ANNO XXXIV -N. 2 MARZO-APRI LE 1982
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
ROMA 1982
ABBONAMENTI ANNO 1982
ANNO � � � . � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � L. 25.600
UN NUMERO SEPARATO ��.� -.��..�.�. )) 4.700
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Commerciale -Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001
Stampato in Italia -Printed in Ital:t
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966
(3219170) Roma, 1981 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato P.V.
INDICE
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura
del/'avv. Franco Favara} � � � � � . � � � pag. 225
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
(a cura dell'avv. Oscar Fiumara} � � � 257
Sezione terza: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
(a cura degli avvocati Carlo Carbone,
Carlo Sica e Antonio Cingolo} � � � � � � � � 274
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA CIVILE (a cura degli avvocati
Adriano Rossi e Antonio Catrical�} � � 289
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura
del/'avv. Raffaele Tamiozzo} � � . � � � 308
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura de/l'avvocato
Carlo Baf�le} . � � � . � � � � . . � 333
Sezione settima: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura degli avvocati Sergio
La Porta, Piergiorgio Ferri e Paolo Vittoria} � . � 402
Sezione ottava: GIURISPRUDENZA PENALE (a cura degli avv.ti
Paolo Di Tarsia Di Be/monte e Nicola Bruni} � � � 407
Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO
QUESTIONI pag. 45
LEGISLAZIONE � I 07
INDICE BIBLIOGRAFICO � 122
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
.UGO GARGIULO
CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE
Avvocati
Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Giovanni CoNTU, Cagliari;
Francesco Gu1cc1ARDI, Genova; Marcello DELLA VALLE, Milano; Carlo BAFILE,
L'Aquila; Giuseppe Orazio Russo, Lecce; Raffaele CANANZI, Napoli; Nicasio
MANCUSO, Palermo; Rocco BERARDI, Potenza; Francesco ARGAN, Torino; Maurizio
DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI, Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia.
NOTA REDAZIONALE
Nel pubblicare le relazioni e gli interventi dell'incontro-dibattito
su � L'istituzione del difensore civico nell'ordinamento statale italiano
� (in questo fascicolo, Il, 45) sembra opportuno sottolineare
le nuove prospettive aperte alla Rassegna dall'Avvocato Generale
nella parte iniziale del suo saluto.
Tutti i colleghi sono chiamati a partecipare a quello che ci si
augura essere un dialogo fecondo di risultati tra l'Istituto e tutti
gli altri interlocutori operanti nel mondo del diritto.
Pi� in generale sembra opportuno auspicare una pi� intensa
partecipazione sia dell'Istituto come tale che dei suoi componenti
a tutte quelle manifestazioni -quali congressi, convegni, incontri che
sono ad un tempo mezzo di arricchimento culturale e sintomo
di vitalit�.
Recentemente l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trieste
ha organizzato un Convegno di Studi sulla riforma sanitaria che
ha avuto un notevole successo: � una iniziativa che merita pieno
plauso e che ci si augura non rester� un precedente isolato.
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
N. BRUNI, Questioni in tema di reati valutari . . . . . . . . . . . . I, 407
I. F. CARAMAZZA, In tema di responsabilit� civile per fatto del giudice I, 297
F.
FAVARA, Il doppio grado di giurisdizione di merito ed il processo
tributario . . . . . . I,
A.
PALATIELLO, Immobile societario e fabbricato strumentale ai fini
della tassazione in ILOR .... I, 367
A.
PALATIELLO, I redditi da partecipazione di societ� di capitali in
societ� personale . . . : . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 385
G.
STIPO, Pretesa ammissibilit� nel giudizio amministrativo del provvedimento
di urgenza . . . . . . . . . . . . . . . . I, 308
Atti
dell'incontro di studio su � L'istituzione del difensore civico
nell'ordinamento statale italiano�, tenutosi nella Sala Vanvitelli
il 20 aprile 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il, 45
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ACQUE
-Competenza e giurisdizione -Tribunale
superiore delle acque e tribunali
regionali � Delimitazione alveo
fluviale -Controversie -Giurisdizione
� Tribunali regionali, 404.
-Concessione � Riconoscimento di antica
utenza � Impugnazione del provvedimento
ricognitivo -Termini �
Imposizione e misura del canone Operativit�,
402.
-Giudizio e procedimento � Dichiarazione
di incompetenza del tribunale
regionale � Mezzo di impugnazione A.
ppello al tribunale superiore Esclusione
� Regolamento necessario
di competenza, 403.
ATTO AMMINISTRATIVO
-Sospensione ad opera del giudice �
Limite legale di durata della sospensione
� Legittimit� costituzionale,
con nota di F. FAVARA, 226.
CACCIA
-Provvedimento amministrativo � Divieto
assoluto di caccia -Domanda
di risarcimento danni -Difetto assoluto
di giurisdizione, 280
-Provvedimento amministrativo -Vizi
di legittimit� � Interesse legittimo .
Giurisdizione amministrativa -Attivit�
materiale � Danno a terzi � Diritto
soggettivo � Giurisdizione ordinaria,
280.
COMPETENZA CIVILE
-Inammissibilit� dell'appello avverso
sentenza sulla sola competenza -Sentenza
dichiarativa -Regolamento di
competenza � Inammissibilit�, 295.
COMUNIT� EUROPEE
-Agricoltura -Politica agricola comune
� Poteri discrezionali delle istitu
zioni comunitarie -Fissazione del
prezzo d'entrata per il grano duro,
257.
-Atti delle istituzioni comunitarie �
Responsabilit� nei confronti dei singoli
� Azioni risarcitorie -Condizioni,
257.
-Atti normativi delle istituzioni comunitarie
� Responsabilit� nei confronti
dei singoli � Limiti, 257.
-Unione doganale -Transito comunitario
� Garante -Liberazione � Condizioni,
258.
CONTABILIT� DELLO STATO
-Obbligazioni pecuniarie . Inadempimento
� Diritto soggettivo del privato
� Esecuzione forzata -Ammissibilit�
� Contabilit� dello Stato Obbligazioni
pecuniarie -Mora � Danno
personalizzato � Rivalutazione �
Applicabilit�, 295.
-Obbligazioni pecuniarie � Mora -Interessi
� Natura � Ammissibilit�, 295.
CORTE COSTITUZIONALE
-Ricorso di una regione avverso decreto
legge � Manca.ta conversione
in legge � Inammissibilit� del ricorso
� Successiva legge regolatrice dei
rapporti conseguenti al decreto non
convertito -Ininfluenza, 256.
ESPROPRIAZIONE PER P.U.
-Indennit� -Deposito integrativo -Ritardo
-Mora -Accertamento -Precedente
giudicato che ne dispone la
integrazione -Indagine sulla mora Preclusione,
295.
-Indennit� -Rivalutazione -Inammissibilit�,
289.
-Occupazione -Ultrabiennale -Danno
-Attribuzione degli interessi sul
valore del bene (indennit� di esproprio)
-Debiti di valore -Rivaluta
VILI RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione -Ammissibilit� -Criterio -Decorrenza
-Riferimento al momento
della liquidazione giudiziale -Ulteriori
interessi compensativi -Ammissibilit�,
289.
FONTI DEL DIRITTO
-Legge -Legislazione di emergenza Misure
insolite e temporanee -Legit�
timit� costituzionale, 247.
GIURISDIZIONE CIVILE
-Gestione commissariale della Ferro�
via Cancello-Benevento � Rapporto
di impiego in corso successivamente
a tale gestione -Natura pubblicistica
-Controversie � Giunsdizione del
giudice amministrative, 286.
-Giurisdizione ordinaria ed ammim�
strativa -Impiego pubblico -Ente
zolfi italiani � Controversie d'impiego
-Giurisdizione ordinaria, 280.
-Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Universit� -l'recari -Trat�
tamento economico -Controversie Giurisdizione
ordinaria,� 274.
-Impiego pubblico -Indennit� di buonuscita
-Riliquidazione -Giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo
-Giudizi pendenti -Estinzione
-Questione manifestamente
infondata di costituzionalit�, 279.
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
-Doppio grado di giurisdizione -t;:
costituzionalmente garantito -Anche
nel processo cautelare, con nota di
F. FAVARA, 226.
-Potere di sospendere l'efficacia dell'atto
amministrativo -Potest� cautelari
in genere -Non sono componenti
essenziali della tutela giurisdizionale
costituzionalmente garantita,
con nota di F. FAVARA, 227.
-Provvedimenti cautelari adottati dal
T.A.R. -Appellabilit� in genere -Mancata
notifica alla Amministrazione
resistente della richiesta del provvedimento
cautelare -Inammissibilit�
della richiesta, con nota di G. STIPO,
308.
-Provvedimenti cautelari d'urgenza �
Art. 700 cod. proc. civ. -Applicabilit�
nei giudizi davanti i T.A.R.,
con nota di G. STIPO, 308.
ORDINAMENTO GIUDIZIARIO
-Responsabilit� -Limitazione -Estensione
alla pa. -Inammissibilit� -Fatto
illecito dei funzionari -Conseguenze
dannose -Imputabilit� alla
p.a., con nota di I. F. CARAMAZZA,
297.
PRESCRIZIONE E DECADENZA
-Atti interruttivi -Effetti -Limitati al
soggetto che li ha compiuti -Riferibilit�
ad un soggetto diverso -Limiti
-Applicazione alla concessione Atti
interruttivi del concessionario Effetti
verso il concedente, 292.
PROCEDIMENTO CIVILE
-Fallimento -Opposizione a stato passivo
-Inappellabilit� delle sentenze
attribuite alla competenza per materia
del pretore -Controversie di
lavoro -Illegittimit� costituzionale,
con nota di F. FAVARA, 228.
PROCEDIMENTO PENALE
-Carcerazione preventiva -Prolungamento
del termine massimo di durata
-Applicabilit� anche ai procedimenti
in corso -Legittimit� costituzionale,
247.
-Doppio grado di giurisdizione nel
merito -Non � costituzionalmente
garantito, con nota di F. FAVARA, 225.
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
-Istituto Poligrafico dello Stato Pubblico
impiego -Natura -Ente
pubblico non economico -Controversie
-Giurisdizione del giudice amministrativo,
285.
REATO
-Reato valutario previsto dall'art. 2
legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche -Confisca prevista
dall'art. l, ottavo comma, d.l. 4 marzo
1976 n. 31 -Inapplicabilit�, con nota
di N BRUNI, 407.
INDICE DELLA GIURISPRUDENZA
-Reato valutario previsto dall'art. 2
legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche -Disponibilit� all'estero
superiori ai 15 milioni di lire Reato
aggravato e non figura autonoma
di reato, con nota di N. BRUNI,
407.
-Reato valutario previsto dall'art. 2
legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche -Propriet� da parte
di residente di azioni al portatore
di societ� estere e attraverso queste
di azioni di societ� italiane circolanti
all'estero ed intestate alle societ�
estere -Omessa dichiarazione
all'U.I.C. entro il 3 dicembre �1976 �
Determinazione del valore delle attivit�
non dichiarate, al fine della irrogazione
della pena pecuniaria, sul!it
base del capitale sociale -Legittimit�,
con nota di N. BRUNI, 407.
-Reato valutario previsto dall'art. 2
legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche -Propriet� da parte
di residente di azioni al portatore
di societ� estere e attraverso queste
di azioni di societ� italiane circolanti
all'estero ed intestate alle societ�
estere -Omessa dichiarazione all'U
.l.C. entro il 3 dicembre 1976 Sussistenza,
con nota di N. BRUNI,
407.
-Reato valutario previsto dall'art. 2
legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche -Propriet� da parte
di residente di azioni al portatore
di societ� estere e attraverso
queste di azioni di societ� italiane
circolanti all'estero ed intestate alle
societ� estere -Pegno a favore di
terzi gravante sulle azioni -Omessa
dichiarazione all'U.l.C. entro il 3 dicembre
1976 -Sussistenza, con nota
di N. BRUNI, 407.
TRIBUTI ERARIALI DIRETTI
-Imposta sui redditi di ricchezza mobile
-Condono -Rimborso di ritenute
di acconto -Esclusione, 360.
-Imposta sulle societ� -Redditi da
partecipazione di societ� di capitali
in societ� di persone -Sono tassa:
bili solo le somme effettivamente percepite
a titolo di ripartizione, con
nota di A. PALATIELLO, 384.
-Ritenuta sugli utili distribuiti dalle
societ� (cedolare) -Imputazione degli
utili a riserva e contestuale distribuzione
del fondo sovrapprezzo
azioni -� soggetta alla ritenuta, 350.
TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI
-Imposta di registro -Concordato con
cessione di beni -Cessione di beni
da parte di soggetti diversi dal debitore
-Presuppone un accollo del debito
tassabile come tale, 364.
-Imposta di successione -Passivit�
deducibili -Fideiussione -Certezza e
liquidit� del debito -Esclusione, 356.
TRIBUTI (IN GENERE)
-Contenzioso tributario -Composizione
commissioni di primo e secondo
grado -Presidente e vice presidente
-Legittimit�, 347.
-Contenzioso tributario -Giudizio dinanzi
alle commissioni tributarie e
all'a.g.o. -Ha natura di giudizio sul
rapporto ,con nota di F. FAVARA, 227.
-Contenzioso tributario -Giudizio di
terzo grado -Estensione -Questione
sulla natura agricola o edificatoria
dei suoli, 365. �
-Contenzioso tributario -Ricorso alla
Commissione centrale -Deposito
presso la segreteria della Commissione
centrale -Insufficienza -Ricevimento
da parte della segreteria della
commissione di secondo grado -Necessi
t�, 341.
-Contenzioso tributario -Ricorso alla
Commissione centrale -Deposito �Spedizione
per posta -Rilevanza della
data di ricezione da parte della
segreteria, 341.
-Contenzioso tributario -Ricorso contro
il ruolo -Nullit� della notifica
dell'accertamento � Impugnazione di
merito . Necessit� -Esclusione, 353.
-Contenzioso tributario � Ricorso per
cassazione contro decisione della
Commissione centrale � Termine Art.
327 c.p.c. -Omessa comunicazione
della data della adunanza -Partecipazione
al giudizio -Irrilevanza,
335.
X
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-Contenzioso tributario -Ricorso per
cassazione contro decisione della
Commissione centrale -Termine Notifica
della decisione a cura della
segreteria--Fa decorrere il termine
di 60 giorni -Termine annuale -Applicabilit�,
334.
-Contenzioso tributario -Ricorso per
cassazione contro decisione della
Commissione centrale -Termine Notifica
della decisione a cura della
segreteria -Non fa decorrere il termine
di 60 giorni -Termine annuale Applicabilit�,
334.
-Repressione della violazione -Sanzioni
� Societ� avente personalit� giuridica
� Responsabilit� dell'amministratore
� Esclusione, 352.
TRIBUTI LOCALI
-ILOR -Tassazione del reddito dei
fabbricati destinati alla locazione degli
Istituti Autonomi delle case popolari
� Natura di reddito fondiario
-Tassazione ILOR separata con
il sistema dell'iscrizione catastale,
con nota di A. PALATIELLO, 367.
-Imposta locale sui redditi -Convenzione
fra l'Italia e gli Stati Uniti di
America per evitare la doppia imposizione
� Non si estende, 333.
-Imposta locale sui redditi -Redevances
e royalties -Regime anteriore
al d.P.R. 30 dicembre 1980, n. 897
Redditi diversi -Tassabilit�, 333.
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INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
15 aprile 1981, n. 62 . .
1� febbraio 1982, n. 8 .
1� febbraio 1982, n. 15
25 marzo 1982, n. 59 .
1� aprile 1982, n. 63
3 aprile 1982, n. 69 .
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE
Sez. II, 17 dicembre 1981, nelle cause riunite 197 � 200, 243, 245 e 247/80
Sez. II, 18 febbraio 1982, nella causa n. 277/80 . . . . . . . . � . . . . .
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. Un., 25 maggio 1981, n. 3409 .
Sez. Un., 10 giugno 1981, n. 3758 .
Sez. I, 17 giugno 1981, n. 3931 . .
Sez. I, 19 giugno 1981, n. 4017 ..
Sez. Un., 24 giugno 1'981, n. 4108 .
Sez. I, 7 luglio 1981, n. 4432 . . .
Sez. Un., 13 luglio 1981, n. 4557 .
Sez. I, 25 luglio 1981, n. 4826 . .
Sez. I, 21 settembre 1981, n. 5161 .
Sez. 1; 7 ottobre 1981, n. 5264 . .
Sez. I, 21 ottobre 1981, n. 5508 .
Sez. I, 22 ottobre 1981, n. 5529 .
Sez. I, 26 ottobre 1981, n. 5583 .
Sez. I, 29 ottobre 1981, n. 5696 .
Sez. I, 9 novembre 1981, n. 5913 .
Sez. I, 17 dicembre 1981, n. 6678 .
Sez. I, 29 gennaio 1982, n. 571 . .
Sez. I, 5 febbraio 1982, n. 651 . .
Sez. I, 10 febbraio 1982, n. 813 .
Sez. I, 17 febbraio 1982, n. 993 .
Sez. I, 18 febbraio 1982, n. 1016 .
Sez. I, 27 febbraio 1982, n. 1270 . .
pag.
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225
226
247
256
227
228
257
269
274
279
333
334
280
341
280
341
347
350
352
353
356
360
364
365
289
292
334
367
335
384
XIl RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
I
I ~
Sez. I. 5 marzo 1982. n. 1386 . . . pag. 295
Sez. Un., 9 marzo 1982, n. 1498 . . � 285
~~~
;_::
Sez. Un., 15 marzo 1982, n. 1668 . � 286 i~:
Sez. I, 18 marzo 1982, n. 1759 . . � 295 ~~
Sez. III, 24 marzo 1982, n. 1879 . . � 297
~-:
r::
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE
I
23 marzo 1982, n. :11 . pag. 402 la
23 marzo 1982, n. 12 . � 403
26 marzo 1982, n. 14. � 404
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Sez. VI -Ord. 16 luglio 1980, n. 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 308
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DELLA CALABRIA
Sezione staccata di Reggio Calabria -Ord. 21 aprile 1980, n. 62 . . . . pag. 308
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE DI APPELLO DI GENOVA
Sezione II bis, 5 marzo 1981, n. 371 . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 407
PARTE SECONDA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLE CONSULTAZIONI
QUESTIONI
Atti dell'incontro di studio su � L'istituzione del difensore czvzco nell'ordinamento
statale italiano�, tenutosi nella Sala Vanvitelli il
20 aprile 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 45
LEGISLAZIONE
I. -Norme dichiarate incostituzionali
II. -Questioni dichiarate non fondate .
III. -Questioni proposte
pag.
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J.07
107
108
INDICE BIBLIOGRAFICO pag. 122
PARTE PRIMA
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GIURISPRUDENZA
SEZIONE PRIMA
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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
I
CORTE COSTITUZIONALE, 15 aprile 1981, n. 62 -Pres. Amadei -Rel. Elia
-Pinna (n.p.) e Presidente Consiglio dei� Ministri (vice avv. gen. Stato
Chiarotti).
Procedimento penale -Doppio grado di giurisdizione nel merito -Non
� costituzionalmente garantito.
(Cast., artt. 3, 24, 25 e 111; cod. proc. pen., art. 435).
La Costituzione non prevede la garanzia del doppio grado di giurisdizione
nel merito; pertanto, l'art. 435 ultimo comma c.p.p. � costituzionalmente
legittimo (1).
(1 -2 -5 -6) Il doppio grado di giurisdizione di merito ed il processo
tributario (*).
La prima, la seconda e la quarta delle sentenze in rassegna precisano (con
fermando quanto anticipato ndlia sentenza n. 1117 del 1973, in questa Rassegna,
1974, 22) l'orientamento delilia Corte costituzionale in ordine al doppio gmdo
�di merito�. La pos$ibilit� di un 1giudizio dinaruii ail!1a Corte di cassazione
� contro le sentenze� � costituzionalmente garantita entro i Nmiiti segnati
dall'art. 111, secondo e terzo comma. Non v'� invece garanzia costituzionale
di un secondo � grado di merito � dinanzi ad un .giudice � sovraordinato � a
quelt1o di primo grado, sruvo che nei casi indicati da!lila Costituzione (cfr. sent.
n. 8 del 1982); pera1tro, un �secondo grado di merito pu� essere imposto, in
tailune situazioni da esigenze di razionalit� del sistema (cfr. sent. n. 69 del 1982).
Non pare il caso di rammentare in questa sede quanto � stato scritto nei
secofil sull'origine storica e sul �presupposto intimamente �gerarchico� de1l'isti.
tuto del doppio grado �di merito� (� su taile presupposto che esso si basa, e
non su una ipotetica � presunzione assoluta � di maggior giustizia della pronuncia
del giudice sovraordinato), nonch� sulle varie ragioni empiriche di volta
illl vo~ta addotte a sua giustil�icazionie e sui possibilli dlliversi connotati dell relativo
giudizio (di gravame, impugnatorio, misto, ecc.). D'altro canto, ovvia e
persino superflua appare l'osservazione che le sentenze in rassegna sosta:nzi.ailmente
eso1udono ogni sospetto di .iJlegittimit� costi.itWJionale per molite delle
disposizioni che prevedono un unico grado �di merito� (ad esemrpfo l'art. 339,
commi secondo e terzo, cod. :proc. civ., e gli artt. 19 e 20, ult. comma, de1la
legge 22 ottobre 1971, n. 865). Ancora, non molte parole � necessario spendere
per sottolineare come La sentenza n. 8 del 1982 abbia definitivamente chiuso
(*) Motivi di impaginazione hanno indotto a pubblicare l'articolo che segue in questa sede
invece che nella parte II, che sarebbe stata la sua naturale. L'articolo stesso, infatti -cos�
come pi� in particolare tutti gli scritti pubblicati nella parte Il della Rassegna -esprimesolo il pensiero del suo autore, come tale non riferibile a questa pubblicazione di servizio.
2
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
226
II
CORTE COSTITUZIONALE, 1� febbraio 1982, n. 8 -Pres. Elia -Rel. Rochrssen
-Comune di S. Severo (avv. Troccoli), Comune di Chiaravalle
(avv. Boldrin), Nasi e Stoppani (avv. Stoppani), Savini Nicci (avv.
Pallottino) e Presidente Consiglio dei Ministri (vioe avv. gen. Stato
Azz;ariti).
Giustizia amministrativa -Doppio grado di giurisdizione -:I!: costituzionalmente
garantito -Anche nel processo cautelare.
(Cost., art. 125; l. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 5).
Atto amministrativo -Sospensione ad opera del giudice -Limite legale
di durata della sospensione -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 24, 97, 103 e 113; l. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 5).
In linea di principio l'istituto del doppio grado di giurisdizione non
ha rilevanza costituzionale; tuttavia, per il settore della giustizia ammi�
nistrativa ordinaria, l'art. 125 comma secondo Cast. riconosce e garantisce
detto istituto, ed anche nel processo incidentale cautelare (2).
Il limite temporale (ncin superiore a sei mesi) di efficacia dell'ardi�
nanza di sospensione di un atto amministrativo emesso nelle materie che
formJ:no oggetto della legge n. 1 del 1978 appare congruo e ragionevole in
relazione alla durata normale di un processo amministrativo, e quindi non
contrastante con la Costituzione (3).
un dibattito -che fu intenso all'epoca della elaborazione deWla legge istitutiva
dei tribunali regionaili ammimstratiVli -oiroa la possibiMt� e la convenienza
di sottrarre runa competenza di tali tribunali :fil. s~ndacato sui pi� dmpo11tanti
atti ammimstrativi delle autorit� centrali deHo Stato. Detta sentenza, per altro
verso, impone .di riconsiderare le (pervero pochissime) sd,tuazioni nclle quali
v'� ancora una competenza del Cons:iigiliio dii Stato in un unico grado: ci�
dicendo non ci si riferisce ai gdudizi sui 11icorsi dii.retti ad ottenere l'adempimento
delYobbLigo dehl'autorit� amministrrutiva di conformrursi al giudicato
formatosi sulla decisione del Consiiigldo di Stato o suiliLa sentenza di un tribuDJailie
ammdnistmtivo regioru:cle, posto che la natura esecutiva di tail!i g:iufui
esclude il sussi�stere di una antinomia tra l'art. 125 Cost. e ilia normativa dii cui
all'art. 37, commi terzo e quarto, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ed alla
relativa interpretazione giurisprudenziale.
Interessa invece in questa sede sottolineare come �le sentenze in ras�segina
abbiano confe!1IIlato la possibiLiit� dd pervenire ad una sempillifioazione e -quel
che :pi� rl1eva -ad una accelerazione del processo tributario attraverso:
-o ila riduzione dei gradi intermedi tra il primo e queihlo di cassazione,
-o alcune limitazioni deLLa possiOOl�.t� di adire gld organi competenti per
.gradi test� denominati intermedi;
-o la previsione �di uno strumento che consenta di accedere per saltum
alila Corte di cassazione.
� opinione genemle che il processo tributario abbia rkevuto daLl!a �Legge
delega 9 ottobre 1971, n. 825 e daii decreti cLeLegati 26 ottobre 1972, n. 636 e
3 novembre 1981, n. 739 una disciplina ben lungi dall'essere soddisfacente.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 227
III
CORTE COSTITUZIONALE, 1� aprile 1982, n. 63 -Pres. Elia -Rel. Saja -
Perdon ed altri (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato
D'Amato).
Giustizia amministrativa � Potere di sospendere l'efficacia dell'atto amministrativo
� Potest� cautelari in genere � Non sono componenti essenziali
della tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita.
(Cost., artt. 3, 24 e 53; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 62; d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602, artt. 15, 39 e 54).
Tributi in genere -Contenzioso tributarlo � Giudizio dinanzi alle commissioni
tributarle e all'a.g.o. � Ha natura di giudizio sul rapporto.
La potest� cautelare non costituisce una componente essenziale della
tutela giurisdizionale garantita dagli artt. 24 e 113 Cast., e la sua disciplina
� demandata alla legge ordinaria; la potest� cautelare va pertanto
riconosciuta ad un organo giurisdizionale soltanto nei casi previsti dalla
legge. Al legislatore ordinario � consentito riservare ad autorit� amministrativa
la facolt� di disporre la sospensione della riscossione di entrate
tributarie, sul presupposto che tale autorit� pu� meglio valutare comparativamente
la posizione del contribuente e l'interesse dello Stato alla
riscossione dei tributi. Gli artt. 15, 39 e 54 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602 e l'art. 62 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 non contrastano con gli
artt. 3, 24 e 53 Cost. (4).
In esito al processo tributario � reso un giudizio sul rapporto (credito
tributario e correlata obbligazione) e non sull'atto amministrativo di imposizione
(5).
Maill~ado almeno UDJa mezza dozzina di progetti di r.iforma del contenzioso
tributario fossero stati elaborati nel corso degli anni '60, sommarie ed
ambigue sono state le poche rodkaziionii date dal:1'art. 10, numeri 14 e J.5, della
legge dclega menzionata, le quali non sono state precedute da un adeguato
mbattito in sede par1amentare (ben pi� ampio ed approfondito fu iJJ: dibattito
lin p,aruamento quando, tra il 1864 e 1i1 1867, si ~stituirono le commissioni tributarie).
Quanto al decreto delegato n. 636, esso si � preoccupato sop['attutto d�.
:Pervenire comunque ad una giurisdizional�.zzazione de11e commri:ssioni tributarie
(e, corolilario illuminante, ad una gestione di taild coIIIIDiissioni da parte defila
magistratura ordinaria); e ci� pur �in assenza di un mandato ad hoc dei! 1egisllatore
delegante, il quaile -in presenza di un orientamento quale quehlo
ailil.'epoca espresso dalile sentenze n. 6 e n. 10 dei1 1969 c1elfa Corte cost�.tuzionail:
e -ben a1tre indioa.2lioni avrebbe dovuto dare, se veramente avesse voluto
giurisdizionallizzare le comm&ssioni ed omogencizzar1e ai gri.udici ordinari (ed
invece -come pi� volte osservato dn dottrina -ha parlato di � aziione giudiziaria
� solo in relaziione ai1 giudizio dinanzi ai1la Corte d'aippehlo, ed a partire
dal momento deMa sua instauvazione). Detta preoccupazione ha finito per mettel'e
in secondo piano le esigenze sostanziati, d'ordline anche politico ed ammdn�.
stratiivo, che ogni discipliina seria ed esauriente del contenzioso tributario
deve soddisfare, o, quanto meno, tenere in attenta considerazione.
228
RASSEGJ:<A DEU.'AVVOCA'l'UAA DELLO S'l'ATO
IV
CORTE COSTITUZIONALE, 3 aprile 1982, n. 69 -Pres. Elia -Rel. Andrioli
-Luciano (avv. Agostini), INPS ~avv. Romoli), Banca privata
italiana (avv. Giorgianni) e Presidente Consiglio dei Ministri (avv.
Stato Ferri).
Procedimento civile � Fallimento -Opposizione a stato passivo � Inappellabilit�
delle sentenze attribuite alla competenza per materia del
pretore � Controversie di lavoro � Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 99}.
In linea di principio l'istituto del doppio grado di giurisdizione non
ha rilevanza costituzionale,�� tuttavia, � ammesso il sindacato sulla razionalit�
delle disposizioni che escludono l'appellabilit�. Contrasta con l'articolo
3 Cost. l'art. 99 ultimo comma della legge fallimentare, nella parte
in cui sancisce l'inappellabilit� delle sentenze rese su crediti di lavoro e
di previdenza e assistenza obbligatorie (6).
I
La Corte d'appello di Venezia, investita da gravame avverso sentenza
del tribunale pronunziata per reato di falsa testimonianza, in :ipotesi commesso
nel corso del dibattimento, sollevava, con ordinanza emessa il
16 settembre 1975, questione di costituzionalit� dell'art. 436, ultimo comma,
del codice di prooedura penale (in realt� dell'art. 435, ultimo comma,
cod. proc. pen.) per contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 111 della Costituzione.
La norma, infatti, senza giustificazione alcuna, ad avviso del
giudice a quo, esclude il diritto ad un doppio grado di giurisdizione, la-
L'operazione di giu11isdiziona:!Jizzazione � stata poi sanzionart:a, pi� che dalla
sentenza dehlla Oorte costdtuz]on0ile n. 287 del 1974, dailil!'orienrtamento giurdisprudenz1aJ.
e (che avrebbe dovuto essere contrastato e non lo � stato) con hl quale
� stata esclusa in radice la giurisdizione de1lia A;G.O. neihle sedicenti �materne�
di cui all'art. 1 dcl d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636: il �valore� costituzionale
affermato daihl'art. 102, secondo comma, Cost. � stato avvertito (s'~ntende, non
esplicitamente) come superfluo e perSI�no ingombrante, una vo1ta ottenute la
gestione delle commissioni tributarie e la possibilit� di aggirare e vanificare
attraverso di esse gli antiichi (ma ancore v'igenti) limiti 001~ giJUrisdizione: sulle
questiond di �semplice estimazione�, e per ~a ilmpossillroll�lt� di �sostituire �
gld atti de11'amministrazione.
Tutto ci� � ormai storia del passato, anche se storia emblematica �di quanto
i delica1Ji equi!Libri tra Esecutivo e Giudiziario possano uscire turbaiti da!Jl'eccessivo
peso di alcune presenze e prospettazioni aH'apparenza � tecniche � nei
momenti in cui si provvede all'eliaborazione dei testi normamvd. Tre l'altro,
non si � voluto cog;Here la intrinseca incompatibHit� -sul piano poiliitico
degld equilibri tra i poteri dehlo Stato -tra, da un Lato, una totale � presa
di possesso� delle commissioni tributarie da parte del potere g;j,udiziario, e,
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 229
sciando sussistere solo la possibilit� di esperire ricorso alla Suprema Corte
di legittimit� (art. 111, Cost.) a favore dell'imputato di delitto di falsa
testimonianza quando questi sia giudicato in primo grado da giudice del
dibattimento superiore per competenza a quello che dovrebbe conoscere
il reato secondo le norme generali; risulterebbero in conseguenza lesi il
principio di eguaglianza, per non giustificata diversit� di disciplina di
fattispecie analoghe, il diritto di difesa, il principio secondo cui nessuno
pu� essere sottratto al giudice naturale precostituito per legge.
(omissis)
Nemmeno in questi termini la questione � fondata.
Gi� nella sentenza n. 117 del 1973 -con un asserto non riducibile ad
obiter dictum -questa Corte aveva escluso che il sistema costituzionale
prevedesse la garanzia del doppio grado di giurisdizione (cognizione di
merito). L'esclusione di tal garanzia, data per pacifica da dottrina largamente
prevalente e dalla giurisprudenza della . Cassazione, si fonda innanzitutto
sulla assenza nel testo costituzionale di una proposizione analoga
a quella contenuta nel secondo comma dell'art. 111 per il ricorso in Cassazione.
Del resfo i lavori preparatori dell'Assemblea Costituente chiariscono
esaurientemente i motivi di tale assenza: a: parte le c.d. contravvenzioni
oblazionabili, rimaneva dubbio se potesse concepirsi appello
contro Je sentenze adottate dalle giurie e ad ogni modo la questione andava
rimessa. alla legge, che avrebbe conformato l'istituto stesso della
giuria � in un modo o nell'altro �. Sicch� il Presidente della Commissione
per la Costituzione concludeva a favore di una formula poco impegnativa:
si pu� ricorrere contro tutte le sentenze, salvo che la legge
d'ailltro liato, la ribadita � esclusione in ogni caso delle questioni di sempiLiice
estimazione � delda compete~ dehla Corte �di1 appeililo; non si riesce a vede~
fil senso 1logico del mantenimento di tale limite ai11a giurisdizione del: Giudice
ordinario, mentre si ma.Soia oampo libero a commissioni tributarie eg6monizzate
daJJITo stesso Giudice e i:ier� aventi una composizione che d�, specie ,ailJla parte
pubblica, ben �Ill!�!nori .gavanzie. llll reailt�, fil limite defila � sempldoe estimazione�,
lentamente rosicchiato daltla giiurisprudenza (cosa a:Ltro � stata, ad esempio,
l'affe:ru:nazione dehl!a � presunzione idi verit� � dei OOLanci societari se llOill una
opel'.'~one volta a questo fine?), � ormai divenuto un relitto preSiSoch� privo
di significato politico e tecnico.
Comunque, dovendosi rimetter mano a1la normatiiv�a swl processo tributario
(,gi� a:lmeno tre diversi disegni di Jegg� sono in Parlamento), parrebbe doveroso
partire da una accurata analisi �anche quantitatdva del fen�meno contenzioso
tributario: anaLiisi -questa -che sarebbe bene comipdere mediante disaggregazioni
dci dati statistici disponibihl non gi� su11a base di allassifioaziom per
tributo o per vialol'.'e delll~ � materia controversa�, sebbene sUl1la base dei tipi
di giudizio pi� frequentemente richiesti ai giudici tributari. In sostanza, appare
preferibi!le -per iii momento a fini conoscitivi -riutilizzare qucllle. distinzioni
tra ;le controversie tributarie a ,seconda delle � questioni � trattate che, non
senza ragione, erano ail!Da base defila discipl!i!na del contenzfoso tributario
vigente prima delili'ulitima � riforma �.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
disponga altrimenti. Comunque questa proposta non venne nemmeno
formalizzata e fu invece respinto un emendamento all'art. 102 del progetto
(attuale art. lll), secondo il quale ,era ammesso l'appello contro
tutte le sentenze penali comportanti pene detentive, salvo le limitazioni
poste dalla legge per i giudizi di lieve entit� (Ass. Cost., 27 novembre
1947, pag. 2593).
N� diversa conclusione (a favore di una protezione costituzionale sia
pure .indiretta dell'appe1lo) pu�, con una argomentazione a fortiori, trarsi
dal disposto dell'art. 125, secondo comma, della Costituzione ( � Nella Regione
sono istituiti organi di giustizia amministrativa di pdmo grado,
secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica�). Inliatti questa
norma disciplina innanzitutto una modalit� che deve assumere il
sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi della Regione, modalit�
che, del resto, va inquadrata in un sistema di giustizia amministrativa nel
quale, in base all'art. lll, ultimo comma, della Costituzione, non si d�
ricorso in Cassazione per violazione di legge.
La garanzia costituzionale del doppio grado di giurisdizione non pu�
neppure farsi discendere dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione
come proiezione diretta del diritto di difesa: in realt� questo
precetto assicura la tutela di tale diritto in ogni stato e grado del procedimento,
ma non garantisce la parte contro la soppressione di un
grado del processo.
N� iii diritto dell'imputato ad un riesame delle decisioni che non prosciolgono
con formula piena pu� dirsi ga11antito indirettamente dalla nostra
Costituzione, soltanto come mezzo per rendere effettivo l'esercizio
In effetti, ta:le con~ioso presenta connotati e problematiche che lo
differenziano nettamente da ogni ailtro, quaJ.ii:
I) �'essere rivoLto nei confronti di una sol!a pubbldoa amministrazione,
~I cui operare quotidiano risulta conseguentemente oondiziolJllllto :in modo molto
mtenso e :penetrante, al punto che -proprio in rclazi:one a questo fenomeno
~ con riguardo al�e necess:iit� di assicurare un mi~ior equi1ibI1io tra i poteri
Jelilo Stato non 'Sarebbe inopportuno venisse esplicitaimente e srpregdud:icata�
:nente dibattuto nelle sedi politiche se sia preferibille affidare parte del conten2'
Jioso tributario ail .giudioe amministrativo (come in Francia) ovvero -almeno
:per un grado d:i merito -ad un giudice ad hoc separato .dal � terzo potere �;
II) l'essere un contenzioso � di massa '" caratterizzato cio� da un gran
numero d:i controversie (molte deUe qu.01l!i peraltro �di serie�), al punto che,
ancora, non sarebbe :inopportuno venisse dibattuto nelle sedi politiche se sia
preferibile capovrugere w~atteggiamento di osti:liit� nei riguwdi dei rimedi ammirnstratiivi
(ostd:Lit� emersa negli ultimi 15 anllli: in coincidenza con la crescita
del ruoLo deJJle magistrature), e prevedere modalit� di def�DJizione in via ammimstrativa
dclle controversiie (come negli Stati Uniti);
III) il'essere, {Proprio :perch� costruito come contenzioso � di massa�,
un contenzioso mediamente �povero�, che per� non pu� essere trattato in
modo sommario ogni qualvolta -e frequentemente acmde -sono :in gduoco,
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 231
dei diritti costitu2!ionali esercitabili nel processo (si vedano anche le
sentenze nn. 110 del 1963 e 54 del 1968). In effetti, talune pronunzie che
richiamano l'appello quale mezzo o modo generale del diritto di difesa
tsentenze nn. 70 del 1975, 73 del 1978, 72 del 1979 e 53 del 1981) si fondano
altres� sulla necessit� di ristabilire la par condicio tra imputato e pubblica
accm~a (artt. 512, n. 2 e 3; 513, n. 2 e 3 cod. proc. pen.) e non contraddicono
pertanto alla pi� generale conclusione che la non appellabilit� delle
sentenze di proscioglimento per amnistia non contrasta di regola con gli
artt. 3 e 24 della Costituzione (cos� sent. n. 72 del 1979, n. 2 del considerato
in diritto).
La situazione non pu� poi dirsi mutata per effetto dell'art. 14, paragrafo
5, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (legge 25
ottobre 1977, n. 881 e deposito dello strumento di ratifica da parte del Governo
italiano comunicato in G. U. 23 novembrie 1978, n. 328). Oltre alle
considerazioni di carattere generale contenute nella sentenza n. 188 del
1980 (n. 5 del considerato in diritto), soprattutto in relazione all'art. 2,
paragrafo 2 -che prevede misure legislative degli Stati parti del Patto
per dare efficacia ai diritti in esso enunziati -� da soggiungere come gi�
ora non appare in contrasto con l'art. 14, paragrafo 5, un sistema che
prevede un riesame nel merito di un giudizio di condanna per delitti,
solamente nelle ipotesi di accoglimento di un ricorso (art. 111, secondo
comma, Cost.) con il quale si denunzino veri e propri vizi nello svolgimento
del processo e nella formazione del convincimento del giudice.
Quanto alla violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione
(o anche del combinato disposto degli artt. 3 e 24), � da dire che le pecu
per sommatoria di numerosissime tlitd: di modesta consistenza, ingenti interessi
cleiliLa finanza pubbliioa;
IV) l'essere un contenzioso che deve necessariamente fare largo uso di
materi�alii probatori indiziari, ~n quanto taiLi '.POCO rispondenti ailile esigenze di
giudizi ad elevato grado di formalismo giuridico;
V) l'essere un contenzioso che, per parte cospicua, concerne non situa:
llioni soggetti'Ve ma � certazioni � (nelll'accezione data ait termine da M. S. GIAN�
NINI) poste in essere dailla amministrazione, in rel:a:llione alre quaili � richiesta
a1 giudicante una attivtlt� di sindacato su � stime � (ap:prezmmenti tecnici
deterrnllniativi di � v>ailom � oommeroiiailii dti uno o ;pi� ilmmobiilli o aa:iende, o
di �valori normaLi � di beni, tilltdJJi o serW:zil) o su �estimi� catastaili (apprezzamenti
toonici determiniativi dei classamenti e dei redditi � oridinari � degli
immobili), una attivit� dunque ontologicamente diversa da queW!a .tradizional�
mente necessaria per wa tutela de1le situazioni soggettive; in considera:llione
di ci� non pare condividib.i�e ~'affenmazione contenuta neilila sentenr.ia n. 63
de~ 1982 e riportata nelila massima n. 5, secondo cui iil giudizdo tributario sarebbe
per sua natura un g1�.1Udizio sul .rapporto; quand'<alillChe sii acoaint<massero ~ pro.
spettazioni -pervero fondatamente sospette di essere strumenta.l.ii a[ fine di
una es�pansione de.lil'ambito di competenza del giudice amministnitirvo (ossia,
in ultimo .grado, del Consi~o di Stato) -che costruiscono iJ: processo tribu1lari.
o come giudizio sempre su11'aitto, rimarrebbe pur semjpre .indubbio che un
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
232
liarit� del contesto in cui si svolge il giudizio previisto da1l'art. 435 del
codice di procedura penale (specie in ordine alla evidenza della prova),
peculiarit� gi� sottolineate nella sentenzia n. 92 del 1967, escludono che si
realizzi una illegittimit� costituzionale per disparit� di trattamento.
Le affermazioni precedenti, peraltro, non t�lgono che l'intera disci~
plina processuale dei reati �commessi in udienza sia suscettibile di una
opportuna riconsiderazione in sede legislativa, dal momento che non a
caso si � parlato in dottrina, proprio con riguardo all'art. 435, ultimo
comma, del codice di procedura penale, di grave dissonanza, di deviazione
dal sistema, di mancato coordinamento con l'abrogazione del terzo comma
dell'art. 34 del codice di procedura penale '(legge 18 giugno 1955,
n. 517). Solo che il difetto di ragionevolezza cos� denunziato non � tale da
confedr� consistenza ad una censura di costituzionalit�..(otniSsis)
II
(omissis) Le questioni sollevate. con le ordinanze predette sono le
seguenti:
a) illegittimit� costituzionale dell'art. S; ultimo comma, della legge
3 gennaio 1978, n. 1 ( � accelerazione delle procedure per la esecuzione
di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali�) -il quale
esclude la appellabilit� al Consiglio di Stato delle ordinanze dei tribunali
amministrativi regionali che si pronunciano sulla domanda di sospen
giudizio suW1'�atto si ha ogni qua1vo1ta il processo tributario si sostanzia in
una verifica della rLegjttimit� di un atto di certazione; ed � sufficiente una
!lettura anche �rapida delil'art. 16 del d.P .R. n. 636 del 11.97'2 {nel veochio e nel
nuovo testo) per accorgersi che ivi sono elencati assieme, in un accostamento
non arbitrario solo perch� empirdco, atti di accertamento e Uquid~one dei
crediti 11:ributari ed atti di certazione, e quindi per accorgersi che il processo
tributario non necessariamente ha ad oggetto il credito tributario e La ..correlata
obbddgazione (n� in contrario appare risolutivo il nuovo testo dell'art. 21
del predetti:> d.PJR., che mira unicamente a privare di rilevanza determinante
Ila pi� parte dei possibili � vizii formali � degli atti de!J1~ammiru:straxione).
Sono, come evidente, connotati che impediscono il ricorso ai sfatemi tradizionalii
(ad esempio, .il vailore delLa materda controversa) di selezione deihle
controversie cui dedicare maggiori dsorse �e mig�iori professionalit�, e rendono
complicata anche la via della specializzazione del giudice (vi1a in quailche misura
seguita daWLa normabiva pre-riforma). In �onsiderazione di ci�, la riforma del
1971 ha finito per fare una scelta live1latrice e -a suo �vviso -1sempldfica�
trice (un processo modehlato in modo eguaJ:e per tutte le controversde), scelta
che per� si � rivelata poco efficiente, ha determinato sprechi ingenti �di risorse
umane e materiali, e comunque ha dato �vita a p.rocessi fonti mediamente
quasi quanto queLli pre-riforma (d�l semplice fatto che quattro siano � ora i
gradi in astr.atto percorrib~li, invece dei tre o cinque o 1sei o sette gradii' che
i
i
PARTE I, SEZ. I; GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 233
sione della esecuzione dell'atto amministrativo impugnato in riferimento
agli artt. 3, 24, 97, 100, 103, 113 e 125 della Costituzione;
b) illegittimit� costituzionale dell'art. 5, penultimo comma, della
stessa legge n. 1 del 1978, nella parte in cui limita la efficacia della ordinanza
con la quale il TAR sospende la esecuzione dell'atto amministrativo
impugnato a sei mesi, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 103 e 113 della
Costituzione.
La prima delle accennate questioni � fondata, con riferimento all'art.
125, secondo comma, della Costituzione.
� invero, giurisprudenza costante di questa Corte che l'istituto del
doppio grado di giurisdizione non ha rilevanza costituzionale (da ultimo
sentenza n. 62/1981), ma nei casi che formano oggetto delle ordinanze
di cui m epigrafe 1a giurisprudenza stessa non pu� essere applicata, m
quanto si tratta di questioni attinenti alla giurisdizione amministrativa
la quale trova nella stessa Carta costituzionale una disciplina differenziata.
Infatti l'art. 125, secondo comma, esplicitamente stabilisce che i
tribun;:ili amministrativi da istituire (e poi istituiti con la legge 6 dicembre
1971, n. 1034 �istituzione dei tribunali amministrativi regionali�)
sono giudici di primo grado, soggetti pertanto al giudizio di appello
dinanzi al Consiglio di Stato.
Il che trova spiegazione-nei caratteri propri del1a giurisdizione amministrativa
ordinaria, che verte particolarmente nella sfera del pubblico
interesse e rende, quindi, opportuno il riesame delle 'pronunce dei tribu�
potevano essere percorsi in precedenza, di per s� non � sufficiente a dimostrare
il: contrario).
Parrebbe dunque doverosa qualche corre7!ione di rotta, preceduta, come
si � detto, da una individuazione ed analisi dei tipi di giudizio :Pi� frequent~
mente richiesti agli organi chi�amati a decidere suLle contrO'Versie tributarie;
senza � dimenticare che i giudizi in materia sono di regola promossi dopo
attivit� ed at�ti posti in essere dailila pubbliica amministrazione, e quindi riperOOI1I'Ono
itii:nemri gi� da questa percorsi Sle!12la necessit� di accertare ex novo
i fatti f�scaLmente rHevanti.
Ora, i tipi di giudizio pi� frequentemente richiesti nehle controversie
tdbutar&e sembrano riducibiild ai seguenti:
A) lo jus dicere su questioni di diritto sostanziale (ad esempio, relative
all'interpretazione �di norme tributarie), per stabilire lo an e/o il quantum dei
crediti tributaJJ�, ovvero per sindacaTe la .legittimit� di atti autoritativi even�
tuaLmente emanati daililla a:mmiinis�trazione; notoriamente ile controversie nehle
quai1i � richiesto soltanto un giudizio siffatto sono molto numerose (grosso
modo un quinto del tota.Le) e � di serie'" anche se spesso di modesto � valore ,,
(sdngolarmente considerate);
B) il .sindacato �dall'esterno� (1) sulle stime o suglJi es1iirrrui catastailii.; il
vatliore economico e que1lo � normale � di un bene, i~ suo olassamento cata
(1), Sul significato dell'espressione � dall'esterno� si rinvia allo scdtto La semplice esti�
mazione ed il controllo giurisdizionale sull'atto amministrativo di accertamento tributario
che sar� pubblicato nel n. 4/1982 di questa Rassegna.
234
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
nali di primo grado da parte del Consiglio di Stato, che trovasi al vertice
del complesso degli organi costituenti la giurisdizione stessa.
Non v'ha, quindi, dubbio che nel settore in parola il principio del
doppio grado di giurisdizione abbia rilevanza costituzionale.
Il problema da risolvere, pertanto, � quello di accertare se questo
principio copra il solo processo di merito ovvero anche il processo incidentale
cautelare, consistente nel decidere se sussistano gmvi ragioni per
sospendere la esecuzione dell'atto amministrativo impugnato dinanzi al
TAR in attesa della pronuncia sul merito del gravame che acclara definitiV'amente
la legittimit� o meno di tale atto.
Ad avv:iso della Corte la risposta al quesito deve essere affermativa.
La giurisprudenza di questa Corte medesima . (sentenze numeri
284 del 1974 e 227 del 1975), infatti, ha posto in luce il carattere essenziale
del procedimento cautelare e la intima compenetrazione sua con il processo
di merito nell'ambito della giustizia amministrativa, nella quale
maggiormente si avverte la necessit� di un istituto, quale appunto U procedimento
cautelare, che consenta di anticipave, sia pure a m.tolo provvisorio,
l'effetto tipico del provvedimento finale del giudice, permettendo
che questo intervenga re adhuc integra e possa consentire in concreto la
soddisf~ione dell'interesse che risulti nel processo meritevole di tutela.
g del resto noto che la pronunzia incidentale sulla domanda di sospensione
della esecuzione dell'atto amministrativo impugnato, quale che
ne sia il contenuto, � suscettibile di incidere in maniera decisiva sulle
conseguenze delle pronuncie di merito del giudice e, quindi, anche se
indirettamente, sulla tutela sostanziale delle parti e sugli interessi che
stale, :il suo reddito � ordIDario � non sono fatti, sono apprezzamenti tecrnci
che poggiano anche su dati di fatto; le controversie suLle � stime � sono,
come � noto, molto numerose ma si addensano -fino a quando non verr�
introdotta una imposiz]one patrimoniaile -attorno ad un ristretto gruppo
di tributi (di registro, sulile successionri, INVIM);
C) l'accertamento diretto di uno o pi� fatti (di fatti, s'intende, diversi
da quelli. di normogenesi) e, pi� frequentemente, i!l sindacato � dahl:'esterno �
sui procedimenti Iogici seguiti oo!J1'amministrazione nella formazrlone di � presunzioni
�; in questo tipo di giudici pos�sono essere ricomprese tutte ile controversie
portate su quaestiones facti, compresa parte cospicua di quelrle tradi-�
zional:mente quailrifioate come � relative a valutazione estimativa�; a questo
proposito, � bene rammentare che, nel vigente orrunamento tributario, ben
pi� ristretto � lo spazio per semprltici � stime � dei redditi [mpomibii1i, la
normativa .sostanziale considerando imponibil!i i redditi � effetti'V'i � e non
quehlii � o:ridmari � (con ~�eccezione, gi� esaminata, dei redditi fondiari); uno
spazio per �stime � pu� ancora rinveniTsi in tema di plu.svarlenze, mentre le
valutazioni operate in ,sede di redazione dei bilanci societari ed arltri documenti
contabili sono rimesse -almeno in prima battuta -ai contribuenti;
o:ria, altro � � stimare �, altro ricostruire i fatti (ad esempio, Ja percezione
& un vorlume di ricavi o di redd1ti) attraverso � presunzioni � ossia risailendo,
per wa di induzione logica, da fatti noti aventi significati indiziari a :fatti
235
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
entrano nel processo amministrativo, in modo particolare sul pubblico interesse:
la pronuncia incidentale, invero, come pu� pregiudicare (se negativa)
l'interesse del privato ricovrente, cos�, in non pochi casi (se
positiva), pu� pregiudicare la soddisfazione del pubblico interesse, anche
se di altissimo rilievo, che l'atto amministrativo impugnato aveva ritenuto
�di realizzare in un determinato modo.
Date queste pvemesse e considerando, quindi, la necessit� che le
opposte posizioni del privato e della P.A. trovino 1a pi� piena e completa
valutazione da parte del giudice amministrativo,.� da ritenere che il principio
del doppio grado di giurisdizione, e quindi la possibilit� di un riesame
del provvedimento decisorio del giudice di primo grado da parte
del Consiglio di Stato, trovi applicazione �anche nei riguardi del processo
cautelare.
L'airt. 125 Cost., d'altro canto, non contiene limitazione alcuna dalla
quale possa dedursi che esso si riferisca esclusivamente alle pronunce
di merito.
� vero, poi, che l'art. 28 della legge n. 1034 del 1971, nel trattare dell'appello
menziona esplicitamente solo le sentenze dei Tribunali regionali
amministrativi: ma, a parte la considerazione che esso si porrebbe in
contrasto con la citata norma costituzionale ove fosse da interpretare
restrittivamente, sta di fatto che la giurisprudenza amministrativa ravvisa
tale disposizione come relativa a tutti i provvedimenti di carattere decisorio
del giudice di pr.imo grado, fra i quali � dndubbiamente compresa
la ordinanza che pone termine al procedimento cautelare.
tenuti nascosti (e ci� vaJ1e anche per gH � eliementi presuntivi� vailorizzahi�i
per iil ricorso .ail metodo sintetico); le controvensie nelle quali tale tipo di
giucli71io � richiesto sono notoriamente numerosissime, soprattutto nel settore
d~':iimrposizione diretta;
D) il: 1sindacato �dall'esterno� sulla vawklit� dei criteri giuridici e dei
procedimenti fogici seguiti daWL'ammini:strazione nel determinare, con valutazione
assimilabile a quehla prevista da:1l"art. 133 cod. pen., �1a misura di una
pena pecuniaria; illa legislazione delegata ha affiancato questo tipo dii giudizi
a quelilii su1le questioni di fatto � reiliative a va.lutazione estimativa �; ma, a
ben vedere, trattasi di un accostamento molto groS!Solano, posto che ben
diversa � l'attivit� richiesta a cm � chiamato �a .giudicare.
Ciascuno di questi quattro tipi di giudizio ha esigenze e oaratteri :propri,
ben differenti dailile esigenze e dai connotati degli altri. Ovviamente, in moltissime
controve11sie (forse la maggioranza, ma una indagine quanti�tativa in
proposito non � mai stata fatta), sono richiesti al giudice due o pi� dei tipi
di giudi7Jio d:iiamii &stinti; ci�, rtuttav.1a, ID!QIJ. pu� I�Ln!dU'rre ad acoantonaire la
ricerca di un sistema prooessualie a11ncolato in coerenza con !l!a mo1teplicit�
delilie esigenze a ciascuno di essi relative. Dcl resto, se si assume -ed �
l'ipotes1 che dia~ si � assunta -come punto fermo il mantenimento di un
primo grado unico e indifferenziato "per tutti �i tipi di .giudizio, e ~i operano
le differenziazioni solo nei gradi successivi, 1gli inconvenienti cleriivanti dalfo
congiunta richiesta di pi� giudizi :di tipo diverso appaiono fu"onteggiabhli e
superabili, aittravel1SO il rafforzamento deWonere di precisa 1ndicazione e dcli�
236
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
La acoertata illegittimit� costituzionale delllart. 5, ultimo comma, della
legge n. 1 del 1978 esime dal prendere in considerazione glf altri profili
di illegittimit� posti in luce dai giudici a quibus.
Non � fondata, invece, la seconda delle riferite questioni. (omissis)
Con il quarto comma dell'art. 5 il legislatore si � proposto anche il
problema delle conseguenze connesse al prolungarsi degli "�ffetti di una
pronuncia positiv:a di sospensione quando tardi eccessivamente la decisione
sul merito del gravame, dato che in tal caso rimane ostacolata la
realizzazione delle opere alle quali la .legge predetta si riferisce.
A questo fine il legislatore ha adottato talune misure considerate
idonee anche a sveltire i giudizi dinanzi ai giudici amministrativi di
primo grado, quando venga chiesta la sospensione della esecuzione dell'atto
amministrativo impugnato.
E perci� da un lato si � stabilito che la istanza di sospensione non
pu� essere trattata se non sia stata presentata la domanda di fissaZJione
di udienza, che costituisce condicio sine qua non per la discussione del
gravame e la cui mancanza comporta la perenzione del ricorso nel termine
non certo breve di due anni dalla data del suo deposito (art. 25
legge n. 1034 del 1971), evitando cos� che pronunce sulla sospensione possano
essere emesse e produrre effetti per lungo tempo e senza collegamento
con Ja possibilit� di una sollecita discussione del merito.
Dall'altro, per accelerare il giudizio di merito, � stato fissato un termine,
anche se meramente sollecitatorio, per la discussione del merito,
per il caso che la domanda di sospensione sia stata accolta, e cio� quando
possa risultare maggiormente compromesso il pubblico �nteresse.
mitazione dei m�tivi di impugna2lione e con J"ausfilio -ove necessario -di
quaiLche accorgimento d'ordine processUJail.e.
Dunque, dopo un primo grado unico, Je controversie tributarie potrebbero
essere �selezionate e discriminate sulla base delle differenziazioni dianzi
evidenziate.
Per 1e controversie neJJ.e quaJLi restiduano motivi di dog�Ji.anza concernenti
solo una o pi� quaestiones juris {indicate con la lettera A), un see<mdo
grado � di merito � � ~nutile e, per ci� stesso, dannoso; tra ill'aJrt:ro, i�l secondo
grado impedisce iJ sohlecito formarsi di una giurisprudenza consolidata, cosa
defila quaile v'� invece asso1uta necessit� tenuto anche conto dclla frequenza
e diel J!i:velllo tecnico non dti 11ado ,scadente degi!Ji iinterve:nti ~egisllJaltiivi. Avverso la
deoisione di prilmo grado, 1a pair1le socCOffilbente dovrebbe potere, a sua soe11la '~
entiro un unico termine, o rioorrere ddireutamente al1a Coo:rtie dti oaJSsazione ovvero
ricorrere aJJ1a Comm~ssfone tributaria centraile (nell'una e nehl'ailitm via, solo
per motdw di cui aN'art. 360, primo comma, cod. proc. civ.); per inciso, si
osserva che una funzione della Commissione tributada centrale -quclla di
operare (si perdoni l'immagine) come � scoJmatore � di convroversie che ahrimen1li
<Soffocherebbero Jia Corte di cassazione -non pare agevrnmente sopprimibHe
proprio per effetto del carattere � di massa � del contenzioso de quo.
Perailitro, � ~"a;ocesso di!retto alla Corte di cassazione delle controversie verrenti
solo su quaestiones juris dovrebbe essere per quanto possibile �favorito, per
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 237
In questo quadro si colloca anche la ulteriore misura cpnsistente nella
fissazione di un dies .ad quem, decorso il quale la ordinanza che ha paralizzato
la efficacia dell'atto impugnato perde essa stessa (!fficacia e l'atto
impugnato pu� produrre i suoi normali effetti: si tratta di una disposizione
la quale ha inteso evitare la possibilit� di danni g:mvi alla soddisfazione
del pubblico interesse ed insieme maggiormente stimolare il
giudice amministrativo di primo grado a risolvere rapidamente nel merito
le controversie sottopostegli e, quindi, a consentire o negare in via
definitiva la realiz:z;azione dell'opera.
D'altro canto il termine di sei mesi (che decorre dalla data della
ordinanza che dispone la sospensione) appare congruo e ragionevole dn
relazione alla durata normale di un processo amministrativo, tenuto anche
conto delle particolari ragioni di pubblico interesse che sono insite nelle
materie che formano oggetto della disciplina d:i cui alla legge n. 1 del
del 1978.
Se cos� stanno le cose, la Corte non ravvisa ragioni di contrasto della
norma in parola con la Carta costituzionale: non con l'art. 3 (punto sul
qual� �l'ordinanza non svolge alcuna considerazione), perch� la materia
delle opeve pubbliche e di pubblica utilit� ha sempre. formato oggetto
di attenzione particolare da parte del legislatore soprattutto al fine di
accelerarne le procedure e, quindi, il soddisfacimento degli interessi pubblici
ad essa connessi; non con gli artt. 24, 103 e 113, cio� con il diritto
di difesa, che non viene soppresso n� gravemente limitato (anzi con il
riconoscimento della appeLlabilit� delle ordinanze trova una maggiore
espansione); non infine, con l'art. 97, non potendosi riten�re che la limi�
accelerare il corso di taili controversie; e ci�, ad esem1)fo, mediante l'automa�
moa translatio a detta Corte dei ricorsi piropOS'ti aJilra Cornmiissiione rtini'butaria
centrale ogni qualvolta vii siano pi� soccombenti ed uno di essi abbia ritenuto
dd adire direttamente l'uLtimo Giudice.
Per le controversie nellle qua!Ji motivi 'di dogldanza concernente quehla
che in sostanza � una �opposizione� a stima o ad estimo (indicate dianzi
con 1a lettera B), un secondo grado �di mer.ito � non sarebbe in astratto
essenziale, considerato che aJ: giudiz~o si chiede non tanto di procedere ailfa
ricostruzione di fatti, quanto e soltanto di verificare che taliuni dati-� certezza �
in ordine a � v�alori �, a � classamenti �, a rendite catastali, siano stati correttamente
prodottii; tuttavia, ove ~n concreto si reputi opportuno non riconoscere
ailile attuald commissioni di primo grado un potere non sindacabile, un
secondo grado � di merito� dovrebbe essere configurato in modo da preve[]
ire fil. ricorso alla consulenza tecnica. Comunque, per 1Jailii. controv�ersie sembra
inutilie quello che, attualmente, � il terw gll'ado (a cognmone 1imitata) di!Ilianii
ailiLa Commilssionie tr~butaria oeintraie o. alliternatiivamente aWLa Corte di appelllo.
COI11tro Le dedsionii di secondo grado dovrebbe rimanere percornbi11e solo 1a via
del 11icorso per oaS!Sazione.
Va aggiunto -ed � constatazione di notevole dmportanza per l'accelerazione
dei processi -che aH'appelllabi.lit� de11e dedsioni �rese in primo grado
su queste controversie (di tipo B) appare possibile ed op:portuno introdurre
238
RASSEGNA DEU.'AWOCATURA DELLO STATO
tazione temporale della efficacia delle ordinanze in questione comprometta
~l buon andamento della P.A., essendo, al contrario, rivolta a conseguire
una pi� rapida soddisfazione degli interessi pubblici.
III
(omissis) Passando all'esame del merito, osserva Ja Corte che esattamente
i giudici a quibus hanno preso le mosse dal rilievo che nel nostro
ordinamento positivo non � consentito al giudice tributario (e pu� aggiungersi
che lo stesso divieto vale per il giudice ordinario innanzi al
quale il giudizio eventualmente prosegua, a norma dell'art. 40 d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 636) disporre la sospensione del procedimento di riscossione
coattiva dei tributi. Ci� � stato ritenuto costantemente dalla giurisprudenza
ordinaria sia prima della riforma tributaria di cui alla
legge 9 ottobre 1971 n. 825 sia dopo l'attuazione della medesima.
La riscossione delle imposte dirette � regolata dal cit. d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602, il cui art. 39, 1� comma, prevede la possibilit� di sospensione
sia pure limitata nel tempo (cio� sino alla decisione della
Commissione di primo grado); il relativo potere � per� attribuito non al
giudice, bens� a11'intendente di finanza sul presupposto -ritenuto dal
legislatore -che tale organo possa meglio di ogni altro v,alutare comparativamente
la posizione del contribuente e l'interesse dello Stato alla
riscossione dei tributi, nel quadro dell'andamento complessivo dell'attivit�
dei Wfu:niti quantitativi: ad esempio, allorquando si comro'l.'erte su una stima,
potrebbe essere esdlusa Ja ammissibHit� dei gravami � nel merito � ogni qualvolta
fil � vailore � che l'amministrazione o iJl contribuente vuole far dichfa1rare
si discosti per meno deI 20 % daJL � v�alore � ritenuto in primo .grado e comunque
-in cifra assoluta -per meno di lire dieai milioni.
Per �le controversie nehle quali residuano motivi di dogJJianza coooernenti
una o pi� quaestiones facti (neilil'ampilissima accezione adottata a1la lettera C),
un secondo grado �di merito � � utile, ma potrebbe essere devoluto ad un
giudiice �togato� (ad esempio, 1a Corte d'appello, o una sezione specializzata
di essa, o un tribunale tributario ad hoc, sempre a livello regionale o di
distretto di Corte d'appeMo), con rimozione -in considerazione di quanto
si � osservato dianzi -delil:'ormai aggirato e vanificato limite aill1a giur1sdizione
suJle questioni � relative a va1utiazione estimativa � (saJvo quanto test�
osservato in ordine �al!le vere e 'Prnprie �stime�). Le esigenre politiche ed
empiriche che per olrtre un secolo hanno giustificato taJe Limite sarebbero
ormai megMo soddisfatte mediante una equill:ibrata, consapevole e tecnicamente
ben formUJLata normativa in ordine I) rula racco�ta e all'impiego del
materiaJe indiziario da parte deHa amministrazione, e II) aillle modaJdt� del
sindacato -che deve rimanere � daH'esterno � -consentito ail. giudice sulle
� presunzioni � formate dall'amministrazione.
Comunque, Ja necessit� di adeguare le modaJit� deLLa tute~a ~uri:sdizionaile
aili1e specifiche esigenze del contenzioso tributario (peraltro presenti
-:::::�
. B.m
,0, ,� ,, ,,, ,, -:::::�
. B.m
,0, ,� ,, ,,, ,,
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 239
tributaria; intuitivamente, contro il provvedimento (discrezionale) dello
intendente di finanza � ammesso il ricorso al giudice amministrativo a
norma dell'art. 113 Cost.
Per quanto concerne le imposte indirette, l'esclusione della sospensione
ope iudicis discende dai provvedimenti legislativi che singolarmente
le riguardano. I quali generalmente rinviano per l'esecuzione coattiva agli
artt. da 5 a 29 e 31 del testo unico 14 aprile 1910, n. 639 sulla riscossione
delle entr:ite patrimoniali dello Stato: sono cos� inapplicabili in subiecta
materia gli artt. 3 e 4 dello stesso testo unico, che consentono per le dette
entrate patrimoniali la sospensione da parte del giudice adito del procedimento
di riscossione, e tale inapplicabilit� risulta ulteriormente ribadita
dal cit. art. 31 (cfr., ad esempio, il gi� cit. art. 62, 2� comma, d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 633, per l'imposta sul valore aggiunto; l'art. 34, 40 comma,
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, per l'imposta di registro; l'art. 45,
1� comma, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 637, per l'imposta sulle successioni e
donazioni; gli artt. 18 e 22 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 635, per le imposte
ipotecarie e catastali).
Rispetto ad entrambe le categorie di imposte, peraltro, il divieto di
sospensione giudiziale deve ritenersi altres� espresso in via generale dall'art.
39 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, il quale dispone che sono applicabili
nel processo tributario le norme contenute nel libro primo del codice
di procedura civ.ile, e, poich� detto libro non concerne la disciplina cautelare,
non pu� non dedursi che essa non trova cittadinanza dn tale
processo.
Non � superfluo aggiungere per una visione completa del sistema
che, pur in presenza del ricordato divieto di sospensione da parte del giu
1
anche dn aHri settori del contenzioso dehle amministrazioni), necessit� sussistente
se non altro per rimuovere equivoci e zone d'ombra, non determina
inevitabilmente anche Ila necessit� di attribuire detto contenzioso esclusivamente
al giudioe ammin1strativo o ad un giudice srpeciaile: quaJisiasi giudice
(rpure quehlo ordinario) pu� essere chiamato ad operare purch� nel quadro
di una disciplina ad hoc. Ovviamente, la devoluzione dei gravami di quesito
tipo ad un giudice � togato � -con i conseguenti oneri di spese legali -opererebbe
nel senso di ridurre drasticamente H loro numero (stimabil.e, nel
1sistema vigente, in oirca 70.000 affari all'anno), con eliminazione 'di tutta quelia
Htigiosit� �alimentata solo dal!IJa speranza di ottenere a \)oco prezzo � uno
sconto � e dal�'intento di diJl.azionare di qualche anno fil pagamento dei tributi
Una vo}ta eHminata questa hltigiosit� (per solito, di minuscoli imprenditori
commerciali), che costituisce grosso modo lo 80 % dei gravami neLre contro�
versie del tipo in esame, perverr.ebbero 1n secondo grado prevedibii1mente tr.a
15.000 e 20.000 affari, entit� -questa -fronteggiabile tenuto anche conto del
minor impegno dci magistrati neLle commiis�sioni tributarie.
Infine per le controversie nelle quaiH residuano motivi di doglianza concernenti
1}a misura dri pene pecuniarie (indicate dianzi con 1ia lettera D), un
secondo grado � di merito � appare superfluo, oonsdderato che il giudrizio si
240
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dice, la proposizione del ricorso alle Commissioni tributarie non rimane
priva di effetti su11a riscossione del tributo.
Inv,ero, per quanto concerne le imposte dirette, l'art. 15 d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602 dispone che i tribt~ti ancora non definitivamente accertati
sono iscritti provvisoriamente in ruolo per un terzo del loro ammontare
dopo la notificazione dell'atto di accertamento, per la met� dopo
la decisioille della Commissione di primo grado, per due terzi dopo quella
della Commissione di secondo grado e per l'intero dopo la pronuncia
della Commissione �centrale ovvero della Corte d'appello. Inoltre, in base
all'art. 40 del d.P.R. per ultimo citato, quando l'imposta !iscrivibile a
ruolo a seguito della decisione della Commissione tributaria � inferiore a
quella gi� iscritta a ruolo ai sensi dell'art. 15, il rimborso deve essere
disposto dall'ufficio entro 60 giorni dal ricev.imento della decisione.
Sostanzialmente all!alogo � il sistema stabilito dall'art. 60 d.P.R.
n. 633 del 1972 per llimposta sul valore aggiunto.
Relativamente alle altre imposte indirette si ha invece un diverso
regime: cos�, per l'imposta di registro l'art. 54 d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 634 cit. prevede che le imposte suppletive �Sono riscosse dopo la decisione
della Commissione centrale o della Corte d'appello, mentre la
riscossione di quellecomplementari avviene per met� dopo la decisione
di primo grado e per l'intera imposta dopo la decisione di secondo grado;
le pene pecuniarie sono infine riscosse dopo che la decisione della controversia
� divenuta definitiva. Perfettamente eguale � la disciplina dell'imposta
sulle successioni e donazioni (art. 44 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 637),
triaduce in una valutazione complessiva per certi versi equitativa: si potrebbe
:pertanto ripetere quanto ipotizzato �per i ca:si di cui allia 'Lettera A.
Come si vede, proprio partendo da un esame delLa utilit� o meno di un
:secondo gmdo �di merito�, si coglie lo spessore dehle diversit� esistenti
.ail�'intemo del processo tributario e degld inconvenienti i111sitii ne111a scelta di
un alveo processuale unico. Una prima deduzione potrebbe, a questo ptliilto,
triarsi: le attuali commissioni di secondo grado sono prive di giJUstificazione
:sostanziale e potrebbero essere soppresse, destinandosi uomini e mezzi in esse
:impiegati ail potenziamento delle commissiioni tributarie dd primo grado.
V'� indubbiamente wa necessit� di assicurare un secondo grado � di melI'ito
� ahle controversie di tipo B, ctpportunamente ridotte nel numero mediante
i filtri cui si � accennato. Ahl'uopo potrebbe provvedere, previa rimozione del
limite di giurisdizione suhle questiond estimative, la stessa Commissione tributaria
centrale, integrata per quanto necessario da componenti docenti universitari
di estimo (per le valutazioni degli immobili) o di economia aziendale
o ragioneria (per le valutaziond delle aczd:ende), ed eventualmente anche decentrata
con non pi� di 4 o 5 �sezioni staccate� sedenti in aJ!itrettante 'localtit�
del territorio nazionale. La Comm1ssione tributaria centrale verrebbe cos� ad
assumere una seconda funzione (oltre aJaa prima -dii �scolmatore� -di
�cui si � detto dianzi), una funzione -questa seconda -di giudice anche
� nel merito � dehle rendite catastali e dei � valori ,, soprattutto degli immobili
(.per La valutazione deHe aziende, e segnatamente degli avvia.menti commerciali
-
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 241
disciplina che gli artt. 18 e 22 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 635 estendono alle
imposte ipotecarie e catastali.
In conclusione pu� dirsi che il sistema accolto dal legislatore, se
esclude la sospensione ape iudicis, prevede per�, nel caso di contesta�
zione giudiziaria, un regime per cui la riscossione coattiva dei tributi
avviene in maniera graduale in relazione all'andamento del procedimento
tributario, sicch� l'esecutoriet� risulta ape legis graduata con riferimento
a1la probabilit� di fondamento della pretesa tributaria, rilevabile in base
alle decisioni che intervengono nei vari gradi del giudizio.
Ci� posto, osserva la Corte che le ragioni in base alle quali i giudici
a quibus dubitano della legittimit� costituzionale della normativa sopra
indieata risultano in sostanzia coincidenti e possono sinteticamente cos�
riassumersi: la pienezza ed effettivit� della tutela giurisdizionale, garantita
dall'art. 24 Cost. fo via generale e daWart. 113 Cost. nei confronti
degli atti della pubblica amministrazione, impone che il giudice tributario
abbia la potest� di sospendere la esecutoriet� degli atti dell'amministrazione
finanziaria; diversamente, si afferma, detta tutela potrebbe
risultare priva di reale contenuto. Inoltre, aggiungono i giudici a quibus,
la giurisdizione tributaria costituisce una giurisdizione di annullamento,
e, poch� questa esige per la sua stessa essenza il potere di sospensione,
risulta arbitrar.ia e irrazionale J'eclusione disposta dal legislatore.
Ma i rilievi addotti non possono essere condivisi.
Per quanto concerne il primo di essi, va rilevato che l'art. 24 Cost.,
garantendo l'accesso alla giurisdizione, non predetermina alcuna forma
di tutela, n� vincola il legislatore sul contenuto dei poteri da attribuire
agli organi giurisdizionali. Come questa Corte ha costantemente ritenuto,
dovrebbero ricercarsi, sul piano deli1a normativa sostanziale, soluzioni meno
approssimative di queLle attualmente praticate) destinata ad arricchksi con
l'introduzione di u1teriori imposizioni patrimoniali (ad esempio, sui terreni
suscettibili di utiiliizzazione edificatoria).
Rimane, come ovvio, il problema de1lia individuazione dehl'ol'gano cui affi.
dare 1e impugnazioni � miste �, contenenti cio� motivi che richiedono pi�
giudizd di diverso tipo. Trattasi per� dd problema 'risolubile con qualche
accorgimento.
Nulla quaestio per il caso in cui coesistano solo motivi ricOIIlducibHi al
1Ji)po A e motlivi rlconducibiffii al tipo D. Neppur dd:l�ficile � risolvere il; aaso in
cui coesistano solb motivi riconducibHi al tipo A e motivi riconducibihi al
tipo B: in tal caso, hl passaggio attraverso ila Commissione tributaria centrale
dovrebbe essere necessario, con translatio alfindietro anche d'ufficio del ricorso
per cassazione eventuaJ1mente proposto per sole quaestiones juris da ailtro
soccombente. Nello stesso modo potrebbe essere risolto hl caso in cui coesistano
solo motivi riconducibili ail tipo A e motivi riconducib!ili a:1 tipo C: Ja
controversia nella sua unitar&et� dovrebbe "passare attraverso il giuddce dd
secondo grado, a meno che .le parti non concordino dli far prelimi:niarmente
deddere dahla; Corte di cassazione i!l ricorso eventuaLrnente proposto per saltum
da uno dei soccombenti in primo grado.
RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO
242
� consentito in materia processuale stabilire procedure differenziate, in
quanto la tutela giurisdizionale ben pu� diversificarsi in relazione alle
varie situazioni sostanziali dedotte in giudizio (cfr. da ultimo sent. n. 9
del 1982).
In particolare, va osservato che la potest� cautelare non costituisce
una componente essenziale della tutela giurisdizionale ex artt. 24 e 113
Cost., ma la sua disciplina � demandata alla legge ordinaria, alla quale
spetta di regolare la materia. Da ci� consegue come nessun appunto sul piano
della legittimit� costituzionale possa essere mosso al nostro sistema
processuale, nel quale, ia differenza di quanto � dato riscont~are in qualche
legislazione straniera, non sussiste un potere cautelare generale come
espressione dell'esercizio della giurisdizione: tale potere va riconosciuto
soltanto nei casi stabiliti dalla legge e trova attuazione secondo gli istituti
in essa previsti.
Il principio suddetto, salvo quanto � detto al numero seguente, vale
anche per la sospensione dell'esecutoriet� degli atti della pubblica amministrazione,
la quale, per communis opinio, ha natura cautelare. Ed
appunto perci� risulta costituzionalmente legittima la preesistente regola
sancita nell'art. 4 legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, sul contenzioso
amministrativo, la quale non consente al giudice ordinario, chiamato a
giudicare sulla legittimit� dell'atto amministrativo, di annullarlo o modificarlo
e quindi anche di sospenderne l'esecutoriet�, a meno che tale
potere non gli sia nei singoli. casi conferito dalla legge.
La mancanza di previsione della misura cautelare non importa, contrariamente
a quanto ritengono i giudici a quibus, mancanza di effettivit�
Pi� complesso � M caso (relativamente poco frequente) in cui avessero
a coesistere motivi riconducibiild al tipo B e motivi riconducibili al tipo C:
1n tal caso i due gravami rimarrebbero separati (dovendo riconoscersi carattere
funzionale alla oompeterraa deliJJa Commissione tributar.ila centmlie qU011.e
giudice � di merito �), ed !�!l giudmo suillla swma o suJJ1'estiimo dowebbe assumere
<hl rnolo di una pregiudiziale rospetto all'allitro giudooo. Tale soluzione
potrebbe valere alil.che IIllelil.e iipotesi ill1 cui, Ol]tre ad motivi ricondudbhlti ai lf:illpi
B e C, siano propostd ianche a~tci motivi.
Il sistema -che rtduce ail minimo essenziale i gradi di giudizio -pu�
sembrare com:plicato; in realt� non lo �. Esso dnfatti pu� essere ridotto ai
seguenti tre canoni fondamentali:
1) avverso le decisioni rese dahle commissioni� tributarie di primo grado
� ammesso (entro limiti di val'Ore) ricorso �anche nel merito� allLa Commissione
tributaria centrale per i moti'Vi relativi aliJ.a legittdmit� di stime e di
estimi, e gmvame aJiLa Corte di appehlo (o sezione speciaildzzata di essa o
giudice tributario ad hoc) per gli altri motivi, eccettuati quelild relativi alla
misura dehle pene pecuniarie;
2) peraltro, qualora Le decisioni di primo grado sono impugnate unicamente
per taluno dei motivi indicati dall'art. 360, primo comma, numeri 1; 2 e 3,
cod. proc. civ., � ammesso soltanto ricorso per cassazione o ailla Commissione
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 243
della tutela giurisdizionale. Questa, infatti, si realizza concretamente nella
fattispecie con la pronuncia del giudice adito, alla quale l'amministrazione
finanziaria, se soccombente, � tenuta a dare esecuzione mediante 'la
pronta restituzione della somma riscossa e non dovuta, sulla quale spettano
gli interessi nella misura stabilita dalla legge 26 gennaio 1961, n. 29.
Efl.iettivit� della tutela giurisdizionale non significa che necessariamente
deve essere consentito di anticipare le conseguenze di una prOnuncia
(solo eventualmente) favorevole -come avviene con la sospensione
della procedura esecutiva -, ma vuol dire che la pretesa fatta va~
lere in giudizio deve trovare, se fondata, la sua concreta soddisfazione, il
che � assicurato, come si � gi� detto, mediante la reintegrazione su�cessiva.
Deve pertanto escludersi che la tutela giurisdizionale prevista dagli
artt. 24 e 113 Cost. includa necessariamente il suindicato potere di sospensione.
Con la seconda argomentazione, premesso che il controllo giurisdizionale
in mateda tributaria rientra nella giurisdizione di annullamento
si deduoe che questo tipo di giurisdizione, secondo la giurisprudenia
costituzionale, postula necessariamente il potere di sospensione cautelare.
In proposito si rileva che effettivamente questa Corte ha conside�
rato il potere di sospensione connaturale al potere di annullamento del�
l'atto impugnato (sent. n. 284 del 1974 e 227 del 1975), ma nella specie
il suindicato richiamo non si rivela pertinente, posto che la premessa dei
giudici a quibus non pu� essere condivisa.
tributaria centrale, con attrazione a:l!l!a Corte dd cassazione dei ricorsi eventuai1mente
proposti a detta Commissione da altri soccombenti;
3) la decisione de.hla Commissione tributaria centrale suHa ilegittimit�
di stime o dii esnimi � pregiudiziiaile rispetto alfa. ;pronuncia delil:a Corte d'a:ppehlo
(o se:ifone specia1izzata di essa o giudice tributario ad hoc).
NaturaJJmente, tutto questo discorso non si � soffermato sul tema del
caccovdo tra processo tributario e processo penaile (ma tale tema, in questo
momento -giugno 1982 -, presenta troppe incognite), parte da11a premes�sa
di una sce1ta nel senso delila conservazione, per quanto possibile ed utile,
dehl'esistente, e postula Jia possibi1it� di una seconda � revisione� nehl'ambito
delila VI disposizione transitoria de!Jia Costituzione. Una scelta divel'Sa -e,
ad avviso personale di chi scrive, pi� opportuna e pi� semplice -potrebbe
essere que]la di reintrodurre un rimedio previo, non giurisdizionale ma pur
sempre caratterizzato per composizione e per regoile procedimentali in mod6
da assicurare una piena � impar:i!tlalit� � (con riferimento ala"art. 97 Cost.); a
taile funzione di giustizia non giudiziaria potrebbero essere a@bite le attuali
commissioni di primo grado, riqua11fioate come organi non giurisdizionali e
Hberate da quei condizionamenti (ad esempio, in punto di durata degH incadchi)
che, poco coerenti con ]li �buon andamento�, sono loro derivati dalila
vernice di giurisdizionalit� recentemente applicata.
So1o dopo 1a decisione ,di un siffatto organo non giurisdizionailie o do'po
l'inutid�e decorso dii un termine, ad esempio, di diciotto mesi (che non � ecces�
RASSEGNA DELL'AWOCA'fURA DELLO STATO
244
Come esattamente � stato rilevato dalla Corte di Cassazione, l'obbligazione
tributaria � un'obbligazione ex lege e l'atto di accertamento
nonch� tutti gli altri atti che ineriscono al procedimento di riscossione
coattiva non costituiscono la fonte di essa, ma hanno l'esclusiva funzione
di condizionare l'esazione del tributo.
Solo .formalmente il ricorso del contribuente si indirizza contro gli
atti deWamministrazione finanziaria, ma, .in sostanza, esso investe hl presupposto
su cui la detta amministrazione si fonda e cio� la sussistenza e
l'entit� dell'obbligazione stabilita dalla legge.
Trattasi, com'� stato rilevato anche in dottrina, di giudizio sul rapporto
e non di impugnazione-annullamento: correlativamente, la pronuncia
del giudice, che provvede sulla medesima, consiste fondamentalmente
nell'accertamento della sussistenza dell'obbligazione tributaria e,
in via conseguen2liale, nella pronuncia sulla legittimit� degli atti posti
in essere dall'amministrazione finanziaria per provvedere alla riscossione
coattiva dell'imposta.
La cognizione del giudice tributario, ed egualmente quella della Corte
d'appello ex art. 40 d.P.R. n. 636 del 1972, non rientra dunque nella giurisdizione
di annullamento, s.icch� anche la seconda argomentazione, ora
esaminata, si appalesa priva di giuridico fondamento.
Una delle due ordinanze... ha indicato, tra le norme costituzionali di
riferimento, anche l'art. 53 sul presupposto che la mancanza del potere
di sospensione violerebbe il principio della capacit� contributiva.
sivamente lungo, se si considera che fa durata media dei giudizi civi~.i di
primo grado � di ci:l'Ca tre anni) sia 1e parti � private � sia la ammtl,nistrazione
pubblica (quest'ultima, se soccombente) ,avrebbero la possibiildt� di instaurare
un vero e proprio giudizio, articolato in un sol!Q .grado �di merito� (ad es�empio,
dinanzi sezioni specia:Jlizzate de11a Corte dii appello o dinanzi ad un giudke
tributario ad hoc} e in un grado dii legittimit�; peraltro, aillla parte (anche
l'amministrazione) soccombente in sede di rimedio non giurisdizionale dovrebbe
essere riconosciuta la facOILt� di adire -in via adternativa, oon una sorta di
moorso � straordin01rio �, e sa11vo � opposizione � ili taluno deglii �alrt:ri soggetti
ilegittimati a partecipare 3Jl giudiizio -La Commissione tributaria centrale,
essa pure riquaJLificata organo non giurisdizionale. Dovrebbero comunque venire
separate e devolute ad un giudice � fondiarfo � fortemente specializzato (anche
per la presenza .in seno al collegio dii un magistrato, � togato � egili pure ma
�tecnico� ncl senso di esperto ad ,esempio in estimo), Le :controversie suilfa
iegiittimit� delJLe stime e degli estimi; in prospettiva, a questo giudice � fondiario
� dovrebbero essere devolute anche� le controversie per ila determinazione
dehle indennit� di espropriazione, tanto pi� che � 'possibt1e si venga a stabiiliire
un legame molto stretto tra l'entit� di dette indennit� �ed il regime tributario
dci terreni e in genere deglii immobiU.
Questa seconda ipotesi di ,ristrutturazione dcl contenzioso tributario
appare vicina a so1uzioni operanti in ai1tri Paesi, adeguata aJble esigenze detl�la
finanza pubbi~oa, e -al tempo stesso -non llesiva dleli1e g1amnzie costituzionaJLi.
FRANCO FAVARA
PARTE I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Il giudice a quo non precisa in realt� le specifiche ragioni che starebbero
a base della denunciata violazione, limitandosi ad una mera indicazione
del precetto costituzionale suddetto. Comunque, sembra indubbio
che :il riferimento non � pertinente.
Come questa Corte ha pi� volte precisato (cfr., tra le altre, sent. numero
144 del 1972; n. 201 del 1975; n. 62 del 1977), per capacit� contributiva
deve intendersi la idoneit� del soggetto all'obbligazione d'imposta, desumibile
dal presupposto economico al quale la presta2lione risulta collegata;
e tale presupposto consiste in qualsiasi indice rivelatore di ricchezza
secondo valutazioni riservate al legislatore ordinario, salvo il controllo,
sotto il profilo dell'arbitrariet� o irrazionalit�, da parte del giudice
delle leggi.
Trattasi, com'� evidente, di un principio che regola sul piano sostanziale
la legittimit� della imposizione tributaria e non concerne affatto il
quomodo della riscossione dei tributi, che � del tutto estraneo alla previsione
del precetto costituzionale suddetto.
Non � superfluo notare, :infine, come il risultato raggiunto trova
precisa conferma nell'orientamento di questa Corte, la quale, anteriormente
alla riforma tributar.ia -attuata, com'� noto, con varie leggi delegate
emanate a seguito della cit. legge 9 ottobre 1971, n. 825, ed entrata
in vigore il 1� gennaio 1974 -ha costantemente ritenuto costituzionalmente
legittima la normativa allora vigente; che escludeva iI suddetto potere
di sospensione (cfr. sent. 7 luglio 1962, nn. 86 e 87, 4 luglio 1963,
n. 116 e 29 dicembre 1968, n. 138).
Orbene, la riforma predetta ha modificato sotto vari profili il sistema
del contenzioso tributario, ma, relativamente alla sospensione in esame,
non ha :introdotto alcuna innovazione. Infatti, � rimasta inalterata la
precedente disciplina, sia rispetto alle imposta dirette per effetto del
cit. art. 39 d.P.R. n. 602 del 1973, che sostanzialmente ha sostituito gli
artt. 208 e 209 t.u. 29 gennaio 1958, n. 645; sia relativamente a quelle
indirette, in quanto le disposizioni contenute nei vigenti provvedimenti,
che singolarmente le rigua:ridano, rinviando, come sopra gi� rilevato, al
t.u. n. 639 del 1910, con esclusione del potere di sospensione, ripetono il
medesimo contenuto dei provvedimenti abrogati (cfr., ad esempio, art. 145
r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269 sulle leggi del registro; art. 93 r.d. 30 dicembre
1923, n. 3270 sulle imposte di successione; art. 10 t.u. 25 giugno 1943,
n. 540 della legge sulle imposte ipotecarie).
Non essendo stata la preesistente disciplina modificata sul punto,
la rico:ridata giurispruden2la di questa Corte, che i giudici a quibus hanno
omesso di tenere presente, conserva la sua validit� anche rispetto aHa
nuova l'ealt� normativa.
Si deve pertanto concludere che le prospettate questioni non sono
fondate.
246 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IV
(omissis) Prima di assoggettare il merito dell'unica questione ad esan\.
� mette conto di identificarne con precisione l'oggetto perch�, se � vero
che nelle sette ordinanze viene investito l'art. 99 u.c. I. fall. in quanto
non consentfrebbe l'appello avverso le sentenze in cause attribuite alla
competenza per materia del pretore, non � meno vero che la lettura
della motivazione delle ordinanze pone in chiara luce che non tutte le
ipotesi di competenza per materia del pretore, adunate nell'art. 8 c.p.c.
arricchito dalla successiva legislazione, sono assoggettate ad esame, ma
soltanto Je specie delle controversie individuali di lavoro e di previdenza
e �assistenza obbligatorie. (omissis)
L'art. 99 u.c., interpretato nel senso fatto proprio dalla Cassazione,
di �dire inappellabili -quale che sia l'ammontare dei crediti di lavoro
e di previdenza e assistenza obbligatorie verso impresa fallita o in I.e.a.
--'-. le sentenze rese dal competente tribunale non riesce indenne dalle
censure di violazione dell'art. 3, che la Corte d'appello di Milano gli ha
rivolto.
Invero, non pu� non apparire irrazionale che delle caratteristiche che
fanno speciale il rito costruito con la legge 533/1973 sia inserita nell'.
art. 99 soltanto la sottrazione delle controversie, che ne formano oggetto,
alla normale competenza del tribunale per valore (e Ja consecutiva
competenza per materia del pretore) per inferirne l'inappellabilit� di
se:p.tenze senza rispettare il limite di lire 750.000, e si continui -com'�
pur diritto vivente -a dire disciplinato l'intero giudizio dalle norme del
rit.o ordinario. La discrasia non potrebbe essere pi� tangibile.
. Non meno irrazionale � il trattamento riservato in punto ai mezzi di
impugnazione della sentenza di primo grado_ ai portatori di crediti di
lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie 1a seconda che il datore
sia in bonis ovvero fallito o in I.e.a., quando coincidono nel concreto re
finalit� pratiche degli uni e degli altri (si vuol dire la legittimazione a
partecipare alla distribuzione, nel rispetto deJle legittime cause di prelazione,
del rioavo della liquidazione dei beni del debitore in bonis e
no). (omissis)
N� questa Corte facendo propria la motivazione del giudice a quo
erige a principio di vigore costituzionale la garanzia del doppio grado di
giurisdizione fuori dell'area segnata dall'art. 125, comma 2�, Cost. perch� la
dichiarazione d'incostituzionalit� dell'art. 99 u.c., cos� come interpretato
dalla Cassazione, basa non gi� sulla legittimit� dei Hmiti cui l'art. 99
u.c., inteso alla stregua del diritto vivente, assoggetta l'appello avverso
sentenze rese su crediti di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie,
sibbene sulla constatata irrazionalit� dei criteri che hanno indotto
alla ampliatio della inappellabilit�: o l'esclusione del secondo grado� �
.s.ggerita da esigenze intrinseche alle procedure concorsuali e allora la
inappellabilit�, cos� come strutturata nella giurisprudenza della Cassazione, l
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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 247
dovrebbe coinvolgere tutti i crediti quali che siano i rapporti da cui derivano;
o la quasi totale esclusione del secondo grado nei termini segnati
dalla Cassazione dipende dalla Il!atura dei crediti di lavoro, e allora dovrebbero
esserne travolti anche gli artt. 413 e 440 (in s� e richiamati dall'articolo
442) e 444 c.p.c.
Insomma: diritto vivente non equivale sempre a diritto conforme
alla Costituzione.
CORTE COSTITUZIONALE, 1 febbraio 1982, n. 15 -Pres. Elia -Rel. Ferrari
-Naria, Gallimberti ed altri (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(vice avv. gen. Stato Chlarotti).
Fonti del diritto -Legislazione di emergenza -Misure insolite e tempora
nee � Legittimit� costituzionale.
(Cast., artt. 13 e 27; d.l. 15 dicembre 1979, n. 625, art. 10).
Procedimento penale -Carcerazione preventiva -Prolungamento del ter
mine massimo di durata -Applicabilit� anche ai procedimenti in
corso -Legittimit� costituzionale.
(Cast., artt. 3, 13, 25 e 27; d.!. 15 dicembre 1979, n. 625, art. 11).
Di fronte ad una situazione di emergenza, Parlamento e Governo
hanno non solo il potere ma anche il preciso ed indeclinabile dovere di
provvedere, adottando una legislazione di emergenza. L'emergenza,. che
� condizione essenzialmente temporanea, legittima misure �nsolite che
perdono legittimit� costituzionale se ingiustificatamente protratte nel
tempo. Pur in regime di emergenza, non si giustificherebbe un eccessivo
prolungamento dei termini di scadenza della carcerazione preventiva. (1)
(1) La � emergenza � fa illgresso nel novero degtlii strumenti di dettura
deMa Carta costitu:1lionale. U principio riportato nehla prima parte della prima
massinla assume H ri�ievo di clausola generale, integit'ativa dell'ordinamento
costituzionalmente �scritto� e, al tempo stesso, di sa!Jvaguardia dell'effettivit�
di taile orddnamento: in sostanza si concede al1le principa:li �istituzioni� (PariJamento
e Governo) il potel:'e-dovere di operare in regime extra-ordinario, e
cio� anche con attenuazione dei limiti posti dail patto costituzionale, ahlorqua:
nido si verifichi una situaziJone che esse stesse (e la Corte costitUZJionallie,
quest'u1tima per� 'solo in un momento molto successivo) valutano di � emergenza
�; in taLe situazione il fine defila salus reipublicae diviene [a prevalente
unit� di misura dehl'attivit� (normativa e non) delle �istituzioni "� La � emergenza
� dunque, come � stato dd necessit� � idoneo a legittimare atti e comportamenti
che, in una situazione ordinaria, sarebbero di dubbia o soarsa
ilegittimit� costituziona~e.
Trattasi, come evidente, di un principio che introduce dementi di elasticit�
nella nostra Costituzione. Alla � tlegllis1ooione de11'emel�genza � �, come noto,
dedicata una colma edita da Giuffr�.
248
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Nel campo penale devono ritenersi irretroattive solo le norme sostanziali,
non anche quelle processuali. La carcerazione preventiva persegue
scopi essenzialmente connessi al processo; � pertanto costituzionalmente
legittima la disposizione che applica anche ai procedimenti in corso il prolungamento
del termine massimo di durata della carcerazione preventiva.
(omissis) "'--La prima censura, formulata dalla Corte di assise di
Torino, � rivolta all'art. 10 del menzionato decreto legge, nel testo
risultante dalla legge di conversione, in quanto prolunga di un terzo,
per i delitti ivi previsti, la durata mass�ima della detenzione ante judicium.
Ma cosi questa -si osserva, nell'ordinanza -, potendosi protrarre, con
riguardo al periodo intercorrente tra rinvio a giudizio e processo di primo
grado, sino a due anni ed otto mesi -e, complessivamente addirittura
sino a dieci al!lili. ed otto mesi -, travalica ogni ragionevole limite, nonostante
che la convenzione europea dei diritti dell'uomo (legge 4 agosto
1955, n. 848) .proclami a!J'art. 5, pamgrafo 3, che i giudizi a carico di detenuti
devono essere celebrati � entro un tennine ragionevole �. E tali
non sono certo quelli sopra indicati, che, anzi, �specie per i reati pi�
gravi � e per U � tempo morto � -quale appunto v�iene definito il peri.odo
che solitamente viene fatto scorrere dopo la chiusura dell'istruttoria in
attesa del dibattimento -�non adeguano, in modo rigoroso e coerente,
la disciplina processuale della libert� personale dell'imputato ai principi
costituzionali (artt. 13, primo, secondo e quinto comma, 27, secondo
comma)�.
La questione �riguarda, quindi, la ragionevolezza del termine di carcerazione
preventiva nella fase tra il deposito dell'ordinanza di rinvio
a giudizio e la sentenza di primo grado.
Tale questione, bench� i dati posti ilil evidenza nella prospettazione
suscitino immediato e profondo turbamento, non pu� non essere dichiarata
infondata.
Nell'ordinanza di rimessione, il dispositivo fa espresso riferimento
agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, Cost.,
ma l'argomentazione non viene condotta sui princ�pi di cui i suddetti ar
ticoli sono portatori, bens� imperniata esclusivamente suJ principio di
ragionevolezza, rispetto al quale le denUJI1Ziate violazioni risultano confi
gurate come conseguenziali, stante la carenza di qualsdasi autonomo
motivo a loro riguardo. Ed il suddetto principio, a sua volta, non viene
affermato con richiamo alla giurisprudenza, ormai costante, di questa
Corte, la quale ne ha da tempo ravvisato l'esistenza nel nostro sistema
costituzionale -statuendo esplicitamente che il legislatore � tenuto al
�rispetto della ragionevolezza� (sentenza n. 7 del 1965), che esso trova
un �limite nella ragionevolez:m � (sentenza n. 164 del 1971) -, bens�
imrocando J!art. 5, paragrafo 3 della convenzione europea di salvaguar
dia. All'uopo si rileva che, poich� i principi da questa dettati � sono
stati recepiti dal nostro ordinamento�, nella specie va osservato que!Jo,
I
I
II
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
enunciato appunto nel suddetto articolo, secondo cui � ogni persona arrestata
o detenuta ha diritto di essere giudicata entro un termine ragionevole
�.
Senonch�, la suddetta norma della convenzione di salvaguardia su
oui il giudice a quo poggia H suo cragionamento, da un lato non si colloca
di per se stesso a livello costituzionale, daJl'altro lato non propone alcun
criterio concreto, in quanto si astiene dal fornire una qualsiasi specificazione.
Ed una valutazione della ragionevolezza che non sia runcorata ad
un criterio ooncreto, ma solo ad una enunciazione vaga ed e1asti....a, pu�
riuscire opiinabile in difetto di un'analisi pi� articolata ed approfondita.
Per operare il controllo sulla ragionevolezza dei termini massimi
di carcerazione preventiva, quali risultano stabiliti con la norma impugnata,
occorre previamente individuare e valutare la ratio che ha indotto
il legislatore a disporre il prolungamento di quei termini. Al riguardo
non � consentito nutrire alcun dubbio: tale prolungamento rientra
fra le � misure urgenti� per 1a tutela dell'ordine democratico e della
sicurezza pubb1ica �, come testualmente recita il titolo della legge, ed �
causato dalle � obiettive difficolt� che esistono per gli accertamenti istruttori
e dibattimentali concernenti i reati in questione�, come testualmente
dichiara la relazione governativa che accompagna il disegno di
legge di conversione. Dunque, come l'esigenza della tutela dell'ordine democratico
e della sicurezza pubblica � l'occasio legis, cos� le obiettive
difficolt� degli accertamenti ne sono la ratio. � in questo ambito, allora, ed
in rapporto alle circostanze, che la questione va vaJut,ata.
Nella specie, tali circostanze sono identificabili nella causa occasionale
e nella ragione giustificatrice di cui sopra.
In quanto alla causa occasionale, esplicitamente indicata dallo stesso
legislatore nella necessit� di tutelare l'ordine democratico e la sicurezza
pubblica contro il terrorismo ,e l'eversione, non pu� certo dubitarsi della
esistenza e consistenza, della peculiarit� e gravit� del fenomeno che si
intende combattere, e cui appunto si riferisce l'imputazione sulla quale
deve giudicare la Corte di assise di Torino. Ed invero, si tratta di un
fonomeno caratterizzato, non tanto, o non solo, dal disegno di abbattere
le istituzioni democratiche come concezione, quanto claJJa effettiva pratica
della violenza come metodo di lotta politica, dall'alto livello di tecnicismo
delle operazioni compiute, dalla capacit� di reclutamento nei pi� dispa
rati ambienti sociali.
Di fronte ad una situazione d'emergenza, quale risulta quella in
argomento, quando la questione venga collocata in un quadro pi� ampio
di quello offerto dall'ordinanza che l'ha sollevata, Parlamento e Go
\'erno hanno non solo il diritto e potere, ma ,anche il preciso ed indecli
nabile dovere di provvedere, adottando una apposita legislazione di
emergenza.
250
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Conseguentemente, non pu� non riconoscersi che i limiti massimi
della carcerazione preventiva, derivanti dal prolungamento stabilito con
l'art. 10 del decreto legge n. 625 del 1979, nel testo modificato dalla legge
di conversione n. 15 del 1980, valutati alla luce delle suesposte considerazioni,
non possono considerarsi irragionevoli, risultando disposti in
ragione delle � obiettive difficolt� che esistono per gli accert,amenti istruttori
e dibattimentali � nei procedimenti che hanno ad oggetto �. i delitti
commessi per finalit� di terrorismo e di eversione dell'ordine democratico
�.
Altra ancora � la questione -sulla quale converr� pi� appresso tornare
-dell'adeguamento dell'organizzazione giudiziariia alle accresciute
esigenze, che sia parallelo alle altre misure urgenti adottate e favorisca
cos� la definizione, davvero sollecita, dei processi.
� comunque nella logica del discorso la constatazione che terrorismo
ed eversione da un lato, prolungamento della custodia preventiva dall'altro,
stanno tra loro in rapporto di causa ad effetto: ne sono prova
documentale le riforme, in senso nettamente liberale, adottate progressivamente
in materia a partire dal ripristino della vita democratica e fa
inversione di tendenza a partire dal decreto legge 11 aprile 1974, n. 99,
convertito nella legge 7 giugno 1974, n. 220, che venne adottato appunto
in coincidenza con il dilagare della violenza. (omissis)
A questo punto, per�, si impongono due distinte, ma a ben guardare,
convergenti precisazioni.
Se si deve ammettere che un ordinamento, nel quale il terrorismo
semina morte -anche mediante lo spietato assassinio di �ostaggi � innocenti
-e distruzioni, determinando insicurezza e, quindi, l'esigenza di
affidare la salvezza della vita e dei beni a scorte armate ed a poJ.izia
privata, versa in uno stato di emergenza, si deve, tuttavia, convenire
che l'emergenza, nella sua accezione pi� propria, � una condizione certamente
anomala e grave, ma anche essenzialmente temporanea. Ne consegue
che essa legittima, si, misure insolite, ma che queste perdono legittimit�,
se ingiustificatamente protratte nel tempo.
Va poi osservato che, pur in regime di emergenza, non si giustificherebbe
un troppo rilevante prolungamento dei termini di scadenza della
carcerazione preventiva, tale da condurre verso una sostanziale vanificazione
della garanzia. Della esigenza di rispettare criteri di congruit�
si mostr� del resto ben consapevole lo stesso legislatore, quando nel corso
dell'iter formativo della legge in esame volle limitare ad un terzo l'aumento
dei termini, inizialmente proposto invece nella misura della met�.
Merita altr.es� di essere preso in attenta considerazione il rilievo che
nell'ordinanza viene conferito al �tempo morto�, cio� al periodo �in
cui non si svolgono attivit� processuali>>, per essere stata chiusa l'istruttoria,
e tuttavia � le oaate processuali rimangono giacenti in attesa di
passare sui banchi del primo giudice dibattimentale'" Ebbene -osserva
lftfllBlllllltriJr!IJ:1r1111rrrli1J.tfilj1111tfli1�~rr1:~~~11;llf'i*f11
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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
il giudice a quo -nel frattempo l'imputato, sia pure per i reati p1u
gravi, rimane in stato di detenzione sino a due anni ed otto mesi. E non
si possono certo invocare a giustificazione, n� le esigenze temporali della
istruttoria, ch:e � gi� esaurita, n� una condanna in grado di appello, cui
si attribuisce nell'ordinanza l'effetto di ridurre �l'area di presunzione di
innocenza �. La sola giustificazione, peraltro inammissibile -prosegue
la Corte di assise di Tormo -sarebbe la � crisi di efficienza dell'amministrazione
della Giustizia �, cio� � l'affollamento dei ruoli di udienza per
carenza di organici e la impossibilit� di addivenire a tempestive (" ragionevoli
") fissazioni dei processi per il dibattimento �.
Non pu� negarsi la consistenza del rilievo, che tocca uno dei punti
dolenti -il massimo, anzi -del nostro processo penale. E sembra non
potersi negare neppure che si tratta di un rilievo in fatto, per il quale
il legi�slatore non pu� essere chiamato direttamente in causa, giacch� la
durata del � tempo morto�, indubbiamente deplorevole, che si registra
in tante vicende giudiziarie, non deriva da alcuna precisa disposizione di
legge. Tuttavia ci� non esime il legisJatore dal dovere di creare le condizioni
che riducano al minimo il � tempo morto �. Una legislazione di
emergenza non pu� non comprendere anche misure atte ad adeguare
l'ordinamento giudiziario ai tempi... (omissis)
La seconda censura ... � rivolta all'art. 11 del medesimo decreto legge,
a norma del quale � la disposizione dell'articolo precedente si applica
anche ai procedimenti in corso �. Tutti i suddetti giudici denunziano, con
motivazioni pressoch� coincidenti, le violazioni degli artt. 3, primo comma,
13, primo, secondo e quinto comma, 25, secondo comma, e 27 secondo
comma, Cost.
Il testo costituzionale prevede l'istituto della carcerazione preventiva
(art. 13, ultimo comma) e proclama, ad un tempo, il principio della presunzione
di non colpevolezza (art. 27, secondo comma). Dalla constatazione,
non irrilevante, anche se ovvia, della coesistenza delle due ricordate
norme si deduce che, nel pensiero del costituente, esse sono pienamente
compatibili: come la presunzione di non colpevolezza non impedisce .la
carcevazione preventiva, cos� questa non pregiudica quella. Non la pregiudica
-� appena il caso di sottolineare -sul piano giuridico, e neppure
su quello pi� propriamente processuale, una volta che la carcerazione
preventiva, n� acquista valore probatovio e, quindi, determinante
ai fini dell'.affermazione della responsabilit�, n� influisce sulla misura dell'eventuale
pena. Ed al riguardo nulla rilevano in contrario gli innegabili
effetti negativi, sempre gravi e sovente irreparabili, che effettivamente
vengono provocati dalla carcerazione preventiva, ma su piani diversi da
quello giuridico. (omissis)
La carcerazione preventiva non produce -beninteso, sul piano giuridico,
sia sostanziale, sia processuale, nel senso pi� sopra illustrato maggiori
o minori conseguenze, a seconda della sua maggiore o minore
252
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
durata, per cui questa, nei casi in cui risultasse non ragionevole, potrebbe
essere dichiarata illegittima per tal motivo, non gi� per l'asserita sua
incidenza giuridica sulla presunzione di non colpevolezza. Argomentare
dalla durata per pervenire a conclusione opposta a quella di cui sopra
significa confondere -e sta qui soprnttutto la fallacia del ragionamento
-due piani che sono nettamente distinti, facendo valere nel campo giuridico
gli effetti che si verificano nel campo sociale. (omissis)
Analogamente si deve concludere quando il dubbio sulla legittimit�
costituzionale della norma denunziata viene espresso in riferimento agli
artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 25, secondo comma, Cost..
(omissis)
Non � dubitabile che il principio (di cui all'art. 13 Cost.) della inviolabilit�
della libert�� personale � la regola e che, conseguentemente, ogni
limitazione ad esso si configura come eccezione. Da tale esatta premessa
non dipende tuttavia la conseguenza che nelle ordinanze se ne trae, cio�
che le carcerazioni preventive in corso siano al riparo da leggi posteriori
che ne aumentino la durata. L'affermazione risulta apodittica, nel senso
che � malamente puntellata con l'asserzione che non v'� differenza, di
fronte a nuove norme contra libertatem, tra fatti-reato gi� avvenuti e
situazioni detentive in corso. Ma questo potrebbe affermarsi, solo se
fosse dimostrato incontrovertibilmente che l'irretroattivit� di cui all'articolo
25, secondo comma, si estende anche alle norme procedurali.
Egualmente indubitabile � il diritto al riacquisto immediato della
libert�, non appena scaduti i termini della detenzione preventiva. Ed invero,
il riconoscimento di tale diritto � soluzione giuridicamente e logicamente
obbligata, che si lascia esplicitare �.mmediatamente e facilmente
dal principio dell'inviolabilit� della libert� personale, ma di cui nOIIl
� sostenibile, perch� immotivata, l'evoluzione in diritto quesito, non potendosi
ritenere motivazione appagante il semplice richiamo al suddetto
principio dell'inviolabilit�. Nelle stesse ordinanze in esame, del resto, la
custodia preventiva viene qualificata �interinale�, pur se, immediatamente
dopo, tale aggettivo venga sostituito con la focuzione, piuttosto ambigua,
di �situazione gi� costituita�.
Dalla statuizione, poi, di cui al secondo comma (dell'art. 13 Cost.),
a sensi del quale devono essere � previsti � i casi ed i modi in cui la
restrizione della libert� personale � ammessa, si deduce l'esigen2la di una
�previsione�, cio� di una regolamentazione preventiva di ogni aspetto della
restrizione stessa, con la conseguenza che le regole di questa non possono
essere mutate in danno della libert�.
Senonch�, a tale conseguenza si perviene, non solo con un argomento
meramente esegetico, ma anche con la trasposizione ed applicazione del
risultato ottenuto in via esegetica da una ad altra norma, sia pure nell'ambito
dello stesso articolo 13.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 253
Si pu� anche prescindere al riguardo dall'osservazione che, nel linguaggio
giuridico, anche in quello :propriamente normativo, non sempre
al verbo -� previsti � -, dal quale traggono argomento le ordinanze in
esame, corrisponde il sostantivo �previsione�, essendo tutt'altro che
infrequenti le occasioni, in cui allo stesso verbo corri.sponde, invece, il
significato di �disposizione�. Sembra darne la prova lo stesso legislatore
costituente: nell'art. 38, secondo e quarto comma, .infatti, i mezzi
ivi �preveduti �, oltre che assicurati, ai lavoratori, ed i compiti conseguentemente
� previsti � possono anche intendersi come mezzi e compiti
� disposti � o � stabiliti�.
Comunque, a parte quanto test� osservato solo incidentalmente, se
nella specie deve ritenersi senz'altro corretta la dedotta sostantivazione,
appare, viceversa, non egualmente corretta e congruente l'ulteriore inferenza.
Che la Costituzione esiga, affinch� la restrizione della libert� personale
sia legittima, la puntuale � previsione � legislativa dei � casi e modi
� -oltre che, s'intende, l'atto motivato dell'autorit� giudiziaria non
� menomamente disputabile, stante il dettato letterale. Ora, pu�
essere opinabile cosa propriamente debba intendersi :in positivo per gli
uni (�casi�) e per gli altri (�modi�), ma non fa negativo, essendo incontrovertibile
che, n� nel lessico, n� in alcun testo normativo, n� nella
dottrina giuridica, si rintraccia anche solo un appiglio per sostenere che
� casi e modi � siano suscettibili di indicare un qualsiasi limite temporale.
L'argomentazione trova, oltre tutto, una duplice smentita proprio
nello stesso art. 13: gli aspetti temporali della restrizione della libert�
personale, infatti, sono disciplinati nel terzo e ne1l'ultimo comma, sicch�,
ove si facesse applicazione di un ben noto brocardo, l'inclusione di tali
aspetti nei suddetti commi e l'esclusione, invece, dal secondo comma, confermerebbero
chiaramente la non fondatezza della motivazione a sostegno
del dubbio espresso nelle ordinanze; inoltre, poich� l'ultimo comma
dice che la legge � stabilisce � -non che � prestabilisce � -i limiti
massimi del1a carcerazione preventiva, basterebbe il ricorso a questo rilievo
letterale per ottenere la prova dall'inestensibilit� della �previsione�
dei � casi e modi � di cui al secondo comma alla durata della custodia
preventiva di cui all'ultimo comma.
A dimostraz;ione della fondatezza del1a censura rivolta al medesimo
art. 11 del decreto legge n. 625 del 1979 in riferimento all'art. 25, secondo
comma, Cost., le ordinanze in epigrafe espongono una vasta gamma
di motivi.
L'irretroattivit� proclamata dalla predetta norma costituzionale -sostengono
i giudici a quibus -deve essere interpretata nel senso che
comprende, non solo il diritto penale sostantivo, ma anche quello pro
cessuale. (omissis)
254
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� senza dubbio esatto che l'art. 25, secondo comma, Cost., stabilisce
una gamnzia per l'iimputato, e non si ha difficolt� ad ammettere altres�
che Ia v'era ratio, ravvisabile al fondo della norma, � un'esigenza di cer�
tezza. Tale riconoscimento non giustifica tuttavia, la deduzione che,
quindi, nel campo penale, devono ritenersi irretroattive, non solo le
norme sostanziali, ma anche quelle processuali. L'argomento, a parte
quanto si dir� in segwito sul valore di garanzia per l'imputato, prova
troppo, dato che l'esigenza di certezza � alla base di ogni rapporto giu
ridico e, meglio ancora, della-vita stessa del diritto.
Quando poi si argomenta dalla natura del bene tutelato -la libert�
personale -, dicendosi che, in caso dd detenzione, � ,gempre esso in gioco,
e che perci� nulla rileva che quella 8ia sofferta prima del giudizio, an
zich� in esecuzione di una condanna, si deve osservare che l'argomenta
zione, per un verso � palesemente contraddittoria e, per altro verso, va
oltre il segno. � pale8emente contraddittoria, perch�, pur premettendosi
che l'equiparazione fra pena e cu8todia preventiva � �vietata proprio dal
l'art. 27, secondo comma�, Cost., e che l'art. 25, secondo comma, non si
estende alla custodia preventiva � in quanto forma di espiazione antici
pata della sanzione detentiva�, si afferma poi che la carcerazione preven
tiva �si risolve in una pena subita prima della definizione del processo�;
tanto che �anche la legge, d'altra parte, la considera tale per certi effetti�,
com'� appunto il caso della conversione della custodia preventiva in pena,
ai sensi dell'art. 137 del codice penale. La contraddittoriet� non svanisce,
solo perch� si precisa che il ragionamento viene condotto � dal punto di
vista dell'imputato�, dato che la questione concerne appunto l'imputato.
L'argomentazione va, poi, oltre il segno, in quanto il suo logico risultato
sarebbe la cancellazione dalla Carta costituzionale dell'istituto della detenzione
preventiva, perch� proprio essa -indipendentemente dalla sua
, durata -� pur diversa, come s'� detto, dalla pena, si risolve per l'indi
viduo in una restrizione totale della sua libert� �.
Questa Corte ha costantemente affermato, tra l'altro, che la carcera�
zione preventiva �ben pu� legittimamente essere disposta in vista della
soddisfazione di esigenze di carattere cautelare e strettamente inerenti
al processo� (sentenze nn. 64 e 96 del 1970, 74 e 147 del 1973, 146 del
1975, 88 del 1976); che Ǐ giustificata da esigenze eminentemente proces
suali� (sentenza n. 68 del 1974); che �ha evidentemente, tra le sue fina
lit�, quella di evitare che l'inquisito o l'imputato distorca i fatti o in
quini le prove, cio�, in definitiva, cerchi di eludere l'applicazione della
proporzionata sanzione punitiva � (sentenza n. 26 del 1972); che � si
inserisce nel processo >>, giacch� � risponde a una sua ratio, vuole sod
disfare concrete esigenze del processo� (sentenza n. 135 del 1972). Tale
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
indirizzo giurisprudenziale, cui si � :ispirata altres� la sentenza n. 1 del
1980, e cui, a decorrere dal 1975, ha aderito anche la Corte di cassazione,
induce a non accogliere la concezione, emergente dalle ordinanze, della
natura di diritto sostantivo dell'istituto della carcerazione preventiva. N�
contro questo consolidato orientamento vale richiamare la contraria opinione,
espressa dal GuardasigiJ.li del 1931 ed invocata nelle ordinanze,
secondo cui � le norme del codice di procedura penale che dispongono
sulla libert� personale dell'imputato hanno carattere restrittivo, e per�
debbono soggiacere ai criteri di diritto transitorio propri del diritto penale
materiale e di ogni altra legge che restringa il libero esercizio di
diritti, e non a quelli del diritto penale processuale �. E poich� inoltre
nella specie si controverte pi� propriamente sul prolungamento di questa
ultima, giova ricordare ancora una volta che essa risulta disposta al
dichiarato fine di ovviare alle � obiettive difficolt� che esistono per gli
accertamenti istruttori e dibattimentali concernenti i reati� di terrori
smo e di eversione.
Anche per quanto riguarda, infine, l'ulteriore affermazione -quella,
secondo cui l'art. 25, secondo comma, Cost., dovrebbe interpretarsi nel
senso della sua applioabi1it� alle norme processuali penali -si pu�, in
aggiunta a quanto osservato in precedenza, far richiamo alla giurisprudenza,
e precisamente alla sentenza della Corte di cassazione (Sez. V
penale, n. 1159 del 1975), che riconosce la �natura meramente strumentale
� della carcerazione preventiva e, quindi, l'applicazione del principio
tempus regit actum. Il diverso avviso dei giudici a quibus viene fondato
in definitiva su due argomenti: il confronto tra la formulazione dell'articolo
25, secondo comma, Cost., e quella dell'art. 1 c.p.; l'asserto che l'attivit�
giurisdizionale, valutata nel concreto, ha fondamentalmente funzione
di garanzia, da cui deriva la Jogica conseguenza dell'assimilazione delle
norme processuali penali alle norme sostanziali, quando si risolvano in
danno dell'imputato. (omissis)
In ordine al secoodo argomento, baster� aggiungere che la natura
strumentale dell'istituto in parola, esattamente individuata dalla Corte
di cassazione, oltre che impedire l'assimilazione tra il � fatto � e lo � strumento
� per accertarne l'esisten:lla e la conformit� al diritto, consente di
cogliere nella sua completa prospettiva la funzione di garanzia della carcerazione
preventiva, e del processo fil genere, nel senso che non � garanzia
solo dell'imputato, ma anche -e, prima -dell'attuazione della legge,
della ordinata convivenza, della salvezza delle istituzioni. Se questo �,
l'argomento dell'applicabilit� dell'art. 25, secondo comma, Cost., anche
alle norme processuali penati perde validit� nella sua stessa impostazione,
la quale viene fatta poggiare su un criterio palesemente riduttivo
della realt�. (omissis)
256
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE COSTITUZIONALE, 25 marzo 1982, n. 59 -Pres. Elia -Rel. AndrioH
-Regione Sardegna (avv. Guarino) e Presidente Consiglio dei
Ministri (viice avv. gen. Stato Azzari1li).
Corte costituzionale -Ricorso di una regione avverso decreto legge Mancata
conversione in legge -Inammissibilit� del ricorso -Successiva
legge regolatrice dei rapporti conseguenti al decreto non convertito
-Ininfluenza.
Il ricorso di una regione avverso un decreto legge non convertito in
legge deve essere dichiarato inammissibile, ancorch� detto decreto legge
abbia avuto esecuzione durante il periodo di vigenza; la legge regolatrice
dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito non � idoneo equipollente
della legge di conversione.
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, II Sezione, 17 dicembre
1981, nelle cause riunite 197 -200, 243, 245 e 247/80 -Pres.
Due -Avv. Gen. Verloren Van Themaat -Ludwigshafener Welzmilhle
Erling KG ed altri (avv.ti Modest, Gilndisch e Lohman) c. Consiglio
delle Comunit� europee (ag. Schlon e Brautigam) e Commissione
delle Comunit� europee (ag. Sack, avv. Stockburger), con intervento
del Governo italiano (avv. Stato Fienga).
Comunit� europee -Atti delle istituzioni comunitarie -Responsabilit�
nei confronti dei singoli -Azioni risarcitorie -Condizioni.
(Trattato CEE, artt. 178 e 215).
Comunit� europee -Atti normativi delle istituzioni comunitarie -Respon�
sabilit� nei confronti dei singoli � Limiti.
(Trattato CEE, art. 215).
Comunit� europee -Agricoltura -Politica agricola comune -Poteri discrezionali
delle istituzioni comunitarie � Fissazione del prezzo d'entrata
per il grano duro.
(Trattato CEE, artt. 39 e 40; regolamenti CEE del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727;
del Consiglio 12 giugno 1978, n. 1255; della Commissione 26 giugno 1978, n. 1408; del
Consiglio 24 luglio 1979, n. 1548; della Commissione 26 luglio 1979, n. 1594}.
Il ricorso per risarcimento danni di cui agli artt. 178 e 215, co. secondo,
del Trattato si differenzia da quello di annullamento in quanto
mira non alla soppressione di un determinato provvedimento, ma alla
riparazione del danno causato dalle istituzioni nell'esercizio delle loro
funzioni (1).
La responsabilit� della Comunit� per atti normativi sussiste unicamente
in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare
i singoli (2).
(1-2) Giurisprudenza costante. Cfr., oltre alle sentenze citate in motivazione
(28 aprile .197.1, nella causa 4/79, Lt.iITICKE, in Racc. 1971, pag. 325;
2 dicembre 1971, nella causa 5/71, ZUCKERFABRIK SCHOPPENSTEDT, ibidem, pag. 975;
2 lug.Jio 1974, nella causa HoLTZ e WILLEMSEN, ibidem, 1974, pag. 675), fra le pi�
recenti, le sentenze 5 dioembre 1979, nelle cause 116 e 124/77, AMYLUN N.V. ED ALTRI,
e nella causa '143/77, KoNINKLIJKE, in Racc. !1979, pag. 3497 e 3583; e 4 ottobre 1979,
nella cau<;a 64 e 113/76, 167 e 239/78, 27, 28 e 45/79, DUMORTIER E ALTRI, ibidem,
1979 3091.
4
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
258
Nella determinazione della loro politica agricola le istituzioni comunitarie
competenti godono di un ampio potere discrezionale per quanto
riguarda non solo la fissazione delle basi di fatto della loro azione, ma
anche la definizione degli scopi perseguiti, nell'ambito delle previsioni
del Trattato, e la scelta degli opportuni mezzi d'azione. Non costituisce
superamento del margine di valutazione politica delle istituzioni la fissazione
di uno scarto fra il prezza d'entrata del grano duro e quello
del grano tenero superiore a quello riscontrabile nel mercato mondiale,
in funzione di un obiettivo economico che tiene conto dello slato cronicamente
eccedentario della produzione di grano tenero e della necessit�
di stimolare la produzione comunitaria di grano duro, anche se questa
scelta politica costituisca un mutamento di indirizzo rispetto al pas
�sato (3).
(omissis) 1. -Con atti depositati in cancelleria rispettivamente in data
7 ottobre, 30 ottobre, 5 novembre e 6 novembre 1980, le societ� Ludwigshafener
Walzmilhle Erling KG, Park-Milhlen GmbH, Mlihle Rliningen AG,
Pfiilzische Mlihlenwerke GmbH, Kurt Kamffmeyer Mlihlenvereinigung
KG e Wilhelm Werhahn KG, titolavi di mulini a grano duro, nonch� la
societ� Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Sohne GmbH & Co, fabbricante
di paste alimentari, nella Repubblica federale di Germania, hanno proposto
a questa Corte, in forza degli artt. 178 e 215, 2� comma, del Trattato
CEE, dei ricorsi miranti all'assegnazione di determinate somme, in seguito
precisate, come risarcimento del danno che il Consiglio e la Commissione
avrebbero loro causato mediante la fissazione del prezzo d'entrata per il
grano duro importato da paesi terzi nel corso dell'anno 1979.. tenuto conto
del prezzo vigente per il grano tenero.
2. -Dal fascicolo risulta che gli atti dai quali, secondo le ricorrenti,
deriva il danno da esse allegato, sono quattro regolamenti relativi alla fissazione
del prezzo dei cereali per le campagne 1978-1979 e 1979-1980, cio�:
il regolamento del Consiglio 12 giugno 1978, n. 1255 (G.U. n. L 156,
pag. 2);
il regolamento della Commissione 26 giugno 1978, n. 1408 (G.U.
n.
L 170, pag. 28);
il regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1548 (G.U. n. L 188,
pag.
2);
il regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1594 (G.U.
n. L
189, pag. 44).
(3) Soluzione conforme a quella proposta anche dal Governo italiano.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
Sulla ricevibilit�
3. -Il Consiglio e la Commissione, sostenuti dal Governo italiano,
contestano la ricevibilit� dei ricorsi per vari motivi. In sostanza, essi eccepiscono
uno sviamento di procedura per il fatto che le ricorrenti tentano
di eludere, servendosi del ricorso per responsabilit�, le rigorose condizioni
cui l'art. 173, 2� comma, del Trattato subordina l'azione dei s.ingoli
in materia di controllo della legittimit� degli atti aventi natura di regola�
mento, e sostengono che, portando la causa direttamente dinanzi alla
Corte, esse hanno trascurato le possibilit�. di ricorso che erano loro
aperte dinanzi ai giudici nazionali.
Sull'eccezione basata sullo sviamento di procedura
rispetto all'art. 173, 2� comma
4. -Per quanto riguarda questa eccezione, � sufficiente ricordare
che la Corte, con una costante giurisprudenza, ha dichiarato che il ricorso
per risarcimento di cui agli artt. 178 e 215, 2� comma, del Trattato � stato
istituito come azione autonoma, avente una particolare funzione nell'ambito
del sistema delle impugnaz;ioni e subordinata a condizioni di esercizio
dettate in vista del suo scopo specifico. Tale ricorso si differenzia da
quello per annullamento in quanto esso mira, non alla soppressione di
un determinato provvedimento, bens� alla riparazione del danno causato
dalle istituzioni nell'esercizio delle loro funzioilli; i presupposti del ricorso
per responsabilit� sono definiti in base a questi obiettivi e, pertanto, distinti
da quelli del ricorso per annullamento (cfr. sentenza 2 luglio 1974,
causa 153/73, Holtz & Willemsen, Racc. pag. 675, punti 2-5 della motivazione).
5. -Ne deriva che chiunque intenda serviirsi del ricorso per risarcimento
� tenuto, per avere soddisfazione, a provare che sussistono tutte le
condizioni alle quali, in forza dell'art. 215, 2� comma, � subordinata la
responsabilit� della Comunit�. La parziale coincidenza di queste condizioni
con quelle vigenti per il ricorso d'annullamento non � pertanto una
ragione sufficiente per definire viziata da sviamento di procedura l'azione
promossa nell'ambito deg1i artt. 178 e 215, 2� comma.
6. -Questa eccezione deve quindi essere respinta.
Sull'eccezione basata sul mancato esperimento
delle impugnazioni disponibili in sede nazionale
7. -Le istituzioni convenute richiamano inoltre l'attenzione sul fatto
che le ricorrenti avrebbero potuto difendersi contro il danno allegato,
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
contestando dinanzi ai giudizi nazionali competenti i prelievi riscossi sul
grano duro da esse importato nella Comunit�. � infatti dalla riscossione
di questi prelievi, in funzione del prezzo d'entrata fissato dalla Comunit�,
che sarebbe sorto l'onere economico qualificato dalle ricorrenti
come danno. Una siffatta azione dinanzi ai giudici nazionali avrebbe potuto
dar luogo ad un procedimento pregiudiziale ai sensi dell'art. 177, e
consentire pertanto alla Corte di esaminare la validit� delle disposizioni
contestate dalle �ricorrenti.
8. -Dall'istruttoria della causa risulta che le ricorrenti non disponevano
di una siffatta azione dinanzi ai giudizi nazionali. Dalle non contestate
dichiarazioni delle ricorrenti emerge infatti ohe nessuna di loro ha
effettuato direttamente importazioilli. di grano duro: le societ� ricorrenti,
titolari di mulini a grano duro, si sono servite del tramite di importatori,
i quali hanno versato i prelievi; quanto aHa societ� Birkel, � pacifico che,
nella sua qualit� di fabbricante di paste, essa ha acquistato la materia
prima presso mulini.
9. -Stando cos� le cose, le ricorrenti non si sono trovate in una situazione
che permettesse loro di portare dinanzi ai giudici nazionali la questione
dei prelievi percepiti all'importazione del grano duro che loro era
destinato. Conseguentemente, non si pu� basare un'eccezione di irricevibilit�
sul fatto che esse non si sono servite in sede nazionale di un'impugnazione
di cui non disponevano.
10. -Anche Ia seconda eccezione d'irricevibilit� deve essere dunque
respinta.
11. -Il Consiglio basa un'ulteriore eccezione cli irricevibilit� sul fatto
che le ricorrenti hanno fatto valere un danno solo per il 1979, dichiarando
che le somme pretese costituiscono solo una parte del danno effettivamente
subito. Tenuto conto della possibilit� che le ricorrenti si riserverebbero,
in tal modo, di estendere ulteriormente le loro pretese, in particolare
a periodi anteriori al 1979, ii.I Consig1io sostiene che i ricorsi sono
irricevibili in quanto riguardano solo danni eventuali.
12. -Non sembra necessa:r:io esaminare questo argomento del Consiglio
sulla ricevibilit� dei ricorsi. Le obiezioni del Consiglio riguardano,
in realt�, una delle condizioni sostanziald cui � subordinata la responsabilit�
della Comunit�, cio� l'esistenza di un danno. Esse saranno quindi
valutate nell'ambito dell'esame del merito. (omissis)
Nel merito
17. -Prima di esaminare i mezzi dedotti dalle ricorrenti, � opportuno
ricordare i principi che, in base alla giurisprudenza della Corte, regolano
la responsabilit� extracontrattuale della Comunti.t�.
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I
I
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PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
18. -Nella sentenza 28 aprile 1971, causa 4/69, Liltticke, Racc. pag.
325, in seguito ripetutamente confermata (cfr. in particolare sentenza
2 luglio 1974, Holtz & Willemsen, gi� citata, punto 7 della motivazione),
la Corte ha precisato che in forza dell'art. 215, 2� comma, e dei principi
generali cui detta norma fa rinvio, la responsabilit� della Comunit� presuppone
che siano soddisfatte varie condizioni, relative ailla illiceit� del
comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, alla effettivit� del danno
ed alla esistenza di un nesso di causalit� fra il comportamento stesso e
il danno lamentato.
19. -Gli atti che, secondo le ricorrenti, sono all'origine del danno
lamentato sono degli atti normativi. Nei confronti di tali atti, secondo una
costante giurisprudenza deLla Corte, la responsabilit� della Comunit�
sussiste unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore
intesa a tutelare i singoli (sentenza 2 dicembre 1971, causa 5/71, Zuckerfabrik
SchOppenstedt, Racc. pag. 975).
20. -� in base a questi criteri che devono essere valutati !� ricorsi.
In questa prospettiva, � opportuno accertare separatamente, da un lato,
se la fissazione, con atti del Consiglio e della Commissione, del prezzo
d'entrata del grano duro per il periodo considerato �sia inficiata da un
vJzio dii legittimit� corrispondente ai criteri sopra indicati; dall'altro, se
le ricorrenti possano provare di aver subito un danno che si trovi in rapporto
di causalit� con gli atti contestati.
Sulle contestazioni relative alla fissazione
del prezzo d'entrata del grano duro per il 1979
21. -Le riicorrenti espongono al riguardo una serie di considerazioni
economiche e giuridiche destinate a dimostrare che il Consiglio e la Commissione,
fissando all'epoca considerata, un determinato prezzo d'entrata
del grano duro rispetto al prezzo del grano tenero, hanno violato, sotto
vari aspetti, le norme del di11itto comUil!�tario.
22. -Esse ricordano che, in passato, il prezzo d'importazione del grano
duro era stato vicino al prezzo del grano tenero fino al momento in
cui, nel 1974, un forte rialzo dei prezzi sul mercato mondiale spingeva il
ConsJglio ad aumentare notevolmente il prezzo d'entrata del grano duro
(il rapporto tra il prezzo del grano tenero e quello del grano duro era
allora di 100: 151,2). Nonostante il fatto che, da quel momento, i prezzi si
fossero riavvicinati, sul mercato mondiale, in una proporzione che non
superava, approssimativamente il rapporto di 100: 110, il Consiglio riduceva
molto lentamente lo scarto tra i due prezzi, che venivano a trovarsi,
nel periodo di cui trattasi, nella Comunit�, ad un livello di 100: 138,5. Tale
discordanza dei prezzi avrebbe comportato, nella fabbricazione delle paste
alimentari, una tendenza alla sostituzione del grano tenero al grano duro
262 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
con una conseguente notevole riduzione del volume di produzione dei
mulini a grano duro ed un deterioramento della qualit� delle paste alimentari,
determinando un indebo1imento della posizione concorrenziale
dei fabbricanti tedeschi sul mercato. Tale tendenza sarebbe stata tanto pi�
accentuata in quanto i fabbricanti tedeschi avrebbero trovato, sul loro
mercato, una sempre pi� viva concorrenza dei fabbricanti di paste di
alt11i Stati membri, e specialmente dei fabbricanti italiani, i cui centri di
produzione, vicini alle zone di coltivazione del grano duro nella Comunit�,
avrebbero potuto approvvigionarsi a prezzi vicini al prezzo d'intervento,
mentre i fabbricanti tedeschi si approvvigionerebbero esclusivamente
di semola di grano duro di origine americana, importata al prezzo
d'entrata.
23. -Dal punto di vista giuridico, le ricorrenti deducono quattro mezzi,
basati sul disconoscimento della politica dei prez2Ji sancita dal regolamento
di base del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione
comune dei mercati nel settore dei cereali (G.U. n. L 281, pag. 1),
sulla violazione del divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3,
2� comma, del Trattato, sulla mancata osservanza dei principi relativi alla
fissazione dei prezzi agricoli quali risultano dall'art. 40, n. 3, 3� comma,
e infine sulla violazione del � principio di proporzionalit� �.
24. -Innanzitutto, le ricorrenti richiamano l'attenzione sul fatto che,
nel regolamento di base n. 2727/75, il Consiglio ha riconosciuto, nell'ottavo
punto del preambolo, l'opportunit� di rispettare, per quanto possibile,
nella Comunit�, il rapporto esistente normalmente sul mercato mondiale
tra i prezzi del frumento duro e quelli del frumento tenero, a causa delle
possibilit� di sostituzione di questi due prodotti. Tale politica sarebbe
stata effettivamente seguita per un lungo periodo e soltanto a seguito
dell'aumento congiunturale del 1974, nel frattempo riassorbito sul mercato
mondiale, il Consiglio avr.ebbe seguito una nuova politica, consistente nel
mantenere uno scarto anormale tra i due prezzi di cui trattasi, provocando
cos� un effetto di sostituzione considerato anormale dal regolamento.
Le ricorrenti sostengono che .il Consiglio aveva l'obbligo di fare
tutto il possibile affinch� questo scarto anormale fosse riassorbito.
25. -Secondo le ricorrenti, la Corte ha ammesso la fondatezza di
questo ragionamento nella sentenza 13 novembre 1973 (63-69/72, Werhahn
e a., Racc. pag. 1229), in cui essa si � espressa in questi termini:
� Vi � una relazione tra i costi di produzione del grano duro e del
grano tenero, oio� in genere, il costo di produzione del primo � superiore
di circa il 20% a quello del secondo;
onde evitare che nel mercato di questi cereali si creino interferenze ~:
non auspicabili, si deve tener conto di questa relazione allorch� si fissano �i
i rispettivi prezzi d'entrata�.
l
I
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
26. -In conformit� a queste affermazioni della Corte, nella presente
causa si tratterebbe di definire il rapporto di prezzo �giusto� tra il grano
duro e il grano tenero; in conformit� ai principi rtlconosciuti nel preambolo
del regolamento di base n. 2727/75, tale rapporto dovrebbe situarsi,
per quanto possibile, al livello del rapporto esistente sul mercato mondiale.
27. -In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la fissazione del
prezzo d'entrata per il grano duro ad un livello eccessivo implica una violazione
dell'art. 40, n. 3, 2� comma, del Trattato, in base al qual! l'organizzazione
comune di mercato deve escludere qualsiasi discriminazione
tra produttori o consumatori della Comunit�. Ora, fissando il prezzo di
entrata del grano duro ad un livello troppo elevato, il Consiglio avrebbe
creato una siffatta discriminazione a carico dei muliti e dei pastifici situati
negli Stati membri che non producono grano duro; questi produttori
avrebbero dovuto importare la totalit� del loro fabbisogno di grano
duro da paesi terzi, mentre i mulini di grano duro e i pastifici dei paesi
produttori, Francia e Italia, potrebbero acquistare la loro materia prnna
sul posto, ad un prezzo nettamente inferiore.
28. -In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che la fissazione del
prezzo d'entrata per il grano duro ad un livello troppo elevato non tiene
conto dei principi che regolano la fissazione dei prezzi, cos� come sono
stabiliti dall'art. 40, n. 3, 3� comma, del Trattato, in base al quale la politica
comune dei prezzi � deve essere basata su c11iteri comuni e su metodi
di calcolo uniformi �. Essi richiamano inoltre, in questo contesto, l'art.
39, n. 1, lett. e), il quale dispone che la politica agricola comune ha lo
scopo, tra l'altro, � di stabilizzare i mercati �. Queste norme avrebbero
obbligato il Consiglio a fissare i prezzi secondo �criteri razionali�, il che
esclude che tale fissazione possa avvenire in modo arbitrario, in base a
considerazioni puramente politiche, allo scopo di favorire taluni gruppi
di produttori all'interno della Comunit� a danno di altri gruppi, come
quello delle ricorrenti.
29. -Infine, le ricorrenti sostengono che il Consiglio ha violato il
� principio di proporzionalit� �, nel senso che avrebbe potuto, invece di
ricorrere ad una fissazione artificialmente elevata del prezzo d'entrata,
raggiungere l'obiettivo da esso perseguito con altri mezzi meno svantaggiosi
per le ricorrenti, come ad esempio la regionalizzazione dei prezzi
d'entrata o, ancora, l'estensione degli aiuti ai produttori della Comunit�,
per attenuare nei loro confronti l'effetto di un abbassamento del prezzo
d'entrata.
30. -Il Consiglio e fa Commissione, sostenuti dal Governo italiano,
sottolineano, in generale, l'ampio potere discrezionale di cui dispongono
le istituzioni della Comunit� in materia di politica agricola e nell'adatta
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mento di questa politioa a seconda delle circostanze, tenuto conto dell'insieme
degli orientamenti stabiliti dall'art. 39 del Trattato.
31. -Opponendosi al primo mezzo delle ricorrenti, le istituzioni convenute
sottolineano che vi � una differenza fondamentale fra il mercato
mondiale ed il mercato comunitario, nel senso che il mercato mondiale
� retto dal libero gioco dell'offerta e della domanda, mentre il mercato
comunitario � dotato di un'organizzazione comune, destinata a mantenere
certi livelli di prezzo in f.unzione degli obiettivi politici determinati dalle
istituzioni della ComUD!it� nell'ambito del Trattato. Nella fattispecie, s�rebbe
opportuno tener conto del fatto che il mercato comunitario � cronioamente
eccedentario quanto alla produzione di grano tenero e deficitario
quanto a quella di grano duro. La politica perseguita dalle istituzioni consiste
pertanto nel favorire, con una appropriata politica dei prezzi, lo sviluppo
della produzione di grano duro, pur sostenendo, in proporzioni ragionevoli,
la produzione del grano tenero.
32. -Per quanto riguarda le accuse di discriminazione e di violazione
delle norme relative alla fissazione dei prezzi agricoli, ai sensi dell'art.
30, n. 3, 2<> e 3'0 comma, le istituzioni convenute richiamano l'attenzione
sul fatto che la fissazione dei prezzi dei cereali interviene in un
contesto di libera circolazione sia delle materie prime che dei prodotti
derivati e che nulla impedisce pertanto, dal punto di vista del diritto
comunitario, ai produttori tedeschi di approvvigionarsi negli altri Stati
membri della Comunit�. Esse sottolineano la circostanza che n� il mercato
francese n� il mercato italiano sono autosuffticienti e che anche i
produttori di questi Stati devono far ricorso, in proporzione degna di rilievo,
al grano duro importato da paesi terzi, il che avrebbe creato negli
Stati produttori una tendenza dei prez:z;i della produzione locale ad avvicinarsi
al prezzo d'entrata e non, come le ricorrenti hanno affermato, al
prezzo d'intervento.
33. -Quanto alla pretesa violazione del � principio di proporzionalit�
�, le istituzioni richiamano l'attenzione sul fatto che le soluzioni
proposte dalle ricorrenti sarebbero in pratica impossibili: la regionalizzazione
dei prezzi d'entrata sarebbe direttamente contraria all'unit� del
mercato comune, mentre l'estensione del regime degli aiuti imporrebbe
al bilancio comunitario degli oneri nuovi ed insostenibili.
34. -Infine, le istituzioni convenute sostengono che le norme giuridiche
invocate dalle ricorrenti non possono in alcun caso essere definite
�norme superiori intese a tutelare i singoli �, condizione posta dalla
giurisprudenza della Corte nel caso di ricorsi per responsabilit� rivolti
contro atti legislativi della Comunit�.
35. -Le federazioni francesi, intervenienti a sostegno del Consiglio
e della Commissione, mettono specialmente in rilievo che le indicazioni t.
R
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PARm I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
fornite dalle ricorrenti circa i rapporti di prezzo sul mercato mondiale
non corrispondono agli effettivi dati di questo mercato, la cui evoluzione
sarebbe influenzata da una molteplicit� di fattori diversi, di carattere
strutturale e congiunturale. In particolare, esse fanno carico alle ricorrenti
di aver scelto arbitrariamente il prezzo rappresentativo del grano
tenero e del grano duro, al fine di giungere al rapporto di prezzo 100: 110
che esse qualificano � esatto �.
36. -La Corte ritiene che gli argomenti svolti dalle ricorrenti non
sono di natura tale da mettere in discussione la legittimit� degli atti del
Consiglio e della Commissione che sono all'origine dei ricorsi.
37. -� opportuno ricordare che, nella determinatlone della loro
politica in materia, le istituzioni comunitarie competenti godono di un
ampio potere discrezionale per quanto riguarda non solo la fissazione
delle basi di fatto della loro azione, ma anche .la definizione degli scopi
perseguiti nell'ambito delle previsioni del Trattato, e la scelta degli opportuni
strumenti d'azione.
38. -Quanto al primo mezzo delle ricorrenti, si deve osservare che le
considerazioni relative alla situazione del mercato mondiale e del mercato
comunitario non consentono di discernere un errore manifesto nella valutazione
che la Commissione e il Consiglio hanno fatto dei dati esistenti
sul mercato mondiale e delle condizioni di produzione che caratterizzano
il mercato comunitario. In particolare, non si pu� considerare come un
dato costante la constatazione fatta dalla Corte, nella sentenza 13 novembre
1973, relativamente ai rispettivi costi di produziont< del grano
tenero e del grano duro all'epoca considerata.
39. -Quanto all'obiettivo economico perseguito dal Consiglio nella
l�issazione dello scarto fra il prezzo d'entrata del grano duro e il prezzo
del grano tenero, neppure sotto questo aspetto si pu� riconoscere, tenuto
conto dello stato cronicamente eccedentario della produzione di grano
tenero e della necessit� di stimolare la produzione comunitaria di grano
duro, un superamento del margine di valutazione politica delle istituzioni
nella determinazione della differenza fra i livelli di prezzo. Poich� la scelta
effettuata dal Consiglio rientra nell'ambito del legittimo esercizio del
suo potere discrezionale, le ripercussioni di questa decisione di carattere
politico-economico devono essere accettate dai fabbricanti di prodotti
derivati, cos� come devono esserlo da parte dei vari gruppi di _produttori
interessati.
40. -Il fatto che, prima dei cambiamenti intervenuti nel 1974 nella
situazione del mercato mondiale, il Consiglio abbia seguito per un lungo
periodo una politica diversa non crea, per i produttori e le imprese di trasformazione
interessate, un diritto al mantenimento dei vantaggi ch'essi
hanno eventualmente tratto da tale politica; questo fatto non costituisce
266
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
.,
nemmeno, per la Commissione ed il Consiglio, una limitazione della li
bert� di adattare la loro politica a seconda dell'evoluzione dei dati del
mercato e degli obiettivi perseguiti. � sufficiente rinviare, al riguardo,
alle sentenze 13 novembre 1973 (gi� citata, punto 12 della motivazione) e
2 giugno 1976 (cause 56-60/74, Kampffmeyer e a., Racc. pag. 711, punto 13
motivazione). In particolare, ,l'intenzione manifestata nell'ottavo punto
del preambolo del regolamento n. 2727/75 non pu� essere considerata
come espressione di una norma giuridica che le istituzioni fossero necessariamente
tenute ad osservare in seguito.
41. -Quanto all'argomento basato sull'art. 39, n. 1, lett. e), del Trattato,
va osservato in primo luogo che, in conformit� ad una conso�idata
giurisprudenza della Corte, le istituzioni devono conciliare i vari obiettivi
definiti dall'art. 39, senza ch'esse possano isolarne up.o, come fa stabilizzazione
di certe posizioni acquisite, in modo da rendere impossibile la rea:
lizzazione di altri scopi, quali, all'occorrenza, trattandosi di una derrata
deficitaria come il grano duro, lo sviluppo razionale della produzione
agricola e la sicurezza degli approvvigionamenti.
42. -Per quanto riguarda il secondo ed il terzo mezzo, basati sul di�
vieto di discriminazione e sulle norme relative alla formazione dei prezzi
agricoli, di cui all'art. 40, n. 3, i relativi argomenti non possono essere accolti
nel contesto di un'organizza:zJione comune di mercato basata sulla
libert� degli scambi nell'ambito di un regime comune dei prezzi alla pro�
duzione. Questa organizzazione consente a tutti coloro che usano il grano�
duro di approvvigionarsi a parit� di condizioni, sia che si tratti di materia
prima, sia che si tratti di un prodotto derivato come la semola, con riser�
va della preferenza comunitaria che si esprime nel divario tra il prezzo
d'fatervento e il prezzo d'entrata. Quest'ultimo punto non � comunque
in discussione nella presente causa.
43. -Col quarto mezzo, basato sulla violazione del principio detto di
�proporzionalit��, le ricorrenti sostengono che, nel determinare gli strumenti
per la disciplina del mercato, il Consiglio ha scelto un mezzo -la
fissazione del prezzo del grano duro al livello indicato -che le avrebbe
ingiustamente danneggiate.
44. -In proposito si deve osservare che, di per s�, il ricorso ad una
differenziazione dei vari prezzi amministrati dalla Comunit� sembra un
mezzo particolarmente adeguato al sistema generale dell'organizzazione
di mercato ed all'obiettivo perseguito nella fattispecie, cio� lo sviluppo
della coltivazione del grano duro onde giungere ad una mig1iore struttura
complessiva della produzione comunitaria. A ragione le istituzioni convenute
hanno sostenuto che le soluzioni preconizzate dalle ricorrenti sono
inaccettabili, essendo l'una -cio� la differenziazione del prezzo d'entrata
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
nel sud e nel nord della Comunit� -incompatibile con l'unit� del mercato,
l'altra -cio� l'estensione degli aiuti alla coltivazione del grano
duro -contraddittoria in un regime di economia di mercato e, inoltre,
eccessivamente onerosa per la collettivit�.
45. -Si deve quindi concludere che, lungi dall'aver provato una
� grave violazione di una norma superiore intesa a tutelare i singoli �, i
ricorrenti non so~o riusciti a dimostrare alcun illecito commesso dal Consiglio
o dalla Commissione.
Sul danno e sul rapporto di causalit�
46. -Le ricorrenti pretendono dalla Comunit� le seguenti somme
a titolo di risarcimento danni:
D.M. 1.786.047,50 (causa 197/80); D.M. 1.087.692,80 (causa 198/80);
D.M. 910.850,70 (causa 199/80); D.M. 1.020.524 (causa 200/80); D.M.
2.204.106,30 (causa 243/80); D.M. 260.172,78 (causa 245/80) e D.M. 967.750
(causa 247/80).
47. -Esse calcolano il danno lamentato moltiplicando i quantitativi
di semola venduti ai fabbricanti di paste per la differenza tra quello
che esse considerano come � il prezzo giusto � del grano duro e il prezzo
di importazione risultante dall'applicazione dei regolamenti comunitari,
previa detrazione dell'importo che dicono di aver ripercosso sui loro
acquirenti. Esse sottolineano che questo calcolo non tiene conto del
loro mancato guadagno, e neanche della riduzione della loro attivit�.
48. -La ricorrente Birkel elabora un analogo conteggio, richiamando
inoltre l'attenzione sul fatto che essa non � stata in grado di
ripercuotere sugli acquirenti dei suoi prodotti l'importo eccedente il
� prezzo giusto �.
49. -Le istituzioni convenute considerano inammissibile questo
sistema di calcolo, perch� basato su un dato -il � prezzo giusto� del
grano duro -scelto arbitrariamente dalle ricorrenti. Inoltre, e questo
punto � stato sviluppato pi� ampiamente dalle federazioni che sono
intervenute a loro sostegno, esse contestano l'esistenza di un rapporto
di causalit� tra il danno lamentato e la fissazione dei prezzi da parte
del Consiglio e della Commissione. A loro avviso, la vera causa di eventuali
perdite delle 11icorrenti � da ricercare nel fatto che, a differenza di
altri Stati membri, ed in particolare della Francia e dell'Italia, la cui legislazione
proibisce l'uso del grano tenero per la fabbricazione delle paste
(cosiddetto obbligo di �purezza�), la Repubblica federale di Germania
non conosce un tale divieto, cosicch� :i fabbricanti tedeschi sono liberi di
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
268
sostituire a volont� il grano tenero al grano duro nella fabbricazione delle
paste alimentari. Poich� questa sostituzione ha l'effetto di deteriorare la
qualit� delle paste alimentari, cos� come viene riconosciuto in uno studio
prodotto dalle stesse ricorrenti, la mancanza di una legislazione di questo
genere nella Repubblica federale di Germania porta ad un peggioramento
della Sli.tuazione dell'industria tedesca nella concorrenza con le paste alimentari
provenienti da paesi in cui vige l'obbligo �di purezza�.
50. -La Corte ritiene che le ricorrenti non hanno fornito alcun indizio
relativo alla effettivit� del danno da esse assertiivamente subito. In
proposit� � sufficiente osservare che il sistema di calcolo applicato dalle
ricorrenti si basa su un dato -H �prezzo giusto� del grano duro -stabilito
in base a considerazioni economiche puramente suggettive, facendo
astrazione dal fatto che esse operano in un ambito economico� determinato
da un'organizzazione comune di mercato e non nel contesto del mercato
mondiale. Inoltre, nei calcoli effettuati a partire da questo dato iniziale
intervengono fattori dipendenti, per ciascuna delle imprese interessate,
dalla gestione individuale, e come tali incontrollabili.
51. -Quanto alla causalit�, le ricorrenti non sono riuscite a stabilire
l'esistenza di un nesso tra gli atti del Consiglio e della Commissione che,
a loro avviso, sono all'origine delle perdite da esse registrate e il danno
che assumono di aver subito. Due osservazioni sono da fare al riguardo.
52. -Anzitutto, i dati forniti dalle ri~orrenti stesse onde provare la
effettivit� del danno dimostrano che il risultato economico della loro attivit�
� condizionato da una serie di fattori che dipendono dalla gestione
industriale e commerciale di ciascuna impresa e che, in quanto tali, oltre
ad essere incontrollabili, come � stato detto, non sono imputabili alla
Comunit�.
53. -Inoltre, dalle spiegazioni fornite in risposta a quesiti posti dalla
Corte � emerso che la causa effettiva delle difficolt� incontrate dalle ricorrenti
consiste in primo -luogo nella mancanza, nella Repubblica federale
di Germania, di una legislazione che prescriva l'uso esclusivo del
grano duro per la fabbricazione delle paste alimentari. Va ricordato che
una direttiva al riguardo era stata proposta dalla Commissione al Consiglio
fin dal 1968, ma che questa proposta non ha avuto seguito (cfr. G.U.
n. c 136, pag. 16).
54. -L'adozione di una normativa comune di questo genere, da parte
di tutti gli Stati membri, �avrebbe avuto senza dubbio l'effetto di garantire
a tutti i produttori di semola di grano duro uno sbocco pi� stabile per la
loro merce. In mancanza di una siffatta normativa nella Repubblica federale
di Germania ed in altri Stati membri, la sostituzione, nella fabbricazione
di paste, di una certa proporzione di grano tenero al grano duro,
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 269
con conseguente riduzione di attivit� per i mulini a grano duro, � una
conseguenza ineluttabile della situazione legislativa esistente in questi
Stati. La Comunit� non ha alcun obbligo, nel determinare la sua politica
dei prezzi in materia di cereali, di fissare i prezzi del grano duro e del
grano tenero in modo che il loro reciproco rapporto impedisca questa sostituzione
l� dove essa � legalmente consentita. Solo l'armonizzazione delle
legislazioni nazionali potrebbe porre rimedio alla difficolt� segnalata
dalle ricorrenti.
55. -Da queste considerazioni risulta a sufficien2ia che le ricorrenti
non sono riuscite a provare l'esistenza di un nesso di causa ad effetto tra
la politica perseguita dalle istituzioni comunitarie in materia di fissazione
dei prezzi del grano, sancita dai regolamenti contestati, e il deterioramento
della loro posizione sul mercato del grano duro o delle paste alimentari.
56. -Da questa analisi si desume che le ricorrenti non hanno provato
che sussista alcuno dei presupposti, sopra richiamati, ai quali � subordinata
la responsabilit� della Comunit�. I ricorsi devono dunque essere respinti.
(omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, II Sezione, 18
febbraio 1982, nella causa n. 277/80 -Pres. Due -Avv. Gen. Slynn Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Milano
nella causa fra la Societ� italiana cauzioni -S.I.C. -e l'Amministrazione
delle finanze dello Stato. Interv.: Governo italiano (avv.
Stato Braguglia) e Commissione delle C.E. (ag. Prozzillo).
Comunit� europee -Unione doganale -Transito comunitario -Garante Liberazione
-Condizioni.
(Regolamento CEE del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542, mod. con reg. 25 maggio 1971,
n. 1079, art. 35).
L'art. 35 del regolamento del Consiglio 18 marza 1969, n. 542, relativo
al transito comunitario, integrato dall'art. 1 del regolamento 25 maggio
1971, n. 1079, va interpretato nel senso che, in difetto di notifica dell'avviso
di non appuramento al garante da parte dell'amministrazione doganale
entro dodici mesi dalla data di allibramento della dichiarazione
Tl, il garante, in assenza di comportamento fraudolento da parte sua, �
in ogni caso liberato dai suoi obblighi (1).
(1) La norma esaminata dalla Corte � riprodotta integralmente nell'art. )5
del regolamento CEE del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222/77, contenente la
nuova disciplina del transito comunitario.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
270
(omissis) 1. -Con ordinanza 9 ottobre 1980, pervenuta alla Corte il
12 dicembre successivo, il Tribunale di Milano, Prima Sezione civile, ha
sollevato, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale
vertente sull'interpretazione dell'art. 35 del regolamento del Consiglio
18 marzo 1969, n. 542, relativo al transito comunitario (G.U. n. L 77,
pag. 1), integrato dal regolamento 25 maggio 1971, n. 1079 (G.U. n. L. 116,
pag. 7).
2. -Il regolamento del Consiglio n. 542/69, cos� integrato, che si applica
alla fattispecie controversa dinanzi al Tribunale di Milano, istituisce,
al fine di facilitare il trasporto delle merci all'interno della Comunit� e,
in particolare, di semplificare le formalit� da assolvere all'atto dell'attraversamento
delle frontiere interne, un regime di transito comunitario che,
per le merci che non presentano i requisiti di cui agli artt. 9 e 10 del
Trattato CEE, � quello del transito comunitario esterno, disciplinato dagli
artt. 12-38 del suddetto regolamento.
3. -Ai sensi dell'art. 12, nn. 1 e 3, di tale regolamento, qualsiasi merce,
per circolare in regime di transito comunitario esterno, deve costituire
oggetto di una dichiarazione compilata su di un modello T1 conforme
all'allegato A del regolamento e sottoscritta dalla persona che chiede di
effettuare l'operazione di transito, cio� l' � obbligato principale � che, secondo
la definizione datane all'art. 11, lett. a), dello stesso regolamento,
�Si rende responsabile, nei confronti delle autorit� competenti, della regolare
esecuzione di tale operazione �.
4. -L'operazione di transito comunitario esterno inizia, come dispone
l'art. 17 del regolamento, con l'allibramento della dichiarazione Tl presso
l'ufficio di partenza e si conclude, a norma dell'art. 26, con la spedizione
La sentenza della Corte, strettamente aderente aJ testo iletterale delila
norma, non elimina ille perplessit� che erano state soJi1evate da.'l Governo itailfono.
Poich�, infatti, I'� appuramento � di cui aJJla norma, da un fato indica
fopel'azione materi1ale di riscontro che l'ufficio di partenza compie f.ra 11a parte
del documento rimasta in suo possesso e la parte che gli viene !'estituita
daihl'ufficio di destinazione, e dahl'a:Ltro indica 1l'atto di accertamento deHa
regoliarit� dell'operazione, la soluzione data dailila Corte, iITl![lonendo, per tener
ferma Ia garanzia, la comunicazione di non appuramento a1 garante non oltre
dodici mesi dalil'aililibramento in ogni caso, potrebbe indurre 1a indiscriminate
comunicazioni in tal senso in tutti i casi di mero � a'ppuramento � !inteso come
operazione di riscontro, in attesa dell'esito pi� o meno lungo deg;li accertamenti
suUa regol.adt� dell'operazione, con pari pregiud!izio per le esigenze di
certezza del diritto del garante.
In precedenza la Corte, con sentenza 17 settembre 1981, neld1a causa n. 136/80,
HUDIG ET PIETERS, in Racc., 1198,1, 2233, aveva precisato che la norma in questione
si rirerisce solo al garante in soLido di cui al precedente a,rt. 27, n. 3, e non
anche all'obbligato principale.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
all'ufficio di partenza, da parte dell'ufficio di destinazione, di un esem�
plare della suddetta dichiarazione.
5. -L'art. 27, n. 1, del regolamento, d'altra parte, dispone che �al
fine di assicurare la riscossione dei dazi e degli altri diritti e tributi che
uno Stato membro sarebbe in diritto di esigere per le mer~i che attraverseranno
il suo territorio durante il transito comunitario, l'obbligato
principale � tenuto a prestare una garanzia, salvo disposizioni contrarie
del presente regolamento �. Il n. 2 dello stesso articolo precisa che �la
garanzia pu� essere prestata globalmente per diverse operazioni di tran�
sito comunitario, o isolatamente per una sola operazione di transito comunitario
�. Il n. 3 stabilisce inoltre che, � fatte salve le disposizioni dell'articolo
33, paragrafo 2, la garanzia consiste in un impegno mediante
il quale una persona, fisica o giuridica, stabilita nello Stato membro nel
quale la garanzia � prestata e da esso accettata, si costituisce garante
in solido�.
6. -L'art. 35, primo comma, del regolamento dispone che: �il ga�
rante � liberato dalle sue obbligazioni nei confronti degli Stati membri il
cui territorio � stato toccato in occasione del transito comunitario, quando
il documento Tl � appurato dall'ufficio di partenza�. A tale disposizione,
l'art. 1 del regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1079, ha
aggiunto un secondo comma cos� formulato:
�Il garante � del pari liberato dalle sue obbligazioni alla scadenza
di un periodo di 12 mesi dalla data di allibramento della dichiarazione
Tl qualora non sia stato avvisato dall'ufficio di partenza del non appuramento
del documento Tl �.
7. -Risulta dall'ordinanza di rinvio che l'attrice nella� causa principale,
la Societ� Italiana Cauzioni, Compagnia di Assicurazioni e Riassicurazioni
S.p.A. (in seguito S.I.C.) ha proposto opposizione avverso l'ingiunzione,
notificatale dall'amministrazione doganale, di adempiere gli
obblighi ad essa incombenti in quanto garante di tre operazioni di trasporto
di carne congelata effettuate il 21 novembre e 21 dicembre 1975
e il 2 gennaio 1976 con bollette doganali modello T1 di cui, successivamente,
la polizia tributaria di Milano ha scoperto il carattere fraudolento,
essendo stata la terza parte del modello Tl falsificata allo scopo di far
credere, contrariamente a quanto avvenuto, che la merce aveva lasciato
il territorio italiano.
8. -La S.I.C. deduce la decadenza dell'amministrazione doganale
dal diritto a pretendere nei suoi confronti, quale garante, il pagamento
dei diritti doganali per le operazioni fraudolente. A suo avviso, essa deve
considerarsi liberata dall'obbligo fidejussorio a seguito sia dell'appuramento
del documento Tl, regolarmente comunicatole dall'ufficio doga
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
272
nale competente il 13 dicembre 1975, il 30 dicembre 1975 e il 21 gennaio
1976, sia della scadenza del termine di 12 mesi dalla data di allibramento
della dichiarazione Tl, trascorso senza alcuna comunicazione, da .parte
dell'ufficio di partenza, del mancato appuramento del documento TL
9. -Le autorit� italiane sostengono che l'atto di appuramento basato
su documenti falsificati va considerato invalido ed inefficace e, conseguentemente,
privo di effetto in ordine alla liberazione del garante ai
sensi dell'art. 35, primo comma, del regolamento n. 542/69, che pu� derivare
soltanto da un valido atto di accertamento positivo della rispondenza
tra la copia del documento T1 dell'ufficio di partenza e quella dell'ufficio
di destinazione.
10. -Per quanto concerne la liberazione del garante nell'ipotesi contemplata
dall'art. 35, secondo comma, del regolamento n. 542/69, le autorit�
italiane deducono che, qualora il documento Tl sia stato appurato in
tempo utile, cio� prima della scadenza del termine di 12 mesi dalla data
di allibramento della dichiarazione Tl, tramite l'operazione materiale
di riscontro, i cui presupposti sostanziali tuttavia si rivelino successivamente
insussistenti, l'amministrazione doganale non deve pi� incorrere
nella decadenza comminata da tale disposizione.
11. -A parere delle autorit� italiane, a meno di obbligare l'amministrazione
doganale a svolgere lunghe indagini e operazioni di controllo e
di costringerle ad avvisare sistematicamente il garante del non appuramento
del documento Tl, e ci� in contrasto con la finalit� perseguita con
l'adozione del regolamento n. 1079/71, l'atto di appuramento risultato succ~
sivamente invalido deve essere privo di efficacia liberatoria nei confronti
del garante, ed il secondo comma dell'art. 35 del regolamento
n. 542/69 �, in tal caso, inapplicabile.
12. -Al fine di risolvere tale problema il Tribunale di Milano ha
sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
�Se con riguardo all'art. 35 del regolamento CEE n. 542/69 del
18 marzo 1969, cos� come integrato dall'art. 1 del regolamento CEE
n. 1079/71 del 25 maggio 1971, l'Amministrazione finanziaria, al fine di
cconservare la garanzia contemplata nella norma medesima, abbia in
ogni caso l'onere di avvisare, entro 12 mesi dalla data di allibramento
della dichiarazione Tl, circa il non appuramento di quest'ultimo documento
�.
13. -Si deve constatare che l'art. 35 del regolamento del Consiglio
n. 542/69, integrato dal regolamento del Consiglio n. 1079/71, mira ad assi
�Curare la certezza del diritto alle persone che si rendono garanti delle
operazioni di transito ai sensi del regolamento di cui trattasi, disponendo
in particolare la loro liberazione allo scadere del periodo di 12 mesi dalla
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
data di allibramento della dichiarazione di transito comunitario qualora
esse non abbiano ricevuto l'avviso di non appuramento del documento Tl
da parte dell'ufficio di partenza. Tale efficacia liberatoria, connessa con
la scadenza del termine suddetto, analogamente all'efficacia liberatoria
dell'avviso di appuramento, non � subordinata ad alcuna altra condizione.
14. -Risulta d'altronde dal testo dell'art. 35. del regolamento n. 542/69,
integrato dal regolamento del Consiglio n. 1079/71, che, nel contesto della
funzione attribuitale nel sistema istituito dall'art. 35 del regolamento
n. 542/69, la notifica dell'avviso di appuramento non pu� n� ostare alla
liberazione del garante, n� tener luogo di un avviso di non appuramento
del documento Tl e produrre, cos�, un effetto opposto a quello espressamente
collegato a tale formalit� dalla norma di cui trattasi.
15. -Ne consegue, quindi, salve restando le conseguenze che un comportamento
fraudolento del garante stesso avrebbe comportato in ordine
alla liberazione dagli obblighi .incombentigli -ipotesi estranea alla questione
sottoposta alla Corte -che il garante � automaticamente liberato
per effetto del semplice fatto della scadenza del termine di 12 mesi, intervenuta
senza che sia stato notificato l'avviso di non appuramento.
16. -La questione sollevata dal Tribunale di Milano dev'essere quindi
risolta come segue: l'art. 35 del regolamento del Consiglio 18 marzo
1969, n. 542, relativo al transito comunitario, integrato dall'art. 1 del regolamento
25 maggio 1971, n. 1079, va interpretato nel senso che, in difetto
di notifica dell'avviso di non appuramento al garante da parte dell'amministrazione
doganale entro dodici mesi dalla data di allibramento della
dichiarazione Tl, il garante, in assenza di comportamento fraudolento da
parte sua, � in ogni caso liberato dai suoi obblighi. (omissis)
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 maggio 1981, n. 3409 -Pres. Rossi -
Rel. Panzarani -P. M. Berri (concl. cont.) -Vargas (avv. Boldrini) c.
Ministero Pubblica IstrtlZJione (Avv. Stato Mari).
Giurisdizione civile -Giurisdizione ordinaria ed amministrativa -Univer
sit� -Precari -Trattamento economico -Controversie -Giurisdizione
ordinaria.
(cod. civ., artt. 2041, 2042, 2126; legge 26 gennaio 1962, n. 16, art. 5; d.!. 23 dicem
bre 1978, 11� 817; legge 19 febbraio 1979, n. 54).
In relazione al personale precario delle Universit�, l'art. unico del
d.l. 23 dicembre 1978, n. 817 conv., con modificazioni, nella legge 19 febbraio
1979, n. 54 prevede la nullit� e l'improduttivit� di qualunque effetto
d~lle assunzioni e dell'affidamento dei compiti istituzionali in violazione
della vigente legislazione universitaria e comporta che, per le prestazioni
di insegnamento universitario che siano state effettuate senza incarico
od in base ad incarico viziato per contrasto con la suddetta legislazione,
si configuri un'attivit� di mero fatto non ricollegabile ad un rapporto
di lavoro subordinato (n� pubblico, n� privato); in relazione a tale rapporto
� data tutela all'interessato mediante l'azione generale di arricchimento
devoluta alla giurisdizione dell'A.G.O. (1).
Con l'unico motivo la ricorrente deduce la violazione dell'art. 409
cod. proc. civ.
Censurando la declaratoria del Pretore e le argomentazioni poste a
base cli essa; la ricorrente medesima, premesso che gli incarichi d'insegnamento
che la riguardano sono stati svolti sotto forma di lavoro subordinato
in virt� di titoli invalidi e inefficaci ovvero mancanti, osserva che
tale rapporto, se non appartiene alla giurisdizione amministnativa, necessariamente
rientra nella competenza per materia del giudice del lavoro a
norma dell'art. 2126 cod. civ. e 409, n. 5 cod. proc. civ., posto che tale competenza
sussiste ogni qual volta vi sia svolgimento di attivit� lavorativa
e venga chiesta la retribuzione in base all'art. 36 della Costituzione.
Tanto premesso, si osserva che la questione relativa alla giurisdizione
a conoscere la presente causa risolta dal Pretore di Camerino nel senso
della sua appartenenza all'autorit� giudiziaria ordinaria (ma con esclu
(1) La sentenza delle SS.UU. si pone nelforientamento giurisprudenziale
conforme della cassazione per il quale cfr. Cass. '16 marzo 1981, n. 1484 iin
Giust. civ. 1981, I, 1630 (nota di Vallebona).
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU . QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
sione delJa competenza del giudice del lavoro) -necessariamente si ripropone
in questa sede e la sua soluzione -dati anche [ termini della controversia
stessa e le ecceziond svolte dal Ministero della Pubblica Istruzione
e dall'Universdt� -costituisce indefettibile punto pregiudiziale a1
fini di ogni eventuale statuizione sulla competenza.
I) Si rileva in proposito come sia incontroverso che la Vargas ebbe
a svolgere presso l'Universit� di Camerino attivit� lavorativa avente ad
oggetto l'insegnamento della lingua spagnola e ci� durante tre anni accademici,
dal 1975 al 1978, lllon percependo una regolare retribuzione ma
soltanto Ia compleSJsiva somma di L. 2.290.000 (non avendo in questa sede
rilievo ogni altra questione circa l'effettiva entit� e frequenza delle suddette
prestazioni). Emerge peraltro che i conferimenti dei relativi incarichi
annuali sono stati effettuati, per gli anni 1975-76 e 1976-77, in base ad atti
per i quali � mancata l'apposizione del visto da parte della competente
Jelegazione regionale della Corte dei conti, che per di pi� la deliberazione
concernente l'anno accademico 1976-77 � stata altres� annullata con decisione
del 19 maggio 1976 del Tribunale amministrativo regionale delle
Marche, e che quella viguavdante l'anno accademico 1977-78 non � stata
addirittura neppure seguita dal provvedimento rettorale.
Al riguardo deve innanzi tutto notarsi che il controllo preventivo
della Corte dei conti -che si sostanzia neff.applicazione del visto e nella
conseguente registrazione dell'atto (artt. 17 ss. del r.d. 2 luglio 1934, n. 1214)
-avendo la funzione delJ'accertamento della .legalit� dei provvedimenti
amministrativi per i quali sia nichiesto, pur rimanendo estrinseco., al relativo
procedimento di formazione, tuttavia ne condiziona completamente
l'efficacia e l'esecutivit�. Peraltro, il rifiuto del visto da parte del suddetto
organo comporta la necessit� di un'apposita deliberazione del Governo ai
fini del visto �con riserva� (art. 1 n. 11 del R.D. 14 novembre 1901, n. 466
e art. 25 commi 1 e 2, del R.D. n. 1214 del 1934 cit.), il che ulteriormente
conferma che l'atto amministrativo per il quale il visto sia ricusato non
pu� di per s� stesso avere alcuna efficacia, laddove non va dimenticato
che, in particolare per i provvedimenti di nomina e promozione di pubblici
impiegati comportanti illegittime spese perch� adottati oltre i limiti
degli organici, il �rifiuto de11a registrazione ha carattere assoluto e di
annullamento (art. 25, comma 3, lett. b, dello stesso R.D. n. 1214).
D'altra parte, con riguardo alla fattispecie, la mancata apposizione
del visto della Corte dei conti ha specifica rilevanza, al postutto, solo
per il decreto rettorale relativo all'anno accademico 1975-76 (sul controllo
preventivo in ordine agli atti di conferimento degli incarichi di inse
gnamento universitario, cfr., l'art._ 5, comma 5, della legge 26 gennaio 1962,
n. 16); ed infatti la legittimit� dell'analogo provvedimento concernente iI
successivo anno accademico � venuta meno in conseguenza dell'annullamento
della relativa delibemzione del Consiglio di facolt� da parte del
Tribunale amministrativo, mentre per il terzo anno, come si � ancora ri
276 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cordato, � del tutto mancato siffatto provvedimento talch� non si � neppu,
r perfezionato il procedimento amministrativo previsto dal suddetto
art. 5 della legge :n. 16 del 1962.
II) La situazione della ricorrente �, pertanto, quella di un soggetto
che, nei riguardi di un .ente pubblico non economico qual'� l'Universit�
(cfr. al riguardo, ancora recentemente, p. es. la sentenza di queste Sezioni
Unite 19 marzo 1979, n. 1585; sulla natura delle Univernit� statali e degli
altri tistituti statali d'~struzione superiore quali organi dello Stato muniti
di personalit� giuridica, cfr. poi la sentenza 28 giugno 1975, n. 2546), abbia
svolto attivit� Javorativ�a nell'assenza di un idoneo atto di nomina ovvero
di atti equipollenti ad esso.
Si potrebbe in proposito discutere -e se ne discute fra Je parti
se il rapporto .intercorso tra 1a Vargas e l'Universit� di Camerino, il
quale -com'� ormai chiaro -non trova riscontro in provvedimenti va
lidi ed efficaci e si � svolto in via di mero fatto, possa tuttavfa compor
tare pur sempre il cosiddetto inserimento del soggetto nell'organizzazione
universitaria e sia perci� ugualmente configurabile come rapporto di pub
blico impiego; e se invece, nell'!impossibilit� di dare una risposta afferma
tiva ail predetto quesito, debba ritenersi configurabile la fiattispecie pre
vista daJl'art. 2126 cod. civ. e se quindi le ragioni dedotte in giudizio
dalla stessa Vargas possano trovare tutela in base a questa norma.
Ma l'esigenm di dare una risposta a tali questioni risulta superata,
e pertanto la relativa indagine � ormai irnilevante e superflua, 1al1a stregua
delle recenti disposizioni in materia di 1inca11ichi al pernonale precario
delle universit�.
III) In proposito si osserVJa invero che l'art. unico dal d'1. 23 dicem
bre 1978, n. 817 -contenente norme transitorie per il personaJe preca
rio -ha sanzionato, al comma 12, (ribadendo un principio che era
stato introdotto nel comma 12 dell'art. 12 del d.l. 21 ottobre 197.S, n. 642 la
cui efficacia era venuta meno per mancata conversione in legge nel
termine di cui all'art. 77 Costituz.) La nullit� di diritto dell'assunzione di
personale o dell'affidamento di compiti istituzionali effettuati in viola
zione del1a vigente legislazione un!iversitacia nonch� dello stesso decreto
e l'esclusione della produzione di alcun effetto a carico dell'amministrazio
ne salva, al riguardo, la responsabilit� personale e solidale, per le somme
conseguentemente erogate, dei docenti, de!i funzionavi, e degli organi delle
� singole amministrazioni universitarie. In sede di conversione dn legge
avvenuta con l'art. unico della legge 19 febbraio 1979, n. 54 -tale dispo
sizione � stata sostituita nel senso che � restano ferme le nullit� di diritto
e l'assoluta improduttivit� di qualunque effetto e conseguenza nei con
fronti dell'amministrazione dell'assunzione di personale e dell'affidamento
di compiti istituzionali effettuati in violazione della gi� vigente legisla
zione universitaria ovvero di quanto previsto nel (...) decreto, salve le
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
277
responsabilit� disciplina11i, amministrative e penali dei docenti e deg1i altri
funzionari responsabili delle violazioni� (disposizione questa riprodotta
poi nell'art. 123, comma 2, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 sul :riordinamento
de11a docenza unJversitaria emanato in baise alla legge delega 21
febbraio 1980, n. 28).
Da tali norme emerge pertainto l'intento del legislatore, nel dare un
nuovo assetto .ai rapporti del personale precario delle Universit�, di escludere
del tutto, nei confronti della Pubblica Ammirnistrazione, l'ipotizzabilit�
degli effetti giuridici normalmente ricollegabili a rapporti d'impiego
ancorch�� soltanto de facto qualora tale situazione abbia tratto origine
da incarichi conferii.ti attraverso procedimenti non conformi a legge. E
che la surriportata disposizione della legge n. 54 del 1979 sia operativa anche
per illcarichi pregressi si evince chiaramente, tra l'altro, dal riferimento
(,a differenza che nci decreti legge n. 642 eri. 817 del 1978 cit.) anche
alla precedente legislazione universitaria. Una tale efficacia retroattiva
� stata peraltro affermata da parte di queste Sezioni Unite nelle recentissime
decisioni dal n. 1484 al n. 1501 del 16 marzo 1981 nelle quali si �
ancora rilevato che lo scopo della disposizione stessa (che, per un verso,
ha adottato provvedimenti generali di sistemazione del personale precario)
� stato quello di troncare in modo definitivo le controversie relative
al passato, osservandosi ancora come argomento contrario non possa
essere tratto dalla normativa di cui alla surricordata successiva legge
delega ~art. 12 lett. d) demandante al Governo fabrogazione di ogni altra
disposizione che consenta di assumere od utilizzare, a qualsiasi titolo,
personale non previsto nella legge stessa, trattandosi di norma di portata
pi� ampia; riguardante le situazioni future ed avente una funzione di
copertura di eventuali casi sfuggiti alla precedente disciplina.
La conseguenza dJ tutto ci� non pu� essere, quindi, che l'inammissi�
bilit� dell'azione diretta a far valere diritti comunque fondati sul presupposto
deLl'esffistenz.a di un rapporto di lavoro subordinato rispetto a
coloro che siano stati irregolarmente immessi nelle Universit�, vale a
dire o con atti non conformi a legge ovvero addirittura nella mancanza
di essi: la suddetta norma del 1979 ha reso pertanto non proponibile la
azione giudiziar1a da parte di tale personale, anche nell'ipotesi in cui essa
si ricolleghi alle disposizioru di cui all'art. 2126 cod. civ. e venga dedotto
l'espletamento di attivit� lavorativa ill via meramente di fatto, situazione
questa uJtima che nella fattispecie ricorre nei confronti della Vargas dato
che -per quanto si � sopra detto -gli 1incarichi non sono stati a lei
conferiti nell'osservanza di tutte le disposizioni di cui all'art. 5 della
legge 26 gennaio 1962, n. 16.
�.
IV) L'operativit� della suddetta norma di �sbarramento� della legge
n. 54 del 1979 e la conseguente inammissibilit� di azioni che -compresa
quella ex art. 2126 cod. civ. -presuppongano il prodursi degli effetti tipici
del rapporto di lavoro subordinato, non consentono tuttavia di concludere
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che l'attivit� lavorativa della ricorrente costituisca un fatto giuridicamente
irrilevante giacch� la relativa tutela pu� pur sempre essere realizzata
attraverso La sussidial'ia azione generiale di ar.ricchimento senza
causa, di cui agli artt. 2041-2042 cod. civ., che come � noto, la dottrina
amministrativistica e la consolidata giurisprudenza di questa Corte Suprema
pienamente ammettono, nell'applicazione dei canoni di diritto
comune, anche nei confronti della Pubblioa Amministrazione che abbia
comunque utilizzato l'opera o l'�attivit� del terzo e ne abbia in tal modo
riconosciuto. -anche implicitamente -r1a utilit� (sull'argomento, cfr.
p. es. le sentenze 12 luglio 1974, n. 2090, 7 giugno 1974, n. 1688, 17 novembre
1975, n. 3852, 17 gennaio 1976, n. 523 e 28 giugno 1976, n. 2446).
In tal senso si sono pronunciate, del resto, queste Sezioni Unite nelle
gi� ricordate sentenze nn. 1484-1501 del 1981 che, proprio nella applicazione
di tale dstituto giuridico, hanno riavvisato il criterio per escludere
possibili dubbi circa la oostituzionaJ.it� del1a suddetta norma del 1979 in
relazione ai principi di cui agli artt. 3 e 36 della Costitu2lione. Si � peraltro
in ta1i decision.i rilevato, in particolare, il riferimento espresso nella suddetta
norma alle (sole) ipotesi dell'assunzione illegittima di personale e
dell'affidamento di mansioni lavorative, il che lascia salva la suddetta
azione di arricchimento Ja cui portata generale e sussidiaria depone in
fovore della sua esclusione dalla sanzione di inefficacia comminata dalla
norma di � sbarramento �, dovendosi inoltre vitenere che il carattere di
tale azione � tale che non pu� ipotizzarsi una sua improponibilit� ove la
legge non lo disponga espressamente.
Colui peroi� che abbia prestato in favore di un'Universit� attivit�
lavorativa in rdip�ndenza della quale non gli spetti iJ trattamento economico
proprio del pubblico impiego, ha pur sempre diritto alla tutela in
parola, in relazione all'ar~icchimento che l'ente abbia lucrato a suo danno,
non potendosi dubitare dell'esistenza di esso ove sia stata la stessa
Universit� a sollecitare quelle determinate p11estazioni attraverso i suoi
organi e ove il soggetto sia stato di fatto utilizzato in sostituzion~ di
altro personale, di� ruolo o mancante ovvero impiegato altrimenti.
N� va dimenticato -si � affermato nelle richiamate decisioni -che
tra le varie possibili interpretazioni di una norma, � doveroso preferire
c:iuella conforme alla lettera ed allo spirito della Costituzione.
Il principio di tutela di lavoro, in tutte le sue forme ed applicazioni,
sancito dall'art. 35, comma l, della Costituzione stessa, non consente
invero che l'attivit� lavorativa, da chiunque svolta nei confronti di un
soggetto consenziente, non sia da questi compensata e non possa quindi
essere dedotta quale causa petendi di domanda giudiziale, �almeno nena
residuale forma deLla suddetta azione generale di arricchimento, salva
poi ovviamente la valutazione della sua fondatezza da parte del competente
giudice ordinario, trattandosi invero di controv�ers.ie aventi per
oggetto posizioni di diritto soggettivo (cfr. anche su tale punto, le richia
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 279
mate sentenze nn. 1484-1501 del 1981). Va ancora osservato che Jo stesso
giudice, nel determinare l'ammontare dell'indennizzo, dovr� tener conto,
ai fini della comparazione fra il vantaggio ricevuto dalla Pubblica amministrazione
e la diminuzione patrimoniale subita dal lavoratore (e ci�
per l'adozione del criterio di cui al primo comma dell'art. 2041, cod. civ.),
dell'intrinseco valore quantitativo e qualitativo della suddetta attivit� onde
stabilire quale sia stato per il lavoratore stesso il relativo costo in termini
economici e quindi, secondo la terminologia usata in subiecta materia,
l'effettiv? depauperamento da lui risentito.
In tali termini e per talli ragioni -diverse da quelle enunciate dal
Pretore -dovendosi ammettere l'esperibilit� dell'azione generale di
arricchimento, in ordine alla presente controversia va dichiarata fa giurisdizione
del giudice ordinario e la competenza, non gi� del giudice del
lavoro non essendo la controversia stessa riconducibile -nella manoata
produzione degli effetti tipici di un rapporto di lavoro -alle previsioni
di cui all'art. 409, cod. proc. civ., sub art. 1 della legge 11 agosto 1973,
n. 533, bens� del Tribunale di Ancona; ci� tenuto conto del valore della
controversia medesima e della sede dell'Avvocatura distrettuale dello Stato
(art. 6 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611). (omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 10 giugno 1981, n. 3758 -Pres. G. Rossi
-Rel. Bile -P. M. Fabi (conci. cont.) -ENPAS (Avv. Stato Laporta) c.
Naccarati (Avv. De Luca Tamajo).
Giurisdizione civile -Impiego pubblico -Indennit� di buonuscita -Riliquidazione
-Giurisdizione escluska del giudice amministrativo � Giudizi
pendenti -Estinzione -Questione manifestamente infondata di
costituzionalit�.
(Cost., artt. 3, 24, 25, 104, 113; cod. proc. civ., art. 5; I. 20 marzo 1980, n. 75, art. 6).
� manifestamente infondata la questione di costituzionalit� dell'articolo
6 legge n. 75/1980, nella parte in cui stabilisce che appartengono alla
�giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia
di indennit� di buonuscita e di cessazione relative al personale statale
e l'estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della
legge stessa (1).
(1) La sentenza � pubblicata con nota di C. M. BARONE, d.n Foro it., 1981,
Il, 2158.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 24 giugno 1981, n. 4108 -Pres. La Farina -
Rel. Fanelli -P. M. Saja (concl. cont.) -Ministero Tesoro (Avv. Stato
Freni) c. La Porta e Rizzo.
Giurisdizione civile -Giurisdizione ordinaria ed amministrativa -Impiego
pubblico -Ente zolfi italiani -Controversie d'impiego -Giurisdizione
ordinaria.
(cod. proc. civ., art. 409; legge 2 aprile 1940, n. 278).
Appartiene alla giurisdizione dell'A.G.O. la controversia relativa al
rapporto di impiego fra l'Ente zalfi italiani ed un suo dipendente (il Ministero
del Tesoro agisce in giudizio quale liquidatore dell'Ente) (1).
(1) Per un riferimento, in motivazione, cfr. Cass. 26 marzo 1965, n. 513 in
Foro it. 1966, I, 366 con osservazioni di A. LENER.
SuHa clistmione fra ente pubblico non economico ed economico cfr. in
particolare Cass. 5 agosto 11977, n. 3'520 dn Foro it. 1978, I, 694 e 14 ottobre 1980,
n. 5503 ivi 1980, I, 2947.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 13 luglio 1981, n. 4557 -Pres. Rossi -
Rel. Schermi -P. M. Fabi (diff.) -Sacc� ed altri (avv. De Luca) c.
Assessorato Reg. per l'Agricoltura e Foreste della Reg. Siciliana (avv.
Stato Carbone).
Caccia -Provvedimento amministrativo -Divieto assoluto di caccia Domanda
di risarcimento danni -Difetto assoluto di giurisdizione.
Caccia � Provvedimento amministrativo � Vizi di legittimit� � Interesse
legittimo -Giurisdizione amministrativa -Attivit� materiale � Danno
a terzi � Diritto soggettivo � Giurisdizione ordinaria.
Emanato un provvedimento amministrativo di divieto generale ed
assoluto di caccia, l'ordinamento giuridico non appresta alcuna protezione
n� immediata e diretta n� riflessa all'interesse del proprietario di un
terreno sito in una zona popolata da selvaggina particolarmente nociva
per l'agricoltura, a conseguire, attraverso il libero esercizio dell'attivit�
venatoria, la distruzione o la riduzione della selvaggina stessa, con la
conseguente totale o parziale eliminazione del danno relativo. (1)
Soltanto l'esistenza di vizi di legittimit� inficianti il provvedimento
amministrativo configurerebbe, in favore del proprietario del fondo, un
interesse legittimo, collegato al diritto di propriet�, legittimante il ricorso
(1-2) Decistlone da condividere solo parzialmente. In precedenza l'impro'.
ponibilii.t� assoluta della domanda di risarcimento ne1fipotesi in questione
era stata ritenuta da Cass. Sez. Un. 19 ottobre 1956, n. 3764. Comunque, preci�
sato che nehla specie era ,stato .istituito un �divieto di caccia� ai sensi del-
I !i
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 281
in sede giurisdizionale amministrativa al fine di ottenere l'annullamento
del provvedimento medesimo. Quando per�, nell'esecuzione del provvedimento,
vengano usati anche mezzi non strettamente necessari al fine di
far rispettare il divieto e tali che, impedendo o rendendo pi� difficoltoso
al proprietario del fondo l'apprestamento dei mezzi diversi dall'esercizio
della caccia; siano idonei a difendere le colture in atto dagli animali
nocivi, l'uso di tali mezzi si traduce in una mera attivit� materiale che,
essendo al di fuori dell'ambito dell'esercizio del potere discrezionale per
l'attuazione di interessi pubblici, se causativa di danni ai proprietari dei
fondi va qualificata come illecita, in applicazione del principio del
neminem laedere, e corrisponde quindi ad una posizione di diritto soggettivo,
per cui la controversia tra il privato e la pubblica amministra�
zione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (2).
Va esaminata e risolta anzitutto, prima di passare all'esame (eventuale)
dei motivi di ricorso, la questione pregiudiziale circa la sussistenza
o meno della giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della
domanda proposta dal Sacc�, dal Lupo e dall'Emanuele contro l'Assessorato
per l'Agricoltura e Je Foreste della Regione Siciliana ed il Comitato della
caccia di Catania; diretta, tale domanda, ad ottenere la condanna della
Pubblica Amministrazione al risarcimento del danno consistente nella
distruzione deH.e colture nei fondi degli attori ad opera dei conigli
selvatici, 11apportato eziologicamente all'esecuzione del decreto assessorile
23 agosto 1966, che gli attori, odierni ricorrenti, hanno interpretato,
ed interpretano anche in questa sede, come costitutivo di una �zona
di ripopolamento e cattura � di selvaggina con conseguente divieto di
caccia, mentre i giudici di primo e di secondo grado non hanno preso
posizione sul problema interpretativo se con quel provvedimento amministrativo
fosse stata costituita una � zona di ripopolamento e cattura �,
a norma degli artt. 52, 53 e 54 del t.u. 5 giugno 1939, n. 1016, oppure fosse
stato imposto un �divieto generale ed assoluto di caccia�, a norma dell'art.
23 dello stesso t.u. Giurisdizione del giudice ordinario, in relazione
a tale domanda, che � stata esclusa dal Tribunale di Catania, con dichiarazione
di improponibilit� della domanda; la cui decisione � stata confermata
dalla Corte di Catania (con diversa motivazione).
Poich� si tratta di questione di giurisdizione, che in questa sede va
esaminata e risolta di ufficio, il Collegio ha il potere di compiere, a tale
fine, indagini di fatto, sulla base degli atti acquisiti in causa. Indagini di
l:'art. 23 del t.u. n. 1016 de~ 1939, norma di azione attributiva alfa P.A. di un
potere per il raggiung.fu:nento di uno scopo dri pubbHco generale interesse,
sembra doversi riitenere che, di fronte a tale potere, i proprietari dei fondi
fossero tito1ari di un iinteresse '}egittimo, per la cui tute1a dovevano essere
aditi gli organi de11a g;iurisdizione amministrativa e per ~a cui 'lesione non �
ammissibile -iJ risarcimento del danno.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
fatto che, nella specie, consistono nell'interpretazione del suddetto decreto
assessoriale, al fine di determinarne il contenuto, nelle alternative ipotizzabili
(ed in effetti ipotizzate in causa) di costituzione di una �zona di
ripopolamento e cattura � o di imposizione di un � divieto generale ed assoluto
di caccia �.
Il decreto assessoriale di che trattasi fu preceduto -come si � visto
nella precedente narrativa -dal decreto 28 luglio 1966, emesso dall'Assessore
per l'Agricoltura e le Foreste della Regione Siciliana su proposta
dei Comitati della caccia de11a Sicilia; con il quale furono date le disposizioni
costituenti H calendario venatorio 1966/67 e si stabil� a:II'art. 13:
� La caccia e l'uccellagione sono vietate in modo generale ed assoluto,
ai sensi dell'art. 23 del t.u. sulla caccia, nelle localit� appresso specificate
provincia per provincia�; determinandosi per la provincia di Catania
due zone. Decreto �assessoriale che, per�, non fu pubblicato nehla
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana; come sarebbe stato necessario
a norma dell'art. 13 dello stesso t.u.; onde ,1a �sua non obbligatoriet� per
i destinatari.
Il successivo decreto assessoriale 23 agosto 1966 (emesso su richiesta
del Comitato della cacoia di Catania), intitolato: �Modifica al calendanio
venatorio 1966/67 per la provincia di Catania�, dopo aver richiamato
varie disposizioni di legge, tra cui il t.u. 5 giugno 1939, n. 1016, nonch�
il decreto assessoriale 28 luglio 1966, cos� disponev:a all'art. 1: �Nella
provincia di Catania, alle " Zone 23 " precisate nel Calendario venatorio
1966/67, emanato con D.A. n. 66 del 28 luglio 1966, v.iene inclusa una
nuova "Zona 23 ", la terza, in agro dei Comuni di Motta S. Anastasia e
Misterbianco�, indicando poi Je contrade comprese nella zona e la delimitazione
di questa. Il quale decreto fu pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Regione Siciliana (pubb1icazione disposta dal successivo art. 2;
mentre l'art. 3 incaricava H Comitato della caccia di Catania dell'esecuzione
del medesimo decreto).
Gli attori in causa, odierni ricorrenti, dedussero nel g.iudizio di merito,
e sostengono anche in questa sede di Jegittimit�, la .inefficacia e non
obbligatoriet� del decreto assessoriale 23 agosto 1966 (nella cui terza �Zona
23 � erano compresi i fondi di loro propriet�) perch� richiamava e si inseriva
nel precedente decreto assessoriale 28 luglio 1966, inefficace e non
obbligatorio essendone mancata la pubblicazione. Pi� precisamente -secondo
il loro assunto, rettamente interpretato -la disposizione dell'articolo
1 del secondo decreto assessoriale non aveva una propria formulazione
autonoma, poich� faceva riferimento, per il suo contenuto, aJ
precedente decreto assessor.iale, ed in particolare al provvedimento contenuto
nell'art. 13: si trattava, perci�, di un provvedimento, emesso per
la zona in esso determinata, il cui contenuto era indicato per relationem,
dovendo essere identico a quello di cui all'art. 13 del precedente decreto;
onde il difetto di contenuto, mancando l'elemento cui faceva riferimento,
(
f,
f
.............J.
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
poich� non era stato pubblicato, e perci� non era conosciuto e non era
obbligatorio, il precedente decreto.
Assunto, questo, che � destituito di fondamento.
L'art. 1 del decreto assessoriale 23 agosto 1966 si limitava, bens�, a
disporre, per la provincia di Catania, l'inclusione di una terza � Zona 23 � in
aggiunta a quelle precisate nel calendario venatorio 1966/67 emanato
con il precedente decreto assessoriale 28 luglio 1966; ma quel decreto
deve essere interpretato, al fine di determinarne il contenuto, cio� la
portata precettiva, tenendo conto dell'intero suo testo, ove � richiamato,
tra le altre disposizioni legislative, il t.u. 5 giugno 1939, n. 1016. Questo richiamo
legislativo indica chiaramente che il decreto assessoriale contiene
all'art. 1, uno di quei provvedimenti sulla cacaia che la Pubblica amministrazione
aveva il potere 'di emanare in base al citato t.u.; e la dizione
�Zona 23 �, che non pu� non essere riferita a quel testo legislativo, va
interpretata come parte del territorio della provincia dii Catania, delimitata
nei suoi confini e con indicazione delle contrade che vi sono comprese,
in riferimento alla quale era emanato iJ provvedimento di cui all'art.
23 del richiamato t.u. n. 1016 del 1939, il quale attribuiva al competente
organo della pubblica amministrazione (nella Regione Siciliana,
l'Assessore per l'Agricoltura e le Foreste), � nell'iinteresse del1a protezione
di una o pi� specie di selvaggina�, il potere di �restringere il periodo
di caccia o di uccellagione o vietare le medesime, sia in modo generale e
assoluto, sia per �talune forme di caccia o specie di selvaggina e per
determinate localit� �. Provvedimento ex art. 23 del citato t.u., quello
contenuto nell'art. 1 del decreto assessoriale 23 agosto 1966, la cui portata
va intesa come divieto generale ed assoluto di caccia nella zona indicata,
in mancanza di determinazJione di limW a tale divieto.
Emanato un provvedimento amministrativo, perfetto nella �sua struttura
ed efficace, 'di divieto generale ed assoluto di caccia a norma dell'articolo
23 del t.u. 5 giugno 1939, n. 1016, l'ordinamento giuridico non appresta
alcuna protezione, n� immediata e diretta n� in via di riflesso
attraverso la protezione di un interesse generale, all'interesse del proprietario
di un terreno sito in una zona popolata da selvaggina particolarmente
nociva per l'agricoltura a conseguire, attraverso il libero esercizio
dell'attivit� venatoria, la diistruzione o comunque la dduzione della selvaggina
stessa, con la conseguente totale o parziale eliminazione del
danno relativo (in tal senso si sono gi� espresse le Sezioni Unite di questa
Suprema Corte con sentenza 19 ottobre 1956, n. 3764); per cui, trattandosi
di mero interesse di fatto, non sussiste la giurisdizione �di alcun giudice,
n� ordinario n� amministrativo. Soltanto l'esistenza di vizi di legittimit�
inficianti quel provvedimento amministrativo configurerebbe, in
favore del proprietario del fondo, un inte!'esse legittimo, collegato al diritto
di propriet� sul fondo (non toccato direttamente dal provvedimen
284
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
to), legittimamente il ricorso in sede giurisdizionale amministrativa al
fine di ottenere l'annullamento del provvedimento medesimo: posizione
soggettiva di interesse legittimo, quel1a del proprietario del fondo, escludente
la giurisdizione del giudice ol'dinario.
Diversa � la posizione soggettiva del proprietario del fondo, riguardo
_all'apprestamento di tutela dall'ordinamento giuridico, in ipotesi di attiv.
it� esecutiva esorbitante rispetto alla portata del provvedimento ammi:
nistrativo di divieto generale ed assoluto di caccia: quando, cio�, nello
esecuzione del provvedimento, vengano usati anche mezzi non strettamente
necessari al fine di far rispettare il divieto e tali che, impedendo o rendendo
pi� difficoltoso al propr.itario del fondo l'apprestamento dei mezzi,
diversi dall'esercizio della caccia, idonei a difendere le colture lin atto
dagli a111imali nocivi, si pongano in rapporto eziologico con il danno consistente
nella distruzione, totale o parniale, delle colture ad opera di quegli
animali.
Metro di valutazione di siffatta attivit� degli organi esecutivi della
pubblica amministrazione � il principio del neminem laedere, norma generale
di relazione alla cui osservanza � tenuta anche la pubblica amministrazione
nello svolgimento, in particolare, dell'attivit� esecutiva di suoi
provvedimenti. Il divieto generale ed assoluto di caccia comporta, nella
fase esecutiva, l'uso dei mezzi indispensabili, e soltanto di essi, per impedire
l'esercizio della caccia nelle zone indicate, ed esattamente delimitate,
nel provvedimento amministrativo. Ogni ulter~ore mezzo, trascendente il
criterio della indispensabilit�, non trova titolo legittimo nel provvedimento
amministrativo di divieto. E l'uso di tali mezzi ulteriori si traduce,
perci�, in una mera attivit� materiale che, essendo al di fuori dell'ambito
dell'esercizio del potere amministrativo per l'attuazione di interessi
pubblici, -ricade sotto la disciplina normativa di relazione, se incide su
posizioni soggettive di terzi tutelate dall'ordinamento giuridico nella consistenza
di diritti soggettivi. Nell'ambito di tale disciplina, quell'attivit�
materiale, se causativa di danni ai proprietari dei fondi per la natura dei
mezzi usati nel suo svolgimento,_ va qualificata come illecita, in applicazione,
appunto, del principio generale del neminem laedere: si tratta,
invero, di atto colposo (per l'inosservanza del Hmite all'esecuzione del
provvedimento amministrativo di divieto generale ed assoluto di caccia)
causativo di un danno ingiusto ai proprietari dei fondi compresi nella
zona ove � imposto il divieto di caccia, mquanto, impedendo o rendendo
pi� difficoltoso a costoro l'apprestamento dei mezzi, diversi dalla caccia,
idonei alla custodia dei loro fondi ed alla difesa delle colture in atto nei
fondi stessi, s� da provocare la distruzione totale o parziale di queste,
� lesiva del diritto di quei terzi all'integrit� del loro patrimonio. La posizione
soggettiva dei propriet,ari dei fondi, fatta valere in giudizio da co
' :~
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
storo per ottenerne la tutela nei confronti della pubblica ammini:srtrazion�,
�, quindi, di diritto soggeUivo; per cui la controversia, tra il privato e la
pubblica amministrazione, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
Per le considerazioni svolte, deve escludersi, nella specie, la giurisdizione
del giudice 011dinario per quanto attiene, nelle deduzioni degli attori,
all'emanazione ed all'esecuzione, avvenuta con l'uso dei mezzi strettamente
necessari (sorveglianza della zona per far rispettare dai cacciatori
il divieto imposto), del decreto assessoriale 23 agosto 1966 che impose
il divieto generale ed 1assoluto di caccia nella zona in esso indicata, nonch�
a \Cizi di Jegittimit� dnficianti quel provvedimento amministrativo: nella
prima deduzione, la posizione soggettiva fatta valere si configura come
interesse di fatto, non tutelato dall'o11dinamento giuridico, con il conseguente
difetto di g.iurisdizione idi qualsiasi giudice, ordinario od amministrativo;
nella seconda deduzione, viene fatta valere una posizione soggettiva
configurabile come interesse legittimo, in relazione al quale sussiste
la giurisdizione del giudice amministrativo. Sussiste, invece, la giurisdizione
del gudice ordinario per quanto attiene, ne1le deduzioni degli attori,
all'attivit�, svolta dagli agenti del Comitato della caccia di Catania, con-
sistente nell'uso di mezzi non strettamente necessari (in particolare, spargimento
di bocconi avvelenati per i cani) od estmnei (come potrebbe
essere l'immissione di conigli selvatici nella zona) al fine di far rispettare
il divieto di caccia, che sarebbe stata causativa di un danno ingiusto
agli attori.
P.ertanto, in accoglimento del ricorso, deve essere dichiarata, in taH
limiti, 1a giurisdizione del giudice ordinario.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 9 marzo 1982, n. 1498 -Pres. Mirabelli -
Rel. Vela -P.M. Fabi -Gavin (avv. Muggia) c. Istituto Poligrafico dello
Stato (avv. Stato Cerocchi).
Pubblica amministrazione -Istituto Poligrafico dello Stato � Pubblico
impiego -Natura -Ente pubblico non economico -Controversie �
Giurisdizione del giudice amministrativo.
L'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, in seguito alla legge 13 luglio
1966, n. 559, ha acquisito in modo accentuato i caratteri di ente pubblico
non economico, svolgendo in prevalenza, sulle attivit� imprenditoriali che
tuttora gli competono, i servizi, attraverso rapporti sottratti alla disciplina
del diritto privato, nell'esclusivo interesse delle amministrazioni
286 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
statali, per cui i rapporti di lavoro del personale dell'ente stesso, non
risolti prima della riforma, vanno considerati rapporti di impiego pubblico,
sul quale ha la giurisd�zione esclusiva il giudice amministrativo. (1)
(1) In tal senso la Corte di Cassazione conferma la sua giurisprudenza
sulla natura del Poligrafico deHo Stato, come ente non economico, cohlegandosi
alle preceden1li pronunde 5 ,agosto 1977, n. 3518; 3 giugno 1978, n. 2771 e, in
particolare, alla sentenza 5 luglio 1979, n. 3826 v. anche Cass. 25 maggio 1981,
n. 3408, in questa Rassegna, 1981, I, 534.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 15 marzo 1982, n. 1668 -Pres. T1amburrino
-Rel. Parisi -P. M. Fabi -Gestione commissariale governativa
della Ferrovia Cancello-Benevento -(avv. Stato Cerocchi) c. Crisci
(n.c.).
Gimisdizione civile -Gestione commissariale della Ferrovia Cancello�
Benevento � Rapporto di impiego in �corso successivamente a tale
gestione � Natura pubblicistica � Controversie -Gimisdizione del
giudice amministrativo.
Spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda
di un dipendente della ferrovia Cancello-Benevento, la quale si
riferisca a prestazioni effettuate anche dopo che l'esercizio di detta ferrovia
sia stato assunto dalla gestione governativa, a seguito del provvedimento
ministeriale di decadenza della societ� concessionaria, e dopo
che la sospensione di tale provvedimento, disposta dal Consiglio di Stato
in sede d'impugnazione medesima sia stata caducata per effetto del rigetto
dell'impugnazione medesima; la decadenza della concessionaria,
con .il relativo affidamento del servizio alla gestione governativa, implica,
infatti, la trasformazione del rapporto privatistico, tuttora in corso, del
dipendente della ferrovia in rapporto di pubblico impiego, perch� riferibile
direttamente allo stato, e non ad impresa distinta dalla sua organizzazione
pubblicistica (l).
Con il p11imo mezzo si denuncia il difetto di giurisdizione dell'autorit�
giudiziaria oroinaria a conoscere della controversia, tenuto conto che,
in applicazione degli artt. 29 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054, 7 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034, 184 e 195 del .t.u. 9 maggio 1912, n. 1447, 2 del
(1) La giurisprudenza in tali sensi, � ormai costante: cfr. la sentenza di
pari data n. 1665, n . .1666, n. 1667, ed anche Cass. lO marzo 1979, n. 2663. La
Cassazione ha anche ritenuto (Cass. 10 maggio 1979, n. 2660, Giuris/it. 1980, I,
1, 105) che la trasformazione, in rapporto di pubblico impiego, dcl rapporto
di 1lavoro priV1atistico con un dipendente dehle ferrovie Cance1lo-Benevento, a
seguito del provvedimento ministerial:e di decadenza deHa societ� concessio-l
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PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 287
r.d. 4 giugno 1976, n. 1136 e 10 del r.d. 8 genna.>io 1931, n. 148, dopo la
decadenza �dalla concessione pronunciata a carico della Ferrovia CancelloBenevento
con d.m. 29 gennaio 1972, tutte le controversie relative ai rapporti
di impiego del personale gi� dipendente dalla societ� decaduta rientrano
nella giurisdizione esclusiva del giudice �amministrativo.
Il mezzo � fondato.
Come queste Sezioni Unite hanno gi� avuto occasione di ritenere la
Gestione governativa della Ferrovia Cancello-Benevento, concessa alla
Societ� Italiana Strade Ferrate Sovvenzionate, dopo la pronnncia di decadenza
della societ� concessionaria -che nella specie venne dichiarata
con d.m. 29 gennaio i972 ai sensi dell'art. 184 del t.u. 9 maggio 1912, numero
1447 (modificato con il r.d.l. 4 giugno 1936, n. 1336) -non potendo
pi� intendersi svolta in danno e quindi in via sostitutiva e per conto
della societ� concessionaria, deve essere riferita all'amministrazione statale,
in vista de1la finalit�, di natum pubblicistica, �di assicurare, sia pure
in via interinale e conservativa, la continuativ.it� del servizio in attesa
del, e sino al suo assetto definitivo che -secondo la �espressa prevfaione
dell'art. 195 del citato T.U. -pu� concretarsi o in un nuovo conferimento
del servizio in concessione o in una sua stabile assunzione , in gestione
diretta, in base alla discrezionaile determinazione della P .A.
Inoltre queste Sezioni Unite hanno anche avuto occasione di rilevare
che al fine di poter ritenere di natura privata 11 rapporto di impiego con
un ente pubblico non economico -e tanto pi� con lo Stato -non � sufficiente
che il contenuto del rapporto sia regolato in via sussidiaria ed eventuale,
per la mancanza di specifiche disposizioni di legge o di regolamento,
da norme dettate per il lavoro privato ai sensi dell'art. 2129, cod. civ., ma �
necessario o che la privata natura del rapporto sia espressamente riconosciuta
dalla legge (ipotesi non ricorrente in caso concreto) o che il rapporto
stesso sia riferibile ad uri'impresa gestita dall'ente pubblico (art. 2093
cod. oiv.): eventualit� che non pu� ritenersi avverata se non r.isulta che
l'attivit� produttiva sia improntata a criteri di economicit� -e c10e
diretta al procacciamento di entrate che siano remunerative dei futtori
naria per irregolMit� d~ servlZlo (d,m. 29 gennaio 1972, emesso ai sensi dell'art.
184 r1dl. 9 maggio 1912, n. 1447), nonch� di affidamento del servizio stesso
alla gestione governativa, che non � configurabile come impresa gestita dallo
Stato con 011gandzzazione distinta da quelfa pubblidstica, resta preclusa per
effetto delila sospensione di quel provvedimento, disposta dal giudice am!llllinistrativo
a seguito di impugnazione, fino a quando tale sospensione non resti
caducata per iL r�igetto dehla impugnazione stessa; ne consegue che il!a pretesa
del dipendente di detta ferrovia (nella s'peoie: ii1 pagamento d'indennit� di
buonuscita), che si ricoil!leghi a prestazioni lavorative cessate prima deM'�indicata
caducazione de11a sospensione del provvedimento di decadenza, � inerente
ad un rapporto di mtura privatistica, perch� ancora imputabile ahla societ�
concessionaria, e, quindi, � devoluta alfa cognizione del giudice ordinario.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
produttivi e non soltanto preoroinata al perseguimento di fini sociali, indipendentemente
da tale remunerativit�, in guisa da risultare destinata alla
produzione di ricchezza e ailla realizzazione di lucri -e sia svolta
quindi mediante una organizzazione distinta da quella pubblicistica dell'ente,
provvista di autonomia decisionale (con semplificazione di forme
e attenuazione di controlli) nonch� di autonomia contabile (per il riscontro,
attraverso bilanci separati, della economicit� della gestione) e di
una, quantomeno tendenziale, autosufficienza finanziaria (v. sent. 3 novembre
1973, nn. 2853 e 2854; 10 maggio 1979, n. 2660, 2662, 2663).
E poich� dopo la decadenza del concessionario, la gestione governativa
non pu�, almeno in via generale e finch� non risulti il contrario, ritenersi
senz'altro improntata a criteri di economicit� nel senso test� precisato,
giacch� essa presenta di regola soltanto quella autonomia organizzativa
e contabile che sono connaturali 'alle suaccennate particolari finalit�
di natura pubblicistica a cui essa gestione � preordinata, ne cOiilsegue
che i rapporti di lavoro del personale addetto alle ferrovie gi� concesse,
per le quali sia stata pronunciata 1a decadenza del concessionario, devono,
dopo tale decadenza, considerarsi di pubblico impiego e ritenersi
come tali soggetti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
a partire dal medesimo momento a cui vanno riferiti e si producono gli
effetti del provvedimento di decadenza.
Tale deve ritenersi il rapporto di cui trattasi tenuto conto che il
fatto costitutivo del diritto, di cui era stata denunciata la violazione,
avrebbe dovuto ravvisarsi nell'accordo aziendale del 14 aprile 1976 che
aveva esteso, a decorrere dal 1� gennaio 1976, alla categoria delle
�guarda-barriere� in servizio presso Ja Ferrovia Cancello-Benevento la
indennit� di cui trattasi, gi� prevista in linea generale dal contratto
nazionale per gli autoferrotramvieri del 17 giugno 1975 -ed era quindi
intervenuto in epoca successiva, sia alla data del d.m. 29 gennaio 1972
con cui era stata dichiarata la decadenza della Societ� concessiOiilaria,
che alla data del 26 settembre 1975 in cui il Consiglio di Stato aveva
iiigettato i due ricorsi proposti dalla Societ� Italiana per le Strade Ferrate
Sovvenzionate e si era quindi verificata la caducazione delle eventuali
sospensive concernenti i provvedimenti con cui era stata rispettivamente
disposta la Gestione Commissariale della Ferrovia Benevento-Cancello
e dichiarata la decadenza della predetta societ� dalla relativa concessione .
. Deve pertanto dichiararsi iii. difetto di giurisdizione del giudice ordinario,
trattandosi di controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo.
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i:
[
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 gennaio 1982, n. 571 -Pres. Sandulli �
Rel. Virgilio -P. M. Minetti -Cutelli (avv. Ferrara) c. Ministero dei
LL.PP. (avv. Stato Favara).
Espropriazione per p.u. � Occupazione � Ultrabiennale � Danno -Attribuzione
degli interessi sul valore del bene (indennit� di esproprio) �
Debiti di valore � Rivalutazione � Ammissibilit� � Criterio � Decorrenza
� Riferimento al momento della liquidazione giudiziale � Ulteriori
interessi compensativi � Ammissibilit�.
Espropriazione per p.u. � Indennit� � Rivalutazione � Inammissibilit�.
Il risarcimento del danno per occupazione abusiva di un bene integra
una ipotesi di debito di valore, in quanto il patrimonio del titolare del
bene illegittimamente occupato deve essere reintegrato in modo tale .da
ripristinare nella sfera giuridica lesa la situazione preesistente, assicurando
alla stessa il valore reale e attuale del bene e l'ammontare del
danno deve, quindi, essere rapportato ai valori monetari correnti al momento
della liquidazione e nel caso in cui, per la determinazione del danno,
sia stato adottato il sistema della attribuzione. degli interessi sul valore
del bene (individuato ai fini della liquidazione dell'indennit� di esproprio),
l'ammontare delle singole annualit� degli int�ressi deve essere rivalutato
con riguardo -quale parametro di riferimento -al valore del
bene espropriato al momento della liquidazione (e cio� all'epoca della
pronuncia giudiziaria, e non alla data dell'espropriazione) e, poich� rappresenta
un debito di capitale, la somma � produttiva anche di interessi
compensativi (per il mancato godimento del capitale tardivamente corrisposto)
con decorrenza dal momento in cui si � verificato l'evento dannoso
(1).
Non � ammissibile la rivalutazione delle somme liquidate per indennit�
di esproprio, poich� la sopravvenienza del decreto di esproprio, come
atto autoritativo che dispone il trasferimento della propriet� del bene
in favore dell'espropriante, determina la cessazione dell'occupazione abusiva,
sicch� dal momento della emissione del decreto non pu� configu
(1-2) In termini, cfr. Cass. 4 giugno 1981, n. 3603; Cass., 8 gennaio 1981,
n. 118, Giur. it. 1980, I, 1, 1201 la quaile precisa che la rivailutazione pu�
essere disposta 'anche di ufficio.
Stilla prescrizione del diritto al risarcimento nel caso di occupazione ~Hegiittima,
cfr. Cass. 15 dicembre 1980, n. 6485, Giur. It. 1981, I, 1, 1612, con nota.
6
290 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO " �:
rarsi pi� il diritto dell'espropriato al risarcimento del danno, ma ogni
pretesa -sempre da quel momento -deve riguardare la congruit� della
indennit�, tanto che l'azione eventualmente gi� in corso per ottenere. il
danno si converte in azione di opposizione alla stima (2).
Con il primo motivo si deduce che la somma attribuita al proprietario
del bene espropriato a titolo di risarcimento del danno per occupazione
temporanea ultrabiennale avrebbe dovuto essere rivalutata, anche se
l'ammontare del danno era stato calcolato secondo il criterio dell'attribuzione
degli interessi del cinque per cento sulla somma costituente l'indennit�
di espropriazione.
La censura � fondata.
Secondo il principio pi� volte affermato da questa Corte (recentemente
confermato con la sentenza 4 giugno 1981, n. 3603), il risarcimento
del danno per occupazione abusiva di un bene integra una ipotesi di debito
di valore (e non una obbligazione pecuniaria) in quanto il patrimonio
del titolare del bene illegittimamente occupato deve essere reintegrato in
modo tale da ripristinare nella sfera giuridica lesa la situazione patrimoniale
preesistente, assicurando alla stessa il valore reale e attuale del
bene.
L'ammontare del danno deve, quindi, essere rapportato ai valori monetari
correnti al momento della liquidazione, affinch� risulti atto a consentire
al danneggiato (risarcito) l'acquisto, al momento della pronuncia
giudiziale, dello stesso bene di cui era rimasto privato.
Nel caso in cui il giudice abbia adottato, per la determinazione in
concreto del danno, il sistema dell'attribuzione degli interessi sul valore
del bene determinato ai fini della liquidazione della indennit� di espropriazione,
l'ammontare delle singole annualit� dei detti interessi deve
essere rivalutato con riguardo -quale parametro di riferimento -al
valore del bene espropriato al momento della liquidazione, cio� all'epoca
della pronuncia giudiziale di liquidazione, e non gi� alla data della espropriazione.
La ragione addotta dalla Corte di appello per negare la rivalutazione,
nei sensi indicati, del danno derivante dalla occupazione abusiva non �
conferente perch� trattasi, come si � detto, di debito di valore e non di
valuta, per cui il principio nominalistico non � operante.
Con il secondo motivo si censura la sentenza impugnata sotto il profilo
della negata rivalutazione delle somme liquidate a titolo di indennit�
di espropriazione.
Si sostiene al riguardo che i decreti di espropriazione, tardivamente
intervenuti, non ebbero l'effetto di far cessare la illegittimit� della occupazione,
e che le somme attribuite a titolo di indennit� di espropriazione
avrebbero dovuto costituire -data la persistenza della occupazione abu
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE Z91
siva anche dopo l'emanazione dei decreti di espropriazione risarc�-
mento del danno e quindi debito cli valore e non di valuta.
La Censura non � fondata.
La sopravvenienza del decreto di espropriazione, quale atto autorita�
tivo che dispone il trasferimento della propriet� del bene in favore dello
espropriante, determina la cessazione dell'occupazione abusiva, cio� di
quella protrattasi oltre il biennio di occupazione legittima, sicch� dal momento
della emissione del decreto stesso non pu� configurarsi pi� il diritto
dell'espropriato al risarcimento del danno, ma ogni pretesa -sempre
da quel momento -deve riguardare la congruit� della indennit� di
espropriazione, tanto che l'azione eventualmente gi� in corso per ottenere
il danno si converte in azione di opposizione alla stima.
Nella memoria il ricorrente ha anche dedotto che la Corte di appello
avrebbe dovuto in ogni caso rivalutare l'indennit� di espropriazione, in
quanto la qualit� di imprenditore commerciale e di operatore economico
(del Cutelli) ponevano una presunzione di ulteriore danno per il ritardo
nel pagamento della somma corrispondente alla indennit� di espropriazione.
La deduzione non pu� essere presa in esame perch� � nuova rispetto
alle censure prospettate con il ricorso.
Con il secondo motivo, infatti, la tesi della rivalutabilit� della detta
indennit� fu fondata soltanto sulla asserita persistenza della occupazione
abusiva anche dopo la sopravvenienza del decreto di espropriazione,
mentre con la memoria si prospetta un nuovo e autonomo profilo riguardante
la rivalutazione del debito di valuta per maggior danno ai sensi
dell'art. 1224 e.e.
Su questo punto il ricorrente non ha proposto impugnazione con il
ricorso, per cui esiste preclusione di ogni ulteriore deduzione.
Con il terzo motivo il ricorrente censura la sentenza .impugnata sul
punto della decorrenza degli interessi, sia sulla indennit� per occupazione
legittima, sia per la somma corrispondente al risarcimento del danno per
occupazione abusiva, sia, a quanto sembra, per l'indennit� di espropria
zione.
Sostiene in particolare che su tutte le somme corrispondenti alle sud
dette voci la Corte avrebbe dovuto liquidare gli interessi con decorrenza
dall'inizio di ciascun evento e non gi� dalla fine del primo anno dopo
l'evento stesso.
La censura � fondata, nei limiti e con le precisazioni che seguono.
Poich� l'indennit� di occupazione legittima � stata liquidata con il
sistema dell'attribuzione degli interessi del 5 % sulla somma costituente l'in
dennit� di espropriazione (ossia sul valore dell'immobile alla data di emis
sione dei decreti di espropriazione), i detti interessi vanno calcolati con
decorrenza dall'inizio del primo anno di occupazione, in quanto l'ammi
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
292
nistrazione espropriante ha l'obbligo di liquidare immediatamente allo
espropriando, cio� subito dopo il verificarsi della privazione del possesso
del bene, la indennit� per il periodo di occupazione legittima (art. 72 della
legge 25 giugno 1865, n. 2359).
Non pu�, pertanto, farsi gravare sull'espropriando -sotto il profilo
della decorrenza degli interessi dalla fine del primo anno di occupazione il
ritardo con il quale viene determinata e corrisposta la relativa indennit�.
Per quanto attiene al danno liquidato a titolo di occupazione abusiva
(dalla scadenza del biennio di occupazione legittima alla data della espropriazione),
la somma attribuita al proprietario, determinata con il sistema
degli interessi del 5 % sul valore del fondo (accertato, come si � detto, al
momento della liquidazione e non della espropriazione), rappresenta un
debito di capitale, in quanto l'ammontare degli interessi costituisce il
risultato ottenuto attraverso un mero parametro valutativo, e non toglie
perci� che l'ammontare stesso rappresenti la somma capitale spettante al
proprietario per il ristoro del danno causato dalla occupazione abusiva.
Per tale ragione la indicata somma capitale � produttiva anche di interessi
compensativi per il mancato godimento del capitale tardivamente
corrisposto, e tali interessi compensativi vanno calcolati con decorrenza
dal momento in cui si � verificato l'evento dannoso (v. sent. 3603/81
citata).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 febbraio 1982, n. 651, Pres. Sandulli -
Rel. Cantillo -P.M. Leo -Ferrovie dello Stato (avv. Stato De Francisci)
c. Comune di Genova (avv. Romanelli).
Prescrizione e decadenza -Atti interruttivi -Effetti -Limitati al soggetto
che li ha compiuti � Riferibilit� ad un soggetto diverso -Limiti Applicazione
alla concessione -Atti interruttivi del concessionario �
Effetti verso il concedente.
Gli effetti interruttivi della prescrizione si verificano solo a favare del
soggetto che ha compiuto l'atto di interruzione, mentre sono riferibili ad
un soggetto diverso soltanto se il primo abbia agito nell'interesse di quest'ultimo,
nella dichiarata qualit� di suo legittimo rappresentante o mandatario.
Pertanto, la concessione di un pubblico servizio non implica l'attribuzione
al concessionario del potere di agire in giudizio verso i terzi
quale rappresentante della amministrazione concedente, tranne se diversamente
risulti dalla legge o dall'atto di concessione, con la conseguenza
che gli atti interruttivi (ad es., atto di citazione) compiuti dal concessionario
non producono effetti favorevoli al concedente (1).
(1) Giurisprudenza pacifica: cf:r. Cass. 19 novembre 1979, n. 6043, Arch. e
Circ. 1980, 20; e, specificamente, 16 novembre 1973, n. 3067, Foro it., Rep. voce
Prescrizione e decadenza, n. 46.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
Con unico e complesso motivo di ricorso, l'Amministrazione delle Ferrovie
dello Stato critica la sentenza impugnata per avere ritenuto applicabile
il termine di prescrizione quinquennale vig�nte in tema di danno
aquiliano e per avere escluso che la prescrizione medesima fosse stata
interrotta in conseguenza della citazione introduttiva del giudizio promosso
dalla Soc. Alpi nei confronti dello stesso Comune di Genova: sotto
il primo profilo, denunziando la violazione degli artt. 2041, 2943, 2946 e
2947 cod. civ., sostiene che i giudici di merito siano incorsi in errore nella
qualificazione giuridica della domanda, senza tenere conto che questa era
stata implicitamente formulata anche con riferimento all'indebito arricchimento
conseguito dal Comune, sicch� il termine di prescrizione era quello
ordinario; sotto il secondo profilo, denunziando la violazione di regole
sull'ermeneutica dei contratti e motivazione insufficiente, rimprovera alla
Corte di appello di non avere dato adeguato conto del proprio convincimento
e di non avere esaminato le clausole dell'atto di concessione nel
loro complesso, ponendosi cos� nella condizione di non potere intendere
che con esse veniva demandato alla concessionaria, oltre al compito di
regolarizzare la posizione degli utenti abusivi del servizio pubblicitario,
quello di agire per il recupero di tutto quanto dovuto dagli stessi, in conformit�
ai principi disciplinanti le concessioni traslative, sicch� l'azione
proposta dalla concessionaria Soc. Alpi doveva intendersi sperimentata
anche per conto di essa concedente e aveva operato, dunque, come fatto
interruttivo della prescrizione del suo diritto.
Le censure non meritano accoglimento.
La prima in parte � infondata, in parte inammissibile.
La sentenza impugnata ha osservato che, nell'atto introduttivo del
giudizio e negli scritti difensivi di primo grado, l'Azienda ferroviaria aveva
specificamente individuato la causa petendi della domanda nel fatto illecito
del Comune, per avere abusivamente esercitato la pubblicit� in spazi
ad essa appartenenti, e il petitum nel risarcimento dei danni subiti ,in conseguenza
di tale illecito.
E in base a questa analisi, qui non sottoposta a critica, ha correttamente
qualificato la domanda come azione aquiliana, respingendo la tesi
allora sostenuta dell'attuale ricorrente, volta ad attribuire alla domanda
medesima fondamento contrattuale sull'assunto che, di fatto, si fosse
costituito con il Comune un distinto rapporto di concessione.
Inoltre, nelle fasi di merito l'Azienda non aveva mai dedotto ,!'indebito
arricchimento del Comune, argomentando l'applicabilit� della ordinaria
prescrizione decennale solo in base alla tesi sopra accennata, sicch�
con tale diversa causa petendi viene ora prospettata una questione del
tutto nuova, manifestamente improponibile in sede di legittimit�.
In ordine alla seconda censura, occorre premettere che gli effetti
interruttivi della prescrizione si verificano esclusivamente a favore del
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
294
soggetto che ha compiuto l'atto di interruzione (cfr., tra le altre, sentenze
n. 6043 del 1979; n. 3733 del 1971) e che perci� essi sono riferibili ad un
soggetto diverso soltanto se il primo abbia agito nell'interesse di quest'ultimo,
nella dichiarata qualit� di suo legittimo rappresentante o mandatario,
in forza di un rapporto specificamente o generalmente abilitante
(v. sent. n. 3067 del 1973).
Pertanto, nella specie, la possibilit� di riconoscere alla precedente citazione,
notificata dalla Soc. Alpi al Comune di Genova, il valore di atto di
costituzione in mora da parte dell'Amministrazione ferroviaria, idoneo ad
interrompere la prescrizione dell'autonomo diritto al risarcimento poi
azionato dalla stessa, ea correlata al duplice presupposto che l'atto fosse
imputabile alla medesima azienda in forza di un potere rappresentativo
conferito alla concessionaria e che, in concreto, questa avesse agito pure
nella qualit�, non solo domandando l'integrale risarcimento del danno,
compreso quello di pertinenza della concedente, ma altres� spendendo
il suo nome.
Ora, a respingere la censura, concernente l'esclusione di entrambi i
��
detti elementi, � sufficiente considerare che rispetto al secondo di essi la
ricorrente ha formulato solo rilievi generici, chiaramente inidonei a scalfire
l'indagine compiuta in sentenza e basata sull'interpretazione del detto
atto di citazione e della pronuncia resa in quel giudizio dal Tribunale di
Genova, passata in giudicato, che aveva negato alla Soc. Alpi tanto il diritto
di conseguire il risarcimento per la quota di spettanza dell'Azienda
ferroviaria, quanto la legittimazione ad agire per conto della medesima:
la Corte � pervenuta alla conclusione che la societ� non ag� �per incarico
e interesse della concedente � e questo accertamento di fatto, cos� congruamente
e logicamente motivato, si sottrae al sindacato di legittimit�.
Ma anche i rilievi attinenti al primo presupposto non hanno consistenza,
essendo agevole obiettare, sul piano dei princ�pi, che la conces�
sione di pubblico servizio (come ogni altra concessione amministrativa)
non implica affatto l'attribuzione al concessionario del potere-dovere di
agire in giudizio verso i terzi quale rappresentante dell'amministrazione
concedente, tranne che diversamente risulti dalla legge o dal titolo della
concessione; e, sul piano dell'interpretazione del concreto atto di concessione,
che la Corte di appello, lungi dal motivare in modo insufficiente o
contrastante con le regole di ermeneutica, ha esaminato specificamente
tutte le clausole negoziali invocate dalla ricorrente e, valutandole singolarmente
e nelle loro reciproche implicazioni, � giunta ad affermare che
esse non conferivano � alla concessionaria l'incarico o il mandato di provvedere,
anche in via alternativa, alla tutela aquiliana dei diritti spettanti
unicamente alla concedente �, ci� non potendosi desumere dal potere
-espressamente attribuito alla medesima societ� concessionaria
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 295
di agire nei confronti dei terzi a tutela dell'esercizio esclusivo del servizio
pubblicitario.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 marzo 1982, n. 1386 -Pres. Granata -Rel.
Santosuosso -P. M. Cantegalli -Ministero dell'Interno (avv. Stato Linda)
c. ACNIL (avv. Corbi).
Competenza civile -Inammissibilit� dell'appello avverso sentenza sulla
sola competenza -Sentenza dichiarativa -Regolamento di competenza Inammissibilit�.
La sentenza del giudice d'appello, emessa in sede di impugnazione avverso
una decisione di primo grado limitata ad una questione di competenza,
� impugnabile con ricorso ordinario per cassazione e non con regolamento
necessario di competenza, tanto se il giudice di appello abbia dichiarato
inammissibile il gravame, quanto nel caso inverso in cui lo stesso
giudice, decidendo esplicitamente od implicitamente in senso positivo la
questione di ammissibilit� dell'impugnazione, abbia pronunciato sulla competenza'
del primo giudice, perch� in entrambi i casi il giudice di appello
statuisce non gi� sulla propria competenza funzionale o per grado, ma su
una questione pregiudiziale di rito, preliminare a qualunque altra, attinente
all'individuazione del mezzo di impugnazione (1).
(1) In 1senso conforme, Cass. 30 marzo 1973, n. 881, in Foro it. 1973, 1366
con nota. Suhla convertibi.l~t� ,del regolamento di competenza in ricorso ordina:
nio, se ne ricorrono i presupposti, cfr. Cass. 3 marzo 1971, n. 556, Foro it.
Rep. 19711, voce Competenza civile, n. 305 e 329.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 marzo 1982, n. 1759 -Pres. Marchetti .
Est. Maltese -P. M. Grimaldi -Ministero dei LL.PP. (avv. Stato Caramazza)
c. Leone (avv. Allotta).
Espropriazione per p.u. -Indennit� -Deposito integrativo -Ritardo Mora
-Accertamento -Precedente giudicato che ne dispone la integrazione
-Indagine sulla mora -Preclusione.
Contabilit� dello Stato -Obbligazioni pecuniarie -Mora -Interessi -Natura
-Ammissibilit�.
Contabilit� dello Stato -Obbligazioni pecuniarie -Inadempimento -Diritto
soggettivo del privato -Esecuzione forzata -Ammissibilit� Contabilit�
dello Stato -Obbligarloni pecuniarie -Mora -Danno
personalizzato -Rivalutazione -Applica~ilit�.
Accertata, con sentenza passata in giudicato, la responsabilit� della
pubblica Amministrazione espropriante, per il periodo compreso tra l'in
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
296
sufficiente deposito delle indennit� di esproprio e la sentenza del Tribu�
nale che ne dispone la integrazione, la mora persiste anche nel successivo
periodo (che � continuazione del primo), compreso tra la sentenza stessa e
l'effettivo versamento, rimanendo preclusa, per effetto del giudicato, la
possibilit� di rimettere in discussione l'� an debeatur � (1).
A seguito di condanna pronunciata dal giudice ordinario o dal giudice
amministrativo, il versamento della somma integra un atto dovuto, rispetto
al quale l'Amministrazione debitrice manca di potere discrezionale
rispetto agli interessi pubblici da essa perseguiti e il creditore ha un diritto
soggettivo, azionabile dinanzi al giudice ordinario con l'esecuzione
forzata per espropriazione secondo le norme del codice di rito (2).
Il principio della produttivit� di interessi del debito (a suo tempo contratto
dall'Amministrazione statale) in seguito ad emissione del mandato
di pagamento (art. 270 r.d. 23 maggio 1924, n. 827) � limitata al solo ambito
degli interessi corrispettivi, mentre gli interessi moratori sono dovuti indipendentemente
dall'emissione di un titolo di spesa, e la p.a. � soggetta al
potere giurisdizionale di condanna al pagamento di debiti scaduti o determinati,
ancorch� non esigibili secondo le norme della contabilit� di
Stato (3).
In base al criterio presuntivo proprio del �danno personalizzato�,
il giudice di merito legittimamente procede per il periodo compreso tra
la sentenza che ordina la integrazione del deposito delle indennit� e l' eff
et.tivo versamento alla rivalutazione della somma, gi� liquidata per il maggior
danno di mora, contenendola entro limiti che pienamente soddisfano
i principi affermati dalla recente giurisprudenza della Cassazione (4).
(1-4) SW!a prima massima non risultano precedenti, trattandosi d:i una
questione di specie, nella quale la p.a. aveva atteso vari anni prima di prov"
6dere alJ1a integrazione del deposito deHa indennit� di esproprio.
Sulla seconda massima cfr. Sez. Un. 13 luglio 1979, n. 4071 e Cass. 29 mag
gio 1978, n. 2708, in questa Rassegna 1979, I, 13, con nota critica di A. Rossr
Sulla terza massima cfr. Sez. Un. 29 marzo 1980, n. 2065 che � conforme
alla sentenza Cass. 2 giugno 1978, n. 2762, ivi, 1979, I, 14; Cass. 5 giugno 1980, n. 3832;
Contra Cass., sez. Lav. 3 marzo 1979, n. <13'47, ivi, 1979, I, 271, con nota di
richiami.
La questione sulla legittimit� degli artt. 49 e 72 r.d. 18 novembre 1923,
n. 2440 e 270 r.d. 23 aggio 1924, n. 827 (nella parte in cui prevedono che i
debiti pecuniari della pJa. divengono 1Iiquidi ed esigibili, e quindi produttivi
di interessi (moratori e corrispettivi) solo �ali1a data di emissione de1 relativo
mandato dri. pagamento) � stata rimessa, con ordinanza 7 giugno .1977 dal
TribunaJ.e di Tonino e con ordinanza 23 luglio 1976 dal Tribunale di Catania,
aJiJ.a, Corte Costituzionale, fa quaJLe l'ha ritenuta inammissibile con sentenza
26 maggio 1981, n. 71, in questa Rassegna 1981, I, 267, con nota.
Su.Ha quarta massima cfr. Sez. Un. 4 Jugilfo 1979, n. 3776, ivi 1979, I, 286,
con nota.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 297
CORTE DI CASSAZIONE, sez. III, 24 marzo 1982, n. 1879 � Pres. Caleca �
Rel. Sebastio � P. M. Dettori � Ministero di Grazia e Giustizia (avv. Sta�
to Caramazza) �c. Papale (n. c.).
Ordinamento giudiziario � Responsabilit� -Lin�tazione -Estensione alla
p.a. � Inammissibilit� -Fatto illecito dei funzionari -Conseguenze
dannose � Imputabilit� alla p.a.
La limitazione di responsabilit� del Magistrato al� dolo e alla colpa
grave di cui agli artt. 55 e 74 cod. proc. civ. non si estende alla pubblica
Amministraz.ione che deve rispondere verso il danneggiato per ogni fatto
ontologicamente illecito dei suoi funzionari in quanto un principio almeno
deontologicamente sottinteso nell'attivit� dello Stato esige che il pregiudizio
patrimoniale subito da un singolo per esigenze e utilit� di carattere
generale ricada sull'intera collettivit� � non sul solO danneggiato (1).
Col primo mezzo di ricorso, denunziandosi la violazione degli art. 28
Cost., 2043 e.e., 55 e 74 c.p.c.', 314 e 317 c.p.p. (art. 360, n. 3, c.p.c.) si sostiene
(1) In tema di responsabilit� civile dello Stato per fatto del giudice.
'l. -La sentenza �in rassegna appare meritevole di un dttf)Wice ordine di
cr.itiche, sUJ1 piano metodologico e su que1lo del merito.
Dal punto di vista metodologico sembra doversi rimproverare, da un iliato,
una inversione logica di argomenti che ha portato fa Corte ad �obiter dicere �
per tutta la prima parte deli1a motivazione, dall'altro fil pi� totale silenzio sul
precedente consolidato orientamento giurisprudenziale che, nel momento in
cui viene radicai1mente capovolto, semrbra avere dkitto a menzione. Nel merito,
poi, �hl principio di diritto enunciato, suscita le pi� gravi perpless�it�.
2. -Nelfa sentenza di merito impugnata, fa res�ponsabilit� aquiliana del�
rAmministrazione era stata affermata sulla base di un presupposto impilidtamente
-ma non perci� meno chiaramente -affermato. Quello della ritenuta
assunzione, da parte del magistrato penale nehl'esercizio di attivit� istruttoria,
dcl1a figura di organo di ammini.strazione attiva cui compete ~'organizzazione
deilJ1e operazioni materiali strumenta1mente necessaDie per Fesp1etamento dei
mezzi istruttori stessi, con relativa attribuzione dei necessari poteri gerarchki
nei confronti dei partecipanti alle operazioni e con conseguente inapplicabilit�
aHa specie dei limdti di responsabi!lit� di cui agli artt. 55 e 74 c.'p.c.
Il relativo mezzo di censura, intitolato al;la �Violazione e fa1sa arppJicazione
degli artt. 28 Costituzione, 2043 e.e., 55 e 74 c.p.c., 3114 e 317 c.p.c. cos�
come sostitUJito dall'art. 5 del:la L. 18 marzo 1971, n. 62, 366 c.p. >>, si art>icolava
nei due seguenti momenti logici in rapporto dii subordinazione: a) � errato
sostenere J'inapplicab:iiltlt� aihla specie degli artt. 55 e 74 c.p.c. ([a cui applicazione
avrebbe comportato per pacifica giuris'.prudenza un diniego di responsabilit�
cos� del magistrato come della P.A.); b) comunque, quand'anche fosse
esatta la quailiificazione giuridica �di attivit� di �amministrazione attiva� con
riferimento ahl'operato del �giudice in sede di perizia, avrebbe errato hl giudice
di merito nehl'inferirne una responsabilit� all'Ammrinistrazione nel caso in
esame, in cui doveva invece scorgersi una autoresrponsabildt� del perito.
Si osservava sul punto che se � vero che il giudice si pone in una posizione
sovraordinata rispetto al perito, vero � anche che .tale sovraordinazione
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
298
che erroneamente il giudice di appello abbia affermato la responsabilit�
della Pubblica Amministrazione sulla base dell'assunzione della figura di
organo di amministrazione attiva del magistrato penale nell'espletamento
di attivit� istruttoria.
Al contrario la Corte del merito avrebbe dovuto considerare che il
perito, chiamato dal magistrato a prestare la propria opera di consulenza,
� libero nella organizzazione dei mezzi per l'espletamento del suo ufficio:
in tale organizzazione egli ha facolt� di scegliere i mezzi pi� idonei per rispondere
ai quesiti postigli dal giudice, che al perito non impartisce ordini
ma solo direttive, non sussistendo alcun rapporto gerarchico fra il consulente
e il magistrato istruttore.
Se pertanto il perito subisce danno nell'espletamento della perizia le
conseguenze devono ricadere su di lui per il principio della autoresponsa
si esprime, da un J,ato, esclusivamente nd � momento di coilll.egamento con il
processo� (1) e do� esollusivamente sul piaino teoretico d�hla individuazione
del compito commesso al perito e neJ,J'esercizio, quindi, della fumione giurisdiizionaile;
si risolve, dalJ'a�tro, non gi� in un potere di su'premazfa ge!'archica
(che sarebbe incongruente con ~l tipo di collaborazione con la funzione giudiziale
che l'ordinamento commette ailJ perito) ma ju un potere dli ddrezione.
Il giudice impartisce, quindi, al perito non gi� �ordini� ma �direttive�,
vohe ad indhniduare i � risultati log;ici � che servono per 1a costruzione del
siili1ogisma giudriziaJe ed a cui M giudice non pu� da solo pervenire per carenza
di cognizioni tecniche specifiche.
111 perito �, dunque, vincolato nel � risul'tato � da fornire, ma � libero
nell'organizzazione dei mezzi per l'esp1etamento deL suo uffioio, mezzi che
egli appronta discrezionalmente per ri,spondere, aJ. meglio, secondo scienza,
ai quesiti postigli (2).
� Se quanto sopi;a � esatto -osservava ancora nel ricorso J!Ammd,nist,ra
� zione -~e '.pacifiche dsultanre di fatto emergenti dadi1"istruttoria nehla causa
� in esame sono state vailutate dai giudici di merito ailda stregua di categorie
� giuridiche del tutto incongrue.
� L'obbliigo -penalmente sanzionato -del perito di prestare il proprio
� ufficio e di adempiere a1le funzioni commessegli non determina, infatti,
� come ritenuto da:i giudici messinesi, una sottopos,izione gerarchica del perito
� ail magistrato: l'inoari'co conferito al dr. Papale dal Pretore di Taormina,
�consistente neLI'effettuazione di una perizia necroscopica, fu, infatti, accoro
� pagnato (non daihl'ordine ma) dalJ.a direttiva che detta perizia V'enisse ese
� guita immediatamente, in quanto 1a risposta tecnica immediata (delitto o
�incidente) era essem�a1e per dil buon funzionamento dehla giurisdwione
� penai1e �.
� Il dott. Papa1e, a tal punto, non che essere posto dinanzi ahl'alternativa
�fra eseguire ordini "imprudenti,, o esserie incriiminato per rifiuto cli perizia,
� fu, invece, investito di un obbliigo di rJsultato, restando, peraltro, libero cli
(I) Cass. pen. sez. IV, 15 marzo 1971, rie. Biadene.
(2) Cfr. Cass. pen. V, 5 giugno 1972, rie. Brencich; Cass. pen. I, 10 marzo 1971, rie.
Chilli.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 299
bilit�: con la esclusione della possibilit� di configurare una situazione
aquiliana passiva in capo a soggetti diversi e ancor meno a carico
della P.A.
Il ricorso non pu� essere accolto.
Il potere che il codice di procedura penale attribuisce al magistrato
inquirente di dirigere le operazioni peritali rispetta indubbiamente la pi�
ampia libert� di giudizio nel responso del consulente, che pu� predisporre
nella sua autonomia funzionale i mezzi pi� opportuni per eseguire gli
accertamenti necessari: ma non esclude che dal punto di vista praticoorganizzativo
,il magistrato possa dare le disposizioni necessarie riguardo
ai tempi, ai modi e agli strumenti necessari per effettuare gli accertamenti
richiesti.
Infatti ai sensi dell'art. 317 c.p.p. il giudice �dirige la perizia e se lo
ritiene opportuno vi assiste; in ogni caso provvede con le disposizioni che
� scegliere e di organizzare i mezZJi per il �suo perseguimento, essendo egli capo
� del suo ufficio, in nessun modo condizionato dalla organizzazione dell'ufficio
�del giudice di cui non era parte e rispetto al quale il suo uff�icio era sottoor
� dinato ma non gerarchicamente dipendente.
� Se, per comodit�, il dott. Papale prefer� organiz7.arsi accompagnandosi
�con il magistmto, ci� fece per sua scelta e se dtenne che �1'itinerario pre
� sce1to dal magistrato per recarsi su1 posto fosse idoneo e che i mezzi appron
� tati per :Percorrerlo in condizioni di sicurezza fossero adeguati, ci� avvenne
� per sua autonoma "l.'alutazione e conseguente adozione dell'organizzazione di
� altrui uffioio per l'esercizio del proprio.
� La Lamentata conseguenza dainnosa per (pretesa) insufficienza della orga
� nizzazione dell'ufficio del maigistrato da parte del Papale, non pu�, quindi,
� collegarsi a responsabilit� altrui ma solo ad una autoresponsabilit�, con con"
seguente eso1usione del.la possibiillit� di configurare una situazione aquiiltiana
� paissiva �in capo a .soggetti d1versi e meno che mai in capo alla p.A. �,
Il Procuratore Generale concludeva per l'accoglimento delia prima parte
del 'primo mezzo di censura (insussistenza di responsabilit� per carenza dei
presupposti di cui agl!i artt. 95 e 74 c.p.c., appilicabiili a.hl.a specie) con conse-�
guente assorbimento di ogni citeriore profilo.
La Corte, invece, invertendo l'ovdine logico degli argomenti affrontava
prima quello sopra rubricato sub (b), disattendendolo, e passava, poi, all'esame
di quello sub �(a) modificando nomofilatticamente i motivi della statuizion�
dei giudici di merito.
M magistrato si applicaino g1i artt. 55 e 74 c.p.c. 1anche quando dirige
operazioni peritali -ha affermato la Corte -tuttavia la limitazione dehla
co1pa ivi stabiHta non si estende a1la p.A.
Tale essendo il prindpio di diritto affermato, tutta 1a precedente argomentazione
volta a confutare una tesi 1l!ogfoaimente preclusa risuJta inutilmente
scritta: in contra:sto, quindi con i principi che reggono lo ius dicere.
3. -Il secondo errore metodologico che sembra potersi imputare ailla
sentenza � que11o di avere omesso quailsiasi richiamo alilia precedente g.iurisprudenza,
cos� dehla sezione come de1'1e Sezioni Unite, come � noto pacificamente
consoHdata nel senso opposto di considerare wa �colpa qual.ificata,,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
300
reputa convenienti, a rendere possibili le indagini del perito e quando
occorre si accerta che le opera7ioni procedano speditamente �.
Se quindi nell'esercizio di tale potere-dovere il magistrato impartisce
direttive errate o insufficienti, di tal che derivi danno a terzi, sorge il problema
della risarcibilit� o meno del pregiudizio causato e del soggetto che
debba subirne la responsabilit� patrimoniale.
Non pu� quindi essere condivisa la tesi dell'avvocatura dello Stato
secondo cui, avendo il perito una ampia autonomia nell'organizzare le operazioni
peritali, dovrebbe imputare a se stesso il pregiudizio subito nell'espletamento
dell'incarico.
Il principio della autonomia e quindi dell'autoresponsabilit� pu� valere
infatti solo nei limiti entro i quali il consulente non debba ottemperare
alle direttive del magistrato: poich� questi ai sensi del citato art. 317
di cui agli artt. 55 e 74 c.p.c. elemento individuatore dell'illecito, e quindi
presupposto per Yaffermazione deLla responsabilit� cos� del magistrato come
dehl!a p.A. (3).
Orbene, sembra che, alla luce de1le funzioni attribuite alilia Suprema Corte
-in particolare quella di assicurare l'uniforme interpretazione della legge e
l'un�t� del diritto oggettivo nazional'e -non sia Jre..:ito opera�re un � revire�
ment � di taLe importanza senza dare contezza del precedente orientamento
e dei motivi s;:iecifici che inducono a diJscosta<rsene.
4. -Nel merito, infine, giover� osservare come ['affermazione del principio
contenuto nella sentenza in rassegna appafo veramente innovatrice non
solo iin re1azione ahlo specifico oggetto defila causa, ma in relazione alo pi�
ampio problema de1La responsabiltlt� ddla p.A. .per fatto dei suoi dipendenti.
Ne1La sentenza si legge, infatti, una piana statuiziione genemlizzata del
princiipio di una responsabilit� oggettiva da �rischio�, derivante, per �di pi�,
non gi� da una norma �rinvenibile nel sistema (secondo 1'insegnamento dehla
Corte Costituzionale (4), ma da un principio � deontologicamente sottinteso
nehl'attivit� dello Stato�. L'interpretazione letterale della statuizione ci pmterebbe,
quindi, addir�ittura a dover equiparare sul pfano normatiivo ii! dover
essere (e su quale parametro, poi, va1utato?) ahl'essere, con una conseguente
apertura ad una � Hbera interpretazione del diritto � di ampiezza finora
sconosciuta.
Sembra ragionevole rpensare, per�, che l'avverbio �deontologicamente �
sia stato frutto di un lapsus calami o sia stato usato !in una accezione diversa
da quella comunemente accettata, e che �La Corte abbia solo voluto affermare
che nell'ordinamento italiano � rinvenibile un principio secondo cui la p.A.
ris'ponde delle disfunzioni verificatesi nelle attivit� svolte per esigenze ed
uthliit� di carattere generale, quale J'Amnrlnistrazione delila g�iustizi�a.
La sentenza si muove, indubbiamente, -pur compiendo una preoccupante
fuga in avanti -nella direzione dei tempi. L'istituto delJ>a responsab:iiltlt� civhle,
infatti, � da un '1ato, soggetto nel:la societ� industriaile e postindustriale ad
una profonda rev1sione, che vede evolversi progressh,amente, accanto aiH'an
(3) Cfr. per tutte Cass. 3 aprile 1979, n. 1916 e 6 novembre 1975, n. 3719.
(4) Corte Cost. 14 marzo 1968, n. 3.
. . I
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 301
c.p.p. pu� impartire disposizioni per l'esecuzione della perizia, il principio
della autoresponsabilit� pu� ritenersi vigente solo compatibilmente con
il carattere vincolante delle direttive del giudice.
Entro tali limiti, se il perito ottempera alle prescrizioni del magistrato
e dalla esecuzione di esse gli deriva un danno, ha �l diritto di esserne
risarcito.
E poich� il magistrato, pur nella sua indipendenza e autonomia, � pur
sempre da considerare organo dello Stato, questo � soggetto alla responsabilit�
patrimoniale che ne consegue: la quale ha carattere diretto e si
ricollega al rapporto organico che intercorre fra il funzionario e lo Stato.
:�. ben vero che la responsabilit� del magistrato � circoscritta entro
limiti precisi e tassativi sia per la funzione giudicante (art. 55 c.p.c.) che
per quella requirente (art. 74 c.p.c.): tuttavia la corte ritiene che non vi
tico fondamento dehl:a co]Jpa, un processo di oggettivizzazione teso aililia meta
�1tima di un generalizzato principio di rischio (5).
La responsabi1it� dell'Amministrazione per le disfunzioni giudiziarie, dall'altro
ilato, {come Lai responsabii1it� personale del giudice) � da tempo presente
all'attenzione degli operatori del diritto, attesa la insufficienza dell'attuale
disci'.p1ina.
Sicuramente andr� ampliato in sede penale illistituto deRa riparazione
dei danni da errore g.iudiziario, estendendolo anche ail~'ingiusta detenzione
(in questo senso �, d'altronde, l'ultima leg.ge delega per lia riforma del codice
di procedura peniale (6): sicuramente ili prob1ema merita una rimed~tazione
anche in sede civii1e e probabilmente andr� rivisto anche ~ 1imite deLla I'esponsab~
ldt� persona~e del magistrato, magari suLl:a foilsatlga deilil'ordinaimOOJto
francese che la limita a1lia co1pa grave (7). Ma tutto ci� rientra nei compiti
del 1egis1atore, sembrando impossibile in sede di interpretazione dehl:'attuale
normativa capovolgere 11 sistema, passando da un diniego quasi totale di
responsabilit� all'opposto princi'pio di una responsabiilit� estesa addirittura
fino al Hmite oggettivo del rischio.
Comunque, a prescindere daUe considerazioni giuridiche che possono
opporni e su cui mi riservo di soffennarmi pi� avanti, penso si debba rilevare
che vi sono a1meno due ovddnd di oonsiderazioni che i giudici deLl:a Suprema
Corte hanno omesso di fare ne11a circostanza. LI primo attiene a:lfa entit�
de~1'iaggravio che deriverebbe alle pubbliche finanze da:1l'acco1lo dei costi conseguenti
a qua1siasi disfunzione dehl'apparato giudiziario (ritardi -e perch�
no? -compresi) e oo1l'appamto pubblico in genere; la �prospettiva � semplicemente
agghiacciante, anche solo in termini di prevedibile proliferazione del
contenzioso. N secondo riguarda le azioni di responsabilit� che dovrebbero
essere iniziate dinanzi a~La Corte dei Conti nei confronti dei magi:srtrati implicati
in ogni singolo affare che avesse dato !Luogo a condanna del Ministero di
(5) Cfr. per tutti: MADDALENA, La responsabilit� degli amministratori e dipendenti pubblici,
in Foro it., 1979, V, 61; ALPA, Responsabilit�� dell'impresa e tutela del consumatore,
Milano 1975; RoDOT�, Il problema della responsabilit� civile, Milano, 1964; TRIMARCHI, Rischio
e responsabilit� oggettiva, Milano, 1961.
(6) CARAMAZZA: La riparazione dei danni da errore giudiziario e da ingiusta detenzione,
in Vita Notarile, 1979, 506.
(7) Art. 505 c.p.c. francese.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
302
sia coincidenza, riguardo ai limiti, fra Je responsabilit� del funzionario e
quella dello Stato per il quale egli agisce.
Per quanto concerne il magistrato la Jimitazione di responsabilit� �
infatti giustificata dalla natura discrezionale della posizione, dal tecnicismo
professionale, dalla possibilit� dell'errore inerente alle attivit� conoscitive
e deduttive, dalla possibile interferenza di influenza decettive delle
parti o di deficienze strutturali e organizzative; e, per quanto concerne
il P. M. dalla funzione direttiva di Polizia Giudiziaria, dall'urgenza degli
accertamenti e dalla rapidit� decisionale: ma nessuna di tali ragioni giustificherebbe
una limitazione di responsabilit� dello Stato quando l'attivit�
del magistrato sia ad esso riferibile.
Al contrario, un principio almeno deontologicamente sottinteso nella
attivit� dello Stato, esige che il pregiudizio patrimoniale subito da un
singolo per esigenze e utilit� di carattere generale ricada sull'intera collettivit�
e non sul solo danneggiato.
Grazia e Giustizia (8): non credo che la fiducia nel potere riduttdvo concesso
al giudice contabiJ.e sarebbe sufficiente per restHuire ai magistrati una serenit�
che dovrebbe considerarsi irrimediabHmente perduta di fronte aJ:lo spettro
del giudizio di responsabilit�.
Fuor di disgressione e tornando al tema specifico sembra, in via preliminare,
potersi osservare come se � pacifico che Ja rcsponsabildt� oggettiva per
rischdo d'1mpresa (con specifico riferimento al rischio del produttore) ha
ormai conquistato un suo diritto di cittadinanza nel nostro ordinamento (9),
altrettanto pacifico appare che sarebbe del tutto incongruente una sua trasposiziione
sic et simpliciter alla attiV1it� della pubblica Amini:strazione in cui,
a tacer d'altro, non sussiste, da un lato, fa ricerca del profitto; non esiste,
daJ:l'�altro, 1a fornitura di un prodotto diverno dahl'assolvimento di pubbliche
funzioni, s� che .U rischio si risolverebbe in una forma totalizzante di sicurezza
sociale che forse -e senza forse -� un lusso che �e finanze itail>iane non
possono :Permettersi.
Jt1 commento dehl!a sentenza in rassegna rappresenta, d'altronde, forse
l'occasione per tentare �1a rimeditazione di una materia in cui sembra ta'.volta
che mezze v.erit� a 1ungo ripetute abbiano acquistato spessore di verit� intere.
5. -In presenza di norme che postulino, per configurare la responsabildt�
deMa persona fiska, una �colpevolezza qualificata� (colpa grave, colpa professionabe,
dolo, ecc.) .la dottrina e 1a giurisprudenza di merito prevalente usano
distinguere i casi in cui fa qualificazione de11a coJrpa, attesa la particolare
(8) Per un sintomatico esempio del rigoroso criterio con cui il giudice contabile valuta
la colpa dei suoi giudicabili vedasi Corte dei Conti, sez. giur. per la Sicilia, ordinanza
2 luglio 1981 in G. U. n. 150 del 2 giugno 1982.
(9) La giurisprudenza sembra peraltro sempre ancorare la responsabilit� oggettiva del
produttore alla � propagazione � di un illecito colposo di uno dei suoi dipendenti, anche se
rimasto non individuato, e con presunzione della colpa dedotta dalla stessa difettosit� del
prodotto: cfr. MARTORANO, Sulla responsabilit� del fabbricante per la messa in commercio
di prodotti dannosi (a proposito di una sentenza della Cassazione) in Foro it., 1966, V, 13.
Restano salve, naturalmente, le ipotesi in cui una responsabilit� oggettiva sia prevista al
di l� di ogni � propagazione � di colpe altrui, come ad es. nella legge 31 dicembre 1962,
n. 1860. Nessuna norma di tal genere � dato peraltro rinvenire nella materia in esame.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 303
La dizione letterale dell'art. 28 della Costituzione, secondo cui quando
il funzionario risponde della lesione di un diritto la responsabilit� �si
estende� all'ente pubblico, non � di ostacolo a riconoscere la responsabilit�
di questo anche nel caso in cui sia limitata quella del funzionario
del cui operato esso � chiamato a rispondere.
La formulazione letterale della norma non implica infatti, ad avviso
della Corte, che le responsabilit� dell'ente e quella del funzionario simul
stabunt aut simul cadunt: la portata effettiva dell'art. 28 non consiste
infatti nell'affermare una responsabilit� dello Stato, della quale non si poteva
dubitare neppure in precedenza data la immedesimazione organica
dell'ente con le persone che ne 'tealizzano o eseguiscono la volont�, quanto
di sancire su di un piano normativo primario la responsabilit� personale
anche del funzionario che violi i diritti del cittadino.
natura dell'attivit� in questione, � elemento di individuazione dell'i1lecito (10),
cos� come avviene, ad esempio, tradizionalmente nei casi :previst.i dahl'art. 2236
e.e., dai casi in cui la qualificazione della colpa individuaile � finalizzata ad
una posizione di favore del pubblrico dripendente quailie �restrizione della
responsabrnt� driretta deH'impiegato verso il danneggia�to � (U), cos� come avverrebbe
nei casi previsti dagli artt. 22 e 23 del t.u. 10 gennaio �1957, n. 3.
Nella prima ipotesi e non neUa seconda fa ravvisabii1it� delila colpa qualiificaita
in carpo �ahla persona fisica del funzionario condizionerebbe il sorgere
dehla responsabilit� deHa persona giuridica pubblica.
Tale costruzione, gcneriailmente data per paoifioa, sembra per� alquanto
illogica e sembra invece pi� coerente ritenere ohe tutte le forme di cotpevolezza
quailificata di pubblici dipendenti (saJ.vo naturailmente espressa deroga)
e prima fria tutte quella di cui al t.u. 10 gennaio 1957 n. 3 costituiscano elemento di
individuazione dell'illecito e non .gi� normativa di favore di limritata appltlcabiLit�
alJJe persone fisiche.
TaiLe conclusione (12) sembra confortata dai! dato Jettera1e, dail dato sistematico
e da:l dato logico.
Per l'esame del dato lietteraile non pu� non partirsi dall'art. 28 delilia Costituzione,
che testualmente parla di � estensione � della responsabilit� del dip�endente
.ailfa p.A. con chiaro riferimento ad un criterio di �propagazione � forse
non pi� � � la page � da un punto di vista scientifico, ma perfettamente
congruente s1a con ila teoria deUa res'pons.abilit� diretta per immedesimazrione
organica seguita dalla giurisprudenza, sia con queMa della responsabi�:it� indiretta
seguita da parte de11a dottrina.
Passando, poi, all'esame del combinato disposto degli artt. 23., .lo comma,
t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 e 2043 e.e., deve leggel'si che in tanto� � configurabile una
responsabiJl1it� aquiliana in capo a~1a p.A. in quanto vi sia stato dolo o colpa
grave del funzionario, in difetto di che non � ravvisabci.l1e il necessanio presupposto
del � danno ingiusto �. La qualificazione del�a colpa, in altre paro�e, e
(10) Cfr. per tutti: SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli 1978, 787-788;
App. Milano, 21 settembre 1976, n. 182 in Monit. Trib., 1976, 632
(11) App. Milano, cit.
(12) Non contrastante con il dettato costituzionale: cfr. Corte Cost. 14 marzo 1968, n. 2.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
304
Ma una volta ammessa la riferibilit� diretta dell'atto lesivo all'ente
pubblico, il limite di responsabilit� previsto nei confronti del funzionario
non si applica anche nei confronti di esso; �si estende� infatti la responsabilit�
ma ci� non implica necessariamente che si estendano anche i limiti
di essa.
La Corte Costituzionale nella sentenza 14 marzo 1968, n. 3, ha <ritenuto
che non pu� ritenersi in contrasto con la costituzione una disciplina della
responsabilit� personale fra le varie categorie di funzionari, come da es.
quella prevista dall'art. 55 c.p.c. per i magistrati, quella dei funzionari
statali ex artt. 22 e 23 d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, quella dei conservatori
dei registri immobiliari, dei cancellieri ecc.
Se una differenziazione pu� dunque essere legittimamente sancita
fra la responsabilit� dei dipendenti dello Stato, come presupposto della
unica responsabilit� dell'ente pubblico, ne consegue che quella della p.a.
per usare 1a terminologia di una nota dottrina, refluisce sulla natura del
pregiudizio, rendendolo rihlevante ai11a stregua del priinc~pio di solidariet� (13).
L'affermazione, forse di dubbia persp�cuit� sul piano scientifico, appare
per� di indubbia conformit� a1la lettera ed alfa volont� dehla legge, essendo
stato espressamente statuito che � � danno ing�iusto... quelfo commesso per
dolo o coLpa grave �.
Il dato sistematico, poi, induce a raffrontare gli artt. 18, 119 e 22, secondo
comma, t.u. 10 gennaio 1957, n. 3, con l'art. 1 legge 31 dicembre 1962, n. 1833, nonch�
con l'art. 28, 2<> comma del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (stato giuridico del
personaLe delle Unit� sanitarie locali). Dal combinato relativo disposto si evince
che per la condotta dd gUJi.da di mezzi mecca�lldoi ~n genere da parte di impiegati,
operai e militari, � espressamente prevista una limitazione di responsabilit� delle
persone fisiche che non si estende alla p.A. con espresso �divieto, pera!Ltro, dri
un'azione di rivaiLsa da :parte dii quest'ultima.
Vazione di rivalsa � invece esercitabile negld altri casi. Il secondo comma del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 presuppone, inoltre, nonostante il richiamo contenuto
nel primo comma del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3, l'ipotizzabilit� di una responsabilit�
per colpa lieve dei dipendenti dell'U.S.L. Altrimenti non avrebbe
senso l'astratta 1potizzabilit� �di rivalsa dell'assicuratore deLla U.S.L. nei loro confronti
fuori dei casi di dolo o colpa grave, la cud concreta espressa esclusione
sarebbe del tutto superflua (14).
Dal filstema della legge sembra, dunque, potersi evincere che La limitazione
dii responsabi<lit� al dolo ed alfa colpa grave non riguarda le attivit� materiali
o meramente esecutive (per una delle quali -la guida dei mezzi meccanid iJL
tLe~1J.atore ha ritenuto di dover d:ettare la diversa disciplina del divieto di
rivailsa nonostante la responsab:ii!it� diretta dcl dipendente verso il terzo) ma
solo queH� che im'pLichino la soluzione di p1roblemi tecnici di una qualche
compLessit� e che presentino, quindi, il carattere dehla professionalit�.
In relazione a taLe tipo di situazioni, ~a limitazione di responsabhl!i.t� alla
soglia di una colpa qua1ificata risponde, d'altronde, ad una dupLice ratio;
quehla di affrancare chi svoliga atti'l.'it� che sono ad un tempo sodaJmente
(13) RoDOT�, Il problema della responsabilit� civile, cit., 112.
(14) MoR-PALEOLOGo-SPERANZA: Il personale delle unit� sanitarie locali, Milano,
'
1981, 182. !
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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 305
non � necessariamente legata alle modalit� di quella del singolo fun.
zionario.
Con riferimento ai funzionari dello Stato questa Corte ha gi� del
resto ritenuto che la responsabilit� per fatto illecito della p.a. pu� sussistere
anche indipendentemente dalla responsabilit� del funzionario, in
quanto l'art. 23 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, contenente lo statuto degli
impiegati civili dello Stato, stabilendo che l'impiegato risponde verso i
terzi danneggiati solo se abbia agito con dolo o colpa grave, non esclude
che fuori di tali ipotesi il danneggiato possa rivolgersi per il risarcimento
contro la p.a. e solo contro di essa (Cass. S.U. 6 maggio 1971, n. 1282).
Non vi � motivo di non applicare il medesimo principio allorquando
la legge ordinaria prevede come presupposto della responsabilit� personale
il dolo e non anche la colpa grave, come nel caso dei magistrati
l'art. 55 c.p.c.
La stessa sentenza succitata della Corte Costituzionale ha d'altronde
esplicitamente ammesso che non sarebbe in contrasto con il citato
art. 28 una interpretazione delle norme ordinarie che riconoscesse una
responsabilit� dello Stato anche oltre i limiti in cui � ammissibile quella
personale del magistrato, cos� come per gli altri funzionari dello Stato
era stata ammessa dalla giurisprudenza nell'applicazione degli art. 22 e
23 della legge 10 gennaio 1957, n. 3.
� ben vero che la citata sentenza riteneva ammissibile tale estensione
di responsabilit� a condizione della esistenza di norme ordinarie che la
ut1hl e oarntterizzate da una pecu1iacre delicactezza e potenzialit� di incisione
su1l'altrui sfera giiuridica dail paralizzante timore dehlti responsabi:Iit� e que~la
corre1ata di ripartire, in base ad un criterio insindacabiJJmente prescelto dal
~egislatore, fra utente ed esercente !l'attivit� socialmente utile, H rischio deille
disfunzioni.
L'attivit� del magistrato e queHa deil medico sono un chiarissimo esempio
in materia, sia pure su diversa scala, e sulla stessa linea deve porsi -mutatis
mutandis -l'attivit� dell'impiegato pubblico. Indubbiamente, l!imdtare alle
so.gilie del doJo Ia � col�pa professionale � del magistrato, pur considerando }a
peculiarit� e la delicatezza delle funziioni svol'!:e, pu� apparire oggi eccessivo,
anche se hl principio � ancorato ad una solida tradizione storica (15): proba�
bilmente il limite della � colpa grave � intesa come colpa professionale sarebbe
criterio perfettamente congruente per individuare il 1imdte deli'illecito risarcibiile
oausaito dailJ'�esercizio deUa funzione giurisdizionale (16).
Iil vero �, dunque, che nelle ipotesi in esame una pi� benigna consideraZlione
dehl'elemento psicologico, parametrata alfa difficoilt� deil compito, appare
momento individuatore dehl'iillecito nei suoi e}ementi costituti,vi, essendo ca�
(15) DE VITA, La responsabilit� civile del giudice e dello Stato come problema del diritto
francese, Foro it., 1979, V, 181.
(16) Cos� avviene nell'ordinamento francese dove tanto la responsabilit� personale del
giudice quanto quella della Amministrazione della giustizia per difettoso funzionamento
hanno per presupposto la � faute lourde professionnelle � (art. 505 codice di procedura
civile come novellato nel 1933 e loi 72.626 del 5 luglio 1972, art. 11).
7
306
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sancissero: ma tale condizione si risolve nella individuazione delle norme
che regolano la imputazione allo Stato della responsabilit� per i fatti
illeciti dei suoi dipendenti.
In proposito questa Corte ritiene che il riferimento alle norme ordi�
narie come condizione per l'affermazione della responsabilit� dello Stato
sia da intendere non in correlazione alle disposizioni che sanciscono i limiti
di responsabilit� del magistrato o del funzionario, ma con riguardo al
complesso delle norme le quali, disciplinando l'attivit� degli enti pubblici,
consentano di identificare l'attivit� di questi con quella delle persone che
ne esprimono e ne realizzano la volont�.
Un rapporto di immedesimazione organica non sussisterebbe infatti
se, come accade in altri ordinamenti, l'organo fosse munito di una autonoma
soggettivit� giuridica; e anche nell'attuale struttura l'imputazione
degli effetti dannosi del fatto illecito potrebbe in casi particolari essere
specificamente esclusa, come ad esempio � generalmente ritenuto per ta�
lune persone investite di funzioni pubbliche onorarie.
rente, in difetto, quel m1mmo di riprovevolezza che deve assistere la condotta
umana perch� possa essere valutata come causativa di iUeoHo risarcibile,
anche in sede di imputazione ad a:~tro soggetto.
Se cos� �, la �colpa grave � di cui al t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 ed alle numerose
altre disposizioni di legge che usano la stessa focuzione, altro non sarebbe
che 1a professionale di cui all'art. 2236 e.e. (17) e consentirebbe al giudice
di graduare in rela2lione ad ogni singo~a mansione non esclusivamente esecutiva
iJl grado di dhltigenza da valutare a' sensi di quehlo che � un pmncipio
generale dell'ordinamento e di cui Je varie norme in materia non sono che
applrioazioni.
Ta!le conolusione appare avvalorata anche da una considerazione sullo
stato ddla giu11isprudenza della Cassazione, in proposito non di rado arba.trar,
iJamente citata. Suole infatti affermarsi come dato di fatto scontato che la
Suprema Corte �pacificamente� nega che fa limitazione di cui agli artt. 22
e 23 t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 sia applicabile alla p.A. e la stessa sentenza in rassegna
fa la 1dentica affermazione.
Di tutte le sentenze richiamate in proposito {18), una soltanto, a quanto
consta, e cio� la pi� recente fra quelle citate in nota, contiene -in sede
di obiter dictum -la rdativa immotivata enunziazione.
Pi� di recente, per�, abbondano sentenze di segno op'posto in cui -ed
in sede di ratio decidendi -si legge la affermazione del p,rincipio che �la
pubb1ica amm1nistrazione � responsabile solo nel caso in cui lJO sono i suoi
agenti� (19).
(17) Vedasi il gi� citato art. 505 del codice di procedura francese che, nella lezione
novellata nel 1933, parla significativamente di � faute lourde professionnelle � a proposito
dei magistrati.
(18) In genere vengono richiamate le sentenze 28 novembre 1961, n. 2749, 20 aprile 1962,
n. 792, 29 gennaio 1964, n. 233 e 6 maggio 1971, n. 1282. Cfr. CAVAI.LERI, Spunti costituzionalistici
in tema di responsabilit� civile deilo Stato per l'attivit� dei magistrati in Giur. it, 1977, I, 1, 1589.
(19) Per tutte Cass. 3 aprile 1979, n. 1916; Cass. 6 novembre 1975, n. 3719.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 307
Ma una volta ritenuto riferibile alla responsabilit� patrimoniale dello
Stato, per le no11me che regolano la struttura di questo, il fatto ontologicamente
illecito del funzionario, l'ente pubblico deve risponderne verso il
danneggiato �anche se sia stabilito un limite, sotto il profilo soggettivo, di
dolo o colpa grave, per affermare la responsabilit� personale del funzionario.
lil pacifico orientamento della Cassa?J�one sin qui seguito � dunque di
segno opposto a queMo tral.atiziamente ...:. ed erroneamente -richiamato.
In definitiva e per cono1udere, sembra che JJa ricostruzione teorica prcr
posta in tema di responsabi1it� della pubblica Amministrazione per fatto dei
suoi dipendenti conduca ad un dsultato armonico ed equil�brato, consentendo
aililia giurisprudenza, attraverso il regoilo lesbio deHa graduazione deli1a colipa
in rel1azione aihla difficolt� ed alla de1icatezza delile singoLe attivi�t� in esame,
di ,realizzare il Illf!SSimo della protezione degli interessi del singolo compatibile
con l'ol'dinamento vigente. Diverse e 'pi� conces�sive ipotesi sembrerebbero
comportare necessariamente aperture di brecce destinate ad aldargarsi ed a
stravolgere irrimediabilmente iJ. sistema.
Un sistema certo non immutabile che potr� ed anzi dovr� essere a.ggiornato,
ma dal �Legislatore e nel quadro di un organico riesame di settore che
tenga conto di tutte le compatibHit� giuridiche ed economiche.
IGNAZIO FRANCESCO CARAMAZZA
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DELLA CALABRIA, Sezione staccata
di Reggio Calabria -Ord. 21 aprile 1980, n. 62 -Pres. Vaccaro -Est.
D'Agostino -Violi (avv. Pastorino) c. Azienda F.S.
Giustizia amministrativa -Provvedimenti cautelari d'urgenza -Art. 700
cod. proc. civ. -Applicabilit� nei giudizi davanti i T.A.R.
Ai sensi del combinato disposto dell'art. 4 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034 e dell'art. 700 cod. proc. civ. ,il T.A.R. pu� in determinate fattispecie
adottare in via cautelare una misura che si esprima non solo in
precari effetti inibitori (sospensione dell'atto impugnato) ma anche in altrettanto
precarie disposizioni ordinatorie (1).
CONSIGLIO DI STATO -Sez. VI -Ord. 16 luglio 1980, n. 83 -Pres. Laschena Est.
Vacirca -Azienda F.S. (avv. Stato Stipo) c. Violi (avv. Pastorino).
Giustizia amministrativa -Provvedimenti cautelari adottati dal T.A.R. Appellabilit�
in genere -Mancata notifica alla Amministrazione resistente
della richiesta del provvedimento cautelare -Inammissibilit�
della richiesta.
Tutti i provvedimenti cautelari adottati nel giudizio amministrativo
sono appellabili ad eccezione di quelli contemplati nell'art. 5 della legge
3 gennaio 1978, n. 1.
� illegittima l'ordinanza del T.A.R. che adotta un provvedimento di
urgenza senza che la relativa istanza sia stata notificata all'Amministrazione
resistente (2).
(1-2) L'ordinanza del T.A.R. della Calacbria in rassegna � stata annullata
dai! Consiglio di Stato con la su riportata ordinanza per motivi inerenti alla
procedura, per cui � rimasto assorbito il probtiema deMa ammissib:hldt� nel
giudizio amrrn.vo del1lia misura cauteLare prevista dall'art. 700 cod. proc. civ.
IU!teniamo pertanto opportuno riportare H contenuto del gravame proposto
avverso 1'011dinanza del giudice di primo grado.
PRETESA AMMISSIBILIT� NEL GIUDIZIO AMMINISTRATIVO
DEL PROVVEDIMENTO DI URGENZA
(omissis) 1. -Il T.A.R. della Calab11ia ha emesso, nella� forma dell'ordinanza,
un provvedimento, ai sensi dell'art. 700 cod. proc. civ., secondo cui
� chi ha fondato motivo di temere che durante i1l tempo occorrente per far
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 309
(omissis) La difesa del Violi ha perci� scelto una diversa forma di
tutela, invocando l'applioazione dell'.art. 700 e.pie. in virt� dell'art. 4 legge
1034 del 1971. Recita questa ultima norma: �Nelle materie indicate
negli artt. 2 e 3 la competenza spetta ai Tribunali amministrativi regionali
per i ricorsi aventi ad oggetto diritti ed interessi di persone fisiche o
giuridiche la cui tutela non sia attribuita all'autorit� giudiziaria ordinaria,
o ad altri organi di giu11isdizione �. La formulazione del test� riportato
articolo 4 non ha sollecitato i plausi della maggior parte degli interpreti,
i quali hanno reagito alla portata innovativa della norma con argomentazioni
che spesso sono lo schermo di un comprensibile rifiuto a livello
istintivo per un idolo che si crede infranto.
Il primo argomento (ma vorremmo dire esorcismo) praticato nei confronti
della norma � stato quello di vanificarne il contenuto utilizzando
con insolita ampiez:m i lavori preparatori. Il testo originario, si insegna,
sub� diverse manipolazioni: secondo il disegno di legge, infatti, la formula
contenuta attualmente nell'art. 4 era di ben distinta fattura e
sostanzialmente riproduceva il disposto dell'art. 26 t.u. 26 giugno 1924,
n. 1054, cos� disponendo: �I �ricorsi di cui alle lettel'e a) e b) sono ammessi
avverso gli atti ed i provvedimenti che abbiano ad oggetto un interesse
.di persone fisiche e giuridiche quando la materia non sia attribuita
all'auto11it� giudiziaria ordinaria o ad altri organi di giurisdizione �. Il
comitato ristretto della 1a Commissione della Camem adott� altra espressione:
� ricorsi aventi ad oggetto questioni di persone fisiche o giuridiche
�. A seguito di un emendamento fatto proprio dal senatore relatore
si pervenne infine .alla formula attuale. Quel che � prassi costante della
attivit� legislativa ordinaria, cio� di recepire non supinamente le proposte
contenute in un disegno idi legge, per affermare di contro fa volont�
va~ere iJ: suo diritto in via ordinaria, questo sfa minacciato da un pregd.udizio
imminente e irreparabiJe, pu� chiedere con 11iJcorso ail .giudice i provvedimenti
d'urgenza, che �a!ppaiono, secondo le circostanze, pi� idonei ad assicurare provvisomamente
gli effetti dclla decisione sul merito �.
La dottrina � unanime ne1J.'escludere J'applicabilit� dell'art. 700 c.p.c. al
processo amministrativo (v. per tutti CAIANIELLO, Lineamenti del processo amministrativo,
ed 1976, pag. 338).
Anche '.La giurisprudenza � dii questo avviso.
VaJe rii.portare la motiva:ziione al riguardo deHe Sezioni Unite della Cassazione:
� Nessuna rilevanza !�n contmrio, con rigua11do alla fattispeoie in esaJme,
pu� attribuirsi a1Ha constata:zi1one che in sede di giurisdizione amministrativa
non sono ammessi i .provvedimenti ex art. 700 c.'p.c.; costituendo ci� una
naturaJe conseguenza dehle pecuLiari caratteristiche dehlia �giurisdizione amministrativa
rispetto a que1la oivile, e realizzando ciascuna deJ.le due nel modo
voluto dal legislatore wa tute~a dei rapporti giuridici ad essa devoluti. N�
va~e obiettare -come fanno i controricorrenti -che, cos� interpretata, la
nonma deihl'art. 700 c.p.c. verrebbe a contrastare con gJi artt. 3., 24 e 36 Cost.,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sov11ana del Parlamento, viene presentato, per quel che concerne il caso
di specie, siccome evento inspiegabile e J'emendamento -approvato dal
Senato e trasfuso in una legge della Repubblica -quasi come un colpo
di mano o un fraintendimento surrettizio. Ma le vicende legislative, prima
della promulgazione, possono essere le pi� varie senm che per questo
debba indursene 1a dipendenza del testo, cos� come divenuto provvedimento
legislativo, da quelle.
La volont� del mitico legislatore diverrebbe a questo punto uno
strumento per riscrivere le ~eggi a seconda delle proprie pur onestissime
convinzioni: una prassi questa che non pu� condividersi anche perch�
neppure di volont� del legislatore pu� parla11si bens� di opinioni, altamente
qualificate (:non Jo si mette in dubbio), ma non assunte ad atto
autonomo e rilevante per l'ordinamento generale.
Non sembra quindi corretta, alla stregua delle suaccennate considerazioni,
la posizione della dottrina (invero non 11isulta giurisprudenza in
proposito) che facendo leva su testi privi di efficacia normativa sottende
una lettura che nulla ha i:n comune con l'unico dato seriamente r.iilevante:
cio� la norma cos� come inserita in una legge della RepubbLica. L'operazione,
oltre che antis�torica, come meglio si vedr� in prosieguo, urta contro
il preciso disposto delfart. 12 delle disposizioni sulla legge in generale a
sensi del quale �nell'applicare la legge non si pu� ad essa attribuire altro
senso che queJ.lo fatto palese dal significato proprio delle parole secondo
la connessione di esse... �. Chi ricerca in ipotesi non realizzatesi la tranquillante
certezza che nulla � mutato nell'apparente semplicit� del criterio
del riparto di giurisdizione dovr� certo acquetarsi nella consapevolezza
dell'illusorio.
Ma delle obiezioni rivolte alla lettura integrale dell'art. 4 succitato,
quella poggiante sul preteso equivoco tra testo congedato dal Comitato
per cui andrebbe so!JLevata ahlora Ja relativa questione di Jegd<ttimit� costituziona�e.
� La diversa natura del rapporto d'impiego pubblico, infatti, rispetto al
rappo!'to di lavoro pdvato, cos� come spiega H deferimento de!JLe relative
controversie ailiha giurjsdizione esclusiva del giudice amministrativo, (con i
conseguenti particola.i;i benefilci che ne conseguono), spiega 1anche, e gdustif.ica
a 1ivelilo costituzionale, JJa non estendibilit� alila tutela nelila sede dehl:a giurisdizione
amministrativa, di particolari strumenti :Propri dehla giurisdizione del
processo �civile; senza quindi che si possa ritenere violato �!n alcun modo il
principio di eguaglianza o H diritto dell'impiegato pubblico a�fa difesa giurisdizionaile
e, tanto meno, queli1o alfa retribuzione garantita dailil'art. 36 Cost. �
(Cass. SS.UU. 25 ottobre 1979, n. 5575, Azienda F.S. e/ Galloni ed �altro, in questa
Rassegna, 1979, I, 611).
2. -lil TA.R. d� atto che nel vigente ordinamento processuale della giusti:
ma amministrntiva non sono previste mi.sure cauteiliari. al di fuori delila
sospensione dell'atto impugnato (art. 21 Legge n. 1034/197'1) e si pone il problema
� afferente aillla concreta superabilit� deltla lacuna legismthna su esposta !
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PARm I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 311
ristretto suindicato e testo legislativo (l'antitesi tra H sein ed il sollen
dei filosofi tedeschi) � certo .la meno grave in quanto si confuta da se
medesima.
Di altre bisogna per� farsi cariro. Un ostacolo pi� serio � infatti frapposto
dall'art. 103 1� comma Cost. (Oaianiello, Nigro), il quale impedisce
un trasferimento �in via generale della competenza giudiziaria ,su diritti
soggettivi al giudice amministrativo. Posto in questi termini H rilievo ha
certo effetti paralizzanti in quanto non appartiene alla nostra tradizione
giuridica -con �11isUJ1.tati forse deludenti ~il principio del contentieux de
pleine jurisdiction. D'altronde sarebbe certo strana una norma sul riparto
di giurisdizione che segnasse la linea di demarcazione con criteri da
patto leonino.
Ed � forse questa giusta preoccupazione ad aver indotto una resistenza
cos� dura nel concedere alla norma in esame un pur minimo con.tenuto
innovativo. Invero non sembra che si possa accedere al suesposto
rilievo se non sulla base di una lettura eccessivamente ampia dell'articolo
in questione, che potrebbe, essere, allora, cos� riscritto: �tutte le volte
che un atto amministvativo Jeda un diritto soggettivo, la giurisdizione
spetta al TAR ove non sia attribuita �all'AGO o ad altro giudice�. Il che
~quhiarrebbe ad ipotizzare una norma (o un romplesso di norme) che
specificamente attribuiscano a1l'AGO la cognizione di diritti soggettivi in
ipotesi particolari (con fa conseguenza che la giurisdizione ordinaria nei
confronti della P.A. diverrebbe un episodio del tutto marginale o quanto
meno residuale). Il contrasto con l'art. 103 Cost. sarebbe cos� di palmare
evidenza. Ritiene questa Sezione che non sia per� queHa la lettura corretta
della norma che qui interessa. Non � infatti necessario ipotizzare uno
stravolgimento def dettato costituzionale per assegnare una concreta rilevanza
al dato tin esame. Minor peso hanno altre osservazioni: la prima �
in quanto sia colmabHe all'interno dell'ordinamento stesso senza la necessit�
d~ so1lievare un conflitto circa �lia ritenuta carenza di tutela� (pag. 42 ordinanza).
Detto probl~ma :hl T.A.R. lo supera affermativamente, ritenendo che l'ope
razione di integrazione di un testo 1egi.sJiativo con un a1tro non configura un
procedimento di interpretazione analogica n� tanto meno applicazione dei
pri.ncipi gene11a:li deH'ordinamento giuridico, ai sensi dell'art. 12 delle preleggi,
e oi� perch� �l'ordinamento, in quanto generale, non tol�era soluzioni di con�
tinuit� nella funzione giurisdizionale.
Ragionando cos� si dovrebbe ritenere appfilcabile nel procedimento di
giustizia amministrativa anche Jia prova �testimoniale pe11Ch�, stante l'unicit�
dello ol'dina.mento g�iuridico, � oonsentito {secondo l'origi:n:aile tesi espressa
dal T.A.R.) applicare le norme prooessuaili da un sistema (civi[e) ad ail:tro
(aimrrn!in!�!stratlvo).
Ma facendo cos� si <incorre proprio nell'analogia, che � quel sistema attra
verso hl quale il .giudice sopperisoe ad una !insufficiente previsione Jegislati:va
facendo 11icorso aHa dg,sclpd!ina giurddica dettata in materia analoga.
Oi� non � possibille nel campo processuale, essendo di stretta interpre
tazione !le norme <relative, per cui mai � staita affacdata �l'ipotesi che le norme
312 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
quella della revoca di ogni significato alla tassativa oasistica degli articoli
5 e 7 legge 1034 del 1971 (Caianie1lo), ove si acceda all'interpretazione
estensiva dell'art. 4 surriportata. Tale rilievo non ha per� una vern e propriia
autonomia, ma � isolo una conseguenza di quanto gi� sopra considerato.
Un'altra opinione ha individuato un profilo determinante al1a negazione
di un significato �profondamente riformatore� negli artt. 17, terzo
comma (quale che sia il valore di questo precetto), 8, 26, 37 (con la conservazione
del meccanismo di rapporti fra 1a pronuncia del giudice ordinario
e successivo annullamento amministrativo posto dall'art. 4 della legge
del 1865 e dall'art. 27, n. 4 del testo unico)� che testimonierebbero �complessivamente
e decisivamente � la permanenza del precedente sistema (tra
virgolette sono alcuni passi. di uno studio del Nigro � Problemi veri e
falsi della giusitizia amministrativa dopo la legge sui tribunali regionali � in
Riv. trim. dir. pubbl. 1972, pag. 1823). Il dato da cui parte la succitata
contestazione � in verit� esatto se '1o si rapporta 1all'opinione -contro
cui muove -nella prima enunciazione che di essa � stata fatta (precisamente
alla suggestiva interpretazione del Cannada Bartoli in un breve
saggio in Foro Amm. 1972, parte III, pagg. 9-12): essa si oppone in buona
sostanza alla non fortunata teoria del diritto fatto valere come interesse
(di Vittorio Scialoja). In realt� 1e argomentazioni surriferite provano
troppo in quanto presuppongono -come meglio si vedr� in seguito -
un'assoluta tipicit� di ca:s1i in cui l'appariato pubblico stabilisca un contatto
particolare con il privato cittadino. Il che non � come dimostra con
ampiezza iJ caso di specie. D'altro canto, a prescindere dall'art. 8 legge
1034 del 1971, che � norma a �ontenuto essenzialmente strumentale, volta
com'� a non disperdere i p!'esupposti obiettivi della pronuncia, l'art. 26
non presenta certo le preclusioni che si vogliono far discendere alla stregua
della semplice constatazione che esso non esaurisce le potenzialit� di
prooessua1i dettate per una giurisdfaione possano vakre nel campo dii a:1t:ra
giurisdi:ziione.
Basta al riguardo considerare che tutte le garanzie previste a tutela del
conv�enuto nel giudizio penale (imputato) non possono applicarsi al convenuto
nel giudizio civhle.
In particolare le misurie cautelari nel procedimento amministrativo sono
contemplate nehl!'art. 21 ult. co. deMa Legge n. '1034/.1971, ove � disposto che
�se i1 ricorrente, a11egando danni gravi e irreparabili dedvantii dall'esecuzione
de11'atto, ne chiede 'lia sospensione, sull'istanza iJ Tribunale mnministratiivo
regfonaile pronunda con ordinanza �.
E ci� in quanto, come � stato esattamente osservato, � l'esdgenza di conformare
iil provvedimento cautelare a1 processo principale, restringe La tipo1ogia
del promo alla so1a sospensione dehl'atto amministrativo impugnato�
(CAIANIELLO, op. cit., pag. 338).
Non si tratta perci� di una lacuna 1legisJativa, bens� di una situazione
logica e coerente con 1a struttura del procedimento giurisdizionale amministriativo,
che (tranne casi eccezionali) � giudizio di Legittimit�, per oui, ove iJ
ricorso sia accruto, sfocia in una pronuncia di annuililamento ovvero di accer~
.,
I
1
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 313
giudicato in tutti i casi di giurisdizione esclusiva. Non si potr� certo negare
al TAR 1a facolt� di emettere sentenze dichiarative ad esempio ,in vertenze
di pubblico impiego: diversamente opinando, la giurisdizione esclusiva
sarebbe men che un ordito per mantenern le prerogative autoritarie della
p.a. in materia. N� maggior pregio ha invero il richiamo all'art. 37
legge 1034 del 1971: la consecutio temporum tra giudicato dell'AGO ed
ottemperanza in via giurisdizionale, in previsione dell'annullamento amministrativo
� ipotesi paradigmatica ma non esclusiva, come testimonia
la procedimentaJ.izzazione della spesa pubblica ad opera del giudice amministriativo.
La critica avrebbe senso (e lo aveva al momento in cui fu
esposta, ,essendo praticamente coeva all'indirizzo giurisprudenziale riformatore
del Consiglio di Giustizia per la regione siciliana siccome fatto
proprio dall'Ad.PL del Consiglio di Stato 9 marzo 1973, n. l, di poco �successiva
al noto saggio), ove l'esecuzione del giudicato potesse risolversi
sempre e solo ne1la demolizione giu11idica di un atto amministrativo. La
esperienza 1insegna per� il contrario.
Le osservazioni sin qui svolte, pur nella loro asistematicit�, portano
tuttavia ad una conclusione provvisoria, ma importante: non essere cio�
sempre e assolutamente riducibile ad una pronuncia di annullamento una
questione, di competenza del TAR, coinvolgente diritti soggettivi.
Se ci� � vero per l'opinione gravemente riduttiva de1la portata della
norma, altrettrunto si pu� predicare in linea di massima per l'opposta
tendenza dottrinale (Cannada Bartoli), che dapprima anim� la disputa
fornendo un'interpretazione dell'art. 4 a dir poco estensiva e coincidente,
nonostante il sottile �distinguo�, con le sfo11tunate proposte di V. Scialoja.
In un secondo momento la teoria � stata incentriata sulla semplif,icazione
del riparto di giu11isdizione. Il pi� consapevole seguace di questo
indirizzo cos� si esprime per evidenziare il succennato criterio (F. SATTA,
Principi di Giustizia Amministrativa, Capo I, par. 10): �La soluzione di
tamento ovvero ancora nella condanna al pagamento di somme (art. 26 Legge
n. 1934/1971).
Orbene, essendo 11a misura cautelare diretta ad as�sricurare, in via provvisoria,
che 'La futura pronuncia del giudice non resti pregiudicata dal tempo
necessario ad attua:ri1a, sono incompatib1li nel giudizio amministrativo quei
provvedimenti cautelari che non siano in rapporto strumentale con dJ! contenuto
deHa emananda pronuncia.
Non � quindi ammissib:hle l'adozione d:i una mfaura caute1are che imponga
aill'Ammrinistrazione il rilla:scio del provvedimento auspicato, perch� ci� si pot11ebbe
ottenere, a seguito di intervenuto giudicato, attmverso il .giudizio di
ottempe!'anza.
3. -Acppar�e poi d1Hogica la motivazione, a sostegno del provvedimento
adottato, l� dove � detto:
� Non si pu� pertanto esdudere che in determinate fattis:pede la misura
debba esprimersd non in precari effetti inibitori ma in altrettanto precarie
disposizioni ordinatorie. 111 ,campo in cui deve sicuramerute applicarsi quest'ul~
314
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEI.LO STATO
rendere ii TAR giudici di diritti ed :interesse, Ja cui tutela non sia affidata
all'AGO o ad altri organi di giurisdi:llione, esprime una scelta precisa: una
soluzione idi compromesso cio� tra chi non vole\'a mutare niente... e chi
voleva mutare tutto...; soluzione di -compromesso cui va dato quindi un
ben preciso valore. Questo valore non pu� essere trovato altro che nelle
oaratteristiche di questo giudice, reso competente in materia di diritti e
di interessi, per l'annullamento di atti, rispetto a quella del giudice ordinario,
-cui pu� anche essere affidata la tuteJa degili stessi diritti ed interessi...
essere cio� il giudice, amministrativo competente per l'annullamento,
ogni volta in cui si tratti di tutela mediante ail[lullamento, nei
confronti �di amministrazioni che abbiano agito con atti amministrativi;
essere competente quello ordinario, negli stessi casi, e quando l'amministrazione
abbia agito alJ'dnfuori di un atto amministrativo, e si chieda H
risarcimento del danno �. Quel che non convince dell'opinione suesposta
� proprio la coincidenza di casi in cui potrebbero operare Ja giurisdizione
ovdinaria e quella ammdnistrntiva, con il discrimine della sussistenza o
meno dell'atto amministrativo. Questo modo di vedere porterebbe a conseguenze
abbastanza singolari: la prima � che l'amministrazione � resa
arbitra del tipo di giurisdizione da scegliere nel oaso concreto, essendo
sufficiente che la stessa adotti o meno il.a forma provvedimentale per riversiare
�dispute di diritti avanti tiI TAR anzich� avanti il giudice ordinario.
E viceversa. Ma, senza arrivare a tali estremi, va confermato che �a
concorrenza di due giurisdizioni nelJa stessa materia, oltre ad apparire
come una vera e propria rivoluzione, peccherebbe forse di incostituzionalit�.
L'art. 103 Cost. al primo comma limita 1a cognizione dei diritti a
particolari materie indicate dal1a legge. Come riconosce l'illustre autore
pochi righi prima del brano sopra riportato, il.e materie previste dall'art.
4 legge 1034 del 1971, giusta il collegamento con i precedenti arti-
timo princ1p10 � qurulo dei giudizi di accertamento Qaddove n0tn sia implicato
un atto autoritativo deM'AmministTazione ...
Orbene, il provvedimento �di urgenm ex art. 700 c.'p.c. ha da funzione di
anticipare �gi1i effettii deLla sentenza, ma non quclla di realizzare effetti estranei
a:!~a sentenza futura, ragion per cui non pu� chiedersi in via d'urgenza pi�
di quando si possa chiedere nehle forme ordinarie.
Se questo � :lo sc�po de1 rimedio di uvgenza � contraddittorio afferma!l:'e
la legittimit� di � precaTie disposizioni ordinatorie� in � giudizi di accertamento
�; invero se tal~ giudizi si condudono con sentenza di accertamento i
provvedimenti caute1ari non possono che essere di accertamento o Inibitori,
solamente se il giudice pu� emettere una sentenza cos.titutiva da misura cautelare
pu� avere ad oggetto un ordine a carattere positivo.
Inoltre, se, come d� atto il T.A.R., il ricorrente �ha sposrtato indubbfa
mente i termini de1La contToversia da :lite su!W'atto a causa sul rapporto con
la conseguente immissione nel thema decidendum del diritto del ricorrente
ad essere considerato pubblico dipendente � e � nel caso di specie peraltro
manca quanto meno all'origine della controversia il possesso pleno iure di quello
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 315
coli 2 e 3 sono tutte quelle in cui possa essere interessata una situazione
soggettiva nei confronti di una p.a. La � particolarit�� pure richiesta dall'art.
103 Cost. sarebbe a qruesto punto risolta nella sussistema di un
atto, il quale implicherebbe addirittm:;a una qualificazione della materia
dedotta in giudizio. Il risUJl.tato sarebbe convincente ove fosse costituzionalmente
legittimo.
Seppure con una notevole raffinatezza intellettuale, il criterio deJ. riparto
succitato null'altro nasconde che il vecchio strumento del petitum.
AJJ'adesione a questo r�virement su basi che toccano direttamente l'assetto
delle situazioni giuridiche fondamentali secondo l'affascinante ricostruzione
del dir&tto soggettivo come presupposto dell'interesse legittimo,
urta, come si � detto, 11 dato costituzionale. Ne consegue tra l'altro che
la critica mossa all'art. 4 secondo l'esposta interpretazione (Caianiello)
� esatta ma non in. termini in quanto ben diversa � 1a lettura che va
fatta della norma in esame.
Per quanto sopra si � osservato, consegue che ent11ambe le interpretazioni
peccano, l'UJna per difetto, l'altra per eccesso; ma, nonostante le
apparenze, le due tesi sono abbastanza vicine per quanto concerne l'univocit�
del presupposto da cui promanano: essere cio� la giurisdizione
amministrativa ad esclusivo fine di annullamento. Il che, in materia di
diritti soggettivi non � integralmente esatto e neppure esauriente.
� quindi il momento di valutare la portata innovativa dell'art. 4
legge 1034 del 1971, posto che un senso ad essa va dato, nel massimo
grado di compatibilit� con il testo legislativo.
Si pu� subito premettere che l'a11t. 4, ha, ad avviso della Sezione
una chiara funzione di norma di chiusura di un sistema qual � sostanzialmente
quello disciplinato anteriormente dal t,u. 26 giugno 1924,
n. 1054. Si deve aggiungere anzi che il sistema nelle sue linee essenziali
status su cui pure verte La lite>>, l'affermazione pi� sopra riportata � inapplicabile
nella specie, perch� risulta implioato un atto autoritativo.
Infatti l'atto di nomina a pubblico dipendente (che <L'Amministrazione
non ha emesso e di cui il ricorrente si duole) non � atto paritetico, ma atto
autoritativo.
Diritti paritetici sono que1Li esaminati dai Pretori a proposito dei precari
universitari e a cui l'ordinanza accenna e le misure cautelari consistevano nell'ordine
di pagamento di una somma di danaro, ma giammai nella costituzione
di un mpporto di pubblico impiego.
4. -Da quanto finora esposto dstl!lta che il contenuto de1l'ordii.nanza impugnata
non � consentito.
Ma oltretutto n� il giudice ordinario n� il giudice amministcrativo avrebbero
nehla specie potuto accogliere 11a domanda mirante �ad. ottenere un provvedimento
di urgeil2la ai sensi dehl'art. 700 c.p.c.
Quando v,iene chiesta una misura d'urgenza ~l gfodice deve, infatti, stahiHre
se in capo �ail richiedente sussista la titolar~t� del diritto che si pretende
leso, sia pure sotto la parvenza del fumus.
316
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� stato perfezionato, coprendosi una brevissima zona grigia nel .riparto
tra Je due giurisdizioni.
Punto essenziale della disamina � non gi� la locuzione �diritti ed
interessi�, bens� l'obiettiva delimitazione contenuta nella norma a proposito
di tutela �non attribuita all'AGO, o ad altri organi di giurisdizione�.
Nehla previgente legislazione, basata srull'esdusivo riferimento agli interessi
� di individui o di enti moraJi giuridici �, l'esplicita previsione a mo'
di limite di �quando i ricorsi medesimi non siano di competenza della
autorit� giudiziaria� (art. 26 TUCS) connotava un complesso di situazioni
soggettive sostanzialmente omogenee di cui veniva riconosciuta la
conoscibilit� daJ giudice speciale, salve le eccezioni a favore dell'AGO.
Il rapporto implicito nella disposizione era perci� queJlo di regola-eccezione,
predicabile sul presupposto dianzi citato di situazioni omogenee
(nella speoie interessi).
Le opinioni suesaminate hanno entrambe .il torto di aver inserito in
un contesto normativo diverso per la sostanziale non omogeneit� delle
situazioni in esso previste, il canone ermeneutico che sovraintendeva
alla lettura dell'art. 26 TUCS. In realt� la Jocu21ione � diritti ed interessi �
con la successiva delimitazione crea, in buona sostanza, due fattispecie
di cui una soltanto � conforme al succitato disposto dell'art. 26 TUCS,
come sarebbe ove si obliterassero le parole � diritti ed �. In questa prima
ipotesi � chiaro il fenomeno .ripetitivo rispetto al previgente art. 26; ma
lo stesso non pu� affermarsi nella seconda fattispecie in cui si rapportano
elementi tutt'altro che omogenei. Posto come caposaldo l'art. 103, 1�, Cost.,
sarebbe infatti assurdo ritenere che il rapporto regola-eccezione :in relazione
a diritti soggettivi ponga come destinatario della regola il TAR e
deJl'ecoezione l'AGO. � vero caso mai il contrario. Atteso che l'AGO �
idealmente investita �di tutta la giurisdizione s� da far considerare come
eccezione a tale principio l'attribu21ione di competenza al TAR per quanto
Ora l'o!'dinanza impugnata drice:
-� H '!'�Corrente e!'a stato utii1izzato senza una formaJ1e convenzione, bens�
di fatto�;
-� a fondamento dell'azione vi � l'ipotesi di una trasformazione del
rapporto intercouente tra il Violri e �l'Aziendai F.S. in virt� del suocdtato disposto
degli artt. 29 e 33 legge 42/1979 a sensi del quale si �sarebbe r�adicata
nel !'icorrnnte ben pi� che una as'pettiativa (anzi meglio il diritto aJ. posto),
giusita 11a p!'evisrione dii un inquadramento degli incaricati di ta�uni servizi o
quanto meno di un'organica revtlsione, economica e normativa, dello status
di assuntori ed equiparati �;
-� lo status di pubb1ico dipendente e la conseguente ripresa -anche se in
precario -del rapporto non sono elementi presupposti nell'a2Jione esercitata
bens� lo obietto finalistico del gravame �.
Quindi non esriste un diritto acquisito di pubblko dipendente (in base
al quai1e aziona!'e 1e pretese), ma .solo una aspettativa ad
inquaJdrato ne11a Pubblka Amministrazione.
essere in futuro
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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 317
concerne diritti soggettivi, ne consegue inequivocabilmente una lettura
assai diversa da quella apparentemente proposta. l1l presupposto � non
gi� una norma (o un complesso di norme) che autorizzino la cognizione
del giudice ordin�rio, bens� una disposizione che in qualche modo la escluda.
Il che non porta necessariamente a qualificare subito come giurisdi�
zione esclusiva il residuo di tale operazione Jogico-giuridica. Il caso di
spede ne � un esempio evidente: impugnando l'atto di recesso il Violi ha
sostenuto che lo stesso era illegittimo in quanto inseritosi in un rapporto
ormai da qualificare come d'impiego pubblico e implicitamente ha
esperito una richiesta di declaratoria inerente il rapporto. La deduzione
di tale accertamento ha spostato indubbiamente i termini della controversia
da lite sull'atto a causa sul rapporto con la conseguente immis�
sione nel thema decidendum del diritto del ricorrente ad 'essere considerato
pubblico dipendente; ma ci� inevitabilmente comporta la scis�
sione del giudizio in due momenti: la prospettazione per cos� dire del
diritto e la successiva ricognizione della sussistenza del rapporto con la
logica attrazione giurisdizionale ex art. 7 legge 1034 del 1971. Questi due
momenti, seppure impliciti in ogni vicenda processuale, presentano il
massimo interesse per la dimostrazione che si sta qui esponendo poich�
distinguono e scandiscono quasi le fasi di una tutela che si assume, in
quanto esclusiva, pressoch� totalizzante (ad eccezione delle questioni attinenti
a diritti patrimoniali conseguenziali, secondo l'esplicita previsione
de1l'art. 7 succitato). Nel caso di specie, peraltro manca quanto meno all'origine
della controversia il possesso pleno iure di quello status su cui
pure verte la lite. Da questa constatazione � possibile per� far discendere
una feconda applicazione. La sussistenza del diritto, che � poi oggetto
della giurisdizione esclusiva, � proclamata in via di prospettazione sicch�
il giudice amministrativo si trova -rispetto a quella -ne1l.a stessa situa-
E questa aspettativa trova fondamento in una nonna progriammatica (e
non precettiva), quella cio� dell'art. 29 legge 6 febbraio 1979, n. 42, che cos�
dice:
� Entro dodici mesi dahla data di entrata in vigore delilia presente legge,
iJi Ministro dei Trasporti, sentite le Organizzazfoni sindaca1:i maggiormente
rappresentative su base nazionai1e, predisporr� un disegno di legge per La
disciplina economica e normativa del rapporto di lavoro degli incaricati. dei
servizi del1a Azienda autonoma de1'1e Ferrovie delfo Stato e dei ~oro coadiutori
familiari e sostituti.
� Entro tre mes�i da1la data di entrata in vigore delfa presente legge con
apposita 1egge saranno disciphlnate le modalit� per l'inquadramento di inca�
ricati nei ruoli del personai1e F.S. per particolari servizi indicati nella legl?)e
stessa�,
Mentre H primo comma cont�iene una riserva di legge sul trattamento
economico degiti incarioati, 11 secondo comma invece contiene una riserva di
Legge per inquadrare nei ruo~i organici coloro che svo�lgono mansioni di inca�
J1icati � per particolari servizi indicati nella legge stessa �.
lflff,.,mflllllfllflllllllllllllllfllllrlllllllllllllllllllll
318
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione del giudice ordinario allorquando avanti a quest'ultimo sia radicata
una lite in cui si faccia questione di un diritto. Con l'importante
diversit� che !'A.GO ha una competenza tendenzialmente organica in materia,
mentre � vero l'inverso per il TAR. Il magistrato ordinario ha poi
a propria disposizione una serie di strumenti volti a non vanificare i
risultati concreti della sua eventuale pronuncia: e si badi bene che tali
mezzi sono adottati sulla base dclla prospettazione in ragione del periculum
in mora che pu� derivare al diritto affermato. Tali sono in genere
le misure cautelari, itipi�he ed atipiche.
In situazioni quali quella dedotta in giudizio ed altre eventualmente
ipotizzabili (si pensi allo status assai incerto dei cosiddetti precari delle
universit� ed in genere quanti intrattengono con l'Amministrazione un
rapporto per molti versi anomalo) la qualifica di pubblico dipendente
non � un prius ma ~�esito del processo. � in tali casi che opera l'art. 4
legge 1034 del 1971, il cui senso pu� essere a questo punto assai meglio
compreso. Si evince perci� che tale norma copre, come autorizzazione
alla tutela, tutte quelle situazioni anomale, in cui si faccia questione di
un diritto, allorquando una norma neghi o impedisca la cognizione da
parte del magistrato cwdirnario, per devolverla al giudice amministrativo.
Il che non vuol dire che si versi in paradigma di doppia tutela m
ausilio di un'obiettiva situazione d'incertezza (ci� purtroppo � un evento
tutt'altro che inverosimile per 1a sostanziale difficolt� che trovano spesso
i. cittadini a �decifrare� l'esatta direzione di una loro azione giudiziacia
nella mortificante aspettativ�a di veder risolta la vicenda dopo talora tre
gradi del giudizio dalla fatidica pronuncia sul difetto di giurisdizione).
LI principio della doppia tutela presuppone la coesistenza di due si"
tuazioni giuridiche ben distinte; nell'ipotesi considerata tale concorr.
enza invero non sussiste, giacch�, la situazione di cui si chiede tutela
(seppure intrecciata all'interesse legittimo) � identica nell'ambito delle
Perci� fino a quando non interverr� .la programmata futura legge, che
dtca a1tres� qua:lii siano i serv�izi degli incaricati atti a dare titolo all'inquadramento,
non sussiste attualmente a!Jouna aspettativa di diritto, bens� una
mera speranza che i1l servizio in concreto svolto dal Vio1i possa rientrare
tra quelli che ii1 Legislatore indicher� come titolo alil'assunzione.
Pertanto '1'Amministrazione (venuta a mancare fa necessit� di mantenere
fili passaggio a JiveN.o, gi� sorto con carattere di provvisoriet� per ile esigenze
di uno stahlltlmento privato) non poteva trattenere in servizio i.I Violi, n�
~anto meno inquadrarlo nei ruo!Ji in mancanza dti una norma che Lo consenta.
Un ricorso giurisdizionale, con il quale si lamenta 1a vio1azione di una
norma programmatica, non pu� condurre ad una sentenza di accertamento
di un diritto che non esfate.
E skcome non esiste il diritto, iil giudice non pu� emettere provvedimenti
cautelari a tute1a di una aspettativa di mero fa1lto.
5. -L'Adunanza Plenaria, alla nota decisione 20 gennaio 1978, n. 1, ha
posto in 1luce che 1l rito camerale, previsto per decidere su domande di carat
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 319
due possibili giurisdizioni. L'art. 409, quinto comma, c.p.c. (e si deve ritenere
che tale fattispecie sia l'unica o quanto meno una delle poche cui fa riferimento
l'art. 4 legge 103 del 1971) prevede la devoluzione ail magistrato
ordinario -bench� la formwa precisi solo l'adozione del rito, fa connessione
� di tutta evidenza -dei � rapporti di lavoro dei dipendenti di
enti pubblici ed altri rapporti di lavoro pubblico, semprech� non siano
devoluti dalla legge ad altro giudice�. � quest'ultima Hmitazione che autorizza
a ritenere l'astratta coesistenza di �due giudici competenti e pone
come elemento rilevante della distinzione 1a previsione di una norma di
legge. Ora tale norma, nel nostro caso, potrebbe essere l'art. 7 legge 1034
del 1971; ma essa costituisce l'obiettivo della fattispecie, il probabhle dato
qualificativo del rapporto. L'unico elemento certo � che il rapporto in questione
pu� non essere attribuito alla cognizione del giudice ordinario.
Ed � proprio questo che l'art. 4 intende dire: se il momento della giurisdizione
non pu� disgiungersi dall'atto decisionaile, non valendo in ipotesj
la c,d, teoria della prosp�ttazione, � pur vero che all'atto di soegliere una
giurisdizione iJ cittadino, sul ragionevole presupposto di una norma che lo
autorizza a ritenere 1a devoluzione legislativa a favore del giudice speciale
e non dell'AGO, non pu� vedersi sbarrato il passo ad ogni forma di tutela
dalla sussistenza del dubbio che l'autorit� adita sia incompetente. Ben
diverso sarebbe il discorso ove le situazioni deducibili non fossero identiche,
come � il caso del �diritto fatto valere come interesse�: per quanto
interessa la presente decisione, fattore discriminante della tutela � la
possibile qualificazione & pubblico impiego ('con attrazione di competenza
al TAR) in materia sicuramente di diritti soggettivi. In verit�, pur
ammettendo il dilemma, i corni dello stesso riguardano solo la forma
della tutela e non gi� l'oggetto della medesima.
Si tratta, come si era premesso, di una zona grigia tra le due giurisdizioni,
di un concetto -se si vuole -meramente residuale, posto che
tere caute1are, � presenta, tuttavia, garanzie di contraddittorio sostanzialmente
analoghe a quelle del rito ordinario �.
Orbene ne11a spede tali garanzie di contraddittorio non sono state
ris:pettate.
Ir:fatti H Violtl, nel suo ricorso, formulava istanza di sospens,ione deli1'ilnpugnato
provvedimento di Hcenmamento.
Il T.A.R. ha respinto l'istanza di sospensione, cos� motivando:
� Seppure questa Sezione ritenesse 1a sussistenza del danno grave ed
irreparabhle e disponesse per l'effetto }a sospensione dehl'impugnato recesso,
non ne discenderebbe automaticamente l'immediata riammissione in servizio
del Violi, essendo necessario per '.]:'Amministrazione un nuovo titolo in forza
del quale far riprendere 1e prestazioni di custodia e presenziamento del passaggio
a livehlo posto al km. 447 + 521 de1la Linea suindicata.
�Ci� per la semplice ragione che lo status di pubblico dipendente e la
conseguente ripresa -anche se fa precario -del rapporto non sono presupposti
nell'azione esercitata bens� l'obietto finalistico del gravame�.
320 RASSEGNA DELL'AWOCATUR<\ DELLO STATO
i dubbi dovrebbero comunque sciogliersi in virt� della statuizione giurisdizionale.
Basta tuttavia por mente all'art. 362 c.p.c., secondo comma, sub
1) per rendersi conto che la sussistenza di un conflitto � ipotizzabile non solo
al momento della scelta della via giurisdizionale in via di mera difficolt�
interpretativa, bens� dopo una decisione, con gravi inconvenienti per chi
invoca giustizia.
Occorre ovviamente aggiungel'e che il pi� volte citato articolo 4 non
ha certo la pretesa di definire il riparto di giurisdizioni, ma solo quella
pi� modesta di garantire comunque la tutela, ove l'oggetto della stessa
non rientra, quanto meno sulla base di un ragionevole dubbio derivante
da una qualche disposizione legislativa relativa al riparto (ad es. art. 409
sub 5 c.p.c.), nella cognizione del magistrato ordinario.
:E naturale perci� che non di una tutela piena pu� trattarsi, coincidendo
la stessa con la risoluzione positiva del conflitto a favore del giudice
adito e nel senso richiesto dalla parte, bens� limitata e coerente con
lo sviluppo processuale ipotizzato.
Il principio della prospettazione acquista qui il massimo rilievo se, in
presenza degli altri requisiti di volta in volta specificamente richiesti dalla
legge, si esperisca un procedimento cautelare.
In analogia, la lettura dell'art. 671 c.p.c. pu� fornire una cospicua
prova dell'assU[lto: in questa norma il � creditore � � tale solo in virt�
di un titolo sottoposto alla deliberazione dell'autorizzante cos� come il
� debitore � � individuato dalla stessa ragione; ma nulla toglie che nella
:fase di merito e contestuale convalida siano accertate vicende risolutrici
di quel diritto ab origine.
Nella fase cautelare, infatti, il presidio offerto � in funzione di una
probabile corrispondenza tra l"affermato e il deciso (fumus boni iuris)
per cui la situazione soggettiva abbia assicurata un'effettiva congruenza
.della futura soddisfazione.
�La difesa del Violi� prosegue l'ordinanza �ha perci� scelto una diversa
forma di tutela, invocando l'applicazione dell'art. 700 c.p.c. in virt� dell'art. 4
.legge 1034/1971 �.
E tale richiesta � stata �avanzata in camera di consiglio dailll'Avv. Postorino
�, difensore del ricorrente in assenza del difensore dell'Amministrazione
resistente.
Quest'ultima era, invero, edotta de1la richiesta di sospensiva, per cui solamente
su tale richiesta si �era �instaurato 11 contraddittorio.
Non essendo stata portata a conoscenza de11'Amministrazione resistente
fulteriore richiesta ex art. 700 c:p.c., il T.A.R. non poteva decidere senza
violare il principio del contraddittorio.
N� � esatto quanto affermato nell'ordinanza, dove � detto che � l'istanza
.inibitoria � stata presentata con ricorso cui � seguita in camera di consiglio
una emendatio libelli. Tale vicenda non � pur tuttavia preclusiva, posto che la
formulazione della domanda volta ad ottenere una tutela cautelare � stata
.espressamente proposta con ricorso (cos� come richiede l'art. 700 c.p.c.) �.
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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
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Ma se l'art. 4 legge 1034 del 1971 affida alla competenza dei TAR
la tutela di quei diritti che nel riparto di giurisdizione appaiano devoluti
a11a sua cognizione esclusiva in un momento antecedente quello decisorio,
logica vuole che gli effetti limitati di ,tale tutela debbano avere per
oggetto le misure cautelari da adottare per assicurare la piena soddisfazione
del diritto dedotto in giudizio.
Si tratta beninteso cli. una serie di fattispecie iresiduali in cui conta
sop:mttutto la necessit� che sia effettivamente realizzato il diritto fon�
<lamentale della difesa (art. 24 Cost. 1� comma). Per meglio esprimere
questo concetto ci si affida alle perspicue osservazioni contenute nella
ordinanza 8 aprile 1978 del Pretore di Firenze (F. I. parte 1 col. 1830), le
cui conclusioni sul tema debbono peraltro ritenersi superate in relazione
a quanto si sta qui esponendo: �Orbene si tratta di rispondere al seguente
quesito: se i cli.ritti ,soggettivi azionabili di fronte al giudice speciale
(nella specie il TAR) godano del1a stessa, identica tutela cautelare,
articolata... in misure tipiche ed atipiche in rapporto di spede a genus,
degli altri diritti soggettivi azionabili di fronte all'AGO. Sul piano costi�
tuzionale la risposta appare piuttosto agevole a darsi. Dail combinato
disposto degli artt. 4, 24, 1� comma e 113 si desume la ratio del tutto
univoca: se � vero che la tutela cautelare � essenziale all'attuazione della
tutela giurisdizionale (art. 24, 1� Cost.) non possono coesistere due tutele
giurisdizionali di diritti soggettivi diverse per intensit� l'una dall'altra.
la prima con tutela cautelare e l'altra senza (contra: art. 3 e 113 Cost.) �,
Sulla base di queste ed altre pregevoli osservazioni i Pretori officiati
Ma se con iJ ricorso � stata chiesta la sospensiva (provvedimento inibi�
torio) non si pu� certo sostenere ,che il ricorso contenesse anche la richiesta
di un provvedimento ordinatorio.
Pi� che di emendatio libelli ne!Wa specie si tratta di mutatio libelli, ma
in un caso e nell'altro � principio comune di dhitto processuale che il giudice
non '.Possa deddere senza che l'emendatio (e a maggior 'ragione) la mutatio
libelli sia portata a conoscenza defila parte avversa.
Pertanto anche sotto tale aspetto l'o~dinanza impugnata risulta illeg,ittima.
6. -n T.A.R. dioe che suHa vichiesta di provvedimento di urgenza "competente
funzionalmente alla decisione deve ritenersi il Collegio in Camera di
Consiglio, che conosce dehllincidente secondo modi e forme deli tutto coincidenti
con quanto previsto per fa concessione de1La sospensiva (art. 21 ult.
comma legge 1934/1971) �,
Dopo tale premessa per� si aggiunge che il provvedimento � inappellabile.
La contraddizione tra le due affermazioni � evidente, perch� se si ritiene
appLicabHe la '.Procedura di cui a1l'art. 21 citata, vale quanto detto dall'Adunanza
Pilenaria nella nota decisione n. 1/1978, nel senso che i provvedimenti
emessi dal T .A.R. ai sensi dell'art. 21 in argomento sono appeMabHi davanti
il Consigiliio di Stato, il quale 'giiudica � in base al rito deHa Camera di consiglio
e in forma di ovdinanza �.
GIUSEPPE STIPO
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322
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
su ricorsi di docenti precari di varie universit� disposero provvedimenti
ex art. 700 c.p.c. a favore di quei ricorrenti. Quella vicenda giudiziaria �
forse l'unico precedente degno di rilievo ne11a questione in esame e va
dato atto che essa costituisce un momento importante circa la chiarifi�
cazione del problema sottoposto a questa Sezione. Considerata nella logica
del pi� volte citato art. 4, La risoluzione presa da quei Pretori non pu�
essere condivisa poich�, riconoscendosi dagli stessi fa competenza del
TAR, in prntica ha svincolato da ogni contesto il momento cautelare, at
tribuendogli un'autonomia che esso :in verit� non possiede, radicato com'�
al merito della lite. In particolare l'art. 700 c.p.c. prevede il fondato
motivo di temere che durante il tempo occorrente per far valere il
diritto in via ordinaria e tale aspetto collega con gli effetti della decisione
sUil merito: la relazione tra il pericolo della lesione e 1a pronuncia
(cio� tra diritto gravemente minacciato e sua affermazione giudiziale anche
in funzione satisfattiva) � resa in modo da implicare una successione
seriale di atti omogenei nelle forme e risalenti ad un potere sostanzialmente
unitario, pur con i possibili squilibri di competenze funzionali ri�
conducibili a rapporti tra lite gi� radicata e causa pendente per il merito
(art. 701 c.p.c.). Accanto all'argomento formale v'� ovviamente il divieto
operante ex artt. 4 e 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248 All. E. Riservando al
prosieguo ulteriori osservazioni sul punto, conta qui sottolineare l'asso-,
Iuta pregnanza del precetto costituzionale sancito nei primi due commi
dell'art. 24 e la perfetta aderenza a quel dettato dell'art. 4 legge 1034 del
1971, che ha inteso 'assicurare, nei casi e nei Hmiti predetti, una piena
tutela a situazioni soggettive che potrebbero formare oggetto di giuri�
sdizione esclusiva.
Svolte queste brevi considerazioni sulla portata innovativa dell'art. 4,
vale la pena di aggiungere che la grande importanza della norma �
indubbiamente da collegare all'azionalit� dei diritti in carenza di un atto
dell'Amministrazione, o quanto meno di un atto classificabile come am�
ministrativo. Ci�, d'altro canto, � normale nella fattispecie in cui si
tratti di accertare la qualificazione di un rapporto che l'Amministrazione
presumendone la portata privatistica, regola formalmente con atti di
autonomia negoziale e comunque senza collegare tale sua attivit� a norme
implicanti l'esercizio di un potere di rilevanza pubblica. Pu� addirittura
immaginarsi, ma naturalmente � un'ipotesi di stile, ,un contegno materiale
dell'Amminist:r~azione. Conta, infatti, che, versandosi in questione di
diritti, un diritto ,sia invocato e che questo, rientrando lato sensu nel complesso
delle materie affidate all'Amministrazione (testualmente: �nelle
materie indicate negli artt. 2 e 3 �) possa ragionevolmente ritenersi non
affidato alla cognizione dell'AGO. La regola cos� evidenziata � armonicamente
composta con il terzo comma dell'art. 7, che disciplina l'assorbi�
mento di cognizione di tutte le questioni relative a diritti nelle materie
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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
deferite alla giurisdizione esclusiva del TAR. La differenza rilevante tra
l'art. 4 e l'art. 7 � che il primo tende ad anticipare, seppure con effetti
limitati, la tutela defila situazione presidiata dal secondo.
Alla luce delle osservazioni che precedono e tenuto conto della
fose meramente illlcidentale del presente procedimento, questa Sezione
� perci� in grado ID.on gi� di affermare definitivamente la propria giurisdizione
(potendo questa decisione intervenire nell'ambito della sentenza,
come si argomenta dal secondo comma dell'art. 30, legge 1934 del 1971);
bens� solo di ritenersi autorizzata a conoscere della vertenza ai limitati
fini cautelari nel senso della richiesta avanzata in camera di consiglio
dall'avv. A. Pastorino. Questo modo di procedere � inoltre del tutto
conforme al sistema secondo l'espressa previsione dell'art. 30 terzo comma,
seconda parte legge 1034 del 1971: se la proposizione della domanda a
sensi dell'art. 41 c.p.c. non preclude l'esame dell'istanza inibitoria, � segno
che il sistema fa premio alle esigenze immediate del danno grave e irreparabile,
che la parte pu� patire, rispetto all'astratta rivendicabilit� della
cognizione della lite all'uno o all'altro ordine di giudicanti. Questa
constatazione � sicuramente aderente a quanto sopra esposto circa la
esperibilit� immediata di misure cautelari anche quando la sussistenza
della giurisdizione sia supposta sugli elementi della prospettazione: anzi,
a ben vedere, � pi� agevole da accettare quest'ovdine di idee di quel
lo che presupponga una carenz;a assoluta di giurisdizione.
Chiarita la portata innovativa della norma suesaminata, occorre
aggiungere che all'accoglimento delle richieste del ricorrente sembrano
frapporsi come ostacoli insormontabili alcuni problemi di cui conviene
farsi carico. Essi sono cos� elencabili: a) il principio secondo cui la sospensione
del provvedimento sarebbe l'unica misura cautelare nel processo
amministrativo; b) l'utilizzazione dell'art. 700 c.p.c. in un contesto processuale
diverso dal rito civile e la sua compatibilit� sia col principio
del riparto di giurisdizioni, sia con il sistema della giustizia amministrativa.
Superati questi scogli, si tratter� di vedere quale sia in concreto
la procedura da adottare e se in particolare possano considerarsi
soddisfatti gli oneri formali nel caso di specie.
Il tema circoscritto sub a) � pacificamente risolto a favore della tesi
negativa sul rilievo, considerato paralizzante, della sussistenza di un
atto ammiJll.istrativo come scaturigino del processo avanti il TAR. Sopra
tuttavia si � osservato come, in materia di diritti soggettivi, una pro�
nuncia di annuJ.lamento non possa considerarsi sempre esaustiva, specie
quando la p.a. in apparenza iure privatorum utitur (e ben si sa come
in rapporti di pubblico impiego la sussistenza di un atto formale di
nomina non sia richiesta dalla pi� consapevole giurisprudenza amministrativa).
In verit� l'istanza di sospensione investe non tutti gli effetti svantaggiosi
di un provvedimento, ma solo quelli concernenti �un attivit� po
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sitiva dell'amministrazione e quindi mira ad imporre all'Amministrazione
stessa un obbligo di non f acere, di non intraprendere e di non proseguire
una determinata attivit� � (VIRGA: La tutela giurisdizionale nei confronti
della p.a., pag. 356): il che basta a dimostrare come il mezzo seppure
generale non appresti tuttavia una copertura totale di fattispecie lesive.
Inoltre occorre esattamente puntualizzare, quanto alla sua operativit�,
il provvedimento in esame. Esso viene giustificato dal pericolo di un danno
grave ed irreparabile, ma lascia necessariamente in ombra l'obiettivo
della minaccia. Il primo punto da chiarire � se l'espressione usata dalla
legge sia atecnica, cio� puramente descrittiva, ovvero se sia lecito ricercarvi
spunti ricostruttivi. Se infatti si accoglie l'accezione tecnica della
formula, � inequivocabile desumere una portata per certi aspetti ignorata,
potendosi rinvenire una certa diversit� fra il momento deliberativo della
fase cautelare e quello decisorio afferente in merito.
Un esempio pu� meglio evidenziare il concetto: l'impugnativa di un
provvedimento di occupazione di urgenza sar� considerata nel momento
decisorio in relazione al corretto esercizio del potere conferito all'autorit�,
ma nel procedimento incidentale di sospensiv:a si discuter� e si far�
questione del diritto di propriet� minacciato di ablazione temporanea
o del diritto a continuare l'esercizio di un'impresa (ove si tratti di immobile
con particolare destinazione), cio� di beni della vita Jmplicati drammaticamente
dalla potest� in concreto esercitata, ma non riducibili al
corretto uso della stessa, di talch�, :in ipotesi di annullamento successivo
all'esecuzione del prov~edimento (per negata sospensione) l'irreparabilit�
del danno si tramuter� .fu:l risarcibilit� del diritto leso.
Se pure non si pu� accedere alJa conclusione -forse eccessiva che
in sede di sospensiva si faccia immediata questiooe di diritti soggettivi,
non si pu� certo revocare in dubbio la consistenza di queste situazioni
all'atto della ..:elibazione, quanto meno in via mediata, come pratico
riflesso dell'attuazione delta funzione pubblica. Del resto, la stessa
lettera della Jegge, opportunamente mutata rispetto all'art. 39 TUCS autorizza
siffatta interpretazione. Se dalle gravi ragioni, locuzione molto adeguata
a un contenzioso del pi� elevato livello quale fu in origine ritenuto
il procedimento av.anti il Consiglio di Stato, si � passati all'espressione
attuale che ricalca moduli formali del codice di rito, vuol significare che
il contenuto e la prospettiva della misura cautelare nel processo aromi�
nistrativo hanno acquisito una particolare pregnanza nella valutazione,
implicita a tutta la legge, che di processo di parti si tratti, con una netta
riduzione dell'antitesi tra interesse pubblico e privato.
D'altra parte lo stesso concetto di danno irreparabile urta non poco
con quello di interesse legittimo, che per definizione non � idoneo a
provocare, ove leso, risarcimenti di sorta e pu� essere soddisfatto generalmente
con la sentenza di annullamento, salva l'ipotesi di statuizioni
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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
in ottemperanza, che per� non riguardano casi di refusione al di fuori
della sentenza del giudice civile passata in giudicato. Se da un lato il
procedimento incidentale di sospensiva ha per oggetto seppure mediato
la lesione di eventuali diritti (e per conseguenza un giudizio comparativo
anche nell'interesse dell'Amministrazione, se determinati effetti debbano
portarsi a compimento o meno); dall'altro il procedimento -si insegna
-ha sempre bisogno di un atto siccome elemento necessario della
statuizione tipica.
L'affermazione � indubbiamente vera se presa in considerazione nella
sua relativit� e non gi� ,in assoluto, specie se si faccia questione immediata
di diritti. Esistono infatti sufficienti motivi di ordine costituzionale
per considerare inadeguata la consueta risposta di dottrina e giurisprudenza:
precisamente il combinato disposto degli articoli 24 primo e secondo
comma e 113 della Costituzione.
La Carta Fondamentale riconosce la pienezza e l'inviolabilit� del
diritto di difesa in ogni stato e grado del procedimento ed esclude
inoltre che nei confronti della p.a. tale diritto possa essere limitato o
attenuato in particolari ipotesi o per categorie di provvedimenti. Emergono
perci� con sicurezza importanti corollari: attuando la tutela cautelare
una fase rilevante del procedimento (la Costituzione prevede onnicomprensivamente
�ogni stato�) il diritto di difesa � presidiato costituzionalmente
e non pu� ritenersi limitato a particolari categorie di
fatti. Ci� dovrebbe importare la sospendibilit� non solo degli atti dianzi
individuati, bens� di tutti, ed in particolare dei provvedimenti c.d.
negativi.
Per quest'ultima categoria osta per� un inconveniente pratico di
notevole rilevanza: cio� l'inidoneit� per il solito della misura cautelare
a realizzare quel presidio avverso danni gravi ed irreparabili, che la
rende funzionale al sistema. La dottrina � tuttavia assai ferma nel precludere
l'adottabilit�, in ipotesi, di� misure positive nei confronti della
p.a. da parte del magistrato amministrativo. Alla luce del canone costituzionale
succitato la risposta non � per� soddisfacente in quanto preclusiva
della stessa astratta azionabilit� della misura cautelare. Al fondo
dell'opposta tendenza v'� anche inconfessatamente un complesso di norme
interpretate fuori della loro storicit� (vale a dire della loro relativit�):
si allude agli articoli 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248 ali. E, da cui si
ricava implicitamente il divieto anche per il giudice amministrativo di commistione
delle proprie attivit� con quelle della p.a.: si tratta di un'opposizione
del tutto sotterranea che mira ad equiparare due realt� assai
diverse. Se gli articoli 4 e 5 legge 2248/1865 ali. E hanno un preciso senso
nei confronti del magistrato ordinario, chiamato a conoscere solo degli
effetti lesivi dell'atto, non altrettanto si pu� predicare rispetto ad un
326 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
giudice che al tempo di quella legge non esisteva nemmeno ed � peraltro
deputato ad operare innovativamente nell'ambito deHa funzione pubblica
giusta il potere di annullamento (art. 113 terzo Cost.). Va segnalato che
la giurisprudenza, sensibile alla peculiarit� di talune esigenze, tende
all'ammissibilit� dell'istanza di sospensione avverso un provvedimento
negativo (nella specie: diniego di dispensa per cittadino chiamato alfa
leva). A ben vedere tuttavia la J:Oncessa sospensiva di un provvedimento
negativo non � di per s� idonea ad ottenere gli effetti vantaggiosi medio
tempore 1invocati, ma solo a costituire un presupposto per un contegno
della p.a., che si armonizzi con il senso della concessa misura cautelare.
Non si pu� pertanto escludere che in determinate fattispecie la misura
debba esprimersi non in precari .effetti inibitori da in altrettanto precarie
disposizioni ordinatorie. Il campo in cui deve sicuramente applicarsi
quest'ultimo principio � quello dei giudizi di accertamento iladdove
non sia impHcato un atto autoritativo dell'Amministrazione.
Il profilo in esame � stato accuratamente messo in rilievo da un
illustre studioso del procedimento cautelare: � Se invece la sospensiva
fosse ammessa anche in campo di giudizi d'accertamento, non potrebbe
tradursi, in tale ambito, che in qualcosa di profondamente diverso, e
cio� in un ordine rivolto �all'Amministrazione, di tenere per la durata
del processo, un comportamento non meramente omissivo, e per ora
circoscrivibile solo attraverso il dato finalistico della sua idoneit� a ridurre
od eliminare il pregiudizio che dovrebbe in definitiva riconoscersi
sentito dal ricorrente, nella ipotesi d'esito per lui favorevole del ricorso.
L'istituto della sospensiva diverrebbe cio�, al di fuori di qualsiasi previsione
esplicita del legislatore, fonte d'attribuzione al giudice amministrativo
del potere di adottare, a fini cautelari e per la durata del processo,
provvedimenti d'urgenza, i quaU del resto non potrebbero dirsi -nei
casi in esame -neppure formalmente sospensivi, non producendo alcun
effetto automaticamente paralizzante, ma dando luogo a situazioni obbligatorie
od ordinatorie, secondo modalit� che dovrebbero essere di volta
in volta specificate dal giudice stesso (PALEOLOGO, Il giudizio oautelare
amministrativo, pag. 33).
Alle fattispecie individuate in ipotesi (� se invece la sospensiva fosse
ammessa anche in campo di giudizi d'accertamento�) bisogna infatti
rispondere, pur con le dovute precisazioni, in modo positivo, non isolando
cio� il dato normativo dal contesto costituzionale. Come gi� i
Pretori sullodati hanno specificato, la misura cautelare non � un elemento
avulso dal diritto di difesa n� � possibile configurare una situazione
soggettiva che, al momento in cui viene sottoposta a tutela giurisdizionale,
al contempo non possa essere salvaguardata da una misura
cautelare. Se, come sopra si � visto sussistono diritti affidati alla cogni-l
l
;
I
l
I
I
j
lllllfl/11/llllllll�lllllllllllllllrllfl[lllllllllllllllll/�lllllj
PARm I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
zione del giudice amministrativo in funzione dell'assunta giurisdizione
esclusiva dello stesso, non entra certo in gioco l'adottabilit� della sospensiva,
ma semplicemente di una misura cautelare.
Quest'ultima, poi, per il succitato disposto degli articoli 4 e 5 L.
2248/1865, All. E non pu� essere affidata al giudice ordinario, inabilitato
p, pronuncie del genere. Residua quindi, secondo l'esposta modalit� di
esclusione, la cognizione del magistrato amministrativo. � bene infatti
discernere tra mezzi tipici e tutela dovuta: uno strumento quale 1a sospensiva
non pu� essere gestito fuori dei casi in cui possa offrire una
qualche efficacia operativa, secondo il canone dell'adeguatezza tra mezzo
e fine che � poi una risultante del principio di propriet� degli atti giuridici.
Ci� non poT'ta a concludere necessariamente che laddove dl mezzo
tipico non sia in concreto esperibile, venga perci� meno la tutela, essendo
obbligo dell'interprete di rintracciare nel sistema positivo -ove possibiile
-una misura ~donea .allo scopo. Ammessa, in pi� semplici parole,
la giurisdizione, da questa deve evincersi altres� l'effettivit� completa
della stessa.
Tanto vale a dare per dimostrata, nel pT'eciso richiamo a norme
costituzionali, dell'inadeguatezza della sospensiva siccome unica misura
cautelare del processo amministrativo.
Questa Sezione non si nasconde la circostanza che � il Senato il
giorno 17 novembre 1871 approv� iJ terzo comma di quello che costituiva
allora l'art. 21 sopprimendo Je parole " esso pu� anche disporre
provvedimenti cautelari ai sensi del codice di procedura civ.ile " ritenendo
che si rtrattasse di materia da ;riservare alla competenza esclusiva
del giudice ordinario � (SEPE PEs, Le nuove leggi di giustizia amministrativa,
pag. 314). Ma il fatto � tutt'altro che conclusivo: esso testimonia
solamente che il legislatore si pos1e il problema e che lo risolse, senza
per� trasfondere tale sua opinione l!lel testo 1legislativo, per una prospettazione
non certo bene airticolata dei motivi di diritto. Molto probabilmente
le ragioni furono soppesate con grande saggezza; certo � che
l'affermazione di voler ritenere di competenza esclusiva di un giudice
determinate misure � poco pi� che una petizione di principio, se valutata
sotto un profilo giuridico, ed � un mezzo non certo sottile di voler
mantenere le prerogative dell'Amministrazione, ove si voglia esporre
una maliziosa tendenza. Non 1Si tenne comunque conto :in quel frangente
che, attribuendosi ad un giudice la giuri.sdizione esclusiva, non pu� per
contro attribuirsene un residuo ad un altro soprattutto quando la materia
riservata al giudice OJ."ldinarfo non si conclude o si esaurisce in
se stessa, ma costituisce il presupposto :di un'ulteriore fase processuale
(di convalida e/o di merito). Come gi� detto, il procedimento cautelare,
se pure pu� considemrsi autonomo come fase (nel senso che per esso
valgono regole speciali o comunque difformi da altri procedimenti) non
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
328
� certamente momento estraneo al processo ptincipaJ.e in cui si fonde
attraverso lo strumento dell'assorbimento della decisione cautelare nella
sentenza che definisce H giudizio (assorbimento che non implica unione
dei capi della sentenza, ma semplicemente armonizzazione tra gli stessi,
attesa la strumentaiUt� derivante dalla fase cautelare rispetto al processo
di merito): d'altro canto l'emanazione deLla prima non avrebbe senso
se non fosse teleologicamente diretta a far salvi gli effetti della seconda.
La divaricazione tra l� due fasi, supposta nei citati favol'i parlamentari,
non corrisponde a 'realt� non solo per le ragioni sinteticamente suesposte,
ma anche per il. decisivo rilievo che nei confronti della p.a. non
possono valere disposizioni a contenuto ordinatorio deLl'AGO al di fuori
delle ipotesi specificamente previste, stante il divieto del combinato disposto
degli artt. 4 e 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E. Il fatto che una
soluzione positiva del problema che viene dibattuto sia stata esclusa nell'ambito
dei lavori parlamentari non � di per se ~ndice sufficiente per considerare
risolta in modo negativo la questione stessa, ove sussistano
tre condizioni: la prima � che sussista nell'ordinamento una fonte di
particolare qualifica rispetto .aJ.le aHre e tale da consentire sia la posizione
del problema in astratto. sia la soluzione dello stesso almeno a
livello della fonte di cui si discorre (e non v'� dubbio che gli artt. 24
1� e 2� e 113 deLla Costituzione abbiano assoluta preminenza e siano nel
loro complesso conclusivi circa 1a dimostrazione sopra svolta); la seconda,
ampiamente correlata alla precedente � se il contesto normativo
di cui si suppone la vigenza sia compatibile con H sistema costituzionale
succitato; la terza � afferente alla concreta superabilit� della lacuna
legislativa suesposta in quanto sia colmabile aJ.l'interno dell'ordinamento
stesso senza la necessit� di sollevare un conflitto circa la ritenuta carenza
'di tutela. Il Collegio si lus.inga di aver dato esauriente dimostrazione
circa i primi due punti suesaminati, dovendosi misurare alla
stregua degli articoli 4 e 7 l'elevato grado di conformit� della legge
generale della giustizia amministrativa a11e pi� volte citate disposizioni
costituzionali (art. 24, primo e secondo, nonch� art. 113 Cost.). Resta quindi
da acquisire il terzo elemento posto in rilievo. Dal punto di vista metodologico,
innanzi tunto, l'operazione deve ritenersi legittima, come testimonia,
tra l'a.iltro, una recentissima pronuncia dell'Adunanza Plenaria
del Consiglio di Stato (n. 1/1978), a propos,ito dell'appellabilit� delle
ordinanze di sospensiva prese dai TAR: rilevato il canone costituzionale
del doppio grado di giurisdizione ed acquisito un concetto lato di autonomia
del procedimento cautelare (non condivisibile invero alla stregua
de1le osservazioni che precedono) se ne � desunta una ricorribilit� speciale,
con regole ampiamente ricostruite, del provvedimento incidentale
suindicato.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 329'
Quel che conta, in questa sede, non � gi� il contenuto di quella
decisfone, bens� il metodo, che, anche per �l'autorevolezza di chi lo ha
sostenuto, merita la pi� completa adesione. D'altronde � la portata stessa
della norma costituzionale che autorizza un simile procedimento ermeneutico,
dovendosi esperire ogni tentativo che permetta di completare
l'ordinamento nei sensi mdicati dalla norma di maggior valore prima
di predicare l'incoerenza di un certo assetto di disposizioni. N� si tratta,
a ben vedere, �di procedere secondo i dettami della interpretazione analogica
ovvero di appJfoare �i principi genemli dell'ordinamento� ex
wt. 12 delle preleggi. L'operazione � pi� ,semplice e consiste nella mera
integrazione di un testo legislativo con un altro sul presupposto che
l'orrunamento, in quanto generale, non possa tollerare soluzioni di continuit�
nella funzione giurisdizionale. L'esito di questa verifica �, se si
vuole, ancor meno traumatico di quello conseguente la sullodata decisione
del Consiglio di Stato, volto com'� alJa ricerca di una sutura tra
due gruppi di norme vigenti. Per ottenere questo sembra opportuno
spostare l'attenzione sull'invocato art. 700 c.p.c. valutandone l'ampiezza
di contenuti innanzi tutto nell'amb~to che gli � proprio (cio� il rito
civile) e desumendone, ove occorra, gli estremi di denotazione che
possano utilmente essere trasfusi nella fattispecie in esame.
Come � noto, l'art. 700 c.p.c. prima destinato alla tutela cautelare di
una serie limitata di casi (originariamente si pens� che potesse essere
utilizzato solo per un'interinale ,salvaguardia di effetti relativi a pronuncie
su diritti assoluti) � poi divenuto uno strumento di larghissima appli
cazione grazie all'intervento salutare di una giurisprudenza conscia della
sostanziale inanit� di una pronuncia dopo l'esperimento dei non brevi
tempi tecnici per ottenerla, tutte le volte che il pregiudizio imminente
ed irreparabile sia in re ipsa. Nella pratica di rendere giustizia determinante
dovrebbe essere il tempo come misura dell'agire umano: ma
!',esperienza ha fornito una ben �diversa �lezione. In ogni caso non pu�
dubitarsi che, quando vengano rispettate le non istantanee formalit� del
rito, il soggetto interessato all'adozione di provvedimenti che incidano
su beni determinanti de11a vita di assoluta importanza o sulla stessa
normale sopravvivenza, ha diritto a non vedere sfumare in un'ipotetica
giustizia futura le sue buone mgioni. Nel caso di specie, poi, l'obiettiva
necessit� di una pronuncia ad effetti interinali � desumibile da un sempre
attuale brocardo: venter non patitur dilationem. Ed � su un complesso
di analoghi argomenti che la magistratura del lavoro ha provveduto,
talora forse con una certa automaticit�, ad applicare i provvedimenti
d'urgenza a favore del prestatore d'opera licenziato.
Nell'ambito del Capo III del Titolo I del Libro IV del codice di
procedura, la sezione quarta sembra avere una funzione di chiusura,
essendo diretta a disciplinare tutti i casi non altrimenti regolati dalle
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO
330
precedenti sezioni, attraverso misure non specificamente individuate e
tese soltanto ad � assicurare gli effetti della decisione di merito �. Il
raggiungimento dehlo scopo � perci� caratteristica essenziale dei provvedimenti
innominati durgenza e costituisce un paradigma universale
ogniqualvolta un diritto sia minacciato, ne1le more del giudizio, da un
pregiudizio imminente ed irreparabile (esist� una notevole analogia tra
l'espressione usata dall'art. 700 c.p.c. e la locuzione contenuta nell'art. 21
ult. �comma 1. 1034/1971).
Le altre misure cautelari sono invece assai specifiche e presuppongono
fattispecie dai contorni molto ben definiti sia per la struttura
sia per Ja destinazione: cos� il sequestro giudiziario che copre controversie
sulla propriet� o iil possesso di beni ovvero sulla salvaguardia
di certa documentazione, cos� il sequestro conservativo che riguarda
controversie sui crediti (e sulla pe:ridita di eventuali garanzie); mentre
di quanto previsto da1le 1altre sezioni del capo (denuncia di nuova opera
e danno temuto nonch� l'istruzione preventiva) � lecito dubitare della
natura cautelare in senso proprio dei relativi procedimenti. Ci� porta
a significare che l'art. 700 c.p.c. � norma di estrema latitudine; la sua
assoluta atipicit� anche J:ispetto ahle disposizioni <:he precedono porta
a concludere che la norma abbia, oggi, fondamento diretto nell'art. 24,
1� e 2� Cost.
Essa � cio� uno strumento che, per 1l'ampia gamma di possibilit�,
non � riconducibile a una qualche tipologia processuale, ma in tutte
-salvo i casi limitati di provvedimenti cautelari tipici -� compresente
e sovrasta per l'essenzialit� della funzione impressagli. In altre parole
la disposizione succitata, pur essendo strumento nel processo, non �
mezzo naturale di una specie di processo �e affonda perci� le proprie
radici ;non nel contesto normativo in oui � collocato, ma addirittura
nella Costituzione. Ci� � perfettamente 1in Jinea con la struttura del
codice di rito il quale contiene una serie di disposizioni applicabili
fuori dell'ambito che gli � proprio, giusta i richiami di volta in volta
contenuti in altre leggi o, in mancanza, sulla base di un'accurata esegesi.
L'interpretazione � corroborata dall'eccezionale generalit� della for�
mula legislativa e dal mancato collegamento, in quell'ambito, ad uno
specifico magistrato, trattandosi della competenza nel rito civile e del
relativo procedimento nei successivi 701 e 702 c.p.c. Tali considerazioni
consentono di misurare alla stregua deM'organizzazione dell'intera fun.
zione giurisdizionale '1a portata veramente riequilibratrice dell'art. 700
c.p.c. � bene aggiungere che siffatta lettura della norma � frutto di
una sovrapposizione di leggi (iil codice di procedura civile, la Costituzione,
la Legge TAR nel loro ordine cronologico) e dalla necessit� -influente
in ogni ordinamento -di una riconsiderazione sistematica del-
l'intera materia. N� vale obiettare che iil giudice amministrativo deve
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PARTE �I, SEZ. V, GIURiSPRUDENZA AMMINISTRATIVA
ritenersi vincolato a1la procedura propr.i:a del particolare tipo di processo
(utilizzando vincolativamente il reg. 17 agosto 1907, n. 642, .il T.U.
26 giugno 1924, n. 1054 e la L. 1034/1971): occorre infatti ribadire che gli
strumenti non hanno una funzione in s� e per s� ma solo in quanto idonei
ad operare delle trasformazioni degne di rilievo nel mondo giuridico.
Orbene gli strumenti di cui si discorre, di cui due precedenti l'innovazione
dell'art. 700 c.p.c. hanno una loro funzionalit�, ma non tale da considerare
coperta ogni situazione lesiva: ed � questa insufficiemia ad escluderne
l'esclusivit�.
Acquisito come elemento di sutura J'art. 24 de11a Costituzione e verificata
la coinciden2ia di situazioni tutelabili (come sopra si � dimostrato,
nel caso di specie � prevista la tutela di diritti, che � poi fondamento
specifico per i provvedimenti cautelari ii.nnominati), non �resta che constatare
la perfetta compatibilit� del mezzo lin esame sia con il principio
del riparto di giurisdizione �sia con il sistema della giustizia amministrativa.
Per quanto riguarda il primo non sussistono grossi problemi
giusta quanto si � osservato sopra oiirca J'affidamento .in via interinale,
ai fini dell.'eventuale accertamento �di un rapporto rientrante nella giurisdizione
esclusiva, di una questione di diritti al magistrato amministrativo:
l'art. 4 1. 1034/1971 � norma autorizzativa �di una cognizione
non certo riducibifo a1la delibazione d'ammissibilit�. L'uso del provvedimento
d'urgenza da parte del TAR avvalom poi .e non certo si oppone
al riparto di giurisdizione, non essendo vincolato questo magistrato alle
preclusioni sancite per l'AGO dagli articoli 4 e 5 della fogge .sull'abolizione
del contenzioso amministrativo. Per quanto riguarda l'armoniz2iazione
con il sistema .di giustizia in oui il TAR opera, richiamate le brevi
deduzioni in ordine alla �strumentalit� delle norl!le di procedura, ci si
affida per il resto alle parole del Paleologo, che, seppure inserite tin via
di mera ipotesi e al precipuo fine di escludere l'esperibilit� di tale
mezzo, acquistano il massimo significato dopo le �suesposte consi:derazioni:
� Ci� che conta, infatti, � che l'art. 700 c.p.c. non � mai utiliZ2iabile
ove sia esperibile il rimedio della sospensione giudiziale del provvedimento
� (op. cit. pag. 119). Ma qualora ci� non sia possibile, ne consegue
con certezza la piena tutelabilit� de1le situazioni soggettive in
una diversa prospettiva cautelare. Le osservazioni che precedono debbono
considerarsi, ai fini della disamina, del tutto esaustive.
Restano a questo punto da stabilire le modalit� procedimentali del
rimedio. Per quel che concerne il. caso di specie si osserva che l'istanza
inibitoria � stata presentata con ricorso oui � seguita in camera di consiglio
una emendatio libelli. Tale vicenda no1;1 � purtuttavia preclusiva,
posto che la formulazione della domanda volta ad ottenere una tutela
cautelare � stata esattamente proposta con ricorso ~cos� come richiede
l'art. 700 c.p.c.).
332
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Competente funzionalmente alla decisione deve ritenersi il Collegio
in Camera di Consiglio, che conosce de11'.incidente secondo modi e
forme del tutto coi!llcidenti con quanto previsto per la concessione della
sospensiva (art. 21 ult. comma L. 1034/1971), anche per fa sostanziale
unicit� del procedimento incidentale cautelare. Nel oaso di concessione
del provvedimento cautelare atipico, � opportuno tenere presente 1'.inappel1abilit�
dello stesso: pertanto in armonia con �hl. principio �secondo
cui va fissato un termine perentorio per ~'inizio del giudizio .di merito,
sembra opportuno a questa Sezione rimettere l'affare al Presidente per
l'urgente fissazione della decisione di merito.
Quanto alla richiesta del Violi, essa � ampiamente fondata nella
prospettazione del danno imminente, grave ed irreparabiJe per il ricorrente
in esito all'ointimato recesso della p.a., per cui conviene disporne
la riassunzione. Si appalesa il'opportunit� di acquisire al processo l'iintera
documentazione afferente la presente vertenza.
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 giugno 1981, n. 3931 -Pres. Granata �
Est. Lipari -P. M. Berri (conf.). Soc. Koch Engineering (avv. Cogliati
Dezza e Capaccioli) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Rossi).
Tributi locali -Imposta locale sui redditi -Redevances e royalties -�Regime
anteriore al d.P.R. 30 dicembre 1980, n. 897 � Redditi diversi �
Tassabilit�.
(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 19, 49 e 77; d.P.R. 29 se~tembre 1973, n. 598,
art. 22; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, artt. 1 e 3; d.P.R. 30 dicembre 1980, n. 897,
art. 31).
Tributi locali -Imposta locale sui redditi � Convenzione fra l'Italia e gli
Stati Uniti di America per evitare la doppia imposizione � Non si
estende.
(Convenzione 30 marzo 1955 resa esecutiva con I. 19 giugno 1956, n. 943; scambio di
note 13 dicembre 1974, approvato con 1. 6 aprile 1977, n. 233).
Prima che, con la modifica introdotta con l'art. 31 del d.P.R. 30 dicembre
1980, n. 897 divenissero tassabili a titolo autonomo, le redevances o
royalties corrisposte ad imprese non residenti, che non potevano essere
ricomprese n� fra i redditi di lavoro autonomo (perch� percepite da persona
giuridica) n� fra i redditi di impresa (perch� non derivanti da attivit�
prodotte con stabile organizzazione in Italia) dovevano essere qualificale
come redditi diversi, quali corrispettivi per la cessione di beni mobili,
e come tali tassabili ai fini IWR (1).
La convenzione tra l'Italia e gli Stati Uniti d'America sulle doppie imposizioni
30 marzo 1955 resa esecutiva con Legge 19 giugno 1956, n. 943,
non si estende all'imposta locale sui redditi, come risulta dallo scambio di
note 13 dicembre 1974, approvato con legge 6 aprile 1977 n. 233 (2).
(:l-2) La sentenza, wa cui estesissima motivazione � pubblicata in Div. e
�[Jrat. trib. 1982, I, 17, esamina una questione (prima massima) ormaii risolta
.IegiSJ1ativ�amente, offrendo una massa di riflessioil!i che possono essere utili a
molti aihri fin~.
Importante ed esaittiss1ma � l1a seconda massima che affronta una que�
:stione nuova.
334
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
1
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 giugno 1981, n. 4017 -Pres. Vigorita Est.
Cantillo -P. M. Caristo (conf.). Soc. Simplex c. Ministero delle
Finanze (avv. Stato D'Amico).
Tributi (in genere) -Contenzioso tributario -Ricorso per cassazione
contro decisione della Commissione centrale -Termine -Notifica
della decisione a cura della segreteria -Fa decorrere il termine di
60 giorni � Termine annuale -Applicabilit�.
(d.P.R..26 ottobre 1972, n. 636, art. 38; c.p.c., artt. 325 e 327).
Il termine per ricorrere in cassazione contro le decisioni della Commissione
centrale decorre dalla notificazione al contribuente e dalla comunicazione
all'ufficio previste dall'art. 38 del d.P.R. n. 636/1972, semprech� la
decisione non sia stata notificata anteriormente ad istanza di parte; �
inoltre applicabile il termine annuale dell'art. 327 c.p.c. (1).
II
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 10 febbraio 1982, n. 813 -Pres. Mazza.
cane -Est. Ruggiero -P. M. Dettori (conf.) -Soc. ICVEGI (avv. Ferretti)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Mari).
Tributi (in genere) -Contenzioso tributario -Ricorso per cassazione
contro decisione della Commissione centrale -Termine -Notifica
della decisione e cura della segreteria -Non fa decorrere il termine
di 60 giorni -Termine annuale -Applicabilit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 38; c.p.c., artt. 325 e 327).
La notifica al contribuente e la comunicazione all'ufficio del solo dispositivo
della decisione della Commissione centrale per iniziativa della
segreteria, non sono mezzi idonei a far decorrere il termine di 60 giorni
per la proposizione del ricorso per cassazione; mancando una valida notificazione
opera il termine annuale dell'art. 327 c.p.c. (2).
(1 -3) Mentre � ormai consolidata l'appllicabildt� del termine annuaile
dehl'art. 327 c.p.c., continua ad essere incerta la rilevanza deLla consegna del
dispositivo della dedsione (denominata a volte notifica a volte comunicazione)
per iniziativa dehla segreteria (v. Cass. 24 gennaio 1981 n. 542 e 27 gennaiio
1981, n. 624 in questa Rassegna, 1981, I, 589 e 590); e non contribuisce a
chiarire le idee La modifica deLI'art. 38 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 operata
con la IloveL!oa del d.P.R. 3 novembre 1981, n. 739 (v. nota a Cass. 11 lu~o 1981
n. 4508, ivi, 1982, I, 160).
Il principio de11a seconda massima, conforme a queJJa dehl'aJitra sentenza
12 novembre 1981, n. 5994 di cui si omette la pubblicazione, � comunque diret
PARIB I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 335
III
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 febbraio 1982, n. 1016 -Pres. Mar
chetti -Est. Sensale -P. M. Gazzara (conf. -De Murtas (avv. Roma
nelli) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Viola).
Tributi (in' genere) -Contenzioso tributario -Ricorso per cassazione
contro decisione della Commissione centrale -Termine -Art. 327
c.p.c. -Omessa comunicazione della data della adunanza -Partecipazione
al giudmo -Irrilevanza.
Ai fini del decorso del termine annuale per il ricorso per cassazione
contro decisione della Commissione centrale, perch� possa escludersi l'operativit�
del termine a norma dell'art. 327, secondo comma c.p.c., � necessario
che la parte non abbia partecipato al giudizio e che la mancata conoscenza
di esso sia dipesa dalla nullit� della notificazione dell'atto introduttivo;
� di conseguenza irrilevante l'omessa o irregolare comunicazione
della data della adunanza della Commissione, ove la parte abbia ricevuto
la notificazione del ricorso o abbia esercitato le sue difese (3).
I
(omissis) Deve essere esaminata in via pregiudiziale, ed � fondata,
l'eccezione di inammissibilit� del ricorso, formulata in udienza dal Procuratore
Generale sul rilievo che, alla data della notifica del ricorso medesimo,
effettuata il 22 gennaio 1979, era da tempo decorso -pur tenendo
conto della sospensione di quarantasei giorni di cui alla legge 7 ottobre
1969 n. 742 -il termine di un anno dalla pubblicazione della decisione
impugnata, avvenuta il 19 novembre 1977.
Questa Corte ha gi� altre volte chiarito che al ricorso per cassazione
contro le decisioni della Commissione tributaria centrale si applica il termine
annuale di decadenza stabilito dall'art. 327 c.p.c., in armonia con il
tamente applicato alla statuzione, mentre quello della prima � piuttosto obiter
dictum, seppure con ampia motivazione. Potrebbe preferirsi la prevalenza
dehl'orientamento dehla seconda massima, anche se resta difficile spiegare come
La stessa norma, di portata generale, de1l'art. 38 del d.P .R. n. 636/1972 abbia
un significato se riferita alle impugnaziond nehl'ambito del processo tributario,
ed una portata diversa se riferita al ricorso per cassazione; e come la stessa
operazione compiuta dalia segreteria sia una regolare notificazione ai fini del
ricorso in secondo e terzo grado, compresa l'impugnazione ailfa corte di appello
e compreso anche il ricorso per revocazione contro decisione della Commissione
centra1e, e diventi una comunicazione rispetto al ricorso �per cassazione.
L'ultima massima (conforme ad altra della sent. 12 dicembre 1981, n. 6563)
sembra di un rigore che desta perp1essit�. Il capoverso deli'art. 327 c.p.c. era
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
336
.consolidato indirizzo secondo il quale la regola racchiusa nella norma ha
una portata generale ed � destinata ad operare in via diretta anche nei
ricorsi per cassazione avverso le pronunzie di giudici speciali, in mancanza
-nelle singole leggi -di un deroga espressa o tacita ovvero di un
.diverso sistema di pubblicazione delle decisioni, tali da precludere allo :~
interessato la tempestiva conoscibilit� del documento nella sua interezza,
richiesta per l'applicabilit� della disposizione (v. sent. n. 5286 del 1979).
E ci� non si verifica nel nuovo ordinamento del contenzioso tributario,
giacch� il d.P.R. n. 636 del 26 ottobre 1972, oltre a prevedere la pubblicazione
del solo dispositivo (art. 28 secondo comma) -non sufficiente a
far decorrere il termine per l'impugnazione, che postula la conoscibilit�
delle ragioni della pronunzia -prevede, come atto processuale successivo
e distinto, la pubblicazione dell'intero documento della decisione mediante
deposito in segreteria (art. 38, 1� comma), la quale formalit�, conforme
a quella prevista dall'art. 133 primo comma, realizza appieno il presupposto
cui l'art. 327 ricollega H termine in questione.
A questo orientamento si � tuttavia obiettato che il processo tributario
non prevede la comunicazione del deposito della sentenza allo scopo
di darne notizia alle parti, come stabilisce, invece, il secondo comma del
citato art. 133 c.p.c., giacch�, pur disponendo l'art. 38 terzo comma che,
entro dieci giorni dalla pubblicazione della decisione, il dispositivo deve
essere, a cura della segreteria, notificato al contribuente e comunicato alla
Amministrazione, questi adempimenti hanno la diversa funzione di far
.decorrere, dalla data in cui vengono compiuti, il termine per impugnare
la decisione medesima, ove essa sia stata precedentemente notificata a cura
di una delle parti (art. 38 ult. comma); questa diversa disciplina, oltre a
giustificare l'assenza, nel processo innanzi alle commissioni tributarie, di
una disposizione analoga all'art. 327 c.p.c., renderebbe inapplicabile la
.norma anche al ricorso per cassazione, ancorando in ogni caso il dies
.a quo del termine di impugnazione agli atti suddetti.
La tesi non pu� essere condivisa.
;gi� stato invocato per attenuare 1a asprezza della decadenza in caso di irre�
golare comun~oazione dell'adunanza de1la commissione (Cass. 4 maggio 1981,
.n. 2704, in questa Rassegna, 1982, I, 133). Ora si limita la portata della ecce.
zione ailla condizione deLla mancata partecipazione ai! g.iudizio a causa deli1a
null4t� de1la notMica del ricorso, negandosi rilevanza all'omes�sa notifica dehl!a
�comunicazione deHa data dell'adunanza; � questa invero la portata, nel processo
civile, dell'art. 327, secondo comma, ma non si considera che l'omissione delil!a
-comunicazione deMa data deH'adunanza, � causa deHa nll!1lit� deilila decisione
e che questa comunicazione, come hanno pure evidenziato alcune pronunzie,
~ l'unico riferimento cronologico che pu� offrire a11a parte una indicazione,
.sia pure approssimativa, del tempo della '.Pronunzia.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 337
� esatto che l'art. 38, inserito nella sezione IV del d.P.R. n. 636 del
1972, relativo alle �disposizioni generali e comuni al procedimento davanti
alle commissioni �, si applica anche alle decisioni della Commissione tributaria
centrale; e, sebbene la decorrenza del termine dalla notifica o dalla
comunicazione suddetta sia espressamente stabilita per il gravame avverso
le decisioni della commissione di primo grado (art. 22) e per le impugnazioni
avverso le decisioni della commissione di secondo grado, tanto innanzi
alla Commissione Centrale (art. 25) quanto innanzi alla Corte di Appello
(art. 40), ma non per il ricorso per cassazione (del quale la legge sul contenzioso
tributario non si occupa), la medesima disciplina deve ritenersi
applicabile in quest'ultima ipotesi, ci� risultando dall'esegesi sistematica
dell'ultimo comma dell'art. 38, dall'analogia con l'impugnazione innanzi
alla Corte di appello e per implicito, ma in modo non equivoco, dall'art.
29, cio� la sola norma in cui si fa riferimento al ricorso per cassazione.
La disposizione, infatti, dopo avere previsto, nei primi due commi,
le ipotesi in cui la Commissione Centrale, accogliendo il gravame, deve
disporre il rinvio del processo alla commissione di secondo grado (o, nei
casi indicati dall'art. 24, di primo grado), stabilisce che il fascicolo deve
essere trasm~sso a quest'ultima entro ottanta giorni dalla notificazione
della pronuncia, tranne che nel frattempo sia � stata richiesta la trasmissione
del fascicolo medesimo alla Corte di Cassazione� per essere stato
proposto ricorso innanzi ad essa; da ci� si desume, da un lato, che il termine
di sessanta giorni per tale rimedio decorre appunto dalla � notificazione
� della decisione della Commissione e, dall'altro, che con questa
espressione sintetica la norma fa riferimento alle notificazioni e comunicazioni
di cui � onerata la segreteria ex art. 38 cit., giacch� in caso contrario,
potendo mancare una notifica ad .istanza di parte, il termine di ottanta
giorni risulterebbe ,ancorato ad un evento incertus an et quando,
laddove il processo innanzi il giudice di rinvio deve proseguire ex officio
in ogni caso.
Si deve, pertanto ritenere che il termine per ricorrere in Cassazione
contro le decisioni della Commissione tributaria centrale decorre dalla
notificazione al contribuente e dalla comunicazione all'Amministrazione
previste dall'art. 38 cit., tranne che le parti si siano avvalse della facolt�
di provvedere direttamente alla notificazione della decisione, nel qual
caso il termine decorre da tale notificazione, se precedente alle attivit�
suddette (v. sent. n. 3242 del 1977 e 2553 del 1979).
Senonch� questa disciplina riguarda, manifestamente, il termine bre�
ve �i sessanta giorni previsto dall'art. 325 c.p.c., non quello stabilito dal
successivo art. 327, il quale, com'� noto, � correlato esclusivamente alla
pubblicazione della decisione, sicch� la decadenza dell'impugnazione per
il compimento dell'anno prescinde dalla notificazione (e si verifica indi
9
338 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
pendentemente da questa, cio� anche se nel corso dell'anno si sia provveduto
alla noliifica e alla scadenza dell'anno non sia ancora decorso il termine
breve: cfr. fra altre, sent. n. 2918 del 1974).
-~
.< I
La particolare normativa esposta, quindi, non interferisce in alcun
modo con l'art. 327, che, per quanto sopra detto, risulta pienamente ap
Il
plicabile; e tanto meno pu� essere invocata, in senso contrario, la circo
I
stanza che per le decisioni in questione non sia prevista una comunicazione
a scopo informativo analoga a quella di cui all'art. 133 secondo
I
comma c.p.c., la quale anche nell'ordinario sistema processuale � irrilevante
ai fini della decorrenza dei termini di impugnazione, di modo che
la sua mancanza non impedisce -come pure ha gi� pi� volte affermato
I
questa Corte (cfr. sent. 625 del 1972) -il decorso del termine annuale di
decadenza. -~
L'indirizzo suddetto deve essere perci� confermato. (omissis)
.�~
II
(omissis) Infondata, anzitutto, � l'eccezione di inammissibilit� del ricorso,
proposta in via preliminare dalla resistente amministrazione finanziaria,
la quale, peraltro, non vi ha pi� insistito in sede di discussione.
L'eccezione si basa sulla circostanza che nella nota del 10 luglio 1979
di trasmissione degli atti alla conservatoria dei registri immobiliari di Livorno,
la segreteria della commissione tributaria centrale ebbe a comunicare
che la decisione ora impugnata era stata � notificata al contribuente
con raccomandate 3464 e 3465 del 2 marzo 1979 �, con ci� facendo
evidentemente riferimento alla � notificazione � del dispositivo della decisione,
da effettuarsi dalla segreteria della commissione al contribuente
a norma dell'art. 38, comma 3, del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636.
Orbene, � evidente in primo luogo che, non essendo state esibite n�
le ricevute delle raccomandate cui si fa cenno nella nota anzidetta, n� gli
avvisi di ricevimento delle stesse, dalla dichiarazione contenuta nella nota
non pu� trarsi alcuna prova che le raccomandate che si affermano spedite
il 2 marzo 1979 siano state effettivamente ricevute, ed in quale data,
dai destinatari. In ogni caso, pur se una siffatta comunicazione, nell'indicata
forma, si fosse realmente perfezionata, essa non sarebbe stata
idonea a far decorrere il termine di sessanta giorni per �il ricorso per cassazione
contro la decisione. Infatti, come questa Suprema Corte ha ripetutamente
precisato (cfr. per l'ipotesi che qui interessa, Cass. n. 624 del
1981, n. 698 del 1980, n. 4133 del 1979), poich� il d.P.R. n. 636 del 1972
non contiene una normativa specifica del ricorso per cassazione contro
I
!
I
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
� la decisione della commissione tributaria centrale, questo, proponibile ai
sensi dell'art. 111 cost., deve intendersi disciplinato, quanto alle forme,
alle modalit� ed ai termini, dalle ordinarie norme del codice di rito, con
la conseguenza che il termine di ses&anta giorni per la sua proposizione
decorre, ai sensi dell'art. 326 cod. proc. civ., dalla notificazione dell'intera
decisione, prevista come facoltativa dall'art. 38, ultimo comma, del d.P.R.
636/1972, non essendo a tal fine sufficiente la notificazione del solo dispositivo,
prescritta dal comma 3 dello stesso art. 38, e tanto meno la mera
comunicazione di esso per mezzo della posta, come nella specie si afferma
essere avvenuto. In mancanza della notificazione in senso proprio della
decisione, si applica, ai sensi dell'art. 327 cod. proc. civ., il termine di un
anno dalla pubblicazione della decisione, e poich� la decisione impugnata
risulta essere stata pubblicata mediante deposito il 29 settembre 1978,
il ricorso proposto con atto notificato il 27 settembre 1979 � ammissibile.
(omissis)
III
(omissis) Con le deduzioni scritte depositate dopo le conclusioni del
Procuratore generale, il ricorrente invoca la decisione n. 2704 del 1981, ~econdo
la quale la esperibilit� del ricorso non sarebbe preclusa dal decorso
del termine annuale fissato dall'art. 327 c.p.c. ove risultasse che la
parte non abbia avuto conoscenza del processo e non vi abbia spiegato
attivit� difensiva; e prospetta con riguardo all'art. 24 Cost. un dubbio di
legittimit� costituzionale dell'art. 327, secondo comma, c.p;c. �in relazione,
soltanto, all'applicazione del medesimo nei confronti del procedimento
tributario, in particolare alle decisioni della Commissione centrale,
mancando quegli elementi di concreta conoscibilit� da parte dell'interessato
del1a decisione emessa, elementi che caratterizzano invece l'ipotesi
prevista dall'art. 327 c.p.c. �.
I prospettati rilievi non hanno fondamento.
La richiamata decisione di questa Corte ha statuito che l'esperibilit�
del ricorso contro la pronunzia della Commissione centrale non � preclusa
dal decorso del termine annuale fissato dal primo comma dell'art.
327 c.p.c. ove la parte dimostri di non avere avuto conoscenza del ptocesso,
ma ha richiesto la duplice condizione �he la parte medesima non
abbia partecipato al giudizio e che la mancata conoscenza sia dipesa dalla
nullit� della citazione o della notificazione (nel caso, all'interessato non
era stato dato avviso della data fissata per la decisione, ai sensi dell'art.
27, terzo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, e l'interessato non
aveva spiegato attivit� difensiva).
340
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEILO STATO
Nel caso concreto, non solo non � stata fornita dal contribuente la
prova di non avere avuto conoscenza del processo per nullit� della citazione
o della notificazione e di non avere, per ci�, partecipato al g~udizio;
ma, anzi, risulta dalla decisione impugnata che egli �resistette al ricorso
dell'Amministrazione; che, cio�, fu messo in condizione di partecipare al
giudizio e di spiegarvi la propria attivit� difensiva.
La questione di costituzionalit� del secondo comma dell'art. 327
c.p.c. (che esclude la decadenza della impugnazione per il decorso del
termine annuale quando la parte contumace dimostri di non avere avuto
conoscenza del processo per nullit� della citazione o della notificazione)
non ha, quindi, ragione di porsi, perch�, ammessa l'applicabilit� dell'art.
327 c.p.c. al processo tributario allo stesso modo che al processo ordinario
secondo quanto ritenuto con la sentenza 2704/81, � certo che nel
caso non ricorrono i presupposti di mancata conoscenza del processo per
l'applicazione del secondo comma del citato articolo.
N� un analogo problema di costituzionalit� potrebbe sollevarsi con
riguardo alla conoscibilit� della decisione in s�. Ha gi� osservato questa
Corte (v. sent. 4516/81 e 4871/81) che la questione di legittimit� costituzionale
dell'art. 38 del decreto 636/72 per contrasto con gli artt. 24 e 3
Cost., sotto il profilo del pregiudizio del diritto di difesa per il decorso
del termine di decadenza a prescindere dalla notizia dell'avvenuta pubblicazione
della decisione, nonch� della disparit� di trattamento in danno del
contribuente, il quale, ricevendo la notificazione del dispositivo a mezzo
di ufficiale giudiziario, non avrebbe garanzia di tempestiva conoscenza
analoga a quelle dell'Ufficio (cui il dispositivo stesso � comunicato a
cura diretta della segreteria della Commissione), � manifestamente infondata,
in ordine al primo degli indicati profili, in quanto la parte, ricevuta
la preventiva comunicazione della data fissata per la decisione (art. 27,
terzo comma) � al corrente della successiva pubblicazione di questa ultima
con ampio margine di tempo per acquisirne concreta conoscenza;
ed � irrilevante, in ordine al secondo degli indicati profili, in quanto il
termine annuale di decadenza opera per il solo fatto della pubblicazione
della sentenza, indipendentemente dai menzionati adempimenti circa la
comunicazione del dispositivo.
Quest'ultima considerazione consente, poi, di escludere che la parte
soccombente nel processo tributario, cui la sentenza non sia stata notificata
in modo da far decorrere il termine breve d'impugnazione, versi
in una situazione di svantaggio rispetto alla parte nel processo ordinario.
Infatti, ad entrambe il dispositivo della sentenza viene portato a conoscenza
(art. 38, terzo comma, del decreto 636/72 e art. 133, secondo comma,
c.p.c.) entro termini di analoga durata, ma per entrambe il termine
annuale di decadenza opera per ii solo fatto della pubblicazione della
sentenza. (omissis)
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 341
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 7 luglio 1981, n. 4432 � Pres. Vigorita �
Est. Zappulli � P. M. Grimaldi (conf.). Soc. San Barnaba (avv. Monzini)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Angelini Rota).
Tributi (in genere) � Contenzioso tributario � Ricorso alla Commissione
centrale � Deposito . Spedizione per posta � Rilevanza della data di
ricezione da parte della segreteria.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 17, 22 e 25).
Al ricorso alla Commissione Centrale non si applica la regola dell'art.
17 del d.P.R. n. 636/1972 relativa alla spedizione per posta; di conseguenza
il .ricorso deve essere depositato presso la segreteria della commissione
che ha emesso la decisione impugnata e, nel caso di spedizione
per posta, pervenire entro il termine di decadenza alla segreteria medesima
(1).
IJ
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 luglio 1981, n. 4826 � Pres. La Farina�
Est. Zappulli � P. M. Leo (conf.). Soc. AIACA (avv. Barone) c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Angelini Rota).
Tributi (in genere) -Contenzioso tributario � Ricorso alla Commissione
centrale � Deposito presso la segreteria della Commissione centrale �
Insufficienza -Ricevimento da parte della segreteria della commissione
di secondo grado � Necessit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 25).
Il ricorso alla Commissione centrale deve in ogni caso pervenire nel
termine di decadenza presso la segreteria della commissione di secondo
grado che ha emesso la decisione impugnata; � di conseguenza inammissibile
il ricorso depositato presso la segreteria della Commissione
centrale ove non sia entro il termine rimesso alla segreteria della commissione
territoriale (2).
(1-2)' Si pu� ormai considerarre def�nitwo li/indirizzo che esclude ogni possib�!
hit� di considerare amrnissiMle il ricorso che non sia pervenuto nel termine
ailla segreteria deLla commissione �di secondo grado che ha emesso il provvedimento
impugnato: ne1 caso defila spedizione resta a rischio del ricorrente
il ritardo del recapito (Cass. 26 settembre .1978, n. 43119 e 26 giugno 1981 n. 4128.
in questa Rassegna, 1979, I, 200 e 1982, I, 150); il deposito presso la segreteria
dehla Commissione centrale � irrituale e pu� essere salivato solo se il! ricorso
venga trasmesso aJla segreteria competente e vi giunga nel termine (Oass.
9 marzo 1981 n. 1312, in Riv. leg. fisc., 1981, 1456); fo stesso � a dirsi per il
rkorso presentato presso l'ufficio (Cass. 4 febbraio 1981, n. 754, in questa
Rassegna, 19&1, I, 595).
342
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
.-)
I
(omissis) La societ� ricorrente, con il primo motivo del ricorso, ha
lamentato la violazione della decisione impugnata dell'art. 25 del D.P.R.
26 ottobre 1972 n. 636 per essere stata ritenuta la tempestivit� del ricorso
alla Commissione Tributaria Centrale da parte dell'Ufficio Finanziario
sebbene pervenuto per posta alla segreteria della Commissione di Secondo
Grado il 4 marzo 1975, e cio� nel sessantunesimo giorno dalla notifica
della decisione.
L'Amministrazione Finanziaria, a sua volta, ha eccepito l'applicabilit�
della proroga dei termini prevista dal d.l. 19 giugno 1974 n. 237 e la tempestivit�,
in ogni caso, della presentazione di quel ricorso per avere gli
art. 17 e 22 del citato D.P. n. 636 del 1972 stabilito che nel caso di sua
spedizione a mezzo di raccomandata (come nella specie) �si considera
come data di presentazione quella di spedizione >>, avvenuta il 27 febbraio
1975.
Il ricorso va accolto per essere infondate entrambe le eccezioni della
Amministrazione ricorrente, risultando la dedotta tardivit� per essere
riconosciuta dalle parti la ricezione del ricorso nel sessantunesimo giorno
dalla notifica della decisione.
Invero, circa la dedotta proroga del termine previsto dal d.l. 19 giugno
1974 n. 237 con riferimento alle disposizioni contenute nel precedente
d.1. 18 dicembre 1972 n. 788 convertito nella L. 15 febbraio 1973 n. 9, �
facile osservare che il citato d.l. n. 788 del 1972, nel titolo e nel suo art. 1,
disponeva la proroga suddetta esclusivamente � in materia di tasse e
imposte indirette sugli affari � senza che nessuna norma l'avesse estesa
alle imposte dirette, tra le quali era quella in questione.
Per quanto concerne la presentazione del ricorso va posto in rilievo
che la sopra riportata norma contenuta nella parte final� del primo
comma del citato art. 17 del D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 vale per il
ricorso alla Commissione Tributaria di primo grado, al quale si riferisce
espressamente lo stesso art. 17 insieme alle altre norme comprese
nella medesima sezione prima, avente come titolo il � procedimento
di primo grado >>, e per quello alla Commissione di secondo grado, per il
quale l'art. 22, compreso nella sezione successiva relativa al procedimento
d'appello, dispone espressamente che per esso si applicano le disposizioni
dell'art. 17 primo e secondo comma.
Invece, per il ricorso alla Commissione Tributaria Centrale, previsto
e regolato dalla sezione terza, l'art. 25 dispone nel primo comma che � si
applica il secondo comma dell'art. 15 � e nel successivo sesto comma
che, in caso di mancanza delle copie previste per il ricorso, si applica il
secondo comma dell'art. 17, senza che alcuna sua disposizione rinvii alle
altre norme sul procedimento innanzi le Commissioni di primo grado n�,
ancor meno, al citato primo comma del suddetto art. 17.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
Nella rilevata assenza di una norma che consenta quella diversa valutazione
della data di spedizione non pu� non tenersi presente il principio
generale in virt� del quale la scelta di un mezzo di notificazione, quale
quello per il tramite del servizio postale, -che presenti il notorio inconveniente
de'lla diversit�, quantitativamente incerta, tra il giorno in cui il
notificante provveda ai propri adempimenti e quello della effettiva recezione
dell'atto da parte del destinatario della notifica -, importa che il
notificante stesso deve adeguare la propria condotta a tale difformit�
senza che la scelta del mezzo giustifichi una situazione di incertezza, sia
pure temporanea, per la controparte.
Questa Suprema Corte, proprio m tal materia, ha affermato, sulla
base della disposizione espressa contenuta negli artt. 17 e 22, insuscettibile
di applicazione analogica, che nel caso di spedizione alla Commissione
Tributaria Centrale deve farsi riferimento alla data di arrivo del
ricorso (Cass. 26 settembre 1978 n. 4319), spiegandosi la diversit� della
relativa regolamentazione sia nel diverso contenuto della impugnazione
innanzi la suddetta Commissione Centrale sia nella alternativit� dell'impugnazione
stessa rispetto a quella che, secondo l'art. 40, pu� essere proposta
alla Corte di Appello e che � soggetta alle forme pi� rigorose dell'ordinario
rito civile.
Conseguentemente, accogliendosi quel motivo e rimanendo assorbiti
gli altri, va dichiarata la inammissibilit� del ricorso dell'Ufficio Finanziario
alla Commissione Tributaria Centrale, e deve cassarsi la decisione
di quest'ultima senza rinvio. (omissis)
II
(omissis) L'associazione ricorrente ha lamentato, con il primo motivo
del ricorso, la violazione degli artt. 22 e 23 del D.P. 26 ottobre 1972 n. 636,
156, 325 c.p.c. e omessa e contraddittoria motivazione della decisione
impugnata, per avere la Commissione Tributaria Centraie dichiarato
irricevibile il ricorso a causa della sua presentazione diretta alla segreteria
di essa stessa senza considerare che il citato art. 25 stabilisce
distintamente nel primo comma il termine per la proposizione del ricorso
avverso le decisioni della commissione centrale medesima e nel terzo le
modalit� della presentazione, per la quale non pu� non avere valore la
regola dell'art. 156 c.p.c. sulla irrilevanza della nullit� dell'atto processuale
se quest'ultimo abbia raggiunto lo scopo cui era destinato.
Secondo la ricorrente ci� si era verificato nelle specie per essere
il ricorso pervenuto nel termine di legge alla commissione centrale alla
quale era diretto.
Con il secondo motivo, parzialmente connesso al primo in quanto
relativo alla determinazione del termine per la presentazione del ricorso,
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
344
� stata lamentata la violazione degli artt. 17 e 22 del D.P. del 1972, n. 636.
in relazione agli artt. 2 e 9 del D.P. 24 novembre 1971 n. 1199, 24 del D.P.
26 ottobre 1972 n. 659 e 3 della I. 7 febbraio 1979 n. 59 e omessa o insufficiente
motivazione della decisione per essere stato ritenuto che il
ricorso non era stato presentato alla commissione centrale entro il 24 settembre,
e cio� entro sessanta giorni dalla notifica della decisione impugnata,
bens� il successivo 26 dello stesso mese, e cio� nel sessantunesimo
giorno dalla stessa, mentre era stato spedito per raccomandata i[ 23 settembre
1977 ed era comunque, pervenuto il 24, essendo, in ogni caso,
decisiva la suddetta data di spedizione.
I due motivi non possono essere accolti, pur se va riconosciuta, in
linea generale, l'applicabilit�, anche nella materia delle impugnazioni nella
sede tributaria, del citato comma dell'art. 156 c,p.c. Ma in difformit� da
quanto dedotto dal ricorrente, non pu� ritenersi che la mera recezione
del ricorso dalla segreteria della commissione centrale, entro ed oltre il
termine posto dal ripetuto art. 25 del decreto del 1972, sia tale, da assicurare
il raggiungimento dello scopo al quale il ricorso stesso era
destinato, pur se legittimamente indirizzato alla commissione suddetta
nella sua intestazione. Va precisato, al riguardo, che scopo del citato
art. 25, nelle considerate disposizioni relative aHe modalit� e al termine
del ricorso, non � solo quello di far pervenire alla segreteria della destinataria
formale, e cio� della commissione centrale, il ricorso nel menzionato
termine di legge.
Al contrario, l'ultimo comma del suddetto art. 25, non pone alcun
termine per la trasmissione ulteriore del fascicolo del procedimento,
con i vari atti indicati dalla segreteria dell'organo di giurisdizione tributaria
territoriale a quo alla menzionata commissione centrale, per il
quale adempimento non possono avere valore se non i generali principi
di ordinato e sollecito andamento dei pubblici uffici.
Invece, la norma citata �, nel suo insieme, diretta a soddisfare quelle
esigenze di tempestivit�, certezza e immutabilit� che sono proprie di
qualsiasi ordinamento giurisdizionale, ordinario o speciale, e per le quali
sono posti i termini e gli specifici oneri formali e sostanziali per le varie
forme di impugnazione.
Rimanendo nella materia tributaria in esame, � evidente che la segre
teria della commissione che ha emesso fa decisione impugnata, alla quale
deve essere presentato il relativo ricorso ai sensi del terzo comma dello
stesso art. 35, non ha per legge il mero incarico di riceverlo e trasmet
terlo alla commissione centrale e cio�, secondo il linguaggio comune,
di un semplice � passacarte�, ma deve provvedere ai particolari e non
irrilevanti adempimenti previsti dai comma successivi, quali la notifi
cazione a:lle altre parti, la recezione di eventuali ricorsi incidentali, il
rilascio, ove richiesto, di copie delle rispettive deduzioni e la messa a
I
I
I�
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!!
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
disposizione .Per visione del fascicolo cos� formato, per le parti entro
il termine indicato nella citata norma.
Solo dopo tali adempimenti e la scadenza dei termini il fascicolo
stesso deve essere inviato alla commissione centrale. Ma, soprattutto,
nel diverso caso di assenza di impugnazioni, � la stessa segreteria che pu�
e deve, in loco, accertare e certificare, ai sensi dell'art. 40 dello stesso
D.P. n. 636 del 1972, subito dopo la scadenza del termine, la suddetta
assenza di ricorsi alla commissione superiore nel termine stesso, il che
non sarebbe possibile ove il ricorso potesse essere presentato anche alla
segreteria della Commissione Centrale.
Viceversa, la presentazione diretta del ricorso a quest'ultimo altera
gravemente l'ordine e la giusta durata dei suddetti adempimenti, generando
anche situazioni di incertezza contrarie ai princ�pi del diritto e alle
menzionate esigenze di celerit�.
Infatti, solo dopo il rinvio del ricorso dalla commissione centrale a
quella di secondo grado, per il quale, come gi� posto in rilievo, non �
stabilito un termine specifico, la segreteria della commissione territoriale;
e attraverso essa, le controparti sono in grado di avere conoscenza
della sua presentazione e della conseguente pendenza del relativo gravame.
Appena dopo di ci�, possono effettuarsi gli adempimenti previsti dal
citato art. 25 e decorrono i termini relativi, onde � evidente che, ove il
ricorso non sia pervenuto in un qualsiasi modo alla segreteria della commissione
di secondo grado nel termine di legge decorrente dalla notifica
della decisione, sono indubbiamente violate le esigenze di certezza e
di sollecitudine del procedimento.
Basta osservare che, secondo l'art. 40 dello stesso D.P. del 1972,
appena �decorso inutilmente per tutte le parti il termine per ricorrere
alla commissione centrale �, pu� proporsi come gi� accennato, l'impugnazione
alla Corte d'Appello, prevista e regolata da quella norma, previo
rilascio del certificato sulla assenza di ricorso nel termine di legge. perci�
anche un lievissimo ritardo nel rinvio del medesimo dalla segreteria
della commissione centrale, tale da farlo giungere alla commissione
locale dopo quella scadenza, produrrebbe una situazione di grave incertezza
e la eventuale concorrenza di due gravami alternativi, esclusa dal
legislatore chiaramente e vigorosamente senza che alla parte che ha
adito il giudice ordinario possa attribuirsi alcuna intempestivit� o irregolarit�
della propria impugnazione, promossa sulla base di un certificato
regolarmente emesso anche al sessantunesimo giorno in conformit� alle
risultanze dell'ufficio che lo ha rilasciato.
N� � fuor luogo ricordare che la segreteria della commissione centrale
non ha un obbligo preciso di rinvio immediato e entro un termine
perentorio e che restano a carico del ricorrente quei ritardi e indugi dipendenti
da questa irregolare presentazione e dagli inconvenienti connessi.
346 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Infine, va pure osservato che la presentabilit� del ricorso al menzio
nato ufficio territoriale, in difformit� dal sistema seguito per le impu
gnazioni nel giudizio civile ordinario, � manifestamente diretta anche
a semplificare l'accesso al medesimo delle parti private e la pi� solle
cita attivit� degli uffici finanziari, attraverso l'utilizzazione di quelle
segreterie delle commissioni locali, pi� accessibili e vicine. Perci�, indi
pendentemente dal menzionato obbligo di certificazione delle stesse sulla
assenza dei ricorsi, sarebbe ugualmente in contrasto con tali esigenze e
con i generali princ�pi di diritto che quella indubbia facilitazione, concessa
a tutte le. parti pubbliche e private e per un pi� sollecito funzionamento
della giurisdizione tributaria, fosse aggravata e rnllentata, e resa vieppi�
incerta, per una ingiustificata inosservanza di chiare e precise disposi
zioni, con rischi e aggravi per la parte diversa da quella che ha presentato
il ricorso in modo difforme da quanto stabilito per legge.
Conseguentemente, non pu� affatto ritenersi che l'invio del ricorso
direttamente alla �commissione centrale, quale sua destinata definitiva,
. sia tale da assicurare il raggiungimento dello scopo dell'atto, essendo,
anzi, tale da ostacolare la certificazione tempestiva sulla assenza di impugnative
in sede tributaria necessaria per l'impugnazione innanzi il giudice
ordinario, e l'osservanza dei termini processuali, come tali inderogabili.
Pu� solo riconoscersi, come ripetutamente precisato dalla Commis
sione Tributaria Centrale e fuori dal caso attuale, che la presentazione
diretta del ricorso alla stessa, anche se avvenuta a mezzo del servizio
postale, non � di ostacolo alfa sua ammissibilit� quando il ricorso stesso
sia stato rinviato alla segreteria della commissione di secondo grado e vi
sia pervenuto ancora anteriormente alla scadenza del termine di sessanta
giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della decisione con esso
impugnata (Ses. V 18 luglio 1978 n. 7540; Sez. III 13 luglio 1978 n. 11220;
Sez. VI 13 ottobre 1977 n. 12250).
Ma in questi casi l'aleatoriet� del sistema seguito dal ricorrente, quale
sia la data di spedizione, importa che il ritardo dovuto alla difformit�
del sistema previsto dalla legge deve essere posta a suo carico come
conseguenza della scelta stessa.
Pertanto, anche per quanto riguarda il secondo motivo, esattamente
� stata affermata l'irrilevanza della data in cui il ricorso � pervenuto
alla segreteria della commissione centrale, da identificarsi nel 24 (ante
riore alla scadenza) o nel 26 settembre (posteriore alla stessa), in quanto,
in ogni caso, il ricorso risulta essere pervenuto alla segreteria deha com
missione di secondo grado appena il successivo 12 ottobre 1977.
Ugualmente irrilevante, a causa della citata scelta del sistema diverso
da quello previsto dal legislatore, � la questione sulla efficacia della data
di spedizione per posta (23 settembre) e della applicabilit� o meno a
i
questa speciale materia di giustizia tributaria della disposizione intro
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 347
dotta dall'art. 3 della L. 7 febbraio 1979 n. 59 specificamente ed eccezio�
nalmente per il ricorso per cassazione circa la prevalenza della suddetta
data di spedizione.
Conseguentemente, per la rilevata necessit� del suddetto tempestivo
passaggio obbligato del ricorso alla commissione centrale attraverso la
segreteria della commissione che ha emesso la decisione impugnata,
l'attuale ricorso rper cassazione va respinto. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 21 settembre 1981 n. 5161; Pres. Mar�
chetti -Est. Battimelli -P. M. Zema (diff.). Malagoli c. Ministero delle
Finanze (avv. Stato Salimei).
Tributi (in genere) Contenzioso tributario -Composizione commissioni
di primo e secondo grado -Presidente e vice presidente -Legittimit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 7).
Il Collegio della commissione di primo e secondo grado, mentre deve
sempre essere 'composto con la presenza del presidente o del vice presidente
s� che non pu� essere presieduto da un componente diverso, pu�
essere legittimamente composto con la contemporanea presenza del presidente
e del vice presidente (1).
(omissis) Il ricorso, pertanto, non pu� essere accolto sul punto, e
occorre passare all'esame del secondo motivo, con cui si denunzia falsa
ed erronea applicazione dell'art. 7, ultimo comma, del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 636, in velazione all'art. 12 delle preleggi e all'art. 10 del
suddetto decreto n. 636, sostenendosi che erroneamente la decisione di
secondo grado e quella della Commissione Tributaria Centrale, qui impugnata,
hanno ritenuto che unica funzione del vice-presidente delle commissioni
di merito sia quella vicaria di sostituzione del presidente impedito,
e non anche quella di comporre il collegio in presenza del presidente: soluzione,
questa, che il ricorrente afferma errata, in quanto tutti i membri
delle commissioni hanno la medesima identica funzione di giudici con
parit� di diritti e doveri e la norma dell'art. 7 del decreto n. 636 sta solo
ad impedire che il collegio giudicante possa essere costituito senza il
presidente o il vice-presidente, ossia possa essere presieduto da un
membro diverso da costoro, come tale avente una minore professionalit�
(11) Questione nuova sullila qual!e 1a S.C. prende posizione in contrasto con
la Commissione .centrale.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
348
ed esperienza di materie giuridiche, espressamente richieste per la funzione
di presidente.
La doglianza � fondata.
Stabilisce l'art. 7 del d.P.R. n. 636 del 1972 che nelle commissioni di
primo e secondo grado il collegio giudicante decide con l'intervento del
presidente o del vice presidente e di due membri; la norma, a prima
lettura, pu� far ritenere giustificata l'interpretazione che ne ha dato la
decisione qui impugnata, nel senso che unica funzione del vice-presi�
dente sia quella di sostituire il presidente nella sua assenza, non anche
quella di comporre comunque il collegio. Peraltro, meglio esaminando
tutta la normativa in materia, deve concludersi che la chiave di lettura
della disposizione � un'altra, e che, in realt�, essa vuol semplicemente
significare che, in ogni caso, il collegio giudicante deve essere presieduto
dal presidente o dal vice-presidente, e che non pu� mai essere presieduto
da un componente diverso da costoro.
Anzitutto va osservato che la parola � membri � contenuta neHa frase
in esame non sta ad indicare necessariamente componenti del collegio
diversi dal presidente o dal vice-presidente; la normativa tutta del
decreto, invero, usa indifferentemente tale termine e l'altro di � componente
�, come si evince dal fatto che l'art. 9, disciplinante la formazione
della Commisisone Tributaria Centrale, denomina espressamente � membri
� i componenti di quest'ultima (per la quale, come si vedr�, non �
ipotizzabile alcuna distinzione fra il presidente e gli altri componenti),
qualificando cos� anche il presidente come � membro�; viceversa, l'art. 4
adopera la parola � componente � per tutti coloro che fanno parte delle
commissioni di primo e di secondo grado, prevedendo, fra l'altro, come
r~quisito comune, alla lettera e), il possesso di diploma di istruzione
secondaria di secondo grado, requisito che, peraltro, � solo dei componenti
diversi dal presidente e dal vice-presidente, per i quali, invece, gli artt. 2
e 3 richiedono una ben diversa qualificazione tecnico-professionale.
Nessun argomento interpretativo valido, quindi, pu� trarsi dalla letterale
dizione della norma in esame, la quale va perci� interpretata coP
riguardo alla � ratio � che la ha informata: e la ragion d'essere della
norma � appunto quella di far svolgere le funzioni di presidente solo a
soggetti particolarmente qualificati, quali appunto il presidente e il vicepresidente,
che, per il disposto degli artt. 2, 3� comma, e 3, 3� comma,
sono scelti solo fra i magistrati ordinari o amministrativi, fra gli intendenti
o vice-intendenti di finanza (per le commissioni di secondo grado),
nonch�, solo per le commissioni di primo grado, fra laureati in giurisprudenza
o in economia e commercio. La ragione d'essere di tali particolari
requisiti � evidente, in quanto le commissioni di merito sono chiamate
a risolvere, oltre a questioni di fatto o di estimazione, questioni di diritto
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 349
sostanziale e processuale, ed � quindi necessario che almeno uno dei
componenti del collegio sia in possesso di particolare preparazione
tecnico-giuridica, che non si richiede per gli altri componenti.
Una conferma di ci� pu� trarsi dal fatto che, al contrario, per quanto
attiene alla Commissione Tributaria Centrale, i cui componenti, giusta
quanto disposto dall'art. 9, sono scelti tutti fra persone particolarmente
qualificate per approfondito e consolidato esercizio professionale nel
campo tecnico giuridico, non � prevista alcuna preclusione all'attivit� di
presidente nei confronti di nessuno dei componenti, ciascuno dei quali, in
base al solo criterio dell'anzianit�, pu� presiedere in assenza del presidente
titolare, col quale � perfettamente fungibile.
N� pu� ritenersi che, per le commissioni di merito, il legislatore
delegato abbia voluto assicurare in ogni collegio la maggioranza di persone
qualificate non per preparazione tecnico-giuridica, ma per altri
requisiti di pi� diretta immedesimazione con ii cosidetto � buon senso
comune�, s� da far prevalere, nel giudizio, valori di detto tipo sui valori
pi� rigidamente tecnico-giuridici. Una simile interpretazione � infatti contraddetta,
anzitutto, dal fatto che, per il disposto del 6� e 7� comma
dell'art. 2 e dell'8� e 9� comma dell'art. 3, la nomina dei componenti diversi
dal presidente o dal vice-presidente pu� cadere anche su persone munite
di particolari conoscenze e capacit� tecnico-giuridiche; �inoltre, come
giustamente evidenzia il ricorrente, l'art. 10, primo comma, impedisce
qualsiasi distinzione fra i componenti, qualsiasi ipotizzabilit� di rappre�
sentanza di determinate categorie o di particolari interessi e qualsiasi
diversit� di parametri di giudizio allorch� sancisce che �i componenti
delle commissioni tributarie hanno tutti identica funzione, indirizzata
unicamente all'applicazione della legge in base all'obbiettivo apprezzamento
degli elementi di giudizio, esclusa ogni considerazione di interessi
territoriali, di categ01ia o di parte � (il che significa, oltretutto, che,
quanto all'attivit� di �giudicare�, il presidente o il vice-presidente in
nulla si diversificano dagli altri, s� che l'unica distinzione possibile �
quella che attiene alla loro particolare attitudine di direzione del dibattimento
e della camera di consiglio).
Infine, nessun argomento in contrario pu� trarsi dalla legge di delega
(L. 9 ottobre 1971 n. 825), la quale, all'art. 10, n. 15), nel fissare i criteri
generali per la composizione delle commissioni, prevede la designazione,
da parte degli enti locali, di una congrua rappresentanza, non superiore,
in ogni caso, alla met� dei componenti, nelle commissioni tributarie di
1� e 2� grado; il che esclude che il legislatore abbia inteso assicurare,
nelle commissioni di merito, sempre la maggioranza dei componenti
� non tecnici �.
350 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
In conclusione, non esiste akuna valida ragione per cui possa dirsi
impedito al vice-presidente di comporre il collegio giudicante accanto al
presidente e ad un terzo componente, non avendo senso l'esclusione dalla
attivit� di decisione di un componente che, al pari degli altri, e in base
al principio desumibile dal citato art. 10, ha pari funzione e pari diritti e
doveri di giudice. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 7 ottobre 1981 n. 5264, Pres. Mazzacane
Est. Sgroi -P. M. Cantagalli (conf.). Soc. Secondo Mona c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Angelini Rota).
Tributi erariali diretti -Ritenuta sugli utili distribuiti dalle societ� (cedolare)
-Imputazione degli utili a riserva e contestuale distribuzione
del fondo sovrapprezzo azioni -� soggetta alla ritenuta.
(I. 29 dicembre 1962, n. 1445, art. I).
L'imputazione degli utili a riserva, oltre i limiti d'obbligo, e la contestuale
distribuzione del fondo sovrapprezzo azioni concreta una operazione
di distribuzione di utili soggetta all'imposta cedolare dell'art. 1 della
Legge 29 dicembre 1962, n. 1445 (1).
(omissis) Col primo motivo, la soc. Mona deduce la violazione e falsa
applicazione dell'art. 1 legge 29 dicembre 1962 n. 1445 e delle norm� vigenti
per gli anni 1962, 1963 e 1964 in tema di ritenute d'acconto relativamente
agli utili distribuiti dalle societ� e all'erogazione di fondi sopraprezzi
azioni, anche in relazione all'art. 2430 C.C., ai sensi dell'art. 360 n. 3 c.p.c.
quanto meno, l'omessa o insufficiente motivazione sul punto decisivo se
si possa ritenere provata in concreto (a titolo di presunzione) una distribuzione
di utili mascherata attraverso la erogazione di somme prelevate
dal fondo sopraprezzo azioni, ai sensi dell'art. 360 n. 5 c.p.c.
La ricorrente �sserva che l'operazione in esame rappresenta -come
ha affermato la Commissione Centrale -in un senso generico un passaggio
di ricchezza dall'economia della societ� a quella dei soci, ma che
non ogni passaggio di ricchezza dalla societ� ai soci � tassabile, bens�
lo � solo quel passaggio che si inquadra specificamente nell'ambito della
distribuzione vera e propria di utili. Nel caso in esame lo strumento
(1) Decisione esatta che dafferma un :Principio ormai costante: cfr. Cass.
5 maggio 1978, n. 2115, ~n questa Rassegna, 1978, I, 610.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
adoperato era diverso, nella forma e nella sostanza, dalla distribuzione
di utili, perch� restavano distinti i prelievi dal fondo sopraprezzo azioni.
L'esclusione di ogni distribuzione di utili ai soci e la concomitanza della
destinazione a riserva degli utili di esercizio non autorizzava a presumere
che vi fosse stata una mascherata distribuzione di utili.
Quanto meno, la decisione in esame omette la motivazione (o contiene
una motivazione insufficiente) sul punto se si possa ritenere provata (a
titolo di presunzione � hominis �) una mascherata distribuzione di utili.
Il motivo � infondato, in entrambe le diverse censure proposte.
Quanto alla prima, attinente alla violazione di legge, non � stata
portata alcuna argomentazione che possa indurre a modificare il costante
orientamento di questa Corte Suprema, secondo cui la ripartizione fra
gli azionisti della riserva costituita dal fondo sopraprezzo azioni, quando
sia collegata con la mancata distribuzione di utili di esercizio ed al
passaggio a riserva dei medesimi, in misura eccedente la riserva legale.
pu� essere assoggettata a ritenuta d'acconto, quando maschera una
distribuzione di utili di esercizio ai soci (Cass. 5 maggio 1978 n. 2115;
Cass. 3 luglio 1979 n. 3735).
Anche la dottrina che si � occupata deH'argomento non ha contestato
l'esattezza del principio di diritto suddetto, posto che costituisce dividendo
anche l'utile prelevato dalla riserva disponibile e distribuito ai
soci; e sottolinea soltanto che occorre una prova di tale mascherata
distribuzione di utili, non essendo sufficiente la mera concomitanza della
destinazione degli utili a riserva facoltativa e della distribuzione del fondo
soprapprezzo azioni (che di per s�. � un conferimento e non un utile
di esercizio).
Al problema della prova, in concreto, dell'avvenuta distribuzione di
utili � diretta la seconda censura del motivo, la quale peraltro si risolve
in poco pi� della mera enunciazione della censura stessa, e come tale �
infondata. �, infatti, evidente che la prova contraria alla contabilit�
sociale pu� risultare da presunzioni semplici, alla stregua delle quali
pu� emergere la effettiva finalit� delle operazioni concomitanti, tramite
la loro correlazione. In proposito, la Commissione Centrale ha .svolto un
apprezzamento di fatto, neppure censurato direttamente in questa sede,
perch� ha affermato che non era giustificato l'aumento della riserva
facoltativa, in quanto a tale riserva non risultava data una particolare
destinazione, concludendo che l'accantonamento era da definire abnorme,
non avendo alcuno scopo dichiarato, per cui quella distribuzione di utili
che era apparentemente esclusa da tale destinazione a riserva era realizzata
tramite la distribuzione del fondo soprapprezzo azioni. Si tratta di
valutazioni di merito, logicamente e congruamente motivate, che, come
tali, sfuggono ad ogni censura in questa sede. (omissis)
352 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 21 ottobre 1981, n. 5508, Pres. Mozzacane
-Est. Bologna -P. M. Morozzo della Rocca (conf.). Ministero
delle Finanze (avv. Stato Gargiulo) c. Pittoni.
Tributi (in genere) -Repressione della violazione -Sanzioni -Societ�
avente personalit� giuridica -Responsabilit� dell'amministratore Esclusione.
�
(I. 7 gennaio 1929, n. 4, artt. 9, 10 e 12).
Quando il tributo � posto a� carico di societ� avente personalit� giu�
ridica, a questa soltanto � riferibile l'infrazione, si che della sanzione
non deve rispondere personalmente l'amministratore (1).
(omissis) Con il primo motivo di ricorso (violazione degli artt. 1-12 legge
7 gennaio 1929 n. 4 e delle leggi in materia di I.G.E., dell'art. 2472 e.e.
in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.) si censura la statuizione dei giudici
di appello per avere ritenuto che in relazione al pagamento delle pene
pecuniarie, conseguenti a violazione delle leggi finanziarie (nella specie,
I.G.E.) inflitte ad enti dotati di personalit� giuridica quali autori della
violazione, non sussiste una responsabilit� solidale del rappresentante
legale dello stesso ente, e per non avere rilevato che dal sistema delle
norme richiamate emerge il principio secondo cui, ogni qualvolta si
verifichi lo sdoppi.amento tra soggetto debitore del tributo e soggetto che
agisce nell'interesse di quello, la sanzione fiscale per l'illecito tributarie
grava su entrambi.
Con il secondo motivo si deduce che la sentenza impugnata avrebbe
erroneamente ritenuto che per le infrazioni alle norme sull'I.G.E. sarebbe
tenuto al pagamento soltanto il soggetto al quale l'infrazione sia imputabile.
(1) La sentenza riconferma un indirfazo ormai costante (Cass. 22 Jugil:io 1976
n. 2903 e 15 gennaio 1979, n. 289, in questa Rassegna, 1977, I, 147 e 1979, I, 3>16
con note cdtiche). Una nuova impostazione del problema si profila oggi lin
forza deLl'art. 6 della Legge 24 novembre 1981, n. 689 (mooofiche aJ sistema
penale) che in modo chiarissimo enuncia �la responsabilit� principale del rappresentante
o dipendente di una persona giuddica e fa responsabilit� sussidiaria
delilia persona giuridica e la stessa identica� regola prevede per gli enti
privi di responsabilit� .giuridica. Questa norma, che rifacendosi :manifesta�
mente agilii aJrtt. 9, .io e 12 della legge 7 gennaio 1929 n. 4 enuncia un principio
generale, sembrerebbe di natura interpretativa :Per quanto concerne Je sanzioni
fiscali. tl. comunque riconfermato che � sempre �responsabiiJ.e deLla sanzione
(e pi� che mai deLla sanzione originariamente penale) ['autore materiale
che agisca ne11i'� esercizio delle proprie funzioni o incombenze�, mentre rispon�
dono indirettamente allo stesso modo l'ente, con o senza personalit� giuridica,
a cui fa C3!IJO J'attivit�, 1� impresa, H proprietario della cosa e ila .persona
rivestita di autorit� direzione o vig.i;1anza.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 353
Le censure, che sono strettamente connesse e che debbono essere
esaminate congiuntamente, non possono trovare accoglimento.
Sulla questione questa Corte di legittimit� si � gi� pronunciata pi�
volte nel senso che gli artt. 9, 10, e 12 della legge n. 4 del 7 gennaio 1929,
contenente norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi
finanziarie, riguardano la responsabilit� indiretta delle persone fisiche e
delle persone giuridiche private per le violazioni tributarie commesse
rispettivamente dai soggetti sottoposti alla loro vigilanza, direzione ed
autorit�, ovvero dai rappresentanti delle persone giuridiche private, e non
prevedono il caso (inverso) in cui il tributo e l'infrazione siano a carico
dell'ente fornito di personalit� giuridica, con la conseguenza che non sus�
siste per il pagamento della pena pecuniaria inflitta all'ente quale autore
della violazione della legge finanziaria, la responsabilit� solidale del suo
rappresentante legale (Cass. 1979 n. 4266, 1979 n. 289, 1976 n. 2903).
N� le censure in esame, formulano nuove ragioni e convincenti rilievi
per modificare l'orientamento consolidato di questa Corte che trae il suo
fondamento dall'interpretazione dell'art. 12 legge n. 4 del 7 gennaio 1929.
La norma de qua prevede espressamente che, nei casi disciplinati
della prima parte degli artt. 9 e 10 della medesima legge (riguardanti sia
la obbligazione cumulativa dell'autore della violazione contravvenzionale
che sia soggetto all'altrui autorit�, direzione o vigilanza, e della persona
rivestita dell'autorit� o incaricata della direzione o vigilanza, sia la obbli
gazione cumulativa delle persone giuridiche per il pagamento di somma
pari all'ammenda inflitta con condanna dei loro rappresentanti legali e
dipendenti) e nelle ipotesi in cui sia stabilita la sopratassa o la pena
pecuniaria, la persona rivestita dell'autorit� od incaricata della direzione
e vigilanza e la persona giuridica privata (nelle rispettive situazioni)
siano obbligate in solido al pagamento della pena pecuniaria o della
sopratassa insieme con l'autore della violazione finanziaria. Pertanto la
norma stessa non considera il caso in cui il tributo o l'infrazione siano
a carico di ente fornito di personalit� giuridica. (Omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 ottobre 1981 n. 5529 -Pres. Sandulli �
Est. Corda -P. M. Antoci (conf.) Marucci c. Ministero delle Finanze
(avv. Stato Angelini Rota).
Tributi (m genere) -Contenzioso tributario -Ricorso contro il ruolo Nullit�
della notifica dell'accertamento -Impugnazione di merito Necessit�
-Ecslusione.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 16).
Quando viene proposto ricorso contro il ruolo assumendosi la nullit�
della notifica dell'accertamento, � solo una facolt� del ricorrente
10
354
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO�
proporre anche impugnazione di merito sul se o sul quanto del debito,
ben potendo l'impugnazione riguardare il vizio formale del ruolo in quanto
non preceduto dall'accertamento (1).
(omissis) � invece, fondato il primo motivo del ricorso principale,
posto che la regola enunciata dalla Commissione Tributaria Centrale
(secondo cui sarebbe inutile proporre ricorso contro il ruolo per denunciare,
unicamente, che lo stesso non sarebbe stato preceduto dalla notifica
dell'avviso di accertamento) non trova solida base nel dettato legislativo.
L'art. 16 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 (che, anche in concreto, �
legge regolatrice della materia, poich� era gi� entrato in vigore allorch�
fu proposto il primo ricorso del contribuente) dispone, nel secondo
comma, che �il ricorso contro l'ingiunzione o il ruolo � ammesso soltanto
se tali atti non sono stati preceduti dalla notificazione dell'avviso di accertamertto
o dal provvedimento che irroga le sanzioni pecuniarie ovvero
per vizi suoi propri �,
Ora, da tale sintetica dizione, che ha avuto di mira, principalmente,
l'eliminazione della �casistica� dell'art. 188 del T.U. del 1958, si possono
ricavare le seguenti regole: 1) in via generale, contro il ruolo (o contro
l'ingiunzione) si pu� ricorrere solo per denunciare vizi propri dell'atto
(restando, quindi, preclusa ogni questione di merito, sull'an e/o sul
quantum del debito d'imposta); 2) in via di eccezione, tale ricorso di
merito � ammesso qualora la notificazione del ruolo (intendendosi per
tale la notificazione della cartella esattoriale) non sia stata preceduta
dalla notifica dell'avviso di accertamento o dall'atto di irrogazione delle
sanzioni (ossia, in tal caso, il ricorso, che pure trae spunto dal ruolo o
dall'ingiunzione, non incontra limiti di contenuto, poich� oltre i vizi propri
(1) Sul complesso problema la senten2Ja in rassegna svolge solo ailcune
brevi considerazioni.
L'art. 16 del d.P1R. n. 636/1972, con :l'ammettere il ricorso di merito contro
il ruolo non preceduto da accertamento, non enuncia soltanto l'improponibilit�
del ricorso di merito contro il. ruolo preceduto daiLl'accertamento, ma stabilisce
anche che il ruolo � esso atto di accertamento (o comunicazione di atto di
aocertarrnento) o comunque di esso dene Juogo quando mainchi un anteriore
atto; ed :infatti ~'impugnazione dii merito deve essere proposta in questo momento
e non pu� essere differita o riservata ad un tempo successivo. :�. ovvio
che iill soggetto passivo pu� proporre soltanto l'impugnazione per vizi propri
del molo; non � obMigato a proporre J:'impugnazione di merito, ma solo nel
senso che pu� a questa rinunziare.
Riguardo per� all'iimpugnazione per vizi propri, � errato l'assioma che sia
nuihlo H n1olo non preceduto da accertamento; nessuna norma stabilisce questa
nuilllit� mentre !'.art. :16 non esclude, come si � visto, che il ruolo sia considerato
un accertamento (per :il quale non occorrono forme particol�ari e meno
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 355
del ruolo, quale atto di riscossione, possono essere dedotti anche quelli
relativi a:ll'an e/o al quantum del debito d'imposta).
Nell'intento di conferire un supporto logico alla tesi esposta dalla
Commissione Tributaria Centrale, la resistente Amministrazione Finan�
ziaria ha dedotto che, �in mancanza di precedente notifica dell'avviso di
accertamento, con il ricorso contro il ruolo, potr� dedursi ogni questione
attinente alla esistenza del debito d'imposta �, Ma proprio in questa
enunciazione, di per s� esatta, pu� individuarsi il punctum minoris
resistentiae della decisione censurata dal ricorrente principale, laddove si
precisa che � ...potr� dedursi ogni questione... �: � chiaro, infatti, che
appariva abnorme, alla stessa resistente, asserire che con quel ricorso
dovranno (per rendere utile il gravame) dedursi anche questioni attinenti
al merito della controversia, ossia questioni attinenti all'an e/o al quantum
dell'imposta.
a stato, peraltro, acutamente osservato in dottrina che se anche la
legge distingue tra il vizio della notificazione dell'avviso o i vizi propri
del ruolo (o dell'ingiunzione), tuttavia il primo pu� rifluire in uno dei
secondi allorch� il ruolo debba essere preceduto dall'avviso; in tal caso
il vizio � quello (riflesso) di violazione di legge per difetto dei presupposti.
Di modo che, in caso di mancanza o irregolarit� della notifica dell'avviso
di accertamento, il contribuente che ricorre contro il ruolo ha due possibilit�:
o introdurre la lite di merito (an e/o quantum), ovvero introdurre
il (solo) motivo della illegittimit� formale dell'atto (non restando, peraltro,
esclusa la possibilit� di cumulare i due tipi di doglianza nel medesimo
ricorso).
Ora, una tale impostazione non pu� non essere condivisa, non essendo
dato di scorgere la ragione per cui al contribuente sarebbe precluso di
denunciare il solo vizio della �mancanza di presupposto� del titolo di
riscossione (ruolo), tanto pi� che, non essendogli stato notificato l'avviso
di accertamento, generalmente egli non � in grado di dedurre (anche)
che mari denominazioni vincol<anti). Non baster� a!Jlora aiffernnare che :�JlJ ruolo
non � stato preceduto dall'accertamento (o che 1a notifica � nulla) per dedurre
un vfaiio del ruolo; si dovr� dedurre, volta a volta, che non � stato osservato
:hl termine di decadenza per eseguire �!!'accertamento, o che il ruolo non pu�
valere come accertamento per dUetto di motivazione, ecc.; ma se il ruolo
risulta essere notificato nel termine deWart. 43 del d,P.R. n. 606/1973 e si basa
su una rettifica che non richiede una particolme motivazione, oltre quehla
stabilita per i requisiti del ruolo da�lil'art. 12 del d,P.R. n.. 602/1973, :il ruolo
pu� rimpiazzare l'accertamento, e, se non impugnato per ragioni di merito,
ben pu� resistere alila impugnazione per vfaiio di forma.
Connesso con quello esaminato � il problema della sanatoria della nullit�
de�lla notifica dehl'aooertamento, sllll quale Je idee sono molto discordi (v. anno
tai;ione Oass. 26 gennaio 1981 n. 572, in questa Rassegna, 1981, I, 807), aggra
vato dahla recente modifica dell'art. 21 del d.P.R. n. 636/1972, nove1lato con
il d:P.R. 3 novembre .19s1 n. 739.
��:
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
356
motivi attinenti aH'an o al quantum dell'imposta. Non si vede, cio�, perch�
debbasiJritenere precluso di domandare, attraverso la denuncia di quel
vizio, una pura e semplice dichiarazione di nullit� del ruolo, ossia del
titolo di riscossione formato dall'Amministrazione in difetto del necessario
presupposto. Come rilevato dalla dottrina, infatti, tale vizio finisce
per rifluire in uno di quelli che la legge indica esso � vizi propri � dal
ruolo, cio� vizi formali di esso, in relazione ai quali � sempre ammessa
la .possibilit� del ricorso; e se la norma distingue tra tali vizi, genericamente
indicati, e quello derivante dalla mancanza di notificazione dell'avviso
di accertamento, ci�, evidentemente, fa non gi� in virt� di una
ontologica differenza fra gli stessi (in realt� inesistente), ma solo per
chiarire che, in sede di ricorso contro il ruolo, i motivi di merito (sull'an
e/o sul quantum) dell'imposta potranno -sempre che il contribuente lo
ritenga e ne abbia la possibilit� -essere dedotti unicamente nel caso
in cui difetti o sia irregolare la notifica dell'avviso di accertamento. Se,
infatti, l'iscrizione a ruolo � stata preceduta dalla notifica predetta, l'impossibilit�
della deduzione di tali motivi di merito deriva dal fatto che le
relative doglianze avrebbero dovuto essere proposte nei confronti dell'atto
di accertamento; ed � proprio con riferimento a tale ipotesi che la legge
limita la possibilit� del ricorso alla deduzione dei �soli vizi formali di
esso. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 26 ottobre 1981, n. 5583 -Pres. Granata Est.
Cochet1li -P. M. Valente (conf.). -Ministero delJe Finanze (avv.
Stato Baccari) c. Testasecca (avv. Lombardo Indelicato).
Tributi erariali iildiretti -Imposta di successione -Passivit� deducibili Fideiussione
-Certezza e liquidit� del debito -Esclusione.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3270, art. 45; e.e., artt. 1944, 1949, 1950).
La fidejussfone prestata dall'autore della successione costituisce una
passivit� dell'asse ereditario soltanto quando la insolvibilit� del debitore
garantito o l'impossibilit� di esercitare utilmente il regresso sussistono
al momento dell'apertura della successione; diversamente il debito, n�
certo n� liquido, � indeducibile dall'attivo ereditario (1).
(1) Con la sentenza 29 luglio 1980, n. 4867, (in questa Rassegna, 1981, I, 401)
era stata esclusa la deducibilit� deH'avallo �sulla considerazione che il debito
dehl'avaLlante � neutm1izzato dal credito verso l'avallato. Ora si precisa ancor
meglio che 1a fideiussione, anche' se crea .una obbligazione soHdale (con o
senza beneficio di escussione) e non sohanto una responsabhlit� per obbligo
alhrui, d� luogo tuttavia ad un debito che non � n� certo n� liquido (nemmeno
neH'an) e quindi comunque 'indeducibile.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
(omissis) Con l'unico complesso motJvo, che denuncia violazdone degli
artt. 1936, 1944, 1946, 1325, n. 2, 1362, 1363, 1272, 1273, cod. civ., in relazione
aLl';art. 45 del r.d.il. 30 dicembre 1923, n. 3270, contraddittoriet� ed msufficienza
di motiV'amo:i;ie, omesso es�ame di punti decisivi, la ricorrente lamenta
che i1a decisione li.mpugnata, pur pa1I11:endo dall'esatta premessa che
l'obbJigazione assunta dai Combes-Testasecca con ti. rogiti. del 1956 e del
1958 e con la sorittma privata del 1959 non fos�se inseribhle nel rapporto di
mutuo, interco:riso soltanto fra hl Banco dii Sicilia e la Compagnia Generale
Zolfi (<nella specie si trattava, infatti, di mutuo di scopo che non poteva
essere concesso a soggetti estranei all'attivit� mineraria) abbia poi escluso
il cairattere fideiuss0111io de1l'obb1igaz;ione in questione -pur riconoscendo
che essa riaffqrzava i rappovti nascenti dai muttll� -sul irilievo che i coobhligati
solidali erano esposti al pericolo di essere compulsati rper iJ
pagamento dell'dntero debito senza 1a possibilit� di agire utilmente lin
regresso contro gl..i altri coobbligati se si fossero resi insolventi. Tale
criterio negativo -osserva fa ricorirente -contrasta con la diisciplina.
della fideiussione, dato che il fideiussore � obbligato in solido e che il
beneficio della preventiva escussione � soltanto eventuale e dipende
da 1apposita conven2Jione .
La ricorrente censura, inoltre, la sentenza impugnata per avere individuato
la fonte dell'obbligazione assunta dai Combes-Testasecca con i tre
contratti in una forma � anomala di espressione o di accollo �, sia sotto il
profilo di una insufficiente ed erronea motivazione poc dl riferimento
ad una � anomalia � in rapporto a fattispecie legali tipiche e per l'hnpossibiilit�
di cons.ideraire come contemporaneamente ricorrenti fattispecie
diverse, sia sotto �il profilo di un'erronea applicazione delle nOll'IIle che
regolano i predetti istituti, oa:ratterizzati drula preesdstenza del debito
a11'aoco1Jo, per modo che sarebbe errato il riscontro di dette forme 111egozi:
aili, l� dove ['insorgenza dell'obbliga21ione � contestuale ovvero, a motivo
della natura reale del connesso contratto d:i mutuo -determinante
uno spostamento di effetto dell'insorgenza deH'obbligamone pmnoipaile aJ.
momento dell'effettiva consegna del danaro -l'obbl[gazione sostituente
vevrebbe a preesistere rispetto alJl'obbligazione sostituita.
Lamenta, iinolt,re, ila l'icorrente che ila Corte d'appeLlo 1sarebbe inCOII'sa
in un"ulteriore V'iolazione dell'art. 45 del 11".d. n. 3270 del 1923 per avere
vitenuto che la mera constatamone di una posi2lione debitoria defila
Combes -e non del.La diversa condi2lione di 1responsabilit� senza debito sarebbe
stata sufficiente per ammettere la detraibii[it� del debito dal
passivo ereditario, quand'anche �iJ rapporto fra la defunta ed :il Banco
di Sicil:ia fosse stato qualdficato come obbLigazione accessoria di gairan21ia.
Il ricorso � fondato e va accolto.
11 problema centrale della causa era quello di �indiV'iiduaire J'esatta
natura dell'obbligazione che era stata assunta dalJla Combes interve
358 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
nendo IIl.ei tre citati COIIJ.tratt� di mutuo, perch� ove detta obbil.ig~one
fosse aippairsa lt'iconducibiJe ad un nego:ziio :i:l cui �scopo obiettivo corri
�spondeva non ad una funzione sostitutiva dell'obbligazione primaria,
ma oo una funzione tipica di garanzia, 'Si sarebbe dovruta escludere la
detraibilit� del debito dall'asse ereditario, ai sensi dell'art. 45 della vecchia
legge tributaria ,sUJl:le successioni (r,d. 30 dicembre 1923, IIJ.. 3270, ap~icab:
hle al caso di specie perch� il :rarppovto 1tI1ibutario dn esame era sOlt'to
prima dehl'emooa:ziione del d.P.R. n. 637 del 1972) iiJ. quale esige che iJ
debito del de cuius per essere portato dn deduzione 1Sli.a certo e liquido.
Poich� le dmposte di :successione colpiscono .l'arrdcchimento che si verifica
in capo all'erede o al legatario per effetto della trasmissii.one mortis
causa, ii debiti e glii 1altvi oneri che gravano �sul patrimonio trasmesso in
tanto sono deduoibii.M dall'attivo in qruainto costituiscono una effettiva
depauperazione dell'asse ereditario, laddove l'accennato carattere di
�certezza�, nel senso richiesto dalla citata norma tributaria, e perci�
di definitiviit� non � ravvisabile nell'esposizione debitorfa del fildeiussore,
dato che questi pu� sperimentare, nei caSli. previsti daM'a:rt. 1953 cod.
civ., l'azJione di J'ilievo prima del pagameJ;J.to e, ove astretto aJ.l'adempiimento,
\!':azione di regresso con surrogazione di tutti ii diritti del creditore
ovigrl;narrio nei confronti del debitore pnincipale (art. 1949, 1950, cod. civ.)
sul quale viene a gravare, �1n definitiva, l'adempimento del fideiussore.
Pertanto, ai11'1infuori del oaso .in cui l'insolvibilit� del debitore garantito
e il.'impossibili.t� di esevcitare utilmente fil regresso :suss!�sita {e sia comprovata)
al momento delil.'apertura delJ.a suocess<ione, l'accemnata posiliione
creditoria del fideius�sore, simmetrica 1a quella debitoria, neutralfaza
.:ruest'.ultima ai fini della determinazione delil.'asse ewdi:tario e della base
1mponibiil.e del tributo successorio (cfr. sent. n. 4867/80).
L'accennata tlndagine rientrava nei compiti dei giudici dii melt'ito, ai
quali � istituzionalmente demandato 1l'aocertamento della vol01I1t� nego..
dale dei contraenti, 1I1� vi � dubbio che l'espletamento di �1la1e compito costituiva
un apprezzamento di �fotto insindaoabiJe in sede di legittimit�
a condi:zJione, tuttavia, che finterpretazione fosse condotta con l'osserv.
anza delle regole di ermeneutica dettate dalil.a Jegge e :fosse s0I1retta
da una motivazione Jog1camente adeguata e giurtldicamente corcretta.
A �Uale esigenza non assolve ila mothnazione de11a senten2la impugnata,
la quale, mentre ha ritenuto condivisibile la1 tesi dehl'amminiistraz!�one
finanmaria secondo oui d contratti di mutuo minerario agevolati e vincolati
1ai)ilo scopo della destinazione �all'attivit� estratth11a configurav:ano come
debitrtlce principale Ja societ� C.G.Z., diretta destinataria del mutuo, non
essendo concepibile la conoessione di siffotti prestiti agevolati a soggetti
privati estranei all'attivit� di sfrnttamento della miniera, ha affermato
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
che tale configuriazione g�.uridica [!On valeva a degriadare a mera obbii�
gazione fideiussoria l'obbligazione che, solidalmente e indivisibilmente, la
Combes e i di lei figli avevano assunto, unitamente alla societ� C.G.Z., nei
confronti del Banco di Sicilia, giacch� tale obbligazione poneva la de cuius
sullo stesso piano di responsabilit� della societ� concessionaria ed esponeva
ciascuno dei coobbligati solidali al �rischio di essere escussi per l'intero
credito, senza la possibilit� di esercitare utilmente il regresso contro
gli altri coobbligati eh~ si fossero resi insolventi.
Siff'atta motivazione si appa!lesava manchevole e contraddittoria. Sussiste,
mfattd, un evidente diifetto di coerenza logiioa .fira fa premessa che
l'obbligazione dei Combes-Testasecca era solidale, indivisri!bifo e �dire!l:ta e
la C01I1olusiione che detta obbligazione non fosse qualificabile come fideiussione,
ove si ponga mente che l'obbligazione del fideiussore �, di norma,
solidale ~art. 1944 e.e.), estesa ahla total!it� del debito principale (art. 1941
e.e.) e diretta, essendo solo eventuale Ja sus.sidiariet� ~egata ail C0t11cordato
beneficio di escussione. Nessun argomento decisivo poteva trarsi, pertanto,
per escludere <il carattere fideiussorio de1le obbligazioni tin ques.tione dagli
indioatii elementi che non cont!raddicendo con Ja tipioa obbligazione fideiuss011ia,
sono stati erroneamente richiamatd dahla Corte d'appello.
La sentenza impugnata rivela, d'altronde, una ulteriore iJlogioit�, ben
a 1.ragione denunciata dalla ricorirente, fa dove ha positivamente qualificato
come � forma anoma~a di espromiss1one o di �accollo � i rapporiti lin
questione.
Codesta �ndifforemiiazione defila qualificazione, oltre a costiituire per
se stessa indizio di concetti non chiari presuppostd dalla Corte di Catanfa,
non pu� non .riilevarsi inappagante ed apodittica non avendo la Corte dli
merito spiegato le .ragioni dehla 111itenuta vico:rrenza delle suddette forme
negozii:ali e non avendo, iin particolare, considerato che �tanto l'espromissione,
quanto l'accollo, sono caratterizzati dalla preesistenza del debito
ahl'acoo1lo (v. �sent. 4109/74 e 2267/65), mentre nel caso in esame l'obbli�
gazione de1la de cuius era stata assunta cont~stuaJmente a que1la dehla
societ� mutuatariia.
Ma Ja decisiione impugnata si appalesa erronea amebe per aver rite
nuto che poich� 1l'obbligaziooe assunta d>al1a Combes non era il1�condu
cibile ad una �situazione idi insussistenza del debito, visto che iiJ. Testaseoca
a �seguito del JialHmento della societ� C.G.Z. si era conoretamente trovato
espos.to verso il creditore Banco di Sicilia, non si sarebbe potuta esclu
dere la deducibilit� del debito dall'attivo della successione, a norma del
l'ant. 45 della :legge tributaria �sulle successioni, quand'anche fui irapporto
fra i Combes-Testasecca ed il Banco di Sicilia fosse stato iI'icondotto ad
un'obb1igazione accessoria di gariamiia.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Se deve amm~tterisi che a carico del fideiussore vi � un debito, oltire
che una .responsabiHt�, come � confermato da un punto di vista -testuale
dai frequenti richiami contenuti 1IJ.e11a .disciplina de1l'listituto ad una � obbligazione
� del fideiussore (art. 1936, 1944, 1946, 1947, 1948, 1957, cod.
civ.) e dalla circostanza che sono naturalmente solidali il dovere di
presta:cione del debitore e que1lo del fideiussore (perch� fa solidariet� �
un legame �f�ra pi� obhligaziioni >in senso tecnico), �la mera constatazione
della sussistenza di una posizione debitoria (e non della diversa situazione
di responsabilit� non corrispondente ad un debito) non poteva considerarsi
sufficiente, aHa stregua idi quanto ~nnan2li rilevato, a far ritenere
sussistenti ~e condliziorui di deducibilit� prescritte dahl'art. 45 de1i'abrogata
legge �sull"inlposta di successione, essendo necessall'.1io a tail fine
non solo che fil debito esista ma che detto deb:irto sia � certo � e liquido
al momento de1l'aperturia deHa successione. La concorrenza del debito del
gairante e del debito del garantito. e l'esercitahllit� del regresso Call'.1a1Jteri.
zzain.o, invece, come non definitiva (e perci� come � nOlll certa�) l'esposizione
debitoria del fideiussore. N� poteva assumere l"ilevanza il fatto
che H debito nei confronti del Banco dli Siciilia fosse stato interamente
pagato dal Testasecca (anche per la quota della Combes) e che J'erede
del fideiussore non potesse utilmente esercitare :ir1 regres�so per il'mtervenuto
fallimento della societ� C.G.Z., perch� tali eventi, intervenuti successivamente
all'apertUJra della successione, non potevano essere assunti a
dimostrazione de11a certezza (nel senso richiesto dal citato art. 45) a quel
momento del debito defila de cuius. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 ottobre 1981, n. 5696 -Pres. SandulH,
Est. Finocchiaro -P.M. Aintoci (conf.) -Napo1itano (avv. Buffoni) c.
Ministero delle F1inanze (Avv. Stato Anrgelini Rota).
Tributi erariali diretti -Imposta sui redditi di ricchezza mobile -Condono
-Rimborso di ritenute di acconto � Esclusione.
(d.!. 5 novembre 1973, n. 660, art. 3; t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 177).
Il rimborso di ritenute di acconto eccedenti rispetto all'ammontare
dell'imposta dovuta, a norma dell'art. 177 del t.u. delle imposte dirette,
presuppone un rapporto diretto, verificabile soltanto attraverso un accertamento
analitico, fra le somme eh.e .hanno concorso a formare il reddito
e le ritenute operate s�Ue somme stesse; tale rimborso � quindi incom
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 361
patibile con un sistema sintetico di determinazione del reddito quale quello
previsto dall'art. 3 del d.l. 5 novembre 1973, n. 660 (1).
(omissis) Con iiil primo motivo si deduce falsa aippJ.ioazii.one di norme
di di1riitto per avere la Commissione 'fiributar.ia Centrale negato all'ing. Napoliita!
Ilo il diritto al rimborso del.le imposte pagate in eccedenza, irisrpetto
ahl'�nponibile automaticamente accevtato, in �rirerimento ag.ld. artt. 128 e
177 it.u. n. 645 del 1958, sostenendosi che la ritenuta d'acconto non � una
[mpos:ta ma 1soltanto un metodo �per riscuotere fin anticipo tlll1a ;parte del
carico fiscaile, con 11a conseguenza che 1a oi!ricostalnza che il ~egislatore
non si sia dato peso nello stabilire �che la stessa � ripairtibile, congua�
gliabile e cumulabile, non esclude la possibilit� di ottenere il r�nborso ove
~a �somma corrisposita a titillo di 1ritenuta d'acconto 1sia maggiore di quella
dovuta a titolo di imponibile determinato srulilia base defile norme del c.d.
condono.
La questione sottoposta per la pmma volta all'esame di questa Corte
� queli1a relativa aHa ripetibi1it� o meno deHe 1ritenute alla fonte coocernenti
il debito d'imposta per da ricchezza mobHe categoria C/1 e complementare
risultante dall'iimponibHe definito in applicazii.one delle norme agevolative
portate dal d.L 5 novembre 1973, n. 660, convertito, con mod[f�cazioni,
nella Jegge 19 dicembre 1973, n. 823, mentre non � controversa
la conguagli.abilit� -nei limiti dell'imponibile accertato nei modi anzidetti
-delle ritenUJte d'acconto corrisposte.
Il problema si sostmzia, q'll!indi, nelfo stabHire se, nel silenzio del
citato d,L n. 660 del 1973 e della successiva legge dii conversione -sia
o meno applicabide agli �imponibili accertati. sulla base dell'anzidetta
nOII'mativa, l'art. 177 d.P.R. 26 gennaio 1958, n. 645, il quale sancisce it1
rimborso deMe ritenute effettuate .in eccedenza .dispetto alil'imposta dovuita.
Va, iinnanzitutto, disattesa l.'ecceZJione sollev1ata daH'Amministrazii.one
contrortlcorrente la .quale ha invocato; peir sostenere l'irrirpetibiliit� delle
r.itenute d'acconto cm.risposte in eccedenza 1I1ispetto aill'impOIIl!ibHe, la
giUJI1isprudenza di questa Corte (Cass. 20 gennaio 1981, n. 470; Cass. 29 luglio
1980, n. 4873; Cass. 2 luglio 1980, n. 4188; Cass. 25 febbraio 1980,
n. 1308 ed altre precedentii conformi), in quanto tale principio � enunciato
in relazione alle �imposte indirette per le quali � espressamente stabilito
(.1) Decisione esatta di rilevante interesse. LI princtp10 che il rimborso
delle ritenute � consentito solo quando i redditi sui quaiki sono state :praticate
siano analiiticamente dichiarati o accerU1-ti � oggi espresso in modo chiarissimo
ne11'>1Tt. 39 del d.P .R. 29 settembre 1973, n. 602. Sembra inoltre che,
anche per le imposte dirette, valga iJl principio che in aippliicazione del condono
non possa mai forsi luogo a rimborso.
362
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che I�ll contribuente � ammesso a fruire della definizione agevolata � me�
ddante tiJ. pagamento� di una aliquota di imposta (cfr. Cass. 16 ottobre
1976, n. 3515, in motivazione).
In materfa di imposte diTette, iinvece, il problema 'sorge piroprlo per
la manoanzia di una espressa disposizione atl. riguaroo per quanto COIIl�
ceme le fo.ttispeoie previste ne1l'art. 3 del provvedimento agevolamivo e
datl.la :natura deHe ritenute medesime le quali, concretandosi tin veri e
propiri aoconti del futuro ed effettivo debito d'impos.ta, non sono !imposte e
sono soggette a conguaglio.
A questo �s�i �ggiunge -a sostegno delle 1nipetibilit� -che aitteso
il carattere eocezionaJ.e delle disposi2'liO!lli contenute nel c.d. provvedii�
mento di condono fiscale e consdderato che tali disposizioni modiificano
irl sistema di accer.tamento delJ'imponibiJe, ma non anche Je altre dtispo�
siziond contenute nel t.u. del 1958, n. 645, si deve �riitenere la pernistente
applicabir1it� delil'art. 177 del predetto �t.ru.
Ritdene questa Corte che l'inaipplicab11it� deH'arrt. 177 citato dirscende
da una incompabilit� fm il si.sterna in cui � drnsemta ,tale norma e quello
di accertamento dehl'imponibile compiuto ai sensi dell'a'l'."t. 3 dJ. n. 660
del 1973.
L'art. 177 presuppone, per la sua operativit�, un rapporto diretto fra
somme che hanno concorso a formaire l'rimponibile e �dtenUJte d'acconto
operate sulle rsomme rstesse, tanto vero che dil secondo comma deHa citaita
di~posizione espressamente stabilisce che �dall'ammontare delle imposte
sui redditi di ricchezza mobile del:le -oategorie B e C/1 e complementare,
riscrivibile a .ruolo... � dedotto un ammontare para alle ritenute d'acconto
operate... sulle somme che hanno concorso a formaTe l'imponibile �.
Poich� sulla base del D.L. n. 660 del 1973 il"imponibile viene dete'l"minato
non gi� �sUilla base dehle somme effettivamente percette ma su urna
percentuale di maggiora:zJione variiamente fissata �iin irelazione ad timponibili
accertam o .dichiarati per un periodo di imposta precedente (art. 3
D.L. 5 novembre 1973 n. 660), il contribuente non pu� chiedere J.ra. restituzione
di quanto assume rdti <avere pagato tirn pi�, con Je rI1itenute d'acconto,
rispetto all'imponibile in siffatto modo stabilito in quanto difetta ogni
rapporto fra Jmpontibile e ritenute d'acconto.
In ailtre parole, ,J',art. 177 opera in un si!stema di accertamento ianalitiico
dei iredditi che concor;rono a formare l'imponibi!le, ma non anche
quando tale accertamento, per libera scelta del contdbuente, !D.Oill pu�
operare.
La circostanza, qutndi, che nel D.L. n. 660 del 1973 non sia contenuta
espressa deroga ral disposto del citato art. 177 non esclude la rsua dnappliicabiMt�
�es.sendo diversi i piresuppostii per l'raccertamento de1l'rimrponibile
nelle due fattispeaie.
i
i
I
I
II
I
I
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
N� appare 1nfine fondata l:a tesi per 1a quale, negandosi 1a r�1petibilit�
delle l1�te.IJJute di acconto verisate tl>retesamente) �in eccedenza rispetto. aJ.lo
imponibile accertato con il sistema automatico si verificherebbe un indebito
versamento o comunque un aumento indebito di aliquota.
Seppure n0fl1 rpu� esdudersi che :il contribuente possa ricevere concretamente
un danno qualora -per una erironea valutazione della sua siitua2lione
reddituale -domandi ~iirrevocabilmente: 8il1t. 10 DL n. 660 del
1973) l'accertamento delfimponiibile �sulla base delle disrpo$1�7l�oili� contenute
nel citato provvedimento pur in presenza di un reddito effettivamente
realizzato inferiiore a quello 1sul1a cui base sar� oalcolato J'iimponibHe
e dI:t ordine al quale gli sono �state effettuate ritenute d'acconto superiori
a quella che sar� l'�.mposta dovuta, questo non �, per�, sufficiente per
ritenere che sussistano gli estremi �di un indebito oggettivo it'ipetibi[e, H
quale si pu� realizzare soltanto nell'ipotesi in cui -fatta valere l'annullabilit�
della propria dichiarazione con fa quale ha chiesto l'appJicazione
delle disposizioni contenute nel predetto provvedimento legislativo (nei
limiti in ooi tale �annuJlabilit� � ammessa: ofir. Cass. 18 [uglio 1979 n. 4267) il
conwibuente, 'dimostri, sottoponendosi aill'accertamento anai1itico delJa
composizione del proprio reddito imponibile, o che lo stesso � inferiore
a queLlo che :risulta dalla appliicazione del c.d. condono fiscale o che fo
somme cowisposte a ,tJitoJo di ritenute d'acconto superino quelle effettiv,
amente dovute a titolo d'imposta.
In .difetto di tale accertamento che presuppone la comparazione �.mpos
�sibiile filnch� � valida la domanda del contribuente di accertamento
delfimponibile suJla base del D.L. n. 660 del 1973 lira i risultati dei due
sistemi di accertamento dell'imponibile {quello analitico di cui al T.U.
del 1958 n. 645 e quello sintetico e automatico di cui 1al D.L. del 1973 n. 660),
noo � concettualmente raVViisabile alcun indebito versamento.
La facolt� idi scelta attribuita al contribuente fra ii due 1sistemi d� ac
certamento dell'dmponibile e ila possibilit� allo stesso riconosoitllta di fao:
ven1re meno -ncl concorso dehle cil'.1costanze previste dal codice oivti:le
-Lia propria dichiairazione unilaterale negoziale con oci rtale scelta � stata
effettuata, 1al fine di accertare un eventuale �indebito pagamento, con
vincono altres� della infondateza della tesi per la quale fa negazione della
ripetibilit� delle somme pretesamente trattenute in eccedenza, sulla base
de1l'interpretazione ora acco1ta, comporterebbe rnla dncostituzionalit� del.fa
nonna li.n riferimento all'art. 53 Cost.
Nella �specie, H cicorirente non ha mai fatto valere .alcWta annulilabiliit�
della rpropria dichiarazione ldmitandosi, isolo in primo grado, a ll:1ichiedere
il calcolo dell'imponibile con <il metodo ordinario anzich� con quello del
D.L. n. 660 del 1973 e, pertanto, pu� conclusivamente rMenersii che J'oot. 177
d.P.R. n. 645 del 1958, Il quale sancisce fil <lhiitto del contribuente al rimborso
delle 1ritenute el�fettuate in eccedenza rispetto 1all'�imposta dovuta
364
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
non � applicabile qualora l'imponibile, aii fini. dell'iimposta dii irdcchezza
mobhle e complementare, sia stato definito lin appHcamone delle norme
agevolative di cui al D.L. n. 660 del 1973, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 823 del 1973. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 novembre 1981 n. 5913 -Pres. V!igortlta
Est. Corda -P. M. Vailente (diff.). Ministero dehle Finanze (1avv. Stato
Ange1ini-Rota) c. Fallimento Soc. Medioli (avv. Bairone).
Tributi erariali indiretti -Imposta di registro -Concordato con cessione
di beni � Cessione di beni da parte di soggetti diversi dal debitore �
Presuppone un accollo del debito tassabile come tale.
(e.e., artt. 1273 e 1977; r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, tariffa A, art. 28).
Nel concordato con cessione dei beni, la cessione che sia stipulata
da soggetti diversi dal debitore (nella specie soci di societ�) presuppone
un accollo del debito, tassabile come tale con l'imposta proporzionale (1).
(omissis) Col secondo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dello
a:rit. 360 n. 3 cod. proc. civ., � violazrlone e fulsa appl�.cazione deJJ'art. 8, rp:riimo
comma, del r.d. 30 dicembre 1923 n. 3268 e dell'art. 28 della relativa
tamiffa a:11. A in relazione agli articoli 1977 e seguenti e 1273 cod. civile�.
Critica la sentenza impugnata nel punto in cui ha qualificato, puramente
e semplif�icamente, come � cessione dci booi ai aredito:rii � hl negozio
di cessione (dei propri beni) futta da un terzo non debitore.
Sostiene che la cess1ione predetta, secondo lo 1schema legale -per
ci� che rileva ai fini dell'imposta di registro -pu� essere fatta unicamente
dal �debitore �; di modo che se � un terzo coluii che la attua, potir� par�
iau~si cli � cessione � solo se, prima, hl terzo si Slia accollato i~ debito.
Anche tale censura � fondata.
La concreta rifovanza della ques1Jione solJevata � data dal fatto che,
in base alla legge organiica di registro soptra citata, ~a cessione dei beni
aii credito11i � soggetta a tassa fissa, mentrre l'acco1lo � soggetto aili'imposta
propormonale.
Ncl caso concreto, infatti, l'Ufficio dcl 'registro aveva riitenuto appli
cabile quel1a doppia e diversa ~mposizione; ma Ja pretesa � stata rite
nuta infondata dalla .sentenza impugnata, la quale ha �ritenuto insussiistente
(1) Certamente esatta � la pronunzia che coglie J.a differenza tra la cessione
dei berui eseguita dal debitore e quella eseguita dal terzo; forse � discutibiJJe
se '1a cessione da pai:rte del terzo non sia tassabile piuttosto che come
atto implicito di accolilo del debito (art. 28 tariffa), come convenzione accessoria
di concordato (art. 32).
PARTE I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
l'accollo del debito, suil presupposto che fa oessione dei beni ad oredJ..totl
(come disciplinata dagli articoli 1977 e seguenti cod. civ1le e come richiamata
daLla legge organica di iregis.tro del 1923) rpossa essere, tipicamente,
attuata anche dal tJerzo.
T1ale. -tesi, per�, urta chiaramente contro dl dii.sposto delil.'art. 1977
codice civiile, Jil quale definisce ila cessione dei beni ai oredi.tori come hl
contratto col quale iil debitore incarica d. 1suoi oreditooi o alcuni di es1si
di liquidare 1tutte o aloune sue attivit� e di ripartirne 1lI1a loro iiJ. rioavato
in soddisfacimento dei loro crediti. E la dottrina, nell'interpretare l'espressione
�debitore�, se ha da un 1ato 111itenuto che la cessione possa essere
fatta non solo dail debitore (vero e proprio), ma 181D.che dia!!. condebitore,
daihl'obbl:igato con altri, dal civilmente responsabile, dal fildeiussore e dall"
avalilante, non � stata neppure sf�iovata dall'ddea che [a cessione predetta
possa essere fatta anche da un terzo, avendo, anzi, precisato che la stessa
pu� essere fatta da � un soggetto gravato da vincolo personale obbligatooio
�.
E', peraltro, vero che dn pratica ,anche rtlil1 terzo pu� attuare quella
1
cessione; ma � chiaro che questa ultima presuppone, in tal caso, l'accollo
del debito, rnl qua.ile, ai fini del1'1imposta di regi1strn, assume parti.col.aire
importanza -allorch� venga presentato alla registrazione (da scontarsi
a itassa fissa) J'atto di cessione -.in quanto soggetto a una iimposta diiver�
sa da quella prevista per l'atto di cessione predetto.
Questa conclusione, peraltro, non resta esclusa dal rilievo mosso dia!lla
sentenza 1impugnata, secondo oui non vi sarebbe stato accollo, perch� se
la liquidazione dci beni fosse ,l'isuiltaita insufficiente a sodddsfiaire ii credi�
tori, i debiti sarebbero rimasti parziailmente insoddisfatti. Lo aoco11o
in questione, infatti, non doveva (per potersi pervenire alla conclusione
predetta) essere necessariamente �liberatorio�: era, del resto, pensabile
che le parti avessero voluto porre in essere un accollo semplicemente � cumulativo
�, il quale, per�, era sempre tassabile con l'imposta proporzionale,
ai sensi dell'art. 28 della tariffa allegato A, pi� sopra citato. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 dicembre 1981, n. 6678 � Pres. Miele �
Est. Cochetti -P. M. Ferraiolo (diff.). FogHa c. Ministero delle Finanze
(avv. Stato Ange1ini Rota).
Tributi (in genere) -Contenzioso tributario -Giudizio di terzo grado �
Estensione -Questione sulla natura agricola o edificatoria dei suoli.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 26 e 40).
La questione sulla natura agricola o edifioatoria di un terreno (al fine
della valutazione c.d. automatica) � deducibile innanzi al giudice di terzo
366
llASSEGN:A DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
grado soltanto quando implica l'esame sull'esistenza o la validit� di vincoli
giuridici all'edificabilit�, ma resta riservata alla competenza delle commissioni
di primo e di secondo grado quando � fondata sulla rilevazione
delle caratteristiche obiettive del bene (1).
(omissis) Ai sensi ,dell'art. 26 del d.P.R. n. 636 del 1972 la Commissfone
Cenitmale ha competenza piena, in fatto e irn diritto, su ,tutte J:e ques'1J�OIIli
ad eccezione di queHe di mero fatto relative aiHa vaJ.uta2lione esllimativa
ed a).la misura della pena pecuniaria, s1icch� il mcorso alla predetta
Commissione si confii'gura come mezzo di gmvame iillimitato della decisione
di secondo grado, iproponib1le per violazione di Jegge ed errata <risoluzione
di qruestiioni di f�atto, eccettuate le statuizioni attJinenitJi a valutazione
estimativa, che possono essere impugnate soltanto per violazione di
leggi processuaJii o sostanziali (v. sent. 5086/77; 4168 e 4154/78; 1636 e
1835/79, 137 e 1821/81).
Questa Corte ha, d'aJ.tra parte, affermato con gi,oosprudenza costante,
che l'indagine diretta a stabilire la natura ,agricola o edificatoria di un
te11reno ai fini deE.a valutazione di esso con il ,sistema automatico :tabellare
previisto dall'art. 1 della legge 20 ottobre 1956, n. 1044 e 3 della ilegge
27 maggio 1959, n. 355; o con il normale criterio di stllIJ:a, essendo fondat�
$1Uilla 111Heva7Jione delle obiettive caratteristiche del bene da valutare, si
dsOilve, salvo che la ind1v1duazione della predetta :natura non presupponga
o non implichi la riisoluzione di questiioni attinenti aLl':in>tJerpretazione
di norme Jegislatiive, rego1amentru:� o negoziali che possono !incidere,
con l'imposizione di vincoli,~JiimitaziOD!� o servit�� sulla concreta utl�lliZzazione
del bene (v. sent. n. 137/81; n. 3070/75; n. 572/75; n. 4345/74;
n. 2971/74).
Nel caso mesame l'accertamento dell'Ufficio era stato contesitato dai
contrnbuenni per l'esistenza di vincoli giu11idici che v,ietavano o limitavano
l'edificabilit� dell'area compravenduta, per cui il compito del giudice
tributario non era soltanto quello di stabilire l'appartenenza del fondo
ad una zona la cci destinaziione agricola fosse o non fosse prescritta
dal piano regolatore comunale, ma I�!Ilvece, di interipretare lii piano stesso
e dedurne d'entit� dei vincoli ,in relazione alla 1superfiioie compravenduta,
essendo ques.ta assoggettata -come avevano accertato le Commissioni
di merito -dn parte a verde pubb1ico; espressione, questa, ~a cci esatta
poritata doveva p:reviwnente essere definita per poter procedere aHa
determinazione del vaJore del fondo.
(1) La sentenza, a conferma dell'ailitra 8 gennaio 1981, n. 137 (in questa
Rassegna, 1982, I, 121), si discosta da quella 25 febbraio 1980, n. 1307, ivi, ,1981,
I, :109, che aveva inaspettatamente concepito in .limiti assai estesi !il giudizio
di terzo grado.
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I I
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 367
La questione non em, pertanto, di es1Jima1lione semplice, ma compilessa,
e :la sentenza impugnata che ha erroneamente ritenuto tra1Jta[1si di questione
di mero .fatto re1ativa alfa materna imponibile sottratta aJ:l:a competenza
della Commissione Centrale deve essere, perci�, cassata. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 febbraio 1982, n. 993 -Pres. Miele Est.
Battimelli -P. M. Gazzarra (diff.) -Ministero delle Finanze (avv.
Stato Palatiello) c. IACP Ravenna (avv. Nunziante).
Tributi locali -ILOR -Tassazione del reddito dei fabbricati destinati
alla loca:done degli Istituti Autonomi delle case popolari -Natura
di reddito fondiario -Tassazione ILOR separata con H sistema dell'iscrizione
catastale.
(art. 40 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597; artt. 2 e 5 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598;
artt. 4 e 6 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599).
Il reddito dei fabbricati � quello derivante dalla disponibilit� di costruzioni
suscettibili di reddito autonomo, ossia tali da produrre di per
s� un reddito per effetto della concessione a terzi del loro utilizzo.
Il fabbricato strumentale, il cui reddito compone quello di impresa
sia ai fini dell'IRPF e dell'IRPG, sia ai fini dell'ILOR � quello che l'imprenditore
utilizzi di fatto e in concreto per l'esercizio dell'attivit� s� da
costituire strumento per l'attivit� e non per il procacciamento dei mezzi
finanziari che detta attivit� rendono possibile.
Immobile societario e fabbricato strumentale
ai fini della tassazione in ILOR
1. -La decisione in argomento sottopone ad approfondito riesame la
preoedente giurisprudenza della Corte che con le sentenze del 2 iluglio 1981,
nn. 4288 e 4289 e 15 dkembre 1981, n. 6613, aveva definito strumentali gli
immobiLi degli Istituti Autonomi deHe case p()'polari concessi in locazione,
suliLa scorta di una nozione di strumentalit� approssimativa ed emipirica:
aveva osservato la Corte, con le sentenze del 2 luglio 198:1, che 11.'immobile
locato a terzi costituisce strumento delil'attivdt� quando J'Ente abbia per
statuto il compito di locare immobili: infatti in tail caso l'Ente in tanto pu�
reaiLizzare i suoi scopi in quanto possegga immobhld e li conceda, appunto,
in locazione; d'a}tra parte, aggiungevano quelle sentenze, iii reddito cos� 11ica�
vato va a formare .J:e entrate delfimrpresa e, quindi, a comporne i mezzi finanzia:
rii. dehl'attrl.vit�.
�Riproposto iii problema, si � ottenuta la re melius perpensa �di cui alla
dedsione in esame, (coeva ad alrtre delilo stesso contenuto) che non pu� non
meritare piena adesione. (1)
(1) Giova ricordare che il problema della tassazione in ILOR dei redditi ritratti da
immobili dati in locazione da enti diversi dalle societ� commerciali si pone solo con la
entrata in vigore del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 60, il cui art. 2 estese agli �enti pubblici o
privati aventi per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attivit� commerciali � la
normativa di cui all'art. 40 d.P.R. n. 597/1973, sia ai fini dell'IRPG che dell'ILOR: sul
punto, Cass. 10 febbraio 1982, n. 882, e 17 febbraio 1982, n. 992.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
368
L'immobile dato in locazione a terzi non � mai strumentale all'esercizio
dell'impresa sia perch� esso � suscettibile di produrre (e di fatto produce)
un reddito autonomo, sia perch� la locazione non � un servizio ma un
contratto; pertanto gli immobili dati in locazione dagli Istituti Autonomi
delle Case Popolari producono un reddito di natura fondiaria che, come
tale, � soggetto all'imposta locale secondo il sistema proprio dei redditi
fondiari.
Iscritti a ruolo ai fini dell'rnmposizione per I.L.O.R. til reddito :ricavato
da�J.'IsHtuto Autonomo delle Case Popolari deHa Provincia di Ravenna
dalle loca2lioni dii immobili siti in vwi comuni, :relativamente ailil'eseroi2lio
1975, l'fatituto ricorse a1la Commissione Tributaria di I grado, negando
la Jegittimit� de11a separata tassazione di tale reddito, 1che invece avrebbe
dovuto essere tassato , quaile reddito complessivo di impresia, a sensi dell'art.
40 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597.
Id giudi2lio innanzi alle Commissioni fu definiito con la decisione della
Commissione Tl'ibutaria CentiiaJe n. 3338/79 del 29 maggio 1979, con J:a
quale, riuniti i vari ricovsi, fu ddchiarata fondata la itesi del contriibuente.
A tale conclusione la Commi1sslione giunse affermando che ~'art. 40 del
d.P.R. n. 697 del 1973, applicabhle alla fattispecie, e secondo il quale non
sono considerati 1redditi fondia11i i redditi degli immobili che costituiscono
beni strpmentali per l'esercizio di imprese commerciali da parte del loro
possessore, compvendeva, nella sua 1vego1amentazione, anche l'1ipotesi della
2. -n complesso quadro normativo � il seguente:
L'art. 40 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, istitutivo deLl'imposta sul reddito
del~e persone fisiche, dispone che � i redditi degili immobi:li che costituiscono
beni strumentali per ~�esercizio di imprese commero1aH da parte del foro
possessore ..... e queLld deg;lii immobi:li posseduti da societ� in nome collettivo
e in accomandita semplice, non sono considerati redditi fondiari e concorrono
a formare il redddto complessivo come componenti del reddito di impresa �.
L'art. 5 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598, istitutdvo delfimposta sul reddito
deUe persone giuridiche, come modificato dahl'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 60,
dispone che la aitata norma dehl'art. 40 re~ati-va � ahle societ� in nome coHettivo
e in accomandita sempldce � vale � anche per le societ� di altro tipo
soggette aH'imposta sw reddito de11e �persone giuridiche e per glii enti .pubblici
o privati aventi per og;getto esclus�ivo o principaile l'esercizio di attivit� commerciald
�.
L'art. 4, terzo comma, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, istitutivo deH'imposta
locale sui redditi, dispone che nei confronti delle societ� e degli enti
equiparati !'�imposta locale � si applica sulil'ammontare del reddito complessivo
determinato ai fini dehl'imposta sul reddito delle persone giuddiche �; aggiunge
11 sesto comma che �per i redditi fondiari l'imposta � applicata separatamente
anche nei confronti dei soggetti indicati ..... nel terzo comma �.
Dispone infine l'art. 6, quinto comma, d.P,R. n. 599 che � ne1 caso in cui
ricorrano le condizioni :previste dagli artt. 39 e 40 del decreto indicato nel
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 369
locazione, da parte degH Istituti autonomi case popolari, de1le abdtazioni
di doro propriiet�.
Non ,poteva dubitarsi, [nfatti, della !Ilatura commeroiaile dcll'I.A.iC.P.
della Provincia di Ravenna, che, per statuto, aveva lo scopo di provvedere
alle classi meno abbienti; si trattava, pertanto, di un ente pubb1ico, per
il fine di pubblica utrlJ.irt� ad uso assegnato, che gestiva un'impresa com
merioiale, mediante l'acqu:isto di terreni e la vendita degli stessi, se
superf�lui per i suoi bisogni, mediante fa costru2Jione ,di case di abitazdone
con i relativi iaccessovi, ed 1infine mediante l'amministrazione d~ immobili:
aHiwt� che, svolte abitualmente e professionalmente, caratterizzavano
l'eseroi2Jio di runa imp,resa commerciale.
Ne conseguiva che al ireddito degli immob:il1i dati in foca2Jione, destinato
per .statuto ,aJ1'aoquisto e 1aHa costru2Jione di nuove case e costiitueinte
i1l rprevalente vicavo de1l'atniviiit� dell'ente, non costituiva UJil 1reddli.to autonomo,
tassabile come reddito fondiario, bens� .fil vero e propvio reddito cli
impresa, il prodotto finale di beni aventi una natura strumentale nell'ambito
dell'<attivit� svolta dall'ente.
Contro questa deciSli.one ricorre per cassa2Jione il'Ammiimstrazione deHe
Finanze de1lo Stato, �con l'.'ioorso sostenuto da un Ulllico motivo, nel
qua1e si denuncia violazione e fiaJ:sia applicazione de!?Jlii 1artt. 4 e 6 del
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599 degli aritt. 2 e 5 del d.P.R. 29 settembre
1973, n.. 598, e degli artt. 21, 40 e 52 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 597.
precedente comma (decreto IRPF) non si procede ahla iscrizione a ruolo dei
reddid catastali delllie unit� immobHiari ivi indicate�.
3. -In s11ntesi: ,gli immobili delle societ� e degli enti equiparati producono
un reddito di impresa ai fini deH'IRPF e deWIRPG; la base :i:mq:>0nibile
ai fini del�'ILOR � la stessa dehle altre due imposte, ma, per d redditi fondiari,
l'ILOR si applica separatamente con <Dl sistema de!Je iscrizioni catastald, a
meno che non ricorrano le condizioni di -cui al!l'art. 40 d.P.R. n. 597.
Poich� l'art. 40 cit. prevede due fattispecie (quella del�'immobi~e strumentale
a�l'eserci2lio del�'mpresa, e quehla .deH'immob11e societario) i1l problema
de11a tassazione in ILOR del reddito deM'�nmobhle societario si artkQla nei
seguenti quesiti:
a) se l'immobille societario produca, per ci� solo, un reddito di impresa,
come taJJe considerato, i:n ILOR, componente delil'unioo reddito di imp.resa
determinato ai fini de11'1RPG; o�ppure
b) se l'immobile societario, alla pard dd quello posseduto dall'imprenditore
1ndividua1e, sia considerato produttivo di un reddito di impresa scio
quando sia strumentale, dovendosi, in caso contrario, considemre fondiario
e perci� sottoposto ail;la tassazione in ILOR separata, propria dei redditi fondiari:
in tal caso,
e) quale s1a, ai fini che interessano, la nozione di imrnob1le strumentale
aH'esercizio dell'impresa commerciale.
li
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
370
La.11ico:rirente 'sostiene che, 1n forza dell'art. 4, terzo comma, del d.P.R.
n. 599/1973, la base 1irnpcmihHe � costitUJita, nei confronti dei soggetti
indicati nelle lettere a), b) e e) dell'art. 2 del d.P.R. 111. 598/1973, daill'ammontare
del 1reddito complessivo determinato ad fini dell'IRPEG; che,
in forza del quinto comma del med~simo art. 4, per i redditi fondiari
l',imposta � applicata sepaiiatamente anche nei confrontii. degli entJi suddetti,
per anno solare; che, per l'art. 6 del medesimo d.P.R. n. 599, non
si prooede ad iscdzione a ruolo delle ['endite fondiarie, 1I1ei oasri. dn cui
rkormno le condiziioni dell'art. 40 del d.P.R. n. 597/1973; che, nel oaso
di speoie, quest'ul1Jima ddsposri.ziione non trova applicaziri.one perch� fa
normatiiva dell'art. 40 � applicabile solo nel caso che gH immobiii cosHtuiscano
beni destdna1Ji iailil'esercizio dell':attdvit� commwoiale, non anche
quando essii producono un reddito che conco:rire a formare ,fil redddto
di imp:riesa globale; che di conseguenza � 1irrileva:nte !iil fatto che gran
parte dei redditi derivanti dalle locazioni sia utilizzato per l'acquisto o la
costruzione di nuove case.
V:a infine tenuto pir�esente che l'art. 40 contempla espressamente giri
immobili � adib1ti � ad attivit� commerciali e che l'art. 52 dello stesso
decreto n. 597 esclude da1la determinazione del rnddito 111etto di dmprosa
gli immobiH che non cos1'ituiscono beni strumentali per l'eseroi:zJio dell'impresa,
e che dettii redditi concorrono a form,aire il reddito di !impresa
secondo quanto previsto per la tassazione dei redditi fondiari.
La diversa interpa.ieta:zJione de1le �norme in esame, come effettuata
nelila decisione impugnata, porta alla conclusione che non sairebbe mai
4. -Cos� impostato, il problema non solo appare di stretto diritto tributa:
rfo (2), ma trova wa via de1la soluzione proprio nella lettera delJa Legge. Da
un Iato, infatti, .non pu� ignorarsi che Ia nozione cli �reddito di fabbricati�
� data dalla norma tl'ibutal'ia, dall'altro non pu� trascurarsi che la negativa
statuizione de11'art. 40 d.P.R. 597 � gi� un modo di definizione de1 bene strumentale
(3).
5. -La nozione dii �reddito dei fabbricati� � fornita dall'art. 32 D.P.R.
n. 597 che, secondo una tradizione �legislativa remota e costaJ!lte, definisce tale
reddito come qufillo � derivante dal posses,so ... di costruzioni ... di qua1siasi
s'pecie e. destinazione ... suscettibHi di reddito autonoqio �.
Coerentemente �non costituiscono redditi di fabbricati i redditi attribuibi1i
alle costruzioni ... rurali ... � nei casi previsti dailil!'art. 39 D.P.iR. n. 597
perch� tai'ii costruzioni non sono suscettibi1i di reddito autonomo; n� si considerano
fondiari i redditi deg1i immobili strumental!i per l'esercizio di imprese
commerciaH (art. 40 d.P,R. n. 597) perch� anche detti immobili non sono
(2) Non sempre la dottrina ha avvertito la necessit� del riferimento alla norma tributaria,
quanto meno in via principale, per la soluzione del problema della natura dei redditi
in discorso e per quello parallelo della definizione dell'immobile strumentale: si veda ad
esempio MrsCALI, brevi considerazioni intorno alla strumentalit� di beni immobili possedutida societ� immobiliari, in Dir. Prat. Trib. 1981, I, pag. 873 segg. che adopera ampiamente
la c.d. accezione civilistica del bene strumentale (che coincide con quella del bene inconsumabile).
(3) Sul punto, MOSCHETTI, La tassazione degli immobili strumentali per l'esercizio di
imprese commerciali ai fini delle imposte sui redditi, in Rass. Trib., I, pag. 49.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA T&IBUTARIA
applicabile, nei confronti dei soggetti di oui alle lettere a), b) e e) dell'art.
2 del d.P.R. n. 599/73, la disposizione dell'art. 4 dello stesso decreto,
che prevede la tassazione dei redditi fondiari, perch�, in base a detta
interpretazione, tutti i redditi, in quanto concorrenti a formare il reddito
di impresa, sarebbero esclusi da tassazione in base aWart. 40; l'esenzione
della tassazione separata, invece sussiste solo per i beni strumentali ed
adibiti direttamente all'esercizio dell'attivit� commerciale, il che � da escludersi
nel caso di specie, tenuto altres� conto che l'attivit� commerciale
degli I.A.C.P. si esaurisce nella provvista di case, mentre non pu� considerarsi
commerciale la successiva attivit� di gestione del patrimonio
mediante contratti di locazione.
I'Istlituto Autonomo Case �Popolari di Rtavenna ;resiiste con oontrorkorso.
Motivi della decisione
Le questioni soLleviate col mi.corso V'anno a:iisolte anzitutto precisando i
limiti del vichiamo dell'art. 40 del d.P.R. 29 settembre 1973, effettuato
dalila normativa dell'ILOR, e poi passando all'iinterpretazione della norma
in questione.
Sul pI1imo punto, va chifil'1to che l'art. 5 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 588, Jstitutivo de11'impos1ta J.ocale sui redditi, 1stabifilsce, al �terr-zo
comma, che nei confironti dei soggettd indicatd alle !lettere a), b) e e)
deH'art. 2 del d.P.R. n. 598 del 1973, istitutivo dell'dmposta sui redditi. dclii.e
persone giuridiche, l'ILOR si applica sull'ammontare complessivo dei
suscettibili di reddito autonomo, essendo completamente coinvolti ed assor
biti nel ciclo produttivo deHa impresa.
Mentre l'esclusione deg1i <limmobL!i strumentailii e dehle costruzioni rurali
dail novero dei cespiti idonei a produrre reddito fondiario non � nuova nel
sistema -legislativo (in partico1are, per i beni strumentali, cfr. R.D. 30 novem
bre 1923, n. 3069; �rt. 28 de1~a legge 8 giugno 1936, n. 11231; art. 72 dei! T.U.
29 g;ennafo 1958, n. 645), costituisce novit� la considerazione dei! reddito pro
dotto dagli immobi1i societari quali ,componenti del reddito di impresa.
Poich� Fart. 40 d.P.R. n. 597 � richiamaito daWart. 5 d.P.R. n. 598, e poich�
� pacifico che gli Istituti Autonomi per le Case Popolari sono enti che eserci
tano attivit� commerdaile e quindi �rientrano tra d soggetti IRPG di cui alfa
lett. b dell'art. 2 d.P.R. n. 598, appare certo che ai fini IRPG gli immobili di
detti Istituti producano sempre un redddto considerato di impresa.
6. -11 problema che ila Corte �di cassal!lione ha risolto con La sentenza
in esame � quelilo �di stabHire se ai fini del diverso tributo ILOR il redddto
prodotto dai l'ipetuti immobiJ1i continui ad essere con~derato di ~mpresa,
oppure torni ad essere fonddario, come tale colpito separatamente, a norma
del quinto comma dieH'art. 4 d.P.R. n. 599, che testualmente si appl!ica anche
nei confronti delle societ� e de@lii enti equiparati.
Come accennato, la questione si risolve in quest'ailtra: quale sia i1a natura
dei redditi degli immobili posseduti dalwe societ� e dagili enti equiparati, cio�
RASSEGNA DEU.'AWOCATURA DELLO STATO
372
r,edditi determinato ai finii dell'IRPEG, con ci� operando, quanto aHa individua:
llione deilila base imponibile, un :rinvi� :alfa norimativa �sUJll'IRPEG;
a sua volta, l'1art. 5, secondo comma, del d,P.R. n. 598, contiene un
rinvio alla norma1liva sulqRPEF, stabilendo che le dispos!i.zioni contenute
in vari arf!ico1i del d.P.R. n. 597/1973, lira curi, per quanto qui !interessa,
llart. 40, relative alle 'societ� ,in nome co11ettivo e in 1accomand!i.ta semp1ice,
valgono anche per le societ� di a.Jtro tipo soggette all'imposta sul reddito
delle persone giulI'idiche, e per gli enti pubb1ici e priivati aventi per oggetto
esclusivo o prinoipaile l'eserci:llio di attivit� commerciali.
Quest'uitimo mciso � stato aggiunto 1aJI testo oriiginwio dcl. deoreto
in forza delllart. 2 del d.P.R. n. 60 del 28 marzo 1975, e ci� rende appilicab!i.Je
al ,caso di specie sla normativa dell'art. 40 deH'IRPEF, in quanto '.La controversia
riguarida IJ'edditi prodot1li nell'anno 1975 da un ente, quale fis1lituto
Autonomo Oase Popolari, che entrambe le parti 1Pkonoscono pacificamente
come esercente un'iattiVlit� prevaJentemente commeroiale e quindi
classificabile fra quelli contemplati nella lettera b) delil'art. 2 del d.PiR.
Il. 598.
Ci� non sigmfioa, peraltro, che tiJ. 1Pichiamo cos� mediamente operato
all'art. 40 del d.P.R. n. 597 comporti l'integrale applicazione, ai fini dell'imposizione
ILOR, di tutta ila normativa del suddetto :art!i.colo. Quest'ultimo,
invero, dispone che i redditi degli immobili costituenti beni strumentali
per J'esercizio di dmprese commePCia1i da parte del foro possessore, o da
parte del soggetto cui sono imputabili ,i redditi del possessore o da parte
di ,soggetti ,i cui redditi sono !imputabili ,al possessore a norma dell'ar,t. 4,
se quei redditi siano fondiari (soltanto �considerati� di impresa ai finii IRPF
e IRPG) oppure se siano, secondo la definizione� legislativa, redditii per foro
natura di rmpresa (4).
7. -La differenza tra i beni strumentali per l'esercizio deLLa impresa e
beni societari esiste ed � evidente: i primi rappresentando lo strumento per
L'esercizio de11'attivit� non sono idonei a produrre reddito autonomo, giusta
la definizione fornita da:!Jl'art. 32 d.P.R. n. 597; J secondi sono immobili indi'
viduati soltanto in base al dato fenomenico e accidentale deH'appartenenza
a:!Jla societ�; i beni strumenta1i sono caratterizzati dal tratto obiettivo de1fa
destinazione aill'esercizio d!eWimpresa, a prescindere da1ila qualit� del loro
titolare, i beni societari sono oaratterizzati dar trntto soggettivo delil'appartenenza
all'ente, sioch�, mentre i primi restano strumentali a prescindere dal
titot!Jare deH'atHv,1t� o dehla azienda, i secondi si trovano coinvOl!ti 1n un ciclo
produttivo so1o acddentalmente ,e cio� solo in quanto l'ente che li possiede
sia una societ� o soggetto equi'parato. Mutando 1ia titolarit� soggettiva del
(4) La questione si pone particolarmente per le c.d. societ� immobiliari, pi� o meno
� di comodo �: � diffuso il fenomeno della societ� di capitali che abbia quale unica attivit�
quella di gestire immobili attraverso contratti di locazione, n� � inconsueto il caso della
societ� che abbia un solo immobiltJ locato a terzi o ad uno dei suoi soci. :!!. inutile ignorare
che quelle societ� servono a � mascherare le comunioni, precisamente come accade con gliAnstalten a proposito delle partecipazioni a societ� commerciali � (COTTINO, Diritto commer�
ciale, I, Padova 1976, pag. 331), con chiara � degenerazione dell'istituto � societario (FERRARA,
Gli imprenditori e le societ�, Milano 1971, pag. 203). Sul tema si vedano gli ampi riferimenti
in Miscali, cit. pag. 876 segg.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 373
nonch� i redditi degli immobili posseduti da societ� tin nome co1letttivo e
in acoomandita semplice, non sono considerati �redditti fondtiam e concor
rono a formare iil reddito complessivo come componenti del reddito di
impresa.
La norma, pertanto, pone una duplice specie di esenzione di determtinati
beni dalla tassa~ione come �produttivi dri reddtito fondiairio, una
di natura oggettiva (in virt� dell'uso e della destinazione dei beni), l'altra
d!i [})atura soggettiva, in funzione del particolare �tipo di soggetto cui
appartengono, ossia societ� in nome collettivo e in accomandita semplice;
tmlasdando per til momento la prima �di dette previsioni, e passando ad
esaminare tla seconda, potrebbe �riitenersJ. -posto che il'1airt. 5, �secondo
comma, decreto istitutivo dell'IRPEG estende alle societ� di capitaile
e agli enti esplicanti un'attivit� commerciale la normativa dell'art. 40
riguairdante le soo1et� di persone -�che rainche ai fini del.l'ILOR, per il
riichiamo contenuto nell'art. 4 del d.P.R. n. 599 alla normativa suill'IRPEG,
il -reddito prodotto da benti �immobiJi appartenenti ai det.H �soggettil non
siano iin ognti caso �tassabhli come redditi fondi.avi. �autonomi, con iol che Jia
questione dibattuta i�I'a ile parti sarebbe risolta in mdice.
Peraltro, un .richiamo cos� onnicomprens1ivo non .sussiste, in quanto
lo stesso art. 4 del d.P,R. :n. 599, che :riim.via 1ahla norma1Jiva suhl'IRPEG
e mediamente quindi anche a quetl.1a sull'IRPEF, contiene al qutinto comma
una disposizione che lindica chiaramente, .collegata con �alrtJra COl!ltenuta
nel quinto comma dell'1art. 6 dcllo stesso decreto, come solo �~l p!I'imo
inciso, e non anche tutto il testo, dell'art. 40 del d.P.R. n. 597 sia applioabile
ai fini de1fimposizione ILOR.
bene, quehlo strumentai1e (sinch� non esce daJ dolo produttivo) rimane taile;
quello societario, ewdentemente, pu� non essere pii� tale.
Dunque, ove si consideri ila definizione legislativa del reddito del fabbricato,
appare evidente che -~l bene strumentaile non � idoneo a produrre reddito
di tale natura; esso dunque �produce reddito sempre e solo di impresa; vkieversa
fil reddito del fabbdcato societario, almeno ove esso non sia strumentale,
� di per s� fondiario, �solo che viene �considerato � di impresa nei rigorosi
e inestensibili :Limiti della previsione legislativa (cio� solo ai fini IRPF e
IRPG).
8. -Questa premessa spiega le due norme del d.PiR. n. 599 contenute
rispettivamente nel quinto comma dell'art. 4 e nel quinto comma dclllart. 6:
aimbedue ile norme contengono fa espressa traduzione degli effetti ILOR deri�
vanti dalla natura del reddito di cui si parila: il reddito fondiario, e cio�
quello pI'odotto da un fabbricato idoneo a produrre reddito autonomo, �
co]Jpito in ILOR nei confronti di qualunque :possessore, anche se questi sia
una societ� o un ente equiparato; 1a natura di quel reddito � infatti fondiaria
e quindi non v'� ragione di escluderlo dail!la tassazione ILOR propda dei redditi
fondiari, anche se ad diversi fini IRPF e JiRPG esso � � considerato� componente
del reddito di impresa; invece il reddito prodotto dal fabbricato strumentale,
non avendo natura di reddito fondiario perch� inautonomo, non pu�
essere assoggettato all'ILOR separata, appunto perch� quel reddito non esiste
374
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Dispone infatti iJ. quinto comma dell'art. 4 del d.P.R. n. 599 che per
i :riedditi:i fondia:rii rnmposta � applicata �separatamente per ainno solare
�anche nei confronti dei soggetti melicati nel secondo e nel terzo comma�,
e cio� anche nei confironti delle societ� di capitale e degli enti espiLicanti
attiviit� �commerciale, che sono appunto contemplati nel terzo comma
delJ.o stesso �articolo, a �sua volta iii quinto �Comma de11'a:rit. 6 dispone che
sono nel caso in cui J'.'icorrano �le �conddzi011J� �indicate nelil'ar't. 40 del
decreto sull'IRPEF non si procede ad <i.sori:zJione a ruolo dei reddit<i catastald
deg1i JmmobiH contemplati I�iD. detto articolo.
Pertanto, se il rJchiamo alil'ar.t. 40 del decreto sufil.'IRPEF fosse stato
completo, e avesse di conseguenza compreso tutta la normativa ivi contenuta,
e in particolare quella stabilente una esenzione soggettiva dai redditi
fondriari per gli immobild appartenenti �a determina1Ji. soggetti, posto che,
come dimostrato innanzi, detta normativa si estende, ai fini dell'IRPEG,
anche alla societ� �dri oapitale e agli enti con attivit� commerciale, g1i
immobiiH loro appartenenti sa['ebbero stati iin ogni caso esenti, ai finii
deM'ILOR, dalrnmposizione come produttivi dri reddriti fondiari, e quindi
le due disposizioni contenute nel quinto 1comma dell'art. 4 e nel quinto
comma dell'iart. 6 del decreto suJJJ.'ILOR reste:riebbero iinspiegabi1i e senza
possibilit� di app1ioaZJione, poich� mai potrebbe i:ipotizzarsi per esse un
ambito di �applicazione nei confronti dei contrabuenti di cui �ailla Jettera
a) e b) dell'art. 2 del d.P.R. 598, ai quali, invece, il quinto comma
dell'art. 4 del decreto 599 fo espresso 11ife:riimento, e, conseguentemente,
non sa.riebbe mai ipotiizzabhle un'eccezione, stabilita �ad hoc� dal quinto
come fondiario; ed allora, quantunque l'immobile sia iscritto dn catasto ed abbia
una teorica rendita catastale, esso non viene tassato con il sistema dell'iscrizione
a ruolo del reddito catastale, appunto pe:rich� quel reddito fondiario in
realt� non esiste.
9. -Posto dunque che iii. mero dato del possesso deM'immobile in capo
ad una societ� non � idoneo a trasformare la natura del reddito prodotto
da fondiario a reddito di impresa, e conseguentemente ritenuto che '1'equipaPazione
del reddito fondiario :prodo~to al reddito di imipresa non vale oltre
i casi espressamente prev�isti, occorre chiedersi quando iii. bene societario sia
strumentale: � �infatti evidente che in tal caso quel bene non produce reddito
fondiario, non in quanto � societario �, ma [n quanto � strumentale �.
10. -� ovvio che non ogni bene societario � per ci� solo strumentale:
il principio � chiaramente enunciato nell'art. 52 d.P.R.. n. 597, .pichiamato daJ..
l'art. 5 d.P.R. n. 598 e confermato drula successiva legisLazione (cfr. a:d es.
art. 4 Iegge 24 apriJe 1980, n. �146 che pure per tl!e societ� distingue tra immobi1i
strumentailii e .immobili semplicemente posseduti); � altres� ovvio che i�l
J.'1ichiamo aJ11'art. 40 d.P.R. n. 597 operato dal quiinto comma dell'art. 6 d.P.R.
n. 599 non pu� estendersi ai beni di qualunque tipo (strumentali e non)
posseduti daill1e societ�, sia pePch� in tal caso .11"' norma avrebbe una portata
uguale e contraria a que1'la di cui al quinto comma deli1'art. 4 d.P.tR. n. 599
(dove si dice che anche le l>ociet� scontano l'ILOR separata sui reddito dei
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 375
comma del:l'iart. 6, alla regola fondamentale del:la tasisamone come reddito
fondiario, posto che I�l3Jle 1tassaiJione non sarebbe comunque maii effettuabile.
Si deve concludere, pertanto, che il rinvio 1aila normativa IRPEG, ad
f�nri del:la tassazione per ILOR, non � completo, e che iJ 11.egislatore ha
inteso limitarlo, per quanto attiene alla tassazione delle rendite fondiarie,
ai �Soli casi di esenmone oggettiva da detta autonoma <tassazione previsti
nell'art. 40 del decreto su1l'IRPEF, non anche a quelli di esenzione soggettiva
per l'appartenenza a determinati soggetti essendo ci� tassativamente
da escludersi in forza del disposto del quinto comma dell'art. 4 del
d.P.R. n. 599.
Ci� chiarito, resta da risolvere il problema relativo all'interpretazione
da darsi all'art. 40 del decreto n. 597, interpretaZJione che, m relazione
al oaso di specie, s�econdo Jia decisiione impugnata, e secondo anche U!lla
recente pronunzia dli questa �stessa Corte, dovrebbe effettuarsi nel senso
che per benri �strumentali� per l'esericfaio dell'impresa debbano inten
dersi -dato per pacifico che gli I.A.C.P. esercitano un'attivit� prevalentemente
commerciale, e quindi un'impresa -tutti ~ beni attreverso i
quaili si raggiunga ,iJ. fine proprio del soggetto imprenditore e si eserciti
l'attivit� istituzionale, costituendo essi il mezzo diretto per l'esercizio dell'attivit�
imprenditoriale; in particolare, posto che il fine degli Istituti in
questione � quello �di fomire oase �per i meno abbienti, le case suddette,
date in locaz;ione, costituiiirebbero direttamente iJ. mezzo per l'esercizio
deJ.�'iimpresa, consistente, questa, f�ra 1l'ailtro proprio nel porire a dispo
fabb11icatd) sia perch� detta interpretazione fornirebbe una lettura delJle norme
incostituzionale '.per eccesso di delega (dr. art. 4 n. 2, art. 3 n. 8, art. 2 n. 15
delila 1e!?Jge 9 ottobre 1971, n. 825: l'ILOR si appH�a anche nei confronti deUe
societ� su� reddito determinato ai fini del!l'IRPG, ma per i redditi fondiari
l'imp�.sta si a<pp1ica separatamente).
il. -S1 tratta dunque di stabilire quando ~l bene societario sfa strumentale
a1l'esel1Cizio dell'impresa commercia�e.
�. evidente, per quanto finora osservato, che il nesso di strumentaJit�
non pu� essere costruito con riguardo al reddito prodotto, considerato di
impresa ai fini dehl'IRPG e dell'IRPF perch� in tail modo si tornerebbe ad
affermare la impossibile tesi derl.Wa strumentaillit� di qualsiasi immobile posseduto
daHe societ� e dagli enti equiparati.
I beni in tanto possono �essere strumentali all'esercizio di imprese commerciali
in quanto vi sia l'impresa commerciale che fart. 5,1 dJ>.R. n. 597
qualifioa come � esercizio per 'professione abituale ancorch� non ' esclusiva
delllie attivit� commerdailii di cui aU'art. 2195 cod. civ. anche se non organizzate
in forma di .impresa �; aggiunge la no11ma che � le attivit� di prestazione
di servizi a terzi che non rientrano nell'art. 2195 del. codice civiJe, si considerano
commercia�i Be organiz2late in forma di impresa �.
Per quanto ora interessa, � da sottolineare che non ogni prestazione di
servizio rappresenta attivJt� commercia~e; perch� i[ servizio ai terzi costituisca
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
srn10ne case locabil� nonch� il mezzo specificamente destinato a provvedere
i fondi per l'esercizio di tale attivit�.
A tale conclusione, peraltro, questa Corte non .ritiene di poter pervenire,
n�, conseguentemente, di conformarsi alla propria precedente pronuncia,
a seguito di un pi� completo esame di tutti gli aspetti della
questione, e alla luce delle approfondite considerazioni sottoposte al suo
esame da parte della difesa dell'Amministrazione, che, in occasione del
precedente giudizio, non aveva completamente sviluppato la propria tesi.
Va anzitutto precisato che non sembra potersi condividere quanto
affermato, ai fini della qualificazione come � strumentali all'esercizio dell'impresa
� delle case date in locazione dagli I.A.C.P., circa la loro qualificazione
come mezzo specificamente destinato a provvedere i fondi per
l'esercizio dell'attivit� propria dell'Ente; una tale destina:oione, infatti,
sussiste per tutti i beni appartenenti ad un soggetto di imposta con
personalit� giuridica, perch� comunque il prodotto (o reddito) dei beni
di appartenenza dell'ente � destinato al conseguimento dell'oggetto sociale
o del fine istituzionale, il che pu� non avvenire per gli imprenditori
persone fisiche, liberi di destinare il profitto conseguito come meglio loro
aggrada e non vincolati ad investirlo nel proseguimento dell'attivit� !imprenditoriale,
pu� anche non avvenire per le societ� di capitale, ove i
!
loro statuti prevedano una diversa destinazione degli utili (per la parte
in cui essi non vengono distribuiti ai soci), ma deve necessariamente avvenire
per gli enti istituiti non a fini di lucro, ma esclusivamente per l'esple
attivit� commerciale occorre l'impresa caratterizzata, come � noto, dal com�
plesso di elementi unificati in senso funzionale dalWa volont� del titillare con
riguardo alla loro destinazione al fine de1la intrapresa attivit�. La norma
tributaria, nel considerare l'organizzazione in forma di impresa, sicuramente
richiede che i singoli atti compiuti dall'imprenditore siano unificati da un
elemento ulteriore rispetto a quehlo che sorregge i singoli atti dispositivi
operati da chi imprenditore non �: appare in 'proposito evidente, con riguardo
alla locazione di immobHi, che i contratti stipulati con i terzi conduttori e
l'utilit� che quei terzi ricevono dal godimento del bene non fanno di per s�
acquistare la quaillit� di imprenditore commerciale perch� qualunque proprietario
� ben Legittimato a disporre dei suoi beni mediante locazione; n� il
godimento fornito al conduttore pu� definirsi di per s� � servizio � posto che
quel godimento si risolve tutto e solo nello schema contrattuale di diritto
comune.
12. -Dunque la locazione, di per s�, non � un serv1z10; e mvece un con�
tratto di diritto comune dal quale ambedue le parti traggono utilit� economica.
Il rilievo serve ad evidenziare che non qualsiasi attivit� societaria avente
ad oggetto beni immobili si risolve in un servizio: � ben nota, ad esempio,
la problematica de1le c;d. societ� immobiliari, hl cui scopo � quello di ammi
nistrare e gestire il pro'prio patrimonio, per le quali si
della ammissibilit� della forma societaria (5); per queste
(5) Si veda CorrrNo, Diritto commerciale, cit., 121.
dubit� addirittura
si pu� parlare di
�
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 377
tamento dii una determinata ,attivit�. La contraria soluzione da un lato
sembra porre 1l'�aocento non tanto su:l:la � s1trumentalit� � del bene d.n s�
e per s�, ma �sulla �strumentalit�� del reddito, il che non appare
consentito da:l modo 'come 1a norma �1n esame appaire formulata -come
si vedr�, il reddito viene distinto, ai fulii che qui interessano, unicamente
in r�eddito autonomo e non autonomo, in forza, cio�, della sua
prop11ia natura, indipendentemente dal suo co1legamen1o con i fini istirtuzionali
-dall'altro, porterebbe alla conclusione dell'inapplicabilit� in ogni
caso della �tas,sazione separata dei ,redditi fondiari nei confu'onti dei soggetti
indicati ne11a 1lettera b) dell' 1art. 2 d.P.R. n. 598, 1e, di conseguenza, potrebbe
in proposito osservarsi quanto gi� osservato 1in rprecedenza circa J'ib:mnilit�
delta statuizione contenuta nel quinto comma dell'art. 4 ,del decreto n. 599,
non comprendendosi a quale 'scopo detta norma abbia considem1o, .fua
l'1al1lro oome suoi dest�lnatari 'i soggetti in questione che, in base aill'mterpreta2lione
che qUJi non 'Sii condivide dell'art. 40, sarebbero iin Ol!Jlli caso
esolusi da una tassazione autonoma.
Il problema va quindi risolto unicamente in funzione della � strumentailM�
� dei beni per l'�esieroizio delrimpresa, e 1l'iinterpretazione de11a
norma ~a fatva da un lato :tenendo presente non solo i1l disposto dehl'airticolo
40, ma tut1a 1a normamva del d.P.R. n. 597 ad esso collegata,
da11'.aJltro cercando di capire 1a ragione d'essere, ai fini trubutari, di detta
normativa, alla luce anche di precedenti storici dell'ultima riforma.
Non va dimenticato, infatti, che un regime di esclusione di determinati
beni :immobili daill'autonoma tassa2lione fondiaria esisteva gi� prima della
utilizzazione indiretta della struttura organizzativa societaria (si pensi, oltre
aJJle immobiliari, aiUe fiduciarie, a quelle di investimento mobii~dare, a quelle
spordve, a quebte culturali o religiose) (6).
In tale prospettiva l'immobile strumentale non � quello oggetto dell'atto
di gestione (ailtrimenti qualunque bene sarebbe strumentale, perch� qualunque
bene � in qualche modo gestito dal suo propri.erario) ma quello che viene
utrl.lizzato tutto e solo nell'attivit� di gestione, sia questa rivolta alla produzione
di beni, oppure destmata all'erogazione di servizi.
11 bene strumenta�e si indi1Vidua dunque 'attraverso il 1suo inserimento nel
ciclo produttivo dell'impresa, in maniera tanto penetrante da renderlo inidoneo
a:Ua produzione di un reddito autonomo: questo non � H caso deg\l.i immobi�i
dati in locazione, perch� essi da un Iato sono ben ddonei a produrre un reddito
autonomo (tant'� che dall'unit� immobiliare <locata si ritrae un canone), dalJ',
altro fa sttpula de~la Jocazione non � un servizio n� in senso oggettivo (trattandosi
di godimento di una cosa contro :il! p�rezzo) n� �in senso 'Sogigettivo
(eS1sendo :l'attivit� de1 �locatore limitata aH'esecuzione degili obblighi con�
trattuali).
13. -In questo contesto 1'immobHe non � mai lo strumento de~L'attivit�
di ,locazione, ma dii presupposto che que11l'attivit� rende possibdJe; ed � altres�
l'oggietto del contratto.
(6) Per un'ampia disamina si veda CASANOVA, Impresa e azienda, in Tratt. dir. civ. it.,
Torino 1974, pag. 293 segg.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
378
entrata im. vigore dcll'art. 40 iin esame, e, da ultimo, era stato consacrato
nell'art. 72 del t.u. n. 645 del 1958; e cos� in detta norma, come in
quelle iad esse precedenti, la 1preV1isione legislatiiva era tale da inon permettere
equivooi ciJ:ioa dl risuretto ambito di iarppldca2!ione dell:a particolare
normativa, :hl che, peraltro, rispondeva a cMari criteri di politica tributaria.
In base all'espresso disposto defila precedente normati.va, dinvero (a
part~ aloune difformit� J)ra fo varie norme .succedutesi nel tempo, ,attinenti
comunque a caratteristiche oggettive degLi immobili sllll cui ll'eddito si
provvedeva) era comunque dato comune rule v:a11ie norme succedutesi che
il reddito di determinati immobili potesse sfuggire alila particolare itassazione
per ,essi 'espressamente prevista. In funzione della foro natura dii
immobillii ,produttivi di reddito N'imposta sui f,abbricati) .solo nel caso
che essi appartenessero ad imprenditori e fossero dagli stessi adibiti
non a11a produZJione del reddi1o autonomo che essi erano capaci di pll'.'Odunre
(e cio� reddito assoggettabile aLrnmposta fobbr�cati) se datii in
locazione o comunque se utilizzabili a tale scopo, bens� all'esercizio dell'attiVlit�
imprendi,to11iale, fossero do� inse11iti nel complesso a2liendale come
componenVi di fotto, per '1a Joro utilizzazione dketta da parte dell'!hnprenditore,
dell'insieme dei beni necessami alla �rea1Hzzazione del ciclo
produttivo (non ,importa se industriale o commerciale) e in tal modo
venissero a costituire una componente dell'intero complesso aziendale produttivo
di un reddito fodustriale o commerciale .
E ,1a .ragion d'essere �ffiscale di una simile normativa � facilmente
intuibile, �posto che un imprendMore ,che avesse a .sua disposiZJione un
immobile utilizzab1le direttamente o ,inclirettamente (in quest'ultimo �a_so
La differenza che corre tra il fenomeno delil'ente che sia pure per statuto
loca immobili e quehlo deM'ente che eroga un servizio � evidente: il proprietario
de11'autorimessa, ad esempio, o del cinematografo o de!Jo stahi,limento
balneare o del ristorante o dela''albergo svo1ge un'attil'l'i.t� che fornisce ut~ht�
ailJIJ'utente nelila combinazione dei vari atti negozia!~ o meno che la compongono
(7); invece iJ 1locatore fornisce l'utildt� sperata tutta e sola con l'esecuzione
del contratto; ail'1ora -l'autorimessa, il cinematografo etc., sono strumentaH
alil'att�hdt� di erogazione del servizio perch�, loro tramite, iil: servizio si svolge;
invece 'l'appartamento 'locato non � strumentaJe all servizio di focazione, perch�,
di per s�, Ja locazione non � un serv1z10; e mvece un contratto idoneo a
soddisfare un bisogno con la sua semplke esecuzione, senza necessit� di altra
attiv,it�.
14. -Si legg1e ne1la relazione ministeriale che l'art. 40 d.P.R. n. 597 ha
introdotto un concetto di strumentaiHt� �pi� da:Stico � rispetto a queihlo di
cui a1l'art. 72 T.U. n. 645/1958: questo � vero, :perch� � stato taig1fato quel
legame con la �specifica destinazione� ogg.ettiva aWesercizio commerciale che
aveva spesso reso impossibile considerare beni strumentali dell'azienda costruzioni
che indubbiamente avevano tutte le caratteristiche per essere co:r:tsiderate
tali (si pensi, per esempio, all'autorimessa che pur senza radicale trasforma(
7) CoRCIVERA e MERLINO, L'imposta sul reddito delle persone giuridiche, Milano 1975,
pag. 166.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 379
dandolo in locazione, come bene produtuivo, :senia eserci2lio di alcuna altra
attiVlit� da pairte del proprietamo, di un ireddiito fondiario autonomo)
potleva, a srua ,scelta, darlo in JocaZ!ione o tinsemdo nel ciclo produttivo
utilizzandolo direttamente come componentle del complesso aziendale;
in mancanza dii runa +aipposita normativa, irn �entmmbi I� casi sarebbe stata
applicata, sUJll'immobile, l'autonoma tassazione fondiiar+ia con fa conseguenm
che, ove l'ii:mprenditore avesse rutl�Liz7!ato �hl ibene inserendolo nella
impresa, avrebbe avuto ~l diritto di .porre in detrazione ~l car�co di imposta,
come passivit� afferente all'espletamento dell'attivit� produttiva del
reddito �dii R,M.; ove, :irnvece, +l'avesse looato, e +dii c<mseguenza fosse stato
costretto a locare a sua voita un +immobhle per esercitarvi :ta propria
attivit�, �avrebbe potuto dedurre ila relativa spesa u~mente come passi~
it�, con :la cons+eguenza che 1in ent:riambi ii cas�i riJ. tutto sti S0Tebbe ridotto
ad ,uin'inutile pairtlita di giro nei confronti del Fisco, che in ogni caso
avrebbe visto vanificato il risultato dell'imposizione autonoma. Conseguentemenre,
:apparve molto pi� 1ogico �e furn.Z!ionale, nel caso di un �mmobile
appartenente alil'imprenditove, �ed insem�to nel ciclo ;produttiivo cli
un reddiito tassabile per R.M., eliminare ila tassazione autonoma fondiaria
delil'immobile e tassare ti.I reddito di impresa, ai fIDi de1l'iimposta di R.M.
senza tener conto deld'1immobile, neppure 1ai fini del calcolo del:le passivit�
detraibili, conseguendosi cos� fo stesso risultato fiscale finale senza inutili
aggravi di attivit� per una tassazione che non avrebbe comportato nessun
risultato positivo.
Ci� compovta, 'll'aturalmente, che l'iimmobile veniva considerato non
come produttJivo ,dJi un reddito autonomo, ossia del reddito che gli potesse
zione possa essere adibita a deposito cli mobili (8). QueLlo che non � assolutamente
mutato � +il conoetto di strumen1Ja1Qt�, ora non pi� postulata da certi
tratti oggettivi o materiaili del bene, ma sempre caratterizzata dall'inserimento
del bene nel ciclo produttivo tale da rendere il cespi,te irn1doneo alla produ�
11ione di un reddito autonomo; La contrapposizione tra beni non strumt>ntaH
e beni strumentail<i � 5empre data, come nel vecchio sistema, da:l!la idoneit� o
meno +del �cespite a '.Produrre un reddito autonomo tale essendo quehlo che
conserva �la sua individuabil1it� pur ,in presenza del reddito ricavato daJ1l'eser�
cizio dell~impresa. Ed � evidente che nell'ipotesi della locazione l'immob1le,
oggetto e presupposto del contratto, non solo � idoneo a produrre reddito
autonomo, ma di fatto lo produce.
N� pu� essere identificata la nozione di strumentaiHt� ex art. 40 d.P.R
n. 597 con quel�a di diretta utilizzazione per :li'attivi+t� imprenditoria:le, sicch�
sarebbero strumentali quei beni che " non rientrano in una ,gestione meramente
incidentail!e ma formano il mezzo diretto per ,l'attivit� imprenditoria-
1.e � (9); mentre � vero che ii1: bene strumentale � semp!'e direttamente �1tilizzato
per l'attivit� imprenditoriale, non � vero l'inverso, e cio� non � vero che
ogni bene direttamente utiJizzato per la ripetuta attivit� sia strumentate. �
neli1a fogica deHe cose, infatti, che in tanto 'pu� esservi un rappor,to di stru(
8) CROCIVERA e MERLINO, cit. pag. 164.
(9) Cass. 2 luglio 1981, n. 4288 e 4289.
380
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
essere connaturale come fonte di rendita fondiaria, bens� come uno degLi
elementi dell'aZJienda, e oio� come bene produttJivo (111on ms�, ma in qua111to
inseri.to ,in un complesso aziiendaJ.e comprendente anche al1tlli beni tuttli
unificati dalla comune destlinazione) dd un reddito di !Ilatura e tdpo
�diverso� dai! reddito fundiamio, ossia di iUJil reddito tassabile ai fini
dehl'1imposta di R.M.; il che significa che un 'simile s!�s:tema, nelJe sue
linee essenziali, bene � ipotizzabile anche nel regime attuale di tassazione
mediante un'unica imposta diretta (IRPEG o IRPEF) essendo questa
comunque articolata dn varie componenti dd reddito (fra oui appunto iil
reddito dei f�abbrica1i� e :i!l <reddito di impresa), ognuno accertato mediante
determinati parametri cos� ai fini de1la determinazione deLl'attivo che
del passivo 1per oui il problema �si ripropone nelle stesse i.dentiiche linee
anche nel sistema di tassazione attuale, e l'elemento caratterizzante i fabbnioat�
non sottoponi!bilii aill';iimposizione loro COimatur.aJ.e, oss~a d'elemento
de1l'ut11izzaZJione diretta da pwte dell'1imprenditoire ai fini de1la produzione
di !llfil reddito di cui qrue:Ho del fabbriicaito sia solo una componente
(oss.ia !llfil reddito diverso da que1lo autonomo e proprio deil. fobbrioato),
ben pu� essere 'identiico, anche nella nuova normativ,a, a meno che la
formUJlazione attuale de:Il'art. 40 non porti necessan:iamerr1te ad una soluzione
del tu1'to diversa, quale quella adottata nella decisione qui 1impugnata.
E, passando a quest'ultima i!Ildagine, non pu� dirsi che Jl Jegislatore
della riforma abbia inteso ,discostarsi, per il caso ,di specie, dahl'mdirizzo
e dal criterio di tassazione in precedenza vigentd, ch� anzi un argomentio
presuntivo � a contrario � pu� desumersi dal disposto del n. 16 dell'ar:t. 2
mentalit� tra un bene ed un'attivit� in quanto l'aittivit� non abbia aid oggetto
esclusivo quel bene: altrimenti oggetto e strumento delil'attivit� f�niTebbero
con il coincidere, e, come � stato acutamente osservato, in dottrina � l'immobile
sarebbe strumentaile a �se stesso� (10).
Invero 1'.immobhle strumentale ex artt. 40 e 52 � un bene che non ha una
sua autonomia funzionaile rispetto aid una fonte produttiva di natura diversa
(11): dunque, affinch� si possa parlare di immobi[e strumentailie � necessario
che accanto a11a � fonte produttiva-immobi!le � esista una fonte produttiva
diversa. Orbene, dn tutti i casi in cui l'immobile � dato in locazione �esso
non � il mezzo per un'attivi� produttiva diversa; � invece J'oggetto deM'attiv.it�
de1l'ilmpresa. Se ci� � partiool<armente evidente per quelle societ� che hanno
quale unica attivit� 'La gestione del patrimonio d�mmobiiliare medfante locazione,
non meno evidente risulta per quailsia:si a1tra societ� commerciale (o
ente equiparato) che conceda in 1ocazione gli immobiJi di cui dispone nel
quadro di una attivit� non esclusivamente .rivolta in tail! senso: il reddito
prodotto per effetto delle focazioni � sicuramente un reddito di dmpresa �ai
fini IRPG, ma quegli immobi'li sono 'l'oggetto deM'aHivit�, non il mezzo per
una attiV'it� ulteriore.
(10) MOSCHETTI, cit.
(11) MOSCHETTI, cit.; od anche EINAUDI, Il sistema tributario italiano, Torino 1954,
pag. 119.
.
I
11
-I
i
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 381
della legge di delega (1. 9 ottobre 1971, n. 825), secondo cui la disciplina
dell'IRPEF (e per quanto attiene alla fottiispecie lin esame, anche queil1a
dell'IRPEG, giusta ffil richiamo contenuto nel n. 5 dehl',airt. 3 ail disposto
dei nn. 15 �e 16 dell'art. 2) doveva essere linfol1ffiata, fra J'ialtiro, aJ. criiterio
della determinazione dei redc:hlti deriivanti daU'eserci:ziio di imprese commeroial!
i secondo 011.teru di �:adeguamento del reddito imponibhle a quelfo
caicolato secondo p11incipi di competenza economica�, tenuto conto deilile
esigenze di � ieffiaienza, rafforzamento e razionaliizzazione deH'aippa11ato
produttivo�: criteri, questi, ai quaJi sembra pi� conforme ,il �sistema di
tassa:ziione qui <inrnanzi delineato an:ziich� quel[o ipotrl.zzato nella decis!i.one
impugnata.
Comunque, posto che, .come in pI'ecedenza detto, l'aif't. 40 va iinte:rp;
retato non solo in s� e per s�, ma in armonia col complesso di norme
in �Cui esso �si inserisce, va anzitutto eviden:ziiato che, secondo l'art. 32
del decreto n. 597 �iil '.I'eddllito dei fabbricati (autonomamente detenn!i.nabile,
ai fini dell'imposizione, secondo i oriterii stabiliti negli artiicoli 34 e
seguenti) � quello derivante dalla disponibilit� di costruzioni suscettibili
di 1I1edc:hlto � autonomo �, ossia taLi da prodllI're, di per 1s� e senza bisogno
di pariticolarie attivit� in essi o su di essa esplicata, un ;reddito, per
effetto della concesS!i:one della loro uthlizza:ziione, dietro corrispettivo, a
terzi (~ocazione); per I'a:rt. 52, dnfine, r�e1la deteriminazione del reddito di
impresa, come taile tassabile secondo parametri suoi propri, non 1si tiene
conto dei proventi e deii costii relativi �ad immobili che non costitciscono
beni stirumentalii per l'�esernizio dell'impresa. In entrambe le disposizioni,
pertanto, si eviden:ziia ill carn1ltere di autonomda del :reddito e queLlo dehla
15. -N� sembra che il bene strumentale possa essere identificato in
queMo il cui reddito serve a finanziare <l'attivit� del.Ji'hrrpresa (12), per La semplice
considerazione che qualunque immobiJe (anche quehlo certamente non
strumentaile) produce un reddito che via a formare [e entrate dell'impresa e
quindi a comporne i mezzi f�nan:zfari dell'attivit�.
In proposito si deve ricordare che l'art. 52 d.P.R. !Il. 5<J7 espressamente
chiarisce che fa determinazione catastale degli iirnmobili non strumentali ;l�
luogo ad una � variazione � del.Le risultanze cli bifanoio: dunque anche i beni
non strumentali trovano espressione nelle poste .di bilancio e come tail1 sorio
immobili � relativi aLl'wpresa � dal cui reddito essa rkava i mezzi finanziari
per .l'attivit� ( 13).
16. -Va dunque ritenuto, con specifico rigua11do al caso di cui al.Ja
sentenza in rassegna, che gli �immobiLi deH'I.A.C.P. concessi �in ~ocazione non
possano essere ritenuti strumentaili ai �sensi e per gli effetti de1la tassazione
ILOR perch�: a) sono idonei a produrre un reddito autonomo, e di tatto
lo producono �ritraendosi dai medesimi un canone di Jocazione, ~l quale ai
diversi effetti IRPG si considem componente del reddito di iimpresa; b) sono
l'oggetto immediato e diretto del<l'atthdt� deJllJ.A,C,P., e non fo strumento
(12) Cosi invece Cass. n. 4288 e 4289 del 1981 cit.
(13) MOSCHETTI, cit.
382 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
strumentalit� degH immobi1i, caratteri di cui ,ffi deve tener conto ne11a
iinteripretazione de11',~wt. 40, dovendosi ritenere che non possano 11ientTaire
ne1l'oggetto del1a normativa di detto ar1Ji.colo quei beni che, anche se
appartenen1Ji. a11'impre:nd!itore, continuino :a produrire �reddito 1aiutonomo,
osStia reddito di loca:zJione, rper fa loro uitihlizza2lione economica nel modo
che ad essi � genericamente connaturale; i1l che appunto si verifica per glJi
immobili locati dagli l.A.C.P., immobili che gi�, per ci� solo, devono
ritenersi esclusi dal1a normatiiva dell'art. 40.
Inoltre, occorre tener presente che J'eseroi2lio idi impresa commerciale
� definito, nell'art. 51 del decreto in esame ,come quello delle attiviit�
di cui all'art. 2195 cod. civ.; e, per quanto attiene al tipo di attivit�
espletata dagli I.A,C.P., questa .non pu� che dassiificarSti fra quelle !ipotizzate
nel n. 1) di detto arHcolo, ossia q1Uale attiVlit� �industr.iale diretta
a:li1a produzione di beni o di servizi, o tnel n. 2), quale :a1JtiVlit� mtermediaria
nella circolazione dei beni, o nel n. 5), quale attivit� ausiliaria;
e in nessuna di dette categorie pu� age\11Qilmente collocarsii, con 1a definizione
di attivit� -commerdale, fa rposiziione degli Is1iitutii quaJi loootori
di case di abita:zJione, costituendo ques1te, p1uttosto l'�oggetto � di detta
attivit� che non lo � strumento � per esercitar�a e potendosi ritenere ila
loca7lione ~che non comporta nessuna p:artiioolwe at1Ji.vit� di �servizio�
da parte del locatore) piuttostio iH � prodotto� dell'attivit� che non
I
l'� eserci:zJio di un'.attivi�t� di produ2lione di beni o di fornitura di servizi �.
Lnfine, passando a1l'indagine diretta dell'art. 40, va ricordato che
I
l'impresa -cos� come � definita da11'.art. 2082 cod. oiv., comporta neces.sariamente
fa componente del lavoro, ossia dell'attivit� lavorativa deH'im-
Iper ilio svolgimento di una ulteriore e diversa attivit� commerciale; c) non � r
:possibile far coincidere l'oggetto de1l'attivit� con '1o strumento per llesercizio
deH'attivit�, almeno ai fini che interessano, perch� si arriverebbe ,a:LI'assurjo
J
di dover considerare il bene, oggetto deLFattivit�, strumentaJe a se stesso,
i
ovvero ad ampliare tanto 1� nozione di strumentalit� da farvi rientrare ogni
bene re1ativo ai1l'impresa del qua;le questa si avvale per procacciarsi i mezzi
!
dcl1a azion�.
17. -Per concludere, � strumentale a1I'esercizio deHa impresa non I'im
mob.iile per oi� so1o che produca reddito considerato di impresa ai fini IRPG;
n� quello che sia oggetto dehl'attivit�; n� quel.Io che permetta, con il proprio
generico inserimento nel ciclo produttivo, all'impresa di rea!Qzzare il finanziamento
dellia propria attivit�; bens� solo quehlo che � cos� inserito in quei
dolo produttivo, da risultare inidoneo a produrre un reddito autonomo: in
una parola, 'l'immobile strumentale � quehlo che, ndl'irnpresa, � utilizzato
come mezzo :per il'esercizio deihl'attivit� quando questa non consista ne1l'uti
Hzzazione sul mercato del bene stesso (nel qual caso �strumento� e �oggetto"
de1fattivit� ooiP.ciderebbero e quindi il bene finirebbe con l'essere strumento
della propria utD1izzazione) e che, per effetto deil!l'inserimento nel ciclo
produttivo, non sia idoneo a produrre reddito autonomo.
ANTONIO PALATIELLO
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA J83
prenditore e dei suoi dipendenti e compoota anche, seppure non s,empre,
l"eSlistenza di una azienda, ossd:a di un complesso di beni organizzati
dall'imprenditore per l'esercizio dell'impresa; e senza dubbio ,l'art. 40,
laddov,e disoipli:na la tassazione di iimmobiilii, iipo1lizza un'attivM� imprenditoriale
esp1icata mediante <l'illltilizzazione di un complesso di beIJJi., di cui
g1i immobili fiaooiano parte. Ci� agevola ila comprensione di quel che
il '1egi!slatore abbia !inteso dire allorch� ha disciplinato la .tassazione
dei ,redditi di �immobili che cos1Jituiscono beni �Strumentail!i. per l'esercizti.o
di imprese commerciali�, non potendosi dubitare che abbia inteso riferirsi
a quegli 1immobili concor1ienti, per la foro particolare utfil:izzaziione lin
cons,eguen:m del loro inserimento nel comp1esso aziiendale e nell'apparato
produt1Jivo, �a produrre H reddito di impresa; naturalmente, per quanto
gi� 'innanzi si � chiarito, non in modo autonomo (intesa tale aocezi()![le
non sotto il profilo dehla finaifilzza21ione del �oro Teddito, bens� ,sotto quello
natura1is1Jico; di fotto, della foro immedfata utilizzaziione secondo la loro
normaile oapaoit� a rprodmr� di per s� un reddito), ma in quanto � strumen1Ji
� per l'esocoi21io de1l'attivit� lavora1liv�a deilil'imprenditore o dei suoi
dipendenti.
E oi� si desume :iin modo non equivoco daiilla �stessa letterale formulazione
della norma, che aggiunge, dopo l'accezione � beni strumentali
per l'esercizio dell'impresa � ile parole � da parte del lO!ro possessore o
da parte del soggetto cui sono imputabili !i reddi1Ji del possessore�;
dette parole non stanno certamente a significare che gli immobili debbano
far parte di un'impresa esercitata dal loro possessore (nel quale caso
l'espvessione sarebbe meramente lapahlssiana �ed inutiliter data, non potendosi
ipotizzare che fosse in questione J'utillizzazione degli ii.mmobHri
da parte di terze persone), ma vuol preois,are che l'esevoizio dell'impresa
deve essere compiuto mediante utilizzazione degli immobili in modo
diretto ed immediato da parte de1l'1imprenditore che ne abbia comunque
la disponibilit� in base ad lJ[lO dei titoli irpo1lizZJatii dall'art. 32 del deCTeto
n. 597 (l'espriessione possessore deve intendersi adoperata non :in senso
tecnico) per esercitarvi I'>attivit� 1imprendiitoniale.
Cos� 1interpretato, 1l'a:rt. 40 non differ,isoe sostanziaJlmente, ndla sua
ess�enza, dalla normativa dell'art. 72 del d.P.R. n. 645 del 1958, l'unica
differenza consistendo nella necessaria strutturazione prevista nella normativa
precedente 'e. non pi� ;in quella attuale, de1J'.immobiile in modo
tale da impedirne un'utilizzazione diversa, ma �essendo comunque comune
alle due normative l'accentuazione sulla destiJnaZJione fun:ZJionale dell'I�.mmobile,
che � rimasta �immutata; e :1a conseguenza di ci� non pu� essere che�
l'esolus,ione delle abitazioni date in :locazione daglii I.A.C.P. dal1a 'regolamentazione
dell'art. 40 in esame, rposto che �in detti !immobili l'Istituto .imprenditore
non esoccita a1oum.a particolare attivdt� (non potendosi ritenere
384 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tale -e soprattutto non potendosi ritenere esercitata � nell'immobile�
la semplice .riscossione dei oanoIJJi di locazione) e non essendo dette
abinaziioni occupate e uHLizzate dall"imprenditore, bens� dai conduttori.,
terzii nisipetJto alll'impresa.
In .altre parole, fa difforenza foa la normativa precedente e quella
attuale sta nel fatto che, per poter essere sottoposto ail particolare
regime di tassa2lione m esame, non � neoesisario che d'�mmobl�le sia
strutJturato d:n una determ�IIlata maniera, ben essendo apiphlcabhle tale
regime di .tassazione 0!nche, ad es. ad una casa �di abitazione appartenente
ad un impvenditore ed utilizzata da questi rper installarvi li rpropI'I� uffici
commeroiahl, oppure ad un �tooreno non strutturato �IIl maniera. .p,a;mioolaJre,
ma comunque u1'11izzato �dal �suo � possessore � per esercizio di negozio,
ecc., essendo caratterdzzainte di .tali situazioni d'elemento, ad esse rtutte
comune, dell'ut�Jizzazione del bene non gi� come produttivo di una rendita
parassitaria di posizione, quale � quella, in genere, propria dei fabbricati
utilizzabili economicamente per la produzione di un reddito di locazione,
bens� come strumento di utilizzazione di fatto per d'espdetamento dell'attJiv1t�
Javorativa tipica de1l'eserci2lio de111impresa industriaile o commerciale,
e il .oui reddito, di conseguenza, sia tassabile in quanto componente, attraverso
d'utilizza2lione g>ratuita del bene da parte dell'.impren&tore, del
reddito conseguente allo svolgimento deld'atmwt� in tutto o iin paJrrte
espHoota utilizzando direttamente fimmobHe.
Poich�, come gi� detto, taM caratteri non sono ravvisabHi neg.Li immobiiLi
dehla cui tassa2liane sd discute, � da esdudersi, nel oaso di specie,
l'appLicabiHt� del:l'arit. 40 dcl d.P.R. n. 597 del 1973, e, �canseguentemenrte,
l
la decisione Jmpugnata va cassata, con rinvdo ahla stessa Commd:ssione
Centrale, che deoider� t�IIl conformit� ai principi qUJi enll!l1aiati. (omissis) i
i
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 febbraio 1982, n. 1270 -Pres. Miele Est.
BattJimelli -P. M. La Valva (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Laporta) c. S.p.A. SABIB (avv. Coghlati Dezza).
Tributi erariali diretti -Imposta sulle societ� -Redditi da partecipazione
di societ� di capitali in societ� di persone -Sono tassabili solo le
somme effettivamente percepite a titolo di ripartizione.
(art. 148 lett. d) e 135 lett. e) T.U. 29 gennaio 1958, n. 645).
Nei riguardi della societ� di capitali, socia in societ� personale, concorrono
a formare la base imponibile dell'imposta sulle societ� le somme
effettivamente percepite a titolo di ripartizione d-egli utili, e non anche
gli utili che per una qualsiasi ragione non siano stati distribuiti. Pertanto,
�� ��
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 385
quando l'utile corrispondente alla quota di partecipazione sia superiore
alla somma effettivamente percepita � solo questa. seconda che entra a
~~~porre .la base lmpontbile dell'imposta ..
L'Uffioio imposte dirette dii Biella aCOOI11:�, nei confronti della Societ�
p:a �Societ� A:ziionaria Beni IinmobiM Biella� (S.A.B.I.B.), per gi1i esercizi
dal 1957 al 1959, '1'impos:tla sulle societ� nella misure idell'85 % del reddito
a�certato, (ai fini dell'imposta cli R.M., c�t. B), nei confronti deHa Societ�
a.s. � Figli di Domenico F.rocale �, di cui la S.A.B.I.B. era sooia accomandante
ne1la misura de11'85 % del capitale sociale.
La S.A.B.I.B. �ricorse alla Commissione Distrettuale, sostenendo di aver
ricavato, per ciascuno dei due esercizi, utili nella misura di L. 68.000 in
forza dei patti �SOai;ali del1a societ� in �accomandita, secondo cui H SO %
degli utili spettava ai soci accomandatari, il� residuo; in misura non
superiore 1ahl'8 % ai soci accomandanti in rapporto ahle rJspet<tive cairatuire;
e JJ resto andava destinato a niserva; tale tesi ru accoLta dalla Commissione
e confermata, su impugnazione dell'Ufficio; dalla Commissione di secondo
grado.
' I Redditi da partecipazione di societ� di capitali in societ� personale.
�l. -Gi� con sentenza del 30 luglio 1980, n. 4889, fa Corte di Cassazione
ave.va risolto il problema nei termini in cui . a1la �massima. Con la sentenza .in
r:assegna, coeva a varie a1tre, Iia Corte .ha confermato ilia precedente giurisprudenza.
Vinsegnamento, che on;nai va ritenuto definitivo, non Lascia soddisfatti.
L'art. 148 t.u. n. 645/1958 dispone che H reddito coropilessivo ai fini dell'imposta
su1lie societ� � costituito, tra l'a1Mro, daihle �somme percepite a titolo di 1istribu2lione
o ripartizione deglii utild di societ� eq. associazioni di ogni tipo �;
l'�irt. 135, a proposito del!l'1mposta complementare sul reddito deI:le persone
fisiche., distingue a seconda che Ja 'partecipazione. avvenga in societ� di capitali
o in societ� di persone: nel primo caso vengono tassati gli utrnii � percepiti
�,. nel secondo quelli � derivanti�.
� evidente che il problema della tassazione degli . uti!Ji da partecipazione
e de~le societ� di capitali n.elle soci~t� di persone si risolve . in quest'�ltro:
q.ando il !?Ocio delila societ� persona!~ poss;oi dirsi percettore di somme a
titolo di ripartizione degli utili.
2. -La norma tributaria non pu� prescindere dalla . considerazione dvi�
listica, � del fenomeno sooietario personale.
� indiscwtib1Le che, ' n�Jl vigente �rdinamento, Je societ� personali sono
priivie di Pet'SOnalit� giuridka; sono invece dotate di quella. ((autonomia patri�
moniai}e hrrperfetta � .di cui � ampio cenno nella. Relazione ministeriale . al
vigente Codice Civilie, che permette all'organizzarione sociale di essere considerata,
e di operare, unitariamente; nei rapporti interni, l'autonomia patrimonia1e
determina l'indisponibdilit� dei beni conferiti da: parte dei soci, cd
iJl �correlativo divieto dehl'uso dei beni stessi, a fini individualri (artt. 2282 e
2256 �cod. civ.); nei rapporti esterni, cagiona la configuriabi!i.t� delforganismo
quale :centro di imputazione, dotato anche di una propria capacit� processua.Ie .
.. �Ponendo mente al fenomeno delil!a propri�t� dei beni ' sociali, l'interprete
ha doyuto domandarsi se, ed eventualmente in che �.limiti, l'inesistenza della
'personalit� giuridica, e perci� 1a mancanza di un soggetto diverso dai singoli
12
386
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
I redditi da partecipazione di societ� di capitali in societ� personale.
L'Ufficio ricorse alla Commissione Tributaria Centrale denunciando
viola7Jione degli airtt. 135 e 148 del .t.u. n. 645 del 1958, ma il .r�.0011so fu
respinto con la decisione n. 5818/78, qui impugnata.
La Commri:s�sione disattese �l'affermazione del <ricorrente, secondo cui,
per il disposto dell'art. 135, Jettera c) e dehl'a11t. 148, Jettera d) del t.u.
del 1958 il �reddito di una societ� di persone deve consideral'si interamente
distribuito fira i sooi in funzione dehla quota dii pairtecipazione e
l'eventuale mancata percezione di fatto realizza un'operazione di reinvestimento,
per cui il diritto di partecipazione agli utili si trasforma
in run diriitto di credito del reddito prodotto; ritenne iinvece dii aoco~iere
la tesi del contribuente, secondo cui occ0I1I1eva distinguere fra la normativ;
a dell'art. 135, che disciplina separatamente i �redditi prodotti da societ�
di persone da quelH ricavati da una societ� di capitale e queilla dell'art. 148,
che non fa distinzioni, disciplinando nella stessa maniera gli utili comunque
percepiti per fa partecipazione a qualsiasi tipo di societ�.
Sul punto, afferm� che, in forza di quest'ultima norma, la base
imponibile dell'imposta 1su1le societ� � costituita solo dalle somme effettiv;
amente percepite e che, ove gfil utili della 1societ� di cui si partecipa
soci, fosse preclusiva alta configurazione di un rapporto di dominio da parte
de�Ja societ� sui beni, diverso dat rapporto che intercorre tra questi beni e i
soci. E' noto che al problema � stata fornita una risposta affermativa unanime,
doppiata da una lunga teoria di alternative: Ia risposta affermativ�
discende da1l'indubbia 1nesistenza di un soggetto giuridico e quindi da1la mau:
anza del termine soggettivo essenzia1e nel rapporto di dominio, le alternative
proposte per Ja descrizfone giuridica del fenomeno di una appartenenza d1
beni a chi soggetto non � sono state motte: da queilil.ia della � compropriet� dci
beni sociali �in favore dei soci, con vincolo di destinazio:p.e � seguita da Cass.
27 maggio 1960, n. 1371, a quella dell'universitas iuris delineata da oerta giurisprudenza
0di merito (C.A. Firenze, 11 luglio .�950 in Giur. Tosc. ;1950, pag. 393),
a quetla del �patrimonio separato� descritta da Cass. 25 giugno 1971, n. 2011, o
del �centro �di imputazione � di cui � tracda in Cass. 19 gennao 1973, n. 196, o
de11'� ordinamento .giuridico minore� (tesi questa, originaile e seducente, proposta
da certa dottr.ina: Schemi, in Giust. Civ. 1959, I, 1363).
Le varie proposizioni hanno in comune due cose: la prima � l'esigenza di
individuare iJ titolare deHa propriet� dei beni sociali, con tutte 1e conseguenze
che ne derivcano; 1a seconda � il continuo riferimento della titolarit� alle persone
dei soci i quail:i in definitiva vengono sempre indicati come gil!i unici pro
prietari di quei beni (con varie aggettivazioni che, secondo le varie opinioni,
0
indkano i poteri e i doveri connessi con quella propriet�: dominio in comunione;
collettivo; limitato quoad exercitium, etc. etc.).
3. -A ben vedere, la descr.izione del ritenuto dominio in capo ad soci m
termini variamente .limitativi non � a1tro che 1a trasposizione, nell'ambito dei
ra'pporto reale, degli effetti dci rapporti personaili che trovano fonte nel contratto
societario; si tratta, cio�, de11e conseguenze detl'�autonomia patr.irnoni.
aJle nei rapporti interni tra i soci � sUJlla Joro posizione reale in ordine ai
beni del gruppo: cos� :hl singolo, certan1ente comproprietario delle cose nei
I
I
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
387
eccedano del:le somme, ai fimJi de1l'impostlzione si deve tener conto solo
di queste ultime; ci� perch� nulla vieta ai soci di predeterminare una
distribuzione degli� utili a finalit� diverse dalla distribuzione, accantonamido1i
nehl',amb1to di una fiscalit� differita nel tempo�; ci� non esclude
perailtro, nei confronti di societ� tassabHi in base a bilanoio, che l'ufficio
possa procedere ad UiO. accertamento induttivo, ma � a suo carico 11.'onere
della prova di una distribuzione degli utili diversa da quella app3!rente,
prova che, nel caso di �speoie, non era stata fornita.
Contro questa deoiSJione ri.co11re per cassazione l'Ammdnis1trazione delle
Fmanze dello Stato, denunciando vfolazione e falsa appHcaZJione dell'articoil.
o 148, lettera d), del -t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, in relrazione ai1I'art. 300,
n. 3, cod. proc. civ., Jn base alle seguenti considerazioni:
Ai fini rllributa1"i, le societ� .c);i persone sono considerate come comumoni
di beni, di cui i soci sono contitolari, s� che, essendo essi titolari di un
diritto �immediato e diretto sui beni socfaM, :il reddito sooietaocio si considera
da �loro acquisito nel momento stesso in cui si forma. Un'appliicazione
di detto prtlnoipio si ricava dalla legge di registro del 1923, per
quanto attiiene a11a tassazione del trasferimento. ,di quote di rprurtecipazione
e societ� di pe!'Sone (tassato come trasferimento di quota di beni socia1i),
limiti della quota di partecipazione, non pu� disporre del bene n� pu� usarle
ai fini pe:risonali perch� c'� hl contratto che glielo impedisce; e per contratto
egli ha assunto una serie di diritti ed obb11ghi nei riguardi degJi altri; dunque
ill socio non pu� disporre dei beni del grup'po non perch� non sia comproprietario
degli stessi, ma perch� l'ordine dei rapporti contrattua1i refluisce ed incide
su quella sua compropriet�, cos� come incide sulla propriet� indiiv1duale
del bene conferito.
Se ili socio � contitoLare del patrimonio comune nei limiti della quota di
partecipazione, egli � anche contitolare, nelia medesima quota, di quanto a
quel patrimonio comune sopravviene; l'esercizio coilllettivo del!l'impresa, e cio�
la serie dd atti compiuti dalla societ� ne11a sua patrimoniale autonomia, direttamente
incide sui contenuti sostanziali del rapporto di com:i>ropriet�: in concreto,
i1 socio vedr� diminuire o aumentare i ridetti beni in compropriet� ~
seconda del�e varie fortune del � centro di imputazione � o dell'� ordinamento �
coUettivo del quale egli fa parte.
Come tutti sanno, iil patrimonio � composto di beni materiali, di diritti e
di obblighi; 11a contitolarit� del patrimonio ,sociale comporta dunque che il
socio, a seconda dei risultati dell'azione sociale, �acquister� o perder� il condominio
del bene ovvero acquister� o perder� diritti di credito (o assumer�
debiti, dei quald risponder� in varia maniera, a seconda del grado deltla c.d.
autonomia �patr.imoniaile o della sua partecipazione aitl'azione collettiva).
ALla fine .de1l'esercizio, che la legge vuole di regola annuaJle, si � tireranno
le somme� cos� che iJJ socio sapr� esattamente quaLe sia il valore e �l'esatta misura
dei suoi diritti sul fondo comune; se ila gestione si sar� chlusa in attivo,
si sar� formato un utile del quaile, appunto, hl socio � contitolare. L'utile pu�
consistere in un bene o in un credito; se si tratta di un bene, il socio :pu� dire
di aver percepito queLl'utile, perch� con ila chiusura deHa gestione cessa d'avere
effetto quell'impegno contrattuale ,preclusivo ahla pdena disponibiJit� del bene
388
PAR'l'B I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
a differenza di quanto pg:ev,isto per il tresfenimooto di quote di �s�ciet�
a :responsabilit� limitata; e cos� pure fa liqUJi!dazione 1dii quota del socio
recedente da societ� di persone � conside:riata come scioglimento ,dJi comunione
e 1soggetto all'imposta graduale �dii .divisione, mentire J'assegnaz.ione
dii beni sooia!li agli azionisti di societ� per azioni � soggetta all'imposta
di �tlrasferimento.
L'applicazione pi� significativa di tale principio si rinviene, poi, nel
disposto dell'art. 135, lettera e), del t.u. I.D. del 1958; per detta norma, ai
fini dell'imposta complementare sul reddito, � considerato componente del
reddito complessivo quello derivante dalla partecipazione a societ� di
persone, in misura pari alla quota di partecipazione del contribuente a tale
reddito, per il solo fatto che esso sia stato prodotto, mentre, per la partecipazione
a societ� di capitale, ai sensi della lettera d), dello stesso articolo,
costituisce reddito tassabile solo quello percepito.
La dii.versa normativa 11Jrova il �suo fondamento nel fatto che per il
diritto civiile le societ� di persone sono p:riive di personailit� giuridioa, con
conseguente �rapporto di contitolarit� fra i singoli soci ed .il patrimonio
sociale, s� che esso si sostanzia in una sorta di propriet� in mano co
che fino a quel momento ha avuto v:igore: ora egili pu� disporre, nei limiti
della quota, del bene rappresentativo dell'utille, come qualunque comunista
pu� disporre della cosa comune nei limiti delila quota.
Tra le cose materiali c'� H denaro: � evidente che lia compropriet� di una
somma di denaro costituisce una vicenda del tutto diversa da que�lla della
compropriet� di una cosa individua: infatti, avere ~a met� di tot lire significa
in realt� es�sere esclus,ivo proprietario della somma di cui si tratta. E allora,
quando Futile � rappresentato da una somma di denaro, i:l socio ne acquista
la piena ed esclusiva pvopriet� man mano che l'utile si forma, salva appunto,
1a disponibilit� (per quei ripetuti patti contenuti nel. contratto) a:l momento
della chiusura del11'eseroizio, quando, peraltro, eseguiti i. conti, si avr� esatta e
definitiva nozione dell'ammontare della somma, J1a cui unica, esclusiva ed ormai
incondizionata propriet� d� titolo a11a materiale apprensiop.e.
Considerando infatti il fenomeno societario nel. momento dell'attivit�, ci
si avvede che Ia vita sociale � scandita da un ritmo di periodicit� annuaJe: ogni
esercizio rappresenta, per cos� dire, un �pezzo di storia� deilil'organizzazione.
Sia fa le~ge civile che quella tributaria chiaramente indicano la rilevanza del~
�esel'cizio, d1 regola annua1e, quale momento autonomo.
� Con riguardo, dunque, ahl'esercizio sociaJe a.nuale l'utile conseguito a'ppaire
come il �frutto � o il � risultato � dell'azione: appare cio� come quel � lucro
oggettivo � ailla cui produzione tutta l'attivit� �. finalizzata. QuelJ'utile, che
emerge in tutta 1a 'sua ,consistenza ail termine dell'esercizio, acquista, appunto
qu\j1lie prodotto dell'attivit�, una sua specifica . individualit�: esso invero fuortesce
p�er cos� dire, dal ritmo produttivo .ed as�sume le sorti sue proprie, even�
tua1mente s,egnate dail contra,tto.
Dunque mentre, dQrante ,J'esercizio, si hanno soltanto delJe entqtte e delle
uscite, al termine dell'esercizio s.i ha l;uti:le (o la perdita);,. il l'isult;:tto� economtco
dell'attivit�, cos� cristallizzato, esce da:I ciclo produttivo perch� inizia un
nuovo eserci:l'ii.0;. ,ossia un altr,o e diverso .�periodo di attivit�� che avr� le
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
389
mune ed 11 ireddito delia societ� si cOIIlstdera reddito dei sooi percepito
da loro, in funzione della loro quota di partecipazione, nel momento stesso
tl:n cui viene prodotto; al c01I1trario, per le societ� �dii capitale, forl11�te
di.persona1it� giumdica, il patrimOD!io si appairt�.ene a11a societ� ed il reddito
pu� es.sere ,ffis,tmibuito :l�ra i soci solo a seguito �di de1ibera dii ripartizione
degli utili.
Il :problema della tassahirlit� nel caso di specie sorge iin fo["za�� :deHa
formulazione dell'art. 148, lettera d), dello stesso T.U., disciplinante l'imposta
.sulle societ�, ed in forza del quale costi11Ulisoono ireddito iimponibhle
le somme percepite a titolo di distriibuziOIIle o riipantiziOIIle degli ut>ili di
sooiet� di qualsiasi tipo; l'dnterpretazione di detta norma deve fa,risi tenendo
presenti le ragioni della istituzione �de�l'Li.mposta sulle societ�, introdotta
con fa legge 6 agosto 1954, n. �603, poi tirasfe:nita nel T.U. del 1958;
La nuov1a imposta fu introdotta, infatti, peir eliminaire la sperequazione
esist1ente, in materia di irilposta complemenmre, :l�ra Li. soci delle soc~et�
di ;persone, assoggettati ad imposta per fintero II'eddito <prodotto, e quellii.
delle societ� di capitale, assoggettati solo per la parte .di reddito distribuiita;
�e cos� si volle tassare ile societ� tassab~H in base a bilanoio, sta-
sue entrate e '1e sue uscite che a foro volta, al termine, si faranno utili o
perdite.
Riconosciuta all'utHe l'indi:vidual1t� che gili � propria� quale risuJ.tato deilla
gestione annuale non pu� non ap'parire evidente che qualunque sia la sorte
dell'utile esso non rappresenta di per �s� un bene societario, ma viceversa � il
frutt� delil'esercizio al cui perseguimento � rivolta ~�azione sociale.
Il vincolo di indisponib11it� che caratterizza lia propriet� individuaJe sui
beni sociali durante l'esercizio quale aspetto dell'autonomia patrimoniale viene
meno con riguardo all'ut11e perch� questo ,essendo H risult~to dell'esercizio collet�
tivo dell'impresa e cio� il frutto dell'organizzazione vista nd suo momento dinamico,
non � pi� coinvolto nel cido produttivo, del quale, appunto, costituisce
il risultato.
Poich� l'utile si esprime (di regolia, e comunque :per quanto ora interessa)
in una somma di denaro, la preesistente propriet� dei soci su quella somma si
fa piena ed esclusiva appunto .perch� suJ. risu1tato dell'attivit� comune non
opera pi� fil vincolo di indisponibilit� sociale che finalizza i beni al risultato.
4. -Il legislatore tributario non poteva ignorare il descritto fenomeno della
partecipaz;ione -alfa societ� di persone e dei corredativi diritti del socio: e infatti
tenendo conto di detta reaLt�, ha adattato iLa norma di individuazione e
di commisurazione d~ reddito conseguito da tale partecipazione alla realt� del
fenomeno: e lo ha fatto tenendo ben 'Presente ilia differen:m che corre tra la
par.tecipazione ad una societ� di ca'Pitalii (fa cui l'utHe, man mano che si produce,
non � del socio ma della societ�, ddventand� del socio solo con la delibera.
di distribuzione) e fa partecipazione alla societ� di persone, in modo espresso
ne1l'art. 135 iLett. c e -lett. d del D.P.R. n. 6415/1958 per ~�~mposta complementare,
ed in modo hnplicito nell'art. 148 ,lett. d per l'imposta suble societ�: la
prima norma tmduce con parole espresse �1a conseguenza tributaria degli effetti
della partecipazione societaria e quindi dice che quando la partecipazione � in
societ� personale i� reddito che deriva, e che � tassab.hle, � :i>ar�i a!l reddito netto
390
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
OOlendosi che il Teddito tassabile era cosHtuiito, fra i'1ailtm, dagil!�. utili derivant�
da partecipazioni.
Ne consegue che non � dubbio �che il legislatore con l'ampia formwla
deH"a1Ilt. 148, lette.ria d), abbia dnteso far irifedmento allle somme comunque
spettanti, e che ila parola �.percepite � debba mte:ripretarsi, in :relazione
agli utili derivanti da societ� di persone, nello stesso modo in cui
� formulata la disposizione de11',art. 135, tenendo conto dell'awtomaitica
attribuzione degli utili ai soci di societ� di persone, per la loro partecipazione
diretta ed tlmmeooa1Ja ia tali utili, <senza che possa intendeirS!i. come
relativa al solo oredd!�ito mate11ialmente app!'eso (111 che non pu� neanche
sositen.eirsi per glJi utfili d~ societ� �di �oapitaH, per i quali bas.1Ja che vii sia
la deliberia dii d1istribuzione).
Non vi � �ragione, in ll'."eailt�, di ntenere che ii:I principio generale, derivante
dall'art. 135, debba essere sovvertito quando socio di una societ�
di persone sia una societ� di capitalii, e prop11io in.relaziione ad 'Ima im
posta che fu .istituita per isottoporre �le societ� di capitale ad un imposihione
corrispondente 1a quella gravante sulle persone :filsiche. N� ha im'
POI'tanza il fatto che nel bi1an010 defila societ� di capitale non vii sia
deHa societ� in proporzione a11a quota di partecipazione agili utHi, mentre quando
�la partecipazione � in societ� di capitali il reddito che deriva � pari all'ammontare
degli utili percepiti; nella seconda norma manca siffatta traduzione
espressa, quantunque i due fenomeni (deli1a partecipazione a societ� persoru�e
e dehla partecipazione a societ� di capitati) siano indicati da.file parole � distribuzione
� e � ripartizione �.
5. -L'art. 148, dunque, non contiene aLcuna norma definitoria neHa materia
che .interessa; adQ'pera invece delle espressioni il cui signifilcato tecnicogiuridico
va rice11cato altrove ( � somme percepite �; � distribuzione �; � ripartizione
�; � util<i �). Le alternative possibili sono due: quelle nozioni infatti o
vanno ricercate nella legge civiJle, oppure vanno ricercate nei princ�pi generali
dehl'imposizione diretta. Per la legge civile, il socio di societ� di persone acquisisce
l'utile, costituito da una somma di denaro, nel momento stesso in cui
l'uthle si forma, e pu� completamente disporne alla chiusura dehl'esercizio annuaJle;
dunque la percezione deltle somme e cio� l'acquisizione di esse :�!n piiena
e libera propriet� avviene al termine dehl'esercizio sociale (essendo evidentemente
irniilevante il fatto de11a materfa1e apprensione, posto che :percepire una
somma non vuol �dire averla in mano).
Per i princ�pi generali delil'imposizione diretta il deltlneato concetto pu�
essere espresso con altre parole, ma con Ia stessa conseguenza pratica: lia somma
dehla quale si acquisti fa piena, 1ibera ed esclusiva propriet�, cosmtuisce entrata
per l'acquirente, che peroi� assume la veste di �percettore di reddito"�
E poich� nelle societ� di persone quelle somme sono gi� in propriet� del
socio, la � r�partizione � avviene automaticamente ai1 termine de1l:'esercizio, quando
detta .disponibi!lit� si determina: quindi, esattamente la norma tributaria
collega aHa ripartizione 1a nascita del reddito; ma, appunto, � ripartizione� non
� <l'atto di passaggio de!La propriet� dal soggetto sociale (che non esiste) al so�
cio bens� solo il momento in cui ciascun socio, gi� proprietario della somma,
pu� in piena libert� disporre di quanto � gi� suo, e cio� di quanto, per il con�
I
I
I
lll'l4'JfllllllrlJllJIJllrJlllfJlllllllllPJlllll8111111111�
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 391
traccia della percezione degli utili, poich�, anche se non dichiarati in bilancio,
non 1si pu� dubitaire che gli utiili della societ� d� persone, al momento
stesso della loro produzione, siano acquisiti ipso iure ai soci; e
non si comprende .quale prova in contrario possa �dare, in un oaso del
genere, l'Uff�ioio impositore, se non �quella derivante dail solo fatto dehla
pro�uzJi.one deg1i utili.
La Societ� S.A.B.I.B. resiste 1con oontiroricovso.
La questione dibatwta fra ile pairti �. s�tata gi� risolta, �in senso contrar.
io aJil:a tesi dell'Ammiinis1JI1aZione I'�COI'rente, da questa COI1te con due
precedenti pronuncie daille quali, nonostante I'approfondimento che del
problema ha fatto 11a difesa delil'amministmzione, non V'i � lI"agione di discosrtroisi.
Ed invero n� quanto osservato dahla rricmreinte dn merito :alla posizione
dd soci. di una societ� idi ipersone, 111ispetto ai beni sociali, n� i richiami
fatti alla oriiginaria m.ormativa di cui aUa degge 6 agosto 1954, n. 603,
tratto sociale, corrisponde alla sua quota di partecipazione: e infatti, poich�
iil reddito rappresentato da una somma di denaro pu� dirsi entrato nel patrimonio
del titolare, e cio� formato, quando il suo titolare acquista della somma
la piena e libera propriet�, appare evidente che con la chiusura dell'esercizio
ciascun socio, uti singulus, � percettore del reddito perch� in quel momento le
predette condi:itloni (della piena e libera propriet� del denaro) si verificano
tutte.
6. -111 testo de1l'art. 148 pi� volte citato � dunque tale da imporre necessariamente
'.hl richiamo della disciplina sostanziale contenuta nelle altre norme
indicate (cio� ne1le norme del codice civile e neHo stesso art. 1135 T.U. �1958
quale espressione del significato che :hl diritto tributario 1assegna a11a terminologia
civ�listica nei i;iguardi dclle partecipazioni societarie). Quel richiamo � d'aJ...
tra parte coonestato dali1a storia �legislativa dell'imposizione suri redditi da par�
teci:pazione societaria.
Questi redditi appaiono considerati, per la prima vo1ta, netll'art. 3 R.D.
30 dicembre 1923, n. 3062, dove si dispose (senza distinzione alcuna rispetto ai
vari tipi di societ� partecipata) che essi fossero colpiti nei confronti dei � percipienti
�. Quando la Jegge civile oper� la distinzione tra societ� munite di
personalit� giuridd.ca e societ� prive di tale personalit�, il legislatore tribu�
tarlo dov� rivedere J:'originaria sua posizione, adottata in un momento in cui
tutte le societ� erano persone giuTidiche: e cos� dapprima nell'art. 15, 1� comma,
D.L.Lg. 19 ottobre 1944, n. 384 si considerano le societ� :Per a:itloni, i cui
� frutti � erano � distribuiti agli azion1sti '" in tal modo distinguendolii dai
frutti percepiti dahle societ� personalii; e poi, soprattutto, neUa redazione del
T.U. 1958, come si legge nella Retlazione ministeriale, si osserv� che il problema
(per l'imposta complementare: ma le osservazioni hanno una portata ben pi�
ampia) dehlla individuazione del � momento in cui :i:l reddito confluisce nella
capacit� contributiva � andava risolto �a seconda del tipo di societ� partecipata
�. Osserv� ,j,~ Re1atore: �La persona1it� dehle societ� di capitali consente
di sottrarre effettivamente .gli utili passati a riserva ahla disponibilit� dei soci:
392
-RASSEGNA QHI.L'AVNOCATl:JRA DELLO STATO_
n� i r11ievi di carattere costituzionale sollevata a proposHo del .mff:routo
fra detta J;1.0r!T1:ativa e quella del T.U. n. 645 del 1958, oonvdncono questa
Corte ad :aderire alla .tesi defila �ricorrente, secondo cui, anche dn materia
di ii;np,9sta sulle societ�, varrebbe il principio della automatica imputa
zione allesociet� partecipanti, quale imponibile, degli utili della societ� di
persone partecipata, cos� come previsto, peir l'limposta compJem~, dail
l'ar.t. 135, Jett. e) dcl suddetto. r.u.
Questa Corte ha g>i� chioo:iito, infatti, come piroprio ~a diversit� di, for
muiazione dehl'aTt. 135, lettere e) e d) del T.U., rispetto alla fonirl.uJazione
dell'art 148; 1etteria d), sta a siignri.fioaire, non potendosi attribuire a man
canza dj coordinamento fra le due norme, fa precisa -intenzione deil legi
slatore di diifferen~iare a;presupposti per Ja detenninazione deHa basie im
ci� che invece non :pu� accadere per le societ� di persone �; ed aggiunge,. che
� tutta Ja normativa -riguardante le societ� personaili contenuta nel _testo in
esa�ne-costituisce una riaff�rmazione de] principio defila personalit� dell'imposta
a fronte de1foggettivdt� del reddito�.
7. -La �legge 6 agosto 1954, n. 603 fu dunque approvata :in un contesto
storico nel qua;le era pienalll'ente avvertita l'esigenza di tenere ben chiara, ai
fini della detemninazione de1 momento dehla nascita del :reddito da partecipazione
e dehla sua stessa commisurazione, la distinzione tra societ� (partecipate) di
persone e sOciet� (partecipate) di capitali: appariva infatti che in quehle, mancando
d!a personailit� giuridica, il socio era contitolare del patrimonio; in que�
sie, iJ �reddito del -socio si 'produceva solo con la deilibera di disttibu.zione
(prima �deHa quale si vedeva � una meta aspettait1va, che una autorevole, ma
isolata dott:r�na delil'epoca si sbizzarr� a def,inire � inter.esse legittimo di diritto
privato �): e cos� id legislatOTe del 1954, nel suo art. 5 fott. d, distinse, qualii
componenti del _reddito per l'imposta sulle societ�, i dividendi � dagli � utili
derivanti da pairtecipa2lione >>, con terminologia evidentemente tratta� dahla .disciplina
c~vilistica delle � ,societ� di capitaJ!i >>, e iiieL!e � societ� di persone �.
8. --La tel)cdenza Jegislativa a distinguere i due fenomeni partecipativi si
consolida con il T.U. ,1958, come si � :ricordato a proposito de1I'art. 135; dunque,
se si considera tale tendenza 1egis1ativa, la sua indubbia coerenza con il r:iuovo
codice dvii~ del 1942 e 1a funzione deH'imposta deHe societ� quale risulta
da1la discipliina sua propria e so�prattutto dahla logica che la sorregge quaile
emerge anche dai lavori preparatori (sul punto � da ricordare una memorabi'le
Syntenza de!Je Sezioni Unite che definisce ['imposta come una � complementare
del�a societ� � e non _disdegna la pittoresca sua configurazione di
<f testatico�: S.U. 1� marzo l97.1, n. 514, in Rass. Avv. Stato 1971, I, 443 segg.)
non pu� .non apparire evidente come una lettura delil'art. 148 ~ett. d che si
fermi ail dato letterrule � sbagliata per le seguenti ragioni: a) perch� inconcludente:
l'art. 148-lett. d adopera termini lessicali il cui -significato tecnicogiuridico
Vl:!, tratto daMa norma civile e dai principi generali dell'imposizione
diretta; b) perch� antistorica, ossia aVUJlsa dalla realt� nella quale la norma
e:ria destinata ad operare, realt� che i conditores legis pur dichiaravano necessario
tener� presente; c) perch� contraddittoria con Ja nozione tributaria di
-re�ldito, che � vicchezza nuova prodotta nel momento in cui se ne abbia la
disponibilit�; d) perch� contrar�a alla ratio legis, che fu quella d:i doppiare
1a � Complementaire � con tributo anailogo per le societ�.
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 393
poruibfile delle due divevse 1imposte, per le ragioni che di seguito si diranno,
il che proprio impedisce che il principio di cui alla lettera e)
deH'ar�t. 135 possa ass�UJI'gere a pnincipio generaile o, quanto, meno, a criterio
di -interpretazione dell'art. 148, lettera d); che' anzi deve �ritenersi.
che la di:fferent:e forrnUJlazione delle due norme sfa stata voluta per .ragioni
di po111lica tnibutaria, e che oi� non viola .i Hmiti defila delega legislativa
tper contrasto con la p;reesistente noPIDativa, coorddnata nel T.U.
Sta di fritto, invero, che '1'.art. 5, 1ett. d), dehla legge 6 �agos1to 1954,
n. 603, � istdtutiva dell'imposta srul:le societ�, 1adopemva, a piroposito dehla �
questione qui dibattuta, l'espressione �utili derivanti da partecipazioni �,
di evidente portata generaile .e non chiiairamente definita; e che, al contrario,
l"�rt. 3 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3069 (istitutivo dell'imposta
9 . ..,... U reddito dato da somme percepite a titolo di ripartizione degli
uoi1i �di sodet� .di persone si forma, in tutti i suoi tratti che fo fanno presupposto,
d�l tributo (titolarit�; dispOnibHit�), nel momento in cui l'esercizio s.i
chiude, perch� in. quel momento fa gi�. esistente prO:priet�, unica ed esclusiva,
dellLa somma si fa disponibile essendo la ripa;rtizione de1l'utHe, ne1le � societ�
di persone, non aJ.tro che hl momento in cui viene meno i1 vincolo di indisponibi1it�
delle propriet� indiviiduali.
�In questa prospettiva iil patto sociale con �!l quale si disponga dell'utile
che ~�attivit� produrr� non � altro che un atto di disposizione di una ricc
chezza entrata nel patrimonio dei singoli, di per s� frutto dcll'azione collettiva
e quindi non pi� r.iguaJ1data daUe norme dehl'azione sociale; l'atto di
di:sposizi:one .perci� riguarda vicende successive alla produzione individuale
del reddito.
Infatti, quando 1a societ� di '.persone ha prodotto illl suo frutto, esso non
� pi� riguardato dahle regole proprie dell'� autonomia patrimoniale �, sicch�
in ordine a quel risultato il socio non assume pi� la veste di compartecipe
ad un'organizzazione ma ri1eva .uti singulus: un singolo, appunto, proprietario
de1l'utile che di tale propriet� � ben legiUimato a disporre senza pi� i vinco;li
che derivano da1l'autonomia patrimoniale ddla societ� o dalla finalizzazione
de1 patrimonio sodale allo scopo (lucro) ormai raggiunto.
L'atto di disposizione pu� seguire }a realizzazione de1l'utile: ed � evidente
che in tal caso nessuno :potrebbe seriamente dubitare dell'avvenuta percezione
del reddito da parte di chi ne disponga liberamente (� ovvio che hl sooio pu�
fare della sua parte di ut11e qudlo che crede: infatti .in ordine a11'utile egli
non trova nessuno dei vincoli che invece lo Jimitano durante l'azione sociaJe,
appunto perch� l'uti1e � il �risultato finito� dell'attivit�). Ma un atto di
disposiziohe precedente alla emersione de1l'utile non � meno negoziale e lii.bero
dell'atto sucoessivo: ihl patto con iil quale ci si impegna a lasciare in comune
una parte deli'uthle in realt� costituisce dispos.izione di quanto � entrato nel
patrimonio, e cio� di quanto si � percepito: infatti se ]a form�azione dell'utite
determina l'uscita dei relativi vailori dai ritmi produttivi, quali risultato del-
1'attiv1t�, i!l patto ton ii1 quale ci S�i impegna a lasciare in comune una parte
dehl'uthle in realt�: ricrea H vincolo di indis:ponibiiliit� e fa tornare nel gioco
ooLlettivo quanto .vi era uscito come risultato: n� importa evidentemente accertare
se quel.l'utile, cos� �lasciato�, dia luogo ad un finanziamento, o ad un
nuovo conferimento o ad una riserva.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
394
complementare), stabiliva, al secondo comma, che �i redditi che le persone
fisiche percepiscono dal1a societ� in qualit� di soci, azionisti, portatori
di obbHgaz;ioni ,e per qualsiasi altro titolo, \natnno teinuti a calcolo
nei confrontJi dei percipient1i per essere colpitJi di imposta al nome del.fa
persona che ne ha ila disponibilit��, con un'espressione che non consenNva
dubbi ciroa .fil requisdto della � pe:rx:ezione � e della � dlispondbihlt� �
del reddito quali presupposti della tassazione. Sicch�, posto che l'espressione
� deriv,anti � di oui 1alla fogge del 1954 non ha un sd:gnifiicato preciso,
stando essa unicamente ad indicare la �fonte� del reddito, non anche
necessaviamente 1a materiale dispondbiilit� o, al contrario, fa pura sipettanz;
a (ossia .n 111iHevo da darsi piuttosto ad una �situazione di �cassa�
che ad una di � competenm �, o viceversa), deve convenllirsii che ~�espres-
Dunque il momento delila percezione de1l'uthle da parte del socio di societ�
personali � dato, relativamente ail<le somme di denaro, sempre daMa chiusura
deM'eseroizio annuale perch� � questo :il momento in cui l'utile (le cui com�
ponenti sono gi� in propr.iet� del socio, con il vincolo di indisponibiJ.it�)
acquista Ja sua esistenza autonoma da:H'azione sociale quale risultato della
stessa e quindi rappresenta per H socio, gi� proprietario, un reddito, inteso
questo c=e ricchezza in piena disponibilit�, suscettibile di essere fatta oggetto
di un atto di disposizione da parte del percettore nella sua veste individuaJe
(e non sociale), atto ohe 'pu�, secondo i noti principi, seguire o precedere Ja
stessa formazione de1l'utile.
10. -A1le stesse conclusfoni si perviene ove si consideri il problema non
solo in un'impostazione che adoperi i1 � dato civiiistico � per chiarire il significato
del pi� volte citato art. 148, ma anche in una prospettiva che abbia
riguardo soJtanto al � dato tributa11io � quale risulta daJ sistema del:l'im:posizione
diretta ,di cui al T.U. del 1958.
In proposito � da ricordare che l'accertamento deM'imposta di R.M. spiega
automatica efficacia per <l'imposta sulle societ�, come del resto � stabiilito
testualmente da1l'art. 150 D.P.R. 645/58 (cfr. ad esempio Cass. 21 marzo 1980
n.
1908, Leg. fisc. 1980, 2005).
Del pari., l'automatismo � previsto per ,l'imposta co:mlPlementare rispetto
all'imposta di R.M. (art. 135 T.U., Jett. b).
Le norme successive, contenute neU'art. 135 e nell'art. 148, sono norme di
completamento; esse servono ailfindividuazione di quegli altri redditi del soggetto
che non sono compresi in accertamenti a Jui direttamente riferibiJ.i.
Cos�, per la complementare, i redditi .da partecipazione, che pure sono
soggetti ai11'imposta di R,M., vengono accertati, anche se si tratta di societ�
di persone, nei confronti dell'organismo sociale e non nei confronti del soggetto
del tributo complementare.
Mlo stesso modo, i redditi da partedpazione, per i soggetti tassabili in
base a bilancio, che sono soggetti a11"imposita sUJl!le ,societ�, sono accertati nei
confronti dei soggetti parteci'pati.
In entrambi i casi, per�, il concetto di automatismo, nel senso che l'accertamento
per fimposta di R.M. ha immedi1ato effetto per ii<l tributo sul reddito
complessivo, non pu� non restare fermo, giacch� il criterio impositivo � quello
del coacervo dei redditi, accertati nei confronti dello stesso soggetto, direttamente
o per il tramite dell'organismo sociale.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 395
sione pone una categoria generale, in cui possono 1inaludersi cos� .i redd�ti
materialmente peroetti .come queH� meramente sipettant�, e che di
conseguenza costJituisce una petizione �dii pl1iindpio l'affermazione secondo
cui J'art. 148, lett. d), �del T.U. del 1958, se intevpretato oos� come J'ha interpretato
[a decision~ impugnata, risuherebbe 1affetto da iillegiittimit�
costituzionale per contrasto con l'art. 70 della Cos�tituzione, per avere ecceduto
il olegi1sfatore delegato da1 limiti assegnatigli con la [egge di delega,
modificando 1iirhitm0riamente la norma, che sarebbe stata �trasfusa nel T.U.
in una formulazione �contrastante �con quella originaria.
Ch� anzi, a povtave l'esame deHa questione sotto Ja visuale del rispetto
dei princ�pi costiituzionaili (ai qua:lii comunque, nei cas[ dubbi, l'in-
Per i redditi da partecipazione in societ� con personailit� giuridica, la
distinta soggettivit� non consente l'automatismo, avendo il socio soltanto
diri.tto ahle somme che gli sono attribuite con la de.liberaz~one sociale di
distribuzione del divtdendo; ~n tal caso non pu� ritenersi operante nemmeno
t'automatismo indiretto, che trova goiustif�cazione nel gi� iilil:ustrato criterio di
identificazione del socio con �la societ�.
In altri termini, se � vero (e non pare di:scutoibile) che anohe per I'1imposta
sulle societ� l'imponibi1e si identifica con il coacervo di tutti i redditi, tanto
che non manca, nell'elenco contenuto nell'art. 148, una formula di chiusura
("ogni a�rtro reddito non compreso ne1le lettere precedenti�), deve anche
dirsi che, per ciascuna componente reddituale, non possono non valere le regole
proprie dei rispettivi modi di accertamento ai fini dell'imposta rea.le a cui
quei redruti sono .soggetti.
In tale prospettiva, come per i redditi il cui accertamento avviene direttan1ente
nei confronti della sodet� contribuente, occorre adottare, per la
regola dell'automatismo, i risultati accertativi del tmbuto mobioliiare, cos� per
i redditi che, invece, si accertano diversamente, occorre distinguere:
a) se si tratta di redditi accertati nei confronti di un soggetto distinto,
che non possono ritenersi di diretta spettanza de11a societ� partecipante (ed
� il caso dei dividendi ripartiti da societ� di capi1:a!le). occorrer� che H diritto
sia stato riconosciuto;
b) se si tratta, invece, di redditi accerta1li nei confronti di una societ�
di persone, i redditi st~ssi si cons~derano redditi dei partecipanti, e per tare
ragione, e non pe!'ch� ne sia avvenuta o meno la materiale :percezione, devono
essere considerati, automaticamente, nel reddito complessivo di quei soggetti
partecipanti.
Si ottiene, da ci�, ulteriore conferma di quanto prima osservato: l'art. 135,
quando drus�tingue, nelle 1lettere c) e d), tra redditi da partecipazi:one in societ�
di persone e redditi da partecipazione in societ� di capitali, non pone una
regola speciale, in mancanza della quaile i!1 ststema �impositivo, per i redditi
in questione, si sarebbe dovuto ritenere diverso, ma si Limita ad esplicitare
quanto sarebbe stato da ritenere pur in mancanza di norma espressa: infatti,
anche �se le disposizioni de]le .Lettere c) e d) deil'art. BS fossero state di altro
tenore, ed avessero soltanto sancito, ad esempio, il computo, nel coacervo,
dei redditi da partecipazione in societ� di ogni specie, l'interprete non avrebbe
potuto trarne una conclusione diversa da queLJa innanzi vista.
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396 "RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
terprete deve richiamarsi), deve riconoscersi che un dubbio di costi tu�
zionaJ.it�, anzitutto, potrebbe sussistere proprio in merito alla focmulazione
detl'art. 135, Jett. e) (ossia proprio �n relazione alla norma che, secondo
1a .tesi dell'ammintsrtwa:zfone dovrebbe costMuiire il cavdine interpretativo
per una giusta comprensione del significato deiH'a!rt. 148, lettera
d), posto rche �s,sa, sembra contrastare con il pireciso ,testo dcli.a normaHva
dell'imposta complementare, anteriore aJ. T.U, (come �nnanzi chiarito
nel ripoi:it'are il testo dell'art. 3 del r;d. n. 3062 del 1923), pe!r cui potrebbe
semmai in !relazione ad esso, piuttosto che in :relazione all'art. 148,
solleva'l'.'si il problema della suss�stenza di una violazione dell'art. 76 del.ila
Costituzione (il che perailtro non avrebbe -rilevanza ai f�ini della decisione
11. -Sempre con riguardo al sistema de1l'imposizione diretta di cui al
T.V. del i958 va sottolineato che la formula adoperata nelJ'art. 148 lett. d) �
identica a quella fornita dall'art. 83 lett. a) dehlo stesso Testo Vni:co, �dove
appunto si dispone che non sono soggette aihl.'imposta di ricchezza mobile
((le somme percepite a titolo di distribuzione o ripartizione degii utili di
societ� ed associazioni di ogni tipo �.
L'art. 83, lett. a) (che trova .il suo precedente n~ll'art. 8 n. 2 T.V. 24 agosto
18n, n. 4021) � chiaramente inteso ad evitare 1a �doppia im:posizione � e
quindi ad esplicitare hl generale divieto di cui aM'art. 7: esplicitazione ritenuta
opportuna dato che in materia di redditi da partecipazione, per le caratteristiche
�proprie di essi, potevano sorgere dubbi interpretativi circa l'effettiva
applicabhlit� del divieto predetto (si pensi, in particolare, al caso dclla partecipazione
in societ� di ca:pitali).
L'art. 83 lett. a non raggiungerebbe il suo scopo di ev,itare la dclppia
imposizione deWuti;le (una volta presso la societ� partecipata, ed una volta
presso hl socio partecipante) se la formula adoperata fosse letta nel suo
apparente significato lettencle: in altre parole, ove �somme percepite� stesse
per �somme effettivamente percepite� o'ppure � materiailmente apprese>>, l'imposizione
in �ricchezza mobi1e dcll'utHe presso il socio non� s'i ev�iterebb�,
perch� il presupposto del tributo non � dato da quella effettiva percezione,
n� da queHa materiale apprensione: � invece dato dal provento derivante
daihl'impiego del capit�lre {rper il reddito <li categoria A: art. 86) o derivante
daH'impiego del Capitale e del lavoro {per il reddito di categoria B: art. 85
e 91 segg.); H presupposto del tributo � dato quindi da un fatto precedente
l'eventuale effettiva percezione de1le somme di cui si tratta (in proposito �
appena H caso di ri!Levare che, quando si � voluta tassare Feffetti:va percezione
Jo fil � detto espressamente: cfr. art. 87 per i redcUti da lavoro subordiJnato).
Dunque, in tanto !l'art. 83 ev1ta 1a doppia imposizione in quanto � so:rrurne
percepite � significhi � somme derivanti � e cio� � utile conseguito � dalla partecipazione
societaria, per tale intendendosi quello che, in difetto de1la norma
di esenzione, sarebbe stato colpito in ricchezza mobile: il provento, cio�,
derivante da11a partedpazione, neL1a misura risultante dal titolo (delribera di
di!stribuzione) per la partecipazione in societ� dri capitali, ovvero daUa quota
di propriet� disponibile derivante dall'esercizio dell'impresa per la partecipazione
in societ� di persone.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 397
d:eL presente giudizio); e posto che, soprattutto, :iil principio costituzionale
che pi� dirnttamen1le potrebbe apparire violato � quello del rispetto,
n~1hnposi:zlione, delil:a effe1l1Jiva oapaoit~ contributiva, sancito dall'art. 53
della Costituzione, 1I1on potendosi dubitwe che �.n base alla norma costituzi01I1ail:
e l'imposizione diretta deve g:mv1aire su di una capacit� contributiva
e su di un reddito effettivamente esistenti e goduti, e non semp1keroente
presunti. Ll che, ii.n conclusione, porta a 1ritenere che l'art. 148,
lett. d), vada proprio interpretato valorizzando, come ha fatto la decisione
impugnata, il letterale signifioato dell'espressione � somme percepite�
in �sso adoperata.
N� una simile ililterpretazione pu� ritenersii er;rata pe!I." le 01Tgoroentaziolli
sviluppate dal1a dii.fesa dell'amministrazione 1oirna ~a diversa posi-
Se si considera che l'art. 148 lett. d) riproduce esattamente la formula
adoperata dall'art. 83 lett. a) e se si riconosce che quest'ultima sicuramente
non sta ad escludere dall':iimposta di ricchezza mobile hl fatto dell'� effettiva
percezione� (che a:i fini della ricchezza mobile � irrilevante, dato che il presupposto
del tributo si verifica 'prima ed a prescindere daihl'effet!Jiva percezione)
ma il reddito da partecipazione, risulta evidente che iii dato testuale
risultante dall'art. 148 Lett. d) � quanto meno ambiguo e, a tutto concedere,
di assai incerto riiferimento: non solo, infatti, a parit� di formule adoperate
ne11o stesso contesto normativo si deve presumere identit� di significato (ed
� sicuro che nell'art. 83 � somme percepite � non sta per � somme effettivamente
percepite�) ma la stessa natura del reddito del quale si vuole evitare
la doppia imposi:ziione in ricchezza mobHe sta chiaramente ad indicaire che
l'utile da partecipazione, attratto nel coacervo dell'imposta societaria, non
pu� essere che la somma acquisita a titolo di reddito dal soggetto par�teci'
pante, e perci� la somma che ad esso proviene dal soggetto partecipato (quando
esso esista) ovvero daLl'esercizio deH'attiv-it� (quando jJI soggetto partecipato
altro non sia se non l'aggregazione di persone e cose rivolta aiH'esercizio
deLL'aittivit�); e dunque, per l'individuazione del momento in cui il provento
si real,izza, non pu� non aversi riguardo al tipo di societ� pal'.tecipata; quando
essa � di capitali, J'utile � �percepito� con la deliibera di distribuzione;
quando �, personale, l'utiile � conseguito 1ail termine dell'esercizio.
12. -' Occorre quindi ritenere di nessun significato, ai fini che interessano,
la diversit� lessicale della fornmlazione dehl'art. 148 ris1petto alJ'art. 135: le
due norme infatti .. non si trovano in rapporto di specialit�, ma ambedue
concorrono, aNa disciplina de1lo stesso fenomeno della partecipazione in societ�
di 1ca:pitaili e in societ� di persone, che � identico, nehla struttura, nel significato
economico, nehle conseguemie pratiche, sia che partecipante � la persona fisica,
sia che partecipante � la persona giuridica: e ci� tanto pi� che l'art. 83 lett, a),
il qua1e sicuramente si riferisce anche a1le persone fisiche, sta a provare che
la fa:p;lOSa formuila � somme percepite etc. � non � imposta daUe peculiari
esigenze defila societ�"'Jlersona giuridica.
13. -Questa identit� giuridica ed economica delil!e situazioni in cui partecipante
sia la persona fisica o la persona giuridica dimostra, sotto altro
profilo, la necessit� di adottare la soluzione so'pra indicata: infatti una lettura
delle norme che a parit� di situaiioni consentisse disparit� di disciplina
d�rebbe luogo a fondato sospetto di iLlegittimit� costituzionale delle norme
398 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione dei soci di 'societ� dJ persone rispetto a quella dei soci dii societ� dii
capitale e circa Ja �diretta attribuzione ad 1p11imii, e non anche ai secondi,
della ttlto1airit� deii di!I'it1Ji sui beni sociwi, per mancanza di una distinta
personail:it� giit~Pidica della societ�, a differenza di ci� che avviene per Je
societ� di capitali. A parte, infatti, che tali argomentazioni prescindono
daili1a considerazione che, 1in ogni caso, anche 1a proposito di societ� di
persone, � sempre ipottlzzabiile un patrimonio sepamto, che ben rpu� g�iustiifiicare
una diversit� di regolamentazione fiscale rispetto alla regolam,
entazione del diPitto comune, va osservato che tutto quanto sViluppato
in proposito negli scriitlti difensionali dell'amministrazione � senz'altro da
condividersi dal punto di vista del diritto civihle vero e proprio, ma che
stesse: e come tutti sanno, la legge va interpretata magis ut vivat quam
pereat. Infatti non pu� sfuggire che iin base alla privilegiata interpretazione
meramente letterale degli articoli 135 e 148 si avrebbe, data una societ� di
persone A costituita da due soci, B e C, hl secondo dei quali rappresentato
da una societ� di capitali e supposta fa chiusura in attivo di un esercizio
di A, il socio B sarebbe per ci� solo obblbigato (ex art. .135 lett. c) T.U. 1958)
a corrispondere l'imposta complementare sul reddito derivantegili dal diritto
a '.partecipare agili uti!li d'eseroizio, mentre 1l socio C -vale a dire la societ�
di capitallii -non sarebbe tenuto a corrispondere lia imposta swhle societ� se
non a condizione di aver effettivamente riscosso gilii utHi ,in questione (art. �148
lett. d) T.U. oit.). E sembra lecito -allora -negare la validit� di una interpretazione
fondata sulla sola lettera de1la 1legge, che non solo contrasta, in
definitiva, con argomenti storici, te1eologtlci e sistematici univocamente con�
correnti a suffragare una diversa soluzione de1 problema, ma che addiri<ttura
porta a ritenere fa norma in contrasto con ili'art. 3 Cost.; � noto d'a1tronde
che � non � necessario procedere ad interpretazione logica deUa norma soltanto
ne1 caso in cui dai! senso letterale della disposizione Sii ricava in modo evidente
la volont� legislativa: in claris non fit interpretatio. Ma perch� ci� avvenga
non � sufficiente 1'esistenza di una chiara formulazione grammat<i�a1e, essendo
pure richiesto che 1r senso, reso pailese dal significato proprio delle parole,
secondo la loro connessione, non possa trovarsi in contrasto con argomentazioni
logiche, e con g1i stessi principi di diritto� (Cass. 5 aprile :1978, n. 11549).
14. -Concludendo, il sistema deLla leg.ge civHe e queLlo della legge tributaria
de!Jl'imposizione diretta concovdemente indicano che i� reddito da partecipazione
in societ� di persone � pari all'uti<le conseguito da!hl'organismo collett<
ivo, e cio� in definitiva dai .singoli componenti di esso, per quota di Joro
partecipazione.
N� pu� tacersi che, guavdando alla. sostanza del fenomeno sul quale le
novme in esame sono chiamate ad incidere, ove 'si richiedesse la mater.iale
percezione ai fini de!Jla inclusione de11'uti!le tra le componenti reddituali del
coacervo tassato in ;imposta societaria, que11a partecipazione non sarebbe
mai colpita oltre i ilimiti della dichiarazione, perch� non � possibiile che,
accertato il reddito della �societ� per Ia parte non formalmente resa disponibile
per i soci, da un Jato g;ld amm~nistratori O'perino una retroattiva distribuzione
di denaro (revocando ad esempio la destinazione a riserva o a .nn
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 399
non va dimenticato, come pare abbia diimenticato Ja difesa del Fisco, che
il diritto tvibutario risponde a criteri ed esigenze diverse di natura pubblicistica,
da quelle che 1e norme civilistiche �tendono a (['egolamootare, e
che 1il dii11itto comune non � af:t�atto cogente r.ispetto ad illiil dirotto speciale,
quale quello tributario, che ben pu� discostarsi da esiso, siia purn
prendendo, a substrato del proprio operato, come oggetto del proprio intervento,
i:l fenomeno costituito dalla realt� rego1amentata dail diritto
comune.
Con ci� vuotl ilirisi che l'interpretazione dell'airt. 148, lettera d),
c11itioata dahla ricorrente, non va, 111� pu�, iiintendersi come affetta da
violazione di norme cogenti di diritto civile e che essa non contrasta
affatto con i prino1pi civ:ihlstici in materi1a di partecipazione a sooiet�
di persone, cui si richiama fa (11icorrente; ail contrario, essa ne 11Jiene conto,
ma nei limiti imposti dall'ordinamento tributario, e in modo non del
tutJto dinoonoiliabhle con ila normativa civiiilistJica. 1111 altre parole, affermare
che gli utili di .sooi:et� dii persone in tanto sono tassabili ad fin[ dehl'tim�
posta sulle societ� din quanto sono peroopi.1Ji .dahle societ� partecipanti non
significa affatto violare il principio di spettanza ai soci dell'attivo sociale,
ma U!Ilicamente 1riconoscere che dl legislatore tributario, nell'ambito de:Ll.a
sua diiscrezionailit�, giustificata dalle particolari finailit� da conseguri:re
(e non censurabile in questa sede se non sotto il profilo di una illegittimit�
costituzionale che si � gi� chiarito non potersi riconoscere sussistente),
ha distinto, :tenendo ben presente 1a normativa oiviil:istica, fra il
momento della � competen:m � e dil momento della �oassa �, quaLi componentii
del trapasso degli utili dalla disponibdilit� del1a societ� a11a d.isponib]
1it� dei soci, ed ha vailorizzato piuttosto tiil secondo che non dl primo.
Ci�, oltretutito, chiaramente si evince dal :l�atto che ila norma non si
limita a dichiarare tassabili le �somme percepite�, ma precisa (distinguendo
chiammente fira gli utili delle sooiet� di oapitaile e gH utili delle
societ� di persone) che ~a peroe:zrione � in fun:zrione del �titolo di �distri
nanziarnento) e dahl'al>tro i soci correggano la presentata dichiarazione: siarriverebbe
cos� ad affermare che quel reddito maggiore, accertato presso Ja
sooiet� di persone partecipata, per la quota di spettanza del socio persona
giuridica, non � di nessuno: non del socio persona giuridica, perch� questo
non l'avrebbe materialmente percepito, n� del socio persona fisica perch�
queUa quota non gli sarebbe stata messa a disposizione.
N� sembra pertinente �H richiamo aL}a presunzione di veridicit� del bilancio,
contenuto neLla sentenza in rassegna, perch� nei casi come quello in
esame non si tratta di stabiiLire se .1a societ� 'Partecipante abbia scritto il vero.
ma invece Le si ilimputa di non aver tratto .la debita conseguenza dall'acoerta�
mento del suo reddito presso ila societ� partecipata.
ANTONIO PALATIELLO
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
400
buzione o 1ripartizione >� con ci� ,dimostrando di non dgnorrure dJ. processo di
passaggio degli utili dalle societ� ai soci, evidenziando il � titolo �; ossia
lo istrumento e Ja causa g1tlil11dica (de1ibera di distribuZlione o . approvazione
del rendiconto) mediante il quaile i soci fanno ddTettamente proprio
(ossia .ne acquistano la disponibilit� -1come gi� testualmeilite 1si esprimeva,
a� pr0posito dell'imposta complementare, l'art. 3 del r.d. n. 3062
del 1923) un 1reddito che f�imo a quel momento, seppure in certii casi potesse
considerarsi gi� di loro spettanza, non si era comunque trasferito nella loro
diretta possibilit� di godimento, E in questi sensi, invero, devono
�nterpretarsi gli artt. 130 e 145 del t.u. del 1958, allorch� ipotizzano,
come presupposto delle due imposte, complementare e sulle societ�,
il � possesso� di un reddito, dovendosi escludere che l'espressione
siia 1adoperata nel suo senso tecnico nel,J'ambito dei dirit'1li !I'eal!�, e dovendosi
ritenere che essa stia ad indicare la � concreta disponibilit� � dehle
somme costituenti iii ,reddito; 1s� che del.tutto dnconferente potrebbe essere,
in p:r�posit-0, ogni considerazione sul possesso eserci1JabRe in modo diirertto
o a mezw di detentore, trattandosi di distinzione che non ha senso in
materia economdco-finanzriaria;
D'altronde, come gi� questa Corte ha avuto .pi� volte occasione di
ricordare, non solo a proposito del tema qui specificamente affrontato
(ved. sentt. n. 3889/80 e n. 5785/80), ma anche. 'in vi!a generail~ (ved. seilitrt.
n. 2953/77, n. 1877/78 e n. 2324/79), in materia di imposta .sulle societ�
~l reddito 1imponibile, giusta quanto disposto daJ,l'art. 150 del t.u., � qu�llo
determinato sulla base delle :risultanze del bHanoio, per cUJi non .pu�
p!I'etendersi di tassare somme che non risultino ncll'attiivo del hi:lap.oio
delle societ� partecipanti, come percepite per effetto della partecipazione,
a meno che U bilancio non venga impugnato con la procedura esprns,samente
prevista, H che non dsu1ta essere avvenuta nel caso dd specie.
Infine, per confutan; definitivamente 11a tesi secondo cui la tassazione
in questione dovrebbe effettuarsi in conformit� del principio generale
contenuto nell'art. 135, lettera e), del t.u., va considerato che detta norma,
piuttosto che indicatrice di un criterio generale di t,ag,sazione, ha natura
del ,tutto pecul�iare, dovuta 'a .ragioni di politica 'tributar~a; va cons~derato,
cio�, che il legislatore delegato, nell'eseri::izio degl� ampi poteri di �petfezionamento
e raziiona1izzazione dell'attivit� dcll'Amministrazione neiltl'i:�p:
plicaziorte . dei tributi e �.nell'accertamento dei redditi, conferitigili dai
nn. 1)e 2) deWart. 63 legge n. 1 del 1958, ha tenuto presente fa neces,s:it�
di colpire comunque oc�n impqsta complementare, o con imposta sulle
societ�, tutti. i redddti compilcessivi dei v01ri possdbili soggett� di imposta;
e pu� perci� r1teners,i che abbiia formulato fa particolare nOII'IDaHva delJ.'
il:trt. 135, 1lettera e), per :hl fatto che 1'1imposta sul1e societ� colpiiva soltanto
le persone giuridiche e quella complementare 1soltanto l�e .persone
fisiche, s� �cne, tiJn definitiva, sarebbero rimasti esenti da iimpos~ione com-
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 401
plessiva i 111eddi1li di societ� di persone; e pel'tanto ha t1nteso colpire
queste ultime indi1rettamenrte, attraverso ~a diretta 1lassa7Jione dei soci,
1
colpendo il Teddito delile societ� appena formatosi, t1ndipendentemente
daihla sua distrubuZJione, reahlzZJando un'imposizione fondata su presunzione
nei confronti dei soci persone fisiche, gli unici assoggettabili all'imposta
'complementare; e nei confronti dei quaili la rperoeZJione del rnddito
sarebbe stata pi� difficilmente accertabhle che non nei confu"onrt� di
soggetti tassiani in base a bii1arnoio ~hl. che � stato puntualmoote ll'ipetuto,
cnn 11 perseguimooto dello stesso risultiato, dal nuovo �sfatema di tassaZJione
unica del ,reddito, come realizzato dm materia di IRPEF ne11'art. 5 del
D.P.R. n. 597 del 1973): ragioni, queste, di politica tributaria, che non
sus1sistevano ,affatto nei confmntli ,dd soggetti gi� direttamente tassati di
per s�, ossia delle ;persone giuridiche assoggettate all'imposta sulle societ�.
(omissis).
13
SEZIONE SETTIMA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
GIURISPRUDENZA IN MATERIA
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 23 marzo 1982 n. 11 -Pres. Tambur�
rino -Rel. Bile -Ministeri delle finanze e dei lavori pubblici (Avv.
Stato Fiumara) c. Consorzio dei Cavi Litta ed Uniti � (avv. G. Coronas
e Morzillo).
Acque -Concessione -Riconoscimento di antica utenza -Impugnazione
del provvedimento ricognitivo -Termini -Imposizione e misura del
canone -Operativit�.
(t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 3, ultimo comma).
Il termine di sessanta giorni dalla notifica, assegnato per il ricorso
ai tribunali delle acque contro i provvedimenti in materia di riconosci�
mento di antica utenza, riguarda anche le contestazioni sull'imposizione e
la misura del canone, che, scaduto il termine, non possono perci� farsi
valere attraverso una domanda di restituzione (1).
(Omissis) 1 -Con il primo motivo di appello le Amministrazioni
insistono sull'eccezione di inammissibilit� della domanda proposta dal
Consorzio, ai sensi dell'art. 3, ultimo comma, r.d. 11 dicembre 1933,
n. 1775.
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La censura � fondata.
La norma citata dispone che il ricorso ai Tribunali delle acque
pubbliche contro i provvedimenti di riconoscimento di antiche utenze
deve essere proposto nel termine di decadenza di sessanta giorni dalla
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notificazione del provvedimento stesso. Nella specie il termine era ampiamente
decorso, poich� il riconoscimento dell'utenza rimonta al 1938
mentre il Tribunale � stato adito nel 1964.
La sentenza impugnata ha superato l'eccezione di decadenza ritenendo
che la norma si applichi soltanto ai ricorsi concernenti l'accertamento del
diritto, e non anche a quelli relativi all'imposizione ed alla misura del
canone.
La tesi non pu� essere condivisa, in quanto il testo della norma non
consente di distinguere fra un contenuto �necessario� (riconoscimento
(1) Non consta dell!'esistenza di precedenti in termini; per
applicazioqe dell'art. 3 uLt. comma del T.U. del 1933 cfr. Trib.
1 April.e 1965 n. 7 in Cons. Stato 1965, II, 169.
un caso di
Sup. Acque
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PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE FD APPALTI PUBBLICI 403
dell'antica utenza) e un contenuto �accessorio� (imposizione del canone),
per cui la previsione del 'termine di decadenza di cui all'art. 3, ultimo
comma; citato si riferirebbe soltanto al primo e non anche al secondo
aspetto del provvedimento. Ed inoltre nel caso in esame il provvedimento
del 1938 conteneva anche la determinazione del canone in L. 9.267 annue:
orbene il Consorzio si � rivolto nel 1964 al Tribunale regionale per chiedere
la dichiarazione di illegittimit� di questa determinazione, e solo sul
presupposto di una tale dichiarazione sarebbe stato del resto possibile
proporre una domanda di restituzione della somma che si assumeva
pagata in pi� del dovuto.
Pertanto, in accoglimento del primo motivo di appello, si deve
ritenere inammissibile per intervenuta decadenza il ricorso introduttivo
proposto dal Consorzio al Tribunale regionale delle acque. (Omissis)
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 23 marzo 1982 n. 12 -Pres. Tamburrino
-Rel. Bile -Ambrogio (avv. Picotti e Morandini) c. Consorzio
irriguo della Roggia Bassana (avv. Peroni e Pennella), Consorzio
idrico del fiume Mella (avv. E. Romanelli e G. Coronas) e Ufficio del
Genio civile di Brescia (Avv. Stato Carbone).
Acque -Giudizio e procedimento -Dichiarazione di incompetenza del
tribunale regionale -Mezzo di impugnazione . Appello al tribunale
superiore � Esclusione � Regolamento necessario di competenza.
(cod. proc. civ., art. 42).
La sentenza con cui un tribunale regionale delle acque pubbliche
declina la propria competenza non � impugnabile con appello al Tribunale
superiore, ma con ricorso alla Cassazione p�r regolamento necessario di
competenza (1).
(Omissis) La sentenza del Tribunale regionale (che ha deciso sulla
giurisdizione e sulla competenza) � stata impugnata dall'appellante soltanto
per quanto riguarda la dichiarazione di incompetenza, come risulta
con assoluta chiarezza dalla lettura dell'atto di appello.
(1) Nello stesso senso, Cass. 20 settembre 197'1 n. 2620, in Giust. civ. Mass.
1971, 1437 e Trib. Sup. Acque 21 lugldo 1972 n. 31, in Giust. civ. 1972, I, 14S2 e
Cons. Stato 1972, II, 856.
In argomento cfr. altres�, P. VIITORIA, Statuizione sulla competenza e
prosecuzione del giudizio, in questa Rassegna 1974, I, 737 e, in generale, swMa
questione della applicabilit�, al giudizio davanti ai tribunaili delle acque, degli
isdtuti processuali configurati dal codice di rito del 1942, Cass. 14 dicembre 1981
n. 6591 e 29 ottobre 1981 n. 5693, in questa Rassegna 19&1, I, 547.
404 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Si pone quindi la questione -sulla quale 1'appellato insiste nelle
proprie difese -del mezzo di impugnazione esperibile per ottenere il
riesame delle statuizioni rese in tema di competenza dai tribunali delle
acque.
La tesi secondo cui in casi del genere la decisione del tribunale
regionale � soggetta (non all'appello del Tribunale superiore, ma) al
ricorso alla Corte di cassazione per ottenere il regolamento necessario
di competenza � stata accolta da questo Tribunale superiore (con sentenza
n. 31 del 1972). Essa � fondata sul rilievo che le norme attributive
alla Corte di cassazione del potere di regolare la competenza -per il
loro carattere generale e per l'evidente esigenza della loro uniforme
applicazione -devono essere osservate anohe nel procedimento dinanzi i
tribunali delle acque, pur se il codice di procedura civile del 1865 (richiamato
dal testo unico approvato con r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775) non
conosceva l'istituto del regolamento di competenza: in questo senso si
sono gi� pronunziate le Sezioni unite della Corte di Cassazione (Cfr.
sentenza n. 2620 del 1971).
Si deve quindi concludere che la decisione del Tribunale regionale
delle acque di Milano, dichiarativa della propria incompetenza sulla
domanda proposta dall'Ambrogio contro i due Consorzi, avrebbe dovuto
essere impugnata, per quanto attiene a tale dichiarazione di incompetenza,
con ricorso alla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 42 c.p.c. e
non con appello al Tribunale superiore. (Omissis)
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 26 marzo 1982 n. 14 � Pres. Cortesani �
Rel. Cortese � Soc.r.l. Industrie Tessili SO.IN.TE. (avv. Salmaro e
Lorenzoni) c. Magistrato del Po e altri (Avv. Stato Fiumara).
Acque -Competenza e giurisdizione -Tribunale superiore delle acque e
tribunali regionali -Delimitazione alveo fluviale -Controversie -Giurisdizione
-Tribunali regionali.
(t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 140, -lett. b e 143).
In presenza di un atto di delimitazione dell'alveo di un fiume non
pu� configurarsi un interesse alla sua legittimit� indipendente da una
controversia sui risultati della delimitazione, controversia che rientra
per� nella giurisdizione dei tribunali regionali delle acque quali giudici
ordinari e non in quella del Tribunale superiore giacch� investe la titolarit�
di diritti soggettivi (1).
(1) Sulla competenza dei tribunali dehle acque in materia di controversie
<:oncernenti ~a ricomprensione o meno di zone di terreno nell'alveo, cfr. Trib.
Sup. Acque 6 maggio 1980 n. l3 in questa Rassegna 1980, I, 862; Cass. 4 gennaio
1978 n. 13, in questa Rassegna 1978, I, 130.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 405
(Omissis) Occorre innanzitutto vagliare l'eccezione cli inammissibilit�
del ricorso per difetto di giurisdizione, formulata dalla difesa delle Amministrazioni
resistenti.
Essa � fondata e va quindi accolta.
Nella specie la SO.IN.TE pur dichiarando di aver proposto ricorso non
al fine di tutelare il suo diritto dominicale sulla golena che il Magistrato
del Po ha incluso, con l'impugnato atto di delimitazione, nell'alveo del
fiume, in effetti ha dedotto in giudizio una situazione giuridica che non
pu� non esser qualificata come un diritto soggettivo perfetto.
� ben noto che secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale
al fine della discriminazione della giurisdizione del giudice ordinario da
quella del giudice amministrativo, non vale il criterio della prospettazione,
rimessa alla volont� del1a parte, bens� quello attinente ,ana intrinseca
natura della posizione soggettiva fatta valere ossia il principio detto
del � petitum � sostanziale.
A tal fine � irrilevante la circostanza che sia stato emanato un atto
cli delimitazione della zona demaniale, giacch�, trattandosi cli demanio
naturale, la demanialit� dell'alveo trae origine dalla legge che la collega
ad una situazione oggettiva della resistente. Sicch� l'atto formale amministrativo
non costituisce esplicazione cli un potere discrezionale autoritativo,
e non � idoneo a degradare, per motivi di pubblico interesse, il diritto
ad interesse: esso ha effetti dichiarativi e non costitutivi. Pertanto quando
anche la P.A. avesse illegittimamente nel demanio idrico compreso beni
cli propriet� privata, essa avrebbe agito in carenza assoluta cli potere,
senza affievolire i diritti della SO.IN.TE.
Del resto l'art. 140 lett. B) t.u. 1775 del 1933 include nella competenza
del giudice ordinario specializzato (Tribunale Regionale delle Acque) le
controversie sulla consistenza dell'alveo nonch� quelle concernenti la
qualificazione come alveo cli una determinata zona cli terreno, ovunque
essa si trovi, e indipendentemente da qualsiasi atto o provvedimento
amministrativo (Cass. II, 23 maggio 1962 n. 1178; Cass. II, 24 giugno 1959
n. 1996; 4 gennaio 1978 n. 13; T.S.A.P. n. 13 del 1966; n. 17 del 1965; n. 13
del 1980).
N� pu� ipotizzarsi, in contrasto con il comune orientamento della
Cassazione e del Consiglio di Stato, la giuridica possibilit� cli far valere
i diritti come interessi, giacch�, quando non si produce affievolimento, il
giudice competente nei confronti di un atto amministrativo � sempre
quello ordinario, ove pure l'atto sia in ipotesi nel contempo lesivo di
norme dirette alla tutela del pubblico interesse.
Resta infine da rilevare come non esista, in diritto positivo, per lo
meno in casi come quello in esame, un diritto alla legittimit� dell'azione
amministrativa in capo al ricorrente. Ipotesi configurata da qualche
studioso del passato che non ha trovato credito presso la dottrina recente
n� in giurisprudenza.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
406
Nei confronti dell'atto impugnato la Societ� SO.IN.TE. vanta soltanto,
per poter agire in giudizio, la sua qualit� di proprietaria dei terreni, che
il Magistrato del Po ha accertato soggiacere alla piena ordinaria del
fiume.
Non � titolare quindi di altra situazione giuridica soggettiva qualificata
che sia tutelabile innanzi a questo giudice, il quale deve pertanto
dichiarare inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione. Neppure
sussiste, innanzi al Tribunale Regionale delle Acque, il difetto di tutela
famentato dal ricorrente: ovvero tale giudice, nelle materie di sua competenza,
ha gli stessi poteri dell'autorit� giudiziaria ordinaria, sicch�, a
norma d�gli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 ali. E, oltre a
conoscere della legittimit� o meno degli atti amministrativi e ad accertare
la lesione eventuale dei diritti vantati, ben pu� emettere condanna ai
danni quando ne ricorrano i presupposti (cfr. Sez. Un. 17 ottobre 1959
n. 2920). (Omissis)
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SEZIONE OTTAVA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE DI APPELLO DI GENOVA -Sezione za bis, 5 marzo 1981 n. 371 -
Pres. Gregorini -Rel. Olivieri -App. Pongiglione Alberto ed altri Parte
civile Ministero del Tesoro (avv. dello Stato Guicciardi).
Reato -Reato valutario previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e
successive modifiche -Propriet� da parte di residente di azioni al
portatore di societ� estere e attraverso queste di azioni di societ�
italiane circolanti all'estero ed intestate alle societ� estere -Omessa
dichiarazione all'U.I.C. entro il 3 dicembre 1976 -Sussistenza.
Reato -Reato valutario �previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e
successive modifiche -Propriet� da parte di residente di azioni al
portatore di societ� estere e attraverso queste di azioni di societ�
italiane circolanti all'estero ed intestate alle societ� estere -Pegno a
favore di terzi gravante sulle azioni -Omessa dichiarazione all'U.I.C.
entro il 3 dicembre 1976 -Sussistenza.
Reato -Reato valutario previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e
successive mocliiiche -Disponibilit� all'estero superiori ai 15 milioni
�di lire -Reato aggravato e non figura autonoma di reato.
Reato -Reato valutario previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e
successive modifiche -Propriet� da parte di residente di azioni al
portatore di societ� estere e attraverso queste di azioni cli societ�
italiane circolanti all'estero ed intestate alle societ� estere -Omessa
dichiarazione all'U.I.C. entro il 3 dicembre 1976 -Determinazione del
valore delle attivit� non dichiarate, al fine della irrogazione della
pena pecuniaria, sulla base del capitale sociale -Legittimit�.
Reato -Reato valutario previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e
successive modifiche -Confisca prevista dall'art. 1, ottavo comma,
d.l. 4 marzo� 1976 n. 31 -Inapplicabilit�.
Sussiste il reato previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e
successive modifiche nell'ipotesi di propriet� da parte di residente di
azioni al portatore di societ� estere e attraverso queste di azioni di societ�
italiane circolanti all'estero ed intestate alle societ� estere, non dichiarate
all'Ufficio Italiano Cambi entro il 3 dicembre 1976 (1).
(1-5) Questioni in tema di reati valutari.
La complessa vicenda sotto'posta a;l suo esame ha offerto alfa Corte di
Appello di Genova illa possib1Mt� di 1affrontare vari 1nteressanti e delicati
problemi in materia pena:1e valutaria, su alcuni dei qua1i non risultano prece
408
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Nell'ipotesi di propriet� da parte di residente di azioni al portatore
di societ� estere e attraverso queste di azioni di societ� italiane circolanti
all'estero ed intestate alle societ� estere, l'obbligo della dichiarazione
all'Ufficio Jtalian'o Cambi entro il 3 dicembre 1976, previsto dall'art. 2 della
legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive modifiche, sussiste anche se le
azioni siano gravate di pegno a favore di terzi (2).
Il reato previsto dall'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche, nell'ipotesi di attivit� possedute all'estero per un valore superiore
ai quindici milioni di lire, costituisce reato aggravato e non figura
autonoma di reato (3).
[,a determinazione del valore delle attivit� possedute all'estero, e
non dichiarate entro il 3 dicembre 1976, nella ipotesi di azioni al portatore
di societ� estere e attraverso queste di azioni, di societ� italiane circolanti
all'estero ed intestate alle societ� estere, va effettuata, al fine della quantificazione
della pena pecuniaria da irrogare, in base al capitale sociale (4).
Nell'ipotesi di condanna per il reato previsto dall'art. 2 legge 30 aprile
1976 n. 159 e successive modifiche, non � applicabile la confisca prevista
dall'art. 1, ottavo comma, del D.L. 4 marza 1976 n. 31 (5).
(Omissis) In via preliminare si deve accennare, per completezza di
tratt:azione, ad una questione, sorta e risolta gi� nel giudizio di I grado:
quella concernente la legittimit� del giudizio direttissimo previsto dall'art.
1 d.l. 4 marzo 1976 n. 31 in ordine ai reati, come quello oggetto del
presente giudizio, di omessa dichiarazione di disponibilit� all'estero ai
sensi dell'art. 2 legge n. 159 del 1976 e successive modifiche.
Come gi� detto in narrativa, il Pubblico Ministero ha adottato il rito
direttissimo per il .giudizio di I grado del presente .procedimento.
La eccezione sollevata a suo tempo dalla difesa degli imputati � stata
respinta dal Tribunale con ordinanza avverso la quale � stata fatta
riserva di impugnazione.
Non ignora la Corte il contrasto giurisprudenziale, da parte anche del
Supremo Collegio, sul problema. In alcune decisioni � stato ritenuto
denti g;iurisprudenzia1H: �ammissibiilit� del rito direttissimo nel caso di contestazione
del reato prewsto daLl'art. 2 legge 30 aprile 1976 n. 159 e successive
modifiche; legittimit� costituzionale delle norme valutarie penali in :r'elazione
al Trattato C.E.E.; determinazione del valore dehle azioni esterovestite ai fini
dehla irrogazione de1}a pena pecuniaria; sussistenza di figura autonoma di
reato o di reato aggravato nell'ipotesi di possesso all'estero �di disponibilit�
valutarie o di attivit� di valore superiore ai quindioi milioni; app1foabi1it�
della con~isca prevista dall'ottavo comma dell'�art. 1 del D.L. 4 marzo 1976,
n. 31, quailora sia stato contestato e ritenuto sussistente i~ reato '.previ�sto
dall'art. 2 legge 30 aprHe 1976 n. 159 e successive modifiche.
Quanto a.I problema deUa applicab1lit� del 11ito direttissimo nella ipotesi
in cui sia contestato H reato previsto dall'art. 2 legge 30 aprhle 1976 n. 159 e
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 409
che il giudizio direttissimo non sia applicabile ai reati previsti dall'art.
2 della citata Legge del 1976 n. 159 e successive modifiche, ostandovi
la sistematica delle norme.
Invero l'art. 2 legge 159 del 1976, e pi� ancora l'art. 2 della citata
le~ge 689 del 1976, prevedono ipotesi di reato nuove rispetto a quelle
introdotte da d.1. n. 31 del 4 marzo 1976 e sistematicamente inserite al di
fuori di esse, con sanzioni e senza far richiamo espresso alla forma di
giudizio previsto dal primo. d.l.
In altre sentenze -pi� numerose e pi� recenti -per la verit� �
stato sostenuto che la norma processuale introdotta dall'art. 1 d.l. n. 31
del 1976 si estende a tutti i casi di violazione della legge valutaria configurati
anche con .successive disposizioni legislative, dovendosi ritenere che
tutte le leggi valutarie formino un corpo unico.
Grazie a questa teoria -chiamata dall'accorpamento -le norme
ritenute di carattere generale previste dal I provvedimento legislativo,
vengono estese a tutta la materia.
Tuttavia, per il presente procedimento la Corte ritiene di non dover
pronunciare sulla questione.
Infatti manca da parte degli appellanti uno specifico e sostanziale
motivo di doglianza sul punto.
Soltanto la Difesa di Alberto Pongiglione e manca Salvi ha introdotto,
nei suoi motivi di gravame, una generica doglianza in ordine
al rito adottato nel giudizio di I grado.
Ta:le accennata lamentela non appare rivolta a provocare la dichiarazione
di nullit� del primo giudizio bens� sembra diretta �al di sopra
delle dispute di carattere teorico � a censurare asserite manchevolezze
della istruttoria dibattimentale ed a sostenere la richiesta -avanzata da
tutti gli appellanti -di rinnovazione del dibattimento in questa fase di
appello allo scopo di consentire le acquisizioni probatorie ritenute necessarie.
La Corte ha acceduto alla istanza di rinnovazione del dibattimento e
la questione appare pertanto superata. Ed invero tale superamento �
successive modifiche, 1a Corte di Appe1lo di Genova non prende posizione,
avendo ritenuto superata la questione a seguito della rinnovazione del dibat1Jimento
per consentire le acquisizioni probatorie richieste dalla difesa al
fine di co1mare manchevo1ezze de1'1a .istruzione dibattimentale svoltasi in
primo grado.
Prima, per�, di pervenire a ta1e conolrusione, la Corte di Appelilo accenna
agili orientamenti non uniformi espressi daJ SU!premo Collegio.
Invero, con pronunzia del 26 settembre 1978 (Cass. sez. pen., imp. Calta�
girone in Foro it. 1980, II, 46), la Suprema Corte si � espressa nel senso dehla
inappillicabii1it� del rito diI'ettissimo al reato di omesso r.ientro di capitali
posseduti l!J1l'.estero, mentre, riesaminando approfonditamente il problema, con
successiva pronunzia del 13 dicembre 1978 della I seZJione, est. Bertoni, imp.
410
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
risultato anche nella discussione finale, nella quale nessuna delle difese
ha trattato l'argomento della regolarit�, nel caso, del giudizio direttissimo
adottato in prime cure.
* * ..�:
In sede di discussione finale la difesa di Bianca Salvi ed Alberto
Pongiglione ha eccepito la illegittimit� costituzionale delle norme penali
valutarie emanate nell"anno 1976 per asserito contrasto con !'.articolo 10
della Costituzione che impone al legislatore di confermarsi alle norme di
diritto internazionale generalmente riconosciute.
Secondo il difensore le norme internazionali violate, sono queHe del
trattato cosiddetto di Roma, istitutivo della Comunit� Economica Europea
e contenente l'obbligo per i contraenti di non emanare disposizioni limitatrici
della libera circolazione dei capitali all'interno della Comunit�.
La Corte ritiene che 1a sollevata questione sia priva di valido fond<j.mento
e che, conseguentemente, vada respinta. Ci� per molteplici motivi.
Soprattutto la violazione costituzionale si ha soltanto quando manca
la conformit� a norme internazionali generalmente riconosciute e non gi�
a qualsiasi norma di carattere internazionale.
Non pare che il Trattato di Roma, intervenuto tra alcuni Stati Europei,
possa qualificarsi portatore di norme di diritto internazionale
generalmente riconosciute.
Inoltre si deve osservare che le norme valutarie penali di cui sopra
non pongono nuovi limiti alla circolazione dei capitali fra l'Italia e gli
Stati esteri, bens� soltanto rafforzano, attraverso la sanzione penale, la
preesistente regolamentazione amministrativa.
Infine la questione, qualunque sia la portata delle norme regolatrici
della CEE, � ininfluente ai fini della decisione del presente procedimento.
Infatti, nel caso nostro, le disponibilit� finanziarie che, secondo
l'Accusa, dovevano essere dichiarate entro il termine previsto dalla legge,
Biso (ibidem), confermata da Cass. sez. I, ;H maggio 1979 imp. Zara (in Rass.
Cass. pen. 1979, 515), ha ritenuto 1'applicabi11t� del rito diTettissimo a tutti i
l'eati valutari (cosiddetta teoria dell'accorpamento), riJevando tra J'aLtro che
i sei 'provvedimenti '1egi1sJativi emanati, con travagiliata gestazione, nel 197'6
m materia valutaria penale, �essendo tra Joro collegati non solo sostanzialmente,
per l'identit� de!Ja materia discip�l�inata, hanno finito con ll'accorparsi,
anche sul piano formale, in un unico testo normativo, sviluppatosi intorno
ail nucleo originario cost.Huito dailil!e drsposiizioni del decreto legge n. 31. Ques�te
dispos>izioni perci� e quelle dei provvedimenti successivi non possono .essere
tenute distinte ai :6ini della loro interpretazione, come se costituissero separati
col'pi normativi, sia pul'e re1ativi alla stessa materia, ma vanno invece ~ette,
in successione llogica e non meramente temporale, come se facessero parte
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
411
erano disponibilit� esistenti nella confederazione elvetica e nel Principato
del Liechtenstein, cio� in Paesi che non fanno parte della Comunit�
Europea.
Responsabilit� degli imputati Alberto Pongiglione, Bianca Salvi e Vincenza
Pongiglione.
� il punto focale del processo. Si tratta di stabilire se detti imputati
fossero, alla data del 19 novembre 1976, proprietari deHe azioni al portatore
della societ� di Vaduz elencate nei capi di imputazione, e attraverso
di queste, delle azioni delle societ� italiane circolanti all'estero ed intestate
a quella di Vaduz.
Se la risposta al quesito � positiva, si deve conseguentemente ritenere
che i Pongiglione avessero l'obbligo di compiere la dichiarazione prevista,
appunto per le disponibilit� finanziarie all'estero, dalle leggi 159 e 689
del 1976.
Al detto quesito la Corte ritiene debba darsi, con sicurezza, risposta
affermativa.
Dagli atti del processo emerge con chiarezza che i Pongiglione erano
i proprietari delle azioni delle societ� del Liechtenstein.
Tanto risulta aUa Corte in modo assai pi� chiaro di quanto non sia
risultato al Tribunale, e ci� per una diversa valutazione dei documenti
acquisiti agli atti e per le risultanze della compiuta rinnovazione del
dibattimento in sede di appello.
-Elemento base per la decisione � la famosa scrittura del 2 febbraio
1976. (Omissis)
� stato provato che le azioni delle Societ� di Vaduz erano costituite
in pegno presso la societ� FINAC a garanzia dei prestiti da questa accordati
a Pongiglione Alberto.
Tanto � emerso dalla scrittura del 2 febbraio 1976, dalle deposizioni
dei testi escussi, proprio al riguardo, in sede di rinnovato dibattimento
anche formalmente, di un medesimo testo. Lo stesso legislatore, con le connessioni
�e d collegamenti che si sono prima :iililustrati, ha dimostrato come la
sua volont� fosse proprio quella di creare, attraverso modifiche aggiunte e
successive stratificazioni un corpo normativo unitario, inteso nel suo complesso
(come fu �Sottolineato dal Governo durante uno dei dibattiti parlamentari)
per � impedire ['esportazione di capitali all'estero, effettuare una
ricognizione del patrimonio dei citta:dini italiani ivi costituitosi, fadl:itare d1
rientro di cap~tai1i, rinaZJionailizzare beni siti in Italia fittiziamente 1ntestati
a nom1nativ:i esteri �.
SU!Ha questione, essendo stata riproposta dagli imputati nel ricorso avverso
fa sentenza annotata, Ja Suprema Corte dovr� nuovamente pronunziarsi.
Comunque, ne1 frattempo, a seguito dd ordinanza del giudice ~struttore
del Tribunale di Prato del 10 marzo 1981, � stata investita del probJJema !La
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEILO STATO
412
in appello, dalla documentazione bancaria e contabile prodotta dagli
imputati Walser e Zullig ed infine dalla perizia, �effettuata per conto
della FINAC, dai commercialisti Pozzo e Tedeschi e versata negli
atti del processo, nella quale, sulla base dell'esame dalla contabilit� della
Societ�, � stata documentata la realt� del credito di queste ultime.
La legge sopra dichiarata recita testualmente: �chiunque... possiede
all'estero, direttamente od indirettamente, disponibilit� valutarie od attivit�
di qualsiasi genere costituite anteriormente al 6 marzo 1976... �
tenuto... a farne dichiarazione... �.
Si pone il problema se i Pongiglione � possedessero � le disponibilit�
od attiv:it� che avevano costituito in pegno e se, quindi fossero o
meno tenuti alla dichiarazione.
Infatti, la difesa dei Pongiglione ha sostenuto che il possesso delle
attivit� era della FINAC che le aveva in pegno.
La Corte ritiene invece che il possesso, nel senso inteso dalla legge
valutaria, fosse, nonostante fa sussistenza del pegno, in capo ai Pongiglione
e che quindi, questi avessero l'obbligo di fare la dichiarazione
entro il termine stabilito dall'art. 2 della legge sopra dichiarata.
E noto, infatti, che il concetto di possesso, proprio della dottrina
civilistica, assume nel Diritto Penale un significato ed un contenuto
tutto particolare in relazione alle speciali esigenze di questo ramo di
diritto.
Inoltre nel caso della Legislazione valutaria il termine � possesso �
deve essere riguardato in un senso ancor pi� particolare, attese le speciali
finalit� di essa.
La legge 689 del 1976, all'art. 2, prevede il possesso, sia diretto sia
indiretto, delle disponibilit� ed attivit�, ed un caso di possesso indiretto �
appunto quello del titolare che possiede attraverso il creditore pignoratizio,
il possesso del quale ultimo risulta affievolito.
Nella stessa disposizione viene previsto il possesso di attivit� trasferibile
-e per converso di attivit� intrasferibili -prevedendo per le
Corte Cos,tituziionale, avendo detto giudice ritenuto l'obbligatoriet� del giudizio
direttffis,simo soltanto per i deILtti di esportazione il1ecita di valuta e di costituzione
iihledta di disponib�llit� valutaria ahl'estero, e ravvisato, nella diversa
disci'p]ina prooes.suale, una disparit� di trattamento tra queste ipotes~ delittuose
e que11e di omessa dichiarazione e reimportazione di disponibilit� possedute
all'estero, �rispetto ai principi generali del processo� e �in termini di
lesione del principio di 11azionalit� e di uguagli:anza pi� che in termini di lesione
del diritto di difesa >>, stante l'identit� della materia e della obiettivit� giuridica
dei reati penali valutari.
Quanto aHa asserita iillegittimit� costituzionale della normativ;a penaJe
valutaria, per contrasto con i~ T�rattato di Roma dstitutivo deHa e.E.E., la
Corte di Genova ha ritenuto inammissibiJe la questione sollevata per difetto
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PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
413
prime tutta una serie di adempimenti per provocare il loro rientro in
Italia.
Nel primo comma dell'art. 2 � stabi:lito l'obbligo della dichiarazione
per il caso di possesso, diretto od indiretto, di attivit� e nei commi
successivi viene disdplinato il rientro delle attivit� trasferibili possedute.
Si deve pertanto concludere che il possesso del primo comma pu�
riguardare tanto attivit� trasferibili quanto attivit� non trasferibili.
La intrasferibilit� � stata collegata, in talune circolari amministrative,
esclusivamente a vincoli pubblicistici quali ad esempio divieti imposti
dalla legislazione estera, provvedimenti giudiziari e ogni altro vincolo
che possa essere ricondotto al � factum principis �,
Ma tale limitazione, non �, ad avviso della Corte fondata, perch� tra
i vincctli che rendono intrasferibile in Italia l'attivit� all'estero, ben
possono rientrare anche quelli di Diritto Privato dipendenti dalla volont�
delle parti come appunto la costituzione del pegno.
La difesa della parte civile ha insistito sulla natura integrativa delle
circolari" ministeriali (nella specie la circolare A345 emessa dall'Ufficio
Italiano dei Cambi in data 11 novembre 1976) rispetto alla norma di
legge.
Tale assunto non pu� essere condiviso dalla Corte: infatti il potere
delle circolari ministeriali di dntegrare le norme legislative deve essere
limitato ai r�chiami che di tali circolari fa la legge, e la legge nel caso
in esame, rimanda alle disposizioni dell'Ufficio dei Cambi soltanto per
la determinazione delle modalit� con cui dovranno essere adempiuti gli
obblighi da essa imposti.
In sostanza l'Ufficio dei Cambi pu� soltanto stabilire le modalit� di
carattere esecutivo necessarie per il compimento delle procedure indicate
dalla legge e non � assolutamente pensabile che di fronte ad una norma
incriminatrice di una determinata condotta, provvedimenti di natura
meramente amministrativa possano creare ambiti di punibilit� o non
punibilit�.
d� rilevanza, atteso che J.e disponibilit� finanziarie che dovevano essere dichiarate
all'U.IiC. nel termine della legge previsto, erano disponibilit� esistenti nel
Liechtenstein do� in paese che non fa parte del.!la Comunit� Economica
Europea.
Comunque, a seguito dehl.a pronuncia 11 11Jovembre 1981 de11a Corte di
Giustizia de11e Comunit� Europee (in Foro it. 1982, col. 73, parte relativa a:lla
giurisprudenza comunitaria e straniera) la compatibilit� della normativa valutaria
penaile con il Trattato e.E.E. non sembra possa essere revocata in dubbio.
Ritiene inoltre la Corte di Appel[o di Genova che, qualora iii valore delle
disponibilit� vailutaTie o delle attivit� costituite all'estero e non clichiarnte
all1Jfficio Italiano dei Cambi nel termine previsto, superi i quindicimiJ.ion1
di 111re, si � in presenza di una circostanza aggravante (con la conseguente
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
414
Chiarita in tal senso la portata della nonna di cui all'art. 2 della legge
689 dci 1976 nel senso cio�, che il possesso, del quale � obbligatorio fare
denuncia, pu� riguardare anche attivit� intrasferibili per la sussistenza
1di vincoli privatistici, ne deriva che i Pongiglione dovevano provvedere
alla dichiarazione entro il 3 dicembre 1976 della loro propriet� delle
azioni delle societ� di Vaduz ancorch� depositate in pegno presso la
FINAC.
Infatti la legge valutaria non mira soltanto a far rientrare in Italia
le disponibilit� che i cittadini italiani hanno all'estero, ma vuole anche,
come chiaramente risulta dai lavori preparatori, censire queste dispo
nibilit�.
Non � pensabile che ogni qualvolta sussista, su tali disponibilit�,
un vincolo, che potrebbe anche essere di natura privatistica e volontaria,
il titolare della disponibilit� possa omettere la dichiarazione.
E ci� anche al fine di evitare pattuizioni simulate e miranti ad elu
dere il comando legislativo.
La sussistenza del vincolo pu� rendere intrasferibile la disponibilit�,
ma non esime daH'obbligo .della dichiarazione che � previsto dal primo
comma dell'art. 2 della Legge 689/76 e che riguarda, ripetesi, il possesso
sia di attivit� trasferibili sia di attivit� intrasferibili.
l
L'art. 2 della legge 8 ottobre 1976 n. 689 nello stabilire le sanzioni per
i casi di inosservanza, prevede la multa fino a Lire 500.000, ovvero � ��� se
la violazione si riferisce ad attivit� o disponibilit� di valore superiore a
15 milioni di lire, con la reclusione da uno a sei anni e con la multa fino
al quadruplo del predetto valore �.
Sorge, quindi il problema di stabilire se, allorquando il valore della
I
disponibilit� od attivit� non dichiarate superi i 15 milioni di lire, si sia
in presenza di un reato aggravato oppure di una figura autonoma di reato.
La Corte ritiene che si tratti di una ipotesi aggravata. Infatti in ambedue
i casi -inferiorit� o superiorit� all'importo di lire 15 milioni l'�nica
differenza � di mera quantit�.
possibilit� del giudizio di comparazione tra 1a aggravante ed eventuaili aittenuanti)
e non di una figura autonoma di reato.
Non sembra che rassunto possa essere condiviso.
Come � stato rilevato in una sentenza che sar� pubb1icata in un prossimo
numero l'inteJ:'.pret32ione delila legge deve essere effettuata sulla base , dei due
canoni previsti dai1l'art. 12 de11e disposizioni sulla legge in generale: fil significato
proprio de11e parolie secondo la connessione di esse e l'intenzione del
legislatore.
Costituisce pertanto inaccettabiJ.e petizione ,di principio il ritenere in ogni
caso elemento aggravante e non specializzante l'entit� del valore dei beni prescindendo
daLl'applic~one dei canoni obbligatori nell'interpretazione delJa
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 415
Tutti gli elementi dell'una ipotesi sono presenti nell'altra con la sola
variante quantitativa. In altre. parole l'elemento specializzante della fattispecie
non comporta alcuna variazione dei dati essenziali della sua
tipica conformazione, tutti presenti nell'ipotesi pi� rigorosamente punita,
ma soltanto una variazione quantitativa della lesione del bene protetto
in ragione della concreta entit� del pregiudizio, che, dal fatto, potrebbe
derivare alla economia nazionale.
La previsione di una pena autonoma per il caso del superamento
del valore di 15 milioni non � certo di ostacolo per ritenere l'ipotesi di
un reato aggravato.
Nel Diritto Penale non sono pochi i casi in cui la figura aggravata di
reato comporta una sanzione autonoma del tutto svincolata, sia sotto il
profilo dell'entit� . e talvolta anche della qualit�, da quella prevista per
il reato semplice.
� sufficiente pensare al caso della rissa nel cpv., dell'art. 588 C.P.,
nel quale vi � addirittura variazione del bene protetto; alle varie aggra
vanti del furto previsto nell'ag:t 625 cip., soltanto per citare i casi pi�
noti e pi� semplici.
Ne pu� seguirsi, ad avviso della Corte, la argomentazione -svolta
dalla difesa delle costituite parti civili -che la formulazione della legge
non consente di stabilire, se nel caso pi� gravemente punito si tratti di
una aggravante rispetto al reato base o se invece nell'ipotesi pi� lieve.
mente punita si abbia una forma attenuata del reato base.
Basta la lettura del testo di legge per potere identificare con chia
rezza il reato base e la sua figura aggravata nel caso del supemmento
del valore di 15 milioni.
Per concludere, si osserva ancora che il testo dell'art. 2 della Legge
869 del 1976 � simile a quello della primitiva formulazione dell'art. 1
d.l. 4 marzo 1976 comma 4� nel quale si � sempre ravvisata, nell'ipotesi
pi� gravemente punita, la ricorrenza di una circostanza aggravante.
Fu proprio per evitare le conseguenze di tale considerazione che il
legislatore, nella successiva legislazione penale valutaria, ha modificato
legge. Tale rilievo assume particolare riilevanza in relazione al testo legislativo
in esame.
Invero, con �riguardo al significato proprio delle parole, �ovvero,. � con
giunzione che serve ad opporre al discorso !>recedente ed � sinonimo di � o al
contrario '" �o invece �. La norma in esame pu� e deve pertanto essere 1letta
in questa formulazione:. �Chi non osserva le prescrizioni stesse � punito con
la multa fino a 1Ure 500 mila o al contrario, se '1a violazione �si riferisce a dispo
nibilit� o attivit� di vailore superiore a 115 milioni di lire, con la reclusione
da uno a sei anni e con 1a multa fino al quadruplo del predetto valore �.
Appare quindi evidente che il maggior valore, superiore ai 15 miilioni,. si
.pone come elemento in opposizione a quello �inferiore ai 15 milioni e pertanto
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
416
la norma dell'art. 1 d.l. citato, nel senso di prevedere, capovolgendo i termini
della questione, una figura base di reato ed una forma attenuata
dello stesso, punita con pena .indipendente pi� lieve.
Pertanto, la Corte ritiene che i Pongiglione debbano rispondere di
una forma aggravata di reato.
* * *
(omissis) Come s1 e g1a detto, la posizione individuale di ognuno dei
singoli imputati, deve essere differenziata ai sensi dell'art. 133 -c.p., relativamente.
alla entit� della sanzione.
A tale scopo � necessario stabilire il valore deHe attivit� non dichiarate
perch� sulla base di tale valore deve essere graduata la pena.
Il Tribunale ha, soltanto in parte, individuato esattamente il criterio
per giungere alla valutazione delle disponibilit� non dichiarate e cio�
ha visto giusto quando ha affermato ehe i capita.ii delle societ� italiane,
eccezion fatta, naturalmente, per un caso della societ� proprietaria della
cosiddetta Badia di San Giuliano in Genova intestata alla societ� Halwil,
la quale � sempre stata esterovestita.
Per altro, nell'ulteriore modo di procedere, il Tribunale non pu�
essere seguito dalla Corte.
I primi giudici, infatti -respinta la tesi pi� rigoristica del Pubblico
Ministero che voleva si tenesse conto, nella valutazione, solamente delle
poste attive senza considerare quelle passive -hanno valutato le societ�,
depurando l'attivo dal passivo, basandosi su alcune perizie extra
giudiziali effettuate ad iniziativa delle Banche finanziatrici, e sempre
considerando a parte il caso dell'Abbadia di San Giufiano acquistata
per Lire 230 milioni, e della Societ� ILVA il cui sequestro � stato convertito
in quello della somma di Lire 5 milioni.
Contro tale modo di procedere, hanno reagito tutti gli imputati nei
loro motivi di gravame lamentando la inattendibilit� delle perizie private,
effettuate per finalit� diverse e fra loro anche discordanti e quindi sospette
di sopravalutare o sottovalutare i singoli fattori.
di piena mlevanza ai fini di una specifica caraitterizzazione della fattispecie
criminosa.
D'aiJitra '.Parte l'enorme divario di pena esistente tra la prima ipotesi
-multa fino a 500 mila Lire -e la seconda -reclusione da uno a sei anni
e multa fino al quadruplo del valore dei beni -costituisce elemento univocamente
sdntomatico della volont� del legislatore di una diversa punizione tra
fattispecie criminose essenziadmente diversificate tra loro proprio in relazione
alla diversa entit� della lesione cagionata all'economia nazionale.
Sw1a effettiva intenzione del legislatore depone anche un altro ordine di
considerazioni: l'art. 2 deLla �legge n. 863/1976 ha modificato la discipHna dellle
sanzioni quale prevista nel precedente art. 1 d.l. n. 31/1976 per i reati di iiNedta
esportazione ed dllecita costituzione di attivit� �all'estero; per �Il reato
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 417
Gli imputati hanno anche ravvisato, nel modo di procedere del Tribunale,
la lesione dei diritti della difesa, per avere fatto ricorso, su un
punto cos� importante, come quello della valutazione della societ�, che
costituisce la base per l'ammontare della sanzione pecuniaria da irrogare,
ad atti non assunti nel processo, ma acquisiti dall'esterno come
meri fatti storici da valutarsi liberamente, ed hanno chiesto a questa
Corte di espletare, in sede di rinnovazione di dibattimento, i necessari
accertamenti peritali per giungere alla esatta valutazione delle Societ�.
La Corte non ha acceduto, sul punto, alla richiesta rinnovazione del
dibattimento, e ritiene di adottare, ai fini in esame, un criterio che rende
superfluo l'accertamento peritale richiesto dalla difesa degli imputati.
La Corte ritiene, infatti, che, contrariamente all'assunto del Tribunale,
per la determinazione sicura del valore della societ�, debba farsi
riferimento al loro capitale sociale.
Questo appare come elemento sicuro di valutazione perch� riflette
il valore minimo da attribuirsi con sicurezza alle societ�. Con tale criterio
che � evidentemente il pi� favorevole agli imputati, si superano
tutti i possibili dubbi circa la rispondenza alla realt� di accertamenti
demandati a periti, i quali risentono in ogni caso di elementi di carattere
soggettivo.
Infatti anche le perizie stragiudiziali acquisite dal Tribunale non
sono fra loro concordanti e differiscono l'una dall'altra in misura assai
notevole.
Tanto premesso, la Corte osserva che il capitale sociale esterovestito
presente nella societ� San Gallo che ha incorporato quasi tutte le
altre, ammonta a Lire 871 milioni (Lire 475 milioni intestati alla SHIL
di Vaduz e Lire 396 milioni alla ILMAR di Vaduz).
La Badia di San Giuliano, interamente intestata alla Societ� HALWJL
di Vaduz, � stata pagata Lire 230 milioni e tale pu� essere ritenuto
il valore della societ� proprietaria che, a quanto risulta, possiede soltanto
questo bene.
� base � � in ogni ooso prevista la pena della reclusione da 1 a 6 anni e della
roulita dal doppio al quadruplo dei beni; se fil vail:ore dei beni non supera i
5 miMoni la pena � deHa multa dalla met� al triplo. La dottrina e la giurisprudenza
(v. sentenza della Cass. sez. III 7-XI-1979 d:n Giust. pen. 1980, II, 333)
concordano nel ritenere che, in virt� di tale modifica ~egis'1ativa, il valore dei
beni abbia pel.'duto hl ruolo di elemento circostanziante ed assunto quello
di base per ,Ja determinazione della multa congiunta dn ogni caso al:la reclusdone.
Quello che importa rilevare in questa 1sede � l'opinione comune, sia in
dottrina che in giurisprudenza, che fil legislatore sia stato indotto a quella
modifica proprio per opporsi all'orientamento giurisprudenziale, affermatosi
nel vigore della precedente normativa, che consentiva il giudizio di compa
14
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
418
La Societ� ILVA � stata valutata, in sede di trasformazione del suo
sequestro, in Lire 5 milioni, e tale valore pu� essere accettato.
Per la Immobiliare Ettore Vernazza, H capitale sociale esterovestito
-intestato alla PRIVEST A.G. di Vaduz -� di Lire 80 milioni (vedasi
foglio n. 13 del rapporto principale della Guardia di Finanza).
Il totale quindi dei capitali esterovestiti e non dichiarati riconducibile
ai Pongiglione � di Lire 1 miliardo e 186 milioni (1.186.000.000).
Secondo i dati processuali acquisiti e in precedenza illustrati, tale
capitale esterovestito va scritto ai singoli imputati nella ben nota proporzione
e cio�: per il 45 % ad Alberto Pongiglione per il 45 % a Bianca
Salvi in Pongiglione e per il 10 % a Vincenzo Pongiglione. (omissis)
* * *
ti quello della confisca uno degli argomenti pi� dibattuti del presente
procedimento e sul quale si sono cimentate in modo particolare le difese
degli imputati.
Particolare importanza assume questo problema nel presente processo,
per la grande massa di beni che dovrebbero cadere sotto H provvedimento
di confisca o rimanerne fuori.
L'impugnata sentenza ha disposto: � ��.la confisca delle azioni delle
Societ� San Gallo, Ettore Vernazza e Immobiliare Corte possedute dalle
Societ� SIHL, ILMAR, PRIVEST, FOTEMA e ANSTALT SPONSOR, disponendo
l'annotazione di tale provvedimento sul libro dei soci delle predette
societ� nonch� �lra confisca dei beni -immobili iin sequestro penale e
della somma di Lire 5 milioni in cui � stato convertito il sequestro effettuato
nei confronti della Societ� ILVA �.
Sono stati quindi confiscati tutti i beni costituenti il patrimonio delle
societ�.
Come si � gi� detto, la reazione avverso tale pronuncia del Tribunale
� stata unanime e vivace da parte della difesa di tutti gli imputati.
Il Tribunale ha ritenuto la legittimit� della confisca argomentando
che ai reati previsti daH'art. 2 della legge 159/76, modificato poi dal-
razione tra le attenuanti e l'aggravante del valore superiore ai cinque miJiioni;
il che sostanziailmente equivale a riconoscere che, anche in precedenza, l'intenzione
del legislatore era quehla di considerare fil reato � pi� grave � come
fattispecie a se stante. La considerazione assume tanto maggior rilievo se si
Hen presente che la norma che stiamo esaminando ( � Chi non osserva... ovvero...
�) � stata emanata in una data (ottobre) di poco anteriore a quella (dicembre)
de11a norma ritenuta innovatrice.
Da condividevsi � invece quanto osserva la sentenza che si annota in
011dine al1a sussistenza .del reato ~reV11sto dall'art. 2 della :legge 30.4.1976 n. 159,
sostituito da1'1'art. 3 delWa legge 8 ottobre 1976 n. 689 e integrato dall'art. 3
della legge 23 dicembre 1976 n. 863, anche nella itmtesi in cui i~ possesso, del
qua:le � obbligatol'io fare denuncia, riguardi attivit� intrasferibili per Ja sussi�
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 419
l'art. 2 della legge n. 689/76, vada estesa la disposizione, sul punto, del�
l'art. 1 d.l. 4 marzo 1976 n. 31.
Il Tribunale ha cos� accolto la teoria dell'accorpamento delle leggi
valutarie emanate nel 1976, che costituirebbero un tutto unico e porterebbe
ad applicare le disposizioni di carattere generale e contenute nel
primo provvedimento a tutti i casi di illecito valutario anche se, successivamente
introdotto con separata disposizione.
I primi giudici hanno anche ritenuto che la norma sulla confisca
prevista dalla norma sopra citata deroghi interamente alle disposizioni
generali previste dall'art. 240 c.p. sia nella parte in cui questo rende la
confisca facoltativa sia nella parte che contempla la salvaguardia dei
diritti dei terzi.
Hanno poi ritenuto, con una serie di argomentazioni, che non � il
caso qui di riportare, di superare il problema rappresentato dalla personalit�
giuridica, distinta da quella degli imputati, delle societ� proprietarie
dei beni nonch� i richiami gi� contenuti in una pronuncia della
suprema Corte di Cassazione che ha deciso un incidente di esecuzione
sollevato in ordine al sequestro dei beni poi confiscati e nella quale erano
contenuti chiari richiami ai limiti della confisca prevista dalla legge
valutaria ed ai rapporti con la norma prevista dall'art. 240 c.p. (Sent.
Cass. n. 4452 del 13 aprile 1979).
Il Tribunale ha poi anche ritenuto, ma in via subordinata, che la
disposta confisca possa discendere dall'art. 240 c.p.
Nella sentenza 'impugnata infatti si legge che in ordine alla confisca:
� ��� potrebbe pur sempre farsi ricorso all'applicazione dell'art. 240 c.p.:
infatti le societ� servirono" per la commissione del reato e non certo a
loro insaputa, perch� la volont� e l'operato della persona giuridica sono
costituite in concreto dalla volont� e dall'operato delle persone che concretamente
decidono per essa �, E pi� oltre: � le varie societ�... furono
costituite allo scopo... di porre in essere, una grossa operazione di evasione
fiscale con il cui ricavato era intendimento degli imputati di rea
stenza di vincoli privatistici, e ci� soprattutto in relazione aJJla ratio della
normativa vailutaria che ha inteso non solo fare rientrare in Itailia le disponibii1it�
che i cittadini italiani avevano ai11'estero, ma anche censire dette
disponibilit�, come � fatto palese dai lavori parlamentari (v. il brano sopra
riportato deL1a pronunzia 13 ottobre 1978 della Suprema Corte; Di Amato, La
disciplina penale delle infrazioni vailutarie, in Giust. pen. 1977, 1, 289; Malinverni,
Reati vailutari, Giuffr� 1978, pag. 8; Di Stefano, Lineamenti del sistema
vailutario dtaHano, Giuffr� 1980, pagg. 455 e segg.).
La Corte di Appello di Genova, infine, andando in contrario avviso del
T1ribunale, ha escluso la possibilit� della confisca dehle azioni delle societ�
itailiane possedute da1le societ� estere (c.d. esterovestizione), sia sotto iJ. profilo
dehla obb1igatoriet� (art. .l comma VIII d.I. 4 marzo 1976 n. 31 cos� come
420 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
lizzare a basso costo ed elevato profitto le costruzioni di Via Madre
di Dio�.
Secondo il Tribunale questa illiceit� di causa renderebbe applicabile
l'art. 240 primo comma c.p. sia in relazione alle azioni delle societ�
sia in relazione al patrimonio delle stesse, dato il carattere rappresentativo
msito nell'azione e il nesso � strumentale � tra le societ�, il loro
capitale e patrimonio e la commissione del reato.
Le societ� sono state considerate � terze non estranee � alla commissione
del reato anche se non punibili per difetto di imputabilit�.
In. ogni caso, infine, sempre secondo il Tribunale, le societ� sarebbero
assoggettate a confisca anche se costituite prima dell'entrata in
vigore delle leggi valutarie e per finalit� non penalmente sanzionate,
perch� le societ� stesse erano state costituite per compiere atti vietati
da disposizioni amministrative e continuarono a perseguire i loro scopi
anche quando questi diventarono penalmente rilevanti.
La Corte ritiene che la costruzione fatta del Tribunale, sommariamente
ora richiamata, in ordine alla confisca, non possa essere condivisa.
La Corte infatti, ritiene che la �confisca prevista dall'art. 1 d.1. 4
marzo 1976 n. 31 non sia applicabile alla ipotesi di omessa dichiarazione
di attivit� o disponibilit� aU'estero ai sensi dell'art. 2 legge 159/1976.
Questa converte in legge, con modifiche nel suo art. 1, tutto il corpo
del d.1. n. 31; poi nel suo art. 2 e, quindi, fuori del d.1. n. 31, contestato,
prevede l'obbligo della dichiarazione per le disponibilit� od attivit� costituite
all'estero e per l'inosservanza rimanda alla pena stabilita dall'art.
1 d.l. n. 31, senza peraltro fare alcuna menzione della confisca che
pena non � bens� misura di sicurezza.
Tale distinzione concettuale � di decisiva .importanza perch� una
cosa sono le pene ed altra sono le misure di sicurezza, anche se da
taluno si � voluto vedere nella confisca prevista dalla legge valutaria
una caratteristica quasi di sanzione supplettiva.
Se la legge 159 del 1976 ha fatto, nel punto che qui interessa, un
rinvio in ordine alla pena alle disposizioni precedenti e non ha men-
sostituito dall'art. 2 defila J. 23 dicembre 1976, n. 863), non potendo a suo
avviso tale disposizione essere estesa ali. reati prev.isti dall'art. 2 de11a Jegge
30 apriJe 1976 n. 159, sostituito dailil'art. 3 del1a legge 8 ottobre 1976 n. 689 e
integrato daLfart. 3 dehla legge 23 dicembre 1976 n. 863, sia sotto. quello dei11a
facoltativit� di cui al primo comma deM'art. 240 C.P.
L'assunto de1la Corte di Genova non appare condivisibHe.
Come correttamente rilevato dailila Procura Generale presso fa Corte di
Appello �di Genova nei motivi di ricorso avverso Ja sentenza che si annota,
oggetto del reato di omes�sa dichdarazione di beni od attivit� esterovestite
non � ila dichiarazione. Attraverso una interpretazione logico-sistematica della
nomnativa penale valutaria non pu� non inferirsi che, come nell'.ipotesi di
esportazione di valuta l'oggetto del reato � fa valuta, nehla ipotes.i di omessa
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PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 421
zionato la confisca, significa che ha voluto solo la pena e non anche la
confisca.
Tanto � vero che nell'ultima parte del citato art. 2 la legge 159
rinvia agli artt. 2-4-5 del d.l. n. 31.
Ci� significa che allorquando la legge n. 159 ha voluto fare riferimento
alle disposizioni del d.l. n. 31 lo ha fatto, espressamente ed in
limiti ben precisati. Tanto basterebbe gi� a togliere pregio alla teoria
dell'accorpamento che vuole trasferire automaticamente la disciplina del
d.l. n. 31 del 1976 a tutte le altre ipotesi di reato valutario successivamente
previste. Ed in materia di pene e misure di sicurezza � necessaria
la espressa previsione di legge senza possibilit� di discussione od equivoco
o di ricorsi ad anteriori procedimenti analogici. Ma vi � di pi�. La legge
8 ottobre 1976, n. 689, dopo aver apportato ulteriori modifiche al d.l.
n. 31 del 1976, ha rielaborato, nel suo art. 3, e sostituito l'art. 2 della legge
30 aprile 1976 n. 159.
Nella nuova formulazione della fattispecie crii;ninosa, � stata stabilita
la pena fissandola in modo del tutto autonomo senza alcun rinvio
o richiamo a disposizioni preesistenti e quando si � voluto, in un solo
punto, fare rinvio al d.l. n. 31 pi� volte citato, lo si � fatto espressamente
stabilendo nel penultimo comma: � resta salva in ogni caso l'applicazione
dell'ultimo comma dell'art. 1 del d.l. 4 marzo 1976 n. 31, convertito,
con modificazioni, nella legge 30 aprile 1976 n. 59 �.
Se ne deduce quindi che, per quanto concerne i delitti previsti dall'art.
2 della legge citata, non � stabilita, in alcun modo, la confisca prevista
dal d.l. 4 marzo 1976 n. 31.
N� pare difficile, al di l� delle argomentazioni letterali e sistematiche
basate sul meccanismo della successione delle leggi, vedere la ragione
logica del perch� non sia applicabile la confisca nel caso di condanna
per i delitti omissivi previsti dall'art. 2 della leggge 159/1976 cos�
come modificato dalla legge 689/1976.
dichiarazione di beni od 1attivit� esterovestite, oggetto del reato sono tali
beni, tali attivit�, per cui non potrebbe non ap:J?ldcarsi quanto meno la norma
di cui ahla piiima parte de~l'art. 240 c.p. (confisca facoltativa).
Ma sussistono validi elementi che inducono a considerare senz'altro appli.
cabiJie, nell'ipotesi criminosa indicata, la confisca obbligatoria di cui a11'ottavo
comma deH'art. 1 del D.L. 4 marzo 1976 n. 31.
Invero, le norme relative ail giudizio direttissimo ed alla confisca obbli�
gatoria sono da ritenersi �di genemle applicazione e non riferibili soltanto ai!Jla
ipotesi di reato di cui all'art. 1 deHa 1Legge 30 aprile 1976, n. 159 e successive
modificazioni, � po1ich� H carattere punitivo della confisca valutaria e J:'esigenza
de11a esemplarit� e deLla celerit� dei giudizi non sembrano potersi giustificare
attraverso una interpretazione riduttiva dehle norme v�ailutarie, sol che si
ammetta che il i1egis1atore abbia inteso, a parte ila previsione di 'pene diverse
per ipotesi diverse di reato, sanzionare in modo particolarmente r.igoroso le
422 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Per: i delitti di esportazione illecita di valuta, di costituzione illecita
di attivit� all'estero, di omessa cessione di valuta straniera all'ufficio
dei cambi si ha una disponibilit� o una detenzione di beni che si qualifica
come penalmente illecita essendo essa stessa l'oggetto materiale del reato.
Nel caso di omessa dichiarazione ed omessa nazionalizzazione dei
beni che si trovano nella situazione di fatto descritta nell'art. 2 pi� volte
citato, la disponibilit� o detenzione non si qualificano come penalmente
illecite essendo soltanto il risultato di una infrazione amministrativa. E
per quanto attiene alla esterovestizione dei beni -ipotizzabile soltanto
dopo .il 15 gennaio 1977 per effetto della legge 863/1976 -si tratta di una
mera simulazione.
In sostanza i beni di cui all'art. 2 del testo unificato dalle leggi penali
valutarie, non possono essere �oggetto� o �compendio� di reato.
Questo consiste nella omessa dichiarazione -ed il suo oggetto � la
dichiarazione ed � un reato formale che non pu� trasformare in penalmente
illecita una disponibilit� ed una detenzione che sono sorte come
illeciti amministrativi.
Se si volesse affermare il contrario si urterebbe contro H principio
costituzionale della irretroattivit� della legge penale.
Resta ora da esaminare se la confisca possa derivare dal disposto
della norma generale dell'art. 240 c.p. il quale stabilisce la confisca obbligatoria:
1) delle cose che costituiscono il prezzo del reato;
2) delle cose, la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione
delle quali costituisce reato, e quella facoltativa delle cose che
servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne
sono il prodotto o il profitto.
Secondo ii Tribunale, il capitale ed il patrimonio delle Societ� italiane
e straniere di cui � causa, sarebbe il prodotto ed il profitto di un
infrazioni penaili valuta!l"ie, assicurando allo Stato, comunque, l'acquisizione
deMe attivtl.t� o de1le disponibilit� ilLlegittiimamente possedute ovvem non dichiarate
nei termini previsti dailla legge�.
Anche nel caso di omessa dichiarazione ne!J termme previsto di disponibiJiit�
valutarie o attivit� di qualsiasi genere direttamente o indirettamente
possedute a1l'estero, non viene meno il coLlegam.ento fra �La condotta omissiva,
penailmente sanzionata, e ila cosa (neHa specie 1e azioni esterovestite).
Invero, ~'accertamento de1la violazione di contenuto omdssivo verrebbe
sicuramente vanificato e si �disconoscerebbe wa ratio dell'intero sistema normativo
valutario (amministrativo e penale) se risultasse intangibhle ed immodificabile
la situazione antigiuridica (nella specie esaminata dalla Corte di Genova,
il permanere della esterovestizione) che costituisce per certo un effetto
ant1giuridico del reato omi:ssivo e come tale, secondo Jo spirito della legge,
da eHminare, �aip:punto attraverso ~'aicquisizione da .parte defilo Stato di quanto
doveva formare oggetto della dichiarazione.
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 423
reato e le societ�, nonch� terzi estranei, sarebbero addirittura gli strumenti
per la realizzazione di questo profitto penalmente illecito.
Sarebbe quindi, applicabile la confisca facoltativa ex art. 240 primo
comma c.p.
La Corte ritiene che le societ� italiane proprietarie degli immobili e
le societ� straniere portatrici delle azioni della San Gallo, della Immobiliare
Corte, Ettore Vernazza non possono che considerarsi �persone�
estranee al reato che �, nel presente processo, quello, ripetesi, omissivo
dell'art. 2, e che alla commissione di tale reato non abbiano concorso n�
con dolo n� con difetto di vigilanza, gli organi rappresentativi delle societ�
che non avevano alcun obbligo n� potere di imporre ai PONGIGLIONE
l'adempimento delle dichiarazioni a questi imposti dalla legge.
Gli immobili e le azioni non sono n� oggetto, n� compendio di alcun
reato.
La .intestazione fittizia delle azioni pu� soltanto costituire illecito di
carattere amministrativo e preesisteva al reato omissivo costituendone
anzi il presupposto ossia l'antitesi del prodotto e del profitto.
In conclusione, quindi, nel caso in esame non � applicabile, per le
ragioni dette, la confisca di cui afl'art. 240 1� comma c.p.
Meno ancora � applicabile la confisca prevista dal 2� comma dello
stesso art. 240 c.p. Infatti le azioni e gli immobili delle societ� non
possono in alcun caso ritenersi �prezzo� del reato di omessa dichiarazione
di cui all'art. 2 legge 683/1976.
Le azioni delle societ� e il patrimonio delle stesse non possono certo
considerarsi nella loro fisica materialit� come intrinsecamente pericolose
e delle quali, pertanto, la fabbricazione, l'uso, il porto o la detenzione
costituisce reato.
A proposito della detenzione, ripetesi che l'esterovestizione di beni �
prevista come -reato, solamente se costituita a partire dal 15 gennaio 1977
in forza della legge 863 del 1976.
Grazie all'omissione della prescritta dichial.'azione, persiste l'esterovestizione
contro i1 divieto della legge. E lo Stato, sailvo reprimere u1terior.i fatti
di esterovestizione commessi dopo il 15 gennaio 1977. (art. 2 legge 23 dicembl:'
e 1976, n. 863) non potrebbe 1acquetarsi e consentire che Je azioni ed i beni
esterovestiti rimangano tali e nelilia titolarit� dei responsabili del reato previsto
dall'art. 2 della wegge 3-0 apr~le 1976 n. 159, sostituito dall'art. 3 dehla
legge ,8 ottobre 1976 n. 689 e integrato dall'art. 3 della legge 23 dicembre 1976
n. 863. Tale prospettiva sarebbe assurda e contr~aria ail!lo spkito e ahla volont�
della legge.
In buona sostanza, tLa normativa valutaria, nel suo compwsso, intende
colpire 1'esterovestizione, l'omessa dichiarazione di attivit� esterovestite e le
conseguenze di tali comportamenti.
NICOLA BRUNI
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
424
Quindi nessuna forma di confisca � adottabile per il capitale ed il
patrimonio delle societ� italiane ed estere prese in considerazione nel
presente procedimento.
La confisca disposta dal Tribunale deve essere revocata in ogni sua
parte, e di necessit�, quindi, il sequestro penale.
La Corte ritiene di poter esimersi dal trattare la questione, ormai
superflua, della applicabHit� in ogni caso, della confisca di cose sottoposte
a vincolo pignoratizio, in favore di terzi.
Solamente od � abundantiam � si osserva che i pegni gravanti sulle
azioni delle Societ� e sul patrimonio delle stesse (pegni in favore della
FINAC e delle Banche finanziatrici) sarebbero ostacoli insormontabili
all'esecuzione dell'ordine di confisca, e ci� sia per quella ordinaria dell'art.
240 c.p. sia per quella speciale, ove per ipotesi fosse applicabile,
prevista dalla legge valutaria. (Omissis)
PARTE SECONDA
QUESTIONI*
Associazione Italiana Giuristi per la Difesa della Libert� e dei diritti
fondamentali dell'uomo aderente all'lnternational Commission of Jurists
di Ginevra.
ATTI DELL'INCONTRO DI STUDIO in memoria del Prof. Arturo Carlo
Jemolo su: �L'ISTITUZIONE DEL DIFENSORE CIVICO NELL'ORDINAMENTO STATALE
ITALIANO�.
Roma, 20 aprile 1982
Sala Vanvitelli -Avvocatura Generale dello Stato
(*) La Rassegna � lieta di pubblicare gli atti dell'incontro di
studio sulla istituzione del difensore civico nell'ordinamento statale
italiano.
Questa seconda parte della rivista -istituzionalmente destinata
alla pubblicazione di art.icoli che esprimono solo il pensiero dei loro
autori, come tale non riferibile alla pubblicazione di servizio -�
aperta al graditissimo contributo di colleghi dell'Avvocatura o del
libero foro, di docenti, di magistrati e di ogni altro operatore del
diritto.
Ogni volta che ci� risulter� utile e possibile si provveder� anche
a mettere a confronto diverse opinioni ed a segnalare quella dell'Istituto
con nota di commento o con la pubblicazione di scritti
difensivi che enuncino le tesi sostenute in giudizio.
INDICE
GIUSEPPE MANZARI: Introduzione pag. 49
PIETRO GISMONDI: Ricordo di Arturo Carlo Jemolo. � 53
ALESSANDRO PACE: Problemi costituzionali nella configurazione
del difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . � 57
RICCARDO CHIEPPA: Il ruolo del difensore civico nella riforma
della pubblica amministrazione . . . . . . . . . � 62
ACHILLE CHIAPPETTI: Il difensore civico nelle regioni � 71
FRANCO FAVARA: Significato politico e limiti costituzionali dell'istituto
del difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . � 83
LEONARDO SANroRo: Il difensore civico nella sua natura e
funzione . ....................... . � 93
EMILIO ZECCA: Qualche riflessione nell'esperienza maturata . . � 95
APPENDICE
Relazione allo schema del disegno di legge concernente l'istituzione
del difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 99
I
I
I
Giuseppe Manzari (*)
INTRODUZIONE
Desidero innanzitutto rivolgere il mio benvenuto ed il mio ringra�
ziamento, anche a nome dei colleghi dell'Avvocatura, a tutti i presenti
ed in particolare sia agli amici dell'Associazione italiana giuristi per la
difesa della libert� e dei diritti fondamentali dell'Uomo, a cui siamo
debitori di questa iniziativa, sia agli illustri relatori, che si apprestano a
dar vita a questo ~ncontro-dibattito, non a caso, come vedremo, dedicato
al ricordo -assai caro ali'Istituto che ho l'onore di rappresentare -di
Arturo Carlo J emolo.
Mi � gradito informare che la Rassegna dell'Avvocatura � a disposizione,
ove occorra, per la stampa delle relazioni e delle comunicazioni
scritte e colgo l'occasione per manifestare il proposito di aprire nella
nostra Rivista di servizio, con carattere di continuit�, un dibattito sui
temi di pi� rilevante attualit� giuridica tra cattedratici, magistrati,
avvocati e avvocati dello Stato. Un confronto di idee che sia quasi la
continuazione del quotidiano incontro dialettico, che sperimentiamo in
tutte le sedi giudiziarie.
L'argomento che oggi tratteremo -il difensore civico -� particolarmente
vicino agli interessi ed alla sensibilit� dell'Istituto che ha il
privilegio di ospitare questo incontro di studio: gi� in precedente occasione
ebbi a ricordare come le radici storiche dell'Avvocatura dello Stato
affondino in una matrice etico-religiosa comune a queHa dell'ombudsman
scandinavo. Ma non voglio cedere alla tentazione di interloquire sul
tema del dibattito: siamo tutti impazienti di ascoltare il contributo di
pensiero di cosi qualificati relatori, n� voglio sottrarre spazio ad altri
interventi, anche di colleghi dell'Avvocatura, che potranno dare l'ulteriore
apporto di personali riflessioni, intuizioni ed esperienze. Desidero aggiungere
a questo saluto solo qualche parola per associarmi all'omaggio che
oggi rendiamo al ricordo di Arturo Carlo Jemolo. Vorr� consentirmelo
l'amico Gismondi, che si accinge a commemorarlo da par suo; vorr.ete
voi tutti, spero di buon grado, consentirmelo, per esprimere la reverente
devozione all'Uomo ed al Maestro, sia a nome personale che dell'Istituto,
perch� tra l'Avvocatura dello Stato ed il grande giurista scomparso vi
era un particolare rapporto di stima e di affetto.
Egli me ne diede recenti testimonianze.
Io conservo tra i pi� preziosi documenti della mia vita una sua
ultima lettera nella quale, all'indomani del mio discorso di insediamento
(*) Avvocato Generale dello Stato.
JO RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
nella carica che ho l'onore di ricoprire, rammaricandosi di non aver
potuto partecipare alla cerimonia e di aver dovuto affidarsi ad altri per
la lettura del testo, ancora una volta manifestava il suo vivo interesse
per l'avvenire dell'Avvocatura e, pur con la sua naturale modestia, mi
offriva il dono di illuminanti pensieri e suggerimenti.
Ed un pi� antico ricordo affiora _alla mia memoria: una lezione di
stile e di vita da lui ricevuta, che ritengo assai significativa perch�
rivela come alla grandezza del suo spirito -che fu quanto altri mai
libero e critico -si associasse un profondo rispetto per il valore delle
istituzioni e dell'altrui pensiero. Fu al termine della discussione orale
della tesi assegnatami ne� concorso ad avvocato dello Stato: egli pur.
elogiando la mia dissertazione ed approvandone gli spunti critici, mi
invit�, con indimenticabili accenti, ad accostarmi con pi� compresa
riverenza ed umilt� alle pronunzie del Magistrato, che deve trarre dalla
tensione dialettica del contraddittorio Ja sofferta ed ardua sintesi del
giudizio, nell'esercizio di un'altissima funzione.
Cos� per moltissimi anni egli fu, quale membro delle Commissioni
giudicatrici dei concorsi in Avvocatura, il giudice prestigoso di moltissimi
di noi, che associava alla severit� del giudizio del grande giurista la
serenit� e l'ammirevole umilt� della sua altissima coscienza ed il suo
tratto squisito di gentiluomo, lasciando impresso un segno non cancellabile
di guida e di ispirazione di condotta.
Devo aggiungere, senza falsa modestia, che egli ricambiava la devozione
e l'ammirazione di noi tutti con una stima per l'Istituto, che rappresenta
per questo un alto titolo di vanto. Sono sue queste parole che dobbiamo
custodire come Ulil patrimonio prezioso del nostro Istituto: � Quante
volte -egli scriveva .,.... sento affermare che lo Stato � sempre servito
peggio dei privati, mi sorge spontanea l'obbiezione: Per� c'� l'Avvocatura
dello Stato. In questo crederei arduo dimostrare che vi sia grande
impresa che dal lato dell'assistenza legale ottenga un servizio migliore di
quello che presta l'Avvocatura�. Sono parole che tornano alla mente
con trepidazione nei momenti difficili che viviamo per l'accresciuta mole
di lavoro e per le diffico�t�, dovute a tante cause, di congruamente
integrare gli organici, ma che ci spronano -in attesa che nelle sedi
responsabili siano affrontati i gravi problemi dell'Istituto -a dare il
meglio di noi stessi per mantenerci -e sono certo che ci riusciremo all'altezza
del lusinghiero giudizio.
Arturo Carlo J emolo non � pi� tra noi, e questa � una delle occasioni
in cui diviene pi� acuto il rimpianto, perch� il dibattito sui temi giuridici,
che spesso attengono, come oggi accade, ai problemi di fondo di una
�Cultura e di una civilt�, trovava sempre in lui un attento osservatore
ed interprete, s� che lo spegnersi della sua viva voce ha lasciato un vuoto
incolmabile.
~
! f.
PARTE II, QUESTIONI
Ma il suo insegnamento ancora ci guida, ed ancora dal suo ricordo
e dai suoi scritti riceviamo stimoli ed illuminazioni che possono arricchire
il nostro impegno ed indirizzare il nostro pensiero.
Egli che, sposando la modestia ad una punta di elegante ironia,
diceva di guardare ile questioni � con gli occhiali del giurista �, ha dimostrato
quanto lontano giungesse il suo sguardo in una visione del mondo
alimentata, oltre che dall'impareggiabile ingegno, da una altissima cultura
e da uno studio severo e profondo dei problemi della vita.
La sua figura resta tra le pi� ammirevoli della nostra epoca per la
vastit� del sapere e per la ricchezza della dottrina che con poliedrica
genialit� ha profuso non solo nel campo del diritto ma anche della storia,
di cui fu illustre cultore, ed ancora della saggistica e della pubblicistica,
in cui vers� l'impegno civile e morale della sua adamantina coscienza.
Ed un altro grandissimo pregio vorrei ricordare: la sua umanit�, il
suo sentirsi ed essere vicino al prossimo, quel suo vivere modesto, quella
sua altissima capacit� professionale esercitata con distacco da ogni interesse
economico con l'atteggiamento e l'animo di una povert� francescana.
Fu tutto questo Arturo Carlo Jemolo e fu molto di pi�: quello che
ho voluto dire � stato dettato solo dal bisogno di riconoscere in lui un
maestro, per tutti noi, di vita e di pensiero e di tributargli, come tale,
un devoto, commosso ed ammirato ricordo.
Vorrei concludere esprimendo la mia convinzione che il difensore
civico, pi� e prima che un'istituzione, � un modello ideale di vita ed uno
specchio di coscienza. Lo fu in modo eminente -ed a ragione a lui si
intitola questo convegno -Arturo Carlo Jemolo, che senza albagia e
spoglio di poteri seppe -al pari d'altre nobili e illuminate menti levare
la sua autorevole voce educatrice ed ammonitrice. Pu� in qualche
modo esserl9 (e deve esserlo) ciascuno di noi se nell'esercizio del proprio
compito e del proprio ruolo sapr� attingere all'insegnamento di chi nella
sua condotta di vita ha incarnato questo ideale. Potr� esserlo efficacemente
solo la persona o l'istituzione che, nell'esercizio di specifici compiti
(non amerei parlare di poteri) istituzionali che gli venissero attribuiti,
sappia adeguarsi a quella figura ideale che trova un modello esemplare
nell'immagine dell'uomo al quale oggi rendiamo onore.
Pietro Gismondi (*)
,RICORDO DI ARTURO CARLO JEMOLO
Ricordare Arturo Carlo J emolo, in occasione di un convegno sul
difensore vicivo, non � possibile senza ricordare l'eccezionale personalit�
del Maestro, del testimone operoso della storia tormentata di questo
nostro secolo. Ho avuto gi� occasione di scrivere che egli � stato testimone
al mutevole divenire sociale e politico, sensibile alle tragedie
nazionali, impegnato con entusiasmo nello sforzo di ricostruzione morale
del Paese, � testimone ma anche protagonista della vita culturale e
giuridica italiana �.
L'Universit� di Roma lo ebbe docente nella Facolt� di Giurisprudenza
dal 1933 al 1966 ed io ho avuto l'onore e la gioia di laurearmi con
lui nel 1935 e di seguirlo come assistente fino al 1947. Allievo di Francesco
Ruffini, Jemolo fu il successore di Francesco Scaduto. Alla cattedra
romana Jemolo ha formato varie generazioni di giuristi tutti al rigore di
una analisi del dato normativo limpida ma mai caricata di virtuosismi
concettuali. Sempre un senso di concretezza, il riconoscimento del presupposto
politico delle norme, la storicit� e la mutevolezza del loro contenuto,
mai l'interpretazione strumentale e partigiana. La scelta tra soluzioni
opinabili non era appoggiata, per Jemolo, sulle inclinazioni personali
ma sulla saldezza delle argomentazioni.
I contributi scientifici di Jemolo toccano ogni aspetto storico e
dogmatico del diritto ecclesiastico, inteso come disciplina intimamente
collegata COI). il diritto canonico.
Dalla tesi di laurea, di recente ripubb1icata, sulla questione della
propriet� ecclesiastica (1848-1888), allo studio monografico sulla amministrazione
ecclesiastica (1916) ai volumi sul matrimonio canonico e
civile, al classico �Stato e Chiesa in Italia negli ultimi cento anni�,
alle riflessioni sui �Problemi pratici della libert��, alle celebri �Lezioni
di diritto ecclesiastico � nelle numerose e sempre nuove edizioni, che
mostrano come egli non fosse mai pago dei risultati da lui raggiunti,
fino all'ultima del 1979.
Queste sono alcune delle opere pi� note di un Autore fecondissimo
dalla vastissima produzione scientifica elaborata con continuit� nell'arco
operoso di oltre 70 anni. Innumerevoli gli scritti di minore mole ma
non di minore importanza. Molti di diritto privato e di diritto amministrativo
e 'costituzionale testimoniano la vastit� dei suoi interessi e la
sua penetrante capacit� di analisi.
(*) Rettore dehla II Universit� degli Studi di Roma.
J4 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Come non ricordare le osservazioni sempre acute ed originali pubblicate
nella Rivista del diritto civile �Gli occhiali del giurista�?
Il metodo di Jemolo, peculiare ed inimitabile, emerge tanto nei lavori
organici quanto nelle brevissime noterelle e c'� sempre un � ritornare a
controllare le nostre costruzioni, scovando sotto gli istituti giuridici per
raggiungere il terreno del pregiuridico... quanto a dire tornando a dare
il loro posto alla storia ed alla politica�. Ma (e l'affermazione � sempre
netta) � non confondiamo storia, politica e diritto �. Egli era particolarmente
attento alla realt� ma molto lontano dal � sociologismo � pasticcione
e pressapochista.
In Arturo Carlo Jemolo si avverte sempre la formazione l'impostazione
del � giurista �.
In tutto '1o spessore di attitudini e di valori che questa espressione
designa, per il riferimento costante al diritto e, con esso, alla giustizia.
Non intesa questa come generica aspirazione ideale, ma come concreto
atteggiamento nella valutazione dei fatti e nella ricostruzione delle
norme, le quali non sono destinate a costituire la pura architettura di
un astratto sistema, ma nascono dalla vita e per esigenze di vita.
Il tema del difensore civico � stato espressamente affrontato da
Jemolo in un dibattito del gennaio 1965, organizzato dalla Associazione
Italiana Giuristi, in cui egli manifest� il suo interesse per questo istituto
ed incisivamente osserv� � chi come me sente fortemente lo Stato �
avverte che � la perdita di fiducia negli organi statali, il perenne senso
di essere vittima di torti, sta logorando pilastri fondamentali, pi� assai
che non farebbero iniziative apertament~ rivoluzionarie �.
Dal punto di vista costituzionale, Jemolo vedeva la possibilit� di
istituire il Commissario parlamentare ai sensi dell'art. 82 Cost., che,
com'� noto, d� a ciascuna Camera il potere di nominare commissioni
d'inchiesta su materie di pubblico interesse. E continuava � se la man�
canza di garanzia � un male, l'abuso di garanzie finisce di paralizzare la
macchina dello Stato, quella stessa della giustizia �. � Un'opera di educa
zione, a parere di Jemolo, consisterebbe nell'insegnare a sopportare i
pi� piccoli torti, condizione necessaria per avere poi adeguata difesa di
fronte a grossi torti �.
Ma la personalit� e la coerenza morale di Jemolo appaiono chiara
mente nelle seguenti osservazioni: � sar� facile trovare l'uomo capace �
e � cos� equilibrato da non scambiare, ci� che � tanto facile, il proprio
modo di sentire per quello della coscienza collettiva?� Ed egli ha mante
nuto fede in tutta la sua vita a questo principio di coerenza: avvertire
sopra a tutto gli interessi della coscienza collettiva. Merita, infine, di
essere rico~data la chiusa del suo intervento � se anche il solo effetto
di questo progetto fosse di eccitare una discussione che allontanasse
molti dal pensare ai problemi della res publica o in termini di qualun�
PARTE II, QUESTIONI J5
quismo, o con atteggiamenti vanamente anarcoidi, e dell'abituarsi a
collaborare alla creazione di una legge, questo sarebbe gi� un risultato
utile raggiunto �.
Una profonda esigenza etica � alla base non solo e non .tanto del
diritto, quanto del lavoro quotidiano e costante del giurista: chiamato,
nella molteplicit� dei ruoli che per formazione e funzione professionale
egli � destinato ad assolvere, ad essere strumento e protagonista di
giustizia.
Il giurista � dunque, se tale, necessariamente un � garante �. Garante
della obiettivit� che, pur nella dialettica delle diverse posizioni, deve
risultare nella esperienza giuridica. Garante delle libert� e dei diritti
della persona.
Al di l� dunque della istituzionalizzazione di funzioni di garanzia ad
opera di apposite magistrature pubbliche, occorre riscoprire e valorizzare
la funzione ontologicamente di � garanzia � propria del giurista.
Il primo itinerario della istituzionalizzmone delle � magistrature di
garanzia � sembra oggi preferito, cos� come � dato rilevare da segnali
molteplici.
Dalla istituzione di speciali Commissioni destinate ad assicurare
leggibilit� e trasparenza nella attivit� di settori di Amministrazione e
della vita economica (basi ricordare fa CONSOB), alle figure individuali
del � garante � in settori particolarmente delicati della vita sociale, quale
quello della informazione: si ricordi in proposito la istituzione del
� garante � previsto dalla legge sulla editoria.
La istituzionalizzazione degli uffici di garanzia, pur sempre apprezzabile,
comporta tuttavia il rischio della � ossificazione � delle strutture.
Il rischio della � burocratizzazione � e del controllo solo formale o
� formalistico �.
Appare dunque necessario che all'itinerario delle garanzie accentrate
e costituite in �uffici�, si aggiunga lo sviluppo della garanzia �diffusa�,
affidata alla responsabilit� del �giurista� attraverso l'affinamento della
sua coscienza e la valorizzazione di quella che, con espressione oggi di
moda, si direbbe la sua vera � professionalit� �.
Questo difficile ruolo di educazione all'esercizio del controllo critico
della esperienza in funzione di gar�nzia, soprattutto delle libert� e di
tutte le libert� in ogni implicazione, � stato svolto da Jemolo con l'auto
revolezza della sua singolare statura scientifica e morale da tutti ricono
sciuta. Senza indulgere ad alcun conformismo, neanche a quello dell'anti
conformismo superficiale e di maniera.
Con la capacit� -tutta propria di Jemolo -di cogliere i segni pur
deboli di degenerazioni, nei comportamenti della giurisprudenza ed anche
delle norme, talune delle quali con alta potenzialit� di lesione dei principi,
spesso approvate � tra la disattenzione generale �.
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ALESSANDRO PACE (*)
PROBLEMI COSTITUZIONALI
NELLA CONFIGURAZIONE DEL DIFENSORE CIVICO
1. -Un punto � indiscutibile nell'esame della legislazione comparata
concernente l'Ombudsman (cui il Difensore civico storicamente si ricollega):
la istituzione di esso ha lo scopo di concorrere ad assicur.are il
buon andamento e l'imparzialit� della pubblica amministrazione, e a
verificare l'efficienza dell'azione amministrativa. Tale essendo ~a premessa
-una premessa che si ricollega all'art. 97 Cost. e, quindi, alle
convergenti riflessioni che a tal riguardo sono state fatte dagli autorevoli
studiosi che del problema si sono occupati (e qui, per brevH�, mi limito
a ricordare oltre allo Jemolo, il Mortati e il La Pergola) -...tale essendo
la premessa, dicevo, non mi sembra (n� � sembrato alla maggioranza
dei membri della Commissione ministeriale che ha redatto lo schema di
d.d.l. che qui si intende illustrare) che la derivazione parlamc;ntare del
difensore civico ne costituisca un requisito essenziale.
� bens� vero che l'Ombudsman �, per lo stesso significato della
parola che lo individua, il � rappresentante � del Parlamento. Pu� tuttavia
ammettersi senza alcuna difficolt� che i problemi posti da un ordinamento
con una struttura costituzionale fortemente monarchi.ca (come quella dei
paesi scandinavi del primo ottocento) sono ben diversi dai problemi posti
da un ordinamento democratico come il nostro. Se agli albori del 1800 era
politicamente imprenscindibile la derivazione parlamentare .di un organo
che si poneva a controllore della pubblica 'amministrazione (e, quindi, in
definitiva, dell'esecutivo monarchico), analoga esigenza non sussiste nel
nostro ordinamento, i cui organi costituzionali possiedono tutti, quanto
meno indirettamente, la medesima investitura democratica.
Il problema attuale -in un'ottica di buon andamento, di imparzia�
lit� e di efficienza amministrativa -� quindi un altro: � il problema di
assicurare la massima indipendenza, oltre che autorevolezza, all'organo
che si intende istituire.
A ben vedere, la derivazione parlamentare non � d'altronde nemmeno
necessaria per garantire al Difensore civico (o Controllore dell'amministrazione,
o comunque lo si intenda denominarlo...) una notevole gamma
di poteri di incidenza sulle situa:tloni giuridiche soggettive. In primo luogo
� da dubitare che al Difensore civico (il quale non deve porsi come alternativa
ai rimedi giurisdizionali e amministrativi esistenti) servano dei
(*) Ordinario di. diritto pubblico deWeconomia nell'Universit� degli Studi
di Roma.
f8 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
poteri coattivi �esterni�, esso dovendosi piuttosto configurare, all'esterno,
in accordo con i precedenti storici, come una magistratura di persuasione;
e come un superiore gerarchico, all'interno dell'amministrazione inquisita.
In secondo luogo, quand'anche si propendesse per la soluzione affermativa,
sarebbe comunque da obiettare che, per il Difensore civico even�
tualmente eletto dalle due Camere, l'analogia con l'ipotesi delle commissioni
parlamentari d'inchiesta � tutt'altro che calzante. Pur con il
massimo di rispetto e di devozione per l'autorevole studioso (il Mortati)
che per primo sugger� di utilizzare lo schema dell'art. 82 Cost. (il Difensore
civico sarebbe I'� esperto � di una ipotetica commissione parlamentare
permanente d'inchiesta al quale la Commissione stessa delegherebbe l'esercizio
dei poteri coattivi esterni), deve obiettarsi: a) che i poteri coattivi
esterni spettano alla Commissione e non ai singoli parlamentari che
compongono la commissione; tanto meno tali poteri coattivi esterni spettano
all'esperto che, non essendo parlamentare, non fa parte integrante
della commissione e non ha voto deliberante; b) che l'esercizio dei poteri
coattivi esterni � legittimo se e in quanto a disporne � la Commissione,
composta proporzionalmente alla consistenza dei vari gruppi parlamentari.
Tale regola, che si � da tempo ritenuto di desumere daH'art. 82 Cost., tende
ad attenuare le conseguenze negative connesse al fatto che poteri incidenti
sulle situazioni soggettive -poteri normalmente attribuiti all'�autorit�
giudiziaria, come tale indipendente e imparziale -vengono esercitati,
per scopi politici (e quindi di parte), da una Commissione parlamentare.
La presenza di almeno un rappresentante di tutti i gruppi nel momento in
cui la Commissione decide se disporre o meno una perquisizione, un'ispezione,
un'intercettazione telefonica o un sequestro ecc. ecc. ha perci� la
funzione di attenuare i rischi connessi all'uso, da parte di un organo
parziale, di poteri di indagine e di esame solitamente riserv11ti al magistrato
(artt. 13, 14, 15, 21 Cost.). Deve infatti essere obiettato al Mortati
che gli articoli 13, 14, 15 e 21 prevedono una riserva in esclusiva all'autorit�
giudiziaria di determinati poteri. Tale riserva, se pu� essere derogata per
le commissioni parlamentari d'inchiesta perch� l'art. 82 Cost. esplicitamente
prevede l'estensione, a tali commissioni, di siiffatti poteri, non pu�
essere derogata in favore di organi diversi, per giunta monocratici come
.il Difensore civico. Di qui il dissenso con la proposta di legge Bozzi e
altri (VIII leg., n. 695) che all'art. 2 prevede: �Il difensore civico svolge la
sua attivit� in piena libert� ed indipendenza e con gli stessi poteri e le
stesse limitazioni dell'autorit� giudiziaria, purch� compatibili con le sue
funzioni e la indagine da espletare �. Una legge non pu� infatti derogare
alle riserve di competenza esplicitamente affermate dalla Costituzione.
2. -Ma se tutto ci� � vero, il raccordo del Difensore civico con le
assemblee legislative, mentre non serve sotto il profilo dell'efficienza del
PARTE II, QUESTIONI J9
l'organo, pu� invece ostacolarlo sotto quello dell'indipendenza, dato che come
ha bene rilevato il Mazziotti -una scelta parlamentare o rischia di
fame un difensore di parte (se il quorum � la semplice maggioranza)
oppure rischia di premiare candidati senza una forte personalit� (se il
pi� elevato quorum implica delle mediazioni ben pi� difficoltose).
Di qui la soluzione, accolta nello schema, di rimettere la nomina del
Difensore civico al Presidente della Repubblica, in virt� dei poteri ad esso
riconosciuti dall'art. 87 comma 7 Cost. (Il Presidente... � nomina, nei casi
indicati dalla legge, i funzionari dello Stato�); ma, nel contempo, derivano
proprio dal tipo di soluzione adottata, le cautele atte a far s� che la
nomina presidenziale non immetta il Governo, con ruolo determinante, nel
circuito decisionale ai sensi dell'art. 89 Cost.
Questa obiezione (formulata da Giuseppino Treves e di recente ripresa
da Gustavo Zagrebelsky) � stata attentamente valutata: ai rischi che essa
denuncia si � tentato di ovviare riconoscendo bens� al Presidente del Consiglio
il potere di controfirma, individuando tuttavia tre distinte fasi del
procedimento di nomina: una fase di proposta di una tema di nomi rimessa
ad un Collegio di autorevolissimi giuvisti (il Primo Presidente della S.C. di
Cassazione, il Presidente del Consiglio di Stato, il Pl'esidente della Corte
dei Conti, il vice presidente del Consiglio Superiore della Magistratura e
l'Avvocato generale dello Stato); una fase di controllo rimessa al Presidente
del Consiglio che correda la tema delle sue eventuali osservazioni; infine
la fase della vera e propria scelta rimessa alla discrezionalit� di organi
politicamente sensibili, e nel contempo definibili, in certo qual senso, come
super partes (i Presidenti del Senato e della Camera).
La nomina resta comunque formalmente nell'ambito delle competenze
del Presidente della Repubblica e ci� anche per un'altra ragione. Nonostante
la legge ben possa consentire a qualsiasi organo dello Stato di
superare il segreto d'ufficio (sempre che tale superamento non incida nel
contempo su interessi privati costituzionalmente rilevanti) si � ritenuto
che tale superamento possa in definitiva risultare meno traumatico se
concretamente richiesto da un organo che abbia una derivazione formale
non estranea agli organi tradizionalmente riconducibili alfa pubblica
amministrazione.
3. -Un'ultima considerazione deve essere fatta con riferimento alla
composizione dell'organo (monocratico) e alla ampiezza della sua sfera di
intervento (tutta la pubblica amministrazione statale con eccezione della
Difesa; il difensore civico non pu� inoltre indagare su atti coperti da
segreto di Stato o che si riconnettano ahl'esercizio della funzione giurisdizionale).
La ragione della soluzione monocratica � funzionale alfindipendenza
del Difensore civico e, nel contempo, coerente alla tradizione dell'Ombudsman.
g funzionale all'indipendenza del Difensore civico perch�
la composizione collegiale dell'organo potrebbe offrire l'occasione per pat
60
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
teggiamenti e spartizioni; � d'altro canto coerente a tradizione, che nella
personalizzazione della carica scorge il primo essenziale passo perch� l'isti�
tuto abbia un'immediata presa sulla pubblica opinione e sulla coscienza
dei cittadini.
Ci� avendo presente, � facile osservare come la personalizzazione della
carica giochi anche in altro senso. Nel senso, cio�, che di Difensori civici, a
livello nazionale, non possa che essercene uno solo avente competenza
estesa a tutta la pubblica amministrazione. Obiettare, come gi� � stato
fatto, che ci� rischia di creare una struttura � che facilmente pu� accavallarsi
a quelle gi� esistenti e nel contempo non si caratterizza adeguatamente
� non sembra obiezione pertinente, sol che si rifletta sulla circostanza
che la peculiarit� del Difensore civico � -o almeno dovrebbe essere
-quella di operare d'ufficio, senza perci� che ci sia alcun obbligo
da narte sua di dar corso a certe indagini pi� che ad altre: scegliendo,
perci�, con la massima discrezionalit� tempi e modi d'intervento. Come
diceva il Maestro che oggi intendiamo onorare � ... io lo vedo bene operare
come l'ispettore delle ferrovie, che ogni mattina sale su un diverso treno,
oggi si ferma ad una stazione e controlla la gestione merci, domani ad
un'altra ed ispeziona la biglietteria, il terzo giorno dedica la sua attenzione
al personale viaggiante. Lo vedo andare oggi in un ministero, mettiamo in
quello del commercio estero, e farsi dare una pratica di permesso di
esportazione; domani a quello dell'agricoltura ed esaminare la vicenda di
un consorzio di bonifica; dopodomani al ministero dell'istruzione e seguire
le sorti di un concorso magistrale con relative a~tribuzioni di sedi �.
D'altro canto, non si vede perch� mai l'istituzione di pi� Difensori
civici nazionali, ciascuno per diversi settori dell'amministrazione, potrebbe
ovviare al temuto accavallamento di competenze. Se il rischio di accavallamento
sussiste (ma non � vero) per un Difensore avente competenza
su tutta la pubblica amministrazione, a maggior ragione tale ipotetico
rischio diverrebbe probabile qualora ci fossero tanti Difensori civici per
quanti sono i settori della pubblica amministrazione statrue. A ci� si aggi�nga
che, oltre al rischio -questo, s�, chiaramente percepibile -di
conflitti di competenza tra i vari Difensori civici, vi sarebbe anche la
possibilit� di prese di posizioni discordanti su problemi analoghi (anche
se concernenti differenti settori) con effetto negativo immediato sull'autorevolezza
dell'organo.
N� deve dimenticarsi quanto sopra gi� ricordato: e cio� che la proliferazione
di Difensori civici rende oggettivamente pi� difficile la scelta
dei titolari dell'organo, attenuandosi per un verso l'importanza dell'istituto,
aumentando nel contempo le ineluttabili pretese spartitorie dei
partiti politici che non tarderebbero ad individuare nel Difensore civico
di ciascun settore dell'amministrazione un possibile contraltare del Mini
~inca~
~
I
~
PARTE II, QUESTIONI
4. Unicit� dell'organo, discrezionalit� dell'intervento, poteri coattivi solo
all'interno della pubblica amministrazione (potere di pretendere l'esibi�
zione dei documenti, potere di sostituirsi al Capo dell'amministrazione
cui l'ufficio appartiene, potere sostitutivo di promuovimento di procedimenti
disciplinari): queste le caratteristiche del Difensore civico quale
raffigurato nello schema di d.1.1. che si illustra.
Ma quale � -dobbiamo chiederci -la � filosofia � sottesa alla proposta
istituzione di questo nuovo controllore della pubblica amministra�
zione? � Chi come me sente fortemente lo Stato e non vede venire avanti
alcuna nuova struttura che possa sostituirlo � -sono ancora parole di
Arturo Carlo Jemolo -Ǐ veramente preoccupato dello stato di agita�
zione, di continuo malcontento (...) in cui annega ogni idea di riverenza e
devozione verso lo Stato; chi ancora considera questo la casa comune, non
pu� non essere angosciato vedendo che per troppi � il nemico �. Ec concludeva:
� La perdita di fiducia negli organi statali, 11 perenne senso di essere
vittima di torti, sta logorando pilastri fondamentali, pi� assai che non
farebbero iniziative apertamente rivoluzionarie �.
Ebbene, la proposta di istituire un Difensore civico nazionale, non
soltanto presuppone quella medesima fede che il professore Jemolo nutriva
fortemente per lo Sta_to, ma -proprio in questa linea -, nel con�
correre ad assicurare H buon andamento, l'imparzial.it� e l'efficienza della
pubblica amministrazione, costituisce (o vorrebbe costituire) un rimedio,
interno alle strutture tradizionali, contro quella fuga dell'amministrazione,
contro quell'istituzione di amministrazioni parallele che la sfiducia per la
pubblica amministrazione tradizionale fa suggerire, sempre pi� spesso, a
parlamentari e a uomini politici,
Riccardo Chieppa (*)
IL RUOLO DEL DIFENSORE CIVICO
NELLA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE (**)
Per parlare del ruolo del difensore civico, in un convegno che vuole
essere soprattutto in memoria di Arturo Carlo J emolo, � necessario partire
(*) Presidente della II Sezione del T.A.R. del Lazio.
(**) Sul Difensore civico v. il volume L'Ombudsman (il difensore civico) a
cura di CoSTANTINO MORTATI, con la collaborazione di DE VERGOTTINI, DI GIO�
VINE, PIZZETTI, SERGI, TREVES, ZAGREBELSKY, Torino, Utet, 1974; DE VERGOTTINI,
Un ombudsman per le regioni, in Mulino, 1972, p. 424; PERNA, Istituzione del
difensore civico, in Comuni Italia .1971, p. 59; MANITTO, La tutela dei diritti
del cittadino nell'esercizio dei poteri dello Stato, in Nuova rass. 197.1, :tJ� .1065;
RoEHRSSEN, Spunti sullo statuto della regione Lazio, �in Dir. pubbl. reg. 197:1,
I, p. 48; TEREsI, Brevi osservazioni sull'ombudsman delle regioni, Foglio inf.
1971, p. 327 e in Pratica amm. ;1972, p. 10; BORSELLI, Il difensore civico nel
contesto delle contrastanti opinioni, in Nuova rass. .1972, p. 31; CANNATA, L'om�
budsman per le amministrazioni statali e regionali nel quadro delle recenti
modificazioni di contesto, ivi p. 33; CASETTA, La partecipazione democratica
nell'ordinamento regionale, in Foro amm. 1972, Ili, p. 875; SPARANO, Il difensore
civico in Toscana, in No:rid sud, 1974, p. 54; GATTI, Si diffonde il difensore
civico, in Lav. it. 30, nov. 1976; DE VITO, Il difensore civico, in Amm. .it. 1.975,
p. 213; iROTELLI, I rapporti cittadino-democrazia, difensore civico, ma per fare
che?, in Giorno, 4 febbraio 1980, p. 2; VILLANI, L'esperienza positiva di Toscana
e Liguria: il difensore civico, una spina nel fianco del potere burocratico, in
Corr. seva 6 .giugno �1980, p. 111; CAIOLI, Il difensore civico ridimensionato, in
Stato reg. 1976, p. 40; FRUMENTO, Il difensore regionale, in Sole 17 febbraio '1977,
'P� 3; BINI, Il difensore civico in Toscana: metamorfosi di un istituto?, m
Regioni 1977, p. 977; SoLIMENE, L'ombudsman: chi � costui?, in Nuova rass.
1978, p . .167; SASSO, Funzionalit� e correttezza della pubblica amministrazione
controllo penale e alternative, atti convegno, in Giustizia e costituzione, 11977,
p. 122; MAscAMBRUNO, Il difensore civico alla luce delle norme regionali, in.
Studi sen. 1977, p. 59; �BERTOLANI, Il difensore civico nella problematica dei
controlli, in Giur. it. '1980, IV, p. 36; DE LISO, Ri"flessioni sull'ombudsman, in
Avv. enti pubblici, 1972, p. SO; PIZZETTI, Prime considerazioni sul progetto di
legge della Regione Piemonte sulla istituzione del difensore civico, in Amm
soc. 1975, p. 159; PIRAS G., L'ombudsman in Italia nella dottrina e nella legislazione:
bilancio di dieci anni (1%5-1975), in Giur. it., 1976, IV, p. 167; BENELLI,
La moralizzazione della vita pubblica e l'istituzione del difensore civico, in
Nuova rass. 1971, p . .136; BoNARETTI, Il difensore civico, ivi, .1975, p. 1201; CASSESE,
L'esperienza toscana, il civico difensore, in Paese sera 26 febbraio .1976, p. 3;
FROSINI, In un convegno a Varese burocrazia sotto processo, criminali in colletto
bianco, in Giornale, 4 febbraio 1976; p. 3; TosI, Accusatore civico? perch�
no, in Nazione, 8 novembre 1980; SAPORITO G., Osservazioni sulla legge istitutiva
del difensore civico presso la regione Campania, in Foro nap. 1980, III, p. 61;
DE VITO, Relazione del difensore civico della regione toscana relativa all'anno
---~----~-
p,qTE II, QUESTJ lNI 6J
da due temi tanto cari al Maestro: il tema della crisi dello Stato moderno
ed il tema della crisi del diritto (1).
Certamente in questo periodo di crisi in cui i valori o i sommi principi
-come diceva Iemolo (2) -tendono ad essere posti in discussione
e ad essere sentiti sempre meno nel diritto positivo e nella stessa giurisprudenza
-il cittadino mostra ancora fiducia, o almeno cerca disperatamente
di averla, nella certezza del diritto intesa in senso moderno e conforme
a Costituzione, come garanzia concreta ed obiettiva del singolo in
difesa della sostanziale libert�, dignit� ed eguaglianza della persona, anche
come amm�nistrato nei confronti degli amminist:mtori. Certezza del diritto
� anche protezione del pi� debole, del meno dotato, del non organizzato.
Se libert�-giustizia e democrazia sono aspetti inseparabili di un'unica
realt� ed aspirazione dell'individuo singolo ed associato, il giorno in cui
il cittadino cesser� di chiedere giustizia, attraverso le innumerevoli forme,
nei confronti della pubblica amministrazione, dal ricorso straordinario al
ricorso gerarchico, dall'esposto diretto all'autorit� politico-amministrativa
alla petizione, o infine mediante tutela giurisdizionale vuol dire che anche
gli altri aspetti della stessa realt� (libert� e democrazia) son scomparsi
o destinati a scomparire per mancanza di fede del cittadino.
Il cittadino crede ancora a regole di correttezza, alle esigenze di
imparzialit�, al buon andamento e soprattutto vuole il buon costume nell'amministrazione,
non come bisogno egoistico ma come partecipe della
collettivit� che sente l'esigenza di una buona gestione dell'apparato pubblico.
Di fronte a questa esigenza ed ansia, cosa ha fatto il legislatore
nelle riforme dell'ordinamento ed in particolare della giustizia amministrativa?
Ha aumentato da un lato, in modo sempre pi� crescente,
1978, in Foro amm. .1979, II, p. 236; ZECCA, Il difensore c1v1co, l'ombudsman
svedese e la sua recente diffusione nel mondo, !in Foro amm. 1979, II, p. 4-06;
CARACCIOLO LA GROTI'ERIA, Note critiche sulla figura del difensore civico, in Foro
amm. 1979, II, p. 478; UCCELLA, Cenni sulla problematica del difensore civico,
in Stato reg., .1979, p. 111 e in Giur. it: 1979, IV, p. 168; BERARDI, Il difensore
civico, in Stato reg., 1978, p. 79; SACCHETII, L'organizzazione della partecipazione
civica: il difensore civico regionale, in Riv. trim. soienm amm. 1980, p. 91;
UcCEI.LA, Spunti preliminari alla istituzione del difensore civico dei minori, in
Giud. civ. 1980, II, p. 301. I disegni di legge presentati nella VIII legislatura
in ordine alla Istituzione del difensore civdco sono quelli degli on. Bozzi,
Biondi ed ai1tri aLlia Camera n. 695 e Malagodi e Faissino al Senato n. 398
(1dentici); degJ.i on. Mastel1a ed a.Itri alLa Camera n. 2458; degli on. Tatareli1a
ed a.Itri alila Camera n. 330.
(1) Jemolo, La crisi deLlo stato moderno, estratto dal volume La cr1si del
diritto, a cura de11a Facolt� di Giurisprudenza dell'Universit� di Padova, Padova,
1952.
(2) Jemolo, La crisi cit., p. 46.
64
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
le funzioni della pubblica amministrazione, ha. cercato di rafforzare i
controlli del Parlamento (spesso diluendoli nell'aumento degli interventi),
i controlli giuridici attraverso tutte le forme (dalla registrazione
della Corte dei Conti! alle approvazioni) e soprattutto ha cercato di venire
incontro al cittad�no consentendogli l'azionabilit� immediata avanti
al giudice amministrativo.
Ma ci� non ha soddisfatto n� poteva soddisfare il bisogno del cittadino,
perch� questa operazione si � semplicemente risolta in una sostanziale
abolizione (o progressivo inaridimento) dei ricorsi gerarchici e dei
rimedi all'interno dell'amministrazione, e, in un trasferimento dagli
archivi della pubblica amministrazione agli archivi dei diversi organi
della giurisdizione amministrativa ed in particolare dei Tribunali amministrativi
regionali.
A ci� si � aggiunta una disfunzione dell'azione amministrativa ed
un abuso di talune forme di garanzia giurisdizionale, che rischia di
paralizzare l'amministrazione pubblica e -questo � l'aspetto pi� peri�
coloso -di far crescere la crisi del diritto, la crisi di fiducia nello Stato
e nei suoi apparati perch� il cittadino si sente ulteriormente deluso nel
non ottenere un intervento dopo molti anni di attesa nella giustizia.
Ed allora si cercano rimedi succedanei ailla pronuncia definitiva
del giudice che tarda. Da un canto vi � una ansia spasmodica per la
sospensiva da parte del giudice amministrativo, dell'atto amministrativo
impugnato, dall'altro, vi � il ricorso a stimolare gli interventi del giudice
penale, anche con misure cautelari prima .di tutte il sequestro pe~
nale (v. gli esempi in materia edilizia).
Il rapporto di contrasto tra cittadino e pubblica amministrazione
rischia di trasformarsi nella maggior parte dei casi in lotta in forma
anomala, perch� tende a paralizzare l'azione amministrativa con la
sospensiva o a far intervenire con effetto immediato il giudice penale,
il cui intervento � quasi sempre patologico e anomalo rispetto all'azione
amministrativa.
Il vero profilo preoccupante della disfunzione della pubblica amministrazione
non � tanto il cattivo uso del potere della pubblica amministrazione
o il comportamento non conforme alle norme, ma quello
della inerzia o del ritardo deH'azione amministrativa, sempre crescente
anche per le occasioni maggiori di sospensive o di interventi incriminativi
penali e per gli effetti riflessi di tali interventi. In realt� contro la
inerzia o il ritardo dell'azione amministrativa i vecchi rimedi del silenzio-
rifiuto non servono o servono molto poco, per la lentezza o il
difetto degli apparati e degli strumenti, per cui spesso anche le piccole
cose, che potrebbero essere facilmente fatte, non lo sono.
Ritornando all'insegnamento di Jemolo, al suo pensiero e al ricordo
delle sue lezioni del 1945 (uno dei primi corsi all'Universit� di Roma
I
I
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65
PARTE II, QUESTIONI
dopo la liberazione), vale la pena di sottolineare come spesso ammoniva
di guardare i problemi, compreso quello della crisi dello Stato,
con una visuale pi� ampia, del tecnico del diritto, con un senso di civetteria,
che era soprattutto un senso di umilt�, in quanto Egli si sentiva;
molte volte, pi� storico che giurista, parlando, con profonda umilt�, da
una cattedra di diritto.
In una visione di insieme della evoluzione del senso dello Stato si
assiste ad aumento di vuoti con disapplicazioni delle norme vtigenti,
rispetto alle quali disapplicazioni il cittadino sente ancora il senso di
disvalore di carattere morale. Gli organti amministrativi e politici quante
volte non sono intervenuti di fronte alle forme di disapplicazione tollerandole
o riconoscendole ex post, con criteri spesso discriminatori tra
i cittadini a secondo della loro collocazione.
Assistiamo, come diceva Jemolo, al fenomeno dell'allargarsi dei!
margine dei �tollerati� (3), per i quali l'autorit� amministrativa non
sar� mai padre, anche se padre che corregge il figlio traviato. E quindi
riaffiora il problema del costume politico -tante volte ricordato da
Jemolo -del venir meno del sentire comune intorno allo Stato, per
cui aumentano coloro che sono pi� devoti al partito che allo Stato (4).
Con lo scadere del senso di dovere verso lo Stato -con amarezza annotava
Jemolo -spesso si � particolarmente rigidi nella difesa del
partito (e nella difesa del prestigio e della posizione del partito, possiamo
aggiungere) e lassisti nell'attivit� della pubblica amministrazione,
per cui 'i peccati compiuti contro la pubblica amministrazione sono
spesso considerati peccati trascurabili.
E qui talvolta � il rapporto tra violenza e meccanismi, che tendono
a scardinare i poteri dello Stato e la fiducia nello Stato, che sono pi�
pericolosi delle azioni rivoluzionarie, in quanto -secondo Jemolo nel
suo senso dello Stato -egli considerava essenziale la fiducia del citta�
dino verso il diritto, lo Stato e l'apparato pubblico. Assistiamo al feno
meno della Pubblica amministrazione che vive, opera e provvede giorno
per giorno e cos�, con il mutamento della classe politica e del venir
meno del posto del d~ritto, governo, parlamento e partiti sono costretti a
provvedere giorno per giorno, spesso senza ideali, facendo venir meno
i principi e la fede in yerit� (5).
Ed ecco il ruolo che pu� avere il difensore civico: creare un nuovo
rapporto del cittadino con lo Stato, non solo come mezzo di sfogo del
cittadino che si sente -come ricordava il prof. Gismondi -vittima di
torti e di ingiustizie.
(3) Jemo~o, La crisi cit. p. 13.
(4) Jemolo, La cri:si cit. p. 17 segg.
(5) Jemolo, La crisi, cit. p. 46.
66 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 66 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il reclamo al difensore civico non deve essere il sostitutivo della
lettera ai giornali, dei ricorsi e dei mezzi di tutela, pu� invece essere
lo strumento che il cittadino pu� utilizzare per segnalare disfunzioni e
inazione della Pubblica amministra:cione. L'intervento del difensore civico
concepito come organo con poteri soprattutto ispettivi e di stimolo
pu� concorrere al buon andamento dell'attivit� della pubblica amministrazione,
verificandone l'efficienza e la coeremia.
Il Difensore civico � soprattutto l'organo di difesa del cittadino
.comune, del singolo, del non organizzato, del cittadino indifeso che potr�
esporre e richiamare all'attenzione dell'Amministrazione problemi specifici,
ricostruendo un rapporto di fiducia tra cittadino ed istituzioni
.contro abusi e ritardi dell'azione amministrativa.
Quali possono essere ad esempio i temi dell'1attiwt� del difensore
civiro? Si parla tanto di anno dell'anziano e qui soccorre il problema
del ritardo nel riconoscimento e nella erogazione della pensione: basterebbe
avvia.re a soluzione o almeno a identificare i punti critici, suggerendo
rimedi, dall'interno dell'amministrazione, per questo solo problema,
per giustificare la istituzione del nuovo organo.
L'esame che parte dal oaso singolo sulla base di un esposto o redamo,
collegato ad altri esposti, pu� costituire solo l'occasione di rilevare
un indice sintomatico di una disfunzione: se vi sono 10, 100 o
1000 cittadini che reclamano su medesime situazioni (pensioni o altro)
vuol dire che vi � qualcosa ohe non va. H difensore civico pu� mettere
in moto un meccanismo di verifica e stimolo per i correttivi sul piano
meramente amministrativo o per le eventuali iniziative normative. L'impulso
del cittadino deve essere inteso come semplice occasione per
individuare le disfunzioni e per superare, con una visione pi� ampia
e di insieme della azione amministrativa, il metodo di condotta giorno
per giorno, e oi� deve avvenire dall'interno della stessa amministrazione,
di cui il Difensore civico deve essere considerato parte integrante nell'attivit�
operativa, mentre il collegamento con il Parlamento � solo
nella fase genetica e di garanzia della nomina.
L'intervento del Difensore civico non deve essere concepito -come
ha sottolineato il Prof. Pace -come controllo necessario di fronte a
qualsiasi istanza o denuncia che venga a lui proposta, ma come inda
gine su determinati problemi discrezionalmente scelti e ritenuti di mag
giore interesse pubblico con una valutazione dello stesso Difensore
civico,� in modo da esaminare settorialmente (con una scelta periodica)
disfunzioni e rimedi dall'interno della stessa amministrazione.
Potrebbe essere dato un contributo per superare il fenomeno at
tuale della rottura dei contatti tra apparato politico, pubblica ammi
nistrazione e quindi opinione pubblica. Potrebbe essere anche uno stru
.......-........-.�.-.-.....-.-... .-.-.-.-.�.-.-.�.-' '
67
PARTE li, QUESTIONI
mento per riportare al pratico e alla realt� cio� sui fatti sentiti dall'opinione
pubblica (6) e sulle concrete esigenze dei cittadini e quindi
sul piano della legalit�, sia i politici sia l'intervento della pubblica
amministrazione dal suo inten10 costringendola ad una verifica.
Quali poteri dovrebbe avere il Difensore civico? Questo � uno dei
punti pi� qualificanti dello schema formulato, che concepisce il Difensore
civico, come magistratura di influenza, con amplissimi poteri
ispettivi e di stimolo, allo scopo di contribuire ad attuare e realizzare
i fini che l'art. 97 Cost. indica come connaturali e come intrinseca caratteristica
dell'azione pubblica.
Sono poteri ampi per quanto riguarda la richiesta di informazione,
la richiesta di dati e di documenti, cui corrisponde un dovere per l'amministrazione
di fornirli e, in caso di inosservanza, una possibilit� da
parte del Difens~re civico di avvalersi degli stessi poteri -ovviamente
di carattere istruttorio cio� per quanto attiene aHe informazioni ed
acquisizioni di dati e di atti -spettanti al capo dell'amministrazione
cui �ppartiene l'ufficio cui � stata rivolta la richiesta.
Naturalmente restano esclusii dal potere di indagine sia la materia
militare, sia gli atti e comportamenti coperti da segreto cii stato, sia
tutto ci� che riguarda lo svolgimento delle �funzioni giurisdizionali.
Non si prevede il ricorso, come da alcuni proposto, a poteri simili
a quelli dell'autorit� giudiziaria o a poteri di sequestro, ma invece il
Difensore civico utilizza gli stessi poteri amministrativi e istruttori del
ministro o del capo della amministrazione per quanto attiene all'acquisizione
della documentazione e delle informazioni. Ulteriore elemento
caratteristico � quello degli strumenti con cui il Difensore civico porta
i risultati a conoscenza o della Camera, del Governo o della pubblica
amministrazione o dei singoli organi competenti per un determinato
affare. Vi � anzitutto una previsione di una relazione annuale del Difensore
civico al Presidente delle Camere e al Presidente del Consiglio
dei Ministri sulle indagini portate a conclusione, le cui risultanze egli
ha altres� facolt� di rendere pubbliche: quindi non un obbligo, ma una
valutazione discrezionale rimessa alla particolare natura dell'oggetto
delle indagini e alla rilevanza generale anche dal punto di viista della
pubblica opinione. Per singoli problemi il Difensore civico pu� informare
l'organo interessato alle indagini delle conclusioni raggiunte, dandone
sempre contemporanea informazione al Presidente del Consiglio
e agli altri organi preposti al controllo.
(6) V. Jemolo in Il Commissario parlamentare, :hl controllo della pubblica
amministrazione e :La tute1a del cittadino, ASIS. italiana giuristi, Roma 1965,
p. 27.
16
68
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Inoltre, l'aspetto nuovo rispetto ad altre iniziative e alle attuazioni
avute iin alcune regioni, � che rispetto a singoli problemi il Difensore
civico, con una scelta discrezionale, pu� rendere noti i disservizi riscontrati,
le iniziative adottate o proposte e il loro esito. L'adozione deve
essere intesa come suggerimento e invito proveniente da una magistratura
di prestigio, che con le sue indicazioni pu� indurre la pubblica
amministrazione a eliminare dal suo interno determinate disfunzioni.
Nello stesso tempo � previsto che il difensore civico ha il dovere di
denuncia agli organi competenti, per l'accettazione delle eventuia.J..i responsabilit�
patrimoniali e disciplinari. Se poi le autorit� che sono preposte
all'azione disciplinare o all'azione di accertamento di responsabilit�
rimangono inerti dopo la trasmissione della denuncia, e ulteriore
invito formale, il Difensore civico ha poteri �sostitutiivi di iniziare
o di promuovere questa azione di responsabilit�.
Come punto fermo, rimane che tutte le segnalazioni, esposti e richieste
non costituiscono mai condizione o obbligo per l'azione del
difensore civico, ma se egli ritenga di non dare seguito con proprie
indagini, sono trasmesse all'autorit� competente, nella maggior parte
dei casi l'autorit� amministrativa. Tengo a sottolineare che l'azione del
difensore civico non � mai sostitutiva della tutela deHe posizioni dei
singoli soggetti, che rimangono invariate quindi impregiudicate. Gli
unici rapporti che vi possono essere tra la funzione giurisdizionale e l'attivit�
del difensore civico sono relativi all'azione del giudice penale e questi
sono stati risolti nel progetto nel senso che, se l'azione penale � stata
promossa, il difensore civico non pu� iniziare indagini e ci� per evitare
forme di sovrapposizione: tutte le volte, invece, che per un determinato
fatto, anche se pu� presentare insieme a profili amministrativi aspetti
penalisticamente rilevanti, non � iniziata l'azione penale il Difensore civico
pu� iniziare e condurre avanti le sue indagini e ha il potere di ottenere
anche copia deg1i atti eventualmente nel frattempo sequestrati e dei documenti
della pubblica amministrazione (naturalmente con l'autorizzazione
del giudice) se questi atti e documenti sono necessari alla prosecuzione
dell'indagine. Naturalmente il Difensore civko � soggetto al generale
obbligo di comunicare in presenza di elementi di reato all'autorit�
giudiziaria penale le risultanze delle indagini. Come considerazione di
carattere finale il Difensore civico pu� costituire uno strumento per
ricondurre l'opinione pubblica al senso della legalit�, per ricondurla
ai valori di quei principi che debbono essere affermati e che Jemolo ha
tante volte difeso, come unici strumenti per ritornare a un senso dello
Stato e ad una fiducia nell'apparato dello Stato.
Naturalmente come tutte le innovazioni il Difensore civico pu�
trovare consensi o dei dissensi, ma pu� certamente essere uno dei mezzi
~:
IJ
69
PARTE II, QUESTIONI
per dare all'azione della pubblica amministrazione non un ulteriore controllo
ma uno stimolo per operare, per operare conforme a legge e nell'interesse
dei cittadini. Concludo con il sentimento di .fiducia che Jemolo
aveva nell'uomo, fiducia nella libert� e fiducia in tutti gli strumenti per
riconoscere il valore all'uomo. Il senso dello Stato pu� ritornare per il
cittadino se egli ha fede, fede nei suoi simili e fede religiosa nei valori
morali, che come ha affermato Jemolo (7), spirito laico e insieme profondamente
e sinceramente credente, sono i valori dell'uomo e i valori
di Dio. Ed allora, nonostante tutto e le prospettive buie, vi saranno
possibilit� di rinascita, .finch� vi sar� una forte fede nelle verit� eterne
e nelle regole morali, cos� come ammoniva Jemolo con un messaggio
quanto mai attuale.
(7) Jemolo, La crisi, cit. p. 46, 47.
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-
Achille Chiappetti (*)
IL DIFENSORE CIVICO NELLE REGIONI
1. -Lo studio dell'istituto del difensore civico nelle Regioni non pu�
che partire da un dato di fatto, a mio avviso, estremamente rilevante. Oggi,
all'inizio del 1982, � ancora in corso di discussione il problema dell'introduzione
del difensore civico a livello nazionale, mentre gi� da dieci anni
sono entrate in vigore disposJzioni statutarie (di Regioni a statuto ordinario)
che sanciscono la creazione del difensore civico, e, oggi, ben sette
regioni hanno gi� il lor�> difensore civico.
Altrettanto rilevante � l'ordine cronologico che scan&sce la nascita
di ognuno di essi: 1974, Toscana e Liguria; 1978, Campania; 1979, Umbria;
1980, Lombardia e Lazio; 1981, la prima Regione a ~tatuto speciale, il
Friuli-Venezia Giuhla. Una collana di date, particolarmente indicativa, in
quanto dimostra che al primo momento di sperimentazione (1974) ha fatto
seguito, dopo un intervallo di valutazione e ripensamento, la diffusione a
macchia d'olio, presso le altre Regioni.
Questi due aspetti, quello quantitativo e quello cronologico, sono di
per s� indicativi della circostanza che stiamo di fronte ad un fenomeno
estremamente vivo, tanto da fare insorgere alcuni interrogativi tra i
quali, il primo, ovviamente, � quello, perch� le Regioni, che ill fondo sono
arrivate per ultime sulla scena della vita �amministrativa italiana, siano
state invece, '1e prime a porre in essere l'istituto del &fensore civico la cui
introduzione nel nostro ordinamento � tentata da almeno�venti anni, come
� noto, inutilmente.
Le risposte, � ovvio, potrebbero essere tantissime. In posizione
critica, anzi, causticamente, come hanno fatto alcuni, si potrebbe affermare
che il difensore civico � stato previsto negli statuti delle Regioni a statuto
ordinario, perch� era, quella, Ia sede ideale per dare attuazione ad un
esercizio accademico gi� svolto in altre se& tecniche o congressuali; che
l'istituto veniva inserito nelle "carte costituzionali� regionali come una
piuma decorativa sul cappello ddla struttura amministrativa che si andava
a creare.
Una risposta pi� ponderata ma ancora, a mio avviso, non perfettamente
calzante sebbene vera per certi suoi versi, � quella che pone in
evidenza la circostanza che le Regioni hanno pi� facilit� ad Jpotizzare
l'introduzione di istituti di partecipazione tra i quali in senso lato pu�
enumerarsi pure il difensore civico. Si tratta, infatti, di amministrazioni
pi� giovani, in via di sviluppo e meno sclerotizzate nonostante la mancata
(") Ordinario di diritto amministrativo nell'Universit� degli Abruzzi.
72 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
attuazione del disegno costruttivo indicato nell'art. 118 della Costituzione,
che ha previsto un'amministrazione regionale estremamente ridotta e
agile, specie perch� decongestionata dall'ampia utilizzazione dell'istituto
delle deleghe agli enti locali. Si tratta, comunque di amministrazioni che
appaiono in grado di recepire facilmente tentativi normativi di �apertura�
anche a causa, ovviamente, della maggiore vicinanza dell'ente Regione
alle popolazioni governate, la quale determina una pi� forte sensibilit� alle
istanze delle stesse.
Possono essere indicati, ormai, numerosi esempi di soluzioni legislative
regionali che hanno anticipato lo Stato; basti pensare all'ipotesi del decentramento
comprensoriale: tentativo pregevole, affossato dall'inerzia del
legislatore statale, di individuazione di un nuovo ente o livello intermedio
che risolvesse in modo pi� consono alle attuali esigenze della societ� i
problemi della programmazione e della gestione nel territorio infra.
regionale. Altro caso � la applicazione in sede regionale dell'istituto del
referendum agli atti amministrativi, e ora, in aggiunta, il difensore civico.
Tuttavia, come ho gi� detto, questa risposta non sembra di per s� sufficiente
perch� l'istituto, lo abbiamo visto, � stato poi attuato ed, inoltre, si
� sviluppato ben al di fa di quelle che erano le disposizioni degli statuti
stessi: regioni che non lo avevano previsto, lo hanno cionondimeno introdotto.
� evidente, quindi, che c'� qualcos'altro sullo sfondo, qualcosa che
occorre individuare se si vuole dare esauriente risposta.
A mio avviso, a questo scopo occorre ripensare un momento a che
cos'� il difensore civico. Infatti il difensore civico � un istituto molto
complesso con molte sfaccettature e che pu� assumere molte forme. Gi�
quando noi parliamo di difensore civico e non pi� di commissarfo parlamentare,
facciamo implicito riferimento ad un istituto notevolmente
diverso dall'ombudsman, un organo, questo, del quale sia il difensore
civico, sia il commissario parlamentare, sono dichiaratamente derivazioni.
L'ombudsman nasce in Svezia, nella monarchia costituzionale e, come.
� noto, si presenta con due ruoli strettamente distinti; il primo � quello di
costituire il tramite che consente al Parlamento il controllo sull'esecutivo.
In sostanza questa prima attribuzione configura l'organo come uno strumento
che si affianca agli organismi di vigilanza che hl monarca gi�
possiede per suo conto sulla propria amministrazione; l'ombudsman �
per� �di provenienza parlamentare. L'altro ruolo � quello che si aggiunge
successivamente a quello ora detto, e che consiste nella difesa degli .interessi
dei privati che si trovano in conflitto con l'amministrazione.
Come � evidente s.i tratta di due ordini di attribuzioni notevolmente
diverse che si incentrano in un unico organo per ragioni che non sono
immediatamente determinabili e che, purtuttavia, sono degne di essere
ricercate; verifica, questa, che invece non � mai avvenuta, almeno nel
corso del dibattito che si � avuto per lunghi anni in Italia.
I
I
i:
........................�.�.-.f:'.
PARTE II, QUESTIONI
Al contrario l'indagine meriterebbe di essere effettuata, non foss'altro
perch� essa consentirebbe di individuare, alla radice, l'effettivo ruolo
assunto nel governo parlamentare dall'ombudsman e i collegamenti che
intercorrono necessariamente tra riscontro parlamentare della legalit�
dell'azione amministrativa e tutela del privato.
Non � per� questa la sede per l'esame della questione. Ci� tuttavia
non toglie che la �naturale� tendenza del cumulo dei due ruoli nell'organo
non venga ad incidere e condizionare fortemente l'istituto trapiantato in
altri ordinamenti, come in effetti avviene -e lo vedremo fra poco nell'esperienza
regionale italiana.
Un altro aspetto di rilievo molto importante � che in Svezia, il primo
dei due ruoli dell'ombudsman viene mutando in corrispondenza con il
passaggio sempre pi� marcato del sistema di monarchia costituzionale
verso un regime di tipo parlamentare, dato che in questa forma di
governo � consentita la possibilit� di un controllo del Parlamento ben pi�
diretto, attrnverso il condizionamento politico dell'esecutivo nell'am.bito
del rapporto di fiducia.
In questa nuova situazione l'ombudsman si vede affiancare da1 controllo
politico parlamentare sull'esecutivo. Non per questo risulta superato,
dato che esso si differenzia in ragione dei suoi poteri precipui di intervento
diretto sull'operato dell'amministrazione che si svolgono su di un piano
e con modi �diversi da quelli del controllo politico parlamentare sul governo
e sui singoli ministri..
La sua vitalit� costituisce la ragione per la quale si diffonde sempre
pi� tra gli stati, la tendenza ad introdurre, trapiantandolo, l'istituto scandinavo.
Anche l'Italia � stata contagiata da questa sorta di moda. ~ per�
avvenuto che sono state prese in considerazione separatamente ambedue
le facce dell'istituto: da una parte stanno, infatti, i progetti per la creazione
di un vero e proprio commissario parlamentare, dall'altro canto si
pongono i progetti per la introduzione di un difensore civico, ohe rispondono
appunto, in modo estremamente semplificato all.e due facce di questo
Giano bifronte che � l'ombudsman.
Ora, a mio avviso, se si cercano le ragioni che hanno determinato il
blocco delle iniziative per la creazione dell'ombudsman in Italia, esse
vanno ricercate proprio nella circostanza che la figura stessa sia stata
ripartita nelle due distinte iniziative ed, inoltre, nel fatto che la prima
venuta alla luce sia stata quella sul commissario parlamentare.
In effetti, a differenza del difensore civico, la figura del commissario
parlamentare pone dei problemi di rilievo istituzionale e di compatibilit�
con l'effettivo sistema istituzionale. La domanda che oggi pare ovvio porsi
(come invece non era circa vent'anni fa) � se sia possibile oggi, in un
74 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
regime come quello italiano, istituire semplicemente e in modo indolore
un commissario parlamentare.
In proposito non rileva la circostanza che in altri stati, a noi pi� vicini
quali la Gran Bretagna, la Francia e la Repubblica Federale Tedesca, che
sono gli esempi tra gli stati di maggiore rilevanza, sia stata accolta, nello
stesso periodo di tempo, la figura dell'Ombudsman.
Infatti si tratta di ordinamenti le cui forme di governo, seppure
parlamentari, sono caratterizzate da rapporti tra organi costituzionali e
strutture partitiche nettamente distinti da quelli che esistono oggi ill1 Italia
e che rendono problematica l'azione del Parlamento e Governo.
Negli stati ora menzionati, il cui regime ben conosciamo (in primis
l'Inghilterra, nella quale come � noto l'esecutivo ha una totale o, comunque,
una forte possibilit� di sopravvivenza per l'intera durata della legislatura
ma, pure, la Repubblica Federale e la Francia, le cui riforme costituzionali
della V Repubblica hanno determinato la stabilit� governativa) si ha una
situazione nettamente distinta da quella italiana e dal suo regime, di
gabinetti di coalizione, che la caratterizzano per la congenita debolezza
dell'esecutivo che ne consegue. N� va dimenticato che in alcune ipotesi,
quali quella del Commissario alle Forze Armate tedesche, l'introduzione
dell'istituto � dovuta a motivazioni particolari (nel caso, di soddisfare le
esigenze di controllo, fortemente sentite dal Parlamento di Bonn).
Tn Italia abbiamo una situazione affatto diversa, di un regime parlamentare
con un pluripartitismo esacerbato che conduce alla necessit� di
gab,inetti di coalizione ed a rapporti tra Parlamento e Governo, tra
maggioranza e minoranza e tra componenti della maggioranza stessa,
sottoposti ad equilibri estremamente precari.
L'intervento di un organo, che potrebbe intromettersi nei rapporti sui
quali si fondano questi equilibri, anche se in posizione neutra, rischia di
determinare nel sistema reazioni imprevedibili e forse destabilizzanti.
Basta che noi pensiamo a quello che � successo dal momento dell'introduzione
del referendum in Italia; ai problemi che anche la pi� inoffensiva
(da un punto di vista del rilievo politico) tra le richieste di referendum
'ha posto sulla continuit� governativa e sulla �stabilit� dei rapporti Parla
mento-Governo.
Le Regioni hanno operato ben pi� rapidamente perch�, questo problema
esse lo hanno superato a pi� pari, essendosi indirizzate sulla scelta delli:i
figura, meno problematica, del difensore civico.
Questa, di fatti, � proprio la logica sulla base della quale operano le
norme statutarie delle tre Regioni che hanno previsto il nuovo istituto:
la Toscana, la Liguria ed il Lazio. Lo stattcto toscano ha inserito la disposi�
zione sul difensore civico tra quelle concernenti l'organizzazione an1mini
strativa, cio�, ha � visto � il difensore civico come una struttura operante
meramente all'interno dell'attivit� amministrativa. N� molto diverse
.
~
I:
PARTE II, QUESTIONI
appaiono le scelte del Lazio e della Liguria che hanno inserito il difensore
civico tra gli istituti di partecipazione -seppure indiretta -che consentono
una forma di riscontro sull'attivit� amministrativa da parte dei privati.
2. -Gli statuti, dunque, hanno omesso di considerare il difensore
civico come momento di collegamento con il Parlamento regionale (con il
Consiglio Regionale) ed � stata, questa, una scelta opportuna, proprio
perch� ha fugato sin dall'origine i dubbi, i timori di una complicazione,
diciamo, del sistema; dubbi, intendiamoci, che potrebbero pure essere
infondati o eccessivi, i quali per� sussistevano, creavano difficolt� e
ponevano le premesse per un rinvio se non per un rigetto della proposta
come era avvenuto in campo nazionale. E per questo corre l'obbligo di
ricordare quanto ha detto il prof. Pace, a proposito dei nostri lavori in
Commissione, dove pur riconoscendo la necessit� di un collegamento tra
Parlamento e difensore civico, si � tentato di configurarlo in maniera tale
da non renderlo momento qualificante della vita del nuovo organo.
La scelta compiuta dagli statuti ha comportato una serie di leggi, ed
in primo momento, ovviamente, la legge toscana e la legge ligure, ambedue
del 1974, che rispecchiano in pieno la logica che si � detta: il difensore
civico � un organo che interviene a difesa degli interessi di quei privati,
che ad esso ricorrono perch� si sentono lesi da atti o comportamenti della
pubblica amministrazione, con la quale sono per qualsivoglia motivo in
rapporto e che di norma si attiva per facilitare la risposta della amministrazione
nei confronti delle pretese del privato.
Viene quindi prevista normalmente l'iniziativa o richiesta del cittadino,
il successivo intervento del difensore civico con riferimento al procedimento
amministrativo denunciato dal cittadino, mediante l'esercizio di
poteri abbastanza interessanti, quali la preventiva individuazione del funzionario
responsabile, l'esame congiunto con questo della pratica oggetto
della denuncia, la imposizione di un termine per il completamento della
pratica, fa eventuale denuncia di responsabilit�.
Si pu� prescindere, a mio avviso, dall'analisi della incidenza di questo
ruolo cl! difesa degli interessi privati, che � indubbiamente rilevante e
adeguatamente articolato. La considerazione di maggiore interesse � quella
secondo fa quale, nel primo gruppo di leggi regionali che ha attuato gli
statuti, la figura del difensore civico rimane chiusa, in un disegno di mera
partecipazione e affiancamento del cittadino nel procedimento amministrativo.
In altre parole, � evidente come il difensore civico nasca come organo
neutro, come un organo cio� che si � voluto privare di qualsivoglia possibilit�
di inserimento o inframmettenza nei rapporti politici intercorrenti
tra l'assemblea elettiva-legislativa e l'esecutivo, (in particolare vedi Giunta).
Ci� sebbene, almeno al momento della nascita, non si sia potuto evitare
un collegamento formale tra difensore civico ed assemblea, perch� sia la
76 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Toscana che la Liguria hanno stabilito il principIO (seguito peraltro da
tutte le altre regioni) secondo cui il difensore civico debba essere eletto
dal Consiglio Regionale. Tuttavia tale elezione, avvenendo con una maggioranza
qualificata, ne consente il distacco dalla maggioranza di governo e
attribuisce all'eletto maggiori garanzie di indipendenza nei confronti e
della maggioranza governativa stessa e dell'esecutivo.
Insomma il rapporto genetico che intercorre tra difensore CIVICO e
assemblea elettiva non ha che una funzione di cordone ombelicale, proprio
nel senso che ha in natura questa parte del corpo dei mammiferi, perch�
deve essere reciso al momento della nascita del nuovo organismo che dal
momento stesso diviene un'entit� totalmente staccata. N� hanno rilievo in
senso contrario le disposizioni che prevedono il potere di revoca� da parte
del consiglio regionale: potere che deve essere inteso in un significato
ristretto, come � nella natura degli atti amministrativi e non politici. Non
quindi un ritiro della fiducia, fondata su scelte di indirizzo politico, bens�
probabilmente, una revoca motivata dalla sopravvenuta carenza di requisiti,
anche non previsti dalla legge, richiesti per la nomina.
Cos� avviene nella prassi, nella quale il difensore civico, dopo l'elezione
o la designazione da parte dell'assemblea, opera liberamente e ha rari
contatti istituzionalizzati con essa, rimanendo quasi totalmente rivolto al
ruolo �affidatogli all'interno dei rapporti tra privati e autorit� amministrative.
In questo quadro l'isolamento formale del nuovo organismo �
garanzia per tutte le componenti del circuito politico (per la maggioranza
assembleare e per l'esecutivo) dal momento che esso non viene a costituire
un elemento di commistione o di confusione.
Sicch�, in conclusione, sembra corrersi effettivamente il pericolo denunciato
da una parte della dottrina e cio� che sarebbe stato creato un istituto
di scarso rilievo con un nome celebre e roboante, collocato con tanto di
cerimonie e fanfare, come istituto-simbolo di civilt� istituzionale e democrazia,
e poi, in realt� abbandonato a s� stesso, sterile � ufficio reclami �
o � telefono amico � e cos� via.
Questa, per�, � un'accusa eccessiva e perci� stesso infondata. Innanzitutto,
gi� nell'ottica del suo apparentemente limitato ruolo di pungolo
della corretta azione amministrativa, l'istituto ha, a mio avviso, un'importanza
notevole, almeno per due aspetti.
In primo luogo, perch�, finalmente, con esso � stato introdotto in
Italia un meccanismo che si pone in stridente contrasto con la concezione
tradizionale del rapporto non paritetico tra burocrazia autoritativa, operante
per mezzo di � provvedimenti � (mi richiamo alle nozioni che ben
conosciamo) e cittadino. Ed, invero, il difensore civico � un organo in cui
si formalizza, nel diritto pubblico, la esigenza di difesa del cittadino
nell'ambito della amministrazione e senza la contrapposizione che caratterizza
gli attuali strumenti �esterni� di tutela degli interessi e dei diritti
"
....,.......~
77
PARTE II, QUESTIONI
soggettivi dei privati, di natura giurisdizionale, o agli strumenti � interni �
alla stessa amministrazione (come i ricorsi amministrativi).
N� va dimenticata un'altra conseguenza di grande significato: la circostanza,
cio�, che l'intervento del difensore civico opera su attivit� e cpmportamenti
dell'amministrazione e non come l'usuale controllo o tutela su
atti e su provvedimenti (e qui, appunto, pensiamo a quanto ci ha appena
ricordato il Presidente Chieppa). Non � in effetti notevole che attraverso
il nuovo organo si possa riuscire (nei limiti in cui si vuol riuscire, ovviamente)
a saltare a piedi pari, l'intera problematica della difesa del privato
nei confronti dell'inerzia amministrativa, che invece il Consiglio di Stato
� riuscito a risolvere e in modo ancora insoddisfacente (per forza di cose,
non certo per sua colpa) in una lenta, annosa evoluzione?
Il fatto � che non � neppure facile riuscire a prevedere quali potranno
essere le conseguenze sulla tradizional� concezione di rapporti cittadinoburocrazia
e burocrazia-amministrazione, intesa nel suo modo di operare
come amministrazione e non come esecutivo, che fino ad oggi hanno distinto
l'ordinamento italiano da ogni altro.
3. -Senonch�, le considerazioni appena svolte appaiono di rilievo
perfino secondario a fronte di ci� che si � andato verificando nella prassi,
successiva alla istituzione del difensore civico nelle regioni.
Ovviamente, quando accenno a:lla prassi, mi riferisco a!lla attivit� dei
primi difensori civici, perch� le leggi del 1979, 1980 e 1981, ancora non
hanno dato risultati probanti o comunque analizzabili.
Il primo elemento ,di rilievo che emerge dall'analisi delle vicende storiche
� la evidenza di un massiccio ricorso al difensore civico e ci� �
avvenuto nonostante la difficolt� iniziale, che ben si pu� comprendere,
di diffondere la conoscenza della esistenza di un difensore civico. Sono
state fatte delle analisi molto interessanti sulle relazioni dei difensori civici
e da esse � emerso, per esempio, che un numero rilevante di reclami sono
presentati da funzionari o dipendenti pubblici, trattandosi di categorie che
pi� facilmente vengono a conoscenza dell'esistenza del difensore civico.
Inoltre risulta altresl evidente che l'istituto � stato ampiamente utilizzato
da quelle parti sociali, da quei cittadini che avevano la minore forza
(economica) per una difesa giurisdizionale; e tutto ci� � un fatto in qualche
modo positivo, anche se ci fa supporre che, chi aveva altre abitudini o
modi, non sempre accettabili, di come trattare con l'amministrazione, ha
continuato, � probabile, a farlo.
Infine � risultato che un grandissimo numero di richieste sia stato
presentato al di fuori delle competenze legislativamente previste (� noto
che nell'ambito regionale le attribuzioni interessate a dette competenze
sono quelle delle Regioni, e anche degli enti locali, ma solo quelle delegate
dalle Regioni stesse). Molte volte si � ricorso al difensore civico per
78
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELl..O STATO
chiedergli qualcosa che non poteva fare, riguardo per esempio, ad attivit�
proprie degli enti locali.
Quale, in tal caso la risposta del difensore civico? Un'obiettiva
difficolt� si oppone, per molteplici ragioni, a rispondere: �non � mia
competenza, non posso fare niente� ed, infatti, di norma, l'organo si �
attivato lo stesso, con la c,arica o la forza della sua dignit�, della sua
funzione neutra. A ben vedere il difensore civico non ha quasi mai risposto
negativamente e ha fornito repliche molteplici e diversamente articolate
che � un peccato non potere esaminare in questa sede. Per esempio, al
di fuori delle proprie competenze il difensore civico toscano ha deciso di
non rispondere mai negativamente quando siano in gioco problemi di
interesse generale, preferendo intervenire comunque, anche se esercitando
poteri minori.
Il dato pi� interessante che emerge dall'analisi della prassi � appunto
questo: che i limiti formali delle attribuzioni del difensore civico sono
stati sentiti come una camicia di forza che blocca in modo eccessivo le
potenzialit� dell'organo. E quindi questo si � andato trovando altri meccanismi
di intervento che, tra l'altro, erano stati gi� evidenziati nell'esperienza
francese, per esempio sotto forma di consulenza informale agli organi
costituzionali, oppure attraverso la proposta di piccole riforme (mediateur).
4. -� indubitabile che questa circostanza sia da prendere in attenta
considerazione; invero il fatto che l'appena istituito organismo abbia
esorbitato da quello che era il disegno inizialmente per lui tracciato dagli
statuti e dalle leggi delle prime regioni che .l'hanno introdotto e si sia
allargato su altri versanti, ponendosi quale protagonista di un colloquio
diretto con le pubbliche amministrazioni, non solo su iniziativa dei privati
e non soltanto con riferimento a casi specifici, bens� su temi e questioni
di portata pi� generale, appare di grande interesse ai nostri fini.
Ma la figura che stiamo esaminando non si � evoluta unicamente in
questo suo modo di operare. Rivolgendosi ad un approccio a tematiche
di maggiore ampiezza, essa si � posta in evidenza nei confronti degli
organi � costituzionali � della regione i quali, per l'interesse istituzionale
da essi portato alle stesse tematiche, hanno ritenuto di potere usufruire
dei risultati della sua attivit�.
Ne sono scaturite alcune interessanti innovazioni legislative.
Direi che � emblematica in questo senso, la modifica alla legge toscana
sul difensore civico, introdotta nel 1977, che amplia e formalizza i rapporti
tra difensore civico e Consiglio Regionale, prevedendo una pi� precisa
regolamentazione delle relazioni periodiche sull'attivit� dell'organo stesso
e dell'utilizzazione di queste relazioni da parte del Consiglio Regionale.
Si tratta di una modifica che ha un rilevante significato sostanziale e che
inserisce il difensore civico in un circuito politico al quale esso era prima
estraneo.
PARTE II, QUESTIONI
Questo processo evolutivo, inoltre, non si verifica soltanto nell'ambito
delle regioni che hanno per prime previsto il difensore civico, ma, a mio
avviso, si riproduce con effetti notevoli anche sul contenuto deHe leggi delle
regioni che hanno successivamente introdotto l'istituto. Il che, per inciso,
conduce a respingere un'altra accusa non esatta che � stata ripetutamente
rivolta alla legislazione regionale afferente al tema, e cio� che le leggi
regionali sul difensore civico. siano state scritte in maniera ripetitiva, quasi
con tampone. Non � assolutamente vero, anche se si potrebbe osservare
che sarebbe pure errato il contrario, cio�, pretendere una totale diseguaglianza
tra fogge e legge. In realt� si riscontrano differenze, e differenze
significative, come sono appunto, quelle -contenute nelle pi� recenti
normative -che riconducono fil difensore civioo in una posizione di
rilievo nell'ambito del circuito costituzionale (ovviamente regionale) dei
rapporti tra legislativo ed esecutivo. Si ha dunque uno scatto di qualit�, anche
se l'organo resta politicamente neutro (anche nelle nuove leggi, il difenso:
i:-e civico � eletto dal Consiglio Regionale con la maggiomnza qualificata).
Ora, se poniamo mente a questa evoluzione, ed in particolare modo al
fatto che viene formalizzato il momento in cui il �parlamento� regionale
acquisisce le informazioni che il difensore civico ha attinto dall'Amministrazione,
si ha quasi l'impressione di essere di fronte ad un fenomeno di
� dej� vu �.
Ed, infatti, a ben pensare, pu� sembrare (con la dovuta cautela che
tali raffronti richiedono) di assistere alla ricucitura, attorno alla figura
creata dalle regioni, delle due attribuzioni originarie dell'ombudsman
svedese.
Vista in tali termini interpretativi la vicenda dei difensori civici regionali
consente di svolgere due ordini di considerazioni alquanto interessanti.
1) La conferma della stretta correlazione �naturale� intercorrente tra
le due attribuzioni dell'ombudsman che �rende probabilmente precario o
inutile .,il tentativo di dare vita ad un ombudsman dimezzato, con i soli
compiti di difensore civico.
2) La ineluttabile necessit� di un ulteriore ~mpiego delle � utilit�� di
cui diviene automaticamente portatore tale organo � dimezzato � con
l'acquisizione da parte di altri organi, degli elementi conoscitivi concernenti
l'and�mento dell'amministrazione.
Tale impiego pu� (anzi dovrebbe) svolgersi sia mediante la introduzione
di poteri _che consentano una maggiore incidenza dell'organo stesso
sull'azione amministrativa (sempre per� nel rispetto della natura politicamente
neutra dello stesso) sia mediante una continua utilizzazione a fin�
conoscitivi e forse anche ispettivi dell'attivit� amministrativa da parte del
potere legislativo.
80 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STAID
La rapida evoluzione, anzi, il progresso segnato dalla pi� recente legislazione
regionale si sono appunto realizzati percorrendo ambedue le vie.
Gli esempi della prima si rinvengono in tutte le leggi degli anni
1980-1981.
Cos�, l'art. 2 della legge lombarda (1980) stabilisce che: �Il difensore
civico, qualora nell'esercizio dei propri compiti istituzionali rilevi o abbia
notizia che nell'operato di altre amministrazioni si ve!'if�.chino disfunzioni
ed anomalie comunque incidenti sulla qualit� e regolarit� dell'attivit~
amministrativa regionale diretta o delegata, ne riferisce al Consiglio
regionale a termini del successivo art. 5 �.
Sullo stesso piano operano le leggi del Friuli-Venezia Giulia, e dell'Umbria
che prevedono la possibilit� di interventi d'ufficio dovunque si
riscontrino irregolarit�.
Pure gli esempi della seconda forma di �utilizzazione� dell'attivit�
del difensore civico sono rilevanti, dimostrando l'interesse progressivamente
sentito dal legislatore regionale verso il rafforzamento dei collegamenti
(al liveHo di impiego dei dati acquisiti) tra tale organo e il Consiglio.
La normativa pi� approfondita e curata � per il vero quella Lombarda
(art. 5) la quale stabilisce che, oltre alla relazione sull'attivit� svolta nell'anno
precedente, segnalando i casi in cui si sono verificati i ritardi e le
irregolarit�, hl difensore civico pu� anche inviare al Consiglio Regionale
in ogni momento, relazioni su questioni specifiche, in casi di particolare
importanza o comunque meritevoli di urgente considerazione.
Senonch� ancora pi� interessante appare la successiva disposizione
secondo cui �Il Consiglio Regionale, esaminate le relazioni, tenuto conto
delle osservazioni e dei suggerimenti in esse formulati, adotta le determinazioni
di propria competenza che ritenga opportuno, ed invita i competenti
organi statutari della regione ad adottare le ulteriori misure necessarie,
con particolare iI1iguardo: A) alla modifica della struttura del servizio d'ufficio;
B) alla revoca degli incarichi dei dirigenti di servizio, ove ricorrano
gli estremi ecc...; C) alla promozione di eventuali provvedimenti disciplinari;
D) alla sostituzione nell'espletamento di singoli atti dei funzionari... �.
Come � facile vedere, l'arricchimento progressivo della figura e dei
poteri del difensore civico regionale � veramente notevole, riavvicinandolo,
anche se molto alla lontana, a quella del commissario parlamentare. Questa
evoluzione � l'indice pi� evidente della grande vitalit� dell'istituto; la dimostrazione,
cio�, che un esperimento che, forse all'inizio, poteva apparire ad
alcuni eccessivamente parziale e mutilato e perci� demagogico, in realt� ha
risposto ad esigenze effettive, ha colmato vere carenze della nostra
struttura di governo, inteso in senso lato. Esigenze e carenze tuttavia,
che era arduo tentare di affrontare in via diretta, proprio per la difficolt�
di ideare e di introdurre lo strumento che sarebbe stato necessario a tal
fine.
PARTE II, QUESTIONI
L'esperienza dei difensori civici regionali ha dimostrato per� che la
strada � percorribile con la dovuta prudenza e, ovviamente, senza
attendersi risultati miracolosi anche nell'ambito statale. Tanto pi� che
l'Amministrazione statale e i rapporti tra essa e il parlamento hanno delle
peculiarit�, delle ragioni del disfunzionamento amministrativo talmente
radicate e diffuse che l'intervento del difensore civico non potr� certamente
neppure tentare di risolvere. (Basti pensare ai � disservizi pubblici � nazionali,
-postali -ferroviari ecc... che non possono essere neppure intaccati
dal modesto contributo dell'organo di importazione svedese).
Ci� per�. non toglie, e questa mi sembra la conclusione pi� rilevante ai
nostri fini, che emergano da quanto si � visto dell'esperienza regionale,
segnali molto incoraggianti che spingono a realizzare al pi� presto il
difensore civico nazionale.
ACHILLE CHIAPPETTI
Franco Favara (*)
SIGNIFICATO POLITICO E LIMITI COSTITUZIONALI
DELL'ISTITUTO DEL DIFENSORE CIVICO
SOMMARIO: 1. Ragioni di cautela -2. La lotta contro l'inerzia degli apparati
-3. La lotta contro le disfunzioni dei pubblici servizi -4. La
provvista dei difensori civici.
t. -Debbo confessare di essermi avvicinato al tema di questo incontro
di studio con un po' di diffidenza nei confronti dell'istituto del difensore
civico. Ed invero non mancano -a mio personale avviso -.ragioni che
suggeriscono un approccio cauto. Ne indico esemplificativamente tre.
La prima. Il nostro Paese si trova nel bel mezzo di una crisi economica
non solo congiunturale, che ha reso intollerabile il sovraccarico della spesa
pubblica, in larga misura determinato dall'eccessivo peso delle sovrastrutture
istituzionali sulle strutture produttive. L'esigenza oggi pi� avvertita �
piuttosto quella di smobilitare gli apparati che rendono alla collettivit�
meno di quanto costano, e non gi� quella di creare nuove sovrastrutture
per infittire oltre le garanzie.
La seconda. I nostri apparati pubblici -ed alludo non solo a quelli
amministrativi ma anche a quelli giurisdizionali -sono afflitti da vaste
aree di inefficenza. L'obiettivo da ipevseguire dovrebbe essere quello di
un recupero di efficenza di detti apparati, non quello di creare apparati
paralleli aventi il compito di ingerirsi � da fuori � o � daH'alto � nel lavoro
altrui, con conseguente aumento del volume dei flussi cartacei che gi�
soffocano gli uffici. Certamente, recuperare l'efficenza degli apparati esistenti
� obiettivo molto difficile, per raggiungere il quale � necessario
percorrere strade faticose: ricostruire un tessuto di funzionari -e mi
riferisco soprattutto ai dirigenti di uffici -personalmente responsabili nei
confronti della collettivit� per il funzionamento degli uffici loro affidati,
formati nell'orgoglio per la funzione pubblica e selezionati per dil'ittura
morale e dimostrate capacit� professionali; applicare senza eccezioni il
principio costituzionale per cui nei pubblici uffici si accede per concorso
e si fa carriera per merito; rompere la rete delle reciproche tolleranze
all'interno degli uffici; rifiutare gli eccessi di egualitarismo che generano
cachistocrazie tanto arroganti quanto prive di legittimazione sostanziale:
tutto ci� richiede un impegno morale prima che politico di lungo periodo.
poco redditizio in termini di consensi immediati. Comprensibile � quindi
la tentazione di ricercare scorciatoie. Ma vere scorciatoie non esistono;
(*) Avvocato deHo Stato.
17
84 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sicch� il ricercarle pu� essere dannoso, se vale a creare illusioni, ad intro
durre ulteriori deformazioni. a ritardare i temoi di pi� faticosi recuperi.
Bisogna, tra l'altro, prendere consapevolezza del fatto che una amministrazione
seria ed efficiente � requisito indispensabile non solamente
per la funzionalit� ma anche per la democraticit� delle istituzioni. La man.
canza di un ceto quaHficato e motivato di amministratori pubblici deter
mina dei �vuoti� che altri ceti pi� dotati di uomini qualificati sono
portati a riempire, con conseguente alterazione degli equilibri costituzionali.
Il personale politico dovrebbe considerare maggiormente quanto preferibile
sia, per esso,. avere per interlocutori immediati amministratori pubblici
capaci ma pur sempre subalterni, anzich� venire a diretto contatto con
corpi in grado di contrapporsi.
La terza. Il nostro ordinamento gi� conosce una molteplicit� di con
trolli: operati dalle gerarchie interne di ciascun apparato, dalle ragionerie,
dalla Corte di Conti, dalle giurisdizioni amministrativa civile e penale, dlol
organi straordinari (ad esempio i cosidetti �super-ispettori� tributari).
Sulla carta. non si pu� dire che vi sia scarsezza di controllori. Anzi,
v'� piuttosto una pletora di controllori, spesso per� male impiegati, e -a
loro volta -non di rado tanto poco efficienti da provocare rallentamenti
intollerabili nel corso dei procedimenti; al punto che recentemente il
legislatore -ad esempio con la legge n. 1 del 1978 -si � preoccupato di
eliminare taluni controlli ed ingerenze.
V'� di pi�: controlli ed ingerenze, quando sono oltre misura, producono
effetti disincentivanti il cui costo, ancorch� difficilmente quantificabile,
pu� risultare pesante, specie se il controllore -'--operando al coperto da
responsabilit� e beneficiando di uno status privilegiato -non incontra
remore neppur psicologiche nell'assumere iniziative volte ad attivare pro
cedimenti repressivi, ed � portato a ritenere i funzionari controllati alla
stregua di suoi subalterni. In una societ� �di massa� il perfezionismo
� un lusso insostenibile, e controlli eccessivi si traducono inevitabilmente
in cali di produttivit�.
2. � Come vedete, vi sono motivi per un approccio, pi� che disincantato,
scettico alla proposta di introduzione del difensore civico nel nostro ordinamento
statale. Tuttavia, chi si fermasse a questo punto verrebbe meno
al dovi::re di mettere a fuoco e valutare anche quanto di positivo vi pu�
essere -e vi � -nella proposta. Ed in effetti vi sono almeno due ambiti
ben delimitabili nei quali il difensore civico pu� rendere utili servigi
alla collettivit�.
Il primo ambito � -come gi� egregiamente rilevato dal presidente
Chieppa -della lotta contro l'inerzia degli apparati. I controlli esistenti,
e le garanzie giurisdizionali offerte dalla Costituzione, sono strumenti sufficienti
ad assicurare La conformit� alla legge degli atti posti in essere, ma
PARTE II, QUESTIONI
-come noto -non valgono ad assicurare una effettiva salvaguardia
contro i comportamenti inerti, contro il � non fatto � degli apparati.
Il legislatore si � visto costretto a dare -in alcuni casi -all'inerzia,
al silenzio dell'amministrazione, significati per cos� dire sostanziali: dapprima
di �rigetto�, nel campo dei ricorsi amministrativi, e, in epoca pi�
recente, di �assenso� o �accoglimento� di talune istanze presentate dai
cittadini. Il che implica un trasferimento ai � privati � di alcune fette di
potere amministrativo, ed esprime una notevole sfiducia negli apparati
chiamati ad agire per il bene pubblico. Ovviamente, silenzio-rigetto e silenzio-
assenso non possono che rimanere espedienti �eccezionali, e non
possono essere utilizzati nei casi di inerzia di un giudice.
V'� dunque un ampio spazio di azione per un organo cui sia affidato il
compito di stimolare l'iniziativa d'ufficio degli apparati, di �sollecitare l'ulteriore
corso di procedimenti e processi pendenti, di rimuovere le sacche
di resistenza passiva e di semplice inerzia. E ci� -a mio avviso, parzialmente
divergente da quello poc'anzi espresso dal presidente Chieppa nell'interesse
della collettivit� prima che nell'interesse del �cittadino qualunque
�.
Ed infatti il pi� incisivo dei poteri attribuiti ai difensori civici dalle
leggi regionali gi� approvate in materia sembra -per l'appunto -il potere
di fissare, di volta in volta, secondo le esigenze del caso concreto, un
termine al compimento di atti dell'amministrazione regionale (qualcosa di
simile a quanto previsto dall'art. 1183 codice civile). L'infruttuoso decorso
del termine cos� fissato costituisce di per s� fatto illecito, suscettibile di
sanzione quanto meno disciplinare.
Peraltro, le norme regionali test� richiamate fanno sorgere la necessit�
di raccordare l'efficacia dei termini ope defensoris cui si � accennato
con la disciplina a fini processuali della formazione del �silenzio-rifiuto�,
disciplina che la giurisdizione amministrativa -concordando con quanto
proposto nella Relazione dell'Avvocatura generale per gli anni 1971-1975 ha
desunto dall'art. 25 del d.P.R. 19 gennaio 1957 n. 3, con implicita estensione
della portata delle disposizioni in esso contenute anche al di fuori
dell'ambito � statale �.
D'altro canto, proprio l'esperienza formatasi in relazione alle applicazioni
del citato art. 25 sta a dimostrare che tale disposizione, se pu� utilmente
operare per la constatazione formale del � silenzio-rifiuto � a fini
processuali, non � sufficiente a produrre un effettivo superamento della
inerzia mancando la previsione della possibilit� di un intervento attivo,
�costruttivo�, sulla persona o sull'apparato che rimanga inerte. In altre
parole l'art. 25 sta operando pi� come disposizione pre-processuale che
come normativa -sia pur incompleta -regolatrice del procedimento
amministrativo.
86 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Per una efficace lotta contro l'inerzia appare dunque giustificata l'enucleazione
di una funzione pubblica ad hoc: il che non equivale a dire l'istituzione
di un funzionario o, peggio, di un apparato ad hoc.
Ed in effetti, per l'art. 13 del R.D. 30 ottobre 1933 n. 1611, l'Avvocatura
dello Stato gi� sarebbe investita della funzione di consigliare e dirigere
le amministrazioni patrocinate �quando si tratti di... abbandonare giudizi�:
il che le consentirebbe, appunto di dover promuovere il compimento delle
attivit� omesse ogniqualvolta sia pendente ricorso avverso un �silenziorifiuto
�. In pratica, una siffatta sollecitazione viene raramente posta in
essere, anche per una sorta di self-restraint, di ritrosia a dare indicazioni
che potrebbero incontrare la resistenza passiva dell'amministrazione patrocinata.
La riflessioni suscitate da questo incontro di studio potrebbero condurre
ad irrobustire lo strumento offerto dal ricordato art. 13; e potrebbe
forse essere utile rendere �detto strumento pi� maneggevole mediante una
norma sul procedimento da seguirsi. Va comunque considerato che l'attribuzione
della funzione de qua ad un difensore civico ad hoc renderebbe
possibili divergenze di opinioni e conflitti tra tale funzionario e l'Avvocatura
dello Stato in ordine alla conduzione degli affari contenziosi aventi
ad oggetto un �silenzio-rifiuto� (1).
Non � comunque pensabile che alla determinazione dei tempi della
azione amministrativa e dei processi giurisdizionali possa efficacemente
provvedere direttamente ed in astratto il legislatore. Termini fissati ex lege,
quand'anche non vanificati da ragioni di oggettiva impossibilit�, sono destinati
a rimanere �ordinatori� ogni qualvolta -ed � la regola -non pu�
(1) Per superare incertez:re che, i:n ordine al11a formazione del � si1enziorifiuto
� (e conseguenti riflessi sul processo amministrativo, che -come noto �
� materia ,, .di esolusi:va competenza statale) e, �al tempo stesso, per cercare
di ovviare a taluni degli inconvenienti determinati dalila inadeguatezza degili
strumenti di lotta .contro �finerzi:a nell'ambito deMe pubbliche amministrazioni,
potrebbe :pensarsi ad inseril'e, in un �eventuale d.dJ., l'articolato che segue.
* * *
Articolo A
�Gli art<koli 25 e 26, ed iJ primo comma dehl'art. 27, del decreto del
Presidente deillla RepubbLka 110 gennaio 1957 n. 3 contengono disposizioni sul
procedimento amministrativo aventi valo!'e di disposizioni fonda:mentalti di
principio ag1i effetti dell'articolo 117 de1la Costituzione e deg1i statuti speciali
di cui a11'artko1o 116 della Costituzione, e si applicano nei confronti dJ tutte
le amministrazioni pubbliche e dei .!oro dipendenti; nelil!'ultimo comma del
predetto articolo 25 fa paro1a "t!'enta" � sostituita con la paro1a "sessanta"�.
Arti-colo B
� Quando � stato ritualmente proposto o possa essere proposto ricorso
a tribunale regionale amministrativo avverso fa omissione, constatata nei modi
!
I
I
PARTE II, QUESTIONI 87
sistematicamente programmarsi il venir meno d~lla pubblica potest� non
esercitata.
Per quanto in particolare concerne i procedimenti amministrativi, �
un fatto che la scienza giusaministrativistioa, se ha dedicato molta attenzione
al provvedimento, oggetto e protagonista dei giudizi amministrativi,
ha lasciato per cos� dire in secondo piano altri momenti di procedimento;
e mi riferisco soprattutto all'iniziativa e all'istruttoria. Nei processi giurisdizionali
l'iniziativa � rimessa a soggetti diversi dal decidente; e l'istruttoria
costituisce di regola fase a s� stante, ben distinta dalla decisione.
Nei procedimenti amministrativi, l'iniziativa -se d'ufficio -e l'istruttoria
non hanno -almeno sulla carta -uno svolgimento dialettico e dignit�
di autonoma disciplina; il che ingenera confusione di ruoii, e lascia il corso
del procedimento nella �disponibilit�� dell'organo decidente. Non v'�
quindi da stupirsi se di tale � disponibilit� � l'autorit� decidente fa uso e
non di rado abuso, fino al punto di ricorrere al silenzio come modalit�
persino normale di espressione della volont� amministrativa.
Senza dubbio, rafforzare i rimedi gi� esistenti contro l'inerzia deHe
amministrazioni � pi� agevole -pi� agevole, s'intende, sul piano giuridico-
formale, non nella realt� delle cose -ed anche pi� urgente. Quailcosa
per� bisognerebbe fare anche per consentire il suiperamento delle
pi�. dannose strozzature dei processi giurisdizionali: � persino mortificante
leggere pronunce della Corte dei diritti dell'uomo, di riprovazione del nostro
Paese per troppo ritardata giustizia.
Adeguate risposte a tale esigenza non possono -per evidenti ragioni
d'ordine costituzionale -essere trovate in uno strumento tutto considerato
grossolano, quale appare il difensore civico. Esse potrebbero essere
trovate, pur mantenendo inalterato il quadro costituzionale, in altri stru
previsti daLl'articolo 25 del decreto del Presidente dema Repubblica '10 gennaio
1957 n. 3, di un 'atto od operazione dovuto da un organo di una ammi�
nistrazione o azienda dello Stato, anche autonoma, e fino a quando si �
formato H giudicato, l'Avvocato generale dello Stato pu�, previa comunicazione
agli uffici competenti ed acquisite le necessarie informazioni, stabilire
modalit� procedimentali per &l. compimento deLle prescritte attivit� amministrative
ed eventualmente attivare i previsti poteri sostitutivd. L'obbligo di
attenersi alle modalit� cos� stabilite pu� essere esteso a procedimenti connessi
per identit� di oggetto o di questioni, anche se concernenti soggetti
dive11si dal ric011rente.
La funzi.one di cui al comma precedente pu� essere delegata, in tutto o
i:n parte ed anche oon provvedi.mento generale, ad un vioe avvocato generale
deLlo Stato, e, per gli affari concernenti gli organi indicati ndl'artkOll.o 2 lettera
b) della legge 6 dioembre 19711 n. 1034, all'avvocato d]strettuale dello Stato
competente per territorio.
L'Avvocato generale dello Stato riferisce ogni tre anni !in merito all'atti�
vit� rsvolta ai sensi del presente artkolo al Presidente del Consiglio dei
Ministri, il quale trasmette la relazione ai Presidenti delLe Camere�.
88 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
menti, quali una meno indeterminata collocazione della funzione inquirente,
la configurazione di poteri di mero impulso in capo al Ministro di
grazia e giustizia, un parziale recupero dell'originario ruolo antagonista
della Corte di cassazione (del resto esplicitamente segnalato dalla Costituzione),
o il ricorso a nuove forme di partecipazione popolare all'amministrazione
della giustizia.
3. -Un secondo ambito nel quale H difensore civico pu� utilmente operare
� quello della lotta contro le disfunzioni dei servizi pubblici e in
genere delle attivit� amministrative non provvedimentali. Anche in questo
ambito -come nel primo -'-si � in presenza di comportamenti, manca un
provvedimento suscettibile di controllo sull'atto o di impugnazione.
Il r.attivo funzionamento delle attivit� amministrative di prestazione
di serizi e non provvedimentali � -come ovvio -maggiormente avvertito
laddove i cittadini sono costretti a vivere sotto speciale disciplina amministrativa
ed a stretto contatto tra loro e con l'autorit�: si pensi agli ospedali,
alle caserme, alle carceri. Non a caso si � avuta una spontanea
nascita di �tribunali del malato�, e si � avvertita l'esigenza di assicurare
modalit� di espressione democratica all'interno delle forze armate e della
polizia. Peraltro, la misadministration � avvertita, seppure in modo meno
drammatico, anche dai cittadini che pi� o meno liberamente si avvalgono
di servizi pubblici.
In questo secondo ambito non � detto che l'istituzione di un difensore
civico (o di una pluralit� di difensori civici settoriali) costituisca l'unica
o la migliore risposta possibile. Il difensore civico � un funzionario, in
posizione di relativa autonomia dal potere politico ossia dalla maggioranza
che governa e che lo nomina, ma pur sempre solo un funzionario.
Ed � necessario che rimanga tale, e non divenga n� un politico n� un
giudice (non previsto dalla Costituzione).
L'istituzione del �difensor.e civico � dunque una risposta di tipo burocratico,
che si pone in alternativa a possibili risposte di tipo partecipativo.
Ad esempio, istituire uno o ~i� difensori civici per l'assistenza sanitaria
conduce in pratica a rendere meno viva l'esigenza di organizzare e
gestire un controllo diretto da parte delle comunit� utenti sulla gestione
delle strutture sanitarie e ospedaliere; un controllo -questo -che
potrebbe rivoltarsi anche contro gli amministratori provenienti dal ceto
politico. 'Come funzionario, il difensore civico � in �grado di controllare
altri funzionari, ma pu� risultare poco incisivo nei confronti dei rappresentanti
eletti e in genere del personale politico.
Ora -mi consenta il prof. Chiappetti -specialmente nelle regioni
malgrado le leggi regionali assegnino sulla carta al difensore civico il
compito di individuare il � funzionario responsabile � di un servizio e di
un disservizio, esiguo � lo spazio decisionale in realt� lasciato ai funzionari.
Sicch�, di riflesso, le possibilit� di intervento del difensore civico
~
f f
~
t
i:
i'.
i;
!
PARTE II, QUESTIONI
possono risultare molto pi� circoscritte di quelle che potenzialmente sarebbero
le po~sibilit� di confronto attivate da organismi di diretta partecipazione
popolare. Il difensore civico potrebbe, addirittura, pi� o meno
inavvertitamente, rivelarsi uno strumento di protezione del � potere costituito
'" un modo di incanalare e dirottare l'eventuale malcontento popolare
verso impiegati esecutivi o poco pi� che esecutivi.
Cionondimeno, in molte situazioni il difensore civico pu� rivelarsi
risposta pi� opportuna di soluzioni di tipo partecipativo. Un rapporto diretto,
non � mediato �, non � filtrato �, tra utenti e addetti alla prestazione
di servizi pubblici pu� risultare, alternativamente, o troppo conflittuale,
al punto da risultare d'intralcio al funzionamento dei servizi, o
troppo coinvolgente, al punto da risolversi nel � tutto va bene �. D'altro
canto, le formule partecipative finora sperimentate hanno-dimostrato
quanto limitata sia Ia possibilit� di organizzare e gestire organismi realmente
autonomi dalle principali forze politiche e sociali, e quanto costosa
sia, in termini di tempo e di danaro, la attivazione di una qualsiasi forma
di partecipazione popolare.
Sicch�, pu� risultare conveniente affidare ad uffici ad hoc, ciascuno al
limite composto da un uomo solitario titolare di un munus personale,
�na parte di quei compiti di controllo democratico che altrimenti occorrerebbe
affidare ad una miriade di � parlamentini �, eventualmente poco
governabili e portati a:lle radicalizzazioni ed alle strumentalizzazioni.
Ho usato la parola �uffici�, e al plurale, perch� non mi pare possibile
n� auspicabile che una sola persona possa caricare su di s� -come
ipotizzato dal prof. Pace -compiti .estesi a tutti i settori di possibile
intervento ed a tutto il territorio nazionale. Va comunque tenuto presente
che la prestazione di molti servizi rientra: ormai nelle competenze regionali
(ad esempio, nel settore dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, qualche
Regione gi� sta affidando al proprio difensore civico compiti di controllo
democratico), che per il mondo della scuola e delle universit� gi� esistono
strumenti di partecipazione, che adeguate risposte sono state date dall'ordinamento
alle esigenze delle carceri e delle convivenze militari e di polizia,
e che per talune amministrazioni (ad esempio, affari esteri, bilancio,
finanze, partecipazioni statali) non sussistono significativi spazi per l'azione
di un difensore civico.
Una volta esclusa l'ipotesi del difensore civico unico per tutto l'appavato
statale, viene a cadere anche ogni ragione per una sua collocazione
presso. la Presidenza del Consiglio dei Ministri. � -questo della collocazione
del o dei difensori civici nel sistema delle istituzioni statali -un
problema che non mi pare sia stato ancora affrontato: escluderei che il o
i difensori civici possano rimanere per cos� dire �a mezz'aria�, senza un
punto di riferimento costituzionale. Il difensore civico, come si � detto,
non pu� essere un � magistrato speciale �, se non altro perch� la Costi
90 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tuzione non lo prevede, anzi lo vieta. E se � un funzionario vi ,deve essere
per H suo operato una responsabilit� politica governativa o ministeriale.
A questo proposito, pu� essere interessante osservare che il d.d.l. sulla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, recentemente presentato dal Governo.
al Parlamento, attribuisce al Presidente del Consiglio il potere di
adottare � le direttive necessarie per assicurare il buon andamento della
p.a. e per la verifica costante dell'efficienza degli apparati pubblici�, ed
attribuisce a ciascun Ministro il compito di vigilare � affinch� siano assicurati
il buon andamento e l'imparzialit� dell'amministrazione (affidatagli).
esercitando le opportune verifiche ed i necessari controlli �.
4. -Prima di concludere vorrei dire poche parole in ordine alla � provvista
� delle persone cui affidare la funzione di difensore civico.
Due requisiti mi paiono essenziali. Il primo concerne l'et�. Il chiamato
alla funzione di difensore civico deve essere persona non pi� giovane, che
abbia gi� interamente percorso una vita professionale con esperienze qualificanti,
che non nutra ulteriori ambizioni e non possa pi� ritornare all'attivit�
di provenienza. Un giovane, pur onesto e valoroso, sarebbe esposto
alla tentazione di strumentalizzare il ruolo di difensore civico per accumulare
consensi o per acquisire altri incarichi; e a quel punto non sarebbe
pi� autonomo. La vera indipendenza di un addetto a pubblica funzione
non � fatta solo di orgoglioso rifiuto delle ingerenze altrui; � fatta
anche di chiusura rigida alle lusinghe, ai vantaggi che altri sono in grado
di offrire.
Il secondo requisito � la estraneit� all'apparato su cui deve operare.
L'estraneit� ha un costo, in termini di minor conoscenza degli uomini e
delle cose, ma presenta vantaggi irrinunciabili, quali l'assenza di quei
legami e di quelle aspettative che qualsiasi ambiente di lavoro finisce per
produrre. Devo per� essere molto esplicito su un punto, nella speranza
che le mie parole non suonino scortesi: l'estraneit� rispetto agli apparati
amministrativi non deve divenire veicolo di un disegno che, attraverso il
programmato affidamento della funzione di difensore civico a persone
che hanno accumulato sensibilit� ed esperienze di tipo prevalentemente
giudiziario, possa portare a far operare l'istituto del quale ci si occupa nei
fatti -come una sorta di � avamposto � della giurisdizione (uso il
termine nell'accezione pi� lata) all'interno degli apparati del potere esecutivo.
Un disegno siffatto sarebbe oggettivamente contrario ai principi
costituzionali, oltre che vistosamente diverso dalla proposta originaria di
un �commissario parlamentare�, caldeggiata dal Maestro -il prof. Jemolo
-che oggi e qui commemoriamo. E sarebbe non poco significativo
(e forse anche preocc4pante) se tale diversit� stesse ad indicare implicitamente
che si. considera gi� avvenuto un sostanziale mutamento negli
equilibri costituzionali. Invero, l'autonomia dell'esecutivo � un valore fon.
damentale cos� come l'indipendenza delle magistrature.
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PARTE Il, QUESTIONI
Alternativa .che non pare sia stata finora prospettata, ma che forse meriterebbe
un esame, potrebbe essere quella di affidare i compiti di difensore
civico ad una istituzione gi� esistente, non dotata di poteri propri
(che rimarrebbero esenti da controllo e si cumulerebbero con quelli da
riconoscersi al difensore civico), ed operante a contatto con tutte le amministrazioni,
statali e non. � -questa -una alternativa che potrebbe
presentare i vantaggi di una spersonalizzazione del munus di difensore
civico e di una pi� rapida attivazione delle relative funzioni. Un discorso
in proposito impegnerebbe parecchio tempo: mi limito pertanto a sollevare
il problema riservandomi di formulare in altra occasione qualche
proposta concreta.
Concludo, ringraziando l'uditorio per la cortese attenzione.
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Leonardo Santoro (*)
IL DIFENSORE CIVICO NELLA SUA NATURA E FUNZIONE
Nato nel mondo costituzionale scandinavo, il difensore civico prende
il nome di �ombudsman� gi� nell'ordinamento della maggiore parte dei
paesi europei e trova spazio in Italia nelle regioni del Lazio, della Toscana
e della Liguria.
Le quali, in forza delle esperienze fatte, potrebbero essere indicative
a determinare meglio la natura e la funzione dell'istituto in parola, nonostante
le vivaci discussioni. Sentra entrare nel merito, l' � ombudsman �
richiede ,una premessa di definizione, almeno delle ragioni ideali di fondo,
che lo inducono e l'hanno indotto finora nella portata.
Si tratta di affiancare, in termini d'indipendenza e di collaborazione,
gli operatori del diritto nell'esercizio applicativo delle norme giuridiche
emanate, civili, penali ed amministrative, con lo scopo di evitare che si
cada, per un � summus jus �, in una � summa iniuria >>., che non � salvezza
di giustizia.
Ma l'attivit� del difensore civico �, nel concreto, di controllo, effettivo
e reale, a tutela degli interessi legittimi dell'uomo e del cittadino, una
volta presi in esame, con i loro vari e numerosi casi, che spesso danno
luogo a contrasti inevitabili nelle rispettive competenze ed interpretazioni
tra gli organi preposti, in quanto, non solo, al merito ed al diritto.
Il problema � d'importanza rilevante, perch�, al di l� del principio, si
viene a creare di fatto un procedimento da magistratura parallela, che influisce,
di per s�, su un diverso ordine categoriale di giudizio, modificandone
la sostanza ed il fine.
Di certo, si avvertono dei pregiudizi, che, se non elimin~ti, sarebbero
d'impedimento per .una messa a fuoco, e linea corretta di condotta, del
1'� ombudsman� e degli altri istituti giuridici concorrenti nella fase preliminare,
di andamento e conclusiva.
Il difensore civico � un organo da ritenersi esente da interferenze
settoriali o di parte. Esso � un istituto giuridico diretto, unicamente e
solamente, a seguire e considerare il comportamento e gli atteggiamenti
delle persone, relativamente ai provvedimenti adottati ed alle sentenze
emanate, senza prevalere su queste o su quelle, il cui iter � autonomo,
oltre che libero.
Nella sostanza, l'� ombudsman� � nella caratteristica propria del critico,
dal punto di vista dell'opinione pubblica, del promotore di giustizia
(*) Docente di materie giuridiche in Potenza.
94
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
e del controllore, l� dove sussiste un potere d'imperio, o di discrezionalit�,
se pure prescritto dalle leggi.
Le quali, permettendo un formalismo di moda, tolgono al singolo
quello che d'imparziale gli spetta, come contenuto.
Il che si verifica in tutti i campi del diritto, dal civile al penale ed
all'amministrativo, al punto da non assicurare, con la salv,ez:m degli interessi,
l'intrinseca certezza del diritto, in direzione di giustizia, almeno corrispondente
al vero.
L'istituto del difensore civico � nuovo all'ordinamento giuridico italiano,
ma vale se reso funzionante nella sua natura, che � anche di stimolo
al rinnovamento di una mentalit�, operativa del pensiero e del fare, nell'ottica,
logica e dialettica, esistenziale, quale specchio deHa vita in continuo
movimento.
Francesco Calasso, in effetti, ha lasciato scritto, e non a torto, che lo
scopo � di offrire ai giuristi � il canone ideale del giusto e dell'ingiusto, non
pi� come diritto storicamente :legato a un mondo ed a un'epoca, ma come
il diritto, destinato a propagarsi, non per imposizione di governanti, ma
per la sua forza intrinseca di umanit� e di giustizia�.
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Emilio Zecca (*)
QUALCHE RIFLESSIONE SULL'ESPERIENZA MATURATA
Desidero limitarmi ad alcune brevi riflessioni, che mi sono state
suggerite dall'ascolto delle interessantissime relazioni. Chiedo scusa anticipatamente
del carattere un p� disordinato di queste osservazioni. Non
avevo pensato di prendere la parola: � stata, per cos� dire, una tentazione
improvvisa e non ho avuto tempo quindi di' riordinare le idee.
La prima osservazione � questa. I difensori civici che operano gi� da
qualche anno in alcune regioni italiane, scrivono delle periodiche relazioni
sulla loro attivit� ed � quindi possibile ormai cominciare a spostare l'attenzione
sui risultati conseguiti e nelle connotazioni concrete che l'istituto va
assumendo, suHe sue tendenze evolutive.
Una delle prime cose che salta all'occhio nell'esame di queste relazioni
� che l'intervento del difensore civico non � mai stato richiesto per una
pratica di grande valore economico; diciamo, per una grossa lottizzazione,
per l'installazione di un ipermercato, per un appalto importante. L'avventore
abituale � l'uomo medio, l'impiegato, il piccolo commerciante, qualche
associazione cittadina che tutela interessi diffusi: non � mai accaduto, ch'io
sappia, che l'intervento sia stato invece richiesto da una grande concentrazione
finanziaria o da una grossa impresa.
Tutto ci� � assai significativo. Vuol dire sostanzialmente che, quando
si d� vita ad un organismo destinato a seguire, su richiesta degli interessati,
le pratiche amministrative, affinch� siano evase con speditezza ed a
controllare che non ristagnino negli uffici, si scopre che ve ne era in realt�
bisogno solo per affari di modesto livello e per cittadini appartenenti .alla
fascia medio-bassa dei redditi. Giocano qui fattori difficili da rimuovere,
che attengono ai costumi ormai invalsi nei rapporti con la pubblica amministrazione
ed alla preferenza accordata in quest'ambito, almeno nelle
pratiche di un certo rilievo, ai contatti personali e all'intermediazione politica
rispetto ai canali istituzionali di comunicazione e di tutela.
Qualcuno, nel manifestare perplessit� sull'efficacia dell'istituto, ha
detto che il miglior difensore civico � pur sempre il Consiglio di Stato;
altri potrebbe maliziosamente aggiungere che il deputato del proprio
coHegio elettorale, un assessore regionale, un sottosegretario o un capocor�
rente sembrano essere ancora gli strumenti pi� impiegati e pi� efficaci.
Io devo confessare che trovo alquanto strano che non ci si preoccupi,
nel momento in cui si pensa di attivare un nuovo canale istituzionale di
comunicazione tra cittadino e potere pubblico, di conferirgli anche in
(*) Avvocato dello Stato.
96 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
qualche modo una sorta di � diritto di esclusiva � per l'esercizio deHe funzioni
ad esso demandate e di chiudere quindi ogni altro canale extraistituzionale
di pressione e di intermediazione.
Fino a che non esiste una pubblica autorit� a cui rivolgersi perch� sia
garantito il corretto e solerte disbrigo degli affari amministrativi; fino a
che manca un sistema codificato di relazioni pubbliche con i cittadini, pu�
considerarsi fatale -se non certo giustificabile -che si sviluppino esi
diffondano deteriori pratiche di intermediazione, ad opera dei tanti
faccendieri che fioriscono tra le pieghe delle nostre istituzioni. Ma quando
ci si accinge a dar vita ad un organo deputato appunto a rendere traspare11te
verso i g�vernati la trattazione degli affari da parte degli apparati
burocratici, quando ci si propone di introdurre un vero e proprio � sistema ,,
di relazioni pubbliche tra cittadini e potere, non si pu� fare a meno, a mio
avviso, di accreditarlo come un sistema esclusivo, come l'unico canale
cio� attraverso il quale sia possibile conoscere l'andamento dell'affare e
influire su di esso.
Sembra a me che sia questa una condizione elementare di credibilit�
per un organo destinato ad essere designato dalle massime cariche dello
Stato e ad essere presentato in societ� con attributi di cos�. elevato
prestigio. Altrimenti sar� difficile evitare l'impressione che esso sia uno
strumento riservato agli sprovveduti, mentre permangono mezzi di accelerazione
e di influenza ben altrimenti efficaci per gli � ottimati "�
Una seconda osservazione riguarda quella che � stata chiamata la
competenza �eterodossa� del difensore civico. Dalle relazioni pubblicate
emerge che solo una parte delle richieste ricevute investivano l'amministrazione
regionale e rientravano nella competenza propria del difensore
civico. U~a grande mole di richieste di intervento riguarda invece pratiche
trattate da uffici di altri enti pubblici (Stato, enti locali, enti previdenziali
e persino istituzioni straniere) nei cui confronti il difensore civico �
sfornito anche di quei modesti poteri che le leggi istitutive gli attribuiscono.
Come � stato qui ricordato, di fronte a tali richieste si � scelto prevalentemente
di tentare comunque una intermediazione ufficiosa presso
l'autorit� competente, confidando che il prestigio �dell'organo, se non un
suo puntuale potere, avrebbe in ogni caso avuto influenza e portato a
risultati in qualche modo utili aH'interessato. Vi sono state cos� garbate
corrispondenze, che hanno quasi sempre fornito all'interessato� opportw1i
elementi di conoscenza e di orientamento.
Quello che preoccupa per� � che, per poter riconoscere utilit� a questa
funzione, occorre muovere dal presupposto che chiunque avesse chiesto
le stesse notizie con il proprio nome e cognome, senza l'intermediazione
epistolare di un � difensore civico >>, non avrebbe invece ricevuto risposte i
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altrettanto garbate e precise.
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PARTE II, QUESTIONI
A me pare evidente che l'esercizio di una tale funzione etorodossa da
parte del � difensore civico � rischi di degradarne l'immagine ad wm sorta
di �telefono amico�, di �segretario ga:lante � della vita burocratica (a
Napoli un tempo, nei rapporti con gli uffici pubblici, ci si rivolgeva a un
personaggio chiamato �o' parlatore�) ed a far perdere le caratteristiche
sue proprie di organo deputato al controllo dell'attivit� amministrativa in
quegli aspetti non coperti da tutela giurisdizionale o da sindacato formale
di altri organi.
Ora, se si guarda bene, si scopre che l'esercizio di queste funzioni
� eterodosse.� nasce perch� nei rapporti tra Stato e cittadini vi � uno
spazio non coperto, perch� manca in buona sostanza un sistema generalizzato
di relazioni pubbliche che, dai luoghi ove si esercita il potere, si
proietti sul versante dei governati e consenta a questi di attingere notizie
e spiegazioni in ordine agli affari che li riguardano. Io appunto vorrei
invitare a coltivare e dissodare questo terreno, che mi pare abbia molta
attinenza con quello dell'istituto di cui stiamo discutendo. Forse, prima che
di un �difensore civico�, cio� di un organo inteso ad intervenire nei casi
di manifestazione patologica della vita amministrativa, noi abbiamo
bisogno di un sistema ramificato e capillare di uffici capaci di orientare il
cittadino nello svolgimento fisiologico dei suoi rapporti con il potere
pubblico.
E ci� mi conduce alla terza ed ultima riflessione. Ogni volta che si �
proceduto alla istituzione di un nuovo �difensore civico� si � sentita
ripetere l'accusa, a mio avviso non del tutto infondata, che si stava
ingannando la opinione pubblica, con il presentare ad essa uno � Zorro
dalla spada di legno e dal giustacuore di cartone�. Le denominazioni non
sono prive di importanza: una cosa � dire alla gente che si � provveduto
a dotare le amministrazioni di un sistema di � uffici reclami � o di
�uffici pubbliche relazioni� e altra cosa � dire che vi � un raddrizzatore
di torti.
SP. si vogliono usare denominazioni impegnative occorre che ad essa
corrisponda un adeguato strumento di poteri reali ed effettivi.
Il nostro Presidente si � chiesto se non ci saranno delle interferenze
tra i � difensori civici � regionali che gi� esistono e quello statale di cui si
progetta l'avvento. Il problema sarebbe invero ancora pi� complesso
perch�, fino a tanto che si resta nell'ambito del modulo che sembra aver
attecchito in Italia, possono esserci anche �difensori civici� comunali
(alcuni sono in via di istituzione) ed in realt� ogni articolazione organiz
zativa ha titolo per istituirne uno, visto che non si tratta di alterare la
distribuzione dei poteri, ma solo di offrire ai cittadini un luogo di orienta
mento e di notizie nei loro rapporti con quella specifica struttura ammi
nistrativa.
98 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Probabilmente non � nemmeno da temere l'insorgere di conflitti di
competenza, perch� questi presuppongono la contemporanea pretesa di
esercitare ii.dentici poteri o il contemporaneo rifiuto di farlo, mentre qui
mi pare che manchi anche la materia prima -e cio� il potere -sul
quale un conflitto possa innestarsi. In ogni caso ciascun � difensore
civico � sar� evidentemente legittimato ad intervenire nei procedimenti.
propri della struttura organizzativa di cui � emanazione.
Il problema � semmai un altro, ed � appunto quello di vedere se esista
spazio per una � funzione di difesa civica �, che si collochi a mezza strada
tra il pi� modesto livello di un tradizionale � ufficio pubbliche relazioni � e
quello pi� elevato della giustizia amministrativa.
E, se non esiste, cercare semmai di ritornare alle origini dell'istituto,
alla sua vera tradizione storica di strumento inteso a rendere effettivo il
potere di controllo delle assemblee elettive su quelle zone dell'esecutivo in
cui non esiste, o comunque non funziona, il principio di responsabilit�
ministeriale. Si tratta cio� forse non tanto di arricchire ancora le possibilit�
di accesso del singolo cittadino a mezzi diretti di tutela della sua
posizione soggettiva (rafforzando su questo terreno le tutele giurisdizionali
e sviluppando un efficace sistema di relazioni pubbliche di ogni
singola amministrazione), quanto piuttosto di irrobustire gli strumenti e
migliorare la qualit� del controllo esercitato, per il tramite delle a1lsemblee
elettive, dalla collettivit� tutta intera su ogni manifestazione dell'esercizio
del pubblico potere. � in questa chiave di funzionamento forse che l'istituto
pu� sprigionare tutte le sue potenzialit� e divenire anche un luogo
d'accesso del cittadino ed una sua forma di garanzia. Grazie.
!
APPENDICE
RELAZIONE ALLO SCHEMA DI DISEGNO DI LEGGE
CONCERNENTE L'ISTITUZIONE DEL DIFENSORE CIVICO
ELABORATA DALLA COMMISSIONE ISTITUITA ,
CON DECRETO DEL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
DEL 12 GENNAIO 1981 (1)
..
(.1) La Commissione � stata composta dal Pres. Riccardo Chieppa, dail1'
Avv. Vito B�l1ini, Prof. Elio Califano, Prof. Achille Chiappetti, Prof. Giovanni
De Cesare, Dott. Elsa De Pessy, Prof. Pierfrancesco Grossi, Prof. Giuseppe
La Creta, Dr. Gian Carlo Lo Bianco, Prof. Alessandro Piace, Prof. Franco Placidi,
Prof. Onorato Sepe.
18
100
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il fine che la Commissione ha inteso realizzare nel delineare la figura
del c.d. � Difensore civico� � stato quello di ricostruire nell'interno della
amministrazione statale un apposito organo cui fosse attribuito il compito
di concorrere ad assicurare, attraverso poteri ispettivi e di stimolo, il buon
andamento e l'imparzialit� della Pubblica Amministrazione verificandone
l'efficienza e la coerenza. Un organo cio� capace di contribuire ad attuare e
a realizzare i fini che l'art. 97 Cost. indica come connaturarli e come
intrinseca caratteristica dell'azione pubblica. In questo senso analoghe
esperienze, seppur tra loro diverse, di altri paesi costituiscono un valido
punto di riferimento e confermano la validit� di una scelta tesa a garantire
innanzitutto i:1 cittadino altrimenti privo di difese nei confronti di un
apparato statale di dimensioni sempre maggiori e proprio perci� difficile
a controllare.
Con tali premesse l'intenzione della Commissione non � stata quella
di. ricostruire un organo tale da sostituire gli ordinari strumenti di tutela
individuale n� gli strumenti istituzionali di controllo dell'attivit� amministrativa
pubblica, ma di creare un organo che si ponesse accanto ad essi
e disponesse di strumenti di azione pi� agHi ma non concorrenti rispetto
ai precedenti, tali da consentirgli quell'azione di stimolo a cui si �
accennato.
� connaturato a tale situazione che il Difensore civico svolga la sua
attivit� avendo per oggetto la sola pubblica amministrazione statale e
parastatale. Rimangono pertanto fuori dalla portata degli interventi diretti
di .esso tanto le situazioni soggettive dei privati, che quelle degli enti dotati
di particolare garanzia costituzionale di indipendenza. Il Difensore civico
inoltre pu� agire nei confronti delle amministrazioni locali solo per il
tramite delle strutture competenti in sede locale e previo coordinamento
con esse. Resta comunque fatto salvo come in parte gi� avvenuto, il potere
per le Regioni di istituire appositi organi con analoghe funzioni per Il
livello locale avendo peraltro come necessario riferimento, i principi stabiliti
per il Difensore civico preposto alla pubblica amministrazione statale.
� sembrato inoltre necessario esplicitamente escludere dalla sfera
di interventi del nuovo organo l'attivit� militare giurisdizionale e le attivit�
ricadenti nella speciale disciplina del segreto di Stato.
Quanto alle modalit� di nomina, la Commissione suggerisce di afferm:=
tre l'intervento parlamentare, nella persona dei Presidenti delle due
Camere, peraltro limitandolo alla scelta nell'ambito di una terna di nomi
previamente designati da un collegio composto dai Presidenti della Corte
di Cassazione, del Consiglio di Stato, della Corte dei Conti e del Vice
Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura; terna di nomi che
PARTE II, QUESTIONI
dovr� pervenire ai Presidenti delle Camere con le eventuali osservazioni
del Presidente del Consiglio dei Ministri il quale, successivamente, controfirmer�
il Decreto di nomina emanato dal Presidente della Repubblica.
La collocazione del Difensore civico nell'apparato amministrativo
consente di superare le eventuali difficolt� altrimenti connesse all'opposi�
zione del segreto d'ufficio.
Quanto alla durata, la Commissione ritiene opportuna la previsione di
un quinquennio non collegato alla vita delle legislature parlamentari, e
non immediatamente rinnovabile.
Ovvie ragioni di funzionalit� consigliano un'et� non superiore a
6.'i anni all'atto della nomina.
Per quanto riguarda i poteri ad esso attribuiti, oltre a quelli connaturati
alla istituzionale funzione conoscitiva sui procedimenti amministrativi
in corso o gi� definiti, il Difensore civico deve poter sia sollecitare che
richiamare gli organi della pubblica amministrazione ad un corretto
ed efficiente svolgimento delle competenze nonch� stimolare le eventuali
modifiche atte ad eliminare lacune ed inconvenienti.
Il Difensore civico � tenuto annualmente a riferire ai Presidenti delle
Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri, con apposita relazione,
ed � autorizzato a darne pubblicit�.
In maniera pi� incisiva deve essere tenuto a denunciare agli organi
�competenti le eventuali responsabilit� patrimoniali e disciplinari accertate,
qualora queste comportino eventuali sanzioni per i trasgressori.
� inoltre tenuto, per evitare che il cittadino che a lui si sia fiduciosamente
rivolto rimanga privo di tutela a trasmettere alle autorit� eventualmente
competenti tutte le richieste e gli esposti pervenutigli, per i quali
non ritenga necessario dover aprire indagini. Inoltre � facoltizzato, rela�
tivamente a singoli problemi, a rendere noti i disservizi riscontrati, le
iniziative adottate e il loro esito.
Resta ulteriormente salva la facolt� di promuovere autonomamente
l'azione di responsabilit�, nell'accertata inerzia degli organi competenti
in via ordinaria ad accertare le eventuali responsabilit� patrimoniali e
disciplinari. Il difensore civico inoltre, non deve essere costretto ad interrompere
la propria attivit� di indagine qualora successivamente all'inizio
di essa venga aperta, per i medesimi fatti o per fatti connessi, l'istruttoria
penale. Diversamente, qualora, invece, l'istruttoria penale sia gi� iniziata,
il difensore civico non potrebbe iniziare proprie indagini.
Particolare attenzione � stata infine dedicata alla struttura organizzativa
degli uffici e del personale. Si � preferito porre alle dipendenze del
difensore civico, personale delle pubbliche amministrazioni in posizione
di fuori ruolo non solo per consentire strutture agili ma anche per ottenere
di volta in volta_ personale proveniente dalle singole amministrazioni nei
102
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cui confronti, pi� diretto e immediato � l'interesse dell'ufficio personale;
che in virt� delle proprie specifiche conoscenze rendono pi� rapide e
maggiormente produttive le indagini.
� parso peraltro necessario rinviare ad ulteriore regolamento, le altre
norme riguardanti il funzionamento e l'organizzazione deglii uffici sempre
con H fine di consentire la pi� piena adattabilit� della nuova struttura
alle singole e concrete esigenze.
SCHEMA DI DISEGNO DI LEGGE
CONCERNENTE L'ISTITUZIONE DEL DIFENSORE CIVICO
Art. 1: Il difensore civico ha il compito di concorrere ad assicurare il
buon andamento e l'imparzialit� della pubblica arr,1.ministrazione dello
Stato e degli Enti pubblici ultraregionali e a verificare l'efficienza della
azione amministrativa.
Art. 2: Ai fini dell'art. 1 il Difensore civico pu�, anche d'ufficio, svolgere
indagini di qualsiasi natura, senza che ad esso possa essere opposto il
segreto d'ufficio.
Le indagini non possono riferirsi a materia militare, ad atti e comportamenti
coperti da segreto di Stato, n� possono riguardare lo svolgimento
della funzione giurisdizionale.
Art. 3: Nell'ambito della competenza prevista dall'art. 1 il Difensore
civico p4� ottenere informazioni anche da part� delle regioni e degli enti
territori.ali minori, solo previo coordinamento e per H tramite delle
strutture competenti in sede locale.
Art. 4: Gli uffici della pubblica amministrazione e i funzionari ad essi
preposti sono tenuti a fornire al Difensore civico le informazioni, nonch�.
la copia degli atti e dei documenti di cui questa faccia richiesta, nell'ambito
della competenza di cui all'art. 1.
In caso di ,inottemperanza, il Difensore civico, con salvezza delle sanzioni
penali e disciplinari a carico del dipendente che non abbia tempestivamente
adempiuto alla richiesta, pu� esercitare tutti i poteri spettanti
al Capo dell'amministrazione cui l'uffi�io appartiene.
Art. 5: Il Difensore civico � nominato con Decreto del Presidente della
Repubblica controfirmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in base
alla scelta effettuata dai Presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati.
La scelta, da parte dei presidenti delle Camere, avviene nell'ambito di
una terna di nomi previamente designati da un collegio composto dal
PARTE II, QUESTIONI
Presidente della Corte di Cassazione, dal Presidente del Consiglio di Stato,
dal Presidente della Corte dei Conti, dal Vice Presidente del Consiglio
Superiore della Magistratura e dall'Avvocato generale dello Stato.
La terna dovr� pervenire ai Presidenti delle Camere tramite il Presidente
del Consiglio dei Ministri, corredata dalle sue eventuali osservazioni,
entro trenta giorni dalla scadenza del periodo di durata del Difensore
civico.
In sede di prima applicazione, la terna dovr� essere comunicata, con
la procedura del comma precedente, ai Presidenti delle Camere entro
sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge.
Art. 6: Il Difensore civico deve possedere i requisiti per l'elezione a
Senatore e non deve aver superato il sessantacinquesimo anno di et�.
all'atto della nomina.
Non pu� essere nominato Difensore civico chi sia membro del Parlamento
del Governo.
Il Difensore civico deve essere scelto tra persone di particolare integrit�
morale e indipendenza e che possiedano una provata esperienza nel
campo del diritto o dell'amministrazione.
Art. 7: L'Ufficio di Difensore civico � incompatibile con l'esercizio di
qualsiasi altro impiego pubblico o privato, libera professione, attivit�
commer�iale, industriale e con qualsiasi carica in societ� o ente pubblico.
� in facolt� del Difensore civico di continuare nell'insegnamento.
Art. 8: Il Difensore civico dura in carica cinque anni e non � imme�
diatamente rinnovabile.
Art. 9: Il Difensore civico riceve lo stesso trattamento economico spettante
ai giudici della Corte Costituzionale.
Art. 10: L'impiegato dello .Stato o di a:Itra pubblica Amministrazione,
nominato Difensore civico, � collocato fuori ruolo per tutta la durata della
carica e fino a quando non raggiunga i limiti di et� per essere collocato a
riposo.
Si applicano le norme dei commi terzo, quarto e quinto dell'art. 88
del testo unico delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, modifica.
to dall'art. 4 della legge 31 ottobre 1965, n. 1261.
Le disposizioni dei precedenti commi si applicano ai professori universitari
solo a domanda degli interessati.
Art. 11: Decade automaticamente dalla carica il Difensore CIVICO che
si venga a trovare in una delle cause di incompatibilit� di cui all'�rt. 6.
104 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il Difensore civico pu� essere rimosso dalla carica, per sopravvenuta
incapacit� fisica o per gravi ragioni attinenti ai requisiti di indipendenza e
integrit� morale, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa intesa conforme dei
Presidenti del Senato e della Camera.
Art. 12: Il Difensore civico non pu� svolgere attivit� inerenti ad un'associazione
o partito politico.
Art. 13: Alle dipendenze del Difensore civico � posto un ufficio di
segreteria composto di personale delle pubbliche amministrazioni collocato
fuori ruolo, il cui contingente � determinato, su proposta del Difensore
civico, con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto
con il Ministro del tes�ro.
Le spese di funzionamento dell'ufficio del Difensore civico sono poste
a �arieo di un fondo stanziato a tale scopo nel bilancio dello Stato e
iscritto con unico capitolo nello stato di previsione della spesa del
Ministero del tesoro. Il rendiconto della gestione finanziaria � soggetto
a controllo della Corte dei conti.
Le ulteriori norme concernenti l'organizzazione e il funzionamento
dell'ufficio del Difensore civico, nonch� la gestione delle spese, sono
adottate con regolamento emanato con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta
del Presidente del Consiglio, sentito lo stesso Difensore civico, previo
parere del Consiglio di Stato.
Nei casi in cui lo ritenga opportuno, il Difensore civico pu� avvalersi
dell'opera di consulenti.
Il personale addetto alla segreteria del difensore civico non pu�
conseguire promozioni se non per anzianit� per la durata dell'incarico, con
applicazi�ne delle norille richiamate dal comma secondo del precedente
art. 10.
Art. 14: Il Difensore civico:
a) riferisce annualmente ai Presidenti delle Camere e al Presidente
del Consiglio dei Ministri con apposita relazione sulle indagini portate a
conclusione, le cui risultanze egli ha altres� facolt� di rendere pubbliche;
b) pu�, relativamente a singoli problemi, informare l'organo interessato
all'indagine delle conclusioni raggiunte, dandone nel contempo comunicazione
al Presidente del Consiglio dei Ministri e all'autorit� preposta
al controllo;
e) pu�, relativamente a singoli problemi, rendere, noti i disservizi
riscontrati, le iriiziative adottate e il loro esito, salvo comunque il dovere
d1 denuncia agli organi competenti per l'accertamento delle eventuali
responsabilit� patrimoniali e disciplinari;
PARTE II, QUESTIONI 105
d) trasmette alle autorit� eventualmente competenti le richieste e
gli esposti per i quali abbia comunque ritenuto di non dover aprire
indagini;
e) pu� promuovere il procedimento disciplinare e l'azione di responsabilit�,
in deroga alle disposizioni dei singoli ordinamenti, qualora l'organo
competente, cui sia stata trasmessa la denuncia di cui alla lettera e),
non vi provveda entro sessanta giorni da un invito formale inviato dallo
stesso Difensore civico decorsi trenta giorni dall'anzidetta denuncia.
Art. 15: Il Difensore civico pu� proseguire nelle indagini gi� iniziate
nonostante l'eventuale promovimento dell'azione penale sugli stessi fatti
o su fatti connessi.
In caso di sequestro di atti o documenti della pubblica amministrazione,
il Difensore civico ha il potere di ottenerne copia, se necessaria alla
prosecuzione delle indagini.
Il Difensore civico non pu� iniziare indagini nei casi in cui, sugli stessi
fatti, sia stata promossa l'azione penale.
Art. 16: Per l'anno 1982 e seguenti � istituito un apposito capitolo nel
bilancio dello Stato -Ministero del Tesoro �Spese di funzionamento
dell'ufficio del Difensore civico�, per un importo pari a L. da
rivalutare negli esercizi successivi secondo le motivate proposte del
Difensore civico.
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 99, ultimo comma, nella parte in cui sancisce
l'inappellabilit� delle sentenze rese su crediti di lavoro e di previdenza e assi�
stenza obbligatorie, contemplati negli artt. 409 e 442 codice di� procedura civile.
Sentenza 3 aprile 1982, n. 69, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
legge 19 maggio 1975, n. 151, art. 229, nella parte in cui non prevede che
l'azione di disconoscimento di paternit� sia proponibile dal padre entro sei
mesi dal1a data di entrata in vigore della legge stessa, nell'ipotesi che nel
periodo compreso fra il trecentesimo e il centottantesimo giorno prima della
nascita la moglie abbia commesso adulterio.
Sentenza 1� aprile 1982, n. 64, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE
Codice civile, art. 244 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 1� aprile 1982, n. 64, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
d.P.R. 9 maggio 1950, n. 203, art. 65 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1982, n. 51, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge regione Sicilia 1� ottobre 1956, n. 54, art. 52, secondo comma (artt. 42
e 117 della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1982, n. 50, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 80, tredicesimo, quindicesimo e sedicesimo
comma [nel testo sostituito dalla legge 14 febbraio 1974, n. 62, art. 2) (art. 3
della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1982, n. 54, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, artt. 83, quinto comma, 87, quinto comma, e 94
(art. 3 della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1982, �:l. 54, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge 25 gennaio 1962, n. 20, art. 15 (artt. 3, 25, primo comma, 96, 101, 102
e 104 della Costituzione). ,
Sentenza 16 aprile 1982, n. 70, G. U. 21 aprile 1982, n. 109.
19
108 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
legge 8 marzo 1968, n. 152, artt. 12, 13, 14, 16 e 17 (artt. 3 e 36 della Costitu�
zione).
Sentenza 3 marzo 1982, n. 52, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge 7 ottobre 1969, n. 742, artt. 1 e 2, primo comma (art. 3, primo comma,
della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1982, n. 53, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 60 (rectius: 62) (artt. 3, 24 e 53 della Costituzione).
Sentenza 1� aprile 1982, n. 63, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 26 (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 25 marzo 1982, n. 57, G. U. 31 marzo 1982, n. 89.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 6, secondo comma (art. 53, primo comma,
della Costituzione).
Sentenza 16 aprile 1982, n. 72, G. U. 21 aprile 1982, n . .109.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 15, 39 e 54 (artt. 3, 24 e 53 della Costi�
tuzione).
Sentenza 1� aprile 1982, n. 63, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
legge consiglio regionale Friuli-Venezia Giulia approvata il 5 agosto 1976
e riapprovata il 28 settembre 1976 (artt. 5 della Costituzione e 4 dello statuto
speciale regionale).
Sentenza 1� aprile 1982, n. 65, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
legge approvata il 23 aprile 1980 dal consiglio regionale della Campania,
riapprovata il 30 dicembre 1980 (art. 117, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 16 aprile 1982, n. 71, G. U. 21 aprile 1982, n. 109.
III -QUESTIONI PROPOSTE
Codice civile, art. 2947, terzo comma, seconda parte (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Pescara, ordinanza 15 ottobre 1981, n. 784, G. U. 17 marzo 1982,
n. 75.
codice di procedura civile, artt. 51 e 52 (artt. 21 e 101 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 7 ottobre 1981, n. 8/82, G. U. 21 aprile 1982,
n. 109.
codice di procedura civile, art. 313, secondo comma (art. 24 della Costi�
tuzione).
Pretore di Tolmezzo, ordinanza 2 luglio 1981, n. 730, G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
Pretore di Tolmezzo, ordinanza 2 luglio 1981, n. 734, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
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PARTE II, LEGISLAZIONE
codice di procedura civile, art. 612 (artt. 2, 3 e 13 della Costituzione).
Pretore di Fondo, ordinanza 13 ottobre 1981, n. 780, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
codice di procedura civile, art. 648, secondo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione)..
Pretore di Fermo, ordinanza 6 novembre 1981, n. 846, G. U. 21 aprile 1982,
Il. 109.
codice penale, art. 57 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 3 novembre 1981, n. 826, G. U. 24 marzo 1982,
n. 82.
Tribunale di Roma, ordinanza 20 ottobre 1981, n. 827, G. U. 24 marzo 1982,
Il. 82.
codice penale, art. 168, n. 2 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Agrigento, .ordinanza 19 giugno 1981, n. 27/82, G. U. 28 aprile
1982, Il. 116.
codice penale, artt. 204, 215, n. 3, e 222 (artt. 3 e 32 della Costituzione).
Giudice istruttore presso il Tribunale di Bari, ordinanza 14 ottobre 1981,
n. 835, G. U. 14 aprile 1982, n. 102.
codice penale, artt. 314, 357 e 358 (artt. 3 e 47 della Costituzione).
Tribtmale di Asti, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 825, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
codice penale art. 512 (art. 39 della Costituzione).
Tribunale di Rovereto, ordinanza 18 giugno 1981, n. 834, G. U. 7 aprile 1982,
n. 96.
codlce penale, art. 677 (artt. 3 e 42, secondo comma, della Costituzione).
Pretore di Napoli, ordinanza 30 ottobre 1981, n. 41/82, G. U. 31 marzo 1982,
n. 89.
codice di procedura penale, art. 512, n. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 30 giugno 1981, n. 806, G. U. 31 marzo 1982,
Il. 89.
codice di procedura penale, art. 517 (art. 24 della Costituzione).
Tribunale di Bassano del Gr�ppa, ordinanza 9 luglio 1981, n. 758, G. U.
10 marzo 1982, n. 68.
codice penale militare di pace, art. 186, ultimo comma, ultima ipotesi (art. 3
della Costituzione).
Tribunale militare di Verona, ordinanza 30 settembre 1981, n. 738, G. U.
10 marzo 1982, n. 68.
110 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
codice penale militare di pace, art. 189, primo comma, prima ipotesi (art. 3
della Costituzione).
Tribtmale militare territoriale di Torino, ordinanza 29 settembre 1981, n. 726.
G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
Tribunale militare di Verona, ordinanza 23 settembre 1981, n. 737, G. U.
10 marzo 1982, n. 68.
r.d.l. 12 marzo 1936, n. 375, artt. �2 e 25 (artt. 3 e 47 della Costituzione).
Tribunale di Asti, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 825, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
legge 17 agosto 1942 n. 1150, artt. 7, nn. 2, 3, 4 e 40 (art. 42, terzo comma,
della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale delle Marche, ordinanza 26 maggio 1981,
n. 797, G. U. 31 marzo 1982, n. 89.
.legge 8 febbraio 1948, n. 47, artt. 1, 9 e 13 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 3 novembre 1981, n. 826, G. U. 24 marzo 1982,
Il. 82.
Tribunale di Roma, ordinanza 20 ottobre 1981, n. 827, G. U. 24 marzo 1982,
n. 82.
legge 8 febbraio 1948, n. 47, art. 12 (art. 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 6 luglio 11981, n. 743, G. U. 10 marzo 1982,
n. 68.
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 85 (artt. 4, 24, 35, 97 e 113 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo, ordinanza 30 giugno 1981,
n. 7/82, G. U. 14 aprile 1982, n. 102. �
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 126 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale delle Marche, ordinanza 8 luglio 1981,
n. 824, G. U. 14 aprile 1982, n. 102.
d.P.R. 311 marzo 1957, n. 361, art. 119 [richiamato dalla legge 25 maggio 1970,
n. 352, art. 50] (artt. 2, 3, 51 e 53 della Costituzione).
Pretore di Pontedera, ordinanza 16 novembre 1981, Il. 802, G. U. 10 marzo
1982, n. 68.
Pretore di Pontedera, ordinanza 16 novembre 1981, n. 803, G. U. 10 marzo
1982, n. 68.
d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, art. 13 (artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione).
Pretore di Reggio Emilia, ordinanza 7 ottobre 1981, n. 804, G. U. 31 marzo
1982, Il. 89.
legge 20 febbraio 1958, n. 75, art. 4, n. 2 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Brindisi, ordinanza 13 agosto 1981, n. 750, G. U. 17 marzo 1982,
n. 75.
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PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 24 marzo 1958, n. 195, art. 23, secondo comma [come sostituito dalla
legge 22 dicembre 1975, n. 695, art. ?i'l (artt. 3, 104 e 107 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 6 ottobre 1981, n. 24/82, G. U. 10 marzo 1982,
n. 68.
Corte di cassazione, ordinanza 1� ottobre 1981, n. 25/82, G. U. 10 marzo 1982,
n. 68.
Corte di cassazione, ordinanza 10 dicembre 1981, n. 192/82, G. U. 31 marzo
1982, n. 89.
Corte di cassazione, ordinanza 12 novembre 1981, n. 201/82, G. U. 31 marzo
1982, n. 89.
d.P.R. 27 maggio 1959, n. 130, artt. 60, lett. a), e 135 (art. 76 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 10 marzo 1981,
n. 6/82, G. U. 21 aprile 1982, n. 109.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 91, settimo comma (artt. 3 e 4 della Costituzione).
Pretore di Domodossola, ordinanza 5 ottobre 1981, n. 777, G. U. 17 marzo
1982, n. 75.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 121, terzo comma (artt. 3 e 27 della Costituzione).
Pretore di Pontedecimo, ordinanze (undici) 2 e 9 ottobre 1981, nn. da 759
a 769, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
.Pretore di Pontedecimo, ordinanza 9 ottobre 1981, n. 783, G. U. 17 marzo
1982, n. 75.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 121, terzo e quarto comma [come modificato
dalla legge 5 maggio 1976, n. 313) (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Bergamo, ordinanza 12 ottobre 1981, n. 776, G. U. 17 marzo
1982, n. 75.
d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229, art. 146, secondo comma [nel. testo precedente
a quello introdotto dalla legge 12 luglio 1975, n. 322, art. 7] (artt. 3, 36
e 110 della Costituzione).
Pretore di Bari, ordinanza 18 luglio 1981, n. 752, G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
legge 10 maggio 1964, n. 336, art. 6 (art._ 76 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 10 marzo 1981,
n. 6/82, G. U. 21 aprile 1982, n. 109.
d.P.R. 12 febbraio 1965, n. 162, art. 76 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Lecce, ordinanza 12 ottobre 1981, n. 809, G. U. 24 marzo 1982,
n. 82.
Corte d'appello di Torino, ordinanza 9 novembre 1981, n. 832, G. U. 31 marzo
1982, n. 89.
112
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Corte d'appello di Torino, ordinanza 1.1 novembre 1981, n. 833, G. U. 7 aprile
1982, n. 96.
Tribunale di Ravenna, ordinanza 9 ottobre 1981, n. 828, G. U. 14 aprile 1982,
n. 102.
d.P.R. 12 febbraio 1965, n. 162, art. 76 (artt. 3, 11 e 41 della Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 9 ottobre 1981, n. 828, G. U. 14 aprile 1982,
n. 102.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 112, quinto comma, seconda parte (artt. 3
e 24 della Costituzione).
Tribunale di Pescara, ordinanza 15 ottobre 1981, n. 784, G. U. 17 marzo 1982,
n. 75.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 209 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Fermo, ordinanza 1� aprile 1981, n. 845, G. U. 28 aprile 1982, n. 116.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 213, primo comma (artt. 3 e 38 della Costi�
tuzione).
Tribunale di Lanusei, ordinanza 15 luglio 1981, n. 4/82, G. U. 21 aprile 1982,
n. 109.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, tabella ali. 5, voce n. 21 (artt. 3 e 38 della Costi�
tuzione)
Pretore di Ancona, ordinanza 29 ottobre 1981, n. 793, G. U. 31 marzo 1982,
n. 89.
legge 3 maggio 1967, n 317, art. 9, quarto, quinto, settimo e ottavo comma
(artt. 24, primo e secondo comma, 103 e 113 della Costituzione).
Pretore di Gragnano, ordinanza 4 settembre 1981, n. 810, G. U. 31 marzo 1982,
Il. 89.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 2 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 3 marzo
1981, n. 754, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 2, lett. c) (artt. 3, primo comma, e 36, primo
comma, della Costituzione).
Pretore di Grosseto, ordinanza 15 dicembre 1981, n. 17/82, G. U. 28 aprile 1982,
Il. 116.
legge 8 marzo 1968, n. 152, artt. 12, 13, 14, 16 e 17 (artt. 3 e 36 della Costi�
tuzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 3 marzo
1981, n. 753, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
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PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 2 aprile 1968, n. 482, artt. 1, 15, 16, primo, quarto ed ultimo comma
(artt. 3, secondo comma, 4, primo comma, 38, terzo e quarto comma, 41, secondo
e 'terzo comma, della Costituzione).
Pretore di Palermo, ordinanza 12 novembre 1981, n. 819, G. U. 7 aprile 1982,
n. 96.
legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 11, primo comma (artt. 3, 4 e 38 della Costituzione).
Pretore di Avellino, ordinanza 6 ottobre 1981, n. 732, G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 19, primo comma, secondo periodo (artt. 3,
primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 25 settembre 1981, n. 779, G. U. 17 marzo 1982,
Il. 75.
legge 22 dicembre 1969, n. 967, art. 2 (artt. 3 e 36 della Costituzione)'.
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanza 16 gennaio 1981,
n. 795, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 19, primo comma, lettera c) e secondo
comma (seconda ipotesi) (art. 3, primo comma, della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 13 giugno 1981, n. 823, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 18, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Bisceglie, ordinanza 14 ottobre 1981, n. 775, G. U. 17 marzo 1982,
n. 75.
legge 20 maggio 1970, n. 300, artt. 20, primo comma, e 23, primo comma
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanza 6 ottobre 1981, n. 771, G. U. 17 marzo 1982,
n.
75.
Pretore di Brescia, ordinanza 6 ottobre 1981, n. 772, G. U. 17 marzo 1982,
n. 75.
legge 24 maggio 1970, n. 336, artt. 1 e 2 (art. 81 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 23 ottobre 1981, n. 5/82, G. U. 21 aprile 1982,
Il. 109.
legge 9 ottobre 1971, n. 825, artt. 10, secondo comma, n. 14 e 15 (artt. 3, 24
e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Torino, ordinanza 30 giugno 1980,
n. 801/81, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 27 (artt. 3, 41 e 42 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (tre) 10 giugno
1981, nn. 798, 799 e 800, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
114
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, tabella XIII quadro B (artt. 3, 35, 36, 76 e 97
della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale de~la Calabria, ordinanza 20 gennaio 1981,
n. 831, G. U. 14 aprile 1982, n. 102.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 1 e 46, primo comma (artt. 23 e 113 della
Costituzione).
� Commissione tributaria di primo grado di Udine, ordinanza 20 marzo 1980,
n. 843/81, G. U. 28 aprile 1982, n. 116.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 16 e 19 (artt. 24, secondo comma, e 27 dell�
Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 3 novembre 1981, n. 830, G. U. 14 aprile 1982,
n. 102.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 16 e 19 (artt. 24 e 113 della Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 829, G. U. 21 aprile 1982,
n. 109.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 26 (art. 76 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 2 luglio 11981, n. 811, G. U. 31 marzo 1982, n. 89.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 44 (artt. 3, 24 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di plimo grado di Torino, ordinanza 30 giugno 1980,
n. 801/81, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 44, terzo comma (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Padova, ordinanza 2 febbraio 1981,
n. 728, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge 24 luglio 1973, n. 427, art. 10 (artt. 24, primo e secondo comma, 103
e 113 della Costituzione).
Pretore di Gragnano, ordinanza 4 settembre 1981, n. 810, G. U. 31 marzo 1982,
n. 89.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 24 e 30 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Lucera, ordinanza 15 dicembre
1980, n. 816/81, G. U. 24 marzo 1982, n. 82.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 76 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Trapani, ordinanze. (due) 3 marzo
1981, nn. 735 e 736, G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598, art. 2, primo comma, lettera a) (artt. 24 e 113
della Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 829, G. U. 21 aprile 1982,
n. 109.
PARTE II, LEGISLAZIONE
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, artt. 8, quarto comma, 42 e 61 (artt. 24 e 113
della Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 829, G. U. 21 aprile 1982,
n. 109.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, artt. 46, 47 e 55 (artt. 3, 76 e 77 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Lamezia Terme, ordinanza 30 ottobre
1981, n. 837, G. U. 28 aprile 1982, n. 116.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, artt. 56, sesto comma, 42 e 61 (artt. 24, secondo
comma, e 27 della Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 3 novembre 1981, n. 830, G. U. 14 aprile
1982, n. 102.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 56, sesto comma (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Tribunale di Ravenna, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 829, G. U. 21 aprile 1982,
n. 109.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 100 e 104 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Foggia, ordinanza 5 maggio 1981,
n. 748, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge 18 dicembre 1973, n. 877 (artt. 70, 72 e 73 della Costituzione).
Pretore di Pescia, ordinanza 25 giugno 1981, n. 774, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
Pretore di Pistoia, ordinanze (sette) 30 luglio 1981, n. da 785 a 791, G. U.
17 marzo 1982, n. 75.
Pretore di Pistoia, ordinanze (quattro) 16 settembre e 30 luglio 1981, n. da
18 a 21/82, G. U. 28 aprile 1982, n. 116.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 42, terzo comma (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale delle Marche, ordinanza 8 luglio 1981,
n. 824, G. U. 14 aprile 1982, n. 102.
d.l. 8 luglio 1974, n. 255 [convertito in legge 10 agosto 1974, n. 352] (artt. 3,
10, primo comma, e 11 della Costituzione).
Tribunale di Brescia, ordinanza 25 giugno 1980, n. 742/81, G. U. 10 marzo
1982, n. 68.
legge 17 agosto 1974, n. 386, art. 7, terzo comma (artt. 70, 76, 77, 97 e 113
della Costituzione).
Consiglio di Stato, sezione quinta giurisdizionale, ordinanza 4 luglio 1980,
n.
1/82, G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
Consiglio di Stato, sezione quinta giurisdizionale, ordinanza 4 luglio 1980,
n. 46/82, G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
116 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge reg. Lombardia 19 agosto 1974, n. 48, art. 14, primo comma (art. 117
della Costituzione).
Tribunale di Como, ordinanze (due) 23 ottobre 1981, n. 10 e 11/82, G. U.
14 aprile 1982, n. 102.
legge 3 giugno 1975, n. 160, art. 10, primo, terzo e quinto comma (art. 3,
primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 25 settembre 1981, n. 779, G. U. 17 marzo 1982,
n. 75.
legge reg. Calabria 10 novembre 1975, n. 31, art. 27 (art. 97 della Costitu�
zione).
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, ordinanza 9 ottobre 1980,
n. 817/81, G. U. 24 marzo 1982, n. 82.
legge 2 dicembre 1975, n. 576, art. 19 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Termini Imerese, ordinanza
5 luglio 1981, n. 13/82, G. U. 28 aprile 1982, n. 116.
legge 22 dicembre 1975, n. 685, art. 71 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Como, ordinanza 2 novembre 1981, n. 807, G. U. 10 marzo 1982,
n. 68.
legge 29 maggio 1976, n. 336, art. 24 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Tolmezzo, ordinanza 30 settembre
1981, n. 808, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, artt. 9 e 46 (artt. 3, 4, 35, 36, 70, 76, 77, 87 e 97
della Costituzione e artt. 89, 100, 107 e 108 dello statuto prov. di Bolzano).
Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale, ordinanza 13 gennaio 1981,
n. 778, G. U. 10 marzo 1982, n. 68.
legge 12 novembre 1976, n. 751, artt. 4 e 5 (artt. 3, 31 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bari, ordinanza 22 maggio 1981,
n. 796, G. U. 24 marzo ,1982, n. 82.
d.I. 1� febbraio 1977, n. 12, artt. 2, primo comma, e 4 [convertito in legge
31 marzo 1977, n. 91] (art. 39, ultimo comma, della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 16 luglio 1981, n. 818, G. U. 24 marzo 1982, n. 82.
legge reg. Calabria 28 febbraio 1977, n. 9, art. 4 (art. 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, ordinanza 9 ottobre 1980,
n. 817/81, G. U. 24 marzo 1982, n. 82.
PARTE Il, LEGISLAZIONE
legge 4 agosto 1977, n. 524, art. 2, primo comma (art. 3, primo comma, della
Costituzione).
Tribunale di Sulmona, ordinanza 11 no.vembre 1981, n. 820, G. U. 24 marzo
1982, n. 82.
legge 27 febbraio 1978, n. 41, art. 1 [conversione del d.I. 27 dicembre 1977,
n. 942) (artt. 3, 35 e 36 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 27 luglio 11981, n. 794, G. U. 31 marzo 1982, n. 89.
legge 10 maggio 1978, n. 176, art. 1 (artt. 3, 42 e 44 della Costituzione).
Corte d'appello di Lecce, ordinanza 21 aprile 1981, n. 741, G. U. 10 marzo 1982,
n. 68.
legge 10 maggio 1978, n. 176, art. 1, secondo e terzo comma (artt. 3, 4, 42 e 44
della Costituzione).
Tribunale di Brindisi, ordinanza 1� luglio 1981, n. 733, G. U. 3 marzo 1982,
n. 61.
legge 22 maggio 1978, n. 194, art. 12 (art. 3 della Costituzione).
Giudice tutelare di Torino, ordinanza 3 marzo 1980, n. 186, G. U. 24 marzo
1982, n. 82.
Giudice tutelare di Torino, ordinanza 29 luglio 1980, n. 676, G. U. 24 marzo
1982, Il. 82.
Giudice tutelare di Torino, ordinanza 9 gennaio 1981, n. 96, G. U. 24 marzo
1982, n. 82.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 3 (artt. 3, secondo comma, 41 e 42 della
Costituzione).
Pretore di Ciri�, ordinanza 26 ottobre 1981, n. 805, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 16, primo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Gorizia, ordinanze (tre) 30 settembre 1981, n. 755, 756 e 757,
G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 31 e 46 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Bassano del Grappa, ordinanza 13 novembre 1981, n. 3/82,
G. U. 21 aprile 1982, n. 109.
legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 69 e 73 (artt. 3, 41, 42 e 47 della Costituzione).
Pretore di Patern�, ordinanza 12 ottobre 1981, n. 773, G. U. 10 marzo 1982,
n. 68.
118 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge reg. Sicilia 10 agosto 1978, n. 35, art. 2, primo comma (artt. 97, primo
comma, e 42, secondo comma, della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 28 agosto 1981,
n. 792, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
legge 21 dicembre 1978, n. 843, artt. 16 e 19 (artt. 3, 35 e 36 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 27 luglio 1981, n. 794, G. U. � 31 marzo -1982,
n. 89.
legge 7 febbraio 1979, n. 29, art. 9 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Grosseto, ordinanza 15 dicembre 1981, n. 17/82, G. U. 28 aprile
1982, n. 116.
legge 2 aprile 1979, n. 97, art. 15, primo e secondo comma (artt. 3, 36 e 53
della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 30 ottobre 1981, n. 812, G. U. 7 aprile 1982, n. 96.
d.l. 12 novembre 1979, n. 571 [convertito con modif. nella legge 12 gennaio
1980, n. 2] (artt. 3, 23, 47 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Palermo, ordinanza 16 marzo
1981, n. 12/82, G. U. 14 aprile 1982, n. 102.
legge 23 novembre 1979, n. 595 (artt. 3, 4, 42 e 44 della Costituzione).
Tribunale di Brindisi, ordinanza 1� luglio 1981, n. 733, G. U. 3 marzo 1982,
n. 61.
legge 23 novembre 1979, n. 595 (arti. 3, 42 e 44 della Costituzione).
Corte d'appello di Lecce, ordinanza 21 aprile 1981, n. 741, G. U. 10 marzo
1982, Il. 68.
legge 23 novembre 1979, ii. 595 (artt. 3, 42, secondo comma, 44, primo comma,
e 136 della Costituzione).
Corte d'appello di Cagliari, ordinanza 27 ottobre 1981, n. 2/82, G. U. 21 aprile
1982, n. 109.
legge 29 luglio 1980, n. 385, art. 1, primo, secondo e quarto comma (artt. 42
e 136 della Costituzione).
Corte d'appello di Firenze, ordinanza 9 ottobre 1981, n. 781, G. U. 17 marzo
1982, n. 75.
Corte d'appello di Firenze, ordinanza 9 ottobre 1981, n. 782, G. U. 17 marzo
1982, n. 75.
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PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 20 settembre 1980, n. 576, artt. 10 e 22 (artt. 3, 31, 33, 35 e 38 della
Costituzione).
Pretore di Bari, ordinanza 23 settembre 1981, n. 751, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 26, quinto comma (art. 3 della Costi
tuzione).
Pretore di Brescia, ordinanza 6 ottobre 1981, n. 770, G. U. 17 marzo 1982, n. 75.
legge 16 dicembre 1980, n. 858, artt. 1 e 3, primo comma (art. 25, secondo
comma, della Costituzione).
Pretore di Pescia, ordinanza 25 giugno 1981, n. 774, G. U. 10 marzo 1982,
n.
68.
Pretore di Pistoia, ordinanze (sette) 30 luglio 1981, nn. da 785 a 791, G. U.
17 marzo 1982, n. 75.
Pretore di Pistoia, ordinanze (quattro), 16 settembre e 30 luglio 1981, nn. da 18
a 21/82, G. U. 28 aprile 1982, n. 116.
legge 16 dicembre 1980, n. 858, art. 3 (art. 25, secondo comma, della Costituzione).
Pretore di Castiglione del Lago, ordinanza 6 novembre 1981, n. 821, G. U.
24 marzo 1982, n. 82.
Pretore di Castiglione del Lago, ordinanza 6 novembre 1981, n. 822, G. U.
24 marzo 1982, n. 82.
d.l. 26 novembre 1981, n. 677, artt. 2, 4 e 5 [come convertito dalla legge
26 gennaio 1982, n. 11, art. 1] (artt. 70, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Presidente regione Emilia-Romagna, ricorso 6 marzo 1982, n. 21, G. U.
31 marzo 1982, n. 89.
d.l. 26 novembre 1981, n. 678, art. 1 [come convertito in legge 26 gennaio 1982,
n. 12, art. 1] (artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Presidente regione Emilia-Romagna, ricorso 6 marzo 1982, n. 22, G. U. 31 marzo
1982, n. 89.
legge 22 dicembre l981, n. 797, art. 25 (artt. 89 e 100 dello. Statuto Trentino
Alto Adige e art. 3 della Costituzione).
Ricorso Presidente giunta provinciale di Bolzano 10 febbraio 1982, n. 12,
G. U. 3 marzo 1982, n. 61.
d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, artt. 6, 7, 8 e 9 (artt. 77, 97, 117 e 119 della Costituzione).
Presidente giunta regionale Emilia-Romagna, ricorso 2 marzo 1982, n. 16,
G. U. 24 marzo 1982, n. 82.
120
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
d.I. 23 gennaio 1982, n. 9,� artt. 6, 7, 8 e 9 (art. 3, lett. f) dello statuto speciale
regione Sardegna).
Presidente regione Sardegna, ricorso 4 marzo 1982, n. 18, G. U. 24 marzo
1982, n. 82.
legge 26 gennaio 1982, n. 11, art. 1 (artt. 70, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Presidente regione Emilia-Romagna, ricorso 6 marzo 1982, n. 21, G. U.
31 marzo 1982, n. 89.
legge 26 gennaio 1982, n. 11, artt. 1 e 2 [conversione d.l. 26 novembre 1981,
n. 677] (artt. 19, 36 e 38 statuto regione siciliana).
Presidente regione siciliana, ricorso 4 marzo 1982, 11. 17, G. U. 24 marzo 1982,
n. 82.
legge 26 gennaio 1982, n. 11, art. 2, primo comma, prima parte (artt. 70, 77,
117, 118 e 119 della Costituzione).
Presidente regione Emilia-Romagna, ricorso 6 marzo 1982, n. 21, G. U.
31 marzo 1982, 11. 89.
legge 26 gennaio 1982, n. 12 [conversione d.l. 26 novembre 1981, n. 678]
(artt. 115 della Costituzione e 14 lettera o), 17 e 43 statuto regione siciliana).
Presidente regione siciliana, ricorso 27 febbraio 1982, n. 14, G. U. 24 marzo
1982, n. 82.
legge 26 gennaio 1982, n. 12, art. 1 (artt. 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello statuto
speciale regione Trentino-Alto Adige).
Presidente provincia autonoma di Bolzano, ricorso 5 marzo 1982, n. 20,
G. U. 31 marzo 1982, n. 89.
legge 26 gennaio 1982, n. 12, art. 1 (artt. 9, n. 10, e 16 dello statuto speciale
regione Trentino-Alto Adige).
Presidente provincia autonoma di Trento, ricorso 5 marzo 1982, n. 19, G. U.
31 marzo ,1982, n. 89.
legge 26 gennaio 1982, n. 12, art. 1 (artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Presidente regione Emilia-Romagna, ricorso 6 marzo 1982, n. 22, G. U.
31 marzo 1982, n. 89.
legge 26 gennaio 1982, n. 12, art. 2 (artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Presidente regione Emilia-Romagna, ricorso 6 marzo 1982, n. 22, G. U. 31 marzo
1982, n. 89.
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge riapprovata dal consiglio regionale Friuli-Venezia Giulia il 1� febbraio
1982 (artt. 117 della Costituzione e 4 dello statuto speciale regione Friuli-Venezia
Giulia).
Presidente del Consiglio. ricorso 25 febbraio 1982, n. 13, G. U. 10 marzo
1982, n. 68.
legge riapprovata dal consiglio regionale del Molise il 2 febbraio 1982 (artt. 3,
36, 97 e 117 della Costituzione).
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso 1� marzo 1982, n. 15, G. U.
24 marzo 1982, n. 82.
legge riapprovata dal consiglio regionale Emilia-Romagna il 24 febbraio 1982
(artt. 3, 97 e 117 della Costituzione).
Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 22 marzo 1982, n. 23, G. U. 31 marzo
1982, n. 89.
legge 26 febbraio 1982, n. 51 (artt. 100, 103, 130 della Costituzione).
Presidente regione siciliana, ricorso 7 aprile 1982, n. 24, G. U. 28 aprile 1982,
n. 116.
INDICE BIBLIOGRAFICO
Domenico CACOPARDO -Carlo COSCIONI
Annuario legislativo delle opere pubbliche, vol. 1, 1980
Editrice: Rassegna dei lavori pubblici
Il lavoro in rassegna rappresenta un utile e necessario strumento di consul.
tazione in materia di legislazione sulle opere pubbliche, che negli ultimi tempi
� stata al centro dell'attivit� degli organi legislativi, statali e regionali.
Gli autori si sono richiamati alla formula dell'annuario legislativo, che per
mette una rapida individuazione della normativa che interessa; suddividendolo
in tre parti: la legislazione statale del 1980, la legislazione regionale del 1980
e l'appendice in cui vengono riportate tutte le pi� importanti leggi dello Stat�
concernenti le opere pubbliche.
In tal modo si ha un quadro completo di tutta la legislazione di pi� usuale
applicazione in materia di difesa del suolo, di urbanistica, di opere di edilizia,
di tutela delle acque dall'inquinamento, nonch� in materia di provvedimenti di
locazione degli immobili.
L'opera realizza la sentita esigenza di un chiaro coordinamento tra la nor�
mativa statale, anche precedente al 1980, e quella regionale che negli ultimi
tempi � stata di gran lunga preponderante, anche mediante una cadenza annuale
di sistematica raccolta legislativa in materia.
La sua utilit� � ancor pi� avvalorata da due indici: l'uno cronologico
e l'altro sistematieo, quanto mai completi che la rendono di facile consultazione.
M. DIPACE
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