ANNO XXXVII -N. 4-5 LUGLIO -OTTOBRE 1985
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO .
ROMA 1985
ABBONAMENTI ANNO 1985
ANNO. � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � L. 33.350
UN NUMERO SEPARATO ������ , ��������� � � �� � � � � � 6.100
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Commerciale -Piazza O. Verdi, 1 O -00100 Roma
e/e postale n. 387001
Stampato in Italia -Printe� in Ital,
Autorlnaslone Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 lualio 1966
(7219072) Roma, 1985 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato -P.V.
INDICE
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura de//'
avv. Franco Favara) pag. 521
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNA�
ZIONALE (a cura de/l'avv. Oscar Fiumara) � 548
Sezione terza: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDI�
ZIONE (a cura degli avvocati Carlo Carbone, Carlo
Sica e Antonio Cingolo) li 576
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA CIVILE (a cura degli avvocati
Paolo Cosentino e Anna Cenerini) , 596
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura de�
gli avvocati Raffaele Tamiozzo e G. P. Polizzi) � 618
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura dell'avvocato
Carlo Bafile) , 649
Sezione settima: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura degli avvocati Sergio
Laporta, Piergiorgio Ferri e Paolo Vittoria) > 669
Sezione ottava: GIURISPRUDENZA PENALE (a cura degli avvocati
Paolo di Tarsia di Be/monte e Nicola Bruni) > 678
Parte seconda: QUESTIONI � RASSEGNA DI DOTTRINA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE � INDICE BIBLIOGRAFICO
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , 137
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE
Avvocati
Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Carlo BAFILE, L'Aquila; Raffaele
CANANZI, Napoli; Nicasio MANcuso, Palermo; Rocco BERARDI, Potenza;
Francesco ARGAN, Torino; Maurizio DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI,
Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
C. BAFILE, Nuovi orizzonti per il processo tributario? ..... . I, 660
A.
CENERINI, Art. 22 legge 11/1971 Applicabilit� alle concessioni dei
beni demaniali . . . . . . . I, 601
G.
D'ELIA, L'obiezione di coscienza ed i poteri della commissione di
cui alla legge 7721972: un problema irrisolto . . . . . . . . . I, 618
M.
STEIN, Note sulla 1�evocabilit� dei provvedimenti pretorili di urgenza
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 612
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
APPALTO
-Appalto di opere pubbliche -Mancata
correzione di acconti alla scadenza
-Sospensione dei lavori da
parte dell'impresa -Legittimit�, 671.
ASSICURAZIONE
-Assicurazione r.c.a. -Azione diretta
del danneggiato -Pregiudizio prodotto
dal ritardo nell'adempimento
della prestazione da parte dell'assicuratore
-Risarcibilit� -Limiti del
massimale -Irrilevanza, 606.
COMMERCIO
-Disciplina di esso -Vendita in farmacia
di zoccoli anatomici -Condizioni,
con nota di V. NUNZIATA, 596.
COMPETENZA. E GIURISDIZIONE
-Cinematografia -Ammissione alla
programmazione obbligatoria -Diritti
ai contributi -Annullamento Degradazione
a interessi legittimi Lesione
-Giurisdizione amministrativa,
576.
COMUNIT� EUROPEE
-Agricoltura -Associazioni di produttori
agricoli -Normativa regionale
di attuazione -Contrasti con il
diritto comunitario -Insussistenza,
548.
-Agricoltura -Associazioni di produttori
agricoli -Normativa regionale e
provinciale di attuazione -Mancanza
in una parte del territorio nazionale,
548.
-Agricoltura -Associazioni di produttori
agricoli -Requisiti per il riconoscimento
e per la revoca di
esso -Legislazione nazionale e regionale
di attuazione -Limiti, 548.
-Agricoltura -Mercato dei cereali Importazioni
via mare in Italia Agevolazioni
temporanee -Requisiti,
566.
-Libera circolazione delle merci Transito
comunitario -Regime di
libera pratica, 566.
-Ravvicinamento delle legislazioni Appalti
di lavori pubblici -Procedure
di applicazione, 557.
-Unione doganale -Regime fiscale discriminatorio
-IVA -Vini spuman'
ti,. 571.
CONTABILITA. PUBBLICA
-Contratti della pubblica ammm1strazione
-Forniture -Revisione dei
prezzi -Previsione in contratto Diritto
soggettivo alla revisione, 669.
CORTE COSTITUZIONALE.
-Regolamenti parlamentari -Insilldacabilit�,
524.
COSA GIURIDICA PENALE
--Effetti -Inammissibilit� di un secondo
giudizio ( � ne bis in idem �) Fatto
compatibile con quello giudicato
in precedenza -Concorso materiale
-Sussistenza, 678.
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�
-Relazione di stima -Notifica dell'avvenuto
deposito -Non � prevista Legittimit�
costituzionale, 533.
FORZE ARMATE
-Servizio militare -Obiezione di coscienza
-Natura giuridica -Ammissione
ad un beneficio e non automatico
riconoscimento di un diritto,
con nota di G. D'ELIA, 618.
. .
1
~ti~r:1r&i=trJ�ifrttffir!i;m;rrl�~rrfrr1&1:::::1&wt1::::t@::1:r:11=::::ri~r1:::;::r~::;::r111::;:~11m1~1111:::;1;~�1;111:;11r1i~rrrir1(r11i1~m~r:r:1~1rrm111r;:1111rr!filf~1r:1~~11;
INDICE ANALITICO-ALFABETICO DELLA GIURISPRUDENZA
-Servizio militare -Obiezione di coscienza
-Procedimento per l'ammissione
al beneficio -Domanda -Onere
di illustrazione dei motivi a carico
dell'obiettore -Non sussiste,
con nota di G. D'ELIA, 618.
GIURISDIZIONE CIVILE
-Concessione per i servizi di assistenza
a terra del traffico aereo
(handling) negli aeroporti di Linate
e della Malpensa -Tariffe della societ�
concessionaria -Previa approvazione
del Ministero dei Trasporti Portata
-Atti di rifiuto o di ritardo
in relazione a richiesta di adeguamenti
tariffari -Annullamento per
illegittimit� da parte del giudice
amministrativo -Risarcimento del
danno -Giudice ordinario, con nota
di G. PALMIERI, 585.
-Impiego pubblico -Associazioni sindacali
-Diritti sindacali -Tutela Repressione
della condotta antisindacale
-Distinzione -Diritti sindacali
esclusivi del sindacato -Giurisdizione
ordinaria -Diritti sindacali
connessi a posizioni di pubblico
impiego -Giurisdizione am�
ministrativa esclusiva, 592.
-Provvedimenti di urgenza � Controversie
di competenza dell'a.g.o. -Revoca
-Giudizio di merito -Ammissibilit�,
con nota di M. STEIN, 612.
-Provvedimenti di urgenza -Revoca Ammissibilit�
da parte del giudice
di merito, con nota di M. STEIN,
612.
GIUSTIZIA AMIINISTRA TIVA
-Appello incidentale -Termine -Riproposizione
dei motivi del ricorso
-Ammissibilit�, 633.
-Giudicato -Ricorso per l'esecuzione
-Credito del dipendente pubblico
-Domanda di rivalutazione Ammissibilit�
-Rimessione all'Adunanza
plenaria, 631.
-Giurisdizione esclusiva -Controversie
in materia di pubblico impiego
� Provvedimenti cautelari provvisori
e d'urgenza, 531.
IMPUGNAZIONI PENALI
-Sentenza che dichiara causa estintiva
del reato -Improponibilit� in
cassazione di difetto di motivazione
anche ai fini ' dell'applicazione dell'art.
152, cod. proc. pen., 678.
LAVORO
-Appello -Documenti non prodotti
in primo grado � Ammissibilit�, 6fY7.
-Sciopero -Diritto costituzionalmente
protetto � Mancanza di leggi ordinarie
regolatrici � Suo esercizio Limiti
inerenti alla categoria � Ordinanza
di urgente necessit� -Am�
missibilit�, con nota di E. SERNICOLA,
640.
PATRIMONIO DELLO STATO E DEGLI
ENTI PUBBLICI
-Beni indisponibili -Fondi rustici Concessione
amministrativa -Proroga
del contratto ex lege 11 febbraio
1971, n. 11 -Non si applica, con nota
di A. CENERINI, 601.
-Beni indisponibili � Utilizzazione da
parte di privati -Atto di concessione
-Necessit�, con nota di A.
CENERINI, 600.
PENA
-Gioco d'azzardo -Case da gioco Principio
di eguaglianza -Non � leso,
521.
POSTE E TELECOMUNICAZIONI
-Televisone -Ripetitori di emittenti
estere -Obbligo di eliminare i messaggi
pubblicitari -Illegittimit� costituzionale,
539.
PROCEDIMENTO CIVILE
-Cassazione civile -Notifica del ricorso
-Rinnovazione per iniziativa
di parte -Sanatoria con effetto � ex
tunc �, con nota di C. BAFILE, 659.
PROCEDIMENTO PENALE
-Dibattimento -Pubblico Ministero �
Omissione di conclusioni nei confronti
dell'imputato -Nullit� sanabile
ex art. 471 cod. proc. pen.,
678.
VllI RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
REATO
-Delitto di cui all'art. 476 cod. pen. Certificati
di provenienza emessi da
privato esercente deposito libero di
olio minerale per uso commerciale Sono
atti pubblici, 678.
-Delitto di concussione -"Metus publicae
potestatis � -Contenuto, 682.
-Delitto di corruzione per atio contrario
ai doveri di ufficio -Individuazione
dell'atto, 682.
-Delitto di corn1zione per atto contrario
ai doveri di ufficio -Premessa
o ricezione dell'utilit� non seguita
dall'atto che il p. u. si � impegnato a
compiere -Sussistenza del reato, 682.
TRIBUTI ERARIALI DIRETTI
-Accertamento -Motivazione -Requisiti
-Spettanza di agevolazioni Art.
15 legge 6 agosto 1967, n. 765 Motivazione
�per relationem � -Legittimit�,
con nota di C. BAFILE,
659.
-Ilor -Rilevanza delle risultanze catastali
-Voltura richiesta e non eseguita
per disfunzione del catasto Non
determinano illegittimit� costituzionale,
535.
-Imposta sul reddito delle persone
giuridiche -Enti commerciali e non Consorzio
di garanzia fidi senza fine
di lucro -Non � ente commerciale,
650.
-Riscossione -Cartella dei pagamenti
-Requisiti -Omessa indicazione
dell'imponibile 'e dell'aliquota -Nullit�,
657.
TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI
-Imposta di registro -Consolidazione
di usufrutto -Costituzione in epoca
anteriore alla riforma e riunione
in epoca successiva -E' dovuta la
imposta di consolidazione secondo
le norme abrogate, 653.
TRIBUTI IN GENERE
-Contenzioso tributario -Appello Presentazione
del ricorso -Irregolare
notifica -Effetti, 649.
-Contenzioso tributario -Oggetto del
processo -Accertamento -Difetto di
motivazione -Dichiarazione di nullit�,
con nota di C. BAFILE, 659.
URBANISTICA
-Edilizia -Enel -Costruzione di oleodotto
-Difetto di concessione -Sospensione
dei lavori -Illegittimit�,
633.
-Localizzazione -Assenza di previo
contraddittorio con i soggetti interessati
-Legittimit� costituzionale,
545.
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
23 maggio 1985, n. 152 . .
23 maggio 1985, n. 154 . .
28 giugno 1985, n.
17 ottobre 1985, n.
17 ottobre 1985, n.
17 ottobre 1985, n.
25 ottobre 1985, n.
190.
226.
229 (in cam. cons.) .
231 .
234 ..........
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE
Sed. plen., 28 marzo 1985, �nella causa 272/83 .
Sed. plen., 28 marzo 1985, nella causa 274/83 .
Sez. I, 20 giugno 1985, nella causa 69/84 .
Sed. plen., 11 luglio 1985, nella causa 278/83 ..
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. Un., 18 ottobre 1984, n. 5247 .
Sez. III, 1� febbraio 1985,
Sez. I, 5 febbraio 1985, n.
Sez. I, 5 febbraio 1985, n.
Sez. I, 5 febbraio 1985, n.
Sez. I, 27 febbraio 1985,
Sez. I, 23 marzo 1985, n.
Sez. III, 5 luglio 1985, n.
Sez. Un., 16 luglio 1985,
Sez. Un., 16 luglio 1985,
n.
n. 660.
774 .
778 ..
786 . .
1703 .
2085 . .
4064 ..
n. 4151 .
n. 4154 .
Sez. Lavoro, 20 luglio 1985, n. 4306 .
Sez. Un., 26 luglio 1985, n. 4350 .
Sez. I, 24 ottobre 1985, n. 5232 . . .
TRIBUNALE DI TORINO
Sez. VI, 1� agosto 1985, ordinanza del G.I.
Sez. VI, 1� agosto 1985, ordinanza del G.I.
Pag. 521
� 524
� 531
)) 533
� 535
� 539
)) 545
Pag. 548
� 557
)) 566
� 571
Pag. 576
� 600
� 649
� 650
)) 653
� 657
� 659
� 606
)) 585
� 592
� 607
� 669
� 671
Pag. 612
� 612
X RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Ad. Plen., 25 maggio 1985, n. 16 ...... . Pag. 618
"
X RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Ad. Plen., 25 maggio 1985, n. 16 ...... . Pag. 618
"
Sez. IV, 27 maggio 1985, n. 212 (ordinanza) . 631
Sez. VI, 13 maggio 1985, n. 197 . . � 633
Sez. VI, 21 ottobre 1985, n. 520 . . . . . . � 640
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sez. III penale, 24 maggio 1985, n. 5103 . Pag. 678
Sez. VI, 29 ottobre 1985, n. 9998 . . . . . � 682
PARTE SECONDA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
Questioni di legittimit� costituzionale
I -Norme dichiarate incostituzionali
II -Questioni dichiarate non fondate
III -Questioni proposte . . . . . . .
Pag.
�
�
137
138
140
PARTE PRIMA
I
~:
I
GIURISPRUDENZA
SEZIONE PRIMA
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE, 23 maggio 1985, n. 152 -Pres. e Rel. Elia
Comune di Sanremo e Vento Osvaldo (avv. Gallo, Ukmar e Guidi),
Comune di Anzio (avv. D'Amelio), S.I.T.A.V. (avv. Lubrano) e Presidente
Consiglio dei Ministri (vice avv. ~en. Stato Azzariti).
Pena � Gioco d'azzardo -Case da gioco � Principio di eguaglianza � Non �
leso.
(Cost., art. 3; l. 3 novembre 1954, n. 1042; l. 20 novembre 1955, n. 1179; l. 18 fehh~;>in
1963, n. 67; l. 6 dicembre 1971, n. 1065 e l. 26 novembre 1981, n. 690).
La circostanza che condizioni analoghe a quelle in passato considerate
per autorizzare l'apertura, in deroga a norme penali, di una casa
da giuoco siano presenti anche in altri comuni o regioni, di per s� non
concreta lesione dell'art. 3 Cast. n� pu� giustificare estensioni della deroga.
Peraltro, appare necessario pervenire, in tempi ragionevoli, ad una
legislazione organica che razionalizzi l'intero settqre.
(omissis) Le ordinanze del Giudice conciliatore di Sorrento, del Pretore
di Sanremo e del Pretore di Aosta, pur nella differenza dei parametri
di legittimit� costituzionale evocati, sollevano questioni analoghe
in ordine alle normative di deroga nei confronti degli artt. 718-722 cod.
pen. ed hanno altres� in comune il riferimento all'art. 3 Cost. come disposizione
che si asserisce violata dalle normative stesse. (omissis)
Non si pu� negare che l'ordinanza del Pretore di Aosta risulti nel suo.
complesso alquanto disarmonica: perch� da un lato il giudice a quo
contesta nella motivazione, in dissenso dalle Sezioni unite penali della
Cassazione, la efficacia derogatoria -rispetto agli �artt. 718 e segg. cod.
pen. -di precedenti leggi statali; dall'altro conclude per una censura
di costituzionalit� riferita soltanto all'art. 3 Cost. (per il carattere arbitrai;
iamente privilegiato della deroga). Ma � evidente che i termini in
cui la questione di legittimit� costituzionale � sollevata presuppongono
che l'effetto derogatorio rispetto agli artt. 718 e segg. cod. pen. si sia
pur prodotto, .lamentandosi anzi che i suoi benefici, a parit� di condizioni,
non siano stati equamente distribuiti su tutto il territorio nazionale.
Tuttavia tale squilibrio non produce l'inammissibilit� della questione,
perch� preminente �� 1a considerazione del dispositivo dell'ordinanza e
del suo collegamento con la parte motiva cui corrisponde, potendosi
il resto considerare un mero obiter dictum.
522 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 522 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Del resto, il presupposto implicito da cui muove la questione sollevata
(e cio� l'essersi prodotto l'effetto derogatorio della normativa penale
a favore dell'esercizio del gioco d'azzardo nel casin� valdostano)
sembra difficilmente contestabile alla luce della giurisprudenza ormai
dominante ed in particolare di quella della Cassazione. Chiarissime e
ripetute sono le prese di posizione in questo senso, anche da parte delle
Sezioni unite civili, in ordine all'esercizio del gioco d'azzardo nelle
case da gioco di Sanremo, di Campione e di Venezia. Si � invero ritenuto
ab initio che la deroga era stata prodotta dalle norme di legge, sia pur
generiche, le quali, come quella del r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448, avevano
dato facolt� al Ministro dell'interno di �autorizzare, anche in deroga
alle leggi vigenti, purch� senza aggravio per il bilancio dello Stato, il
Comune di Sanremo ad adottare tutti i provvedimenti necessari per poter
addivenire all'assestamento del proprio bilancio e all'esecuzione
delle opere pubbliche indilazionabili >>. I lavori preparatori, specie quelli
del Senato del Regno e la circostanza che la conversione in legge del
decreto (legge 27 dicembre 1928, n. 3125) era avvenuta quando la casa
da gioco di Sanremo era gi� stata aperta, attribuiscono alla facolt� conferita
al Ministro dell'interno un significato univoco, mentre l'autorizzazione
ministeriale doveva considerarsi la condizione alla quale la legge
subordinava l'operativit� della deroga da essa prodotta. L'effetto derogatorio,
rendendo non applicabili i divieti contenuti negli artt. 718-722 cod.
pen., esclude che i proventi del gioco possano considerarsi prodotto o
profitto del reato.
La ricostruzione accolta nella giurisprudenza comporta pure che le
disposizioni legislative facoltizzanti l'apertura delle case da gioco non possano
ricomprendersi nello schema della legge di delegazione (evitandosi
cos� il contrasto con l'art. 76 Cast.) e che esse non violino la riserva
di legge penale (di cui all'art. 25, secondo comma, Cast.).
Alle stesse conclusioni le Sezioni unite penali sono giunte anche per
il Casin� di Saint Vincent, malgrado la sua apertura sia stata disposta
in base ad un decreto del Presidente della Giunta regionale sicuramente
illegittimo. Ora, anche se non si accettasse, in relazione ai dubbi espresi
dalle Sezioni unite civili, la ricostruzione secondo la quale fin dal
1949 i provvedimenti legislativi statali recanti contributi alla Valle d'Aosta
comportavano il riconoscimento della non punibilit� della tenuta
della_ casa da gioco (i cui proventi figuravano inclusi nei bilanci regionali),
si deve ammettere che ad analogo risultato conduce l'art. 2, lett. a)
della legge 6 dicembre 1971, n. 1065 (Revisione dell'ordinamento finanziario
della Regione Valle d'Aosta), allorch� dispone che la Regione stessa provvede
al suo fabbisogno finanziario con le entrate tributarie costituite altres�
� da altre consimili entrate d� diritto pubblico, comunque denominate,
derivanti da concessioni ed appalti �. Infatti i lavori preparatori
chiariscono come con quest'ultima espressione si intendesse fare riferimento
proprio alle entrate derivanti dagli utili della casa da gioco.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
� evidente che tali proventi non possono nello stesso tempo costituire
prodotto o profitto di reato e insieme entrate di diritto pubblico:
e ci� in base al carattere di unit� e di coerenza del nostro ordinamento
giuridico. Si potrebbe contestare l'operativit� in senso derogatorio
della disposizione predetta: ma anche per essa deve ritenersi valida
l'affermazione della Cassazione civile, secondo cui, se solo una legge
dello Stato pu� derogare al diritto penale vigente, tale effetto pu� essere
conseguito anche da una legge � non emessa espressamente ad hoc, purch�
contenga disposizioni incompatibili con il divieto penalmente sanzionato
�. Si pu� inoltre rammentare che per le disposizioni penali in generale
o per quelle specifiche in tema di gioco d'azzardo (artt. 718-722 cod.
pen.) fa difetto un divieto di abrogazione o modifica tacita, quale quello
gi� contenuto nel comma secondo dell'art. 1 legge 7 gennaio 1929, n. 4
(Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi finanziarie).
In realt�, sia i provvedimenti legislativi che dettero luogo all'apertura
delle case da gioco di Sanremo, di Campione e di Venezia sia le
leggi 6 dicembre 1971, n. 1065 e 26 novembre 1981, n. 690 (in tema di ordinamento
finanziario della Valle d'Aosta) offrono il fianco alla critica
per le formule a dir poco reticenti cui tutte fanno ricorso: ma tali
censure, se pongono in evidenza Ie non corrette formulazioni adottate
dal legislatore, non valgono a escludere la natura e la efficacia derogatoria
delle disposizioni richiamate.
Talune di queste ultime, d'altra parte, sono impugnate del tutto
fuori luogo perch� esse nulla dispongono, nemmeno indirettamente, a
proposito del Casin� di Saint Vincent (legge 3 novembre 1954, n. 1042;
legge 18 febbraio 1963, n. 67 e legge 6 dicembre 1971, n. 1065). A sua
volta la prima legge sull'ordinamento finanziario della Valle d'Aosta (legge
25 novembre 1955, n. 1179) contiene proposizioni meno significative di
quelle formulate nell'art. 2 a) e nell'art. 1 a) rispettivamente delle leggi
6 dicembre 1971, n. 1065 e 26 novembre 1981, n. 690.
Quanto alla questione di legittimit� costituzionale sollevata dal Pretore
di Aosta (in relazione all'art. 3 Cast.), a proposito di una serie di
leggi statali che conterrebbero legittimazione � implicita� della casa da
gioco di Saint Vincent, essa deve ritenersi non fondata.
In realt� non mancano per ciascuna deroga disposta dal legislatore
ragioni giustificative della sottrazione di ipotesi di specie alla disciplina
della ipotesi di genere: accanto a quella pi� generale di disincentivare
l'afflusso di cittadini italiani a case da gioco aperte in Stati confinanti
nelle zone prossime alla frontiera, si pone quella pi� particolare
di sovvenire alle finanze di comuni o regioni ritenute dal legislatore
particolarmente qualificate dal punto di vista turistico, e dalla situazione
di dissesto finanziario. La circostanza che altri .comuni o regioni
si trovino o potrebbero trovarsi in condizioni analoghe a quelle dei
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
524
comuni o della regione a statuto speciale finora considerati dal legislatore
non concreta di per s� sola e hic et nunc lesione dell'art. 3 Cost.
E ci� tanto pi� in quanto dalla lamentata circostanza (cio� dalla censurata
omissione del legislatore) non possono trarsi conseguenze di automatica
estensione.
Peraltro questa Corte, mentre � messa in grado di esaminare per
la prima volta profili di legittimit� costituzionale che riguardano le
case da gioco aperte nel nostro Paese, non pu� e$imersi dal rilevare che
la situazione normativa formatasi a partire dal 1927 � contrassegnata
da un massimo di disorganicit�: sia del tipo di interventi cui � condizionata
la apertura delle case (legge o legge seguita da autorizzazione
del Ministero dell'interno), sia per la diversit� dei criteri seguiti (situazione
di frontiere per Sanremo e Campione, situazione non di frontiera
per Venezia), sia infine per i modi disparati con i quali vengono utilizzati
i proventi acquisiti nell!esercizio del gioco nei casin�. La disorganicit�
risulta accentuata dalla recentissima legge 11 dicembre 1984, n. 848, il
cui art. 25 � cos� formulato: �Le disposizioni di cui agli artt. da 718
a 722 del codice penale e dell'art. 110 del testo unico di Pubblica Sicurezza
approvato con r.d. 13 giugno 1931, n. 773, non si applicano ai fatti
commessi a bordo. delle navi adibite a crociera durante il periodo
di navigazione oltre lo Stretto di Gibilterra e il Canale di Suez �.
Si impone dunque la necessit� di una legislazione organica che razionalizzi
l'intero settore, precisando tra. l'altro i possibili modi di intervento
delle regioni e degli altri enti locali nonch� i tipi e criteri di
gestione delle case da gioco autorizzate, realizzando altres�, in tema
di distribuzione dei proventi, quella perequazione di cui la legge 31 ottobre
1973, n. 637, sulla destinazione degli utili della casa da gioco di
Campione, pu� essere considerata solo un primo passo.
Queste esigenze di organica previsione normativa su scala nazionale
(le quali si fanno valere soltanto nell'ipotesi che il legislatore voglia
mantenere le deroghe agli artt. 718-722 cod. pen.), vanno soddisfatte in
tempi ragionevoli, per superare le insufficienze e disarmonie delle quali
si � detto. (omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 23 maggio 1985, n. 154 � Pres. Elia � Rel.
Ferrari � Russi (avv. Sorrentino), Muscariello (avv. Scoca), nonch�
Senato della Repubblica, Camera dei Deputati e Presidente Consiglio
dei Ministri (vice avv. gen. Stato Azzariti).
Corte costituzionale � Regolamenti parlamentari � Insindacabilit�.
(Cast. artt. 24, 101, 108 e 113; regolamento del Senato della Repubblica, artt. 12 e 13;
regolamento della Camera dei Deputati, artt. 12 e 13).
La riserva costituzionale di competenza regolamentare delle Camere
del Parlamento rientra tra le guarentig�e disposte dalla Costituzione per
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 525
assicurare l'indipendenza dell'organo sovrano da ogni potere; i regolamenti
parlamentari non sono pertanto sindacabili dal Giudice costituzionale,
.persino laddove -attribuendo alle Camere l'autodichia -escludono
la tutela giurisdizionale (1).
(omissis) La questione sottoposta al vaglio di questa Corte nasce
da tre ordinanze, emesse dalle Sezioni unite civili della Corte di Cas
sazione nel corso di giudizi per regolamento preventivo di giurisdizione,
che erano stati promossi, il primo davanti a1 Tribunale di Roma, sezione
lavoro, il secondo davanti al Pretore di Roma quale giudice del lavoro,
il terzo davanti al Tribunale amministrativo regionale del. Lazio. Con
tali ordinanze, le Sezioni unite della Corte di Cassazione hanno denun
ciato l'illegittimit� costituzionale dell'art. 12.1 del regolamento del Se
nato della Repubblica, dell'art. 12.3 del regolamento della Camera dei
Deputati � e comunque della norma attributiva dell'autodichia � ad en
trambi i predetti organi parlamentari, per contrasto con gli artt. 24,
113, 101, secondo comma, e 108, primo e secondo comma, Cost. (omissis)
Le ordinanze esordiscono con le affermazioni: che �la norma invo
cata � dalla difesa delle Camere -quella, cio�, attributiva dell'autodichia
a queste -� in realt�, esiste �; che essa � desumibile, gi� dai regola
menti parlamentari in vigore (art. 12), ma anche dalle disposizioni rego
lamentari previgenti; che � � comunque desunta, per costante tradizione
interpretativa... dal sistema delle disposizioni di legge in tema di tutela
giurisdizionale come limitazione posta alla portata generale di tali dispo
sizioni -nel senso dell'esclusione di qualsiasi giudice o dell'introduzione
di un giudice speciale -a garanzia delle Camere in riferimento alla posi
zione di queste "� Premesso, poi, che � dall'applicazione della norma non
pu� prescindersi ai fini del regolamento di giurisdizione... il cui oggetto
� stabilire se vi sia un giudice e quale esso sia � e che dei due orienta
menti interpretativi Ǐ da preferire� quello che �accorda un giudice,
anche se questo non sembra avere i requisiti voluti dalla Costituzione�,
si legge nelle ordinanze che � la nonna fa nascere dubbi c:i'rca la sua
compatibilit� con fondamentali precetti della Costituzione relativi alla
tutela giurisdizionale �. Viene successivamente affrontato il problema � se
una norma quale quella suindicata... sia riconducibile agli atti aventi forza
di legge, cui si riferisce l'art. 134 Cost. �; ed il problema � risolto afferma
tivamente per una triplice considerazione: in tal senso sarebbe la dottrina
prevalente; l'assimilabilit� sarebbe ancor pi� evidente per la parte in cui
�i regolamenti parlamentari... regolino rapporti fra Camere e terzi�;
nessun dubbio sussisterebbe sulla loro sindacabilit�, � se la norma pi�
(1) Logicamente antecedente al problema esaminato nella motivazione della
sentenza era forse il problema dei limiti della riserva di regolamento parlamentare.
In uno Stato democratico e � di diritto � le procedure sono essenziali.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
correttamente, ed in conformit� con la costante tradizione interpretativa
richiamata all'inizio sia tratta dal sistema delle disposizioni di legge in
tema di tutela giurisdizionale nel senso ... della attribuzione di una giurisdizione
speciale dell'organo costituzionale �. Ed al riguardo si precisa che
l'insistito �richiamo alla costante tradizione interpretativa non importa
ritenere che la norma trovi la sua fonte in una consuetudine costituzionale
� di cui difetterebbero i requisiti.
Alla luce poi degli artt. 24 e 113 Cost. -argomentano ulteriormente
le ordinanze -non sarebbe sostenibile che �non di limitatezza delle
cennate norme si tratti, bens� di una mera lacuna della normazione
attuativa di esse, con la conseguenza che la tutela giurisdizionale non
sarebbe positivamente esclusa, ma solo, allo stato, in concreto non realizzabile
per mancanza di adeguata strumentazione�. �Va altres� ribadito
� -prosegue iI giudice a quo -� che delle due interpretazioni dianzi
indicate come sostenibili, � preferibile la seconda� (quella che accorda
un giudice) alla prima (che nega ogni giudice), giacch� questa �sembra
suscettiva di offendere anche pi� gravemente gli artt. 24 e 113 Cost. �,
mentre quella �sembra suscettiva di offendere (soltanto) le garanzie di
seriet� ed effettivit� di tutela� sotto i profili dell'indipendenza-terziet�,
dell'indipendenza-imparzialit� e della difesa e del contraddittorio, soggiungendosi
che il �modo in cui l'autodichia viene attualmente in concreto
strumentata ed esercitata� -cio�, mediante il Consiglio di Presidenza,
che esercita anche la potest� regolamentare ed amministrativa -non
vale ad � attenuare � le sospette lesioni. E non potendosi l'indagine esaurire
-cos� ancora il giudice a quo -nelle ovvie considerazioni: � che
l'esclusione della tutela giurisdizionale... � proprio quanto gli artt. 24
e 113 sono diretti ad evitare�; che �non � soggetto soltanto alla legge
il giudice che decide in causa propria�; �che il Senato decide in causa
propria '" allora � il punto essenziale � se la norma in argomento non
trovi una giustificazione... nell'indipendenza degli organi costituzionali �,
cio� nel � principio cos� detto della divisione dei poteri >>, ovvero se
gli atti di autodichia siano �riconducibili all'esercizio di un potere di
autoorganizzazione incidente, in definitiva, sul modo intrinseco di essere
dell'organo costituzionale �. Ad entrambi i quesiti viene data risposta negativa.
Ammesso pure -si dice nelle ordinanze ~ che il principio della
divisione dei poteri sia accolto nella nostra Costituzione, � rappresenta
una forzatura postulare l'assolu.ta indipendenza di ciascun organo anche
per gli atti non rientranti concettualmente e sostanzialmente nella sua
funzione primaria �. � Nell'attuale ordinamento costituzionale � si sarebbe
imposta l'esigenza �di reciproco controllo proprio per quel che concerne
le funzioni primarie � -come appunto nella funzione di indirizzo politico
-, sicch� � non vi � ragione di ritenere che l'assetto medesimo importi
l'esclusione del sindacato giurisdizionale sull'esercizio delle funzioni
accessorie�, tanto pi� che, maggiormente che per il passato, �la tutela giu
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
risdizionale (�) considerata ormai quale principio cardine�, le cui eccezioni
�vanno puntualmente giustificate�. E deve da ultimo �negarsi
che qui venga in considerazione un potere di autoorgamzzaz1one �, essendo
certo che un'istituzione �non esercita tale potere quando dispone
delle situazioni dei propri dipendenti, cio� di soggetti il cui destino non
pu� toccare direttamente il modo di essere intrinseco dell'istituzione medesima
�.
Ne consegue -concludono le ordinanze -cne, p01cne � rautod1chia
in argomento non costituisce un attributo compreso i1ella posizione
propria dell'organo costituzionale o da tale posizlone lmmecliatamente
e necessariamente implicata, ma solo un privilegio soggettivo �, non �
manifestamente infondata la questione della sua leJZ1tt1m1t� costituzionale.
(omissis)
Per espresso dettato d_ell'art. 12.1 del vigente reg;olamento del Senato
della Repubblica, � il consiglio di presidenza, presieduto dal Presidente
del Senato... adotta i provvedimenti relat�vi al personale... nei casi... previsti
� dai regolamenti interni: analogamente, per espresso dettato dell'art.
12.3 del vigente regolamento della Camera dei Deputati, �l'ufficio
di presidenza.... decide in via definitiva i ricorsi che attengono allo stato
e alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti della Camera �.
Le sopra trascritte disposizioni hanno dato motivo a contrasti interpretativi,
peraltro non del tutto privi di fondamento -specie con
riguardo alla formulazione del regolamento del Senato, troppo scarna, e
perci� scarsamente significante nella sua genericit� -, opinandosi addirittura
-con riguardo, questa volta, al regolamento della Camera -che
la formulazione di questo sul punto, in quanto mutata rispetto al regolamento
anteriore, avrebbe comportato la caducazione del principio
dell'autodichia, nel senso conseguentemente che ormai i ricorsi dei dipendenti
dovrebbero ritenersi definiti con decisione amministrativa impugnabile
in sede giurisdizionale. Senonch�, con le ordinanze in esame,
le Sezioni unite della Cassazione, dopo avere dichiarato esplicitamente,
come gi� detto, che, � ai fini del regolamento di giurisdizione... oggetto
� stabilire se vi sia un giudice e quale esso sia �, ed implicitamente che
la formulazione del regolamento del Senato vale quella del regolamento
della Camera, osservano che la norma attributiva dell'autodichia -e
perci� le due disposizioni regolamentari in parola -pu� ritenersi che
� esclude la giurisdizione del giudice comune �, sia � in quanto nega qualsiasi
giudice nell'ordinamento generale ed affida la risoluzione delle
controversie ad una decisione adottata dall'organo costituzionale... e
destinato ad operare unicamente all'interno dell'ordinamento particolare
�, sia � in quanto istituisce nell'ordinamento generale un giudice
speciale -l'organo costituzionale appunto, in una sua articolazione con
competenza in causa propria >>. E poich� nelle ordinanze si afferma
apertamente che � � da preferire � l'orientamento interpretativo, secon
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
do cui le controversie in tema di rapporto d'impiego dei dipendenti delle
Camere sono decise da queste, sembra non dubitabile che, cos� esprimendosi,
il giudice a quo ha inteso riconoscere in sostanza nei due menzionati
articoli i portatori del principio dell'autodichia e, quindi, l'esistenza
nel nostro ordinamento dell'autodichia, sia della Camera dei Deputati,
sia del Senato della Repubblica.
In tutte le tre ordinanze vengono impugnati, specificamente gli a:�tt. 12,
in parte de qua, dei regolamenti parlamentari in vigore, e genericamente
� la norma attributiva dell'autodichia � ad entrambe le Camere. Stante
la duplict� della denuncia, si rende necessario comprendere in quale rap�
porto l'una impugnativa si pone nei confronti dell'altra.
Sembra doversi escludere che il giudice a quo abbia inteso riferirsi
ad un unico dato normativo, giacch� allora gli articoli dei regolamenti
sarebbero meramente ricognitivi ed esplicativi di quella norma inespressa,
da cui in effetti avrebbe tratto origine in passato e su cui troverebbe
ancor oggi fondamento la giurisdizione domestica delle Camere; ci� equivarrebbe
a ravvisare l'unica e vera fonte e l'unico e vero sostegno dell'autodichia
nella norma inespressa, che le disposizioni dei due articoli si
sarebbero limitate a recepire. L'ipotesi � inaccoglibile: basterebbe in proposito
considerare anche solo che nelle ordinanze il quesito assoluta�
mente pregiudiziale � quello relativo alla sindacabilit�, da parte di questa
Corte, dei regolamenti parlamentari, e che tale quesito risulterebbe proposto
inutiliter -anzi, non avrebbe addirittura senso -, ove le Sezioni
unite ritenessero che il rapporto fra le norme espresse e la norma inespressa
sia quello test� ipotizzato. Ma se, viceversa, si pone mente che in
ognuna delle tre ordinanze risultano impugnati principaliter i pi� volte
menzionati artt. 12 dei regolamenti parlamentari, e solo successivamente
�la norma attributiva dell'autodichia �, appare verosimile la congettura che
l'impugnativa della norma inespressa sia stata proposta in via meramente
subordinata e prudenziale.
Se la ricostruzione del pensiero del giudice a quo sul punto � esatta,
ne deriva che, a parte la questione della proponibilit� della denuncia di
una norma inespressa, sarebbe ultroneo ogni discorso intorno a quest'ultima,
in quanto ai fini del decidere � necessario e sufficiente fare oggetto
del presente giudizio solo gli artt. 12.1 del regolamento del Senato e 12.3
del regolamento della Camera. (omissis)
Il giudice a quo si chiede: a) � se la norma in argomento non trovi
una giustificazione... nell'indipendenza degli organi costituzionali�, cio� nel
principio cos� detto della divisione dei poteri, ovvero nel principio che
riconosce ad ogni Camera il potere di autoorganizzazione; b) se l'istituzione
dell'� organo costituzionale quale giudice in causa propria� non
offenda � le garanzie di seriet� ed effettivit� di tutela che, in relazione
agli artt. 24 e 113 Cost., sono sancite dagli artt. 101, secondo comma, e
108, secondo comma, della Costituzione sotto il profilo dell'indipendenza-~
! f
f
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
terziet� e indipendenza-imparzialit� del giudizio, e di nuovo e pi� direttamente,
dell'art. 24 della Costituzione sotto il profilo della difesa e del
contraddittorio �. Sollevando il primo interrogativo, egli sospetta che la
giurisdizione domestica delle Camere -e la correlativa esclusione di un
qualsivoglia giudice -non possa ritenersi ancor oggi costituzionalmente
legittima, ove non si rinvenga una giustificazione nel sistema instaurato
dalla Costituzione repubblicana. Sollevando il secondo interrogativo, che
concerne pi� propriamente � il modo in cui l'autodichia viene attualmente
in concreto strumentata ed esercitata�, egli sospetta che non ricorrano e
concorrano le garanzie che rendano costituzionalmente legittimo l'esercizio
della funzione giurisdizionale.
I due punti appaiono di per s� meritevoli della pi� attenta considerazione.
Le Sezioni unite della Cassazione, pur riconoscendo all'autodichia
radici storiche e, a quanto pare, anche logiche, pensano tuttavia che il
nuovo sistema costituzionale ne abbia operato la delegittimazione. Ed in
quanto al dubbio sulla compatibilit� dell'autodichia delle Camere con
i princ�pi costituzionali in tema di giurisdizione, non pu� non convenirsi
col giudice a quo, anche sulla base di princ�pi contenuti in convenzioni
internazionali, che indipendenza ed imparzialit� dell'organo che decide,
garanzia di difesa, tempo ragionevole, in quanto coessenziali al concetto
stesso di una effettiva tutela, sono indefettibili nella definizione di qualsiasi
controversia. Senonch�, il dubbio sulla sindacabilit�, da parte di
questa Corte, ai sensi ed ai fini dell'art. 134, primo alinea, Cost., dei regolamenti
parlamentari contenenti gli impugnati artt. 12.1 e 12.3 � in ordine
logico pregiudiziale rispetto ai due interrogativi di cui sopra, e perci�
va esaminato per primo.
Il problema dell'assoggettabilit� al guidizio di questa Corte dei regolamenti
parlamentari adottati a sensi dell'art. 64, primo comma, Cost., �
il problema dell'ammissibilit� della questione. Secondo il giudice a quo,
tali regolamenti sono fonti del diritto oggettivo assimilabili alle leggi ordinarie.
Ed invero, la riserva del potere di organizzazione delle Camere
e di integrazione della disciplina del procedimento legislativo, in quanto
istituisce fra gli uni e le altre un rapporto di distribuzione di competenza
normativa, se non comporta la costituzionalizzazione dei regolamenti in
parola e la loro parametricit�, comporterebbe certamente la loro collocazione
allo stesso livello delle leggi ordinarie, specie per la parte in cui
vengono regolati i rapporti con terzi e, pi� ancora, se si ritiene che la
"norma inespressa si lascia desumere dal sistema delle disposizioni di
legge in tema di tutela giurisdizionale. N� varrebbe in contrario invocare
il dogma dell'insindacabilit� degli interna corporis degli organi costituzionali,
che questa Corte ha gi� ripudiato con l'ormai remota sentenza del
1959, n. 9.
Di opposto avviso �, viceversa, l'Avvocatura dello Stato, la quale con
testa l'assimilabilit� di cui sopra: i regolamenti parlamentari non sarebbero
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
530
atti dello Stato, bens� di organo, cio� di un singolo ramo del Parlamento,
e si sottraggono, sia alla promulgazione del Presidente della Repubblica,
sia all'abrogazione per referendum, sicch� non possono farsi rientrare
fra gli atti di cui all'art. 134 Cost., essi sarebbero privi, tanto della potenzialit�
attiva (abrogatrice) nei confronti delle leggi anteriori, quanto della
potenzialit� passiva~ (di resistenza) nei confronti delle leggi posteriori,
sicch� non avrebbero forza di legge: l'interpretazione della sentenza n. 9
del 1959 sarebbe tutt'altro che univoca ed, anzi, sarebbero reperibili altre
sentenze (55/1964, 14/1965, 183/1973, 232/1975), dalle quali �possono desumersi
e sono stati desunti indirettamente altri argomenti per escludere
quella sindacabilit��.
� opinione di questa Corte che i richiami alla giurisprudenza costituzionale
non danno un apporto risolutivo allo scioglimento del nodo in
parola.
(omissis) Sembra che la soluzione possa e debba ricercarsi nell'art. 134
Cost., prima ipotesi, indagato alla stregua del sistema costituzionale. Formulando
tale articolo, il costituente ha segnato rigorosamente i precisi ed
invalicabili confini della competenza del giudice delle leggi nel nostro ordinamento,
e poich� la formulazione ignora i regolamenti parlamentari, solo
in via d'interpretazione potrebbe ritenersi che questi vi siano egualmente
compresi. Ma una simile interpretazione, oltre a non trovare appiglio nel
dato testuale, urterebbe contro il sistema. La Costituzione repubblicana
ha instaurato una democrazia parlamentare, intendendosi dire che, come
dimostra anche la precedenza attribuita dal testo costituzionale al Parlamento
nell'ordine espositivo dell'apparato statuale, ha collocato il Parlamento
al centro del sistema, facendone l'istituto caratterizzante l'ordinamento.
� nella logica di tale sistema che alle Camere spetti -e vada
perci� riconosciuta -una indipedenza guarentigiata nei confronti �di qualsiasi
altro potere, cui pertanto deve ritenersi precluso ogni sindacato
degli atti di autonomia normativa ex art. 64, primo comma, Cost. Le
guarentigie non vanno considerate singolarmente, bens� nel loro insieme
Ed infatti, attengano esse all'immunit� dei membri delle Camere ovvero
all'immunit� delle rispettive sedi, � evidente la loro univocit�, mirando pur
sempre ad assicurare la piena indipendenza degli organi. Ne � conferma il
divieto alla forza pubblica ed a qualsiasi persona estranea -sia pure il
Presidente della Repubblica o il membro di una Camera diversa da quella di
appartenenza -di entrare nell'aula, che discende dall'art. 64, ultimo
comma, Cost., prima ancora che dagli artt. 62.2 e 64.1 del regolamento
della Camera e 69.2 e 70.1 del regolamento del Senato. Il Parlamento,
insomma, in quanto espressione immediata della sovranit� popolare, �
diretto partecipe di tale sovranit�, ed i regolamenti, in quanto svolgi
mento diretto della Costituzione, hanno una �peculiarit� e dimensione�
(sentenza n. 78 del 1984), che ne impedisce la sindacabilit�, se non si
vuole negare che la riserva costituzionale di competenza regolamentare
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 531
rientra fra le guarentigie disposte dalla Costituzione per .assicurare
l'indipendenza dell'organo sovrano da ogni potere. Le suesposte dichiarazioni
non consentono che nell'art. 134; primo alinea Cost. possano
ritenersi compresi i regolamenti parlamentari in oggetto, dei quali pertanto
va riconosciuta l'insindacabilit�, con la conseguente dichiarazione
d'inammissibilit� deJla proposta questione, cui corrisponde la preclusione
dell'esame del merito. (omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 28 giugno 19ES, n. 190 -Pres. Roehrssen -Rei.
Andrioli -Cartelli ed altri (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(vice avv. gen. Stato Fanelli).
Giustizia amministrativa -Giurisdizione esclusiva -Controversie in materia
di pubblico impiego -Provvedimenti cautelari provvisori e d'urgenza.
(Cost., artt. 3 e 113; legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 21; cod. proc. civ., art. 700).
Deve essere dichiarata, per contrasto con gli artt. 3 e 113 Cast., l'illegittimit�
costituzionale dell'art. 21 ultimo comma della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, istitutiva dei T.A.R. nella parte in cui, limitando l'intervento
d'urgenza del giudice amministrativo alla sospensione dell'esecutivit�
dell'atto impugnato, non consente al giudice stesso di adottare nelle
controversie patrimoniali in materia di pubblico impiego, sottoposte alla
sua giurisdizione esclusiva, i provvedimenti d'urgenza che appaiono secondo
le circostanze pi� idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti
della decisione sul merito, le quante volte il ricorrente abbia fondato
motivo di temere che durante il tempo necessario alla prolazione della
pronuncia di merito il suo diritto sia minacciato da un pregiudizio imminente
e irreparabile. � invece inammissibile la questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 700 cod. proc. civ., nella parte in cui non consente
al giudice ordinario di tutelare in via d'urgenza diritti soggettivi derivanti
da comportamenti omissivi della pubblica amministrazione e devoluti in
via di merito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (1).
(1) La sentenza � additiva � resa dalla Corte rende -nelle controversie
patrimoniali in materia di pubblico impiego -notevolmente pi� oneroso il
lavoro dell'avvocato dello Stato, e in genere del difensore della amministrazione
resistente: per la camera di consiglio sulla cosiddetta � sospensiva � (s'intende,
quando richiesta) dovrebbero essere offerti al T.A.R. gli atti e documenti .
rilevanti per la pronuncia ��provvisoria e di urgenza � ed una seppur sommaria
esposizione delle ragioni di fatto e di diritto del provvedimento emesso (o del
comportamento tenuto) dall'amministrazione.
La nozione di � provvedimenti d'urgenza che appaiono secondo le circostanze
pi� idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito
� (cos� testualmente il dispositivo della sentenza in rassegna sembra andare
al di l� della � sospensione dell'esecutivit� dell'atto impugnato� ma dovrebbe pur
sempre presentare i connotati ed essere aderente alle finalit� delle pronunce pro
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
532
(omissis) Nei limiti in cui il T.A.R. lo ha sottoposto al giudizio della
Corte per assicurare che in tal campo non si perpetui l'inammissibile
diseguaglianza di trattamento tra dipendenti pubblici e privati, il sospetto
d'incostituzionalit� dell'art. 21 ultimo comma .legge n. 1034 del 1971 � fondato
perch� esige r:ispetto 'il principio, per il quale la durata del processo
non deve andare a danno dell'attore che ha ragione, di cui la dottrina non
solo italiana fin dagli inizi del corrente secolo ha dimostrato la validit�
desumendola e al contempo confortandola con richiami di disposizioni
normative e provo�ando l'inserzione nel codice di rito civile del 1942 dell'art.
700, che si esibisce quale espressione di direttiva di razionalit� tutelata
dall'art. 3 comma primo e, in subiecta materia, dall'art. 113 Cost.
Scrittori e giudici di merito (non escluso il Consiglio di Stato) non
hanno esitato ad estendere la direttiva desumibile dall'art. 700 alla giurisdizione
esclusiva dei T.A.R., ma, se il tentativo non ha riscosso l'assenso
del giudice della nomofilachia quel che � precluso dal diritto vivente ben
pu� e deve essere realizzato dalla Corte. N�, cos� rescrivendo, si pone la
Corte in contrasto con l'orientamento seguito nel campo tributario (sent..
63/1982), nel quale il potere di sospendere la riscossione � attribuito
all'intendente di finanza e pu� darsi parziale iscrivibilit� a ruolo dei
tributi contestati.
Per contro, la normativa di fresca data esibisce per chiari segni la
direttiva, espressa dall'art. 700 e, sol in limitata area, dall'art. 21 ultimo
comma, vuoi nell'art. 28 (Tutela giurisdizionale) legge 29 marzo 1983, n. 93
(Legge quadro sul pubblico impiego) il quale, al comma primo, ammonisce
che �In sede di revisione dell'ordinamento della giurisdizione amministrativa
si provveder� all'emanazione di norme che si ispirino, per la
tutela. giurisdizionale del pubblico impiego, ai princ�pi contenuti nelle
leggi 20 maggio 1970, n. 300 e 11 agosto 1973, n. 533 �,vuoi nell'art. 31 (Tutela
giurisdizionale) d.P.R. 24 marzo 1981, n. 145 (Ordinamento dell'Azienda
priamente cautelari. D'altro canto, �gli effetti della decisione sul merito�
possono anche non verificarsi affatto, come accade ogni qualvolta la controversia
si conclude con la reiezione o, pi� in generale, con il non accoglimento,
del ricorso: in questi casi v'� la esigenza (per vero non considerata) di � assicurare
provvisoriamente � il recupero effettivo di quanto corrisposto in ottemperanza
alla pronuncia � provvisoria e d'urgenza '"
In realt�, il bisogno di giustizia sollecita non pu� essere soddisfatto
-salvo casi eccezionali -� a colpi di provvisionale �, strumento questo che
pu� condurre ad ulteriori rallentamenti dei processi (il ricorrente che ottenga
quanto dubita possa ritenere � indotto a pratiche dilatorie) e che priva la
parte resistente della garanzia di un giudice del tutto sereno ed imparziale
(respingere un ricorso dopo che si � concessa una provvisionale �, in fondo,
riconoscere di aver errato nel concederla). � bene acquisire consapevolezza
del pericolo che le misure � provvisorie e d'urgenza� siano poste al servizio,
non tanto di bisogni eccezionalmente impellenti di qualche ricorrente, quanto
del generico interesse degli apparati giudiziari ad una benevola tolleranza della
collettivit� per ritardi talvolta privi di oggettiva giustificazione.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 533
autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale), il quale,
dopo aver assegnato le controversie di lavoro relative al personale comunque
in servizio alla esclusiva giurisdizione dei tribunali amministrativi
regionali, dispone che �In detti giudizi trova applicazione l'art. 28
della legge 24 maggio 1970, n. 300, ed, in quanto applicabili, le disposizioni
di cui alla legge 11 agosto 1973, n. 533 �, ed � appena il caso di sottolineare
che il richiamo della legge n. 533 del 1973 vuol dire inserzione nel tessuto
della giurisdizione esclusiva dei primi tre commi del novellato art. 423
cod. proc..civ., sol per la concreta inapplicabilit� dei quali entra in gioco,
come norma di chiusura, l'art. 700: elasticit� la quale, in difetto dell'art.
423 comma primo e terzo, in linea generale inapplicabile al settore
pubblico, opera senza limiti a favore dei dipendenti pubblici.
Dall'art. 700 � l�cito enucleare la direttiva che, le quante volte il
diritto assistito da fumus boni iur�s � minacciato da pregiudizio imminente
e irreparabile provocato dalla cadenza dei tempi necessari per farlo
valere in via ordinaria, spetta al giudice il potere di emanare i provvedimenti
d'urgenza che appaiono, secondo le circostanze, pi� idonei ad assicurare
provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito.
In tali termini e nell'area delle controversie patrimoniali in materia
di pubblico impiego l'art. 21 ultimo comma della legge istitutiva dei T.A.R.
� da dichiarare costituzionalmente illegittimo. (omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 17 ottobre 1985, n. 226 -Pres. e Rel. Reale -
Coop. r. I. Parco degli aranci e Presidente Consiglio dei Ministri (cam.
cons.).
Espropriazione per pubblica utilit� � Relazione di stima � Notifica dell'avvenuto
deposito -Non � prevista � Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 24 e 113; legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 19).
Pretendere che tutti gli (e ciascuno degli) atti di una procedura della
quale si � partecipi siano personalmente notificati significherebbe andare
oltre i limiti di una ragionevole tutela del diritto di difesa; non contrasta
pertanto con gli artt. 3, 24 e 113 Cast., l'art. 19 della legge n. 865 del 1971
nella parte in cui non prevede che dell'avvenuto deposito della relazione
di stima da parte dell'Ufficio tecnico erariale venga data notifica o comunicazione
ai proprietari ed agli altri interessati al pagamento, ai fini
della decorrenza del termine per la proposizione dell'opposizione alla
stima (1).
(omissis) La Corte d'appello di Catanzaro con l'ordinanza di cm m
epigrafe chiama la Corte a decidere se non sia costituzionalmente illegit
(1) La pronuncia � di notevole importanza; ed il principio in essa enunciato
(e riportato nella prima parte della massima) pu� trovare applicazioni
anche in procedure diverse da quella di espropriazione per p.u.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
534
timo l'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 �nella parte in cui non
prevede che dell'avvenuto deposito della relazione di stima da parte dcll'U.
T.E. venga data notifica o comunicazione ai proprietari ed agli altri
interessati al pagamento ai fini della decorrenza del termine per la proposizione
dell'opposizione alla stima �.
La norma violerebbe l'art. 3 della Costituzione nonch� il diritto di difesa
(e quello alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione)
perch� porrebbe l'Amministrazione �in una situazione di
supremazia o almeno di privilegio�, conoscendo essa, senza bisogno della
� particolare vigilanza � necessaria al cittadino per conoscerla, la pubblica�
zione dell'avviso di deposito della relazione di stima; e perch� non prescrive
anche per questo atto del procedimento di stima la notificazione
prevista per altri atti che la precedono, con conseguente violazione anche
del principio di eguaglianza.
La questione non � fondata. Come osserva l'Avvocatura dello Stato,
non si pu� isolare la disposizione dell,'art. 19 della legge n. 865, ma, per
valutarne la congruit�, ai fini della possibilit� di difesa dell'espropriando,
bisogna considerare l'intero corso del procedimento, quale � determinato
dagli artt. 10, 11 e 15 della legge.
Ora la procedura regolata dalle citate disposizioni prevede: a) la notifica
agli espropriandi, oltre che l'affissione nell'albo del comune e la
pubblicazione nel F.A.L. della Provincia, dell'avvenuto deposito presso il
comune di una �relazione esplicativa dell'opera o dell'intervento da realizzare,
corredata dalle mappe catastali nelle quali siano individuate le
aree da espropriare, dell'elenco dei proprietari iscritti negli atti catastali
nonch� della planimetria dei piani urbanistici vigenti�; b) decorso il
termine assegnato agli interessati per la presentazione di deduzioni, la
notifica (ove l'esproprio sia disposto) dell'ammontare dell'indennit� prov�
visoria determinata nel decreto del Presidente della Giunta regionale che
dichiara, ove occorra, la pubblica utilit� nonch� l'indifferibilit� e l'urgenza
dell'opera; e) se l'indennit� non � accettata, e non � stata convenuta
cessione volontaria degli immobili, la richiesta alla Commissione competente
di determinare l'indennit� e successivamente -come prevede l'art. 15
della legge n. 865 del 1971 -�l'espropriante comunica le indennit� ai proprietari
degli immobili ai quali le stime si riferiscono mediante avvisi
notificati nelle forme degli atti processuali civili; deposita la relazione
della Commissione nella segreteria del Comune e rende noto al pubblico
l'eseguito deposito � mediante affissione nell'albo del Comune e inserzione
nel F.A.L. della Provincia.
Pertanto, anche a voler considerare l'ipotesi (esclusa dall'Avvocatura
dello Stato e che sembrerebbe non consentita dal testo della legge) che la
notifica dell'indennit� venga eseguita in tempo posteriore alla pubblicazione
della relazione, appare decisiva la considerazione che, se e quando
i proprietari espropriati intendono proporre opposizione alla stima davanti
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
alla Corte d'Appello, essi sono stati partecipi di un procedimento del
quale hanno potuto seguire tutte le fasi.
Se poi l'interessato all'opposizione non la propone entro trenta giorni
dalla pubblicazione dell'avvenuto deposito della relazione, come l'impugnato
art. 19 della legge n. 865 dispone, egli deve attribuirne la responsabilit�
alla sua propria negligenza. Pretendere che tutti e ciascuno gli atti
di una procedura della quale si � partecipi siano personalmente notificati
significherebbe andare oltre i limiti di una ragionevole tutela del diritto
di difesa, non richiedere, come si afferma nell'ordinanza di rimessione,
�una particolare (perch� al di fuori del normale) vigilanza�.
La Corte in altre occasioni (mancata notifica alla parte contumace
dell'avvenuto cambiamento di rito a seguito della riforma del processo
del lavoro con la conseguente necessit� di integrazione -sentenza n. 14
del 1977; macata previsione dell'obbligo di ordinare la comparizione dell'imprenditore
in camera di consiglio prima della sua dichiarazione di
fallimento -sentenza n. 141 del 1970, o prima di pronunciarsi sulla domanda
di ammissione del debitore alla procedura di concordato preventivo
-sentenza n. 110 del 1972; deco'rrenza del termine per l'opposizione
da parte del debitore alla sentenza dichiarativa di fallimento -sentenza
n. 151 del 1980) � stata sensibile nel colpire previsioni legislative che
finivano col rendere estremamente difficile, o addirittura impossibile,
l'esercizio tempestivo del diritto di difesa; ma non ha vanificato il richiamo
al principio vigilantibus iura succurrunt fino al punto da accordare
tutela al dormiens, come certamente, nella specie ora in esame, dovrebbe
essere considerata la parte di un procedimento di espropriazione
che, conosciuti per notifica tutti gli atti essenziali del procedimento, omette
di proporre opposizione davanti alla Corte d'appello entro trenta giorni
dalla pubblicazione dell'avvenuto deposito della relazione che motiva la
determinazione dell'indennit�.
Le suesposte considerazioni valgono ad escludere la fondatezza della
questione sollevata non solo con riferimento all'art. 24, ma anche in riferimento
agli artt. 3 e 113 della Costituzione. (omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 17 ottobre 1985, n. 229 (cam. cons.) -Pres.
Roehrssen -Rel. Corasaniti -Cabella Lattuada c. Presidente del Consiglio
dei Ministri (avv. Tallarida).
Tributi erariali diretti -ILOR -Rilevanza delle risultanze catastali � Voltura
richiesta e non eseguita � Disfunzioni del catasto � Non determf.
nano illegittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 24 e 53; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 6).
La retrattabilit�, in sede amministrativa e di gestione del ruolo, dell'accertamento
basato sulle risultanze catastali, e, comunque, la disponi
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
bilit� del rimedio della rivalsa, escludono la illegittimit� costituzionale
delle disposizioni che attribuiscono rilevanza a dette risultanze anche nei
casi di voltura� richiesta e non eseguita.
(omissis) La Commissione tributaria di primo grado di Lecco se.spetta
di illegittimit� costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 53
Cost., l'art: 6, comma primo, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, concernente
l'istituzione e la disciplina dell'ILOR. La disposizione stabilisce
che per i redditi dominicali dei terreni e per i redditi agrari soggetti a
tale imposta -la quale, secondo il successivo art. 8, � accertata a cura
degli uffici delle imposte ed � riscossa mediante iscrizione a ruolo ai
sensi del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (concernente la riscossione delle
imposte dirette) -valgono esclusivamente le risultanze del catasto al
31 agosto di ciascun periodo annuale d'imposta (anno precedente quello
dell'accertamento).
Con riferimento all'ipotesi (dedotta in un giudizio di impugnazione
del ruolo) di intervenuta cessione del fondo e di voltura chiesta, ma non
eseguita, anteriormente a tale data, il giudice a quo, nel duplice presupposto
che gli aggiornamenti del catasto avvengano con diffuso e grave
ritardo e che la norma vada interpretata nel senso che sancisce l'inammissibilit�
in ogni sede e ad ogni effetto della prova diretta a dimostrare
la non rispondenza al vero delle dette risultanze (cos� considerate come
fonte di presun.zione assoluta), sostiene che la norma stessa si pone in
contrasto con gli indicati precetti costitutivi in quanto:
a) consente l'imposizione e la riscossione di un tributo senza la
corrispondente capacit� contributiva (art. 53 Cost.);
b) determina una sperequazione sia rispetto ai titolari di redditi di
altra natura pur soggetti all'ILOR, ma colpiti soltanto se effettivamente
prodotti nel periodo considerato, che rispetto ai titolari di redditi della
st.essa natura relativi a beni censiti in catasti aggiornati (art. 3 Cast.);
c) determina una violazione del diritto di difesa, tenuto conto degli
ostacoli frapposti all'utile esperimento dell'azione di regresso dallo stesso
art. 6, comma primo, parte seconda, che sancisce l'inefficacia, nei confronti
dell'effettivo titolare, della notificazione di atti di imposizione al
precedente possessore, nonch� dallo stesso art. 6 comma secondo, che
pone a quest'ultimo l'onere di chiedere lo sgravio anche per esenzione
o deduzione (relative all'effettivo titolare) da esso precedente possessore
difficilmente conoscibili, e cos� lo assoggetta al rischio di non poter
recuperare, in tal caso, l'imposta da lui pagata.
In primo luogo le censure, come ammette espressamente il giudice
a quo, presuppongono il cattivo funzionamento del servizio di tenuta ~
1
i
I
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
del catasto fondiario e in particolare, il diffuso e sistematico ritardo negli
aggiornamenti dell'indicazione dei possessori.
Sotto questo profilo esse non si riferiscono a un vizio della norma
impugnata in quanto adotta per l'ILOR sui redditi in argomento il
metodo dell'accertamento catastale -tradizionalmente accolto per le
imposte sui redditi (v. da ultimo l'art. 51 t.u. delle leggi sulle imposte
dirette 29 gennaio 1958, n. 645), successivamente abbandonato per la
stessa ILOR col decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 936 (convertito con.
modificazioni non rilevanti ai fini del presente giudizio dalla legge 23 febbraio
1978, n. 38), peraltro ratione temporis non applicabile al caso concreto
-ma a meri aspetti applicativi della (diversa) normativa che
prevede e regola il meccanismo (catasto fondiario) assunto quale referente
materiale del metodo adottato (egualmente deve ritenersi per i
riflessi applicativi di norme concernenti il ruolo del catasto a fini diversi
da quelli tributari: v., ad esempio, la recentissima legge 27 febbraio
1985, n. 52, entrata in vigore il 1� settembre 1985).
Ma anche ad ammettere che le censure investano il metodo di accertamento
catastale ed il sistema normativo in cui esso si colloca in
tutte le implicazioni di questo -in particolare, per quel che riguarda
l'ipotesi considerata, quelle recate dall'art. 32, comma primo, d.P.R.
n. 602 del 1973 sopra richiamato, il quale prevede la responsabilit� solidale
del precedente possessore (iscritto in catasto) e del nuovo possessore
per l'imposta e gli accessori relativi al tempo successivo alla data
del titolo che serve di base alla voltura (cfr. l'art. 196, comma primo,
del richiamato t.u. delle leggi sulle imposte dirette del 1958) -� innegabile
che per la configurabilit� di una violazione degli indicati precetti costituzionali
dovrebbe in ogni caso ricorrere l'altro presupposto affermato
in concreto dal giudice a quo. Dovrebbe, cio�, essere vero che il precedente
possessore non possa in alcun modo, in alcuna sede, ad alcun
effetto liberarsi dalle situazioni sfavorevoli poste a suo carico dalla legge
in connessione col metodo di accertamento catastale o porvi comunque
rimedio.
Senonch� tale presupposto -la cui affermazione nell'ordinanza di
rimessione si pone per un verso quale parte integrante delle censure
espresse in riferimento agli artt. 53 e 3 Cost., e per altro verso quale
nucleo della autonoma censura formulata in riferimento all'art. 24 Cost. in
realt� non ricorre.
Anzitutto all'art. 32, comma secondo, del d.P.R. n. 602 del 1973, in
relazione alla solidariet� prevista dal primo comma dello stesso articolo,
stabilisce che, nel caso in cui la domanda di voltura catastale non abbia
avuto effetto nei ruoli, l'intendente di finanza �dispone�, su richiesta
dell'interessato, che vengano escussi soltanto i nuovi possessori, con
espresso divieto all'esattore di compiere qualsiasi procedura sui beni dei
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
possessori precedenti (l'intervento dell'intendente era gi� previsto dal�
l'art. 196, comma secondo, del richiamato t.u. delle leggi sulle imposte
dirette del 1958, dal cui precetto -� l'intendente... pu� disporre � -quelo
dell'art. 32 d.P.R. n. 602 del 1973 diverge in quanto sancisce la doverosit�
dell'intervento). In tal modo � prevista la retrattabilit�, in sede
amministrativa e di gestione del ruolo, dell'accertamento catastale, con
la esclusione della riscossione coattiva anticipata del credito d'imposta,
riscossione connessa all'esecutoriet� del ruolo secondo gli artt. 45 e 23
dello stesso d.P.R. n. 602 del 1973 (v. sul punto la conforme circolare
del Ministero delle finanze 5 novembre 1977, n. 98/15/5218).
Indipendentemente dall'esperimento della descritta iniziativa presso
l'intendente, non vi � motivo di escludere (ed implicitamente lo ammette
la circolare ministeriale suindicata) che, almeno nel caso di intervenuta
presentazione della domanda di voltura, la liberazione del precedente
possessore dalle situazioni sfavorevoli poste a suo carico dalla legge
in connessione col metodo di accertamento catastale possa esser fatta
valere dall'interessato davanti al giudice in sede cognitoria (restando
ovviamente riservata all'intendente di finanza l'esclusione o la sospensione
medio tempore dell'esecuzione).
Soccorre, poi, contrariamente a quanto avvisato dal giudice a quo,
il rimedio della rivalsa, certamente dato al precedente possessore, il
quale, non avendo potuto avvalersi del mezzo di cui all'art. 32, comma
secondo, del d.P.R. n. 602 del 1973 per mancata presentazione della domanda
di voltura, abbia pagato l'imposta al fine di evitare l'escussione
o
sia stato escusso.
Non vi osta la previsione dell'art. 6, comma primo, seconda parte,
d.P.R. n. 599 del 1975 (ma vedi gi� l'art. 51, comma secondo, t.u. numero
645/1958 sulle imposte dirette), previsione la quale si riferisce ai
soli rapporti tra fisco e vero possessore stabilendo, in deroga al principio
della onnivalidit� delle risultanze catastali (anche per quel che concerne
gli elementi obiettivi) che gli atti di accertamento nei confronti
di chi risulta possessore in catastq (eventualmente mai stato vero possessore)
non pregiudicano la difesa delle ragioni del vero possessore salvo
il caso di imputabilit� a lui della inesattezza delle, risultanze catastali
-se egli sia richiesto dal fisco del pagamento dell'imposta.
N� l'azione di rivalsa � vanificata, come sostiene il giudice a quo,
dalle condizioni limitative dello sgravio, perch� esse attengono alla fase
di accertamento dell'imposta, cio� di iscrizione nel ruolo e di gestione
amministrativa di questo, e non si riflettono sull'azione di regresso se
non nei limiti di imputabilit� del mancato ottenimento dello sgravio ai
rispettivi comportamenti dei soggetti suindicati.
Le questioni. sollevate con l'ordinanza in esame sono dunque interamente
non fondate gi� nelle loro premesse. (omissis)
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 539
CORTE COSTITUZIONALE, 17 ottobre 1985, n. 231 � Pres. Roehrssen �
Rel. Malagugini -S.p.A. Diffusione Pubblicit�, s.r.l. Incremento Audience
Televisivo, s.r.l. Ripetizione Programmi Televisivi (avv. Ubertazzi
e Guarino) e Presidente Consiglio dei Ministri (vice avv. gen.
Stato Azzariti).
Poste e telecomunicazioni . Televisione � Ripetitori di emittenti estere � Oh�
bligo di eliminare i messaggi pubblicitari � Illegittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 21 e 41; I. 14 aprile 1975, n. 103, art. 40).
La pubblicit� commerciale � attivit� di impresa e non forma di manifestazione
del pensiero; in quanto tale essa non � garantita dall'art. 21
Cost. ma � assistita dalle garanzie di cui all'art. 41 Cost. e pu� essere
sottoposta alle limitazioni ivi previste al secondo e terzo comma. Rispet.
to al fine, di interesse generale, del non inaridire una fonte di finan~
'ziamento della stampa, appare mezzo incongruo e sproporzionato il
divieto assoluto di trasmissione, tramite ripetitori via etere, di messaggi
pubblicitari irradiati da emittenti estere (1).
(omissis) Le cinque ordinanze di rimessione sollevano tutte, in riferimento
ad una pluralit� di parametri, questioni di legittimit� costituzionale
dei medesimi disposti degli artt. 40 e 44 della legge 14 aprile 1975,
n. 103, che fanno obbligo ai titolari di impianti ripetitori, via etere, nel
territorio nazionale, di programmi sonori e televisivi irradiati da emittenti
estere, di eliminare dai programmi medesimi i messaggi pubblicitari
commerciali. I cinque giudizi possono, perci�, venire riuniti.
La legge n. 103 del 1975 � stata approvata a seguito ed in conseguenza
delle sentenze nn. 225 e 226 del 1974 di questa Corte, che hanno sottratto
alla esclusiva statale gli impianti ripetitori dei programmi emessi
da stazioni televisive estere nonch� le emittenti private via cavo su
scala locale, oltre ad enunciare i criteri cui avrebbe dovuto attenersi
la nuova disciplina del monopolio statale del mezzo radiotelevisivo, nell'ambito
in cui ne veniva riaffermata la legittimit�.
In particolare, con la sentenza n. 225 del 1974, la Corte ha negato
che detto monopolio potesse � abbracciare anche attivit�, come quelle ine
(1) La pur ampia sentenza motiva con due soli aggettivi ...,. � incongruo �
e � sproporzionato � -una pronuncia demolitoria, che appare preoccupante
non tanto per l'importanza attuale della pubblicit� commerciale irradiata da
emittenti televisive estere (ma gi� ora una grande quantit� di messaggi di
emittenti estere anche lontane pu� essere captata con appropriata antenna, e
tra breve ci� sar� ancor pi� agevole), quanto per la latitudine della possibilit�
di intervento a � garanzia � della iniziativa economica privata che la Corte
sembra riconoscersi. Ma forse in questa vicenda ha influito la contiguit� alla
materia radiotelevisiva.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
renti ai c.d. ripetitori di stazioni trasmittenti estere � perch� � in questo
particolare settore, senza apprezzabili ragioni, l'esclusiva statale sbarra
la via alla libera circolazione delle ideee, compromette un bene essenziale
della vita democratica, finisce per realizzare una specie di autarchia
nazionale delle fonti di informazione�.
Aggiungeva la Corte potersi ammettere � che l'impianto e l'esercizio
di siffatti ripetitori debbono essere sottoposti ad una disciplina legislativa,
in considerazione della salvaguardia di pubblici interessi �, adeguatamente
tutelabili, peraltro, � con un regime di autorizzazione �.
In adesione alla pronuncia qui sopra citata, agli � impianti ripetitori
via etere privati di programmi sonori e televisivi esteri e nazionali�, �
stato dedicato il titolo III della legge n. 103 del 1975 (artt. 38-44).
Specificatamente, per quanto concerne gli � impianti ripetitori destinati
esclusivamente alla ricezione ed alla contemporanea ed integrale
diffusione via etere nel territorio nazionale dei normali programmi sonori
e televisivi irradiati dagli organismi esteri esercenti i servizi pubblici
di radiodiffusione nei rispettivi Paesi, nonch� degli altri organismi
regolarmente autorizzati in base alle leggi vigenti nei rispettivi Paesi,
che non risultino costituiti allo scopo di diffondere i programmi nel
territorio italiano�, l'impianto e l'esercizio ne � subordinato alla preventiva
autorizzazione del Ministero delle poste e delle telecomunicazioni
(art. 38, primo comma).
Scopo preminente dell'autorizzazione (da rilasciare soltanto previo
parere favorevole dei Ministri degli affari esteri, dell'interno e della difesa)
� quello di assegnare la frequenza di funzionamento degli impianti,
che � comunque non debbono interferire con le reti del servizio pubblico
nazionale di radiodiffusione circolare, n� con gli altri servizi di telecomunicazione
� (ibidem, secondo comma).
L'autorizzazione in parola � obbliga il titolare ad eliminare dai programmi
esteri tutte le parti aventi, sotto qualsiasi forma, carattere
pubblicitario� (art. 40, primo comma).
Con disposizione di carattere transitorio (art. 44), i titolari di impianti
ripetitori (per quanto qui interessa) di programmi sonori e televisivi
irradiati da stazioni estere. (gi�) installati nel territorio nazionale,
sono autorizzati a gestirli in via provvisoria fino al rilascio dell'autorizzazione,
semprech� ne abbiano presentato domanda nel termine ivi fissato
ed � a condizione... che non vengano diffusi messaggi pubblicitari
esteri o nazionali �.
Va, infine, ricordato, per completezza, che, con la sentenza n. 202
del 1976, questa Corte ha dichiarato la illegittimit� costituzionale della
normativa (artt. 1, 2 e 45 della legge n. 103 del 1975) che non consentiva,
�previa autorizzazione statale e nei sensi di cui in motivazione, l'installazione
e l'esercizio di impianti di diffusione radiofonica e televisiva, via
etere, di portata non eccedente l'ambito locale �.
I '
I
I
l
,_
i
f
i
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Con la sentenza in esame, veniva affermata la � necessit� dell'intervento
del legislatore nazionale� perch� l'esercizio del riconosciuto diritto
di iniziativa privata si armonizzi e non contrasti con il preminente
interesse generale (di cui sopra) -della diffusione via etere su scala
nazionale di programmi radiofonici e televisivi affidata al monopolio statale
-e venivano dettati alcuni criteri cui il legislatore medesimo era
invitato ad attenersi.
Le sollecitazioni di questa Corte non sono state, per�, raccolte per
oltre otto anni e soltanto con il d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, convertito
con modificazioni, nella legge 10 febbraio 1985, n. 10 venivano emanate
�disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive�, nessuna
delle quali, peraltro, concerne specificatamente gli impianti ripetitori
di programmi esteri. La normativa ora considerata contiene il preannuncio
di una �legge generale sul sistema radiotelevisivo �, ma il termine
di sei mesi dall'entrata in vigore del d.l. 807 del 1984, previsto per tale
adempimento, � gi� stato prorogato, una prima volta, al 31 dicembre 1985,
con il d.l. 1� giugno 1985, n. 223, convertito nella legge 2 agosto 1985,
n. 397.
In questo quadro legislativo, frammentario e dichiaratamente transitorio,
condizionato dai mutamenti di fatto intervenuti e consolidati nel
settore radiotelevisivo nazionale, sopratutto privato (che trovano disciplina
temporanea nel succitato d.l. 807 del 1984 e nella relativa legge di
conversione); a fronte delle straordinarie innovazioni gi� assicurate o
promesse dallo sviluppo scientifico e tecnologico; la questione decidenda,
concernente il divieto assoluto, posto alle imprese di ripetizione, di diffondere
via etere i messaggi pubblicitari commerciali irradiati, con i loro programmi,
dalle emittenti estere, appare di scarso spessore pratico e tale
da interessare un'area imprenditoriale quantitativamente e territorialmente
modesta.
Il divieto, infatti, riguarda la parte pubblicitaria soltanto di quei programmi
sonori e televisivi emessi da stazioni estere -in pratica installate
in Paesi confinanti con il nostro _,.. che o per la debolezza del segnale o
per l'esistenza di ostacoli naturali non sono ricevibili direttamente in
talune zone del territorio nazionale, come, invece, possono esserlo in altre.
Da ci� la peculiarit� della situazione in esame, posto che l'attivit�
della quale si censura la disciplina legislativa, per ci� che riguarda i messaggi
pubblicitari commerciali, � esclusivamente quella delle imprese di
ripetizione (e non gi� delle emittenti).
Tanto precisato, giova tuttavia ricordare che sulla natura e sul ruolo
della pubblicit� commerciale nel sistema radiotelevisivo e pi� in generale
dell'informazione questa Corte si � ripetutamente pronunziata.
Con la sopracitata sentenza n. 225 del 1974, trattando della emananda
normativa sul monopolio statale del mezzo radiotelevisivo, venne affermato
(punto 8, lettera e della motivazione) doversi prevedere �che at
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
542
traverso una adeguata limitazione della pubblicit�, si eviti il pericolo che
la radiotelevisione, inaridendo una tradizionale fonte di finanziamento
della libera stampa, rechi grave pregiudizio ad una libert� che la Costi�
tuzione fa oggetto di energica tutela�.
Con la coeva sentenza n. 226 del medesimo anno 1974, il concetto veniva,
quanto meno implicitamente, ribadito affermandosi che la disciplina legislativa
concernente l'installazione e l'esercizio delle reti private di televisione
via cavo su scala locale avrebbe dovuto �assicurare che, nel rispetto
della libert� di manifestazione del pensiero e d'iniziativa economica,
siano salvaguardati gli interessi pubblici che, in varia guisa, possono
entrare in gioco�.
Infine, con la sentenza n. 202 del 1976, (di cui supra), il legislatore
veniva invitato a stabilire (n. 8, lettera e) � limiti temporali per le trasmissioni
pubblicitarie� (delle emittenti radiotelevisive private, via etere, in
ambito locale) �in connessione con gli analoghi limiti imposti al servizio
pubblico affidato al monopolio statale�.
A tali orientamenti si � informata, sostanzialmente, la normativa statale.
La legge n. 103 del 1975, infatti -a parte il divieto del quale qui si
discute -si occupa della pubblicit� commerciale in riferimento tanto al
servizio pubblico, che deve contenerla nella durata complessiva del 5 per
cento della durata delle trasmissioni sia televisive sia radiofoniche (art. 21,
secondo comma; cfr. anche art. 21, primo comma; art. 4, primo comma,
sesto alinea), quanto agli impianti privati di diffusione sonora e televisiva
via cavo, per i quali viene fissato un limite temporale sostanzialmente
analogo (art. 30, quarto comma, lettera a).
Il d.l. n. 807 del 1984, nel testo risultante per effetto della legge di conversione
(n. 10 del 1985), all'art. 3 bis, n. 1, ridetermina, in termini quanti�
tativi ragguagliati alle ore settimanali di trasmissione di programma e ad
ogni ora di effettiva trasmissione, i limiti entro i quali � consentita la
trasmissione di messaggi pubblicitari ad opera di emittenti private, e demanda
tale compito (ibidem n. 2), quanto al servizio pubblico, alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi,
fermo il limite di cui al sopracitato art. 21, secondo comma, della
legge n. 103 del 1975.
Da quanto sin qui ricordato si ricava che, nel sistema di settore, il
tempo di trasmissione dei messaggi pubblicitari commerciali con il mezzo
radioteleviso, sia pubblico che privato, � limitato dalla legge, che aderisce
per questo aspetto, ai richiamati orientamenti della Corte.
Tali orientamenti, espressi nella motivazione di sentenze con le quali
sono state decise questioni di legittimit� costituzionale non concernenti la
disciplina della pubblicit� con il mezzo radiotelevisivo, non consentono,
come invece sostengono le difese delle parti private, di riferirli al dettato
dell'art. 21 Cost.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 543
Al contrario, la netta distinzione tra le manifestazioni del pensiero
delle quali, nei limiti ivi previsti, viene affermata la libert� da un lato,
e la pubblicit� commerciale, della quale viene sottolineata la natura di
� fonte di finanziamento � degli organi di informazione, dall'altro, sta ad
indicare in modo inequivoco che quest'ultima � considerata una componente
dell'attivit� delle imprese, come tale assistita dalle garanzie di cui
all'art. 41 Cost., e assoggettabile, in ipotesi, alle limitazioni ivi previste
al secondo e terzo comma.
E le limitazioni quantitative ai tempi delle trasmissioni pubblicitarie
commerciali con il mezzo radiotelevisivo suggerite dalla Corte ed adottate
dal legislatore rientrano appunto nella indicata previsione costituzionale,
avendo lo scopo di garantire una condizione ritenuta essenziale perch�
possa aversi pluralismo nell'informazione, dal momento che l'apporto rap�
presentato dagli introiti pubblicitari � considerato indispensabile per la
sopravvivenza dei mezzi di comunicazione di massa, si tratti di organi di
stampa ovvero delle emittenti radiotelevisive, pubbliche e private.
Accanto a questa esigenza di carattere generale, altra se ne viene
prospettando di uguale segno per la tutela dell'utente-consumatore, e a
tal fine si auspica una disciplina non solo dei tempi, ma anche delle modalit�
di presentazione dei messaggi pubblicitari (l'importanza di tale
aspetto della disciplina delle trasmissioni pubblicitarie � sottolineata, tra
l'altro, dalla raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio
d'Europa n. R (84) 3 del 23 febbraio 1984, che sollecita in particolare, a
questo proposito, la chiara identificazione del messaggio pubblicitario
come tale, la separazione della pubblicit� dai programmi, l'accorpamento
dei messaggi, la limitazione dei tempi dedicati alla pubblicit�, il divieto
della pubblicit� subliminale: v. punti da 6 a 10 dei �Principi�). Ma tale
questione � estranea al presente giudizio e resta rimessa alla iniziativa
del legislatore.
Vero � che la fattispecie decidenda non riguarda, come gi� si � avvertito,
le imprese di trasmissione radiotelevisiva, ma quelle di ripeti�
zione, il che, di per s�, rafforza l'argomentazione in ordine al parametro
costituzionale di riferimento.
Invero, la libert� di iniziativa economica privata, in questo campo, �
stata riconosciuta, in regime di autorizzazione, con la sent. n. 225 del
1974, in quanto ritenuta strumentale rispetto alla �libera circolazione
delle idee� diffuse dalle emittenti estere, cos� da evitare che finisca per
realizzarsi �una specie di autarchia nazionale delle fonti di informazione�,
Ora le disposizioni di legge censurate non riguardano, e perci� non
limitano, la �libera circolazione delle idee�, vale a dire dei programmi
emessi dalle stazioni estere, ch�, anzi, l'impresa di ripetizione deve diffonderle
via etere nel territorio nazionale (contemporaneamente ed) integrai�
mente.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
544
Il divieto legislativo riguard<~ esclusivamente i messaggi pubblicitari
commerciali esteri e nazionali ed il giudizio si esaurisce perci� nella valutazione
della legittimit� del divieto medesimo rispetto alla affermata
libert� di iniziativa economica privata per quanto attiene all'impianto ed
alla gestione di apparecchi ripetitori, nel territorio nazionale, di emissioni
radiotelevisive provenienti da stazioni estere.
�, dunque, soltanto l'impresa di ripetizione a dover essere considerata
per questo unico aspetto della sua attivit�, essendo estranei al presente
giudizio, e diversamente disciplinati dalla legge in modo specifico sia
l'assegnazi9ne delle frequenze di funzionamento che i divieti di pubblicit�
di determinati prodotti.
Una volta ritenuto che la pubblicit� commerciale costituisce attivit�
di impresa, resta da verificare se essa sia tale anche per la impresa di
ripetizione.
La risposta non pu� che essere affermativa.
In proposito le difese delle parti private assumono che l'attivit� di
ripetizione di emissioni radiotelevisive estere, inariditisi ormai i possibili
finanziamenti ad opera dell'industria elettronica italiana, pu� reggersi, coprendo
i costi di installazione, manutenzione e gestione dei propri impianti,
solo se finanziata dalla emittente estera e/o dalla sua concessionaria
pubblicitaria.
Diretto o indiretto che sia, il finanziamento pubblicitario si rivelerebbe
perci� indispensabile per l'impresa di ripetizione, di talch� il divieto
assoluto, di cui alle disposizioni di legge denunziate, si porrebbe come
ostativo, almeno tendenzialmente, alla loro stessa sopravvivenza.
Non �, per�, necessario accertare se gli, eventuali, introiti pubblicitari
siano o meno assolutamente necessari alle imprese di ripetizione. Invero
� sufficiente constatare -come � del tutto pacifico -che la (ri)trasmis
sione dei messa'.Sgi pubblicitari commerciali rientra tra le attivit� delle
imprese in questione. Se cos� �, spetta alla Corte individuare lo scopo
della normativa denunziata -che una tale attivit� proibisce -; vale a
dire il fine di l!tilit� sociale, cui � vincolata la discrezionalit� legislativa
in materia. Spetta ancora alla Corte verificare �il rapporto di congruit�
tra mezzi e fini, per salvaguardare la libert� garantita contro interventi
arbitrariamente restrittivi o contro interventi che praticamente annul
lano il diritto primario inerente alla libert� stessa� (sent. n. 78 del 1970).
Senza dubbio il fine di utilit� generale perseguito dal legislatore nella
fattispecie normativa in esame consiste nella esigenza di non � inaridire
una tradizionale fonte di finanziamento della stampa � e degli altri mezzi
di informazione, cos� da garantire, attraverso una ripartizione tra essi di
questa medesima fonte, il massimo di pluralismo nel settore.
Altri scopi, che pure sono stati evocati nel dibattito parlamentare e
dottrinale -quali quello di evitare l'inquinamento delle frequenze, la
pubblicizzazione vietata di determinati prodotti od attivit�, ovvero la com�
llllllll9111141llllllll1llllB,lllfllilll.:-M���sa
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
m1ss10ne di illeciti valutari o l'elusione di obblighi tributari -sono
estranei alla normativa in esame e trovano specifica tutela in altri disposti
della medesima legge denunziata o di leggi diverse, che l'esercizio
dell'attivit� di ripetizione non autorizza certamente a violare.
Rispetto al fine che il legislatore del 1975 ha inteso perseguire (il medesimo,
cio�, per cui sono state dettate semplici limitazioni quantitative
dei messaggi pubblicitari per il monopolio statale e le emittenti private)
il divieto assoluto del quale si discute appare mezzo incongruo e sproporzionato
per eccesso e perci� illegittimo per contrasto con l'art. 41, secondo
comma, Cost.
L'esigenza di garantire una delle condizioni ritenute necessarie perch�
si abbia pluralismo nell'informazione, viene, certamente, in considerazione
anche per quanto concerne la (ri)trasmissione via etere nel territorio nazionale,
per mezzo di ripetitori, dei messaggi pubblicitari commerciali
irradiati da emittenti estere, nel senso che occorre impedire un incontrollato
assorbimento, attraverso questo canale, delle risorse finanziarie derivanti
dalla pubblicit� stessa.
Peraltro anche a tacer del fatto che, secondo dati di comune conoscenza,
la pubblicit� delle televisioni estere occupa una quota modesta (e
decrescente negli ultimi anni) del mercato pubblicitario, la peculiarit�
dell'impresa di ripetizione, per i suoi costi di impianto, manutenzione e
gestione certamente diversi e inferiori a quelli di una impresa di trasmissione,
da un lato, e per la identificabilit�, anche in termini quantitativi,
dei bacini di utenza da essa serviti, dall'altro, non consente di operare
sulla base del raffronto con diverse situazioni di settore. Resta perci� in
capo al legislatore e non a questa Corte la competenza ad imporre, determinandone
la misura, limiti quantitativi alla ripetizione sul territorio
nazionale a mezzo di appositi impianti dei messaggi pubblicitari commerciali
nazionali ed esteri.
p. q. m.
dichiara la illegittimit� costituzionale dell'art. 40, primo comma e 44,
secondo comma, ultima parte, della legge 14 aprile 1975, n. 103.
CORTE COSTITUZIONALE, 25 ottobre 1985, n. 234 -Pres. Roehrssen
Rel. Borzellino -Morandi Mazzucchelli (avv. Salvucci) e Presidente
Consiglio dei Ministri (avv. Stato Caramazza).
Urbanistica -J~ocalizzazione -Assenza di previo contraddittorio con i soggetti
interessati -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 42 e 97; legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 51).
Non irrazionale � la disposizione che, per interventi sul territorio dt
minore rilevanza, non prescrive una previa pubblicazione ~al fine di con
546
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sentire la presentazione di opposizioni -delle deliberazioni di localizzazione;
n� pu� ritenersi costituzionalizzata l'estensione nell'ambito amministrativo
del cosiddetto principio del � giusto procedimento '"
(omissis) La questione, sulla quale la Corte � chiamata a pronunciarsi,
s'incentra sul precitato art. 51 legge 22 ottobre 1971, n. 865 nella parte in
cui non prevede la pubblicazione degli atti di adozione della delibera
comunale di localizzazione di aree destinate a programmi costruttivi, al
fine di consentire la presentazione di opposizioni da parte dei soggetti
interessati.
Secondo i giudici a quibus, la norma sarebbe in contrasto con gli
artt. 3 e 42, secondo comma Cost. in quanto creerebbe una situazione di
ingiustificata diseguaglianza tra soggetti titolari di beni incisi dalle deliberazioni
di localizzazione ex art. 51, rispetto a quelli titolari di beni
oggetto dei piani di zona ex art. 1 e segg. della legge 18 aprile 1962, n. 167
ovvero da altri strumenti urbanistici, disciplinati dell'ordinamento, per
l'adozione dei quali sarebbe invece previsto il suddetto obbligo della pubblicazione
dei detti provvedimenti e la positiva facolt�, da parte degli
interessati, di presentare opposizione od osservazioni.
Altres�, la mancata possibilit� per i soggetti privati di partecipare, in
tal modo, alla formazione dei menzionati atti di strumentalizzazione urbanistica
implicherebbe la violazione del principio del buon andamento
espresso dall'art. 97 Cost. (omissis)
Del pari, � da disattendersi il rilievo dell'Avvocah.lra dello Stato, secondo
cui, in assenza di esplicito positivo divieto, i giudici a quibus
avrebbero dovuto, nella sfera delle proprie attribuzioni, direttamente
interpretare e favorevolmente risolvere il contrasto, nel senso di una
intrinseca identit� del procedimento ex art. 51 con le normazioni che per
altre strum~ntazioni edilizie (piani di zona), prevedono appunto, ex
professo, opposizioni da parte dei privati in corso di formazione delle
relative deliberazioni.
In assenza, infatti, di almeno un inizio di giurisprudenza in tali sensi,
espressione di un diritto vivente gi� formato, o in formazione, lo stesso
Consiglio di Stato ha puntualizzato (ord. 14/78) -precludendo cos� altre
e differenti soluzioni -come lo stesso disposto della norma (art. 51 legge
n. 865 al suo ultimo comma) ammetta s� l'applicabilit� alla materia della
compiuta normativa sui piani di zona, ma soltanto a deliberazione di localizzazione
gi� adottata, positivamente inferendosene l'esclusione nei riguardi
d'ogni antecedente fase o modulo del procedimento.
Nel merito la questione � infondata. Le ordinanze di rimessione
hanno univocamente denunciato la norma sia sotto il profilo di una lesione
del principio di uguaglianza, sia sotto quello della violazione delle garanzie
a tutela della propriet� privata. A tenor d'esse, un contrasto con gli artt. 3
e 42, comma secondo, della Costituzione sarebbe individuabile per la di
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
versa disciplina offerta ai titolari di beni incisi dai piani di zona (legge
18 aprile 1962, n. 167), nei cui confronti si consente Ja presentazione di
opposizioni e si rende cos� operante la difesa � previa � degli interessi
privati, confrontata con il concomitante procedere della pubblica amministrazione.
Tuttavia, nelle semplificazioni o accelerazioni delle procedure di adozione
delle delibere di � localizzazi.one � ex art. 51, destinate ad attuare
programmi costruttivi minori, e per� di contingente pi� rapida fattivit�,
non appare ravvisabile un irrazionale e comunque rilevante sacrificio dei
ridetti interessi privati in gioco, a fronte della esigenza pubblica e tale
-sul piano dei principi -da far ritenere vulnerati, senz'altro, gli enunciati
degli artt. 3 e 42 Cost.
A ci� concorre la giurisprudenza stessa di questa Corte, l� dove �
stata gi� conclamata una sostanziale ed essenziale diversit�, con evidente
impossibilit� di confronto sulla identit�, tra i contenuti e gli scopi delle
strumentazioni edilizie di pi� vaste dimensioni e -per contro -la realizzazione
-ed � questo il caso in esame -di quelle microincidenze sul
territorio, risultanti di componenti valutative, d'ordine sociale ed economico,
di pi� lieve intensit� e minor rilevanza (sentenza n. 23 del
20 marzo 1978).
D'altronde, anche l'asserita violazione dell'art. 97 Cost. si prospetta
priva di pregio. Il disposto dell'art. 97 si prefigge -nella direttiva costituzionale
per la regolamentazione delle pubbliche attivit�, obiettivate a
conseguire buon andamento ed imparzialit� -la predisposizione di strutture
e di moduli d'organizzazione, volti ad assicurare, appunto, ed attraverso
questa, un'ottimale funzionalit�.
Il che non esclude che il legislatore ordinario possa indirizzarsi anche
verso altri (e in aggiunta) canoni di garanzia, oltre quello della organizzazione
la pi� corretta: fra questi, la cosidd�tta procedimentalizzazione
dell'amministrazione, giusta modelli contenziosi o paracontenziosi cui,
in effetti, sembrano tendere concretamente le richieste in causa.
Orbene, con norme di condotta troppo eccessivamente minuziose,
imposte alla amministrazione pubblica, lungi dall'ottenersi sempre fattiva
garanzia, potrebbero, invece, sussistere inconvenienti, anche gravi, di ristagno.
Ma a tacer di ci�, � certo -in ogni caso -che il dovere di adesione
obbligatoria a modelli di procedimento amministrativo del genere, con la
attiva partecipazione concomitante perenne, cio�, dei soggetti privati, non
� desumibile dalla disposizione dedotta (art. 97), non potendosi ravvisare
costituzionalizzato, per le considerazioni pi� sopra esposte circa la portata
dell'invocato parametro, il cosiddetto principio del � giusto procedimento
� (e in tali sensi, ancora la sentenza n. 23/1978). (omissis)
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen., 28 marzo
1985, nella causa 272/83 -Pres. Mackenzie Stuart -Avv. Gen. Lenz Commissione
delle C. E. (agente Campogrande) c. Repubblica italiana
(avv. Stato Fiumara).
Comunit� europee � Agricoltura � Associazioni di produttori agricoli � Requi�
siti per il riconoscimento e per la revoca di esso � Legislazione nazio�
nale e regionale di attuazione � Limiti.
(Regolamento CEE del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360/78; legge 20 ottobre 1978, n. 674).
Comunit� europee -Agricoltura � Associazioni di produttori agricoli � Normativa
regionale di attuazione � Contrasti con il diritto comunitario �
Insussistenza.
(Regolamento CEE del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360/78; !. 20 ottobre 197ll, n. 674�
!. .reg. Piemonte 22 aprile 1980, n. 27, art. 12).
Comunit� europee � Agricoltura � Associazioni di produttori agricoli � Nor�
mativa regionale e provinciale di attuazione � Mancanza in una parte
del territorio nazionale.
(Regolamento CEE del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360/78; legge 20 ottobre 1978, n. 674).
Includendo fra i requisiti per la concessione e la revoca del riconoscimento
delle associazioni di produttori, di cui al regolamento CEE del
Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360/78, concernente le associazioni di produttori
e le relative unioni, l'obbligo per queste associazioni, ai sensi dell'art.
2 della legge 20 ottobre 1978, n. 674, di esercitare la loro attivit�
commerciale in rappres�ntanza dei loro associati, la Repubblica italiana
� venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato CEE.
Viceversa non � venuta meno a tali obblighi per aver incluso fra i requisiti
.stessi la previsione negli statuti � che venga promossa la costituzione
di imprese cooperative o di altre forme associative per la realizzazirme
e la gestione cli impianti collettivi di stoccaggio, di lavorazione
e di trasformazione e commercializzazione dei prodotti� (1).
(l) La Corte di giustizia ha ritenuto che l'art. 2, secondo comma, della
legge 19 giugno 1978, n. 1360 (cos� come, nella sua scia, numerose leggi regionali
di attuazione), nel disporre che le associazioni di produttori, per il loro
funzionamento e per il rispetto della normativa comunitaria, devono stabilire,
fra l'altro, nei loro statuti, �che l'associazione ... stipuli convenzioni e contratti,
anche interprofessionali, in rappresentanza dei propri associati�, abbia inteso
imporre alle associazioni di esercitare la loro attivit� commerciale in rappre
-
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARI.\ E INTERNAZIONALE 549
Non � possibile contestare alle autorit� regionali italiane il fatto di
aver adottato la normativa regionale di attuazione del regolamento CEE
del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360/78, prima che la Commissione
avesse assolto il proprio compito di emanare disposizioni complementari,
e in tali condizioni, mancando la possibilit� di far riferimento ai regolamenti
della Commissione, di aver autorizzato il Consiglio regionale a fare
quanto necessario nel rispetto delle eventuali decisioni della Commissione.
N� pu� considerarsi trasgressione al diritto comunitario il fatto che la
legislazione regionale, -in un regime disciplinato da un insieme di disposizioni
comunitarie (del Consiglio e della Commissione), nazionali e
regionali -, riporti, ai fini della coerenza delle sue disposiz~oni e della
sentanza degli associati, mentre la nonna comunitaria prevede che le associazioni
devono essere lasciate libere di agire per conto e in nome proprio
ovvero in rappresentanza degli associati.
L'interpretazione della normativa nazionale data dalla Corte diverge da
,quella indicata dal Governo italiano nelle proprie difese. Qualora lo statuto di
un'associazione -si era con esse rilevato -contempli fra i suoi scopi la
concentrazione dell'offerta (come nel caso delle associazioni di produttori) �
conseguenziale e automatico l'esercizio da parte della associazione di un'attivit�
operativa e normativa diretta, cio� in nome proprio. Poich� il regolamento
comunitario prevede anche la possibilit� di un'attivit� operativa indiretta, cio�
a nome e per conto dei propri associati, il legislatore italiano, nel dettare le
norme di applicazione (in conformit� al disposto dell'art. 19 del regolamento
stesso), aveva ritenuto opportuno che negli sta.tuti fossero predisposti gli
strumenti con i quali l'organizzazione avrebbe potuto operare allorch�, con
propria autonoma decisione, avesse ritenuto di agire per via indiretta, fermo
che l'associazione avrebbe sempre potuto agire solo in via diretta, cio� in
tutta la gamma di ipotesi previste dalla normativa comunitaria. In sostanza,
considerato che, senza esplicita previsione statutaria, le associazioni non avrebbero
potuto, presentandosene l'opportunit�, agire in forma indiretta, si era
ritenuto opportuno, in piena aderenza allo spirito comunitario e alla sua lettera
(la norma italiana parla in effetti di statuti che �devono prevedere, fra l'altro,
per il loro funzionamento, per l'adempimento degli obblighi e per l'ottemperanza
delle disposizioni di cui al citato regolamento ... �), fare in modo che le
associazioni riconosciute fossero state in grado di operare in qualunque momento
nell'uno o nell'altro dei modi previsti dalla normativa comunitaria. �La norma
italiana -si era concluso -non impone affatto alle associazioni di operare
solo stipulando convenzioni e contratti in rappresentanza dei propri associati.
Essa si limita a imporre la previsione che l'associazione possa realizzare i
propri scopi istituzionali anche in forma indiretta�. Naturalmente la stessa
interpretazione doveva essere data alla legislazione regionale che ripeteva le
prescrizioni della legge nazionale.
Sotto altra angolazione -forse pi� accettabile -l'Avvocato Generale LENZ,
nelle sue conclusioni, aveva recepito l'interpretazione data dal Governo italiano,
ma aveva cionondimeno ritenuto fondata la contestazione mossa dalla Commissione.
� Ci troviamo qui -aveva rilevato l'Avvocato Generale -di fronte a due
diverse interpretazioni della legge nazionale. Se ora il Governo nazionale interessato
fornisce una interpretazione del tutto plausibile del proprio diritto
nazionale, la Corte dovrebbe considerare esatta tale interpretazione. Non �
550 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
buona comprensione di queste ultime da parte dei loro destinatari, taluni
elementi dei regolamenti comunitari (2).
In mancanza di una legislazione di attuazione nelle regioni Valle
d'Aosta e Friuli e nelle due province. autonome di Trento e Bolzano, va
constatato che la Repubblica italiana non ha adottato nell'intero territorio
nazionale i provvedimenti necessari per l'attuazione integrale del regolamento
CEE 19 giugno 1978, n. 1360/78 (3).
(omissis) 1. Con
atto registrato nella cancelleria della Corte il 14 dicembre
1983, la Commissione delle Comunit� Europee ha proposto, a norma
dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far constatare che
la Repubblica italiana, non avendo applicato in modo corretto il regolamento
del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360, concernente le associazioni
di produttori e le relative unioni (G. U. n. L 166, pa. 1), � venuta meno
agli obblighi ad essa incombenti a nonna del Trattato CEE.
2. -Il regolamento n. 1360/78 istituisce, in talune regioni della Comunit�
fra cui l'intero territorio italiano, un regime di incentivazione
alla costituzione di associazioni di produttori agricoli, con lo scopo di stimolare
sia una concentrazione dell'offerta di taluni prodotti agricoli sia
un adeguamento della loro produzione alle esigenze del mercato. Ai sensi
degli artt. 4, 7 e 10 del regolamento, spetta agli Stati membri interessati
riconoscere le associazioni di produttori che rispondono alle condizioni
elencate nel regolamento stesso, controllare che queste condizioni continuino
a ricorrere, e, infine, concedere alle associazioni riconosciute aiuti
sufficiente che la ricorrente (cio� la Commissione) si limiti a contrapporle
un'altra interpretazione contraria. La ricorrente dovrebbe piuttosto presentare
solidi argomenti, come per esempio riferimenti alla prassi nazionale,
decisioni giurisprudenziali o simili. Essa ha per� ammesso di non disporre di
tali argomenti�. Peraltro, l'Avvocato generale aveva concluso anch'egli per
l'accoglimento sul punto del ricorso della Commissione, avendo rilevato che,
.comunque, la normativa nazionale imponeva un obbligo supplementare rispetto
agli adempimenti richiesti dal regolamento comunitario: i soci sarebbero stati
costretti a concedere all'associazione un potere di rappresentanza che essi
avrebbero potuto non essere disposti a concedere e che soprattutto non era
richiesto dal diritto comunitario, e irrilevante appariva il fatto che le associazioni
non fossero obbligate a farne uso, mentre certamente rilevante era che
il riconoscimento fosse subordinato alla previsione di esso nello statuto e che
il suo venir meno avrebbe potuto legittimare, secondo la norma nazionale, la
revoca del riconoscimento.
(2) Soluzione conforme alle tesi svolte dal Governo italiano.
(3) Le altre regioni hanno emesso le disposizioni di attuazione con le
seguenti leggi regionali: Piemonte n. 27/80, Toscana n. 77/80, Lombardia
550 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
buona comprensione di queste ultime da parte dei loro destinatari, taluni
elementi dei regolamenti comunitari (2).
In mancanza di una legislazione di attuazione nelle regioni Valle
d'Aosta e Friuli e nelle due province. autonome di Trento e Bolzano, va
constatato che la Repubblica italiana non ha adottato nell'intero territorio
nazionale i provvedimenti necessari per l'attuazione integrale del regolamento
CEE 19 giugno 1978, n. 1360/78 (3).
(omissis) 1. Con
atto registrato nella cancelleria della Corte il 14 dicembre
1983, la Commissione delle Comunit� Europee ha proposto, a norma
dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far constatare che
la Repubblica italiana, non avendo applicato in modo corretto il regolamento
del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360, concernente le associazioni
di produttori e le relative unioni (G. U. n. L 166, pa. 1), � venuta meno
agli obblighi ad essa incombenti a nonna del Trattato CEE.
2. -Il regolamento n. 1360/78 istituisce, in talune regioni della Comunit�
fra cui l'intero territorio italiano, un regime di incentivazione
alla costituzione di associazioni di produttori agricoli, con lo scopo di stimolare
sia una concentrazione dell'offerta di taluni prodotti agricoli sia
un adeguamento della loro produzione alle esigenze del mercato. Ai sensi
degli artt. 4, 7 e 10 del regolamento, spetta agli Stati membri interessati
riconoscere le associazioni di produttori che rispondono alle condizioni
elencate nel regolamento stesso, controllare che queste condizioni continuino
a ricorrere, e, infine, concedere alle associazioni riconosciute aiuti
sufficiente che la ricorrente (cio� la Commissione) si limiti a contrapporle
un'altra interpretazione contraria. La ricorrente dovrebbe piuttosto presentare
solidi argomenti, come per esempio riferimenti alla prassi nazionale,
decisioni giurisprudenziali o simili. Essa ha per� ammesso di non disporre di
tali argomenti�. Peraltro, l'Avvocato generale aveva concluso anch'egli per
l'accoglimento sul punto del ricorso della Commissione, avendo rilevato che,
.comunque, la normativa nazionale imponeva un obbligo supplementare rispetto
agli adempimenti richiesti dal regolamento comunitario: i soci sarebbero stati
costretti a concedere all'associazione un potere di rappresentanza che essi
avrebbero potuto non essere disposti a concedere e che soprattutto non era
richiesto dal diritto comunitario, e irrilevante appariva il fatto che le associazioni
non fossero obbligate a farne uso, mentre certamente rilevante era che
il riconoscimento fosse subordinato alla previsione di esso nello statuto e che
il suo venir meno avrebbe potuto legittimare, secondo la norma nazionale, la
revoca del riconoscimento.
(2) Soluzione conforme alle tesi svolte dal Governo italiano.
(3) Le altre regioni hanno emesso le disposizioni di attuazione con le
seguenti leggi regionali: Piemonte n. 27/80, Toscana n. 77/80, Lombardia
n. 97/80, Sicilia n. 81/81, Umbria n. 42/81; Emilia n~ 28/81, Veneto n. 57/81,
Marche n. 42/81, Puglia n. 7/82, Campania n. 29/82, Abruzzo n. 30/82, Calabria
n. 13/82, Basilicata n. 24/82, Sardegna n. 15/83, Liguria n. 23/83, Molise n. 23/84,
Lazio n. 60/84.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
per incoraggiarne la costituzione e agevolarne il funzionamento amm1mstrativo.
Questi aiuti sono imputabili al Fondo europeo agricolo di orientamento
e garanzia (FEAOG), sezione � orientamento>>.
3. -La legge italiana 20 ottobre 1978, n. 674, contenente disposizioni
in materia di associazioni di produttori agricoli (G. U. R. l. n. 311, pag 8011)
ha come oggetto l'adeguamento della normativa italiana alla precitata
normativa comunitaria. Tuttavia, in relazione all'assetto costituzionale
della Repubblica italiana, che assegna a diciannove regioni ed alle due
provincie autonome di Trento e Bolzano ampi poteri in materia di agricoltura,
spetta a queste regioni ed alle due province autonome, a norma
dell'art. 2, primo comma, della legge n. 674, adottare i provvedimenti necessari,
in particolare per quel che riguarda le modalit� di riconoscimento
delle associazioni di produttori; questi provvedimenti devono tener conto
delle norme del regolamento n. 1360/78 e di quelle della legge n. 674.
L'art. 2, secondo comma, della legge n. 674 prescrive che gli statuti delle
associazioni devono fra l'altro stabilire, per il loro funzionamento e per il
rispetto delle norme del regolamento comunitario, talune disposizioni,
pi� o meno dettagliate, contenute nei nn. 1-10 del detto art. 2, secondo
comma.
4. -La Commissione contesta alla Repubblica italiana di aver mancato
agli obblighi che le incombono:
-prevedendo, nella legge n. 674 e nella legislazione regionale di applicazione,
condizioni per la concessione e la revoca del riconoscimento
delle associazioni di produttori e delle relative unioni diverse da quelle
previste dal regolamento n. 1360/78;
-mantenendo nella legislazione regionale disposizioni in materia di
esclusiva competenza comunitaria, nonch� disposizioni ripetitive di norme
comunitarie;
-non adottando in parte del suo territorio, la legislazione integrativa
necessaria per l'applicazione del regolamento n. 1360/78.
S. -� opportuno. esaminare successivamente queste tre diverse
censure.
a) Le condizioni per la concessione e la revoca del riconoscimento delle
associazioni di produttori.
6. -Per quel che riguarda la concessione del riconoscimento delle
associazioni di produttori, Ja Commissione sostiene che la normativa italiana
impone condizioni diverse da quelle disposte dalla normativa comunitaria
relativamente a due punti. Innanzitutto, la legge n. 674, all'art. 2,
secondo comma, n. 4, imporrebbe alle associazioni riconosciute di esercitare
attivit� commerciali in rappresentanza dei loro associati, mentre il
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
552
regolamento n. 1360/78 lascerebbe le associazioni libere di intervenire esse
stesse sul mercato o di farlo a nome e per conto dei loro associati. In secondo
duogo, la medesima legge, all'art. 2, secondo comma, n. 8, imporrebbe
alle associazioni di promuovere la costituzione di cooperative per la
gestione degli impianti collettivi di stoccaggio, di lavorazione e di trasformazione
dei prodotti, condizione non contemplata dal regolamento numero
1360/78.
7. -La Commissione ricorda, sul primo punto, che ai sensi dell'art. 2,
secondo comma, della legge italiana, gli statuti delle associazioni dei produttori
�devono prevedere�, fra l'altro:
" 4� -che l'associazione adotti regolamenti per il proprio funziona�
mento; definisce programmi di produzione e di commercializzazione; stipuli
convenzioni e contratti, anche interprofessionali, in rappresentanza
dei propri associati per la cessione, il ritiro, lo stoccaggio e l'immissione
sul mercato dei prodotti>>.
8. -La Commissione deduce da questa disposizione che le associazioni
di produttori, in forza della legge italiana, non possono organizzarsi
in modo da agire, per l'immissione sul mercato dei prodotti, a nome dei
propri associati ma per conto dell'associazione o addirittura a nome e
per conto dell'associazione. L'art. 6 del regolamento n. 1360/78 avrebbe
tuttavia provveduto a disporre che gli stati.tti delle associazioni devono
prevedere l'obbligo per gli associati:
�-di effettuare l'immissione sul mercato di tutta la produzione destinata
alla commercializzazione ... secondo le norme di conferimento e
d'immissione sul mercato stabilite e controllate ... dall'associazione ... ;
-ovvero di far effettuare ... dall'associazione ... l'immissione sul mercato
di tutta la produzione destinata alla commercializzazione ..., a loro
nome e per loro conto, oppure a loro nome e per conto dell'associazione ...,
oppure a nome e per conto dell'associazione ... >>.
Il diritto comunitario lascerebbe quindi le associazioni dei produttori
libere di esercitare attivit� normative o commerciali, e offrirebbe alle associazioni,
per quel. che riguarda le attivit� commerciali, una scelta che
la legge italiana non consentirebbe loro.
9. -Il governo italiano attira l'attenzione sul fatto che la legge
n. 674 � una legge-quadro, che non � diretta di per s� alle associazioni
di produttori bens� obbliga le regioni, competenti in materia, a definire
norme per il riconoscimento che lascino alle associazioni di produttori
la scelta di esercitare attivit� normative (adottare regolamenti e programmi)
o commerciali (stipulare contratti). Per quel che riguarda le attivit�
commerciali, non sarebbe stato necessario stabilire che l'associazione
possa agire in forma diretta sul mercato, in quanto tale potere
discende dalla finalit� perseguita dall'associazione, che � la concentra
PARTE I, SEZ. II, �IURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 553
zione dell'offerta. Poich� il regolamento n. 1360/78 contempla altres� la
possibilit� per le associazioni di agire a nome e per conto dei propri associati,
il legislatore italiano auebbe ritenuto opportuno che negli statuti
fossero determinati gli strumenti con cui l'associazione potrebbe agire,
qualora lo desideri, in forma indiretta, cio� �n rappresentanza dei propri
associati.
10. -Va osservato innanzitutto che, in base alla formulazione dell'art.
2, 2� comma, n. 4, della legge n. 674, il riconoscimento di un'associazione
pu� essere rifiutato se quest'ultima non abbia inserito nel proprio
statuto la forma di attivit� contemplata da tale disposizione ma adotti
una delle altre forme di attivit� di cui all'art. 6 del regolamento n. 1360/78.
In tale ipotesi, l'associazione avrebbe tuttavia il diritto di essere riconosciuta
a norma della regolamentazione comunitaria.
11. -L'argomento del Governo italiano secondo cui la legge n. 674
non obbliga le associazioni di produttori ad esercitare un'attivit� commerciale
in rappresentanza dei propri membri, bens� si limita ad invitare
le autorit� regionali a non trascurare questa forma di azione, non pu�
essere accolto. Risulta infatti, da un certo numero di leggi regionali, che
queste ultime obbligano le associazioni ad inserire nei loro statuti la
rappresentanza dei loro associati per la cessione, il ritiro, l'immissione
sul mercato e lo stoccaggio dei prodotti, senza menzionare la possibilit�,
tuttavia concessa dal regolamento n. 1360/78, che le associazioni agiscano,
a questo proposito, a nome proprio e per proprio conto. Cos�, la legge
regionale della regione Lombardia (Bollettino Ufficiale della Regione del
20 novembre 1980, n. 47) ripete all'art. 3, i requisiti di cui alla legge n. 674
e la legge regionale della regione Sicilia (Bollettino Ufficiale della Regione
del 9 maggio 1981, n. 23) si limita, agli artt. 2 e 3, a farvi riferimento.
Tale rinvio figura altres� nelle leggi regionali dell'Emilia-Romagna (Bol�
lettino Ufficiale della Regione del 5 settembre 1981, n. 15), all'art. 3,
e della Campania (Bollettino Ufficiale della Regione del 2 giugno 1982,
n. 36), all'art. 4.
12. -Di conseguenza, l'effetto congiunto della legge nazionale e delle
leggi regionali toglie alle associazioni di produttori, su una parte rilevante
del territorio italiano, la libert� di scegliere una forma di attivit� loro.
permessa .dalla normativa comunitaria.
13. -Il secondo punto trattato, a questo proposito, dalla Commissione
riguarda l'art. 2, n. 8, della legge n. 674. A norma di tale disposizione,
gli statuti delle associazioni di produttori devono stabilire " che venga
promossa la costituzione di imprese cooperative o di altre forme associative
per la realizzazione e la gestione di impianti collettivi di stoccaggio,
di lavorazione e di trasformazione e commercializzazione dei prodotti �.
La Commissione sostiene che una disposizione del genere non figura
554 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
nel regolamento n. 1360/78 e che la normativa italiana costringe quindi
le associazioni ad adottare forme di attivit� sconosciute al diritto comu
nitario.
14. -Il governo italiano ricorda che lo scopo dell'istituzione delle
associazioni di produttori consiste nell'adattare la produzione e l'offerta
alle esigenze del mercato tramite forme di attivit� comuni. Nell'agricoltura
italiana, la cooperazione rappresenterebbe il primo �stadio associativo
atto a favorire l'accorciamento dei circuiti commerciali tramite la concentrazione
dell'offerta e l'utilizzazione comune degli impianti di trasformazione.
Lungi dal turbare il funzionamento delle associazioni, la formazione
di cooperative agirebbe nel medesimo senso e sarebbe quindi
idonea ad ovviare alle deficienze strutturali cui il regolamento comunitario
si propone di rimediare progressivamente.
15. -La Corte ritiene che questo argomento del Governo italiano
debba essere accolto. La disposizione contestata non comporta, come asserito
dalla Commissione, un obbligo di promuovere la sola costituzione di
imprese cooperative; essa lascia alle associazioni la scelta di incoraggiare la
costituzione sia di tali imprese sia di altre �forme associative� che poi
trebbero gestire impianti collettivi di lavorazione e di commercializzaziof
f:
ne. � difficile immaginare che la promozione, in una forma o in un'altra,
di tali attivit� cooperative o collettive possa essere contraria al regola1=
mento n. 1360/78, quando quest'ultimo mira precisamente, ai sensi del
suo sesto considerando, ad incoraggiare �l'associazione degli agricoltori
I
al fine di intervenire nel processo economico mediante forme di azione
comune�.
I
f
16. -Su questo punto, il ricorso va pertanto respinto. f
I
~
17. -Per quel che riguarda la revoca del riconoscimento concesso >
alle associazioni, la Commissione sostiene che gli artt. 4 e 5 della legge
n. 674 obbligano le regioni a disporre tale revoca qualora l'associazione
abbia compiuto ripetute e gravi infrazioni alle norme comunitarie e naI
zionali.
I!
18. -Nel ricorso la Commissione ha ammesso che uno Stato membro
ha la facolt� di imporre la revoca del riconoscimento allorch� l'associazione
violi norme nazionali generali, vigenti per l'insieme delle persone
i
giuridiche e non attinenti ai requisiti ed agli obblighi specifici delle associazioni
di produttori agricoli. Sarebbe invece inammissibile che il riconoscimento
potesse essere revocato allorch� l'associazione risponde a tutte
I
le condizioni stabilite dalle norme comunitarie ma non si conforma
agli obblighi aggiuntivi imposti dalla legge n. 674.
I
l
19. -Stando cos� le cose, questa parte della domanda si fonde con
quella relativa alla concessione del riconoscimento delle associazioni.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
20. -Si deve quindi concludere che la Repubblica italiana non ha
eseguito il regolamento n. 1360/78 in modo corretto in quanto, fra i requisiti
per la concessione e la revoca del riconoscimento delle associazioni
di produttori, ha inserito l'obbligo, per tali associazioni, di esercitare
le loro attivit� commerciali in rappresentanza dei propri associati.
b) Il contenuto delle norme delle leggi regionali.
21. -La Commisione fa valere che le leggi regionali di applicazione
contengono disposizioni che si limitano a ripetere le norme comunitarie
nonch� norme relative a materie che sono ormai di esclusiva competenza
delle istituzioni comunitarie.
22. -La Commissione si riferisce per esempio all'art. 12 della legge
regionale del Piemonte (Bollettino Ufficiale della Regione del 30 aprile 1980,
n. 18) che attribuisce al consiglio regionale il potere di adottare, fra
l'altro, norme comuni di produzione e di immissione sul mercato nonch�
norme in materia di dimensioni minime delle associazioni, di determinazione
dei settori interessati, di definizione di spese eligibili per gli aiuti.
Ora, gli artt. 6, n. 3, e 11, n. 3, del regolamento n. 1360/78 riserverebbero
alla Commissione il potere di adottare norme del genere. Le dimensioni
minime delle associazioni e le i;pese eligibili per gli aiuti sarebbero gi�
state definite dal regolamento della Commissione 31 luglio 1980, n. 2084/80,
recante modalit� di applicazione relative all'attivit� economica delle associazioni
di produttori e delle relative unioni (G.U. n. L. 203, pag. 5).
23. -Il Governo italiano sostiene che la legge regionale del Piemonte
� anteriore al regolamento della Commissione n. 2084/80 di cui non poteva
dunque essere tenuto conto e che l'art. 12 di questa legge regionale precisa
esplicitamente che il Consiglio regionale stabilisce le modalit� di
applicazione relative a talune materie �nel rispetto delle determinazioni
assunte dai competenti organi ai sensi del regolamento del Consiglio
delle Comunit� Europee 19 luglio 1978, n. 1360 �. Sarebbe d'altronde
estremamente difficile evitare tali sovrapposizioni, cos� come talune ripetizioni,
in una situazione in cui la produzione normativa � ripartita su
quattro diversi livelli, quello del Consiglio delle Comunit� Europee, quello
della Commissione, il livello nazionale ed il livello regionale. Le leggi regionali
costituirebbero per il destinatario la fonte di informazioni pi� accessibile;
esse dovrebbero dunque necessariamente ripetere, per maggior
chiarezza, il contenuto di talune disposizioni che si trovano a monte.
24. -Va osservato in primo luogo che il regolamento n. 1360/78 non
fissa, per la propria esecuzione da parte degli Stati membri, una scader.
za precisa. Talune delle sue disposizioni impongono obblighi agli Stati
membri (artt. 4, 7 e 10, n. 1), altre obbligano la Commissione a sta
bilire, secondo il procedimento cosiddetto del comitato di gestione, talune
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
556
modalit� di applicazione (artt. 6, n. 3, e 11, n. 3). Solamente l'art. 11, n. 3,
che concerne le precisazioni necessarie a delimitare la nozione di spese
reali di costituzione e di funzionamento amministrativo delle associazioni,
contiene una scadenza, disponendo che tali precisazioni saranno adottate
�entro sei mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento�. Il
regolamento di applicazione della Commissione, cio� il precitato regolamento
n. 2084/80, � stato adottato pi� di due anni dopo l'entrata in vigore,
avvenuta il 26 giugno 1978, del regolamento n. 1360/78 (art. 20 del regolamento
n. 1360/78).
25. -La Commissione ha riconosciuto che in Italia, per ragioni costituzionali,
le modalit� pratiche per la concessione e la revoca del riconoscimento
del.le associazioni vanno definite dalle autorit� regionali. Non
� possibile contestare a tali autorit� il fatto di aver adottato la normativa
regionale necessaria prima che la Commissione avesse assolto il proprio
compito e, in tali condizioni, mancando la possibilit� di far riferimento
ai regolamenti della Commissione, di aver autorizzato il Consiglio regionale
a fare quanto necessario nel rispetto delle eventuali decisioni della
Commissione.
26. -Quanto alla censura relativa alla ripetizione, da parte delle
leggi regionali, o di talune di queste, del contenuto della normativa comunitaria,
� vero che la Corte, co~e rilevato dalla Commissione, ha sottolineato
nella sua sentenza 7 febbraio 1973 (causa 39/72, ITALIA, Racc.,
pag. 101) che i regolamenti della Comunit� sono di per s� direttamente
efficaci in tutti gli Stati membri ed entrano in vigore per il semplice� fatto
della loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunit�. Di conseguenza,
uno Stato membro non � libero di creare una situazione in cui
l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari verrebbe compromessa.
27. -Questo non � tuttavia il caso di specie. L'attuazione del regime
delle associazioni di produttori in Italia non pu� essere garantita dai soli
regolamenti comunitari; essa dipende, come la Commissione stessa ha
riconosciuto, dalla convergenza di un insieme di disposizioni, comunitarie,
nazionali e regionali. In una tale situazione particolare, il fatto cbe
talune leggi regionali riportino, ai fini della coerenza delle loro disposizioni
e della buona comprensione di queste ultime da parte dei loro
destinatari, taluni elementi dei regolamenti comunitari non pu� essere
considerato come una trasgressione del diritto comunitario.
28. -Da quanto precede risulta che questa parte del ricorso della
Commissione va respinta.
c) La mancata adozione di leggi regionali.
29. -La Commissione sostiene nel ricorso che, in violazione delle
norme comunitarie, il regolamento n. 1360/78 sarebbe applicato solamente
\
I
I
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
557
in undici regioni italiane, non essendo stati ancora adottati provvedi�
menti regionali di applicazione nelle regioni Valle d'Aosta, Liguria, Friuli,
Lazio, Molise, Basilicata, Calabria e Sardegna n� nelle due province autonome
di Trento e Bolzano.
30. -Il Governo italiano ha ammesso il ritardo.
31. -Poich� talune regioni hanno nel frattempo adottato i provvedi�
menti necessari, risulta che al termine della fase orale, due regioni, e cio�
la Valle d'Aosta e il Friuli, e le due province autonome di Trento e
Bolzano non avevano ancora provveduto al riguardo.
32. -Va dunque constatato, su questo punto, che la Repubblica
italiana � venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato
non avendo adottato, per una parte del suo territorio, i provvedimenti
necessari all'attuazione integrale del regolamento n. 1360/78. (omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen., 28
marzo 1985, nella causa 274/83 -Pres. Mackenzie Stuart -Avv. Gen.
Lenz -Commissione delle C. E. (ag. Prozzillo) c. Repubblica italiana
(avv. Stato Braguglia).
Comunit� europee -Ravvicinamento delle legislazioni -Appalti di lavori
pubblici -Procedure di applicazione.
(Direttiva CEE del Consiglio 15 luglio 1975, n. 71/305, artt. 12 e segg., 23 e segg., 29 e 33;
legge 8 aimsto 1977. n. 584; legge 10 dicembre 1981, n. 741, artt. 9, 10, 11, 13, 15; legge
8 ottobre 1984, n. 687). . , . ..J
La Repubblica italiana, adottando l'art. 10, comma primo (che prevede
come criterio di aggiudicazione l'offerta segreta che eguaglia o pi�
si avvicina alla media delle offerte), commi 3 e 5 (che prevedono una
sospensione temporale dell'obbligo di pubblicazione dei bandi nella Gaz�
zetta Ufficiale delle C. E. e dell'obbligo di richiedere alcune particolari
referenze) e l'art. 13 (che autorizza l'aggiudicazione a trattativa privata
in casi di urgenza diversi da quelli previsti nella direttiva comunitaria)
della legge 10 dicembre 1981, n.. 741, contenente �ulteriori no1-me per
l'accelerazione delle procedute per l'esecuzione di opere pubbliche�, e
non comunicando ufficialmente alla Commissione il testo della legge
stessa, � venuta meno agli obblighi ad essa imposti dalla direttiva 71/
305/CEE del Consiglio del 15 luglio 1975 (1).
(1) Molte delle ongmarie contestazioni della Commissione sono cadute in
corso di causa, vuoi per rinuncia della stessa dopo i chiarimenti forniti nelle
difese del Governo italiano sull'esatta portata delle norme nazionali, vuoi
perch� superate dalle nuove norme della legge 8 ottobre 1984, n. 687. L'unico
residuo motivo di contrasto tra le parti era se il criterio di aggiudicazione
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(omissis) 1. -Con atto depositato nella cancelleria della Corte il
16 dicembre 1983, la Commissione delle Comunit� Europee ha proposto,
a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso volto a far constatare
che la Repubblica italiana, adottando talune disposizioni in materia �d1
aggiudicazione di appalti di lavori pubblici e omettendo di comunicare
alla Commissione talune disposizioni essenziali di diritto interno da essa
adottate nel settore dsciplinato dalla direttiva del Consiglio 15 luglio
1975, n. 71/305, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
di lavori pubblici (G. V. n. L 185, pag. 5), � venuta meno agli obblighi
ad essa imposti dal Trattato CEE.
2. -Il 26 luglio 1971, il Consiglio delle Comunit� Europee adottava
due direttive intese a realizzare la libert� di stabilimento e la libera
prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici. La prima,
la n. 71/304 (G. U. n. L 185, pag. 1), attua, per quanto riguarda gli appalti
di lavori pubblici, il principio del divieto di discriminazioni fondate sulla
nazionalit� in materia di libera prestazione dei servizi. La seconda, la
n. 71/305 (G.U. n. L 185, pag. 5), stabilisce il coordinamento delle procedure
nazionali per l'aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici dettando
in particolare:
-norme comuni di pubblicit� (artt. 12 e segg.);
-norme comuni di partecipazione (titolo IV) contenenti l'enunciazione
di criteri obiettivi sia per la selezione qualitativa delle imprese
(artt. 23 e segg.), sia per l'aggiudicazione degli appalti (art. 29).
3. -Con sentenza 22 settembre 1976 (COMMISSIONE c. ITALIA, causa
10/76, Racc., pag. 1359), la Corte dichiarava e statuiva che, non avendo
adottato entro il termine stabilito le disposizioni necessarie per conformarsi
alla direttiva del Consiglio n. 71/305, la Repubblica italiana era
venuta meno ad un obbligo impostale dal Trattato. Conformandosi a
questa sentenza, la Repubblica italiana adottava 1'8 agosto 1977, la legge
dell'offerta segreta che eguaglia o pi� si avvicina alla media (art. 10, primo
comma, legge n. 741 del 1981, confermato nella legge n. 687/1984) potesse consi�
derarsi o meno uno dei criteri per determinare l'offerta economicamente pi�
vantaggiosa.
La soluzione negativa accolta dalla Corte si basa sul presupposto che la
determinazione dell'offerta pi� vantaggiosa consegue ad una decisione discre
zionale dell'amministrazione aggiudicatrice, mentre il criterio in questione
impone un meccanismo automatico, che esclude qualsiasi discrezionalit�.
Le sentenze della Corte citate in motivazione 22 settembre 1976, nella
causa 10/76, COMMISSIONE c. REP. ITALIANA, relativa alla mancata attuazione della
direttiva 71/305, e 11 luglio 1984, nella causa 51/83, COMMISSIONE c. REP. ITALIANA,
relativa alla corrispondenza fra lettera di diffida, parere motivato e ricorso di
cui all'art. 169 del Trattato CEE, sono pubblicate in questa Rassegna 1976,
I, 929, e 1984, I, 924.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
n. 584 (G.U.R.I. 26 agosto 1977, n. 232, pag. 6272) la quale, a parere della
Commissione, garantiva una corretta attuazione della direttiva.
4. -Il 10 dicembre 1981, il legislatore italiano adottava la legge
n. 741 recante �ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per
l'esecuzione di opere pubbliche � (G.U.R.I. 16 dicembre 1981, n. 344,
pag. 8271). La Commissione, ritenendo, in primo luogo, che numerose
norme di questa legge, e pi� precisamente gli artt. 9, 10, 11, 13 e 15,
fossero contrarie in particolare alle disposizioni della direttiva n. 71/305,
relative alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunit� Europee
dei bandi di gara, alla dimostrazione della capacit� finanziaria, economica
e tecnica dell'impresa e ai criteri di aggiudicazione dell'appalto
e, in secondo luogo, che non avendole comunicato il testo di tale legge,
l'Italia fosse venuta meno agli � obblighi ad essa incombenti� in forza
dell'art. 33 di questa direttiva, con lettera 17 dicembre 1.982, invitava il
Governo italiano, a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, a presentare,
entro un termine di due mesi a partire dal ricevimento della lettera,
le proprie osservazioni sugli otto addebiti ivi formulati.
5. -Con lettera 24 febbraio 1983 della sua Rappresentanza permanente,
il Governo italiano ammetteva la fondatezza degli addebiti formulati
relativamente all'art. 10, terzo e quarto comma, all'art. 10, quinto
comma, e all'art. 13 della legge n. 741 contestando tuttavia la fondatezza
di quelli relativi all'art. 9, all'art. 10, primo comma, all'art. 11 e all'art. 15,
secondo comma, prima frase, di detta legge. Il Governo italiano trasmetteva
alla Commissione, in allegato a questa lettera, il testo di uno schema
di disegno di legge predisposto dal Ministero dei lavori pubblici nell'intento
di venire incontro alle richieste formulate dalla Commissione.
6. -Ritenendo di non poter tener conto di questo disegno preliminare
di legge in quanto rappresentava solo � un'intenzione vaga ed incompleta
delle autorit� competenti di conformarsi alle disposizioni della
direttiva�, il 2 agosto 1983 la Commissione emanava un parere motivato
che riproduceva l'insieme degli addebiti gi� formulati nella sua lettera di
diffida. Ai sensi di tale parere, la Repubblica italiana veniva invitata ad
adottare le misure necessarie nel termine di un mese.
7. -In risposta al parere motivato, con telex 27 settembre 1983,
il Governo italiano rendeva nota alla Commissione l'intenzione del Ministro
dei lavori pubblici di reiterare la presentazione al Parlamento italiano
del disegno di legge succitato, che era decaduto a causa della fine
della legislatura. Non essendo in seguito intervenuto alcun fatto nuovo,
la Commissione decideva di adire la Corte.
8. -La legge n. 687, recante modifiche alla legge n. 741 e alle disposizioni
relative alla cauzione provvisoria ed alla pubblicit�, veniva adottata
solamente 1'8 ottobre 1984.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
560
9. -Con il presente ricorso la Commissione lamenta innanzitutto
l'adozione, avvenuta il 10 dicembre 1981, da parte dell'Italia della legge
n. 741 recante norme integrative allo scopo di accelerare le procedure
di esecuzione dei lavori pubblici (G.U.R.I. 16 dicembre 1981, n. 344,
pag. 8271), i cui artt. 9, 10, 11, 13 e 15 sarebbero contrari a talune disposizioni
della direttiva n. 71/305 e, in .secondo luogo, la mancata comunicazione
nei suoi confronti, da parte della stessa, del testo di tale legge,
in violazione dell'art. 33 di detta direttiva.
I
I.
Per quel che riguarda l'adozione di talune disposizioni contenute
nella legge n. 741.
I
a) Ammissibilit� delle offe1�te in aumento.
10. -La Commissione sostiene che l'art. 29, n. 1, della direttiva
contempla solamente due criteri di aggiudicazione dell'appalto, cio� il
prezzo pi� basso o l'offerta economicamente pi� vantaggiosa, mentre
l'art. 9 della legge italiana ammetterebbe, in caso di licitazione privata,
le offerte in aumento che non corrispondono n� all'uno, n� all'altro,
�di questi due criteri.
11. -Il Governo italiano risponde a questa censura sostenendo che
la possibilit� di presentare offerte in aumento rispetto al prezzo di base
fissato dall'amministrazione per l'aggiudicazione � conforme al criterio
del �prezzo pi� basso� di cui all'art. 29, n. 1, della direttiva. Infatti,
l'art. 9 disporrebbe che l'appalto viene aggiudicato al concorrente che
offre l'aumento minore relativamente al prezzo fissato, in modo che
l'aggiudicazione avverrebbe sempre a favore di chi ha offerto � il prezzo
pi� basso�.
12. -Tenuto conto delle osservazioni presentate dal Governo italiano,
la Commissione ha dichiarato di ritirare questa censura.
b) Modalit� per le offerte in aumento.
13. -Secondo la Commissione, dal combinato disposto dell'art. 9
della legge italiana 10 dicembre 1981, n. 741, e dell'art. 1, n. 3, della
legge 3 luglio 1970, n. 504 (G.U.R.I. 17 luglio 1970, n. 179) risulterebbe
che i prezzi sono calcolati nell'ambito delle procedure di aggiudicazione
con possibilit� di otferte in aumento, secondo la procedura della scheda
segreta, mentre l'art. 29, n. 3, della direttiva vieta, una volta scaduto
il termine da essa fissato, di determinare i prezzi tramite questa procedura.
14. -Il Governo italiano ha replicato a questo addebito che il
ricorso alla procedura della scheda segreta non deriva dall'art. 9 della
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
legge del 1981, e che in pratica tale procedura non � preparata o utilizzata
nell'ambito delle aggiudicazioni disciplinate dal detto art. 9.
L'art. 1 del disegno di legge approvato il 22 dicembre 1983 vieterebb-.
la procedura della scheda segreta di cui all'art. 1 della legge n. 504/70
per quel che riguarda gli appalti rientranti nell'ambito di applicazione
della direttiva al solo scopo di chiarire la situazione e dissipare i dubbi
della Commissione.
15. -Poich� il disegno di legge � stato adottato 1'8 ottobre 1984, in
occasione della fase orale la Commissione ha rinunciato a far valere
questa censura.
c) Offerta segreta che eguaglia o che pi� si avvicina alla media.
16. -Secondo la Commissione, il criterio di aggiudicazione dell'appalto,
per cui l'art. 10, primo comma, della legge italiana rinvia all'art. 4 della
legge 2 febbraio 1973, n. 14, e, tramite questo, all'art. l, lett. d), di tale
legge, che dispone che l'appalto sar� aggiudicato al concorrente che ha
presentato l'offerta che eguaglia o, in mancanza, che pi� si avvicina per
difetto alla media, non corrisponde n� all'uno, n� all'altro, dei due criteri
contemplati nell'art. 29, n. 1, della direttiva, ossia il prezzo pi� basso o
l'offerta economicamente pi� vantaggiosa determinata in relazione a diversi
parametri variabili a seconda del mercato.
17. -Il Governo italiano ritiene invece che il criterio della media
permetta, grazie alle sue speci~iche modalit� di applicazione, come definite
nell'art. 4 della legge n. 14/73, di determinare l'offerta economicamente
pi� vantaggiosa. Il Governo italiano, nel corso della fase orale, ha
inoltre sollevato un'eccezione di irricevibilit� fondata sul fatto che l'art. 10,
primo comma, della legge n. 741, nella lettera di diffida sarebbe stato
incompatibile solo con l'art. 29, n. 3, della direttiva. Nel suo parere motivato,
la Commissione avrebbe invece sostenuto che il criterio di aggiu-'
dicazione di cui trattasi non corrisponde a nessuno dei criteri di cui all'art.
29, n. l, della direttiva.
18. -Va ricordato che, in forza dell'art. 169 del Trattato, la Commissione
pu� proporre alla Corte un ricorso per la constatazione di un inadempimento
solo se lo Stato in causa non si conforma al parere motivato
entro il termine ivi da essa fissato. Essa emette il parere motivato solamente
dopo aver posto lo Stato membro interessato in condizioni di presentare
le sue osservazioni.
19. -Dalla funzione assegnata a tale fase precontenziosa dcl procedimento
per inadempimento, si desume che la lettera di diffida ha lo scopo
di circoscrivere la materia del contendere e di fornire allo Stato membro
invitato a presentare le proprie osservazioni gli elementi necessari per pre
disporre la propria difesa.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
20. -Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 11 luglio 1984 (causa
51/83, COMMISSIONE c. ITALIA, non ancora pubblicata), poich� fa facolt�
concessa allo Stato membro interessato di presentare le sue osservazioni
costituisce -anche se esso preferisce non servirsene -una garanzia
fondamentale voluta dal Trattato, l'osservanza di tale garanzia � un presupposto
della ritualit� del procedimento per la dichiarazione della trasgressione
di uno Stato.
21. -Anche se ne consegue che il parere motivato di cui all'art. 169
del Trattato CEE deve contenere un'esposizione coerente e particolareggiata
dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che
lo Stato interessato � venuto meno a uno degli obblighi che gl'incombono
in forza del Trattato, la Corte non pu� per� imporre requisiti di precisione
cos� rigidi per quel che riguarda fa diffida, la quale pu� necessariamente
consistere solo in un primo e breve riassunto degli addebiti.
Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 31 gennaio 1984 (causa 74/82,
COMMISSIONE c. IRLANDA, non ancora pubblicata), nulla impedisce dunque
alla Commissione di precisare, nel parere motivato, gli addebiti da essa
gi� esposti in maniera pi� globale nella lettera di diffida.
22. -A questo proposito risulta dagli atti di causa che, nella lettera
di diffida in data 17 dicembre 1982, la Commissione censurava l'art. 10,
primo comma, della legge italiana per violazione dell'art. 29, n. 3, della
direttiva n. 71/305, che vieta la procedura della scheda segreta. Essa precisava
tuttavia, dopo aver citato il testo della legge, che tale disposizione
era contraria alla direttiva �analogamente a quanto osservato nel
paragrafo precedente�. In quest'ultimo paragrafo, essa censurava l'art. 9
della legge italiana in quanto stabiliva, fra l'altro, un criterio di aggiudicazione
degli appalti non compatibile n� con l'uno, n� conl'altro, dei due
criteri di cui all'art. 29, n. l, della direttiva.
23. -Ne consegue che la diffida, anche se la sua redazione non era
molto esplicita, permetteva tuttavia al Governo italiano di prendere conoscenza
dell'addebito formulato nei propri confronti. La censura della
Commissione � pertanto ricevibile.
24. -Quanto al merito, risulta che l'art. 10, primo comma, della legge
italiana contiene, oltre ai criteri di aggiudicazione del prezzo pi� basso,
e dell'offerta economicamente pi� vantaggiosa, di cui alla direttiva, il
criterio del prezzo medio calcolato in base alla met� deHe offerte che presenta
i prezzi pi� bassi.
25. -L'affermazione del Governo italiano, secondo cui il criterio di
aggiudicazione all'� offerta che eguaglia o che pi� si avvicina alla media �
permetterebbe di determinare l'offerta �economicamente pi� vantaggiosa
� ai sensi dell'art. 29 della direttiva, � inesatta. Per determinare l'offerta
pi� vantaggiosa, l'amministrazione aggiudicatrice deve in �effetti poter
I
I
~
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 563
prendere una decisione discrezionale in base a criteri qualitativi e quantitativi
variabili secondo il mercato e non potrebbe di conseguenza basarsi
sul solo criterio quantitativo della media dei prezzi.
26. -Va dunque constatato che l'art. 10, primo comma, della legge
n. 741, non � compatibile con la direttiva n. 71/305, in quanto contiene un
criterio di aggiudicazione degli appalti non previsto dall'art. 29, n. l, di
detta direttiva.
d) Pubblicazione dei bandi di gara.
27. -La Commissione sostiene inoltre che il terzo comma dell'art. 10,
della legge n. 741, in quanto dispone la sospensione fino al 31 dicembre
1983 dell'applicazione dell'art. 7 della legge 2 febbraio 1973, n. 14,
e delle norme della legge 8 agosto 1977, n. 584, relative alla pubblicazione
dei bandi di gara, � incompatibile con l'art. 12 della direttiva che impone
l'obbligo di pubblicare nella Gazzetta Ufficiale delle Comunit� Europee
i bandi di gara rientranti nell'ambito di applicazione della direttiva. Il
quarto comma, relativo alla pubblicit� delle aggiudicazioni, sarebbe altres�
incompatibile con l'art. 12 della direttiva, che dispone che la pubblicazione
dei bandi di gara su quotidiani non pu� aver luogo prima della
data del loro invio alla Gazzetta Ufficiale.
28. -Il Governo italiano non contesta la fondatezza di questi addebiti.
Occorre quindi constatare l'inadempimento contestato.
e) Capacit� finanziaria, economica e tecnica dell'imprenditore.
29. -L'art. 10, quinto comma, della legge n. 741, in quanto dispone
la sospensione sino al 31 dicembre 1983 degli artt. 17 e 18 della legge
8 agosto 1977, n. 584, che provvedevano alla trasposizione degli artt. 25
e 26 della direttiva, sarebbe, secondo la Commissione, incompatibile non
solo con queste norme in cui vengono elencate le referenze che le amministrazioni
aggiudicatrici possono richiedere per valutare la capacit� finanziaria,
economica e tecnica dell'imprenditore, ma anche con gli ar~t. 17,
lett. d), 20, 22 e 27 della direttiva, a norma dei quali la verifica dell'idoneit�
degli imprenditori va effettuata conformemente ai criteri di capacit� economica,
finanziaria e tecinca di cui agli artt. 25-27 della direttiva.
30. -La fondatezza di questi addebiti non � stata contestata dal
Governo italiano. Pertanto occorre parimenti constatare l'esistenza di un
inadempimento.
f) Lavori aggiuntivi o variati.
31. -La Commissione sostiene d'altronde che l'art. 11 della legge
n. 741, autorizzando l'amministrazione ad effettuare �La consegna dei
lavori aggiuntivi o variati a seguito di parere favorevole del competente
RASSEGN.\ DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
564
organo consultivo oppure deliberante in merito all'approvazione della re�
lativa perizia�, � incompatibile con l'art. 9, lett. f), della direttiva, in quanto
non tiene in alcun conto le restrizioni di cui a tale articolo per quel che
riguarda l'aggiudicazione dei lavori complementari all'aggiudicatario dell'opera
principale.
32. -Il Governo italiano rileva invece che l'art. 11 riguarda unicamente
� .... la consegna dei lavori aggiuntivi o variati � e non i presupposti
per l'aggiudicazione dei lavori complementari all'imprenditore risultato
aggiudicatario dell'appalto principale, contemplati dall'art. 9, lett. f), ddla
direttiva. Questi ultimi continuerebbero ad essere disciplinati dall'art. 5,
lett. f), della legge n. 584/77, che sarebbe conforme al precitato art. 9,
lett. f). Una volta rispettato l'art. 5, lett. f), l'art. 11 permetterebbe tutt'al
pi� la consegna dei lavori all'aggiudicatario prima dell'approvazione del
contratto relativo ai lavori complementari al fine di accelerare le procedure
di esecuzione degli appalti pubblici. L'ipotesi su cui si basa l'addebito
della Commissione, e cio� che l'art. 11 introdurrebbe una deroga alle
disposizioni dell'art. 9, lett. f), della direttiva, sarebbe quindi priva di
fondamento.
33. -Tenuto conto di questi chiarimenti forniti dal Governo italiano,
la Commissione ha dichiarato di non mantenere questa censura nel suo
ricorso.
g) Urgenza.
34. -La Commissione ha sostenuto che l'art. 13 della legge italiana,
in quanto, rinviando all'art. 41, n. 5, del regolamento approvato con regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827, autorizza l'aggiudicazione di un appalto
a trattativa privata � quando l'urgenza dei lavori, acquisti, trasporti e
forniture sia tale da non consentire indugi� � incompatibile con l'art. 9,
lett. d), della direttiva, in particolare nella misura in cui consente di invocare
l'urgenza in casi che non corrispondono alle condizioni espressamente
disposte dall'art. 9, lett. d).
35. -Il Governo italiano non ha contestato questa censura. Di conseguenza,
deve constatarsi l'inadempimento contestato.
h) Cauzione.
36. -La Com.missione ha infine ritenuto che l'art. 15, secondo comma,
prima frase, della legge italiana, a norma del quale � se � previsto
che l'impresa invitata non possa restare aggiudicataria che di un solo
lavoro, l'impresa stessa � autorizzata a depositare una sola cauzione provvisoria
ragguagliata all'importo del lavoro di maggior valore�, sarebbe
incompatibile con gli artt. 25 e 26 della direttiva, in quanto la cauzione
non fa parte delle referenze tassativamente ammesse dagli artt. 25 e 26,
al momento della presentazione delle offerte, a dimostrazione della capa�
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
cit� economica, finanziaria e tecnica dell'mprenditore. Poich� lo scopo della
cauzione sarebbe di garantire all'amministrazione aggiudicatrice la
corretta esecuzione dei lavori, essa potrebbe essere richiesta soltanto
all'imprenditore che risulti aggiudicatario dell'appalto.
37. -Secondo il Governo italiano, questa censura sarebbe irricevibile
per mancanza d'interesse in quanto fondata unicamente sull'art. 15, secondo
comma, prima frase, della legge italiana n. 741, mentre l'obbligo di
depositare una cauzione provvisoria per parteciparte alla gara sarebbe
imposto non da questa, bens� da altre norme non contestate. L'art. 15,
secondo comma, prima frase, si .limiterebbe ad introdurre un'agevolazione
permettendo a chi partecipa a pi� gare di depositare una sola cauzione
provvisoria.
38. -Inoltre, il Governo italiano sostiene che l'art. 16 lett. i), della direttiva,
si riferisce, genericamente, �alle cauzioni e ad ogni altra garanzia
eventualmente richiesta dalle amministrazioni aggiudicatrici sotto
qualunque forma � e non riguarda dunque soltanto la cauzione definitiva
imposta all'aggiudicatario dell'appalto, bens� anche la cauzione provvisoria
la cui funzione specifica � di garantire il carattere serio dell'offerta
e di risarcire anticipatamente il danno dell'amministrazione. La
cauzione provvisoria rafforzerebbe unicamente l'obbligo stabilito all'art. 16,
lett. m), della direttiva, secondo cui l'aggiudicatario � tenuto a mantenere
la propria offerta durante un certo lasso di tempo.
39. -Poich� 1'8 ottobre 1984 � stata adottata la legge italiana n. 687,
che modifica la legge 741 ed in particolare la disposizioni relative alla
cauzione provvisoria, la Commissione, durante la fase orale, ha rinunciato
a far valere ques.ta censura.
II. Sulla mancata comunicazione del testo della legge n. 741.
40. -La Commissione ritiene che l'Italia sia venuta meno agli obblighi
ad essa derivanti dall'art. 33 della direttiva n. 71/305, in quanto ha
omesso di comunicarle il testo della legge 10 dicembre 1981, n. 741.
41. -Il Governo italiano ritiene invece infondata tale censura in quanto,
alla data del parere motivato, la Commissione conosceva perfettamente
il testo della legge.
42. -A questo proposito va constatato che, anche se la Commissione
era a conoscenza della legge n. 741 alla data del parere motivato, non �
meno vero che il Governo italiano non le ha comunicato ufficialmente il
testo di questa legge, come era tenuto a fare in forza dell'art. 33. Va
sottolineato a questo proposito che gli Stati membri sono tenuti, ai
sensi dell'art. 5 del Trattato CEE, a facilitare alla Commissione l'assolvi
566
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mento dei suoi compiti, che consistono soprattutto, a norma dell'art. 155
del Trattato CEE, nel vigilare sull'applicazione delle disposizioni del Trattato
nonch� delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza di questo
ultimo. A tale scopo la direttiva in questione, alla stessa stregua delle
altre direttive, impone agli Stati membri, all'art. 33, un obbligo di informazione.
In mancanza di tale informazione, la Commissione non � in grado di
verificare se lo Stato membro ha effettivamente e integralmente applicato
la direttiva.
43. -Occorre dunque dichiarare che la Repubblica italiana, non comunicando
ufficialmente il testo della legge n. 741 alla Commissione, �
venuta meno agli obblighi ad essa imposti dall'art. 33 della direttiva
n. 71/305. (omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sez. I, 20 giugno
1985, nella causa 69/84 -Pres. Bosco -Avv. Gen. Slynn -Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte .di cassazione italiana
nella causa Padovani c. Amministrazione delle finanze -Interv.: Governo
italiano (avv. Stato Braguglia) e �commissione delle C.E. (ag.
Prozzillo).
Comunit� europee -Agricoltura -Mercato dei cereali -Importazioni via
mare in Italia -Agevolazioni temporanee -Requisiti.
(Regolamento CEE del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, e succ. mod., art. 23 n. l; d.!.
11 ottobre 1967, n. 901, conv. con mod. in legge 9 dicembre 1967, n. 1156, art. 1).
Comunit� europee -Libera circolazione delle merci -Transito comunitario
-Regime di libera pratica.
(Trattato CEE, artt. 9 e 10; regolamento CEE del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542,
art. l, n. 3).
L'espressione �importati... via mare�, contenuta nell'art. 23, n. 1,
del regolamento CEE del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione
comune dei mercati agricoli nel settore dei cereali, non comprende
lo sdoganamento di prodotti che si trovino a bordo di una nave
qualora tali prodotti siano rispediti, senza essere sbarcati, ad un porto
situato in un altro Stato membro (1).
Un prodotto agricolo importato via mare in Italia, e che abbia fruito
di una riduzione del prelievo si trova in libera pratica nella Comunit� ai
(1) Soluzione conforme a quella proposta dal Governo italiano e dalla
Commissione. L'abbattimento del prelievo all'importazione di cereali via mare
in Italia era infatti logicamente condizionato al fatto che l'importatore dovesse
subire quei maggiori oneri portuali ecc. in vista dei quali l'abbattimento stesso
era stato autorizzato dalla Comunit�.
111111�11�111111111111111111111111114�1�11111111�111118
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 567
sensi dell'art. l, n. 3, del regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542,
relativo al transito comunitario (2).
(omissis) 1. -Con ordinanza 13 dicembre 1983, pervenuta il 13 mar�
zo 1984, la Corte Suprema di Cassazione ha proposto a questa Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali in ordine
all'interpretazione dell'art. 23, n. 1, del regolamento del Consiglio 13 giugno
1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore
dei cereali (G. V. pag. 2269) e dell'art. 1, n. 3, del regolamento del Consiglio
18 marzo 1969, n. 542, relativo al transito comunitario (G. V. n. L 77, pag. 1).
2. -Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia
sorta fra gli aventi causa del defunto sig. Mantovani, titolare dell'omonima
ditta, e l'amministrazione delle finanze dello Stato e vertente sul tasso
del prelievo da applicare ad un quantitativo di 27.040.525 Kg. di granoturco
importato nella Comunit� in provenienza da Baton Rouge (USA). L'articolo
23, n. 1 del regolamento n. 120/67 dispone un prelievo ridotto qualora
l'importazione nella Repubblica italiana di taluni cereali foraggeri, fra
cui il granoturco, sia effet1uata via mare.
3. -Nella fattispecie, la merce era stata sdoganata dalla Dogana del
porto di La Spezia, sulla costa ligure, mentre si trovava a bordo di una
nave; lo stesso giorno, l'importatore, sig. Mantovani, otteneva il rilascio
di due documenti di transito comunitario interno. Indi, le partite di granottll'CO
di cui trattasi proseguivano il viaggio -senza essere sbarcate
in Italia -verso Rotterdam, dove venivano scaricate. Il Mantovani e
i suoi aventi causa hanno sostenuto che, in un caso del genere, ricorrono
le condizioni per l'applicazione del prelievo ridotto.
4. -Nell'ordinanza di rinvio viene considerato che l'applicazione del
tasso ridotto dipenda dal fatto di stabilire se la ratio della riduzione,
quale disposta dal regolamento n. 120/67, consista nei maggiori costi delle
operazioni di scarico nei porti italiani ovvero nella semplice presenza
di una nave nei porti stessi al fine di esservi sottoposta a operazioni
doganali compiute a bordo anche senza scarico delle merci. Una volta
risolta tale questione, sarebbe ancora necessario stabilire se si siano realizzate
le condizioni del transito comunitario interno, ai sensi dell'art. l,
n. 3, lett. a, del regolamento n. 542/69, qualora le merci di cui trattasi non
siano state immesse al consumo nel territorio dello Stato membro in cui
sono state effettuate le operazioni doganali.
(2) Risposta ovvia, una volta considerato che il prelievo ridotto, ricorrendone
i presupposti, era previsto dal diritto comunitario; sicch�, pagato tale
prelievo ridotto, il prodotto proveniente da paesi terzi si trova in libera
pratica nella Comunit� e circola in regime di transito comunitario interno.
568 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
5. -Al fine di risolvere tali problemi, il giudice nazionale ha propo�
sto le due questioni pregiudiziali, attraverso le quali �sso chiede l'inter�
pretazione:
a) dell'art. 23, n. l, del regolamento (CEE) 19 giugno 1967, n. 120 perch�
occorre accertare se la riduzione dei diritti di prelievo nella misura
di 7,5 unit� di conto prevista dall'accennata disposizione comunitaria per
i prodotti cerealicoli importati da paesi terzi nello Stato italiano via
mare si applichi anche nel caso che i prodotti stessi vengano nazionaliz�
zati a bordo della nave in un porto italiano, ma rispediti senza essere sbar�
cati con Jo stesso mezzo ad altro porto di altro Stato della CEE;
b) dell'art. l, n. 3 lett. a) del regolamento CEE del Consiglio 18 mar�
zo 1969, n. 542, per stabilire se il regime di transito comunitario interno
previsto e regolato� dal suddetto regolamento possa applicarsi ai prodotti
I
agricoli di provenienza via mare <la paesi terzi, che siano stati sdoganati
a bordo della nave a norma della legislazione interna italiana e vengano
I
trasportati, senza essere sbarcati in Italia, in un altro porto di altro Stato
della Comunit�, quando le norme comunitarie prevedono una riduzione
del prelievo per i prodotti agricoli importati via mare nella Repubblica
italiana�.
Sulla prima questione (prelievo ridotto).
6. -L'art. 23, n. l, del regolamento n. 120/67, come modificato dal
regolamento del Consiglio n. 1601168 (G. V. n. L 253, pag. 2), recita:
� Qualora l'orzo, l'avena, il granoturco, il sorgo e la durra ed il mi�
glio vengano importati nella Reppubblica italiana via mare, detto Stato
membro, fino al termine della campagna di commercializzazione 1971/1972,
pu� ridurre il prelievo di 7,5 unit� di conto per tonnellata, purch� sia
concessa una uguale sovvenzione per le consegne degli stessi cereali ef�
fettuate per la stessa via in provenienza dagli Stati membri, a meno che
detta sovvenzione sia stata, su richiesta dello speditore dei cereali, versata
a quest'ultimo dallo Stato membro di provenienza,� che ne informa la
Repubblica italiana senza indugio. Quest'ultima tiene continuamente in�
formati tutti gli Stati membri dell'importo della sovvenzione in vigore �.
7. -La prima questione mira a stabilire se l'espressione �importati ...
via mare�, impiegata nella succitata disposizione, comprenda lo sdoganamento
di prodotti presenti a bordo di una nave che si trovi in un porto
italiano qualora tali prodotti siano rispedhi, senza essere sbarcati, ad un
porto situato in un altro Stato membro. �
8. -Dalle informazioni fornite dal Governo italiano e dalla Commis�
sione risulta che la precitata disposizione di cui all'art. 23, n. l, la cui
validit� � stata ripetutamente prorogata, trova la sua origine nella preoc�
cupazione di tener conto degli elevati oneri portuali che si incontrano
I
I
I
I
1
I
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
in Italia e di lasciare un certo margine di tempo a questo Stato membro
per adeguare le sue strutture portuali alle esigenze dell'organizzazione comune
dei mercati cerealicoli. Nell'unico considerando del regolamento del
Consiglio 17 maggio 1977, n. 1157 (G. U. n. L 136, pag. 12), relativo alla proroga
del regime temporaneo di riduzione del prelievo, si constata che, malgrado
gli sforzi compiuti, �il miglioramento delle strutture portuali in
Italia non ha potuto essere effettuato nei termini previsti � e che, per tale
motivo, la misura che avrebbe dovuto essere soppressa al termine della
campagna 1976177 sar� mantenuta per un'ulteriore campagna.
9. -Il Governo italiano e la Commissione ritengono che, stando cos�
le cose, l'espressione �importati ... via mare� in Italia possa riferirsi
solo ad uno sbarco effettivo dei cereali foraggeri in un porto italiano.
Solo in questo caso l'importatore deve far fronte ad un aumento delle proprie
spese originato dalla situazione portuale in Italia ed atto a giustificare
la riduzione del prelievo.
10. -La Commissione s.:!gnala, d'altro canto, che la nozione di � importazione
� non ha sempre la stessa portata nel diritto comunitario. Infatti,
tale nozione potrebbe riferirsi sia all'immissione in libera pratica,
sia all'immissione al consumo, sia ancora, in taluni casi, all'introduzione
materiale della merce nel territorio doganale. Per determinare l'interpretazione
da �dare al termine �importati� ci si dovrebbe quindi ispirare
alle finalit� della disposizione di cui trattasi e del sistema generale di
cui essa fa parte.
11. -Gli aventi causa del Sig. Mantovani riconoscono che la riduzione
del prelievo stabilita dal regolamento n. 120167 � stata instaurata per
tener conto degli elevati oneri portuali che si incontrano in Italia e per
consentire alla Repubblica italiana di migliorare le sue strutture portuali.
Essi ritengono per� che anche le navi che facciano scalo in porti
italiani per sdoganarvi le merci a bordo senza scaricarle potrebbero essere
soggette agli oneri elevati che sono abituali in tali porti. Non vi sarebbe
quindi motivo di distinguere fra un'importazione effettuata attraverso
l'espletamento delle formalit� doganali e un'importazione effettuata
attraverso lo sbarco delle merci.
12. -Si deve condividere l'opinione espressa dal Governo italiano e
dalla Commissione. � infatti pacifico che la riduzione del prelievo stabilita
dall'art. 23, n. l, del regolamento n. 120167 costituisce un regime
temporaneo istituito al solo scopo di prendere in considerazione gli elevati
oneri portuali che si incontrano in Italia in attesa di un miglioramento
delle strutture portuali. Se tale regime si applica soltanto ai prodotti
importati via mare in Italia, quest'ultima espressione pu� a sua
volta riferirsi solo all'introduzione della merce nel territorio italiano previa
utilizzazione dei servizi e delle installazioni portuali. Sotto tale profilo, non
basta il mero espletamento delle formalit� doganali.
570 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
13. -Tale interpretazione � confermata dalla formulazione stessa del
570 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
13. -Tale interpretazione � confermata dalla formulazione stessa del
precitato art. 23, n. l, secondo la quale per le �consegne� degli stessi
cereali in provenienza da altri Stati membri effettuate via mare viene
concessa una sovvenzione uguale all'importo della riduzione del prelievo;
ora un carico non pu� considerarsi � consegnato � se non � stato sbarcato.
14. -Di conseguenza, la prima questione deve essere risolta dichiarando
che l'art. 23, n. 1, del regolamento n. 120167 va interpretato nel senso
che l'espressione � importati ... via mare � non comprende lo sdoganamento
di prodotti che si trovino a bordo di una nave qualora tali prodotti
siano rispediti, senza essere sbarcati, ad un porto situato in un
altro Stato membro.
Sulla seconda questione (transito comunitario interno).
15. -L'art. l, n. 3, del regolamento n. 542169 recita:
�Circolano, vincolate alla procedura del transito comunitario interno,
quando sono .soggette a misure doganali, fiscali, economiche o statistiche,
o a qualsiasi altra misura relativa agli scambi:
%i
a) Le merci che soddisfano alle condizioni stabilite agli artt. 9 e 10
del Trattato che istituisce la Comunit� economica europea (...); I
i,.
b) le merci contemplate dal Trattato che istituisce la Comunit� ;
~
europea del carbone e dell'acciaio, che sono in libera pratica nella Comuf
nit� conformemente a detto trattato�.
16. -La seconda questione � diretta a stabilire se, ai sensi della
I
succitata disposizione, un prodotto agricolo importato via mare in Italia
e fruente di una riduzione del prelievo rientri fra le merci che soddisfano I
alle condizioni stabilite dagli artt. 9 e 10 del Trattato CEE, che siano i
cio� in libera pratica nella Comunit�. I
17. -Gli aventi causa del sig. Mantovani, il Governo italiano e la
Commissione sono concordi nel sostenere che le merci possono essere in
I
libera pratica ai sensi degli artt. 9 e 10 del Trattato anche qualora siano
state assoggettate ad un prelievo ridotto in conformit� all'art. 23, n. l, I
del regolamento n. 120167. I
I
18. -La questione sollevata trova la sua soluzione nel disposto delI
l'art. 10, n. 1, del Trattato a norma del quale �sono considerati in libera II
pratica in uno Stato membro i prodotti provenienti da paesi terzi per i
quali siano state adempiute in tale Stato le formalit� d'importazione e
riscossi i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente esigibili �. Tale disposizione
non distingue a seconda che un preliveo sia stato riscosso a
tasso pieno o ridotto ovvero a seconda che le merci siano state effettivamente
scaricate in occasione dello sdoganamento o meno.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 571
19. -Pertanto, occorre risolvere la seconda questione dichiarando che
l'art. l, n. 3, del regolamento n. 542169 va interpretato nel senso che un
prodotto agricolo importato via mare in Italia e che abbia fruito di una
riduzione del prelievo si trova in libera pratica nella Comunit� ai sensi
di tale disposizione. (omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. Plen., 11 lu�
glio 1985, nella causa 278183 -Pres. f. f. Bosco -Avv. Gen. Slynn Commissione
delle C.E. (ag. Berardis) c. Repubblica italiana (avv.
Stato Ferri), con intervento della Repubblica francese (MM. Renouard
e Pouzoulet).
Comunit� europee � Unione doganale -Regime fiscale discriminatorio IVA
� Vini spumanti.
(Trattato CEE, art. 95; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, e succ. mod., art. 16, tab. A e
Tab. B).
La Repubblica italiana, applicando sui vini spumanti a denominazione
d'origine, la cui regolamentazione nazionale obbliga alla preparazione
mediante fermentazione naturale in bottiglia, un'aliquota d'imposta sul
valore aggiunto pi� elevata di quelle applicate ai vini spumanti comparabili
di produzione nazionale, � venuta meno agli obblighi impostile dall'art.
95 del Trattato (1).
(1) L� pronuncia si pone nella scia delle precedenti sentenze della Corte
sul regime fiscale degli alcolici: 12 luglio 1983, nella causa COMMISSIONE c. REGNO
UNITO, in questa Rassegna, 1983, I, 658, sul trattamento fiscale del vino e della
birra; 15 marzo 1983, nella causa 319/81, COMMISSIONE c. ITALIA, citata in moti�
vazione, ibidem, 1983, I, 285, in materia di IVA sulle acquaviti; 15 luglio 1982,
nella causa 216/81, COGIS, ibidem, 1982, I, 913, relativa alla sovrimposta di
confine e al diritto erariale sull'whisky importato; 27 maggio 1981, nelle cause
142 e 143/80, ESSEVI e SALENGO, ibidem, 1981, I, 303, sul cognac; 27 febbraio 1980,
nella causa 169/78, COMMISSIONE c. ITALIA, citata in motivazione, ibidem, 1980, I
273, relativa ai contrassegni di Stato sui recipienti contenenti acquavite destinata
alla vendita al minuto; e quelle in pari data 168/78, COMMISSIONE c. FRANCIA, e
179/78, interlocutoria, COMMISSIONE c. REGNO UNITO; cfr. anche le sentenze 14 gennaio
1981, nella causa 140/79, CHEMIAL FARMACEUTICI, e 46/80, VINAL, in questa
Rassegna, 1981, I, 47, sull'alcool denaturato sintetico e di fermentazione.
La sentenza ribadisce con particolare vigore il fermo attestarsi �della Corte
di Giustizia sul principio per cui la riconosciuta facolt� dello Stato di
manovrare la leva fiscale tassando pi�1 pesantemente i prodotti aventi carattere
di generi di lusso incontra un limite rigido ed invalicabile nella necessit� che
tale differenziazione, nell'ambito di una stessa categoria di prodotti, non sia
stabilita in modo tale che sotto il regime fiscale pi� gravato possano ricadere
soltanto prodotti di origine � non nazionale; in tal caso opererebbe una sorta
di presunzione assoluta del carattere discriminatorio e protezionistico delfo
norma fiscale, in contrasto con l'art. 95 del Trattato.
5
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
572
1. -Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 19 dicembre
1983, la Commissione delle Comunit� Europe,e ha proposto, a norma
dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso mirante a far dichiarare che la
Repubblica italiana, applicando sui vini spumanti importati da altri Stati
membri un'aliquota d'imposta sul valore aggiunto (IVA) superiore
a quelle applicate sui vini spumante di produzione nazionale, � venuta
meno agli obblighi impostile dall'art. 95 del Trattato CEE.
2. -Emerge dal fascicolo che il decreto del Presidente della Repubblica
26 ottobre 1972, n. 663 (G.U.R.I., supplemento ordinario n. 1 al n. 292
dell'll novembre 1972, pag. 2), istitutivo dell'IVA, prevede in via generale,
a tenore dell'art. 16, il calcolo dell'imposta secondo tre diverse aliquote,
e precisamente.
a) un'aliquota ordinaria;
b) un'aliquota ridotta, da applicare alle operazioni che riguardano
beni e servizi rispondenti ad esigenze di primaria necessit�;
c) un'aliquota maggiorata, da applicare alle operazioni riguardanti
beni e servizi che hanno carattere di consumi di lusso.
I beni e i servizi che fruiscono dell'aliquota ridotta e quelli colpiti
dall'aliquota maggiorata sono elencati nelle tabelle A e, rispettivamente
B, allegate al decreto di cui trattasi. All'epoca della controversia, le
aliquote menzionate erano rispettivamente del 18 %, del 10 % e del
38 % (decreto legge 4 agosto 1982, n. 495, G.U.R.I. n. 212 dcl 4 agosto 1982,
pag. 5481).
3. -Secondo l'atto introduttivo, l'aliquota ordinaria del 18 % si
applica ai vini spumanti la cui fermentazione sia effettuata naturalmente
in bottiglia, ma per i quali tale processo non sia obbligatorio ai sensi
di una normativa nazionale; l'aliquota del 10 % ai vini spumanti non
fermentati in bottiglia; l'aliquota del 38 % ai vini spumanti che la
tabella B allegata al decreto istitutivo dell'IVA definisce vini spumanti
a denominazione di origine la cui regolamentazione obbliga a1la preparazione
mediante fermentazione naturale in bottiglia (testo modificato
dal decreto legge 18 marzo 1976, n. 46, G.U.R.I. n. 73 del 18 marzo 1976,
pag. 2067, convertito nella legge 10 maggio 1976, n. 249, G.U.R.I. n. 129
del 17 maggio 1976, pag. 3744). Occorre notare che, dopo la presentazione
del ricorso, detta IJ.Ormativa ha subito diverse modifiche, che per�
hanno lasciata sostanzialmente immutata la definizione dei vini spumanti
soggetti all'aliquota di imposta pi� alta, che resta fissata nel 38 %
(decreto legge 19 dicembre 1984, n. 853, G.U.R.I. n. 347 del 19 dicembre
1984, pag. 10582, convertito nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, G.U.R.I.
n. 41-bis del 17 febbraio 1985, pag. 1181).
I
i
PARTE I, SIJZ. Il, GIU!US. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
4. -La Commissione considera che tutti i vini spumanti, tanto se
fermentati in bottiglia (metodo denominato � champenois �) quanto se
fermentati in autoclave, costituiscono prodotti similari o concorrenti
ai sensi dell'art. 95 in quanto hanno � agli occhi del consumatore, pro�
priet� analoghe e rispondono alle medesime esigenze�, come la Corte
ha sottolineato nella sentenza 27 febbraio 1980 (causa 169/78, COMMISSIONE
c/ REPUBBLICA ITALIANA, Racc. pag. 385; si vedano il punto 5 e i rife�
rimenti ivi indicati). La Commissione rileva a questo proposito che
tutti i � vini spumanti � costituiscono una categoria omogenea in base
al regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 337, relativo all'organizzazone
comune del mercato vitivinicolo, all�gato II, punto 13 (G. U.
n. L 54, pag. 1) ed in base al regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979,
n. 358, relativo ai vini spumanti definiti nel punto 13 dell'allegato II del
regolamento n. 337/79 (G. U. n. L 54, pag. 130).
5. -Secondo la Commissione, il sistema fiscale di cui trattasi ha l'effetto
di sfavorire i vini spumanti importati privilegiando i vini spumanti
di produzione nazionale. Infatti, tutti i vini spumanti italiani rientrerebbero
nelle due categorie meno tassate, cio� la categoria degli spumanti
fermentati in autoclave (aliquota del 10 %) o quella degli stumanti ottenuti
mediante fermentazione naturale in bottiglia (aliquota del 18 %), senza
tuttavia che questo procedimento sia imposto da una normativa vincolante,
poich� in Italia la fermentazione in bottiglia non sarebbe obbligatoria
per nessuna categoria di spumanti. Per contro, una parte notevole
dei vini spumanti importati rientrerebbe nella categoria pi� tassata (aliquota
38 %), poich� soltanto le legislazioni straniere subordinerebbero
l'uso di una determinata denominazione d'origine alla preparazione mediante
fermentazione in bottiglia: lo champagne francese ne costituirebbe
l'esempio pi� tipico. La Commissione ritiene pertanto che si tratti di un
caso flagrante di discriminazione contrastante con l'art. 95, primo comma,
del Trattato.
6. -Le conclusioni della Commissione sono state sostenute dalla
Repubblica francese, intervenuta nella causa. Il Governo francese non con�
testa, di per s�, la libert� degli Stati membri d'istituire sistemi d'imposizione
differenziata per determinati prodotti, in base a criteri obiettivi.
Esso considera anche che il Governo italiano ha il potere di adottare
provvedimenti fiscali intesi a colpire in misura maggiore, per ragioni di
giustizia distributiva, prodotti che esso considera di lusso, ma solo a
condizione che tali provvedimenti siano conformi a quanto stabilisce
l'art. 95 del Trattato CEE. Orbene, nella fattispecie il regime fiscale italiano
sarebbe discriminatorio nei confronti dei vini spumanti importati per i
quali la normativa del paese di produzione impone la fermentazione in
bottiglia, principalmente per gli champagnes francesi, in quanto avrebbe
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
574
un effetto dissuasivo sull'acquisto di questi vini, il cui costo di produzione
sarebbe relativamente elevato.
7. -Il Governo italiano sostiene a propria difesa che, con la sentenza
15 marzo 1983 (causa 319/81, COMMISSIONE C. REPUBBLICA ITALIANA, imposizione
fiscale delle acqueviti, Racc., pag. 601), la Corte ha riconosciuto,
quale elemento della sua costante giurisprudenza, la libert� degli Stati
membri di istituire sistemi impositivi differenziati per taluni prodotti, in
funzione di criteri obiettivi. Nella stessa sentenza la Corte avrebbe riconosciuto
la facolt� degli Stati membri di stabilire aliquote di imposta pi�
alte per i prodotti di luss9. Nella fattispecie, la normativa fiscale italiana
avrebbe definito un prodotto -al fine di assoggettarlo all'aliquota d'imposta
contemplata per i prodotti di lusso -che sarebbe tipicamente conosciuto
e consumato come prodotto di prestigio e come simbolo di classe
per una clientela privilegiata, a causa segnatamente del suo prezzo elevato.
Trattandosi di un criterio obiettivo, non si potrebbe far carico al legislatore
italiano d'aver creato in tai modo una discriminazione fiscale.
8. -La Commissione contesta il punto di vista del Governo della
Repubblica italiana per quanto concerne la determinazione dei prodotti
di lusso. Essa sottolinea che nella sentenza 15 marzo 1983, invocata dal
Governo italiano, la Corte si � per l'appunto rifiutata di considerare la
denominazione d'origine o di provenienza come criterio valido per la qualificazione
di una merce come prodotto di lusso. Essa richiama parimenti
l'attenzione sul pericolo inerente alla scelta del prezzo delle merci quale
criterio atto a classificarle come prodotti di lusso: infatti, differenze di
prezzo possono derivare da molteplici ragioni, quali le materie prime
utilizzate, il procedimento di fabbricazione seguito ed il trasporto, il che
si verificherebbe, per l'appunto, nel caso dello champagne importato in
Italia. In nessun caso la qualifica di prodotto di lusso potrebbe considerarsi
come parametro obiettivo di progressivit� fiscale a detrimento
della parit� di trattamento tributario .imposta dall'art. 95 del Trattato
per quanto riguarda i prodotti importati.
9. -I termini in cui � redatto l'atto introduttivo richiedono un'osservazione
preliminare. Le conclusioni ivi formulate mirano a far dichiarare
che la Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi impostile dall'art.
95 del Trattato �applicando sui vini spumanti importati un'aliquota
di imposta sul valore aggiunto superiore a quelle applicate sui vini spumanti
di produzione nazionale '" Emerge dal fascicolo che gli argomenti
della Commissione riguardano, in pratica, solo la differenza di tassazione
tra, da una parte, i vini spumanti ottenuti mediante fermentazione in bottiglia
senza che questo metodo sia prescritto nel paese d'origine (aliquota
del 18 %) ed i vini spumanti fermentati in autoclave (aliquota del 10 %)
e, dall'altra i vini spumanti muniti di denominazione d'origine la cui regolamentazione
obbliga alla preparazione mediante fermentazione naturale
I
I
!
I
I
i:
li I�
f.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
in bottiglia (aliquota del 38 %). Per contro, la Commissione non ha messo in
discussione il rapporto di tassazione tra i vini spumanti soggetti all'aliquota
del 18 % e, rispettivamente, del 10 %.
10. -Delimitata la controversia in questi termini, diventa chiaro che
la definizione della categoria di vini spumanti soggetti all'aliquota d'imposta
pi� elevata data dalla normativa italiana � concepita in modo da
colpire esclusivamente merci importate e tende a proteggere i prodotti
nazionali corrispondenti, riservando loro aliquote d'imposta sensibilmente
meno elevate. Pertanto, essa comporta una manifesta trasgressione del
divieto di discriminazione fiscale di cui all'art. 95.
11. -Stando cos� le cose, � privo d'interesse stabilire se un particolare
tipo di vini spumanti costituisca un �prodotto di lusso�, tenuto conto del
fatto che la normativa ialiana non considera tali gli analoghi prodotti
delle parti relativi ai criteri idonei per la definizione dei � prodotti di
nazionali. Non risulta quindi necessario prendere in esame gli argomenti
lusso �, n� la questione, sollevata dalla Commissione, dell'incidenza di
questa nozione sugli scambi intracomunitari.
12. -Si deve pertanto concludere che la Repubblica italiana, applicando
sui vini spumanti a denominazione d'origine, la cui regolamentazione
nazionale obbliga alla preparazione mediante fermentazione naturale
in bottiglia, un'aliquota d'imposta sul valore aggiunto (IVA) pi� elevata
di quelle applicate ai vini spumanti comparabili di produzione nazionale,
� venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 95 del Trattato. (omissis)
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 ottobre 1984 n. 5247 -Pres. Greco Est.
Cherubini -Bertolucci (avv. Fazzalari) c. Ministero del Turismo
(v. avv. gen. Stato Gargiulo).
Competenza e giurisdizione � Cinematografia -Ammissione alla program
mazione obbligatoria � Diritti ai contributi � Annullamento . Degra
dazione a interessi legittimi � Lesione � Giurisdizione amministrativa.
I diritti del produttore e del regista di un'opera cinematografica
ai contributi previsti dall'art. 7 legge 4 novembre 1965, n. 1213 (mod.
dalla legge 21 giugno 1975, n. 287), sorti per effetto del provvedimento
di ammissione alla program'mazione obbligatoria, sono degradati a interessi
legittimi a seguito dell'annullamento di tale ammissione che il
Ministro per il turismo emani nell'esercizio del suo potere di autotutela
qualora accerti, in base al giudicato penale sulla oscenit� del film, il
difetto dei requisiti di artisticit� dell'opera, con .la conseguenza che il
sindacato sul legittimo esercizio di quel potere rientra nella giurisdizione
amministrativa. (1)
(1) In conformit� alla propria giurisprudenza (Sez. un., 23 novembre 1974,
n. 3801), le Sezioni Unite hanno affermato che il potere di annullamento ex
officio deriva dal principio di autotutela che consente alla p.a. di eliminare
gli atti che ritenga di aver emanato in violazione di norme o principi dell'ordinamento
giuridico con la conseguenza che l'annullamento, essendo rivolto
a restaurare una situazione di legalit� in luogo di quella illegittima prodotta
dall'atto, opera ex tunc e non incontra ostacoli nei diritti sorti dall'atto stesso.
In verit� llon � facile comprendere come possa affermarsi la esistenza del
diritto soggettivo al c.d. contributo, di cui si trov� munita la Pea solo in base
al rilievo che si sarebbe espletata la procedura di cui agli artt. 5 e segg. della
legge 4 novembre 1965, n. 1213, avendo il Comitato degli esperti stabilito, nella
sua discrezionalit�, che il film presentava oltre che adeguati requisiti di idoneit�
tecnica, anche suffkienti qualit� artistiche.
Tale ragionamento, espresso in modo semplicistico nel ricorso del Bertolucci,
ha omesso di considerare che il decreto ministeriale conclude, per la
concessione del contributo, un procedimento nel quale intervengono vari atti
componenti, che lo caratterizzano, e cio� anzitutto il riconoscimento della nazionalit�,
previsto dall'art. 4, che contiene un accertamento tecnico-discrezionale
e poi il giudizio sulla ammissione alla programmazione espressa dal Comitato
degli esperti che ritiene il film tecnicamente idoneo, e con qualit� artistiche, o
culturali o spettacolari. Se il decreto ministeriale rende propri tali accertamenti
discrezionali, ha anch'esso, dei presupposti discrezionali. E l'uno e l'altro
accertamento, pur essendo tra cli loro autonomi, si inseriscono, ai fini della
PARTE I, SEZ. UI, GIURIS. SU, QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 577
Con unico motivo di ricorso, il Bertolucci, denunciando la violazione
delle norme riguardanti la giurisdizione, svolge le seguenti argomentazioni.
A) Premesso che per discriminare la giurisdizione del giudice ordinario
da quella del giudice amministrativo � necessario indagare quale
sia, alla stregua delle norme che regolano la materia interessata dal
giudizio, la posizione giuridica del privato (diritto soggettivo ovvero
interesse legittimo); che sussiste diritto soggettivo quando manca il potere
della pubblica amministrazione di incidere sulla posizione giuridica
del cittadino; che la presenza di un atto amministrativo non elimina
la giurisdizione del giudice ordinario, giacch�, ove si tratti di diritti
soggettivi che si assumano violati, il giudice ordinario ha il potere di
disapplicare l'atto amministrativo che ritenga illegittimo e di giudicare
la controversia come se l'atto stesso non esistesse.
Ci� premesso, il ricorrente osserva che, nel caso di specie, la controversia
riguarda diritti soggettivi sorti a favore dei ricorrenti sulla base
della legge n. 1273 del 1965 la quale riconosce ai films ammessi alla
� programmazione obbligatoria � determinati benefici; che, conseguente-
concessione del contributo, in una fattispecie pi� complessa, nella quale l'atto
conclusivo � il decreto ministeriale. Ed � noto che nei confronti di un atto
discrezionale non possono sorgere diritti soggettivi, ma solo interessi legittimi.
A conferma di tali osservazioni, � da rilevarsi che il complesso delle
disposizioni concernenti l'intervento dello Stato a favore dell'industria cinematografica
ha la sua ratio nella tutela dell'interesse pubblico inerente alla programmazione
e alla produzione dei film che abbiano un elevato livello artistico
e culturale. E l'intervento si concreta sia attraverso la programmazione obbligatoria
(artt. 5 e 6) con la concessione sui diritti erariali, di un abbuono che
� definito nella legge incentivo alla programmazione (art. 6), sia attraverso la
concessione al ,produttore di contributi, denominati dalla legge incentivi alla
produzione (art. 7).
Mai la pretesa al contributo cos� inteso � stata definita un diritto, rappresentando
esso, come si evince chiaramente dalle richiamate norme, una sovvenzione
dello Stato. E ci� vale sia nel settore in esame, sia in qualsiasi altro
settore pubblicistico, nel quale sia prevista una sovvenzione, che non � data
mai nell'interesse esclusivo e personale dcl produttore, bens� direttamente
nell'interesse generale dell'attivit� la cui tutela viene perseguita, attraverso il
beneficio concesso al produttore.
Il contributo persegue, infatti, lo scopo di incoraggiare e favorire la produzione
dei film nazionali (o equiparati), come l'abbuono, inteso come premio
governativo, persegue lo scopo di proteggere del pari i films nazionali, che, per
consolidata esperienza, non assicurano all'esercente un adeguato introito (Cass.,
5 settembre 1957, n. 3448, in Rass. cinem., 1957, I, 118). E l'uno e l'altro si
inquadrano nelle provvidenze previste (da norme di azione e non di relazione)
a favore dell'industria cinematografica dalla legge n. 1213, che integra, e modifica
le precedenti previsioni legislative per adeguarle agli impegni comunitari, al
punto che, da taluni, gli atti ministeriali sono stati definiti concessioni costi
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
mente, ha errato il Consiglio di Stato nel ritenere possibile che, iniziato
il giudizio per il riconoscimento di tali diritti davanti al Tribunale di
Roma e, quindi, alla Corte di Appello, la controversia avrebbe mutato
il proprio oggetto trasformandosi da controversia su diritti soggettivi
in controversia avente per oggetto l'esercizio di poteri da parte della
pubblica amministrazione e ci� in conseguenza del provvedimento, emanato
in corso di causa dal Ministero per il Turismo e lo Spettacolo,
diretto ad � annullare � il provvedimento di concessione dei benefici;
invero le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno statuito che,
dovendo la giurisdizione determinarsi riguardo allo stato di fatto esistente
al momento della proposizione della domanda, � irrilevante che la
pubblica amministrazione tenti di spogliare della sua giurisdizione il giudice
adito dalla controparte esercitando il proprio potere di autotutela.
B) Ha errato il Consiglio di Stato nel definire il provvedimento impugnato
come � atto tipico di annullamento�.
Invero, anche ammesso che si tratti di un atto da annoverare tra
quelli definiti di � autoannullamento discrezionale�, la giurisdizione del
tutive (cfr. CRISCI, La disciplina pubblicistica della cinematografia, in Enc. dir.,
voi. VI, 1027).
Ma se ci� non bastasse, e si volesse trovare un raffronto con altre ipotesi,
occorre considerare i contributi per la ricostruzione edilizia, sui quali ripetutamente
si � soffermata la giurisprudenza (cfr. per tutti, Cass., 22 febbraio 1954,
n. 491, in Foro it., 1955, I, 554). Si tratta, anche in tali casi, di un contributo
che non si fonda sui presupposti di responsabilit� contrattuale o extracontrattuale,
ma trova origine esclusivamente in considerazioni di politica sociale e nei
fini pubblicistici.
E anche nelb legislazione dei danni di guerra, in contrasto con le affermazioni
avversarie, la dizione letterale della norma conforta la ratio sopra
esposta, essendo essa conforme a quella contenuta nel citato art. 5: infatti
nell'art. 1 della legge 26 ottobre 1940, n. 1543 � statuito: � E concesso un
risarcimento�, come nell'art. 5 � detto: �a favore del produttore � concesso
un contributo �,
A conferma delle esposte considerazioni � decisivo rilevare che se la
presenza di elementi discrezionali nell'attivit� amministrativa vale senz'altro a
negare la sussistenza di un diritto soggettivo del privato tutelabile davanti
al g.o., il carattere vincolato dell'attivit� medesima non basta per affermare
la sussistenza del diritto soggettivo, ogni qual volta la norma che disciplina
tale attivit� risulti essere, non una norma di relazione, ma una norma di
azione (in tal senso SANDULLI, Manuale, ed. 1980, pag. 86; ed 1982, pag. 100),
che costituisce a carico della p.a. doveri giuridici ai quali non corrisponde
alcun diritto a favore dei terzi (cfr. Sez. un., 14 aprile 1964, n. 894, in Giust. civ.,
1964, I, 1825, e, in particolare, Sez. un., 25 maggio 1979, n. 3018, in questa Rass.,
1979, I, 658).
Se interesse legittimo � la posizione giuridica dei destinatari dell'atto di
ammissione prima del decreto di annullamento la stessa natura conserva quella
situazione successivamente all'annullamento.
PARm I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
giudice ordinario non ne sarebbe influenzata perch� rientra nella cogni�
zione di quest'ultimo ogni controversia che abbia per oggetto diritti soggettivi
ancorch� � incisi � da atti amministrativi ove non siano previsti,
per dettato di legge, precisi poteri che abbiano la forza di sacrificare i
predetti diritti.
Nella specie nessuna norma di legge prevedeva siffatti poteri e
sussistevano a carico della amministrazione ed a favore del privato
rispettivamente una obbligazione pubblica ed un diritto soggettivo di
credito, derivanti dalla legge n. 1273 del 1965, mentre la funzione della
pubblica amministrazione, al riguardo, era meramente accertativa.
N� va dimenticato che l'annullamento discrezionale in quanto tale
ha efficacia ex nunc e non ex tunc.
C) In ogni caso, il provvedimento sul quale si � pronunciato il
Consiglio di Stato � un � atto atipico � perch� con esso la pubblica amministrazione
ha � preso atto � che determinati diritti, legittimamente sorti,
sono venuti meno a seguito di un giudicato penale che ne avrebbe tra�
volto il presupposto di fatto e cio� la qualit� del � merito artistico del
film �. Un provvedimento di tale portata non pu� trasformare la natura
della controversia che, avendo originariamente per oggetto l'accertamento
della nullit�, per mancanza dei presupposti di base, di un atto
da cui nascono diritti soggettivi, � e rimane di competenza del giudice
ordinario, a differenza del caso in cui di fronte ad un atto semplicemente
annullabile il soggetto, privato o pubblico, � dotato di un potere
discrezionale di farne eliminare gli effetti, rispettivamente ope iudicis
ovvero per mezzo del potere di autotutela.
D) Peraltro va puntualizzato che, come � pacifico, il Ministero del
Turismo e dello Spettacolo aveva riconosciuto alla societ� produttrice
ed al regista il diritto ai contributi di legge; l'intervenuto giudicato penale
avrebbe avuto, secondo la tesi della pubblica amministrazione, l'effetto
di privare i predetti di un diritto a suo tempo legittimamente acquisito:
ma questa conseguenza deve essere statuita, se mai, dal giudice dei
diritti, cio� dal giudice ordinario, in quanto solo questi ha il potere di
stabilire se il giudicato penale influisca sui diritti acquisiti.
Dal canto suo, la P.E.A. svolge questo ordine di considerazioni.
1) Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo deriva dalla
constatazione che il sedicente decreto del 4 aprile 1979, n. 4687, � stato
emesso dal Ministero del Turismo e dello Spettacolo in assoluta carenza
di potere perch�, a seguito del provvedimento di ammissione del film
alla programmazione obbligatoria, la P.E.A. aveva acquistato un diritto
soggettivo perfetto al contributo.
N� va trascurato che il cos� detto � decreto � si fonda tmicamente
sul giudicato penale, che viene assunto a presupposto e motivo, sicch�
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
580
quell'atto, lungi dal costituire una nuova ponderazione e realizzazione
dell'interesse pubblico, si limita a dichiarare un inesistente effetto della
sentenza penale (di pretesa cancellazione dei pregressi provvedimenti
amministrativi) e non pu� pertanto neppure considerarsi provvedimento
amministrativo, rispetto al quale sia possibile chiedersi se ricorra o
meno � carenza di potere �.
2) In subordine, anche a voler qualificare come provvedimento il
decreto n. 4687 del 4 aprile 1979, manca una norma che autorizzi la P.A.
a incidere sul diritto soggettivo ai contributi; questo diritto nasce a
seguito di. un accertamento tecnico che la legge demanda ad un apposito
comitato e la P. A., come non pu� scavalcare il parere tecnico di
tale comitato e negare i benefici, non pu� neppure revocarli, obliterando
del tutto i limiti della legge.
N�, per giungere a conclusioni diverse, pu� farsi riferime1i.to ad �un
generico potere di annullamento discrezionale perch�, a parte quanto
gi� detto circa i limiti dell'intervento della P. A., tale preteso potere
andrebbe correlato alla ponderazione di specifici interessi pubblici nel
loro merito e non, come � stato fatto dal Ministero del Turismo e dello
Spettacolo, alla contemplazione di una sentenza intervenuta su altro e
inter alias; e, comunque, si tratterebbe di un potere a provvedere con
efficacia ex nunc.
3) Sempre nell'ipotesi, non accettabile, che il � decreto � in discorso
possa essere considerato come un vero e proprio provvedimento amministrativo,
va osservato che il giudicato penale non fa sorgere un obbligo
della P. A. ad adeguarvisi, deliberando su propri pregressi provvedimenti,
ma influisce sugli effetti di quei provvedimenti impedendo l'ulteriore
circolazione del film e il maturare di ulteriori benefici:
Peraltro va evidenziato che la illegittimit� di un atto amministrativo
pu� derivare solamente dalla mancanza (o difettosit�) dei requisiti propri
dell'atto, e non anche da quella di fatti ed elementi estranei all'essenza
dell'atto. Pertanto difetta il potere dell'Amministrazione di annullare per
illegittimit� un atto in considerazfone di fatti estranei ad esso, anche se
collaterali e in qualche modo collegati: e, se l'atto abbia prodotto la
nascita di diritti soggettivi, l'intervento annullatorio -esplicato in simili
casi di carenza di potere -ricade necessariamente nell'ambito della
giurisdizione del giudice dei diritti.
4) Queste conclusioni non possono mutare in forza del principio
dell'unit� dell'ordinamento giuridico, al quale si richiama la sentenza
impugnata, perch�, da un canto, il giudizio penale che ha affermato la
oscenit� del film e ne ha escluso la qualit� di �opera d'arte�; dall'altro,
il parere dello speciale Comitato Tecnico, che ha riconosciuto il film
dotato di tutti i requisiti rilevanti per beneficiare del contributo statale
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 581
(sufficienti qualit� artistiche o culturali o spettacolari e tale da � non sfruttare
volgarmente temi sessuali a fini di speculazione commerciale�),
sono giudizi rimessi ad organi consultivi e deliberativi diversi, hanno
un oggetto diverso e assolvono a funzioni diverse; n� alcun precetto
di legge dispone che il giudizio penale condiziona quello sul riconoscimento
dei contributi.
Sicch�, contrariamente a quanto affermato dal Consiglio di Stato,
ben possono coesistere nell'ordinamento un giudizio penale di oscenit�
del film e un provvedimento amministrativo che ammetta il film alla
programmazic;me obbligatoria e attribuisca a produttore e regista i benefici
conseguenti.
Quanto, poi, alla pretesa che il diritto soggettivo di credito non
resisterebbe alla autotutela della P.A. non si riesce a comprendere come
e perch� si possa distinguere il diritto di credito dagli altri declassandolo
a diritto pi� debole o, se si preferisce, di � serie B �.
Osservano queste Sez. un. che, come pu� constatarsi dall'esposizione
che precede, le argomentazioni del Bertolucci, da un canto, e della P.E.A.,
dall'altro, sostanzialmente coincidono e quindi il loro esame pu� svolgersi
unitariamente.
I ricorrenti sostengono, in via principale, che il produttore e il
regista acquistano, a seguito del provvedimento emanato dal Ministero
per il Turismo e lo Spettacolo ai sensi dell'art. 7 della legge 4 nov~mbre
1965, n. 1213, un diritto perfetto ai contributi nella misura prevista
rispettivamente dal primo e dal secondo comma del detto articolo.
Trattandosi di un diritto perfetto (di credito) verso la P. A., qualunque
atto amministrativo che incida sulla sua consistenza o � manifestazione
di un potere espressamente previsto dalla legge �e allora determina
l'affievolimento della posizione soggettiva del privato in interesse
legittimo; ovvero costituisce violazione del diritto e, in questo caso, il
privato pu� e deve rivolgersi, per ottenere il ristoro, al giudice ordinario.
Pertanto -non esistendo una particolare norma che consenta al
Ministero per il Turismo e lo Spettacolo di escludere il diritto al contributo,
una volta concesso -non vi � dubbio che ha errato il Consiglio
di Stato nel ritenere la propria giurisdizione.
La tesi non pu� essere condivisa.�
Invero i ricorrenti trascurano, nello svolgere le loro considerazioni,
che nella specie il diritto di cui si tratta ha la sua fonte nel provvedimento
amministrativo emanato dal Ministero del Turismo e dello Spettacolo,
ai sensi dell'art. 7 della legge 1213/65; e conseguentemente la successiva
deliberazione, con la quale lo stesso Ministero ha dichiarato di
annullare la precedente ammissione alla programmazione obbligatoria e
il contestuale riconoscimento del diritto al contributo, non � un provvedimento
che, per cos� dire, ab extrinseco incida sul diritto soggettivo
-'82 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
e
ma costituisce atto che, realizzando il potere di autotutela certamente
attribuito in via generale alla pubblica amministrazione, determina la
caducazione del provvedimento di ammissione alla programmazione obbligatoria
e di concessione dei contributi e fa venir meno i relativi diritti.
In altri termini, il diritto in discorso non � stato qui menomato
nella sua consistenza da un provvedimento amministrativo ma � stato
travolto dal venir meno dell'atto amministrativo che costituiva supporto
della sua esistenza.
Queste Sez. un., del resto, hanno gi� precisato (sentenza n. 3801 del
23 novembre 1974) che �in via generale, il potere di annullamento ex
officio deriva dal principio di autotutela che consente all'amministrazione
di eliminare, al di fuori di precostituiti limiti temporali e senza bisogno
di ricorrere agli organi giurisdizionali, gli atti che ritenga di aver emanato
in violazione di norme o principi dell'ordinamento giuridico�, aggiungendo:
� .�.in conseguenza della ben nota portata dell'annullamento il
quale, tendendo a restaurare una situazione di legalit� in luogo di quella
illegittimamente prodotta dall'atto annullato, opera ex tunc e non incontra
ostacoli nei diritti alleg�ti, sulla base di tale atto, da chicchessia�.
Queste ultime considerazioni, peraltro, dimostrano l'inaccettabilit�
della proposizione, contenuta nel ricorso Bertolucci, secondo cui l'annullamento
di ufficio opererebbe, comunque, ex nunc, ed escludono che i
diritti di credito verso l'Amministrazione vengano degradati, nel caso di
rigetto della opinione sostenuta dai ricorrenti, al rango di diritti di
�serie B �, per usare l'espressione utilizzata dalla ricorrente P.E.A.
Inoltre va ricordato che, nella citata sentenza delle Sez. un., si
precisa che, una volta iniziato il giudizio davanti al giudice ordinario (il
quale sia competente su di un rapporto di pubblico impiego perch� non
� controverso n� il rapporto n� il diritto dell'impiegato), la P.A. ben
pu� annullare, esercitando il poter� di autotutela, il provvedimento su
cui si basa il diritto dell'impiegato e quest'ultimo, se non vuol vedere
rigettata la sua domanda, deve far valere il suo interesse al corretto
esercizio dell'autotutela innanzi al giudice amministrativo, chiedendo la
eliminazione del provvedimento caducatorio; solamente una pronuncia
del genere, infatti, potrebbe far risorgere i diritti nati dall'atto poi
annullato.
I principi affermati nella menzionata sentenza, possono trovare
applicazione alla fattispecie in esame. Infatti, la Corte di Appello di
Roma, intervenuto il provvedimento di annullamento del Ministero del
Turismo e dello Spettacolo, ha sospeso il giudizio civile e le parti (Bertolucci
e P.E.A.) hanno ritenuto corretto adire il giudice amministrativo per
ottenere l'annullamento del provvedimento che faceva venir meno il loro
diritto al contributo.
I i
!
1�J1111�~1a1111"'"''';:1111111111$,fl=r111a11-11J
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 583
Peraltro se di perpetuatio iurisditionis si vuol parlare, si deve tener
conto della separazione tra giudizio civile e giudizio amministrativo dato
che il detto principio opera nell'ambito delle singole giurisdizioni; sicch�
il principio stesso non pu� essere invocato, come fa il Bertolucci, per
pretendere di escludere in assoluto la giurisdizione del giudice amministrativo
qualora l'azione sia proposta davanti al giudice ordinario e si
verifichi la necessit� di un giudizio incidentale e pregiudiziale spettante
al giudice amministrativo.
Ma -e questa costituisce ulteriore argomentazione difensiva dei
ricorrenti -nella specie l'atto impugnato davanti al giudice amministrativo
non pu� considerarsi provvedimento di annullamento perch� il
Ministero del Turismo e dello Spettacolo, anzich� constatare che il
decreto con il quale aveva concesso i contributi era affetto da un qualche
vizio di illegittimit�, si � preoccupato esclusivamente della discordanza
tra la concessione dei contributi e la sentenza penale che aveva qualificato
e ritenuto osceno il film �Ultimo tango�: sicch� il provvedimento
stesso doveva considerarsi come � atipico � in quanto diretto ad adeguare
il trattamento (id est: la concessione del contributo -) fatto alla societ�
produttrice e al regista con la situazione giuridica nata dalla sentenza
penale. Senonch� un tale potere di adeguamento non � tra quelli che
la legge attribuisce alla pubblica amministrazione e, quindi, deve concludersi
che il Ministero del Turismo e dello Spettacolo non aveva il
potere in concreto esercitato, con l'ulteriore conseguenza che il Consiglio
di Stato non avrebbe potuto pronunciarsi sulla conformit� a legge del
provvedimento medesimo ma avrebbe dovuto constatare che difettava
il potere della pubblica amministrazione e dichiararsi privo di giurisdizione.
Osservano le Sez. un. che per saggiare la fondatezza di queste deduzioni
� necessario esaminare il contenuto del decreto del Ministero del
Turismo e dello Spettacolo in data 4 aprile 1979 avente ad oggetto i
precedenti decreti con i quali erano stati concessi alla P.E.A. e al Bertolucci
i contributi previsti dalla legge n. 1213 del 1965.
Premesso che l'indagine � consentita in quanto questa Corte, in
materia di giurisdizione, � giudice anche del fatto, va ricordato preliminarmente
che nella disciplina della legge n. 1213 del 1965 il contributo,
previsto dall'art. 7, viene concesso dal Ministero del Turismo e dello
Spettacolo a seguito della ammissione del lungometraggio nazionale alla
programmazione obbligatoria.
L'art. 4 della stessa legge chiarisce a quali lungometraggi vada riconosciuta
la � nazionalit� � e il successivc> art. 5 stabilisce che sono
ammessi alla �programmazione obbligatoria� i lungometraggi nazionali
che presentino adeguati requisiti di idoneit� tecnica e su:fficlenti qualit�
artistiche, o culturali, o spettacolari.
.584 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Se il Comitato di esperti -al quale � demandato (art. 5) l'accertamento
dei detti requisiti -si esprime favorevolmente il Ministero -che,
ai sensi dell'art. 2, lett. F, � attua i provvedimenti stabiliti dalla presente
legge � -emana un decreto che ammette il film alla programmazione
obbligatoria.e, eventualmente con atto contestuale come � avvenuto nella
specie, �concede� i contributi.
Tutto ci� puntualizzato, le Sez. un. osservano che il provvedimento in
discorso -dopo una serie di premesse in cui vengono esposte le vicende
successive alla emanazione dei decreti del 1974 a favore della P.E.A. e
del Bertolucci, tra le quali fanno spicco il giudicato penale che condannava
tra gli altri, produttore e regista per il delitto di spettacolo osceno;
nonch� il parere del Consiglio di Stato circa la nullit� ed inefficacia del
I
provvedimento di ammissione alla programmazione obbligatoria, a seguito ~
della citata sentenza penale -conclude nel senso che �ravvisata, peri
tanto, la esigenza di uniformare gli atti amministrativi relativi al film in
oggetto al giudicato penale e di dichiarare privi di effetto, e comunque
I
annullare, i sopra indicati provvedimenti in data 1� aprile 1974 e 16 otto
bre 1975... decreta: sono annullati i provvedimenti... con i quali il film
j
�Ultimo tango a Parigi>>, prodotto dalla P.E.A., era stato ammesso alla programmazione
obbligatoria ed ai conseguenti benefici �.
� ben difficile negare che questo decreto sia un atto di annullamento
l
perch� emerge dal suo contenuto, globalmente considerato, che esso !
tende ad eliminare il provvedimento di ammissione alla programmazione i
f
obbligatoria (e alla conseguente concessione. del contributo), inficiato da f'
~
illegittimit� perch� basato su di un parere di congruit� (circa la sufficienza
dei requisiti di artisticit�, di cultura e di spettacolarit�) del !
Comitato degli esperti che, secondo l'opinione del Ministero del Turismo e I
dello Spettacolo, � errato in quanto il film � stato dichiarato osceno.
Ora, potrebbe sostenersi in astratto che il Ministero non � competente
a giudicare sui requisiti per l'ammissione alla programmazione obbligatoria,
in quanto il relativo accertamento spetta in via esclusiva al
I
Comitato degli esperti; ovvero, anche, che l'opinione di quest'ultimo �
basata su criteri i quali nulla hanno a che fare con il concetto di �osceno
I
penale �, sicch� la rimozione del parere degli esperti � stata impropriamente
e illogicamente collegata al giudizio penale sulla oscenit� del
lungometraggio; ma, in entrambe Ie ipotesi, si individuano vizi del provvedimento
e non elementi che ne modifichino la natura.
In definitiva potrebbe trattarsi, a tutto voler concedere, di cattivo
esercizio del potere di autotutela ma non di carenza di tale potere. Ma
certamente il Consiglio di Stato ha correttamente ritenuto la propria
giurisdizione.
Per queste ragioni i ricorsi del Bertolucci e della P.E.A. vanno
rigettati.
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
585
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un., 16 luglio 1985, n. 4151 -Pres. Cusani -
Rel. Tridico -P. M. Sgroi (concl. difI.) -Soc. S.E.A. (avv. Sandulli e
Fazzalari) c. Ministero dei Trasporti (avv. Stato Laporta).
Giurisdizione civile -Concessione per i servizi di assistenza a terra del
traffico aereo (handling) negli aeroporti di Linate e della Malpensa Tariffe
della societ� concessionaria -Previa approvazione del Ministero
dei Trasporti -Portata -Atti di rifiuto o di ritardo in relazione a
richiesta di adeguamenti tariffari � Annullamento per illegittimit�
da parte del giudice amministrativo -Risarcimento del danno -Giudice
ordinario.
(Art. 41 Cast.; art. 2043 e.e.; art. 37 e.p.e.; art. 704 eod. nav.; legge 18 aprile 1962 n. 194;
artt. 8 e 9 legge 5 maggio 1976, n. 324).
Con riguardo agli aeroporti milanesi di Linate e della Malpensa, che
hanno la qualit� di aeroporti privati gestiti in regime di concessione, le
tariffe praticate dalla ~-ociet� concessionaria, per i servizi di assistenza
a terra del traffico aereo (handling), sono soggetti al disposto dell'art. 704
cod. nav. (non derogato dall'art. 9 legge 5 maggio 1976, n. 324) e, pertanto,
devono essere preventivamente approvate dal Ministro dei Trasporti.
Tale approvazione, che s'inserisce su un atto di autonomia privata
(formazione delle tariffe) quale atto di controllo correlato alla tutela di
interessi generali, configura espressione di una discrezionalit� tecnica
limitata al riscontro della congruit� dei prezzi delle tariffe medesime
rispetto ai costi effettivi ed al giusto profitto di detta impresa concessionaria,
con esclusione di ogni potere di comprimere o degradare il
diritto dell'impresa stessa alla propria esistenza ed alla prosecuzione
della propria attivit� secondo criteri di economicit�.
Ne consegue che, a fronte di atti dell'Amministrazione che rifiutino
o ritardino i richiesti adeguamenti tariffari, e che vengano annullati per
illegittimit� dal giudice amministrativo, la predetta societ� concessionaria
pu� adire il giudice ordinario con azione risarcitoria, ove tali atti, oltre
che illegittimi, siano anche illeciti, in quanto indebitamente ledano le
sopra indicate posizioni di diritto soggettivo (1).
(1) Sulle tariffe � handling � cfr. Tribunale Genova, 24 novembre 1975, in
Foro it., 1976, I, 1377, il quale ha stabilito che la determinazione del Ministero
dei Trasporti � modificatrice in meno della tariffa handling... in quanto adottata
da autorit� assolutamente incompetente ed in ogni caso priva di potere, �
inidonea ad affievolire il diritto corrispettivo dei servizi, ... nella misura fissata,,
dal consorzio.
Sulla natura dei servizi di � handling � cfr. Cass., 6 dicembre 1966, n. 2861,
ivi, 1967, I, 30.
La Cass., Sez. Un., 4 febbraio 1975, n. 415, ivi, 1975, I, 1386, ha affermato,
in tema di rapporto di lavoro di un dipendente del consorzio per l'aerostazione
civile dell'aeroporto San Giusto di Pisa (qualificato ente pubblico economico)
che le tariffe sono approvate dalla P. A. � ... secondo lo schema sovente utiliz
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
586
Col ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione la S.E.A.
S.p.A. (Societ� Esercizi Aeroportuali) chiede che venga dichiarata la
giurisdizione del giudice ordinario, essendo la pretesa fondata sul risarcimento
del danno cagionato alla societ� dal Ministero dei trasporti e
dell'aviazione civile che ha inciso, con atti amministrativi illegitH~ni,
sulla attivit� di handling che la stessa societ� svolge da molti anni negli
aeroporti di Linate e della Malpensa.
Tale attivit� comprende il servizio di assistenza agli aeromobili,
inteso nel senso di pulizia interna ed esterna e di manutenzione tecnica;
l'assistenza �rampa� per i passeggeri; il carico, lo scarico e la custodia
dei bagagli e delle merci e cos� via: attivit� tipicamente accessorie rispetto
a quella propria ed essenziale di un aeroporto, costituita dalla possibilit�
di atterrare, sostare e decollare in una determinata zona.
L'Amministrazione resistente assume che nessuna pretesa risarcitoria
� ipotizzabile nella specie, in quanto il potere di � approvazione � delle
zato dal legislatore, dell'intervento dei pubblici poteri nella determinazione dei
prezzi di beni o servizi in materia di interesse pubblico�. Sugli interventi
della p. a. nell'economia cfr. A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo,
XIV ed., Napoli, Jovene, 1984, pp. 1049 e ss.; QUADRI, Diritto pubblico dell'economia,
Napoli, Jovene, 1977.
Il TA.R. Lombardia 9 dicembre 1982, n. 1178, in Trib. Amm. Reg., 1983, I, 514,
su ricorso proposto sempre dalla Soc. Sea contro provvedimenti del Ministero
dei Trasporti determinativi delle tariffe dei servizi aeroportuali per gli anni
1979-80, ha ritenuto manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 41 Cost.,
la questione di costituzionalit� degli artt. 704 cod. nav. e 9, ultimo comma,
legge 5 maggio 1976, n. 324, nella parte in cui � disciplinandQ il procedimento
di revisione delle tariffe applicabili dalle imprese concessionarie di servizi
aeroportuali, non pongono alla Amministrazione competente precisi termini per
la pronuncia, in quanto le norme in considerazione sono preordinate proprio
ad attuare un sollecito adeguamento delle tariffe (essendo l'inerzia dell'Amministrazione
fatto anomalo, cui pu� ovviarsi con l'ordinaria procedura del silenzio-
rifiuto), e non essendo d'altra parte la posizione del concessionario assimilabile
a quella di un qualsiasi privato imprenditore, mentre il richiamo all'art. 41
Cost. non pu� prescindere dal particolare tipo di attivit� svolta dall'impresa,
chiamata a gestire impianti aeroportuali in regime di monopolio e nell'esercizio
di un pubblico servizio, e tenuto conto che le norme in questione assicurano
comunque un congruo margine di profitto �. Sul punto cfr., inoltre, Cass.,
6 dicembre 1966, n. 2861, cit., che riconosce alle imprese che gestiscono impianti
aeroportuali il compimento di pubblici servizi in regime di monopolio, configurando
una ipotesi di gestione di pubblico servizio conforme alla previsione
dell'art. 43 Cost.
Poich� nel caso di specie la p.a. ha il potere � non gi� di formare, ma solo
quello di controllare la congruit� del prezzo, �determinato dal concessionario,
restano fermi i principi giurisprudenziali (Sez un., sent, 1� ottobre 1982, n. 5030),
affermati in relazione ai poteri del C.I.P. � (postilla p. 20 sentenza annotata).
La sentenza citata n. 5030/82, in Foro it., 1982, I, 2423, con nota critica di
C. M. BARONE e in Giur. it., 1983, I, 1, 1915, ha affermato, tra l'altro, che �di
fronte ai poteri autoritativi, concessi al C.I.P. di fissare i prezzi di beni e
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 587
tariffe di handling non altro rappresenta se non manifestazione delle pi�
late attribuzioni conferite dall'ordinamento alla P. A., al fine di contemperare
la naturale tendenza al profitto di una attivit� imprenditoriale
(avente ad oggetto un pubblico servizio) con l'esigenza di assicurare in
ogni momento, e nelle pi� varie contingenze economiche e sociali, la
disponibilit� del servizio alla generalit� degli utenti, all'uopo considerando
il pi� ampio contesto di tutti i settori economici coinvolti e la gamma di
interventi collateralmente predis.o.;ti in un organico programma d'interesse
collettivo.
L'istanza di regolamento prevt\ntivo � fondata.
� anzitutto, opportuno premettere che la S.E.A. S;p.A. -attuale
ricorrente -, gestisce autonomamenle gli aeroporti milanesi in base ad
una convenzione stipulata il 7 maggio 1962 con l'amministrazione statale.
La legge 18 aprile 1962, n. 196 dispone che il Ministero della difesa �
autorizzato a riconoscere, ai sensi degli artt. 704 e 713 Codice della
navigazione, le qualifiche private di tale sistema aeroportuale.
servizi, gli operatori economici interessati dai conseguenzali provvedimenti non
assumono posizioni di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo al corretto
uso del potere discrezionale �; essendo i provvedimenti-prezzi ispirati a � discrezionalit�
politico-amministrativa�.
Nel caso di tariffe di � handling � i provvedimenti della p.a. sono espressione
di vera e propria discrezionalit� tecnica, �agevolmente controllabile alla
stregua di discip�ine tecniche �.
La compatibilit� fra i principi posti dalle due sentenze viene posta in serio
dubbio da C. M. BARONE nella nota alla sentenza n. 4151/85, in Foro it., 1985,
I, 2206.
Per le critiche alla sentenza n. 5030/82, cfr. SANDUU.L, op. cit., p. 68, nota 117.
Sul riparto di giurisdizione in tema di provvedimenti-prezzi cfr. Consiglio
di Stato, A.P., 25 febbraio 1980, n. 5, in Cons. Stato, 1980, I, 133, che ha affermato
che le impugnazioni �dirette a far valere alla illegittimit� dei provvedimenti
medesimi, sono devolute al giudice amministrativo; invece, qualora mirino alla
contestazione delle modalit� di applicazione dei provvedimenti stessi, rientrano
nella giurisdizione del giudice ordinario �. Non risultano precedenti editi in
termini.
Ancora in tema di approvazione tariffe, telefoniche nel caso, e di giurisdizione
cfr., infine, le coeve sentenze Cass., 20 luglio 1983, nn. 4990-91-92-93-94-95,
in Foro it., 1983, I, 2115.
La sentenza che si annota ribadisce il principio che l'azione risarcitoria
spetta in relazione ad atti amministrativi i quali, oltre che illegittimi, siano
anche illeciti e ledano posizioni di diritto soggettivo.
Cfr. Cass., 25 maggio 1976, n. 1876, ivi, 1977, I, 2553; id. 5 ottobre 1979,
n. 5145 e 5146, in Giur. it., 1979, I, 1, 1215; Cass. 1� ottobre 1982, n. 5027 e coeve,
ivi, 1982, I, 1, 1663.
La dottrina � fortemente critica riguardo a quest'orientamento giurisprudenziale;
cfr. per tutti, SANDULLI, op. cit., pp. 1124 e ss., in particolare, per la
sentenza n. 5030/82 cit., nota 33; nonch� M. NIGRO, Giust. amm., 2� ed., Bologna,
Il Mulino, 1976, 113 e ss., 242 e ss.
GABRIELLA PALMIERI
6
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
588
La stessa legge stabilisce, inoltre, che, allo scadere della concessione,
le infrastrutture costruite dalla S.E.A. sarebbero divenute di propriet�
statale; l'art. 23 della convenzione, inoltre, riconosce alla S.E.A. il diritto
di riscuotere o di far propri i diritti per l'uso degli aeroporti della
Malpensa e di Linate, nelle misure previste dalla legge 9 gennaio 1956,
n. 24, non�h� tutti i diritti relativi a prestazioni da essa eseguite (servizi
merci, assistenza rampa, assistenza a terra, ecc.), e derivanti da attivit�
secondarie a carattere commerciale esplicate negli aeroporti. La legge
5 maggio 1976, n. 324 (che ha sostituito la n. 24 del 1956) prevede che la
misura dei diritti di approdo e .di partenza e di sosta o ricovero per gli
aeromobili e d'imbarco per i passeggeri, fissate in essa legge, venga
revisionata ogni due anni con decreti presidenziali, su proposte del
ministro per i trasporti, di concerto con i ministri per il tesoro e le
finanze, sentita una apposita commissione, e tenuto conto delle esigenze
di politica tariffaria del settore e dell'andamento dei costi e servizi
aeroportuali. L'art. 704 cod. nav. stabilisce che le tariffe relative all'esercizio
degli aerodromi privati devono essere approvate dal Ministro per
i trasporti e l'aviazione civile.
Il sistema aeroportuale milanese -Linate-Malpensa -� adunque,
gestito dalla S.E.A., ossia da un'impresa privata che cura il relativo
esercizio in forza di un atto di concessione.
Ci� premesso, si discute, anzitutto, se il carattere pubblico del
servizio aeroportuale, nel senso di servizio reso al pubblico, sia tale da
incidere sulla natura stessa del prezzo e soprattutto se per i servizi di
assistenza a terra (handling) il potere della P. A. sia quello di approvare
le tariffe, o di stabilirne direttamente l'ammontare.
Sul piano della disciplina normativa, mentre l'art. 704 del cod. della
navigazione dispone che le tariffe devono essere approvate da1l'Amministrazione
statale, l'art. 9 -ultimo comma -della legge n. 327/76 -sia
pure al fine di individuare le attribuzioni consultive dell'apposita commissione
istituita presso il Ministero dei trasporti -dispone che il Ministro
ne stabilisce l'ammontare; nel primo caso, il concessionario forma la
tariffa, che � assoggettata al controllo ministeriale; nel secondo caso, ha
un autonomo potere di iniziativa e di determinazione della tariffa.
Dall'esame della normativa prevista dal citato art. 9 della legge
n. 324 risulta evidente che questa non ha affatto modificato, relativamente
ai servizi di assistenza a terra, il regime fissato dall'art. 704 e segg. del
cod. della navigazione, in base al quale l'amministrazione si limita ad
approvare le tariffe predisposte dal concessionario; e ci� per un triplice
ordine di ragioni: 1) perch� l'art. 704 � quello che regola pi� compiutamente
e pi� specificamente la materia, mentre l'art. 9 si propone soltanto
::.�
di determinare, in via generale, i compiti della precennata Commissione
consultiva; 2) perch� il verbo �stabilire�, usato da tale norma ben pu�
comprendere le ipotesi pi� disparate (es.: aerodromi statali), diverse da
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
quella che qui interessa; 3) perch� l'intento non innovativo traspare
chiaramente dall'inciso � in base alle disposizioni vigenti � (le quali, pertanto,
vengono espressamente confermate e richiamate); inciso che chiude
l'ultima proposizione normativa dell'art. 9.
In ordine ai servizi di assistenza a terra -dei quali qui si tratta la
P. A. non dispone di un potere di determinazione della tariffa ma
soltanto di un potere di approvazione della tariffa gi� formata.
La formazione deIJa tariffa, �, adunque, espressione, della autonomia
privata e, in definitiva, esercizio del diritto d'impresa del soggetto privato
S.E.A., che ovviamente non dismette la qualit� di soggetto di diritto
privato per il fatto di aver acquisito anche quella di concessionario di un
servizio, che viene reso al pubblico e che ovviamente resta tale anche se
taluni atti -come appunto quelli concernenti la formazione delle
tariffe -pur essendo sempre atti di autonomia privata -sono sottoposti
al controllo del pubblico potere.
Senza che sia necessario allargare il discorso ad un piano pi� generale
dei rapporti che, in questa ed in altre analoghe materie, vengono
ad instaurarsi tra privato e pubblica amministrazione, sembra sufficiente
osservare che la confluenza od interferenza di interessi pubblici e privati
non altera, nelle sue grandi linee, la natura dell'attivit� che il soggetto
privato esercita -che resta sempre disciplinata dal codice civile e dai
principi fondamentali che regolano ogni attivit� . economica, imprenditoriale
e non imprenditoriale.
Se il soggetto privato � un imprenditore, il controllo -preventivo
o successivo -della P. A. deve porsi in un armonico contemperamento
del pubblico e del privato interesse, come strumento non gi� di indebolimento
dell'impresa, ma di potenziamento della stessa, nel senso cio� che
l'atto di controllo -Jungi dal costituire un intralcio alla normale
attivit� d'impresa -debba al contrario agevolarne e facilitarne l'azione.
Solo in tale prospettiva e con siffatto meccanismo, l'inserzione di un
momento pubblicistico nell'attivit� d'impresa pu� trovare la sua giu
stificazione.
Ora, se l'art. 41 della Costituzione riconosce e garantisce la libert�
dell'attivit� economico-privata, ossia il diritto d'impresa, tanto nel momen
to dell'iniziativa che in quello del suo svolgimento, non v'� dubbio che,
per quanto� riguarda il contenuto di tale diritto, a questo inerisca con
naturalmente la copertura dei costi e la giusta remunerazione dell'atti
vit� e del rischio d'impresa, ossia il profitto.
La fondamentale regola economica della remunerativit� del prezzo
di un qualsiasi prodotto corrisponde ad un principio di portata generale,
che inerisce indissociabilmente al fenomeno dell'impresa in ogni caso ed
ovviamente anche quando -come nel caso di specie -l'attivit� impren~
ditoriale venga esercitata in forza di una concessione amministrativa.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
590
Ora -in base al principio costituzionale di cui all'art. 41 Cost. la
legge ben pu� imporre, per ragioni di utilit� sociale (primo comma)
e nel quadro della programmazione economica (secondo comma), opportuni
controlli sui prezzi dei prodotti e sulle tariffe dei servizi offerti al
pubblico; controlli che ovviamente vengono ad incidere sul diritto dell'imprenditore
alla remunerazione.
Il problema che si pone -ove tali controlli vengano istituiti -�
quello di stabilire l'ampiezza del relativo potere ed i limiti che l'esercizio
di tale potere incontra.
Poich� il sistema normativo vigente sarebbe incompleto sia per
quanto si riferisce al quando di esercizio del potere amministrativo e
sia soprattutto perch� non conterrebbe alcuni limiti relativamente ai criteri
di controllo della congruit� della misura nella formazione e nell'adeguamento
delle tariffe e, in definitiva, non sarebbe idoneo a garantire, nei
modi ragionevoli, il diritto d'impresa del concessionario, � stato avanzato
il dubbio di costituzionalit� della citata normativa, in quanto questa
non si accorderebbe col principio costituzionale di cui all'art. 41 Cost.
In tali sensi sono state, infatti, formulate le conclusioni del Procuratore
Generale.
Ritiene questa Corte Suprema a Sez. un., che tale richiesta non possa
essere attesa.
Ed invero, non si pone una questione di pregiudizialit� costituzionale,
quando il sistema normativo vigente contenga gi� gli strumenti che
consentono di escludere l'apparente contrasto tra la normativa vigente
e i principi costituzionali: strumenti che l'interprete ha solo l'obbligo
di ricercare e di individuare.
Ora, un approfondimento del tema consente di cogliere i limiti che
il potere di approvazione della tariffa incontra.
Un primo limite si rinviene nell'esistenza stessa dell'impresa.
Il diritto dell'impresa alla propria esistenza costituisce, in altre
parole, un limite di ordine generale, invalicabile da parte di chiunque,
pubblica amministrazione compresa.
Non occorre al riguardo un lungo discorso per convincersi che il
diritto dell'impresa alla propria esistenza e conservazione -diritto che,
come si � detto, l'ordinamento tutela a livello costituzionale (art. 41
Cost.) -non pu� essere messo in forse o addirittura inciso e neutralizzato
dalla P. A. Questa -ove la legge le attribuisca il relativo potere pu�,
per il conseguimento di fini di �utilit� generale�, procedere ad
espropriazione e salvo indennizzo di determinate imprese o di categorie
di imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali, cos� come pu�,
per finalit� di interesse generale, espropriare, sempre salvo indennizzo,
la propriet�. privata.
Vi � perci� una perfetta simmetria tra la norma costituzionale di cui
all'art. 43 che contempla l'espropriazione di imprese, e quella di cui
!
............................................... :
PARTE I, SEZ. 111, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
all'art. 42, terzo comma della Costituzione che contempla l'espropriazione
della propriet� privata.
Siffatto parallelismo evidenzia subito quelli che sono i limiti che
incontra il pubblico potere, in siffatte ipotesi.
Quando la P. A. sia legittimata a penetrare nella sfera giuridica
dell'autonomia privata e non sia dotata di un potere ablatorio dell'impresa
o della propriet� privata, non pu� avvalersi dello specifico potere
che la legge le attribuisce -quale che sia il contenuto ed il nomen di
detto potere -per realizzare. un effetto sostanzialmente espropriativo.
L'effetto espropriativo deve essere la conseguenza soltanto ed esclusivamente
dell'esercizio di un potere �he sia definibile -tanto sul piano
formale quanto su quello sostanziale -come espropriativo.
Le sintetiche osservazioni che precedono consentono di ritenere che
la P. A. faccia uso di un potere che solo formalmente pu� qualificarsi
� approvazione �, quando eserciti in concreto un potere che � incidendo,
in senso decisamente negativo, sul diritto della impresa alla propria
sopravvivenza, finisca per determinarne in definitiva l'estinzione, ossia
eserciti, in senso effettivo e sostanziale, un potere di espropriazione.
Secondo Ja giurisprudenza costituzionale (sent. Corte cost. n. 129/1975),
� principio generale quello secondo cui i poteri pubblici destinati ad
incidere su diritti debbono essere strutturati ed esercitati in modo tale
da sacrificare il meno possibile i diritti stessi e comunque non oltre i
limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire il soddisfacimento
delle esigenze di pubblico interesse cui quei poteri sorto
appunto preordinati.
Ora -escluso che attraverso l'esercizio del �potere di approvazione
�, il Ministero dei trasporti possa realizzare un effetto sostanzialmente
espropriativo dell'impresa (e tale si verifica quando dal concetto
di impresa venga eliminato quello della economicit�) -occorre puntualizzare
che l'approvazione in questione si esaurisce in un mero riscontro
della congruit� del prezzo e della tariffa. La P.A. pu� e deve soltanto verificare
che il prezzo e la tariffa non risultino incongrui rispetto alla
somma costituita dagli elementi del costo effettivo e del giusto profitto.
Trattasi di vera e propria discrezionalit� tecnica, essendo questa legata
a criteri d'ordine tecnico ed il _relativo apprezzamento -di tipo scientifico
-� agevolmente controllabile alla stregua di discipline tecniche.
L'incidenza del potere pubblico sul diritto d'impresa -in base ad
un principio di pi� generale portata o valevole anche al di fuori dello
specifico tema di cui qui si discuteva contenuto nei limiti della pi�
corretta attivit�; se l'approvazione venga negata in tutto o in parte o
venga data con ritardo (con evidenti riflessi negativi, anche per il fenomeno
inflazionistico) ed il giudice amministrativo abbia -come nella
specie -annullato l'atto illegittimo, non pu� esservi dubbio che l'illegittima
compressione del dir:tto soggetivo da pare della P.A. � tale
592
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DEILO STATO
da assumere la qualifica di atto illecito, ossia di atto lesivo di un diritto
soggettivo, conoscibile, come tale, dal giudice ordinario.
Poich�, nel caso di specie, la P.A. ha il potere, non gi� di formare
ma solo quello di controllare la congruit� del prezzo, determinato dal
concessionario, restano fermi i principi giurisprudenziali (s.u. sent. 1-10-82
n.
5030), affermati in relazione ai poteri del C.I.P.
La pretesa risarcitoria dedotta rientra perci� nella competenza giurisdizionale
del giudice ordinario.
Il ricorso va, pertanto, accolto, con declaratoria della giurisdizione
del giudice ordinario.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 luglio 1985, n. 4154 -Pres. Brancaccio
-Rel. Menichino -P.M. Sgroi (parz. diff.) -Ministero della Pubblica
Istruzione (avv. Stato Conti) c. Sindacato Scuola CGIL Milano
(avv. 1Santulli).
Giurisdizione civile � Impiego pubblico � Associazioni sindacali -Diritti
sindacali � Tutela � Repressione della condotta antisindacale � Dii;tfn.
zione � Diritti sindacali esclusivi del sindacato � Giurisdizione ordi
naria � Diritti sindacali connessi a posizioni di pubblico impiego �
Giurisdizione amministrativa esclusiva.
(Artt. 39 e 40 Cost.; art. 29 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054; artt. 28 e 30 legge 20 maggio
1970 n. 300; art. 7 legge 6 dicembre 1971 n. 1034; artt. 1, 23 e 26 legge 29 marzo 1973 n. 93).
Nell'ambito del pubblico impiego, ed al fine della individuazione dei
rimedi giurisdizionali esperibili dalle organizzazioni sindacali contro comportamenti
antisindacali del datore di lavoro, occorre distinguere a seconda
che detti comportamenti ledano soltanto diritti sindacali in senso
stretto, cio� propri ed esclusivi di quelle organizzazioni, ovvero presentino
un carattere plurioff ensivo, in quanto, incidendo direttamente sulle posizioni
soggettive del singolo dipendente, vengano anche a pregiudicare
diritti sindacali connessi o correlati a tali posizioni individuali. Nella prima
ipotesi, la tutela � esperibile davanti all'autorit� giudiziaria ordinaria,
nella normale sede contenziosa, ove si tratti di dipendenti delle Amministrazioni
dello Stato, cui non si applica lo statuto dei lavoratori
(anche dopo la legge-quadro sul pubblico impiego), oppure nella sede e nei
modi previsti dall'art. 28 del predetto statuto ove si tratti di dipendenti
di enti pubblici non economici, soggetti alla disciplina della medesima norma
in base. al successivo art. 37.
Nella seconda ipotesi, si tratti di dipendenti statali, di dipendenti di
altri enti pubblici non economici, la tutela spetta al giudice amministrativ<;>
in sede di giurisdizione esclusiva, dato che investe diritti attinenti al
rapporto di pubblico impiego (anche se diversi da quelli dell'impiegato)
l
I I
I
I
I
I
593
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
e pu� essere invocata dalle organizzazioni sindacali in via autonoma, a
presoindere dall'iniziativa del singolo dipendente (1).
(Omissis). Con l'unico motivo del ricorso per regolamento di giurisdizione
l'Amministrazione sostiene che lo Statuto dei lavoratori non si
applica ai dipendenti statali. In particolare, al personale scolastico, si
applicano il D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 modificato dalla L 18 marzo 1968
n. 249, nonch� la 1. 30 luglio 1973 n. 477 e i relativi decreti delegati, tale
disciplina garantisce ampiamente la operativit� dei sindacati nella P.A.
e, in particblare, nell'ambito della Pubblica Istruzione e le relative controversie
appartengono alla giurisdizione dei Tribunali amministrativi
regionali e al Consiglio di Stato.
Con le proprie conclusioni scritte (nel ricorso n. 2262/76) il P.G. ha rilevato
che la questione di giurisdizione � pregiudiziale e pu� rilevarsi di
ufficio, ed anche in sede di regolamento di competenza (come in tale ricorso),
purch� sul punto non si sia formata la cosa giudicata formale;
e ci� non poteva essersi verificato nella specie perch� in sede di opposizione
il Ministero aveva insistito nell'eccezione di difetto di giurisdizione
senza che il Tribunale si pronunziasse al riguardo, onde la questione
non risultava ancora definita irrevocabilmente.
La questione di determinazione della giurisdizione sulla controversia
ha carattere peraltro pregiudiziale ed assorbente essendo suscettibile da
sola, di definire il giudizio.
Invero, tale questione della determinazione della giurisdizione in
ordine alla tutela contro l'attivit� antisindacale nell'ambito del pubblico
impiego � stata risolta da queste Sezioni Unite con le varie sentenze del
26 luglio 1984, dal n. 4386 al n. 4411, secondo i seguenti principi distintivi:
� In tema di rapporto di pubblico impiego; ed a fronte di un comportamento
antisindacale del datore di lavoro, che impedisca o limiti l'esercizio
della libert� e dell'attivit� delle organizzazioni sindacali, l'individuazione
dei rimedi giurisdizionali di cui tali organizzazioni possono avvalersi,
a tutela delle loro posizioni (aventi natura e consistenza di diritti
soggettivi), va effettuata distinguendo il caso, nel quale detto comportamento
leda interessi propri ed esclusivi del sindacato (cosiddetti diritti
sindacali in senso stretto), dal caso nel quale esso presenti carattere
plurioffensivo, in quanto, direttamente incidendo sulle posizioni del sin
(1) Questa, e le due coeve sentenze 4155 e 4162, costituiscono puntuale applicazione
dei principi enunciati dalla Cassazione nelle ventisei sentenze pubblicate
sotto la stessa data del 26 luglio 1984, con le quali la Corte sembra aver
trovato la definitiva soluzione al problema dell'applicabilit� dell'art. 28 statuto
lavoratori e della tutela dei diritti sindacali nel settore del pubblico impiego
Sia, perci�, consentito di rimandare, per i precedenti giurisprudenziali e la dottrina
in materia, alla nota di G. PALMIERI a Cassazione 26 luglio 1984,' n. 4386,
in questa Rassegna 1985, I, 59.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
594
golo dipendente, venga ad interferire anche nella sfera giuridica del sindacato,
con lesione di suoi interessi strettamente collegati a quelli del
dipendente (cosiddetti diritti sindacali connessi o correlati). Nella prima
ipotesi, la tutela � esperibile davanti all'autorit� giudiziaria ordinaria,
nella normale sede contenziosa, quando si tratti di dipendenti delle Amministrazioni
dello Stato, cui non si applica lo statuto dei lavoratori (anche
dopo fa legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93), ovvero
nella sede e nei modi previsti dall'art. 28 dello statuto dei lavoratori,
quando si tratti di dipendenti di enti pubblici non economici, ai quali
si applichi il citato art. 28 dello statuto, a norma del successivo art. 37
ed in mancanza di apposita normativa speciale (e continua ad applicarsi
anche dopo la menzionata legge-quadro). Nella seconda ipotesi, si tratti
di dipendenti statali ovvero di dipendenti di altri enti pubblici non economici,
detta tutela del sindacato spetta al giudice amministrativo in
sede di giurisdizione esclusiva, tenendo conto che riguarda diritti che
attengono oggettivamente al rapporto di pubblico impiego (anche se diversi
da quelli dell'impiegato), e la tutela medesima deve ritenersi esperibile
non in via eventuale ed indiretta tramite intervento adesivo nel
giudizio che promuova il dipendente, in quanto ci� implicherebbe la possibilit�
di carenza di difesa giurisdizionale per i diritti del sindacato, ma
bens� in via autonoma ed indipendente, mediante l'instaurazione di apposito
giudizio (spettando poi al giudice amministrativo l'eventuale integrazione
del contraddittorio riei confronti degli altri interessati). In relazione
all'indi�ato principio, manifestamente non � ravvisabile una violazione
degli artt. 3 e 24 della Costituzione, sotto il profilo della diversa
intensit� ed incisivit� degli strumenti a difesa dei diritti sindacali, rispettivamente
nel processo davanti al giudice ordinario ed in quello davanti
al giudice amministrativo, atteso che; nell'uno e nell'altro processo,
sono assicurate le fondamentali garanzie delle parti e che le indicate
differenze si ricollegano all'obiettiva di~ersit� delle situazioni�.
Nella specie, la pretesa fatta valere dal sindacato per ottenere la rettifica
della posizione degli insegnanti, che non avevano partecipato agli
scrutini del 20 settembre 1974, da �assenti ingiustificati� in �astenuti�,
in attuazione cio� dell'esercizio del loro diritto di �sciopero�, inerisce
alla tutela di una posizione di diritto del sindacato soltanto correlato a
quella prevalente del diritto soggettivo dei singoli insegnanti interessati;
e pertanto rientra nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.
Tale pronuncia non � perci� in contrasto con la precedente sentenza
n. 4389/84, avendo questa -invece -ad oggetto la generica pretesa del
sindacato di tutela dell'esercizio del diritto di sciopero in generale per il
personale di un istituto di istruzione.
Ugualmente, l'altra richiesta del sindacato di revoca del provvedimento
del distacco della impiegata di segreteria Bottanelli Flavia, e di
rilascio di un certificato di lodevole servizio alla stessa, attiene ad un
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
diritto soggettivo della impiegata in ordine alla propria posizione di
servizio ed � pert:;mto pure correlato alla relativa diretta tutela; anche
per detta pretesa va perci� dichiarata la giurisdizione esclusiva del Giudice
Amministrativo.
Per effetto di tale declaratoria, il separato regolamento di competenza
� perci� assorbito e la sentenza del Tribunale di Milano, con questo impugnata,
deve essere cassata senza rinvio. (Omissis).
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE (sez. I) -19 gennaio 1985 n. 138, Pres. Santosuosso
-Rel. Borruso -P. M. Dettori (concl. conf.) -Ministero Industria
e Commercio (Avv. Stato De Figueiredo) e/ Virginia Agosta e
Dr. Scholl's S.p.A. (avv. Stella Ricl,lter).
Commercio (disciplina del) -Vendita in farmacia di zoccoli anatomici �
Condizioni.
Il possesso dell'autorizzazione commerciale rilasciata per la vendita
di �articoli di ogni genere per l'allevamento del bambino�, di cui alla
tabella merceologica XIV, non legittima il farmacista alla vendita di qualsiasi
articolo_ per l'infanzia, ma solo di quelli menzionati nella circolare
I ~
del Ministero dell'Industria n. 2268/c del 24 marzo 1972 (1).
(1) La S.C. con la sentenza in esame (che si legge anche in Foro It., 1985,
I, 420 ss.) torna sulla vexata quaestio della vendita in farmacia degli zoccoli
anatomici Dr. Scholl's, accogliendo integralmente le tesi dell'Avvocatura dello
I
f:
Stato sul punto, ma non giungendo alla cassazione della decisione impugnata
f:
per la ritenuta buona fede dell'opponente.
Come � noto, sussiste tuttora un ampio dibattito giurisprudenziale sul
punto, atteso che varie pronunce dei giudici di merito (tra le quali si possono Il
indicare Pret. Vicenza 15-2-80, in Foro It., Rep. 1981, v. Farmacie, n. 72; Pret.
Firenze 16-12-81, sulla cui impugnativa decide la sopra riportata sentenza, in
Foro It., Rep. 1982, v. Commercio, n. 534 ed in extenso in Rass. dir. Farm. 1982,
� 22 con nota di NicoLOso) hanno ritenuto la vendita dei sandali anatomici non
soggetta ad autorizzazione commerciale comunale, in quanto tratterebbesi di
I
prodotti che si discostano dalle calzature normali e sono predisposti al conseguimento
di finalit� terapeutiche; ovvero che gli stessi rientrerebbero in
quella categoria di articoli sanitari normalmente posti in vendita nelle farmacie
secondo gli usi di cui all'art. 57 del d.m. 14 gennaio 1972, per i quali
l'art. 45 n. 2 della I. 11 giugno 1971 n. 426 esclude la necessit� dell'apposita
I
autorizzazione. ,
Argomentazioni queste del tutto disattese dalla sentenza che si annota, la
quale richiama in gran parte la precedente Cass. 7 marzo 1984 n. 1574, in
Foro It. 1984, I, 1864 ss.
Va infine considerato che gi� dopo la pubblicazione di tale ultima sentenza,
l'orientamento di alcuni giudici di merito era cambiato; in particolare, Pretura
Pisa 30 giugno 1984, in Foro It. 1985, I, 617 ss., ritenuta la non vendibilit� in
farmacia dei predetti sandali in mancanza di autorizzazione commerciale, aveva
ritenuto illegittimo e conseguentemente disapplicato il 2� comma dell'art. 57
d.m. 14 gennaio 1972 per contrasto con la norma primaria contenuta nell'art. 45,
1�comma, n. 2 della I. 426/71, appunto nella parte in cui consentiva (rectius:
poteva essere interpretato nel senso di consentire) la libera commerciabilit�
dei prodotti de quibus.
VINCENZO NUNZIATA
I
I
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
Col primo motivo del suo ricorso il Ministero per l'Industria, il Commercio
e l'Artigianato lamenta che, per quanto ampio possa essere il
significato attribuibile alla espressione � Articoli per l'allevamento dei
bambini �, nella stessa non avrebbero potuto farsi rientrare giocattoli,
bilance, capi di abbigliamento etc., cio� articoli che, tra l'altro, sono espressamente
contemplati in tabelle diverse da quella cui fa riferimento l'autorizzazione
comunale rilasciata alla Agosta.
Il motivo risulta fondato dal punto di vista oggettivo.
Invero, anche 'se l'attuale ordinamento consente la vendita in farmacia,
previa autorizzazione comunale, di tutta una serie di prodotti, la
motivazione addotta nella specie dal giudice di merito per ritenere sic
et simpliciter che l'espressione �articoli di ogni genere per l'allevamento
dei bambini�, contenuta nell'autorizzazione comunale concessa alla opponente
potesse essere interpretata alla lettera in senso omnicomprensivo,
prescindendo completamente dal contesto della normativa sulle farmacie,
fino a comprendere qualsiasi oggetto destinato al bambino anche se niente
affatto connesso in modo particolare e diretto con la sua salute, si rivela
non soltanto insufficiente e illogica, ma anche viziata da errore di diritto,
perch� chiaramente poggiante sul falso presupposto che, in base alle
leggi vigenti sulle farmacie, e sia pure solo per effetto di autorizzazione
comunale, si possa trasformare, in sostanza, la farmacia in un emporio
destinato allo smercio dei prodotti pi� svariati e generici, che non hanno
avuto mai, n� per logica n� per consuetudine prima ancora che per legge,
alcuna connessione con l'istituto delle farmacie. Al contrario, da tutto il
complesso delle norme, che regolano in Italia le farmacie, emerge chiaramente
che tutti i prodotti in essa vendibili devono riguardare in qualche
modo specifico la salute delle persone. Solo l'importanza di tale bene
primario pu� giustificare, infatti, la speciale disciplina che, appunto a
tutela della salute, regola l'impianto e l'esercizio delle farmacie.
Siffatto convincimento non sembra esigere una particolare dimostrazione,
trovando conferma nella semplice lettura del D.M. 14 gennaio 1972
(regolamento di esecuzione della 1. 11 giugno 1971 n. 426 sulla disciplina
del commercio) e della circolare del 24 marzo 72 n. 2268/c del Ministero
dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato da cui risulta che, a
seguito di trattative promosse dalla P.A., � stato raggiunto un accordo tra
la Confederazione Generale Italiana del Commercio, la Federazione Ordine
Farmacisti Italiani e la Federazione Unitaria dei titolari di farmacia,
in base al quale i farmacisti si sono impegnati a richiedere l'autorizzazione
comunale necessaria per la vendita al pubblico di prodotti non
medicamentosi limitatamente ai prodotti dietetici per l'infanzia, per gli
anziani, per gli ammalati, e i prodotti destinati all'igiene delle persone
nonch� quelli di cui ad un elenco che ricalca, in buona sostanza, quello
di cui alla tabella XIV del citato D.M. 14 gennaio 1972.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
598
Tutti questi prodotti hanno in comune la caratteristica di essere concepiti
e realizzati con particolar.e cura, volta a giovare o, comunque, a
non pregiudicare la salute delle persone in considerazione della delicatezza,
dal punto di vista igienico, o dell'uso in s� o dei soggetti ai quali sono
destinati. Per quanto, riguarda, infatti, gli articoli destinati ai bambini
(i soli che qui interessino), tale elenco comprende soltanto:
-apparecchi propedeutici allo sviluppo dell'attivit� sensoriale e
visiva del bambino parzialmente ritardato, quali attrezzature montessoriane;
-articoli igienico-sanitari per la prima infanzia, quali pannolini e
tutine assorbenti, vasini ortopedici etc.;
-articoli per la sicurezza e la custodia del bambino nella deambulazione
e nel riposo, quali bretelle sostenitrici e prime attrezzature per
la sua custodia tipo � infantseat �;
-articoli di puericultura, quali biberon, scaJ.dabiberon, bagnetti,
spargitalco, ciambelle lavatesta, accessori per bagno, spugne, termometri,
accappatoi per neonati, bilance per neonati; '
-indumenti per neonati e prima infanzia di speciale tessuto filtrante
e anallergico;
-lenzuolini di gomma o filtranti per neonati;
-mutandine igieniche porta assorbenti per neonato.
Poich� questi sono gli articoli concernenti i bambini che, in base
alla normativa vigente, possono essere venduti in farmacia previa autorizzazione
comunale e poich�, d'altra parte, gli atti amministrativi si devono
presumere, almeno sino a prova contraria, conformi alla legge,
l'espressione �articoli di ogni genere per l'allevamento dei bambini�, contenuta
nell'autorizzazione comunale concessa alla farmacista Agosta, doveva
essere necessariamente interpretata con criterio restrittivo, tenendo,
cio�, �loverosamente conto delle limitazioni chiaramente imposte con il
sopracitato elenco e della conseguente possibilit� che esse fossero sottintese
pur non essendo espressamente richiamate.
Col secondo motivo del suo ricorso il Ministero censura l'impugnata
sentenza per essersi in essa tenuto conto del fatto che i sandali del
dr. Scholl's vengono venduti esclusivamente nelle farmacie non in base
ad uso comune commerciale (cio� in base ad un comportamento libero,
spontaneo, consolidato, tenuto dalla maggioranza degli operatori commerciali),
ma in virt� di un abuso della sola Societ� produttrice, la quale
vuole escludere dalla vendita altri possibili distributori, evitando, cos�,
la concorrenza e garantendosi il rispetto del prezzo imposto.
Anche questo secondo motivo di ricorso � oggettivamente fondato,
almeno per quanto riguarda l'interpretazione dell'espressione � normal
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
mente posti in vendita nelle farmacie secondo gli usi�, riferita nell'art. 57
del D.M. 14 gennaio 72 agli articoli sanitari come condizione necessaria
e sufficiente perch� possano essere venduti in farmacia senza che occorra
autorizzazione comunale, cos� come non occorre per i prodotti farmaceutici-
o per le specialit� medicinali e per i presidi medico-chirurgici.
Al riguardo, giova precisare che l'art. 45 della 1. 11 giugno 1971 n. 426
(concernente la disciplina del commercio e che impone l'autorizzazione
comunale per l'apertura degli esercizi di vendita al minuto) stabilisce
(al n. 2) che le disposizioni di detta legge non si applicano ai farmacisti
per la vendita di prodotti farmaceutici e specialit� medicinali.
A sua volta l'art. 57 del D.M. 14 gennaio 1972 (regolamento di esecuzione
della citata legge n. 426 del 71) confermato, per quanto qui interessa
dall'art. 41 del D.M. 28 aprile 1976, cos� recita:
�Ai fini dell'art. 45 n. 2 della legge, per prodotti farmaceutici o specialit�
medicinali si intendono anche gli altri prodotti affini, i presidi
medico chirurgici e gli articoli sanitari, normalmente posti in vendita nelle
farmacie secondo gli usi �..
Orbene, come questa Corte regolatrice ha gi� avuto modo di affermare
con la sentenza n. 1574 dell'84, perch� si possa ritenere che, di fatto,
un prodotto sanitario � venduto in farmacia secondo una consolidata
prassi commerciale e, quindi, riconnettere a detta constatazione le conseguenze
scaturenti dal_ combinato disposto dell'art. 45 n. 2 della legge
e dell'art. 57 del regolamento soprariportati, occorre aver riguardo al
mercato nella sua globalit� e, conseguentemente, tanto agli esercizi farmaceutici,
quanto a quelli non farmaceutici e non soltanto ad una singola
e specifica marca di un determinato prodotto, ma all'intero tipo
merceologico cui esso appartiene.
Ha errato, quindi, il Pretore nel ritenere vendibili in farmacia i sandali
anatomici � Pescura � della ditta Scholl's sol per aver accertato che tale
articolo sanitario (--qualificazione questa sulla quale qui non pu� discutersi,
non essendo stata investita dalle censure mosse nel ricorso in esame-)
si trova, da lungo tempo, in vendita pressoch� in tutte le farmacie,
in quanto sarebbe stato, invece, necessario accertare Sf'! calzature con
plantare diverso da quello usuale per una pi� scientifica corrispondenza
alle esigenze anatomiche del piede normale (e, quindi, del tipo di quello
che notoriamente costituisce il vanto dei sandali � Pescura �), da chiunque
prodotte e commerciate, siano da lungo tempo in vendita, in tutto il
territorio nazionale, normalmente, soltanto nelle farmacie.
Tale rigore nell'interpretazione del citato art. 57 si giustifica sol che
si consideri che i prodotti sanitari, nel cui ambito rientrerebbero i sandali
dei quali trattasi, sono vendibili in farmacia senza essere sottoposti
-contrariamente alla norma -ad alcuna approvazione o autorizzazione
specifica: non del Ministero della Sanit� (come quella necessaria per i
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
prodotti farmaceutici o le specialit� medicinali o i presidi medico-chirurgici,
per i quali � richiesta la preventiva registrazione) e neppure del
Comune (proprio in virt� della � loro qualifica di prodotti sanitari che li
differenzia da ogni altra merce). Si tratta, cio�, per cosi dire, di un
� genus residuale � di cui la libera vendita, eccezionalmente sottratta a
qualsiasi forma di esame preventivo da parte della P .A., si giustifica solo
quando:
a) innanzitutto la qualifica di � articolo sanitario � corrisponda effettivamente
a determinati requisiti intrinseci � differenziali � del prodotto,
che ne rendano plausibile la vendita in farmacia (Requisi!i sui quali qui
non � il caso di soffermarsi, in quanto, come gi� si � rilevato, il ricorrente
non contesta la qualifica di �articolo sanitario� attribuita nella impugnata
sentenza ai sandali Scholl's);
b) tale qualifica sia convalidata nella coscienza sociale da una prassi
non solo consolidata nel tempo, ma generale ed univoca, .e. quindi, assolutamente
prevalente, qual'� appunto la vendita, in tutto il territorio
nazionale, di un determinato tipo di articolo (da chiunque fabbricato e/o
posto in commercio), di norma, esclusivamente presso le farmacie e non
anche negli esercizi specializzati nella vendita di calzature o in altri
negozi.
Solo il concorso delle suddette due condizioni evita, invero, l'incongruenza
logico-giuridica, gi� stigmatizzata nella citata sentenza di questa
Corte n. 1574 dell'84, che la qualifica di prodotto sanitario -con le conseguenze
che ne scaturiscono agli effetti della libert� di vendita senza autorizzazione
comunale, -possa essere attribuita ad nutum del singolo
produttore interessato ad imporne la vendita solo in farmacia per accreditare
nel pubblico il convincimento che esso possegga speciali. virt� terapeutiche
o, comunque, sanitarie e per rendere, cosi, accettabile un
prezzo maggiorato, ovvero che il ceto dei farmacisti sia arbitro di determinare,
sia pure nell'ambito degli articoli sanitari, quali oggetti poter vendere
senza licenza di commercio per effetto di una sorta di autoregolamentazione
corporativa.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 1 febbraio 1985, n. 660 -Pres. Gabrieli Est.
Tropea � P.M. (conf.) � .Floris Antonio (avv. !setta) c. ETFAS-Ente
di sviluppo in Sardegna (avv. Stato Mataloni).
Patrimonio dello Stato e degli enti pubblici -Beni indisponibili � Utilizza�
zione da parte di privati � Atto di concessione � Necessit�.
(Legge 11 febbraio 1971, n. 11, art. 22).
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 601
Patrimonio dello Stato e degli enti pubblici � Beni indisponibili � Fondi
rustici � Concessione amministrativa � Proroga del contratto ex lege
11 febbraio 1971 n. 11 � Non si applica.
L'utilizzazione provvisoria ed eccezionale in favo re di terzi di beni del
patrimonio indisponibile dell'ente pubblico (nella specie terreni di propriet�
dell'ETFAS) non pu� avvenire se non in forza dello strumento
pubblicistico dell'atto di concessione (1).
L'art. 22 legge 11-2-1971 n. 11 non riguarda la concessione di terreni
rientranti nel patrimonio indisponibile di un ente pubblico ceduti in godimento
per uso agricolo (2).
(1-2) Art. 22 legge 11/1971. Applicabilit� alle concessioni dei beni demaniali.
La sentenza, pur nella sua succinta motivazione, � interessante perch� conferma
un indirizzo ormai cons�lidato della Suprema Corte sull'interpretazione
dell'art. 22 legge 11 febbraio 1971 n. 11 � nuova disciplina dell'affitto dei fondi
rustici'" pur a fronte di diverse interpretazioni occasionate dall'entrata in
vigore della legge.
Come � noto, l'art. 22 legge 11 febbraio 1971 n. 11 � Nuova disciplina dell'affitto
dei fondi rustici � recita: � le norme della legge 12 giugno 1962 n. 567
e della presente legge si applicano anche ai terreni che comunque vengono
concessi per l'utilizzazione agricola o silvio pastorale dello Stato, delle provincie
e comuni o gli altri enti �. Con tale disposizione pertanto si ritenevano automaticamente
applicabili ai terreni dati in concessione dagli enti indicati i vari
istituti previsti dalla normativa della medesima legge 11/1971 e della precedente
567/1962 ed in particolare l'istituto della predeterminazione dell'equo
canone per l'affitto dei fondi rustici, nonch� il regime di proroga dei contratti
medesimi.
La Cassazione, con la sentenza n. 8 del 9 gennaio 1973 (Foro it. 1973, 1098)
interpret� subito l'art. 22 nel senso che tra i terreni in esso indicati non potevano
ritenersi compresi quelli demaniali o quelli del patrimonio indisponibile
degli enti dello Stato o degli altri enti pubblici.
Partendo dalla distinzione tra contratto di affitto del fondo appartenente
al patrimonio disponibile dello Stato (o dell'ente pubblico) e concessione-contratto
appartenente a patrimonio indisponibile dell'Ente pubblico, territoriale
o non, e individuando una incompatibilit� genetico strutturale tra rapporto
pubblicistico derivante dalla concessione-contratto e istituti previsti dalla normativa
speciale agraria, la Cassazione ha escluso l'applicabilit� dell'istituto della
perequazione del canone alla concessione-contratto ed in margine anche di
eventuali altri istituti previsti dalla medesima normativa quali quelli relativi
alla regolamentazione delle migliorie (art. 21 stessa legge), o alla trasformazione
coattiva, a richiesta del coltivatore, della natura giuridica del contratto
quale voluto e stipulato dalle parti.
Nel senso della sentenza n. 8 sono andate le successive sentenze delle
Sezioni Unite n. 2642 del 19 ott�bre 1973 e n. 1225 dell'8 aprile 1976, le quali hanno
affermato la non applicabilit� alle concessioni contratto della legge 11/1971
ed in conseguenza hanno stabilito per le controversie relative la giurisdizione
del TAR.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
602
Col primo motivo denunziando violazione e falsa applicazione degli
artt. 1362 e segg. e.e. 830 in relazione all'art. 828 comma secondo e.e.;
22 1. n. 11/1971, nonch� omessa motivazione sui punti decisivi de11a controversia
(art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.) il ricorrente censura la sentenza impugnata
per avere la Corte d'Appello di Cagliari erroneamente affermato che
l'utilizzazione dei beni indisponibili di un ente pubblico non pu� essere
effettuata in forme diverse dalla concessione amministrativa, facendo
discendere da tale erronea affermazione Ja conseguenza che il rapporto
intercorso tra le parti doveva configurarsi come mero rapporto di natura
pubblicistica, senza tener conto n� delle risultanze processuali dalle
Il legislatore dal canto suo con la legge 10 dicembre 1973 n. 814 modificava
la legge 1971 n. 11 e put lasciando inalterato l'art. 22 stabiliva una norma modificativa
dell'art. 24 che, se pur indirettamente, poteva far dubitare della corretta
interpretazione dell'art. 22. L'art. 24 infatti nel testo precedente la 814/1973
disponeva: � sono trasformati in contratti d'affitto a richiesta del coltivatore i
contratti in corso nei quali vi sono elementi di contratto di affitto ancorch� non
prevalenti, i contratti di affitto per la utilizzazione delle erbe, i contratti di
soccida con conferimento di pascolo ed i contratti di pascolo, anche di durata
inferiore ad un anno con corrispettivo rapportato al numero dei capi di
bestiame introdotti nel fondo ... Sono esclusi dal presente articolo i contratti di
affitto o le' vendite di erbe di durata inferiore ad un anno riguardante l'utilizzazione
stagionale a pascolo dei terreni coltivati con rotazione tra colture e periodo
di riposo o comunque destinati precariamente al pascolo.
Nella determinazione dei canoni per i contratti di cui al comma precedente
si applicano i criteri stabiliti dall'art. 3 della presente legge (norme per la
determinazione dei canoni di equo aggetto) con riferimento ai terreni a pascolo,
proporzionando l'ammontare del canone al periodo pascolativo previsto dal contratto
�.
A questo articolo l'art. 5 della legge 814/1973 aggiunge un ulteriore comma
� per i terreni appartenenti al demanio pubblico o per quelli delle regioni, pro�
vincie e comuni soggetti al regime dei beni demaniali, dati in concessione per
lo sfalcio delle erbe o per il pascolo, i canoni da corrispondere saranno determinati
dalle commissioni tecniche provinciali in base ai canoni medi provinciali
stabiliti in applicazione dei criteri della presente legge ridotti del 70 % �.
Ove per la prima volta se pur con riferimento ad una fattispecie limitata,
i contratti per lo sfalcio delle erbe e per il pascolo, si detta un� norma speciale
non gi� per i terreni degli enti pubblici ma proprio per i terreni demaniali
generalmente esclusi dall'applicazione della legge 11/1971.
Ulteriori perplessit� sull'interpretazione dell'art. 22 conseguono all'entrata
in vigore del decreto legge 2 ottobre 1981 n. 546 convertito con modificazioni
nella legge 1� dicembre 19881 n. 692. Come � noto, tale testo legislativo reca disposizioni
in materia di imposte di bollo, di regime fiscale delle cambiali e di
adeguamento della misura dei canoni demaniali. � pertanto una norma di natura
prettamente finanziaria tesa ad incrementare alcune entrate dello Stato.
Nel determinare l'adeguamento della misura dei canoni di concessione
demaniale (art. 2), all'ultimo comma la legge prevede �restano fermi i canoni
ed i proventi che sono dovuti in misura superiore a quella risultante in base
PARTE l, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA ClVlLE 603
quali emergeva in modo pacifico che si trattava di un vero e proprio
contratto di affitto di natura privatistica assoggettato al regime vincolistico
ex art. 22 1. 11/71, n� delle deduzioni delle prove che avrebbero confermato
tale circostanza.
Aggiunge che in ogni caso anche a voler ritenere che i beni del patrimonio
indisponibile degli enti pubblici non possono costituire oggetto di
rapporti di natura privatistica si sarebbe dovuto giungere ad eguale risultato
non potendosi negare efficacia al contratto di diritto privato intercorso
tra le parti fino a quando esso non fosse stato annullato.
Il motivo � infondato.
agli aumenti stabiliti nei precedenti commi nonch� quelli derivanti dall'applicazione
dell'art. 5 della legge 10 dicembre 1973 n. 814 �. In sede di conversione
fu aggiunto un ulteriore comma �resta altres� ferma l'applicabilit� delle norme
sull'affitto dei fondi rustici .anche ai terreni demaniali o soggetti al regime
dei beni demaniali di qualsivoglia natura, appartenenti ad enti pubblici territoriali
o non territoriali, fino a che persista la utilizzazione agricola o silvio
pastorale dei terreni medesimi, in conformit� con quanto disposto dall'art. 22
legge 11 febbraio 1971 n. 11 �,
La formulazione dell'articolo appare quanto mai infelice, perch� il riferimento
ai terreni demaniali o soggetti al regime dei beni demaniali... in conformit�
con quanto disposto dall'art. 22 legge 11 febbraio 1971 n. 11, non sembra
tener conto che proprio l'art. 22, secondo quantomeno l'interpretazione datane
dalla giurisprudenza, era stato inteso non comprendere i contratti su terreni
di siffatto regime,. e che proprio la Cassazione aveva posto in luce un'incompatibilit�
strutturale tra regime speciale dei contratti agrari e concessioni-contratto
di beni demaniali. � bens� vero che il contenuto dell'art. 9 � limitato
all'adeguamento del canone per l'utilizzazione del terreno agricolo, sicch� rimarrebbe
impregiudicata la questione dell'applicabilit� del regime vincolistico alle
concessioni contratto di terreni demaniali; ma deve rilevarsi che l'ampia dizione
dell'art. 22 (le norme della legge 12 giugno 1962 n. 567 e della presente legge)
impone per logica che o l'intera normativa sia applicabile ai terreni demaniali
e pertanto gli istituti pi� qualificanti della stessa quali quelli della perequazione
del canone e del regime vincolistico, nonch� tutte le altre norme sopra
indicate relative ai poteri dell'affittuario e all'esecuzione dei miglioramenti, o
nessuno degli stessi, salvo la norma speciale di cui all'art. 5 legge 814.
La Cassazione, con la sentenza n. 2069/83, ha mantenuto ferma la propria
giurisprudenza, ribadendo in generale l'inapplicabilit� ai beni del demanio e
del patrimonio indisponibile dello Stato e degli enti pubblici degli istituti previsti
dalla legge n.11/71 (di pari avviso � andata la successiva sentenza n. 5562/83)
ed in particolare del regime vincolistico. Ha infatti affermato che � il carattere,
se non pubblicistico, quanto meno atipico del negozio -a causa della natura
del bene che ne costituisce oggetto �-osta infatti alla sua incondizionata assimilazione
ai contratti di affitto di diritto comune ed in particolare ne impedisce
l'assoggettamento a quelle norme speciali che, prolungando in forma cogente
la durata del rapporto, precluderebbe il condizionamento ed il controllo
della sua protrazione entro i limiti di una perdurante ed attuale compatibilit�
con il conseguimento delle finalit� informatrici della disciplina propria dei
terreni di uso civico �.
1
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
604
Il ricorrente non specifica n� dimostra che la Corte di merito abbia
omesso di valutare un qualsiasi preciso elemento dal quale possa dedursi
con certezza che l'Ente resistente avesse posto in essere nella fattispecie
un'attivit� contrattuale di diritto privato e pretenderebbe inammissibilmente
di giungere a una conclusione di tal genere con un nuovo esame
e una diretta e diversa valutazione in questa sede delle risultanze processuali.
Prescindendo dalle affermazioni generali di principio della sentenza
impugnata alle quali il ricorrente tenta di appigliarsi per prospettare l'ipotizzabilit�
di un indimostrato rapporto di diritto privato rimangono peraltro
a conforto della conformit� a diritto della pronuncia della Corte
Ha ritenuto pertanto la Suprema Corte la non pertinenza dell'art. 5 della
legge 814/73 che regola la sola materia della determinazione del canone di alcuni
tipi di contratti agrari e l'irrilevanza nella materia de quo della legge 2 ottobre
1981 n. 546 la quale si limita a stabilire le percentuali degli adeguamenti
dei c~noni gi� stabiliti i~ base ad altra normativa e solo incidentalmente fa salvi
i canoni conseguenti l'applicazione della legge 814/73 (art. 5) e della legg� 11/71,
art. 22.
� da segnalare per� che proprio la legge del 1981 n. 692 ha costituito il
presupposto per una diversa interpretazione dell'art. 22 I. 11/71 da parte del
Consiglio di Stato.
Infatti con il parere del 10 aprile 1984, sez. III, n. 511/83, trasfuso nella
circolare ministeriale 10 febbraio 1982 n. 403 pressoch� integralmente riportata
nella rivista �Il coltivatore� del 2 dicembre 1984, il Consiglio di Stato, gi�
dubbioso dell'interpretazione fornita dalla Corte di Cassazione sull'art. 22 della
legge 71, pur ritenendola compatibile con l'incerto dettato legislativo, ha ritenuto
tale interpretazione non pi� giustificabile alla luce delle disposizioni dell'art.
5 legge 814/1973, art. 4 e 5 legge 4 agosto 1978 n. 440 e sopratutto della
legge 692/81.
Secondo il Consiglio di Stato, la legge 814 introduce un esplicito riferimento
ai beni demaniali, la 440 equipara l'assoggettamento dei terreni demaniali ai
fondi rustici e soprattutto la legge 1� dicembre 1981, con la quale il legislatore
aveva ben presenti i problemi interpretativi posti dall'art. 22, avrebbe risolto
l'incerto dettato normativo nel senso di confermare la estensione del regime
dei fondi rustici previsto dalla legge del 71 anche ai beni demaniali. Il Consiglio
di Stato ba per� avvertito l'e&igenza di delineare un limite di operativit� di
quel regime in modo da conciliarlo con la natura pubblica del bene e con la
prevalenza del pubblico interesse, e l'ha individuato nella persistenza della
utilizzazione agricola o silvio pastorale dei terreni e nell'assenza di una. volont�
della P.A. di destinare il bene ad altri fini.
In linea generale per�, secondo il Consiglio di Stato, l'art. 9 ba il valore
di una vera e propria interpretazione autentica della precedente disciplina con
la conseguenza �che in base alla normativa sopra citata la concessione-contratto
o il contratto atipico di beni demaniali o del patrimonio indisponibile sarebbe
soggetta a tutte le prescrizioni della normativa speciale agraria.
Tali argomentazioni per� lasciano qualche perplessit� sopratutto se poste
a confronto con le pi� articolate motivazioni della S.C.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 605
sul punto due elementi p;recisi. E cio� da un lato la circostanza accertata
in sentenza sulla scorta delle acquisizioni processuali che il rapporto
cle quo era stato originato da una concessione che era stata poi revo�cata
dall'Ente concedente senza alcuna .contestazione e dall'altro �lato che i
terreni dell'ente resistente, come pure correttamente affermato nella
decisione impugnata, sono assoggettati per legge a vincolo di destinazione
che li qualifica come facenti parte del patrimonio indisponibile dell'ente
medesimo (in termini Cass. SS.UU. 25-5-1971 n. 1538). Di modo che
la loro utilizzazione provvisoria ed eccezionale in favore di terzi, nel periodo
anteriore al loro impiego per la realizzazione dei fini istituzionali del-
A parte la validit� delle osservazioni di pdnc1p10 enunciate sopratutto
nella sentenza n. 8 del 73. ed in quella 2069 del 1983 su una strutturale incompatibilit�
tra atto di concessione a carattere pubblicistico e regime vincolato
del contratto di affitto, teso a dirimere un conflitto di interessi tra privati,
mentre la concessione � atto in cui strutturalmente si tutela un interesse pubblico
e solo in via indiretta un interesse privato (tanto che lo stesso Consiglio
di Stato ha dovuto ammettere l'essenziale revocabilit� della concessione di beni
per uso agricolo, ogni qualvolta debba venire meno la utilizzazione agricola o
silvio pastorale dei terreni), sono proprio le argomentazioni del Consiglio di
Stato a non apparire sufficientemente convincenti da porre nel nulla il consolidato
orientamento della S.C.
Certo il testo legislativo � equivoco, ma argomentare dall'art. 5 1. 814/73
e soprattutto dall'art. 9 legge n. 692/81 una interpretazione autentica della legge
del 71, appare andare al di l� del volere del legislatore, in quanto l'art. 5 legge
814 ha integrato l'art. 24 1. 11/71 prevedendo solo una predeterminazione della
misura del canone per le concessioni di beni demaniali per lo sfalcio delle
erbe o per il pascolo diversa dagli altri contratti d'affitto. Sicch� il disposto di
tale norma non pu� estendersi a dare un diverso contenuto a quanto stabilito
dall'art. 22 che non menziona affatto i terreni demaniali. E d'altra parte appare
forzare il senso della legge dell'81 nel volerle attribuire un contenuto di interpretazione
autentica della legge del '71.
In difetto di una espressa menzione interpretativa appare assai improbabile
infatti che con un decreto legge di carattere finanziario tendente a modificare
le aliquote di varie imposte, il legislatore abbia voluto dare una interpretazione
autentica ad una norma precedente, mentre sembra molto pi� plausibile
ritenere che l'imperfetta dizione legislativa la quale ricalca pedissequamente
la dizione dell'art. 5 legge 814/73 abbia voluto mantenere fermo ed escludere
dalle prescrizioni dell'art. 9, e quindi dagli aumenti del canone ivi previsti,
quanto gi� (e se gi�) regolamentato con altre leggi.
Ed in ogni caso, trattandosi di una norma che tende a mantenere uno
statu-quo per certe situazioni giuridiche, la stessa non vuole n� pu� avere alcuna
efficacia modificativa di precedente disciplina.
Tanto pi� che la legge n. 203 del 6 maggio 1982 sui contratti agrari sede
pi� idonea per eventuali modifiche o interpretazioni autentiche sembra aver
voluto mantenere l'art. 22 nella sua originaria portata, a dettare disposizioni,
con l'art. 51, relative al procedimento per la concessione del terreno in caso di
pluralit� di richiedenti.
ANNA CENERINI
606 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'Ente, non poteva avvenire se non, appunto, con lo strumento pubblicistico
dell'atto di concessione.
Le censure in esame vanno quindi disattese.
Del pari infondato � il secondo motivo col quale si sostiene che anche
i rapporti derivanti da concessione amministrativa rientrano tra quelli
indicati dall'art. 22 1. 11-2-1971 n. 11, tenuto conto della chiara formulazione
della norma la quale nel primo comma fa riferimento ai terreni
che � comunque vengono concessi � e nello ultimo comma definisce � concessione
� l'atto che pu� dar luogo al rapporto di utilizzazione di terreni
dello Stato o di enti pubblici; con la conseguenza dell'estensione a tali
rapporti della disciplina vincolistica.
In proposito deve invero osservarsi, in conformit� del costante orientamento
giurisprudenziale di questa Corte del quale lo stesso ricorrente
d� atto e dal quale non vi sono motivi per discostarsi, che l'art. 22
1. 11-2-1971, n. 11 non riguarda la concessione di terreni rientranti nel patrimonio
indisponibile, ceduti in godimento per uso agricolo, dovendo
l'espressione di tale norma essere riferita ai contratti atipici di diritto
privato, aventi contenuto e struttura affini all'affitto ma non riconducibili
nello schema negoziale di esso (S.S. U.U. 9-1-1973 n. 8 e 8-4-1976 n. 1225).
CORTE DI CASSAZIONE, sez III, 5 luglio 1985 n. 4064 -Pres. Bile -Est.
Quaglione -P.M. Martinelli -Soc. Sai (avv. De Santis) c. Righi (avvocato
!annotta).
Assicurazione -Assicurazione r.c.a. -Azione diretta del danneggiato Pregiudizio
prodotto dal ritardo nell'adempimento della prestazione
da parte dell'assicuratore -Risarcibilit� -Limiti del massimale -Irrilevanza.
Ove l'assicuratore, in violazione dei doveri di correttezza, buona fede
e diligenza, ritardi o rifiuti, senza giustificato motivo, l'adempimento della
sua obbligazione legale, e da tale comportamento colposo derivi all'avente
diritto un ulteriore pregiudizio, il limite del massimale pu� operare solo
per l'originario importo dell'indennizza, non anche per gli ulteriori
danni (1).
(1) La massima conferma il precedente orientamento della giurisprudenza,
anche se criticato dalla dottrina, M. FRANZONI, L'azione diretta nei confronti
l
dell'assicur:atore, in Riv. dir. privato, 1984, 773. Per la giurisprudenza, cfr. Cass.
f
21 m= 1985, n. 2064, "''� Un. 29 luglio 19'.1 n. 5218.
I
I
i
'
I
lt{ifll�flllillllillltilllllllllldwlltlillflllltll&tfilBllilll~fl�llifllWi~
.,
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 607
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Lavoro, 20 luglio 1985 n. 4306 -Pres. Franceschelli
-Est. Nocella -P. M. Ferraiuolo -De Angeli c. Soc. editrice
Il Messaggero.
Lavoro -Appello -Documenti non prodotti in primo grado -Ammissibilit�.
Nel giudizio di appello, che si svolge secondo il rito del lavoro, �
ammissibile la produzione di documenti, deducibi.li, ma non dedotti, nel
giudizio di primo grado (1).
Con il primo motivo si denunzia violazione e falsa applicazione dell'art.
432, 2� comma, c.p.c. nonch� vizio di motivazione (art. 360, nn. 3 e 5,
c.p.c.) e si deduce che dal combinato disposto degli art. 345, 2� comma, e
437, 3� comma, c.p.c. pu� desumersi che mentre il legislatore del 1973 ha
richiamato il divieto di nuovi mezzi di prova, non ha invece richiamato
il divieto di produrre nuovi documenti, che concretando una prova precostituita
(e non una prova costituenda) possono essere acquisiti senza
preventiva attivit� processuale finp all'inizio della discussione orale. Il tn
bunale ha pertanto erroneamente dichiarato l'inammissibilit� dei documenti
prodotti con il ricorso d'appello, che erano peraltro indispensabili
ai fini dell'attribuzione della richiesta qualifica superiore.
Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli
art. 2095, 2099, 2108, 2109 e.e., delle norme di ermeneutica contrattuale
in relazione agli art. 2, 18, 19 nonch� degli art. 12, 13, 4, 7, 8 e 11 del c.c.n.I.
per i dipendenti di aziende editrici e stampatrici di giornali del 10 luglio
170, dell'art. 116 c.p.c. ed omessa motivazione (art. 360, nn. 5 e 5,
c.p.c.) e si deduce che il tribunale ha effettuato sulle prove ammesse
una valutazione del tutto parziale, fermandosi a ritenere essenziali, ai
fini della esclusione della qualifica richiesta, elementi del tutto ininfluenti,
quali il numero dei dipendenti e degli addetti al traffico telescriventi oppure
la complessit� dell'organizzazione, che, invece, avrebbe potuto far
capo ad un solo responsabile, purch� dotato di competenza e capacit�
tecnica adeguata, secondo la descrizione della qualifica, contenuta nelle
norme collettive, e nel minimizzare le mansioni del ricorrente ha operato
un esame parziale ed incompleto sul materiale probatorio di primo grado.
Con il terzo motivo si denuncia violazione degli art. 345 e 437 c.p.r
con riferimento agli istituti contrattuali economici e normativi dal con
(1) Con questa sentenza la Cassazione ha di nuovo esaminato la questione
circa la ammissibilit� della produzione di documenti nel giudizio di appello,
risolvendola affermativamente: cfr. Cass. 18 agosto 1982 n. 4660.
608 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
tratto collettivo predeto ed omessa motivazione (art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c.) e
si sosiene che il tribunale: a) ha erroneamente considerato come nuove le
richieste di differenze retributive, che trovano il loro fondamento negli
istituti economici della contrattazione collettiva del settore (compenso
per lavoro domenicale, per lavoro notturno, straordinario, tredicesima,
ecc.); b) non ha considerato che non si trattava di domande nuove, ma di
specificazione contabile di somme e indennit� accessorie, come stabilite
dalla suddetta contrattazione ed applicate nella busta-paga; e) ha completamente
omesso ogni decisione sulla dedotta novit� delle richieste e non
ha dato il giudizio di indispensabilit�, o meno, delle prove testimoniali,
richieste in grado di appello e specificamente articolate.
I tre riassunti motivi possono essere congiuntamente esaminati.
Mentre il primo motivo dev'essere accolto, con assorbimento conseguen�
ziale del secondo, il terzo dev'essere accolto per quanto di ragione nei
limiti seguenti.
U divieto di nuove domande ed eccezioni in grado di appello attua
in modo puntuale e rigoroso il principio del doppio grado di giurisdizione,
che impedisce ogni estensione della cognizione e della decisione del giu�
dice d'appello oltre i limiti obiettivi, fissati nel giudizio di primo grado.
Domanda nuova, data la ratio del divieto, dev'essere intesa come quella
che, confrontata con quella proposta in primo grado, si differenzia da essa
per alcuno degli elementi di identificazione dell'azione (soggetti, petitum
e causa petendi) e pertanto1 implica una dilatazione dei limiti, cos� prede�
terminati, della cognizione e della decisione del giudice d'appello, mentre,
ovviamente, non pu� essere intesa come nuova quella che, vertendo sui
fatti gi� dedotti in primo grado, riguarda soltanto la qualificazione giuridica
di essi.
Nella specie con il ricorso introduttivo del giudizio � stata proposta
domanda di inquadramento in una categoria impiegatizia superiore, con
la conseguente condanna della societ� convenuta al ricalcolo delle retri�
buzioni, ivi compresi gli scatti biennali, ed al versamento delle differenze
retributive nonch� di adeguamento della posizione assicurativa e previ�
denziale in relazione a tale inquadramento. Le ulteriori domande, proposte
per la prima volta in grado di appello, non erano in connessione
conseguenziale del richiesto riconoscimento della superiore categoria, ma
erano autonome rispetto a questo, ponendosi rispetto alle conseguenti
differenze retributive non gi� come una specificazione contabile di esse e
quindi come uno sviluppo dello stesso titolo, ma come petita autonome
al di fuori del titolo giuridico dedotto. Le domande inerenti al compenso
per lavoro straordinario, notturno e domenicale si fondano invero su
specifici presupposti di fatto e di diritto, come pure la domanda inerente
alla tredicesima mensilit� (tranne che nella parte in cui sia dchiesta
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
come differenza retributiva). Si trattava quindi di domande nuove in
quanto implicavano una pi� ampia cognizione del giudice di appello rispetto
al thema decidendum, introdotto in primo grado, con eventuale
esigenza di nuovi mezzi istruttori a prova dei fatti costitutivi, posti a
loro fondamento.
Pertanto il tribunale ha rettamente dichiarato inammissibili tali nuove
domanpe, data l'assolutezza del divieto posto dall'art. 437, 2� comma, c.p.c.
e correlativamente il terzo motivo dev'essere rigettato per quanto riguarda
le censure sub a) e b).
Il divieto d,i nova riguarda non soltanto le nuove domande ma anche
l'assunzione di nuovi mezzi di prova, tranne il giuramento estimatorio,
salvo che il collegio, anche d'ufficio, li ritenga indispensabili ai fini della
decisione della nuova (art. 437, 2� comma, c.p.c.). Nella specie il tribunale
non ha motivato sulla richiesta di prova testimoniale, formulata dall'appellante,
mancando di definirne sia la rilevanza nell'ipotesi che si trattasse
di prove disattese in primo e riproposte in secondo grado sia l'indispensabilit�
e cio� la loro decisivit� ai fini della risoluzione della controversia
nell'ipotesi che si trattasse di prove veramente nuove, non proposte in
primo grado. In tali limiti dev'essere accolta la censura sub e) del terzo
motivo.
Questa Corte suprema con sentenza n. 2835 del 29 giugno 1977 (Foro
it. Rep. 1977, voce Lavoro e previdenza (controversie), n. 291), seguita da
numerose conformi (tra le altre: Cass. 3 aprile 1979, n. 1932, id., Rep. 1979,
voce cit., n. 469; 10 gennaio 180, n. 198, id., Rep. 1980, voce cit., n. 407;
13 novembre 1981, n. 6023, id., Rep. 1981, voce cit., n. 479; 21 gennaio 1982,
n. 1691, id., Rep. 1982, voce cit., n. 501, e da ultimo 16 aprile 1984, n. 2461
id., Rep. 1984, voce cit., n. 456) ha ritenuto che il divieto suddetto sia limitato
alle prove costituende e ~on si estenda quindi a quelle costituite, e
cio� all'acquisizione di nuovi documenti.
Non si ritiene di discostarsi da tale orientamento giurisprudenziale
quasi costante (conti-a: Cass. 18 agosto 1982, n. 4660, id., 1983, I, 393).
La distinzione concettuale tra mezzi di prova e documenti trova riscontro
nella lettera della legge e nel sistema normativo. L'art. 437, 2� comma,
c.p.c. menziona, infatti, soltanto i nuovi mezzi di prova, non i documenti,
subordinando la loro ammissione al giudizio di ammissibilit� ai
fini della successiva assunzione. Gli art. 184 e 345 c.p.c. sia nel testo originario
che in quello novellato menzionano separatamente i mezzi di prova
e i documenti. La stessa separazione � rinvenibile negli art. 414, n. 5, e
416, 3� comma c.p.c. (nuovo testo), che accanto ai mezzi di prova, dei quali
le parti intendono avvalersi, danno particolare risalto ai documenti, che
l'attore deve offrire in comunicazione con il ricorso ed il convenuto depositare
con la memoria di costituzione ..
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
610
Alla separata considerazione testuale dei documenti rispetto ai mezzi
di prova corrisponde sotto l'aspetto della ratio una differente disciplina
giuridica. Il silenzio mantenuto dal legislatore nell'art. 437 citato per quanto
riguarda i documenti, che sono invece espressan1ente menzionati per
il rito ordinario negli art. 184 e 345 c.p,c., non pu� essere interpretato come
una casuale omissione, ma, inquadrato nel sistema e nelle caratteristiche
del rito del lavoro, dev'essere inteso come una voluta diversit� di
regolamentazione: se infatti per i mezzi di prova si richiede un procedimento
di assunzione, conseguente al giudizio di indispensabilit�, per i
documenti, in relazione alla loro natura di prova gi� formata e precostituita,
non sarebbe razionalmente giustificato un analogo procedimento di
assunzione diretta al compimento di atti istruttori, essendo per essi sufficiente
la semplice acquisizione al processo.
Devesi coerentemente ritenere che il legislatore non abbia voluto
estendere il divieto di nova in appello fino ad impedire l'acquisizione di
documenti, che per la loro natura di voces mortuae e l'esaurimento della
loro produzione in unico atto, non richiede alcun prolungamento della
attivit� processuale, contrario alla esigenza di celerit� e concentrazione,
che il legislatore stesso ha voluto soddisfare con il nuovo rito, con particolare
riferimento al giudizio d'appello.
N� pu� ritenersi che la possibilit� accordata alle parti di produrre
documenti in grado d'appello � incoerente con il sistema di preclusione,
introdotto in primo grado, in quanto la decadenza gi� verificatasi per
effetto degli art. 414 e 416 c.p.c. ne impedirebbe l'ammissione in grado
d'appello. L'incoerenza � soltanto apparente. Se il divieto del novum in
quanto inteso ad assicurare il principio del doppio grado di giurisdizione,
gioca un ruolo decisivo e rigoroso nell'impedire l'estensione del giudizio
di secondo grado a domande ed eccezioni nuove, che, ampliandone il
contenuto, creerebbe una diversit� del thema decidendum, non assume,
invece, una rilevanza altrettanto rigorosa sul piano delle prove, quando
queste, rimanendo nell'ambito del decisum, non siano poste a sostegno
di domande ed eccezioni nuove. Occorre infatti considerare che nel sistema
normativo, introdotto dalla 1. n. 533 del 1973, non rientrano soltanto
le preclusioni di cui agli art. 414 e 416 c.p.c., che impongono all'attore e,
pariteticamente, al convenuto d'indicare i mezzi di prova e i documenti,
offerti in comunicazione e depositati, rispettivamente con il ricorso introduttivo
e la memoria di costituzione, ma anche i poteri istruttori del giudice,
che in primo grado implicano le disponibilit� d'ufficio di ogni mezzo
di prova in qualsiasi momento ed in secondo grado l'ammissibilit� d'ufficio
di nuovi mezzi di prova, anche se subordinatamente alla loro indispensabilit�:
il che rende evidente che il sistema normativo, seppur non attua
un sistema .inquisitorio puro, tende a contemperare in considerazione
dalla particolare natura del rapporto di lavoro e degli interessi in discus
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
sione, alcuni dei quali riguardanti diritti di rilevanza costituzionale, il
principio dispositivo, che obbedisce alla regola formale di giudizio fondato
sull'onere della prova (art. 2697 e.e.), con il principio inquisitorio,
che tende alla ricerca della verit� reale mediante una rilevante partecipazione
ed un'efficace azione del giudice nel processo. Pu� essere pertanto
accettato l'orientamento dottrinale, secondo cui, in relazione alla tipicit�
delle controversie del lavoro, la rigidit� del sistema di preclusioni risulta
in definitiva superata daJ tendenziale principio della ricerca della verit�
reale, per modo che come in primo grado l'attivit� istruttoria pu� essere
disposta anche superando le preclusioni formatesi a danno delle parti, cos�
in grado d'appello l'acquisizione dei mezzi di prova pu� essere disposta
ove siano ritenuti indispensabili per risolvere la causa sulla base dell'accertamento
pieno dei fatti controversi e non sulla base di regole formali
di giudizio.
Non � pertanto accettabile la tesi, sostenuta nella sentenza n. 4660
del 18 agosto 1982 di questa Corte suprema, secondo cui non possono
pi� ritenersi ammissibili in grado d'appello i documenti, che la parte,
ove fosse stata pi� diligente, avrebbe potuto e dovuto portare all'esame
del giudice di primo grado a norma dei richiamati art. 414, n. 5, e 416,
3�comma, c.p.c., e che, colpiti da decadenza, diventano per ci� stesso
inidonei alla dimostrazione del fatto costitutivo della domanda, secondo
la regola generale prevista dall'art. 2697 e.e. Tale tesi, che sostanzialmente
crea un onere insussistente, non si pone in linea col ritenuto criterio di
prevalenza della verit� reale, fondamentale nelle finalit� del rito del
favoro, rispetto al criterio formale della regola legale di giudizio, ed
attribuisce al requisito dell'indispensabilit� dei mezzi di prova un valore
di direttiva generale, mentre esso, quando � funzionalmente possibile in
relazione alla natura non documentale della prova, si esaurisce in una
valutazione del caso concreto, riservata al giudice d'appello, e soggetto
al controllo di legittimit� soltanto sotto il profilo del vizio di motivazione.
Ala stregua dei principi esposti la motivazione del tribunale si rivela
apodittica ed insufficiente, essendosi esso limitato a dichiarare inammissibile
la copiosa documentazione sol perch� prodotta dall'appellante soltanto
in secondo grado � senza giustificato motivo �, mentre avrebbe
dovuto dare ingresso alle prove � precostituite � per procedere alla valutazione
della loro rilevanza ai fini della decisione.
Con l'accoglimento del primo motivo deve ritenersi assorbito il secondo
punto perch� attinente ai pretesi difetti logici e giuridici della
valutazione di merito, che dovr� essere compiuta dal giudice d'appello,
in assoluta libert� di giudizio, anche in relazione all'eventuale rilevanza
dei nuovi documenti prodotti.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
612
I
TRIBUNALE DI TORINO, Sez. VI, 1 agosto 1985, ordinanza del G.I. �
Ministero delle Finanze c. Soc. Alessandrina Petroli.
Giurisdizione civile � Provvedimenti di urgenza � Revoca -Ammissibilit�
da parte del giudice di merito.
Il giudice investito della causa di merito � competente alla revoca
del provvedimento di urgenza emesso dal Pretore ex art. 700 c.p.c. in
materia (esecuzione esattoriale di tributi diretti) sottratta alla cognizione
dell'A.G.O. (1).
II
TRIBUNALE DI TORINO, Sez. VI, 1 agosto 1985, ordinanza del G.I. �
Ministero delle Finanze c. Soc. DE.P.S.
Giurisdizione civile -Provvedimenti di urgenza � Controversie di competenza
dell'a.g.o. . Revoca � Giudizio di merito � Ammissibilit�.
Il giudice investito della causa di merito � competente a revocare
il provvedimento emesso dal Pretore ex art. 700 c.p.c., essendo il potere
di provvedere di urgenza immanente nel giudizio di merito e presupponendo
in ogni caso la giurisdizione dell'A.G.O. (2).
(1-2) Note sulla revocabilit� dei provvedimenti pretorili di urgenza.
Le due ordinanze coeve in rassegna meritano segnalazione per l'esatto governo
fatto non soltanto della regola -da tempo consolidata nella giurispmdenza
di legittimit� -secondo cui il potere di emettere provvedimenti di urgenza,
ai sensi dell'art. 700 c.p.c., � attribuito al giudice ordinario limitatamente alle
materie rientranti nella sua giurisdizione (Cass. SS.UU. 4402/79, 5575/79, 5334/80,
1484/81, 6328/81, 4204/82, 5165/82, 5348/82, 5653-5654/82, 7319/83, 7369/83, 1232/84,
5277/84, 2364/65; per una applicazione in tema di contenzioso tributario v. Cass.
SS. UU. 4507/78, in Giust. civ. 1979, I, 74), ma, prima ancora, dell'importante principio,
soltanto recentemente affermato con chiarezza dalla Corte di cassazione
(sez. lav., 1� marzo 1985 n. 1782, in Foro it. 1985, I, 1684), secondo cui i provvedimenti
di urgenza emanati ante causam dal pretore possono essere revocati dal
giudice istruttore prima della decisione di merito. Si � ottenuta in tal modo,
nello spazio di un mese, la revoca di due ordinanze pretorili con le quali -senza
darsi minimamente carico del 1.:ontrario orientamento della Cassazione -era
stata sospesa l'esecuzione esattoriale per crediti ingenti, arrecando grave danno
all'Amministrazione finanziaria.
Allorch� la Corte regolatrice fu chiamata a pronunciarsi esplicitamente sulla
questione (agitata soprattutto in relazione alla nota vicenda dei precari universitari,
e variamente risolta dai giudici di merito) concernente la possibilit�,
sostenuta da una cer~a dottrina, di richiedere al giudice ordinario provvedi�
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 613
I
Il Giudice Istruttore sciogliendo la riserva; rilevato che il non avere
il Pretore fissato, nel provvedimento di urgenza concesso ex artt. 702,
700 c.p.c., il termine perentorio per l'inizio del giudizio di merito da
parte dell'istante non esclude che la controparte interessata possa in
ogni momento iniziare la causa di merito, anche al fine di ottenere
la caducazione del provvedimento di urgenza contro di essa pronunciato;
che pertanto questo Tribunale e questo Giudice Istruttore appaiono
ritualmente investiti della causa di accertamento proposta dall'Amministrazione
attore, e volta a fare dichiarare il difetto di giurisdizione della
A.G.O.;
che a ci� non osta Ja statuizione del Pretore di sospensione del
procedimento ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87 (sospensione
riferibile evidentemente al solo procedimento ex art. 700 c.p.c.), essendo
menti di urgenza nelle materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo (questione destinata, ora a perdere una parte della sua
importanza in seguito alla sentenza n. 190/85 della Corte costituzionale), si era
auspicato (cfr. nota a Cass. 5575/79, in Rass. Avv. Stato 1979, I, 671) che la sua
decisione avrebbe messo fine alle iniziative di taluni pretori, i quali avevano
preteso di concedere i provvedimenti richiesti sulla base di un'asserita (ed
inesistente) generalit� della tutela cautelare prevista dall'art. 700 c.p.c. Questo
auspicio, per la verit�, non si � avverato interamente, continuandosi da giudici
di merito ad ignorare l'insegnamento della Cassazione, a non tenere conto,
cio�, del principio secondo cui un orientamento giurisprudenziale consolidato
concorre a formare il diritto Yigente, al quale i giudici devono attenersi, a
meno che non siano in grado di apportare argomenti tali da poter fare -in
ipotesi -mutare di avviso il giudice superiore.
Le ordinanze del Tribunale di Torino, qui annotate, rappresentano la dimostrazione
concreta che, volendo, � possibile una efficace difesa avverso� i provvedimenti
�anomali di cui si � parlato. Scartato lo strumento del ricorso per
regolamento preventivo di giurisdizione, il quale, a causa dei tempi occorrenti
per farlo decidere, si risolverebbe -come � stato giustamente osservato -in
una sterile riaffermazione di principi gi� noti, sembra che l'immediato inizio
della causa di merito (nella fattispecie in esame si � anche ottenuta, in considerazione
del valore delle controversie, l'abbreviazione del termine di comparizione),
con domanda principale volta alla declaratoria del difetto di giurisdizione
dell'A.G.O. e con la contestuale domanda di revoca del provvedimento
d'urgenza rivolta al giudice istruttore, possa di regola condurre in tempi brevi
a correggere l'errore in cui sia incorso H giudice del procedimento cautelare.
Si � accennato in apertura all'interesse che presentano le ordinanze in rassegna
per avere esattamente affermato il potere del Giudice Istruttore della
causa di merito di revocare il provvedimento d'urgenza emesso ante causam
dal pretore. La questione, come si ricorder�, � stata a lungo controversa. L'esistenza
di un simile potere era stata da tempo autorevolmente sostenuta, con
la consueta chiarezza argomentativa, da ANDRIOLI (Commentario al codice di
procedura civile, Napoli 1964, IV, 274 ss.), il quale richiamava, in senso con
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
614
essa priva di oggetto, in quanto concernente una causa non pm pendente
davanti al Pretore poich� gi� definita con la concessione del
richiesto provvedimento di urgenza;
ritenuto inoltre che il Giudice Istruttore investito della causa di
merito sia competente alla revoca del provvedimento di urgenza ex artt.
700 segg. c.p.c., verificandosi altrimenti una ingiustificata e incomprensibile
disparit� di trattamento rispetto al caso in cui il provvedimento
di urgenza sia concesso in corso di causa;
considerato che, nel caso in esame, il provvedimento di urgenza
emanato dal Pretore ai sensi degli artt. 700 segg. c.p.c. verteva in tema
di illegittimit� di paventata esecuzione esattoriale per tributi diretti, materia
quest'ultima la cui cognizione � sottratta alla A.G.O., e ci� anche
agli effetti della pronuncia dei provvedimenti d'urgenza (Cass. Sez. Un.
11 ottobre 1978 n. 4507); che la mancanza di tutela giurisdizionale, a
trario, una remota ordinanza della Corte di cassazione (28 aprile 1948, in Foro
civ., 1948, 122) ed una pi� recente sentenza (1� luglio 1958 n. 2343, in Foro pad.
1958, I, 1134) che, per vero, non prende realmente posizione sul punto. Il problema
� venuto in speciale rilievo, negli ultimi tempi, in relazione alla nota
vicenda della cooperativa editoriale �Il Manifesto�, riguardante il pagamento
dei contributi erogati dall'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta; ed in
quel caso il Giudice Istruttore del Tribunale di Roma aveva ritenuto, con motivazione
senz'altro da condividere (ord. 1� aprile 1983, in Foro it. 1983, I, 1098),
che il provvedimento d'urgenza concesso dal pretore ben potesse essere revocato
dal giudice istruttore della causa di merito, ancorch� (ed anche quest'assunto,
mutuato del resto da Cass. SS.UU. 5 maggio 1981 n. 27"14, in Foro it. 1981, I, 1252
appare esattissimo) sia stato nel frattempo interposto ricorso per regolamento
di giurisdizione.
In consapevole contrasto con questa pronuncia si era, invece, posto il
Giudice Istruttore di una diversa sezione del Tribunale di Torino (ord. 14 giugno
1983, in Foro it. 1983, I, 2558), le cui ragioni, peraltro, non convincono: n�
nel richiamo fatto ad un orientamento della Corte di cassazione che, come si �
accennato, all'epoca si riduceva ad una sola e lontana ordinanza e, per il resto,
ad una o due affermazioni equivoche; n� nell'asserita necessit� di evitare una
duplicazione del provvedimento anticipatorio della decisione di merito (di cui,
in realt�, non si vede quali sarebbero gli inconvenienti); n�, infine, nel preteso
argomento logico-letterale ricavabile dall'art. 177 c.p.c., dato che questa norma,
avente una portata endoprocessuale, non pu� essere estesa sic et simpliciter
a regolare i rapporti fra due procedimenti -cautelare e di merito -che sono
tra di loro interamente autonomi (v. per tutte Cass. 27 luglio 1983 n. 5157).
Ancor meno accettabili sono i brevi argomenti svolti, nello stesso senso, dal
Giudice Istruttore del Tribunale di Camerino (ord. 22 dicembre 1983, in Foro it.
1984, I, 277), il quale ammette soltanto, e dubitativamente, la revocabilit� per
il tramite di un nuovo provvedimento di urgenza, emanato dall'istruttore ex
art. 701 ultima parte, qualora siano prospettati fatti nuovi e diversi rispetto a
quelli gi� delibati dal pretore.
All'orientamento del Tribumle di Roma ha aderito, invece, il Giudice Istruttore
del Tribunale di Grosseto con ordinanza del 17 gennaio 1984 (in Foro it.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 615
tale ultimo riguardo, del contribuente (addotta talora a sostegno della
opposta tesi, caldeggiante una interpretazione evolutiva ispirata all'art. 113
Cost.) non appare costituzionalmente illegittima, gi� essendo stato chiarito
che la tutela accordata contro gli atti della P.A. dall'art. 113 Cost.
non comprende la giurisdizione a contenuto cautelare (Corte Cost. 1� apri�
le 1983 n. 63), s� che, tra l'altro, appare manifestamente infondata l'eccezione
di illegittimit� costituzionale sollevata da parte convenuta;
considerata la situazione di pregiudizio per l'Amministrazione finanziaria,
stante l'elevatezza della somma, derivante dal perdurare del provvedimento
pretorile, il quale, per quanto argomentato, appare viziato
da difetto di giurisdizione, e valutata la conseguente opportunit� di provvedere
fin d'ora alla revoca del medesimo;
P.Q.M.
in accoglimento della domanda attorea, revoca l'ordinanza del Pretore
di Alessandria in data 28 maggio 1985 confermativa di decreto 21 maggio
1985, per cui � causa.
1985, I, 1685), nella quale si trova l'esatta osservazione (loc. cit., 1693) che l'in�
ciso nella motivazione di Cass. SS.UU. 2774/81, a cui, come si � ricordato, aveva
fatto richiamo il Tribunale di Roma (�i provvedimenti cautelari o di urgenza
sono indefettibilmente sottoposti al controllo del giudice del merito... che pu�
revocarli ancor prima di definire il merito della causa, e perfino, deve ritenersi,
durante la sospensione del giudizio di merito a seguito di proposizione di regolamento
di giurisdizione, sia in considerazione dell'autonomia del procedimento
cautelare rispetto a quello di merito, sia perch�, essendo il potere di revoca
ugual� e contrario a quello di emanazione, se, durante la quiescenza del giudizio
di merito, � consentito l'esercizio positivo del potere cautelare, non pu�
non ritenersi consentito anche l'esercizio dello stesso potere in forma negativa
�), e da cui gi� si ricavava con certezza l'avviso affermativo della Corte in
ordine alla revocabilit� dei provvedimenti pretorili da parte del Giudice Istruttore
e non solo del Collegio, non pu� considerarsi un mero obiter dictum,
essendo tale rilievo essenziale all'economia della decisione nella misura in cui
precisamente dalla mancanza di definitivit� del provvedimento cautelare (sostanziantesi
nella sua concreta revocabilit� in qualsiasi momento della causa di merito,
e non soltanto nel suo assorbimento o caducazione con la sentenza che
la conclude) si � fatta discendere -in linea con la costante giurisprudenza
della Corte -l'inammissibilit� della sua impugnazione ex art. 111 Cost.
La questione, si spera, dovrebbe essere definitivamente risolta a seguito
della sentenza 1782/85 della sezione lavoro, citata all'inizio di questa nota.
Anche qui si trattava di giustificare la dichiarazione di inammissibilit� del ricorso
ex art. 111 Cost. proposto, nel caso, avverso l'ordinanza con cui il pretore
aveva revocato, nel corso del procedimento di merito, il provvedimento di
urgenza concesso ante causam; ed in questa decisione la Corte, dopo aver puntualmente
richiamato i contrastanti orientamenti emersi nella propria giurisprudenza,
ha esaurientemente motivato circa le ragioni che rendono preferibile
aderire alla tesi della revocabilit� dei provvedimenti di urgenza in ogni
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
616
II
Il Giudice Istruttore sciogliendo la riserva; ritenuta preliminarmente
la propria competenza a revocare, nel corso del giudizio di merito,
il provvedimento d'urgenza emesso dal Pretore ai sensi degli artt. 700
segg. c.p.c., essendo il potere di provvedere d'urgenza immanente nel
giudizio di merito (art. 701 c.p.c.) e perci� anche il suo esercizio in
forma negativa o di revoca di precedente provvedimento, e considerata
altres� l'ingiustificata disparit� di trattamento che si avrebbe, in caso
contrario, rispetto all'ipotesi di provvedimento d'urgenza concesso in
corso di causa di merito (revocabile in tale caso senza dubbio ai sensi
dell'art. 177 c.p.c.) (cfr. Cass. Sez. II, 15 dicembre 1984, n. 6579);
considerato che nel caso in esame il provvedimento pretorile verte
in tema di illegittimit� di paventata esecuzione esattoriale per tributi
diretti, materia questa la cui cognizione � palesamente sottratta alla
A.G.O. in quanto di competenza delle Comm. tributarie; ritenuto che lo
stesso principio vale anche per la pronuncia dei provvedimenti d'urgenza,
che parimenti presuppongono la giurisdizione della autorit� giudiziaria
investita (v. tra altre Cass. Sez. Un. 11 ottobre 1978 n. 4507),
mentre gli scrupoli di illegittimit� costituzionale posti a base del diverso
orientamento non paiono giustificati, posto che (Corte Cost. 1� aprile
1982 n. 63) Ja tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A. costituzionalmente
garantita non comprende anche l'emanazione di provvedimenti
giurisdizionali cautelari;
stato della causa di merito, e quindi anche da parte del giudice istruttore, in
quanto pi� coerente con �l'intrinseco carattere strumentale e ordinatorio� dei
provvedimenti in parola. Siffatti chiarimenti, pi� che mai opportuni visto il
contrasto delineatosi negli ultimi anni fra i giudici di merito (favorito, peraltro,
dall'occasionalit� delle precedenti sporadiche asserzioni della stessa S.C.),
sono da un lato pienamente congrui con la rammentata giurisprudenza, ormai
consolidata, circa la non ricorribilit� per cassazione dei provvedimenti emessi
ex art. 700 c.p.c., e d'altro lato riconoscono finalmente alle parti il diritto di
ottenere il riesame dei medesimi in qualsiasi momento della causa di merito,
la cui durata potrebbe, altrimenti, recare grave pregiudizio al soggetto passivo
di un provvedimento cautelare erroneamente concesso o, addirittura, a contenuto
anomalo.
Le ordinanze in rassegna, sebbene (appunto per avere tenuto conto dell'at
tuale orientamento della Cassazione, segnalato dall'Avvocatura nell'istanza di
revoca) non hanno diffusamente motivato sul punto, limitandosi a cogliere in
poche righe il nucleo dell'inconveniente -assai grave -cui conduceva l'op
posta tesi, rappresentano comunque umi significativa applicazione del principio
ormai chiaramente enunciato dalla Corte; �e segnano, come si � detto sopra,
una via attraverso la quale dovrebbe porsi rimedio, in tempi ragionevolmente
brevi, agli errori di diritto che commettono alcuni giudici concedendo � prov�
vedimenti di. urgenza non previsti dall'ordinamento.
MASSIMILIANO STEIN
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
considerata la situazione di pregiudizio derivante alla Amministrazione
delle finanze, per la cospicuit� della somma, dal perdurare del
provvedimento pretorile ex art. 700 c.p.c., il quale, per quanto argomentato,
appare viziato da difetto di giurisdizione, e valutata la conseguente
opportunit� di provvedere, in accoglimento dell'istanza attorea, alla
revoca di esso;
P.Q.M.
revoca l'ordinanza del Pretore di Alessandria 28 maggio 1985 confermativa
di decreto 17 maggio 1985 pronunciati nei confronti della Esat.
Com. di Alessandria su ricorso della s.p.a. D.E.P.S.
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen. 25 maggio 1985, n. 16 -Pres. Pescatore,
Est. Trotta -Roncat ed altro (avv. Ramadori e Lanzinger) c. Ministero
della Difesa (Avv. Gen. Stato).
Forze Armate -Servizio militare -Obiezione cli coscienza � Natura giuri
dica . Ammissione ad un beneficio e non automatico riconoscimento
di un diritto.
Servizio militare . Obiezione di coscienza � Procedime11fo per I'ammissionP.
al beneficio -Domanda -Onere di �llustrazione dei motivi a carico
dell'obiettore � Non sussiste.
Tra le due opposte concezioni del riconoscimento dell'obiezione di
coscienza (come ammissione ad un beneficio ovvero come automatico riconoscimento
di un diritto individuale) il legislatore ha scelto la prima
alternativa, adottando, per scoraggiare i falsi obiettori, un sistema doppiamente
selettivo basato da un lato sulla maggior durata del servizio militare
non armato o del servizio civile sostitutivo, e dall'altro su di una
autonoma commissione incaricata di formulare, previa un'istruttoria, un
parere sulla consistenza della domanda (1).
L'aspirante al beneficio del riconoscimento dell'obiezione di coscienza
ha soltanto l'onere di compilare l'atto introduttivo del procedimento recante,
tra l'altro, l'indicazione dei motivi che sono alla base della domanda,
senza necessit� di fornire la prova della profondit� dei propri convincimenti,
spettando all'apposita commissione il compito di raccogliere e
valutare tutti gli elementi atti a verificare l'attendibilit� dei motivi addotti.
Pertanto � illegittimo il provvedimento di diniego adottato dalla
P.A. basato sulla mancata allegazione di elementi probatori da parte' del
richiedente (2).
(1-2) L'obiezione di coscienza ed i poteri della commissione di cui alla legge
772/72: un problema irrisolto.
Con la legge 15 dicembre 1972, n. 772 l'obiezione di coscienza ha trovato
cittadinanza nell'ordinamento giuridico italiano, con il risultato di sanare
tutte le potenziali situazioni di contrasto fra singoli individui ed obblighi di
natura pubblica, che avevano la loro fonte in convincimenti ideologici in s�
rispettabilissimi e che portavano inevitabilmente a conseguenze di carattere
penale. La disciplina che � stata dettata risente tuttavia della difficolt� di
regolare il rapporto fra l'esigenza del �sacro dovere� di difesa della Patria
imposto dalla Costituzione, da un lato, e dall'altro il rispetto della libert�
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 619
(Omissis). Il signor Renzo Roncat, con istanza 22 dicembre 1980, chiedeva
al Ministero della Difesa il riconoscimento dell'obiezione di coscienza.
Il predetto Dicastero, sentito il parere della Commissione di cui agli
artt. 3 e 4 della legge 15 dicembre 1972, n. 772, respingeva la domanda con
decreto 1� marzo 1983 n. 915 recante la seguente motivazione: �Il giovane
che si � genericamente richiamato ad imprescindibili motivi di coscienza,
non ha fornito alcun elemento che consenta di ascrivere la sua obiezione
a profondi motivi di ordine etico, o filosofico o religioso. D'altra parte il
comportamento del Roncat � manifestamente in contrasto con i principi
morali che il legislatore ha inteso considerare come fondamento dell'obiezione
di coscienza �.
Con una motivazione sostanzialmente analoga lo stesso Ministero respingeva
con decreto 22 aprile 1983, n. 1015, la domanda del sig. Luciano
Daini, nei confronti del quale la seconda proposizione della motivazione
veniva formulata nei seguenti termini: �D'altra parte, il comportamento
del Daini, che ha un precedente penale per danneggiamento, � manifestamente
.in contrasto con i principi morali che il legislatore ha inteso
considerare come fondamento dell'obiezione di coscienza �.
di coscienza individuale, del pari sancito dalla Costituzione. Si trattava c10e
di stabilire entro quali limiti sia consentito ad un cittadino sottrarsi al servizio
militare obbligatorio e, una volta stabiliti questi limiti, di creare gli strumenti
mediante i quali la Pubblica Amministrazione possa regolarsi di fronte a coloro
che chiedano di sottrarvisi.
La legge n. 772 ha individuato quei limiti nena necessit� che la volont�
di non prestare servizio di leva sia dettata da imprescindibili motivi di coscienza,
attinenti ad una concezione generale della vita basata su profondi convincimenti
religiosi o filosofici o morali professati dal soggetto. La ratio della
legge si caratterizza dunque nella preoccupazione che le intime convinzioni
dell'individuo non vengano compresse dall'imposizione di obblighi di natura
pubblica, come appunto la prestazione di servizio militare armato. D'altra parte
era necessario assicurare che l'interesse dello Stato all'organizzazione della
propria difesa armata venisse, in linea generale, soddisfatto. La dialettica fra
questi due interessi, �entrambi costituzionalmente garantiti, ha fatto s� che
l'intera legge venisse investita da dubbi di costituzionalit�; dubbi che la Corte
Costituzionale ha dissipato (sent. n. 164 del 24 maggio 1985) affermando che la
prest�azione di servizio civile o di servizio militare non armato in luogo di
quello armato non si traduce in una deroga al dovere di difesa della patria,
ma rappresenta semplicemente un modo di adempiere a quel dovere sotto
diversa forma.
Il discorso si complica quando si passa a delimitare i mezzi che l'Ammi
nistrazione ha per riconoscere i casi in cui ricorrano i presupposti per conce
dere l'esenzione dal servizio militare armato, e, pi� specificamente, le funzioni
ed i poteri della commissione istituita dalla legge n. 772. � intorno a questo
problema che si dibattono la maggior parte delle controversie giurisdizionali
aventi ad oggetto l'impugnazione di provvedimenti di diniego del riconosci
mento dell'obiezione di coscienza; ed � in merito al medesimo problema che
il Consiglio di Stato, prima a sezione semplice e poi in Adunanza Plenaria, �
stato chiamato a pronunciarsi.
8
620 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Avverso i predetti decreti del Ministero della Difesa, i signori Roncat
e Daini proponevano distinti ricorsi al Consiglio di Stato con i quali gli
interessati deducevano tre ordini di censure sostanzialmente identici:
1) assoluta carenza di motivazione e contraddittoriet� del provvedimento.
Contrariamente a quanto affermato nella prima parte della motivazione
dei decreti ministeriali, le richieste dei ricorrenti contenevano
una dettagliata argomentazione delle ragioni della loro obiezi<tne. La seconda
parte della motivazione di entrambi i decreti, poi, sarebbe meramente
apparente in quanto mancherebbe qualsiasi indizio per ricostruire
l'iter logico seguito dalla Commissione per ritenere i comportamenti del
Roncat e del Daini in contrasto con i principi morali posti dal legislatore
a fondamento della obiezione di coscienza. Inoltre, il Daini contestava
la rilevanza dell'episodio processuale richiamato nel provvedimento
di diniego sostenendo che, non essendo seguita alcuna condanna penale,
il Ministero non avrebbe potuto prenderlo in considerazione ai fini della
sua esclusione dal beneficio.
2) eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento sul rilievo che
il Ministero non si sarebbe attenuto al criterio previsto dalla legge n. 772
in ordine sia agli argomenti valutabili ai fini della fondatezza dell'obiezione
di coscienza, sia all'obbligo di provvedere solo in ragione di elementi
di valutazione certi ed obbiettivi;
3) violazione e falsa applicazione della legge n. 772 del 1972 perch�
mentre sarebbero state ritenute generiche ed indefinite le ragioni morali
religiose e filosofiche addotte dai richiedenti, per converso sarebbe stato
considerato argomento decisivo per la reiezione delle domande un non
meglio precisato comportamento dei richiedenti.
Con la prima decisione (18 aprile 1983, n. 233) la IV Sezione afferm� che
la commissione ha il potere di pretendere -anche mediante la convocazione
ad un colloquio -che il richiedente � renda conto... della genuinit� dei sentimenti
che professa sui problemi della vita e sui valori dello spirito � ed esclude
apertamente che l'obiettore possa pretendere che per ottenere l'esonero dal
servizio militare armato e la sua sostituzione con quello civile � sia sufficiente
una semplice domanda pi� o meno concludente, sia pure accompagnata dai
due elementi obiettivi richiesti dalla legge (non avere ottenuto licenze od
autorizzazioni per l'uso di armi e non aver riportato condanne per porto
d'armi abusivo) �.
La decisione dell'Adunanza Plenaria che qui si annota affronta il problema
in tutta la sua ampiezza, e giunge a conclusioni alquanto diverse da quelle
della quarta Sezione.
Come evidenziato nella prima delle due massime l'Adunanza Plenaria ha
posto un punto fermo nella individuazione della natura giuridica dell'istituto
dell'obiezione di coscienza, affermando, in conformit� con la decisione su
ricordata -ma dopo analisi pi� approfondita e con enunciazione pi� esplicita
-che il riconoscimento dell'obiezione di coscienza non � configurabile
come diritto individuale cui corrisponda nella p.a. il dovere di emanare l'atto
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 621
Il ricorrente Roncat, 'Con motivi aggiunti notificati il 12 dicembre 1983,
deduceva le seguenti ulteriori censure: a) manifesta contraddittoriet�
del provvedimento ed errore di fatto in quanto non si sarebbe tenuto conto
che il precedente penale di cui alla sentenza del Tribunale di Bolzano del
1980 era stato travolto dalla successiva sentenza della Corte d'appello di
Trento recante l'assoluzione perch� il fatto non costituisce reato; b) eccesso
di potere per manifesto contrasto con altro atto emesso dall'autorit�
giudiziaria e violazione di legge in relazione all'art. 1 della legge n. 772
del 1972, per la erronea rilevanza attribuita all'informativa dei carabinieri
da cui comunque risultava che la sentenza del Tribunale di Bolzano era
stata impugnata e che pertanto H Roncat doveva presumersi innocente fino
alla conclusione processuale della vicenda.
In entrambi i giudizi si costituiva il Ministero della Difesa con il
patrocinio dell'Avvocatura Generale dello Stato la quale ha contestato
la fondatezza dei motivi di gravame prospettati dai .ricorrenti chiedendo
il rigetto dei ricorsi.
a semplice richiesta del privato, ma bens� come amm1ss1one ad un beneficio,
il che significa che l'atto col quale la Amministrazione accoglie o rigetta la
domanda di esonero per obiezione � espressione di un potere discrezionale.
Il riconoscimento dell'obiezione non � dunque conseguenza obbligatoria
della mera constatazione della sussistenza di determinati requisiti (rectius
della mancanza di certi elementi ostativi quali la titolarit� di licenza per porto
d'armi o l'aver subito condanne penali per porto abusivo d'armi), ma provvedimento
da emanare in seguito ad una valutazione complessa per la quale �
istituito un apposito organo consultivo composto da membri di alta qualificazione
e preparazione professionale.
Circa il principio enunciato nella seconda massima, va detto che l'ordinanza
di rimessione all'A.P. (IV Sez., 28 agosto 1984, n. 666) esprimeva un
orientamento sostanzialmente conforme a quello della decisione n. 233 del 1983,
in quanto si riteneva che la domanda diretta ad ottenere il beneficio dovesse
essere adeguatamente motivata mediante l'esplicita indicazione dei motivi posti
a base di essa. In quella sede si osservava altres� che � opportuno che la commissione
appositamente istituita proceda ad una indagine diretta sulla personalit�
e le idee del richiedente, ma nulla si aggiungeva per indicare quali dovessero
essere in concreto gli strumenti di questa indagine.
Cos� portata all'esame dell'Adunanza Plenaria, la questione ha trovato una
soluzione che suscita perplessit� sia in se stessa sia in quanto non sembra
coerente con la enunciazione di partenza, di cui sopra s'� discusso.
L'analisi svolta dall'A.P. parte dai lavori preparatori della legge e, nel
ricercare il reale intento del legislatore, sottolinea le considerazioni svolte dal
relatore di maggioranza sulla inopportunit� che fosse sancita l'obbligatoriet�
del colloquio con la commissione, data la possibilit� che ci� determinasse una
sperequazione a sfavore dei giovani forniti di minore cultura, i quali avrebbero
avuto maggiori difficolt� ad esprimere le proprie idee ed a � convincere ,, la
commissione della genuinit� dei propri sentimenti. Tale preoccupazione fu
estesa -continua l'A.P. -anche alla domanda ed alla relativa �motivazione�,
sicch� anche per tale atto dovrebbe ritenersi soppresso l'onere del richiedente
di fornire elementi utili al fine di individuare i motivi.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
622
Con ordinanze nn. 202 del 5 luglio 1983 e 252 del 30 agosto 1983, la
IV Sezione accoglieva le domande incidentali di sospensione dei provvedimenti
rispettivamente impugnati dal Roncat e dal Daini.
Con altre due ordinanze nn. 666 e 687/84 sostanzialmente dello stesso
tenore, rispettivamente emesse la prima sul ricorso Roncat e la seconda
sul ricorso Daini, la IV Sezione, dopo avere rilevato che la legge
n. 772 del 1972 sembra suscettibile, in ordine ad aspetti fondamentali della
sua applicazione, di differenti interpretazioni ciascuna delle quali non
appare del tutto sprovvista di plausibilit�, ha rimesso la decisione delle
cause all'Adunanza Plenaria delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di
Stato per scongiurare preventivamente in una materia particolarmente
delicata l'eventualit� di contrasti giurisprudenziali.
Dopo la pubblicazione delle ordinanze da ultimo menzionate, i difensori
del Roncat e del Daini hanno ulteriormente approfondito i motivi di
gravame prospettati negli atti introduttivi dei rispettivi giudizi con la
produzione di memorie scritte.
All'udienza del 3 dicembre 1984, in cui entrambi i ricorsi sono stati
congiuntamente discussi, le cause, su richiesta dei difensori delle parti,
sono state trattenute per la decisione.
Dall'esame dei lavori prepamtori risulta che in seno alla comm1ss10ne
parlamentare si enuclearono due contrapposte posizioni, le quali oltre che per
le loro tipiche connotazioni politiche si distinguevano nettamente anche per la
configurazione giuridica che intendevano fosse attribuita all'istituto da disciplinare:
l'una, propria del relatore di maggioranza, che concepiva l'obiezione di
coscienza come un interesse legittimo del soggetto privato, ed il suo riconoscimento
come ammissione ad un beneficio da concedere a seguito di una valutazione
discrezionale della p.A., operata mediante l'ausilio di una commissione
con compiti consultivi; l'altra, quella di alcuni gruppi di opposizione, che intendeva
l'obiezione di coscienza come. diritto soggettivo perfetto, e riteneva che
essa dovesse essere riconosciuta a semplice domanda dell'interessato, senza
che vi fosse alcuna commissione delegata a svolgere attivit� istruttoria e
consultiva.
La discussione in seno alla Commissione parlamentare fu lunga ed animata,
e gli argomenti principali dei sostenitori della seconda posizione furono
l'inammissibilit� dell'istituzione di un � Tribunale delle coscienze ,, ed il timore
che nel momento in cui le domande venissero sottoposte al vaglio di questa
si producesse una disparit� di trattamento per gli obiettori meno dotati di
cultura rispetto a quelli pi� dotati. Tale preoccupazione investiva sia il colloquio
orale, che figurava nella primitiva stesura del progetto di legge, sia
l'illustrazione scritta dei motivi nella domanda. Si vedano gli emendamenti
proposti dall'on. Bandiera di soppressione del secondo comma dell'art. 1,
(pag. 74 della seduta del 14 dicembre, respinto), e di sostituzione del primo
comma dell'art. 2 con un testo in cui non figurava la parola � motivata ,,
(pag. 83 medesima seduta, ritenuto precluso), e di soppressione degli interi
articoli 3 e 4 (pagg. 85 e 87, ent!'ambi respinti).
Pi� in generale risulta dai lavori preparatori che nella posizione minoritaria,
si collegava la natura di diritto soggettivo dell'obiezione di coscienza con
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 623
DIRITTO
1. -I ricorsi autonomamente proposti dai signori Roncat e Daini
avverso i provvedimenti dello stesso tenore emanati dal Ministero della
Difesa sulle loro domande, rivolte ad ottenere il riconoscimento della
obiezione di coscienza e l'ammissione a prestare il servizio sostitutivo
civile, possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia, in quanto comportano
la definizione delle stesse questioni di diritto.
2. -Le ordinanze di rimessione delle cause a questa Adunanza Plenaria
hanno indicato le ragioni per le quali, in ordine ad aspetti essenziali
concernenti l'interpretazione e l'applicazione della legge 15 dicembre 1972,
n. 772, recante norme per il riconoscimento dell'obiezione di coscienza,
siano possibili ricostruzioni della volont� legislativa sensibilmente diverse
a seconda che l'accento venga posto su questa o su quella espressione
ovvero a seconda che la oggettiva ambiguit� di determinate proposizioni
venga integrata da una delle possibili chiavi di lettura di una realt�
cos� complessa e articolata come quella che va sotto il nome di obiezione
di coscienza.
In effetti, il rischio di contrasti giurisprudenziali in questa materia
non � meramente potenziale: esso diventa immediatamente concreto e
reale non appena vengono riproposte in sede interpretativa ed applicativa
le contrapposte problematiche delineatesi nel corso dei tormentati lavori
parlamentari della 1. n. 772 del 1972.
l'automaticit� del suo riconoscimento e quindi con l'inutilit� di un organo che
sottoponesse �d esame le domande presentate. Nella linea del relatore, al
contrario, si prospettava l'attribuzione al singolo di un mero interesse legittimo
dinanzi al quale la P.a., non avendo obbligo giuridico di emanare il provvedimento
richiesto, doveva avviare un'istruttoria e porre in essere un'attivit�
almeno in parte discrezionale;-e in tale progetto, che prevalse, l'illustrazione
dei motivi da parte del richiedente non solo npn venne scartata, ma fu considerata
elemento logicamente necessario affinch� quella indagine conoscitiva
-che � normale presupposto di ogni attivit� provvedimentale caratterizzata
da discrezionalit� -potesse essere svolta: l'emendamento abrogativo dell'obbligo
di motivare la domanda fu ritenuto precluso dato che l'emendamento soppressivo
del secondo comma dell'art. 1 era stato respinto (v. pag. 83 seduta
14 dicembre). Il che porta a concludere che gli oppositori intendessero (e correttamente)
che la �motivazione� della domanda consistesse nella illustrazione
e non nella semplice indicazione dei motivi che inducono il giovane a chiedere
l'esonero dal servizio armato.
Dunque la preoccupazione di disparit� di trattamento in relazione all'onere
di illustrazione dei motivi, cui la sentenza dell'Adunanza Plenaria si riferiva,
fu argomento della linea di opposizione che rimase perdente; nel sistema della
legge che venne approvata si sancisce invece che i motivi di coscienza addotti
debbono essere attinenti ad una concezione generale della vita basata su
profondi convincimenti religiosi o filosofici o morali (art. 2, secondo comma);
si stabilisce che la domanda deve essere motivata, in relazione al secondo
624 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Da essi, perci�, ad avviso del Collegio, conviene muovere sia per risolvere
lo specifico problema del significato da attribuire alla �motivazione
� della domanda di riconoscimento della obiezione di coscienza,
espressamente sollevato dalle ordinanze di rimessione, sia per individuare
(il che � un modo diverso e pi� articolato di porre lo stesso problema)
nel procedimento previsto dagli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 772 del 1972,
da un lato gli oneri posti a carico dei richiedenti il beneficio e dall'altro
i poteri dell'apposita commissione, cui la legge demanda la formulazione
di un parere �circa la fondatezza e la sincerit� dei motivi addotti dal
richiedente� (art. 3, comma primo).
3. -Al problema del riconoscimento giuridico dell'obiezione di coscienza,
affrontato anche dall'Assemblea Costituente in modo del tutto
marginale (cfr. Atti Ass. Cast., seduta del 22 maggio 1947 p. 4186 e seg.),
il legislatore aveva cercato di dare una risposta sin dalla V legislatura,
durante la quale il Senato aveva approvato (27 luglio 1971) un disegno di
legge che non ottenne il voto dell'altro ramo del Parlamento per l'anticipato
scioglimento delle Camere. Con la VI legislatura, lo stesso testo approvato
dal Senato fu ripresentato con il disegno di legge n. 317, al quale
si contrappose il disegno di legge n. 430 recante una diversa concezione
della struttura del provvedimento legislativo da adottare: quest'ultimo,
infatti, era basato non gi� sulla possibilit� di ottenere il beneficio dell'ammissione
al servizio militare non armato ovvero al servizio civile sostitutivo,
ma sul diritto del cittadino ahl'esonero dal servizio militare in
quanto obiettore di coscienza, e, quindi, sul riconoscimento automatico
di tale diritto alla stregua della semplice dichiarazione dell'interessato.
comma dell'art. precedente (art. 2, primo comma); si demanda alla commissione
il compito di esprimere un parere circa la fondatezza e la sincerit� dei
motivi addotti.
L'Adunanza Plenaria giustamente considera l'attivit� della commissione
come uno strumento per selezionare gli obiettori autentici da quelli falsi, ma
ritiene che vi sia anche un altro mezzo posto dalla legge allo stesso scopo,
e cio� la maggior durata del servizio civile. Ma nell'esposizione del relatore
RosA al Senato (pag. 17 seduta del 29 novembre) si chiarisce che tale maggiore
durata � posta per compensare-il fatto che coloro che prestano servizio militare
restano esposti per lungo tempo all'obbligo di eventuali richiami per
addestramento. A ben vedere, dunque, il vaglio della commissione sulle domande
� l'unico strumento p�sto dalla legge per selezionare i veri obiettori.
� da ritenere, in conclusione, che la difficolt� incontrata dal legislatore nel
comporre il conflitto fra i due opposti interessi -quello del singolo all'esplicazione
dei propri convincimenti ideologici e quello dello Stato ad organizzare le
proprie forze armate -di cui s'� detto sopra, e che risulta dalle avverse
posizioni dei componenti della Commissione parlamentare Difesa, ha portato
ad una legif�cazione non del tutto chiara e di difficile applicazione: se da un
lato si attribuisce alla commissione consultiva il compito di accertare la fondatezza
dei motivi esposti dal richiedente, dall'altro non si indicano in modo '
esplicito i mezzi per esercitare tale potere.
l
l
I
1
!I
-I
r�r11r11111111111t::=111111111~=rrrJi111:,,,:1111=:11r11111r1111111t~i1111;1111111111rlftt<ur11
625
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
Per� entrambi i suddetti disegni di legge fu adottata la procedura
abbreviata di cui all'art. 81 del Regolamento del Senato, ma l'oggetto
della discussione rest� ancorato al testo dal disegno di legge n. 317, non
essendo riuscita a prevalere la diversa concezione del riconoscimento
automatico della obiezione di coscienza.
A quel testo, per�, furono introdotte,"nella seconda discussione in Senato,
significative modifiche la cui rilevanza � essenziale e decisiva ai fini
della esatta impostazione delle questioni di diritto sottoposte all'esame
del Collegio.
La prima modifica invest� il secondo comma dell'art. 1 che originariamente
cos� recitava: �I motivi di coscienza addotti debbono essere attinenti
ad una concezione generale della vita basata su profondi convincimenti
religiosi o filosofici o morali del soggetto, di cui sia stata fatta in
precedenza manifesta professione �. Questa disposizione, s� proposta tra
gli altri dello stesso relatore di maggioranza, (e la circostanza, come si
vedr�, non � priva di significato), risulta modificata come segue dallo
emendamento 1.6: �I motivi di coscienza addotti debbono essere attinenti
ad una concezione generale della vita basata su profondi convincimenti
religiosi o filosofici o morali professati dal soggetto �.
Tali difficolt� di applicazione non sembrano appianate con la decisione
annotata. Il Consiglio di Stato afferma che l'indagine della commissione
deve esserie tesa non ad accertare �in positivo� il grado di profondit� dei
convincimenti e dei motivi -e ci� pu� essere pienamente condiviso -ma
bens� a verificare la � non inattendibilit�� dei motivi addotti in relazione agli
elementi raccolti in sede istruttoria; non indica per� mediante l'uso di quali
strumenti possano essere raccolti quegli elementi. Se il richiedente non ha
l'onere di illustrare egli stesso le proprie motivazioni, l'Amministrazione non
ha in realt� alcun mezzo (giuridicamente lecito) per accertare che la domanda
proviene da un falso obiettore ed � pretestuosa. Non resterebbero infatti che
le informazioni assunte dagli organi di polizia: in realt� nessun aiuto concreto
potr� venire da queste, dato che soltanto la segnalazione di determinati
comportamenti penalmente rilevanti rappresenterebbe un elemento atto a
smentire le affermazioni del preteso obiettore; ma tali elementi emergerebbero
comunque dalle certificazioni del casellario giudiziale. Si finisce in tal
modo per svuotare totalmente di contenuto l'attivit� della commissione, e
per tornare in effetti alla concezione dell'obiezione di coscienza come automatico
riconoscimento di un diritto perfetto; concezione che -come� la stessa
Adunanza Plenaria ha riconosciuto -� stata dal legislatore ripudiata.
Va infine rileVlato che le preoccupazioni di cui questa decisione del Consiglio
di Stato sembra espressione (e cio� la repressione della libera manifestazione
delle opinioni di determinati gruppi di cittadini mediante un'applicazione
restrittiva della legge n. 772) non sembrano giustificate alla luce di
alcuni dati statistici. Negli anni 1984-1985 sono state .avanzate circa 9.000 domande
l'anno, delle quali � stato respinto meno del 10 %; il che induce a ritenere che
il potere attribuito all'Amministrazione dalla legge sia stato esercitato con
notevole liberalit�.
GESUALDO D'ELIA
626 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
La seconda modifica (con gli emendamenti 4.5 e 4.6, anch'essi proposti
tra gli altri dal relatore di maggioranza) riguarda la formulazione del terzo
comma dell'art. 4 e la soppressione del quarto comma dello stesso
articolo. Il testo originario dei due commi in questione era il seguente:
� La Commissione interroga il richiedente e procede a tutti gli accertamenti
necessari in ordine alla fondatezza e alla sincerit� dei motivi addotti
dal richiedente �; � La mancata comparizione del richiedente, senza giustificato
motivo, equivale, ad ogni effetto di legge, a rinuncia alla domanda
�. Quest'ultimo comma fu, come gi� accennato, soppresso, mentre
quello precedente risult� modificato dalla seguente proposizione: �La
Commissione raccoglie e valuta tutti gli elementi utili ad accertare la validit�
dei motivi addotti dal richiedente�, (cfr. Atti Senato, VI legislatura,
Assemblea, seduta del 30 novembre 1972, pag. 3076 e segg. e in particolare
pagg. 3102 e 3106).
Sebbene queste modifiche abbiano un oggettivo ed incontestabile significato,
non � inopportuno ricordare che la loro spiegazione ufficiale si
rinviene nella successiva discussione in seno alla Camera dei Deputati
(cfr. Atti Camera, VI legislatura, Commissioni in sede Jegislativa, VII Commissione,
seduta del 6 dicembre 1972 pagg. 9 e 10), e, precisamente, nella
introduzione del relatore di maggioranza, il quale, dando atto di una serie
di contatti di parlamentari di diversi gruppi politici (di maggioranza e di
opposizione) appartenenti sia alla Camera che al Senato, per cercare di
�chiarire, prima che si pervenisse alla fase del dibattito ufficiaJe, l'impostazione
di alcune norme sulle quali indubbiamente, una volta assunto
un determinato orientamento, sarebbe stato poi molto difficile tornare
indietro�, dichiar� testualmente: �In questa fase preliminare di contatti
abbiamo potuto cos� formarci la convinzione della inopportunit� di insistere
sulla disposizione che imponeva alla Commissione costituita per
giudicare la fondatezza delle domande di interrogare gli obiettori: si
trattava infatti di una norma di carattere prevalentemente formale e
che, dal punto di vista sostanziale, non avrebbe permesso di conseguire
i risultati sperati, ma avrebbe potuto dar luogo ad una sperequazione,
ingiustificata ed ingiustificabile, tra i richiedenti forniti di una certa cultura,
i quali non avrebbero avuto alcuna difficolt� ad esprimersi in termini
chiari e convincenti, e quelli invece privi di un bagaglio culturale
adeguato. In merito a tale aspetto mi sembra di poter dire che un notevole
passo in avanti sia stato compiuto, cos� che la Commissione avr�
semplicemente il compito di valutare e raccogliere gli elementi necessari
al fine di accertare la fondatezza dei motivi, addotti dal richiedente�,
Le preoccupazioni espresse dal relatore di maggioranza, a proposito
dell'interrogatorio, sulle inammissibili, ma tutt'altro che ipotetiche, dispa
rit� di trattamento connesse al diverso livello culturale dei richiedenti
il �beneficio� dell'obiezione di coscienza, trovarono eco in numerosi inter
venti dei parlamentari di tutti i gruppi (favorevoli o contrari che fossero
alla proposta di legge in discussione) e in alcuni casi esse furono estese,
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
per ragionamenti del tutto analoghi a quelli sopra riportati, anche. ad
altri adempimenti previsti dalla legge e in particolare alla domanda e alla
relativa �motivazione� (cfr. tra gli altri, Atti Camera, VII Commissione,
seduta del 13 dicembre, p. 62).
4. ~ Nel tirare le fila del diffuso richiamo� ai lavori preparatori, �
lecito mettere a fuoco alcune conclusioni che, ad avviso del Collegio,
debbono avere una adeguata rilevanza in sede interpretativa: a) tra le
due opposte concezioni del riconoscimento della obiezione di coscienza
(come ammissione ad un beneficio ovvero come automatico riconoscimento
di un diritto individuale) il legislatore ha scelto decisamente la
prima alternativa, adottando, per scoraggiare i falsi obiettori, un sistema
doppiamente selettivo basato su due criteri fondamentali: il primo �
costituito dalla maggiore durata del servizio militare non armato o dal
servizio sostitutivo civile per un periodo di otto mesi (art. 5, comma
primo); il secondo � rappresentato da un'autonoma commissione, pur
costituita dal Ministro della Difesa, incaricata di formulare, previa una
istruttoria d'ufficio, un parere sulla consistenza della domanda (cfr. Camera
-Commisioni in sede legislativa, -VI legislatura, VII Commissione,
6 dicembre 1972, pag. 19); b) nel'ambito di questa impostazione, per�,
la originaria trama normativa ha subito modificazioni tutt'altro che
marginali, in quanto le prescrizioni volte a gravare il richiedente di
oneri specifici ovvero ad attribuire penetranti poteri inquisitori alla
commisione, sono state profondamente modificate nel senso di attenuarne
se non di eliminarne la portata: cos�, la soppressione della espr�ssione
�di cui sia stata fatta in precedenza manifesta professione� sta a
significare in modo trasparente che l'obiettore non � tenuto a dimostrare
quando, come e dove abbia �professato� quei profondi convincimenti
che debbono essere il supporto dei � motivi di coscienza addotti �, ma
ha semplicemente l'onere di indicare il motivo o i motivi che dal legislatore
sono stati astrattamente ritenuti meritevoli della deroga all'obbligo
del servizio militare.' Altrettanto dicasi in ordine alle modifiche
dell'art. 4, dove accanto alla significativa soppressione dell'interrogatorio,
per le ragioni sopra indicate, alla Commissione � espressamente demandato
il compito di raccogliere e valutare �tutti gli elementi utili ad
accertare la validit� dei motivi addotti dal richiedente�; e) il legislatore
si � concretamente posto il problema che, in un procedimento siffatto,
i richiedenti potrebbero essere discriminati a seconda del diverso livello
intellettuale e culturale: adoperandosi per eliminare quelle disposizioni
che avrebbero potuto realizzare o, comunque, accentuare tali discriminazioni,
egli ha dato una prova esplicita, della sua intenzione che l'interprete
ha il dovere di raccogliere ed utilizzare come criterio ermeneutico
a norma dell'art. 12 delle disposizioni della legge in generale, tutte le
volte in cui quella diversit� di livello intellettuale e cuturale � suscet
628 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
tibile di alterare la par condicio dei richiedenti e di incidere sulla
628 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
tibile di alterare la par condicio dei richiedenti e di incidere sulla
ammissibilit� al beneficio.
5. -Le conclusioni sopra delineate sono state tenute ben presenti
dal Governo in sede di emanazione delle norme regolamentari relative
all'attuazione della legge n. 772, a norma dell'art. 5, comma secondo.
In effetti; precisando il contenuto della � apposita domanda � per
ottenere il riconoscimento della obiezione di coscienza, l'art. 2, comma
secondo, del d.P.R. 28 novembre 1977, n. 1139, stabilisce, tra l'altro,
che � la domanda deve indicare il motivo o i motivi rientranti tra
quelli indicati al secondo comma dell'art. 1 d�lla legge 15 dicembre 1972,
n. 772, in base ai quali viene chiesto il riconoscimento�, precisando significativamente,
nel comma sucessivo, che � la domanda pu� essere
corredata di tutti i documenti che l'interessato ritenga utile a sostegno
dei motivi addotti �,
Tali essendo gli oneri posti a carico del richiedente l'ammissione al
beneficio, non � chi non veda come, dall'originario procedimento nel
quale il giovane era tenuto a fornire la prova ~ei propri comportamenti
e convincimenti pregressi e a sottoporsi alla penetrante attivit� inquisitoria
della Commissione, chiamata a valutare a mezzo dell'interrogatorio
le dichiarazioni e le prove da lui fornite a sostegno della domanda,
la legge prima, e le norme di attuazione poi, abbiano configurato un
procedimento del tutto diverso nel quale l'onere -effettivo posto a carico
del richiedente si riduce alla compilazione dell'atto introduttivo del procedimento
recante, tra l'altro, la indicazione del motivo o dei motivi,
fra quelli previsti dalla legge, che sono alla base della domanda di
riconoscimento dehla obiezione di coscienza.
Le successive norme regol~mentari confermano questa impostazione,
atteso che demandano all'autorit� militare qualsiasi altro adempimento,
ivi compresa l'acquisizione di taluni certificati (certificato generale del
casellario giudiziario, ~ertificato rilasciato dalla competente autorit� comprovante
che l'istante non � titolare di licenze o autorizzazioni relative alle
armi) che pure avrebbero potuto essere fornite dai richiedenti.
A seguito dell'atto introduttivo, il procedimento, dunque, prosegue
su esclusivo impulso d'ufficio (salvo il ricorso, da parte dell'interessato,
alla procedura per la impugnazione del silenzio-rifiuto dopo H decorso
del termine di sei mesi dalla presentazione della domanda: cfr. Sez. IV,
20 maggio 1980, n. 579) e si conclude con il decreto del Ministro previo
esame della commissione che � raccoglie e valuta tutti ~i elementi utili
ad accertare la validit�� dei motivi addotti dal richiedente� (art. 4, comma
terzo, della legge) ed esprime un parere �circa la fondatezza e la
sincerit� dei motivi addotti� dallo stesso (art. 3, comma primo, della
legge).
l
t t
~....,.,.,
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
La commissione, perci�, ha il compito di selezionare e di graduare
la rilevanza degli elementi raccolti per formulare un giudizio di pertinenza
e di congruenza del motivo prospettato nella domanda con gli
altri dati acquisiti d'ufficio, a seguito della istruttoria. In altre parole,
alla Commissione non � demandato hl compito di valutare in positivo
il grado di profondit� dei convincimenti e dei motivi allegati dai richiedenti
(come pure talora erroneamente si � ritenuto), ma solo la loro
attendibilit�, anzi, meglio, la loro non manifesta infondatezza ai fini
della concessione del beneficio: sicch�, solo dinanzi alla manifesta infondatezza
degli imprescindibili motivi di coscienza allegati alla dichiarazione
di contrariet�, in ogni circostanza, all'uso generale delle armi, la
commissione pu� disattendere le domande degli interessati: e ci� pu�
verificarsi sia quando dagli elementi raccolti d'ufficio in sede istruttoria
emerga la prova della inconsistenza dei motivi addotti dai richiedenti,
sia quando da quegli stessi elementi sia possibile dedurre, al di l�
di ogni ragionevole dubbio, la pretestuosit� della domanda di ammissione
al beneficio.
Alla formulazione di quest'ultimo giudizio la commissione non pu�
per� pervenire sulla base della sola valutazione della motivazione della
domanda, sia perch� questa si risolve, come sopra � stato precisato,
nella indicazione � del motivo o dei motivi � rientrante tra quelli previsti
dalla legge, sia perch� la concreta formulazione dei motivi da
parte del richiedente (ove venisse sottoposta a un giudizio di congruit�
con riferimento alla seriet� e consistenza delle argomentazioni sui convincimenti
religiosi filosofici o morali), potrebbe prestarsi a forme di
discriminazione fondate sul livello intellettuale e culturale dei richiedenti
che, come si � visto, il legislatore ha per certo voluto evitare.
In questa prospettiva, deve essere valutata anche la ipotesi (tutt'altro
che infrequente nella pratica) che la domanda di riconoscimento
venga fatta sulla falsariga di uno schema stereotipo o di un modello
eventualmente predisposto da associazioni o comitati di persone che
asseriscono di essere contrari in ogni circostanza all'uso personale delle
armi: anche in questo caso, posto che la sincerit� dell'obiezione non
pu� essere senz'altro esclusa dall'adesione (magari con intento chiaramente
provocatorio) a un modulo predisposto, la commissione � tenuta
a formulare un giudizio concreto sulla base degli elementi a sua disposizione,
perch� la sua pronuncia, per quanto collegata alla domanda dell'interessato,
dipende pur sempre dal concreto riscontro dei motivi dichiarati
con gli elementi raccolti in sede istruttoria.
6. -Le considerazioni che precedono valgono, per un verso, a risolvere
i dubbi prospettati dalle ordinanze di rimessione, per l'altro, a
definire correttamente la portata delle censure che sia il Roncat sia
il Daini hanno separatamente dedotto nei confronti dei decreti mini
630 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
steriali di reiezione delle rispettive domande tese ad ottenere il riconoscimento
dell'obiezione di coscienza.
I ricorrenti hanno censurato i provvedimenti impugnati sotto tre
distinti profili e, precisamente, per assoluta carenza di motivazione e
contraddittoriet�, per sviamento di potere e per violazione e falsa applicazione
della legge n. 772 del 1972. In sostanza, da diversa angolazione,
gli interessati contestano i decreti ministeriali (e i relativi pareri):
a) nella parte in cui essi hanno ritenuto insufficiente e generico il
richiamo ad imprescindibili motivi di coscienza sul rilievo che i giovani
non avrebbero fornito alcun elemento che consentisse di ascrivere
la loro obiezione a profondi motivi d'ordine etico o filosofico o religioso;
b) nella parte in cui il comportamento dei ricorrenti era stato ritenuto
� manifestamente� in contrasto con i principi morali che il legislatore
ha inteso considerare come fondamento della obiezione di coscienza�.
Sotto entrambi gli aspetti i ricorsi si rivelano fondati.
Per quanto attiene alle determinazioni enunciate sub a), � appena
il caso di sottolineare, dopo quanto � stato sopra prospettato in via
generale, che la commissione � incorsa in un duplice erroneo rilievo:
l� dove ha addebitat6 ai richiedenti la mancata allegazione di elementi
probatori per ascrivere l'obiezione a motivi di carattere etico, o filosofico
o religioso e nella parte in cui ha considerato generico il richiamo
agli imprescindibili motivi di coscienza. Il primo rilievo, infatti, si risolve
in una illegittima inversione dell'onere della prova in quanto, mentre la
normativa considera una mera facolt� dei richiedenti quella di corredare
la domanda di tutti i documenti ritenuti utili a sostegno dei motivi
addotti, il provvedimento impugnato lo considera un onere, il cui mancato
adempimento si riflette sulla genericit� del richiamo ai motivi di
coscienza.
A quest'ultimo proposito va invece ribadito che � sufficiente nella
domanda la. indicazione di uno dei motivi contemplati dalla legge per
ritenere ritualmente proposta la richiesta di ammissione ai benefici di
cui alla legge n. 772 del 1972.
In ordine, poi, alle determinazioni enunciate sub b), le censure dei
ricorrenti colgono nel segno: il preteso contrasto tra il comportamento
dei ricorrenti con i principi morali tutelati dall:istituto della obiezione
di coscienza si configura innanzi tutto come una petizione di principio
e in secondo luogo risulta inconsistente in punto di fatto. Ed invero,
le vicende penali cui la commissione sembra aver fatto riferimento
erano largamente superate per il Roncat alla data d! formulazione del
parere (seduta del 14 settembre 1982), in quanto lo stesso Roncat, pur
condannato in primo grado dal Tribunale di Bolzano, era stato assolto,
perch� il fatto non costituisce reato, dalla contravvenzione di cui all'art. 18
del r.d. 18 giugno 1931 n. 773, con sentenza della Corte d'appello di
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 631
Trento del 6 maggio 1981, divenuta irrevocabile molto tempo prima del
parere della menzionata commissione.
Quanto, poi, al Daini, il richiamo a un precedente penale per danneggiamento,
coperto -per di pi� -da perdono giudiziale concesso
dal Tribunale per i minorenni di Bolzano, non appare motivo sufficiente
per escludere il ricorrente dal beneficio della obiezione di coscienza,
atteso che i fatti, cui si riferisce il perdono giudiziale, che comporta,
come � noto, l'estinzione del reato, appaiono assunti in modo astratto e,
come tali, considerati contrastanti con i valori tutelati dalla legge n. 772
del 1982.
7. -Da quant'innanzi discende che ricorsi indicati in epigrafe
debbano essere accolti. (omissis)
CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 27 maggio 1985, n. 212 (ordinanza) -
Pres. Crisci -Rel. Buonopane -Sarti (avv. Sciacca) c. Ministero del
Tesoro (avv. dello Stato).
Giustizia amministrativa � Giudicato � Ricorso per l'esecuzione -Credito
del dipendente pubblico -Domanda di rivalutazione -Ammissibilit� �
Rimessione all'Adunanza plenaria.�
Deve essere rimessa all'Adunanza plenaria la questione dell'ammissibilit�
nel giudizio di ottemperanza della domanda di rivalutazione del
credito del pubblico dipendente e dei relativi ~nteressi, non accertato
nel giudicato. (1)
(omissis). -L'obbligo, al cui adempimento tende l'azione di esecuzione
proposta con il ricorso in esame, si specifica nell'attribuzione dei
benefici (in materia di trattamento pensionistico, indennit� di buonuscita
ed altre indennit�) di cui all'art. 1 bis del d.l. 23 dicembre 1978, n. 814,
convertito nella legge 19 febbraio 1979 n. 52, nonch� nella corresponsione
della rivalutazione monetaria e degli interessi legali inerenti alle somme
spettanti per l'applicazione di detti benefici.
Peraltro, la pretesa alla rivalutazione ed agli interessi in parola pone
un problema particolare, per il fatto che essa, oltre a non essere stata
espressamente formulata n� nell'atto introduttivo del giudizio (ricorso
(1) Sulla ammissibilit� della domanda si era pronunciata la sez. VI, con
la decisione 21 maggio 1984, n. 295; in senso contrario, la sez. V, con decisione
11 dicembre 1982, n. 836.
La questione appare delicata in rapporto al limite della proponibilit� delle
domande nel ricorso per ottemperanza, costituite dal contenuto del giudicato,
ma nel corso della stampa del fascicolo � stata risolta dall'Ad. plen. nel senso
favorevole al dipendente (Ad. plen., 8 ottobre 1985, n. 19).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
632
incardinato al n. 1162 del ruolo della Sezione I del TAR del Lazio, per
l'anno 1980) n� nell'atto di appello, non trova riscontro nella decisione
n. 643/1983, di cui si chiede l'esecuzione.
La questione si configura come ulteriore specificazione di quella che
la sezione ha deferito all'esame dell'Adunanza plenaria, con ordinanza
28 agosto 1984, n. 655, resa su vertenza pure avente ad oggetto l'erogazione
dei benefici sopra menzionati, e nella quale la domanda degli interessi
legali e della rivalutazione monetaria era stata posta, per la prima
volta, con il ricorso in appello.
Orbene, la proposizione di siffatta istanza, per la prima volta, nel
giudizio di ottemperanza per l'adempimento di obbligazioni inerenti a
rapporto di 'pubblico impiego -fermo restando il principio che in tale
sede non possono avanzarsi domande� nuove o diverse da quelle sulle
quali la decisione passata in giudicato ha pronunciato -� destinata a
subire discriminazioni, sotto il profilo dell'ammissibilit�, nella misura
in cui sia consentito o meno tener conto, nelle singole fattispecie, della
inscindibilit� del credito di lavoro principale da quello derivante dall'automatica
applicazione di meccanismi previsti dall'ordinamento, per la
conservazione del valore economico del cr.edito medesimo o in ragione
del ritardato pagamento.
� chiaro, infatti, che se la rivalutazione e gli interessi, siano questi
ultimi anche �moratori� (cfr. Ad. plen., dee. 7 aprile 1981, n. 2), dovessero
ritenersi parte integrante del credito di lavoro, sarebbe, per ci�
stesso, escluso il carattere di novit� nei confronti della domanda che,
per tale parte, venisse specificata, per la prima volta, in sede di giudizio
di ottemperanza.
SuJ punto, peraltro, la giurisprudenza di questo Consiglio non presenta
univoche soluzioni. Infatti, alla rigorosa esclusione dell'ammissibilit�
della domanda in parola, pronunciata dalla V Sezione, con decisione
11 dicembre 1982, n. 836, sembra contrapporsi il riconoscimento -ad
opera della decisione 21 maggio 1984, n. 295, resa dalla VI Sezione che
l'istanza di rivalutazione non introduce accertamenti nuovi ed ulteriori
rispetto a quello richiesto per far valere l'adempimento o il ritardato
adempimento dell'obbligazione principale a . carico della Pubblica
amministrazione. Viene argomentato, in proposito, che il credito retributivo
del pubblico dipendente, non diversamente da quello del lavorante
privato, si sottrae, mediante i cennati meccanismi di automatica conservazione
del valore reale, alla rigida applicazione del principio nominalistico.
In presenza della considerata alternativit� di . orientamento, il Collegio
ritiene opportuno deferire all'Adunanza plenaria l'esame della questione
sopra prospettata, nei limiti attinenti alle pretese per crediti
di lavoro, ai sensi dell'art. 45 secondo comma del t.u. approvato con
r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 633
CONSIGLIO DI STATO, sez. VI, 13 maggio 1985, n. 197 � Pres. Buscemi Est.
Luci � Ministero Industria (avv. Stato Sernicola) c. Comune di
Rossano Calabro (avv. Garofalo) e Enel (avv. M. Nigro).
Giustizia amministrativa � Appello incidentale -Termine -Riproposizione
dei motivi del ricorso -Ammissibilit�.
Urbanistica � Edilizia -Enel -Costruzione di oleodotto -Difetto di concei:;.
sione � Sospensione dei lavori -Illegittimit�.
� ammissibile l'appello al Consiglio di Stato, proposto dalla parte
soccombente, che sia stato notificato entro il termin~ di 60 giorni dalla
notificazione dell'appello di altra parte soccombente, e comunque entro
il termine prescritto per l'impugnazione principale e che riproduca motivi
di illegittimit� gi� formulati nel provvedimento impugnato, anche
se deduca vizi propri 'della decisione. (1)
� illegittimo il provvedimento del sindaco che ordina la sospensione
dei lavori intrapresi dall'Enel per la costruzione di un oleodotto, perch�
privi di concessione, ma dichiarati conformi agli strumenti urbanistici
dal Ministro dei LL.PP. di intesa con la regione. (2)
(omissis) -Preliminarmente, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilit�
degli appelli, dedotte dai Comuni resistenti con riferimento
a diversi rilievi:
1) perch� trattasi di un appello � principale � proposto dopo la
notifica di analogo ,appello del Ministero dell'industria (quanto alla impugnazione
dell'ENEL);
2) perch� non vengono impugnate parti delle sentenze autonomamente
idonee a sorreggerle e perch� i gravami sono basati su motivi
�non riconducibili ai motivi del ricorso di primo grado� (quanto ad
entrambe le impugnazioni);
3) per difetto di posizione soggettiva tutelabile e di interesse in
relazione ai provvedimenti impugnati (quanto all'appello del Ministero).
Le eccezioni sono da respingere.
Quanto alla prima, vero � che, nel caso in cui nel giudizio di primo
grado siano rimaste soccombenti pi� parti e, una di queste proponga
appello contro la sentenza, le altre parti, ove intendano anche esse
impugnare, devono proporre appello incidentale nei modi e nei termini
per esso previsti (Sez. VI, maggio 1983: n. 308), e ci� in quanto anche
(1-2) La prima questione sul termine per la proposlZlone dell'appello �
stata gi� esaminata dall'Ad. plen., 18 luglio 1983, n. 20; la seconda � conforme
all'Ad. plen., 20 maggio 1980, n. 18.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
634
nel processo amministrativo trova applicazione il princ1p10 generale,
ricavato dall'art. ~33 cod. proc. civ. secondo il quale sussiste interesse
a che tutte le impugnazioni avverso la stessa sentenza vengano concentrate
ed unitariamente trattate e decise dal giudice dell'impugnazione,
per evidenti ragioni di economia processuale ed al fine di evitare l'eventuale
formarsi di giudicati tra loro contrastanti (Sez. V, 15 dicembre 1978,
n. 1614).
Tuttavia, deve ritenersi che l'appello proposto in via principale
possa valere come impugnazione incidentale, a condizione che sia stato
proposto entro i termini di decadenza propri delle impugnazioni incidentali;
termini che, per il processo amministrativo, vanno ricavati dagli
artt. 37 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 e 29 della legge 6 dicembre 1971
n. 1034 (trenta giorni dalla scadenza del termine assegnato per il deposito
della impugnazione principale, e cio� sessanta giorni dalla notificazione
della stessa) (Sez. IV, 25 marzo 1983, n. 165).
Ed inoltre una volta raggiunto, mediante la riunione di pi� impu
gnazioni separate avverso la stessa sentenza, lo scopo della loro con�
centrazione, l'eventuale violazione del principio di cui all'art. 333 cod.
proc. civ. circa i termini ed i modi dell'impugnazione incidentale, nep
pure produce conseguenze in ordine alla ammissibilit� della seconda
impugnazione, la cui tempestivit� ben pu� essere accertata secondo le
regole generali e con riferimento al termine previsto per impugnare in
via principale (Sez. VI, 2 maggio 1983, n. 308, cit.).
Nel caso di specie, pertanto, l'appello dell'ENEL essendo stato noti�
ficato il 25 novembre 1983 e quindi entro il termine di sessanta giorni
dalla notificazione dell'appello del Ministero dell'industria (3 novembre
1983) e risultando, altres�, proposto nel termine prescritto per l'impu
gnazione principale, non pu� essere considerato intempestivo e di con
seguenza inammissibile.
Quanto al secondo rilievo dedotto dai resistenti, va considerato che,
pur essendo la sentenza impugnata l'ogg�1tto immediato del ricorso in
�appello, sussiste tuttavia identit� di contenuto tra il giudizio di impugnazione
e� quello di primo grado, dal momento che l'effetto devolutivo
dell'appello stesso implica il riesame, nei limiti dell'impugnazione, dei
motivi di illegittimit� dedotti avverso l'originario provvedimento im
pugnato.
Altro non occorre, quindi, ai fini dell'ammissibilit� dell'appello, ~e
non la riesposizione delle ragioni fatte� valere in primo grado, e cio� i
motivi di illegittimit� dell'atto sottostante respinti dal primo giudice;
mentre la esposizione delle specifiche ragioni per le quali, a sua volta,
questo giudizio viene ritenuto ingiusto, onde se ne richiede la riforma,
attengono ad un maggiore spiegamento delle facolt� di difesa, in vista
soltanto di un pi� completo ed esauriente riesame della controversia
(Ap., 21 ottobre 1980, n. 37).
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
Non occorre, in definitiva, dedurre, al fine dell'ammissibilit� dell'appello,
in quanto mezzo di gravame, vizi propri della sentenza impugnata,
essendo sufficiente che il soccombente si dolga dell'erroneit� della
decisione del primo giudice, perch� l'intera materia del contendere passi
all'esame del giudice di appello, salvi gli effetti del giudicato interno,
eventualmente formatosi sui capi autonomi della decisione non fatti
oggetto di specifica impugnativa (Sez. VI, 9 febbraio 1983, n. 67). ,
Deriva, da quanto precede la inammissibilit� della relativa eccezibne
formulata dagli ;:tppellati, peraltro infondata anche nel merito, dal momento
che tanto l'ENEL quanto il .Ministero dell'industria, oltre a
riprodurre i motivi dell'originario ricorso, hanno anche dedotto specifiche
circostanziate censure alla sentenza del T.A.R.
Motivi, peraltro, che non sono nuovi rispetto a quelli dedotti in
primo grado, dato che di essi sono riproduzione, ovvero (per quanto
riguarda la prima censura dell'ENEL) semplice migliore puntualizzazione
e specificazione.
Quanto, infine, al terzo dei rilievi dedotti, va considerato che la
posizione soggettiva tutelata del Ministero dell'industria e l'interesse
dello stesso a ric�rrere scaturiscono dalla sua partecipazione al procedimento
preordinato alla esecuzione dell'opera, di cui propriamente ha
determinato la localizzazione, rilasciando all'ENEL la prevista autorizzazione
con decreto del 13 maggio 1980 non impugnato.
Nel merito le amministrazioni appellanti riproducono le censure
dedotte in primo grado, ribadendo che i provvedimenti di sospensione
dei lavori di costruzione dell'oleodotto, realizzato dall'ENEL, sono illegittimi
sotto un duplice profilo: perch� adottati in violazione del disposto.
di cui all'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in base al quale l'esecuzione
di opere da realizzarsi da amministrazioni statali, ovvero di
opere di interesse statale (tra cui dovrebbero ricomprendersi quelle
considerate), non implica la necessit� della preventiva concessione edilizia;
perch� non contenenti un termine di durata della sospensione dei
favori, ed in quanto viziate da illogicit� e sviamento di potere, per essere
in contrasto con gli atti delle diverse Autorit� che avevano approvato
il progetto e per essere determinate da valutazioni non propriamente
urbanistiche.
La difesa dell'ENEL, dal canto suo, ulteriormente sviluppando la
prima delle censure anzidette, rileva che, essendo stato seguito il procedimento
di cui al secondo-comma deJJ'art. 81 del menzionato d.P.R.
n. 616 del 1977, con valutazioni di conformit� agli strumenti urbanistici
da parte del Ministero dei lavori pubblici, non residuava alcuno spazio
di intervento per le. amministrazioni resistenti.
Viene, infine, censurata la sentenza appellata per aver ritenuto applicabile
nella specie la diversa normativa di cui alla legge n. 880 del 1973
e per aver ritenuto che il secondo e terzo comma di cui al richiamato
636 RASSEGNA DELL'A,VVOCATURA DELLO STATO
art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977 disciplinino ipotesi tra loro diverse, ricollegantesi,
invece, ad unico fondamento, costituito dalla finalit� di risolvere
eventuali conflitti tra Autorit� nazionali e locali, per cui entrambi
precludono qualsiasi intervento comunale, quanto al rilascio della concessione
edilizia.
Cosi sintetizzata, la proposta impugnazione � da ritenere fondata e
meritevole, pertanto, di accoglimento.
L'ENEL ha intrapreso la costruzione di un oleodotto di collegamento
della centrale termoelettrica di Rossano Calabro con il porto di Sibari.
Per l'esecuzione delle relative opere il Ministero dei lavori pubblici,
con atto 28 febbraio 1979 adottato d'intesa con la Regione Calabria, ha
accertato la conformit� agli strumenti urbanistici dei Comuni interessati,
cui ha fatto comunicazione, non impugnata, il 12 maggio 1979.
I Sindaci dei Comuni di Rossano e Corigliano Calabro hanno, per�,
disposto la sospensione dei lavori in quanto non era stata rilasciata la
concessione edilizia.
Si tratta, pertanto, di stabilire se la concessione anzidetta fosse o
meno necessaria, in relazione al tipo di opera pubblica ed alla valutazione
di conformit� da parte del Ministero, e poi eventualmente verificare
se i provvedimenti impugnati siano inficiati dai dedotti vizi di
illogicit� e sviamento di potere.
Al fine anzidetto, occorre, in primo luogo. individuare la normativa
da applicare nella specie, che il T.A.R. ha ritenuto di identificare nella
legge 18 dicembre 1973, n. 880, concernente la produzione di energia
elettrica.
Tale legge riguarda peraltro (art. l, prima parte) pi� propriamente,
la localizzazione, la costruzione e la gestione sul territorio nazionale
dei nuovi impianti termici per la produzione di energia elettrica e la
localizzazione e costruzione delle reti di trasporto ad alta tensione, tra
cui certamente non pu� ricomprendersi l'oleodotto di cui � questione.
Riguarda, altresi, (art. l, seconda parte) l'ampliamento degli impianti
esistenti, da effettuarsi da parte dell'ENEL, tra cui neppure pu� includersi
l'oleodotto stesso, che costituisce un'opera a s� stante rispetto alla
centrale termoelettrica e di cui non determina comunque un ampliamento.
N� il carattere accessorio o pertinenziale (quale ritenuto dal T.A.R.)
dell'opera rispetto alla centrale stessa, ne comporta l'assoggettabilit� alla
legge anzidetta, atteso che la medesima ha un ambito di applicazione
che riguarda soltanto la costruzione e l'ampliamento degli impianti produttivi
e non anche qualunque opera ad essi accessoria o pertinenziale.
Una conferma della estraneit� dell'oleodotto nell'ambito di applicazione
della legge n. 880 del 1973 si ricava dal confronto del disposto di
cui all'ultimo comma dell'art. 81 con quello di cui al n. 4 dell'art. 88
del d.P.R. n. 616 del 1977.
PARTE l, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRAnVA
La prima di tali norme stabilisce, infatti, che resta fermo quanto
previsto dalla legge 18 dicembre 1973, n. 880,. laddove il n. 4 del successivo
art. 88 riserva allo Stato, tra le altre, le 'opere relative al trasporto,
anche a mezzo di condotte, di risorse energetiche, per le quali richiama
la procedura di cui all'art. 81 secondo comma e seguenti dello stesso d.P.R.
Interpretando, pertanto, in maniera corretta le norme suindicate,
appare incontestabile che la costruzione dell'oleodotto da parte dell'ENEL
in quanto destinato al trasporto di olio combustibile, va sottratta al regime
relativo alla realizzazione ed ampliamento degli impianti elettrici ed
assoggettata, .invece, alla regolamentazione di cui all'art. 81 d.P.R. n. 616
del 1977.
Ritenuto, quindi, che la fattispecie � regolata dall'art. 81 del detto
d.P.R. occorre, ulteriormente, stabilire se di tale disposizione debba, pi�
propriamente, applicarsi il secondo ovvero il terzo comma, di cui peraltro
vanno determinati anche l'esatto contenuto e la portata.
Non � sufficiente, infatti, per la risoluzione della cohtroversia, rilevare
che il procedimento concretamente seguito � quello di cui al secondo
anzidetto comma, dal momento che, come ha precisato la difesa delle
amministrazioni appellate, oggetto della normativa riguardante l'istituto
della concessione edilizia sono le attivit� e non le procedure adottate per
realizzarle.
Non ritiene, peraltro, il collegio che l'oleodotto costruito dall'ENEL
possa ricomprendersi tra le opere � da eseguirsi da una amministrazione
statale� cui si rifer.isce il secondo comma dell'art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977.
L'ENEL, infatti, pur perseguendo interessi e finalit� di rilevanza
generale, non �, tuttavia, una amministrazione statale in senso proprio,
identificando, piuttosto, un ente distinto e diverso dallo Stato, per cui
trova applicazione la disciplina del terzo comma del medesimo art. 81.
La ritenuta applicabilit� della disposizione indicata, anzich� di quella
di cui al precedente comma, non implica, per�, contrariamente a quanto
ritenuto dal T .A.R., alcuna particolare conseguenza in ordine alla soluzione
della controversia, dal momento che, anche nell'ipotesi di cui al
terzo comma dell'art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977, non si richiede il preventivo
rilascio della concessione edilizia.
In realt�, la disposizione disciplina specificamente le modalit� di
progettazione di massima ed esecutiva delle opere pubbliche di interesse
statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, che siano
difformi, quanto alla loro localizzazione e alle scelte del tracciato, dalle
prescrizioni e dai vincoli delle norme o dei piani urbanistici ed edilizi.
E stabilisce che, in tal caso, debba provvedervi l'Amministrazione
statale competente, d'intesa con le Regioni interessate, che devono preventivamente
sentire gli enti locali nel cui territorio sono previsti gli
interventi.
638 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Intesa che, se non realizzata entro novanta giorni dalla data di ricevimento
da parte della Regione dei programmi di intervento e qualora il
Consiglio dei Ministri ritenga che si debba procedere in difformit� delle
prescrizioni degli strumenti urbanistici, � sostituita, sentita la Commissione
interparlamentare per le questioni regionali, dal decreto del Presidente
della Repubblica, da adottarsi previa deliberazione del Consiglio
dei ministri medesimo e su proposta del Ministro o dei Ministri competenti
per materia (quarto comma, art. 81 menzionato).
Appare evidente, per�, che tale norma presuppone implicitamente
ma inequivocabilmente, che, nel caso da essa regolamentato, si prescinda
dalla concessione edilizia del Sindaco, dal momento che, non si spiegherebbe,
altrimenti, come possa realizzarsi concretamente J'intesa con le
(sole) Regioni e rispetto alla quale i Comuni debbono essere solo sentiti,
oppure come possa, in mancanza, addirittura imporsi la determinazione
statale, anche se vi sia difformit�, rispetto alle previsioni degli strumenti
urbanistici comunali che non consentirebbero giammai il rilascio
della concessione stessa.
In realt�, come ben ha sottolineato la difesa dell'ENEL, le ipotesi
regolamentate dal secondo e terzo comma dell'art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977
appartengono ad un unico contesto logico e rispondono ad una unica
finalit�, che � quella di realizzare un meccanismo di soluzione dei possibili
conflitti tra autorit� statali e locali in merito alla localizzazione e
realizzazione delle opere di interesse dello Stato.
In entrambi i casi la valutazione circa la conformit� o meno delle
opere stesse agli strumenti urbanistici ed edilizi viene riservata, in relazione
alla. natura delle opere medesime, all'autorit� statale che deve
procede~e, certamente, con l'intesa delle Regioni, ma che pu� anche imporre
la propria determinazione, sia pure in esito ad un complesso meccanismo
procedimentale, qualora l'intesa, sebbene in presenza di un contrasto
con gli str�menti urbanistici medesimi, non si realizzi.
Non residua, pertanto, in tale contesto, alcun potere valutativo finale
per gli enti locali i quali, qualora si tratti di opere pubbliche di interesse
statale da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, vanno sentiti
preventivamente e possono, soltanto in quella sede, fare eventualmente
valere le proprie ragioni circa la scelta e le programmazioni urbanistiche,
dovendo, alla fine, subire eventuali determinazioni adottate dall'autorit�
statale, ancorch� contrastanti con gli strumenti urbanistici.
N� a diversa conclusione induce il richiamo al disposto di cui al�a
lett. f dell'art. 9 della legge n. 10 del 1977 secondo cui la concessione
edilizia, anche se gratuitamente rilasciata, occorre anche per le � opere
pubbliche d� interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti
�, dal momento che tale norma, la quale peraltro � antecedente
a quella di cui all'art. 81 d.P.R. Il� 616 del 1977, non esclude che, per la
categoria pi� specifica delle opere di interesse statale, si possa, con
PARTE I, SEZ. V; GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
particolare statuizione, prescindere dalla concessione stessa e sostituirla
con un diverso procedimento di valutazione urbanistica riservata allo
Stato, in considerazione del particolare interesse che ad esso fa capo.
D'altra parte, la soluzione adottata non appare in contrasto con la
natura della concessione edilizia di cui all'art. 10 della richiamata legge
n. 10 del 1977.
Anche ipotizzandone, infatti, il carattere propriamente concessorio
(il che non � agevole specialmente dopo la sentenza n. 5 del 1980 Corte
costituzionale), non si tratterebbe comunque di una concessione di tipo
traslativo, quale invece dovrebbe ritenersi, qualora il potere (lo ius
aedificandi) fosse di spettanza comunale, e non gi� inerente alla propriet�
del suolo.
Circostanza che emerge chiaramente da tutto il contesto della legge,
e particolarmente dal fatto che ius aedificandi e propriet� del suolo,
quand'anche vogliano in ipotesi ritenersi separati, la concessione e detta
propriet�, sono certamente correlate nel senso che, come il proprietario
del suolo non pu� edificare in mancanza della concessione, cos� la
Pubblica amministrazione concedente non pu� intraprendere iniziative
edilizie su di un suolo che non sia preventivamente acquisito al proprio
patrimonio (Sez. VI, 1� marzo 1980, n. 219).
Dovendosi, pertanto, escludere che con le singole concessioni edilizie
il Comune disponga di interessi esclusivamente propri, risulta confermato,
anche sotto un profilo sistematico, che non � ravvisabile alcuna
preclusione (sul piano logico e razionale) a che, in situazioni particolarmente
qualificate, la legge possa prescinderne, riservando ad altra autorit�
la valutazione pubblicistica sottesa all'atto concessorio e normalmente
riservata al Sindaco.
In definitiva, si deve ritenere che, nel caso considerato, si poteva
prescindere dalla concessione edilizia e dall'ulteriore meccanismo procedimentale
di cui al quarto comma dell'art. 81, n. 616 del 1977, in quanto
era stata gi� verificata la conformit� dell'opera agli strumenti urbanistici
locali.
Conformit�, peraltro, legittimamente ritenuta dal momento che la
destinazione a zona agricola del terreno non poteva precludere la realizzazione
dell'oleodotto non essendo lo stesso di per s� idoneo ad alterare
tale destinazione.
Era stata, inoltre, raggiunta l'intesa con la Regione Calabria che aveva
a sua volta, preventivamente informato i Comuni resistenti, per provocarne
eventuali contrarie valutazioni, i quali, peraltro, nulla deducevano
circa l'osservanza delle prescrizioni previste dagli strumenti urbanistici.
Se dunque non era' richiesta alcuna concessione edilizia e non residuava
spazio per ulteriori valutazioni da parte delle amministrazioni
locali interessate, i provvedimenti di sospensione dei lavori, adottati dai
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
640
Sindaci dei Comuni di Rossano e Corigliano Calabro, indipendentemente
dall'esame delle altre censure ad esse relative che possono ritenersi
assorbite, sono illegittimi e vanno . quindi annullati.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 21 ottobre 1985, n. 520 -Pres. Quartulli Est.
Luce -Prefetto di Roma (avv. Stato Semicola) c. Franchi (avv.
Nardone).
Lavoro -Sciopero -Diritto costituzionalmente protetto -Mancanza di leggi
ordinarie regolatrici -Suo esercizio -Limiti inerenti alla categoria Ordinanza
di urgente necessit� -Ammissibilit�. '
La mancanza di leggi ordinarie regolatrici del diritto di sciopero non
implica che il diritto stesso possa esercitarsi incondizionatamente, bens�
piuttosto che non possono frapporsi al suo esercizio limiti ulteriori
rispetto a quelli ad esso coessenziali (ad es. sicurezza pubblica) che
servono a delimitare la categoria quale � assunta e garantita dalla Costituzione,
con la conseguenza che legittimamente vengono emanate ordinanze
prefettizie di urgente necessit� tendenti a soddisfare esigenze di
ordine e sicurezza pubblica (1).
(omisst) Il T.A.R. del Lazio ha dichiarato il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo ritenendo che, in mancanza di leggi che lo
disciplinino, il diritto soggettivo di sciopero, costituzionalmente garan�
tito, possa esercitarsi liberamente e senza alcuna limitazione.
La riserva di legge per esso prevista, avrebbe lasciato al legislatore
ordinario la pi� ampia discrezionalit� nel procedere alla sua concreta
conformazione; ed il non uso del potere anzidetto starebbe a significare,
che, al momento, sussiste una precisa volont� di lasciare senza limiti
l'esercizio del diritto, quali che siano le conseguenze che ne possano
derivare.
(1) Massima esatta che puntualizza, come si desume dalla motivazione,
esatti limiti al potere di ordinanza ai fini della discriminazione della giurisdizione
amministrativa da quella ordinaria.
Come si � osservato nelle difese svolte sul giudizio, i limiti costituzionali del
diritto di sciopero derivano, anzitutto, dalla norma generale contenuta nell'art.
2 della Costituzione dalla quale risulta chiaramente che le situazioni soggettive
da tale norma considerate, implicano la coesistenza di � diritti � e di
� doveri inderogabili di solidariet� politica, economica e sociale �; onde al
diritto riconosciuto dalla norma costituzionale � connaturale una limitazione
preordinata alla tutela di altri diritti egualmente garantiti ovvero di preminenti
interessi della collettivit�.
Invero, la Corte Costituzionale ha pi� volte affermato che, anche in
assenza di una particolare disciplina legislativa, il diritto di sciopero incontra
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 641
N� -secondo il T.A.R. -sarebbe consentito al giudice sostituirsi
al legislatore, al fine di eliminare o attenuare le conseguenze negative
dell'esercizio indiscriminato del diritto di sciopero, escogitando soluzioni
limitatrici che non possono . trovare il loro supporto in precise disposi�
zioni normative.
Men che mai, poi, un potere sostitutivo dell'intervento legislativo
potrebbe riconoscersi all'amministrazione, nemmeno in relazione alle
esigenze di pubblica necessit�, dovendosi, tra l'altro, escludere che le
ordinanze di cui all'art. 2 del t.u. n. 773 del 1931 possano limitare l'esercizio
di diritti garantiti dalla Costituzione.
La ritenuta carenza di potere del Prefetto, quindi, a disciplinare la
materia implicherebbe che l'ordine di precettazione impugnato debba
considerarsi inidoneo a provocare l'effetto di degradazione delle originali
posizioni giuridiche soggettive, con la ulteriore implicazione che le
posizioni fatte valere dagli iniziali ricorrenti identificano diritti soggettivi
lesi la cui tutela compete alla giurisdizione del giudice ordinario.
N� tale conclusione -secondo il T.A.R. -pu� essere confutata con
richiamo della l. 23 maggio 1980, n. 242 che, all'art. 4, fissa alcuni principi
relativi all'esercizio del diritto di sciopero da parte del personale addetto
al servizio di assistenza al volo.
Tale legge, infatti, � di mera delega al Governo ed avrebbe perso
vigore per il mancato esercizio della delega stessa nel periodo previsto.
D'altra parte, poi, anche ad ammetterne una immediata e perdurante
vigenza, quanto ai principi generali in essa contenuti, ugualmente, dovreb�
be escludersi ogni possibilit� di intervento del prefetto, attesa la previsione
dell'intervento limitativo del solo Ministro dei Trasporti.
In ogni caso -sempre secondo il T.A.R. -l'intervento dei prefetti a
norma dell'art. 2 del t.u. 18 giugno 1931, n. 773, potrebbe ritenersi giustifi�
cato soltanto nel caso in cui lo sciopero venga indetto, contrariamente
al caso considerato, con violazione della procedura prevista dall'art. 4
della legge stessa.
dei limiti � (coessenziali ad esso, come qualsiasi specie di diritto)� che derivano
� in modo necessario dal concetto stesso dello sciopero, oppure dalla necessit�
di contemperare le esigenze dell'autotutela di categoria con le altre discendenti
da interessi generali i quali trovano diretta protezione in principi consacrati
nella stessa Costituzione � (Corte Cost., 28 dicembre 1962, n. 123; id., 3 agosto
1976, n. 222, in Foro it., 1963, I, 5 e ss.; id., 1976, I, 2297 e ss.).
L'accennato criterio che determina il limite per l'esercizio del diritto nella
esigenza del rispetto del � nucleo degli interessi generali assolutamente premi�
nenti � (sent. n. 123 del 1962 sopra cit.), � stato, come � noto, adottato dalla
giurisprudenza costituzionale anche in relazione allo sciopero del personale
addetto a funzioni od a servizi pubblici � da considerarsi essenziali per il loro
carattere di preminente interesse generale �, la cui individuazione � rimessa
al giudice competente (Corte Cost., 3 agosto 1976, n. 222, in Foro it., 1976, I,
2297); ed in base ad una valutazione comparativa degli interessi in c�nflitto �
642 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il T.A.R., infine, ha escluso che la questione possa comunque farsi
rientrare nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
in materia di pubblico impiego.
Con il proposto appello l'amministrazione ricorrente contesta l'asserita,
attuale, mancanza di� limiti al diritto di sciopero; sottolineando che
la mancata regolamentazione legislativa implica, invece, che i limiti,
coessenziali al diritto stesso, vanno, frattanto, desunti dalla complessiva
legislazione vigente.
Limiti, peraltro, la cui individuazione in sede di interpretazione, non
implica sostituzione al legislatore, dal momento che la libert� di questo
ultimo non pu� esercitarsi in maniera da riuscire lesiva di altri principi
costituzionali indirizzati alla tutela di beni pari ordinati rispetto a quelli
affidati all'autotutela di categoria.
Limiti che si ricollegano, comunque, all'esigenza di assicurare la vita
stessa dello Stato e che ben possono scaturire da provvedimenti di
precettazione emessi ai sensi dell'art. 2 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 che,
peraltro, non innovano al diritto oggettivo, bens� dispongono in relazione
a determinate e concrete situazioni di fatto.
L'Amministrazione appellante sottolinea, inoltre, la contraddittoriet�
dei riferimenti alla previsione di cui all'art. 4 della I. 23 maggio 1980,
n. 242 e deduce, altres�, l'inammissibilit� e l'infondatezza nel me.rito degli
originari ricorsi.
L'appello � fondato e va, pertanto, accolto, in relazione alle censure
concernenti la questione di giurisdizione, che hanno carattere preliminare
ed assorbente, essendo l'impugnata sentenza basata su di un presupposto
erroneo, che ne ha condizionato tutto lo svolgimehto argomentativo.
Contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., la mancanza di leggi
ordinarie che disciplinino il diritto di sciopero, di cui all'art. 40 della
Costituzione, non implica la conseguenza che lo stesso possa, attualmente,
esercitarsi illimitatamente e senza alcun condizionamento.
stato ad es. attribuito carattere preminente alla esigenza di assicurare la conservazione
di beni, la integrit� fisica e la vita delle persone (Corte Cost.,
28 dicembre 1962, n. 124, in Foro it., 1963, I, 1 e ss., concernente l'esercizio
dello sciopero nel lavoro marittimo; vedasi pure sent. n. 222 del 1976 sopra cit.
relativa allo sciopero del personale addetto ad ospedale psichiatrico).
Inoltre, l'accennata esigenza di tutela di interessi di carattere preminente,
come � riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale ed ordinaria, giustifica
interventi dell'autorit� amministrativa che � tendano a contenere gli effetti dannosi
dello sciopero, specie ove ricadano su servizi pubblici essenziali '" Sotto
tale profilo sono state ritenute legittime le norme che ammettono la sostituzione
con messi comunali nell'attivit� di notificazione degli organi normalmente
competenti la cui assenza sia determinata dall'esercizio dello sciopero (art. 34,
d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229) e consentono di affidare a notai le funzioni
dei cancellieri la cui assenza sia determinata da eguali motivi (arL 74, legge
Il
(:
�~
~~
~
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 643
La giurisprudenza costante della Corte costituzionale, a partire dalla
sentenza n. 123 del 1962, � nel senso che, non avendo il legislatore ordinario
provveduto ad emanare le leggi regolatrici previste dalla norma
costituzionale, i limiti � coessenziali � al diritto di sciopero vanno, frattanto,
desunti sulla base della legislazione vigente.
Lo sciopero, in quanto di~itto soggettivo, non �, cio�, ontologicamente,
illimitato, atteso che il suo esercizio, tra l'altro, non pu� svolgersi
nel contrasto con altri diritti, altrettanto assistiti da garanzia
costituzionale, ed in ogni caso contro interessi (quale ad esempio la
sicurezza collettiva) che devono considerarsi assolutamente preminenti,
anche rispetto all'autotutela degli interessi di categoria (Corte cost.,
n. 123 del 1962).
Non pu� concepirsi, infatti, un ordinamento il quale si basi su di
un unico, assoluto, valore; ed anteponga la sua sicurezza ed, al limite,
la sua stessa esistenza alla tutela di un diritto che, per quanto rilevante,
deve comunque esercitarsi in maniera da consentire il mantenimento,
almeno, dei presupposti indispensabili al suo riconoscimento.
La mancanza di leggi ordinarie regolatrici, quindi, non implica che
il diritto di sciopero possa esercitarsi incondizionatamente, bens� piuttosto
che non possano, frattanto, frapporsi al suo esercizio limiti ulteriori
rispetto a quelli ad esso coessenziali, non meno che ad ogni altro
diritto soggettivo, anche se costituzionalmente garantito.
N� vale il rilievo del T.A.R. secondo cui l'individuazione dei limiti
anzidetti comporterebbe un'interferenza rispetto alla disciplina riservata
dalla Costituzione al legislatore ordinario, dal momento che �la libert�
del legislatore (medesimo) in materia non pu� esercitarsi in misura tale
da riuscire lesiva di altri principi costituzionali,, indirizzati alla tutela
di beni singoli pari ordinati rispetto a quelli affidati all'autotutela di
categoria, oppure alle esigenze necessarie ad assicurare la vita stessa
della Comunit� e dello Stato� (Corte cost., 17 marzo 1969, n. 31).
23 ottobre 1960, n. 1196, Corte Cost., 23 luglio 1980, n. 125 in Foro it., 1980, I,
2369 e ss.).
Per analoghe ragioni concernenti l'esigenza della tutela di interessi preminenti
� stata anche riconosciuta la legittimit� costituzionale delle norme che
attribuiscono all'autorit� amministrativa il potere di emettere ordinanze extra
ordinem in presenza di situazioni eccezionali.
Con la sentenza n. 8 del 2 luglio 1956 (Foro it., 1956, I, 1050 e ss.) la Corte
Costituzionale dichiarava, come � noto, non fondata la questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 2 del t.u.p.s. approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, che
attribuisce ai prefetti il potere di adottare, in caso di urgenza e gravi necessit�
pubbliche, i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e
della sicurezza pubblica; e ci� attribuendo, in senso conforme alla costante
interpretazione data alla norma dalla giurisprudenza, a tali provvedimenti il
carattere di atti amministrativi con efficacia limitata nel tempo e nell'ambito
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
644
In definitiva, quindi, lungi dall'implicare una illegittima conformazione
del diritto di sciopero, come erroneamente ritenuto dal T.A.R., la
ricerca e l'individuazione dei limiti � coessenziali � al diritto stesso, serve,
pi� semplicemente, a delimitare la categoria quale � assunta e garantita
nel contesto costituzionale.
In questo quadro, ad es., in numerose occasioni, la Corte costituzionale
ha affermato, che la tutela (della salute e) dell'incolumit� delle
persone non pu� non limitare il concreto esercizio del diritto di sciopero,
cos� come avviene per altri interessi che trovano, del pari, riconoscimento
nel testo costituzionale e la cui salvaguardia, insieme a quella
della sicurezza verso l'esterno, costituisce la prima ed essenziale ragione
d'essere dello Stato � (Corte cost., n. 31 del 1969).
La stessa Corte, pur nell'ammettere che l'esercizio del diritto di
sciopero � garantito anche se implichi l'interruzione di servizi pubblici,
ha, tuttavia, precisato che deve, per�, trattarsi di servizi il cui funzionamento
non sia da considerare essenziale e cio� indispensabile alla
collettivit�, aggiungendo, altres�, che l'iridividuazione di tali ultimi servizi
viene rimessa alla concreta determinazione del giudice competente (Corte
cost., n. 222 del 1976).
Consegue da quanto precede che, pur nella perdurante assenza di
apposita specifica normativa, limiti all'esercizio del diritto di sciopero
possano derivare, attualmente, da esigenze correlate alla sicurezza ed
all'ordine pubblico; e che, quindi, la previsione di cui all'art. 40 della
Costituzione non costituisce ostacolo all'emanazione delle ordinanze prefettizie
di necessit� ed urgenza in relazione al disposto di cui all'art. 2
del r.d. n. 773 del 1931, che l'ordine e la sicurezza pubblica tendono a
preservare. .
Quanto precede non � sufficiente, per�, a far ritenere risolto il problema
della giurisdizione, dal momento che occo~re, al riguardo, verificare
se l'ordinanza impugnata sia stata emanata nell'ambito dei limiti
posti dall'ordinamento all'esercizio dell'anzidetto potere del prefetto di
cui all'.art. � 2 del t.u. n. 773 del 1931.
territoriale. Vero � che la questione � stata poi riesaminata con la sentenza
n. 26 del 27 maggio 1961 (Foro ilt., 1961, I, 888 e ss.), ma anche questa sentenza
non ha �eliminato dal mondo del diritto� la norma sopra cit. (Cons. di Stato,
IV Sezione, 22 giugno 1976, n. 486, in Cons. Stato, 1976, I, 710 e ss.): la motivazione
della citata sentenza premette che gi� nella precedente del 1958 si avvertiva
che le ordinanze in considerazione devono essere emanate nel rispetto dei
principi dell'ordinamento giuridico e prospettando l'ipotesi che provvedimenti
rli>J genere (chP. non possono avere carattere normativo e possono essere emanati
entro i limiti indicati nella cit. sent. n. 8/1956) invadano campi ove si
esercitano i diritti dei cittadini garantiti dalla Costituzione� aggi�nge che in
tale evenienza spetta al giudice competente di accertare se nei singoli casi
sussista la violazione di quei diritti (in tal senso anche Cons. Stato, Sez. IV,
dee. 486/1976 sopra cit.).
PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 645
Limiti tra i quali, per quanto rilevato in precedenza, non pu� farsi
rientrare l'asserita intangibilit� del diritto di sciopero, atteso che, come
riscontrato, tale diritto presenta, anche esso, limiti coessenziali in relazione
ai quali � consentito l'intervento compressivo dell'autorit� amministrativa.
L'indagine, peraltro, relativa alla individuazione dei limiti del potere
di ordinanza del Prefetto va svolta confrontando in astratto la situazione
enunciata dalle parti e la previsione legislativa quale risulta, particolarmente,
dalla !interpretazione che ne ha dato la Corte costituzionale.
E solo qualora dovesse ritenersi, in esito al confronto anzidetto, che
siano stati violati i limiti posti dall'ordinamento all'attribuzione del
potere in esame, potrebbe conseguire la conferma della declaratoria della
giurisdizione del giudice ordinario atteso che, in tale ipotesi, l'atto emanato,
in quanto adottato nella assoluta carenza di potere amministrativo,
dovrebbe considerarsi non idoneo a produrre l'effetto di affievolimento
dell'originaria posizione di diritto soggettivo.
Qualora, viceversa, si dovesse concludere che l'autorit� amministrativa
ha operato nell'ambito del potere ad essa attribuito dall'ordinamento
e nei limiti stabiliti per l'esistenza del potere stesso, allora la
competenza apparterrebbe al giudice amministrativo, al quale spetterebbe
la successiva, ulteriore verifica circa le modalit� dell'esercizio in
concreto del potere stesso in relazione alla regolamentazione legislativa
che lo concerne.
Si impone, pertanto, di delimitare resatta portata della previsione
legislativa di cui all'art. 2 t.u. n. 773/1931 menzionato, quale risulta a
seguito della interpretazione che ne ha dato la Corte costituzionale. Il
problema non � nuovo.
Ricorda, in proposito, la Sezione che, con una prima sentenza del
2 luglio 1956, n. 8, la Corte anzidetta aveva ad affermare che i provvedimenti
in questione hanno il carattere di atti amministrativi, adottati
dal prefetto nell'esercizio dei compiti del suo ufficio, strettamente limitati
La stessa Corte ha inoltre riconosciuto la legittimit� dell'art. 20 t.u.c. e p.
n. 383 del 3 marzo 1934 che attribuisce al Prefetto di emettere ordinanze di
carattere contingibile ed urgente in materia di edilizia, polizia locale ed igiene,
per motivi di sanit� o sicurezza pubblica, ammettendo che dall'esercizio del
potere medesimo possano derivare limitazioni al diritto di sciopero (Corte
Cost., 12 gennaio 1977, n. 4, in Foro it., 1977, I, 276 e ss.).
Non � pertinente il richiamo della sentenza 6 luglio 1974, n. 1978, delle
sezioni unite della Corte di Cassazione (Foro it., 1974, I, 3072 e ss.), in quanto
tale sentenza si riferisce ad una fattispecie del tutto particolare concernente la
costituzione di un consorzio di polizia rurale, con imposizione di tributo a
carico dei proprietari dei terreni del luogo, senza limitazioni di tempo, onde
la Corte ha ritenuto di poter configurare una ipotesi di carenza assoluta del
potere per violazione del limite esterno del medesimo derivante dalle norme
costituzionali (vedasi sull'argomento Luoo, In tema di competenza � giudicare
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
646
nel tempo e nell'ambito territoriale dell'ufficio stesso e vincolati ai presupposti
dell'ordinamento.
Tali provvedimenti, inoltre, possono toccare tutti i campi nei quali
si esercitano i diritti dei cittadini, anche se garantiti dalla Costituzione;
ed il giudicare se l'ordinanza prefettizia leda tali diritti � indagine di volta
in volta da farsi dal giudice ordinario o amministrativo che sia eventualmente
competente.
La �Corte, infine, auspicava che, nell'opera di revisione, in corso
presso gli organi legislativi, il testo dell'art. 2 anzidetto trovasse una
formulazione che lo ponesse, nella misura massima possibile, al riparo da
ogni interpretazione contraria allo spirito della Costituzione.
Successivamente, la Corte costituzionale, con sentenza del 27 maggio
1961, n. 26, ritornando sull'argomento, chiariva ed ulteriormente precisava
che le ordinanze del prefetto non possono violare i principi dell'ordinamento
ed escludeva, rettificando la precedente affermazione, che
le medesime potessero menomare l'esercizio dei diritti garantiti dalla
Costituzione.
Secondo la Corte, ancora, l'art. 2 del t.u. n. 773/1931 conferisce al
prefetto poteri che non possono in nessun modo considerarsi di carattere
legislativo, quanto alla loro forma e quanto ai loro effetti.
Quanto al loro contenuto, i relativi provvedimenti, finch� si mantengono
nei limiti posti dall'ordinamento, non possono mai essere tali da
invadere il campo riservato alla attivit� degli organi legislativi, n� a
quella di altri organi costituzionali dello Stato.
Secondo la Corte, poi, i provvedimenti in questione non possono mai
contrastare con i principi fondamentali dell'ordinamento, dovunque tali
principi siano espressi e comunque essi risultino; e precisamente non
possano essere in contrasto con quei precetti della Costituzione che,
rappresentando gli elementi cardine dell'ordinamento, non consentono
alcuna possibilit� di deroga nemmeno ad opera della legge ordinaria.
della legittimit� dell'ordinanza prefettizia di precettazione, in Giust. civ., 1983,
I, 2210 e ss.).
Nella fattispecie in considerazione, per contro (come pure riconosce l'A. cit.
nella cit. nota alla stessa sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio
impugnata dalle predette Amministrazioni) si trattava di un provvedimento di
carattere del tutto provvisorio adottato in relazione ad una situazione egualmente
provvisoria ed eccezionale ed il provvedimento medesimo non dettava
alcuna regolamentazione del diritto di sciopero invadendo funzioni di competenza
del legislatore, ma si limitava a dare particolari disposizioni per attenuare
il danno derivante dallo sciopero nel senso di contenerne le conseguenze
entro limiti compatibili con preminenti esigenze di pubblico interesse inerenti
alla tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico. Onde appare evidente che il
controllo della legittimit� delle ordinanze impugnate rientri nella competenza
del giudice amministrativo.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 647
La Corte precisava, infine, che nei casi in cui la Costituzione stabilisce
che la legge provveda direttamente a disciplinare una determinata
materia, non pu� concepirsi che nella materia stessa l'art. 2 permetta la
emanazione d� atti che dispongano in difformit� della legge pre.vista dalla
Costituzione.
Laddove, invece, la riserva di legge sia relativa nulla vieta che,
nella materia, una disposizione di legge ordinaria conferisca al prefetto
il potere di emettere ordinanze di necessit� ed urgenza, ma occorre che
le stesse risultino adeguate ai limiti posti all'esercizio del potere conferito.
Delimitato in questi sensi -da cui il Collegio non ha motivo di
discostarsi -il potere di intervento del Prefetto, di cui all'art. 2 del t.u.
n. 773 del 1931, il Collegio ritiene che non vi � stata, nel caso di specie,
alcuna esorbitanza dai limiti medesimi, per cui � da escludere che possa
ipotizzarsi la dedotta assoluta carenza del potere amministrativo.
In primo luogo, va sottolineato che non � stata adottata alcuna
disciplina astratta del diritto di sciopero, e non vi � stata,� quindi,
alcuna interferenza nel potere legislativo dal momento che ci si � limitati
in concreto ad ordinare ad alcuni dipendenti di assicurare la pro�
secuzione del servizio, la cui perdurante int~rruzione implicava gravi
ripercussioni per l'ordine e la sicurezza pubblica.
Circostanza, quest'ultima, la quale implicava, altres�, che l'intervento
doveva ritenersi consentito, (anche tenuto conto che si interferiva con
il diritto di sciopero) in quanto la limitazione non incideva sul contenuto
del diritto stesso quale tutelato dalla Costituzione, bens� riguardava
profili afferenti la identificazione del diritto, �n relazione ai suoi limiti
� coessenziali �, e con riferimento ad un interesse (sicurezza ed ordine
pubblico) rispetto al quale l'interesse all'autodisciplina di categoria
doveva considerarsi cedevole.
La precettazione, infine, aveva il carattere della provvisoriet�, essendo
strettamente correlata alla situazione di emergenza che l'aveva provo-
Non � conferente (ai fini della dimostrazione tlell'asserta carenza di potere)
il richiamo.. contenuto nella motivazione della sentenza impugnata in ordine
all'art. 4 della legge 23 maggio 1980, n. 242. Che anzi questa disposizione costituisce
una ulteriore conferma della limitazione del diritto di sciopero del personale
addetto ai servizi di controllo del traffico aereo ed assistenza al volo ed
� contenuta in una norma che aveva una efficacia immediatamente precettiva
(nel senso che norme del genere possano essere inserite, come frequentemente
accade, in leggi di delega, CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, Il, 1,
Padova 1975, pag. 78); peraltro, la delega disposta con la cit. legge si riferiva alla
emanazione di norme per l'ordinamento dell'Azienda di Stato per l'assistenza
al volo ed il traffico aereo e queste norme sono state emanate entro il termine
previsto dalla legge medesima che non era affatto scaduto alla data di emanazione
delle ordinanze prefettizie dalle quali trae argomento il presente giudizio.
EMILIO SERNICOLA
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
648
cata; ed il provvedimento adottato osservava i limiti spaziali di operativit�
correlati all'autorit� che l'aveva emanato.
Nessun particolare principio dell'ordinamento � stato violato; ch�,
anzi, la misura straordinaria veniva adottata, sia pure sacrificando il
diritto di sciopero per alcuni dipendenti, proprio allo scopo di assicurare
la salvaguardia dei valori fondamentali (ordine e sicurezza generale ed
individuale) dell'ordinamento medesimo.
Per quanto qui rileva, pertanto, si deve ritenere che il provvedimento
del Prefetto, adottato a norma dell'art. 2 t.u. n. 773 del 1931, era adeguato
alla situazione eccezionale che si intendeva fronteggiare e rispetto ad
esso non era configurabile alcuna mancanza di presupposti che potessero
implicare assoluta carenza di potere amministrativo.
Sussiste, quindi, la giurisdizione del giudice amministrativo e gli
atti vanno rimessi al T.A.R., cui competer� verificare se il potere stesso
� stato, in concreto, esercitato legittimamente, in relazione alle censure
svolte dalle parti, od anche alla asserita incompetenza (relativa) del
Prefetto. (omissis).
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 febbraio 1985, n. 774 -Pres. Scanzano Est.
Rossi -P. M. Sgroi (conf.) -Marinelli c. Ministero delle Finanze
(avv. Stato Corti).
Tributi in genere -Contenzioso tributario -Appello -Presentazione del
ricorso -Irregolare notifica -Effetti.
(D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 25) .
. Il termine per la proposizione dell'appello � osservato con la presentazione
del ricorso in segreteria s� che la irregolarit� della successiva
notifica, che � adempimento della segreteria, non pu� tornare a danno
dell'appellante; e poich� la notifica ha soltanto lo scopo di assicurare il
contraddittorio, l'irregolarit� della notificazione � sanata ex tunc dal
concreto esercizio del diritto di difesa (1).
(omissis) Con i primi due motivi, strettamente collegati, il Marinelli
sostiene che la Commissione tributaria centrale avrebbe dovuto rilevare
la nullit� della notifica dell'atto di appello, proposto dall'Ufficio innanzi
alla Commissione tributaria di 2� gra,do, in quanto eseguita a mani del
proprio fratello non convivente e non facente parte del suo nucleo
familiare, sicch� egli non aveva avuto che tardiva conoscenza dell'atto;
e avrebbe dovuto ritenere avvenuto il passaggio in giudicato della deci�
sione appellata, non impedito dalla sua costituzione in giudizio effettuata
in data successiva al termine per la proposizione del gravame, e non osta�
� tiva quindi alla declaratoria di inammisibilit� dell'appello.
Il ricorrente addebita pertanto alla Commissione centrale di aver
cos� violato e falsamente applicato gli artt. 24, 139 e 170 cod. proc. civ.,
con riferimento all'art. 360 nn. 3 e 4; e di aver anzi completamente omesso
ogni esame delle proprie relative deduzioni, svolte anche con il corredo
di specifica documentazione sulla residenza propria e quella diversa
del fratello (art. 360, n. 5).
L'assunto non � fondato, data la insussistenza dei vizi dedotti.
L'appello dell'Ufficio � stato proposto entro il termine stabilito e ci�
� valso ad impedire il passaggio in giudicato della decisione della Com�
missione tributaria di 1� grado.
(1) Massima di evidente esattezza.
650 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Ed invero il termine di cui all'art. 25 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,
si intende osservato con il deposito del ricorso presso la segreteria della
Commissione di secondo grado, mentre la notificazione alla controparte
(che � un adempimento della detta segreteria, i cui eventuali ritardi non
possono tornare a danno di colui che ha proposto l'impugnazione) ha la
funzione di assicurare il contraddittorio.
Nella specie peraltro la .dedotta nullit� della notificazione dell'atto
di impugnazione non sussiste, data la ricezione dell'atto stesso senza
riserve, nell'abitazione del notificando, da parte di un familiare (ancorch�
residente altrove, v. Cass., 19 gennaio 1979, n.. 397), la cui presenza ivi
non risulta essere stata puramente occasionale; e sarebbe comunque
sanata, ex tunc, dall'avvenuto concreto esercizio del diritto di difesa nel
processo cui la notificazione si riferiva. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 febbraio 1985, n. 778 � Pres. Scanzano .
Est. Sgroi � P. M. Zema (diff.) � Consorzio Garanzia fidi provincia di
Udine (avv. Fermanelli) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato D'Amico).
Tributi erariali diretti � Imposta sul reddito delle persone giuridiche �
Enti commerciali e non � Consorzio di garanzia fidi senza fine di
lucro � Non � ente commerciale.
(D.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 51; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598, art. 2 e 20;
cod. civ., art. 2195).
Se di norma il fine di lucro � indifferente per la definizione del
reddito di impresa quale risulta definito nell'art. 51 del d.P.R. n. 597/1973,
tuttavia in deroga alla norma generale l'art. 20 del d.P.R. n. 598/1973 (nel
testo integrato con l'art. 2 del d.P.R. 954/1982) non considera attivit� di
impresa la prestazione alle imprese consorziate o socie di garanzie
mutualistiche da parte di consorzi o cooperative non aventi fine di
lucro (1).
(omissis) Con l'unico motivo, il consorzio deduce la violazione e
falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 5 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 598, dell'art. 51 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597 e dell'art. 2195 cod.
(1) Conformi alle altre due sentenze in pari data n. 779 e 780. )
La questione specifica � risolta dalla legge sopravvenuta. � tuttavia impori
tante la motivazione che enuncia una regola generale di cui il caso di specie
I
� una eccezione.
I
I
..........,_.,-1
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
civ. in relazione all'art. 360, n. 3 cod. proc. civ, lamentando che la decisione
impugnata si sia limitata a constatare che l'attivit� del Consorzio
di prestazione di garanzia pu� farsi rientrare fra le attivit� ausiliarie di
cui all'art. 2195 cod. civ. e che pertanto essa costituisce, ai sensi dell'art.
51 d.P.R. n. 597 del 1973, esercizio oggettivo di impresa commerciale,
con conseguente assoggettamento all'IRPEG ed all'ILOR.
Secondo il ricorrente, la Commissione Centrale non ha posto mente
al presupposto del suddetto assoggettamento, costituito dalla produzione
di un � reddito �, per cui soggetto all'IRPEG pu� essere soltanto un Consorzio
che svolga una attivit� capace di produrre un reddito e non un
consorzio che, per statuto, non svolge una consimile attivit�
N� vale obiettare, secondo il ricorrente, che il Consorzio percepisce
gli interessi sui depositi presso le banche, in quanto quegli interessi
non solo non sono profitti di un'attivit�, ma sono esclusi dalla base
imponibile dall'art. 3 del d.P.R. n. 598, essendo soggetti a ritenuta alla
fonte a titolo d'imposta.
Il motivo � fondato, in relazione all'ultima argomentazione.
Poich�, infatti, risulta che l'imposta pretesa dall'Amministrazione �
quella avente come base imponibile gli interessi che le Banche convenzionate
col Consorzio gli corrispondono, sul deposito del �Fondo rischi�,
si deve stabilire se tali interessi sono tassabili a titolo d'imposta o
d'acconto.
Invero, nel primo caso, essi sono esclusi dalla base imponibile
dall'IRPEG, ai sensi dell'articolo 3 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598;
e non costituiscono reddito soggetto all'ILOR, ai sensi dell'art. 1, lett. c)
del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599.
Ai sensi dell'art. 26 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, nel testo
fissato dall'art. 3 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 60, nei confronti dei
soggetti all'IRPEG (quali sono indubbiamente i Consorzi-Fidi, perch�
essi rientrano fra i soggetti passivi elencati nell'art. 2 del d.P.R. n. 598,
e l'unico problema � quello di stabilire se si tratta di enti compresi
nella lettera b) ovvero nella lettera c) del predetto art. 2) le ritenute
relative alle somme di cui al secondo comma dell'art. 26 del d.P.R. n. 600
(e cio� sugli interessi pagati dalle aziende di credito ai depositanti e
correntisti) sono applicate a titolo di acconto se dette somme sono
corrisposte alle societ� ed agli enti indicati alle lettere a) e b) dell'art. 2
del d.P.R. n. 598; mentre, nei confronti dei soggetti esenti dall'IRPEG
ed in ogni altro caso le ritenute sono applicate a titolo d'imposta.
Si tratta, dunque, di stabilire se il Consorzio ricorrente (non compreso
nella lettera a) del citato art. 2 in quanto non costituito in forma
di societ� cooperativa) possa ritenersi compreso nella lettera b) e cio�
fra gli altri enti aventi per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di
652 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
attivit� commerciale, compresi i consorzi, le associazioni non riconosciute
nonch� le altre organizzazioni senza personaHt� giuridica.
A tale quesito la Commissione centrale ha dato risposta positiva,
ma non ha (ovviamente, in relazione all'epoca della decisione) tenuto
presente il disposto dell'art. 2 del d.P.R. 28 dicembre 1982, n. 954 che,
sostituendo con l'art. 2 l'art. 20 del d.P.R. n. 598 del 1973, al terzo comma
dispone: �non sono invece considerate attivit� commerciali: la prestazione
alle imprese consorziate o socie, da parte di consorzi o cooperative
non aventi fini di lucro, di garanzie mutualistiche�.
Tale disposizione (che, in base all'art. 9 del d.P.R. n. 954 del 1982
ha effetto dal, 1� gennaio 1974) � rilevante, in quanto l'identificazione
dell'attivit� �non commerciale� farebbe rientrare il Consorzio ricorrente
nella lett. e) dell'art. 2 del d.P.R. n. 598.
Si tratta di una disposizione che apporta un'espressa deroga alla
nozione di �impresa commerciale� delineata dall'art. 51 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 597.
Invero, a tenore di quest'ultima norma, che � -quella che la Commissione
Tributaria ha applicato, l'esercizio di imprese commerciali, ai fini
fiscali, si ha nel caso di attivit� commerciali di cui all'art. 2195 �anche
se non organizzate in forma di impresa� e nel caso di attivit� di prestazione
di servizi a terzi non rientranti nell'art. 2195 cod. civ., ma organizzate
in forma di impresa, s� che si deve ritenere -come ha esattamente
ricordato, la Commissione centrale -che la finalit� di lucro sia
indifferente, nell'ambito della definizione del reddito di impresa commerciale.
Invece, la disposizione del 1982 d� un rilievo all'inesistenza
del fine di lucro e considera �non commerciali� le attivit� di un certo
tipo esercitate da cooperative e consorzi, e cio� da organizzazioni che, in
.linea di principio, possono svolgere attivit� commerciale, nel senso di
cui all'art. 51 del d.P.R. n. 597.
Pertanto, non ha rilievo decisivo il richiamo (fatto dalla difesa
dell'Amministrazione) ad un precedente di questa Corte (sentenza 17 maggio
1984, n. 3053) che ha ritenuto che esattamente il giudice tributario
aveva stabilito che un �Consorzio-Fidi� svolgesse attivit� commerciale,
in presenza di uno statuto in forza del quale quel Consorzio svolgeva
una attivit� complessa, costituita dall'allestimento di garanzie collettive,
consistenti sia nella prestazione di fideiussioni in favore degli istituti di
credito, che il Consorzio concede raccogliendo e convogliando e cio�
organizzando le adesioni di tutti gli imprenditori associati; sia nella
gestione e finalizzazione del fondo rischi, sul quale le ~ziende di credito
possono immediatamente e direttamente soddisfarsi.
Nella materia in esame, invero, la decisione circa la natura del
consorzio � strettamente dipendente dalle previsioni dello statuto dei
singoli enti e dell'effettiva attivit� svolta da ciascuno di essi.
--I
wtifi=t=1t:i:r1~1t1111;&11=1rilllli%1tur1&1111~rtlfriniri1i!fllrr1=itili_;~_ji_.r_~~r.~}
1
1
__;r_r_r_r_;r_;;_;;r_:;r_;~.-~rtrr11::1.r-_;~rr
' �-...�.�:�'.�:-:-:-:-:-:.:-:-:-�-:;-:-'.-���������.�.-.-.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�-�.�.�.�.�.�.�.�.�.��:-:-�-:-:-:-�.-.�
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 653
Orbene, nel caso della presente controversia la Commissione centrale
ha descritto tale attivit� limitandola, alla prestazione diretta di fi.
deiussione, da parte del Consorzio, a favore delle Banche creditrici dei
singoli associati; fideiussione �garantita� a sua volta con un fondo appartenente
al Consorzio, alimentato dal denaro proveniente da terzi, dagli
associati e dallo stesso Consorzio, come innanzi si � detto.
La Commissione centrale ha poi ritenuto l'esistenza di una struttura
mutualistica (e quindi imprenditoriale); ed ha ritenuto infine che la
mancanza di fine di lucro nello statuto fosse fiscalmente indifferente,
stante l'irrilevanza dell'esistenza o meno del fine di lucro per la defini�
zione dell'attivit� commerciale sotto il profilo tributario, quando l'at�
tivit� stessa � oggettivamente commerciale (nella specie, qualificata come
attivit� ausiliaria ex art. 2195 n. 5 cod. civ.).
Tutti i suddetti accertamenti (che portavano alla conclusione adot�
tata dalla Commisione centrale, alla stregua della legislazione allora vigente)
devono essere rivisti alla luce della norma del 1982 che, con effetto
dal 1974, esclude d'imperio la qualificazione commerciale per l'attivit�
di garanzia mutualistica prestata alle imprese consorziate o socie da
parte di consorzi o cooperative non aventi fine di lucro. (Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 febbraio 1985, n. 786 � Pres. Falcone .
Est. Zappulli -P. M. Paolucci (conf.) � Ministero delle Finanze
(avv. Stato Mari) c. Nicolini.
Tributi erariali indiretti � Imposta di registro � Consolidazione di usufrutto
� Costituzione in epoca anteriore alla riforma e riunione in
epoca successiva � E' dovuta l'imposta di consolidazione secondo le
norme abrogate.
(R.d. 30 dicembre 1923, 11. 3269, art. 20 e 21; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 77).
Poich� nell'abrogata legge di registro l'imposta sulla consolidazione
dell'usufrutto era considerata una ritardata esazione (complementare)
dell'unica imposta sull'unico negozio di costituzione dell'usufrutto, ancora
oggi la consolidazione deve essere assoggettata all'imposta secondo le norme
vigenti al tempo della separazione dell'usufrutto e della nuda propriet�
(1).
(1) Decisione da condividere che conferma Cass., 23 novembre 1984, n. 6071,
in questa Rassegna, 1985, I, 175).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
654
(Omissis). L'Amministrazione finanziaria, con l'unico motivo del ricorso,
ha censurato la sentenza impugnata per violazione degli artt. 10 e
11 delle disposizioni sulla legge in generale, dell'art. 21 del r.d. 30 dicembre
1923, n. 3269 e degli artt. 77 e 80 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634,
per avere la Commissione tributaria centrale omesso di considerare che
nella successione delle leggi tributarie quella precedente mantiene i suoi
effetti sui rapporti non esauriti allorch� in base ad essa una delle parti
(finanza o contribuenti) abbia gi� definitivamente acquisito un diritto
soggettivo. Quest'ultimo, secondo la ricorrente, nel caso d'atti anteriori
alla suddetta legge del 1972 e traslativi della sola nuda propriet�, previsti
e regolati dagli artt. 20 e 21 della citata legge del registro del 1923,
era sorto con l'atto stesso a favore dell'amministrazione anche per la
quota dell'imposta relativa all'usufrutto, pur se l'accertamento e la riscossione
potevano aver luogo solo con la successiva consolidazione. Ha
sostenuto la ricorrente che il secondo comma dell'art. 77 della nuova legge
n. 634 del 1972, -nello statuire che i rapporti tributari derivanti da
atti formati anteriormente alla stessa sono regolati dalle disposizioni anteriori
purch� alla sua entrata in vigore non sia ancora scaduto il termine
per la registrazione, -si era riferito, attraverso la contrapposizione
tra formazione e registrazione degli atti, a quelli non ancora registrati,
distinguendo secondo che il termine per quell'adempimento fiscale
fosse gi� scaduto o no al 1� gennaio 1973.
Il ricorso � fondato.
Va previamente riconosciuto che il quesito posto nell'attuale controversia
�, come precisato nella decisione impugnata, se, in presenza delle
norme transitorie degli art. 77 e 80 del d.P.R. n. 634 del 1972, possa ancora
applicarsi, per gli atti traslativi della sola nuda propriet� anteriori alla
sua entrata in vigore e registrati in precedenza, l'art. 21 della legge di
registro del 1923 relativo alla consolidazione.
Per tale quesito non pu�, per�, condividersi la soluzione negativa
accolta nella decisione impugnata, e ci� in base al principio fondamentale
e generale che quella del registro � imposta d'atto, riferendosi esclusivamente
al medesimo.
A corollario di tale principio, nella specifica materia della separata
regolamentazione negoziale della propriet� e dell'usufrutto e della loro
successiva riunione, gi� questa corte regolatrice ha affermato che, a norma
dell'art. 21 della precedente legge organica di registro, l'acquirente
a titolo oneroso della nuda propriet� � tenuto subito al pagamento della
imposta sul prezzo o corrispettivo dichiarato nell'atto e, poi, al momento
di quella riunione, al pagamento della residua imposta sulla differenza
tra esso e il valore della piena propriet� al momento della consolidazione,
onde questa successiva tassazione, lungi dall'essere una nuova imposta
principale, ha natura complementare della prima, ed � determinata dalle
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
norme che erano in vigore al tempo del . trasferimento della nuda propriet�
(Sez. Un. 2 marzo 1964 n. 424 in motivazione).
� stato precisato nella stessa sentenza che quel passaggio della nuda
propriet� fa sorgere immediatamente l'obbligo del pagamento dell'imposta
di registro su tutto il valore della propriet� piena, ma, poich� sotto
il profilo economico il trasferimento si attua in due tempi, pure in due
tempi � ripartita la riscossione dell'imposta: il valore della nuda propriet�
� assunto solo come imponibile provvisorio in attesa di stabilire quello
globale definitivo al momento della consolidazione, quarido, essendo venuto
meno l'usufrutto, si siano interamente verificati i presupposti economici
per l'applicazione totale dell'imposta.
Recentemente � stato riaffermato che, ai sensi dell'art. 20 della legge
del 1923, l'esazione della parte dell'imposta sul valore dell'usufrutto da
riunire alla nuda propriet� � � rimandata � ad un momento successivo, e
cio� a quello della cessazione dell'usufrutto, costituendo l'imposta di
consolidazione � il residuo � di quella dovuta per il trasferimento della
nuda propriet� (Cass., 25 maggio 1979, n: 3031).
Anche in dottrina, pur con notevole contrasto, � stata prevalentemente
affermata, nell'applicazione della legge del 1923, !'.unit� dell'imposizione
con mera divisione in due tempi della riscossione, compreso il rispettivo
accertamento.
� sufficiente osservare, secondo questo indirizzo giurisprudenziale
prevalente, che nel trasferimento della nuda propriet� � stato ravvisato
un necessariamente connesso trasferimento di quella �ntera, con rinvio
temporale per la parte relativa all'usufrutto e con coerente riconoscimento
di un'unica obbligazione tributaria commisurata al valore dell'intera propriet�,
dividendosene in due tempi l'accertamento e la conseguente riscossione
dell'imposta.
Una volta ritenuta tale unitariet� dell'imposizione, secondo la citata
legge, del 1923 in conformit� alla natura di imposta d'atto di quella del
registro non appare che l'entrata in vigore del d.P.R. n. 634 del 1972, ispirato
a differenti principi per quanto concerne i trasferimenti a persone
diverse delle propriet� e dell'usufrutto con nuova disciplina (artt. 41 e 45),
abbia sottratto al pagamento dell'imposta dovuta per le consolidazioni
coloro che abbiano ante11iormente acquisito la nuda propriet�, valutata
secondo un criterio diverso in considerazione del rinviato pagamento dell'imposta
relativa all'usufrutto.
� pur vero, infatti, che la norma transitoria del 2� comma dell'art. 77
della nuova legge cli registro ha statuito che i rapporti tributari derivanti
da atti formati prima dell'entrata in vigore del presente decreto sono
regolati dalle disposizioni anteriori, purch� il termine stabilito per la
richiesta di registrazione non sia ancora scaduto a tale data, mentre l'atto
in questione era stato registrato anteriormente. Ma questo condiziona
656
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mento alla mancata registrazione per la sottoposizione alla vecchia disciplina
per i rapporti tributari sorti anteriormente non pu� trovare applicazione,
a causa della riaffermata unitariet� dell'imposizione, se non per
quei rapporti tributari che, pur derivando da rapporti anteriori, hanno
una propria autonomia. Invece la stessa � esclusa per quelli relativi alle
citate separazioni dello usufrutto per il rilevato fatto che la cosiddetta
imposta di consolidazione non costituisce altro se non una parte di quella
dovuta per il trasferimento dell'unico bene con differimento nel tempo
dell'accertamento e del relativo pagamento per la successiva e connessa
riunione.
N� vale, al riguardo, il richiamo del resistente alla possibilit� di cessazione
dell'usufrutto senza consolidazione considerata nella dottrina,
(come nel caso di crollo dell'edificio formante oggetto di quel separato
trasferimento). In tale ipotesi, come in .altre analoghe, infatti, l'obbligo
tributario viene meno per la parte soggetta a dilazione in virt� di un
fatto es~intivo sopravvenuto con effetto ex nunc, senza che sia esclusa
l'unitariet� sussistente fino al suo verificarsi.
Per la stessa unitariet� � ininfluente il richiamo della resistente al
terzo comma del citato art. 77 relativo agli atti sottoposti a condizione
sospensiva perch� l'obbligazione tributaria � gi� sorta con l'atto traslativo
anche per la parte soggetta a futura consolidazione. Per il loro carattere
eccezionale non possono, infine, fornire elementi contrari alla rilevata
unitariet� di disciplina i successivi commi del medesimo art. 77.
Resta, infine, da considerare, a conferma di essa e della esclusione
dei citati rapporti tributari, che sarebbe illogico e contrario ai principi del
nostro ordinamento in tal materia, nonch� di dubbia legittimit� costitu~
zionale, sottoporre a regime impositivo non coordinato e rispondente a
diversi sistemi, il trasferimento di un bene per una parte (la nuda propriet�)
con applicazione dell'imposta proporzionale vigente all'epoca di
esso e per l'altra (l'usufrutto riunito) alla sola imposta fissa, e ci� senza
alcuna ragione di tale favore per il soggetto obbligato. La decisione impugnata
deve, perci�, essere cassata con rinvio della controversia alla Commissione
tributaria centrale, la quale si atterr� al principio in virt� del
quale, a causa della unitariet� della imposizione, nel caso di trasferimento
di nuda propriet� anteriore all'entrata in vigore del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 634, con consolidazione posteriore, quest'ultb:na � soggetta al regime
tributario posto dal r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269. Per la sua soccombenza
il resistente Nicolini va condannato al pagamento delle spese a
favore del Ministero ricorrente, mentre nei confronti dei Dallamano, in
seguito alla loro acquiescenza alle richieste dell'Amministrazione finanziaria
indicata nella memoria della stessa, si ravvisano giusti motivi per
la compensazione delle spese. (Omissis). j
--
I
!!
I
:15~;7t~:1;,:�~t:t~~:1::~::~=~~~~::=i1mf!:;1:tn{:1~~1i;:~!;~r�if1f:tb;�1;iK�t>dik@/N11i:fitt!;f:f:r:~::~0ff1~f!iir~Jr11=111:=;:�rillri?c1:1r~
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 657
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 febbraio 1985, n. 1703 -Pres. Scanzano
-Est. Tilocca -P. M. Zema (diff.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Zotta) c. De Simone.
Tributi erariali diretti -Riscossione -Cartella dei pagamenti -Requisiti Omessa
indicazione dell'imponibile e dell'aliquota � Nullit�.
(D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 25).
� nulla la cartella dei pagamenti che, non indicando l'imponibile e
l'aliquota, non consente il necessario controllo sulla .legittimit� dell'imposizione
e l'esercizio dell'impugnazione in tutta la sua pienezza (1) �
..
(Omissis). Con il primo motivo l'Amministrazione delle finanze� denuncia
la violazione dell'art: 25 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e degli
artt. 156 e 157 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360, n. 3 cod. proc. civ.,
per non avere la Commissione centrale considerato che la pronuncia di
nullit�, per mancanza dei requisiti indispensabili al raggiungimento dello
scopo, va emessa, non gi� sulla base di un interpretazione astratta, ma
con riferimento alla fattispecie concreta e, quindi, per non aver valutato
(la Commissione medesima) che l'imponibile per l'anno 1973 era stato definito,
in via automatica, a richiesta dello stesso contribuente avvalsosi
della procedura di cui all'art. 4 del decreto-legge stilla definizione delle pen
(1) La. decisione desta molte perplessit�. L'art. 25, e parallelamente l'art. 12,
del d.P.R. n. 602 del 1973, stabiliscono che il ruolo e la cartella dei pagamenti
devono indicare gli elementi costitutivi del credito di imposta (imponibile,
aliquota, imposta, versamenti diretti, imposta residua); ma ci� non � tuttavia
prescritto a pena di nullit�.
Peraltro non sembra potersi ricavare dalla indicazione del contenuto del
ruolo e della cartella il principio che dalla semplice lettura di essi, e senza il
sussidio di altri elementi, debba poter essere valutata la legittimit� dell'imposizione
e debba poter essere impostata la difesa in sede giurisdizionale.
Il procedimento di liquidazione non � cos� semplice come enunciato negli
artt. 12 e 25, almeno riguardo all'IRPEF; dall'imponibile vanno fatte le deduzioni
dell'art. 10 e dall'imposta le detrazioni degli artt. 15, 16 e 16-bis, d.P.R.
n. 597 del 1973; dall'imposta cos� ottenuta vanno poi detratti non soltanto i
versamenti diretti (come si � preoccupato di precisare l'art. 3 del d.P.R. 24 dicembre
1976, n. 920, che ha integrato gli artt. 12 e 25) ma anche i crediti di
imposta. Tutto ci� nelle situazioni normali. Vi sono poi iscrizioni a ruolo particolari
come quella per imposta liquidata o riliquidata per condono, come nel
caso, o a seguito di decisioni di commissioni computando le riscossioni gi�
eseguite per effetto di iscrizioni provvisorie. Insomma � illusoria la possibilit�
di trovare nel ruolo, che contiene delle indicazioni schematiche compatibili
con sistemi meccanografici (art. 12), tutto quanto � necessario per apprezzare�
la legittimit� dell'imposizione e per impostare un ricorso. Del resto ci� non si
pretende nemmeno per una sentenza la cui impugnabilit� pu� essere valutata
solo con l'esame del fascicolo.
658 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
denze tributarie e che erano state detratte le somme dovute a rimborso
per gli anni precedenti.
�Sicch� se in via ordinaria risponde ad un'ovvia esigenza di certezza
l'indicazione dell'imponibile e dell'aliquota di imposta applicata, nella
specie l'osservanza di tali prescrizioni non era possibile, atteso che la
somma portata della cartella non derivava della semplice applicazione
di una data aliquota ad un dato imponibile, ma conseguiva ad un calcolo
pi� complesso, che riguardava anche gli anni precedenti �.
Il motivo va respinto.
La Commissione centrale, contrariamente a quanto afferma l'Amministrazione
ricorrente, non si � limitata a sottolineare, alla stregua dell'art.
25 d.P.R. n. 600 del 1973 (� gi� dell'art. 189 del t.u. n. 645 del 1958), il
carattere essenziale dell'indicazione dell'imponibile e dell'aliquota applicata
nella cartella esattoriale e ai fini della validit� del medesimo, ma ha
specificamente rilevato che nel caso concreto la mancanza di tale duplice
indicazione nella cartella notificata al contribuente impediva � il necessario
controllo sulla legittimit� dell'imposizione in tutti i suoi vari aspetti
e, quindi, l'esercizio di impugnazione in tutta la sua pienezza�, pur richiamandosi
agli accertamenti all'uopo eseguiti dalla commissione di merito,
in quanto non contrastati, nel giudizio svoltosi davanti ad essa, dall'Amministrazione
ricorrente.
Che l'imponibile per l'anno 1973 sia stato, poi, definito in via automatica
a seguito della domanda del contribuente non esonerava l'Ammini-
Quanto poi all'aliquota, la sua indicazione � chiaramente un non essenziale
completamento sia perch� l'aliquota � sempre nota, sia perch� nel caso dell'aliquota
progressiva la sua indicazione � addirittura insignificante.
Gli artt. 12 e 25 non fanno poi nessuna distinzione tra le ipotesi che il
ruolo sia stato o meno preceduto dall'accertamento; e ci� dimostra che, in relazione
alla esigenza di verifica della legittimit� dell'imposizione, le disposizioni
degli artt. 12 e 25 non sono poste a pena di nullit�.
Il problema va dunque riesaminato integralmente sulla premessa che per
stabilire la legittimit� dell'imposizione non � da escludere la consultazione degli
atti dell'ufficio.
Problema connesso � quello dell'accertamento per il quale l'art. 42 del
d.P.R. n. 600 del 1973 prescrive, oltre alla motivazione, l'indicazione dell'imponibile,
delle aliquote, dell'imposta al lordo e al netto delle detrazioni, delle ritenute
e dei crediti di imposta. Bench� in questo caso sia espressamente prevista la
sanzione della nullit�, non si pu� certo dire che qualunque imperfezione comporti
la nullit� dell'intero accertamento; anche qui vale lo stesso discorso per
aliquota la cui omessa indicazione � assai poco significativa se il calcolo � stato
fatto esattamente secondo l'aliquota stabilita nella legge. L'omissione di taluna
delle altre indicazioni difficilmente pu� essere importante, se � solo formale. Se
poi l'omissione fosse sostanziale, nel senso che non si sia tenuto conto di una
detrazione, una ritenuta o un credito, l'accertamento potr� essere integrato e
corretto ma non sar� da dichiarare nullo.
La nullit� riferita alla mancanza di motivazione e di sottoscrizione non
pu� essere intesa allo stesso modo per le indicazioni formali.
PARTE I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
strazione dall'obbligo cli indicare fimponibile e l'aliquota applicata, poich�
tale tipo di definizione non escludeva la possibilit� cli errori incidenti
sulla determinazione dell'imponibile e nella scelta dell'esatta aliquota
applicabile e, quindi, l'esigenza di consentire al contribuente un adeguato
controllo sulla legittimit� dell'imposizione sotto tutti i profili ai fini della
valutazione della convenienza di impugnare o meno il ruolo.
L'Amministrazione ha c~rtamente determinato l'imponibile, sia pure
eseguendo un calcolo pi� complesso di quello normalmente occorrente,
ed applicato una certa aliquota; sarebbe stato sufficiente che essa avesse
indicato nella cartella l'uno e l'altro elemento per ottemperare compiutamente
alle prescrizioni dell'art. 25 d.P.R. n. 600 del 1973 (perci� l'integrazione
deHa cartella era tutt'altro che impossibile). (Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 marzo 1985, n. 2085 -Pres. ~cansano Est.
Cantillo -P.M. Iannelli (diff. in parte) Ministero delle Finanze
(avv. Stato Linguiti) c. Spezza.
Procedimento civile � Cassazione civile � Notifica del ricorso -Rinnovazione
per iniziativa di parte � Sanatoria con effetto � ex tunc �.
(Cod. proc. civ., art. 291).
Tributi in genere -Contenzioso tributario � Oggetto del processo -Accertamento
� Difetto di motivazione -Dichiarazione di nullit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 16 e 21, come modificati con d.P.R. 21 novembre 1Ql\I
n. 739).
Tributi erariali diretti -Accertamento -Motivazione � Requisiti -Spet
tanza di agevolazioni -Art. 15 legge 6 agosto 1967 n. 765 -Motivazione
� per relationem � � Legittimit�.
(Legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 15).
Poich� l'art. 291 cod. proc. civ. � applicabile anche al ricorso per cassazione,
la irregolarit� della notifica del ricorso (nella specie eseguita a
mezzo posta senza la allegazione dell'avviso di ricevimento) pu� essere
sanata con effetto ex tunc da una seconda notifica eseguita spontaneamente
dal ricorrente anticipando l'ordinanza che la Corte avrebbe dovuto
pronunciare per ordinare la rinnovazione.
Anche se il processo tributario innanzi alle commissioni era di accertamento
del rapporto e non di annullamento dell'atto (ma ci� deve essere
ver:ificato a seguito delle incisive modificazioni introdotte con il d.P.R.
21 novembre 1981, n. 739), il giudice deve emanare una pronunzia di solo
annullamento quando l'atto � inficiato da vizi che incidono sulla sostanza,
RASSEGN.\ DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
660
come l'incompetenza assoluta e la mancanza di motivazione, non essendo
in tal .caso consentita una indagine sul merito (1).
L'obbligo di motivazione dell'accertamento normalmente necessario
per gli atti che costituiscono espressione di una funzione di prelievo articolata
e complessa, si attenua per gli altri atti di identificazione di una
determinata disciplina legale, come nell'atto di diniego dell'agevolazione
per le case di abitazione in contrasto con la concessione edilizia a norma
dell'art. 15 della legge 6 agosto 1967 n. 765, nel qual caso � legittima la
motivazione per relationem alla comunicazione del comune che contenga
l'indicazione delle violazioni urbanistiche (2).
(Omissis). La domanda di Irene Spessa, diretta ad ottenere l'esenzione
venticinquennale dall'imposta sul reddito di un suo fabbricato in Loano,
con provvedimento del 5 novembre 1976 veniva respinta dall'Ufficio distrettuale
di Albenga per il motivo che l'immobile era stato costruito in
violazione delle norme edilizie di cui all'art. 15 della 1. 6 agosto 1967, n. 765.
La Commissione tributaria di primo grado di Savona annullava il
provvedimento, ritenendolo viziato per difetto di motivazione; e la pronunzia
veniva confermata dalla Commissione di secondo grado e, con la
decisione ora denunziata del 29 dicembre 1982, da:lla Commissione tributaria
centrale.
Premesso che l'art. 15 della legge n. 765 del 1967, richiamato nell'atto
dell'Ufficio, elenca specificamente le violazioni che, per i fabbricati realizzati
in contrasto con la .concessione edilizia, comportano la perdita delle
agevolazioni fiscali, la Commissione centrale ha osservato che la semplice
citazione della norma non � sufficiente a rendere noto al contribuente il
(1-2) Nuovi orizzonti per�il processo tributario?
La parte della sentenza oggetto della sec�nda massima � chiaramente intesa
a provocare una riflessione sull'oggetto del processo in connessione con la novella
del d.P.R. 21 novembre 1981, n. 739; tale proposito di provocazione alla
discussione risulta evidente se si considera che la digressione della sentenza
� irrilevante sulla decisione, sia perch� il processo si era incardinato prima della
novella, sia perch�, nel caso, l'ipotetico annullamento dell'atto impugnato �
stato in concreto escluso.
Sul vastissimo problema possono farsi, per il momento, solo alcune considerazioni.
Sulla natura del processo tributario innanzi alle commissioni la giurisprudenza
era fermissima nella tesi, pur contrastata da molta parte della dottrina
che, nonostante il necessario collegamento cronologico con un atto dell'uJficio,
il ricorso tende all'accertamento dcl rapporto tributario (impugnazione-merito)
e non all'annullamento dell'atto impugnato (fra le molte pronunzie, assai significative
17 maggio 1984, n. 3047 e 30 luglio 1984, n. 4541, in questa Rassegna, 1984,
I, 583 e 1014 che si pongono sulla stessa linea della nota sentenza delle sez. nn..
5 marzo 1980, n. 1471, ivi, 1981, I, 345 condivisa da Corte cost., 1� aprile 1982,
n. 63, ivi, 1982, I, 227).
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 661
motivo che, fra quelli astrattamente previsti, � stato ritenuto in concreto
determinante per la decadenza dalle agevolazioni.
N� il difetto di motivazione si pu� superare ponendo in relazione il
provvedimento fiscale con gli atti di accertamento della violazione compiuti
dall'autorit� locale, noti al contribuente e comunicati -come prescrive
lo stesso art. 15 cit. -all'Intendente di finanza. Infatti, l'obbligo
di precisare le violazioni accertate e assunte a fondamento della sanzione
non adempie soltanto alla funzione di individuare la violazione considerata
dall'Ufficio, ma anche di porre il contribuente nella condizione
di stabilire se la violazione medesima sia o non sia configurabile come
causa di decadenza dal beneficio.
Nella specie, invece, il provvedimento era del tutto privo di motivazione,
non richiamando neppure gli atti di accertamento compiuti dal
Comune competente, e perci� non consentiva in alcun modo alla contribuente
di individuare la violazione accertata e conseguenzialmente di
svolgere un'adeguata difesa.
� Avverso la decisione l'Amministrazione ha proposto ricorso (in base
a due motivi), il quale, essendo stato depositato due volte, ha dato luogo
ad altrettanti procedimenti formalmente distinti (n. 139/84 e 1487/84).
La controparte non ha presentato difese.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. -I procedimenti debbono essere riuniti perch� relativi alla stessa
sentenza e soprattutto perch� riguardano lo stesso ricorso, notificato e
depositato due volte, con la conseguenza che Sono stati erroneamente formati
due fascicoli contraddistinti da diversi numeri di ruolo.
Ora per� si affaccia l'ipotesi che la natura dcl processo sia radicalmente
cambiata e in base a questa riflessione si induce che anche anteriormente, sia
pure entro ristretti limiti, il processo tributario poteva essere soltanto di annullamento,
ipotizzando cos� una diversit� di struttura del processo a seconda che
l'accertamento sia inficiato o meno da vizi essenziali.
Non si vede tuttavia quale radicale sovvertimento abbia potuto introdurre
la novella del 1981 su un punto tanto fondamentale e non si comprende perch�
tale nuova normativa � non sembra consentire dubbio in ordine all'attribuzione
al giudice tributario del potere di annullare il provvedimento impugnato
per vizi inerenti alla sua legittimit� formale�. Sembrerebbe che tale fondamentale
innovazione sia ricavabile dal nuovo testo dell'art. 21 che consentendo
una sanatoria dei vizi di incompetenza (non assoluta?) e non attinenti all'esis-
tenza e all'ammontare del credito, ma escludendola per il difetto di motivazione,
imporrebbe l'annullamento dell'accertamento non motivato � senza alcuna
possibilit� di accertamento giurisdizionale di merito (ci� che conferma la natura
non sostitutiva del giudizio speciale tributario) �.
In vero la novella dell'art. 21 appare assai pi�t modesta. L'originaria ammissibilit�
della sanatoria dei soli vizi di notificazione � stata ampliata per comprendervi
l'incompetenza ed altri vizi non sostanziali; per il resto l'art. 21 �
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
662
2. -Sebbene la prima notificazione, eseguita a mezzo del servizio postale
il 27 dicembre 1983, sia invalida per la mancata allegazione della ricevuta
di ritorno, il ricorso pu� essere ugualmente trattato in conseguenza
della seconda notificazione, che invece risulta regolarmente eseguita
essendo stato allegato l'avviso di ricevimento, sottoscritto da Irene Spessa,
attestante che l'atto venne ad essa consegnato il 17 febbraio 1984.
� vero che il perfezionameno della notifica a mezzo posta si ha appunto
con la consegna del piego raccomandato e perci�, se si dovesse
avere riguardo -agli effetti della tempestivit� del gravame -a questa
seconda notificazione, il ricorso sarebbe tardivo per essere decorso, anche
tenuto conto della sospensione feriale, il termine annuale di cui all'art. 327
cod. proc. civ., applicabile perch� la decisione, depositata il 29 dicembre
1982, non venne notificata.
Sennonch� occorre considerare che anche per il ricorso per cassazione
opera l'art. 291, primo comma, cod. proc. civ., in forza del quale, in caso
di nullit� della notificazione, se ne deve disporre la rinnovazione e la nuova
notifica, se regolarmente eseguita n�l termine all'uopo fissato, impedisce
ogni decadenza, risolvendosi, in pratica, in una sanatoria ex tunc
della prima (v., fra altre, sent. n. 4905 del 1978).
Nella specie, alla stregua di detta norma, la seconda notificazione deve
essere qualificata come rinnovazione spontanea della precedente, eseguita
dalla ricorrente prima del provvedimento che in tali sensi avrebbe dovuto
.adottare questa Corte; e ci�, nel rendere ultronea un'ulteriore attivit�
notificatoria, comporta che il ricorso risulta tempestivo, siccome l'osservanza
del termine deve essere accertata, ai sensi del principio suddetto,
con riferimento alla prima notifica, ricadente nell'anno dal deposito della
decisione impugnata.
rimasto immutato: era ed � esclusa la sanatoria per il difetto di motivazione e
per la notificazione intervenuta dopo la scadenza del termine di decadenza. In
conclusione il problema dell'accertamento non motivato non ha sub�to alcuna
� incisiva modificazione�.
Le norme sostanziali sanciscono la nullit� dell'accertamento non motivato
(ma questo � un diverso problema di rilevanza sostanziale) e di conseguenza
il processo non pu� ignorare tale realt�; ma ci� non basta per affermare che
il processo tributario � (ieri come oggi) di annullamento.
La nullit� dell'accertamento � un dato sostanziale; il giudice cio� accerta
che l'Amministrazione non ha validamente esercitato il potere di accertare la
maggiore imposta o � decaduto da esso, ma non pronuncia un mero annullamento
per vizi formali.
Se mai l'estensione dell'art. 21 sta a significare che il giudice tributario non
ha un generale potere di annullare atti viziati (avendo l'obbligo di rimetterli
all'ufficio per la rinnovazione), e solo in presenza di vizi sostanziali che comportano
il venir meno del potere di accertare deve emettere una pronuncia, che
� pur sempre di accertamento del rapporto, ossia di infondatezza della pretesa
dell'ufficio. L'art. 21 pone sulla stessa linea l'accertamento non motivato e
quello notificato dopo la scadenza del termine; in quest'ultimo .caso non si pu�
!
~~~
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 663
3. -Con il primo motivo di ricorso, denunziando la violazione dei
principi relativi all'oggetto del processo tributario, l'Amministrazione sostiene
che la Commissione centrale, una volta accertato -per altro erroneamente
(per le ragioni di cui al secondo mezzo) -il difetto di motivazione
del provvedimento di diniego del beneficio fiscale, non poteva
limitarsi a dichiararne la nullit�, ma, non trattandosi di una giurisdizione
di mero annullamento, avrebbe dovuto prendere in esame direttamente
il rapporto e statuire sul:la spettanza, o meno, del beneficio �medesimo.
La censura � infondata.
Si deve convenire sulla premessa da cui essa muove, cio� che il giudizio
innanzi alle commissioni tributarie, sebbene costruito come processo
di impugnazione di atti dell'amministrazione finanziaria, non � circoscritto
alla verifica (formale) della legittimit� degli stessi e si estende, invece, al
riesame del merito del rapporto d'imposta, in quanto il giudice deve direttamente
accertare, nei limiti della contestazione, i presupposti materiali
e giuridici della pretesa dell'amministrazione, assunti a fondamento del
provvedimento impugnato. Ed � altres� vero che, in considerazione di siffatta
estensione dell'attivit� conoscitiva di merito, questa Corte ha pi�
volte affermato, sul (diverso) piano dell'oggetto del processo e della potest�
decisoria, che non si tratta di un giudizio di impugnazione-annullamento,
bens� di accertamento dell'obbligazione tributaria, ancorch� svolto
per il tramite dell'impugnazione di specifici atti dell'amministrazione (cfr.,
sez. un., n. 1471 del 1980, n. 4507 del 1978 e n. 942 del 1977, nonch�, fra le
pi� significative di questa stessa sezione, le sent. n. 1471 del 1980 e n. 2407
del 1982).
affatto parlare di annullamento per vizi formali dovendosi invece affermare nel
merito che a causa dell'intervenuta decadenza nessuna pretesa pu� essere
vantata dall'ufficio; lo stesso � a dirsi quando si riconosce che l'accertamento
� nullo per difetto di motivazione o altra causa.
Non si poteva e non si pu� dunque parlare di impossibilit� di emettere una
pronuncia di merito in presenza di un accertamento non motivato (e conseguentemente
non � sostenibile che il processo non ha natura sostitutiva) perch�
la decisione che riconosce l'illegittimit� dell'accertamento, dichiara infondata la
pretesa tributaria e con ci� accerta definitivamente il rapporto cos� come lo
accerta quando rigettando il ricorso dichiara fondata la pretesa o quando accogliendo
il ricorso riduce o anche esclude la pretesa stessa.
In o.,gni caso il giudice emette la sua statuizione, a prescindere dall'atto
impugnato, per dichiarare I'an e il quantum della obbligazione; la nullit� dell'accertamento
(per vizi sostanziali, la cui sussistenza deve essere attentamente
delimitata) non rileva come tale, ma solo perch� si risolve nella affermazione
della insistenza dell'obbligazione vantata.
Ben altra cosa � l'impossibilit� per il giudice di pronunciare l'accertamento
in luogo dell'ufficio (in tal senso sarebbe esatta l'affermazione che il processo
non ha natura sostitutiva perch� non � pi� affidata al giudice quella residua
664 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Sennonch� -a parte il rilievo che l'attuale validit� dell'indirizzo deve
essere controllata alla stregua delle incisive modificazioni introdotte nella
disciplina del contenzioso con il d.P.R. 21 novembre 1981, n. 739, che sembra
non consentire dubbio in ordine all'attribuzione al giudice tributario
del potere di annullare il provvedimento impugnato per vizi inerenti alla
sua legittimit� formale -anche rimanendo nell'ottica del giudizio di impugnazione
-merito, per cui gli stessi sono normalmente irrilevanti al
fine dell'accertamento dell'obbligazione d'imposta, occorre ammettere che
la pronunzia deve necessariamente arrestarsi all'annullamento dell'atto
impugnato se i vizi formali che lo inficiano incidono sulla sostanza del
rapporto precludendo l'indagine sul merito dello stesso, come nei casi di
incompetenza assoluta dell'organo o di mancanza di motivazione.
In particolare, con riferimento a quest'ultima ipotesi, che ora interessa,
la tutela giurisdizionale non pu� che consistere nell'invalidazione
del provvedimento quando la carenza di motivazione sia tale da non consentire
l'identificazione degli elementi materiali e giuridici cui � correlata
la pretesa tributaria e, di conseguenza, il controllo degli stessi da parte
del contribuente e il loro accertamento ad opera del giudice tributario;
il quale ai fini del riesame di merito dispone di un ampio potere di indagine
istruttoria (che non ha riscontro nel giudizio di accertamento di rapporti
innanzi al giudice ordinario), ma non pu�, ovviamente, sostituirsi
all'amministrazione nella ricerca dei presupposti del rapporto d'imposta.
In questi sensi la fattispecie si trova ora espressamente disciplinata
dall'art. 21 del d.P.R. n. 636 del 1972, nel testo dettato con la riforma suddetta,
il quale, mentre dispone in via generale che i:1 giudice, nel caso
rilevi � un vizio di incompetenza o che comunque non attiene all'esistenza
o all'ammontare del credito tributario�, deve sospendere il giudizio ed
attivit� amministrativa che aveva fatto un tempo dubitare della giurisdizionalit�
delle commissioni), il che nessuno ha pensato di negare anche prima
della modifica dell'art. 21.
Se il processo tributario fosse soltanto di annullamento, l'atto annullato
potrebbe essere nuovamente emanato dall'ufficio (tutt'altro problema � quello
dell'eventuale decadenza) non essendovi nel giudicato una definizione �el rap�
porto. Non sembra tuttavia che la S.C. abbia inteso ricondurre il processo
tributario al tipo di processo amministrativo.
� invero sorprendente come la digressione sulla natura del processo sia
stata intro�otta proprio in una fattispecie nella quale l'inadeguatezza del giudizio
di annullamento si manifestava con particolare evidenza. L'atto impugnato,
come la stessa sentenza pone in evidenza nell'esame del secondo motivo,
non era un comune accertamento ma un provvedimento che negava l'esenzione
venticinquennale dell'ILOR per una casa di abitazione non di lusso in contrasto
con la licenza edilizia. La controversia dunque riguardava la spettanza della
esenzione e non certo la motivazione del provvedimento, essendo evidente che
dall'asserita illegittimit� del provvedimento per difetto di motivazione non discendeva
immediatamente il diritto all'esenzione. In tale situazione se si
fosse potuta profilare una possibilit� di mero annullamento del provvedimento,
Il
f:
f:
-
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 665
assegnare un termine all'amministrazione per rinnovare l'atto viziato,
esclude che possa � provvedersi a rinnovazione quando il vizio consista
nel difetto di motivazione�; la quale disposizione comporta che l'esistenza
del vizio d� luogo necessariamente all'annullamento dell'atto, senza alcuna
possibilit� di un accertamento giurisdizionale di merito (ci� che conferma
la natura non sostitutiva del giudizio speciale tributario).
Pertanto, sul piano della tipologia delle decisioni, va detto che. anche
in base alla disciplina anteriore alla legge del 1981 il giudice tributario
aveva il potere di emettere pronunzie limitate all'invalidazione dell'atto
impositivo ca.rente di motivazione; e ci� � sufficiente a respingere la censura
in esame, risultando la questione circoscritta all'oggetto del secondo
mezzo, che impone di controllare la decisione di annullamento sotto il
profilo della logicit� e correttezza delle ragioni in base alle quali il provvedimento
� stato ritenuto non congruamente motivato.
Giova avvertire, poi, che nella presente controversia, insorta prima
dell'entrata in vigore del cit. d.P.R. n. 739 del 1981, non viene in rilievo
il delicato problema -che avrebbe carattere pregiudiziale -circa l'ammissibilit�
dell'impugnazione dei provvedimenti (come quello in esame)
relativi alla spettanza di agevolazioni fiscali, in quanto non compresi
nell'elenco degli atti contro i quali, ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. n. 636
del 1972, � possibile proporre ricorso. Invero, l'elenco medesimo, modificato
con l'aggiunta di altri provvedimenti tipici, � stato reso tassativo
soltanto con la novella, in quanto il nuovo testo dell'art. 16 espressamente
stabilisce che non possono essere autonomamente impugnati gli atti diversi
da quelli ivi indicati, mentre in passato, in assenza di un analogo
disposto, l'indicazione degli atti doveva ritenersi esemplificativa; la possibilit�
di ricorrere direttamente contro i provvedimenti in materia di age
per difetto di motivazione o altro v1z10 formale, sarebbero rimasti salvi gli
ulteriori provvedimenti dell'autorit� amministrativa, si sarebbe cio� dovuto
nuovamente pronunciare l'ufficio sulla spettanza dell'esenzione, al che poteva
seguire nuovo ricorso con possibile nuovo annullamento e ulteriore rimessione
all'ufficio secondo le regole del giudizio amministrativo di annullamento (e
nella specie non esisterebbero decadenze che potrebbero troncare il corso e
ricorso tra giurisdizione e amministrazione). Ci� nessuno osa pensarlo perch�
la commissione in una sola battuta deve statuire sul rapporto (di diritto
soggettiv�), deve affermare se l'esenzione spetta o non spetta, indipendentemente
dalla motivazione del provvedimento o dalla� sua ipotetica nullit�. Se
cos� non fosse avverrebbe che l'accertamento non motivato dovrebbe essere
semplicemente annullato, mentre quello motivato in modo sufficiente ma erroneo,
secondo quanto sembrerebbe dedursi dalla sentenza, aprirebbe la via ad
un giudizio di merito.
Il provvedimento che nega l'esenzione o agevolazione (se ne � fatto in passato
ampia. esperienza sulla imposta di registro) non ha ragione di essere
motivato perch� consta soltanto di una affermazione le cui ragioni (in diritto),
che potrebbero essere di un'ampiezza e complessit� sconfinate (come lo sono
le motivazioni delle sentenze sulla stessa questione) sono oggetto della contro
666 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
volazioni veniva, quindi, generalmente riconosciuta (e nella specie non �
stata contestata dall'amministrazione).
4. -Con il secondo motivo, denunziando la violazione dell'art. 15 della
legge n. 765 del 1967 e vizi della motivazione, la ricorrente sostiene
che erroneamente la decisione impugnata ha ritenuto sussistere il vizio
suddetto, laddove il provvedimento di diniego delle agevolazioni in questione,
meramente conseguenziale alla segnalazione del Comune riguardante
una delle violazioni edilizie cui la norma ricollega la sanzione fiscale,
dev� ritenersi sufficientemente motivato attraverso il riferimento alla
segnalazione medesima ed alla disposizione di legge.
La censura � fondata.
Altre volte questa Corte ha avvertito che l'obbligo di motivare gli
atti tributari si atteggia diversamente a seconda della natura e funzione
che essi hanno in base alle norme loro proprie, giacch�, accanto ad atti
che costituiscono espressione di una funzione di prelievo articolata e
complessa, e assumono, quindi, una veste formale e un contenuto precisamente
regolato dalla legge (ad es., l'avviso di accertamento, nelle imposte
dirette come in quelle indirette), ve ne sono altri in cui la funzione
viene esercitata in forme estremamente semplici e contratte, risolvendosi
talvolta nella mera imposizione di una determinata disciplina. � in relazione
al contenuto tipico e all'oggetto del singolo atto, quindi, che deve essere
verificata in concreto l'osservanza dell'obbligo, nel senso che questo
deve ritenersi adempiuto allorch� la motivazione, ancorch� sommaria
e semplificata, sia tale da esternare le ragioni del provvedimento, evidenziandone
i momenti ricognitivi e logico-deduttivi, e consentendo di conseguenza
al destinatario di svolgere efficacemente la propria difesa attra
versia in sede giurisdizionale; se la motivazione in diritto non si richiede nemmeno
per la sentenza (arg. art. 384 cod. proc. civ.) non si pu� certo pretendere
che essa sia richiesta, a pena di nullit�, nel provvedimento amministrativo.
Di ci� si � resa conto la sentenza in rassegna nell'esame del secondo motivo
ove ha ricordato la distinzione tra gli atti che costituiscono espressione di
una funzione di prelievo (gli atti di accertamento veri e propri che, pur non
potendo essere definiti atti di imposizione, determinano, con esercizio di poteri
di autorit�, la certezza e esigibilit� del credito di imposta) e gli altri atti che
individuano una � determinata disciplina � e per la loro natura consentono al
destinatario di svolgere una adeguata difesa.
Questa precisazione, che si ricollega ai principi enunciati con le menzionate
sentenze 17 maggio 1984, n. 3047 e 30 luglio 1984, n. ~541, sul problema della
motivazione dell'accertamento � esatta in termini generali e molto importante,
ma poco si concilia con la prima parte della sentenza. La decisione di merito
sulla spettanza della esenzione doveva essere pronunciata dalla commissione non
gi� perch� il provvedimento, adeguatamente motivato, non doveva essere annullato
ma perch� la commissione doveva comunque pronunziarsi sulla spettanza
della esenzione, quale che fosse la motivazione del provvedimento, e in nessun
caso avrebbe potuto limitarsi ad un mero annullamento, non risolutivo
--! !
1:
f
----~
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 667
verso la tempestiva e motivata impugnazione giurisdizionale dell'atto
medesimo.
Ora, per le opere realizzate in contrasto con la concessione edilizia,
l'art. 15 della legge 6 agosto 1967, n. 765, prevede -quale ulteriore sanzione
dell'illecito edilizio -l'esclusione de iure delle vigenti agevolazioni
fiscali nel caso che le difformit� riguardino violazioni di altezza, distacchi,
cubatura o superficie coperta, le quali eccedano, per ogni singola unit�
immobiliare, il due per cento delle misure prescritte; e all'uopo jl Comune
� obbligato a segnalare entro un certo termine siffatte violazioni
all'Amministrazione finanziaria, la quale, non essendo normativamente
previsti specifici atti al riguardo, applica la sanzione attraverso un provvedimento
o di diniego del beneficio non ancora concesso o di revoca (o
decadenza) di quello gi� concesso.
Si tratta, quindi, di un atto rigidamente vincolato, rispetto al quale
l'Amministrazione non ha alcun margine di apprezzamento discrezionale,
in quanto � obbligata ad emetterlo in base ai risultati dell'accertamento
compiuto dall'autorit� locale cui spetta la vigilanza in materia edilizia;
e di tale accertamento l'autore dell'illecito riceve formale notizia gi� attraverso
la notifica della diffida del Sindaco, che costituisce il primo atto del
procedimento repressivo dell'abuso edilizio.
Il provvedimento in oggetto deve ritenersi, quindi, sufficientemente
motivato attraverso l'indicazione dell'accertamento amministrativo che ha
dato luogo alla comunicazione comunale e della norma di legge che
prevede la perdita automatica del beneficio fiscale, giacch� in tal modo
risultano enunciati in modo intellegibile al destinatario i presupposti di
del merito del rapporto, cos� come avrebbe potuto dichiarare spettante la
esenzione negata con un provvedimento ampiamente motivato e fonnalmente
perfetto.
Su un ulteriore punto la sentenza si � preoccupata di porre sul tappeto
una questione, non strettament� attinente al decisum, originata dalla novella
del 1981: un atto, quale quello di diniego delle agevolazioni, sicuramente impugnabile
in vigenza della prima formulazione dell'art. 16 del d.P.R. n. 636 del
1972 (contenente una elencazione esemplificativa degli atti impugnabili) potrebbe
non essere attualmente impugnabile per non essere ricompreso nella nuova
enumerazione dell'art. 16, divenuta tassativa.
L'elencazione degli atti impugnabili non era esemplificativa in passato e
non � tassativa, in senso rigoroso, attualmente. L'affermazione che gli atti diversi
da quelli menzionati non sono impugnabili autonomamente, pu� significare soltanto
che non sono impugnabili in modo autonomo gli atti strumentali che
si inseriscono in una serie procedimentale per assorbirsi nel provvedimento
conclusivo, ma non pu� certo significare che non sono impugnabili gli atti
compiuti e finali che, non assorbendosi in atti successivi, non sarebbero in
alcun modo impugnabili. �
L'art. 16 � norma che disciplina il procedimento e non pu� restringere l'ambito
della giurisdizione come definita nell'art. 1; d'altra parte la esclusivit�
11
668 RASSEGNA IJEIL1AVVOCATURA IJELLO STATO
fatto e cli diritto dell'atto, cio� sia l'esistenza della violazione e sia l'appartenenza
della stessa al novero cli quelle che, ai sensi dell'art. 15 cit.,
comportano la sanzione fiscale; n� ha rilievo che si tratta di una motivazione
per relationem, la quale � sicuramente ammissibile sempre che
l'atto al quale si fa rinvio sia idoneo a mettere il contribuente nella condizione
di conoscere esattamente le ragioni che sorreggono il provvedimento
� (in relazione ad una fattispecie uguale a quella in esame � stato
appunto affermato che sussiste difetto di motivazione quando neppure dalle
ordinanze comunali risulti contestata specificamente una delle violazioni
di cui all'art. 15 cit., v. sent. n. 6470 del 1983).
Nel caso in esame, il provvedimento di diniego dell'esenzione venticinquennale
conteneva, come risulta dalla decisione impugnata, entrambe
le indicazioni ~uddette; e risulta del tutto immotivata l'affermazione che
il riferimento alla violazione contestata dal Comune non fosse idoneo ad
individuare le ragioni della sanzione, laddove il contribuente si era difeso
anche nel merito, contestando l'entit� della violazione e sostenendo, fra�
l'altro, che il riferimento della norma alla � singola unit� immobiliare �
introduce un limite alla fattispecie sanzionatoria, che la rendeva in concreto
inapplicabile.
Pertanto fa decisione impugnata deve essere cassata con rinvio alla
stessa Commissione Tributaria Centrale, la quale proceder� a nuovo esame
della controversia alla stregua dei principi cli diritto e dei rilievi sopra
svolti, tenendo altres� presente che l'accertamento della spettanza del
diritto alle agevolazioni fiscali d� luogo ad una questione di fatto non inerente
a valutazione estimativa e perci� rientra nella cognizione della
Commissione medesima. (Omissis).
della giurisdizione delle commissioni sulle controversie tributarie � ormai uni
versalmente riconosciuta, s� che la non impugnabilit� di taluni atti si risolvereb
be in un inammissibile diniego di tutela giurisdizionale. Di conseguenza ogni
atto non considerato che comunque tocca in modo definitivo il diritto sogget
tivo del contribuente deve poter essere impugnato. E ci� non contrasta nem
meno con una corretta interpretazione dell'art. 16, dovendosi (come gi� in pas
sato) intendere per accertamento qualunque atto comunque denominato che
dichiara l'obbligazione o un elemento di essa (Cass., 25 novembre 1980, n. 6262,
in questa Rassegna, 1981, 579). Sono quindi certamente impugnabili gli atti
individuali del procedimento catastale, peraltro espressamente menzionati nel
l'art. 1, il concordato, il provvedimento che nega il condono (l'ipotesi avanzata
di illegittimit� costituzionale delle norme che non ammetterebbero !'impugna
bilit� non ha ragion d'essere) ed ogni altro atto che, anche in rapporto a leggi
future, ha portata di accertamento, in senso lato. Conseguentemente il provve
dimento che nega l'esenzione � anch'esso, al pari dell'avviso di liquidazione
dell'imposta suppletiva dovuta per il disconoscimento di un beneficio, un atto
di accertamento che non soltanto pu�, ma deve, essere impugnato per impe
dirne la irretrattabilit� (Cass., 6 luglio 1978, n. 3343, in questa Rassegna, 1978,
I, 734; 25 novembre 1980, n. 6062 citata)..
CARLO BAFILE
I
!
I
I
I
SEZIONE SETTIJMA
GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 26 luglio 1985, n. 4350 -Pres. Cusani �
Est. Cherubini -S.p.A. Star (avv. Biamonti) c. Ministero Difesa (avv.
Stato Corti).
Contabilit� pubblica -Contratti della pubblica amministrazione � Forni�
ture -Revisione dei prezzi � Previsione in contratto � Diritto soggettivo
alla revisione.
(r.d.1. 13 iiugno 1940, n. 901, artt. 1, 2, 3 e 4).
Ai sensi del r.d.l. 13 giugno 1940 n. 901, la revisione del prezzo espressamente
pattuita nei contratti di pubbliche forniture d� luogo ad una
situazione di diritto soggettivo del privato contraente, tutelabile innanzi
all'A.G.O. (1).
(omissis) Il ricorso � articolato in tre motivi che in realt� consistono
in altrettante argomentazioni di un'unica censura rivolta dalla STAR
avverso la sentenza impugnata per aver negato la giurisdizione dell'A.G.O.
a decidere la controversia, nel falso presupposto che la posizione soggettiva
della societ� fornitrice integrasse un interesse legittimo, anzich� un
diritto soggettivo.
(1) Nello stesso senso le coeve sentenze nn. 4349 e 4351, la prima delle
quali ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo in una fattispecie
nella quale il contratto di fornitura conteneva una clausola del seguente
tenore: �oltre che dalle clausole contenute negli articoli del presente contratto,
la fornitura che ne costituisce l'oggetto sar� regolata dalle norme contenute
nel C�pitolato d'oneri per la fornitura e la riparazione dei materiali occorrenti
�ll'Amministrazione aeronautica, approvato con d.m. in data 6 marzo 1974 �.
Dopo aver ricordato che tale Capitolato contiene un rinvio formale alle norme
sulla revisione dei prezzi cos� da rendere applicabile, dalla data della loro entrata
in vigore, le disposizioni del r.d.l. n. 901 del 1940, la sentenza n. 4349/1985
ha escluso che la riferita clausola contrattuale potesse aver trasferito, nella
specie, la disciplina della revisione dei prezzi dal piano della discrezionalit�
amministrativa a quello paritetico contrattuale, nulla disponendo circa la
revisione stessa e limitandosi ad un mero rinvio al r.d.l. del 1940.
Cass., Sez. Un., 23 febbraio 1983, n. 1370 � pubblicata in questa Rassegna
1983, I, 414. Bench� le argomentazioni della sentenza riprodotta non riescano del
tutto appaganti, il ribadito indirizzo della Corte regolatrice induce ad escludere
che la questione, almeno allo stato, possa essere utilmente riproposta.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
670
Il ricorso � fondato.
Queste Sezioni Unite hanno recentemente riaffermato, con la sentenza
n. 6593 del 1981 e con quella n. 1370 del 1983, che la disciplina contenuta
nel r.d.l. 13 giugno 1940 n. 901, va intesa nel senso che qualora le
parti espressamente pattuiscano, nel contratto di pubbliche forniture,
la revisione dei prezzi, quest't�tima esula dai poteri discrezionali dell'amministrazione
e costituisce oggetto di una posizione di diritto soggettivo
del privato contraente.
Questa interpretazione �, del resto, conforme all'opinione manifestata,
fin dalle prime decisioni riguardanti la portata del d.l. n. 901 del
1940, da questa Corte la quale' (S. U. 16 maggio 1945 n. 345) ha osservato
che l'espressa pattuizione in un contratto di pubbliche forniture della
revisione dei prezzi, in connessione con determinate variazioni delle condizioni
di mercato, d� luogo ad un rapporto sinallagmatico, con correlative
posizioni di diritto di credito e di obbligazione, tali da escludere che
la revisione sia oggetto di una semplice facolt� dell'Amministrazione,
rispetto alla quale sia configurabile una posizione di interesse legittimo.
Il Ministero della Difesa sostiene nel controricorso che il ragionamento
di queste Sezioni Unite in precedenti giudizi, aventi ad oggetto
l'interpretazione del r.d.l. n. 901 del 1940, non pu� essere seguito perch�
fondato sull'inaccettabile premessa che la volont� negoziale sarebbe da
sola sufficiente a qualificare come di diritto soggettivo le posizioni che
la legge ricollega a tali manifestazioni di volont�; di qui la necessit� di
esaminare il citato r.d.l. n. 901 al fine di accertare quale effettivamente sia
la posizione soggettiva che la legge riserva al privato fornitore.
La tesi dell'Amministrazione mostra di complicare inutilmente il problema.
Invero la sentenza n. 6593/81 di queste Sezioni Unite -contro la
quale sono dichiaratamente rivolte le critiche -non afferma affatto
che la clausola contrattuale che prevede la revisione sia da sola suffi.
ciente a qualificare la posizione soggettiva del privato contraente come
diritto soggettivo ma piuttosto parte dalla indubbia constatazione che i
contratti tra P.A. e privato aventi ad oggetto forniture sono contratti di
diritto privato e si chiede se esistano norme imperative che disciplinino
la revisione dei prezzi come semplice facolt� dell'Amministrazione. La
citata sentenza passa, quindi, all'esame del r.d.l. n. 901 del 1940 ed
esclude che le relative norme possano avere una tale portata.
Sicch� tutto si riduce, ancora una volta, all'interpretazione della
normativa da ultimo richiamata e al riguardo il Ministero della Difesa
non svolge argomentazioni che possano indurre ad una modifica della
uniforme giurisprudenza di queste S. U. Pertanto, contrariamente a
quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, sussiste la giurisdizione del1'
A.G.O.
'~
!
f
f
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
671
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 24 ottobre 1985, n. 5232 -Pres. La
Torre -Est. Di Salvo -Assessorato LL.PP. regione siciliana (avv.
Stato Del Greco) c. Messina (avv. Angelini).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Mancata corresponsione di acconti
alla scadenza -Sospensione dei lavori da parte dell'impresa -Les!ittimit�.
(d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, art. 35; e.e., art. 1460).
Nel caso in cui il ritardo nella corresponsione di acconti in corso
d'opera sia imputabile al comportamento doloso o gravemente colposo
della P.A. committente, � giustificata l'applicazione della disciplina contrattuale
di diritto comune con la conseguenza che deve ritenersi legittima,
alla stregua del principio inadimplenti non est ademplendum, la
sospensione dell'esecuzione dei lavori da parte dell'appaltatore (1).
(omissis) Con l'unico motivo del ricorso, l'Assessorato per i lavori
pubblici della Regione Sicilia, deducendo violazione e falsa applicazione
degli artt. 341 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F e degli artt. 29 e
35 del d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, nonch� degli artt. 1453 e 1460 e.e., in
relazione all'art. 360, n. 3 e 5 c.p.c., sostiene che erroneamente la Corte
di appello avrebbe riconosciuto all'appaltatore il diritto di sospendere
l'esecuzione dei lavori avvalendosi dell'eccezione inadimplenti non est
adimplendum, senza considerare: a) che gli acconti non costituiscono
pagamenti delle partite di lavoro eseguite, ma anticipazioni parziali
del prezzo finale e che, non esistendo un ob)Jligo di pagare singole partite
di lavoro eseguite, non pu� esistere inadempienza dell'Amministrazione
committente nel caso di mancato o ritardato pagamento delle
somme che ad esse si riferiscono: b) che il ritardo dei nagamenti degli
acconti contrattualmente previsti � sanzionato esclusivamente dall'obbligo
di corrispondere gli interessi legali e moratori, ai sensi dell'art. 35 del
d.P.R. n. 1063 del 1962, e solo quando l'omesso pagamento superi il quarto
dell'importo contrattuale, l'appaltatore ha diritto di chiedere la risolu(
1) Cass. 19 novembre 1973, n. 3089, citata in motivazione, � pubblicata in
questa Rassegna 1973, I, 1194 con nota di A. MARZANO (Il ritardo dei pagamenti
nell'appalto d'opera pubblica); Cass. 13 maggio 1971, n. 1384, parimenti richfa�
mata, si legge in questa Rassegna 1971, I, 698. Non consta, invece, di precedenti
�in termini'" riferiti cio� all'art. 35 del vigente Capitolato gen. di cui al d.P.R.
1063/1962.
Sulla legittimit� della sospensione dei lavori ad iniziativa dell'appaltatore
(per la ~uale v. Coll. arb. 25 marzo 1974 n. 16, in Arb. app. 1974, 79) sembra
giustificata qualche riserva, soprattutto considerando che nella facolt� at.tri
buita all'impresa dal quarto comma dell'art. 35 cap. gen. oo.pp. � azzardiltn
ricomprendere, attraverso una mera relazione logica da maggiore a minore. il
diritto d'opporre l'eccezione d'inadempimento (art. 1460 cod. civ.).
672 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione del contratto; e) che in base alle disposizioni di legge che regolano
gli appalti di opere pubbliche, l'appaltatore non ha alcuna possibilit� di
proporre l'eccezione di inadempimento per sottrarsi all'obbligo di proseguire
i lavori. '
Le censure proposte dall'Assessorato ricorrente si fondano sul presupposto
che nei contratti d'appalto delle opere pubbliche l'amministrazione
non abbia alcun obbligo di pagare gli acconti nei termini contrattualmente
previsti e che, pertanto, essa, nel caso di ritardo, non sia
tenuta al risarcimento del danno, e sul presupposto che tale suo comportamento
legittimi l'apprutatore a sollevare l'eccezione inadimplenti non
est adimplendum; ci� perch� l'art. 35 del d.P.R. n. 1063 del 1962 stabilisce
che il ritardo nel pagamento di tali acconti sarebbe sanzionato
esclusivamente con la corresponsione degli interessi legali e moratori,
mentre la risoluzione del contratto potrebbe essere richiesta dall'appaltatore
solo quando l'omesso pagamento superi il quarto dell'importo contrattuale.
All'esame delle proposte censure occorre premettere che agli appalti
stipulati dalla regione Siciliana � applicabile, con valore normativo, il
capitolato generale d'appalto per le opere di competenza del Ministero
dei LL.PP., approvato con d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, per effetto dell'art.
9 della L.R. 26 maggio� 1973, n. 21 il quale stabilisce l'obbligo di
applicare il detto capitolato agli appalti stipulati dalla Regione.
Pertanto inesattamente la difesa dell'Amministrazione richiama la
massima di questa Corte n. 2349 del 1970 che risulta inapplicabile alla
fattispecie perch� relativa ad un contratto di appalto di un ente pubblico
nel quale l'art. 40 dell'abrogato capitolato generale dello Stato (D.M.
28 maggio 1895) figurava richiamato con valore di semplice atto negoziale.
La tesi sostenuta dal ricorrente, e sopr� richiamata, non pu� essere
condivisa ed � stata gi� disattesa da precedenti pronuncie di questa
Corte relative a fattispecie disciplinate dal d.m. 28 maggio 1895, ora
abrogato, che conteneva il precedente capitolato generale per gli appalti
dipendenti dal Ministero dei LL.PP. I princ�pi affermati con tali decisioni
sono compatibili ed anzi, come si vedr�, sono validi a fortiori nel nuovo
ordinamento risultante dall'art. 35 del citato nuovo capitolato generale.
Questa Corte ha, invero, affermato (Cass. 1971, n. 1384/1973, n. 3089) che
la limitazione di responsabilit� prevista dal predetto art. 40 non pu�
spiegare efficacia in ogni ipotesi di inadempimento della P.A., e, quindi,
anche in caso di inattivit� volontaria o gravemente colposa dei suoi
organi, perch� la deroga in ogni e qualsiasi caso alla disciplina ordinaria
della responsabilit� contrattuale sarebbe in contrasto ingiustificato con
il principio generale che, in uno Stato di diritto, l'ente pubblico, al pari
di ogni altra persona giuridica, non pu� esimersi dal rispondere dei danni
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 673
che, sul piano contrattuale, l'inadempimento volontario o gravemente colposo
di una sua obbligazione determina ai privati; ha, inoltre, precisato che
il predetto art. 40, io comma, costituendo deroga alla disciplina generale
dell'adempimento, � una norma di stretta interpretazione, sicch� esso
esclude soltanto quella responsabilit� dell'ente pubblico che possa ricollegarsi
strettamente alla sua ratio immediata, consistente nella necessit�
di tener salva l'Amministrazione pubblica da pretese risarcitorie derivanti
da ritardi dovuti alle caratteristiche proprie dell'organizzazione e del
modo di funzionamento dell'apparato statale o, comunque, pubblico ed
alla complessivit.� di procedimenti attraverso i quali si realizza la sua
attivit� giuridica. Pertanto, in ogni altra situazione in cui si dimostri
che si � fuori da questa esigenza, ed in particolare che il ritardo dipenda
esclusivamente da un comportamento ascrivibile a dolo o colpa grave
dell'Amministrazione, � giustificata l'applicazione della disciplina contrattuale
comune, ovviamente con l'esclusione della presunzione di responsabilit�
ex art. 1218 e.e; Questi princ�pi sono stati enunciati sia con
riferimento a�:I un'ipotesi in cui la pretesa fatta valere dall'appaltatore
concerneva il risarcimento dei maggiori danni (oltre gli interessi legali)
derivanti dalla svalutazione monetaria da lui subita a causa del ritardo
colpevole dell'Amministrazione nel provvedere al collaudo ed al conseguente
pagamento del saldo (Cass. 1973, n. 3089), sia con riferimento al
colposo ritardo della P. A. nelle operazioni di emissione del certificato
delle rate di acconto e, nella redazione dello stato finale dei lavori e
dell'espletamento del collaudo. (Cass. 1971, n. 1384). Da tale orientamento
non vi � ragione di discostarsi nella decisione della presente causa, in
quanto le predette argomentazioni trovano piena conferma nell'art. 35
del nuovo capitolato generale, il quale regola la stessa materia dei ritardi
nei pagamenti degli acconti, disciplinando la corresponsione degli interessi,
ma si differenzia, con una innovazione, che � significativa della
progressiva riduzione dei privilegi della P. A., la cui posizione giuridica, nei
negozi di diritto privato, viene parificata a quella delle altre parti.
Invero, mentre l'art. 10 del precedente capitolato si apriva con la
enunciazione che �i ritardi nei pagamenti non danno diritto all'appaltatore
di pretendere indennit� di qualsiasi specie, n� di chiedere lo scioglimento
del contratto >>, l'art. 35 del vigente capitolato non contiene alcuna
prescrizione avente tale contenuto, ma, al contrario, regola i presupposti
e la procedura per proporre l'azione di risoluzione del contratto (quarto
comma). La risoluzione, pu� essere chiesta quando siano trascorsi i termini
massimi stabiliti per l'emissione del certificato delle rate di acconto
o per l'emissione del titolo di spesa, ovvero quando l'ammontare delle
rate di acconto per le quali non sia stato tempestivamente emesso il
certificato o il titolo di spesa, raggiunga il quarto dell'importo netto
contrattuale. Alla esplicita previsione della esperibilit� dell'azione di riso
674 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
luzione devono aggiungersi, data l'entit� della ratio e della loro finalit�,
tutti i rimedi stabiliti per garantire l'equilibrio sinallagmatico delle prestazioni
ed impedirne l'alterazione in danno di una delle parti; deve,
quindi, ritenersi legittima anche la proposizione dell'eccezione di inadempimento
che tende a paralizzare la pretesa dell'inadempiente, che perseveri
nel suo rifiuto, di ottenere l'adempimento dell'altra parte; cos�
come deve ritenersi legittima la sospensione dei lavori da parte dell'appaltatore
ed il suo rifiuto di riprenderli dopo la sospensione ordinata
dalla P. A. L'Amministrazione, infatti, � responsabile dell'inattivit�, volontaria
o gravemente colposa dei suoi organi, e tale responsabilit� � rilevante,
non solo ai fini della proposizione dell'azione di risoluzione, ma
anche ai fini della exceptio inadimplenti non est adimplendum.
La giurisprudenza di questa Corte ha gi� indicato la differenza esistente
tra la gravit� dell'inadempimento richiesta ai fini della risoluzione
del contratto e la gravit� dell'inadempimento o del ritardo nell'adempimento,
ai fini dell'eccezione di inadempimento. Si �, infatti, precisato che
la prima serve per determinare il punto oltre il quale, secondo un criterio
direttivo rapportato al particolare contratto, viene meno l'utilit� per il
contraente di ricevere la prestazione, cos� come gli viene offerta, ovvero
di attendere che l'altra parte esegua, sia pure con ritardo, la sua prestazione.
Nella seconda, invece, e cio� quando la consistenza dell'inadempimento
viene in rilievo ai fini della proposizione dell'eccezione, la gravit�
dell'inadempimento o del ritardo nell'adempimento, ha la limitata finalit�
di stabilire se, stando alle circostanze del caso, la controparte possa
ritenersi abilitata a pretendere che sia effettuata la prestazione avversa,
cos� come prevista nel contratto, prima di eseguire la propria. Pertanto,
il relativo giudizio non pu� fondarsi solo sull'entit� del fatto avverso, ma
deve comprendere anche l'indagine di altre questioni, fra le quali la proporzione
tra ci� che � mancato e ci� che � stato versato in controprestazione
nonch� la valutazione dell'importanza che il fatto altrui pu� avere
nell'esecuzione della prestazione della eccipiente (Cass. 1979, n. 2230).
Di conseguenza, l'Amministrazione, anche quando la sua inadempienza
sia di scarsa importanza ai fini della risoluzione del contratto, non
pu� perseverare nell'inadempimento della propria obbligazione scaduta e
pretendere, contestualmente, dall'appaltatore l'esatto adempimento del-
l'obbligazione posta a suo carico perch� tra le due prestazioni vi � un
rapporto sinallagmatico che non consente di considerarle totalmente indipendenti
l'una dall'altra.
Anche i princ�pi di correttezza e buona fede, che permeano la
disciplina delle obbligazioni (art. 1175 e.e.) e del contratto, con particolare
riguardo al momento della sua esecuzione (art. 1337, 1366 e 1375 e.e.) e
che, sotto il profilo in esame, impegnano il debitore a svolgere senza ingiustificate
dilatazioni, ma con diligente sollecitudine, l'attivit� necessaria
I
r
i
I
I
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 675
all'adempimento, non consentono di pervenire alla conclusione sollecitata
dalla ricorrente Amministrazione.
La gravit� e la rilevanza dell'inadempimento dell'obbligazione dell'Assessorato
regionale, ai ..fini della giustificazione del rifiuto dell'appaltatore
di eseguire la propria obbligazione, � stata accertata dalla Corte
di merito, la quale ha rilevato che il contratto prevedeva il pagamento
di acconti; che i termini relativi erano gi� scaduti quando l'impresa
avrebbe dovuto riprendere i lavori gi� sospesi; che la percezione delle
somme illegittimamente non pagate dall'amministrazione, era necessaria
all'impresa per far fronte alla continuazione dci lavori; che il mancato
pagamento delle rate degli acconti esponeva l'impresa a maggiori oneri
non giustificati, anzi causati dalla condotta gravemente colposa dell'amministrazione.
Tali giudizi di fatto, essendo sorretti d'adeguata e congrua
motivazione, immune da errori logici e giuridici, si sottraggono al
sindacato di questa Corte di legittimit�.
La ricorrente Amministrazione denunzia, altres�, la violazione dell'art.
29 del d.P.R. n. 1063 del 1962 sostenendo che esso esclude il diritto
dell'appaltatore di chiedere la risoluzione del contratto ovvero di proporre
l'azione di inadempimento ai sensi dell'art. 1460 e.e.
La tesi �, per�, infondata in quanto il predetto art. 29, dopo avere
stabilito nei primi commi l'obbligo dell'appaltatore di ultimare i lavori
nel termine stabilito nel contratto e le sanzioni poste a suo carico
per l'inadempimento, prevede espressamente, nell'ultimo periodo del
sesto comma, che �resta salvo cd impregiudicato ogni eventuale diritto
dell'appaltatore, qualora il ritardo sia dovuto a fatto imputabile alla
amministrazione �.
Infondata �, altres�, la tesi dell'Amministrazione ricorrente secondo
cui, muovendo dalla premessa che gli acconti non costituiscono pagamenti
delle partite di lavoro eseguite, ma anticipazioni parziali del
prezzo finale, ne deduce che non esisterebbe un obbligo di pagare le singole
partite di lavori eseguite e l'ulteriore conseguenza che non esisterebbe
inadempienza dell'amministrazione committente nel caso di mancato
o ritardato pagamento.
In realt�, l'affermata inesistenza di un obbligo di pagare le rate di
acconto costituisce una premessa apodittica, non soltanto indimostrata,
ma in contrasto con gli obblighi contrattuali assunti quali sono stati
accertati, dai giudici di merito e con la stessa natura degli acconti in
corso d'opera; essa non �, quindi, idonea a sorreggere la conclusione
che non pu� sussistere inadempimento della P. A. La tesi non pu�, dunque,
essere accolta.
In linea di massima deve ammettersi che il principio della postnumerazione
del corrispettivo, codificato nell'art. 1665, u.c. e.e., opera anche
nell'appalto di opere pubbliche, e che, per effetto di esso, il credito del
676 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'appaltatore al prezzo diventa certo liquido ed esigibile solo dopo la
ultimazione, la collaudazione e l'accettazione delle opere, in quanto nei
negozi modellati sulla locatio operis le due prestazioni reciproche non
debbono essere eseguite contemporaneamente, ma l'adempimento della
committente segue la gi� avvenuta prestazione dell'altra parte; occorre,
tuttavia, precisare che l'applicazione di tale regola ha sub�to notevoli
attenuazioni per effetto della prevista disciplina del versamento degli
acconti in corso d'opera la quale ha apportato notevoli e radicali deroghe
al principio privatistico.
Il pagamento degli acconti in corso d'opera � previsto dalla legge
-come ha osservato la sentenza impugnata -allo scopo di evitare allo
appaltatore oneri finanziari troppo rilevanti con inevitabili riflessi sul
costo dell'opera e, quindi, nell'interesse pubblico. Essi hanno carattere
provvisorio, non costituiscono solutio e non costituiscono riconoscimento
del credito dell'appaltatore da parte dell'amministrazione.
L'art. 33, primo comma, del vigente capitolato generale regola il pagamento
di tali acconti e stabilisce che essi devono essere corrisposti � in
conto del corrispettivo degli appalti nei termini o nelle rate stabilite
nel capitolato speciale ed a misura dell'avanzamento dei lavori regolarmente
eseguiti �. I commi successivi e l'art. 34 stabiliscono, quindi, i termini
per l'emissione dei certificati di pagamento, l'obbligo dell'Ammini�
strazione di effettuare ritenute-garanzia che si aggiunge alla cauzione per
l'adempimento degli obblighi dell'appaltatore, nonch� i criteri per la
valutazione dei lavori in corso d'opera da effettuare al fine dei pagamenti
degli acconti.
L'art. 35, di cui si � gi� detto, e l'art. 36, disciplinano rispettivamente
le conseguenze dei ritardi nei pagamenti degli acconti e del ritardo nel
pagamento della rata di saldo. L'art. 35, in particolare, regola distintamente
l'ipotesi del ritardo nella emissione del certificato di pagamento
della rata di acconto e quella del ritardo nell'emissione del titolo di spesa
a favore dell'appaltatore; esso stabilisce le sanzioni civili a carico dell'Amministrazione,
che consistono nell'obbligo di pagare gli interessi
legali, in taluni casi, e gli interessi moratori, in altri, e legittima l'appaltatore,
nei casi pi� gravi di ritardo, ad agire innanzi al giudice arbitrale
od ordinario per ottenere la dichiarazione di risoluzione del contratto.
La norma in esame prevede, altres�, limitazioni di responsabilit� a
favore della P. A. le quali trovano la loro ratio nelle peculiarit� struttu�
rali e funzionali dei suoi organi; esse, per�, non trovano applicazione
quando l'inadempimento sia volontario e determinato, quindi, da dolo
o da grave colpa; in questi casi -come si � visto -la responsabilit�
dell'Amministrazione � regolata non pi� dalle norme speciali in esame,
ma dalle. norme di diritto comune sull'adempimento delle obbligazioni
pecuniarie, esclusa, per�, la presunzione di colpa e con il trasferimento
PARIB I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
dell'onere della prova alla parte creditrice (art. 1224, 1282 e 1453 s.s.
cod. civ., nonch�, per quanto interessa pi� specificamente in questa sede,
l'art. 1460 e.e.).
Occorre, inoltre, precisare che il pagamento degli acconti in corso
d'opera da parte della pubblica Amministrazione, contrariamente a quanto
ritiene l'Assessorato ricorrente, � un diritto dell'appaltatore per la cui
tutela egli pu� agire in giudizio per chiederne non solo la liquidazione,
ma anche il pagamento perch� la solutio costituisce il contenuto di un
obbligo dell'amministrazione e, reciprocamente, di un diritto dell'appaltatore
che, per sua natura e per espressa previsione normativa, deve
essere adempiuto durante l'esecuzione dei lavori, senza pregiudizio dell'adempimento
dello stesso appaltatore e della determinazione del suo
credito finale, che saranno poi verificati dopo il collaudo e per i quali
l'amministrazione � garantita, sia dalla cauzione che dalle ritenute sugli
acconti stessi previste dall'art. 33 del d.P.R. n. 1063 del 1962. Inoltre, poich�
il pagamento di tali acconti costituisce un' diritto subiettivo dell'appaltatore,
egli pu� proporre anche l'azione diretta a conseguire il pagamento
degli interessi gi� scaduti sulle rate di acconto non versate. �
SEZIONE OTTAVA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, Sez. III penale, 24 maggio 1985,
n. 5103 -Pres. Radaelli -Rel. Cavallari -Imp. Andreucci Francesco ed
altri -Parte civile Amministrazione finanziaria dello Stato (avv. dello
Stato De Stefano).
Procedimento penale � Dibattimento -Pubblico Ministero -Omissione di
conclusioni nei confronti dell'imputato � Nullit� sanabile ex art. 471
cod. proc. pen.
Cosa giudicata penale � Effetti � Inammissibilit� di un secondo giudizio
(�ne bis in idem�) � Fatto compatibile con quello giudicato in prece�
denza � Concorso materiale -Sussistenza.
Reato � Delitto di cui all'art. 476 cod. pen. -Certificati di provenienza (1)
emessi da privato esercente deposito libero di olio minerale per
uso commerciale � Sono atti pubblici.
Impugnazioni penali � Sentenza che dichiara causa estintiva del reato �
Improponibilit� in cassazione di difetto di motivazione anche ai fini
dell'applicazione dell'art. 152 cod. proc. pen.
Qualora nel dibattimento il rappresentante del Pubblico Ministero
non prenda conclusioni nei confronti degli imputati, tale omissione determina
una nullit� sanabile ex art. 471 cod. proc. pen.
La disposizione dell'art. 90 cod. proc. pen. non � applicabile quando
oggetto del nuovo procedimento � un fatto compatibile con quello giudicato
in precedenza e quindi suscettibile di concorso materiale col
medesimo.
Il certificato di provenienza, necessario per legittimare il trasporto
degli oli minerali, costituito dal modello H ter 16 � un atto pubblico,
e il soggetto che lo rilascia � un pubblico ufficiale anche se si tratti di
privato esercente deposito libero di olio minerale per uso commerciale,
autorizzato dall'Amministrazione finanziaria dello Stato ad emettere detto
certificato.
In presenza di una causa estintiva del reato non sono proponibili in
cassazione difetti di motivazione della sentenza impugnata neppure ai
fini dell'art. 152 cpv. cod. proc. pen.
(1) Modelli H ter 16 previsti dal d.l. 5 maggio 1957, n. 271 conv. in I. 2 luglio
1957, n. 474.
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
(omissis) Neppure ha pregio la nullit� dedotta da Rocca Aristide e
Rocca Gianfranco (motivo 1). Se � vero che nel dibattimento di appello
il rappresentante del P. M. non .ha preso conclusioni nei confronti degli
imputati in violazione delle norme di cui agli art. 76, 150 c.p.p., � altres�
vero che questa omissione ha determinato una nullit� sanabile, e che,
nella specie, la stessa nullit� � stata sanata, non essendo stata rilevata
dagli interessati con dichiarazione inserita nel processo verbale ex art. 471
c.p.p. (Cass. S. U. 4 maggio 1968 -Borrasi -Giust. Pen. 1968 -III -481;
Sez. II, 8 aprile 1970 -Sbriccoli -Cass. Pen. Mass. 1972 -281).
La preclusione di cui all'art. 90 c.p.p., invocata dal Ricci (motivo 2),
dal Canaccini, dal Pucciarelli e dal Pantani (motivo 2), � stata correttamente
esclusa dai giudici sulla base delle risultanze processuali, tenuto
conto della mancata coincidenza temporale tra i reati oggetto del presente
procedimento e quelli gi� irrevocabilmente giudicati con sentenza 12 novembre
1981 di questa Corte (Processo Petrobenz) e considerato pure che
le fonti di provenienza dei prodotti petroliferi erano diverse, stante la
emissione di fittizi H ter 16, destinati a coprire anche quantitativi di
benzina, mentre � certo che la Petrobenz aveva fornito soltanto gasolio.
Gli imputati non hanno, comunque, dimostrato, come era, invece, loro
onere, la sussistenza di tutte le condizioni necessarie per la relativa pronuncia
di improcedibilit�, mentre � noto che la disposizione dell'art. 90
c.p.p. non � applicabile quando oggetto del nuovo procedimento sia un
fatto compatibile con quello giudicato in precedenza e quindi suscettibile
di concorso materiale col medesimo (Cass. 8 giugno 1982 -Chi�volon -
Giust. Pen 1983 -III -460; 26 ottobre 1981 -Massarutti -Riv. Pen. 1982 1031).
Le censure di Assilli Giorgio e di Alasso Adolfo sulla ritenuta esistenza
dell'associazione per delinquere (motivo 2 dei rispettivi ricorsi)
sono infondate. Al riguardo, va osservato che la sentenza impugnata ha
desunto proprio dalle ammissioni degli imputati, avvalorate da obiettivi
riscontri, la prova che la societ� a.r.l. Samoa di Livorno era stata, fin
dalla sua origine, costituita, con predisposizione di mezzi, suddivisione
di incarichi, divisione di utili, al solo scopo di commettere in modo continuativo
e sistematico, su vasta scala, un numero indeterminato di reati
di contrabbando di prodotti petroliferi. Pertanto, non si sarebbe potuta
ravvisare, nella specie, la semplice compartecipazione criminosa perch�,
in questa, l'accordo � diretto al compimento di uno o pi� reati, commessi
i quali l'accordo si esaurisce e non costituisce pi� alcun pericolo, ma
esattamente � stato ipotizzato il reato contestato, in presenza di un vincolo
associativo consapevolmente esteso ad un generico programma delittuoso
(affectio societatis scelerum) e cio� in presenza di un accordo tale
da costituire di per s� un nucleo di forze, rappresentante, per il solo fatto
della sua esistenza, indipendentemente dai reati di contrabbando, un
RASSEGNA l>ELL1AVVOCATUllA !>ELLO STATO
680
pericolo per l'ordine pubblico (Cass. 17 giugno 1982 � Liberti_� Riv. Pen.
1983 -705; 28 aprile 1982 -Bosco -idem, 1983 � 676).
Neppure merita censura il convincimento dei giudici sulla ritenuta
esistenza del reato di cui all'art. 476 c.p., anzich� di ipotesi delittuose
meno gravi di falso (artt. 477 � 482 -489 �.p.), in relazione alla falsificazione
dei certificati di provenienza H ter 16 (motivo 1 ricorso Assilli; motivo
3 ricorso Alasso; motivo 2 ricorso Biagiotti, motivo 1 ricorso Privilegi).
Anzitutto risulta di tutta evidenza il concorso dell'Assilli e dell'Alasso
nella falsificazione degli H ter 16 materialmente perpetrata da Catania
Vincenzo, ove si consideri che tale falsificazione, peraltro avvenuta d'accordo
con gli altri imputati, era il necessario presupposto della successiva
attivit� contrabbandiera. N�, al riguardo, ha importanza che il
Catania non poteva assumere la veste di pubblico ufficiale siccome non
delegato dalla P. A. all'emissione degli H ter 16, dato che la delega conferita,
a sua richiesta, alla societ� Samoa (di cui gli imputati erano ammi�
nistratori o soci) aveva consentito l'emissione, da parte della stessa
societ�, dei certificati di provenienza ideologicamente falsi sulla base dei
primi certificati materialmente falsi.
Va, poi, osservato che, giusta l'ormai consolidata giurisprudenza di
questa Corte (S. U. 29 ottobre 1983 -Mario ed Altri � Giust. Pen. 1984 �
II -140), il certificato di provenienza, necessario per legittimare il trasporto
degli oli minerali, costituito dal modello H ter 16 del modulario
generale delle dogane e delle imposte indirette, � un atto pubblico e il
soggetto che lo rilascia � un pubblico ufficiale anche qualora sia un privato
esercente di deposito libero di olio minerale per uso commerciale, legalmente
autorizzato al rilascio dai competenti uffici dell'amministrazione
finanziaria.
Poich� istituzionalmente la formazione del documento in questione
appartiene alla P. A., esso � senz'altro un atto pubblico che non muta
natura quando sia rilasciato, su delega della stessa P. A., dal privato
esercente del deposito libero di olio minerale. In tal caso il privato �
investito occasionalmente di una pubblica funzione svolta con la formazione
di un atto che possiede rilevanza probatoria ed effetti identici a
quelli che esso avrebbe avuto se fosse stato rilasciato dall'ufficio pubblico.
L'ordinamento penale riconosce espressamente la possibilit� dello
esercizio di una pubblica funzione da parte del privato che diventa �os�
pubblico ufficiale agli effetti della legge penale (art. 357, n. 2 c.p.). La
delega della pubblica funzione al privato, anche se qualificata come
�autorizzazione�, � certamente atto di natura concessoria e non autorizzativa,
poich� non preesiste nel privato alcun potere (nella specie,
di emettere pubblica documentazione), per il cui esercizio sia necessario
l'intervento della pubblica amministrazione. Come � noto, la concessione
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
� un negozio di diritto amministrativo, che ha per oggetto il conferimento
di potest� e di diritti alla persona cui � rivolta; essa si distingue dall'autorizzazione,
in quanto quest'ultima non crea nel soggetto alcun nuovo
potere, ma solo rende lecito o possibile l'esercizio di poteri o di diritti
di cui lo stesso soggetto gi� sia titolare. N� il fatto che la delega assuma,
nella specie, la forma contrattuale pu� importare una rinunzia, da parte
della P. A., alla sua funzione, che verrebbe ad essere attribuita contrattualmente
al privato, con la conseguenza che il certificato di provenienza
rientrerebbe nella categoria delle autorizzazioni amministrative, tutelate,
ai fini della loro autenticit�, dall'art. 477 c.p. Invero, il rapporto bilaterale
a cui d� origine la concessione � cosa del tutto distinta dall'atto
che tale rapporto produce, s� ch� diverso � il loro rispettivo carattere, e
l'esistenza della convenzione, che importa diritti e doveri reciproci tra
le parti, non vale a mutare la natura della concessione come atto amministrativo,
con cui viene trasferito al privato soltanto l'esercizio di poteri
che rimangono di esclusiva pertinenza dello Stato.
La stessa consolidata giurisprudenza di questa Corte ha escluso che
il modello H ter 16 sia un certificato amministrativo. La natura di atto
pubblico del documento di cui trattasi � dimostrata dalla constatazione
che l'attestazione della provenienza del prodotto petrolifero dal deposito
in esso indicato, la prova della sua identit� e delle circostanze soggettive,
di spazio e di tempo, che ne accompagnano il trasporto scaturiscono in
modo originario dall'attivit� direttamente compiuta o caduta sotto la
diretta percezione del pubblico ufficiale che forma il documento. �,
infatti, l'esercente il deposito, investito della pubblica funzione, che personalmente
identifica il deposito stesso dal quale i prodotti sono estratti
e ne accerta qualit� e. quantit�, coevamente attestando ci� che in quello
stesso momento va compiendo. Si verifica cio� quel primo passaggio
dalla realt� fenomenica a quella giuridica che � carattere essenziale dell'atto
pubblico e non del certificato, che � atto derivativo di secondo
grado, nel quale � presupposta, una prova gi� acquisita del fatto oggetto
di certificazione (cfr. sent. cit.).
La sentenza impugnata ha, pertanto, correttamente ravvisato, nella
fattispecie il pi� grave reato di falso commesso da pubblico ufficiale in
atti pubblici, anzich� le me.no gravi ipotesi criminose, di falso in certificati
o autorizzazioni amministrative (art. 477 c.p.), di falso commesso
da privato in atti pubblici (art. 482 c.p.), di uso di atto falso (art. 489 c.p.).
Invero, dalla sentenza impugnata, in base agli elementi di fatto
da essa risultanti, non � dato rilevare, all'evidenza, cause di non punibilit�
pi� favorevoli, mentre � noto che in presenza di una causa estintiva
del reato non sono proponibili in cassazione difetti di motivazione
della sentenza impugnata neppure ai fini dell'applicazione dell'art. 152
cpv. c.p.p., perch� l'inevitabile rinvio al giudice di merito sarebbe incom
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
682
patibile con il principio di applicazione immediata della causa estintiva
(Cass. 6 maggio 1982 -Alboetti -Riv. Pen. 1983 -207; 22 marzo 1982 -
Bicoli -idem, 1983 -602; 16 febbraio 1982 -Paganotti -idem, 1983 -517).
Va, altres�, osservato che sulla pretesa erronea qualificazione giuridica
del reato nonch� sull'assoluzione con formula dubitativa prevale la declaratoria
di estinzione, essendo questa esclusa soltanto dall'evidenza delle
prove delfinsussistenza del fatto, o dell'incolpevolezza dell'imputato, ovvero
perch� il fatto non � preveduto dalla legge come reato.
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, Sez. VI, 29 ottobre 1985, n. 9998 -
Pres. Mastursi -Est. Trojano -Rie. P.G. e Amm.ne finanziaria dello
Stato (avv. Stato Nicola Bruni).
Reato -Delitto di concussione -� Metus publicae potestatis � -Contenuto.
Reato -Delitto di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio Individuazione
dell'atto.
Reato -Delitto di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio Promessa
o ricezione dell'utilit� non seguita dall'atto che il p.u. si
� impegnato a compiere -Sussistenza del reato.
Nel delitto di concussione il metus publicae potestatis si atteggia in
modo diverso a seconda che l'abuso, posto in essere dal pubblico ufficiale,
si realizzi mediante costrizione o induzione per persuasione. Mentre
nel primo caso il metus consiste nel timore di un danno apertamente
minacciato, nel secondo esso si risolve nella soggezione del soggetto passivo
alla posizione di preminenza del p.u., il quale, abusando della propria
qualit� e delle sue funzioni, faccia leva su di esse per suggestionare,
consigliare o convincere a dare o promettere denaro o altra utilit�, al
fine di stornare un male maggiore, il cui verificarsi sia stato in qualche
modo prospettato dall'agente.
Nel delitto di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, l'individuazione
dell'atto da parte dei contraenti del (( pactum sceleris � ricorre
anche quando la controprestazione della promessa o della dazione
dell'utilit� sia costituita da un comportam.ento del p.u. ben determinato
nel suo contenuto anche se suscettibile di specificarsi in una pluralit�
di atti singoli non specificamente previsti e programmati (ha ritenuto
il S. C. che tale requisito pu� ben ricorrere allorch� il direttore dell'ufficio
IVA si impegni, nell'ambito di un rapporto di consulenza a carattere
continuativo, ad aiutare il contribuente ad evadere le imposte afferenti
ad una sua ben precisa e determinata attivit� economica).
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
Dal momento consumativo del delitto di c6rruzione di cui all'�rt. 319
c.p. esula l'effettivo compimento dell'atto, tanto che il reato si consuma
anche se il p.u. non faccia seguire alla promessa o alla ricezione della uti�
lit� l'atto elle si � impegnato a compiere.
(omissis) In via preliminare, deve essete dichiarata l'inammissibilit�,
per sopravvenuta rinunzia, del ricorso proposto dal Procuratore Generale'
presso la Corte di Appello di Venezia contro il proscioglimento
del Paolacci da tutti i reati ascrittigli diversi dal delitto di concussione,
nonch� contro l'assoluzione degli imputati Villani, Zennaro, Tamburro,
Ferroni, Ronconi e Dondi.
Con l'uriico motivo del ricorso del P. M. e con la. seconda censura
del ricorso proposto dalla parte civile si censura la sentenza impugnata,
sotto il profilo della violazione dell'art. 317 cod. pen., per aver erroneamente
escluso che valesse a concretare il delitto di concussione il comportamento
tenuto dal Paolacci nei confronti del Salustri e consistente
nell'averlo indotto a procurare clienti alla societ� RO/Quattro, della quale
erano soci alcuni suoi parenti. Si assume, al riguardo, che tale condotta,
sia per la posizione del Paolacci, dirigente del secondo ufficio IV A di
Rovigo, sia per le modalit� di tempo in cui era stata posta in essere
-dopo una ispezione fiscale eseguita a carico del soggetto passivo e
quando non era da escludere che altra ispezione potesse essere disposta in
ordine ad altra attivit� imprenditoriale dello stesso contribuente -aveva
sostanziato un vero e proprio abuso della qualit� e delle funzioni del
pubblico ufficiale, diretto ad indurre il Salustri, sia pure in modo velato,
a favorire la cennata societ� contro il suo volere.
Tale censura � infondata. La Corte del merito accert� che il Paolacci,
dopo aver eseguito, nello studio del Salustri, un'ispezione fiscale conclusasi
in modo favorevole al contribuente, era ritornato in detto studio
e, conversando con un collaboratore dello stesso Salustri, aveva raccomandato
la societ� R0/4 dei fratelli Ronconi, di cui erano soci la moglie
ed i cognati, chiedendo che le venissero indirizzati dei clienti. Su tali
premesse, la Corte escluse la sussistenza degli estremi del contestato
delitto sul quadruplice rilievo che la raccomandazione, pur evidenziando
una mancanza di correttezza da parte del pubblico ufficiale, non sostanziava,
di per s� sola, un abuso di ufficio; eh~ non v'era prova che la medesima
fosse stata compiuta in forme prevaricatrici o comunque, inti�
midatorie; �che, quanto al requisito del metus pubblicae potestatis, il
Salustri, essendo uscito indenne dalla precedente ispezione fiscale, aveva
poco da temere dall'imputato; che, infine, dai pregressi rapporti di affari
correnti fra il Salustri e la societ� R0/4 non era da escludere che l'invio
a quest'ultima di nuovi clienti sarebbe avvenuto anche senza l'intervento
684 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
del Paolacci. Orbene, tale motivazione, considerata nel suo complesso,
resiste alle censure mossele dai ricorrenti.
Giova rilevare a tale riguardo, che, come pi� volte affermato da questa
Corte, il metus publicae potestatis si atteggia, nel delitto di concussione,
in modo diverso a seconda che l'abuso, posto in essere dal
pubblico ufficiale, si realizzi mediante costrizione, induzione per persuasione
o induzione pre frode. Prescindendo da quest'ultima ipotesi del tutto
estranea alla fattispecie in esame, � da rilevare che, mentre nel primo
caso, il metus consiste nel timore di un danno apertamente minacciato,
nel secondo, esso si risolve nella soggezione del soggetto passivo alla
posizione di preminenza del pubblico ufficiale, il quale, abusando della
propria qualit� e delle sue funzioni, faccia leva su di esse per suggestionare,
consigliar~ o convincere a dare o promettere denaro o altra utilit�,
al fine di stornare un male maggiore, il cui possibile verificarsi sia stato
in qualche modo prospettato dall'agente.
Nella specie, come gi� rilevato, la sentenza impugnata ha ritenuto
non dimostrato che la raccomandazione rivolta dal Paolacci al collaboratore
del Salustri fosse stata accompagnata dall'aperta minaccia di una
nuova ispezione fiscale ovvero da quella forma sottile ed indiretta di
intimidazione in cui si concreta l'induzione per persuasione. E tale
apprezzamento non � censurabile in questa sede, poich�, se, da un lato,
� certamente esatto che la mera richiesta di favori avanzata dal pubblico
ufficiale ad un privato, non vale a concretare la fattispecie criminosa
in esame ove non sia fondata sulla preminenza intimidatrice del soggetto
attivo, a sua volta imperniata sull'abuso delle qualit� o delle funzioni,
dall'altro, come esattamente ritenuto dal giudice del merito, le stesse
modalit� temporali delle raccomandazioni, non costituivano un elemento
decisivo sufficiente a provare che, nella specie, siffatta intimidazione fosse
stata realmente consumata. Che, anzi, la stessa circostanza che tale raccomandazione
sia stata avanzata non prima o durante l'ispezione fiscale,
ma dopo l'esito positivo di questa, potrebbe essere invocata come un
indizio contrario alla tesi dei ricorrenti.
Non assume, infine, rilievo, ai fini della qualificazione del fatto,
l'ulteriore circostanza alligata dai ricorrenti che, cio�, il Salustri, infor
mato dalle sollecitazioni dell'imputato, sarebbe stato indotto ad aderirvi
dal timore delle possibili conseguenze negative di un suo rifiuto; e
ci� sia perch� tale assurdo collide con il convincimento del giudice del
merito, tratto dalla testimonianza resa dal medesimo Salustri nell'istrut
toria formale, che, e per i pregressi rapporti di affari fra il testimone
e la societ� R0/4, e per il limitato numero delle imprese operanti nello
stesso campo di tale societ�, appariva quanto meno possibile che la rac
comandazione del Paolacci non avesse spiegato un ruolo decisivo, sia
perch�, comunque, ai fini della prova della sussistenza di un reato, assu-
I
I
I
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
mono rilievo decisivo la natura e le modalit� della condotta tenuta dall'imputato
e non certo le reazioni psicologiche o l'interpretazione soggettiva
data ai fatti dal soggetto passivo.
Con il terzo motivo la parte civile Amministrazione delle Finanze si
duole che la sentenza impugnata ha escluso la responsabilit� del Paolacci
per il delitto di corruzione propria, ritenendo non provato il compimento,
da parte del medesimo dietro compenso in denaro, di atti contrari ai
doveri del proprio ufficio, senza considerare che l'imputato era venuto
meno all'obbligo del rapporto in ordine alla sussistenza di conti correnti
occulti, sui quali venivano gestiti i �fondi neri� della societ� Dondi,
pur essendone a conoscenza in quanto proprio sui detti conti venivano
tratti gli assegni emessi in suo favore; che lo stesso Paolacci si era,
inoltre, reso complice nell'emissione, da parte di tale societ�, di fatture
per operazioni inesistenti; che le dichiarazioni della societ� Dondi ai fini
dell'l.V.A. contenevano irregolarit� ed inesattezze.
Questa doglianza merita di essere accolta, poich� la motivazione della
sentenza impugnata � sul punto gravemente lacun�sa e contraddittoria.
Invero, il giudice di appello rivel� essere incontestabile che il Paolacci
aveva percepito dalla cennata societ� diversi assegni bancari e che
la corrispondenza della data di riscossione di questi titoli di credito
con l'inizio e la fine dell'anno solare accreditava la tesi che i relativi
importi rappresentavano il compenso di incarichi di consulenza fiscale
in tema di pagamento dell'l.V.A. Osserv� che, tuttavia, l'espletamento
di tali incarichi, pur violando un preciso divieto posto dallo statuto dei
pubblici impiegati, non valeva, di per s� solo a comprovare il delitto di
corruzione propria. Invero, premesso che elemento tipico di questo reato
� l'individuazione, da parte dei soggetti attivi, degli specifici atti contrari
ai doveri di ufficio che il pubblico ufficale si impegna a compiere
dietro co:t'npenso, la Corte rilev� che, nella specie, non sussisteva alcuna
prova in ordine a detta individuazione e, comunque, al compimento di
tali atti. In particolare, non risultava dimostrato, ad avviso dei giudici
del merito, che il Paolacci avesse suggerito alla societ� Dondi specifici
stratagemmi diretti all'evasione fiscale; ed invero: a) l'apertura di conti
correnti intestati ad uno degli amministratori, sui quali confluivano gli
introiti della contabilit� non ufficiale della societ�, rappresentava un'operazione
consueta nel mondo degli affari, per la quale la societ� Dondi
non aveva bisogno di particolari suggerimenti; b) gli illeciti tributari
consumati da questa societ� non erano particolarmente gravi e, comunque,
rientravano, anch'essi nella norma; e) non poteva ritenersi, comunque,
che il Paolacci, salvo per quanto atteneva alle dichiarazioni I.V.A.
redatte di suo pugno, fosse � l'unico o il primo responsabile � di tali
irregolarit�; d) il solo dato sospetto -consistente nelle differenze fra
le dichiarazioni I.V.A. e le risultanze dei registri, dovute all'impiego di
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
686
aliquote diverse -non costituiva, di per s�, un decisivo elemento di
prova, non essendo stata provata la sussistenza del dolo o, comunque,
che il Paolacci avesse ricevuto compensi per porre in essere siffatte
irregolarit�; e) la posizione g�rarchica dell'imputato non era, inoltre,
tale da impedire eventuali verifiche tributarie; f) non risultava, infine,
che la societ�. Dondi fosse stata agevolata per quanto riguardava i rimborsi
di imposta.
Al fine di valutare l'idoneit� di tale motivazione a sorreggere il proscioglimento
del Paolacci, occorre rilevare che la Corte del merito prende
le mosse dal principio enunciato da questa Corte (Cass. VI, 24 febbraio
1982, n. 1940) secondo il quale elemento tipico del delitto di corruzione
� la precisa determinazione dell'atto di ufficio o contrario al
dovere di ufficio da compiersi dal pubblico ufficialj!. Invero, l'incontro
dei consensi fra corruttore. e corrottq non pu� non riguardare la negoziazione
di un atto o di un comportamento amministrativo individuato
nel suo oggetto e nella� sua portata, poich� il concetto di compenso
previsto dagli artt. 318 e 319, cod. pen., �implica una controprestazione
che, a sua volta, richiede un termine determinato di riferimento. Sicch�
non rappresenta elemento idoneo _ad integrare il delitto in esame l'utilit�
data o promessa nella generica previsione di eventuali, futuri ed imprecisati
atti omissivi o commissivi al fine di ottenere la benevolenza del
pubblico ufficiale.
Senonch� il richiamo di questo principio � tutt'altro che pertinente
al caso di specie. Inver�, non pu� contestarsi che l'individuazione dell'atto
o del comportamento contrario ai doveri di ufficio, da parte dei
contraenti del pactum sceleris -ricorre anche quando la controprestazione
della promessa o della dazione dell'utilt� sia costituito da un comportamento
del pubblico ufficiale ben determinato nel suo contenuto anche
se suscettibile di specificarsi in una pluralit� di atti singoli non specificamente
previsti e programmati. E tale requisito pu� ben ricorrere
allorch� il pubblico ufficiale si impegni, nell'ambito di un rapporto di
consulenza a carattere continuativo, ad aiutare il contribuente ad evadere
le imposte afferenti ad una sua ben precisa e determinata ~ttivit� economica.
�, altres�, incontestabile che il rapporto di consulenza tributaria,
considerato in se stesso, pu� ben mantenersi nei limiti del mero illecito
amministrativo e--disciplinare, sotto il profilo dell'inosservanza del divieto,
posto ai pubblici dipendenti dall'art. 60 del d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3, di esercitare alcune professioni o di assumere impieghi alle dipendenze
di privati; ma � anche vero che siffatta consulenza, ove riguardi,
come nella specie, attivit� che il pubblico ufficiale � tenuto a vigilare
nell'esercizio delle sue specifiche incombenze di ufficio, racchiude in s�
un grave elemento di sospetto in ordine al suo possibile travalicare nel
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
l'illecito penale, quale strumento rivolto a suggerire al privato comportamenti
idonei a sfuggire al controllo. Ne deriva che siffatto rapporto
di consulenza, se accertato, deve. costituire l'oggetto di un approfondito
esame da parte del giudice del merito allo scopo di appurare se i suddetti
limiti siano stati in concreto travalicati. Ed in tale indagine, particolare
rilievo assume il comportamento successivo tenuto dal pubblico
,ufficiale, poich�, se dal momento consumativo del delitto de quo esula
certamente l'effettivo compimento dell'atto tanto che il reato si consuma
anche se il pubblico ufficiale non faccia seguire alla promessa o alla
\
ricezione dell'utilit� l'atto che si � impegnato a compiere (cfr. Cass. VI,
12 giugno 1982, n. 5913), � del pari indubbio che l'effettiva . ...realizzazione
di quest'atto sostanzi un elemento di prova illuminante in ordine all'effettiva
portata del pactum sceleris. Per contro, l'indagine condotta sul
punto dalla Corte di merito � tutt'altro che esente da critiche. Ed, invero,
una volta accertato che la societ� Dondi si rese responsabile di una
serie di infrazioni alle norme tributarie e che queste riguardarono anche
le dichi~.razioni ai fini dell'IVA redatte di pugno del Paolacci, la colpevolezza
di quest'ultimo poteva essere esclusa soltanto se fosse stato accertato
che il medesimo mm vi aveva consapevolmente concorso, essendo,
invece, privo di qualsiasi rilievo il sostenere, come invece fa la Corte
di appell.o, che tali irregolarit� rientravano nella norma o che l'imputato
non poteva essere considerato l'unico o il principale responsabile delle
irregolarit� commesse dall'anzidetta impresa. Inoltre, essendo stato appurato
che la societ� Dondi aveva aperto conti correnti, intestati ad
uno dei suoi amministratori, per farvi confluire i c.d. � f9ndi neri �,
non era sufficiente osservare, al fine di escludere che l'imputato fosse
venuto meno all'obbligo di segnalare tale circostanza ai suoi superiori,
che trattavasi di un sotterfugio generalmente praticato, la cui adozione
non richiedeva il suggerimento di esperti. Sarebbe stato, invece, indispensabile
accertare che il Paolacci, pur venendo retribuito con assegni
tratti sui detti conti correnti, non ne avesse avuto sentore. Ancora, non
pu� sfuggire la palese contraddizione esistente fra l'assunto della Corte
del merito che la posizione gerarchica ricoperta dal Paolacci nel proprio
ufficio non gli consentiva di evitare che la societ� Dondi � fosse soggetta
a verifiche fiscali e l'altra affermazione, pur essa c9ntenuta nella sentenza
impugnata, che tali verifiche, pur essendo disposte da �ltro funzionario,
venivano normalmente eseguite su segnalazione dello stesso
Paolacci, cui era attribuita la competenza ad eseguire gli accertamenti
tributari, dai quali poteva emergere l'opportunit� di indagini ispettive.
La sentenza impugnata deve essere pertanto annullata per quanto
attiene al reato di corruzione, devolvendosi al giudice del rinvio il
compito di accertare la consumazione di tale reato sulla base di una
rivalutazione globale di tutte le emergenze istruttorie.
688 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Con altro motivo, infine, la parte civile denunzia la violazione del
d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525, in riferimento all'art. 50, quarto comma,
del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, recante la disciplina dell'imposta sul
valore aggiunto. In particolare, si censura la sentenza impugnata per
aver applicato l'amnistia prevista dal citato d.P.R. n. 525 del 1982, ai reati
tributari commessi da alcuni degli imputati mediante l'emissione di fatture
per operazioni commerciali inesistenti o comunque difformi da quelle
indicate nelle fatture medesime. Si sostiene, al riguardo, che la suindicata
amnistia, proprio perch� condizionata alla presentazione di una dichiarazione
integrativa la quale comporti la definizione automatica della
pendenza tributaria o, comunque, assicuri all'erario un'entrata non inferiore
ad un determinato importo, riguarda esclusivamente i reati che
abbiano comportato l'evasione del tributo e, pertanto, non � applicabile
anche ai delitti in esame, previsti nel quarto comma del cit. art. 50,
che si sostanziano in reati di mera condotta, del tutto svincolati da una
effettiva evasione.
Questa doglianza, avente ad oggetto la sola dichiarazione di estin�
zione dei suindicati reati per intevenuta amnistia, non � sorretta da un
effettivo interesse a ricorrerre ed �, comunque, infondata.
Deve rilevarsi, a questo riguardo, che l'art. 1 del citato d.P.R. n. 525
del 1982 ha concesso l'amnistia per i reati previsti, fra l'altro, dall'art. 50
del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, subordinando il godimento di tale bene�
ficio alla presentazione, da parte del contribuente o di chiunque vi abbia
interesse, dell'istanza di definizione automatica della pendenza tributaria
(secondo comma), ovvero, indichi un'imposta non inferiore a determinati
importi (terzo comma). Sin dalla prima applicazione di tale norma,
un orientamento dottrinale condiviso da qualche magistratura di merito,
ritenne che la stessa condizione cui � subordinata l'amnistia -e, cio�,
la presentazione della dichiarazione integrativa, la quale deve indicare,
a norma dell'art. 30 della legge 7 agosto 1982, n. 516, l'ammontare dell'imposta
dovuta o la minore eccedenza detraibile -escluderebbe l'applicabilit�
dd provvedimento di clemenza al reato, di cui al quarto
comma del cit. art. 50, consistente, come quelli in esame, nella emissione
di fatture inesistenti e nell'annotazione di tali fatture nei registri di cui
all'art. 25 del d.P.R. n. 633 del 1972, poich� questo delitto, costituendo un
reato formale o di mero pericolo, prescinde, ai fini della sua composizione,
da una concreta evasione tributaria.
Senonch� questa tesi non pu� essere condivisa sia perch� collide
con la chiara formulazione letterale della norma in esame, che ha ri�
guardo a tutti i reati puniti dall'art. 50 del d.P.R. n. 633 del 1972, e non
soltanto alle ipotesi previste nei primi tre commi di quest'ultima norma,
sia perch� non � logicamente ammissibile che il legislatore abbia inteso
concedere l'amnistia ai pi� gravi reati di cui ai primi due commi dello
I
I
~
I
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALB
stesso articolo, consistenti nel mancato pagamento dell'imposta per un
ammontare superiore ai cento milioni o nell'aver ottenuto un indebito
rimborso per un ammontare superiore ad un milione ed, invece, negare
lo stesso beneficio al meno grave reato di emissione ed annotazione di
fatture per operazioni inesistenti. L'unico quesito astrattamente prospettabile
concerne, pertanto, i presupposti necessari per l'applicabilit�
del provvedimento di clemenza a quest'ultimo reato. Invero, mentre una
parte della dottrina ritiene che tale delitto sarebbe amnistiabile in modo
incondizionato e, cio�, indipendentemente dalla presentazione della dichiarazione
integrativa, si oppone da altri che, invece, siffatta condizione
riguarda tutti i reati previsti dal cit. art. 50, sia perch� il testo dell'art. 1
del d.P.R. 525 del 1982 non introduce al riguardo alcuna distinzione, sia
perch�, infine, la connaturata idoneit� dell'emissione e registrazione di
fatture false a pregiudicare l'interesse fiscale protetto rende tutt'altro
che irrazionale la previsione della presentazione della dichiarazione sostitutiva
quale presupposto necessario per l'applicabilit� dell'amnistia.
Peraltro la risoluzione di tale quesito esula dall'economia del processo,
poich�, da comunicazione dell'ufficio tributario, risulta che le dichiarazioni
integrative in esame sono state nella specie presentate da
tutti gli interessati.
PARTE SECONDA
LEGISLA.ZIONE
I� NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
Codice di procedura civile, art. 404, nella parte in cui non ammette l'opposizione
di terzo avverso l'ordinanza di sfratto per morosit�.
Sentenza 25 ottobre 1985, n. 237, G. U. 30 ottobre 1985, n. 256-bis.
codice penale, art. 273.
Sentenza 3 luglio 1985, n. 193, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
codice penale, art. 274.
Sentenza 3 luglio 1985, n. 193, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 211.
Sentenza 3 luglio 1985, n. 193, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
legge 3 aprile 19!18, n. 460, art. 32, quarto comma, nella parte in cui non
prevedeva che anche i sottufficiali di p.s. potessero conseguire la pensionP-::il
compimento di quindici anni di servizio se dispensati dal servizio di autorit�.
o rimossi dal grado, o cessati comunque dal servizio per effetto di condanna
penale.
Sentenza 25 ottobre 1985, n. 236, G. U. 30 ottobre 1985, n. 256-1'is.
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 21, ultimo comma, nella parte, in cui
limitando l'intervento di urgenza del giudice amministrativo alla sospem.ione
dell'esecutivit� dell'atto impugnato, non consente al giudice stesso di adottare
nelle controversie patrimoniali in materia di pubblico impiego, sottoposte alla
sua giurisdizione esclusiva, i provvedimenti d'urgenza che appaiano secondo
le circostanze pi� idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione
sul merito, le quante volte il ricorrente abbia fondato motivo di temere
che durante il tempo necessario alla prolazione della pronuncia di merito
il suo diritto sia minacciato da un pregiudizio imminente e irreparabile.
Sentenza 28 giugno 1985, n. 190, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
legge 14 aprile 197!1, n. 103, artt. 40, primo comma, e 44, secondo comma,
ultima parte.
Sentenza 17 ottobre 1985, n. 231, G. U. 23 ottobre 1985, n. 250-bis.
118
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE
Codice civile, art. 2122, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 213, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
codice penale, art. 280, ultimo comma_ (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1985, n. 194, G. U. 17 luglio 1985, n. 167-bis.
codice di procedura penale, art. 395, primo comma (artt. 3 e 24 della Costi
tuzione).
Sentenza 15 luglio 1985, n. 202, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
codice procedura penale, art. 489, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1985, n. 222, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
d.P.R. 14 agosto 1954, 11. 676 (artt. 3, 11 e 53 de1Ia Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1985, n. 219, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
d.P.R. 23 agosto 1960, n. 905 (artt. 3, 11 e 53 della Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1985, n. 219, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
legge 18 dicembre 1960, n. 1561, art. 1 (art. 3� della Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1985, n. 198, G. U. 17 luglio 1985, n. 167-bis.
legge 12 giugno 1962, n. 567, art. 8 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 17 ottobre 1985, n. 227, G. U. 30 ottobre 1985, n. 256-bis.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 205, lett. a) e e), e 213 (artt. 3 e 38 della
Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1985, n. 221, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
legge 11 febbraio 1971, n. 11, art. 28 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 17 ottobre 1985, n. 227, G. U. 30 ottobre 1985, n. 256-bis.
legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 19 (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione).
Sentenza 17 ottobre 1985, n. 226, G. U. 30 ottobre 1985, n. 256-bis.
legge 7 agosto 1973, n. 5i9, artt. 64, quarto comma, e 66 (art. 3 della Costi
tuzione).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 212, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge reg. Emilia-Romagna 28 agosto 1973, n. 31, art. 1, secondo comma
(art. 130 della Costituzione).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 211, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
d.P.R. 29 settembre '1973, n. 599, art. 6, primo comma (artt. 3, 24 e 53 della
Costituzione).
Sentenza 17 ottobre 1985, n. 229, G. ,u. 30 ottobre 1985, n. 256-bis.
d.P.R. 29 dicembre 1973, 11. 1092, art. 85, secondo comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 28 giugno 1985, n. 186, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 147, primo comma (artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione).
Sentenza 15 luglio 1985, n. 203, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
legg�e reg. Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 1974, n. 31 (artt. 4 e 68 dello
statuto regionale).
Sentenza 28 giugno 1985, n. 188, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
legge 18 aprile 1975, n. 148, art. 12 (artt. 3, 4, 34 e 36 della Costituzione).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 210, G. U. 7 agosto .. 1985, n. 185-bis.
legge 3 gennaio 1978, n. 1 (art. 117 della Costituzione).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 214, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
legge 3 gennaio 1978, n. 1 (artl. 8, n. 5, 17, 22 e 28 dello statuto spec.
Trentino-Alto Adige):
Sentenza 22 luglio 1985, n. 214, G. U. �7 agosto 1985, n. 185-bis.
legge 18 agosto 1978, n. 497, art. 4 (artt. 8, n. 5, e 16 dello statuto spec.
Trentino-Alto Adige).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 215, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 13, ptimo e terzo comma (artt. 3, 36, 51 e 97
della Costituzione).
Sentenza 15 luglio 1985, n. 204, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, nel suo complesso e, in particolare, artt. 1,
primo comma, 2, primo e secondo comma, e 4 [conv. in legge 4 febbraio 1985.
n.
10] (artt. 3, 8, 18 e 19 dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).
Sentenza 15 luglio 1985, n. 207, G.U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
legge 6 febbraio 1985, n. 16 (artt. 3, 8, n. 5, e 16 dello Statuto spec. TrentinoAlto
Adige).
Sentenza 22 luglio 1985, n. 216, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
140 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
III � QUESTIONI PROPOSTE
codice civile, art. 244, secondo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Savona, ordinanza 24 aprile 1984, n. 250/85, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
codice civile, art. 1916, secondo comma (artt. 35 e 38 della Costituzione).
Giudice istruttore tribunale di Genova, ordinanza 26 novembre 1984,
n. 239/85, G. U. 21 agosto 1985, n. 196-bis.
codice di procedura civile, art. 164 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Corte d'appello di Bari, ordinanza 15 febbraio 1985, n. 311, G. U. 18 settembre
1985, n. 220-bis.
codice di procedura civile, artt. 216, primo comma, e 648, primo comma
(artt. 3 e 24 della Costituzione).
Giudice istruttore presso il tribunale di Fermo, ordinanza 28 gennaio 1985,
n. 240, G. U. 7 agosto 1985, n. 185-bis.
codice di procedura civile, art. 246 (artt. 2, 3 e 24 della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 25 ottobre 1983, n. 249/85, G. U. 7 agosto
1985, n. 185-bis.
codice di procedura civile, art. 404 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 25 maggio 1984, n. 85/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
codice penale, art. 206, primo e terzo comma (art. 13 della Costituzione).
Giudice istruttore presso il tribunale di Perugia, ordinanza 25 febbraio 1985,
n. 262, G. U. 11 settembre 1985, n. 214-bis.
codice penale, art. 235 (art. 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Venezia, ordinanza 7 dicembre 1984, n. � 137/85, G. U.
10 luglio 1985, n. 161-bis.
codice penale, art. 384, pdmo comma (artt. 3 e 29 della Costituzione).
Giudice istruttore tribunale di Camerino, ordinanza 6 febbraio 1985, n. 193,
G. U. 17 luglio 1985, n. 167-bis.
codice penale, art. 589 (artt. 3, 29 e 30 della Costituzione). ~
Tribunale di Frosinone, ordinanza 7 febbraio 1985, n. 316, G. U. 25 settemi
bre 1985, n. 226-bis.
I
codice di procedura penale, art. 31, ultimo comma (art. 3 della Costituzione). !
!
Pretore di Urbino, ordinanza 11 febbraio 1985, n. 181, G. U. 31 luglio 1985, i
I f
n. 119-bis.
I
'
PARTE II, LEGISLAZIONE
codice di procedura penale, art. 41-bis (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Giudice istruttore presso Tribunale di Enna, ordinanza 6 novembre 1984,
n. 169/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
codice di procedura penale, art. 192 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Gravina di Puglia, ordinanza 23 marzo 1985, n. 303, G.U. 18 set�
tembre 1985, n". 220-bis.
codice di procedura penale, art. 263, secondo comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 26 novembre 1984, n. 202/85, G. U. 17 luglio
1985, n. 167-bis.
Corte di cassazione, ordinanza 17 dicembre 1984, n. 201/85, G. U. 31 luglio
1985, n. 179-bis.
Corte di cassazione, ordinanza 14 febbraio 1985, n. 255, G. U. 4 settembre
1985, n. 208-bis.
codice di procedura penale, art. 282, terzo comma (artt. 3 e 24 della Costi�
tuzione).
Corte di cassazione, ordinanza 17 dicembre 1984, n. 266/85, G. U. 4 settembre
1985, n. 208-bis.
codice di procedura penale, art. 323, ultimo comma (artt. 3 e 24 della Costi�
tuzione).
Giudice istruttore presso tribunale di Vigevano, ordinanza 20 ottobre 1984,
n. 285/85, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis.
codice di procedura penale, artt. 392, secondo comma, e 296, secondo comma
(artt. 24, 25, 97 e 112 della Costituzione).
Pretore di San Giovanni Valdarno, ordinanza 8 marzo 1985, n. 319, G. U.
25 settembre 1985, n. 226-bis.
codice di procedura penale, artt. 392, secondo comma, e 296 secondo e terzo
comma (artt. 3, 25 e 31 della Costituzione).
Pretore di San Giovanni Valdarno, ordinanza 8 marzo 1985, n. 319, G. U.
25 settembre 1985, n. 226-bis.
codice penale militare di pace, artt. 223 e 260 (art. 3 della Costituzione).
Corte militare d'appello di Verona, ordinanza 28 marzo 1985, n. 344, G. U.
25 settembre 1985, n. 226-bis.
legge 8 agosto 1895, n. 486, art. 11, sesto comma, ali. T all'art. 39 (art. 3
della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanze (due) 17 maggio 1984, nn. 171 e 172/85, G. U.
10 luglio 1985, n. 161-bis.
142
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, artt. 29, n. 1, e 39 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore cli Sal�, ordinanza 11 dicembre 1984, n. 112/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
r.d. 18 giugno 1931, l.l� 773, art. 86 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Tivoli, ordinanza 27 marzo 1985, n. 412, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 152, secondo comma (artt. 2 e 97 della Co~tl�
tuzione).
Pretore di Legnano, ordinanza 28 febbraio 1985, n. 256, G. U. 24 luglio 1985,
n. 173-bis.
r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, art. 8 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Gravina di Puglia, ordinanza 23 marzo 1985, n. 303, G. U. 18 set�
tembre 1985, n. 220-bis.
legge 10 maggio 1938, n. 745, art. 11 (art. 42 della Costituzione).
Corte d'appello di Catania, ordinanza 17 gennaio 1985, n. 253, G. U. 17 luglio
1985, n. 161-bis.
r.d.
25 maggio 1939, n. 1279, art. 47 (art. 42 della Costituzione).
Corte d'appello di Catania, ordinanza 17 gennaio 1985, n. 253, G. U. 17 luglio
1985, n. 161-bis.
legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 28, primo comma (artt. 24, 25 e 112 della
Costituzione).
Pretore di Voghera, ordinanza 29 maggio 1984, n. 259/85, G. U. 28 agosto
1985, n. 202-bis.
legge 8 febbraio 1948, n. 47, art. 13 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 3 marzo 1982, n. 194/85, G. U. 17 luglio 1985,
n. 161-bis.
legge 2 marzo 1949, n. 143, art. 9, quarto comma (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Vicenza, ordinanza 29 novembre 1984, n. 260/85, G. U. 4 set�
tembre 1985, n. 208-bis.
legge 4 aprile 1952, n. 218, art. 23 (arti. 2, 3 e 33 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 15 marzo 1985, n. 365, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 30 (artt. 3 e 136 della Costituzione).
Tribunale di Bologna, ordinanza 14 marzo 1984, n. 129/85, G. U. 10 luglio 1985,
n.
161-bis.
Tribunale di Bologna, ordinanza 7 maggio 1984, n. 116/85, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
I
I!
i
I
I
I
PARTB II, LEGISLAZIONE
legge 23 marzo 1956, n. 167, art. 8 (artt. 3 e 103 della Costituzione).
Tribunale militare di Bari, ordinanza 28 febbraio 1985, n. 264, G. U. 21 agosto
1985, n. 196-bis.
legge reg. Trentino-Alto Adige 6 aprile 1956, n. 5, art. 16, secondo comma
Cartt. 25 e 63 dellq statuto regionale).
Corte d'appello di Trento, ordinanza 11 aprile 1985, n. 327, G. U. 2 ottobre
1985, n. 232-bis.
d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 87, 89 e 140, ultimo comma (artt. 3, 38, 53
e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Termini Imerese, ordinanza
10 dicembre 1984, n. 382/85, G. U. 23 ottobre 1985, n. 250-bis.
d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 87, primo comma, e 140, ultimo comma
(artt. 38 e 53 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 21 dicembre 1984, n. 313/85, G. U. 18 settembre
1985, n. 220-bis.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 58, ottavo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Tolmezzo, ordinanza 31 gennaio 1985, n. 391, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
d.p. reg. Sicilia 20 agosto 1960, n. 3, art. 5, n. 6 (artt. 3 e 51 della Costituzione).
Gorte d'appello di Catania, ordinanza 26 ottobre 1984, n. 98/85, G. U. 3 luglio
1985, n. 155-bis.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 2 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Palermo, ordinanza 5 dicembre 1984, n. 230/85, G. U. 24 luglio 1985,
n.
173-bis.
Pretore di Messina, ordinanza 20 marzo 1985, n. 338, G. U. 9 ottobre 1985,
n. 238-bis.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 2, secondo comma, lett. a) (art. 3 della
Costituzione).
Pretore di Savona, ordinanze (due) 4 dicembre 1984, nn. 76-77/85, G. U.
3 luglio 1985, n. 115-bis.
Pretore di Udine, ordinanza 14 dicembre 1984, n. 80/85, G. U. 3 luglio 1985,
n.
155-bis.
Pretore di Palermo, ordinanza 21 dicembre 1984, n. 127/85, G. U. 10 luglio 1985,
n.
161-bis.
Pretore di Savona, ordinanza 14 gennaio 1985, n. 179, G. U. 31 luglio 1985,
n.
119-bis.
Pretore di Udine, ordinanza 18 gennaio 1985, n. 185, G. U. 31 luglio 1985,
n. 119-bis.
1.44
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pretore di Ancona, ordinanza 30 ottobre 1984, n. 267/85, G. U. 21 agosto 1985,
n.
196-bis.
Pretore di Bari, ordinanza 15 febbraio 1985, n. 238; G. U. 21 agosto 1985,
n.
196-bis.
Pretore di Udine, ordinanza 15 febbraio 1985, n. 302, G. U. 25 settembre 1985,
n.
226-bis.
Pretore di Pescara, ordinanza 28 febbraio 1985, n. 296, G. U. 2 ottobre 1985,
n.
232-bis.
Pretore di Aosta, ordinanza 23 marzo 1985, n. 297, G. U. 2 ottobre 1985,
n.
232-bis.
Pretore di Udine, ordinanza 26 marzo 1985, n. 351, G. U. 9 ottobre 1985,
n.
238-bis.
Pretore di Savona, ordinanze (due) 28 marzo 1985, nn. 356 e 357, G. U.
9 ottobre 1985, n. 238-bis.
Pretore di Savona, ordinanza 25 marzo 1985, n. 358, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 2, secondo comma, lett. a) (artt. 3 e 38
della Costituzione.
Pretore di Marsala, ordinanza 15 dicembre 1984, n. 75/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
Tribunale di Cagliari, ordinanza 22 febbraio 1985, n. 326, G. U. 9 ottobre
1985, n. 238-bis.
legge 5 marzo 1963, n. 245, artt. 3, secondo comma, e 12 (artt. 3 e 32 della
Costituzione).
I
Pretore di Milano, ordinanza 9 gennaio 1985, n. 235, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
I
legge 10 maggio 1964, n. 336, artt. 1 e 6 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (tre) 27 nov..em
I!
bre 1984, nn. 299-301/85, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis e G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 1, primo e quarto comma (artt. 3 e 38
della Costituzione).
Tribunale di Imperia, ordinanza 27 marzo 1985, n. 341, G. U. 16 ottobre 1985,
n. 244-bis.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 1, primo e quarto comma (artt. 3 e 53
della Costituzione).
Pretore di Siena, ordinanza 12 febbraio 1985, n. 199, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 10, quinto comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).
Tribunale di Nuoro, ordinanza 12 dicembre 1984, n. 298/85, G. U. 25 settembre
1985, n. 226-bis.
I!
!
!
~
PARm II, LEGISLAZIONE
14f
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 116 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Padova, ordinanza 9 novembre 1984, n. 221/85, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
legge reg. Sicilia 3 febbraio 1968, n. 1, art. 4, terzo comma (artt. 3, 114
e 128 della Costituzione e 14 dello statuto regionale).
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, ordinanza 26 gennaio 1984,
n. 113/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma, lett. a) (art. 3 della
Costituzione).
Pretore di Padova, ordinanza 23 gennaio 1985, n. 220, G. U. 24 luglio 1985,
n. 173-bis.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma, lett. a) (artt. 3 e 37 della
Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 5 febbraio 1985, n. 268, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
legge 12 marzo 1968, n. 334, art. 8, primo comma (artt. 3, 42 e 44 della
Costituzione).
Pretore di Lecce, ordinanza 5 febbraio 1985, 11. 186, G. U. 31 luglio 1985,
n.
179-bis.
Pretore di Lecce, ordinanza 18 aprile 1985, n. 339, G. U. 16 ottobre 1985,
n. 244-bis.
legge 12 marzo 1968, n. 334, art. 8, primo comma (artt. 41, 42 e 44 della
Costituzione).
Pretore di Maglie, ordinanza 12 marzo 1985, n. 306, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
legge 2 aprile 1968, n. 475, art. 17 (art. 3 della Costituzione).
Giudice istruttore presso il Tribunale di Vicenza, ordinanza 12 novembre
1984, n. 89/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, art. 60 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 27 novembre
1984, n. 299/85, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis.
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (due) 27 nnvembre
1984, nn. 300 e 301/85, G. U. 2 ottobre 1985, n. 232-bis.
Legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 23 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Savona, ordinanza 4 dicembre 1984, n. 76/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
Legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 23 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Marsala, ordinanza 15 dicembre 1984, n. 75/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
146 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Legge 20 maggio 1970, n. 300, artt. 28 e 37 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Sal�, ordinanza 11 dicembre 1984, n. 112/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
Legge 25 maggio 1970, n. 364, art. 19 cpv., sub 2, (artt. 81, 114, 118, 119 e 130
della Costituzione e ottava disp. trans. e finale della Cost.).
Consiglio di Stato, ordinanza 25 maggio 1984, n. 359/85, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
Legge 9 ottobre 1971 n. 825, art. 4, n. 1 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Ferrara, ordinanza 8 ottobre
1984, n. 286/8.5, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
Legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10, primo e secondo comma, n. 14 (artt. 76
e 77 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 27 novembre
1984, n. 205/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
Legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 17, secondo comma (artt. 3 e 42 della
Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 22 ottobre 1984, n. 315/85, G. U. 25 settembre
1985, n. 226-bis.
Legge 24 novembre 1971, n. 689, art. 77 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Olbia, ordinanza 20 giugno 1984, n. 241/85, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 7, 19 e 21 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Sal�, ordinanza 11 dicembre 1984, n. 112/85, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
Legge 8 agosto 1972, n. 464, art. 3, secondo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 6 febbraio 1985, n. 293, G. U. 18 settembre 1985,
n. 220-bis.
Legge prov. di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, art. 14, primo comma (artt. 108,
116 e 117 della Costituzione e 4, 8 e 9 dello statuto Trentino-Alto Adige).
Corte di cassazione, ordinanze (due) 24 gennaio 1985, nn. 424 e 425, G. U.
28 agosto 1985, n. 202-bis.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 20, prima parte (art. 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Salerno, ordinanza 22 gennaio
1985, n. 330, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis.
i
I
I
PARTE II, LEGISLAZIONE
Tariffa allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 635 (artt. 3, 70 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bassano del Grappa, ordinanza
30 aprile 1984, n. 322/85, G. U. 9 ottobre 1985, n. 238-bis.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 1, secondo e terzo comma (art. 3 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 27 novembre
1984, n. 205/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 17, secondo comma (artt. 53, 97 e 113 della
Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Cagliari, ordinanza 27 aprile
1984, n. 209/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 637, art. 8, secondo comma (artt. 53 e 76 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Monza, ordinanza 29 settembre
1984, n. 211/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 179-bis.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 23 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Cremona, ordinanza 20 dicembre
1984, n. 237/85, G. U. 21 agosto 1985, n. 196-bis.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 23 (artt. 3 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Siena, ordinanza 7 febbraio 1985,
n. 265, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 11 (artt. 25 e 103 della Costituzione).
Tribunale militare di Cagliari, ordinanza 14 novembre 1984, n. 164/85, G. U.
10 luglio 1985, n. 161-bis.
Tribunale militare di Verona, ordinanza 12 novembre 1984, n. 233/85, G. U.
31 luglio 1985, n. 179-bis.
Tribunale militare di Verona, ordinanza 26 marzo 1985, n. 348/85, G. U.
9 ottobre 1985, n. 238-bis.
d.P.R.. 1� febbraio 1973, n. 50, art. 5, secondo comma (artt. 25 e 63 dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige).
Corte d'appello di Trento, ordinanza 11 aprile 1985, n. 327, G. U. 2 otto�
bre 1985, n. 232-bis.
d.P.R. 29 marzo 19,73, n. 156, artt. 1 e 183 [come sost. dall'art. 45 legge
14 aprile 1975, n. 103] (artt. 3, 15, 21 e 41).
Tribunale di Milano, ordinanza 28 marzo 1985, n. 474, G. U. 23 ottobre
1985, n. 250-bis.
148
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183 e 195 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 4 aprile 1985, n. 448, G. U. 23 ottobre 1985,
n.
250-bis.
Pretore di Calitri, ordinanza 12 giugno 1985, n. 576, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183 e 195 (artt. 3, 10, 21 e 27 della . Costituzione).
Pretore di Castiglione delle Stiviere, ordinanza 7 ottobre 1983, n. 321/85, G. U.
9 ottobre 1985, n. 238-bis.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195 e 334 (art. 3 della Costituziene).
Pretore di Torino, ordinanza 23 marzo 1985, n. 423, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
Pretore di Regalbuto, ordinanza 18 aprile 1985, n. 54QJ G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195 e 334, primo comma (artt. 3 e 27
della Costituzione).
Pretore di Parma, ordinanza 18 febbraio 1985, n. 345, G. U. 9 ottobre 1985,
n. 238-bis.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195 e 334, primo comma, n. 2
(artt. 3, 10 21 e 27 della Costituzione).
Pretore di Taggia, ordinanza 29 novembre 1984, n. 320/85, G. U. 9 ottobre
1985, n. 238-bis.
d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, artt. 183, 195 e 336, primo comma, n. 2 (artt. 3,
21 e 27 della Costituzione).
Pretore di Ficarolo, ordinanza 12 giugno 1984, n. 328/85, G. U. 9 ottobre 1985,
n. 238-bis.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 334 e seguenti, 183 e 195 (artt. 3 e 21 della
Costituzione).
Pretore di Chieri, ordinanza 24 novembre 1984, n. 294/85, G. U. 2 ottobre
1985, n. 232-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 5, ultimo comma (artt. 3 e 53 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Genova, ordinanza 7 novembre
1984, n. 350/85, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10, lett. e) (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Genova, ordinanza 22 febbraio
1985, n. 349, G. U. 16 ottobre 1985, n. 244-bis.
PARm II, LEGISLAZIONE
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10, lett. f) (artt. 2, 3, 32, 53 76 e 77
della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Roma, ordinanza 18 giugno
1984, n. 215/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, art. 12 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Novara, ordinanza 30 novembre
1983, n. 216/85, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 12, lett. e), 14 e 46, secondo comma
(artt. 3, 38 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanze (due) 18 e
24 novembre 1983, n. 243-244/85, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 12, lett. e), 14 e 46, secondo comma
(artt. 3, 38, 53 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Termini Imerese, ordinanza
10 dicembre 1984, n. 382/85, G. U. 23 ottobre 1985, n. 250-bis.
d.P.R. \29 settembre 1973, n. 597, artt. 12, lett. e) e 46 (artt. 3, 38, 53 "' 7ft
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Napoli, ordinanza 15 maggio 1982,
n. 210/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 179-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 12, lett. e), e 46, secondo comma
(artt. 3, 38, 53 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Pinerolo, ordinanza 16 marzo
1984, n. 122/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, artt. 46, primo comma, e 48 (art. 36 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Termini Imerese, ordinanza
6 giugno 1984, n. 212/85, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 48 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Lamezia Terme, ordinanze (tre)
9 febbraio 1984, n. 307-309/85, G. U. 2 ottobre 1985, n. 232-bis e G. U. 16 ottobre
1985, n. 244-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 49 e 51 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Mondov�, ordinanza 22 giugno
1984, n. 84/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 51 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Ferrara, ordinanza 8 ottobre
1984, n. 286/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis~
Commissione tributaria di primo grado di Urbino, ordinanza 29 settembre
1984, n. 295/85, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis.
HO RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
I
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 1 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Macerata, ordinanza 21 feb�
braio 1984, n. 192/85, G. U. 17 luglio 1985, n. 167-bis.
Commissione tributaria di primo grado di Urbino, ordinanza 29 settem�
bre 1984, n. 295/85, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis.
I
Commissione tributaria di primo grado di Treviso, ordinanza 12 febbraio
1985, n. 383, G. U. 23 ottobre 1985, n. 250-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 1, secondo comma (artt. 3 e 53 della
Costituzione).
Commissione tributaria di secondq grado di Ferrara, ordinanza 8 otto�
bre 1984, n. 286/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 55 (art. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 10 luglio 1984,
n. 242/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 179-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 34 (artt. 3, 38, 53 e 76 della �Costi�
tuzione).
Commissione tributaria di primo grado di Napoli, ordinanza 15 maggio 1982,
n. 210/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 179-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 42 (art. 36 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Termini lmerese, ordinanza
6 giugno 1984, n. 212/85, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 15, 39, 53 e 54 (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 25 marzo 1985, n. 332, G.U. 9 ottobre
1985, n. 238-bis.
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 30 marzo 1985, n. 334, G.U. 9 ottobre
1985, n. 238-bis.
Pretore di Caltanissetta, ordinanze (due) 30 marzo 1985, nn. 335 e 337, G. U.
16 ottobre 1985, n. 244-bis.
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 25 marzo 1985, n. 333, G. U. 16 ottobre
1985, n. 244-bis.
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 30 marzo 1985, n. 336, G. U. 16 ottobre
1985, n. 244-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 52, secondo comma, lett. b) (art. 24
della Costituzione).
Tribunale di Cosenza, ordinanza 14 novembre 1984, n. 226/85, G. U. 31 luglio
1985, n. 179-bis.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 92 (artt. 3, 76 e 77 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Ivrea, ordinanza 16 novem�
bre 1984, n. 314/85, G. U. 2 ottobre 1985, n. 232-bis.
PARTE II, LEGISLAZIONE 1.J1
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 98 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di� primo grado di Roma, ordinanza 10 luglio 1984,
n. 242/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 179-bis.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, artt. 3 e 38 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Campania, ordinanza 14 febbraio
1984, n. 263/85, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 147, secondo comma (artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 18 giugno 1984, n. 257/85, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
legge reg. Emilia-Romagna 24 marzo 1975, n. 18, art. 8 (art. 128 della
Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 22 no�
vembre 1984, n. 367/85, G. U. 2 ottobre 1985, n. 232-bis.
legge reg. Emilia-Romagna 24 marzo 1975, n. 18, art. 9 (art. 97 della
Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia~Romagna, ordinanza 17 novembre
1983, n. 178/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 179-bis.
legge 18 aprile 1975, n. 110, art. 2, secondo cpv. (artt. 3 e 25 della Costituzione).
Tribunale di Agrigento, ordinanza 4 maggio 1981, n. 272/85, G. U. 21 agosto
1985, n. 196-bis.
Tribunale di Agrigento, ordinanza 11 giugno 1982, D.. 273/85, G. U. 21 agosto
1985, n. 196-bis.
Tribunale di Agrigento, ordinanza 14 giugno 1982, n. 274/85, G. U. 21 agosto
1985, n. 196-bis.
legge 18 aprile 1975, n. 110, art. 5, quarto e sesto comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 1� dicembre 1984, n. 219/85, G. U. 24 luglio 1985,
n. 173-bis.
legge 17 maggio 1985, n. 210 in toto ed, in particolare, artt. 1, 2, 14, 15,
18, 20, 21, 22 e 25 (artt. 2, 3, 8, nn. 5, 18 e 29; 14; 16, 68, 69, 100 e 107 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e� art. 10 della Costituzione).
Provincia autonoma di Bolzano, ricorso 8 luglio 1985, n. 26, G. U. 24 luglio 1985,
n. 173-bis.
legge 22 luglio 1975, n. 382, art. 4 (art. 125 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 4 novembre
1983, n. 88/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
1.12 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 22 dicembre 1975, n. 685, artt. 26 e 28 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di La Spezia, ordinanza 16 dicembre 1983, n. 121/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
legge 22 dicembre 1975, n. 685, art. 81 (art. 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Venezia, ordinanza 7 dicembre 1984, n. 137/85, G. U.
10 luglio 1985, n. 161-bis.
legge 22 dicembre 1975, n. 685, art. 81, primo comma (art. 10 della Costi�
tuzione).
Corte d'appello di Perugia, ordinanza 26 marzo 1985, :n. 347, G. U. 16 otto�
bre 1985, n. 244-bis.
legge reg. Friuli-Venezia Giulia 15 marzo 1976, n. 2, art. 1 (art. 4 statuto
regionale).
Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, ordinanza
21 nov;embre 1984, n. 305/85, G. U. 18 settembre 1985, n. 220-bis.
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 106 (art. 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 4 novem�
bre 1983, n. 88/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
d.P.R. 24 luglio JJ77, n. 616, art. 106, ultimo conuna (art. 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (due) 23 feb�
braio 1985, nn. 291 e 292, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis.
legge reg. Emilia-Romagna 13 gennaio 1978, n. 5, art. 3 (art. 97 della
Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 4 novembre
1983, n. 88/85, G. U. 3 luglio 1985, n. 155-bis.
legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 29, secondo comma, e 73 (art. 3 della
Costituzione).
Tribunale di N�poli, ordinanza 23 gennaio 1985, n. 246, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 30, 46 e 84 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Pizzo, ordinanza 2 marzo 1985, n. 258, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 58 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Potenza, ordinanze (tre) 21 dicembre 1984
nn. 206-208/85, G. U. 31 luglio 1985, n. 119-bis.
Pretore di Lucca, ordinanza 13 marzo 1985, n. 269, G. U.
n. 214-bis.
f
e 19 gennaio 1985, J
11 settembre 1985,
I
I
I
I
I
PARm II, LEGISLAZIONE
legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 58 e 65, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 14 dicembre 1983, n. 352/85, G. U. 30 ottobre
1985, n. 256-bis.
Pretore di Milano, ordinanza 31 gennaio 1985, n. 353, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 59, n. 2 (artt. 3 e 42 della Costituzione).
Pretore di Parma, ordinanza 13 marzo 1985, n. 288, G. U. 18 settembre 1985,
n. 220-bis.
legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 69, settimo comma, e 73 (artt. 3 e 42 della
Costituzione).
'
Tribunale di Torino, ordinanza 10 gennaio 1985, n. 167, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413, art. 6, terzo comma .<artt. 3 e 27 della Costi�
tuzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 20 dicembre 1984, n. 346/85, G. U. 16 ottobre
1985, n. 244-bis.
legge reg. Sicilia 10 agosto 1978, n. 35, art. 2, prhno comma (artt. 42 e 97
della Costituzione).
Pretore di Barrafranca, ordinanza 20 dicembre 1984, n. 180/85, G. U. 31 luglio
1985, n. 179-bis.
legge 21 agosto 1978, n. 641, art. I-bis (artt. 3, 38, 42 e 43 della Costituzione).
Corte d'appello di Napoli, ordinanza 20 luglio 1984, n. 317/85, G. U. 2 ottobre
1985, n. 232-bis.
legge 21 dicembre 1978, n. 843, art. 19, primo comma (artt. 36 e 38 della
Costituzione).
Pretore di Salerno, ordinanza 4 febbraio 1985, n. 366, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 53 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (tre) 27 novembre
1984, nn. 299-301/85, G. U. 25 settembre 1985, n. 226-bis e G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
d.J. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 3 [conv. in legge 29 febbraio 1980, n. 33]
(art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 22 novembre 1984, n. 119/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
Pretore di Milano, ordinanza 9 novembre 1984, n. 200/85, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
Tribunale di Torino, ordinanza 27 febbraio 1985, n. 254, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
1J4 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.I. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 3 [conv. in legge 29 febbraio 1980, n. 33]
(artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Santa Maria Capua Vetere, ordinanza 3 maggio 1985, n. 340, G. U.
16 ottobre 1985, n. 244-bis.
d.I. 30 dicembre 1979, n. 663, art; 3, primo comma, lett. b) [conv. in, legge
29 febbraio 1980, n. 33] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Tribunale di Piacenza, ordinanza 5 dicembre 1984, n. 290/85, G. U. 4 settembre
1985, n. 208-bis.
legge 21 �febbraio 1980, n. 28, art. 5, terzo co:mlna (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale l'er la Sicilia, ordinanza 7 dicembre 1984,
n. 374/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanze (sei) 17 dicem�
bre 1984, nn. 375-380/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
legge 29 febbraio 1980, n. 33, art. 3 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanze (due) 29 novembre e 5 dicembr� 1984,
nn. 189 e 190/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
Pretore di Brescia, ordinanza 11 gennaio 1985, n. 191, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
t.u. reg. Trentino-Alto Adige 27 marzo 1980, n. 445, art. 15, secondo comma
(artt. 25 e 63 dello statuto regionale).
Corte d'appello di Trento, ordinanza 11 aprile 1985, n. 327, G. U. 2 ottobre
1985, n. 232-bis.
legge 7 luglio 1980, n. 299, art. 3 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanze (due) 9 aprile 1985, nn. 362 e 363, G. U.
21 agosto 1985, n. 196-bis.
Pretore di Roma, ordinanza 30 marzo 1985, n. 364, G. U. 21 agosto 1985,
n. 196-bis.
legge 8 luglio 1980, n. 319, artt. 1, secondo comma, e 2 (artt. 3, 101 e 104 della
Costituzione).
Tribunale di Messina, ordinanza 7 novembre 1984, n. 355/85, G. U. 25 set�
tembre 1985, n. 226-bis.
legge 8 luglio 1980, n. 319, art. 11, quinto comma (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Palermo, ordinanza 8 marzo 1985, n. 304, G. U. 18 settem�
bre 1985, n. 220-bis.
d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, art. 1 (artt. 3, 23 e 53 della Costituzione).
Pretore di Tortona, ordinanza 10 gennaio 1985, n. 163, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
PARTE II, LEGISLAZIONE tff
d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, art. 1 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Tribunale di Piacenza, ordinanza 5 dicembre 1984, n. 290/85, G. U. 4 settembre
1985, n. 208-bis.
d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, artt. 1 e 2 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 11 marzo 1985, n. 312, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, artt. 1 e 2 (artt. 3 e 53 della Costituzione)
Pretore di Brescia, ordinanze (due) 29 novembre e 5 dicembre 1984, nn. 189
e 190/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
Pretore di Brescia, ordinanza 11 gennaio 1985, n. 191, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 50, primo comma, n. 3 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 7 dicembre 1984,
n. 374/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanze (sei) 17 dicembre
1984, n. 375-380/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
legge 20 settembre 1980, n. 576, artt. 2, 3, 4, 5 e 22 (artt. 3, 38 e 47 della
Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 25 marzo 1985, n. 386, G. r;. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
legge 22 dicembre 1980, n. 882, art. 2 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tr~butaria di primo grado di Ascoli Piceno, ordinanza 3 dicembre
1984, n. 287/85, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis.
legge 3 gennaio 1981, n. 6, artt. 7, quinto comma, e 25, secondo comma (articoli
3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 6 dicembre 1984, n. 361/85, G. U. 25 settembre
1985, n. 226-bis.
d.l. 29 luglio 1981, n. 402, art. 12 [conv. in legge 26 settembre 1981, n. 537]
(art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 22 novembre 1984, n. 118/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
Pretore di Milano, ordinanza 9 novembre 1984, n. 200/85, G. U. 17 luglio
1985, n. 167-bis.
d.l. 29 luglio 1981, n. 402, art. �12 [conv. in legge 26 settembre 1981, n. 537]
(artt. 3, 23 e 53 della Costituzione).
Pretore di Tortona, ordinanza 10 gennaio 1985, n. 163, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
1J6
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.l. 29 luglio 1981, n. 402, art. 12 [conv. in legge 26 settembre 1981, n. 537]
(artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 11 marzo 1985, n. 312, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
d.l. 29 luglio 1981, n. 402, art. 12 [conv. in legge 26 settembre 1981, n. 537]
(artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanza (due) 29 novembre e 5 dicembre 1984, nn. 189
e 190/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
Pretore di Brescia, ordinanza 11 gennaio 1985, n. 191, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
Pretore di Santa Maria Capua Vetere, ordinanza 3 maggio 1985, n. 340, G. U.
16 ottobre 1985, n. 244-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 8 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Rimini, ordinanza 1� marzo 1985, n. 261, G. U. 4 settembre 1985,
n. 208-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 9 (art. 3 della Costituzione).
Giudice istruttore Tribunale di Agrigento, ordinanza 27 dicembre 1984,
n. 126/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
Giudice istruttore presso il tribunale di Agrigento, ordinanze (due) 24 gennaio
1985, n. 252 e 251, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis e G. U. 4 settembre 1985,
n. 208-bis.
Giudice istruttore presso il tribunale di Agrigento, ordinanze (due) 26 febbraio
1985, nn. 282 e 283, G. U. 11 settembre 1985, n. 214-bis.
Giudice istruttore presso il tribunale di Agrigento, ordinanza 18 gennaio
1985,
n. 280, G. U. 18 settembre 1985, n. 220-bis.
Giudice istruttore presso il tribunale di Agrigento, ordinanza 5 marzo 1985,
n. 281, G. U. 18 settembre 1985, n. 220-bis.
Giudice istruttore del tribunale di Agrigento, ordinanze (due) 5 marzo 1985,
nn. 324 e 325, G. U. 16 ottobre 1985, n. 244-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 21, terzo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Palermo, ordinanze (tre) 8 febbraio 1985, nn. 276-278, G. U. 18 settembre
1985, n. 220-bis.
Pretore di Genova, ordinanza 19 marzo. 1985, n. 323, G. U. 2 ottobre 1985,
n.
232-bis.
Pretore di Tolmezzo, ordinanza 31 gennaio 1985, n. 391, G. U. 23 ottobre
1985,
n. 250-bis.
Pretore di Ancona, ordinanza 10 aprile 1985, n. 354, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 23 (art. 24 della Costituzione).
Pretore di Tione, ordinanza 15 marzo 1985, n. 289, G. U. 21 agosto 1985,
n. 196-bis.
PARTE II, LEGISLAZIONE
1f7
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 53 (art. 3 della Costituzione).
Magistrato di sorveglianza presso tribunale di Siracusa, ordinanza 15 marzo
1985, n. 276, G. U. 11 settembre 1985, n. 214-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 53 e 80 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Tione di Trento, ordinanza 28 giugno 1984, n. 360/85, G. U. 23 ottobre
1985, n. 250-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 53 e 102 (art. 3 della Costituzione).
Magistrato di sorveglianza presso il tribunale di Siracusa, ordinanze (due)
4 aprile 1985, n. 342-343, G. U. 16 ottobre 1985, n. 244-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 53, primo comma, e 77, primo e secondo
comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Dolo, ordinanza 15 novembre 1984, n. 64/85, G. U. 3 luglio 1985,
n.
155-bis.
Pretore di Lugo, ordinanza 18 ottobre 1984, n. 407/85, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 2SO.bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 54 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Arezzo, ordinanza 1� aprile 1985, n. 331/85, G. U. 9 ottobre 1985,
n. 238-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 60, 77, 53 e segg. (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Santhi�, ordinanza 15 marzo 1985, n. 387, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 62, primo comma (art. 25 della Costituzione).
Magistrato di sorveglianza presso il tribunale di Pavia, ordinanza 13 ottobre
1984, n. 236/85, G. U. 24 luglio 1985, n. 173-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 77 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di La Spezia, ordinanza 30 aprile 1985, n. 384, G. U. 23 ottobre 1985,
n. 250-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 80 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Montagnana, ordinanza 23 novembre 1984, n. 196/85, G. U. 17 luglio
1985, n. 167-bis.
Pretore d1 Saronno, ordinanza 8 febbraio 1985, n. 232, G. U. 24 luglio 1985,
n. 173-bis.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 91 (art. 3 della Costituzione).
Corte militare d'appello di Verona, ordinanza 28 marzo 1985, n. 344, G. U.
25 settembre 1985, n. 226-bis.
1J8 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.P.R. 18 dicembre 1981, n. 744, art. 6, terzo comma (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Rieti, ordinanza 11 febbraio 1985, n. 234, G. U. 31 luglio 1985,
n. 179-bis.
d.I. 23 gennaio 1982, n. 9, art. 15-l>is [conv. in legge 25 marzo 1982, n. 94]
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 25 gennaio 1984, n. 175/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ovdinanza 22 novembre 1984, n. 118/85, G. U. 10 luglio
1985, n: 161-bis.
Pretore di Milano, ordinanza 9 novembre 1984, n. 200/85, G. U. 17 luglio
1985, n. 167-bis.
legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14 (artt. 3, 23 e 53 della Costituzione).
Pretore di Tortona, ordinanza 10 gennaio 1985, n. 163, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanze (due) 29 novembre e 5 dicembre 1984, nn. 189
e 190/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
Pretore di Brescia, ordinanza 11 gennaio 1985, n. 191, G. U. 17 lug!.io 1985,
n. 167-bis.
Pretore di Santa Maria Capua Vetere, ordinanza 3 maggio 1985, n. 340,' G. U.
16 ottobre 1985, n. 244-bis.
legge 3 maggio 1982, n. 203, art. 46 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Matelica, ordinanza 8 febbraio 1985, n. 279, G. U. 21 agosto 1985,
n. 196-bis.
legge 20 maggio 1982, n. 270, artt. 35, 37, 38 e 57 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 13 febbraio 1984,
n. 166/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
legge 20 maggio 1982, n. 270, art. 40 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Consiglio di Stato, sezione sesta, ordinanza 6 luglio 1984, n. 231/85, G. U.
24 luglio 1985, n. 173-bis. i
d.I. 2 luglio 1982, n. 402, art. �5 [come conv. in legge 3 settembre 1982, n. 627] ! I
(art. 3 della Costituzione). i
j
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 27 novembre \
1984, n. 299/85, G. U. 25 settembre 1985, n. �226-bis. :
Tribunale amministrativo regionale per i1 Piemonte, ordinanze (due) 27 novembre
1984, nn. 300 e 301/85, G. U. 2 ottobre 1985, n. 232-bis.
i
I
II
PARTE II, LEGISLAZIONE
1f9
d.I. 10 luglio 1982, n. 429, art. 16 [conv. In legge 7 agosto 1982, n. 516] (arti�
coli 3 e 97 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bologna, ordinanza 3 aprile 1984,
n. 284/85, G. U. 4 settembre 1985, n. 208-bis.
legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 16 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Larino, ordinanza 5 luglio 1984,
n. 174/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 25 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Santhi�, ordinanza 15 marzo 1985, n. 387, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
dJ. 30 settembre 1982, n. 688, art. 19, primo e secondo comma [conv. in legge
27 novembre 1982, n. 873] (artt. 3, 11, 23 e 24 della Costituzione).
Corte d'appello di Torino, ordinanza 1� febbraio 1985, n. 229, G. U. 31 luglio
1985, n. 179-bis.
d.I. 30 settembre 1982, n. 688, art. 19, primo e secondo comma [conv. In legge
27 novembre 1982, n. 873] (artt. 3, 11 e 24 della Costituzione).
Corte d'appello di Trieste, ordinanza 9 novembre 1984, n. 100/85, G. U. 3 luglio
1985, n. 155-bis.
Tribunale di Roma, ordinanza 21 maggio 1984, n. 117/85, G. U. 3 luglio 1985,
n.
155-bis.
Corte d'appello di Trieste, ordinanza 9 novembre 1984, n. 128/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
Tribunale di Napoli, ordinanza 14 novembre 1984, n. 318/85, G. U. 2 ottobre
1985, n. 232-bis.
dJ. 30 dicembre 1982, n. 953, art. 1, terzo comma [conv. In legge 28 febbraio
1983, n. 53] (artt. 3, 24 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 18 settembre
1984, n. 245/85, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis.
d.1.
10 gennaio 1983, n. 2, art. 8 (artt. 3, 23 e 53 della Costituzione).
Pretore di Tortona, ordinanza 10 gennaio 1985, n. 163, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
d.J. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 19 [conv. in legge 26 aprile 1983, n. 131]
(artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Ragusa, ordinanza 3 novembre
1984, n. 188/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
d.I. 28 febbraio 1983, n. 55, artt. 19 e 20, quinto, sesto, decimo e undicesimo
conana [conv. in legge 26 aprile 1983, n. 131] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione 'tributaria di primo grado di La Spezia, ordinanza 28 settembre
1984, n. 125/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis.
160
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dJ. 28 febbraio 1983, n. 55, artt. 19, 20, 21, 22 e 23 [conv. in legge 26 apri�
le 1983, n. 131] (artt. 3, 23 47 e 53 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanza 8 novembre
1984, n. 247/85, G. U. 28 agosto 1985, n. 202-bis.
d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 26 [conv. in legge 26 aprile 1983, n. 131]
(art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Cremona, ordinanza 20 dicembre
1984, n. 237/85, G. U. 21 agosto 1985, n. 196-bis.
legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 76 (art. 3 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 16 marzo 1985, n. 310, G. U. 18 settembre
1985, n. 220-bis.
legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 79 (artt. 2, 3, 30 e 31 della Costituzione).
Tribunale per i minorenni di Torino, ordinanza 7 gennaio 1985, n. 176, G. U.
31 luglio 1985, n. 179-bis.
dJ. 29 settembre 1983, n. 463, art. 14 [conv. in leg2e Il novembre 1983,
n. 638] (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 22 novembre 1984, n. 118/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
d.P.R. 4 novembre 1983, n. 820, artt. 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 15 e 17 (artt. 3,
101 e 104 della Costituzione).
Tribunale di Messina, ordinanza 7 novembre 1984, n. 355/85, G. U. 25 settembre
1985, n. 226-bis.
legge 11 novembre 1983 n. 638, art. 14 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 11 marzo 1985, n. 312, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
legge 11 novembre 1983, n. 638, art. 14 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanze (due) 29 novembre e 5 dicembre 1984, nn. 189
e 190/85, G. U. 10 luglio 1985, n. 161-bis. �
Pretore di Brescia, ordinanza 11 ge~aio 1985, n. 191, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
Pretore di Bari, ordinanza 20 dicembre 1984, n. 124/85, G. U. 17 luglio 1985,
n. 167-bis.
Tribunale di Piacenza, ordinanza 5 dicembre 1984, n. 290/85, G. U. 4 settembre
1985, n. 208-bis.
I
legge 11 novembre 1983, n. 638, art. 14 (art. 104 della Costituzione).
Tribunale di Piacenza, ordinanza 5 dicembre 1984, n. 290/85, G. U. 4 set-l tembre 1985, n. 208-bis. i.
I
. I
II
..~
..........,~
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 22 novembre 1984, n. 118/85, G. U. 10 luglio
1985, n. 161-bis.
Pretore di Milano, ordinanza 9 novembre 1984, n. 200/85, G. U. 17 luglio 1985,
n. 161-bis.
legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 11 marzo 1985, n. 312, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33, n. 3 (artt. 3, 23 e 53 della Costi�
tuzione).
Pretore di Tortona, ordinanza 10 gennaio 1985, n. 163, G. U. 10 luglio 1985,
n. 161-bis.
d.l. 26 maggio 1984, n. 158, art. 6 (artt. 24, 77 e 101 della Costituzione).
Tribunale di Firenze, ordinanza 22 febbraio 1985, n. 248, G. U. 28 agosto
1985, n. 202-bis.
accordo collettivo nazionale approvato con d.P.R. 16 ottobre 1984, n. 882,
art. 3, secondo comma, lett. b) (artt. 3 e 32 dell� Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 27 febbraio 1985, n. 271, G. U. 24 luglio 1985,
n. 173-bis.
accordo collettivo nazionale approvato con d:P.R. 16 ottobre 1984, n. 882,
art. 4 (artt. 3, 4, 32 e 35 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 4 marzo 1985, n. 270, G. U. 7 agosto 1985,
n. 185-bis.
legge 22 dicembre 1984, n. 887, art. 10 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costitu�
zione).
Pretore di Roma, ordinanza 11 marzo 1985, n. 312, G. U. 2 ottobre 1985,
n. 232-bis.
d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, primo, secondo, terzo e settimo comma
(artt. 24 e 42 della Costituzione).
Pretore cii Milano, ordinanza 13 aprile 1985, n. 385, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, settimo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 13 aprile 1985, n. 385, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 35, 38, 39 e 44 (artt. 3, 25, 79 e 101 della
Costituzione).
Pretore di Pietrasanta, ordinanza 18 marzo 1985, n. 329, G. U. 3 luglio 1985,
n. 155-bis.
162
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, comma 9-bis, primo alinea (artt. 3, 41 e 42
della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 8 maggio 1985, n. 371, G. U. 28 agosto 1985,
n. 202-bis.
legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, comma 9�bis, primo alinea (artt. 3 e 42
della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 6 maggio 1985, n. 372, G~ U. 28 agosto 1985,
n.
202-bis.
Pretore di Roma, ordinanze (tre) 10 maggio 1985, nn; 368-370, G. U. 28 agosto
1985,
n. 202-bis.
Pretore di Roma, ordinanza 22 maggio 1985, n. 487, G. U. 30 ottobre 1985,
n. 256-bis.
Pretore di Roma, ordinanze (due) 27 e 24 maggio 1985, nn. 488-489, G. U.
30 ottobre 1985, n. 256-bis.
legge reg. Valle d'Aosta approvata il 19 aprile 1985 e riapprovata il 4 luglio
1985 (artt. 2 e 3 dello statuto speciale di autonomia).
Presidente Consiglio dei ministri, ricorso 1� agosto 1985, n. 33, G. U. 4 settembre
1985, n. 208-bis.
d.l. 22 aprile 1985, n. 144, artt. 1, 1-bis, 1-quater e 2 [come convertito in legge
21 giugno 1985, n. 297] (artt. 77, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Lombardia, ricorso 29 luglio 1985, n. 31, G. U. 21 agosto 1985,
n.
196-bis.
Regione Emilia-Romagna, ricorso 29 luglio 1985, n. 32, G. U. 21 agosto 1985,
n. 196-bis.
legge reg. sarda approvata il 23 aprile 1985 e riapprovata il 21 giugno 1985
(art. 33, secondo comma dello statuto di autonomia).
Presidente del Consiglio dei ministri, ricorso 19 luglio 1985, n. 27, G. U. 2 ottobre
1985, n. 232-bis.
legge 21 giugno 1985, n. 297 [contenente la conversione in legge del d.I.
22 aprile 1985, n. 144] (art. 5, n. 16, dello statuto spec. Friuli-Venezia Giulia).
Regione Friuli-Venezia Giulia, ricorso 29 luglio 1985, n. 30, G. U. 21 agosto
1985, n. 196-bis.
legge 21 giugno 1985, n. 297, artt. 1, l�bis, 1-ter, 1-quater e 2 [contenente la
conversione in legge del d.l. 22 aprile 1985, n. 144] (artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione).
Regione Toscana, ricorso 26 luglio 1985, n. 29, G. U. 21 agosto 1985, n. 196-bis.
legge prov. Bolzano riapprovata il 26 giugno 1985 (artt. 8, 9� e 10 dello statuto
spec. Trentino-Alto Adige).
Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 23 luglio 1985, n. 28, G. U. 7 agosto
1985, n. 185-bis.
l
!
i
PARTE II, LEGISLAZIONE 16S
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1, primo, secondo e quinto comma (artt. 117
e 118 della Costituzione).
Regione Veneto, ricorso 2 agosto 1985, n. 34, G. U. 4 settembre 1985, :�.. 208-bis.
dJ. 22 luglio 1985, n. 356, art. 3 (artt. 3, 77, 81, 97, 117 e 119 della Costi�
tuzione).
Regione Toscana, ricorso 22 agosto 1985, n. 35, G. U. 25 settembre 1985,
n. 226-bis.
legge 3 agosto 1985, n. 429, articolo unico, primo, secondo, terzo, quarto,
quinto e sesto comma (artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Liguria, ricorso 27 settembre 1985, n. 39, G. U. 9 ottobre 1985,
n. 238-bis.
legge 8 agosto 1985, n. 431 (artt. 2, 3 e 4 dello statuto speciale Valle d'Aosta).
Regione aut. Valle d'Aosta, ricorso 25 settembre 1985, n. 36, G. U. 9 otto�
bre �1985, n. 238-bis.
legge 8 agosto 1985, n. 431 (art. 4, n. 12 dello statuto spec. reg. Friuli-Venezia
Giulia).
Regione� Friuli-Venezia Giulia, ricorso 27 settembre 1985, n. 40, G. U. 16 otto�
bre 1985, n. 244-bis.
legge 8 agosto 1985, n. 431 in toto e in special modo art. 2 (artt. 3, terzo
comma, 8, nn. 3, 5, 6, 7, 16, 21 e 24, e 16, primo comma, dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Bolzano, ricorso 25 settembre 1985, n. 37, G. U. 9 ottobre
1985, n. 238-bis.
legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 2 (artt. 3, 8, nn. 3, 5, 6, 7, 16, 21 e 24, e 16
dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Trento, ricorso 26 settembre 1985, n. 38, G. U. 9 ottobre
1985, n. 238-bis.