ANNO XVIII -N. 2 MARZO-APRILE 1966

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione bimestrale di servizio

ROMA

ISTITUTO POLIGRAFICO DELLO STATO

1966

ABBONAMENTI

ANNO � . � � . . . . . . � . . . . . . . . . . � . � . . . � . � . . L. 5.000
UN NUMERO SEPARATO . .. .. .. .. .. .. .. .. � � 900

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LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -ROMA
e/e postale 1/40500

Stampato in Italia -Printed in ltaly
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966

(5212596) Roma, 1966 -Istituto Poligrafico dello Stato P. V.

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSHTUZIONAll.!E 1E INT1ERNAZIONAr[;
E . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 273
Sezione seconda: GIURllSPIRiLJDENZA SU QU.ESTIONI DI GlrURISDl,ZIONE
289
Sezione terza: GIU1Rl6P>RUDENZA CIVN.JE 318
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA )) 369
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA TRlrBUTARIA 396
Sezione sesta: GIURIS~UDENZA IN MATERIA DI ACQUE PUB81.:
ICHE, APPALTI E FORNlrTU~E . . . . . . . )) 450
Sezione settima: GIURISPIRUDENZA PENAtE . . . . . . . . . )) 479

Parte seconda: QUESTIONI -RASSEGNE -CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO

QUESTIONI

pag. 39
RASSEGNA DI DOHRINA ))

77
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

)) 91

CON:SULT AZIONI

)) 114

NOTl'ZIAIRIO ))

132

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO

Le sezioni della parte prima sono curate, nell'ordine, dagH avvocati:
Michele Savarese, Benedetto Baccari, Franco Carusi, Ugo Gargiulo, Mario Fanelli,
Giuseppe IDel Greco, Antonino Terranova

Le rassegne di dottrina e legfalazione dagli avvocati:
luigi Mazzella e Arturo Marzano

ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

QUARANTA A., Situazioni soggettive rispetto al potere autorizzativo
della P.A. e problemi di giurisdizione . . I, 298

SACCHETTO P., Privilegi marittimi e privilegi previsti dal codice
civile o da leggi speciali . . . . . . . . . . . . . I, 322

CARUSI F., In tema di ammissione al passivo fallimentare con
riserva di presentazione di documenti . . . . . . . . . I, 340

CARUSI F., Considerazioni su un caso di ritenuta responsabilit�
della P.A. per decadenza incorsa dal privato, con essa contraente,
da beneficio della registrazione a tassa fissa del
contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 365

BATISTONI FERRARA F., Perdita delle merci introdotte nei
magazzini di temporanea custodia e legittimazione all'azione
di risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . I, 401

ANGELINI ROTA G., Sulla proponibilit� di azioni ed opposizioni
fondate sul concordato fallimentare del debitore d'imposte
dirette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 428

MARZANO A., Nullit� insanabile dell'impugnazione e integrazione
del contraddittorio . . I, 459

COLETTA G., Osservazioni sull'art. 2 del t.u. 25 luglio 1904,

n. 523 delle leggi sulle opere idrauliche . . . . . I, 469
ALIBRANDI T., La sindacabilit� del provvedimento amministrativo
nel processo penale . . . . . . . . . . . II, 39

INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA

ACQUE PUBBLICHE ED ELETTRICIT�

-Opere idrauliche -Risarcimento
dei danni -Proponibilit� della
azione, con nota di G. CoLETTA,

468.
-Opposizione ad ingiunzione che
investa la natura e la portata
della pretesa amministrativa Competenza
funzionale del Tribunale
delle Acque -Prevalenza,
con nota di A. MARZANO, 459.

-Procedimento dinanzi ai Tribunali
delle Acque -Accertamenti
tecnici -Adempimento da parte
di estranei all'organizzazione dei
Tribunali -Ammissibilit� -Limiti,
476.

-
Questioni sulla natura pubblica

o privata delle acque -Premessa
necessaria per la decisione della
causa -Competenza, con nota di
A. MARZANO, 459.
-V. anche Imposta di registro.
AMMINISTRAZIONE DELLO STATO
E DEGLI ENTI PUBBLICI

-Amministrazione dello Stato Erronea
citazione in giudizio
dell'organo rappresentativo di
Amministrazione non legittimato
alla causa -Eccezione di difetto
di legitimazione passiva sollevata
dall'Avvocatura dello Stato Assimilazione
all'eccezione di difetto
di legittimazione al processo
dell'organo erroneamente
evocato in giudizio -Onere dell'Avvocatura
dello Stato di soll~
vare l'eccezione alla prima
udienza con l'indicazione della
Amministrazione legittimata alla
causa -Concetto di prima udienza
contemplato dalla 1. 25 marzo
1958, n. 260 -Prima udienza di
trattazione, 340.

-Amministrazione dello Stato Erronea
citazione dell'organo
l'appresentativo di Amministrazione
non legittimata alla causa

-Rinnovazione dell'atto -Ammissibilit�,
339.

-Notificazione della domanda arbitrale
non eseguita presso l'Avvocatura
dello Stato -Nullit�
assoluta ed insanabile -Costituzione
della Amministrazione Irrilevanza
-Rinnovazione della
notifica -Inammissibilit�, 477.

-Procedimento innanzi ai Tribunali
delle acque -Appello avverso
fa sentenza del Tribunale
regionale delle acque -Notifica
presso l'Avvocatura distrettuale
e non presso l'Avvocatura Generale
dello Stato -Nullit�, 475.

-V. anche Competenza e giurisdizione,
Impugnazione.

APPALTO

-Appalto di opere pubbliche Appalto
stipulato dalla Cassa del
Mezzogiorno -Richiamo, ai sensi
dell'art. 8 della legge istitutiva
della Cassa, del Capitolato Generale
LL.PP. -Sua natura normativa,
con nota di L. TRACANNA,

450.
-Appalto di opere pubbliche Supplente
-Unicit� dell'obbligazione
dell'appaltatore e del supplente
-Figura giuridica del
supplente -Obbligato principale
-Inadempimento -Danni Possibilit�
di calcolarli nella
somma dovuta dall'appaltatore
alla P.A., con nota di L. TRACANNA,
450.

-
Appalto di opere pubbliche Supplente
-Volont� dichiarata
di non voler subentrare aU'appaltatore
-Procedimento, nei
suoi confronti di risoluzione in
danno -Inapplicabilit� -Possibilit�
per la P. A. di rescindere
il contratto -Sussiste, con nota
di L. TRACANNA, 450.

APPELLO

-
V. Procedimento civile.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ARBITRATO

-Notifica della domanda arbitrale
presso l'Avvocatura dello Stato
-Inderogabilit�, 476.

-Sentenza arbitrale -Controllo
della sussistenza della motivazione
-Appartiene al giudice
di merito competente a pronunciarsi
sull'azione di nullit� del
lodo e non alla Corte di Cassazione,
334.

ATTO AMMINISTRATIVO

-Annullamento di ufficio -Contraddittoriet�
col provvedimento
annullato -Eccesso di potere Non
� ipotizzabile, 384.

-Competenza e giurisdizione -Atto
adottato in base a norme dichiarate
incostituzionali -Effetti
ai fini della giurisdizione -Giurisdizione
del Consiglio di Stato,

389.
-Contratto della P. A. -Scelta del
privato contraente -Licitazione
privata -Trattativa privata e
cottimo fiduciario -Verbali delle
operazioni -Interpretazione da
parte del G.O. -Apprezzamento
di fatto -Insindacabilit� in Cassazione,
con nota di R. CARUSI,

361.
-Perfezione -Quando sussiste Pubblicazione
-Formalit� estrinseca
-Vizi della pubblicazione Rilevanza
sulla validit� dell'atto
-Esclusione, 377.

-
Silenzio -Situazione di fatto
consolidatasi col tempo in esecuzione
di atti divenuti impugnabili
-Diffida a provvedere in
modo diverso -Silenzio della

P. A. -Impugnativa -Inammissibilit�,
387.
BELLEZZE NATURALI

-
V. Demanio.

CACCIA E PESCA

-Concessione di riserva di caccia
-Presupposto -Fonte del diritto
esclusivo da cacciare -Trasformazione
in bene demaniale

di parte dell'area assoggettata a
riserva di caccia -Estensione
dell'ambito della concessione Insussistenza
-'.Diritto dell'Amministrazione
ad un ulteriore
canone -Esclusione, 358.

CASSAZIONE

-Legittimazione ad agire -Eccezione
-Non dedotta nel giudizio.
di merito -Deducibilit� in Cassazione
-Limiti, con nota di R.
SEMBIANTE, 437.

-Nuove questioni di diritto -Ammissibilit�
-Limiti, con nota di

R. SEMBIANTE, 437.
-V. anche Fallimento.
CINEMATOGRAFIA

-Film -Programmazione obbligatoria
e assegnazione del premio.
previsto dall'art. 14, 2<> comma,
legge 31 luglio 1956, n. 897 Autonomia
dei giudizi -Effetti,,

384.
COLLEGIO

-Collegio amministrativo -Procedimento
disciplinare -Commissione
disciplina -Presidente Astensione
-Sostituzione con il
membro pi� anziano -Motiva-zione
-Legittimit�, 395.

COMPETENZA E GIURISDJ:ZlO-

-Autorizzazione amministrativa Licenza
di temporanea importa-zione
-Natura della situazione�
soggettiva del titolare dell'autorizzazione
-Diritto soggettivo Suo
affievolimento per l'esercizio
di poteri pubblici discrezio-nali
-Fattispecie: esercizio di
poteri di polizia fitosanitaria da.
parte di Amministrazione diversa
da quella autorizzante -Do-manda
di risarcimento danni del
privato -Improponibilit� per di-fetto
di giurisdizione dell'A.G.O.,,
con nota di A. QUARANTA, 297.

-Conflitti di attribuzione -Legitimazione
a sollevarli, 294.

INDICE
vn

-.Distanze legali -Contiguit� a
bene patrimoniale indisponibile
-Diritto soggettivo del privato
al rispetto delle distanze -Affievolimento
del diritto -Limiti,

313.
-Espropriazione per p.u. -Giurisdizione
ordinaria e amministrativa
-Criteri -Concreta manifestazione
del potere pubblico Affievolimento
del diritto privato
-Sussiste -Conseguenze giurisdizione
del Consiglio di Stato
-Fattispecie, 369.

-Giurisdizione ordinaria e amministrativa
-Enti pubblici economici
-Impiego pubblico -Controversie
-Giurisdizione ordinaria
-Limiti, 295.

-Impiego pubblico e privato Operai
giornalieri -Inquadramento
-Giurisdizione del Consiglio
di Stato, 394.

-Potere del giudice che pronuncia
soltanto sulla giurisdizione
di fissare principi e limiti per
l'esercizio della giurisdizione
stessa -Esclusione, 433.

-Regolamento di giurisdizione Giudizio
pendente davanti al
Consiglio di Stato -Ammissibilit�,
289.

-Regolamento di giurisdizione Mancanza
di motivi -Ammissibilit�,
297.

-Regolamento preventivo di giurisdizione
-Preclusione, 296.

-Regolamento di giurisdizione -Sospensione
del giudizio di merito
1 Inderogabilit�, 289.

-Violazione delle norme sulle distanze
da parte della P. A. Sentenze
dichiarative -Ammissibilit�,
313.

-
V. anche Atto amministrativo.

CONCESSIONI AMMINISTRATIVE

~
Istanze concorrenti ed incompatibili
-Criterio di scelta -Fattispecie,
381.

-Personalit� ed intrasmissibilit� Portata
-Cessione di azienda di
fabbricazione di fiammiferi
Consenso della P. A. -Mancanza
-Effetti, 334.

-Procedimento -Funivia e Funicolari
-Parere -C.F.A.T. (Commissione
Funicolari Aeree e Terrestri)
-Legittimit�, 381.

-V. anche Competenza e giurisdizione.

CONFLITTI DI ATTRIBUZIONI

-V. Competenza e giurisdizione,
Corte Costituzionale.

CONTABILIT� GENERALE DELLO
STATO

-Contratto della P. A. -Procedimento
di scelta del privato contraente
-Licitazione privata Verbale
di aggiudicazione -�Tiene
luogo della stipulazione del
contratto, con nota di F. CARusI,

361.
-Albi> nazionale dei costruttori Iscrizione
-Criteri, 392.

-Approvazione -Visto di esecutoriet�
-Diniego -Fattispecie Legittimit�,
392.

-
Licitazione privata -Aggiudica.,;
zione -Procedimento,;. Continuit�
delle operazioni della gara.

393.
-Licitazione privata -Offerta in
aumento -Offerta di importo pari
al valore base -Inammissibilit�,
393.

-Licitazione privata -Verbale di
aggiudicazione -Impugnativa Competenza
del Consiglio di Stato
-Sussiste, 393.

-V. anche Atto amministrativo,
Responsabilit� civile.

CORTE COSTITUZIONALE

-Conflito di attribuzioni -Notificazione
del ricorso ai controinteressati
-Non � prescritto, 278.

VIII

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

COSA GIUDICATA
lit� della 1. 27 luglio 1957, n. 8
-Manifesta infondatezza, 390.

-Cosa giudicata sostanziale -Effi

cacia -Limite -Identit� degli -Demanio storico e artistico -I
elementi costitutivi delle azioni -Vincolo storico e artistico -Con

Riesame della stessa questione in tenuto e scopo del provvedimenun
secondo giudizio non identito
-Necesit� -Competenza del .

co al primo -Diversit� della Ministro, 374.
soluzione -Violazione del preceDemanio
e artistico

-storico

dente giudicato -Esclusione, con Vincolo storico e artistico -Monota
di F. CARUSI, 362.

tivazione -Necessit� -Fattispecie,
375.

-Giudicato amministrativo -Esecuzione
-Ricorso ai sensi del-
V. anche Caccia e pesca, Compe

l'art. 27, n. 4 -Precedente contenza
e giurisdizione.
danna generica della P. A. al risarcimento
dei danni -Non preclude
il ricorso -Ricorso ai sensi

DOGANA

dell'art. 27, n. 4 ed azione giudiziaria,
nel caso di precedente -Merci in temporanea custodia condanna
generica della p. a. -Limitazione di responsabilit� di
Alternativit�, 391. cui all'art. 26 regol. doganale

-Giudicato amministrativo -RieApplicabilit�
all'Amministrazio

same e rinnovazione dell'atto anne
-Esclusione, con nota di F.
nullato -Impugnativa -Motivi -BATISTONI FERRARA, 401.
Deducibili nel precedente giudi

-Merci in temporanea custodia

zio e non dedotti -Inammissi

Obbligo di vigilanza dell'Ammi

bilit�, 384.

nistrazione -Sottrazione resa
-Giudicato sulla competenza possibile da violazione delle n!'~

Cosa giudicata formale -Giudime
di comune prudenza e dilicato
su questioni di merito -Cogenza
-Responsabilit�, con nota
sa giudicata sostanziale, 334. di F. BATISTONI FERRARA, 401.

-Merci in temporanea custodia Sottrazione
-Azione di risarci

COSTITUZIONE DELLA REPUB

mento del danno -Destinatario

BLICA

del trasporto -Legittimazione,
con nota di F. BATISTONI FERRA

-Principio di eguaglianza dei cit

RA, 401.

tadini -Riferimento solo alle
persone fisiche -Esclusione, 281. -V. anche Competenza e giurisdizione.

-V. anche Demanio, Impiego pubblico,
Misure di sicurezza, Mutilati
e invalidi, Sicilia.

EDILIZIA

-Demolizioni di costruzioni non

DEMANIO E PARTRIMONIO

autorizzate -Istanza dei privati
al Sindaco -Silenzio rifiuto

_:. Beni patrimoniali indisponibili

Impugnativa con ricorso. al Co~

Regime -Vincoli di incommer

siglio di Stato -Successivo ordi

ciabilit� e di imprescrittibilit�

ne di demolizione -Cessazione

Limiti, 313.

della materia del contendere,
-Demanio storico e artistico -388.
Bellezze naturali -Provincia di

-Demolizioni non autorizzate

Bolzano -Demolizione e sospen

Istanza dei privati al Sindaco

sione dei lavori, art. 8, 1. n. 8

Sussistenza dell'interesse qualifi

del 1957 -Criteri, 390.

cato -Obbligo di provvedere

-Demanio storico e artistico Silenzio rifiuto -Impugnativa al
Bellezze naturali -Provincia ri Consiglio di Stato -AmmissibiBolzano
-. Pretesa incostituziona-lit�, 388.

INDICE.
IX

EDILIZIA POPOLARE ED ECONOMICA

-Incis -Cessic>ne alloggi in propriet�
-Determinazione del valore
venale� ,.. Ricorso alla Commissione
Regionale -Contraddittorio
-Ammissibilit�, 379.

-Incis -Riscatto di locali non destinati
ad abitazione -Determinazione
del valore venale -Ricorso.
alla Commissione Regionale
..: Ammissibilit�, 379.

ELEZIONI AMMINISTRATIVE E
POLITICHE

-Manifestazione del voto -Princlpi
-Volont� espressa in modo
equivoco -Invalidit� -Fattispecie,
372.

ESECUZIONE FISCALE

-v; Imposte e tasse in genere, Ingiunzione.

ESPROPRIAZIONE PER P. U.

-Edifici scolastici -Pr.ogetti -Approvazione
-Competenza del
Provveditore alle 00. PP., 375.

-Edifici scolastici -Scuole materne
-Istituzioni -Nozione -Fattispecie,
380.

-Espropriazione per la costruzione
di edifici popolari ai sensi della
legge 9 agosto 1954, n. 640 -
Espropriazione di aree destinate
alla costruzione di servizi Legittimit�,
386.

-Espropriazione -Scelta dell'area
-Discrezionalit� -Sindacato di
legittimit� -Esclusione, 376.

-Impugnativa -Censure relative
a un bene non coperto dalla dichiarazione
di p. u. -Omesso impugnativa.
del decreto di dichiarazione
di p. u. -Irrilevanza, 385.

-Impugnativa -Censure relative
ai criteri tecnici seguiti per la
redazione del progetto -Inammissibilit�
-Censure relative ai
criteri per l'applicazione della
legge -Ammissibilit�, 385.

-Impugnativa -Omessa presentazione
delle osservazioni ai sensi

dell'art. 18 della legge n. 2353

del 1865 -Irrilevanza, 385.

-Indennit� -Credito di liquidazione
-Terreno edificatorio -Caratteri,
475.

-Interesse ad agire -Impugnazione
da parte di proprietario di
terreni rimasti estranei alla procedura
espropriativa -Inammissibilit�,
381.

-Occupazione di urgenza -Elettrodotto
-Autorizzazione provvisoria
-Contenuto -Determinazione
del percorso dall'elettrodotto
-Riferimento a terreni non .
compresi nel tracciato -Illegittimit�,
376.

-Occupazione d'urgenza relativa
ad area per costruzione di opera
dichiarata di pubblica utilit� Natura
-:t atto conseguenzialerispetto alla dichiarazione di. p.

u. -Effetti ai fini della impugnativa
. giurisdizionale -Potere del
Prefetto -Limiti, 375.
-Pendenza del giudizio civile per
illigittima occupazione del fondo
-Espropriazione -Legittimit�,
369.

-Termini -Finalit� -Inosservanza
-Effetti, 369.

-
V. anche Competenza e giurisdi-zione,
Riforma fondiaria.

FALLIMENTO

-Ammissione al passivo con riserva
di presentazione di documenti
-Efficacia -� Condicio juris ~
della tempestiva opposizione allo
stato passivo, con nota di F. CARUSI,
348.

-Ammissione di un credito con il
relativo privilegio in sede di ve-rificazione
dello stato passivo Preclusione
di ogni successiva
questione attinente alla graduazione
dei privilegi -Non sussiste,
con nota di P. SACCHETTO, 321.

-Attivit� giurisdizionale del giudice
delegato -Procedimento di
verifica dei crediti, di insinuazione
tardiva e di riparto finale Rispettive,
autonome finalit�. con
nota di F. CARUSI, 348.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

-Decreto del Tribunale emesso su
reclamo avverso il provvedimento
del giudice delegato che rende
esecutivo n piano di riparto
-Ricorso per cassazione -Ammissibilit�,
con nota di P. SACCHETTO,
321.

-V. anche Imposte e tasse in genere.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

-Procedimento giurisdizionale
avanti al Consiglio di Stato Costituzione
in giudizio del resistente
-Notifica del controricorso
-Non necessaria -Deposito
in segreteria della procura
ad litem -Sufficienza, 373.

-Procedimento giurisdizionale
avanti al Consiglio di Stato Costituzione
in giudizio del resistente
-Termine perentorio di
30 gg. -Inapplicabilit� -Notificazione
del ricorso incidentale Termine
perentorio �di 30 gg. Applicabilit�,
373.

-Ricorso al Consiglio di Stato Impugnativa
di decisioni di ricorso
gerarchico dichiarato inammissibile
-Esame da .parte del
Consiglio di Stato -Inammissibilit�,
387.

-Ricorso giurisdizionale -Legittimazione
attiva -Esperimento
del ricorso nell'interesse dei figli
minori -Autorizzazione Giudice
tutelare -Quando � necessaria,

380.
-Ricorso giurisdizionale al Consiglio
di Stato -Motivi -Motivi
non dedotti nel ricorso gerarchico
-Inammissibilit�, 391.

-
Ricorso giurisdizionale -Motivi
-Genericit� Inammissibilit�,

381.
-Ricorso giurisdizionale al Consiglio
di Stato -Mutatio libelli Inammissibilit�,
389.

-
V. anche Competenza e giwrisdizione,
Contabilit�. di Stato, Edilizia.

IMPIEGO PUBBLICO

-Dipendenti della Camera di
Commercio -Inquadramento Decorrenza
-Limiti, 394.

-Inquadramento -Questioni di
legittimit� costituzionale dell'articolo
370 t. u. 10 gennaio 1957,

n. 3, sotto il profilo della viol�zione
della delega prevista dall'art.
2, n. 17, 1. 20 dicembre 1954,
n. 1181 -Manifesta infondatezza,
393.
-Nomina alla qualifica di vicedirettore
delle carriere speciali
ai sensi dell'art. 31, 1. 7 luglio
1959, n. 469 ~ Nomina effettuata
in sede di prima applicazione
della legge -Limiti, 382.
-Procedimento disciplinare -Sospensione
-Procedimento penale
relativo a :fatti diversi -Sospensione
-Inammissibilit�, 395.

-Promozione per merito compa.
rativo -Attribuzione di punteggio
-Motivazione -Presupposti,

383.
-Promozione per merito comparativo
-Autonomia dei giudizi Fattispecie,
383.
-Promozione a direttore generale
-Promozione per merito comparativo
-� Esclusione, 384.

-
Promozione per merito compa

rativo -Eccesso di potere -Disparit�
di trattamento -Fattispecie,
383.

-V. anche Competenza e giurisdizione.

IMPOSTA DI REGISTRO

-Concessione di derivazione di
acqua -Aumenti legali dei canoni
-Tassabilit� -Esclusione,

447.
-Vendite di merci che nel commercio
esercitato dal venditore
sono destinate alla rivendita Registrazione
in caso d'uso -Aliquota
ridotta di cui all'art. 45
tab. D della legge organica del
registro -Applicabilit� anche
agli atti, relativi alle dette vendite,
redatti in forma pubblica o
posti in essere con scrittura privata
autenticata, e perci� in ogni
caso soggetti a registrazione in
termine fisso, 416.

-
Vendite di beni mobili e di merci,
anche tra commercianti -Aliquote
ordinarie di cui agli artt. 2

���~

�

INDICE
XI

e 3 lett. a) della tariffa allegato
A alla legge organica del registro
-Limiti di applicabilit�,

416.
-V.anche Responsabilitd civile.
IMPOSTA DI SUCCESSIONE

-Determinazione dell'attivo imponibile
-Maggiorazione per presunzione
di esistenza, nell'asse
eriditario, di gioielli, mobilia e
denaro -Pronuncia di illegittimit�
costituzionale, in relazione
al diverso computo, della percentuale:
sul valore lordo, per le
aziende agricole, e sul valore
netto, per le aziende industriali
e commerciali -Estensione della
pronuncia di illegittimit� all'intera
norma sulla presunzione indicata
-Esclusione, 442.

-Determinazione dell'attivo�imponibile
-Maggiorazione per presunzione
di esistenza di gioielli
mobilia e denaro -Inapplicabi~
lit� in caso di diverse risultanze
di inventari -Condizioni -Limiti,
442.

-Imposta globale sull'asse ereditario
netto e sulle donazioni e
altre liberalit� -Addizionale di
cui al r. d. 30 novembre 1937,

n. 2145 -Applicabilit� in ogni
caso in cui � dovuta l'impostaglobale, 422.
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA

-Monta taurina per conto terzi Compravendita
di mangimi destinati
all'alimentazione dei tori
-Applicabilit� dell'imposta Limiti,
con nota di G. ANGELINI
ROTA, 396.

-Imposta generale sull'entrata Controversie
di estimazione semplice
non devolute alla cognizione
delle Commissioni -Giurisdizione
del giudice ordinario Sussiste,
433.

IMPOSTA STRAORDINARIA SUL
PATRIMONIO

-Imposta straordinaria progressiva
-il imposta personale -Re

sidente (alla data normativa) in
Trieste -Non vi sono soggetti,

411.
IMPOSTE E TASSE IN GENERE

-Concordato per la determinazione
dell'imponibile -Natura, 421.

-Domicilio fiscale -Determinazione
con provvedimento dell'Amministrazione
-Forme e condizioni,
411.

-Domicilio fiscale -Rilevanza rispetto
al momento in cui si verifica
il presupposto di fatto dell'imposizione,
411.

-Esecuzione esattoriale -Concordato
fallimentare -Azione diretta
a farne riconoscere il carattere
vincolante rispetto al credito
chirografico di imposta -Opposizione
all'esecuzione ed azione
di accertamento -Giurisdizione
del giudice ordinario -Esclusione
a limiti -con nota di G. ANGELINI
ROTA, 427.

-
Imposta addizionale istituita col

r. d. 30 novembre 1937, n. 2145 Natura,
422.
...,....
Prescrizione -Adesione del contribuente
alla determinazione
dell'imponibile -Idoneit� quale
atto interruttivo della prescrizione
-Estensione, 421.

-
V. anche Impiresa.

IMPRESA

..:_
Impresa agricola -Attivit� connesse
-Concetto -Limiti, con
nota di G. ANGELINI RoTA, 396.

IMPUGNAZIONE

-Causa inscindibile -Notificazione
ad Amministrazione dello
Stato -Nullit� -Irrilevanza Integrazione
del contraddittorio,
con nota di A. MARzANo, 458.

INGIUNZIONE

-Ingiunzione fiscale -Natura giuridica
-Opposizione -Posizione
processuale delle parti -Competenza
giurisdizionale dell'autori

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

XII

t� giudiziaria -Contenuto e li

miti, con nota di A. MARZANO,

459.
-V. anche Acque pubbliche.
ISTITUZIONI PUBBLICHE DI ASSISTENZA
E BENEFICENZA

-Organi -Scioglimento -Discrezionalit�
-Insindacabilit�, 390.

-Organi -Scioglimento -� Invito
agli amministratori -Omissione
-Criteri, 390.

LEGGI E DECRETI

-Leggi transitorie -Efficacia-Limiti,
382.

-Leggi transitorie -Efficacia Natura
-Interpretazione analogica
-Inammissibilit�, 382.

MISURE DI SICUREZZA

-Presunzione di pericolosit� sociale
-Violazione del principio
della competenza dell'autorit�
giudiziaria -Esclusione, 276.

MUTILATO E INVALIDO

-Composizione delle Commissione
provinciali e della Commissione
centrale per l'accertamento
dell'invalidit� fisica -Inclusione
di un medico della L.A.N.M.I.C.
-Contrasto col principio dell'imparzialit�
dell'azione amministrativa,
282.

-Corsi di addestramento istituiti
dal Ministero del Lavoro -Trattamento
differenziale e di favore
riservato alla Libera Associazione
Nazionale Mutilati e Invalidi Civili
-Insussistenza, 281.

NOTAIO

-Consiglio Nazionale Notarile Elezioni
-Elettorato attivo -Autorizzati
all'esercizio temporaneo
della funzione di notaio -Legittimazione
al voto -Sussiste, 373.

NOTIFICAZIONE

-Notificazione a mezzo del servizio
postale -. Momento del perfezionamento
-Restituzione della
ricevuta di ritorno, 477.

OLTRAGGIO

-Scriminante dell'arbitrariet� dell'atto
del pubblico ufficiale -Consapevolezza
dell'arbitrariet� da
parte dell'agente, 479.

OPERE PUBBLICHE
-V. Acqua pubbliche, Appalto.

PIANO REGOLATORE

-Approvazione -Piani regolatori
intercomunali -Autonomia Piano
regolatore generale di un
Comune con termine e sua approvazione
precedente a quella
del piano intercomunale -Legittimit�,
377.

-Approvazione Pubblicazione
nella Gazzetta Ufjiciale -Annuncio
per sunto o per estratto nella
Gazzetta Ufjiciale -Sufficienza,

377.
-Interese a ricorrere -Proprietario
di zone non contemplate
nelle modifiche del piano -Carenza
di interesse, 377.
-Procedimento -Deposito degli
atti nella casa comunale -Adempimenti,
377.
-Pubblicazione del progetto -Osservazione
dei privati -Natura Reiezione
-Obbligo di motivazione
-Non sussiste, .378.
-Vincoli -Verde agricolo e verde
pubblico -Discrezionalit� nella
scelta dell'uno e dell'altro -Insindacabilit�,
378.
-Vincoli -Verde agricolo e verde
pubblico -Finalit� -Compatibilit�
-Conseguenze, 377.
-Vincoli -Verde agricolo -Possibilit�
di indennizzo -Esclusione,
378.

PRESCRIZIONE

-Atti interuttivi -Riconoscimento
del debito -Mancanza di dichiarazione
formale ed esplicita
-Non esclude l'efficacia interruttiva,
421.

PREZZI

-Disciplina dei prezzi -Energia
elettrica -Riduzione dei prezzi
-Istruttoria -Mancanza -Ille-gittimit�,
388.

INDICE
XI

e .3 lett. a) della tariffa allegato
A alla legge organica del registro
-Limiti di applicabilit�,
416.
-V.anche Responsabilit� civile.
IMPOSTA DI SUCCESSIONE

-Determinazione dell'attivo �imponibile
-Maggiorazione per presunzione
di esistenza di gioielli
mobilia e denaro -Inapplicabi~
lit� in caso di diverse risultanze
di inventari -Condizioni -Limi

ti,
442.

-Imposta globale sull'asse ereditario
netto e sulle donazioni e
altre liberalit� -Addizionale di
cui al r. d. 30 novembre 1937,

n. 2145 -Applicabilit� in ogni
caso in cui � dovuta l'impostaglobale, 422.
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA

-Monta taurina per conto terzi Compravendita
di mangimi destinati
all'alimentazione dei tori
-Applicabilit� dell'imposta Limiti,
con nota di G. ANGELINI
RoTA, 396.

-Imposta generale sull'entrata Controversie
di estimazione semplice
non devolute alla cognizione
delle Commissioni -Giurisdizione
del giudice ordinario Sussiste,
433.

IMPOSTA STRAORDINARIA SUL
PATRIMONIO

-Imposta. straordinaria progressiva
-� imposta personale -Re

sidente (alla data normativa) in
Trieste Non vi sono soggetti,

411.
IMPOSTE E TASSE IN GENERE

-Concordato per la determinazione
dell'imponibile -Natura, 421.

-Domicilio fiscale -Determinazione
con provvedimento dell'Amministrazione
-Forme e condizioni,
411.

-Domicilio fiscale -Rilevanza rispetto
al momento in cui si verifica
il presupposto di fatto dell'imPosizione,
411.

-
Imposta addizionale istituita col

r. d. 30 novembre 1937, n. 2145 Natura,
422.
..,--Prescrizione -Adesione del contribuente
alla determinazione
dell'imponibile -Idoneit� quale
atto interruttivo della prescrizione
-Estensione, 421.

-
V. anche Impresa.

IMPRESA

.::__
Impresa agricola -Attivit� connesse
-Concetto -Limiti, con
nota di G. ANGELINI ROTA, 396.

IMPUGNAZIONE

-Causa inscindibile -Notificazione
ad Amministrazione dello
Stato -Nullit� -Irrilevanza Integrazione
del contraddittorio,
con nota di A. MARZANO, 458.

INGIUNZIONE

-Ingiunzione fiscale -Natura giuridica
.... Opposizione -Posizione
processuale delle parti -Competenza
giurisdizionale dell'autori

::nv RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

fini istituzionali dell'Ente -Rife

ribilit� dell'evento dannoso alla

P. A. -Sussiste, 344.
--V. anche Acque Pubbliche, Appalto,
Cosa giudicata, Dogana.

RICORSI AMMINISTRATIVI

-Ricorso gerarchico -Competenza
della autorit� adita -Cessazione
del rapporto gerarchico
successivamente alla proposizione
del gravame -Irrilevanza,

387.
RIFORMA FONDIARIA

-Espropriazione di terreni boschivi
con piante cedue -Piante gi�
mature per il taglio al momento
dell'espropriazione -Indennit�
aggiuntiva -Compravendita del
ceduo e successiva espropriazione
del suolo -Efficacia traslativa
reale della compravendita Piante
non ancora giunte a maturazione
-Esclusione -Acquisto
delle medesime da parte dell'espropriante
-Sussiste -Conoscenza
della vendita da parte
dell'Ente espropriante -Inopponibilit�
della medesima in mancanza
di adesione dell'Ente, 330.

:SARDEGNA

-Controllo sugli atti degli Enti
locali di competenza della Commissione
Centrale Finanza Locale
-Trasferimento all'Assessore
regionale per gli Enti locali Esclusione,
278.

-Motivazione -Contradditoriet�
della motivazione su un punto
decisivo della controversia -Nozione,
con nota di F. CARUSI,

362.
SENTENZA

-Motivazoine -Contraddittoriet�
della motivazione su un punto
decisivo della controversia -Nozione,
con nota di F. CARUSI, 362.

-V. anche Arbitrato.

SICILIA

-Insegnanti elementari -Riconoscimento
del servizio nelle scuole
sussidiate -Illegittimit� costituzionale
-Esclusione, 278.

-Legge regionale recante benefici
fiscali per le nuove costruzioni
edilizie -Introduzione di tassa
fissa -Illegittimit� costituzionale
con riferimento agli artt. 17 e 36
dello Statuto speciale per la Regione
Siciliana, 279.

SOCIETA

-V. Tassa sulle concessioni governative.

TASSA SULLE CONCESSIONI GOVERNATIVE

-Societ� -Aumento di capitale
mediante utilizzazione delle riserve
-Applicabilit� dell'imposta
graduale -Esclusione, 434.

:xiv RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

fini istituzionali dell'Ente -Rife

ribilit� dell'evento dannoso alla

P. A. -Sussiste, 344.
--V. anche Acque Pubbliche, Appalto,
Cosa giudicata, Dogana.

RICORSI AMMINISTRATIVI

-Ricorso gerarchico -Competenza
della autorit� adita -Cessazione
del rapporto gerarchico
successivamente alla proposizione
del gravame -Irrilevanza,

387.
RIFORMA FONDIARIA

-Espropriazione di terreni boschivi
con piante cedue -Piante gi�
mature per il taglio al momento
dell'espropriazione -Indennit�
aggiuntiva -Compravendita del
ceduo e successiva espropriazione
del suolo -Efficacia traslativa
reale della compravendita Piante
non ancora giunte a maturazione
-Esclusione -Acquisto
delle medesime da parte dell'espropriante
-Sussiste -Conoscenza
della vendita da partedell'Ente espropriante -Inopponibilit�
della medesima in mancanza
di adesione dell'Ente, 330.

SARDEGNA

_..;.._
Controllo sugli atti degli Enti
locali di competenza della Commissione
Centrale Finanza Locale
-Trasferimento all'Assessore
regionale per gli Enti locali Esclusione,
278.

-Motivazione -Contradditoriet�
della motivazione su un punto
decisivo della controversia -Nozione,
con nota di F. CARUSI,

362.
SENTENZA

-Motivazoine -Contraddittoriet�
della motivazione su un punto
decisivo della controversia -Nozione,
con nota di F. CARusx, 362.

-
V. anche Arbitrato.

SICILIA

-Insegnanti elementari -Riconoscimento
del servizio nelle scuole
sussidiate -Illegittimit� costituzionale
-Esclusione, 278.

SOCIETA

-V. Tassa sulle concessioni governative.
~

TASSA SULLE CONCESSIONI GO

VERNATIVE
-Societ� -Aumento di capitale

mediante utilizzazione delle riserve
-Applicabilit� dell'imposta

graduale -Esclusione, 434.

.:~

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sez. I, 28 gennaio 1966, n. 335 , . � , pag. 416
Sez. Un., 8 febbraio 1(}66, n. 406 297
Sez. Un., 16 febbraio � 1966, n. 4'77 . 313
Sez. I, 17 febbraio 1966, n. 498 421
Sez. I, 23 febbraio 1966, n. 566 (in nota a Cass., 5 .aprile 1966,

n. 891) . . . . . . . . . . . 447
i;ez. I~I, 21 febbraio 1966, n. 551 . . . . . . . . . . . . . � 344
Sez. Un., 3 marzo 1966, n. 626 . . . . . . . . . . . . . . . 427
Sez. Un., 3 marzo 1966, n. 627 (in nota a Sez. Un., 3 marzo 1966,
n. 628). . . . . . . . . 433
Sez. Un., 3 marzo 1966, n. 628 > 431!
Sez. I, 11 marzo 1966, n. 684 > 348
Se:i:. I, 18 marzo 1966, n. 769 434
Sei. I, 25 marzo 1966, n. 785 437
Sez. I, 25 marzo 1966, n. 792 353
Sez. I, 25 marzo 1966, n. 797 442.
Sez. I, 28 marzo 1966, n. 816 361
~ez. I, 5 aprile 1966, n. 891 . 447
';ez. I, 5 aprile 1966, n. 892 (in nota a Cass., 5 aprile 1966,
;
n. 891) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
~. I, 5 aprile 1966, n. 893 (in nota a Sez. Un., 29 dicembre
\ 1965, n. 2478) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

lJNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

'uP.o 1965, n. 9 pag. 468
\p 1966, n. 10 471)
l 1966, n. 11 475
ᥥ. 1966, n. 12 476

~RALI

1{>, n. 29 (Roma) . . . . . . . . . . . . . . . pag. 476

\(URISDIZIONI AMMINISTRATIVE

lTATO

�,:
':.

',bre 1965, n. 40 . pag. 369
\p65, n. 743 . 372.
\65, n. 744. 373
,5, n. 747. 374
~5, n. 923 375

INDICE

Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 949
Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 954
Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 956
Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 959
Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 962
Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 965
Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 967
Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 994
Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 999
Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 1001 .
Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 1004 .
Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 1007 .
Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 1008 .
Sez. V, 3 dicembre 1965, n. 1085 .
Sez. V, 10 dicembre 1965, n. 1108 .
Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1130 .
Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1133 .
Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1136 .
Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1138 .
Sez. VI, 7 dicembre 1965, n. 905 .
Sez. VI, 7 dicembre 1965, n. 912 .
Sez. VI, 21 dicembre 1965, n. 940 .

GIURISDIZIONI PENALI

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. III, 20 gennaio 1965, n. 98
Sez. III, 25 gennaio 1965, n. 165 .

XVII

pag. 376
377
379
380
381
382
383
384
384
385
387
387
388
388
389
390
391
392
393
393
394
395

pag. 479
480

SOMMARIO DELLA PARTE SECONDA

QUESTIONI

ALmRANDI T., La sindacabilit� deZ provvedimento amministrativo
nei processo penate . . . . . . . . . . . . . . . pag. 39

RASSEGNA DI DOTTRINA

BATISTONI FERRARA F., La determinazione della base' imponibile
neUe imposte indirette, Jovene, Napoli, 1964 (recensione) . pag. 77
FOLIGNO D., L'attivit� Amministrativa, Giuffr�, Milano, 1966 (recensione)
� . . . , . . . . . . . . . . . . . . �. . . . . 78
RoDOT� S., Il problema della responsabilit� civile, Giuffr�, Milano,
1964 (recensione) . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Ross A., Diritto e Giustizia, Einaudi, Torino, 1965 (recensione) . 83

SEGNALAZIONI
CASTELLUCCI M., Carenza deUa funzione del Prefetto nella Regione
della Valle d'Aosta, Comuni d'Italia, 1966, n. 2 ... pag. 84
CATALANO N., Compatibilit� con la Costituzione Italiana della
legge di ratifica del trattato C.E.C.A., Foro it., 1966, I, 8 . . > 85
CRISCI G., Proponibilit� davanti al Consiglio di Stato di eccezioni
di incostituzionalit� di leggi attributive di poteri discrezionali
della P. A., Foro Amm., 1965, II, 225 . . . . . > 86
G.ALIP� G., Le agevolazioni fiscali per l'industrializzazione del
Mezzogiorno, Nuova Rivista Tributaria, Roma, 1966, pagg. 431 > 87
GuicCIARDI E., Rinnovazione di provvedimento amministrativo
e deduzione di motivi di impugnativa, Giur. it., 1965, III,
167 ....................... . > 87
PALADIN L., Un caso estremo neH'applicazione del principio di
uguaglianza, Giur. Cost., 1966, I. 620 . � . . . . . . . . > 87
SANDULLI A. M., Perdita di vigore di vincoli urbanistici in conseguenza
di costruzione autorizzata in violazione di essi,
Foro it., 1966, III, 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
SGROI V., Attribuzioni del Collegio arbitrale e del Ministro
in ordine al compenso del dipendente inventore, Giust.
civ., 1965, I, 2204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
STOLFI G., Simulazione e Fisco, Riv. dir. comm., 1966, 1 e segg.. > 89
TORREGROSSA G., Il problema della responsabilit� da atto lecito,
Giuffr�, Milano, 1964, pagg, 212 . . . . . . . . . . . . 89

INDICE XIX.�

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

DISEGNI E PROPOSTE DI LEGGE

Disegno n. 1620 (Senato) -Modificazioni alle norme sul
contenzioso eletorale amministrativo . . . . . pag. 91'.

NORME SOTTOPOSTE A GIUDIZIO DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE

-Norme dichiarate incostituzionali:

~dice procedura penale, art. 398 . . . . . . . . . pag. 94

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267, art. 11 . . . . . . . 95.

1. 5 ottobre 1962, n. 1539, art. 5, primo e quinto
comma ................... . 95>

1. 25 febbraio 1963, n. 327, artt. 4, 5, 7 e 8 . . . . 91>

l. 15 settembre 1964, n. 756, art. 13, quinto comma . 95,

1. reg. sic. approv. 15 giugno 1965, artt. 1, 2 e 4 . . 95'

-Norme delle quali � stata dichiarata non fondata la questione
ri legittimit� costituzionale:

codice penale, art. 204, secondo comma . 90codice
penale, art. 684 . . . . . . . . 96:
codice di procedura penale, art. 164, n. 1 96codice
di procedura penale, art. 506 96.

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 . 9T

r. d. l. 8 settembre 1932, n. 1390 9T

1. 30 marzo 1933, n. 361 � . . . 97�

r. d. 27 febbraio 1936, n. 501. . 9T

I. 10 giugno 1940, n. 653, art. 32 . 97�

d. I. lgt. 9 novembre 1945, n. 788, art. 16 . 97

d. I. C. P. S. 28 novembre 1947, n. 1430, art. 1 . 98.

I. 4 aprile 1962, n. 218, art. 23 . . . . . . . . 98'

d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, artt. 82 e 85. 98.

I. 5 ottobre 1962, n. 1539, art. 4, secondo con:ima . 98..

I. 25 febbraio 1963, n. 327, artt. 1, 2 e 3 � 98..

I. reg. sarda approv. 15 gennaio 1954 98.

I. reg, sarda approv. 15 gennaio 1954 99�

1. reg. sic. approv. 3 giugno 1965 . . 98.

-Norme delle quali � stato promosso giudizio di legittimit�
costituzionale � . . . . . . . . . . . . . . . 99'

-Norme delle quali il giudizio di legittimit� costituzionale
� stato definito con pronunce di inammissibilit�, di
manifesta infondatezza o di restituzione degli atti al
giudice di merito � . . . . . . . . . . . . . . . . lO'Z'"

:xx RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
.INDICE DELLE CONSULTAZIONI (secondo l'ordine di materia)

Aeronautica e aeromoImportazioni
-Esperta
bili . pag. 114

zioni pag. 122
Imp_osta di registro . 123

Agricoltura e foreste . 114
Imposta di successione 123

.Amministrazione pubblica
114 Imposta generale sull'entrata
124

.Amnistia e indulto . 114

Imposta sul patrimonio 125

.Appalto 115

Imposte e tasse 125

.Assicurazioni 115

Invalidi di guerra 126

:Borsa 115

Locazioni 126

Caccia e pesca 116

Matrimonio 126

<Comuni e province . 116

Mezzogiorno 127

.Contabilit� generale

Monopoli 127

dello Stato 116

Obbligazioni e con

>Costituzione 117

tratti 127

.Dazi doganali > 117

Pensioni 127

Demanio > 118

Polizia > 128
.Edilizia economica e

Porti 128

popolare > 118

Poste 128

:Elettricit� 119

Prescrizione 128

.Esecuzione fiscale 119

Prezzi > 129
:Esecuzione forzata > 119

Regioni > 129
Esprapriazione per p.u. 120

Responsabilit� civile > 130
:Fallimento 120

Spese giudiziali 130
�Farmacia > 121

Successioni 130
Ferrovie > 121 Trattati e convenzioni
Impiego pubblico . > 121 internazionali 131

:NOTIZIARIO

Convegno di studi . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 132

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
E INTERNAZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 10 marzo 1966, n. 18 -Pres. Ambrosini -
Reb. Verzl -Spadolini (avv. Artelli), La Valle (avv. Vecchi) e
Presidente. del Consiglio dei Ministri (sost..avv. gen. Stato Chiarotti).

Procedimento penale -Divieto di pubblicazione di atti relativi all'istru

zione formale o sommaria -Contrasto coi principi di eguaglianza e

di libert� di diffusione del pensiero -Esclusione.

(Cost. artt. 3, 21; cod. proc. pen., art. 164, n. l; cod. pen., art. 684).

Le disposizioni dell'art. 164, n. 1 cod. proc. pen., che vietano la
pubblicazione di atti relativi all'istruzione formale o sommaria, e dell'art.
684 cod. pen., che comminano sanzioni penali per l'inosservanza
del precetto, non sono in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, dato
che esse si applicano a chiunque concorra alla pubblicazione; n� con
l'art. 21 della Costituzione, dato che la tutela della manifestazione del
pensiero quivi prevista trova un limite nell'esigenza di realizzazione
di un fine di giustizia che vale a garantire ed assicurare l'esercizio di
tutte le libert�, compresa quella in esame (1).

(Omissis). -1. -Va dichiarata in primo luogo priva di fondamento
la questione di legittimit� degli artt. 164, n. 1 del c.p.p. e 684 del
cod. pen. in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione per altro
sollevata, senza alcuna motivazione, soltanto con le due ordinanze del
14 ottobre 1964. Ed invero l'art. 684 del cod. pen. non fa un trattamento

(1) La questione era stata sollevata dal Tribunale di Bologna, con due
ordinanze del 14 ottobre 1964 (Gazzetta Ufficiale 14 novembre 1964, n. 282
e 28 novembre 1964, n. 295).
L'art. 164 cod. proc. penale era gi� stata esaminato, dalla Cbrte Costituzionale,
con la sentenza 14 aprile 1965, n. 25 (in questa Rassegna, 1965, 275)
che aveva dichiarato la parziale illegittimit� costituzionale del n. 3 dell'articolo
relativamente a talune particolari ipotesi di celebrazione del processo
a porte chiuse.

La sentenza in rassegna, invece, considera -conformemente ai limiti

274

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

diverso per chi esercita l'attivit� di stampa e di divulgazione, siccome
si sostiene, dal momento che punisce chiunque pubblica atti istruttori;
punisce cio� anche le parti private ed i testimoni i quali facciano o concorrano
a fare pubblica divulgazione a mezzo della stampa di quelle
notizie istruttorie, che possono pur riferire privatamente ad altri in
quanto esonerati dall'obbligo del segreto istruttorio in virt� del disposto
dell'art. 307 del c.p.p.

2. -Priva di fondamento � altresl la questione di legittimit� costituzionale
proposta nei confronti dei medesimi articoli sotto il profilo che
le norme in essi contenute sarebbero in contrasto con la libert� di
stampa, garantita dall'art. 21 della Costituzione, in quanto vietano la
pubblicazione anche di notizie che potendo essere rivelate dalle parti
private e dai testimoni non avrebbero carattere di segretezza.�Le norme
impugnate verrebbero quindi a punire esclusivamente il fatto della
pubblicazione.
La Corte ritiene che dette norme, in considerazione della importanza
nella vita sociale della stampa, che svolge un compito vasto ed
interessante anche in materia di giustizia, disciplinano in modo autonomo
i rapporti fra la stessa e la istruttoria penale indicando gli atti di
cui � vietata la pubblicazione e la durata nel tempo del divieto. Indubbiamente
le finalit� perseguite dalle ripetute norme coincidono in parte
con quelle del segreto istruttorio, ed anche nella Relazione ministeriale
si afferma che la stampa e rivelando ci� che interessa non venga propalato,
mette sull'avviso i delinquenti e pu� frustrare l'azione della
autorit� �. Tuttavia, non si pu� disconoscere che una differenziata disciplina
fra il segreto istruttorio e la divulgazione di notizie a mezzo
stampa si reride necessaria per il fatto che la rivelazione assume una
diversa rilevanza giuridica a seconda del mezzo usato. Se attuata quasi
:privatamente, da persona a persona, rimane circoscritta in un campo

della ordinanza di remissione -il n. 1 dell'articolo, relativo alla pubblica

zione di atti concernenti l'istruttoria.

In questo particolare settore, � maggiormente avvertibile l'esigenza di
� mantenere la segretezza, almeno con riferimento ai mezzi di comunicazione
xapida e generalizzata qual'� la stampa, degli atti in parola; sia al fine di
,garantire il normale corso della giustizia, sia al fine di ev>itare al giudice
ogni sollecitazione esterna, sia al fine di tutelare gli stessi inquisiti da una
:.pubblicit� pregiudizievole.

In generale, sull'argomento, si rinvia alla nota redazionale alla prece

dente sentenza, cui adde, ESPOSITO, La libert�. di manifestazione det pensiero

nell'ordinamento italiano, Milano, 1958, pag. 39 segg.; TROTTA, Rapporto tra

giustizia e stampa con particolare riguardo aUa tutela del cittadino impu

tato, Riv. pen., 1963, I, 732; FERRONE-CAPANO, La libert�. di stampa in ma

teria giudiziaria, Democrazia e Diritto, 1963, 320.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 275

limitato e con limitata possibilit� di effetti dannosi; se diffusa invece a
mezzo� della stampa, con immediatezza e praticamente senza limiti di
spazio, pu� apportare effetti ben pi� gravi sul corso delle indagini istruttorie,
sulla raccolta delle prove e sulla ricerca della verit�. Infatti, gli
interessati, venendo a conoscenza delle risultanze acquisite, sono posti
in grado di opporre elementi artificiosi, e di rappresentare fatti non
veri. Ed � ovvio che, allorquando la stampa produce effetti antigiuridici,
finisce col non assolvere pi� la funzione sociale, che le � propria, di
fornire cio� al pubblico informazioni obbiettive quando queste non
siano pregiudizievoli per i suindicati interessi.

Queste stesse ragioni spiegano per quale motivo la tutela del segreto
istruttorio nei confronti della stampa � rafforzata, nel senso che il
divieto di pubblicazione � totale (pubblicazione fatta da chiunque in
qualsiasi modo) e non ammette eccezioni, n� esoneri, n� distinzioni fra
atto ed atto.

3. -Il divieto di pubblicazione degli atti istruttori del procedimento
penale non � una novit� nell'ordinamento giuridico italiano.
L'Editto del 26 marzo 1848 sulla libert� di stampa vietava � la pubblicazione
degli atti d'istruttoria criminale � (art. II); l'art. 106 del c.p.c.
del 1913 conteneva una norma analoga a quella dell'art. 164 dell'attuale
Codice; e nella Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libert� fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950, si afferma che l'esercizio della libert� di espressione (comprendente
la libert� di opinione e la libert� di ricevere o di comunicare
le informazioni o le idee senza che possa esservi ingerenza di autorit�
pubbliche), comportando dei doveri e delle responsabilit�, pu� essere
sottoposto a certe formalit�, condizioni, restrizioni e sanzioni previste
per legge, le quali costituiscono misure necessarie, in una societ� democratica,
alla sicurezza nazionale, ..... alla prevenzione del delitto, .....
alla protezione della reputazione e dei diritti altrui ..... od a garantire
l'autorit� e l'imparzialit� del potere giudiziario � (art. 10). Ed un richiamo
espresso alla stampa � fatto dall'art. 6 della stessa Convenzione
laddove, trattando della pubblicit� delle udienze, si prevede che pu�
essere vietato alla stampa ed al pubblico l'accesso alla sala d'udienza,
allorquando e la pubblicit� potrebbe pregiudicare gli interessi della
giustizia�.
La libert� di manifestazione del pensiero garantita dall'art. 21 della
Costituzione trova, dunque, un limite in una esigenza fondamentale di
giustizia. Ed il bene della realizzazione della giustizia, che, fra l'altro,
vale a garantire ed assicurare l'esercizio di tutte le libert�, compresa
quella in esame, � anche esso garantito, in via primaria, dalla Costituzione.

�j

276

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

. 4. -La Corte rileva inoltre che lo stesso bene viene tutelato dalle
norme impugnate, anche sotto un ulteriore duplice aspetto: a) assicurare
la serenit� e la indipendenza del giudice, proteggendolo da ogni
influenza esterna di: stampa, che possa pregiudicare l'indirizzo delle
indagini e le prime valutazioni delle risultanze; ed assicurare altresl

la libert� del giudice vietando quei comportamenti estranei che possano
ostacolare la formazione del libero convincimento; b) tutelare,
nella fase istruttoria, la dignit� e la reputazione di tutti coloro che,
sotto differenti vesti, partecipano al processo. � nella fase dibattimentale,
infatti, che a tali interessi ne subentrano altri, di maggior rilevanza,
quale la esigenza della pubblicit� a garanzia di sostanziale giustizia.
Ed invero nei confronti dell'imputato la divulgazione a mezzo della
stampa di notizie frammentarie, ancora incerte perch� non controllate,
e per lo pi� lesive dell'onore, pu� essere considerata in contrasto col
princ1p10, garantito dall'art. 27, secondo comma, della Costituzione,
della non colpevolezza fino a quando non sia intervenuta sentenza di
condanna. E le altre parti ed i testimoni hanno diritto alla protezione
da qualsiasi offesa alla loro dignit� e da qualsiasi reazione, cui potrebbe
dar luogo la immediata conoscenza del loro comportamento in istruttoria.
-(Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 10 marzo 1966, n. 19 -Pres. Ambrosini -
Rel. Fragali -Bregante (n.c.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(vice avv. gen. Stato Foligno).

Misure di sicurezza -Presunzione di pericolosit� sociale -Violazione

del principio della competenza dell'autorit� ~iudiziaria -Esclu

sione.

(Cost., art. 1.3; cod. pen. art. 204, II comma).

Non � fondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 204,
secondo comma, del codice penale, che pone delle presunzioni legali di
pericolosit�, con riferimenti al principio costituzionale della esclusiva
competenza del giudice nella applicazione dei provvedimenti restrittivi
della libert� personale, in quanto, anche in presenza di detta presunzione,
la quale si risolve neila utilizzazione di comuni esperienze, la
restrizione della libert� personale � sempre disposta dall'autorit� giudiziaria
(1).

(1) Questione introdotta dalla Corte di Appello di Genova con ordinanza
30 ottobre 1964, (Gazzetta Ufficiale, 13 febbraio 1965, n. 39).
La presunzione di pericolosit� sociale di cui alla norma impugnata, oltre
ad essere prevista per tassative ipotesi considerate dalla legge, trova anche

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 277

(Omissis). -Come risulta dall'esposizione che precede, secondo
la Corte di appello di Genova, l'art. 204, secondo comma, del c.p., in
quanto stabilisce presunzioni legali di pericolosit�, non sarebbe compatibile
con l'art. 13, secondo comma, della Costituzione, il quale vuole
'Che ogni misura restrittiva della libert� personale sia disposta per atto
motivato dal giudice e nei soli casi e modi previsti dalla legge.

Per ritenere infondata la questione basta per� rilevare che la predetta
presunziene si risolve nell'utilizzazione di comuni esperienze.. Lo
:stato di mente della persona sottoposta al giudizio, la sua minore et�,
la gravit� del reato commesso, alcune particolari qualifiche attribuite
dal giudice (delinquente abituale, delinquente professionale, delinquente
per tendenza) esprimono condizioni soggettive alle quali il codice d�
il significato di far ritenere probabile o temibile un futuro comportamento
criminale.

La restrizione della libert� personale, nei casi predetti, � disposta
con atto dell'autorit� giudiziaria, giustificato dalla sussistenza di condizioni
stabilite dalla legge; e ci� soddisfa il precetto dell'art. 13 della
Costituzione. Il quale determina bensl l'esclusiva competenza del giudice
all'emanazione del provvedimento e la necessit� della sua motivazione
ma, quanto ai presupposti, rinvia � ai soli casi e ai modi previsti dalla
legge �; in modo che, per la norma costituzionale, spetta alla legge di
indicare le circostanze che legittimano le singole misure restrittive
della libert� personale. Nella specie la legge non esclude la necessit�
di un concreto accertamento della pericolosit� nelle ipotesi che, data la
variet� dei caratteri soggettivi, sfuggono ad una tipizzazione, com'� per
gli artt. 204, primo e terzo comma, 224, primo comma, e 225, primo
comma, del c.p.; ma, in confronto di condizioni che non esigono particolari
accertamenti del giudice o che da lui sono state gi� accertate, e
che comunque consentono una valutazione obiettiva ed uniforme ai fini
dell'applicazione della misura di sicurezza, � ragionevole che la legge,
anche per garantire una uguaglianza di trattamento, detti una regola
di giudizio vincolante, in un significativo e proporzionato rapporto logico
con il dato da apprezzare. Nella specie, in ordine alla razionalit� della
valutazione legale influente sulle sue decisioni, la Corte di Genova non
ha mosso osservazioni di sorta. -(Omissis).

un limite temporale di applicazione, decorso il quale la presunzione ;perde

ogni effetto, e la pericolosit� deve essere accertata � ex novo � dal giudice

(cfr. Cass. 5 novembre 195�2, rie. Di Rienzo, Giust. pen., 1963, II, 873; Cass.

2 luglio 1962, rie. Parisano, ivi, 1963, II, 460 e nota di CoDAGNONE, Della

pericol'osit� sociale).

In dottrina si pu� consultare anche, A. LEONE, Misure amministrative

di sicurezza, in Enciclopedia Forense, Milano, 1959; MARuccI, Misure di

sicurezza e misure di prevenzione, in Rass. St. penit., 1957, 589; IDEM, Il

processo di prevenzione, ivi, 1958, 521.

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RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

278

CORTE COSTITUZIONALE, 10 marzo 1966, n. 21 -Pres. Ambrosini Rei.
Chiarelli -Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen.
Stato Albisinni) c. Presidente Regione Sarda (avv. Gasparri).

Corte Costituzionale -Conflitto di attribuzioni -Notificazione del ricorso
ai controinteressati -Non � prescritta.

(1. 11 marzo 1953, n. 87, art. 39).
Sardegna -Controllo sugli atti degli Enti locali di competenza della
Commissione centrale finanza locale -Trasferimento all'assessore
regionale per gli Enti locali -Esclusione.

(Statuto Regione Sarda, art. 56; 1. reg. 31 gennaio 1956, n. 36, art. 14; d. P. R.
19 agosto 1954, n. 968, art. 7).

Nel giudizio per conflitto di attribuzioni davanti aUa Corte Costituzionale
non sono applicabili le norme del procedimento amministrativo
relative alla notificazione del ricorso al controinteressato, data la
particolare natura del processo costituzionale (1).

Spetta aUo Stato (Commissione Centrale per la finanza locale), e
non all'assessore regionale per gli Enti locali, il potere di controllo suite
deliberazioni relative a riforme di organici adottate da Comuni aventi
bilancio deficitario (2).

(1) Il pl"incipio era stato gi� enunciato dalla Corte Costituzionale con
ordinanza 30 maggio 1956 e con sentenza 19 gennaio 1957, n. 18 (Relazione
Avvocatura Stato per gli anni 1956-60, vol. I, 534). In dottrina, conforme,
CHIARELLI, Su la configurabilit� di un controinteressato nel conflitto di attribuzione
davanti aUa Corte Costituzionale, in Giur. it., 1957, I, 1, 337.
(2) In ordine al problema del controllo sugli atti degli Enti locali, di
fronte all'ordinamento regionale, cfr. la precedente sentenza della Corte
27 dicembre 1965, n. 94, in questa Rassegna 1965, 1113).
In dottrina, oltre �gli autori citati in nota ivi, cfr. anche GRosso, I controlli
di merito e l'art. 130 Cost., in Studi in onore di Zanobini, Milano,
1965, vol. II, 93.

CORTE COSTITUZIONALE, 10 marzo 1966, n. 22 -Pres. Ambrosini -
Rel. Castelli-Avolio -Commissario dello Stato per la Regione Siciliana
(sost. avv. gen. Stato Coronas) c. Presidente Regione Siciliana
(avv. Virga).

Sicilia -Insegnanti elementari -Riconoscimento del servizio nelle scuole
sussidiate -Illegittimit� costituzionale -Esclusione.
(Cost., artt. 3, 97; 1. reg. 3 giugno 1965).

La legge regionale siciliana 3 giugno 1965 la quale concede il riconoscimento,
ai soli effetti giuridici, a favore degli insegnanti elementari
delle scuole sussidiarie soppresse, dell'intero servizio annuale, non si

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 279'

pone in contrasto con il principio di eguaglianza, perch� tende di fatto,.
e pe'r' m�tivi di evidente equit�, a ristabilire l'eguaglianza delle condizioni
della categoria di insegnanti appartenenti alle scuole soppresserispetto
a quelle conservate; n� si pone in contrasto con l'art. 97 Cost.,
perch� il riconoscimento del servizio prestato, dettato da uno scopo di.
sostanziale giustizia, non pu� apparire, come tale, in contrasto con i fini,
del buon funzionamento della P. A.

CORTE COSTITUZIONALE, 10 marzo 196,6, n. 23 -Pres. Ambrosini -

Rel. Branca -Commissario dello Stato per la Regione Siciliana

(sost. avv. gen. Stato Peronaci) c. Presidente Regione Siciliana

(avv. Orlando Cascio).

Sicilia -Legge regionale recante benefici fiscali per le nuove costruzioni

edilizie -Introduzione di tassa fissa -Illegittimit� costituzionale

con riferimento agli artt. 17 e 36 dello Statuto speciale per la Regio

ne Siciliana.

(Stat. Spec. Regione siciliana, artt. 17 e 36; d. 1. statale 15 marzo 1965, n. 124
conv. nella legge 13 maggio 1965, n. 431; 1. reg. 15 giugno 1965).

� affetta da illegittimit� costituzionale, con riferimento agli artt. 17
e 36 dello Statuto Speciale, la legge regionale siciliana 15 giugno 1965
recante adeguamento di precedenti leggi regionali ai termini previsti
della legislazione statale in materia di agevolazioni fiscali per l'edilizia,
quando, tuttavia, in difformit� da detta legislazione, si introduca il
sistema di tassazione in misura fissa o si stabiliscano sensibili differenze
di aliquote di imposta, le quali si traducono in differenza qualitativa
(1).

(Omissis). -1. -L'art. 1 della legge impugnata proroga al 1968.
le agevolazioni tributarie introdotte in materia di edilizia non di lusso
dalle leggi regionali 1954, nn. 11 e 37 e successive proroghe e modifiche.

(1) La decisione in rassegna � collegata con le precedenti pronuncie
della Corte 22 dicembre 1965, n. 90 e 28 gennaio 1965, n. 2 (in questa
Rassegna, 1965, rispettivamente, 1110 e 4).
In dette sentenze era stata ribadita ila necessit� che il legislatore regionale
si adeguasse ai limiti ed interessi generali posti dalla legislazione nazionale
in materia di agevolazioni fiscali per l'edilizia ed, in ispecial modo,
a quelli risultanti dal decreto-legge 15 marzo 1965, n. 124, convertito neilla
legge 13 maggio 1965, n. 431.

L'adeguamento a tali limiti e principi posto in essere dalla legge regionale
oggetto della presente decisione, bench�, in talune parti, corrispon

:280 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Queste leggi, uniformandosi alla legislazione dello Stato, avevano
-esonerato per 25 anni i contribuenti della Regione dal pagamento dell'imposta
e delle sovrimposte sui fabbricati e ridotto a misura fisa il
tasso, normalmente variabile, di alcune imposte erariali (di registro,
ipotecarie ecc.) e di ricchezza mobile.

La denuncia, rivolta genericamente contro l'art. 1, si riferisce sia
a quell'esonero sia a questa riduzione.

Tuttavia, quanto all'esonero venticinquennale, prorogato dall'art. 1
eol rinvio all'art. 5 della legge regionale n. 11 del 1954, l'impugnazione
non � fondata rispetto agli edifici non destinati ad albergo: la legi:
s1azione dello Stato contiene una norma analoga (d.l. 15 marzo 1965,

n. 124, art. 43; legge 1965, n. 431, art. 1) dimodoch� non pu� vedersi
violazione dell'art. 36 dello Statuto siciliano.
La riduzione delle altre imposte alla misura fissa contrasta invece
col tipo di agevolazioni contenute nelle leggi dello Stato, cio� nel predetto
d.l. 1965, n. 12�4 e nella legge 196�5, n. 431: queste leggi infatti
:non prevedono agevolazioni relativamente ad alcune delle imposte, a
�cui si riferisce la legge regionale, o prevedono semplici riduzioni di
aliquote (imposte sui trasferimenti e sui conferimenti in societ�). Poi-
ch� il sistema di imposizione a tassa fissa, adottato dalla legge regio

nale, risponde a un tipo di tassazione diverso da quello tuttora vigente
nelle leggi dello Stato, il contrasto con l'art. 36 dello Statuto siciliano
risulta evidente. Questa Corte ha da �tempo fissato il principio che la
.competenza legislativa in materia tributaria appartenga alla Regione
:solo nei limiti del rispetto, per ogni singolo tributo, del tipo di tassa.
zione vigente nell'ordinamento dello Stato all'epoca dell'applicazione
della legge regionale.

2. -L'art. 2 della legge impugnata riduce l'imposta comunale di
-consumo sui materiali da costruzione dell'85 % per il 1967 e dell'80 %
per il 1968, mentre la riduzione prevista dal legislatore statale (d.l. 1965,
dente ai principi enunciati dalla C'orte, se ne discostava in altre parti, l�
dove, ad esempio, introduceva il beneficio della tassa fissa invece che sem:
plici riduzioni di aliquote, ovvero l� dove stabiliva la riduzione dell'80 %
�dell'imposta comunale di consumo rispetto a quella del 20 % stabilita dalla
legislazione statale.

Riaf.ora, nella sentenza in rassegna, a questo proposito, la preoccupa'
Zione di salvaguardare l'eguaglianza di trattamento dei cittadini di una
Regione rispetto a tutti gli altri (art. 3 Cost.), concetto che era gi� stato
-enunciato dalla Corte con la precedente sentenza 14 aprile 1965, n. 27 (in
-11uesta Rassegna, 1965, 283).

In dottrina cfr. PAIJADIN, La potestd legislativa regionale, Padova, 1958,
:LoMBARDI, Contributo all.o studio dei doveri costituzionali, Milano, 1964.

PAR'rE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 281

n. 124, art. 45 e legge 1965, n. 431, art. 1) � limitata al 20 % . �Anche
questa norma regionale contrasta con l'art. 36 dello Statuto siciliano.
La Regione infatti pu� discostarsi, nella misura delle riduzioni d'imposta,
dalla legislazione dello Stato, ma la differenza quantitativa tra
le due legislazioni, quando � sensibile come � avvenuto in questo caso,
si traduce in differenza qualitativa e pertanto in manifesto privilegio
dei contribuenti d'una Regione rispetto a tutti gli altri.
Dato ci�, nella presente occasione non occorre esaminare, bench�
il problema meriti particolare attenzione, se una poteest� legislativa
regionale, in materia di tributi locali, sia in generale compatibile con
l'autonomia finanziaria e amministrativa attribuita ai Comuni e ai
Consorzi dall'art. 15 dello Statuto siciliano.

3. -La illegittimit� dell'art. 2 trascina con s� l'art. 4 che vi � strettamente
collegato.
4. -La denuncia di incostituzionalit� non colpisce, invece, l'art. 3
della legge regionale n� l'art. 1 nella parte in cui proroga e modifica gli
artt. 1 e 2 della legge regionale 1963, n. 4: infatti tali norme, stabilendo
una certa proporzione fra i locali destinati a negozi o ad altri usi
e l'intera superficie dell'imponibile, si discostano dalla legislazione dello
Stato solo relativamente agli stabili situati in comuni con popolazione
fino a 30.000 abitanti; e per di pi� non se ne discostano in maniera
sensibile. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 23 marzo 1966, n. 25 -Pres. Ambrosini -
Rel. Bonifacio -Salvatori (avv. Camerini, Guarino) e Presidente
Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Stato Terranova).

Costituzione della Repubblica -Principio di eguaglianza dei cittadini ..
Riferimento solo alle persone fisiche -Esclusione.
(Cost., art. 3).

Mutilato e invalido -Corsi di addestramento istituiti dal Ministero del
Lavoro -Trattamento differenziale di favore riservato alla Libera
Associazione Nazionale Mutilati e Invalidi Civili -Insussistenza.
(Cost., art. 3; I. 5 ottobre 1962, n. 1539, art. 4).

282

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Mutilato e invalido -Composizione delle Commissioni Provinciali e

della Commissione Centrale per l'accertamento dell'invalidit� fi

sica -Inclusione di un medico della L.A.N.M.I.C. -Contrasto col

principio dell'imparzialit� dell'azione amministrativa.

(Cost., art. 97; 1. 5 ottobre 1962, n. 1539, art. 5, commi primo e quinto).

n principio di eguaglianza, enunciato neU'art. 3 deUa Costituzione,
� norma di carattere generale che condiziona tutto l'ordinamento nella
sua obbiettiva struttura; esso vieta, cio�, che la legge ponga in essere
una disciplina che, direttamente o indirettamente, dia vita ad una non
giustificata diversit� di trattamento deUe situazioni giuridiche, indipendentemente
datla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai quali
queste vengono imputate (1).

Non contrasta col principio costituzionale di eguaglianza l'art. 4
delta legge 5 ottobre 1962, n. 1539 recante provvidenze a favore degli
invalidi civili, poich� tale norma, nel prevedere l'avviamento degli
invalidi a speciali corsi tenuti datia Libera Associazione Nazionale Mutilati
e Invalidi Civili (L.A.N.M.I.C.) o da altri enti o associazioni. non
� di per s� sufficiente a dare vita ad una non consentita disparit� di
trattamento tra detta libera associazione e gli altri Enti (2).

Sono costituzionalmente inegittimi, per contrasto col principio
delta imparzialit� detl'azione amministrativa sancito netl'art. 97 Cost.,
i commi primo e quinto deU'art. 5 legge 5 ottobre 1962, n. 1539, che
prevedono la partecipazione alte Commissioni provinciali ed alta Commissione
centrale di un medico delta L.A.N.M.I.C. invece che di rappresentanti
di tutte� le associazioni di categoria (3).

(1) La questione era stata prospettata dal Pvetore di Bologna con ordinanza
9 luglio 1964 (Gazzetta Ufficiale 14 novembre 1964, n. 282).
� particolarmente importante questa massima perch� afferma per la
prima volta il concetto che il principio di eguaglianza si applica non solo
alle persone fisiche, bens� anche alle persone giuridiche, anzi, pi� esattamente,
alle � situazioni giuvidich~ �.

Nella Costituzione, infatti, la parola � cittadini � sembra porsi come
antitetica rispetto alla parola � stranieri �, non a �persone giuridiche �.
(cfr. in questo senso, PALADIN, Eguaglianza -(Diritto Costituzionale), Enciclopedia
del diritto, Milano p. 530).

D'altra parte, � la stessa natura oggettiva del principio di eguaglianza
il quale dev'essere inteso, pi� che come singolo diritto, un parametro per
la creazione e la disciplina dei diritti soggettivi, che induce ad accedere alla
conclusione adottata dalla Oorte.

(2-3) La decisione della Corte non sembra esente da riserva, in relazione
alla ritenuta posizione del rappresentante dedla LANMIC in seno alle
Commissioni.

Non � dubbio che l'art. 97 della Costituzione postula una impar:z;ialit�

�w �w
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E� INTERNAZIONALE 283

(Omissis). -1. -Dall'esame complessivo dell'ordinanza di rimessione
risulta che il Pretore di Bologna collega vari vizi di legittimit�
costituzionale delle disposizioni impugnate -art. 4, comma secondo,
art. 5�, commi primo e quinto, legge 5 ottobre 1962, n. 1539 -ad una
unica e comune premessa: le norme non assicurerebbero la necessaria
parit� di trattamento delle varie associazioni operanti nel settore dell'assistenza
dei mutilati ed invalidi civili, e dalla conseguente violazione
dell'art. 3 della Costituzione discenderebbe l'ulteriore loro contrasto
con altri precetti costituzionali.

Va perci� anzitutto presa in esame l'eccezione formulata dall'Avvocatura
dello Stato, secondo la quale il principio di eguaglianza
andrebbe riferito soltanto alle persone fisiche e, di conseguenza, non
potrebbe essere invocato come parametro di legittimit� di norme che,
come nella specie, riguardino soggetti diversi da quelle.

Tale tesi non pu� essere accolta. L'eguaglianza, infatti, � principio
generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua obbiettiva struttura:
esso vieta, cio�, che la legge ponga in essere una disciplina che
direttamente o indirettamente dia vita ad una non giustificata disparit�
di trattamento delle situazioni giuridiche, indipendentemente dalla natura
e dalla qualificazione dei soggetti ai quali queste vengano imputate.
A siffatta conclusione non osta il rilievo che alcune delle discriminazioni
esplicitamente vietate dall'art. 3, primo comma, della Costituzione
non sono ipotizzabili se non in riferimento alla persona fisica,
giacch� ci� significa solo che il principio di eguaglianza si atteggia,
quanto al contenuto, diversamente secondo la variet� dei dati disciplinati
dal legislatore, ma non comporta che esso diventi inoperante
quando in via immediata vengano in considerazione soggetti diversi
dall'uomo. E va infine rilevato che nel caso in esame una illegittima

e obbiettivit� da condotta della p.a. Ma, a ben guardare, l'inclusione di
rappresentanti di categorie nei vari organismi previsti dall'ordinamento
amministrativo � in funzione non gi� di rappresentanza di associazioni,
quanto di rappresentanza di soggetti. Le associazioni entrano in rilievo solo
per il modo �di designazione dei rappresentanti; ma, una volta superato
questo momento genetico, la funzione di rappresentanza viene estesa a tutti
i singoli soggetti (iscritti e non) di cui l'associazione ha, per legge o per
statuto, il compito di tutela.

Di conseguenza, il principio della rappresentativit� di tutte le associazioni
� ultroneo, a meno di non richiedere, al limite, una sorta di proporzionale
di tutte le associazioni (e perch� non anche dei non iscritti, in virt�
della libert� di e non associazione � espressamente enunciata dalila sentenza
26 giugno 1962, n. 69 della �stessa Corte?).

Sul ipiano amministrativo, per la legittimit� delle designazioni di rappresentanti
delle categorie �pi� Iappresentative �, cfr. Cons. Stato 18 marzo
1964, n. 238 (Foro it. 1964, III, 372).

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284 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

disparit� fra le varie associazioni inevitabilmente si ripercuoterebbe
sulla sfera giuridica degli iscritti e perci� si risolverebbe, sa pur mediatamente,
-in una violazione dell'eguaglianza del cittadino.

2. -L'art. 4 della legge impugnata prevede (comma secondo) che
i mutilati ed invalidi civili, impossibilitati a frequentare i normali
corsi di addestramento a causa di particolari menomazioni fisiche, possono
essere avviati dal Ministero del lavoro a speciali corsi tstituiti
presso i centri di rieducazione professionale dell'Istituto nazionale
per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, dell'Op~ra nazionale
invalidi di guerra e � qella Libera associazione nazionale mutilati ed
invalidi civili o di altri enti o associazioni �.
La Corte ritiene che le censure mosse a questa norma non siano
fondate. � sufficiente rilevare in proposito che le associazioni diverse

dalla L.A.N.M.I.C. non sono affatto escluse dal concorrere all'opera di

IIrieducazione degli invalidi e mutilati civili, atteso che la legge consente
al Ministero di avviare gli interessati non solo ai centri professionali
della Libera associazione, ma anche a quelli istituiti eventualmente
da altri enti o associazioni. Nessun privilegio vien fatto alla prima,
giacch� il legislatore, con giudizio di merito sottratto al sindacato di

questa Corte, si limita a prendere atto che presso quell'associazione f
sono in funzione centri di rieducazione idonei allo svolgimento degli
speciali corsi di addestramento: e non si pu� ritenere, come sostiene

I
!::

la difesa della Salvatori, che la semplice circostanza che la legge espres

samente menziona la L.A.N.M.I.C. sia per s� sufficiente a dar vita ad
una non consentita disparit� di trattamento.

3. -L'art. 5�, comma primo e quinto, regola la composizione di
Commissioni provinciali e di una Commissione centrale, alle quali la
legge affida delicate funzioni nel procedimento predisposto per l'avfil
viamento al lavoro dei mutilati e invalidi civili e per la risoluzione del
I

relativo rapporto. Le norme prevedono che delle une e dell'altra faccia
parte � un medico o della Libera associazione nazionale mutilati e invalidi
civili o di altri enti o associazioni pi� rappresentativi�.

� evidente che le due disposizioni vanno interpretate nel senso
che l'autorit� competente a costituire le commissioni (Prefetto per quelle
provinciali, Ministro del lavoro per quella centrale) debba chiamare a

farne parte -oltre gli altri componenti tassativamente specificati dalla
legge -un medico della L.A.N.M.I.C. ovvero, ove vi sia altra asso

ciazione (o ente) pi� di quella rappresentativa, un medico di quest'ultima.
Non appare perci� esatto quanto sostiene la difesa della Salvatori,
secondo la quale a favore della L.A.N.M.I.C. verrebbe ad essere
stabilita una presunzione di rappresentativit�, laddove sulle altre asso-~

--~....~�.,.��

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. CO&TrI'.UZION"ALE B INTERNAZIONALE 285

ciazioni ricadrebbe l'onere di darne prova: la legge, infatti, lungi dall'attribuire
alla Libera associazione una diretta legittimazione alla designazione
di un componente delle commissioni, disciplina il potere
del Prefetto e del Ministro, che sono tenuti ad accertare di volta in
volta quale associazione o quale ente abbia, fra tutti, il maggior grado
di rappresentativit�. La legge, in definitiva, collega la norma ad un
criterio del tutto obbiettivo, in base al quale le varie associazioni del
settore vengono poste in una posizione di parit�.

L'esegesi delle disposizioni impugnate esclude la validit� del rilievo,
pure prospettato dalla difesa privata, che la L.A.N.M.I.C., in quante>
espressamente menzionata, venga in definitiva parificata agli enti pubblici
che sono chiamati a concorrere alla composizione delle commissioni:
ed infatti, mentre tassativamente � prescritta la nomina di un
medico dell'I.N.P.S. e di un medico dell'O.N.I.G., per la Libera associazione
si determina il concorso con le altre associazioni o enti, da
risolversi, come si � detto, con l'applicazione del criterio della maggiore
rappresentativit�. E per queste stesse ragioni � da escludere l'ipotesi
che, o causa dell'espresso riferimento che la legge fa alla L.A.N.M.I.C.�
possa essere prescelto il medico di questa anche dopo la eventuale
perdita di ogni sua capacit� rappresentativa.

4. -Nell'ambito delle questioni fin qui considerate non sussiste.
pertanto, disparit� di trattamento tra la L.A.N.M.I.C. e le altre associazioni,
e poich� il giudice a quo ricollega a tale ipotizzata disparit�
la violazione non solo dell'aart. 3, ma anche degli artt. 2, 4 e 18 della
Costituzione, vien meno la premessa che avrebbe reso necessario esaminare
se la denunziata diseguaglianza comporti anche una lesione dei
beni protetti da tali norme.
Ma una questione pi� ampia, e sostanzial:tnente diversa, vien sollevata
dall'ordinanza di rimessione allorch�, in sede di motivazione
della violazione dell'art. 97 della Costituzione, si osserva che la presenza
di un medico della L.A.N.M.I.C. nelle commissioni non costituisce

�una sicura garan:i;ia di indipep.denza e di serenit� di giudizio ., atteso.
che � se egli � medico della Libera associazione, dovr� di tale organismo
tutelare e difendere i diritti�. � chiaro che la censura, anche se esemplificata
con riferimento alla L.A.N.M.I.C., investe il sistema stesso.
predisposto dalla legge: denunzia, cio�, il pericolo di parzialit� dell'azione
amministrativa e la disparit� fra le varie associazioni determinati
dal fatto che queste non concorrono nella designazione e che il
medico di una sola di esse vien nominato componente delle com-missioni.
La questione appare fondata.

:286 RASSEGNA J)ELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Non vi � dubbio che, al fine di assicurare il buon andam�nto dei
pubblici uffici, il legislatore pu� legittimamente disporre che determinati
organi collegiali vengano composti anche con la partecipazione di
membri che provengano da gruppi sociali operanti nel settore, e ci�
.al fine di rendere possibile una pi� efficiente rilevazione degli interessi
da soddisfare e di consentire l'apporto di concrete esperienze relative
.alla materia sulla quale la pubblica amministrazione � chiamata a provvedere.
Tuttavia, quando nella realt� sociale agisca un pluralit� di
_gruppi, in contrapposizione o in concorrenza fra loro, la legge, ad
-evitare che i componenti abbiano ad agire nell'interesse particolare del
_gruppo di provenienza piuttosto che nell'interesse obbiettivo dell'amministrazione,
deve predisporre un sistema che assicuri la parit� fra
i gruppi stessi: questa, infatti, diventa condizione essenziale di una
.organizzazione che, come l'art. 97 della Costituzione richiede, garantisca
l'imparzialit� amministrativa.

Nel caso in esame manca ogni concorso delle varie associazioni
nella designazione del componente delle commissioni provinciali o centrale,
la cui nomina deve essere effettuata, secondo quanto innanzi si
� detto, esclusivamente in base al maggior grado di rappresentativit�
-O.i una sola associazione rispetto a ciascuna delle altre : e ci� comporta
la conseguenza che queste ultime vengono del tutto escluse dal procedimento
di formazione dell'organo anche se, per ipotesi, fossero in
_grado, mediante accordi, di offrire una designazione pi� ampiamente
.rappresentativa; mentre, di contro, l'associazione relativamente pi�
.rappresentativa viene in certa guisa riconosciuta come unico centro di
.rappresentazione degli interessi dell'intero settore. Da ci� discende che
il componente del collegio, scelto esclusivamente in virt� della sua
.appartenenza ad una determinata associazione, non offre le necessarie
_garanzie di imparzialit� e che, di conseguenza, l'organizzazione dell'ufficio
non risponde al canone prescritto dall'art. 97, comma primo,
della Costituzione. -(Omissis).

�CORTE COSTITUZIONALE, 23 marzo 1966, n. 27 -Pres. Ambrosini Rei.
Verzl -Pesaro (n.c.).

:Procedimento penale -Giudizio per decreto -Mancato interrogatorio

dell'imputato -Violazione del diritto di difesa -Non sussiste.

(Cost. art. 24; c. p. p., art, 506).

L'omissione deU'interrogatorio dell'imputato nel giudizio per de
�creto, previsto dagli artt. 506 e segg, c.p.p., non viola il diritto di difesa
.garantito daU'art. 24 della Costituzione, trattandosi di un giudizio spe

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZI�NALE E INTERNAZIONALE 287

ciale, nel quale la volont� di difendersi, manifestata attraverso l'opposizione
al decreto, ha l'immediato effetto di far perdere ogni efficacia
giuridica alla condanna (1).

(Omissis). -1. -L'omissione dell'interrogatorio dell'imputato nel
giudizio per decreto, previsto dagli artt. 506 e seguenti del c.p.p., non
viola il diritto di difesa garantito dall'art. 24 della Costituzione.

La questione proposta dal Pretore di Padova deve ritenersi sostanzialmente
decisa dalla sentenza di questa Corte n. 170 del 23 dicembre
1963, la quale ha ritenuto che, nel detto giudizio, il diritto di difesa
viene realizzato in quanto, proponendo l'opposizione prevista dall'articolo
507, primo e secondo comma, del c.p.p., l'opponente � in grado di
svolgere le sue ragioni con ampia conoscenza non soltanto delle risultanze
processuali, ma anche della valutazione fattane in precedenza dal
giudice. Per dissentire da questa decisione l'ordinanza di rimesione
adduce, fra l'altro, ragioni di opportunit�, le quali non possono costituire
motivo di illegittimit� costituzionale, ma soltanto oggetto di valutazione
discrezionale, nei singoli casi, da parte del Pretore, cui l'art. 5-06

c.p.p. consente di procedere alle � investigazioni che reputa necessarie .,
e quindi anche all'interrogatorio dell'imputato.
2. -Il giudizio per decreto, collocato dal Codice di procedura penale
fra i � Giudizi speciali �, viene adottato per ragioni di economia processuale,
allo scopo di definire rapidamente sine strepitu et figura judicii
quei procedimenti per i quali il Preteore, in seguito all'esame degli atti,
ritiene superfluo il dibattimento. Ed � un procedimento che, appunto
per la semplicit� della forma, che tuttavia non menoma le garanzie
difensive, ha dato ottimi risultati, tanto che mentre nel Codice di procedura
penale del 1913 era limitato alle contravvenzioni, dal legislatore
del 1930 � stato esteso anche ai delitti perseguibili di ufficio, quando il
Pretore ritenga di dovere infliggere soltanto la pena pecuniaria. Emesso
(1) La questione era stata proposta con ordinanza 19 luglio 1965 dal
Pretore di Padova (Gazzetta Ufficiale, 30 ottobre 1965, n. 273)
Non essendovi stata costituzione di alcuna parte, essa � stata decisa
con procedimento in Camera di Oonsiglio.
Gli specifici precedenti, della medesima questione possono rinvenirsi
nella sentenza della Corte Costituzionale 23 dicembre 1963, n. 170 (Giur.
it. 1964, I, 1, 246) ricordata in motivazione nonch� nella precedente sentenza
8 marzo 1957, n. 46 (ivi, 1957, I, 1, 497). In dottrina, cfr. VAssoLLI, Natura
giuridica dell'opposizione al decreto penale di condanna, Giur. cost. 1957,
587; TRONCHINA, Il procedimento per decreto penale e l'ord. 24 Cast., Riv.
proc. pen. 1961, 516.

288

.RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

qualora il giudicante preveda che l'imputato non abbia a lamentarsi del
provvedimento, il decreto penale � una decisione di condanna sottoposta
a condizione risolutiva dipendente dalla volont� dell'imputato.

3. -In riferimento all'art. 24 della Costituzione, � da porre in rilievo
che, nel caso in esame, trattasi di un giudizio speciale, e che, pertanto,
ai fini della tutela del diritto di difesa, non va discusso se un singolo
atto procesuale sia opportuno o necessario, ma va stabilito se gli strumenti
apprestati dalla legge, con quella diversit� dipendente dall'adattamento
alla struttura di ciascun procedimento, consentano ugualmente
pieno esercizio di tale diritto. Orbene, secondo l'attuale disciplina, la
difesa � garantita, sotto un duplice aspetto. In primo luogo, si concede
all'imputato facolt� di scelta: accettare o meno la condanna; ed � evidente
che l'accettazione non solo elimina di per se stessa qualsiasi questione
difensiva, ma dimostra che l'imputato non ha motivo n� interesse
di chiedere che si proceda all'esperimento del pubblico dibattimento.
Il che si traduce molto spesso in un vantaggio per lo stesso interessato.
In secondo luogo, la volont� di difendersi, manifestata attraverso l'opposizione
al decreto, ha l'immediato effetto di far perdere ogni efficacia
giuridica alla condanna, di metterla cio� nel nulla, come se non fosse
stata mai pronunziata. Ed a seguito della opposizione, il processo prende
il suo normale corso, mentre il decreto penale assume la funzione di
contestazione dell'accusa e quindi costituisce la base della discussione
dibattimentale. -(Omissis).

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 5 luglio 1965, n. 1401 -Pres. Mastropasqua
-Est. Salerni -P. M. Di Maio (conf.) -Presidenza del
Consiglio dei Ministri (avv. Stato Carafa) c. ditta La Scala (avv.
Naso).

Competenza e giurisdizione -Regolamento di giurisdizione -Giudizio
pendente davanti al Consiglio di Stato -Ammissibilit�.

(c. p. c., art. 41, primo comma).
n regolamento preventivo di giurisdizione � esperibile anche quando
il giudizio sia pendente davanti a giudici speciali e, quindi, anche davanti
ai Consiglio di Stato (1).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 febbraio Ul65, n. 259 -Pres.
Torrente -Est. Straniero -P. M. Pedote (conf.) -Cassa di risparmio
della Marca trevigliana (avv. Jemolo) c. Pradella (avv. De Martino).

Competenza e giurisdizione -Regolamento di giurisdizione -Giudizio
pendente davanti al Consiglio di Stato -Ammissibilit�.

(c. p. c., art. 41, primo comma).
Competenza e giurisdizione -Regolamento di giurisdizione -Sospensione
del giudizio di merito -Inderogabilit�.

(c. p. c., artt. 41, primo comma, 48, secondo comma e 367, primo comma).
n regolamento preventivo di giurisdizione trova applicazione anche
riguardo ai giudizi pendenti davanti al Consiglio di Stato (1).

(1) Le sezioni unite della Corte di Cassazione confermano con la
unica massima de1Jla prima sentenza e con la prima massima della seconda
sentenza la loro giur~sprudenza ormai costante: oltre alle sentenze ricor

290

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La sospensione del giudizio di merito in seguito alla proposizione
del regolamento di giurisdizione opera ipso iure, senza che al Giudice
sia consentito di derogarvi, ed, essendo il Giudice spogliato della potestas
iudicandi fino alla pronuncia delle sezioni unite, la pronuncia da
lui emessa malgrado tale spoliazione � nulla per mancanza di un requisito
essenziale (2).

(Omissis). -FATTO. -Con deliberazione 9 maggio 1963 la Cassa
di risparmio della Marca trevigliana_dispens� dall'impiego, a seguito di
procedimento disciplinare, il suo dipendente Ermenegildo Pradella e
provvide, conseguentemente, alla liquidazione di �quanto dovutogli.

Contro la deliberazione il Pradella propose ricorso al Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale, e, a sua volta, nelle more del giudizio, la
cassa di risparmio propose istanza di regolamento preventivo di giurisdizione,
sostenendo, sulla base di un unico motivo, che, in dipendenza
della sua natura di ente pubblico economico, la giurisdizione sulle questioni
relative al rapporto di impiego dei dipendenti spetta al giudice
ordinario secondo il rito del lavoro.

Il Pradella, costituitosi in sede di regolamento, rilev�, invece, che
nel caso concreto, la giurisdizione spettava al Consiglio di Stato perch�
l'impugnazione era stata proposta contro un provedimento disciplinare
di natura discrezionale.

Il giudice amministrativo si � pronunciato malgrado la pendenza
del regolamento e, con decisione�1s marzo 22 aprile 1964, ha dichiarato
la propria giurisdizione e annullato il provvedimento impugnato.

Contro la decisione del Consiglio di Stato la cassa di risparmio ha
proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi di annullamento
che illustra con memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE. -I ricorsi vanno riuniti perch� le parti
sono identiche ed identica � anche la questione di giurisdizione che in
entrambi viene prospettata.

date nella surriportata motivazione v. Cass., Sez'. Un., 28 aprile 1964 n. 1016,
ed in questa Rassegna, 1964, I, 473 la nota 1; in senso contrario la giurisprudenza
altrettanto costante del Consiglio di Stato: v. C. d. S., Sez. VI, 22 aprile
1964, n. 355, in Foro it., 1964, III, 483 ed ivi la nota 1 con ampi richiami
giurisprudenziali e di dottrina. I termini della questione risultano chiaramente
dalla surriportata motivazione e la soluzione accolta dalle sezioni
unite della Corte di Cassazione � da condividersi per le ragioni gi� accennate
nella richiamata nota pubblicata in questa Rassegna, loco cit.

(2) I -principi contenuti nella seconda massima della seconda sentenza_
rappresentano la logica conseguenza della ritenuta ammissibiUt� del regola

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 291

In relazione all'oggetto del regolamento preventivo ed al primo
motivo del ricorso proposto dalla cassa, per violazione ed erronea applicazione
dell'art. 367 c.p.c. in relazione all'art. 41 stesso codice, contro
la decisione del Consiglio di Stato che ha esaminato la questione di giurisdizione
malgrado la gi� avvenuta proposizione del regolamento, due
questioni si propongono a questo Supremo collegio: l'una, con effetto
eventualmente assorbente della seconda, in ordine all'ammissibilit�-del
regolamento per i giudizi pendenti dinanzi alle sezioni giurisdizionali
del Consiglio di Stato, l'altra, da risolversi soltanto nel caso di affermazione
della ammissibilit�, in ordine alla sorte della decisione impugnata.

Sulla prima questione il consiglio ha ribadito il suo costante orientamento
negativo, attingendo sia a ragioni comuni a tutti i giudizi speciali
sia ad altre peculiari al proprio ordinamento.

Riflettono il primo aspetto, impostato sul richiamo alla limitata
enunciazione dell'art. 37 c.p.c., sia il rilievo che il legislatore del 1942
avrebbe dovuto dichiarare espressamente, se tale fosse stato effettivamente
il suo pensiero, l'applicabilit� ai giudizi speciali di un istituto
che la legge 31 marzo 1877, n. 3761 aveva previsto esclusivamente per
le questioni di giurisdizione sorte dinanzi ai giudici ordinari e che comunque,
in quanto postula necessariamente la devoluzione in via preventiva
della questione di giurisdizione ad un giudice diverso, avrebbe
nell'ordinamento vigente un carattere eccezionale, sia il corollario che
l'art. 367 c.p.c., col prevedere la riassunzione del processo, dopo la pronuncia
sul regolamento, esclusivamente per la dichiarazione della giurisdizione
del giudice ordinario, dimostrerebbe, implicitamente, ma chiaramente,
che il legislatore ha voluto limitare l'istituto alle controversie
davanti a detto giudice.

Riguardano, invece, il second9 aspetto due osservazioni: l'una, di
carattere giuridico, impostata sulla premessa che il procedimento davanti
al Consiglio di Stato, ha disciplina legislativa autonoma, consiste

mento preventivo di giurisdizione per i giudizi pendenti davanti ai giudici
speciali� Benvero, da un canto l'art. 367 c. p. c. non consente dubbi circa
la sospensione del giudizio, rispetto a cui detto regolamento sia stato proposto,
dall'altro, non pu� non ritenersi inficiata da difetto di giurisdizione,
temporaneo se pur non assoluto, e per ci� solo annullabile, la pronuncia
emessa nel giudizio -stesso, in pendenza del regolamento preventivo di giurisdizione:
v. in questa Rassegna, loco cit.

Sulla sospensione, di cui sopra, peraltro, si pu� osservare:

1) la dizione del secondo comma dell'art. 367 c. p, c., laddove si prevede
la riassunzione del processo sospeso � se la Corte di cassazione dichiara
la giurisdizione del giudice ordinario >, non pu� essere un argomento contro
la sospensione del processo pendente davanti al giudice speciale per lo
stesso motivo per il quale non pu� esserlo contro l'ammissibilit� del rego�

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

292

nel rilievo che, nei rapporti fra detta disciplina ed il sopravvenuto
codice di procedura civile, deve trovare applicazione il principio secondo
il quale la legge generale posteriore non pu� derogare tacitamente ad
una preesistente legge speciale; l'altra � essenzialmente fondata sulla
deduzione dell'inconveniente pratico che la sospensione del procedimento
a norma dell'art. 367 priverebbe il giudice amministrativo del
potere di sospendere l'esecuzione dell'atto impugnato a norma dell'art. 39
del t.u. n. 1054 del 1924.

Gli argomenti suddetti furono, peraltro, gi� valutati negativamente,
nella loro sostanza, da questo Supremo collegio in precedenti costanti
decisioni (15 gennaio 1953, n. 108; 14 ottobre 1952, n. 3023; 21 giugno
1952, n. 1825) e queste vanno ribadite alla stregua della premessa che,
nel codice del 1942, l'istituto del regolamento preventivo � certamente
configurato secondo uno schema pi� lato di quello consentito dalla legge
del 1877, in quanto reso accessibile anche alle parti private e tale da
contemplare il difetto di giurisdizione nei confronti tanto della pubblica
amministrazione quanto del giudice speciale.

Sotto il profilo pi� generale va, infatti, rilevato che la lettera dell'art.
37 non ha valore indicativo di una volont� limitata dal legislatore,
in quanto l'espressa previsione del solo giudice ordinario, ha una adeguata
giustificazione logica nel profilo formale, rappresentato dalla collocazione
della norma in un complesso di disposizioni che ha per unico
fine la disciplina del procedimento davanti a detto giudice, e nella conseguente
vis attractiva del complesso .medesimo; che, viceversa, il convincimento
che la suddetta norma rappresenti una concreta specifica
manifestazione di un principio di pi� ampia portata pu� trarre ausilio
sicuro sia dalla posizione attribuita a queste sezioni unite dal legislatore
del 1942 nel sistema della risoluzione dei problemi di giurisdizione,. con
particolare riferimento alla estensione della sfera della funzione regolatrice
a tutte le magistrature, ordinarie e speciali, e ad entrambi i
possibili aspetti, affermativi o negativi, della pronuncia, sia dalla gene-

lamento preventivo di giurisdizione rispetto ai relativi giudizi, motivo
quest'ultimo posto in luce dalla motivazione surriportata;

2) la dizione del primo comma dell'art. 367 �c. p. c., laddove si prevede
che il � giudice da:vanti a cui pende la causa �, rispetto alla quale � stato
proposto il regolamento preventivo di giurisdizione, �sospende il processo
con ordinanza non impugnabile �, non .costituisce argomento contro la operativit�
ipso iure della sospensione, in quanto anzi �la forma di ordinanza
non impugnabile, impressa al provvedimento di sospensione, induce a ritenere
che il giudice non abbia il potere di risolvere eventuali contestazfoni
sollevate dallle parti, ma debba limitarsi ad assodare se sia stato proposto
il ricorso per regolamento � (ANDRIOLI, Commento al codice di procedura
civile, Napoli, 1956, II, 540, il quale agg.iunge �che � ad es., non gli � con

PARTE I, ,SEZ; II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 293

rale efficacia costitutiva delle statuizioni di designazione del giudice
competente si che quest'ultimo, qualunque esso sia, ne resti irrevocabilmente
investito con efficacia vincolante, preclusiva di qualsiasi riesame;
che la posizione medesima, considerata anche in rapporto ai poteri
di questa corte in tema di conflitti virtuali, non si pu� ritenere neces

sariamente collegata a decisioni gi� pronunciate e neppure, in certo
senso, a procedimenti gi� pendenti, onde la sua estensione al regolamento
preventivo ha una sua giustificazione logica, oltre che quella
materiale insita nel richiamo dell'art. 41 c.p.c. agli artt. 364 e segg.
stesso codice e, quindi, anche all'art. 382.

Poste, d'altra parte, queste considerazioni (che non possono essere
contrastate dal richiamo dell'art. 367, capov., in quanto questa norma,
regolatrice soltanto del processo davanti al giudice ordinario, non poteva
esprimersi diversamente), dimostrato, in altri termini, che il pensiero
del legislatore emerge essenzialmente dal sistema e che questo ultimo
rappresenta una innovazione sostanziale rispetto al precedente regime
giuridico, degrada, di conseguenza, il valore attribuitivo della decisione
impugnata all'argomento della preesistenza ed autonomia del procedimento
davanti al Consiglio di Stato e degrada altresl il rilievo impostato
sulla deroga al principio secondo il quale ogni giudice ha il potere,
in relazione alla specifica controversia che gli viene sottoposta, di verificare
i presupposti ed i limiti della propria competenza o giurisdizione.
Ci�, dal momento che la deroga � stata voluta dal legislatore con l'art.
382, primo comma, che le stesse ragioni di snellimento processuale e
di rapida attuazione della giustizia sostanziale che giustificano la norma
del codice di rito valgono anche per i procedimenti davanti ai giudici
speciali, che non vi � motivo per individuare al riguardo una particolare
posizione del Consiglio di Stato, che � pur sempre un giudice speciale,
anche se l'ambito oggettivo del sindacato di questo Supremo collegio �,
per esso, limitato alle questioni di giurisdizione, anzicch� esteso anche

alle violazioni di legge.

sentito di esimersi dal sospendere il processo se il regolamento sia stato

proposto malgrado la gi� emessa pronuncia di merito�): del resto, gravi

inconvenienti non dovrebbero prospettarsi se si ammette l'applicabilit�,

anche per la sospensione derivante dal regolamento preventivo di giurisdi

zione, del disposto dell'art. 48 c. p. ,c., secondo comma (v. pure decr. Trib.

Milano, 14 luglio 1964, Foro it.� 1964, I, 1911 ed ivi breve nota di richiami

giurisprudenziali).

Sulla situazione in cui si trova la sentenza pronunciata nel giudizio,

rispetto al quale sia stato proposto regolamento preventivo di giurisdizione

ed in pendenza di questo, oltre alla sentenza ricordata nella motivazione

surriportata v. C'ass., sez. un., 31 marzo 1950, n. 877 in senso alquanto dif

forme da quello poi accolto nella sentenza che qui si annota.

W.f.l g{:ff.fW?.o/.4.�%r.%:::::W-:-t.r.fW.P.&:W:f:=W%~~r~r:::r.:v..:mr.4.f.f:f'Rif!:f:r.i%?".ff.ff..ff~&~4.f:ff%Zf:'.::=~xr.@:rr.r.:m

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

294

Restano da ultimo da esaminare, sotto il profilo dell'art. 367, l'inconveniente
pratico denunciato. e subordinatamente, il secondo problema
inerente alla sorte della decisione impugnata. Il primo punto pu� essere
superato richiamando l'osservazione, gi� fatta da questa corte, in ordine
alla possibilit� della eventuale eliminazione del problema insita nella
estensibilit� ai procedimenti davanti al Consiglio di Stato dell'art. 48,
secondo comma, c.p.c. e del potere, da detto comma riconosciuto al
giudice adito, di compiere, nella pendenza del procedimento, gli atti ritenuti
urgenti. Quanto al secondo va, invece, rilevato che la soluzione
discende dal principio che la sospensione del giudizio di merito, in seguito
alla proposizione del regolamento di giurisdizione, opera ipso jure
senza che al giudice sia consentito di derogarvi.

Questa corte, ha, infatti, gi� precisato (sentenza 11 dicembre 1950,

n. 2705) che, in dipendenza del principio suddetto, il giudice � spogliato
della potestas iudicandi fino alla pronuncia delle sezioni unite, si che
la pronuncia emessa malgrado tale spoliazione � nulla per mancanza
di un req�isito essenziale.
L'annullabilit� della decisione impugnata sotto questo ultimo profilo
non assorbe tuttavia il secondo motivo del ricorso della cassa, in
quanto tale, per il suo soggetto, da importare, se accolto, la cassazione
senza rinvio per difetto assoluto, non gi� soltanto temporaneo, della
giurisdizione nel giudice amministrativo dal Pradella adito. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III. 24 agosto, 1965, n. 1973 -Pres.
Boccia -Est. Aliotta -P. M. Gentile (conf.) -Mineo (avv. Menichini)
c. Scalese (avv. Di Majo).

Competenza e giurisdizione -Conflitti di attribuzione -Legittimazione
a sollevarli.

(1. 11 marzo 1953, n. 87, art. 37).
La legittimazione a sollevare conflitti di attribuzione � riservata
agli organi definitivi depositari dei poteri che entrino eventualmente in
conflitto: � da escludere, pertanto, qualsiasi legittimazione delle parti
in causa a sollevare conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, sotto
ii profilo che la Corte di Cassazione, ritenendo implicitamente recepito
in una legge successiva un principio contenuto in precedenti leggi concernenti
la stessa materia, avrebbe esercitato un potere demandato ad
altri organi dello Stato (1).

(1) Che le parti in causa, come tali, non possano sollevare i conflitti di
attribuzione, sotto qualsiasi profilo, pare fuori di dubbio. Questione interessante
�, invece, quella di determinare chi possa sollevarli e, seppur si

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 295

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 23 dicembre 1965, n. 2477 -Pres.

Lonardo -Est. Felicetti -P. M. Criscuoli (conf.) -Banco di Napoli

(avv. Piccardi) c. Guida (avv. Rinaldi).

Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria e amministra

tiva -Enti pubblici economici. -Impiego pubblico -Controversie

Giurisdizione ordinaria -Limiti.

(c. p. c., art. 429, n. 3).
Anche a seguito della soppressione dell'ordinamento sindacale corporativo,
che non ha determinato l'abrogazione� dell'art. 429, n. 3 c.p.c.,.
spetta all'Autoritd Giudiziaria ordinaria la competenza a giudicare dellecontroversie
di impiego dei dipendenti di enti pubblici i quali svolgonoun'attivitd
economica in regime di libera concorrenza, con la sola esclusione
del sindacato sugli atti emanati nell'esercizio del loro potere di
organizzazione, di natura preminentemente pubblicistica e discrezi�nale,
iZ cui sindacato appartiene aU'autoritd amministrativa, risultando i.
diritti soggettivi dei dipendenti degradati ad interessi legittimi; tale�
degradazione per� non ha luogo allorquando l'ente pubblico esercita il.
proprio potere disciplinare sul dipendente, essendo il suo esercizio Zimi-tato
da regolamentazione collettiva e contrattuale, sicch� i diritti dei
dipendenti, nella cui sfera il provvedimento disciplinare incide, riman.
gono integri (1).

accetta di riservare tale legittimazione agli organi definitivi (ossia supremi}
depositari dei poteri -in conflitto, resta da esaminare quali questi organi
siano e quali i poteri. Per taluni particolari aspetti e per una. indicazione
bibliografica orientativa sull'argomento v. B. BACCARI, Considerazioni sulla
disposizione dell'm�t. 65 del t. u. 12 lugL'io 1934, n. 1214 (leggi sull'ordinamento
della Corte dei conti) e sugli effetti della sentenza emessa in sede di regolamento
di giurisdizione, in questa Rassegna, 1965, I, 650 ed ivi, pagg. 657658;
cfr. pure Corte Costituzionale 22 dicembre 1965, n. 91 (ordinanza), in
questa Rassegna, 1965, I, 1111 ed ivi la nota 1.

(1) Nel senso della giurisdizione del giudice ordinario a conoscere dei:
rapporti di impiego tra gli enti 1pubblici economici ed i propri dipendenti,
sia pur nei limiti, di cui � cenno nella massima, la giurisprudenza della
Corte di Cassazione pu� considerarsi ormai costante: v. da ultimo C:ass.,
sez. un., 17 febbraio 1965, n. 259, la quale, peraltro, pi� genericamente
riconosce la possibilit� che � determinati aspetti o momenti del rapporto.
di impiego o di lavoro con i propri �dipendenti siano nei singoli enti condizionati
ad esigenze di pubblico interesse o comunque attuati, modificati
ed estinti in funzione di dette esigenze � onde � in tali casi prevalend0>
il profilo pubblicistico anche nel suo aspetto discrezionale, i diritti soggettivi
degradano ad interessi legittimi e viene meno la giurisdizione del giudice
ordinario, il quale deve limitarsi ad accertare n carattere discrezionale
del provvedimento �.
Sul concetto di ente pubblico economico v., da ultimo, Cass., sez. un.,.
5 luglio 1965, n. 1407, secondo cui � un ente pubblico pu� qualificarsi eco

:296 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

�CORTE
DI CASSAZIONE, Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 2487 -Pres.
Lonardo -Est. Sparvieri -P. M. Criscuoli (conf.) -Lupi (avv.
D'Amelio) c. Federazione colombofila italiana (avv. Russo).
Competenza e giurisdizione -Regolamento preventivo di giurisdizione Preclusione.

(c. p. c., art. 41, primo comma).
La proposizione del ricorso per regolamento preventivo di giuri.
sdizione � preclusa solo dalia decisione del giudice di primo grado nel
�merito ovvero dal passaggio in cosa giudicata formate delta sentenza,
-con la quale il giudice di primo grado abbia pronunciato sulla giurisdi.
zione affermandola o negandola (1).

nomico, -solo se esso, agendo nel campo economico, esplichi come impren

ditore un'attivit� che non solo si trovi o possa trovarsi in concorrenza con

analoga attivit� d� imprenditori privati, ma che soprattutto rappresenti non

un mezzo necessario per la diretta ed immediata realizzazione di un fine

_pubblico, ma un semplice mezzo per conseguire lucri partecipando alla vita

degli affari � con la precisazione che � ad imprimere carattere economico

ad un ente pubblico non � sufficiente che esso esplichi, verso il pagamento

di un corrispettivo, attivit� accessorie costituenti un semplice mezzo per far

fronte, insieme ad altre entrate, alle spese di esercizio, dovendosi H predetto

<:aratter� d~sumere dall'attivit� principale ed essenziale, che costituisce il

:fine istituzionale dell'ente stesso �.

Con analoghi principi e con esemplificazioni v., pure, Cass., sez. un., 5

luglio 1965, n. 1406 e Cass., sez. un., 7 giugno 1965, n. 1120, entrambe in

Foro it., 1966, I, 126 ed ivi nota 1; cfr., altresl, sull'argomento, Relazione

Avvocatura Stato, 1955-1960, III, 659 e segg., nonch� questa Rassegna, 1966,

I, 32 ed ivi la nota 2: alile note citate si rimanda il lettore per altri richiami

di gi�urisprudenza anche del Consiglio di Stato (difforme sulla questione di

giurisdizione: v. da ultimo, O.d.S., VI, 22 aprile 1964, n. 355, in Foro it.,

1964, III, 483 ed ivi la nota 2) e per riferimenti in dottrina.

Certo, talvolta, questi concetti, cosi chiaramente delineati, non rice

vono la conseguente applicazione: v., per esempio, a proposito dell'ente

:autonomo mostra d'oltremare e del lavoro italiano nel mondo, Cass., sez.

un., 17 febbraio 1964, n. 348, in questa Rassegna, 1964, I, 666, ed ivi nota 1-2.

(1) Questa massima afferma un principio tanto pacifico quanto
�ovvio. Delicato � lo stabilire quando si abbia decisione nel merito. Sul punto
v . .ANnRIOLI, Commento al codice di procedura civile, I, Napoli, 1957,
145 e cfr., da ultimo, Cass., sez. un., 9 febbraio 1965, n. 206, e Cass. 22 maggio
1963, n. 1355, secondo cui � decisione nel merito quella � che abbia
pronunciato... sulla proponibilit� �. Interessante � pure ricordare che �a
precludere la proponibilit� del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione...
non � sufficiente la decisione della causa in camera di consiglio,

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 297
Il
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 297
Il
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 4 maggio 1965, n. 789 -Pres.
Lonardo -Est. Pratillo -P. M. Di Maio (conf.) -Comune di Alcamo
(avv. Bertone) c. Raccuglia (avv. Virga).

Competenza e giurisdizione -Regolamento di giurisdizione -Mancanza
di motivi -Ammissibilit�.

(c. p. c., artt. 41, primo comma, e 366).
� ammissibile il regolamento di giurisdizione che contenga la sola
esposizione dei fatti e non i motivi per i quali si ritenga che la potestas
decidendi spetti a un organo piuttosto che ad un altro, non essendo esso
considerato dalla legge processuale come un rimedio ordinario o straordinario
di impugnazione, ma concretandosi piuttosto in una istanza
diretta a far precisare il giudice, ordinario o no, chiamato a conoscere
di una determinata controversia (2).

ma occorre la pubblicazione di una sentenza di merito� (Cass., sez. un., 3
febbraio 1965, n. 169).

(2) Questa massima conferma un precedente orientamento delle stesse
sezioni unite deilla Corte di Cassazione (Cass., sez. un., 7 ottobre 1964,
n. 2548), il �qual�e, peraltro, non parrebbe conciliabile con l'espresso richiamo
fatto nell'art. 41, primo comma, c.p.c. � degli articoli 364 e seguenti �
dello �stesso codice.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 8 febbraio 19<66, n. 406 -Pres.
Flore -Est. Ferrati -P. M. Tavolaro I. (conf.) -Ministero Finanze Ministero
Agricoltura e Foreste -Ministero Commercio con l'Estero
(avv. Stato Arias) c. Polidori (avv. Rizzo e Gamalero).

Competenza e giurisdizione -Autorizzazione amministrativa -Licenza
di temporanea importazione -Natura della situazione soggettiva
del titolare dell'autorizzazione -Diritto soggettivo -Suo affievolimento
per l'esercizio di poteri pubblici discrezionali -Fattispecie:
esercizio di poteri di polizia fitosanitaria da parte di Amministrazione
diversa da quella autorizzante -Domanda di risarcimento
danni del privato -Improponibilit� per difetto di giurisdizione
dell'A.G.O.

(1. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E, artt. 2 e 4; r. d. 1. 27 ottobre 1937, n. 2209,
art. 1; 1. 18 giugno 1931, n. 987, artt. 8 e 9).
Il rilascio di un'autorizzazione amministrativa (nella specie, licenza
di importazione) non crea un nuovo diritto soggettivo del privato, ma

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

298

rimuove .semplicemente l'ostacolo posto da una precedente norma al
libero esercizio del diritto, determinando i limiti in cui esso pu� essere
esplicato; il privato, inoltre, non pu� vantare un diritto ad ottenere
l'autorizzazione, dato il potere discrezionale dell'Amministrazione di
valutazione deU'interesse pubblico in vista del quale � stato introdotto
il limite, e soltanto aUorch� quest'ultimo sia venuto meno per effetto
dell'autorizzazione il preesistente diritto del privato diventa perfetto e
tutelabile anche nei confronti della P.A., tranne che (come per le licenze
di importazione) all'Amministrazione medesima sia attribuito il potere
discrezionale di revocare l'atto autorizzativo ove vengan~ meno le ragioni
di convenienza e di opportunit� che ne determinarono l'emanazione.
Alla stregua di tali principi il diritto soggettivo del titolare di una
licenza di importazione regolarmente rilasciata dalle competenti autorit�
(Ministero delle finanze e Ministero del commercio con l'estero) si
affievolisce nena sua consistenza e degrada ad interesse legittimo anche
di fronte all'esercizio del potere discrezionale attribuito ad una diversa
autorit� amministrativa (nella specie, Ministero dell'agricoltura e delle
foreste) di vietare l'introduzione delle merci, oggetto della licenza, nel
territorio nazionale per ragioni fitosanitarie ai sensi degli artt. 8 e 9
della legge 18 giugno 1931, n. 987, non sussistendo alcuna incompatibilit�
tra l'autorizzazione alla temporanea importazione di merci per
ragioni di carattere economico e l'esercizio dei poteri di polizia fitosanitaria.
Difetta, pertanto, di giurisdizione l'A.G.O. a conoscere una
domanda di risarcimento di danni proposta dal titolare della licenza
di temporanea importazione al quale, per ragioni fitosanitarie, sia stato

impedito di introdurre in Italia le merci oggetto della licenza (1).

(Omissis). -Con l'unico motivo del loro ricorso le tre Amministrazioni
denunciano violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 4
legge 20 marzo 1865, n. 2258, ali. E, difetto di giurisdizione dell'autorit�
giudiziaria ordinaria, violazione e falsa applicazione dell'art. 1 r.d.l.
27 ottobre 1937, n. 2209 e degli artt. 8 e 9 legge 18 giugno 1931, n. 987,
il tutto in relazione all'art. 360, n. 1 e 3 c.p.c.

Le ricorrenti rilevano che nella specie sono intervenuti due distinti
atti amministrativi: un'autorizzazione del Ministero del commercio

(1) Situazioni soggettive rispetto al potere autorizzativo della p. A. e
problemi di,'.)~iurisdizione.
1) Premessa. -La sentenza che si annota affronta il problema della
qualificazione della situazione �soggettiva nascente nella sfera giuridica del
soggetto titolare di un'autorizzazione amministrativa nei confronti dell'esercizio
del potere discrezionale spettante ad un'Amministrazione, diversa da

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 299

estero con conseguente decreto di autorizzazione di temporanea importazione
emanato dal Ministero delle finanze ai sensi dell'art. 1 r.d.l.
27 ottobre 1937, n. 2209 ed il diniego del Ministero dell'agricoltura di
consentire, per ragioni di carattere fitosanitario, l'importazione di pomodori
essendo scaduto il� termine del 15 aprile e sostengono che si tratta
di due atti amministrativi tipicamente discrezionali, nei confronti dei
quali non sussiste, :n� pu� sussistere alcun diritto soggettivo del privato,
ma soltanto interessi legittimi, poich� l'emanazione di tali atti � subordinata
in modo precipuo alle esigenze di interesse pubblico.

Esse aggiungono che si tratta di due distinti provvedimenti, di competenza
di du� diverse Amministrazioni dello Stato, preposta l'una alla
tutela della economia del paese, l'altra alla tutela della sanit� pubblica
nel campo agricolo, cosicch� determinate operazioni di importazioneesportazione,
autorizzate perch� ritenute utili all'economia nazionale,
possono poi essere vietate in ogni tempo, qualora motivi sanitari lo

quella che ha emanato l'atto autorizzativo, di incidere sulla situazione
stessa.

La Cassazione ha cosi affermato che il diritto soggettivo, la cui espansione
� resa possibile dall'autorizzazione, si affievolisce e degrada ad interesse
legittimo di fronte all'esercizio del potere discrezionale esercitato
da un'autorit� amministrativa diversa da quella autorizzante, ed ha, di
conseguenza, negato la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere la
domanda di risarcimento dei danni proposta dal privato. Nella specie, al
titolare di una licenza di temporanea importazione di merci, rilasciata dalle
competenti autorit� preposte alla disciplina del settore del commercio con
l'estero, era stata vietata l'introduzione nel territorio nazionale delle merci
oggetto della licenza da altra autorit� amministrativa e per ragioni di polizia
fitosanitaria. La pronuncia della Cassazione offre lo spunto per passare
brevemente in rassegna le varie situazioni soggettive di cui � titolare
il privato prima e dopo il rilascio di un'autorizzazione amministrativa,
con SPecifico riferimento all'incidenza del potere della p. A. di denegare
l'autorizzazione o di revocarla; ci� al fine della identificazione del giudice
competente, di volta in volta, a conoscere le controversie nascenti nella

subiecta materia.

2) La natura deHa posizione soggettiva del privato aspirante al rilascio
dell'autorizzazione. -In tale indagine va in primo luogo esaminata la natura
giuridica della situazione soggettiva del privato che aspira ad ottenere
un'autorizzazione amministrativa.

Sul pr.eslJlPPosto che l'atto autorlzzativo rimuova l'impedimento posto
da una norma al libero esercizio di un diritto sog,gettivo o di run potere giuridico
gi� spettanti al privato (1), costituisce ius receptum l'affermazione

(1) RANELLETTI, Teoria generale delle autorizzazioni e concessioni amministrative.
Facolt� da esse create, Riv. it. se. giur., 1897, 178 segg.; ZANOBINI, Corso di diritto
amministrativo, I, Milano, 1954, 264; VITTA, Diritto amministrativo, I, Torino 1954,
350 -Per il GASPARRi:, Autorizzazione (dir. amm.), Enc. del dir., voi. IV, Milano, Giuffr�
pag. 509, l'autorizzazione si configura come �lemento integrativo della fattispecie
complessa, gi� parz~almente realizzata, da cui il diritto o il potere deriva.

300

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

esigano; a loro avviso, lungi dal costituire revoca del provvedimento
del Ministero delle finanze, quello del Ministero dell'agricoltura integra
l'esercizio di una autonoma potest� amministrativa, che rappresenta la
condizione negativa per l'efficacia dell'autorizzazione gi� rilasciata.

Ne deducono quindi l'assoluto difetto di giurisdizione del giudice
ordinario a conoscere dell'azione di danni proposta dal Polidori, poich�
il provvedimento di diniego d'importazione del Ministero dell'agricoltura
ha trovato di fronte, neutralizzandolo, l'interesse legittimo sorto per il
Polidori per effetto dell'autorizzazione rilasciata dal Ministero delle
finanze: anche ammettendo che quell'autorizzazione abbia dato vita ad
un diritto soggettivo per il privato, il diritto stesso sarebbe stato poi
affievolito e degradato ad interesse legittimo nei confronti del Ministero

secondo la quale l'autorizzazione, a differenza della concessione amm1rustrativa,
non amplia la sfera giuridica, bensi soltanto la sfera d'azione del
privato, rendendo possibile l'esercizio di quei diritti che prima esistevano
allo stato potenziale nel suo patrimonio giuridico.

Tali diritti e poteri, secondo la qualificazione del SANDULLI (2) rientrano
nella �categoria dei diritti condizionati e pi� precisamente in quella dei diritti
fievoli o in attesa di espansione -Mediante l'atto autorizzativo la p. A.
d� espansione al diritto soggettivo o al potere giuridico del privato rendendone
possibile l'esercizio e determinandone l'ambito di operativit�.
L'atto dell'Amministrazione ha, quindi, una funzione permissiva, cio� la
:liunzione di �consentire -previe> riscontro della mancanza di ragioni di
contrasto con le esigenze d'interesse pubblico di volta in volta prese in considerazione
dai! Iegislatore -l'esercizio di determinate attivit� inerenti a
preesistemf diritti soggettivi degli interessati (3). Da tali diritti o poteri,
esistenti nella sfera giuridica del privato allo stato potenziale e sui quali
l'autorizzazione opera rimuovendo il limite posto dall'ordinamento al loro
esercizio, va tenuta distinta la situazione soggettiva del privato costituita
dall'interesse ad ottenere il provvedimento autorizzativo. Essa, infatti, va
inquadrata nella categoria degli interessi legittimi ed � logicamente successiva,
o quanto meno coeva, a quella data dal diritto in attesa di espansione
sul quale opera l'autorizzazione. Pu� anzi dirsi, a nostro avviso, che
il diritto esistente nella sfera giuridica del privato allo stato potenziale
prima dell'autorizzazione costituisce il necessario presupposto dell'interesse
legittimo a richiedere e ad ottenere il provvedimento permissivo (4).

(2) SANDVLLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1962, pagg. 73, 74).
(3) SANDVLLI, Manuale, cit. pag. 317; SANDVLLI, Notazioni in tema di provvedimenti
autorizzativi, Riv. trim. dir. pub., 1957, pag. 784.
(4) Secondo l'opinione del CANNADA -BARTOLI (La tutela giudiziaria det cittadino
verso la pubblica amministrazione, Milano 1964, 61 e segg.) la situazione e diritto
soggettivo �� obbiettivamente considerata come fatto, costituisce il presupposto di
qualificazione dell'interesse legittimo il quale, quindi, si pone come interesse alla
legittimit� degli atti amministrativi sul presupposto di una situazione di diritto soggettivo;
ci� in quanto al fondo dell'interesse legittimo vi sarebbe sempre una utilit�
privata del cittadino. Alcune fattispecie di collegamento tra diritto soggettivo ed interesse
legittimo sono poste in rilievo dal SANDVLLI, Collegamenti e conseguenziatit�
tra diritti ed interessi e relativa Titevanza ai fini detla competenza giurisdizionale,
Giust. civ. 1958, I, 211.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 301

dell'agricoltura per i provvedimenti che questo pu� adottare nella sfera
di sua competenza.

Il ricorso merita accoglimento anche se non si pu� condividere nei
termini generali in cui � stato enunciato -l'assunto principale delle
ricorrenti che il privato, cui � stata rilasciata una licenza di importazione,
non sia mai titolare di diritti subbiettivi.

Invero la licenza di importazione rientra nella categoria delle auto-�
rizzazioni amministrative ed � noto che l'autorizzazione si configura come
la rimozione di un limite all'esercizio di un diritto o di un potere che
appartiene al privato (sent. 20 giugno 1960,n. 1675): proprio in tema
di licenza di importazione si � affermato (sent. 28 luglio 1958, n. 2721)
che il rilascio della medesima non crea un nuovo diritto soggettivo del
privato, ma rimuove semplicemente l'ostacolo posto da una precedente
norma al libero esercizio .del diritto, determinando i limiti entro i quali
tale diritto pu� essere esplicato.

Non v'� dubbio che il privato non possa vantare alcun diritto ad
ottenere l'autorizzazione, giacch� questa � data dall'Amministrazione nell'esercizio
del suo potere discrezionale di valu.tazione dell'interesse pub-

Trattasi di un presupposto di legittimazione di tale interesse nel senso
che in tanto sorge e ,pu� essere fatto valere l'interesse legittimo a che la

p. A. operi correttamente nell'esercizio della potest� autorizzativa, in quanto�
il privato richiedente sia titolare di un'utilit� sostanziale, vale a dire di un
diritto soggettivo o di un potere giuridico che per potersi esplicare abbianC>
bisogno dell'intervento in funzione permissiva dell'autorit� amministrativa.
Duplice �, pertanto, la situazione soggettiva di cui � titolare il privato
che aspira ad ottenere una autC>rizzazione ammiinstrativa: il diritto soggettivo
C> il \)(}tere giuridico allo stato potenziale che possono trovare esplicazione
soltanto attraverso l'intervento dell'Amministrazione in funzione permissiva,
e l'interesse legittimo alla rimozione del limite posto dalla norma
al libero esercizio del diritto o del potere. Il nesso di collegamento tra le
due indicate situazioni soggettive � dato dalla circostanza che l'interesse
alla legittima esplicazione della potest� autorizzativa trova il suo fattore
di legittimazione nella preesistenza della situazione di diritto in attesa di
espansione o di potere giuridico di cui � titolare il privato che richiede l'autorizzazione
amministrativa.

Posto che l'esistenza del diritto fievole rappresenta soltanto il necessario
presupposto perch� sorga e riceva tutela l'interesse legittimo alla rimozione
del limite al libero esercizio del diritto stesso mediante il provvedimento
autorizzativo, appare evidente che il diniego dell'autorizzazione
viene ad incidere in via immediata e diretta sull'interesse legittimo al corretto
esercizio della potest� autorizzativa e soltanto in via mediata e riflessa
sul sottostante diritto fievole che costituisce l'indispensabile presupposto di
legittimazione dell'interesse, e che non ha trovato espansione . Di conseguenza,
la eventuale illegittimit� del diniego del provvedimento autorizzativo
pu� essere denunciata unicamente dinnanzi agli organi della giurisdizione
amministrativa, e, nell'ipotesi �n cui sia riconosciuta l'illegittimit�
stessa tanto.per ragioni formali quanto per ragioni sostanziali, essa non co

:302 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

~blico, in vista del quale � stato introdotto il limite, ma, caduto il limite,
:per l'effetto espansivo che gli � proprio, il preesistente diritto del privato
diventa perfetto e tutelabile anche nei confronti della stessa Pubblica
.Amministrazione: questo, beninteso, quando il diritto non sia pi� soggetto
ad ulteriori valutazioni del pubblico interesse. Gli � che la revoca
con effetto ex tunc da parte della Pubblica Amministrazione di un atto
emanato nell'esercizio di un potere discrezionale � lecita soltanto quando
.all'Amministrazione sia dato il potere di controllare che sussistano sem.
Pre le ragioni di convenienza e di opportunit� che hanno determinato
la emanazione dell'atto e nel caso appunto della licenza di importazione
si � ritenuto che tale atto autorizzativo faccia sorgere nel privato un
diritto condizionato, in quanto tutto lo svolgimento del rapporto rimane
.sempre subordinato alla coincidenza con l'interesse pubblico, la cui
valutazione discrezionale spetta alla Pubblica Amministrazione (sent.

26 aprile 1961, n. 932).
� tuttavia superfluo indugiarsi su questo punto, poich� dopo gli atti

di loro competenza, posti in essere rispettivamente il 7 ed il 20 aprile
1956, i Ministeri del commercio estero e delle finanze non hanno pi�
:Svolto attivit� alcuna, onde � da escludere che l'importazione non abbia
potuto essere effettuata in conseguenza di una nuova valutazione delJ'interesse
economico generale del paese, fatta ne�l'esercizio del potere
loro spettante, da quelle medesime Amministrazioni, che avevano rila;
gciato la licenza d'importazione: esula completamente dalla fattispecie

:stituisce titolo sufficiente per proporre dinnanzi al giudice ordinario un'azione
di risarcimento danni sotto il profilo della lesione del diritto soggettivo
.che non ha potuto trovare espansione. L'atto amministrativo di diniego,
infatti, soltanto di riflesso viene ad incidere sulla situazione soggettiva di
&ritto in attesa di espansione giacch� essa colpisce invece, come si � preci;
sato, in modo rilevante per il diritto, unicamente l'interesse legittimo del
:privato al corretto esercizio della potest� pubblica autorizzativa. In tal
modo colui al quale sia stata illegittimamente negata una licenza di com:
mercio o l'autorizzazione alla temporanea importazione di merci, dopo la
:Pronuncia di annullamento dell'atto da parte dei competenti organi di giuTisdizione
amministrativa, non pu� proporre, per difetto assoluto di giurisdizione,
dinnanzi al giudice ordinario un'azione per ottenere la condanna
�della p. A. al rirSarcimento dei danni deducendo la lesione del suo diritto
.soggettivo ad esercitare l'attivit� che non ha potuto trovare esplicazione
per l'illegittimo diniego dell'atto permissivo da parte dell'Amministrazione;
-cosi, per indicare un'esempio tra i pi� frequenti, difetta di giurisdizione
'il giudice ordinario in relazione alla domanda di risarcimento di danni
.avanzata dal proprietario al quale illegittimamente sia stata negata la
licenza edilizia sotto il �profilo della lesione del ius aedificandi che non ha
�potuto trovare espansione per l'illegittimit� del diniego, in quanto in via
.diretta ed immediata l'Amministrazione con il provvedimento di diniego
viola soltanto l'interesse 1legitttmo del proprietario ad ottenere l'autorizza;
zione, mentre non rileva sul piano giuridico la circostanza che questi abbia

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 303

l'ipotesi della revoca, di cui v'� qualche accenno sia nella sentenza impugnata
come negli scritti difensivi, e difatti le doglianze del privato non
si appuntano contro atti delle Amministrazioni del commercio estero e
delle finanze, uniche titolari del potere di revoca.

La controversia si � invece imperniata esclusivamente sul diniego
di importazione opposto prima dagli uffici periferici del Ministero del1'
Agricoltura e poi confermato dal Ministero stesso.

Ora si deve considerare che l'art. 8 della legge 18 giugno 1931,

n. 987, dettata per la difesa delle piante coltivate e dei prodotti agricoli,
attribuisce al Ministro per l'agricoltura il potere di sospendere l'importazione
e il transito, nel territotio dello Stato, di piante, parti di piante
e semi ritenuti infetti, di fissare le stazioni di confine e i posti per i quali
soltanto pu� avere luogo l'importazione e di dettare norme e modalit� da
osservarsi per le importazioni: il successivo art. 9 elenca poi le facolt�
attribuite ai delegati del Ministero dell'agricoltura addetti al servizio di
risentito un danno patrimoniale per non avere potuto esercitare il suo ius
aedificandi (5). Trattasi, in effetti, di danni non e giuridici� ma soltanto
e economici�, intendendosi per danni �giuridici� quelli derivanti da lesioni
di diritti soggettivi perfetti e per danni e economici � quelli conseguenti a

(5) Il SANDULLI (Manuale, cit. 73-74) esattamente afferma che i diritti in attesa
di espansione, come in generale i diritti condizionati, non possono essere considerati
COine figure intermedie tra il diritto e l'interesse legittimo ed ammette che in essi
ricorrono due posizioni soggettive distinte, l'una di diritto soggettivo e l'altra di
interesse legittimo, specificando in particolare che nei diritti in attesa di espansione
la posizione giuridica di interesse legittimo � quella che il soggetto ha in ordine alla
rimozione del limite all'esercizio del diritto che l'ordinamento gli riconosce.
Da tale esatta premessa ci sembra che possa trarsi la conclusione, da noi indicata,
dell'improponibilit�, per difetto di giurisdizione del giudice ordinario, della
domanda di risarcimento danni per illegittimo rifiuto di un'autorizzazione. Senonch�
il SANDULLI (Manuale, cit. 591) tmttando della rilevanza della lesione dei diritti
condizionati afferma che anche quando e l'illegittimit� dell'azione amministrativa
abbia luogo entro l'ambito del potere dell'Amministrazione di sacrificare il diritto
soggettivo o di non consentirne l'espansione (e cio� nell'ambito della fievolezza del
diritto), essa si risolve pur sempre nella lesione illegittima di un diritto � e conclude
che e � del pari certo che abbia diritto al risarcimento del danno, ad esempio, il
proprietario al quale sia stata illegittimamente negata la licenza edilizia �, sempre
per� dopo che il giudice amministrativo abbia dichiarato l'illegittimit� dell'atto
amministrativo e lo abbia annullato. Ci sembra che si possa rilevare un contrasto tra
ci� che l'Autore afferma in generale trattando della natura della situazione soggettiva
di colui che aspira ad ottenere una autorizzazione amministrativa e ci� che afferma,
invece, trattando del diniego illegittimo dell'autorizzazione, in quanto dall'esatta premessa
dell'esistenza di una duplice situazione soggettiva del privato prima di ottenere
il provvedimento autorizzativo e particolarmente dal fatto che il privato medesima
� titolare oltre che del diritto fievole (che pur sempre partecipa della natura di
diritto soggettivo) anche di uno specifico interesse legittimo e in ordine alla rimozione
del limite all'esercizio del diritto che l'ordinamento gli conferisce � deve dedursi che

l'eventuale diniego illegittimo dell'autorizzazione viene ad incidere in via diretta ed
immediata unicamente su tale interesse legittimo e soltanto di riflesso, ed in modo
non rilevante per il diritto, sul diritto fievole. In giurisprudenza, per ci� che concerne
l'ammissibilit� del risarcimento dei danni da illegittimo diniego di licenza edilizia,

304. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
vigilanza nelle stazioni di confine e nei porti, contemplando espressamente
quella di � vietare l'introduzione nello Stato e il transito di piante,
parti di piante che ritenessero infetti o portanti germi di malattie �'
parassiti�.

Senza dubbio simili facolt� sono conferite all'Amministrazione in
vista di un superiore interesse pubblico e di fronte ad esse il diritt0o
subiettivo del privato si affievolisc;e nella sua consistenza e degrada a
interesse legittimo: se ne ha una testuale riprova nell'ultimo comma
del medesimo art. 9, che nega qualsiasi indennit� agli interessati per�

le distruzioni, le disinfezioni e le restrizioni (e questo termine comprendeevidentemente
il divieto d'introduzione e di transito) che siano state
disposte dai delegati del Ministero dell'agricoltura nell'esercizio delleloro
facolt�.

Si tratta quindi di esaminare se detti poteri possano essere esercitati
anche nei confronti del privato che si presenti titolare di una licenza
d'importazione, legittimamente rilasciata dalle competenti Amministrazioni,
se, cio�, il rilascio della licenza faccia assurgere a diritto subbiet-.

lesioni di meri interessi legittimi che, per consolidata giurisprudenza (6),.
non determinano alcuna responsabilit� risarcitoria della p. A. �

3) Natura e consistenza delle situazioni soggettive nascenti dall'autorizzazione
-Incidenz(l sulle stesse del potere dell'Amministrazione. -Occorre�
esaminare ora la natura e la .consistenza della posizione giuridica di colui
che ha ottenuto un'autorizzazione amministrativa.

Al riguardo vi � concordia di opinioni nel senso che in conseguenza.

della rimozione del limite operata dal provvedimento amministrativo il privato
ha un v�ero e proprio diritto soggettivo perfetto allo svolgimento,
dell'attivit� autorizzata.

una decisa soluzione negatva � adottata da: Sez. Un., 20 febbraio 1965, n. 283, in.
Mass. Giu.st. civ. 1965, 127; Cass. 9 febbraio 1963, n. 252, Riv. giu.r. ed. 1963, I, 225
con nota di D'ANGELO, Spunti in tema di risarcibilit� del danno derivante da diniego.
di licenza edilizia. La soluzione positiva, invece, � stata adottata da Cass. 8 giugno.
1961, n. 1324, Giu.st. civ. 1964, I, 64; Cass. 30 marzo 1963, n. 800, Giu.r. it. 1963, I, 1,
1103 con nota di GuiccIARDI, Risarcibilit� di interessi legittimi; Trib. Palermo 29 feb.'..

braio 1964, Riv. giu.r. ed. 1965, I, 380 con nota di VELA, La risarcibilit� dei danni
cagionati da illegittimo diniego di licenza edilizia, ivi, 1965, II, 39 contenente una
rassegna critica della giurisprudenza.

(6) Cass. S. U. 20 febbraio 1965, n. 283, Mass. Giu.st. civ. 1965, 127; Cass. S. U.
6 agosto 1962, n. 2418, Mass. Giu.st. civ. 1962, 1152 -In dottrina sulla que-stione:
ScoGNAMIGLio, In tema di risarcibiiit� di danni derivanti da lesione di interessi:
legittimi da parte della p. A., Riv. dir. civ. 1965, 55 segg.; MlcHELI, Sentenza di annullamento
di un atto giuridico e risarcimento del danno patrimoniale derivato da.lesione
di interessi legittimi, Riv. dir. proc. 1964, 396 segg.; MIELE, Risarcibilit� deft
danni derivanti da ingiu.sta lesione di interessi legittimi ad opera della p. A., Foro it.
1963, IV, 23 segg.; FOLIGNO, La pretesa responsabilit� della p. A. per lesione di interessi
legittimi, Milano, 1963.

PARTE I, SEZ. II; GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 305

tivo perfetto la posizione del titolare di essa in rapporto all'Amministrazione
dell'agricoltura.
La sentenza impugnata ha risposto affermativamente al quesito,
ponendo a base del suo ragionamento l'art. 1 del r.d.l. 27 ottobre 1937,

n. 2209.
Dispone detta norma che in casi eccezionali, alle ditte che ne fanno
richiesta, il Ministero per le finanze, di concerto con il Sottosegretario
di Stato per gli scambi e valute (ora Ministero del commercio con l'estero)
e sentito il comitato consultivo di cui al r.d. 14 agosto 1936, n. 1825,
potr� consentire con proprio decreto la temporanea importazione ed
esportazione di merci non previste dalle concessioni in vigore quando
ne sia dimostrata la necessit� per il ricorrere di circostanze speciali e
semprech� il provvedimento possa tornare utile all'economia del paese.

Ad avviso della Corte d'appello con quella norma si � affermata,
nella soggetta materia, la competenza assoluta ed esclusiva del Ministero
delle finanze, pi� precisamente si � inteso e concentrare nel Ministero
delle finanze ed in quello del comm�rcio con l'estero tutti i poteri,
anche quelli pertinenti ad altri Ministeri �, giacch� � stata eliminata
ogni previa intesa con il Ministero per l'industria ed il commercio o
con quello dell'agricoltura, gi� contemplata dal precedente r.d.l. 14 giu-

Il suo diritto fievole, �per effetto dell'atto autorizzativo, acquista espansione
e pu� essere esercitato sia pure nei limiti posti dall'atto stesso.

La posizione soggettiva di diritto del privato titolare dell'autorizzazione
va vista, per�, sotto due prospettive diverse a seconda che la si esamini
nei rapporti con la p. A. e nei rapporti con gli altri privati.

Non vi � alcun dubbio, infatti, che nei confronti degli altri privati
itl. titolare dell'autorizzazione abbia un vero e proprio diritto soggettivo tutelabile,
al pari degli altri diritti soggettivi, dinnanzi all'A.G.O. In eventuali
controversie tra privati sorgenti dalla attivit� autorizzata, come ad
es. nel caso in cui taluno ritenga tale attivit� lesiva dei propri diritti, il
giudice ordinario potr�, sia pure incidentalmente, pronunciarsi sulla legittimit�
del provvedimento autorizzativo disapplicandolo, in forza dell'articolo
5 della legge abolitrice del contenzioso amministrativo, ove lo riscontri
illegittimo, �senza peraltro poterlo annullare per il divieto di repressione
degli atti amministrativi (art. 4 della legge sul contenzioso).

Pu�, pertanto, affermarsi in tesi generale che il privato titolare dell'autorizzazione
ha un diritto soggettivo pieno ed incondizionato nei confronti
di altri privati a svolgere l'attivit� autorizzata e pu� servirsi di tutti
i mezzi giuridici che l'ordinamento predispone a tutela delle posizioni soggettive
di diritto perfetto.

Diverso discorso deve farsi per ci� che .concerne la natura e la consistenza
di tale situazione �soggettiva esaminata nei confronti della p. A.

Va, intanto, rilevato che sussistono numerose fattispecie di autorizzazioni
amministrative per le quali alla p. A. � preclusa ogni ulteriore possibilit�
di intervento nell'attivit� autorizzata ed ogni ulteriore controllo sullo '
svolgimento della stessa: in siffatta ipotesi il privato ha un diritto soggettivo
perfetto anche nei confronti della p. A. autorizzante, tutelabile in modo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO ST,ATO

306

gno 1923, n. 1313 (art. 1) ed � stato soltanto imposto l'obbligo di sentire
il comitato consultivo interministeriale, di cui fa parte, tra gli altri,
un funzionario del Ministero dell'agricoltura: donde la conclusione che
e le esigenze di ogni ministero interessato vengono denunciate in seno
al comitato consultivo e dallo stesso vagliate, per cui deve escludersi
una possibilit� di riesame della materia da parte di ogni altro ministero
che si senta leso dalla decisione emessa prima dal Comitato consultivo
e poi dai Ministeri del commercio estero e delle finanze >.

Anzi secondo la Corte, siccome l'autorizzazione all'importazione �
prevista soltanto per � casi eccezionali �, sarebbe stato sempre interdetto
al Ministero dell'agricoltura l'esercizio delle facolt� attribuitegli dalla
legge 18 giugno 1931, n. 987 anche prima dell'entrata in vigore del

r.d.l. n. 2209, quando la licenza veniva accordata con decreto reale su
proposta del ministro interessato.
Giustamente le ricorrenti denunciano l'erroneit� della tesi enunciata
dalla Corte d'appello.
Questa, in sostanza, ha ravvisato una incompatibilit� tra le norme
dettate ai fini della polizia fitosanitaria e le norme che disciplinano
le temporanee importazioni ed ha ritenuto che quelle non possano trovar
applicazione laddove sono operanti le seconde: in tal modo essa non

pieno ed incondizionato dinnanzi al giudice ordinario. Trattasi per lo pi�
delle autorizzazioni ail compimento di atti giiuridici come, ad es., per l'acquisto
di beni immobili o per l'accettazone di eredit� da parte di persone
giuridiche (art. 17 c. c.). Con la ema:nazone del provvedimento autorizzativo
la p. A. esaurisce il suo potere e non ha pi� alcuna potest� per un ulteriore
intervento discrezionale in materia, sicch� � da escludere che in tali ipotesi
possa �essere esercitata la potest� di revoca dell'autorizzazione (7).

Anche, per�, in siffatte ipotesi non resta precluso alla p. A. l'esercizio
del .potere di annullamento di ufficio ove l'atto autorizzativo venga riconosciuto
illegittimo, �Con la conseguenza che, .per effetto della forza distruttiva
dell'ani.uullamento e della sua efficacia ex tunc, viene meno la situazione
soggettiva di diritto perfetto sorta in base ail provv�edimento autorizzativo
ed al privato � dato soltanto di far valere il suo interesse legittimo al
corretto esercizio della potest� di annullamento della p. A. dinnanzi agli
organi di tutela giurisdizionale amministrativa.

Un problema di risarcibiUt� del danno subito dal privato, per il.e autorizzazioni
amministrative che non ammettono di essere revocate da parte
della p. A. �per l'esaurimento del potere amministrativo, pu� quindi porsi,
a nostro avviso, soltanto quando, nonostante l'ordinamento non consenta n�
in modo �espresso n� in modo implicito alla p. A. la potest� di revoca, questa
sia egualmente esercitata per reali o presunte ragioni di pubblico interesse.
In tal caso, mancando in radice il potere dell'Amministrazione di interve

(7) Sul problema della revocabilit� delle autorizzazioni e dei limiti all'esercizio
della potest� di revoca in tale materia vedasi SALVATORE, Le autorizzazi=i ammin<j.
strative -Struttura, natura giuridica e distinzioni -Revocabilit�, in C011.Sigtio di Stato
1965, II, 483.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 307

ha considerato che si tratta di disposizioni dettate a tutela di interessi

diversi e destinate ad esplicare effetti su piani diversi.

La licenza d'importazione per merci non previste dalle concessioni
in vigore viene infatti accordata in considerazione di particolari esigenze
di carattere economico, in vista, cio�, dell'utilit� dell'economia nazionale
e ben si spiega come il provvedimento debba essere preceduto dal
p�rere di un comitato consultivo, in cui sono rappresentate diverse amministrazioni
statali e varie organizzazioni economiche: in tal modo .�
dato a ciascuno degli enti rappresentati il mezzo di far presente i motivi
di opportunit� e di convenienza che, nell'ambito del rispettivo settore,
militano a favore o contro la richiesta del privato.

.Attraverso la sua partecipazione al comitato il Ministero dell'agricoltura
pu� quindi esplicare la sua funzione istituzionale di tutela dell'interesse
agricolo e pertanto esprimere il proprio avviso circa l'inopportunit�
di consentire l'importazione di prodotti agricoli, di cui esistano
gi� sul mercato quantitativi sufficienti al bisogno ovvero di cui si preveda
prossima una abbondante produzione nazionale; si pu� anche ammettere
che pure in quella sede venga esercitata la tutela fitosanitaria,
giacch�, ad esempio, il Ministero dell'agricoltura pu�.opporsi all'importazioni
di vegetali da localit�, in cui sia nota l'esistenza di malattie
suscettibili di diffusione, al fine di impedire contagi idonei a provocare

nire nell'ambito dell'attivit� autorizzata dopo l'emanazione del provvedimento
permissivo, pu� ritenersi proponibile innanzi al giudice ordinario
una azione di risardmento dei danni sotto il profilo della lesione del diritto
soggettivo perfetto del privato allo svolgimento dell'attivit� autorizzata e
dell'assoluta mancanza nell'Amministrazione del potere di revocare il
provvedimento emanato. Al di fuori delle ipotesi di cui innanzi, nelle quali
con l'emanazione dell'atto autorizzativo si esaurisce il potere della p. A. di
intervento nell'attivit� autorizzata, all'autorit� amministrativa � dato di
incidere sullo svolgimento dell'attivit� stessa mediante l'esercizio del potere
di autotutela della p. A. sotto il profilo della revoca degli atti divenuti inopportuni
per il pubblico interesse.

Cosi di fronte al potere discrezionale dell'Amministrazione di procedere
alla revoca delle autorizzazioni quando siano venute meno le ragioni di
convenienza e di opportunit� che determinarono l'emanazion� del provvedimeno
permissivo ormai non pi� rispondente al pubblico interesse, non
pu� ritenersi sussistente un diritto soggettivo perfetto del privato tutelabile
innanzi al giudice ordinario.

Anche in queste ipotesi, peraltro, quando cio� l'ordinamento accorda
in modo espresso o implicito alla Amministrazione la potest� di revoca ovvero
quando l'Amministrazione conserva la potest� di provvedere discrezionalmente
nella materia, potendosi ritenere che nella generica potest� di
provvedere rientri anche la specifica facolt� di revocare il precedente provvedimento,
pu� ritenersi che duplice sia la situazione soggettiva di cui �
titolare il privato: una situazione soggettiva di diritto sottoposto ad affievolimento
ed una di interesse legittimo al corretto uso della potest� di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

308

infezioni sul territorio nazionale: dal verbale della seduta del 10 marzo
1956 risulta appunto che il rinvio della decisione sulle istanze delle ditte
Noberasco e Polidori fu disposto su istanza del rappresentante del Ministero
dell'agricoltura per sentire il parere del competente servizio sanitario,
dato il pericolo di diffusione di malattie dopo la data del 31 marzo.

Ma � chiaro che il parere dato in sede di comitato consultivo non
pu� che avere un carattere di generalit� e di astrattezza: quindi anche
il parere favorevole all'importazione espresso dal Ministero dell'agricoltura
non fa venir meno la necessit� di ulteriori controlli diretti sulla
merce all'atto dell'effettiva importazione, perch� permane l'esigenza a
soddisfare la quale sono conferiti al Ministero dell'agricoltura i poteri
previsti dagli artt. 8 e 9 della legge n. 987 del 1931 -di impedire
l'ingresso in Italia di vegetali infetti, portatori di germi costituenti veicolo
di diffusione di malattie per i corrispondenti vegetali esistenti in
Italia: in altri termini, per restare aderenti alla fattispecie, si pu�
consentire l'importazione di pomodori dalla Spagna e vietare poi l'intro

revoca, la prima delle quali in funzione di presupposto di legittimazione
della �seconda.

Si riproduce in sostanza lo stesso fenomeno prima esaminato in via
generale in relazione alla posizione soggettiva di colui che aspira ad ottenere
un'autorizzazione amministrativa. Qui, infatti, il diritto sog.gettivo che
ha trovato espansione mediante il provvedimento autorizzativo costituisce
il presupposto indispensabile per l'interesse legittimo a conservare l'autorizzazione,
l'interesse cio� al corretto �esercizio della potest� di revoca spettante
all'Amministrazione (8). Cosi pure tale diritto pu� costituire l'indispensabile
presupposto di legittimazione dell'interesse ad ottenere un altro
e diverso provvedimento autorizzativo da parte di una diversa autorit.�.
� appunto questo il caso esaminato dalla sentenza annotata: il diritto soggettivo
dell'importatore alla introduzione in Italia delle merci oggetto della
licenza di temporanea importazione costituisce il presupposto per il sorgere
e l'articolarsi dell'interesse legittimo ad ottenere anche l'autorizzazione
alla introduzione delle merci in relazione al!l'esercizio del potere di polizia
fitosanitaria.

Trattasi anche qui dell'interesse legittimo al corretto esercizio del potere
amministrativo di polizia fitosanitaria, interesse che trova, il suo presupposto
di legittimazione nel diritto soggettivo scaturente dal precedente provvedimento
autorizzativo emesso da un'altra autorit�. In entrambe le ipotesi
esaminate, quella cio� della revoca dell'autorizzazione da parte della stessa
autorit� e del diniego di un altro atto permissivo di competenza di una diversa
autorit�, si perviene alle stesse conclusioni sul problema della identificazione
del giudice competente a conoscere le eventuali controversie
sorgenti nella subiecta materia.

Invero per la prima ipotesi la revoca, ancorch� illegittima, dell'autorizzazione
viene ad incidere in via diretta ed immediata sull'interesse legittimo
del privato autorizzato a che l'autorit� correttamente eserciti la
potest� di revoca, mentre incide soltanto in maniera indiretta e riflessa

(8) SALVATORE, op. cit., 501.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 309

duzione di una determinata, specifica partita di pomodori spagnoli perch�
infetti.

Ci� pone in evidenza come non sussista affatto quella incompatibilit�
affermata dalla sentenza impugnata e come invece il Ministero
dell'agricoltura possa benissimo esercitare i poteri demandatigli dalla
legge anche in cospetto di merce di cui � stata autorizzata la temporanea
importazione secondo la procedura tracciata dal r.d.l. n. 2209 del 1937:
ne consegue che di fronte all'Amministrazione dell'agricoltura la posi;
zione del titolare della licenza � una posizione di interesse legittimo,
quanto egli non pu� pretendere di esercitare il suo diritto all'importazione
in contrasto con disposizioni che quell'Amministrazione emani in
forza della summenzionata legge del 1931.

La Corte d'appello osserva infine che � lAmministrazione dell'agricoltura
nel rifiutarsi, nella specie, di dar libero corso alla importazione

sul diritto soggettivo che ha trovato espansione mediante l'atto autorizzativo
e che quindi si affievolisce nella sua consistenza (9). In tali termini deve
essere inteso, a nostro avviso, il fenomeno dell'affievolimento dei diritti,
cio� nel senso che per effetto dell'esercizio del potere discrezionale da parte
della p. A., il diritto del privato entra in. una fase di quiescenza e accanto
ad esso, e sul presupposto della sua esistenza, sorge un interesse legittimo
del privato a che venga correttamente esercitato il potere discrezionale.
� frequente l'affermazione che l'esercizio di siffatto potere affievolisce

taluni diritti soggettivi degradandoli ad interessi legittimi.

Tale affermazione non pu� essere condivisa in quanto riteniamo che

non avvenga, n� :possa �logicamente avvenire, alcuna trasfo11mazione dei di

ritti in interessi, data l'inconciliabilit� dei due termini e la �strutturale dif

ferenza tra le due categorie di posizioni soggettive. In realt� il fenomeno

dell'affievolimento, a nostro avviso, .comporta senz'altro che il diritto entra

in una fase di fievolezza per cui risulta compresso dal potere discrezionale

e talvolta persino soppresso (come nel caso dell'espropriazione), ma per

effetto dell'esercizio del potere pubblico, sul presupposto dell'utilit� sostan

ziale sulla quale opera il potere dell'Amministrazione, sorge un interesse

legittimo del privato a che il'autorit� amminiistrativa correttamente eserciti

il potere pubblico e legittimamente comprima la situazione soggettiva spet

tante al privato.

In tali termini riteniamo che debba essere intesa l'espressione, adope

rata anche nella sentenza che si annota e divenuta ormai di uso comune,

secondo la quale �il diritto degrada ad interesse legittimo�; essa in sostanza

(9) L'ALESSI (La responsabilit� della pubblica Amministrazione, Milano 1955,
247; La revoca degli atti amministrativi, Milano 1956, 149) ritiene, invece, che in caso
di revoca illegittima dell'autorizzazione, una volta che la revoca sia stata annullata
dagli organi della giurisdizione amministrativa, si deve ammettere la possibilit� di
un'azione di danno avanti al giudice ordinario sotto il profilo della violazione del
diritto soggettivo perfetto sorto sulla base dell'atto autorizzativo.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

310

autorizzata dal '.Ministero per il commercio estero e da quello delle
finanze, non ha dichiarato, n� comunque inteso di avvalersi di un potere
concessole dalla legge a tutela di esigenze diverse e indipendenti da
quelle gi� prese in considerazione dalle autorit� competenti all'atto in
cui era stata concessa l'autorizzazione, bensi addusse l'ostacolo di precedenti
proprie disposizioni generali che vietano l'importazione di pomodoro
oltre il termine del 15 aprile �: il rilievo non � per nulla risolutivo
ai fini dell'insorta questione di giurisdizione, anche se pone in luce il
comportamento, indubbiamente singolare, tenuto nel caso concreto dal1'
Amministrazione dell'agricoltura.

Si � in presenza infatti di una licenza di importazione, che fin dal
momento della sua concessione, non era utilizzabiue perch� rilasciata
cinque giorni dopo la scadenza del termine entro il quale, per ragioni
fitosanitarie, avrebbe dovuto avenire l'importazione, e questo pone in
evidenza un grave difetto di coordinamento tra le varie branche del1'
Amministrazione dello Stato: per di pi�, secondo quanto risulta dagli

significa, a nostro avviso, che accanto al diritto affievolito dall'esercizio
del potere discrezionale, e proprio a causa dell'affievolimento, sorge e riceve
tutela innanzi agli organi di giurisdizione amministrativa un interesse legittimo
al corretto uso del potere discrezionale e non gi� che il diritto soggettivo
cessa di essere tale e si trasforma strutturalmente in interesse legittimo.

Da ci� naturab:nente consegue che con l'impugnativa in sede amministrativa
dell'atto con il quale il potere pubblico viene esercitato, il privato
denuncia la lesione di tale interesse e non gi� quella del diritto che ha
subito l'affievolimento.

Ci sembra, pertanto, che da tali premesse possa agevolmente rkavarsi
la soluzione del problema della risarcibilit� dei danni conseguenti alla revoca
illegittima dell'autorizzazione amministrativa.

Anche dopo l'annullamento dell'atto di revoca nella competente sede,
non pu� ritenersi proponibile davanti al giudice ordinario, per mancanza
della necessaria � causa petendi ., l'azione di risarcimento dei danni che il
privato assuma di aver subito �per tl'illegittimo affievolimento del suo diritto
all'esercizio della potest� di revoca: ci� in quanto l'esercizio della potest�
di revoca ha leso esclusivamente, in maniera rilevante per il diritto, l'interesse
legittimo alla conservazione dell'autorizzazione ed al corretto esercizio
della potest� di revoca (10).

Alle medesime conclusioni si perviene per la seconda ipotesi concer

nente il diniego, ancorch� illegittimo, di una seconda autorizzazione al pri

(10) Ha ritenuto improponibile per difetto di giurisdizione la domanda di risarcimento
di danni in conseguenza della revoca di una licenza edilizia la Cass. Sez. Un.,
4 marzo 1965, n. 789, in Giust. civ. 1965, I, 2080, con richiami di dottrina e di giurisprudenza.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI Dl GIURISDIZIONE 3U

atti, i delegati del Ministero dell'agricoltura si rifiutarono di visitare i:
pomodori giunti alla stazione di confine solo perch� era scaduto il termine
del 15 aprile, onde il diniego all'importazione � dipeso esclusivamente
da quell'elemento temporale, non da difetti o da malattia, da cui
fosse realmente affetta quella determinata partita di pomodori.

� lecito il dubbio sulla correttezza di siffatto comportamento, ma
non � questa la sede idonea per denunciarla e per trarne conseguenze
sul piano giuridico.

Invero nel rifiuto di esaminare la merce, a parte le eventuali responsabilit�
di natura penale a carico dei funzionari preposti al servizio,
si pu� ravvisare l'omissione dell'esercizio del potere conferito all'Amministrazione,
ma tale omissione non lede alcun diritto subiettivo del
privato: la norma che attribuisce quel potere all'Amministrazione �
una norma d'azione che prescrive un determinato comportamento in
funzione dei fini pubblici perseguiti dall'Ammiistrazione stessa, mentre
per l'esistenza del diritto subbiettivo occorre che la norma, la quale

vato gi� titolare di un precedente atto autorizzativo e quindi portatore di
un diritto soggettivo allo svolgimento dell'attivit� oggetto della prima autorizzazione.

Si pensi, ad es. oltre al caso di cui alla sentenza che si annota, al diniego
della cosiddetta licenza di agibilit� di competenza dell'autorit� di pubblica
sicurezza, e per ragioni appunto inerenti alla sicurezza ipubblica, a
chi sia gi� titolare del nulla-osta, emesso dalle competenti autorit� preposte
alla cura del settore dello spettacolo, all'apertura di una sa!la cinematografica.

In siffatta ipotesi il diniego del secondo provvedimento autorizzativo
soltanto di riflesso incide sul diritto che ha trovato espansione in base al
primo atto autorizzativo emanato da altra autorit�, giacch� esso lede in via
diretta unicamente l'interesse legittimo, il quale sorge sul .presupposto d�
legittimazione del :preesistente diritto soggettivo, al corretto uso del potere
discrezionale da parte dell'autorit� amministrativa preposta alla cura del
settore inerente all'attivit� per la quale occorre l'autorizzazione del:la p. A.

Anche in questi casi, quindi, dopo l'accertamento in sede di giurisdizione
amministrativa dell'illegittimit� dell'atto di diniego ed il suo
annullamento, non � proponbile dinnanzi al giudice ordinario, per difetto
d giurisdizione, un'azione per il risarcimento dei danni che il privato assuma
di aver subito in conseguenza dell'illegittimit� del provvedimento amministrativo
di diniego.

4) Conclusioni. -Tirando le fila delle precedenti brevi osservazioni, in
relazione al problema di giurisdizione che ci eravamo proposti, e cio� della
identificazione dei giudici competenti a pronunciarsi nella subiecta materia,
possono trarsi le seguenti conclusioni.

Sul presupposto che la situazione soggettiva del privato, tanto prima
quanto dopo il rilascio di un'autorizzazione amministrativa, � caratterizzata
dalla concorrenza di una posizione soggettiva di diritto e di una correlativa
posizione di interesse legittimo, interesse il cui presupposto di legittima

312

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

impone all'Amministrazione un obbligo o prescrive un determinato com

portamento senza alcun margine di discrezionalit�, sia posta nell'inteTesse
diretto del privato, a tutela diretta ed immediata della sua posizione
giuridica.

Dall'esercizio dei poteri di polizia fitosanitaria trae vantaggio anche

il singolo in quanto � pure suo interesse a che non vengano introdotte
nello Stato piante infette, ma questo non � sufficiente per configurare
un diritto subbiettivo all'esercizio di quei poteri.

L'esercizio concreto di detti poteri � condizione affinch�. il titolare
della licenza d'importazione avente per oggetto prodotti agricoli possa
usufruirne, ma la sua � una posizione di interesse legittimo, cosicch�
del difettoso come del mancato esercizio di quei poteri egli potr�, se
del caso, dolersi davanti al giudice degli interessi e non davanti al giudice
ordinario.

� chiaro adunque il difetto di giurisdizione dell'Autorit� giudiziaria
ordinaria a conoscere dell'azione di danni, che il Polidori ha proposto
lamentando che l'Amministrazione dell'agricoltura gli abbia impedito di
introdurre in Italia i pomodori, oggetto della licenza di temporanea
importazione.

Il ricorso va quindi accolto, annullandosi senza rinvio la sentenza
impugnata. -(Omissis).

zione � costituito dalla utilit� sostanziale nella quale si compendia il diritto
.soggettivo, pu� ritenersi che sia improponibile per difetto di giurisdizione
del giudice ordinario una domanda di risarcimento di danni proposta dal
privato sotto il profilo del diniego illegittimo dell'autorizzazione ovvero
sotto quello della revoca illegittima del provvedimento permissivo, giacch�
l'unica lesione rilevante in tali ipotesi � quella concernente non gi� il diritto
11.evole o quello sottoposto ad affievolimento, bensi l'interesse legittimo al

�corretto esercizio da parte della p. A. dei propri poteri pubblici, tutelabile
.soltanto con i rimedi amministrativi e di giurisdizione amministrativa.

Non danno, pertanto, diritto ad ottenere il ristoro di eventuali danni
le seguenti ipotesi: 1) il diniego, sia pure illegittimo, dell'autorizzazione;
2) l'annullamento, sia pure illegittimo, dell'atto autorizzativo; 3) :la revoca,
:sia pure illegittima, dell'autorizzazione, quando il �potere di revoca sia in
astratto esercitabile dall'Amministrazione; 4) il diniego, sia pure illegittimo,
di altra autorizzazione richesta sul presupposto di un precedente atto permissivo.

L'unico caso che pu� radicare la giurisdizione del giudice ordinario � fil
�quello della revoca di un'autorizzazione amministrativa per la quale l'ordi~
namento non consente, n� in modo espresso n� in modo implicito, all'Amministrazione
l'esercizio di tale potest�, giacch� in siffatta ipotesi non sus~
siste in radice un potere discrezionale dell'Ammiinstrazione e la situazione
soggettiva del privato lesa dal provvedimento di revoca � quella di diritto
soggettivo perfetto azioriabile dinnanzi al giudice ordinario.

ALFONSO QUARANTA ~

�1

�~��Ami -~Mli~

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 313

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 febbraio 1966, n. 477 -Pres.
Flore -Est. Sparvieri -P. M. Tavolaro (conf.) -Ministero DifesaEsercito
(avv. Stato Colletta) c. D'Addio (avv.ti D'Audino, Dolia,
Piras).

Competenza e giurisdizione -Distanze legali -Contiguit� a bene patri

moniale indisponibile -Diritto soggettivo del privato al rispetto

delle distanze -Affievolimento del diritto -Limiti.

(L. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, art. 2: c. c. , artt. 873 e 877).
Competenza e giurisdizione -Violazione delle norme sulle distanze da
parte della p. A. -Sentenze dichiarative -Ammissibilit�.

(L. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, art. 4).
Demanio e patrimonio -Beni patrimoniali indisponibili -Regime Vincoli
di incommerciabilit� e di imprescrittibilit� -Limiti.

(C. c., artt. 826 e 828).
Propriet� -Distanze legali -Costruzioni it1 aderenza -Nozione.

(C. c., art. 877).
La norma dell'art. 877 e.e. salvaguarda un diritto soggettivo perfetto
del privato e taie diritto non si affivolisce in seguito alla destinazione
del fondo contiguo a sede di un bene patrimoniale indisponibile
(1).

La sentenza, con la quale si affermi tenuta la P.A. a demolire un
muro costruito in violazione delle norme, di cui agli artt. 873 e 877 e.e.,
� meramente dichiarativa e non va assimilata a quelle che portino
condanna ad un obbligo di fare (2).

I beni patrimoniali indisponibili dello Stato e degli enti pubblici

minori non possono essere sottratti alla loro destinazit;me se non nei

modi all'uopo stabiliti e sono soggetti ai vincoli della incommercia

bilit� e della imprescrittibilit� non in senso assoluto, come � disposto

per i beni demaniali, ma solo relativamente a quei fatti giuridici che

siano incompatibili con la loro destinazione (3).

(1-3) Il princ1p10 affermato con la prima massima in tanto � accet

tabile in quanto si precisi che la Corte di Cassazione ha implicitamente rite

nuto il diritto soggettivo, di cui si tratta, nella specie non incompatibile con

la destinazione data al bene patrimoniale indisponibile (mensa degli uffi

ciali del presidio).

Il principio affermato con la terza massima, sebbene come tale accetta

bile, va attentamente applicato; per quanto attiene al cosiddetto vincolo di

imprescrittibilit� sembra doversi intendere con tale espressione che i beni

314

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Onde si verifichi l'ipotesi di una costruzione in aderenza, � necessario
che ia nuova opera e queUa preesistente, pur essendo autonome
dal punto di vista strutt�rale (nel senso che il perimento o la
demolizione deU'una non possa incidere suU'integrit� dell'altra), combacino
perfettamente da uno dei lati, in modo da oon lasciare tra
i due muri, nemmeno per breve tratto o ad intervalli, uno spazio
vuoto, sebbene totalmente chiuso, che lasci scoperte, per qt1-anto parzialmente,
le relative facciate (4).

(Omissis). -Con il primo mezzo l'Amministrazione ricorrente denuncia
la violazione degli artt. 2 della legge 20 marzo 1865, n. 2248
alleg. E sul contenzioso amministrativo, 826 ed 828 del e.e. in relazione
all'art. 360 nn. 1, 3 e 5 del c.p.c., assumendo che la Corte del merito

patrimonialiindisponibili non siano suscettibili di un possesso ad usucapionem
incompatibile con la loro destinazione.
Sui beni patrimoniali indisponibili in genere cfr. Relazione Avvocatura
Stato, 1956-1960, vol. II, n. 96.

Per quanto riguarda la seconda massima si deve rilevare come la
Corte di Cassazione, di fronte alla sentenza del giudice di merito che
dichiarava l'Amministrazione tenuta ad abbattere un mmo ed alla censura
mossavi con il rilievo che la p. A. non pu� essere condannata
ad un facere, ha rigettato il ricorso, interpretando per� quella sentenza
in modo da inquadrarla nei principi generali: il giudice di merito, cio�,
non avrebbe condannato l'Amministrazione ad un fac-ere, ma avrebbe soltanto
dichiarato l'illegittimit� di un comportamento della ip. A. nella situazione
di cui si tratta. Resta cosi all'Amministrazione la possibilit� di scelta
tra i mezzi idonei per sostituire ad una situazione ritenuta illegittima una
situazione legittima (cos� essa potrebbe, forse, lasciare il muro come �
e costruirne un altro in aderenza a quello del privato, in modo che l'intercapedine
rimanga tutta sul suo fondo, o ispessire il muro fino a portarlo
in aderenza con l'altro). Comunque, � auspicabile che si inducano i giudici
di merito alla maggiore chiarezza possibile s� da non ingenerare equivoci
forieri di nuove vertenze, magari in sede di esecuzione, per l'interpretazione
delle loro decisioni, quando non si debba incomodare la Corte di
Cassazione per far precisare principi, alquanto ovvi, che formule poco
chiare p�trebbero lasciar, non senza fondamento, ritenere violati.

Sulla proponibilit� di talune domande nei confronti della P. A., che
dovrebbe pur sempre costituire oggetto di indagine preliminare, v. Ret.
cit. n. 36-37.

(4) La massima trova un precedente nella sentenza 18 febbraio 1961,
n. 357; in argomento .cfr. Cassazione 7 agosto 1952, n. 2554; 5 agosto 1960,
n.
849; 21 gennaio 1964, n. 181.
Nel caso in questione, in sostanza, piuttosto che di una intercapedine nel
0

senso comune del termine, si trattava di una camera d'aria, del tutto
asciutta e igienica, in quanto totalmente chiusa, senza possibilit� di accesso �

i:
per l'uomo n� di penetrazione per aria, luce o pioggia.

Ci� posto, non si vede la ragione del rigore dei giudici. La n?rma del!~
l'art. 877 costituisce una novit� del codice civile attuale e fu chiaramente
destinata a favorire le costruzioni. Ed allora perch� imporre al costruttore,

j
I

~....~.._.,,,.,~

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 315

erroneamente avrebbe disatteso la eccezione, proposta dal Ministero
appellato, di difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Ad avviso
della ricorrente, la Corte di Appello, pur avendo rilevato che l'edificio
ricostruito dal Comando Militare era adibito a mensa degli Ufficiali
del Presidio, avrebbe omesso di considerare che la destinazione dello
stabile ad un pubblico servizio escludesse la configurabilit� di un
diritto soggettivo del D'Addio ad ottenere, come avrebbe chiesto in
citazione, ia demolizione, sia pure parziale, di una costruzione facente
parte del patrimonio indisponibile dello Stato.

Con il secondo mezzo, che pu� essere esaminato congiuntamento
al primo, si deduce la violazione dell'art. 4 della gi� citata legge

n. 2248, del 1865, ali. E, in relazione all'art. 360, nn. 1, 3 e 5 del c. p. c.,
sull'assunto che la Corte del merito, condannando il Ministero alla
demolizione parziale di un edificio destinato a pubblico servizio, avrebbe
omesso di rilevare la carenza di giuridisdizione del giudice ordinario
ad ordinare alla pubblica amministrazione l'adempimento di
un obbligo consistente in un facere.
Le censure sono infondate. Sia nell'atto istitutivo del giudizio che
nell'atto di appello, il D'Addio aveva assunto che lAmministrazione
Militare, nel procedere alla ricostruzione di un proprio stabile sul confine
e a monte del fabbricato di propriet� di esso istante, non aveva
ottemperato alla disposizione dell'art. 877 del e.e., concernente le costruzioni
in aderenza, in quanto tra i muri opposti e contigui dei
due edifici aveva lasciato una intercapedine di circa 80 centimetri.
In tale posizione dedotta in giudizio dal D'Addio, con riferimento ad

che ne apprezza il beneficio, degli oneri che la norma non prevede esplici

tamente? Forse l'esigenza che i muri delle costruzioni aderenti combacino

per tutte le due superfici corrispondenti � fatta risiedere in ragioni di

igiene o in possibilit� di deterioramenti: ma la moderna tecnka delle

costruzioni potrebbe tener conto sia delle necessit� igieniche che di quella

della salvaguardia delle strutture; e, infatti, nel caso concreto, ne tenne

conto. Forse quell'esigenza � vista in funzione dell'eventualit� che il vicino

abbatta la sua costruzione per effettuarne una nuova; ed allora la rien

tranza dell'edificio contiguo potrebbe autorizzare il proprietario di questo

ultimo a pretendere il rispetto delle distanze in corrispondenza della parte

rientrante.

Ma in una ipotesi del genere lo stesso proprietario che, [per ade

guarsi all'insegnamento della Suprema Corte, avesse evitato la camera di

aria in corrispondenza del �Confine costruendo una fascia in materiale leg

gero per determinare l'aderenza nel modo desiderato dal magistrato, .potreb

be procedere ad una rapida demolizione della fascia stessa e creare ugual

mente lo stato di fatto e di diritto ipotizzato.

La norma dell'art. 877 si adegua ad esigenze moderne. Ed allora.sareb

be preferibile interpretarla nel senso che tenga conto delle nuoive tecniche

costruttive. Tempo fa, un muro era una stuttura portante, era qualcosa di

realmente definitivo. Attualmente �Con il termine muro si designa una sem

316 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

una specifica norma del codice civile, non pu� revocarsi in dubbio la
configurabilit� in astratto della lesione di un diritto soggettivo perfetto.
Il quale non pu� considerarsi degradato ad interesse legittimo
dalla destinazione, pacifica in causa, dell'edificio dell'Amministrazione
Militare ad un pubblico servizio e dal carattere pubblicistico, e non
privato, dell'attivit� svolta dalla pubblica amministrazione in ordine
a beni del patrimonio indisponibile dello Stato. Il regime giuridico
di tali beni, per vero, � quello tracciato dall'art. 828 del e.e.: essi sono
soggetti alle regole particolari, che li concernano, e, in quanto non
sia -come nel caso che ne occupa -diversamente disposto alle regole
del codice civile, con le limitazioni derivanti dal precetto che
i beni medesimi non possono essere sottratti alla loro destinazione,
se non nei modi all'uopo stabiliti. Il che importa che i beni patrimoniali
indisponibili dello Stato o degli enti minori di diritto pubblico
sono soggetti al vincolo della incommerciabilt� e della imprescrittibilit�,
non in senso assoluto com'� stabilito per i beni demaniali, ma
solo relativamente a quei fatti giuridici che siano incompatibili con
la loro destinazione: incompatibilit� che, nella specie, non ricorre.
Tuttavia, nella specie, non occorre neanche occuparsi della questione
prospettata, se, cio�, la sentenza abbia in qualche modo inciso sulla
destinazione del bene a mensa degli ufficiali, pe,reh� non sussiste la
premessa del problema, cio� la condanna alla demolizione.

La Corte del merito, invero, sebbene in motivazione abbia affermato
di ravvisare fondata la pretesa del D'Addio di ottenere la demolizione
del muro de quo, con il dispositivo, accogliendo la domanda
del privato negli stessi termini nei quali era stata proposta sia con la
citazione originaria, sia con l'atto di appello, ha soltanto dichiarato
tenuto il Ministero a demolire il muro perimetrale dello stabile costruito
in vicinanza del preesistente stabile del D'Addio a distanza
minore di quella stabilita dall'art. 873 del e.e. La denunciata sentenza
non contiene la condanna dell'Amministrazione Militare a demolire e,

plice parete che pu� essere effettuata in strutture molto leggere e modificata
con grande rapidit�. In questo ordine di idee, appaiono pi� persuasive le
altre due sentenze della stessa Corte di Cassazione rese nel 1963 con
riferimento all'art. 873 del c. c.: 23 luglio, n. 2040 e 24 luglio, n. 2061.
Secondo la pri:rna, � il disposto del citato art. 873 c. c. va... interpretato
in funzione della sua ratio, la quale consiste nell'evitare che fra edifici
posti su fondi limitrofi. sussistono strette intercapedini, nocive per l'igiene,
la salubrit� e la sicurezza degli edifici stessi, e non � quindi applicabile

I qualora l'entit�, l'ubicazione e le caratteristiche strutturali delle opere
realizzate e da realizzare nei due fondi risultino obiettivamente tali da
non essere in contrasto con la detta finalit��, Non vi � nessuna ragione per
non tener conto degli stessi principi nell'interpretazione dell'art. 877 c. c.

(Ettore Guerra).

I I

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 317

mancando il comando del giudice in tal senso, la sentenza stessa non
pu� avere che il valore di una pronuncia dichiarativa della illegittimit�
del comportamento della pubblica Amministrazione per avere
costruito in vicinanza dello stabile del D'Addio, il muro perimetrale
di un proprio edificio a distanza illegale.

Con il terzo ed ultimo mezzo l'Amministrazione ricorrente deduce
la violazione e falsa applicazione degli artt. 873 e 8'77 del e.e. in relazione
all'art. 360 nn. 3 e 5 del c.p.c. assumendo che la Corte del
merito erroneamente avrebbe escluso che lo stabile di essa ricorrente
si potesse considerare costruito in aderenza al preesistente fabbricat0>
del D'Addio. In presenza di una situazione, nella quale i due muri,.
pur essendo aderenti in tutte le linee terminali -anteriore, posteriore,
inferiore e superiore -cosi da impedire infiltrazioni di qualsiasi genere,
si distaccherebbero tra loro nella parte centrale, costituendo una
camera d'aria del tutto asciutta ed igienica, non si sarebbe potuta
affermare, secondo la ricorrente stessa, la esistenza di una intercape-,.
dine, per la totale mancanza di uno spazio libero tra i due fabbricati.

Anche tale censura � priva di fondamento.

La Corte del merito ha accertato che lo stabile dell'Amministrazione
Militare � sorretto da cinque pilastri, dei quali i due estremi
combaciano con il muro perimetrale del fabbricato del D'Addio, mentre
i tre pilastri centrali se ne distaccano per circa 50 (cinquanta}
centimetri: che il muro perimetrale della nuova costruzione segue
l'andamento della linea dei pilastri e che, perci�, tra i muri delle due
costruzioni � rimasto un vuoto, il quale � stato chiuso in alto mediante
un solaio in calcestruzzo, che lateralmente combacia con i due muri
perimetrali.

Premessi questi accertamenti di fatto, la Corte del merito ne ha
dedotto che la esistenza, tra i muri perimetrali dei due stabili vicini,
di una intercapedine di larghezza minore della distanza legale di tre
metri non consentiva di ritenere che l'Amministrazione Militare avesse.
costruito in aderenza, a nulla rilevando in contrario che la intercapedine
stessa, fosse stata totalmente chiusa in modo che n� l'uomo.
potesse accedervi, n� potessero penetrarvi aria e luce n� potesser0o
cadervi pioggia od altro. Con il che la denunciata sentenza non si �
discostata dalla giurisprudenza di questa Corte, per cui, affinch� si
verifichi la ipotesi di costruzione in aderenza, � necessario che la.
nuova opera e quella preesistente -pur essendo autonome dal punt0o
di vista strumentale, nel senso che il perimento o la demolizione
dell'una non possa incidere sulla integrit� dell'altra -combacino perfettamente
da uno dei lati, in modo che non rimanga tra i due muri,.
nemmeno per breve tratto o ad intervalli, uno spazio vuoto, ancorch�totalmente
chiuso, che lasci scoperte, sia pure in parte, le relative facciate
(da �ultimo: Cass. 18 febbraio 1961, n. 357). -(Omissis).

SEZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 8 ottobre 1965, n. 2108 -Pres. Giansiracusa
-Est. Abenavoli -P. M. Raja (conf.) -Ministero Difesa
Aeronautica (avv. Stato Correale) c. De Amici e Pozzi (avv. Uras,
Zonchelli, Frau).

Responsabilit� Civile -Danni futuri -Valutazione equitativa da parte
del Giudice -Legittimit�.

(c. c., art. 2056).
.Responsabilit� civile -Danni relativi a rapporti economico-contrattuali
con persona colposamente uccisa da un terzo -Risarcibilit�.

(c. c., art. 2043).
Quando si verta in ipotesi di danni che si proiettano net futuro, it
.criterio detta liquidazione equitativa � sempre Legittimo, giacch� i danni
juturi non possono, per ta toro stessa natura, essere determinati nei

toro preciso ammontare (1).

n decesso di uno dei soci che esercitano una comune attivit� com
�.merciate, provocato da cotpa di un terzo, Legittima i soci superstiti a
�chiedere it risarcimento det danno -corrispondente ai mancato ap_
porto det defunto -nei confronti del terzo stesso (2).

(Omissis). -Passando quindi al ricorso proposto dal Ministero
della Difesa Aeronautica, col primo motivo si denuncia violazione del.
l'art. 2043 e.e. in relazione all'art. 433 stesso codice; dell'art. 2056 in
.relazione agli artt. 1223, 1226, 1227 stesso codice; degli artt. 100 e

(1) Giurisprudenza costante: cfr. da ultimo Cass., 3 marzo 1965, n. 362,
in Giust. civ., Mass., 1965, 169, e Cass., 16 febbraio 1965, n. 250, in questa
Rassegna, 1965, 339, sub 8 ed ivi ulteriori richiami.
(2) La questione, che la sentenza annotata ha ritenuto -pur senza
.affrontarla ex professo -doversi risolvere affermativamente, ha formato
-ogg.etto di lungo e vivace dibattito in dottrina e giurisprudenza.
Infatti, secondo l'opinione tradizionale, :L'art. 2043 c. c. trova appli,
cazione soltanto in caso di violazione di diritti assoluti, e quindi -come
� stato recentemente puntualizzato in dottrina -�la legittimazione alllazione
nei confronti del soggetto responsabile del danno spetta ai titolari
-O.i un diritto pubblicistico indisponibile, opponibile perci� anche ai terzi �
<(GENTILE, Danno alte persone, in Enciclopedia del dir., XI, 673).

E dall'accoglimento di tale criterio di discriminazione deriva, per

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319

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

115 c.p.c.; tutti ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c.,
e si deduce che il diritto al risarcimento del danno per la morte di un
congiunto, dovuta a fatto illecito altrui, non � in funzione di una
mera eventualit� connessa ad un semplice interesse alla vita dello
stesso, ma occorre la certezza o quanto meno un rilevante grado di
probabilit�, che ad essa si avvicini, della insorgenza del danno. Che,
nel caso particolare, i giudici di merito hanno liquidato i danni patrimoniali
anche a favore della sorella del defunto, De Amici Enrica, per
la considerazione che, con la morte del fratello, sarebbe venuta meno
quell'aspettativa degli alimenti cui avrebbe avuto diritto, senza tuttavia
tener conto che la somministrazione degli alimenti da parte del
fratello non rappresentava una certezza e neppure una probabilit�,
ma soltanto una lontana eventualit�, perch�, essendo nel frattempo la
donna passata a nozze, la sua aspettativa era subordinata alla vana
esenzione di ben cinque categorie poziori.

In ordine a tale motivo la Corte, pur senza disconoscere l'esattezza
dei principi enunciati, rileva che l'aspettativa del diritto agli
alimenti costituisce solo una ragione complementare e secondaria della
decisione impugnata. La ragione sostanziale, per cui la Corte di Appello
ha riconosciuto alla De Amici Enrica il diritto al risarcimento dei danni
patrimoniali, consiste invece nel fatto, non contestato, che costei conviveva
col fratello e coi genitori e tutti lavoravano e collaboravano al
buon andamento dell'azienda commerciale, dalla quale tutti traevano
sussistenza e profitto. Ond'� che il declino che l'azienda ha subito, secondo
l'accertamento insindacabile dei giudici di merito, per la improvvisa
scomparsa dell'Arialdo, che di essa, in sostanza, appariva l'effettivo
amministratore, � danno che si ripercuote su tutti i compartecipi dell'azienda,
compresa la sorella Enrica. Questa � la ragione effettiva del
risarcimento accordato a quest'ultima, mentre quella degli alimenti �
soltanto una ragione marginale.

Il primo motivo, pertanto, deve essere respinto.

converso, l'esclusione della risarcibilit� dei diritti di credito, che non
verrebbero direttamente lesi dal fatto dannoso.
In questo senso si pronunci�, fra le altre, la sent. 4 luglio 1953, n. 2085
(in Resp. civ. prev., 1953, 321), relativa al noto disastro di Superga.

E successivamente la Suprema Corte ha ribadito in numerose sentenze
tali principi (v. da ultimo sent. 17 marzo 1964, n. 614, Giur. it., Mass.,
1964, 189, sub c ed ivi nota 2 di ulteriori riferimenti).

Non sono mancate per altro, negli ultimi anni, pronunce in cui � stata
riconosciuta la tutela aquiliana dei diritti di credito: cfr. Sez. Un., 3 marzo
1964, n. 476 (in Giust. civ., 1964, I, 965) nonch� Appello Napoli, 2 luglio 1965,
ivi, 1965, I, 411, con ampia nota di richiami relativi alle opposte tesi..

In particolare, il diritto al risarcimento dei danni per la morte di un
socio era stato escluso in linea di principio dalla Suprema Corte con sentenza
17 luglio 1940, n. 2411 (in Resp. civ. P1'ev., 1941, 176), che, per altro,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

320

Col secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione
degli artt. 2043, 2056 e.e. in relazione agli artt. 1223, 1225, 1227 stesso
codice; dell'art. 115 c.p.c., ai sensi e per gli effetti dell'art. 360, nn. 3 e 5,
c.p.c.; e si deduce che i giudici di merito hanno liquidato il danno
patrimoniale a norma dell'art. 1226 e.e. in via equitativa, sull'unico
sostanziale rilievo che, trattandosi di danno che si proietta nel futuro,
lo stesso non era suscettibile di preciso accertamento, senza tuttavia
tener conto che l'art. 1226 ha carattere eccezionale e pu� essere applicato
solo quando sia effettivamente impossibile accertare il preciso
ammontare del danno. Non solo, ma neppure hanno tenuto conto che,
in ogni caso, la liquidazione presuppone la certezza dell'esistenza del
danno, che dai giudici di merito � stata invece ritenuta attraverso una
motivazione incongrua e senza esaminare la prova negativa fornita dal
Ministero;

Ma anche questo motivo ~ infondato.

Per quanto riguarda la prima censura, baster� richiamarsi ai principi
pi� volte ribaditi da questa Suprema Corte e cio� che la impossibilit�
di fornire la prova del preciso ammontare del danno, ai fini di
liquidarlo equitativamente, va intesa in senso relativo e non assoluto.
E in particolare, poi, quando si avvert in ipotesi di danrti che si proiettano
nel futuro, il criterio della liquidazione equitativa � sempre legittimo,
giacch� i danni futuri non possono, per la loro stessa natura,
essere determinati nel loro preciso ammontare (Cass., 11 settembre 19613,

n. 2476; id, 17 settembre 1962, n. 2549).
Peraltro la Corte di merito, succintamente ma esaurientemente,
ha spiegato le ragioni per le quali non appariva possibile dar la prova
dell'entit� dei danni subiti dall'azienda e di quelli che avrebbe potuto
subire negli anni futuri, per il mancato apporto dell'attivit� di uno dei
suoi membri. Trattasi di accertamento di fatto, sorretto da congrua
motivazione, e quindi non censurabile in sede di legittimit�. -(Omissis).

nella specie, aveva ritenuto spettare un risarcimento, dato che il defunto

era fratello del socio superstite ed esplicava un'attivit� ritenuta indi

spensabile.

Ed analogamente � stato escluso in passato che siano titolari di un di

ritto al risarcimento -oltre ai soci -i datori di lavoro e gli istituti reli

giosi per la morte di un confratello, trattandosi, apl:)unto, di titolari di un

diritto relativo (cfr. GENTILe, Principi fond. sul risarcimento del danno nei

casi di morte, in Resp. civ. prev., 1963, 3213, ed ivi richiami).

La sentenza in esame si inquadra, perci�, nella tendenza ad estendere

la risarcibilit� del danno anche a favore dei titolari di diritti relativi, in

conformit� di pi� moderne costruzioni dottrinali (cfr. nota alla sentenza

App. Napoli,27 luglio 1965, cit.): tendenza che, .per altro, se corrisponde

in qualche caso ad ovvie ragioni equitative, non ha trovato sinora una

adeguata giustificazione sotto il profilo teoretico.

P. SACCHETTO

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 321

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 ottobre 1965, n. 2156 -Pres. Pece Est.
Scanzano -P. M. Toro (diff.) -Cassa Naz. Previdenza Marinara
(avv. Pizzicanella, Nardone, Pierini) e Agenzia Marittima Tuillier
(avv. Carbone, Sarfatti) c. Fall. S.p.A. Navigazione Triestina (intimato)
e Ministero del Tesoro (avv. Stato Soprano).

Fallimento -Decreto del Tribunale emesso su reclamo avverso il
provvedimento del giudice delegato che rende esecutivo il piano
di riparto -Ricorso per cassazione -Ammissibilit�.

(Cost., art. 111; r. d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 26, 110, 117).

Fallhnento -Ammissione di un credito con il relativo privilegio in
sede di verificazione dello stato passivo -Preclusione di ogni
successiva questione attinente alla graduazione dei privilegi Non
sussiste

(r. d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 95-97).
Privilegi -Privilegi marittimi -Privilegi a garanzia di mutui alle
imprese industriali di Trieste previsti dall'ordine G.M.A. 16 novembre
1948, n. 380 -Priorit� dei privilegi marittimi.

(c. c., artt. 2750 e 2782; c. nav.� artt. 548 e 552).
Il decreto emesso dal Tribunale fallimentare a seguito di reclamo
ex art. 26 l. f. avverso il provvedimento, con il quale il giudice delegato
approva il piano di riparto dell'attivo fallimentare, ha carattere
decisorio e definitivo e pertanto � impugnabile mediante ricorso per
cassazione ex art. 111 Cost. (1).

Il decreto, con il quale il giudice delegato approva e rende esecutivo
lo stato passivo, se non impugnato, preclude, neH'ambito del procedimento
fallimentare, ogni questione relativa all'esistenza del credito
ammesso ed alla sua entit�, all'efficacia del titolo da cui esso deriva
ed all'esistenza delle cause di prelazione riconosciute, ma non anche

(1) Su tale questione, la giurisprudenza della Suprema Corte � da
ritenersi ormai consolidata.
Nel medesimo senso, vedansi le sentenze (richiamate da quella in esame)
19 febbraio 1964, n. 368, Giust. civ., 1964, I, 1004, e 30 maggio 1963,

n. 1461, id., 1963, 2058, ed ivi ulteriori richiami di giurisprudenza e di
dottrina.

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RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

le questioni di graduazione dei privilegi ed in gene1�e quelle concernenti
la collocazione di un credito rispetto agli altri (2).

Poiche i p1�ivilegi marittimi, giusta la specifica, testuale distinzione
dell'art. 2750 c. c., costituiscono corpo a s� e sono esclusivamente regolati
dalla legge propria, con la conseguente priorit� assoluta di grado che
loro deriva dall'art. 548 c. nav., essi prevalgono anche sul privilegio previsto
a garanzia di mutui industriali dall'art. 13 dell'ordine 16 novembre
1948, n. 380 del G. M. A., trattandosi di privilegio previsto da legge speciale
e che pertanto incide soltanto sull'ordine dettato dall'art. 2778 c. c.,
attuando una modifica, alla quale, invece, il codice della navigazione �
insensibile (3).

(Omissis). -Va anzitutto disposta la riunione dei due ricorsi, che
investono lo stesso decreto, e va esaminata la questione della loro ammissibilit�
ex art. 11 Cost., requisito posto in discussione dall'Amministrazione
controricorrente, la quale, mentre non contesta il carattere
decisorio del decreto emesso dal Tribunale fallimentare in sede di recla

(2) Per qualche cenno in dottrina, al riguardo, cfr. PROVINCIALI, Man. di
dir. fall., 1964, II, 1143.
In giurisprudenza, sui limiti della preclusione derivante dall'ammissione
allo stato passivo -reso esecutivo -di un credito con il relativo
privilegio, v. Cass., 14 settembre 1963, n. 2522, Giust. civ., Mass., 1963,
1183; cfr. altres� Trib. Savona, 21 dicembre 1961, con nota di PINTOR,
in questa Rassegna, 1963, 52; recentemente, v. Cass., 28 ottobre 1965, n. 2286,
Foro it., 1966, I, 673 (con nota di L. MAGRONE-FURLOTTI), secondo cui il provvedimento,
con cui il giudice delegato, ritenuta l'inesigibilit� del credito
d'imposta diretta per non essere ancora avvenuta la pubblicazione dei ruoli,
lo esclude dallo stato passivo, non concerne l'esistenza oggettiva del credito,
ma unicamente la sua esigibilit� attuale, onde, sopravvenuta la pubblicazione
dei ruoli, l'esattore pu� farlo valere con domanda di insinuazione
tardiva.

L'affermazione deHa Suprema Corte -contenuta nella sentenza annotata
-che l'avvenuta definitiva ammissione di un credito con il competente
privilegio non pu� impedire, in sede di riparto, la graduazione di
tutti i privilegi su di una piano comparativo appare conforme ad una coerente
applicazione del sistema della legge.

(3) Privilegi marittimi e privilegi previsti dal codice civile o da leggi
speciali.
Prima di esaminare i rapporti tra privilegi marittimi, invocati dalle
ricorrenti, ed il privilegio previsto dall'�ordine� 16 novembre 1948, n. 380 del
G.M.A., invocato dal Ministero del Tesoro, la Suprema Corte, nella sen

PARTE I, SEZ. iII, GIURISPRUDENZA CIVILE 323

mo dal provvedimento con cui il giudice delegato approva il progetto di
ripartizione dell'attivo fallimentare, ne pone in dubbio il carattere definitivo.

La questione non � nuova nella giurisprudenza di questa Suprema
Corte che, nell'affermare la impugnabilit� con ricorso per cassazione del
decreto in parola (v. sent. 19 febbraio 1964, n. 368; 30 maggio 1963,

n. 1461), ne ha sottolineato, con il carattere decisorio, quello definitivo
(sent. 4 aprile 1962, n. 703), desumendolo dalla lettera dell'art. 23 1.
fall. e dalla mancanza, nell'ordinamento, di altri mezzi di tutela dei
diritti deducibili in quella sede.
Non vi sono valide ragioni per discostarsi da tale indirizzo, n� il
controricorrente ne prospetta. Anzi, nella ipotesi (quale quella esaminata
dal Tribunale di Trieste) in cui la contestazione concerne la graduazione
di privilegi esercitabili sui beni il cui ricavato � oggetto del
riparto, concorre ad evidenziare i cennati caratteri la considerazione
che la sede del riparto � quella esclusiva in cui possa avere concreta
rilevanza una questione di prelazione fra pi� creditori concorrenti.

I ricorsi sono, pertanto, ammissibili.

Con il primo motivo la ricorrente Agenzia marittima Tuillier, denunziando
la violazione degli artt. 97, 98, 100, 101 e 102 1. fall., in relazione
all'art. 2909 c. c. e 360, n. 3, c. p. c., lamenta che il Tribunale
abbia ritenuto preclusa, in conseguenza dell'approvazione dello stato
passivo, ogni questione anche relativa al grado dei privilegi..

La censura � fondata. La preclusione che il decreto di cui all'art. 96

1. fall. determina ha limiti oggettivi, che vanno desunti dall'oggetto del
tenza in rassegna, ha osservato essere precluso l'esame della question� attinente
alla efficacia di tale atto normativo per l'ordinamento giuridico italiano
(e ci� in quanto, con l'approvazione dello stato passivo, il privilegio
come tale, e con esso la efficacia dell'ordine de quo, nella specie, dovevano
considerarsi definitivamente riconosciuti).

La rilevata preclusione, quindi, non ha consentito alla Suprema Corte
di riesaminare la delicata e controversa questione dell'efficacia, per il
nostro ordinamento, dei poteri normativi del G. M. A.

Al riguardo, infatti, la Corte di Cassazione -dopo essersi pronunciata
in un primo tempo in senso affermativo: cfr. Sez. Un., 31 luglio 1952,

n. 2451, Foro pad., 1952, I, 1292 -ha successivamente escluso che gli
ordini del G. M. A. avessero efficacia rispetto all'ordinamento giuridico italiano
(Sez. Un., 12 ottobre 1956, n. 3543, Foro it., 1957, 53).
Peraltro, la prevalente dottrina era ed � tuttora orientata nel primo
senso: cfr. VOLLI, I poteri normativi del G. M. A. di Trieste, Foro pad., 1952,
loc. cit., e SEVERINI, Foro it., 1957, loc. cit., in nota alle sentenze indicate,
nonch�, da ultimo, CAPoTORTI, Ancora suUo e status� giuridico di Trieste,
Foro it., 1962, IV, 113, ed ivi estesi richiami.

Neppure la Corte Costituzionale, d'altra parte, ha avuto occasione di
esaminare funditus il problema della sovranit� italiana su Trieste, pur

324

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

procedimento di verificazione dello stato passivo e dal modo con cui
esso � ordinato nell'ambito del pi� ampio procedimento fallimentare.
La verificazione di cui all'articolo citato � l'attivit� con cui il giudice
delegato accerta l'esistenza e la misura del diritto dei singoli creditori

al concorso fallimentare e contemporaneamente acquisisce un dato
fondamentale relativo all'entit� del dissesto, ai fini della liquidazione
delle attivit� o dell'eventuale concordato.

Vero � che egli � tenuto ad esaminare anche l'esistenza delle cause
di prelazione. Trattasi per� di un accertamento assoluto e non comparativo:
e ci� si evince dalla lettera dell'art. 95 1. fall. (secondo cui il
giudice, nell'indicare i crediti che ritiene di ammettere, specifica � se
sono muniti � di privilegio, pegno o ipoteca) e dal sistema della legge,
che predispone una fase ulteriore (quella del riparto: v. art. 1111. fall.).
per la graduazione dei crediti.

La quale, d'altronde, non sarebbe neppure possibile in sede di
varificazione, perch� il relativo procedimento non esaurisce la identificazione
dei soggetti legittimati al concorso: l'approvazione dello stato
passivo, infatti, lascia salva la possibilit� di partecipazione al concorso
stesso attraverso la insinuazione tardiva.

Il decreto di cui all'art. 96 1. fall., dunque, se non impugnato, preclude,
nell'ambito del procedimento fallimentare, ogni questione relativa
all'esistenza del credito ammesso ed alla sua entit�, all'efficacia del titolo
da cui esso deriva ed all'esistenza delle cause di prelazione riconosciute,
ma non anche le questioni di graduazione dei privilegi ed in genere
quelle concernenti la collocazione dell'un credito rispetto agli altri.

avendone prospettato i termini essenziali con la sent. 23 giugno 1964, n. 53

(in questa Rassegna, 1964, 658).

Incontestata, perci�, nella specie, l'attribuzione al Ministero del Te

soro del privilegio di cui trattasi, la Suprema Corte ha per altro ritenuto

che su di esso abbiano prevalenza i privilegi marittimi.

Ma le argomentazioni, a cui sono affidate tali conclusioni, lasciano assai

perplessi.

Com'� noto, l'art. 2750 c. c. stabilisce che �i privilegi sulla nave, sul

nolo e sulle cose caricate e i privilegi sull'aeromobile, sul nolo e sulle cose

caricate sono regolati dal codice della navigazione �.

Mentre il capoverso del medesimo articolo soggiunge che � ai privilegi

previsti da leggi speciali si applicano le norme di questo capo, se non �

diversamente disposto �.

Nella specie, i privilegi vantati dalle ricorrenti erano PI"evisti appunto

dall'art. 552 c. nav. (dal quale sono ora regolati anche i privilegi delle

casse marittime: cfr. GAETA, Casse marittime, i�n Enc. del dir., VI, 456);

mentre il privilegio vantato dal Ministero del Tesoro era previsto da un

ordine de1 G. M. A., da considerarsi quindi legge speciale.

Da ci�, la sentenza in esame ha ritenuto di poter arguire che que

st'ultimo privilegio potesse modificare soltanto l'ordine dei privilegi stabi

lito dalle norme comuni del codice civile, ma non potesse incidere sulla

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 325
Con il secondo motivo lo stesso ricorrente Tuillier, denunziando

violazione e falsa applicazione degli artt. 552, n. 1 e 2, e 548 c. nav.,
della convenzione di Bruxelles sulle ipoteche e i privilegi marittimi e
del Regolamento dell'Aja del 1899 e del 1907, in relazione all'art. 360,

n. 3, c. p. c., sostiene che gli ordini del Governo Militare Alleato,
istitutivi dei mutui F.R.I.E. (Fondo Rotazione Iniziative Economiche) e
del relativo privilegio, sono nulli ed inesistenti, in quanto emanati da
un'Autorit� priva, nel caso, del potere di modificare l'ordinamento
giuridico italiano.
Assume, in proposito, che la Potenza occupante militarmente un
determinato territorio � tenuta a rispettare l'ordinamento ivi esistente,
salvo il caso che tale rispetto risulti impedito in modo assoluto, il che
nella specie non ricorreva.

La censura va disattesa, perch� la questione che essa pone � preclusa
: e concorrono a dimostrarlo alcune delle considerazioni svolte
nell'esame del primo .mezzo.

Poich� i crediti del Ministero del Tesoro sono stati ammessi al
passivo con il privilegio nascente dagli ordini del Governo Alleato 380
{lei 1948, 41 del 1950 e 184 del 1951, � preclusa, agli effetti che qui
interessano, ogni contestazione relativa alla validit� e all'efficace inserimento
degli ordini in parola nell'ordinamento giuridico, dal momento
che il decreto pronunziato dal G. D. a norma dell'art. 96 1. fall. non �
stato impugnato sul punto della esistenza del privilegio. � stato, infatti,
innanzi osservato che tale punto costituisce -e nella specie costitu� materia
della cognizione propria della fase di verificazione dei crediti,
mentre non � contestato che il decreto del Tribunale, oggi denunziato,
appartenga al procedimento fallimentare entro cui la preclusione in
parola opera.

posizione di priorit� assoluta derivante ai privilegi marittimi dal codice
della navigazione, unica foro fonte regolatrice.

Ora, '� bens� vero che i privilegi marittimi hanno particolari caratteristiche
(v., per tutti, LEFEVBRE -PESCATORE, Man. dir. nav., n. 587 segg.:
GAETA, I privilegi marittimi ed aeronavali nel sistema dei privilegi di diritto
comune, in Riv. dir. nav., 1953, I, 123 segg.; ScoTTI, Privilegi marittimi ed
aeronautici, in Enc. forense, V, 919; nonch� Cass., 3 marzo 1965, n. 347, Giust.
civ., Mass., 1965, 160) e rappresentano un corpus a s� stante, ispirato a principi
propri.

Ma, per tal modo, le norme ed i principi che regolano il sistema dei
privilegi marittimi prevarranno sulle norme di diritto comune solo nell'ambito
del sistema stesso, in quanto l'ordine dei privilegi marittimi ed
i rapporti tra di essi sono stabiliti fondamentalmente dal codice della navigazione
(nel silenzio del quale, per altro, si applicano anche a detti
privilegi le norme comuni: cfr. ANDRIOLI, Dei Privilegi, in Comm.rio al

c. c. a cura di ScIALOJA e BRANCA, sub art. 2750, 99): ed in questi termini
sembra
doversi circoscrivere la portata dell'art. 2750, I comma, c. c.
A!llorquando, invece, i privilegi marittimi concorrano con i privilegi

326

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Con il terzo motivo, comune alla Cassa nazionale per la Previdenza
Marinara, l'Agenzia Tuillier, denunziando la violazione e falsa applicazione
dell'art. 13, Sez. I, dell'ordine 184 G. M. A. del 7 dicembre 1952,
in relazione agli artt. 548 c. nav. e 360, n. 4, c. p. c., sostiene, subordinatamente,
che al privilegio vantato dal Ministero del Tesoro compete
un grado posteriore rispetto a quello del privilegio che assiste il proprio
credito e che � fondato sull'art. 552 c. nav.

Lo stesso assunto � oggetto dell'unico motivo di ricorso (che va
perci� esaminato congiuntamente) della Cassa per la Previdenza marinara,
che, parimenti, sostiene non potere l'ordine del G. M. A. derogare
all'art. 548 c. nav. (secondo cui i privilegi sulla nave, indicati nel
successivo art. 552, sono anteposti ad ogni altro).

Le censure sono fondate.

L'art. 13 dell'ordine G. M. A. 380 del 16 novembre 1948, come
modificato dall'ordine 184 del 7 dicembre 1951, stabilisce che i mutui
concessi in esecuzione delle sue disposizioni sono assistiti da privilegio
su tutti i beni del mutuatario, con preferenza rispetto a qualsiasi altro
credito, ad eccezione: a) dei crediti per spese di gfostizia di cui agli
artt. 2755 e 2770 c. c.; b) dei crediti per le retribuzioni ed indennit�
di cui all'art. 2751, n. 4, c. c.; e) di quelli garantiti da qualsiasi iscrizione
anteriore alla data di concessione del mutuo.

Per risolvere il problema nel senso del decreto denunziato non
� sufficiente il tenore letterale della norma, cio� l'affermazione generale
di priorit� che essa fa a favore del privilegio da essa previsto,
poich� la stessa affermazione, ed in termini pi� assoluti e perentori,
� contenuta nel codice della navigazione a favore dei privilegi sulla
nave, quali sono quelli vantati dai due ricorrenti.

previsti sia da norme comuni che da altre leggi speciali -ed il rapporto
tra i due tipi di privilegi non sia espressamente preso in considerazione dal
Legislatore -la prevalenza dei primi o dei secondi non potr� essere determinata
che in base ai principi generali che regolano l'interpretazione delle
norme ed i rapporti tra pi� fonti giuridiche.

Infatti, H rapporto tra pi� leggi si verifica sul piano dell'ordinamento
normativo generale e le singole leggi si pongono -su tale piano -in posizioni
parallele e formalmente equivalenti: il coordinamento e le definizioni
dei rapporti tra di esse non potr� derivare dai principi propri a
ciascuna di esse (che operano all'interno del rispettivo sistema e non possono
imporsi di per s� all'infuori di esso), ma soltanto da principi che s'impongano
a tutt'e due con la medesima efficacia.

Se cos� �, non sembra giustificato che i privilegi previsti dal codice
navale prevalgano indiscriminatamente, sol perch� si tratta di un corpo
speciale di norme di particolare importanza e ampiezza, su qualsiasi diverso
privilegio previsto da ogni altra norma generale o speciale, anteriore

o posteriore.
Il rapporto di prevalenza dovrebbe, anche in questo caso, risolversi

327

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

Dispone, infatti, l'art. 548 c. nav.: � I privilegi stabiliti nel presente
capo sono preferiti a ogni altro' privilegio generale o speciale �.

Concorrendo, quindi, sul ricavato delle navi, oggetto del riparto,
crediti assistiti da privilegio speciale marittimo e crediti assistiti dal
privilegio istituito dall'ordine G. M. A. (che per essere generale pu�
esercitarsi, come su ogni altro bene del debitore fallito, cosi sulle navi),
l'argomento letterale si rivela, in s�, del tutto insufficiente alla soluzione
della questione della graduazione. dei privilegi sopra menzionati.

E non basta a conferirgli carattere risolutivo il fatto che l'ordine

G. M. A. sia posteriore al codice della navigazione.
Posto in questi termini, il problema va risolto con i criteri relativi
alla abrogazione delle leggi: ed escluso che ricorra una ipotesi di abrogazione
espressa, o che l'ordine in parola regoli la intera materia dei
privilegi, compresi quelli marittimi (assunto che neppure il controricorrente
sostiente), l'accoglimento della tesi di quest'ultimo postula la
dimostrazione della incompatibilit� fra le due norme in esame (art. 15
disp. sulla legge in generale). Senonch�, � agevole, come si vedr�, la
dimostrazione del contrario.

A sorreggere la tesi accolta dal denunziato decreto non vale, infine,
porre l'accento sull'interesse pubblico del progresso dell'economia triestina
perseguito dal Legislatore Alleato con l'istituzione dei mutui

F.R.I.E. e del relativo privilegio.
Benvero, anche a rion voler considerare che lo stesso interesse �
immanente nella tutela dei crediti assistiti da privilegio marittimo, essendo
le attivit� da cui essi derivano tra gli aspetti fondamentali di quella
economia, l'argomentazione non giova nel caso concreto alla tesi del
controricorrente. Essa, infatti, non d� ragione del perch� il Legislatore
Alleato abbia anteposto al privilegio da mutui F.R.I.E. (con sacrificio,

secondo i principi interpretativi generali: ed alla stre.gua di questi, la soluzione
cui � pervenuta la Suprema Corte non sembra soddisfacente.
Infatti, ove si abbia riguardo alla formulazione delle norme di cui trattasi,
se � vero che -ai sensi dell'art. 548 c. nav. -i privilegi marittimi

�sono preferiti ad ogni altro privilegio generale o speciale�, � altrettanto
vero che espressione del tutto analoga � contenuta nell'ail't. 13 dell'ordine
16 novembre 1948 del G. M. A. n� le tre eccezioni ivi tassativamente previste
a tale prevalenza (e corrispondenti ad ipotesi tenute sempre dal Legislatore
in particolarissima considerazione) tolgono alcunch�, proprio per la
loro tassativit�, alla portata generale ed assoluta della sancita priorit�
dei privilegi per i mutui alle imprese industriali di Trieste e non consentono
di affermare -come ha fatto la Suprema Corte -che l'affermazione generale
di poziorit� a favore dei privilegi marittimi � � in termini pi� assoluti
e perentori �.
Del resto, in passato -e specialmente per le leggi tributarie -il Legislatore
qualificava frequentemente alcuni crediti come �preferiti ad ogni
altro credito � (cfr. Ruis1, Codice delle cause di prelazione, 1960, 52): e si

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

328

quindi, dell'interesse ad essi connesso) quello relativo ai crediti di cui
all'art. 2751, n. 4, c. c. e non abbia contemplato quello di cui all'art. 552

c. nav., che pu� avere un contenuto men� ampio e che, pure, assiste
crediti di identica natura.
Questa osservazione gi� autorizza a ritenere che il legislatore triestino,
pure avendo tenuto presente, ovviamente, la esistenza del codice
della navigazione e la eventualit� che il privilegio generale da esso
istituito vada ad esercitarsi su una nave (dal che, la prevista formalit�
della iscrizione nel registro navale), non ha inteso interferire nella disciplina
che tale codice detta in tema di privilegio.

Sulla quale disciplina � necessario un accenno di carattere generale
ai fini della corretta impostazione e soluzione del problema.

I privilegi marittimi, limitati, come sono, a crediti che generalmente
traggono origine da attivit� essenziali alla vita e all'esercizio della nave,
assolvono ad esigenze cui tradizionalmente � stata data la pi� ampia
tutela. Ed � canone accolto dalla miglior dottrina e da questa Suprema
Corte con recente pronunzia (sent. n. 347 del 3 marzo 1965) che essi
conferiscono al creditore un diritto che ha i caratteri della realit�, evidenziati
dal diritto di seguito riconosciuto dall'art. 557 c. nav.

Deriva dalla considerazione di tali particolari aspetti la norma dell'art.
2750 c. c., che offre l'argomento decisivo per la soluzione del
problema.

Dopo avere premesso le disposizioni generali relative ai privilegi,
il codice civile, con la norma in parola, contempla separatamente i
privilegi marittimi (e con essi quelli aeronautici) e i privilegi previsti
da leggi speciali e, mentre assoggetta questi ultimi (in mancanza di
espresse disposizioni in contrario) alle norme comuni, dispone che i primi
sono regolati dal codice della navigazione. L'ordinamento prevede, cos�,
una disciplina di carattere generale, applicabile per norma anche ai

tratta di qualificazione cos� univoca, da non lasciare adito a dubbi sull'effet

tivo intento di priorit� assoluta che si voleva raggiungere in tutti i casi in

cui veniva usata.

Esclusa, pertanto, la possibilit� di stabilire la prevalenza dell'uno o

dell'altro privilegio in base al confronto della formulazione letterale delle

rispettive norme, occorre ricercare ulteriori elementi interpretativi nella

ratio a cui tali norme sono p;reordinate e nella posizione che, in conseguen

za, esse reciprocamente assumono: e, sotto questo profilo, appare determi

nante il rilievo che sia la norma del codice della navigazione come quella

dell'atto normativo del G. M. A. hanno natura di leggi speciali e pertanto

occorre determinare la natura degli interessi da esse irispettivamente tute

lati e l'ambito delle corrispondenti sfere di operativit�.

Ora, � bens� vero che i privilegi marittimi fanno parte di un diritto

speciale, rispetto alle norme comuni, ma sono tuttavia diretti a tutelare

interessi di portata pi� generale e di natura pi� comune rispetto all'in

teresse perseguito dalla norma del G. M. A.: interesse rappresentato dalla

329

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

privilegi previsti da leggi speciali, ed una particolare, applicabile ai
privilegi marittimi, sancendo, cos�, di questi ultimi, il carattere di
materia speciale, assicurandone la autonomia e riconoscendone la fonte
esclusiva di regolamento al codice della navigazione (ed ovviamente ad
altra successiva legge che disciplini la medesima materia). Tutto ci�, in
omaggio alla natura di diritto speciale, che � generalmente riconosciuta
al diritto della navigazione, e della quale � espressione l'art. 1 c. nav.,
secondo cui � nel corpo di tale diritto che vanno anzitutto ricercate le
norme da applicare in via analogica.

Ora, l'ordine G. M. A., legge speciale che certamente non regola
la materia marittima, perch� ha come oggetto la concessione di mutui
all'industria in genere, d� luogo ad una ipotesi di privilegio da legge
speciale ai sensi dell'art. 2750, 2� comma, c. c.

Poich�, per�, come gi� detto e giusta la specifica testuale distinzione
dell'art. 2750 c. c., i privilegi marittimi rimangono come corpo
a s�, esclusivamente regolati dalla legge propria, con la conseguente
priorit� �assoluta di grado, che ad essi deriva dall'art. 548 c. nav., la
efficacia di detto art. 548 non � influenzata dall'art. 13 dell'ordine G.

M. A. 380/1948 e successive modifiche (che adotta termini analoghi
per conferire priorit� di grado al privilegio F.R.I.E.), trattandosi di
norme che operano i campi diversi. Infatti, la seconda (art. 13 cit. ordine
G. M. A) riflette un privilegio che si inquadra in quelli contemplati dal
codice civile ed incide, quindi, esclusivamente sull'ordine dettato da quenecessit�
di favorire -in una situazione politica ed economica del tutto

eccezionale ed in un determinato ambito territoriale -la ripresa dell'in

dustria triestina.

Sembra, pertanto, che la norma del G. M. A. -avendo oggetto e

finalit� cosi circoscritti -si ponga in un rapporto di specialit� rispetto a

tutto l'ordinamento normativo preesistente (del quale anche il codice della

navigazione fa parte) e comporti correlativamente una pi� intensa tutela

rispetto ad ogni altra norma avente finalit� pi� ampie.

Da ci�, la conseguenza che anche la priorit� accordata, nel nostro

ordinamento, ai privilegi marittimi incontra un limite di fronte alla norma

esaminata del G. M. A.

Che, se, per altro, non volesse condividersi l'opinione secondo cui

per tal modo -il privilegio previsto da tali norme prevale anche sui pri

vigeli marittimi, dovrebbe derivarne, se mai, non gi� la prevalenza dei pri

vilegi marittimi, ma -nel presupposto che nell'uno e nell'altro caso si

tratta di crediti tutelati da norme speciali con pari intensit� -il ricono

scimento che essi concorrono tra di loro in proporzione del relativo importo,

in base al criterio generalmente sancito dall'art. 2782, capoverso, c. c., per il

concorso, appunto, tra � pi� crediti privilegiati ai quali le leggi speciali

attribuiscono genericamente una prelazione su ogni altro credito �.

P. S!ACCHETTO

330 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sto nell'art. 2778, attuando una modifica, cui il codice della navigazione
� insensibile, cos� come lo sarebbe rispetto a qualunque nuova norma
del codice civile, che venisse a modificare l'ordine dei privilegi da quest'ultimo
contemplati. Rimane, perci�, salva la priorit� che la seconda
delle norme in esame, cio� l'art. 548 c. nav., attribuisce ai privilegi
marittimi, non avendo l'ordine G. M. A. innovato (il che avrebbe dovuto
essere fatto in maniera ben specifica) al rapporto. tra privilegi marittimi
e privilegi da leggi speciali, fissato dal menzionato art. 2750 c. c.,

Va accolto, dunque, il ricorso della Cassa nazionale per la previdenza
marinara e, per quanto di ragione, quello dell'Agenzia marittima
Tuillier, correlativamente cassandosi il denunziato decreto, con rinvio
allo stesso Tribunale fallimentare di Trieste.

Questo si uniformer� al principio della prevalenza dei privilegi
di cui all'art. 552 c. nav. rispetto a quello di cui all'art. 13 dell'ordine

G. M. A. n. 380/1948 e successive modifiche. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 8 gennaio 1966, n. 149 � Pres. Favara
-Est. Spagnoletti -P. M. Trotta (conf.) -D'Aloja (avv. La
Pera, Sorrentino) c. Opera per la valorizzazione della Sila (avv.

Stato Agr�).

I w

Riforma fondiaria -Espropriazione di terreni boschivi con piante cedue
-Piante gi� mature per il taglio al momento dell'espropriazione
-Indennit� aggiuntiva -Compravendita del ceduo e successiva
espropriazione del suolo -Efficacia traslativa reale della com

I
I
ID

pravendita -Piante non ancora giunte a maturazione -Esclusione Acquisto
delle medesime da parte dell'espropriante -Sussiste Conoscenza
della vendita da parte dell'Ente espropriante -Inopponibilit�
della medesima in mancanza di adesione dell'Ente.

(c. c. 1865, artt. 410, 411, 444; c. c., artt. 820, 821; 1. 12 maggio 1950, n. 230, artt.
2 e segg.).
Secondo il codice civile abrogato la pianta cedua era un bene immobilim
�e natumlmente incorporato al suolo, ma la immobilizzazione della
quale poteva cessm�e con l'atterramento fatto dal proprietario del suolo

o con la vendita del ceduo fatta in previsione del taglio. Tuttavia tale
anticipata t1�asformazione negoziale operava esclusivamente inter partes
e nei confronti dei lo1�0 aventi causa, rimanendo, invece, per i terzi,
le piante cedue immobili pe1� incorporazione. Di conseguenza, ove in
forza della legge Sila 12 maggio 1950, n. 230 l'ente abbia proceduto

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 331

all'espropriazione di un terreno boschivo con piante cedue, il provvedimento
espropriativo non pu� che colpire l'intero terreno, nello stato
in cui trovasi, con esclusione, per�, degli alberi gi� maturi per ii taglio
al momento della espropriazione, per i quali � dovuto al proprietario

o ai suoi aventi causa, che ne siano stati indebitamente privati, un compenso
ulteriore, in aggiunta all'indennit� dovuta per il fondo. Dalla
premessa che nessun effetto traslativo reale si produce, in caso di compravendita,
per le piante non ancora giunte a maturazione, scaturisce
la conseguenza che, se altri (e a maggior ragione l'Ente Riforma a causa
del pubblico interesse) abbia, intanto, acquistato la propriet� del fondo
(nella fattispecie in virt� dell'esproprio), al quale siano ancora aderenti
i frutti (alberi, ecc.), questi ne diventa proprietario, come di cose,
le quali, pi� che una accessione del fondo (non avendo mai avuto una
precedente individualit� distinta dalla cosa principale), sono una pars
iundi, una cosa stessa con il fondo. N�, .ad impedire tale conseguenza,
basta il fatto che l'acquirente del fondo (Ente Riforma) abbia avuto
conoscenza della vendita gi� fatta ad altri dei frutti pendenti, essendo
altresi necessario che vi abbia aderito (1).
(Omissis). -Il thema decidendum concerne la opponibilit� o
meno all'Ente espropriante (Opera per la valorizzazione della Sila) di
un contratto di vendita di piante boschive da taglio, stipulato sotto
l'impero del codice civile abrogato (artt. 410 e 411) e con scadenza
11 luglio 1959, oltre un periodo di proroga di tre anni.

La questione controversa � permeata da due aspetti: pubblicistico
e privatistico, il primo dei quali, implicante esigenze di prevalente
interesse pubblico, giustamente � ,stato messo in evidenza daUa impugnata
sentenza e dalla Avvocatura dello Stato.

(1) Sulla prima parte della massima v., in senso conforme, Cass. 12
luglio 1943, n. 1785, Foro it., Rep., 1943-1945, voce Vendita, col. 1662,
nn. 90-:92, la quale avverte che � tale anticipata �trasformazione negoziale
opera inter partes restando le piante cedue, per il terzo, immobili per
incorporazione �. �
Sulla seconda parte della massima v., in senso conforme, Cass., Sez.
Un., 5 aprile 1963, n. 883, Giust. civ., Mass., 1963, 412; Cass., 14 luglio
1962, n. 1880, ivi, 1962; 929. Sull'ultima parte della massima v., infine, in
senso conforme, Cass., 30 luglio 1937, n. 2_931, Foro it., Mass., 1937, c. 635-636.

Sulla distinzione tra fru:tti pendenti e� frutti separati, giusta gli artt. 820
e 821 c. c. vigente, v. Cass., 11 luglio 1964, n. 1852, in questa Rassegna,
1964, I, 1088. (nella motivazione: 1091); v. anche, sul concetto di frutti naturali
e sull'acquisto dei medesimi al momento della separazione, e in quanto
prima di tale momento essi ancora non esistono nella loro individualit�
giuridica ., Cass., 14 febbraio 1966, n. 439, in questa Rassegna, 1966, '.t, 121
(nella motivazione).

382

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La Corte di appello di Catanzaro, dopo aver sottolineato che, in
virt� dell'art. 9 della legge per la Sila del 12 maggio 1950, n. 230, i
diritti dei terzi (senza limitazioni) sono trasferiti, ad ogni effetto, sulla
indennit� di espropriazione, ha osservato che, anche ammesso che il
contratto di compravendita delle piante, stipulato nel 1938, avesse avuto
effetto reale, come sostenuto dai D'Aloja, le conseguenze sarebbero
state le stesse, in quanto che tale effetto reale deve intendersi limitato
alle piante giunte a maturazione al momento del decreto di esproprio.

Con l'unico mezzo dedotto a sostegno della impugnazione i ricorrenti
sostengono che le piante cedue vendute nel 1938 non potevano
fare parte dell'immobile espropriato perch� gi� mobilizzate e censurano
l'impugnata sentenza con un duplice ordine di argomentazioni:

a) per falsa applicazione degli artt. 410 e 411 codice civile abrogato,
nonch� dell'art. 9 della legge n. 230 del 1950 (art. 360, n. 2, c.p.c.),
per avere la sentenza stessa erroneamente ritenuto che il diritto di
propriet� acquistato sulla piantagione non ancora tagliata si sarebbe,
in ogni caso, convertito per il predetto art. 9 in un diritto alla indennit�
per l'espropriazione del suolo;

b) perch� erroneamente la sentenza avrebbe negato che essi
ricorrenti avessero acquistato la propriet� degli alberi non ancora
tagliati al momento della vendita, configurando tale vendita come una
emptio rei speratae con effetti obbligatori ed equiparando i detti alberi
a frutti pendenti non ancora maturati.

Osserva il S. C. che le censure svolte a sostegno del ricorso sono

prive di giuridico fondamento. �

Come questo S. C. ebbe a rilevare con la sentenza n. 178'5 del

17 luglio, 1943, seguita da altre, secondo il codice civile abrogato la

pianta cedua era un bene immobiliare naturalmente incorporato al

suolo, ma la cui immobilizzazione poteva cessare con l'atterramento

fatto del proprietario del suolo, o con la vendita del ceduo in previ

sione del taglio. Tuttavia, tale anticipata trasformazione negoziale ope

rava esclusivamente inter partes e nei confronti dei loro aventi causa,

rimanendo, invece, per i terzi le piante cedue immobili per incorpora

zione. Di conseguenza, ove in forza della legge Sila 12 maggio 1950,

n. 230 l'Ente abbia proceduto all'espropriazione di un terreno boschivo
con piante cedue, il provvedimento espropriativo non pu� che colpire
l'intero terreno, nello stato in cui trovasi, con esclusione per� degli
alberi gi� maturi per il taglio al momento della espropriazione, per i
quali � dovuto perci� al proprietario o ai suoi aventi causa, che ne
sono stati indebitamente privati, un compenso ulteriore in aggiunta
alla indennit� dovuta per il fondo (su questo secondo punto cfr. Sez ..
Un., 5 aprile 1963, n. 883; Cass., 14 luglio 1962�, n. 1880, ecc.).
Orbene, nella fattispecie in esame, la Corte di merito, lungi dal

PARTE Ii SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 333

contraddir� ai predetti principi, ha esattament� affermato che l'effetto
reale, e non�.� meramente obbligatorio, del �ontratto �.di compravendita
delle piante stipulato� nel 1938 andava circoscritto agli alberi che erano
gi� maturi per il taglio al momento del decreto di esproprio, mentre
per tutte le altre piante in corso di maturazione non restava che la
rivalsa sulla indennit� di espropriazione.

.. :L.tmitati. co~.i te:rminl.� dellai �ontr:oversia, restii va . da ..accertare se
i D'Aloja-Pirro avessero utilizzato o .no.n le piante mature,

SU tale punto la Corte non ha esitato ad affermare che i D'AlojaPiri'o
sicuramente �bb�ro ad abbattere>ed asportare dal fondo gli alberi
gi� m11turi .per iltaglio al momento dell'esproprio, �con �accertamento
di fatto che non � stato oggetto di impugnazione.

. . D'altra parte, la distinzione delle piante giunte. gi� a maturazione
dalle altre, con la conseguente diversit� di effetti giuridici del contratto
di. compravelldita, .� tr~va piena . giustificazione nell'interesse pubblicopo�fo � l:fas� della legge di espropriO. . .�

�. 1Jalfa premessa che �. nessun��� effetto trasfativ�> �reale� si produce per
le pfaht��� non ancora giunt��� a:� maturazione, scaturisce la conseguenza
che, se altri (e a maggior ragione l'Ente Rifdrma a causa del pubblico
interesse) abbia intanto acquistato la propriet� del fondo (nella fattispecie
in virt� dell'�sproprio); al quale siano ancora aderenti � frutti
(alberi, ecc.), questi ne diventa proprietariO, come di cose, le quali, pi�
che un'accessione del�. fondo �. (non.�� avendo�. ma:i avuto una precedente
indi'Vidualit� distinta dalla cosa principale); sono una pars fundi, una
cosa stessa: con.��n�fondo.

. N� ad unpedire tale conseguenza -e qui si risponde ad un ril�evo

fatfo dai riCorrenti -basta il fatto che l'acquirehte del fondo (Ente

Rif�rma) abbia avuto conoscenza dell~ vendita, gi� fatta ad altri, dei

frutti pendenti, essendo altresl necessario che vi abbia aderito (Cass.,

30 luglio 1937, n. 2931), il che nella specie non si � verificato, come �

stato accertato e come, del resto, � pacifico fra le parti.

Contrar.iamente a quanto assume. il patrono dei ricorrenti, non �

dato riscontrare contraddizione : �. . .. tra l'iter ..��logico-giuridico.�.� . sovra . accen

��.��... .. �.� .� �. .. .. . .

nato e l'insegnamento della sentenza delle Sez. Un., 5 aprile 1963, n. 883,

secondo il quale i irutti del bene espropriato seguono in ogni caso la

cosa-madre,�. ma � dovuto . un compenso per quelli che al momento del

decreto � di� esproprio si.ano. giunti a maturazione.

11 principio vale anche nei confronti dell'acquirente del bosco, a

meno che, come si � visto, il successore a titolo� particolare (nella specie

l'ente di riforma) del proprietario del suolo sia a conoscenza della pre

corsa vendita delle piante da taglio e abbia dato la sua adesione.

Alla stregua delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere

rigettato con ogni pronunzia conseguenziale. -(Omissis).

334

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 10 gennaio 1966, n. 182 -Pres. Favara

-Est. Montanari Visco -P. M. Cutrupia (conf.) -Tomaselli (avv.
Vecchione, Giudiceandrea) c. Societ� Unione Fiammiferi (avv.
Guerra G. e P.).

Cosa giudicata -Giudicato sulla competenza -Cosa giudicata formale Giudicato
su questioni di merito -Cosa giudicata sostanziale.

(c. p. c., artt. 44, 324; c. c., art. 2909).
Concessioni amministrative -Personalit� ed intrasmissibilit� -Portata
-Cessione di azienda di fabbricazione di fiammiferi -Consenso
della P. A. -Mancanza -Effetti.

(d. lg.vo 11 marzo 1923, n. 560, artt. 1 e segg.; d. 1. 5 aprile 1925, n. 396, artt. 1 .�'
e segg.; d. 1. 18 gennaio 1932, n. 14, All.: art. 4).
Arbitrato -Sentenza arbitrale -Controllo della sussistenza della motivazione
-Appartiene al giudice di merito competente a pronunciarsi
sull'azione di nullit� del lodo e non alla Corte di Cassazione.

(c. p. c., artt. 823, 827, 828, 829, n. 5).
Salvo quanto stabilito per le decisioni della Corte di Cassazione in
sede di regolamento, le sentenze che statuiscono sulla competenza non
sono mai suscettibili di passare in cosa giudicata nel senso sostanziale.
Invero la decisione sulla questione di competenza emessa dal giudice di
merito con sentenza non pi� impugnabile dd luogo soltanto al giudicato
formale e ci� a differenza delle sentenze su questioni di merito, le quali
spiegano i loro effetti fuori del processo e sono vincolanti per tutti i
futuri giudizi, essendo appunto la cosa giudicata sostanziale diretta ad
impedire che, riproponendosi la lite, possa essere nuovamente valutato
e modificato il rapporto sostanziale definito (1).

(1) Cfr. Cass., 2 febbraio 1962, n. 202, Giust. civ., Mass. Cass., 1962, 94,
sub 1, con richiami. Per vero, decisione di merito � � la decisione sulla
pretesa fatta valere e cio� sulle condizioni della singola concreta azione proposta,
mentre non � di merito la decisione sui presupposti processuali, ivi
compresa la competenza�: ZANZUCCHI, Dir. proc. civ., vol. I, Milano, 1948,
45. Sul contrapposto fra preclusione, che si ha normalmente quando il
giudice e giudica del .processo� e autorit� della cosa giudicata (sostanziale),
ehe si ha quando egli e giudica della causa�, cio� della materia del contendere,
v. ZANZUCCHI, op., vol. citt., 68; LIEBMAN, Corso di diritto processuale
.civile, I, Milano, 1952, 238. Peraltro, sul concetto di efficacia panprocessuale
del giudicato. relativo alla competenza e regolata � dalla Cassazione, v. RE1JENTI,
Il giudicato sul punto di diritto, Scritti giuridici in onore di F. Carnelutti,
vol. II, Padova, 1950, 695 e segg. A proposito del giudicato sulla
giurisdizione, v. Cass., Sez. Un., 20 gennaio 1964, n. 128, in questa Rassegna,

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 335

La legge non vieta in modo assoluto ii trasferimento di aziende,
l'esercizio delle quali sia soggetto a concessione amministrativa, ma
intende soltanto impedire che della concessione usufruisca chi non ne
sia titolare, mediante convenzioni le quali violino le regole deLla personalit�
e dell'intrasmissibilit� delle concessioni amministrative. Epper�,
in mancanza dell'autorizzazione ministeriale, le cessioni delle fabbriche

o deZZe assegnazioni di fiammiferi non sono efficaci nei confronti deUa
P.A., mentre esplicano piena� validit� nei rapporti tra le parti private
contraenti, avendo per oggetto diritti per loro natura disponibili (2).
n valutare se la sentenza arbitrale difetti o meno di motivazione
rientra nei poteri insindacabili del giudice di merito, mentre il controllo
di legittimit�. della Corte di Cassazione pu� esercitarsi non gi�, direttamente,
sulla motivazione del lodo, ma su quella della sentenza del
giudice ordinario, che abbia pronunciato sull'azione di nullit� del medesimo
(3).

(Omiss.is) � .__ Con il primo motivo di ricorso il Tomaselli afferma
che la Corte d'Appello ha errato nel ritenere che si era formato il giudicato
sulla validit� della clausola compromissoria contenuta nel
contratto del 24 aprile 1934. La censura risulta sotto questo aspetto
esatta, giacch�, avendo il Tribunale di Roma dichiarato la propria incompetenza
ed avendo esso esaminata la questione della validit� della
clausola compromissoria solamente incidentalmente, la sentenza negativa
di competenza emessa non poteva fare stato nel giudizio arbitrale,
bench� passata in cosa giudicata formale. Le sentenze, infatti, che statuiscono
sulla competenza, salvo quanto stabilito per le decisioni della
Corte Suprema di Cassazione in sede di regolamento, non sono mai
suscettibili di passare in cosa giudicata nel senso sostanziale (cfr. sent.

n. 202 del 1962 di questa Suprema Corte). Invero, la decisione sulla
1964, I, 698, sub 1, ed ivi nota di riferimenti di dottrina e giurisprudenza;
25 luglio 1964, n. 2059, ibidem, 1039, sub 1, ed ivi nota di ulteriori riferimenti
di giurisprudenza.

(2) Cfr. Cass., 17 settembre 1963, n. 2536, Giust. civ., Mass. Cass., 1963,
1190, sub 1, con riferimenti di giurisprudenza e dottrina; ma v. nota (sub 1)
a Oass., 29 gennaio 1964, n. 233, in questa Rassegna, 1964, I, 328.
Sul concetto di monopolio indiretto,� com'� quello dei fiammiferi, esercitato,
�io�, a mezzo di ;concessionari (accanto al monopolio indiretto v'�
un'imposta di fabbricazione, applicata alle fabbriche concessionarie e,
quindi, trasferita sul consumatore), v. ALEssI, voce Fiammiferi (Imposta
sui), Novissimo Digesto Italiano, vol. VII, Torino, 1961, 267.

(3) Cfr. Cass., 5 dicembre 1960, n. 3181, Giust. civ., Mass. Cass., 1960,
1240, sub 2, con riferimenti; 24 aprile 1962, n. 819, ivi, 1962, 408, sub 1, con
riferimenti; 28 febbraio 1964, n. 446, Foro pad., 1964, I, 1379; 15 luglio 1964,
n. 1908, Foro it., Mass., 1964, 494.
7

336 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

questione di competenza, emessa dal giudice di merito con sentenza non
pi� impugnabile, d� luogo soltanto al giudicato formale, ci� a differenza
delle sentenze su questioni di merito, le quali spiegano i loro effetti
fuori del processo e sono vincolanti per tutti i futuri giudizi, essendo
appunto la cosa giudicata sostanziale diretta ad impedire che, riproponendosi
la lite, possa essere nuovamente valutato e modificato il
rapporto sostanziale definito.

Riconosciuta per� la mancanza dell'autorit� di cosa giudicata sostanziale
nei riguardi della sentenza di incompetenza emessa dal Tribunale
di Roma, devesi ora, da parte di questa Corte, esaminare la questione
della nullit� o meno della clausola compromissoria ai fini della risoluzione
della questione della competenza arbitrale, questione per la quale
questa Suprema Corte � anche, si intende, giudice di fatto. Al riguardo
si deve, anzitutto, osservare che pertinente ed esatta � l'osservazione,
riportata nella sentenza impugnata, secondo cui, non figurando pi�
all'epoca della conclusione del contratto del 30 aprile 1934 il Tomaselli
fra i fabbricanti di fiammiferi consorziati, nei suoi riguardi nessun
valore poteva avere il divieto di cessione previsto dall'art. 4 delle
norme allegate al r.d.d. 18 gennaio 1932, n. 14, disposizione che faceva
esplicitamente riferimento alle sole. fabbriche �consorziate. A ci� si deve
aggiungere un rilievo ancora pi� generale e cio� che la disposizione
citata di cui all'art. 4 non richiedeva che una forma di autorizzazione
preventiva per i trasferimenti delle fabbriche di fiammiferi e per le

cessioni delle assegnazioni, ma non stabiliva affatto una sanzione di
nullit� assoluta per i trasferimenti e le cessioni eseguite senza il preI
ventivo nulla-osta ministeriale.

N� si ravvisa una qualsiasi ragione o finalit� di interesse pubblico
che imponga, per la natura delle fabbriche in questione e per il genere
dei relativi prodotti, all'interprete di dedurre una tale nullit�, in cor

IIrispondenza di un divieto da qualificarsi di ordine pubblico. Al contrario,
fra le parti, i diritti in esame debbono considerarsi pienamente
disponibili e trasmissibili, in conformit� di quanto � stato ritenuto dalla
giurisprudenza di questo Supremo Collegio per altri tipi di aziende e
in tema di concessioni amministrative. Il fatto che la validit� della
cessione sia subordinata al consenso dell'amministrazione -ha ritenuto
gi� questa Suprema Corte con sentenza del 17 settembre 1963, n. 2536 dimostra
che la legge non vieta in modo assoluto il trasferimento di
aziende, il cui esercizio sia soggetto a concessione, ma intende soltanto
impedire che della concessione usufruisca chi non ne sia titolare, mediante
convenzioni le quali violino le regole della personalit� e della
intrasmissibilit� delle concessioni amministrative.

In mancanza, quindi, dell'autorizzazione ministeriale, le cessioni
delle fabbriche o delle assegnazioni di fiammiferi, ai sensi dell'art. 4

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

337

delle norme annesse al r.d.l. 18 gennaio 1932, n. 14, non sono efficaci
nei confronti della P .A., mentre esplicano piena validit� nei rapporti
tra le parti private contraenti, avendo per oggetto diritti per loro natura
disponibili.

Da quanto esposto consegue l'impossibilt� di dichiarare nulla la
clausola compromissoria in esame e consegue, quindi, altres�, che il
Collegio arbitrale era competente a decidere la controversia promossa
dal Tomaselli contro l'Unione Fiammiferi. Il primo mezzo di ricorso
deve essere perci� respinto.

Il secondo motivo di ricorso lamenta l'illegale nomina di due dei
tre arbitri del Collegio. Quanto all'arbitro che ha esercitato le funzioni
di presidente, va rilevato che la clausola compromissoria prevedeva che
tale arbitro dovesse essere la persona del direttore generale del Consorzio
Industrie Fiammiferi di Milano, in carica al momento della
costituzione del Collegio arbitrale. Il ricorrente assume che tale arbitro
avrebbe dovuto essere nominato dal Presidente del Tribunale a causa
dell'inesistenza di un Consorzio Industrie Fiammiferi in Milano. In
realt� dalla documentazione in atti risulta che unico � stato sempre il
Consorzio Industrie Fiammiferi. La sede legale del predetto Consorzio
era in Roma, ma si deve precisare che con deliberazione consiliare in
data 11 aprile 1932 era stato disposto il trasferimento da Roma a Milano
della Direzione Generale del Consorzio medesimo (la stessa Direzione
fu poi nuovamente trasferita a Roma con delibera 21 gennaio 1941).
Pertanto le parti contraenti, nello stipulare la clausola compromissoria,
non poterono riferirsi che al direttore generale di quell'unico Consorzio
per la produzione e la vendita dei ammiferi, Consorzio che, per avere
in quel tempo la direzione generale nella citt� di Milano, fu indicato,
mediante un'espressione sia pure impropria ma univoca, con un riferimento
alla sede degli uffici della direzione generale, anzich� alla sede
in senso proprio. Quanto al dubbio, pure prospettato, che potessero essere
esistiti due Consorzi anzich� uno, va osservato che, bench� il Consorzio
fra le fabbriche di fiammiferi fosse stato gi� costituito con la disposizione
di cui all'art. 3 del r.d. 11 marzo 1923, n. 560, si dovette tuttavia
addivenire, in data 26 marzo 1963, a un rogito notarile (rogito Venuti)
e ci� perch�, come si desume dai documenti esibiti, i consorziati ebbero
necessit� di approvare uno Statuto, allo scopo di disciplinare il funzionamento
del Consorzio, la sua rappresentanza legale, gli organi sociali
e dell'amministrazione, il rendiconto annuale della gestione ecc. Ma il
nuovo atto non import� certamente una duplicazione di enti.

Quanto, poi, all'altra censura, secondo la quale la motivazione della
sentenza impugnata sarebbe deficiente per quanto riguarda la pronuncia
su un ricorso per ricusazione del predetto terzo arbitro, presentato a
suo tempo dal Tomaselli al Presidente del Tribunale di Roma, deve

"'� ~......:W-f.tff..w--ffl";~::w.r.:.w.:::-::.:::.:..::.:::.:::.-:--=-:.:.:::::.:::.:.-::.--:..-:.-:::-=-:.-::--::::::=r~

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338 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

osservarsi che non pu� il ricorrente fondatamente addebitare alla sentenza
alcun vizio di omessa pronuncia, giacch� la relativa questione
non fu proposta alla Corte d'Appello: infatti, nei motivi di nullit� terzo
e quarto dedotti davanti al giudice dell'impugnazione e attinenti alla
nomina degli arbitri nonch� ai pretesi vizi della composizione del collegio
arbitrale, nessun accenno venne effettuato a motivo di ricusazione
alcuno.

Infondata appare altresl la censura riguardante la nomina dell'arbitro
la cui designazione era affidata all'Unione Fiammiferi. Il ricorrente
lamenta che non sia stato rispettato il termine contrattuale di 15
giorni. Tuttavia la Corte d'Appello ha ritenuto pienamente efficace la
nomina sia pure tardivamente (ma entro il ventesimo giorno) intervenuta,
per il motivo -che questa Corte ritiene di condividere, esaminato
il contratto e avuto riguardo all'intenzione delle parti -che
alla fissazione di tale termine i contraenti non vollero attribuire alcun
carattere di perentoriet� e di indifferibilit�. E con logico argomento la
Corte d'Appello ha dato rilievo, in proposito, alla circostanza, che, men

I
~

tre per un diverso patto del medesimo contratto le parti stabilirono
espressamente una decadenza, altrettanto non ritennero di convenire in

ordine al termine in questione.

Anche il secondo mezzo di ricorso deve essere perci� rigettato.

In ordine, infine, al terzo e al quarto motivo di ricorso, che per ~
opportunit� si ritiene di esaminare congiuntamente e con i quali si f,
denunciano illogicit� varie della sentenza impugnata ovvero il difetto !
di motivazione, nonch� la violazione di specifiche norme di diritto, queE:
sta Suprema Corte rileva anzitutto che la sentenza della Corte d'Appello
ha esaminato esaurientemente e con logiche argomentazioni i diversi
punti prospettati dal Tomaselli. Costui aveva dedotto il difetto di motivazione
della decisione arbitrale, ma, in effetti, la Corte d'Appello ha

I ('.

dimostrato, con analitica valutazione, sorretta da adeguata motivazione,
che la sentenza arbitrale aveva trattato tutti i punti della lite, n� era
incorsa in alcuna contraddizzione, tale da non rivelare la ratio decidendi

seguita e quindi da rendere praticamente inesistente la motivazione del
lodo. Per quanto concerne in particolare il punto della cessione dei

diritti di fabbricazione del Tomaselli, nessuna contraddizione � utilmente
rilevabile in questa sede, giacch� la sentenza impugnata ha messo

in rilievo come gli arbitri avessero spiegato chiaramente che, unitamente
alla cessione delle macchine e degli attrezzi della fabbrica, nel 1924 il

I I

Tomaselli aveva ceduto anche i suoi diritti di fabbricazione, tanto da
venire estraniato dal Consorzio Industrie Fiammiferi e tanto che con
la successiva convenzione del 1934 il medesimo riconobbe espressamente
che la transazione che poneva in essere non modificava o limitava i
diritti gi� acquisiti dall'altra parte contraente, anche di fronte ai terzi,

339

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

� in rapporto all'assegnazione dei fiammiferi �. Pertanto era conforme
a logica il ritenere che la convenzione del 1934 costituisse unicamente
il regolamento transattivo del corrispettivo di una cessione gi� perfezionata
e che le parti non intendevano pi� porre in discussione.

Relativamente, poi, alle doglianze del ricorrente, concernenti la
ipotizzate violazioni delle norme giuridiche regolanti, fra l'altro, la
decadenza (con riguardo al preteso invalido esercizio della facolt� di
riscatto da parte della Soc. Unione Fiammiferi) e la risoluzione per
eccessiva operosit�, osserva questo Supremo Collegio che nella specie
gli arbitri erano stati autorizzati a decidere secondo equit� e che perci�
le denunciate violazioni di principi di diritto non erano rilevabili dalla
Corte di Appello in sede di impugnazione del lodo per nullit�. La motivazione
del lodo � stata ritenuta adeguata dalla Corte di Appello, con
una disamina, che risulta, come si � detto sopra, esauriente ed immune
da vizi logici.

Ed � noto che, come questa Suprema Corte ha pi� volte stabilito
(cfr., fra le altre, le sentenze nn. 3181/60, 819/62, 446/64), il valutare
se la sentenza arbitrale difetti o meno di motivazione rientra nei poteri
insindacabili del giudice di merito e il controllo di legittimit� della
Corte di Cassazione pu� esercitarsi soltanto sulla motivazione della
sentenza del giudice ordinario, che abbia pronunciato sull'azione di
nullit� e non gi� direttamente sulla motivazione del lodo.

Anche i mezzi di gravame sopra esaminati debbono essere perci�
respinti. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 10 gennaio 1966, n. 187 -Pres. Fibbi Est.
Scanzano -P. M. De Marco (conf.) -Sforza (avv. Forte) c.
Ministero Finanze (avv. Stato Angelini Rota).

Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Amministrazione
dello Stato -Erronea citazione in giudizio dell'organo rappresentativo
di Amministrazione non legittimata alla causa -Rinnovazione
dell'atto -Ammissibilit�.

(I. 25 marzo 1958, n. 260, art. 4).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Amministrazione
dello Stato -Erronea citazione in giudizio dell'organo rappresentativo
di Amministrazione non legittimato alla causa -Eccezione di
difetto di legittimazione passiva sollevata dall'Avvocatura dello
Stato -Assimilazione all'eccezione di difetto di legittimazione al
processo dell'organo erroneamente evocato in giudizio -Onere

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dell'Avvocatura dello Stato di sollevare l'eccezione alla prima .
udienza con l'indicazione dell'Amministrazione legittimata alla
causa -Concetto di prima udienza contemplato dalla 1. 25 marzo
1958, n. 260 -Prima udienza di trattazione.

(1. 25 marzo 1958, n. 260, art. 4; c. p. c., 'art. 183).
La normativa dell'art. 4 i. 25 marzo 1958, n. 260 si riferisce non solo
all'errore di identificazione deit'organo legittimato al processo, ma altres�
a quello di identificazione dell'Amministrazione statale legittimata alla
causa, avendo il legislatore avuto riguardo, al fine di eliminarne le conseguenze
sfavorevoli per il privato, anche alle diff�coitd concernenti
l'identificazione della competenza amministrativa rispetto all'affare
dedotto in giudizio, ossia il collegamento fra detto affare e l'amministrazione
cui esso appartiene: dijJicoltd, che, spesso, � pur essa notevole
ed � suscettibile di aumentare, man mano che nuove esigenze consiglino
riunione o separazione di ministeri con relativa ripartizione di attribuzioni,
o creazione di nuovi rami autonomi di amministrazione, o comunque
trasferimento di competenze (1).

Ad ovviare all'inconveniente che il giudizio si svolga ritualmente
nei confronti di un'amministrazione estmnea all'affare che ne � oggetto,
la l. 25 marzo 1958, n. 260 predispone lo stesso rimedio previsto pel caso
di erronea citazione in giudizio di organo non legittimato al processo,
facendo, cio�, onere all'Avvocatura dello Stato di eccepire alla prima
udienza il difetto di legittimazione passiva. A tal fine, va ritenuto che,
cos� come in tema di intervento, la prima udienza sia quella della effettiva
prima trattazione, per cui, rinviata l'udienza di prima comparizione
a norma dell'art. 181, prima parte, c.p.c., � tempestiva l'eccezione di
difetto di legittimazione, sollevata dall'Avvocatura dello Stato all'udienza
successiva (2).

(Omissis). -Con il primo motivo il ricorrente, denunziando violazione
e falsa applicazione degli artt. 1387 e 1388 e.e. nonch� omissione
e contraddittoriet� di motivazione su punto decisivo, sostiene che, pur
appartenendo il credito oggetto della ingiunzione opposta. all'Amministrazione
del Tesoro, la legittimazione del Ministero delle Finanze

(1) V., in senso conforme, Cass., 6 agosto 1963, n. 2211, in questa Rassegna,
1964, I, 488, con nota di rilievi critici; contra e nel senso che ai terzi
incombe l'onere della precisa individuazione del ramo dell'Amministrazione
che deve essere chiamato in giudizio, v. Cass., 24 luglio 1964, n. 2019, in
questa Rassegna, 1964, I, 731, sub 2-3, ed ivi ulteriori riferimenti.
(2) Come gi� si osserv�, in nota (sub 1) a Cass., 6 agosto 1963, n. 2211,
citata nella nota precedente, l'assimilazione dell'errore d'identificazione del'

�::

341

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

deriva dal fatto che a quest'ultimo appartiene per legge il potere di
riscossione. Lamenta che la Corte del merito, pur riconoscendo la fondatezza
di tale principio per quanto concerne i giudizi riguardanti irregolarit�
formali del procedimento di riscossione, abbia omesso di farne
applicazione nel caso concreto per non aver considerato che con la
opposizione erano stati dedotti anche vizi di forma della ingiunzione.

Con il secondo motivo denunzia violazione e falsa applicazione degli
artt. 344 e 269 c.p.c. e, premesso che in appello egli aveva censurato il
rifiuto del primo giudice di concedere un termine per la chiamata in
causa del Ministero del Tesoro, il ricorrente lamenta che la Corte del
merito, indulgendo a considerazioni del tutto estranee, quali quelle
relative all'intervento del terzo in appello, abbia omesso di prendere
in esame la censura predetta e di rinviare la causa al primo giudice,
come avrebbe dovuto, se di quella censura avesse valutato l'esatto significato
e se non avesse apoditticamente escluso l'ipotesi del litisconsorzio
necessario esistente fra le due amministrazioni.

Il ricorso � fondato nei sensi e limiti di che appresso.

� preliminare l'esame del secondo motivo: benvero, l'errore di
identificazione dell'organo legittimato (che la denunziata sentenza
attribuisce all'opponente e che � argomento del primo motivo) non
sarebbe rilevante, a tenore della 1. 25 marzo 1958, n. 260, di cui si
vedr� la applicabilit� nella specie, se non sussistessero le condizioni
da cui dipendeva l'obbligo di disporre la notificazione nei confronti
del Ministero del Tesoro (di cui si discuter� nel secondo motivo).

La citata legge n. 260, modificando le norme sulla rappresentanza
in giudizio dello Stato, dispone, all'art. 4, che l'errore di identificazione
della persona, cui l'atto introduttivo doveva essere notificato, importa,

l'Anuninistrazione statale passivamente legittimata alla causa all'errore di
identificazione dell'organo legittimato al processo non sembra prevista dalla
ratio della 1. n. 260 del 1958, che agli artt. 1 e 3 conferma l'onere della notificazione
delle citazioni, ricorsi ecc. � alle Amministrazioni dello Stato �.
E l'art. 4 1. n. 260 del 1958, fermo tale onere, prevede -soltanto e l'errore
di identificazione della persona alla quale l'atto introduttivo del giudizio
ed ogni altro atto doveva essere notificato �, con ci� presupponendo, appunto,
come criterio indispensabile, per stabilire se vi sia stato o meno tale errore
(di identificazione dell'organo legittimato al processo), l'esigenza del rispetto
della fondamentale regola della legittimazione alla causa e cio�, nella
specie, quella della legittimazione a contraddire e dell'officialit� del relativo
contro1ilo. In ordine all'ultima parte della massima ed in tema di intervento,
v. Cass., 22 dicembre 1964, n. 2969, Foro it., Mass., 1964, 780;
21marzo1962, n. 577, Giust. civ., Mass. Cass., 1962, 275, sub 1. Parla, invece,
a proposito dell'art. 4 1. n. 260 del 1958, di � prima udienza di comparizione�
Cass., 18 maggio 1965, n. 967, in questa Rassegna, 1965, I, 513 (nella
motivazione: 515-516).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

342

se eccepito dall'Avvocatura dello Stato alla prima udienza con la contemporanea
indicazione dell'organo legittimato, l'assegnazione di un
termine per la rinnovazione� dell'atto.

Respingendo la interpretazione rigorosamente restrittiva data da
una parte della dottrina sulla base dei lavori preparatori, questa Suprema
Corte ha gi� avuto modo di affermare che la disciplina predetta
si applica anche nella ipotesi in cui la notificazione venga fatta ad un
ministro invece che ad un altro (sent. 22.U/63; 2520/61; 2294/60).

Il principio va riaffermato, siccome aderente allo spirito della
norma, che una diversa interpretazione svuoterebbe davvero di significato
pratico.

Vero � che la legge in parola � sorta dalla esigenza, da tempo
reclamata, di agevolare la identificazione dell'organo titolare della legitimatio
ad processum (identificazione che era sommamente difficile in
base alle norme organiche richiamate dall'art. 11 r.d. 30 ottobre 1933,

n. 1611). Ma, una volta stabilito -come stabilisce l'art. 1 legge 1958,
n. 260 -che detto organo si identifica in ogni caso nel ministro, quella
esigenza poteva ben ritenersi soddisfatta, dal momento che ad ogni
amministrazione � sempre preposto un solo ministro.
La normativa dell'art. 4 dimostra, invece, che il legislatore ha avuto
riguardo (ed ha inteso parimenti eliminare le conseguenze sfavorevoli
per il privato) anche alla difficolt� concernente l'identificazione della
competenza amministrativa rispetto all'affare dedotto in giudizio, cio�
il collegamento fra detto affare e l'amministrazione cui esso appartiene:
difficolt� che, spesso, � pur essa notevole e che � suscettibile di aumentare,
man mano che nuove esigenze consiglino riunione di ministeri, o
separazione di essi, con relativa ripartizione di attribuzioni, o creazione
di nuovi rami autonomi di amministrazione, o comunque trasferimento
di competenze (e la materia oggetto della causa sottoposta ai giudici di
merito potrebbe costituire un esempio, in quanto � appunto pervenuta
nella competenza del Ministero del Tesoro proprio in seguito ad una
serie di norme di questo genere).

N� ha serio fondamento l'obiezione che l'interpretazion~ qui accolta
potrebbe condurre a ritenere rituale un giudizio nei confronti di una
amministrazione estranea all'affare che ne � oggetto: tratterebbesi, infatti,
di un inconveniente, ad ovviare il quale la stessa norma predispone
il mezzo idoneo, imponendo all'Avvocatura dello Stato l'obbligo
di eccepire prontamente il difetto di legittimazione.

Tanto premesso, la Corte osserva che, nella specie concreta, sussistevano
le condizioni per l'applicabilit� del citato art. 4, essendo stata
sollevata la predetta eccezione, che va ritenuta tempestiva anche se
proposta all'udienza cui la causa era stata rinviata a norma dell'art. 181,
prima parte, c.p.c.

343

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

Considerato, infatti, lo spirito della norma in esame, che � quello
di assicurare lo svolgimento del giudizio nei confronti del vero legittimato,
e considerato che ci�, in definitiva, �corrisponde anche all'interesse
dell'attore, cui nessun pregiudizio deriva dalla rinnovazione della
notificazione, il concetto di prima udienza va inteso non gi� con criterio
meramente cronologico, ma con criterio sostanziale, che sia aderente
allo svolgimento concreto del rapporto processuale. Va quindi, ritenuto,
analogamente a quanto questa Suprema Corte ha affermato in tema
di intervento (v. sent. 2969/64; 577 /62), che la prima udienza contemplata
nella disposizione in esame � quella della effettiva prima trattazione,
per cui, rinviata la udienza di prima comparizione a norma dell'art.
181, prima parte, c.p.c. -come nella specie -� tempestiva la
eccezione di difetto di legittimazione sollevata dall'Avvocatura dello
Stato all'udienza successiva.

Accertato, cos�, che ricorrevano le condizioni per l'applicabilit� dell'art.
4 legge 1958, n. 260, appare fondata la censura con cui si lamenta
che non sia stato provveduto sulla istanza di chiamata in causa del
Ministero del Tesoro; istanza che la Corte del merito avrebbe dovuto,
appunto, prendere in esame sotto il profilo della citata norma.

N� rileva che la violazione della legge 1958, n. 260 non sia stata
denunciata dal ricorrente. Premesso, infatti, che la censura va individuata
in base al concreto contenuto della doglianza, senza che abbia
rilevanza la omessa od erronea indicazione delle norme di diritto trascurate
o violate dai giudici di merito, la decisione di questa Corte
costituisce la definizione del profilo giuridico, che ben pu� essere fatta
di ufficio dal giudice di legittimit�, quando ci� non importi indagini di
fatto vietate : e vietate non sono quelle che concernono le attivit� svolte
dal giudice e dalle parti nel processo.

In ordine al primo motivo � sufficiente osservare che, a norma dell'art.
7 d.1.1. 5 settembre 1944, n. 202, le Intendenze di Finanza, pur
dipendendo organicamente dal Ministero delle Finanze, sono alle dipendenze
del Ministero del Tesoro per i servizi che fanno capo a quest'ultimo.
E, poich� non � contestato che appartenga al Ministero del
Tesoro la determinazione delle pene pecuniarie in materia valutaria,
ogni altra questione rimane assorbita, essendo comunque imputabile al
Ministero stesso l'attivit� dell'organo predetto anche per ci� che concerne
gli aspetti formali del procedimento di riscossione.

Parimenti assorbita �� la questione che forma oggetto del motivo
terzo, con cui si censura la decisione relativa alle spese del giudizio di
merito.

Accogliendosi nei sensi di cui innanzi il ricorso e cassandosi correlativamente
la sentenza impugnata, va disposto, a norma dell'art. 383,
ultimo comma, c.p.c., il rinvio della causa al primo giudice (v. Cass.

344

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

6 agosto 1963, n. 2211), il quale si uniformer� ai seguenti principi:

� l'art. 4 I. 25 marzo 1958, n. 260 � applicabile anche nella ipotesi di
notificazione dell'atto introduttivo del giudizio ad un ministro anzich�
ad un altro; � tempestiva la eccezione, concernente l'errore di identificazione
di cui al citato art. 4, proposta dall'Avvocatura dello Stato alla
udienza cui la causa sia. stata rinviata a norma dell'art. 181, prima parte,
c.p.c. �. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 21 febbraio 1966, n. 551 -Pres.
Scarpello -Est. Poggi -P. M. Chir� (conf.) -Ministero Difesa Esercito
(avv. Stato Ciardulli) c. Societ� Reale Mutua di Assicurazioni
e Istituto Italiano di Previdenza (avv. Scarpa, Cassola).

Responsabilit� civile -Responsabilit� della P. A. per danni arrecati a
terzi dai propri dipendenti -Responsabilit� diretta -Criteri e limiti
dell'imputazione -Nesso di occasionalit� necessaria tra l'attivit�
del dipendente e le incombenze ad esso affidate -Abuso di poteri
strumentalmente connesso con i fini istituzionali dell'Ente -
Riferibilit� dell'evento dannoso alla P. A. -Sussiste.

(Cost., art. 28; t. u. appr. con d. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 22; c. c.,
art. 2043).

� principio pi� volte affermato da questa Corte di Cassazione che
il rapporto organico, in forza del quale la P. A. � chiamata a rispondere
direttamente dei danni arrecati a terzi, con dolo o con colpa, dai propri
dipendenti, deve ritenersi interrotto, quando l'attivit� di questi ultimi
sia stata rivolta a fini propri e non gi� alla realizzazione dei fini istituzionali
deU'Ente. Per apprezzare, tuttavia, l'esatta. portata di questo
principio, occorre considerare che ogni attivit� diretta al conseguimento
di un determinato scopo si articola normalmente in una serie di operazioni,
concettualmente isolabili in vista delle rispettive finalit� di carattere
intermedio, ma tuttavia riconducibili, per la loro funzione strumentale,
alla finalit� terminale, cui tende l'attivit� nel suo complesso. � appunto
a quest'ultima finalit� che occorre fare riferimento, quando si tratti
di stabilire il nesso di occasionalit� necessaria tra l'attivit� del dipendente
e le incombenze ad esso affidate e la conseguente riferibilit� dell'evento
dannoso alla P. A.; n� tale nesso rimane escluso, per il solo fatto che,
nel corso delle operazioni intermedie, il dipendente commetta abuso di

345

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

poteri, alZorch� tale abuso, anche se determinato da esigenze puramente
egoistiche, appaia strumentalmente connesso, pur in maniera anomala,
con i fini istituzionali dell'Ente (1).

(Omissis). -Col primo motivo (violazione e falsa applicazione
dell'art. 2043 e.e. e dei principi relativi alla responsabilit� della P. A.
per fatto illecito dei propri dipendenti; contraddittoriet� della motivazione:
art. 360, �n. 3 e 5, c.p.c.) I'Amministrazione ricorrente lamenta
che la Corte di merito abbia ritenuto che il fatto illecito del carabiniere
Valentino fosse riferibile alla P. A., sotto il duplice profilo che, all'atto
dell'incidente, il militare stava esplicando una mansione di servizio
e che l'impiego della bicicletta era di uso normale, senza considerare
che il servizio affidato al detto militare, consistendo nella pura e semplice
consegna di un plico all'ufficiale, alla cui persona era addetto, si
sostanziava in una attivit� del tutto diversa da quella che aveva dato
luogo all'illecito, che era consistita nella circolazione di un veicolo privato.
D'altra parte -si osserva -anche volendo ravvisare tra la
circolazione del veicolo e l'atto di ufficio demandato al dipendente
della P. A. un certo collegamento, si tratterebbe di un rapporto del
tutto indiretto ed accidentale e non gi� conseguenziale e necessario
per l'adempimento del servizio, in quanto l'uso del veicolo suddetto non
trovava riscontro in una espressa previsione regolamentare od amministrativa,
ma costituiva la conseguenza di una libera determinazione
dell'incaricato ed era rivolto a soddisfare, non gi� l'interesse pubblico,
bens� quello individuale di colui che dello speciale mezzo di trasporto
si serviva.

La sentenza impugnata sarebbe, inoltre, incorsa in contraddizione
colle premesse dalle quali era partita, ammettendo che il carabiniere
si era servito della bicicletta per suo comodo personale e non per disposizione
di servizio e nondimeno affermando la riferibilit� dell'incidente
alla P. A.

(1) Cfr. Oass., 29 gennaio 1964, n. 233, Foro it., 1964, I, 1006; 4 gennaio
1964, n. 3, Giur. it., 1964, I, 1, 1186. Sull'ultima parte della massima, v.
Cass., 30 novembre 1963, n. 3069, in questa Rassegna, 1964, I. 102, sub 7,
ed ivi (106-107) nota di riferimenti e di osservazioni critiche (specie in
ordine all'applicazione, nel campo della responsabilit� diretta, del criterio
dell'occasionalit� necessaria, proprio, invece, della responsabilit� indiretta);
per la critica della distinzione tra intenzione e movente dell'agente, assunta
dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione a base dell'insegnamento di
cui alla surriferita massima della sentenza qui in rassegna, v. nota sub 3
a Cass., Sez. Un., 4 gennaio 1964, n. 3, ibidem, 317-318. � da rifiutare, in

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

346

Col secondo motivo (violazione dell'art. 115 c.p.c.; difetto di moti

vazione: art. 360, n. 3 e 5, c.p.c.) si lamenta che la Corte di merito
abbia affermato, senza indicare le fonti del proprio convincimento e
senza base negli atti, che la bicicletta costituisce un ordinario mezzo

di locomozione per i piantoni: assunto del tutto infondato, perch� i
piantoni sono adibiti soltanto a servizi sedentari, n�, comunque, l'Amministrazione
militare pu� consentire, a scopo di servizio, l'uso di mezzi
di trasporto diversi da quelli espressamente predisp�sti.

Nessuna di queste censure appare fondata.

1) � principio pi� volte affermato da questa Suprema Corte
(cfr., da ultimo, le sentenze n. 3 e 233 del 1964) che il rapporto organico,
in forza del quale la P. A. � chiamata a rispondere direttamente
dei danni arrecati a terzi, con dolo o con colpa, dai propri dipendenti,
deve ritenersi interrotto, quando l'attivit� di questi ultimi sia stata
rivolta a fini propri e non gi� alla realizzazione dei fini istituzionali
dell'ente. Per apprezzare, tuttavia, la esatta portata di questo principio,
occorre considerare che ogni attivit� diretta al conseguimento di un
determinato scopo si articola normalmente in una serie di operazioni,
concettualmente �isolabili in vista delle rispettive finalit� di carattere

intermedio, ma tuttavia riconducibili, per la loro funzione strumentale,
alla finalit� terminale, cui tende l'attivit� nel suo complesso. � appunto
a questa ultima finalit� che occorre richiamarsi, quando si tratti di stabilire
il nesso di occasionalit� necessaria tra l'attivit� del dipendente e
le incombenze ad esso affidate e la conseguente riferibilit� dell'evento
dannoso alla P. A.; n� tale nesso rimane escluso per il solo fatto che,
nel corso delle operazioni intermedie, il dipendente commetta abuso di
poteri (cfr. la sentenza di questa Suprema Corte n. 3069 del 1963),
allorch� tale abuso (determinato, magari, da esigenze puramente egoistiche)
appaia strumentalmente connesso, anche in maniera anomala, con
i fini istituzionali dell'ente.

Per quanto riguarda la fattispecie, non vale quindi distinguere tra
la consegna del plico, come attivit� nell'interesse della P. A., e l'uso

ispecie, la nozione di un abuso di poteri � determinato da esigenze puramente
egoistiche � e nondimeno � strumentalmente connesso con i fini
istituzionali dell'Ente �. Anche siffatto con~etto mal si concilia con la
premessa, pacifica nell'insegnamento della Corte di Cassazione, che la responsabilit�
della P. A. sia diretta, per fatto proprio (cfr. art. 22 d. P. R.
10 gennaio 1957, n. 3). Ed infatti, non � concepibile che sia l'ente stesso
ad agii-e, per perseguire i suoi fini istituzionali, allorch� tale azione si so

347

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

della bicicletta, come attivit� diretta al soddisfacimento di una comodit�
personale dell'incaricato. Anche ad ammettere, infatti, che l'impiego
della bicicletta costituisse un abuso, e che, ricorrendo a quel
mezzo di trasporto, il militare soddisfacesse una esigenza puramente
egoistica, ci� non esclude che quella attivit� fosse diretta, in via strumentale,
e sia pure con modalit� anomale, alla consegna del plico,
all'adempimento cio� di quella incombenza (finalit� terminale), che al
militare era ,stata affidata nell'ambito del servizio.

Di questi principi la Corte di merito ha fatto corretta applicazione;
n� la motivazione appare affatto contraddittoria, perch�, in base alle
precedenti considerazioni, ben poteva la Corte ritenere che il carabiniere
Valentino avesse usata la bicicletta per sua comodit� personale,
senza escludere per questo la riferibilit� alla P. A. dell'evento dannoso
verificatosi nel corso di un'attivit� di servizio.

2) L'Amministra:i;ione ricorrente -mai avendo contestato che
il carabiniere Valentino fosse stato incaricato della consegna del plico;
che tale incarico implicasse necessariamente lo spostamento del militare
dalla caserma all'abitazione dell'ufficiale destinatario; che tale attivit�
(in s� considerata e a parte l'impiego dello speciale mezzo di
trasporto) tendesse alla realizzazione di fini propri della P. A. -non
pu� muovere fondatamente censura alla sentenza impugnata, per non
avere considerato (pretesa insufficienza di motivazione) che il Valentino,
nella sua qualit� di piantone, era addetto esclusivamente a servizi
sedentari.

D'altra parte, essendosi gi� chiarito che la responsabilit� della P. A.
non potrebbe escludersi nemmeno quando risultasse che l'impiego della
bicicletta da parte del militare incaricato del recapito del plico si fosse
risolta in un abuso, appare del tutto irrilevante la censura, che si muove
alla sentenza impugnata, di non avere indicato le fonti del proprio
convincimento, circa la �normalit�� dell'uso di quel mezzo di trasporto.
-(Omissis).

stanzi in un abuso di poteri, a cui il proprio dipendente sia stato determinato
�da esigenze puramente egoistiche�. Per i casi eccezionali di assunzione
di responsabilit� da parte della P. A. per il fatto doloso del proprio
dipendente v. VITTA, Dir. amm.vo, vol. II, Torino, 1950, 729. Su tutta la
questione della riferibilit� alla P. A. del fatto del proprio dipendente v.
Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-1960, voi. I, Roma,
1961, 147 e segg.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 11 marzo 1966, n. 684 -Pres. Pece Est.
Scanzano -P. M. Tuttolomondo (conf.) -Ministero Finanze

(avv. Stato Soprano) c. Fallimento Bonetti (intimato).

Fallimento -Attivit� giurisdizionale del giudice delegato -Procedimenti
di verifica dei crediti, di insinuazione tardiva e di riparto finale Rispettive,
autonome finalit�.

(r. d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 92-98, 101, 117).
Fallimento -Ammissione al passivo con riserva di presentazione di
documenti -Efficacia -�Condicio juris � della tempestiva opposizione
allo stato passivo.

(r. d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 95, comma secondo, 97, 98).
In tema di accertamento del passivo, l'attivit� giurisdizionale del
giudice delegato si esaurisce con l'approvazione dello stato passivo,
dopo di che non pu� alt1�imenti esercitarsi che in sede di insinuazioni
tardive. Questo secondo procedimento, avendo ad oggetto e dichiarazioni
tardive di crediti �, � il mezzo, dato, per la partecipazione al concorso,
ai creditori che fin'allora vi erano rimasti estranei ed � del tutto autonomo,
per modo e termini di proposizione e per svolgimento, rispetto
al procedimento di verifica. A sua volta, il riparto finale, lungi dall'esse1
�e una sorta di appendice di questo procedimento, � istituzionalmente
destinato alla graduazione dei crediti e le funzioni giurisdizionali che
il giudice delegato vi esercita non possono estendersi al di l� delle
questioni che attengono alla collocazione e graduazione dei crediti, oltre,
ovviamente, a quelle che ne costituiscono il presupposto e che riguardano
l'acce1�tamento dell'avvenuta ammissione del credito al passivo
fallimentare (1).

(1) Sull'efficacia dei provvedimenti del giudice delegato, v. Cass., 24
aprile 1964, n. 1004, Dir. faUim., 1964, II, 385: �i provvedimenti del giudice
delegato sui crediti insinuati al passivo del fallimento spiegano la loro
efficacia ed i loro effetti solo nell'ambito della procedura fallimentare, di
guisa che essi, ove non diano luogo ad un giudizio di opposizione, di accertamento
in sede contenziosa, non acquistano autorit� di cosa giudicata e non
precludono al creditore, che sia stato escluso in tutto o in parte dall'ammissione
al passivo, di far valere le sue ragioni, quando ci� sia possibile,
in sede ordinaria ed al di fuori del fallimento �; in senso analogo cfr. Cass.,
14 settembre 1963, n. 2522, Giust. civ., Mass. Cass., 1963, 1183, sub 2; 6 ottobre
1962, n. 2841, ivi, 1962, 1338, sub 2; 20 giugno 1960, n. 1630, ivi, 1960,
i,

605, sub 3; di recente v. anche Cass., 20 ottobre 1965, n. 2156, in Foro it.;
1966, I, 286, con nota di MARTINELLI ed in questa Rasegna, 1966, I, 321.
Deve, peraltro, avvertirsi che la giurisprudenza della Corte o Cassazione

esclude che, nell'ambito del procedimento fallimentare, derivi preclusione
da un provvedimento del giudice� delegato, che, ritenuta la ine-I !;

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349

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j .tardiva, era dell'Esattore)
~gnato, il .provvedimento di
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sopracitata; secondo cui: � il

nto dichiara esecutivo lo stafa�
ambito della procedura fallihza
del credito ammesso ed alla

isso deriva ed alla esistenza delle
,anche le questioni. di graduazione
~nti la collocazione dell'un credito

~a l'opinione tradizionale, che nega
i e alfa esclusione dei crediti nello
i~ulZ'e:l]icacia del provvedimento del

[943, II; 137 e segg,, secondo cui il
Jvo fallimentare da parte del giudice
,.tione; DE MARTINI, Natura ed effetti
/telegato in sede di verificazione dello
pl. Cass. civ., 1945, I, 130 e segg.; m. rSATTA, Istituzioni di diritto :fallimen

$ e 436.
isima v. Oass., 19 gennaio 1961, n. 75,
/favorevole di BIANCHI D1ESPINOSA ed in
,.pntraria di SALVATORE�

~I passivo fallimentare con riserva di pre

~dent .

e sia

lsi ecc . stato de
/~a sentenza in rassegna che, nel� caso di

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ire di un credito �con riserva di presenta

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56-1960 Pe:nde:nt

' VoJ. I 'b e V,
' �<l.OlJ:la,

350

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -� preliminare l'esame del quarto motivo con cui si
investe in radice il principio che � a base dell'impugnata pronuncia e
che concerne, in generale, la posizione del creditore ammesso con riserva
nel passivo fallimentare.

L'Amministrazione ricorrente denunzia la violazione degli artt. 95,
96, 98, 113 e 117 r.d. 16 marzo 1942, n. 267 e, contestando l'orientamento
espresso da questa Suprema Corte con sentenza n. 75 del 18 gennaio
1961 ed accolto nell'impugnato decreto, sostiene che il creditore
ammesso con riserva non ha l'onere di proporre opposizione a termini
dell'art. 98 legge fallimentare.

Rileva, in proposito, che, in mancanza di una apposita norma ed
in presenza anzi dell'art. 117 legge citata, che prevede l'accantonamento
nell'analogo caso dei crediti ammessi sotto condizione, non pu� l'inerzia
del creditore produrre la conversione di un provvedimento di ammissione
in provvedimento di rigetto.

La censura � infondata.

La questione che essa ripropone vede divisa la dottrina, pur dopo
la pronuncia su citata di questa Suprema Corte: vi � infatti chi condivide
il principio ivi enunciato e ritiene perci� necessaria la opposizione
allo stato passivo perch� i creditori ammessi con riserva possano
conservare gli effetti della ammissione; chi ritiene che tali creditori
possano in ogni tempo, prima del riparto finale, esibire al giudice delegato
i documenti giustificativi del credito; chi, infine, indica nel procedimento
di insinuazione tardiva il mezzo per ottenere lo scioglimento
della riserva cui l'ammissione era stata sottoposta.

Questa Corte ritiene tuttora valido l'orientamento espresso con la
sentenza sopra indicata.

Limitando l'esame a quanto richiesto dalla economia della decisione,
cio� alla ipotesi del credito ammesso con riserva di esibizione di
documenti, la Corte osserva che un primo argomento a favore della tesi
qui accolta pu� essere ricavato dall'art. 97, u. c., 1. fall., che fa obbligo
al curatore, in via generale ed assoluta, di dare notizia del provvedi-

dei creditori non pot� esercitarsi che sulle ,enunciazioni dell'istante � (ma
non manca in dottrina chi, sulla premessa che la riserva non possa essere
adottata dal giudice, se non nei casi in cui essa attenga � ad una mera
presentazione di documenti gi� identificati, determinati e valutati anche
nella loro idoneit� probatoria ., ossia allorch� l'accertamento in contraddittorio
col curatore e con i creditori della esistenza e della idoneit� del
credito a concorrere �abbia gi� dato esito positivo e manchi soltanto la
materiale produzione di predeterminati documenti., afferma che lo scioglimento
della riserva �non postula un successivo accertamento del tipo di
quello effettuato in sede di verifica, bens� solo una constatazione, una
ricognizione sommaria, che pu� benissimo avvenire senza il contraddittorio
dei creditori, ad opera dello stesso giudice delegato, in sede di riparto, o

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 351

mento emesso dal giudice delegato ai creditori le cui domande non
sono state in tutto o in parte accolte e a quelli ammessi con riserva.
Ora � certo che tale notizia � in funzione della eventuale opposizione,
rispetto alla quale, poi, le due categorie di creditori sono accomunate
nella possibilit� e, correlativamente, nell'onere di proporla nel termine
di legge.

A favore della tesi che la Corte accoglie concorrono poi ragioni di
sistema, che attingono il loro fondamento alla natura del procedimento
fallimentare, alla distribuzione delle competenze nell'ambito di esso, e
all'ordinamento specifico del procedimento di verificazione del passivo.

La natura universale del procedimento fallimentare e la par condicio
che esso tende ad assicurare importano, oltre all'esigenza .che
l'intero patrimonio del dissestato sia� assoggettato all'esecuzione (con
le sole eccezioni previste nell'art, 46 1. fall.), l'altra che al concorso siano
chiamati tutti i creditori del fallito e che in concreto vi partecipi. il
maggior numero possibile .di essi. Tale ragione, che giustifica come il
concorso sia aperto .anche ai creditori condizionali e a quelli il cui credito
non sia ancora scaduto (art. 55, terzo e secondo comma, I. fall.),
spiega anche perch� il legislatore, accogliendo una prassi gi� invalsa,
abbia consentito (anche per la brevit� del termine fissato per la formazione
e verifica dello stato passivo) che a tale fase partecipino pure
creditori. non ancora in grado di esibire la necessaria documentazione.

Ma le finalit� di ordine pubblico connesse al fallimento e la natura
concorsuale del relativo procedimento esigono, d'altro canto, che al concorso
partecipino creditori veri e reali e che il loro diritto venga accertato,
oltre che con la sollecitudine che la legge impone a tutto il predetto
procedimento, con la possibilit� del contraddittorio di tutti i creditori.

Alla luce di tali principi va riguardata la posizione del creditore
ammesso con riserva, che, mentre pu� ottenere tale ammissione limitandosi
ad indicare il credito, il titolo da cui esso deriva e i documenti
giustificativi (v. artt. 93 e 95 I. fall.), ha, per contro, gi� attualmente,
una posizione di notevole rilievo.

anche fuori di questa�, avvertendo che, se poi, in pratica, l'istituto si risolve
� in un rinvio dell'indagine probatoria sull'esistenza del credito al di fuori
della verifica, si da sottrarla al contraddittorio dei creditori � , questo Inconveniente
viene a dipendere, in definitiva, proprio dall'inerzia dei creditori,
nel contestare .o nell'impugnare, in virt� dell'art. 100 1. fall., il provvedimento
del giudice, che non ha limitato la riserva alla sola presentazione
di documenti �gi� predeterminati anche, sia pur in astratto, nella
loro idoneit� probatoria �; cosi DE MARTINI, Sulla � ammissione con riserva �
al passivo del fallimento, Riv. trim. dir. proc. civ., 1962, 1182-1184). Potr�,
ancora, convenirsi con !'.affermazione della sentenza -che si inquadra nella
consolidata nozione giurisprudenziale della procedura fallimentare come
processo esecutivo concorsuale, con parallela attribuzione alle attivit� di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

352

Egli, infatti, ha diritto di veder trattenute e depositate le quote
a lui assegnate in sede di ripartizioni parziali (art. 113, n. 2, 1. fall.)
ed ha diritto di voto nel concordato (art. 127 I. fall.), con possibilit�
quindi di determinare la formazione della maggioranza (ed in maniera
definitiva, data la norma dell'art. 128, u. c., 1. fall.).

Ora, con tali presupposti e nel quadro di una tale normativa, la
posizione del creditore ammesso con riserva apparrebbe di ingiustificato
favore, se egli fosse anche libero di esibire i documenti giustificativi
se e quando voglia (si pensi all'ipotesi del concordato in cui non opererebbe
neppure il termine ultimo del riparto finale) e non avesse,
invece, l'onere di coltivare e vivificare la sua pretesa col mezzo della
tempestiva opposizione. La quale va qui intesa come il naturale sviluppo
.del procedimento di verifica ed ha la funzione di stimolare la
produzione dei titoli (con quella prontezza che era nel voto del legislatore,
che aveva riguardo al tipo di procedimento caratterizzato dalla
immediatezza, concentrazione e preclusioni proprie del codice di rito�
del 1942) e di permetterne l'esame nel contraddittorio possibile di tutti
i creditori (art. 98, u. c., 1. fall.) : contraddittorio che non pot� avere
nessun concreto significato nella fase di verifica (ove l'esame dei creditori
non pot� esercitarsi che sulle enunciazioni dell'istante) e che non
potrebbe mai pi� seriamente verificarsi, se fosse consentito a quest'ultimo
di esibire, nel tempo che creda ed in via cosidetta amministrativa e
non contenziosa, i documenti al giudice delegato, con libert� di forme
e di termini davvero inconcepibili in un sistema in cui l'accertamento.
del passivo � regolato da precise, rigorose norme.

Ma tale ultima possibilit� � esclusa anche da altro ordine di ragioni~

Premesso, infatti, che l'esame della documentazione � materia di
squisita cognfaione giurisdizionale, � rilevante considerare che in tema
di accertamento del passivo l'attivit� giurisdizionale del giudice delegato
come tale si esaurisce con l'approvazione dello stato passivo; dopo
di che non pu� altrimenti esercitarsi che in sede di insinuazioni tardive.

Ci� � motivo per escludere anche che sede idonea allo scioglimento
della riserva possa essere il riparto finale, che, lungi dall'essere

contenuto decisorio del giudice delegato del carattere di giurisdizione di cognizione
(cfr. DE MARTINI, op. cit., 1186) -secondo la quale �<l'esame della
documentazione � materia di squisita cognizione giurisdizionale �. Ci� che
non riesce, in verit�, a convincere � perch�, nel silenzio della legge fallimen-�
tare in ordine alla disciplina delle modalit� di scioglimento della riserva in
parola, l'esigenza del rispetto del contraddittorio, tanto avvertita dalla�
Corte di Cassazione, possa essere assicurata solo a patto di ritenere che la
richiesta di scioglimento della riserva debba dal creditore essere ;presentata�
non pi� al giudice delegato, ma al Tribunale, in sede di opposizione ex
art. 98 I. fall., la quale, pur nella sua macchinosit�, dovrebbe essere conce-pita
� come il naturale sviluppo del procedimento di verifica �, con la fun--�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 353

una sorta di appendice del procedimento di verifica, � istituzionalmente
destinato alla graduazione dei crediti; e, poich� tale istituzionale
finalit� determina la misura della competenza del giudice, che � preposto
a provvedervi, le funzioni giurisdizionali che il giudice delegato
esercita in tale sede non possono estendersi al di l� delle questioni
(rilevabili anche dai creditori a termini dell'art. 110, u.c., 1. fall.), che
attengono alla collocazione e graduazione dei crediti, oltre, ovviamente,
a quelle che ne costituiscono il presupposto e che riguardano l'accertamento
della avvenuta ammissione del credito nel passivo.

� parimenti da escludere che allo scioglimento della riserva possa
essere volto il procedimento di insinuazione tardiva.

Va, anzitutto, considerato che una siffatta soluzione del problema,
mentre sarebbe conforme alle esigenze della competenza e del contraddittorio,
non risponde alle altre esigenze, pur notevoli, innanzi contemplate,
ed implica la diversione di un procedimento ben determinato
a finalit� che non gli appartengono : il che non � consentito
all'interprete. Benvero, il procedimento in parola, avendo -come
ha -ad oggetto � dichiarazioni tardive di crediti � (cos� la rubrica
dell'art. 101), � il mezzo, dato, per la partecipazione al concorso, ai
creditori, che fin'allora vi erano rimasti estranei ed � del tutto autonomo,
per modo e termini di proposizione e per svolgimento, rispetto
al procedimento di verificazione di cui agli articoli precedenti.

La possibilit� di impiegarlo per la finalit� qui considerata implica

invece la necessit� di concepirlo come una possibile prosecuzione del

procedimento di verifica: implica cio� la necessit� di un collegamento,

che permetta di unificarlo con quest'ultimo, a guisa di un rapporto unico,

e che � invece del tutto estraneo al sistema della legge. Caratteristica,

zione � di stimolare la produzione dei titoli ... e di permetterne l'esame nel

contraddittorio possibile di tutti i creditori �.

In tal modo, l'assoggettamento del creditore all'onere di un giudizio con

tenzioso, culminante in una pronuncia suscettibile dell'autorit� della cosa

giudicata, e ci� nel breve termine previsto dall'art. 98 1. fall., sembra in

pratica un rimedio che va oltre il segno, finendo per vanificare lo stesso

istituto (essendo praticamente di irrilevante portata una riserva, che con

senta al creditore, che non sia stato in grado di presentare i documenti prima

dell'approvazione dello stato passivo, una dilazione di soli quindici giorni

dal deposito del medesimo in cancelleria: cfr. SALVATORE, In tema di ammis

sione di credito al passivo fallimentare con riserva di produzione della

documentazione, Giur., it., 1961, I, 1, 1297).

A sommesso avviso di chi scrive, non .pare che il surriferito insegna

mento della Corte di Cassazione tenga nel giusto conto un dato fondamen

tale, positivamente assunto proprio dalla legge fallimentare: se, cio�, di

contro all'art. 93, comma terzo, della legge, � il combinato disposto degli

artt. 95, comma secondo, e 113, n. 2, della medesima a consentire al giudice

delegato di comprendere �con riserva�, fra i crediti ammessi, quelli condi

zionali e quelli � per i quali non sono stati ancora presentati i documenti

354

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

anzi, del collegamento di pi� fasi processuali � la esistenza di termini
imposti a pena di decadenza per la riattivazione della fase successiva:
e sarebbe davvero strano che assoluta libert� di termini vi fosse proprio
in sede di fallimento, ove il rigore dei termini � particolarmente
accentuato.

L'opposizione allo stato passivo appare, dunque, il mezzo necessario
ed unico per conseguire lo scioglimento della riserva e il creditore
ammesso con riserva di presentazione di documenti ha l'onere
di sperimentarlo, al fine di conservare gli effetti favorevoli del provvedimento
di ammissione, che, in mancanza, perde il suo effetto positivo,
come per difetto di una condicio iuris.

Non � dunque che la mancanza di opposizione converta un provvedimento
di ammissione in provvedimento di rigetto; si �, invece,
che l'ammissione si intende ab origine condizionata alla proposizione
della tempestiva opposizione e con l'accoglimento di questa diventa
definitiva.

In ordine, poi, al richiamo, fatto dal ricorrente, all'art. 117 legge
fall., concernente l'accantonamento a favore dei creditori condizionali,
� agevole rilevare come nessun argomento analogico possa trarsene.

Quali che siano la posizione e gli oneri del creditore ammesso
sub condicione, � errato in radice istituire una analogia in base ad una
norma, la quale muove da un presupposto, che � l'esclusivo della situazione
del credito condizionale; che cio� la condizione possa non essersi
ancora verificata al momento in cui il fallimento va a chiudersi.

Passando all'esame degli altri mezzi del ricorso, va rilevato che
con il primo motivo l'Amministrazione delle Finanze, denunziando violazione
degli artt. 360, n. 4, c.p.c., 98, 113 e 117 e segg. c.p.c., lamenta
che il Tribunale abbia omesso di motivare sull'assunto che la riserva
cui era stata sottoposta l'ammissione del suo credito non concerneva
la produzione di documenti, ma era di carattere atipico, dipendente

giustificativi� e, dopo il decreto di esecutivit� dello stato passivo ex art. 97,
di assegnare, accantonandole, quote di riparto parziale � ai creditori ammessi
con riserva di presentazione del titolo� (la norma non dice anche che deve
trattarsi di creditori ammessi con riserva, che abbiano necessariamente
proposto opposizione allo stato passivo a norma dell'art. 98 1. fall., epper�
una siffatta limitazione non troverebbe alcuna obiettiva giustificazione de
jure condito), ci� vuol dire che, in mancanza di qualsiasi altra norma, che
sottragga al giudice delegato la potest� di sciogliere la riserva, la stessa
legge fallimentare conserva al giudice delegato, anche dopo l'emissione del
decreto ex art. 97, tate potest�, cos� come gli ha attribuito quetla di formularla,
differendo ad un momento successivo il definitivo provvedimento, in
ordine alla concreta idoneit� del credito alia partecipazione al concorso.

E non si dica che, secondo la legge, compete al Tribunale, dopo la
emissione da parte del giudice delegato del decreto di esecutivit� dello
stato passivo, � il riesame � delle contestazioni sugli stessi crediti (BIANCHI

355

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

dalla pendenza di un procedimento penale, la cui definizione influiva
sulla domanda di ammissione.

In base a tale presupposto poi l'Amministrazione sostiene, con il
secondo motivo, che non sarebbe applicabile nella specie -anche a
ritenerlo fondato -il principio innanzi esaminato, secondo cui il creditore
ammesso con riserva ha l'onere di proporre opposizione. Nella
specie -soggiunge -mancherebbe la possibilit� di deferire al giudice
della opposizione la cognizione della materia � riservata ., avendo
il giudice delegato riconosciuto, in merito ad essa, la competenza di
un giudice diverso da quello fallimentare (cio� la competenza del
giudice penale).

Denuncia, pertanto, violazione degli artt. 110, 90 e segg. 1. fall.

I due motivi vanno trattati congiuntamente, dando la precedenza
al secondo, la cui definizione � idonea a determinare l'assorbimento del
primo.

In tale esame questa Corte pu� interpretare il provvedimento
emesso dal giudice delegato in sede di approvazione dello stato passivo,
dovendosi in base alla sua natura giudicare se la mancata opposizione
del creditore abbia determinato la preclusione che il Tribunale
ha ravvisato.

Il giudice delegato, nel presupposto della pendenza di un procedimento
penale e del carattere pregiudiziale della materia che ne era
oggetto, non potendo -ovviamente -sospendere l'approvazione dello
stato passivo (dovendo il relativo decreto emanarsi in un termine prestabilito
e contemplare tutte le domande presentate), n� potendo, puramente
e semplicemente, ammettere od escludere il credito, doveva,
come ha fatto, ammettere con riserva. Di tale riserva il Tribunale
ha esattamente individuato il contenuto nell'esame del documento giustificativo
(a prodursi), che, nella specie, era appunto costituito dalla
sentenza del giudice penale in ordine alla pregiudiziale.

n'EsPINOSA, Ammissione con riserva di docum.entazione ecc., Giust. civ., 1961,

I, 192). Qui, infatti, non si tratterebbe di riesaminare un provvedimento

del giudice delegato, ma di sostituirsi al medesimo nell'emissione del prov

vedimento riservato (analogamente, v. SALVATORE, op. cit., 1301) e nessuna

norma della legge fallimentare, si ripete, autorizza l'interprete a trasfor

mare la riserva di �provvedimento in una declinatoria di competenza a

provvedere su una parte della domanda e l'opposizione ex art. 98 1. fall.

in una sorta di riassunzione d'istanza.

E cos� la soluzione, adottata dalla sentenza in rassegna, sulle orme della

precedente sentenza n. 75 del 1961, come quella dichiarata la pi� conforme

alle esigenze del sistema, finisce per accreditare: a) la nozione di una

potest� di �riserva., che... non riserva niente al giudice che la formula;

b) la nozione di una � opposizione �, che dovr,ebbe esser proposta dal cre

�itore non gi� per far modificare quella parte del provvedimento, che abbia

subordinato l'effettiva partecipazione del credito a:l riparto al favorevole

356 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ricorreva, quindi, come il Tribunale ha ritenuto, la ipotesi in cui,
a tenore del principio riaffermato a proposito del motivo quarto, il
creditore ha l'onere di proporre opposizione allo stato passivo e non
una pretesa ipotesi atipica, in cui l'eventuale opposizione sarebbe stata
carente di oggetto deducibile, per la riconosciuta incompetenza del
giudice fallimentare.

Benvero, non � esatto che -come il ricorrente ritiene -in tale
situazione la materia � riservata � coincidesse con quella attribuita al
giudice penale, per la evidente ragione che a questo era deferita la
cognizione di un reato e al giudice fallimentare la cognizione di un
diritto di credito, rispetto al quale l'esistenza del reato costituiva una
pregiudiziale.

� di tutta evidenza, quindi, che il giudice delegato in sede di approvazione
dello stato passivo e cosi il Tribunale, col riconoscere la competenza
del magistrato penale in ordine alla pregiudiziale, non negavano
affatto -neppure implicitamente -la compentenza degli organi fallimentari,
la cui cognizione (indeclinabile per la partecipazione al concorso)
avrebbe avuto ad oggetto -nel contraddittorio aperto a tutti
i creditori -oltre all'accertamento dell'esistenza della sentenza penale,
quello relativo alla effettiva influenza dei fatti in essa accertati sulla
esistenza e la quantit� del credito.

Tale, appunto, l'esame, che avrebbe dovuto essere deferito, col mezzo

dell'opposizione, al tribunale fallimentare, salva la eventualit� di sospen

dere il relativo procedimento fino alla definizione di quello penale.

Tali considerazioni determinano l'assorbimento del primo motivo,

non potendo condurre all'annullamento l'omessa motivazione su un

punto prospettato al Supremo Collegio e da questo direttamente esa

minato e disatteso.

Con il terzo motivo l'Amministrazione delle Finanze, deducendo la

violazione dell'art. 24 I. fall. e della I. 24 gennaio 1929, n. 4, denun

zia come erronea l'affermazione del Tribunale, secondo cui devono

accertarsi in sede fallimentare tutti i crediti anche dell'Amministrazione

assolvimento di un onere di prova documentale (com'� appunto la funzione
dell'opposizione prevista dal primo comma dell'art. 98: cfr. SALVATORE,

op. cit., 1298, ed ivi citazioni di dottrina; secondo BIANCHI n'EsPINOSA, op. ~
cit., la norma anzidetta avrebbe riferimento solo alla riserva riguardante
i crediti condizionali di cui all'art. 55), ma proprio per eseguire tale prov

vedimento, mentre � pur giurisprudenza della Suprema Corte regolatrice

che l'opposizione prevista dall'art. 98 l. fall., �mm diversamente da ogni

altro mezzo d'impugnazione �, ha per presupposto � l'ingiustizia... della

sfavorevole decisione del giudice delegato � (Cass., 28 ottobre 1965, n. 2286,
Foro it., 1966, I, 673 e segg.).
La tesi difensiva dell'Avvocatura invocava, invece, l'applicazione ana

logica della normativa (art. 101) prevista dalla le�gge fallimentare per le

insinuazioni tardive (per le citazioni della �conforme dottrina v. SALV'.ATORE,

357

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

finanziaria. Sostiene, in proposito, che la vis attractiva del fallimento
non opera rispetto alle questioni di competenza dei giudici speciali e
non operava certamente nella specie, in cui la questione in discussione
era pendente in sede penale.

La censura non � fondata.

Il Tribunale era chiamato -nel riesame del decreto di approvazione
del progetto di riparto finale -ad interpretare il decreto di
approvazione dello stato passivo, per stabilire se l'odierno ricorrente
dovesse oppur no proporre opposizione ex art. 98 1. fall. Nel risolvere
affermativamente tale ultimo quesito, il 'fribunale ha esattamente
individuato la materia dell'opposizione nell'esame dei documenti giustificativi,
ma con ci� non ha affatto affermato che la vis attractiva si
estendesse alle questioni di competenza del giudice penale.

Ha fatto poi riferimento al procedimento pendente avanti al Tribunale
civile di Brescia (avente ad oggetto la opposizione alla ingiunzione
fiscale emessa dall'Amministrazione finanziaria dopo che -approvatosi
ormai da tempo lo stato passivo -era divenuta definitiva la
sentenza penale), per chiarire che la pendenza di tale procedimento
non poteva costituire un valido surrogato della opposizione a stato passivo,
perch� l'onere di proporre quest'ultima era soggetto ad un termine
di decadenza ormai verificatasi.

Infine, per confortare maggiormente tale affermazione e quindi
ad abundantiam, ha affermato il principio, che il ricorrente contesta.
Ma tale affermazione, a parte la sua funzione meramente collaterale,
� indubbiamente esatta per quanto nella specie rileva e cio� con riferimento
alla controversia pendente avanti al Tribunale di Brescia:
poich�, infatti, non si discuteva che in ordine ad essa fosse competente
il giudice civile ordinario, non vi � dubbio che rispetto ad esso operasse
la vis attractiva del foro fallimentare.

Con il quinto motivo la ricorrente Amministrazione, denunziando
violazione degli artt. 5 1. 7 gennaio 1929, n. 4, 32 r. d. 9 gennaio 1940,

�op. cit., 1296), quale mezzo di disciplina delle modalit� di presentazione dei
documenti e di scioglimento della riserva da parte del giudice delegato con
l'auspicato rispetto del contraddittorio. L'analogia appariva ed appare mani.
festa, in quanto, ricorresse una nuova domanda di ammissione o parte
.residua di una domanda gi� proposta, si trattava pur sempre di esercizio
della stessa potest� giurisdizionale cognitoria del giudice delegato: quella
di verificare la sussistenza e la concreta idoneit� dei crediti a partecipare
al concorso.

E non pare, per la verit�, che le obiezioni mosse a tale tesi dalla sentenza
in rassegna abbiano, effettivamente, tanto intrinseco pregio, da
indurre a ritenere preferibile la soluzione da questa adottata, sulla bont�
della quale sembra lecito formulare, dopo quanto s'� detto, le pi� am:
Pie riserve.

F. CARUSI

358 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

n. 2 e 101 I. fall., lamenta che il Tribunale abbia esteso agli interessi
e alla sopratassa la preclusione affermata relativamente al credito di
imposta. Sostiene, in proposito, che, rispetto a quest'ultimo, il credito
della sopratassa � autonomo, per cui non poteva operare una preclusione,
che non si fosse formata nel processo ad esso relativo.
La censura non merita accoglimento.

�, infatti, assorbente considerare che, come si evince dall'impugnato
decreto, il credito per sopratassa ed interessi era oggetto di
domanda tardiva presentata a norma dell'art. 101 I. fall. e che il
relativo� giudizio era ancora pendente per le contestazioni mosse dal
curatore. Pertanto, alla sua inclusione nel progetto di riparto finale
ostava l'evidente ragione che non si trattava di un credito ammesso
al passivo, n�, comunque, di credito da accantonare.

Ci� avrebbe dovuto considerare il Tribunale nell'impugnato decreto,
la cui motivazione sul punto va, quindi, in tali sensi rettificata.
Altra questione � -ma � estranea al ricorso -se la pendenza di un
�~
procedimento di insinuazione tardiva consenta le operazioni di chiusura
del fallimento.

Va omessa la pronunzia sulle spese di questo giudizio di Cassazione,
non essendosi costituito il curatore. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 marzo 1966, n. 792 -Pres. Favara
-Est. Mirabelli -P. M. Gedda (conf.) -Ministero Finanze

(avv. Stato Colletta) c. De Dottori e Societ� Immobiliare Agricola
Friulana (avv. L.zzatto-Guerrini, Montesano G.). I

Caccia e pesca -Concessione di riserva di caccia -Presupposto -Fonte
del diritto esclusivo da cacciare -Trasformazione in bene dema

niale di parte dell'area assoggetata a riserva di caccia. -Estensione

Ifil

dell'ambito della concessione -Insussistenza -Diritto dell'Ammi

nistrazione ad un ulteriore canone -Esclusione.

(t. u. 5 giugno 1939, n. 1016, artt. 43 e segg.).
Per quanto la p1�opriet� o quanto meno il possesso dei terreni formanti
la riserva di caccia sia il presupposto necessario per ottenere la
relativa concessione, tuttavia il diritto esclusivo del concessionario a
cacciare non deriva n� dalla propriet�, n� dal possesso e meno ancora
da un diritto reale sui selvatici della riserva, ma promana solo dalla
concessione amministrativa, che � ispirata all'interesse pubblico di tutela
dell'incremento della selvaggina, cui l'interesse del concessionario
� subordinato. Da ci� discende che, qualora, per effetto di alienazione
od esp1�opriazione, una porzione dei terreni di propriet� del concessionario
venga trasformata in bene demaniale, come ad esempio in argini

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 359

di demanio idrico, nessun maggior diritto di caccia' si viene a formare
a favore del concessionario e nessuna nuova posizione soggettiva egli
viene ad assumere nei confronti dei terreni divenuti demaniali, in
quanto essi gi� erano compresi neZZa concessione a lui attribuita. Ne
consegue che nessun nuovo canone o sovracanone � dovuto dal concessionario
per l'esercizio deZZa caccia su tali terreni, in quanto ii
canone cui egli � stato assoggettato con l'atto di concessione gid
comprendeva la considerazione dell'esercizio deZZa caccia sui terreni
medesimi (1).

(Omissis). -Esattamente la sentenza impugnata ha negato che sia
dovuto un nuovo canone per l'esercizio della caccia sull'area di cui �
causa, per. le seguenti considerazioni.

Per quanto la propriet�, o quanto meno il possesso, dei terreni
formanti la riserva di caccia sia infatti il presupposto necessario per
ottenere la concessione di una riserva, ai sensi del citato art. 43 del

t.u. per l'esercizio della caccia, tuttavia il diritto esclusivo del concessionario
a cacciare non deriva n� dalla propriet�, n� dal possesso, e
meno ancora da un diritto reale sui selvatici della riserva, ma promana
solo dalla concessione amministrativa, che � inspirata all'interesse pubblico
di tutela dell'incremento della selvaggina, cui l'interesse del concessionario
� secondario e subordinato.
Da ci� discende che, qualora, per effetto di alienazione od espropriazione,
una porzione dei terreni di propriet� del concessionario venga
ad essere demaniale, per la sua trasformazione in argini od altro, nessun
maggiore diritto di caccia si viene a formare a favore del concessionario

(1) Precisano Cass., Sez. Un., 12 ottobre 1960, n. 2687, in questa Rassegna,
1961, 18, che: � il diritto del concessionario di una riserva di caccia, anche
quando questa sia organizzata industrialmente, non consiste in una potest�
immediata sulila cosa, tutelata di fronte a terzi, n� promana dal diritto di
propriet�, neppure nel caso che il concessionario sia proprietario del terreno,
ma deriva dalla concessione amministrativa e consiste nell'esclusiva di
esercitare la caccia nella riserva con conseguente ius prohibendi nei confronti
dei terzi. Il concessionario non ha un diritto di propriet� sulla selvaggina
vagante nella riserva, giacch� gli animali vaganti, anche se immessi
dal concessionario a scopo di ripopolamento, costituiscono 1�es nullius, delle
quali si acquista la propriet� soltanto con l'occupazione �; per la distinzione
fra gli animali �selvatici., che sono res nuHius, e quelli � mansuefatti �,
che appartengono al proprietario d.el fondo, in quanto hanno l'abitudine
di abire e redire, ovvero sono mantenuti in luogo chiuso, v. App. Roma,
16 marzo 1960, Arch. pen., 1960, II, 599. La Corte Costituzionale, con sentenza
6 luglio 1965, n. 59, in questa Rassegna, 1965, I, 615, sub 2, ha avvertito
che � il nostro ordinamento non riconosce al proprietario terriero un diritto
alla selvaggina come pertinenza o frutto del fondo, n� un diritto all'esclusivo
esercizio della caccia sul fondo stesso: la facoltd di esercitare la caccia
non �, quindi, insita nel diritto di propriet� fondiaria, ma � un aspetto

.360 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-e nessuna nuova posizione soggettiva egli viene ad assumere nei confronti
dei terreni, divenuti demaniali, in quanto tali terreni gi� erano
.compresi nella concessione, a lui attribuita.
Ne consegue che nessun nuovo canone o sovracanone � dovuto dal
-concessionario per l'esercizio della caccia su tali terreni, in quanto il
canone, cui egli � stato assoggettato con l'atto di concessione, gi� com.
360 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-e nessuna nuova posizione soggettiva egli viene ad assumere nei confronti
dei terreni, divenuti demaniali, in quanto tali terreni gi� erano
.compresi nella concessione, a lui attribuita.
Ne consegue che nessun nuovo canone o sovracanone � dovuto dal
-concessionario per l'esercizio della caccia su tali terreni, in quanto il
canone, cui egli � stato assoggettato con l'atto di concessione, gi� comprendeva
la considerazione dell'esercizio della caccia sui terreni medesimi.

Questi rilievi trovano conferma appunto nella disposizione contenuta
nell'ottavo comma dell'art. 43 del t.u. citato, cui l'Amministrazione
ricorrente fa riferimento. Poich�, infatti, ivi � sancito che � considerato
esercizio di caccia o di uccellagione in bandita o in riserva anche
quello che si eserciti lungo le vie di comunicazione, le linee ferroviarie,
i canali, gli argini ecc., anche se di pubblico uso, che attraversino ban-
0.ite o riserve, ne deriva che le facolt� derivanti dalla concessione di
:riserva si esercitano in tali terreni in forza della concessione stessa e

-�~

del diritto di libert� �. Sulle nozioni di caccia, di uccellagione, di selvaggina
e sul contenuto del diritto di c�ccia (da non confondere con quello di � riserva>),
v. ALEssI, voce Caccia, in Enciclopedia del diritto, vol. V, Milano,
1959, 748 e segg, In dottrina si riconosce che nella categoria delle
�concessioni costitutive vanno comprese anche le concessioni di riserva di
caccia, in virt� delle quali � il proprietario di un fondo acquista il diritto
esclusivo di caccia, che altrimenti spetterebbe a chiunque intendesse cacdare
nel fondo stesso �: VITTA, Diritto amministrativo, vol. I, Torino, 1949,

250. Sulle condizioni e sulla forma delle concessioni di riserva di caccia,
nonch� sui diritti e gli obblighi del concessionario v. EULA e ARIENZO, Caccia,
in Novissimo Digesto Italiano, vol. II, Torino, 1958, 636 e segg., in part.
651 e segg. Quanto alla sottoposizione della concessione di riserva di caccia
a tassa di concessione governativa, v. artt. 59 e 61 r. d. 5 giugno 1939, n. 1016;
art. 57 Tabella All. A al d. 1. 30 maggio 1947, n. 604; art. 52, Tabella All. A
.al d. P. R. 1 marzo 1961, n. 121. Sul concetto di tasse sulle concessioni

governative v. GIANNINI A. D., Istituzioni di diritto tributario, Milano, 1951,
486 e segg., nonch� Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni 19561960,
vol. II, Roma, 1961, 780 e segg. Nel caso di specie, non si trattava,
per�, come ritenuto dalla sentenza in rassegna, di un �nuovo canone o
.sovracanone � richiesto dall'Amm.ne, ma di �canone per l'inclusione di
terreni demaniali nella riserva di caccia �, per la quale veniva gi� corri

Isposta la tassa di concessione governativa, a norma di legge. � evidente,
pertanto, l'equivoco della sentenza, la quale non ha considerato che il canone
di cui trattasi era richiesto, per la prima volta, per la specifica circostanza
che la concessione di riserva veniva ad esercitarsi anche su beni
demaniali, assoggettandoli, cos�, ad un uso speciale in favore del riservista.

IEd � ben noto che l'imposizione di un canone � normale, appunto, � nelle
concessioni di uso sovra beni sottratti alla privata propriet��: VITTA, op.
cit., vol. cit., 351. A riprova dell'esattezza di quanto precede, v. i'art. 1

d.l. 25 febbraio 1924, n. 456, richiamato dall'art. 1 d. lg, 7 gennaio 1947,
n. 24 (e succ. disp. lg.), a norma del quale di canone, nella materia considerata,
si parla solo come provento di beni di demanio pubblico.

361

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

non di una diversa attribuzione e che, a maggior ragione, qualora le
aree adibite a tali funzioni di pubblico interesse siano state gi� comprese
nel territorio della riserva, prima che divenissero demaniali, le
.facolt� di riserva si esercitano in esse in forza della precedente concessione
e non di una nuova attribuzione.

La trasformazione di un'area assoggettata a riserva di caccia in area
demaniale, adibita ad argine, non modifica, quindi, la posizione soggettiv
del concessionario della riserva nei confronti di tali beni n� attribuisce
allo Stato il diritto ad un ulteriore canone, a carico del riservista.
-(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 28 marzo 1966,, n. 816 -Pres. Lonardo
-Est. Roperti -P. M. Pedace (parz. diff.) -Ministero Lavori Pubblici
(avv. Stato Azzariti Giorgio) c. Ramazzotti (avv. Longo).

Contabilit� generale dello Stato -Contratti della P. A. -Procedimento
di scelta del privato contraente -Licitazione privata -Verbale di
aggiudicazione -Tiene luogo della stipulazione del contratto.

(r. d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 16, comma quarto).
Atti amministrativi -Contratti della P. A. -Scelta del privato contraente
-Licitazione privata -Trattativa privata e cottimo fiduciario Verbali
delle operazioni -Interpretazione da parte del G. O. -Apprezzamento
di fatto -Insindacabilit� in Cassazione.

(r. d. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 3, 6, 16, 17; r. d. 23 maggio 1924, n. 827,
artt. 89, 92; r. d. 25 maggio 1895, n. 350, art. 67, comma terzo, 74).
Responsabilit� civile -Contratti della P. A. -Appalti di opere pubbliche
-Cottimo fiduciario -Svolgimento di gara e verbalizzazione
dell'aggiudicazione -Obbligo dell'Ingegnere Capo dell'Ufficio del
Genio civile di sottoporre a tempestiva registrazione il verbale di
aggiudicazione mediante licitazione privata -Omessa registrazione
nel termine -Decadenza del privato contraente da beneficio
della registrazione a tassa fissa a norma di legge speciale -Diritto
al risarcimento del danno -Responsabilit� della P. A. -Sussiste.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, artt. 80, n. 4, 110; d. I. 9 giugno 1945, n. 305,
art. 64, comma secondo; c. c., art. 2043; Cost., art. 28; d. I. 1 gennaio 1956,
n. 17, art. 12; d. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 22).
Responsabilit� civile -Danni evitabili dal creditore -Esclusione del
risarcimento -Presupposti .. Idoneit� del comportamento ad evitare
con certezza il danno -Omissione della ordinaria diligenza Esclusione
dei presupposti -Fattispecie.

(c. c., art. 1227, comma secondo).

362 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sentenza -Motivazione -Contraddittoriet� della motivazione su un
punto decisivo della controversia -Nozione.

(c. p. c., artt. 132, n. 4 e 360, n. 5; disp. att. c. p. c., art. 188).
Cosa giudicata -Cosa giudicata sostanziale -Efficacia -Limite -Identit�
degli elementi costitutivi delle azioni -Riesame della stessa
questione in un secondo giudizio non identico al primo. Diversit�
della soluzione -Violazione del precedente giudicato -Esclusione.

(c. c., art. 2909).
Nelle contrattazioni della P. A. a mezzo di licitazione privata il verbale
di aggiudicazione equivale ad ogni effetto al contratto stipulato
fra Amministrazione e privato (1).

In materia di contrattazioni della P.A., lo stabilire attraverso l'interpretazione
del verbale redatto dal pubblico funzionario delegato a presiede1
�e ad una gara, se l'atto rappresenti il risultato di un procedimento
per licitazione privata, posto in essere dall'Amministrazione anche per
i contratti di cottimo fiduciario, o se, invece, esso sia stato redatto per
conoscere i risultati di una gara ufficiosa, svolta per la ricerca del contraente,
col quale stipulare un contratto a trattativa privata, � apprezzamento
di fatto, che spetta in via esclusiva al giudice di merito e si
sottrae al sindacato in sede di legittimitd, quando sia logicamente motivato
(2).

Qualora al cottimo fiduciario si addivenga non gid a seguito

di -~
gara ufficiosa, ma mediante licitazione privata, sussiste l'obbligo del solo
Ingegnere capo dell'Ufficio del Genio Civile e non anche dell'appaltato

(1) �Nei contratti stipulati dalla P. A. nelle forme dell'asta pubblica O�
della licitazione privata, il verbale di aggiudicazione non � un atto preparatorio,
ma l'atto conclusivo del procedimento e, per espressa disposiIIzione
di legge (art. 16, comma quarto, r. d. 18 novembre 1923, n. 2440),,
equivale per ogni effetto giuridico al contratto, non occorrendo ulteriori
formalit� intese ad attuare gli elementi essenziali del negozio � : Cass.,
30 gennaio 1964, n. 263, in questa Rassegna, 1964, I, 489, sub 1 (con nota
di F. CARUSI) ed ivi ulteriori riferimenti di giurisprudenza; v. anche
Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-1960, vol. III,
Roma, 1961, 94.

(2) Sull'interpretazione dell'atto amministrativo da parte del G. O.
e sulla sua normale incensurabilit� in Cassazione v. Cass., 19 luglio 1965,.
n. 1608, in questa Rassegna, 1965, I, 1142, sub 8 ed ivi nota di riferimenti di
dottrina e giurisprudenza; v. anche Relazione cit., vol. II, Roma, 1961, 100.
e segg. (v., in particolare, avvertenze a pagg. 108 e segg., in ordine al necessario
carattere � testuale � di tale interpretazione). Nel caso di specie, �
da sottolineare che la sentenza in rassegna ha esplicitamente avvertito che il
sindacato della Corte di Cassazione sull'interpretazione dei giudici di merito
si sarebbe potuto esplicare, in ipotesi, sotto il profilo dell'omessa o insufficiente
motivazione della sentenza denunciata, sul punto dell'attribu-�
zione all'atto amministrativo di un dato contenuto, piuttosto che un altro

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 363

Te, pur spettando a costui la veste di debitore d'imposta, di provvedere
a far registrare i1 verbale di aggiudicazione e, di conseguenza, la P.A.
risponde del danno sofferto dall'appaltatore per l'incorsa decadenza dal
beneficio della registrazione a tassa fissa, altrimenti spettante a norma
di legge speciale (3).

(3) Sulla questione della natura della contrattazione di cottimo fiduciario,
che. ad avvi�so della prevalente dottrina, giusta la vigente legislazione,
corrisponde ad una figura particolare di trattativa privata, mentre, secondo
la prassi amministrativa, non condivisa dal Consiglio di Stato, viene a
tradursi in vere e proprie forme di licitazione privata, v. RoEHRSSEN, I contratti
della Pubblica Amministrazione, Bologna, 1961, 276 e segg. ed ivi
citazioni; In., I lavori pubblici, Bologna, 1956, 153 e segg. Sulla necessit�
dell'approvazione dei contratti dello Stato �in qualsiasi forma conclusi� v.
Relazione dell"Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-1960, vol. III, Roma,
1961, 101. Sugli artt. 80, n. 4 e 110 1. trib. registro appr. con r. d. 30 dicembre
1923, n. 3269, v. UcKMAR, La legge del registro, vol. III, Padova, 1958,
37 (ove si avverte che �gli obblighi dei notai e pubblici ufficiali, di cui agli
art. 80 e seg., sono stabiliti unicamente nei riguardi dell'Amministrazione
e tendono ad evitare eventuali evasioni�), 41 e seg. e 226 e segg.; GuGLIELMI
e AzZARITI (GioRGio), Le imposte di registro, Torino, 1959, 60 e segg. e 176,
ove si avverte che i notai ed i funzionari indicati nell'art. 80 1. r. �che non
abbiano presentato per la registrazione, nei termini stabiliti dalla legge,
i loro atti incorrono in proprio e per ogni atto in una sopratassa... non
hanno azione di regresso per le sopratasse, se non quando il ritardo sia
dipeso dalla mancata somministrazione dei fondi per il pagamento dell'imposta...
inoltre possono essere tenuti a risarcire le parti del danno loro
cagionato, sia per la decadenza da eventuali benefici, sia per eventuali
aumenti di aliquote�. Sulla responsabilit� civile strettamente personale di
alcuni pubblici funzionari v. VITTA, Diritto amministrativo, vol. II, Torino,
1950, 275; ZANOBINI, Corso di dir. amministrativo, vol. I, Milano, 1958, 345.
Sull'art. 110 1. trib. registro v., segnatamente, la Relazione dell'Avvocatura
dello Stato per gli anni 1956-1960, vol. II, Roma, 1961, 602 e seg., ove si
sottolinea l'applicabilit� deLla norma anche alla tassa fissa. In giurisprudenza
� stato avvertito Che � per i contratti soggetti ad approvazione od
omologazione, i quali siano per legge ammessi a fruire della registrazione
con tassa fissa, la decorrenza del termine di venti giorni stabilito dall'art. 80
della legge di registro pu� anche precedere il verificarsi della detta condicio
juris, se in un momento a questo anteriore abbia avuto inizio l'esecuzione
del contratto�: Cass., 9 ottobre 1957, n. 3694, Foro it., Rep., 1957,
voce Registro, c. 2147, n. 480, onde e l'ente pubblico soggetto alla tutela e
vigilanza dello Stato, che, commesso un appalto, proceda alla consegna dei
lavori all'appaltatore, ai sensi dell'art. 337 della legge sui lavori pubblici,
senza attendere la prescritta approvazione ministeriale del contratto d'appalto,
decade dal privilegio della riduzione della tassa di registro sul contratto
stesso, di cui all'art. 110 della legge del registro, nel caso di registrazione
a tassa fissa, e viene assoggettato alle normali tasse e sopratasse di registro,
qualora non denunzi all'ufficio del registro il contratto entro il termine di
venti giorni dall'effettuata consegna dei lavori, ai sensi dell'ultima parte
della ipotesi prevista dall'art. 81 della legge stessa, bensi entro il termine
di venti giorni dall'approvazione del contratto da parte dell'autorit� tutoria.:
Cass., 8 ottobre 1957, n. 3648, Foro it., Mass., 1957, 715. Ritiene di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

364

L'esonero daZZ'obbligo del risarcimento in ordine ai danni evitabili
dal creditore presuppone la certezza che il danno si sarebbe potuto ovviare
con un comportamento adeguato, corrispondente all'uso di una
ordinaria diligenza. Pertanto, il mancato, tempestivo esercizio di un.
diritto d'impugnazione, non essendo certo l'accoglimento deZZa medesima,
non pu� considerarsi omissione di un comportamento idoneo ad

evitare il danno con l'uso deZZa ordinaria diligenza di cui al capoverso
dell'art. 1227 e.e. (4).

IZ vizio di contraddittoriet�, di motivazione della sentenza su un
punto decisivo deZZa controversia ricorre, a norma dell'art. 360, n. 5,
c.p.c., solo quando le ragioni esposte dal giudice per l'accoglimento o
il <rigetto della pretesa fatta valere dalla parte siano inconciliabili fra
loro, al punto da elidersi vicendevolmente e da rendere impossibile
l'identificazione del procedimento logico-giuridico posto a base deZlq;
decisione (5).

IZ limite dezt'ejficacia del giudicato sostanziale si individua in base
aZZ'identitd degli elementi costitutivi delle azioni, per cui solo aZZorquando
nei due giudizi ricorra identit�, dei soggetti, del petitum e
della causa petendi � inibito nel secondo giudizio il riesame della questione
gid decisa nel primo. Non si ha, quindi, violazione del giudicato, .�'

allorch� il riesame della questione e la diversa soluzione della medesima
avvengano in un secondo giudizio, non identico al primo per quanto
concerne taluno dei tre menzionati elementi (6).

(Omissis). -Col secondo mezzo si censura la sentenza impugnata
per contradditoriet� della motivazione su un punto decisivo della controversia
e per violazione e falsa applicazione dell'art. 2909� e.e. Il vizio
consisterebbe -secondo la ricorrente -nel fatto che, mentre la
Commissione centrale, con decisione passata in giudicato per non essere
stata tempestivamente impugnata, aveva affermato che l'Amministrazione
dei lavori pubblici aveva stipulato con il Ramazzotti contratti di
cottimo fiduciario a seguito di gara ufficiosa, onde dovevano essere registrati
i contratti verbali, la Corte d'Appello ha affermato che i contratti

escludere che il cottimo fiduciario, nella configurazione ad essa propriamente
attribuita dal Regolamento 25 maggio 1895, n. 350, debba essere assoggettato
ad approvazione il RoEHRSSEN, I contrati ecc., cit., 280 e seg.; ID. I lavori
pubblici cit., 158 e segg.

(4) Sul secondo comma dell'art. 1227 c. c. v., di recente, Cass., 5 gennaio
1966, n. 93, in questa Rassegna, 1966, I, 106, sub 2 ed ivi nota di riferimenti.
(5) Cfr. Cass., Sez. Un., 2 aprile 1965, n. 567, in questa Rassegna, 1965,
I, 686, sub 1 ed ivi nota di riferimenti.
(6) Cfr. Cass., 22 gennaio 1966, n. 268, in questa Rassegna, 1966, I, 115,
sub 3 ed ivi nota di riferimenti.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 365

stipulati con il Ramazzotti erano appalti a licitazione privata e che
dovevano essere registrati dal :funzionario i verbali di gara.

Posto che il vizio di contraddittoriet� della motivazione su un punto�
decisivo della controversia ricorre, a norma dell'art. 360, n. 5, c. p. c.,
solo quando le ragioni esposte dal giudice nella sentenza, per l'accoglimento
o il rigetto della pretesa fatta valere in giudizio, siano inconciliabili
fra loro, al punto da elidersi vicendevolmente e da rendere impossibile
la identificazione del procedimento logico-giuridico posto a
base della decisione, � da escludere che la Corte di merito sia incorsa
nel dedotto vizio, giacch� la decisioni'! adottata � il risultato di coerenti
e logiche argomentazioni. Essa, infatti, � pervenuta all'affermazione
della responsabilit� dell'Amministrazione dei lavori pubblici dopo avere
accertato che vi era stato un procedimento per licitazione privata, i cui
verbali dovevano essere registrati in termine dal funzionario che aveva
presenziato alla gara.

(3) Considerazioni su un caso di ritenuta responsabilit� della P. A. per
decadenza incorsa dal privato con essa, contraente, da beneficio della re~
istrazione a tassa fissa del contratto.
La sentenza del Tribunale, ritenuto che le opposizioni del R. alle ingiunzioni
di pagamento delle normali imposte di registro su tre contratti
di cottimo fiduciario, gi� erroneamente ammessi alla registrazione a tassa
fissa a norma dell'art. 93 d. I. 10 aprile 1947, n. 261, dovevano considerarsi
ammissibili in rito, le aveva rigettate come infondate, perch� con esse �si
vorrebbe far valere l'inesistenza del debito d'imposta, ormai definitivamente
accertato� in seguito a decisioni delle Commissioni Provinciale e
Centrale delle Imposte, contro le quali ultime nessuna azione giudiziaria'.
era stata proposta dall'interessato nei termini di legge.

Aveva accolto, per�, la subordinata domanda di riva1sa del R. contro
l'Amm. LL.PP., affermando che i predetti debiti erano sorti a carico del R..
per decadenza dal beneficio fiscale ex art. 93 d. I. 10 aprile 1947, n. 261,
imputabile esclusivamente all'Amministrazione. Infatti, secondo il Tribunale,
essendo lecito indagare � quali atti dovevano essere sottoposti a
registrazione, perch� venisse conservato il diritto di beneficiare della tassa�
fissa, previsto dall'art. 93 d. I. n. 261 dell'anno 1947, che riproduce rart. 64 d.

1. 9 giugno 1945, n. 305 �, doveva ritenersi che essi fossero i verbaili di aggiudicazione,
equivalenti al contratto a norma dell'art. 16 r. d.18 novembre
dicazione, equivalenti al contratto a norma dell'art. 16 r. d. 18 novembre
1923, n. 2440 e tali atti, non soggetti ad approvazione come che integranti
dei contratti di cottimo fiduciario, dovevano, a norma dell'art. 80, n. 4,
1. trib. registro appr. con r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, essere sottoposti a..
registrazione nel termine di venti giorni dalla chiusura di ciascuna gara,
a cura dell'ingegnere capo dell'Ufficio del Genio Civile, che aveva proceduto�
alle aggiudicazioni. Di tale omissione doveva rispondere l'Amministrazione,.
da cui il funzionario dipendeva.
La C:orte di Appello conferm� � in ogni sua parte � tale pronuncia, ritenendo
che esattamente il Tribunale aveva affermato essere i debiti fiscali
sorti per colpa dell'Ingegnere capo del Genio Civile di Lucca, che aveva
sottoscritto i verbali, onde, cumulasse egli o meno in s� anche la veste di.

366

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Se, poi, la contraddittoriet� la si vuole ravvisare nel fatto di avere
la impugnata sentenza affermato la responsabilit� della ricorrente senza
tenere conto della decisione della Commissione centrale, � evidente che
essa non rientra nella previsione dell'art. 360, n. 5, c.p.c.

N� sussiste la violazione dell'art. 2909 e.e., in quanto la decisione
della Commissione centrale nella controversia con l'Amministrazione
finanziaria non pu� avere efficacia di giudicato nella presente causa
con l'Amministrazione dei lavori pubblici.

Il limite dell'efficacia del giudicato sostanziale si individua in base
all'identit� degli elementi costitutivi delle azioni, per cui solo allor

ufficiale rogante (sulla distinzione v. art. 16 I. cont. gen. stato appr. con r. d.
18 novembre 1923, n. 2440), aveva, comunque, l'obbligo della registrazione
di tali atti come rappresentante dell'Amministrazione ai sensi dell'art. 80,

n. 4, I. r., �obbligo nel quale non avrebbe potuto sostituirlo, neanche se
l'avesse voluto, il R. �. Dell'omissione doveva riSPondere la P. A. � secondo
il principio genera�le oggi sancito dall'art. 28 della Clostituzione �.
La Corte di Cassazione ha convalidato la sentenza della Corte di Appello,
pervenendo agli insegnamenti di massima sopra formulati.

Prescindendo dall'esame delle altre, pur importanti questioni coinvolte
dal caso di .specie, qui sembra opportuno svolgere qualche breve considerazione
sul governo fatto dai giudici dell'art. 80, n. 4, I. trib. registro,
appr. con r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269 e sulle conseguenze trattene, con
l'affermazione della responsabilit� della P. A. nei confronti del privato
contraente per la decadenza da beneficio fiscale della registrazione a tassa
fissa dei contratti.

Si ricorda, cos�, anzitutto, che in una precedente e, per vero, non reeente
pronunzia la Suprema Corte regolatrice ebbe ad affermare che � l'obbligo
da parte del pubblico funzionario di curare la registrazione degli
.atti interceduti fra la Pubblica Amministrazione ed il privato non esclude
il consimile obbligo da parte del privato, al quale devono far carico le conseguenze
dell'omissione�: l'insegnamento, per�, fu formulato in relazione
.ad atti di sottomissione, � atti contenenti esclusivamente la dichiarazione di
accettazione da parte della ditta, partenti da questa� e che perci� la ditta
avrebbe potuto tempestivamente sottoporre a registrazione �prima di depositarli
presso la pubblica amministrazione � (cosi Cass., 17 giugno 1933,

n. 2234, Riv. leg. fisc., 1933, 589, in part. 591). Si osserva, poi, che, comunque,
gli obblighi dei notai e pubblici ufficiali di cui agli artt. 80 e seg. I.
trib. registro, posti al fine di evitare evasioni, sono personali e distinti da
quelli delle parti indicate nell'art. 93 (cfr. GuGLIELMI e AzzARITI, Le imposte
di registro. Torino, 1959, 62; v. anche UcKMAR, La legge del registro, voi.
III, Padova, 1958, 37, 41, 42) e di ci� si trae conferma dagli artt. 93, comma
primo, e 95 I. r. Peraltro, non v'� un obbligo de1le Amministrazioni dello
Stato di pagare l'imposta di registro (artt. 94 I. r. ed 1 tabella All. C). Trattandosi,
adunque, di contratti dello Stato, l'adempimento dell'obbligo � di
richiedere la registrazione degli atti e di provvedere al pagamento della
tassa� non pu� concepirsi n� come atto della p. A., n� come atto fatto per
conto (cfr. GUGLIELMI e AzzARITI, op. cit., 63) della P.A., ma solo per conto
delle parti private. Questo rilievo pu� valere a confermare che, secondo
il non equivoco disposto dell'art. 80, n. 4, I. r., il predetto obbligo � messo
.a carico di funzionari considerati personalmente ed in contrapposto alle

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 367

quando nei due giudizi ricorra identit� dei soggetti, del petitum e
della causa petendi � inibito nel secondo giudizio il riesame della questione
gi� decisa nel primo. Non si ha, perci�, violazione del giudicato,
allorch� il riesame della stessa questione avvenga in un secondo giudizio
non identico al primo per quanto concerne taluno dei tre menzionati
elementi. In tal caso � consentito il riesame della questione e la soluzione
pu� essere diversa da quella decisa nel primo giudizio.

Ci� si ricava agevolmente dal tenore dell'art. 2909 e.e., secondo il
quale l'efficacia vincolante del giudicato riflette le statuizioni riguardanti
le parti e non si estende alle parti rimaste estranee al processo
nel quale il giudicato stesso si � formato.

;Stesse Amministrazioni di appartenenza (v. Cass., 23 febbraio 1943, n. 450,
Foro it., 1943, I, 576: � quando viene delegato un funzionario per ricevere
i contratti a termini degli art. 16 �I. cont. gen. Stato t.u. 18 novembre 1923,

n. 2440 e 95 del Reg. 23 maggio 1924, n. 827, quel tale funzionario assume
una posizione autonoma e non gi� di dipendenza gerarchica dalla P. A.
-cui appartiene, per cui nell'adempimento del suo dovere di p.u. rogante
non rimane legato a vincoli di subordinazione verso l'Amministrazione
.stessa, mentre � soltanto tenuto alla osservanza delle leggi e dei regolamenti
che lo riguardano come rogante�; v. anche l'art. 102 reg. cont.
gen. Stato, che conferma l'esclusione di ogni possibilit� di inframmettenza
della P. A.), onde il suo inadempimento resta, comunque, un fatto
altrui, di cui la P. A. non pu� essere chiamata a rispondere in via diretta,
.come solo le � connaturale (sembra quasi superfluo avvertire, poi, che
una ipotetica responsabilit� �contrattuale� della P. A. presupporrebbe,
.comunque. l'avvenuta approvazione del contratto).
Diverso avviso indusse i giudici di merito a configurare una responsabilit�
diretta della P. A. e la Corte di Cassazione, nella sentenza in rassegna,
ha ritenuto corretta la decisione deHa Corte di merito, escludendo,
peraltro, non solo la violazione del giudicato, ma anche la contradditto:
riet� della motivazione su punto decisivo della controversia.

Si rileva, per�, che, se �vi � contraddittoriet� di motivazione, quando

il ragionamento seguito dal giudice si concreta in apprezzamenti antitetici

sullo stesso oggetto considerato sotto lo stesso profilo e le ragioni esposte

-a sostegno della decisione, tra loro inconciliabili, si elidono a vicenda �

(Cass., 11 gennaio 1964, n. 70, Giur. it., Mass., 1964, 23; v. anche massima sub
5 della sentenza qui in rassegna), non sembra che, nella specie, fosse age.
vole disattendere anche tale mezzo di censura, addotto dalla difesa dell'Amm.
LL. PP. Ed invero, come si � avvertito, le opposizioni del R. erano
state rigettate dai giudici di merito per la ritenuta incontestabilit� dei
rapporti tributari, quali definitivamente accertati in seguito alle decisioni
della Commissione Centrale, a cui il contribuente aveva prestato acquiescenza.
La Commissione C1entrale, avendo rilevato che i tre contratti di
.cottimo fiduciario erano stati redatti, in forma di scritture private, in data
posteriore alla consegna ed all'inizio dell'esecuzione dei lavori, aveva affermato
che non si sarebbe potuta effettuare alcuna consegna di lavori, se
non vi fosse stata almeno una convenzione verbale di appalto, onde, � non
.avendo la parte adempiuto all'obbligo della presentazione della denunzia
-della convenzione verbale nei modi e nel termine, stabilito dall'art. 2, com

368

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Nella specie il giudicato formatosi sulla decisione della Commissione
centrale delle imposte, emessa nei rapporti Ramazzotti-Amministrazione
finanziaria, � stato pienamente rispettato dal Tribunale, il
quale, in applicazione dell'art. 146 della legge di registro, ha respinto
la contestazione del debito d'imposta avanzata dal Ramazzotti nei con-fronti
di detta Amministrazione; ma nei rapporti Ramazzotti-Amministrazione
lavori pubblici, soggetti del presente giudizio, il difetto di
identit� degli elementi anzidetti (per la diversit� dei soggetti e del
petitum) rende inopponibile nello stesso giudizio la decisione della.
Commissione centrale e, quindi, legittimamente la Corte di merito ha
proceduto all'accertamento nei loro confronti circa l'atto da sottoporrea
registrazione ed il soggetto tenuto ad eseguire la detta formalit�. -(
Omissis).

ma primo, dell'allegato B al r. d. 1. 15 novembre 1937, n. 1924 per i contratti
verbali di appalto di ogni e Qualsiasi specie�, essa era decaduta, a norma
dell'art. 110 1. r., �dall'invocato beneficio della registrazione a tassa fissa delle�
scritture private, tardivamente presentate alla registrazione.

Ma, se � cos�, se i rapporti tributari erano stati cos� fissati, sembra difficile
negare, a prescindere da ogni altra considerazione, la sussistenza di.
una fondamentale contraddizione della pronuncia di merito, laddove afferma
che i debiti di imposta del R. erano quelli cos� accertati e ne rimette, poi,
in discussione i presupposti, ritenendo ugualmente legittimo ricercare
quali atti dovessero assoggettarsi alla registrazione, le convenzioni verbali

o i c. d. verbali di aggiudicazione. Se R. era stato ritenuto debitore dell'imposta
normale di regisiro su tre convenzioni verbali, questa proposizione
racchiudeva tutte le conseguenze da trarne, anche in rapporto alla_
pretesa di rivalsa del R. verso l'Amministrazione LL. PP. Non poteva, in-vero,
discutersi nei confronti di quest'ultima di decadenza dal beneficio.
fiscale, se non in rapporto agli atti per i quali R. era stato, appunto, dichiarato
debitore di quell'imposta, di cui chiedeva di essere rivalso, n� �l'allegazione
e la prova del danno, consistente nella diminuzione patrimoniale cor-relativa
all'assolvimento di tali debiti, potevano considerarsi divisibili e farsi
valere solo in parte, ammettendosi in pari tempo l'allegazione e la prova chela
fonte di tali debiti fosse, invece, un'altra e, cos�, pervenendosi alla possi-bilit�
di configurare un'omissione colpevole di soggetto diverso dal R., pergiunta
erroneamente imputandola, poi, alla stessa P. A. N� si dica, a questo.
punto, -che trattavasi di mera questione di forma, ininfluente �sul contenuto
dei rapporti tributari considerati. Il contenuto di ogni rapporto tributario
� indivisibile nella sua complessit� (sulla quale v. GIANNINI A. D.,_
Istituzioni di diritto tributario, Milano, 1951, 58). E sarebbe stato necessario,
allora, a sommesso avviso di chi scrive, por mente che, trattandosi di imposta
su convenzioni verbali, il rapporto era qualificato dall'obbligo della
denunzia ex art. 2 All. B d. 1. 15 novembre 1937, n. 1924, gravante sullostesso
R., per accorgersi che, riferendo, poi, l'imposta ai c. d. verbali di
aggiudicazione e, cos�, eliminando tale obbligo, si veniva a mutare la stessa.
identit� oggettiva dei rapporti tributari, viceversa gi� proclamati intangibili.
F. CARUS[

SEZIONE QUARTA

.CHURISPEUDENZA AMMINISTRATIVA

CQNSI<1Ll0 :Ol STAT�, A��. plen.; 20 dicembre .. 1961$, n� 40 .� -Pres.
� �.� . Bozzi C. -.�Est . .Bartolott~ -Ministero Lavori Pubb�ci e Pref~tto di
.. Messbia .<ayv;, stato Giorgiq Azzariti) c, Jstituto a.tQllomo case
~f~:{K'iM~ie~T1fuis~i~fr~r~cati), Brigandi e altri (avv. Mo~

Competenza e giurisdizione -Espropriazione per p. u -Giurisdizione
ordinaria e amministrativa -Criteri -Concreta manifesiaz�One
�aefpritere�.ptlbhlldf-A,mev()illn�nto del.. diritto prf\Tato $
u!i!slste . -�onsegueute gt.~is<lizione del � Consiglio �di Stato

�.� /�.: �: -:�:�� �:.-:� �.: �.�.� .. �..� �� .. �.�. �. . .�. �.�-: ...� .�.�. . �.� .� ... �'.�. . . . . . ..

. . J!lilttfspecie.

:Esl>f~~~iaziol').e p. 1J� -'l:'eilll�w � -���Finalit� -lnossel"Vanza -. Effetti.

Esproprfazi�iteper .P� ti~ .. P�ndenzll del giudizio civile. per illegitti'."
' llla occupazione del fondo -Espropriazione -Legittimit�.

<Una volta �ch� il pot�re pubblico si � concretamente manifestato,
in tyr�senza dei pr�supposti �che determinano Z'affi~oZimento d�l diritto
s�ggettivd, la competenza as1iudicar.e spetta al Giudice amministrativo,
anche se siaff:ermi Che ilpot~'!'�� stcifo esercitat� oltre il termine stabilito
dalla legge (1).

(1) Le Sezioni Unite della Cassazione con varie pronunzie (28 febbraio
1961, n. 419; 14 aprile 1964; n. 895; 11 maggio 1964, n. 1123; 30 luglio
1964�. n. 2172)� hanno affermato la � propria gilur�sdizfori� nel� caso d�
impugnativa di un decreto di esproprio emesso sul presupposto di una
dichiarazione di p. :. u. divenuta inefficace, precisando che in tanto i'J.
d~itt9 di pl,'opriet� si.affievoli$Ce e muta di. tutela ghwisdizionale in quanto
il c.onferito potere . discrezionale di disporfe del . dir~tto sussista e persista
n~l i:noi:ne.to in cui viene esexcitato. Sicch� negandosi dal privato .la sussi ...
stenza del potere nel momento in. cui fu emesso il.decreto di espropriazione,
se la negazione presenti sostanziale aderenza neila legge, il giudice a�nlninistrathro
non pu� che riconoscere l'avvenuto ripristino del diritto anche
cli fronte alla p. a. e deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizfone.
� L'Adunanza Plenarfa del Consiglio di Stato, invece, con� decisione
4 dicembr� 1964, n. 24 ha confermato l'esattezza della .giurisprudenza delle
sue Sezioni giurisdizionali per la quale, poich� la esistenza e validit� della

370

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La prefi,ssione dei termini per l'espropriazione, entro il biennio
dalla dichiarazione di p. u., persegue un duplice interesse : un interesse
pubblico alla sollecita esecuzione dell'opera ed un interesse privato ad
eliminare uno stato di incertezza inerente al diritto di� propriet�; pertanto,
nel caso di opera gi� eseguita la decorrenza del termine non

comporta la sopravvenuta inesistenza dell'interesse pubblico (diversamente
accade nel caso di decorrenza del termine, quando si tratta di
opere non ancora iniziate), ed � irrilevante una nuova dichiarazione
di p. u. (2).

� legittimo un decreto di espropriazione che sia rivolto a regolarizzare
ex nunc un'occupazione abusiva, anche se sia pendente un giudizio
civile per il risarcimento del danno (3).

dichiarazione di pubblica utilit� costituisce condizione di legittimit� dell'eserczio
del potere di espropriazione e non limite del potere stesso, la
controversia relativa alla legittimit� del decreto di espropdazione emesso
oltre i termini di efficacia della dichiarazione di p, u. spetta alla giurisdizione
del giudice amministrativo. Ci� perch�, una volta che il potere di
espropriazione si � in concreto manifestato in presenza dei presupposti che
determinano l'affievolimento del diritto soggettivo, la competenza resta
radicata nel giudice amministrativo, anche se il potere sia stato esercitato
oltre i termini stabiliti dalla legge.

(2) Con il secondo motivo di ricorso, proposto dal Ministero avverso la
decisione n. 497 del 31 ottobre 1964 del Consiglio di Giustizia Amministrativa
per la Regione Siciliana, � stato sottoposto alla Adunanza plenaria la
seguente questione: � se, in caso di dichiarazione legislativa di pubblica
utilit�, quando l'opera pubblica sia stata eseguita entro il termine all'uopo
fissato a norma dell'art. 13 della legge del 1865, sia legittimo il decreto di
esproprio emesso oltre il termine fissato per il compimento dell'espropriazione>.
Sulla questione non risultavano precisi precedenti giurisprudenziali

del Consiglio di Stato. La decisione impugnata richiamava un precedente
(Sez. 4a, 20 dicembre 1961, n. 745) che, per�, non sorreggeva in alcun mooo
la decisione stessa e pu�, anzi, dirsi con essa in contrasto. Si trattava in
quella fattispecie sia pure di un'opera dichiarata di pubblica utilit� dalla
legge, ma non ancora eseguita. La 4a Sezione, ritenuto che l'inutile decorso
del termine comporta una presunzione juris et de iure della insussistenza
attuale della pubblica utilit� dell'opera, che era riconosciuta solo fino a

quella data e non oltre, afferm� che dovesse rinnovarsi da capo l'intero ~

procedimento amministrativo e quindi richieders� una nuova pronuncia
di tutti gli organi previsti dalla legge per poter giungere ad una nuova

dichiarazione di pubblica utilit�. Ci� fu ritenuto perch� la nuova situazione
dei luoghi, profondamente mutata dalla data della originaria approvazione 1::
::
del progetto poteva far dubitare che sussistessero ancora le ragioni che a :�
suo tempo avevano consigliato la scelta di quell'area perch� doveva rite-'

1:
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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 371

nersi nel frattempo caducato il provvedimento ministeriale di concessione
del contributo statale.

� allora evidente che la diversa situazione di fatto tra quella fattispecie
e questa ora decisa giustificava pienamente una diversa soluzione.
Trattandosi, si ripete ancora, di opera regolarmente eseguita nei termini,
pi� alcun dubbio pu� sorgere n� sulla scelta dei luoghi n� sulla opportunit�
di eseguirla secondo determinati criteri tecnici; e l'avvenuta esecuzione
dell'opera nei termini stabiliti conferma che l'approvazione del progetto
era. avvenuta non gi� a futura memoria ma per rispondere ad una attuale
pubblica esigenza (si veda, sul punto, A.P. 7 giugno 1961, n. 17).

D'altra parte, trattandosi di opera dichiarata di pubblica utilit� dalla
legge, finch� questa legge resti in vigore nessuna presunzione � legittima
sulla insussistenza della pubblica utilit�, sicch� sia necessario un nuovo
accertamento, da parte della p. a., del pubblico interesse, se non alla realizzazione,
quanto meno alla utilizzazione e conservazione dell'opera realizzata.

Difatti quando, come � nella specie (art. 5 legge 9 agosto 1954, n. 640),
la legge attribuisce efficacia di dichiarazione di pubblica utilit� all'approvazione
di un progetto, l'amministrazione non � pi� tenuta a valutare, n�
potrebbe farlo, per ogni singola opera la sussistenza del pubblico interesse,
ma � soltanto tenuta ad accertare, in base ad esclusivi criteri tecnici che
presiedono alla emanazione di simili atti, la funzionalit� e la rispondenza
del progetto presentato: ci� � tanto vero che � assurdo ipotizzare un atto
che approvi il progetto di un'opera prevista dalla legge e che allo stesso
tempo neghi la pubblica utilit� deH'opera stessa;

Allo stesso modo � assurdo richiedere, nella ipotesi prospettata, l'emanazione
di un atto che approvi nuovamente un progetto gi� eseguito,
ovvero che si limiti a dichiarare la pubblica utilit� di un'opera gi� dichiarata
tale dalla legge.

In effetti la stessa decisione impugnata faceva leva non tanto sulla
necessit� di una nuova verifica della publica utilit� dell'opera, quanto
sull'intervenuta scadenza dei termini di cui all'art. 13 della legge 25 giugno
1865, n. 2359 e sulle conseguenze che da tale scadenza derivavano a
vantaggio dei proprietari. Ma neppure tale argomentazione appariva esatta
se si fosse considerata la ratio dell'art. 13, quale � stata chiarita dalla
giurisprudenza del Consiglio di Stato.

� ben noto il rigoroso principio giurisprudenziale per il quale in ogni
caso -e cio� anche quando si tratti di opera dichiarata di pubblica utilit�
dalla legge -� necessario che siano fissati tutti i quattro termini previsti
dall'art. 13 e precisamente:

a) il termine per l'inizio dei lavori;

b) il termine per il compimento di questi;

e) il termine per l'inizio del procedimento espropriativo;

d) il termine per il compimento di questo.

Il principio stesso, per�, non � stato mai affermato in via astratta ed

assoluta, sempre, invece, nella considerazione dei concreti scopo e ragione,

si � affermata non necessaria la prefissione dei termini relativi.

Cos� si � affermato che il termine per l'inizio dei lavori non � necessario

quando, alla data del provvedimento che dovrebbe stabilirli, i lavori siano

gi� iniziati (A.P. 11 novembre 1963, n. 8);

che il termine per il compimento dei lavori � necessario quando questi

siano gi� portati a termine (Cons. Giust. Amm. 21 ottobre 1960, n. 291;

Sez. 4a 20 ottobre 1964, n. 1013);

372 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

� che il termine per l'inizio delle espropriazioni non � necessario quando
il procedimento espropriativo sia gi� in atto (Sez. 4", 20 ottobre 1964,

n. 1043). "*
.

Perci� del tutto conformi alle decisioni ora citate sono le decisioni
della 4� Sezione (10 maggio 1957, n. 515 e, segnatamente, 14 luglio 1959,

n. 768) le quali hanno ritenuto che i provvedimenti di espropriazione d~
opere di protezione antiaerea, regolati dal d. 1. 11 marzo 1948, n. 409, non
I

devono essere preceduti n� da dichiarazione di pubblica utilit�, n� da fissa

zione di alcuno dei termini previsti dall'art. 13. Ci� perch� si tratta di opere
dichiarate di pubblica utilit� dalla legge e di opere gi� costruite.

La 4� Sezione ha infatti osservato :

� � ovvio che trattandosi di opere dichiarate di publica utilit� ope
legis e gi� interamente costruite, tutte le prime fasi della procedura di
espropriazione, di cui ai capi I, II e III della legge 25 giugno 1865, n. 2359,
rimangono assorbite; e quindi esattamente il d. 1. 11 marzo 1948, n. 409,
prescrive all'art. 2 soltanto le modalit� per la determinazione, l'offerta, il
pagamento od il deposito dell'indennit� di espropriazione...

� La giurisprudenza ormai consolidata dalla Sezione e confermata dell'Adunanza
Plenaria ha riconosciuto che, anche quando la dichiarazione
di pubblica utilit� sia fatta ex lege, rimane fermo per l'Amministrazione
l'obbligo di stabilire i termini per l'inizio ed il compimento degli espropri
I

e dei lavori poich� l'a.rt. 13 della legge 25 giugno 1865 � norma di generale
applicazione, a garanzia sia dell'interesse pubblico che di quello privato.

Iffi

� Ma nel particolare procedimento previsto dal d. 1. 17 marzo 1948,
n. 409 � in cui sono contemplati due soli atti: l'offerta dell'indennit� e il
decreto d� espropriazione, il Collegio ritiene, in rapporto alla ratio della
legge speciale, che il .principio soffra veramente un'eccezione. Trattandosi
di opere gi� da gran tempo costruite sarebbe anzitutto illogico stabilire termini
relativamente ai lavori. D'altra parte, non sembra neppure necessario
nella specie il termine per l'espropriazione, dato che per l'art. 5 del d. 1.
I

n. 409/1948 le opere sono dichiarate ex post di pubblica utilit� e sono ~i
senz'altro dichiarate di pertinenza del demanio dello Stato. Il decreto prefettizio
ha soltanto l'effetto, come dice il titolo della legge, di sistemare
I

una situazione di fatto di immobili gi� individuati e gi� usati per scopi di
pubbllca utilit� �.
Le considerazioni sopra riportate si attagliano tutte perfettamente alla
fattispecie ora decisa onde in base ad esse deve dirsi che quando si tratti di

opere gi� costruite e dichiarate di pubblica utilit� dalla legge il provvedimento
di espropriazione non deve essere preceduto da alcun altro atto preliminare
che dichiari la pubblica utilit� ovvero stabilisca i termini di cui
all'art. 13 della legge.

(3) Giurisprudenza costante.
I

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 10 dicembre 1965, n. 743 -Pres. De
Marco -Est. Tozzi -Arrigo (avv. Silvestri) c. Ministero Grazia e
Giustizia (avv. Stato Carafa).

Elezioni amministrative e politiche -Manifestazione del voto -Princip;
-Volont� espressa in modo equivoco -Invalidit� -Fattispecie.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

373

Notaio -Consiglio Nazionale Notarile -Elezioni -Elettorato attivo Autorizzati
all'esercizio temporaneo della funzione di notaio -Legittimazione
al voto -Sussiste.

n voto, comunque espresso, pu� essere attribuito soltanto se, attraverso
la forma di espresstone usata, la volont� possa essere desunta
in maniera sicura, in modo tale, cio�, che non sia assolutamente possibile
dare alla volont� una interpretazione diversa. Pertanto, nel caso
di due candidati con uno stesso cognome, i voti espressi con l'indicazione
del solo cognome, senza il nome, sono sicuramente equivoci,
perch� l'indicazione usata non permette di stabilire se il voto sia stato
voluto attribuire all'uno o all'altro candidato che avevano lo stesso
cognome (1).

Ai sensi degli artt. 93 r. d. 10 settembre 1914, n. 1226 e 8 l. 3 agosto
1949, n. 577, gli autorizzati all'esercizio temporaneo delle funzioni
di Notaio, i quali fanno parte di collegi notarili, hanno diritto al voto
per l'elezione del Consiglio nazionale del Notariato (2).

(1) La prima massima si ricollega a un principio pacifico: cfr. Massimario
completo della giurisprudenza del Consiglio di Stato, 1932-1961,
I, 1676.
(2) Non risultano precedenti.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 1<> dicembre 1965, n. 744 -Pres. De
Marco -Est. Granito -Societ� Meridionale Acquedotti (avv. Ardizzone)
c. Comitato Provinciale Prezzi di Caserta (avv. Stato Peronaci),
Comune di Aversa (avv. Romano e Sorrentino).

Giustizia amministrativa -Procedimento giurisdizionale avanti al
Consiglio di Stato -Costituzione in giudizio del resistente -Notifica
del controricorso -Non necessaria -Deposito in segreteria della
procura ad litem -Sufficienza.

Giustizia amministrativa -Procedimento giurisdizionale avanti al
Consiglio di Stato -Costituzione in giudizio del resistente -Termine
perentorio di 30 gg. -Inapplicabilit� -Notificazione del ricorso
incidentale -Termine perentorio di 30 gg. -Applicabilit�.

Prezzi -Disciplina dei prezzi -Provvedimento c. p. p. -Criteri ed
istruttoria -Legittimit�.

374

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Prezzi -Disciplina dei prezzi � Provvedimento c. p. p. -Ma~~iorazione

del canone dei consumi normali -Mancata variazione del prezzo

delle eccedenze di acqua. -Le~ittimit�.

Nel procedimento giurisdizione dinanzi al Consiglio di Stato, ai
sensi dell'art. 37 t.u. n. 1054 del 1924, per la costituzione del resistente
non � richiesta la presentazione e tanto meno la notifica di un controricorso;
� suffidente invece il deposito in segreteria della procura ad
!item, risultante da un apposito atto o apposta in calce alla copia del
ricorso notificato alla parte (1).

Il termine previsto dall'art. 37, comma 1, t.u. cit. (30 gg. successivi
a quello assegnato per il deposito del ricorso) deve osservarsi a pena
di decadenza solo per la notifica del ricorso incidentale, e non per la
costituzione in giudizio del resistente, che pu� aver luogo anche dopo
la scadenza del termine sopra indicato (2).

Il provvedimento del Comitato Provinciale dei prezzi � legittimo
qualora, nel fissare il prezzo di vendita dell'acqua, sia stato adottato a
seguito di accurata istruttoria e dia esatto conto dei criteri seguiti e
dei dati di fatto posti a base del calcolo delle nuove tariffe dell'acqua (3).

Il provvedimento del Comitato Provinciale dei prezzi � legittimo
qualora esso, nel variare le tariffe in precedenza deliberate, disponga
una maggiorazione dei canoni solo per i consumi normali dell'acqua,
lasciando inalterato il prezzo delle eccedenze, ai sensi dell'art. 13 r.d.l.
4 settembre 1925, n. 1793 (4).

(1-2) Le prime due massime si uniformano alla giurisprudenza costante;

cfr. sulla prima Cass. 15 marzo 1965, n. 428, sulla seconda Ad. plen., 25 no

vembre 1957, n. 12, Il Consiglio di Stato, 1957, I, 1345.

(3-4) Per la terza e quarta massima cfr., da un punto di vista generale

sui criteri per la determinazione dei prezzi, Sez. IV, 4 ottobre 1963, n. 600,

in questa Rassegna, 1964, I, 116 con nota.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 1� dicembre 1965, n. 747 -Pres. De

Marco -Est. Fragomeni -Capponi (avv. Zanca, Guarino) c. Ministero
P. I. (avv. Stato Del Greco).

Demanio e patrimonio -Demanio storico e artistico -Vincolo storico e
artistico -Contenuto e scopo del provvedimento -Necessit� Competenza
del Ministro.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 375

Demanio e patrimonio -Demanio storico e artistico -Vincolo storico e
artistico -Motivazione -Necessit� -Fattispecie.

Il provvedimento di imposizione di prescrizione ai sensi deil'art. 21
della legge 1� giugno 1939, n. 1809, deve determinare sia il contenuto
del vincolo, dovendosi escludere che il Ministro possa demandarne la
completa specificazione al Sovrintendente ai Monumenti, sia lo scopo
per il quale la prescrizione viene imposta, non essendo all'uopo sufficiente
il richiamo a una norma di legge o la ripetizione di formule
da essa usate (1).

L'obbligo di motivm�e i provvedimenti di imposizione di prescrizione
ai sensi dell'art. 21 della l. 1� giugno 1939, n. 1089, � tanto pi�
intensa quanto maggiore � la gravit� delle prescrizioni imposte, essendo
necessario far risultare che l'Amministrazione si sia uniformata al principio
generale di provocare il minor sacrificio del privato. Pertanto �
illegittimo il provvedimento che prescrive il mantenimento a verde
di un'area privata adiacente ad un edificio manumentale, ove esso sia
motivato genericamente col grave danno che l'edificio riceverebbe da
eventuali costruzioni nella zona e con la necessit� quindi di imporre
la predetta prescrizione (2).

(1-2) Sulla prima massima cfr. negli stessi sensi, Sez. VI, 31 ottobre
1963, n. 798, in questa Rassegna, 1964, I, 1301, con nota; Sez. IV, 9 giugno
1965, n. 475, Il Consiglio di Stato, 1965, I, 1081, con nota. Il potere di imporre
prescrizioni ex art. 21 1. n. 1089 del 1939 rientra nella competenza esclusiva
del Ministro, il quale �, da solo, legittimato a determinarne la motivazione
e il contenuto, senza la possibilit� di farne delega al Sovrintendente.

.Sulla seconda massima cfr. Sez. VI, 30 ottobre 963, n. 797, in questa
Rassegna, 1964, I, 638, con nota; Sez. V, 4 dicembre 1963, n. 951, ivi, I.
353, con nota.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 dicembre 1965, n. 923 -Pres. Polistina
-Est. Figliolia -Vicidomini (avv. Santacroce) c. Provveditorato
00. PP. (avv. Stato Bronzin~).

Espropriazione per p. u. -Espropriazione -Edifici scolastici -Progetto
-Approvazione -Competenza del Provveditore alle 00. PP.

Espropriazione per p. u. -Occupazione d'urgenza relativa ad area per
costruzione di opera dichiarata di pubblica utilit� -Natura -E'
atto conseguenziale rispetto alla dichiarzione di p. u. -Effetti ai
fini della impugnativa giurisdizionale -Potere del Prefetto -Limiti.

376

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Espropriazione per p. u. -Espropriazione -Scelta dell'area -Discrezio

nalit� -Sindacato di legittimit� -Esclusione.

L'approvazione del progetto di costruzione di un edificio scolastico
rientra nella competenza del Provveditore Regionale alle opere pub

bliche, e non in quella del Ministro dei Lavori Pubblici, ai semi del

d. P.R. 30 giugno 1965, n. 1534 (1).
Il decreto di occupazione d'urgenza di un'area prescelta per la
costruzione di un'opera, gi� dichiarata di pubblica utiilit�, si pone in
rapporto conseguenziale rispetto alla dichiarazione di urgenza dell'opera
stessa, e pertanto il Prefetto ha solo il potere di accertare l'esistenza
di detta dichiarazione (2).

La valutazione della rispondenza dell'area prescelta ai requisiti

richiesti per la costruzione di un edificio scolastico attiene al potere
discrezionale della P. A. e, come tale, non � sottoposto al sindacato di
legittimit� (3).

(1) Applicazione esatta dei principi sul decentramento previsti dal decreto
cit. n. 1534.
I

(2) Giurisprudenza costante sia �per quanto concerne i presupposti delI
~

l'urgenza (cfr. Sez. IV, 20 ottobre 1959, n. 916, Il Consiglio di Stato, I,
1298), sia per quanto concerne !la scelta dell'area idonea per la costruzione
di un'opera di pubblica utilit� (cfr. Sez. IV, 20 ottobre 1959, n. 927, ivi, I,
1302; Sez. IV, 12 maggio 1965, n. 411, ivi, I, 846; Sez. IV 17 dicembre 1965,

n. 952, ivi, 1965, I, 2104).
I.
(3) Massima esatta: si consulti Sez. IV, 20 ottobre 1964, n. 1054, ivi,
964, I, 1710; Sez. IV, 23 giugno 1965, n. 509, ivi, 1965, I, 1128. m
I

I
I
ili

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 949 -Pres. Polistina
-Est. Granito -Bompan ed altri (avv. Prosperetti W. e
Pallottino) c. Prefetto di Latina (avv. Stato Vitucci).

Espropriazione per p. u. -Occupazione di urgenza -Elettrodotto -Aurizzazione
provvisoria -Contenuto -Determinazione del percorso

dell'elettrodotto -Riferimento a terreni non compresi nel tracciato ~
-Illegittimit�.

L'autorizzazione provvisoria, ai sensi dell'art. 113 t.u. 13 dicembre
1933, n. 1775 -nella parte in cui autorizza l'occupazione d'urgenza

di fondi pe1� l'esecuzione di lavori previsti nella dichiarazione di

iI!

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 377

urgenza e indifferibilit� -deve individuare ii tracciato cos� come
Tisulta dal progetto e dalle planimetrie esibite, fissando il percorso dell'eletrodotto.
Pertanto � illegittimo il decreto qualora si riferisse ad
immobili non compresi in tale tracciato e quindi non occorrenti per
l'esecuzione dei lavori dichiarati urgenti e indifferibili (1).

(1) Massima che lascia perplessi ove si consideri che l'autorizzazione
prevista dall'art. 113 t. u. n. 175 ha carattere provvisorio, e quindi non pu�
fissare, in modo definitivo, il tracciato che l'elettrodotto deve percorrere, ben
potendosi verificare nel corso della esecuzione dei lavori sostanziali variazioni.
Di conseguenza, in relazione al provvedimento prefettizio ex art. 113
non possono farsi le indagini e le censure che sono 'Proprie dei provvedimenti
definitivi.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 954 -Pres. De
Marco -Est. Granito-Casassa ed altri (avv. Evangelista, Sano, Menghini)
c. Ministero Lavori Pubblici (avv. Stato Vitucci), Presidente
della Repubblica e Ministero Trasporti (n.c.) e Comune di
Torino (avv. Panotti e Bodda).

Atti amministrativi -Perfezione -Quando sussiste -Pubblicazione -
Formlit� estrinseca -Vizi della pubblicazione -Rilevanza sulla
validit� dell'atto -Esclusione.

Piano regolatore -Approvazione -Pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
-Annuncio per sunto o per estratto nella Gazzetta Ufficiale Sufficienza.

Piano regolatore -Procedimento -Deposito degli atti nella casa comunale
-Adempimenti.

Piano regolatore -Interesse a ricorrere -Proprietario di zone non contemplate
nelle modifiche del piano -Carenza di interesse.

Piano regolatore -Approvazione -Piani regolatori intercomunali Autonomia
-Piano regolatore generale di un Comune contermine
e sua approvazione precedente a quella del piano intercomunale Legittimit�.

Piano regolatore -Vincoli -Verde agricolo e verde pubblico -Finalit� Compatibilit�
-Conseguenze.

378 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Piano regolatore Vincoli
-Verde agricolo Possibilit�
di indennizzo -
Esclusione.
Piano regolatore -Vincoli -Verde agricolo e verde pubblico -Discrezio'~
,
'
378 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Piano regolatore Vincoli
-Verde agricolo Possibilit�
di indennizzo -
Esclusione.
Piano regolatore -Vincoli -Verde agricolo e verde pubblico -Discrezio'~
,
'
nalit� nella scelta dell'uno e dell'altro -Insindacabilit�. 'h

��:�

Piano regolatore -Pubblicazione del progetto -Osservazione dei privati
-Natura -Reiezione -Obbligo di motivazione -Non sussiste.

L'atto amministrativo deve ritenersi perfetto con la sua emanazione;
la pubblicazione invece � solo una formalit� estrinseca; pertantoil
vizio della pubblicazione non incide sulla validit� intrinseca dell'atto
e non ne determina l'annullamento (1).

La pubblicazione dei decreti di approvazione dei piani regolatori
generali nella Gazzetta Ufficiale, prevista dall'art. 10, l. 17 agosto 1942,

n. 1150, pu� ritenersi regolarmente adempiuta anche quando ne sia
dato solo l'annuncio per sunto o per estratto (2).
Il deposito del piano regolatore generale presso la Casa comunale
pu� ritenersi adempiuto ove risultino depositati tutti gli atti relativi al
piano (3).

Non � legittimato a dolersi della mancata pubblicazione delle modifiche
apportate ad un progetto comunale di piano regolatore generale
il proprietario di terreni che non si trovino contemplati nelle modifiche
stesse, alle quali, pertanto, i terreni stessi sono rimasti estranei (4).

I piani regolatori intercomunali non devono precedere, nel tempo,
i piani regolatori generali dei singoli Comuni, giacch� il coordinamento,
tra i vari piani regolatori generali di pi� Comuni contermini, pu�
essere attuato anche quando un Comune disponga gi� di un proprio
piano regolatore; � pertanto legittima l'approvaziO'ne di un piano regolatore
di un Comune, anche se non sia stato ancora approvato il piano�
intercomunale che lo interessa (5).

Le previsioni di zone a � verde pubblico � e a �verde agricolo �~
in un piano regolatore generale sono compatibili tra di loro e perseguono
finalit� che in parte sono comuni e in parte sono diverse, in
quanto entrambe sono rivolte ad assicurare una zona di verde, ma i'f
verde pubblico persegue altres� la finalit� di creare giardini e parchi
pubblici. Deve pertanto ritenersi infondato il vizio di eccesso di potere,

(1) Massima esatta. Giurisprudenza costante: con riferimento ai v1z1
della pubblicazione, cfr. Sez. VI, 22 ottobre 1960, n. 841, Il Consiglio di
Stato, 1960, I, 1889. V. anche Ad. Gen., 13 gennaio 1955, n. 7, ivi, 1956,
II, 504.
(2-5) Giurisprudenza costante ed esatta: nello stesso senso cfr. Sez~
IV, 26 maggio 1965, n. 454, ivi, 1965, I, 884, con nota.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 379

laddove la destinazione di una zona a verde agricolo sia stata prevista
per conseguire finalit� proprie del verde pubblico (6).

Il vincolo di una zona a verde agricolo, in un piano regolatore, pur
essendo dotato di immediata efficacia operativa, non ha la natura n�
di un esproprio, n� di una servit�; pertanto nessun indennizzo spetta
al proprietario dell'area vincolata (7).

La scelta tra la destinazione a verde pubblico e tra la destinazione
a verde agricolo in un piano regolatore generale, rientra nella discrezionalit�
della P.A. e come tale non sindacabile in sede di legittimit� (8).

Allorch� viene pubblicato un progetto di piano regolatore gene
�rale, le osservazioni che i privati possono svolgere, non costituiscono
dei ricorsi, ma una forma di collaborazione per la formazione del piano;
pertanto il provvedimento che ne disponga la reiezione non deve contenere
una specifica motivazione (9).

(6-9) Cfr. Sez. IV, 10 novembre 965, n. 679, retro, I, ... , con note di
richiamo; ed ari.che Sez. IV, 26 maggio 1965, n. 454, sopra citata; Sez. IV,
25 maggio 1964, n. 157, Il Consiglio di Stato 1964, I, 451. In senso contrario
sul concetto di espropriazione, e quindi sulla possibilit� dell'indennizzo,
cfr. Corte Cost. 20 gennaio 1966, n. 6, retro, I, 15.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 956 -Pres. Polistina
-Est. Napolitano -INCIS (avv. Nigro) c. Provveditorato
Regionale 00.PP. per il Lazio e Commissione Regionale per il
Lazio (avv. Stato Terranova).

Edilizia popolare ed economica -INCIS -Riscatto di locali non destinati
ad abitazione -Determinazione del valore venale -Ricorso
alla Commissione Regionale -Ammissibilit�.

Edilizia popolare ed economica -INCIS -Cessione alloggi in propriet� Determinazione
del valore venale -Ricorso alla Commissione Regionale
-Contraddittorio -Ammissibilit�.

I provvedimenti di cessione dei locali dell'INCIS non destinati
ad uso di abitazione, previsti dall'art. 19 d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2,
possono essere impugnati, per quanto concerne la determinazione del
valore venale adottata dalla Commissione Provinciale, con ricorso alla
Commissione Regionale, in applicazione delle norme racchiuse negli
artt. 6 e 7 dee. cit. n. 2 per la cessione degli alloggi in propriet� (1).

(1) Massima esatta: non vi � dubbio che il ricorso previsto dall'art. 7
d.P.R. 17 gennaio 1959 n. 2 contro la determinazione del prezzo non contiene
alcuna limitazione ai provvedimenti adottati per la cessione di a:lloggi, e
perci� si riferisce anche ai provvedimenti per la cessione dei locali; cfr. anche
Sez. IV, 22 gennaio 1964, n. 13, Il Consiglio di Stato, 1964, I, 26.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

380

Il ricorso previsto daU'art. 6 d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2, per la
cessione in propriet� di alloggi, � un ricorso gerarchico improprio; e,
come tale, va regolato dalle norme di cui all'art. 5 t.u. 3 marzo 1934,

n. 383 e in particolare dal principio del contraddittorio (2).
(2) Principio esatto: cfr. S'ez. IV, 15 dicembre 1965, n. 887, ivi, 2088,
che, tra l'altro, definisce come ordinatorio il termine, previsto dall'art. 7,
cit., entro il quale la Commissione deve adottare la sua decisione.
Sulla competenza del giudice amministrativo, e non del giudice ordinario,
a conoscere le controversie sul prezzo di cessione degli alloggi, Sez.
Un. 25 maggio 1965, n. 1026, Riv. giur. ed., 1966, I, 99.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 959 -Pres. Polistina
-Est. Napolitano -Crispo ed altri (avv. Grillo-Zappia) c.
Provveditorato Regionale 00.PP. della Calabria (avv. Stato Terranova)
e Istituto � Maria Mater Graziae � di Reggio Calabria
(avv. Greco).

Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Legittimazione
attiva -Esperimento del ricorso nell'interesse dei figli minori Autorizzazione
Giudice tutelare -Quando � necessaria.

Espropriazione per p. u. -Edifici scolastici -Scuole Materne -Istituzioni
-Nozione -Fattispecie.

La proposizione del ricorso giurisdizionale da parte del genito1�e
esercente la patria potest� nell'interesse dei figli minori non deve essere
autorizzata dal Giudice tutelare qualora non ricorra alcuna delle ipotesi
previste dall'art. 320, secondo comma e.e. (1).

La norma dell'art. 15 l. 25 luglio 1962, n. 1073, nell'includere le

� Istituzioni � tra i soggetti cui possono essere concessi contributi per la
costruzione di edifici per la Scuola materna, si riferisce a quelle entit�
che nell'ordinamento giuridico attuano la istituzionalizzazione dello scopo
ben preciso e determinato mediante la destinazione di un patrimonio
al suo soddisfacimento; pertanto non rientra nella categoria dei soggetti
ora enunciata l'Istituto scolastico che non ha fornito alcun elemento
di prova circa la sua natura istituzionale, che non abbia indicato nell'atto
costitutivo o di quello di riconoscimento la qualificazione come
soggetto di diritto (2).
(1-2) La prima massima � un'applicazione della norma racchiusa nell'art.
320, secondo comma c. c.; la seconda � un'appUcazione di specie dell'art.
15 I. cit. n. 1073, che prevede la concessione di contributi per la
costruzione di edifici per la Scuola materna solo a quei soggetti che
costituiscono secondo l'ordinamento giuridico una individualit� precisa e
determinata, con autonomia patrimoniale.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 381

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembe 1965, n. 962 -Pes. De
Marco -Est. Granito -Pycha (avv. Riz e Prosperi) c. Regione
Trentino-Alto Adige (avv. Stato Carafa) e Societ� �Funivia OrtiseiSeceda
� (avv. De Pilati e Lorenzoni).

Espropriazione per p. u. -Interesse ad agire -Impugnativa da parte di

proprietario di terreni rimasti estranei alla procedura espropria

tiva -Inammissibilit�.

Giustizia Amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Motivi -Genericit�
-Inammissibilit�.

Concessioni amministrative -Istanze concorrenti ed incompatibili Criterio
di scelta -Fattispecie.

Concessioni amministrative -Procedimento -Funivia e Funicolari

Parere -C.F.A.T. (Commissione Funicolari Aeree e Terrestri)

Legittimit�.

� inammissibile, per difetto di interesse, il ricorso proposto contro
la dichiarazione di p.u. di un'opera e contro il conseguente decreto di
occupazione temporanea, da parte di un proprietario di terreni che sono
rimasti estranei alla procedura espropriativa (1).

Sono inammissibili i motivi di ricorso dedotti in forma generica,
dai quali non � dato desumere n� la norma che si assume lesa, n� il
modo col quale la lesione si � verificata (2).

La scelta tra pi� istanze di concessione, concorrenti e incompatibili,
non � determinata dalla priorit� della data di presentazione, dovendo,
di regola, essere prescelta l'istanza che, a giudizio dell'Amministrazione
e secondo criteri soggettivi e oggettivi di preferenza, eventualmente
prescritti dalla legge, meglio risponda alle esigenze di pubbUco interesse
che occorre soddisfare. Pertanto, in sede di concessione di impianto a
fune per il collegamento di zone situate nella regione Trentino-Alto
Adige, il Presidente della Giunta Regionale, legittimamente, accoglie
l'istanza di concessione di impianto seggioviario, previa comparazione
con la domanda, incompatibile e concorrente, anche se anteriore nei
tempo, di concessione di impianto scioviario, senza alcun riferimento
specifico alla diversa natura dell'impianto (3).

(1-4) La prima massima � un'ovvia applicazione dei principi in tema
di interesse ad agire: per una specie identica cfr. Sez. IV, 23 ottobre 1963,

n. 627, Il Consiglio di Stato, 1963, I, 1322.
La seconda massima conferma una giurisprudenza costante: cfr.
Sez. IV, 27 ottobre 1965, n. 626, ivi, 1965, I. 638; per altra giurisprudenza
cfr. Relazione Avvocatura dello Stato, 1956-60, III, 44.

Esatte sono la terza e la quarta massima.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In sede di procedimento per concessione di impianto, legittimamente
l'Amministrazione regionale pu� interpretare organi consultivi delZ'Amministrazione
statale, anche nei casi in cui il parere dei medesimi
non sia prescritto dalla legge (nella specie era stato sollecitato, per la
concessione di impianto a fune nella regione Trentino-Alto Adige, il
parere della Commissione Funicolari Aeree e Terrestri, istituita presso
il Ministero dei Trasporti) (4).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 965 -Pres. De
Marco -Est. Cuonzo -Buonanno ed altri (avv. Sorrentino) c. Ministero
Interno (avv. Stato Mataloni).

Leggi e decreti -Leggi transitorie -Efficacia -Limiti.

Leggi e decreti -Leggi transitorie -Efficacia -Natura -Interpretazione
analogica -Inammissibilit�.

Impiego pubblico -Nomina alla qualifica di vice-direttore delle carriere
speciali ai sensi dell'art. 31, 1. 7 luglio 1959, n. 469 -Nomina effettuata
in sede di prima applicazione della legge -Limiti.

La natura transitoria di una norma non comporta la consumazione

della sua efficacia al singolo atto applicativo emesso dalla P.A., essendo

.quella norma, com'� proprio di ogni norma giuridica, capace di reite

rate applicazioni nei limiti temporali (di regola obiettivi) di efficacia,

~splicitamente posti dal legislatore (1).

Un limite temporale all'efficacia di una norma transitoria non pu�
dedursi in via di analogia da norme transitorie che regolano casi simm
�O materie analoghe, ostandovi, data la natura eccezionale propria di tali
-norme, il ricorso all'analogia (2).

La retrodatazione della nomina alla qualifica di vice-direttore delle

.carriere speciali, ai sensi deU'art. 3 l. 7 luglio 1959, n. 469, non � limi

tata ai soli casi di scrutini ed esami che vengono effettuati in sede di

prima applicazione della legge, ma si estende, nei limiti temporali posti

dal legislatore alla efficacia della norma richiamata, di carattere tran

.sitorio, anche alle successive applicazioni della norma stessa (3).

(1-3) Le norme transitorie che regolano la efficacia delle leggi nel
tempo (diritto intertemporale), hanno come carattere precipuo quello
della provvisoriet�, che va considerato in rapporto a necessit� o bisogni
contingenti e straordinari e, in tali limiti, da un punto di vista generale,
secondo quanto il legislatore di volta in volta ha disposto, sono capaci
di reiterate applicazioni. Non vi �, per�, alcun dubbio sul loro carattere
eccezionale, e quindi sulla esclusione di interpretazione analogica e estensiva:
QUADRI, Disposizioni transitorie, Nuovissimo Digesto Italiano, V,
1132.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 383

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 dicembre 1965, n. 967 -Pres. Polistina
-Est. Granito -Riggio (avv. Piccardi) c. Ministero Grazia e
Giustizia (avv. Stato Ciardulli), Tortora ed altri (n.c.).

Impiego pubblico -Promozione per merito comparativo -Autonomia
dei giudizi -Fattispecie.

Impiego pubblico -Promozione per merito comparativo -Attribuzione
di punteggio -Motivazione -Presupposti.

Impiego pubblico -Promozione per merito comparativo -Eccesso di
potere -Disparit� di trattamento -Fattispecie.

Negli scrutini di promozione pe1� merito comparativo, i singoli giudizi
sono tra di loro autonomi, specie se gli scrutini si susseguono a
distanza di tempo e non riguardano il conferimento della stessa qualifica;
pertanto, legittimamente, alcuni impiegati possono essere anteposti
ad un altro, anche se i primi nel precedente scrutinio erano stati
classificati dopo di questi, stante la diversit� quantitativa e qualitativa
dei titoli valutati in entrambi gli scrutini e la diversit� della qualfica
conferita (1).

Negli scrutini per promozione a merito comparativo, il giudizio del
Consiglio di amministrazione pu� ritenersi congruamente motivato, se
risultino indicati nella scheda i titoli valutati, e per ciascuna categoria
di titoli e per ciascun funzionario risulti attribuito un punteggio entro
i limiti indicati nei criteri di massima (2).

Deve ritenersi viziato per eccesso di potere per disparit� di trattamento
il giudizio di merito comparativo, nel caso che, per la valutazione
della condotta in servizio, sia attribuito ad uno scrutinando un punteggio
inferiore a quello degli altri colleghi, nonostante che, per richiami
di lieve entit� inseriti nel fascicolo personale dell'interessato,
risultino a carico dei pari grado meglio valutati addebiti di notevole
gravit� (3).

(1-3) Sulla prima massima, la giurisprudenza � costante: cfr. Sez. IV,
10 marzo 1965, n. 275, Il Consiglio di Stato, 1965, I, 407; sulla seconda
massima cfr. Sez. IV, 3 aprHe 1957, n. 394, ivi, 1957, I. 445.

Cfr. anche Relazione Avvocatura dello Stato, 1956-60, III, 586, per
altra giurisprudenza.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

384

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 994 -Pres. De
Marco -Est. Potenza -Lo Savio (avv. Palazzolo) c. Ministero Affari
Esteri (avv. Stato Del Greco), Vinci e Manzini (n.c.).

Impiego pubblico -Promozione a direttore generale -Promozione per
merito comparativo -Esclusione.

I Direttori generali, e gli impiegati con qualifica superiore (come i
Ministri plenipotenziari), sono nominati, ai sensi dell'art. 170 t.u.
10 gennaio 1957, n. 3, con decreto del Presidente della Repubblica,
in base ad una valutazione discrezionale che non pu� essere equiparata
ad una progressione in carriera per promozione; pertanto, il provvedimento
di nomina si sottrae alla procedura, ed,ai relativi principt, dello
scrutinio di merito comparativo, specie se si considera che ai sensi del'
secondo comma del detto articolo, la nomina a direttore generale pu�
essere conferita anche a persone estranee alla P.A. (1).

(1) Massima esatta.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 999 -Pres. De�
Marco -Est. Cuonzo -Riviera Film (avv. Sorrentino) c. Ministero
Turismo e Spettacolo (avv. Stato Carbone).

Cosa giudicata -Giudicato amministrativo -Riesame e rinnovazion&
dell'atto annullato -Impugnativa -Motivi -Deducibili nel precedente
giudizio e non dedotti -Inammissibilit�.

Cinematografia -Film -Programmazione obbligatoria e assegnazione�
del premio previsto dall'art. 14, 20 comma, legge 31 luglio 1956

n. 897 -Autonomia dei giudizi -Effetti.
Atto amministrativo -Annullamento di ufficio -Contraddittoreit� col'
provvedimento annullato -Eccesso di potere -Non � ipotizzabile.

Nel caso che la P.A., in seguito ad una decisione di annullamento�
di un suo provvedimento, abbia riesaminato e rinnovato, con modifiche�

contenutistiche, l'atto annullato, non sono ammissibili, in sede di im

I ~

pugnativa dell'atto rinnovato, motivi di gravame gi� deducibili e non
dedotti nel precedente giudizio, siccome attinenti all'aspetto funzionale�
dell'originario provvedimento annullato, evidenziantesi col provvedi-�

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 385

mento stesso e non gid soltanto a seguito delle integrazioni contenutistiche
apportate dalla P.A. (1).

Il provvedimento di ammissione di un film alla programmazione
obbligatoria ed il provvedimento di assegnazione del premio previsto
dall'art. 14 l. 31 luglio 1956, n. 897, presuppongono la dichiarazione di
film prodotto per giovent�, ma costituiscono autonome Jieterminazioni
della P.A.; pertanto, venuta meno la dichiarazione di film prodotto
per la giovent�, nessuna incidenza sulla legittimitd del provvedimento
di assegnazione del premio, sotto il profilo di eccesso di potere, possono
avere l'entitd, la modalitd, e la tempestivitd della caducazione del provvedimento
di ammissione alla programmazione obbligatoria (2).

Non � ipotizzabile il vizio di eccesso di potere per contraddittorietd
tra il contenuto del provvedimento di annullamento di ufficio e quello
del provvedimento annullato, in quanto l'atto di annullamento si giustifica
nei limiti in cui nega i giudizi positivi espressi nel provvedimento
annullato (3).

(1-3) La prima massima applica un princ1p10 pacifico: cfr. Sez. IV,
29 dicembre 1965, n. 998, Il Consiglio di Stato, 1965, I, 2122; ed ivi per altri
richiami.

La seconda massima risolve, con esattezza, una questione di specie.
Sulla terza cfr. Relazione Avvocatura dello Stato, 1956-60, III, 11.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 29 dicembre 1965', n. 1001 -Pres.
Polistina -Est. Gasparrini -Borrelli (avv. Ardizzone) c. Ministeri
LL.PP. e Interni e Prefetto di Najoli (avv. Stato Casamassima) e
Istituto Autonomo Case Popolari di Napoli (avv. Fortini).

Espropriazione per p. u. -Impugnativa -Censure relative ai criteri
tecnici seguiti per la redazione del progetto -Inammissibilit� Censure
relative ai criteri per l'applicazione della legge -Ammissibilit�.

Espropriazione per p. u. -Impugnativa -Omessa presentazione delle
osservazioni ai sensi dell'art. 18 della legge n. 2359 del 1865 -Irrilevanza.

Espropriazione per p. u. -Impugnativa -Censure relative a un bene
non coperto dalla dichiarazione di p. u. -Omessa impugnativa del
decreto di dichiarazione di p. u. -Irrilevanza.

386 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Espropriazione per p. u. -Espropriazione per la costruzione di edifici
popolari ai sensi della legge 9 agosto 1954 n. 640 -Espropriazione
di aree destinate alla costruzione di servizi Legittimit�.
In se~e di impugnativa di un decreto di occupazione e di espropriazione
(che nena specie riguardava la costruzione di edifici a carattere
popolare ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640) sono ammissibiii
le censure che investono l'operato deUa P.A., le quali siano basate non
sui criteri tecnici adottati nella redazione del progetto, bens� sul modo,
che si assume errato di interpretazione e applicazione della legge (1).

Il mancato uso della facolt� di svolgere le osservazioni ai sensi
degli artt. 18 e 19, l. 25 giugno 1865, n. 2359 non preclude la possibilit�
di impugnare in sede giurisdizionale il decreto di esproprio, trattandosi
di facolt� rimessa alla discrezione dell'espropriando e non sanzionata
dalla decadenza (2).

� ammissibile la impugnativa di un decreto di occupazione e di
espropriazione anche se non sono stati impugnati i precedenti decreti di
dichiarazione di p.u. e di urgenza e indifferibilt� dell'opera, qualora le
censure riguardino la estensione dell'occupazione e dell'espropriazione

J.
di beni non coperti dalla dichiarazione di p.u. (3). ,

� legittima la espropriazione di un suolo occorrente per la costru

I ~

zione di edifici popolari ai sensi della l. 9 agosto 1954, n. 640, qualora
esso comprenda non solo la superficie che sar� effettivamente coperta .
da costruendi edifici, ma anche le aree necessarie per l'impianto dei ~1
servizi, per l'accesso ai fabbricati e comunque per assicurare il giusto 00,
rapporto tra la densit� numerica degli occupanti le case e lo spazio .

ad essi riservato (4).

(1) La prima massima s1 ispira al princ1p10 secondo il quale non
sono ammissibili le censure che investono il merito del procedimento
espropriativo e cio� quelle che riguardano i criteri tecnici adottati nella
redazione del progetto, mentre sono ammissibili le censure che ineri.
scono all'applicazione della legge: cfr. Cass., Sez. Un., 6 giugno 1952,
J

n. 1616.
(2) Non essendo prevista la decadenza nel caso di mancato esercizio
I

della facolt� di proporre osservazione ex art. 18 della legge espropria

tiva, deve ritenersi ammissibile, anche se le osservazioni non sono state

svolte, la impugnativa del decreto di esproprio: Cons. giust. amm. Reg.
Sic., 27 gennaio 1954, Il Consiglio di Stato, 1954, I, 81; Cass., Sez. Un., l!i
6 giugno 1962, n. 1616. i '

(3) Principio pacifico. .
'

(4) In tal senso cfr. Sez. IV, 27 ottobre 1965, n. 648, ivi, 1965, I, 1650.
Il

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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 387

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 29 dicembre 1965., n. 1004 -Pres.
Polistina -Est. Urciuoli -De Abbondi ed altri (avv. Romanelli) c.
Giunta Regione Trentino-Alto Adige (avv. Stato Azzariti).

Atto amministrativo -Silenzio -Situazione di fatto consolidatesi col
tempo in esecuzione di atti divenuti inoppugnabili -Diffida a provvedere
in modo diverso -Silenzio della p. a. -Impugnativa -Inammissibilit�.

Non sussiste obbligo di p1�ovvedere, e pertanto non si forma silenzio
impugnabile sulla diffida all'uopo notificata, qualora venga notificata
alla P.A. una istanza che sia sostanzialmente rivolta a proporre una
semplice rimostranza nei riguardi di una situazione di fatto consolidatasi
co.l tempo, in esecuzione di atti divenuti inoppugnabili per la
mancata impugnativa da parte dell'interessato (1).

(1) Si tratta di un principio pacifico: non sussiste un obbligo di
provvedere, a carico della P. A., per ottenere la revisione di atti divenuti
'noppugnabili; cfr. Sez. VI, 25 luglio 1964, n. 562, Il Consiglio di Stato,
"t�4, I, 1344.

\LIO DI STATO, Sez. IV, 29 dicembre 1965, n. 1007 -Pres. PoliEst.
Risi -Medioli (avv. Artoni) c. Ministero Partecipazioni
(avv. Stato Ciardulli).

\istrativi -Ricorso gerarchico -Competenza della auto\
Cessazione del rapporto gerarchico successivamente
'\one del gravame. -Irrilevanza.

�1'ativa -Ricorso al Consiglio di Stato -Impugna.-.:
isioni di ricorso gerarchico dichiarato inammissibile ~
te da parte del Consiglio di Stato -Inammissibilit�.

L'esame da parte dell'autoritd investita della decisione in un ricorso
gerarchico, della sussistenza dei presupposti che condizionano la pronuncia
sui motivi del ricorso stesso, va fatto con riferimento al momento
nel quale ii gravame � proposto, a nulla rilevando ii sopravvenire
di circostanze, idonee a spostare lei competenza; pertanto se all'atto
della proposizione del gravame intercorreva tra le due autoritd il rap

388

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

porto gerarchico, l'autorit� adita non pu� declinare la decisione per il
fatto �he � venuta meno la sua competenza a provvedere (1).

Il Giudice amministrativo, se dichiara inammissibile un ricorso
gerarchico, cos� modificando la decisione impugnata, non pu� pronunciarsi
sul ricorso, ma deve rimettere gli atti alla autorit� gerarchica (2).

(1) Il rapporto gerarchico, che costituisce il presupposto per la proposizione
del ricorso, deve sussistere al momento in cui il gravame viene
proposto e deciso.
(2) Giurisprudenza costante, Sez. V, 10 aprile 1964, n. 456, Il Consiglio
di Stato, 1964, I, 705.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 29 dicembre 195,5, n. 1008 -Pres. De
Marco -Est. Urciuoli -Societ� Industrie Filati (avv. Giannini A. D.)

c. Comitato Interministeriale Prezzi (avv. Stato Azzariti).
Prezzi -Disciplina -Energia elettrica -Riduzione con effetto retroattivo
-Illegittimit�.

Prezzi -Disciplina dei prezzi -Energia elettrica -Riduzione dei prezzi Istruttoria
-Mancanza -Illegittimit�.

� illegittimo il provvedimento con il quale il C.I.P., in deroga al
principio generale per cui gli atti amministrativi incidenti su situazioni
giuridiche gi� definite non possono avere efficacia retroattiva, operi,
con effetto retroattivo, una riduzione dei prezzi dell'energia elettrica
(1).

� illegittimo il provvedimento con il quale il C.I.P. riduce le ali

quote in base alle quali debbono essere determinati i contributi per

l'energia elettrica, ove tale riduzione non sia preceduta da adeguata

istruttoria, sui costi e sulla produzione (2).

(1-2) Sulla prima massima non risultano precedenti; sulla seconda
cfr. Sez. IV, 4 ottobre 1963, n. 60, in questa Rassegna, 1964, I, 116, con
nota, sez. IV, 1<> dicembre 1965, n. 744, retro, I, 373.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 3 dicembre 1965, n. 1085 -Pres. Chiofalo
-Est. Felici -Balestrieri ed altri (avv. D'Amato) c. Comune
di Castellammare di Stabia (avv. Fragola).

Edilizia -Demolizioni di costruzioni non autorizzate -Istanza dei privati
al Sindaco -Sussistenza dell'interesse qualificato -Obbligo di
provvedere -Silenzio rifiuto -Impugnativa al Consiglio di Stato Ammissibilit�.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

389

Edilizia -Demolizioni di costruzioni non autorizzate -Istanza dei privati
al Sindaco -Silenzio rifiuto -Impugnativa con ricorso al Consiglio
di Stato -Successivo ordine di demolizione -Cessazione
della materia del contendere.

Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale al Consiglio di
Stato -Mutatio libelli -Inammissibilit�.

La domanda rivolta dal privato, che sia portatore di un interesse
qualificato per ottenere la demolizione di costruzioni non autorizzate

o eseguite in difformit� alla licenza, determina l'obbligo, per il Sindaco,
di adottare i provvedimenti ai sensi dett'art. 32 l. 17 agosto 1942,
n. 1150; pertanto l'inerzia del Sindaco, dopo la diffida, costituisce. silenzio
rifiuto, impugnabile al Consiglio di Stato, essendo tale inerzia
lesiva di un interesse legittimo e non di un interesse semplice nei confronti
del soggetto danneggiato daita costruzione abusiva (1).
IJ provvedimento col quale il Sindaco non solo ripete l'intimazione
a demolire la costruzione abusiva, ma minaccia l'esecuzione di ufficio,
integra gli estremi dell'ordine di demolizione che rende palese la volont�
dell'Amministrazione di eliminare la situazione illegittima; per
conseguenza viene a cessare la materia del contendere in relazione al
ricorso giurisdizionale proposto dal privato conto il silenzio rifiuto sulla
domanda rivolta al Sindaco per ottenere la demolizione della costruzione
abusiva (2).

Non � ammissibile, sia nel giudizio ordinario, sia nel giudizio amministrativo,
trasformare il contenuto della domanda, sostituendo al
ricorso proposto contro una fattispecie negativa, inerente al silenzio
Tifiuto, la diversa impugnazione di un atto positivo, a seguito del quale
si sarebbe verificata la revoca del provvedimento emesso in precedenza
dalla P. A. a favore dell'istante (3).

(1) Cfr. Sez. V, 29 settembre 1965, n. 1000, Il Consiglio di Stato, 1965,
I, 1470; Sez. V, 14 febbraio 1964, n. 207, ivi, 1964, 274; Ad. plen., 24 novembre
1962, n. 13, Foro amm., 1963, I, 10, con nota.
(2) Sul procedimento per la demolizione delle opere abusive cfr.
Sez. V, 26 maggio 1962, n. 468, Il Consiglio di Stato, 1962, I, 982, con
richiami.
(3) Principio pacifico.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 10 dicembre 1965, n. 1108 -Pres. Chiofalo
-Est. Laschena -Maieller (avv. Giannini M. S. e Ritz) c.
Giunta Provinciale di Bolzano (avv. Guarino).

Atto amministrativo -Competenza e giurisdizione -Atto adottato in
base a norme dichiarate incostituzionali -Effetti ai fini della giurisdizione
-Giurisdizione del Consiglio di Stato.

390

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Demanio -Demanio storico e artistico -Bellezze naturali -Provincia
di Bolzano -Pretesa incostituzionalit� della legge 27 luglio 1957 �

n. 8 -Manifesta infondatezza.
Demanio -Demanio storico e artistico -Bellezze naturali -Provincia
di Bolzano -Demolizione e sospensione dei lavori art. 8 1. n. 8 del
1957 -Criteri.

Quando la legge perde efficacia con la dichiarazione di incostituzionalitd,
la conseguenza che si deve trarne � soltanto che vi � stata
una illegittima attribuzione di potestd discrezionale, e non che vi �
stato l'esercizio di un potere inesistente, e perci� le posizioni subiettive
incise hanno la consistenza di inte1�esse legittimo, sulla cui lesione �
competente a pronunciarsi il Consiglio di Stato (1).

� manifestamente infondata l'eccezione di incostituzionalitd della
legge provinciale di, Bolzano 24 luglio 1957, n. 8, �con riferimento
all'art. 95 l. cost. 26 febbraio 1958, n. 45 (che ha approvato lo Statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige) e alla VIII disp. trans.
Cost., in quanto nella materia della tutela delle bellezze panoramiche
la provincia di Bolzano ha potestd legislativa primaria, non subordinata
alla previa emanazione di norme di attuazione, e pu� modificare
le leggi ordinarie dello Stato (2).

Il potere di sospensione dei lavori edilizi, previsto dall'art. 8 della
legge provinciale 24 luglio 1957, n. 8, pu� essere esercitato sia quando
la zona � gid vincolata, sia quando il vincolo paesistico non � stato
ancora imposto (3).

(1) Il Consiglio di Stato conferma il suo orientamento gi� espr�sso
con la decisione Ad. Plen., 8 aprile 1963, n. 8 e criticato in nota alla decisione
Sez. VI, 18 marzo 1964, n. 247, in questa Rassegna, 1965, I. 751.
(2) Cfr., da un punto di vista generale, Corte Cost., 26 gennaio 1960,
n. 2; e, per la Regione Siciliana, Sez. VI, 20 novembre 1963, n. 844 in
questa Rassegna, 1964, I, 349, con nota di GuGLIELMI.
(3) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. VI, 31 marzo 1962, n. 276, Il
Consiglio di Stato, 1962, I. 539.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1130 -Pres. Chiofalo
-Est. Caianiello -Caffarelli (avv. Jemolo) c. Ministero Interno
(avv. Stato Matalone) e Istituto dei Ciechi (avv. Sciacca).

Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza -Organi -Scioglimento
-Discrezionalit� -Insindacabilit�.

Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza -Organi -Scioglimento
-Invito agli amministratori -Omissioni -Criteri.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 391

Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale al Consiglio di Stato
-Motivi -Motivi non dedotti nel ricorso gerarchico -Inammissibilit�.

Non � sindacabile per eccesso di potere il decreto prefettizio di scioglimento
del Consiglio di amministrazione di una istituzione pubblica
di assistenza e beneficenza, in quanto rientra nella disC1�ezionalit� della

P. A., non sindacabile in sede giU1�isdizionale, la possibilit� di demandare
ad un Commissario straordinario la eliminazione delle irregolarit�, una
volta che sia stato accertato un notevole disse1�vizio nell'amministrazione
dell'Ente (1).
Qualora non sia possibile prefissare un termine per adempiere nel
provvedimento di scioglimento del Consiglio di amministrazione di
un'Opera Pia, � necessm�io che il provvedimento stesso indichi le ragioni
che rendono inutile dette indicazioni (2).

Sono inammissibili i motivi proposti in sede di ricorso giurisdizionale
al Consiglio di Stato, qualora essi non siano stati dedotti nel
precedente gravame gerarchico (3).

(1-2) Cfr. Sez. V, 2 7agosto 1956, n. 661, Il Consiglio di Stato, 1956,
I, 966, e sul termine da applicare per il ricorso gerarchico contro i provvedimenti
prefettizi di controllo sulle opere pie, cfr. Sez. V, 13 marzo
1964, n. 364, in questa Rassegna, 1964, I, 754.

(3) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. IV, 12 maggio 1965, n. 414, ivi,
1965, I, 851.
CONSIGLIO D !STATO, Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1133 -Pres. Chiofalo
-Est. Felici -Costabile (avv. Sassone) c. Comune di Rutino
(avv. Sica).

Cosa giudicata -Giudicato amministrativo -Esecuzione -Ricorso ai
sensi dell'art. 27 n. 4 -Precedente condanna generica della P. A.
al risarcimento dei danni -Non preclude il ricorso -Ricorso ai
sensi dell'art. 27 n. 4 ed azione giudiziaria, nel caso di precedente
condanna generica della p. a. -Alternativit�.

La domanda per risarcimento di danni proposta dal privato e la
condanna generica al risarcimento pronunciata dal giudice ordinario
non precludono la proposizione del procedimento di ottemperanza, il
quale non � precluso neanche dalla liquidazione dei danni che sia in

392

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

completa, lasciando insoddisfatta il pregiudizio causato dalla P. A.
Di conseguenza il privato, ottenuta la condanna generica della P. A. al
risarcimento dei danni, pu� adire il tribunale ordinario per la relativa
liquidazione o il Consiglio di Stato col procedimento di ottemperanza,
ma non pu� cumulare i due mezzi di ~utela fino a conseguire, insieme
con l'integrale risarcimento, la totale reintegrazione specifica nena
posizione giuridica pregiudicata dall'atto amministrativo (1).

(1) Cfr. Sez. V, 28 agosto 1963, n. 760, Il Consiglio di Stato, 1963, I,
1174; Sez. VI, 5 marzo 1965, n. 149, in questa Rassegna, 1965, I, 749,
con nota.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1136 -Pres. Chiofalo
-Est. Cesareo -Originale di Criscio (avv. Iaccarino) c. Prefetto
Napoli (avv. Stato Zagari).

Contratti pubblici -Approvazione -Visto di esecutoriet� -Diniego fattispecie
-Legittimit�.

Contratti pubblici -Albo nazionale dei costruttori -Iscrizione -Criteri.

� legittimo il decreto prefettizio che nega il visto di esecutoriet�
ad un contratto comunale in base alla considerazione che l'importo dei
lavori da appaltare � di valore superiore a quello per il quale la ditta
aggiudicatrice � stata iscritta nell'albo nazionale dei costruttori (1).

La classificazione dell'impresa nell'albo nazionale dei costruttori
secondo l'importo stabilito dall'art. 5 della l. 10 febbraio 1962, n. 57,
vale per le iscrizioni definitive e non per le iscrizioni provvisorie; e
comunque fino al triennio dell'entrata in vigore della legge cit. n. 57,
le imprese possono partecipare alle gare indette dallo Stato e degli
Enti pubblici nel limite della somma massima per cui la iscrizione �
stata concessa (2).

(1) Non vi � dubbio che l'iscrizione di una ditta nell'albo dei costruttori,
per un importo inferiore a quello della gara, costituisce un valido
motivo in base al quale il prefetto pu� negare il visto di esecutoriet�;
cfr. sui criteri ai quali deve ispirarsi il visto prefettizio, Sez. V, 18 febbraio
1965, n. 151, in questa Rassegna, 1965, I, 540.
(2) Interpretazione esatta dei criteri cui deve ispirarsi la iscrizione
delle imprese nell'albo dei costruttori, ai sensi della citata legge n. 57.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 393

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 18 dicembre 1965, n. 1138 -Pres. Chiofalo
-Est. Cesareo -Coppi (avv. Jemolo) c. Pio Istituto di S. Spirito
(avv. Canevacci).

Contratti pubblici -Licitazione privata -Verbale di aggiudicazione Impugnativa
-Competenza del Consiglio di Stato -Sussiste.

Contratti pubblici -Licitazione privata -Aggiudicazione -Procedimento
-Continuit� delle operazioni della gara.

Contratti pubblici -Licitazione privata -Offerta in aumento -Offerta
di importo pari al valore base -Inammissibilit�.

Rientra nella competenza del Consiglio di Stato l'impugnativa che
riguarda ii ve'l'baZe di aggiudicazione di una gara per licitazione privata,
in quanto Ze norme che regolano le gare sono stabilite nell'esclusivo
interesse pubblico, rispetto al quale sono occasionalmente tutelati
gli interessi dei privati concorrenti (1).

Nella licitazione privata l'aggiudicazione deve aver luogo nella
JJtessa seduta in cui vengono aperte le buste, senza soluzione di continuitd,
al fine di assicurare l'assoluta indipendenza di giudizio ed
autonomia di azione del Presidente della gara rispetto a soggetti
estranei (2).

In una licitazione privata non pu� ritenersi ammissibile un'offerta
di importo pari al valore base della gara, se questa prescrive solo
offerte in aumento (3).

(1) Principio pacifico: cfr. Massimario Giurisprudenza Consiglio di
Stato, 1932-61, I, 1065.
(2) Applicazione del principio secondo il quale solo la violazione delle
norme, dettate nell'interesse della P. A., che comprometta il serio e proficuo
esperimento della gara, determina la invalidit� della licitazione:
cfr. Sez. V, 12 novembre 1960, n. 791, n Consiglio di Stato, I, 2074 e
giuris. ivi cit.
(3) Massima di ovvia esattezza.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 7 dicembre 1965, n. 905 -Pres. Breglia
-Est. Benvenuto -Cappiello (avv. Cattaneo) c. Camera Commercio
(avv. Stato Ricci).

Impiego pubblico -Inquadramento -Questioni di legittimit� costituzionale
dell'art. 370 t. u. 10 gennaio 1957, n. 3 sotto il profilo della
violazione della delega prevista dall art. 2 n. 17 1. 20 dicembre 1954

n. 1181 -Manifesta infondatezza.

394

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Impiego pubblico -Dipendenti delle Camere di Commercio -Inquadramento
-Decorrenza -Limiti.

� infondata l'eccezione di legittimit� costituzionale dell'art. 37()

t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 per pretesa violazione della delega di cui
all'art. 2 n. 17 l. 20 dicembre 1954, n. 1181, giacch� il limite indicato
da tale delega al potere legislativo delegato (garanzia della piena valutazione
del servizio prestato dagli impiegati e della conservazione della
posizione da esse acquisite) concerne l'inquadramento del personale
nelle varie carriere e le qualifiche, e non la disciplina delle promozioni
(1).
L'inquadramento dei gradi nelle qualifiche, disposto dall'art. 77

d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16 e previsto anche dal cit. art. 370 t.u. n. 3
� stato posto in essere, per i dipendenti statali, con effetto dal 1� luglio
1956, mentre per il personale delle Camere di commercio ha avuto
la decorrenza, a tutti gli effetti, dal 10 aprile 1958 (2).
(1) Giurisprudenza pacifica: cfr. Sez. VI, 27 aprile 1960, n. 255, U
Consiglio di Stato, 1960, I, 748; Sez. IV, 30 ottobre 1959, n. 1055, ivi, 1959,
I, 1339.
(2) Non risultano precedenti.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 7 dicembre 1965, n. 912 -Pres.
Stumpo -Est. De Roberto -Malara (avv. Cattaneo) c. Ministero�
Agricoltura (avv. Stato Casamassima).

Competenza e giurisdizione -Impiego pubblico e privato -Operai giornalieri
-Inquadramento -Giurisdizione del Consiglio di Stato�.

Rientra nella giurisdizione del Consiglio di Stato la controversia
che abbia per oggetto la pretesa di un operaio giornaliero dello Stato
ad essere inquadrato nella categoria degli operai temporanei prevista
dalla l. 26 febbraio 1962, n. 67 per la nomina di cui alla l. 5 marzo
1961, n. 90, in quanto viene sottoposta a sindacato il potere discrezionale
che la P. A. ha in base a questa ultima legge in materia di
inquadramento, con carattere discrezionale, e perci� non sono configurabili
diritti soggettivi, bensi interessi legittimi (1).

(1) Sulla questione di competenza, e in relazione alla questione di
principio per il quale in materia di inquadramento e di organizzazione,
essendo ispirata a esigenze pubblicistiche e perci� discrezionali, non sono�
configurabili diritti soggettivi bensi interessi legittimi, cfr. Cass., retro, I.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 395

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 21 dicembre 1965, n. 940 -Pres.
Toro -Est. Fanelli -Introcaso (avv. Mazzei) c. Ministero P. I.
(avv. Stato Carafa).

Collegio -Collegio amministrativo -Procedimento disciplinare -Commissione
disciplina -Presidente -Astensione -Sostituzione con
il membro pi� anziano -Motivazione -Legittimit�.

Impiego pubblico -Procedimento disciplinare -Sospensione -Procedimento
penale relativo a fatti diversi -Sospensione -Inammissibilit�.

In caso di astensione dei Presidente deUa Commissione di disciplina,
Legittimamente ii membro pi� anziano assume La Presidenza ai
sensi deU'art. 148 t.u. 10 gennaio 1957, n. 3; e nel verbale deUa seduta
� sufficiente il richiamo aU'art. 149 t.u. cit., senza aitra motivazione (1).

Se nei corso di un procedimento disciplinare venga promosso procedimento
penale a carico del dipendente e di altri impiegati che abbiano
reso dichiarazioni non favorevoli aU'inquisito, ii giudizio disciplinare
non deve sospendersi qualora i fatti oggetto di due procedimenti
siano dei tutto diversi (2).

(1) La giurisprudenza in tal senso � costante: cfr. la giuris. cit. in C1ANFLONE,
La supplenza, 54; GARGIULO, I collegi amministrativi, 140.
(2) Massima di ovvia esattezza.

SEZIONE QUINTA

GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 15 luglio 1965, n. 1540 -Pres. Rossano
-Est. Spagnoletti -P. M. Polimeni (diff.) -Amministrazione Finanze
(avv. Stato Savarese) c. Camertoni (avv. Andriani).

Impresa -Inpresa agricola -Attivit� connesse -Concetto -Limiti.

(C. c., art. 2135).
Imposta generale sull'entrata -Monta taurina per conto terzi -Compravendita
di mangimi destinati all'alimentazione dei tori -Applicabilit�
dell'imposta -Limiti.

(1. 19 giugno 1940 n. 762, artt. 2 e 8, lett. e).
L'elencazione detle attivit� connesse contenuta nel 20 comma dell'art.
2135 cod. civ. non ha carattere tassativo, e non esaurisce, pertanto,
unitamente alle altre tre tipiche e tradizionali attivit� della coltivazione
della terra, della silvicultura e dell'allevamento del bestiame, il possibile
oggetto dell'impresa agricola. Tali attivit� connesse sono caratterizzate
da un elemento negativo, il non rientrare fra le attivit� qualificatrici
dell'impresa agricola, e da un elemento positivo, la integrazione
con una delle suddette attivit� qualificatrici. Di conseguenza,
attivit� che sotto il profilo obbiettivo potrebbero apparire commerciali
si inquadrano nell'ambito della impresa agricola purch� rientrino � nell'esercizio
n01�male dell'agricoltura � (1).

(1-2) Con la sentenza in esame, e con altra successiva del 28 luglio
1965, n. 1805, la Cassazione, seppure ai fini tributari in contestazione, ha
sostanzialmente riesaminato il problema della distinzione fra impresa agricola
e impresa commerciale o industriale in ordine alle cosidette attivit�
connesse all'agricoltura, affermando principi che appaiono meritevoli di
alcune osservazioni.

Secondo la Suprema C'orte, in sostanza, l'esercizio professionale di
attivit� diverse da quelle tipicamente agricole (coltivazione del fondo, silvicoltura,
allevamento del bestiame) pu� rientrare nell'ambito dell'impresa

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 397

Per affermare in concreto che l'esercizio della monta taurina svolta
al servizio di terzi rientra nel concetto di impresa agricola, quale attivit�
agraria per connessione, con conseguente esclusione dell'assoggettabilit�
all'imposta sull'entrata degli atti economici relativi ai mangimi
impiegati per l'alimentazione dei tori (art. 2 e 8 lett. c) legge 19 giugno
1940, n. 762), � essenziale stabilire se la monta taurina venga esercitata
con lo strumento di un'autonoma organizzazione aziendale, capace
di imprimere ad essa una individualit� distinta, ovvero attraverso
la organizzazione di beni, di capitali e di lavoro propri dell'azienda
agricola dandosi luogo, solo in questa secondo ipotesi, ad un'attivit�
agraria per connessione (2).

(Omissis). -Con il primo motivo del ricorso l'Amministrazione
finanziaria denunzia la violazione e falsa interpretazione dell'art. 2131>
cod. civ., in relazione all'art. 2 della legge 19 giugno 1940, n. 762.

La ricorrente assume che la Corte di appello in tanto ha potutoerroneamente
ritenere che l'attivit� di monta taurina svolta a serviziodi
terzi rientri nel concetto di impresa agricola, secondo la definizione
che ne d� l'art. 2135 cod. civ., in quanto ha forzato, da un lato, la
lettera e lo spirito della norma, ed ha, dall'altro, accolto una interpretazione
eccessivamente estensiva, che porta a ricomprendere nelle attivit�
connesse, oltre a quelle di trasformazione ed alienazione dei prodotti
agricoli, anche altre attivit� accessorie a quelle dell'impresa agricola
propriamente considerata. Sostiene che invece il capoverso dell'art.
2135 costituisce l'interpretazione autentica del primo comma, nel
senso che attivit� connesse devono ritenersi solo quelle dirette alla
trasformazione o alienazione dei prodotti agricoli. Resterebbe perci�

agricola se contenuto nei limiti di una accessoriet� qualitativa ed economica

rispetto ad una delle attivit� tipiche suddette (in tal senso gi� Cass. 4 mar

zo 1959, n. 622).

Tale affermazione implica la soluzione di due importanti problemi rela

tivi alla interpretazione dell'art. 2135 cod. civ.

Il primo di tali problemi riguarda il quesito se le attivit� connesse al

l'agricoltura costituiscano o meno un problema giuridico, per i fini che

interessano, solo in quanto esercitate in via accessoria rispetto ad una atti

vit� tipicamente agricola.

A tale quesito la Cassazione ha risposto affermativamente, in confor

mit� di quanto gi� sostenuto in dottrina (ANGELONI, Imprese e societ�, Ro

ma 1952, 44; FERRARA, Imprenditori e societ�, Milano 1962, 60); onde pu�>

affermarsi che, a differenza di quanto avviene per le attivit� ausiliarie di

quelle commerciali tipiche (art. 2195 cod. civ.) le attivit� connesse all'agri

coltura possono essere esercitate dall'imprenditore agricolo soltanto come

accessorio di altra attivit� agricola principale, e giammai in via esclusiva.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

escluso che nel concetto di connessione possano farsi rientrare altre
attivit� non contemplate nel capoverso.

~�::
Aggiunge che l'impresa agricola comprende soltanto quattro ipotesi,
tre tipiche ed una mista: coltivazione, silvicoltura, allevamento .
del bestiame, � e trasformazione ed alienazione dei prodotti agricoli.

'
Quanto poi al concetto di allevamento del bestiame, qualora si tratti .
di tori da monta al . servizio di terzi, come nella fattispecie, non pu�
parlarsi n� di allevamento di bestiame, n� di attivit� connesse.
La censura non � fondata.
Il carattere esemplificativo e non tassativo della elencazione delle
attivit� connesse, contenuta nel secondo comma dell'art. 2135 cod. civ.,
� stato gi� affermato da questa S. C. con la sentenza n. 622 del 4 marzo
1959 e, implicitamente, con quella n. 1478 del 12 giugno 1964.
Le attivit� di cui al secondo comma citato non concorrono, con le
tre tipiche e tradizionali attivit� previste nel primo comma, ad esaurire
il possibile oggetto dell'impresa agricola, perch� non si giustifica la
struttura dell'art. 2135 se non conferendo l'accezione pi� vasta al termine
�attivit� connesse �. Ed invero, l'esplicita menzione fatta nel
primo comma avrebbe dovuto dispensare dal definirne poi separatamente
l'ambito.
Deve ritenersi che l'ambito dell'operatore agricolo non sia ristretto
alle attivit� che sono state elencate solo a scopo esemplificativo. Esse
sono caratterizzate da un elemento negativo, il non rientrare cio� tra
le attivit� qualificatrici dell'impresa agricola (coltivazione della terra,
silvicultura, allevamento del� bestiame), e da un elemento positivo, il
presentare cio� una connessione nel senso di integrazione con una delle
suddette attivit� qualificatrici.
Cosi le attivit� che sotto il profilo obiettivo potrebbero apparire
commerciali rientrano nell'ambito dell'impresa agricola, purch� abbiano

In tale caso, infatti, esse, data la loro intrinseca natura, determinano senz'altro
l'acquisto della qualifica di imprenditore commerciale.

Il secondo dei problemi risolti dalla Cassazione riguarda invece l'ambito
sostanziale delle � attivit� connesse � e, rispetto ad esso, l'accentuato
rilievo attribuito al riferito carattere dell'accessoriet�, ha determinato, a
nostro avviso, un ingiustificato allargamento di quel concetto. Ci riferiamo
evidentemente alla affermazione secondo cui � l'elencazione delle attivit�
connesse contenuta nel capoverso dell'art. 2135 cod. civ. non ha carattere
tassativo�, onde qualsiasi attivit� industriale o commerciale, seppure diversa
dalla trasformazione e alienazione dei prodotti agricoli:, [>u� ritenersi
connessa all'agricoltura se esercitata in via accessoria da un imprenditore
.agricolo.

Per giungere a tale affermazione la Suprema Corte ha argomentato
esclusivamente dalla formulazione dell'art. 2135, ritenendo che, se le attivit�
di trasfoo-mazione e alienazione dei prodotti agricoli fossero le SO'le

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 399

il requisito indicato nel secondo comma dell'art. 2135 con l'inciso

� quando rientrano nell'esercizio normale dell'agricoltura �.
Ne deriva che dal testo della legge non � dato di poter escludere,
in linea di massima, che l'esercizio della monta taurina possa essere
considerato attivit� agraria per connessione, contrariamente a quanto
si assume con il primo mezzo.

Con il secondo motivo la ricorrente, denunciando contraddittoriet�
e difetto di motivazione su punti decisivi, lamenta che la Corte di
merito, per ritenere esistente il rapporto di accessoriet� fra.. l'attivit�
in esame e quella strettamente agricola, siasi limitata a considerare che
i tori erano alimentati prevalentemente con i prodotti del fondo, senza
invece accertare e dimostrare che essi si aggiungessero alle bestie da
allevamento per costituire un tutt'uno ai fini della coltivazione.

Tale censura � sostanzialmente fondata.

Non pu� non riconoscersi che la denunziata sentenza ha omesso
di compiere la doverosa indagine su un elemento fondamentale, quello
della connessione, che va dimostrata non con il semplice accertamento
del fatto apparente, ma con la prova della strumentalit� del fatto stesso
con l'impresa agraria.

Ora, afl�nch� l'impiego di tori nella monta, anche a servizio di
terzi, possa considerarsi attivit� agricola per connessione, � necessario:
a) che difetti la esistenza di quell'elemento che costituisce il substrato
indispensabile di ogni impresa, e cio� un complesso di beni organizzati
e autonomamente destinati allo svolgimento di quella attivit� agricola
connessa; b) che esista invece un rapporto fra questa e la principale

attivit� industriali e commerciali esercitabili in connessione con una attivit�
agricola principale, la detta norma non avrebbe dovuto scindersi in
due commi distinti, apparendone pi� esatta una formulazione che considerasse
anche le dette attivit� insieme a quelle tipicamente agricole.

A nostro parere, tale giustificazione formale, della quale non � neanche
facile cogliere il significato, non � idonea a vincere le ragioni sostanziali
che la contrastano.

Appare infatti logico ritenere che il carattere distintivo delle attivit�
connesse sia dato proprio dalla loro connessione alla agricoltura, da quel
vincolo funzionale cio� che il legislatore ha precisato nel secondo comma
dell'art. 2135 e che � facilmente riconoscibile nella utilizzazione (trasformazione
o alienazione) dei prodotti ag�ricoli, naturalmente legata all'agricoltura
dalle stesse necessit� del relativo ciclo di produzione.

E al di fuori di tale attivit� non esiste pi� una connessione sostanziale,
ma una semplice accessoriet� occasionale che non coglie il significato e lo
:spirito della normativa in esame.

La verit� appare piuttosto che la presunzione di connessione stabiiita
dal capoverso dell'art. 2135 per le attivit� di utilizzazione dei prodotti agri-

400

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

attivit� agricola, caratterizzato dal fatto che essa trovi, nell'impresa
agricola, l'occasione e, negli elementi che ne costituiscono la struttura
aziendale, le condizioni ambientali ed economiche per il suo svolgimento,
conferendo cosi all'azienda strettamente agricola concreti incrementi.

Questo S. C. ha gi� fissato con le sentenze n. 1478 del 12 giugno
1964 e n. 1106 del 20 aprile 1955 il principio che ravvisa nella,
esistenza o meno di un'autonoma azienda il criterio fondamentale perstabilire
se l'attivit� in questione debba considerarsi commerciale oppure
agraria per connessione.

A tale principio non si � attenuta la denunziata sentenza, dalla.
quale si evince che i giudici del merito, limitando in punto di fatto la.
loro indagine all'elemento non decisivo della provenienza di prodotti
destinati all'alimentazione dei tori, hanno trascurato di accertare e di.
porre in evidenza con adeguata motivazione se l'attivit� della monta
taurina venisse esercitata dal Camertoni con lo strumento di un'autonoma
organizzazione aziendale, capace di imprimere ad essa una individualit�
distinta, o se invece si valesse della organizzazione di beni,_
di capitali e di lavori propri dell'azienda agricola, dando vita, solo in.
questa seconda ipotesi, ad un'attivit� agraria per connessione.

Non basta l'asserzione che si legge in sentenza, che l'attivit� in
parola � forma, con gli altri fattori produttivi, un complesso organico
unitario �, apparendo essa una affermazione generica ed apodittica,
senza alcun riferimento alle fonti del convincimento, s� da non consen-.
tire alcun controllo sul processo logico dei giudici di merito.

Si impone pertanto un'adeguata indagine sul punto, da compiersi.
dal giudice di rinvio in aderenza al principio sopra enunciato. (
Omissis).

coli, non � assoluta ma relativa; essa vige cio� nei soli limiti dell'esercizio.
normale dell'a~icoltura (in tal senso TORRENTE, JANNELLI, RUPERTO, Del lavoro,
in Comm. cod. civ., Torino 1961, 302). Tale limitazione assume pertant0<
una funzione essenzialmente negativa, tale cio� da escludere dal concetto
di attivit� connesse anche la utilizzazione dei prodotti agricoli quando, per
la sua importanza o per la sua specializzazione industriale o commerciale,
non corrisponda ad un esercizio normale della attivit� agricola.

Per tale motivo, non appa;re neanche esatto il ritenere, come ha fatto.
la Cassazione, che il criterio della normalit� costituisca l'elemento esclusivi>.
di qualificazione delle attivit� connesse e sia possibile giungere, in base ad.
esso, ad una estensione dell'ambito di tali attivit� oltre i limiti sostanziali
della trasformazione ed alienazione dei prodotti agricoli.

G. ANGELINI ROTA_

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 401

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 28 luglio 1965, n. 1809 -Pres. Pece
-Est. Allinej -P. M. Caccioppoli (conf.) -Ministero Finanze (avv.
dello Stato Pacia) c. Soc. Jacki Maeder (avv. Greco) e Lloyd Triestino
(avv. Jona).

Dogana -Merci in temporanea custodia -Sottrazione -Azione di
risarcimento del danno -Destinatario del trasporto -Legittimazione.

r. d. 13 febbraio 1896, n. 65, art. 40).
Dogana -Merci in temporanea custodia -Obbligo di vigilanza dell'Amministrazione
-Sottrazione resa possibile da violazione delle norme
di comune prudenza e diligenza -Responsabilit�.

(c. c., art. 2043; I. 25 settembre 1940, n. 1424, art. 25).
Dogana -Merci in temporanea custodia -Limitazione di responsabilit�
di cui all'art. 26 regol. doganale -Applicabilit� all'Amministrazione
-Esclusione.

r. d. 13 febbraio 1896, n. 65, art. 26).
Nel caso di sottrazione di me1�ci dai magazzini doganali di temporanea
custodia, il portatore della polizza di carico a nome del quale il
vettore ha emesso l'ordine di consegna �d al quale ha rilasciato lo
speciale permesso o nulla osta previsto dall'art. 40 del regolamento
doganale, � legittimato ad esercitare, nei confronti dell'Amministrazione,
l'azione di risarcimento del danno (1).

L'Amministrazione � tenuta ad esercitare vigilanza sulle merci
introdotte nei magazzini di temporanea custodia, onde, quando la loro
sottrazione sia stata 1�esa possibile da violazione delle comuni norme
di prudenza e di diligenza, essa risponde del conseguente danno (2).

(1-2) Perdita delle merci introdotte nei magazzini di temporanea custodia
e legittimazione all'azione di risarcimento del danno.

Per la prima volta, a quanto consta, la Corte Suprema ha affrontato il
problema attinente alla legittimazione del destinatario delle cose trasportate,
consegnate alla dogana dal vettore ed introdotte nel magazzino di temporanea
custodia, rispetto all'azione di risarcimento del danno dipendente
dalla perdita delle cose stesse.

Nella specie, la domanda era stata proposta dal portatore della polizza
di carico (all'ordine) a favore del quale il vettore aveva rilasciato l'ordine
di consegna ed altresl -a quanto � dato comprendere dal testo della
decisione -lo speciale permesso o nulla osta previsto dall'art. 40 del regolamento
per l'esecuzione della legge doganale (r. d. 13 febbraio 1896, n. 65).

La Corte di Cassazione ha fondato il riconoscimento della legittimazione
del destinatario argomentando principalmente dal fatto che la con

402

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La limitazione di responsabilit� preveduta dall'art. 26 del regolamento
doganale a favore del funzionario addetto ai magazzini di tempo

I:::

ranea custodia, secondo la quale questi risponde delle merci solo nei

limiti dei colli introdotti nei magazzini e del loro peso lordo, senza

riferimento al contenuto, non � applicabile a favore dell'Amministra

zione, che �, invece, tenuta a rispondere dell'intero danno conseguente ~=
q,lla perdita delle cose (3).

(Omissis). -L'Amministrazione finanziaria denuncia, col primo
mezzo del ricorso, la violazione degli artt. 21, 26 e 40 del regolamento
doganale, approvato con r. d. 13 febbraio 1896, n. 65, e dei principi

segna alla dogana era stata compiuta dal vettore nell'interesse del destinatario
stesso, situazione palesata all'Amministrazione dal rilascio, a favore
di lui, del delivery order. La sentenza ha poi preso in esame il disposto del
primo comma del citato art. 40 del regolamento, solo per escludere che
da tale disposizione sia possibile desumere l'irrilevanza, rispetto alla dogana,
della posizione del destinatario risultante dai rapporti con il vettore, o,
se si vuole, dell'interesse del destinatario rispetto alla t. c. delle merci,
palesato dall'emissione dell'ordine di consegna.

L'iter logico seguito nella motivazione non persuade, poich� non sembra
corretto impostare sul concreto atteggiarsi di un rapporto estraneo alla
temporanea custodia (quale il rapporto corrente fra vettore e destinatario),
l'individuazione del soggetto legittimato ad agire rispetto ad un'azione di
danni che si collega unicamente a tale istituto.

La conclusione alla quale la Corte � pervenuta pu� tuttavia essere
condivisa sulla scorta di argomentazioni fondate esclusivamente sul disposto
dell'art. 40 del regolamento in relazione all'art. 16 della legge doganale.

Se � vero che l'art. 40, qualificando il vettore come � principale e diretto
depositante�, identifica in esso il soggetto del rapporto �costituito al momento
della consegna delle merci trasportate, � anche vero che, ai fini
dell'individuazione della portata di tale qualificazione, occorre tener conto
della previsione riguardante il � nulla osta � e lo � speciale permesso � ai
fini dello svincolo della merce, contemplati dal 2� e 3o comma dello stesso
articolo.

Tale previsione induce a ritenere che il sistema postuli, come caso
normale, che la dichiarazione doganale possa essere resa da soggetto
diverso dal vettore, ossia, se si pone in relazione il secondo comma dell'art.
40 con l'art. 16 della legge doganale, che proprietario (o tale considerato)
delle merci possa essere un soggetto diverso dal vettore.

L'individuazione del vettore come �depositante� ha ragion d'essere
nella necessit� di consentire all'amministrazione l'immediata identificazione
di un soggetto del rapporto di custodia, ma non impedisce di attribuire al
dichiarante la qualit� del soggetto del rapporto doganale propriamente
detto e, quindi, di ravvisare nel permesso o nulla osta il titolo di legittimazione
a disporre delle merci in nome proprio e non gi� quale rappresentante
del vettore.

In questo senso, � possibile condividere l'intel'pretazione dell'art. 40,
adottata dalla Corte Suprema, anche se la distinzione fra rapporto di
custodia e rapporto attinente allo svincolo delle merci, alla dichiarazione
doganale, alla eventuale responsabilit� dell'Amministrazione, non � cos�

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 403

generali di diritto doganale; nonch� la falsa applicazione, al caso specifico,
degli artt. 65 e 71 della legge doganale, 216 e 260 del citato regolamento,
1411 e 1766 c. c. e, infine, dell'art. 454 cod. navigazione.

Argomenta la .ricorrente:

La Corte d'Appello � giunta alla conclusione che la Societ� Yacky
Maeder fosse legittimata ad agire, nei confronti dell'Amministrazione
delle finanze, per il risarcimento dei danni derivati dalla mancata riconsegna
delle casse, per avere dato al rapporto (introduzione delle sei
casse nei magazzini doganali di temporanea custodia) la inesatta qualificazione
di contratto a favore di terzo, identificando il terzo beneficiario
nella societ� attrice.

Si � cosi confuso -e il richiamo, contenuto nella sentenza impugnata,
agli artt. 216 del regolamento n. 65 del 1896 e 71 della legge
doganale, d� immediata evidenza all'errore -l'istituto della temporanea
custodia nei magazzini doganali con l'istituto, nettamente distinto
e disciplinato in modo autonomo dalla legge, del deposito doganale.

netta come la sentenza sembra supporre. Fino al momento in cui un terzo,
munito del permesso o nulla osta, non si presenti per provvedere aHo svincolo
delle merci, il vettore � depositante > � l'unico soggetto individuato a
qualsiasi effetto doganale (arg. ex art. 40, ultimo comma), mentre il terzo
che, munito del permesso o nulla osta, si presenta a rendere la dichiarazione
doganale � certamente tenuto anche all'adempimento delle obbligazioni che
direttamente discendono, non dalla dichiarazione stessa, ma dal rapporto
di custodia (pagamento dei diritti di magazzinaggio di cui all'art. 45 delle
disposizioni preliminari alla tariffa doganale di cui a d. P. R. 21 dicembre
1961, n. 1339).

In base alle considerazioni che precedono, non pare si possa escludere
che -indipendentemente dalla natura dei suoi rapporti con il vettore il
soggetto a cui favore � stato rilasciato il permesso o nulla osta di cui
all'art. 40, in quanto legittimato a svincolare le merci esercitando i diritti
riferibili al proprietario (art. 16 della legge doganale) e tenuto al pagamento
dei diritti di magazzinaggio, possa anche agire nei confronti della
Amministrazione quando lo svincolo non sia possibile in seguito a perdita
delle merci stesse.

La legittimazione deve quindi essere riconosciuta non in ragione del
concreto atteggiarsi dei rapporti fra vettore e destinatario, come tali irrilevanti
rispetto alla Dogana, e .perci�, nel caso, non in funzione del rilascio
del delivery order, bensi soltanto in ragione del rilascio, da parte del vettore,
del permesso o nulla osta preveduto dall'art. 40 del regolamento.

Circa la responsabilit� dell'Amministrazione nell'ipotesi di perdita di
merci in t. c., il Supremo Collegio sembra aver fondato la responsabilit�
stessa sulla colpa aquiliana dell'Amministrazione, argomentando, a contrario,
anche dal disposto dell'art. 25 della legge doganale (custodia a rischio e
spese del proprietario dopo la scadenza del termine concesso per la presentazione
della dichiarazione).

In una decisione oramai non recente, la Corte aveva invece collegato
l'obbligazione al carattere di � deposito necessario � attribuito alla tempo

404

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Dispongono, rispettivamente, gli artt. 4 e 5 l.d. che � il passaggio
della linea doganale di merci soggette a diritti di confine stabilisce a
favore dello Stato il diritto all'imposta � e che � per il soddisfacimento
dell'imposta, lo Stato, oltre ai privilegi stabiliti dalla legge, ha il diritto
di ritenzione sulle merci che sono oggetto dell'imposta stessa �.

Poich� l'accertamento e la liquidazione del tributo devono essere
preceduti (art. 6 l.d.) dalla c.d. dichiarazione doganale -adempimento
per il quale � assegnato al proprietario o a chi � considerato tale il
termine di quindici giorni dall'arrivo della merce -l'Amministrazione
doganale ha medio tempore il potere-dovere di assumere la detenzione
della merce medesima, per esercitarvi il detto diritto di ritenzione, a
garanzia delle imposte dovute o, comunque, ad evitare che essa possa
sfuggire all'accertamento fiscale.

Ora a questa specifica finalit� � rivolto -prosegue l'Amministrazione
ricorrente -l'istituto della introduzione della merce nei magazzini
doganali di temporanea custodia: custodia, peraltro, che, a norma

ranea custodia (sentenza 16 gennaio 1926, Foto It., Rep. 1926, voce � Dogana>,
n. 1). Nello stesso senso si era espresso, in dottrina, il CUTRERA, Principi
di diritto e politica doganale, Padova, 1941, 55.

L'importanza del problema � evidente, in relazione all'influenza della
sua soluzione sul terreno dell'onere della prova.

Ora, prescindendo dall'osservare che il vigente cod. civ. pi� non contempla
il deposito necessario e che la qualificazione della t. c. come deposito
necessario non potrebbe apparire sicura, non foss'altro perch� nulla
impedisce al presentatore delle merci di rendere senz'altro la dichiarazione
doganale, l'orientamento espresso, sul punto, nella sentenza che si annota �
da condividere, poich� la disciplina integralmente pubblicistica dell'istituto,
le finalit� precipue di garanzie alle quali essa adempie (arg. ex art. 5 legge
doganale) e la considerazione che l'introduzione nel magazzino segue al semplice
fatto della presentazione in Dogana (art. 21 del regolamento) inducono
ad escluderne la natura contrattuale, cfr. al riguardo, DI LORENZO, Istituzioni
di diritto doganale, Roma, 1958, 10, nota 1 e pagg. 11 e segg.

Non sembra, invero, che costituiscano argomenti di particolare rilievo,

in favore dell'opposta soluzione, n� l'attribuzione della qualit� di � depo

sitante � al vettore compiuta nell'art. 40 del regolamento, attribuzione uni

camente diretta all'individuazione del soggetto del rapporto, n� la parziale

equiparazione della t. c. al deposito doganale propriamente detto, com

piuta, ai fini del debito per diritti di magazzinaggio, dall'art. 45 delle

disposizioni preliminari alla tariffa. F. BATISTONI FJERRARA

(3) L'affermazione non pare convincente. In particolaa-e, non pare
essersi considerato: che la disposizione limitativa della responsabilit� del
funzionario addetto a:i magazzini di temporanea custodia � in funzione della
impossibilit� di un controllo sulla effettiva consistenza delle cose introdotte
nei detti magazzini, controllo invero non esercitabile se non dopo la presentazione
della dichiarazione doganale; che la ratio della norma, cos�
individuata, � di carattere obiettivo, ed � dunque sicuramente idonea anche
a giustificare la limitazione dell'eventuale responsabilit� dell'Amministrazione.

405

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

dell'art. 25 l.d., viene esercitata � a rischio e spese del proprietario �,
per un periodo di tre mesi, trascorso il quale, senza che la dichiarazione
doganale sia stata presentata, insorge la presunzione di abbandono della
merce, con le conseguenze stabilite dalla legge.

Profondamente diverso -nei suoi presupposti e nelle sue modalit�
di attuazione -� invece il deposito doganale, che costituisce una delle
cinque destinazioni previste, per le merci estere, dall'art. 6 l.d. Esso,
infatti, .comporta la presentazione della dichiarazione doganale scritta
(domanda di introduzione in deposito) e l'accertamento della quantit�,
della qualit� e del valore delle merci, ai fini della determinazione
dei diritti dovuti (art. 66 l.d.). Le merci vengono quindi introdotte nei
magazzini di diretta custodia (o, eccezionalmente, in magazzini dati in
affitto dall'Amministrazione doganale o di propriet� privata) mediante
una regolare bolletta doganale, denominata � bolletta di introduzione
in deposito �, e vengono assunte in carico, non soltanto con le indicazioni
relative ai segni distintivi dei colli, ma anche con le indicazioni relative
alla qualit�, alla classificazione doganale, alla quantit� e al valore
della merce oltre che all'ammontare dei tributi gravanti sulla stessa.

Donde la conclusione -trattane dalla ricorrente -che � mentre
nel deposito doganale � possibile discernere, fra tanti elementi pubblicistici,
un comune rapporto contrattuale di deposito (domanda e, quindi,
consenso del proprietario della merce, precisa determinazione dell'oggetto,
ecc.), ci�, invece, � sicuramente da escludere nella temporanea
custodia, la quale costituisce, in sostanza, niente altro che un
modo di esercizio del diritto di ritenzione e si svolge senza che sia
necessario il consenso del proprietario della merce e senza che ne sia
determinato il preciso oggetto (i colli vengono presi in carico dal magazziniere
dopo il solo riscontro dei segni distintivi esterni e del peso lordo,
senza alcuna verifica del loro reale contenuto) �.

Questa, nei suoi tratti salienti, la sostanza del primo motivo di
ricorso.

La censura � infondata.

Alla Corte di merito � indubbiamente sfuggita la differenza esistente
fra introduzione delle merci nei magazzini doganali di temporanea
custodia e deposito doganale: istituti che, nel sistema della legge,
appaiono nettamente differenziati, essendo, l'uno, rivolto a garantire
all'Amministrazione doganale, in attesa che l'interessato presenti, nelle
debite forme, la � dichiarazione doganale �, il pagamento delle imposte
dovute sulle merci da essa �ritenute ., e costituendo l'altro una delle
cinque destinazioni che, a norma dell'art. 6 l.d., possono essere date a
merci che abbiano passato la linea doganale.

Infatti la Corte d'Appello, dopo avere premesso, alla stregua della
documentazione fornita dalle parti, che le sei casse erano state intro

406

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dotte, a cura del vettore, nel � magazzino di temporanea custodia doga

nale ., ha preso poi a discorrere di deposito doganale, citando norme

del tutto estranee alla fattispecie accertata.

Ma, nonostante la confusione di istituti giustamente rilevata dal

1'Amministrazione ricorrente, la decisione impugnata non merita, sul

punto in esame, sostanziale censura.

Nel presupposto che si trattasse, nella specie, di deposito doganale,
la Corte di merito ha ritenuto che il relativo � contratto > fosse stato
concluso dal vettore, interessato ad adempiere le obbligazioni derivanti
dal trasporto e a proseguire il viaggio, a favore della Yacky
Maeder -portatrice della polizza di carico, debitamente quietanzata al
nome della quale egli emise l'ordine di consegna sui Magazzini di
temporanea custodia.

Donde l'affermazione conclusiva che la stessa Maeder doveva rite

nersi legittimata a proporre l'azione risarcitoria.

Ora, pur dovendosi rettificare il nomen iuris impresso dalla Corte
d'Appello al rapporto in contestazione, non cessano di aver valore, ai
fine della legittimazione ad agire, le considerazioni svolte in proposito
dalla sentenza denunciata.

Nessun contratto di deposito intervenne, � vero, tra il vettore e
l'Amministrazione doganale, ma, operando, tramite l'impresa autorizzata
di sbarco, l'introduzione delle casse nei magazzini doganali di
temporanea custodia, il Lloyd Triestino agi -come la Corte di merito
ha rettamente argomentato -nell'interesse della Yacky Maeder, cui
sarebbe spettato, quale destinataria della merce, di presentare, nelle
more della temporanea custodia, la prescritta dichiarazione doganale.
E l'ordine di consegna, subito dopo rilasciato dal Lloyd Triestino, ebbe
proprio il fine, secondo il corretto apprezzamento della Corte d'Appello,
di individuare e di designare all'Amministrazione delle dogane
il soggetto interessato al compimento delle operazioni previste dalla
legge doganale: a disporre, cio�, assolti i tributi, della merce in temporanea
custodia.

N� alcun argomento, contro la legittimazione attiva della Yacky
Maeder, pu� trarsi, come l'Amministrazione ricorrente assume, dalla
disposizione dell'art 40 del regolamento n. 65 del 13 febbraio 1896,
secondo cui � i vettori che hanno trasportato le merci estere, nella consegna
che ne fanno alla Dogana, vengono riconosciuti come principali
e diretti depositanti �.

Unicamente diretta, com'� fatto palese dalla sua chiara enunciazione,
a individuare i soggetti del rapporto di custodia, in vista soprattutto
delle contestazioni che potrebbero derivare dal rapporto stesso,
questa norma non esclude, infatti, la possibilit� che il vettore, nel consegnare
le merci alla Dogana, operi, come di regola, nell'interesse esclu

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 407

sivo del destinatario della merce, abilitandolo perci� ad agire sulla
base del rapporto per suo tramite costituito -per la tutela dei propri
diritti.

Priva di consistenza � pure la connessa proposizione difensiva,
secondo cui e lo speciale permesso o nulla-osta, che dalla predetta norma
� previsto e che fu in concreto rilasciato dal Lloyd Triestino alla Societ�
Maeder, non valse a sostituire quest'ultima nella posizione giuridica
del vettore �.

Dispone il secondo comma dell'art. 40 reg. citato: � la Dogana non
fa luogo ad alcuna operazione per lo svincolo delle merci ricevute in
consegna dai suddetti trasportatori, se con la dichiarazione non � presentato
speciale permesso o nulla-osta rilasciato dai medesimi a favore
del dichiarato per il ritiro delle merci �.

Ora, se, al lume di codesta norma, � esatto che il rilascio del detto
nulla osta non fa venir meno nel vettore la qualit�, originariamente
acquisita, di depositante diretto e principale delle merci ritenute in
temporanea custodia dalla Dogana, � tuttavia incontestabile -come
bene la Corte di merito ha ritenuto -che l'emissione dello speciale
permesso indica nella persona od ente � dichiarato per il ritiro delle
merci > il soggetto a favore del quale il vettore ha eseguito la consegna
delle merci alla Dogana e che, non ottenendone la restituzione, ha per
ci� stesso il diritto di agire per la riparazione del danno.

Fondamentalmente ancorato alla rilevanza, erroneamente supposta,
della inesatta qualificazione giuridica data dalla Corte di merito al rapporto
in c�ntestazione, il primo motivo di ricorso va, pertanto, rigettato.

Si denuncia, col secondo motivo, la violazione dell'art. 25 della
legge doganale 25 settembre 1940, n. 1424 nonch� dei principi generali
in tema di responsabilit� della Pubblica Amministrazione.

Anche a questa censura va negato fondamento.
Male si deduce, anzitutto, la violazione o, pi� esattamente, la falsa
applicazione al caso specifico dell'art. 25 l.d.

Dispone questa norma che � nel caso in cui, entro il termine stabilito
nell'art. 19, non vengono presentati la dichiarazione e gli altri documenti
prescritti, la Dogana ha facolt� di custodire le merci nei suoi magazzini
o in altri a rischio e spese del proprietario �.

Ora, poich� la sottrazione delittuosa delle sei casse si verific� come
la Corte di merito ha accertato -quando era ancora in corso il
termine di quindici giorni, dall'arrivo delle merci, stabilito dall'art. 19
l.d., per la presentazione, da parte della Maeder, della dichiarazione
doganale, � certo che la custodia della merce non pu� considerarsi effettuata
a rischio della societ� attrice, ma sotto la responsabilit� -naturalmente
connessa alla detenzione di cose altrui -dell'Amministrazione
delle Dogane.

408

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

N� sussiste l'asserita violazione dei principi generali in tema di
responsabilit� della Pubblica Amministrazione.

Infatti la Corte d'Appello, espressamente richiamandosi a tali principi,
ha riconosciuto che nessun sindacato spetta al giudice ordinario
circa il modo con cui la Pubblica Amministrazione organizza e provvede
al funzionamento di un servizio pubblico -quale � il servizio di temporanea
custodia nei magazzini doganali -ma ha soggiunto che l'ampia
discrezionalit� di cui gode, in detta materia, l'Amministrazione Pubblica,
non la dispensa dall'osservanza delle comuni regole di prudenza
e di diligenza: regole che, nel caso di specie, risultavano palesemente
violate.

La Corte di merito ha pertanto applicato principi di diritto che,
essendo conformi ai costanti insegnamenti di questo Supremo Collegio,
costituiscono, in tema di responsabilit� della Pubblica Amministrazione,

jus receptum.

Il secondo motivo di gravame dev'essere conseguentemente rigettato.

Il terzo motivo investe la sentenza impugnata per avere ritenuto nel
presupposto che nella specie si versasse, come si � detto, in materia
contrattuale -che un furto con mezzo fraudolento (uso di chiavi false)
non potesse essere compreso fra le cause non imputabili al custode,
adottando cos� un concetto eccessivamente restrittivo di causa non imputabile.

Anche questa censura va disattesa.

Premesso che il furto delle cose date in deposito scagiona il custode
solo quando sia stato commesso con mezzi eccezionali, tali da frustare
ogni difesa, validamente predisposta, la Corte di merito ha escluso che
una simile esimente potesse ravvisarsi nella specie, in quanto l'avvenuta

sottrazione di sei cassette, di non piccolo volume, dimostrava, per se

stessa, il mancato funzionamento dei necessari servizi di vigilanza.

fil

Ora, mentre il principio di diritto da cui la sentenza muove appare
informato ad una esatta nozione della vis maior, le successive considerazioni,
nella stessa contenute, circa l'esistenza e l'entit� della culpa
in custodiendo dell'Amministrazione delle Dogane, costituiscono un apprezzamento
di fatto che, essendo immune da vizi logici -del resto,
neppure adombrati dalla ricorrente -si sottrae ai poteri di censura di
questa Corte Suprema.

E appena mette conto di aggiungere che, sebbene riferito dalla Corte
d'Appello all'ipotesi del deposito doganale, tale apprezzamento pu� bene
estendersi anche alla temporanea custodia, in concreto avvenuta, nei
magazzini doganali, non potendosi ammettere, per la sostanziale identit�
delle due situazioni, che, in questa seconda ipotesi, incomba sull'Amministrazione
delle Dogane un obbligo, per cosi dire, attenuato di

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 409

vigilanza relativamente alle cose introdotte, per volont� della legge,
nei suoi magazzini.

Anche il terzo motivo va pertanto rigettato.

Si denuncia, col quarto mezzo, la violazione dell'art. 26 del regolamento
doganale, sul rilievo che, in ogni caso, la Corte di merito avrebbe
dovuto uniformarsi, nella determinazione quantitativa del danno, alla
disposizione regolamentare ora citata1 laddove � sancito che il funzionario
addetto ai magazzini di temporanea custodia risponde delle merci,
verso l'Amministrazione e_ verso il commercio, solo nei limiti dei colli
introdotti nel magazzino e del loro peso lordo, senza alcun riferimento
al contenuto.

La censura non ha fondamento.

Invero il fatto che la legge limiti, per ragioni facilmente comprensibili,
la responsabilit� personale del magazziniere, non esclude -mas.
sime di fronte al precetto dell'art. 28 della Costituzione -che l'Amministrazione
delle dogane debba rispondere dell'intero danno derivato
dalla perdita colpevole delle cose affidate alla sua custodia.

Si denuncia, infine, la sentenza impugnata per insufficiente, illogica
e contraddittoria motivazione circa il punto decisivo della controversia
riguardante il reale contenuto delle cassette, oggetto della temporanea
custodia.

La Corte d'Appello ha in proposito considerato:

-che, a norma dell'art. 38 l.d., il capitano proveniente dall'estero
e approdato in qualunque porto dello Stato, deve presentare in Dogana
il manifesto dei carico (esibendone una copia se la merce viene sbarcata
.nel porto di approdo) il quale deve, tra l'altro, indicare, a norma
del precedente art. 37, La specie del carico e, secondo i casi, la quantit�
in peso e in volume delle merci alla rinfusa, il numero, la quantit� e
il peso lordo dei colli, le loro marche e cifre numeriche, i documenti
che accompagnano Le merci;

-che l'introduzione dei colli nei magazzini di temporanea custodia
-imposta dalla dogana in attesa che il proprietario delle merci
.faccia la dichiarazione di destinazione doganale -avviene dietro presentazione
dei documenti previsti nell'art. 25 r.d. n. 65 del 1896, e previo
riconoscimento, da parte del funzionario addetto, del numero dei colli,
delle marche, dei numeri distintivi della specie, del peso lordo, in conjronto
dei documenti che Li accompagnano;

-che, nella specie, doveva conseguentemente ritenersi, per pre:
sunzione grave e precisa, che � il contenuto delle cassette fosse corri.
spondente a quanto risultava dai documenti, tanto pi� che le cassette,
all'atto della introduzione nei magazzini doganali, erano accompagnate
.dalla bolletta di cui all'art. 66 del citato regolamento �;

410

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

che nessun elemento consentiva, peraltro, di affermare, secondo
l'indimostrata deduzione dell'Amministrazione finanziaria, che il peso
delle sei cassette, accertato all'arrivo in kg. 307,500, fosse in partenza
di kg. 600.

L'Amministrazione delle finanze deduce che da una motivazione

siffatta non emergono, con logica coerenza, gli elementi dai quali la
Corte d'Appello avrebbe tratta l'accennata presunzione grave e precisa.

Mentre, infatti, � lecito supporre -argomenta la ricorrente -che
tale presunzione sia derivata dall'erronea supposizione che esistesse una
bolletta, rilasciata ai sensi dell'art. 66 1.d., e, cio�, dopo la verifica della
qualit�, della quantit� e del valore della merce contenuta nelle cassette,
va, nondimeno, rilevato in contrario che poco prima la sentenza spiega

e che la introduzione in un magazzino di temporanea custodia non
comporta se non la verifica dei segni distintivi esterni dei colli, senza
alcuna ricognizione del contenuto �.

Una manifesta dissonanza logica invaliderebbe, pertanto, sul punto
in esame, il ragionamento della Corte di merito.

La censura � infondata.

� certamente esatto che -avendo la Corte d'Appello accertato
essere le cassette state introdotte, ai noti fini, nei magazzini di temporanea
custodia -non poteva nella specie esistere, per ovvie ragioni
giuridiche, la bolletta prevista dall'art. 66 l.d., che viene rilasciata a
documentazione del deposito doganale, in cui si concreta una delle
possibili destinazioni delle merci estere.

La contraria e apodittica affermazione della sentenza impugnata
rivela, ancora una volta, l'errore in cui la Corte d'Appello � incorsa,
confondendo la temporanea custodia nei magazzini doganali col deposito
doganale.

Ma va subito rilevato che l'erroneo riferimento all'accennata bolletta
ha avuto, nell'economia della motivazione, un'importanza del tutto
secondaria -o, meglio, rafforzativa dell'argomento fondamentale -in
quanto la Corte di merito ha tratto il proprio convincimento, in ordine
al reale contenuto delle cassette, dalla considerazione che, all'atto della
introduzione delle stesse nei magazzini doganali di temporanea custodia,
ne fu accertata la conformit� alle indicazioni contenute -relativamente
ad ogni elemento di qualificazione e identificazione della merce -nel
manifesto di sbarco e nei documenti che accompagnavano la merce stessa.

E un simile accertamento -atto da solo a giustificare, sul punto
in discussione, la pronuncia impugnata -essendo immune da vizi logici

o giuridici, si sottrae ai poteri di censura di questa Corte Suprema.
Ne discende che il ricorso dell'Amministrazione finanziaria deve
essere rigettato. -(Omissis).

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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 411

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 29 dicembre 1965, n. 2478 -Pres.
Tavolaro -Est. Cesaroni -P. M. Di Majo (conf.) -Brunner (avv.ti
Asquini A. e G., Visentini, Urbani) c. Ministero Finanze (avv.
Stato Graziano).

Imposta straordinaria sul patrimonio ,. Imposta straordinaria progressiva
-� imposta personale -Residenti (alla data normativa)
in Trieste -Non vi sono soggetti.

(d. l. C. P. S. 29 marzo 1947, n. 143; t. u. 9 maggio 1950, n. 203, artt. 1, 5, 26).
Imposte e tasse in genere -Domicilio fiscale -Rilevanza rispetto al
momento in cui si verifica il presupposto di fatto dell'imposizione.

(d. 1.1. 26 agosto 1945, n. 585, artt. 7-9; t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 9, 10).
Imposte e tasse in genere -Domicilio fiscale -Determinazione con
provvedimento dell'Amministrazione -Forme e condizioni.

(t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 10).
Poich� l'imposta straordinaria progressiva sul patrimonio, di cui
al d. l. 29 marzo 1947, n. 143, � tributo di natura personale, diretto a
colpire non i beni in se stessi, ed in quanto situati in un determinato
territorio, ma il complesso dei beni siccome posseduti dalle persone
fisiche alla data del 28 marzo 1947, ed in relazione alla capacit� contributiva,
devono ritenersi non soggetti all'imposta, e nemmeno per i�
beni siti nel restante territorio dello Stato, coloro che all'indicata data
normativa erano residenti e fiscalmente domiciliati nel Territorio Libero
di Trieste, nel quale la legge istitutiva non fu estesa (1).

(1) Con questa pronuncia, e con la coeva e conforme n. 2479, le Sezioni
Unite, approvando la soluzione gi� accolta dalla I sezione della Cassazione
con la sentenza del 26 febbraio 1965, n. 320 (in questa Rassegna, 1965, I,
777, con nota di C. BAFILE), e con le altre di pari data nn. 323 e 324, ribadiscono
che all'imposta �straordinaria progressiva sul patrimonio non sono
soggetti coloro che avevano la residenza o, comunque, erano fiscalmente
domiciliati, alia data normativa (28 marzo 1947), nel Territorio Libero di
Trieste, nel quale la legge italiana non aveva efficacia se non a seguito di
un provvedimento -per la legge istitutiva dell'imposta in questione non
emanato -del Governo militare alleato. Negli stessi sensi, poi, si � ancora
pronunciata la I Sezione, con le sentenze 28 gennaio 1966, n. 326 e 5 apri!
l.e 1966, n. 893, di cui si omette la pubblicazione. Non pMe, dunque, che
possa ipotizzarsi una revisione dell'indirizzo decisorio; e rispetto a questo,
tuttavia, non possono non confermarsi le riserve espresse nella nota alla
richiamata prima pronuncia n. 320 del 1965 (op. Zoe. cit.), e non pu�, in particolare,
non sottolinearsi che all'interrogativo centrale, che si poneva, circa
la .parificazione della condizione dei residenti in Trieste almeno a quella
degli stranieri, non sembra essersi ottenuta soddisfacente risposta. N� il
richiamo al luogo in cui si doveva presentare la dichiarazione, ai sensi

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

412

Poich� ii domicilio fiscale, in base al quale si radica la competenza
dell'ufficio tributario, � quello del momento in cui si verifica il presupposto
di fatto dell'imposizione, il trasferimento del domicilio stesso,
in tempo successivo a quello cui va riferita l'obbligazione tributaria,
non pu� influire sull'insorgenza di questa (2).

La determinazione del domicilio fiscale ha carattere funzionale ed
inderogabile, ed una determinazione in deroga a quella in via normale
prevista dalla legge deve essere attuata, nella ricorrenza dei voluti presupposti,
con l'osservanza delle forme all'uopo stabilite (3).

(Omissis). -Dei cinque mezzi di ricorso vanno anzitutto esaminati,
per la loro priorit� nell'ordine logico, il secondo ed il terzo, aventi
per substrato un comune tema dominante, che si concreta nell'inapplicabilit�
dell'imposta nei confronti dei cittadini italiani, che alla data
del 28 marzo 1947 avevano il domicilio fiscale a Trieste.

La questione � stata gi� esaminata e risolta da questa Corte Suprema
con le sentenze 320, 323 e 324 del 1965, n� vi sono motivi per
deflettere da quell'indirizzo giurisprudenziale.

dell'art. 30 della legge istitutiva, pare decisivo, dal momento che la soggezione
all'imposta anche per gli stranieri, limitatamente ai beni posseduti
nello Stato, certamente non era condizionata al concorso del requisito della
residenza in Italia, dal momento che era espressamente disciplinata (art. 26,
ult. co., t.u. n. 203 del 1950) anche l'ipotesi dello straniero residente all'estero.

(2) El domicilio fiscale � rilevante ai fini dell'accertamento, e della determinazione,
quindi, dell'uftkio finanziario competente a farvi luogo. Non
sembra, invece, che possa dail'si un collegamento tra domicilio fiscale ed
insorgenza dell'obbligazione tributaria, per la quale ultima ha piuttosto rilievo
il dato considerato ai fini nei vari tributi, potendo la le.gge tener
conto, come si � visto alla nota precedente, anche soltanto del luogo in cui
sono siti i beni, con riguardo ai quali, o al reddito dei quali, si individua
il presupposto dell'imposizione: fermo restando che, ai fini del procedimento
di accertamento, � poi anche da individuare il domicilio fiscale del
contribuente, con l'osservanza delle norme che in materia dispongono (l'art.
9 del vigente t.u. n. 645 del 1958 precisa, tra i'altro, che il domicilio fiscale,
ove non sia determinabile con i vari criteri collegati alla residenza, al do~
inicilio o alla nascita, si intende stabilito con riguardo al luogo in cui il
reddito � prodotto o goduto).
(3) Sulla posizione del contribuente, nei cui confronti l'Amministrazione
si sia avvalsa del potere di stabilire il domicilio fiscale in luogo diverso
da quello risultante in base agli ordinari criteri, e quindi sul giudice
cui � devoluta la cognizione dell'impugnativa del provvedimento a quel fine
emesso, nonch� sul giudice che pu� conoscere delle controversie sulla competenza
territoriale dell'ufficio finanziario che procede all'accertamento,
quando l'Amministrazione di quel potere non si sia avvalsa, cfr. Sez. Un.
5 luglio 1965, n. 1408, in questa Rassegna, 1965, I, 682.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 413

� certo, infatti, e la stessa Amministrazione finanziaria lo riconosce,
che i provvedimenti emanati dallo Stato italiano relativi alle imposte
straordinarie sul patrimonio (il d. l. 29 marzo 1947, n. 143, convertito
nel t. u. 11 ottobre 1947 n. 1131 e successivamente trasfuso nel t. u.
9 maggio 1950, n. 203) non furono mai estesi al territorio di Trieste, n�
durante l'Amministrazione Militare Alleata, n� in momenti successivi.

� da considerare, in proposito, che, nonostante il persistere della
sovranit� italiana nel territorio di Trieste, in seguito agli eventi straordinari
ivi verificatisi e agli accordi internazionali, quali il Memorandum
di Londra del 1954, venne instaurato un regime particolare d'amministrazione,
dapprima assunta dall'amministrazione militare occupante e,
dopo il trapasso all'Amministrazione Italiana, dal Commissario Generale
del Governo, con i poteri legislativi gi� esercitati dai comandi alleati,
per cui le disposizioni legislative emanate dallo Stato italiano potevano�
entrare in vigore a Trieste soltanto in seguito ad appositi provvedimenti
di estensione del Commissario del Governo (v. in proposito sent. Cass.

n. 2779 del 1959 e sent. Corte Costit. n.
53 del 1964).
Ne consegue che i cittadini con domicilio a Trieste non potevano
essere assoggettati all'imposta in questione.
Senonch�, secondo l'impugnata decisione della Commissione centrale,
tutto ci� non avrebbe alcuna rilevanza perch� l'imposta in esame,
emanata sia nei riguardi dei cittadini italiani che degli stranieri, sul
patrimonio costituito da beni esistenti nello Stato, aveva vigore rispetto
a tutti i contribuenti anzidetti. L'imposta, cio�, come sottolinea la
difesa dell'amministrazione finanziaria, era dovuta per il solo fatto che
i beni si trovavano in Italia, e, facendo astrazione dagli stranieri, dai
cittadini italiani, in quanto tali, dovendo tutti contribuire al risanamento
economico della pubblica finanza.

E poich�, si aggiunge, non erano previste esenzioni soggettive a
favore dei cittadini iscritti all'anagrafe del Comune di Trieste, anche
quei cittadini erano assoggettabili all'imposta de qua.

Ora
tale assunto, come gi� posto in rilievo dalle citate sentenze

n.
320, 323, 324 del 1965, non pu� essere condiviso.
Al tributo straordinario istituito con il d. I. C. P. S. 29 marzo 1947,
n. 143, che, come � noto, trova il precedente storico nell'analoga imposta
istituita con r. d. l. 22 aprile 1920, n. 494, venne impresso carattere
personale, in quanto diretto a colpire il coacervo dei beni posseduti
dalle persone fisiche alla data del 28 marzo 1947, in relazione con
le condizioni economiche generali delle stesse, risultanti da tutte le
loro attivit� e passivit�, comprese fra queste le altre imposte di cui
erano gravate, gli oneri per il mantenimento della famiglia, ecc. (art. 22.
e 28 del d. 1. n. 143 del 1947).

414

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Trattavasi, quindi, d'imposizione diretta riguardante la capacit�
contributiva dei contribuenti e non i beni per se stessi, in quanto situati
in un determinato territorio, ma i beni in quanto appartenenti a un
dato soggetto, .per cui anche il luogo della imposizione non poteva
essere che quello del soggetto dell'imposta, come risulta, del resto,

dall'art. 30 della legge istitutiva, che imponeva di presentare la dichiarazione
all'ufficio distrettuale delle imposte dirette, nella cui circoscrizione
trovavasi il Comune nel quale il contribuente aveva il suo domicilio
fiscale.

Dato questo specifico carattere, � evidente che l'imposta in parola
non poteva essere applicata ai cittadini italiani residenti e fiscalmente
domiciliati a Trieste, essendo mancata l'estensione del relativo provvedimento
legislativo al territorio di quella citt�, n� per i beni col� posseduti,
n� per i beni posseduti nel restante territorio italiano.

Il secondo e il terzo mezzo del ricorso vanno pertanto accolti.

Ma anche i motivi quarto e quinto devono ritenersi fondati.

In proposito giova ricordare che il ricorrente, in data 20 aprile 1948,
aveva inviato all'ufficio delle imposte dirette di Monfalcone una lettera
con l'elenco delle proprie attivit� patrimoniali e successivamente anche
la scheda di dichiarazione ai fini dell'imposta sul patrimonio, indicando,
come prescritto, il cognome, il nome, la paternit� e il domicilio fiscale '
in Trieste, via Scorcola n. 8.

i 1

II
"'

Da ci� ha tratto argomento la Commissione Centrale per affermare, @
con esplicito richiamo alla circolare ministeriale n. 10500 del 15 dicem

bre 1955, che l'accertamento dell'ufficio distrettuale di Monfalcone doveva
ritenersi valido per il fatto che il Brunner, presentando la detta .
dichiarazione di patrimonio, aveva trasferito di propria iniziativa il '
domicilio fiscale a Monfalcone, rientrando cosi nella potest� legislativa
e fiscale dello Stato italiano, mentre l'Amministrazione, da parte sua,
aveva autorizzato ed approvato, con la predetta circolare, l'operato ~
dell'ufficio.

Ora, tutta questa costruzione � priva di fondamento. Anzitutto,

come gi� avvertito da questa Corte Suprema con le citate sentenze del
1965, anche se valido, il trasferimento di domicilio da Trieste a Monfalcone
non avrebbe potuto determinare a carico del Brunner, residente
a Trieste, l'insorgenza dell'obbligazione tributaria, la quale, nascendo ~ ex lege nei confronti dei soggetti per i quali sussistevano al 28 marzo
1947 i presupposti dell'imposizione, non era applicabile ai cittadini

italiani che in tale data avevano il domicilio fiscale a Trieste.
� principio largamente riconosciuto dalla dottrina che il domicilio
fiscale atto a radicare la competenza dell'ufficio tributario � sempre

quello del momento in cui si verifica il presupposto di fatto dell'imposta, f:

I ~

delineandosi per esso il soggetto passivo dell'imposizione, col duplice

��t�-r~�1.�111111sr1m11i&111&11�Ir11111&11&frm11~

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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 415

vantaggio di identificare in un momento fisso e ben determinato l'uf

ficio competente per tutti i soggetti e per tutte le imposte, e di sottrarre

sia al contribuente che alla finanza ogni possibilit� di influire, attraverso

variazioni di domicilio successive, sulla scelta dell'ufficio stesso.

Ne consegue che il trasferimento di cui sopra, anche se valido,
essendosi verificato in un tempo successivo all'entrata in vigore dell'imposta
straordinaria sul patrimonio, non avrebbe potuto determinare
a carico del Brunner, residente a Trieste, l'insorgenza della obbligazione
tributaria.

Peraltro, come posto in rilievo dalla difesa del ricorrente, nemmeno
risulta che il contribuente avesse chiesto con la dichiarazione del 1948,
presentata all'ufficio di Monfalcone, il mutamento di domicilio fiscale.
Non vi fu, infatti, alcuna domanda in tal senso, avendo, anzi, il ricorrente
chiaramente indicato, nella scheda relativa, di avere il domicilio
fiscale in Trieste. Del tutto infondata ed illogica appare, quindi, l'illazione
che ne ha tratto la Commissione centrale con la decisione impugnata,
nel ravvisare nella dichiarazione presentata dal Brunner una
implicita elezione di domicilio fiscale in Comune diverso da quello
d'iscrizione anagrafica, e ci� tanto pi� se si considera, come riconosce
la stessa amministrazione finanziaria, la particolare situazione nella
quale versava allora la citt� di Trieste, data l'incertezza del momento
sia sullo � status � del c. d. territorio libero, sia sulla posizione dei
cittadini italiani col� residenti, e la loro eventuale assoggettabilit� alla
imposta de qua.

E se cosi �, non pu� certo parlarsi di una deroga concordata del
domicilio fiscale ai sensi dell'art. 9 del d. 1. 1. 24 agosto 1945, n. 325,
vigente all'epoca della attuale controversia, ai sensi del quale � quando
ricorrono particolari circostanze, l'Intendenza di Finanza pu� consentire
che il domicilio fiscale del soggetto sia trasferito in un Comune diverso�.

Non vi � dubbio, invero, che il potere di disporre del proprio
domicilio fiscale non possa prescindere dalle norme che regolano il
relativo procedimento, n� dalle ragioni di pubblico interesse che devono
ispirare la loro applicazione, in relazione al carattere funzionale
ed inderogabile del domicilio stesso.

E nella specie, non solo non vi fu alcun esame, da parte degli
uffici finanziari, in ordine all'esistenza delle � speciali circostanze �
previste dalla legge, ma non intervenne neppure il provvedimento dell'Intendente
di finanza competente a consentire il trasferimento del
domicilio fiscale.

N� poteva valere in proposito la circolare Ministeriale n. 10500
del 15 dicembre 1955, con la quale l'Amministrazione finanziaria, dopo
oltre otto anni dalla emanazione della legge, nell'intento di risolvere

416

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

i problemi relativi all'applicazione delle imposte straordinarie sul patrimonio
nel territorio di Trieste, aveva espresso l'avviso che si sarebbero
potuti assoggettare all'imposta quei soggetti che, pur avendo il
domicilio fiscale a Trieste, avessero presentato la dichiarazione all'ufficio
nel cui distretto i beni erano siti.

� chiaro, infatti, che trattandosi d'un atto puramente interno del1'
Amministrazione, tale circolare non poteva andare praeter o contra
legem, n� spiegare i suoi effetti nei rapporti esterni senza la mediazione
di un atto successivo, atto a rilevare la volont� dell'amministrazione
(nella specie, il provvedimento dell'Intendente di Finanza, dal quale
soltanto, ai sensi dell'art. 9 del citato decreto del 1945, poteva essere
consentito il mutamento di domicilio). -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 28 gennaio 1966, n. 335 -P1�es. Stella
Richter -Est. Malfitano -P. M. Caccioppoli (conf.). -Ministero
Finanze (avv. Stato Soprano) c. Soc. Galletti -Raffineria Oli Minerali.

Imposta di registro -Vendite di merci che nel commercio esercitato dal
venditore sono destinate alla rivendita -Registrazione in caso
d'uso -Aliquota ridotta di cui amart. 45 tab. D della legge organica
del registro -Applicabilit� anche agli atti, relativi alle dette vendite,
redatti in forma pubblica o posti in essere con scrittura privata
autenticata, e perci� in ogni caso soggetti a registrazione in termine
fisso.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269: tab. D, art. 45).
Imposta di registro -Vendite di beni mobili e di merci, anche tra commercianti
-Aliquote ordinarie di cui agli articoli 2 e 3 lett. a) della
tariffa allegato A alla legge organica del registro -Limiti di applicabilit�.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269: tariffa all. A, art. 3; tab. D, art. 45).
Gli atti di vendita o promessa di vendita di merci, macchine o
altri prodotti industriali, che nel commercio esercitato dal venditore
sono destinati alla rivendita, sono soggetti all'imposta di registro con
l'aliquota ridotta di cui all'art. 45 della tabella D allegata al r. d. 30 dicembre
1923, n. 3269 (e successive modificazioni), sia se posti in essere
per scrittura privata, soggetta a registrazione in caso d'uso ai sensi dei

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 417

detto art. 45, sia se redatti in forma pubblica o con scrittura privata
autenticata, e perci� soggetti a registrazione in termine fisso (1).

Le aliquote ordinarie dell'imposta di registro, di cui agli articoli
2 e 3 lett. a) della tariffa A allegata alla legge organica, per le vendite
di mobili e di merci, anche se tra commercianti, sono applicabili soltanto
quando le vendite stesse riguardano beni diversi da quelli che
nel commercio esercitato dal venditore sono destinati alla rivendita, e
cio� soltanto nell'ipotesi di negozi diversi da quelli previsti dall'art. 45
della tabella� D allegata alla detta legge (2).

(Omissis). -Con l'unico motivo del ricorso si censura la sentenza
impugnata per aver ritenuto che l'aliquota prevista dall'art. 45 della
tabella alligato D della legge di registro sia applicabile non solo se la
registrazione degli atti in esso indicati avviene in caso di uso, ma anche
se essa � eseguita in termine fisso.

In proposito si deduce che la Corte di merito ha erroneamente

l:tribuito alla espressione �occorrendo di dover sottoporre alla regi

\Zione �, adoperata nel citato articolo, un significato e una portata

'�'wpia delle parole � in caso di uso � inserite nel titolo della tabella

\uale l'articolo medesimo � compreso, in quanto sia nel testo

�~lo sia nelle note e nel titolo della tabella la contrapposizione

�\ra registrazione �in caso di uso � e �registrazione in termine

'''origine �. L'errore in cui � incorsa la Corte, si aggiunge,

\pi affermati nelle due massime sono sostanzialmente in

\ca l'uno dall'altro.

\Ja Cassazione ha ritenuto, sia da considerare l'aliquota'i> della tabella D allegata alla legge del registro, non
\�~Ila forma dell'atto, bensi in vista della natura del
'~ritenere jmponibili con la stessa minore aliquota
e quelli privati autenticati, gli uni e gli altri

...:�'ln termine fisso, purch� riguardino gli stessi negozi

,.:. �45 cltato, evidentemente deve ricercarsi un diverso

..,abilit� per le norme di cui agli articoli 2, ed in particolare

,d� tariffa A. E se, al contrario, si ritiene che tali ultime norme,

,.n genere a vendite di mobili e merci, anche tra commercianti,

..t1 principio applicabili anche ai rapporti di cui all'art. 45 della ta

,,fa D, reciprocamente deve per tale disposizione individuarsi un diverso
campo di operativit�, che non potrebbe essere delimitato, se non in ragione
della forma degli atti -scrittura privata -e della correlativa prevista
esenzione dall'obbligo di registrazione in termine fisso.

Dalle proposte alternative appare evidente come la motivazione offerta
dalla Cassazione, a sostegno della conclusione adottata, non possa dirsi appagante,
a meno che non si possa e debba riconoscere che almeno una delle
due proposizioni, di cui alle massime, sia inequivocamente esatta.

Ed al riguardo, per�, pare potersi osservare: a) che l'art. 3, lett. a) della
tariffa A, che specificamente riguarda le vendite di merci, anche tra com

418

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

si rileva anche dalla contrapposizione dell'art. 45 della tabella D con
le norme contenute negli articoli 2 e 3 della tariffa alligato A della
legge di registro, modificati dagli articoli 6 del r. d.1. 14 giugno 1940,

n. 643 e 3 del d. 1. 5 aprile 1945, n. 141. Da tali norme si ricava l'applicabilit�
dell'aliquota del 2 % per tutte indistintamente le vendite
di merci tra privati, tra commercianti e tra privati consumatori e commercianti,
sempre che siano espresse in atto scritto, sicch� come l'applicazione
dell'aliquota dello 0,50 % stabilita dall'art. 45 della tabella D,
successivamente modificato, � limitata alle scritture private di vendita
di merci fatte dal commerciante o dal produttore che le destina alla
rivendita, cosi fuori dell'ambito di tale norma, cio� fuori del caso di
uso, si ricade nell'applicazione degli articoli 2 e 3 della tariffa alligato
A, che contemplano l'ipotesi della registrazione a termine fisso.
La censura � infondata.

La Corte di merito, rilevato che la scrittura privata autenticata
contenente il contratto stipulato tra il Comune di Pistoia e la societ�
Galletti era stata registrata immediatamente dopo la stipulazione e,
accertato che la Galletti � al momento della stipulazione lavorava e
commerciava oli minerali �, ha correttamente ritenuto che l'aliquota
applicabile per la registrazione di tale atto fosse quella dello 0,50 %
stabilita dalla nota all'art. 45 della tabella alligato D della legge di
registro, anzich� quella prevista per le vendite di mobili e di merci
dagli art. 2 e 3 della tariffa alligato A della legge medesima.

Invero, l'art. 45 della tabella alligato D, la quale contiene l'elenco
degli atti esenti dalla registrazione in termine fisso, contempla, tra

mercianti, si riferisce non soltanto alle vendite occasionali, da parte di detti
imprenditori, ma anche a tutte quelle che rientrano nell'ordinaria attivit�
degli stessi, e cio� a tutte quelle che rientrano anche nella previsione
dell'art. 45 della tabella D, come pu� desumersi anche dal rilievo che la
norma, nel testo originario del R D. 30 dicembre 1923, n. 3269, si riferiva
proprio, ed esclusivamente, alle vendite tra commercianti, sicch� la successiva
modifica (�anche tra commercianti�) deve intendersi volta ad
estenderla anche agli atti tra non commercianti, atti obiettivamente non
di commercio, e non gi� a chiarirne l'applicabilit� ai soli rapporti non di
carattere commerciale; b) che, d'altra parte, vi sono nel contesto normativo
in esame anche altre disposizioni che appaiono oggettivamente e soggettivamente
riferite a rapporti di identica natura, come per ci� che riguarda le
vendite di bestiame e prodotti agrari, ugualmente contemplate nell'art. 2
lett. b) della tariffa A, e nell'art. 45 della tabella D; nel quale ultimo, inveil'o,
� precisata per i negozi in questione l'esenzione dall'obbligo di registrazione
in termine fisso, e l'applicabilit� della minore aliquota, anche se essi
siano posti in essere tra non commercianti

E poich�, dunque, e �quanto meno per tali vendite di bestiame e prodotti
agricoli, non potrebbe trovarsi giustificazione al diverso trattamento,
previsto da ciascuna delle ricordate disposizioni di legge, se non nella
forma dell'atto e nella ricorrenza o non ricorrenza per esso dell'obbligo di

419

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

l'altro, � le scritture private di vendita che abbiano per oggetto merci,
macchine o altri prodotti industriali che nel commercio esercitato dal
venditore sono destinati alla rivendita �, e la nota a tale articolo stabilisce
testualmente che � occorrendo di dover sottoporre alla registrazione
le scritture private controindicate si applica la tassa di centesimi
cinquanta per ogni cento lire�.

Ora, l'espressione � occorrendo di dover sottoporre alla registrazione
� � cosi ampia e generica da comprendere non soltanto le ipotesi
di registrazione in caso di uso specificamente indicate sotto i numeri 1
e 2 dell'art. 2 della legge di registro, ma anche quelle di registrazione
eseguite in termine fisso per volont� dei contraenti o in ottemperanza a
una norma particolare.

Questa interpretazione risponde non solo alla lettera, ma anche
alla ratio della norma, perch� il legislatore, per ragioni di politica legislativa,
ha voluto agevolare gli scambi di ricchezza posti in essere
mediante le normali operazioni commerciali adottando per gli atti,
nei quali queste vengono documentate, un regime fiscale meno oneroso
di quello previsto per le vendite dei beni mobili e di merci in
genere e, inoltre, trova conferma nella considerazione che, quando
nelle note agli articoli della tabella D si prevede soltanto l'ipotesi

registrazione in termine fisso,� pare potersi conclusivamente osservare che
� proprio in ci� la ragione dei differenti criteri impositivi, e che, pertanto,
una volta individuato il fondamento della discriminazione, non vi sono
ostacoli concettuali per ammettere la stessa differenziazione anche in altre
situazioni, e cos� anche per le vendite di merci. Per le quali, con la conferma
innanzi vista della inesistenza di una sostanziale diveil.'sit� obiettiva
delle due fattispecie impositive (salvo per la maggiore estensione della
disposizione dell'art. 3 lett. a) della tariffa, che riguarda anche le vendite
tra non commercianti), ugualmente pu� ritenersi che le minori aliquote, di
cui all'art. 45 della tab. D, sono applicabili soltanto quando i negozi ivi
previsti siano posti in essere con scrittura privata non soggetta a registrazione
in termine fisso, restando altrimenti applicabili, anche per le vendite
da commercianti o tra commercianti, le ordinarie aliquote previste dalla
tariffa A.

Tale conclusione, del resto, si giustifica con la considerazione che il
pi� favOil.'evole trattamento tributario pu� essere stato voluto per gli atti

, che rientrano nella normale pratica degli affari, ed ai fini della correntezza
degli stessi, sicch� esso resta inapplicabile, e va dunque ritenuta l'applicabilit�
dell'ordinario regime della tariffa A, allorch� le parti da quella
pratica si discostino, preferendo, peil.' ragioni loro proprie, la forma solenne
dell'atto pubblico, o anche una conferma solenne, con l'autenticazione delle
private scritture.

Conformi a tale soluzione, cfr. Comm. Centr., 16 dicembre 1963, n. 3583,
Riv. Leg. Fisc., 1965, 443, e Trib. Caltanissetta, 13 gennaio 1962, in questa
Rassegna, 1962, 51.

Conforme alle massime, invece, sembra Comm. Centr. 8 luglio 1964,

n. 12447, Giur. Imp. 1965, 173, che, tuttavia, perviene all'affermazione di

420 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

della registrazione in caso di uso ai sensi dell'art. 2 della legge, si
adopera la diversa espressione � quando si faccia uso delle scritture �,
come nella nota all'art. 46, nella quale, stabilendosi l'applicazione del

�. I

l'aliquota dello 0,50 % si precisa che essa ha luogo �quando si faccia m
uso delle scritture a termini dell'art. 2 della legge �. m

Pertanto, l'aliquota stabilita dalla nota all'art. 45 della tabella D

r.-��

� applicabile non solo quando le scritture in esso indicate siano registrate
in caso di uso, a norma dell'art. 2 della legge di registro, ma
anche quando le stesse siano registrate in termine fisso per volont�
delle parti o perch� tale registrazione sia imposta da una norma particolare.

N�, esaminandosi l'art. 45 in relazione alle disposizioni di cui
agli articoli 2 e 3 della tariffa allegato A della legge di registro, pu�
pervenirsi a diversa conclusione. Invero, dal coordinamento di tali
articoli si deduce che mentre l'aliquota del 2 % stabilita dagli articoli
2 e 3 si applica a tutte le vendite di beni diversi da quelli che
nel commercio esercitato dal venditore sono destinati alla rivendita,
per le vendite di questi ultimi si applica l'aliquota dello 0,50 % sia
nell'ipotesi in cui gli atti che le contengono debbano registrarsi solo
in caso di uso, sia nel caso in cui gli stessi vanno comunque registrati
in termine fisso.

Non pu�, poi, sostenersi che l'applicazione dell'aliquota ridotta
� esclusa quando le vendite per le quali essa � prevista siano fatte
per atto pubblico o, come nella specie, per scrittura privata autenticata,
adducendosi che questi atti devono essere registrati in termine

identit� di trattamento, per atti soggetti a registrazione in termine fisso ed

atti da registrarsi in caso d'uso, soltanto sulla base del rilievo che la vo

lontaria presentazione alla registrazione, indipendentemente dalla esigenza

di uso, non dovrebbe dar luogo ad oneri maggiori di quelli ricorrenti nel

caso che dell'atto occorra, appunto, fare uso: col che, invero, il problema

che del resto non era nell'economia della vertenza decisa -appare svisato,

restando elusa l'indagine in ordine alla differenza tra l'ipotesi di atto che

sia spontaneamente presentato alla registrazione, pur in mancanza del rela

tivo obbligo, e quella di atto che, per essere redatto in forma pubblica o

sottoposto ad autenticazione, sia soggetto a registrazione in termine fisso.

E la differenza indicata, invece, risulta esaminata da Comm. Centr. 6 otto

bre 1952, n. 39312, Riv. Leg. Fisc. 1953, 238, che ammette la parit� di tratta

mento, ma soltanto nel senso che anche in caso di volontaria presentazione

alla re.gistrazione si applicano le aliquote ridotte, purch� l'atto sia tale da

essere esente da �registrazione in termine fisso, e cio�, per le vendite in

questione, soltanto nel caso che esse siano poste in essere con scrittura

privata non autenticata (Ed in senso conforme, cfr. Comm. Centr. 29 mag

gio 1961, n. 80349, Boll. Trib. 1962, 744). Nel senso che l'art. 45 tab. D non

si applica alle compravendite verbali, n� alle enunciative, cfr., rispettiva

mente, Cbmm. Centr., 7 marzo 1963, n. 96218, Giur. Imp.� 1965, 584 e Comm.

Centr., 7 dicembre 1954, n. 64343, Riv. Leg. Fisc., 1955, 1189.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 421

fisso, in quanto tale aliquota � stabilita non per la forma dell'atto di
vendita, ma per la natura dei beni oggetto di essa (merci, macchine o
altri prodotti industriali che nel commercio del venditore sono destinati
alla rivendita) e per la qualit� del venditore (imprenditore commerciale).

Se la ratio della disposizione contenuta nell'art. 45 risiedesse soltanto
nella forma, non si spiegherebbe perch� la vendita dei beni in
esso indicati dovrebbe essere tassata con un'aliquota minore, se posta
in essere mediante scrittura privata, e con un'aliquota maggiore, se
posta in essere mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata.
� vero che il citato articolo menziona soltanto le scritture private,
ma ci� non per limitare il beneficio alle sole vendite poste ,_in essere
con tali atti, ma perch� soltanto alle vendite eseguite mediante scrittura
privata si � voluto concedere l'ulteriore beneficio della registrazione
solo in caso di uso.

Come � stato rilevato anche in dottrina, l'art. 45 contiene due
agevolazioni: la registrazione solo in caso di uso e l'applicazione dell'aliquota
ridotta; la prima compete soltanto alle vendite dei beni in
esso indicati eseguite mediante scrittura privata, la seconda compete
a tutte le vendite di tali beni indipendentemente dalla forma dell'atto
con le quali sono poste in essere. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 febbraio 1966, n. 498 -Pres. Favara
-Est. Perrone Capano -P. M. Cutrupia (conf.) -Soddu (avv.
Cuciniello) c. Ministero Finanze (avv. Stato Cerocchi).

Imposte e tasse in genere -Concordato per la determinazione dell'imponibile
-Natura.

(t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 34).
Prescrizione -Atti interruttivi -Riconoscimento del debito -Mancanza
di dichiarazione formale ed esplicita -Non esclude l'efficacia interruttiva.

(c. c., art. 2944).
Imposte e tasse in genere -Prescrizione -Adesione prestata dal con

tribuente alla determinazione dell'imponibile � Idoneit� quale

atto interruttivo della prescrizione -Estensione.

(c. c., art. 2944; t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 34).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

422

Imposte e tasse in genere -Imposta addizionale istituita col r. d. 30
novembre 1937 n. 2145 -Natura.

(r. d. 30 novembre 1937, n. 2145; conv. nella legge 25 aprile 1938, n. 614).
Imposta di .successione -Imposta globale sull'asse ereditario netto e
sulle donazioni e altre liberalit� -Addizionale di cui al r. d. 30 novembre
1937 n. 2145 -Appiicabilit� in ogni caso in cui � dovuta
l'imposta globale.

(r. d. 30 novembre 19.37, n. 2145; d. 1. 8 marzo 1945, n. 90, art. 11).
n concordato tributario non ha carattere negoziale e transattivo,
bensi costituisce un atto unilaterale della pubblica amministmzione,
che pone in essere, con l'adesione del contribuente, un mezzo di accertamento
dell'imponibile in base al quale deve esser applicata l'imposta
(1).

n riconoscimento del debito, ai fini dell'interruzione della prescrizione,
pu� estrinsecarsi non soltanto in una dichiarazione formale
ed espliCita, ma anche con qualsiasi altro atto o fatto, che implichi
comunque il riconoscimento del diritto soggetto a prescrizione (2).

n riconoscimento del debito, idoneo anche in materia tributaria
ad interrompere la prescrizione, pu� estrinsecarsi anche nell'adesione
prestata dal contribuente, in sede di concordato, alla determinazione
dell'imponibile, e l'interruzione cos� attuata opem sia in ordine alle
imposte, che all'imponibile stesso afferiscono, sia in ordine alle contribuzioni
accessorie (3).

(1) Giurisprudenza pacifica; cfr., tra le pi� recenti, .c~ss.. 23 _aprile ~964,
n. 986, in questa Rassegna, 1964, I, 588, ove, in nota, altri richiami. Cfr., moltre
la Relazione dell'Avvocatura dello Stato, 1956-60, II, 331.
' Per auestioni in ordine all'interpretazione del concordato, cfr. Cass. 5
maggio 1965, n. 819, in questa Rassegna, 1965, I, 553, con nota di A. MERCATALI
ed ivi richiami di dottrina sulla natura del concordato.

' (2) Conforme, tra altre, Cass. 29 maggio 1965, n. 1105:. Giust: Ci~., ~965?
I 1548 secondo cui il riconoscimento del debito, ai sensi e per i fini d1 cu~
;ll'art.' 2944 c. c., � non richiede forme sacramentali, ma pu� es~i1!'secar~i
anche per facta concludentia ed � desumibile altre.s� da presunzio?i gravi,
precise e concordanti�; cfr., inoltre, Cass. 26 gennaio 1965, n. 142, id�, 1965,
I 460 che ugualmente ritiene �irrilevante il modo in cui il riconoscimento
sl ma~ifesti., potendo lo stesso, per costituire i~onea ca~sa.di i1!'terruzio~e
della prescrizione � estt'msecarsi non soltanto m una d1ch1araz10ne esplicita,
ma altres� in' qualsiasi fatto, che implichi comunque l'ammissione dell'esistenza
del diritto �.

(3) Conclusione di indubbia esattezza. Pu� aggiungersi, p7raltro, che
con il concordato, che � atto amministrativo di accertamento dei pre~uppo:
sti dell'imposizione la prescrizione pu� ritenersi interrotta anche a1 sensi
dell'art. 2943, c. c.,'per il rilievo dell'attivit� posta in essere dall'Ammini

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 423

L'addizionale istituita col r. d. 30 novembre 1937, n. 2145, convertito
nella l. 25 aprile 1938, n. 614, non ha natura di tributo autonomo,
bens� costituisce un accessorio dei tributi cui inerisce, e di questi
segue la sorte anche per ci� che attiene alla prescrizione, gli atti interruttivi
della quale, riferiti al tributo principale, valgono ad interrompere
anche il corso> della prescrizione per la detta addizionale (4).

Ai sensi dell'art. 11 del d. l. 8 marzo 1945, n. 90, l'estensione
�Wimpost� globale delle disposizioni sull'addizionale, istituita col r. d.
30 novembre 1937, n. 2145, riguarda sia l'imposta globale cui sono
soggette le donazioni ed altre liberalit�, sia quella sull'asse ereditario
netto (5).

(Omissis), -Col primo motivo si denuncia: � violazione e falsa
applicazione degliartt. 86, 88 e 89 della legge sulle successioni, approvata
con r~ d. 30 dicembre 1923, n. 3270, e successive modificazioni;
7� e 140 della legge di registro, approvata con r. d. 30 dicem

strazione creditrice; pi� specificamente, poi, per la materia dei tributi successori
(cui si riferiva la contestazione definita con la sentenza in nota),
l'interruzione pu� ritenersi anche ai sensi dell'art. 89, primo comma, del

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270, in relazione .all'atto -lo stesso concordato
-di accertamento del valore dei beni trasferiti. Sempre in tema di tributi
successori, e per !;efficacia del concordato sul valore quale atto interruttivo
della prescrizione, cfr. Cass. 28 maggio 1943, n. 1332, Riv. Leg. Fisc., 1943,
480, che nell'accettazione del maggior valore, da parte del contribuente,
correttamente indi.vidua una nuova denuncia, ad integrazione delle precedenti,
e rileva la conseguente applicabilit� della norma di cui all'art. 86
n. 1 del citato r. d. n. 3270 del 1923, in ordine al dies a quo del termine
prescrizionale.
(4) In senso sostanzialmente conforme, cfr. App. Roma, 25 gennaio 1963,
Shell-Finanze, Temi romana, 1963, 106, mentre Ciomm. Centr. 30 ottobre
1962, n. 91588, Giur. lTnp., 1964, 410, individua nell'addizionale un tributo
autonomo, che tuttavia, in difetto di espresse norme in contrario, deve
ritenersi regolato, in ogni suo aspetto, secondo la discipiina del tributo
cui inerisce.
(5) Chiara applicazione della norma, che, come rilevato in motivazione,
nel disciplinare l'imposta globale, dovuta sui trasferimenti mortis causa e
su quelli gratuiti inter vivos, richiama le rispettive disposizioni della legge
tributaria sulle successioni e della legge del registro, � comprese quelle
relative all'addizionale istituita col r. d. 30 novembre 1937, n. 2145., e
cio� """""'. � ovyiamente.da ritenere -comprese quelle che riguardano l'addizion.
ale sull'uno e sull'altro tributo, e perci� con estensione dell'addizionale
stessa all'imposta globale da liquidare in relazione ai trasferimenti che
dalle disposizioni dell'una e dell'altra legge sono contemplati. Tale estensione
� del resto definitivamente ed inequivocamente chiarita dall'art. 1
della legge 10 dicembre 1961, n. 1346, che testualmente presuppone dovuta
l'addizionale anche per l'imposta globale sul valore netto dell'asse ereditario,
dal momento che specificamente di.spone che essa � � aumentata di
un centesimo, ecc. >.

424

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

bre 1923, n. 3269, e modificazioni successive; 34 del testo unico sulle
imposte dirette, approvato con d. P. 29 gennaio 1958, n. 645; 2934,
2935, 2943 e 2944 cod. civ.; delle altre norme di legge e dei principi
generali di diritto sulla decorrenza e sulla interruzione della prescrizione
dell'�zione della Finanza per conseguire il pagamento di imposta
suppletiva in materia di successioni e sulla natura giuridica del concordato
tributario; difetto assoluto di motivazione: art. 132, secondo
comma, cod. proc. civ.; motivazione omessa, insufficiente e contraddittoria
circa un punto decisivo della controversia: in relazione all'art.
360 nn. 3, 4 e 5 c.p.c. �.

In sostanza, il ricorrente si duole che sia stata rigettata l'eccezione
di prescrizione dell'azione della finanza, proposta ai sensi dell'art.
86, n. 2 della legge tributaria sulle successioni. Egli deduce che
il concordato sul valore dei beni ereditari, intervenuto fra le parti il
16 marzo 1957, non poteva considerarsi atto interruttivo della prescrizione,
rispetto al diritto fatto valere successivamente dall'Amministrazione
finanziaria (applicazione dell'addizionale anche all'imposta
globale), e ci� per un duplice ordine di motivi:

a) perch� il concordato tributario -concretandosi in un atto
amministrativo, accompagnato dalla preventiva adesione del contribuente
-non pu� spiegare effetti interruttivi della prescrizione;

b) perch�, nella specie, l'errore che dette luogo al nuovo accertamento
e alla conseguente imposta suppletiva, oggetto del presente
giudizio, era un errore di diritto commesso in sede di liquidazione
dell'imposta principale (allorch� si ritenne che la detta addizionale
fosse applicabile alla sola imposta di successione, e non anche a quella
globale), mentre il concordato ebbe per oggetto il valore dei beni
ereditari, e cio� una materia � che nulla aveva a che fare con la successiva
pretesa della Finanza di correggere le conseguenze della sua
primitiva interpretazione delle norme relative all'applicazione dell'addizionale
pro alluvionati �.

La doglianza � infondata.

� esatto che il concordato tributario non ha carattere negoziale

e transattivo, poich� esso si concreta in un atto unilaterale della pubblica
amministrazione, che pone in essere, con l'adesione del �ontribuente,
un mezzo di accertamento dell'imponibile su cui deve essere
applicata l'imposta. Ma ci� non toglie che l'adesione prestata al concordato,
il cui atto deve essere sottoscritto anche dal contribuente o
da un suo rappresentante, si risolva in un riconoscimento circa i divitti
dell'amministrazione finanziaria in ordine a quel determinato
.accertamento e alla relativa imposizione tributaria. Col sottoscrivere
l'atto di concordato, nel quale devono essere indicati gli elementi in
base ai quali � stato determinato l'imponibile (art. 34 del testo unico

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 425

sulle imposte dirette, approvato con d. P. 29 gennaio 1958, n. 645), il
contribuente riconosce -implicitamente, ma necessariamente -di
essere tenuto a pagare non solo tutte le imposte, ma anche tutte le
contribuzioni accessorie, che per legge afferiscono all'imponibile concordato.
In altri termini, con l'aderire alla determinazione della base
imponibile e col sottoscrivere il concordato, il contribuente pone in
essere un atto interruttivo della prescrizione, limitatamente all'oggetto
del concordato ed ai diritti immediatamente conseguenziali, poich�
riconosce il diritto dell'amministrazione finanziaria ad effettuare
la tassazione che consegue per legge all'accertamento dell'imponibile.
Lo stesso ricorrente, del resto, dopo avere accennato all'atto di costituzione
in mora (che nella specie certamente non ricorre), ammette
esplicitamente che anche in materia fiscale la prescrizione � interrotta
� dal riconoscimento del diritto da parte di colui contro il quale
il diritto stesso pu� essere fatto valere�. Anche in materia tributaria,
dunque, � applicabile l'art. 2944 c. c., che dalla giurisprudenza
di questa Suprema Corte � interpretato nel senso che il riconoscimento
dell'altrui diritto, ai fini della interruzione della prescrizione, pu�
estrinsecarsi non solo in una dichiarazione formale ed esplicita, ma
anche con qualsiasi altro atto o fatto, che implichi comunque il riconoscimento
del diritto soggetto a prescrizione.

Nel caso in esame, quindi, il concordato sul maggior valore dei
beni ereditari, intervenuto mentre era in corso il termine triennale
di prescrizione (previsto dall'art. 86 n. 1 del r. d. 30 dicembre 1923,

n. 3270), determin� l'interruzione della prescrizione medesima, relativa
al diritto dell'amministrazione finanziaria di chiedere il pagamento
dell'imposta di successione e di quella sul valore globale dell'asse
ereditario.
Di conseguenza, la prescrizione rimase interrotta anche in ordine
all'addizionale istituita col r. d. l. 30 novembre 1937, n. 2145, convertito
nella 1. 25 aprile 1938, n. 614, addizionale che ha carattere
accessorio e che � soggetta allo stesso regime tributario delle imposte,
delle sovrimposte, delle tasse e dei contributi, sui quali deve essere
-Obbligatoriamente applicata in forza di legge. Pur avendo proprie
-caratteristiche e proprie finalit�, la detta addizionale non costituisce
un tributo autonomo, indipendente dai tributi cui afferisce, tanto che
non ha una propria disciplina, n� un proprio termine di prescrizione.
Essa si applica a determinati tributi erariali, provinciali e comunali,
quale accessorio stabilito dalla legge in una certa percentuale, e perci�
si risolve in un aumento di aliquota, destinato ad integrare i bilanci
degli enti comunali di assistenza. Da ci� deriva che non � configurabile,
in ordine all'addizionale in questione, un diritto autonomo dell'amministrazione
finanziaria, svincolato ed indipendente dai tributi

426 :RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

su cui essa incide, e soggetto ad autonoma prescrizione. Quale accessorio
dovuto per legge in percentuale predeterminata, l'addizionale
segue il regime giuridico delle imposte sulle quali deve essere applicata,
nel senso che tutti gli atti che riguardano l'accertamento e la
riscossione di tali imposte, compresi gli atti interruttivi della prescrizione,
estendono i loro effetti anche all'addizionale, appunto perch�
questa � un accessorio che segue automaticamente il tributo principale.

Esattamente, quindi, la Corte d'appello ha ritenuto che il concordato
sul valore dei beni ereditari avesse interrotto la prescrizione,
non solo in ordine all'imposta di successione ed a quella globale, ma
anche in ordine alle relative addizionali e, in particolare, in ordine
all'addizionale che forma oggetto del presente giudizio, richiesta con
atto di ingiunzione notificato . il 27 aprile 1959, entro il triennio dal
concordato, e perci� prima che decorresse il nuovo termine di prescrizione.
N� -come afferma il ricorrente -l'impugnata sentenza
potrebbe essere cassata per vizio di motivazione, poich� il difetto o
l'erroneit� della motivazione su questioni giuridiche non possono, di
per s� soli, comportare l'annullamento della decisione. Allorch� trattisi
di questioni di diritto, che non richiedono apprezzamenti di fatto,
ed allorquando il dispositivo dell'impugnata sentenza sia conforme
a diritto, pu� la Suprema Corte correggere la motivazione giuridicamente
erronea,� ai sensi dell'art. 384 c. p. c., e pu� altres� integrarla o
completarla, sempre che si verta in tema di questioni strettamente
giuridiche. � questo il caso di specie: per cui la motivazione della
denunciata sentenza, assiomatica ed inesatta, va corretta ed integrata
nei sensi innanzi spiegati.

Ne consegue che il primo motivo di ricorso deve essere respinto,
perch� giuridicamente infondato.
Col secondo . motivo, nel denunciare la violazione e falsa applicazione
dell'art. 1 r. d. 1. 30 novembre 1937, n. 2145, degli artt. 6 e 11

d.1.1. 8 marzo 1945, n. 90, e dell'art. 4 r. d. l. 4 maggio 1942, n. 434,
in relazione all'art. 12 delle preleggi e all'art. 360 nn. 3, 4 e 5 c. p. c.,
il ricorrente sostiene che la predetta addizionale � applicabile solo
all'imposta di successione, non anche all'imposta sul valore globale
dell'asse ereditario.
Anche questo assunto, gi� disatteso dai giudici di merito, in primo
ed in secondo grado, � infondato e deve essere ulteriormente disatteso.
Basta rilevare che la questione prospettata dal ricorrente � legislativamente
risolta dall'art. 11, terzo comma, del d. l. I. 8 marzo 1945,

n. 90, il quale dispone che � per la presentazione della denunzia
(relativa all'imposta sul valore globale der trasferimenti a titolo gratuito),
la determinazione dei valori imponibili, la deduzione delle

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 427

passivit�, il pagamento dell'imposta, i privilegi, le prescrizioni e il
modo di decidere le controversie, nonch� per le sanzioni punitive,
sono applicabili, in quanto non sia diversamente disposto dal presente
decreto, le disposizioni della legge tributaria sulle successioni e, quando
si tratta di donazioni o liberalit�, della legge di registro, comprese
quelle relative all'addizionale istituita dal r. d. 1. 30 novembre 1937,

n. 2145 �. Queste ultime parole, relative all'addizionale, non possono
essere riferite alle sole espressioni che immediatamente le precedono,
e cio� soltanto alla legge di registro, in rapporto alle donazioni e alle
liberalit�, perch� la locuzione � quelle � (e comprese quelle relative
all'addizionale �) si ricollega indubbiamente alle � disposizioni della
legge tributaria sulle successioni e della legge di registro �. D'altra
parte, in base ad una corretta interpretazione letterale, le suindicate
parole devono essere riferite a tutte le previsioni contemplate nella
disposizione, che ha per oggetto le imposte (tutte le imposte) sul valore
globale dei trasferimenti a titolo gratuito, sia quelli tra vivi che quelli
mortis causa. Cosicch� esse riguardano non solo le donazioni e le liberalit�,
ma anche le successioni, nel senso che l'addizionale gi� applicabile
all'imposta di successione (oltre che all'imposta di registro) in
forza del decreto del 1937, si applica anche all'imposta sul valore
globale. Se cosi non fosse, ben diversa sarebbe stata la formulazione
della norma in esame, in quanto sarebbe stata specificata la volont�
del legislatore di limitare l'applicazione dell'addizionale all'imposta
di successione, oltre che alle donazioni e alle liberalit�, e di escluderla
rispetto all'imposta sul valore globale dell'asse ereditario, tenuto
conto che quest'ultima imposta, pur avendo carattere autonomo, rientra
essenzialmente nel sistema e nel regime tributario dell'imposta di successione,
alla quale viene comunemente (anche se non giuridicamente)
assimilata ed equiparata. Devesi ritenere, dunque, che l'addizionale
in questione colpisca non solo l'imposta di successione, ma altres�
quella sul valore globale dell'asse ereditario, cos� come hanno esattamente
affermato i giudici di merito. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 3 marzo 1966, n. 626 -Pres. Scarpello
-Est. D'Armiento -P. M. Criscuoli (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Coronas) c. Ascanelli (avv. Grillo) e Esattoria
consorziale di Bologna.

Imposte e tasse in genere -Esecuzione esattoriale -Concordato fallimentare
-Azione diretta a fame riconoscere ilcarattere vincolante
rispetto al credito chirografario d'imposta -Opposizione all'ese

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

428

cuzione ed azione di accertamento -Giurisdizione del ~iudice
ordinario -Esclusione e limiti.

n soggetto indicato nei ruoli come debitore tributario, fino al

�compimento dell'esecuzione, non ha alcuna azione proponibile davanti
al giudice ordinario per contrastare o rimuovere ta pretesa dell'esattore,
ma pu� solo ricorrere all'intendente di finanza ed esperire, contro
iZ provvedimento di questo ultimo, i rimedi previsti dal vigente
ordinamento. A superare l'improponibilit� della domanda non vale
opporre che nel caso di specie non si contende intorno al valore ed
all'efficacia degli atti amministrativi con i quali venne definito il debito
di imposta, ma solo sull'estinzione di tale debito in forza di fatti
successivi (1).

(Omissis). -Con il primo motivo si denuncia la violazione degli
artt. 72 e 73 t. u. 17 ottobre 1922, n. 1401; 208, 209 t. u. 29 gennaio
1958, n. 645; 22 r. d. l. 7 agosto 1936, n. 1639; e il difetto di giurisdizione;
sostenendo che la sentenza impugnata erroneamente non
ha dichiarato il difetto temporaneo di giurisdizione a decidere sull'azione
proposta dall'Ascanelli contro l'Esattoria Consorziale di Bologna
(sia che la si qualifichi come opposizione all'esecuzione esattoriale,
sia che la si consideri accertamento negativo d'imposta) fino
al compimento dell'esecuzione esattoriale, in forza degli artt. 72 e
73 t. u. 17 ottobre 1922, n. 1401, e successivamente in base agli articoli
208, 209 del t. u. 29 gennaio 1958, n. 645. Tali norme -si argomenta
-non ammettono, in materia di esecuzione fiscale, le opposizioni
regolate dagli artt. 615, 618 c. p. c., mentre l'azione d'accertamento
negativo di una imposta diretta, gi� iscritta legittimamente nel ruolo,
non � proponibile davanti all'autorit� giudiziaria �se non dopo avere
adito le competenti commissioni amministrative (il che, nella specie,
non � stato fatto).

Con il secondo motivo, denunziando la violazione degli artt. 33,
40, 72, 73, 97 t. u. n. 1401 del 1922 e 15, 28 1. 16 giugno 1939, n. 962;
200, 206, 209, 210 t. u. n. 645 del 1958; 51, 135 r. d. 16 marzo 1942,

n. 257, si sostiene che a torto la Corte di merito ha ritenuto estinto
il credito, posto in riscossione dell'Esattore. Si afferma, in particolare,
dalla ricorrente amministrazione finanziaria, che la procedura di riscos(
1) Sulla proponibilit� di azioni ed opposizioni fondate sul concordato
fallimentare del debitore d'imposte dirette.
In nota alla precedente sentenza 2 luglio 1965, n. 1373 delle Sezioni
Unite della Cassazione si � riferito (in questa Rassegna 1965, I, 916) che

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 429

sione delle imposte � del tutto autonoma ed indipendente dalla procedura
fallimentare, tanto che l'azione esattoriale pu� essere proseguita
pure in pendenza di fallimento. Nulla di quanto avviene nel
procedimento fallimentare pu� ostacolare l'azione dell'esattoria per il
conseguimento integrale del credito in riscossione: e per ottenere la
sospensione dell'esecuzione esattoriale il curatore deve impegnarsi a
versare l'intero ammontare del debito d'imposta.

Il primo motivo di ricorso, che ha carattere preliminare ed assorbente
rispetto al secondo, � fondato.

Come risulta chiaro e come non si contesta, l'Ascanelli, con l'atto
introduttivo di lite del 12 dicembre 1957, ha proposto opposizione
avverso l'esecuzione esattoriale, che contro di lui era stata iniziata
per debito d'imposta; esecuzione che aveva dato causa ai verbali di
pignoramento dell'8 novembre e del 2 dicembre 1957, ma peraltro
non era stata conclusa.

L'atto di citazione porta all'intestazione la seguente dizione: � citazione
in opposizione all'esecuzione: art. 615 ., e conclude per la � sospensione
dell'esecuzione � perch� sia � dichiarato estinto il diritto del-

in data 18 novembre 1965 era stato discusso nella stessa sede un altro ricorso
avente per oggetto la stessa questione decisa dalla sentenza allora
annotata e relativa alla proponibilit� di opposizioni od azioni di accertamento
negativo tendenti a far valere l'assoggettamento del credito chirografario
d'imposta reclamato dall'esattore alla falcidia concordataria.

Tale ricorso � stato deciso con la presente sentenza che, giungendo a
conclusioni totalmente opposte a quelle di cui alla precedente n. 1373.'65,
afferma principi che permettono un definitivo chiarimento della materia.

� principio ripetutamente codificato (adt. 72 e 73 del t. u. 17 ottobre
1922, n. 1401 e ora art. 209 del t. u. 29 gennaio 1958, n. 645) quello per
cui, nel caso di esecuzione esattoriale, le opposizioni del contribuente possono
svolgersi esclusivamente in via amministrativa, essendo la competenza
dell'Autorit� giudiziaria ordinaria limitata al solo risarcimento dei danni
da richiedersi all'esattore dopo il compimento dell'esecuzione.

Trattasi, come � noto, di una particolare garanzia della esecuzione
esattoriale, in base alla quale � ormai pacifico che, nei confronti di tale
esecuzione, non sono proponibili le opposizioni di cui agli artt. 615 e segg.

c. p. c., che sarebbero dirette a paralizzare l'azione esecutiva dell'esattore
ed a sostituire la competenza del giudice ordinario a quella dell'intendente
di finanza, che � la sola stabilita dall'ordinamento.
Ma tale conclusione non pu� esaurire gli effetti di quel principio, costituendone
invece soltanto una pratica attuazione, onde appare inesatto quanto
affermato nella ricordata sentenza n. 1373/65 secondo cui, in mancanza
di una concreta contestazione del diritto dell'esattore a procedere ad esecuzione,
l'azione diretta all'accertamento della sopravvenuta estinzione del
credito tributario sarebbe pienamente proponibile dinanzi all'Autorit� giudiziaria
ordinaria.

Infatti, qualsiasi azione da proporsi nei confronti dell'esattore prima
del compimento dell'esecuzione, anche se diretta al semplice accertamento

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

430

l'Esattoria a procedere ulteriormente ad esecuzione forzata per i titoli
della narrativa nei confronti dell'attore �. Dal che si evince che, oltre
alla denominazione di atto di opposizione all'esecuzione, l'atto medesimo
ne aveva anche il contenuto e la sostanza, contestandosi dal1'
Ascanelli all'Esattoria il diritto di procedere ad esecuzione frozata e
chiedendosi espressamente la sospensione dell'esecuzione.

Pertanto, ed oltre al nomen iuris conferito dalla parte, anche la
causa petendi ed il petitum stanno a caratterizzare e qualificare l'azione
proposta dall'Ascanelli come opposizione all'esecuzione ex articolo
615 c. p. c.

Ma cosi qualificata l'azione, deve-riconoscersi che la stessa non
poteva proporsi davanti al magistrato ordinario, che in materia �
carente di giurisdizione.

Ed invero, gli artt. 72 e 73 del t. u. 17 ottobre 1922, n. 1401 (in
vigore fino al 31 dicembre 1959) e gli artt. 208 e 209 del t. u. 29 gennaio
1958, n. 645 (in vigore dal periodo successivo) sostanzialmente
identici nel contenuto precettivo, vietano espressamente che il sog..:
getto indicato nei ruoli di riscossione come debitore tributario possa,
nel caso della procedura esecutiva istituita contro di lui dall'esattore,

della sopravvenuta estinzione del credito di imposta, non pu� tendere ad

altro che ad impedire il proseguimento della esecuzione od a predisporre

il titolo in base al quale agire per il risarcimento del danno dipendente

da tale illegittimo proseguimento. In ogni caso, comunque, essa urta con

il disposto dell'art. 209 del t. u. n. 645 del 1958.

C.i� con sentenza 10 agosto 1934 in causa fall. Nitti c. Esattoria Rende

(in Giust. trib., 1935, 499) il Supremo Collegio ritenne infatti Quanto segue:

� Applicandosi la procedura speciale stabilita dalla legge suaccennata, sideve
necessariamente aver riguardo agli artt. 72 e 73 della legge stessa,
secondo i quali nessuna sospensione degli atti esecutivi pu� ottenersi sB
non in forza di ordinanza motiv�ta dell'intendente di finanza e solo acl
esecuzione compiuta possono le parti, che si ritengono lese dagli atti esecutivi
dell'esattore, provvedersi davanti all'Autorit� giudiziaria al solo
effetto di conseguire il risarcimento dei danni e delle spese.
�Ed allora -proseguiva la stessa sentenza dopo aver dato atto che
in quella fattispecie la esecuzione esattoriale non poteva ritenersi compiuta
-delle due l'una: o lo scopo del curatore era quello di dimostrare
la pretesa arbitrari�t� ed illegalit� dell'atto esecutivo impugnato, per impedire
che l'esecuzione mobiliare fosse compiuta, e l'Autorit� giudiziaria
ordinaria era priva di potest� giurisdizionale al riguardo, spettando esclusivamente
all'Intendenza di finanza la facolt� di digporre la sospensione
della procedura: o lo scopo e7�a quello di ottenere it semplice riconoscimento
della illegalit� ed arbitrariet�. denunciate, al solo effetto di fondare
su un titolo legale il chiesto risarcimento dei danni, in tal caso l'azione era
intempestiva non essendo stata ancora compiuta l'esecuzione �.
La sentenza in esame conferma ora tali principi, ma, ci� che pi��conta,
ne fornisce anche la giustificazione sistematica, affermando che �dopo il
compimento dell'esecuzione, invece, a norma dell'art. 209 del t. u. 29 gen

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 431

opporsi sia all'esecuzione, sia agli atti esecutivi, e solo gli riconoscono
la facolt� di ricorrere all'intendente di finanza.

Il giudice ordinario, perci�, difetta di giurisdizione a conoscere
della domanda. del contribuente, volta a far dichiarare l'illegittimit�
dell'esecuzione e la nullit� degli atti esecutivi, previa sospensione dell'esecu:
done stessa; e questa, mirando a contestare la facultas agendi
dell'esattoria, si qualifica come tipica opposizione all'esecuzione e agli
atti esecutivi, ripercuotendo immediatamente e direttamente i suoi
effetti sull'azione esecutiva; oltre che per una inevitabile conseguenzialit�,..
anche per un evidente rapporto di connessione sostanziale.

Quanto ora detto trova conferma nell'indirizzo giurisprudenziale
costante e consolidato di questa Suprema Corte a Sezioni Unite (cfr.
sentt.: 1 dicembre 1962, n. 3258; 19 aprile 1963, n. 962; 21 giugno
196$., .n. 1665; 27 luglio 1963, n. 2083; 19 luglio 1965, n. 1629);
n� a superare l'improponibilit� della domanda vale opporre, come
neUa .. sentenza denunziata si afferma, che nel caso di specie non s�
contende intorno al v�lore ed all'efficacia degli atti amministrativi con

naio 1958, n. 645 (corrispondente all'art. 73 del t. u. 17 ottobre 1922, n. 1401)
� riconosciuto il diritto, a chi si ritenga leso dall'esecuzione esattoriale, di
a�gire in sede giudiziaria contro l'esattore ai soli fini del risarcimento dei
danni; ma prima di tale momento, per la. particolm�e natura del procedimento
esecutivo esattoriale, il contribuente non pu� considerarsi titolare di
un diritto soggettivo, bens� di un semplice interesse legittimo (tutelabile,
come tale, davanti agli organi dell'amministrazione attiva) �.

Se pertanto, prima del compimento della esecuzione esattoriale, il con

tribuente non ha alcun diritto soggettivo da far valere nei confronti del

l'esattore, � certo che egli, comunque prospettando le sue istanze (opposi

zione all'esecuzione; accertamento negativo del credito per sopravvenuta

estinzione in modo diverso dal compimento dell'es�cuzione), non pu� pre

tendere alcuna tutela da parte dell'Autorit� giudiziaria ordinaria.

Ci� non comporta alcuna reviviscenza del principio del solve et repete

e non significa, evidentemente, che, pur in pendenza della escuzione esat

toriale, non sia proponibile l'azione giudiziaria relativa alla impugnazione

delPa��ertamento dell'imposta iscritta a ruolo. Tale azione, infatti, pre

scinde dal compimento dell'esecuzione esattoriale, e deve essere proposta

nei termini e secondo i presupposti stabiliti per il contenzioso tributario

in m�teria.dii~oste dirette.

La C'Orte Costituzionale, con la sua sentenza 7 luglio 1962, n. 87 (in Foro
it. 1962; 1, 1219)che ha respinto, come � noto, l'eccezione di incostituzionalit�
della norma dell'art. 209 del t. u. :oer asserito difetto di tutela giudiziaria,
ha chiarito con precisione tali concetti allorch� ha affermato
quanto segue: �D'altra �parte � stato esattamente osservato tanto dalla difesa
della Presidenza del Consiglio, quanto dalla difesa del Servizio, che gli
artt. 208 e 209 fanno sistema: sistema, occorre ag.giungere, che la dichiarazione
di Ulegittimit� della regola del� solve et repete integra e completa.
Codesto sistema comporta in primo luogo il diritto del contribuente di agire
davanti all'autorit� giudiziaria competente (una volta osservate le condi

432 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

i quali venne definito il debito d'imposta, ma solo sull'estinzione di
tale debito, in forza di fatti successivi.

Il soggetto indicato nei ruoli come debitore tributario, invero, fino
al compimento dell'esecuzione, non ha alcuna azione proponibile davanti
al giudice ordinario per contrastare o rimuovere la pretesa
dell'esattore, ma pu� solo ricorrere all'intendene di finanza ed esperire,
contro il provvedimento di questo ultimo, i rimedi previsti dal
vigente ordinamento.

Gli sono, invece, espressamente inibite le opposizioni regolate
dagli artt. 615, 618 c. p. c., cio� tutte quelle forme di opposizione che
si riferiscono sia all'esistenza sostanziale e formale del titolo, sia alla
regolarit� degli atti esecutivi, e che normalmente appartengono alla
giurisdizione ordinaria.

Dopo il compimento dell'esecuzione, invece, a norma dell'art. 209

t. u. 29 gennaio 1958, n. 645 (corrispondente all'art. 73 del t. u. 17 ottobre
1922, n. 1401) � riconosciuto il diritto, a chi si ritenga leso dall'esecuzione
esattoriale, di agire in sede giudiziaria contro l'esattore
ai soli fini del risarcimento dei danni; ma prima di tale momento, per
I

zioni poste dall'art. 22 del r. d. 7 agosto 1936, n. 1639, segnatamente

If?la pubblicazione dei ruoli, e perci� anche prima dell'inizio dell'esecuzione,
eh~ si ha con la notifica dell'avviso di mora) per far accertare la totale o
parziale inesistenza della pretesa impositiva, senza che sia necessario, per
l'esercizio di questa azione di accertamento, il pagamento del debito di f,
ri;
imposta. In secondo luogo il contribuente, e coloro che l'art. 209 del t. u.

gli equipara, hanno facolt� di ricorrere all'Intendente di finanza (conseguenza
e conferma a un tempo del carattere amministrativo del procedimento),
contro tutte le questioni connesse con l'esecuzione. Contro il provvedimento
dell'Intendente di finanza, compreso quello che sospende gli atti
esecutivi, e che sono definitivi, possono essere esperiti i rimedi approntati
dall'ordinamento, limitandosi l'ultimo comma dell'art. 208 a ridurre a 60
giorni il termine per il ricorso in via straordinaria al Capo dello Stato.

In terzo ed ultimo luogo, conclusa questa fase, senza che l'esecuzione sia
stata sospesa, il contribuente, e coloro che la legge gli equipara, possono
agire contro l�'esattore in sede giudiziaria per il risarcimento dei danni e
l'esattore risponde dei danni e delte spese del giudizio anche con la cauzione
prestata, salvi i diritti spettanti all'ente impositore �.

In definitiva, dunque, quando l'accertamento di imposta � divenuto
incontestabile in base alle norme sul contenzioso tributario, e indipendentemente
comunque da tale contestazione eventualmente pendente, nei confronti
dell'esattore che agisca in base a ruoli d'imposta, il contribuente,
prima del compimento dell'esecuzione, non pu� proporre alcuna azione
dinanzi all'Autorit� giudiziaria ordinaria, perch� non ha alcun diritto soggettivo
da far valere a carico di quello, e non pu� pertanto pretendere che
tale Autorit� si pronunci, in qualunque modo, in ordine alla eventuale
soggezione del credito chirografario di imposta alla falcidia concordataria ..

G. ANGELINI ROTA

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 433

la particolare natura del procedimento esecutivo esattoriale, il contribuente
non pu� considerarsi titolare di un diritto soggettivo, bens�
di un semplice interesse legittimo (tutelabile, come tale, davanti agli
organi dell'amministrazione attiva).

Pertanto, il ricorso va accolto e dichiarato il difetto di giurisdizione
del giudice ordinario a conoscere della causa, cassandosi, conseguentemente,
senza rinvio, la sentenza denunciata. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 3 marzo 1966, n. 628 -Pres. Scar

pello -Est. Salemi -P. M. Criscuoli (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Gargiulo) c. Soc. Caseificio sociale �Palazzo � (avv.
Neri).

Imposte e tasse in genere -Imposta generale sull'entrata -Controversie
di estimazione semplice non devolute alla cognizione delle Commissioni
-Giurisdizione del giudice ordinario -Sussiste.

(Cost., art. 113; legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, art. 6; d. 1. 7 agosto 1936,

n. 1639, artt. 22, 29; d. 1. 9 gennaio 1940, n. 2, art. 52; d. 1. 3 maggio 1948,
n. 799, art. 18).
Competenza e giurisdizione -Potere del giudice che pronuncia soltanto
sulla giurisdizione di fissare principi e limiti per l'esercizio della
giurisdizione stessa � Esclusione.

(c. p. c., art. 382).
Procedimento civile -Giudizio di appello -Rimessione al primo giudice
fuori dei casi tassativamente previsti -Esclusione -Cumulo di domande
-Rimessione al primo giudice in relazione alle domande
per le quali lo stesso aveva negato la giurisdizione -Rimessione
anche per le altre domande, sulle quali ilprimo giudice aveva affermato
la giurisdizione -Esclusione.

(c. p. c. artt. 353, 354).
Poich� le controversie di estimazione semplice, in materia tributaria,
devono ritenersi sottratte alla cognizione delZ'Autoritd giudiziaria
ordinaria soltanto quando per esse sia predisposto un organo di giurisdizione
speciale, e poich� l'interesse del contribuente ad essere sot�
toposto all'imposizione secondo legge ha consistenza di diritto soggettivo,
deve riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario in tutte
le controversie, in materia di imposta generale sull'entrata, che non

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sono devolute alle Commissioni, e cosi in quelle concernenti l'accertamento
di violazioni, ai sensi dell'art 52 della legge organica 19 giugno
1940, n. 762 (1).

Al giudice che pronuncia sulla giurisdizione non � consentito fissare
i principt, pur se concernenti i criteri ed i limiti di esercizio
della stessa affermata giurisdizione, cui deve attenersi il giudice nel
successivo giudizio di merito (2).

Il principio secondo cui il potere attribuito al giudice di appello,
di rimettere la causa al primo giudice, � di carattere eccezionale, e
perci� esercitabile nei soli casi tassativamente indicati dalla legge,
si applica anche nel caso di procedimenti con pluralit� di domande,
e comporta che ii giudice del gravame, riconosciuta errata la pronwncia
di primo grado, di difetto di giurisdizione per uno dei capi di
domanda, deve rimettere la causa al primo giudice soltanto per quel
capo, giudicando invece nel merito per gli altri capi, sui quali gi� in
prime cure la giurisdizione sia stata affermata (3).

(1) Conformi sono anche Cass., Sez. Un. n. 627, di pari data, e n. 315
del 27 .gennaio 1966. Tutte confermano l'indirizzo segnato dalle stesse Se�
'

�'

zioni Unite, nella soggetta materia, con le sentenze 24 giugno 1965, n. 1322
e 17 luglio 1965, n. 1592, entrambe in questa Rassegna, 1965, I, 1058, con
nota (1-2-4-5), cui si fa richiamo.

(2) Principio gi� affermato dalle Sezioni Unite con la citata sentenza
n. 1322 del 1965. Anche per questa parte, quindi, si fa rinvio alla nota
redazionale (6), in questa Rassegna, Zoe. cit.,
(3) Sulla prima parte della massima, cfr. Cass. Sez. Un. 25 febbraio 1964
n. 407, Giust. Civ. 1964, I, 993; Cass. Sez. Un., 12 gennaio 1963, n. 34, Giust.
Civ. 1963, I, 542 (entrambe ricordate in motivazione dalla sentenza in nota).
Per l'applicazione, del resto di chiara conformit� ai principi, in ipotesi
di procedimento con pluralit� di domande, cfr. Cass. 17 luglio 1956, n. 2755,
pure richiamata nell'attuale .pronuncia.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 marzo 1966, n. 769 -Pres. Vistoso Est.
Gambogi -P. M. Cutrupia (conf.) -Soc. Cartiera di Cairate
(avv. Biamonti) c. Ministero Finanze (avv. Stato Coronas).

Tassa sulle concessioni governative -Societ� -Aumento di capitale
mediante utilizzazione delle riserve -Applicabilit� dell'imposta
graduale -Esclusione.

(d. P. R. 1� marzo 1961, n. 121, tariffa: art. 111).
L'aumento del capitale di una societ�, ottenuto mediante utilizzazione
delle riserve, non integra un nuovo apporto di ricchezza, quale
previsto dall'art. 111 della tariffa allegata alla legge tributaria sulle

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 435

concessioni governative (t. u. approv.ato coi d. P. R. 1� marzo 1961,

n. 121), e non soggiace quindi all'imposta graduale ivi prevista (1).
(Omissis). -Con l'unico motivo di ricorso la � Cartiera di Cairate �
denunzia la violazione e falsa applicazione degli artt. 111 e 112 della
tabella allegata al testo unico delle disposizioni in materia di tasse sulle
concessioni governative approvato con d. P. R. 1� marzo 1961, n. 121,
con riferimento all'art. 85 della Tariffa all. A alla legge di registro ed
agli artt. 2424, 2438, 2439, 2442, 2444 e 2446 c. c., nonch� l'omessa,
insufficiente ed erronea motivazione, lamentando che la sentenza impugnata
abbia ritenuto sottoposto a tassa graduale sulle concessioni
governative un aumento di capitale concretantesi non nell'apporto di
nuova ricchezza alla societ�, secondo� il disposto dell'art. 111 della tabella
predetta, bens� in una semplice variazione contabile nel patrimonio
sociale, quale � quella che si verifica col passaggio a capitale
di partite disponibili di bilancio.

La censura � fondata e deve essere accolta, in conformit� a quanto
deciso da questa Corte Suprema con le sentenze n. 90 del 20 gennaio
1962 e n. 938 del 17 maggio 1965.

Non sembra, infatti, che la sentenza impugnata adduca, a sostegno
della contraria soluzione, argomenti nuovi di efficacia decisiva.

Ed invero, al rilievo che il passaggio di fondi dalla riserva al capitale,
sottraendo i fondi stessi alla possibile ripartizione tra i soci, per
assicurarne la disponibilit� all'ente societ�, si concreti in un vero
apporto di ricchezza all'ente medesimo e non in una semplice modificazione
contabile, si pu� sempre rispondere che il passaggio di fondi
sociali a capitale non � fenomeno irreversibile e non pone, quindi, in
essere una sottrazione definitiva di tali fondi alla apprensione da parte
dei soci anche durante la vita della societ�. L'art. 2445 c. c. consente
infatti la riduzione del capitale esuberante mediante rimborso ai soci,
salve le limitazioni di cui agli artt. 2327 (capitale minimo di legge) e

(1) Il principio, che la Cassazione aveva gi� affermato con la sentenza
del 20 gennaio 1962, n. 90, in questa Ra.~segna, 1962, 35 (in riferimento al
disposto dell'art. 114 della tariffa allegata al d.P.R. 20 marzo 1953, n. 112,
corrispondente all'art. 111 della tariffa vigente), e poi ribadito con la pi�
recente sentenza del 17 maggio 1965, n. 938 (Giur. It. 1965, I, 1, 1503), ha
.ricevuto, con la decisione in nota, una conferma ulteriore; sicch� sembra
doversi escludere, almeno allo stato, una possibilit� di modifica dell'indirizzo
che si � cosi venuto consolidando.
Il principio stesso, come anche la Cassazione avverte, non incide sul
regime degli atti di aumento di capitale ai fini dell'imposta di registro,
attesa la differente legislativa individuazione dei presupposti dell'imposizione,
disciplinata dall'art. 85 della tariffa A allegata al r. d. 30 dicembre
1923, n. 3269, senza discriminazioni di sorta in relazione alla fonte onde
gli aumenti sono realizzati.

436 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

2412 c. c. (collegamento tra rimborso di capitale e rimborso di obbligazioni),
che manifestamente non possono riguardare la ipotesi in cui w
l'originario capitale sia stato aumentato da nuovi apporti che poi si

vogliano ridistribuire tra i soci. Quindi, n� dal punto di vista giuridico .'

n� da quello ~conomico pu� dirsi che la societ� consegua, nei confronti
dei soci, col passaggio a capitale di fondi di bilancio, vantaggi maggiori
di quelli in precedenza goduti.

Del resto, il tenore letterale della norma in esame, e cio� della
nota apposta all'art. 111 della tabella, col prescrivere che la tassa deve
colpire � ogni nuovo apporto di ricchezza che viene ad aggiungersi a
quella precedente fornita alla societ� �, dimostra chiaramente che nella
specie il legislatore ha avuto riguardo alla sostanza del fenomeno economico
e non alla apparenza del mezzo giuridico-contabile mediante il
quale pu� realizzarsi il passaggio a capitale di somme gi� appartenti
alla societ�. Se questo non fosse stato l'intento del legislatore, non si
vede perch� costui non si sarebbe limitato a colpire con la tassa, � sic
et simpliciter �, ogni � aumento di capitale in societ� gi� costituite �,
cos� come ha fatto, per la imposta di Registro, con l'art. 85 della Tariffa
relativa. Vero � che -come si sostiene dai fautori della opposta opinione
-esisteva la esigenza di precisare che dalla tassazione degli
aumenti di capitale andavano esclusi quegli aumenti meramente fittizi,
che sono costituiti dalle rivalutazioni del capitale stesso in adeguamento
alla svalutazione monetaria; ma se questa solamente fosse stata la eccezione
che il legislatore avesse voluto apportare alla tassazione, la nota
all'art. 111 della Tabella avrebbe avuto un diverso tenore: avrebbe,
cio�, escluso espressamente e semplicemente dalla tassa le rivalutazioni
di capitale, senza adottare quella generica formula dell' � apporto di
ricchezza � che, se non altro, ha dato luogo alle presenti incertezze.

Anche la contrapposizione tra nuova ricchezza apportata e ricchezza

� precedentemente fornita � alla societ� non costituisce affatto -come
invece vorrebbe la Amministrazione resistente -argomento letterale a
favore della tassabilit� dell'aumento di capitale attraverso l'utilizzazione
dei fondi di bilancio; tali fondi, infatti, non costituiscono ricchezza
apportata alla societ�, bens� profitto di questa; vengono insomma dal-
l'interno della societ�, non dall'esterno di essa. Sotto questo profilo,
quindi, apporto e fornitura di capitali, non si distinguono lessicamente,
ma si riferiscono entrambi a qualcosa che in precedenza, diversamente
dai fondi di bilancio, non si trovava nel complesso capitale-patrimonio,
gi� appartenente alla societ�.
I

Deve poi ripetersi che la disposizione dell'art. 85 della Legge di
Registro, secondo la cui pacifica interpretazione ogni forma di aumento 1-:
di capitale, anche se effettuata mediante semplice passaggio di riserve
od avanzi a capitale, � sottoposta alla imposta relativa, non pu� influire

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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 437

se non � a contrario � nella interpretazione da darsi all'art. 111 della
Tabella delle tasse di concessione governativa. La imposizione per registrazione,
infatti, non � limitata da alcuna formula analoga alla nota
che accompagna l'art. 111 della tabella di dette tasse; e tale diversa regolamentazione
testuale non � casuale, ma risponde ad una diversa natura
giuridica dei due tributi, essendo la imposta di registro commisurata
agli effetti giuridici dell'atto, ed essendo invece la tassa di concessione
riferita, per espressa volont� del legislatore, agli effetti economici sostanziali
della delibera sociale da iscrivere nei registri di cancelleria.

Non pu� trascurarsi, infine, l'ulteriore argomento testuale tratta
dal fatto che sia l'art. 111 che il 112 della tabella si riferiscono entrambi
alla sottoscrizione del capitale aumentato; tale espressione, evidentemente,
non pu� conciliarsi con l'aumento eseguito non gi� con
la emissione di nuove azioni da collocare all'esterno, bens� col semplice
passaggio di fondi a capitale, operazione che si compie con l'aumentare
il valore nominale delle vecchie azioni o con l'emetterne delle nuove
assegnate proporzionalmente ai soci senza sottoscrizione. Anche da
questo punto di vista, quindi, il testo della legge non pu� conciliarsi
con la tesi sostenuta dalla amministrazione. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 marzo 1966, n. 785 -Pres. Vistoso
-Est. Giannattasio -P. M. Pedote (diff.) -Maccari (avv.
Paoli Puccetti) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Masi).

Profitti di regime -Avocazione -Profitti derivati da negozi conclusi col
tedesco invasore -Prova -Presunzioni semplici -Applicabilit�.

(d. I. I. 26 marzo 1946, n. 134, art. 5; c. c., art. 2729).
Cassazione -Legittimazione ad agire -Eccezione -No:n dedotta nel giudizio
di merito -Deducibilit� in Cassazione -Limiti.

(c. p. c., artt. 81, 100 e 324).
Cassazione -Nuove questioni di diritto -Ammissibilit� . -Limiti.

(c. p. c., art. 360).
Poich� nessuna norma del d. l. lgt. 26 marzo 1946, n. 134, in tema
di avocazione dei profitti di regime, prescrive che la prova dei rapporti
di fornitura debba risultare da documenti contrattuali, tale prova,
e quella stessa del conseguimento dei profitti, pu� essere acquisita mediante
presunzioni, che abbiano i requisiti previsti dall'art. 272'{}
cod. civ. (1).

(1) .Giurisprudenza consolidata. Alle decisioni citate in sentenza possono
aggiungersi, sempre in materia di avocazione di profitti di regime,
Cass. 29 dicembre 1953, n. 3853, Riv. leg. fisc., 1954, 298; 13 giugno 1953,
n. 1746, id., 1953, 967; 18 gennaio 951, n. 152, id., 1951, 399.

438

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il difetto di legitimatio ad causam, attiva e passiva, � di ordine
pubblico ed � rilevabile anche d'ufficio in ogni stato e grado del processo
ed anche dinanzi alla Corte di Cassazione; ma quando nelle pregresse
fasi la contestazione sia rimasta circoscritta al merito, senza
che da parte dell'interessato sia stata posta in discussione la legittimazione,
e tanto pi� quando questa abbia costituito il presupposto
della pronunzia di primo grado, sia pure favorevole nel merito al detto
interessato, deve ritenersi su quel presupposto formato il giudicato, e
la questione del difetto di legittimazione non pu� essere pi� sollevata
(2).

� precluso dedurre in Cassazione questioni nuove, quando con
esse il ric01�rente reclami per la prima volta l'applicazione di una
norma di diritto non invocata dinanzi al giudice di merito, e la cui
applicabilit� importi l'accertamento di nuovi elementi di fatto non
dedotti nelle precedenti fasi del procedimento (3).

(Omissis). -Il Maccari, partendo dalla premessa che la ditta
Maccari e Boni, all'infuori delle forniture che hanno formato oggetto
del primo accertamento, non pi� in discussione, non ha effettuato al

(2) In tema di legittimazione ad agire attiva e passiva l'insegnamento
della Corte Suprema � consolidato sotto un duplice profilo.
In primo luogo � stato ripetutamente affermato (Cass. 31 gennaio
1963, n. 170; 11 maggio 1952, n. 956; 24 gennaio 1962, n. 109) che essa �
una condizione dell'azione e come tale deve sussistere al momento della
decisione, di guisa che, se, mancando all'atto della proposizione della domanda,
sopravvenga nelle more del giudizio, la lite pu� proseguire per
l'emanazione della sentenza di merito.

In secondo luogo, � stato sempre ritenuto che, essendo la questione
relativa alla legitimatio ad causam di ordine pubblico, il relativo difetto
� deducibile in ogni stato e grado del processo, e �rilevabile anche d'ufficio,
salvo che la questione stessa abbia formato oggetto di specifica contestazione,
e la relativa decisione, non impugnata, sia passata in giudicato

(Cass. 23 luglio 1964, n. 1990; 22 giugno 1963, n. 1699; 5 aprile 1963, n. 860;
16 marzo 1963, n. 666).

La decisione in esame presenta interesse, perch� esclude la necessit�
di una specifica contestazione ed ammette, quindi, la formazione di un
giudicato implicito anche sulla questione della legittimazione ad agire. Tale
ultimo principio, gi� affermato con sentenza 8 giugno 1961, n. 1313 (in questa
Rassegna, 1961, 108), e seguito dalle magistrature di merito (App. Napoli,
22 maggio 1963, Foro Nap., 1963, I, 75), limita sensibilmente la possibilit�,
astrattamente ammessa, di denunziare per la prima volta in Cassazione
il difetto di legittimazione, e, per converso, la rilevabilit� di ufficio
del difetto medesimo in ogni stato e grado del giudizio (cfr. nota alla citata
sentenza 8 giugno 1961, n. 1313, in questa Rassegna, Zoe. cit.).

(3) Giurisprudenza pacifica. Cfr., da ultimo, Cass. 6 agosto 1964, numero
2244; 15 febbraio 1964, n. 343.
R. SEMBIANTE

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 439

tedesco invasore le altre due forniture, delle quali difetterebbe qualsiasi
prova, censura, con il primo motivo, l'impugnata decisione, denunciando
la violazione dell'art. 5 del d. I. 26 marzo 1946, n. 134, degli
artt. 136 e ss. c. p. c., e 12 e ss. disposizioni sulla legge in generale, e
per omesso esame ed omessa motivazione sul punto decisivo della
controversia in ordine al mancato accertamento degli appalti, forniture
ed altri negozi conclusi con il tedesco invasore; specie in considerazione
del fatto che la commissione provinciale aveva ritenuto,
con motivazione esente da vizi logico-giuridici, non sufficienti gli elementi
di prova emersi dalla contabilit� Ruko. La decisione impugnata
-si aggiunge -pone a fondamento dell'avocazione non gi� le presunte
forniture, di cui non � stata data la minima prova, sebbene
presunti pagamenti risultanti dalla detta contabilit�. E mentre l'ufficio
-si conclude -avrebbe dovuto provare che i pagamenti inerivano
ad uno di quei negozi conclusi con il tedesco invasore, cui fa
riferimento l'art. 5 della legge, la dedisione non motiva in base a
quale processo logico si siano fatti discendere le forniture dai pagamenti,
sicch� ne viene ad essere espressa una nozione perplessa di

� pagamento � e di � fornitura � ed � omesso l'esame sul punto decisivo
della sussistenza delle condizioni dell'azione di avocazione.
La censura � infondata. La Commissione centrale, dopo che, con
decisione interlocutoria, aveva ritenuto necessario disporre di tutti i
dati registrati nella contabilit� tedesca a nome della ditta Maccari e
Eoni, relativi alle forniture da queste eseguite, e dopo aver preso
visione delle copie fotostatiche dei fogli dell'organizzazione tedesca
Ruko col Banco di Roma e del conto della medesima organizzazione col
Comando delle forze armate germaniche in Italia, dai quali documenti
risultava la corresponsione alla ditta Maccari e Eoni di L. 6.845.145
e 16.605.519, riteneva che i pagamenti in questione costituivano la
base del secondo e del terzo accertamento, e , unicamente, di fronte alla
richiesta dell'Ufficio della determinazione del profitto in L. 5.407.000,
lo determinava equitativamente in L. 2.200.000. In questa motivazione,
per quanto succinta, i pagamenti effettuati dall'organizzazione germanica
alla ditta Maccari e Eoni sono posti in relazione alle forniture
fatte dalla ditta Maccari e Eoni all'organizzazione germanica e ne rappresentano
il corrispettivo. Cade, in tal modo, la censura di difetto
di attivit� in ordine al collegamento tra i pagamenti e gli appalti,
forniture ed altri negozi conclusi con il tedesco invasore, i cui profitti
sono considerati illeciti e quindi avocabili ai sensi dell'art. 5 del

d. I. 26 marzo 1946, n. 134.
Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione dei
principi generali dell'ordinamento che presiedono l'onere probatorio

~-":P.~P-=if�l-.P-4.r�~*"

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440

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(art. 2697 c. c.), l'efficacia probatoria degli atti e fatti dedotti (art. 2699,
2702 e ss. c. c.), e l'omessa motivazione sul punto della mancata prova,
da parte della Finanza, delle forniture concluse con il tedesco invasore,
del contenuto probatorio degli estratti della contabilit� Ruko,
dell'efficacia di tale contabilit�, il tutto in relazione alla contraria decisione
della Commissione provinciale, presa con motivato giudizio
esente da vizi logico-giuridici. Spettava -si afferma -all'ufficio
fiscale provare sia il conseguimento dell'utile e del profitto, sia il ricollegarsi
a forniture, appalti od altri contratti conclusi con il tedesco
invasore, ma tale prova � mancata. In particolare, la Commissione non
ha considerato che la contabilit� Ruko non proveniva da una pubblica
amministrazione, si riferiva ad un periodo particolarmente tormentato
dell'occupazione, e non poteva fornire prova, perch� non proveniva
dalla parte contro cui era fatta valere.

Tale censura che, sostanzialmente, ripete quella contenuta nel
primo motivo di ricorso, insiste sulla insussistenza delle forniture col
tedesco invasore, cio� su di un apprezzamento di fatto, insindacabile
in questa sede di legittimit�. Una volta accertato il pagamento di somme
in corrispettivo di forniture concluse con il tedesco invasore, nessuna
ulteriore specifica motivazione era imposta alla Commissione Centrale
per dedurre l'esistenza di negozi considerati dalla legge illeciti, perch�
nessuna norma del d. 1. 26 marzo 1946, n. 134 prescrive che la prova
dei rapporti di fornitura debba risultare da documenti contrattuali.
Tale prova pu� essere acquisita mediante presunzioni, che abbiano i
requisiti prescritti dall'art. 2729 c. c., in particolare attraverso quella
di forniture eseguite da un imprenditore italiano al tedesco invasore,
e quella contemporanea e corrispondente del pagamento effettuato dal
tedesco a quell'imprenditore (Cass., 14 marzo 1957, n. 872; 35 maggio
1956, n. 1783; 3 marzo 1954, n. 614). In altre parole, il conseguimento
dei profitti di regime non si presume, ma la prova del conseguimento
dei profitti stessi pu� essere desunta anche da presunzioni
gravi, precise e concordanti, in quanto nulla, al riguardo, dispone in
contrario la legge speciale.

Con il terzo motivo si censura la sentenza, denunciandosi la violazione
delle norme di legge e dei principi generali del diritto che
regolano la identificazione del debitore in genere e del debitore di
imposta in particolare, nonch� la omessa motivazione ed omesso esame
del punto decisivo della controversia circa la individuazione del soggetto
cui si riferiscono i presunti pagamenti, intestati a diverse ditte
ed invece presunti tutti a carico del ricorrente. La Commissione Centrale,
data la omogeneit� delle indicazioni della contabilit� Ruko, e
data la esistenza di ditte con denominazioni analoghe, avrebbe dovuto

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 441

esaminare specificamente perch� i profitti erano stati calcolati tutti in
capo alla ditta del ricorrente: tale omissione rende non suscettibile di
individuazione il procedimento logico-giuridico in base al quale la
Commissione � pervenuta al suo convincimento. Si trattava -viene
osservato -di punto decisivo attinente alla stessa legittimazione passiva,
e non � stato nemmeno considerato il rilievo essenziale della incapacit�
produttiva della ditta rispetto alla entit� delle forniture assertivamente
poste a suo carico.

Anche tale censura � priva di fondamento. Nei procedimenti dinanzi
alle Commissioni non � mai stata proposta la questione relativa
:alla violazione delle norme che regolano la identificazione del debitore
d'imposta, n� si � accennato ad eventuale confusione con altre ditte,
:ma si � sempre discusso sulle prove degli accertamenti e cio� sull'efficacia
probatoria della documentazione tedesca. � vero che il difetto
�di legitimatio ad causam, attiva e passiva, � di ordine pubblico ed �
rilevabile anche d'ufficio in ogni stato e grado del processo ed anche
dinanzi alla Corte di Cassazione, ma quando dinanzi alla Commissione
centrale la contestazione � stata circoscritta al merito, senza che da
parte del Maccari sia stato posto in discussione il presupposto della
J)ronuncia di prime cure, la quale, sebbene favorevole al contribuente
nel merito, implicava il riconoscimento della sua legittimazione ad
agire, su tale presupposto si � formato il giudicato, e la questione del
difetto di legittimazione non pu� essere pi� sollevata.

N�, d'altra parte, la Commissione Centrale aveva l'obbligo di una
particolare motivazione in ordine ad un eventuale rapporto di intermediazione
o associativo tra la ditta Maccari e Boni ed altra ditta (il
cui nome figura in una delle varie poste della contabilit� Ruko), a norma
dell'art. 5 del d. 1. 26 marzo 1946, n. 134, e stante il principio di soli
�dariet� in tema di avocazione dei profitti di regime.

Con il quarto motivo il ricorrente censura la sentenza denunciando
la nullit� dell'accertamento per violazione dell'art. 8 del r. d.
17 settembre 1931, n. 608 e delle norme che regolano l'accertamento
e la specificit� dei motivi, nonch� la identificazione del soggetto pas

'.vo. Posto che talune forniture risultavano intestate alla ditta Me.
alli pressati Bonomi, l'accertamento, ove, in ipotesi, si fosse esclusa la
sussistenza di una societ� di fatto tra detta societ� e la ditta Maccari
-e Boni, avrebbe dovuto precisare per quale parte il profitto fosse avocabile
nei confronti dell'una e per quale parte nei confronti dell'altra.
Se invece la Finanza era partita dal presupposto della sussistenza di
tale societ� di fatto per quel singolo pagamento e per quella sola fornitura,
l'accertamento avrebbe dovuto precisare quale parte dei profitti
era avocabile nei confronti della societ� e quale nei confronti della

442

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Maccari e Boni; comunque gli accertamenti contestati avrebbero dovuto
contenere la indicazione della fornitura nella quale si basavano.

Anche tale censura � infondata. A parte la ripetizione di rilievi gi�
contenuti nel mezzo precedente, per i quali valgono le considerazioni
gi� svolte, la questione centrale che si agita con questo mezzo � nuova
e, come tale, preclusa in Cassazione, perch� con essa il ricorrente
reclama per la prima volta l'applicazione di una norma di diritto non
invocata dinanzi alle commissioni tributarie, la cui applicabilit� importa
l'accertamento di nuovi elementi di fatto, non dedotti nelle precedenti
fasi del procedimento. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 marzo 1966, n. 797 -Pres. Favara
-Est. Roperti -P. M. Gentile (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Carafa) c. Mutti (avv.ti De Tullio, Bettinelli).

Imposta di successione -Determinazione dell'attivo imponibile -Maggiorazione
per presunzione di esistenza, nell'asse ereditario, di
gioielli, mobilia e denaro -Pronuncia di illegittimit� costituzionale,
in relazione al diverso computo della percentuale: sul valore lordo,
per le aziende agricole, e sul valore netto, per le aziende industriali
e commerciali -Estensione della pronuncia di illegittimit� all'intera
norma sulla presunzione indicata -Esclusione.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270, art. 31; Corte Cost., sent. 12 luglio. 1965, n. 1)9).
Imposta di successione -Determinazione dell'attivo imponibile -Maggiorazione
per presunzione di esistenza di gioielli, mobilia e denaro
-Inapplicabilit� in caso di diverse risultanze di inventari Condizioni
-Limiti.

(r. d. 30 dicembre 1923, n . .3270, art. 31, terzo e quarto comma).
La pronuncia di illegittimit� costituzionale (Corte Cost., sent. 12
luglio 1965, n. 69) delle disposizioni dell'art. 31, primo e secondo
comma, del r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270 (legge tributaria sulle successioni),
�in quanto escludono le aziende agricole dal trattamento
disposto per le aziende industriali e commerciali � non si estende ai
complesso delle norme sulla valutazione presuntiva di gioielli, mobilia
e denaro, bensi va intesa nel senso della eliminazione della disparit�.
di trattamento che dalle indicate norme era prevista per il computo

PARTE I, SEZ, V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 443

delta percentuale sul valore -lordo nel primo caso e netto nel secondo
...,..,.,. detle dette aziende (1).

La disposizione del terzo comma dell'art. 31 del r. d. 30 dicembre
1923, n. 3270, secondo la quale non si ricorre alla valutazione pres.
untiva per gioielli, mobilia e denaro, nella determinazione dell'attivo
~reditario, allorch� da inventari risulti la inesistenza o un valore mi

(1) La sentenza della C1orte Costituzionale del 2 luglio 1965, n. 69,
leggesi in questa Rassegna, 1965, I, 884.
La stessa chiara enunciazione del dispositivo di tale pronuncia, con
la quale � stata dichiarata l'illegittimit� delle disposizioni del primo e del
secondo comma dell'art. 31 della legge tributaria sulle successioni � in
quanto escludono le� aziende agricole dal trattamento digposto per le aziende
industriali e commerciali., convince dell'esattezza della conclusione, accolta
dalla Cassazione, nel senso che soltanto la disparit� di trattamento
�. stata ritenuta in contrasto con i principi costituzionali, e perci�, nelle
l'.J.Orme che la prevedevano, dichiarata illegittima.

. . � � In senso sostanzialmente contrario, cfr. CRISAFULLI V., In tema di capacit�
contributiva, Giur. cost., 1965, 857, il quale rileva: a) che la formula
adott�ta nel dispositivo potrebbe far ritenere che la sentenza della Corte
Costituzionale sia � di quelle che dichiarano l'illegittimit� costituzionale
di una disposizione per quel che non dice od espressamente esclude (nel
caso: omessa menzione delle aziende agricole, accanto ed insieme a quelle
industriali, nel secondo comma, e perci� inclusione delle prime, a differenza
delle altre, nella regola del primo comma)�; b) che, peraltro, la formula
stessa �ha tradito il pensiero della Corte ed il senso della pronuncia, ricostruibile
esattamente soltanto alla stregua delle considerazioni svolte
nella motivazione., dalle quali dovrebbe dedursi che la sentenza ha fatto
cadere l'intero art. 31, tanto pi� che la stessa Corte, nel sottolineare la
diversit� di trattamento, per le aziende agricole, da una parte, e per quelle
industriali e commerciali, dall'altra, avrebbe deltberatamente evitato di
scegliere tra l'uno e l'altro sistema di applicazione della percentuale di
maggiorazione (sul valore lordo, nel primo caso; su quello netto, nell'altro),
s�cch� dovrebbe ritenersi dichiarata l'illegittimit� dell'una e dell'altra
disciplina impositiva.

Senonch�, e pur in rapida sintesi, nei limiti consentiti da queste note,
pu� osservarsi in primo luogo, e per quanto possa essere di rilievo, che
una scelta la Corte Costituzionale l'ha fatta, allorch� ha chiarito le ragioni
per le quali ha giudicato ingiustificata la discriminazione fatta, con un trattamento.
pi� oneroso, .per le aziende agricole, e tanto pi� quando ha osservato
che �queste. � nell'attuale evoluzione... vanno uniformandosi sempre
pi� ai sistemi deUe aziende industriali�: sicch�, anche avendosi riguardo
alla motivazione, pu� dirsi chiara l'interpretazione della pronuncia nel
senso che la legittimit� deve ritenersi dichiarata limitatamente alla norma
che quel diverso e deteriore trattamento faceva per le aziende agricole,
rispetto al trattamento -del resto non in discussione, ed anzi assunto a
termine di confronto proprio ai fini del giudizio sulla conformit� della
disposizione ai principi di cui agli articoli 3 e 53 della Costituzione riservato
dalla stessa legge alle aziende industriali e commerciali.

E pu� aggiungersi, del resto, che la formula del dispositivo adottato
dalla Corte Costituzionale nemmeno si presta alle critiche innanzi accen

444

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nore degli indicati beni, non � applicabile. quando gli stessi inventari
siano incompleti, ed anche se l'incompletezza non sia imputabile alla
parte interessata (2).

(Omissis). -Preliminare � l'esame dell'eccezione sollevata dalla

difesa dei resistenti nella udienza di discussione, secondo cui, a seguito
della sentenza 12 luglio 1965, n. 69 della Corte Costituzionale, che ha
dichiarato l'illegittimit� costituzionale del primo e secondo comma del-
l'art. 31 del r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270 (legge tributaria sulle successioni),
che contempla la presunzione di esistenza di gioielli, denaro e
mobilia nella valutazione dei compendi ereditari agli effetti della imposta
di successione, sarebbe rimasta priva di base giuridica la pretesa
della Finanza fondata sulla detta presunzione.

L'eccezione � inattendibile.

Dispone l'art. 31 che le percentuali del 2 e del 5 % per la valu-,
tazione presuntiva, rispettivamente, dei gioielli e denaro, e della
mobilia, vanno calcolate sul valore complessivo dei beni ereditari al
lordo del passivo, con esclusione delle aziende industriali e commer

J
~
nate, ed anzi � forse la pi� tecnicamente corretta, giacch�, se dall'art. 31
in esame era in definitiva disposto, al primo comma, che la maggiorazione
si doveva applicare per tutti i beni, e quindi anche per le aziende agricole, ;
sul valore lordo, restando cos� da considerare al netto soltanto le aziende '
industriali e commerciali secondo la espressa eccezione posta col secondo !=:=;

comma, � evidente il significato della dichiarata illegittimit� delle disposir

zioni dell'uno e dell'altro comma � in quanto escludono le aziende agricole
dal trattamento disposto per le aziende industriali e commerciali � : perch�, ~
invero, la illegittimit� deve cos� ritenersi riferita a quella parte del secondo ~
comma, che poneva la eccezione per le aziende, ma la limitava a quelle il

� industriali e commerciali � (e tale limitazione � caduta), nonch� a quella
?
I

parte del primo comma, che riguardava, con gli altri beni in genere, anche i ~
le aziende agricole.

(2) Conforme, in termini, Cass. 20 novembre 1964, n. 2768, Riv. Leg. ,
'
Fisc. 1965, 256. Si tratta di conclusione la cui esattezza appare indiscutibile '
sol che si consideri, come la Corte ha fatto anche nella sentenza in nota: '
che. la norma dell'art. 31 della legge tributaria sulle successioni mira ad
evitare, con la prevista maggiorazione percentuale sul valore degli altri
lbeni, che restino esclusi dall'attivo imponibile quei beni che pi� facilmente
potrebbero sfuggire all'accertamento (mobilia, denaro, gioielli); che l'esclusione
della maggiorazione presuntiva � consentita, quindi, soltanto quando
si abbia altrimenti certezza -in base ad �inventari di tutela o di eredit�

beneficiata o fallimentare o fatti in seguito ad apposizione di sug1gelli � dell'effettiva
consistenza dell'asse ereditario; che tale certezza -una volta
'

I
.
che l'inventario, e non importa per quale ragione, risulti incompleto non
� pi� assicurata, presentandosi anzi la certezza opposta, dell'esistenza

Idi altri beni, e quindi la esigenza di procedere alla valutazione presuntiva,
secondo il normale criterio fissato nel primo e nel secondo comma del
detto art. 31.

'I![

-:~

~,!

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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 445

ciali, che vanno, invece, calcolate sulla differenza netta tra attivo e
passivo.

Quest'ultima esclusione, limitata alle sole aziende industriali e
commerciali e non pure alle aziende agrarie, per le quali non era consentito
di detrarre le passivit� ai fini del calcolo delle predette percentuali,
� stata ritenuta dalla Corte costituzionale contraria ai principi
di eguaglianza tributaria garantiti dagli artt. 3 e 53 della Costituzione,
onde con la richiamata sua decisione, ha dichiarato la illegittimit� costituzionale
del 1� e 2� comma del citato art. 31 della legge tributaria

� in quanto � -� detto testualmente nel dispositivo -� escludono le
aziende agricole dal trattamento disposto per le aziende industriali e
commerciali �.
� chiaro, pertanto, che in forza della menzionata pronuncia non �
stato abolito il sistema in genere della presunzione di esistenza di gioielli,
denaro e mobilia nella valutazione dei compendi ereditari, previsto
dai predetti commi, agli effetti dell'imposta di successione, ma � stata
soltanto eliminata la diversit� di trattamento, ai fini tributari, della
valutazione delle aziende industriali e commerciali, rispetto alle aziende
agrarie.

Passando all'esame del ricorso, con unico mezzo la ricorrente Amministrazione,
sotto il profilo della violazione dell'art. 31 della legge
tributaria sulle successioni, censura l'impugnata sentenza per avere ritenuto
l'inventario, redatto dagli eredi del defunto Cerri Alberto, ai
fini dell'accettazione della eredit� beneficiata, idoneo a vincere la presunzione
prevista da detto articolo, nonostante fosse risultata la non
contemplazione in esso di taluni cespiti, sulla base dei concetti di omissione
maliziosa e di mala fede enunciati dall'art. 494 c. c., inapplicabili
ai fini fiscali.

La doglianza � fondata.

Osserva la Corte che l'art. 31 sopracitato, mentre da un lato dispone
la inapplicabilit� del criterio presuntivo circa la esistenza di gioielli,
denaro e mobilia nei casi in cui da inventari di tutela e di eredit�
beneficiata, fatti in conformit� delle relative disposizioni di legge, risulti
un valore superiore o minore, od anche l'inesistenza assoluta dei menzionati
beni, dall'altra non prevede e non disciplina con norme particolari
il caso in cui nell'inventario si riscontrino omissioni ed infedelt�.
In difetto di tali specifiche disposizioni la Corte di merito ha creduto di
risolvere la questione richiamandosi ai principi, riguardanti le omissioni
ed infedelt� nell'inventario, di cui all'art. 494 c. c., il quale, come
� noto, sancisce la decadenza dal beneficio di inventario solo quando
l'erede, in mala fede, abbia omesso di denunciare cespiti ereditari.

Tale interpretazione non pu� essere condivisa. Come questa Suprema
Corte ha anche recentemente avuto occasione di affermare (sen

446

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tenza 20 novembre 1964, n. 2768), allorquando, in tema di accettazione
col beneficio di inventario, sia accertata l'incompletezza dell'inventario
del chiamato, in quanto mancante della riproduzione esatta della consistenza
del patrimonio del defunto, l'inventario stesso non pu� considerarsi
idoneo a fare venire meno la presunzione dell'art. 31, relativa

alla esistenza, in predeterminate percentuali, di gioielli, danaro e mobilia,
ai fini della determinazione del valore imponibile per l'applicazione
della imposta di successione, in quanto il mancato ricorso al criterio
presuntivo, giusta la previsione del 3� comma dello stesso art. 31,
ha per presupposto che l'inventario sia completo, ossia contenga tutte
le tassative indicazioni di cui all'art. 775 c. p. c.

N� la circostanza che l'omessa denuncia, nell'inventario, di beni
appartenenti alla eredit� non sia dovuta a mala fede dell'erede, vale a
rendere l'inventario medesimo idoneo ad escludere il ricorso al criterio
presuntivo, perch� mentre l'art. 494 c. c. richiede la mala fede da parte
dell'erede nella omessa denuncia dei beni appartenenti all'eredit� affinch�
lo stesso decada dal beneficio d'inventario, la legge tributaria sulle
successioni si limita a stabilire che la presunzione relativa alla esistenza
e al valore dei gioielli, del denaro e della mobilia non si applica quando
dall'inventario risulti un valore minore o l'inesistenza assoluta di tali

beni, senza alcuna particolare previsione circa l'ipotesi di omissione
di denuncia dei beni nell'inventario. Ed invero, se il legislatore ha
stabilito una deroga alla applicazione della predetta presunzione di esistenza
di gioielli, denaro e mobilia, nell'eredit�, in ragione della particolare
natura degli inventari contemplati nella norma predetta; redatti
con la osservanza di specifici obblighi e sotto speciali cautele, non vi �
dubbio che tale deroga presupponga la perfezione del documento sia
sotto il profilo formale che sotto quello sostanziale, a nulla rilevando
che ai fini civili l'inventario mantiene la sua efficacia, anche se incompleto
non per mala fede degli interessati.

Quel che interessa, ai fini fiscali, non � gi� la regolamentazione
del beneficio di inventario, sibbene � l'inventario come documento redatto
nel quadro degli incombenti volti a realizzare quel particolare
istituto, che la legge considera quale atto idoneo alla rilevazione della
consistenza dell'asse ereditario, onde sono indifferenti la funzione che
ad esso assegna la legge civile ed i particolari effetti che in quell'istituto
giuridico l'inventario stesso pu� conseguire. In altri termini, la legge
tributaria si richiama all'inventario considerato nella sua tipicit� e perfezione,
e cio� in quanto esso accerti e certifichi la esistenza e l'entit�
di tutti i beni di un patrimonio e non all'inventario imperfetto o incom

pleto, anche se, in determinate condizioni, la legge civile lo considera
valido ed efficace per determinati effetti. Se cos� non fosse, verrebbe
ad essere frustrata la finalit� che la legge ha inteso perseguire allorch�

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 447

ha limitato la prova contraria alla presunzione di cui all'art. 31, cio�
quella di evitare, con l'occultamento della ricchezza, le frodi fiscali.

� quindi sufficiente che sussista obiettivamente la incompletezza
dell'inventario, perch� questo sia inidoneo a determinare la consistenza
nel patrimonio ereditario di gioielli, danaro e mobilia, secondo il pi�
volte citato art. 31 della legge tributaria sulle successioni, anche se le
omissioni, in esso riscontrate, non siano da ascrivere a mala fede degli
eredi. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 aprile 1966, n. 891 -P1�es. Rossano Est.
Azara -P. M. Caccioppoli (conf.) -Ministero Finanze (avv.
Stato Peronaci) c. Soc. Nazionale Cogne (avv. Romanelli).

Imposta di registro -Concessione di derivazione di acqua -Aumenti
legali dei canoni -Tassabilit� -Esclusione.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, tariffa A, art. 46; d. 1. 7 gennaio 1947, n. 24;
1. 21 gennaio 1949, n. 8).
Poich� agli aumenti legali dei canoni di concessione di beni demaniali
� da attribuire una mera funzione di adeguamento monetario,
senza che ne derivi una sostanziale modificazione di alcun elemento del
rapporto, deve ritenersi non dovuta altra imposta di registro, in relazione
ai detti aumenti, per una concessione di derivazione di acqua,
oltre quella all'origine liquidata sul cumulo dei canoni per tutta la
durata della concessione stessa, ai sensi dell'art. 46 della tariffa A
allegata alla legge organica del registro (1).

(Omissis). -Appare opportuno trattare congiuntamente i tre motivi
di ricorso perch� con essi viene, sostanzialmente, prospettata
un'unica questione di diritto.

(1) Con la sentenza in nota (nonch� con la coeva n. 892, e con le precedenti
23 febbraio 1966, n. 566 e 20 luglio 1965, n. 1650, delle quali tutte
si omette la publicazione); la Corte di Cassazione ha confermato l'orientamento
gi� assunto, nella materia in esame, con la sentenza del 15 febbraio
1965, n. 234, in questa Rassegna, con nota di G. ANGELINI RoTA.
Tale indirizzo, peraltro, pur pi� ampiamente ora motivato, non appare
convincente, ed in particolare per due considerazioni essenziali: a) L'aumento
dei canoni, pur se suggerito al legislatore dalla constatazione del
diminuito potere di acquisto della moneta, non costituisce deroga al principio
nominalistico, e, sopratutto, non implica che sia stata data veste
legale al fenomeno della svalutazione, da ritenere contemplato, invero,
quale mero dato di fatto, per una conseguente modificazione, e questa con
rilevanza giuridica, del contenuto economico dei considerati rapporti; b)

448 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La ricorrente Amministrazione deduce, invero:
a) che, per effetto del d. I. C. P. S. 7 gennaio 1947 n. 24 e della

I,.. legge 21 gennaio 1949, n. 8, con gli aumenti dei canoni sarebbe rimasto
non derogato il principio nominalistico della moneta, con corre.

lativa variazione del contenuto economico delle prestazioni del concessionario;

b) che la variazione dei canoni demaniali attuata per legge (ed
implicante una reductio ad aequitatem altrimenti non realizzabile) non
avrebbe natura diversa dalla modificazione del contratto prevista dall'art.
1467 c. c., sul cui corrispettivo va corrisposta l'imposta di registro;

c) che il rapporto non avrebbe potuto ritenersi definitivamente
chiuso, dal momento che la stessa legge lo avrebbe riaperto, determinando
le condizioni, in base alle quali le parti avrebbero potuto dare

o non dare vita ad un nuovo accordo;
d) che le variazioni dei canoni di concessione sarebbero soggette
all'ulteriore tributo di vegistro al pari delle variazioni dei canoni di
locazione, stante l'assimilazione fra gli uni e gli altri, sancita per
effetto del richiamo all'art. 54 della legge di registro ed alle disposizioni
connesse;

e) che a torto la Corte di merito avrebbe escluso che, per effetto
delle disposizioni del d. l. C. P. S. 7 gennaio 1947, n. 24 e della legge
21 gennaio 1949 n. 8, fosse intervenuto un nuovo acco1do fra la concessionaria
Societ� e l'Amministrazione, senza considerare che i canoni
per derivazione di acque pubbliche sono sempre determinati dalla
legge, e l'elemento intenzionale si rinviene, da un lato, nella concessione
effettuata dall'Amministrazione, e, dall'altro, nella accettazione
da presumersi per effetto del pagamento di canone. Detto canone -si
soggiunge -nonostante il suo ammontare sia fissato dalla legge, non
ha carattere di tributo, ma rappresenta il corrispettivo di utilit� economica
per il concessionario.

Tali doglianze vanno disattese per le seguenti considerazioni.
Come � dato rilevare dalla premessa del decreto 7 gennaio 1947,

n. 24 e dalla relazione ministeriale alla legge 21 gennaio 1949, n. 8,
gli aumenti dei canoni stabiliti dai sopra citati provvedimenti legislativi
furono determinati soltanto dalla necessit� di adeguare le entrate de-
tale modificazione, in quanto, ed appunto, giuridicamente rilevante, ed attinente
al contenuto delle stesse convenzioni, comporta il superamento del
rilievo, che si legge nella sentenza in nota, circa l'esaurimento del rapporto
d'imposta, ed impone che sia autonomamente valutata, anche ai fini
tributari, la nuova situazione economico-giuridica, e ci� anche ai sensi
dell'art. 63 della legge del registro, considerandosi il rapporto di concessione
confermato, sia pure ex lege, contro un corrispettivo maggiore, sul
quale dovrebbe pertanto, ed in ogni caso, :ritenersi dovuta la corrispondente
imposta.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 449

maniali, senza incidere sulla sostanza economica delle relative concessioni.

Ora l'applicazione della imposta di registro nel corso del contratto
di concessione della derivazione di acqua pubblica esige che si sia
verificata una variazione delle originarie prestazioni del contratto medesimo,
mentre, nella ipotesi di rivalutazione dei canoni, questo evento
non si verifica, in quanto la rivalutazione importa non un aumento
reale, bensi un aggiornamento meramente nominale dei canoni divenuti
inadeguati in conseguenza del mutato potere di acquisto della
moneta.

In siffatta ipotesi, il nuovo ammontare dei canoni rappresenta soltanto
una diversa espressione numerica dello stesso valore della originaria
prestazione, in guisa da far restare inalterato l'equilibrio economico
del rapporto di concessione.

Discende che, una volta percepita l'imposta di registro su un contratto
di concessione di derivazione di acqua, commisurandola al cumulo
dei canoni stabiliti per la durata della concessione, non � dovuta
altra imposta sull'aumento dei canoni disposto con i gi� menzionati
provvedimenti legislativi di adeguamento dei canoni medesimi.

N� vale obiettare che, per i contratti in parola, in conseguenza

dell'au:nento ex lege dei ripetuti canoni, sia intervenuto un nuovo

accordo tra le parti e che quindi, applicando le norme regolatrici del

regime fiscale dei contratti di locazione, debba farsi luogo ad una

nuova registrazione.

Infatti, la questione, circa l'applicabilit�, ai contratti di concessione

di derivazione di acque pubbliche, delle norme regolatrici delle imposte

di registro sulle locazioni, va risolta in senso negativo perch� la fun

zione di mero adeguamento monetario ravvisata -come gi� si �

detto -negli aumenti legali dei canoni, di cui trattasi, esclude, di per

s�, che gli aumenti stessi abbiano potuto dar luogo alla costituzione
� di un nuovo rapporto giuridico assoggettabile alla legge di registro.
La questione giuridica, di cui trattasi, � stata gi� altre volte risolta
nei sensi sopraindicati da questa Suprema Corte (v. tra le altre, sent.

n. 1650 del 20 luglio 1965 -Amministrazione Finanze c. Soc. Edison;
n. 234 del 15 febbraio 1965 -Amministrazione Finanze c. Soc. Trentina
Elettricit�) e non vi � alcun plausibile motivo per mutare siffatto indirizzo
giurisprudenziale.
Concludendo, il presupposto fondamentale per l'applicazione della
imposta di registro, nel corso della esecuzione di un contratto di concessione
di una derivazione di acqua pubblica, � che sia intervenuta
medio tempore una nuova effettiva variazione nella sostanza delle originarie
prestazioni contrattuali, variazione che non � dato riscontrare
nella specie. -(Omissis).

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE
PUBBLICHE, APPALTI E FORNITURE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 18 maggio 1965, n. 956 -Pres. Boccia
-Est. Felicetti -Berti (avv. Saggese) c. Provincia di Napoli
(avv. Del Pozzo e Florio) e Cassa per il Mezzogiorno (avv. Stato
Tracanna).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Supplente -Volont� dichiarata
di non voler subentrare all'appaltatore -Procedimento, nei suoi
confronti di risoluzione in danno -Inapplicabilit� -Possibilit� per
la p. a. di rescindere il contratto -Sussiste.

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Supplente -Unicit� dell'obbligazione
dell'appaltatore e del supplente -Figura giuridica del supplente
-Obbligato principale -Inadempimento -Danni -Possibilit�
di calcolarli nella somma dovuta dall'appaltatore alla p. a.
(reg. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 9 e 27; 1. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 340).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Appalto stipulato dalla Cassa del
Mezzogiorno -Richiamo, ai sensi dell'art. 8 della legge istitutiva
della Cassa, del Capitolato Generale LL. PP. -Sua natura normativa.

(1. 10 agosto 1950, n. 646, art. 8).
In materia di appalto di opere pubbliche, regolata principalmente
dalle norme speciali contenute nella legge sui lavori pubblici, il procedimento
per la cosidetta risoluzione in danno prevista dall'art. 27 del
regolamento 25 maggio 1895, n. 350, non ha ragione di essere di fronte
alla dichiarata volont� del supplente di non volere subentrare all'appaltatore
principale ai sensi dell'art. 9 del Capitolato Generale LL.PP.
1895 (abrogato d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063), applicandosi, in tal
caso, il disposto dell'art. 340 della l. 20 marzo 1865, n. 2248 che facultizza
l'Amministrazione a rescindere il contratto (1).

(1-3) La sentenza in esame offre lo spunto ad alcune interessanti considerazioni,
di carattere generale e di carattere particolare, nella materia
dei pubblici appalti.

1) � ,interessante ed, a mia scienza, nuova la netta distinzione in campo
intel"pretativo, operata con la prima massima, tra il ben noto e forse al

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS� IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 451

Verificandosi una delle Circostanze previste dall'abrogato art. 9 del
Capitolato Generale LL. PP. 1895 (morte, fallimento o impedimento
assoluto dell'appaltatore), il supplente diviene il principale obbligato
in forza deila unicit� dell'obbligazione assunta insieme con l'appaltatore:
la gestione del supplente costituisce immediata continuazione di
quella dell'appaitatore originario, con la conseguenza che devono essere
conteggiate nel quantum dovuto dalla Amministrazione le somme che
questa ha accertato come importo dei danni causati dall'inadempimento
del supplente all'obbligo di proseguire i lavori (2).

Allorch� il Capitolato Generale LL. PP. sia applicato negli appalti
stipulati dalla Cassa per il Mezzogiorno, il Capitolato stesso conserva
la sua natura normativa, in forza dell'art. 8, ultimo comma della legge
istitutiva della Cassa stessa (3).

(Omissis). -Con il secondo motivo si denuncia la violazione degli
artt. 1454 e.e., 340 della 1. 20 marzo 1865, n. 2248, 27 e 28 del regolamento
25 maggio 1895, n. 350, deducendosi che la Corte di merito
avrebbe dovuto ritenere inefficace la risoluzione in via amministrativa
del contratto di appalto per inosservanza sia delle forme previste dal
codice civile per la risoluzione contrattuale di diritto (termine minimo
di quindici giorni per l'adempimento, diffida ad adempiere), sia delle
forme speciali per i pubblici appalti.

Anche queste censure sono infondate.

Esattamente la Corte di merito ha ritenuto che -di fronte alla
dichiarata volont� dell'appaltatore supplente di non voler assumere la
continuazione dei lavori a seguito del fallimento dell'appaltatore principale
-l'Amministrazione potesse procedere alla risoluzione del
contratto.

Invero, il ri:i�erimento del ricorrente all'art. 1454 e.e. � inopportuno
sia perch� fo. materia di appalto di opere pubbliche sulle norme
del diritto comune prevalgono le norme speciali contenute nella legge

quanto macchinoso procedimento per la cosi detta risoluzione in danno prevista
dall'art. 27 del regolamento 25 mag.gio 1895, n. 350 (che comporta
relazione, contestazione di addebiti, termine per le difese, ecc.) e la facolt�
attribuita in via generale alla Amministrazione dall'art. 340 della legge
sui LL.PP. di rescindere unilateralmente il contratto d'appalto nei casi di
accertata inadempienza dell'appaltatore.

Secondo il principio accolto dalla Corte Suprema, la norma del regolamento
non � sempre in funzione strumentale della norma di legge, potendosi
dal procedimento previsto dalla prima prescindere nei casi nei quali
non si tratti di accertare deficienze esecutive da contestare all'appaltatore,
ma questi rifiuti di adempiere al contratto di appalto.

� una precisazione utile dell'ambito di applicazione delle due norme,
che appare giusta e che evita inutili e lunghe procedure per risolvere situ.azioni
di conclamata ed accertata inadempienza.

452 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sui Lavori Pubblici e successive modificazioni sia perch�, come questa
Corte suprema ha altre volte rilevato, la dichiarazione scritta di non
voler adempiere equivale (nello stesso ambito del diritto comune) ad
inadempimento e d� luogo alla risoluzione del contratto senza necessit�
di costituzione in mora e di concessione di un termine per l'adempimento
(v. sent. n. 2858 del 1962; n. 2064 del 1959; n. 2752 del 1954).

Non meno inconferente � il riferimento alle disposizioni degli articoli
27 e 28 del regolamento 25 maggio 1895, n. 350.

Mentre, infatti, l'art. 28 � fuori questione in quanto tale norma si
riferisce all'ipotesi di ritardo nell'esecuzione dei lavori, il procedimento
previsto dall'art. 27 -tendente all'accertamento ed alla contestazione
delle deficienze e difetti delle opere pubbliche appaltate -�
applicabile, come pure esattamente � stato ritenuto dalla Corte di
merito, quando i lavori sono in corso e l'appaltatore si rende colpevole
di grave negligenza e inadempienza nell'esecuzione.

Ma un tale provvedimento non ha ragione di essere di essere di
fronte alla dichiarata volont� del supplente di non assumere i lavori,
ossia di non volere subentrare all'appaltatore principale a sensi dello
art. 9 del capitolato generale dei LL. PP. del 1895. In questo caso non
vi sono deficienze esecutive, vizi e difetti da accertare e contestare con
il procedimento previsto dal citato art. 27 del regolamento n. 350 del
1895; non v'� che da prendere atto del rifiuto esplicito del supplente
ad adempiere al contratto d'appalto. A tale situazione non pu� non
corrispondere -senza limitazioni di sorta -il diritto di auto-tutela
della pubblica amministrazione consistente, per il disposto dell'art. 340
della legge generale sulle opere pubbliche 20 marzo 1865 ali. 7, nella
potest� di risolvere unilateralmente il contratto quando l'appaltatore
(e, naturalmente, il supplente) �si renda colpevole di frode, di grave
negligenza e contravvenga agli obblighi ed alle condizioni stipulate �.

Con il terzo motivo � stata denunciata la violazione degli artt. 2697

c. c., 115, 116, 277, 345 c. p. c. Con esso si censura la statuizione dei
giudici di appello per quanto concerne la condanna al risarcimento
2) La seconda massima pervi�ene anch'essa ad una puntualizzazione del

l'istituto della supplenza nell'appalto pubblico, abrogato con il nuovo

Capitolato Generale del 1962 ma che, ovviamente, trova ancora larga sfera

di applicazione nella esecuzione dei contratti preesistenti.

Nei riguardi della gestione del supplente, la Cassazione ha confermato

la esattezza della opinione accolta dalla dottrina circa la unitariet� della

gestione stessa, come continuazione immediata di quella dell'appaltatore

originario, sicch� l'Amministrazione si trova nei di lui confronti nella stessa

condizione in cui si trovava d fronte all'appaltatore originario (cfr. CtAN

FLONE, L'appalto di opere pubbliche, Milano, 1950, 518).

Questa unitariet� di gestione aveva il suo riscontro teorico nella iden

tificazione, nel rapporto di supplenza, di una unica obbligazione, assunta

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 453

del danno conseguente alla risoluzione del contratto; ed il ricorrente
fa rilevare che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di merito,
non sussisterebbero in atti prove idonee circa l'esperimento di una
seconda gara di appalto n� prove sufficienti in ordine al quantum dei
danni stessi, liquidati nella misura indicata dalla Commissione Provinciale
senza motivazione specifica.

In relazione a tale censura � da osservare che, se � vero che la
sentenza impugnata non contiene una particolare motivazione in ordine
al quantum dei danni liquidati, non � men vero che l'ammontare di essi,
determinato dall'Amministrazione Provinciale sin dal primo grado nella
loro misura e con riferimento ad apposita e particolareggiata documentazione,
non risulta essere stata posto in contestazione da alcuna
delle parti. Sicch� il giudice di appello -chiamato a giudicare giusta
alligata et probata nonch� in base alle ammissioni delle parti stesse,
ha evidentemente inteso liquidare ed ha liquidato un quantum incontroverso
e documentato, in ordine al quale non gli veniva prospettata
alcuna questione.

Non � quindi consentito al ricorrente di sollevare in questa sede
di legittimit� quelle contestazioni in linea di fatto che non ritenne di
sollevare davanti ai giudici del merito. Tanto meno gli � consentito
di discutere in questa sede le prove documentali esistenti in atti circa
l'entit� dei danni arrecati dal suo inadempimento. Con il quarto mezzo
� stata denunciata la violazione degli artt. 1227 e.e. e 277 in relazione
all'art. 360, nn. 3 e 5 c.p.c. Con esso si lamenta, in sostanza, un preteso
difetto di motivazione in ordine all'eccezione d'irrisarcibilit� del danno,
ch'era stato prospettata sotto il profilo che l'Amministrazione Provinciale
avrebbe potuto evitare ogni detrimento patrimoniale qualora non
avesse rifiutata l'offerta di certa e Cooperativa Guglianese., di continuare
essa i lavori rifiutati dal Berti e se avesse invitato quella Cooperativa
alla successiva gara.

Ma a parte il rilievo che la Corte di merito non era tenuta a
motivare ex professo su tale deduzione irritualmente prospettata solo

cumulativamente dall'appaltatore e dal supplente nei confronti della sta

zione appaltante, obbligazione che �� pura e semplice per l'appaltatore e

condizionale per il supplente (cfr. della stessa III Sez. della Cass., 11 mar

zo 1950, n. 821).

L'Amministrazione, per la liquidazione e la chiusura dell'appalto ha

rapporti solo col supplente, al quale spetta esclusivamente la legittimazione

sostanziale e formale rispetto a tutti i rapporti determinati dal contratto

di appalto e fino alla totale liquidazione dello stesso (cfr. la risoluzione

della Corte dei conti 26 ottobre 1953, n. 471, Riv Corte Conti, 1954, II, 2,

la quale ha affermato che si deve p�rocedere ad unica liquidazione nei con

fronti del supplente, e non a distinte e separate liquidazioni, per i lavori

eseguiti dall'appaltatore originario e per quelli eseguiti dal supplente).

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 455

all'opportunit� delle determinazioni prese dalla P. A., nella situazione
ipotizzata, circa la continuazione dei lavori appaltati ed i mezzi per
addivenirvi.

Tutto ci� costi~uisce ostacolo insormontabile per l'applicabilit� dell'art.
1227 e.e. giacch� questo presuppone la condotta colpevole del
danneggiato in concorso con il fatto dell'autore del danno e non pu�
certo identificarsi con la colpa -sia pur sotto l'aspetto d'inosservanza
dell'ordinaria diligenza -il mero uso di facolt� legittime e di potere
discrezionale da parte della P. A.

Con il quinto motivo, infine, il Berti lamenta di essere stato condannato
al pagamento delle spese processuali pur non potendo egli
essere ritenuto soccombente nei confronti dell'A. P., data la cessazione
della materia del contendere per la compensazione con il credito Di
Martino; n� nei; confronti della Compagnia Tirrena e della Cassa per
il Mezzogiorno, giacch� queste non avevano formulato alcuna domanda
contro di lui.

Anche tale censura � infondata, giacch� il giudice del merito ha
-. come doveva -valutato la soccombenza in relazione all'esito
finale della lite ed il Berti era indubbiamente soccombente non solo
nei confronti dell'A. P. ma anche nei confronti della Cassa per il
Mezzogiorno, intervenuta volontariamente e gi� condannata alle spese
in primo grado.

Furono, infatti, disattese tutte le richieste del Berti, il quale affiancandosi
al fallimento Di Martino -aveva resistito all'appello
dell'A. P. che fu, invece, accolto; e se fu d~chiarata la cessazione della
materia del contendere nei confronti tra il Berti, l'A. P. e la societ�
Tirrena, nonostante l'accertamento e la declaratoria dell'inadempimento
del Berti stesso e della conseguente responsabilit� per danni ci�
avvenne -come la Corte d~ merito non ha mancato di avvertire solo
in quanto le parti vittoriose nella domanda principale (A. P. e
Cassa del Mezzogiorno) restavano soddisfatte di ogni loro avere con
il trattenerne l'importo su quanto dovuto per le opere compiute in
appalto.

In tale situazione non pu� dirsi violato il prilncipio della soccombenza.

Pass~mdo all'esame del ricorso proposto dal fallimento Di Martino,
si osserva che con il primo mezzo la curatela ha denunciato la violazione
dell'art. 9 del Capitolo Generale 28 maggio 1895, degli artt. 81 e
56 della legge fallimentare, delle norme sull'intepretazione dei contratti
e dell'art. 12 delle preleggi, sostenendo che, in caso di subingresso dell'appaltatore
supplente nell'esecuzione di un contratto di appalto di
opere pubbliche, senza tuttavia ch'egli assuma concretamente la conti

456

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nuazione dei lavori, non � ammissibile una compensazione tra eventuali
crediti dell'appaltatore cessato ed eventuali debiti del supplente.

La Corte di merito avrebbe quindi errato nel compensare il debito
del Berti -quale appaltatore supplente -per il danno causato dalla
mancata assunzione dei lavori, con il credito dell'appaltatore principale
Di Martino per i lavori gi� eseguiti in luogo di disporre il pagamento
di tali crediti in favore del fallimento del Di Martino medesimo.

Si ricollega, a questo primo, il terzo mezzo dello stesso ricorso, con
il quale � stata denunciata la violazione degli artt. 112, 132, 272, addebitandosi
ai giudici del merito l'omessa pronuncia sulla questione dell'autonomia
della responsabilit� dell'appaltatore principale rispetto a
quella del supplente.

In ordilne a tali censure la Corte osserva :

Dev'essere anzitutto respinta l'eccezione dell'A. P. resistente la
quale ha dedotto che, non trattandosi nella specie di appalto stipulato
da un'Amministrazione dello Stato, il Capitolato Generale avrebbe valore
meramente contrattuale e non normativo onde le censure proposte,
essendo attinenti all'interpretazione di un contratto, riguarderebbero
accertamenti di merito non sindacabili in sede di legittimit�.

Tale eccezione prescinde dal considerare che nella specie si tratta
di appalto di opere pubbliche stipulato da un pubblico ente (1'A. P. di
Napoli) per affidamento avutone dalla Cassa per il Mezzogiorno. Or
questa Corte Suprema ha avuto occasione di rilevare che, per l'art. 8
della legge n. 646 del 1950, non solo gli appalti stipulati direttamente
dalla Cassa per il Mezzogiorno ma anche quelli stipulati dagli enti
pubblici affidatarii o concessionari sono considerati alla stessa stregua
di quelli st~ulati dallo Stato.

Non pu�, pertanto, opporsi in questi ultimi casi il valore contrat

tuale delle norme del Capitolato generale di appalti approvato con

d. m. 28 maggio 1895, il quale conserva invece il suo valore e la sua
efficacia normativa (v. sent. n. 67 del 1963, n. 2219 del 1958).
Deve inoltre osservarsi che questa Corte Suprema, esaminando la
portata dell'ormai abrogato art. 9 del predetto Capitolato Generale,
ha pure avuto occasione di rilevare che la designazione, ivi prevista,
di un supplente da parte dell'appaltatore di opere pubbliche e la costituzione
di questo ultimo nell'atto formale di appalto poneva in essere
una situazione giuridica per la quale, in caso di morte, fallimento o
altro impedimento assoluto dell'appaltatore, il supplente (salvo il diritto
della Amministrazione al recesso unilaterale) diveniva il principale
obbligato in forza dell'unicit� della convenzione interceduta fra l'A.
da un lato e l'appaltatore e il supplente dell'altro ed in forza della
unicit� dell'obbligazione assunta cumulativamente da questi ultimi nei

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 457

confronti della stazione appaltante, in forma condizionale per il supplente
(v. sent. n. 821 del 1940).

Tali principi trovavano il loro fondamento nel testo dell'art. 9
in discorso, il quale disponeva tra l'altro che la gestione del supplente,
qualora l'A. non avesse creduto di sciogliersi dal contratto, aveva luogo
senza bisogno di consegna o altro atto fuorch� una dichiarazione della

A. ed era considerata come immediata continuazione di quella dell'appaltatore
primitivo, perci� garantita dalla medesima cauzione, e statuiva
altresl che, verificandosi la morte o il fallimento o altro assoluto
impedimento dell'appaltatore, tutti indistintamente i pagamenti, fino
alla definizione e completa liquidazione dell'appalto, compresi quelli
gi� disposti ma eventualmente non riscossi dall'appaltatore, dovessero
essere fatti al supplente dopo l'assunzione dei lavori da parte di lui.
Non pare possa dubitarsi che, secondo il sistema normativo ora
cennato, verificandosi uno dei casi previsti dal citato art. 9 quarto
comma del Capitolato Generale 28 maggio 1895 il supplente, a seguito
della dichiarazione dell'A., subentrava automaticamente ed ipso iure
(ossia indipendentemente da qualunque sua accettazione e per solo
effetto dell'originario suo intervento nel contratto di appalto) nella
posizione giuridica dell'appaltatore, assumendo la figura di contraente
diretto verso la P. A. responsabile dell'intera opera senza distinzione
nei riguardi della parte gi� eseguita. E dalla rilevata unicit� della convenzione
originaria e del rapporto che ne deriva (salvo, beninteso, i
rapporti interni tra il supplente e l'appaltatore) discendeva altresl il
carattere unitario della gestione deH'appaito assunta dal supplente ipso
iure nella sua completa interezza anche se in fase di chiusura o di
collaudo, come se fin dall'inizio egli fosse stato l'unico appaltatore
dell'opera.

Con tali effetti giuridici non � conciliabile la figura di una obbligazione
(e di una responsabilit�) del supplente autonoma rispetto a
quella dell'appaltatore principale. Non �, quindi, attendibile la tesi del
ricorrente secondo il quale il supplente nell'appalto di opere pubbliche
avrebbe avuto una funzione meramente strumentale di esazione, mentre
si sarebbero dovuti tenere distinte le partite di credito dell'appaltatore
cessato da quello del supplente, tanto che le prime non avrebbero
dovuto essere pagate a quest'ultimo se non subentrato effettivamente.

Tutto ci� � in contrasto con i sopra cennati principi dell'unicit�
del rapporto e della gestione, i quali importavano da un lato la continuazione
automatica collegata soltanto alla dichiarazione di volont�
dell'A. e non anche del supplente del rapporto medesimo in testa a
questo ultimo senza bisogno di nuova consegna, con la garanzia della
cauzione originaria e senza soluzione di continuit�, determinando l'inve

458

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stitura ope legis del supplente stesso nella titolarit� dell'appalto indipendentemente
da ogni sua accettazione e materiale prosecuzione dei
lavori; ed implicavano dall'altra il permanere delle eventuali responsabilit�
sia dell'appaltatore che del supplente come responsabilit� unica
e insuscettibile -nei rapporti con l'A. appaltante -di distinzione
sia dal punto di vista giuridico che da quello contabile.

Esattamente pertanto la Corte di merito, attenendosi sostanzialmente
a questi principi anche se con riferimento non del tutto perspicuo
ad una � minore responsabilit� dell'appaltatore rispetto a quella del
supplente �, ha ritenuto non gi� compensabili (in senso prqprio), ma
scomputabili da quantum dovuto dall'A. all'appaltatore le somme che
ha accertato essere l'importo dei danni causati dall'inadempimento del
supplente all'obbligo di proseguire materialmente i lavori appaltati. In
tal modo la Corte ha per l'appunto considerato i crediti dell'appaltatore
ed il debito derivante dall'inesecuzione dell'obbligazione dal supplente
sotto l'indicato profilo unitario, e statuendo la conseguenza che l'A.
potesse rivalersi sui primi non � incorsa negli errori giuridici che le
sono stati addebitati ed ha implicitamente respinto la tesi dell'autonomia
delle due responsabilit�.

Con il secondo mezzo -del quale qui si tratta in luogo del terzo
gi� esaminato -� stata denunciata la mancata applicazione di un
preteso ius superveniens costituito dal d. 16 luglio 1962, n. 1063 che
ha abolito l'istituto della supplenza.

Tale censura non ha ragione di essere, giacch� l'invocato decreto
abolitivo dell'istituto della supplenza � una norma giuridica di natura
sostanziale cui -in mancanza di espressa disposizione contraria -non
pu� sotto alcun aspetto atribuirsi efficacia retroattiva.

Essa non pu�, quindi, spiegare alcun effetto giuridico sui contratti
di appalto stipulati in base al precedente capitolato generale del 1895,
e non pu� certo togliere vigore ai diritti legittimamente quesiti sotto
l'impero di tale precedente disciplina normativa. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 10 gennaio 1966, n. 178 -Pres. Fibbi
-Est. Cesaroni -P. M. Pedace (conf.). Ghisolfi e Berrone (avv.
Oriani, Dandano e Cappa) c. Ministero Finanze (avv. Stato Gargiulo)
e Pagliano.

Impugnazione -Causa inscindibile -Notificazione ad Amministra

zione dello Stato -Nullit� -Irrilevanza -Integrazione del contrad

dittorio.

(r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11; 1. 25 novembre 1958, n. 260, art. 1;
c. p. c., art. 331).

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 459

Acque pubbliche ed elettricit� -Questioni sulla natura pubblica o privata
delle acque -Premessa necessaria per la decisione della causa
-Competenza.

(r. d. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140).
Acque pubbliche ed elettricit� -Opposizione ad ingiunzione che investa
la natura e la portata della pretesa amministrativa -Competenza
funzionale del Tribunale delle Acque -Prevalenza.

(r. d. 14 aprile 1910, n. 639; r. d. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140).
Ingiunzione -Ingiunzione Fiscale -Natura giuridica -Opposizione Posizione
processuale delle parti -Competenza giurisdizionale
dell'autorit� giudiZiaria -Contenuto e limiti.

(r. d. 14 aprile 1910, n. 639, r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 144 e 145).
NeU'impugnazione in causa inscindibile la nullit� della notificazione
(non eseguita presso l'Avvocatura dello Stato) � irrilevante, dovendo
il giudice disporre l'integrazione del contraddittorio a norma
dell'art. 331 c.p.c. (1).

Quando la questione relativa alla natura demaniale delle acque si
presenti come premessa necessaria per la decisione di altre questioni,
cosicch� la causa importi, per la sua decisione, che, con cognizione principale,
sia risolta la controversia sulla natura pubblica o privata delle
acque in contestazione, l'intera causa � di competenza del Tribunale
regionale delle acque pubbliche che, ove accerti il carattere demaniale
delle acque, deve pronunciarsi anche sulle conseguenze giuridiche di
tale accertamento (2).

Quando l'opposizione all'ingiunzione di cui al r.d. 14 aprile 1910,

n. 639 investe la natura e la portata della pretesa amministrativa la
competenza funzionale del Tribunale delle acque prevale su quella del
giudice del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso l'ingiunzione.
L'ingiunzione fiscale, disciplinata dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639 e
dal r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269 e fondata sul potere di autoaccerta

(1-4) Nullit� insanabile dell'impugnazione e integrazione del contradditorio.

I. -Con sentenza 9 dicembre 1950, n. 2698 (Foro Padano, 1951, I, 131)
la Corte di Cassazione escluse la possibilit� di disporre l'integrazione del
contraddittorio, ai sensi dell'art. 331 c. p. c., nei confronti del litiscon

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

460

mento della P.A., costituisce un vero e proprio atto amministrativo,
munito di forza propria indipendentemente dal visto di vidimazione
del Pretore e non assimilabile all'ingiunzione di pagamento prevista
dagli artt. 633 e seguenti c.p.c. L'opposizione giudiziaria, a differenza
di quella prevista dall'art. 645 c.p.c., instaura un ordinario procedimento
di cognizione nel quale l'opponente assume la veste di attore e
l'Amministrazione quella di convenuta. Per il principio fondamentale
sancito dall'art. 4 della l. 20 mm�zo 1865, n. 2248, ali. E, l'autorit� giudiziaria
non pu� revocare o annullare l'ingiunzione, ma solo dichiararne
la illegittimit� e, di conseguenza, disapplicarla (4).

(Omissis). -� da rilevare preliminarmente che l'eccezione di nullit�
della istanza di regolamento, perch� notificata all'Amministrazione
delle finanze presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, anzi-

sorte al quale l'atto di impugnazione sia stato invalidamente notificato.

� La necessit� dell'integrazione del giudizio nel processo di gravame -mo

tivava la Corte -si pu� concepire solo quando contro la parte (che,

per la inscindibilit� della causa, deve essere presente in giudizio) non �

stata proposta l'impugnazione, mentre, se la impugnazione � stata pro

posta, ma la notifica di essa � nulla, allora, estintosi it diritto di proporre

ulteriormente il gravame e passata in giudicato la sentenza nei confronti

della parte che doveva essere chiamata in giudizio, non vi ha ulteriore

possibilit� di conservare validi effetti al processo di gravame cos� instau

rato; ci� perch� la preclusione che si opera, per effetto del giudicato, su di

una questione, impedisce il riesame, per !il nesso della inscindibilit�, sulle

altre questioni per le quali vi sarebbe una valida impugnazione e quindi

mancando il necessario presupposto per la nuova decisione, ne consegue la

improcedibilit� dell'intero processo di gravame �.

La decisione, per�, criticamente commentata in dottrina, costituisce
l'unica eccezione di un orientamento giurisprudenziale che, a partire dalla
sentenza 27 luglio 1938, n. 2971 (Foro it., 1939, I, 304), si � consolidato nel
ritenere irrilevante, in ipotesi di causa inscindibile, la nullit� della notificazione
ad uno dei litisconsorti (Cass., 6 maggio 1965, n. 834, Foro it.,
1965, I. 967; 19 giugno 1964, n. 1588, Giust. civ., 1964, I, 1998; 19 feb

braio 1964, n. 375, Foro it., Mass., 1964, 91; Sez. Un., 27 dicembre 1963, ill

n. 3233, Giust. civ., 1964, I, 265; 17 maggio 1962, n. 1123, Foro it., Mass.,
1962, 348; 31 ottobre 1961, n. 2516, ivi, 1961, 666; 21 gennaio 1961, n. 87,
Foro it., 1961, I, 1161; 5 marzo 1959, n. 629, Giur. it., 1959, I, 1, 520; 12 agosto
1957, n. 3394, Foro it., Mass., 1957, 659; 8 agosto 1957, n. 3369, Giust. civ.,
1958, 1, 98; Sez. Un., 18 ottobre 1954, n. 3851, Giust. civ., 1954, 2561; 16 ottobre
1954, n. 3762, Foro it., Mass., 1954, 751; 2 ottobre 1954, n. 3214, Giust.
civ., 1955, 1, 6; Sez. Un., 16 marzo 1954, n. 757, Foro amm., 1954, II, 1, 135;
4 luglio 1953, n. 2096, Riv. leg. fi,sc., 1953, 1110; Sez. Un., 24 giugno 1953,
n. 1925, Giust. civ., 1953, 2125; Sez. Un., 7 marzo 1953, n. 572, ibidem, 826;

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 461

ch� presso l'Avvocatura .generale dello Stato in Roma, deve essere
respinta, dato che l'istanza stessa era stata validamente notificata in
data 28 gennaio 1964 alle altre parti Maria e Rosa Pagliano.

Nelle cause inscindibili, infatti (nella specie, questione di competenza)
�per la tempestivit� dell'impugnazione � sufficiente che questa
sia notificata a taluna delle parti, di guisa che le altre notificazioni,
anche se fatte. oltre detto termine, assumono il carattere di atti integrativi
del contraddittorio (Cass. 12 luglio 1960, n. 18'84). Avendo, quindi,
i ricorrenti ottemperato nel termine indicato nella Ordinanza del 3 set-

Sez. Un., 25 febbraio 1948, n. 295, Foro it., 1949, I, 46; 31 luglio 1947, n. 1337,
ivi, 1948, I, 102, ed ivi richiamo ad altre precedenti; v. pure Relazione
Avvocatura Stato, 1956-1960, II, 699-700).

Il principio, riaffermato con la sentenza in rassegna, sembra, tuttavia
suscettibile� di �critica.

e Nelle cause inscindibHi -osserva, nella specie, la Corte -per la
tempestivit� dell'impugnazione � sufficiente che questa sia notificata a
taluna delle parti, di guisa che le altre notificazioni, anche� se fatte oltre
detto termine, assumono il carattere di atti integrativi del contraddittorio�.
Tale principio, per�, gi� altre volte affermato (Cass., 12 luglio 1960, n. 1884,
Foro it., Mass., 1960, 412; 28 ottobre 1959, n. 3162, Giust civ., 1960, I, 535)
� applicabile in difetto di notifica nei termini (ed � con riguardo alla
tempestivit�. dell'impugnazione che il principio risulta, in effetti, formulato),
mentre non sembra possa utilmente invocarsi quando la notifica,
tempestivamente eseguita, sia viziata da nullit� (ipotesi per la quale, invece,
il problema si pone in termini di validit�. dell'impugnazione). L'art. 331

c. P� c., di cui il principio vuol essere un'applicazione, prevede, infatti, l'integrazitme
del contraddittorio quando la sentenza � non � stata impugnata
nei confronti di tutte � �1e parti, ipotesi certamente diversa da quella in cui
la� decisione sia impugnata con atto invalidamente notificato : in questo
caso assum:e infatti rilievo l'art. 291 c.p.c., applicabile anche in sede di
impugnaz>ione (Cass., 10 marzo 1964, n. 518, Giust. civ., 1964, I. 958; 24 gennaio
1964, n. 171, ivi, 1965, 284;13 ottobre 1962, n. 2983, Foro it., Mass.,
1962, 840; 7 marzo 1956, n. 669, Giur. it., 1956, I, 1, 1120) e, quindi, il giudice
non deve disporre l'integrazione del contraddittorio ma semplicemente,
e secondo una valutazione a differenti criteri ispirata, fissare un
termine per la Tinnovazione della notifica (cfr. invece, in cause fra parti
private, Cass., 28 aprile 1958, n. 1390, Foro it., Mass., 1958, 285; 1 luglio
1957; n. 2540, ivi, 1957, 508). Se poi si esclude l'~pplicabilit� dell'art. 291
c. p. c. al giudizio di impugnazione, o quantomeno al ricorso per cassazione,
secondo un orientamento opposto a quello sopra ricordato (Cass.,
16 gennaio 1965, n. 92, Foro it., 1965, I, 217; 16 marzo 1963, n. 662, ivi,
1963, I, 1764), non pu� lo stesso risultato conseguirsi, e nelle stesse forme
della rinnovazione, ricorrendo, pur nel difetto dei necessari presupposti,
all'art. 331 c. p. c.
Con riguardo a tale impostazione del problema, e nel rilievo che la
rinnovazione della notifica, per ipotesi ammissibile, non � comunque con

462 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tembre 1964 alla notifica della istanza all'Amministrazione delle finanze
presso l'Avvocatura generale dello Stato in Roma, realizzando l'effetto
di rendere integro il contraddittorio, perde ogni rilevanza la nullit�
della precedente notifica. :~

Nel merito, l'istanza di regolamento deve ritenersi infondata.

I ricorrenti non contestano, stante i termini della controversia, che
la questione relativa alla natura demaniale del torrente Gottola, si pre�
senti come premessa necessaria per la decisione delle altre questioni
prospettate, ma sostengono che per le decisioni delle controversie giudiziali
riguardanti le entrate patrimoniali dello Stato e i proventi del
demanio pubblico, resta ferma la competenza prevista e disposta dal-

sentita quando la nullit� della notifica, determinando la invalidit� dell'impugnazione,
sia insanabile, si evidenzia fa inesattezza del principio
riaffermato con la decisione in rassegna: principio con il quale, applicandosi
l'art. 331 c.p.c. alla diversa ipotesi disciplinata dall'art. 291 c.p.c., si elude, -:~
in effetti, la impossibilit� di adottare la procedura in quest'ultima disposizione
prevista.

Non � dubbio, invero, che in ipotesi di nullit� non insanabile della

I,;;

I
I
.
notifica (quando cio� pu� essere disposta la rinnovazione) � con il ricorso ,.
all'art. 291 c. p. c., e non certamente applicando l'art. 331 c. p. c., che la
' questione va risolta (Cass., 7 settembre 1957, n. 3462, Giust civ., 1957, I,
2092) e ci� a prescindere dalla scindibilitd o meno delle cause; non si vede

quindi perch�, per il solo fatto che l'impugnazione sia rivolta contro un'Am

ministrazione dello Stato, si che una eventuale nullit� della notifica (non

eseguita presso l'Avvocatura dello Stato) non sia suscettibile di sanatoria, m
possa a tale impossibi:lit� di sanatoria e, di conseguenza, alla inammissi

I II bilit� di una rinnovazione ovviarsi discorrendosi in termini di �integrazione
del contraddittorio � e ritenendosi ricorrenti i presupposti per l'applicazione
dell'art. 331 c. p. c., l� dove si tratterebbe solo, se fosse possibile,
di fissare un termine per la rinnovazione della notifica.

N� pu� dirsi, del resto, che si faccia solo questione di termini, perch�,
a parte il fatto che la stessa previsione della norma dettata con l'art. 291
preclude la necessit�, e quindi l'ammissibilit�, di una interpretazione
estensiva dell'art. 331 c. p. c. (gi� ostacolata, comunque, con autonoma
efficacia risolutiva, dalla formula letterale della disposizione), diversi &0no
i presupposti di applicazione e al conseguimento di differenti finalit� sono
predisposte, rispettivamente, le due norme in esame, si che, ad esempio,
per l'una e non con riguardo all'altra pu� discutersi della consumazione

dell'impugnazione.

II. -Sotto un diverso profilo assume poi rilievo, per l'argomentazione
Iche non pu� non desumersene a conforto della tesi sostenuta, il carattere
pregiudizia'1e che all'indagine sulla ritualit� e validit� della notificazione
va riconosciuta rispetto all'accertamento sulla regolarit� del contraddittorio
e sulla eventuale necessit� di disporne l'integrazdone: criterio di

i::

�:

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 463

l'art. 3 del t.u. n, 639 del 1910 e cio� quella dell'autorit� giudiziaria

competente per valore del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso

l'ingiunzione, e che, pertanto, il Tribunale di Casa! Monferrato non

avrebbe potuto dichiarare la propria incompetenza.

Si precisa, dai ricorrenti, che l'ingiunzione prevista dalla citata legge

del 1910 � un titolo esecutivo emesso dalla P.A., che d� inizio ad un

normale procedimento esecutivo e che, inquadrandosi l'opposizione

all'ingiunzione nello schema del processo esecutivo, a norma degli

artt. 27 e 615 c.p.c., la competenza a giudicare non poteva essere che

quella funzionale del giudice del luogo dell'esecuzione.

pregiudizialit� con il quale, invece, la soluzione adottata dall'orientamento
giurisprudenziale (in cui � necessariamente impliicita l'inversione cronologica
dei due ordini di valutazione) si pone in contrasto evidente. il: infatti
per la ritenuta necessit� di disporre l'integrazione del contraddittorio che
la nullit� della notifica, pur riconosciuta insanabile, viene considerata

� irrilevante�, ed � proprio a tal riguardo, per la difficolt�, cio� di conciliare
il principio in esame con quello della insanabilit� della notifica che
sembra evidenziarsi, sotto un ulteriore profilo, la debolezza della tesi
accolta dall'orientamento giurisprudenziale. In proposito va infatti rilevato
che mentre nella maggior parte dei casi si � ritenuto superfluo disporre
l'integrazione del contraddittorio quando 1'Amministrazione, malgrado la
nullit� della notifica o anche al solo fine di rilevarla, si sia costituita in
giudizio, altre volte, come nella specie decisa con la sentenza in rassegna,
si � ugualmente disposta l'integrazione del contraddittorio, e ci� nel presupposto,
necessariamente implicito, che, nei casi in esame, la costituzione
in giudizio non vale a sanare il.a nulMt� della notifica: disparit� di soluzioni
che, se manifesta la sensibilit� della Corte al problema, denuncia
d'altra parte, nella difficolt� di regolarne le conseguenze, la debolezza
della tesi.
Nell'una e nell'altra soluzione, infatti, e nella inidoneit� di entrambe
a soddisfare l'esigenza, pure implicitamente avvertita, di conciliiare principi
in realt� incompatibili, l'orientamento giurisprudenziale appare suscettibiile
di critica. Con la prima soluzione, invero, nell'escludere la necessit� di
, disporre l'integrazione del contraddittorio quando l'Amministrazione risulti

�ostituita
in giudizio, si attribuisce alla costituzione una rilevanza esclusa
'uvece al fine di sanare la nullit� dell'impugnazione, si che lo stesso fatto
viene ad essere oggetto di una duplice, ed opposta valutazione con riguardo
a finalit� che, in quanto relative alla possibilit� di conservare validi effetti
al processo di gravame, sostanzialmente coincidono; non solo, ma, se la
costituzione in giudizio deve .ritenersi efficace ai fini della regolarit� del
contraddittorio, il problema sulla necessit� di disporne o meno l'integrazione
noh si pone neppure ed � quindi superfluo il ricorso all'art. 331

c. p. c.: seguendo il ragionamento adottato dalla Corte, nelle proposizioni
in cui progressivamente Sii articola, verrebbe quindi meno, a rigor di logica,
la ragione, rivenuta appunto nell'art. 331 c. p. c., di superare la nullit�
della notifica (e, quindi, nella specie, dell'impugnazione) e riprenderebbe
conseguentemente vigore il principio, pure espressamente riconosciuto, se15

464 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Si sostiene, inoltre, che nella specie, la procedura d'ingiunzione
per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato non poteva
essere esperita, perch� il credito vantato dalla finanza non era n� liquido,
n� esigibile, e che tale questione non poteva essere sottoposta
che al giudice ordinario in sede di opposizione.

Tale tesi non pu� essere accolta.

Come � noto, il criterio discretivo della competenza fra il giudice
ordinario ed il Tribunale delle acque pubbliche, a norma dell'art. 140,
lett. c) t.u. 8 dicembre 1933, n. 1775, � dato dall'oggetto della controversia
che � devoluta all'organo speciale quando involga questioni
sulla demanialit� delle acque, o, comunque, investa in via diretta o

condo il quale la nullit� della notifica non � sanabile neppure con la costituzione
dell'Amministrazione.

La seconda delle soluzioni sopra ricordate, invece, nel ritenere necessaria,
malgrado l'avvenuta costituzione in giudizio, una nuova notifica dell'atto
di impugnazione, non solo finisce, in effetti, nell'applicare, invocando
l'art. 331 c. p. c., la diversa disposizione dell'art. 291 c. p. c., nella specie
comunque inapplicabile, ma ammettendo la e rinnovazione > della notifica,
si risolve in una violazione del principio dell'insanabilit� della nullit�,
quello stesso principio, cio�, in applicazione del quale viene escl'USa rilevanza
alla costituzione della Amministrazione. Anche in questo caso,

I insomma, come per quello precedentemente esaminato, appare evidente il
vizio logico del ragionamento.

I
I
ti

In definitiva: o la nullit� della notificazione � sanabile, e la necessit�

di disporre l'integrazione del contraddittorio non si pone, dovendosi solo
fissare un termine per la rinnovazione della notifica; oppure la nullit� �
insanabile, e allora non si pu�, solo perch� l'�art. 291 c. p. c. � inapplicabile,
modificare il ragionamento e consentire ugualmente la rinnovazione in base
all'art. 331 c. p. c.: ci� a maggior ragione ove si consideri che, come si �
gi� accennato, l'esito negativo dell'indagine sulla validit� della notifica (cronologicamente
pregiudiziale ad ogni altro accertamento, s� che un problema
di e prevalenza> tra le norme non si pone) preclude la valutazione sulla
integrit� del contraddittorio.

A giustificare n principio giurisprudenziale in esame non sembra del

resto sufficiente la finalit� (cui � in effetti ispirato il principio) di ovviare

alle pregiudizievoli conseguenze di ordine pratico che all'opposta valuta

zione conseguirebbero: pu� essere utile, a tal proposito, con riguardo, cio�,

alla irrilevanza di eventuali finalit� di ordine pratico, rilevare che la stessa

Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile l'impugnazione quando la

notifica, disposta in sede di integrazione, sia stata invalidamente eseguita

(sent. 19 febbraio 1964, n. 375, citata; 17 dicembre 1962, n. 3134, Foro it.,

Mass., 1962, 879; in ipotesi di cause fra privati, \invece, v. Cass., 13 marzo

1956, n. 636, Giur. it., 1956, I, 1, 1121 con annotazione di MAssARI).

Non sembra, del resto, che il problema possa essere risolto (sostanzial

mente nello stesso senso anche se a mezzo di un diverso iter logico) attri

buendo efficacia autonoma alla costituzione in giudizio dell'Amministra

zione, indipendentemente, cio�, dalla sua inidoneit� a sanare la nullit� del

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 465

indiretta, interessi pubblici in ordine al regime delle acque. E questo
Supremo collegio ha gi� avuto occasione di affermare, in applicazione
di detta disposizione, che qualora la questione relativa alla natura demaniale
delle acque si presenti come premessa necessaria per la decisione
di altre questioni, cosicch� la causa importi, per ia sua decisione,
che, con cognizione principale, sia risolta la controversia sulla natura
pubblica o privata delle acque in contestazione, l'intera causa � di competenza
del Tribunale regionale delle acque pubbliche che, ove accerti
il carattere demaniale delle acque, deve pronunciarsi anche sulle conseguenze
giuridiche di tale accertamento (Cass. 7 dicembre 1962, n. 3306).

l'impugnazione; l'ammissibilit� di una simile soluzione, che comunque potrebbe
essere adottata, ovviamente, solo quando l'Amministrazione si costituisca
in giudizio, appare infatti pregiudicata dal fatto che il principio
secondo il quale la costituzione in giudizio � efficace ai fini dell'integrazione
anche quando la notifica sia nulla risulta affermato in applicazione dell'art.
156 c.p. c. (Cass. 28 dicembre 1964, n. 2847, Foro it., Mass., 1964,
756; 7 aprile 1964, n. 775, ibidem, 197; 10 marzo 1964, n. 518, Giust. civ.,
1964, I, 958; 24 gennaio 1964, n. 171, ivi, 1965, 1, I, 284; 12 giugno 1963,

n. 1578, Foro it., Mass., 1963, 461), quella disposizione,� cio�, di cui � preclusa
a priori l'operativit� in ipotesi di nullit� insanabile: ed � sintomatico,
in argomento, che il principio, come risulta dalle ricordate decisioni,
viene applicato in alternativa con il ricorso all'art. 291 c. p. c., inapplicabile,
come l'art. 156 c. p. c., quando la nullit� della notifica sia insanabile.
III. -La prima massima della sentenza in rassegna non pu� quindi
essere condivisa; n� sembra che possa attribuirsi rilevanza determinante
alle argomentazioni addotte contro l'opposta soluzione, sostenuta, come si
� ricordato, con la sentenza 9 dicembre 1950, n. 2698. Il GARBAGNATI (Consumazione
dell'impugnazione e litisconsorzio necessario, Foro padano, 1951,
I, 131) e l'ANDRIOLI (Commento al codice di procedura civile, 1956, II, 394),
criticando la decisione, osservarono che se l'integrazione al contraddittorio
� necessaria in mancanza dell'impugnazione, a maggior ragione deve ritenersi
ammissibile quando l'impugnazione sia stata invalidamente notificata,
non potendo l'impugnazione nullamente proposta arrecare al soccombente
un pregiudizio maggiore di quello che gli provocherebbe la carenza assoluta
di impugnazione.
L'argomento, per�, che a prima vista colpisce per la considerazione
logica su cui � fondato, non resiste ad una valutazione meno superficiale.
Anzitutto, la validit� di una tesi imposta da norme di legge (nella specie
dal raffronto degli artt. 291 e 331 c. p. c.) non pu� essere �efficacemente contestata
con esclusivo riguardo alle conseguenze, per ipotesi pregiudizievoli,
che possono derivarne sotto il profilo logico; inoltre, come esattamente replica
il SATTA (che pur d� atto del contrario orientamento giurisprudenziale),
e la differenza tra impugnazione ed integrazione non � di quantit�
ma di qualit�, onde la seconda non pu� mai surrogare la prima, tanto �
vero che all'integrazione pu� provvedere ciascuna delle parti, e non solo
l'impugnante � (Commentario al codice di procedura civile, 1962, II, 2�, 70);
lo stesso fondamento logico della critica in esame, infine, viene meno ove
si consideri che far male � peggio (e pi� gravi conseguenze possono quindi

466

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

E quanto alla prevalenza o meno della competenza territoriale
funzionale e, quindi, inderogabile del Tribunale regionale delle acque,
fondata sul criterio del luogo rei sitae, sulla competenza di carattere
generale dell'art. 3 del t.u. 14 aprile 1910, n. 639, in materia di opposizione
giudiziaria ad ingiunzioni amministrative relative alle riscossioni
dei crediti erariali, questa Corte suprema con altra decisione del 9 gennaio
rn~9, n. 26, ha affermato che nel caso di ingiunzione intimata nelle
forme previste dal citato t.u. del 1910, l'opposizione, quando investe
la natura e la portata della pretesa amministrativa, si propone davanti
al Tribunale delle Acque, la cui competenza funzionale, per ragioni di

derivarne) del non fare, per cui non deve apparire strano che l'impugnazione
invalidamente notificata ad uno dei litisconsorti deve essere dichiarata
inammissibile mentre al difetto di impugnazione pu� ovviarsi per la
necessit� di integrare il contraddittorio. Ad evidenz1are la esattezza di tale
ultimo rilievo, che in quanto formulato sullo stesso terreno logico pi� efficacemente
documenta la infondatezza della critica in esame, � sufficiente
richiamare gli artt. 358 e 387 c. p. c. che, rispettivamente per l'appello e
per il ricorso per cassazione, escludono la riproposizione dell'impugnazione
dichiarata inammissibile �anche se non � decorso (scaduto) il termine fissato
dalla legge � : non � forse evidente, anche in questi casi, legislativamente
previsti, che il far male � peggio del non fare? e l'impugnazione,
in quanto invalidamente proposta, non determina forse per il soccombente
un pregiudizio maggiore di quello che gli deriverebbe dalla mancanza assoluta
di una impugnazione che altrimenti, non essendo scaduti i termini,
potrebbe ancora proporre?

IV. -Ai rilievi sopra formulati altre censure, e sotto un duplice profilo,
sembrano inoltre possibili, per la sentenza in rassegna, in ordine alla
applicazione del principio affermato alla fattispecie decisa. Quantomeno
discutibile, anzitutto, la ricorrenza del condizionante presupposto della
inscindibilit� (o della dipendenza) delle cause; si trattava infatti di cause
promosse da debitori solidali e riunite in primo grado, per ragioni di semplice
opportunit�, ai sensi dell'art. 274 c. p.c.; connessione c. d. impropria
o �intellettuale�, quindi, che, non pregiudicando l'autonomia e l'individualit�
delle singole cause, non � idonea, come � noto, a determinare la
inscindibilit� della causa in sede di impugnazione (Cass., 21 febbraio 1958,
n. 568, Giur. it., 1958, I, 1, 924; 22 marzo 1955, n. 842, Giur. compl. Cass.
civ., 1955, IV-V, 165, con nota di BRUNETTI, Della riunione di procedimenti;
11 dicembre 1954, n. 4432, Riv. dir. proc., 1956, II, 258, con nota di TRAVI,
Pluralit� di cause e connessione impropria; REDENTI, Diritto processuale
civile, 1953, II, 90; SATTA, Commentario al codice di procedura civile, 1962,
II, 2�, 73; DE PETRIS, Enciclopedia del diritto, IX, 22); analoga irrilevanza
assumeva, del resto, ai fini in esame, il carattere solidale dell'obbligazione,
ugualmente inidoneo a determinare la inscindibilit� delle cause in fase di
gravame (Cass., 12 novembre 1965, n. 2360, Foro it., Mass., 1965, 692; 24 giugno
1965, n. 1327, ibidem, 386; 11 giugno 1965, n. 1120, ibidem, 346; 7 giugno
1965, n. 1128, ibidem, 330; 28 aprile 1965, n. 748, ibidem, 215; 29 marzo
1965, n. 547, ibidem, 150; 20 marzo 1965, n. 465, Giust. civ., 1965, I, 1385;
27 luglio 1964, n. 2110, Foro it., 1964, I, 1936; 27 aprile 1964, n. 965, ibidem,

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 467

ordine pubblico, deroga a quella generale del giudice in cui ha sede
l'ufficio che ha emesso l'ingiunzione.

Non vale, pertanto, a sottrarre la questione al Tribunale regionale,
il richiamo all'art. 3 del t.u. del 1910, n. 639, in virt� del quale le
ingiunzioni sono state emesse. N� � esatto quanto si afferma dai ricorrenti
e cio� che con l'opposizione all'ingiunzione si instaurerebbe un
procedimento di esecuzione inquadrabile, ai fini della competenza, negli
artt. 27 e 615 c.p.c. � da rilevare, in contrario, con la giurisprudenza
pi� recente di questa Corte suprema, che l'ingiunzione fiscale, regolata
essenzialmente dal t.u. del 1910 e dal tu.u. 30 dicembre 1923, n. 3269,

1288) ed in effetti non � con riguardo a tali estremi che risulta affermata
la inscindibilit� della causa.

Dall'accenno, fra parentesi, all'oggetto della questione (regolamento di
competenza) sembra invero doversi desumere che la Corte abbia voluto
aderire all'orientamento dottrinario secondo il quale le cause, ai soli effetti
della competenza, e per la difficolt�, appunto, di applicare l'art. 332 c. p. c.,
devono ritenersi sempre inscindibili (REDENTI, op. cit., II, 377-378; GARBAGNATI,
Sul ricOTso per regolamento di competenza in un processo con pluralit�
di parti, FOTo padano, 1951, I, 15); se cosi �, per�, sarebbe stato necessario
quantomeno motivare sul punto, trattandosi di questione discussa e
discutibile, e ci� a maggior ragione ove si consideri che la stessa Corte
ha in altra occasione sostenuto, con adeguata motivazione e proprio in tema
di obbligazioni solidali, la soluzione esattamente opposta a quella adottata,
senza motivazione, nella decisione in rassegna (ord. 18 novembre 1950,

n. 1124, Foro padano, 1951, I, 15; v. pure sent. 9 maggio 1956, n. 1527, Foro it.,
Mass., 1956, 278; per la inapplicabilit�, in tema di regolamento di competenza,
dell'art. 331 c. p. c. v. invece Cass, 23 agosto 1950, n. 2536, FOTo it.,
Mass., 1950, 516): difetto di motivazione la cui rilevanza si evidenzia con
riguardo alle ben diverse conseguenze che, essendo scaduti, nella specie, i
termini per il regolamento di competenza, sarebbero derivate dall'applicazione
dell'art. 332 c. p. c.
Sotto un ultimo profilo, infine, e pur nella ritenuta inscindibilit� della
causa, andava esclusa la ricorrenza dei presupposti per l'applicazione dell'art.
331 c.p.c.: la notifica valida dell'impugnazione, infatti, era diretta
all'altra parte � soccombente � e, potendo valere solo come denunciatio litis,
non era idonea agli effetti dell'integrazione, a tal fine richiedendosi che
e l'impugnazione iniziale sia stata tempestivamente proposta da una parte
soccombente contro una almeno delle parti vittoriose� (REDENTI, op. cit.,
II, 337; v. pure Cass., Sez. Un., 28 ottobre 1959, n. 3162, Giust. civ. 1960,
I, 535).� Se sia stata notificata soltanto ad un'altra parte (litisconsorte) che
sia anche essa soccombente insieme con quella che impugna -precisa
espressamente il REDENTI -la fase di impugnazione deve ritenersi malamente
promossa; l'integrazione fuori dei termini legali non � pi� possibile
e si deve dichiarare inammissibile l'impugnazione �.

V. -Anche le altre massime della decisione in rassegna, con l'affermazione
delle quali la Corte ha accolto, nel merito, le difese dell'Avvocatura,
confermano principi consolidati.
Sulla seconda massima, e, in genere, sui vari criteri adottati in giu

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

468

non � assimilabile all'ordinario decreto ingiuntivo, trattandosi, invece,

di un vero e proprio atto amministrativo, munito di forza propria, indipendentemente
dal visto del pretore, dal che una triplice conseguenza:
a) che l'ingiunzione fiscale, traendo la sua origine dal potere di auto

accertamento delle P.A. non � affatto assimilabile al procedimento monitorio
ordinario; b) che l'opposizione giudiziaria a detta ingiunzione, 1
��:�
a differenza di quella prevista dagli artt. �616 e segg. c.p.c., apre la via
ad un ordinario procedimento cognitivo, in cui, con inversione processuale
delle parti, l'opponente assume le vesti di attore e l'amministrazione
quella di convenuta; e) che, dato il principio fondamentale dell'art.
4 della 1. 20 marzo 1865, n. 22;48, all'autorit� giudiziaria, in sede
di opposizione, � vietato pronunciare la revoca e l'annullamento dell'ingiunzione,
potendo solo dichiarare l'illegittimit� dell'ingiunzione, disapplicandola
(v. ultimo Cass. Sez. Un., 6 giugno �964, n. 1397).
Per tutte le esposte considerazioni deve dichiararsi la competenza
del Tribunale regionale delle Acque di Torino. -(Omissis).

risprudenza per la discriminazione della competenza del Tribunale delle
Acque rispetto a quella dell'Autorit� giudiziaria ordinaria, cfr. le decisioni
richiamate in nota alla sentenza 3 settembre 1964, n. 23 del Tribunale Superiore
delle Acque, in questa Rassegna, 1964, I, 1166, cui adde, per il principio
affermato nella decisione in rassegna, Cass., 30 luglio 1964, n. 2170,
Foro it., Mass., 1964, 575; 21 marzo 1964, n. 644, Foro amm., 1964, I, 1, 211;
in argomento, cfr. inoltre Relazione Avvocatura Stato, 1956-1960, II, 278.

Sul principio enunciato nella terza massima, cfr. Trib. Sup. Acque,
22 gennaio 1964, n. 5, Giust. civ., 1964, I, 2091; id., 15 luglio 1960, n. 26, Riv.
amm., 1961, 181; Cass., 9 gennaio 1959, n. 26, in questa Rassegna, 1959, 75
e in Foro it., 1959, 1, 231 con richiamo ai precedenti.

Nella quarta massima sono enunciati i principi fondamentali sull'ingiunzione
disciplinata dal r. d. 14 aprile 1910, n. 639 e dagli artt. 144 e 145
del r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269. In argomento, cfr.: Cass. 12 novembre
1965, n. 2356, in questa Rassegna, ".1.965, I, 1196 con nota di richiami; 16 luglio
1965, n. 1574, ibidem, 712 e le decisioni ivi richiamate in nota; 6 giugno
1964, n. 1397, Riv. leg. fisc., 1964, 1717; 19 giugno 1962, n. 1571, Giust. civ.,
1963, I, 919; 8 febbraio 1961, n. 226, ivi, 1961, III, 134; 6 febbraio 1959,

n.
381, ivi, 1959, I, 1094 con ampia nota di richiami.
A.MARZANO
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 3 maggio 1965, n. 9 -Pres. Reale Est.
Ferrati -S.p.A. Ceramica Richard Ginori (avv.ti Pacciani, Fantinelli
e Battagliese) c. Ministero LL. PP. (avv. Stato Albisinni).

Acque pubbliche -Opere Idrauliche -Risarcimento dei danni -Proponibilit�
dell'azione.

L'azione per risarcimento di danni provocati dalla costruzione o
dalla mancata manutenzione dell'opera pubblica idraulica non � condi

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 469

zionata nella sua proponibilit� atla previa emissione det provvedimento
amministrativo previsto datl'art. 2 det t. u. 25 tugtio 1904, n. 523 delte
teggi sutle opere idrautiche (1).

(Omissis). -� senza dubbio esatto che l'art. 2 riconosce all'Autorit�
amministrativa preposta alla tutela delle acque pubbliche un amplissimo
potere discrezionale di apprezzamento e di disposizione: esso
riguarda infatti il potere politico dello Stato di regolare le acque pubbliche,
quali beni demaniali, nell'interesse generale della collettivit� e
di provvedere alle opere e ai lavori necessari per il raggiungimento del
fine pubblico di garantire la comune sicurezza, di difendere il territorio
dalle dannose conseguenze del corso irregolare dei fiumi, di favorire
gli usi industriali ed agricoli delle acque pubbliche.

Come, peraltro, � stato rilevato (Cass. 7 agosto 1945, n. 709) la
norma opera esclusivamente nel campo dell'amministrazione attiva,

(1) Osservazioni sull'art. 2 del t. u. 25 luglio 1904, n. 523 delle leggi
sulle opere idrauliche.
1) Il disposto dell'art. 2 del t.u. 25 luglio 1904, n. 523 -a termini del

quale, per quanto qui interessa, l'azione giudiziaria .per risarcimento di

danni da opere idrauliche deve essere preceduta da deliberazione ammini

strativa n� le questioni risolute in questa ulUma sede possono essere ulte

riormente discusse dinanzi al Giudice ordinario -tormenta gli interpreti

da oltre un secolo (si veda GJ!ANZANA, Le acque nel diritto civile italiano,

Torino 1879, I, 399 sgg.).

D'altronde sia la ovvia pratica importanza della norma, che signoreggia

in definitiva una parte cospicua del �contenzioso delle acque pubbliche, sia

il fatto che la detta norma non �, nel nostro diritto, isolata (si pensi all'ana

logo principio vigente in tema di opere idrauliche di III categoria, art. 18

legge 7 luglio 1902; di bonifica, art. 91 r. d. 11 febbraio 1933, n. 215; di

acque sotterranee, art. 105 t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775), induce a ricercare

quale sia il significato. pi� .proprio e dunque la pi� propria efficacia che a

quella norma debba essere attribuito.

2) L'art. 2 in esame trova riscontro nell'art. 124 della legge sui lavori

pubblici 1865, n. 2248 all. F, il quale ultimo a sua volta deriva dall'art. 91

della legge 20 novembre 1859, n. 3754.

Va premesso che prima di tale ultima legge la cognizione dei danni

derivati da opere idrauliche era affidata nello Stato Piemontese ai Consigli

di Intendenza, attraverso i quali si realizzava in parte qua il principio

secondo cui la giurisdizione dovesse essere commista con la amministrazio

ne (LAFERRIERE, Droit adm., I, 27), sicch� lo Stato era nel contempo giudice

e parte.

Con l'art. 4, n. 2 dell'editto 30 ottobre 1959, n. 3708 codesto privilegio,

detto del foro del patrimonio, fu abolito (GILARDONI, Acque pubbliche, III,

28) e subito dopo, con l'art. 91 della legge 1859, n. 3754, le controversie rela

tive a danni derivati da opere idrauliche furono deferite ai giudici ordinari.

470

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

giacch�l'attivit� della Pubblica Amministrazione :resta sottratta al sindacato
� dell'Autorit� �giudiziaria in quanto costituisca funzione di polizia
sociale: dal che si � dedotto essere necessario� � che la turbativa del
buon regime o la possibilit� della turbativa siano attuali, di modo che
la� pubblica� amministrazione, esplicando il .compito. demandatole dalla
legge, possa rispettivamente far cessare la prima od eliminare la seconda,
impedendo turbative ulteriori� (Cass. sent. cit.), considerazione
questa che tende gi� a circoscrivere il campo di applicazione della
norma.

Gli � �che l'art. 2 ha una finalit� ben precisa, quella cio� di disciplinare
i poteri che all'Amministrazione spettano in relazione alle opere,
al fatti, atti ed usi posti in essere da soggetti che in lei non si identificano,
onde non � possibile ritenere che il riconoscimento della dan-

Peraltro, tenuto conto dell'interesse generale � inerente alla conservazione
stessa della societ� � (GIANZANA, op. cit.) fu statuita -quasi per contrappeso
alla ric�mosciuta competenza .dei giudici ordinari a raffronto della precedente
competenza dei Consigli di Intendenza -la incens\lrabilit� di alcuni atti
della p. A. e la esclusiva competenza di questa nello statuire sulla compatibilit�
di singole opere idrauliche col superiore interesse della disciplina
delle acque.

In parti;colare, l'azione di danno fu subordinata sin da allora (art. 91,
II comma) alla declaratoria della p. a. in punto.di dannosit� dell'opera idraulica
e del pari sin da atlora fu precluso ai giudici ordinari di � discutere
le questioni gi� risolute in via amministrativa �.

L'art. 91 port� peraltro un deciso progresso nel contenzioso delle acque,,
giacch� deferl detto contenzioso ai giudici ordinari, anche se richiese
che, prfa;na di adire costoro, l'interessato invocasse la deliberazione amministrativa
della dannosit� dell'opera.

Tale regolamento, trasfuso poi nell'art. 124 legge 1865, n. 2248 all. F,
ottenne un ulteriore miglioramento con la. legge del 1889 sul Consiglio di
Stato, che istitui (art. 25, n. 7) il controllo giurisdizionale della IV Sezione
s�i provvedimenti emessi dalla p. a. a termini del lo comma del cit. articolo
124 (vedasi, MORTARA, Commentario, I, n. 255, 327).

Sopravvenuto il Tribunafo unico delle acque pubbliche, tale controllo
fu affidato a quest'ultim� (art. 35, lett. j), d.L 1916, n. 1664); e successivamente
fu trasferito al Tribunale superiore delle acque pubbliche, quale giudice
degli interessi.

Ditalch� nella evoluzione del contenzioso delle acque si individuano
tre periodi: il primo, in cui ogni competenza spetta alla p; a.; il secondo,
in cui si riconosce al privato il diritto al risarcimento ed alla p. a. il potere
insindacabile di accertare la dannosit� dell'opera; il terzo, in cui il detto
potere della p. a. diviene censurabile anche per ii merito dinanzi al giudice
degli interessi.

Non � dunque esatto quanto il Tribunale Superiore ha affermato nella
sentenza che si annota, e .cio� che -subordinandosi la proponibilit� dell'azione
di danni al previo riconoscimento amministrativo della dannosit�
dell'opera -la p. a. finirebbe per essere giudice in causa 'Propria. Pervero

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 471

nosit� delle opere si riferisca indistintamente tanto ai fatti dei privati
quanto a quelli dell'Amministrazione medesima.

Che siffatta distinzione sia essenziale ai fini di una retta interpretazione
della norma risulta da un complesso di argomenti letterali e
sistematici. L'art. 140 del t.u. sulle acque pubbliche, alla lett. e), demanda
infatti al giudice ordinario specializzato � le controversie per
risarcimento di danni dipendenti da qualunque opera eseguita dalla
pubblica amministrazione e da qualunque provvedimento emesso dall'autorit�
amministrativa a termini dello art. 2 del t. u. 25 luglio 1904,

n. 523, modificato con l'art. 22 della I. 13 luglio 1911, n. 774 �.
Tale norma prevede due distinte ipotesi, aventi ciascuna una diversa
fonte di danno: nella prima � qualunque opera eseguita dalla Pubblica
Amministrazione, nella seconda � il provvedimento amministrativo ex
art. 2 (cfr. Cass. 10 luglio 1957, n. 2476).

Se fosse esatta la tesi sostenuta dall'appellata ed accolta dalla sentenza
impugnata, la risarcibilit� del danno in materia di opere idrau

� giudice in causa �, semmai, sarebbe il Tribunale Superiore quale giudice
degli interessi, e non certo la p. a.
3) All'accennato progresso dei mezzi di tutela processuale del privato
ha fatto riscontro il graduale completamento della disciplina sostanziale,
gi� contenuta nell'art. 91 della legge 1859, n. 3754.

Infatti con legge 30 marzo 1893 �l'art. 124 della legge del 1865, n. 2248
ali. F fu modificato, per quel che qui interessa: a) chiarendosi che la competenza
esclusiva della p. a. a statuire e provvedere inerisce non tanto alle
ppere � che nuocciono � al buon regime delle acque, quanto �piuttosto alle
opere che con detto regime �.possono avere relazione� (� evidente la notevole
dilatazione della fattispecie legislativa); b) statuendosi che le disposizioni
dell'art. 124 devono applicarsi anche alle � opere di carattere pubblico
..

Nel contempo fu peraltro ribadito che i giudici ordinari �non potranno
discuter�e le questioni gi� risolute in via amministrativa� e cio�, tra l'altro,
sulle � condizioni di regolarit� di... altra opera qualunque fatta entro gli
alvei o contro le sponde �.

Ci� posto, non sembra che siano fondate le ragioni _addotte nella sentenza
che si annota per escludere la improponibilit� della azione per risarcimento
proposta immediate al giudice ordinario.

4) Non � anzitutto vero che l'art. 2 del t. u. 1904, n. 523 disciplina i
poteri che spettano alla p. a. soltanto in relazione ad opere poste in essere
da soggetti che in lei non si identificano: a smentire tale affermazione basta
richiamare la lettera dell'ultimo comma del cit. art. 2, quale � derivato
dalla modifica apportata dalla legge del 1893 all'art. 124 della legge del
1865; e ci� non senza rilevare che non si � mancato di osservare gi� da
tempo _(VITTA, L'amministrazione delle acque pubbliche, in Trattato del

472

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

liche sarebbe sempre condizionata al provvedimento ex art. 2, da cui
non si potrebbe mai prescindere ed allora sarebbe perfettamente superflua
la previsione di un'azione di risarcimento di danni cagionati da
un'opera idraulica eseguita dall'Amministrazione, tanto pi� quando
nella precedente lett. cl) del medesimo art. 140 sono gi� contemplate
le controversie per le indennit� previste dall'art. 46 della legge sulla
espropriazione per pubblica utilit�. E siccome in queste ultime si fa
valere un danno che discende dall'opera pubblica indipendentemente
da ogni colpa dell'Amministrazione, � d'uopo ritenere per un verso che
le controversie menzionate nella prima parte dell'art. 140 lett. e) siano
precisamente quelle in cui si deduca che causa del danno risentito dal
privato nell'esecuzione dell'opera sia stata la colpa dell'Amministrazione,
per altro verso che le controversie stesse non si identifichino con
quelle che possono trarre origine dai provvedimenti ex art. 2.

Si tenga presente che l'art. 2 fa espresso riferimento a fatti che
nuocciono al buon regime delle acque: ora, se si considera che compito
precipuo della Pubblica Amministrazione � proprio la tutela del buon

l'Orlando, V, 982) che la competenza esclusiva della p. a. a giudicare della

idoneit� di opere da essa stessa costruite costituisce un principio generale

del nostro ordinamento e dunque non contrasta con quest'ultimo.

Il Tribunale, peraltro, ha ritenuto di trovare �conforto in tale restrittiva

interpretazione contra titteram dell'art. 2 rilevando che, ove mai tale inter

pretazfone non si aceettasse, resterebbe inesplicabile il disposto dell'arti

colo 140, lett. e) del t. u. 1933, n. 775, a termini del quale i Tribunali

regionali giudicano a) sulle controversie per risarcimento di danni derivati

da opere idrauliche e b) sulle controversie derivate da provvedimenti emessi

a sensi dell'art. 2 del t. u. 1904, n. 523: e cio�, poich� secondo la tesi del

l'Amministrazione la risarcibilit� del danno da opera pubblica � sempre

condizionata al provvedimento di cui all'art. 2 cit., �sarebbe stato pleona

stico indicare la ipotesi del danno da opera pubblica e separatamente la

ipotesi del danno da provvedimento.

Ci� affermando il Tribunale non si � dato cura di rilevare .ci� che pur

era rilevabilissimo: e cio� che il danno, in numerosi casi tra i quali era

proprio quello di specie, deriva daH'opera e non dal provvedimento che giu

dica deHa dannosit� deH'opera; e perci�, se la previsione fosse stata limi

tata, nell'art. 140 lett. e), alle � controversie per risarcimenti di danni di

pendenti... da qualunque provvedimento emesso, ecc. � (con pretermissione,

quindi, nel tratto �punteggiato, della dizione �da qualunque opera eseguita

dalla p. a. e �) ecco, che proprio in tal caso, proprio �Cio� se il legislatore non

fosse incorso nel preteso... pleonasma, l'azione della Soc. Richard Ginori

non sarebbe stata riconducibile all'astratta previsione dell'art. 140 lett. e).

In realt� una cosa � il danno da opera pubblica idraulica ed altra cosa

� il danno da provvedimento in tema di opera idraulica: lo prova il fatto

che pu� esservi obiettivamente, quale che ne sia la �condizione sul piano

della tutela processuale, un danno anche se non vi sia un provvedimento che

ne dichiari la connessione ad opera ritenuta nociva; e che d'altronde pos

PARTE I, SEZ. VI, GI1;1RIS. lN MATERlA ])I ACQUE:. APPALTl ECC. 478

r�gbne d�lle ~cq��~ deve presumer$! che a quel fine sia indirizzato
tuttQ il suo comportatnento, in partieolate .le opere ~�����essa �disp.oste
~es�Stdte e sarebbe 'Vertnnente singolare. ehe .il leglslatore abbia voluto
delfumdare aUa Pubblica Amministrazione un giudizio sulla liceit�
O��;n:te:no1.�o~�:Pi�filsattamente;;.sullrvdannosit�:o... meno��.di.�opere>��idraUliche
post�.����il'l.���esser���ᥥdlllla��ᥥl\l~e,Sfmaᥥ��Axntnir�StraziOne���nell'.espl�tamento ���di
qtier� (loJ:n.pit9����i$tituzforial~���t�ilt'���.�ricfordato.

��� > / >� ᥥ� :N� a .diversa o~f;nione pu� incb.�l'te . l~Ultimo capoverso dell'art��� 2,

�\
.� giaecJi� ..ess� b.on ribadisce altro Che Uprinciplo della. potest� � insin~
\ d~cabil~ dello St~to di provvedere<come :rnegUocre�le�all'esecuzione
'{;::1 ~~~~==:z~~~i:~i:;:ri:~:.=~~~a~~=aa~::::::: ~e~

\\tmggere le opere da essa stessa eseguite, poich� rientra nei compiti

\:. . . ��

\;.

'\:/:'.:: .. :::.�.::..�< ::::..::::�::::-::'.):�� .� . �.. . . �.�. ' . . . . ' : .� ...:�. ::. ::

~i' provvedimenti relativiad opere eseguite da� privati e� dunque
\~n es.eguite. dltlla p;a.>�
\ ............ >��� ... :/:�;�..:...:/ ...... .

'\W.i>r�'P�uibiHt~ dell'azione; ehe<non sia stata pre.C�duta dal
'i.ella P'� a;, pu<J contestarsi con l'argomento ch� il risarci\~.
ato) dei i:ianri� � subit� d:.�l ���privato � . gUf prev�isto dalla
\�laddove vi si richi�tn� l'art46della1egge 1865 no23.59.
�~u��d~o Hi�areibile��~�cit;�att.46� ��ben��diverso;nella
\{ti:i:o . r�$ucibite in s�de di�. c6:mun� azione aquiliana.
'';~rsf d:aJ fatto�che���1e<due pretese risarcitorie (in
�'Wente previste, soprattutto. se da ci� voglia farsi
�~rr�nza dei�� due .rimedi .non reclama, che �rap'
wzzo e.:e art.� 46} comporti. illiberissimo> eser.''
tllla P� a.} dell'altro; e ci� sopratutto ove si
\~ solo� estensivamente ma anche ontologi ..

\'\,....
>esame � pecca per �eccesso, e nel con....
thiazione che l'ultimo comma <dell'art. 2
~1ibe a diehiarare �<ilprincipio �della� potest�
,,.,/provvedere come meglio crede .. alla esecuzione
, � che, pertanto, non occorreva alcuna cHspoSizione
Aire la p. a. a modificare o a distruggere le opere da

/.�::{>

_,.atitto, che la.. detta potest� della p. a'. non � a:(fatto insinda~
.Ah� v~� ilriin�dio apprestato dall'art/14S lett; b) del t. u. 19SS,
.,,.{certo Che ,WOf)f�O perch� non occorreva alcuna di.Sposizione espres.;.
.A"<autorizzare fa p; aj a modificare o� cllstruggere le opere da e11sa stessa
. ..d�ilit�; .si�deve��attribuil'e all'ultim� comma�detrart.� 2�.un��significato� diverso

. �da quello inutil� che il Tribunale Superiore. ne ha p0stulato; �e ci� proprio
per evitatie quet~pleonas:ma legislati'vo cui ilTribunale Supetio:re si � rife�
rito iii altra p�rt� d'ella s�ntenza in �same;

Orbene l'unico significato utile che al detto ultimo comma pu� attribuirsi
�. quello reso chiaro dalla sua stessa lettera, e cio� che le � dispo

474

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

istituzionali di quella sia il disporre l'esecuzione di un'opera che in
quel momento � ritenuta utile e necessaria, sia il disporne la modificazione
o l'eliminazione quando non risulti pi� rispondente ai fini per
i quali l'opera era stata compiuta.

D'altra parte con l'esigere un preventivo riconoscimento amministrativo
della dannosit� dell'opera eseguita dalla medesima Amministrazione
per subordinare a quel riconoscimento la proponibilit� della
azione di risarcimento dei danni cagionati dall'opera medesima si verrebbe
a contravvenire al fondamentale principio nemo iudex in causa
propria in quanto sarebbe attribuito alla stessa Pubblica Amministrazione
il potere di rimuovere il limite all'esercizio di un'azione contro
l'Amministrazione medesima e questa si trasformerebbe in un ufficio

sizioni del presente articolo � -e dunque tutte le disposizioni di quell'articolo
-, si applicano alle opere pubbliche idrauliche, nonch� ai danni
eventualmente conseguitine: ci� � come dire che non :soltanto la p. a.,
come il Tribunale Superiore sembra essersi limitato a decidere, pu� modificare
o distruggere le proprie opere (ipotesi del I comma), ma anche che
i giudici ordinari, decidendo in punto di risarcimento di danni conseguiti
ad opera pubblica idraulica, non potranno discutere le questioni gi� risolute
in via amministrativa (ipotesi del IV comma), e cio�, per quel che ne interessa,
le questioni relative alla dannosit� delle opere (II comma): tutte
le disposizioni dell'art. 2 essendo state richiamate dall'ultimo comma in relazione
alle azioni per risarcimento di danni da opere pubbliche idrauliche.

7) La ratio dell'art. 2 del t. u. 1904, n. 523 riposa sulla opportunit� ravvisata
dal legislatore che ai giudici ordinari, e particolarmente ai loro consulenti
tecnici (ineluttabili in controversie tanto consostanzialmente tecniche),
resti sottratto il potere di interferire nella disciplina del regime
delle acque pubbliche e, conseguentemente, nelle opere che a tal fine si
apprestano dall'Amm.ne: la quale, scevra com'� �da preoccupazione di
giudici parziali, mossi a 'studio di privato interesse � (MANTELLINI, Sulla
competenza amministrativa in materia di acque, Roma, 1878) potrebbe vedersi
preclusa la sua funzione istituzionale intesa ad � esperienza ed a criteri
di largo orizzonte � dall'intervento dei giudici ordinari, i quali non
possono per loro natura non essere condizionati dalla � critica di pel'iti necessariamente
parziali o mossi da criteri a orizzonte ristretto dal privato
interesse di chi siasi fatto attore nel giudizio di danni � (MANTELLINI,
Zoe. cit.).

Di qui la necessii� che della pretesa dannosit� dell'opera si giudichi
non dinanzi ai giudici ordinari, bens� in una sede, quale quella del Tribunale
Superiore, che appare particolarmente qualificata, sia per l'intervento
in veste di giudici di tecnici partieolarmente versati, sia perch� quell'organo,
ch'� istituzionalmente giudice della legittimit� dell'operato della p. a.,
� per ci� stesso portato ad apprezzare con visione non particolaristica il
pubblico interesse, contemperando poi con questo gli interessi privati.

G. COLETT:A

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 475

dl consulenza legale o addirittura in un organo giurisdizionale (cfr.
Cass., sent. 7 agosto 1945, n. 709). Si deve infatti escludere che il legislatore
del 1904, pur non essendo vincolato al rispetto di una Costituzione
rigida quale quella attualmente vigente, possa aver avuto di
mira un simile risultato in netto contrasto con i principi dello Stato
di diritto e della separazione dei poteri, che stavano a base dello Statuto
Albertino e che, in definitiva, sono ribaditi nella stessa norma in
discussione quando viene riservata al giudice ordinario la pronuncia
sui danni, vale a dire la tutela del diritto soggettivo leso. -(Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 2 marzo 1966, n. 10 -Pres. Stella
Richter -Est. Ferrati -Buccheri (avv. Nicol� e M. S. Giannini)

c. Intendenza di finanza (avv. Stato Carbone).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Procedimento innanzi
ai Tribunali delle acque -Appello avverso la sentenza del
Tribunale regionale delle acque -Notifica presso l'Avvocatura distrettuale
e non presso l'Avvocatura Generale dello Stato -Nullit�.

(r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11).
L'atto di appello al Tribunale superiore delle Acque, che non sia
stato notificato presso l'Avvocatura Generale dello Stato, � inficiato da
nullit� assoluta e insanabile (1).

(1) Giurisprudenza costante; cfr. Cass. 24 luglio 1964, n� 2019, in questa
Rassegna 1964, I, 731.
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 3 marzo 1966, n. 11 -Pres. Reale Est.
Jannuzzi -Cassa per il Mezzogiorno (avv. Stato Tavassi) c. Faraone
Mennella (avv. Messina).

Espropriazione per p. u. -Indennit� -Criterio di liquidazione -Terreno
edificatorio -Caratteri.

Il carattere edificatorio di un suolo, ai fini della determinazione di
indennit� di esproprio, si pu� desumere, oltre che direttamente (perch�
compreso in un piano regolatore particolareggiato), anche indirettamente,
o in via riflessa, da un complesso di elementi certi relativi alla

476

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ubicazione, alla accessibilitd, allo sviluppo edilizio, all'esistenza di
servizi pubblici, dai quali si possa trarre la convinzione che un suolo
abbia una destinazione attuale e concreta, e non solo potenziale, alla
edificabilitd (1).

(1) Giurisprudenza pacifica: cfr. Cass. 19 giugno 1964, n. 1592; 30 marzo
1965, n. 557; 28 luglio 1964, n. 2142, in questa Rassegna, 1964, I, 733, con
nota.
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 3 marzo 1966, n. 12 -Pres. Stella
Richter -Est. Giannattasio -Anas (Avv. Stato Bronzini N. c. Interdonato
(avv. Mancuso).

Acque pubbliche ed elettricit� -Procedimento dinanzi ai Tribunali delle
Acque -Accertamenti tecnici -Adempimento da parte di estranei
all'organizzazione dei Tribunali -Ammissibilit� -Limiti.

(r. d. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 167, 130).
Pur ammettendosi che nei giudizi davanti ai Tribunali delle acque
sono da considerarsi abnormi gli incombenti peritali perch� iZ collegio
misto � fornito di particolari cognizioni ed � in grado di compiere indagini
speciali di natura tecnica, ci� non esclude che a perizia od accertamenti
tecnici ausiliari, estranei all'organizzazione tecnica giuridica dei
Tribunali stessi, possa farsi ricorso in casi eccezionali per indagini
specializzate di particolare difficoltd e competenza (J.).

(1) Principio gi� affermato dalla Ciassazione: Sez. Un., 4 ott�bre 1965,
n. 2075, in questa Rassegna, 1965, I, 1088 con nota di richiami.
LODO ARBITRALE, 11 maggio 1965, n. 29 (Roma) -Pres. Migliardi Impresa
Melucci (avv. Pistolese) c. Provveditorato alle 00. PP.
per la Basilicata (avv. Stato Zagari).

Arbitrato Notifica
della domanda arbitrale presso l'Avvocatura dello '*
Stato Inderogabilit�.
(d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063, art. 46;
1. 25 marzo 1958, n. 260, art. I).
r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11; ' :;
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PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 477

Notificazione -Notificazione a mezzo del servizio postale -Momento
del perfezionamento -Restituzione della ricevuta di ritorno.

(c. p. c., art. 149; r. d. 21 ottobre 1923, n. 2393, artt. 4 e segg.; r. d. 18 aprile
1940, n. 689, artt. 170 e segg.; d. P. R. 15 dicembre 1959, n. 1229, art. 107).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Notificazione delle
domande arbitrale non eseguita presso l'Avvocatura dello Stato Nullit�
assoluta ed insanabile -Costituzione dell'Amministrazione
-Irrilevanza -Rinnovazione della notifica -Inammissibilit�.

(1. 25 marzo 1958, n. 260, art. 1; r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11; c. p. c.,
artt. 144, 156 e 162).
Le domande arbitrali proposte nei confronti dell'Amministrazione

dei lavori pubblici devono essere notificate, a pena di inammissibilitd,

presso l'Avvocatura Generale dello Stato (1).

Quando la notificazione viene eseguita a mezzo del servizio postale,
la formalitd che esaurisce il relativo procedimento non � la spedizione,
da parte dell'Ufficiale giudiziario, del piego raccomandato
contenente l'atto da notificare ma, ai fini del perfezionamento della
notificazione, occorre la restituzione della ricevuta di ritorno che fa
prova dell'eseguita notificazione, della data di essa e della persona cui
il piego � stato consegnato (2').

(1) Testuale applicazione �dell'art. 46, secondo comma, del d. P. R.
16 luglio 1962, n. 1063. Sulla inderogabilit� della notifica delle domande
arbitrali presso l'Avvocatura dello Stato, in forza del principio generale
�sancito
dall'art. 1 della I. 25 marzo 1958, n. 260, cfr: Corte Appello Roma,
5 gennaio 1966, n. 1, retro, I, 202; Cass .., Sez. Un., 6 ottobre 1964, n. 2523, in
questa Rassegna, 1964, I, 973; lodo 16 aprile 1964, n. 21; ibidem, 619; in dottrina,
cfr.: CIANFLONE, L'appalto di opere pubbliche, 1964, 827; contra, nel
senso che fa domanda arbitrale � validamente notificata presso l'Alnministrazione,
cfr. lodo 17 febbraio 1965, n. 3, in questa Rassegna, 1965, I. 836, con
nota critica di DEL GREco, Sugli effetti giuridici e sulla notifica della domanda
arbitrale. Con la decisione sopra ricordata le Sezioni Unite hanno
anche precisato che �l'ufficio dell'Avvocatura competente a ricevere la notifica
� quello presso la Corte di Appello competente a decidere secondo le
ordinarie norme di procedura �, in tali termini superando il dubbio prospettato,
in avgomento, con riguardo alle difficolt� di determinare l'Ufficio competente
quando non sia nota in precedenza la sede del Collegio arbitrale:
ipotesi per la quale si era addirittura esclusa la possibilit� di applicare
l'art. 1 della I. 25 marzo 1958, n. 260 (in tal senso, PASTORE, L'arbitrato negli
appalti di opere pubbliche, 1964, 76 e lodo 1� marzo 1961, ivi citato in nota).

(2) Conf.: Cass., 16 febbraio 1965, n. 250, in questa Rassegna, 1965, I,
339; id., 18 giugno 1964, n. 1572, Giust. civ., Mass. Cass., 1964, 717; id.,
18 giugno 1964, n. 1567, Giur. it., Mass., 1964, 512.

478 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La nuUit� comminata daU'art. 11, terzo comma, del r.d. 30 ottobre
1933, n. 1611 per la notificazione non eseguita presso l'Avvocatura
dello Stato � assoluta, rilevabile di ufficio e non sanabile neppure con
la costituzione in giudizio deU'Amministrazione interessata; n� pu� il
giudice, in tale ipotesi, disporre la rinnovazione della notificazione (3).

(3) Principio ormai consolidato: Cass., 22 dicembre 1964, n. 2964, in
questa Rassegna, 1964, I, 1109; id., 18 maggio 1964, n. 1215, Foro it., Mass.,
1964 313� id., 29 agosto 1963, n. 2377, Giur. it., Mass., 1963, 808; id., 8 agosto
1963'. n. Z250, Giitst. civ., 1963, III, 336; id., 30 gennaio 1963, n. 161, Foro it.,
Mass., 1963, 45; id., 7 agosto 1962, n. 2440, ivi, 1962, 701; id., 16 giugno 1962,
n. 1522, ibidem, 457; id., 20 aprile 1962, n. 798, ibidem, 242; id., 20 gennaio
1962, n. 89, ibidem, 29; per altri precedenti, cfr.: Rel. Avv. Stato, 1956-1960,
III, 694 segg. Il principio, applicato di frequente all'ipotesi di notifica del
ricorso per cassazione invalidamente eseguita presso l'Avvocatura Distrettuale
dello Stato risulta generalmente affermato con riguardo alla prevalenza
della nor~ speciale, richiamata dall'art. 144 c.p.c., sul principio
generale sancito dall'art. 156 c.p.c.
Sull'ultima parte della massima, e con la stessa motivazione, cfr.: App.
Firenze 16 dicembre 1959, Giust. civ., Rep., 1960, v. notificazione civile,

n. 15 e'v. citazione civile n. 21. Sull'impossibilit� di disporre la rinnovazione
in ipotesi di mancanza della notificazione, cfr.: 16 febbraio 1965, n. 250,
citata sub 2.

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA PENALE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 20 gennaio 1965, n. 98 -Pres. M1chienzi
-Rel. Leone -P. M. Pace -Rie. Pallotta.

Oltraggio -Scriminante dell'arbitrariet� dell'atto del pubblico ufficiale
-Consapevolezza della arbitrariet� da parte dell'agente.

(c. p., art. 341; d. I. I. 14 settembre 1944, n. 288, art. 4).
La discriminante di cui all'art. 4 r. d. l. 14 settembre 1944, n. 288,
richiede, per la sua applicabilit�., l'elemento soggettivo della consapevolezza
che la spinta criminosa sia causata dall'eccesso arbitrario del

p. u. e quindi la conoscenza antecedente o contemporanea dell'arbitrariet�.
dell'atto del p. u. (fattispecie in tema di oltraggio a p. u.) (1).
(Omissis). -L'impugnata sentenza, rilevando che, in virt� dell'art.
15 del codice della strada del 1944, l'intervento coercitivo della

P. A. per lo sgombro di quanto si protenda oltre il ciglio della strada,
� previsto solo quando sia rimasto senza effetto l'invito a tal uopo diretto
al privato, proprietario del fondo costiero, e che nella specie l'invito
in parola non era stato rivolto all'imputato, ha ritenuto legittima la sua
reazione all'intervento della Guardia Comunale, che, per ordine del
Sindaco, si era recato sul posto per il decespugliamento, senza per�
potere eseguire l'ordine per l'attegiamento minaccioso dell'imputato.
Ma va subito osservato che la discriminante in parola richiede, per
la sua applicabilit�, l'elemento soggettivo della consapevolezza che
la spinta criminosa sia causata dall'accesso arbitrario del p. u., e quindi
la conoscenza antecedente o contemporanea dell'arbitrariet� dell'atto
del p. u.

(1) La sentenza riportata si pone nell'ambito di una costante direttrice
rigoristica, volta a limitare la portata della norma di cui all'art. 4 d. 1. 1.
14 settembre 1944, n. 288.
Si veda, per tutti, Cass., 17 marzo 1964, VETTORAZZI, in questa Rassegna,
1964, I, 1187, con nota di richiami.

480

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Nella specie, per�, a prescindere della questione se l'atto illegittimo
sia da considerare o meno in s� per arbitrario, sta di fatto che
l'imputato, al momento in cui il vigile si accingeva ad eseguire l'ordine
del Sindaco, non contest� al p. u. il potere di procedere coattivamente
al decespugliamento della strada, per non avergli il Sindaco rivolto
prima l'invito prescritto dall'art. 15 della legge della strada; perci� non
pu� dirsi, come erroneamente presume l'impugnata sentenza, ch'egli
avesse coscienza della illegittimit� dell'atto che stava per essere compiuto,
e, conseguentemente, che la sua condotta fosse improntata a
legittima reazione ad un atto arbitrario e alla tutela pronta ed efficace
del suo diritto minacciato.

Pertanto l'esimente in parola non pu� trovare applicazione nella
fattispecie, per difetto dello elemento soggettivo di cui sopra si � detto,
consistente nella consapevolezza dell'agente che l'atto contro cui si �
opposto fosse eccessivo per difetto di potere del p. u. e arbitrario perch�
deliberatamente posto in essere, nonostante il manifesto contrasto di
esso con l'ordinamento giuridico vigente.

La consapevolezza successiva evidentemente non pu� esser fatta
valere a scusante dal colpevole. (Omissis).

CORTE, DI CASSAZIONE, Sez. III, 25 gennaio 1965, n. 165 -Pres.
Vinci -Rel. Tripepi -P. M. Bracci -Rie. Ricci.

Reato � Elemento psicologico � Errore sulla legge penale dipendente
da prassi �contra legem � -Irrilevanza.

(C. p., art. 5).
Ostandovi il disposto dell'art. 5 c. p., non serve a giustificare l'atto
del pubblico ufficiale contrario a precise norme penali il fatto che
l'agente incorra nella falsit� per ignoranza o per erronea interpretazione
delle dette norme, o che vi incorra perch� indotto in errore dalla conoscenza
di una prassi consolidatasi contra legem (1).

(1) C'Ome � stato rilevato in questa Rassegna (v. 1965, 422, con richiami)
la giurisprudenza applica in senso rigoroso il principio di cui all'art. 5
c. p. in tema di delitti mentre, talvolta, ne fa benevola applicazione in tema
di contravvenzioni (c:lir. Cass., 18 febbraio 1964, n. 219, Rassegna, 1965, 855
con nota di I. F. CARAMAZZA).
Nella specie, il principio della irrilevanza dell'errore ingenerato da una
prassi consolidata contra legem � stato applicato in tema di falsit� in atto

481

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

(Omissis). -Avverso la sentenza della Corte d'Appello ha proposto
ricorso per cassazione l'imputato per motivazione difettosa e insufficiente
in ordine al motivo dell'appello con il quale si era dedotta la insussistenza
dell'elemento intenzionale dell'ascrittogli reato di falsit� ideologica
in atto pubblico; commesso questo solo per la sua inesperienza

� dell'uso di regole e di procedure amministrative o di interpretazioni,
radicate in consuetudini legittimatrici ormai generalizzate nelle pubbliche
amministrazioni � e in un clima di piena pubblicit�, senza nessun
nocumento, e, anzi, con vantaggio sostanziale della Pubblica Amministrazione.
In proposito osservasi.

La Corte d'Appello ha disatteso le difese dell'imputato in punto
di insussistenza dell'elemento psicologico del delitto de quo, rilevando
che nessuna importanza avesse il fatto, da quello addotto, che dell'alterazione
della contabilit� del primo stato di avanzamento dei lavori
fossero informati, sia i componenti dello stesso Consiglio comunale da
lui presieduto, sia i cittadini, posto che ai fini del dolo di detto reato
� sufficiente la coscienza e la volont� di immutare il vero. E che, comun~
que, in ordine a tale assunto, e perch� ogni dubbio sulla pretesa buona
fede di esso imputato in relazione alla presunta innocuit� del suo fatto
venisse meno, bastava solo ricordare che col sistema da lui adottato, da
un lato, veniva esposta al Ministero dell'Agricoltura una situazione contabile
difforme a quella vera e ci� per indurlo a un rimborso di somme
maggiori di quelle che al Comune spettavano; mentre, dall'altro, si
prevvedeva all'esecuzione di opere pubbliche non autorizzate dall'Autorit�
tutoria e quindi con effettiva ed esclusiva pertinenza del Comune
medesimo.

Ci� posto, si deve riconoscere la rispondenza di tali rilievi ai principi
che regolano la materia dell'elemento intenzionale dei delitti di
falsit� in atti pubblici, elemento intenzionale che consiste nelle semplici
coscienza e volont� della immutatio veri. Sicch� agli effetti dell'integrazione
di siffatti reati � rilevante soltanto la situazione di pericolo, attinente
alle garanzie probatorie dell'atto od alla regolarit� della pubblica
amministrazione, deformata dalla falsit�; ed � irrilevante, invece, sia

pubblico, ponendosi in evidenza che, agli effetti della integrazione di tale
reato, � rilevante soltanto la situazione di pericolo attinente alle garanzie
probatorie dell'atto od alla regolarit� della pubblica amministrazione, determinata
dalla falsit�, mentre � del tutto irrilevante sia il fatto che l'agente
non abbia eventualmente l'intenzione di procurare a se o ad altri un vantaggio
o di arrecare ad altri un danno, sia, ed ancor pi�, che il falso venga

o no commesso clandestinamente.

482 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

il fatto che l'agente non abbia eventualmente l'intenzione di procurare
a s� o ad altri un vantaggio o di arrecare ad altri un danno, sia ed
ancor pi�, poi, che il falso venga o no commesso clandestinamente. .<
Mentre -e sempre a prescindere dalla manifesta infondatezza anche in
punto di fatto dell'assunto difensivo circa la esistenza di una prassi
amministrativa generalizzata cui il Riccione si sarebbe uniformato �
ovvio che, ostandovi il disposto dell'art. 5 c. p., non serva a giustificare
l'atto del pubblico ufficiale contrario a precise norme penali, o ad
altre norme che nelle norme penali debbano ritenersi incorporate, il
fatto, o che l'agente incorra nella falsit� per ignoranza o per erronea
interpretazione delle dette norme, o che vi incorra perch� indotto
in errore dalla conoscenza di una prassi consolidatasi contra legem. (
Omissis).

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PARTE SECONDA

QUESTIONI

LA SINDACABILIT� DEL PROVVEDIMENTO
AMMINISTRATIVO NEL PROCESSO PENALE

SOMMARIO -1. Posizione del problema in riferimento all'elaborazione giurisprudenziale
e dottrinale. -2. Necessit� di una autonoma considerazione della
problematica dell'eccesso di potere nel processo penale. -3. Distinzi�ne fra
processo civile e processo penale : il provvedimento amministrativo come
oggetto dell'accertamento giudiziale. -4. Di alcuni casi sintomatici: A) l'a,zione
di mero accertamento; B) l'opposizione all'ingiunzione fiscale. -5. Ancora
della distinzione fra processo civile e processo penale in riferimento alle
posizioni soggettive delle parti. -6. La sindacabilit� del provvedimento in
sede penale sotto il profilo dell'eccesso di potere. L'e.p. come violazione di
norma interna. Corollari: A) l'e.p. come vizio di legittimit�; B) la pubblica
amministrazione come fonte della norma interna. -7. Dimostrazione dell'assunto:
in relazione al problema dei poteri istruttori del giudice... -8. ed alla
struttura delle singole figure sintomatiche dell'e.p. -9. La pluralit� degli ordinamenti
giuridici come presupposto della giuridicit� della norma interna.
Il problema dei rapporti fra ordinamenti nell'ambito della normazione� civile...

10. ed in quella penale. Inammissibilit� di interferenze dell'ordinamento
interno nell'ambito del giudizio di qualificazione di reato. Conseguenze in
tema di e.p. con particolare riferimento ad ipotesi di: A) violazione di circolare;
B) manifesta ingiustizia (o disparit� di trattamento); C) illogicit� manifesta.
-11. .La pregiudiziale amministrativa nel processo penale (art. 20
c.p.p.).
1. -Il problema della sindacabilit� del .provvedimento amministrativo
da parte del giudice ordinario, e di quello penale in particolare, �
tradizionalmente impostato sul testo dell'art. 5 della legge sul contenzioso
amministrativo (1), discutendosi se il giudizio di legittimit�
debba essere condotto alla stregua della rilevazione dei tre classici
vizi dell'atto o non piuttosto di una pi� ridotta qualificazione di �conformit�
dell'atto alla legge � che si risolverebbe nell'esclusione della
possibilit� di rilevare l'eccesso di potere.
(1) Una origioole impostazione � quella di RESTA, La legittimit� degli
atti giuridici, Riv. trim. dir. pubbl., 1955, 28, il quale dal rilievo dell'origine
meramente processuale del concetto di eccesso di potere, e della inammissibilit�
della trasposizione di tale concetto all'ambito del diritto sostanziale,
ritiene di inferire che la nozione di legittimit� non possa essere costruita
come immunit� dai tre vizi tradizionali sibbene come mera perfezione dell'atto
giuridico: in questo senso il sindacato sulla legittimit� dell'ordine
di cui all'art. 51 c. p. signdficher�ebbe puramente e semplicemente e riscontro
della perfezione formale dell'ordine da parte del destinatario tenuto al dovere
di obbedienza �; pertanto, si dovrebbe escludere che il destinatario
possa sindacare l'immunit� dell'ordine ricevuto da incompetenza, viol'azione
di legge o eccesso di potere.

40 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Allo stato attuale della questione la giurisprudenza della Corte

di Cassazione � costante nell'escludere la possibilit� che il sindacato

del giudice penale si estenda alla rilevazione dell'eccesso di potere (1).

Ci� particolarmente per il rilievo che l'esame su tale vizio non pu�

non risolversi in una indagine sul merito del provvedimento, da rite

nersi, secondo i principi, interdetto al giudice ordinario.

Pi� vario � il panorama della dottrina. Fra le due soluzioni radi

cali, che rispettivamente ammettono ed escludono che il giudice ordi

nario possa rilevare l'eccesso di potere, si colloca la tesi intermedia

di chi sostiene che occorra distinguere fra competenza principale ed

occasionale del giudice, ritenendosi soltanto nel secondo caso una pi�

ampia sfera di poteri di accertamento (2). In genere pu� dirsi che gli

autori meno recenti propendono per la tesi pi� restrittiva (3). Sintetiz

zando una intera fase della dottrina, lo ZANOBINI giustifica questa inter

pretazfone sulla base di una esegesi logico-formale del testo dell'art. 5,

in cui la formula � conformit� dell'atto alla legge. � viene intesa come

equivalente a � violazione di legge �. Gli autori pi� recenti, invece,

sono di preferenza orientati verso la soluzione opposta (4). A pre

~cindere da particolari formulazioni che si riconnettono alle varie im

(1) Cfr., in relazione alla nota questione delle ordinanze prefettizie '
ex art. 2 legge rp.1s., Cass. 31 marzo 1951, Giust pen., 1951, III, 926; Cass. 2 ,
luglio 1955, ivi, 1955, II, 769. In prospettiva pi� generale, v. nello stesso
senso, Cass. 13 maggio 1954, Foro It., 1955, I, 58; Cass. 15 febbraio 1960,
'
t

Giust pen. 1960, II, 854; Cass. 24 febbraio 1960, Giur. agr. it., 1960, 587; Cass.

iii:i
'

6 aprile 1961, Temi nap.� 1962, I, 210. La soluzione contraria � .stata accolta
oltre che da talune magistrature di merito, anche dalla sentenza 28 novem'
bre 1961 della Cassazione (Foro It., 1962, II, 106). '

(2) � la nota tesi di CANNADA-BARTOLI, L'inapplicabilit� degli atti amf::~
ministrativi, Milano, 1950. Dello stesso autore v. pure, La tutela giudiziaria <
l

del cittadino verso la pubblica Amministrazione, Milano, 1956, 148.

(3) Cfr. RANELLETTI, Le guarentigie della giustizia nella pubblica amministrazione,
Milano, 1937, 338; VITTA, Diritto amministrativo, Torino, 1955,
I, 485; ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, Milano, 1958, II, 162;
MIELE, Questioni vecchie e nuove in materia di distinzione del diritto dall'interesse
nella giustizia amministrativa, Foro amm., 1940, IV, 59; BoRsI La
giustizia amministrativa, Padova, 1941, 120; ROMANO e D'AMELIO, Contatti
I

giurisdizionali fra la Cassazione e il Consiglio di Stato, Riv. trim. Dir. pubbl.,

1929.

Anche nelLa letteratura meno recente non erano, per�, mancate voci
contrarie: v. PRESUTTI, I limiti del sindacato di legittimit�, Milano, 1911, 65;
GuicCIARDI, La giustizia amministrativa, Padova, 1954, 333 e 282.

(4) Cfr. 8'.\NDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1964, 699;
ALEssI Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano, Milano,
I1958, 635; CASSARINO, Le situazioni giuridiche soggettive e l'oggetto della
giurisdizione amministrativa, Milano, 1956, 362; BACHELET, La giustizia am~
ministrativa nella costituzione italiana, Milano, 1962, 52; DAL PIAZ, Osserva-

t.~~f�~T?..:illi"Iff~3%kiillV"ffii '', , I

__,��,_,______,,_

r�::;::~~~-~~:~::~f�~:,;.;�:=:<-=::::~=::~:~_-�=:~::::~'.:�::~,-~~,,,~:~;:-.~::ii'.::::~::~~:.:_::::::~'.::::'.:~.,-=:=:~'.:~~:~~~::::~::

PARTE II, QUESTIONI 41

postazioni di principio (1), gli argomenti cui si richiama questo orientamento
sono essenzialmente due:

a) la circostanza che l'eccesso di potere � pur sempre un vizio
di legittimit� dell'atto; in questo ordine di idee il collegamento fra
eccesso di potere e merito non � che una mera eventualit�, da cui pu�
tutt'al pi� derivare una esigenza di attenta discriminazione per evitare
di travalicare dai confini del vizio di legittimit� nell'ambito del merito;

b) il rilievo che la nozione di conformit� a legge posta dall'art.
5 andrebbe interpretata come normale illegittimit� dell'atto alla
stregua dell'art. 26 del t.u. sul Consiglio di Stato.

Sul primo punto si avr� occasione di tornare in seguito.

zioni sui limiti del sindacato di legittimit� dell'autorit� giurisdizionale
~rdinaria sugli atti amministrativi con particolare riferimento al vizio di ec,~
so di potere, Giur. lt., 1957, II, 17; DAL P1AZ, Osservazioni sulla configu\
ilit� di limiti alla competenza del giudice ordinario in tema di atto am\"$._
trativo viziato da eccesso di potere, ivi, 1959, II, 223; FRANCHWI~ Aspetti
�~dacato del giudice penale sugli atti amministrativi, Riv. trim. dir.
\1957, 337; ABBAMONTE, Sulla sindacabilit� dell'eccesso di potere da
--\giudice ordinario, Temi nap., 1962, I, 211; DELFINO, Osservazioni in
\dacato del giudice penale sull'eccesso di potere, Foro it., 1962, II;
-"o, Eccesso di potere sviamento di potere ed eccesso arbitrario,
\~55, II, 360; VENDITTI, Dell'inosservanza dei provvedimenti il...
-'rit� in relazione all'art. 650 c. p., ivi, 1953, II, 460; KLITSCHE
\.La giurisdizione ordinaria nei confronti delle pubbliche
'~adova, 1961, 180; GALLIANI, Il sindacato del giudice penale
'4co ufficiale in riferimento al reato di abuso innominato
\ 1962, I, 443; VENDITTI, Il sindacato del giudice penale
\47i, Riv. it. dir. proc. pen., 1965, 28; FERRARI, Osserva--(!
egli atti amministrativi, Giur. it., 1958, II, 225; SA

"'i, Milano, 1961, 146 ss.
'tutamente criticato questo indirizzo: cfr. Gu\
1952, 37-40; 1953, 125; 1962, 15; 1964, 399.

~izia, clt., 333 segg., secondo il quale il signifi_..
e8umersi da un parallelo con l'art. 28 del T. U.
_..-!tenendosi che il giudice investito incidenter tantum
,61udiziale sia dotato degli stessi poteri spettanti al giu_.,,
l.n via principale, si dovrebbe concludere che il giudice
_. �fo subiecta materia gli stessi poteri di cui � investito quello
,.tativo. La tesi, peraltro, -� stata acutamente criticata da DAL PIAZ,
.-vazioni, cit., 227, sotto il profiio che, essa �elude, in certa Inisura il
,-Oblema, ricorrendo ad una soluzione di rinvio, aperta a sua volta a molte

plici incertezze �.

Un atteggiamento particolare � quello di MoNTESANO, Processo civile e
pubblica amministrazione, Napoli, 1960, 71 segg., secondo il quale la disappli.
cazione non si riferirebbe all'atto sebbene alle norme contenute nell'atto,
con l'ulteriore conseguenza che il giudice, ai fini della disapplicazione, non
pronuncerebbe mai sull'atto in quanto tale. Sul punto cfr. GuGLIELMI, Note
di dottrina, in questa Rassegna, 1962, 15.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sul secondo occorre immediatamente avvertire come non sia possibile
giungere ad una rigorosa soluzione del problema sulla base di
una esegesi logico-formale del solo testo dell'art. 5 (1). La validit� di
un metodo ermeneutico, concepito come analisi della proposizione normativa,
postula l'esigenza di integrare la lettera della norma, che di

per s� pu� essere multivalente, con tutte le altre proposizioni desumibili
dal sistema che abbiano riferimento a quella norma. Il problema
si risolve, dunque, sul piano dei princ�pi.

Qui baster� aggiungere che l'argomento, che si � preteso trarre
dalla relazione parlamentare alla legge sull'abolizione del contenzioso
amministrativo (2) non pu� avere rilievo. Un discorso completo sul
valore dei lavori preparatori nel procedimento di interpretazione della
norma porterebbe troppo lontano, e sarebbe fors'anche inconcludente,
perch� l'accettazione o meno della rilevanza di quel valore dipende
da una scelta di fondo fra interpretazione teleologica e logica-formale;
dunque, in ultima analisi, da un atto di tipo pi� emozionale che logico.
Per quanto qui interessa, rimanendo sul piano della esperienza pratica,
sar� sufficiente ricordare che la giurisprudenza, anche di recente, ha
escluso la rilevanza dei lavori preparatori nell'atto di interpretazione
(3).

2. -Prescindendo per il momento dal merito delle soluzioni delineate,
occorre preliminarmente sottolineare come l'elaborazione dottrinale
sulla sindacabilit� del provvedimento amministrativo da parte
del giudice ordinario (particolarmente sotto la visuale della rilevabilit�
dell'eccesso di potere) sia limitata per lo pil� all'ambito del processo
civile. Per quanto attiene alla problematica del processo penale,
malgrado taluni recenti studi ( 4) che fanno fede di una maggiore con(
1) Tuttavia, se una conclusione � possibile trarre dall'analisi della
lezione dell'art. 5, essa dovrebbe essere semmai in favore della tesi pi�
restrittiva. Sul punto si vedano le acute osservazioni di GuGLIELMI, Recensioni
e note bibliografiche, Riv. trim. dir. pubbl., 1952, 159 segg., particolarmente
sul valore del concetto di non conformit� a legge.
(2) CANNADA BARTOLI, Inapplicabil'it�, cit., 169. La relazione Rastelli
recita, � importi sancire codesta disposizione (dell'art. 5) a tutela degli interessi
e dei diritti civili e politici, che possano per avventura essere lesi da
atti e regolamenti amministrativi, in quanto non siano conformi alle leggi�.
Da questo pa.sso sarebbe dato inferire, secondo il CANNADA BARTOLI, che la
tutela degli interessi, sottratta dall'art. 3 della legge alla competenza principale
della autorit� giudiziaria, viene, attraverso l'art. 5, affidata alla competenza
occasionale della medesima.

(3) Cass. 11 luglio 1963, n. 1879, Riv. dir. fin., 1964, II, 37; Cons. Stato,
�1~~;.:

Sez. VI, 9 luglio 1965, n. 514, in questa Rassegna, 1965. =~;

(4) Cfr. FRANCHINI, Aspetti del sindacato, cit.; DAL PIAZ, Osservazioni,
cit.; VENDITTI, Il sindacato, cit.; GALLIANI, Il sindacato, cit.
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PARTE II, QUESTIONI

sapevolezza dell'interesse dell'argomento, bisogna riconoscere che i con�
tributi elaborati in generale prospettiva del problema sono tuttora
molto scarsi: fa eccezione l'elaborazione formatasi su quel particolare
aspetto della questione che attiene all'interpretazione della fattispecie
prevista dall'art. 650 c.p. (1).

La ragione di questo stato di cose � probabilmente da ricercarsi in
un duplice atteggiamento della dottrina. Da una parte, i penalisti, che
si sono occupati del problema, lo hanno di preferenza impostato sotto
il profilo della nozione di� legalit� formale e sostanziale del provvedimento
amministrativo, obliterando l'inquadramento della nozione di le~
gittimit� in relazione all'art. 26 t.u. sul consiglio di Stato (2). Seguendo
lo sviluppo dottrinale dell'analisi del concetto di legalit� formale e
sostanziale, peraltro, ci si avvede come la chiarezza di questa impostazione
metodologica non sia che apparente. Talvolta l'indagine si

Notevole risalto all'argomento � dato anche dia GIANNINI, La giustizia
amministrativa, Roma, 1960, 147, dove, per�, non risulta una presa di posizione
in ordine al problema della rilevabilit� dell'eccesso di potere.

(1) Cfr. S:ABATINI, Contravvenzioni, cit., 133 segg.; IANNUZZI, Le ordinanze
di urgenza e il sindacato del giudice, Giust. pen., 1950, II, 937; GAzZARA,
Condizioni di applicabilit� dell'art. 650 c. p., ivi, 1951, I, 89; ScARDIA,
Osservazioni sui limiti di applicazione dell'art. 650 c. p., Giur. compl. Cass.
pen., 1950, III, 67; MIGLIOLI, Falsa applicazione del.l'art. 650 c. p. ed eccesso
di potere dell'autorit� di P. S., Riv. giur. lav.� 1955, II, 299; L\NNITTI -PIROMALLO,
Sequestro di una cambiale falsa in possesso di una banca e applicabilit�
dell'art. 650 c. p., Banca, borsa, 1956, 549; GUIDA, Sull'inosservanza
di ordinanze del sindaco illegittime, Foro pen., 1956, 484; CATURANI:.
La inosservanza dei provvedimenti dell'autorit�, Riv. pen., 1957, I, 508;
MASTURSI, Sul sindacato di legittimit� del giudice ordinario, Temi nap.,
1960, II, 76; PEs, La portata dell'art. 650 c. p. nei confronti dei provvedimenti
det sindaco, Corriere amm., 1960, 2030; BoNICHI, Inosservanza di
provvedimenti dell'autorit�, Riv. polizia, 1960, 3; IAZZETTI, Potere di ordinanza
del Prefetto secondo la legge di P. S., ivi, 1960, 222; JACONIANNI,
Abuso dell'art. 650 c. p., Riv. pen., 1963, I, 84; MANZINI, Trattato di diritto
penale italiano, Torino, 1964, X, 7 segg.
(2) Cfr. MANZINI, Trattato, cit., I, 262, X, 21; A.NTOLISEI, Manuale di
diritto penale, Milano, 1955, I, 196; MAGGIORE, Principi di diritto penale,
Bologna, 1958, II, 826. Sostanzialmente conforme anche PANNAIN, Manuale di
diritto penale, Torino, 1950, 528, sia pure con l'avvertimento che il destinatario
dell'ordine dell'autorit� non pu� rilevarne l'eventuale eccesso di
potere.
Con particolare riferimento al sindacato sulla legittimit� dell'ordine
dell'autorit�, in relazione all'ipotesi dell'art. 51 c. p., c:fr. BETTIOL, L'ordine
del.l'autorit� nel diritto penale, Milano, 134; DI VIco, Dell'obbedienza gerarchica,
Riv. dir. proc. pen. milit., 1935; MESSINA, L'ordine insindacabile dell'autorit�
come causa di esclusione del reato, Roma, 1942; SANTORo, L'oTdine
del superiore nel diritto penale, Torino, 1957. Anche la problematica di
questi scrittori si muove prevalentemente nell'ambito della distinzione fra
legalit� sostanziale e formale del provvedimento.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

polverizza in una minuta casistica che non consente di ricavare una
regola di ordine generale; altre volte l'approfondimento del concetto
porta a meglio individuare i connotati di legalit� (sia essa formale o
sostanziale), ma allora sorgono problemi che non paiono facilmente
risolubili nell'ordine di idee proposto. Cosi si trova affermato che la

legalit� formale del provvedimento implicherebbe la competenza del-~

l'autorit� che lo emana e l'emanazione nelle forme di legge, mentre

la legalit� sostanziale esigerebbe il concorso dei presupposti stabiliti

dalla legge per l'emanazione del provvedimento. Sul primo punto si

pu� osservare che la formula � emanazione nelle forme di legge � �

quanto mai equivoca, perch� non d� conto del thema decidendum,

e cio� del se uri eventuale vizio per eccesso di potere integri l'ipotesi

di violazione delle forme di legge; sul secondo, che non sempre la norma

stabilisce in modo vincolante le circostanze di fatto in presenza delle

quali il presupposto deve ritenersi verificato: ci sono presupposti,

ad es. l'urgenza, in relazione ai quali esiste un ampio potere discre

zionale di valutazione da parte della P.A., ed allora l'accertamento

della relativa sussistenza implica (o pu� implicare) una indagine di

merito, che gli stessi fautori dell'impostazione qui criticata ritengono

sottratta al giudice ordinario. Per concludere, non pu� non convenirsi

nella critica del SABATINI, il quale -nell'impostare il problema che

ne occupa sotto il profilo della rilevabilit� dei tre classici vizi ex arti

colo 26 -rileva come l'adozione del criterio della legalit� formale o

sostanziale porti necessariamente a confondere � vari delicati problemi

attinenti a) alla distinzione fra legittimit� e merito dell'atto amministra

tivo; b) alla distinzione fra attivit� vincolata e attivit� discrezio

nale� (1).
La ragione del diffuso disinteresse della dottrina amministrativa

�, invece, probabilmente da ricercare nel convincimento che gli stessi

problemi, e dunque le medesime soluzioni, che emergono dallo studio

dell'argomento in sede di giudizio civile, si ripropongono puntualmente
in sede penale.

Cosi il CANNADA BARTOLI scrive: � Lo studio della disapplicazione
giurisdizionale in materia penale non presenta sostanziali diversit�
rispetto a quanto � stato detto relativamente alla materia civile: basta
all'uopo richiamare quanto si � esposto rispetto alla competenza occasionale
dell'autorit� giudiziaria, alla quale � devoluta la materia delle
contravvenzioni, secondo l'art. 2 della legge sul contenzioso amministrativo
� (2); ed il FRANCHINI, pi� di recente, ribadisce che �non vi �

(1) Cosi testualmente, SABATINI, Contravvenzioni, cit., 146.
(2) CANNADA-BARTOLI, Inapplicabilit�, cit., 205.

PARTE II, QUESTIONI

differenza (n� vi sarebbe motivo logico oltre che alcun effettivo elemento
giuridico di appoggio negli articoli di legge che altrimenti fosse)
fra sindacato del giudice penale e sindacato del giudice civile: l'uno
e l'altro conoscono, infatti, dell'atto amministrativo ai limitati fini del
giudizio � (1).

Di tale convincimento sembra lecito dubitare. Ed � la stessa giurisprudenza,
nella variet� delle sue soluzioni, che indica come non
sia possibile accettare sic et sempliciter l'equiparazione proposta dalla
dottrina. Baster� ricordare una recentissima decisione (2) con la quale
le Sezioni Unite, pur precisando che la disapplicazione dell'atto amministrativo
da parte del giudice civile possa aver luogo unicamente
se l'atto sia direttamente lesivo di un diritto soggettivo, hanno ritenuto
che i poteri del giudice si estendano, oltre che alla rilevazione
della incompetenza e della violazione di legge, anche a quella dell'eccesso
di potere. In questo senso la decisione si � posta contro altri
precedenti pronunciati dalla stessa Corte, ed � stata, perci�, anche
sotto questo profilo, sottoposta a critica, ma quel che pi� conta, per
quanto qui interessa, si � che in tal modo le Sezioni Unite hanno dato
una soluzione del problema in sede civile che si differenzia radicalmente
da quella che la stessa Corte adotta in sede penale.

Risulta cos� di tutta evidenza, attraverso la pi� irrefutabile delle
prove (e cio� la differenza delle soluzioni giurisprudenziali), la necessit�
di una autonoma considerazione del problema in relazione al processo
penale, onde verificarne la riducibilit� o meno agli schemi elaborati
per il processo civile.

3. -In primo luogo va detto che il provvedimento amministrativo,
di per s� solo, non pu� mai costituire oggetto dell'accertamento demandato
al giudice penale. L'affermazione appare intuitivamente esatta
quando si tratti di una imputazione in cui il provvedimento rilevi
esclusivamente come termine di qualificazione della liceit� penale del
fatto del privato: cosi nel noto esempio dell'inosservanza dell'ordine
dell'autorit� (art. 650 c.p.) l'indagine sulla legalit� dell'atto � rivolta a
stabilire la esistenza del presupposto, in presenza del quale il comportamento
inottemperante si qualifica come reato; cos� ancora nella
questione, vivamente dibattuta in giurisprudenza (3), della inosser(
1) FRANCHINI, Aspetti del sindacato, cit., 357.
(2) Oass., Sez. Un., 12 gennaio 1965, n. 63, in questa Rassegna, 1965,
290, con nota critica di SACCHETTO.
(3) Cfr. Cass. 13 novembre 1961, Foro It., 1962, II, 17, con la quale venne
ritenuta la legittimit� delle ordinanize istitutive del disco orario. In precedenza
taluni giudici di merito avevano accolto la soluzione opposta: cfr.
Pret. Roma, 6 maggio 1961, Foro It., 1961, II, 130. Per la dottrina v. DuNI,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

vanza dell'uso del disco orario, la legittimit� dell'ordinanza del sindaco,
istitutiva dell'obbligo relativo, veniva in discussione al fine di accertare
la liceit� penale dell'omissione dell'uso del disco. Qui si tratta
evidentemente di casi in cui l'esame del provvedimento � in funzione
qualificante di una azione (il comportamento del presunto contravventore)
che costituisce essa stessa oggetto dell'indagine attribuita al
giudice. Il provvedimento in quanto tale si inserisce in una pi� ampia
fattispecie: l'indagine sulla sua legalit� � ben lungi dall'esaurire il
compito di accertamento che si andr� a svolgere nel processo.

Pi� delicato � il caso in cui il provvedimento venga in considerazione
al fine di integrare un reato attribuibile ad un organo della
pubblica Amministrazione. In prima approssimazione giover� ipotizzare
alcune situazioni concrete.

In molti di questi casi, a rigore, non pu� neppure parlarsi di provvedimento.
Si ipotizzi un atto di controllo che sia vincolato quanto al
tempo della sua �emanazione, nel senso che esso debba essere emesso
entro un termine stabilito per legge. L'omissione del provvedimento
potr� in astratto essere inquadrabile come omissione di atti di ufficio
(art. 328 c.p.), ma ci� che viene in considerazione ai fini dell'accertamento
del reato non � il provvedimento -per definizione mancante
-bens� un comportamento del funzionario che si concreta in
mancata emissione dell'atto richiesto. Se poi il comportamento omissivo
non sia inquadrabile �nell'ambito dell'art. 328 c.p., ma -per
diversi elem�nti attinenti alla situazione di fatto (ad es. per avere il
funzionario agito nell'intento di agevolare altri soggetti) -sia piuttosto
configurabile come concorso in altre figure di reato, non perci�
cambieranno le conclusioni: l'accertamento del giudice non si porter�
su. alcun provvedimento ma su un . m.ero comportamento.

Ma vi sono esempi pi� significativi. Si ipotizzi una imputazione
di peculato nei confronti di .n funzionario pubblico, che si assuma
essersi realizzata mediante un provvedimento di spesa di cui sia in
contestazione la legittimit�.

Possono darsi diversi casi :

a) spesa disposta per fini istituzionali dell'ente pubblico; b) spesa
per fini totalmente estranei all'ente, ma personali del funzionario;
e) spesa per fini istituzionali dell'ente ma disposta senza l'osservanza
di determinate norme.

Parcheggi custoditi e sosta limitata, Dir. autom., 1964, 2; PIOLETTI, La vexata
quaestio del disco orario, Riv. polizia, 1964, 137; PERSEO, In tema di disco
orario, Arch. circolaz., 1963, 1262.

Successivamente la questione, sia pure con diverse caratteristiche di
specie, � .stata agitata anche nei confronti delle ordinanze istitutive di parchimetri
a pagamento: cfr. Oass. 26 febbraio 1964, Riv. penale, 1964, 920.

PARTE II, QUESTIONI

Due rilievi sembrano consentiti:

1) in ciascuno dei casi previsti l'indagine del giudice deve investire
la legalit� del provvedimento di spesa; 2) l'indagine sulla legalit�
del provvedimento non esaurisce il compito di accertamento del giudice.
Ci� che questi deve accertare, infatti, � la sussistenza di un fatto
complesso che corrisponda alla fattispecie prevista dalla norma penale;
e, dunque, non soltanto l'esistenza di un provvedimento illegittimo ma
anche ogni altro estremo del reato (ad es. il profitto proprio dell'autore
del provvedimento od altrui). Questo ordine di idee sembra espresso
con particolare chiarezza da una sintomatica pronuncia (1) della Corte
Suprema con la quale, per una fattispecie inquadrabile nell'ipotesi
prospettata sub c), � stato deciso che �non sussiste il reato di peculato
per distrazione nel caso di operazioni che, sebbene attuate senza l'osservanza
delle regole previste, realizzino uno scopo di pubblico interesse
conforme a quello stabilito dalla legge �. Qui appare di tutta evidenza
che, se � vero che la configurabilit� del reato di peculato discende dall'essere
il provvedimento rivolto o meno allo scopo istituzionale dell'ente,
il giudice penale non potr� prescindere dal valutare la rispondenza
dell'atto a quello scopo. Ma la legalit� del provvedimento si
misura anche su siffatto metro, ond'� che una delle figure tipiche dell'eccesso
di potere si configura appunto come sviamento di potere, e
cio� come deviazione della potest� di cui l'ente � munito ad uno scopo
diverso da quello in vista del quale la legge lo concede.

Un altro esempio. Di fronte alla istanza del privato tendente ad
ottenere un provvedimento di ammissione, che si assume vincolato
quanto alla emanazione ed al contenuto, l'atto con il quale l'istanza
viene respinta, pu� essere in astratto configurabile come omissione di
atti di ufficio (quando, si capisce, ne ricorrano tutti gli altri estremi).
In questo caso l'esistenza del reato dipende dalla valutazione della
legittimit� del comportamento omissivo. Ma l'omissione si � concretata
nella emanazione di un provvedimento diverso da quello dovuto.
E dunque, in ultima analisi, la legittimit� del comportamento dipende
da quella del provvedimento emanato.

Insomma, dalla breve casistica esposta sembra consentito trarre

una duplice conclusione: se � vero che l'indagine del giudice penale

pu� talvolta portarsi sulla legittimit� di un provvedimento ammini

strativo (2), come elemento di qualificazione della condotta (non sol

(1) Cass. 8 ottobre 1964, Foro It., 1965, II, 253.
(2) L'affermazione potrebbe sembrare superflua se non vi fosse il
pericolo di una eccessiva estensione della ipotesi, pure prospettata nel testo,
in cui il giudizio penale non investe alcun provvedimento. In altre parole,
dal rilievo che oggetto dell'accertamento penale � sempre un comportamento
si potrebbe essere indotti a conc1udere che in nessun caso il giudizio

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tanto si badi bene -del privato ma anche del funzionario pubblico
eventualmente imputato), non � men vero che il provvedimento,
rilevando unicamente in quanto componente di una pi� .ampia situazione,
non pu� mai costituire oggetto unico ed esclusivo dell'accertamento
del giudice.

4. -Se questo � vero, una prima differenza, particolarmente rilevante
ai fini che qui interessano, tra processo penale e processo civile
consiste in ci� che in quest'ultimo, e non nel primo, il provvedimento
amministrativo pu� ben costituire tutto l'oggetto dell'accertamento.
Questa affermazione, peraltro, non � senza contrasti.

Di recente, e con molta autorevolezza (1), si � sostenuto che il
giudizio civile non investirebbe mai direttamente il provvedimento
amministrativo, del quale il giudice si limiterebbe a conoscere o come
presupposto di un rapporto, o come fatto, o come componente di fattispecie
avente diversa qualificazione.

La tesi � impeccabile purch� se ne accetti il presupposto, che consiste
nel ritenere la equiparazione del provvedimento illegittimo a
quello legittimo quanto all'effetto che l'uno e l'altro dispiegano sulle
posizioni soggettive del privato. Una volta accettata la tesi secondo cui
il provvedimento, ancorch� illegittimo, essendo nondimeno munito di
irr;i.perativit�, degrada ad interessi legittimi gli eventuali diritti su cui
incide, di tal ch� non potrebbe mai esservi giurisdizione del giudice
ordinario se non previa pronuncia di quello amministrativo che, annullando
il provvedimento, ristabilisca l'interesse nella sua consistenza di
diritto, ne segue di tutta evidenza che il giudice ordinario non potr�
mai essere sollecitato al giudizio in relazione ad un provvedimento
in senso proprio.

Senonch�, come avverte lo stesso GIANNINI, la scelta della tesi della
equiparazione rispetto alle altre tesi pure teoricamente possibili (lo della
separazione, e 20 della distinzione) � di quelle che non si giustificano
tanto sulla base di princ�pi logico-esegetici -quanto in virt� di una
presa di posizione a carattere eminentemente pratico che nel nostro

si svolga sul provvedimento. Una conclusione del genere peccherebbe, per�,
per eccesso, in quanto -come risulta dagli esempi proposti vi sono numerosi
casi (che costituiscono staticamente la regola e non l'eccezione) in
cui il provvedimento rileva come tel'lllline di qualificazione della condotta.
Qui occorre sottolineare che questa funzione del provvedimento si esplica
non soltanto in rapporto all'azione del privato ma anche del funzionario.
II rilievo sembra degno di nota perch� la dottrina, mentre ha chiaramente
ipotizzato il primo caso, trascura generalmente il secondo.

(1) GIANNINI M. S., Discorso generale sulla giustizia amministrativa,
Riv. dir. proc. civ., 1963, 552, 1964, 12 e 217.

PARTE II, QUESTIONI 49

caso assume particolare forza per essere la tesi di una costante giurisprudenza;
ci� che in subiecta materia, per la deficienza di un organico
sistema normativo, acquista quasi il valore di.uno jus praetorium. Ma,
d'altra parte, � vero che alla giurisprudenza, premuta com'� dalla
urgenza del caso concreto, non pu� chiedersi la rigida consequenziariet�
di un sistema logico: ed ecco che quella stessa giurisprudenza,
la quale ammette la tesi dell'equiparazione ed ammettendola le attribuisce
diritto di cittadinanza nel sistema, non si perita di riconoscere
casi in cui oggetto dell'accertamento del giudice civile � direttamente ed
esclusivamente il provvedimento amministrativo.

Il primo e pi� evidente esempio � quello deil'azione di accertamento
della iilegittimit� di un provvedimento amministrativo. La giurisprudenza
ne riconosce la proponibilit� dinanzi al giudice ordinario,
anche indipendentemente dall'azione di danni che � astrattamente ipotizzabile
in relazione ad un provvedimento illegittimo (1). In dottrina
le conclusioni possono essere diverse a seconda delle varie impostazioni
di principio da cui si voglia prendere le mosse (2). Prescindendo
dal merito della soluzione, che qui non interessa, resta il fatto che lo
stato attuale della giurisprudenza su questa questione � la migliore
prova dell'esattezza di quanto si diceva dianzi.

Altrettanto pu� dirsi in determinate ipotesi del processo tributario.
� ben noto che dottrina e giurisprudenza ripetono ad una voce
che nelle controversie tributarie, portate all'esame del giudice ordinario,
ci� che viene in considerazione non � il provvedimento di imposizione
bens� l'esistenza della obbligazione del contribuente. Ci� malgrado,
la giurisprudenza molte volte si comporta come se cos� non
fosse. Si pensi al caso di una opposizione che sia proposta per vizi
formali della ingiunzione. Se fosse vero che la contestazione � pur
sempre sul merito della pretesa finanziaria, anche se l'opponente ha
formulato le sue richieste in relazione a vizi formali dell'atto, allora
non dovrebbe essere neppure possibile distinguere processualmente fra
l'una ipotesi e l'altra, perch� la contestazione formale implicherebbe,
sempre e necessariamente, la contestazione di merito; e, invece la giurisprudenza
(3) ha deciso che sia possibile una contestazione della validit�
formale dell'ingiunzione senza coinvolgere la fondatezza della pre

(1) Cfr. Cass. 14 luglio 1961 n. 1714, Giust. civ., 1961, I, 1179; Cass.
14 aiPrile 1964, n. 895, ivi, 1964, I, 1365; App, Roma, 11 aprile 1961, Giur. it.,
1963, I, 2, 56; Cass. 7 aprile 1965 n. 592, Giust. civ. mas1'., 1965, 296; Cass.
19 luglio 1965, Giust. civ. mass., 1965, 842. Sul �punto in dottrina, cfr. CANNADA
BARTOLI, La tutela giudiziaria del cittadino verso la p. a., Milano, 149.
(2) Cfr. MoNTESANO, Mero accertamento e limiti della giurisdizione
civile riguardo alta Pubblica Amministrazione, Giur. it., 1963, 1, 2, 57.
(3) Cfr. Cass. 14 giugno 1965 n. 1207," Riv. leg. fisc., 1965, 1863.

50 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tesa tributaria. Ma allora dovrebbe inferirsi che, quando l'opponente
si limiti a contestare la regolarit� formale del provvedimento, il giudice
non possa entrare nel merito dell'obbligazione senza incorrere nel
vizio di extrapetizione (1) . .A questo punto sembra evidente che, al di
l� delle posizioni di principio, il giudizio si atteggia come un vero e
proprio accertamento sulla legittimit� dell'atto. Ancora: se nell'esempio
dato il giudice entrasse nel merito, le eventuali ragioni dell'amministrazione,
risolvendosi nell'affermazione del credito tributario e dunque
nella negazione della domanda attrice, dovrebbero potere essere
fatte valere in via di semplice eccezione. L'accertamento negativo della
pretesa attrice implicherebbe necessariamente, e senza che occorra
esplicita domanda riconvenzionale, l'affermazione positiva dell'obbligo
tributario. Ma la giurisprudenza contraddice tale ordine di idee,
richiedendo esplicitamente l'azione riconvenzionale, ed anzi esigendo
che essa sia proposta tempestivamente (2); ci� �he sembra giustificabile
soltanto sul presupposto (quale che sia al riguardo la consapevolezza
delle decisioni citate) che l'opposizione si configuri . sul tipo
della impugnazione dell'atto.
Per concludere, richiamando quanto si � svolto finora, sembra
lecito affermare che nel giudizio civile, almeno allo stato attuale dell'elaborazione
giurisprudenziale, esistono svariati casi in cui oggetto
dell'accertamento � unicamente e direttamente il provvedimento amministrativo
: ci� che, invece, come si disse in precedenza, non si
verifica mai nel giudizio penale.
5. -Un secondo punto, di estremo interesse al fine di mettere in
evidenza le pi� notevoli differenze fra processo civile e processo penale
(3), � il diverso atteggiarsi delle posizioni soggettive delle parti
(1) Una autorevole conferma di questa interpretazione, sia pure per la
distinta ma concettualmente analoga ipotesi che l'opponente contesti la
sussistenza della pretesa tributaria ed il giudice accolga l'opposizione per
vizi di forma della ingiunzione, si trova nella sentenza 20 maggio 1963
n. 1300, Riv. teg. fisc., 1963, 1934, secondo la quale � incorre nel vizio di
ultrapetizione il giudf.ce che dichiari nulla una ingiunzione fiscale per vizi
di forma, sebbene il contribuente si fosse limitato a contestare nel merito
la pretesa della Finanza �.
(2) Cfr. Trib. Macerata, 22 marzo 1961, Foro it. Rep., 1962, voce: esazione
n. 85, e Riv. fin. loc., 1962, 173, il quale, coerentemente del resto alle
premesse assunte, ha deciso che � � inammissibile l'azione riconvenzionale
proposta per l'esame del merito dall'ente pubblico che ha emesso l'ingiunzione,
se tale azione sia stata proposta soltanto nell'udienza di precisazione
delle conclusioni �.
(3) Sempre, ben si intende, ai limitati fini che qui interessano, e senza fJ
pretesa di eccessive generalizzazioni. flf~ ,
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PARTE II, QUESTIONI 51

nell'uno e nell'altro. La distinzione fra interesse legittimo e diritto
soggettivo, o -in una prospettiva alquanto diversa -tra valutazione
della legittimit� e della liceit� del provvedimento, investe tutta la
ricostruzione del problema in sede civile, tanto che quella teoria, la
quale ritiene che soltanto nell'ipotesi di accertamento incidentale il
giudice ordinario possa esercitare il suo sindacato sull'atto anche sotto
il profilo di eccesso di potere, finisce con il fare leva sul diverso atteggiarsi
della posizione giuridica fatta valere secondo che si tratti di
accertamento diretto o incidentale.

La trasposizione di un simile ordine di concetti in sede penale
d� luogo a conclusioni estremamente singolari. Sembra, infatti, possibile
affermare che in tutti i casi dianzi prospettati l'accertamento.
giudiziale sul provvedimento amministrativo non avviene mai in via
incidentale ma sempre come effetto di cognizione diretta.

Ove si rifletta che il provvedimento rileva nella fattispecie penale
come termine di qualificazione del comportamento criminoso.
questa affermazione pu� apparire azzardata. Posto che il giudizio�
sulla legittimit�, ad es. dell'ordinanza sindacale istitutiva del disco'
orario, appare come un antecedente logico del giudizio di qualificazione
della condotta del presunto reo, poich� � proprio in quella caratteristica
di condizionare l'ulteriore svolgimento dell'iter logico della
decisfone che si suole identificare il concetto di accertamento incidentale,
parrebbe doveroso inferirne la natura incidentale del giudizio
sulla legittimit� del provvedimento. Senonch�, impostato in questi termini,
il concetto di accertamento incidentale si risolve in una definizione
unicamente logica, che, pur essendo per se stessa ineccepibile,.
� tuttavia troppo equivoca per poter essere proficuamente utilizzata�
nell'esperienza giuridica. Occorre, credo, invertire l'ordine del ragio-namento,
e prendere le mosse dalla nozione di cosa giudicata per arrivare
a concludere che � accertamento diretto tutta quella parte della
decisione che � coperta dal giudicato, accertamento incidentale quel
che ne rimane fuori.

Per quanto concerne il giudizio penale, vengono particolarmente�
in considerazione gli artt. 90 e 27 c.p.p. La pur contorta formulazione
del primo pu� praticamente esprimersi nell'affermazione di specie che
una condanna per appropriazione indebita esclude che per lo stess0>
fatto si possa procedere sotto l'imputazione di furto. Ci� significa che
il giudicato si forma non soltanto sull'esistenza e le modalit� del fatto�
ma anche sull'applicabilit� a quel fatto di una data norma. Ora, quando,
la norma qualificante sia formulata in modo tale che il giudizio di
qualificazione si completi in relazione ad un provvedimento (art. 650�
c.p.p.), quest'ultimo diviene esso stesso norma di qualificazione. Ma
l'applicabilit� di una norma implica logicamente l'esigenza di controllare
non soltanto la coerenza di un fatto a quella norma, ma anche,.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e soprattutto, l'esistenza e la legittimit� della norma: dunque, quando
la norma sia, o si integri in un provvedimento amministrativo, la
legittimit� di quest'ultimo. Perci�, se il giudizio di applicabilit� �
coperto dal giudicato, dovr� ritenersi che lo sia anche quello di
legittimit� del provvedimento.

Spunti testuali in questo senso non mancano in dottrina. Cos�
ABBAMONTE (1) ritiene che in caso di assoluzione del contravventore
al foglio di via obbligatorio �l'autorit� di P. S. dovr� conformarsi alla
sentenza del giudice penale quanto al caso deciso, a norma del 2�
comma dell'art. 4 della legge del contenzioso: quest'obbligo della p.a.,
importa praticamente che il destinatario del f.v.o., una volta assolto
in sede penale, non pu� essere altrimenti costretto dalla autorit� di

P. S. all'osservanza dell'ordine di rimpatrio�. Sembra evidente come
il contenuto minimo di questa proposizione sia l'affermazione che
l'accertamento della illegittimit� del f.v.o. sia coperto dal giudicato
penale (2).
(1) �.BBAMONTE, La motivazione del foglio di via obbligatorio, Rass.
dir. pubbl., 1955, 207, n. 210.
Non diversamente orientato sembra anche FRANCHINI, Sindacato, cit.,
"358, dove, in relazione amaccertamento della legittimit� dell'atto amministrativo,
che costituisce presupposto del reato contravvenzionale, � detto
�Che e ci troviamo di fronte ad un caso nel quale la risoluzione della c. d.
pregiudiziale, che funziona da premessa indispensabile per l'accertamento
dell'esistenza di un reato, manca in maniera assoluta di quella autonomia
che contraddistingue e deve necessariamente �Contraddistinguere ogni pregiudiziale
propriamente intesa in senso giuridico �. E gli esempi possono
continuare: BucoLO, Sul giudicato penale, Giust. pen., 1963, III, 423, ritiene
che il giudicato penale faccia stato circa l'antigiuridicit� del fatto, il che
-se non mi inganno -significa esprimere con pi� concisione quanto si �
venuto svolgendo nel testo; FosCHINI, Cumulo necessario delle questioni
penali e tributarie in materia di contrabbando, Foro itt., 1950, I, 1182, riconduce
all'ordine di concetti fin qui illustrato il problema dell'efficacia della
sentenza penale per il reato di contrabbando nel successivo giudizio civile
in cui si controverta circa la sussistenza dell'obbligo tributario.

(2) Parlo di contenuto minimo perch� la affermazione di �.BBAMONTE
:risolve anche, com'� evidente, il diverso problema della efficacia della sentenza
in sede extrapenale. Il rilievo � importante perch� introduce un
discorso critico su una tesi che � stata di recente avanzata. Sostiene il VENDITTI,
Questioni sulla sindacabilit� degli atti amministrativi da parte del
giudice penale, Riv. it. dir. proc. pen., 1964, 1136, che il sindacato del
giudice penale sul provvedimento si estenderebbe non soltanto all'eccesso
.di potere ma anche al merito dell'atto, e ci� perch� le sentenze pronunciate
in sede penale non produrrebbero effetti oltre l'ambito proprio del processo
'Penale. La tesi non pu� essere accettata. Per quanto pi� particolarmente
-concerne l'estensione al merito del sindacato sembra determinante il rilievo,
.che � gi� accennato dallo stesso VENDITTI, senza peraltro trarne le logiche

PARTE II, QUESTIONI

Quanto all'art. 27 c.p.p., esso stabilisce che nel giudizio per le
restituzioni e per il risarcimento del danno la sentenza penale di
condanna ha autorit� di cosa giudicata non solamente. circa la sussi-.
stenza del fatto e la responsabilit� del condannato ma anche per ci�
che attiene alla qualificazione di illiceit� del fatto. Questa qualificazione
discende da un giudizio di conformit� del fatto ad un termine di
raffronto, dunque implica necessariamente la valutazione di quest'ultimo.
Ne segue che la pronuncia di illiceit� penale, quando, per
la particolare struttura della fattispecie, risulti dalla valutazione di
conformit� del fatto ad una regola di condotta imposta da un provvedimento
amministrativo, contiene in s�, come termine non eliml�
nabile, la ponderazione della legittimit� del provvedimento. Ci� che
pi� conta, per espressa .dizione normativa, questa ponderazione ha
efficacia di cosa giudicata.

Un esempio verr� a chiarire quanto si dice. Il penultimo comma
dell'art. 1 r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740, fa divieto di eseguire costru

conclusioni, che cio� nemmeno il giudice istituzionalmente competente a
pronunciare sull'atto ( e cio� il giudiee amministrativo) ha in ogni caso
giurisdizione di merito. In questo senso merita piena approvazione la decisione
27 aprile 1964, Riv. It. Dir. proc. pen., con la quale la Corte Suprema
ha ribadito l'assoluta interdizione del giudizio di merito al giudice ordinario,
sia esso civile o penale.

Ma quel che qui maggiormente interessa � la tesi di fondo di VENDITTI,
sul punto della non rilevanza della sentenza penale� oltre l'ambito del
processo penale.

Si pu� osservare, anzitutto che, seppure l'affermazione fosse esatta, si
tratterebbe pur sempre di un rilievo di modesta incidenza, non certo tale
da consentire un cosi clamoroso scardinamento del principio fondamentale
della divisione delle competenze tra autorit� amministrativa e giurisdizionale,
o -se si vuole -tra giudice ordinario e giudtce amministrativ�.
Sarebbe, invero, eccessivo desumere da un fatto meramente pratico (si dice:
poich� la sentenza rpenale non rileva fuori del giudizio il 1giudice pu� a suo
piacere invadere un campo che si riconosce in via di principio interdetto
all'autorit� giudiziaria), sarebbe eccessivo, dicevo, desumerne lo sconvolgimento
di un sistema che si appoggia al principio della divisione dei poteri,
pur se quest'ultimo voglia essere inteso nel pi� li!mitato valore di principio
di organizzazione (GIANNINI, Giustizia, cit., 138).

Ma resta il fatto decisivo che l'affermazione non � esatta; e la prova,
mi pare, risulta a chiare note dal meccanismo di rilevanza della sentenza
sul punto della legittimit� del provvedimento di cui si � dato nel testo
qualche esempio. Del resto lo stesso VENDITTI ammette eccezioni alla sua
regola per le ipotesi degli artt. 27 e 28 c. p. p., ma quelle eccezioni hanno
certamente anch'esse un loro rilievo pratico: ci� che, trattandosi di una tesi
svolta, come si � visto, su un piano essenzia1mente empirieo, basta a distruggere
la pretesa di inferire una posizione di principio da una notazione di
mera opportunit�.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ziom m corrispondenza di curve stradali di raggio inferiore a cento
metri (o di incroci o di biforcazioni), e ogni qualvolta sia riconosciuto
a giudizio insindacabile (dove l'insindacabilit� si riferisce evidentemente
al merito) delle competenti autorit� che tale costruzione possa
ostacolare o ridurre il campo visivo necessario a salvaguardare la
incolumit� della circolazione. La infrazione al divieto � perseguita
come illecito penale (ult. comma dell'art. 1). Ora, una volta che in
sede penale si sia avuta una sentenza irrevocabile di condanna, se�
l'amministrazione agisca in via civile per ottenere la restitutio in
integrum mediante demolizione del fabbricato, potr� l'interessato difendersi
eccependo l'illegittimit� del provvedimento dichiarativo della
pericolosit� della costruzione? In virt� dell'art. 27 c.p.p. la risposta
dovrebbe essere senz'altro negativa. Ma allora occorre riconoscere
che il giudizio compiuto in sede penale sulla legittimit� del provvedimento
risulta coperto dal giudicato: dunque che esso risulta attuat0>

in via di cognizione diretta.

Per concludere: esistono nell'ordinamento spunti testuali per sostenere
la validit� dell'affermazione che il giudizio penale sul provvedimento
in tutti i caso in precedenza illustrati si risolva in accertamento
diretto. Ma allora, applicando a questa situazione l'ordine di
concetti elaborati da CANNADA-BARTOLI, se ne dovrebbe inferire� che,
trattandosi di cognizione non meramente occasionale, la sindacabilit�
dell'eventuale eccesso di potere dell'atto amministrativo debba essere
sempre esclusa in sede penale.

E tuttavia una conclusione del genere lascia perplessi, non tanto

per il merito della soluzione proposta quanto per l'ordine di conside

razioni svolto. Si � tentato di dimostrare come la trasposizione pura

e semplice in sede penale di concetti elaborati per il giudizio civile

porti a conclusioni completamente difformi. Si � arrivati alla conclu

sione paradossale che proprio applicando l'ordine concettuale della

tesi ripudiata si pu� giungere alle stesse soluzioni qui sostenute. Oc

corre adesso aggiungere che � proprio su quel procedimento di traspo

sizione che non � possibile consentire.

La vera ragione dell'irriducibilit� della problematica civilistica

al processo penale risiede, a mio parere, nella impossibilit� di ripro

durre in quest'ultimo quella distinzione fra diritto soggettivo ed inte

resse legittimo che � l'arco di volta della teoria della tutela giudiziaria

nei confronti dell'azione amministrativa. Vero � che autorevole dot

trina continua ad identificare l'oggetto del processo penale nel con

flitto tra il diritto di punire dello Stato ed il diritto di libert� del

privato (1); non men vero che, secondo una problematica tutt'altro.

(1) MANZINI, Trattato, cit., I, 82 ss.; LEONE, Trattato, cit., I, 180.

PARTE II, QUESTIONI

anto all'art. 27 c.p.p., esso stabilisce che nel giudizio per le

ioni e per il risarcimento del danno la sentenza penale di

na ha autorit� di cosa giudicata non solamente. circa la sussi-.

del fatto e la responsabilit� del condannato ma anche per ci�

tiene alla qualificazione di illiceit� del fatto. Questa qualifica

iiscende da un giudizio di conformit� del fatto ad un termine di

ito, dunque implica necessariamente la valutazione di que

mo. Ne segue che la pronuncia di illiceit� penale, quando, per

rticolare struttura della fattispecie, risulti dalla valutazione di

rmit� del fatto ad una regola di condotta imposta da un prov

nento amministrativo, contiene in s�, come termine non elimi�

.e, la ponderazione della legittimit� del provvedimento. Ci� che

conta, per espressa . dizione normativa, questa ponderazione ha

acia di cosa giudicata.

Un esempio verr� a chiarire quanto si dice. I.I penultimo comma

.'art. 1 r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740, fa divieto di eseguire costru

.1clusioni, che cio� nemmeno il giudice istituzionalmente competente a

:>nunciare sull'atto ( e cio� il giudice amministrativo) ha in ogni caso

urisdizione di merito. In questo senso merita piena approvazione la deci

1>ne 27 aprile 1964, Riv. It. Dir. proc. pen., con la quale la Corte Suprema

a ribadito l'assoluta interdizione del giudizio di merito al giudice .ordinario,

.a esso civile o penale.

Ma quel che qui maggiormente interessa � la tesi di fondo di VENDITTI,

ul punto della non rilevanza della sentenza penale oltre l'ambito del

�rocesso penale.
Si pu� o8serV'are, anzitutto che, seppure l'affermazione fosse esatta, si
cratterebbe pur sempre di un rilievo di modesta incidenza, non certo tale
da consentire un cosi clamoroso scardinamento del principio :fondamentale
della divisione delle competenze tra autorit� amministrativa e giurisdiZionale,
o -se si vuole -tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
Sarebbe, invero, eccessivo desumere da un fatto meramente pratico (si dice�:
poich� la sentenza penale non rileva fuori del giudizio il giudice pu� a suo
piacere invadere un campo che si riconosce in via di principio interdetto
all'autorit� gtudiziaria), sarebbe eccessivo, dicevo, desumerne lo sconvolgimento
di un sistema che si appoggia al principio della divisione dei poteri,
pur se quest'ultimo voglia essere inteso nel pi� limitato valore di principio
di organizzazione (GIANNINI, Giustizia, cit., 138).

Ma resta il fatto decisivo che l'affermazione non � esatta; e la prova,
mi .pare, risulta a chiare note dal meccanismo di rilevanza della sentenza
sul punto della legittimit� del provvedimento di cui si � dato nel testo
qualche esempio. Del resto lo stesso VENDITTI ammette eccezioni alla sua
regola per le :Lpotesi degli artt. 27 e 28 c. p. p., ma quelle eccezioni hanno
certamente anch'esse un loro rilievo pratico: ci� che, trattandosi di una tesi
svolta, come si � visto, su un ;piano essenzialmente empirico, basta a distruggere
la pretesa di inferire una posizione di principio da una notazione di
mera opportunit� .

.18

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

mazione del genere, in quanto pretenda di porre una formulazione di
principio, non � corretta; e ad essa si �, infatti, obbiettato a buon diritto
(1) che, in quanto vizio di legittimit�, l'eccesso di potere non pu�
per definizione sconfinare nel merito, e pertanto non pu� sottrarsi alla
sorte comune agli altri due vizi di legittimit�. Ammessa l'impropriet�
dell'affermazione, occorre tuttavia riconoscere che essa contiene
una intuizione profondamente vera che si pu� enucleare al di
l� della forma verbale sicuramente impropria.

E' ben noto come l'eccesso di potere sia stato di volta in volta
definito come vizio della volont� (2) o dei motivi (3) o della causa (4),

o infine della funzione (5) dell'atto amministrativo. Qui non interessa
tanto prendere posizione in favore dell'una o dell'altra tesi quanto
piuttosto, abbandonando ogni pretesa sistematica in relazione alla
struttura dell'atto, tentare una precisa individuazione del contenuto
del vizio.
In questo ordine di idee appaiono estremamente significativi quei
recenti orientamenti dottrinali che vanno inquadrando il fenomeno
in una sorta di violazione di regole di condotta, rapportabili in ultima
analisi al concetto di norma interna (6).

(1) Cfr., tra gli altri, DELFINO, L'eccesso di potere amministrativo e il
giudice �rdinario, Napoli, 1963, 292.
(2) MoRTATI,La volontd e la causa nell'atto amministrativo e nella legge,
Roma, 1935, 119; AMORTH, Il merito dell'atto amministrativo, Milano, 1939,
105; ROMANELLI, L'annullamento degli atti amministrativi, Milano, 1939,
82 ss.
(3) RANELLETTI, La giurisdizione amministrativa, Napoli, 1924, 44; FORTI,
I motivi e ta causa negli atti amministrativi, in Studi di diritto pubblico,
Roma, 1937, I, 492; GIANNINI M. S., Lezioni di diritto amministrativo, 1950,
391 ss.; ZANOBINI, Corso, cit., I, 250 ss.
(4) PAPPALARDO, L'eccesso di potere amministrativo secondo la giurisprudenza
del Consiglio di Stato, in Studi in occasione del centenario del
Consiglio di Stato, Roma, 1932, II, 452 ss.; RESTA, La natura giuridica dell'eccesso
di potere come vizio degli atti amministrativi, in Annali dell'Universitd
di Macerata, 1932, 34; BoDDA, La nozione di causa giuridica della
manifestazione di volontd nel diritto amministrativo, Torino, 1933, 44 ss.;
CAMMEO, La violazione delle circolari come vizio di eccesso di potere, Giur.
it., 1912, III, 107; CARNELUTTI, Eccesso di potere, Riv. dir. proc. civ., 1924,
33 ss.
(5) BENVENUTI, Eccesso di potere amministrativo per vizio della funzione,
Rass. dir. pubbl., 1950, 1 ss.; SANDULLI, Manuale, cit., 384 ss.
(6) Oltre alle trattazioni che verranno indicate di seguito nel testo,
cfr. BACHELET, L'attivitd di coordinamento nell'amministrazione pubblic�
dell'economia, Milano, 1957, 129 ss.; SILVESTRI, L'attivitd interna detla pubblica
amministrazione, Milano, 1950, 186 ss.

56 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

E' ben noto come l'eccesso di potere sia stato di volta in volta
definito come vizio della volont� (2) o dei motivi (3) o della causa (4),

(1) Cfr., tra gli altri, DELFINO, L'eccesso di potere amministrativo e il
giudice ordinario, Napoli, 1963, 292.
(2) MoRTATI,La volont� e la causa nell'atto amministrativo e nella legge,
Roma, 1935, 119; AMORTH, Il merito dell'atto amministrativo, Milano, 1939,
105; ROMANELLI, L'annullamento degli atti amministrativi, Milano, 1939,
82 ss.
(3) RANELLETTI, La giurisdizione amministrativa, Napoli, 1924, 44; FORTI,
I motivi e ta causa negli atti amministrativi, in Studi di diritto pubblico,
Roma, 1937, I, 492; GIANNINI M. S., Lezioni di diritto amministrativo, 1950,
391 ss.; ZANOBINI, Corso, cit., I, 250 ss.
(4) PAPPALARDO, L'eccesso di potere amministrativo secondo la giurisprudenza
del Consiglio di Stato, in Studi in occasione del centenario del
Consiglio di Stato, Roma, 1932, Il, 452 ss.; RESTA, La natura giuridica dell'eccesso
di potere come vizio degli atti amministrativi, in Annali dell'Universit�
di Macerata, 1932, 34; BonnA, La nozione di causa giuridica della
manifestazione di volont� nel diritto amministrativo, Torino, 1933, 44 ss.;
CAMMEO, La violazione delle circolari come vizio di eccesso di potere, Giur.
it., 1912, III, 107; CARNELUTTI, Eccesso di potere, Riv. dir. proc. civ., 1924,
33 ss.
(5) BENVENUTI, Eccesso di potere amministrativo per vizio della funzione,
Rass. dir. pubbl., 1950, 1 ss.; SANDULLI, Manuale, cit., 384 ss.
(6) Oltre alle trattazioni che verranno indicate di seguito nel testo,
cfr. BACHELET, L'attivit� di coordinamento nell'amministrazione pubblic�
dell'economia, Milano, 1957, 129 .ss.; SILVESTRI, L'attivit� interna deZ:Za pubbl'ica
amministrazione, Milano, 1950, 186 ss.

'VRA DELLO STATO

\l.e teq:rica, che si � riferita,
'te meritq l'avei:" contributo a.
�~~ .neJl'eccessp di ..pote:re) che
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PARTE II, QUESTIONI

Non � dubbio che vi siano regole di bu�na amministrazione che
sono astrattamente concepibili come dotate di assoluta validit�, Cosi
per acquistare un medesimo bene � certamente pi� conveniente spendere
una somma minore. Ma in questo senso la nozione non avrebbe
alcuna utilit�, perch� il problema � quello di stabilire la regola del
caso concreto, ed � certo che lo stesso bene in tempi diversi (in relazione
a mutate esigenze) pu� acquistare minore o maggiore pregio. Lo
accertamento di queste particolarit� del caso concreto si risolvono certamente
in indagine di merito. E, dunque, se l'amministrazione acquistasse
un bene (od . assentisse una concessione) per un corrispettivo
in thesi meno economico di quanto sarebbe astrattamente prospettabile,
il giudice non potrebbe tuttavia sindacarne l'atto perch� l'indagine
dovrebbe necessariamente estendersi all'accertamento della sussistenza
di quelle circostanze che possono giustificare lo scarto dalla
formulazione astratta della regola economica. Allora, se si vuole tuttavia
conservare un significato alla distinzione fra legittimit� e merito,
si potr� tutt'al pi� ammettere che la dichiarazione dell'optimun, cui
dovr� conformarsi il caso concreto, possa essere fatto in via generale
dalla stessa p. a. con efficacia di tipo normativo: ci� che a sua volta
� possibile solamente in presenza di un atto rivolto a tal fine, e, dunque,
o in un atto di carattere generale (circolari), ovvero, implicitamente,
in un atto particolare che disciplini una medesima situazione
(contraddittodet� con altro provvedimento).

Per questi motivi non sembra accettabile quell'impostazione (1),
la quale, premesso che l'ordinamento statuale ha titolo per pretendere,
in forza del dovere di amministrazione, il migliore espletamento della
funzione. amministrativa da parte dei singoli ordinamenti particolari
(sul che pu� convenirsi), finisce con il concludere che e non � detto
che la valutazione circa l'opportunit� di un comportamento compiuto
dagli organi dell'ordinamento particolare, bench� vincolante per i soggetti
di tale ordinamento, sia senz'altro esatta e cio� idonea a garantire
il miglior esercizio della funzione amministrativa e quindi la validit�
dell'atto esterno sotto il profilo del merito. Pu� infatti darsi che le
autorit� ordinamentali investite della potest� normativa interna commettano
un errore di valutazione�. L'errore della tesi � nel dimenticare
che il nucleo essenziale del principio della divisione dei poteri �
proprio nella insindacabilit� del giudizio di valutazione operato da ciascun
potere nell'ambito della sua specifica competenza (e, dunque, per
quanto concerne l'attivit� amministrativa, nell'ambito del giudizio di
merito).

(1) BASSI, Norma, dt., 422. Nello stesso senso qui sostenuto cfr. per�
gli autori citati da BASSI, op. loc. cit., nota 175.

RASSEGNA l>ELL'AVVOCATURA l>ELLO STATO

7. -Quanto si � venuto finora svolgendo pu� essere confermato
al vaglio di talune osservazioni.
Anche quella giurisprudenza che �ammette il sindacato del giudice
penale sull'eccesso di potere riconosce che il giudice � carente di poteri
istruttori per rilevarlo. Cos� la decisione 28 novembre 1961, dianzi citata;
testualmente si esprime: �� � Un �limite peraltro esiste �al potere di
sindacato del giudice ordinario sulla legittimit� dell'atto amministrativo,
<ma il limite � segnato non dall'oggetto dell'indagine, bens� dai
mezzi di cui il giudice ordinario pu� all'uopo disporre. �E' stato dianzi
precisato che il giudice ordinario non pu� sindacare la scelta dei
mezzi operata �dalla pubblica amministrazione per la realizzazione del
pubblico interesse, cio� il modo nel quale fu adoperato il potere discrezionale
per il cui esercizio esistevano i presupposti essenziali; ne deriva
che l'indagine del giudice ordinario sar� necessariamente limitata
alla sussistenza di questi presupposti e alraccerfainento d�lla for�
efficienza logica al fine di giustificare il provvedimento. L'indagine
inoltre dovr� essere condotta soprattutto sulla base di ci� che risulta
dagli elementi formali del provvedimento, cio� dalla motivazione; e
questa� appunto � la ragione� per cui� la motivazione � doverosa; in conseguenza
del carattere esecutorio degli atti e per una esigenza di tutela
dei privati interessi. Questa indagine; tuttavia, non potr� limitarsi ad
una analisi �puramente formalistica della motivazione, ed il giudice
potr� e dovr� tener conto di ogni altro elemento di fatto indispensabile
al fine del giudizio sulla effettiva corrispondenza dell'atto alla
sua ��funzione� legale �.

� necessario in primo luogo rilevare l'equivocit� della formulazione;
laddove, dopo aver dichiarato che l'indagine del giudice �deve
essere condotta sulla motivazione del provvedimento, si aggiunge che
occorre tener conto di ogni altro ele:rnent� di fatto indispensabile al
fine del giudizio. In formulazione astratta la seconda proposizione nega
la prima, e cosi tutto il ragionamento della Cassazione finirebbe con
il negare se stesso. E tuttavia sembra lecito interpretare il pensiero
della giurisprudenza nel senso che il giudizio sulla legittimit� dell'atto
possa e debba formarsi non soltanto sugli elementi formali ed espliciti
del provvedimento, ma anche sugli eventuali ulteriori atti (non
necessariamente di tipo imperativo, ma anche certificativo: documenti)
provenienti dall'amministrazione ed allegati al provvedimento del cui
accertamento si tratta, in modo tale che l'esame del giudice rimanga
vincolato all'ambito della documentazione a lui offerta; ferma rima;.
nendo l'esclusione di poteri rivolti ad acquisire materiale probatorio
eventualmente esistente fuori del procedimento di formazione del
provvedimento.

Nello stesso senso sembra orientata quella dottrina, che -pur
ritenendo che il sindacato del giudice penale possa estendersi alla rile

PARTE II, QUESTIONI

vazione dell'eccesso di potere -afferma che il giudice possa domandare
la prova dello sviamento di potere �soltanto all'atto amministrativo
stesso e ai documenti che eventualmente siano a questi allegati>
(1).

Questa tesi non � andata esente da critica. Cos� ABBAMONTE, il
quale, argomentando sia dal principio del libero convincimento del
giudice penale, sia dal rilievo che mancherebbe qualsiasi limitazione
normativa dei poteri istruttori dello stesso giudice (ch�, al contrario,
una serie di disposizioni, e specialmente gli artt. 308, 332, 352 c.p.p.,
sarebbero indicative della latitudine di siffatti poteri), conclude con
l'affermare che � i poteri del giudice penale sono amplissimi tanto da
poter acquisire, salvo casi eccenzionali, tanto gli elementi della motivazione
che della giustificazione, successivamente alla formazione dell'atto
e per impulso d'ufficio � (2).

Per i fini che qui interessano non importa tanto prendere posizione
in questo contrasto dottrinario (3), quanto piuttosto rilevare

(1) FRANCHINI, Sindacato, cit., 372. Non altrimenti sembra orientato
GIANNINI M. S., Il potere discrezionale della pubblica amministrazione, Milano,
1939, 175.
Per la giurisprudenza cfr. Cass. 18 febbraio 1952, Giust. pen., 1952,
II, 711.

(2) ABBAMON'l'E, Motivazione, cit., 236.
(3) La questione � di troppo impegno perch� possa essere affrontata
funditus in questa sede. Baster� qualche cenno per giustificare l'adesione
alla tesi pi� restrittiva. L'art. 44 del testo unico sul Consiglio di Stato, che
ha certamente valore di disposizione fondamentale in materia di istruzione
del processo innanzi al Consiglio di Stato (cfr. BENVENUTI, L'istruzione nel
processo amministrativo, Padova, 1953, 154 ss.; SANDULLI, Il giudizio davanti
al Consiglio di Stato e ai giudici sottordinati, Napoli, 1963, 382 ss.) attribuisce,
com'� noto, al giudice amministrativo un ampio potere di acquisizione
della prova, che si risolve (ci� che pi� conta per i nostri fini) in un
penetrante intervento di tipo sindacatorio nell'ambito dell'attivit� dell'amministrazione.
La ratio della norma appare particolarmente evidente proprio
in relazione a quanto si � venuto finora svolgendo sulla natura dell'eccesso
di potere: se l'indagine 'SU tale vizio si esprime (o pu� esprimersi)
in una delicata ponderazione del provvedimento in rapporto ad una precedente
norma di condotta attuata dalla stessa p. a., � ben naturale che
il relativo giudizio di accert�ll.!llento implichi l'esigenza di una serie di
poteri istruttori �Che siano rivolti precisamente a raccogliere il necessario
materiale probatorio presso gli uffici della amministrazione. Nulla di simile,
almeno per quanto riguarda la latitudine dei poteri riconosciuti al giudice,
� rintracciabile nella normativa della istruzione penale. Qualche breve
riferimento �sar� sufficiente: 1) manca per il processo penale una norma
equivalente all'art. 213 c.p.c.; 2) vero che a norma dell'art. 242 c.p.p. esiste
un obbligo di consegnare all'autorit� giudiziaria richiedente gli atti e documenti
esistenti presso pubblici uffici, ma a prescindere dal rilievo che
ci� non sempre � vero (cfr. per le inchieste ferroviarie Cass. Sez. Un.

62 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

come la prima tesi, che � poi quella della giurisprudenza consolidata,
e dunque -se si accetta l'impostazione del GIANNINI (1) -costituirebbe
una sorta di :ius pretorio dal quale non potrebbe prescindersi,
presupponga necessariamente una concezione dell'eccesso di potere
come violazione di una norma di condotta che l'amministrazione abbia
dettato a se stessa. Infatti, dire che l'archetipo, in relazione al quale
si svolge il giudizio di conformit� del provvedimento, non pu� essere
ulteriormente sindacato dal giudice, sia pure sotto un profilo di carenza
di mezzi istruttori, equivale a dire, mi sembra, che la dichiarazione
dell'amministrazione costituisce essa stessa una sorta di regola non sindacabile,.
cio� un termine di paragone, assunto come ipotesi normativa,
in relazione al quale non � concepibile ulteriore giudizio di legittimit�.

Un altro rilievo conferma questa conclusione. � noto che sulle
orme di GuGLIELMI, il quale per primo ebbe a sviluppare la tesi, la

20 maggio 1950, in questa Rassegna, 1950, 224, con nota di F. C. ed, in
dottrina, ScAPPucc1, Non comunicabilit� aU'autorit� giudiziaria da parte
delle FF. SS. delle relazioni di inchiesta in tema di sinistri, Arch. pen.,

1949, II, 413 ss.), sta di fatto che il funzionario pu� rifiutarsi di eseguire
l'ordine del giudice trincerandosi dietro una dichiarazione, (si badi bene)
non motivata, di segreto politico o militare ovvero di ufficio ,professionale�:
nel primo caso (segreto politico o militare) la limitazione del potere del
giudice sembra assoluta, perch�, quand'anche egli non ritenga fondata la
dichiarazione del funzionario, non pu� insistere per l'acquisizione dei documenti
ma deve limitarsi a promuovere ai sensi dell'art. 352 ultimo comma,
un'azione penale per falsa testimonianza, anch'essa a sua volta subordinata
all'autorizzazione del Ministro della Giustizia, e, dunque, in ultima analisi,
esperibile soltanto ove la stessa amministrazione lo ritenga opportuno;
nel secondo caso, il limite non � altrettanto assoluto perch� il giudice pu�
eventualmente ordinare il sequestro dei documenti ai sensi dell'ultimo
comma dell'art. 342 c.p.p., ma anche questa facolt� � subordinata a notevoli
condizioni che impediscono di definirla come assolutamente discrezionale;
3) lo stesso deve dirsi, ai sensi dell'art. 352 c.p.p., di �ventuali testimonianze
di pubblici ufficiali; 4) comunque, e premesso quanto si � detto in
011dine ai limiti dell'equivalente in sede penale della richiesta di nuovi
schieramenti o documenti di cui all'art. 44, resta il fatto che la possibilit�
di ordinare all'amministrazione nuove verificazioni rimane completamente
estranea al processo penale.

Rimane, infine, il rilievo che quel principio del libero convincimento
del giudice penale, cui troppo spesso si d� un valore pressoch� taumaturgico,
ha in realt�, quando se ne vada a cercare i fondamenti normativi (artt. 308 28
c.p.p.), un pi� modesto significato di contrapposizione all'istruttoria
civile; salvo che con esso si voglia fare rifedmento al processo, in buona
sostanza meramente psicologico, in virt� del quale il convincimento del
giudice si svolge, in assoluta libert� di giudizio, dal materiale probatorio
raccolto alla decisione, nel qual caso evidentemente siamo fuori del problema
della determinazione dei poteri di istruzione concessi dalla legge.

(1) GIANNINI, Disc01�so generate, cit., passim.

'�.
-~.lol � in prevalenza orientata nel senso iliescludere �he il privato,
"';i:>io del provvedimento (ad es, demordine di cui all'art, 650
��~a sindacare l'eventuale vizio di eccesso di pot�te di questo
'\\via non sono mancate voci discordi:< coSi ilCANN'ADABAR�
\': che il controllo di legalit� del pr<:>vvedimento, dovendo
''<~aloghilimiti sia>per quanto concerne ilprivato. che
"~a anche per il destinatario dell'atto all'eccesso di

\.
\:.

�;tp.erito della soluzi011e che non p.i;) evidente�
'mtomatico come. anche. la tesi di/ CANNADA
�\'Qrospettiva>che presuppone .la valutazione
���~tesi del giudizio di.. legittimit� svolgen'\~
i condotta �dichiarata ~Ila p.a. Qui
'\.�� potere istruttori'<:> sia configurabile
��''\te, si ammette che quest'ultimo
��"11'eccesso di potere, vuol dire
,'\ poteri istruttori � a rigore
��....che, in altre parole, quel
"~J:>bero l'attivit� del giu~
\"~�-�alla�� soglia= del con�
���~ale. di una diversa
""~la regola� attuata

���-~ue .una vera e

\\
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del giudizio

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\:.

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_4;;! vi�
,,,;bero: nel
,/:..,,,... ciascuna
,4�~to che viene
,tfa p.a., resattezza
,,.;i1ta �li tutta evidenza;
.dsce proprio dalla ccm..-
Orma, e dunque -come che

,.tt�, cit., 213 ss.
. .ftiche di GuGLIELMI, Note di dottrina,

'.. :

.A~ Attivit� e atto amministrativo, Riv. dir.
Ai. ampie indicazioni della dottrina.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

debba poi costruirsi, sul piano della struttura dell'atto, l'eccesso di
potere -� giocoforza ammettere un necessario collegamento logico
fra quest'ultimo e la violazione della norma interna: ci� tanto pi�
quando si consideri che l'unico elemento, che le varie figure hanno in
comune fra di loro, e dunque il solo dato che consenta di risalire
ad una �costruzione unitaria dell'eccesso di potere qual'� presupposto
in siffatta concezione, � appunto l'estremo di quella violazione.

Occorre dunque dimostrare che una deviazione del tipo accennato
ricorre in ognuna delle figure sintomatiche, che dottrina e giurisprudenza
sono venute finora enucleando.

Quanto alla violazione delle c.d. norme interne in senso stretto
(circolari o prassi) poco c'� da dire. Qui l'assunto che la sostanza dell'eccesso
di potere si risolva in non conformit� ad una regola o ad
un sistema di regole predeterminate dalla p.a. appare di tutta evidenza
(1).

Pi� interessante � l'esempio della disparit� di trattamento (2)

(e. della manifesta ingiustizia, che -come � tradizionale osservazione
dottrinale -in quella si risolve). In questo caso l'eccesso .(li .potere
si fa risultare dal rilievo che l'amministrazione, avendo gi� attuato un
certo assetto di interessi per una determinata specie, ha con ci� implicitamente
dichiarato quale sia, a suo insindacabile giudizio, l'uso migliore
del potere discrezionale da farsi in tutti i casi che siano identici
a quello regolato, donde l'eventuale successiva adozione di un diverso
provvedimento pu� ragionevolmente essere assunto come indice di un
deteriore uso di quel potere; deteriore -si badi bene -unicamente
in rapporto alla predeterminazione valutativa che ne ha dato la stessa
p.a. (3). Non si potrebbe desiderare, mi sembra, miglior conferma della
tesi qui sostenuta.
(1) In senso contrario cfr. per�, CASETTA, Attivit�, cit., 314, secondo
il quale la violazione di norme interne sarebbe addirittura da espungere
dalla categoria delle figure sintomatiche; e ci� perch� l'individuazione
dell'interesse proprio dell'atto avverrebbe ad opera della fattispecie normativa,
negandosi pertanto ogni rilevanza a norme estranee all'ordinamento
giuridico generale. Sembra superfluo osservare come questa concezione
si muova in un ordine di idee completamente opposto a quello sostenuto
dalla prevalente dottrina, ed accolto nel testo. Pu� essere, invece,
utile ribadire che ridurre la problematica dell'eccesso di potere ad una
questione di conformit� alla legge, eliminando il tramite della norma
interna, significa risolvere il problema in quello della violazione di legge;
cio�, in ultima analisi, negare la stessa autonomia concettuale del vizio
di eccesso di potere. Ci� sembra avvertito anche da BASSI, Norma, cit., 285.
(2) Per un recente acuto ripensamento della materia cfr. SAMBATARO,
Giurisprudenza in tema di disparit� di trattamento e spunti ricostruttivi
dell'a nozione, Foro amm., 1964, III, 8 ss.

(3) Anche qui il CASETTA, Attivit�, cit., 315, nega che si tratti di ipotesi
di eccesso di potere, e ci� perch�, avendo l'art. 97 della Costituzione codif�

PARTE II, QUESTIONI

Lo stesso, e per gli identici motivi, � a dirsi nell'ipotesi di contraddittoriet�
di provvedimenti.

Pi� delicato si fa il discorso per quanto concerne la manifesta
illogicit� della motivazione, perch� qui -trattandosi a prima vista
di un difetto logico, e dunque della violazione di un sistema di norme
la cui validit� � indipendente dall'atto della p.a. -il momento della
posizione discrezionale della regola risulta meno evidente. Occorrer�
riflettere, tuttavia, che le regole logiche possono operare con il rigore,
che � loro proprio, soltanto in presenza di determinate premesse; che la
loro funzione si limita ad imporre la deduzione di alcune conclusioni
da quelle premesse, ma la posizione del dato-premessa rimane effetto
di un atto di libera scelta del soggetto. Cos�, nel provvedimento
che motivi il licenziamento di un impiegato per scarso rendimento
con l'addebito della mancanza di rispetto verso i superiori (1), la
frattura logica � indubbiamente nell'assunzione di una conseguenza
non collegata con la premessa, ma la posizione della premessa � attuata
discrezionalmente dalla p.a. (e la relativa indagine, costituendo apprezzamento
di merito, deve ritenersi interdetta al giudice ordinario): onde
tutto l'ulteriore svolgimento del ragionamento, seppure vincolato alle
n?rme di logica, deve realizzarsi nell'ordine originariamente prescelto;
in questo senso alle regole logiche pu� tutt'al pi� riconoscersi un valore
integrativo della proposizione normativa, le cui conseguenze debbono
essere integralmente accettate dall'Amministrazione come norma di
condotta. In altri termini, quel che conta in questo esempio, al fine
di stabilire il momento normativo, non � la logicit� della articolazione
della premessa ma la posizione della premessa: ci� tanto pi� ove si
consideri che la struttura del metodo deduttivo si risolve in una serie
di proposizioni analitiche, cio� di specificazioni tautologiche. Sicch�
sembra consentito concludere che l'esigenza non soltanto di una determinata
conclusione ma anche di un certo tipo di articolazione �
gi� contenuta nella posizione della premessa. In questo ordine di idee
non pu� evidentemente accettarsi quell'affermazione, secondo la quale

cato un dovere di imparzialit� da parte della p. a., la violazione di quel
dovere, in cui si risolverebbe la disparit� di trattamento (e la manifesta
ingiustizia), realizzerebbe un caso di violazione di legge. Su questa norma
della Costituzione si dovr� tornare in seguito per altri fini. Qui baster�
osservare che nel caso di disparit� di trattamento non viene in considerazione
soltanto l'eventuale pregiudizio del privato ma anche la lesione
dell'interesse pubblico che deve presumersi connesso a'l cattivo uso del
potere discrezionale. E la valutazione di questo uso non pu� essere fatta
che dalla stessa amministrazione appunto attraverso la posizione di quella
regola di condotta, che si va tentando di rapportare al concetto di norma
interna.

(1) L'esempio � tratto da SANDULLI, Manuale, cit., 386.

�~A DELL'AVVOCATURA :DELLO STATO

\~prmazione delprovvedimento dovrebbe inclu
�~ere conto di tutti i presupposti che pos\
dt cui il pro\tvedim�nto � espressione (1).
\~ s� unicamente un procedimento� neces

\9. CJ.� � tanto vero che in quelle pro-�
\\etnpideo (pr<)'pbstiioni sintetiche) il
�"~edienza a qu�l�he necessit� logica,
'\tic:io di convenienza (regola stati'"
,,etti di uria situazione�� su cui il
\~fone�non ��affatto �necessario
'1;,~me. .J!ld infatti, ove il sot;t-"
''asp�tti, la�� sua� deci$tone �w alla premessa, pur se
\gaᥥ.quello ch� sarebbe
\'l. a tutti i> dati della
�\~btM della proble�
��\dire che il prov\\:
prot�lO forml:lle
\'\Il quali limiti

'blema del
~costru\
pi dot,..
'mine..

\�

~ro

/dir.

.+O stesso
...t obbiettivi
~1informit� dei
.-tr� quindi venire

PARTE II, QUESTIONI 67

mente riportarsi ad un concetto sostanziale di eccesso di potere (1).
Ed allora il problema sar� di stabilire in qual modo lo sviamento pu�
essere concretamente rilevato dal giudice.

Occorre riflettere a questa alternativa: o il provvedimento � esplicitamente
emesso in vista di un fine diverso da quello per il conseguimento
del quale era concesso il potere, ed allora il vizio sar� certamente
rilevabile dal giudice: ma in questa ipotesi pi� che di eccesso
di potere dovr� parlarsi, secondo i casi, di incompetenza o di violazione
di legge o, perfino, di inesistenza dell'atto; oppure lo sviamento � coperto
dallo schermo di un provvedimento formalmente in regola, e cio�
indirizzato al fine di legge: ed allora, poich� l'accertamento della realt�
di questo fine �presuppone l'accertamento dei presupposti da cui nasce
il corrispettivo interesse pubblico che la p.a. dichiara di voler soddisfare,
e dunque necessariamente conduce ad una indagine di merito,.
come tale non ammissibile, r� giocoforza ricorrere al consueto ordine�
di concetti dianzi illustrato, concludendo che anche in questo caso la
rilevabilit� del vizio � subordinata� alla violazione di una proposizione�
normativa, posta dalla p.a., e desumibile dalle ordinarie ipotesi di figura
sintomatica, ed eventualmente da altri fatti parimenti significativi.

9. -Quanto s'� venuto finora svolgendo, sulla scorta della preva-�
lente dottrina, consente di trarre finalmente alcune conseguenze in materia
di sindacabilit� dell'eccesso di potere in sede penale.
La concezione della norma interna come posizione di una regola.
di condotta da parte della p.a., nell'esercizio del suo potere discrezionale~
presuppone, se non mi inganno, l'accettazione della teoria della pluralit�
degli ordinamenti giuridici (2). La giuridicit� della norma interna~

(1) Infatti la deviazione del potere discrezionale dal fine prestabilit0<
per legge realizza quella divergenza dell'atto dalla sua funzione istituzionale,
in cui s'� visto consistere la pi� moderna ed accreditata teoria
circa l'inquadramento dell'eccesso di potere nella struttura del provvedimento.
(2) Diverso problema � quello di decidere se in ogni caso di ordina~
mento sia necessario ammettere un fenomeno di entificazione del medesimo,
questione per la quale sembra potersi accettare la soluzione negativa
proposta di recente da PIRAS, Interesse. cit., 330, nota 121. Forti perplessit�,
quanto meno per i � fini che qui interessano, ingenerano, invece, quelle
affermazioni con le quali la pi� recente dottrina va tentando di svincolare�
la nozione di norma interna dalla teoria della plura'lit� degli ordinamenti
(cfr. PIRAS, op. loc. cit.; BASSI, Norma, �cit., 17 ss.). Qui non occorre prendere
posizione sul problema di teoria generale circa l'identificazione tra
norma interna e norma giuridica. Baster� accennare che, per quanto si
� detto in precedenza nel testo sulla necessit� che la norma di condotta,
in rapporto alla quale � ipotizzabile un vizio per eccesso di potere, sia.

RASSJ,i:GNA DELL'AVVOCATURA. DELLO STATO

infatti, non dipende da una valutazione dell'ordinamento generale, tanto

� vero chel'uso del potere di cui essa � attuazione (e, cio�, il potere

discrezionale) non pu� neppure .essere .controllato dagli organi giuri

sdizional~ dLquei:;t'.ultimo; Dunque � necesi:;ario.ammettereuna originaria

attUucime ciell'Ammmistrazicme alla produzione di norme interne di cui

non PU�: contt!statsi la giuridicit�.�..

lY.(a la teoria del!a pluralit� degli ordinamenti fin dalla i:;ua prima
e pif:l autoI:'eV()le aftetmaZ�()!le (1) b.a dovuto porsi il problema dei rapporti
fra quegli ordmamenti di cui ei:;sa veuiva ad affermare l'esistenza.
E,�� fatto i:;a}vo .il principi() (I.ella loro :rii:;p.ettiva indipendenza, i:;i � finito
con il ric()noi:;cerela p9i:;sibilit�..�di una gra<i:ualit� di poi:;izioni che si riassumono
nel concett9della prevalenza.dell'ordinamento statuale (o generale)..
su .ogni altro, potendosi ravvisare in quei rapporti una molteplic!
t� di� a.tteggiame.ti.diversi .. (indift'erenza,..ric.ezione, rinvio, tanto. per
citare alla rinfusa) che non. possono, per�, ma:i giungere fino al punto
di n.egal'e la imP&l'ativit� della cieterminazione dell'ordinamento statuale�
J;>er <;).eftnire questa situazfone si � :flitto . talvolta (2) ricorso alla
dist.it.lzione fra disP9sitivit� �e.. inderogabilit� della norma ammettendosi
nel primo caso e .~gandosi nel secondo ogni possibilit� di deviazione
dalla norma dell'ordinamento sopraordinato.

In questo ordine di idee il problema della rilevazione dell'eccesso
di potere da parte del giudice ordinario si risolve in una indagine sui
rapporti intercorrenti fra .l'ordinamento interno .di cui � espressione la
regoJa di. condotta attuata dalla p.a., e l'ordinamento sopraordinato, che
si � cqnye:tiuto dlchiamare generale �

.�... Ora, i�ll.cb.~ si rimanga5\ll. p~ano delfa normazione civile, la coesistenza
dei d.ue ordinamenti pu� agevolmente .risolversi sul piano del
ric~~oscimento dell;ordina'me~to ... interno. Q\li � opportuno ricordare

PQSta in essere dalla stessa .p. a., �particolarmente essendosi affermato che
il ri<:hiamo a. norme di per. s� non ordinamentali, quaU ad esempio quelle
logiche, abbia un valore. limitato da un atto Qriginario di scelta dell'or

�gano amministrativ9 in rllPPQrto aila posizione (I.ella premessa del sillogismo,
la norma che viene in considerazione ai fini dell'eccesso di potere
�n..'.Pu� che essel'E! ordinamentale in senso stretto, in quanto proposizione
prescrittiva che promana dalle :fonti normative dell'ordinamento della
p, Il. (cosi, BAS$I, ap. toc. ~t.)�

.(1) SAN'l't ROM,l\NO, L'ord�namento giwridi�o, Firenze, 1946, 104 ss.
J;>er la letteratura. pil� }'ecente c:fr. l30BBio, Teoria dell'ordinamento giuridico,
Torino, 1960; 197, ss.; SALVA'l'ORE RoMANO, Introduzione allo studio
del procedimento giuridico nel. diritto privato, Milano, 1961, 106 ss.; BAss1,
Norma, cit., passim, e specialmente 475 ss., 560 ss. In analogo ordine di
concetti, 1Per quanto concerne l'autonomia privata, c:fr. tra gli altri, DE
GIOVANNI, Fatto e valutazione nella teoria del negozio giuridico, Napoli,
1958, 109.

(2) BASSI, Norma, cit., 374 ss.

PARTE II, QUESTIONI

quanto si � detto in precedenza circa il diverso atteggiarsi delle posizioni
soggettive degli interessati in sede civile e in sede penale. Ci� che pi�
conta nella problematica dell'eccesso di potere, per quanto concerne
l'ambito di interessi civilistici, � l'attuazione di un regime di legittimit�,
quanto pi� possibile sostanziale, del provvedimento, e ci� nel senso che
non � ammissibile il sacrificio di un interesse privato in forme e condizioni
diverse da quel che accade per un altro interesse, pur esso privato,
e che si presenti in identica situazione di fatto rispetto al primo interesse.
In questo senso l'esigenza di pi� approfondita giustizia che ha
condotto la giurisprudenza a costruire il vizio dell'eccesso di potere si
enuclea, storicamente e logicamente, dalla necessit� di garantire al cittadino
la pi� assoluta imparzialit� dell'azione amministrativa: l'ipotesi
paradigmatica dell'eccesso di potere, in questa prospettiva, pu� bene
identificarsi nella disparit� di trattamento.

Ne � riprova il tentativo ricorrente in dottrina di costruire, sotto
diverse formulazioni, un sistema di garanzie del privato in tal senso.
Esempio illustre la teoria, a suo tempo elaborata con estrema autorevolezza,
di un preteso diritto del cittadino alla legittimit� dell'atto amministrativo,
o forse, con pi� ampia formulazione, dell'attivit� amministrativa.
Questa tesi, come � noto, non ha avuto fortuna. Ma l'esigenza resta:
ed essa torna a suggerire, anche di recente e sulla scorta di pi� solidi
argomenti testuali, nuove formulazioni. Cos� si � sostenuto (1) che, in
virt� della norma dell'art. 97 della Costituzione, la pretesa di fatto alla
imparzialit� della pubblica amministrazione sarebbe stata elevata a diritto
fondamentale del cittadino (con l'ulteriore conseguenza, in alcuni,
almeno, di quegli autori, che la disparit� di trattamento e la manifesta
ingiustizia sarebbero da espungere dalla categoria dell'eccesso di potere,
dovendosi ormai pi� correttamente configurare come ipotesi di violazione
di legge).

Qui , � evidente, non interessano tanto le conclusioni, ed eventualmente
gli ulteriori sviluppi, di simili posizioni, quanto piuttosto il sottolineare
come tutto questo travaglio dottrinale sia riferibile all'esigenza
di attuare una pi� perfetta legittimit� dell'atto, che, andando al di
l� degli schemi formali del vizio di vio1azione di legge, consenta di
tutelare gli interessi subbiettivi, in modo tale da realizzare una giustizia
il pi� possibile sostanziale: ci� che, trattandosi di un ordinamento

(1) CASETTA, Attivit�, cit., 315; BARILE, Il dovere di imparzialit� delta
p. a., in Scritti in onore di Calamandrei, Padova, 1956; ESPOSITO, La Costituzione
italiana, Padova, 1954, 42 e 249; PALADIN, Considerazioni sul
principio costituzionale di eguaglianza, Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1962, 909;
ABBAMONTE, Il processo costituzionale italiano, Napoli, 1962, 434. Per la
giurisprudenza cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 14 gennaio 1952 n. 2, Foro amm.,
1952, I, 3, 37.
19

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

come quello civile, il cui problema di fondo � di regolare un conflitto
di interessi paritetici (tanto da giustificare la costruzione di una teoria
generale imperniata sulla problematica del rapporto) (1), si risolve principalmente
nella necessit� di una regolamentazione che assicuri parit�
di trattamento a parit� di condizioni di fatto.

Ed allora � evidente come alla produzione normativa dell'ordinamento
sottordinato (la norma interna nel nostro caso, l'autonomia privata
in un diverso ambito) possa essere riconosciuta una determinata
rilevanza anche nell'ordinamento sopraordinato.

10. -Molto diversamente stanno le cose quando l'ordinamento sopraordinato
sia quello penale.
Qui occorre spostare completamente il punto di osservazione. Non
pi� un problema di interessi, ma di semplice legittimit�: non un contrasto
di posizioni soggettive, tendenzialmente paritetiche, ma un giudizio
di valutazione secondo criteri di riferimento, che, in quanto espressione
di valori assunti come assoluti, non consentono deroghe di nessun
genere. Tutto il processo penale � dominato dall'esigenza fondamentale
di controllare il fatto sugli schemi della norma: ci� che pi� conta,
questa norma ha una rigidit� assoluta, nel senso che essa non ammette
altri termini di riferimento che se stessa. L'ordinamento penale non
ammette norme dispositive. Un fenomeno come quello della autonomia.
privata non � qui neppur concepibile.

In questo ordine di idee interferenze di un diverso ordinamentonon
possono essere ammesse. Talvolta esse si risolverebbero in uno sfalsamento
dello scopo perseguito dalla norma dell'ordinamento sopraordinato
e dunque in una sostanziale disapplicazione della norma; ci� che,
trattandosi di norma non dispositiva, equivarrebbe a violazione della
stessa. Altre volte la valutazione dell'ordinamento subordinato potrebbe
non modificare le conclusioni da assumere sulla scorta di quello principale,
ma, trattandosi di una coincidenza puramente occasionale e non
necessaria, il meno che si possa dire � che allora quella valutazione
sar� del tutto indifferente, e dunque superflua, ai fini di un giudizio�
condotto sulla scorta dell'ordinamento sopraordinato.

In materia di eccesso di potere qualche esempio varr� a chiarire,
meglio di qualsiasi discorso, quel che si viene affermando.

a) Ipotesi di rilevanza nel giudizio penale di un provvedimentoamministrativo
che si assuma viziato da eccesso di potere per violazionedi
una circolare.

(1) Cfr. per tutti, l'opera fondamentale di CICALA, Il rapporto giuridico,
Milano, 1959.

PARTE II, QUESTIONI

Si faccia il caso di una circolare che vieti l'imposizione dell'obbligo
del disco orario in determinate zone della citt�, e di una ordinanza sindacale
che, ci� malgrado, imponga l'obbligo. Nella prospettiva in precedenza
delineata la circolare rappresenta la regola di condotta che la

p.a. ha ritenuto di dovere stabilire in attuazione del proprio potere
discrezionale. L'ordinanza � il provvedimento viziato. Nel processo penale
per contravvenzione all'obbligo dell'uso del disco, di fronte all'imputato
che si difenda eccependo l'eccesso di potere del provvedimento
impositivo, quali saranno i poteri del giudice? Sembra evidente che
egli possa valutare la legittimit� dell'ordinanza del sindaco in relazione
agli artt. 3 e 4 del codice della strada, ritenendo ad esempio che il potere
di imporre l'uso del disco sia stato legittimamente esercitato. Ma l'ordinanza
� tuttavia affetta da eccesso di potere per contraddizione con la
circolare. Se il giudice potesse e dovesse rilevare (1) questo vizio, egli
sarebbe obbligato a disapplicare il provvedimento impositivo del disco
assolvendo l'imputato. Ecco, dunque, che il gioco della valutazione
dell'ordinamento subordinato porta alla conclusione di disapplicare la
norma penale. Per un curioso gioco del meccanismo logico messo in
moto, che si verifica con pi� frequenza di quanto non si pensi, ci� che
viene annunciato come una garanzia di maggiore legittimit� (quale
dovrebbe essere la sindacabilit� del provvedimento sotto il profilo dell'eccesso
di potere) si risolve in una spoliazione della funzione istituzionale
del giudice; la configurabilit� del reato dipenderebbe addirittura
dalla regola dell'ordinamento subordinato, cio�, in ultima analisi, dall'esercizio
del potere discrezionale della p.a.
Ma, si potrebbe obbiettare, la violazione della circolare � soltanto
un sintomo dell'eccesso di potere; nulla impedisce che il giudice, valutata
aliunde, e sul diretto riscontro della legge, la legittimit� dell'ordinanza,
ritenga inesistente il vizio del provvedimento. Anche in
tal caso le conclusioni, per quanto qui interessa, non sarebbero gran
ch� differenti. Escluso il contrasto dell'ordinamento subordinato con la
norma penale, resta il fatto che la valutazione di quell'ordinamento �
del tutto indifferente ai fini del giudizio penale. Ci� che il giudice deve
accertare � una qualificazione che nasce, e non pu� che nascere, da una

(1) Questo punto va ben chiarito. La natura funzionale dei poteri del
giudice implica che il loro esercizio va considerato un dovere di ufficio,
salvo che, beninteso, la norma stessa non conferisca esplicitamente al giu-dice
un margine pi� o meno ampio di discrezionalit�. Ma questa discre-zionalit�
pu� �concernere ipotesi di esercizio di poteri istruttori o meramente
ordinatori (es.: sospensione del processo), non anche la valutazione
dell'oggetto dell'accertamento, qual'� precisamente il caso che qui interessa.
N�, d'altra parte, la rilevazione in sede :penale delil'eccesso di potere �
subordinata all'istanza di parte.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

regola dell'ordinamento penale. Ogni altra norma di condotta traente
origine da diversa fonte si pone come contraddittoria o come indifferente:
nel primo caso la valutazione dell'eccesso di potere � inammissibile,
nel secondo � irrilevante.

b) Provvedimento viziato da eccesso di potere per manifesta ingiustizia
(o disparit� del trattamento). Gi� il Casetta ha osservato (1)
che in sede penale la contraddittoriet� di un provvedimento con altro
precedente nulla dimostra, potendo essere illegittimo il primo e non
il secondo. Qui baster� qualche ulteriore breve cenno.

A ben guardare, il valore sintomatico dell'ipotesi di disparit� di
trattamento si fonda su un dato unicamente (2) temporale (l'essere un
provvedimento diverso da un altro precedentemente adottato). Si tratta
di un elemento estremamente equivoco perch� in ipotesi nulla impedisce
di considerare che il pi� corretto uso del potere discrezionale sia
stato fatto con il secondo provvedimento e non con il primo. Tuttavia
in una prospettiva esclusivamente civilistica, richiamando quell'esigenza
di imparzialit� dell'azione amministrativa di cui s'� in precedenza discusso,
l'impostazione tradizionale pu� avere un suo valore sintomatico.
Nulla del genere, invece, in sede penale, in cui la logica del processo
appartiene a ben diversa ispirazione.

Si faccia il caso di un ordine dell'autorit� emesso nei confronti
di taluno che ne lamenti la illegittimit� assumendo che nei confronti di
altra persona, trovantesi nelle sue stesse condizioni, il provvedimento
non fu emesso o fu emesso con differenti modalit� di contenuto. Si riproduce
qui una situazione simile a quella rilevata per la violazione di
circolari. L'emanazione dell'ordine � subordinata all'esistenza di certi
presupposti definibili sulla base della norma penale (e riscontrabili dal
giudice sulla scorta della motivazione del provvedimento). O essi sussistono
oppure no: nel primo caso la disapplicazione del provvedimento
per eccesso di potere implicherebbe una sostanziale, e inammissibile,
disapplicazione della norma; nel secondo, l'indagine sull'eccesso di po

(1) CASETTA, Attivit�, cit., 316.
(2) Per quanto concerne il giudizio amministrativo, un'altro elemento
indicativo � dato dal fatto che il provvedimento impugnato, a differenza
di quello assunto come termine di confronto, non pu� mai essere inoppugnabile.
Senonch�, a prescindere dal fatto che, almeno in teoria, nuUa
impedisce di ipotizzare che anche il provvedimento di confronto (quanto
meno al momento iniziale del giudizio) non sia ancora inoppugnabile, resta
il fatto che l'elemento della inoppugnabilit� come espressivo della definiti:
va determinazione della p. a. in ordine alla posizione delle regole di
condotta non pu� essere sopravvalutato perch� rimarrebbero comunque
salvi i poteri di autotutela della p. a.

PARTE II, QUESTIONI '13

tere si rivela del tutto inconferente, perch� il relativo eventuale vizio
viene assorbito nel decisivo rilievo di illegittimit� per difetto dei presupposti,
e dunque per violazione di legge in senso stretto.

c) Provvedimento viziato da eccesso di potere per illogicit� manifesta.

Si pu� pensare ad un provvedimento (rilevante ai fini della fattispecie
penale dell'art. 650 c.p.)., in cui l'autorit� faccia leva su motivi
di sicurezza pubblica per poi dichiarare nella parte dispositiva dell'ordine
che il provvedimento � adottato a fine di igierie. Se � vero che il
sindacato sulla legittimit� del provvedimento, nel caso dell'art. 650 c.p.,
riguarda la sussistenza dei presupposti stabiliti dalla legge per la emanazione
dell'ordine (sussistenza che deve risultare dall'atto medesimo)
(1), mentre la effettiva esistenza dei presupposti, e cio� il concreto
accertamento delle circostanze atte ad integrare quei presupposti, � oggetto
del sindacato di merito precluso al giudice ordinario (2), allora
sembra lecito affermare che nel caso ipotizzato il vizio di illogicit� non
pu� avere alcun rilievo ai fini del giudizio penale. Infatti, non � dubbio
che il provvedimento � legalmente dato per ciascuno dei tre tipi di motivi
ipotizzati nella norma; una volta che l'amministrazione abbia dichiarato,
adeguatamente motivando al riguardo, che una di queste tre ipotesi
ricorre, c'� quanto basta per ritenere la sussistenza del potere di emanare
l'ordine, dunque l'insorgenza del dovere del destinatario di ottemperarvi.
In altre parole: posto che il reato consiste nell'inosservanza di
un provvedimento emanato alternativamente per uno dei tre motivi
indicati dalla norma, tutto ci� che il giudice penale pu� e deve fare �
accertare che l'autorit� abbia congruamente motivato circa l'esistenza
dei presupposti che legittimerebbero la configurazione di almeno uno di
quei motivi: tanto basta, infatti, per l'insorgenza del dovere di ottemperare.
Eventuali difetti dell'atto, del tipo considerato, seppure possono
rilevare ad altri fini, rimangono estranei alla fattispecie penale.

Diversamente stanno le cose in un caso di provvedimento (ipotesi,
invero, di scuola, ma che occorre pur. :liare per completezza di esposizione),
in cui l'autorit�, dopo avere essa stessa ammesso che non ricorrono
i presupposti di alcuna delle tre ipotesi previste dalla legge, finisca
nondimeno per emanare l'ordine. Qui evidentemente il difetto dell'atto
� rilevante per l'integrazione della fattispecie penale. Ma qui, a quanto
sembra, il vizio che viene in considerazione non � tanto l'eccesso di potere
(che pure sussiste ma � ancora una volta irrilevante), quanto piuttosto
una vera e propria carenza di potere all'emanazione dell'atto per

(1) Cosi Cass. 27 ma:ggio 1955, Giust. pen., II, 970.
(2) Cass. 22 febbraio 1957, Giust. pen., 1957, II, 535.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ch� risultano esclusi -per dichiarazione della stessa p.a. -quei presupposti
cui la legge subordina la possibilit� di emettere l'ordine. Dunque,
si tratter�, secondo l'orientamento dogmatico che si preferisca, o
di radicale inesistenza del provvedimento o di vizio per violazione di
legge, in cui l'ulteriore eccesso di potere finisce con l'essere assorbito.

11. -Prima di concludere in argomento, occorre darsi carico di una
obbiezione che potrebbe nascere da una lettura affrettata dell'art. 20
c.p.p. (1).
Questa norma, com'� noto, dispone al suo primo comma che, qualora
la decisione sull'esistenza di un reato dipenda dalla risoluzione di
una controversia di competenza di un giudice amministrativo, il giudice
penale pu� anche di ufficio con ordinanza rimettere la risoluzione
di tale questione al giudice competente, assegnando un termine durante
il quale il procedimento penale rimane sospeso; e aggiunge, al suo quarto
comma, che se la controversia non � decisa in sede amministrativa nel
termine assegnato da giudice penale, questi anche di ufficio revoca la
sospensione e decide su ogni elemento dell'imputazione.

Il dubbio che pu� nascere al riguardo � il seguente: posto che il
giudice penale pu� avocare a s� la decisione della pregiudiziale, senza
rimetterla affatto al giudice amministrativo ovvero successivamente
all'inutile decorso del termine, poich�, d'altra parte, non � dubbio che
nella decisione della controversia il giudice amministrativo esplicher�
senza alcun particolare limite i suoi ordinari poteri, si deve forse concludere
che la norma attribuisca al giudice penale una eccezionale latitudine
di poteri, modellata ad esempio di quelli del giudice amministrativo?

Una conclusione del genere sarebbe evidentemente eccessiva, sembrando
ictu oculi non ammissibile che simile capovolgimento dei principi
in materia di distribuzione della giurisdizione sia fatta quasi per
incidens in una norma evidentemente destinata a regolare un problema
di coordinamento processuale. Basterebbe pensare che su quella strada
si dovrebbe finire con l'ammettere che il giudice penale in determinati
casi possa sindacare anche il merito del provvedimento.

Occorre dunque capovolgere l'impostazione e leggere la norma dell'art
20 c.p.p. al lume dei principi. In questa prospettiva appare di tutta

(1) Sul principio dell'art. 20 c.p.p., cfr. oltre alle opere di carattere
generale, SALEMI, La pregiudiziale amministrativa nel processo penale,
Riv. dir. proc. civ., 1924, 319 ss., 1925, 97 ss.; FoscHINI, La pregiudizialit�
nel processo penale, Milano, 1942, 234 e 311; SABATINI, Trattato dei procedimenti
incidentali ner processo penale, Torino, 1953, 19 ss.
Sulla pregiudiziale tributaria cfr. FERRARI, Rapporti fra ingiunzione

�

fiscale e costituzione di parte civile nei reati da evasione di tributi indiretti,
in questa Rassegna, 1960, 33 ss.

"1i:i

PARTE II, QUESTIONI

esattezza quella giurisprudenza (1) che ha affermato come la sentenza
del giudice civile faccia stato nel processo penale soltanto quando trattasi
di controversie civili o amministrative che non rientrano nella normale
competenza del giudice penale, rimanendo escluse, quindi, quelle
che il giudice penale pu� risolvere da s�, a prescindere se abbia competenza
a risolverle anche il giudice civile. La soluzione sembra, dunque,
essere questa: alternativit� facoltativa fra la remissione al giudice amministrativo
e la decisione immediata da parte del giudice penale,
quando la soluzione della questione non ecceda dagli ordinari poteri
del giudice penale; rimessione necessaria al giudice amministrativo, in
caso contrario: in questa ipotesi, peraltro, il giudice penale rimane
discrezionalmente arbitro di valutare l'incidenza della questione sulla
decisione circa l'esistenza del reato, e dunque, in questo senso, la pregiudiziale
rimane pur sempre facoltativa.

In questo ordine di idee occorre soltanto aggiungere che, se � vero
che l'ordinanza di rimessione al giudice amministrativo implica un
accertamento negativo della giurisdizione del giudice penale, allora non
� possibile condividere quel ripetuto orientamento giurisprudenziale (2)
che esclude qualsiasi possibilit� di impugnazione dell'ordinanza: infatti,
implicando essa ordinanza una decisione sulla giurisdizione, parrebbe
pi� corretto riconoscerle la natura sostanziale di sentenza; con l'ulteriore
conseguenza che dovrebbe essere proponibile il ricorso per Cassazione
alla stregua dell'art. 111 della Costituzione.

TOMMASO ALIBRANDI

n lavoro prende le mosse dal rilievo di un vizio metodologico della
dottrina in materia, la quale -malgrado alcuni recenti studi -continua
in prevalenza ad estendere sic et simpliciter all'argomento in
questione svolgimenti e conclusioni elaborate in sede civilistica. L'esigenza
di un'autonoma considerazione del fenomeno nel processo penale
emergerebbe, invece, principalmente da due rilievi: a) in primo luogo,
il fatto che il provvedimento amministrativo non pu� mai costituire
oggetto unico ed esclusivo dell'accertamento demandato al giudice penale.
Ci� potrebbe, invece, verificarsi nel processo civile, quanto meno
in riferimento alle azioni di mero accertamento della legittimitd dell'atto
amministrativo, ed in determinate ipotesi del processo tributario ( opposizione
all'ingiunzione fiscale per vizi di forma dell'atto); b) in secondo
luogo, il diverso atteggiarsi delle posizioni soggettive delle parti in sede

(1) Cass. 15 febbraio 1956, Riv. dir. pen., 1956, 508.
(2) C'ass. 12 dicembre 1958, Giust. pen., 1959, III, 241; Cass. 22 giugno
1960 n. 1650, Foro it. Rep., 1960, voce: giudizio (rapp.), n. 68; Cass.
20 novembre 1962, ivi, 1963, voce cit., n. 42.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

civile e penale. Ch�, ove volesse applicarsi al processo penale la distinzione
fra valutazione di legittimit� e di liceit� del provvedimento elaborata
per la sede civile, poich� l'accertamento del giudice penale sul
provvedimento non avviene in via incidentale ma come effetto di cognizione
diretta, si dovrebbe comunque pervenire alla conclusione (paradossale
rispetto alle premesse adottate) che la sindacabilit� dell'eccesso
di potere ad opera del giudice penale sia sempre da escludere.

Ci� premesso, e passando al nucleo centrale del problema, dopo
una rapida rassegna delle principali teorie in materia di eccesso di potere,
si finisce con l'inquadrare quest'ultimo nell'ambito della violazione
della c. d. norma interna, di cui si ricordano, sulla scorta della pi�
recente dottrina, i connotati principali. Tale impostazione, peraltro, comporta
due importanti corollari: A) essendo la norma interna vera e
propria norma giuridica, l'e. p. deve configurarsi come vizio di legittimit�
e non di merito; B) essendo l'Amministrazione stessa fonte della
norma interna, l'�e. p., in ultima analisi, non pu� costruirsi se non come
violazione di una regola di condotta che la p. a. abbia dettato a se stessa.
Questa conclusione, in particolare, risulta confermata sia in relazione
alla nota questione del limite dei poteri istruttori del giudice circa
l'accertamento della legittimit� del provvedimento, sia in relazione alle
principali figure sintomatiche dell'e. p., che vengono partitamente analizzate
in vista dell'individuazione, in ciascuna di esse, della predeterminazione
da parte dell'autorit� amministrativa della regola di condotta.

Ma allora, poich� il concetto di norma interna presuppone necessariamente
l'accettazione della teoria della pluralit� degli ordinamenti
giuridici, il problema della rilevazione dell'e. p. da parte del giudice
01�dinario si risolverebbe in una indagine sui rapporti intercorrenti fra
l'ordinamento interno, di cui � espressione la regola di condotta attuata
dalla p. a., e l'ordinamento generale. In particolare, per quanto concerne
l'ordinamento penale, poich� quest'ultimo � preordinato alla formulazione
di giudizi di valutazione secondo criteri di rifierimento, che -in
quanto espressione di valori assunti come assoluti -non consentono
deroghe di nessun genere, dovr� concludersi che la valutazione della
norma interna in sede penale � o indifferente o contraddittoria con la
norma dell'ordinamento sopraordinato: e dunque, che la sindacabilit�
del provvedimento sotto il profilo deU'e. p. deve ritenersi non consentita.
Tale conclusione viene confermata con alcuni esempi, tratti dalla
casistica, in relazione ad ipotesi di e. p. per violazione di circolare, per
manifesta ingiustizia (o disparit� di trattamento) e per illogicit� manifesta.

Il lavoro si conclude con una succinta indagine sulla pregiudiziale

amministrativa, al limitato fine di dimostrare come la norma dell'art. 20

c. p. p. non sia in contrasto con le conclusioni assunte.

RASSEGNA DI DOTTRINA

F.
BATISTONI FERRARA, La determinazione della base imponibile nelle imposte
indirette, Jovene, Napoli, 1964, pagg. 198.
In una lunga premessa, che occupa circa un terzo delle pagine dell'intero
volume, l'A. affronta i problemi di carattere generale del contenzioso
tributario, entrando nel vivo della disputa relativa alla distinzione giurisprudenziale
tra questioni di estimazione semplice e questioni di estimazione
complessa ed esaminando il delicato tema della natura giuridica delle
Commissioni tributarie.

-Dopo essersi espresso in favore della tesi che riconosce natura amministrativa
alle predette Commissioni (tesi contraria alla giurisprudenza
sostenuta dalla Corte Suprema) e dc>po avere svolto brevi considerazioni
sulla progettata riforma del Contenzioso tributario, il B. F. passa ad esaminare
i vari criteri singolarmente dettati dall'ordinamento giuridico per
procedere alla determinazione della base imponibile ai fini delle imposte
sui trasferimenti della ricchezza e si sofferma, in particolare, sul criterio
del valore venale dei beni in comune commercio, rilevandone l'astrattezza
e la relativit�. Segue l'esame dei noti problemi relativi all'accertamento
amministrativo del valore, tra i quali, primo, quello della natura giuridica
dell'avviso di accertamento, inteso dall'A. come atto di autorit� idoneo,
di per s�, a determinare la base imponibile, anche se soggetto ad impugnazione
da parte del contribuente, e non come � proposta � o � domanda giudiziale
� avent~ad oggetto la determinazione della base imponibile.

Dopo aver ricordato gli orientament� dottrinali e giurisprudenziali sul
problema della competenza deile Commissioni tributarie, il B. F. esamina
l� varie categorie di questioni di diritto al fine di discriminare J.a competenza
tra Commissioni di valutazione e Commissioni di diritto..

Un capitolo a s� stante � dedicato alla motivazione delle decisioni delle
Commissioui ed al noto tema del ricorso all'Autorit� giudiziaria per mancanza
o insuffici.enza di calcolo e per grave ed evidente errore di apprezzamento.

Il volume si chiude, infine, con l'esame della questione della competenza
della Commissione Centrale sulle controversie riguardanti le imposte indirette
sui trasferimenti della ricchezza.

A conclusione d� queste brevi note, riassuntive solo per sommi capi del
contenuto del libro, possiamo dire che quest'ultimo si presenta ben costruito
nell'insieme, ricco di osservazioni acute e, sopratutto, semplice e chiaro nell'esposizione.

Anche laddove non possono condividersi le soluzioni adottate, si devono
riconoscere il rigore logico che sempre presiede alle argomentazioni e l'incisivit�
con cui viene reso il pensiero dell'A.

L. M.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

D. FOLIGNO, L'Attivit� Amministrativa, Giuffr�, Milano, 1966, pagg. VIII-319.
Con l'opera di cui si segnala ai lettori la pubblicazione del primo volume,
l'A. vuole estendere la sua indagine a tutto il campo dell'attivit�
giuridica di tipo imperativo della Pubblica Amministrazione, concepita come

�realizzazione originaria e primaria del principio di giustizia ., sia nell'onere
di formazione dell'atto amministrativo e nelle correlative sanzioni,
reazioni tipiche fino ai rimedi amministrativi e contenzioso-amministrativi
(� questa la materia del lo volume suddivisa in 5 capitoli) e sia nel caso
dei procedimenti giurisdizionali (a quest'ultima parte l'A. provveder� con
il 2� volume dell'opera).
L'A., dopo propedeutiche nozioni di diritto e di ordinamento giuridico,
di poteri, funzioni e attivit� dello Stato, prospetta una teoria dell'attivit�
amministrativa come �fattispecie� giuridica, che consente di ridurre
a sistema unitario la sua vasta e poliforme struttura, ricollegabile allo
schema essenziale di serie di avvenimen~i cui l'o. g. ricollega il verificarsi
di particolari conseguenze o vicende giuridiche, unificabili nell'unica conseguenza
giuridica della cura generale degli interessi pubblici, in concreto.

Con ulteriore processo di sintesi il F. individua, anzi, il principio di giustizia
-di cui assume una nozione dialettica fra legislazione nello � Stato di
diritf� � e tipologia della realt� -come elemento causale tipico di attuazione
della fattispecie legale in fattispecie concreta, rispetto all'attivit� amministrativa,
intesa nella sua astrazione, operante, invece, come elemento
causale tipico di attuazione della fattispecie reafo, rispetto alle singole
fattispecie di attivit� amministrativa.

Nel quadro delle guarentigie politiche, amministrative e contenziose
assicurate ai cittadini di uno Stato democratico, enuncia il piano della trattazione
intesa a ricondurre ad � elementi della fattispecie generale di attivit�
Amministrativa� l'onere della formazione dell'atto amministrativo, le
sanzioni dell'o.g., le reazioni tipiche, i rimedi dell'autocorrezione e dell'autoimpugnazione,
e quelli contenzioso-amministrativi (ricorsi).

Si sofferma, quindi (nel 2� capitolo), con pi� approfondita analisi, sull'atto
amministrativo, mettendone in luce la sua collocazione nella fenomenologia
giuridica, il complesso procedimento della sua formazione ponendo
cosi le basi per ricollegare ai gradi di formazione altrettante ipotesi
di difformit� -la sua discriminazione dagli atti di altri poteri e dagli
atti politici, la individuazione degli atti generali e speciali, i caratteri peculiari
dell'atto amministrativo: tipicit�, nominativit�, esecutoriet� ed irretroattivit�.

L'A. fa seguire un esame degli elementi essenziali dell'atto amministrativo
dedicando �particolare attenzione ai delicati problemi della negozialit�
e della �causa, oggetto di numerosi studi sia nell'ambito del diritto
privato che in quello del diritto pubblico.

n tema della classificazione degli atti amministrativi viene trattato
dall'A. nel terzo capitolo, facendo ricorso ad una serie di tavole sinottiche
che raggruppano, in modo necessariamente schematico ma particolarmente
incisivo, le principali distinzioni escogitate dalla dottrina e dalla giurisprudenza.
Ai pi� recenti tentativi sistematici, che muovono sempre da
criteri unilaterali, il F. oppone la necessit� di dare una visione eclettica
del fenomeno della classificazione e procede, conseguentemente, all'elenca

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA

.zione di una serie di distinzioni relative, che finiscono con il consentire la
sovrapposizione di distinzioni riguardanti gli stessi fenomeni giuridici ma
fondate su punti di vista nettamente diversi. Cosi, alla distinzione basata
sul criterio soggettivo (o della titolarit� del potere) l'A. fa seguire quella
articolata sul criterio oggettivo (o della sfera di attribuzione del potere) e,
poi ancora, quelle che fanno leva, rispettivamente, sul contenuto, sulla
:forma e �sulla causa dell'atto amministrativo.

Esse non appaiono, quindi, come strumenti espositivi o didattici, ma
rappresentano, piuttosto; il modo di dare evidenza alla sistematica e quindi
il punto di arrivo di una ricerca.

Passando a parlare (nel quarto capitolo) dell'invalidit� dell'atto amministrativo,
ilF. sussume tale nozione sotto ilpi� ampio paradigma delle difformit�
dell'atto medesimo dall'o.g. e trae da tale collocazione lo spunto per
:ricollegare ai gradi di formazione dell'atto (esaminati nel secondo capitolo) le
fattispecie di difformit� dall'o.g. (inesistenza, imputazione, invalidit�, nullit�,
illiceit�, anriUllabilit�, illegittimit� e inefficacia) come sanzioni dell'o. g.

o ca:use impeditive di perfezione, validit�, efficacia.
Ne tratta poi singolar.mente con riguardo al requisito dell'esecutoriet�
e trae dalla distinzione rigorosamente posta e dall'identificazione della nullit�
con l'illiceit� e dell'annullabilit� con l'illegittimit�, conclusioni puntuali
sul vessato problema.

L'analisi delle reazioni tipiche dell'ordinamento gitiridico per ciascuna
fattispecie di difformit� viene compiuta mediante riferimento a privazioni
di requisiti, legittimazione degli atti, invalidazione in ,corrispondenza ai singoli
tipi di sanzione.

Le nozioni di autoc01�rezione ed autoimpugnativa degli atti amministra

tivi sono poste alla luce del collegamento fra i vari istituti �on le anzidette

specie di reazioni tipiche.

L'Ultima parte del volume in rassegna � dedicata al tema dei ricorsi

amministrativi. Precede l'esame dei caratteri generali di tali rimedi, dei

presupposti comuni, dei requisiti nonch� la ricerca dei dati strutturali che

diversificano una forma di ricorso dall'altra; se1Ue la trattazione dei singoli

ricorsi, con priorit�, sul ricorso gerarchico (proprio ed improprio) e sul

l'opposizione o rimostranza, di una individuata categoria di ricorsi (quali

ficati semplici), in cui l'A. raggruppa, cogliendone elementi strutturali

comuni, varie specie di ricorsi atipici.

La vastitil e complessit� della materia, oggetto del volume, che con

centra una vasta problematica e il risultato di una esperienza, sotto la

specie di una trattazione istituzionale, non consentono, attesi, altres�, i ri

stretti limiti del presente scritto, di scendere ad una analisi pi� dettagliata

ed approfondita dei singoli problemi affrontati nel lavoro.

Si. pu� concludere, quindi, che l'opera, oltre alla impostazione teorica,
presenta notevole interesse per la organicit� della trattazione, evidenziata
ancor pi� dalle frequenti tavole sinottiche aggiunte e fuori testo, e si impone
per la dovizia di citazioni della pi� moderna e qualificata dottrina
amministrativistica, nonch� per la rilevante utilit� dei richiami alla �giurisprudenza
ed ai pi� recenti progetti di riforma del procedimento e del pro.
cesso amministrativo.

A. SALVATORJ:

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

S.
RonoTA, Il problema della responsabilit� civile, Giuffr�, Milano, 1964,
pagg.
L'A., partendo dalla constatazione che i tempi moderni comportano
nuove occasioni di danneggiamenti, con una modificazione qualitativa dei
fatti causativi di danni, e quindi impongono un accresciuto bisogno di protezione
del singolo di fronte a tali fonti di danno, esamina sotto un nuovo
profilo il problema della responsabHit� civile da illecito. Secondo il R.,
compito, infatti, del giurista non � soltanto quello di classificare ipotesi e
fattispecie, ma di procedere ad una ricostruzione del sistema su basi nuove
in relazione all'ampliamento dell'area deHa responsabilit� civiile e dei riflessi
di tale ampliamento sulle modalit� di applicazione della normativa
predisposta dal legislatore.

L'A. osserva che i nuovi casi di danneggiamenti sono molto spesso
irriducibili allo schema tradizionale del danno conseguente ad un comportamento
volontario imputabile a titolo di colpa ad un soggetto, sicch� nei
tempi moderni non si ha soltanto una moltiplicazione delle ipotesi note,
bens� un emergere di ipotesi nuove e diverse che danno luogo talora a
danni � anonimi�, in relazione ai quali si pone l'alternativa dell'esclusione
del risarcimento ovvero dell'applicazione, per quanto possibile, dei principi
generali e della normativa in vigore anche a tali fattispecie.

Aderendo a tale seconda alternativa, l'A. propone uno schema nuovo
della responsabilit� civile che sia formaimente rispettoso delle caratteristiche
proprie delle nuove situazioni e nel contempo capace di disciplinarle
alla luce delle norme vigenti.

Rilevato lo scarso interesse della dottrina italiana per il .problema in
esame, il R. pone in rilievo il profilo riparatorio della responsabilit� civile
al quale consegue il venir meno del tradizionale carattere di retribuzione
e di prevenzione dell'obbligo risarcitorio in conseguenza della socializzazione
dei rischi individuali e dello spostamento di attenzione dall'autore
del danno alla vittima di esso.

D'altra parte, i tempi moderni e l'evoluzione della stessa coscienza
sociale impongono la risarcibilit� anche dei danni anonimi, i quali non
possono non suscitare ia reazione dell'ordinamento giuridico.

Rilevata, quindi, l'insufficienza della sistemazione data per questi nuovi
profili della responsabilit� dalla dottrina corrente, l'A., procedendo nella
indagine intrapresa, esamina i vari significati dell'espressione � responsabilit�
civile � per giungere ad una accettabile definizione del concetto.

Posta in rilievo l'impropriet� del riferimento al concetto di illecito per
tutte quelle ipotesi nelle quali un danno deve necessariamente accadere e
per le quali ovviamente non si pu� parlare di un dovere di tenere indenne
un altro soggetto (danni anonimi), l'A. sgombra il campo dell'indagine da
tre pregiudizi correnti: a) il primo storico, cio� di quel modo d'intendere
la tradizione per cui si cerca d'imporre la vecchia disciplina anche a situazioni
profondamente mutate; b) il secondo ideologico, consistente nell'asserita
superiorit� del criterio della colpa; c) il terzo, infine, logico, consistente
nella costante preoccupazione di elaborare costruzioni in cui non esiste alcun
elemento di contraddittoriet�.

Ci� premesso, l'A., per definire la responsabilit� civile, richiama la
formula proposta dal CASETTA (L'illecito degli enti pubblici, Torino 1953,

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 81

78) secondo la quale �pu� chiamarsi responsabilit� in senso sostanziale
l'imputazione della fattispecie d'illecito al soggetto ., ponendo in rilievo
che, quale che sia il concetto di danno che si vuole accogliere, la sua rilevanza
sar� sempre condizionata alla possibilit� di far luogo ad un criterio
che permetta di attribuirlo ad un soggetto; mancando, infatti, tale possibilit�,
l'evento dannoso rimane un fatto naturale. A fondamento, quindi,
della responsabilit�, per '1'A., sta �un fatto giuridico, il fatto dannoso: un
elemento unitario, dunque �. Molteplici, invece, sono i criteri per l'imputazione
di tale fatto ad un soggetto e tutti comunque ritrovabili nell'ordinamento
giuridico.

Alla luce delle considerazioni svolte, l'A. ritiene prive di reale fondamento
le varie contrapposizioni che solitamente dottrina e giurisprudenza
operano, come quelle, ad es., tra responsabilit� diretta ed indiretta, responsabilit�
per colpa ed oggettiva; ci� in quanto la responsabilit� cOltlsiste
sostanzialmente nella imputazione di un fatto dannoso ad un soggetto e
tutto il resto concerne soltanto i vari criteri in ragione dei quali siffatta
imputazione viene operata.

Dall'esame dell'art. 2043 c. c., e principalmente dal valore innovativo
del requisito dell'ingiustizia riferito al danno anzich� alla condotta, l'A.
afferma che nel nostro sistema giuridico vi � una clausola generale di responsabilit�
in forza della quale si pu� dedurre l'obbligo di risarcire tutti
i danni arrecati ad altri quando, naturalmente, concorrano determinati

requisiti.
Dal rilievo che esistono numerose disposizioni legislative (artt. 833,
1175, 1337 c. c.) che fanno ritenere la esistenza di un principio di solidariet�

o di correttezza nelle relazioni interindividuali, indipendemente dall'esistenza
di una preesistente relazione giuridica tra i consociati, il R. afferma
che il limite della solidariet� opera anche nel campo della responsabHit�
extracontrattuale, in quanto esso non esaurisce la propria operativit� in
rapporti gi� definiti, ma investe le posizioni dei soggetti in quanto membri
della medesima comunit�. Tuttavia il princ~pio della solidariet� � indubbiamente
legato al requisito previsto dall'art. 2043 dell'ingiustizia del danno
che viene sottoposto acutamente ad esame.
C:onsiderato che non � configurabile una violazione del principio di
solidariet� disgiunta dalla lesione della situazione giuridica cui esso si riferisce
e per la rilevanza della quale occorre una qualsiasi forma di protezione
legislativa, l'A. propone una lettura dell'art. 2043 c. c. che porti ad
individuare in esso due diverse previsioni, la �Prima relativa alla posizione
di una clausola generale di responsabilit� e la seconda che pone il primo
criterio di collegamento (il dolo o la co1pa) per l'imputazione del fatto
dannoso. Oltre a tale criterio, poich� l'attivit� dell'uomo non � l'unico
mezzo di imputazione sogg�ettiva degli effetti della responsabilit�, sussistono
altri criteri di imputazione costituiti da riferimenti a elementi diversi
dall'attivit� (qualit� soggettiva, titolarit� di una posizione giuridica, rischio,
etc.) i quali sono insensibili al fatto che vi sia stato o meno un effettivo
spiegamento di attivit� umana.

Rilevata l'esistenza, dall'esame dell'art. 2043 c. c., nel nostro ordinamento
della clausola generale di responsabilit� la quale rappresenta lo strumento
pi� idoneo a regolare una realt� dal dinamismo crescente, per ci�

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sfuggente ad una disciplina intesa come tipizzazione di ipotesi gi� definite,
l'A. osserva che il giudice non � Ubero di ricostruire a suo piacimento la
fattispecie, giacch� i criteri di imputazione del fatto dannoso al soggetto
sono stabiliti dall'ordinamento. Essi poi non costituiscono soltanto lo strumento
logicamente necessario al collegamento del fatto al responsabile del
suo risarcimento, ma adempiono anche alla funzione di circoscrivere l'operativit�
della causola generale.

In tale visione del problema il R. riUene che sia del tutto fuori luog<>
continuare a fare riferimento ai concetti di presunzione di colpa e di inversione
dell'onere della prova comunemente adoperati dalla giurisprudenza;
cosi per l'ipotesi di cui all'art. 2048 c. c., concernente la responsabilit�
dei genitori, dei tutori, dei precettori e dei maestri d'arte, non pu�
parlarsi di presunzione di colpa, bens� di una diretta imputazione del fatto

dannoso ad un soggetto individuato in base alla sua qualit� di genitore o
di tutore o di precettore e questa imputazione viene compiuta daliJ.a norma
senza la mediazione della colpa, ma appunto mediante la scelta del criterio�
di collegamento dato dalla qualit� considerata. Nella stessa norma il riferimento
alla colpa contenuto nel terzo comma non si pone come presupposto
del giudizio di responsabilit�, ma unicamente come condizione per
l'esclusione dell'operativit� del criterio.

Attraverso l'esame di alcuni dei criteri di imputazioni previsti dal codice
(in particolare per l'ipotesi di cui all'art. 2054 c. c.), l'A. deduce l'impossibilit�
di far capo soltanto al criterio della colpa per la ricostruzione unitaria
del sistema e ritiene necessaria una riduzione della stessa a pi� esatti
termini aderenti alla realt� normativa, particolarmente con riferimento al
principio della solidariet�. Egli pone, inoltre, in riliev<> che un medesimo
fatto dannoso pu� essere imputato a pi� s<>ggetti in base a criteri diversi

o ad uno solo soggetto in base a titoli diversi. In tali ipotesi, mentre non
pu� escludersi il concorso di pi� soggetti responsabili c<>n conseguente rafforzamento
della garanzia del danneggiato, � da considerare, invece, prevalente
il pi� vigoroso tra i vari criteri possibili quando l'unico sog.getto
pu� essere chiamato a rispondere del danno in base a titoli diversi.
Nell'ultima parte del lavoro il R. precisa i limiti dell'area dei danni
risarcibili in base alla clausola generale di responsabilit� e per mezzo de�i
criteri di collegamento. Egli esamina cos� H tradizionale e grave problema
dell'oggetto della lesione ponendo in rilievo l'insufficienza del riferimento
al concetto di lesione del diritto soggettivo assoluto come unica fonte di
responsabilit� civile extracontrattuale. In sostanza il riferimento al diritto
soggettivo assoluto, ad avviso dell'A., non appare per s� idoneo ad esaurire
la valutazione dell'ingiustizia del danno secondo l'interpretazione dell'articolo
2043 c. c. tradizionalmente proposta, essendo sufficiente, perch� sussista
l'inguistizia, la !lesione di qualsiasi situazione giuridica rilevante con
la precisazione che la possibilit� di considerare giuridicamente rilevante, ai
fini risarcitori, una determinata situazione soggettiva dipende unicamente
dalla qualificazione operata da una norma.

Circa il problema della identificazione della rilevanza di tale situazione
giuridica, l'A. afferma che �un sicuro e rigoroso criterio pu� appunto essere
ritrovato soltanto nella idoneit� oggettiva della situazione c<>nsiderata ad

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 83

essere ingiustamente lesa, idoneit� che pu� essere valutata esclusivamente
in termini strutturali�. Siffatta idoneit� manca ovviamente nelle situazioni
giuridiche di svantaggio (dovere, obbligo) ovvero in quelle che si esaw-iscono
nella sfera giuridica del titolare (diritti potestativi), mentre sussiste
quando la situazione si manifesti verso soggetti estranei siano essi determinati
o indeterminati. In tale prospettiva, conclude l'A., la disciplina della
responsabilit�, con il riferimento al concetto di situazione giuridica rilevante
ed al limite della solidariet�, ritrova intatta la sua capacit� di corrispondere
alle esigenze dei terzi.

La pubblicazione in rassegna viene segnalata per il suo particolare interesse
e per la nuova impostazione che il R. d� al problema della responsabilit�
civile con riferimento in ispecie alle nuove occasioni di danneggiamento
che costituiscono un ineliminabile portato dell'era tecnica nella quale
viviamo.

Con ricca informazione sia della dottrina italiana che della dottrina
straniera, particolarmente tedesca e inglese, l'A. propone una impostazione
del problema molto acuta e seducente mediante l'enucleazione della clausola
generale di responsabilit� nel nostro ordinamento e del principio di
solidariet�.

Tuttavia non si pu� condividere la soluzione prospettata per quanto
concerne l'oggetto della lesione e la circoscrizione dell'area del danno risarcibile.
Ci sembre, in particolare, che il ripudio del riferimento, come
unico possibile oggetto della lesione, al diritto soggettivo assoluto non trovi
adeguata giustificazione sul piano teorico, mentre l'indicazione in sua vece
del concetto di situazione giuridica rilevante introduce un criterio molto
discutibile per la sua genericit� e per il conseguente empirismo che potrebbe
derivare dalla sua applicazione.

A. QUARANTA
A. Ross, Diritto e Giustizia, Einaudi, Torino, 1965, rpagg. XXII-365. (Introduzione
e traduzione di G. Gavazzi; titolo originale dell'opera: � On Law
and Ju.stice ., Stevens & Sons Ltd., London).
Nella stessa collana in cui � stato recentemente pubblicato il libro
di HERBERT L. A. HART, Il concetto di diritto, gi� da noi recensito (v. questa
Rassegna 1965, II, 67), i'�editore Einaudi, nell'intento di offrire al lettore
italiano un panorama del mondo del diritto corrispondente ai nuovi confini
del mondo del ventesimo secolo, ha dato alle stampe, su consiglio di Norberto
Bobbio e di Alessandro Passerin D'Entreves, quest'opera di Ross.
che, come quella di Hart, non mancher� di suscitare interesse per l'originalit�
e novit� delle tesi espressevi.

L'autore del libro, che � oggi professore di diritto presso !la Universit�
di Copenaghen e che ha svolto per parecchi anni attivit� di operatore pratico
del diritto presso il � Kammeradvokat � danese, corrispondente alla
nostra Avvocatura dello Stato, ha subito a lungo l'influenza di Hans Kelsen,
di cui � stato allievo alla Universit� di Vienna, oltre a quella dei maggiori
esponenti della scuola giuridica � scandinava �.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il volume che segnaliamo e che pu� considerarsi una raccolta di � sag7
gi � sulla filosofia, politica e teoria generale del diritto mira dichiarata--=~
mente a sottoporre a revisione critica gli stessi fondamenti dell'attuale j
scienza giuridica e chiarisce, in modo particolarmente incisivo, le notevoli,
sostanziali differenze che intercorrono tra la � scuola realistica � scandinava
e quella omonima americana.

Partendo da una concezione del diritto come scienza empirica e respingendo,
sulla scorta dei risultati raggiunti dalle correnti neopositivistiche
di origine inglese, ogni tipo di metafisica giuridica, il R. critica le teorie
tradizionaili propugnando un realismo giuridico che non ha nulla in comune
con quello di tipo americano, il quale, com'� noto, finisce per dissolvere
il diritto in concezioni sociologiche o paragiuridiche.

Per la stringatezza con cui viene condotto, il ragionamento dell'A. avvince
sempre il lettore anche laddove non riesce a fugare le sue perplessit�.

Cosi tutto il discorso del R. sul concetto di � diritto valido ., che costituisce
il nucleo essenziale della teoria � realistica � da lui propugnata e che
intende individuare la �validit� della norma� nella �probabilit�� di assunzione
della norma medesima da parte dei giudici come �criterio� per >la
decisione di future controversie, anche se non convince lo studioso di men-,.;
talit� giuridica continentale, desta comunque interesse per il modo in cui
le argomentazioni vengono svolte ed i problemi approfonditi.

La parte pi� interessante del libro, quella che, da sola, varrebbe a farne
raccomandare �a lettura, �, a nostro avviso, quella relativa all'interpretazione
delle norme giuridiche: in essa il problema dell'analisi del linguaggio
normativo, con tutti i suoi corollari, viene affrontato con un'acutezza e sottigliezza
d'indagine e con una dovizia di efficaci esemplificazioni, quali difficilmente
si riscontrano in opere sull'argomento anche di pi� ampio respiro.

L'attualit� dei temi contenuti nel volume e l'eco che molti di essi
hanno avuto anche nel recente congresso dei Magistrati italiani, tenutosi a
Gardone Riviera (V. relazione Maranini), contribuiscono ancor pi� a rendere
la lettura del libro veramente stimolante per il cultore del diritto.

L. MAZZELLA
SEGNALAZIONI *

M. CASTELLUCCI, Carenza della funzione del Prefetto nella Regione della Valle
d'Aosta, Comuni d'Italia, 1966, n. 2.
Dall'esame delle norme contenute nel d.1.1. 7 settembre 1945, n. 545,
istitutivo della Regione a Statuto Autonomo della Valle d'Aosta, dell'arti-

r:!:

i ili~.�

(*) La redazione di queste brevi segnalazioni, a carattere meramente espo

sitivo, di libri, articoli e note a sentenza � stata curata dall'avv. LUIGI MAzzELLiA. .

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PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 85

colo 116 della Costituzione e della legge costituzionale 26 �gennaio 1948, n. 4,
l'A. fa derivare l'illegittimit� dell'esercizio da parte del Presidente della
Regione delle funzioni proprie del Prefetto nonch� la nullit� di tutti gli
atti da lui emanati nell'esercizio delle funzioni predette (es. decreti d'occupazione
d'urgenza e di espropriazione per pubblica utilit� per opere a carico
dello Stato).

no. conclude il suo scritto auspicando il ripristino dell'istituto prefettizio
nella Regione, sia pure con funzioni ridotte (cosi come avviene, del
resto, nelle altre Regioni a Statuto Autonomo), anche per la considerazione
della mancanza in Val d'Aosta della figura del Commissario del Governo.

N. CATALANO, Compatibilit� con la Costituzione Italiana della legge di ratifica
del trattato C.E.C.A., Foro It. 1966, I, 8.
Si tratta di nota alla sentenza 27 dicembre 1965, n. 98 della Corte Costituzionale.
Il C., fautore della tesi dell'inserimento diretto negli ordinamenti
interni degli Stati Membri della complessa normativa�comunitaria,
costituita sia dalle disposizioni contenute nei tre trattati e sia dalle norme
generali ed astratte emanate dagli organi comunitari, rileva che il giudice
di costituzionalit�, nella decisione annotata, ha aderito, invece, all'opposta
tesi della netta separazione dell'ordinamento comunitario da quello interno,
affermando esplicitamente che la C.E.C.A., per il fine di coordinare alcune
iniziative economiche svolgentisi nel territorio di pi� Stati, compone un
ordinamento del tutto distinto dall'ordinamento interno e da quest'ultimo
solo riconosciuto per rendere operante la cooperazione internazionale e per
delimitare i casi di efficacia interna dell'attivit� degli organi comunitari.

Pur riconoscendo che l'adozione dell'u_na o dell'altra tesi non conduce
a risultati diversi, perch� da nessuno delle due. dottrine viene contestata
l'applicabilit� diretta delle norme comunitarie non soltanto nei confronti
degli Stati Membri ma anche dei loro cittadini, l'A. elenca una serie di argomenti
che, a _suo giudizio, fanno ritenere preferibile la tesi del c. d. inserimento
diretto.

Dopo questa precisazione sul piano dottrinale, il C. prosegue nel com

mento, sostanzialmente adesivo, della decisione della Corte Costituzionale,

la quale, com'� noto ai lettori (v. questa Rassegna, 1965, I, 1114) ha dichia

rato infondata, in riferimento agli artt. 102 e 113 della Costituzione, la

questione di costituzionalit� dell'art. 2 della legge 25 giugno 1952, n. 766,

che ha reso esecutivo il trattato istitutivo della C.E.C.A. per fa parte in cui

sono stati immessi nell'ordinamento dello Stato gli artt. 33 comma 2, che

limita ai casi di sviamento di potere l'impugnativa de1le decisioni e delle

raccomandazioni generali dell'Alta Autorit�, 41 e 92, ultimo comma, del

trattato stesso, che prevedono l'esclusiva competenza della Corte di Giu

stizia delle Comunit� Europee a conoscere dei provvedimenti emessi dal

l'Alta Autorit� ed a soSPenderne l'efficacia esecutiva.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

G.
CRISCI, Proponibilit� davanti al Consiglio di Stato di eccezioni di incostituzionalit�
di leggi attributive di poteri discrezionali alla P. A., Foro
Amm.vo, 1965, II, 225.
Prendendo spunto dalla decisione 10 dicembre 1965, n. 1108 della V Sez.
del Consiglio di Stato (in questa Rassegna, 1966, I, 389) l'A. critica la tesi
dell'improponibilit� davanti al giudice amministrativo dell'eccezione d'incostituzionalit�
delle leggi che attribuiscono alla P. A. un potere discrezionale,
di cui l'atto amministrativo impugnato costituisce esplicazione. Dopo
avere osservato che la teoria criticata parte dal presupposto che la dichiarazione
d'incostituzionalit� annulla la legge con effetto retroattivo e che la
medesima si fonda essenzialmente sulla considerazione che, dovendosi per
effetto della retroattivit� considerare la legge stessa come giammai esistita
nel mondo giuridico, si deve altres� ritenere inesistente ab initio il potere.
discrezionale conferito alla P. A. dalla legge dichiarata incostituzionale, il

C. ricorda che dalle sopradette premesse i fautori della tesi avversata fanno
derivare la duplice conseguenza: a) dell'arbitrariet� del comportamento
dell P. A., lesivo, come tale, di un diritto soggettivo del cittadino, e b) dell'improponib?
lit� davanti al giudice amministrativo dell'eccezione d'incostituzionalit�
della norma attributiva del potere discrezionale. Pi� precisamente
la seconda conseguenza si fa .derivare dalla considerazione che, sollevandosi
tale eccezione, si tende alla dichiarazione d'incostituzionalit� della
legge e si nega, quindi, l'esistenza del potere discrezionale fin dall'origine,
facendosi valere, in ultima analisi, una posizione di diritto soggettivo, con
esclusione della giurisdizione generale di legittimit� del Consiglio di Stato.
Contestando innanzitutto le premesse dell'opposta dottrina, l'A. rileva
che non � possibile parlare genericamente di efficacia ex tunc ed erga omnes
della dichiarazione d'incostituzionalit� di una legge in presenza di norme
come quelle contenute negli artt. 136 della Costituzione e 30 della legge
11 marzo 1953, n. 87. Secondo il C. solo l'art. 1 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1 avr�bbe introdotto una correzione al principio dell'irretroattivit�
della declaratoria d'illegittimit� costituzionale, consentendo
un effetto ex tunc della pronuncia sul giudizio in cui viene sollevata l'eccezione
d'incostituzionalit� (effetto estensibile anche agli altri giudizi in
corso, nei quali l'eccezione non � stata, ma potrebbe essere, sollevata, per
ragioni eminentemente tecniche).

Passando ad esaminare le conseguenze tratte da tali premesse, il C.
osserva che il soggetto leso da un atto amministrativo adottato in base
al potere discrezionale confe;rito alla P. A. da una legge ordinaria.
vigente (ed ancora non dichiarata incostituzionale), al momento del ricorso,
ha una posizione indi�scutibilmente di interesse legittimo e deve, pertanto,
impugnare l'atto davanti al giudice amministrativo entro un breve termineperentorio,
quali che siano le sue convinzioni sulla legittimit� costituzionale
della legge attributiva del potere diserezionale alla P. A.

L'A. conclude sottolineando le affinit� esistenti tra la situazione esaminata
e quella studiata dalla dottrina in materia di diritti affievoliti o
soggetti a compressione.

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA
87

G.
GALIP�, Le agevolazioni fiscali per l�'industrializzazione del Mezzogiorno,
Nuova Rivista Tributaria Editrice, Roma, 1966, pagg. 431.
Il volume, aggiornato al 28 .febbraio 1966, comprende il testo della legislazione
sull'industrializzazione dell'Italia meridionale ed insulare, le principali
note, circolari e risoluzioni ministeriali e decisioni giurisprudenziali
sulla materia. Una parte a s� stante � dedicata alla legislazione della Regione
Siciliana. Il libro � corredato da diversi indici e da un'appendice.

E.
GUICCIARDI, Rinnovazione di provvedimento amministrativo e deduzione
di motivi di impugnativa, Giur. it., 1965, III, 167.
La questione affrontata nello scritto segnalato � se, rinnovato a seguito
di annullamento (su ricorso amministrativo o giurisdizionale) un dato provvedimento
amministrativo, l'interessato, nell'impugnare anche il nuovo
provvedimento, incontri dei limiti nella deduzione dei motivi di ricorso.
Il Consiglio di Stato (V sezione), nella decisione 8 gennaio 1965, n. 2 (al cui
commento � dedicata la nota) ha statuito che non sono deducibili contro
il provvedimento rinnovato quei motivi che, potendo essere .gi� dedotti
contro� il provvedimento originario, non lo siano stati, ovvero, se dedotti
siano stati rigettati e non gi� dichiarati assorbiti, per effetto dell'accoglimento
del motivo che ha determinato l'annullamento. L'A. critica la decisione
dell'organo giurisdizionale amministrativo e le argomentazioni sulle
quali essa si fonda ed esprime l'avviso che l'impugnativa di un provvedimento
emanato dalla P. A. in sostituzione di un precedente provvedimento
annullato, essendo solo storicamente collegata con il primo atto e con il
giudizio su di esso esperito, deve considerarsi un'impugnativa assolutamente
nuova ed autonoma, nella proposizione della quale l'interessato pu� dedurre
tutti i motivi di ricorso che l'esame dell'operato della P. A. gli suggeriscono,
compresi quelli che gi� nella ;prima impugnativa avrebbero potuto
essere, ma non erano stati, dedotti.

L. PALADIN, Un caso estremo nell'applicazione del principio di uguaglianza,
Giur. Cost., 1966, I, 620.
L'A., prendendo in esame la sentenza 31 mag,gio 1965, n. 40 deUa Corte
Costituzionale (v. questa Rassegna, 1965, I, 605), relativa ad un tema da
lui particolarmente approfondito (v. PALADIN, Il principio costituzionale
d'uguaglianza, recensito in questa Rassegna, 1966, II, 1), sottolinea che
l'importanza della pronuncia non risiede nella risoluzione del caso di specie,
poco significativo, ma nella portata assai larga implicitamente riconosciuta
alla norma generale d'eguaglianza davanti alla legge.

La novit� assoluta ed effettiva della decisione consisterebbe, secondo il

P., nell'allargamento al massimo grado della cerchia soggettiva del prin

cipio stabilito dall'art. 3, comma I, della Cost., ritenuto applicabile dal giu

dice di costituzionalit� anche in ordine ad una controversia tra Enti Pubblici

(Ospedale civile di Catania e Ministero del Tesoro).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

L'A. aggiunge che la sentenza annotata costituisce una chiara ed inequivocabile
smentita della tesi che concepi'Sce la parit� giuridica come una
pretesa azionabile da parte dei soli cittadini a non essere discriminati per
opera dello Stato, perch�, nel caso deciso, non erano affatto in gioco privati
cittadini, miranti a salvaguardare proprie situazioni soggettive, ma istituzioni
giuridiche pubbliche, .entrate in conflitto per difendere i loro interessi
finanziari.

Da tutto quanto sopra ricordato si dovrebbe desumere, secondo il P., che
l'art. 3, comma I, della Co'Stituzione non � stato inteso, nel giudizio in discorso,
come fondamento di situazioni soggettive comunque qualificate e
circoscritte, ma come limite assai vasto della legislazione, preclusivo in ogni
campo di classificazioni normative radicalmente ingiustificate od arbitrarie.

A. M. SANDULLI, Perdita di vigore di vincoli urbanistici in conseguenza di
costruzioni autorizzate in violazione di essi? Foro it., 1966, III, 76.
Un Comune concede licenze edilizie per costruzioni su un'area privata
vincolata a � verde pubblico � dal piano regolatore generale. Successivamente,
i beneficiari di una di tali licenze, appellandosi appunto a quella
destinazione di piano regolatore, impugnano, in difesa dell'amenit� delle
loro costruzioni, un'analoga licenza comunale, concessa in epoca pi� recente
per l'utilizzazione edilizia di un'ulteriore parte dell'area.

Il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria, dichiara inammissibile il
ricorso, sulla considerazione che con il venir meno, sia pure contra ius. di
uno stato di fatto viene meno anche l'interesse a conseguire la caducazione
di atti amministrativi lesivi di posizioni giuridiche che quello stato di fatto
chiaramente presuppongono.

L'A. nella nota in rassegna critica la decisione 8 gennaio 1966 n. 1 del
Consiglio di Stato relativamente alla motivazione adottata e sostiene che
l'organo giurisdizionale avrebbe dovuto piuttosto dichiarare inammissibile
il ricorso per il fatto che i ricorrenti da una situazione da essi stessi realizzata
contra ius non potevano trarre titolo per alcuna protezione giuridica.

Secondo il S., seguendo il principio affermato nella decisione e rite:=:
nendo che l'impedimento a realizzare il parco pubblico determinato dalle
costruzioni illegittime autorizzate ed eseguite rende applicabile sull'area non
pi� il piano regolatore ma il regolamento edilizio vigente anteriormente, si
perviene all'inaccettabile risultato di ritenere abrogata una fonte di diritto
in virt� di fatto illecito (costruzione contra ius) o quanto meno di
atto amministrativo concreto (licenza edilizia).

V.
SGROI, Attribuzioni del Collegio arbitrale e del Ministro in ordine al
compenso del dipendente inventore, Giust. civ. 1965, I, 2204.
In tema di compenso spettante al dipendente inventore, la Suprema
Corte, con sentenza 23 luglio 1965, n. 1724, ha 'Statuito che mentre il Ministro,
allorch� si tratti di inventore dipendente statale ha il potere di

stabilire esclusivamente la misura del compenso, il Collegio arbitrale, pre-

j
~

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PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA

visto dall'art. 25 del t. u. 29 giugno 1939, n. 1127, sui brevetti d'invenzione,
ha il potere di decidere non solo sul quantum ma anche sull'an debeatur.

L'A. commenta in senso critico la decisione rilevando che la Corte di
Cassazione, proprio muovendo dal presupposto che al Ministro non possa
spettare un potere pi� ampio di quello 'Circoscritto alla determinazione
della misura del compenso, avrebbe dovuto ritenere che il Collegio arbitrale,
per mancanza di persuasivi dati in contrario, non potesse avere competenza
diversa da quella dell'organo pubblico investito della funzione in rapporto
al dipendente statale.

G. SToLFI, Simulazione e Fisco, Riv. dir. comm., 1966, I, 1 e segg.
Nello studio sopraindicato l'A. affronta il problema dell'assoggettabilit�
della �sentenza dichiarativa della simulazione assoluta ad imposta proporzionale
o ad imposta fissa di registro.

Dalla considerazione che il negozio simulato deve considerarsi nullo
perch� mancante del requisito del consenso, lo S. fa discendere la duplice
conseguenza: a) -che esso non modifica i diritti di cui le parti godevano in
precedenza; b) che con la proposizione della azione dichiarativa della simulazione
si mira solo ad avere una decisione che accerti che il consenso
venne palesato solo in apparenza e che quindi non poteva avere alcuna
efficacia ed, in particolare, non poteva trasferire la propriet� della cosa.

Precisato, dunque, che la sentenza dichiarativa de1la simulazione non
d� e non pu� dare luogo alla retrocessione della cosa, giacch� in base all'atto
simulato non era avvenuta alcuna cessione della cosa medesima, l'A.,
dopo aver ricordato la normativa fiscale in materia, conclude l];>er l'assog.gettabilit�
della sentenza in discorso ad imposta fissa di registro, rilevando
che nessuna norma si potrebbe invocare a sostegno della contraria tesi,
fatta, peraltro, propria dalla giurisprudenza.

G.
ToRREGROSSA, Il problema della responsabilit� da atto lecito, Giuffr�,
Milano, 1964, pagg. 212.
Il volume suindicato si divide in tre parti ben distinte. Nella prima,
dedicata all'esame dell'ingiustizia del danno, l'A. comincia a porre le necessarie
premesse per la trattazione del tema che d� titolo al libro ed affronta,
tra l'altro, anche il delicato e ben noto problema della risarcibilit� dei danniper
lesione di interessi legittimi. Dopo aver preso nettamente posizione in
favore de1la tesi tradizionale, che limita l'ammissibilit� del diritto al risarcmento
del danno alle sole iipotesi di violazione di un diritto soggettivo, il

T. esamina distintamente i casi che, in diritto privato, hanno dato luogo a
discussione per la questione anzidetta (ipotesi di responsabilit� del notaio
ex art. 76 del r. d. I. 16 febbraio 1913, n. 89; ipotesi di responsabilit� ex
art. 872 c. C� per inosservanza di norme edilizie non concernenti le distanze
tra le costruzioni: ipotesi di responsabilit� ex art. 64 c.p.c. del consulente
tecnico d'ufficio; ipotesi di responsabilit� ex art. 2675 e.e. del Conservatore
dei Registi Immo�biliari) per concludere che in essi si riscontrano le note
distintive del diritto soggettivo.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Nella seconda parte del libro, l'A. entra nel vivo dell'argomento della

c. d. responsabilit� per attl legittimi, affrontando il problema innanzitutto
nel campo del diritto pubblico. Dopo aver premesso, in via generale, che la
predetta responsabilit�, lungi dall'essere una responsabilit� da atto lecito,
presuppone un'illiceit� di comportamento che rende agevolmente sussumibile
la fattispecie sotto il paradigma degli artt. 2043 e segg. del c. c., il
T. rileva la stessa e contraddizione in termini� dell'espressione � responsabilit�
da atto lecito � e sottQPone ad esame l'art. 46 deilla legge 25 giugno
1865 n. 2359 sull'espropriazione per pubblica utilit�, per dedurne la conseguenza
che tale norma prevede elementi costitutivi di responsabilit� del
tutto analoghi a quelli della responsabilit� da fatto inecito.
Passando ad esaminare, nella terza parte, lo stesso problema sotto il
profilo del diritto privato, l'A. afferma l'inaccettabilit� della concezione
dell'atto dannoso necessitato come atto lecito e si sofferma prima 'Sull'ipotesi
prevista dall'art. 2045 c. c. e successivamente su quelle disciplinate dagli
artt. 1017, 937, 938, 2041, 1338, 843, 924 e 925 dello stesso codice.

A giudizio del T. in queste ipotesi come in quelle di diritto pubblico
il termine �indennit�� usato dal Legislatore starebbe per risarcimento indiretto,
con esso volendosi solo escludere il risarcimento in forma specifica.

Il Ubro termina con un esame degli arg�menti storici che, secondo l'A.,
provano che il termine �indennit�� � stato sempre usato dal legislatore
nella sua accezione di risarcimento per equivalente.

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RASSEGNA DI LEGISEAZIONE

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""cli legg.e n. 1620 (Senato) (Mo4i;f�cazioni a.lle normesuicooten,,.
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ART. 1.

''\<lo delle ~ggLptn:la compos1z1one. e l'ele'\
l;l1ministrazionf �9munali, approvato.. con
\l;tepubblica 16 maggio 1960, Il. �570, �

\<t;.e:

�''1,~ggibilit� del consiglio comunale o,
\~:Qvinciale amministrativa in sede
"\e:;~ possono essere impugnate da
'<(.Bciale amministrativa jn sede
\~ella segrete:ria della .. Giunta
���v.one.. della pronuncia.� ste$sa
���~tia. La�� causa � decisa

��;\avvocato.
'\,~~ere notit�cato giudi'%>
J.le ne ha interesse,

(.-:��

''\~1:ttrativa � alll

4 cui al titolo

�-::'',/

_,tt�;>provato con decreto del Presidente

n. 570, � abrogato e sostituito dal
Ahl per l'elezione dei consigli comunali, succes..
tei d.ecreto d.i ccmvo�azione. dei comizi, ogpi citta_./
hnp.gnazione innanz�alla Giunta .provinciale ammiA:"
� giurisdizioinale, con ricorso da depositarsi nella segre

92 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
teria della Giunta medesima entro trenta giorni dalla proclamazione
degli eletti.
Il ricorso, a cura di chi l'ha proposto, deve essere notificato giudiziariamente,
nel termine di cinque giorni, alla parte che ne ha interesse,
la quale ha dieci giorni per rispondere.
Contro la decisione della Giunta provinciale amministrativa � ammesso
il ricorso, anche di merito, al Consiglio di Stato.
Le cause di cui al presente articolo sono decise senza che occorra
ministero di procuratore o di avvocato.
Per i ricorsi di cui al presente articolo e per quelli di cui all'articolo
precedente si applica il disposto dell'art. 40 della I. 7 ottobre
1947, n. 1508 �.
ART. 3.
All'art. 84 del testo unico approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, le parole � Il Consiglio
comunale � sono soppresse.
ART. 4.
I ricorsi m materia di eleggibilit� o di operazioni elettorali pendenti
innanzi ai consigli comunali, devono essere trasmessi, d'ufficio,
alla Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale nel
termine di quindici giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge.
I termini per la presentazione dei ricorsi di cui ai precedenti
artt. 1 e 2 decorrono dalla data di entrata in vigore della presente
legge per le questioni in materia di eleggibilit� o di operazioni elettorali
sorte successivamente al 31 dicembre 1965, o per le quali, alla
predetta data, non era stato presentato ricorso e non era scaduto il
termine per l'impugnativa davanti al consiglio comunale.
I ricorsi in materia di eleggibilit� o contro le operazioni elettorali
pendenti innanzi alla Giunte provinciali amministrative in sede giurisdizionale,
sia per avocazione che in appello, contro le decisioni dei consigli
comunali sono decisi dalle Giunte medesime come giudici di primo grado.
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ART. 5.
Le norme contenute nell'art. 75 nonch� negli artt. 82, 83 e 84 del
testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica
16 maggio 1960, n. 570, modificati dalla presente legge, e le norme di
cui al precedente art. 4, si applicano anche per i consigli provinciali.
L'art. 2 della 1. 28 maggio 1951, n. 328, � abrogato.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 93

ART. 6.

La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della
sua pubblicazione nella Gazzetta U:f}�ciale della Repubblica.

OSSERVAZIONI:

Nel decorso anno, su questa Rassegna (1965, I, 1112) � stata pubblicata
la sentenza 27 dicembre 1965, n. 93, della Corte Costituzionale
con cui � stata dichiarata l'illegittimit� costituzionale degli artt. 82 ed
83 del d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (t. u. delle leggi per la composizione
e l'elezione degli organi delle Amministrazioni comunali), nonch�
dall'art. 43 della legge 23 marzo 1956, n. 136, (�rtt. 74 e 75 del

d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203), esclusivamente nelle parti che riguardano
i Consigli Comunali, in riferimento all'art. 108, comma 2, d.ella Costituzione.
Come si ricorder�, con la stessa decisione � stata, inoltre, dichiarata,
a norma dell'art. 27 della legge 2 marzo 1953, n. 87, l'illegittimit�
costituzionale degli artt. 84 del predetto t.u. approvato con d.P.R.
16 maggio 1960, n. 57, e 76 del d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, limitatamente
alle parole �il Consiglio Comunale �, nonch� dell'art. 2 della

l. 18 maggio 1951, n. 328, nella parte in cui attri.buisce ai Consigli
Provinciali, in materia di contenzioso elettorale, una competenza analoga
a quella dei Consigli Comunali.
La lacuna legislativa verificatasi nel contenzioso elettorale ammi

nistrativo a seguito della predetta declaratoria d'incostituzionalit� e

l'urgente necessit� di colmarla adeguando l'ordinamento vigente ai

precetti contenuti nella decisione della Corte, hanno indotto prima i

senatori Palumbo e Trimarchi e poi lo stesso Ministro dell'Interno,

di con�erto col Ministro di Grazia e Giustizia, a presentare al Senato

della Repubblica due disegni di legge, portanti rispettivamente i

nn. 1592 e 1620.

Come appare chiaro dall'esame del testo del secondo disegno di
legge, sopra pubblicato, tra le varie soluzioni possibili si � scelta
quella pi� radicale ed indubbiamente pi� soddisfacente, attese anche le
deformazioni interpretative delle vecchie norme operate, nel passato,
sul piano processuale-giudiziario, dai Consigli comunali e provinciali,
di accantonare in maniera definitiva le attribuzioni giurisdizionali dei
Consigli medesimi e di riportare il contenzioso elettorale nell'ambito
delle competenze giurisdizionali della G.P.A., in primo grado, e della
Corte d'Appello o del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione,
in sede di gravame.

Si � provveduto, a tal fine, a sopprimere del tutto l'attuale primo
grado di giurisdizione, finora di competenza dei Consigli comunali e
provinciali, lasciando inalterato tutto il restante precedente ordinamento.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In particolare, con i primi due articoli del disegno si � sostituito
il dettato degli artt. 83 ed 82 del t.u. 16 maggio 1960, n. 570, e si
sono resi applicabili alla materia elettorale le disposizioni di leggi e
di regolamenti che disciplinano il procedimento innanzi alla G.P.A.
in sede giurisdizioinale; con il terzo articolo si sono soppresse, in ade-
1�enza al dettato della Corte Costituzionale, le parole �il Consiglio
comunale � nell'art. 84 del predetto t.u.; con il quarto articolo si �
dettata la norma di transizione dal sistema precedente � quello nuovo
per i ricorsi giurisdizionali eventualmente pendenti innanzi ai Consigli
comunali e provinciali e davanti alla G.P.A. in sede giurisdizionale, in
caso d'avocazione o d'appello, nel giorno di entrata in vigore della
legge; e con il quinto articolo, infine, si � estesa l'applicabilit� delle
disposizioni dell'art. 75 del t.u. n. 570 del 1960 e di quelle degli
artt. 82 ed 83 della nuova formulazione al contenzioso riguardante i
Consigli provinciali.

NORME SOTTOPOSTE A GIUDIZIO
DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE (*)

NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI

c:�odic:e di procedura penale, art. 398 (Poteri del Pretore nel procedimento
con istruzione sommaria), limitatamente alle parti in cui, nei
procedimenti di competenza del Pretore, non prevede la contestazione
del fatto e l'interrogatorio dell'imputato, qualora si proceda al compimento
di atti di istruzione.

Sentenza 28 aprile 1966, n. 33, G.U. 30 aprile 1966, n. 105.

Ordinanze di remissione 23 febbraio 1965 del Pretore di Iseo (G.U.

15 maggio 1965, n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 78), 9 marzo

1965 del Pretore di Codigoro (G.U. 5 giugno 1965, n. 139, e in questa

Rassegna, 1965, II, 78), 26 marzo 1965 del Tribunale di Ferrara (G.U.

15 maggio 1965, n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 78), 8 maggi�'

1965 del Pretore di Chieti (G.U. 17 luglio 1965, n. 178, e in questa

Rassegna, 1965, II, 107), 23 giugno 1965 del Comandante del porto di

Trapani (G.U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa Rassegna, 1965, II,

107), 5 luglio 1965 del Pretore di Reggio Emilia (G.U. 28 agosto 1965,

n. 216, e in questa Rassegna, 1965, II, 107) e 8 luglio 1965 del Pretore
di Padova (G.U. 4 settembre 1965, n. 223, e in questa Rassegna, 1965,
II, 142).
(*) Tra parentesi sono indicati gli articoli della Costituzione in riferimento
ai quali sono state proposte o decise le questioni di legittimit� costituzionale.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
95

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 (Riordinamento e riforma della legislazione
in materia di boschi e terreni montani), art. 11.
Sentenza 23 marzo 1966, n. 26, G.U. 26 marzo 1966, n. 76.

Ordinanze di remissione 12 aprile 1965 (G. U. 17 luglio 1965, n. 178,
e in questa Rassegna, 1965, Il, 107), e 10 maggio 1965 (G.U. 25 settembre
1965, n. 242, e in questa Rassegna, 1965, Il, 143) del Tribunale di
Ascoli Piceno.

I. 5 ottobre 1962, n. 1539 (Provvedimenti in favore dei mutilati ed
invalidi civili), art. 5, primo e quinto comma, nella parte in cui dispone che
un medico nominato componente della Commissione provinciale o della
\ Commissione
centrale sia � della libera assoCiazione nazionale mutilati
\invalidi civili o di altri enti o associazioni pi� rappresentativi �.

\Sentenza 23 marzo 1966, n. 25, G.U. 26 marzo 1966, n. 76.
�~rdinanza di rimessione 9 luglio 1964 del Pretore di Bologna,
'1; novembre 1964, n. 282, e in questa Rassegna, 1964, II, 211.

\f,bralo 1963, n. 327 (Norme sui contratti a miglioria in uso
\~ del Lazio) art+. 4, 5, 7 e 8.

'~ aprile 1966, n. 30, G. U. 30 aprile 1966, n. 105.

\;_ rimessione 28 marzo 1964 del Pretore di Alatri
''Q64, n. 126, e in questa Rassegna, 1964, II, 99); 13
\1lllale di Frosinone e 15 maggio 1964 del Pretore
dio 1964, n. 169, in questa Rassegna, 1964, II,
'';I.'ribunale di Frosinone (G. U. 29 agosto 1964,
''\p., 1964, II, 155); 23 luglio 1964 del Pretore
1964, n. 238, e in questa Rassegna, 1964,

156 (Norme in materia di contratti agrari),

..,,dle 1966, n. 30, G. U. 30 aprile 1930, n. 105.

s1c. approv. 15 giugno 1965 (Proroga di agevolazioni tribumateria
di edilizia), art. 1, salve le parti in cui proroga per gli
.~-i non destinati ad albergo le norme contenute nell'art. 5 della
,,gge regionale 28 aprile 1954, n. 11 e negli artt. 1 e 2 della legge

regionale 11 gennaio 1963, n. 4; artt. 2 e 4.

Sentenza 10 marzo 1966, n. 23, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

(1) Illegittimit� costituzionale dichiarata a norma dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

96 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

NORME DELLE QUALI � STATA DICHIARATA NON FONDATA
LA QUESTIONE DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE

codice penale, art. 204 (Accertamento di pericolosit�. Pericolosit�
sociale presunta), secondo comma (art. 13 della Costituzione).

Sentenza 10 marzo 1966, n. 19, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Ordinanza di rimessione 30 ottobre 1964 della Corte di Appello
di Genova, G. U. 13 febbraio 1965, n. 39, e in questa Rassegna, 1965,
II, 13.

codice penale, art. 684 (Pubblicazione arbitraria di atti di un procedimento)
(artt. 3 e 31 della Costituzione).

Sentenza 10 marzo 1966, n. 18, G. U. 12 marzo, 1965, n. 64.

Ordinanze di rimessione 14 ottobre 1964 (due) del Tribunale di
Bologna, G. U. 14 novembre 1964, n. 282 e 28 novembre 1964, n. 295,
e in questa Rassegna, 1964, II, 209.

codice di procedura penale, art. 164, n. 1 (Divieto di pubblicazione
di determinati atti) (artt. 3 e 21 della Costituzione) (2).

Sentenza 10 marzo 1966, n. 18, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Ordinanze di rimessione 14 ottobre 1964 (due) del Tribunale di
Bologna, G. U. 14 novembre 1964, n. 282 e 18 novembre 1964, n. 295,
e in questa Rassegna, 1964, II, 209.

codice di procedura penale, art. 506 (Casi di giudizio per decreto e
poteri del Pretore), nella parte in cui d� facolt� al Pretore di pronunciare
condanna per decreto penale senza aver prima interrogato l'imputato
od enunciato il fatto in un mandato rimasto senza effetto (art. 24
della Costituzione (3).

Sentenza 23 marzo 1966, n. 27, G. U. 26 marzo 1966, n. 76.
Ordinanza di rimessione 19 luglio 1965 del Pretore di Padova,

G. U. 30 ottobre 1965, n. 273, e in questa Rassegna, 1965, II, 143.
'

(2) Con sentenza 14 aprile 1965, n. 25 la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimit� costituzionale dell'art. 164 c. p. p., ai sensi e nei limiti di cui in
motivazione, nella parte � fino a che siano trascorsi i termini stabititi dalle norme @
II X
sugli archivi di Stato � riferita all'ipotesi di cui all'art. 423 c. p. p. e quando avven-.
gono da parte del pubblico manifestazioni che possono turbare la serenit� de�
dibattimento ., e dell'art. 164, n. 3, c. p. p., limitatamente alle ipotesi di dibattimento .
celebrato a porte chiuse perch� la pubblicit� e pu� eccitare riprovevole curiosit� �

~100'

e per � ragioni di pubblico igiene �. ,

(3) Altra questione di legittimit� costituzionale dell'art. 506 c. p. c., in quanto , .
consente di pronunciare decreto di condanna senza dibattimento, � stata dichiarata .
non fondata con sentenza 23 dicembre 1963, n. 170.
�I

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 97

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 (Riordinamento e riforma della legislazione
in materia di boschi e terreni montani), art. 1 O (artt. 3, 25 e 70
della Costituzione).
Sentenza 23 marzo 1966, n. 26, G. U. 26 marzo 1966, n. 76.

Ordinanze di rimessione 12 aprile 1965 (G. U. 17 luglio 1965, n. 178,
e in questa Rassegna, 1965, II, 107) e 10 maggio 1965 (G. U. 25 settembre
1965, n. 242, e in questa Rassegna, 1965, II, 143) del Tribunale
di Ascoli Piceno.

r. d. I. 8 settembre 1932, n. 1390 (Approvazione del piano regolatore
di alcune zone del centro della citt� di Genova e delle relative norme
di attuazione), convertito in 1. 30 marzo 1933, n. 361, art. 17 (artt. 76 e
77 della Costituzione).
Sentenza 28 aprile 1966, n. 32, G. U. 30 aprile 1966, n. 105.
Ordinanza di rimessione 30 giugno 1964 del Tribunale di Genova,

G. U. 26 settembre 1964, n. 238 e in questa Rassegna, 1964, II, 179.
I. 30 marzo 1933, n. 361 (Conversione in legge del r. d. l. 8 settembre
1932, n. 1390, con il quale sono stati approvati il piano regolatore
di alcune zone del centro della citt� di Genova e le relative norme
di attuazione), in quanto converte l'art. 17 del r.d.l. 8 settembre 1932,
n. 1390 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Sentenza 28 aprile 1966, n. 32, G. U. 30 aprile 1966, n. 105.
Ordinanza di rimessione 30 giugno 1964 del Tribunale di Genova,

G. U. 26 settembre 1964, n. 238, e in questa Rassegna, 1964, II, 179.
r. d. 27 febbraio 1936, n. 501 (Modificazione dell'art. 14 delle norme
di attuazione del r.d.l. 8 settembre 1932, n. 1390, relativo all'approvazione
del piano regolatore di alcune zone del centro di Genova) (artt. 76
e 77 della Costituzione).
Sentenza 28 aprile 1966, n. 32, G. U. 30 aprile 1966, n. 105.
Ordinanza di rimessione 30 giugno 1964 del Tribunale di Genova,

G. U. 26 ottobre 1964, n. 238, e in questa Rassegna, 1964, II, 179.
I. 10 giugno 1940, n. 653 (Trattamento degli impiegati privati richiamati
alle armi), art. 32 (art. 27, terzo comma, della Costituzione).
Sentenza 12 febbraio 1966, n. 12, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Ordinanza di rimessione 19 novembre 1964 del Pretore di Torino,

G. U. 13 febbraio 1965, n. 39, e in questa Rassegna, 1965, II, 14.
d. I. lgt. 9 novembre 1945, n. 788 (Istituzione della Cassa per l'integrazione
dei guadagni degli operai dell'industria e disposizioni transitorie

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a favore dei lavoratori dell'industria dell'alta Italia), art. 16 (art. 27,
terzo comma, della Costituzione (4).

Sentenza 12 febbraio 1966, n. 12, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Ordinanza di rimessione 19 novembre 1964 del Pretore di Torino,

G. U. 13 febbraio 1965, n. 39, e in questa Rassegna, 1965, II, 14.
d. I. C. P. S. 28 novembre 1947', n. 1430 (Esecuzione del trattato di pace
tra l'Italia e le potenze alleate ed associate, firmato a Parigi il 10 febbraio
1947), art. 1 (artt. 3, 24 e 42 della Costituzione).
Sentenza 10 marzo 1966, n. 20, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Ordinanze di rimessione 6 febbraio 1964 (due) del Tribunale di
Venezia, G. U. 26 settembre 1964, n. 238, e in questa Rassegna, 1964,
Il, 180, e G. U. 5 giugno 1965, n. 139, e in questa Rassegna, 1965, II, 79.

I. 4 aprile 1952, n. 218 (Riordinamento delle pensioni dell'assicurazione
obbligatoria per l'invalidit�, la vecchiaia e i superstiti), art. 23"
(art. 27, terzo comma, della Costituzione (4).
Sentenza 12 febbraio 1966, n. 12, G. U. 12 marzo 1965, n. 64.
Ordinanza di rimessione 19 novembre 1964 del Pretore di Torino,

G. U. 13 febbraio 1965, n. 139, e in questa Rassegna, 1965, II, 14.
d. P. R. 30 maggio 1955, n. 797 (Testo unico delle norme conce1�nenti
gli assegni familiari), artt. 82 e 85 (art. 27, terzo comma, della Costituzione).
Sentenza 12 febbraio 1966, n. 12, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Ordinanza di rimessione 19 novembre 1964 del Pretore di Torino,

G. U. 13 febbraio 1965, n. 39, e in questa Rassegna, 1965, Il, 14.
I. 5 ottobre 1962, n. 1539 (Provvedimenti in favore dei mutillati e
invalidi civili), art. 4, secondo c:omma (artt. 3, 2, 4 e 18 della Costituzione).
Sentenza 23 marzo 1966, n. 25, G. U. 26 marzo 1966, n. 76.
Ordinanza di rimessione 9 luglio 1964 del Pretore di Bologna,

G. U. 14 novembre 1964, n. 282, e in questa Rassegna, 1964, Il, 211.
I. 25 febbraio 1963, n. 327 (Norme sui contratti a miglioria in uso
nelle Provincie del Lazio) artt. 1, 2 e 3 (artt. 3, 41 e 42 della Costituzione).
Sentenza 28 aprile 1966, n. 30, G. U. 30 aprile 1966, n. 105.

Ordinanze di rimessione 28 marzo 1964 del Pretore di Alatri (G. U.
23 maggio 1964, n. 126, e in questa Rassegna, 1964, II, 99); 13 maggio
1964 del Tribunale di Frosinone e 15 maggio 1964 del Pretore di

(4) In riferimento all'art. 13 della Costituzione la questione � stata dichiarata
non fondata con sentenza 2.3 aprile 1965, n. 32.
r:

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 99

Veroli (G. U. 11 luglio 1964, n. 169, e in questa Rassegna, 1964, II, 135);
8 giugno 1964 del Tribunale di Frosinone (G. U. 29 agosto 1964, n. 212,
e in questa Rassegna, 1964, Il, 135); 23 luglio 1964 del Pretore di Sora

(G. U. 26 settembre� 1964, n. 238, e in questa Rassegna, 1965, Il, 181).
I. reg. sarda approv. 15 gennaio 1964 (Utilizzazione dei mezzi, dei
fondi e del personale a disposizione delle Giunte regionali nel corso
delle elezioni del quarto Consiglio regionale della Sardegna).
Sentenza 28 aprile 1966, n. 29, G. U. 30 aprile 1966, n. 105.

I. reg. si-:. approv. 3 giugno 1965 (Provvedimenti riguardanti gli
insegnanti delle scuole secondarie) (artt. 3, 81, 36 e 97 della Costituzione).
Sentenza 10 marzo 1966, n. 22, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

NORME DELLE QUALI � STATO PROMOSSO
GIUDIZIO DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE

-:odice civile, art. 271 (Legittimazione attiva e termine), primo comma,
in quanto limita nel tempo, con sanzione di decadenza, la proponibilit�
dell'azione di dichiarazione giudiziale di paternit� naturale (art. 30 della
Costituzione (5).

Tribunale di Roma, ordinanza 8 novembre 1965, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

codice civile, art. 316 (Esercizio della patria potestd), in quanto
attribuisce solo al padre l'esercizio della patria potest� (artt. 3, 29,
secondo comma, e 30, prima parte, della Costituzione) (6).

Pretore di Imola, ordinanza 7 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

codice civile, art. 320 (Rappresentanza e amministrazione), in quanto
attribuisce solo al padre la rappresentanza dei figli e l'amministrazione
dei loro beni (artt. 3, 29, secondo comma, e 30, prima parte, della
Costituzione).

Pretore di Imola, ordinanza 7 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

(5) Questione gi� proposta, in riferimento anche all'art. 3 della Costituzione,
con ordinanza 28 maggio 1965 dal Tribunale di Torino (G. U. 31 dicembre 1965,
n. 236, e in questa Rassegna, 1965, Il, 172).
(6) Questione gi� proposta, .in riferimento al solo art. 29, secondo comma,
della Costituzione, con ordinanza 10 giugno 1964 del Pretore di Tricarico (G. U.
12 settembre 1964, n. 225, e in questa Rassegna, 1964, II, 178).

100 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

c:odlc:e di proc:edura c:ivlle, art. 301 (Morte o impedimento del procuratore),
primo c:omma, e. art. 305 (Mancata prosecuzione o riassunzione del
processo), primo c:omma, in quanto ispirati ad una presunzione iuris et
de iure di conoscenza dell'evento interruttivo del processo (art. 24, secondo
comma, della Costituzione).

Tribunale di Catania, ordinanza 17 gennaio 1966, G. U. 12 marzo
1966, n. 64.

c:odlc:e di proc:edura c:lvile, art. 513 (Ricerca delle cose da pignorare),
primo c:omma, ultima parte, in quanto, nell'autorizzare l'ufficiale giudiziario
a ricercare le cose da pignorare anche sulla persona del debitore, consente
una perquisizione personale senza atto motivato dell'autorit� giudiziaria
(art. 13, primo e secondo comma, della Costituzione).

Pretore di Fermo, ordinanza 28 novembre 1965, G. U. 12 marzo
1966, n. 64.

c:odic:e di proc:edura penale, art. 177 &is {Notificazione aU'imputato
all'estero), primo c:omma, per la parte in cui dispone che le formalit�
dell'avviso di procedimento all'imputato residente all'estero non sospende
e non ritarda il procedimento (artt. 3, primo comma, e 24, secondo
comma, della Costituzione (7).

Pretore di� Castiglione delle Stiverie, ordinanza 21 gennaio 1966,
G.. U. 30 aprile 1966, n. 105.

c:�odlc:e di proc:edura penale, art. 231 (Atti e informative del Pretore),
primo c:omma, in quanto consente al Pretore di emettere decreti di citazione
a giudizio senza che l'imputato sia stato interrogato (artt. 3 e 24
della Costituzione) (8).

Pretore di ?llovara, ordinanza 12 febbraio 1966, � G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

c:odlc:e di proc:edura penale, art. 356 (Norme relative all'assunzione
di determinati. testimoni), primo c:�omma, in quanto prescrive modalit�
particolari (accordi preventivi e spostamento dell'autorit� giurisdizionale
nel luogo indicato dal teste) per il raccoglimento della deposizione
testimoniale dei Grandi Ufficiali dello Stato (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Fermo, ordinanza 27 dicembre 1965, G. U. 12 marzo
1966, n. 12.

(7) L'art. 177 bis, nella parte e nel luogo in cui Bi procede ., � stato dichiarato
incostituzionale con sentenza 23 aprile 1965, n. 31.
(8) Nello. stesso senso, � stato dichiarato ill�gittimo l'art. 398 c. p. p. (sentenza
28 aprile 1966, n. 33).

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 101

codice di procedura penale, art. 392 (Forme, avocazione e trasformamazione
della istruzione sommaria), nella parte in cui, con l'inciso �in
quanto applicabili ., rende possibile non applicare alla istruzione sommaria
le disposizioni degli artt. 304 bis, 304 ter e 304 quater c.p.p.
(art. 24 della Costituzione) (9).

Pretore di Empoli, 5 gennaio 1966, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

codice di procedura penale, art. 392 (Forme, avocazione e trasformamazione
della istruzione sommaria), primo comma, nella parte in cui,
con l'inciso � in quanto applicabili �, rende possibile non applicare alla
istruzione sommaria l'art. 372 del c.p.p. (art. 24, secondo comma, della
Costituzione) (10).

Pretore di Pieve di Cadore, ordinanze 25 gennaio 1966 (due), G. U.
12 marzo 1966, n. 64 e 30 aprile 1966, n. 105.

codice di procedura penale, art. 398 (Poteri del pretore nel procedimento
con istruzione sommaria), terzo comma, in quanto implicitamente
consente al Pretore di emettere decreto di citazione a giudizio senza
che l'imputato sia stato interrogato (art. 24, secondo comma, della
Costituzione (11).

Tribunale di Ferrara, ordinanze 7 dicembre 1965 e 21 dicembre
1965 (quattro), G. U. 12 marzo 1966, n. 64; 24 gennaio 1966 e 1 febbraio
1966 (tre), G. U. 30 aprile 1966, n. 105.

Pretore di Castelfranco Veneto, ordinanza 17 dicembre 1965, G. U.
11 marzo 1966, n. 64.
Pretore di Novara, ordinanza 12 febbraio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105 (12).

codice di procedura penale, art. 419 (Anticipazione di spese), in
quanto impone anche all'imputato, quale e parte privata ., di anticipare

(9) La disposizione, nella parte denunciata, � stata gi� dichiarata illegittima
con sentenza 26 giugno 1965, n. 52. La questione � stata nuovamente. sollevata
(� in via subordinata � rispetto alla richiesta di decisione sul confiitto sorto tra la
Corte costituzionale e la Corte di cassazione e al provvedimento di sospensione del
processo in attesa della risoluzione, d'ufficio, del confiitto) nel condizionante presupposto
che possa considerarsi necessario provocare in ciascun processo, perch�
rispetto ad esso risulti _operante, la decisione della Corte costituzionale sulla legittimit�
costit~ionale delle disposizioni (cfr., infra, nota 17).

(10) La disposizione � stata gi� dichiarata illegittima, in quanto rende possibile
non applicare all'istruzione sommaria gli artt. 304 bis, 304 ter, e 304 quater, c. p. p.,
con sentenza 26 giugno 1965, n. 52.
� (11) La disposizione � stata dichiarata illegittima con sentenza 28 aprile 1966,
n. 33.
(12) Per altre ordinanze di rimessione �fr. retro, II, 22, con richiamo ai precedenti.
21

102 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

le spese per la citazione dei testimoni di cui ha chiesto l'escussione
(artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 24 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

c:odlc:e delle navigazione, art. 84 (Ingiunzione per rimborso di spese),
terzo comma. in quanto limita i motivi di opposizione a quelli inerenti
all'esistenza e all'ammontare del credito (artt. 24 e 113 della Costituzione)
e in quanto condiziona la proponibilit� dell'opposizione al
previo versamento della somma indicata nell'atto di ingiunzion� (artt. 3,
24 e 113 della Costituzione).

Pretore di Civitavecchia, ordinanza 14 febbraio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

I. 30 gennaio 1896, n. 26 (Testo unico delle leggi sugli spiriti).
art. 18, in quanto obbliga il giudice ad emettere giudizio di responsabilit�
sulla sola base di una presunzione iuris et de iure (artt. 3, 24.
terzo comma, 27 e 111, primo comma, della Costituzione (13).
Tribunale di Belluno, ordinanza 28 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

r. d. 16 settembre 1909, n. 704 (Testo unico delle leggi sugli spiriti),.
art. 23, in quanto obbliga il giudice ad emettere giudizio di responsabilit�
sulla sola base di una presunzione iuris et de iure (artt. 3, 24.
terzo comma, 27 e 111, primo comma, della Costituzione) (13).
Tribunale di Belluno, ordinanza 28 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 (Riordinamento e riforma della legisla~
zione in materia di boschi e di terreni; montani), se ed in quanto conferisce
ai Comitati provinciali forestali il potere di dettare norme perla
previsione e la repressione dei reati (artt. 25 e 77 della Costituzione).
Pretore di Troina, ordinanza 11 novembre 1965, G. U. 12 marzo.
1966, n. 64 (14).

(13) La stessa questione, proposta per l'art. 37, terzo comma, del d. m. 8 luglio.
1924 con ordinanza di rimessione 30 aprile 1965, dallo stesso Tribunale di Belluno.
(in questa Rassegna, 1965, II, 107), � stata dichiarata manifestamente infondata dalla
Corte costituzionale con ordinanza 6 dicembre 1965, n. 81 (in questa Rassegna,
1965, II, 176), con riguardo alla natura amministrativa del provvedimento sottopostO.
a giudizio di legittimit� costituzionale.
(14) Dal testo dell'ordinanza la questione risulta proposta, in riferimento al
r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267, per gli artt. 27 e 30 delle prescrizioni di massima e
di polizia forestale._per la_ provincia di Enna. Per altra ordinanza di remissione, dl
pari data, dello stesso Pretore in Troina, cfr. retro, II, 23.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 103

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269 (Legge deZ registro), art. 72, in quanto
consente di sottoporre all'imposta proporzionale di registro le sentenze
non passate in giudicato, imponendo il pagamento di un tributo che,
per essere liquidato su convenzioni ancora in contestazione, potrebbe poi
risultare non dovuto (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione (15).
Corte di appello di Milano, ordinanza 21 gennaio 1966, G. U. 30
aprile 1966, n. 105.

r d. I. 15 marzo 1927, n. 436 (Disciplina dei contratti di compravendita
degli autoveicoli ed istituzione del pubblico Registro Automobilistico
presso le sedi dell'Automobile Club d'Italia), art. 7, quarto comma, in
quanto impone l'esecuzione del decreto di vendita quando il debitore
opponente non documenti, alla prima udienza, l'avvenuto pagamento
delle somme dovute (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Catania, ordinanze 14 gennaio 1966, G. U. 26 marzo 1966,

n. 76 e 25 gennaio 1966, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
r. d. 28 maggio 1931, n. 602 (Disposizioni di attuazione deZ codice di
procedura penale) art. 28, in quanto richiama l'art. 419 del codice di
procedura penale nella parte in cui impone anche all'imputato di anticipare
le spese per la citazione dei testimoni di cui ha chiesto l'escussione
(artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Venezia, ordinanza 24 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 156, in quanto condiziona ad un provvedimento discrezionale
della pubblica Amministrazione la possibilit� di fare �raccolta di fondi
o di oggetti, collette o questue > (artt. 2, 3, 18, 21 e 49 della Costituzione)
ed esclude dalla disciplina la �materia religiosa� (art. 3 della
Costituzione) (16).
Pretore di Gonzaga, ordinanza 19 novembre 1965, �a. U. 12 marzo
1966, n. 12.

(15) La questione, proposta dalla stessa Corte di appello di Milano, � stata gi�
cliehiara:fta non :fi>ndata con; sentenza 8 giugno-19'63, II. 82.
(16) Questione gi� dichiarata infondata, in riferimento agli artt. 17, 18, 19, 21,
33, 39, 45 e 49 della Costituzione, con sentenza, 26 gennaio 1957, n. 2. La questione
� stata riproposta, in riferimento agli artt. 2, 3 e 21, con ordinanza 12 febbraio
1965 del Tribunale di Reggio Emilia (G. U. 30 aprile 1965, n. 102, e in questa
Rassegna, 1965, ll, 48) e, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con ordinanza
14 giugno 1965 del Pretore di Avezzano (G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa
Rassegna, 1965, II, 108) e 14 settembre 1965 del Tribunale di Brescia (G. U. 30
ottobre 1965, n. 273, e in questa Rassegna, 1965, II, 143).

104 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

r. d. 3 marzo 1934, n. 383 (Testo unico del"la legge comunale e
provinciale), art. 108, primo c:omma, in quanto rimette la determinazione
della somma da pagare a titolo di oblazione alla discrezione del sindaco
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Orvieto, ordinanze 5 febbraio 1966 (sei), G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

r. d. 5 giugno 1939, n. 1016 (Testo unico delle leggi sulla protezion6
della selvaggina e per l'esercizio della caccia), art. 67, primo comma, in
quanto consente solo agli iscritti alla Federazione italiana della caccia
l'esercizio della caccia nelle riserve costituite dai Comuni nella zona
delle Aipi (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Saluzzo, ordinanza 17 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

r. d. 5 giugno 1939, n. 1016 (Testo unico delle leggi sulla protezione
della selvaggina e per l'esercizia della caccia), art. 77, in quanto attribuisce
al Prefetto la facolt� di accogliere o rigettare le domande di
oblazione e il potere di determinare discrezionalmente la somma da
pagare (artt. 3, 25 e 102 della Costituzione).
Pretore di Narni, ordinanza 18 gennaio 1966, G. U. 26 marzo
1966, n. 76.

r. d. 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), art. 16, primo ~
c:omma, se ed in quanto non consenta ai magistrati di essere eletti consi.

glieri comunali (art. 51 della Costituzione). ~,:~
Consiglio comunale di Borbona, deliberazione 30 ottobre 1965, ,

G. U. 12 marzo 1965, n. 64.
'
I .
d. P. R. 5 �1uglio 1951, n. 573 (Norme sull.a dichiarazione unica
annuale dei redditi soggetti alle imposte dirette), art. 22, primo c:omma,
in quanto, disponendo che in caso di omessa dichiarazione i redditi
~

accertati per l'anno precedente continuano ad essere iscritti a ruolo,
aumentati, per i redditi di categoria A, B e Cl, del 10 per cento, esclude,

'IInel caso di omessa (o ritardata) dichiarazione che il debitore d'imposta
possa assolvere l'obbligazione tributaria in proporzione della sua capacit�
contributiva, e che l'imposizione nei suoi confronti possa essere
eguale a qud,la degli altri deb~tori d'imposta che, nello stesso periodo,
abbiano realizzato un identico reddito (artt. 53 e 3 della Costituzione).

Commissione provinciale delle imposte di Catania, ordinanza 17 no

vembre 1964, G. U. 26 marzo 1966, n. 76.

I. 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), art. 30, se ed in quanto escluda, secondo I'
l'interpretazione adottata dalla Corte di Cassazione, efficacia retroattiva
I

.. -If:

108 ---��

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269 (Legge del registro), art. 72, in quanto
Jnsente di sottoporre all'imposta proporzionale di registro le sentenze
on passate in giudicato, imponendo il pagamento di un tributo che,
fer essere liquidato su convenzioni ancora in contestazione, potrebbe poi
'isultare non dovuto (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione (15).

Corte di appello di Milano, ordinanza 21 gennaio 1966, G. U. 30
iprile 1966, n. 105.

Pretore d� Catania, ordinanze 14 gennaio 1966, G. U. 26 marzo 1966,

n. 76 e 25 gennaio 1966, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
r. d. 28 maggio 1931, n. 602 (Disposizioni di attuazione del codice di
procedura penale) art. 28, in quanto richiama l'art. 419 del codice di �
procedura penale nella parte in cui impone anche all'imputato di anticipare
le spese per la citazione dei testimoni di cui ha chiesto l'escussione
(artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Venezia, ordinanza 24 gennaio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 156, in quanto condiziona ad un provvedimento discrezionale
della pubblica Amministrazione la possibilit� di fare � raccolta di fondi
o di oggetti, collette o questue > (artt. 2, 3, 18, 21 e 49 della Costituzione)
ed esclude dalla disciplina la �materia religiosa > (art. 3 della
Costituzione) (16).
Pretore di Gonzaga, ordinanza 19 novembre 1965, 'G. U. 12 marzo
1966, n. 12.

(15) La questione, proposta dalla stessa Corte di appello di Milano, � stata gi�
dfdrtarata non. flmdata con sentenza 8 giugno ISJffS,. :rr. 82.
(16)-Qttestione gi� dichiarata infondata, in riferimento agli artt. 17, 18, 19, 21,
33, 39, 45 e 49 della CostitUZ�lne, con sentenza, 26 gennaio 1957, n. 2. La questione
� stata riproposta, in riferimento agli artt. 2, 3 e 21, con ordinanza 12 febbraio
1965 del Tribunale di Reggio Emilia (G. U. 30 aprile 1965, n. 102, e in questa
Rassegna, 1965, n, 48) e, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con ordinanza
14 giugno 1965 del Pretore di Avezzano (G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa
Rassegna, 1965, II, 108) e 14 settembre 1965 del Tribunale di Brescia (G. U. 3()
ottobre 1965, n. 273, e in questa Rassegna, 1965, ll, 143).

106

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d. P. R. 14' luglio 1960, n. 1032 (Norme sul trattamento economico
e normativo degli operai e degli impiegati addetti alle industrie edilizie
ed affini), articolo unico, per la parte con cui rende obbligatorio erga
omnes l'art. 56 del contratto collettivo di lavoro 24 luglio 1959 per
gli operai addetti all'industria edilizia ed affini (artt. 76 e 24 della
Costituzione) (19).
Tribunale di Catania, ordinanza 9 novembre 1965, G. U. 12 marzo
1966, n. 64.

d. P. R. 11 settembre 1960, n 1326 (Norme sul trattamento economico
e normativo dei lavoratori dipendenti dalle imprese grafiche e affini),
� articolo unico, per la parte in cui rende obbligatorio erga omnes l'art. 10
del contratto collettivo di lavoro 1 ottobre 1959 (artt. 39, 76 e 77
della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 14 febbraio 1966, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

d. P. R. 9 maggio 1961, n. 715 (Norme sul trattamento economico e
normativo degli operai dipendenti dalle imprese edili ed affini delle
provincie di Genova, Imperia, La Spezia e Savona), articolo unico, per
la parte in cui rende obbligatori erga omnes l'art. 11 del contratto
collettivo integrativo per la provincia di La Spezia, l'accordo collettivo
30 settembre 1959 per la costituzione della Cassa edile spezzina di
mutualit� e di assistenza e l'accordo 2 ottobre 1959 per la redazione
dello statuto e del regolamento della Cassa (artt. 70, 76 e 77 della
Costituzione).
Tribunale di La Spezia, ordinanza 25 ottobre 1965, G. U. 30 aprile
1966, n. 105.

d. P. R. 9 maggio 1961, n. 866 (Norme sul trattamento economico
e normativo degli operai dipendenti dalle imprese edili ed affini delle
provincie di Catanzaro, Cosenza e Reggio Calabria), articolo unico, per
la parte in cui rende obbligatorie erga o1fl,nes le clausole concernenti la
Cassa edile contenute nell'art. 11 del Contratto integrativo collettivo
10 luglio 1959 per gli operai edili della provincia di Reggio Calabria
(art. 76 della Costituzione) (20).
(19) Questione gi� proposta, contestualmente a quella relativa all'art. 55 del
contratto collettivo 24 luglio 1959 e in riferimento al solo art. 76 della Costituzione,
con ordinanze 15 aprile 1965 del Pretore di Fermo (G. U. 5 giugno 1965, n. 139, e
in questa Rassegna, 1965, II, 82) e 30 aprile 1965 del Tribunale di Fermo (G. U.
3 luglio 1965, n. 163, e in questa Rassegna 1965, II, 111). Il d. P. R. 14 luglio 1860,
n. 1032 � stato gi� dichiarato illegittimo per la parte in cui rende obbligatorie erga,
omnes le seguenti disposizioni del contratto collettivo di lavoro 24 luglio 1959 :
art. 34, per il riferimento alle casse edili di cui alla fine del terzultimo comma.
(sentenza 13 luglio 1963, n. 129), art. 55 (sentenza 6 luglio 1965, n. 56), art. 61
(sentenza 9 giugno 1965, n. 43), art. 62 (sentenza 13 luglio 1963, n. 129).

(20) Questione gi� proposta, con riguardo all'intero art. 11 del contratto integrativo
1 luglio 1959, con ordinanza 26 febbraio 1965 della Corte di Cassazione
(G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa Rassegna, 1965, II, 112)..
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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269 (Legge del registro), art. 72, in quanto
isente di sottoporre all'imposta proporzionale di registro le sentenze
n passate in giudicato, imponendo il pagamento di un tributo che,
r essere liquidato su convenzioni ancora in contestazione, potrebbe poi
iultare non dovuto (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione (15).

Corte di appello di Milano, .ordinanza 21 gennaio 1966, G. U. 30
)rile 1966, n. 105.

r d. I. 15 marzo 1927, n. 436 (Disciplina dei contratti di compravendita
.egli autoveicoli ed istituzione del pubblico Registro Automobilistico
1resso le sedi dell'Automobile Club d'Italia), art. 7, quarto c:omma, in

tuanto impone l'esecuzione del decreto di vendita quando il debitore
)pponente non documenti, alla prima udienza, l'avvenuto pagamento
ielle somme dovute (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Catania, ordinanze 14 gennaio 1966, G. U. 26 marzo 1966,

r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 156, in quanto condiziona ad un provvedimento discrezionale
della pubblica Amministrazione la possibilit� di fare e raccolta di fondi
o di oggetti, coUette o questue > (artt. 2, 3, 18, 21 e 49 della Costituzione)
ed esclude dalla disciplina la �materia religiosa > (art. 3 della
Costituzione) (16).
Pretore di Gonzaga, ordinanza 19 novembre 1965, �a. U. 12 marzo
1966, n. 12.

(15) La questione, proposta dalla stessa Corte di appello di Milano, � stata gi�
ctiehtamta: non fbndata: con� senteDza: 8 g:iug'DO ISfff3, :n:. 82.
(16} Questione gi� dichiarata infondata, in riferimento agli artt. 17, 18, 19, 21,
33, 39, 45 e 49 della Costituzione, con sentenza, 26 gennaio 1957, n. 2. La questione
� stata riproposta, in riferimento agli artt. 2, 3 e 21, con ordinanza 12 febbraio
1965 del Tribunale di Reggio Emilia (G. U. 30 aprile 1965, n. 102, e in questa
Rassegna, 1965, n, 48) e, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con ordinanza
14 giugno 1965 del Pretore di Avezzano (G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa
Rassegna, 1965, II, 108) e 14 settembre 1965 del Tribunale di Brescia (G. U. 3()
ottobre 1965, n. 273, e in questa Rassegna, 1965, n, 143).

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

r. d, 30 dicembre 1923, n. 3269 (Legge del registro), art. 72, in quanto
consente di sottoporre .all'imposta proporzionale di registro le sentenze
non passate in giudicato, imponendo il pagamento di un tributo che,
per essere liquidato su convenzioni ancora in contestazione, potrebbe poi
risultare non dovuto (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione (15).
Corte di appello di Milano, .ordinanza 21 gennaio 1966, G. U. 30
aprile 1966, n. 105.

r d. I. 15 marzo 1927, n. 436 (Disciplina dei contratti di compravendita
degli autoveicoli ed istituzione del pubblico Registro Automobilistico
presso le sedi dell'Automobile Club d'Italia), art. 7, quarto c:omma, in
quanto impone l'esecuzione del decreto di vendita quando il debitore
opponente non documenti, alla prima udienza, l'avvenuto pagamento
delle somme dovute (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Catania, ordinanze 14 gennaio 1966, G. U. 26 marzo 1966,

r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 156, in quanto condiziona ad un provvedimento discrezionale
della pubblica Amministrazione la possibilit� di fare �raccolta di fondi
o di oggetti, collette o questue > (artt. 2, 3, 18, 21 e 49 della Costituzione)
ed esclude dalla disciplina la e materia religiosa > (art. 3 della
Costituzione) (16).
Pretore di Gonzaga, ordinanza 19 novembre 1965, �a. U. 12 marzo
1966, n. 12.

(15) La questione, proposta dalla stessa Corte di appello di Milano, � stata gi�
die~Df.'111 fbndata .con:� senteDza 8 giugno Iil63, n. 82.
(16)' Qttestione gili dichiarata infondata, in riferimento agli artt. 17, 18, 19, 21,
33, 39, 45 e 49 della Costituzione, con sentenza, 26 gennaio 1957, n. 2. La questione
� stata riproposta, in riferimento agli artt. 2, 3 e 21, con ordinanza 12 febbraio
1965 del Tribunale di Reggio Emilia (G. U. 30 aprile 1965, n. 102, e in questa
Rassegna, 1965, n, 48) e, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con ordinanza
14 giugno 1965 del Pretore di Avezzano (G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa
Rassegna, 1965, II, 108) e 14 settembre 1965 del Tribunale di Brescia (G. U. 3()
ottobre 1965, n. 273, e in questa Rassegna, 1965, n, 143).

PARXE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE. 109'

d. I. I. 7 gennaio 1946, n. 1 (Ricostruzione delle amministrazioni comunali
su basi elettive) (22).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 17, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazione 8 aprile 1965 del Consiglio comunale di Pomezia,.

G. U. 17 luglio 1965, n. 178, e in questa Rassegna, 1965, II, 108.
I. 23 marzo 1956, n. 136 (Modificazioni al testo unico delle leggi.
per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali, approvato con d. P. R. 5 marzo 1951, n. 203, e alla legge8
marzo 1951, n. 12.2, recante norme per la elezione dei Consigli provinciali)
art. 43 (22) (24).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 16, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Deliberazioni 7 febbraio 1965 del Consiglio comunale di S. Andrea
del Garigliano (G. U. 3 aprile 1965, n. 85, e in questa Rassegna,.
1965, II, 48 e 50); 15 maggio 1965 del Consiglio comunale di Castello'
d'Argile (G. U. 31 luglio 1965, n. 191, e in questa Rassegna, 1965, II,.
109 e 110); 31 maggio 1965 del Consiglio comunale di Lancian<>

(G. U. 31 luglio 1966, n. 191, e in questa Rassegna, 1965, II, 109 e 111);.
14 giugno 1965 del Consiglio comunale di Noto (G. U. 25 settembre 1965,.
n. 242, e in questa Rassegna, 1965, II, 145).
I. 31 luglio 1956, n. 991 (Modificazioni alla _legge 8 gennaio 1952,,
n. 6 sulla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli
avvocati e dei procuratori), art+. 5 e 6 -restituzione degli atti per�
nuovo esame sulla rilevanza (25).
Ordinanza 12 febbraio 1966, n. 14, G. U. 12 marzo 1963, n. 64.
Ordinanza di rimessione 22 ottobre 1964 del Pretore di Foligno,.

G. U. 9 gennaio 1965, n. 7, e in questa Rassegna, 1965, II. 15.
I. 31 luglio 1956, n. 991 (Modificazioni alla legge 8 gennaio 1952,.
n. 6, sulla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli.
avvocati e dei procuratori), art. 17 (artt. 3, 36, 53, 102, 111 e 113 della
Costituzione) -inammissibilit�.
Sentenza 12 febbraio 1966, n. 13, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Ordinanza di rimessione 9 marzo 1965 del Presidente del Tribunale
di Aosta, G. U. 30 aprile 1965, n. 109 e in questa Rassegna, 1965, II, 48.

(24) La disposizione, nella parte che riguarda i Consigli comunali, � stata.
dichiarata illegittima con sentenza 27 dicembre 1965, n. 93.
(25) La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 6 della legge 31 luglio
1956, n. 991, in riferimento all'art. 53, primo e secondo comma, della Costituzione, �
stata dichiarata non fondata con sentenza 2 aprile 1964, n. 30.

110

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d, P~ R�>29 gennaio 1958,. n 645 (TestO unico deUe leggi. sulle imposte
-dirette), art. 136, let. lt -restituzione degli atti per un nuovo giudizio
:sulla ril~vanza.

Ordfnanza 28 aprile 1966, n. 36, G. U. 30 aprile 1966, rt; 105.

Ordinanza di :rimessione 20 novembre 1964 della Commissione provinciale
delle imposte di Genova, G. U. 13 marzo 1965, n. 65, e in que-
sta Rassegna, 1.965, II, 48.

cl. P, R. 16 ll'iagglo 1960, n. 570 <Testo unico tiene Zeggi per la composizione
e la elezione degli organi delle 4mmi.,..MTazioni comunali),
�art. 14 (22).
Ordinanta 22 febbraio 1966, n. 17, O. ti. �3 marzo 1966, n. 64.
Deliberazione 10 marzo 1965 del Consiglio comunale di Civitalu:
parella, G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in q,uesta Ra$8egna, 1965, II, 110.

d. P. R. 14 mciqglo 1960, n; 570, (Testo unico delle leggi per la composizione
e la .elezione degU organi delle A,mmini4trazioni comunali),
art. JS (e, in J;>articolate, i nn. 3, 4, 6, 7, 8 e 9) (22). � � �

Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 17, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Deliberazioni 27 gennaio 1965 del ConSiglio comunale di Portofino
(q,. U. 3 aprile 1965, n. 85, e in questa Rass.egna 1965, II, 49); 19 febbraio
:i.965 del Consiglio comuna1e di Belcastro (G. U. 25 settembre
11)65, n. 242, e in questa Rassegna~ 1961), II, 143); 24 febbraio 1965 del
Consiglio comunale di Casso�a (G. U. 17 aprile 1965, n. 98, e in questa
Rassegna, 1965, II, 49); 27 febbraio 1965 del Consiglio comunale c� San
Vitaliano (G~ TJ. 15 maggio 1965, n. l22(e in questa Rassegna, 1965,
II, 80); 27 febbraio 1965 (due) del Consiglio comunale di Cagnano VaTano
(G. U. 15 maggio 1965, n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 81);
:27 febbraio 1965 del Consiglio comunale di Brescello (G. U. 31 luglio
1965, n, 191, e in questa Rassegna, 1965, II, 110).; 27 febbraio 1965
<sei) del Consiglio comunale di Roccarainola (G. U. 30 ottobre 1965,

n. 273, e in questa Rassegna, 1965, II, 143); 5 marzo 1965 del Consiglio
comunale di Albi (G. U. 17 luglio 1965, n. 178, e in questa Rassegna,
1965, II, 110); 10 marzo 1965 del Consiglio comunale di Civitaluparella
(G. U, .28 �gosto 1965, n, 216, e in questa� Rassegna, 1965, Il, 110);
1.1 marzo 1965 del Consiglio. comunale di Sorianello (G. U. 15 maggio
1965, n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 78); 13 marzo 1965
(quindici) del Consiglio comunale di Vico Equense (G. U. 31 luglio 1961,
n. 191, e in questa Rassegna, 1965, II, 110); 25 marzo 1965 del Consiglio
comunale di Ventimiglia (G. U. 19 giugno 1965, n. 151, e in questa
Rassegna, 1965, II, 81); 25 marzo 1965 (due) .del Consiglio comunale
di Reggio Emilia (G. U. 5giugno1965, rt. 139, e in questa Rassegna,
1965, II, 81); 26 marzo 1965 del Consiglio comunale di Celenza Valfor

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 111

tore (G. U. 28 agosto 1965, n. 216, e in questa Ra=ssegna, 1965, II, 110);
26 marzo 1965 del Consiglio comunale di Sassari (G. U. 15 maggio 1965,

n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 78); 1<> aprile 1965 del Consiglio
comunale di Calanna (G. U. 5 giugno 1965, n. 139, e in questa Rassegna,
1965, II, 78); 5 giugno 1965 del Consigli.o comunale di :aass,!i.ano (G.U.
17 luglio 1965, n. 178, e in questa Rassegna, 1965, II, 110); 15 giugno
1965 del Consiglio comunale di Maenza (G. U. 28 agosto 1965, n. 216,
e in questa Rassegna, 1965, II, 110); 6 luglio 1965 del Consiglio comunale
di Lucera (G. U. 25 settembre 1965, n. 242, e in questa Rassegna,
1965, II, 143).
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art.
41 (22).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 17, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazione 10 febbraio 1965 del Consiglio comunale di Calanna,

G. U. 17 aprile 1965, n. 98, e in questa Rassegna, 1965, II, 49).
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570, (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
arft. 54, 64 e 65 (22).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 17, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazione 10 febbraio 1965 del Consiglio comunale di Calanna,

G. U. 30 aprile 1965, n. �109, e in questa Rassegna, 1965, II, 49.
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art.
79 (22).

Ordinanza 22':febbraio 1966, n. 17, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazioni 1<> febbraio 1965 del Consiglio comunale di Carrara,

(G. U. 27 marzo 1965, n. 78, e in questa Rassegna, 1965, II, 49), e 9 febbraio
1965 del Consiglio comunale di Sansepolcro (G. U. 3 aprile 1965,
n. 85, e in questa Rassegna, 1965, II, 49).
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art. 82 (22) (26).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 16, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Deliberazioni 19 dicembre 1964 del Consiglio comunale di Montefalcione
(G. U. 13 marzo 1965, n. 65, e in questa Rassegna, 1965, II, 50);
20 febbraio 1965 del Consiglio comunale di Calabritto (G. U. 17 aprile
1965, n. 98, e in questa Rassegna, 1965, II, 50); 26 febbraio 1965 del

(26) La ,!iisposizione, nella parte che riguarda i consigli comunali, � stata dichiarata
illegittima con sentenza 27 dicembre 1965, n. 93.

112

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Consiglio comunale di Capri (G. U. 15 maggio 1965, n. 122; e in questa
Rassegna, 1965, II, 80 e 81); 13 marzo 1965 (due) del Consiglio comunale
di Castelfranci (G. U. 31 luglio 1966, n. 191, e in questa Rassegna,
1965,.II, 111); 25 marzo 1965 (due) del Consiglio provinciale di Reggio
Emilia (G. U. 31 luglio 1965, n. 191, e in questa Rassegna, 1965, II,
111); 8 aprile 1965 del Consiglio comunale di Ravarino (G. U. 17 luglio
1965, n. 178, e in questa Rassegna, 1965, II, 110); 15 maggio 1965,
del Consiglio comunale di Castello d'Argile (G. U. 31 luglio 1965,

n. 191, e in questa Rassegna, 1965, II, 110); 31 maggio 1965 del Consiglio
comunale di Lanciano (G. U. 31 luglio 1965, n. 191, e in questa
Rassegna, 1965, II, 110).
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art. 83 (22) (26).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 16, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.

Deliberazioni 19 dicembre 1964 del Consiglio comunale di Montefalcione
(G. U. 13 marzo 1965, n. 65, e in questa Rassegna, 1965, II, 50);
7 febbraio 1965 del Consiglio comunale di S. Andrea del Garigliano

(G. U. 3 aprile 1965, n. 85, e in questa Rassegna, 1965, II, 50); 26 febbraio
1965 del Consiglio comunale di Capri (G. U. 15 maggio 1965,
n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 80 e 81); 25 marzo 1965 (due)
del Consiglio provinciale di Reggio Emilia (G. U. 31 luglio 1965, n. 191,
e in questa Rassegna, 1965, II, 111); 8 aprile il.965 del Consiglio comunale
di Ravarino (G. U. 17 luglio 1965, n. 178, e in questa Rassegna,
1965, II, 110).
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art. 84 (22) (27).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 16, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazione 26 febbraio 1965 del Consiglio comunale di Capri,

G. U. 15 maggio 1965, n. 122, e in questa Rassegna, 1965, II, 80 e 81.
d. P. reg. sic. 20 agosto 1960, n. 3 (Testo unico per l'elezione dei
Consigli comunali nella Regione siciliana), art. 5 (22).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 17, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazioni 10 aprile 1964 del Consiglio comunale di Venetico

(G. U. 25 luglio 1964, n. 182); 11 febbraio 1965 del Consiglio comunale
di Giarratana (G. U. 3 aprile 1965, n. 85); 28 febbraio 1965 (quattro)
del Consiglio comunale di Furnari (G. U. 3 aprile 1965, n. 85, e G. U.
30 aprile 1965, n. 109). �
(27) La disposizione, limitatamente alle parole � Il consiglio comunale >, �
stata dichiarata illegittima (a norma dell'art. 27 della legge 11 marz9 1953, n. 87)
con sentenza 27 dicembre 1965, n. 93.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 113

d. P. reg. sic. 20 agosto 1960, n. 3 (Testo unico per l'elezione dei
Consigli comunali nella Regione siciliana), art+. 60 e 61 (22).
Ordinanza 22 febbraio 1966, n. 16, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Deliberazioni 18 febbraio 1965 del Consiglio comunale di Furnari

(G. U. 3 aprile 1966, n. 85); 11 maggio 1965 del Consiglio comunale
di Siracusa (G. U. 28 agosto 1965, n. 216); 14 giugno 1965 del Consiglio
comunale di Noto (G. U. 25 settembre 1965, n. 242).
I. 25 febbraio 1963, n. 289 (Modifiche alla legge 8 gennaio 1952, n. 6,
sull'istituzione della Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore
degli avvocati e procuratori), artt. 3 e 4 (artt. 3, 36, 53, 102, 111 e 113
della Costituzione) -Inammissibilit� (28).
Sentenza 12 febbraio 1966, n. 13, G. U. 12 marzo 1966, n. 64.
Ordinanza di rimessione 9 marzo 1965 del Presidente del Tribunale
di Aosta, G. U. 30 aprile 1965, n. 109, e in questa Rassegna, 1965, II, 48.

(28) Le disposizioni, rispettivamente nelle parole e alla Corte costituzionale �
e e della �Corte costituzionale �� sono state dichiarate illegittime �con sentenza 6
dicembre 1965, n. 75.

CONSULTAZIONI

AERONAUTICA E AEROMOBILI

Aeroporti -Vincoli alla propriet� privata.

Se con l'entrata in vigore della legge 4 febbraio 1963, n. 58, che ha
modificato gli artt. 714-717 del Codice della Navigazione, sia rimasto fermo
il principio che al proprietario del fondo vincolato per la sicurezza degli
impianti aeronautici sia dovuta indennit� soltanto nei casi in cui l'imposizione
del vincolo comporti l'abbattimento di ostacoli alla navigazione
aerea esistente alla data d'emanazione del D. M. previsto dal 2� comma dell'art.
715 quater, e non anche nei casi in cui il vincolo consista in semplici
divieti (n. 15).

AGRICOLTURA E FORESTE

A.S.F.D. -Terreni boschivi -Esenzioni fiscali.
Se possa l'Azienda di Stato per le Foreste Demaniali giovarsi de[le esenzioni
fiscali previste dall'art. 90 r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 (n. 43).

AMMINlSTRAZIONE PUBBLICA

Contratto non approvato -Indebito arricchimento.

Se possa configurarsi un arricchimento senza causa della P. A. con
correlativo diritto in capo all'ingegnere progettista di opera qualora la
convenzione con la stessa non ottenga il pare!l'e favorevole del C'onsig(lio
di Stato, ma il progetto venga utilizzato dalla P. A. (n. 308).

Responsabilit� civile -Registrazione medicinali dannosi.

Se l'Amministrazione possa ritenersi responsabile, per il fatto della
concessa registrazione, delle conseguenze provocate da nuove specialit�
medicinali che l'uso ha poi rivelato dannose (n. 309).

Ufficio Italiano Cambi -Fondazione a favore figli dei dipendenti.

Se il Consiglio di Amministrazione dell'Ufficio Italiano Cambi possa
legittimamente deliberare assegnazione di fondi in favore della Fondazione
costituita per i figli dei dipendenti de1'l'Ufl�cio medesimo (n. 310).

AMNISTIA ED INDULTO

Condono.

~�� Se, doP.O la sente:p.za della C.orte CostituziQnale n. 85/65, si debba concedere
il condono delle sopratasse per omessa o infedele dichiarazione a

PARTE II, CONSULTAZIONI 11$

coloro che lo hanno richiesto nei modi e nel termine stabilito dalla 1. 30.
il.uglio 1959, n. 559, sulla semplice base della definizione amministrativa dell'accertamento,
indipendentemente da quando verr� effettuata (n. 16).

Se i pagamenti di sopratassa effettuati prima del giorno successivo a
quello della pubblicazione della sentenza della Corte, debbano essere rimborsati
(n. 16).

APPALTO

Fall'imento deti'appaltatore.

Se, dopo il faO.limento dell'appaltatore, l'Amministrazione conservi fa
facolt� -preveduta dall'art. 17 del vigente Capitolato generale approvate>
con d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063 -di pagare di ufficio le retribuzioni
arretrate alle maestranze gi� alle dipendenze dell'appaltatore fallito (n. 292)~

ASSICURAZIONI

Assicurazione crediti all'espo1�tazione.

Se in materia di assicurazione di crediti per la esportazione di forniture
destinate all'estero l'assicurato pu� cedere ad un terzo il diritto di farsi
pagare direttamente dal debitore straniero le somme che saranno ancora
dovute, in relazione alle rate assicurate, dopo che l'impresa assicuratrice si.
� rimborsata di tutto l'indennizzo pagato e relativi accessori (n. 69).

Se l'assicurato pu� cedere i diritti derivantigli dall'assicurazione, tra..
cui quello di ottenere il pagamento delle somme che l'assicuratore riscuote�
dal debitore straniero in pi� dell'indennizzo pagato in relazione aUe singole
rate assicurate (n. 69).

Immobili offerti a cauzione da societd assicuratrici.

Se, ai fini dell'accertamento della libert� degli immobili offerti dalle�
Societ� di assicurazione a copertura delle cauzioni legali e delle riserve matematiche,
debba essere prodotta la documentazione afferente alla situazione
tributaria di tutti gli atti di trasferimento compresi nel ventennio.

(n. 70)
BORSA

Societd commissionaria -Tessera per l'ingresso al rappresentante.

Se l'interesse delle Societ� commissionarie operatrici di Borsa, all'ingresso,
mediante rappresentanti, nei locali. della stessa. o in particwairi recinti,
debba configurarsi quale interesse legittimo ovvero come diritto sog-...
gettivo (n. 21).

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.116

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

�Cl.ACCIA E PESCA

,Pesca -Credito peschereccio.

S'e il privilegio previsto a garanzia del credito derivante dai finanzia:
menti a favore della pesca, dall'art. 9, 1. 27 dicembre 1956, n. 1457, sopra
i macchinari e le attrezzature di bordo sia soggetto a forme speciali di pub

blicit� (n. 31).

�Caccia -Trasporto gratuito dei cani sui treni.

Se, ai sensi delll"art. 15, par. 2, delle C.T. per il trasporto delle cose
.sulle F.S., il trasporto gratuito di cani da caccia sui treni debba intendersi
]imitato ai soli periodi dell'anno in cui la caccia � aperta (n. 32).

�COMUNI E PROVINCIIE
�Contributi dei Comuni pe�r opere e lavori portuali.

Se il termine prescrizionale del diritto dello Stato ai contributi dei

�Comuni per le opere e lavori portuali decorra dalla data di ultimazione dei
lavori o da quella della compilazione del prospetto di liquidazione e riparti:
zione delle spese (n. 120) .

.Spedalit� manicomiali.

Se sia ammissibile il ricorso gerarchico al Prefetto in tema di spedalit�
.manicomiali (art. 7 1. 14 febbraio 1904, n. 36) (n. 121).

<CONCESSIONI

.Demanio marittimo.

Se � possibile, per l'Amministrazione della Marina Mercantile, conce.
dere il subingresso di un soggetto in una concessione provvisoria assentita
.ex art. 10 Reg. al Codice della Navigazione (n. 78). m

�CONCORSI
.Revc;;ca di concorsi.

Se l'Amministrazione possa revocare concorsi gi� banditi, ricorrendo
_fini di pubblico interesse (n. 9).

�CONTABILIT� GENERALE DELLO� STATO
.Fermo amministrativo.

Se possa disporsi il fermo amministrativo di cui all'art.. 69 legge :o?~.
bilit� di Stato a garanzia di un credito non certo, n� liquido, n� es1g1b1le
,(n. 212). " � , , , , I

PARTE II, CONSULTAZIONI 117

Se e come vada dichiarata l'esistenza del fermo amministrativo quando
l1 credito sul quale il fermo � stato posto sia oggetto di pignoramento

(n. 212).
COS'.IIITUZIONE

Condono delle sopratasse.

Se, dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 85/65 si debba concedere
il condono delle sopratasse per la omessa o infedele dichiarazione
a coloro che lo hanno richiesto nei modi e nel termine stabilito dalla 1. 30
luglio 1959, n. 559, sulla semplice base della definizione amministrativa dell'accertamento,
indipendemente da quando verr� effettuato (n. 31).

Se i pagamenti di sopratassa effettuati prima del giorno successivo a
quello della pubblicazione della sentenza della Corte, debbano essere rimborsati
(n. 31).

Imposta di registro -Trasferimento di aziende.

Se siano contrastanti con l'art. 3 della Costituzione gli artt. 43 legge del
registro e 81 Tar. all. A (nota) secondo il cui disposto nei conferimenti in
societ� di aziende l'imposta � commisurata al valore lordo di queste (n. 32).

Imposte e tasse.

Se l'avere stabilito che per gli spiriti agevolati, tuttora gravati d'imposta,
perch� non estratti dai magazzini fiduciari, al momento dell'entrata
in vigore del d. 1. 30 luglio 1964, n. 619, la percentuale di abbuono debba
essere calcolata sull'intera imposta, mentre per gli spiriti gi� liberi da imposta,
anche se di provenienza agevolata, per i quali la percentua'le di abbuono
fosse stata gi� scontata, al momento della estrazione dai magazzini
fiduciari, sull'aIXlll1.ontare dell'imposta allora vigente, debba essere integralmente
corrisposta la differenza tra l'imposta vigente e quella successivamente
disposta, offenda il principio dell'eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione (n. 33).

Prestazioni patrimoniali -Canoni demaniali.

Se i canoni demaniali possano essere ricompresi tra le prestazioni -patrimoniali
di cui all'art. 23 Costituzione (n. 34).

Se i canoni demaniali relativi a nruove concessioni debbano essere fissati
non discrezionalmente ma in base ai criteri stabiliti nel r. d. 1. 25 febbraio
1924, n. 456 e d. l 7 gennaio 1947, n. 24 (n. 34).

DAZI DOGANALI

Trasporti internazionali di merci su strada.

S� la sospensione temporanea dal beneficio delle disposizioni della 1. 12
agosto 1962 n. 1517, esecutiva della Convenzione di Ginevra 15 gennaio

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

118

1959, in tema di trasporti interanzionali di merci su strada, prevista dall'art.
29 n. 1 del1a citata legge, possa disporsi, a titolo cautelp.tivo, anche in.
pendenza di procedimento penale a� carico di chi abbia infranto le disposizioni
di legge o di regolamento in materia (n. 31).

Se tale sospensione possa applicarsi solo alla persona del dipendente�
(autista) denunciato ovvero anche al �soggetto (impresa) da cui il denunciato
dipende (n. 31). :~

Quale sia l'organo competente ad adottare il provvedi~ento di sospensione
di cui sopra (n. 31).

DEMANIO

Canoni demaniali.

Se i canoni demaniali possano essere ricompresi tra le prestazioni pa-trimoniali
di cui all'art. 23 Costituzione (n. 204).

Se i canoni demaniali relativi a nuove concessioni debbano essere fissati
non discrezionalmente ma in base ai criteri s_tabiliti nel r. d. t 25 febbraio
1924, n. 456 e d. 1. 7 gennaio 1947, n. 24 (n. 204).

Demanio marittimo.

Se � possibile, per l'Amministrazione della Marina Mercantile, concedere
il subingresso di un soggetto in una concessione provvisoria assentita
ex art. 10 Reg. al codice della Navigazione (n. 205).

Patrimonio indisponibile -Privilegi fiscali.

Se l'inclqsione di un bene, sul quale grava un privilegio fiscale, nel,
patdmonio indisponibile o nel demanio dello Stato, fa�cia automaticamente
venir meno il privilegio stes~o, o comunque lo renda inidoneo a funge;re da
presupposto di un'esecuzione forzata (n. 206).

EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE

Alloggi economici e popolari -Contratti di cessione in propriet�.

Se i contratti di cessione in propiriet� degli alloggi costruiti a totale
carico-dello Stato in applicazione del d. P. R. 17 gennaio 1959 n. 2 e della.
legge 27 aprile 1962 n. 231 possano essere stipulati con persone diverse,
dagli assegnatari (n. 176).

Alloggi riservati a famiglie numerose.

Se siano applicabili le agevolazioni previste dall'art. 4 1-27 giugno 1961

n. 551 per le famiglie numerose ai bandi di assegnazione degli alloggi costruiti
dalla Gestione INA-Casa (n. 177).
Se siano appUcabili le agevolazioni previste dall'art. 4 1. 27 giugno 1961,.

n. 551 per le famiglie numerose nelle assegnazioni degli alloggi costruiti
dalla G~scal (n, 177).

PARTE II, �coNSULTAZIONI 119

Gescal -Gravi difetti o rovina -Legittimazione per l'eser.cizio delle azioni
di cui agli artt. 1667 e 1669 c. c.

Se, per i lavori relativi ai piani della GESCAL sia da� considerare
~ �cqmmittente � in ri~erimento agli artt. 1&67 e .1669 la stes~a GESCAL o la
stazione appaltante (n. 178). . ..

� S~ per� l'azione prevista dall'art. 1667 c. c. possa essere esercitata anche
dalla GESCAL in base all'art. 102 del capitolato generale di appalto (n. 178).

Se anche l'azione prevista dall'art. 1667 c. c. o solo quella prevista dall'art.
1669 c. c. possa essere esercitata dai singoli assegnatari di alloggi
popolari, o dagli enti cui gli alloggi vengano trasferiti in virt� deU'art. 4
della 1. 14 febbraio 1963, n. 60 (n. 178).

Se il momento della scoperta, da cui ai sensi degli artt. 1667 e 1669 c. c.
decorrono i termini per la denuncia, sia quello in cui il vizio si � manifestata

o � stato portato a conoscenza della Gestione. ovvero quello in cui se ne
sono constatate mediante accertamento tecnico le cause (n. 178).
Imposta generale sull'entr�ia s'Ui compensi pagati agli I.A.C;P.

Se siano soggette ad I.G.E. le somme corrisposte dalla GESCAL agli
Istituti Autonomi Case Popolari o alle stazioni appaltanti in genere per
le spese di progettazione, direzfone, sorveglianza e assistenza al. collaudo
<;lei lavori di costruzione di alloggi popolari (n, 179).

ELETTRICIT�

E.S.E. -Sovracanone previsto dalla l. 27 dicembre 1953, n. 959:
Se gli impianti d!.'lll'Ente Siciliano di Elettricit� (E.S.E.) siano soggetti:
al sovracanone previsto dalla t 27 dicembre 1953, n. 959 {n. 22).

Successione dell'ENEL all'EAV -Legge 24 marzo 1921 n. 375 ;. Inapplicabilit�.

Se le norme di cui alla I. 24 marzo 1921, n. 375, relative alle garanzie
che dovevano assistere i mutui concessi .dal Ministero del Tesoro all'Ente
Autonomo Volturno; siano applicabili all'ENEL, succeduto all'E.A.V. per
trasferill'lento dell'impresa e~ettrica (n. 23).

ESECUZIONE FISC:ALE

Privilegi -Immobili del dema'l}io . .

Se l'inclusione di un bene, sul q�ale grava un privilegio fiscale, nel
patrimonio indisponibile o nel demanio dello Stato, faccia automaticamente
venir meno il privilegio stesso, o comunque lo renda inidoneo a�
fungere da presupposto di un'esecuzione forzata (n. 73).

120 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ESECUZIONE FORZATA

Pignoramento presso terzi -Fermo amministrativo.

Se possa disporsi il fermo amministrativo di cui all'art. 69 legge Contabilit�
di Stato a garanzia di un credito non certo, n� liquido n� esigibili
(n. 39).

Se e come vada dichiarata l'esistenza del fermo amministrativo quando
il credito sul �quale il fermo � stato posto sia oggetto di pignoramento

(n. 39).
ESPROPRIAZIONE PER P. U.

Decreto di espropriazione -Scadenza dei termini.

s�e sia illegittimo il decreto di espropriazione pronunziato oltre la scadenza
dei termini stabiliti per la efficacia della dichia!l'azione di pubblica
utilit� quando l'opera pubblca sia stata gi� eseguita (n. 216).

Se sia illegittimo il decreto di espropriazione quando la dichiarazione
di pubblica utilit� non contenga la prefissione dei termini di cui all'art. 13

1. 25 giugno 1895, n. 2359 (n. 216).
Indennit� di espropriazione -Certificazioni.

Se i certificati di cui all'art. 1 della legge 686 del 1926 debbano riguar

dare ogni atto di opposizione notificato alla P!'efettura, sia che si tratti di
opposizione alla misura (ex artt. 51 e 54 1. 25 .giugno 1895, n. 2359) che al .
pagamento (ex art. 55 stessa legge) dell'indennit� di espropriazione (n. 217).

l
l
rn -'.

Mezzogiorno -Proroga. '

�

Se il termine del 30 giugno 1965, stabilito dall'art. 29 I. 29 luglio 1957,

n. 634 per la dichiarazione di pubblica utiUt� delle opere interessanti l'industrializzazione
dell'Italia meridionale ed insulare e pe!l' la dichiarazione
di urgenza ed indifferibilit� dei lavori relativi, debba ritenersi prorogato,
con la proroga dell'attivit� della Cassa per il Mezzogiorno, fino al 31 dicembre
1980 (n. 218).
Termini.

Se i termini fissati per il compimento delle espropriazioni e dei lavori
nei provvedimenti di approvazione dei progetti comportanti dichiarazione
di pubblica utilit� costituiscano limitazione al potere del Prefetto di prorogare
(ex art. 11 legge 22 luglio 1961, n. 729) il termine d'urgenza di cui
all'art. 73 1. 25 giugno 1865, n. 2359 (n. 219).

FALLIMENTO

Concordato -Pagamenti raj;eali -Interessi -Decorrenza.

1Se, in caso di concordato fallimentare che prevede versamenti rateali,
la decorrenza degli interessi (pattuiti con la clausola � come per legge � )
debba ce>mputarsi dalla data-di scadenza delle singole �rate, -od invece dalla
.data di passaggio in giudicato della sentenza di omologazione (n. 98).

PARTE II, CONSULTAZIONI 121

Faltimento dell'appaltatore di 00.PP.

Se, dopo il fallimento dell'appaltatore, l'Amminiskazione conservi la
facolt� -preveduta dall'art. 17 del vigente Capitolato generale approvato
con d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063 -di pagare di ufficio le retribuzioni
arretrate alle maestranze gi� alle dipendenze dell'appaltatore fallito (n. 99).

Rivendita generi di monopolio -Fallimento del titolare.

Se il curatore fallimentare del titola.re di una rivendita di rgeneri di
monopolio possa sottoscrivere l'atto di rinuncia alla rivendita previsto
dall'art. 31 della 1. 22 dicembre 1957, n. 1923 in luogo e contro la volont�
del fallito, prima che, essendo decorso un biennio dalla dichiarazione di fallimento,
seriza che il fallito abbia ottenuto la cancellazione dal registro dei
falliti, questi decada automaticamente, ai sensi dell'art. 13, lett. e) della
succitata legge, dalla concessione (n. 100).

FARMACIA

Registrazione medicinali dannosi.

Se l'Amminiskazione possa ritenersi responsabile, per il fatto della
concessa regiskazione, delle conseguenze provocate da nuove specialit�
medicinali che l'uso ha poi rivelato dannose (n. 13).

FERROVIE

Procedimento disciplinare.

Se il dipendente delle F. S., punito disciplinarmente con la sanzione
della multa, possa ricusare, ai fini della decisione del ricorso gerarchico, il
proprio superiore, competente a decidere del !ricorso a norma dell'art. 151
della S.G.P., il quale risulti per� esso stesso offeso dalla contestata infrazione
disciplinare (n. 373).

Trasporto cani da caccia.

Se, ai sensi dell'art. 15, par. 2, della C. T. per il trasporto delle cose
sulle F. S., il trasporto gratuito di cani da caccia sui treni debba intendersi
limitato ai soli periodi dell'anno in cui la caccia � aperta (n. 374).

IMPIEGO PUBBLICO

Concorsi -Revoca.

Se l'Amministrazione possa revocare concorsi gi� banditi, ricorrendo
fini di pubblico interesse (n. 606).

Istituto per il Commercio Estero -Impi.egati locali.

Sul trattamento economico e normativo del personale assunto alle dipendenze
de.gli Uffici esteri dell'Istituto Nazionale per il Commercio
Estero (n. 607).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

122

Istituto per il Commercio Estero -Servizio di prova -Riscatto.

Se i dipendenti delle carriere di concetto e d'ordine dell'I.C.E., assunti
�in servizio anteriormente alla data di entrata in vigore del nuovo� regoi�~
'mento per ilpersonale (20 arpr�le 1961") possano essere ammessi a: riscattare,
ai fini del �calcolo dell'anzianit� per gli effetti del trattamento di previdenza
e di quiescenza, il periodo trascorso in servizio di prova (n. 608).

Istituti di Assistenza per dipendenti pubblici -Recupero anticipazioni.

Se gli Istituti sforniti di persona giuridica costituiti da 0Entf Pubblici
per l'assistenza ai propri dipendenti: possano �recuperare le anticipazioni an:.
cora scoiperte al momento della cessazion� del rapporto di impiego suli�
-indennit� dovute all'impiegat� dal Fondo istituito con ff r. d. l.' 8 gen;;
naio 1942, n. 5 (n. 609). �

Procedimento disciplinare -Recusazione.

Se il dipendente delle F. S., punito disciplinarmente con la sanzione
d�lfa mtilta, possa ricusar�, ai fini della decisione del ricorso gerarchico,
il proprio superiore, competente a decidere del ricorso a norma dell'art. 151
dello S.G.P., il quale risulti pero esso stess� offeso daMa �ontestata infra'"
zione disciplinare (n. 610).

Ufficio Italiano Cambi -Personale -Benefici ai .combattenti..

Se, in seguito alla estensione. nel quadro dell'applicazione della 1 .. 1 luglio
1955, n. 565,_ ai dipendenti dell'Ufficio Italiano Cambi dei benefici-di
natura combattentistica previsti dall'art. 207 dello� Statuto degli impiegati
civili dello Stato, operata.con d. m. 10 aprile� 1963 la valutazione della: an"'
zianit� convenzionale ai fini delle promozioni debba essere effettuata retroattivamente,
con riguardo alla data di entrata in vigore della suddetta
legge (n. 611).

IMPORTAZIONI-ESJ>ORTAZIONI

Assicurazione credit-i all'esportazione.

Se in materia di assicurazione di crediti per la esportazione di foll'niture
destinate all'estero, l'assicurato pu� cedere ad un terzo� il diritto �di
farsi pagare direttamente dal debitore straniero le somme che� saranno
'ancora dovute, in relazione alie rate assicurate, dopo che 1',impresa assicuratrice
si � rimborsata di tutto l'indennizzo pagato e relativi accessori

(n. 38).
Se l'assicurato pu� cedere i diritti derivantigli dall'assicurazione, tra
.cui quello di ottenere il pagamento delle somme che l'assicuratore riscuote
.dal de}Jitore straniero in. pi� 'dell'indennizzo pagato��m relazione alle stngole
rate assicurate (n. 38).

PAR'l'E II, CONSULTAZIONI 123

Jmportazione zuc�her�.

Se, a termini dei provvedimenti C.I.P. n. 1025 del 25 maggio 1963 e

n. 1036 del 7 agosto 1963, sia ammesso il rimborso in favore degli importatori
di zucchero degli interessi bancari sui finanziamenti loro concessi
<da banche non italiane o comunque non autorizzate ad esercitare in Ita1.ia
la propria�attivit� (n. 39).
Importazione zucchero raffinato.

Se sia legittima la revoca della concessione di integrazione di prezzo
:per l'importazione di zucchero raffinato qualora il concessionario, nel termine
stabilito dalla concession�, non produca atto di accettazione senza riserve
<delle condizioni di concessione nonch� copia del contratto d'acquisto dello
zucchero (n. 40).

lMPOSTA DI REGISTRO

Agevolazioni fiscali -Proroga dei termini di decadenza.

Se, in materia di agevolazioni fiscali per l'industrializzazione del Mez:..
.zogiorno previste dal d. I. O.P.S. 14 dic�mbre 1947, n. 1598, ia proroga dei
termini di decadenza dal beneficio, concessa dalla I. 5 ottobre 1962, n. 1492,
�comporti l'obbligo di restituzione delle imposte gi� percette anche in caso
'(fi rapporti definiti per giudicato o per avvenuta prescrizione ex art. '136

1. reg. (n. 229).
Immobili offerti� a cauzione da societ� assicuratrici.

Se, ai fini dell'accertamento della libert� degli immobili offerti dalle
Societ� di assicurazione a copertura delle cauzioni legali e delle ll'iserve
matematiche, debba essere prodotta la documentazione afferente alla situazione
tributaria di tutti gli atti di trasferimento compresi nel ventennio

(n. 230).
Trasferimento di aziende.

Se siano contrastanti con l'art. 3 Costituzione gli artt. 43 legge del registro
e 81 tair. all. A (nota) secondo il cui disposto nei conferimenti in
societ� di aziende 1.'imposta � commisurata al valore lordo di queste (numero
231).

IMPOSTA DI SUCCESSIONE

Detrazione debiti -Documentazione.

Se l'imposta sul valore globale dell'asse ereditario possa essere ass�rbita
nell'imposta straordinaria progressiva sul patrimonio accertata a cairico
del de cuius per i beni caduti in successione (n. 43).

124

RASSEGNA DELL'�VVOCATURA DELLO STATO

Se, ai fini dell'imposta di successione, la predetta imposta sul patrimonio
possa essere, se definita post mortem, detraibile dall'attivo ereditario
(n. 43).

Se la certificazione della illiquidit� del debito verso la p. A. richiesta
dall'art.� 50, 2� 'comma legge tributaria sulle successioni per la deducibilit�
del debito dall'attivo, possa essere esibita in qualsiasi momento ricompreso
nel biennio successivo all'apertura della successione o invece perentoriamente
soltanto al 24� mese (n. 43).

Decadenza -Liquidazione -Interessi moratori.

Se, quando la valutazione dei fondi rustici caduti nella successione
si effettui in maniera rigida e predeterminata, la mancata applicazione dei
coefficienti tabellari su alcuni dei cespiti si concreti non in un giudizio di
stima, ma in un semplice errore di applicazione della legge (art. 1 I. 20 ottobre
1954, n. 1044), per cui non tornerebbe applicabile il termine di decadenza
stabilito dall'art. 37 legge sulle successioni (n. 44).

s�e, nel caso in cui il testatore lasci ai suoi pronipoti nati e nascituri
pro-famigiia tutte le sue propriet� col vincolo di �non venderle che dopo
venti anni, l'imposta debba essere liquidata subito sull'intero asse relitto,
nei confronti dei pronipoti nati, salva la formazione di una nuova e diversa
attribuzione di quote, con conse�guente riforma della liquidazione di imposta
ed eventuale restituzione del tributo rpercetto in pi� (n. 44).

Se la rettifica dell'errore riguardante l'ammissione al passivo eredi,

tario di quella parte di imposta straordinaria progressiva sul patrimonio

che attenev� al patrimonio della premorta moglie del testatore, sia que

stione diversa dalle questioni di estimazione e come tale non soggetta al

termine di decadenza di cui all'art. 37 succ. (n. 44).

Se gli interessi moratori per il periodo intercorrente dalla data di esi

gibilit� alla data della definizione e pagamento delle imposte complementari

siano applicabili anche sull'ammontare percetto erroneamente in meno e

cio� sulle imposte suppletive (n. 44).

Immobili offerti a cauzione da societ� assicuratrici.

Se, ai fini dell'accertamento della libert� degli immobili offerti dalle
Societ� di assicurazione a copertura delle cauzioni legali e delle riserve
matematiche, debba essere prodotta la documentazione afferente alla situazione
tributaria di tutti gli atti di trasferimento compresi nel ventennio

(n. 45).
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA

GESCAL -Compensi pagati agli I.A.C.P.

Se siano soggette ad I.G.E. ile somme corrisposte dalla GESCAL agli
Istituti Autonomi Case Popolari o alle stazioni appaltanti in genere per
spese di progettazione, direzione, sorveglianza e assistenza al collaudo dei �
lavori di costruzione degli alloggi popolari (n. 112).

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PARTE II, CONSULTAZIONI 12$

IMPOSTA SUL PATRIMONIO

Imposta di successione -Detrazione debiti.

Se l'imposta sul valore globale dell'asse ereditario possa essere assorbita
nell'imposta straordinaria progressiva sul patrimonio acqertata a
carico del de cuius per i beni caduti in successione (n. 13).

Se, ai fini dell'imposta di successione, la predetta imposta sul patrimonio
possa essere, se definita post mortem, detraibile dall'attivo ereditari0o

(n. 13).
IMPOSTE E TASSE

Agevolazioni ;fiscali -Regione Siciliana.

s�e le agevolazioni fiscali previste dalla legge regionale siciliana 18 gennaio
1949, n. 2, per le nuove costruzioni edilizie condotte a termine entro
il 31 dicembre 1953 siano applicabili, in virt� delllart. 12 1. reg. 28 aprile
1954, n. 11 e successive modifiche, anche agli edifici non ultimati entro.
detto periodo (n. 407).

Agevolazioni ;fiscali -Terreni boschivi dell'A.S.F.D.

Se possa l'Azienda di Stato per le Foreste Demaniali giovarsi delleesenzioni
fiscali previste dall'art. 90, r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 (n. 408),.

Condono tributario.

Se, dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 85/65, si debba con-�
cedere il condono delle sopratasse per omessa o infedele dichiarazione a
coloro che lo hanno richiesto nei modi e nel termine stabilito dalla 1. 30>
luglio 1959, n. 559, sulla semplice base della definizione amministrativa
dell'accertamento, ind~pendentemente da quando verr� effettuato (n. 409).

Se i pagamenti di sopratassa effettuati prima del giorno successivo a
quella della pubblicazione della sentenza della Corte, debbano essere rimborsati
(n. 409).

Imposta di fabbricazione SPiriti.

Se l'avere stabilito che per gli. spiriti agevolati, tuttora gravati d'imposta,
perch� non estratti dai magazzini fiduciari, al momento dell'entrata
in vigore del d. 1. 30 luglio 1964, n. 619 la percentuale di abbuono debba
essere calcolata sull'intera imposta, mentre per gli spiriti gi� liberi da imposta,
anche se di provenienza agevolata, per i quali la percentuale di
abbuono fosse stata, quindi, gi� scontata, al momento della estrazione dai
magazzini fiduciari, sull'ammontare dell'imposta allora vigente, debba essere
integralmente corrisposta la differenza tra l'imposta vigente e quella successivamente
disposta, offenda il principio dell'eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione (n. 410).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

126

lstituti di credito -Trattamento tributario.

Quale sia la portata delle disposizioni della 1. 27 luglio 1962, n. 1228
,concernente la disciplina tributaria delle operazioni di credito a medio e
lungo termine e quale la sua incidenza sulle norme di agevolazioni tribuiarie
presistenti relative a tali operazioni (n. 411).

Spese giudiziali.

Se gli interessi sulle somme liquidate a titolo di spese in sentenza di
.condanna dell'Amministrazione nelle vertenze tributarie abbiano anche essi
natura tributaria (n. 412).

Se i detti interessi decorrono dal passaggio in giudi�ato della sentenza
-0vvero dalla messa in mora (n. 412).

Se il dies a quo costitutivo della mora nei confronti dell'Amministra:
zione sia dato d�.Ha normale interpellatio di cui all'art. 1219 c. c. ovvero dal
momento irt cui la spesa viene ordinata con l'emJssione del relativo titolo
di pagamento (n. 412).

INVALIDI DI GUERRA

Spedalit� manicomiali.

Se sia ammissibile il ricorso gerarchico ai Prefetto in tema di spedalit�
manicomiali (art. 7 I. 14 febbraio 1904, n. 36) (n. 2). �

LOCAZIONI

Successioni.

Se il rapporto locatizio pu� validamente essere costituito da chi non
-� titolare di un diritto reale sull'immobile locato, purch� sia in condizione
<li trasferire materialmente al conduttore la detenzione e il godimento dell'immobile
stesso.

Se l'erede di colui che ha 'locato l'immobile, pur essendo il proprietario
dello stesso fin da prima della locazione, subentri nella posizione del locatore
e nelle relative obbligazioni verso il conduttore (n. 125).

MATRIMONIO

Matrimonio religioso -Pensione di riversibilit� -P�rdita del diritto.

Se debba ritenersi che un soggetto beneficiario di pensione di river:
sibilit�, che contragga matrimonio reli'gioso, anche nella forma del matri:
monlo di coscienza, successivamente trascritto, p�rda il diritto alla !Pensione
non soltanto dal giorno della avvenuta trascrizione, ma fin dal giorno della
celebrazione del matrimonio (n. 19).

. PARTE II, CONSULTAZIONI 127

MEZZOGIORNO

�Imposta :di Tegistro --Agevolazioni ;fiscali. -Pro'l'oga dei t�rmini di deca.
denza -Limiti.

. Se,. in materia di agevolazioni fiscali per l'industrializzazione del Mezzogiorno
previste dal d. 1. .C.P.S. 14 dicembre 1947, n.1598, la pil"oroga dei
termini di decadenza dal beneficio, concessa dalla 1. 5 ottobre i962, n. 1492,
comporti l'obbligo di restituzione delle imposte gi� percette anche in caso
di rapporti definiti Peil" giudicato o per avvenuta prescrizione ex art. 136

1. reg. (n. 34).
Industrializzazione -DichiaTazione di p. u.� -PTotoga.

�� 'Se il termine �del 30 girugno 1965, stabilito nell'art. 291. 29 luglio� 1957

n. 634. per la dichiarazione di pubblica utilit� delle .opeil"e interessanti l'industrializzazione
dell'Italia meridionale ed insulare e p�r. la dichiarazione
di'urgenza� ed indifferibilit� dei lavori relatiVi.1 debba ritenersi prorogato,
con la proroga dell'attivit� della Cassa per il .Mezzogiorno, fino al 31 dicembre.
1980 (n. 35).
MONOPOLI

Rivendita geneTi di monopolio -Fallimento del titolare.

. �.
Se il curatore fallimentare del titolare di una rivendita di generi di
~onopo1io possa sottoscrivere l'atto di rinuncia alla rivendita previsto dal~
�art. 31 de}la~l. 22 dicembre 1957,-n. 1923 in luogo e contro la volont� del
.fa1lit9, l)rima che, essendo decorso un biennio dalla dichiarazione di� fallimento,
senza che il fallito abbia ottenuto la cancellazione dal registro dei
falliti, questi decada automaticamente, ai sensi deil'art. 13, lett. c) della
succitata legge, dalla concessione (n. 50).

OBBLIGAZIONI E CONTRATTI

ArTicchimento sen.za causa della P. A. -Ammissibilit� -Fattispecie.

. : , Se p~ss,a configurarsi un arricchimento senza� causa della P. A. con
.correlativo� diritto in capo all'ingegnere progettista di opera qualo;ra. la
convenzione coh lo stesso non ottenga il parere favorevole de'l Consi.glio
di Stato, ma il progetto venga utilizzato dalla P. A. (n. 44).

PENSIONI

ATretrati di pensione -Prescrizione.

Se il termine prescrizionale del diritto agli emoLumenti sorto in seguito
e 'per effetto di un provv�diment� amministrativo conseguente ad� una valutazione
discrezionale dell'Amministrazione possa tlecorrere da data anteriore
a quella in cui i'l provvedimento sia stato portato a� conoscenza dell'interessato.
-Art. 2 r. d. 1. 19 gennaio 1939, n. 295 (n. 109);

128

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pensione di riversibilit� -Matrimonio religioso.

Se debba ritenersi che un sog.getto beneficiario di !Pensione di riversibilit�,
che contragga matrimonio religioso, anche nella forma del matrimonio
di coscienz�a, successivamente trascritto, perda il diritto alla pensione
non soltanto dal giorno della avvenuta trascrizione, ma fin dal giorno della

�

celebrazione del matrimonio (n. 110). i@

POLIZ,IA

Esplosivi -Chiusura di stabilimento.

Se la titolarit� di una licenza per fabbricazione di esplosivi attribuisca
alcuna posizione tutelata rispetto all'attivit� di terzi nelle zone circostanti
i'l polverificio (n. 36).

Se sia fond�ta una richiesta di risarcimento dei danni conseguenti a
decreto di chiusura di un polverificio emesso dal Prefetto per il venir meno
delle condizioni che ne avevano . .consentito l'autorizzazione (n. 36).

PORTI

Contributi dei Comuni per opere e lavori portuali.

Se il termine prescrizionale del diritto dello Stato ai contributi dei Comuni
per le opere e lavori portuali decorra dalla data di u'ltimazione dei
lavori o da quella della compilazione del prospetto di liquidazione e ripartizione
delle spese (n. 15).

POSTE

Contravvenzioni agli artt. 42 e 13 codice postale.

Se, nella ipotesi di spedizione contestuale di una pluralit� di oggetti
con modalit� difformi dalle prescrizioni di cui all'art. 42 e 73 r. d. 27 febbraio
1936, n. 645, l'utente postale debba ritenersi responsabile di una
pluralit� di reati (n. 120).

PRESCRIZIONE

Opere marittime -Contributi comunali.

Se il termine prescrizionale del diil'itto dello Stato ai contributi dei
Comuni per le opere e lavori portuali decorra dalla data di ultimazione dei
lavori o da quella della compilazione del prospetto di liquidazione e ripartizione
delle spese (n. 54).

PARTE II, CONSULTAZIONI 129

Pensfone.

Se il termine prescrizionale del diritto agli emolumenti sorto in seguito
e per effetto di un provvedimento amministrativo conseguente ad una valutazione
discrezionale dell'Ammini:strazione possa decorrere da data anteriore
a quella in cui il provvedimenti sia portato a conoscenza dell'interessato
-art. 2 r. d. 1. 19 gennaio 1939, n. 295 (n. 55).

Responsabilit� civile per fatti costituenti reato.

Se, nell'ipotesi di risarcimento prevista dall'art. VIII della Convenzione
di Londra, possa trovare applicazione il termine di prescrizione di cui
all'art. 2947, 3� comma c. c. (n. 56).

PREZZI

Importazione zucchero.

Se, a termine dei provvedimenti C.I.P. n. 1025 del 25 maggio 1963 e numero
1036 del 7 agosto 1963, sia ammesso il rimborso in favore degli importatori
di zucchero degli interessi bancari sui finanziamenti loro concessi da
banche non italiane o comunque non autorizzate ad esercitare in Italia la
propria attivit� (n. 64).

Importazione zucche�ro raffinato -Revoca della concessione.

Se sia legittima la revoca della concessione di integrazione di prezzo
per l'importazione di zucchero raffi.nato qualora il concessionario, nel termine
stabilito dalla concessione, non produca atto di accettazione senza riserve
delle condizioni di concessione nonch� copia del contratto di acquisto
dello zucchero (n. 65).

REGIONI

Regione Friuli-Venezia Giulia -Art. 56 Statuto.

Se, nella ipotesi di bene immobile patrimoniale dello Stato, soggetto a
trasferimento alla Regione a norma dell'art. 56 Statuto Friuli-Venezia Giulia
che �sia per� in parte disponibile e in parte indisponibile, debba ritenersi
indisponibile, e quindi non trasferibile alla Regione, tutto l'immobile
ovvero soltanto la parte in uso governativo (n. 134).

Regione Siciliana -Agevolazioni fiscali.

Se le agevolazioni fiscali previste dalla legge regionale siciliana 18 gennaio
1949, n. 2 peJ:' le nuove costruzioni edilizie condotte a termine entro
il 31 dicembre 1953 siano applicabili, in virt� dell'art. 12 1. reg. 28 aprile
1954, n. 11 e successive modifiche, anche-agli edifici non ultimati-entro
detto periodo (n. 135).

130

RASSEGNA l>ELL'AVVOCATURA DELLO STATO

RESPONSABILIT� CIIVILE

Amministrazione Pubblica -Registrazione medicinali dannosi.

S'e l'Amministrazione possa ritenersi responsabile, per n fatto della
concessa registrazione, delle conseguenze provocate da nuove specialit� medicinali
che l'uso :ha poi rivelato dannose (n. 223).

Fatti costituenti reato -Prescrizione.

Se, nell'ipotesi di risarcimento prevista dall'art. VIll della Convenzione
di Londra, possa trovare applicazione il termine di prescrizione di cui
all'art. 2947, 3� comma c. c. (n. 224).

�'

Incidenti stradali causati da automezzi den'Amministrazione -Onorari ai
consulenti tecnici dei terzi danneggiati.

Se, nella definizione stragiudiziale di vertenze relative a danni pro

dotti a privati dalla circolazione di autoveicoli dell'Amm.ne, quest'ultima
sia tenuta a corrispondere oltre all'indennizzo concordato, anche eventuali
compensi. ai consulenti tecnici per l'opera professionale prestata nell'interesse
dei danneggiati (n. 225) ..

Se, nell'ipotesi di cui sopra, la parte danneggiata possa pretendere dal

l'Amministrazione il rimborso dl quanto da essa pagato per l'eventuale
perizia (n. 225).

i::

SPESE GIUDIZIALI

f.:i

Interessi di mora.

Se gli interessi sulle somme !liquidati a titolo di spese in sentenza di
condanna dell'Amministrazione nelle vertenze tributarie abbiano anch'essi
natura tributaria (n. 19).

Se i detti interessi decorrono dal passaggio in giudicato della sentenza
ovvero dalla messa in mora (n. 19),

Se il dies a quo costitutivo della mora nei confronti dell'Amministrazione
sia dato dalia normale inte1�pellatio di cui all'art. 1219 c. c. ovvero dal
momento in cui la spesa viene ordinata con l'emissione del relativo titolo di
pagamento (n. 19).

SUCCESSIONI

Locazioni.

Se il rapporto locatizio pu� validamente essere costituito anche da chi
non � titolare di un diritto reale sull'immobile locato, purch� sia in condizione
di trasferire materialmente al conduttore la detenzione e il godimento
dell'immobile stesso (n. 75).

PARTE II, CONSULTAZIONI 131

Se l'erede di colui che ha locato l'immobile pur essendo il proprietari<>
dello stesso fin da prima della locazione, subentri nel'l.a posizione del locatore
e nelle relative obbligazioni verso il conduttore (n. 75).

TRATTATI E CONVENZIONI INTERNAZIONALI

Convenzione di Londra -Responsabilit� per fatti costituenti reato.

Se, nell'ipotesi di risarcimento prevista dall'art. VIII della Convenzione
�di Londra, possa trovare applicazione il termine di prescrizione di cui all'art.
2947, 3� co:m.ia, c. c. (n. 25).

NOTIZIARIO

CONVEGNO DI STUDI

Il convegno di studi avente ad oggetto il problema dei riflessi .giuridici
-ed economici della sentenza 20 gennaio 1966, n. 6 della Corte Costituzionale,
di cui abbiamo dato notizia nel precedente numero di questa Rassegna, si
� svolto a Napoli alla data prefissata del 12 marzo 1966 con l'intervento
di eminenti, giuristi e di insigni cultori di urbanistica.

Tutti gli intervenuti alla manifestazione hanno messo nel dovuto rilievo
le conseguenze che potr� avere, in futuro, sulle situazioni regolate dalle
norme urbanistiche, la recente sentenza 20 gennaio 1966, n. 6 della Corte
�Costituzion�le (che, com'� noto, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo
l'art. 3, comma 2, della 1. 20 dicembre 1932, n. 1849 sulle servit� militari,
in riferimento all'art. 42, comma 3, della Costituzione, per la mancata
previsione di indennizzo ed ha, altresi, precisato che sono da considerarsi
<li carattere espropriativo anche gli atti che, pur non disponendo una
traslaziione totale o parziale di diritti, impongano limitazioni tallii da
.svuotare di contenuto il diritto di propriet� incidendo sul godimento del
bene tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto alla de

stinazione del bene stesso o determinando il venir meno di tutto o di parte
-tali da svuotare di contenuto il diritto del proprietario).

Particolare preoccupazione � stata manifestata da molti parteciipanti
-per le remore che, a seguito della predetta decisione, inevitabilmente subi:
ranno la formazione e la realizzazione dei piani urbanistici.

11 tema del dibattito si � poi esteso alla ricerca dei criteri per determi

lnare l'indennizzo e per evitare la formazione di plus-valori per singoli
:fondi che, sfruttati per ultimi, sarebbero avvantaggiati dall'inizio della realizzazione
dei piani, proponendosi da taluni il ragguaglio del valore dei fondi
da espropriare a quello covrente al momento dell'imposizione del vincofo
e sottolineandosi da altri la necessit� della formazione di una vera e propria

iCarta dei valori attuali di tutti i fondi di un determinato comprensorio, da
:aggiornrure periodicamente ma sempre in proporzioni uguali per tutto il comprensorio.

Da tutti i partecipanti al Convegno � stato auspicato, infine, un pi�
frequente scambio di opinioni tra i cultori delle diverse discipline scientifiche
� e tecniche interessate allo scottante problema della pianificazione
>Urbanistica.