ANNO XL -N. 4-5-6 LUGLIO -DICEMBRE 1988

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione bimestrale di servizio

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
ROMA 1989

ABBONAMENTI ANNO 1989

ANNO L. 40.000
UN NUMERO SEPARATO . . . . . . . . . � . . . . . . . . . . . . � 7.500

Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Commerciale -Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001

Stampato in Italia -Printed in Italy

Autorizzazione Tribunale di Roma Decreto n. 11089 del 13 lu11lio 1966

(1219087) Roma, 1989 -Istituto Poligrat�co e Zecca dello Stato P.V.

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima:
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura dell'avv.
Franco Favara) pag. 213

Sezione seconda:
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
(a cura dell'avv. Oscar Fiumara) . > 280

Sezione terza:
GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
(a cura degli avvocati Antonio Cingolo e
Giuseppe Stipo) � 3�00

Sezione quarta:
GIURISPRUDENZA CIVILE (a cura dell'avvocato
Antonio Cingolo) )) 318

Sezione quinta:
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura degli
avv. Raffaele Tamiozzo e ~. � 337

Sezione sesta:
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura de/l'avvocato
Carlo Bafi/e) )) 382

Sezione settima:
GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura degli avvocati Sergio
Laporta e P~). )) 453 l~.

Sezione ottava:
GIURISPRUDENZA PENALE (a cura degli avvocati
Paolo di Tarsia di Be/monte e Nicola Bruni) . )) 462

Parte seconda: QUESTIONI -RASSEGNA DI DOTTRINA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE -INDICE. BIBLIOGRAFICO
\

QUESTIONI 83
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE . � 111

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:

UGO GARGIULO

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PONDENTI DELLA RA$SEGNA
ESSO LE SINGOLE AVVOCATURE

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./ Avvocati

Glauco NORI, Anco!-f~{E.vullJlee \pe 1; i'n i, Carlo B
sia MANcuso, Pa,l'�rmo; Rocco BE~I, Potenza; M
Tren~9{Paolo SCOTTI, Triesf~iancarlo M

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ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

I. F. CARAMAZZA e F. QUADRI, Il �diritto civile e politico� del cittadino
nella cognizione dell'autorit� giudiziaria ordinaria: ipotesi di genesi
storica dell'interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II, 83
A.
PALATIELLO, L'insegnamento della religione cattolica nelle scuole di
Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 338

PARTE PRIMA

INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA

ACQUE PUBBLICHE

-Ricorsi avverso il piano regolatore
generale degli acquedotti -Giurisdi:
llione del Tribunale superiore AA.PP.,

453.
APPALTO

-Appalto di opere pubbliche -Appalti
delle Ferrovie dello Stato -Capitolato
generale -Clausole in materia
di riserve dell'appaltatore -Necessit�
di specifica approvazione
Esclusione, 454.

-Appalto di opere pubbliche -Appalti
delle Ferrovie dello Stato -Capitolato
generale -Disciplina delle
riserve -Termini per la formulazione,
454.

-Appalto di opere pubbliche -Revisione
prezzo -Interessi -Misura stabilita
con legge 21 dicembre 1974,

n. 700 -Aplicabilit� -Limiti, 458.
-
Appalto di opere pubbliche -Revisione
prezzo -Interessi sul compenso
revisionale -Decorrenza, 458.

ATTO AMMINISTRATIVO

-Controlli -Approvazione dell'organo
tutorio -Approvazione implicita
-Possibilit� -Presupposti, 322.

AVVOCATURA DELLO STATO

-Patrocinio di Enti pubbLici -ERSAPNecessit�
di apposita delibera autorizzativa
-Esclusione, 318.

COMUNIT� EUROPEE

-Concorrenza -Abuso di posizione
dominante -Brevetti per modelli
ornamentali -Fattispecie, 294.

-Libera circolazione delle merci -Paste
alimentari -Obbligo di usare
esclusivamente grano duro, 284.

-Libera circolazione delle merci -Tutela
della propriet� industriale Esercizio
di diritti al modello sulle
parti componenti la carrozzeria di
autovetture, 294.

-Sanit� pubblica -Ravvicinamento
delle legislazioni -Qualit� delle acque
destinate al consumo umano,

290.
CORTE COSTITUZIONALE

-Deleghe stabilmente devolute date
alle regioni -Criteri di inviduazione
-� Ammissibilit� del ricorso per
conflitto di attribuzione, 244.

DOGANA

-Sottrazione delle merci -Sussistenza
dell'obbLigazione doganale, 242.

ENTI PUBBLICI

-Enti di assistenza e beneficienza Delibere
concernenti trasformazioni
o diminuzione del patrimonio Mancata
approvazione da parte del
CO.RE.CO, nei casi previsti dalla
legge -Inefficacia -IrI1ilevanza della
buona fede del contraente privato
-Inapplicabilit� dell'art. 1444
secondo comma e.e., 322.

GIURISDIZIONE CIVILE

-Domanda di ricongiunzione della
posizione assicurativa statale a quella
I.N.P.S. -Provvedimento statale
di diniego della ricongiunzione -Riicorso
-Giurisdizione A.G.O., 379.

INDICE DEU..A GIURISPRUllENZA

-Ritardato adempimento del pagamento
di crediti pecuniari derivanti
da rapporto di pubblico impiego
-Richiesta di danno superiore
alla rivalutazione -Giurisdizione
A.G..O. previa costituzione in mora
e dimostrazione del danno in concreto
sub�to, 3fJ7.

-Ritardato adempimento del pagamento
di crediti pecuniari derivanti
da rapporto di pubblico impiego
-Richiesta di rivalutazione e interessi
-Giurisdrizione amministrativa,
306.

-Tributi erariali indiretti -INVIM Efficacia
dell'atto soggetto al tributo
-Accertamento -Giurisdizione
ordinaria, 322.

ISTRUZIONE E SCUOLE

-Pubblica istruzione -Insegnamento
della religione cattolica -Attivit� alternative
-Obbligatoriet� -Legittimazione
al ricorso -Tavola Valdese g
legittimata, con nota di A. PALATIELLO,
337.

-Pubblica istruzione -Insegnamento
della religione cattolica -Attivit� alternative
-Obbligatoriet� per chi
ha scelto di non avvalersi dell'insegnamento
religioso -Legittimit�, con
nota di A. PALATIELLO, 337.

-Pubblica istruzione -Insegnamento
della religione cattolica -Eccezione
di illegittimit� costituzionale -g manifestamente
infondata, con nota di

A. PALATIELLO, 337.
LAVORO

-Invalidi -Assunzioni obbligatorie Contravvenzione
all'obbligo di richiesta
di assunzione -Definizione amministrativa
-Decreto prefettizio ex

art. 24 legge n. 482/68 -Opposizione Giurisdizione
del giudice civile -Non
sussiste trattandosi di materia riservata
al giudice penale, 334.

MEZZOGIORNO

-Cassa per il Mezzogiorno -Contributi
a fondo perduto -Inadempimento
del concessionario -Revoca
della sovvenzione -Controversia Rapporto
di natura paritetica -Giurisdizione
dell'A.G.O., 300.

OBBLIGAZIONI (in generale)

-Contratti della P.A. -Validit� -Presupposti
-Necessaria corrispondenza
fra il contenuto del contratto stipulato
dall'organo investito dalla
rappresentanza e la volont� manifestata
dall'opgano cui spetta di deliberare
-Criteri per tale corrispondenza,
322.

-Obbligazioni pecuniarie -Somme liquidate
in sede di lodo arbitrale �
Maggior danno per ritardata corresponsione
� Autonoma azione risarcitoria
-Ammissibilit�, 318.

-Pagamento -Quietanza -Non implica
rinuncia di esplicita dichiarazione
in tal senso, 318.

PENSIONI

-Domanda avente ad oggetto arretrati
di pensione � Intervento nelle
more della liquidazione de.i ratei di
pensione -Domanda limitata agli
interessi e rivalutazione automatica
per il ritardo � Giurisdizione della
Corte dei conti, 315.

-Domanda di dnteressi di mora e rivalutazione
basati su comportamenti
colposi dell'Amministrazione -Giurisdizione
del giudice ordinario, 316.

-Trattamento provvisorio di pensione
� Questioni volte alla restituzione
di assegni trattenuti, alla corresponsione
degli interessi legali e rivalutazione
monetaria -Giurisdizione
esclusiva della Corte dei conti, 305.

REATO

-C.d. condono edilizio -g istituto a
s� stante, non riconducibile alle
cause di estinzione del reato, 226.

REGIONI

-Atti degli enti locali � Comminatoria
della decadenza -Competenza
regionale -Non sussiste, 265.

-Autorizzazione governativa agli acquisti
-g necessaria, anche per le
regioni a statuto speciale, 262.

-Avvalimento di uffici regionali per
esercizio di funzioni statali -Disposto
mediante atto amministrativo
statale, 244.

vm RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DBLLO STATO

-Controlld sugli organi degli enti locali
� Spettano allo Stato, 270.

-Controllo sugli atti delle unit� sanitarie
locali � Attribuzione ai comitati
regionali di controllo sulle
province � Legittimit� costituzionale,

265.
-Delega di funzioni -Direttive date
in via amministrativa . Non possono
essere tanto dettagliate da implicare
revoca della delega, 245.

-Distributori di carburanti � Lungo
le autostrade oppure utilizzati da
veicoli statali � Non delega delle
funzioni, 245.

-Fun2lione statale di indirizzo e coordinamento
-Fondamento costitu�
zionale e finalit�, 213.

-Limite dell'interesse nazionale � Criteri
del giudizio sulla sua consistenza
e rilevanza, 213.

-Norme di 'principio � Nozione, 213.

-Potere statale di sostituzione � Natura
e limiti, 213.

-Turismo ed industria alberghiera �
Soggiorni brevi presso affittacamere
� Competenza regionale, 272.

RESPONSABILIT� CIVILE

-Amministrazione pubblica � Reato
doloso del dipendente � Interruzione
del rapporto organico � Conseguenze,
con nota di F. MENARINI, 462.

RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE
E DELLE ENTRATE PATRIMONIALI

-Esecuzione esattoriale . Devoluzione
� Effetti � Procedimento � Fallimento
del debitore � Non la impedisce,
395.

-Sanzioni � Fallimento fiscale � Iscrizione
a ruolo provvisoria . Anteriore
domanda di condono � Sospen�
sione della riscossione � Esclusione
del fal1imento, 386.

-Sanzioni � Fallimento fiscale � Presupposti
� Dichiarazione oltre l'anno
dalla cessazione dell'attivit� � Esclusione,
386.

SARDEGNA

-Trasporti sulle ferrovie dello Stato .
Condizioni e tariffe � Modificazioni
di portata nazionale � Competenza
statale, 272.

SICILIA

-Assicurazioni � Rischi entro i limiti
territoriali della regione � Nozione,
277.

-Trasporti marittimi � Aumento ta�
riffe passeggeri � Parere della regione
� Necessit�, 272.

-Trasporti marittimi interna2lionali �
Competenza statale, 272.

TRIBUTI ERARIALI DIRETTI

-Contenzioso tributario � Rimborsi �
Contestazione della dichiarazione �
Stesso termine quinquennale assegnato
all'ufficio � Esclusione, 421.

-Contenzioso Tributario � Rimborsi �
Norma di imposizione dichiarata il�
legittima � Rapporti esauriti � Riscossione
mediante ruolo non impugnato
� Definitivdt� � Riscossione mediante
versamento diretto � Decadenza
dal rimborso decorso il ter�
mine di 18 mesi, 422.

-Contenzioso Tributario � Rimborsi �
Somme riscosse mediante ruolo �
Difetto di impugnazione del ruolo �
lnammdssibilit�, 421.

-Imposta complementare sul reddito
� Accertamento induttivo � Presunzione
� Disponibilit� di capitali
dimostrata � Presunzione di accumulo
in due esercizi precedenti �
Esclusione, 393.

-Imposta sui redditd di ricchezza mobile
� Attivit� di insegnamento � Li�
bert� costituzionalmente garantita .
Esenzione d'imposta � Esclusione, 408.

-Imposta sui redditi di ricchezza mobile
� Attiv.it� di insegnamento � Organizzazione
in forma di impresa �
Doveri formali dell'imprenditore �
Vi � soggetta � Difetto � Accerta�
mento induttivo � Legittimit�, 408.

INDICE DELLA GIURISPRUDENZA

-Imposta sui redditi dd ricchezza mobile
-Plusvalenze -Intento di speculazione
-Investimenti su titoli azionari
-Accertamento dell'intento di
speculazione in relazione alle singole
operazioni -Abitualit� o professionalit�
di operazioni di investimento Valore
sussidiario, 439.

-Imposta sui redditi di ricchezza mobile
-Plusvalenza -Intento speculativo
-Mero frazionamento di terreno
-Insufficienza, 412.

-Imposta sui redditi di ricchezza mobile
-Redditi di capitale -Presunzione
di fruttuosit� -Distinta presunzione
di dmpiego di capitali disponibili
-Legittimit�, 440.

-Imposta sui redditi di ricchezza mobile
-Societ� in liquidazione -� capace
di produrre reddito, 385.

-Imposta sul reddito delle persone
giuridiche -Accantonamenti -Nozione
-Fondo per opere di ammodernamento
ed innovazione -Indeducibilit�,
403.

TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI

-Imposta generale sull'entrata -Agevolazione
per il Mezzogiorno -Primo
impianto di stabilimenti dndustriali
-Contratti di appalto -Sono
esclusi, 417.

TRIBUTI IN GENERE

-Accertamento -Notificazione -Irregolarit�
-Proposizione del ricorso
-Sanatoria, 414.

-Contenzioso tributario -Appello Enunciazione
dei motivi -Necessit�
-Motivi aggiunti -Esclusione, 401.

-Contenzioso tributario -Giurisdizione
delle commissdoni -Generalit� Residua
giurisdizione dell'A.G.O. Indebito
oggettivo -Esclusione, 406.

-Contenzioso tributario -Impugnazione
di terzo grado -Alternativit� Presentazione
di ricorso tardivo alla
Commissione centrale -Preclude il
ricorso alla Corte di appello, 415.

-Contenzioso Tributario -Procedimento
-Intervento in appello -Inammissibilit�,
448.

-Contenzioso Tributario -Ricorso per
cassazione -Cassazione senza rinvio
-Ammissdbilit�, 448.

-Contenzioso tributario -Solidariet�
-Accertamento notificato ad uno
soltanto dei debitori -Decisione del
relativo ricorso -Impugnazione da
parte di altri condebitori -Inammdssibilit�
-Successivo accertamento
-Impugnabilit� autonoma, 382.

-Potest� tributaria di imposizione Obbligazione
tributaria -Indisponibilit�
-Declaratorie e risoluzioni
ammindstrative -Irrilevanza, 417.

-Prestazioni patrimoniali imposte -Ri�
serva di legge -Elementi sufficienti,
259.

-Repressione delle violazioni -Sanzioni
civild -Trasmissibilit� agli eredi
-Si verifica, 401.

-Riscossione -Esecuzione esattoriale Devoluzione
-Decreto di revoca Natura
-Impugnabilit� con ricorso
per Cassazione -Ammissibilit�, 395.

5 maggio 1988, n. 507 .
5 maggio 1988, n. 512 .
19 maggio 1988, n. 556
19 maggio 1988, n. 559
10 giugno 1988, n. 612
10 giugno 1988, n. 613
10 giugno 1988, n. 618
10 giugno 1988, n. 625
10 giugno 1988, n. 627
10 giugno 1988, n. 634
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE
Sed. plen., 14 luglio 1988, nelle cause 407/85 e 90/86
III Sez., 22 settembre 1988, nella causa 228/87
Sed. Plen., 5 ottobre 1988, nella causa 53/87 . . .
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. I, 12 gennaio 1988, n. 138
Sez. I, 14 gennaio 1988, n, 194
Sez. I, 18 gennaio 1988, n. 324
Sez. I, 2p gennaio 1988, n. 669
Sez. I, 29 gennaio 1988, n. 824
Sez. I, 11 febbraio 1988, n. 1468
Sez. I, 26 febbraio 1988, n. 2040
Sez. Un., 18 marzo 1988, n. 2476
Sez. I, 23 marzo 1988, n. 2532
Sez. I, 23 marzo 1988, n. 2535
Sez. I, 30 marzo 1988, n. 2670
Sez. I, 14 aprile 1988, n. 2968
�
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pag.
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265
244
265
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272
272
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290
294
382
385
386
393
395
401
403
406
408
412
414
415
5 maggio 1988, n. 507 .
5 maggio 1988, n. 512 .
19 maggio 1988, n. 556
19 maggio 1988, n. 559
10 giugno 1988, n. 612
10 giugno 1988, n. 613
10 giugno 1988, n. 618
10 giugno 1988, n. 625
10 giugno 1988, n. 627
10 giugno 1988, n. 634
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE
Sed. plen., 14 luglio 1988, nelle cause 407/85 e 90/86
III Sez., 22 settembre 1988, nella causa 228/87
Sed. Plen., 5 ottobre 1988, nella causa 53/87 . . .
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. I, 12 gennaio 1988, n. 138
Sez. I, 14 gennaio 1988, n, 194
Sez. I, 18 gennaio 1988, n. 324
Sez. I, 2p gennaio 1988, n. 669
Sez. I, 29 gennaio 1988, n. 824
Sez. I, 11 febbraio 1988, n. 1468
Sez. I, 26 febbraio 1988, n. 2040
Sez. Un., 18 marzo 1988, n. 2476
Sez. I, 23 marzo 1988, n. 2532
Sez. I, 23 marzo 1988, n. 2535
Sez. I, 30 marzo 1988, n. 2670
Sez. I, 14 aprile 1988, n. 2968
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265
244
265
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382
385
386
393
395
401
403
406
408
412
414
415
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE

18 febbraio 1988,
31 marzo 1988, n.
31 marzo 1988, n.
27 aprile 1988, n.

n. 177
369
373
470
pag.

�

�
�

213

226

242
244
259
262

INDICE CRONOLOGICO DELLA GIURISPRUDENZA

Sez. Un., 18 aprile 1988, n. 3030
Sez. I, 27 aprile 1988, n. 3174
Sez. I, 28 aprile 1988, n. 3197
Sez. I, 8 giugno 1988, n. 3888

Sez. I, 18 giugno 1988, n.
Sez. Un., 7 luglio 1988, n.
Sez. Un., 7 luglio 1988, n.
Sez. Un., 6 ottobre 1988,
Sez. Un., 17 ottobre 1988,
Sez. I, 7 novembre 1988,

4178
4480
4503

Sez. Un., 11 novembre 1988,

5379
5630
5995

n. 6068

Sez. I, 24 novembre 1988, n. 6314
Sez. I, 25 novembre 1988, n. 6332
Sez. I, 12 dicembre 1988, n. 6729
Sez. Un., 12 dicembre 1988, n. 6759

GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE

CONSIGLIO DI .STATO

Sez. VI, 27 agosto 1988, n. 1006
Sez. VI, 19 settembre 1988, n. 1043

GIURISDIZIONI PENALI

TRIBUNALE DI BOLOGNA

Sez. I penale, 29 novembre 1988

pag. 417

421

422
� 439
I> 448
� 300
I> 305
� 306
I> 315

318
� 453
� 322

454
� 458
� 334

pag. 337
� 379

pag. 462

PARTE SECONDA
Questioni pag. 83
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE:
I -Norme dichiarate incostituzionali pag. 111
II -Questioni dichiarate non fondate � 119
III -Questioni proposte . . . . . . . " 128

PARTE PRIMA

1GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

CORTE COSTITUZIONALLE, 18 febbraio 1988, n. 177 -Pres. Saja -
Rel. Baldassarre -P~oviince di Bolzano e di T�rento (avv. Panunzio),
regione Toscana (avv. Predieri), regione Lombardia (avv. Onida) e
Presidente Consiglio dei Ministri (vice avv. gen. Stato Azzariti).

Regioni -Norme di principio -Nozione.

(Cost., artt. 117 e 118; Statuto Trentino A.A., art. 9; l. 22 dicembre 1984 n. 892, artt. 1,
2, 3, 4 e 6).

Regioni -Funzione statale di indirizzo e coordinamento -Fondamento costituzionale
e finalit�.
(Cost., artt. 117 e 118; Statuto Trentino A.A., art. 9; l. 22 dicembre 1984, n. 892, artt. 1,
2, 3, 4 e 6).

Regioni � Limite dell'interesse nazionale -Criteri del giudizio sulla sua
consistenza e rilevanza.
(Cost., artt. 117 e 118; Statuto Trentino A.A., art. 9; I. 22 dicembre 1984, n. 892, artt. 1,
2, 3, 4 e 6).

Regioni -Potere statale di sostituzione -Natura e limiti.
(Cost., artt. 117, 118, 124 e 125; Statuto Trentino A.A., art. 87; legge 22 dicembre 1~84

n. 892, art. 5).
Il legislatore ordinario statale pone norme di principio quando esprime
scelte politiche-legislative fondamentali o, quanto meno, criteri o
modalit� generali tali da orientarie l'esercizio del potere legislativo regionale.
Non sono di principio norme aventi efficacia temporanea o natura
sostanzialmente provvedimentale (1).

La funzione di indirizza e coordinamento, ancorch� non espressamente
classificata e definita da norme costituzionali, deve essere confi

(1-4) Sentenza di grande importanza. In essa la Corte ha tracciato un disegno
organico, che verosimilmente costituir� per parecchi anni punto di riferimento
per la giurisprudenza costituzionale.

Di particolare interesse parrebbero:

-il radicamento direttamente nella Costituzione (e non gi� in fonti primarie
attuative) della funzione di indirizzo e coordinamento (rectius, di
indirizzo anche mediante coordinamento); �

-la conferma che. il concetto di � interesse nazionale >>, oltre ad essere
� elastico e relativo>>, va oltre la c.d. � infrazionabilit� � e pu� assumere conte

nuti ed applicazioni molto ampi e vari;
-il collegamento tra potest� sostitutive statali e funzione di indirizzo
e coordinamento.

214 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

gurata non gi� come mani/ est azione di un limite � ulteriore �, ma piuttosto
come pura espressione dei limiti costituzionalmente prefissati alla
potest� legislativa e amministrativa delle regioni (e delle province autonome):
i principi fondamentali della materia (per la competenza legislativa
ripartita) o quelli generali dell'ordinamento giuridico (per le
autonome speciali, per le quali � stata significativamente richiesta la
concorrenza dell'attuazione di un valore di rango costituzionale), gli
obblighi internazionali, le norme comunitarie, le riforme economicosociali
e la programmazione, gli interessi nazionali. Gli atti (legislativi e
non) di indirizza e di coordinamento possono essere configurati in rielazione
a due distinte funzioni: I) quella di porsi -quando � prevalso il
collegamento con i limiti anzidetti -come momento di mediazione e di
armonizzazione, nell'ambito di una catena di atti normativi di attuazione
di disposizioni generali, diretto a segnare il passaggio graduale e circostanziato
da una disciplina pi� generale ed astratta ad una pi� particolare
e concreta,� e Il) quella di fissare -quand'� prevalso il collegamento
con l'interesse nazionale -i criteri minimali di uniformit�, i requisiti

o contenuti minimi, che, pur se dotati di un ridotto grado di generalit�
o pur se addirittura di carattere specifico, siano diretti a costituire il
nucleo normativo unitario intorno al quale le regioni (o le province
autonome) possano aggregare una disciplina integrativa o di ulteriore
sviluppo. La funzione di indirizza e di coordinamento dev,e essere aliena
da forme espressive cos� analitiche e dettagliate da non lasciare alle
regioni (e province autonome) un necessario spazio di autonomia entro
il quale poter legittimamente svolgere la propria competenza legislativa
e/o la propria azione amministrativa; peraltro lo Stato pu� legittimamente
adottare una disciplina legislativa di dettaglio pur nell'ambito di
I

materie attribuite in via generale alla competenza regionale (o provinciale)
(2).
A differenza di tutti gli altri limiti costituzionalmente posti all'au

tonomia legislativa delle regioni (o province autonome), l'interesse nazionale
non presenta affatto un contenuto astrattamente predeterminabile
n� sotto il profilo sostanziale n� sotto quello strutturale; l'interesse

nazionale pu� giustificare interventi del legislatore statale di ordine
tanto generale e astratto quanto dettagliato e concreto. Con riguardo
all'� interesse nazionale �, le disposizioni statali devono essere sottoposte
alle seguenti verifiche: a) che il discrezionale apprezzamento del legislatore
statale circa la ricorrenza e la rilevanza dell'interesse nazionale
non sia irragionevole, arbitrario o pretestuoso,� b) che la natura dell'interesse
posto a base della disciplina impugnata sia, per dimensione o per
complessit�, tale che una sua adeguata soddisfazione non possa avvenire
senza disciplinare profili o aspetti che esorbitano dalle competenze
regionali (o provinciali) e tuttavia sono necessariamente connessi con
il tema oggetto della normativa in questione ( c.d. in/razionabilit� del-~

. I

, Mf . �� . ,.. . ,i@ . m �'" :::::m �

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

l'interesse), ovvero che, anche se non necessariamente infrazionabile,
l'interesse invocato appaia, a una valutazione ragionevole, cos� imperativo
o stringente oppure esiga una soddisfazione cos� urgente da non
poter essere adeguatamente perseguito dall'intervento normativo di singole
regioni (o province autonome); c) che, in qualsiasi caso, l'intervento legislativo
dello Stato risulti in ogni sua parte giustificato e contenuto nei
limiti segnati dalla reale esigenza di soddisfare l'interesse nazionale posto
a proprio fondamento (3).

In virt� del potere sostitutivo un soggetto o un organo gerarchicamente
superiore oppure uno investito di una funzione di indirizza o di
vigilanza nei confronti di altri soggetti, provvede, �in casi di persistente
inattivit� di questi ultimi, a compiere in loro vece atti rientranti nelle
competen:{)e degli stessi. Detto potere a) pu� essere esercitato dallo Stato
soltanto in relazione ad attivit� regionali sostanzialmente prive di discrezionalit�
nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo), ora perch� sottoposte per legge (o norme equiparate) a termini
perentori, ora per la natura degli atti da compiere, nel senso che la
loro omissione risulterebbe tale da mettere in serio pericolo l'esercizio
di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento di interessi essenziali
che sono affidati alla responsabilit� finale dello Stato; b) pu� essere
legislativamente previsto a favore dello Stato soltanto come potere strumentale
rispetto alllesecuzione o all'adempimento di obblighi ovvero
rispetto all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i quali siano basati
su interessi tutelati costituzionalmente come limiti all'autonomia regionale;
e) pu� esser esercitato nei confronti delle regioni (o delle province
autonome) soltanto da un'autorit� di governo, nello specifico senso di
cui all'art. 92 Cast., dal momento che questo � il piano costituzionalmente
individuato per l'adozione di indirizzi o di direttive verso l'amministrazione
regionale; d) dev'esser assistito da garanzie, sostanziali e
procedurali, rispondenti ai valori fondamentali cui la Costituzione informa
i pred�etti rapporti e, specialmente, al principio della � leale cooperazione
�, che viene in particolare evidenza in ogni ipotesi, come la
presente, nelle quali non sia (eccezionalmente) applicabile l'opposto
principio della separazione delle sfere di attribuzione (4).

(omissis) Oggetto dei presenti giudizi � la legge 22 dicembre 1984,

n. 892, contenente norme sulla gestione in via provvisoria delle farmacie
rurali nonch� alcune modificazioni delle precedenti leggi regolanti il servizio
farmaceutico. (omissis)
Una prima serie di censure � rivolta dalla Prowncia di Bolzano nei
confronti degli artt. l, 2, 3, 4, e 6 della iLegge n. 892 del 1984 e, Hmitatamente
all'art. 3 della stessa legge, da11a &egiOllle Toscana. JJI motivo comune
posto a base di ambedue le impugnazioni � che negli articoli

216

RASSEGNA DEIJ.'AVVOCATURA DELLO STATO

anzidetti si rinvengono disposizioni in materia di sanit� o, pi� precisamente,
in materia di servi2li farmaoeutici, che, a giudizio delle ricorrenti,
rivelano un carattere specifico e di dettaglrio, tale da escludere che si
sia in presenza di norme di principio o di indirizro. Su tale base; e nei
dimiti delle �rispettive impugnazioni, tanto la Provincia di Bolzano quanto
la Regione Toscana ne chiedono la dichiarazione d'illegittimit� costituzionale
per violazione della autonomia legislativa (ooncorrente) e amministrativa
costituzionalmente garantita, ailla prima, dagli artt. 9, n. 10,
e 16, primo comma, St. T.A.A. e, al[a seconda, dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione.

A dire H vero, l'insieme delle disposizioni oggetto della presente
impugnazione presenta profili di costituzionalit� che sono nettamente
distinguibili secondo una duplioe articolazione. Mentre un primo gruppo
di disposizioni, costituito dai primi tre articoli della legge impugnata,
contiene un complesso omogeneo di norme, .relativo aJI conferimento
delila titolarit� di farmacie rurali o di faI11I1acie ubicate in comuni dichiarati
disastrati o terremotati a favore di chi ne aves1se una gestione
provvisoria da almeno tre anni, un secondo gruppo di disposizioni invece
-e preoisamente quello costituito dagli artt. 4 e 6 della legge
impugnata -pone noI11I1e modificative della precedente disciplina generale
sulle farmacie, prevedendo in particolare alcuni criteri innovativi,
tanto sulla localizzazione de1le sedi farmaceutiche, quanto sull'acquisto
deHe stesse, in mancanza di concorso, per determinati soggetti (persOIIle
dichiarate idonee in concorsi .per il conferimento della titolarit� di farmacie,
persone con pratica professionale di almeno un biennio).

Poich� ne1l'uno e nell'altro caso si pongono differenti problemi di
costituzionalit�, � opportuno tenerne distinta la trattazione.
Pochi dubbi possono sussistere sul fatto che gH artt. 1-3 della legge

n. 892 del 1984 contengano disposizioni specifiche, puntuali e di immediata
applicazione. Ai farmacisti che da almeno un t:riieilill.io alla data
di entrata in vigore della legge gesti:scO!Ilo in via provvisoria una farmacia
rurale viene riconosciuto, all'art. 1, .i[ diritto a conseguire, per una
sola volta, la titolarit� deMa farmacia, semprech� questa, al momento
della domanda, non sia �stata gi� assegnata o non sia in corso di assegnazione
a seguito di un concorso gi� espletato. Nei commi seguenti dello
stesso articolo si stabiliscono le regole per il computo del triennio di
gestione provvisoria, nonch� l'esclusione dal beneficio di chi abbia gi�
1

trasferito la titolarit� di altra farmacia, ai sensi delll'art. 12, quarto
comma, della legge n. 475 del 1968. Con l'art. 2, poi, il beneficio ora
menzionato viene esteso al di iJ.� dell'ambito delle farmacie ruirali, per
collegairlo ailila gestione provvisoria triennale di farmacie ubicate in
comuni dichiarati disastrati (ai sensi del D.P.C.M. 30 aprile 1981) e
alle sedi farmaceutiche divenute vacanti in conseguenza del verificarsi

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

delle condizioni di cui all'art. 1, u.c., della legge n. 12 del 1982 (chiusura
a seguito del sisma occorso in Basilicata e in Campania nel 1980 e nel
1981). Infine, oon rart. 3 si dispone che le domande degli interessati
dirette a ottenere i predetti benefici debbano pervenire, debitamente
documentate, all'autorit� saind:taria competente per territorio nel termine
perentorio di 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge impugnata.
Lo stesso art. 3 stabilisce in chiusura che l'accertamento dei requisiti
richiesti per ottenere i benefici di cui alla Jegge in questione debba
essere effettuato entro un mese daMa presentazione delle domande.

Come aippare evidente, qui 1si � iin presenza di un insieme di clisposizioni
contenente una disciplina in s� compiuta e autoapplicativa, che,
come tale, non lascia il minimo spazio non solo per un'�.potetica Iegiferamone
ulteriore, ma persino per una normazione secondaria di mera
esecuzione.

Sotto questo profilo va, dunque, respinta la prospettazione avanzata
dall'Avvocatura dello Stato che riscontra nelle disposizioni appena menzionate
il carattere cli norme di principio relativamente a11a materia
farmaceutica ovvero quello di lllorme dirette a stabi[ire standards minimi
e uniformi per l'efficienza del servizio farmaceu1lico, secondo uno dei
paradigmi delila funzione di indirizzo e coordinamento spettante allo
Stato nelle materie attribuite alla competenza legislatirva (che, nel caso,
� di tiipo concorrente) e amministrativa delle Regioni e delle Pirovince
autonome.

Dei pirinc�pi defila materia mancano alle disposizioni impugnate sia
i oaraitteri sostanziali sia quelli strutturali che, secondo ila costante
giurisprudenza di questa Corte, dov>rebbero esse.re loro propri.

Non sii. pu� certo rinvenire nelle disposi:zfoni oggetto della presente
questione la natura di norme espressive di scelte politico-legislative
fondamentali o, quantomeno, di criteri o di moda1it� generali tali da
costituire un sa[do punto di riferimento in grado di orientare l'esercizio
del potere '1egislativo regionale. Al contrario, qui si � in presenza
di una disciplina che ha il. carattere della temporaneit� e una natura
sostanzialmente provvedimentale, in quanto appare diretta a sanare
una situazione particolarissima che il legislatore nazionale, nel suo
discrezionale apprezzamento, ha considerato di dover risolvere.

Neppure sotto il profifo strutturale pu� riconoscersii alle disposizioni
impugnate la natura di norme di principio, poich� in ipotesi si tratta
di statuizioni al pi� basso grado di astirattezza, che, per iJ loro carattere
di estremo dettaglio, non solo sono insuscettibili di sviluppi o di svolgimenti
ulteriori, ma richiedono, ai fini defila loro concreta applicazione,
soltanto un'attivit� di materiale esecuzione.

Sotto i rprofili esaminati, in nessuna delle disposizioni contenute
negli artt. 1-3 della legge n. 892 del 1984 possono dunque rinvenirsi i

218 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

caratteri essenziaii che la giurisprudenza di questa Corte ha scorto nei
principi delle materie (sentt. nn. 153 del 1985 e 83 del 1982).

Analogamente non pu� neppure affermarsi, come sembra dire l'Avvocatura
dello Stato, che nelle disposizioni impugnate possono riscontrarsi
quantomeno le caratteristiche proprie della funzione di indirizzo
e di coordinamento. Anche di quesfa funzione mancano alle no:rnne in
esame �tanto i caraitteri strutturali quanto le rationes che la giurisprudenza
di questa Corte ha individuato come tratti es1senziali della medesima.

Dalila sentenza n. 39 del 1971 fino alle pi� recenti pronunzie (come le
rm. 150 del 1982, 340 del 1983, 195 del 1986, 64 del 1987), la funzione di
indirizw e coordinamento, ancorch� non espressamente classificata e
definita da nonne costituzionali, � stata configurata, da questa Corte,
non gi� come manifestazione di un limite �ulteriore�, ma piuttosto
come pura espressione dei Umi.ti costituzionalmente prefissati alla potest�
[egislativa e amministrativa delle regiO'IlJi (e deHe province autonome):
i princ�pi fondamenta!li della materia (per la competenza ~egislativa
ripartita) o quelili generali dell'ordinamento giu(['idico (per le autonomie
speciali, per le quaH � stata significatiivamente richiesta la concorrenza
dell'attuazione di un valore di rango costituzionaie), gli obblighi internazionali,
le norme comunitarie, [e riforme economico-sociali e la programmazione,
gli interesis�i nazionali. SuMa base di questo legame di
essenziale strumentalit� con la variet� dei predetti limi1ti -peraltro
giustif.icato, al['indomam delle leggi del 1970, dal!la necessit� di render
pi� salda, nel pi� complesso processo di coordinamento delle autonomie
regionali allom avviato, la loro comune radice nelle imprescindibiihl. esigenze
unitarie (art. 5 Cost.) -, gli atti di indi�rizzo e di coordinamento
sono stati configurati da questa Corte in base a due distinte funzioni:

a) quella di porsi -quando � prevalso i[ collegamento con i il.imiti
dei principi, degli obblighi internazionali, delle norme comuillitarie, della
programmazione -come momento di mediazione e di armonizzazione,
neH'ambito di una catena di atti normativi di attuazione di disposizioni
generali, diretto a segnare il passaggio graduale e circostanziato da una
disciplina pi� generale e astratta ad una pi� particolare e concreta;

b) quella di fissare -quand'� prevalso :iii collegamento con finteresse
nazionale -ii criteri minimali idi uniformit�, i requisiti o contenuti
minimi, che, pur se dotati di un ridotto grado di generalit� o pur
se addirittura di carattere spedfioo, siano diretti a costituire il nucleo
normativo unitario intorno al quale le regioni (o le province autonome)
possano aggregare una disciplina integrativa o di ulteriore sviluppo.

Ambedue i paradiigmi sono abbondantemente presenti nella giurisprudemia
di questa Corte, ora separatamente ora congiuntamente. Tut

PARTE I, SEZ. I, GIURISP�RUDENZA COSTITUZIONALE

tavia, nelle disposizioni impugnate non � possibile riscontrare n� i
tratti dell'uno, n� queHi dehl'altro. In esse, infatti, non si pu� rinvenire
la minima traccia di norme di indirizzo o di criteri direttivi, di obiettivi
da perseguire o di prescrizioni di massima valevoli per un'ulteriore e
pi� particolare attivit� norma,tiva; n�, per il vero, si d� !la possibilit�
di riscontrarvi una bench� minima finaHt� v�lta ad ordinare l'eventuale
espressione delle autonomie regionaJli in un disegno arr.i:J.onico e unitario.
Tantomeno, rpoi, pu� scorgersi nelle stesse disposizioni quel nucleo normativo
di base v�lto a fissare gli standards minimali di unitariet� e di
uniformit�, intomo al quale talora il fogislatore nazionale intende organizzare
in modo armonico e coerente l'ulteriore normazione regionale.
La disciplina che si ha di fronte � un'insieme conchiuso di disposizioni
di dettaglio che attende soltanto di essere attuato nei concreti rapporti
della vita reale.

Questo carattere, .del resto, preclude ogni ulteriore possibile giustificazione
ailla prospettazione deM'Avvocatura erariale ora discussa. Secondo
il costante e consolidato insegnamento di questa Corte, � proprio della
funzione di indirizzo e coordinamento, in ragione del suo stesso concetto
pdma .che di qua1sivoglia sua definizione giuridica, l'essere aliena
da forme espressive cos� anaHtiche e dettagliate da non lasciare alle
regioni (e province autonome) un necessario spazio di autonomia entro
il quale poter legittimamente svolgere la propria competenza legrsfativa
e/o la propria azione amministrativa (v. ad es. sentt. nn. 307 e 340 del
1983; 245 del 1984; 356 del 1985; 195 del 1986; 64, 304 e 433 del 1987). Il
totale assorbimento, da parte della disciplina impugnata, di ogni possibile
spazio per l'ulteriore normazione pu� dunque esser considerato
come un altro indizio, in assenza di un manifesto e obiettivo intento
contrario, della volont� del legislatore di escludere che nel caso �si tratti
di disposizioni dirette ad asisolvere a una funzione di indirizzo e di
coordinamento.

D'altra parte, non pu� essere accolta neppure la contrapposta prospettazione
delle �ricorrenti, secondo la quale l'autonomia legislativa e
amministrativa costituzionalmente garantita a!lle regioni (o alle province
autonome) dov,rebbe ritenersi violata per il solo faltto che nelle materie
attribuite alla competenza di queste ultime sia intervenuta una legge
statale contenente disposizioni di dettaglio (e prive di qualsivoglia funzione
di coordinamento). Nei termini appena detti tale consequenzialit�
non pu� ammettersi, poich� non si pu� affatto escludere che, in considerazione
della rilevanza che in ailcuni casi pu� assumere l'interesse nazionale,
lo Stato possa 1legittimamente adottare una disciplina legislativa
di dettaglio ipur nell'ambito di materie attribuite in via generale alla
competenza regionale (o provinciale). A ben vedere, anzi, proprio la
ricorrenza di questo motivo induce, nel caso di specie, a rigettare i

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

220

dubbi di costituzionalit� sollevati nei confronti degli artt. 1-3 della [egge

n. 892 del 1984.
A differenza di ,tutti gli altri limiti costituzionalmente posti all'autonomia
legislativa delle regioni (o province autonome), l'inrteresse nazionale
non presenta affatto un contenuto astrattamente predeterminabile n�
sotto il iprofiJo sostanziale n� sotto quello strutturaile. Al conrtrario, si
tratta di un concetto dal contenuto elastico e relativo, che non si pu�
racchiudere in una definizione generale dai confini netti e chiari. Come
ogni nazione dai margini incerti o mobili, che acquisrta un significato
concreto soltanto in relazione al caso da giudicare, l'interesse nazionale
pu� giustificare interventi del legislatore statale di ordine tanto generaile
e astratto quanto dettagliato e concreto. La ragione di ci� sta nel fatto
che, per raggiungere lo scopo che si prefiggono, le leggi deputate a soddisfare
l'interesse nazionale nelle sue mutevoli valenze non possono non
seguirne 1sino in fondo i molteplici e vari percorsi, i quali, in taluni casi,
pongono in evidenza problemi la cui risoluzione pu� avvenire soltanto
mediante una disciplina dettagliata e rpuntuale.

Proprio in considerazione di questa sua particO'lare natura, l'interesse
nazionale, se non pu� essere brandito dal legislatore statale come un'arma
per aprirsi qualsiasi varco, deve esser sottoposto, in sede di giudizio di
costituzionalit�, a un controMo particolarmente severo. Se cos� non fosse,
la variabilit�, se non la vaghezza, del suo contenuto semantico potrebbe
tradursi, nei casi in cui il legislatore statale ne abusasse, in un'intollerabille
incertezza e in un'assoluta imprevedibilit� dei confini che la Cost1tuzione
ha voluto porre a garanzia delle autonomie regionali (o provinciali). E,
allo stesso modo, la sua potenziale pervasivit�, fin troppo evidente nel
caso di legislazione di dettaglio, potrebbe causare, in mancanza di un'approfondita
verifica dei IJTesurpposti di costituzionalit� relativi alla sua
effettiva sussistenza, una sostanziale corrosione e un'illegittima compressione,
se pure circoscritta alle fattispecie disciplinate, dell'autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni (e alle province autonome). Per
queste ragioni, l'orientamento consolidato di questa Corte (v. sentt. nn.
340 del 1983, 165 del 1986, 49 del 1987) � quello di procedere, di fronte
all'eccezionale intervento statale nelle materie di competenza regionale (o
provinciale) effettuato in nome dell'interesse nazionale, a un controllo di
costituzionalit� particolarmente penetrante del relativo apprezzamento
discrezionale compiuto dal legislatore.

Nel corso della sua giurisprudenza questa Corte ha elaborato, con

riguardo all'interesse nazionale, determinati criteri di giudizio, sulla base

dei quali occorre sottoporre le disposizioni impugnate alle seguenti veri

fiche:

a) che il discrezionale apprezzamento del legislatore statale circa la
ricorrenza e la rilevanza dell'interesse nazionale non sia irragionevole,

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

221

arbitrario o pretestuoso, tale da comportare un'ingiustificata compressione
deLl'autonomia regionale (v. spec. sent. n. 49 del 1987);

b) che la natura dell'interesse posto a base della disciplina impugnata
sia, per dimensioni o per complessit�, tale che una sua adeguata
soddisfazione, tenuto conto dei valori costituzionali da rispettare o da
garantire, non possa avvenire senza disciplinare profili o aspetti che
esorbitano dalle competenze regionali (o provinciali) e tuttavia sono necessariamente
connessi con il tema oggetto della norimativa in questione

(c.d. infrazionabilit� dell'interesse: v. sentt. nn. 340 del 1983, 177, 195 e
294 del 1986, 49 e 304 del 1987); �
-ovvero che, anche se non necessariamente infrazionabile, l'interesse
invocato aippaia, a una valutazione ragionevole, cos� imperativo o
stringente oppure esiga una soddisfazione cos� urgente da non poter
es�sere adeguatamente perseguito, avendo sempre presenti i valori costituzionali.
da garantire, dall'intervento normativo di singole regioni (o
province autonome) (sentt. nn. 49 e 304 del 1987);

e) che, in qualsiasi caso, l'intervento legislativo deHo Stato, considerato
nella sua concreta articolazione, risu1ti in ogni sua parte giustificato
e contenuto nei limiti 'segnati dalla reale esigenza di soddisfare
l'interesse nazionale posto a proprio fondamento (sent. n. 49 del 1987).

Poich�, nel caso di specie, oggetto dell'impugnazione � la disciplina
d'un fenomeno, diffuso in tutto il territorio nazionale, che riguarda un
aspetto, quello della copertura delle sedi vacanti di farmacie rurali, sostanzialmente
collaterale rispetto alila materia di competenza regionale
qui in contestazione, vale a dire la sanit�, � sufficiente verificare, al fine
di definire hl giudizio di costituzionalit�, che l'interesse posto a base della
disciplina impugnata, oltrech� infrazionabile, sia frutto di una scelta
legislativa non irragionevole e sia perseguito con mezzi normativi non
incongrui.

Sottoposta aiJ.la prova di un siffatto scrutinio, la disciplina contenuta
negli artt. 1-3 della legge n. 892 del 1984 appare del tutto rispondente
ai requisiti indicati e, come �tale, giustificata sotto il profilo della
legittimit� costituzionale, in ragione dell'interesse nazionale che la sorregge.

Non v'� dubbio, innanzitutto, che l'apprezzamento operato dal legislatore
statale dell'interesse posto a base della disciplina normativa
oggetto della presente impugnazione appaia tutt'altro che irragionevole

o pretestuoso. 1::, infatti, indiscutibile la notevole rilevanza sociale di un
fenomeno, diffuso in tutto il territorio nazionale, che il legislatore ha
non arbitrariamente considerato come fonte di profondo disagio sociale,
di ingiusta precariet� e di trattamento deteriore a danno di un consistente
grlllppo di pe11sone, rimaste escluse dalla titolarit� di farmacie

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(rurali) per !la riconosciuta cattiva utilizzazione in sede locale dei nor�
mali meccanismi concorsuali o per cause legate a calamit� naturali.
A testimonianza di siffatta valutazione si pu� anche ricordare l'elevato
numero di proposte di legge depositate alle Camere rper dare risoluzione
al problema poi affrontato con la legge impugnata e [a notevole ampiezza
dei consensi da questa riscossi tanto in sede di deliberazione
parlamentare quanto nei commenti successivii. In secondo luogo, una
volta riconosciuta come una delle cause del fenomeno regolato dalle
disposizioni in contestazione .ili cattivo o l'impossibile funzionamento degli
ordinari meccanismi di copertura delle 1sedi e una volta prescelta la
via della .sanatoria come soluzione pi� opportuna per far fronte aille
conseguenze negative che ne erano derivate, appare evidente la necessaria
connessione della disciplina impugnata con profili normativi esorbitanti
dalle competenze regionali (o provinciali): �trattandosi, infatti, di
un'eccezionale e provvisoria deroga al principio generale dell'assegnazione
deHa titolarit� di farmacie in base a un concorso e non rientrando
nelle ipotesi derogatorie gi� previste dalla legislazione nazionale, la disciplina
impugnata incide di.rettamente e necessariamente su interessi
di cui soltanto il legislatore statale pu� disporre (cos� come, dcl resto,
aveva gi� fatto con la legge n. 34 del 1981, senza subire contestazione
alcuna). Inoltre, tenendo ancora presente la causa principa1e del fenomeno
regolato dalle disposizioni impugnate, non v'� dubbio che lo stru�
mento della sanatoria si configura quale mezzo indiisrpensaMle per l'adeguata
soddisfazione dell'interesse sottostante alle novme sospettate di
incostituzionalit�. E, a dire il vero, se si hanno presenti le condizioni e
i termini previsti, i quali sono chiaramente diretti a prevenire i pericoli
di ingiustificate estensioni dei benefici concessi, non si pu� nemmeno
dubitare che la disciplina dettata dal ilegislatore statale oltrepassi i rigorosi
limiti richiesti dall'effettiva esigenza di soddisfare l'interesse nazionale.
(omissis)

Un'ultima censura, prospettata tanto dalle Province di Trento e di
Bolzano quanto dalle Regioni Lombardia e Toscana, si appunta contro
l'art. S della legge n. 892 del 1984. Questo articolo dispone che, ove le
regioni e le province autonome non provvedano a bandire il concorso
per l'assegnazione deHe farmacie vacanti o di nuova istituzione entro il
termine previsto dall'art. 3 della legge n. 475 del 1968, il. Commissario
del governo, previa diffida, provvede entro 30 giorni dal predetto termine
a nominare un commissario ad acta, responsabile verso di lui, il
quale � incaricato dell'indizione del bando di concorso e del relativo
espletamento fino all'assegnazione delle farmacie ai vincitori.

I profili in relazione ai quali le ricorrenti dubitano deMa legittimit�
costituzionale del predetto art. S sono molteplici. Per le P.rovince di
Trento e di Bolzano le disposizioni citate contrastano �con l'art. 87, n. 2

... . .. I

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

St. T.A.A., in base al quale i poteri del Commissario del governo sono
circoscritti alla vigilanza sull'esercizio delle sole funzioni delegate dallo
Stato alle province e alla comunicazione di eventuaH rilievi al Presidente
della Giunta provinciale. Per [a Regione Toscana l'art. 5 contrasta con
gli artt. 117, 118, 124 e 125 Cost., sia perch� attribuisce i11egittimamente
allo Stato funzioni amministrative spettanti alle regioni, sia perch� conferisce
indebitamente un potere di controllo sostitutivo nei confronti di
atti amministratirvi della regione che, oltre a spettare ex art. 125 Cost.
ad organi diversi, non rientra comunque nel �quadro delle competenze
riconosciute dalla Costituzione al Commissario del governo. Infine, per
la Regione Lombardia l'art. 5 contrasta con gli artt. 124 e 125 Cost. in
quanto il potere ivi di1sdplinato non pu� iscriversi tra le ipotesi di controllo
sostitutivo costituzionalmente previste �on �riguardo alle relazioni
fra l'amministrazione statale e quella regionale, trattandosi di un potere
che inerisce a rapporti �di gerarchia o di tutela e che, comunque, quando
� previsto fra Stato e regioni, dev'essere assistito da particolari garanzie
sostanziali (come i[ collegamento con funzioni di indirizzo e coordinamento,
rapporti di �.leale cooperazione�, etc.) o formali (come l'imputazione
al governo naziona1e, il parere di una commissione parilamentare,
etc.), che nel caso 1sono assenti. (omissis)

Nel merito, tuttavia, le censure prospettate contro l'art. 5 lella legge

n. 892 del 1984 si rivelano fondate.
� ben vero, come afferma una delle ricorrenti, che il controllo
sostitutivo � un istituto presente in svariati settori del diritto pubblico,
consistente in un potere eccezionale, particolarmente penetrante, in virt�
del quale un soggetto o un organo gerarchicamente superiore oppure
uno investito di una .funzione di indirizzo o di vigilanza nei confronti di
altri soggetti, provvede, in casi di pe11Sistente inattivit� di questi ultimi,
a compiere in loro vece atti I"ientranti nelle competenze degli stessi. Tuttavia,
�quando � previsto nei rapporti tra Stato e regioni in relazio}le alle
materie proprie di queste, il controllo sostitut:ivo, pur conservando i suoi
caratteri essenzia!li, assume connotazioni .particolari, .legate al fatto che,
nel caso, tale potere ha di fronte a s� un'autonomia politica e amministrativa
cos�tituzionalmente defini�ta e garantita.

Innanzitutto, �si tratta di un potere collegato a posizioni di controllo

o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazioni di tipo gerarchico, che
pu� esser esercitato dallo Stato soltanto in relazione ad attivit� regionali
sostanzia!lmente prive di �discrezionalit� neM'an (anche se non necessariamente
nel quid o nel quomodo), ora perch� sottoposte per 1legge (o nonne
equiparate) a tennini perentori, ora per la natura degli atti da compiere,
nel senso che la loro omissione Tisulterebbe tale da mettere in serio
pericolo l'esercizio di funzioni .fondamentali ovvero il perseguimento di

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

interessi essenziali che sono affidati alla responsabilit� finale dello
Stato.

In secondo luogo, il controllo sostitutivo nei confronti di attivit�
proprie delle regioni pu� esser legislativamente previsto a favore dello
Stato soltanto come potere strumentale Tispetto all'esecuzione o all'adempimento
di obblighi ovvero rispetto all'attuazione di indirizzi o di criteri
operativi, i quali siano basati su interessi tutelati costituzion~mente come
Jimiti all'autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64 e
304 del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono riscontrarsi interessi in
grado di permettere allo Stato, quando ricorrano le necessarie condizioni
di forma e di sostanza per un intervento sostitutivo, di superare eccezionalmente
la separazione di competenza tra lo Stato stesso e le regioni
stabilita dalla Costituzione (o dagli Statuti speciali) nelle materie attribuite
all'autonomia regionale (o provinciale).

In terzo luogo, il potere sostitutivo pu� esser eserdtato nei confronti
delle regioni (o delle province autonome) soltanto da un'autorit� di
governo, nello specifico senso di cui all'art. 92 Cost., dal momento che
questo � il piano costituzionalmente individuato per l'adozione di indirizzi
o di diirettive verso l'amministrazione regionale e per [a vigilanza e
il controllo nei confronti dell'attuazione regionale dei princ�pi o dei
vincoli legittimamente disposti a livello nazionale (ovvero sovranazionale

o internazionale).
Infine, l'esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti tra Stato e
regioni (o province autonome) dev'esser assistito da garanzie, sostanziali
e procedurali, rispondenti ai valori fondamentali cui la Costituzione informa
i predetti rapporti e, specialmente, al principio della � leale cooperazione
�, che viene in particolare evidenza in ogni ipotesi, come la presente,
nelle quali non sia (eccezionalmente) applicabile l'opposto principio
della separazione delle sfere di attribuzione (v. sentt. nn. 153 e 294 del
1986). E fra queste garanzie deve considerarsi inclusa l'esigenza del
rispetto di una regola di proporzionalit� tra i presupposti che, nello
specifico caso in considerazione, �legittimano l'intervento sostitutivo e il
contenuto e l'estensione del relativo potere, in mancanza della quale quest'ultimo
potrebbe ridondare in un'ingiustificata compressione dell'autonomia
regionale (v. sentt. n .. 177 e 294 del 1986).

Esaminato sulla base di tali criteri valutativi, l'art. 5 della legge

n. 892 del 1984 appare viziato di illegittimit� costituzionale, in quanto
� diretto a istituire una forma di controllo sostitutivo che, per lo meno,
risulta attribuita a un organo, il Commissario del governo, inidoneo ad
esser titolare del relativo potere. L'inidoneit� deriva dal fatto che tale
organo �, per un verso, costituzionalmente sprovvisto dei poteri che rappresentano
la necessaria premessa per la titolarit� di una qualche specie
di controllo sostitutivo verso le regioni e, per altro verso, non si identifica

PARTB I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB

in nessuno degli organi che l'art. 92 Cost. comprende nel concetto di
governo.

Sotto il primo profilo, va sottolineato che la figura del controllo
sostitutivo non pu� venir collegata a nessuno dei poteri che la Costituzione
attribuiS'ce positivamente al Commissario del governo nei confronti
delle attivit� amministrative proprie delle regioni. Secondo l'art. 124
Cost., il Commissario � un organo decentrato dello Stato, operante in
ciascuna regione, che sovraintende soltanto alle funzioni amministrative
statali per coordinarle, su una base paritaria, con quelle regionali. Inoltre,
al Commissario, come tale, non spetta neppure il controllo sugli atti
amministrativi delle Regioni, che, sulla base dell'art. 125 Cost., � stato
attribuito dalla legge a un organo collegiale decentrato, la Commissione
di controllo, di cui � presidente il Commissario medesimo. Infine, anche
in relazione alle ipotesi di scioglimento dei Consigli regionali ex art. 126
Cost., al Cominissario del governo possono riconoscersi poteri di informazione
e di controllo, che tuttavia non sono in grado di giustificare eventuali
interventi sostitutivi. E, poich� i controlli nei confronti di una
autonomia costituzionalmente definita e garantita sono da considerarsi
di stretta interpretazione, si deve escludere che una legge ordinaria dello
Stato possa introdurne di nuovi in mancanza di una precisa base costituzionale.

D'altra parte, � difficilmente contestabile � che forme di controllo
sostitutivo verso le regioni sono imputabili dalla legge soltanto ad organi
che, per poter legittimamente adottare indirizzi ed esercitare controlli

nei confronti dell'amministrazione regionale e della relativa istanza di
vertice (la Giunta), non possono esser che organi di governo (art. 92 Cost.).
� solo su questo piano, infatti, che operano organi in grado di vigilare
sull'unitariet� e sul buon andamento deHa complessiva amministrazione
pubblica e che possono intervenire nei confronti �di autonoinie costituzionalmente
tutelate con poteri cos� penetranti come quelli sostitutivi nel
rispetto delJe garanzie fondamentali proprie del nostro sistema costituzionale,
prima fra tutte queHa di doverne rispondere al Parlamento nazionale.

L'illegittimit� costituzionale dell'art. S della legge n. 892 del 1984
appare ancor pi� evidente in relazione alle censure mossegli dalle Province
di Trento e di Bolzano. La particolare configurazione del Commissario
del governo nelle due province, come delineata dall'art. 87 St. T.A.A.,
restringe il potere di vigilanza di tale organo nei confronti delle attivit�
amministrative esercitate dalle province stesse (oltrech� dagli altri enti
pubblici locali) soltanto alle funzioni ad esse delegate dallo Stato. Sotto
tale profilo, la carenza di una base costituzionale diretta a legittimare un
potere sostitutivo del Commissario del governo verso attivit� amministrative
proprie delle due province autonome � cos� netta ed evidente da
non meritare ulteriori motivazioni.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

226

CORTE COSTITUZIONALE, 31 marzo 1988 n. 369 -Pres. Saja -Rel. Dell'Andro
-Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato TaUarida).

Reato -C.d. condono edilizio -~ istituto a s� stante, non riconducibile

alle cause di estinzione del reato.

(Cost. artt. 3, 25, 79 e 101; l. 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 35, 38, 39 e 44).

Il decreto di amnistia estingue direttamente, senza mediazioni f attuali,
alcuni effetti determinati da norme incriminatrici; gli effetti estin�
tivi derivano dal decreto di amnistia e non dalla volont� dell'interessato.
Il c.d. condono edilizio non integra gli estremi dell'amnistia. D'altro canto,
il pagamento integrale della oblazione � soltanto l'ultimo momento di una
complessa fattispecie estintiva, la quale produce anche la concessione
della sanatoria amministrativa. Il c.d. condono edilizio non pu� essere
ricondotto ai tradizionali istituti di clemenza o comunque estintivi del
reato,� esso � istituto a s� stante, che presuppone una netta distinzione
tra reato e punibilit�, e che d� luogo ad una causa di sopravvenuta improcedibilit�
(processuale) dell'azione penale (1).

2. -La prima questione sottoposta all'esame della Corte attiene alla
natura giuridica del c.d. �condono edilizio� di cui alla legge 28 febbraio
1985, n. 47. Risultano, infatti, impugnati dal Pretore di Pietrasanta gli
artt. 31, 35, 38, 39 e 44 e dal Pretore di Mal� gli artt. 31, 35 e 38 della sopra
citata legge, assumendosi anzitutto che le predette norme configurino
un provvedimento, non emesso con le garanzie di cui all'art. 79 Cost.,
d'amnistia � mascherato �. I giudici a quibus escludono che il condono
edilizio integri un'ipotesi d'oblazione, come sostenuto dall'Avvocatura
dello Stato; questa Corte, pertanto, � necessitata a prendere posizione,
nei limiti, s'intende, di questa sede, anzitutto sulle figure dell'amnistia
e dell'oblazione (al fine di stabilire se le norme impugnate integrino l'una
o l'altra figura) e, nel caso l'indagine risulti negativa (nel senso che le
predette norme non s'inquadrino nelle citate figure giuridiche) a delineare
la natura �atipica� (anche questa tesi � sostenuta da altre ordinanze di
(1) Sulla base di una attenta analisi della funzione �deterrente e d'orientamento
culturale� assegnata alla sanzione penale ai giorni nostri, la Corte
supera gli schemi dei � tradizionali istituti di clemenza � e permette al legislatore
ordinario di configurare cause (per cos� dire atipiche) di sopravvenuta
improcedibilit� dell'azione penale, le quali incidono sull'azione penale e sul
processo. Solo in via indiretta -per lo stretto collegamento tra reato, sua
punibilit�, azione penale e processo -tali cause incidono anche sulla qualificazione
dell'illecito.
La sentenza � di grande importanza, non solo sul piano teorico: in molte
� materie� (si pensi ad esempio a quella tributaria) potranno aversi applicazioni
dei principi in essa affermati.

PARTB I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

rimessione citate in epigrafe) del �condono ediilizio � qui in discussione.
Il Pretore di Pietrasanta fa riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 79
e 101, secondo� comma, Cost. mentre il Pretore di Mal�, agli artt. 25,
primo comma, 101, secondo comma e 79 Cost. (omissis)

Il dibattito sulla natura giuridica del c.d. � condono edilizio � di cui
alle norme impugnate si � sviluppato, durante i lavori preparatori della
legge in discussione e successivamente all'emanazione della stessa legge,
partendo da tre distinte posizioni: per la prima, il condono edilizio in
esame costituirebbe forma (per i pi� anomala) d'amnistia condizionata;
per la seconda, lo stesso condono costituirebbe forma particolare d'oblazione
extraprocessuale; per la terza, infine, rilevata la difficolt� d'inquadrare
le norme impugnate in una delle due figure, rilevato altres� il vizio
concettualistico e I'� apriorismo logico � di volere a tutti i costi inquadrare
in una delle due citate figure il condono edilizio in esame, il medesimo integrerebbe
un provvedimento di clemenza atipico.

Qui va, anzitutto, rilevato che � davvero �arduo � tentare d'inquadrare
(utilizzando la terminologia dei sostenitori delle prime due tesi
innanzi indicate) un'anomala ipotesi d'amnistia condizionata ed una particolare
forma d'oblazione extraprocessuale negli istituti generali, rispettivamente,
dell'amnistia e dell'oblazione, quando non v'� ancora certezza
o, comunque, sufficiente chiarezza in ordine ai predetti istituti.

Dottrina e giurisprudenza, infatti, pur avendo a lungo ed approfonditamente
discusso intorno al concetto (di genere) causa d'estinzione del
reato (entro questo concetto il codice penale inserisce sia l'amnistia sia
['oblazione) non hanno dedicato complete indagini su tutte le pairticolarri
cause d'estinzione, non sottolineando a dovere che il codice penale
riconduce al concetto �di genere� le pi� svariate figure (dall'amnistia
alla morte del reo, alla prescrizione ecc.) sulla base d'una sola nota effettuale,
quella d'estinguere il reato. Il necessario dibattito sul significato
di questa formula (com'� noto, una novit� del vigente codice penale)
non esclude l'esame del diverso fondamento, dei diversissimi modi di
funzionamento delle singole cause d'estinzione: anzi, da questo esame
pu�, invero, pervenire nuova luce proprio intorno al concetto generale di
causa d'estinzione del reato.

Le necessit� della � pratica � richiamano l'attenzione su due specifiche,
particolari cause d'estinzione (l'amnistia e l'oblazione) e in generale
sul �condono edilizio� di cui alla legge n. 47 del 1985, moderna ed
ormai diffusa forma di � clemenza�, che mostra, fra l'altro, come anche
l'estinzione del reato di cui all'art. 38, secondo comma, della precitata
legge � da tener distinta, dati i diversi presupposti, dall'estinzione del
reato di cui all'art. 13 della stessa legge.

Il condono edilizio di cui alle norme impugnate non integra gli
estremi dell'istituto dell'amnistia. L'amnistia (come l'indulto) �, invero,

228

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO SlATO

una particolarissima causa d'estinzione. Intanto, in ordine ad essa, una
legge (il codice penale) prevede il decreto d'amnistia (ed indulto) come
estintivo (si vedr� subito �di che�) senza far riferimento ad alcuna fattispecie
concretamente estintiva. Dal fondamento dell'amnistia (misura
di clemenza generalizzata) deriva un suo specifico modo di funzionare,
w.(�:�4; I.�
' .
.
una particolare struttura che la diversifica dalle altre cause d'estinzione.
Mentre, in generale, le altre cause (ma si dovrebbero, poi, distinguere,
una per una le �altre� cause) operano, producono l'estinzione attrav~rso
la mediazione d'un fatto, d'una fattispecie concreta, l'amnistia produce,
direttamente, l'effetto estintivo senza mediazione fattuale alcuna. Il codice
penale, per le altre cause d'estinzione, di cui agli artt. 150 e segg., indica
specificamente i fatti, le fattispecie, poste in essere le quali, in concreto
si produce l'effetto estintivo (i fatti ad es. della morte del reo, del decorso
del tempo ecc.); per l'amnistia, invece, fa discendere (a parte l'amnistia
c.d. �condizionata�, alla quale si accenner� fra breve) l'effetto estintivo
direttamente, senza mediazioni di sorta, dal decreto d'amnistia, quasi
unanimemente riconosciuto di natura legislativa.
Carattere peculiare dell'amnistia �, infatti, anzitutto quella d'incidere
sulla � punibilit� � determinata da alcune norme penali incriminatrici. Si
badi: della � punibilit� � che � gi� effetto della norma e che, pertanto,
ben pu� essere � estinta � prima ancora che siano accertati i fatti di reato
dai quali �potrebbe conseguire� l'effettiva punibilit� del reo.
Dall'esame delle relazioni tra la disposizione, di parte generale, di
cui all'art. 151 c.p. e le disposizioni incriminatrici di parte speciale si
evince che il legislatore ordinario, nel determinare, nelle singole disposizioni
incriminatrici, la punibilit� (principale ed accessoria, l'applicabilit�
�delle misure di sicurezza e l'eventuale responsabilit� per le obbligazioni
civili per l'ammenda) dei soggetti realizzatori di alcune fattispecie
tipiche, prevede anche l'eventualit� che la stessa punibilit� venga estinta
da un (futuro) decreto d'amnistia (ed indulto). L'art. 151 c.p. viene, pertanto,
ad integrare le singole disposizioni incriminatrici: alcune situazioni
effettuali, di punibilit�, previste da queste ultime disposizioni, vengono
cos� a cadere sotto l'eventuale ambito d'influenza della disposizione
integratrice di cui all'art. 151 c.p., rimanendo soggette all'eventualit� dell'estinzione
ad opera d'un futuro decreto d'amnistia.
Nessuno pu� fondatamente ritenere d'identificare il decreto d'amnistia,
sol perch� incide su alcuni effetti predisposti da norme incriminatrici,
impedendo ai medesimi di permanere in relazione ad alcuni fatti
coperti dal beneficio, con la norma abrogatrice. Non si pu� tacere, tuttavia,
che. il decreto d'amnistia estingue (peraltro soltanto in relazione a
fatti tipici relativi ad un tempo circoscritto) direttamente, senza mediazioni
fattuali, alcuni effetti determinati da norme incriminatrici precedenti.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Gli effetti estintivi del decreto d'amnistia si diversificano da quelli
prodotti dalla legge abrogatrice non tanto perch� quest'ultima riguarda
normalmente il futuro quanto per il rilievo che la legge abolitiva d'incriminazioni
estingue tutti gli effetti determinati dalla legge incriminatrice:
l'amnistia incide, invece; soltanto sulla punibilit�, principale ed � accessoria
�, sull'applicabilit� delle misure di sicurezza, e sulle obbligazioni civili
per l'ammenda relative ai fatti tipici, commessi in un circoscritto periodo
di tempo, anteriore alla proposta di delegazione. Gli effetti penali ( � e
non�) determinati dalla legge incriminatrice permangono, invece, tutti,
intatti, in relazione a tutti i fatti, precedenti e successivi, non rientranti
nel periodo beneficiato.

Incidendo sul �dover essere� della pena (determinato da alcune
norme incriminatrici, per l'ipotesi che si verifichino alcuni fatti tipicamente
indicati) ossia sU!lla punibilit� (astratta) dei fatti commessi nel
periodo di tempo previsto d!.il relativo decreto, l'amnistia � propria � opera,
sul piano processuale (a parte l'amnistia c.d. condizionata) anzitutto
quale fattispecie costitutiva dell'obbligo di dichiarare di non doversi procedere,
salve ovviamente le ipotesi di oui a11'art. 152 c.p.p. Gli effetti estintivi
derivano dal decreto d'amnistia e non dalla volont� dell'interessato.
Ed ogni �ulteriore� efficacia, sostanziale o processuale del predetto
decreto, discende, quale ulteriore conseguenza, dalla prima, diretta incidenza
del decreto stesso su alcuni effetti determinati dalle norme incriminatrici.
Ed � per questa incidenza che l'amnistia (impropria) opera
anche dopo la condanna, estinguendo, con le pene accessorie, l'esecuzione
della pena.

Le ordinanze dei Pretori di Pietrasanta e Mal� assumono che, attraverso
le disposizioni impugnate, sarebbe stata concessa ull'ammsua sottoposta
alla condizione del pagamento d'una somma a titolo d'oblazione.

Or � ben vero che l'amnistia pu� essere sottoposta a condizioni o ad
obblighi, secondo la lettera dell'art. 151, quarto comma, c.p. e, pertanto,
anche al pagamento d'una somma di danaro: ma non di �condizioni� in
senso proprio si tratta. La condizione (sospensiva) infatti, presuppone
sempre (essa �, appunto, elemento futuro) precedenti elementi c.d. essenziali,
la produzione, da parte dei quali-, di concreti effetti giuridici �
appunto condizionata e, pertanto, paralizzata dal mancato avveramento
della medesima: la condizione, cos�, completa e conclude una serie precedente
di altri elementi (c.d. essenziali). Per l'amnistia �propria� tutto
ci� non avviene, non pu� strutturalmente avvenire: anche quando il decreto
d'amnistia prevede il pagamento d'una somma di danaro come

c.d. condizione (sospensiva) dell'effetto estintivo, tal pagamento non si
trasforma mai in � condizione � in senso tecnico, perch� mancano i precedenti
elementi c.d. essenziali. Tant'� vero che, nell'amnistia propria,
non � data neppure la possibilit� di previsione di condizioni risolutive

230 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

in senso proprio: queste ultime presuppongono, infatti, gi� prodotti (in
concreto, si badi) da precedenti c.d. elementi essenziali della fattispecie,
effetti giuridici, che vengono a risolversi poi, ex tunc, attraverso l'avveramento
della condizione risolutiva. Ma ci� non pu� verificarsi, relativamente
all'amnistia, appunto per la mancanza d'una completa fattispecie
che, per le �altre� cause d'estinzione, di regola, media la produzione dell'effetto
giuridico estintivo. La ragione della regola ora indicata sta nel
rilievo che il decreto d'amnistia, pur condizionato, determina sempre,
autonomamente, l'effetto estintivo: e per tal motivo non pu� attribuire
ad alcuna fattispecie la virt� concretamente mediatrice dell'effetto stesso.
Anche se l'unica ragione della concessione del beneficio penale, di cui
alle disposizioni impugnate, fosse il pagamento (oblazione) d'una somma
di danaro da parte dell'autore del J:eato (fra l'altro le disposizioni impugnate
richiedono il predetto pagamento anche a soggetti diversi dall'autore
del reato) a parte i limiti �esterni� di costituzionalit� delle
disposizioni stesse, tutto si sarebbe potuto ravvisare nelle predette disposizioni
meno che la concessione d'una classica amnistia.

Il discorso si pone diversamente per l'amnistia �impropria�; ma le
disposizioni impugnate non possono certamente, come si chiarir� fra
breve, essere interpretate come concessione d'amnistia �impropria� (ove i
questa fosse configurabile anche in mancanza di concessione d'amnistia W:
�propria�).

L'amnistia � propria � pu�, dunque, ben esser sottoposta a positivi

f.
obblighi (non, dunque, a �condizioni� in senso tecnico) la mancata esecut:
~
zione dei quali non paralizza, tuttavia, alcuna viTt� effettuale di (precedenti
temporalmente) elementi essenziali e la cui esecuzione elimina
l'ostacolo che, per volont� dello stesso decreto, paralizza l'effetto estintivo.
Questa diretta produzione dell'effetto estintivo, da parte del decreto

d'amnistia, � ben sottolineata dall'Avvocatura dello Stato.
Le disposizioni impugnate dai Pretori di Pietrasanta e Mal�, preve

dono, invece, una complessa e varia fattispecie produttiva di effetti

estintivi, che rende del tutto inavvicinabili le stesse disposizioni a quelle
concessive della classica amnistia (�propria� od �impropria�). L'equi

voco nasce, forse, dall'aver la dottrina troppo insistito sul rilievo per il
quale � l'oblazione ad estinguere il .reato. Per vero, non � l'oblazione,

isolatamente, che ha tal virt�; dagli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della legge

in esame (gli articoli, appunto, impugnati dalle ordinanze innanzi richia

I
mate) � prevista una complessa fattispecie estintiva, che si compone, t
per sintetizzare, anzitutto della domanda di sanatoria e del pagamento

della (prima) rata di cui al primo comma dell'art. 35 (e questi elementi,

per il disposto di cui al primo comma dell'art. 38, gi� producono effetti

preliminari, la sospensione del processo penale e di quello per le san

zioni amministrative) dell'intero procedimento amministrativo, non giu

PARTB I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

risdizionale, per la sanatoria ed, infine, del pagamento integrale della
oblazione. Tal pagamento �, soltanto, l'ultimo elemento della precitata
complessa fattispecie estintiva, la quale, almeno di regola (salvo, infatti,
il caso di opere insanabili) produce, oltre all'effetto penalmente estintivo,
anche l'effetto, costitutivo, determinato dalla concessione della sanatoria
amministrativa. Una stessa fattispecie viene ad essere, pertanto, almeno
di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed estintiva (di effetti
penali).

Dalle disposizioni normative impugnate risulta che tutti i precitati
effetti sono unicamente rimessi alla volont�, per quanto � condizionata �

(v. art. 40 e capo I della legge) degli interessati; questi cos� divengono,
insieme alle competenti autorit� amministrative, fattori determinanti i
previsti sviluppi delle vicende giuridiche sostanziali e processuali. Gli
effetti previsti dalle norme impugnate si producono in concreto non come
ulteriori conseguenze d'una diretta, preliminare estinzione della punibilit�
� astratta � di alcune norme incriminatrici di parte speciale, bens�
soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volont� degli interessati
e dell'autorit� amministrativa.
D'altra parte, poich� il procedimento penale e quello per le sanzioni
amministrative, ai sensi del primo comma dell'art. 38 della legge n. 47
del 28 febbraio 1985, vengono sospesi, a seguito della presentazione della
domanda di cui all'art. 31 e dell'attestazione del versamento deHa somma
di cui al primo comma dell'art. 35 della stessa legge, non sorge, dalla
domanda (di concessione della sanatoria) e dal precitato pagamento,
alcun obbligo, nel giudice, d'immediata declaratoria di � non doversi
procedere�: anzi, il �giudizio� pu� riprendere ove non si verifichino
gli altri adempimenti, rimessi sempre alla volont� degli interessati.
L'effetto definitivamente impeditivo dell'ulteriore corso del procedimento
penale e quello estintivo dei reati, di cui al secondo comma dell'art. 38
della legge n. 47 del 1985 (lo stesso comma usa la locuzione � estinguere
i reati�, come il codice penale negli artt. 150 e segg., sicch� � qui superfluo
aggiungere che, ove si ritenga che l'oblazione in esame costituisca,
come � altre� situazioni di estinzione del reato, causa sopravvenuta di
non procedibilit�, l'effetto sostanziale si produrrebbe in conseguenza
dell'effetto processuale) deriva dunque dall'intera �mediatrice� fattispecie
sopra descritta (dal fatto mediatore dell'efficacia estintiva) e non
dall'integrale corresponsione dell'oblazione, determinata, in via definitiva,
dal Sindaco, ai sensi del nono comma dell'art. 35 della legge in esame,
contestualmente al rilascio, di regola, della concessione od autorizzazione
in sanatoria.

N� il � condono � di cui alle disposizioni impugnate pu� esser inquadrato
fra le cause d'estinzione della pena: quest'ultima, ai sensi delle
predette disposizioni, non pu� essere concretamente irrogata; conse

232 r� RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

guentemente non pu� � estinguersi � ci� che . non � sorto, cio� una pena
non concretamente inflitta. Anzi, a questo proposito, va sottolineato che
significativo � che le norme impugnate, mentre consentono l'applicazione
del beneficio ivi previsto durante il procedimento penale, prima della
decisione definitiva di merito (e �singolare� � che, tuttavia, come si
� notato, il giudice non pu� � chiudere � � ipso iure � il processo ma
deve attendere il versamento, nel termine stabilito dalla legge, dell'integrale
oblazione che, come si � visto, �, almeno di regola, determinata
contemporaneamente alla concessione od autorizzazione in sanatoria)
dopo la definitiva condanna il � condono � in discussione opera in
maniera quasi opposta all'amnistia impropria: quest'ultima fa cessare
l'esecuzione delle pene principali ed accessorie ma non incide, di regola,
sugli � effetti penali � della condanna mentre il � condono � in esame
non interferisce sull'esecuzione delle predette pene e, tuttavia, incide
su alcuni �effetti penali�: ai sensi del terzo comma dell'art. 38 della
legge n. 47 del 1985, infatti, non si tien conto della condanna ai fini
dell'applicazione della recidiva e della sospensione condizionale della
pena, � fatta menzione della oblazione nel casellario giudiziale � dell'au

tore del reato.

V'� anche da escludere che il � condono � di cui agli artt. 31 e segg.
della legge in esame possa esser ricondotto ad una delle �altre� tipiche,
ex art. 150 e segg. c.p., cause d'estinzione del .reato: le particolarit�,
notevolissime, del predetto condono non consentono, infatti, d'inquadrarlo
ad es. nell'oblazione di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p. A parte
ogni discussione su quest'ultima, non da pochi Autori considerata, essa
stessa, una grave anomalia nel sistema, � ben vero che il � condono �
penale in esame opera, a differenza dell'amnistia, esclusivamente a seguito
della realizzazione della fattispecie estintiva pi� volte indicata:
ma l'oblazione di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p., commisurata (terza
parte o met� del massimo) all'ammenda stabilita dalla legge per la
� contravvenzione � commessa, equivaile ad una, per cos� dire, anticipata
esecuzione della pena pecuniaria. Di tal che, a parte altri rilievi in
ordine alla necessit� del pagamento dell'ammenda, di cui agli artt. 162 e
162 bis c.p., entro ben precisi termini processuali (prima dell'apertura
del dibattimento ovvero prima del decreto di condanna) ed anche non
tenendo presenti le � vecchie � tesi per le quali la stessa oblazione
�trasformerebbe� l'illecito penale in illecito amministrativo, l'esame
del fondamento della causa d'estinzione di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p.,
approfondita nella sua specificit�, dimostra agevolmente che ben poco
essa ha a che vedere con la causa d'estinzione di cui alle norme impugnate,
con l'uso cio�, da parte del legislatore ordinario, della punibilit�,
considerata distinta ed autonoma dal reato, quale mezzo per � orientare
� condotte susseguenti all'illecito sotto il miraggio del premio del

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

l'estinzione del reato. Le finalit� del condono penale in esame hanno
conseguentemente anche ben poco a che vedere con il generale istituto
della conciliazione amministrativa.

Il �condono edilizio�, di cui agli artt. 31 e segg. della legge n. 47
del 1985, non pu� esser ricondotto ai tradizionali (forse arcaici) istituti
di clemenza o, comunque, estintivi del reato, perch� possiede una propria,
particolare ragion d'essere e cos� una propria fisionomia: esso va
studiato a s�, singolarmente, a prescindere da ogni formalistico, inattuale
avvicinamento a vecchie formule o ad antichi istituti.

. Il condono penale in esame presuppone, sistematicamente, una
netta distinzione, se non una separazione, tra reato e punibilit�. Da
sempre, � vero, le ipotesi delle cause, successive alla commissione del
fatto di reato, d'esclusione della punibilit� hanno costituito oggetto di
radicali, profondi quanto irrisolti dubbi. Si trattava, tuttavia, di dubbi
dommatici: non si riusciva a �sistemare� la punibilit� come categoria
autonoma, dato il presupposto che la medesima era necessaria, immediata,
diretta conseguenza della commissione del reato. Vero � che il
legislatore moderno, repentinamente destando la dottrina e la giurisprudenza
(non dal � sonno � ma) da � sogni � dommatici, non solo d� per
scontato che la � punibilit� � abbia una � consistenza � autonoma, un
valore autonomo, rispetto al reato ma dimostra che la medesima pu�
essere usata per ottenere dall'autore dell'illecito prestazioni �utili� a fini
spesso estranei alla tutela del bene � offeso � dal reato. Facendo balenare
all'autore dell'iillecito, punibile, l'esclusione od attenuazione della punibilit�,
il legislatore � orienta �, � dirige � la condotta del reo susseguente al
reato al raggiungimento di fini dallo stesso legislatore � desiderati �.

Or qui non s'intende in alcun modo entrare nel merito politico d'un
siffatto orientamento legislativo. A parte quanto si dir� fra poco sui
limiti costituzionali del potere di clemenza, qui le precedenti notazioni
valgono soltanto a chiarire il fondamento ed il particolare meccanismo
operativo del �condono (penale) edilizio�, di cui alle norme impugnate,
al fine di scegliere, quanto pi� possibile in maniera consapevole, l'� etichetta
� da � imprimere � allo stesso condono.

Il legislatore del 1985, nel tentativo di porre ordine nell'intricata,
farraginosa materia dell'edilizia, preso atto dell'illegalit� di massa in
tale materia verificatasi, ha inteso � chiudere � un passato illegale: ed ha
ritenuto, con valutazioni insindacabili in questa sede, d'indurre (attraverso
la previsione delle sanzioni di cui agli artt. 40 e del capo I) autori
(e non) di violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria relativa
ad opere realizzate abusivamente. La predetta domanda, costituente
in certo modo � autodenuncia �, � indubbiamente utile, almeno, data la
precedente illegalit� di massa, a fini di chiarezza catastale, tributaria,
ecc. Sarebbe contraddittorio, pertanto, � punire � coloro che hanno

234

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

proposto la predetta domanda: usando, dunque, della � punibilit� � in
maniera autonoma, svincolata dalle relazioni con il reato commesso,
il legislatore del 1985 dispone �l'estinzione� dei reati di cui al secondo
comma dell'art. 38 della legge in esame, in conseguenza degli atti e
procedimenti di cui alla preindicata fattispecie estintiva. Finalit� economico-
finanziarie non sono certo estranee alle disposizioni in discussione,
tenuto conto del predisposto meccanismo d'estinzione e del fatto
che l'oblazione va corrisposta anche nelle ipotesi in cui le opere non
sono sanabi�i. Ma tali disposizioni vanno riguardate (si ripete: a parte i
�limiti� del potere di clemenza) nella loro oggettiva tutela di oggettivi
valori.

A differenza dell'estinzione di cui all'art. 13, nella quale si profila
una fattispecie estintiva che contiene in s� tutta intera la fattispecie
costitutiva della sanatoria amministrativa ed insieme l'effetto (concessione
della sanatoria) il fondamento sostanziale dell'estinzione di cui
all'art. 38, secondo comma, della legge n. 47 del 1985, va ricercato nella
valutazione �positiva � che l'ordinamento compie dei comportamenti del
reo, successivi al reato ( � autodenuncia � attraverso la richiesta di sanatoria,
pagamento dell'oblazione ecc.) che inducono a credere ad 'un sia
pur parziale ��ritorno �, anche se non del tutto spontaneo, deli'agente
alla �normalit��. Tal fondamento molto s'avvicina a quello delle comuni
cause sopravvenute di non punibilit� (per chi le ammetta e sempre che
i casi riportati sotto quella sigla non siano configurati come speciali
cause d'estinzione del reato). Poich�, tuttavia, non pu� assumersi che
sia concretamente sorta la punibilit�, non risultando essa accertata n�
con sentenza n�, almeno di regola, durante il procedimento penale, e
neppure risultando accertati i pr�esupposti extrapenali del suo �sorgere
�, durante il procedimento per l'inflizione delle sanzioni amministrative
(la domanda di sanatoria delle opere abusive, infatti, sospende
entrambi i procedimenti) sembra dubbio poter dichiarare � estinta�,
appunto perch� non trattasi di amnistia propria, una punibilit� che
ancora non � accertato sia concretamente sorta. Pertanto, fermo rimanendo
il sostanziale fondamento al quale si � accennato, il condono penale
in esame, dal punto di vista del suo meccanismo operativo, � una
ipotesi di causa d'improcedibilit� sopravvenuta, tenuto conto che il
giudice penale, a seguito della verificazione della fattispecie estintiva
di cui agli articoli impugnati, � tenuto a concludere il processo con
sentenza di � non doversi procedere � per estinzione del reato (formale
usuale) essendogli inibito entrare in valutazioni di merito in ordine
alla fattispecie estintiva e tantomeno concludere il processo con sentenza
di merito.

Pu� non risultare soddisfacente la formula processuale ma, nel caso
in esame, � l'unica �preferibile�, pur dovendosi tener conto di tutte

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

le precedenti osservazioni sul fondamento sostanziale della causa d'estinzione
qui in discussione. Autorevole dottrina, peraltro, riconduce tutte
le cause d'estinzione del reato (di cui agli artt. 150 e segg.) alla categoria
delle cause sopravvenute d'improcedibilit� dell'azione penale: pertanto,
perch� non si creda che, riconducendo al �genere� causa d'estinzione
del reato anche la particolare causa d'estinzione di cui al secondo comma
dell'art. 38 della legge in esame, non si operi che un � rinvio �, del tutto
formale, al � genere '" senza precisazioni in ordine alla � specie '" va qui
aggiunto e sottolineato che l'� estinzione� di cui al precitato art. 38 si
differenzia nettamente dalle �altre� cause d'estinzione di cui agli articoli
150 e segg., ed iri particolare dall'amnistia, sulla cui natura di
causa d'estinzione della punibilit� derivante dalla norma penale incriminatrice
si � prima insistito. In ogni caso, nel richiamare quanto innanzi
precisato in ordine all'imprescindibile necessit� dello studio delle singole,
particolari cause d'estinzione (non solo di quelle �raggruppate� dal

codice penale negli artt. 150 e segg.) va ancora sottolineato che il ricoi;idurre
ai concetti generali, di natura effettuale, di causa d'estinzione del
reato, della pena, della punibilit� (astratta o concreta) od a quelli,
anch'essi generali, di non punibilit� sopravvenuta ed anche, di sopravvenuta
non procedibilit� ecc., non vale a chiarire n� il fondamento n�
il meccanismo operativo delle singole ipotesi (c.d. estintive) e, conseguentemente,
non vale a chiarire adeguatamente, in ordine alle diverse
cause, le particolarit� dello (stesso) effetto (ad esempio l'oggetto di

quest'ultimo, cosa, particolarmente, si � estingua >>, l'estensione ai com

partecipi dell'effetto stesso, e via dicendo). L'inconfondibilit�, l'atipicit�,

il meccanismo, davvero inedito, d'operativit� del condono �penale� di

cui agli articoli impugnati, descritto in precedenza, valgono, ben pi�

della sigla �causa sopravvenuta di non procedibilit�>>, a chiarire fonda

mento, struttura ed effetti del condono stesso.

A questo punto la Corte, essendo stato fatto riferimento anche all'articolo
3 Cost., non pu� esimersi dal considerare, sta pur sommariamente,
sotto questo profilo, il problema dei vincoli costituzionali al potere di
clemenza, in generale, ed in particolare al limite dell'uso della punibilit�,
svincolata dal reato, per ottenere dall'autore del medesimo comportamento
uti<1i a fini diversi da quelli relativi alla tutela del bene �offeso�
dal reato.

Di recente, il tema � stato prospettato con specifico riferimento
all'amnistia, notoriamente contrastante con i fini di prevenzione perseguiti
in sede penale. Poich� l'amnistia costituisce una deroga al principio
d'efficacia generale della legge penale si � sostenuto che la medesima
debba essere emanata nelle sole ipotesi compatibili con criteri di ragionevolezza
sostanziale.

236

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Or il tema, riferito esclusivamente all'amnistia, non atterrebbe a
questa sede. Ma, ove si facesse riferimento ad un concetto generale di
�misura di clemenza�, entro il quale s'inserisca, oltre ai recenti condoni
(previdenziale e tdbutairio) anche quello edilizio, di cui agli artt. 31 e
segg. della legge n. 47 del 1985, il tema stesso atterrebbe anche a questa
sede. Va, infatti, sottolineato che la predetta legge, pur non potendosi
ritenere, nelle disposizioni impugnate dalle ordinanze in esame, implicante
la concessione della tipica figura dell'amnistia, di cui all'art. 151
c.p., costituisce senza dubbio � specie � d'una generale nozione di � misura
di clemenza �.

Ma c'� di pi�. Lo � Stato sociale �, aumentando notevolmente la sua
� incidenza � in vari campi d'attivit�, ripone fiducia, forse eccessiva,
nella funzione deterrente e d'� orientamento culturale� della sanzione
penale e finisce cos� con l'aggiungere a divieti contenutisticamente
riferiti alle pi� svariate materie (appunto previdenziali, tributarie, ecc.)
la sanzione penale. Si produce cos� un aumento delle sanzioni penali (a
ci� si deve anche il troppo frequente ricorso, anche dopo l'entrata in
vigore della Costituzione, a misure � clemeniiali �: almeno nelle intenzioni
dei Costituenti doveva, invece, essere ridotta la frequenza dell'emanazione
di provvedimenti di clemenza); il sistema penale, anzich� essere
tutela di pochi, fondamentali beni, costituzionalmente rilevanti, diviene,
sia pur seguendo i mutamenti della realt� sociale, quasi �soltanto� od
�ulteriormente � sanzionatorio di precetti (non sempre di notevole importanza)
relativi alle pi� diverse materie. Con la conseguenza che il legislatore,
allorch� intende modificare la disciplina di queste ultime (ad
es., dopo periodi d'illegalit� di massa) � quasi necessitato, nel � cancellare
� il passato, ad incidere sulle sanzioni penali poste a rafforzamento
delle sanzioni extrapenali. I vari � moderni � condoni non integrano,
certo, per i loro fini, per i loro del tutto inediti meccanismi di funzionamento,
la tipica, tradizionale amnistia ma costituiscono alcune delle
moderne forme d'esercizio della generale �potest�� di clemenza dello
Stato. E, dunque, anche nei confronti dei condoni in discussione va
posto il problema dei limiti costituzionali all'esercizio di tale potest�.

Tutte le volte in cui si rompe il nesso costante tra reato e punibilit�
e quest'ultima viene utilizzata per fini estranei a quelli relativi alla difesa
dei beni tutelati attraverso l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere
negativamente sul principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., deve trovare
la sua � giustificazione � nel quadro costituzionale che determina il fondamento
ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato.

La �non punibilit�� o la �non procedibilit��, dovuta a situazioni
successive al commesso reato deve comunque essere valutata in funzione
delle finalit� �proprie� della pena: ove l'estinzione della punibilit�
irrazionalmente contrastasse con tali finalit�, ove risultasse variante

JIi:

PARTI! I; SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB

arbitraria, tale, come � stato esattamente sottolineato, da svilire il senso
stesso della comminatoria edittale e della punizione, non potrebbe co:psiderarsi
costituzionalmente legittima.

Per le predette ragioni questa Corte, con sentenza n. 36 del 19 febbraio
1986, pur ribadendo di non poter entrare nel merito della valutazione
politica in base alla quale era stata emanata una misura di clemenza
(si trattava, in quella sede, d'amnistia) ribadito ancora una volta
il carattere eccezionale dell'amnistia e la necessit� di contenere, nei pi�
ristretti limiti, l'esercizio della relativa potest�, sottolineava che detti
limiti vanno ancor pi� richiamati quando l'effetto estintivo debba spiegarsi
nei confronti di reati che, direttamente od indirettamente, violano
precetti, costituzionaLmente sanciti, posti a tutela �di fondamentali esigenze
della comunit�.

Le predette considerazioni vanno ripetute e ribadite anche nei confronti
dei moderni condoni, e, in particolare, del � condono penale � di
c.i agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985. La �non punibilit��
e la � non. procedibilit� �, di cui ai moderni condoni penali, specie quando
� cancellano � reati lesivi di beni fondamentali della comunit�, va usata
negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale; quest'ultimo precisa
(ed in maniera non generica) fondamento, finalit� e limiti dell'intervento
punitivo dello Stato. Contraddire, vanificare, sia pur temporaneamente,
le �ragioni prime� della �punibilit��, attraverso l'esercizio arbi~
trario della �non punibilit��, .equivale non soltanto a violare l'art. 3
Cost. ma ad alterare, con il principio dell'obbligatoriet� della pena, l'intero
�volto� del sistema costituzionale in materia penale.

Alla verifica del rispetto, da parte delle norme impugnate, dei vincoli
� esterni � posti dalla Costituzione al potere di clemenza si � accennato
in precedenza. Il legislatore, con la legge citata, ha inteso chiudere un
passato d'illegalit� di massa, alla quale aveva anche contribuito la non
sempre perfetta efficienza delle competenti autorit� amministrative ed
ha mirato a porre �sicure� basi normative per la repressione futura di
fatti che violano fondamentali esigenze sottese al governo del territorio,
come la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata, il suo
coordinamento a fini sociali (art. 41, secondo e terzo comma, Cost.) la
funzione sociale della propriet� (art. 42, secondo comma, Cost.) la tutela
del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art. 9, secondo
comma, Cost.) ecc. E questi beni, secondo la discrezionale, ed incensurabile
in questa sede, valutazione del legislatore del 1985, non potevano
esser validamente difesi per il futuro se non attraverso la � cancellazione
� del notevole, ingombrante � carico pendente � relativo alle passate
illegalit� di massa.

D'altra parte, se � vero che, per le disposizioni impugnate, l'effettiva

concessione della sanatoria amministrativa non � antecedente necessario

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DBLLO STATO

238

dell'estinzione dei reati di cui all'art. 38, secondo comma, della legge

n. 47 del 1985, � anche vero che il procedimento penale viene sospeso,
ai sensi del primo comma dello stesso articolo, in base alla sola domanda
di autorizzazione o concessione in sanatoria e l'importo definitivo dell'oblazione
viene detemninato dal Sindaco nel momento stesso in cui
concede Ia sanatoria. Pevtanto (tranne le ipotesi di opere abusive insanabili)
J'estinzione dei reati in discussione, pur non essendo subordinata
(come invece avviene per ,l'art. 22, terzo comma, della legge in esame)
al rilascio della concessione in sanatoria, diviene, tuttavia, operativa, di
regola, contemporaneamente al rilascio della citata concessione; uno
stesso versamento normalmente integra d'ultimo elemento d'una fattispecie
che � insieme' costitutiva in ordine all'effetto-concessione della
sanatoria ed estintiva in ordine ai reati in esame. Sicch�, contemporaneamente,
di regola, mentre il Sindaco dichiara non pi� � attuale � Ja sanzione
amministrativa, il . giudice dichiara non pi� (( attuale )) fa samione
penale. Il che (tenuto conto dehla normale � costruzione � dei predetti
reati sulla base della sola illiceit� extrapenale) se non vaie a subordinare
la � non punibilit� � dei reati stessi ailila � cancellazione � deH'illiceit�
extrapenale, vale almeno a spiegare le ragioni sostanziali per if.e quali il
legislatore ritiene � non (pi�) punibili � i reati in discussione.
Le precedenti considerazioni rendono incondividibili anche le altre,
specmcne osservazioni proposte dalle citate ordinanze dei Pretori di
Pietrasanta e Mal� (omissis).

N� maggior pregio ha il rilievo secondo il. quale, poich� gli effetti
estintivi dell'oblazione � de qua � sono disposti esclusivamente in favore
di colui che versa la somma di danaro appunto a titolo d'oblazione e
non di eventuali compartecipi della stessa �violazione edilizia� (che non
mettano in moto la procedura di sanatoria di cui agli articoli impugnati)
la sanatoria in discussione non costituirebbe una � vera e propria � sanatoria,
del tipo previsto dall'art. 13 della legge in esame, non determinando
essa automaticamente il rientro nella legalit� delle opere abusive.

Va, intanto, ancora una volta ribadito che le disposizioni della legge

n. 47 �del 1985 relative al futuro (es. art. 13) e quelle della stessa legge
relative al passato (es. sanatoria per gli abusi verificatisi entro il 1� ottobre
1983) vanno tra loro qui confrontate soltanto ai fini della rilevazione
di eventuali illegittimit� costituzionali e non per sottolinearne le
diversit�: queste, .infatti, sono � scontate �, essendo le prime disposizioni
determinate dall'esigenza di riordinare definiHvamente l'intera materia
e le seconde dalla necessit� di chiudere (appunto per consentire un
altrimenti impossibile riordino della materia) un passato (relativo all'assetto
urbanistico del tevritorio) che la pubblica amministrazione non era
stata sempre in grado di controllare. Ma, di pi�, anche per rispondere

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

all'altra obiezione, secondo la quale, poich�, ex art. 39 della legge n. 47
del 1985, � prevista l'estinzione dei reati contravvenzionali anche quando
l'abuso edilizio � insanabile (e ci� �maschererebbe� la concessione, con
le norme impugnate, d'un vero e proprio provvedimento d'amnistia) va
qui ancora una volta sottolineato che, per quanto riguarda il passato,
la legge in esame intende per un verso, sotto il .profilo amministrativo,
consentire le sanatorie (fin dove possibili) degli abusi commessi entro
la data del 1� ottobre 1983 e per altro verso, sotto il profilo penale,
consentire l'estinzione dei reati contravvenzionali realizzati in occasione
di tali abusi;� tentando, in ogni caso, anche attraverso uno stimolo alla
autodenuncia delle illegittime costruzioni e delle connesse violazioni
penali, la regolarizzazione (fin dove possibile) dell'assetto del territorio.
Ove il legislatore, per le opere non suscettive di sanatoria, non consen

tisse l'estinzione, autonoma, dei reati connessi alla costruzione delle

stesse opere, non stimolerebbe, convenientemente, la denuncia delle opere

abusive non amministrativamente sanabili. D'altra parte, una volta � sti

molate� le private �denunce� (anche a mezzo delle minacciate sanzioni

di cui all'art. 40 della legge in esame) non pu� il legislatore lasciare

� intatte � le sanzioni penali connesse alle irregolarit� delle opere � non

sanabili �, cos� ... � premiando � le � autodenunce � di queste ultime

(omissis).

Le ordinanze ... sollevano, in riferimento all;art. 3 Cost., eccezioni di
legittimit� costituzionale degli artt. 38, primo e terzo comma e 44 deMa
legge n. 47 del 1985, nella parte in cui non prevedono la sospensione
dell'esecuzione della pena a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria,
gi� condannati con sentenza definitiva in data antecedente alla
entrata in vigore della legge n. 47 del 1985, i quali, trovandosi nelle
condizioni previste dall'art. 31 della stessa legge, presentino domanda
di sanatoria, entro il termine perentorio di legge, accompagnata dall'attestazione
del versamento delle somme di cui al primo comma dell'articolo
35 (omissis).

La questione sollevata dalla ricordata ordinanza del Pretore di Vittoria,
esaminata nel merito, va dichiarata non fondata. Corretta appare
l'interpretazione che il Pretore d� dei primi commi dell'art. 38, anche
con .riferimento all'art. 44 della legge in discussione, in ordine all'esclusione
degli effetti estintivi dell'esecuzione della pena, comminata a seguito
di condanna definitiva pronunciata prima dell'entrata in vigore
della legge in esame. Nulla, in proposito, esplicitamente la stessa legge
dichiara: e non si pu�, certo, ricavare una misura eccezionale d'estinzione
della pena da una �implicita� volont� legislativa. Vero � che non
solo mancano, nella legge in discussione, disposizioni dalle quali si
possa, sia pur implicitamente, desumere una volont� di comprendere

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

negli effetti estintivi, connessi all'oblazione di cui al secondo comma

dell'art. 38, anche l'esecuzione della pena ma esistono, invece, chiaris

simi segni dai quali risulta la prova contraria. La formulazione letterale

del terzo comma dell'art. 38, l'interpretazione logica di tutto intero lo

stesso articolo nonch� il confronto con l'art. 44, sono, in proposito, ele

menti d'indubbio rilievo. In tanto l'amnistia fa cessare l'esecuzione della

pena (quando, s'intende, interviene a condanna definitiva pronunciata)

in quanto estingue, come si � notato innanzi, in radice, la punibilit�

principale (accessoria ecc.) nascente dalle norme penali incriminatrici,

che prevedono i fatti coperti dal beneficio: esclusa, dal decreto d'amni

stia, l'ulteriore permanenza (sempre e solo, ovviamente, in relazione ai

fatti coperti dal beneficio) della �possibilit� giuridica� d'applicare la

pena, nelle ipotesi in cui il predetto decreto interviene durante il proce

dimento, non si pu� ulteriormente � procedere � mentre, nelle ipotesi

nelle quali lo stesso de.creta interviene a condanna definitiva pronun

ciata, l'effetto estintivo non pu� non investire l'esecuzione delle pene

principali, accessorie ecc.

Il legislatore del 1985 non ha scelto, per la concessione del condono
edilizio, lo si � ribadito pi� volte, la strada dell'amnistia: coerentemente
ed in ossequio ai princ�pi generali, ha � bloccato � gli effetti estintivi
del condono � dinanzi � alla sentenza definitiva di condanna. Il legislatore
ordinario avrebbe anche potuto diversamente disporre; ma (a parte
il rilievo per il quale, in tal caso, avrebbe avvicinato il condono alla
amnistia, con le inevitabili conseguenze in ordine al processo di forma.
zione del provvedimento di clemenza) avrebbe dovuto esplicitamente

dichiararlo: e ci� non ha fatto.

In conclusione, non pu� ritenersi � irrazionale � .fil non aver previsto,

a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria gi� condannati con

sentenza definitiva, l'estinzione dell'esecuzione della pena.

D'altro canto, situazioni diverse sono, certamente, quelle nelle quali

si trovano da una parte i soggetti imputati, durante il procedimento pe

nale e dall'altra i soggetti condannati, a seguito di sentenza definitiva: le

predette situazioni ben possono pertanto, esser diversamente disciplinate

dalla legge.

Va, da ultimo, ricordato che il disposto di cui al terzo comma del

l'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (per il quale, annotato nel casellario giu

diziale del condannato con sentenza defintiva il versamento dell'oblazione,

della condanna non si tien conto ai fini dell'applicazione della recidiva e
�della sospensione condizionale della pena) � dovuto ad una considerazione
attinente alla condotta sopravvenuta del condannato (che nulla ha a che
vedere con l'esecuzione della pena principale ecc.); lo stesso condannato,
avendo chiesto la sanatoria dell'opera abusiva ed avendo corrisposto
l'oblazione, rende, f;ra l'altro possibile i;l raggiungimento dei fini di chiarez-\

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

za catastale, fiscale ecc., anche in vista dei quali � stata emanata la legge

n. 47 del 1985. In tal modo vengono, fra l'altro, equ~1iibrati svantaggi e
vantaggi delle due diverse, ed incomparabili, situazio:i� dei soggetti (richiedenti
ila concessione in sanatoria, in regola col pagamento dell'oblazione)
�non ancora� condannati e gi� condannati: questi ultimi non ottengono
la cessazione dell'esecuzione della pena ma godono dei benefici di cui
al terzo comma dell'art. 38 della legge in esame e possono ottenere la
sanatoria dell'opera posta in essere nello svolgimento di attivit� penalmente
illecita. (omissis)
Attenta considerazione merita l'ordinanza emessa il 14 ottobre 1985
dal Pretore di Roma con la quale viene proposta questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 38, quinto comma, della legge 28 febbraio
1985, n. 47 nella parte in cui non comprende tra i soggetti legittimati
a presentare domanda d'oblazione i concorrenti nel reato di cui all'art. 17
della legge 28 gennaio 1977, n. 10: e ci� !�il riferimento all'art. 3 Cost.

Va, intanto, osservato che durante i lavori preparatori della legge

n. 47 del 1985 era stata prevista, oltre all'estinzione dei reati di cui dall'art.
17 della legge n. 10 del 1977, anche quella dei c.d. reati connessi:
e fra questi veniva individuato quello d'omissione di atti d'ufficio (ex
art. 328 c.p.) anche contestato agli imputati nel procedimento � a quo �.
Nel testo definitivo della legge in esame l'estensione del beneficio non
compare: deve ritenersi, pertanto, che non possano beneficiare dell'estinzione,
di cui alle disposizioni impugnate, gli amministratori-pubblici uf.
ficiali (sindaci, assessori ecc.) imputati del delitto di cui all'art. 328 c.p.
Resta da stabilire se gli stessi amministratori debbano rispondere,
come qualsiasi altro concorrente, anche dei reati di cui all'art. 17 lettera
b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10. Il Pretore di Roma, infatti,
lamenta che nella legge n. 47 del 1985 sia stata esclusa la facolt�
di oblazione ai concorrenti nei reati edilizi oblabili da parte dei soggetti
di cui agli artt. 38, quinto e sesto comma, della stessa legge.

Va, a questo proposito, rilevato che la legge in esame, all'art. 31
terzo comma, prevede che alla richiesta di sanatoria ed agli adempimenti
relativi pu� provvedere (anche) ogni �soggetto interessato al conseguimento
della sanatoria� in discussione. Da ci� discende che, quailora i
concorrenti (diversi da quelli espressamente abilitati dal:le disposizioni
impugnate a chiedere l'autorizzazione o concessione in sanatoria) nei
reati edilizi risultino, nelfindagine processuale (che compete, pertanto,
al giudice �a quo�) interessati al r.ilascio della predetta sanatoria, ben
possono richiederla e conseguentemente porre in essere le condizioni idonee
ad estinguere i reati edilizi.

Il legislatore del 1985 non prevede, invece, che possa estendersi il
beneficio � penale � anche a coloro che non solo non siano soggettivamente
�qualificati�, nella commissione dei reati edilizi �propri�, ma non

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dl�.LO STATO

242

abbiano neppure interesse al rilascio della sanatoria in discussione. Non
va, peraltro, dimenticato, a questo proposito, che scopo precipuo della
legge n. 47 del 1985 non � quello di concedere � clemenza � ma di stimolare
le � denunce � degli illeciti edilizi, soprattutto ai fini d'una completa
conoscenza dell'assetto edilizio del territorio e del riordino del medesimo.

Al giudice � a quo � resta, dunque, affidata l'indagine tesa a chiarire
se i pubblici ufficiali imputati abbiano o meno interesse ad ottenere la
sanatoria prevista dalle disposizioni impugnate, ai sensi dell'art. 31, terzo
comma, della legge in discussione. Tutto quanto sopra osservato vale ove
lo stesso giudice � a quo � non ritenga, per il principio di sussidiariet�,
che il reato edilizio di cui all'art. 17 lettera b) del 28 gennaio 1977, n. 10
venga assorbito dal delitto di cui all'art. 328 c.p.

La questione di costituzionalit�, sollevata dal Pretore di Roma con
la precitata ordinanza, va pertanto, dichiarata non fondata. (omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 31 marzo 1988, n. 373 � Pres. e rel. Saja � Soc.
Esercizio Magazzini generali di Catania (avv. Monterosso) e Presidente
Consiglio dei Ministri (avv. Stato Braguglia).

Dogana . Sottrazione delle merci � Sussistenza dell'obbligazione doganale.

(Cost. artt. 3 e 53; d.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43, art. 37; l. 22 dicembre 1980 n. 891,
art. 23 bis).

Non contrasta con gli artt. 3 e 53 Cost. la disposizione che esclude l'obbligazione
doganale solo in caso di distruzione o completo deterioramento
della merce, e non anche nel caso di sottrazione di essa.

L'art. 37 d.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43, come interpretato autenticamente
dall'art. 23 ter d.l. 31 ottobre 1980 n. 693, convertito nella 1. 22 di�
cembre 1980 n. 891, stabilisce che l'obbligazione doganale � esclusa in caso
di perdita deMa merce, da intendere come dispersione e non pure come
sottrazione della disponibilit� della stessa. (omissis)

Al riguardo occorre premettere che l'art. 36, primo comma, d.P~R.
23 gennaio 1973 n. 43 stabilisce testualmente, quale presupposto dei diritti
di confine sulle merci estere (i pi� importanti nell'ambito dei diritti
doganali: art. 24 d.P.R. cit.), la loro destinazione al consumo entro il
territorio doganale: destinazione da indicare nella dichiarazione ex art. 56

d.P.R. cit., con cui l'operatore economico rende nota all'Amministrazione
finanziaria l'intenzione di importare definitivamente la merce stessa.
Aggiunge l'art. 37 che si considera non avvenuto il presupposto dell'obbligazione
tributaria quando il soggetto passivo dimostri, tra l'altro,
che la mancanza in tutto o in parte della merce (estera) dipende dalla
sua �perdita�; ed il citato art. 22 ter del cit. d.l. n. 693 del 1980 convertito

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 2..3

dalla legge n. 891 del 1980, interpretando autenticamente la suddetta
espressione � perdita �, dispone -come s'� detto -che essa va intesa
come � dispersione � e non come � sottrazione della disponibilit� del prodotto
�.

Tale norma, com'� chiaro, d� rilievo unicamente all'elemento oggettivo,
nel senso che esclude l'obbligazione tributaria soltanto se la merce,
per essere venuta meno nella sua consistenza fisica, non possa essere
immessa nel circuito commerciale nazionale; per contro, non attribuisce
importanza al fatto che tale immissione avvenga ad opera dell'importa

" tore ovvero di persona che ne abbia acquistato la materiale disponibilit�
anche mediante reato.
� appena il caso di aggiungere che la disposizione impugnata, secondo
l'intenzione del legislatore esplicitamente dichiarata nel capoverso dell'art.
23 ter cit., ha funzione interipretativa e perci� efficacia �retroattiva,
consentita nel nostro sistema costituzionale, che la �esclude soltanto nella
materfa penale.
Ci� premesso, osserva la Corte che le ordinanze di rimessione deducono,
come gi� si � detto, la violazione del principio di eguaglianza
in quanto il 'legislatore irrazionalmente avrebbe distinto tra � dispersione �
e �sottrazione della disponibilit� del prodotto�.
La proposta questione non � fondata. L'obbligazione tributaria doganale
per le merci � indissolubilmente collegata all'ingresso delle medesime
nel mercato nazionale, e proprio in ci� trova il suo fondamento e
la sua ragion d'essere. La distruzione od il completo deterioramento
dei beni rendono impossibile tale ingresso e perci� impediscono il sorgere
dell'obbligazione tributaria. Per converso, la perdita della soggettiva
disponibilit� non rende il bene inutilizzabile, trasferendosi soltanto ad
altra persona la concreta possibilit� di disporne e di effettuarne cos�
l'immissione nel circuito commerciale: dal che consegue l'esclusione di
una immutazione oggettiva della situazione da cui nasce l'obbligazione
tributaria, conformemente a quanto disposto dalla normativa impugnata.
Vale aggiungere che tale disciplina, essendo connaturata, secondo la
comune concezione, alla finalit� intrinseca del tributo doganale, non �
esclusiva del nostro Paese, ma � significativamente accolta in altri ordinamenti.
Essa invero, si applica nell'ambito della Comunit� economica
europea, secondo il disposto della direttiva del Consiglio delle Comunit�
25 giugno 1979 n. 623, emanata per armonizzare le diverse norme nazionali
su1l'obbligazione doganale (art. 4): ed in tale senso � ila sentenza
della Corte di giustizia emessa dalla IV Sez. il 5 ottobre 1983 in cause
186 e 187/82, la quale ha espressamente dichiarato la disciplina italiana,
attualmente impugnata, conforme a quella comunitaria.
Inoltre la stessa regola � accolta, al di l� dello spazio europeo, anche
su piano internazionale, in base alla convenzione di Kioto 18 maggio 1973

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DEU.O STATO

244

sulla semplificazione ed armonizzazione dei regimi doganali: essa, infatti,
dopo aver disposto al punto 22 dell'allegato E3 che �les marchandises
entrepos�es qui sont d�truites ou irr�m�diablement perdues, par suite
d'accident ou de force majeure, ne sont pas soumises au droits et taxes
� l'importation �, precisa poi neH'allegato Bl che � les marchandises
vol�es ne sont pas consiid�r�es d�truites ou irr�mediablement perdues �.

(omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 27 aprile 1988 n. 470 -Pres. Saja -Rel.

Baldassarre -Regione Lombardia (avv. Steccanella) e Presidente

Consiglio dei Ministri (avv. Stato Laporta).

Regioni -Avvalimento di uffici regionali per esercizio di funzioni statali �
Disposto mediante atto amministrativo statale.

Spetta allo Stato avvalersi di uffici regionali (nella specie, degli Osservatori
per le malattie delle piante) per lo svolgimento di compiti inerenti
a funzioni statali,� l'avvalimento pu� essere legittimamente disposto
con atto amministrativo unilaterale dello Stato (ancorch� siano opportuni
previ accordi, intese o convenzioni) (1).

CORTE COSTITUZIONALE, 19 maggio 1988 n. 559 -Pres. Saja -Rei.
Baldassarre -Regione Lombavdia (avv. Pototschnig), regione Lazio
(avv. Panunzio), regione Veneto (avv. Cevolotto), regione Toscana (avv.
Narese) e Presidente Consiglio dei Ministri (vice avv. gen. Azzariti).

Corte costituzionale -Deleghe stabilmente devolutive date alle regioni �
Criteri di individuazione � Ammissibilit� del ricorso per conflitto di
attribuzione.

(1-2) Due sentenze di notevole importanza. La prima (n. 470) riconosce
spazio e legittimit� all'istituto dello � avvalimento �, diverso dalla � delega,.
e ad essa per cert:i versi alternativo. La seconda (n. 559), in esito ad una
analisi di solido impianto, apre lo strumento del conflitto di attribuzione
per le materie oggetto di deleghe stabilmente � devolutive �. In particolare
questa seconda sentenza ha una portata sensibilmente innovativa, nel senso
di un rafforzamento sostanziale delle autonomie regionali. Queste due pronunce
potrebbero indurre in taluni casi (ad esempio, in materia di sanit�),
a riconsiderare le scelte fatte dal legislatore tra gli alternativi strumenti
considerati (trasferimento delle funzioni, delega � devolutiva >>, delega non
� devolutiva >>, avvalimento).

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTll1JZIONALB

Regioni -Distributori di carburanti -Lungo le autostrade oppure utilizzati
da veicoli statali -Non delega delle funzioni.

Regioni -Delega di funzioni � Direttive date in via amministrativa -Non
possono essere tanto dettagliate da implicare revoca della delega.

All'interno delle deleghe di funzioni statali alle regioni occorre distinguere
la � species � delle deleghe � devolutive �, date stabilmente per
rendere possibile l'� esercizio organico� delle competenze trasferite alle
regioni. Tali deleghe stabilmente � devolutive � sono individuabili sulla
base di una serie di elementi (conferimento di funzioni anche normative
�di organizzazione e di spesa� e �di attrazione�, trasferimento anche
di uffici e personale, possibilit� di subdelega, preponderante finalizzazione
all'� esercizio organico� predetto). In relazione all'ambito delle competenze
assegnate alle regioni con deleghe stabilmente � devolutive �, � ammesso
conflitto di attribuzione (2).

Non sono state delegate alle regioni a statuto ordinario le funzioni
in tema di distributori di carburanti situati lungo le autostrade oppure
destinati ad essere utilizzati soltanto per autoveicoli dello Stato.

Allorch� lo Stato formula direttive nei confronti dell'esercizio delle
funzioni da esso delegate alle regioni, non pu� spingersi fino al punto
di enunciare criteri tanto dettagliati da dar corpo a un vero e proprio
svolgimento diretto delle funzioni delegate; un tale comportamento avrebbe
il significato di una revoca implicita della delegazione stabilita per
via amministrativa, la quale, con riferimento al caso di specie, non potrebbe
ritenersi consentita nei termini ipotizzati, sia perch�, a norma dell'art.
118, secondo comma Cost., la revoca delle predette funzioni potrebbe
essere compiuta soltanto con un atto di valore legislativo, sia perch�,
data la natura della delega disposta in materia dal d.P.R. n. 616 del 1977,
vi sarebbe spazio soltanto per una revoca esplicita . .

La questione su cui la Corte � chiamata a pronunciarsi � la seguente:
se un decreto del Ministro dell'Agricoltura e delle Foreste, con il quale
viene affidato ad un ufficio regionale l'esercizio di funzioni statali, sia
invasivo o meno delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione
degli uffici e di individuazione degli organi muniti di potest� provvedimentale
esterna. Nel caso di specie, infatti, il Ministro dell'Agricoltura
e delle Finanze, con il decreto impugnato, ha affidato agli Osservat�ri per
le malattie delle piante, che sono stati espressamente trasferiti alle regioni
con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 74), il compito di verificare se i
prodotti sementieri destinati all'importazione risultino conformi alle
prescrizioni del nulla-osta ministeriale.

246 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DEl..LO STATO

Considerato che le due parti concordano nel ritenere che le funzioni
attinenti al controllo di conformit�, come sopra definito, sono di spettanza
statale e che l'oggetto del conflitto riguarda soltanto se lo Stato
possa affidare l'esercizio di quelle funzioni ad uffici regionali, come gli
Osservat�ri per le malattie delle piante, il ricorso va rigettato.

Secondo una recente pronuncia di questa Corte (sent n. 216 del
1987) -che ha ribadito, peraltro, un principio gi� affermato nella sentenza
n. 35 del 1972 -non si pu� dubitare della �legittimit� di disposizioni
che consentono allo Stato, senza utilizzare l'istituto della delega
all'ente di cui al secondo comma dell'art. 118 Cost., di avvalersi di uffici
regionali�. Per un verso, infatti, sarebbe assurdo negare allo Stato una
facolt� riconosciuta alle regioni nei confronti degli altri enti locali territoriali
e, per un altro, questo principio, come ha pi� volte affermato
questa Corte (sentt. n. 359 del 1985 e n. 221 del 1988), risponde alle esigenze
della � leale cooperazione � fra le componenti essenziali dello Stato
regionale, che deve necessariamente caratterizzare i rapporti tra organi
statali e regionali in un'amministrazione pubblica ispirata, a norma dell'art.
5 Cost., al riconoscimento delle autonomie nell'ambito di un disegno
unitario.

In siffatto quadro, questa Corte non pu� esimersi dal sottolineare
l'opportunit� di intese, di accordi o di convenzioni tra lo Stato e le
regioni interessate, allorquando dall'avvalimento degli uffici regionali derivino,
per questi ultimi, particolari oneri ovvero particolari problemi
incidenti sullo svolgimento delle proprie funzioni.

Prima di ogni altra, va esaminata la questione pregiudiziale se i
conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi di cui in epigrafe, i quali
attengono a funzioni amministrative delegate alle regioni a norma dell'art.
118, secondo comma, Cost., siano ammissibili. Con riferimento al
caso di specie, la questione va risolta in senso positivo.

Quello della delega amministrativa � un fenomeno estremamente vario
e complesso, per il quale non sembra possibile fornire soluzioni interpretative
generali valide per ciascuna delle ipotesi che il diritto positivo
disciplina come delegazione di funzioni amministrative.

� sufficiente considerare a tal fine che ipotesi di delegazione intervengono
tanto nell'ambito di rapporti interorganici quanto in quello di
rapporti intersubiettivi e, in quest'ultimo caso, tanto fra :soggetti dotati
di autonomia costituzionale quanto fra soggetti che non lo sono. Inoltre,
oggetto di delegazione � talora la titolarit� di funzioni o, addirittura, di
attribuzioni (cio� di un complesso di funzioni unitariamente considerato),
talaltra il mero esercizio di determinate funzioni o il compimento di de

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITPZIONALE 247

terminati atti o attivit�. La delega, poi, pu� essere frutto di una libera
scelta del titolare di determinate funzioni ovvero pu� dipendere dal ricor"
rer� di condizioni obiettive discrezionalmente valutabili dallo stesso soggetto
o, ancora, pu� esser configurata come un atto necessario o dovuto
da parte del titolare per l'esercizio di determinate funzioni.

N� quelle considerate sono le sole alternative rilevanti ai fini della
caratterizzazione giuridica della delegazione amministrativa. Nel diritto
positivo, infatti, si riscontrano deleghe che comportano trasferimento di
uffici (mezzi e personale) e deleghe che non lo comportano, ve ne sono
alcune conferibili (o revocabili) solo esplicitamente e altre anche implicitamente,
alcune che prevedono in capo al delegante un potere di supremazia
(se pure impropria) o di direttiva e altre che non lo prevedono,
alcune che autorizzano il delegante ad adottare istruzioni vincolanti ed
altre sulla cui base possono essere adottate istruzioni aventi un'efficacia
meramente dfoettiva, alcune che conservano al delegante un potere cli
intervento �concorrente� sulla materia delegata e altre che lo escludono,
aloune su oggetti determinati e altre su oggetti generici o indetevminati,
alcune a tempo ~prestabilito e altre a tempo indeterminato.

Si tratta, come appare evidente, di alternative in grado di caratterizzare
il fenomeno della delega amministrativa in modo di volta in volta
diverso e che, se si rimane legati al diritto positivo attualmente vigente,
� molto difficile, se non impossibile, razionalizzare secondo tipologie
omogenee.

Le alternative ricordate, infatti, non coincidono per nulla con la distinzione
tra deleghe interorganiche e deleghe intersoggettive, ma si rinvengono,
nella loro totalit�, tanto all'interno dell'una ipotesi quanto all'interno
dell'altra. Alcune cli loro anzi -e non certo quelle di importanza
secondaria ai fini della caratterizzazione giuridica del fenomeno si
rinvengono persino nell'ambito di uno stesso atto legislativo, come ne]
caso qui considerato del d.P.R. n. 616 del 1977. Di modo che si impone
comunque l'esigenza logica di procedere a un esame caso per caso allo
scopo di enucleare, attraverso un'analisi empirica, i caratteri propri della
particolare fattispecie di delegazione amministrativa dedotta in giudizio
e di verificare, quindi, se i poteri oggetto della delega stessa vadano ad
integrare, o meno, la sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle
regioni.

Il problema dell'ammissibilit� dei conflitti di attribuzione fra Stato

e regioni vertenti su funzioni delegate � gi� pervenuto alla cognizione di

questa Corte. In un primo caso, che riguardava la delega alle regioni del

l'esercizio delle funzioni amministrative in ordine alle opere di ricostru

zione nei territori colpiti da calamit� naturali, le quali erano residuate

alla competenza statale dopo il trasferimento delle attribuzioni proprie

degli uffici del genio civile e dei provveditorati regionali (art. 13, d.P.R.

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DBTLO STATO

248

15 gennaio 1972, n. 8), la Corte ha dichiarato l'inammissibilit� del conmtto.
A base di questa decisione stava �l'argomento che, poich� si trattava
di una delega che lo Stato poteva conferire, o non, alle regioni (c.d.
delega libera), non era minimamente possibile configurare tanto le norme
che concretamente la prevedevano, quanto le competenze che da essa
derivavano, come dirette a integrare la sfera di autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni, la cui lesione soltanto legittima queste
ultime a tutelarsi mediante lo strumento processuale del conflitto di
attribuzione, previsto dall'art. 134 Cost. (sent. n. 97 del 1977).

In una serie di casi successivi, vertenti tutti sulla particolare disciplina
prevista dalla delega di funzioni in materia di paesaggio (art. 82,

d.P.R. n. 616 del 1977), la Corte � giunta alla medesima conclusione ~sentt.
nn. 359 del 1985, 152 e 153 del 1986). Tuttavia, in queste pronunzie, pur
riaffermando il principio precedentemente enunciato, la Corte ha posto
a base delle sue decisioni una massima differente, la quale si confaceva
alla diversa ipotesi di delega dedotta nei giudizi in questione. Per riprendere
le stesse parole allora usate, si � affermato, pi� precisamente, � che
le attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in linea di principio,
defendibili col rimedio del conflitto di attribuzione (sent. n. 97 del
1977), e che, in particolare, non lo sono le attribuzioni devolute alla Regione
con l'art. 82 d�l d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto caratterizzate
dalla conservazione allo Stato di poteri concorrenti � (sentt. nn. 152 e 15~
del 1986, nonch� gi� prima n. 359 del 1985). E, a chiarimento della stessa
massima, si � aggiunto subito dopo che �la previsione di questi ultimi
(poteri concorrenti), a fini di estensione e di effettivit� della tutela del
paesaggio, esclude infatti la garanzia costituzionale delle competenze delegate
� (v. spec. sent. n. 152 del 1986, che cita sul punto la sent. n. 359
del 1985).
In altri termini, nel primo caso la Corte ha escluso che le competenze
delegate rientrassero nell'autonomia costituzionalmente garantita
alle regioni, in quanto la loro assegnazione a queste ultime, dipendendo
da una libera scelta del legislatore statale (che, nel caso del d.P.R. n. 8
del 1972, era giustificata soltanto dall'opportunit� di non conservare allo
Stato le funzioni residuali svolte da uffici periferici trasferiti alle regioni),
mancava di qualsiasi aggancio logico con le norme costituzionali concernenti
la ripartizione di competenze fra Stato e regioni. Negli altri casi,
invece, trovandosi di fronte a una disciplina che, come questa Corte ha
ribadito anche in una recente pronunzia (sent. n. 302 del 1988), prevede
sulla medesima materia la compresenza di poteri regionali e di poteri
statali aventi lo stesso contenuto e oggetto (pur se i secondi previsti in
posizione di supremazia, a estrema difesa del vincolo paesaggistico), la
Corte ha dedotto da ci� che, non essendosi lo Stato privato della piena
titolarit� della relativa funzione, i poteri delegati attenessero al mero

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

esercizio della funzione stessa (come, del resto, in altri casi precedenti:

v. sentt. nn. 39 del 1957, 11 del 1959, 36 del 1960, 40 del 1972) o, se si
preferisce, allo svolgimento di attivit� rispetto alle quali non era stata
nel contempo negata la competenza dello Stato, e che, pertanto, non
potevano integrare in alcun modo la sfera di attribuzioni costituzion~lmente
assegnata alle regioni.
Il caso oggetto dei presenti giudizi, relativo alla delegazione alle re

gioni delle funzioni amministrative concernenti i distributori di carbu

rante (art. 52, lett. a, d.P.R. n. 616 del 1977), attiene a un'ipotesi di

delega diversa dalle precedenti.

Innanzitutto, si tratta di una delegazione mediante la quale la tito

larit� di una determinata funzione viene (temporaneamente) tolta dalla

sfera di competenza dello Stato .e assegnata nel contempo a quella� regio

nale, con la conservazione in capo al primo del solo potere di indirizzo.

Si tratta, in altre parole, di quella che in dottrina � chiamata � delega de

volutiva o traslativa�, la quale, come � noto, costituisce l'ipotesi di dele

gazione pi� prossima al trasferimento di funzioni, in quanto in essa

l'accrescimento di competenza del delegato � consequenziale a una cor

relativa diminuzione della stessa nel soggetto delegante.

Tuttavia, la circostanza che la funzione delegata di cui si tratta sia
entrata a far parte del patrimonio di competenze delle regioni, a seguito
dell'art. 52 del� d.P.R. n. 616 del 1977, � una condizione necessaria, ma
non sufficiente, perch� i conflitti oggetto dei presenti giudizi siano ritenuti
ammissibili. Infatti, come questa Corte ha costantemente ribadito
(cfr., ad es., sentt. nn. 111 del 1976, 97 del 1977, 359 del 1985, 152 e 153 del
1986), appartengono alla competenza del giudice costituzionale, e soltanto
ad essa, unicamente quei conflitti nei quali si controverte di lesioni prodotte
sulla sfera di competenze de1lo Stato o delle regioni, semprech�
tale sfera risulti costituzionalmente garantita. E perch� questa garanzia
ricorra nel caso delle funzioni delegate non � sufficiente, pur se � ovviamente
necessario, che l'atto legislativo contenente la delega medesima
(nel caso il d.P.R. n. 616 del 1977) sia da consaderare, secondo la consolidata
e costante giurisprudenza costituzionale (cfr., ad es., sentt. nn. 223
del 1984 e 217 del 1985), come esecutivo o integrativo di disposizioni formalmente
costituzionali, per il fatto che, nell'ipotesi di funzioni delegate,
l'astratta idoneit� della norma che le dispone a fungere da parametro dei
~giudizi sui conflitti potrebbe esser neutralizzata in concreto, come ha
gi� riconosciuto questa Corte (sent. n. 97 del 1977), dal carattere puramente
volontario o possibilistico della delega stessa (c.d. delega libera).

Perch� le funzioni delegate possano esser considerate parte integrante
della sfera di competenze costituzionalmente garantita alle regioni c'�
bisogno di un ulteriore e decisivo elemento: che le competenze delegate,
per il modo in cui sono disciplinate e per il fine in vista del quale sono

iso RASSEGNA DELL'AVVOCATURA D::lLLO STATO

conferite, costituiscano un'integrazione necessaria deH.e competenze ((proprie
�, di modo che la lesione delle prime comporti anche una menomazione
delle seconde.

Nell'interpretare il sistema costituzionale relativo alla ripartizione
delle competenze fra Stato e regioni e nel dare ad esso attuazione positiva,
il legislatore, attraverso la legge 22 luglio 1975 n. 382 e il d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616, ha previsto, tra l'altro, un particolare tipo di delega
amministrativa, diretto essenzialmente a un duplice scopo: innanzitutto,
costituire un modello organizzatorio dei rapporti fra Stato e regioni pi�
flessibile delle altre forme di separazione di competenze e tale da permettere
indirizzi statali in grado di assicurare una maggiore uniformit�
su tutto il territorio nazionale, nonch� una maggiore unitariet� tra momento
direttivo e momento attuativo; in secondo luogo, istituire uno
strumento di ricomposizione delle competenze in capo alle regioni in
grado di garantire lord un � servizio organico � delle funzioni trasferite.

Sotto quest'ultimo profilo, sulla base di un preciso criterio dettato
~falla legge n. 382 del 1975 (art. l, lett. e), il d.P.R. n. 616 del 1977, nell'ambito
di una disciplina diretta ad assicurare alle regioni un'amministrazione
per programmi, ha provveduto a delegare alle stesse le funzioni
amministrative ritenute necessarie per rendere loro possibile l'� esercizio
organico � delle competenze trasferite. Si � stabilita, cos�, una
saldatura funzionale fra le competenze delegate e quelle trasferite, che,
sebbene smentita in alcune delle fattispecie previste (come il ricordato
art. 82 o, per fare altri esempi, gli artt. 77, lett. b, e 111 secondo comma),
pu� tuttavia ritenersi affermata per la maggioranza delle deleghe conferite
alle regioni con il d.P.R. n. 616 del 1977. Di modo che, ove tale legame
non risulti contraddetto dalla particolare disciplina positiva prevista per
ogni singola delega, si deve concludere che l'eventuale limitazione o invasione
delle competenze delegate alle -regioni finisca per impedire o contraddire
quell'esercizio �organico� che si � voluto garantire alle funzioni
� proprie � delle regioni e menomarne cos� la consistenza costituzionale,
come interpretata e attuata dalla legge n. 382 del 1975 e dal

d.P.R. n. 616 del 1977.
Del resto, � essenzialmente con riguardo a questa loro funzione di
completamento organico delle materie trasferite alle regioni che si giustifica
la relativa stabilit� assicurata alle deleghe qui considerate, stabilit�
che, oltre a ricavarsi dal loro carattere di deleghe a tempo indeterminato,
pu� agevolmente dedursi da una una serie di elementi della loro
disciplina positiva. Innanzitutto, dal potere riconosciuto alle regioni di
adottare nelle materie sulle quali sono state conferite funzioni delegate
non solo provvedimenti amministrativi, ma anche � norme legislative di
organizzazione e di spesa�, nonch� � norme di attuazione ai sensi dell'ultimo
comma dell'art. 117 della Costituzione� (art. 7, primo comma, f.

--l

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 25l

d.P.R. n. 616 del 1977). In secondo foogo, da<l fatto che, con il. conferimento
delle funzioni delegate, sono contestualmente trasferiti gli uffici,
il personale e i beni strumentali necessari allo svolgimento delle medesime
funzioni (art. l, lett. e, 1. n. 382 del 1975). In terzo luogo, dalla
possibilit� conferita alle regioni di subdelegare, con proprie leggi, ai
comuni e agli altri enti locali le funzioni derivanti dalla delega statale e
di stabilire i relativi indirizzi (art. 7, secondo comma, d.P.R. n. 616 del
1977). Infine, dal carattere non derogatorio dell'ordine delle competenze
generalmente riconosciuto alle funzioni delegate (d.P.R. n. 616 del 1977),
il quale evidenzia la prevalente natura devolutiva o traslativa propria
delle deleghe qui considerate: in una parola, la loro preponderante
finalizzazione all' � organico � esercizio delle competenze trasferite.
La delega di funzioni amministrative in materia di distributol;'i di
carburanti, prevista dall'art. 52, fott. a), del d.P.R. n. 616 del 1977; si
iscrive perfettamente nei caratteri propri delle deleghe volte al comple~
tamento organico delle competenze trasferite, che si sono appena ricordati.
Si tratta, infatti, di funzioni conferite alle regioni nell'ambito di
una competenza pi� generale, Telativa a un complesso di attivit� commerciali,
che, come riconoscono tutte le parti dei presenti giudizi, integrano
sostanzialmente la materia � fiere e mercati � attribuita alle regioni
dall'art. 117 della Costituzione.

Inoltre, poich� il suddetto art. 52 non prevede che lo Stato possa
esercitare in materia �poteri concorrenti� o altri poteri (di annullamento,
di integrazione, di inibitoria, e simili) comunque interferenti nei
confronti degli atti adottati nello svolgimento delle funzioni delegate, ma
conserva allo Stato (o, pi� precisamente, al Governo) soltanto poteri di
indirizzo, si deve supporre che l'ipotesi di delega amministrativa oggetto
dei presenti giudizi comporti una devoluzione piena delle funzioni interessate
e, quindi, una cessione alle regioni della titolarit� delle funzioni
stesse, che il legislatore ha operato nella misura e nei limiti necessari
per l'esercizio organico delle competenze �proprie�.

E poich�, su tali basi, si prospetta la violazione di parametri formalmente
costituzionali o, comunque, di norme integrative o attuative
di disposizioni formalmente costituzionali (il d.P.R. n. 616 del 1977), con
riferimento a funzioni che, come s'� detto, sono state delegate alle regioni,
non gi� per una libera scelta dello Stato, ma in base alla ricorrenza di
condizioni, di limiti ed obiettivi costituzionalmente rilevanti (necessit�
di integrazione organica delle attribuzioni regionali trasferite), semhra a
questa Corte che sussistano i requisiti essenziali perch� sia dichiarata
l'ammissibilit� dei conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi di cui
in epigrafe.

Entrando nel merito delle questioni, va peraltro dichiarata l'inammissibilit�
di alcune censure contenute nel ricorso proposto dalla Regio

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

ne Lazio. Secondo la ricorrente, le direttive contenute nei punti anzidetti
prevedono contributi a carico dei concessionari degli impianti pi� remunerativi
(punti 4, penultimo .comma, e 6) ovvero conferiscono al Ministro
dell'industria poteri relativi alla. determinazione del numero massimo degli
impianti nell'ambito nazionale e all'imposizione di altri limiti all'esercizio
della libert� d'impresa (punto 7, che peraltro � stato soppresso dall'art.
5 del successivo decreto emesso sulla stessa materia nel 1982),
ponendo cos� in essere una disciplina amministrativa in violazione della
riserva di legge garantita dagli artt. 23 e 41, secondo comma, della
Costituzione.

Tuttavia, poich� questa Corte, con giurisprudenza costante e consolidata
(cfr., ad es., sentt. nn. 72 del 1961, 18 del 1970, 157 del 1975, 191
del 1976, 152 del 1986), ha affermato che le regioni possono sollevare conflitto
di attribuzione soltanto in relazione a norme dalla cui violazione
consegua una lesione delle competenze ad esse costituzionalmente garantite
e poich� le disposizioni che nel caso si assumono violate non hanno
alcuna incidenza sulla ripartizione di competenze fra Stato e regioni, deve
concludersi che nessuna delle censure qui considerate appare sorretta da
quell'interesse a ricorrere in mancanza del quale non possono esser sottoposte
alla cognizione di questa Corte.

Vanno, invece, respinti i ricorsi per tutti i restanti profili in base ai
quali le regioni hanno sollevato conflitto di attribuzione nei presenti
giudizi. Le Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e Toscana impugnano i
punti 8 e 9 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, in quanto, riconoscendo che le competenze
ivi contemplate siano esercitate da organi statali, non porrebbero
in essere direttive concernenti l'esercizio di funzioni delegate alle
regioni, ma disporrebbero sulla spettanza delle relative funzioni, ripristinando,
in un caso, la competenza statale (punto 8) e non distinguendo,
nell'altro, fra le competenze riconosciute al prefetto quelle che devono
intendersi delegate alle regioni (punto 9). In ambedue i casi, comunque,
le disposizioni impugnate conterrebbero, secondo le ricorrenti, una revoca
implicita della delegazione di funzioni effettuata con l'art. 52, lett. a, del

d.f.R. n. 616 del 1977 a favore delle regioni, che, essendo compiuta con
atto amministrativo, sarebbe in contrasto con l'art. 118, secondo comma,
Cast., il qua.ile prevede che :le deleghe in questione siano conferite, e
quindi revocate, in modo esplicito e soltanto con atto di natura legislativa
(riserva di legge).
Le censure prospettate dalle ricorrenti, semprech� accompagnate dai
requisiti di ammissibilit� precedentemente esposti, sarebbero fondate se
fosse vera la premessa di fatto da esse posta a base delle proprie argomentazioni:
che si tratti, cio�, di competenze delegate alle regioni anteriormente
al decreto in cui sono contenute le disposizioni impugnate.
Ma� cos� non �.

PAR.m I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

In realt�, il punto 8 contiene una disposizione interpretativa dell'art.
52, lett. a, del d.P.R. n. 616 del 1977, con la quale, in ordine alle
incertezze manifestatesi riguardo al significato da attribuire al predetto
art. 52, si precisa che � le funzioni amministrative relative agli impianti
ubicati lungo le autostrade e sui raccordi con caratteristiche autostradali
continuano ad essere esercitate dal Ministro dell'industria, del commercio
e dell'artigianato, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici,
presidente dell'A.N.A.S., e sentito il Ministro delle Finanze�. Questa dispo.
sizione non � chiaramente una direttiva rivolta alle regioni perch� esercitino
in un certo modo le funzioni loro delegate in materia di distributori
di carburanti. Si pu� dire, tutt'al pi�, che lo � in senso improprio,
in quanto indica alle regioni che le foro competenze non si estendono agli
impianti ubicati lungo le autostrade e i raccordi di tipo autostradale. Ma
questo fatto non concreta, certo, un illegittimo uso di un potere statale
ridondante in menomazione di competenze regionali, poich� la disposizione
impugnata � sostanzialmente corrispondente all'art. 16, secondo comma
(ultimo periodo), del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, che, per la parte interessata,
non � stato assorbito e abrogato dall'art. 52, lett. a, del d.P.R.
616 del 1977, correttamente interpretato.

Quest'ultimo, infatti, nel delegare alle regioni le funzioni amministrative
in materia di distributori di carburanti, non ha inteso ricomprendere
in tale materia gli impianti situati lungo le autostrade, per il semplice
fatto che le funzioni amministrative concernenti siffatti impianti
coinvolgono ponderazioni di interessi che vanno compiute su scala nazionale
o, comunque, su scala interregionale. Basta considerare, tanto per
fare un esempio, che la distribuzione geografica di tali esercizi pu� essere
adeguatamente decisa soltanto attraverso una visione globale della rete
autostradale, la quale oltrepassa, ovviamente, l'ambito delle competenze
regionali.

Questa interpretazione trova conforto in altri elementi tendenti� verso

la stessa direzione. Innanzitutto, gli impianti situati lungo le autostrade

erano sottratti al comune regime dei distributori di carburanti anche

nella legislazione anteriore al d.P.R. n. 616 del 1977, nella quale, mentre

si attribuiva ai prefetti le funzioni provvedimentali relative agli impianti

comuni, si affidava invece al Ministro dell'industria quelle attinenti ai

distributori ubicati lungo le autostrade, con l'evidente giustificazione della

dimensione nazionale delle relative funzioni (cfr. il citato art. 16, secondo

comma, d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito nella legge 18 dicembre

1970, n. 1034). Inoltre, l'art. 54 del d.P.R. n. 616 del 1977, nell'attribuire ai

comuni le funzioni amministrative concernenti l'� autorizzazione� all'in

stallazione dei distributori di carburanti nel territorio comunale, esclude

espressamente dalla materia gli impianti ubicati lungo le autostrade: e

ci� � di particolare significato, dovendosi riconoscere, come ha affermato

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELJ..O STATO

254

l'Avvocatura dello Stato, un sostanziale parallelismo tra le competenze
di regolazione e di direttiva delle regioni e i poteri provvedimentali dei
comuni nella stessa materia.

Lo Stato ha correttamente esercitato un proprio potere anche quando
ha disposto, al punto 9 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, che �gli impianti di
distribuzione di carburanti utilizzati esclusivamente per autoveicoli di
propriet� della pubblica amministrazione, rimangono soggetti all'aut�rizzazione
del prefetto �, secondo quanto disposto dall'art. 21 del d.P:R.
27 ottobre 1971, n. 1269.

In base a un elementare canone ermeneutico le disposizioni contenute
in atti sottordinati alle leggi devono esser interpretati adeguandone,
per quanto possibile, il senso alle norme legislative vigenti. Questa � la
conseguenza tanto dell'assioma per il quale l'ordinamento normativo de.
v'esser postulato, in sede interpretativa e applicativa, come una totalit�
unitaria, quanto del principio di conservazione dei valori giuridici, il qtiale
induce a presumere che una disposizione non sia dichiarata illegittima
fintantoch� sia possibile enucleare da essa almeno un significato conforme
alle leggi. Su tali premesse, dal momento che l'art. 52 del d.P.R.

n. 616 del 1977 delega alle regioni le funzioni amministrative sugli impianti
di distribuzione dei carburanti nell'ambito dell'ordnamento regionale e
dal momento che l'art. 54 dello stesso decreto attribuisce ai comuni
1'� autorizzazione� all'installazione degli stessi, si deve ritenere che, quando
la disposizione impugnata si riferisce ai distributori assoggettati alla
autorizzazione del prefetto, in quanto utilizzati esclusivamente per autoveicoli
di propriet� della � pubblica amministrazione >>, intende circoscrivere
quest'ultima espressione all'amministrazione statale.
Solo se interpretata in tal senso, la disposizione impugnata assume
un significato logico e coerente con le ricordate norme legislative, come
del resto ha ,riconosciuto lo stesso Governo alilorch� ha aggiornato le
�direttive� in questione (v. art. 6 del d.P.C.M. 31 dicembre 1982). (omissis)

La Regione Toscana, con due distinti ricorsi, impugna l'intero punto
4 del d.P.C.M. 8 luglio 1978 e gli artt. 6 e 7 del d.P.C.M. 31 dicembre 1982,
in quanto ritiene le direttive ivi contenute troppo dettagliate e concrete,
tali da eliminare ogni discrezionalit� nello svolgimento delle funzioni
delegate alle regioni cui si riferiscono. Analoga censura � prospettata dalla
Regione Lazio nei confronti del punto 15 del citato decreto del 1978.

(omissis)

Al contrario, vere e proprie direttive nei confronti dell'esercizio del1e
funzioni delegate alle regioni s6no quelle contenute nell'art. 7 del d.P.C.M.
31 dicembre 1982 e nell'art. 15 del d.P.C.M. 8 luglio 1978 (salvo l'ultimo
comma, che, riferendosi agli impianti ubicati sulle autostrade, � assorbito
dalle argomentazioni gi� svolte in relazione al punto 8 dello stesso decre

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

to). Tuttavia, tanto nell'uno, quanto nell'altro caso, il Governo ha esercitato
il proprio potere di indirizzo restando nei limiti propri di questo.

:� ben vero, infatti, che, allorch� lo Stato formula direttive nei confronti
dell'esercizio delle funzioni da esso delegate alle regioni, non pu�
spingersi fino al punto di enunciare criteri tanto dettagliati da dar corpo
a un vero e proprio svolgimento diretto delle funzioni delegate; un tale
comportamento avrebbe il significato di una revoca implicita della delegazione
stabilita per via amministrativa, la quale, con riferimento al caso
di specie, non potrebbe ritenersi consentita nei termini ipotizzati, sia
perch�, a norma dell'art. 118, secondo comma Cost., la revoca delle predette
funzioni potrebbe essere compiuta soltanto con un atto di valore
legislativo, sia perch�, data la natura della delega disposta in materia
dal d.P.R. n. 616 del 1977, vi sarebbe spazio soltanto per una revoca
esplicita.

Tuttavia i limiti appena enunciati non sono certo contraddetti n� dal
punto 15 del decreto del 1978, n� dall'art. 7 di quello del 1982. Nel primo
caso, infatti, si stabiliscono i livelli minimi degli orari di apertura dei
distributori per il periodo invernale (non meno di nove ore e mezzo per
ogni giorno feriale); si prevede, inoltre, la percentuale minima, in rela~
zione al territorio regionale, degli esercizi che devono restare aperti nei
giorni festivi (non meno del 25 %) e durante la notte (non meno del
3 %); e, infine, si dispone l'apertura ininterrotta per gli impianti selfservice.
Nel secondo caso, invece, si prevede che le regioni possono consentire
il rilascio delle concessioni per l'installazione e l'esercizio degli
impianti di distribuzione per uso privato all'interno di stabilimenti, cantieri
e simili, purch� si tratti di serbatoi con capacit� superiori ai dieci
metri cubi e si siano accertate le reali .fnalit� in relazione all'attivit�
svolta dall'impresa e alla consistenza del relativo parco di automezzi. In
tutte e due le ipotesi, insomma, l'autonomia delle regioni � indubbiamente
salvaguardata, poich�, mentre in un caso sono stabiliti alcuni
criteri essenziali perch� le funzioni delegate siano svolte in modo uniforme
in tutto il territorio nazionale con la garanzia di un sufficiente margine
di discrezionalit� a favore delle regioni, nell'altro sono previsti alcuni
requisiti minimi perch� il particolare regime ivi contemplato non dia
luogo a disfunzioni o ad abusi, trattandosi di direttive rivolte, per un
verso, a prevenire un'eccessiva polverizzazione degli impianti e, per un
altro, a raccomandare severi controlli sulle effettive finalit� delle relative
attivit�.

Pi� complesso, ma analogo, � il giudizio da dare sul punto 4 del

d.P.C.M. del 1978, peraltro integralmente sostituito, con disposizioni pi�
stringate, dall'art. 3 del successivo decreto del 1982. La maggioranza
delle disposizioni ivi contenute stabiliscono criteri dotati di un basso
grado di astrattezza, ma in esse si trovano formulate alcune esigenze

256

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEJ..O STATO

relative all'efficacia del servizio, a un'adeguata distribuzione geografica
degli impianti, e cos� via, che lasciano comunque, in sede di attuazione,
un sufficiente spazio di discrezionalit� alle scelte regionali. Gli unici
obblighi previsti sono quelli relativi alla necessit� di adottare un piano
di irazionalizzazione della rete distributiva nel territorio regionale, al
dovere di predisporlo entro la data del 31 marzo 1979 e al susseguente
obbligo di comunicarlo al Ministro dell'industria entro la stessa data. Ma,
com'� evidente, si tratta � di comportamenti dovuti, peraltro non sanzionati,
diretti a porre alcuni punti fermi essenziali relativi al modo di
procedere da parte delle regioni affinch� sia assicurato un coordinamento
delle politiche regionali in materia, in mancanza del quale non sarebbe
.neppure possibile la stessa funzione di indirizzo affidata dall'art. 52,

lett. a, del d.P.R. n. 616 del 1977 al Governo.

Del resto, affermare che le direttive non possono . costituire una

forma, ancorch� surrettizia, di esercizio diretto delle funzioni delegate,

non significa certo che esse non possano prevedere doveri, come quello

di predisporre un piano, ovvero termini temporali per l'adozione o la

comunicazione dello stesso. Non si pu� escludere, infatti, che il carat

tere concreto e dettagliato o il vincolo puntuale eventualmente connessi

a qualche disposizione possano riguardare singoli elementi della funzio

ne interessata, al fine di ricondurla a parametri generali di uniformit�

e di coordinamento: ci� che non � permesso � che la specifica funzione

considerata possa essere complessivamente degradata, attraverso un uso

improprio del potere di direttiva, a un'attivit� vincolata, priva di un

sufficiente grado di discrezionalit�.

La Regione Veneto impugna i punti 10 e 11 del d.P.C.M. 8 luglio
1978, in quanto, anzich� prevedere direttive sull'esercizio di competenze
delegate, interverrebbero sul riparto di competenze fra comuni e regioni,
affidando a queste ultime, con lo strumento improprio dell'atto amministrativo
e pertanto in violazione della riserva di legge contenuta nell'art.
118, secondo comma, Cost., competenze che l'art. 54, lett. f, del

d.P.R. n. 616 del 1977, assegna ai Comuni.
Pi� in particolare, il punto 10 dispone che le regioni, � per il rilascio
delle autorizzazioni ( ...) per l'installazione e l'esercizio degli impianti
di distribuzione per uso privato, ubicati all'interno di stabilimenti, cantieri
e simili �, debbono accertare le reali finalit� connesse al tipo di
attivit� svolta dagli operatori. Il punto 11 stabilisce, invece, che � le
regioni provvedono anche al rilascio della autorizzazione per l'installazione
di impianti di distribuzione di carburanti destinati all'esclusivo
rifornimento di natanti, ferme restando Ie facolt� spettanti alla compe

tente autorit� marittima�.

Il problema che ambedue le disposizioni pongono
le ricorrenti a sospettarne l'illegittimit� deriva dal

e che ha indotto
fatto che, mentre

I
II

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTIT�ZIONALE

le statuizioni appena lette sembrano ritenere che l'autorizzazione alla
installazione dei distributori di carburanti sia di spettanza delle regioni,
al contrario l'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce ai
comuni la competenza a rilasciare, sulla base delle prescrizioni del

C.I.P.E. e nell'ambito di criteri generali determinati dalla regione, � l'autorizzazione
� all'installazione di distributori di carburanti nel territorio
comunale, ad eccezione di quelli ubicati sulle autostrade. In altri termini,
poich� le disposizioni impugnate sembrano operare una redistribuzione
di competenze difforme tanto dalla norma legislativa appena
menzionata, quanto dai principi di cui all'art. 118, secondo comma, Cost.,
se ne chiede l'annullamento.
Tuttavia, di fronte a una formulazione tutt'altro che chiara, prima
di accogliere eventuali censure d'illegittimit�, l'interprete deve verificare,
come si � precedentemente ricordato, se le disposizioni impugnate possono
esprimere almeno un significato non contrastante con le leggi ad
esse sopraordinate e, in particolare, con l'art. 54, lett. f) del d.P.R. n. 616
del 1977, che prevede I'� autorizzazione� ..comunale per l'installazione e
l'esercizio dei distributori di carburanti. Ad una considerazione sistematica
dell'intero decreto appare chiaro che il Governo, nell'emanare l'atto
impugnato, non ha inteso pretermettere il livello comunale con riferimento
alla installazione dei distributori di carburante. Pertanto, le
ambigue formule contenute nei punti 10 e 11, se non debbono essere
interpretate in contraddizione con altre disposizioni del decreto stesso e
con le leggi che ne stanno a fondamento, posson� essere intese soltanto
come un riconoscimento alle regioni di funzioni ulteriori in relazione
al rilascio della predetta � autorizza~ione �, come quelle di stabilire indirizzi
o criteri in ordine a tale provvedimento o, pi� in generale, alla
materia dei distributori oggetto della �disciplina contenuta nelle disposizioni
impugnate.

Cos� interpretate, le direttive formulate dal Governo nei punti contestati
possono acquistare un senso che altrimenti non avrebbero, o, se
lo avessero, sarebbe illegittimo: un senso che, mentre in un caso
(punto 10), porta a configurarle come direttive vincolanti le regioni a
prevedere severi accertamenti in relazione al rilascio della � autorizzazione
� all'installazione dei distributori ad uso privato, nell'altro (punto
11), invece, come indirizzi v�lti a esigere un coordinamento fra le
competenze regionali in ordine ai distributori adibiti all'esclusivo rifornimento
dei natanti e quelle conservate in materia alla competente autorit�
marittima. In ambo i casi si tratta, comunque, di direttive che
rientrano perfettamente nei poteri propri dello Stato nei confronti dell'esercizio
di funzioni delegate alle regioni.

Anche l'ultima delle questioni proposte, quella relativa al punto 13
del d.P.C.M. 8 luglio 1978, comporta probleini analoghi. Le Regioni Lom

258

RASSEGNA DEIJ..'AVVOCATURA Dm.LO STATO

bardia, Lazio, Veneto e Toscana ritengono che la disposizione impugnata,
nel prevedere che l'autorizzazione prevista dall'art. 54, lett. f), del d.P.R.

n. 616 del 1977 � necessaria per il rilascio delle concessioni per l'installazione
di nuovi distributori o di nuove attrezzature presso impianti
gi� esistenti ovvero per il rinnovo delle concessioni in scadenza o per
il trasferimento degli impianti su nuove ubicazioni, contrasti con il
predetto art. 54 e con l'art. 118, secondo comma, Cost. per una duplice
e alternativa ragione: in quanto prevede una concessione regionale in
luogo di quella comunale oppure in quanto ne subordina illegittimamente
il rilascio a una preventiva autorizzazione comunale.
Per questi profili i ricorsi vanno rigettati poich�, anche in tal caso,
la pur oscura formulazione del punto 13 pu� ricevere un'interpretazione
in armonia con le norme di legge e della Costituzione rispetto alle quali
si suppone il contrasto. E questa interpretazione � quella che conferisce
al punto contestato un valore essenzialmente descrittivo, nel senso che
con il punto 13 non si intende affatto introdurre, per via amministrativa;
nuove competenze in ordine ai provvedimenti concessori collegati alla
installazione o all'esercizio degli impianti di distribuzione dei carburanti,
n� subordinare ipotetiche concessioni regionali all'autorizzazione comunale,
ma si mira semplicemente a descrivere, per via interpretativa, i
casi in cui va adottata I'� autorizzazione� prevista dall'art. 54, lett. f),
del d.P.R. n. 616 del 1977.

Per essere pi� precisi, va ricordato che, nel delegare alle regioni
le funzioni amministrative sui distributori di carburante (art. 52, lett. a)
e, nel contempo, nell'attribuire ai comuni il potere di rilasciare I'� autorizzazione
� per l'installazione e l'esercizio dei distributori stessi (art. 54,
lett. f), il d.P.R. n. 616 del 1977 ha effettuato una ripartizione di competenze
conforme al disegno costituzionale, affidando alle regioni la programmazione
e l'indirizzo e ai comuni l'amministrazione attiva e la
gestione concreta del settore. Per non apparire in contrasto con tale
quadro costituzionale, il punto 13 non pu� essere interpretato come
diretto a prevedere, per via amministrativa, una concessione regionale
e, tantomeno, una concessione subordinata a una preventiva autorizzazione
comunale (come potrebbe far pensare un'affrettata analogia con
il vecchio parere comunale). Al contrario, esso pu� e deve esser interpretato
come una norma svolgente una funzione esplicativa e indicativa
dei casi in cui I'� autorizzazione � spettante al comune, in base al ricordato
art. 54, va rilasciata.

N�, in contrario, pu� valere l'argomento letterale per cui il punto 13,
al pari dell'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977, parla di �autorizzazione
�, ritenendola 'lecessaria per il rilascio di una serie di concessioni
(per nuove attrezzature, per il trasferimento di impianti, etc.). Come �
unanimemente riconosciuto in dottrina, il provvedimento che l'art. 54 e

PARm I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA cosnruZIONALB 259

la disposizione ora impugnata chiamano autorizzazione �, in realt�, una
concessione. Di modo che, ove lo si intenda nel suo significato sostanziale,
il punto 13 dice semplicemente che il provvedimento concessorio,
di cui al predetto art. 54, va necessariamente adottato per tutte le susseguenti
ipotesi di concessione ivi menzionate.

E che quel provvedimento, come precisa ancora il richiamato art. 54,
sia di spettanza del comune, non pu� certo venir contraddetto dalla
pretesa inidoneit� di tale ente a valutare gli interessi sottesi alla materia,
i quali non sono del tutto circoscrivibili all'ambito meramente locale.
Infatti, contro questa assunzione sta, innanzitutto, il rilievo che il comune
� in ogni caso l'autorit� pubblica preposta all'adozione dei provvedimenti
amministrativi di disposizione e di uso concreto del territorio;
in secondo luogo sta il fatto che le concessioni comunali si iscrivono, a
norma del citato art. 54, in un tessuto di interessi gi� delineato sia a
livello nazionale (indicazioni del CIPE), sia a livello regionale (piano
di razionalizzazione della rete dei distributori, indirizzi e criteri); e,
infine, non si pu� trascurare il rilievo che, anche coloro che intendono
ridurre la competenza del comune a un atto interno al procedimento
concessorio (che si assume, in ipotesi, di spettanza regionale), non negano
che, comunque, l'espressione di una volont� contraria del comune
sia talmente decisiva da impedire il rilascio della concessione stessa.

In definitiva, tanto un'interpretazione adeguatrice e sistematica della
disposizione impugnata, quanto la collocazione degli interessi sottesi
alla ripartizione di competenze fra regioni e comuni nella materia considerata,
portano a conferire al punto 13 un senso meramente descrittivo
delle ipotesi in cui appare necessario il provvedimento previsto nell'art.
54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977. Anche se si pu� dubitare
dell'efficacia di una disposizione del genere, resta il fatto che, solo se,
interpretato in tal modo, il punto 13 non appare lesivo delle competenze
delegate alle regioni in materia di distributori di carburanti (art. 52,

lett. a,' d.P.R. n. 616 del 1977).

CORTE COSTITUZIONALE, 5 maggio 1988 n. 507 -Pres. Saja -Rel. Caianiello
-Consorzio di credito oo.pp. (avv. Scoca), s.p.a. Dalmine Italsider
e Finsider (avv. Lemme e Savarese), Camera di commercio
di Milano (avv. Onida) e s.p.a. Italsider (avv. Lemme).

Tributi in genere -Prestazioni patrimoniali imposte -Riserva di legge �
Elementi sufficienti.
(Cost., art. 23; r.d. 20 settembre 1934 n. 2011, artt. 53 e 80).

Ai fini dell'osservanza dell'art. 23 Cost. � sufficiente che la legge ordinaria
individui i soggetti obbligati alla prestazione patrimoniale imposta,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DBll.O STATO

260

l'oggetto della stessa (ovvero oggettivi e razionali criteri per determinarlo),
ed un adeguato modulo procedimentale per l'emanazione degli
occorrenti provvedimenti amministrativi (1).

(omissis) Nel merito le questioni non sono fondate. La giurisprudenza
di questa Corte ritiene che il principio della riserva di legge,
previsto dall'art. 23 Cost., sia rispettato anche in assenza di una espressa
indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare
l'ambito di discrezionalit� de1l'amministrazione, purrch� gli stessi
siano desumibili dalla destinazione della prestazione, ovvero dalla composizione
e dal funzionamento degli organi competenti a determinarne
la misura (sentt. nn. 4 del 1957, 55 del 1963; 67 del 1973, 51 del 1%0 e 21
del 1969). Si esclude altres� da questa Corte (sent. n. 34 del 1986) la violazione
della norma costituzionale citata quando esista, per l'emanazione
dei provvedimenti amministrativi concernenti il.e prestazioni, un modulo
procedimentale a mezzo del quale si realizzi la collaborazione di pi�
organi, al fine di evitare eventuali arbitrii dell'amministrazione.

La normativa oggetto della questione di costituzionalit� risponde ai
requisiti indicati dalla richiamata giurisprudenza costituzionale. Poich�.
come si � detto, la norma istitutiva della prestazione in parola � l'art. 7
del regolamento approvato con il R.D. 4 gennaio 1925, n. 29, -il cui
contenuto, come si � rilevato, ha assunto rango di legge ordinaria, per
effetto del richiamo di cui all'art. 80 del R.D. 20 settembre 1934 -�
a tale norma che bisogna riferirsi per individuare gli elementi di
detta prestazione patrimoniale imposta.

Orbene, detta norma stabilisce che la Camera di commercio e indu�
stria provvede ai locali ed a quanto altro occorre per il funzionamento
delle Borse di �ommercio alle proprie dipendenze e dei relativi uffici
forrnendo anche tutto il personale necessario sia per ie riunioni che per

' il funzionamento di detti uffici. Stabilisce altres� che le spese relative
alla pubblicazione del listino di borsa sono a carico della Camera di
commercio e che le entrate sono, fra l'altro, costituite dai diritti di borsa
che vengono ivi elencati, come si vedr� in prosieguo.
Quanto all'organo competente alla determinazione di quei diritti, la
stessa norma prevede che le tariffe siano deliberate dailla Camera di commercio
e che siano approvate con decreto del Capo dello Stato.

(1) La sentenza conferma e puntualizza con chiarezza l'orientamento della
Corte in ordine agU � elementi sufficienti � in presenza dei quali deve ritenersi
osservata la riserva relativa di legge posta dall'art. 23 Cost. -Nella specie
esaminata si � trattato di prestazioni patrimoniali imposte (diritti inerenti
ai servizi di borsa) ma non aventi carattere tributario; peraltro, come ovvio,
il parametro costituzionale opera parimenti anche per i tributi.

PARm I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTI1UZIONALE

Quanto alla portata del secondo comma dell'art. 53 del t.u. del 1934,

n. 2011 (che � la norma denunciata in tutte le ordinanze di rinvio) va
rilevato che in realt� si � in presenza di una disposizione dal contenuto
meramente procedimentale, in quanto essa si limita a stabilire che l'indicato
decreto del Capo dello Stato, per l'istituzione dei � diritti inerenti
ai servizi delle borse di commercio, � promosso, per i diritti d�ile borse
valori, dal Ministro delle finanze e per i diritti delle borse merci, dal
Ministro per l'agricoltura e foreste di concerto con il Ministro dell'industria
�.
Da quanto precede risulta dunque che, dal contesto in cui gli artt. 53
e 80 del t.u. del 1934 si collocano, � certamente possibile desumere la
presenza di quegli elementi che la giurisprudenza di questa Corte (in particolare
da ultimo v. sul punto la sentenza n. 34 del 1986) ritiene sufficienti
ai fini della �rispondenza all'art. 23 Cost. dei tributi o comunque delle
prestazioni imposte in genere. Tali elementi sono: i soggetti tenuti ailla
prestazione e l'oggetto della �stessa, razionali ed adeguati criteri per fa
concreta individuazione dell'onere, e, infine, il modulo procedimentale
che, come � stato precisato da questa Corte nella sentenza per ultima
richiamata, concorre ad escludere -l'eventualit� di arbitrii da parte
deM'amministrazione.

Per quel che riguarda i soggetti, dal contenuto delle norme denunciate
� possibile individuarli in coloro che abbiano interesse rispetto � ai
servizi delle borse di commercio�, dovendosi rilevare che l'art. 7 del R.D.
del 4 gennaio 1925, n. 29, diversifica i diritti relativi a tali servizi: a) in
quelli per la quotazione dei titoli sul listino di borsa; b) in quelli per iJ
rilascio delle tessere d'ingresso ai recinti ed agli spazi riservati; c) in
quelli per l'uso dei telefoni, di tavoli, cabine e per ogni servizio a disposizione
delle borse.

Da queste indicazioni risultano dunque ben individuabili i soggetti
tenuti a tali prestazioni, cos� per i diritti di quotazione nel listino, tali
soggetti possono ravvisarsi nelle persone fisiche o societ�, aventi appunto
interesse alla quotazione dei titoli nel listino di borsa.

Parimenti, dalle stesse indicazioni, � chiaramente individuabile l'oggetto
della prestazione patrimoniale imposta che ha, come punto di riferimento,
gli elencati servizi di borsa, onde le prestazioni in parola devono
avere attinenza con quei servizi e gravare perci� sui soggetti che rispettivamente
si avvalgono di tali servizi.

Dalla individuazione di tali elementi discende, come automatica
conseguenza, anche il requisito della desumibilit� di criteri tecnici per la
quantificazione delle tariffe, relative a ciascuno dei diritti di borsa indicati.
Difatti i provvedimenti amministrativi, determinativi di tali tariffe,
debbono prendere in considerazione il complesso delle spese sostenute
dalle borse, ripartendo di conseguenza i diritti (rectius le prestazioni pa

262 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA D11U.O STATO

trimoniali imposte) indicate sub a) b) e c), in misura ovviamente pro

Iporzionale all'incidenza di ciascuna voce sul complesso di tali spese,
attribuendo l'onere alle categorie di soggetti rispettivamente interessate e,
facendolo infine gravare, nell'ambito di ciascuna categoria di destinatari

ldei servizi, sui singoli soggetti, secondo criteri ispirati a princ�pi di ragio

nevolezza che esplicitamente o implicitamente siano desumibili dai decreti
del Presidente della Repubblica che approvano le tariffe.
Dalle elencate indicazioni risulta perci� soddisfatta l'esigenza, posta
in risalto dalla pi� recente giurisprudenza di questi;t Corte (sentenza

n. 34 del 1986) in tema di prestazioni patrimoniali imposte, secondo cui
� la delimitazione della potest� amministrativa non deve necessariamente
risultare dalla formula della norma stessa, ma ben pu� risultare da tutto
il contesto della disciplina relativa alla materia di cui essa fa parte�.
Anche l'esigenza di un modulo procedimentale, che metta al riparo
dall'eventualit� di arbitrii dell'amministrazione, rendendo possibile l'indagine
sulle varie fasi del procedimento, appare nella specie soddisfatto.
Basta al riguardo considerare che, secondo la normativa indicata, � previsto,
per i diritti sub a) e sub b) -che sono quelli aventi la maggiore
rilevanza -una delibera della Camera di commercio nonch� l'approvazione
con decreto del Presidente della Repubblica (art. 7, comma quarto,

R.D. n. 29 del 4 gennaio 1925), su proposta del Ministro competente (art. 53,
comma secondo, t.u. 20 settembre 1934, n. 2011).
Si � dunque in presenza di un procedimento ben articolato che consente
un adeguato controllo nel loro susseguirsi, delle varie fasi del procedimento
per verificare fa ragionevolezza �deHe dete11minazioni adottate.

Quanto infine ai diritti indicati sub c), per i quali � solo prevista la
delibera della Camera di commercio, questa semplificazione procedimentale
� giustificata dalla natura dei servizi cui i dirittti in parola si riferiscono,
perch� essi concernono l'uso dei telefoni, dei tavoli, delle cabine e

di ogni altro servizio (chiaramente affine a quelli test� elencati), cio� di
un complesso di prestazioni di carattere meramente materiale, rispetto

alle quali la garanzia procedimentale pu� gi� ritenersi soddisfatta, con la

previsione della sola delibera della Camera di

CORTE COSTITUZIONALE, 5 maggio 1988 n. 512 goni
-Regione Valle d'Aosta (avv. Romanelli)
dei Ministri (vice avv. gen. Azzariti).

Regioni -Autorizzazione governativa agli acquisti
per le regioni a statuto speciale.

commercio. (omissis)

Pres. Saja -Rel. Men!
ie Presidente Consiglio

I
~

-�1. necessaria, anche

Spetta allo Stato il potere di autorizzare le regioni, e in particolare ~
la Regione Autonoma Valle d'Aosta, ad acquistare beni immobili e ad

. 1

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITTTZIONALE 263

accettare lasciti o donazioni, quando l'acquisto sia deliberato con atto
amministrativo della regione (1).

Occorre precisare preliminarmente che l'assoggettamento delle regioni
al requisito dell'autorizzazione governativa per gli acquisti di immobili
a titolo oneroso e per l'accettazione di liberalit� pu� fondarsi soltanto
sulla legge 5 giugno 1850 n. 1036 (c.d. legge Siccardi), applicabile a tutti i
� corpi morali �, ossia come precisa l'art. 1 del regolamento di esecuzione
approvato con r.d. 26 giugno 1864 n. 1817, a �qualunque istituzione�. Non
sono applicabili alle regioni n� la legge 21 giugno 1896 n. 218 e il regolamento
di esecuzione approvato con r.d. 26 luglio 1896 n. 361, che riguardano
le province, i comuni e le istituzioni pubbliche di beneficenza, n�
l'art. 17 cod. civ. e l'art. 5 delle disposizioni di attuazione, concernenti le
sole persone giuridiche private (arg. ex art. 11 cod. civ.).

Pertanto, nei confronti delle regioni l'istituto dell'autorizzazione agli
acquisti -ritenuto applicabile dal Consiglio di Stato nel parere in data
19 maggio 1978, cui si � conformata l'impugnata circolare della Presidenza
del Consiglio dei Ministri -non implica la funzione tutoria di controllo
della convenienza dell'acquisto e della disponibilit� dei mezzi occorrenti,
che per gli altri enti pubblici e le persone giuridiche private l'art. 2 n. 5
del r.d. n. 361 del 1896 e, rispettivamente, l'art. 5 disp. att. cod. civ. hanno
aggiunto e quasi sovrapposto alla funzione originaria, identificata dalla
sentenza n. 62 del 1973 di questa Corte nell'� esigenza fondamentale e sempre
attuale di contenere nei limiti del necessario gli acquisti patrimoniali
destinati a mero scopo di investimento e di reddito�. In questi termini il
requisito dell'autorizzazione governativa � compatibile con l'autonomia
riconosciuta alle regioni dall'art. 115 Cost., e anche con l'autonomia riconosciuta
alla Valle d'Aosta dall'art. 1 de11o statuto speciale. L'autonomia
delle regioni, che, pur avendo carattere politico, �non � da confondere
con la sovranit�� (C. cost. n. 143 del 1968), � limitata alla valutazione
e al perseguimento degli interessi specifici della regione.

Invece l'autorizzazione agli acquisti, secondo la configurazione della
legge Siccardi, � ordinata alla tutela di un interesse della collettivit�
generale, della quale � esponente lo Stato, e precisamente dell'interesse a

(1) Sentenza di notevole interesse, ancorch� dal tono un po' paleo-liberista
laddove afferma in modo � tranchant � essere tuttora � interesse della collettivit�
generale� evitare una incontrollata espansione della �mano pubblica�
(all'epoca della legge Siccardi reputata �manomorta�). L'Italia di oggi, affollata
di uomini e di imprese produttive, ha grande bisogno di spazi di salvaguardia
ambientale e in genere sottratti allo sfruttamento � produttivo '"
Inoltre, l'esperienza dell'ultimo sessantennio ha evidenziato sia la opportunit�
(anzi, sovente la necessit�) di una ampia utilizzazione dello strumento proprietario
da parte dello Stato e di enti pubblici, sia la molteplicit� delle
modalit� di partecipazione della �mano pubblica � alle attivit� produttive
e commerciali.
5

264. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� ridurre nella misura dello stretto indispensabile i mezzi patrimoniali
destinati ad attivit� non produttive, affinch� la maggiore quantit� possibile
delle risorse economiche del paese possa concorrere ad aumentare la
produzione e quindi la ricchezza nazionale �. Alla stregua di questa ratio
legis appare infondata la pretesa della Regione ricorrente che gli acquisti
immobiliari delle regioni siano � assoggettati a un regime analogo a quello
dei beni statali, per i quali lo Stato stesso valuta l'opportunit� dell'acquisto
in relazione all'esigenza di evitare la costituzione di manomorte �.
D'altra parte non � esatto che l'alternativa sia l'assoggettamento delle
regioni � a un regime analogo a quello degli enti locali �: come si � gi�
sottolineato, nei confronti delle regioni rimane estranea all'autorizzazione
l'ulteriore funzione tutoria che essa svolge nei rapporti con gli altri enti,
cio� la funzione di un sindacato governativo sull'opportunit� dell'acquisto
dal punto di vista dell'interesse dell'ente, e di tutela degli eredi legittimi
del testatore o del donante.

Cade di conseguenza anche l'argomento che la ricorrente ritiene
offerto dall'art. 15 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, nel senso che �se le
regioni hanno competenza ad assentiire agli acquisti di enti locali e di
persone giuridiche private, appare incongruo e privo di razionalit� che si
neghi ad esse la competenza di valutare l'opportunit� dei propri acquisti
immobiliari �. Anzitutto il trasferimento delle funzioni amministrative
previsto dalla norma citata riguarda soltanto gli �enti pubblici locali
operanti nelle materie di cui al presente decreto �, restando esclusi in
primo luogo le province e i comuni, i cui acquisti continuano ad essere
soggetti all'autorizza,zione governativa. Secondariamente, tra l'autorizzazione
agli acquisti immobiliari degli enti locali e l'autorizzazione agli
acquisti della regione non vi � � simmetria, perch� per quest'ultima il
controllo non si estende all'opportunit� dell'acquisto.

Non sussistono nemmeno le altre violazioni dello statuto regionale
lamentate dalla Valle d'Aosta. (omissis)

Non � violato l'art. 3 lett. c), che attribuisce alla Regione potest�
legislativa (concorrente) in materia di �espropriazione per pubblica utilit�
per opere non a carico dello Stato �. � vero che � l'espropriazione
conduce inevitabilmente alla realizzazione di un acquisto immobiliare �,
ma ci� significa soltanto che, alla condizione indicata, la norma statutaria
estende, in via eccezionale, agli acquisti immobiliari mediante espropriazione
per pubblica utilit� l'esonero dalla necessit� dell'autorizzazione governativa
previsto dall'art. 5, primo comma, del r.d. n. 1817 del 1864 per
gli acquisti a seguito di procedimenti di esecuzione forzata immobiliare.

Altrettanto inconsistente � la pretesa violazione degli artt. 5 e 6 dello
statuto regionale. Il trasferimento al demanio o al patrimonio della
Regione dei beni del demanio o del patrimonio dello Stato, disposto dalla
legge costituzionale n. 4 del 1948, non esclude che atti successivi di acqui

PARm I, SEZ. �I, GIURISPRUDENZA COSTITTTZIONALE

sto di beni immobili, destinati a far parte del demanio o del patrimonio
regionali, siano soggetti all'autorizzazione governativa richiesta per tutte
le pubbliche istituzioni dalla legge n. 1037 del 1850.

Non sussiste, infine, la lamentata violazione del principio di coincidenza
tra competenza amministrativa e competenza legislativa della Regione,
risultante dall'art. 4 dello statuto speciale. Con questo principio
contrasterebbe, secondo la ricorrente, �la possibilit� di evitare la richiesta
di autorizzazione governativa attraverso l'emanazione di una legge regionale
�, riconosciuta dalla circolare impugnata, la quale limita la necessit�
dell'autorizzazione governativa agli acquisti delle regioni � che non vengono
effettuati attraverso atti legislativi�.

Il detto principio non � richiamato a proposito. L'autorizzazione
governativa di cui si discute non si sovrappone alla competenza amministrativa
della Regione in una materia inclusa nella sua competenza
legislativa, bens� si aggiunge alla delibera dell'amministrazione regionale
come modalit� del procedimento di formazione dell'atto negoziale col
quale la Regione acquista un bene immobile o accetta un lascito o una
donazione.

CORTE COSTITUZIONALE, 19 maggio 1988 n. 556 -Pres. Saja -Rel. Caia�
niello -Comune di Bosa (n.p.) e regione Sardegna (avv, Panunzio).

Regioni � Atti degli enti locali -Comminatoria della decadenza -Competenza
regionale -Non sussiste.
(Statuto Sardegna, artt. 3, 4 e 5; legge Sardegna 23 ottobre 1978 n. 62, art. 22).

La previsione di una sanzione di � decadenza � per atti di enti locali
non attiene alla materia dei controlli su tali atti; alla regione non spetta
potest� legislativa in materia. di ordinamento degli enti locali.

CORTE COSTITUZIONALE, 10 giugno 1988 n. 612 -Pres. Saja -Rel. Baldassarre
-Regione Toscana (avv. Barile) e Presidente Consiglio dei
Ministri (vice avv. gen. Azzariti).

Regioni -Controllo sugli atti delle unit� sanitarie locali -Attribuzione

ai comitati regionali di controllo sulle province � Legittimit� costitu

zionale.

(Cost. artt. 117, 123 e 130; legge 26 aprile 1982 n. 181, art. 13).

La materia dei controlli sugli atti degli enti locali non � assimilabile a
quella dell'ordinamento degli uffici ed enti regionali. In ordine ai controlli

266 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

si ha una ripartizione delle competenze fra Stato e regioni tale che, mentre
al primo � riservata la regolamentazione degli aspetti_ fondamentali e
dei princ�pi (vale a dire, oltre alla composizion.e, le norme pi� rilevanti
sulla competenza e sulle procedure di controllo), spetta invece alle regioni
la disciplina residuale e, in particolare, quella relativa al funzionamento
dell'organo di controllo (1).

Oggetto della questione di legittimit� costituzionale � l'art. 22 della
legge regionale della Sardegna, che commina la decadenza delle deliberazioni
degli enti locali territoriali, nonch� dei loro Consorzi e Comprensori,
non pubblicate entro dieci giorni dall'adozione.

Ad avviso del giudice a quo tale disposizione si porrebbe in contrasto
con gli artt. 3, 4 e 5 dello Statuto regionale, che non attribuiscono
alcuna competenza legislativa alla regione in materia di ordinamento
degli enti locali.

La questione � fondata, si~ pure solo parzialmente.

La norma denunciata, fatte salve le disposizioni di legge speciali
che prevedono termini e periodi diversi di pubblicazione, stabilisce che
le deliberazioni degli enti in parola sono pubblicate negli appositi albi
entro dieci giorni dall'adozione e per la durata di quindici giorni, a pena
di decadenza.

Osserva la Corte che tale norma, per la parte che concerne l'obbligo
della pubblicazione delle deliberazioni degli enti locali entro un certo
termine, non pu� considerarsi illegittima, in quanto la pubblicazione, nel
dare notizia ai cittadini delle deliberazioni stesse, consente ad essi di
partecipare, seppur indirettamente, alla funzione di controllo, mediante
la proposizione di opposizioni ai competenti organi preposti a questa
funzione che, anche attraverso tale strumento partecipativo, sono posti
in grado di esercitare in modo pi� ampio e completo. Nei sensi anzidetti
trattasi di una previsione fra l'altro gi� esistente nella legislazione statale,
perch� difatti l'art. 163 del regolamento di esecuzione della legge
comunale e provinciale, approvato con r.d. 12 febbraio 1911 n. 297, stabiliva
che il certificato dell'eseguita pubblicazione delle deliberazioni
comunali e provinciali, � deve far menzione se siansi prodotte opposizioni
�.

(1) La Corte ha avuto cura di prendere le distanze dalla configurazione
delle U.S.L. alla stregua di �strutture operative dei comuni e delle comunit�
montane �. Ed in effetti tale configurazione si palesa sempre meno congrua.
Anzi, poco razionale -specie dopo che il numero delle U.S.L. sar� ridotto appare
il collegamento tra detti organismi e le realt� dei comuni (singoli od
associati); mentre questi sono sovraccarichi di funzioni, proprio la provincia
� ente di dimensione adeguata e non privo di una esperienza in materia.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

In quanto diretta a disciplinare i termini della pubblicazione che, per
quel che si � detto, assume rilievo anche con riferimento al controllo sulle
deliberazioni, la disposizione rientra dunque nella competenza della
regione cui spetta, neMa materia dei controlli, potest� legislativa ai sensi
dell'art. 46 dello Statuto regionale Sardegna.

A diverse conclusioni devesi invece pervenire per quel che riguarda la
comminatoria di decadenza prevista dall'articolo in esame, nell'ipotesi in
cui non si provveda alla pubblicazione nei termini e per la durata indicata.
Quella della decadenza � difatti una previsione che non attiene alla
materia dei controlli, bens� alla disciplina dell'efficacia delle deliberazioni,
in quanto il mancato adempimento delle formalit� di pubblicazione determina
appunto, secondo la norma denunciata, la decadenza degli effetti
delle deliberazioni stesse.

Sotto quest'ultimo aspetto la norma esula dalla competenza della
Regione, cui non spetta la potest� legislativa in materia di ordinamento
degli enti locali, e, quindi, limitatamente alla previsione della decadenza,
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

La questione di costituzionalit� posta al giudizio di questa Corte
concerne l'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, nella parte in cui,
estendenqo la competeza dei comitati per il controllo sulle province
(art. 55, 1. 10 febbraio 1953, n. 62) agli atti delle U.S.L., prevede che tale
forma di controllo sia esercitata a livello regionale � in unica sede �. Da
parte della Regione Toscana si dubita della legittimit� costituzionale di
tale disposizione per l'asserito contrasto con le seguenti disposizioni:
a) l'art. 130 Cost., come attuato dall'art. 56 della legge 10 febbraio 1953,

n. 62, in quanto attribuisce alle regioni e, pi� in particolare, alla loro
competenza statutaria la scelta di prevedere se il controllo sugli atti dei
comuni debba esser svolto in forma accentrata o decentrata nei capoluoghi
di provincia; b) l'art. 123 Cost., che affida la disciplina degli organi
regionali, e quindi anche quella degli organi di controllo, alla competenza
statutaria, la quale, nel suo svolgimento concreto (art. 70, secondo comma,
St. Reg. Toscana), ha stabilito che il controllo sugli atti degli enti
locali debba venir esercitato da un organo suddiviso in sezioni decentrate
nei capoluoghi di provincia e dotato delle competenze stabilite dalla
legge regionale; e) con l'art. 117, primo comma, Cost., che prevede la
competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario in materia di
organi e di uffici regionali.
Nei termini di cui si dir� in motivazione, la questione non � fondata.
Come � chiaramente stabilito dall'art. 130 Cost. e come questa Corte
ha da tempo riconosciuto (v. sent. n. 40 del 1972), non vi pu� esser dubbio

268 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

che sia riservata alla legge dello Stato la disciplina relativa al modo di
composizione dei comitati regionali di controllo sugli enti locali minori.
In pari tempo, questa stessa Corte ha pi� in generale affermato, secondo
la precisa sintesi contenuta in una successiva pronunzia (sent. n. 245 del
1984), che �spetta in prima linea alle leggi della Repubblica, in attuazione
dell'art. 130 Cost., l� disciplina dei controlli sugli atti degli enti
locali �. Ci� significa, in altre parole, che esiste in materia una ripartizione
delle competenze fra Stato e regioni tale che, mentre al primo � riservata
la regolamentazione degli aspetti fondamentali e dei pinc�pi (vale a dire,
oltre alla composizione, le norme pi� rilevanti sulla competenza e sulle
procedure di controllo), spetta invece alle regioni la disciplina residuale
e, in particolare, quella relativa al funzionamento dell'organo di controllo.

A differenza di quanto assume la ricorrente, questo quadro normativo
non risulta scalfito o, comunque, modificato in conseguenza della pur
necessaria interrelazione dell'art. 130 Cost. con gli artt. 117, primo comma,
e 123, primo comma, Cost., che affidano, rispettivamente, alla competenza
legislativa e a quella statutaria l'ordinamento degli uffici e degli enti
regionali e l'organizzazione interna della Regione, poich�, come ha ripetutamente
affermato questa Corte, la materia dei controlli non � del tutto
assimilabile alle materie da ultimo menzionate, n�, tantomeno, � integralmente
riassorbibile nelle stesse. E per la verit�; non pu� essere invocata
nel senso ora contestato neppure la disposizione contenuta nell'art. 70
St. Reg. Toscana, poich� quest'ultima, nel disporre che nei capoluoghi di
provincia sono istituite sezioni decentrate dell'organo regionale di controllo,
mentre non stabilisce affatto in relazione a quali forme di controllo

o a quali atti debbano operare tali sezioni decentrate, nello stesso tempo
rinvia la determinazione delle competenze dell'organo regionale_ di controllo
e delle sue sezioni decentrate alla legge regionale, la quale, come
� noto, pu� disciplinare la materia soltanto nel rispetto dei limiti costitu~
zionalmente previsti e, in particolare, nel rispetto del limite dei princ�pi
stabiliti sulla materia dalle leggi dello Stato.
Posta a confronto con tale complesso di norme costituzionali, la
disposizione impugnata non appare illegittima.

Nel corretto esercizio della propria competenza, lo Stato ha attuato
l'art. 130 Cost. essenzialmente attraverso gli artt. 55 e 56 della legge 10 febbraio
1953, n. 62, stabilendo, nel_ primo, le norme fondamentali sul controllo
degli atti delle province e, nel secondo, quelle relative al controllo
sugli atti dei comuni. Soltanto in quest'ultimo caso, peraltro, la legge
statale prevede che gli statuti regionali possano eventualmente prevedere
sezioni distaccate del medesimo organo di controllo.

Nell'istituire successivamente le Unit� Sanitarie Locali, la legge 23 dicembre
1978, n. 833, ha previsto, all'art. 49, che il controllo sugli atti di

PARm I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB

tali enti dovesse seguire le norme predisposte dall'art. 56 della legge n. 62
del 1953, sull'evidente presupposto che il regime degli atti adottati dalle

U.S.L. dovesse essere assimilato a quello proprio degli atti dei comuni,
in quanto le anzidette Unit� sono da considerare � strutture operative �
dei comuni medesimi (oltrech� delle comunit� montane).
Questa scelta effettuata dal legislatore statale del 1978 � stata modifi�ata
dall'art. 13, quarto comma, della legge 26 aprile 1982, n. 181, che �,
appunto, la disposizione oggetto del presente giudizio. Come appare evidente
dal fatto stesso del suo inserimento nella legge finanziaria del
1982, tale disposizione rientra in un complesso di norme v�lto a rendere
pi� rigorosa la gestione della spesa pubblica imputata alle U.SL.. ~ in
questo quadro che si giustifica, infatti, tanto l'inserimento di un rappresentante
del_ Ministero del Tesoro nel Comitato di controllo, quanto
l'accentramento in un'unica sede, a livello regionale, del controllo sugli
atti delle U.S.L., a seguito dell'assimilazione di quest'ultimo a quello previsto
per gli atti delle province (art. 55, I. n. 62 del 1953).

Se, dunque, non appare irragionevole che il legislatore statale, nella
sua discrezionalit� politica, preveda una composizione dell'organo di controllo
regionale ritenuta pi� idonea a combattere gli eccessi di spesa
pubblica nel settore sanitario (v. sent. n. 107, punto 6, del 1987), allo stesso
modo non appare irragionevole che le regole cos� stabilite, in attuazione
dell'art. 130 Cost., possano comportare un mutamento dell'organizzazfone
del controllo medesimo, diretto a facilitarne lo svolgimento nei modi
anzidetti. Sotto questo profilo, la scelta del legislatore statale relativa
all'accentramento in un'unica sede regionale del controllo sugli atti delle

U.S.L. appare logicamente conseguenziale alle nuove regole previste sulla
composizione dell'organo. E l'una e l'altra, come s'� detto, sono giustificate
dalla politica di contenimento della spesa pubblica nel settore sanitario,
resasi necessaria in un periodo storico di forti disavanzi nel bilancio statale,
che appesantiscono l'economia generale e le stesse possibilit� di sviluppo
e di progresso sociale.
Resta il fatto che, finch� le U.S.L. sono configurate nel diritto positivo
come � strutture operative � dei comuni e delle comunit� montane, ovvie
esigenze di coerenza dovrebbero indurre il legislatore statale ad assimilare
il controllo sugli atti delle U.S.L. a quello sugli atti dei comuni, con la conseguente
possibilit�, garantita dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953, che le
regioni organizzino il relativo controllo in forma decentrata. Tanto pi�
ci� vale se si tiene conto del fatto che la disciplina oggetto della presente
impugnazione pu� essere fonte di effetti irrazionali sotto un duplice
profilo.

Innanzitutto per il fatto che l'accentramento in un'unica sede regionale
degli atti di esercizio della gestione sanitaria introduce un criterio

270

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cli ripartizione delle competenze nel sistema cli controllo degli atti degli
enti locali il quale � eterogeneo rispetto a quello contenuto nella legge

n. 62 del 1953 (dipendente, com'� noto, dal livello, provinciale o comunale,
in cui � collocato l'autore dell'atto). Inoltre, per il fatto che, essendo
in Toscana le U.S.L. titolari anche di gran parte delle funzioni di assistenza
sociale, anche gli atti adottati nell'esercizio di tale funzione
finiscono per essere assoggettati, insieme alle deliberazioni in materia
sanitaria, al controllo del Comitato regionale.
Tuttavia, se esigenze legate a particolari contingenze storiche di
primario interesse nazionale inducono a giustificare il fatto che il legislatore
statale, nel legittimo esercizio deHe proprie competenze, preveda
una particolare composizione dell'organo di controllo; e se da questa
previsione discende logicamente che il controllo stesso possa pi� efficacemente
svolgersi ove sia esercitato in un'unica sede regionale, non si
pu� certo dubitare della legittimit� costituzionale di una disposizione
come quella impugnata fin tanto che quest'ultima sia funzionale, com'�
ora, alla particolare composizione dell'organo di controllo prescelta per
meglio fronteggiare gli eccessi di spesa pubblica nel settore sanitario.

CORTE COSTITUZIONALE, 10 giugno 1988, n. 613 -Pres. Saja -Rel. Baldassarre
-Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato D'Amato) e
Regione Toscana (avv. Barile).

Regioni -Controlli sugli organi degli enti locali -Spettano allo Stato.

Spettano allo Stato e non alle regioni i controlli sugli organi degli
enti locali (nella specie, il potere di nomina del collegio commissariale
di unit� sanitaria locale).

(omissis) Nel merito, il ricorso dello Stato va accolto, poich� non
si pu� certo consid~rare come rientrante fra le attribuzioni regionali la
nomina di un collegio commissariale per la gestione di un'Unit� Sanitaria
Locale che si trovi nell'impossibilit� temporanea di funzionare.

A base di tale decisione va posto il principio, costantemente affermato
da questa Corte (v., specialmente, le sentt. nn. ,164 del 1972 e 245
del 1984), per il quale, mentre i controlli sugli atti degli enti locali sono
di pertinenza delle regioni, che li esercitano per il tramite degli appositi
comitati regionali (art. 130 Cost., nonch� artt. 55 e segg. della legge
10 febbraio 1953, n. 62), al contrario i controlli sugli organi degli stessi
enti locali rientrano nelle competenze dello Stato, in quanto espressione
dell'indefettibile momento di unitariet� proprio dell'ordinamento complessivo.
E, poich� le Unit� Sanitarie Locali, quali � strutture operative �

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

dei comuni e delle comunit� montane (ex artt. 13, primo e secondo comma,
e 15, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833), sono
assimilate e sottoposte, in base all'espressa previsione dell'art. 49, primo
e secondo comma, della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale,
allo stesso regime dei corrispondenti controlli disposto per i comuni e
le province, ne consegue che il principio regolativo appena menzionato
trova applicazione anche al caso di specie (sent. n. 245 del 1984).

Che la nomina del � Collegio commissariale per la gestione dei servizi
dell'U.S.L. n. 7 -Val di �Nievole �, effettuata dal Consiglio regionale
della Toscana con l'atto impugnato, debba esser considerata attivit�
rientrante nell'ambito del controllo sugli organi, e non gi� in quello del
controllo sugli atti, deriva da un duplice e concorrente rilievo.

Innanzitutto, la stessa premessa della delibera da cui ha origine
il presente conflitto pone in evidenza l'incontestabile collegamento della
nomina del predetto Collegio commissariale con una decisione giurisprudenziale,
come quella del T.A.R. per la Toscana precedentemente ricordata,
che, avendo annullato l'elezione del Comitato di gestione della

U.S.L. n. 7, ha direttamente colpito quest'ultimo organo, dichiarandone
illegittima la sua stessa formazione, e non gi� il compimento di singoli
atti. Di modo che il presupposto della nomina del C�llegio commissariale
qui in contestazione � dato, non certo dall'inerzia o dal ritardo
del Comitato di gestione nel compiere determinati atti, ma dal fatto che
esso era disciolto e pertanto, come si legge testualmente nella stessa
delibera di nomina, non era � in grado di espletare alcuna funzione di
amministrazione ordinaria o straordinaria �.
In �secondo luogo, va osservato che la delibera impugnata, in piena
coerenza con il presupposto da cui muove, non ha previsto un'ipotesi
di commissariamento ad acta, come sostiene invece la difesa della Regione,
ma ha dato vita, piuttosto, a una forma di sostituzione in ufficio,
la quale risulta chiaramente dalle attribuzioni che la delibera medesima
ha inteso conferire al predetto Collegio commissariale, consistenti nei
� poteri di ordinaria amministrazione propri degli organi dell'Unit� Sanitaria
Locale � (se pure con la puntuale ed espressa esclusione di alcuni
di essi).

Da tutto ci� deriva che l'attribuzione qui in contestazione rientra
nell'ambito dei controlli sugli organi e, in particolare, nell'ambito dei
poteri di sostituzione in ufficio spettanti allo Stato in base all'art. 19,
quinto comma (ultima parte), del T.U.L.C.P. 3 marzo 1934, n. 383, che
attribuisce al prefetto il potere di nominare commissari per reggere le
amministrazioni degli enti locali -e quindi anche gli organi di gestione
delle � strutture .operative � di questi ultimi -per il periodo di tempo
strettamente necessario in cui non siano in grado, per qualsiasi ragione,
di funzionare. (omissis)

272 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 10 giugno 1988, n. 618 � Pres. Saja -Rel. Corasaniti
-Regione Veneto (avv. Ammassari) e Presidente Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Bruno).

Regioni � Turismo ed industria alberghiera � Soggiorni brevi presso affittacamere
� Competenza regionale.

Non spetta allo Stato di disporre le deroghe, previste dall'art. 3,
comma secondo, della legge 16 giugno 1939, n. 1111, al divieto, posto dal
primo comma del medesimo articolo, per gli affittacamere di fornire
alloggio per un periodo inferiore a sette giorni.

CORTE COSTITUZIONALE, 10 giugno 1988, n. 625 -Pres. Saja -Rel. Corasaniti
� Regione Sicilia (avv. Aula) e Presidente Consiglio dei Ministri
(vice avv. gen. Zagari).

Sicilia � Trasporti marittimi . Aumento tariffe passeggeri � Parere della
regione � Necessit�.
Sicilia � Trasporti marittimi internazionali � Competenza statale.

Non spetta allo Stato disporre l'aumento delle tariffe passeggeri ed
auto al seguito sui collegamenti marittimi con la Sicilia, senza avere preliminarmente
sentito il parere dell'amministrazione regionale.

Spetta allo Stato disporre la variazione degli orari delle linee di navigazione
tra il porto di Tunisi e la Sicilia, senza necessit� di sentire preliminarmente
il parere dell'amministrazione regionale.

III

CORTE COSTITUZIONALE, 10 giugno 1988, n. 627 -Pres. Saja � Rel. Co-

rasaniti -Regione Sardegna (avv. Panunzio) e Presidente Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Favara). j

f
Sardegna � Trasporti sulle ferrovie dello Stato � Condizioni e tariffe � Mof

I
~

dificazioni di portata nazionale � Competenza statale. f

Spetta allo Stato determinare condizioni e tariffe per il trasporto
delle persone e delle cose sulle ferrovie dello Stato senza la partecipa-

...............

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALl!

zione della Regione Sardegna al relativo procedimento, qualora la Regione
non possa vantare in proposito un interesse diretto e qualificato.

La Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzioni nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministr:i in ordine alla deliberazione
della Commissione di controllo 14 aprile 1980, con la quale � stato
annullato il provvedimento n. 1430 del 18 marzo 1980 della Giunta regionale,
diretto a disporre deroga al divieto, posto agli affittacamere con
l'art. 3, comma secondo, legge 16 giugno 19391 n. 1111, di fornire alloggio
per un periodo inferiore a sette giorni.

Sostiene la regione che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione
di controllo, la competenza a disporre deroghe al detto divieto
spetta ad essa regione in quanto rientrante nelle funzioni in materia
di turismo e industria alberghiera, ad essa trasferite, in attuazione
dell'art. 117 Cost., dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 e, ora, dal d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616.

La Commissione di controllo ha posto a base del proprio contrario
avviso il tenore testuale dell'art. 3, comma secondo, della legge n. 1111
del 1939, secondo il quale deroghe giustificate al divieto posto dal comma
primo del medesimo art. 3 possono essere disposte dal Prefetto, che
" ne dar� comunicazione all'Ente regionale per il turismo �.

Ora, finalit� della limitazione della durata dell'alloggio � soltanto
quella di evitare fenomeni di concorrenza tra affittacamere ed alberghi,
pensioni o esercizi similari, nella prospettiva del coordinamento fra attivit�
propriamente alberghiere ed attivit� complementari, quali quella
dell'affittacamere per brevi periodi. Le funzioni amministrative di vigilanza
sull'osservanza delle disposizioni contenute nella suddetta legge,
di cui fa menzione l'art. 11 della medesima, attengono pertanto alla
materia del turismo e dell'industria alberghiera.

Ma le funzi�ni suddette, gi� di competenza del Ministro del turismo
e spettacolo, sono state trasferite alle regioni, in attuazione dell'art. 117
Cost., con il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6. Con norma di chiusura, dettata
all'art. 1, comma terzo, lett. 1), viene �attribuita alle Regioni �ogni altra
funzione amministrativa esercitata dagli organi centrali e periferici dello
Stato in materia�, fatte salve le esclusioni contenute nei successivi articoli.
Il trasferimento � stato completato con l'art. 50 del d.P.R. n. 616
del 1977, che, all'art. 56, precisa il contenuto delle funzioni trasferite
con formula assai ampia.

Non rileva, dunque, che l'osservanza delle disposizioni contenute
nella citata legge n. 1111 del 1939 fosse affidata al Prefetto -che
fa esercitava avvalendosi indifferentemente dell'Autorit� di pubblica sicu

274 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

rezza -'-dall'art. 11 della stessa legge e, successivamente, dall'art. 24
del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630. Nel quadro della legge n. 1111 del 1939
tale attribuzione si spiega con la qualit� del Prefetto di organo cui competeva
nell'ambito della provincia l'esercizio dei poteri ministeriali, e
cio�, nel caso, del Ministro del turismo e spettacolo. E, ferma restando
la materia, si spiega con la disciplina del decentramento, nel quadro del

d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630, anche esso anteriore peraltro al trasferimento
delle funzioni statali in tema di turismo e industria alberghiera
alle regioni come sopra operato. Ed � appena da aggiungere che, poten�
dosi il prefetto servire indifferentemente dell'autorit� di polizia, come
era d'altronde normale in qualsiasi materia, e dei funzionari degli Enti
provinciali per il turismo, solo l'impiego di questi ultimi era significante.
N� rirleva che relativamente all'attivit� degli affittacamere siano pure
previste funzioni di pubblica sicurezza. La previsione, infatti, non concerne
l'osservanza delle disposizioni della legge n. 1111 del 1939, bens�
l'acquisizione, ai sensi degli artt. 108 t.u.l.p.s., dettato con R.D. 18 giugno
1931, n. 773, e 192 del relativo regolamento di esecuzione, dettato
con R.D. 6 maggio 1940, n. 635, degli elementi obbiettivi (numero delle
camere e dei letti offerti e, nel caso degli affittacamere, il mutamento
di tali condizioni e della sede dell'azienda) necessari ad esercitare i
controlli sulla identit� delle persone alloggiate e sui loro movimenti:
controlli, questi s�, rientranti in quella vigil�nza che � il proprium della
polizia di sicurezza.

E analogamente deve ritenersi per l'acquisizione delle comunicazioni
che l'affittacamere ha l'obbligo di effettuare all'autorit� di pubblica sicurezza
in occasione dei singoli soggiorni (art. 109 t.u.l.p.s.), obbligo
esteso a chiunque ceda a terzi la propriet� o il godimento di un alloggio
per un tempo superiore a un mese con l'art. 12 d.l. 21 marzo 1978, n. 59,
convertito nella legge 18 maggio 1978, n. 191. Disposizione, questa, che
non innova affatto, contrariamente a quanto sostiene la Presidenza del
Consiglio dei ministri, nel senso di attrarre la disciplina dell'attivit�
degli affittacamere racchiusa nella legge n. 1111 del 1939 nell'orbita della
materia della pubblica sicurezza (art. 4 d.P.R. n. 616 del 1977).

Che, poi, all'autorit� di pubblica sicurezza sia utile venire a cono�
scenza delle deroghe al divieto eventualmente disposte per tenerne conto
nell'organizzare la propria attivit� di vigilanza, altro non vuol dire che
� sua cura sollecitare dalla regione notizie in proposito. E pu� semmai
ritenersi non sia estraneo all'osservanza del principio di leale cooperazione,
cui devono essere informati i Tapporti fra Stato e re!��one, che
questa fornisca all'autorit� di p.s., per agevolare alla medesima lo
svolgimento dei suoi compiti, utili informazioni sulle deroghe adottate.
Ma tutto ci� non toglie che restino ferme le rispettive competenze,
come sopra individuate.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COST:'TUZIONALB

(omissis) Alla stregua delle considerazioni appare fondato il ricorso
con il quale � stato sollevato conflitto, ad opera della Regione Sicilia,
avverso la nota del Ministro della marina mercantile, in data 9 maggio
1981, recante l'aumento delle tariffe passeggeri ed auto al seguito sui
collegamenti marittimi con la Sicilia. Non vi � dubbio, infatti, che la fattispecie
rientra nell'ambito di applicazione degli artt. 22 dello Statuto speciale
ed 8 del d.P.R. n. 1113/1953, sicch� era necessaria la preventiva consultazione
della Regione Sicilia, che � invece illegittimamente mancata.
(omissis)

Con ricorso n. 5 del 1982, la Regione Sicilia ha sollevato conflitto
avverso la nota del Ministro della marina mercantile, in data 20 febbraio
1982, n. 311/311, con la quale � stata disposta, a seguito di determinazioni
adottate dalle autorit� marittime della Tunisia, la variazione
degli orari delle linee di navigazione gestite dalla Societ� Tirrenia tra
il porto di Tunisi e la Sicilia. Lamenta infatti la ricorrente che, anche
in questo caso, il provvedimento � stato adottato dall� Stato senza
acquisire il parere della regione ai sensi degli artt. 22 dello Statuto
speciale e 8 del d.P.R. n. 1113/1953.

Il ricorso non � fondato. Osserva la Corte che nella specie vengono
in considerazione trasporti marittimi internazi.onali (tra l'Italia e la
Tunisia), sicch� non pu� essere invocata l'applicazione delle suindicate
disposizioni, che rigua'I'dano esclusivamente i servizi � nazionali � di comunicazione
e trasporti terrestri, marittimi ed aerei.

III

La regione Sardegna ha proposto conflitto di attribuzione in ordine
al decreto del Ministro dei trasporti 25 ottobre 1984 (Modificazioni alle
condizioni e tariffe per i trasporti delle persone e delle cose sulle ferrovie
dello Stato), del quale ha chiesto anche la sospensione. In particolare
la regione lamenta la violazione degli artt. 3, lett. g), e 53 dello
Statuto speciale per la Sardegna (legge Cost. 26 febbraio 1948, n. 3),
nonch� degli artt. 59, 61 e 67 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (recante
� Norme di attuazione del medesimo Statuto in riferimento alla legge
22 luglio 1975, n. 382 ed al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 �). Tanto, in
ragione della mancata partecipazione della Regione al procedimento di
formazione, partecipazione che si assume imposta in particolare dal
menzionato art. 53 dello Statuto di autonomia.

Il ricorso non � fondato. Dispone l'art. 53 dello Statuto speciale che
la Regione sia �rappresentata nella elaborazione delle tariffe ferroviarie
e della regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e trasporti
terrestri, marittimi ed aerei che possano direttamente interes

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELt..O STATO

sarla �, mentre gli artt. 65, 66 e 67 del citato d.P.R. n. 348 disegnano le
forme della relativa partecipazione regionale (che si differenziano a
seconda che i provvedimenti siano di competenza del Consiglio dei ministri,
di una diversa sede collegiale, o di un organo individuale).

Risulta cos� dalla formazione del precetto statutario (ripresa dall'art.
65, comma primo, del d.P.R. n. 348 del 1979) che la partecipazione
della Regione alla formulazione dei provvedimenti in materia di tariffe
e di regolamentazione dei servizi di comunicazione e trasporto � richiesta
solo in presenza di interesse della regione particolarmente qualificato
perch� diretto. E non sembra che la formulazione medesima sia priva di
significato, ove si consideri che essa � anche pi� restrittiva di quella
contenuta nell'art. 22 dello Statuto della Regione siciliana, a tenore
del quale �la Regione ha diritto di partecipare con un suo rappresentante,
nominato dal Governo regionale, alla formazione delle tariffe
ferroviarie dello Stato ed alla istituzione e regolamentazione dei servizi
nazionali di comunicazione e trasporti, terrestri, marittimi ed aerei, che
possano comunque interessare la Regione �.

Occorre dunque domandarsi se un interesse � diretto � della regione
Sardegna nel senso assunto dal precetto statutario possa configurarsi
in relazione all'emanazione di un provvedimento come quello impugnato,
concernente �condizioni e tariffe per i trasporti delle persone e
delle cose sulle ferrovie dello Stato�, da valere uniformemente per l'intero
territorio nazionale: se, cio�, un siffatto interesse possa ravvisarsi in
relazione alla circostanza che le condizioni e tariffe adottate, pur
senza a:iguardare specificamente iii. territorio della regione, riguardassero
� anche � il detto territorio, in quanto compreso in quello nazionale.

Ma al quesito non pu� darsi che risposta negativ�, ove si consideri
che un � interesse diretto � nel senso suindicato non pu� individuarsi
se non l� dove esso si inscrive in un rapporto esclusivo, o particolarmente
intenso, fra la materia, o l'affare, o la regolazione dell'una o
dell'altro, e la singola regione ad autonomia speciale: ipotesi che qui
non si verifica, versando la materia e la sua regolazione in un rapporto
indifferenziato con tutte le regioni.

Esattamente ricorda l'Avvocatura dello Stato che gi� in precedenti
occasioni (v. le sentt. nn. 34 e 166 del 1976) questa Corte ha avuto
modo di sottolineare, in presenza di analoghe formule statutarie, l'esigenza
di una differenziazione dell'interesse regionale, che giustifichi la
partecipazione delle Regioni all'esercizio di competenze riservate allo
Stato: in quelle evenienze si trattava dell'art. 40, comma secondo, dello
Statuto per il Trentino-Alto Adige (il Presidente della Giunta regionale
� interviene alle sedute del Consiglio dei Ministri, quando si trattano
questioni che riguardano la Regione�) e dell'art. 21 dello Statuto siciliano
(il Presidente della Regione � col rango di Ministro partecipa al

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTIT'JZIONALE

Consiglio dei ministri con voto deliberativo nelle materie che interessano
la Regione�). Tale esigenza va qui riaffermata con forza particolare,
perch� la formula statutaria in giuoco � ancora pi� rigida di quelle
ora menzionate, e richiede espressamente che la Regione sia � direttamente
� interessata alle determinazioni riservate alla competenza dello
Stato.

CORTE COSTITUZIONALE, 10 giugno 1988, n. 634 -Pres. Saja -Rel. Mengoni
-Regione Sicilia (avv. Virga) e Presidente Consiglio dei Ministri
(avv. Stato Laporta).

Sicilia � Assicurazioni � Rischi entro i limiti territoriali d�lla regione �
Nozione.

Spetta allo Stato autorizzare imprese di assicurazione aventi sede
in Sicilia a esercitare attivit� assicurativa avente per oggetto l'assunzione
di rischi che possono verificarsi fuori dal territorio della Regione
siciliana, restando esclusa, per quanto riguarda specificamente l'assicurazione
obbligatoria della responsabliit� civile derivante dalla circolazione
dei veicoli a motore e dei natanti, ogni competenza della Regione
in ordine all'esercizio di tale assicurazione, anche limitatamente al rischio
connesso alla circolazione degli autoveicoli e dei natanti nell'ambito territoriale
della Sicilia.

(omissis) Nel merito il ricorso � fondato. L'art. 17 lett. e) dello
Statuto siciliano attribuisce alla Regione una competenza legislativa secondaria
in materia, tra l'altro, di disciplina delle assicurazioni, � entro
i limiti dei principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione
dello Stato e al fine di soddisfare condizioni particolari e interessi propri
della Regione�; a norma dell'art. 20, le correlative funzioni esecutive
e amministrative sono svolte dal Presidente e dall'assessore regionale.
In attuazione di tali norme, l'art. 4, primo comma, del d.P.R. 5 novembre
1949, n. 1182, determina la misura in cui le attribuzioni del Ministero
dell'industria sono trasferite all'Assessorato regionale indicando due
criteri concorrenti, l'uno soggettivo, l'altro oggettivo: la competenza
regionale � circoscritta alle imprese di assicurazione che a) abbiano
la sede in Sicilia, e b) �assumano i rischi entro i limiti territoriali della
Regione �. Non viene qui in considerazione il limite ulteriore previsto
dal secondo comma in ordine alle assicurazioni sulla vita e a quelle
individuali sugli infortuni, contrariamente a quanto ritiene il ricorrente
equivocando sulla natura dell'assicurazione-auto sotto il profilo della
responsabilit� per danni alle persone trasportate.

278 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA PELI.O STATO

Il conflitto di attribuzione, oggetto del presente giudizio, nasce da
un contrasto di interpretazioni del secondo criterio, indicato sub b). Il
Ministero dell'industria -confortato da un parere del Consiglio di Stato
in data 16 ottobre 1973, comunicato dal Ministro al Presidente della
Regione siciliana in data 20 luglio 1974 -intende il criterio dell'assunzione
territorialmente limitata del rischio come requisito di localizzazione
dei rischi assicurati nel territorio della Regione. Questa, invece,
lo intende come requisito di localizzazione nel detto ambito territoriale
della stipulazione dei contratti di assicurazione.

L'interpretazione caldeggiata dalla resistente � insostenibile sia sul
piano letterale, sia sul piano della ratio normativa. La frase � entro i
limiti territoriali della Regione� qualifica sintatticamente i rischi assunti
in s� considerati, non gli atti (contratti) con cui l'impresa ass.icuratrice
li assume obbligandosi a risarcire i danni sofferti dagli assicurati in
conseguenza del loro verificarsi. Solo se interpretato come requisito di
localizzazione geografica dei sinistri che costituiscono il contenuto potenziale
del rischio assicurato il criterio sub b) riceve senso e valore dal
punto di vista della ratio della norma, la quale risponde allo scopo di
fissare dei criteri di individuazione della necessit� di soddisfare condizioni
particolari e interessi propri della Regione, prevista dall'art. 17
dello Statuto come requisito della competenza regionale in discorso.

(omissis)

In Unea genernle, con riferimento alle ass.icurazioni facoltative, si
deve concludere che l'Assessorato regionale per l'industria � competente
ad autorizzare imprese aventi sede in Sicilia a esercitare attivit� assicurativa
limitatamente a rischi per loro natura localizzati nel territorio
della Regione. Pertanto il decreto impugnato � illegittimo in quanto autorizza
la soc. Tuttolomondo ad assicurare rischi che possono verificarsi
anche fuori del territorio della Regione siciliana, alla sola condizione
che i relativi contratti di assicurazione siano stipulati in SicUa.

Per quanto riguarda l'� assicurazione auto >>, il vizio di illegittimit�
� ancora pi� grave, essendo sopravvenuta in questa materia, in seguito
alla legge 4 dicembre 1969, n. 990, che ha sancito l'obbligatoriet� della
assicurazione, una specifica causa preclusiva di ogni competenza regionale,
anche limitatamente al rischio connesso alla circolazione degli
autoveicoli nel territorio della Regione.

La legge citata ha rftdicalmente innovato la disciplina della respon

sabilit� civile derivante dalla cricolazione dei veicoli a motore e dei

natanti, in funzione di interessi generali, uniformemente valutati, ai

quali corrisponde un regime unitario e centralizzato comportante una

competenza esclusiva dello Stato. Basti ricordare la necessit� che i mas

simali minimi, validi per tutto il territorio dello Stato, siano determinati

da un unico organo, cio� dal Ministro; cos� pure unico deve essere

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

l'organo di controllo dell'adempimento degli obblighi assicurativi, dovendo
il controllo essere ispirato a unit� di indirizzo; inscindibili, infine,
appaiono le attivit� amministrative connesse all'istituzione presso l'Istituto
nazionale delle assicurazioni di un �conto consortile� e di un
�Fondo di garanzia per le vittime della strada� (artt. 14 e 19). A proposito
di quest'ultimo la competenza esclusiva del Ministero dell'industria
risulta chiaramente dall'art. 20, il quale dispone, tra l'atro, che spetta
al Ministrd la designazione, � per ogni regione, o per gruppi di regioni,
del territorio nazionale�, dell'impresa tenuta a liquidare agli aventi
diritto le somme loro dovute a carico del Fondo.

Perci� la competenza regionale -che per i veicoli immatricolati
in Sicilia presupporrebbe la frazionabilit� del rischio, in guisa da assoggettarlo
a una disciplina diversificata per la frazione corrispondente
alla circolazione del veicolo nel territorio della Sicilia -� gi� esclusa
in base al criterio dell'art. 17 dello Statuto siciliano, interpretato da
questa Corte, nella sentenza n. 175 del 1975, come criterio di competenza
esclusiva dello Stato quando � esiste l'esigenza di garantire unit� di
indirizzo e armonica disciplina per l'intero territorio nazionale �.

Inoltre, come ha rilevato il Consiglio di Stato nel parere sopra
richiamato, la competenza esclusiva dello Stato anche nell'ambito della
Regione siciliana si fonda specificamente sulla valutazione del regime di
assicurazione obbligatoria statuito dalla legge n. 990 come integrante
gli estremi di una � riforma economico-sociale della Repubblica �, sia
in ragione della preminenza dell'interesse generale alla tutela delle vittime
della strada, sia per le correlative strutture istituzionali e normative
qualificate dallo scopo di assicurare uniformit� di trattamento.
Sebbene la dizione usata dall'art. 14 dello Statuto siciliano (�senza
pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente
del popolo italiano�) sia diversa da quella adottata per altre
regioni ad autonomia speciale, non si pu� dubitare che le � norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica � debbano
essere rispettate anche dal legislatore e dall'amministrazione della Regione
siciliana.

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE

NoTA � La Corte di giustizia delle Comunit� europee nel corso dell'an�
no 1988 ha pronunciato 206 sentenze (escluse quelle in cause di personale)
29 di queste sentenze hanno interessato cause alle quali ha partecipato l'Italia:
sono stati risolti 14 ricorsi della Commissione delle C.E. contro l'Italia, 1 ri�
corso di altro Stato contro la Commissione con intervento dell'Italia, 11 domande
pregiudiziali ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, 2 domande pregiudiziali
ai sensi del protocollo 3 giugno 1971 concernente l'interpretazione della
convenzione di Bruxelles 27 settembre 1968 sulla competenza giurisdizionale
e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. Numerose altre
cause alle quali ha partecipato l'Italia si sono concluse in sede stragiudiziale
con conseguente cancellazione dal ruolo.

Oltre quelle pubblicate in questo numero e nei numeri precedenti della
Rassegna, le sentenze in cause alle quali ha partecipato l'Italia sono state
le seguenti:

-14 gennaio 1988, nella causa 63/86, Commissione c. Italia, con la
quale la Corte ha� dichiarato che �la Repubblica italiana � venuta meno agli
obblighi impostile dagli artt. 52 e 59 del Trattato CEE, riservando ai soli
cittadini italiani, con varie disposizioni di diritto interno, l'accesso alla�
propriet� e alla locazione di alloggi costruiti o restaurati mediante finanziamenti
pubblici, nonch� l'accesso al credito fondiario agevolato �;

-4 febbraio 1988, nell~ causa 113/86, Commissione c. Italia, dove la
Corte ha dichiarato che �la Repubblica italiana, non trasmettendo entro i
termini prescritti i dati statistici contemplati dall'art. 10 del reg. del Consiglio

n. 2782/75, e dagli artt. 4, n. l, e 6 del reg. della Commissione n. 1868/77
(settore delle uova e del pollame), � venuta meno agli obblighi impostile dal
Trattato CEE �;
-23 febbraio 1988, nella causa 429/85, Commissione c. Italia, dove la Corte
ha statuito che �la Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi impostile
dal Trattato accordando agli importatori, in contrasto con l'art. 8, n. l,
1� comma, della direttiva del Consiglio n. 67/548, concernente il ravvicinamento
.delle disposizioni di legge, di regolamento ed amministrative relative alla
classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose, come
modificata dalla direttiva del Consiglio n. 79/831, l'esenzione dall'obbligo di
notifica contemplato dall'art. 6 della stessa direttiva �;

-2 marzo 1988, nella causa 309/86, Commissione c. Italia, con la quale
� stato dichiarato che � non avendo adottato nel termine stabilito le disposizioni
necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 31 marzo 1982,

n. 82/242, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
relative ai metodi di controllo della biodegradabilit� dei tensioattivi non ionici
e recante modifica della direttiva n. 73/404/CEE, e alla direttiva del Consiglio
31 marzo 1982, n. 82/243, che modifica la direttiva n. 73/405/CEE,
il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative
di controllo della biodegradabilit� dei tensioattivi anionici, la

concernente
ai metodi
Repubblica \!
!
I I I
I

...............

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INIBRNAZIONALP. 281

italiana � venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato
CEE�;

-3 marzo 1988, nella causa 116/86, Commissione c. Italia, dove la
Corte ha dichiarato che � la Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi
impostile dal Trattato CEE non adottando, entro il termine prescritto, le
disposizioni necessarie per conformarsi agli artt. 6, punto b), secondo trattino,
7 e 8 della direttiva del Consiglio 24 gennaio 1979, n. 79/109, che modifica,
per quanto riguarda la bruct'llosi, la direttiva del Consiglio 26 giugno 1964,

n. 64/432, relativa a problemi di polizia sanitaria in materia di scambi intracomunitari
di animali delle specie bovine e suine, e non adottando le disposizioni
necessarie per autorizzare l'importazione di bovini assoggettati nello
Stato membro di provenienza a controlli effettuati secondo metodi non adottati
in Italia, ma adottati da altri Stati membri in base alla facolt� di scelta
autorizzata dagli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 9 della stessa direttiva�;
-8 marzo 1988, nella causa 9/87, Arcado s.r.l., con la quale � stato
stabilito che � una controversia avente ad oggetto la disdetta arbitraria di
un contratto di agenzia commerciale autonoma e il pagamento di provvigioni
dovute in esecuzione di detto contratto costituisce una controversia in materia
contrattuale ai sensi dell'art. 5, punto 1�, della convenzione di Bruxelles
27 settembre 1968 sulla competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni
in materia civile e commerciale �;

-21 aprile 1988, nella causa 338/85, F.lli Pardini s.p.a., con la quale
la Corte ha dichiarato, in tema di fissazione anticipata di importi compensativi
monetari, che �la Commissione, con il regolamento 20 maggio 1983, n. 1245,
ha validamente stabilito che gli adeguamenti degli ICM fissati in anticipo, di
cui all'art. 7, n. l, del regolamento della Commissione 14 maggio 1982, n. 1160,
in caso di modifica dei tassi rappresentativi, devono essere effettuate per
tutte le prefissazl.oni la cui domanda � stata depositata dopo il 16 maggio 1983,
purch� l'operazione di cui trattasi sia stata effettuata dopo il 22 maggio 1983 �;
e che �il combinato disposto dell'art. 4, n. l, 2� comma, del regolamento
del Consiglio 30 luglio 1968, n. 1134, e dell'art. 4, n. 2, del regolamento del
Consiglio 20 maggio 1983, n. 1223, dev'essere interpretato nel senso che l'annullamento
delle prefissaziO!Ili. pu� essere sempre ottenuto se ricorrono le con�
dizioni fissate da tali disposizioni; pertanto, il regolamento della Commissione
20 maggio 1983, n. 1244, � invalido in quanto limita il diritto all'annulla�
mento alle prefissazioni operate prima del 17 maggio 1983 �;

-27 aprile 1988, nella causa 225/86, Commissione c. Italia, �on la
quale la Repubblica italiana � stata ritenuta inadempiente agli obblighi di
cui all'art. 171 del Trattato CEE per non essersi conformata alla precedente
sentenza della Corte 7 febbraio 1984, nella causa 166/82, in tema di fissazione
del prezzo del latte;

-24 maggio 1988, nella causa 122/87, Commissione c. Italia, dove la
Corte ha statuito che � la Repubblica italiana, esentando dall'imposta sul
valore aggiunto le prestazioni rese dai veterinari nell'esercizio della loro
professione, � venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della sesta
direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, n. 77/388/CEE �;

-9 giugno 1988, nella causa 56/87, Commissione c. Italia, con la quale
� stato dichiarato che � la Repubblica italiana, adottando il nuovo metodo
di determinazione dei prezzi delle specialit� medicinali di cui al provvedimento
del Comitato interministeriale dei prezzi 24 ottobre 1984 ed alla delibera del
Comitato interministeriale per la programmazione economica 11 ottobre 1984,

282 R!SSEGNA DELL'AVVOCATURA '!ELLO STATO

� venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 30 del Trattato
CEE�;

-21 giugno 1988, nella causa 257/86, Commissione c. Italia, con la
quale la Corte ha stabilito che � adottando e mantenendo in vigore una normativa
che non esenta dall'IVA tutte le importazioni di campioni gratuiti di
modico valore, che manca dei requisiti di chiarezza e precisione nei confronti
dell'esenzione di talune importazioni di questi campioni e che, nel contempo,
prevede l'esenzione dei medesimi campioni di produzione nazionale, la Repubblica
italiana � venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli
artt. 95 del Trattato e 14 della direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, numero
77/388 �;

-28 giugno 1988, nella causa 3/86, Commissione c. Italia, dove la
Corte ha statuito che � la Repubblica italiana, stabilendo, in fatto di imposta
sul valore aggiunto e nell'ambito del regime forfettario dei produttori agricoli,

al 15 % dal 1981, e poi, nel 1983, al 14 % le aliquote forfettarie di compensazione
per i settori delle carni bovine, delle carni suine e del latte fresco,
non concentrato e non zuccherato, e disponendo l'applicazione delle aliquote
forfettarie di compensazione alle forniture e alle prestazioni di servizi destinate
agli agricoltori, � venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del
Trattato e dell'art. 25, nn. 3, 5 e 8, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio
1977 �;

-12 luglio 1988, nella causa 326/87, Commissione c. Italia, con la
quale si � statuito che � non adottando entro il termine prescritto le disposizioni
necessarie per conformarsi alla direttiva della Commissione 28 luglio
1984, n. 84/414, per l'adeguamento al progresso tecnico della direttiva

n. 76/764 per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative
ai termometri clinici di vetro al mercurio del tipo a massima, la Repubblica
italiana � venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato
CEE�;
-12 luglio 1988, nella causa 322/86, Commissione c. Italia, con la
quale la Repubblica italiana � stata dichiarata inadempiente agli obblighi
impostile dal Trattato CEE per aver omesso di adottare nei termini stabiliti
i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva del Consiglio 18 luglio
1978, n. 78/659, sulla qualit� delle acque dolci che richiedono protezione

o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci;
-12 luglio 1988, nella causa 310/86, Commissione c. Italia, con la
quale la Repubblica italiana � stata dichiarata inadempiente agli obblighi
impostile dal Trattato per non aver adottato entro il termine prescritto
le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 29 gennaio
1982, n. 82/470, in tema di libert� di stabilimento e libera prestazione di
servizi per le attivit� non salariate di taluni ausiliari dei trasporti e dei
titolari di agenzie di viaggio;

-27 settembre 1988, nella causa 189/87, Kalfelis, dove la Corte, in
relazione alla convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 sulla competenza
giurisdizionale e sull'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale,

ha dichiarato: � 1. -Ai fini dell'applicazione dell'art. 6, n. 1, de1la Convenzione,
deve sussistere tra le varie cause promosse da uno stesso attore nei confronti
di diversi convenuti un legame di connessione tale che vi sia interesse a
deciderle congiuntamente onde evitare soluzioni che potrebbero essere incom:
�
patibili ove le cause siano decise separatamente; 2. -a) la nozione di � materia f

di delitti o di quasi-delitti � di cui all'art. 5, n. 3, della Convenzione deve i

I
. II

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INl'ERNAZIONALE

essere considerata come una nozione autonoma che comprende ogni domanda
tendente all'accertamento della responsabilit� di un convenuto, e che non
si riallacci alla �materia contrattuale� di cui all'art. 5, n. 1; b) un giudice
competente ai sensi dell'art. 5, n. 3, a conoscere della parte �di una domanda
basata su un fondamento extracontrattuale non � competente a conoscere
delle altri parti della stessa domanda basate su fondamentali non extracontrattuali
�;

-27 settembre 1988, nella causa 114/86, Regno Unito c. Commissione
con intervento dell'Italia, con la quale la Corte ha ritenuto irricevibile il ricorso
del Regno Unito in quanto diretto contro un atto della Commissione
(in tema di determinazione delle liste dei candidati per gli appalti di servizi
conclusi nell'ambito della seconda convenzione ACP-CEE di Lom�) privo di
contenuto decisorio e vincolante;

-27 settembre 1988, nella causa 114/86, Regno Unito c. Commissione,
Corte ha dichiarato, in tema di libera circolazione dei lavoratori, che: � 1 -Ai
sensi del Trattato CEE, fa parte dell'insegnamento professionale un anno
di studi rientrante in un corso di studi che costituisca un insegnamento unitario
per la preparazione ad ima qualifica professionale, a un mestiere o a
un impiego specifico o che conferisca una particolare attitudine a esercitare
detta professione, mestiere o impiego; 2. -L'art. 59 del Trattato CEE va
interpretato nel senso che i corsi impartiti in un istituto tecnico rientranti
nell'insegnamento secondario all'interno ciel sistema di istruzione pubblica
non possono essere considerati servizi ai sensi del suddetto articolo; 3. L'art.
12 del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla
libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunit�, va interpretato
nel senso che esso non osta a che uno Stato membro imponga un ' minerva!',
quale condizione di accesso a corsi di insegnamento scolastico generale impartiti
nel suo territorio, ai figli dei lavoratori migranti residenti in un altro
Stato membro, anche se esso non imponga detto onere ai cittadini di questo
stesso Stato membro �;

-27 settembre 1988, nella causa 313/86, Lenoir, con la quale la Corte
ha dichiarato, ancora in tema di libera circolazione dei lavoratori � previdenza
sociale, che � il tenore dell'art. 77 del regolamento n. 1408/71, quale figura al�
l'allegato I del regolamento del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001/83, va
interpretato nel senso che riserva al titolare delle prestazioni familiari, cittadino
di uno Stato membro e residente nel territorio di un altro Stato membro,
soltanto il beneficio del pagamento, da parte degli organismi di previdenza
sociale del suo paese di origine, degli 'assegni familiari', restando escluse
le altre prestazioni familiari, come gli assegni di ' inizio dell'anno scolastico'
e di 1 stipendio unico� contemplati dalla normativa francese�;

-27 settembre 1988, nella causa 235/87, Matteucci, con la quale �
stato dichiarato che �l'art. 7 del regolamento n. 1612/68, relativo alla libera
circolazione dei lavoratori all'interno della Comunit� va interpretato nel senso
che non consente alle autorit� di uno Stato membro di rifiutare il beneficio
di una borsa, per seguire studi in un altro Stato membro, ad un lavoratore
che risiede ed esercita un'attivit� dipendente sul territorio del primo Stato
membro, ma che ha la nazionalit� di un terzo Stato membro, per il motivo
che tale lavoratore non ha la nazionalit� dello Stato membro di residenza.
Un accordo bilaterale che riserva il beneficio delle borse di cui trattasi ai
soli cittadini dei due Stati membri, parti all'accordo, non pu� opporsi all'applicazione
della norma di parit� di trattamento tra lavoratori nazionali e
comunitari stabiliti sul territorio di uno di questi due Stati membri �;

284 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA LEIJ.O STATO

-14 dicembre 1988, nella causa 269/87, Ventura, dove, sempre in tema
di libera circolazione dei ,zavoratori -previdenza sodale, con la quale � stato
dichiarato che l'art. 44, n. 3, del regolamento n. 1408/71 dev'essere interpretato
nel senso che le pensioni per orfani sono disciplinate esclusivamente dal capitolo
8 di detto regolamento, integrato, eventualmente, dagli altri capitoli del
regolamento cui le disposizioni del capitolo 8 rinviano espressamente �.

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen., 14 luglio
1988, nelle cause 407/85 e 90/86 -Pres. Due -Avv. Gen. Mancini �
Domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Pretore di Bolzano,
nella causa Drei Glocken GmbH e Kritzinger c. U.S.L. Centro Sud e
Provincia autonoma di Bolzano, ,e dal Pretore di Milano, nel procedimento
penale c. Zoni -Interv.: Governi italiano (avv. Stato Braguglia),
francese (�g. Guillaume) e olandese (ag. Fierstra) e Commissione
delle C.E. (ag. De Marche e White).

Comunit� Europee � Libera circolazione delle merci � Paste alimentari �
Obbligo di usare esclusivamente grano duro.
(Trattato CEE, artt. 30 e 36; legge 4 luglio 1967, n. 580, artt. 29, 33, 36 e 50~.

L'estensione ai prodotti importati di un divieto di vendere pasta
prodotta con grano tenero o con una miscela di grano tenero e di grano
duro, come quello contenuto nella legge italiana sulle paste alimentari
4 luglio 1967, n. 580, � incompatibile con gli artt. 30 e 36 del Trattato (1).

(omissis) 1. -Con ordinanza 31 ottobre 1985, pervenuta nella
cancelleria della Corte il 9 dicembre dello stesso anno, il Pretore di
Bolzano ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni
pregiucliziali relative all'interpretazioni degli artt. 30 e 36 del Trattato
CEE, onde determinare la compatibilit� con il diritto comunitario
di una normativa nazionale che vieti la vendita di pasta prodotta con
grano tenero o con una miscela di grano tenero e di grano duro.

2. -Dette questioni sono insorte nell'ambito di una controversia
che oppone l'Unit� Sanitaria Locale ad un produttore tedesco, La Drei
Glocken, e ad un dettagliante italiano, la sig.ra Kritzinger. La Drei Glocken
esportava in Italia pasta prodotta con una miscela di grano tenero
e di grano duro, che la Kritzinger rivendeva. Poich� l'U.S.L. intimava
loro di pagare una sanzione amministrativa pecuniaria per violazione
dell'art. 29 della legge 4 luglio 1967, n. 580 (G.U.R.I. n. 189 del 29 luglio
(1) Si trascrive solo il testo della sentenza nella causa 407/85, identica
essendo la motiv=ione della sentenza nella causa 90/86.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E IN:ERNAZIONALB

1967), che disciplina la produzione e il commercio delle paste alimentari
(in prosieguo: legge sulle paste alimentari), la Drei Glocken e la Kritzinger
proponevano ricorso dinanzi al Pretore di Bolzano.

3. -L'art. 29 della legge sulle paste alimentari dispone che per la
produzione industriale di paste secche, che possono essere conservate
per un certo tempo prima di essere consumate, deve essere usato esclusivamente
grano duro. Gli artt. 33 e 50, 1� comma, di detta legge, autorizzano
invece l'uso di grano tenero sia per la produzione artigianale di
paste fresche, destinate al consumo immediato, sia per la produzione di
pasta destinata all'esportazione.
4. -L'art. 36, primo comma, della legge sulle paste alimentari, vieta
di vendere in Italia pasta avente caratteristiche diverse da quelle stabilite
dalla legge, cio�, in particolare, paste secche prodotte con grano tenero
o con una miscela di grano tenero e grano duro. L'art. 50, secondo comma,
della legge precisa che questo divieto di vendita si applica anche
alle paste d'importazione.
5. -Come il Governo italiano ha osservato, il legislatore � stato
indotto ad imporre ai produttori di pasta di usare esclusivamente grano
duro da due ordini di considerazioni. Il legislatore ha voluto, in primo
luogo, garantire la qualit� della pasta, poich� quella prodotta esclusivamente
con grano duro resiste molto meglio alla cottura. In secondo luogo,
ha inteso favorire lo sviluppo della coltivazione del grano duro, i cui
produttori hanno nella Com�nit� solo Io sbocco del mercato delle paste
e, nelle regioni del Mezzogiorno ove sono stabiliti, non hanno alcuna
possibilit� concreta di riconvertirsi ad altre colture.
6. -A sostegno del ricorso, la Drei Glocken e la Kritzinger hanno
asserito che l'applicazione dell'art. 29 della legge sulle paste alimentari
alla pasta d'importazione � incompatibile con l'art. 30 del Trattato. Stando
cos� le cose, il giudice nazionale ha sospeso il procedimento e ha sollevato
due questioni pregiudiziali:
� 1) Se il divieto di misure aventi effetto di restrizioni quantitative
all'importazione di cui all'art. 30 Trattato CEE vada interpretato p.el senso
di escludere, in caso di importazione di pasta alimentare, l'applicazione
delle disposizioni italiane in materia alimentare che vietano l'impiego di
farina di grano tenero nella produzione della pasta alimentare, ove la
medesima pasta sia stata lecitamente prodotta e messa in commercio in
altro Stato membro della Comunit� Europea;

2) se comunque il divieto di arbitrarie discriminazioni o di restrizioni
travisate nel commercio tra Stati membri di cui all'art. 36, punto 2 del

286 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DI:t-LO STATO

Trattato CEE, vada interpretato nel senso di escludere l'applicazione delle
suddette �disposizioni nazionali; �.

7. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti della causa principale,
dello svolgimento del procedimento e delle osservazioni presentate
alla Corte, si fa rinvio a:Ila relazione d'udienza. Questi elementi del fa.
scicolo sono riprodotti in prosieguo solo nella misura necessaria per il
ragionamento della Corte.
8. -Le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono, in sostanza,
sulla compatibilit� con gli artt. 30 e 36 del Trattato dell'estensione ai prodotti
importati di un divieto di vendere pasta prodotta con grano tenero
o con una miscela di grano tenero e di grano duro, come quello contenuto
nella legge sulle paste alimentari.
a) Sull'esistenza di un ostacolo alla libera circolazione delle merci.

9. -� opportuno ricordare la giurisprudenza costante della Corte
(anzitutto la sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag.
837), secondo cui il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni
quantitative sancite dall'art. 30 comprende �ogni normativa commerciale
degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente,
in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari �.
10. -Risulta inoltre da una giurisprudenza costante della Corte (cfr.
anzitutto la sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe, Racc. pag. 649),
che, in mancanza di una normativa comune, gli ostacoli per la circolazione
intracomunitaria derivanti da disparit� delle legislazioni nazionali relative
alla composizione dei prodotti vanno accettati qualora tali normative
nazionali, indistintamente applicate ai prodotti nazionali e a quelli importati,
siano necessarie per rispondere ad esigenze imperative come la difesa
dei consumatori e la lealt� dei negozi commerciali. La Corte ha tuttavia
precisato che dette normative debbono essere proporzionate agli
scopi perseguiti e che, se uno Stato membro dispone di mezzi meno
restrittivi che consentano di raggiungere gli stessi scopi, � tenuto a farvi
ricorso.
11. -Occorre constatare che un divieto di vendere pasta prodotta con
grano tenero o con una miscela di grano tenero e di grano duro costituisce
un ostacolo all'importazione di paste lecitamente prodotte con grano
tenero o con una miscela di grano tenero e di grano duro in altri Stati
membri. Pertanto resta da accertare se detto ostacolo possa essere giustificato
da ragioni di tutela della salute pubblica ai sensi dell'art. 36 del
Trattato o da esigenze imperative come quelle summenzionate.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 287

b) Sulla possibilit� di giustificare l'ostacolo di cui � causa per ragioni
di tutela della salute pubblica.

12. -Il Governo italiano ha attirato l'attenzione della Corte sul
problema dell'uso di additivi chimici e di coloranti che sarebbero spesso
usati per conferire alla pasta prodotta con grano tenero o con una miscela
di grano tenero e di grano duro le caratteristiche organolettiche e,
in particolare, il colore ambrato, naturalmente proprie della pasta prodotta
esclusivamente con grano duro. �A suo parere, un sensibile assorbimento
di detti additivi chimici e coloranti pu� comportare effetti dannosi
per la salute dell'uomo.
13. -In risposta ad un quesito posto dalla Corte, il Governo italiano
ha tuttavia ammesso di non disporre di dati che gli consentano di affermare
che la pasta prodotta con grano tenero o con una miscela di
grano tenero e di grano duro contenga necessariamente additivi chimici
o coloranti.
14. -Un divieto generale di smerdare paste d'importazione prodotte
con grano tenero o con una miscela di grano tenero e grano duro �
pertanto in ogni caso contrario al principio di proporzionalit� e non �
giustificato da ragioni di tutela della salute pubblica ai sensi dell'art. 36
del Trattato.
c) Sulla possibilit� di giustificare l'ostacolo di cui � causa per talune
esigenze imperative

15. -Si � sostenuto che un divieto di vendere pasta prodotta con
grano tenero o con una miscela di grano tenero e di grano duro � necessario
per tutelare i consumatori, per garantire la lealt� dei negozi commerciali
e, infine, per assicurare la piena efficienza dell'organizzazione
comune dei mercati nel settore dei cereali.
16. -Il primo argomento, secondo cui la legge sulle paste alimentari
intende tutelare i consumatori in quanto ha lo scopo di garantire la
qualit� superiore della pasta, prodotto italiano di antica tradizione, non
pu� essere accolto. � certamente legittimo voler dare ai consumatori,
che attribuiscono qualit� particolari 'alla pasta prodotta esclusivamente
con grano duro, la possibilit� di operare la propria scelta sulla base di
questo elemento. Tuttavia, come Ia Corte ha gi� sottolineato (sentenze
9 dicembre 1981, causa 193/80, Commissione c/ Italia, Racc. pag. 3019
e 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione c/ Repubblica federale di
Germania, non ancora pubblicata), tale possibilit� pu� essere garantita
con mezzi che non ostacolino l'importazione di prodotti legalmente fab

288 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

bricati e posti in commercio in altri Stati membri e; in particolare, con
�l'obbligo di apporre un'etichetta appropriata, che specifichi le caratteristiche
del prodotto venduto �.

17. -� opportuno osservare poi che il legislatore italiano pu� non
soltanto prescrivere che vengano elencati gli ingredienti, a norma della
direttiva del Consiglio sull'etichettatura e la presentazione dei prodotti
alimentari (G.U. n. L 33 deH'8 febbraio 1979, pag. 1), ma che inoltre
nulla gli impedisce di riservare la denominazione di � pasta di semola di
grano duro � alla pasta prodotta esclusivamente con grano duro.
18. -Dato che la pasta � un prodotto che pu� essere servito nei
luoghi di ristorazione, si deve aggiungere che � possibile adottare un sistema
di informazione del consumatore relativamente alla natura della
pasta che gli viene offerta.
19. -Si � obiettato che un'etichettatura appropriata relativa alla
natura del prodotto venduto non basterebbe a rendere i consumatori
itlaliani sufficientemente attenti alla natura della pasta che acquistano,
poich� � pasta � significherebbe per loro un prodotto ottenuto esclusivamente
con grano duro.
20. -Questa obiezione va respinta. Il termine � pasta � � usato dal
legislatore italiano stesso, come risulta dagli artt. 33 e 50 della legge
sulle paste alimentari, per designare prodotti fabbricati con grano
tenero o con una miscela di grano tenero e di grano duro, cio� paste
fresche e paste destinate all'esportazione. Inoltre, l'art. 29 determina che
cosa debba intendersi per � pasta di semola di grano duro �. Il legislatore
italiano stesso fa dunque ricorso alle parole � semola di grano duro �
per specificare un tipo di pasta, il che dimostra che di per s� il termine
�pasta� ha un significato generico e non implica affatto che nella produzione
sia stato usato solo grano duro.
21. -In secondo luogo, si � sostenuto che, per quanto attiene alla
pasta prodotta con grano tenero o con una miscela di grano tenero e di
grano duro, un elenco degli ingredienti non basterebbe a garantire la
lealt� dei negozi commerciali. Allo stato attuale delle tecniche di analisi,
non sarebbe possibile accertare l'esattezza delle indicazioni che vi compaiono,
per cui , i produttori potrebbero indicare una proporzione di
grano duro pi� elevata di quella realmente presente nella pasta. Tenuto
conto della differenza di prezzo tra il grano duro e il grano tenero, i
produttori po~rebbero cos� far pagare al consumatore un prezzo pi� alto
di quello giustificato dalla proporzione effettiva di grano duro impiegato.
Stando cos� le cose, solo il divieto di vendere pasta prodotta con grano
I(

tenero potrebbe prevenire una frode del genere. I\:

f.
;
f

I ~

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E :r.NTERNAZIONALE

22. -Anche questo argomento va respinto. E sufficiente osservare
che il Governo italiano dispone, comunque, di un mezzo meno restrittivo
per garantire la lealt� dei negozi commerciali. Infatti, riservando la
denominazione � pasta di semola di g_rano duro � alla pasta prodotta
esclusivamente con grano duro, dar� al consumatore italiano la possibilit�
di esprimere le sue preferenze per il prodotto al quale � abituato
e la certezza che la differenza di prezzo � senz'altro giustificata da una
differenza di qua:lit�.
23. -In terzo luogo, si � sostenuto che, garantendo uno sbocco
ai coltivatori, la legge sulle paste alimentari integra la politica comune
nel settore di cereali, la quale ha per finalit� di garantire un reddito minimo
ai coltivatori di grano duro grazie alla � determinazione di un
prezzo d'intervento nettamente pi� elevato per il grano duro rispetto a
quello stabilito per il grano tenero, nonch� di incentivare la coltivazione
del grano duro con la concessione di aiuti diretti alla produzione. L'abrogazione
della legge sulle paste alimentari indurrebbe i produttori italiani
ad usare grano tenero per la pasta destinata al mercato italiano. Il grano
duro verrebbe cos� ad essere progressivamente privato dei suoi sbocchi,
il che provocherebbe eccedenze con la conseguenza di ulteriori acquisti
d'intervento a carico del bilancio comunitario.
24. -Il Governo italiano ha sostenuto, inoltre, che senza uno sbocco
garantito la coltivazione del grano duro scomparirebbe nelle regioni del
Mezzogiorno dove � praticata. Questa scomparsa comporterebbe l'abban�
dono della terra, dato ch� le possibilit� di riconversione sono, in quelle
zone, quasi inesistenti e creerebbe un movimento di emigrazione con
grave danno sociale ed ambientale.
25. -Occorre sottolineare anzitutto che � in causa l'estensione della
legge sulle paste alimentari ai prodotti di importazione e che il diritto
comunitario non esige che il legislatore abroghi la legge per quanto attie�
ne ai produttori di pasta stabiliti sul territorio italiano.
26. -Si deve inoltre ricordare che, come risulta dalla sentenza delfa
Corte 23 febbraio 1988 (causa 216/84, Commissione c/ Repubblica francese,
non ancora pubblicata), una volta che la Comunit� abbia istituito una
organizzazione comune di mercato in un determinato settore, gli Stati
membri devono astenersi da ogni provvedimento unilaterale, anche se
atto a servire da sostegno alla politica comune della Comunit�. Spetta
alla Comunit� cercare una soluzione al summenzionato problema nell'ambito
della politica agricola comune, e non ad uno Stato membro.
27. -Occorre osservare infine che l'andamento della situazione sui
mercati rl'~suortazione dimostra che la concorrenza attraverso la qualit�

290

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEl.J.O STATO

va a �vantaggio del grano duro. Infatti, dai dati statistici forniti alla
Corte risulta che la quota di meroato occupata dalla pasta prodotta esclusivamente
con grano duro in altri Stati membri, dove subisce sin d'ora la
concorrenza delle paste prodotte con grano tenero o con miscele di gr�no
tenero e di grano duro, aumenta continuamente. I timori del Governo
italiano quanto alla scomparsa della coltura del grano duro sono pertanto
infondati.

28. -Stando cos� le cose, le questioni sollevate dal giudice nazionale
vanno risolte nel senso che l'estensione ai prodotti importati di un divieto
di vendere pasta prodotta con grano tenero o con una miscela di grano
tenero e di grano duro, come quello contenuto nella legge italiana sulle
paste alimentari, � incompatibile con gli artt. 30 e 36 del Trattato.
(omissis)

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, III sez., 22 settembre
1988, ne1'la causa 228/87 ~ Pres. Moitinho de Almeida -Avv.
Gen. Lenz -Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Pretore
di Torino in procedimento pena�e contro ignoti -Interv.: Governo italiano
(avv. Stato Ferri) e Commissione delle C.E.

Comunit� Europee -Sanit� pubblica -Ravvicinamento delle legislazioni Qualit�
delle acque destinate al consumo umano.

(Direttiva CEE del Consiglio 15 luglio 1980, n. 80/778, art. 10, n. 1; d.P.C.M. 8 febbraio
1988).

L'autorizzazione del superamento delle concentrazioni massime ammissibili
figuranti nell'allegato I della direttiva n. 80/778, sulla qualit�
delle acque destinate al consumo umano, contemplata dall'art. 10, n. 1,
della stessa direttiva, deve essere concessa solo in presenza di una situazione
d'urgenza in cui le autorit� nazionali devono far fronte repentinamente
a difficolt� di approvvigionamento di acqua destinata al consumo
umano. Detta autorizzazione dev'essere limitata al tempo normalmente
necessario per il ripristino della qualit� delle acque interessate, non
deve comportare rischi inaccettabili per la salute pubblica ed � possibile
solo se l'approvvigionamento di acqua destinata al consumo umano
non possa essere garantito altrimenti.

1. -Con ordinanza 22 luglio 1987, pervenuta in cancelleria il 27 luglio
1987, la Pretura unificata di Torino ha sottoposto a questa Corte, a
norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa
all'interpretazione dell'art. 10, n. l, della direttiva del consiglio 15 lu

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E :NTERNAZIONALE 291

glio 1980 n. 80/778/CEE, sulla qualit� delle acque destinate al consumo
umano (G.U. L 229, pag. 11).

2. -Detta questione � stata sollevata nell'ambito di un procedimento
penale contro ignoti, che il Pretore di Torino ha promosso dopo aver
preso visione dei risultati dell'analisi di taluni campioni prelevati da una
unit� socio-sanitaria locale da acque destinate al consumo umano. Detta
analisi metteva in evidenza Ia presenza, in alcuni pozzi, di atrazina in
quantit� superiore al valore limite (per componente separato) di 0,1 microgrammi
per litro stabilito per gli antiparassitari dal decreto del presidente
del consiglio dei ministri 8 febbraio 1985 (in prosieguo: dpcm),
emanato per l'attuazione della direttiva sopramenzionata.
3. -Emerge dal fascicolo che, con varie ordinanze che derogavano
al predetto dpcm, il ministro della sanit� e le competenti autorit� della
regione Piemonte elevavano, per un periodo complessivo compreso tra il
25 giugno 1986 e il 31 dicembre 1987, il limite massimo di atrazina a 1
microgrammo per litro d'acqua destinata al consumo umano. In nuove
ordinanze riferentisi ad un periodo co::nplessivo compreso tra il 3 aprile
1987 e il 31 marzo 1988 il ministro della sanit� e la regione Piemonte
riproducevano le disposizioni in precedenza adottate per l'atrazina e
stabilivano il limite massimo consentito del molinate in 6 microgrammi
e, rispettivamente, 3,5 microgrammi per litro d'acqua destinata al consumo
umano.
4. -Il procedimento penale riguarda il reato di omissione di atti di
ufficio contemplato dall'art. 328 c.p. italiano, che le pubbliche autorit�
avrebbero commesso non vietando il consumo umano di acque non
rispondenti ai requisiti stabiliti dal sopramenzionato dpcm. Secondo il
Pretore di Torino, la responsabilit� penale delle pubbliche autorit�
sarebbe tuttavia esclusa qualora le deroghe al dpcm disposte dalle predette
ordinanze fossero conformi alle deroghe consentite dalla direttiva n. 80/
778. Per risolvere tale problema, il pretore ha ritenuto necessario sottoporre
alla corte la questione �se la direttiva n. 80/778/CEE e, in particolare
l'art. 10, � l, di tale direttiva, debba essere inteso nel senso che
autorizzi gli Stati membri a introdurre deroghe -nei modi e nelle circostanze
di cui alle ricMamate ordinanze del ministero della sanit� e della
regione Piemonte �.
5. -Per un'ampia esposlZlone degli antefatti della causa principale,
delle pertinenti norme nazionali e comunitarie, dello svolgimento del procedimento
e delle osservazioni presentate alla Corte si rinvia alla relazione
d'udienza. Detti elementi del fascicolo sono riprodotti in prosieguo
solo se necessario al ragionamento della Corte.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEiO STATO

292

6. -Considerato il testo della questione sollevata dal Pretore cli
Torino, si deve ricordare che la Corte, secondo la sua costante giurisprudenza,
non � competente, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 177 del
I

trattato CEE, a statuire sulla compatibilit� di una disposizione nazio~:
nale con il diiritto comunitario (vedasi, da ultimo, sentenza 11 giugno
1987, causa 14/86, Pretore di Sal�, non ancora pubblicata).

7. -Tuttavia, la Corte pu� ricavare dal testo delle questioni formulate
dal giudice a quo, tenuto conto dei dati da questo forniti, gli elementi
relativi all'interpretazione del diritto comunitario al fine di consentire
a detto giudice di risolvere il problema giuridico sottopostogli.
8. -Dal testo dell'ordinanza di rinvio emerge che in sostanza il
giudice a quo interroga la Corte sull'interpretazione dell'art. 10, n. 1,
de1la direttiva, e, in particolare, sulle condizioni alle quali detta disposizione
subordina l'autorizzazione del superamento delle concentrazioni
massime consentite stabilite nell'allegato I.
9. -Occorre innanzitutto rilevare che la direttivia n. 80/778 impone
agli Stati membri obblighi precisi per quanto riguarda la qualit� delle
acque destinate al consumo umano. Infatti, dette acque debbono essere
almeno conformi ai valori indicati per i pariametri che figurano nell'allegato
I (art. 7, n. 6) entro il termine di cinque anni dalla notifica della
direttiva (art. 19). Per garantire il rispetto di detto obbligo, gli Stati membri
debbono effettuare controlli regolari in conformit� all'allegato II,
adottando i metodi di analisi menzionati nell'allegato III (art. 12).
10. -Sono consentite deroghe alla direttiva solo alle condizioni contemplate
dagli artt. 9, 10 e 20 della stessa. Dette disposizioni debbono
essere interpretiate in senso restrittivo.
11. -Le deroghe contemplate dagli artt. 9 e 20 non riguardano la
fattispecie di cui al procedimento principale. Innanzitutto le ordinanze
non sono basate sulla natura e sulla struttura dei terreni dell'area di cui
� tributaria la risorsa idrica considerata, la loro adozione non � dovuta a
circostanze. ~etereologiche eccezionali e, contrariamente a quanto disposto
dall'art. 9, n. 3, le deroghe riguardano sostanze tossiche (allegato I,
sub D). Inoltre, la Repubblica italiana non si � avvalsa della procedura
contemplata dall'art. 20, che consente, sotto il control'lo della commissione
del consiglio, di faT fronte a difficolt� causate dalla trasposizione
della direttiva entro il termine prescritto dall'art. 18.
12. -L'art. 10, n. 1, della direttiva n. 80/778 recita:
� In caso di circostanze accidentali gravi, le competenti autorit� nazionali
possono autorizzare, per un periodo di tempo limitato e fino al

. '

PARm I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E Il-<TERNAZIONALB

raggiungimento di un valore massimo che esse stabiliscono, un superamento
delle concentrazioni massime ammissibili di cui all'allegato I, nella
misura in cui tale superamento non presenti assolutamente un rischio
inaccettabile per la salute pubblica e l'approvvigionamento d'acqua destinata
al consumo umano_ non possa essere assicurato in nessun altro
modo�.

13. -Si deve rilevare che detta disposizione � pi� elastica dell'art. 5,
n. 2, . della proposta di direttiVia della commissione (G.U. C 214, pag. 2),
la quale non _consentiva deroghe per quanto riguarda taluni fattori tossici,
e, in particolare, i pesticidi e i prodotti affini. Ciononostante, nel consentire
deroghe-in materia di fattori pericolosi per la salute umana, la direttiva
le ha subordinate a condizioni tassative.
14. -In primo luogo, dalle varie versioni linguistiche del sopra
citato art. 10, n. l, emerge che la nozione �circostanze accidentali gravi�
dev'essere interpretata come una situazione di urgenza nella quale le
autorit� responsabili debbano fare repentinamente fronte a difficolt� di
aipprovvigionamento di acqua destinata al consumo umano.
15. -In secondo luogo, il superamento delle concentrazioni massime
ammissibili � autorizzato soltanto per un periodo limitato, corrispondente
al tempo normalmente necessario per ripristinare la qualit� delle acque
interessate.
16. -In terzo luogo � necessario che detto superamento non comporti
rischi inaccettabili per la salute pubblica. Compete agli Stati membri
giudicare, in base ai dati scientifici conosciuti, se sussistano simili rischi.
17. -Infine, occorre che l'approvvigionamento di acqua destinata al
consumo umano non possa essere garantito in nessun altro modo. Questa
impossibilit� dev'essere valutata tenendo conto dei mezzi di cui
dispongono i pubblici poteri.
18. -Si deve poi rilevare che a tenore dell'art. 16 della direttiva
gli Stati membri possono adottare per le acque destinate al consumo
umano, disposizioni pi� severe di quelle contemplate dalla direttiva stessa,
ad eccezione dei provvedimenti che costituiscano un ostacolo alla libera
circolazione di prodotti alimentari per i quali l'acqua utilizzata � conforme
alla direttiva. L'art. 10, n. l, non impedisce dunque al legislatore nazionale
di subordinare l'autorizzazione del superamento delle concentrazioni a
condizioni pi� rigorose o addirittura di vietare detto superamento.
19. -Spetta al giudice nazionale accertare se la normativa interna
contenga o no disposizioni che limitino le possibilit� di deroga contemplate
dalla direttiva.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA D:'JLLO STATO

294

20. -La questione pregiudiziale sollevata dal Pretore di Torino deve
pertanto essere risolta nel senso che:
-L'autorizzazione del superamento delle concentrazioni massime ammissibili
figuranti nell'allegato I della direttiva n. 80/778 sulla qualit�

delle acque destinate al consumo umano, contemplata dall'art. 10, n. 1,
della stessa direttiva, dev'essere concessa solo in presenza di una situazione
di urgenza in cui le autorit� nazionali debbano far fronte repentinamente
a difficolt� di approvvigionamento di acqua destinata al consumo
umano.

-Detta autorizzazione dev'essere limitata al tempo normalmente
necessario per il ripristino del1a qualit� delle acque interessate, non deve
comportare rischi inaccettabili per la salute pubblica, ed � possibile solo
se J'approvvigionamento di acqua destinata al consumo umano non possa
essere garantito altrimenti.

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. Plen., 5 otto-f.
bre 1988, nella causa 53/87 -Pres. Mackenzie Stuart -Avv. Gen.
Mischo -Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale
di Milano nella causa Consorzio Italiano della Componentistica di
ricambio per Autoveicoli e Maxicar c. R�gie Nationale des Usines
Renault -Interv.: Governi francese (avv. Belliard e Pouzoulet), della
Rep. fed. di Germania (ag. Seidel),, spagnolo (avv.ti Conde de Saro
e Garcia-Valdecasas), italiano (avv. Stato Braguglia) e britannico (ag.
Purse) e Commissione C.E. (ag. Marenco e Banks).

Comunit� Europee -Libera circolazione delle merci -Tutela della propriet�

industriale -Esercizio di diritti al modello sulle parti componenti la

carrozzeria di autovetture.

(Trattato CEE, artt. 30-36; legge 25 agosto 1940, n. 1411, e succ. mod.).

Comunit� Europee -Concorrenza -Abuso di posizione dominante -Brevetti
per modelli ornamentali -Fattispecie.
(Trattato CEE, artt. 36 e 86).

Le norme relative alla libera circolazione delle merci non ostano
all'applicazione di una normativa nazionale secondo cui un fabbricante
di autoveicoli, titolare di un brevetto per modello ornamentale su pezzi
di ricambio destinati alle vetture di sua fabbricazione, ha il diritto di
interdire a terzi di fabbricare, ai fini di vendita sul mercato interno o di
esportazione, pezzi tutelati o di impedire l'importazione da altri Stati
membri di pezzi tutelati che vi siano stati fabbricati senza il suo consenso
(1).

(1-2) Cfr. anche la parallela sentenza della Corte della stessa data, nella
causa 238/87, emessa su domanda pregiudiziale proposta dalla High Court

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 295

Il semplice fatto di conseguire brevetti per modelli ornamentali relativi
a parti della carrozzeria di autovetture non costituisce abuso di posizione
dominante, ai sensi dell'art. 86 del Trattato; l'esercizio del diritto
esclusivo corrispondente a siffatti brevetti pu� essere vietato dall'art. 86
del Trattato, se d� luogo, da parte di un'impresa in posizione dominante,
a taluni comportamenti abusivi quali il rifiuto arbitrario di fornire pezzi
di ricambio a riparatori indipendenti, la fissazione dei prezzi dei pezzi di
ricambio ad un livello troppo elevato o la decisione di non produrre
pi� pezzi di ricambio per un determinato modello mentre circolano ancora
molte vetture del modello stesso, a condizione che tali comportamenti
possano essere pregiudizievoli per il commercio tra Stati membri (2).

(omissis) 1. -Con ordinanza 18 settembre 1986, pervenuta alla Corte
il 20 febbraio 1987, il Tribunale Civile e Penale di Milano ha proposto, a
norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative
all'interpretazione degli artt. 30-36 e 86 del Trattato CEE al fine di valutare,
in primo luogo, la compatibilit� di una normativa nazionale che
consente di tutelare, mediante brevetto per modello ornamentale, delle
parti della carrozzeria di autovetture, con le norme comunitarie riguardanti
la libera circolazione delle merci e, in secondo fuogo, il carattere
abusivo che, in talune circostanze, pu� assumere l'esercizio tale diritto.

2. -Queste questioni sono state poste nell'ambito di una controversia
che oppone il Consorzio italiano della Componentistica di Ricambio
per Autoveicoli (in prosieguo: il Consorzio), associazione professionale che
raggruppa diverse imprese italiane che fabbricano e smerciano parti staccate
della carrozzeria di autovetture, e la Maxicar, impresa aderente al
Consorzio, alla R�gi� Nationale des Usines Renault (in prosieguo: Renault).
3. -Con la domanda proposta dinanzi a.il giudice nazionale, il Consorzio
e la Maxicar chiedono, in primo luogo, che vengano dichiarati nulli
i brevetti per modello ornamentale di cui la Renault � titolare, in quanto
questi riguardino parti staccate della correzzeria di automobili, parti che,
di per s�, non avrebbero alcun valore estetico autonomo, ed in secondo
luogo che si constati che la produzione e la messa in commercio di pezzi
di rioambio non originali non costituiscono un illecito alla luce delle
norme nazionali relative alla concorrenza sleale. La Renault, in via riconof
Justice d'Inghilterra e del Galles nella causa A.B. VoLvo c. ERIK VENG (UK)
Ltd, dove � stato statuito che � il rifiuto opposto dal titolare di un diritto
di modello, che copre elementi di carrozzeria, di concedere a terzi,
anche in contropartita di commissioni ragionevoli, una licenza per la fornitura
di pezzi che comprendono il modello, non pu� essere considerata di per s�
uno sfruttamento abusivo di posizione dominante, ai sensi dell'art. 86 del
Trattato CEE �.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

296

venzionale, chiede che venga constatata la contraffazione dei brevetti
da parte delle societ� attrici.

4. -Il giudice nazionale considera conforme alla normativa italiana
la tutela quale modello ornamentale di parti staccate della carrozzeria
di autovetture, ma ritiene che l'esercizio dei diritti esclusivi risultanti da
tale tutela appaia nella fattispecie in contrasto con le norme del Trattato.
5. -A tal proposito, rileva che il compenso del titolare del diritto �
gi� garantito dal diritto esclusivo relativo alla carrozzeria nel suo complesso
e che la tutela di parti stacoate di essa considerate separatamente
non � pertanto giustificata. Osserva inoltre che la Renault, che � naturale
destinataria di una parte delle ordinazioni dei consumatori per i pezzi
destinati alle vetture di sua fabbricazione, gode di una posizione di monopolio
che le consente di eliminare la concorrenza dei fabbricanti indipendenti
di pezzi di ricambio, pur continuando a praticare prezzi elevati.
6. -Secondo il giudice nazionale, risulta dalle considerazioni che
precedono che la tutela di cui gode la Renault potrebbe costituire un
mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio
fra gli Stati membri, ai sensi dell'art. 36 del Trnttato, e che la
posizione di monopolio in tal modo garantita all'interessata pu� ricadere
sotto l'applicazione dell'art. 86 del Trattato.
7. -In tali condizioni, il giudice nazionale ha deciso di sospendere
il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
� 1. Se gli artt. 30-36 del Trattato CEE debbano o no essere interpretati
nel senso di impedire che il titolare di un brevetto per modello
ornamentale concesso in uno Stato membro possa far valere il corrispondente
diritto assoluto per interdire a terzi la fabbricazione e la vendita
nonch� l'esportazione in altro Stato membro di parti staccate che integrano
nel loro insieme la carrozzeria di un'automobile gi� immessa sul
mercato, e cio� di parti staccate destinate alla vendita come pezzi di
ricambio della stessa automobile.
2. Se l'art. 86 del Trattato CEE sia o meno applicabile per �vietare
l'abuso della posizione dominante che ciascU!lJa casa automobilistica detiene
sul mercato dei ricambi delle automobili di sua fabbricazione, consistente
nel perseguire, con ~pratica della hrevettazione e della repressione
giudiziaria, lo scopo de11'eliminazione totale della concorrenza delle imprese
dei ricambisti indipendenti �.
8. -Per una pi� ampia esposizione dei fatti e dell'ambito giuridico
della controversia nazionale, dello svolgimento del procedimento nonch�

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E L'IUERNAZIONALE

delle osservazioni presentate alla Corte, si rinvia al1a relazione d'udienza.
Questi elementi del fascicolo sono richiamati nel prosieguo solo nella misura
necessaria alle deduzioni della Corte.

Sulla prima questione

9. -Risulta dall'ordinanza di rinvio che ralcuni fabbricanti indipendenti
di pezzi di ricambio per autovetture hanno fatto valere le norme
relative alla libera circolazione delle merci per indurre il giudice nazionale
a non applicare la normativa nazionale sulla propriet� industriale
secondo cui un fabbricante di autoveicoli pu� ottenere, mediante brevetto
per modello ornamentale, una tutela di taluni pezzi di ricambio destinati
alle vetture di sua fabbricazione. Questi fubbricanti indipendenti hanno
inteso in tal modo mettersi al riparo da azioni per contraffazione dirett�
ad impedir loro di fabbricare, ai fini di vendita sul mercato interno o di
esportazione, pezzi su oui grava il diritto esclusivo o ad interdire loro di
importare da altri Stati membri pezzi tutelati che vi siano stati fabbricati
senza il consenso del titolare del brevetto per modello.
10. -Occorre in primo luogo sottolineare che, come la Corte ha
ritenuto nella sentenza 14 settembre 1982 (causa 144/81, Keurkoop, Racc.
pag. 2853), relativa alla tutela di disegni e modelli, nello stato attuale .del
diritto comunitario e in mancanza di unificazione nell'ambito della Comunit�
o di un ravvicinamento delle legislazioni, la determinazione dei casi
e delle modalit� di tale tutela dipende dalle norme nazionali. Spetta
quindi al legislatore na,zionale stabilire quali prodotti beneficino di tale
tutela anche qualora facciano parte di un complesso che � gi� tutelato in
quanto tale.
11. -Si deve in seguito rilevare che :i.a facolt� del titolare di un
brevetto per modello ornamentale di opporsi alla fabbricazione da parte
di terzi, ai fini di vendita sul mercato interno o di esportazione, di prodotti
che incorporano il modello o di impedire l'importazione di siffatti
prodotti che siano stati fabbricati senza il suo consenso in altri Stati
membri, costituisce il contenuto del suo diritto esclusivo. Impedire l'applicazione
della normativa nazionale in siffatte condizioni equivarrebbe
quindi a rimettere in causa l'esistenza stessa di tale diritto.
12. -Va ancora ricordato che in forza dell'art. 36 le restrizioni
all'importazione o all'esportazione giustificate da motivi di tutela della
propriet� industriale e commerciale sono ammesse in quanto esse non
costituiscano n� un mezzo di discriminazione arbitraria, n� una restrizione
dissimulata al commercio tra gli Stati membri. A tal proposito
� sufficiente constatare, alla luce degli atti di causa, che il diritto esclu

298

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DW.LO STATO

sivo accordato dalla normativa nazionale ai titolari di brevetti per modelli
ornamentali, relativi a parti di carrozzeria di autovetture, � indifferentemente
opponibile sia a chi i�abbrica i pezzi di ricambio sul territorio
nazionale sia a chi li importa da altri Stati membri e che tale
normativa non mira a favorire i prodotti nazionali rispetto a quelli originari
di altri Stati membri.

13. -In tali condizioni, la prima questione del giudice nazionale
deve essere risolta nel senso che le norme relative alla libera circolazione
delle merci non ostano all'applicazione di una normativa nazionale
secondo cui un fabbricante di autoveicoli, titolare di un brevetto per
modello ornamentale su pezzi di ricambio destinati alle vetture di sua
fabbricazione, ha il diritto di interdire a terzi di i�abbricare, ai fini di
vendita sul mercato interno o di esportazione, pezzi tutelati che vi siano
stati fabbricati senza il suo consenso.
Sulla seconda questione

14. -Con la seconda questiom:, il giudice nazionale intende sapere,
in sostanm, se il conseguimento di brevetti per modelli ornamentali relativi
a parti di carrozzeria di autovetture, e l'esercizio dei diritti esclusivi
che ne risultano, costituiscano un abuso di posizione dominante, ai sensi
dell'art. 86 del Trattato.
15. -A tal proposito pu� subito rilevarsi che il fatto stesso di ottenere
il beneficio di un diritto esclusivo concesso dalla legge, diritto il cui
contenuto consiste nel potere di impedire la fabbricazione e la vendita dei
prodotti tutelati da parte di terzi non autorizzati, non pu� essere considerato
come un metodo abusivo di eliminazione della concorrenza.
16. -Per quanto riguarda l'esercizio del diritto esclusivo, questo
pu� essere vietato dall'art. 86 se d� luogo, da parte di un'impresa in posizione
dominante, a taluni comportamenti abusivi quali il rifiuto arbitrario
di fornire pezzi di ricambio a riparatori indipendenti, la fissazione dei
prezzi dei pezzi di ricambio ad un livello troppo elevato o la decisione di
non produrre pi� pezzi di ricambio per un determinato modello mentre
circolano ancora molte vetture del modello stesso, a condizione che tali
comportamenti possano essere pregiudizievoli al commercio tra Stati
membri.
17. -Pi� specificamente in merito alla differenza di prezzo tra i
pezzi di ricambio venduti dal costruttore e quelli venduti dai fabbricanti
indipendenti, va osservato che, secondo la giurisprudenza della Corte
(sentenza 29 febbraio 1968, oausa 24/67, Parke Davis, Racc. pag. 75),

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

l'ammontare superiore del prezzo dei primi rispetto a quello dei secondi
non costituisce necessariamente un abuso, poich� il titolare di un brevetto
per modello ornamentale pu� legittimamente pretendere un compenso
per le spese sostenute per la messa a punto del modello brevettato.

18. -In queste condizioni, bisogna risolvere la seconda questione
sottoposta dal giudice nazionale nel senso che
-il semplice fatto di conseguire brevetti per modelli ornamentali
relativi a parti della carrozzeria di autovetture non costituisce abuso di
posizione dominante, ai sensi dell'art. 86 del Trattato;

-l'esercizio del diritto esclusivo corrispondente a siffatti brevetti
pu� essere vietato dall'art. 86 del Trattato se d� luogo, da parte di una
impresa in posizione dominante, a taluni comportamenti abusivi quali
il rifiuto arbitrario di consegnare pezzi di ricambio a riparatori indipendenti,
la fissazione dei prezzi dei pezzi di ricambio ad un livello troppo
elevato o la decisione di non produrre pi� pezzi di ricambio per un
determinato modello mentre circolano ancora molte vetture del modello
stesso, a condizione che tali comportamenti possano essere pregiudizievoli
per il commercio tra Stati membri. (omissis)

SF.ZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI
DI GIURISDIZIONE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 7 luglio 1988, n. 4480 -Pres. Zucconi
Galli Fonseca -Rel. Cherubini -P. M. Virgilio -Cassa per il Mezzogiorno
(avv. Stato Conti) c. Angus s.p.a. (avv. Bonatti e Guidi).

Mezzogiorno � Cassa per il Mezzogiorno -Contributi a fondo perduto �
Inadempimento del concessionario -Revoca della sovvenzione -Con�
troversia � Rapporto di natura paritetica -Giurisdizione dell'A.G.O.

La facolt� della Cassa per il Mezzogiorno di pretendere la restitu

zione di somma pari all'importo della sovvenzione erogata ai sensi dell'art.
102 del d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523 per la costruzione e l'ampliamento
di impianti industriali, nel caso di inadempimento del concessionario
a particolari obblighi a lui imposti, non pu�, in difetto di norma
attributiva, assurgere al rango di potere pubblico, ma va collocata tra
i rapporti di natura paritetica, con conseguente cognizione della relativa
controversia da parte del giudice ordinario (1).

(omissis)

2. -Passando all'esame dei ricorsi, va affrontata in primo Juogo la
questione di giurisdizione, posta col primo motivo del ricorso principale.
La Cassa per il Mezzogiorno � ben conscia che le Sezioni Unite, decidendo
analoghe fattispecie, hanno affermato la giurisdizione del giudice
ordinario, ma auspica un'inversione di tendenza, mettendo in luce che,
nel caso oggi in esame, gli obblighi del beneficiari.o, il cui inadempimento
ha determinato la � revoca � della sovvenzione, non sono contenuti
in una convenzione stipulata contestualmente al provvedimento, ma
costituiscono clausola del provvedimento medesimo.

Peraltro, la Cassa svolge la sua tesi generale con argomentazioni che
possono sintetizzarsi nel modo seguente.

Il provvedimento con cui � stato concesso il contributo ex art. 102
del D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523 non si esaurisce con l'erogazione della
sovvenzione, ma ha dato vita ad un rapporto di durata.

(1) La pronuncia (su cui cfr. Giust. Civ. 1988, I, 2938 con breve nota di
richiami) conferma l'orientamento gi� manifestato da Cass. 8 maggio 1976,
n. 1611 (in Giust. Civ. 1976, I, 620, con nota di riferimenti di dottrina) e ribadito
da Cass. 28 maggio 1986, n. 3600.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

Invero, la previsione che il beneficiario della sovvenzione utilizzi per
un certo tempo i macchinari e le opere murarie non � elemento accidentale,
del provvedimento, ma costituisce espressione dell'interesse pubblico
preso in considerazione per la concessione del contributo.

Ci� comporta il sorgere di un rapporto di durata,.. i cui connotati
sono costituiti da un potere di controllo della Cassa e da un onere del
concessionario di utilizzare le opere agevolate per un certo periodo.

L'esercizio del potere di controllo consente la revoca, nel caso che
il concessionario non adempia all'onere assunto.

Quindi, tutte le vicende del rapporto di sovvenzione non possono
essere collocate in un ambito privatistico, ma vanno valutate in un contesto
pubblicistico, loro congeniale, il cui aspetto pi� rilevante, ai fini
che interessano il presente giudizio, � il potere discrezionale della Amministrazione
di far cessare la sovvenzione quando viene meno l'interesse
pubblico ad essa originariamente collegato.

Il mezzo non � fondato.

La costante giurisprudenza di questa Corte � nel senso che: la posizione
soggettiva del privato cui sia stata accordata la sovvenzione �
suscettibile di varia configurazione, in quanto egli -se, da un lato,
ha un diritto di credito verso l'amministrazione, debitrice della somma
di danaro oggetto della sovvenzione e per la tutela di esso pu� di certo
adire il giudice ordinario -dall'altro � titolare verso la medesima di
un interesse legittimo in considerazione dei poteri di autotutela che le
spettano fa base a principi fondamentali dell'ordinamento, beninteso
entro i limiti in cui tali poteri sono di volta in volta configurabili. Ed
in questa prospettiva si � precisato che l'amministrazione -in funzione
del generale interesse ial corretto; ordinato ed efficiente svolgimento
della propria attivit� -pu�, mediante procedimenti talora definiti � di
secondo grado �, riesaminare il provvedimento per verificarne la validit�,
ovvero attuare una revisione del risultato di esso (e del rapporto che
ne � derivato), per saggiare la sua persistente corrispondenza all'interesse
pubblico in vista del quale fu emanato (S.C. n. 1611/76).

Questi principi operano, come � evidente, a prescindere dalla circostanza
che la clausola, con la quale siano stati imposti al beneficiario
degli obblighi il cui inadempimento sia sanzionato con la �revoca�,
abbia natura convenzionale; e, invero, questo aspetto del caso concreto
� stato valorizzato dalla giurisprudenza (vedi sentenza n. 1611/76 citata)
solo per ribadire l'inesistenza di un potere autoritativo della Cassa per
il Mezzogiorno, 1a cui carenza era gi� rilevabile in forza dei principi
generali.

Sicch� non � decisivo il preliminare rilievo della ricorrente principal�
circa la natura non convenzionafo della clausola che fissa alla so

302 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

ciet� ANGUS l'obbligo di utilizzare macchinari ed opere per un certo

tempo.

Ci� posto, � necessario controllare se, nella specie, s1a identil�icabile

l'esercizio da parte della Cassa di un potere nell'ambito di un procedi

mento � di secondo grado �, in conformit� ai principi pi� sopra ricordati..

Al riguardo va subito constatato che non � configurabile un riesame,

sotto il profilo della validit� del provvedimento, perch� nessun vizio di

legittimit� � prospettabile o viene fatto valere.

Neppure pu� individuarsi l'eserci:zJio di un potere di 'revisione perch�

l'interesse pubblico, preso in considerazione a11'atto della emanazione

del provvedimento, non � rimesso in discussione.

A questo proposito va saggiata la tesi della Cassa, la quale sostiene,

in sostanza, che l'interesse pubblico sottostante al1a sovvenzione sarebbe

quello realizzabile mediante l'utilizzazione temporanea di macchinari ed

impianti da parte del coneessionario; in altri termini, quello che si

concretizzerebbe con gli obblighi assunti, nel caso in esame, da11a so

ciet� ANGUS.

Ma questa opinione � inaccettabile perch� l'interesse pubblico che

giustifica la sovvenzione in causa �, ai sensi del D.P.R. 30 giugno 1967,

n. 1523, lo sviluppo industriale del Mezzogiorno, attraverso la costruzione
di nuovi impianti o l'ampliamento di quelli esistenti.
Pertanto oade la tesi della ricorrente principale -che ha per fonda

mento la premessa qui sopra confutata -sull'esistenza di un rapporto

di durata, nato dalla sovvenzione, e sull'esercizio di un particolare

potere di natura pubblica da parte della Cassa.

Viene, inoltre, confermata la non configurabilit� di un provvedimento

di revisione.

In particolare non pu� ipotizzarsi, con la ricorrente principale, l'esistenza
di una revoca per motivi sopravvenuti perch� un tale :provvedimento
presuppone, pur sempre, una comparazione del1a nuova situazione
con l'interesse pubblico preso in esame per l'emanazione del provvedimento
soggetto a revoca, laddove, nella specie, si tratterebbe di
� considerare le conseguenze di un comportamento del beneficiario, senza

alcuna nuova comparazione con l'interesse pubblico suddetto.

Infine, non � neppure possibile configurare una � declariatoria di

decadenza � -anche essa da annoverare tra gli atti di autotutela

perch� un siffatto provvedimento pu� intervenire solo in un rapporto

di durata, che nella specie, come si � visto, non sussiste.

L'esito negativo della indagine sin qui svolta porta -alla luce del
principio di legalit� dell'azione amministrativa, in forza del quale nessuna
posizione di preminenza o di favore spetta all'amministrazione se
non in virt� di una disposizione di legge e che nessun potere � configurabile
in difetto di norma attributiva (sent. n. 4010 del 1975) -alla

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 303

necessaria conclusione che la facolt� della Cassa di pretendere la restituzione
di somma pari all'importo della sovvenzione erogata, nel caso
di inadempimento del concessionario a particolari obblighi a lui imposti,
non pu� assurgere al rango di potere pubb1ko, ma va collocata tra

rapporti di natura paritetica.

3. -Ragioni di ordine logico-sistematico suggeriscono di passare,
superato il problema di giurisdizione, all'esame del ricorso incidentale,
con il quale la societ� TRADECO lamenta, sotto il profilo di violazione
dell'art. 102 del D.P.R. n. 1523 del 1967 e di insufficiente e contraddittoria
motivazione, la statuizione con la quale la Corte del merito ha
ritenuto che l'apertura della liquidazione della societ� ANGUS fosse
idonea a realizzare l'inadempimento previsto come causa di �revoca�
della sovvenzione.
M riguardo, la ricorrente incidentale osserva: che il citato art. 102
ha di mira lo sviluppo economico ed industriale del Mezzogiorno, attraverso
la costruzione di nuovi impianti o l'ampliamento di quelli preesistenti,
senza tener conto della loro concreta uti1izzazione; che, pertanto,
la clausola in disoussione andava interprntata come divieto di sottrarre
gli impianti alla destinazione loro impressa all'atto della concessione
della sovvenzione, dando loro una destinazione diversa da quella ori

ginaria;

che, invece, la Corte di Milano ha interpretato la detta clausola

con riferimento alla utilizzazione concreta di detti beni e perci� finendo

col violare l'art. 102 suddetto;

che, inoltre, la sentenza impugnata � contraddittoria perch�, da

un canto, ammette che l'apertura del procedimento di liquidazione

non d� luogo ad una situazione irreversibile; dall'altro, afferma che, per

effetto della liquidazione stessa, veniva compromesso, per un periodo

indeterminato, lo scopo dell'agevolazione.

Il motivo non � fondato.

La censura muove dal presupposto che la clausola in discussione

debba essere interpretata con specifico riferimento all'interesse pubblico,

in vista del quale la sovvenzione � stata concessa.

Questo collegamento non esprime alcuna necessit� logico-giuridica

perch� � altrettanto fogico e non contraddice alcun principio di diritto

il sostenere che, invece, la clausola in esame ha voluto assicurare pro

prio la utilizzazi�ne degli impianti.

In altri termini, la censura � basata su di una premessa accettabile ma
non inderogabile.
In questa situazione appare inconsistente la censura che denuncia
una violazione di legge e si profila, piuttosto, un problema di interpre

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

304

tazione della clausola del provvedimento, la cui valutazione � insindacabile
se sorretta da motivazione priva di vizi logici.

Sotto questo ultimo aspetto non si ravvisa la contraddizione indicata
dalla ricorrente incidentale posto che la sentenza impugnata contiene,
da un canto, l'affermazione che, in astratto, la messa in liquidazione
della societ� non determina una situazione irreversibile; e, dall'altro,
la considerazione che, in concreto, si � verificata la sospensione
dell'attivit� produttiva e la conseguente mancata utilizzazione dei macchinari
ed opere murarie per un periodo di tempo indeterminato.

Si tratta di due proposizioni che sono logicamente compatibili e,
quindi, non sussiste il vizio denunciato.

4. -Rimane da esaminare il secondo motivo del ricorso principale,
con il quale viene denunciata la violazione degli articoli 102, ultimo
comma, e 103 del T.U. 30 giugno 1967, n. 1523, nonch� difetto di motivazione
circa un punto decisivo della controversia.
La Cassa si duole della statuizione con cui la Corte di appello ha
ritenuto che il termine quinquennale di utilizzazione dei macchinari
fosse decorso al momento della deliberazione di messa in liquidazione
della societ� ANGUS ed osserva che la decisione appare assolutamente
immotivata e frutto di equivoco tra la data di ultimazione dei controlli
di cui all'art. 102, ultimo comma, del T.U. 1523/67 -costituente il vero
dies a quo, fissato nel provvedimento di sovvenzione -e la data del
�parere di conformit��, previsto nel successivo art. 103.

La controricorrente ammette la correttezza della censura proposta
dalla controparte, ma, dichiarandola valida solo da un punto di v~sta
formale, contesta il \'izio di legittimit� dedotto osservando che, nella
specie, il parere di conformit� -costituente presupposto fondamentale
per l'ammissibilit� a contributo delle opere in progetto ai sensi dell'articolo
103, .primo comma, del T.U. 1523/67 -non � stato rifasciato sulla
base di un semplice progetto, ma per opere ed impianti entrati in
funzione gi� dal 1969; che, inoltre, la Cassa avrebbe commesso l'errore
di indicare, nell'art. 4 dell'atto di sovvenzione, la decorrenza del quinquennio
dalla data dei controlli richiamati dall'art. 2, in quanto, nel
sistema della legge, deve tenersi conto, come dies a quo, della data
della verifica di conformit� delle opere progettate, a cui fa riferimento
l'art. 103 suddetto. Pertanto, conclude la societ� TRADECO, la decisione
censurata si giustifica in base alle suddette considerazioni, che la Corte
di appello ha avuto certamente presenti.

Osservano le Sezioni Unite che -a parte la accettabilit� o meno
delle deduzioni della controricorrente -non � possibile attribuire alla
Corte di appello intenti ed opinioni che non risultano nemmeno accennate
in motivazione.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 305

La sentenza impugnata si limita a calcolare il periodo quinquennale
dalla data del � parere di confovmit� � che identifica, puramente e
semplicemente, con i controlli previsti nell'art. 2 dell'atto di concessione.

Evidente �, quindi, l'errore logico e giuridico del[a motivazione sul

punto e fa necessit� di porvi riparo con la cassazione di questa parte

della sentenza impugnata e il rinvio, per nuovo esame, ad altro giudice,

che si indica in altra Sezione della Corte di appello di Milano. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 7 luglio 1988, n. 4503 -Pres. Bile -
Rel. Di Ci� -P. M. Grossi (conf.) -Silvestri (avv. Esposito) c. Istituti
di previdenza (avv. Stato Stipo).

Pensioni � Trattamento provvisorio di pensione � Questioni volte alla
restituzione di assegni trattenuti, alla corresponsione degli interessi
legali e rivalutazione monetaria � Giurisdizione esclusiva della Corte
dei conti.

L'attribuzione della pensione provvisoria costituisce una fase del
procedimento diretto alla determinazione dell'assegno pensionistico; pertanto
anche in costanza del trattamento provvisorio di pensione sussiste
la giurisdizione della Corte dei conti per le controversie volte alla restituzione
di somme indebitamente trattenute dagli assegni pensionistici
mensili, al risarcimento del danno da svalutazione monetaria ed alla
corresponsione degli interessi legali (1).

(omissis) L'istante dott. Carlo Silvestri sostiene la giurisdizione

amministrativa in relazione alla controversia da lui promossa, riguar

dante ,il provvedimento di sospensione dell'assegno integrativo speciale

ed il recupero delle somme erogate a tale titolo, da effettuare mediante

trattenute mensili sull'assegno pensionistico.

Assume invece la giurisdizione del ~iudice ordinario, per l'esame

della domanda attinente agli interessi legali ed ai danni prodotti, a' sensi

dell'art. 1224 e.e., della mancata corresponsione della parte in conte

stazione dell'assegno pensionistico.

Le cennate tesi non possono essere condivise, dovendo l'esame del�

l'intera controversia essere attribuito alla giurisdizione esclusiva della

Corte dei conti.

Queste sezioni unite hanno ritenuto, con giurisprudenza consolidata,
.che a norma degli artt. 13 e 62 del t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, le Liti

(1) Anche il Consiglio di Stato si era espresso per la giurisdizione della
Corte dei conti nelle controversie riguardanti il trattamento provvisorio di
pensione (Cons. Stato, VI, 8 ottobre 1982, n. 469).

306

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA n.n.LO STATO

riguardanti i provvedimenti dell'amministrazicne che concedono, rifiutano
o modificano il trattamento di pensione, sono comprese in detta
giurisdizione (vedi, per tutte, la sentenza 4 febbraio 1985, n. 746), ed
hanno precisato che essa si estende alle dispute su1le indennit� accessorie
poich� queste, essendo dirette ad adeguare fa misura minima della
pensione alle reali e specifiche condizioni personali del pensionato
nonch� a quelle economiche generali (svalutazione monetaria), sono in
sostanza parti integranti dell'assegn� pensionistico (v. sent. 21 mag�
gio 1986, n. 3373).

La giurisdizione esclusiva della Corte dei oonti comprende anche
la controversia riguardante la legittimit� del recupero degli assegni
accessori erogati, contestata sotto il profiilo dell'avvenuta riscossione in
buona fede e delle modalit� della pretesa restituzione (cfr. sentenza

n. 3373 del 1986, citata in tema di indennit� integ:riativa speciale).
Alla giurisdizione della Corte dei conti sono devolute le istanze del
Silvestri volte alla restituzione delle somme a suo dire indebitamente
trattenute dai suoi assegni pensionistici mensili, al risarcimento del
danno da svalutazione monetaria ed a!Ha corresponsione degli interessi
legali. Invero si tratta di pretese accessorie, direttamente legate e dipendenti
dalla domanda principale, inerenti sostanzialmente all'entit� dell'assegno
pensionistico spettante all'odierno riconente; il giudizio sulla
loro fondatezza, quindi, non pu� essere disgiunto da quello sulla questione
patrimoniale da cui derivano. La restituzione delle somme recuperate
dall'amministrazione ha infatti origine nell'assunto che le trattenute
eseguite siano illegittime; gli interessi legali e la rivalutazione
monetaria, poi, sono richiesti allo scopo di conseguire il recupero in
modo adeguato all'effettivo valore delle somme trattenute.

Non ha rilievo, infine, che oggetto della controversia Slia una pensione
provvisoria. L'attribuzione della pensione provvisoria -al fine di
evitare che al pensionato manchi, nei tempi tecnici necessari per la
liquida21ione della pensione definitiva, il minimo vitale -costituisce
pur sempre una fase del procedimento diretto alla determinazione
dell'assegno pensionistico e, quindi, come tale rientra nella giurisdizione
esclusiva della Corte dei conti, essendo una parte necessaria dell'iter che
sfocia nena liquidazione defii.nitiva dell'assegno dovuto al pensionato.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 6 ottobre 1988, n. 5379 -Pres. Lo
Coco -Rel. Nuovo -P. M. Paolucci (conf.) -Marangi Francesco c.
Regione Puglia.

Giurisdizione civile � Ritardato adempimento del pagamento di crediti
pecuniari derivanti da rapporto di pubblico impiego � Richiesta di
rivalutazione e interessi -Giurisdizione amministrativa.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI tiIURISDIZIONE 307

Giurisdizione civile � Ritardato adempimento del pagamento di crediti
pecuniari derivanti da rapporto di pubblico impiego . Richiesta di
danno superiore alla rivalutazione � Giurisdizione A.G.O. previa costituzione
in mora e dimostrazione del danno in concreto subito.

Il credito di lavoro deve definirsi un credito indicizzato, in relazione
al quale il pagamento della somma necessaria ad integrare il potere di
acquisto originario della retribuzione � da intendersi come adempimento
di un'obbligazione in s� unitaria e non come risarcimento del danno;
pertanto la pretesa di ottenere (anche in via autonoma) la rivalutazione
del credito di lavoro, costituendo una domanda di esatto adempimento
dell'obbligazione retributiva, � proponibile davanti al giudice che ha la
giurisdizione sul rapporto di lavoro (il giudice amministrativo nel caso
di rapporto di pubblico impiego) ed � irrilevante che la richiesta venga
proposta sotto il profilo di un risarcimento del danno per un asserito
comportamento illegittimo del datore di lavoro,� ugualmente � da dirsi
per gli interessi che, in quanto dovuti dalla maturazione del credito
sulla somma rivalutata, prescindendo dalla costituzione in mora e dalla
colpa del debitore, sono da definirsi corrispettivi (art. 1282 cod. civ.) e
accessori del credito principale (1).

La giurisdizione del giudice ordinario in materia di rivalutazione di
crediti pecuniari derivanti da rapporto di pubblico impiego sussiste nella
ipotesi in cui il pubblico impiegato deduca di aver subito dall'inadempimento
del suo datore di lavoro un danno che supera la somma rivalutata
percepita; l'accoglimento della domanda dipender� oltre che dalla costituzione
in mora anche dalla allegazione e dalla dimostrazione del danno
in concreto subito (2).

(omissis) Con il primo motivo si denuncia 1a violazione ed erronea
applicazione degli artt. 2 e 7 legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 29

n. 1 T.U. 6 giugno 1924, n. 1054, art. 4 primo comma T.U. 26 giugno 1924,
n. 1058, art. 420 cpc. per avere il tribunale omesso di considerare la
lunga azione svolta dai dipendenti della Regione per ottenere l'inquadramento
richiesto sia in sede sindacale, sia dinanzi al TAR di Puglia,
1

sia in sede di ulteriori trattative, per super�are il comportamento diJ.atorio
e colposo della datrice di lavoro: se tali circostanze fossero state valutate,
il Tribunale non si sarebbe spogliato della giurisdizione ma avrebbe
accolto le domande dei lavoratori.

(1-2) Si va sempre pi� affermando la giurisdizione del giudice del rapporto
in materia di rivalutazione e interessi sulle somme percepite in ritardo,
indipendentemente dalla prospettazione data dalla parte alle questioni da
risolvere.

Lo stesso principio dovrebbe valere per l'affermazione della giurisdizione
della Corte dei conti, sul ritardo nel pagamento delle pensioni.

308 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA !:'ELLO STATO

Con il secondo motivo si lamenta l'omessa motivazione su un punto
decisivo per non avere il Tribunale esaminato le circostanze suddette,
costituenti fatti pacifici in causa.

Con il terzo motivo si deduce la violazione dell'art. 437 cpc. per non
essersi il giudice di merito pronunciato sulla richiesta di prova testimoniale
sempre sulle sopraindicate circostanze e per non avere esaminato
i documenti di causa e in particolare 1a delibera sul nuovo inquadramento.

I tre motivii., che per evidenti ragioni di connessione vanno esaminati
congiuntamente, sono infondati.

L'applicabilit� al rapporto di pubblico impiego della rivalutazione
monetaria e il conseguente riparto della giurisdizione sono foa le
questioni pi� tormentate detla giurisprudenza pi� recente.

Com'� noto, l'art. 429 c.p.c. e l'art. 150 disp. att. c.p.c., che prevedono
per i crediti di lavoro la rivalutazione automatica della somma dovuta
secondo l'indice dei prezzi ca:lcolati dall'ISTAT per la scala mobile per i
lavoratori dell'industria oltre gli interessi, trovano dii.retta ed espressa
applicazione solo ai rapporti di lavoro devoluti alla cognizione del giudice
ordinario, indicati nell'art. 409 c.p.c.

Questa limitazione esclusiva non era stata dalla Corte Costituzionale
ritenuta in contrasto con i principi della Costituzione (vedi Corte Cost.
20 gennaio 1977, n. 43; Corte Cost. 26 maggio 1981, n. 71) e la giurisprudenza
amministrativa, adeguandosi a tali decisioni aveva ritenuto inapplicabile
ai crediti di lavoro dei dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici non economici il principio della rivalutazione automatica.

Agli impiegati pubblici, che avevano percepito in ritardo le loro
spettanze e che erano stati pregiudicati dall'inflazione verificatasi nel
frattempo, non rimaneva altra strada, per ottenere il risarcimento di
tale danno, che quella prevista dal codice civile per tutte le obbligazioni
pecuniarie, e cio� l'art. 1224 secondo comma e.e.

La conseguente situazione di minor tutela dell'impiegato pubblico
rispetto al dipendente privato degradava ulteI1iormente in una posizione
di evidente inferiorit�, allorch� datore di larvoro era lo Stato o altro
ente pubblico, soggetto alle norme sulla contabilit� generale dello Stato.
In base a tali norme un credito anche di lavoro, scaduto e determinato
nel suo ammontare, e quindi dal punto di vista civilistico liquido ed
esigibile, non poteva essere riscosso fino a quando non vi fosse stata
l'effettiva disponibilit� dei fondi, l'impegno di spesa e l'emissione dei
mandati di pagamento: il che rendeva inapplicabili gli interessi corri,
spettivi e vanificava H diritto agli interessi moratori (e quindi anche
all'ulteriore risarcimento del danno ex art. 1224 e.e.), salvo che non
si fosse dimostrato che l'espletamento di tali procedure fosse stato
ingiustificatamente ritardato o peggio ancora non fosse stato nemmeno
attivato.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI JIURISDIZIONE

Di fronte a questa giurisprudenza i pubblici dipendenti cercarono
di aggirare l'ostacolo della ritenuta inapplicabilit� al pubblico impiego
deHa rivalutazione automatica dei crediti di lavoro, proponendo davanti
al giudice ordinario la richiesta, a titolo di risarcimento del danno,
della rivalutazione monetaria di detti crediti, liquidati a seguito di un
giudizio dal giudice amministrativo o riconosciuti tardivamente dall'ente
pubblico, datore di lavoro. Tali controversie si basarono in genere su
una combinazione ibrida di due azioni diverse, deducendo ex art. 1224 e.e.
quale causa petendi un comportamento colposo e dilatorio della pubblica
amministrazione richiedendo quale petitum la rivailutazione automatica e
gli interessi legali della maturazione del credito ex art. 429 c.p.c.

Nel frattempo si verificava una svolta radicale nella giurisprudenza
amministrativa. Cominci� <l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
che con due decisioni (7 aprile 1981, n. 2 e 30 ottobre 1981, n. 7) rilev�
che, pur non essendo applicabile direttamente al rapporto di pubblico
impiego l'art. 429 c.p.c., si poteva dal vigente sistema ricavare la rilevanza
della svalutazione monetaria con riferimento a tutti indistintamente
i crediti di lavoro, compresi queJ!li dei dipendenti pubblici, per
cui la detta rivalutazione, riconosciuta in sede di liquidazione del danno
ex art. 1218 e 1224 e.e., non introduceva un incremento ulteriore nelle
ragioni creditorie dei dipendenti, ma opera-oo una quantificazione di
valore ontologicamente e funzionalmente coincidente con i momenti
originari di maturazione del diritto alla Tetribuzione: da ci� conseguiva
che la cognizione della relativa domanda non compmtava l'esame di una
questione conseguenziale e apparteneva quindi alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo. Questo orientamento giurisprudenziale,
che si � andato successivamente consolidando, tanto da essere ormai
considerato �diritto vivente� (vedi Corte Cost. 24 marzo 1986, n. 52),
fu immediatamente valutato da queste Sezioni Unite in relazione al
riparto della giurisdizione.

E questa Corte, ribadito il principio che le situazioni precluse
all'intervento del giudice amministrativo sono quelie da cui il pregiudizio
lamentato dal dipendente si aggiunga alla lesione gi� da costui sub�ta
nella sua posizione di parte del rapporto d'impiego e quindi non eliminabile
con i poteri ili quel giudice, condivideva l'opinione dell'alto consesso
amministrativo nel ricomprendere neLla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo Ja rivalutazione automatica e gli interessi (questi ultimi
da definiTsi corrispettivi e non gi� moratori, come aveva ritenuto l'Adunanza
Plenaria) ma riaffermava l'attribuzione al ~udice ordinario non
solo della domanda di risarcimento del danno in misura superiore a quella
risultante dalla riva1utazione, ma anche di quella di rivalutazione automatica
secondo gli inilici ISTAT e di interessi legali se, a base di tale
richiesta, veniva dedotto uno specifico comportamento dilatorio della pub

310 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DO.LO STATO

blica amministrazione (vedi Cass. 12 ottobre 198.'2, n. 5225; Cass. 3 novembre
1982, n. 5750; Cass. 5 maggio 1983: in tutte queste sentenze era stata
dichiarata la giur.isdizione del giudice ordinario, proprio perch� si era
verificata quest'ultima ipotesi).

Su tale giurisprudenza divenuta ormai costante (vedi da u!Hmo
Cass. 26 febbraio 1987, n. 1949; Cass. 9 settembre 1986, n. 5507; Cass.
27 luglio 1985, n. 4539) si basa il ricorrente per sostenere la gitmisdizione del
giudice ordinario riguardo alla presente domail!da in cui la richiesta di
rivalutazione e interessi si fonda su un comportamento dilatorio e colposo
della Regione.

Ma detta giurisprudenza non pu� essere condivisa proprio nella parte
in cui, pur rimanendo immutati i fatti costitutivi della domanda (il
ritardo nell'adempimento dell'obbligazione di pagamento della retribuzione)
e il petitum (rivailutaziione automatica del credito secondo gli
indici ISTAT e gli interessi nella misura legaJle), �stabilisce una giurisdizione
diversa, a seconda che il lavoratore deduca o no un comportamento
dilatorio della pubblica amministrazione, deduzione questa non
solo superflua ai fini dell'accoglimento della domanda (spettando la
rivalutazione e gli interessi anche se il ritardo sia incolpevole) ma addirittura
controproducente (in quanto la rivalutazione e gli interessi dovrebbero
decorrere non gi� dal1a maturazione del credito ex art. 429
c.p.c., ma dal momento diverso, e necessariamente posteriore, della
costituzione in mora del debitore). Un siffatto riparto della giurisdizione
comporta, altres�, il pericolo che l'attribuzione della controversia ad
uno o ad altro giudice avvenga con riferimento non al petitum sostanziale,
ma alla prospettazione data dalla parte alla questione da risolvere.

Sembra quindi al Collegio che detta giurisprudenza vada it"imeditata.

La questione fondamentale � costituita dalla natura giuridica dell'istituto
della rivalutazione automatica, e cio� se essa costituisca una misuva
risarcitoria tipica del credito retributivo inadempiuto o � qualcosa di
diverso.

Fino a quando ci si lascia suggestionare dalla lettera de1la legge,
che vede nella rivalutazione il risarcimento del � maggior danno eventualmente
sub�to dal favoratore per la diminuzione di valore� del suo
credito o peggio ancora quando si ravvisa in detta norma, come fa
l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, �una riscrittura, se non
addirittura una interpretazione autentica � degli artt. 1218 e 1224 e.e., si
rimane necessariamente nel campo delle questioni relative al risarcimento
del danno da inadempimento che sono le tipiche questioni attinenti
ai diritti patrimoniali conseguenziali, di cui parla l'art. 7 III comma
legge 6 dicembre 1971, n. 1034. E anche quando si aggiunge che detta

rivalutazione � opeva la quantificazione di vaiori ontologicamente e occasionalmente
coincidenti con .i momenti originari di maturazione del

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI JIURISDIZIONE

diritto alla retribuzione� (vedi Ad. plen. Cons. St. 30 ottobre 1981, n. 7)
e serve a conservare � il Valore in senso economico della prestazione
dovuta al lavoratore� consentendo di preservare (o, comunque, ripristinare)
quel potere di acquisto di beni reali che si connette alla retribuzione
(vedi Corte Cost. 14 gennaio 1977, n. 13) in fondo ci si limita a
descrivere il funzionamento e la giustificazione di un siffatto sistema e
non a darne una defi.Illizione giuridica diversa.

N� appaiono sotto questo profilo risolutive, anche se pi� attente
all'evoluzione che in materia si stava verificando nella giurisprudenza della
Sezione lavoro sull'art. 429 c.p.c., le motivazioni di queste Sezioni Unite,
laddove giustificavano l'attribuzione della giurisdizione su11a rivalutazione
automatica al giudice amministrativo per il fatto che la rivalutazione
derivi �da comportamento dell'ente datore di lavoro contrastante unicamente
con la disciplina del rapporto e .incidente immediatamente e
direttamente sui dirritti del dipendente� (vedi Cass. 3 novembre 1982,

n. 5750; �Cass. 12 ottobre 1982, n. 5225; Cass. 5 maggio 1983, n. 3075) oppure
�in ragione dell'accessoriet� (della rivalutazione) che attiene a diritti e
obblighi strettamente inerenti al rapporto devoluto alla giurisdizione
del giudice amministrativo, venendo in considerazione il purn e semplice
ritardo nell'emanazione del titolo di spesa� rilevando che l'accessoriet�
� cosa diversa dalla conseguenzialit� (vedi Cass. 11 febbraio 1987, numero
1468) -: tutte queste considerazioni, infatti, servono a sottolineare
il carattere specifico deiH'istituto in relazione al rapporto di lavoro e
la semplificazione del procedimento di accertamento e di liquidazione
della� svalutazione.
Ma fino a quando si rimane su questo piano, � estremamente empi�
rico e in definitiva insignificante distinguere fra le varie motivazioni
addotte dall'impiegato a fondamento della sua richiesta di rivalutazione,
perch� la giurisdizione in ordine a una domanda di risarcimento del
danno di inadempimento non pu� mutare a seconda della sua tipicit�

o della indagine pi� o meno complessa che richiede.
Il fatto che la legge abbia parlato di rivalutazione come un mezzo per
compensare il lavoratore della perdita di valore del suo credito non prova
sul piano dell'inquadramento automatico, sia perch� la norma ha semplicemente
carattere descrittivo della funzione della rivalutazione, sia
perch� non tocca al legislatore ma all'interprete inquadrare i singoli
istituti nella sistematica giu11idica. ,

D'altronde non vi � dubbio che la diminuzione di valore della moneta
intervenuta dopo la scadenza dell'obbligazione rappresenti un danno
per il creditore di un'obbligazione pecuniaria, ma il problema � se la
rivailutazione di detto credito, riconosciuta dalla legge, � attribuita a
titolo di risarcimento del danno o rientra nel carattere stesso di una
particolare obbligazione pecuniaria.

312 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA LELLO STATO

Collocare la rivalutazione automatica del credito di lavoro nel pi�
ampio quadro del risarcimento del danno da inadempimento, nonostante
che detta rivalutazione spetti di ufficio, da1 momento dehla maturazione
del credito, indipendentemente da qualsiasi colpa del debitore e secondo
parametri prefissati dalla legge e uguali per tutti, in deroga quindi a
tutti g1i elementi che il codice richiede per la sussistenza cli detto risarcimento
(costituzione in mora, domanda espressa di parte, sussistenza
della colpa ex parte debitoris, prova de'l danno e Hquidazioni cli esso
in relazione alla personalit� e all'attivit� del creditore) vuol dire privare
di qualsiasi oaratteriz2lazione l'istituto del rrsarcimento del danno di
inadempimento. E ci� sta sicuramente a significare che tale inquadramento
� errato e che 1a rivalutazione per tla rilevanza' delle conseguenze
che comporta � elemento che incide sulla natura stessa del credito.

D'altronde l'adeguamento della retribuzione al potere di aoquisto
di beni reali non � solo un effetto ,sanzionatorio deH'iinadempimento
del debitore (come aVVliene per tutte le altre obbligazioni pecuniarie
soggette al principio nominaiistico, per le quali il rischio della svalutazione
monetaria incombe sul creditore fino al momento della maturazione
del credito e passa a carico del debitore, come causa di danno in
caso cli iinadempimento) perch� costituisce una caratteristica costante
del credito retributivo. Esso infatti � sempre un credito indicizzato, anche
quando viene soddisfatto al momento della sua scadenza. Le parti sindacali,
quando stipulano i contratti collettivi pubb1ici o privati (ma lo
stesso avviene nei contratti individuali) si limitano a stabilire la parte
fissa e costante della retribuzione per tuUa la durata del contratto medesimo,
e ci� perrch� la retribuzione cos� determinata viene continuamente
adeguata al costo della yita con un'indennit� integrativa cal�
colata in base all'indice dei prezzi di alcuni beni rilevati periodicamente
dall'ISTAT proprio a questi effetti. E che la rivalutazione monetaria abbia
la stessa funzione di ulteriore integrazione della retribwnone dovuta al
momento deMa sua matuTazione, per adeguarua all'Ulteriore aumento del
costo della vita esistente al momento del suo effettivo percepimento, �
dimostrato dall'utilizzo dello stesso meccanismo della scala mobile e dal
fatto che gli interes,si, pure previsti dahl'art. 429 c.p.c., vadano calcolati
non sulla retribuzione originaria ma su quella rivalutata: il che, se
conferma da una parte 1a natura corrispettiva (e non moratoria) di
detti interessi, costituisce dall'altra Ia riprova che la rivalutazione integra
a posteriori iJ credito �originario fin dal momento della sua
maturazione.

Del resto in questa direzione si � evoluta la giurisdizione di questa

Corte nell'esame dei vari problemi posti dalla app'licazione dell'isti

tuto in esame.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

Partita da una concezione che, pvivilegiando }a lettera della norma,
sottolineava la natura risarcitoria della rivalutazione temperata, rispetto
all'art. 1224 e.e., da alcuni correttivi dettati a tutela del contraente pi�
debole, detta giurisprudenza ha successivamente separato la rivalutazione
dal risarcimento del danno, previsto per le altre obbligazioni pecuniarie
inadempiute, rilevando che l'art. 429 c.p.c. � attraendo i momenti di maturazione
del credito, sua valutazione e liquidazione in unica fattispecie
complessa, persegue l'intento di � conservare alla retribuzione, sottratta
alla brutale legge del prezzo di mercato, la sua funzione in parte alimentare
e in parte sociale, acch� non ivenga meno; dopo la maturazione del
credito, quel processo di parziale adeguamento, assicurato, prima di quel
momento, dal meccanismo della scala mobile (per l'idennit� di contingenza)
e dalla negoziazione collettiva sollecitata dalle spinte sindacali per
la parte residua� (vedi Cass. 8 febbraio 1975, n. 495).

Ancora pi� significativamente questa Corte, nel risolvere positivamente
la questione dell'estensione del privilegio (previsto daLI'art. 2751 bis

C.C. per fo retribuzioni e l'indennit� di fine �lavoro) anche alla somma
rappresentata dalla rivalutazione monetarria di detti crediti, ha osservato
che � se nella logica ispiratrice del meccanismo apprestato dal~
l'art. 429 comma 3� c.p.c. a tutela del lavoratore, i~ credito per retribuzione
� assunto nella sua corrispondenza al quantitativo dei beni reali
fruibili con la quantit� di numerario in cui� essa pecuniariamente si
esprime al momento del suo maturarsi, ne segue che il quid pluris monetario
in cui essa si traduce al momento della liquidazione giudiziale
non pu�, per sua natura, essere un diversum dalla retribuzione, ma �
anche esso �retribuzione� (Cass. 18 gennaio 1979 n. 349).
In questo solco si inserisce la sentenza 2 apriie 1982 n. 2034 con la
quale la Cassazione, rifacendosi a questa configurazione deHa rivalutazione
monetaria, ha deciso che essa non costituisce un accessorio del
credito, ma � uno strumento di quantificazione dello stesso, per cui
l'adempimento parziale dell'obbligazione retributiva, avvenuto in corso di
causa, non d� luogo ad alcuna possibHit� di imputazione del pagamento
secondo le previsiioni degli artt. 1193 e 1194 C.C., ma costituisce una causa
di estinzione parziale del credito, la cui rivalutazione deve essere necessariamente
calcolata, per il tempo successivo e fino a'.l:la data della decisione,
sulla differenza ancora dovuta al lavoratore.

Inoltre queste Sezioni Unite, componendo il contrasto determinatosi
nella giurisprudenza deHa sezione lavoro sulla possibilit� di una separata
azionabilit� della pretesa del lavoratore di ottenere la rivalutazione del
proprio credito di lavoro, gi� soddisfatto tardivamente nel suo importo
originario, ha risolto positivamente la questione, rilevando che l'art. 429
3� comma c.p.c. integra una disposizione di carattere sostanziale, rivolta
ad affiancare una componente d'indicizzazione al debito nominalistico del

314 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA D:JLLO STATO

datore di lavoro, per realizzare una retribuzione con connotati di realit�,
sia pure nei limiti del meccanismo dell'indennit� di contingenza: da ci�
deriva che il credito del lavoratore pu� ritenersi soddisfatto solo ove siano
state oggetto di adempimento entrambe le indicate coIIl!ponenti del suo
trattamento, con l'ulteriore conseguenza che, quando il credito stesso sia
stato tardivamente soddiJSfatto solo nel suo importo originario, a prescindere
dalla colpevolezza o meno. del ritardo, non pu� non riconoscersi al
lavoratore medesimo, al pari di quals1asi creditore che abbia ricevuto un
pagamento parziale, il diritto di agire separatamente per ottenere il residuo
importo (Cass. 16 febbraio 1984 n. 1148 e da ultimo Cass. 28 gen.
naio 1987 n. 841; Cass. 28 agosto 1986 n. 5294; Cass. 25 luglio 1986 n. 4789).
Infine ancora pi� recentemente la s�ezione lavoro di questa Corte,

affrontando il problema del trattamento fisca1e della rivalutazione mo

netaria, ha escluso che essa rappresenti una forma di risarcimento del

danno (come tale intassabile) e ha ritenuto invece che essa rappresenti

una componente essenziale del credito di lavoro e pertanto rientra, al pari

dclla retribuzione nominale, nella ,nozione di reddito da favoro dipen

dente prevista dall'art. 46 1� comma D.P.R. 29 settembre 1973 n. 597 ai

fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (vedi Cass. 15 maggio

1987 n. 4496; Cass. 3 aprile 1987 n. 3253; Cass. 21 giugno 1986 n. 4129;

Cass. 2 febbraio 1985 n. 717).

Se dunque il credito di lavoro deve defini:rsi un credito indicizzato,

in relazione al quale il pagamento della somma necessaria ad integrare

il potere di acquisto originario della retribuzione � da intendersi come

adempimento di un'obbligazione in s� unitaria e non come obbligo sosti

tutivo di risarcimento del danno, la soluzione del problema del riparto

della giurisdizione diventa molto pi� semplice e lineare.

La pretesa di ottenere (anche in via autonoma) la rivalutazione del

credito di lavoro costituisce in questa prospettiva una domanda di

esatto adempimento dell'qbbligazione retributiva ed � quindi proponibile

davanti al giudice che ha la giurisdizione sul rapporto di lavoro (il giu

dice amministrativo nel caso di rapporto di pubblico impiego).

Ed � irrilevante che detta richiesta venga proposta sotto il profilo di

un risarcimento del danno per un asserito comportamento illegittimo

del datore di lavoro, perch�, per stabilire la giurisdizione, � al petitum

sostanziale che bisogna far riferimento e non gi� alla prospettazione data

dalla parte alle questioni da risolvere (vedi i casi in cui gli stipendi arre

trati vengano richiesti a titolo di r.isarcimento del danno: Cass. 8 aprile

1983 n. 2491; Oass. 16 febbraio 1976 n. 490; Cass. 7 gennaio 1975 n. 15).

Lo stesso dicasi per gli interessi, che, in quanto dovuti dalla matura

zione del credito sulla somma rivalutata, prescindendo dalla costituzione

in mora e dalla colpa del debitore, sono da definirsi corrispettivi ~

(art. 1282 C.C.) e accessori del credito principale, e quindi appartenenti

��1�1��1�-111t11aw111r1&1r�111�111t1161a1 I

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 3i5

alla giurisdizione del giudice amministrativo (nel caso di pubblico impiego).

La giurisdizione in materia del giudice ordinario si restringe dunque
alla sola ipotesi in cui il pubblico impiegato deduca di aver subito dall'inadempimento
del suo datore di [avoro un danno che supera la somma
rivalutata percepita; in tal caso per� il fondamento della domanda star�
non nella natura dell'obbligazione retributiva ma nel comportamento
illecito del debitore e l'accoglimento di essa dipender� oltre che dalla
costituzione in mora anche daM'allegazione e dalla dimostrazione del danno
in concreto subito dalil'attore.

Nella specie, il pubblico impiegato, dopo una vertenza con '1a Regione
Puglia durata parecchi anni, si era visto riconoscere dalla datrice
di lavoro il diritto ad un pi� favorevole inquadramento e anzianit� e
aveva percepito i relativi arretrati nell'importo originario ancor prima
dell'inizio del presente giudizio.

In questa causa l'attore aveva dedotto, sia in sede di richiesta di
decreto ingiuntivo che neH'ulteriore giudizio di merito, il diritto ad ottenere
sugli arretrati gi� percepiti la rivalutazione automatica secondo
gli indici ISTAT e gli interessi nella misura legale dalla maturazione dei
singoli crediti al saldo. Tale domanda che, al momento della richiesta
di decreto ingiuntivo, era immotivata, veniva successivamente giustificata
con un asserito comportamento dilatorio della Regione. Mai nel corso
del giudizio � stato chiesto un 11isarcimento del danno, che eccedesse
l'importo di detta rivalutazione.

Indipendentemente dalla tempestivit� di tale giustificazione (del resto
del tutto krHevante per quel che si � detto) che deve essere valutata dal
giudice cui appartiene la giurisdizione, non vi � dubbio che la presente
azione � diretta ad ottenere la differenza retributiva rnppresentata dalla
rivalutazione, che avrebbe dovuto essere corrisposta all'impiegato unitamente
al credito originario al momento del pagamento degli arretrati.
E 'la cognizione su tale pretesa, comunque motivata, appartiene sicuramente
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, cosi come
deciso nella sentenza impugnata.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 ottobre 1988, n. 5630 -Pres. Zucco

ni Galli Fonseca -Rel. Morsillo -P.M. Grossi (conf.) Campi Luigi

(avv. Sorrentino) c. Ministero Tesoro (avv. Stato Stipo).

Pensioni � Domanda avente ad oggetto arretrati di pensione � Intervento
nelle more della liquidazione dei ratei di pensione � Domanda limitata
agli interessi e rivalutazione automatica per il ritardo � Giurisdizione
'""""'""della Corte dei conti.

316

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dh'LLO STATO

Pensioni � Domanda di interessi di mora e rivalutazione basati su comportamenti
colposi dell'Amministrazione � Giurisdizione del giudice ordinarlo.

Intervenuto nelle more del giudizio il pagamento degli assegni arretrati
di pensione, permane la giurisdizione della Corte dei conti anche nel
caso che la controversia resta limitata alla corresponsione della rivalutazione
e degli interessi sui ratei di pensione a causa del mero ritardo
dell'Amministrazione nel pagamento.

Esula dalla giurisdizione esclusiva e spetta alla giurisdizione del
giudice ordinario, in quanto investe questioni attinenti a diritti patrimoniali
conseguenziali, la pretesa rivolta alla corresponsione di un risarcimento
superiore a quello consentito dalla rivalutazione automatic� e
quella attinente agli interessi di mora, fondati sulla denuncia di comportamenti
dilatori o comunque colposi dell'amministrazione esorbitanti dal
puro e semplice ritardo nella emissione del titolo di spesa (1).

Assume il ricorrente, con l'unico, complesso motivo di gravame che
la controversia non riguarderebbe il diritto aHa pensione o il suo ammontare,
gi� riconosciuti e determinati con decreto ministeriale, n� tantomeno
un provvedimento amministrativo costitutivo di tali diritti, bens�
le modalit� di esecuzione dell'obbligazione di corrispondere la pensione
ed il pagamento dei relativi assegni, ed in particolare il riconoscimento
degli interessi sulla somma gi� corrisposta ed il ristoro del pregiudizio
conseguente alla svalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT. La controversia,
pertanto, rientrerebbe a giudizio del ricorrente, nell'ambito
della giurisdizione del Giudice ordinario. Il Ministero del Tesoro, con il
proposto controricorso, assume che la domanda pone in discussione lo
stesso ammontare della pensione e chiede, in conseguenza, che sia dichiarata
la giurisdizione deHa Corte dei Conti.

Osserva questa Corte che, essendo nelle more del giudizio venuta a
cessare fa materia del contendere in ordine alla domanda oruginariamente
proposta al pretore tendente ad ottenere gli arretrati di pensione per
avvenuta emissione da parte della Direzione provinciale del tesoro di
Genova degli ordinativi di pagamento n. 102154 e 102155 per la corresponsione
degli assegni arretrati ed avendo il detto ufficio provveduto all'aggiornamento
della rata mensile di pensione, del che il ricorrente ha dato
atto, fa controversia resta limitata al pagamento della rivalutazione e
degli interessi sui ratei di pensione riscossi in ritardo.

Con riguardo, pertanto, a'lla cennat<a limitazione della domanda, il
problema che si pone � se nelle more del giudizio l'intervenuto riconosci

(1) La sentenza in Rassegna integra e completa la precedente delle stesse
Sezioni Unite 3 dicembr~ 1987, n. 9019, retro, 1988, I, 79.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 317

mento della sorte capitale abbia influenza ai fini della soluzione della questione
rispetto all'indirizzo di questa Corte, per cui le questioni attinenti
a crediti nascenti dal rapporto di impiego rientrano nell'ambito della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La delimitazione della domanda, come prospettata, non incide sulla
cennata giurisdizione esclusiva poich� il diritto al pagamento degli interessi
e della rivalutazione, anche se dovuti, costituisce pur sempre un
elemento accessorio dell'obbligazione principale (pensione).

L'obbligazione, infatti, di pagare gli interessi corrispettivi e di risarcire
il dann� da svaJutazione monetaria non � avulsa, nel suo momento
genetico, dall'obbligazione principale che, nel caso di specie, � data dall'esistenza
di un titolo giuridico. Tra l'una e l'altra obbligazione esiste un
vincolo di dipendenza assoluta per cui non � concepibi!le giuridicamente
l'obbligo di pagare gli interessi e di rivalu~e il credito se non esiste,
oppure prima che esista, l'obbligo di pagare un determinato capitale
pensionistico (Cass. S.U. 3 dicembre 1987 n. 9019).

Ci� posto deve, per�, dirsi che, a seguito dell'indirizzo ormai costantemente
seguito da questa Corte, e che va in questa sede riconfermato,
la domanda del pubblico dipendente, anche se intesa al riconoscimento
su crediti di lavoro, della rivalutazione monetaria, secondo i criteri di
calcolo automatico fissati dall'art. 150 disp. att. c.p.c. od altri analoghi
criteri, ovvero degli interessi corrispettivi nella misura legale, in correlazione
del mero ritardo dell'amministrazione nel pagamento, rientra nell'ambito
di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto trova
titolo immediato nel rapporto di pubblico impiego e nei doveri da esso
scaturenti a carico del datore di lavoro (Cass. S.U. 24 febbraio 1974

n. 1949) mentre esulano dalla giurisdizione esclusiva, e spettano alla giurisdizione
del Giudice ordinario, perch� �nvestono questioni .attinenti a
diritti patrimoniali conseguenziali, la diversa pretesa rivolta alla corresponsione
di un risarcimento superiore a quello consentito dalla predetta
rivalutazione e quella attinente agli interessi di mora, fondati sulla
denuncia di comportamenti dilatori o comunque colposi dell'amministrazione
medesima esorbitanti dal puro e semplice ritardo nell'emissione del
titolo di spesa (Cass. S.U. 2 giugno 1984 n. 3352; Cass. S.U. 25 gennaio
1985 n. 357; Cass. S.U. 18 dicembre 1985 n. 6455).
Nella specie la domanda del ricorrente, come gi� sopra precisato, �
intesa al riconoscimento della rivalutazione monetaria su crediti di pen�
sione ed alla corresponsione degli interessi a causa del mero ritardo dell'amministrazione
nei pagamenti e non profila domande attinenti a diritti
patrimoniali conseguenzia1i, nei limiti pi� sopra indicati.

Ne consegue che la cognizione sui crediti richiesti trovando pur
sempre questi titolo immediato nel rapporto pensionistico, rientra nel�
l'ambito di giurisdizione della Corte dei conti.

SEZIONE QUARTA

GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 7 novembre 1988, n. 5995 -Pres. e Rel.
Caturani -P.M. Dettori (concl. conf.) -Motolese (avv.ti Lipari e
Mastrangelo) c. ERSAP (avv. Stato G. Russo).

Avvocatura dello Stato -Patrocinio di Enti pubblici -ERSAP -Necessit�
di apposita delibera autorizzativa -Esclusione.

Obbligazioni (in generale) � Obbligazioni pecuniarie � Somme liquidate in
sede di lodo arbitrale -Maggior danno per ritardata corresponsione Autonoma
azione risarcitoria -Ammissibilit�.

Obbligazioni (in generale) -Pagamento -Quietanza -Non implica rinuncia
ad ulteriori pretese creditorie in mancanza di esplicita dichiarazione
in tal senso.

A seguito dell'autorizzazione conferita con d.P.R. 6 ottobre 1978

n. 873, il patrocinio dell'Avvocatura d.ello Stato in favore dell'ERSAP
resta soggetto alle innovazioni introdotte dall'art. 11 della legge 3 aprile
1979 n. 103 (modificativo dell'art. 43 del R.D. 30 ottobre 1933 n. 1611) in
tema di estensione agli enti regionali delle regole dettate per la rappresentanza
e difesa delle amministrazioni sottoposte a tutela e vigilanza
dello Stato: pertanto, salvi i casi di conflitto con lo Stato o le Regioni,
compete ex lege, senza che si richieda un'apposita deliberazione dell'ente
medesimo (necessaria solo per derogare alla norma, attribuendo lo ius
postulandi ad un avvocato del libero foro) (1).
� ammissibile la proposizione di un autonomo giudizio, dopo la pronuncia
di un lodo arbitrale, per ottenere il risarcimento dei maggiori
danni, ai sensi dell'art. 1224 secondo comma e.e., dipendenti dal ritardo
con cui siano state corrisposte le somme liquidate nella pronuncia degli
arbitri.

La quietanza costituisce atto unilaterale recettizio che contiene esclusivamente
il riconoscimento di aver riscosso quanto � stato pagato dal

(1) In senso conforme, cfr. fra le pi� recenti Cass. SS.UU. 21 marzo 1987
n. 2807, in Giust. Civ. Mass. 1987, fase. 3; Cass. SS.UU. 24 aprile 1987 n. 3990,
idem, fase. 4; Cass. 19 maggio 1986 n. 3320, in Nuovo Dir. Agrario 1986, 505; Si
veda anche l'ordinanza della Corte Costituzionale 10 dicembre 1987 n. 495,
esaminata in motivazione, in Giur. Cost. 1987, fase. 12, che ha dichiarato la
manifesta inammissibilit� della questione di legittimit� costituzionale del
d.P.R. 6 ottobre 1978 n. 873.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 319

debitore. Essa, quindi, non esclude, in mancanza di una volont� transattiva
o di rinuncia dalla stessa risultante, che il creditore possa comunque
pretendere l'integrale pagamento del credito vantato (2).

2. -Col primo motivo del ricorso principale si assume che l'atto di
appello proposto dalla difesa dell'Amministrazione in nome e per conto
dell'E.R.S.A.P. avverso la sentenza 15 febbraio 1981 del tribunale di Taranto
� inesistente per difetto di jus postulandi dell'Avvocatura dello Stato,
in mancanza della deliberazione dell'ente prevista da:ll'art. 11 legge
3 aprile 1979 n. 103.
La censura non � fondata.

Costituisce jus receptum nella giurisprudenza di questa Corte il principio
secondo cui, a seguito dell'autorizzazione conferita con d.P.R. 6 ottobre
1978 n. 873 (pubblicato 1'11 gennaio 1979), il patrocinio dell'Avvocatura
dello Stato in favore dell'ER.S.A.P. resta soggetto alle innovazioni introdotte
dall'art. 11 della legge 3 aprile 1979 n. 103 (modificativo dell'art.
43 del r.d. 30 ottobre 1933 n. 1611), in tema di estensione agli
enti regionali delle regole dettate per la rappresentanza e difesa delle
amministrazioni sottoposte a tutela o vigi1anza dello Stato, e, pertanto,
salvo i casi di conflitto con lo Stato e le regioni, compete ex lege, senza
che si richieda un'apposita deliberazione dell'ente medesimo (necessaria
solo per derogare alla norma, attribuendo lo jus postulandi ad un avvocato
del libero foro) (sentenze delle Sezioni Unite, nn. 2807 e 3990/87;
3320/86).

La difesa del ricorrente principale ha proposto con la memoria una
riconsiderazione del problema in seguito all'ordinanza 10 dicembre 1987

n. 495 con cui la Corte costituzionale ha dichiarato la manifesta inammissibilit�
della questione di legittimit� costituzionale del d.P.R. 6 ottobre
1978 n. 873 (riflettente il conferimento all'Avvocatura generale dello
Stato della rappresentanza e della difesa in giudizio dell'E.R.S.A.P.), sollevata
in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione per essere stato
emanato in difetto di potere legislativo delegato da parte del governo.
La tesi difensiva si articola in una duplice prospettazione: a) in seguito
alla pronunzia costituzionale non � pi� utilizzabile l'indirizzo giurisprudenziale
di cui sopra, posto che H decreto n. 873/78 deve ritenersi
tamquam non esset nel sistema delle fonti normative; b) n� potrebbe
assumersi la natura meramente provvedimentale del suddetto decreto
perch� nella specie mancherebbe il contenuto proprio dell'atto amministrativo
sia nei suoi presupposti che nella sua essenza deliberativa con

(2) Giurisprudenza costante: cfr., tra le pi� recenti, Cass. 22 settembre 1986
n. 5702, in Mass. Foro lt. 1986.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dd.LO STATO

320

la conseguenza della sua disapplicazione da parte del giudice ordinario ex
art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E.
Entrambe le argome:q.tazioni non colgono nel segno e non possono
pertanto essere condivise dal Coliegio.

g sufficiente rilevare che, come risulta dai precedenti giurisprudenziali
cui si � fatto riferimento in questa sede, Je Sezioni Unite non soltanto
hanno motivato il principio accolto sul presupposto della natura regolamentare
(e non legislativa) del d.P.R. 873/78, -onde l'irrilevanza in
questo giudizio della pronunzia costituzionale 495/87 la quale si � Hmitata
a rilevare appunto la natura non legislativa dell'atto impugnato in quella
sede -ma hanno riscontrato la legittimit� del provvedimento amministrativo
alla luce della disciplina giuridica vigente in materia.

Si � infatti osservato che il riferimento che ii decreto n. 873 ha
operato all'art. 43 del T.U. del 1933 deve intendersi compiuto nella formulazione
che fa norma presentava in seguito all'entrata in vigore della legge
103/79 fa cui efficacia anticipata al 1� gennaio 1979 era gi� operante
quando il decreto del 1978 fu pubb1icato (11 gennaio 1979). E si � concluso
che sussiste, pertanto, nel caso in esame l'atto autorizzato (che
non deve provenire ovviamente dall'ente) previsto dall'art. 43 anche per
gli enti regionali, onde lo jus postulandi dell'Avvocatura deUo Stato in
via organica ed esclusiva trae fondamento giuridico dell'art. 11 della legge

n. 103, la quale in presenza del suddetto atto autorizzativo (contenuto nel
decreto del 1978) attribuisce ipso iure anche agli enti regionali il patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato e richiede invece per singoli casi la previa
delibera degli organi competenti ove l'ente voglia far ricorso ad avvocati
del libero foro.
In base all'indirizzo gi� accolto dalle Sezioni Unite di questa Corte,
il primo motivo del ricorso deve essere pertanto respinto.

3. -Col ricorso incidentale la difesa dell'Amministrazione sostiene
che erroneamente l'impugnata sentenza ha respinto '.l'eccezione di inammissibilit�
della domanda principale per la preclusione derivante dal
giudicato risultante dal lodo arbitrale.
La censura non � fondata.

La Corte di appello ha dato atto in narrativa che la somma liquidata
al ricorrente principale, nella spiegata qualit�, dal lodo arbitrale, pronunziato
il 3 luglio 1975, rifletteva l'indennit� per i miglioramenti apportati
al fondo dall'originario assegnatario, in lire 23.264.716 con gli interessi
dal 21 settembre 1973 al soddisfo; che fa somma capitale � stata corrisposta
dall'ERSAP il 20 novembre 1975, mentre gli mteressi sono stati
versati successivamente, ma comunque in epoca anteriore all'instaurazione
del presente giudizio (avvenuta con citazione del 7 gennaio 1980).

Come l'impugnata sentenza ha rilevato, con la suddetta citazione il
ricorrente principale, dopo la pronuncia del lodo arbitrale, ha chiesto in

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILB

autonomo giudizio (oltre agli interessi gi� liquidati nel lodo e perci�
giustamente non riconosciuti) i maggiori danni dipendenti dal ritardo
con cui le somme liquidate nella pronuncia degli arbitri gli sono state
corrisposte, ai sensi dell'art. 1224 comma 2 e.e.

La domanda giudiziale, contrariamente all'assunto dell'ERSAP, �
quindi fondata su presupposti di fatto distinti. rispetto a quelli presi in
esame nel lodo, non trattandosi di danni che il creditore avrebbe potuto
chiedere con il giudizio arbitrale, ma di danni diversi e fa relativa pre�
tesa come pu� essere proposta in appello ex art. 345 c.p.c. (che consente
di chiedere in sede di gravame il risarcimento dei danni sofferti dopo la
sentenza di primo grado) cosi pu� farsi valere dal creditore in autonomo
giudizio (cfr. per la novit� della domanda, la sentenza n. 771/83 e le non
recenti: 188/58, 774/53).

A sostegno della tesi accolta pu�, infine, osservarsi che il lodo, dichia�
rato esecutivo, esplica inter. partes la stessa efficacia della sentenza passata
in giudicato (in mancanza di impugnazione per nullit� (art. 825 comma
3� c.p.c.), onde il titolo del credito azionato nel presente giudizio �
la pronunzia arbitrale, ormai irrevocabile.

Il ricorso incidentale deve essere, pertanto, respinto.

4. -Passando al merito del ricorso principale nell'ordine logico �
pregiudiziale l'esame del sesto e del settimo motivo con i quali, denunziando
violazione degli artt. 1199 e 2729 e.e. nonch� omesso esame di
punto decisivo delila controversia (art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.), il ricorrente
sostiene che la Corte d'appello ha errato allorch� ha riconosciuto alla
quietanza l'efficacia di riconoscimento di non avere altre pretese da far
valere nei confronti del debitore.
La censura � fondata.

Dalla circostanza che il ricorrente principale ha riscosso il capitale
e gli interessi risultanti dal lodo axbitrale del 7 luglio 1975, rilasciando
apposita quietanza, la Corte d'appello ha desunto che in tale comporta�
mento dovessero ravvisarsi gli estremi della rinunzia a qualsiasi altra pretesa
nei confronti dell'ente debitore, ma � evidente che su questo punto
l'impugnata sentenza � incorsa nella violazione delle norme denunziate
in questa sede.

La quietanz�a costituisce, invero, atto �unilaterale recettizio che contiene
esclusivamente il riconoscimento di avere riscosso quanto � stato
pagato dal debitore (art. 1199 e.e.). Essa quindi non esclude, in mancanza
di una volont� transattiva o rinunzia dalla stessa risultante, che il credi�
tore possa comunque pretendere l'integrale pagamento: ed a tal fine
si richiede una (ulteriore) dichiarazione del creditore di non avere pi�
alcun diritto nei confronti del debitore.

H che � applicabile a maggior ragione nel presente giudizio, ove la
pretesa di risarcimento dei danni da ritardo nell'adempimento della

322

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

obbligazione pecuniaria, cui si riferisce la quietanza, trae titolo da un
fatto giuridico del tutto autonomo e indipendente da'l fatto costitutivo
dell'obbligo riflettente :il capitale e gli interessi legali (cui si era riferito
il lodo) e precisamente dal dedotto ritardo con cui quell'obbligo era
stato adempiuto, fonte -secondo la tesi del ricorrente -dell'autonoma
obbligazione di risarcimento dei danni ex art. 1224 comma secondo e.e.

CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 24 novembre 1988, n. 6314 -Pres. Bologna
-Rel. Borruso -P. M. Dettori (concl. conf.) -I.C.A.G. s.r.l. (avv.
Giacobbe) c. Opera pia collegio Nazareno (avv. Fazzalari) e Ministero
delle Finanze (avv. Zotta).

Obbligazioni (in generale) -Contratti della P.A. -Validit� -Presupposti Necessaria
corrispondenza fra il contenuto del contratto stipulato dall'organo
investito dalla rappresentanza e la volont� manifestata dall'organo
cui spetta di deliberare � Criteri per tale corrispondenza.

Enti pubblici -Enti di assistenza e beneficenza -Delibere concernenti
trasformazioni o diminuzione <!el patrimonio � Mancata approvazione
da parte del CO.RE.CO. nei casi previsti dalla legge � Inefficacia Irrilevanza
della buona fede del contraente privato -Inapplicabilit�
dell'art. 1444 2� comma e.e.

Atto amministrativo -Controlli -Approvazione dell'organo tutorio -Approvazione
implicita -Possibilit� -Presupposti.

Giurisdizione civile � Tributi erariali indiretti � INVIM -Efficacia dell'atto
soggetto al tributo -Accentamento -Giurisdizione ordinaria.

Il contratto stipulato dall'organo investito della rappresentanza di
un ente pubblico deve ritenersi valido soltanto nei limiti della sua corrispondenza
alla volont� manifestata dall'organo cui spetta di deliberare.
Tale corrispondenza dovr� per� essere negata (e conseguentemente
accolta la domanda dell'ente pubblico rivolta all'annullabilit� del contratto)
soltanto quando il contenuto del contratto stipulato risulti, globalmente
considerato per lo scopo pratico che persegue e per le modalit�
con cui lo persegue, incompatibile o anche semplicemente diverso
da quello voluto dall'organo deliberante: non invece quando tale contenuto,
pur non essendo stato specificato nella deliberazione presa da
tale organo, risulti uno dei possibili sviluppi logici necessari sul piano
operativo di tale delibera e, quindi, coerente allo spirito che storicamente
l'ha informata, se non alla lettera con cui � stata espressa (1).

(1) In senso conforme, v. Cass. 22 maggio 1973 n. 1493, citata in motivazione,
in Giust. Civ., 1973, I, 1499, nonch� in Foro It. 1974, I, 193; sull'annullabilit�
dei contratti della P.A. cfr. � amplius � Cass. 20 novembre 1985, n. 5712, in
;:iuesta Rassegna, 1986, I, 208.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 323

Tutte le delibere relative a trasformazioni o diminuzioni del patrimonio
di un'Opera Pia per un valore superiore ad un certo limite, in
difetto dell'approvazione dell'organo tutorio (attualmente il Comitato Regionale
di Controllo), devono intendersi inefficaci (2). Non pu� invocare
il principio della buona fede o dell'affidamento o quello sancito nell'art.
1444, 2� comma codice civile, il contraente privato che voglia, con
ci�, far dichiarare efficace nei suoi confronti una delibera di un'Opera
Pia non sottoposta alla prescritta approvazione dell'organo tutorio.

All'approvazione diretta di un atto amministrativo, espressa in un
formale documento inteso a tale finalit�, pu� equivalere, nella sostanza,
un'approvazione implicita, quando questa risulti per processo logico necessario,
sebbene non esplicitamente, da un documento scritto formale
con il quale l'approvazione sia in posizione indissociabile di presupposto

o di conseguenza (3).
Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario allorch� si tratti di
accertare, in contraddittorio con l'Amministrazione delle Finanze, ai fini
della debenza di imposte relative alla registrazione di un atto, se questo

sia o meno da ritenersi efficace.

(omissis) Col primo motivo di ricorso principale l'I.C.A.G. denunzia
la violazione degli artt. 1175, 1362 e segg. e.e. in relazione all'art. 360

n. 3 c.p.c. lamentando che la Corte d'appello di Roma in primo luogo
non abbia valutato adeguatamente la poSI�zione soggettiva dell'ICAG che
avrebbe dovuto considerare di diritto soggettivo suscettibile di ampia
tutela anche nei confronti della P.A., in secondo luogo abbia fatto discendere
automaticamente dall'annullamento dell'atto di aggiudicazione
(per difetto di uno dei suoi presupposti) anche l'annullamento del contratto
stipulato 9 anni dopo dal notaio Badur.ina, ,senza affatto chiedersi
se una tale soluzione non fosse in contrasto con i principi di affidamento
e di buona fede che caratterizzano ogni rapporto contrattuale, ancorch�
posto in essere dall~ P.A.
Col secondo motivo I'ICAG denunzia la violazione degli a:rtt. 1362 e
segg. e.e., della legge 17 luglio 1890, n. 6972 (artt. 26 e segg. e 35 e segg.
del R.D. 23 maggio 1924, n. 827 art. 65; del R.D. 1923, n. 2841 art. 10 e
segg. del R.D. 3 marzo 1934, n. 383 (artt. 296, 98 e segg.) in relazione agli
artt. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. sostenendo che i giudici di merito, nel ritenere
erroneamente la mancata corrispondenza tra fa delibera del 12 luglio 1968
e l'aggiudicazione, avrebbero innanzitutto omesso di ricostruire la volont�
globale delle parti quale emergeva da tutto il complesso procedimento a

(2) In senso conforme Cass. 13 marzo 1972 n. 726, in Mass. Foro It., 1972.
(3) � ius receptum �: cfr. fra tutte, Cass., sez. u:n., 30 marzo 1968 n. 975, in
Foro It. 1968, I, 25%, e in Giust. Civ. 1968, I, 1199.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dlll.LO STATO

pairtire dalla delibera del 6 dicembre 1968, in secondo luogo ,avrebbero

� deciso la causa in contraddizione <:ol principio esposto in motivazione.
secondo cui l'organo che ha la rappresentanza di un Ente, quando agisce
nell'esercizio delle sue funzioni, esprime all'esterno la volon~� di quest'ultimo;
in terzo luogo avrebbero omesso di considerare che l'Opera
Pia aveva costantemente manifestato la volont� di concludere il contratto
secondo le modalit� definite nel rogito Badurina anche mediante atti di
esecuzione, che costituivano univoca manifestazione di volont� diretta
a ritenere valido l'atto e vigente il conseguente rapporto.

Pi� in particolare la ricorrente stigmatizza che i giudici di merito
non abbiano percepito che l'intera operazione era finalizzata al conseguimento
del risultato di dare attuazione al programma di costruzione
della nuova sede: in tale contesto, infatti, si legittimerebbero perfettamente
le diverse modalit� esecutive contenute nel bando di gara rispetto
alla delibera della Commissione Amministratrice in quanto esse -se
doverosamente rapportate al fine perseguito -si rivelerebbero perfettamente
conformi alla causa del contratto, facendo, quindi, escludere
alterazioni nel processo formativo della volont� dell'Ente.

Ai giudici di merito in sostanza sarebbe sfuggito il nucleo essenziale
della vicenda e che, cio�, lo scopo per il quale la vendita era stata
deliberata -costruzione della nuova sede senza interruzione dell'attivit�
scolastica -poteva essere realizzato solo� attraverso le modalit� contenute
nel bando di vendita ed attuate mediante l'atto di aggiudicazione e
il successivo contratto. Se tale esame teleologico avessero compiuto
innanzitutto mediante doverosa considerazione della prima delibera del
1966, sarebbero giunti certamente alla conclusione che gli atti posti in
essere dall'organo esecutivo non travalicavano �affatto i poteri ad esso
conferiti. Comunque -ammesso e non concesso che tale travalicamento
oggettivamente ci fosse stato -i giudici di merito si sarebbero dovuti
chiedere se esso fosse riconoscibile dalla controparte di buona fede e,
quindi, opponibile alla medesima, anche in cons1derazione dell'approvazione
da parte del CO.RE.CO.

In altro grave errore i giudici di merito sarebbero incorsi nel ritenere
irrilevante la delibera della Commissione Amministratrice dell'Ente del
7 agosto 1968 (con cui approvava l'ag~udicazione aM'ICAG alle condizioni
stabilii.te nel bando di gara) sol perch� non era stata, a sua volta, approvata
dal Comitato Provinciale di Assistenza e Beneficenza.

Essa, infatti, aveva indubbiamente il valore di una convalida dell'operato
del Presidente dell'Opera Pia e non gi� di una nuova delibera
di vendere. Al riguardo, peraltro, ai giudici di merito sarebbe sfuggito
che, ai sensi della legge n. 6972 del 1890, la procedura ivi prevista si
applica alle �opere pie� per quanto concerne solo la scelta del contraente,
non anche le modalit� e i termini del contratto.

PARm I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

Col terzo motivo di ricorso, infine, si denuncia la violazione della
legge 1444 e.e., in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c., lamentando che
la Corte di merito abbia trascurato di considerare quanto pure era stato
dedotto dall'ICAG segnatamente nella fase d'appello e cio� che, -ove
pure il bando di gara, ~�atto di aggiudicazione e il rogito Badurina si
fossero dovuti considerare annuHabili per contrasto con la delibera del
1968 della Commissione Amministrntrice, -in ogni caso questa invalidit�
sarebbe stata convalidata non soltanto attraverso la delibera del 7 agosto
1968, ma anche e soprattutto attraverso i comportamenti successivi
(tra i quali i'accettazione del 40 % del prezzo) tutti diretti a dare esecuzione
alla manifestazione di volont� che si pretende invalida.

Tutti i predetti motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente
in quanto, sia pure sotto diverisi profili giuridici, con essi si
stigmatizza pur sempre l'errore logico giuridico commesso dai giudici
di merito nel valutare una certa, identica situazione di fatto.

Il ricorso dell'ICAG, in relazione alle ragioni che saranno esposte,
merita accoglimento.

Invero, -a prescindere dalla premessa svolta dalla ricorrente per
dimostrare che nella specie versavasi in una situazione di diritto soggettivo,
premessa sulla quale non � necessario pronunciarsi esplicitamente
non essendo stata mai messa in dubbio, nelle sentenze sia di 1�
che di 2� grado emesse nel corso del presente giudizio neHe quali l'Opera
Pia -salvo che per la questione fiscale -si � limitata a chiedere in
sostanza sempre e soltanto la conferma, non pu� non rilevarsi il vizio
di motivazione contenuto nella impugnata sentenza per giustificare il
convincimento che il bando d'asta e la successiva aggiudicazione all'ICAG
il 7 agosto 1968 avessero costituito un totale stravolgimento della volont�
espressa dalla Commissione Amministratrice dell'Opera Pia nella delibera
del 12 luglio 1968 (debitamente approvata dall'organo di controHo).

E infatti, se si considera che 'la stessa Opera Pia, nel primo grado
di questo giudizio, eccep� tra l'altro, sia pure in �subordine�, d'essere
caduta in errore nel ritenersi obbligata per una vendita che doveva
ritenersi sottopost� alla condizione sospensiva della disponibilit� di altra
sede, presupposto espresso unico del negozio, non verificatasi e non
pi� verificabile, e che l'ICAG, nel proporre .}'appello, aveva espressamente
richiamato l'attenzione del giudice sul dovere di considerare che:

a) elemento essenziale . della volont� della predetta Commissione
Amministratrice era il proposito fermo e preciso, che l'attivit� scolastica
der � Nazareno � non subisse alcuna interruzione nonostante i.I c;ambiamento
di sede: interruzione � ictu oculi � esiziale agli interessi della
scolaresca e della stessa fama del �Nazareno�;

b) sul piano logico la realizzazione di tale proposito, in mancanza
di altre soluzioni non mai neppure profilate, comportava nooessariamente

326 \ RASSEGNA DELL'AVVOCATURA D&.LO STATO

che la vecchia sede venisse consegnata all'acquirente solo dopo l'ultimazione
della nuova, tantoch� tale differimento nel tempo della consegna
dell'immobile rispetto al momento della sua vendita doveva intendersi
chiaramente sottinteso nella volont� di destinare immediatamente il
prezzo all'acquisto del terreno su cui erigere la sua nuova sede e alla
realizzazione della medesima;
a fronte di tali deduzioru non poteva la Corte di appe1lo ritenere sussistente
un radicale ed evidente contrasto (tale da portare all'annullamento
dell'aggiudicazione all'ICAG avvenuta il 7 agosto 1968) tra le clausole
di detto atto e la delibera presa da1la Commissione Amministratrice
il 12 luglio 1968, limitandosi a considerare che, mentre in queJ.la delibera
si era stabilito che �occorreva procedere senza ulteriori indugi alla
alienazione dell'immobile�, con l'atto di aggiudicazione, invece, si era
s� conclusa una vendita ma con pagamento dilazionato del prezzo e
che tale dilazione faceva venire meno qualsiasi corrispondenza tra la
delibera e l'aggiudicazione anohe perch�:

a) il richiamo contenuto in detta delibera a quella del 6 dicembre
1966 risultava �fanitato soltanto alla destinazione del ricavato dell'asta
�;

b) la Commissione Amministratrice aveva autorizzato una vendita
ad effetti reali, non ad effetti obbligatori.

Cos� argomentando, infatti, si elude completamente nella ricostruzione
della volont� dell'organo deliberante dell'Opera Pia, la valutazione
di quell'elemento essenziale (pacificamente emergente da tutte le carte
processuali -ed in specie daHa delibera del 6 dicembre 1966 -come
prima si � rilevato) di non interrompere comunque l'attivit� scolastica
e che comportava necessariamente, pur nell'urgenza di stipulare subito
un contratto di vendita, il differimento della consegna del vecchio edifiieio
al compratore e quindi -come ulteriore conseguenza anch'essa
imprenscindibile -la necessit� di compensare in qualche modo il sacrificio
imposto con tale differimento all'acquirente (Nella delibera del
dicembre 1966 si era profilata, come si ricorder�, una moratoria al dguardo
non inferiore a 3 anni).

Tale compensazione si attu� stabilendo, gi� al momento del bando
di gara, che il 60 % del prezzo sarebbe stato pagato daH'acquirente solo
al momento della consegna dell'immobile: determinazione questa che
avrebbe potuto anche essere censurata sul piano della convenienza economica
in considerazione delle possibilit� eventualmente pi� vantaggiose
ottenibili sul mercato, ma che oertamente aveva una seria giustificazione
di fatto e non era neppure minimamente contraria alle disposizioni di
legge da osservarsi in materia. Al dguardo basta ricordare l'art. 65 del

R.D. 23 maggio 1924, n. 827 (regolamento di contabiHt� generale dello

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

Stato), secondo cui �l'avviso d'asta deve indicare ... il tempo e il luogo ...
del pagamento per le vendite... �, formulazione questa che non lascia
dubbio sulla possibilit�, anche per gli enti pubblici, di consentire dilazioni
di pagamento nena vendita dei loro beni.

In tale situazione non potevasi -'dedurre dall'urgenza di stipulare il
contratto di vendita, l'aprioristica esolusione di consentire una qualsiasi
dilazione anche solo di una parte del prezzo (come poi comprensibilmente
avvenne), non potendosi presumere che l'organo deliberante dell'Opera
Pia potesse seriamente pretendere che l'acquirente dell'immobile
non ottenesse contropartite di sorta in corrispettivo del sacrificio impostogli.
In altre parole, l'urgenza della compravendita, il differimento
della consegna del bene venduto e un regolamento di interessi compensativo
anche sottoforma di pagamento dilazionato di una parte del
prezzo dovevano apparire elementi che il giudice del merito avrebbe
dovuto considerare -da un punto di vista logico e date tutte le circostanze
del caso, -non gi� inconciliabili ma, al contrario, legati da
un nesso di normale conseguenzialit�.

E se l'urgenza di provvedere vi fu, essa doveva considerarsi soddisfatta
con l'atto di aggiudicazione dell'immobile all'ICAG in quanto, non
risultando -come accert� il Tribunale -la volont� dell'Opera Pia di
rinviare la costituzione del vincolo contrattuale 'al momento successivo
alla stipula del contratto, detto atto di aggiudicazione equivaleva per
ogni effetto legale anche nei confronti della stessa Opera Pia ad un
contratto di compravendita definitivo (in tal senso vedi, tra le tante
sent. Cass. n. 2938 del 1984): definitivit� che non va confusa, n� poteva
essere pregiudicata, dagli effetti reali ovvero obbligatori che si fossero
voluti riconnettere a detto contratto, n� con il momento convenuto per
la consegna dell'immobile compravenduto.

Egualmente illogica appare la considerazione addotta dalla Corte
d'appello circa l'arbitraria sostituzione da parte del Presidente dell'Opera
Pia di un contratto con effetti obbligatori a quello con effetti reali che,
invece, sarebbe stato voluto dalla Commissione Amministratrice. � di
tutta evidenza, infatti, che, dati i concreti obiettivi additati dalla Commissione
predetta, quel che doveva essere ritenuto rilevante per giudicare
se il Presidente si fosse mantenuto fedele al perseguimento dei
medesimi, era non tanto il momento in cui dal punto di vista giuridico
la propriet� sarebbe passata dall'Opera Pia all'ICAG, ma quando, indipendentemente
da tale aspetto tecnico-giuridico, l'Opera Pia avrebbe
riscosso il prezzo necessario per costruire la nuova sede e quando avrebbe
dovuto consegnare � di fatto �, l'edificio venduto.

Infine, neppure pu� andare esente da censura il rifiuto dei giudici
di merito di annettere il bench� minimo valore alla delibera presa dalla
Commissione Amministratrice il giorno stesso in cui era avvenuta l'aggiu

328

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Drl.LO STATO

dicazione all'ICAG per confermare l'operato del Pres~dente dell'Opera
Pia. Se � vero, infatti, che, per le ragioni di cui si dir� in seguito, tale
delibera, per avere il valore giuridico di ratifica, avrebbe dovuto essere
approvata dall'organo tutorio, � vero anche, per�, che, in una indagine
di fatto volta ad accertare quale fosse stata la volont� dell'organo deliberante
espressa precedentemente e se il Presidente ne avesse tradito H
mandato, non poteva essere deL tutto trascurata sul piano storico la
cin:ostanza che lo stesso organo deliberante avesse successivamente fatto
proprio l'operato del Presidente. Tale circostanza, invero, -se da sola
considerata poteva ingenerare sul piano logico il dubbio che con ci�
la Commissione avesse voluto sanare un qualche difetto di potere del
Presidente, -unita, invece, a tutte le altre circostanze come sopra
iilustrate, era suscettibile d'essere valutata come elemento a favore della
tesi che il Presidente, aggiudicando all'ICAG l'immobile alle condizioni
previste nel bando d'asta, altro non abbia fatto se non specifioare tutte
quelle condizioni che era necessarJo sviluppare per realizzare nello spirito,
oltrech� ne1la Iettera, la volont� dell'organo deliberante.

Risultando, quindJ, costituita la motivazione della sentenza impugnata
da argomentazioni tutte ct:nsurabili, essa non pu� che essere
cassata e la causa ximessa ad altro giudice perch�, ovviando alle facune
e illogicit� come sopra stigmatizzate nella ricostruzione della volont�
dell'organo deliberante d~ una persona giuridica, applichi H seguente
principio di diritto: �Il contratto stipulato dall'organo investito della
rappresentanza di un ente pubblico (come nella specie i,l Presidente
dell'Opera Pia Nazareno) deve ritenersi s� valido soltanto nei limiti della
sua corrispondenza alla volont� manirestata dall'organo cui spetta deliberare
(nella specie la Commissione Amministratrice dell'Opera Pia
stessa: vedi in tal senso Cass. sent. n. 839 del 1973), ma tale corrispondenza
dovr� essere negata (e conseguentemente accolta la domanda dell'ente
pubblico rivolta all'annullabilit� del contratto vedi nel senso dell'annullabilit�
Cass. sent. nn. 1493 e 839 del 1973 e 2891 del 1964) soltanto quando
il contenuto del contratto stipulato risulti, globalmente considerato per
lo scopo pratico che persegue e per le modalit� con cui lo persegue,
incompatibile o anche semplicemente diverso da quello voluto dall'organo
deliberante: non invece, quando tale contenuto, pur non essendo stato
specificato nella delibera presa da tale organo, risulti uno, dei possibili
sviluppi logici necessari sul piano operativo di tale delibera e, quindi,
coerente allo spirito che storicamente l'ha informata, se non alla lettera
con cui � stata espressa �.

L'applicazione del predetto principio -qualora porti H giudice di
rinvio a propendere per questa seconda ipotesi e, quindi, a ritenere
valido l'atto Ricciotti di aggiudicazione all'ICAG del vecchio edificio
del Nazareno -dovr�, per� essere integrato con quelli che seguono.

111�1�11r11w1111�11�1111l:11111111C���~�

PARTE I, SBZ. I.V, GIURISPRUDENZA CI.VILE 329

Tutte le delibere relative a trasformazioni o diminuzioni del patrimonio
di un'Opera Pia per un valore superiore a un certo Limite (quali
senza alcun dubbio quelle delle quaili qui trattasi) devono, in base alla
normativa speciale concernente gli enti di assistenza e beneficenza,
essere sottoposte, per la verifica della loro convenienza, a controllo di
mer~to da parte dell'organo tutorio (Giunta Provinciale Amministrativa
secondo l'art. 35 della legge 17 luglio 1890, n. 6972, poi sostituita, per
effetto dell'art. 5 del d.1.1. 22 marzo 1945, n. 173, da un Comitato Provinciale
di assistenza e beneficenza pubblica e successivamente, in base
all'art. 1 del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, dal CO.RE.CO. (Comitato Regionale
di Controllo).

In tal senso dispone infatti, l'art. 19 dell R.D. 30 dicembre 1923, n. 2841
modificativo del'l'art. 36 della citata 1. (legge sulle istituzioni pubbliche
di beneficenza) n. 6972 del 1890, a sua volta richiamato con le modificazioni
ad esso apportate nell'u1timo comma del D.P.R. n. 9 del 1972
anch'esso gi� citato.

In difetto di tale approvazione dette delibere devono intendersi inefficaci
(v. in tal senso Cass. sent. 726 del 1972).

L'esistenza di tale normativa �Speciale rende superfluo l'esame della
tesi sostenuta dall'ICAG, secondo cui l'art. 26 della l. 6972 del 1890 cos�
come modificato dall'art. 10 del R.D. n. 2841 del 1923 (a tenore del quale
� Le alienazioni... si fanno, sotto pena di nullit�, all'asta pubblica colle
forme stabilite per i contratti e per le opere dello Stato�) si riferirebbe
solo al modo di scelta del contraente e di conclusione del contratto
(asta pubblica), non alla necessit� di delibare �ab intrinseco� la convenienza
delle singole clausole del contratto, come avviene, invece, per
i contratti dello Stato ai sensi dell'art. 19 del R.D. 18 novembre 1923

n. 2440 stilla contabilit� generale dello Stato.
� necessario, a!ltres�, precisare che, contrariamente a quanto sostiene
il ricorrente principale, poich� norme come gli ar.tt. 35 e 36 della 1. 6972
del 1890 (e successive modificazioni) sono dettate nel pubblico interesse
in quanto rivolte ad assicurare il buon andamento della gestione di enti
pubblici, la loro osservrunza � preminente r,ispetto alla tutela degli interessi
privati. Non pu� pertanto, invocare il principio della tutela della
buona fede o dell'affidamento o quello sancito nell'art. 1444 (2� comma)
cod. civ. (secondo cui il contratto � conva!lidato se il contraente cui spettava
l'azione di annullamento vi ha dato volontariamente esecuzione
conoscendo il motivo di annullabilit�) il contraente privato che voglia,
con ci�, far dichiarare efficace nei suoi confronti una delibera di un'Opera
Pia non sottoposta all'approvazione dell'organo tutorio come la legge
impone. Ovviamente, ~semprech� ne ricorrano tutti i presupposti, potr�
reagire a tale omissione, anche ai sensi dell'art. 28 della Costituzione,
nelle sedi pi� opportune (eventualmente anche penale per omissione

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

330

d'atti di ufficio e civile per il risarcimento del danno), ma non potr� mai
pretendere che tale delibera sia dichiarata efficace. In altri termini, qui
si vuol dire che ben si pu�, al momento di stipulare un contratto, integrare
il mandato, a tal fine ricevuto, con tutte quelle specificazioni che
si rivelino necessarie per il miglior raggiungimento dello scopo del mandato.
stesso e che tale integrazione non costituisce n� violazione, n� travalicamento
di esso, ma ci� non toglie che il modo, particolare e discrezionale,
con cui tale integrazione (.in s� e per s� necessaria) sia stata attuata
debba essere soggetto ad un giudizio di convenienza da parte di
un organo tutorio, quando il suo controllo � imposto dalla legge.

A sostegno e della liceit� di detta integrazione e della necessit� della
sua approvazione sembra potersi richiamare, per analogia, l'art. 107 del
regolamento della contabilit� generale dello Stato secondo cui �Se nelle
trattative occorse e nella stipulazione di un contratto si fosse variata
alcuna delle condizioni prestabilite o altre ne fossero state eliminate e
altre aggiunte e se gi� sul progetto del contratto fosse stato sentito il
parere del Consiglio di Stato � necessario, prima di approvare e rendere
eseguibile il contratto, sentire il parere del Consiglio medesimo sulla
convenienza delle occorse modificazioni �.

Ci� posto, devesi ritenere che, nella specie, andavano sottoposte ad
approvazione da parte dell'organo tutorio l'aggiudicazione all'I.C.A.G. del
7 agosto 1968 con il bando di gara che ne specificava le modalit� e/o la
delibera della Commissione Amministratrice che tale aggiudicazione conferm�
quel giorno stesso.

Infatti, anche ammettendo -come il giudice di rinvio verificher�
che tanto l'uno quanto l'altra costituissero nient'altro che l'integrazione
necessaria e coerente di quanto gi� deliberato dalla stessa Commissione
il 12 luglio 1968 e approvato dall'organo tutorio il 16 successivo, tuttavia
� innegabile che con tali atti siano state aggiunte modalit� relative alla
vendita del patrimonio immobiliare del Nazareno cos� rilevanti sul piano
economico e cos� discrezionalmente apprezzabili rispetto alle concrete
possibilit� che offriva il mercato comparate con le esigenze dell'Istituto,
da non potersi consentire che andassero esenti da quel controllo di merito
che -come s'� detto -la legge impone per le trasformazioni o
diminuzioni di patrimonio degli enti pubblici di assistenza e beneficenza.

In tale complessa situazione di fatto la causa dovr� essere decisa

dal giudice di merito tenendo presente, per le questioni avanti a questa

Corte trattate (e quindi, senza pregiudizio di tutte le altre fin ad ora

in esse ritenute assorbite), che:

1) Dato il ritenuto collegamento genetico e funzionale esistente tra
gli atti dell'Opera Pia posti in essere rispettivamente entro l'agosto del
1968 e nel 1977, qualora i primi risultassero invalidi per difetto di corrispondenza
tra la volont� della Commissione Amministratrice e l'Operato

PARm I, SBZ. IV, GiuRISPRUDBNZA CIVILE

del Presidente, dovrebbero essere considerati invalidi anche i secondi.
Per converso, qualora tale difetto non fosse ritenuto sussistente e quindi
validi i primi, la mancanza del1a loro specifica approvazione da parte
dell'organo tutorio potrebbe considerarsi sanata per effetto dell'approvazione
dei secondi.

Questa Corte, infatti, ha pi� volte ritenuto che all'approvazione
diretta di un atto amministrativo, espressa in un formale documento
inteso a tale finalit�, pu� equivalere, nella sostanza un'approvazione
implicita, quando questa risulti per processo logico necessario, sebbene
non esplicitamente, da un documento scritto formale con il quale l'approvazione
sia in posizione indissociabile di presupposto o di conseguenza
(conf. Cass. S.U. �sent. 975 del 1968 nonch� Cass. 1249 del 1968; n. 133
del 1966, 1457 del 1967, 839 del 1973).

Al fine di considerare implicitamente approvati gli atti dell'agosto
1%8 sopramenzionati per effetto de1l'approvazione riportata dagli atti successivi,
potr� tenersi conto anche della delibera dell'Opera Pia approvata
dall'organo tutorio il 10 settembre 1968, qualora in essa fossero state
richiamate le modalit� dell'operazione economica costituente la fonte
del denaro impiegato per Pacquisto del terreno (avvenuto poi con il rogito
De Benedetto) da destinarsi a nuova sede del Nazareno. In tal
caso, infatti, non sarebbe illogico presumere che l'organo tutorio sia
venuto necessariamente a conoscenza di tali modalit� e che, approvando
la destinazione del loro frutto, abbia, sia pure indirettamente ma con
sufficiente chiarezza, approvato il modo di costituzione della sua fonte:
unica via questa che nella specie appare ammissibile, sul piano giuridico,
per consentire, nel giudizio di rinvio, una qualche considerazione di una
circostanza del cui mancato esame nei pregressi gradi di giudizio l'ICAG
ora tanto si duole (sia pure sotto il profilo della convalida ex art. 1444,
2� comma cod. civ., inaocettabile per le ragioni qui esposte) e che, cio�,
all'aggiudicazione in favore dell'ICAG l'Opera Pia avrebbe dato volontaria
esecuzione, estrinsecatasi innanzitutto con l'immediata e irreversibile utilizzazione
derla parte non irrilevante del prezzo (il 40 %) pagato dal

I.C.A.G. pochi mesi dopo l'aggiudicazione stessa.
2) Il visto prefettizio in data 27 agosto 1988 ai sensi dell'art. 296 della
legge comunale e prov. (n. 383 del 1934) della delibera con cui la Commissione
Amministratrice conferm� l'operato del Presidente non pu�
essere considerato equipollente all'approvazione da parte dell'organo tutorio
sancito dagli artt. 35 e 36 della legge n. 6972 del 1890 e sue successive
modificazioni.
:B ben vero, infatti, che tale �visto� � esteso al merito, in quanto il
Prefetto pu� rifiutaruo non solo per ragioni attinenti all'osservanza delle
forme prescritte, ma anche � per gravi motivi d'interesse dell'Ente o per
altri di interesse pubblico �. Tuttavia sembra dover prevalere la con

332

RASSEGNA DBLL'AVVOCATURA l>PLLO STATO

siderazione che, come autorevolmente sostenuto in dottrina, il predetto
art. 296, in quanto diretto a restringere la capacit� o la libert� delle
persone, fisiche o giuridiche, non pu�: essere applicato per analogia a
casi non contemplati in modo espresso: e, quindi, neppure agli istituti di
assistenza e beneficenza per il controllo dei cui atti v'� una disciplina
speciale (quella dettata dalla legge n. 6972 del 1890 qui pi� volte richiamata),
che ovviamente deroga a quella generale costitui,ta dalla legge
comunale e provinciale.

A ci� consegue ovviamente l'irrilevanza (gi� esattamente stigmatizzata
in questa causa della sentenza del Tribunale) dell'inserimento negli atti
dei quali qui trattasi della clausola intesa a subordinare la foro esecutoriet�
al visto prefettizio nell'evidente presupposto (erroneo) che esso fosse
prescritto da11a legge (sulla mancanza dell'obbligo da parte degli enti
di assistenza e beneficenza pubblica di comunicare le loro delibere al
Prefetto vedi Cass. sent. 1131 del 1972).

3) L'annullamento da parte dell'organo tutorio di un atto in considerazione
sia pure soltanto di una parte del suo contenuto, comporta
diniego di approvazione dell'atto nella sua globalit� e costringe, quindi,
l'Ente a modificarlo e a sottoporlo nuovamente all'approvazione deH'organo
tutorio, salvo il caso in cui, da un'attenta indagine sul contenJUto e sulle
premesse de:l provvedimento preso da1l'organo tutorio, risultasse sia
che anche la parte non annullata abbia costituito oggetto di esame
riportando un'approvazione implicita, sia che la parte annullata abbia
rautonomia sufficiente a rendere possibile la sua disapplicazione senza
compromettere l'applicazione della residua parte.

4) Qualora gli atti posti in essere dall'Opera Pia nel 1977 dovessero
ritenersi mancanti di approvazione da parte del CO.RE.CO. dovrebbero
necessariamente considerarsi innanzitutto inefficaci essi medesimi, rendendo,
cosi, del tutto vana la questione (su cui lungamente insiste la
difesa dell'LC.A.G.) se in essi potesse ravvisarsi una convalida degli
atti precedenti.

L'indagine rimessa al giudice di rinvio sull'effettiva e controversa
portata dei provvedimenti presi dal CO.RE.CO. in relazione ail rogito
Badurina del 15 ottobre 1977 si rivela comunque decisiva anche in relazione
al ricorso incidentale proposto dall'Opera Pia per contestare l'imposizione
dell'INVIM conseguente alla registrazione di tale atto. (Questione
questa sulla quale non si � formato alcun giudicato in quanto,
contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura Generale dello Stato
net suo controricorso, 'l'Opera Pia ha proposto al riguardo ricorso incidentale
autonomo, che risulta notificato alla Finanza presso la predetta
Avvocatura il 16 dicembre 1987 e quindi ritualmente e tempestivamente
tenuto conto che la sentenza impugnata risulta depositata il 2 giugno
1987 e non notificato).

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

Pi� specificamente, con l'unico motivo del ricorso incidentale l'Opera
Pia �Collegio Nazareno� denunzia la violazione degli artt. 14 e 36 D.P.R.

n. 634/1972 e dell'art. 296 del R.D. n. 383/1934 in �relazione a11'art. 360
nn. 3 e 5 c.p.c., lamentando che i giudici di merito si siano rifiutati di far
discendere dall'annuHamento dell'atto di vendita la non debenza dell'INVIM
senza considerare che:
A) l'Opera Pia non pu� considerarsi parte del negozio annullato,
avendo negoziato un terzo, e, cio�, il presidente dell'Opera, del tutto privo
del relativo potere;

B) gli atti soggetti ad approvazione o ad omologazione, quali quel!.i
dei quali qui trattasi, sono da registrare solo dopo che i relativi provvedimenti
amministrativi �siano validamente intervenuti, iii che, nella �specie,
certamente non sarebbe avvenuto.

In �riferimento a quest'ultima considerazione contenuta nel Ticorso,
incidentale, risulta evidente che, se il giudice di rinvio ritenesse il contenuto
del rogito Baidurina privo di approvazione da parte dell'organo tutorio,
si avrebbe che, ai sensi degli artt. 14 e 26 del D.P.R. 26 ottobre 1972

n. 634 disciplinante l'imposta di registro e in vigore all'epoca, il termine
per la Tichiesta di Tegistrazione dell'atto non sarebbe mai iniziato a decorrere
e, comunque, prima di tale scadenza sarebbe stata dovuta la sola imposta
fissa di registro non considerandosi ancora avvenuto agli effetti
fiscali quel trasferimento dei diritti che � il presupposto non solo dell'imposta
di registro, ma anche dell'INVIM. Si sarebbe cos� verificato un caso
di non debenza del tributo richiesto, ben pi� radicale di quello previsto
dall'art. 36 della medesima legge (non debenza dell'imposta di registro
quando l'atto sia stato dichiarato nullo o annullato per causa non imputabile
alle parti contraenti con sentenza emessa in contraddittorio anche
con �l'amministrazione Finanziaria e non sia ,suscettibile d\ ratifica, convalida
o conferma).
Ma, nonostante la diversit� della norma di legge d'applicare e la riserva
generale di giurisdizione a favore del giudice tributario, il giudice
ordinario di merito potr� ben fare applioazione nella specie dei citati
artt. 14 e 26, sia perch� spetta al giudice individuare ila norma di legge
pi� direttamente applicabile alla fattispecie per accogliere o negare la
pretesa sostanziale fatta valere dall'una contro l'altra (nel caso, in esame,
appunto la debenza dell'INVIM), sia perch� l'eadem ratio che ispira
l'~t. 36 (l� dove rimette al giudice ordinario di decidere sulla nullit� o
sull'annullamento dell'atto soggetto al tributo con un'unica sentenza valevole
anche agli effetti fiscali purch� emessa in contTaddittorio anche con
1a Finanza) sussiste, e quindi si applica al caso indubbiamente analogo in
cui si debba decidere, sempre in materia di imposte dovute per la registrazione
�di un atto (qual'� l'INVIM di cui qui trattasi), se esso sia

RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DllLLO STATO

334

stato o meno approvato dall'organo tutorio come previsto dalla legge e
sia, quindi, efficace. � innegabile, infatti, che anche in questo caso vi sia
l'opportunit�, per evitare sconcertanti contrasti di giudicati e, per economia
di giudizi, di avere un'unica decisione in esito al contraddittorio e
alla cognizione pi� ampi possibili.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 12 dicembre 1988, n. 6759 � Pres. Sandulli
� Rel. Senese � P. M. Minetti (conci. conf.) � Ministero dell'Interno
e Prefettura di Frosinone (avv. Stato Palatiello) c. S.r.l. CISA (avv.
Casavola).

Lavoro � lnvaldi � Assunzioni obbligatorie � Contravvenzione all'obbligo
di richiesta di assunzione � Definizione amministrativa � Decreto prefettizio
ex art. 24 legge n. 482/1968 � Opposizione � Giurisdizione del
giudice civile � Non sussiste trattandosi di materia riservata al giudice
penale.

I decreti con i quali il Prefetto determina, a norma dell'art. 24 legge

n. 482/1968, l'ammontare delle somme dovute per la definizione ammini�
strativa delle contravvenzioni all'obbligo di richiesta di assunzione di
lavoratori invalidi non sono suscettibili di opposizione dinanzi al giudice
civile, in quanto ineriscono a violazioni che -non rientrando tra quelle
depenalizzate dalla legge n. 689/1981 -sono riservate alla cognizione del
giudice penale (1).
Con il primo motivo, si denuncia violazione degli artt. 23 e 24 legge

n. 482/1968, 12, 22, 23, 32 e 34 legge n. 689/1981, I c.p.c., difetto di giurisdi�
zione o almeno di competenza funzionale (il tutto con riferimento
all'art. 360 nn. 1 e 2 stesso codice) e si deduce che erroneamente il pretore
avrebbe ritenuto opponibili ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge
n. 689/1981 i decreti con i quali il Prefetto di Frosinone aveva determinato,
a norma dell'art. 24 legge n. 482/1968, l'ammpntare della somma
dovuta per la definizione amministrativa delle contravvenzioni all'obbligo
di richiesta di assunzione, da parte della societ� CISA, di lavoratori invaHdi.
Tali decreti, infatti, -prosegue il ricorrente -non potrebbero in
al�un modo esser assimilati all'ordinanza-ingiunzione prevista dall'art. 18
della legge n. 689/1981, in quanto la violazione dell'obbligo posto dagli
artt. 11 e 16 della legge sulle assunzioni obbligatorie d'invalidi, punita a
termini dell'art. 23/2 stessa legge con la pena dell'ammenda, non rientra
tra quelle che la ricordata legge n. 689/1981 ha trasformato in illeciti
(1) Decisione di evidente esattezza, di cui non constano precedenti.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILB

amministrativi, s� che �l decreto del Prefetto di cui al citato art. 23 legge

n. 482/1968 non costituisce provvedimento di applicazione di una sanzione
amministrativa ma semplice atto di determinazione della somma che la
citata legge n. 482 ammette il contravventore a pagare, entro i termini
dalla stessa disposizione previsti, a titolo di oblazione con effetto estintivo
del reato.
Il motivo � fondato.

La legge n. 689/1981, nel prevedere all'art. 32/1 che �non costituiscono
reato e sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una
somma di danaro ,tutte le violazioni per le quali � prevista la sola pena
dell'ammenda... �, ha tuttavia escluso dall'ambito di applicazione generale
di tale disposizione una serie d'ipotesi di reato, tra le quali rientra anche
la contravvenzione di cui agli artt. 11, 16 e 23/2 della legge n. 482/1968.

Dispone, infatti, il successivo art. 34 della legge n. 689/1981 che �la
disposizione del primo comma dell'art. 32 non si applica ai reati previsti:
... omissis... dalle leggi relative ai rapporti di lavoro, anche per quanto
riguarda l'assunzione dei lavoratori e le assicurazioni sociali, salvo quanto
previsto dal successivo art. 35... �.

Non � contestabile che la legge su11e assunzioni obbligatorie sia una
legge relativa ai rapporti di lavoro, ed in particolare all'assunzione dei
lavoratori, che -gi� regolata in via generale come materia di una
pubblica funzione (v. legge n. 264/1949) -ha costituito oggetto di numerosi
interventi legislativi in favore di particolari categorie e di una
disciplina generale sulle assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni
e le aziende private, dettata con la legge in esame.

N� la suddetta legge n. 482/1968 pu� esser confusa con �Je Jeggi in
materia di previdenza ed assistenza obbligatorie�, in relazione alle cui
violazioni, purch� punite con la sola ammenda, l'art. 35 legge n. 689/1981
(dchiamato come deroga al disposto dell'art. 34 lett. m) estende la depenalizzazione.
Anzi, proprio l'espressa previsione di tale eccezione all'operativit�
del precetto di cui al ricordato art. 34 lett. m), costituisce ulteriore
conferma del carattere onnicomprensivo di tale precetto e della sua
estensione (salve le esplicite eccezioni poste dalla legge stessa) e tutte le
violazioni delle norme comunque attinenti alla materia del lavoro.

Del resto, la giurisprudenza di questa Corte Suprema non ha avuto
dubbi nel ritenere sottratte alla depenalizzazione le violazioni, penalmente
sanzionate, alle disposizioni della legge n. 482/1968 (cfr. cass. pen., sez. III,
6 maggio 1985, imp. Ottone; cass. pen., sez. III, 31 maggio 1986, imp. Cancarini;
Cass. pen., sez. III, 12 giugno 1986, rie. Vagnoli; ca:ss. pen. sez. III,
Della Sala rie., ove si affronta anche il problema del rapporto tra procedura
conciliativa e procedimento penale; e, sulla portata generale della
formula di cui all'art. 34 lett. m legge n. 689/1981, cass. pen., sez. III,
20 marzo 1984, imp. Di Benedetto).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dli.LO STATO

336

N� a diverse conclusioni � mai pervenuta la dottrina.
Deve pertanto concludersi che i decreti prefettizi di cui � causa (che

del resto, non contengono alcuna ingiunzione e si lin�tano a determinare
fa somma dovuta dal contravventore in conformit� di quanto previsto
dall'art. 24/2 legge n. 482/1968) non erano suscettibili di opposizione dinanzi
al giudice civile; e che il soggetto, nei cui confronti sono stati emessi,
ovie avesse ritenuto di contestarne i presupposti, non avrebbe avuto altro
da fare che astenersi dal versare le somme in tali provvedimenti indicate
e far valere le proprie ragioni dinanzi al giudice penale, cui gLi atti
avrebbero dovuto esser trasmessi una volta scaduto inutilmente il termine
di cui all'ultimo comma dell'art. 24 legge n. 482/1%8.

Correlativamente, il giudice civile, adito per l'opposizione a tali decreti,
avrebbe dovuto declinare la propria competenza giurisdizionale in
materia.

La sentenza impugnata, che ha invece dtenuto di poter conoscere di
una controversia riservata al giudice penale, dev'esser, pertanto, cassata
senza rinvio (art. 382/3 c.p.c.).

Restano assorbiti gli ulteriori motivi del ricorso, con i qua1i il ricorrente
denuncia violazione dei limiti della giurisdizione del giudice civile
nei confronti della P.A. (secondo motivo), violazione delle norme sulla
chiamata in giudizio delle amministrazioni dello Stato (terzo motivo) e
violazione della normativa in materia di computo degli invalidi da assumere
obbligatoriamente (quarto motivo).

SEZIONE QUINTA

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 27 agosto 1988, n. 1006 -Pres. Laschena Est.
Luce -Ministero defila Pubblica Istruzione (avv. Stato Palatiello)

c. Fiori e Tavola Valdese (avv.ti Barile e Mauceri).
Istruzione e Scuole -Pubblica istruzione -Insegnamento della religione
cattolica -Attivit� alternative -Obbligatoriet� -Legittimazione al ri�
corso � Tavola Valdese � :Il: legittimata.

Istruzione e scuole � Pubblica istruzione � Insegnamento della religione
cattolica -Attivit� alternative � Obbligatoriet� per chi ha scelto di non
avvalersi dell'insegnamento religioso � Legittimit�.

Istruzione e scuole � Pubblica istruzione � Insegnamento della religione
cattolica � Eccezione di illegittimit� costituzionale � :Il: manifestamente
infondata.
(Legge 25 marzo 1985, n. 121, art. 9; legge 11 agosto 1984, n. 449, art. 9; Cost., artt. 2,

3, 19, 21, 33, 97).

La Tavola Valdese, in quanto ente posto quale rappresentante isti�
tuzionale delle chiese di culto valdese, � soggetto esponenziale degli interessi
di cui tali chiese sono portatrici; perci� essa � legittimata ad impugnare
le circolari ministeriali che regolano l'insegnamento della religione
cattolica nelle scuole statali, essendo la sua azione sorretta dal peculiare
intento di salvaguardare le sue stesse primarie finalit� culturali.

Il diritto di scegliere se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento
della religione cattolica non � violato dall'imposizione dell'obbligo, per
chi abbia scelto di non avvalersene, di frequentare le c.d. attivit� alternative,
perch� l'esigenza di non discriminazione tra l'avvalente e il non avvalente
impone che ogni alunno abbia, in eguale misura, diritti e doveri:
e cio�, la stessa quantit� di tempo scuola, nonch�, nei limiti del possibile,
la stessa opportunit� educativa e formativa.

E manifestamente infondato il dubbio di illegittimit� costituzionale

dell'art. 9 della legge n. 121/85, con riferimento ai princ�pi costituzionall

che sanciscono la tutela dei diritti fondamentali (art. 2), l'eguaglianza di

tutti i cittadini (art. 3), la libert� religiosa (art. 19), la libert� di coscienza

(art. 21), la libert� d'insegnamento (art. 33), l'organizzazione della P.A.

338 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA LELLO STATO

(art. 97), perch� la laicit� dello Stato non esclude la possibilit� dell'insegnamento
religioso (1).

(omissis) 1. -Quanto al ricorso n. 1572/87, l'Amministrazione appellante
ripropone, preliminarmente, l'eccezione di inammissibilit� del ricorso
stesso, gi� dedotta in primo grado e disattesa dal T.A.R., secondo
cui l'obbligo di frequenza delle attivit� integrative e la collocazione dell'insegnamento
della religione cattolica nel quadro dell'orario ordinario
delle lezioni discendeva, pi� che dalla circolare impugnata n. 302 del
29 ottobre 1986, gi� dalla legge, nonch� dai programmi scolastici e da
precedenti circolari, non impugnati dall'appellata.

L'eccezione � infondata e legittimamente il T.A.R. l'ha respinta.
Come osservato dalla Tavola Valdese, le �attivit� integrative�, alternative
all'insegnamento deHa religione cattolica, hanno assunto carattere

(1) A titolo di commento, si ritiene opportuno pubblicare la memoria redatta
dall'avv. Antonio Palatiello (compresa la parte dedicata al �fatto�, che d� conto
degli esatti termini del problema dibattuto).
L'insegnamento della religione cattolica nelle scuole di Stato

(omissis) Con ricorso notificato il 22 dicembre 1986, la Tavola Valdese
chiese al T.A.R. Lazio l'annullamento, previa sospensione, della circolare del
Ministero della Pubblica Istruzione 29 ottobre 1986, n. 302, � nella parte in cui
prevede, per gli alunni che non abbiano dichiarato di avvalersi dell'insegnamento
della religione cattolica, attivit� alternativa all'insegnamento religioso, con
obbligo di frequenza da parte degli alunni stessi�.

Sostenne la ricorrente che l'art. 9 della legge 11 agosto 1984, n. 449, imporrebbe
la collocazione dell'orario di insegnamento della religione cattolica in
tempi tali � da permettere a chi non se ne avvale di essere assente� e di non
partecipare all'attivit� alternativa, di per s� discriminante: la circolare impugnata
violerebbe tale Jiisciplina legale sia perch� pone l'insegnamento della reli�
gione come opzionale �invece che facoltativo, sia perch� obbliga chi non ha
scelto di avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica a frequentare
l'attivit� integrativa, data come alternativa.

La circolare impugnata, in particolare, violerebbe l'accordo bilaterale sot�
toscritto dal Governo e dalla Tavola Valdese il 21 febbraio 1984, che, recepito
nella legge n. 449/84, imporrebbe la collocazione del:l'insegnamento religioso
fuori dal quadro ordinario delle lezioni.

Il Ministero intimato si costituiva in giudizio. Intervennero ad adiuvandum
la Federazione delle Chiese Evangeliche in Italia ed altri �enti esponenziali
delle rispettive confessioni religiose �.

Con sentenza n. 1274/87 il T .A.R. ha annullato l'impugnata circolare n. 302/
1986 �nella parte in cui sancisce, per chi abbia scelto di non avvalersi dell'insegnamento
religioso cattolico, l'obbligatoriet� degli insegnamenti integrativi o
della frequenza nella libera attivit� di studio, offerti in opzione, rispetto ad
esso, nelle scuole pubbliche di ogni ordine e grado �.

Il T.A.R. Lazio, con la sentenza oggi all'esame, ha svolto il seguente ragionamento
sul quale ha fondato il parziale accoglimento del ricorso: premesso
che la Tavola Valdese trarrebbe la propria legittimaZ:ione ad agire �dal pecu

PARTB I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMIN1STRATIVA 339

obbligatorio nei confrnnti di tutti gli alunni soltanto con la circolare
impugnata n. 302 del 1986, la quale di:spone, tassativamente, il che non
era avvenuto nelle precedenti circolari, l'obbligatoriet� della frequenza
delle attivit� stesse per gli alunni che � comunque � non avessero dichiarato
di avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica.

L'avverbio (comunque) impiegato, escludendo a priori qualsiasi eccezione,
consente quindi l'imposizione coattiva deHe attivit� integrative
anche agli alunni che abbiano esercitato lo specifico diritto, riconosciuto
dall'art. 9 della legge 449 del 1984, �di non avvalersi delle pratiche e
dell'insegnamento religioso �, conoretizzando la lesione deH'interesse fatto
valere dalla Tavola Valdese; solo con tale circolare, pertanto, si � affermata
l'obbligatoriet� della frequenza delle attivit� integrative anche per
gli alunni che non si avvalgono dell'insegnamento della religione cattolica,
perch� appartenenti alle Chiese rappresentate dalla Tavola medesima
che, quindi, legittimamente solo dopo ta:le circolare ha proposto ricorso.

liare intento di salvaguardia delle sue stesse primarie finalit� culturali�, ed
atteso che l'obbligo di frequenza della scuola (per le attivit� alternative e per
lo studio individuale) sarebbe stato introdotto per la prima volta con la circolare
n. 302/86, sarebbe illegittimo porre il detto obbligo a carico di chi abbia
scelto di non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica perch�, in
buona sostanza, non previsto da alcuna l�gge: la legge, infatti, darebbe solo
la facolt� di scegliere tra l'avvaiersi e non avvalersi dell'insegnamento della
religione cattolica, senza oneri alternativi in ragione della scelta da ciascuno
liberamente operata; nemmeno potrebbe invocarsi, a detta del T.A.R., l'esigenza
dell'� eguale tempo scuola�, perch�, oggi, il tempo scuola sarebbe quello che
risulta senza considerare l'ora di religione, facoltativa, e perci� � aggiuntiva'"
con il chiarimento che per � aggiuntivo � si intende, nel caso in esame, �un
quid pluris, che si aggiunge per gli avvalenti agli altri insegnamenti curriculari ...
(che) pur collocati nelle normali fasce orarie e non al di fuori di esse ... costituisce
un di pi�, offerto agli avvalenti, senza, peraltro, alcun correlativo onere

di frequenza di altri insegnamenti per i non avvalenti�.

La sentenza del T.A.R. Lazio � stata fatta oggetto di tempestivo appello da

parte del Ministero della Pubblica Istruzione, che ha riproposto le ecceziorii

preliminari, pregiudiziali e di merito gi� sollevate, ed ampiamente illustrate,

in prima cure.

Il Consiglio di Stato ha, per quanto di ragione, accolto la domanda inci�

dentale di sospensione dell'esecutivit� della sentenza impugnata.

La causa viene oggi all'esame del Collegio per il merito.

* * *

Con ricorso notificato 1'8 gennaio 1987 Fiori Gian Mario, genitore esercente
la potest� sui figli minori Stefano e Flavia, alunni di scuola media, impugnava
davanti al T.A.R. Lazio �l'orario delle lezioni adottato dal Preside della

S.M.S. �Tacito� di Roma-Vitinia per l'anno scolastico 1986-87, delle relative
deliberazioni del Collegio dei docenti, non conosciute, e delle conseguenti disposizioni
del Preside della predetta S.M.S., per quanto concerne l'obbligo degli
alunni che hanno scelto di non avvalersi dell'I.R.C. ad essere presenti a scuola
per le c.d. attivit� alternative e l'utilizzazione del personale docente per tali
attivit�, nonch� delle CC.MM. n. 368 del 20 dicembre 1985, n. 130 del 3 maggio
1986, n. 211 del 24 luglio 1986, e n. 302 del 29 ottobre 1986, e, per quanto di

RASSEGNA DELL'AWOCATURA IJELLO STATO

340

Sempre in via preliminare, nello stesso ricorso n. 1572/87, l'Amminif:
strazione appellante ripropone, ulteriormente, l'eccezione di inammissibilit�
'dell'originario ricorso per carenza di legittimazione attiva della

I ~ Tavola Valdese.

Anche ta!le eccezione � infondata e legittimamente � stata respinta

dal T.A.R.

La Tavola Valdese � ente morale dotato di capacit� giuridica per

antico possesso di stato ed ente esponenziale delle chiese valdesi; ed in

tale qualit�, ha stipulato l'intesa con lo Stato italiano che � alla base della

legge n. 449/1984.

Correttamente, pertanto, il T.A.R. ha osservato che, essendosi l'ente

posto come rappresentante istituzionale delle chiese di culto valdese e

cio� come soggetto esponenziale degli interessi di cui tali chiese sono

ragione, del D.P.R. del 16 dicembre 1985, con cui � stata data esecuzione all'in�

tesa tra il Ministero P.I. e il Presidente della Conferenza Episcopale Italiana del

14 dicembre 1985, in parte de qua, e della deliberazione del Consiglio dei Ministri

con cui � stato autorizzato il Ministro P.I., nonch� di ogni altro atto presup

posto, connesso e conseguente �.

Premessa la trascrizione delle norme che disciplinano l'insegnamento della

religione cattolica, e riportato il contenuto degli atti impugnati per la parte

ritenuta rilevante, il ricorrente chiariva che i propri figli frequentavano la

Scuola Media � Tacito� ed avevano scelto di non avvalersi dell'insegnamento

della religione cattolica; egli si doleva del fatto che, mentre gli altri ragazzi

seguivano l'ora di religione, i suoi figli erano costretti a restare a scuola, im

pegnati nelle c.d. attivit� alternative.

Osservando che il sistema, per come organizzato dalle disposizioni impu

gnate, si risolverebbe in una oggettiva discriminaziOllle in odio a coloro che

hanno scelto di non avvalersi dell'insegnamento della religione, il ricorrente affi.

dava il gravame ad otto motivi di ricorso. Con i primi tre motivi il ricorrente

lamentava la violazione dell'art. 9 della legge 25 marzo 1985, n. 121, dell'art. 5

del relativo Protocollo, dell'art. 9 della legge 11 agosto 1984, n. 449, con riferi

mento agli artt. 2, 3, 8, 19, 21, 33 della Costituzione; lamentava altres� il vizio

di eccesso di potere.

In buona sostanza affermava che la legge 121/85, e, prima, la legge 449/84,
avrebbero disposto il principio della facoltativit� dell'insegnamento della religio.
ne cattolica; tale principio sarebbe stato violato prima dall'Intesa, di cui al

D.P.R. n. 751/85, e poi dalle circolari ministeriali, perch� queste avrebbero introdotto
il diverso criterio della � opzione obbligatoria senza alternativa�; a suo
dire, insegnamento facoltativo sarebbe quello � che si sceglie in aggiunta agli
insegnamenti obbligatori per tutti�, e che � quindi dovr� essere collocato in
orario aggiuntivo�; gli atti impugnati-avrebbero invece trasformato tale insegnamento
facoltativo in � insegnamento opzionale che si sceglie obbligatoriamente
in alternativa ad altro insegnamento, entrambi collocati in orario obbligatorio
per tutti�. In concreto, le disposizioni impugnate avrebbero violato la
legge nella parte in cui questa configurerebbe l'insegnamento della religione cattolica
come un insegnamento � che deve essere esplicitamente richiesto in aggiunta
agli insegnamenti obbligatori per tutti�; l'aver invece collocato tale materia
nell'orario obbligatorio per tutti avrebbe dato vita, ad avviso del ricorrente,

PARTB I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMlNISTRATIVA 341

portatrici, l'azione da essa proposta a tutela di quegli interessi, appare
sorretta da una chiara posizione legitt�!Illamente, donde l'ammissibilit� del
:ricorso in relazione aU'eccezione esaminata, atteso che la Tavola Valdese
non agisce quale mero sostituto processuaile dei propri fedeli, bens� per
un concreto interesse proprio (e delle chiese da essa rappiresentate)
qualificato non da1'1a ricerca del mero rispetto della norma pattizia, bens�
dal peculiare intento di salvaguardia de11e sue stesse primarie finalit�
culturali.

Sempre in via preliminare, infine, nel ricorso 1572/84, viene riproposta
l'eccezione, anch'essa da ritenere infondata, di improponibilit� del
ricorso stesso per diretto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Non si pu� condividere, infatti, l'assunto deM'appellante secondo cui
ia Tavola Valdese avrebbe fatto valere un interesse di mero fatto, ovvero
un diritto soggettivo, dru momento che l'ente ha inteso censurare le moda-

ad un vizio di impostazione, che si rifletterebbe sui seguenti aspetti dell'organizzazione,
di conseguenza illegittimi:
a) sull'obbligo di chi non si avvale dell'insegnamento predetto di frequentare
l'attivit� alternativa;

b) sul dovere dei docenti, pur nei limiti del loro orario di servizio, di
svolgere l'attivit� alternativa o quella di assistenza agli alunni che scelgono lo
studio individuale.

Tutto ci� rivelerebbe l'intento ministeriale di spingere la scelta in favore
della religione cattolica, con chiaro eccesso di potere e con effetti discriminatori
per i � non avvalenti�.

Con il quarto motivo si osservava che l'attivit� alternativa (ed anche, per
le scuole superiori, lo studio individuale) offerta a chi dichiara di non avvalersi
dell'insegnamento della religione cattolica, sarebbe stata �inventata� dall'Amministrazione,
con un �fiat" creativo che l'ordinamento non conosce; e ci� sarebbe
tanto pi� illegittimo, in quanto l'organizzazione dell'attivit� didattica sarebbe
di competenza esclusiva degli Organi collegiali (Collegio dei docenti: art. 4

D.P.R. n. 416/74; Consiglio di circolo o d'istituto art. 6 D.P.R. n. 416/74) in
ordine alle cui determinazioni il Ministero non avrebbe potere d'alcun genere.
Con il quinto motivo, il ricorrente lamentava la violazione di alcune norme
della Costituzione: a suo dire, se la legge n. 121/85 dovesse interpretarsi nel senso
indicato dal Ministero (doversi cio� collocare l'insegnamento della religione
cattolica nell'orario obbligatorio per tutti), la stessa legge risulterebbe incostituzionale
perch�, di fatto, quell'insegnamento sarebbe � obbligatorio con possibilit�
di esonero �, con violazione dei princ�pi costituzionali della libert� di
coscienza, della libert� di insegnamento, dell'eguaglianza e dell'efficiente organizzazione
del servizio pubblico.

Con il sesto motivo si disse che l'orario di servizio e le funzioni dei docenti
sono disciplinati per legge; gli atti impugnati avrebbero disapplicato la legge
(in particolare, gli artt. 2, 3, 88 D.P.R. n. 417/74, e gli artt. 14 e 17 della legge

n. 270/82) la quale vorrebbe che il docente sia utilizzato esclusivamente nell'attivit�
di insegnamento nella classe assegnatagli, salve le eccezioni tassativamente
previste; dunque, continuava il ricorrente, � aver imposto agli organi
collegiali l'organizzazione delle c.d. attivit� alternative ed aver imposto l'utilizzazione
del personale docente per tali attivit� diverse dall'insegnamento, o addirittura
per assistere al c.d. studio individuale� sarebbe illegittimo; e ci� risulte

342 RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA DrLLO STATO

lit� di esercizio deil potere, riconosciuto all'Amministrazione della Pubblica
Istruzione, di organizzare e gestire con atti autoritativi il servizio
scolastico, lamentando, pertanto, la lesione di un vero e proprio interesse
legittimo, la cui tutela � affidata rulla cognizione del giudice amministrativo.

2. -Passando, ora, all'esame del merito dei due ricorsi, va rilevato
che l'insegnamento della religione cattolica nella scudla italiana risale
alla legge sarda (Casati) del 13 novembre 1859, n. 3725 e fu ribadito nell'art.
3 del R.D. 1� ottobre 1923, n. 2185 (riforma Gentile) secondo cui
� a fondamento e coronamento dell'istruzione elementare in ogni suo
grado � posto l'insegnamento della dottrina cristiana secondo la forma
ricevuta dalla tradizione cattolica �.
rebbe ancora pi� evidente ove si consideri che la legge n. 93/83 ha riservato al
procedimento degli �accordi� l'organizzazione del lavoro.

N� si potrebbe dire, continuava il ricorrente, che le attivit� alternative
rientrano nella tipologia dei corsi di recupero o di integrazione o delle attivit�
parascolastiche o interscolastiche di r.ui parla l'art. 88 D.P.R. n. 417/74, perch�
questi ultimi, a differenza delle prime, rappresenterebbero �una prosecuzione
dell'attivit� di insegnamento curriculare �. In particolare, per le scuole superiori,
l'alternativa dello studio individuale data a chi, dichiarando di non avvalersi
dell'insegnamento della religione, �neppure vuole fruire dell'attivit� alternativa,
finisce con il comportare, a carico dei docenti, un onere di vigilanza ben diverso
da quello coessenziale all'attivit� di insegnamento, e, dunque, un compito non
previsto dal � mansionario �.

Con il settimo motivo, il ricorrente osservava che l'organizzazione della

c.d. attivit� alternativa, per la parte in cui si prevede la possibilit� di � accorpare
gli alunni oltre che per classi parallele anche in senso verticale�, darebbe
luogo ad altra ragione di illegittimit�, perch� esautorerebbe gli Organi collegiali
e, soprattutto, si porrebbe in contrasto �con il principio del rapporto
docente-classe, cos� come configurato dagli artt. 2 e 3 e pi� in generale con
l'attuale organizzazione dell'attivit� didattica�, con ulteriore discriminazione
dei � non avvalenti�.
Con l'ottavo motivo il ricorrente osservava che gli atti impugnati violerebbero
alcune norme dei D.P.R. 31 maggio 1974 n. 416 e 417, perch� avrebbero
dimenticato che, in materia di � formulazione dell'orario delle lezioni � e di
� svolgimento delle altre attivit� scolastiche�, la �competenza � esercitata dal
Capo d'Istituto su proposta del Collegio dei docenti, il quale deve tener conto
dei criteri generali indicati dal Consiglio d'Istituto.

Gli atti impugnati avrebbero del tutto dimenticato la competenza del Consiglio
d'Istituto e si sarebbe omesso di sentire le proposte del Collegio dei
docenti.

Il ricorrente, in conclusione, chiedeva l'annullamento degli atti impugnati e,
� in ipotesi �, domandava � che sia ritenuta non infondata la questione di illegittimit�
costituzionale della legge 25 marzo 1985, n. 121, in parte de qua (e segnatamente
l'art. 9 dell'Accordo e n. 5 del protocollo addizionale) per violazione
degli artt. 2, 3, 19, 21, 33, 97 della Costituzione�.

Con sentenza in data 3-26 giugno 1987, pubblicata il 7 luglio 1987, n. 1273/87,
il T.A.R. adito ha accolto per quanto di ragione il ricorso, ritenendolo inam

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMI1USTRATIVA 343

Principio, quello indicato, successivamente confermato con l'art. 27
del R.D. 5 febbraio 1928, n. 577 che configurava, anch'esso, ila dottrina
cristiana, secondo la forma ricevuta dalla tradizione cattolica, come
� fondamento e coronamento dell'istruzione elementaTe �.

L'insegnamento, concretamente discirplinato da[ regolamento di cui
al R.D. 26 aprile 1928, n. 1297 (artt. 108-112 e allegato B) veniva configurato
come obbligatorio, anche se era consentita �l'esenzione dei fanciulli
i cui genitori dichiaravano di volervi provvedere personalmente� (4� comma
detto art. 27 R.D. n. 577/1928).

Con il Concordato dell'll febbraio 1929, reso esecutivo con la legge
27 maggio 1929, n. 810, si provivedeva ad una maggiore estensione dell'insegnamento
in discorso (art. 36) considerato, questa volta, � fondamento
e coronamento dell'istruzione pubblica (non solo elementare)�.

missibile per il resto, annullando la C.M. 29 ottobre 1986 n. 302 � laddove
implica, per la scuola media, l'obbligo di frequenza alle attivit� integrative'"
nonch� � l'orario delle lezioni in quella sede gravato nella parte in cui implica
l'obbligatoriet� di tali insegnamenti �. La motivazione di tale sentenza � eguale,
per quanto interessa, alla coeva n. 1274, prima riassunta.

L'Amministrazione ha proposto tempestivo appello.
Il Consiglio di Stato ha accolto, per quanto di ragione, la domanda incidentale
di sospensione dell'esecutivit� della sentenza impugnata.

La parte appellata ha notificato appello incidentale, per riproporre � tutti
i motivi di censura che nella sentenza appellata sono stati dichiarati inammissibili
� e, a quanto sembra, anche le prospettazioni dichiarate infondate.

Nell'appello incidentale si sostiene, in sintesi, quanto segue:

1) l'ora di religione � meramente facoltativa, e non opzionale; essa va
dunque collocata fuori dell'orario scolastico obbligatorio per tutti, cio� in un
orario � aggiuntivo"� per tale dovendosi intendere quello che si tiene quando
le altre attivit� didattiche sono sospese;

2) chi ha scelto di non avvalersi dell'insegnamento predetto non pu�

essere obbligato ad alcuna scelta alternativa;

3) l'attivit� alternativa � comunque discriminante, perch� di contenuto vago

ed ambiguo, per di pi� individuata nelle e.cl. attivit� integrative, di cui all'art. 7

della legge n. 517/77, che hanno tutt'altro scopo;

4) l'attivit� alternativa � illegittimamente organizzata, sia perch� si sono

ignorate le competenze degli Organi collegiali, sia perch� si � preteso di im

porre a carico dei docenti un'attivit� non prevista dai mansionario, sia perch�,

infine, si � disposto l'accorpamento, in un unico gruppo, di alunni appartenenti

a classi diverse;

5) se, poi, l'insegnamento della religione fosse da collocare nell'orario

ordinario, gli artt. 9 della legge n. 121/85 e 5 del Protocollo si porrebbero in

contrasto con gli artt. 2, 3, 19, 21, 33, 97 Cost., sia perch� violerebbero i fonda

mentali princ�pi della libert� religiosa, sia perch� introdurrebbero un sistema

organizzativo di manifesta irrazionalit�.

DIRITTO

I due appelli principali, e quello incidentale del Fiori, vengono oggi all'esame
del Collegio per il merito.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA rw.o STATO

344

Veniva, perci�, consentito che lo stesso avesse un ulteriore sviluppo
nella scuola media, secondo programmi da stabilirsi di comune accordo
tra la Santa Sede e lo Stato italiano.

Era, cos�, emanata la legge 5 giugno 1930, n. 824 che (art. 1) istituiva
negli istituti medi d'istruzione olassica, scientifica e magistrale, nelle
scuole e negli istituti artistici l'insegnamento religioso.

Restava salva (art. 2) la dispensa dall'obbligo di frequentare l'inseg0amento
in esame � per gli alunni i cui genitori o chi ne fa le veci, ne
facciano richiesta per iscritto al capo d'istituto all'inizio dell'anno 1scolastico
�.

Con successivo R.D. 10 luglio 1930, n. 1015, venivano, poi, elaborati i
programmi della materia, che erano, quindi, riveduti con l'istituzione
della scuola media unificata e che erano fissati con D.M. 24 aprile 1963.

~utti i suocessivi provvedimenti volti ad introdurre riforme dei corsi

Essi propongono, nel loro insieme, il problema (dell'insegnamento della
religione cattolica nella scuola italiana) nella sua globalit�: nel loro insieme gli
appelli affrontano il tema in tutti i suoi vari profili e implicazioni, sicch� �
opportuna la redazione di un'unica memoria.

:E!. tuttavia necessario, prima di trattare il tema di fondo, dare la debita
attenzione alle questioni pregiudiziali esaminate dal T.A.R. con la sentenza

n. 1274/87, riguardante il ricorso della Tavola Valdese, puntualmente riproposte
in appello.
* * *

Si � sollevata in primo grado, e si � riproposta in appello, l'eccezione di
inammissibilit� del ricorso della Tavola Valdese, perch� l'obbligo di frequenza
dell'attivit� alternativa, e la collocazione dell'insegnamento della religione cattolica
nel quadro orario delle lezioni, non sono affatto disposti dalla impugnata
circolare, derivando, invece, in parte dalla legge, in parte dai programmi
ministeriali, in parte dalle precedenti circolari. L'insegnamento della religione
cattolica nell'orario ordinario delle lezioni � disposto dall'art. 9 della legge
25 marzo 1985, n. 121, dal relativo protocollo e dal D.P.R. 16 dicembre 1985,

n. 751; dall'art. 2 della legge n. 1859/62 per la scuola media e dal D.M. 9 febbraio
1979; dal D.P.R. 14 giugno 1955, n. 503, di recente sostituito dal D.P.R.
12 febbraio 1985, n. 104 per le elementari; dal D.P.R. 10 settembre 1969, n. 647,
di recente sostituito dal D.P.R. 24 giugno 1986, n. 539, per la materna. L'attivit�
integrativa, come alternativa per chi non si � avvalso dell'insegnamento della
religione cattolica, � disposta con carattere di obbligatoriet� dalla C.M. 3 maggio
1986 n. 129 (per le elementari) e dalla coeva circolare n. 130 (per le medie),
con disposizioni ribadite dalla C.M. 24 luglio 1986, n. 211.
11 T.A.R. Lazio ha rigettato tale eccezione esaminandola insieme con il
� merito'" per tale essendosi inteso il problema interpretativo delle c.d. novme
neo-concordatarie. L'eccezione di inammissibilit� � stata mal valutata, e tautologicamente
risolta: non basta, invero; dire che le norme concordatarie vietano
l'imposizione di oneri a carico del non avvalente per inferirne che � quindi,. le
circolari che precedettero la � 302 � non avessero � imposto � simili oneri: le
circolari che precedettero la � 302 � storicamente nacquero, come meglio si dir�
tra poco, dall'esigenza di dare esecuzione o, almeno, seguito, alla Risoluzione
della Camera dei Deputati del 15 gennaio 1986, con la quale si era sottolineata
la necessit� di assicurare �la scelta tra alternative entrambe note e definite �

PARTB I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 345

cli istruzione, ovvero ad istituire nuove scuole compresero sempre, tra le
materie curriculari, l'insegnamento della Teligione cattolica; per~tro, con
la facolt� della dispeil!sa.

Da sottolineare ohe alle solenni enunciazioni di principio, contenute
nell'art. 36 del Concovdato del 1929, cui si ricdllega tutta l'evoluzione della
successiva legislazione, non faceva riscontTo un adeguato piano attuativo,
dal momento che iJ.e leggi le quali, concretamente, attuavano i principi
enunciati nel Concordato, riconoscevano un ruolo ma'l'ginale all'insegnamento
della religione nella scuola, dato che lo Stato consentiva soltanto
la sua introduzione nei programmi delle scuole secondarie superiori, sempre,
per�, quasi considerandolo estraneo ana funzione pubblica in ma-

che doveva essere garantita a tutti gli interessati; in particolare, tra queste
circolari precedenti la �302 �, vi � la � 211 �, la quale segue la legge del 18 giugno
1986, n. 281 (del tutto ignorata dal T.A.R.) la quale dispone: �Gli studenti
della scuola secondaria inferiore esercitano personalmente ... il diritto di scegliere
se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica ...
Le scelte in ordine ad insegnamenti opzionali e ad ogni altra attivit� culturale
e formativa sono effettuate personalmente dallo studente... "�

La cronologia dei provvedimenti dimostra che l'onere della scelta e dei
conseguenti doverosi comportamenti era gi� previsto nelle circolari che precedettero
la � 302 �, ed in particolare in quella, �211 �, destinata a portare a compimento
il sistema faticosamente emergente: ci�, a torto o a ragione che sia
stato (e, come si vedr� oltre, a ragione), certo avvenne ben prima della circolare
�302 �, che si limit� a dichiarare quanto era gi� contenuto negli atti
precedenti.

Il ricorso della Tavola Valdese doveva dunque essere dichiarato inammissibile,
perch� rivolto contro un atto amministrativo meramente dichiarativo
della volont�, in ipotesi anche solo provvedimentale o discrezionale, contenuta
neJ1e circolari del maggio '86 e nella �211 "�

* * *

Si sollev� in primo grado, e si � riproposta in appello, l'eccezione di
inammissibilit� 'del ricorso per difetto di legittimazione attiva, perch� la Tavola
Valdese rappresenta le Comunit� valdesi, ma non ha il potere di agire
in giudizio in � sostituzione processuale " per le persone che professano
quella fede.

Si rilev�, ancora, in primo grado, con eccezione riproposta in appello,
l'improponibilit� del ricorso per difetto di giurisdizione, per la parte in cui
si lamentava la lesione dell'interesse proprio della Tavola, che si sarebbe avuta
per la violazione dell'Intesa: questa posizione non ha sicuramente la natura
di interesse legittimo: o � un diritto soggettivo di tipo contrattuale, oppure
-pi� verosimilmente -� interesse di fatto, giacch� l'Intesa trova il filtro
della legge.

Il T.A.R. Lazio ha risposto a tali eccezioni cos� argomentando:

a) la Tavola Valdese agisce in giudizio �nella qualit� di contraente

nell'Intesa di cui alla legge 11 agosto 1984, n. 449 �;

b) la circolare viola, nella prospettazione di parte, �i principi contenuti

nella citata legge 449 �, la quale legge vuole � evitare discriminazioni in danno

delle Chiese valdesi e dei loro fedeli �;

c) dunque � la Tavola, come soggetto esponenziale degli interessi di cui

le Chiese (valdesi) sono portatrici ... (ben pu� agire) a tutela di quegli inte

346 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA QELLO STATO

teria cli istruzione: attribuendogli, cio�, un ruolo che venne segnato sin
dalla legge 5 giugno 1930 n. 825, attuathra del Concordato stesso, che
disponeva che per tale insegnamento non vi sarebbero stati, comunque,
n� voti, n� esame, n� frequenza assolutamente obbl]jgatoria (art. 2).

L'ambiguit� del sistema si spiegava con l'esigenza, da un lat~, di
armonizzazione dell'intero ordinamento e, quindi, anche di quello scolastico,
al principio del confessionismo statale, che con hl. Concordato veniva
riaffermato; dall'altro lato, con la contraddizione che la proclamata funzione
attribuita all'insegnamento della religione conf'liggeva con la concezione.
idealistica dello Stato etico allooa imperante, e con il ruolo preminente
nell'educazione che da tale concezione derivava e che rivendicava
il diritto de11o Stato di educare in piena autonomia del magistero della
Chiesa.

ressi '" qualificati �non dalla ricerca del mero rispetto della norma pattizia,
ma dal peculiare intento di salvaguardia delle sue stesse primarie finalit�
culturali,.,

L'argomento sub a) � inutilmente tautologico: nessuno ha mai contestato
alla Tavola di essere contraente dell'Intesa �sulla base� (art. 8 Cost.) della
quale la legge 11 agosto 1984, n. 449, dett� �norme per la regolazione dei
rapporti tra lo Stato e le Chiese rappresentate dalla Tavola Valdese�.

Degli argomenti sub b) e sub e) sorprende non tanto l'erroneit�, quanto

il paralogismo che � alla base dell'errore; quegli argomenti, infatti, postulano
la configurabilit� di leggi statali non rivolte a tutti i cittadini, non invoca~.
bili, indistintamente, da qualunque membro della collettivit�, generali ed astratfil
te, ma invocabili e utilizzabili solo da determinate categorie di persone; ci
sarebbe la �legge dei Valdesi�, e �quella dei Cattolici�; correlativamente -�
fecito presumere -ci sarebbe la legge dei lavoratori e quella degli impren*
ditori; la legge degli inquilini e quella dei proprietari d'alloggi, e cosi via

I all'infinito. Non � cosi: almeno da quando gli Stati cessarono d'essere confederazione
di � tribus � o di � familiae �, non esiste la legge di � questo � o
di �quello�; la legge � sempre �dello Stato�, e tutti vincola al rispetto ed

I
a tutti � destinata; cosi come � legge dello Stato -e non dei Cattolici quella
di ratifica del Concordato con la Santa Sede, cosi non � la � legge dei

Valdesi�, ma dello Stato, rivolta a tutti, e da tutti da osservare, la 449/84.
Ci� che dispone l'art. 9 di questa legge deve, ovviamente, essere osservato
dall'Amministrazione, parola per parola, virgola per virgola; tutto e bene;
con lealt� e correttezza. Ma quello che dice l'art. 9 vale per il valdese come
per l'ebreo, per il cattolico, come per l'ateo, o il musulmano; qualunque
alunno ha diritto di veder garantita �la libert� di coscienza � e quindi, ex
art. 9, ha �diritto di non avvalersi delle pratiche e dell'insegnamento religioso
(cattolico) �. Nelle scuole della Repubblica non vi sono alunni la cui � coscienza
libera� valga di pi� di quella di altri; i Valde.si meritano, � ovvio, ogni rispetto,
ma non sono loro i soli destinatari dell'art. 9, il quale va osservato (anche)
dallo Stato, tutto e bene, con lealt� e correttezza, non perch� esso fu preceduto
da un pattQ stipulato tra un Presidente del Consiglio e un Pastore d'anime,
ma perch� quell'art. 9 � legge dello Stato. E se � cosi, se l'art. 9, del quale
la Tavola ha lamentato la lesione, vale tutto e per intero per qualunque
cittadino, in quanto legge dello Stato, se, in una parola, l'art. 9 non � la
�legge dei Valdesi�, ma la legge di tutti, allora bisogna ammettere che

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 347

3. -Completamente diversa � fa motivazione dell'insegnamento, nelle
scuole pubbliche, della religione cattolica, adottata dai Concordato revisionato.
Il che, se comporta un evidente superamento delle precedenti ambiguit�
e contraddizioni, implica, tuttavia, una diversa chiave interpretativa
delle relative disposizioni e delle modalit� concernenti la loro attuazione.

Al punto 2 dell'art. 9 del nuovo accordo tira la Repubblica Italiana e
la Santa Sede, reso esecutivo con legge 25 marzo 1985, n. 121, si afferma,
innanzitutto, il riconoscimento da parte della Repubblica Italiana della
cultura religiosa (di ogni specie di religione).

Lo Stato, cio�, pur nella sua laicit�, non resta indifferente al fenomeno
religioso (intesa l'espressione in senso lato ed a prescindere dalla
soluzione che ai problemi posti dalla religione ognuno intenda daire);
adegua, bens�, i suoi fini essenziali, relativi al miglioramento dell'uomo,

l'aspettativa al rispetto dell'art. 9 non vede i Valdesi in posizione giuridica
differenziata rispetto a quella di qualsiasi altro cittadino, o ente esponenziale,

o associazione culturale, che voglia, come tutti devono volere, il pieno rispetto
della legge.
Dopo l'Intesa tra il Governo e la Tavola c'� stata la legge; l'ordinamento
deve rispettare la legge, in favore e nei confronti di tutti; e tutti (Valdesi o
meno) sono portatori dei diritti attribuiti dall'art. 9. La mancanza di situazione
differenziata in capo alla Tavola Valdese rendeva dunque inammissibile il
ricorso di primo grado, rivolto, come era, ad eccepire l'illegittimit� della
circolare � 302 � (rivolta a tutti) per violazione dell'art. 9 della legge n. 449/84,
e di altre norme di legge, relative a tutti.

* * *

Nel merito le due sentenze del T.A.R. sono sicuramente errate. Il diritto
di non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica implicherebbe, secondo
il primo Giudice, la necessit� di escludere che sia prevista � come
obbligatoria la frequenza a corsi di insegnamento per cos� dire alternativi...
sicch� l'alternativa ad una facolt� verrebbe, in effetti, a convertirsi in obbligo
(per di pi� imposto solo) ai non avvalenti �; la � facoltativit�� dell'insegnamento
della religione cattolica dimostrerebbe che il relativo orario sarebbe � aggiuntivo
>>, per cui il � tempo-scuola� si sarebbe, dal momento dell'introduzione
del sistema della facoltativit�, automaticamente ridotto in proporzione; liberi,
dunque, i non avvalenti di non essere a scuola durante l'ora di religione, o
di fruire dei servizi loro offerti in alternativa, o di restare a scuola senza far
nulla, con l'onere dell'Amministrazione di �garantire un idoneo servizio di
vigilanza�.

Il modulo organizzativo proposto dal T.A.R. nella quadriplice possibilit�
(dell'ora di religione, della mera assenza, dell'ora alternativa, e dell'ora che
si potrebbe definire del �nulla vigilato�) e lo schema logico che quel modulo
dovrebbe sorreggere (dato dall'equazione facoltativit� = aggiuntivit�, ma con
il dovere della scuola di garantire almeno la sorveglianza) non hanno precedenti
noti nell'esperienza giuridica delle altre Nazioni civili, che, a quanto
risulta, n� considerano la Scuola quale ospizio d'adolescenti, n� tollerano
che siano le scelte individuali a condizionare l'organizzazione. Ma soprattutto

348 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA l>ELLO STATO

� considerandone la connaturnle religiosit� � nel quadro delle finalit� della

scuola�.

D'a!ltra parte (seconda enunciazione contenuta nell'indicata norma)

tiene anche conto � ,che i principi del cattolicesimo fanno parte del patri

monio storico del �popolo italiano�,

Che tali principi, cio�, hanno, tuttora, un rfilevante radicamento nehla
cosciel12Ja (quanto meno della maggioranza) del popolo italiano, che trova,
essenzialmente, neUa cwturn, nella tradizione e nella vita quotidiana
i segni ed i simboli di tale tipo di religione; con la conseguenza che non
possono essere ignorati da una scuola, la cui funzione � anche quella di
interpretare e povtare a livello di conoscenza individuale i fenomeni pi�
diffusi della realt� socia'le.

Scaturisce la conseguenza che l'insegnamento della religione cattolica
non � pi� considerato come est!l"aneo alla scuola pubblica; non � pi� una

� da dire che il confuso modello immaginato dal TA.R. non trova il bench�
minimo supporto nel diritto positivo vigente.

* * *

L'insegnamento della religione cattolica nella scuola italiana ha ongme
preconcordataria. L'art. 315 della legge sarda 13 novembre 1859, n. 3725 (c.d.
legge Casati), che certamente non � di ispirazione clericale, e poi l'art. 3 del

r.d. 1� ottobre 1923, n. 2185 (c.d. riforma Gentile) dispongono tale insegnamento
nella scuola elementare, con l'affermazione che esso � fondamento e coronamento
di quell'istruzione.
L'art. 27 del R.D. 5 febbraio 1928, n. 577, pone, sempre per la scuola elementare,
la � dottrina cristiana secondo la forma ricevuta da!lla tradizione
cattolica " come fondamento e coronamento dell'istruzione; l'insegnamento in

dettaglio � disciplinato dalle norme del relativo regolamento di cui al R.D.
26 aprile 1928, n. 1297 (in particolare, artt. 108, 112 e allegato B).

L'insegnamento in esame � impartito come obbligatorio, salva la facolt�
di esonero.

Con l'art. 36 del Concordato, di cui alla legge 27 maggio 1929, n. 810,
�l'Italia considera fondamento e coronamento dell'istruzione pubblica l'insegnamento
della dottrina cristiana secondo la forma ricevuta dalla tradizione
cattolica� e perci� (quasi a sottolineare l'autonomia della scelta) �consente
che l'insegnamento religioso ora impartito nelle scuole pubbliche elementari
abbia un ulteriore sviluppo nelle scuole medie, secondo programmi da stabilirsi
d'accordo tra la Santa Sede e lo Stato �.

Fu dunque emanata la legge 5 giugno 1930, n. 824, con la quale venne
istituito �negli istituti medi d'istruzione classica scientifica e magistrale, nelle
scuole e negli istituti d'istruzione tecnica e nelle scuole e negli istituti d'istruzione
artistica l'insegnamento religioso � (articolo 1) con facolt� di chiederne
la dispensa (art. 2). L'insegnamento religioso Ǐ impartito secondo i programmi
approvati con decreto reale per un'ora settimanale in ogni classe di
ciascun istituto ... � (art. 3). Seguono norme sulla �valutazione� (art. 4),
sull'affidamento degli incarichi (art. 5), sui diritti e i doveri degli insegnanti
(art. 6 segg.).

Con R.D. 10 luglio 1930, n. 1015, vennero elaborati i programmi di insegnamento
religioso.

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMI1{ISTRATIVA 349

mera �concessione fatta alla Chiesa cattolica, rientrando, bensl, a titolo
proprio, nelle finalit� dello Stato in ordine alla elevazione defila cultura
e della coscienza del singolo cittadino.

La Repubblica Italiana, pertanto (terzo enunciato dell'anzidetto punto
2 dell'art. 9 della legge n. 121/1985), in tale diversa prospettiva �continuer�
ad assicurare, nel quadro delle fimdit� della scuola, l'insegnamento della
religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine
e grado�,

Come � dato dedurre dalle norme richiamate e come, poi, sar� ribadito
nel relativo protocollo addizionale, il nuovo testo del Concordato non
ha accolto il suggerimento di sostituire all'insegnamento della religione
un insegnamento 'sulla religione: suggerimento teso a trasformare l'insegnamento
stesso in un corso di cultura religiosa, o di storia delle \I'eligioni

o di sociologia religiosa che, forse, avrebbe reso pi� agevole il successivo
operato dell'Amministrazione della Pubblica Istruzione.
Con l'istituzione della �media unificata,. fu necessario rivedere quei programmi
che vennero dunque stabiliti, per la media inferiore, con il D.M.
24 aprile 1963.

I provvedimenti che, negli anni, furono rivolti a riforme dei corsi d'istruzione,
o all'istituzione di nuove scuole, non dimenticarono mai di espressamente
prevedere, tra gli insegnamenti curriculari, quello della religione, sempre
con la facolt� di chiederne la dispensa (ad esempio, legge 15 giugno 1931, n. 889,
sul riordinamento dell'istruzione tecnica: la � religione � � insegnamento curriculare;
D.P.R. 1� maggio 1972, n. 825, per l'Istituto Tecnico per Geometri;

D.P.R. 22 aprile 1972, n. 556 per il corso di arti grafiche dell'Istituto Tecnico
Industriale, e cos� via).
I programmi dell'insegnamento della religione nelle scuole superiori, gi�
determinati dal R.D. 10 luglio 1930, n. 1015, vennero riformulati con il D.P.R.
30 giugno 1967, n. 756 (restato in vigore fino all'adozione dell'attuale D.P.R.
21 luglio 1987, n. 339), dove si legge: � ��� tale insegnamento intende contribuire
all'armonico ed integrale sviluppo dell'alunno, nel rispetto delle esigenze personali
proprie della sua et� e della sua vocazione � (art. 1). Nelle � avvertenze
particolari� il D.P.R. in esame valorizza particolarmente l'aspetto formativo
del dialogo che, sui temi religiosi, deve essere impostato tra il docente e
la classe.

Per la scuola media 1;J.Ilificata i programmi, originariamente previsti dal

D.M. 24 aprile 1963, sono stati rielaborati con il D.P.R. 6 febbraio 1979, n. 50
(rimasto in vigore fino all'adozione dell'attuale D.P.R. 21 luglio 1987, n. 350),
che mette in risalto il valore formativo di tale insegnamento e i suoi aspetti
di interdisciplinariet�, nel quadro di un armonico sviluppo dell'alunno.
Per la scuola elementare i programmi, originariamente previsti dal d.lgt.
24 maggio 1945, n. 459, furono sostituiti da quelli contenuti nel D.P.R. 14 giugno
1955, n. 503; l'insegnamento della religione cattolica, qui definito come
� fondamento e coronamento di tutta l'opera educativa �, non ha una individualit�
netta, specie per le prime due classi, a motivo dell'esigenza di
apprendimento dei bambini pi� piccoli.

Il programma dell'insegnamento religioso ha acquistato la propria individualit�
con il D.P.R. 12 febbraio 1985 n. 104.

350 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA tEI.J..0 STATO

� stato, cio�, indiscutibilmente ribadito il carattere confessionale dell'insegnamento
della religione cattolica.

Ci� ha comportato la necessit� di salvaguardare la libert� di coscienza
dei singoli cittadini, di cui all'art. 19 della Costituzione stessa; e proda�
mata, del resto, anche nella dichiarazione conciliare Dignitatis humanae.

Conseguentemente, pertanto, al secondo comma dell'art. 9 del Con�
cordato rinnovato, si � affermato l'ulteriore principio secondo cui �nel
rispetto della libert� di coscien1Ja e della responsabilit� educativa dei
genitori, � garantito a ciascuno il diritto di scegliere se avvalersi o non
avvalersi di detto insegnamento �, aggiungendosi che � all'atto della
iscrizione gli studenti o i loro genitori eserciteranno tale diritto, su richie�
sta dell'autorit� scolastica, senza che la loro scelta pos1sa dar luogo ad
alcuna forma di discriminazione �.

L'esplicita enunciazione, quindi, del principio secondo cui la scelta di
avvalersi o di non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica

Per la scuola materna i programmi (che qui si chiamano Orientamenti)

vennero stabiliti con D.P.R. 10 settembre 1969, n. 647 (restati in vigore fino
alla loro sostituzione avvenuta con il D.P.R. 24 giugno 1986, n. 539). Anche
questi Orientamenti del 1969 sottolineavano la necessit� che l'educazione reli�

giosa avvenisse nel pieno rispetto delle esigenze del bambino; e si affermava

che tale educazione � consente il pieno e arn;10nico sviluppo della sua personalit�,
l'affinamento del suo senso morale e dei valori, e radica in lui
sentimenti di autentica socialit�, animati, cio�, dal rispetto e dall'amore f
per il prossimo e dall'ideale della pace tra gli uomini �. :E;: interessante notare f
f
come il D.P.R. del 1969 avvertiva essere �indispensabile che l'educatrice sia

sempre guidata dalla piena consapevolezza della possibile presenza in classe
di bambini che provengono da famiglie con diverse concezioni religiose o con !
orientamento non religioso... �. In questi Orientamenti l'aspetto pi� stretta�
mente confessionale � particolarmente sfumato, preferendosi dare al bambino

il senso degli � aspetti universali della religiosit� e insieme quelli specifici

delle varie forme religiose � pi� che i contenuti dogmatici della sola dottrina

cattolica.

Alla vigilia degli Accordi con la Santa Sede del 18 febbraio 1984, dunque,

l'insegnamento della religione cattolica era caratterizzato dai seguenti elementi:

a) si trattava di insegnamento curricurale, inserito nel quadro orario

ordinario delle lezioni, con diritto di dispensa per chi non volesse seguirlo;

b) l'insegnamento era impartito nel rispetto della personalit� degli

alunni; questa esigenza era sottolineata nei programmi delle scuole di ciascun

ordine, in relazione alle cui caratteristiche trovava concreta attuazione;

e) la confessionalit� dell'insegnamento trovava temperamento nella di�

sposta valorizzazione degli aspetti per cosi dire universali della dottrina, e,

in particolare, degli elementi di amore, fratellanza, solidariet�;

d) attraverso l'insegnamento della religione cattolica, secondo i pro

grammi e gli orientamenti, lo Stato operava, pi� che una scelta culturale,

una opzione educativa, essendo i principi fondamentali del cattolicesimo

coincidenti con i principi fondamentali del comune sentire.

In questa dimensione storica e logica deve essere interpretata la norma

pattizia contenuta nell'Accordo del 18 febbraio 1984, introdotta nell'ordina

PARTB I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 351

non deve dar luogo ad alcuna forma di discriminazione costituisce un
altro dei principi fondamentali del concordato revisionato.

L'avvalersi o il non avvalersi di detto insegnamento non deve portare
ad alcuna forma di differenziazione di trattamento per gli alunni.
Il servizio scolastico, cio�, non deve essere organizzato in modo da differenziare
il non avvalente; ma non deve nemmeno risolversi in un aggravio
per chi, invece, dell'insegnamento religioso intende avvalersi.

Ed � in tale prospettiva che deve interpretarsi il 2� comma lett. b
dell'art. 5 del protocollo aggiuntivo al nuovo Concordato secondo cui:
�con successiva intesa tra la competente autorit� scolastica e la
Conferenza episcopale italiana verranno determinate...;
2) le modalit� di organizzazione di tale insegnamento, anche in relazione
aHa collocazione nel quadro orario deMe Jezioni �.

mento dalla legge 25 febbraio 1985, n. 121, quasi in parallelo con l'adozione
della legge 11 agosto 19B4, n. 449 che ha dato � norme per la regolazione dei rapporti
tra lo Stato e le chiese rappresentate dalla Tavola Valdese�,

Tanto nell'art. 9 della legge n. 449/84, quanto nell'art. 9 dell'Accordo,
introdotto nel sistema con la legge n. 121/85, si dice che la Repubblica Italiana
assicura l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche (non
universitarie) di ogni ordine e grado; nell'art. 9 della legge 121 si fa premettere,
a tale affermazione, il riconoscimento del � valore della cultura religiosa � e
del fatto � che i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico
del popolo italiano �; si fa inoltre espresso richiamo al � quadro delle finalit�
della scuola �.

Dunque, l'insegnamento della religione cattolica continua ad essere impartito
nelle scuole italiane ad opera dello Stato, nel quadro delle finalit�
della scuola: l'insegnamento non esce dalla scuola, per tornarvi praticato
soltanto nei locali di essa; quell'insegnamento continua ad essere impartito
agli studenti in quanto tali, e non gi� ai ragazzi in et� scolare fuori dagli
ordinari ritmi della comunit� scolastica. L'obbligo che lo Stato si � assunto
con la Santa Sede, che � attuato con la legge n. 121 e che � ricognito dalla
legge 449, � il medesimo obbligo preesistente: quello di insegnare la religione
cattolica a scuola e agli alunni, non solo nei locali della scuola o ai ragazzi
in et� scolare. Quando si sostiene che l'insegnamento della religione cattolica
dovrebbe avvenire fuori dell'orario scolastico, su espressa richiesta degli alunni
o .dei loro genitori, si svolge un discorso che non tien conto del dato
positivo: se lo Stato si limitasse a mettere a disposizione i propri mezzi
(personali e reali) per l'insegnamento in parola, fuori dell'ordinaria vita
scolastica, non rispetterebbe il patto concordatario, n� le leggi citate, perch�,
invece di � assicurare, nel quadro delle finalit� della scuola, l'insegnamento
della religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine
e grado �, finirebbe con il surrogarsi alla Parrocchia nell'organizzare corsi
di catechesi aventi, di � scolastico �, non molto di pi� dei locali (la mattina
adibiti a scuola e, per esempio, di pomeriggio o di sera utilizzati per il
corso di catechismo): e ci� in contrasto:

a) con l'impegno d'insegnare la religione cattolica a � scuola � (e non nei
locali della scuola), e agli alunni (e non ai ragazzi fino a diciotto anni);
b) con il riconosciuto �valore della cultura religiosa� che, come tale,
ben merita di restare �a pieno titolo nel processo educativo scolastico;

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DBl..LO STATO

352

Quindi, nessuna marginalizzazione dell'ora di religione ha voluto introdUNe
il nuovo Concordato, considerando, anzi, la materia alla stessa stregua
degli aJtri insegnamenti e demandando ad un futuro accordo fa sua

collocazione nel quadro orario delle lezioni.

Accordo, peraltro, �che � stato puntualmente redatto, successivamente,
tra il Miniistro della Pubblica istruzione dell'epoca e :la Conferenza episcopale
e tradotto, dopo l'autorizzazione del Consiglio dei Ministri alla sottoscrizione,
nel D.P.R. n. 751 del 16 dicembre 1985.

Aocordo in cui, nelle premesse (2.1.), � stato esplicitamente cribadito
ed ulteriormente chiarito che H diritto �Se arvvalersi o non avvalersi dell'insegnamento
della religione cattdlica assicurato dallo Stato non deve
determinare alcuna forma di discriminazione, neppure in relazione ai
criteri per la formazione delle classi, ana durata dell'orario scolastico gior

e) con l'affermata ricognizione dei principi del cattolicesimo quali facenti
parte del patrimonio storico del popolo italiano (e che quindi ben meritano
di essere considerati nel momento formativo degli studenti);

d) con l'indubbia statalit� degli insegnanti, che quindi non possono
restare estranei all'organizzazione della scuola (art. 5 del Protocollo);
e) con la prevista collocazione � nel quadro orario delle lezioni� (e non a
margine o in appendice: art. 5 del Protocollo).

Se dunque la scelta dello Stato, non certo estemporanea, n� improvvisa,
n� nuova, � stata quella di impegnarsi all'insegnamento della religione cattolica
a scuola (e non solo nei locali scolastici), nel quadro dell'attivit� educativa in
favore degli alunni (e non dei ragazzi minori di diciotto anni) appare di assai
dubbia credibilit� la pretesa sostanziale azionata dagli odierni appellati, quella

cio� di far uscire l'insegnamento della religione cattolica dalla scuola per relegarlo
nei locali delle scuole, e per indirizzarlo non gi� agli alunni, ma, ben
diversamente, ai ragazzi minori di diciotto anni che ne facciano richiesta (quasi
che la Chiesa Cattolica non avesse in Italia la capacit� di organizzarsi da sola
i propri corsi parrocchiali o diocesani di catechesi!).

In questo contesto va interPretata la disposizione che compare nell'art. 9
della legge 121/85, secondo cui �nel rispetto della libert� di coscienza e della
responsabilit� educativa dei genitori, � garantito a ciascuno il diritto di scegliere
se avvalersi o non avvalersi di detto insegnamento �. Che questo diritto
sia strettamente legato allo status di studente � reso palese dal riferimento alle
modalit� di esercizio, che deve avvenire �all'atto dell'iscrizione, su richiesta
dell'autorit� scolastica�. La disposizione, letta nel contesto in cui � inserita,
sta chiaramente ad indicare che l'organizzazione dell'insegnamento della religione
cattolica precede la singola scelta individuale e ne prescinde; la scuola
offre a tutti i suoi alunni detto insegnamento, e, all'atto dell'iscrizione, ciascuno
� chiamato a dire se intenda avvalersene o non avvalersene. La scelta coinvolge
la � responsabilit� educativa dei g�nitori �, ed � data a tutela della � libert� di
coscienza �; � una scelta che ha ad oggetto un insegnamento � offerto �, e perci�
gi� organizzato e previsto nei programmi curriculari; quello che l'utente fa non
� di chiedere che venga attivato l'insegnamento della religione, ma di scegliere
se vuole avvalersene o meno.

Quando gli appellati affermano che l'art. 9 darebbe loro la mera facolt� di
domandare l'insegnamento della religione cattolica per inferirne che questo
non farebbe pi� parte degli insegnamenti curriculari, e quindi dovrebbe essere

PAR.TB I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMI~ISTRATIVA 353

naliero ed alla cdllocazione di detto insegnamento nel quadro orario delle
lezioni.

Specificandosi, poi, (2.2.) che neHe souole secondarie di primo e secondo
gr~.do, compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, l'insegnamento della
religione cattolica � organizzato attribuendo ad esso, nel quadro dell'orario
settimanale, '1e ore di lezione previste dagli ordinamenti didattici
attualmente in vigore, salvo successive intese.

La collocazione oraria, inoltre, di tali 'lezioni � effettuata dal cape
d'Istituto sulla base delle proposte del collegio dei docenti, secondo il
normale criterio di equi1ibrata distribuzione delle diverse discipline nella
giornata e neila settimana, nell'ambito della scuola e per ciascuna classe.

Nulla di diverso rispetto a quanto sin qui ricordato si rinviene, poi,
nell'intesa tra lo Stato itarliano e la Tavola Valdese di cui alla legge n. 449
dell'll agosto 1984, che ribadisce, anch'essa, il principio secondo il quale

relegato, al pi�, nei locali della scuola, in orario pomeridiano e serale, esasperano
il momento soggettivo della scelta e di conseguenza lo enfatizzano, scoordinandolo
dall'aspetto organizzativo dell'istituzione scolastica e dall'obbligo che
lo Stato si � assunto con la Santa Sede. :E!. certamente vero che ciascuno ha il
diritto di scegliere se avvalersi o non avvalersi di detto insegnamento; ma �
altrettanto vero che la scelta cade su una realt� preesistente: la legge, in altre
parole, non d� il diritto di chiedere che lo Stato organizzi l'ora di religione; la
legge, ben diversamente, offre a tutti la possibilit� di scegliere se avvalersi o
non avvalersi dell'ora di religione, gi� prevista dai programmi e obbligatoriamente
organizzata.

r * * *

Questa scelta, dice la legge, non pu� � dar luogo ad alcuna forma di

discriminazione� (art. 9 u.c. legge n. 121/85).

:E!. logico che sia cosi, dato il coinvolgimento dei fondamentali valori della

libert� di pensiero e di coscienza.

La non discriminazione, se vuole essere piena e reale, oltre a:ll'esigenza del

pieno rispetto della scelta operata, comporta due momenti di attenzione: al

negativo, non discriminare significa non emarginare a motivo della scelta; al

positivo, non discriminare significa dare l'equivalente educativo e formativo di

ci� che l'interessato ha legittimamente disvoluto.

L'aspetto negativo della non discriminazione � stato, per primo, considerato

nell'art. 9 della legge 449/84: chi sceglie di non avvalersi dell'insegnamento della

religione cattolica non pu� trovarsi a dover subire quell'insegnamento in ma

niera criptica .o subdola, o ad esser costretto ad affrontare orari discriminanti.

Al positivo l'esigenza della non discriminazione richiede che non sia dato

dalla scuola di meno al non avvalente rispetto a quanto � dato all'avvalente,

e viceversa; e siccome la scuola d� istruzione, educazione e cultura, non

discriminare significa dare al non avvalente l'equivalente di istruzione, educa

zione e cultura che l'avvalente riceve dall'insegnamento della religione; e, vice

versa, dare all'avvalente l'equivalente di ci� che � dato all'altro.

L'esigenza di impostare l'organizzazione in modo che l'ovvia necessit� di

non discriminare trovasse piena attuazione, nella sua duplice valenza oggettiva

e soggettiva (che impone una sostanziale parit� di trattamento tra gli avva

lenti e i non avvalenti) ha trovato considerazione nella stessa legge 121, che ha

segnato le direttive generali dell'azione successiva.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DBU.0 STATO

354

la Repubblica Italiana, nell'assicurare l'insegnamento della religione cattolica
nelle scuole pubbliche, materne, elementam, medie e secondarie
superiori, riconosce agli alunni di dette scuole, al fine di garantire la
libert� di coscienza di tutti, il diritto di non avvalersi delle pratiche e
dell'insegnamento religioso, per loro dichiarazione, se maggiorenni o, altrimenti,
per dichiarazione di uno dei loro genitori.

Ed aggiunge che, per dare reaile efficacia all'attuazione di tale diritto,
l'ordinamento scolastico provvede a che l'insegnamento ireligioso ed ogni
eventuale pratica religiosa, nel.'la classe in cui sono presenti alunni che
hanno dichiarato di non avvalersene, non abbiano �luogo in oocasione
dell'insegnamento di altre materie, n� secondo orari che abbiano per
detti alunni effetti comunque discniminanti.

Da richiamare, infine, ancora sull'argomento fa legge 18 giugno 1986,

n. 281, �secondo cui (art. 3) le scelte 'in ordine ad .insegnamenti opzionali
Il problema, che il Legislatore ha espressamente considerato, era quello
di adeguare. l'organizzazione preesistente dell'insegnamento religioso al � garantito
diritto di scegliere se avvalersi o non avvalersi di detto insegnamento � pur
rimanendo questo � nel quadro delle finalit� della scuola,. e nella scuola; la
legge 121, peraltro, apprezza la complessit� del tema a livello operativo; e
infatti il Protocollo addizionale, il quale � parte della legge 121, mentre chiarisce
che la religione cattolica � impartita � in conformit� alla dottrina della Cihesa "
(cosi ribadendo la vocazione prettamente educativa della materia, escludendo
che essa sia ridotta ad insegnamento sulla religione e cio� ad un capitolo di
storia) e � nel rispetto della libert� di coscienza degli alunni � (che vanno � educati
�, e non �costretti�), prevede che una successiva intesa bilaterale tra
l'Autorit� scolastica e la Conferenza Episcopale determini i vari aspetti di
quell'insegnamento (i programmi, le modalit� di organizzazione, la collocazione
nel quadro orario delle lezioni, i criteri per la scelta dei libri di testo, i profili
della qualificazione professionale degli insegnanti).

Questi vari aspetti sono rimessi alla successiva Intesa perch� propongono
temi prevalentemente operativi; la cornice entro la quale detti aspetti sono destinati
a trovare concreta disciplina � chiaramente fissata dalla legge 121, la quale,
come si � accennato, vuole l'insegnamento religioso a scuola, nel quadro delle
finalit� di essa, come insegnamento specialmente formativo ed educativo, nel
pieno rispetto della coscienza di coloro che se ne avvalgono (che vanno educati,
ma non �costretti�) e di coloro che non se ne avvalgono (che non devono
trovarsi a subirlo subdolamente o cripticamente).

L'importanza dell'Intesa, destinata a rappresentare il momento attuativo
ed operativo dei princ�pi del Concordato, non poteva ovviamente sfuggire nelle
sedi istituzionali; e infatti, gi� nella seduta del 20 marzo 1985, in occasione del
definitivo esame della legge di ratifica ed esecuzione dell'Accordo, la Camera
dei Deputati impegn� il Governo � a sottoporre preventivamente al Parlamento
ogni proposta o ipotesi di intesa concernente... l'attuazione di principi sanciti
dall'accordo concordatario al fine di consentire alle Camere di esercitare in
tempo utile i propri poteri di indirizzo� (Atti Camera IX Legislatura pag. 26241).

Il Ministro della Pubblica Istruzione, quindi, port� all'esame del Parlamento
lo schema dell'Intesa con la CEI in corso di perfezionamento: questo
esame inizi� il giorno 10 dicembre 1985 davanti all'VIII Commissione permanente
della Camera (Bollettino Commissione, pag. 73).

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDBNZA AMMINISTRATIVA 355

e ad ogni altra attivit� culturale e formativa sono effettuate personalmente
dallo studente.

Da sottolineare, infine, per quanto pu� valere sulla complessiva interpretazione
del sistema, la mozione parlamentare della Camera dei
Deputati del 16 gennaio 1986, la quale, tra l'altro, impegna il Governo a
fissare natura, indirizzi, modalit� di svolgimento e di valutazione delle
attivit� cultua:-alii e formative offerte dalla scuola nei suoi diversi gradi a
chi intende non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica, al
fine di assicurare la scelta tra alternative entrambe note e definite predisponendo,
entro il 30 aprile, le misure di conseguenza necessarie, anche
con eventmtle provvedimento di legge.

4) Cos� ricostruito il complessivo sistema normativo, la sua interpretazione,
letterale, logica, storica e sistematica, ad opinione del Col

e in questa sede che per la prima volta si delinea il problema della c.d.
alternativa da offrire a coloro che abbiano scelto di non avvalersi dell'insegnamento
della religione cattolica. Il tema trova una certa attenzione nelle
sedute dell'll e del 12 dicembre 1985 (Giurite e Commissioni, pag. 24 segg.; Bollettino
Commissioni, pag. 38 segg.), ma � trattato ad un livello, per cosi dire,
problematico, domandandosi, pi� che affermando, da alcuni degli oratori, se
non sia il caso che la scuola offra al non avvalente una qualche � alternativa �;
dagli interventi traspare, da un lato, che il tema non � considerato di pressante
urgenza e dall'altro che esso potr� essere esaminato in occasione della riforma
della scuola. Quello che preme ai deputati, intervenuti nel dibattito, � sottolineare
l'esigenza che l'Intesa rispetti il Concordato e che la scelta garantita
da questo non sia, di fatto, sterilizzata a mera domanda di esonero.

Il Ministro della Pubblica Istruzione propone, dunque, al Consiglio dei
Ministri di essere autorizzato a firmare l'Intesa; il Consiglio dei Ministri auto-�
rizza nella riunione del 14 dicembre 1985, e pertanto l'Intesa viene sottoscritta
nella medesima data, ed ottiene la �piena ed intera esecuzione" con D.P.R. 16 dicembre
1985, n. 751.

A questo punto il Ministro adotta la prima circolare sull'insegnamento della
religione, in data 20 dicembre 1985, n. 368; con essa si dispone in ordine alle
modalit� della scelta, alla formazione dell'orario settimanale, ai programmi, ai
libri di testo, nell'intenzione di dare operative disposizioni in attuazione delle
nuove norme; e si fa un cenno in ordine all'alternativa, dove si dice che � la
scuola... assicura agli alunni che non si avvalgono dell'insegnamento della religione
cattolica ogni opportuna attivit� culturale e di studio con l'assistenza
degli insegnanti, escluse le attivit� curriculari comuni a tutti gli allievi �. Si
dice ancora nella circolare che ii diritto di scelta va esercitato all'atto della
iscrizione, cio� (per le prime classi della materna, dell'elementare e della
media) entro il 25 gennaio 1986. Si dispone, ancora, che l'orario settimanale dell'insegnamento
religioso, che � quello vigente, possa, per l'elementare e la
materna, essere frazionato in periodi inferiori all'ora.

Questa circolare ha l'effetto di portare alla diretta attenzione di tutte le
componenti sociali e politiche il problema dell'insegnamento religioso; l'impatto
� di enorme portata. Piovono le osservazioni, le critiche, le proteste, le adesioni;
c'� chi imputa al Ministro di non aver rispettato l'Intesa, e chi si duole della
eccessiva corrivit�; vi sono molti che sostengono che il non avvalente ha diritto

356

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DBJ.J..O STATO

legio, porta, in sintesi, a ritenere ohe l'insegnamento deMa religione cattolica
nelle ,scuole secondarie non universitarie sia, oggi, materia curriculare,
che lo Stato � obbligato a praticare in quanto ritenuta attinente
alle finalit� della scuola ed in quanto inerente al patrimonio storico del
popdlo italiano.

Trattasi, peraltro, di insegnamento facoltativo, nel solo senso, per�,
ohe � data facolt� aglli �a<lunni di non avvalersene per loro libera scelta
o, se minori, nella scuola secondaria inferiore e ne1la scuola elementare
e materna, per sce'lt:a di uno dei genitori esercente la potest� genitoriale;
purtuttavia, esso contribuisce alla determinazione del complessivo quadro
orario, dal che consegue che la scuola � tenuta ad offrire in alternativa
ai non avvalenti altro insegnamento, ovvero attivit� culturali e formative
equivalenti, che, una volta esercitata l'opzione, � obbligatorio frequentare.

di starsene a casa durante l'ora di religione, e molti che affermano essere
diritto del non avvalente di stare a scuola, impegnato in una dignitosa attivit�
alternativa; c'� chi si duole di non poter scegliere se avvalersi o non avvalersi,
perch� non gli viene spiegato il contenuto dell'alternativa, e chi osserva che la
scelta non pu� considerarsi risolutivaraente condizionata dai contenuti dell'alternativa:
sorgono, insomma, le pi� varie e disparate proteste, e le pi� articolate
dichiarazioni di adesione.

Il tema torna in Parlamento, e il dibattito si focalizza sulla circolare n. 368,
pur non mancando le prevedibili voci di chi si perita di ridiscutere l'Intesa:
nella seduta del 15 gennaio 1986 (Atti Camera, Resoconto sommario n. 416, pag. 4
segg.) prendono la parola quasi tutte le parti politiche, chi rimettendo in discussione
addirittura il Concordato, chi criticando l'intesa, chi limitandosi a parlare
della circolare 368; emergono due posizioni fondamentali, che rispecchiano
altrettante impostazioni culturali: da tutti si sostiene che ai non avvalenti
vada data una concreta attivit� alternativa, ma alcuni affermano e altri negano
che la qualit� dell'alternativa possa condizionare la scelta tra l'avvalersi o il non
avvalersi dell'insegnamento religioso.

La Camera adotta una Risoluzione che � impegna il Governo a fissare

natura, indirizzi e modalit� di svolgimento e di valutazione delle attivit� cultu

rali e formative offerte dalla scuola... a chi intenda non avvalersi dell'insegna

mento della religione cattolica, al fine di assicurare la scelta tra alternative

entrambe note e definite ... �; nel frattempo il termine per la scelta deve essere

differito; l'ora di religione e dell'attivit� alternativa vanno collocate � entram

be� nell'ora iniziale o finale delle lezioni; entrambe devono essere valutate su

� apposito modulo distinto dalla pagella�.

La Risoluzione parlamentare �, ovviamente, un atto politico; l'opinione che

in essa si esprime non vincola in termini giuridici; ma il Ministro si pone

subito all'opera nel rispetto delle indicazioni avute: sposta il termine delle iscri

zioni, d� impulso agli atti indicati nella Risoluzione e pone allo studio, in ter

mini operativi concreti, l'organizzazione dell'attivit� alternativa. Di questa si

parla ampiamente alla Camera (VIII Commissione permanente) e al Senato

(Istruzione, 78); nel dibattito torna a prevalere l'opinione che l'attivit� alterna

tiva non � elemento indispensabile per l'esercizio del diritto di scelta dato dalla

legge; essa � senz'altro da dare al non avvalente, ma � impossibile organizzarla,

in ogni dettaglio, senza sapere a quanti sar� destinata, e senza che gli organi

collegiali delle singole scuole e dell'apparato scolastico possano pronunciarsi; �

PARm I, SEZ. V, GIU�u:SPRUDBNZA AMMINISTRATIVA 357

La scelta tra l'avvalersi ed il non avvalersi dell'insegnamento in discorso
non deve portare aid alcuna forma di discriminazione o differenziazione
tra gli alunni; H che implica, tra l'altro, un equilibrato inserimento
della materia con le altre discipline della giornata e della settimana
�scolastica per ciascuna Classe, senza alcuna marginalizzazione.

L'obbligo della frequenza delle attivit� alternative non deve risolversi,
in concreto, in un'<ingiustificata forma di discriminazione, in relazione
aihle materie ed alle pratiche offerte ai non avvalenti; esso, peraltro,
in s�, non � discriminatorio, dal momento che evita un disvalore asso�
luto quafo sarebbe il dirotto non gi� di non avvalersi dell'insegnamento
della religione cattolica � ma di potersi disimpegnare a volont� da qualsiasi
altra :attivit� alternativa e sostitutiva �.

5) In contrasto con quanto precedentemente riassunto, gli or1gmari
ricorrenti, attuali appellati e con essi il T.A.R., hanno ritenuto che non

invece opportuno che si delineino subito, con la concretezza del caso, le ridette
alternative, tenendosi conto delle esigenze dei vari ordini e gradi di scuola,
affinch� tutti abbiano la certezza che la lorv scelta (l'unica che la legge accorda:
avvalersi, oppure non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica) non
dar� luogo a discriminazione alcuna, e che vi sar�, per chi non si avvale dell'insegnamento
religioso, una reale alternativa (Bollettino Commissioni Camera,
seduta 19 febbraio 1986, pag. 60; Giunte e Commissioni Senato, seduta del
TI febbraio, 6 marzo, 29 aprile 1986, pagg. 26 segg., 15 segg., 3 segg.). In questo
ampio dibattito parlamentare sull'attivit� alternativa emerge la convinzione che
l'organizzazione di essa vada subito garantita, ma vada attuata, attraverso la
partecipazione degli Organi collegiali, dopo l'avvenuta scelta, quando si conosca
la dimensione quantitativa delle esigenze da soddisfare, per ogni singola realt�
scolastica. Emerge anche l'opportunit� di adoperare gli strumenti legislativi gi�
in vigore (quelli cio� delia legge 517/77) per le elementari e le medie.

Cqsl, il 3 maggio 1986, il Ministro adotta le quattro circolari 128, 129, 130,
131, rispettivamente per la materna, l'elementare, la media, la secondaria, nelle
quali l'attivit� alternativa per i non avvalenti � garantita come segue:

a) per la materna: attivit� nel quadro degli Orientamenti in vigore, da
definire, entro il primo mese dall'inizio della scuola, dal Collegio dei docenti,
sentiti i genitori; tali attivit� si collocano contestualmente all'insegnamento religioso,
di preferenza all'inizio o alla fine dell'orario giornaliero di funzionamento
della scuola;

b) per l'elementare: attivit� educative, da definire entro il primo mese
dall'inizio delle lezioni dai Consigli di interclasse, sentiti i genitori; tali attivit�
vengono � realizzate nel quadro di quanto previsto dall'art. 2 della legge 4 agosto
1977, n. 517 �; devono concorrere al processo formativo della personalit� degli
alunni � e saranno particolarmente dirette all'approfondimento di quelle parti
dei programmi pi� strettamente attinenti ai valori della vita e della convivenza
civile�; la collocazione oraria � quella sopra ricordata sub a);

e) per la media: attivit� formativa, da definire entro il primo mese dall'inizio
delle lezioni dai Collegi dei docenti, sentiti i genitori; queste attivit�
sono realizzate � nel quadro di quanto previsto dall'art. 7 della legge 4 agosto
1977, n. 517 �; esse �devono concorrere al processo formativo della personalit�
degli allievi e saranno particolarmente rivolte all'approfondimento di quelle

RASSEGNA DEIJ.'AVVOCATURA DELLO STATO

358

sarebbe consentito imporre, a chi intenda non avvalersi dell'insegnamento
della religione cattolica, la scelta di altro insegnamento o di altra
attivit� o pratica culturale alternativa.

L'insegnamento della .religione cattolica avrebbe, infatti, perduto il

carattere della obbligatoriet� in virt� della legge n. 121/85 e della legge

n. 449/84, per cui sarebbe manifestamente illogico ed intimamente contraddittorio
prevedere come obbligatoriet� la frequenza a corsi di dnsegnamento
alternativi rispetto al primo, sicch� l'alternativa ad una facolt�
verrebbe, in effetti, a convertirsi in un obbligo; e poich� questo investirebbe
solo i non avvalenti, sairebbe manifesta la discriminazione da
essi patita, in palese contraddizione colle disposizioni di cui alle leggi
sopracitate.
Anche se apparentemente suggestiva, la tesi non � condivisibile, dal
momento che la questione cos� come risulta prospettata, in termini, cio�,

parti dei programmi di storia e di educazione civica pi� strettamente attinenti
alle tematiche relative ai valori fondamentali della vita e della convivenza
civile�;

d) per le superiori: attivit� culturali e di studio programmate dal Collegio
dei docenti; esse devono concorrere al processo formativo della personalit� degli
alunni; � saranno particolarmente rivolte all'approfondimento di quelJle parti dei
programmi... che hanno pi� stretta attinenza con i documenti del pensiero e
dell'esperienza umana relativi ai valori fondamentali della vita e della convivenza
civile �; chi non vuole seguire queste attivit� culturali, potr� dedicarsi allo
� studio individuale�.

Poco dopo vengono approvate le � specifiche e autonome attivit� educative
in ordine all'insegnamento della religione cattolica� nella scuola materna (D.P.R.
24 giugno 1986, n. 539) ed � emanata la legge 18 giugno 1986, n. 281.

Questa legge riconosce agli studenti delle superiori il diritto di scegliere
�personalmente se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento della religione
cattolica� ed aggiunge che � le scelte in ordine ad insegnamenti opzionali e ad
ogni altra attivit� culturale e formativa sono effettuate personalmente dallo

studente� (art. 1, 3� comma).

Segue la circolare 211/86 che, tra l'altro, ribadendo l'esigenza che le attivit�
alternative siano programmate � subito� � appena iniziato l'anno scolastico �,
ricorda che tali attivit� sono svolte dai docenti in servizio (anche DOA) nei
limiti dell'orario di servizio; in mancanza pu� farsi ricorso al lavoro straordinario
(con il consenso dei docenti); in mancanza, possono assumersi supplenti.

Con successiva circolare, la n. 302/86, il Ministero chiarisce che tutti gli
alunni hanno il diritto-dovere di fruire di eguale � tempo-scuola �; il non avva�
lente ha dunque il diritto-dovere di frequentare l'attivit� alternativa, cosi come
l'avvalente ha il � diritto-dovere � di frequentare l'ora di religione. I docenti, si
afferma inoltre, hanno il dovere di dedicarsi all'attivit� alternativa, nei limiti
dell'orario di servizio, ex art. 88 D.P.R. n. 417/74.

L'ultima circolare in argomento � la n. 11 del 21 gennaio 1987: con essa
si dispone che tanto l'insegnamento della religione cattolica quanto l'attivit�
alternativa sono oggetto di valutazione, da predisporre su una nota personale
allegata alla pagella (o alla �scheda�) firmata dal docente e vistata dal capo
d'Istituto; quando l'attivit� � svolta da docenti � non della stessa classe o da
supp!ente appositamente nominato� questi docenti hanno titolo per partecipare

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 359

semplicemente di facoltativit� o di obbligatoriet�, implica un'impostazione
riduttiva del problema dell'insegnamento della religione cattolica, soprattutto
se considerato alla stregua dei due indicati criteri che, nelle
premesse deH'art. 9 del Concordato irinnovato, sorreggono fa motivazione
dell'obbligo dello Stato a continuare a prestare l'insegnamento medesimo
nelle scuole di ogni ordine e grado a <:arattere non universitado.

D'altra parte, a ben riflettere, appare evidente il sa:lto logico insito
nella tesi qui ciriticata, dato che, tanto la legge n. 449/1984, tanto la legge

n. 121/85, prevedono soltanto il d~ritto di non avvalersi delle pratiche e
dell'insegnamento religioso svolto normalmente nelle scuole non universitarie;
diritto valevole, ovviamente, anche per chi � di fede cattolica.
Nulla � previsto, invece, in relazione alle opzioni alternative da offrire
a chi dichiara di non volersi avvalere -di detto insegnamento, n� in
merito alla obbligatoriet� o meno di sottostare a tali alternative, che si

al consiglio di classe o di interclasse; si chiarisce, infine, che per gli studenti
delle superiori che abbiano scelto lo studio individuale viene rilasciata apposita
attestazione dalla scuola.

Il problema di fondo che il Consiglio di Stato � chiamato ad affrontare ha
ad oggetto il quesito � se dal ricordato complesso di disposizioni risulti operata
una discriminazione in danno di coloro che hanno esercitato il diritto di non
avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica �. Se la questione si imposta
senza enfasi, risulta subito evidente che il tema di indagine porta necessariamente
all'esame del quesito �se sia stato assicurato ai non avvalenti un trattamento
equivalente a quello garantito agli avvalenti �. Per rispondere al quesito
bisogna considerare non solo ci� che � dato a chi non si avvale dell'insegnamento
della religione cattolica, ma, prima di tutto, ci� che � dato a chi se ne avvale.

� sicuro che la Scuola italiana, come quella di ogni Nazione civile, non ha
solo una funzione di istruzione, n� � � fabbrica di nozioni�; la vocazione
educativa della Scuola risponde alla logica della sua stessa ragion d'essere e
trova comunque coerente riscontro positivo nell'impostazione dei programmi
e nelle affermazioni legislative che hanno dato vita ai singoli ordini e gradi.
Vi sono, per cos� dire, due momenti nei quali la Scuola svolge la sua coessenziale
funzione educativa: uno � quello della stessa aggregazione dei gruppi nella
comunit� scolastica, che impegna al reciproco rispetto, alla convivenza, alla solidariet�;
l'altro � quello dei singoli insegnamenti, ognuno dei quali � voluto, dai
singoli programmi, come rivolto non solo a dare nozioni, ma a formare i giovani:
i quali non sono �vasi da riempire�, ma � fuochi da accendere�. Nel
quadro della finalit� educativa e formativa della Scuola italiana, alcune materie
hanno, � vero, una consistenza in cui l'aspetto informativo prevale su quello
educativo; ma ve ne sono altre in cui la vocazione educativa nettamente fa
premio su quella � istruttiva �.

La religione cattolica � una di queste: e non perch�, si badi, 10 Stato
italiano voglia che dalla sua Scuola escano dei buoni cristiani, ma perch�
i principi fondamentali del cattolicesimo � fanno parte del patrimonio storico
del popolo italiano �. Se si scorrono i programmi vigenti dell'insegnamento religioso,
ci si avvede che esso � intende contribuire all'armonico ed integrale sviluppo
dell'alunno� (D.P.R. 30 giugno 1967, n. 756, per le Superiori; analoghe proposizioni
si leggono nel vigente D.P.R. 21 luglio 1987, n. 339, e nel D.P.R. 21 luglio

RASSEGNA DBI.J..'AWOCATURA DELLO STATO

360

evince invece considel"ando l'intero sistema, dovendo la scuola, per la
quale peraltro l'irtsegnamento della religione cattolica � oggettivamente
obbligatorio, adopera!1Si per evitare ogni forma di discriminazione sia dei
non avvalenti, sia per coloro che abbiano, invece, scelto di avV1alersi del-
1'.insegnamento stesso.

Del resto, anche alla stregua. del precedente ordinamento, l'insegnamento
della religione cattolica finiva per avere riconosciuto il carnttere
della facoltativit�, sotto il profilo soggettivo, avendo la giurisprudenza
ritenuto di consideriare l'esonero come un vero e proprio diritto soggettivo.

Si trattava, per�, di una facoltativit� che implicava, quella s�, una
macroscopica discriminazione, proprio perch� imponeva all'esonero un
dovere di non frequenza e cio� un'espulsione, sia pure temporanea, dalla
comunit� scolastica.

1987, n. 350 relativo alla scuola media :inferiore), nel riconoscimento �dei valori
religiosi nella vita dei singoli e della societ� ... � (perch�) �la realt� religiosa �
un dato storicamente, culturalmente e moralmente incarnato nella realt� sociale
in cui il fanciullo vive� (D.P.R. 12 febbraio 1985, n. 104, per le Elementari); fin
dai primi anni il bambino va educato � agli aspetti universali della religiosit�,.
valorizzandosi � il messaggio evangelico dell'amore, della fratellanza, della pace�

(D.P.R. 24 giugno 1986, n. 539, per la Materna). Che l'insegnamento della religione
cattolica nella scuola italiana avvenga �in conformit� alla dottrina della
Chiesa� � sicuro; ma � altrettanto sicuro che di questa dottrina � valorizzato
l'aspetto educativo nella sua dimensione, per cos� dire, � apollinea� e luminosa,
di universale solidariet� e amore. Se si fa attenzione ai dati positivi dei programmi
ministeriali, ci si accorge che l'aspetto rigorosamente confessionale
della dottrina sfuma in favore dell'educazione dell'alunno ai valori fondamentali
della nostra cultura; nei programmi in esame non c'� il buio angosciante di
antiche impostazioni quasi dionisiache, n� c'� il medioevale � cupio dissolvi �;
non si valorizzano l'aspetto della �colpa�, il senso del peccato, l'orgoglio del
possesso privilegiato della verit�; vi sono, invece, la luce dell'amore e dell'universalit�,
i sentimenti della comprensione e della solidariet�, il senso della vita,
della fratellanza e della pace.
Se, dunque, a chi si avvale dell'insegnamento della religione cattolica (secondo
la dottrina di una Chiesa postconciliare che ha nettamente superato, nella
�evoluzione interna del dogma�, di cui parlano i suoi teologi, certe antiche
insofferenze e tenebrose cupezze) � dato un momento scolastico di netta prevalenza
dell'aspetto educativo in ordine ai valori fondamentali dell'umanit�, della
pace, della solidariet�, dell'amore, il giudizio di equivalenza rispetto al trattamento
dei non avvalenti va svolto considerandosi se a costoro sia riservato un
analogo momento formativo-educativo. Ovvio � che l'identit� � impossibile,
giacch� l'insegnamento religioso � l'unico capace di fondare l'etica sul soprannaturale,
e quindi di ancorare le regole del comportamento sociale alla placida
certezza di una verit� immutabile, laddove qualunque altra disciplina le medesime
regole non pu� non formulare come conquista del razionale, cio� dell'umano,
sulla stimolante angoscia del dubbio. La Scuola non � chiamata a
risolvere il problema di coscienza che ogni genitore dovrebbe porsi in ordine
alla scelta educativa dei figli nel momento pi� intimo, che � quello di decidere
se l'educazione debba trovare fondamento metafisico, oppure soltanto razio

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 361

Partendo dal presupposto, orm�i generalmente riconosciuto, che la
scuo'la d� cultura e che ogni forma di insegnamento in essa praticato
contribuisce all'elevazione spirituale ed etica dell'allievo, era ohiaira la
discriminazione per l'esonerato, costretto ad av�valersi del servizio per un
tempo .inferiore a quello riservato ag1i altri allievi e tenuto addirittura
fuori daHa comunit� scolastica.

Diversa, invece, � la situazione derivante dal Concordato revisionato,
in base al quale il non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica
non � considerato un disvalore, bens� costituisce l'esercizio di un diritto
soggettivo ed implica l'u1teriore pretesa, costituente ranch'essa un
vero e proprio diritto a non essere, perci�, discriminati con l'esclusione
dalla comunit� scolastica, ma a poter usufruire di un tempo scuola non
inferiore rispetto a quello praticato agli avvalenti.

nale; la Scuola interviene quando, operata la scelta di fondo, a ciascun alunno
va data la stessa attenzione educativa e formativa.

Se si guardano le circolari del maggio 1986, ci si avvede che le attivit�
alternative hanno tutte, e per ogni ordine di scuola, la medesima vocazione educativa
e formativa dell'insegnamento della religione cattolica: queste attivit�
sono tutte dichiaratamente indicate tra quelle � pi� strettamente attinenti ai
valori della vita e della convivenza civile>>, o � alle tematiche relative ai valori
fondamentali della vita e della convivenza civile>>, o, � dovendo concorrere al
processo formativo della personalit� degli alunni>>, � saranno particolarmente
rivolte all'approfondimento di quelle parti dei programmi... che hanno pi�
stretta attinenza con i documenti del pensiero e dell'esperienza umana relativi
ai valori fondamentali della vita e della convivenza civile�.

Se dunque i programmi di religione sono mirati all'educazione e alla formazione
del giovane nella sua dimensione sociale, non pu� dirsi sostanzialmente
diversa da tale finalit� -e quindi discriminante -l'impostazione dell'attivit�
alternativa, riservata a chi, avendo scelto di non avvalersi dell'insegnamento
della religione cattolica, � nondimeno destinato a ricevere, con lo stesso impegno,
l'attenzione dell'opera educativa e formativa dello Stato.

* * *

Anche il TAR ammette che �:l'insegnamento religioso cattolico... non ha
cessato di essere materia collocantesi nel normale quadro orario delle lezioni �;
ed � logico che sia cos�, data la vocazione formativa di tale insegnamento la
quale, a pieno titolo, lo rende degno di partecipare al momento dell'educazione
e dell'istruzione, � nel quadro delle finalit� della scuola � (art. 9 legge

n. 121/85) per il riconosciuto �valore della cultura religiosa� (art. 9 cit.).
L'aggiuntivit� dell'insegnamento religioso rispetto agli altri insegnamenti
curriculari non va dunque vista in relazione alla funzione formativa, educativa
ed istruttiva che la legge gli assegna ma, ben diversamente, ai contenuti che
liberamente possono essere voluti o disvoluti. Ci� che l'ordinamento riconosce
a tutti � il diritto d'avvalersi o di non avvalersi del ridetto insegnamento ma
non certo il diritto di rinunciare ad una porzione del tempo-scuola. Se la
scuola realizza la sua funzione attraverso dei ritmi temporali .che � la legge
ad indicare (i c.d. orari minimi: art. 9 della legge 9 agosto 1978, n. 463, per la
Materna; art. 88 D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, per l'Elementare; art. 3 della
legge 31 dicembre 1962, n. 1859, come modificato dall'art. 2 della legge 16 giu

362 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEIJ.O STATO

Come ben messo in evidenza dall'Avvocatura dello Stato, l'insegnamento
della religione cattolica non � oggi un quid pluris, un qualcosa,
cio�, di aggiuntivo per gli alunni che di tale insegnamento intendano
avvalersi, bens�, come osservato precedentemente, un valore culturale
e didattico riconosciuto dalla scuola, che il giovane ha non solo iil diritto
ma .anche il dovere di acquisire (ovviamente fatta salva la sua libert�
di coscienza in materia) per la realizzazione delle finalit� della scuola
che devono essere, indefettibilmente, perseguite in conformit� dell'orario
curriculare.

Per non discriminare, pertanto, il non avvalente, appare necessario
offrirgli un'alternativa che abbia il massimo possibile di equivalen2la,
sotto ii profilo del valore didattico e formativo, dell'insegnamento della
religione cattolica, in modo da attuare, anche per esso, il principio so-�
lennemente enunciato nel primo inciso del punto 2 dell'art. 9 del nuovo

gno 1977, n. 348, per la Media; art. 47 R.D. 30 aprile 1924, n. 965, che fa rinvio f,
ai singoli decreti di approvazione degli orari e dei programmi dei vari tipi r:
di scuola: per esempio, D.P.R. 1� maggio 1972, n. 825, per le Superiori) e se

l'insegnamento religioso � ed � rimasto ad occupare una o due di quelle ore,
non � assolutamente lecito dire che il tempo-scuola si � ridotto di una o di due

ore per effetto del diritto di scelta a ciascuno accordato in ordine all'insegna

f:
mento in questione; chi sceglie di avvalersene fruisce di un insegnamento ):'
curriculare perch� � nei programmi e nell'ordinario tempo scolastico; chi non
~

se ne avvale esercita il �diritto di non fruire di tale insegnamento, ma non

I f:

gi� di rinunciare ad una parte del tempo-scuola.

La legge permette a ciascuno, sul piano soggettivo, di credere o non cre

dere al �valore della cultura religiosa �; di confidare o non confidare nella

validit� di un insegnamento religioso impartito dallo Stato; di dubitare della I

coerenza di un apparato laico che si fa maestro di dottrine trascendenti; di ~�

non guardare con favore l'atteggiamento di una Scuola di tutti che insegna ad I

onorare il Dio di alcuni; di aver paura di un � Dio obbligatorio �; di comporff

tarsi di conseguenza sul piano della scelta individuale; ma ci� che la legge non f

d� di mettere in discussione � la valutazione legislativa dei ritmi necessari

per la realizzazione del fine formativo ed educativo della Scuola. Le ripetute

norme neoconcordatarie, cos� come l'art. 9 della legge 449/84, danno il diritto

di scelta tra l'avvalersi o il non avvalersi del ridetto insegnamento, non tra

l'avvalersi e il non avvalersi di una porzione del tempo normativamente stabilito

per il processo formativo ed educativo della scuola. In una parola, ogni alunno

deve essere a scuola per il tempo minimo previsto dai programmi; di una por

zione di quel tempo ciascuno pu� legittimamente disvolere i contenuti curricu

lari; e siccome si � dichiaratamente superato il sistema della dispensa, quel

disvolere non pu� pi� significare mera assenza; l'alunno, che disvuole i conte

nuti dell'insegnamento religioso, ha oggi il diritto (e il dovere) di aspettarsi

dallo Stato (e di dedicarsi a) qualcosa di equivalente a quello che ricevono

coloro che abbiano invece scelto di avvalersi dell'ora di religione.

Una delle novit� del sistema neoconcordatario � proprio questa: fermo

l'insegnamento religioso nel quadro delle finalit� della scuola, e nel curriculum

scolastico, fermi il valore della cultura religiosa e la vocazione educativa e

formativa di quell'insegnamento, chi sceglie di non avvalersene non � visto come

un �dispensato�, ma come uno che, avendo esercitato un diritto, non va sotto

. . ..lit . , .. ,;.,,

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 363

Conco1idato, secondo cui la Repubblica �riconosce il � valore � della cultura
religiosa.

D'altra parte, poi, se si volesse aderire alla tesi prospettata dagli
appellati, cui � sottesa la inammissibile concezione della scuola non come
luogo di cultura e di formazione, ma come luogo di sofferente costrizione,
allora la discriminazione si realizzerebbe per coloro che dell'insegnamento
della �religione cattolica abbiano dichiarato di volersi avvalere, perch�
ad un maggior onere di orario per essi deriverebbe un maggior sacrificio
di carattere personale.

Inoltre, se cos� fosse, si f�avorirebbe un mascherato disimpegno dalla
frequenza dell'insegnamento della religione cattolica che ne usciTebbe mat;
ginalizzata; cosa certamente non voluta dal nuovo Concordato e che, oltrettutto,
vanifioherebbe il riconoscimento da parte dello Stato del
va:lore della cultura .religiosa.

posto ad alcuna forma di discriminazione, c10e uno che non deve avere n� di
pi� n� di meno di quello che gli altri ragazzi, in quanto alunni, hanno nell'organizzazione
scolastica. Non deve stupire allora che, tra le soluzioni possibili,
lo Stato abbia fatto sua quella di cui oggi si parla, e cio� abbia dato l'attivit�
alternativa al non avvalente nel tempo e per il tempo concesso all'avvalente.
La risposta data dallo Stato al grave problema nei termini predetti, di

confermare l'identit�, per ciascuno, del tempo-scuola, la cui obbligatoriet�

deriva dalla valutazione legale dei ritmi quantitativi del processo educativo, �

coonestata dalla legge 18 giugno 1986, n. 281, alla quale il TAR non ha prestato

alcuna attenzione. Questa legge dispone nell'art. 1 che � gli studenti della

scuola secondaria superiore esercitano personalmente all'atto dell'iscrizione...

il diritto di scegliere se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento della reli

gione cattolica�. Aggiunge l'art. 1 che � le scelte in ordine ad insegnamenti

opzionali e ad ogni altra attivit� culturale e formativa sono effettuate perso

nalmente dallo studente. I moduli relativi alle scelte di cui ai precedenti commi

devono essere allegati alla domanda di iscrizione �. Questa legge dimostra senza

ombra di dubbio quantomeno una cosa: e cio� che la soluzione data al pro

blema da parte dell'Amministrazione scolastica era una delle soluzioni possi

bili, cio� consentite dal nuovo sistema normativo; forse l'unica; certo la pi�

opportuna, se . si considera che dare a tutti l'eguale significa, nell'organizza

zione della scuola, dare a tutti gli stessi doveri e gli stessi diritti in ordine al

processo di apprendimento e di educazione. E se l'avvalente riceve dalla scuola

istrtizione e cultura per 24 o per 30 ore settimanali, anche il non avvalente ha

il diritto e il dovere di ricevere dalla scuola istruzione e cultura per 24 o per

30 ore settimanali, in difetto di che sia l'avvalente che il non avvalente -a

seconda del punto di vista -si vedrebbero l'un l'altro con (( un'ora di meno �,

o con � un'ora di pi� �: la logica un po' curiosa di chi valuta � mezzo vuoto �
o � mezzo pieno � il bicchiere colmo a met�, a seconda delle sue soggettive
inclinazioni, non pu� trovare alcuno spazio in un tema tanto grave.
Non �, insomma, una frazione di tempo ci� che la legge consente di
volere o non volere; �, ben diversamente, H contenuto curriculare di quella
frazione di tempo, cio�, appunto, l'insegnamento della religione cattolica.

* * *
Secondo il TAR colui che sceglie di non avvalersi dell'insegnamento della
religione cattolica dovrebbe essere considerato libero di starsene a casa du

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

364

Occorre, poi rilevare, come sottolineato da autorevole dottrina, che
oggi il sistema appare,. tra l'.altro, aperto alla possibilit� di un insegna�
mento sulla religione introdotto dallo Stato nella sua sovrana autonomia
non avente oarattere confessionale.

Insegnamento che potrebbe raocordaire, efficacemente, i due parametri
introdotti dall'art. 9 del nuovo Concordato: vale a dire quello della
ritenuta essenzialit� dell'approccio con la problematica religiosa per il
perseguimento delle fina1it� pTOprie della scuola, che presuppone la non
facoltativit� dell'approccio stesso attraverso un insegnamento curricu�
fare e quello della confessionalit� dell'insegnamento della religione cattolka,
che presuppone la non obbligatoriet� della sua frequenza dal punto
di vista soggettivo dello studente, ma al tempo stesso la sua ritenuta
idoneit� a soddisfare ana pi� generale esigenza didattica dell:a scuola
nei confronti del fenomeno religioso.

rante l'ora di religione: e questa libert� deriverebbe, in particolare, dalla
corretta interpretazione dell'art. 9-della legge 11 agosto 1984, n. 449.

Questa norma dispone che � nelle classi in cui sono presenti alunni che
hanno dichiarato � di non avvalersi ddle pratiche e dell'insegnamento religioso
cattolico � l'ordinamento scolastico provvede a che l'insegnamento religioso
ed ogni eventuale pratica religiosa ... non abbiano luogo in occasione dell'insegnamento
di altre materie, n� secondo orari che abbiano per detti alunni effetti
comunque discriminanti�: dunque, secondo il TAR, mentre si svolge l'ora
di religione, il non avvalente dovrebbe non essere costretto a stare a scuola
per l'attivit� alternativa.

Questa interpretazione non pu� assolutamente essere condivisa, neppure
se fosse possibile leggere la norma in modo del tutto avulso dal sistema nel
quale essa � inserita, di cui gi� s'�. detto.

Ai fini della retta interpretazione della ripetuta norma, non si pu� comun�
que prescindere dalla considerazione del contesto in cui la disposizione andava
ad inserirsi anche se potesse ignorarsi la successiva normazione. All'epoca,
come si � ricordato, l'insegnamento della religione cattolica, con le sue pratiche
di culto, costituiva il � coronamento � dell'educazione del cittadino, ed era
impartito, specie nella scuola materna e nena scuola elementare, in modo
che ad alcuni appariva �diffuso e pervasivo �. Vigeva, bensi, all'epoca l'istituto
della � dispensa '" in virt� del quale chiunque ne facesse richiesta aveva il
diritto di essere esonerato dall'insegnamento della religione cattolica; ma da
molte parti veniva segnalato che la dispensa non raggiurigeva pienamente il
suo scopo, perch�, specialmente per la �materna� e I'� elementare�, i programmi
erano nel loro complesso � imbevuti � di cattolicit� (si vedano in
proposito le dichiarazioni di principio contenute nel D.P.R. 10 settembre 1969,

n. 47 per la materna; nel D.P.R. 14 giugno 1955, n. 503, per le elementari). La
preoccupazione del legislatore del 1984, in un momento in cui peraltro era
gi� stato firmato l'accordo del 18 febbraio 1984 con la Santa Sede (che sostituiva
l'antico sistema della dispensa con il pi� moderno strumento della
�scelta�) era quella di rendere concretamente operante la facolt� di scegliere
tra l'avvalersi e il non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica;
si voleva cio� evitare che chi avesse scelto di non avvalersi dell'insegnamento
della religione potesse egualmente trovarsi a presenziare pratiche di culto o
di educazione cattolica in occasione dell'insegnamento di altre materie o

PARTB I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 365

Va �ritenuto, pertanto, che la distinzione tra materie obbligatorie,
opzionali e facoltative, sui cui si basa tutta la costruzione degli appellati,
� una distinzione puramente nominalistica e che, comunque, non pu�
riferirsi, nella sua astratta e rigorosa formulazione, all'insegnamento della
religione cattolica.

E che, peraltro, la facoltativit� dell'insegnamento della religione
cattolica, alla stregua della esaminata normativa, non possa essere intesa
nel senso voluto dagli appellati, � anche dimostrato dal dibattito parlamentare
che ha preceduto e seguito l'iter del nuovo concordato e che,
sul punto, � stato, essenzialmente, teso ad individuare le materie alternative
da offrire in opzione ai non avvalenti.

E del resto, del problema sembra avere preso piena coscienza lo
stesso legislatore che, nella menzionata legge n. 281/1986, quasi mostrando
di Tecepire le critiche derivanti dalla asserita contraddittoriet� tra fa-

comunque nell'ordinario svolgersi della vita scolastica: preoccupazione non
remota per le materne e le elementari, e non del tutto teorica neppure per
le medie, dove, pur avendo la � religione cattolica� una sua precisa e individua
collocazione (ex art. 2 della legge n. 1859/62 e D.M. 9 febbraio 1979),
non era certo sconosciuta la consuetudine di pratiche cattoliche (si pensi
all'uso della recita di preghiere all'inizio e alla fine della giornata scolastica).

L'art. 9 della legge n. 449/84 si preoccupa, dunque, di avvertire, con disposizione
coordinata con quella contenuta nell'art. 9 dell'Accordo con la Santa
Sede gi� firmato il 18 febbraio 1984, e con l'art. 5 del relativo Protocollo
Addizionale, che il diritto riconosciuto a ciascuno di scegliere se avvalersi o
non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica, non solo non deve dar
luogo a discriminazioni (il che �, in buona misura, tautologico) ma impegna
l'ordinamento scolastico ad una conseguente riconsiderazione dell'impostazione
dei programmi, per togliere da questi gli elementi di cattolicesimo confessionale
" diffuso� la cui sopravvivenza avrebbe potuto rendere, in concreto, meno
significativi i risultati dell'esercizio del diritto di scelta.

L'esigenza di ridurre l'insegnamento cattolico ad una dimensione specifica
ed individua, subito anticipato dalle relative circolari, ha trovato attuazione
nei pi� volte ricordati D.P.R. 24 giugno 1986, n. 539 (per la �materna�) e

D.P.R. 12 febbraio 1985, n. 104 (per le �elementari�); per la scuola media,
dove un problema normativo di ridimensionamento non esisteva perch� gi�
il D.M. 9 febbraio 1979 collocava l'insegnamento della religione cattolica in un
quadro orario specifico ed individuo (un'ora settimana;le), si poneva la diversa,
operativa necessit� di non far debordar~ l'educazione confessionale
cattolica da quell'ora settimanale; ed a ci� si �� subito provveduto con le
circolari in esame.
L'esigenza, avvertita dal legislatore, nel momento in cui veniva approvato
!'art. 9 della legge n. 449/84, fu dunque quella di anticipare l'effetto della
disciplina allora in via di elaborazione: evitarsi, cio�, che, attraverso l'educazione
confessionale "diffusa'" si frustrasse l'esercizio del diritto di non
avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica.

In questa dimensione storica e logica, l'art. 9 della legge n. 449/84 sta
a dire:
a) nelle classi in cui sono presenti alunni che hanno dichiarato di non
avvalersi delle pratiche e dell'insegnamento religioso, quelle pratiche e quell'

366 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

co'ltativit� della materia ed obbligo di seguire le materie stesse ovvero le
pratiche alternative, pare propenso a riqualificare l'insegnamento della
religione cattolica come opzionale e non facoltativo.

6) Quanto rilevato precedentemente circa la collocazione nel quadro
orario delle lezioni dell'insegnamento della religione cattolica e drca la
obbligatoriet� delle materie, ovvero delle attivit� culturali e formative ad
esso alte:mative, comporta, sul punto, l'accoglimento dell'appello princi�
pale dell'amministrazione.

Comporta, altresl, la reiezione dell'appello incidentale proposto dai
Fiori, il oui primo motivo � specificato come asserita violazione del�
l'art. 9 e dell'art. 5 del protocollo aggiuntivo della legge 25 marzo 1985,

n. 121, nonch� de1l'art. 9 della legge 11 agosto 1984, n. 449, con riferimento
agli artt. 2, 3, 19, 21 e 33 della Costituzione, nonch� eccesso di potere
insegnamento non devono avvenire in occasione dell'insegnamento di altre
materie: tanto per fare un esempio, nell'ora di italiano non pu� essere recitata
I'� Ave Maria�; n�, nell'ora di storia, pu� insegnarsi che, tra le religioni
storiche, l'unica �vera � � la cattolica;

b) l'orario dell'insegnamento e delle pratiche di religione non pu� essere
� emulativo �: non si pu�, tanto per fare un esempio, frantumare l'ora di religione
in frazioni di pochi minuti nell'arco della settimana, tali da costringere
i non avvalenti ad un odioso andirivieni dalla classe; n� si pu�, tanto per fare
un. altro esempio, pretendere che la giornata scolastica inizi o termini con
la preghiera, facend9si allontanare il � non avvalente �.

Quello che la norma sicuramente non d�, � il divieto di organizzare attivit�
� alternative in favore di coloro che abbiano dichiarato di non avvalersi
dell'insegnamento cattolico, o il diritto per questi ultimi di essere esonerati
dalla frequenza scolastica per il tempo corrispondente all'insegnamento della
religione cattolica. La norma non pu� essere letta come contenente tale divieto

o tale diritto, non solo perch� di essi non c'� cenno nella disposizione, ma
soprattutto perch� simili contenuti precettivi sarebbero antistorici e di dubbia
costituzionalit�: antistorici, perch� reintrodurrebbero l'istituto della � dispensa�
dichiaratamente superato dal ben pi� chiaro sistema del diritto di scelta; di
dubbia costituzionalit�, perch� finirebbero con il dare un diverso � temposcuola
� a seconda della scelta operata, cos� discriminando i non avvalenti
D'altronde, il � tempo-scuola� � di per s� educativo, giusta le valutazioni operate
dal legislatore (delle quali si � gi� parlato: art. 1 della legge n. 1859/62;
legge 348/77; dichiarazioni di principio contenute nel D.M. 9-2-1979: la socializzazione,
cio� il vivere nella comunit� scolastica, � un momento qualificante I
dell'educazione) che ha voluto la scuola elementare e media �obbligatoria �
come indicato dall'art. 34 Cost. e quella Superiore di libera scelta, ma con
onere di frequenza obbligatoria. !!
Obbligatoriet� della scuola � obbligatoria frequenza del � tempo-scuola ,,
nel quale essa si svolge e, come si � gi� detto, � il tempo '" � fissato dalla

I legge, vuoi quando essa direttamente imponga certi ritmi (come fa l'art. 2
della L. 1859/62 che indica le materie di insegnamento) vuoi quando essa rimetta
all'autorit� scolastica la programmazioe di � attivit� scolastiche d'integrazione
anche� . .a carattere interdisciplinare� come fanno gli artt. 2 e 7 della L. 517/77

al . dichiarato � fine di agevolare l'attuazione del diritto allo studio, e la piena

I
I

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 367

per illogicit�, contraddittoriet� e sviamento, dal momento che all'indicata
conclusione si � pervenuti proprio sulla base dell'interpretazione
delle norme sostanziali richiamate dall'appellante incidentale, le quali
non appaiono contrastare con a1cuna delle indicate norme costituzionali,
in quanto salvaguardano comunque la libert� di coscienza.

Infondato �, poi, anche il secondo' motivo dell'appello incidentale
proposto dallo stesso Fiori di asserita violazione e falsa appHcazione
dell'art. 9 legge 11 agosto 1984, n. 449, eccesso di potere, particolarmente
sotto il profilo dello sviamento, atteso che la previsione di cui all'art. 9
della richiamata L. 449/84, 'I.a quale esclude che l'insegnamento della
religione cattolica possa realizzare, per gli alunni che 'dichiarino di non
avvalersene � secondo .orari che abbiano effetti comunque discriminanti �,
soprattutto se interpretata sistematicamente con la legge n. 121/85, impli�
cherebbe necessariamente il caratteTe facoltativo pieno dell'insegnamento

formazione della personalit� degli alunni �; attivit� che, una volta stabilite,
non possono non essere obbligatorie per gli alunni, perch� entrano a far parte
del processo di istruzione e di educazione.

Quello che in realt�, con la pretesa di rendere facoltativa la partecipa�
zione all'attivit� alternativa, viene chiesto, � una cosa che nella sede odierna
non pu� in nessun caso essere concessa: la modifica, cio�, dell'organizzazione
del � servizio � scolastico, con particolare riguardo al � tempo-scuola�: si
finirebbe infatti con il discriminare gli avvalenti dai non avvalenti, perch�,
da un lato, per i primi si avrebbe un impegno educativo di durata superiore,
e dall'altro all'onere dJ. frequeJ1,Za della religione (imposto a chi ha scelto di
avvalersene) corrisponderebbe un non-onere di frequenza dell'equivalente attivit�
alternativa.

L'esigenza di non discriminare � esigenza di imporre a tutti gli stessi

doveri e riconoscere a tutti gli stessi diritti: a cominciare dall'onere della

frequenza (che � un obbligo per le prime otto classi) cui si sottopone, nel

quadro dell'organizzazione, chi chiede di essere ammesso a scuola.

Far restare a casa, come oggi si chiede, i ragazzi che hanno scelto di non
avvalersi dell'insegnamento religioso, non sarebbe certo per loro pi� proficuo,
in una obiettiva valutazione delle cose, perch� si farebbe loro intendere che
la scuola italiana chiude le porte in faccia al giovinetto �non cattolico�, e
rischierebbe di far loro credere che la scelta dei loro genitori � motivo di
repulsa della comunit� scolastica.

N� proficua per i ragazzi, o razionale .per l'organizzazione, sarebbe la

mera facolt� di partecipare o non partecipare all'attivit� alternativa (mentre

gli altri hanno l'onere di seguire l'insegnamento della religione) perch� risul

terebbe messa in serio dubbio la sostanziale equivalenza educativa e formativa

tra l'attivit� alternativa e l'ora di religione: quasi che quella fosse un quid

minus rispetto a questo.

* * *

L'appellante incidentale Fiori, pur dichiarando di volere per il �non avavvalente
� un trattamento equivalente a quello dato all'� avvalente�, sostiene
che il delineato sistema non sarebbe idoneo allo scopo, perch� l'ii.ttivit� alternativa
sarebbe stata introdotta senza il supporto di una, a suo dire indispensabile,
disposizione legislativa. Questo discorso � di difficile comprensione,
perch� se si vuole l'attivit� alternativa non si vede quale sia l'interesse (proces

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

medesimo e la sua collocazione in orario che permetta agli alunni che
dichiarino di non avvalersene di non partecipaTe alle attivit� <Scolastiche
durante le ore dedicate all'insegnamento della religione cattolica

o comunque di scegliere liberamente se partecipare o meno alle attivit�
alternative.
Come dimostrato precedentemente, l'art. 9 della legge n. 449 del 1984
non pu� essere interpretato nel senso voluto dall'appellante incidentale,
secondo cui tenderebbe a garantke il diritto degli alunni, che ne� chiedano
l'applicazione, di non essere costretti n� a seguire l'ora di religione,
n� a seguire le attivit� alternative previste negli orari in cui viene svolto
l'insegnamento della religione cattolica.

Se cos� fosse, la norma si porrebbe in contrasto, e ne risulterebbe
pertanto modificato il contenuto, con fa legge n. 121/1985 di ricezione
del nuovo Concordato, di cui si sono ampiamente i'llustrati lo spirito e

suale) a dolersi dell'ipotetica illegittimit� della sua introduzione; ma soprattutto
il prospettato dubbio di illegittimit� � infondato, perch�:

1) per la Materna: l'attivit� educativa, nella quale si sostanzia l'alternativa,
trova sicura base nell'art. 1 jella legge 18 marzo 1968, n. 44, dove si
dice che la scuola materna � si propone fini di educazione, di sviluppo della
personalit� infantile, di assistenza e di preparazione alla frequenza della
scuola dell'obbligo, integrando l'opera della famiglia�;

2) per l'Elementare: l'attivit� integrativa, nella quale si sostanzia l'alternativa,
� �spressamente prevista dall'art. 2 della L. 517/77, dove si assegna a
tale attivit� integrativa (anche) il fine di � agevolare. . . la promozione della
piena formazione della personalit� degli alunni �, e cio� le si assegna una
vocazione nettamente educativa;

3) per le Medie: l'attivit� integrativa, nella quale si sostanzia l'attivit�
alternativa, � espressamente prevista dall'art. 7 della legge n. 517/77, cit., dove
si dice che tale attivit� integrativa ha (anche) il fine di attuare � la piena
formazione della personalit� degli alunni � e, cio�, le si assegna una vocazione
nettamente formativa;

4) per le Superiori: il terzo comma dell'art. 1 della legge 18 giugno 1986,

n. 281, ha fornito l'interpretazione autentica del sistema, in ordine alla possibilit�
di organizzare l'attivit� alternativa, nella forma di �attivit� culturale
e formativa�, di cui, appunto, parlano le circolari.
Ovvio � che la legge 517/77 non parla affatto di attivit� alternativa rispetto
all'insegnamento della religione cattolica, per l'ottima ragione che all'epoca
non si poneva il problema di cui oggi si parla. Ma questo non significa ci�
che pensa l'appellante incidentale, e cio� che l'attivit� integrativa di cui alla
legge n. 517/77 non possa essere utilizzata come alternativa all'ora di religione:
una volta, infatti, che la �non discriminazione� imponga di dare al � non
avvalente � attivit� scolastica analoga a quella di cui fruisce l'avvalente, ed
una volta che all'avvalente � dato, in buona sostanza, un insegnamento educativo
e formativo, non pu� che farsi ricorso a quelle attivit� educative e
formative di cui il sistema gi� dispone. Se si vuole che il problema venga
mantenuto nei limiti di sostanza (e non trasferito nell'empireo evanescente
di fuorvianti nominalismi) allora non pu� affermarsi che l'alternativa sia
illegittima perch� l'attivit� educativa di cui alla legge n. 517/77 non nacque
in vista di tale alternativa; il fatto che non nacque a quello scopo � ovvio;

PARTB I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 369

la finalit� e soprattutto con la sua previsione relativa alla collocazione
dell'insegnamento 'religioso cattolico nel quadro orario delle lezioni; si
porrebbe in contrasto, inoltre, con la lett. b) dell'art. S del protocollo
aggiuntivo al nuovo Concordato, secondo cui non poteva immaginarsi
ancora alcuna predeterminazione circa la collocazione oraria de'll'insegnamento
della religione cattolica, venendo anzi demandato ad una successiva
intesa tra Ia �competente autorit� scolastica e la Conferenza episcopale
italiana, tria l'altro, �le modalit� di organizzazione di tale insegnamento
anche in re'lazione alla collocazione nel quadro degli orari delle
lezioni�.

D'altra parte, poi, che all'obbligatoriet� della frequenza delle materie

o attivit� �didattiche alternative non possa riconoscer:si alcun carattere
discriminatorio, essendo anzi vero il contrario, lo si � dimostrato precedentemente,
per cui nemmeno per il secondo motivo prospettato la
dedotta censura pu� essere accolta.
ma � altrettanto ovvio che, nel sistema, la legge n. 517/77 ha introdotto attivit�
educative non curriculari e destinate ad essere non necessariamente rivolte
all'intera classe, tali da poter oggi ben essere utilizzate ai fini che interessano.

***

L'appellante incidentale osserva che gli insegnanti. non sarebbero affatto
tenuti ad occuparsi dell'attivit� alternativa, poich� ci� esulerebbe dai limiti
del loro mansionario. La doglianza � manifestamente inammissibile per difetto
di interesse; ed � comunque infondata, apparendo essa sintomo di una parziale
valutazione del ruolo dell'insegnante nella scuola italiana.

A parte le molte dichiarazioni di principio che si rinvengono nelle varie
norme, rivolte a sottolineare la centralit� della funzione docente nel suo
momento educativo (ben oltre l'aspetto meramente trasmissivo di nozioni),
ribadendosi che tra i compiti dell'insegnamento � anche quello di � partecipare
alla realizzazione dell'iniziativa educatrice della scuola� (art. 2 D.P.R. n. 417/74),
va ricordato che l'art. 88 D.P.R. n. 417/74, nel fissare l'orario di servizio,
espressamente dice che nei limiti di tale orario � i docenti . . . sono tenuti
al completamento dell'orario . . . mediante l'utilizzazione . . . nei corsi . . . di
integrazione ed extracurriculari �. Anche l'art. 14 della legge 20 maggio 1982,

n. 270, ricorda che il personale di ruolo, compreso quello DOA, pu� essere
utilizzato in attivit� didattico-educative. Il problema che si pone � quello di
stabilire se l'attivit� alternativa sia attivit� scolastica o meno: se lo �, i
docenti (nel limite del loro orario) non possono rifiutarsi di svolgerla, perch�
nel loro mansionario (e, prima ancora, nella logica della loro funzione) c'�
anche il dovere di prestarsi per le attivit� non curriculari.
Si noti che nessun docente ha lamentato di essere stato obbligato a prestare
servizio oltre l'orario d'obbligo, e nessuno ha lamentato di essere stato
richiesto di svolgere insegnamenti diversi da quelli propri della sua professionalit�:
le circolari in esame sottolineano, infatti, che, quando l'attivit� alternativa
richieda competenze che gli utilizzandi non abbiano, si deve far ricorso
ai supplenti muniti di titolo.

* * *

L'appellante incidentale osserva che, per le Superiori, lo studio individuale
(che gli alunni non avvalenti possono preferire all'attivit� alternativa

370

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO. STATO

In parte fondato �, quindi, il terzo motivo dell.'appello incidentale
ritenendo il collegio di convenire con l'appellante circa la veridicit� di
alcune delle enunciazioni ivi prospettate.

Si assume, al riguardo, che vi sarebbe vio1azione deWart. 9 dell'accordo
tra la Repubblica italiana e la Santa Sede e del punto 5 del protocollo
aggiuntivo resi esecutivi �con la legge 23 maggio 1985 n. 121, con
riferimento alll'art. 7 legge 4 agosto 1977, n. 517 ed agli artt. 2, 3, 13,
21, 23, 97 della Costituzione italiana con riferimento alla risoluzione approvata
dalla Camera dei Deputati ne11a seduta del giorno 15 gennaio 1986;
ed agli artt. 3, 6 e 14 della legge 29 marzo 1983; ecces;so di potere per
sviamento, illogicit� e contraddittoriet�.

Vero �, come � .implicito nella censura dell'appellante, che se vi
fosse stato un atto legislativo che avesse determinato ie materie o le
attivit� alternative da offrire in opzione ai non avvalenti l'insegnamento

all'ora di religione) imporrebbe agli insegnanti un ruolo di mera sorveglianza
e custodia, certamente estraneo al mansionario. Non � chiaro in che modo
il Fiori sia interessato a sollevare questo problema; certo � che la doglianza
� frutto di equivoco. Seguire infatti gli alunni che hanno optato pet lo studio
individuale non significa assolutamente limitarsi ad una passiva attivit� di
sorveglianza o di mera custodia; l'insegnante che sia consapevole del suo ruolo
guider� l'alun;no nello studio individuale, sapr� consigliarlo, sapr�, insomma,
svolgere l'opera .educativa e culturale che � �propria della funzione docente
(e che, quindi, non pu� essere affidata ad altri se non ai docenti).

* * *

Nella concreta organizzazione dell'attivit� alternativa, come immaginata
e impostata con le circolari impugnate, sarebbero state violate le norme sulle
attribuzioni degli Organi collegiali: il Ministero, a detta dell'appellante incidentale,
avrebbe del tutto esautorato i Consigli di circolo e di istituto, i quali
avrebbero l'inalienabile compito di fissare i criteri generali in ordine alla
formulazione dell'orario delle lezioni e allo svolgimento delle attivit� scolastiche;
lo stesso Collegio dei docenti, poi, sarebbe stato leso nelle sue prerogative,
attraverso l'indicazione ministeriale di organizzare necessariamente l'attivit�
alternativa.

Neppure queste censure colgono nel segno. Invero, il potere di dettare
disposizioni generali agli apparati, anche collegiali, delia Scuola certamente
va riconosciuto al Ministro, perch� quegli apparati sicuramente appartengono
al complesso organizzatorio della pubblica istruzione; e d'altronde, la necessit�
di occuparsi � subito� dell'attivit� alternativa � un'esigenza che deriva
dalla generale impostazione seguita nella pratica applicazione del principio
legislativo della non discriminazione tra avvalenti e non avvalenti. :� un errore di
prospettiva, in buona sostanza di insensibilit� storica, quello di leggere i � decreti
delegati � come se, dal 1974, non fosse accaduto nulla, cio� come se non vi fossero
n� l'Intesa con i Valdesi n� il nuovo Concordato con la Santa Sede, e
come se la programmazion� dell'attivit� alternativa non fosse un corollario
del nuovo sistema della parit� di trattamento educativo tra alunni avvalentisi
e non avvalentisi dell'insegnamento religioso.

La Scuola deve garantire la non discriminazione, e cio�, secondo la concreta
scelta operativa adottata sul piano generale, dare a tutti gli alunni
un tempo-scuola quantitativamente identico e qualitativamente il pi� possibile

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 371

della religione cattolica, tutto sarebbe stato pi� agevole per l'amministrazione
della pubblica .istruzione e, verosimilmente, non vi sarebbero
state le condizioni per una contestazione cos� netta e radicale delle
scelte dalla stessa in concreto praticate.

Purtuttavia, cos� non � stato: l'amministrazione scolastica, infatti, si
� trovata nella necessit� di dare attuazione ad una normativa carente su
di un punto fondamentale ed ha cercato di supplirvi provvisoriamente
utilizzando i mezzi a sua disposizione; ricorrendo, cio�, alle materie ed
attivit� previste dall'ordinamento scolastico, sfornandosi di adattarle alle
finalit� del nuovo Concordato, relativamente agli scopi dell'insegnamento
della ,religione cattolica, come in precendenza precisati.

Ha fatto, cos�, ricorso alla legge 4 agosto 1977, n. 517 e pi� particolarmente,
per le scuole medie inferiori, alle attivit� integrative previste
dall'art. 7 al fine di agevolare il diritto allo studio e la piena formazione
della personalit� degli alunni.

simile; dunque � necessario che i singoli organi collegiali, appartenenti
all'apparato, si muovano di conseguenza. Quale sia l'organo competente a
dare concreta attuazione al disegno organizzativo generale lo dice la legge

(D.P.R. n. 416/74); e .infatti le circolari oggi in esame hanno rispettato tali
competenze: tocca al Collegio dei docenti definire l'attivit� alternativa, perch�
l'art. 4 D.P.R. n. 416 cit. gli assegna il compito di curare la programmazione
educativa, e lo svolgimento, in genere, dell'attivit� scolastica; e perch� gli
artt. 2 e 7 della legge n. 517/77 a tale organo, in particolare, attribuscono
la funzione di programmare e organizzare le attivit� integrative. Parimenti �
da dire per i Consigli di interclasse della scuola elementare, pure destinatari
delle circolari in esame. In quanto all'indicazione, nelle dette circolari,
della necessit�, ove possibile, di far coincidere l'insegnamento della religione
con la prima o l'ultima ora di lezione, in contemporanea con l'attivit� alternativa,
va osservato che trattasi di un criterio di massima, da preferirsi ove
possibile, che lascia intatta la competenza degli ordinari organi in ordine alle
definitive determinazioni, nella considerazione delle singole realt� operative.
Quindi il principio della collegialit� scolastica non � in alcun modo vulnerato
dalle circolari ministeriali; �, semmai, valorizzato attraverso la considerazione
della componente dei genitori, sui quali soprattutto grava la � responsabilit�
educativa�.
* * *

L'appellante incidentale ripropone, in subordine, eccezione di illegittimit�

costituzionale dell'art. 9 dell'Accordo e del punto 5 del Protocollo, di cui alla

legge 25 marzo 1985, n. 121, per violazione degli artt. 2, 3, 8, 19, 21, 33, 97

della Costituzione.

Le norme denunciate:

a) avrebbero operato una scelta confessionale incompatibile con la

natura laica dell'ordinamento: in buona sostanza, lo Stato non potrebbe in

trodurre nella propria scuola l'insegnamento della religione confessionale;

b) avrebbero comunque discriminato gli alunni in ragione della scelta

operata, perch� ai non avvalenti si darebbe di meno di quanto si d� agli

avvalenti;

e) sarebbe stato tradito lo spirito dell'Intesa con i Valdesi, la cui

legge di attuazione avrebbe copertura costituzionale.

372 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Offrendo, in tal modo, con una valutazione tecnico-discrezionale, di

cui la censurabilit� � limitata al profilo della legittimit�, una possibilit�

di �scelta, da realizzarsi anche attraverso i suggerimenti degli interessati,

ccn l'indicazione che tali attivit� avrebbero dovuto essere particolarmente

dirette all'approfondimento di quelle parti dei programmi pi� stretta

mente attinenti ai valori della vita e convivenza civile (fine proprio del

l'insegnamento religioso).

Ha anche :previsto il cosiddetto studio individuale, cui ha dichia

rato tenuti gli studenti che, avendo comunque scelto di non avvalersi

dell'insegnamento della religione cattolica, non avessero inteso ugual

mente fruire delle attivit� alternative programmate dal Collegio dei do

centi, offrendo in tal modo un'u1teriore opzione che consentiva ampia

mente l'esplicazione della libert� di coscienza in materia di religione se

condo le inclinazioni individuali di ciascun interessato, invitando, tra

Il diritto vivente, come sopra illustrato, e la retta interpretazione delle

norme coinvolte, fugano il sospetto che la legge n. 121 abbia introdotto

disposizioni in violazione dei principi costituzionali denunciati, e quindi con

vincono della manifesta infondatezza delle questioni di legittimit� costitu�

zionale appena riassunte sub b) e e): a proposito di quest'ultima, peraltro,

� appena il caso di sottolineare che l'art. 9 dell'Intesa con la Tavola Valdese

� esattamente riprodotto nell'art. 9 della legge n. 449/84, che a sua volta

� del tutto analogo all'art. 9 del Concordato (in ordine all'insegnamento della

religione cattolica come curriculare, e al diritto di scegliere se avvalersene,

senza discriminazione alcuna).

Resta da dire dell'eccezione sopra riassunta sub a).

Secondo l'appellato, lo Stato non potrebbe prevedere, tra gli insegnamenti

curriculari, quello religioso, perch� tale insegnamento si porrebbe in con

trasto con la libert� di pensiero che ognuno ha diritto di professare e con la

�laicit�� della Repubblica; in sostanza sarebbe inibito allo Stato di ope

rare, nei programmi di insegnamento, scelte non conformi al pensiero dei

singoli cittadini, mentre, per converso, lo Stato �laico� non potrebbe legitti�

mamente scegliere tra le materie d'insegnamento una dottrina religiosa. Non

pu� negarsi che il rispetto di qualunque opinione costituisca l'in s� della

democrazia; e tutti sanno che la libert� di fede e di pensiero � uno dei mo

menti qualificanti della nostra Costituzione. Come gli odierni appellanti hanno
�pieno diritto di professarsi agnostici (o non cattolici) in materia religiosa,
qualunque altro cittadino ha i�l pieno diritto di professare il pensiero che crede
in qualunque altro campo, compreso quello delle discipline che si insegnano
a scuola. Orbene, se fosse vero che l'ateo o l'agnostico ha il diritto di pretendere
che, per il dovuto rispetto alla sua opinione, la Scuola dismetta l'insegnamento
della dottrina cattolica, sarebbe parimenti vero che analogo diritto
avrebbe, poniamo, il regionalista con riguardo all'insegnamento della lingua
� italiana, il parmenideo (che nega il divenire) in ordine all'insegnamento della
storia, il negatore dei postulati di Euclide in ordine all'insegnamento della ma�
tematica, e cos� via; ancor piii in dettaglio, ciascuno avrebbe il diritto, nell'ambito
di una certa materia, di non sentirsela insegnare secondo metodi
non condivisi: il pacifista, per esempio, potrebbe pretendere che i programmi
di storia fossero rielaborati trascurando le guerre; certi nazionalisti potreb�
bero chiedere riduttive illustrazioni della geografia dei paesi stranieri; e cos�

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 373

l'altro, al fine di un'ottimale realizzazione delle finalit� perseguite, ad una
regdlarizzazione anche di tale tipo di impegno, con la previsione di � appositi
spazi cos� da corrispondere nel modo migliore al dovere di vigilanza
per tutto il tempo scuola �.

Ci� posto, se � vero che le attivit� integmtive previste dalla legge
4 agosto 1977 n. 517, non hanno la specifica finalit� di costituire una
definitiva alternativa allo studio della religione cattolica, purtuttavia, va
considerato che esse, per la vasta gamma di programmazione educativa
che .consentono, ben potevano, temporaneamente ed in attesa di una
definitiva scelta legislativa, essere adattate ad un'alternativa valida sotto
il profilo culturale (scelta, ad es., di un approfondimento storico relativo
a:llo svilupparsi ed all'evolverisi del fenomeno religioso) all'insegnamento
della ll'eligione cattolica.

N� � esatto quanto affermato dall'appellante incidentale, secondo cui
l'illegittimit� relativa al ricorso alle materie alternative deriverebbe anche
dal fatto che risulterebbero violati i diritti degli insegnanti, non tenu

di seguito, fino ad una esasperata frantumazione dell'intero sistema scolastico.
Esiste, dunque, nell'ordinamento, una norma che accordi al cittadino il � diritto
� di avere, a scuola, soltanto le materie o i programmi conformi alle
sue libere, e perci� teoricamente illimitate, opinioni? No certamente: e non
perch�, si badi, vi sia una legge ordinaria a negarlo (la legge ordinaria, infatti,
�, in ipotesi, suscettibile di rimozione da parte della Corte Costituzionale),
ma perch� l'art. 33 Cost. attribuisce alla Repubblica il compito di dettare le
norme generali sull'istruzione e di istituire le sue scuole per tutti gli ordini
e gradi. In tanto c'� la scuola di Stato, in quanto lo Stato possa (e debba)
scegliere le materie-e i programmi di insegnamento, tenendo conto, � ovvio,
delle aspettative dei cittadini, ma niente affatto essendo vincolato alle individuali
opinioni di ciascuno: la scuola statale non pu� significare scuola
fatta su misura di ogni singolo� alunno. Quando dunque si pretende di esercitare,
in nome del libero pensiero, il veto in ordine ad una materia o ad
un programma, si pretende in realt� di far valere un diritto (alla elaborazione
del programma o alla scelta della materia) che non solo non � previsto
da nessuna norma, ma che, anzi, � positivamente escluso dall'art. 33
Cost.

Venendo alla sostanza delle avverse argomentazioni, non � inutile premettere
che l'insegnamento della religione nella scuola pubblica non � affatto
precluso allo Stato �non confessionale �, n�, in Italia, tale insegnamento �
precluso dalla Costituzione.

Intanto, Stato � non confessionale�, o, come dicono alcuni tra gli appellati,
� laico �, non significa affatto Stato anticonfessionale o antireligioso: la
piena libert� di fede, che l'art. 19 Cost. accorda a chiunque, non significa
affatto che lo Stato debba combattere, o ignorare, il fenomeno religioso (positivamente,
gli artt. 7 e 8 dimostrano che il fenomeno di cui si parla non pu�
essere osteggiato). Neppure il separatismo estremista ha mai potuto ignorare
detto fenomeno, come insegna, innanzitutto, la storia: e infatti non solo
negli ordinamenti degli Stati Uniti d'America e del Belgio, ma neppure, alla
fine del XIX secolo e nel primo decennio del XX, in quelli della stessa
Francia e del Portogallo, che a lungo sono stati citati come i classici del

374 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ti ad oocuparsi di tali attivit�, dal momento che tra i loro compiti vi
� anche quello di � partecipare alla Lrealizzazione delle iniziative educative
della scuola� (a:rt. 2 D.P.R. n. 417/74) e che �i docenti ... sono tenuti ...
al completamento dell'orario mediante l'utilizzazione ... nei corsi di integrazione
ed extracur,riculari � (art. 8 D.P.R. n. 417/74).

Lo studio individuale, invece, se pur in �astratto poteva anch'esso,
temporaneamente, servire allo s�copo di chi intendesse effettuare un
approfondimento individuale della materia, attraverso, ad es., una ricerca,
o comunque, se non interessato affatto al fenomeno religioso, avesse
voluto impiegare diversamente, magari con una lettura, il tempo scuola
ad esso dedicato, non sembra al collegio fosse, in concreto, adeguatamente
organizzato, in maniera da evitare una sorta di abbandono a se medesimi
di coloro che l'avessero scelto, con un disinteresse da parte della scuola
implicante marginalizzazione e, quindi, disoriminazione rispetto agli altri
studenti.

separatismo, esso pot� attuarsi in pieno; come � stato osservato, �un laicismo
assoluto dello Stato �, prima di tutto, un non senso, perch� lo Stato
� l'organizzazione giuridica del popolo, e non pu� non riflettere, nel suo
ordinamento, anche le convinzioni e le aspirazioni spirituali di quella che
si usa dire la coscienza popolare �. N� � inutile ricordare che molte Costituzioni
contemporanee prevedono l'insegnamento religioso, pur garantendo, da
un lato, il diritto-dovere dei genitori di educare i figli, e, dall'altro, la piena
libert� di pensiero (art. 7 della Costituzione della Repubblica Federale Tedesca;
art. 41 della Costituzione d'Irlanda; art. 49 di quella svizzera; art. 2
di quella norvegese; altri esempi possono trovarsi ne:l:la Costituzione del
Liechnstein, 15 e 16; di Malta, artt. 10 e 41; di Svezia, art. 9; di Grecia,
art. 3; i Paesi comunisti vietano, invece, l'insegnamento di dottrine diverse
da quella professata dallo Stato; art. 38 Cost. di Bulgaria; art. 30 Cost. di
Romania; art. 124 Cost. URSS, etc. etc).

1!. sicuro che lo Stato italiano non sia � confessionale�, ed � proprio
per questo che non esistono preclusioni di principio in ordine alla � filosofia �
che sottende qualsiasi �scelta�, e cio� qualsiasi atto di normazione. Non
confessionalit�, quindi, significa possibilit� di scegliere le materie di insegnamento
senza preclusioni di principio; significa possibilit� di valutare, nei
modi istituzionali, le aspettative � medie � del popolo, soddisfacendole di conseguenza;
significa, insomma, possibilit� di impartire l'insegnamento della
religione cattolica ad un popolo che nella quasi totalit� � (o dice di essere, il
che � lo stesso) cattolico. Scegliere una soluzione �, necessariamente, escludere
tutte le altre soluzioni possibili: ma lo Stato esiste proprio per operare
delle scelte, senza le quali, ovviamente, il popolo non sarebbe che �orda�.

Lo Stato italiano dunque ben pu� decidere di impartire l'insegnamento
della dottrina cattolica nelle sue scuole (come si � ricordato, tale scelta fu
operata anche prima del Concordato, pur in tempi di anticlericalismo: la legge
Lanza del 1857, la gi� ricordata Casati nel 13 novembre 1859, la Riforma
Coppino del 1887 e poi il T.U. 5 febbraio 1928, n. 577, sono tutte leggi che
prevedono l'insegnamento della religione nelle scuole di Stato, e son tutte
leggi preconcordatarie): ci� rende irrilevante qualsiasi dubbio di costituzionalit�
in ordine alle norme di attuazione del Concordato con la Santa Sede,

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 375

Per tale secondo profilo, pertanto, '.l'appello incidentale va accolto
e la circolare impugnata va, sul punto, annullata.

Infondato � il quarto motivo dell'appello incidentale del FIORI, secondo
cui vi sarebbe stata violazione degli artt. 2 e 3 del D.P.R. 31 maggio
1974, n. 417, nonch� degli artt. 4 e 6 del D.P.R. 31 maggio 1974, n. 416;
ed ancora dei principi generali ed eccesso di potere per illogicit� e disparit�
di trattamento, sul rilievo che la circolare n. 302/86 ha stabilito
che �qualora i contenuti delle attivit� (alternative) siano tali da renderlo
utile ed opportuno, si potr� procedere all'-accorpamento degli alunni,
oltre che per classi parallele, anche in senso v�erticale �.

Con tale 1suggerimento, secondo l'appellante, ancora una volta il
Ministero della Pubblica Istruzione interferirebbe arbitrariamente in materia,
come quella della formazione delle classi, che � di competenza
(artt. 4 e 6 D.P.R. n. 416/74 e art. 3 D.P.R. 417/74) anzitutto degli organi
collegiali e poi � sulla base dei criteri generali stabiliti dal Consiglio di

perch�, in ipotesi, espunto dal sistema l'obbligo che lo Stato si � assunto,
resterebbe pur sempre la facolt�, garamita dall'art. 33 Cost. e dalla non
confessionalit�, questa rettamente intesa come esclusione di pregiudiziali limitazioni
in ordine alle scelte di cui trattasi.

Le eccezioni di illegittimit� costituzionale avanzate dagli appellati con
riguardo alle norme che dispongono l'insegnamento della religione sono, comunque,
manifestamente infondate.

L'insegnamento della dottrina cattolica nella scuola statale va valutato
nel suo aspetto � concordatario� (cio� come � obbligo� assunto verso la
Santa Sede) e nel suo aspetto extra-concordatario.

Sotto il primo aspetto, l'obbligo di insegnare a scuola la dottrina cattolica,
assunto con i:1 Concordato, va costituzionalmente valutato con riguardo
ai supremi principi dell'ordinamento, cui, come � noto, la Corte fa costante
riferimento, nella materia concordataria, data la c.d. copertura di cui all'articolo
7 Cost. (C. Cost. 1� marzo 1971, n. 30 e 32; id. 8 luglio 1971, n. 169; id. 11 dicembre
1973, n. 175 e 176; 29 dicembre 1972, n. 195, e cos� via, fino alle pi�
recenti 7 febbraio 1978, n. 16, e 28 marzo 1985, n. 86). Premesso che tra i principi
supremi dell'ordinamento non rientra l'esigenza di trattare in modo identico
tutte le confessioni religiose (Corte Cost. 28 marzo 1985, n. 86), la preferenza
data alla religione cattolica nel momento dell'insegnamento non comporta affatto
che non sia rispettata la libert� dei non-cattolici o violata la loro autonomia
di pensiero: lo Stato, si badi, non impone di essere cattolici, n� richiede
una discriminante professione di fede per l'ammissione nella scuola; lo Stato,
ben diversamente, insegna la dottrina cattolica, in ordine alla quale non pretende
una adesione diversa o superiore rispetto a quella che pretende per qualsiasi
ailtra disciplina. I principi supremi dell'ordinamento, tra i quali � da annoverare
la libert� di pensiero e di fede, non solo non ne risultano coinvolti, ma
vengono addirittura valorizzati, attraverso il diritto di scelta, che, rispetto alle
altre discipline, non � dato.

Anche sotto il secondo profilo (possibilit� di porre tra le materie d'insegnamento
la dottrina cattolica a prescindere dall'obbligo concordatario), va osservato
che i dubbi di costituzionalit� prospettati ex adverso sono manifesta
mente infondati.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

376

circolo o di istituto e delle proposte del collegio dei docenti del personale
direttivo �.

Sempre secondo il Fiori, il suindicato suggerimento sarebbe, poi,
soprattutto i11egittimo perch� in contrasto con il principio del rapporto
docente classe, cos� come configurato dagli artt. 2 e 3 D.P.R. n. 417/74, e
pi� in generale dall'attuale organizzazione dell'attivit� didattica; � vero
che fa legge n. 517/77 consente la formazione di gruppi di alunni di classi
diverse, ma ci� sarebbe consentito solo in 1relazione ad una progmmma�
zione didattica, che muova delle reali esigenze delle classi e non dall'esi�
genza esclusivamente organizzativa conseguente alla responsabilit� del
personale docente.

Valgono al a:-iguardo le osservazioni dell'Avvocatura in merito alla

-generale potest� organizzatoria dell'attivit� scolastica riconosciuta al Ministro
della Pubbli�a Istruzione, con l'ulteriore rilievo che l'impugnata
circola:re non esclude l'osservanza del rispetto del rapporto docente classe
come per legge stabilito, n� esautora gli organi collegiali, atteso che le

Con riguardo all'art. 3 Cost., � innegabiile che, per la maggior parte, gli
Italiani si professino cattolici, e dunque una scelta che li privilegi non suona
affatto ingiustificata: come gi� diceva Ahrens, � il trattare in modo eguale rap�
porti giuridici disuguali � altrettanto ingiusto che il trattare in modo disuguale
rapporti giuridici uguali �. Ruffini scrisse, a proposito dell'insegnamento
della religione nella scuola, che ci� non pu� considerarsi discriminatorio per i
non cattolici poich� �vi � una parit� nel senso falso, che � quello dell'uguaglianza
assoluta, astratta, matematica, ed una parit� nel senso giusto, che �
quello dell'uguaglianza relativa, concreta, giuridica, poich�, come scrisse giusta�
mente Kahl, il vero principio di parit� non suona "a ciascuno lo stesso", ma
" a ciascuno il suo"�.

Il diritto di scelta � peraltro particolare omaggio alla piena libert� di
coscienza.

Gli artt. 7 e 8 Cost. non fanno che confermare l'importanza che lo Stato
annette al fenomeno religioso, e positivamente provano che non vi � divieto
costituzionale di impartire l'insegnamento di cui trattasi.

Gli artt. 19 (libert� di fede) e 21 (libert� di pensiero) vanno coordinati con
le esigenze del sistema costituzionale; quelle due libert� non significano diritto
di veto in ordine ad ogni scelta non condivisa, perch�, in tal caso, non si

�avrebbe� lo Stato, ma un confuso aggregato di milioni di � monadi�. Lo Stato,
� ovvio, non deve conculcare o limitare tali libert�, come, nell~ specie, infatti,
non 'limita n� conculca, non pretendendo adesione ai principi del cattolicesimo,
e, addirittura, concedendo il diritto di scelta.

Gli artt. 33 '(libert� dell'arte e della scienza) e 97 (organizzazione per legge
dei pubblici uffici) non sembrano minimamente in tema.

Resta da dire del D.P.R. 751/85, che l'appellante incidentale ha impugnato,
da un lato lamentandone l'illegittimit� rispetto alle leggi 121/85 e 449/84, dal�
l'altro eccependone l'invalidit� rispetto .ai principi costituzionali della libert�
d'insegnamento e di pensiero, nonch� rispetto alle norme sullo stato giuridico
degli insegnanti (che solo la legge potrebbe modificare).

L'indagine circa la natura giuridica del D.P.R. in questione non ha ancora
avuto dalla dottrina l'approfondimento che il tema meriterebbe; certo � che il

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 377

determinazioni adottate nella circolare hanno la forma del suggerimento
e non dell'imposizione agli organi stessi.

Destituito di fondamento, infine, � il quinto ed ultimo motivo dell'appello
incidentale del Fiori, con il quale viene nuovamente dedotta
l'asserita violazione degli artt. 2, 3, 19, 21, 33 e 97 della Costituzione, in
base al 'rilievo che la collocazione de1l'insegnamento della religione cattolica
nell'orario obbligatorio, con conseguente necessit� dei non avvalenti
di seguire le attivit� alternative, avrebbe mantenuto ed anzi accentuato
la discriminazione tra gli alunni con grave conseguenza in ordine al regolare
svolgimento dell'azione educativa e didattica.

In tale prospettiva, secondo l'appenante, l'art. 9, 2� comma, della
legge n. 121/1985 e l'art. 5 del trelativo protocollo addizionale si dovrebbero
ritenere contrastanti con ii p!rincipi costituzionali che sanciscono la
tute.la dei diritti fondamentali (art. 2) l'uguaglianza di tutti i cittadini
senza possibilit� di discriminazione per motivi religiosi (art. 3) la libert�

D.P.R. n. 751/85 non pu� essere considerato un atto amministrativo di tipo
tradizionale.
Se si segue fimpostazione logica che la Corte Costituzionale ha adottato
con le sentenze avanti ricordate a proposito delle leggi di esecuzione e di attuazione
del Concordato, dovrebbe distinguersi il dato formale dal dato sostanziale:
come le leggi di esecuzione del Concordato hanno la forma di legge
ordinaria, ma la forza (cio� la sostanza) di leggi para-costituzionali (seconde
soltanto ai principi fondamentali dell'ordine costituzionale), cosi al D.P.R. (in
quanto relativo all'esecuzione di norme pattizie, e previsto addirittura nella legge
di esecuzione del Concordato) andrebbe riconosciuta la forma dell'atto amministrativo,
ma la forza (cio� la sostanza) di atto legislativo.

La tesi di coloro che, in dottrina, hanno affermato che la � copertura
costituzionale� dell'art. 7 riguarderebbe i Patti Lateranensi, e non le loro
modifiche, non tien conto della natura di � norma sulla normazione � che a
quell'art. 7 va riconosciuta: se infatti � le modific�zioni dei Patti, accettate
dalle due Parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale�,
appare inevitabile affermare, a contrariis, che quel procedimento richiedano 1e
modifiche unilaterali dello Stato; dunque, per modificare i Patti, serve o il procedimento
di revisione costituzionale, oppure l'accettazione delle due Parti: ergo,
l'accettazione delle due Parti equivale al procedimento di revisione costituzionale.
E se un fatto di produzione normativa � capace di modificare la Costituzione,
vuol dire che quel fatto ha la forza di legge costituzionale. Si dovrebbe
allora ritenere:

a) anche le modifiche bilaterali dei Patti Lateranensi hanno � copertura
costituzionale �, perch� altrimenti non si spiegherebbe come mai potrebbero
rappresentare l'equivalente del procedimento di revisione della Costituzione;

b) l'Intesa, come il Concordato, � bilaterale, ma di rango inferiore a
quest'ultimo: se la legge concordataria d� vita ad un atto di sostanza costituzionale,
allora l'Intesa, ad essa immediatamente e direttamente connessa, ha quantomeno
la resistenza sostanziale della legge ordinaria;

e) come la legge concordataria � suscettibile di essere esaminata dalla
Corte Costituzionale, ma solo con riguardo ai supremi principi deLl'ordinamento
costituzionale, cos� il D.P.R. (che fondamentalmente � un atto ammi

378 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

religiosa (art. 19), la libert� di coscienza (art. 21) la libert� di insegnamento
(art. 33).

La normativa, in ogni caso, se interpretata nel senso sopraindicato,
violerebbe comunque l'art. 97 della Costituzione dal momento che, se
l'insegnamento della religione cattolica deve essere inserito nel quadro
dell'orario obbligatorio per tutti, non solo in nessun modo si potrebbe
garantire un uguale trattamento a tutti gli alunni, ma soprattutto non si
potrebbe garantire un'efficiente organizzazione dell'attivit� didattica.

Nelle considerazioni che si sono precedentemente svolte, circa le
ragioni .per le quali, secondo il Concovdato revisionato, lo Stato ha assunto
'l'obbligo di continuare a praticare l'insegnamento della religione cattolica
nelle scuole non univevsitarie e la previsione relativa alla garanzia
della tutela della libert� di coscienza, con la previsione della facolt� di
non avvalersi di tale insegnamento, vi � la 'risposta a tutti i dubbi di costituzionalit�
avanzati dall'appellante.

nistrativo) � suscettibile di esame da parte del GA. ma solo con riguardo a
quei supremi principi e alla legge concordataria.

Il grave e delicato tema della forza sostanziale del D.P.R n. 751/85 non
appare, tuttavia, nella presente occasione, di risolutivo interesse, perch� tale
decreto non solo � perfettamente in linea con la legge 121 (la quale a sua volta
certamente rispetta i principi costituzionali) ma neppure urta contro precetti
di legge ordinaria, n� modifica precedenti principi legislativi: in particolare, il

D.P.R. (che va letto cQme facente parte del corpo degli Accordi, giusta l'indicazione
fornita dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza
22 marzo 1984, n. 1920, a proposito di un D.P.R. esecutivo di un patto internazionale,
,a seguito di un trattato ratificato per legge) non costringe gli insegnanti
ad impartire l'insegnamento religioso, n� a tradire le proprie convinzioni,
n� modifica lo stato giuridico di alcuno, n� introduce per la prima volta
il ius ad loquendum dell'autorit� canonica (cfr. art. 5 della legge 5 giugno
1930, n. 824, e punto 5 del Protocollo addizionale, dove espressamente si parla
di � insegnanti che siano riconosciuti idonei dadl'autorit� ecclesiastica nominati,
d'intesa con essa, dall'autorit� scolastica), n� tanto meno introduce per la
prima volta I'� ora di religione �.
. * * *

Il sistema complessivamente derivante dalle circolari impugnate appare,
dunque, in perfetta linea con le norme legislative; e, come ha gi� avuto occasione
di osservare il Consiglio di Stato con le due ordinanze dell'll luglio 1986
(a proposito di due delle circolari oggi in esame) esse � tendono a disciplinare
il momento organizzativo ... � ponendo adempimenti e norme di condotta � funzionalmente
preordinati alla corretta e regolare organizzazione dell'attivit� scolastica
(in relazione ai quali) non si apprezza la lesione che si assume essersi
verificata nella sfera soggettiva dei ricorrenti per i quali, invero, non sembra
in alcun modo compromesso l'esercizio della facolt� di scelta di cui sopra,
tanto pi� che � rimessa alla successiva determinazione dei competenti organi
collegiali scolastici la predisposizione delle possibilit� alternative�. (omissis)

L'Avvocato dello Stato

ANTONIO PALATIELLO

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 379

La laicit� dello Stato e la posizione di pari uguaglianza di tutti i cittadini
non esclude, necessariamente, un'attenzione al fenomeno religioso
della maggioranza del popolo sotto il profilo educativo.

La scelta, come materia di insegnamento, della religione cattolica �
giustificata dal rilievo che �i principi del cattolicesimo fanno parte del
patrimonio storico del popolo italiano �,

Essa non contrasta con la Costituzione che, per gli stessi motivi, ha
pure dedicato una specifica regolamentazione (art. 7) per tale oredo
religioso.

E soprattutto l'asserzione, ribadita nel Concordato revisionato, di
garantire a chiunque la libert� di coscienza, con la pDevisione del diritto
di non avvalersi di tale insegnamento, rende evidente come, in definitiva,
non si sia attentato ad alcuno dei diritti fondamentali dell'individuo, n�
ad alcuno dei diritti di libert� specificamente richiamati dall'appellante.

N� sembra comprensibile l'asserita violazione deWart. 97 della Costituzione
circa il buon andamento della pubblica amministrazione, atteso
che non � condivisibile la tesi secondo cui l'inserimento della religione
cattolica tra le materie curriculari impr:direbbe una � efficiente organizz,
azione dell'attivit� didattica�. (omissis)

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 19 settembre 1988, n. 1043 -Pres. Laschena
-Est. Camera -Ministero Pubblica Istruzione (avv. Stato Stipo)

c. Martucci (avv. Romanelli).
Giurisdizione civile -Domanda di ricongiunzione della posizione assicu�
rativa statale a quella INPS -Provvedimento statale di diniego della
ricongiunzione -Ricorso � Giurisdizione AGO.

Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia riguardante
l'accertamento del diritto alla ricongiunzione in sede INPS dei
periodi assicurativi a carico dell'Amministrazione della pubblica istruzione
(1).

(omissis) Ritiene il Collegio di esaminare in via preliminai:re l'eccezione
di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a decidere la
controversia, la quale ha per oggetto il lamentato diniego, da parte del

(1) In argomento cfr. Cass. 22 aprile 1988 n. 3134.
Qualora la Pubblica Amministrazione abbia gi� concesso al proprio dipendente
il'trattamento di quiescenza nella forma dell'indennit� una tantum (tale
� il caso della sentenza della Cassazione ora citata) ovvero della pensione (tale
� il caso della sentenza in rassegna), i'accoglimento della richiesta dello stesso
ex dipendente rivolta ad ottenere la ricongiunzione dei contributi in favore

380 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ministero della Pubblica Istruzione -presso il quale l'attuale appellato
era in servizio -di provvedere alla ricongiunzione della sua posizione
assicurativa con quel'l:a I.N.P.S. ex art. 1 della legge 7 fobbraio 1979, n. 29,
per i periodi di lavoro da lui prestati anteriormente alla sua nomina in
ruolo, oltre per i contributi volontari versati.

La legge 7 febbraio 1979, n. 29 ha consentito -su libera opzione del
lavoratore -la ricongiunzione di tutti i periodi di contribuzione obbligatoria,
volontaria e figurativa ai fini del diritto della misura di un'unica
pensione.

In tal modo, da una parte � stata attribuita al lavoratore la facolt�
di esercitare una scelta, indirizzandola a quel tipo di trattamento previdenziale
che si presenta pi� favorevole, e dall'altra � stato individuato
l'unico debitore tenuto all'unica pensione da liquidare all'atto della cessazione
dal servizio.

Il T.A.R. ha ritenuto di superare l'eccezione di giurisdizione del giu

dice adito sull'assunto che gli impugnati provvedimenti, in quanto espressione
di un'attivit� preordinata alla creazione dei presupposti per il diritI
to a pensione, sono sottratti alla competenza giurisdizionale della Corte
dei Conti che, a norma dell'art. 62 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, presup

pone l'esistenza di �provvedimenti definitivi di liquidazione di pensione

I Ia carico dello Stato� ovvero �l'esercizio di un'azione diretta a far

valere la titolarit� del diritto al trattamento di quiescenza�.

Ha ritenuto, altres�, infondata la sostenuta competenza dell'A.G.O. in
quanto non si verte sul disconoscimento di un diritto alla ricongiunzione
da parte dell'I.N.P.S..

Sostiene l'Avvocatura Generale dello Stato, censurando l'impugnata

sentenza, che erroneamente il T.A.R. avrebbe affermato la propria com

petenza a decidere. ,

Assume in particolare che i primi giudici, per affermare una loro i
competenza nella materia, pongono una distinzione tra provvedimento

definitivo e provvisorio di pensione, irrilevante agli effetti della giu

risdizione.

dell'INPS (preferendo tale tipo di pensione), presuppone necessariamente l'an

nullamento del provvedimento amministrativo di concessione del trattamento I

di quiescenza.

Ora, il giudice ordinario non pu� annullare il suddetto provvedimento,

perch� al riguardo sussiste la giurisdizione della Corte dei conti, giudice esclu

sivo delle pensioni e di altre forme di trattamento di quiescenza in genere. I

Nessuna influenza pu� ave.re la circostanza che trattasi di pensione provvi

soria, perch� ci� non vale ad escludere la giurisdizione della Corte dei conti

(v. Cons. Stato, VI, 8 ottobre 1982,� n. 469; Cass., SS.UU., 7 luglio 1988, n. 4503
retro, pag. 305).
Sulla giurisdizione della Corte dei Conti nel caso di domanda di condanna
all'INPS a trasferire presso la CPDEL i contributi ricevuti v. Cass. 5 marzo
1985 n. 1824.

PARTB I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Il Collegio ritiene fondata l'eccezione. di difetto di giurisdizione del
Giudice Amministrativo.
La questione all'esame riguaivda l'accertamento della spettanza e del:
l'ammontare,del diTitto vantato dal resistente alla ricongiunzione in sede

I.N.P.S. dei periodi assicurativi a carico dell'Amministrazione della Pubblica
Istruzione.
Con domanda diretta all'I.N.P.S. in data 19 settembre 1983, l'interessato
ha chiesto, infatti, la ricongiunzione dei contributi, scegliendo lo
I.N.P.S., quale Ente tenuto ,all'intera pensione.

Tale scelta comporta che la competenza a decidere sia del Giudice
Ordinario ex art. 442 c.p.c..

L'accoglimento di detta eccezione pregiudiziale :di .difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo, preclude l'esame delle altre questioni
di rito e �di merito.

In riforma dell'appellata sentenza, va dichiarato, pertanto, il difetto
di giurisdizione del giudice amministrativo nei confronti dell'Autorit�
Giudiziaria ordinaria rin ordine alla controversia proposta con ricorso

n. 1976/85 al T.A.R. per la Lombardia da Martucci Gualtiero avverso il
provvedimento n. 14827 del 16 aprile 1985 del Provveditore agli Studi di
Como e la nota del Ministero della Pubblica Istruzione n. 3518/A/3 del
5 aprile 1985, con i quali � stata negata la sua richiesta di ricongiunzione
ex art. 1, legge 7 febbraio 1979, n. 23 (omissis).

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 12 gennaio 1988 n. 138 -Pres. Bologna Est.
Sensa:le -P. M. Paolucci (conf.). -Ministero delle Finanze (avv.
Stato Corti) c. Camilleri.

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Solidariet� � Accertamento
notificato ad uno soltanto dei debitori � Decisone del relativo ricor�
so � Impugnazione da parte di altri condebitori -Inammissibilit� �
Successivo accertamento � Impugnabilit� autonoma.

Sulla base delle regole della solidariet� comune, valide anche nel
rapporto tributario, il condebitore che non abbia ricevuto la notifica dell'accertamento
e non sia stato parte nel giudizio promosso da altro condebitore
non ha interesse ad impugnare la decisione ad esso inopponibile,
mentre resta integro il potere di impugnare autonomi atti di accertamento
non influenzati dal giudicato (1).

(omissis) n ricorso � fondato.
Le circostanze di fatto pacifiche tra le parti e dalle quali la controversia
trae origine, sono 1e seguenti.

Deceduto in Palermo, il 29 agosto 1963, Calogero Camilleri lasciando
a succedergli i figli Antonietta, Letizia e Gaetano ed il coniuge Salvatrice
Angela Nobile; e presentata da quest'ultima la denunzia di successione,
l'ufficio emise solo nei confronti della Nobile, in proprio e quale esercente
la patria potest� sul figlio minore, Gaetano, ingiunzione di pagamento
dell'imposta supplettiva di successione, notificata esclusivamente alla
Nobile e senza che ne fosse data notizia agli aHri eredi.

(1) La decisione � evidentemente corretta. La separazione delle pos1z1oni
fra condebitori, nei confronti di ciascuno dei quali il rapporto pu� definirsi
autonomamente, esclude che possa estendersi a soggetto diverso la regola
del rapporto fissata nei confronti del destinatario dell'accertamento e del
successivo giudicato; ne consegue che non si verifica situazione di cause
inscindibili ed � problematico anche l'intervento in giudizio, volontario o
. iussu iudicis, il che conseguentemente esclude l'impugnazione da parte del
condebitore estraneo il quale oltre tutto non vi ha interesse non potendo
risentire effetti pregiudizievoli dal giudicato inter alias.

Sul punto vi � ancora qualche dissenso in dottrina (RUSSO, Processo
tributario, in Enciclopedia del diritto, XXXVI, 768 ss.), ma la giurisprudenza
� hen ferma.

Nella motivazione si accenna alla applicabilit� de1l'art. 1306 C. C.; � questo
per� un delicato problema che merita pi� approfondita trattazione. Nel caso

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 383

Soltanto tra la Nobile, in proprio e per i'I figlio Gaetano, e l'ufficio
che aveva emesso l'ingiunzione si svolse il giudizio dinanzi alle Commissioni
tributarie, a1 quale rimasero estranee, Antonietta e Letizia Camilleri
e che si concluse con la decisione in data 18 ottobre 1977 della Commissione
di secondo grado, che giudic� legittimo l'operato dell'Ufficio.

In seguito a tale decisione, il 25 febbraio 1978 fu notificato ad Antonietta
Camilleri, nei cui confronti non era stata in precedenza emessa
alcuna ingiunzione di pagamento e che, perci�, non aveva partecipato al
giudizio in sede tributaria, un avviso di liquidazione, contro il quale il
Camilleri insorse con la citazione del 17 maggio 1978 davanti alla Corte

di appello di Palermo per impugnoce la decisione della Commissione di
secondo grado.

!!., altresi, pacifico e risulta dalle decisioni tributarie di primo e di
secondo grado che nel relativo giudizio non vi fu alcun coinvolgimento
di Antonietta Camilleri, n� sotto il profilo propriamente processuale n�
sotto l'aspetto sostanziale quale parte del rapporto tributario in contestazione,
che potesse fada considerare fra i destinatari della decisione;
questa, cio�, non solo fu pronunciata in un processo nel quale la Camiilleri
non aveva assunto la qualit� di parte, ma lasci� quest'ultima al di
fuori della controversia anche con riguardo al rapporto sostanziale che vi
era stato dedotto.

Se si considera che, a seguito della sentenza della Corte costituzionale
numero 48 del 16 maggio 1968 (la quale, in relazione all'articolo 24 -1�
comma, cost., ha dichiarato costituzionalmente iillegittimi gli articoli 20
e 21 del r.d.l. 7 agosto 1936 numero 1639 limitatamente alla parte. in
cui dalla contestazione dell'accertamento di maggior imponibile nei confronti
di uno solo dei coobbligati si facevano decorrere i termini per
l'impugnazione giudiziale anche nei confronti degli altri) � venuto meno
il principio della solidariet� processuale in materia tributaria, ne consegue,
che, non essendo stata emessa nei confronti della Camilleri l'ingiun-.
zione relativa all'imposta supplettiva e non essendole stato contestato il
maggior imponibile, la decisione della Commissione di secondo grado
non spiega nei suoi confronti alcun effetto e che non � configurabile una
sua legittimazione ad impugnarla, sia perch� non era stata parte nel
relativo giudizio, nel quale sotto nessun aspetto era stata coinvolta, sia
perch�, conseguentemente, mancava un suo interesse alla impugnazione;

deciso, riguardante l'imposta di successione, si presentava un'ulteriore questione.
La dichiarazione era stata presentata da un solo erede, ma non risulta
se essa fosse a contenuto generale e tale da giovare a tutti a norma dell'ultimo
comma dell'art. 36 del D.P.R. n. 633/1972; nell'affermativa si poneva il problema
se l'accertamento notificato al solo dichiarante producesse effetto anche nei
confronti degli altri; in caso negativo nei confronti degli altri eredi si doveva
procedere sul presupposto di dichiarazione omessa.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

potendo, la sua posizione, essere definita in modo indipendente ed
autonomo.

Quanto precede � coerente con la disposizione contenuta nell'articolo
13Cl6 C. C., che, espunto dall'ordinamento il principio della solidariet� processuale
in materia tributaria, �, per concorde opinione, applicabile anche
alle decisioni del giudice tributario.

Secondo tale norma, la sentenza pronunziata tra il creditore e uno dei
debitori in solido o tra il debitore ed uno dei creditori in solido, non ha
effetto contro gli altri debitori o contro gli altri creditori, ma sono gli
altri debitori a poterla opporre al creditore, salvo che sia fondata sopra
ragioni personali al condebitore; e sono gli altri creditori a poterla far
valel'e contro il debitore, salvo le eccezioni personali che questi pu�
opporre a ciascuno �di essi.

Del resto, la Camilleri, di fronte alla notificazione dell'avviso di liquidazione,
non era priva di tutela, potendo ella opporsi con ricorso alla
Commissione di primo grado per far accertare fa mancanza di fondamento
della pretesa nei suoi confronti.

Questo rimedio � oggi espressamente previsto dall'articolo 16 del

D.P.R. 26 ottobre 1972 -numero 636, come modificato dal D.P.R. 3 novembre
1981 -numero 739, ma � da ['itenere fosse consentito anche in
base al testo originario del suddetto articolo, nonostante non menzionasse
espressamente l'avviso di liquidazione.
� noto che la Corte Costituzionale, occupandosi della denunciata illegittimit�
costituzionale dell'articolo 16, vecchio testo, in quanto non contemplava
l'avviso di mora ed i rimedi contro di esso esperibili, ha ritenuto
inammissibile la questione, superata dalla interpretazione che del testo
normativo era lecito dare (sentenza 6 dicembre 1985 -numero 313).

E questa Corte ha poi espressamente affermato che l'avviso di liquidazione
� assimilabile all'avviso di accertamento di cui all'articolo 16 non
ancora modificato dal D.P.R. del 1981 (v. S.U. 3 febbraio 1986 -numero
661), ed integra � avviso di accertamento � secondo la norma medesima
(vedere questa prima sezione, con sentenza numero 2527 dell'll marzo
1987), con la conseguenza che contro di esso � proponibile il ricorso
del contribuente alla Commissione tributaria di primo grado nelle materie
indicate nell'articolo 1 del D.P.R. numero 636 del 1972, fra le quali sono
comprese, alla 'lettera G), le �Controversie relative all'imposta di successione.

La Corte d'appello avrebbe, quindi, dovuto dichiarnre inammissibile
l'impugnazione della decisione della Commissione di secondo grado,
proposta dinanzi ad essa Corte dalla Camilleri, e, conseguentemente, la
sentenza qui impugnata, in accoglimento del ricorso dell'Amministrazione,
va cass.ata senza rinvio ai sensi dell'articolo 382 ultimo comma,

C.P.C. (omissis).

PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 385

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 gennaio 1988 n. 194 -Pres. Bologna

Est. Sgroi -P. M. Lo Cascio (coni'.). Soc. Europer (avv. Belli) c. Mi

nistero delle Finanze (avv. Stato Palatiello).

Tributi erariali diretti � Imposta sui redditi di ricchezza mobile � Societ�
in liquidazione � ~ capace di produrre reddito.

{D.M. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 125 e 265).
La societ� di ogni tipo in liquidazione � pur sempre un soggetto capace
di produrre reddito per il quale soggiace alle normali imposte (1).

(omissis) Col pdmo motivo, la ricorrente deduce la violazione dell'art.
2309 e.e. ed insufficiente e contraddittoria motivazione, os.servando
che la liquidazione della societ� non � produttrice di reddito per cui
manca il presupposto dell'imposta di R.M.

Lo scioglimento della societ� e fa cessazione di essa -secondo la
ricorrente -sono fatti anteriori alla messa in liquidazione la quale � il
procedimento formale che porta all'estinzione della Societ�; la liquidazione
ha il solo scopo di pagare i creditori sociali e di ripartire i beni fra
i soci.

Col secondo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione
degli artt. 2, 3, 4, 5 del D.L. 5 novembre 1973 n. 660 conv. in 1. 19
dicembre 1973 n. 823, osservando che tale legge ha fatto riferimento
alla srtruttura dell'imposta di R.M., che colpisce i singoli redditi, prodotti
dalla propria causa (art. 81 del T.U. 29 gennaio 1958 n. 645) e cio� una
ricchezza nuova, la quale cessa nel momento in cui viene a mancare la
fonte produttiva. Secondo la ricorrente, l'atto di messa in liquidazione di
una societ� comporta la cessazione del reddito sotto entrambi i suddetti
profili, ed in tal senso va interpretato l'art. 2 del D.L. citato, nonch� la
risoluzione ministeriale del 25 febbraio 1975 che si riferisce alla cessazione
di attivit�.

Il ricorso � infondato. Per sottolineare la confusione della ricorrente

fra �liquidazione� della Societ� e � cessazione dell'attivit� sociale �, basta

richiamare gli artt. 125, 265 del T.U. n. 645 del 1958. Il primo, sotto la

rubrica � Liquidazione di soggetti tassabili in base a bilancio � dispone

� quando la liquidazione dei soggetti tassabili in base a bilancio si protrae

oltre l'esercizio nel quale ha avuto inizio, gli imponibili determinati per

ciascun esercizio sono soggetti a conguaglio sulla base del bilancio finale

di liquidazione � ed al secondo comma apporta due deroghe al comma

precedente (v. anche l'art. 22, sui termini per presentare le dichiarazioni).

(1) Decisione di evidente esattezza. Lo stato di liquidazione, che pu�
durare a lungo, non estingue la capacit� produttiva del soggetto, come emerge
anche soltanto dall'art. 2279 e.e. che vieta di intraprendere nuove iniziative,
ma non di proseguire quelle iniziate; senza dire che anche per le inizi�tive
intraprese contro il divieto il reddito prodotto � comunque soggetto all'imposta.

386

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

L'art. 265, a sua volta, sotto la rubrica � Responsabilit� dei iliquidatori
� sancisce la responsabilit� dei suddetti in caso di inadempimento
dell'obbligo di pagare le imposte dovute dal soggetto per il periodo della
liquidazione (oltre che per quello anteriore).

La suddetta normativa (oltre che direttamente applicabile ai soggetti
che optano per la tassazione facoltativa in base a bilancio, ai sensi dell'art.
104 fra cui rientrano le societ� in accomandita semplice) detta regole
peculiari sulla base del presupposto generale secondo cui la fase di
liquidazione (anche delle societ� non tassabili in base a bilancio) non
esclude affatto la soggezione a tutte le imposte, fra cui � compresa quella
di r.m., per l'attivit� di liquidazione ed in relazione ai redditi di r.m. che
si producono in tale fase (� tipico l'esempio delle plusvalenze che si U'.'ealizzano
nelle vendite dei beni sociali; dr. Cass. 27 giugno 1986 n. 4265).

Nessuna deroga a tale principio elementare � apportata dall'art. 2
del d.l. n. 660 del 1973 conv. in legge n. 823, che facendo riferimento ai
periodi di imposta non distingue affatto fra i periodi nei quali l'impresa
svolge un'attivit� normale ovvero � in liquidazione. Sulla base dei presupposti
di fatto che risultano, e cio� della richiesta di determinazione automatica,
ai sensi dell'art. 4 della legge da ultimo citata, dei redditi per
l.'anno 1973 (accertata dalla Commissione Centrale) e della permanenza
dello stato di liquidazione della Societ� almeno ancora nel 1981, e cio�
nell'anno di proposizione del presente .ricorso, � evidente l'esattezza della
decisione impugnata che ha affermato la soggezione ad imposta di r.m.
per gli anni 1971 e 1972 in quanto non risultava un bilancio fina~e di
liquidazione e quindi la cancellazione della Societ� dal registro delle
imprese. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 gennaio 1988 n. 324 -Pres. &anzano �

Est. Cantillo � P. M. Caristo (conf.). -Rubeo (avv. Di Gravio) c. Mini

stero delle Finanze (avv. Stato Palatiello) ed altri.

Riscossione delle imposte dirette � Sanzioni � Fallimento fiscale � Presupposti
� Dichiarazione oltre l'anno dalla cessazione della attivit� �
Esclusione.

(d.P.R. 29 settembre 1972, n. 602, art. 97; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 10).
Riscossione delle imposte dirette � Sanzioni � Fallimento fiscale � Iscrizione
a ruolo provvisoria � Anteriore domanda di condono � Sospensione
della riscossione � Esclusione del fallimento.

(d.P.R. 29 settembre 1972, n. 602, art. 97; d.!. 10 luglio 1982, n. 429, art. 32).
Il fallimento fiscale, bench� non richieda lo stato di insolvenza, ha
pur sempre come presupposto che l'esercizio dell'impresa non sia cessato
da oltre un anno (1).

(1-2) Decisione di notevole interesse. Sulla seconda massima non constano
precedenti specifici.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 387

Poich� l'art. 32 del d.l. 10 luglio 1982 n. 429 convertito nella legge
7 agosto 1982 n. 516 sul condono prevede, oltre alla sospensione dei giu-�
dizi in corso, la sospensione della: possibilit� di iscrizioni a ruolo provvisorie
e tale sospensione va riferita anche alle iscrizioni a ruolo anteriori,
dall'entrata in vigore del decreto e successivamente a seguito della presentazione
della domanda di condono, non sussistono i presupposti
(mancato pagamento) per la dichiarazione di fallimento fiscale. (2)

(omissis) 2. -Nell'ordine 'logico-giuridico debbono essere esaminati
con precedenza ed insieme, perch� strettamente connessi, il secondo, il
quinto e il sesto motivo di ricorso, con i quali .il Rubeo critica la ,sentenza
impugnata per avere escluso che egli avesse cessato l'attivit� pi� di un
anno prima della dichiarazione di fallimento. Denunziando la violazione
dell'art. 10 legge fall., degli artt. 2733 e 2735 e.e. e dell'art. 116 c.p.c., nonch�
vizi della motivazione, il ricorrente sostiene che la decorrenza del termine
annuale, valido anche per la dichiarazione di fallimento fiscale, nella
specie risultava da un complesso di testimonianze assolutamente univoche,
confortate dal certificato della Camera di Commercio de L'Aquila e non
contraddette dalla dichiarazione resa da. esso Rubeo a fini fiscali, frutto
di evidente errore nella compilazione del modulo.

La censura � infondata.

Il suo rigetto viene argomentato dalla difesa di uno dei resistenti ponendo
in dubbio la stessa applicabilit� dell'art. 10 della legge f.allimentare
al fallimento fiscale, che potrebbe essere dichiarato anche oltre il termine
annuale stabilito dalla norma.

Ma il dubbio non ha consistenza, ove si consideri, da un lato, che le
peculiarit� del fallimento fiscale riguardano i presupposti e il procedimento
dichiarativo, mentre, alla stregua del principio che si evince dall'art.
4 secondo comma 1. fall., rper ogni altro aspetto non derogato dalle
norme speciali tributarie vale la disciplina ordinaria; e, dall'altro, che la
vigenza del termine annuale per la dichiarazione non trova ostacolo nella
diversit� del presupposto oggettivo, cio� nel fatto che il fallimento fiscale
prescinde dallo specifico accertamento dello stato di insolvenza e postula,
invece, un inadempimento qualificato (costituito, ex art. 97, terzo comma

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, dall'omesso pagamento di tutte o di
un'unica rata di un medesimo ruolo per un ammontare superiore a cinquecentomilalire),
essendo evidente che il termine suddetto adempie esclusivamente
al1a funzione di consentire il fallimento di soggetti che non
hanno pi� la qualit� di imprenditori commerciali, tuttavia evitando che
rimangano esposti a1la procedura oltre un termine. ritenuto ragionevole
perch� si manifesti il preesistente stato di insolvenza.
Nella specie, per�, la Corte di appello ha positivamente escluso, in
base ad un complesso di elementi, che il Rubeo avesse cessato l'attivit�
pi� di un anno prima del fallimento.

388 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In particolare, essa ha fatto leva sulle analitiche e reiterate informazioni
fornite dalla P.S. ai fini del procedimento concorsuale e sulla dichiarazione
fatta il 15 giugno 1982 all'Ufficio IVA de L'Aquila personalmente
dal Rubeo; e ha esposto le ragioni che la indocevano a ritenere non attendibili
.Je generiche testimonianze fatte assumere dal Rubeo e il certificato
camerale del 21 giugno 1982 (riferito ad una ditta diversa), elementi -codesti
-contrastati anche dalle risultanze del fascicolo fallimentare.

Questo accertamento di fatto, cos� sorretto da congrua e logica motivazione,
non � qui sindacabile.

3. -Nell'ordine logico deve essere esaminato, poi, il terzo motivo di
ricorso, concernente le conseguenze della presentazione della domanda
di condono sulla dichiarazione di fallimento fiscale. Denunziando la violazione
dell'art. 97 d.P.R. 29 settembre 1973 , n. 602, dell'art. 32, terzo comma,
d.l. 10 luglio 1982, n. 429, convertito nella '1egge n. 516 del 1982,
nonch� vizi della motivazione, il !ricorrente sostiene che il fallimento non
poteva essere dichiarato perch�: a) ~'efficacia esecutiva del ruolo era
rimasta sospesa fiino al 15 ma<rzo 1983 per le imposte iscritte in via provvisoria;
b) per effetto della domanda di condono era venuto a mancare
un credito tributario insoddisfatto liquido ed esigibile, cio� il presupposto
del fallimento fiscale; e) la sospensione prevista dall'art. 32 cit. riguaroava
non solo le controversie tributarie pendenti innanzi alle commissioni, ma
anche i procedimenti penali e quelli pre4'allimentari di natura fiscale,
ci� che era stato erroneamente escluso dalla Corte di appello, la quale
aveva confuso il giudizio di opposizione al fallimento con la fase istruttoria
precedente ia dichiarazione.
Le censure sono fondate nei sensi appresso precisati.

Si discute se il fallimento fiscale (o per debito d'imposta) possa essere
dichiarato anche per Ja morosit� nel pagamento di Tate di imposte iscritte
a ruolo in via provvisoria, ex art. 15 d.P.R. n. 602 del 1983: al quesito
la prevalente dottrina d� risposta positiva e allo stesso modo sembra
orientata questa Corte, ancorch� con riferimento alla vecchia nocmativa
(artt. 261 e 26 T.U. n. 645 del 1958, che richiedeva il mancato pagamento
di sei Tate di imposta).

Nella specie, per�, il delicato problema non viene immediatamente
in rilievo, in quanto � in contestazione la stessa efficacia dell'iscrizione a
ruolo; e sotto questo pxofilo occorre stabilire quali siano le conseguenze

del c.d. condono fiscale rispetto ad un debito di imposta iscritto a ruolo
in via provvisoria e, prima ancora, quali siano i limiti del sindacato consentito
al giudice dell'opposizione al fallimento fiscale in ordine ai pTe�

supposti del medesimo.
~= jj
A quest'ultimo riguardo, � anzitutto pacificamente ammesso il conf
f
trollo sulla legittimit� formale della pretesa della finanza, dovendosi ricoi:.

!' 2
f

noscere al giudice dell'opposizione il potere-dovere di accertare, alla stre

I i

PARm I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

gua dei documenti prodotti dall'istante, la rituale iscrizione a ruolo del
tributo e l'esistenza della particolare morosit� richiesta dalla legge.

Quanto al sindacato sostanziale, ii.nvece, occorre distinguere fra presupposto
soggettivo e presupposto oggettivo del fallimento. In ordine al
primo, dottrina e giurisprudenza sono ora orientate (ma incertezze si
sono avute anche dopo l'abolizione del solve et repete) nel senso che al
giudice compete di stabilire se il contribuente effettivamente rivesta la
qualifica di imprenditore commerciale; e ci� sul rilievo che l'art. 4 della
legge 20 maggio 1865 n. 2248 all. E vieta la revoca o la modifica dell'atto
amministrativo di imposizione del tributo, ma non di verificare l'esistenza
dei requisiti che costituiscono il necessario presupposto della dichiarazione
di fallimento, nonch� si atteggino diversamente da quelli ordinari
(v., sent. Corte Costituzionale n. 215 del 1975).

In ordine al presupposto oggettivo, per la stessa ragione si � orientati
ad ammettere l'opponente a dimostrare che il tributo non � relativo
all'attivit� commerciale o che non sussiste l'inadempimento dedotto dal1'
Amministrazione finanziaria; � unanimamente escluso, invece, sia che il
contribuente possa dimostrare l'inesistenza del debito d'imposta risultante
dal .ruolo e sia che abbia rilievo, sulla procedibilit� del fallimenro
fiscale, l'impugnativa innanzi alle commissioni tributarie o, comunque,
la contestazione giudiziaria del ruolo, Ja cui efficacia non pu� �essere
sospesa.

In particolare, con riferimento alle iscrizioni a ruolo a titolo provvisorio,
per le quali, essendo pendente il giudizio tributario, manca un
accertamento definitivo e si fa luogo alla procedura concorsuale solo
perch� il ruolo ha efficacia di titolo esecutivo (� stato impugnato l'accertamento
o direttamente il ruolo), � pacifico che il fallimento non pu�
essere dichiarato se medio tempore, cio� dopo l'istanza, ma prima della
sentenza dichiarativa, il debito di imposta risulti insussistente o di ammontare
inferiore a quello minimo richiesto per il fallimento (cio� lire
500.000) con pronuncia del giudice tributario, ed altres� se venga meno
l'efficacia esecutiva del ruolo, perch�, ad es., l'Intendente di finanza ne
sospenda la riscossione.

Inoltre � pacifico che anche dopo 1a dichiarazione di fallimento questo
deve essere revocato se il debito tributario venga escluso (o ridotto
in ammontare inferiore a quello richiesto) con pronunzia passata in
giudicato; ed altres� che il giudice dell'opposizione pu� sospendere il
processo in attesa della decisione della controversia d'imposta da parte
del giudice tributario.

4. -Ci� posto, con riguardo al condono tributario di cui al d.l. 10 luglio
1982, n. 429, convertito -con modificazioni -nella fogge 7 agosto
1982, n. 516, occorre considerare il quarto comma dell'art. 32, il quale
dispone che nel periodo di sospensione dei giudizi in corso (decorrente

390 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dalla data di entrata in vigore del decreto legge) Ǐ altres� sospesa
l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 15 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602 �, cio� delle norme che consentono l'iscrizione provvisoria in
presenza di accertamenti non definitivi perch� impugnati.

La disposizione � stata talvolta interpretata nel senso che si riferisca
solo alle iscrizioni successive all'entrata in vigore della legge di condono,
non anche 1a quelle precedenti, gi� effettuate alla data suddetta, la cui
riscossione non sarebbe affatto influenzata dalla normativa sulla definizione
delle controve11sie pendenti.

Ma la tesi non pu� essere condivisa almeno per due ordini di argomenti.

Anzitutto, l'interpretazione restrittiva non � imposta dall'enunciato
testuale, che -facendo generioo riferimento alle disposizioni dell'art. 15
cit. -investe l'applicabilit� dell'intera disciplina sostanziale sulla riscossione
provvisoria delle imposte, non solo il .futuro esercizio della potest�
di iscrivere a ruolo tributi non ancora definitivamente accertati; e la
ratio della disposizione cos� interpretata sta in ci�, che 1a riscossione
coattiva di tali tributi vanificherebbe la finalit� del condono annullandone
gli effetti economici, posto che la stessa legge preclude il rimborso
delle imposte gi� pagate.

In secondo luogo, l'esegesi restrittiva darebbe luogo ad un'evidente
ed irrazionale disparit� di trattamento fra contribuenti in uguali condizioni
soggettive, cio� che abbiano presentato o siano abilitati a presentare
domanda di definizione (automatica o mediante dichiarazione integrativa)
delle controversie pendenti, nei cui confronti la riscossione
sarebbe consentita o preclusa in dipendenza di eventi -quali la maggiore
o minore sollecitudine nell'iscrizione a ruolo o nel rendere esecutivo
il ruolo -rimessi a circostanze fortuite relative all'attivit� ed alla
operosit� degli uffici finanziari e perci� assolutamente inidonei a forniire
un ragionevole supporto alla discriminazione (v., per un analogo discorso
in relazione all'art. 16 della legge n. 516 del 1982, Corte Cost. 27 giugno
1986, n. 175).

Pertanto la disposizione di cui al quarto comma dell'art. 32 dt. deve
essere interpretata nel senso che preclude in ogni caso la riscossione
provvisoria dei tributi cui si riferisce la legge n. 516 del 1982, a prescindere
dalla circostanza che non sia avvenuta o sia gi� avvenuta l'iscrizione

a ruolo, non potendo la riscossione medesima aver luogo dopo la presentazione
della domanda di condono o in pendenza del termine per
presentarla.

5 . ..,_ Questa esegesi trova conferma nella disciplina successivamente
dettata per le iscrizioni a ruolo effettuate prima del 30 marzo 1985 in
base a decisioni, sentenze o accertamenti diventati definitivi dopo il
15 marzo 1983 per imposte sui redditi relative a periodi per i quali sono

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

state presentate dichiarazioni integmtive o istanze di definizione automatica:
ai sensi dell'art. l, terzo comma, della legge 14 mairzo 1985,

n. 101, la <riscossione di ta1i tributi � sospesa fino alla liquidazione delle
imposte dovute in base alle dichiarazioni integrative o alle istanze di
definizione (comunque non oltre il 31 dicembre 1988), senza imporre al
contribuente neppure l'onere di presentare all'uopo appoSiita istanza
~prima dell'art. 1 della legge n. 101 del 1985 era stato emanato il. d.l. 22 dicembre
1984, n. 902, poi decaduto per mancata conversione, che all'art. 3
conteneva una disposizione analoga, tuttavia condizionando la sospensione
della riscossione ad un'istanza all'intendenza di finanza).
La norma � rilevante perch�, nello stabilire la sospensione della
riscossione per le pronunzie giudiziali e gli accertamenti divenuti definitivi
dopo la scadenza del termine di sospensione previsto dall'art. 32 della
legge originaria, prorogato al 15 marzo 1983 dalla legge n. 27 del 1983,
a fortiori esclude che possa procedersi all'iscrizione a ruolo a titolo provvisorio
ovvero alla riscossione di tributi gi� iscritti a ruolo a tale titolo,
in relazione ai quali, per essere rimasto sospeso il giudizio, non poteva
neppure aversi uria decisione definitiva. La disposizione suddetta si �
resa necessaria per gli accertamenti non impugnati in conseguenza del
condono e, dunque, formalmente diventati definitivi dopo il 15 marzo 1983
(scadenza del periodo di sospensione) e per le pronunzie anteriori al
condono, non impugnate per la stessa ragione; e la disposizione non
avrebbe senso, manifestamente, se non fossero rimaste sospese, ex art. 32,
anche le iscrizioni provvisorie gi� effettuate in base 1a tali accertamenti
e a tali decisioni.

In definitiva, si deve affermare che, in forza dell'art. 32, quarto comma,
del d.l. n. 429 del 1982, sul c.d. condono tributario, convertito nella
legge n. 516 del 1982, e succ. modif., l'applicabilit� della disciplina delle
iscrizioni a molo provvisorie delle imposte dirette, di cui all'art. 15 del

d.P.R. n. 602 del 1973, rimase sospesa fino al 15 marzo 1983 (termine per
la presentazione delle dichiarazioni integrative e delle istanze di definizione
automatica), con la conseguenza che per i tributi non accertati definitivamente
alla data di entrata ~n vigore del d.l. n. 429 del 1982, non
poteva procedersi n� a nuove iscrizioni a titolo provvisorio n� alla riscossione
delle iscrizioni provvisorie effettuate in precedenza; e tali iscrizioni
o riscossioni sono poi rimaste definitivamente precluse per effetto della
presentazione e dell'accoglimento delle diohiaraziorni. e domande suddette,
venendo l'originaria pretesa fiscale sostituita dalla nuova liquidazione
del tributo, eseguita (o da eseguire) in base alle norme agevolative della
definiri.one delle pendenze tributarie di cui alle leggi innanzi menzionate.
6. -Ci� posto, risulta agevole (['isolvere lo specifico problema giuridico
che suscita il (['icorso, se, cio�, sia consentito dichiarare il fallimento
fiscale <in base ad un'iscrizione a ruolo effettuata in via provvisoria, ex

392 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

art. 15 d.P.R. n. 602 del 1973, per un debito d'1mposta derivante da un
accertamento impugnato, perci� non definitivo, in relazione al quale sia
stata presentata (ovviamente, prima della sentenza di fallimento) dichiarazione
integrativa con def�inizione rautomatica, ai sensi degli artt. 14 e 16
della legge di condono suddetta.

Si � visto che il fallimento fiscale postula l'inadempimento di un
debito di imposta iscritto in un ;ruolo valido ed efficace, che c�stitudsca
idoneo titolo per la riscossione coattiva del tributo, anche alJ.a quale �
finaliz2lata la speciale procedura concorsuale (che; com'� noto, adempie
ad una duplice funzione, sia esecutiva e satisfattiva, essendo diretto a
consentire alla finanza il soddisfacimento del proprio credito nella forma
universale dell'esecuzione concorsuale, sia intimidatrice e sanzionatoria,
siccome i gravi effettti personali e patrimoniali della dichiarazione� di
fallimento, ordinariamente relazionati all'insolvenza, si producono in
relazione ad un fatto meno grave, qual'� la mera inadempi�nza,� che
potrebbe essere vinta, in ipotesi, con l'esecuzione singolare}. E si �
anche vristo che ili. controllo circa l'esistenza �di tale presupposto � demandato
al giudice, il quale -se non pu� interloquire quanto all'esistenza
del debito -deve accertare che il titolo sia formalmente valido ed operante,
in particolare verJ:ficando, anche in relazione alle eventuali� eccezioni
del debitore, che non siano sopravvenuti fatti o atti i quali abbiano
privato il ruolo dell'efficacia esecutiva sua propria; il quale requisito
assume particolare significato per le iscrizioni provvisorie, posto che fu
tal caso -come pure si � detto -la pronuncia di fallimento pu�� giustificarsi
solo con l'esecutoriet� dell'atto.

In forza del principio dnnanzi enunciato, nel periodo dall'entrata in
vigore del d.l. n. 429 del 1982 al 15 marzo 1983, e a maggior ragione dopo
la presentazione della dichiarazione integrativia con definizione automatica,
le iscrizioni a ruolo (provvisorie) di t�ributi ricadenti nell'area del
condono non costituivano titolo per la riscossione, erano, cio�, provvisoriamente
prive di efficacia esecutiva; ed erano destinate a perdere tale
qualit�, diventando definitivamente inefficaci, in seguito all'accettazione
della dichiarazione integrativa, in virt� della quale all'originario tributo
si sostituiva que!llo dovuto in base alla legge di condono.

Nel periodo suddetto, dunque, non era consentito dichiarare H fallimento
fiscale in forza di iscrizioni provvisorie a ruolo riguardanti tributi
per i quali era ammessa la definizrione automatica, con la conseguenza
che l'istanza di fallimento andava rigettata o, comunque, ogni determinazione
sulla stessa doveva essere so.spesa fino al 15 marzo 1983; pertanto,
se dichiarato, il fallimento doveva essere revocato dal giudice del-
l'opposizione, specie se frattanto era stata presentata domanda di condono.
(omissis)

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 393

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 26 gennaio 1988 n. 669 -Pres. Falcone
-Est. Corda -P. M. Minetti (conf.). P.roto c. Ministero delle
Finanze (avv. Stato Cenerini).

Tributi erariali diretti -Imposta complementare sul reddito -Accertamento
induttivo -Presunzione -Disponibilit� di capitali dimostrata Presunzione
di accumulo in due esercizi precedenti -Esclusione.

La dimostrata disponibilit� di capitali in un determinato esercizio
non giustifica la presunzione di accumulo di capitali nei due esercizi precedenti
come dimostrativa di un reddito superiore a quello dichiarato (1).

(omissis). -Col primo motivo (denunciando il vizio logico e la contraddittoriet�
della motivazione) il ricorrente censura la decisione impugnata
per avere presunto, dal supposto accumulo graduale del capitale,
un capacit� cont:dbutiva superiore a quella risultante dagli elementi noti,
risultanti daUa dichiarazione (fatta dal contribuente). Sostiene che la
decisione awebbe dovuto, invece, considerare che la disponibilit� di capitali
manifestata in un anno successivo a quello cui � riferito l'accertamento
induttivo non necessariamente rivela una produzione di redditi
realizzata negli anni immediatamente precedenti. E ci� pel'ch� quel capitale
pu� essere stato realizzato proprio nello stesso anno in cui, mediante
l'impiego, ne viene rivelata l'esistenza, ovvero pu� essere il frutto di un
lento accumulo, attuato in un numero di anni ben superiore a quello
presunto dalla decisione impugnata.

Col secondo (denunciando la violazione o falsa applicazione dell'articolo
137 del T.U. 1958) censurava la decisiione impugnata per 1avere ritenuto
che Ja capacit� contributiva poss� esisere rivelata dall'accumulo del

(1) Conforme � l'altra decisione in pari data n. 670. La disponibilit� di
un capitale in un certo momento non dimostra che essa si sia accumulata nei
due esercizi precedenti perch� potrebbe essere di accumulo assai pi� lento
come pure potrebbe essersi creata nello stesso esercizio in cui il capitale
� stato speso; ed � forse esatta l'affermazione che l'induzione tentata si
basa solo su una possibilit� e non una probabilit�. No:cy'� sembra tuttavia
condividibile l'affermazione che nel caso si sia impostato 'l'accertamento su
una praesumptio de praesumpto. La capacit� contributiva superiore al dichiarato
� una faccia della stessa presunzione di accumulo negli esercizi precedenti
non gi� una ulteriore presunzione derivata da una prima presunzione:
se la somma oggi disponibile � 100 e si presume (prima ed unica presunzione)
che questa disponibilit� si sia creata con un reddito di 50 e 50 nei due
esercizi precedenti, nei quali i redditi dichiarati erano stati 25 e 25, la conclusione
della produzione di maggior reddito � l'effetto della unica presunzione.
Per una analoga ricostruzione cfr. Cass. 17 febbraio 1986, n. 934 in Dir.
prat. trib., 1986, Il, 795.

394 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DE.I.LO STATO

capitale. Deduce che, ai sensi della norma indicata come vio~ata, l'accertamento
induttivo � 1egittimo quando ad esso si perviene attraverso manifestazioni
di 1reddito �speso� (non �accumulato�).

Il ricorso � fondato.

La ratio della decisione impugnata pu� esse.re cos� sintetizZiata: dal
fatto noto del possesso della somma di lire 141 milioni nel 1973 si risale,
per presunzione, a1 fotto del graduate accumulo della somma stessa nei
due anni immediatamente precedenti 1971 e 1972 (la controversia attinente
al 1972, separata' dalla presente perch� decisa dalla Commissione Tributaria
Oentirale con separata pronuncia e relativa al ricorso per cassarione

n. 6305/84, viene da questa Corte esaminata contemporaneamente a1la
presente e decisa contestualmente ad essa). Da ci� deri~a la presunzione
che per gli anni precedenti il contribuentle avesse avuto una capacit�
contributiva superiore 1a quella dichiarata.
Siffatto ragionamento denuncia, per�, un uso distorto dello strument�
logico delle presunzioni per due evidenti rngioni.

La prima � che dal fatto (noto) della disponibilit� dell'intera somma
nel 1973 fa discendere il fatto (presunto) del parziale �accumulo� nell'anno
qui considerato in base a un calcolo che non � neppure di ilontana
probabilit�, ma � di semplice, astratta possibilit�. � 1infatti, solo possibile
che in ciascuno dei due anni considerati da1l'Ufficio (1971 e 1972) il contribuente
avesse � accumulato � la somma di lire 30 milioni, cos� come
era peraltro possibile che ne avesse 'accumulato un'aHra di entit� diversa,
ovvero non ne avesse accumulato alcuna. Ma non � in base alla mera
possibilit� che pu� essere costruito il ragionamento probatorio fondato
sulle presunzioni, occorrendo, invece, che il fatto presunto sia collegato
a quello noto da un vincolo logico a;1meno di probabilit�, in base al principio
dell'id quod plerumque accidit.

La seconda ragione che denuncia l'uso distorto dello strumento probatorio
logico adoperato daH'Ufficio e fatto proprio dalla Commissione
Tributaria Centrale consiste nell'avere fondato il fatto presunto non
direttamente sul fatto noto, ma, a questo per il tramite di un fatto
anch'esso presunto (praesumptio de praesumpto).

La presunzione di una maggiore disponibilit� economica, rivelatrice
della maggiore capacit� ,contributiva, deriva dalla presunzione del graduale
�accumulo� del denaro attuato nei due anni 1971 e 1972. Ma se
gi� quel graduale � accumulo � del denaro � presunto, ci si trova, palesemente,
di fronte a quella praesumptio de praesumpto che, per costante
giurisprudenza non pu�, in 1alcuna sede processuale, essere adoperata ai
fini probatori.

La conclusione di tutto il discorso � che l'Ufficio non ha dato una
valida prova deil'asserito fatto che il contribuente, nell'anno in conside

PARTE I, SEZ. VI,' GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 395

~azione, avesse a\"Uto una capacit� reddituale contributiva superiore a
queUa dichiarata. L'ulteriore conclusione � che, in accoglimento del
ricorso, deve essere pronunciata la cas�sazione della decisione impugnata.
(omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 gennaio 1988 n. 824, -Pres. Scanzano
-Est. Lupo -P. M. Visalli (conf.). Ministero deHe Finanze (avv.
Stato D'Amato) e Fallimento Sare (avv. Manunza).

Tributi in genere -Riscossione -Esecuzione esattoriale -Devoluzione -Decreto
di revoca -Natura -Impugnabilit� con ricorso per Cassazione
-Ammissibilit�.
(Cost., art. 111, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 87}.

Riscossione imposte dirette � Esecuzione esattoriale -Devoluzione -Effetti
-Procedimento -Fallimento del debitore -Non la impedisce.

(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 51 e 87).
Premesso che il ricorso per Cassazione a norma dell'art. 111 Cost.
� ammissibile contro tutti i provvedimenti giurisdizionali aventi carattere
di decisoriet� e definitivit�, � da ritenersi ammissibile il ricorso
contro un decreto del pretore che nell'esecuzione esattoriale abbia revocato
la devoluzione allo Stato di immobile per il quale non sia stato
autorizzato o ab.bia avuto esito negativo il terzo incanto (1).

Nell'esecuzione esattoriale la devoluzione a norma dell'art. 87 D.P.R.

n. 29 settembre 1973 n. 602 avviene di diritto e senza bisogno di decreto
di trasferimento (necessario invece in caso di aggiudicazione) per il verificarsi
dell'esito negativo del terzo incanto o per la sua mancata autorizzazione,
tanto che il verbale che fa constare questi presupposti � il titolo
per la trascrizione e la cancellazione delle ipoteche; la devoluzione si
verifica anche quando il debitore sia fallito e l'esecuzione individuale
venga proseguita a norma dell'art. 51 del D.P.R citato. Conseguentemente
il pretore, che non deve emettere alcun provvedimento ai fini della devoluzione,
non pu� nemmeno revocare o comunque escludere la devoluzione
(2).
(1-2) Decisione da condividere pienamente. Sulla problematica generale
del ricorso ex art. 111 Cost. la giurisprudenza � vastissima (Cass. 6 novembre
1984, n. 3603 in Foro it. 1985, 2056). Molto puntuale la motivazione sulla
devoluzione di diritto a raffronto con le diverse ipotesi del trasferimento per
aggiudicazione. Importante l'affermazione che l'esecuzione esattoriale indivi'
duale in costanza di fallimento ex art. 51 d.P.R. n. 602/1973, possa essere
proseguita fino alla devoluzione, sul punto � intervenuta anche la Corte Costituzionale
con ordinanza 31 marzo 1988, n. 383.

396 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) Con il primo motivo la parte ricorrente, lamentando la
violazione dell'art. 87 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 (suHa riscossione
delle imposte sul reddito) e dell'art. 487 c.p.c., deduce che la devoluzione
dell'immobile allo Stato, previista dalla prima delle due indicate disposizioni
normative, si realizza di diritto, onde al pretore non � conferito
dalla .legge il potere n� di emettere una pronuncia (costitutiva o anche
soltanto meramente dichiarativa) che abbia per oggetto d1 trasferimento
del bene pignorato nel patrimonio dello Stato, n� di fare V�enire meno
questo effetto, con un contrarius actus che non � previsto dall'ordinamento.

Con il secondo motivo, la ricorrente, deducendo violazione dell'articolo
51 del citato d.P.R. n. 602/73, �si duole che H provvedimento impugnato
abbia negato il diritto dell'esattore di iniziare o portare a compimento
la procedura di espropriazione forzata anche nei confronti del
debitore fallito.

Il ricorso, proposto ai sensd dell'art. 111 Cost., deve ritenersi ammissibile,
onde � infondata l'eccezione di inammissibilit� opposta dalla
difesa del fallimento nella discussione orale.

� noto che secondo una risalente giurisprudenza di questa Corte
(a partire dalla Sez. Un. 30 lugLio 1953 n. 2593), l'art. 111, 2� comma della
Costituzione, nell'ammettere il ricorso per cass�azione contro � le sentenze
�, comprende non soltanto tutti i provvedimenti giurisdizionali che
devono rivestire la forma della sentenza indipendentemente dal loro contenuto,
ma anche gli alt11i provvedimenti decisori, ancorch� rivestano una
forma diversa da quella della sentenza. L'evoluzione giurisprudenziale
consente di precisare le caratteristiche di questa seconda categoria di
provvedimenti, che hanno la natura sostanziale di �sentenza�, pur essendo
emanati sotto forma di 011dinanza o di decreto. Si tratta dei provvedimenti
che hanno i requisiti della �decisoriet� � e de1la �definitivit��:
a) la decisoriet� ha riguardo agli effetti di diriitto sostanziale del provvedimento,
che � decisorio quando, incidendo su dl!ritti soggettivi, abbia
attitudine a produrre gli effetti di giudicato nella composizione degli
interessi contrapposti; b) la definitivit� assume rilievo sul piano processuale,
come assenza di rimedi idonei a consentire un riesame del provvedimento
(v., di recente, Sez. Un. 6 novembre 1984 n. 5603).

Occorre ora stabilire se questi due requisiti siano o meno presenti
nel decreto impugnato, con il quale il pretore, in una procedura di
esecuzione esattoriale immobiliare, ha revocato il precedente decreto,
emesso dallo stesso pretore, che 1aveva dichiarato devoluti allo Stato
determinati beni immobili, ai sensi dell'art. 87 del d.P.R. 29 settembre
1973 n. 602.

Secondo il primo comma di tale articolo � quando il terzo incanto
non � stato autorizzato o quando ha esito negativo l'immobile � devo

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRmUTARIA

luto di diritto allo Stato per il minor prezzo tra il prezzo base dell'incanto
determinato <ai sensi del secondo comma dell'art. 85 e l'ammontare
dell'imposta e della relativa soprattassa, pene pecuniarie e interessi per i
quali ha avuto Juogo l'esecuzione �.

Per effetto della trascritta disposizione, l'esito negativo del terzo
incanto (che � l'ultimo effettuabile) ovvero la manoata autorizzazione
(da parte dell'intendente di finanza) al terzo incanto (quando la vendita
non abbia avuto luogo al secondo incanto) determina la devoluzione allo
Stato del bene immobile pignorato. Si ha, quindi, il trasferimento forzato
di detto bene, e cio� lo stesso effetto che si realizza con l'aggiudicazione;
ed infatti l'art. 90 del d.P.R. n. 602/73 prevede H riscatto degli immobili
espropriati sia nell'ipotesi di aggiudicazione, sia in quella di devoluzione
allo� Stato.

Secondo l'espressa previsione della stessa disposizione, il trasferimento
del bene espropriato .allo Stato avviene �di diritto �, e cio� senza
bisogno del decreto di trasferimento previsto, per l'aggiudicazione, dall'art.
586 c:p.c. (applicabile anche nell'espropriazione immobiliare esattoriale:
Ca:ss. 20 gennaio 1982 n. 362). Quindi, mentrie nehla ipotesi di aggiudicazione,
l'aggiudicatario diviene titolare del diritto di propriet� sul bene
espropriato solo in forza del decreto di trasferiimento (Cass. 15 aprile
1980 n. 2463), di questo decreto non vi � bisogno perch� si realizzi il
trasferimento del bene a seguito di devoluzione, il quale avviene per H
semplice verificarsi di una delle due slituazioni contemplate dall'art. 87
del d.P.R. n. 602/73: eS'i.to negativo del terzo incanto (autocizzato dall'intendente
di finanza) ovvero mancata autorizzazione al terzo incanto.

Siffatta interpretazione trova una esplicita conferma nel secondo comma
dello stesso art. 87, ove si precisa che �il verbale di esito negativo
del terzo incanto, corredato dal provvedimento autorizzativo dell'intendente
di finanza, costituisce titolo per la trascrizione della devoluzione
sui registri immobildari e per la cancellaz;ione delle trascrizioni dei pignoramenti
e delle iscrizioni ipotecarie relative all'immobile stesso �. Chiaira
� <la contrapposizione tra la trascritta disposizione e l'ultimo comma delJ'art.
586 c.p.c., ove si attribuisce fa qualit� di �titolo per la trascrizione
della vendita sui libri fondiari�, al decreto di trasferimento all'aggiudicatario.
Irrilevante �, poi, che, nel secondo comma dell'art. 87 citato, sia
contemplata soltanto una delle due situazioni che determinano la devoluzione
allo Stato, e cio� l'esito negativo del terzo dncanto (e non anche
Ja mancata autorizzazione al terzo incanto): secondo il primo comma dell'art.
87, Ja devoluzione opera � di diritto � in ambedue fo ipotesi, onde il
secondo comma va applicato analogicamente anche alla situazione (ricorrente
nel caso di specie) deHa mancata autorizzazione al terzo incanto;
in quest'ultima ipotesi il titolo (per la trascrizione della devoluzione) �
costituito dal verbale di es:ito negativo del secondo incanto, corredato dal

398 RASSEGNA DEIJ..'AVVOCATURA DEl.J.O STATO

provvedimento dell'intendente di finanza di diniego dell'autorizzazione
al terzo incanto.

Concludendo sull'interpretazione dell'art. 87 d.P,R. n. 602/73 (necessaria
per poter definire la natura sostanziale del decreto impugnato),
deve dirsi che, nella devoluzione allo Stato, il trasferimento del bene
immobile avv�iene senza bisogno di un provvedimento del pretore, bens�
come diretto effetto di una delle due situazioni previste in detto articolo.
Il decreto impugnato, revocando il precedente decreto con cui � si
.dichiaravano devoluti. ano Stato � determinati beni immobili, per i quali
l'intendente di fiinanza non aveva autorizzato iJ terzo incanto, ha inteso
negare il trasferimento di propriet� dei beni stessi, avvenuto prima ed
indipendentemente dalla pronunzia .del decreto revocato. Il P�retore di
Crema, pertanto, accogl!�endo l'istanza proposta dal curatore del fallimento
del debitore espropriato, ha inciso sul diritto di propriet� gi�
entrato nel patrimonio.deMo Stato, decidendo nel senso della insussistenza
dello stesso, �tanto che ha disposto anche la trascrizione del proprio
decreto sui registri immobiliari. Questo decreto, in particolare, ha pronunciato
sugli interessi contrapposti dello Stato (a conservare la propriet�
del bene gi� acquistato per effetto deHa devoluzione) e della curatela
fallimentare (ad acquisire all'attivo della procedura gli immobili espropriati,
anzich� il prezzo della devoluzione versato dallo Stato). Il provvedimento
di decisione su tale conflitto adottato dal pretore � idoneo a
produrre effetti sostanziali analoghi a quelli derivanti dal giudicato, se
si tiene presente che, in esecuzione di esso, il curatore fallimentare
avrebbe potuto p!rocedere a11a liquidazione dei beni in sede concorsuale,
nonostante l'avvenuto versamento del prezzo della devoluzione da parte
dello Stato (da effettuarsi a norma dell'art. 79 del d.P.R. 15 maggio 1963

n. 858).
A conferma della natura decisoria del decreto impugnato pu� essere
indicato l'orientamento di questa Corte che ha ritenuto ricorribili ex
art. 111 Cost. sia H provvedimento del tdbunale fallimentare che aveva
ritenuto determinati beni soggetti alla procedura fallimentare, anzich�
alla esecuzione esattoriale (Cass. 16 marzo 1972 n. 770), sia il provvedimento
dello stesso tribunale che, in sede di reclamo avverso l'ordinanza
del giudice delegato dispositiva di vendita, aveva affermato la Jegittimit�
di questa vendita pur in pendenza di esecuzione individuale promossa
sul medesimo bene da istituto per H credito fondiario (che gode di
privilegio analogo a quello dell'esattore) (Cass. 30 gennaio 1985 n. 582;
2 febbraio 1978 n. 458).

Per quanto attiene al secondo requisito prescritto perch� il provvedimento
sia impugnabile ex art. 111 Cost., e cio� l'assenza di altri
mezzi processuali idonei a consentirne un riesame (definitivit�), � sufficiente
osservare che 11 decreto in esame, ponendosi al di fuori tli un

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

procedimento disciplinato ex lege, non � inquadrabile in una determinata
catego['ia giuridioa deltla quale l'ordinamento definisca la revocabalit�
o l'impugnabilit�. In particolare tale atto non � revocabile ex
art. 487 c.p.c., in quanto esso, qualificato espressamente dal giudicante
come decreto, va cos� considerato, incidendo sul trasferimento del bene
espropriato, con effetto per il quale il d.P.R. n. 602/73 prevede, in
ipotesi diverse dalla devoluzione, che il pretore provveda con decreto
(art. 89: decreto di decadenza dell'aggiudicatario per mancato versamento
del prezzo; art. 90: decreto che ritrasferisce all'espropriato l'immobile a
seguito di riscatto). N� avvevso il provvedimento impugnato l'amministrazione
ricorrente av�rebbe potuto proporre opposizione agli atti esecutivi
(art. 617 c.p.c.): per quanto si voglia allargare la sfera dei soggetti
legittimati attivi a detta opposizione, anche al di l� del debitore e del
terzo assoggettato alla esecuzione, devesi osservare che lo Stato a cui
favore avviene la devoluzione �rimane estraneo alla esecuzione esattoriafo,
onde non sarebbe in .grado di rispettare il termine di cinque giorni dal
compimento dell'atto (ad esso non comunicato) ovvero anche dalla comunicazione
o notificazione di un atto successivo che necessariamente
presuppone quello impugnato (secondo la interpretazione che Cass.
27 gennaio 1982 n. 551 ha dato a1la norma che fissa il dies a quo per la
decorrenza del termine), posto che non vi �, dopo il verificarsi della
devolurione, alcun atto es�ecutivo che abbia lo Stato come destinatado.

L'amm1ssibilit� del presente ricorso ex art. 111 Cost. � stata contestata,
dal difensore del fallimento, sotto il profilo della assoluta anomalia
del provvedimento impugnato, che, come si � gi� detto, � stato
emesso al di fuori di un procedimento previsto dall'ordinamento (provviedimento
� abnOTme � lo qualifica il ricorrente). Q�esta tesi si ricollega
implicitamente all'orientamento secondo cui l"atto processuale giuridicamente
inesistente, essendo insuscettibile di passare in giudicato, non
� impugnabile ex art. 111 Cost., potendo l'inesistenza giuridica essere
fatta valere senza limiti di tempo sia in via di azione di accertamento,
sia in via di eccezione nel corso delle procedure all'uopo previste dall'ordinamento
(cos� Cass. 14 marzo 1985 n. 1984).

Va, per�, osservato che il decreto impugnato, per �quanto anomafo
possa essere considerato, non � inesistente, e cio� non � tale da essere
assolutamente inidoneo a produrre aJcun effetto sostanziale o processuale,
analogamente al provvedimento non sottoscritto dal giudice (ipotesi
di provvedimento inesistente espressamente configurata dall'art. 161, cpv
c.p.c.). Esso, invero, si presenta munito di tutti gli elementi indispensabili
per essere identificato come decreto del giudice dell'esecuzione, e ricevere
perci� esecuzione, come si � gi� detto, attraverso la sua trascrizione nei
registri immobiliari.

400 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

N� la qualifica di � abnormit� � del provvedimento -attribuitagli
dal ricorrente -implioa la sua inesistenza giuridica, �.n quanto -come
si � esattamente osservato in dottrina -llabnormit�, intesa come
fenomeno per il quale un provvedimento giudiziale abbia un contenuto
diverso da quello stabilito daHe norme prncessual'i che lo disciplinano

o comunque un contenuto non previsto da alcuna norma, pu� consistere
sia in un vizio di nullit� (che si converte in motivo di impugnazione:
art. 161, 1� comma c.p.c.), sia in una causa di inesistenza giuridica,
che impedisce il formarsi del giud~cato (inesistenza che, come si �
detto, qui non ricorre).
In concluisione il ricorso della Amministrazione finanziaria � ammissibile,
onde deve passarsi all'esame dei due motivi con esso dedotti
e gi� 1innanzi esposti.

Il ricorso � fondato. Il decreto impugnato, infatti ha violato sia

l'art. 87 sia l'art. 51 del d.P.R. n. 602/73, onde devono accogliersi ambedue
le �censure mosse dalla parte ricorrente.

La violazione dell'art. 87 citato si desume dall'analisi che delle di-l
sposizioni in esso contenute si � dovuta fare per valutare l'ammissibilit�
del ricorso. Poich�, come si � detto, la devoluzione allo Stato si verifica
di diritto, il pretore, come non ha il potere di emettere un provvedimento

che disponga il trasferimento del bene allo Stato, cos� non pu� far ~
venire meno il trasferimento gi� avvenuto o comunque accertare, come

giudice dell'esecuzione, che non si � verificata fa situazione giuridica in .
presenza della quale la devoluzione si determina. Ogni eventuale conte-

stazione in ordine all'avvenuto prodursi o meno di detta situazione deve ~
formare oggetto di un proeesso di cognizione, mentre al giudice dell'ese~=

cuzione 'il d.P.R. n. 602/73 attribuisce solo poteri relativi alla distri

buzione del prezzo ricavato dalla devoluz�.one (art. 88).

I[l\
'

N� .la devoluzione allo Stato � impedita dal fatto che, prima dell'inizio
dell'esecuzione esattoriale, il debitore sia stato dichiarato fallito. Il
decreto impugnato, nel ritenere che l'avvenuto faHimento del debitore
comportasse la insussistenza dei � presupposti di legge � per la devo

luzione, ha violato anche ~�art. 51 del d.P.R. n.
�l'esattore pu� procedere all'espropriazione anche
sia dichiarato fallito �.

I rapporti tra l'espropriazione esattoriale e la

w.=

.tare sono stati chiariti dalle Sezioni Unite di questa Corte con la
sentenza 12 maggio 1978 n. 2325, la quale ha precisato che il privilegio
processuale attribuito dalla Jegge -alfosattore (in . deroga al principio

posto daJ.I'art. 51 I. faH.)
dei creditori �ed il riparto
tanto pu� soddisfarsi sul

602/73, secondo cui
quando il debitore

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prooedum fallimen~'/.

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� compatibile con il :rispetto del concorso
in sede concorsuale. L'esattore, infatti, in
ricavato dell'esecuzione da lui promossa in

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~::-::-::�

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 401

quanto egli insinui il proprio credito nel passivo fallimentare, onde egli,
di tale ~icavato, pu� conservare solo la somma corrispondente alla
quota che risulta spettargli in sede di riparto (nello stesso senso sono

anche le sentenze n. 1716/80 e 4226/78).

In applicazione degli esposti princip.i, deve ritenersi che la esistenza
di una procedura fallimentare non impedisce t!Ja devoluzione allo Stato
dell'immobile espropriato dall'esattore, in quanto H curatore fallimentare
pu� fatr valere Je sue ragioni sul prezzo della devoluzione.

In conclusione, il ricorso dell'amministrazione finanziaria va accolto
ed il decreto impugnato va cassato. Poich� il procedimento promosso
dal curatore fallimentare, con l'istanza di revoca aocolta dal decreto
pretorile cassato, non poteva essfile instaurato, non va disposto il rinvio
della presente causa (art. 382, 3� comma, ultima parte c.p.c.). (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 11 febbraio 1988, n. 1468 -Pres. Granata
-Est. Maiella -P.M. Colica (conf.). Tirotti (avv. Tentori) c. Min:
lstero delle Finanze (avv. Stato Zecca).

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Appello � Enunciazione dei
motivi . Necessit� � Motivi aggiunti � Esclusione.

(d:P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 23).
Tributi in genere � Repressione delle violazioni � Sanzioni civili � Trasmissibilit�
agli eredi � Si verifica.

(I. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 3; I. 24 novembre 1981, n. 689, art. 7).
L'appello alla commissione tributaria di secondo grado � soggetto
alle regole generali del processo civile per quanto concerne la specificazione
dei motivi e l'impossibilit� di dedurre successivamente altri motivi;
lo conferma l'art. 23 del d.P.R. n. 636/1972 che nel rinviare alle norme del
giudizio di primo grado, esclude dal richiamo l'art. 19 bis. (1) .

.Alle pene pecuniarie dell'art. 3 della legge 7 gennaio 1929 n. 4, quali
sanzioni civili, non si applica la norma dell'art. 7 della legge 24 novembre
1981 n. 689 sulla non trasmissibilit� agli eredi che riguarda le
sanzioni amministrative (2).

(1-2) Sulla prima massima, in senso conforme Cass. 16 febbraio 1988, n. 1674
di cui si omette la pubblicazione; la giurisprudenza � pacifica (Cass. 28 maggio
1987 n. 4772 in questa Rassegna, 1977, I, 453).

Importante la seconda massima. La non estensione della regola della non
trasmissibilit� agli eredi delle pene pecuniarie in mat~ria tributaria va ricercata
non soltanto sulla incerta distinzione tra sanzioni civili e sanzioni amministrative,
ma anche sulla specialit� ed autonomia del sistema sanzionatorio
tributario fatto salvo dall'art. 39 della legge n. 689/1981.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) Con il secondo mezzo di ricorso, gli eredi Tirotti censurano
la sentenza impugnata per quanto �riguarda la ritenuta inammissibilit�
della questione relativa alla prescriziione delle pene pecuniarie
e sostengono che l'art. 15 del d.P.R. n. 639 del 1972 consente al contribuente
di formulare motivi ed eccezioni, ancorich� non indicati nel
ricorso aLla CommisS1i.one tributaria, fino al momento in cui pu� essere
presentata Ja memoria prev~sta dall'art. 19 dello stesso decreto.

L'assunto dei ricorrenti non ha pregio.

In punto di fatto, devesi precisare che la questione �relativa alla
prescrizione delle pene pecuniarie non fu sollevata dai Tirntti con l'atto
di appello a!J.a Commissione tributaria di secondo grado, ma soltanto
nella successiva memoria difensiva per l'udienza di discussione.

Oi� posto, va osservato che i.I diritto di impugnazione si consuma
con il suo valido esercizo, sicch� l'avvenuta proposdzione del gravame
preclude la possibilit� di dedurre successivamente ulteriori motivi, persino
nel caso in cui Jl termine per l'impugnaziione non sia ancora
scaduto (cfr. sentenze n. 3228/87, n. 3227/86, n. 1953/85).

A tale regola non deroga la disciplina dettata per il giudizio di appello
dal d.P.R. n. 636 del 1972.

Invero, attesa l'applicabHit� davanti alla Commissione tributania
di secondo grado dei pnincipi generali del processo civile, in quanto
compatibili (cfr. sentenze n. 4385/83 e n. 1210/78) � da escludere che il
rinvio operato dall'art. 23 del d.P.R. n. 636 del 1972 ad alcune disposizioni
concernenti il giudizio davanti alla Commissione tributaria di primo
grado, comprenda anche la facolt� per la parte istante di dedurre, nel
giudizio di appello, motivi aggiiunti con la memo:da difensiva presentata
prima della d1scussfone della causa (cfr. sentenze n. 2645/87, n. 1705/85,

n. 4536/84, e n. 3540/84).
In particolare va ribadito, come precisato nella sentenza n. 1705 del
1985 gi� citata, che il richiamo contenuto nell'art. 23 ad alcune norme
dettate per il giudli.Zlio di primo grado -fra cui l'art. 19 che nel testo
originario conteneva la disposizione, oggi passata nell'art. 19 bis, relativa
alla deducibilit� di motivi nuovi in memoria, sl�. riferisce alle sole
norme procedi.mentali e non anche a quelli attinenti al contenuto de1la
domanda (e quindi per il giudizio di secondo grado, all'atto di appello).

Del tutto pretestuoso, infine, � il terzo mezzo del Ticorso, con il
quale gli eredi Tirotti sostengono che le pene pecuniarie di cui all'art. 3
della legge n. 4 del 7 gennaio 1929 non sono trasmiss!i.bi1i agli eredi
in virt� dell'art. 7 della legge n. 689 del 24 novembre 1981.

In contrario, basta osservare che l'obbligazione del pagamento delle
pene pecuniarie in favore dello Stato, come risulta dalla testuale formulazione
dell'art. 3 della legge n. 4 del 1929, ha carattere civile, in
quanto integra una sanzione, non solo afflittiva, ma anche e soprattutto

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 403

risarcitoria, mediante la quale � tutelato l'interesse pubblico al buon
funzionamento dell'amministrazione tributaria e del servizio di riscossione
dei tributi (cfr. sent. n. 1703 del 1962), non essendo applicabile
l'art. 7 della legge n. 689 del 24 novembre 1981, che riguarda esclusivamente
le sanzioni di natura amministrativa. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 26 febbraio 1988 n. 2040 -Pres. Vela
Est. Cantillo -P.M. Dettori (conf.). Ministero delle Finanze (avv.
Stato Favara) c. Soc. Autovie Venete.

Tributi erariali diretti -Imposta sul reddito delle persone giuridiche Accantonamenti
-Nozione -Fondo per opere di ammodernamento ed
innovazione -Indeducibilit�.

(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598, art. 5; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, 67; I. 28 aprile
1971, n. 287, art. 1).
Il fondo previsto dall'art. 1 della legge 28 aprile 1971 n. 287 per le
societ� concessionarie di autostrade destinato alle opere di ammodernamento
e innovazione va definito come accantonamento, inteso come
onere il cui evento numerario non � ancora certo ma attendibilmente.
sicuro nel successivo verificarsi; tuttavia tale accantonamento non � deducibile
ai fini fiscali perch� non rientrante dal novero degli accantonamenti
previsti dalla legge in numero chiuso (1).

(omissis) Con l'unico mot.ivo di ricorso, denunziando la vfolazione
degli artt. 3, 5 e 6 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598, e degli artt. 67 e 70

d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, nonch� vizi deHa motivazione, ~'Amministrazione
finanziaria critica la decisione ii.mpugnata perch�, dopo avere
(1) L'art. 1 della legge 28 aprile 1971 n. 287 sulla legislazione autostradale
stabilisce che a decorrere dal terzo anno di apertura dell'autostrada saranno
devoluti allo Stato come canone di concessione i diritti di pedaggio che risulteranno
eccedenti dopo aver dedotto le spese di gestione e manutenzione, gli
ammortamenti finanziario ed industriale, � l'accantonamento per innovazioni,
ammodernamenti e completamenti � e un dividendo al capitale dell'ente concessionario;
l'ammontare dell'accantonamento annuo per innovazioni ammodernamento
e completamenti non potr� superare il 10 % dell'introito annuale
per diritti di pedaggio; al termine della concessione saranno devolute allo
Stato le quote non utilizzate dell'accantonamento e dell'ammortamento industriale.
Il fondo per innovazioni ammodernamenti e completamenti � contabilmente
evidenziato solo al fine della determinazione della somma da devolvere
allo Stato e non ha una sua ragione d'essere nel conto dei profitti e delle
perdite come componente ordinaria.

Un fondo del genere non � forse nemmeno definibile come accantona�
mento perch� manca, nella sua generica destinazione, la concretezza e verosi

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

404

correttamente escluso che l'accantonamento in questione costituisca un
fondo di ammortamento, come tale deducibile dai ricavi ai sensi dell'art.
68 oit., ha .tuttavia ritenuto che esso non sia una componente
di reddito imponibile, �laddove gli accantonamenti rilevanti ai fini della
normativa fiscale sono soltanto quelli tassativamente previsti dagli
artt. 65 e 67 del d.P.R. n. 597 del 1973.

La censura � fondata:

La commissione tributaria centrale, chiamata a stabilire se il fondo
costituito dalla Societ� Autovie con riferimento all'art. 1 della legge
28 aprile 1971, n. 287, dovesse essere inquadrato fra gli ammortamenti

o fra gli accantonamenti, ha risposto in quest'ultimo senso; e la
qualificazione � esatta, posto che, ;secondo la nozione elaborata dalla
dottmna contabile, sostanzialmente recepita dalla normativa civilistica
e da quehla fiscale del bilancio di esercizio, gli accantonamenrti corrispondono
a costi ed oneri il cui evento numerario non � ancora 'certo
e suscettibile di definitiva quantifiicazione, ma attendibilmente sicuro
nel suo verificavsi, sicch� � legittimo tenerne conto imputandoli. anticipatamente
all'esercizio �ritenuto di competenza.
Sotto il p:rofilo contabile, quindi, non � dubbio che il fondo in
questione debba essere qualificato come accantonamento, essendo stato
costituito in funzione del previsto impiego in opere di ammodernamento;
innovazione, . etc. ritenute sicure.

Sennonch� la Commissione tributar.ia non ha considerato che la
nuova disciplina fiscale, pur essendo �al riguardo pi� -liberale di quella
precedente alla riforma (che consentiva la detrazione solo dell'accantonamento
per le indennit� di fine rapporto ai dipendenti), prevede in modo
analitico alcune fattispecie di accantonamento fiscale rilevanti e dichiara

miglianza dell'onere da sostenere (tanto che si prevede la devoluzione delle
quote non utilizzate) mentre � da escludere l'immanenza di un rischi�. In
realt� un 'l:ondo del genere, se non fosse considerato dalla legge con finalit�
particolari, sarebbe da definire come fondo di rinnovamento impianti che �
una riserva di utili, che va tenuta ben distinta dagli ammortamenti, e che non
pu� essere portata al passivo.

1' comunque fuori di dubbio che un fondo del genere non poteva essere
dedotto al passivo n� come accantonamento, per la chiarissima norma dell'art.
67 del d.P.R. n. 597/1973 che non ammette accantonamenti diversi da
quelli considerati da norme espresse, n� come ammortamento. Sul punto se
il fondo potesse essere ricompreso nell'ammortamento dal quale sarebbe stato
scorporato ai fini del rapporto di concessione, la sentenza � molto sommaria.
Sembrerebbe comunque che il fondo che � previsto in aggiunta all'ammortamento
finanziario e all'ammortamento industriale, non abbia nessuno dei caratteri
dell'ammortamento, inteso come quota iscritta al passivo che corrisponde
al deperimento ed al consumo degli impianti (art. 2425 e.e.), essendo destinato
non ad assicurare la stabilit� al valore degli impianti esistenti bens� all'eventuale
potenziamento futuro.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

espressamente non deducibili tutti gli altri tipi di accantonamento non
compresi fra quelli tassativamente menzionati.

In particolare, alouni accantonamenti (per trattamenti di quiescenza,
rischi �s�.i crediti, imposte e tasse: art. 6, 65, 67 d.P.R. n. 597 del 1973)
sono �sempre ammessi in deduzione nella determinazione del reddito
d'.impresa (tranne le imprese minori) e altri sono consentiti soltanto
alle societ� di capitali ed enti assimilati (concorsi a premio, riserve
tecniche delle imprese di assicurazione: artt. 13 e 18 d.P.R. n. 598
del 1973), mentre per gli imprenditori e le societ� personali rientrnnti
nel regime delle imprese minori l'unico accantonamento permes�so �
quello relativo al trattamento di fine rapporto (che si fa rientrare nella
previsione dell'art. 72 n. 4 del d.P.R. n. 597 del 1973).

Ogni altro accantonamento imputato al conto dei profitti e delle
perdite non pu� essere computato ai fiini della tassazione, sicch� risultano
fiscalmente non deducibili anche tipi di accantonamento ormai
entrati nella prassi azienda1e -quaH, ad es., quelli per oscillazione
titoli, 'fluttuazione dei cambi, obsolenza del magazzino -ovvero previsti
e regolati ad altri effetti da apposite leggi, con l'ulteriore conseguenza
che in queste ipotesi il bilancio fiscale necessariamente diverge da
quello civilistico (gli accantonamenti indeducibili oonsiderati in quest'ul~
timo vanno inseriti, quindi, come variazioni in aumento nella dichiarazione
dei �redditi dell'esercizio).

Gli accantonamenti previsti dagli artt. 1 e 3 della legge 28 aprile
1971, n. 287, in relazione agli introiti lordi realizzati dalle societ�
concessionarie di autostrade, non rientrano l�ra quelli come sopra tassativamente
previsti per le societ� ed enti soggetti all'irpeg e sono,
dunque, fiscalmente indeducibili, essendo rilevanti solo ai fini della
determinazione del canone di concessione, nei rapporti, aio�, fra lo
Stato e gli enti concessionari, come testualmente risulta, del resto
dalle norme suddette.

Consapevole di ci�,� la �societ� resistente (che -giova ricOl'darlo neHa
dichiarazione dei redditi aveva cautelativamente gi� iscritto l'ammontare
della posta accantonata fra le variazioni in aumento dell'utile
di bilancio) nelle sue difese in questa sede prefedsce ragionare in termini
di ammodernamento (in relazione al logoramento tecnologico degli impianti),
sostenendo che il fondo .in questione i.solo contabilmente era
stato scorporato daHa quota annua di ammortamento, determinata nei
limiti previsti dalla normativa fiscale e perci� deducihile.

Come dnnanzi si � detto, questa tesi � oggettivamente infondata e,
comunque, tale � stata ritenuta dalla decisione impugnata, che ha qualificato
la posta come accantonamento (in conformit� all'enunciato dell'art.
1 della 1egge n. 287 del 1971) e ha positivamente escluso, per
converso, che fosse da qualificare ammortamento, in via di principio

406 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e con specifico riferimento al bilando in questione. E questa statuizione,
che involge (alla stregua della prospettazione della stessa resistente)
anche indagini di fatto, � ormai incontestabile, non essendo stata
censurata da alcuno. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 18 marzo 1988 n. 2476 -Pres Scribano
-Est. Cantillo -P. M. Paolucci (conf.). Cingol� c. Ministero
delle F:inanze (avv. Stato Lettera).

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Giurisdizione delle commissioni
-Generalit� -Residua giurisdizione dell'AGO -Indebito oggettivo
-�Esclusione.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 1).
La giurisdizione delle commissioni tributarie relativamente alle imposte
elencate nell'art. 1 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 � generale ed
esclusiva e comprende tutte le questioni attinenti all'esistenza e all'entit�
dell'obbligazione tributaria, senza che abbia rilievo a questi fini la
distinzione fra atti emessi dall'Amministrazione in carenza di potere e
atti costituenti illegittimo esercizio del potere. (1)

(omissis) Con l'unico motivo di �I1icorso, denunziando la violazione
delle norme sul riparto della giurisdizione tra i giudici ordinaci e le
commissioni tributarie (art. 1 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, !in refazione
agli artt. 1 e 9 c.p.C. e 3 t.u. 15 aprile 1910, n. 639), i ricorrenti
sostengono che erroneamente la Corte di appello ha negato Ia giurisdizione
del giudice ordinario, senza considerare che nella specie era
stato contestato in radice il potere dell'Amministrazione di emettere
l'ingiunzione e di agire in executivis, siccome la mera segnalazione del
Comune circa l'esistenza dell'asserita violazione edHizia, essendo del

(1) La giurisprudenza � costante sul punto (Cass. 3 febbraio 1986, n. 660,
Foto lt. 1986, 1902; 24 febbraio 1987 n. 1948 in questa Rassegna 1987, I, 423); �
per� importante la netta affermazione che non rileva al fine dell'individuazione
della giurisdizione la distinzione tra carenza di potere e illegittimo esercizio
di potere spesso utilizzata per riproporre il tentativo di investire l'AGO specie
nei casi di rimborso presentati come indebito oggettivo (sulla specifica materia
dei rimborsi cfr. le sentenze 27 aprile 1988 n. 3174 e 28 aprile 1988 n. 3197, in
questo fascicolo pagg. 421-422). Se la somma � stata pretesa o versata a titolo di
imposta, per quanto infondata possa essere la pretesa, si rimane sempre nella
giurisdizione delle Commissioni soggetta alle relative regole procedimentali.
Nella sentenza si fa menzione dell'art. 16 del d.P.R. n. 636 per chiarire che
anche l'azione di mero accertamento, inammissibile innanzi alle commissioni,

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 407

tutto sfornita di prova, non poteva legittimaire la sanzione fiscale ex
art. 15 della legge n. 765 del 1967, pe:rici� inflitta senza alcun accertamento
in ordine ai presupposti dell'obbligazione tcibutaria.

La -censura � destituita di fondamento.

Nel sistema del vigente contenzioso tributario appartengono alla
giurisdizione delle commissioil!i tributare le controversie .relativ.e ai tributi
elencati nell'art. 1 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, tra i quali
l'imposta di �registro; e tale giurisdizione � esclusiva, comprendendo tutte
le questioni attinenti all'esistenza e all'entit� della obbligazione tribu~
ria, �senza che abbia rilievo a questi fini la distinzione tra atti emessi
dalla Amministrazione in carenza cli potere ed atti costituenti illeg.ittimo
esercizio del potere. Al riguardo, questa Corte ha pi� volte precisato
che la tutela giuriisdizionale dei diritti del contribuente si svolge attraverso
'l'impugnazione di specifici atti dell'Amministrazione di accertamento,
di impos.fafone o di rifiuto di rimborso di somme riscosse, elenoa:
ti nell'art. 16 della l�gge suddetta, con esclusione di ogni azione di
accertamento negativo del debito d'imposta sia dnnanzi alle commissioni
tributarie e sia innanzi al giudice o:ridinal'lio, dovendosi ritenere abrogate
lepresistenti disposizioni (compreso l'art. 6 della legge 20 marzo 1865,

n. 2248, aH. E) che consentdvano tale ultima azione (v. sent. n. 942
del 1977, n. 6262 del 1980, n. 2118 del 1981 e, da ultima, n. 1948 del 1987).
Nella specie, la domanda del cont�ribuente era diretta a contestare
Ja legittimit� delle ingiunzioni emesse dall'Ufficio del Registro di S. Benedetto
del Tronto, sostenendosi l'inesistenza dei presupposti della revoca
dei benefici fiscali ex art. 15 legge 6 agosto 1967, n. 765.

Per le opere realizzate in contrasto con fa concessione edilizia, infatti,
tale disposizione prevede -quale ulteriore sanzione dell'illecito edilizio
-l'esclusione de iure delle vigenti agevolazioil!i fiscali nel caso
che fo difformit� riguardino W.olazioni di altezza, distacchi cubatura e
superficie coperta, le quali eccedano, per ogni singola unit� immobiliare,
il due per cento delle misure presoritte. All'uopo il Comune � obbligato

� sottratta alla giurisdizione dell'AGO, il che � esattissimo. L'art. 16 tuttavia
deve essere interpretato in modo che la giurisdizione delle commissioni non
risulti limitata o esclusa in talune situazioni pur relative alle imposte di cui
all'art. 1. Assumendo come tassativa l'elencazione degli atti dell'art. 16 e inter�
ipretando gli atti in senso strettamente lettera:le possono risultare dei vuoti
che o alimentano la tentazione di riaccedere alla giurisdizione dell'AGO o
suscitano dubbi di legittimit� costituzionale.

Si deve ritenere che la elencazione non sia tassativa e che comunque nell'espressione
accertamento vada ricompreso qualunque atto, comunque denominato,
che dichiara l'obbligazione o un suo elemento; in tal senso Cass. 25 ottobre
1980 n. 6262 in questa Rassegna, 1981, I, 579 e Corte Cost. 3 dicembre 1985

n. 313 e ord. 25 marzo 1987 n. 91; vedi anche C. BAFILE, Considerazioni diverse
sulla natura del processo tributario in Rass. trib., 1986, I, 393.
14

408 RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DELLO STATO

a segnalare entro un certo termine siffatte violazioni all'Amministrazione
finanziaria, la quale, non essendo normativamente previsti specifici
atti al riguardo, applica la sanzione attraverso un provvedimento

o di din�ego del beneficio non ancora concesso o di revoca (o decadenza)
di quello gi� concesso; ma tale provvedimento pu� essere anche contenuto
direttamente nell'ingiunzione di pagamento del maggior tributo,
ci� che in concreto � accaduto.
Pertanto, come esattamente ha osservato Ia Corte di merito, si era
in presell2la di una tipica controversia di imposta, originaria da un
atto di imposizione compreso tra quelli elencati nell'art. 16 del d.P.R.

n. 636 del 1972 (modif. dal d.P.R. n. 739 del 1981), cio� l'ingiunzione,
contro Ia quale il contribuente doveva proporre impugnazione innanzi
alla ,competente commisStione tribut�ria di primo grado.
Il ricorso deve, essere rigeHato, dichiarandosi che la cognizione della
controversia appartiene alla giurisdizione speciale tributaria. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 marzo 1988 n. 2532 -Pres. Tilocca Est.
Sensale -P. M. Paolucci (conf.) -Lag1ia (avv. Susani) c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Palatiello).

Tributi erariali diretti -Imposta sui redditi di ricchezza mobile -Attivit�
di insegnamento -Libert� costituzionalmente garantita -Esenzione
d'imposta -Esclusione.
(Cast., artt. 33, 41 e 53).

Tributi erariali diretti -Imposta sui redditi di ricchezza mobile -Attivit�
di insegnamento -Organizzazione in forma di impresa -Doveri formali
dell'imprenditore -Vi � soggetta -Difetto -Accertamento induttivo
-Legittimit�.

(e.e. art. 2214 e 2215; T.U. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 118).
L'attivit� di insegnamento, bench� libera nel suo contenuto, pu� ben
concretarsi in una iniziativa economica soggetta alle regole comuni dell'imposizione
tributaria. (1)

L'attivit� di insegnamento pu� configurarsi come una impresa commerciale
quando ne abbia i connotati della organizzazione e della professionalit�,
ricadendo cos� nei doveri formali imposti agli imprenditori
relativamente alle scritture contabili, la cui inosservanza legittima l'ufficio
all'accertamento induttivo. (2)

(1-2) Decisione da condividere pienamente.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

(omissis) Con il primo motivo �sd denuncia l'errata interpretazione
ed applicazione della legge in punto dell'attivit� scolastica come oggetto
di tassazione (art. 360 n. 3 e 5 c.p.c. in !relazione all'art. 277, stesso
codice, e agli artt. 33 e 34 cost.) e, pTemesso che la funzione costituzionalmente
riconosciuta alla scuola, la sua libert� e la sua autonomia
esigono lo sgravio da ogni onere come corrispettivo della esenzione per
lo Stato da analoghi oneri che ad esso deriverebbero dalla gestione
della scuola, deduce che l"art. 84 del T.U. 29 gennaio 1958 n. 645 esentava
da imposta i redditi derivanti da attivit�, aventi come contenuto l'istruzione,
l'educazione, l'assistenza 'Sociale, il culto, la beneficenza ecc., e
che non esiste una norma che specificamente colpisca l'eventuale reddito
della 1scuola privata.

La censura � infondata.

Conviene innanzi tutto osservare che la libert� d'in'Segnamento, sancita
dall'art. 33 Cost., deve intendersi, con la prevalente dottrina, non
tanto come libert� di aprire e di organizzare scuole (che potrebbe piuttosto
inquadrarsi nel principio di libert� dell'ini2fativa economica e/o
nel lavoro autonomo), ma come diritto di chi � p'I'eposto all'insegnamento
di insegnare liberamente nell'interesse della scuola, degli alunni e della
scienza.

Ci� -si � esattamente rilevato -� dimostrato dallo stretto collegamento
tra libert� d'insegnamento e libert� della scienza (art. 33, 1� comma,
Cost.); dalla considerazione che il ,precetto costituzionale garantisce
l'insegnamento in quanto tale, e non altro; dalla esigenza del possesso
da parte degl'insegnanti di requisiti che ne attestino l'idoneit�
didattica; dalla dnterpretazione, che si � sempr� data dell'art. 33, nel
senso non che tutti possono insegnare, ma che viene garantito -a
chi insegna possedendo ii Tequisiti cui si � accennato -di farlo liberamente.

In altri termini, il priricipio di libert� garantito dall'art. 33 attiene
al contenuto dell'insegnamento nell'ambito del compito di promozione
culturale assegnato allo Stato dall'art. 9 Cost., ma non esenta chi svolga
tale attiviit� dagli oneri, anche patdmoniali ed economici, che essa comporta,
tan�to che lo stesso art. 33, al secondo comma, dispone che enti
e privati hanno diritto di istituire scuole ed istituti di educazione senza
oneri per lo Stato.

Sotto un diverso aspetto, l'insegnamento pu� .interessare l'ordinamento
in quanto espressione d'iniziativa economica, la cui Ubert� �
garantita dall'art. 41 Cost. Ma si tratta di due libert� costituzionali che
operano su piani diversi e che non si escludono vicendevolmente, con
la conseguenza che, se !"insegnamento viene attuato in forma di attivit�
economica, non si sottrae ai limiti entro i quali questa deve svolgersi
n� agli oneri di carattere tributario cui � assoggettata.

410 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Esatto, quindi, � il rilievo, contenuto neHa 1sentenza impugnata, che,
se l'art. 33 Cost. venisse inteso nel senso prospettato dal ricor�rente, il
concetto di libert� d'insegnamento, conseguente e correlato alla libert�
dell'arte e della scienza, vernebbe a mutarsi iin un vero e proprio privilegio
�contra tenorem rationis, inconcepibile di uno Stato di diritto,
salvo che una specifica norma di legge lo istituisca; e che ci� vale, in
particolare, con riguardo alla potest� tributaria dello Stato, solennemente
affermata dalla stessa Carta Costituzionale all'art. 53, con la conseguenza
che Io Stato, nella sua potest� d'imperio, indica le situazioni
effettuali cui ricollegare l'insorgere del tributo, ancorando quest'ultimo
a circpstanze di fatto, sia soggettive che oggettive, aventi sempre carattere
generale ed astratto, di per 1s� idonee a segnalare le situazioni da
colpire. Ed esatta � la conclusione -cui la sentenza impugnata perVtiene
-che qualsiasi attivit� produttrice di reddito viene a ricadere,
salvo espressa esenzione, sotto la potest� tributaria dello Stato e quindi
anche l'attivit� d'insegnamento, sia in una sfera individuale, sia considerata
nella pi� vasta sfera d'impresa organizzata allo scopo, venendo,
sotto tale aspetto, in rilievo non gi� come espressione del principio della
libert� d'insegnamento, ma come attivit� economica produttiva di reddito,
assoggettabile, nel regime anteriore alla riforma tributaria, ad
imposta complementare, ai sensi dell'art. 130 del T.V. 29 gennaio 1958

n. 645, e ad �imposta di ricchezza mobile di categoria B (in quanto
prodotto dal concorso di capitale e lavoro), ai sensi degli artt. 81 e 85
del detto T.V. N� -come pretende il ricorrente -una norma di esenzione
pu� ravvisarsi nell'art. 84, lettera g), che esenta dall'imposta di
r.m. non gi� i redditi prodotti dall'esercizio deH'attivit� d'istruzione (e
quindi i soggetti che svolgono tale attivit�), ma Ie somme erogate da
altri soggetti d'imposta a titolo di liberalit� iri favore di enti, istituti o
associazioni legalmente riconosciuti (e soltanto fino a concorrenza del 5 %
del reddito dichiarato), quando scopo speoifico della liberalit� � l'istruzione,
l'educazione, l'assistenza sociale, il culto e }a beneficenza. Diverso �, dunque
il soggetto esentato (chiunque produca il reddito e non specificamente chi
lo produca attraverso l'esevci:mo dell'attivit� d'insegnamento); diversa la
parte di reddito esente (quella erogata a favorn di altri e non quella prodotta
a vantaggio proprio); tipico e specifico lo �scopo della erogazione, che
dev'essere fatta per spirito di liberalit� e non deve costituire impJego di
capitali al fine dello svolgimento di un'attivit� economica; chiaro il fine
deHa norma d'incoraggiare il compimento di atti di liberalit� per uno
scopo meritevole del beneficio fiscale e non di sottrarre all'imposizione
fiscale i redditi che l'esercente dell'attivit� d'insegnamento fa propri.
Con il secondo motivo il ni:corrente censura la sentenza impugnata,
sotto il profilo della violazione degli artt. 277 c.p.c. e 37, 2� comma, T.V.
645/58 e sotto quello del difetto di motivazione, nella parte in cui ha

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 411

ritenutp che la gestione di una scuola privata � attivit� commerciale e
implica la tenuta dei libri, documenti e scritture contabili, la cui mancanza
giustificherebbe il 'Ilicorso, da parte del Fisco, aH'accertamento induttivo.
Ritiene, per contro, il ricorrente che non � esatta la premessa dalla quale
muovono i giudici del merito e che, pertanto, � errata l'affermazione qella
legittimit� del metodo induttivo seguito dall'Amministrazione delle finanze,
anche perch� era stata presentata tutta la documentazione dalla quale
poteva analiticamente accertarsi la sussistenza o meno di un reddito e in
refazione alla quale la Corte d'appello non ha portato il suo esame.

Correlato al secondo motivo � il terzo, con il quale il 11icorrente si
duole della mancata indagine sull'operato dell'Ufficio che aveva applicato
un ricarico pruri al 12,50 per cento in relazione alle spese e al giro complessivo
del denaro circolato.

Trattasi di censure infondate.

Invero, tra l'art. 2082 e.e.,. che contiene la definizione dell'imprenditore,
l'art. 2135, che definisce l'imprenditore agricolo, e l'art. 2195 (che assoggetta
all'obbligo d'iscrizione nel registro delle imprese gl'imprenditori che, fra
l'altro, esercitano un'attivit� industriale diretta alla produzione di beni o
servizi o un'attivit� intermediaria nella circolaZJione dei beni) il collegamento
operato dalla dottrina prevalente � nel senso che l'imprenditore � o agricolo
o commerciale e che, pertanto, l'art. 2135 ha la funzione non solo di
predsare le caratteristiche dell'impresa agricola, ma anche queHa di determinare
per esclusione le caratteristiche de1Jlimpresa commerciale, che
l'art. 2195 non ha inteso indicare in modo esauriente. In questa ottica
si � anche precisato che il carattere industriale dell'attivit� non va individuato
nel suo significato tecnico-economico di trasformazione della materfa,
ma va inteso in senso generico, in modo da comprendersi ogni attivit�
di produzione di beni, mentre sempre commercifile (tin 1senso stretto) �
l'attivit� di produzione di servizi. Ed � significativo, al riguardo, che, a
norma dell'art. 2238 cic., anche l'esercizio della professione !intellettuale,
se costituisce elemento di un�attivit� organizzata in forma d'impresa, �
assoggettata alla disciplina dell'imprenditore.

Se cos� �, � evidente che anche l'attivit� d'insegnamento, in quanto
attuazione della libert� d'iniziativa economica ed in quanto diretta a produrre
un servizio, pu� configurarsi, in astmtto, come attivit� d'impresa
commerciale, quando ne abbia i connotati della organizzaztione, della professionalit�
(nel senso di stabilit� e continuit�), dell'attivit� economica
(qual � quella diretta alla produzione di ricchezza), e dello scopo di lucro
in senso oggettivo, come idoneit� in s� dell'impresa a dare un profitto.

La esistenza, nel caso concreto, di tali connotati � stata insindacabilmente
accertata dalla Corte del merito, la quale ha rHevato come la
gestione di una scuola privata, quale quella di oui si controverte, istituita
unicamente a scopo di lucro, trovi il proprio impulso nell'impiego di capi

412 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

fil

tali e lavoro e nell'organizzazione dell'attivit�, sl che non pu� sussistere
dubbio sulla sua natura d'impresa commerciale, come, del resto, era stato 1::
implicitamente ammesso dallo stesso contribuente attraverso la presentaf:'
zione, per gli anni 1972 e 1973, della dichiarazione dei redditi cLi ricchezza .
mobile di categoria B.

Da ci� la Corte del merito ha tratto la corretta conclusione che la
scuola, denominata �Centro italiano di meccanograffa �, fosse obbligata,
ai sensi dell'art. 2214 e.e., alla tenuta dei prescritti libri, documenti e scritture
contabili con l'osservan:z;a delle disposizioni di cui agli artt. 2215 e segg.

e.e. e che, in mancanza dei libri e delle scritture prescritte, l'Ufficio avesse
I I

legittimamente proceduto induttivamente all'accertamento del reddito in
base all'art. 118 del T.U. 645/58, conformemente a quanto gi� ritenuto da
questa Corte (sent. 11 ottobre 1979 n. 5279) e cio� che la mancata tenuta

iI
~

dei libri e registri contabili prescritti dall'art. 2214 e.e. va equiparata al
rif�iuto della produzione di detti documenti ed implica che l'Amministrazione,
senza necessiit� di procedere preventivamente alle ispezioni e verbalizzazioni
�di cui agli artt. 39 e 42 del citato T.U., � legittimata all'accertamento
induttivo dei redditi imponibHi, ai sensi ed agli effetti deH'art. 118, ~
Zo comma, del medesimo T.U. N� la legittimit� dell'accertamento induttivo I
pu� essere contestata, assumendosi, da parte del ricorrente, di avere ,,fil
esibito all'Ufficio altri documenti, perch�, da un lato, tale legittimit� susii

siste per il solo fatto della mancata esibizione dei libri e delle scritture

fil

contabili prescr�tte dalla legge, dall'altro la Corte ha accertato in fatto che, f:
f:
in difetto di tale esibizione, non era stata fornita, ai sensi del 2� comma

I &

dell'art. 118, 1a prova contraria all'accertamento dell'Ufficio; incombente

al contribuente e risultante da documenti dai quahl si potessero desumere

chiaramente e distintamente gli elementi attivi e passivi in conformit�

al modello della dichiarazione dei redditi. (omissis) ~

1:
I ~
j:

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 marrro 1988, n. 2535 -Pres. Scanzano Est.
Maiella -P. M. Romagnoli (conf.) -Oapua (avv. Lupoi) c. Ministero
delle F�inanze (avv. De Stefano).

Tributi erariali diretti -Imposta sui redditi di ricchezza mobile -Plusvalenza
� Intento speculativo � Mero frazionamento di terreno

Insufficienza.

(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 81). E
'~

L'intento speculativo che � alla base della tassabilit� della plusvalenza !
realizzata da soggetto non imprenditore, pu� sopravvenire dopo l'acquisto
del bene ma deve manifestarsi con concreti atti diretti ad agevolare e
potenziare l'incidenza di fattori incrementativi; nel caso di terreni agricoli

I i

.,..,,.,.,.,.,,...,.,,��,��II

PARIB I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

non � idoneo ad integrare l'intento speculativo il mero frazionamento del
suolo, essendo necessaria la trasformazione della utilizzazione attraverso il
ricorso a strumenti urbanistici (convenzioni con il comune) o il compimento
di opere (costruzione di strade, fognature ed infrastrutture). (1)

(omissis) Con i due mezzi del ricorso, strettamente connessi tra loro,
viene denunciata la violazione e fa falsa rapplicazione degl� artt. 2729 e.e. e
81 del Testo Unico n. 645 del 1958, anche sotto il profilo dell'omessa motivazione
circa un punto decisivo della controversia. Si assume che la Commissione
tributaria centrale, nel ritenere che � l'animus lucrandi appare
pi� che evidente dalle caratteristiche della operazione, mentre le ragioni
addotte dalle parti appaiono assai poco attendibili�, si � avvalsa di una
presunzione semplice, priva dci oaratteri della gravit�, della precisione e
della conoordanza. Si osserva, inoltre, che la Commissione tributaria centrale
ha inesattamente affermato che il terreno, a~ momento dell'acquisto,
era diviso in tre lotti, mentJre in rrealt� si tmttava di un unico appezmmento
f�razionato in due parti al momento della rivendita, avvenuta ben tredici
anni dopo l'acquisto, senza che fosse 1stata compiuta alcuna operazione
mig1iorativa o incrementativa. Si sostiene quindi che la decisione impugnata
h� erroneamente ravvisato nella specie un -intento speculativo, pur
non avendo l'Ufficio fornito la bench� minima prova di esso.

I motivi sono fondati.

Come � stato recentemente puntualizzato da questa Corte Suprema,
l'intento speculativo -il quale rOOstitUJisce condizione per l'assoggettamento
ad �imposta di �ricchezza mobile ai sensi e nel vigore dell'art. 81
del d.P.R. 29 gennaio 1958 n. 645, delle plusvalenre realizzate da un soggetto
non imprenditore e corrispondenti all'aumento del valore di scambio che
assume nel tempo un cespite patrimoniale rispetto al costo iniziale -va
accertato, sia pure per mezzo di presunzioni, alla stregua di ogni modalit�
e circostanza inerenti alle relative operazioni, tenendo conto che esso postula
un comportamento del v�enditore logicamente precedente l'atto di
cessione e strumentale rispetto all'aumento di valore. Tale comportamento
pu� essere insito nello stesso acquisto, se accompagnato dalla sua preOI'dinazione
al conseguimento della plusvalenza, oppure in una attivit� successiva,
rivolta ad agevolare o potenziare l'incidenza di fattori incrementativii.
Non sono tuttavia idonei ad integrare l'dntento speculativo la mera divisione

o il frazionamento di un suolo, essendo invece necessaria la trasformazione
del suolo stesso da agricolo ad edificatorio attraverso il ricorso agli strumenti
urbanistici (convenzioni con il comune) o mediante il compimento
di altre opere (costru7lione di strade, fognature, infrastrutture, ecc.) che
______,__,;

(1) Il criterio offerto � utile ma non esclusivo; l'intento di speculazione pu�
esservi anche quando il terreno � rivenduto senza trasformazioni urbanistiche.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

414

rendano evidente lo scopo perseguito dalla parte (cfr. sentenza n. 7056
del 1986).

Nel caso de quo, la Commissione tributaria centrale si � apertamente
discostata dai suddetti principi, in quanto ha ["itenuto che il Capua e
gli altri cointeressati fossero stati mossi da un intento speculativo e lo
avessero coltivato durante il �lungo periodo di tempo intercorso dal momento
dell'acquisto a quel'lo della rivendita del fondo, sulla base di circostanze
di fatto, assolutamente inidonee ad avvalorare tale convincimento.
Invero, se il terreno non aveva subito alcuna modificazione incrementativa
e se i propretari si erano limitati a div1ide:re il fondo in due parti prima
della rivendita, la Commissione tributarfa centrale, avrebbe dovuto dimostrare
resistenza di ulteriori elementi, sdgnificativi nel senso dianzi chiarito,
per potere pervenire alla statuizione adottata. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 30 marzo 1988, n. 2670 -Pres. Scanzano Est.
Oaizzone -P.M. Lo Cascio (conf.). Ministero delle Finanze (Avv.
Stato Onufrio) c. Soc. Marmi Garofalo.

Tributi in genere -Accertamento -Notificazione � Irregolarit� . Proposizione
del ricorso � Sanatoria.
(c.p.c., art. 156).

L'invalidit� della notificazione dell'avviso di accertamento � sanata
con effetto ex tunc dalla proposizione del ricorso alla Commissione. (1)

(omissis) Con l'unico mezzo, articolato in duplke censura, l'Ammini�
straziane ricorrente deduce:

a) la regolarit� della notificazione risultante dagli atti non esaminati
dalla Commissione Tributaria centrale (tra i quali due relate di notifica
non andata a buon fine) da cui sarebbe ["isultato che l'Ufficio aveva
esperito tutte le indagini possibili, non limitandosi agli accertamenti
anagrafici;

b) fa sanatoria di cui all'art. 156 c.p.c., ultimo comma, avendo l'atto
raggiunto in concreto l'effetto che era destinato a produrre e cio� la
tempestiva produzione del ricorso in data 26 gennaio 1971.

La seconda censura � fondata e determina l'assorbimento della
prima.
Questa Suprema Corte ha da tempo (Cass. 4265/79) affermato il principio
che, Jn tema di imposta di ricchezza mobile, l'invalidit� della noti

(1) Riaffermazione opportuna dell'effetto di sanatoria, anche in ipotesi
diversa dalla costituzione nello stesso giudizio introdotto con l'atto irregolare,
ed in particolare della retrodatazione de:ll'effetto che toglie ogni dubbio sulla
validit� sostanziale della notificazione.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 415

ficazione dell'avviso di accertamento, purch� eseguita in violazione delle
disposizioni)dettate dall'art. 38 d.P.R. 29 gennaio 1958 n. 645 (Testo Unico
delle Imposte Dirette), resta sanata, con effotto ex tunc, qualora il contribuente
impugn[ tempestivamente l'accertamento medesimo con ricorso alla
oompetente Commissione T0ribrutaria, ci� evidenziando che l'atto ha raggiunto
il suo scopo (dr. anche Cass. 1506/86, 4562/86, 5968-7664/86, 428-3182-49853110/
87 che tutte esaminano diverse fattispecie di nullit� della notificazione
sanabili dalla costituzione in giudizio dell'intimato). (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 apri1e 1988, n. 2968 -Pres. Scanzano Est.
Oaizzone -P. M. Lo Cascio (diff.). Proverbio c. Ministero, delle
Finanze (avv. Stato Palatiello).

Tributi in genere � Contenzioso tributario � Impugnazione di terzo grado
. Altemativit� � Presentazione di ricorso tardivo alla Commissione
centrale � Preclude il ricorso alla Corte di appello.

(d.P.R. 26 ottobre 1982, n. 636, art. 40).
Il ricorso alla Corte di appello � sempre precluso dalla proposizione del
ricorso alla Commissione centrale, anche se tardivo e se � sopravvenuta
rinunzia. (1)

(omissis) Con l'unico mezzo i ricorrenti denunciano violazione dell'art.
40 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 in Telazione all'art. 630 n. 3 c.p.,
sul rilievo che, siiccome il ricorso alla Commissione Tributaria Centrnle
era stato proposto fuori termine, esso doveva considerarsi come non proposto,
donde la piena ammissibilit� della impugnazione davanti alla Corte
d'appello.

La censura � infondata.

La proposizione del ricorso alla Commissione Tributaria Centrale avverso
fa decisione della Commissione Tributaria di secondo grado ;rende
improponibile l'impugnazione della decisione medesima davanti alla Corte
d'appello, stante il principio dell'alternativit� fra i due ricorsi, ancorch� il.
ricorrente abbia rinunziato al ricorso, essendo gi� consumato, con la
sua proposizione, il potere d'impugnazione con la correlativa facolt� di
scelta, n� avendo tale rinunzia effetto retroattivo (Cass. 4189/80).

Essa non esclude, ed anzi presuppone che l'impugnazione rinunziata
sia stata presentata effettivamente. Non rpu�, perci�, ritenersi che, in

(1) Decisione da condividere in contrasto con la precedente 29 ottobre 1981
n. 5700 in Foro it., 1981, 2654 con annotazione di Proto Pisani. Sullo specifico
problema e su altri collegati cfr. C. BAFILE, Sull'alternativit� dell'impugnazione
di terzo grado, in Dir. e prat. trib., 1989, II, 80.
11111111111111rr1a111111r11111111111111r1111������

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

416

virt� di essa, il ricorso sia da considerare � tamquam non esset e che
la condizione impeditiva del gravame innanzi il giudice ordinario non
si sia anteriormente verificata.

I ricorrenti ammettono che la sentenza qui impugnata non meriterebbe
alcuna censura �se essi avessero prodotto ricorso avverso la decisione
della Commissione Tributaria �di secondo grado di Foggia nel
termine di sessanta giorni dalla not1fica della decisione.

Nella specie, H �ricorso pervenne alla Segreteria della Commissione
suddetta 1'8 febbraio 1982, quando il termine perentorio di sessanta
giorni dalla data di notifica della decisione (7 dicembre 1981) era gi�
scaduto.

Di tanto i Proverbio furono edotti solo dopo la ricezione della
cartolina di avviso di ricevimento. Avendo avuto, pertanto, scienza della
tardivit� del ricorso, impugnarono la decisoine della Commissione di
second.o grado di Foggia, sul presupposto che tale ricorso dovesse considerarsi
come mai proposto.

La tesi dei ricorrenti � elusiva del rigido principio di alternativit�
tra le due impugnazioni sancito dalla norma -l'art. 40 d.P.R. 26 ottobre
1972 n. 636 -che essi pretendono violata d~la Corte d'appello.

Ma la detta norma prende in considerazione -ai fini dell'effetto
preclusivo insito nel principio electa una vita, non datur recursus ad
alteram -esclusivamente il fatto in s� della presentazione del ricorso
alla Commissione Tributaria Centrale e non attribuisce alcun effetto giuridico
derogatorio al principio dell'alternativit� in ragione del tempo
della presentazione suddetta -se prima o dopo il decorso del termine
per l'impugnazione della decisione di 2� grado davanti alla Commissfone
Tributaria Centrale e nel secondo caso, dunque, pendente in astratto
il termine per l'impugnazione davanti alla Corte d'appello, iii. quale
pende, solo se il diritto di impugnazione non sia stato consumato.

In alri termini, la norma citata, non attribuisce rilevanza giuridica al
fatto che il �ricorso alla Commissione Tributaria Centrale �sia tempestivo
e, pertanto, ammissibile n� all'estinzione del processo pendente davanti
alla suddetta Commissione per rinuncia agli atti del giudizio, o per
qualsiasi altro motivo agli effetti della preclusione della domanda davanti
alla Corte d'appello, configurando come causa di tale effetto preclusivo
-per evidenti ragioni di ecenomia processuale e di certezza del
regime delle impugnazioni -esclusivamente la presentazione della domanda
alla Commissione Tiributaria Centrale secondo il principio: quod
factum infectum fieri nequit.

In effetti i ricorrenti sostengono una inte:ripretazione della norma

che assumono, a torto, violata -non consentita, dall'art. 12 delle disposi

ziond sulla legge in generale, secndo il quale �nell'applicare la legge non

si pu� ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal signi

PARm I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

ficaito proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione
del legislatore �.

Il principio crisulterebbe, senz'altro, �violato, se ubi lex non distinguit
l'interprete riconoscesse effetti giuridiJCi a cause non previste dal<la
legge e, neHa specie, conferisse alla parte diritti processuali che la
legge esipressamente non le riconosce. Se Ja fogge cos� si esprime: � Decorso
inutilmente rper tutte le parti il termine per riccmrere alfa Commissione
Tributaria Centrale, la decisione pu� essere 1mpugnata entro novanta
giorni avanti la Corte d'appello �, non pu� l'interprete considerare l'avverbio
�inutilmente � come non scritto, quando, come nel caso di specie,
un ricorso alla Commissione Tributaria Centrale era stato, cO!llJ.unque,
presentato.

In proposito deve, conclusiivamente, considerarsi che la domanda giudiziale
in genere tende, comunque, ad un provvedimento del giudice
anche se queste dovesse limitarsi alla delibazione -positiva o negativa
-di un presupposto processuale o, per vicende meramente processuali
attinenti aMe inattivit� delle parti o alfa �revoca della domanda�,
in che consiste la rinuncia, alla dichiarazione di estinzione del processo.

Nella fattiispecie, la pretesa dei ricorrenti di considerare il ricorso alla
Commissione Tributaria Centrale giuridicamente inesistente, pur se�pacificamente
sussistente sul piano fenomenico, contraddice a tale ovvia e
fondamentafo considerazione ed ignora H potere-dovere di qualsiasi giudice,
nella specie il giudice tributario, l'esercizio del quale diviene automatico
quale effetto della domanda giudiziale. In definitiva, il fatto che quel
giudice fosse stato investito della controversia, divenendo cos� -attualmente
-egli solo arbitro deHa soluzione che avesse ritenuto conforme
a giustizia (soluzione che altro giudice non pu� con assoluta certezza
supporre) precludeva definitivamente l'alternativa della impugnazione
avanti alla Corte d'appello. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un., 18 aprile 1988 n. 3030 -Pres. Zucconi
Galli Fonseca -Est. Rocchi -P.M. Oaristo (conf.). Soc. Siemens
(avv. Fazzalari) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Laporta).

Tributi in genere -Potest� tributaria di imposizione � Obbligazione tributaria
-Indisponibilit� -Declaratorie e risoluzioni amministrative Irrilevanza.

Tributi erariali indiretti -Imposta generale sull'entrata -Agevolazione per
il Mezzogiorno -Primo impianto di stabilimenti industriali -Contratti
di appalto -Sono esclusi.

(d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, art. 109).
In forza del principio di legalit� che presiede alla imposizione tributaria,
� inesistente il potere della P. A. di rinuncia totale o parziale

418 RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DEILO STATO

ad un credito di imposta che � sempre assolutamente indisponibile; di
conseguenza in nessun caso un atto amministrativo sia generale che
particolare pu� pregiudicare la percezione �di una imposta che sia dovuta
per legge (1).

Nell'agevolazione dell'art. 109 del T. U. 30 giugno 1967 n. 1523 sulle
leggi sul Mezzogiorno per il primo impianto, la trasformazione, la ricostruzione,
la riattivazione e l'ammodernamento degli stabilimenti industriali,
consistente nella riduzione a met� dell'imposta generale sull'entrata,
non sono ricompresi i contratti di appalto (2).

(omissis). -Con il pTimo motivo di ricorso -denunziando violazione
dell'art. 4 della legge n. 2248/1865, all. E., nonch� incongrua e
insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia -la
Soc. Siemens deduce che la Corte di appello di Milano avrebbe violato
il disposto di cui alfa normativa sopracitata, in quanto con 1a propria
interpretazione dell'art. 2, 3� comma, del D.L.C.P.S. 14 dicembre 1957

n. 1598, si sarebbe �sovrapposta� ai provvedimenti amministrativi con
i quali, a suo tempo, le vennero riconosciuti i benefici in oggetto ed
alla risoluzione del 3 gennaio 1972, n. 601478.
Si assume in sostanza che i provvedimenti intendentizi, con i quali
l'iniziativa industriale era stata a suo tempo ammessa ad usufruire delle
agevolazioni tributarie previste dalla legge, nonch� la portata che a tali
provvedimenti dovrebbe essere attribuita in ragione della risoluzione
ministeriale citata, impedirebbero al giudice ordinario di interpretare
la norma tributaria di cui si discute in senso diverso da queHo a suo
tempo affermato in sede ministeriale.

La censura � priva di fondamento.

Va innanzitutto rilevato che le declaratorie delle competenti Intendenze
di finanza alle quali � riferita la censura ammettevano la societ�
ricorrente soltanto a godere dei benefici di cui al terzo comma dell'art. 2
del D.L.C.P.S. n. 1598/1947, e cio� a corrispondere l'I.G.E. ridotta per gli
acquisti di macchinari e materiali impiegati, installati o destinati stabilmente
agli opifici, cos� come voluto dalla legge (art. 9 D.M. 14 dicembre
1965 in G. U. 18 dicembre 1965, n. 315).

In ogni caso, � di tutta evidenza che n� le declaratorie intendentizie
(quali atti di mero accertamento non vincolanti sul piano della corretta
intel'pl'etazione della normativa applicabile anche in relazione al principio
della indisponibilit� del credito d'imposta), n� la ;risoluzione ministeriale
citata (avente carattere ed affetti ,di atto puramente �interno�)
possono far nascere diritti soggettivi in capo alla societ� ricol'lrente

(1-2) Conforme � la sentenza in pari data n. 3031. Giurisprudenza costante
della quale � sempre opportuna una riconferma.

FARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

(come effetto delle declaratorie) o in capo a tutti gli imprenditori edili
(come effetto della risoluzione).

In forza del principio di Iega!lit� che presiede aliJ.a imposizione tributaria
e per la pi� specifica considerazione della inesistenza di un potere
della PA. di rinuncia, totale o parziale, ad un credito di imposta, questo
deve, infatti, ritenersi assolutamente indisponibile, con la conseguenza
che in nessun caso l'atto amministrativo pu� pregiudicare la perce�
zione di un'imposta dovuta, in conformit� di quanto disposto dalla
legge (Cass. 4041/74).

Nella sentenza impugnata non esiste quindi, interpretazione della
legge (art. 2 del D.L. n. 1598/47) che si sarebbe sovrapposta agli atti
amministrativi di riconoscimento di particolari benefici previsti dalla
norma, ma, semplicemente, la corretta interpretazione della norma medesima
adottata a dimostrazione dell'infondatezza della domanda di
rimborso avanzata dalla societ� ricorrente.

Con il secondo motivo -denunziando vio'1azione ancora dell'art. 2,
terzo comma, del D.L.C.P.S. n. 1598/1947, e dell'art. 109 del D.P.R.
1523/1967, nonch� motivazione incongrua su un punto decisivo della
controversia, la societ� ricorrente, deduce che la Corte del merito avrebbe
errato nel rimanere ancorata all'interpretazione meramente letterale
della norma agevolativa, con 'la conseguente esclusione del beneficio per
i servizi di appalto, mentre la pi� corretta interpretazione, in coerenza
con la ratio della norma medesima e con l'intero sistema legislativo
degli incentivi per la industrializzazione del mezzogiorno, non avrebbe
potuto non far ricomprendere nel beneficio i detti servizi, anch'essi
beni di contenuto economico.

Soggiunge la ricorrente che l'art. 109 citato, laddove fa riferimento a
� tutto quanto pu� occorrere per l'attuazione delle iniziative industriali �
previste nello stesso articolo, ha valore di chiarificazione e di interpretazione
della norma del D.L. 1598/1947, nel senso pi� favorevole al contribuente.

La censura � infondata.

Va, anzitutto, precisato che l'art. 109, ultimo comma, del D.P.R.
30 giugno 1967, n. 1523 (T.U. del'la Legge sul Mezzogiorno) -il quale
corrisponde all'abrogato art. 2, terzo comma, del D.L.C.P.S. 14 dicembre
1947, n. 1598 -non pu� essere interpretato nel senso che il Governo,
delegato a procedere alla riunione di tutte le leggi in materia
in un testo unico, ai sensi deH'art. 25 della legge 16 giugno 1965, n. 717,
abbia provveduto, in tale occasione, ad estendere .il beneficio tributario
della riduzione dell'I.G.E., a met� per i mater~ali di costruzione, le macchine
e tutto quanto pu� occorrere per l'attuazione delle iniziative
industriali consistenti nel primo impianto, nell'ampliamento, nella trasformazione,
nella ricostruzione, nella riattivazione dell'ammodernamento

420 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

degli stabilimenti industriali, anche ai contratti d'appalto posti in essere
per il medesimo fine, in quanto, mancando nella legge delega l'espressa
previ!sione del rpotere di apportare aggiunte o innovazioni nella legislazione
pregressa, l'autorit� delegata non era autorizzata a prevedere nuove
situazioni giuridiche, in precedenza non contemplate (Cass. 4138/80).

In tale prospettiva, la normativa in oggetto nella parte ;in cui prevede
. il beneficio della riduzione alla met� dell'imposta generale sull'entrata,
oltre che per i materiali da costruzione e le macchine, anche
per tutto quanto pu� occorrere per l'attuazione delle iniziative industriali
indicate al primo comma, non pu� intendersi comprensiva dei corrispettivi
degli appalti stipulati per l'esecuzione delle relative opere, e
ci� in particolare tenuto conto della formulazione fotterale della norma
agevolatrice, che ha ad oggetto non gi� �servizi�, bens� quei beni materiali
che per destinazione tecnica non potrebbero comprendersi in quelli
definiti � materiali da costruzione � e � macchine �, e della correlativa
inammissibilit� di una sua dnterpretazione analogica, nonch� del collegamento
di detto decreto con la previgente legislazione (D.L.C.P.S. 14 dicembre
1947, n. 1598), da cui si evince rl'intento di coordinare Ie agevo

lazioni gi� concesse, e non di concederne nuove (Cass. 4882/80, 222/81,
3468/81).

Con :il terzo motivo -denunziando violazione degli att. 101, 61 e
segg. c.p.c. e dell'art. 2729 e.e., nonch� motivazione incongrua su un
punto decisivo della controversia -la societ� ricorrente censura la
sentenza deHa Corte del merito per non avere di!sposto il rimborso
deHa met� deH'imposfa pagata sui materiali, nel riflesso del difetto
di prova al riguardo, e ci�, non adeguatamente, motivando sul punto e
rifiutando, sempre immotivatamente, di disporre al riguardo cons�ulenza
tecnica, senza, peraHro, considerare che si sarebbe potuto in merito far
ricorso anche a prnsunzioni sicUII'e e concordanti.

La censura non merita accoglimento, ancorch� la motivazione adottata
dalla Corte del merito, in punto di esclusione dal beneficio con
riguardo ai materiali, vada corretta nei termini delle proposizioni che
seguono.

L'art. 10 del D. M. delegato del 14 dicembre 1965 sulle modalit�
di applicazione delle agevolazioni fiscali per il mezzogiorno prevede che
� ove i favori agevolati siano in tutto o in parte commessi in appalto,
l'ammissone al beneficio della riduzione a met� dell'IGE, sugli acquisti,
da parte degli appaltatori, dei materiali e macchinari che verranno
impiegati nelle opere appaltate, pu� essere richiesta all'intendenza di finanza,
con le modalit� di cui al precedente artico~o, oltre che dagli
esercenti di opifici a nome delle ditte appaltatrici, anche direttamente
da queste ultime. � In ogni caso, per�, il beneficio fiscale alle ditte
appaltatrici, per i menzionati lavori, competer� sempreoh�, dal contesto

PARTB I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRmUTARIA '421

del relativo contratto registrato o da separata dichiarazione dell'esercente
l'opificio che ha commesso l'appalto, risulti che nella determinazione
d�l corrispettivo contrattuale si � tenuto conto del beneficio di cui
fruisce l'appaltatore �.

Dal quadro generale deH.a riportata disposizione risulta che, in
pratica, nella ipotesi contemplata, destinataria del beneficio sull'acquisto
dei materiali � la �ditta appaltatrice�, mentre �l'opificio che ha
commesso l'appalto � risentir� della agevolazione, attraverso iJ.a considerazione
che della �riduzione I.G.E. sull'acquisto dei materiali da impiegare
nell'appalto, in favore dell'appa!ltatore, venga (eventualmente) fatta
nella � determinazione del corrispettivo contrattuale dell'appalto �.

Pertanto, la prova doveva essere preliminarmente richiesta (e articolata),
in ordine alla drcostan:m che l'opificio appaltante non aveva
gi� scontato (in via indiretta e in �sede contrattuale) i benefici della
agevolazione, con la conseguenza che il difetto di ogni allegazione e
capitolazione in tal �senso �risdlve a monte (senza, cio�, la necessit� di
� indi'V'iduazione � dei materiali) ogni questione proposta in ordine alla
concreta ;ripetibHit� della riduzione. (omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 aprile 1988 n. 3174 -Pres. Vela Est.
Favara -P.M. Amirante (conf.). Fantini (avv. PaJ.atta) c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Palatiello).

Tributi erariali diretti -Contenzioso Tributario � Rimborsi � Somme riscosse
mediante ruolo . Difetto di impugnazione del ruolo � Inammissibilit�.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 16).
Tributi erariali diretti � Contenzioso tributario � Rimborsi � Contestazione
della dichiarazione . Stesso termine quinquennale assegnato
all'ufficio � Esclusione.

(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 43).
Poich� il ruolo, anche quando contiene la sola ripetizione di quanto
dichiarato, ha valore di provvedimento suscettibile di diventare irretrattabile,
� inammissibile la domanda di rimborso di quanto versato in
base a ruolo non impugnato tempestivamente anche se si deducono errori
della dichiarazione sulla quale � stato basato il ruolo (1).

(1-3) Due importanti sentenze che, partendo dalla�questione specifica del
rimborso, contengono enunciati di pi� ampia validit� la cui importanza �
superfluo sottolineare.

422 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Gli errori della dichiarazione vanno contestati nei modi e nei termini
previsti non essendo riconosciuto al contribuente un potere paritetico
a quello dell'ufficio, di contestare la dichiarazione entro il 31 dicembre
del quinto anno successivo alla presentazione secondo quanto dispone
l'art. 43 del d.P.R. n. 600/1973 (2).

CORTE �DI CASSAZIONE, Sez. I, 28 aprile 1988 n. 3197 -Pres. Granata Est.
CantHlo -P. M. Lo Cascio (diff.). Ministero delle Finanze (avv.
Stato Pa1atiello) c. Ricci.

Tributi erariali diretti -Contenzioso Tributario -Rimborsi -Norma di
imposizione dichiarata illegittima -Rapporti esauriti -Riscossione
mediante ruolo non impugnato -Definitivit� -Riscossione mediante
versamento diretto -Decadenza dal rimborso decorso il termine di
18 mesi.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 16; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 38).
La domanda di rimborso di imposta non pi� dovuta a seguito della
dichiarazione di illegittimit� costituzionale della norma di imposizione,
non pu� essere avanzata come una domanda di indebito oggettivo, ma
sottost� alle regole proprie del rapporto tributario; di conseguenza �
inammissibile la domanda di rimborso di somma riscossa mediante ruolo
non impugnato ex art. 16 d.P.R. n. 636/1972 ovvero mediante versamento
diretto quando l'istanza non sia stata proposta nel termine di 18 mesi
dell'art. 38 del d.P.R. n. 602/1973, non potendosi riconoscere al contribuente
il potere concesso all'ufficio di rettificare la dichiarazione nel
termine stabilito nell'art. 43 del d.P.R. n. 600/1973 (3).

Limitando il commento solo ad alcune delle enunciazioni contenute nelle
due ampie motivazioni, si pu� rilevare (la massima) l'importante affermazione

�del valore del ruolo come atto a contenuto accertativo suscettibile di irretrattabilit�
in ogni caso, anche quando contiene Ia sola liquidazione dell'imposta
dichiarata ed anche se si assume che la dichiarazione fosse errata. Notevole a
tal fine la giustificazione della necessit� di definizione delle situazioni in tempi
ragionevoli per sottrarre l'Amministrazione dal pericolo di flussi di rimborsi
dopo lungo tempo dalla esazione.

Va ancora sottolineata la netta esclusione sotto tutti gli aspetti del tentativo
di costruire la domanda di rimborso come indebito oggettivo e di sottrarla
alle regole dei procedimenti tributari e dei relativi termini. Ed a tal fine �
importante l'affermazione che la domanda di rimborso ex art. 38 d.P.R. n. 602,
bench� riferita al rimborso� dei versamenti diretti, copre tutte le ipotesi di
rimborso e non lascia spazio ad altre possibilit� di rimborso con diversi modi
e in altra sede.

-I
I -
I

PARTE I, SE7. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 423

(omissis). -Col primo mezzo di ricorso il Fantini deduce violazione
e falsa applicazione dell'art. 16 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 nella formulazione
precedente alle modifiche introdotte con d.P.R. 3 novembre 1981

n. 739 e sostiene che erroneamente <la Corte di Appello �di Bologna ha
ritenuto necessaria, la impugnazione del ruolo al fine di ottenere dall'Amministrazione
finanziaria la restituzione di somme non dovute, versate
all'Erar.io in ottemperanza alla cartella esattoriale notificata, considerando
cosi inapplicabile il disposto del terzo comma deHo stesso articolo,
che consente il ricorso alle Commissioni tributarie quando il pagamento
del tributo ha avuto luogo senza preventiva imposizione. Secondo il
r.icorrente, quando l'iscrizione a ruolo e la conseguente notifica della
cartella esattoriale venga effettuata dall'Uft�ioio in modo pedissequamente
ripetitivo dell'autoliquidazione contenuta nella dichiarazione dei redditi
presentata dal contribuente, non sussiste atto di imposizione, essendo
lliscrtlzione atto meramente esecutivo della dichiarazone stessa e non
atto volitivo di determinazione dell'imposta, tanto pi� che ai sensi dell'art.
43 dello stesso d.P.R. n. 600/1973, essendo consentito al contribuente,
a!l pari che all'Ufficio, la rettifica della propria dichiarazione
(che � manifestazione di scienza e non di volont�) fino al 31 dicembre
dell'anno successivo a quello in cui � stata presentata la dichiarazione,
il rapporto tributario fino a tale data � da considerare aperto ad accertamenti
e �rettifiche. Con il secondo motivo poi il Fantini, deducendo
appunto, violazilone anche di �tale disposizione, sostiene che erroneamente
la Corte .di merito ha negato detta facolt� di rettifica del contribuente
circa lai propria dichiarazione, al f.ine di ottenere cosi la eliminazione
dello errore e porre in grado l'amministrazione di provvedere sull'indebito
segnalato. Col terzo motivo �di ricorso, infine, il Fantini denuncia
violazione degli artt. 2033 e 2042 e.e., per avere la corte di merito negato
rilevanza al riconoscimento del debito contenuto nelle osservazioni difensive
presentate dall'Ufficio davanti la Commissione Tributaria di secondo
grado, sul presupposto che tale riconoscimento sarebbe intervenuto in
tempo successivo alla scadenza del termine per l'impugnazione, quando
cio� si era gi� verificata la decadenza dall'impugnazione del ruolo; e
ci� in quanto, anche ad ammettere fa necessit� di proporre detta impugnazione
nel termine previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 600/1972, la decadenza
da tale azione non poteva precludere til diritto alla restituzione
dell'indebito per effetto del riconoscimento dell'errore da parte dell'amministrazione
che, ancorch� avvenuto dopo la detta decadenza, sostituisce
e rende superfiluo l'accertamento giudiziaJ.e del vizio della iscrizione
a ruolo, cosicch� la Corte di Bologna avrebbe dovuto ugualmente ordinare
'la restituzione della somma versata in pi� da esso ricorrente.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Il ricorso, in tutti i suoi motivi;� � privo di fondamento.

Nel sistema del contenzioso tributario introdotto con il d.P.R. 26 ottobre
1972 n. 636, prima delle modifiche apportate con d.P.R. 3 novembre
1981 n. 739, l'impugnazione a mezzo di ricorso alle Commissioni tributarie
-in mate.Pia di imposte dirette e in caso di imposizione effettuata
mediante notificazione dell'avviso di accertamento, dell'ingiiunzione,
del ruolo (e cio� della cartella esattoriale) o del provvedimento che irr�ga
le ,sanzioni pecuniarie -deve essere proposta entro sessanta giorni da
detta notificazione (airt. 16, 1� � 2� cc.). E pertanto quasiasi errore che sia
rlievabile da uno degli indicati atti di concreta imposizione del tributo
deve essere dedotto dal contribuente -prima che sia effettuato il pagamento
-mediante ~l descritto ricorso alle Commissioni, chiamate
ad accertare il corretto ammontare delfimposta. Nel caso invece in cui
il pagamento del tributo abbia avuto luogo senza imposizione, qualora
cio� manchi uno dei predetti atti di accertamento e di imposi:zlione e
perci� il contribuente abbia provveduto al pagamento diretto del tributo,
cos� come nel caso in cui sia sopravvenuto H diritto al rimborno,
l'art. 16, terzo comma (nel testo antecedente alle modifiche apportate
dal d.P.R. n. 739/1981), precisa che si considera imposizione il rifiuto di
restituzione della rsomma pagata, ovvero il silenzio all'amministrazione
per 90 giorni dall'intimazione a provv,edere (alla restituzione), e che il
ricorso deve essere proposto, entro 60 giorni, contro hl l."ifiuto di restituzione
o contro il silenzio-rifiuto formatosi alla scadenza dei novanta
giorni. L'erroneo pagamento da parte del contribuente di 'somme a titolo
di imposta che si assumono non dovute trova esito, fa mancanza di
ruolo o altro atto impositivo da impugnare, e a pagamento gi� effet�
tuato (per er.rore), in una richiesta di restituzione della somma indebitamente
pagata, al fine di provocare un provvedimento (espresso di
I1igetto, o, implicito, di si'lenzio-rifiuto) da impugnare, poi, davanti le
Commissioni.

Ci� sigillifica che, con riferimento alla disciplina contenuta nel citato
art. 16 prima delle modifiche introdotte col d.P.R. n. 729/1981, poteva dedursi
l'indebito solo nell'ipotesi in cui n�n vi era stato preventivo atto
di imposizione, ovvero quando il dinitto al rimborso fosse sopravvenuto
(rispetto al momento in cui il pagamento era stato eseguito comecch�
dovuto); non anche nell'ipotesi in cui fosse stato notifi<:ato al contribuente
l'atto impositivo, cos� ponendo in grado di rilevare l'errore e
denunziarlo con l'opportuno ricorso alle Commissioni, tuttavia entro il
termine di decadenza previsto dalla legge, di sessanta giorni dalla notifica.
E ci� in quanto la tempestiva .impugnazione del mofo, diretta ad
evidenziare la non debenza (in tutto o, �!ll parte) del tr.ibuto, anche in
conseguenza di errore, commesso nella dichiarazione dallo stes,so contribuente,
consente di precisare -in tempi ragionevoli e tenuto conto

PARTB I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

dell'esigenza di certezza correlata all'interesse dello Stato (e degli altri
enti muniti di potest� impositiva) di conoscere l'entit� delle entrare
con le quali fare fronte al.la spesa pubblica -l'esatto ammontare del
tributo dovuto evitando cos� pagamenti indebiti da parte del contribuente
e successive sue richieste di rimborso. Costituisce poi effetto
legale della decisione sul ricorso al g<iudice tributario, come della decadenza
conseguente alla mancata impugnazione (nelle ipotesi dn cui �
ammesso il riicorso), fa incontestabirlit� ed il consolidamento della pretesa
tributaria (Cass. 8 novembre 1986 n. 6551, Cass. 10 marzo 1982 n. 1544
per tutte), stante la natura sostanziale, oltre che processuale, del. termine
concesso per ricorrere contro l'iscrizione a ruolo (v..anche Cass.
Sez. Un. 16 gennaio 1986 n. 5861).

M fine di escludere l'onere del contribuente di dedurre l'errore di
dichiarazione con l'impugna:z�one avverso il ruolo (quando, aii sensi dell'art.
11 d.P.R. n. 602/1973, applicabile in virt� dell'art. 8 d.P.R. 29 settembre
1973, n. 599 sull'I.LO.R., si sia proceduto all'iscrizione nei ruoli
principali delr.imposta dovuta in base a:Ha d�chi:arazione presentata dal
contribuente) non vale sostenere che il ruolo non � atto impositivo e
pu� essere impugnato, ai sensi dell'art. 16 d.P.R. n. 636/1972, solo per
vi:z� suoi propri, essendo invece iJ. ricorso !ivi disciplinato anche, e anzi
principa1mente, inteso a provocare 1e possibili contestazioni della pretesa
tributaria (Cass. 22 ottobre 1981 n. 5529), tra le quali devono essere
incluse quelle concernenti gli errori od omilssioni commessi dal contribuente
nella dichiarazione (Cass. 17 novembre 1981 n. 6095), quando sia
mancata una preventiva comunicazione al contribuente dell'adesione
dell'Amministrazione a tale dichiarazione.

La distinzione perci� posta nell'art. 16 d.P.R. n. 636/1972 tra rapporti
tdbutari conseguenti ad atto d'imposfaione, (mediante notificazione di
avviso di accertamento, di cartella esattoriale re1ativa a iscrizione a ruolo

o di provvedimento che irroga sanzioni pecuniarie (primi due commi)
e rapporto tributario che si instaura senza ll!D. preventivo atto d'imposizione,
a 1seguito d� pagamento diretto del tributo (terzo comma), lascia
intendere ben chiaramente che nella prima ipotesi l'errore di dichiararazione
deve essere dedotto sempre e solo dinanzi alle Commissioni
mediante ricorso, entro il termine di decadenza di sessanta giorni dalla
notifica dell'atto impositivo e, in mancanza di ci�, non pu� essere pi�
denunziato per essere il rapporto tributario divenuto incontestabile;
mentre nella seconda ipotesi, a pagamento gi� effettuato dell'imposta
non dovuta, � possibile ricorrere alla procedura dell'impugnazione del
silenzio-rifiuto o del provvedimento di rigetto solo nel caso di imposta
pagata senm preventiva imposizione, quando manchi cio� un accertamento
o l'iscrizione del tributo nei ruo1i da parte dell'Ufficio.

426 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sulla base di tali premesse, risulta evidente l'inconsistenza delle
tesi giuridiche svolte dal ricorrente. Al fine di superare la timitazione
che .U terzo comma dell'art. 16 prevede, quando alla possibilit� di chiedere
la restituzione delle somme indebitamente pagate, alte sole ipotesi
sopra rico11date del didtto sopravvenuto al rimborso e della mancanza
di preventiva imposizione, il Fantini col primo motivo dii dcorso, ha
cercato di sostenere, con rifer,imento a tale seconda ipotesi, che la liquidazione
d'imposta operata dall'Ammimstra:z�one, seguita da conforme
iscrizione a ruolo e da notifica della cartella esattoriale 1Sul1a base della
sola dichiarazione dei redditi presentata dal contribuente e senza alcuna
modificazione o rettif�icazione della >stessa (in modo che egli pemi� qualifica
�pedissequamente ripetitivo� di questa), non costituisce atto di
imposizione in quanto privo di autonomo contenuto volitivo ed avente
perci� carattere meriamente esecutivo dell'autoliquidazione effettuata
dallo stesso contribue,nte. Ma gi� la Corte di Bologna ha esattamente
rilevato, senza che sul punto siano state dedotte nuove argomentazioD!i.
in contrario, che costituisce atto di accertamento dell'imposta anche
quello cui l'Amministriazione perviene, nella fase di controllo della denunzia
fiscaile, quando fa proprio l'imponibile dichliarato dal contribu~
nte, perch� al momento ritenuto corretto, determinando dn conformit�
l'ammontare del tributo. E l'iscrizfone dell'imposta che conseguenzialmente
viene fatta nei ruoli costitlllisce, anche nel sistema antecedente
al regime dell'autotassazione poi introdotto, :atto di imposizione promanante
dall'Amministrazione finanziaria e non mero atto esecutivo
dell'autoliquidazione fatta dai! contvibuente in via di cooperazione con
l'Amministrazione predetta, cui istituzionalmente � dservata la facolt�
impositiva. Ci� salvo la facolt� di rettificazione che, ai sensi dell'art. 43,
3� comma d.P.R. n. 600/1973, compete alLa stessa amministra7lione quando
venga a conoscenza di nuovi fotti impositivi, entro il 31 dicembre del
5� anno successivo a que!Jo della presentazione della dichiarazione dei
redditi. Non � tuttavia lecito (come il Fantini fa col secondo mezzo di
ricorso) fare Tichiamo a tale potere di rettificazione dell'Ufficio al fine
di arguire un corrispondente potere del contribuente di rettifica della
propria dichiarazione entro lo stesso termine, a prescindere dall'eventuale
accertamento d'imposta nel frattempo compiuto dall'amministrazione,
anche se divenuto dei;Wtivo. In realt�, il potere di 'rettificazione
spettante agli uffici delle imposte, in sede di controllo del:le dichiara�
zioni presentate dai contribuenti; si giustifica, anche quanto all'ampiezza
del termine concesso, per la necessit� di procedere al riscontro delle
numerose dichiarazioni che affiluiscono ogni anno, in base alla quali
l'imposta venne iscritta a ruolo e che riflettono situazioni disparate,
tutte ignote agli uffici; laddove ben diversa � la posiziione dei singoli
contribuenti, i quali -come � lecito presumere -conoscono bene la

PART!l I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

propria situazione economica e possono in tempi brevi avvedersi della
erroneit� dei dati indicati nella denuncia dei redditi, cos� come possono
avegolmente, dopo la notifica dell'atto impositvo, segnalare l'errore a
mezzo dell'impugnazione alle Commissioni, naturalmente per� entro
termini di decadenza all'uopo previsti. Non esiste dunque un potere del
contl'ibuente di �apportare rettifilche (cio� di correggere ed eliminare
errori) alla dichiarazione dei redditi nel periodo ~di cinque anni) con�
cesso dall'art. 43, 3� comma, in via esclusiva a:ll'Ufficio per effettuare
accertamenti suppletivi, dopo che sia decorso il termine per proporre
ricorso alle Commissioni contro l'iscrizione a ruolo (o l'accertamento.
principale o altra forma di atto d'imposizione). N� conseguentemente,
� possibile, una volta intervenuta la �decadenza da detta impugnazione
e l'incontestabilit� deUa ptretesa fiscale, chiedere il rimborso di imposte
per re~diti erroneamente dichiarati e pagati quando l'eI"rore
non sia stato tempestivamente denunciato a mezzo di ricorso contro
il ruolo, come � confermato dagli artt. 37 e ss. del d.P.R. 602/1973, che
per i iiedditi iscritti a ruolo (art. 39 e 40) fanno richiamo al disposto
dell'art. 16 del d.P.R. n. 636/1972 sopra riportato oiiica la necessit� del
ricorso e prevedono rimborsi (salvo che nel caso di omessa dichiarazione
di ritenute d'acconto) solo in consegue~a della decisione delle commis

sioni tributarie favorevoli al contribuente, mentre per i versamenti diretti
(art. 37 e 38) prescrivono (conformemente alla disciplina dell'art. 16,
3� comma d.P.R. n. 636/1972) il rkorso alle Commissioni solo contro il

silenzio-rifiuto formatosi sull'istanza di rimborso.

Parimenti priva di fondamento giuridico � la censura di cui al
terzo mezzo di ricorso, concernente H riconoscimento del debito che
l'amministrazione avrebbe effettuato nelle osservazioni difensive presentate
davanti alla Commissione di secondo grado; 'la proponibilit�
deH'azione di ripetizione d'indebito di cui all'art. 2033 e.e. (come pure
l'azione generale di arricchimento senza causa di cUI� al successivo arti�
colo 2042, azione peraltro nel presente giudizio prima d'ora enunciata)
� esdusa, per quanto sopra osservato, come rimedio di carattere generiale
extra ordinem rispetto al sistema del contenzioso tributario
e in particolare rispetto ai rimedi �di cui a:ll'art. 16 d.P.R. n. 600/1973.
(nel testo antecedente alle modifiche introdotte dal d.P.R. n. 739/1981,
non applicabili alla specie in esame) quando sia divenuto incontestabile
l'accertamento o l'iscrizione a ruolo per intervenuta decadenza
dal rico~so al giudice tributario e data la inammissibilit� di un nuovo
giudizio, nei termini ordinari di presmizione (art. 2946 e.e. sulla doman�
da di rimborso), che implicherebbe un accertamento negativo circa la
debenza del tl'ibuto in contrasto non solo con quanto gi� accertato
in via definitiva e non pi� contestabile dal giudice tributario, ma anche
da parte di una diversa giurisdizione. Ci� a parte le pur giuste considera�

428 RASSEGNA DEIL'AWOCATURA DELLO STATO

zioni fatte dalla Corte di Bologna in ordine al valore di un riconoscimento
di debito che avrebbe dovuto desumersi da scritti difensivi

!j!

fatti dall'Amministrazione davanti alla Commissione di secondo grado.
Deve pertanto considerarsi corretta la dichiarazione di inammissi

bilit� dell'impugnazione per tardivit�, pronunciata dalle Commissioni di
primo e secondo grado e confermata dalla Corte di Appello di Bologna.
(omissis)

(omimissis) 1. -Il presente ricorso e altri discussi nella stessa
udienza sottopongono all'esame de1la Corte, per la prima volta in modo
puntuale, la complessa problematica relativa ag1i effetti della sentenza
della Corte costituzionale 25 marzo 1980, n. 42,, dichiarativa deH'i1legittimit�
costituzionale dell'art. 4 n. 1 della legge di delega per la riforma
tributaria (legge 9 ottobre 1971, n. 825) e dell'art. 1 del decreto delegato
istitutivo dell'imposta locale sui redditi (d.P.R. 29 settembre 1973, numero
599) nella parte in cui assoggettaV'allo al tributo i redditi di lavoro
autonomo non assimilabili a quelli di impresa.

La questione -che ha dato luogo a decisioni contrastanti nella
giurispruden2'!a delle commissioni tributar1ie -concerne il diritto dei
percettori di reddito di lavoro autonomo di ottenere il rimborso dell'imposta
pagata prima della pubblicazione della sentenza costituzionale;
in particolare, occorre stabilire se e in quali casi i'efficacia della
pronuncia incontri il limite del rapporto esaurito, con riferimento sia
ai pagamenti eseguiti in base a ruolo, sia a quelli eseguiti mediante
versamenti diretti.

Nel sistema di riscossione dell'l.LO.R., infatti, si sono su�cedute due
diverse �discipline: fino al 1976 (in pratica, per gli anni 1974, 1975 e 1976)
l'imposta veniva riscossa mediante ruoli esattoriali emessi in base ai
redditi esposti in dichiarazione; a partire dall'anno 1977, invece, il tributo
viene riscosso mediante autotassazione, cio� con versamenti diretti
dei contribuenti nel termine stabilito per la dichiarazione (salvo
in ogni caso il potere dell'ufficio finanziario di procedere ad accertamento
entro cinque anni dalla dichiarazione, ex art. 43 (del d.P.R.

n. 600 del 1973).
Quanto alla prima vicenda solutoria, l'orientamento dell'Amministrazione
-riproposto e diffusamente argomentato con H ricorso che
si esamina -� nel �senso che la 1senten2la deMa Corte Costittrai.onale
non opera rispetto ai pagamenti eseguiti in forza di iscrizione a ruolo
che, alla data della pronuncia, era diventata definitiva perch� non
impugnata nel termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella
esattoriale; e ci� secondo la disciplina .risultante dagli artt. 39 del

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

d.P.R. n. 602 del 1973 e 16 del d.P.R. n. 636 del 1972, per cui il rimborso
delle somme corrisposte in base a ruolo si pu� ottenere solo attraverso
fimpugnativa del medesimo, che, una volta divenuto inoppugnabile,
rende jncontestabile H pagamento.
Quanto alle fattispecie di versamento diretto l'Amministrazione ritiene
che la definitivit�, o meno, del rapporto tributario debba essere
verifioata alla stregua dell'art. 38 del d.P.R. n. 602 del 1973, per cui
� nel caso di errore materiale, duplicazione ed inesistenza totale o parz~
ale dell'obbligo di versamento �, il rimbovso deve essere chiesto con
istanza presentata all'Intendenza di finanza nel termine di decadenza
di diciotto mesi dal versamento medesimo; pertanto la sentenza costituzionale
non opera rispetto ai pagamenti per i quali, alla data della
stessa, era scaduto il termine suddetto.

2. -Per contro, l'esaurimento del rapporto in tali situazioni viene
negato da una parte della dottrina e della giurisprudenza tributaria in
base ad un duplice ordine di argomenti, che si trovano trasfusi, in
sostanza, nella decisione impugnata.
Da un lato, si sostiene che nel pagamento eseguito in forza di una
norma dichiarata incostituzionale, perci� invalida fin dall'origine, si
configura un indebito oggettivo cui non si applicano le norme proprie
del rapporto tributario, bens� quelle relative 'a11'ordinaria condictio indebiti,
di cui all'art. 2033 e.e., con la. conseguenza che l'azione pu� essere
proposta in qualsiasi tempo, con il solo limite della presecrizione decennale;
dall'altro, l'inapplicabilit� delle preclusioni suddette viene so

. stenuta alla stregua della stessa disciplina del rapporto, in base ad
una serie di ragioni che saranno pi� oltre esaminate.

3. -L'equivoco che inficia il primo di questi airgomenti, che fa perno
sulla natura di indebito oggettivo del pagamento eseguito in base alla
norma poi dichiarata incos1li.tuzianale, si coglie agevolmente in ci�, che
da tale qualifica si pretende di desumere l'inapplicabilt� delle regole
proprie del rapporto tributario, senza considerare che -secondo i
principi riguardanti l'effilcacia nel tempo delle ,sentenze di incostituzionalit�
(anche) in materia tributaria -la possibilit� di accertare la
qualit� di indebito del pagamento in concreto effettuato presuppone
che H rapporto cui questo si riferisce non sia ancora definito, cio� che
non si siano verificate quelle stesse preclusioni, stabi1ite dalla legge
del medesimo rapporto, che si vorrebbero ritenere irrilevanti.
Il riferimento tout court alla disciplina dell'indebito, con conseguenziale
ivrilevanza della legge del rapporto, potrebbe in ipotesi avere
fondamento se la sentenza di accoglimento operasse alla stregua di
una pronuncia �di annullamento, in modo da 'travolgere tutti gli atti
compiuti e i rapporti conclusi secondo i parametri della legge incosti

430

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tuzionale, sicch� residuerebbe soltanto un pagamento che, risultando
essere sine causa direttamente in virt� della pronuncia costituzionale,
potrebbe dn ogni caso formare oggetto di condictio indebiti.

Ma ormai pi� non si dubita, in via generale, che il c.d. effetto
retroattivo della sentenza costituzionale di accoglimento consiste nella
disapplicazione della norma dichiarata illegittima nci .rapporti anteriori
in cui essa risulti comunque potenzialmente appliicabile; che tale efficacia
incontra, quindi, il limite del rapporto esaurito, quale deve in�
tendevsi queUo in cui !'�applicazione della norma incostitumonale non
pu� essere rimessa in discussione per l'effetto ostativo di altre disposizioni,
diverse da quella illegittima, le quali rispetto allo stesso rappor�
to renderebbero irrilevante la questione di costituzionalit� anche se
non fosse stata gi� decisa; e che conseguentemente si sottragg�no agli
effetti della pronuncia, oltre ai rapporti oggetto di una decisione passata
in giudicato, le situazioni giuridiche divenute intangibili in conseguenza
del verificarsi di una prescrizione o dell'operare di preolusioni stabilite
da regole non colpi�te dalla pronuncia di incostituzionalit�.

In particolare, nella materia tributaria, l'orientamento di questa
Corte -elaborato principalmente in relaz�.one alle vicende, l?er molti
aspetti analoghe a quelle che oggi si considerano, originate dalla dichiarazione
di illegittimit� costituzionale dell'art. 25, secondo comma,
della legge 5 marzo 1963, n. 246, istitumva dell'imposta sulle aree fabbricabili,
pronunciata dalla Corte Costituzionale con la sentenza 23 maggio
1%6, n. 44 -si � consolidato nel senso che la pronuncia di incosti�
tuzionallit� della norma impositiva incide anche sud rapporti tributari
precedentemente sorti e non ancom esauriti alla data di pubblicazione
della stessa, qua<li devono considerarsi non solo quelli in cui il con�
tribuente non abbia provveduto al pagamento del tributo, ma anche
quelli in cui abbia pagato in base ad un'iscrizione a ruolo impugnata
ovvero abbia versato spontaneamente il tributo e proposto istanza
di rimbovso; e che, per converso, la sentenza medesima non esplica
alcun effetto rispetto ai rapporti gduridici definiti, per ii qual.i sia intervenuto
un giudicato, sia diventato inoppugnabile un atto di imposizione
preclusivo (per l'esaurimento o la mancata tempestiva proposizione dei
rimedi previsti) ovvero siano decorsi i termini di prescrizione o di
decadenza stabiliti daUa normativa del rapporto, con la conseguenza che
la situazione generata dalla disposizione incostituzionale non pu� pi�
essere rimossa o regolata diversamente (v., fra numerose altre, sent.

n. 794 del 1977; n. 883 e 3490 del 1975; n. 2497 del 1973; per una recentissima
applicazione, v. S.U. n. 9101 del 1987).
Sulla base di questi principi, il tributo pagato in attuazione di una
norma impositiva incostituzionale pu� essere in concreto riconosciuto
giuridicamente indebito, e se ne deve ammettere la ripetizione, sempre

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 431

che non si sia verificata una delle SI�tuazioni suddette, che rendono
incontestabile l'obbligazione tributaria estinta con il pagamento e impediscono
al giudice (come a ogni altro operatore del diritto) di prendere
cognizione dell'appiica:llione fatta della legge illegittima.

Deve essere rovesciata, dunque, l'impostazione della tesi che qui si
contrasta: nel senso che l'accertamento dell'originairia inefficacia giuridica
della legge incostitUZI�.onale non consente di per s� di ritenere
indebito il pagamento, a prescindere dalle preclusioni derivanti dalla
disciplina' della fattispecie; e che, per converso, proprio alla stregua di tale
normativa occorre stabilire se, per eS'sere ancora pendente dl rapporto
alla data della sentenza costituzionale, sia possibile disapplicaTe la
norma iiHegittima e qualificare giuridicamente indebito il pagamento,
riconoscendo il diritto aJILa ripetizione.

4. -Sotto altro profilo l'orientamento che si disattende non merita
accoglimento, cio� perch� ritiene ammissibile -nei casi di (asserita)
mancanza originaria o sopravvenuta di un valido rapporto d'iimposta l'azione
di ripetizione d'indebito di cui all'art. 2033 e.e., considerata
come rimedio di carattere generale svincolato dalle norme del contenzioso
tributario.
L'inoons~stenza della tesi -che a rigore dovrebbe condurre addirittura
a negare in tali controversie '1a speciale giurisdizione tributaria �
stata da tempo evidenziata da questa Corte, nella considerazione
che con la riforma la condictio indebiti, per i tributi di cui all'art. 1
del d.P.R. n. 636 del 1972, � stata specificamente e compiutamente regolata
in coerenza con iJ sistema del nuovo contenzioso, nel quale il
processo � strutturato come impugnativa di tipici provvedimenti dell'Amministrazione,
che scandiscono le varie fa:si del rapporto di imposta;
il cud accertamento � circoscritto, quindi, alla fase corrispondente
alla sequenza procedimenta:le che mette capo al provvedimento impugnato,
rimanendo preclusa quaisiasi contestazione riflettente Ja fase
precedente conclusa con un atto compreso fra quelli impugnabili, ma
non impugnato o altrimenti. diventato definitivo.

Anche nelle ipotesii in cui, mancando un atto di imposizione che
costituisca il titolo del pagamento, assume autonomo rilievo il diritto
alla restituzione del 1Jvibuto spontaneamente corrisposto, l'azione di
rip~tizione � strutturata come azione di annullamento del provvedimento
esp�icito o implicito di rifiuto del rimborso, reso dall'Amministrazione
sulla domanda che deve es.sere all'uopo necessariamente presentata
in via amministrativa prima del giudizio (art. 16 cit.; al riguardo, v.
fra numerose altre, sent. n. 4852 del 1987; n. 2285 del 1986; n. 3047
del 1984).

Non v'� spazio, quindi, per un'azione generale di indebito, che dovrebbe
ancora ritenersi consentita accanto alle forme di repetitio specifi

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

camente previste dalle leggi sostanziali e processuali tributarie: una
tale azione non pu� ammettersi in forza del rapporto di specialit� che
esiste tra fa normativa fiscale (segnatamente l'art. 16 cit.) e que1la
generale prevista daUa disciplina aivilismoa; e soprattutto non pu�
ammettersi perch� assolutamente incompatibile con il sistema di tutela
procedimentale e giurisdizionale del contribuente apprestato in coerenza
con la finalit� pubblicistica del prelievo: comportando il diretto accerta�
mento dell'esistenza o meno, dell'obbligazione tributaria, tale azione
verrebbe a snaturare l'intero assetto della disciplina delfi�nposizione,
vaillificando le predlusioni, le decadenze e tutti i tel1ll1�ni stabiliti dalle
leggi tributarie.

5. -Passando a considerare gli orgomenti che, ii.n senso contrario
�ll'indirizzo dell'Amministriazione, si adducono in base al.La disciplina
del rapporto, nell'ordine logico-giuridico va considerato per primo quello
che ritiene irrilevanti �sia la mancata impugnazione del ruolo e sia
la mancanza di una domanda di rimbol'So nel termine di cui all'art. 38
d.P.R. n. 602 del 1973, in quanto il rapporto dowebbe considerarsi
easurito soltanto con la scadenza del termine quinquennale daJla dichia�
razione del contribuente stabilito dall'art. 43 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 600, entro il quaile l'Amministrazione � tenuta ad esercitare,
a pena di decadenza, il potere di procedere ad accertamenti in
rettifica e ad integrazioni o modifiche iin aumento di precedenti accertamenti
(per La sopravvenuta conoscenza di nuovi elementi).
Si sostiene che il termine deve Titenersi operante anche per il contribuente
in forza del principio di eguaglianza di cui ail.1'art. 3 Cost.:
come l'accertamento tributario � suscettibile di essere modificato dall'ente
impositore, cosi -per il principio defila par condicio che deve
caratterizzare ogni rapporto in cUJ� si contrappongono diritti soggettivi
patrimoniaili -va 'riconosciuta a:l contribuente la facolt� cli rettificare
gli errori commessi nella dichiarazione dei redditi, avente natura di
manifestazione di scienza, e di presentare eventua!li domande di rimbor:
so; e ci� -secondo i principi innanzi ricordati -impone di ri�
tenere esaurito il rapporto solo dopo la scadenza del termine suddetto,
con la conseguenza che in precedenza [a senten:m costituzionale spiega
in ogni caso efficacia.

La tesi -su cui maggiormente si diffonde la decisii.one impugnata non
pu� essere condivisa.

Non ha giuridico fondamento, anzitutto, l'affermazione secondo cui
nel rapporto tributario l'ente imposli.tore e il soggetto passivo de[ tri�
buto si trovano, o dovrebbero trova!I'si, in condizioni di parit�.

� ben noto, invece, che all'ente creditore de[ tributo, titolare della
funzione pubblica di imposizione, dopo la costituzione del rapporto
d'imposta sono conferiti, nei confironti del soggetto passivo, poteri di

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

retti a determinare gli elementi dell'obbligazione tributaria e a procurarne
1l'adempimento, poteri che vengono eseivcitati nell'ambito del procedimento
attraverso la pronuncia di atti amministrativi autoritari ed
esecutori, precisamente regolati daMa legge nei loro presupposti, contenuti
e modalit�.

Anche 'il soggetto passivo del tributo -che � parte del rapporto
sia sotto il profilo sostanziale, in quanto debitore dell'impos�ta, sia
sotto �il profilo forma:le o procedimentale, in quanto destinatario dell'attivit�
amministrativa -oltre ad essere assoggettato ad obblighi ed
oneri accessori vari, � titolare di facolt� di natura diversa finalizzate
al corretto esercizio dell'attivit� di accertamento e alla giusta tassazione,
nonch�, eventualmente, di diritti sostanzialii (essenzialmente quello
di rimborso).

Ma si tratta di �situazioni soggettive ontologicamente diverse ed �
del tutto evidente che a tali facolt� e diritti, del pari precisamente
regolati dalla [egge, non possono essere applicati modalit� e termini
stabiiliti per l'attivit� ammini:strati.va del['ente impositore; n� � lecito
trasferire al rapporto pubblico di imposta regole o principi dei rapporti
patrimoniali privati, come il declamato, ma non ben precisato principio
della par condicio (postulato per ta1i rapporti), sioch� risuJ.ta del tutto
non pertinente il richiamo aM'art. 3 Cost.

In realt�, rart. 43 ait. -collocato nel titolo della legge dedicato
aJ!la di:sciplina dei procedimenti di contro1lo e di accertamento -riguarda
esclusivamente ['attivit� dell'Amministrazione, in quanto delimitata
nel tempo, mediante un preciso termine di decadenza, l'esercizio
del potere di aocertamento anche .in relazione alle eventuali
integrazioni o correzioni rese necessarie dall'acquisizione di nuovi elementi.
E nessuna operazione ermeneutica pu� condurre a ritenere applicabile
quel termine a facolt� o diritti del contribuente che hanno tutt'altra
natura e sono specificamente regdlati i:n altre leggi (come l'art. 38
del d.P.R. n. 602 del 1973, l'airt. 16 del d.P.R. n. 636 del 1972); senza
dire che le norme che stabiliscono termini di decadenza sono norme a
fattispecie esclusiva, perci� di per s� insuscettibfil.i di applicazione analogica.

Deve esclude11si, quindi, che fil termine in oggetto assuma rilievo ai
fini dell'azione di �rimborso e, conseguentemente, dell'intangibilit� del
rapporto nei confronti del contribuente, che � correlata, invece, al veri�
ficarsi degli eventi preclusivi che specificamente �lo riguavdano.

6. -In relazione alle fattispecie in cui il pagamento dell'imposta
� stato eseguito in seguito ad iscrizione a ruolo effettuata in base alla
dichiarazione (ci� si � verificato fino a:ll'anno 1976 compreso), giova
ricordare che le disposizioni cui occorre far riferimento sono essenzialmente
gli artt. 39 e 40 del d.P.R. n. 602 del 1973, che in caso di

RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO

iscrizione a ruolo indicano come unico rimedio per iJ. cOI11tribuente il
ricorso giurisdizionale entro sessanta giorni dalla notifica della cartella
esattorialle, prevedendo il rimbovso deil tributo solo in conseguenza dell'accoglimento
totale o parziale del ricorso medesimo; nonch� l'art. 16
del d.P.R. n. 636 del 1972 sul contenzioso tributrurio, nel testo precedente
alla novetl� d.P.R. 21 novembre 1981, n. 739 (cui occovre far riferimento
nelle vicende in esame), il quale dispone nel secondo comma -che il
ricorso contro il ruolo � ammesso solo se questo non � stato preceduto
dall'avviso di accertamento e -nel terzo comma -che l'azione di
rimborso (da esercitare con le modalit� di cui si dir� pi� avanti) � data
� nei casi in cui ill pagamento ha avuto luogo senza preventiva imposizione
�.

Da queste disposizioni dsulta che, per .le somme riscosse mediante
iscrizione nei ruoli, non � prevista fa facolt� �di proporre �autonoma
domanda di rimborso, giacch� in tal caso per contestare la prete

sa fiscale e conseguire le eventuali restituzioni � necessario insorgere

contro il ruolo; se questo viene annullato il rimborso va disposto di uf*
r:
ficio, ma il contribuente pu� a.lJlora tutelarsi attivando la procedura ex

art. 16 cit. (in quanto � venuto meno il titolo del pagamento); se il

~
ruolo non viene annullato e, iin ogni caso, se non sia stato tempestiva~

mente impugnato, il pagamento diventa irretrattabile e la restituzione

Ifil

del versato � definitivamente preclusa.

Nel tentativo di infirmare l'assolutezza di ques.ta conolusione, in numerose
decisioni (compresa quella in esame) si sostiene, secondo il s1:1gger.
imento di una certa dottrina, che le iscrizioni a ruolo non hanno sempre
la stessa natura, in quanto occorre distinguere quelle aventli funzione
meramente esecutiva, effettuate in conformit� della dichiarazione o di

un precedente accertamento definitivo, e le iscrizioni che reailiz:ziano veri

'
e propri atti di imposizione, che sono espressione di una nuova prete.
sa tributaria, come, ad es., nelle ipotesi di cui ailJ'art. 36 bis, secondo

comma, d.P.R. n. 600 del 1973. Da tale premessa si desume che la preclu

sione deMa ripeti21.ione derivante dalla definitivit� dell'iscrizione concer-

ne solo i ruoli del secondo tipo, che sono artti di imposizione, e non

quelli del primo tipo, in relazione ai quaili, invece, il pagamento deve

ritenersti avvenuto � senza previa imposizione � e peo:d� si ricade nella

previsione di cui all'ultimo comma dell'art. 16.
La tesi � infondata sia con riguardo alla distinzione ora delineata

e sia con specifico rifeirimento alll'eseges� deMa norma suddetta.

Sotto il p:rlimo aspetto, va anzitutto considerato che nel sistema i::
w

della riforma, sebbene la fase dell'accertamento e quella della riscossione ~~

siano state pi� nettamente distinte, l'area delle ipotesi in cui il ruolo 1::

adempie a funzione di accertamento di taluni profilli dell'obbligazione
tributaria si � notevolmente accresciuta: acca:nto alle fattispecie corre-~~

t=!

. t

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

late all'art. 36 bis -per cui ruffido isc11ive direttamente a ruolo le
imposte !liquidate nell'esercizio del potere di correggere errori materiali
e di cakolo nelle dichiairazioni. dei contribuenti, di escludere o
ridurre detrazioni non spettanti o non documentate, etc. -si possono
ricordare, ancora esemplificativamente, le ipotesi di reiscrizione di somme
erroneamente rimborsate, ex art. 43 d.P.R. n. 602, e di iscrizione di
soprattase per ritardati od omessi versamenti diretti, ex art. 98, quinto
comma, delJo stesso d.P.R.

Comunque, oltre che neHe ipotesi suddette, il ruolo ha una valenza
sostanzJia!le pure quando l'iscrizione avvenga in conformit� della dichiarazione,
perch� a tanto l'Amministrazione perviene sempre attraverso
una complessa attivit� di controllo -che, come si evince dallo stesso
art. 36 bis, implica l'esame e, se necessario, l'interpretazione della dichiarazione,
'la verifica dei documenti allegati, della spettanza, o meno, di
detrazioni, etc. -nonch� attraverso un'operazione di liquidazione dell'imposta.

In ogni caso, cio�, l'iscrizione a ruolo costituisce l'atto esterno a
mezzo del quale viene concretamente definita l'obbligazione tributaria
e manifestata la relativa pretesa fiscale, sicch� si � certamente in presenza
di un atto di imposizione e non soltanto di un titolo esecutivo
meramente riproduttivo di situazioni anteriormente perfezionatesi.

D'altra parte fa duplice natura del ruolo � del tutto inrilevante a
lirello normativo, nel senso che la disciplina dei ruo1i �, sotto questo
profilo, assolutamente identica, a prescindere dalla docostanza che nella
concreta iscrizione sia prevalente la funzione di riscossione oppure assuma
peculiare importanza quella lato sensu di accertamento.

Tanto direttamente risulta proprio dall'art. 16 del d.P.R. n. 636 del 1972,
il cui secondo oomma (sempre nel testo previgente) stabilisce -come
si � visto -che il ruolo � impugnabi1e non solo per vizi propri, ma
anche per ogni altro motivo quando non preceduto da avviso di accertamento,
ci� che si verifica appunto neMe i!scrjzioni effettuate in base
alla sola dichiarazione: l'oaere di impugnare il ruolo per qualsiasi
ragione procedimentale o sostanziale idonea ad inficiare in tutto o in
parte fiscrizione, dimostra inequivocabilmente tanto la sua vall.enza di
atto sostanziale di imposizione, in quanto tiene il luogo, in pratica, dell'accertamentio
mancante, quanto l'effetto preclusivo correlato alla sua
definitivit�, ohe rende incontestabile l'obbligazione tributaria cos� come
risulta definita attraverso l'iscrizione medesima.

Si deve pertanto ribadire quanto gi� ailtre volte affermato da questa

Corte, cio� che il contribuente decade dal diritto di ripetere quanto

indebitamente pagato in esecuzione di un'iscrizione a ruolo i!llegittima

non impugnata nel termine stabilito dall'art. 16 dell d.P.R. n. 636 del 1972

436 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(v., da ultimo, sent. n. 3059 del 1986); e che pertanto la defimtivit� del
ruolo, rendendo incontestabile l'obbligaztlone tributaria, esclude che in
relazione a questa possa spiegare effetto la sentenza di incostituzionalit�
della norma impositiva.

8. -Nelle fattispecie in cui il pagamento dell'I.LO.R. � avvenuto mediante
versamento diretto (autotassazione o ritenuta alla fonte) vengono
in considerazione -come si � detto -l'art. 38 del d.P.R. n. 602 deil. 1973,
per cui Il soggetto che ha effettuato iil vevsamento pu�, nel termine di
decadenza di diciotto mesi dallo stesso, presentare istanza di rimborso
nei casi di � errore materiale, duplicazione ed inesistenza totale o pairziale
de1l'obbiigo di versamento�; e l'art. 16 del d.P.R. n. 636 de�l. 1972
(nel testo precedente alla novena del 1981), il quaile, nei casi di pagamento
senza preventiva imposizione e � nei oasi in cui il contribuente affermi
essere sopravvenuto il diritto al mmborso �, stabilJ.isce che la domanda
di ripetizione va proposta mediante ricorso alla commissione tributaria
entro 'sessanta giorni dal rifiluto espresso dell'intendenza o dal silenziorifliuto.
Per escluder:e ['ap)Jlicabilit� della preclusione connessa alfa scadenza
del termine dell'art. 38, si sostiene che la disposizione non riguarda
l'obbligazione tributaria, scaturente ex lege dal presupposto di imposta,
bens� il.'obbligo di versamento che sorge a carico del contribuente o del
sostituto di imposta per il solo fatto della �dichiM"azione; e l'argomento
che si adduce al rigual'do si incentra su:lla diversa formulaztlone dell'art.
37, che, con riferimento ail. diritto del contribuente dipendente
dello Stato al rimbovso delle ritenute dirette operate dall'amministrazione
di appartenenza, usa la dicitura � obbligaziione tributaria � e non
prevede un termine di decadenza per la domanda di rimborso, che pu�
essere presentata nell'ordinario termine di prescrizione. Da ci� si desume
che, quando la ripetizione dell'indebito non riguanla vizi relativi aliJ.'ob

, bligo di V�ersaimento, ma resistenza stessa dell'obbHgazione tributaria
(come nei casi di illegittimit� costituzionale), la domanda non � soggetta
al termine .di decadenza di diciotto mesi, ma a quello ol'dinario di
presorizione; e a conforto di questa esegesi si invoca la sentenza della
Corte Costituzionale n. 365 del 19 novembre 1985, che ha dichiarato
manifestamente infondata la questione di legittimit� costituzionale deld'art.
38 ipotizzando -si .sostiene -la distinzione suddetta fra i due
tipi di obbligaz:ione.

Anche questa tesi non pu� essere condivisa.

In realt�, l'enunciato dell'art. 37 e quello delrart. 38 sono assolutamente
uguali nella parte relativa alla definizione deLl'ambito di applicazione
delle due norme, in quanto entrambi 1Sli riferiscono ai casi di
� errore materiale, duplicazione ed inesistenza totale o parziiale � della

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

obbiigazione; [a quafo formtrla designa, in pratica, la totalit� dei motivi
deducibili nei confronti dei prelievi e, rispettivamente, dei versamenti,
comprendendo tutte [e ragioni relative all'an e al quantum della prestazione
oggetto deLl'obbligazione tributaria.

L'unica diversit� riguaroante questo aspetto delle due previsioni cio�
l'uso del.la dizione � obbl~go di veo:-samento � nell'art. 38 -� del
tutto in~donea a supporre un diverso oggetto di tale disposizione rispetto
alla precedente, �attribuendo, I�n pratica, dignit� di fonti di un'autonoma
obbligazione aLle norme che prevedono il versamento diretto e le relative
operazioni, laddove �si �tratta, manifestamente, di prescri:llioni disciplinanti
una modalit� della prestazione oggetto dcl1a (stessa) obbligaz;
ione �tributaria.

Nulla autorizza a ritenere, cio�, che con quella dicitura si sia inteso
dare ri'lievo gitll'idico autonomo; ai fini del rimborso, ad una (imprecisata)
obbligazione accessoria di versamento, sicch� nelle fattispecie previste
dall'art. 38 verrebbero in considerazione due distinti rapporti obbligatori
-quefilo accessorio relativo al versamento e quello principale
attinente all'obbligazione tributaria -solo per lil primo dei quali
sarebbe stata dettata Wla specifica disciplina: e d� sebbene la norma
sia assolutamente muta al riguardo e, per converso, [a disposwone
dell'airt. 37 concerna proprio l'obbligazione tributaria, sicch� l'indebito
ad essa connessa sarebbe regolato in un ooso e non ncll'aUro.

Non potendosi far carico al legislatore fiscale di simili deficienze e
incongruenze, J'art. 38 deve essoce interpretato nel significato fatto
palese dal tenore testuale dell'enunciato, per cui la norma si riferisce
a qualsiasi ipotesi di indebito correlato all'adempimento dell'obbligazione
tributaria nelle fattispecie che si considerano, qualunque sia
fa ragione per cui il versamento � tutto o in parte mdebito, a partire,
cio� dal mero errore materiale; ai casi di inesistenza dell'obbligazione;
e l'uso del termine � versamento � � pienamente giustificato, sia perch�
questo � il modo di adempimento dell'obbli~azione medesima e sia
perch� anche nelle operazioni di versamento �possono dwsi errori che
generano un !indebito.

La diversa dizione, cio�, lungi dal restringere la portata dehla disposizione,
la rende pi� ampia, per comprendervi tutte le situazioni di
indebito che si possono verificare in conseguenza dell'adempimento
dell'obbligazione; la qua'le tuttavia resta i!l parametro di riferimento
dell'indebito, come risuftta anche dallla rilevata identit� dell'enunciato
con quello dell'art. 37, daU'ampiezza del medesimo e dal riferimento
alle duplicazioni, che assumono rilievo giuridico appunto rispetto alla
obbligazione tributaria.

Non occorre attardarsi, poi, sulla ratio della divezisa disciplina dettata
dall'art. 37, in oui l'assenza di un termine decadenziale del diritto

438

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

al rimborso � correlata alla circostanza che il contribuente � del tutto
estraneo al prelievo mediante ritenuta, la quale viene operata autoritariamente
dall'amministrazione dello Stato.

N� � significativa, d:n senso coI111lrario, la ricordata pronuncia della
Corte Costituziona'le, la quale, nel ritenere manifestamente infondata la
questione di legittimit� costituzionale dell'art. 38 cit., si � limitata ad
affermare che la disposizione ha � finalit� restitutoria, circoscritta agli
ambiti connessi aU'obblligo di versamento�, cogliendo sotto tale prof.ilo
la specificit� della norma rispetto a'Ll'art. 37, ma senza prendere posizione
funditus sulla problematica in esame.

All'opposto, un ulteriore argomento sul carattere omnicomprensivo
del termine di decadenza 1si ricava ora dal nuovo testo delll'art. 16, introdotto
con il d.P.R. 3 novembre 1981, n. 739, che ha riwhlegato espressamente
l'esercizio del diritto al rimborso� in sede giurisdizionale alla :presentazione
dell'istanza �amministrativa nei termini stabiliti nelle singdle
leggi d'imposta e, in mancanza, nel termine iJ."esiduale di due anni dal
pagamento; '1a quale disposizione, accomunando sotto la stessa disciplina
qua1sia:si tipo di Timborso, esclude in radice che l'art. 38 possa essere
riferito solo alle restituzioni riguardanti le operazioni di versamento.

In definitiva, va affermato che il rimedio previsto da detta norma �
imposto per tutte 'le ragioni che possono giustificare la ripetibilit� del
versato, tanto se afferenti le operazioni di versamento, cio� errori
riguardanti i versamenti come ta:li, quanto se afferenti il fondamento
deH'obbligazione tributaria, cio� l'an o il quantum del tributo; e conseguentemente
la scadenza del termine di diciotto mesi, senza che sia
stata presentata l'istanza di rimborso, rende i!Ilsensibile il rapporto agli
effetti della pronuncia di incostituzionalit�.

Giova accennare, per completezza, ad un ulteriore argomento in
senso �contrari.o (che non si ritrova nella decisione impugnata) prospettato
in dottrina nel convincimento che l'ipotesi della dichiarazione di
incostituziona[it� della norma impositrice �sia da ricondurre fra � i casi
in cui il contribuente afferma essere sopravvenuto il diritto al rimborso
�, cui fa riferimento l'art. 16 vecchio testo, con la conseguenza che
ugualmente non operer.ebbe la preclusione ex art. 38 (e neppure quella
connessa allJ:a definitivit� del ruolo).

Ma l'inconsistenza dell'assunto risulta chiara appena si consideri che
si ha sopravvenienza del diritto al rrimborso quando questo sorge per
effetto di un evento successivo al pagamento (come accade per talune
fattispecie espressamente previste dalle leggi di imposta), mentre si �
fuori da questi casi nell'ipotesi della pronuncia di incostituzionalit�. La
norma incostituzionale �, !infatti, originariamente illegittima e perci� il
diritto al rimborso pu� essere fatto valere dal solvens in ogni momento,
eccependo appunto l'illegittimit� �della norma impositrice, mediante

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

istanza di 1rimborso il cui accoglimento dipenda dahla dichiarazione di
incostituzionalit�; e il contribuente ohe non abbia proposto tempestivamente
l'istanza non pu�, quindi, rimediare alla sua ii.nerzia dopo la
decisione della Corte Costituzionale, deducendo che solo da questo
momento ha avuto cognizione dell'indebito.

9. -Nella specie, la Commissione tributa~fa centrale ha condiviso
la decisione di accoglimento del:la domanda del ricorrente in quanto ha
ritenuto irrilevanti, ai fini dell'esaurimento del rapporto, la definitivit�
del ruolo e la decadenza di cui all'art. 38 cit.
Peritanto, iil ricorso dell'Amministrazione va accolto e 'la decisione
impugnata deve essere cassata con rinvio aila stessa Commissione tributaria
centrale, la quale proceder� a nuovo esame della controversia
attenendosi al seguente principio di diritto: �La sentenza della Corte Costituzionale
25 marzo 1980, n. 42, che ha dichiamto incostituzionale la
tassazione con l'Ilor dei redditi di lavoro autonomo non assimilabili ai
redditi di impresa, incide nei rapporti tributari pendenti alla data della
pronuncia, nei quali la norma illegittima dovrebbe ancora operare,
mentre non spiega alcun effetto rispetto a quelli esauriti, per i quali
sia intervenuto un giudicato, sia diven~ato definitivo un atto amministrativo
ovvero siano decorsi i termini di prescrizione o di decadenza
stabiliti dalle leggi che regolano i rapporti medesimi. Pertanto la sentenza
suddetta non trova applicazione, e conseguentemente il contribuente
non ha diritto al rimborso dell'imposta pagata, n� nel caso in
cui il pagamento sia stato eseguito in base ad un'iscrizione a ruolo
diventata definitiva per mancata impugnazione entro il termine di
sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale, previsto dall'articolo
16 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, n� nel caso di versamento
diretto (autotassazione) per il quale si sia verificata la decadenza stabilita
dall'art. 38 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, non avendo iil contribuente
non ha diretto al rimborso dell'imposta pagata, n� nel caso in
termine di diciotto mesi dal pagamento�. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 8 giugno 1988, n. 3888 -Pres. Tilocca Est.
Sensale -P. M. Di Renzo (conf.) -Auletta (avv. Fantozzi e Irti)

c. Ministero delle Finanze (avv. Stato D'Amato).
Tributi erariali diretti -Imposta sui redditi di ricchezza mobile -Plusvalenze
-Intento di speculazione -Investimenti su titoli azionari Accertamento
dell'intento di speculazione in relazione alle singole
operazioni -Abitualit� o professionalit� di operazioni di investimen�
to � Valore sussidiarlo.

(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 81).

440 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Tributi erariali diretti -Imposta sui redditi di ricchezza mobile -Redditl
di capitale � Presunzione di fruttuosit� � Distinta presunzione di
impiego di capitali disponibili -Legittimit�.

(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 86).
L'intento di speculazione, che � il presupposto della tassabilit� delle
plusvalenze realizzate da soggetto non imprenditore, anche in relazione
ad attivit� di investimento di titoli azionari, va verificato rispetto alle
singole operazioni avuto riguardo al momento della cessione ed a un
ulteriore momento che pu� anche essere successivo a quello dell'acquisto;
tuttavia la abitualit� in tal genere di operazioni, specie se a tal punto
sistematica da assumere caratteri di professionalit�, pu� costituire un
indizio che, insieme ad altri elementi, pu� contribuire ad integrare la
prova per presunzioni dell'esistenza dell'intento speculativo (1).

La presunzione posta dall'art. 86 del t. u. 29 gennaio 1958, n. 645

riguarda soltanto la fruttuosit� dell'impiego di capitale del quale sia data

altrimenti la dimostrazione; � tuttavia consentito ricorrere ad autonoma

presunzione, senza incorrere nel divieto della praesumptio .de praesumpto,

per dimostrare l'impiego di capitali, quanto meno al livello minimo del

deposito bancario, quando risulti la disponibilit� di un rilevante capi

tale (2).

(omissis) 11. -Con il terzo motivo del ricorso principale sono denunziate
la violazione e la fa;J:sa applicazione deM'art. 81, 2� comma, del T. U.
29 gennaio 1958, n. 645, in relazione al recupero a tassazione di plusva

(1-2) Decisione di molto interesse che fa il punto su due rilevanti que

stioni.

La prima massima, affermando ripetutamente che la prova dell'intento
speculativo deve emergere dalle modalit� di attuazione deHe singole operazioni
e non dal comportamento complessivo del soggetto (che altrimenti si appli�
cherebbe per il soggetto non imprenditore la regola stabilita per l'imprendi.
tore), tuttavia ammette che da una valutazione complessiva del soggetto che
opera con abituailit�, se non con professionalit�, nel campo delle operazioni su
titoli possono trarsi indizi utili per rafforzare la presunzione di intento speculativo.
L'affermazione � evidentemente ragionevole. Ma fino a che punto si
pu� dire che l'esercizio abituale o addirittura professionale di attivit� di inve

stimento su titoli non qualifichi il soggetto come imprenditore?

Ragionando secondo le norme del d.P .R. 29 �settembre 1973 n. 597, che sono

pi� dettagliate ma non sostanzialmente diverse da quelle del t.u. del 1958,

si rileva facilmente che la qualit� di imprenditore � desumibile dalla sola

attivit�, oggettivamente considerata, indipendentemente da qualunque status

personale e anche se non organizzata in forma di impresa (art. 51); precisa

poi l'art. 53, secondo comma, che i titoli azionari, obbligazionari e similari si

comprendono fra i beni al cui scambio � diretta l'attivit� deH'impresa quando

questa ha per oggetto specifico, ancorch� non esclusivo, l'assunzione di parte

cipazioni in societ� o enti, la compravendita, il possesso e la gestione di titoli.

PARTE I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 441

lenze patrimoniali erroneamente considerate come derivanti da operazioni
specufative per gli anni 1970 e 1971 e, con Tiferimento ad Angela
Armenise, per l'anno 1972. Si denuncia, inoltre, il vizio di insufficienza
e contraddittoriet� della motivazione sul punto. Sostiene fil ricorrente che
la cessione di 20.000 diritti di optlone e delle 8.000 azioni della Banca
nazionale dell'agricoltura da lui effettuata negli anni 1970 e 1971 a favore
della soc. Nazionale sviluppo bonifiche (poi Siele) e quella delle 233.445
azioni effettuata nel 1972 a suo favore della madre Angela Armenise,
costituivano l'attuazione di un"ampia operazione di spersonalizzazione
del controllo di una delle pi� importanti banche italiane imposta sin
dal 1967 dalla Banca d'Italia. La cessione -la quale, avendo per oggetto
titoli quotati nel mercato ristretto, non poteva avvenire se non per
valori effettivi e quindi cospicui -non era, quimdi, attuativa di alcun
intento 1specUilativo, ma mirava a mantenere il controllo sulla B.N.A. tramite
una societ� (la Siele) attualmente non operativa e perseguiva fini
conservativi del patrimonio che costituiva la !fonte di sostentamento
della famiglia Auletta A.o:'menise, incompatibiU con l'intento speculativo.
L'errore in cui era incorsa la Commisisone centrale, nel ritenere l'intento
speculativo delle suddette cessioni, consisteva sostanzialmente nell'avere
creato una figura intermedia, non prevista dalla legge n� logi.cament~
configurabile, tra imprenditore finanziario ed operatore occasionale,
creando di fatto una nuova forma di operazione speculativa, attribuibile
all'operatore che del �possesso, acquisto e vendita dei titoli azionari
ha fatto la propria professione � e quindi tassabile indipendentemente
dal riscontro temporale, invece necessario, tra acquisto e vendita,

Se si considera che per integrare la qualifica di imprenditore non � rilevante
la dimensione (sono imprenditori i commercianti ambulanti, i microtrasportatori,
i prestatori di umili servizi), � facile arrivare a concludere che una
abituale o addirittura professionale attivit� nel campo degli investimenti su
titoli, tale da costituire indizio sussidiario ailla presunzione ancorata su singole
operazioni, si trova ai limiti dell'imprenditorialit� e pu� con essa confondersi.

La seconda massima esprime con ampiezza l'evoluzione della giurisprudenza
in materia di reddito di capitale e delle relative presunzioni e fa chiarezza
sull'equivoca allegazione del divieto di praesumptio de praesumpto (per
altro aspetto del problema cfr. Cass. 26 gennaio 1988, n. 669 in questo fascicolo
pag. 393). La presunzione legale dell'art. 86 del t.u. del 1958 � indipendente
dalla prova, che pu� essere data con ogni mezzo e quindi anche con presunzioni
semplici, dell'impiego del capitale.

Trattasi di due autonome presunzioni e non di una presunzione appoggiata
sull'altra. NeH'annotazione a:lla sent. 23 aprile 1987 n. 3929, in questa Rassegna
1987, I, 442 era stato notato che la distinta presunzione semplice attinente
all'impiego del capitale � relativa alla prova dell'esistenza del presupposto e
quindi implica una questione di valutazione estimativa sottratta al giudice di
terzo grado, a differenza dell'altra presunzione sulla fruttuosit� che concerne
l'applicazione dell'art. 86.

H2 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

quale elemento sintomatico dell'esistenza dell'intento speculativo. Fuorviata
da tale errore, la Commisi!sone centrale non aveva osservato il
principio in base al quale J'intento speculativo dev'essere accertato in
�oncreto con riferimento ad ogni singola operazione e non aveva considerato
che la trasformazione del controllo dcl1a B.N.A. da personale in
societario non variava la consistenza patrimoniale del cedente e che, se
il controllo era destinato ad accrescersi, ci� poteva avvenire solo attraverso
la sottoscrizione di aumenti di capitale, insusoettibile di produrre
plusva1.enze tassabili. Il ricol1I'ente sostiene in particolare: a) che, essendo
i diritti. di opzione direttamente collegati al pos�sesso di azioni acquistate
nel 1965 e nel 1968, la cessrione degli stessi nel 1970 non pu� considerarsi
operazione speculativa dato il lungo intervallo di tempo tra acquisto e
vendita; b) che lo stesso doveva ritenersi per le azioni, acquistate negli
anni 1965 e 1968 e rivendute ncl 1971; e) che a maggior ragione doveva
escludersi l'intento ,speculativo con riferiiment~ alle azioni acqui<State da
Angela Armenise nel 1947 e cedute al figlio nel 1972.

Tali censure devono accogliersi nei limiti che saranno di seguito
precisati.

12. -Occorre, innanzi tutto, richiamare, per la parte che interessa
il caso in esame e con gli adattamenti che questo richiede, i principi
affermati, in tema di intento speculativo, da1.la sentenza delle Sezioni
Unite n. 5960 del 13 ottobre 1983. Essri possono cos� riassumersi: a) Sotto
il vigore del T. U. n. 645 del 1958, l'intento speculativo costituisce una
condizione per la tassabilit� de1le plusvalenze, realizzate da un soggetto
non imprenditore e rappresentata dall'aumento del valore di scambio che
assume nel tempo uno stesso cespite patrimoniale rispetto al costo
inriziale, e pertanto non pu� essere genericamente supposto, ma va concretamente
accertato, sia pure per mezzo di presunzioni, con esauriente
esame di ogni modalit� e circostanza inerenti alle II'elative operazioni;
b) l'accertamento delfintento speculativo postula il �riscontro di
un'attivrit� de1 venditore, logicamente e cronologicamente precedente
l'atto di cessione del bene e strumentale rispetto all'incremento di
valore; essa pu� oons1stere nello stesso acquisto del bene, purch� accompagnato
dalla sua preordinazione al conseguimento della plusvalenza, o
anche da un'attivit� posteriore aH'acquisto, rivolta ad agevolare o
potenziare l'incidenza di fattori incrementativi;

e) quando un'attivit� di questo tipo manchi e nella ricerca de1l'intento
�speculativo debba risalirisi a ritroso dal momento della vendita
a quello dell'acqui!sto, questo pu� assumere un �rilevante valore indi~
ziario per esdudere l'intento speculativo se le modalit� o il titolo di
tale acquisto siano, per loro natura, incompatibili con la esistenza,
in quel momento, di un intento speoulativo, cos� come analogo valore
sintomatico pu� assumere la destinazione del ricavato della vendita per

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

escludere che il disegno speculativo sia 1stato portato a ultimazione e
che la vendita sia stata effettuata in esecuzione di tale disegno;

d) l'accertamento in concreto de1l'intento speculativo costituisce
indagine di merito non sindacabile in �sede di legittimit� se non sotto
il profilo della congruit� della motivazione.

Ribadendo tali principi con la successiva sentenza n. 2871 del 9 maggio
1985, le Sezioni Unite hanno ulteriormente precisato che la provenienza
ereditaria del bene, se non consente di rricollegare al momento
dell'acquisto la presenza di un intento speculativo, tuttavia non esclude
che quell'intento possa essere rivelato da un'attivit� diversa, successiva
all'acquisto e logicamente e crono1ogicamente anteriore alla vendita; che
la sottoscrizione di un aumento di capitale �, di per s�, fenomeno dive11so
dall'acquisto di azioni, specialmente quando la maggior parte del pacchetto
azionario appartiene a membri di uno stesso gruppo familiare e
fa sottoscrizione � rivolta al fine di conservare la propria posizione
nell'ambito della compagine sociale; che il caraittere speculativo deve
essere provato con riguardo �all'operazione che si assume produttiva
della plusvalenza e che si 1Mlole tassabile e non pu� essere desunto dal
compimento di altre e diverse operazioni.

In ordine a quest'UJltimo punto, � necessario precisare che, quando
operazioni dello stesso tipo siano compiute con carattere di abitualit�, ~�
ci� non esclude che l'intento speculativo debba essere valutato con riferimento
alla operazione, della cui tassazione si tratta, secondo il principio
or ora richiamato; ma pu� costituire un indizio che, insieme agli ele~
menti ed alle modalit� propri della singola operazione, pu� contribuire
ad integrare la prrova per presunzioni circa la esistenza del1'intento speculativo,
1specialmente se l'abituali!t� sia a tal punto sistematica da far
pensare ad una attivit� svolta con carattere di professionalit�.

Questa precisazione induce a due considerazioni, alla luce delle quali
deve valutarsi la congruit� della motivazione della decisione impugnata
nella parte in cui contiene l'accertamento dell'intento speculativo. La
prima � che , il carattere abituale, o addirittura professionale, di operazioni
di acquisto e vendita di beni, contrariamente a ci� che sembra
costituire il fulcro del ragionamento della Commiissione centrale, non
dispensa dal ricercare gli estremi dell'intento speculativo con specifico
riferimento alla singola operazione produttiva di plusvalenza che si
vuole tassata; perch� diversamente si finisce col riprodurre per il soggetto
non imprenditore, in relazione al quale l'intento speculativo deve
essere di volta in volta dimostrato, lo stesso regime delle plusvalenze
e delle sopravvenienze imponibili realizzate dall'imprenditore nell'ipotesi
di cui all'art. 100 del T. U. 645/58 (che non richiede quella prova), operando
una equiparazione che, invece, risulta positivamente esclusa dalla
legge. La seconda � che, ai fini dell'accertamento -in concreto e con

444
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

riferimento alla singola operazione -dell'intento speculativo, iJ carattere
abituale deM'operaz.ione, pur non essendo da solo sufficiente (ch�, se lo
fosse, ,si ricadrebbe in quella equiparazione esclusa dalla legge), non �
indifferente, come mostlra di ritenere il ricorrente, perch� altrimenti si
porrebbe un limite del tutto irrazionale ed ingiustificato alla �ricerca
degli elementi presuntivi dai quali pu� trarsi la prova dell'intento speculativo,
dovendosene, se mai, valutare la complessiva concludenza e la
capacit� di ciascuno di collegarsi con l'altro ovvero di escluderne il
valore indiziario.

L'ottica, entro la quale la controversia va esaminata, ne risulta, dunque,
rovesciata rispetto alla impostazione del'la decisione impugnata.
Non � l'abitualit� o professionaiit� del compimento, da parte del contribuente,
di operazioni di compravendita nel campo dei titoli azionari ad

I ~

attribuire a11e vendite 'Specificamente tassate, in quanto produttive di
plusvalenze, carattere di specufativit�, ma tale cara:ttere dev'essere proprio
di ta:li vendite in virt� delle modalit� e circostanze del caso
concreto, da apprezzarsi anche alla 'luce dell'abitualit� o professionalit�
dell'attivit� del contribuente, ove non forniscano gi� sicure indicazioni
in un senso o nell'altro. (omissis)

Con il quinto motivo il ricorrente principale denunzia ~a violazione

e falsa applicazione dell'art. 86 del T. U. 29 gennaio 1958, n. 645, in rela

I
~zione al recupero a tassazione di prestmti interessi derivanti dal presunto

reimpiego deLle somme ricavate dalla vendita, nel 1970 e nel 1972, di
azioni della B.N.A., nonch� il vizio d'insufficiente e contmddittoria motivazione
sul punto. Tali somme -sostiene rl ricorrente -erano state
quasi interamente utilizzate per la capitalizzazione dlella Societ� controlfata
Siele e per la copertura di esposizioni debitorie. Inoltre, l'Ufficio

aveva illegittimamente fondato la propria pretesa su una inammissibile
doppia presunzione, costruendo una presunzione di fruttuosit� su una

ulteriore presunzione di reimpiego a titolo oneroso. Altro errore commesso
dalla Commisi:sonle centrale sairebbe quello di avere ritenuto di

poter fondare il proprio ragionamento sull'art. 137 del T. U., neihl'erroneo

presupposto che l'Ufficio avesse seguito, sostanzialmente, un metodo
!
�

� sintetico � di accertamento, diretto 'alla ricostruzione del reddito com!
'
plessivo netto del contribuente sulla base di � altri elementi o circoi
stanze di fatto� indicativi delil'esistenza di un reddito superiore a quello

risultante da una ricosW1lzione analitica delle fonti di reddito. R�leva il
ricorrente che si era, invece, trattato di accertamento analitico e che

l'Ufficio nell'atto di accertamento aveva .richiamato l'art. 135, insistendo,
\

poi, per la conferma del recupero a tassazione � analitico � della posta
!!

in questione.

Ta:li censure, che 1riguardano esclusivamente l'accertamento per l'eser

cizio 1973, sono infondate.

PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

16. -Occorre premettere che il lapsus in cui, secondo iil ricorrente,
sarebbe incorsa la Commissione centrale nel ritenere eseguito l'accertamento
ai sensi dell'art. 137 del T. U. 645/58 e non dell'art. 135, e cio�
sinteticamente e non analiticamente, ammesso che di lapsus realmente
si tratti, � privo di conseguenze in ordine alla decisione adottata. Poich�,
nella disciplina del T. U. 645/58, ad integrare il reddito complessivo
assoggettabile a:d imposta complementare (cui le dette no!1IIle si riferiscono)
concorrono an(;he i redditi di R. M. (art. 135, 2� comma, lett. B)
in misura pari ai redditi netti determinati ai fini di tale imposta, questa
determinazione �, dal punto di vista 'logico, preliminare rispetto a quella
del reddito di complementare e per ci� � deMe norme che presiedono
alla determinazione dei reddi'ti di R. M. che deve farsi applicazione
anche ai fini dell'accertamento del reddito di complementare (in particdlaire,
con riguardo al caso concreto, all'art. 86), con la conseguenza
che se, in base a ta'le norma, il reddito di R. M. risultasse accertato,
nessun'altra questione potrebbe in ordine ad esso sollevarsi ai fini
della imposta complementare, cos� come, se risultasse escluso, non
potrebbe ovviamente concorrere a formare il reddito soggetto ad imposta
complementare.
17. -Se, dunque, decisiva ai fini della decisione � l'interpretazione
da dare ali'art. 86, conviene richiamare [a giurisprudenza di questa
Corte formatasi al riguardo.
Confermando un indirizzo gi� affermato da questa sezione (v. sentenze
2412/79 e 2294183), le Sezioni Unite, con le decisioni n. 2871 e
5250 del 1985, ritennero che la suddetta norma pone una presunzione
che non ha ad oggetto la esistenza del titolo dell'impiego di capitale,
ma il reddito che non �risulti (o risulti in misura inferiore a quella
effettiva) da:l titolo stesso, di cui deve, invece, dimostrarsi l'effettiva
esistenza. Pervennero, quindi, alla conclusione che non � sufficiente la
riscossione di una somma di denaro dalla vendita d'immobiili (ch� di
ci� si trattava nelle ipotesi esaminate) per doverne trarre la conseguenza
dell'impiego di essa, senza svuotare di contenuto l'art. 86, che
distingue la provata esistenza di un titolo dalla presunzione di un
reddito, e senza incorrere nella violazione dell'art. 2729 e.e., a norma
del qua!le le presunzioni semplici non possono ammettersi se non siano
gravi, precise e concordanti. .

Successivamente questa sezione (sent. 17 febbraio 1986, n. 934), senza
tuttavia dare atto del precedente indirizzo confermato dalle Sezioni
Unite, espresse il diverso principio, secondo cui deve .considerarsi con�
sentito, in difetto di verosimile ipotesi contraria, presumere l'impiego
di capitali, almeno al 1ivello minimo del deposito bancairio, e quindi
il percepimento dei relativi interessi e fondandolo sullle seguenti argo

'446 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

mentazioni: a) in tema di prova per presunzioni, non occorre che i
fatti, su cui la presunzione si fonda, siano tali da far apparire l'esistenza
del fatto ignoto come l'unica conseguenza possibile dei fatti
accertati in giudizio �Secondo un legame di necessariet� assoluta ed
esclusiva, bastando che l'operata inerenza sia effettuata alla �stregria
di un canone di probabilit�; b) la fruttuosit� dell'impiego del denaro
non rappresenta, rispetto alla presunzione dell'impiego stesso, un'ulteriore
ed autonoma inerenza presuntiva, costituendo, alla luce del principio
de11a naturale fecondit� del denaro, di cui all'art. 1282 e.e., un
momento dell'unica presunzione di reimpiego.

Chiamata a riesaminare la questione, questa sezione, con sentenza
23 aprile 1987, n. 3929 (e con altre due deliberate nella stessa data, ma
pubblicate in epoca successiva), pur uniformandosi all'indirizzo gi�
tracciato dalle Sezioni Unite, ne ha fornito alcune precisazioni, peraltro
gi� implicitamente contenute in quell'indirizzo. Ha, cio�, ribadito che la
norma in esame ha attribuito il potere -e imposto il dovere _: alla
Amministrazione di accertare lo specifico titolo del reimpiego, �senza del
quale la presunzione del reddito di cui al 2� comma dell'art. 86 non
pu� operare, ma ha ritenuto essere consentito all'Amministrazione di
fornire la prova del titolo con i normali mezzi previsti dall'ordinamento
e, quindi, anche in base a presunzioni, nella disciplina e nel modo di
operare di questo mezzo di prova secondo le norme di diritto comune
contenute nel codice civik Ha, quindi, precisato che, ai fini della prova
per presunzioni, utilizzabile anche nell'ambito del 1� comma dell'art. 86,
� sufficiente che l'inerenza del fatto noto al fatto ignoto sia effettuata
alla stregua di un canone di probabilit� e che il convindmento del
giudice pu� fondarsi anche su una sola presunzione, ma occorre che
iii grado di probabilit� del fatto ignoto indotto dal fatto noto .si ponga
con carattere di prevalenza rispetto agli a1itri fatti, ignoti, che sulla
base di esso possono ritenersi in astratto esistenti, e che la gravit� e
precisione dell'unica possibile presunzione sia valutata in relazione alla
fattispecie concreta.

Nell'escludere che, come si era ritenuto con la sentenza 934/86, la
presunzione posta dal secondo comma deli'art. 86 (cio� la presunzione
di interessi) costituisce un momento di un'unica presunzione, si � precisato
che, consentita dalla norma tributaria per il solo fatto dell'accertata
esistenza del titolo, essa si fonda esclusivamente su tale esistenza

e non (<mche o it1vece) sul dive11so fatto noto che pu� fornire presunti

vamente la prova del titolo stesso. Questo � oggetto della presunzione, �:

"
utilizzabile dall'Amministrazione come qualsiasi altro mezzo di prova !
per acquisire la certezza della sua esistenza; il reddito �, invece, �l'oggetto

della presunzione posta dalla norma tributaria ed opera in un momento
logicamente e cronologicamente successivo, postulando il positivo esau-

I
I

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

cimento dell'accertarmento del titolo. Inoltre, a differenza della prima
presunzione, che pu� fondarsi su qua!lsiasi fatto noto (compreso il
possesso del denaro, quando, secondo le circostanze del caso concreto,
consenta l'inerenza del fatto ignoto-reimpiego con un grado di maggiore
probabilit� rispetto ad altre, parimenti possibili in astratto, utilizzazioni
del denaro), la seconda si fonda su un unico ed esclusivo fatto noto,
perch� accertato in concreto, che � il titolo del reimpiego.

18. -AMa stregua di ta!li principi, deve essere esaminato �l quinto
motivo del ricorso, con ~a premessa, in fatto (('isultante dalla decisione
impugnata, che l'ammontare delle somme reimpiegate, determinato ini�
zialmente in L. 15.960.000.000 con un imponibHe di L. 1.915.200.000, fu poi
ridotto dall'Ufficio, nel corso del giudizio, a L. 5.531.850.000 con conse�
guente riduzione del['imponibile a L. 662.726.884, essendosi ritenuta non
provata la natura non (('eddituale di una parte del reimpiego delle somme;
e che di L. 5.531.850.000, erano state versate sul c/c 24805 della B.N.A.,
intestato a Giovanni Auletta Armenise, L. 2.470.467.799.
Per tale somma vi �, quindi, la pirova del reimpiego sulla quale ben
poteva fondarsi la presunzione, ex 2� comma deli'art. 86, di percezione
di interessi, determinata nella misura, non specificamente contestata,
degli interessi bancari mediamente correnti all'epoca del deposito; e le
censure del ricorire:hte sono manifestamente prive di qualsiasi fondamento.

Ad analoghe conclusioni, ma con un ragionamento pi� articolato, la
Commissione centrale � pervenuta in ordine al reimpiego della restante
somma di L. .3.061.382.261, ritenuta <reimpiegata allo stesso modo della
somma di L. 2.470.467.799.

La prova presuntiva di tale reimpiego che, come si � visto, era consentita
all'Amministrazione la Commissione centrale ha ritenuto raggiunta,
considerando che -esclusane la utilizzazione non reddituale
riconosciuta ad altra parte del ricavato da:lla vendi�ta delle azioni, per
la quale il contribuente era stato in grado di fornire concreti elementi non
era ragionevole ritenere che un capitale cos� ingente potesse essere
rimasto infruttifero' nelle mani del proprietario, specialmente di una
persona come !'Auletta Armenise, particolarmente esperta ed attiva sul
mercato finanziario, e non fosse stata quanto meno depositata in banca.
La Commissione centrale, cio�, ha ritenuto raggiunta [a prova del reimpiego
sulla base di presunzioni correttamente utilizzate. Dal fatto noto
del possesso del denaro essa � risalita al fatto ignoto-reimpiego, cui ha
attribuito un grado di maggiore probabilit� rispetto ad altre, astratta�
mente possibili, utilizzazioni del denaro stesso, in ordine alle quali, non
sarebbe stato difficile al contribuente fornire elementi idonei a far
dubitare della ritenuta inerenza. E ci� ha fatto tenendo conto delle
circostanze del caso concreto che quella maggiore probabilit� suffraga�
vano, quali 'l'attivit� sul mercato finanziario dell'esperto contribuente,

448 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

la rilevante entit� della somma suscettibile di fornire ulteriore ricchezza
anche nella pi� elementare forma d'investimento costituita dal deposito
bancario, la gi� avvenuta utilizzazione, per altre somme, di questa
modalit� di reimpiego.

N� potrebbe obiettarsi che, in tal modo, si sarebbe individuato un
titolo ipotetico e non identificato nella sua specificit�. '� agevole rispondere
che -quando debba escludersi una pi� pr�>ficua forma� di reimpiego,
perch� ne manchi la prova, e d'altra ,parte debba escludersi una
utilizzazione non reddituale del denaro (come � appunto, nel caso concreto)
-l'unica residuale forma di reimpiego, che � quella del deposito
bancario, non costituisce pi� una � ipotesi �, ma assume, per esclusione,
connotati di specifica certezza. L'ipoteticit� postula, infatti, l'individuazione
tra pi� fatti possibili e deve essere superata mediante l'attribuzione
ad uno di essi della probabilit� del verificarsi, si che, quando sia invece

eliminata ogni possibile alternativa tra pi� fatti diversi, quello di essi,
che rimanga come l'unico e l'ultimo possibile, acquista inevitabilmente

carattere di certezza.
Accertato, quindi, il titolo del reimpiego, ne conseguiva la presun

zione d'interessi posta daH'art. 86, 2� comma del T. U. che la Commis

sione centrale ha calcolato in misura adeguata a[ titolo stesso. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 giugno 1988, n. 4178 -Pres. Vela .
Est. Senofonte -P.M. Martinelli (conf.). Ministero deille Frinanze
(Avv. Stato D'Amico) c. Marcantonio.

Tributi in genere -Contenzioso Tributario -Procedimento -Intervento in

I:)

appello � Inammissibilit�.

(c.p.c., art. 344 e 404).

Tributi in genere -Contenzioso Tributario � Ricorso per cassazione -Cassazione
senza rinvio � Ammissibilit�.
(c.p.c., art. 382). ;)

Nel processo speciale tributario non � ammesso l'intervento in
appello (1).
Nel processo tributario � applicabile l'art. 382 c.p.c. in forza del quale

la Corte di Cassazione cassa senza rinvio quando ritiene che la causa w
non poteva essere proposta o il processo proseguito (2). ~
1::

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(1-2) La prima massima � da condividere non tanto perch� gli artt. 344 e ;:
404 non sono collocati nel primo libro cod. proc. civ., ma piuttosto perch�
essendo il processo ancorato a ricorso contro atti capaci di diventare irretrat-I~

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PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 449

(omissis) -La ricorrente denuncia:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 344 e 404 cod. proc.

civ. e dell'art. 39 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, perch� a suo avviso
non � ammesso, nel processo tributario, l'intervento di terzi, che �
, istituto processuale previsto nel secondo libro del codice di rito ordinario,
del quale non � stata prevista iJ.'applicabilit� nel processo tributario.

2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 44 del citato decreto
presidenziale, nonch� deH'art. 1306 cod. civ., sostenendo che la prima
norma impedisce che l'opposizione del contribuente, una volta dichiarato
estinto il processo per omessa presentazione della istanza di trattazione,
possa risorgere nella forma di intervento di terzo o in qualsiasi
altro modo, mentre la seconda non pu� cancellare il principio che ove
i condebitori solidali abbiano instaurato separati giudizi, vale per ognuno
degli attori l'esito del giudizio da lui instaurato, non di quello promosso
dal coobbligato.

3) Contraddittoriet� di motivazione, avendo la Commissione centrale
fondato l'ammissibilit� dell'intervento dei Pugliese sulla supposta necessit�
di evitare le conseguenze, per essi pregiudizievoli, 'dell'eventuale
soccombenza della societ� venditrice, fraintendendo cos� la portata della
sentenza n. 48 del 1968 delila Corte costi<tuzionale, che ha dichiarato
illegi�ttimo, per contrasto con l'aTt. 24 Cost., l'istituto della mutua Tappresentanza
dei contribuenti nel processo tributario e quindi ha reso impossibile
proprio il verificarsi degli effetti paventati dai Pugliese.

tabili nei confronti di ciascun destinatario, � problematico anche l'intervento
in prima istanza che pure le norme (art. 31 e 35) suppongono senza disciplinare.

Importante � la seconda massima. In passato la S.C. aveva ritenuto (10 novembre
1981 n. 5947 in Comm. Trib. Centr., 1982, Il, 49; 1� febbraio 1984 n. 778,
in Div. prot. trib., 1984, Il, 880) che nei casi di ricorso ex art. 111 Cost. essa
non avesse H potere di sopperiTe all'omessa pronunzia del giudice del merito
in tema �di error in procedendo e non potesse pertanto pronunziare la cassazione
senza rinvio. In verit� la limitazione non appariva giustificata sia perch�
il ricorso ex art. 111 Cost. non differisce dal ricorso ordinario, specie in tema
nullit� della sentenza e del procedimento, sia perch� la Corte non si � mai
sottratta all'esercizio del suo potere di verifica, anche in fatto, dei vizi del procedimento.
Sembra pertanto pi� corretta la pronunzia ora intervenuta, ampiamente
motivata. Si pu� ricordare che la S.C. aveva (sent. 20 maggio 1986

n. 3340, in questa Rassegna, 1986, I, 299) ritenuto possibile, in applicazione
dell'art. 383 c.p.c., rinviare direttamente alla Commissione di prima istanza in
un caso in cui aveva rilevato la nullit� di quel giudizio per la quale il giudice
di appello (e il giudice di terzo grado) avrebbero dovuto rimettere le parti al
primo giudice (artt. 24 e 29 d.P.R. n. 636/1972). Anche in questo caso la Corte
di Cassazione interviene direttamente a correggere i vizi del processo, senza
passare necessariamente attraverso il normale rinvio al giudice di terzo grado.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

450

Il primo motivo � fondato: conseguentemente restano assorbiti gli
altri due.

Poich� n� Sailvatore Pug1iese, n�, dopo di lui, i suoi eredi furono
pairti del giudizio di primo grado introdotto con il ricorso della societ�
Gicappa, avendo il Pugliese proposto una propria, autonoma opposizione
all'ingiunzione di pagamento dell'Ufficio del registro, definita poi con
altra pronuncia, la Commissione centrale ha dovuto �ricondurre l'intervento
dei predetti eredi nel'la fase di appeHo seguita a quel giudizio,
nell'ambito della previsione risultante dagli artt. 344 e 404 cod. proc.
civ., a norma deMa quale � ammesso nel giudizio d'appello l'intervento
dei terzi soltanto quando costoro sono pregiudicati daltla sentenza di
primo grado. Senonch� tale forma di intervento non � consentita nel
processo tributario (onde non � neppure il caso di attardarsi a stabilire
se, tenuto conto di quanto dispone l'art. 1306 cod. civ., essa sia utilizzabile
dal debitore solidale e quale sia il suo rapporto, nella specie, con
l'avvenuta estinzione del giudizio promosso da Salvatore Pugliese).

Nel processo tributario sono applicabili, in forza del rinvio contenuto
nell'art. 39 d.P.R. 26 ottobre 1972, ID.. 636, ed in quanto siano compatibili
con tal decreto e con le leggi che disciplinano le singole imposte,
�le norme contenute nel libro primo del codiice di procedura civile�,
escluse alcune; '1'art. 344 � collocato, invece, nel secondo libro di quel
codice e quindi � -formai1mente -fuori dalla portata del rinvio.
Inoltre -ed il 1rilievo � decisivo -� lo stesso carattere impugnatorio
del processo tributario che rende impossibile l'intervento in appello di
soggetti i quali, essendo stati destinatari di uno degli atti menzionati
nell'art. 16 del citato decreto, nori. si siano opposti a questi nei tempi
e nei modi previsti dalla disciplina processuale, o, comunque -deve
dirsi con specifico riguardo al caso concreto -non abbiano coltivato le
proprie ragioni nella sede in cui le avevano prospettate.

Per conseguenza, la Commissione centrale av.rebbe dovuto ribadire
che l'impugnazione degli eredi Pugliese non poteva avere ingresso nel
giudizio introdotto dalla societ� Gicappa ed occuparsi esclusivamente
dell'impugnazione proposta dall'Ufficio nei confronti di tale societ� (in
ordine alla cui sorte non sono state sollevate contestazioni).

L'errore importa la cassazione senza rinvio deMa statuizione fatta
oggetto de11'attuale ricorso, perch� tale � la pronuncia prevista dall'articolo
382, terzo comma, seconda parte, cod. proc. civ., per �ogni caso�
in cui la Corte ritiene che la causa non poteva essere proposta o il
processo proseguito.

Vero � che recenti sentenze hanno deciso ricorsi analoghi con formula
diversa, rinviando, cio�, la causa, previa cassazione della decisione
impugnata, alla stessa Commissione tributaria centrale, affinch� fosse da
questa dichiarata l'inammissibilit� (sent. 10 novembre 1981, n. � 5947 e

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 451

1� febbraio 1984, -n. 778). Tuttavia il Collegio non trova ragione per aderire
a siffatto orientamento.

Che nel contenzioso tributario la Corte di cassazione sia chiamata
a pronunciarsi in virt� dell'art. 323 cod. proc. civ. sulle sentenze delle
corti di appello, non costitmsce un valido motivo per !ll.egare anzich�
riconoscere alla Corte stessa uguali poteri di provvedimento. Invero,
l'esclusione della possibilit� di cassare senza rinvio le decisioni della
Commissione centrale pone le parrti che vittoriosamente sono insorte
contro tali decisioni in una situazione deteriore rispetto a coloro che
altrettanto vittoriosamente hanno impugnato sentenze di corte d'appello,
costringendo solo 1e prime a riassumere, e per di pi� senza speranza di
rimborso della relativa spesa, un processo che ovmai � stato gi� giudicato
incontestabilmente incapace di proseguire. La disparit�, anzi, appare
tanto pi� grave quando si consideri che, come emerge dal raffronto fra
gli artt. 26 e 40 del decreto n. 636 del 1972 e da elementarri esigenze
di coeren:z.a del sistema, Commissione centrale e Corti d'appello occupano
uguali spazi nel contenzioso tributario.

Ma pi� in generale deve dirsi che da!lla pura e semplice molteplicit�
delle fonti di legittimazione del rricorso per cassazione non pu� trarsi
argomento per ricavare i caratteri propri del conseguente giudizio. Questo
trova l'aochetipo della sua disciplina nel codice di procedura civile, sicch�
se la norma si limita a rendere esperibile il ricorso, bisogna applicare
quella disciplina indipendentemente dal fatto che autore del provvedimento
impugnato sia il giudice ordinario o un giudice speciale.

13 per questo che l'art. 111 Cost., avendo assegnato senza condizionamenti
al giudizio di legittimit� il ruolo di rimedio generale per tutte
le decisioni dei giudici specali diversi dal Consiglio di Stato e dailla Corte
dei conti (nonch� rispettivi giudici sottordinati), ha conferito un pi� consistente
significato all'art. 65 r1d. 30 gennaio 1941 n. 12, che perentoriamente
definisce la Corte di cassazione organo supremo di giustizia.
Esso ha favorito ~�opera di uniformizzazione del processo di cassazione
che 1a Corte, quale espressione della sostanziale unicit� della funzione
giurisdizionale, � da sempre impegnata a realizzare, mediante l'applicazione
vieppi� estesa e sicura delle disposizioni del codice ai ricorsi
avverso le decisioni di giudici speciali (ad esempio, inscrivendo neHa violazione
di legge le carenze e gli e:r.rori di motivazione anche l� dove
specifiche norme non facciano menzione di tali vizi; oppure estendendo
l'art. 327 cod. proc. civ. a tutte le decisioni, ancorch� non ne sia prevista
la notificazione alle parti).

Pu�, ovviamente, profilarsi talvolta la necessit� di raccordi: cos�,
proprio nell'ambito del processo tributario, si riteneva, all'epoca del
vecchio .regime, che il rinvio alla commissione avesse in alcuni casi portata
diversa da quello fatto a1 giudice ordinario; esistono disposizioni

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

452

apposite sul termine di proposizione di a:lcuni ricorsi, oppure sull'individuazione
delle parti necessarie nel giudizio di legittimit�. Ma proprio
l'esistenza di tali casi, se per un verso avverte che occorre comunque
procedere ad una puntuale ricognizione dell'intero contesto normativo nel
quale � inserita l'impugnazione, per un altro verso fa apparire in tutta
la sua evidenza il ruolo di discipiina generale che � proprio del codice
di procedura civile.

Con riguardo alla cassazione senza rinvio, trattasi di pronuncia che
deriva pienamente dal potere, �spettante alla Corte, di verificare la regolarit�
dello svolgimento del processo di merito: essa �, anzi, la sola,
coerente misura che l'ordinamento pu� apprestare di fronte alla presenza
di certi errori (non a caso, infatti, era prevista gi� nell'art. 544 dell'abrogato
codice del 1865, quando era meno drammatico di oggi il bisogno di
una tempestiva definizione delle contese giudiziarie). Cos� come, in
correlazione con la competenza della Corte a cogliere, in tutte le decisioni
che le vengano denunciate, un vizio che dimostri l'esigell2!a di riesaminare
la causa, non � discutibN.e l'obbligo del giudice del rinvio, qualunque
egli sia, di procedere appunto a tale riesame, nella direzione e nei limiti
segnatigli dalla Corte stessa, cos� non � possibile sottrarre la pronuncia
di merito, solo perch� proveniente da un giudice speciale, alla cassazione
senza rinvio -che oltre tutto non implica u!lteriore svolgimento di attivit�
giurisdizionale vincolata -ogni volta in cui essa risulti emanata
in carenza dei presupposti che consentono l'inizio o il prosieguo di
una lite. (omissis)

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 11 novembre 1988, n. 6068 -Pres.
Montanari -Visco -Est. Rotunno -P. M. Di Renzo (conf.) -Comune
di Brescia (avv. Voltaggio Lucchesi) c. Ministero LL.PP. ed altri
(avv. Stato Imponente).

Acque -Acque pubbliche -Ricorsi avverso il piano regolatore generale
degli acquedotti -Giurisdizione del Tribunale superiore AA.PP.

(r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 43; d.P.R. 3 agosto 1968).
Spetta al Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell'art.
143, lett. a), del r.d. 11 dicembre ~33, n. 1775, la cognizione dei ricorsi
per violazione di legge ed eccesso di potere avverso il piano regolatore
generale degli acquedotti. (1)

Ai fini della risoluzione della proposta questione di giurisdizione,
giova rammentare che, precedentemente alla sentenza di queste Sezioni
Uriite 26 ottobre 1981, � n. 5576, il Consiglio di Stato aveva ritenuto che
rientrassero nella sfera di cognizione del Tribunale Superiore delle Acque
Pubbliche le controversie relative all'utilizzazione delle acque pubbliche,
sempre che tale utilizzazione fosse diretta e immediata, come in particolare
quelle riguardanti l'atto di concessione o i provvedimenti volti all'esecuzione
o alla manutenzione delle opere idrauliche, di bonifica, di
derivazione, di distribuzione, ecc., e che rientrasse invece nella sfera di
cognizione generale dello Stesso Consiglio di Stato (ora del tribunale
amministrativo regionale in primo grado) la controversia avente ad oggetto
il decreto presidenziale di approvazione del piano regolatore generale
degli acquedotti.

Senonch�, con la indicata pronunzia, queste Sezioni Unite, dopo aver
riconosciuto la natura di atto amministrativo definitivo al piano regolatore
generaie predisposto dalle competenti amministrazioni in base alla
legge 4 febbraio 1963 n. 129 ed approvato col d.P.R. 3 agosto 1966 e dopo
aver ricordato che l'art. 143 lett. a), del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775
devolve alla cognizione diretta del Tribunale Superiore delle Acque Pub

(1) Cfr. Cass., S. U., 26 ottobre 1981, n. 5576, in questa Rassegna 1982, I,
193 ed ivi nota di richiami.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dm.J..O STATO

454

bliche i � ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione
di legge avverso i provvedimenti definitivi presi daM'amministrazione in
materia di acque pubbliche �, affermarono la giurisdizione di detto Tribunale
relativamente alla controversia avente ad oggetto l'impugnazione,
per eccesso di potere e per violazione di legge, del menzionato decreto
di approvazione del piano regolatore generale degli acquedotti, trattandosi
di provvedimento amministrativo definitivo che, contenendo anche
precise e concrete disposizioni in materia di acque pubbliche, incide direttamente
sugli interessi dei singoli comuni.

Non ricorrendo alcuna ragione che suggerisca un mutamento di
indirizzo, deve affermarsi, per la controversia in oggetto, la giurisdizione
del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (che � giudice speciale
in unico grado relativamente alle materie indicate nell'art. 143
rid. 11 dicembre 1933 n. 1775, essendogli attribuita una giurisdizione genera1e
di 'legittimit� rispetto a tutti i provvedimenti amministrativi
definitivi in materia di acque pubbliche, tranne per quanto riguarda
i consorzi, e una giurisdizione . particolare di merito nei confronti di
alcuni provvedimenti espressarWente indicati).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 novembre 1988, n. 6332 -Pres. Scanzano
-Est. Maltese -P. M. Di Renzo (conf.) -Corrieri (avv. A. Pallottino)
c. Ente F.S. (avv. Stato Palmieri).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Appalti delle Ferrovie dello Stato Capitolato
generale � Disciplina delle riserve � Termini per la formulazione.
(decreto 9 aprile 1909).

Appalto � Appalto di opere pubbliche -Appalti delle Ferrovie dello Stato �
Capitolato generale � Clausole in materia di riserve dell'appautatore �
Necessit� di�specifica approvazione � Esclusione.
((cod. civ., art. 1341; decreto 9 aprile 1909, art. 41).

A norma dell'art. 41 del Capitolato generale amministrativo di appalto
delle opere che si eseguono dall'Azienda autonoma delle Ferrovie dello
Stato, il termine di cinque giorni entro il quale l'appaltatore, a pena di
decadenza, deve avanzare la domanda di maggiori compensi decorre,
quando la contestazione non riguardi le prescrizioni impartite con ordine
di servizio o le risultanze dei computi metrici, dal giorno in cui si siano
verificati il fatto o la circostanza che danno motivo alla maggiore pretesa.

Non ricorre la figura del contratto per adesione nella ipotesi di

contratto d'appalto stipulato a seguito di licitazione privata, con la conse

guenza che non richiede specifica approvazione per iscritto la clausola

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 455

del Capitolato generale d'appalto per le opere ferroviarie, di natura
contrattuale, relativa al termine di decadenza per la formulazione delle
riserve. (1)

Col primo mezzo l'impresa ricorrente sostiene che il termine cli decadenza
cli cinque giorni previsto dall'art. 41 del �Capitolato generale
amministrativo di appalto delle opere che si eseguono dall'Azienda autonoma
delle Ferrovie dello Stato �, approvato dal Consiglio di amministrazione
il 9 aprile 1909, si riferisce sempre alla �controversia� -sorta,
nella specie, nel marzo del 1967 -non al mero �fatto �, accaduto,
nella specie, il 28 settembre 1965.

Questo, invero, deve esser conosciuto, apprezzato e valutato dal contraente,
per poterne denunciare tutte le possibili conseguenze incidenti
sull'equilibrio delle prestazioni contrattuali.

Occorre, insomma, che la pretesa abbia preso corpo traducendosi in
� controversia �, cui si collega il decorso del termine breve di cinque
giorni dalla � domanda � dell'appaltatore.

Tale interpretazione sarebbe confermata, data la natura non regolamentare
ma contrattuale dei capitolati FF.SS., dallo stesso comportamento
successivo dell'Amministrazione appaltante, che mai, nello svolgimento
del rapporto, aveva eccepito pregresse decadenze.

Comunque, il testo dell'art. 41 precostituito dal Consiglio cli Amministrazione
dell'Azienda dovrebbe essere interpretato nel senso pi� favorevole
alla controparte.

Con i motivi secondo, terzo e quarto, strettamente collegati al
primo e da esaminare congiuntamente ad esso, l'appaltatrice sostiene
la tesi della nullit� della norma contrattuale di decadenza contenuta
nel citato art. 41, perch� contraria al disposto dell'art. 2965 e.e. e non
approvata specificamente per iscritto ai sensi dell'art. 1341 e.e. (secondo
motivo), nonch� la tesi dell'infondatezza del richiamo, da parte del
giudice d'appello, all'art. 54 r.d. 25 maggio 1895, contenente il regolamento
degli appalti di competenza del Ministero dei LL.PP., non applicabile
agli appalti della FF.SS., oggetto della speciale normativa del capitolato
del 1909 (terzo motivo).

In base a queste erronee premesse -continua la ricorrente -la
Corte d'appello avrebbe illegittimamente negato ingresso ai mezzi istruttori
proposti dall'impresa per provare nei fatti e avvalorare in sede
tecnica le richieste di merito (quarto motivo).

La complessa censura appare infondata e deve essere disattesa.

(1) Di diverso avviso Cass. 29 settembre 1984, n. 4822, in Foro it., 1984, I,
2442, nonch� Cass. 22 gennai� 1986, n. 398, in questa Rassegna 1986, I, 66.
l?

456

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Dispone l'art. 41, pi� volte citato: �Quando sorgano contestazioni
fra l'ingegnere dirigente e l'appaltatore, oppure quando questi opponga
che le prescrizioni dategli sono contrarie ai patti contrattuali, l'ingegnere
dirigente decide nel pi� bveve termine ed in ogni caso entro venti giorni
dal ricevimento della domanda dell'appaltatore. Questa deve essere presentata
non oltre i cinque giorni dal ricevimento degli ordini di servizio
se si tratta di contestazioni riguardanti '1e prescrizioni date con gli stessi,
dalla firma dei computi metrici, se le contestazioni riguardano le risul�
tanze dei computi stessi; ed in ogni altro caso dal giorno in cui _il
fatto o la circostanza che d� motivo alla domanda si sono verificati�
(primo comma).

La domanda deve inoltre essere formulata in modo specifico e de�
terminato, indicare le ragioni suHe quali � fondata e le cifre di compenso
a oui l'appaltatore crede di aver diritto e la relativa loro dettagliata
giustificazione ~secondo comma).

� Quando l'appaltatore non presenti la domanda entro il termine di
tempo e nei modi sopra indicati decade dal diritto di far valere in qua�
lunque tempo le proprie ragioni� (terzo comma).

Bisogna, quindi, distinguere, secondo il dettato normativo dell'art. 41

(di natura -com'� pacifico -contrattuale), la �contestazione�, la
�domanda� che pone la contestazione, e la �circostanza� o il �fatto�,
nominato o innominato, che d� motivo alla domanda.

Circostanze o fatti nominati sono, rispettivamente, il ricevimento
dell'ordine di servizio, se la contestazione riguarda le pvescriizioni date
con l'ordine stesso, e la firma del computo metrico, se la contestazione
riguarda le risultanze del computo.

In questi casi, dal ricevimento dell'ordine o dalla firma del computo
decorve il termine di decadenza di cinque giorni per inoltrare la doman�
da che d� luogo alla contestazione.

In ogni altro caso, riflettente fatti e circostanze innominati, che
danno motivo alla domanda, il termine decorre dal giorno in cui il
fatto o la circostanza si sono verificati.

E poich�, secondo i principi, non potrebbe decorrere il termine di
decadenza dal mero accadimento ignorato o non adeguatamente apprez�
zato dal contraente, questa Corte ha elaborato una nozione non mera�
mente naturalistica del �fatto�, enunciando, con giurisprudenza ormai
consolidata, la massima secondo la quale la tempestivit� dell'onere della
riserva � deve essere valutata con riferimento al momento nel quale di�
venta obiettivamente apprezzabile la rilevanza causale della situazione
considerata, nella sua idoneit� a rendere pi� gravosa la prestazione del�
l'appaltatore, salva la possibilit� di quest'ultimo di quantificare, al ter�
mine dei lavori, la pretesa medesima, in quanto riferibile alla sua
prestazione complessiva� (Sez. I, 15 dicembre 1982, n. 6911).

1�t:11l��lllllllll~lllllllllllllllllfllllllll��1111111

PARIB I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

Talch� � in presenza di un fatto di natura continuativa, che possa
determinare maggiori costi e oneri per l'appaltatore che ne pretende,
poi, l'indennizzo, l'onere della riserva diventa attuale e va adempiuto
nel momento in cui emerga, secondo una valutazione coerente con i canoni
della diligenza e della buona fede, la concreta idoneit� di tale fatto
a produrre aggravi giustificativi di ulteriori compensi o indennizzi�.
(Sez. I, 15 dicembre 1982, n. 6911, citata).

Con la riserva -prosegue la sentenza -l'appaltatore oppone la sua
valutazione in ovdine ad elementi capaci di alterave il sinallagma e richiama,
in definitiva, l'Amministrazione committente alla sua osservanza,
pretendendo che gli venga data ragione della diversa valutazione
degli elementi anzidetti.

Con puntuale osservanza di questi precetti elaborati dalla giurispruden2:
a di legittimit�, la Corte di appello di Ancona ha rilevato: a) la
mancanza di qualsiasi riserva contestuale al'1a stipulazione del contratto
d'appello (16 ottobre 1965), a distanza di diciassette giorni dal verificarsi
di un avvenimento -la frana, determinante l'ostruzione della strada
statale -di tali proporzioni da non poter lasciar luogo a dubbi sulle
negative conseguenze della diminuita agibilit� del cantiere; b) l'assenza,
nella lettera del 22 novembre 1965, di una precisa manifestazione d'intento,
volta a conseguire un maggior compenso; e) l'assenza, pure nella
domanda di proroga_ del 5 gennaio 1966 -di tre mesi posteriore all'interruzione
della strada -di qualsiasi riserva; d) la tardivit� de1la lett.
racc. 14 maggio 1966 (l'unica richiamata nella domanda del 6 marzo 1967),
di otto mesi successiva all'evento e di appena un mese anteriore alla
riapertura della strada.

La Corte d'appello ha in tal modo dimostrato, con argomentazione
ineccepibile e in perfetta aderenza al suddetto indirizzo giurisdizionale,
che almeno al tempo in cui era stata inoltrata la prima domanda di
proroga (5 gennaio 1966) l'impresa appaltatrice non poteva non essere
in grado di valutare, secondo i canoni della diligenza e della buona fede,
la concreta idoneit� del fatto continuativo -consistente nell'interruzione
di quell'importante via d'accesso al cantiere -a rendere pi� gravosa
la propria prestazione.

Secondo i principi, pertanto, l'onere della riserva diveniva, almeno
in quel momento, attuale e doveva essere osservato, per la � concreta
attitudine del fatto a produrre aggravi giustificativi di ulteriori compensi
e indenniz:z;i �.

Correttamente, dunque, la Corte d'appello ha ritenuto inammissibile
la domanda, per decadenza derivante da intempestiva formulazione della
riserva di maggior compenso.

Ritiene, inoltre, il Collegio di dover disattendere le eccezioni di nullit�
della clausola dell'art. 41 per violazione dell'art. 2965 e.e. e per

458 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

l'asserita mancata osservanza della presorizione dell'art. 1341 sull'approvazione
specifica per iscritto della clausola di decadenza.

1:: inapplicabile, invero, J'art. 2965 e.e. sulla nullit� del patto che renda
eccessivamente difficile a una delle parti l'esercizio del diritto, in quanto
nella specie, lo � spatium temporis � di cinque giorni si deve ritenere
pi� che sufficiente per formulare le oppOTtune riserve, una volta constatata
l'attitudine della situazione di fatto ad alterare l'equilibrio contrattuale.

Per quanto riguarda, poi, il richiamo all'art. 1341, e.e. basta ricordare
che, secondo la giurisprudenza, non sussiste un contratto per adesione,
soggetto alla specifica approvazione per iscritto, deHe clausole onerose
previste dall'art. 1341, secondo comma cx:., nell'ipotesi di contratto d'appalto
stipulato in forma pubblica amministrativa, a seguito di ljcitazione
privata, svoltasi con la partecipazione dell'aggiudicatario, il quaJ.e abbia
avuto in tal modo la possibilit� di esaminare e conoscere tutte le clausole
e condizioni deU'appalto (Sez. I, 13 maggio 1971, n. 1383).

I
�

Sotto ogni aspetto, pertanto, i primi quattro motivi del ricorso

ili

devono essere disattesi e si rende superflua ogni ulteriore indagine
sull'applicabilit� di norme diverse da quella, gi� esaminata, dell'art. 41
del Capitolato del 1909. (omissis)

fil

ili

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 12 dicembre 1988, n. 6729 -Pres.
Scanzano -Est. Rossi. -P. M. Di Renzo (conf.) -Impresa Bernardi fI
(avv. De Filippis) c. Ministero beni culturali e ambientali (avv. Stato
D'Amato).

Appalto -Appalto opere pubbliche -Revisione prezzo � Interessi sul

compenso revisionale -Decorrenza.
(d.lvo C.p.S. 6 dicembre 1947, n. 1501, art. 3; legge 9 maggio 1950, n. 329).

Appalto � Appalto di opere pubbliche � Revisione prezzo � Interessi �

I ~

Misura stabilita con legge 21 dicembre 1974, n. 700 � Applicabilit� �

Limiti.

(legge 21 dicembre 1974, n. 700; d.P .R. 16 luglio 1962, n. 1063, artt. 35 e 36).

Attesa la natura costitutiva dell'atto di riconoscimento della revisione
del prezzo d'appalto, gli interessi sulle somme a tale titolo dovute

non possono decorrere da un momento anteriore a quello in cui l'inte

resse dell'appaltatore, col predetto riconoscimento, abbia assunto consi�

stenza di diritto soggettivo. (1) 1

(1) Sull'istituto della revisione, in genere, cfr. Cass., S. U., 23 febbraio i f
1983 n. 1366, in questa Rassegna, 1983, I, 403. Cass., S.U., 5 aprile 1986, n. 2368, f
f
citata in motivazione, � pubblicata in questa Rassegna, 1986, I, 303. 1
~

. . I

��,.,��, ... ,.,,���,....,,.
i
'f

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

Agli effetti della applicazione della misura degli interessi prevista,
in ipotesi di ritardo nella corresponsione di compensi revisionali, dalla
legge 21 dicembre 1974, n. 700, rileva soltanto la parte dei lavori non
ancora materialmente eseguiti alla data di entrata in vigore della legge
stessa.

Con il primo motivo il ricorrente, denunciando violazJione ed erronea
applicazione dell'art. 1 della legge n. 329 del 9 maggio 1950 di conversione
e modifica del D.L.C.P.S. n. 1501 del 6 dicembre 1947 (art. 3,
comma IV), censura la sentenza impugnata per non aver riconosciuto
il suo diritto agli interessi legali (5 %) sUilla somma revisione liquidata,
con decorrenza da un anno dopo l'approvazione degli atti di collaudo,
cos� come dispone il comma quarto del citato art. 3.

La Corte bolognese, continua il ricorrente, ha erroneamente ritenuto
di rigettare tale richiesta sul riflesso che versandosi in situazioni giuridiche
rette dall'interesse legittimo, l'obbligazione revisione nascerebbe
soltanto dall'esercizio da parte della P.A. del potere discrezionale di natura
costitutiva; e ci�, senza considerare, come invece avrebbe dovuto,
che con il ripetuto art. 3, comma IV, il legislatore ha stabilito sull'importo
dovuto per la revisione dei prezzi la corresponsione degli interessi legali
a decorrere da un anno dall'approvazione degli atti di collaudo, collegando
tali interessi ad un termine prestabilito indipendentemente dal
provvedimento revisionale.

Il motivo � infondato.

La soluzione data dalla Corte bolognese alla questione � infatti conforme
a consolidato orientamento giurisdizionale di questa Corte di
Cassazione (cfr. sent. Sez. Un. 2368/1986 ed anche sent. 4099/87).

Secondo il quale, in tema di revisione del prezzo di appalto di
oo.pp., la posizione dell'appaltatore, che ha natura di interesse legittimo
nella fase in cui l'amministrazione � chiamata a stabi1ire se tale revisione
possa essere o meno accordata, vertendosi in materia di determinazione
discrezionale correlata a preminenti interessi pubblicistici, assume
consistenza di diritto soggettivo solo dopo che l'amministrazione
medesima abbia positivamente eseocitato detto potere discrezionale,
accordando esplicitamente o implicitamente la revisione, e, pertanto, �
tutelabile davanti al giudice ordinario, al pari di qualsiasi altra ragione
creditoria, anche per quanto riguarda la responsaMlit� della debitrice
per interessi ed eventuale maggior danno a norma dell'art. 1224, comma
2� e.e., a partire dalla data della insorgenza della obbligazione, cio�
da quella del suddetto riconoscimento della revisione stessa.

Esattamente muovendo da tafo presupposto, la Corte bolognese,

dopo aver evidenziato la natura costitutiva e non dichiarativa di quel

riconoscimento alla revisione, ha quindi rifiutato l'interpretazione data

460 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dall'appaltatore alla modifica al decreto legislativo 6 dicembre 1947

n. 1501 apportata dall'art. I della legge n. 329 del 9 maggio 1950, che
testualmente recita: � Dopo un anno dalla approvazione degli atti di
coHaudo decorreranno gli interessi legali a favove dell'impresa sull'im-.
pocto dovuto per la revisione dei prezzi �,
t!. infatti evidente -ha argomentato quella Corte -che pu� parlarsi
di importo dovuto per revisione dei prezzi, solo in quanto sia stato
emesso l'atto amministrativo che, riconoscendolo, ha dato vita al relativo
diritto di credito.

Sicch� il dies a quo della decorrenza degli interessi di cui tratta la
norma in esame, va inteso come posto a favore della P.A., nel senso
che, anche nel caso in cui esista il diritto al compenso revisionale, esso
non � fruttifero se non dopo l'approvazione degli atti di collaudo e
mai prima.

Perci� deve escludersi che, una volta riconosciuto il diritto alla
revisione, il relativo credito frutti interessi dal precedente momento del I
collaudo, perch� ci� significherebbe negare la natura costitutiva dell'atto
di riconoscimento e conferire ad esso mera natura dichiarativa, in
contrasto con la ribadita natura di interesse legittimo di cui l'appaltatore

� portatore prima del riconoscimento discrezionale da parte dell'amministrazione.
La pronunzia si sottrae a censura in quanto l'art. 3 del D.L.C.P.S.

12501/1947, come modificato con la legge 329/1950) opera nel senso che
il diritto al compenso revisionale, qualora gi� sorto in forza del riconoscimento
della �P.A., diviene fruttifero solo con il decorso di un anno
dall'approvazione degli atti di coliaudo.

La norma in esame apporta cio� una deroga solo alla regola che

vuole, per la produttivit� degli interessi, la liquidit� ed esigibilit� del
credito; che deve per� essere certo nella sua esistenza: quale non �

prima del riconoscimento da parte della P.A. di un credito dell'appalf.

I i

tatore per compenso revisionale.
Addirittura ovvia � al fine la non configurabilit� di interessi legali
decovrenti da un momento anteriore al sorgere del credito.

Con il secondo motivo il ricorrente lamenta che la Corte bolognese
abbia ritenuto inapplicabile la legge 21 dicembre 1974 n. 700, limitandone
restrittivamente l'applicabilit� alla parte dei lavori eseguita dopo la sua

I
entrata in vigore; e si duole inoltre che quella Corte non abbia utilizzato
il � sistema moratorio � della legge stessa atl.meno come strumento di

valutazione del danno da risarcire ex art. 1226 cod. civ. anche d'ufficio.
Anche tale motivo va Tespinto. 1
La Corte del merito ha innanzitutto osservato che la legge n. 700 del l

1974 non ha in nulla immutato il regime di cui alla legge n. 329 I

del 1950, se non quanto aH'ammontare degli interessi che oggi sono

. I

1���,,.,,����,,,",��,_.,__

1,_,.

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

quelli di cui agli artt. 35 e 36 del Capitolato Generale d'Appalto e non
quelli di cui all'art. 1224 e.e.

Non solo, ma quella Corte ha immediatamente dopo affermato la
inapplicabilit� di detta legge al caso in esame, rilevando che la legge
stessa prevede l'applicabilit� del nuovo trattamento a quella parte dei
lavori eseguita dopo la sua entrata in vigore, nulla rilevando che non
fosse ancora compiutamente eseguito il contratto per il fatto che non
si era ancora proceduto al collaudo: in quanto non l'esecuzione del
contratto va presa in considerazione, ma la concreta esecuzione dei
lavori, al fine di stabilire se furono materialmente effettuati prima o
dopo l'entrata in vigore della nuova nol1Illativa.

Della esattezza di siffatta interpretazione non pu� minimamente
dubitarsi, atteso l'inequivoco tenore letterale del comma 3� del suo
articolo unico, che detta: �Le norme di cui ai precedenti commi (che
prevedono il diritto agli interessi di cui al Capitolato Generale) si applicano
anche ai contratti in corso di esecuzione, limitatamente alla parte
di, lavori eseguita dopo l'entrata in vigore della presente legge �.

Correttamente pertanto la Corte bolognese ha escluso che il trattamento
previsto dalla norma possa essere esteso alle opere gi� compiute
prima della sua entrata in vigore, come preteso dal ricorrente.

Quanto alla ulteriore deduzione mossa dal ricorrente con lo stesso
secondo motivo -secondo la quale la Corte del merito avrebbe dovuto
utilizzare anche d'ufficio il sistema moratorio della legge stessa ai
fini di una valutazione equitativa del risarcimento del danno -�ne va
rilevata la inammissibilit�: intanto, come questione del tutto nuova,
che il ricorrente ha proposto senza neanche dire che essa abbia formato
oggetto di deduzione e di dibattito tra le parti nella pregressa
fase dei giudizio (senza essere presa in consideratlone dalla Corte
d'appello) ed anche attinente a profilo di valutazione equitativa del
danno da inadempimento contrattuale che esula del tutto dall'ambito
della controversia (in relazione al quale la Corte del merito ha comunque
escluso ogni ritardo colpevole della P.A.). (omissis)

SEZIONE OTTAVA

GIURISPRUDENZA PENALE

TRIBUNALE DI BOLOGNA, I Sez. Penale, 29 novembre 1988 -Pres. Iuzzolino
-Rel. Avolio -Imp. Maoauda.

Responsabilit� civile -Amministrazione pubblica -Reato doloso del
dipendente -Interruzione del rapporto organico . Conseguenze.

Lo Stato pu� essere chiamato a rispondere per la condotta dei dipen�
denti quando la stessa sia stata posta in essere nel raggiungimento di
un fine proprio dell'Amministrazione di appartenenza, oltre che a causa
e nell'esercizio delle funzioni di cui � titolare l'agente, mai nell'ipotesi
in cui l'attivit� del soggetto concreti gli estremi del reato doloso (1).

(1) Il princ1p10 � stato affermato dal Tribunale in procedimento penale
nel quale le Amministrazioni della Difesa, degli Interni e di Grazia e Giustizia
erano state citate in qualit� di responsabili civili per i reati commessi dal�
l'imputato consistenti in falso ideologico in verbale di polizia giudiziaria (arti�
colo 479 c.p.) e in reiterati fatti cli calunnia materiale (art. 368 c.p.) posti in
essere nel corso di perquisizioni effettuate a' sensi dell'art. 41 T.P.P.S..
Alla falsa incolpazione, attuata mediante il simulato rinvenimento di
eroina, proiettili, agende falsificate volte a dimostrare collegamenti con am�
bienti mafiosi in realt� insussistenti, era seguita l'ingiusta detenzione dei soggetti
incolpati ed un sensibile ritardo nelle indagini relative a duplice omicidio
di appartenenti all'Arma dei Carabinieri.

L'abuso delle funzioni -contestato come aggravante a' sensi dell'art. 61

n. 9 c.p. -appariva, nella specie, di chiara evidenza, sia con riferimento al
mezzo utilizzato (perquisizione ex art. 41 T.U.P.S.) sia avuto riguardo alla
utilizzazione, da parte dell'imputato, del patrimonio conoscitivo dell'Arma dei
Carabinieri per costruire le false incolpazioni.
L'intera trama delittuosa si inseriva nel corso delle indagini volte ad
identificare gli autori del duplice omicidio, ed aveva la finalit� di definitiva�
mente accreditare agli occhi degli inquirenti falsa informativa asseritamente
proveniente da fonte confidenziale ma in realt� creata artificiosamente dal�
l'imputato.

Dagli atti del processo, infine, emergevano anche le finalit� dei comportamenti
deiittuosi; in drammatico interrogatorio l'imputato infatti dichiarava
di aver agito in odio dell'Arma al solo fine di accaparrarsi il premio stabilito
per i confidenti prima di congedarsi.

Il decisum del Tribunale appare conforme ad indirizzi giurisprudenziali
consolidati che possono qui riassumersi attraverso la massima di recente deci�
sione della S. C. (Cass. IV, 21 maggio 1985 Adorno in Cass. pen. 1986, 1107)
secondo la quale � la Pubblica Amministrazione risponde direttamente dei
fatti illeciti commessi dai suoi impiegati o dipendenti (che costituiscono il
mezzo attraverso cui la P.A. spiega la propria attivit�) sempre che i fatti stessi

PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 463

(omissis) -Per quanto concerne la citazione del �responsabile civile
ritiene il Collegio che problema principale ed assorbente sia quello
riguardante la legittimazione passiva delilo Stato rispetto alla richiesta
di risai:-cimento danni prodotti dal reato doloso commesso da un pubblico
dipendente. A tale problema il Collegio ritiene di dover dare
risposta negativa in quanto, secondo l'insegnamento assolutamente pre

siano commessi in atti diretti ad attuare i. fini istituzionali dell'Amministrazione
stessa; ove tali atti tuttavia non abbiano pi� per oggetto o non siano pi�
diretti a realizzare i fini dell'ente, bens� fini propri ed esclusivi dell'impiegato

o del dipendente che nulla hanno a che fare con quelli dell'ente o siano
ad essi contrari, non vi � pi� per gli stessi e limitatamente ad essi, la rappre.
sentanza organica perch� � venuto a cessare il presupposto, la natura ed il fine
p'r:1bblico degli atti compiuti dal dipendente che ha agito esclusivamente per
fini privati >>. �
L'ipotesi del reato doloso come causa di interruzione del rapporto organico
tra P.A. e dipendente � presa in esame anche da Cass. civ. 28 gennaio 1985

n. 485 (pubblicata per esteso e con nota adesiva in Resp. civ. e prev. 1986, 73 ss.)
secondo la quale �il reato commesso da un dipendente della P.A. per scopi
egoistici privati interrompe il rapporto organico e la possibilit� di riferire la
sua attivit� illecita alla P.A. stante l'assoluta incompatibilit� tra il fine persom~
le dell'autore dell'appropriazione (nella specie si trattava di reato di peculato)
e quelli istituzionali dell'Amministrazione>>.
Entrambe le decisioni appaiono conformi al generale principio affermato
nella subiecta materia secondo il quale � perch� sussista la responsabilit� della
Pubblica Amministrazione per fatti illeciti dei suoi dipendenti, devono concorrere
due elem�nti: il nesso di causalit� obiettiva tra il comportamento del
dipendente e l'evento dannoso, nonch� la riferibilit� all'Amministrazione del
fatto del dipendente autore del comportamento.

�L'attivit� del dipendente pu� essere riferita all'ente pubblico e costituisce
fonte di responsabilit� diretta, in quanto sia e si manifesti come esplicazione
dell'attivit� dell'ente stesso, cio� sia diretta al conseguimento dei suoi fini
istituzionali nell'ambito delle attribuzioni dell'ufficio o del servizio al quale il
dipendente � addetto; si verifica, viceversa, una frattura del rapporto organico,
con esclusione della responsabilit� della Pubblica Amministrazione, allorquando
il funzionario agisca come semplice privato per una finalit� strettamente personale,
configurandosi in tal caso l'attivit� da lui posta �in essere come del
tutto estranea all'amministrazione e priva di ogni collegamento con i poteri
propri dell'agente� (Cass. III, 17 dicembre 1986 n. 7631. Massima ufficiale
parzialmente divergente nell'articolazione letterale da quella pubblicata in
Giust. civ. Mass. 1986, p. 2187).

Numerosi, invece, sono i casi nei quali la giurisprudenza ha affermato la
responsabilit� risarcitoria dell'Amministrazione per illecito colposo del dipendente
ritenendo 'Sussistente, nelle ipotesi decise, un collegamento sia pure anomalo
tra l'abuso di funzioni e la realizzazione dei fini istituzionali dell'ente di
appartenenza (v. tra :le moltissime Trib. S. Maria Capua Vetere 9 maggio 1978,
Ragazzino e altro in Foro it. 1981, Il, 170 che ha affermato la responsabilit�
risarcitoria del Ministero di Grazia e Giustizia per i danni provocati agli internati
in caso di omessa vigilanza e sorveglianza del direttore e degli agenti di
custodia; Cass. IV, 19 dicembre 1979 Rocco e altro in Foro it. 1981, Il, 145 che ha
ritenuto la responsabilit� diretta del Ministero di Grazia e Giustizia per ille

. .. . I

464 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

valente della S.C., lo Stato pu� essere chiamato a rispondere per la

i ~~

condotta dei suoi dipendenti quando la stessa sia stata posta in essere ~::
nel raggiungimento di un fine proprio dell'Amministrazione di apparten.
enza, oltre che 1a 'causa e nell'esercizio delle funzioni di cui � titolare
l'agente; mai nell'ipotesi in cui ['attivit� del soggetto concreti gli estremi
di un reato doloso, per definizione commesso con viola:ztlone dei doveri
e con abuso dei poteri inerenti ad una pubbblica funzione, sia perch�
in tale caso non � dato parlare neppure in astratto di un raggiungimento
dei fini propri della Pubblica Amministrazione, 1sia perch� quest'ultima

cito imputabile a medico incaricato del carcere; Cass. Sez. IV, 11 dicembre
1980, Rossi in Giur. it. 1982, Il, 225 che ha affermato sussistere la responsabilit�
del Ministero della Difesa per lesioni colpose cagionate da un carabiniere
ausiliario che, scaricando la pistola d'ordinanza, accidentalmente faceva partire
un colpo che attingeva un commilitone in violazione delle disposizioni che
facevano divieto di tenere l'arma carica in caserma; Cass. IV, 14 aprile 1981
Di Palo, in Cass. pen. 1983, 312 la quale ha affermato la responsabilit� risarcitoria
del Ministero della Difesa per lesioni colpose provocate a commilitone da
militare addetto a servizio di guardia armata; Cass. Ili, 18 giugno 1983 n. 4195,

F. S. c. Giovannelli in Arch. giur. circol. sinistri 1983, 740 che ha affermato la
responsabilit� dell'Azienda Ferroviaria per i danni verificatisi a seguito dell'investimento
di un veicolo da parte di un treno ad un passaggio a livello custodito
negando rilevanza alla circostanza che il casellante aveva aperto il passaggio a
livello al di fuori dell'orario di servizio e su richiesta di terzi; Cass. III, 22 ottobre
1984 n. 5333 Tartagli c. Ministero Difesa in Giust. civ. Mass. 1984, 1742 che,
in ipotesi di incidente stradale ha escluso la responsabilit� risarcitoria dell'Am�
ministrazione mancando un collegamento immediato e diretto del viaggio (posto
in essere dal dipendente) con incombenze e compiti istituzionali (nella specie si
trattava di mero rientro in citt�, all'approssimarsi della scadenza delle ferie
con libera scelta del giorno, del mezzo e del percorso); Trib. Messina 6 giugno
1984, D'Amma e altro c. Ministero Interno in Giust. merito 1985, 320 che ha
affermato la responsabilit� del Ministero dell'Interno nel caso di eccesso colposo
nell'uso legittimo delle Armi da parte di appartenenti a corpi di Polizia;
Cass. IV, 14 giugno 1984, Cipriani in Giust. pen. 1986 Il, 396 ss. relativa ad
ipotesi di lesioni colpose gravi cagionate a terzi durante un servizio di vigilanza
armata; Cass. III 5 settembre 1985 n. 4620 �Coni c. Blasevich in Giur. it.
1986, I, 863 ss. con nota di riferimenti).
Al concetto di occasionalit� necessaria, peraltro, fa anche esclusivo riferimento
altra pronunzia della S. C. (Cass. I, 2 settembre 1982 Leanza in Cass.
pen. 1984, 912 ss.) affermando il principio; esposto nella massima ufficiale,
secondo il quale neppure il dolo del dipendente costituirebbe causa di interruzione
del rapporto organico.

L'interpretazione, peraltro, non pu� essere condivisa proprio alla luce dei
principi costantemente affermati dalla giurisprudenza; il mero abuso di poteri
e funzioni da parte del dipendente non appare infatti sufficiente ad integrare la
riferibilit� del comportamento delittuoso alla P.A. dovendosi anche accertare
se l'illecito costituisca lo strumento, sia pure anomalo, per la realizzazione
delle finalit� istituzionali dell'ente pubblico.

FRANCESCO MENARINI

PARTB I, SBZ, VIII, GIURISPRUDENZA PENALE

potrebbe addirittura avere subito un danno conseguente alla rottura
del rapporto di immedesimazione orgamca.

L'assunto� ha certamente maggior valore nell'ipotesi in cui, come nel
caso di specie, l'attivit� del dipendente risulta essere stata caratterizzata,
almeno allo stato degli atti, dalla volont� di raggiungere finalit� personali
e soggettive, in assoluto contrasto con i fini istituzionali dell'Amministrazione
di appartenenza, alla quale incombe il compito di individuare
i veri responsabili di azioni delittuose. L'appartenenza all'arma dei CC.
risulta pertanto essere stata unicamente una condizione soggettiva dolosamente
sfruttata, da considerarsi �ircostanza di collegamento meramente
occasionale, idonea ad agevdlare la condotta delittuosa, ma non
ad attribuirne la responsabilit� alla Pubblica Amministrazione.

N� per giustificare una diversa conclusione potrebbe farsi riferimento
all'addebito eventualmente ascrivibile alla P. A. di mancato controllo,
addebito che farebbe sorgere una responsabilit� a titolo diverso,
incapace di proporsi come proiezione di un danno immediato e diretto
conseguente a11a commissione dell'illecito penale del dipendente.

Queste le conclusioni alle quali iJl Tribunale � tenuto a pervenire
� de iure condito �.

La soluzione del problema rende superflua ogni determinazione sulle
altre eccezioni dell'Avvocatura dello Stato, comportando di rper s� la
estromissione dei responsabili civili.

I ~
II

I"
Ii

PARTE SECONDA

II
!
I

QUESTIONI

IL � DIRITTO CIVILE E POLITICO � DEL CITTADINO
NELLA COGNIZIONE DELL'AUTORIT� GIUDIZIARIA ORDINARIA:
IPOTESI DI GENESI STORICA DELL'INTERESSE LEGITTIMO

Il presente articolo � tratto da una relazione presentata al Settimo
Convegno di Studi giuridici organizzato dalla Sezione Toscana del CISA,
intitolato �Contributi per la storia dell'interesse legittimo (Legge 31 marza
1889, n. 5992) � e tenutosi a Firenze in date 2-3 dicembre 1988.

SOMMARIO

1. -PREMESSA: L'interesse legittimo. Ipotesi di genesi storica.
2. -LA LEGGE ABOLITRICE DEL CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO.
3. -I RELATIVI LAVORI PREPARATORI.
4.
-L'INTERPRETAZIONE GIURISPRUDENZIALE: a) i diritti civili e politici; b) la
disapplicazione; e) il criterio di riparto delle competenze.
5. -CONFRONTO CON L'ESPERIENZA BELGA.
6. -IPOTESI EZIOLOGICHE.
7. -L'AWOCATURA ERARIALE.
8. -LA RIFORMA CRISPI E L'INTERESSE LEGITTIMO. Storia di una genesi ed
attualit� di una crisi. Auspicio di superamento.

1. -Premessa: l'interesse legittimo. Ipotesi di genesi storica.
L'interesse legittimo, da sempre singolare protagonista del nostro
diritto amministrativo, � oggi al centro di una rinnovata attenzione ed
� stato detto in proposito che se � prematuro parlare di morte del diritto
amministrativo non � per� prematuro formulare una prognosi infausta
a breve scadenza per l'interesse legittimo.

La sua affollata � rivisitazione � cui oggi stiamo assistendo, assomiglia
quindi molto all'affannarsi di medici al capezzale di un morente
nella speranza che almeno in punto di morte ,si arrivi a cogliere la
misteriosa essenza della �informe creatura� (1) malata.

Una � informe creatura � che, a parte questa non certo lus[nghiera
qualificazione, ha meritato, nei quasi cento anni della sua storia, anche
quelle di � inesistente quiddit� � (2), �criterio inafferrabile ed dmponderabile
� (3), � dil'itto soggettivo sottosviluppato� (4), �fantasma� (5),
�oggetto misterioso� (6), �esclusiva e poco invidiabile peculiarit� del
nostro sistema� (7), �figura mitologica che non si pu� n� comprendere
n� discutere � (8), � pseudo-concetto di misteriosofia giuridica � (9), � allu�
cinazione � (10), per non citarne che alcune in ordine cronologico.

Sembra ormai ooncordemente accettata, in ogni caso, l'affermazione
che � nelle radici storiche degli istituti che vanno individuate le ragioni
de1la ,singolarit� del nostro sistema e deH'attuale crisi del processo amministrativo.
Effettivamente soltanto la storia pu� spiegare come, fra
tante decine di Paesi a regime amministrativo, con un giudice amministrativo
distinto dal giudice ordinario, solo il nostro abbia elaborato la
singolarissima categoria dell'interesse legittimo, situazione soggettiva sostanziale
ancipite fra diritto ed. interesse, le cui intime contraddizioni
si sono andate facendo sempre pi� evidenti nel nuovo corso del giudizio
amministrativo introdotto dalla istituzione dei Tribunali regionali.

La profonda evoluzione subita dal giudizio ammini:strativo negli

ultimi tre lustri, non poteva, d'altronde lasciare intoccato il suo oggetto,

attesa, in generale, la necessaria interrelazione che sempre esiste fra

(1) G. BERTI, Amministrazione a�tonoma e giustizia amministrativa nella
legislatura unificatrice del 1865: il contributo del deputato Francesco Borgatti,
in L'unificazione amministrativa e i suoi protagonisti, a cura di F. Benvenuti e
G. Miglio, Milano, 1969, 418.
(2) G. D. TIEPOLO, La giustizia amministrativa e il discentramento, in Giustizia
amministrativa, III, 1892, 103.
(3) V. E. ORLANDO, Contenzioso Amministrativo, in Il Digesto Italiano, voi.
VIII; prt. 2a, Torino, 1895-98, 988.
(4) M. S. GIANNINI -A. PIRAS, Giurisdizione amministrativa, in Enciclopedia
del diritto, XIX, 281.
(5) E. FAZZALARI, Il futuro del processo amministrativo visto da un processualcivilista,
Foro amm., 1985, II, 349.
(6) E. FAZZALARI, op. loc. cit.
(7) F. LoNGO, proposta per una riforma del supremo organo regolatore del
riparto delle giurisdizioni e delle questioni di attribuzione giurisdizionale, in
Studi per il centocinquantenario del Consiglio di Stato, Roma, 1981, III, 1368.
(8) M. NIGRO, Ma che cos'� questo interesse legittimo? Illlterrogativi vecchi
e nuovi spunti di riflessione, in Foro it., 1987, V, 470.
(9) R. CARBONI, Gli aiuti comunitari fra diritto soggettivo e interesse legittimo,
in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1985, 137.
(10) F. SCOCA, Relazione alla Tavola Rotonda �Ma cos'� questo interesse
legittimo? '" Foro Amm. 1988, 331.

88 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
diritto sostantivo e divitto processuale; considerata, in particolare, la
singolare vicenda, di tipo simbiotico, che lega storicamente in Italia la
categoria giuridica dell'interesse legittimo al g1udizio dinanzi al giudice
amministrativo (11).
La prima affermazione � ovvia: ogni tipo di giudizio � congruente
con le rispettive materie giudicabili e non con altre, tanto che la stessa
� verit� processuale � � un concetto relativo, correlato alla ,regola di
giudizio applicabile in un certo tipo di processo (12).
La seconda poggia sulle vicende storiche ben note (ma mai abbastanza
ricordate) che condussero a quella singolarissima -e per tanti
versi ambigua -costruzione del giudizio dinanzi al Consiglio di Stato
italiano, nato nell'amministrazione ed evoluto nella giurisdizione per
giudicare di un interesse legittimo considerato come situaziione �Sostan-
ziale fino alle soglie del giudizio, al cui accesso legittimava, per perdere
poi in esso tale connotato, in quanto la natura cassatoria della pronuncia
non riconosceva o disconosceva alcun bene della vita, limitandosi ad
annullare -o non annullare -un atto amministrativo.
Quello che � certo, comunque, � che la categoria giuridica dell'interesse
legittimo, con tutte le sue contraddizioni gi� in embrione, nasce
dalla insoddisfacente tutela offerta agli amministrati dalla legge del
1865 -o meglio dalla interpretazione che ne fu data -e dal tipo di
rimedio offerto, un quarto di secolo dopo, dalla riforma Crispi.
2. -La legge abolitrice del contenzioso amministrativo
Passando all'esame della legge abolitrice del contenzioso amministrativo,
giover� osservare subito come anche la legge 20 marzo 1865, n. 2248,
allegato E, che, come � noto, abol� i Tribunali ordinari del contenzioso �
amministrativo, devolvendo alla giurisdizione ordinaria . . . � tutte le materie
nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque
vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorch�
siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorit� amministrativa
� non sfugga al bizzarro destino che � proprio di tante leggi
in materia amministrativa: quello di provocare effetti paradossalmente
opposti ai fini avuti di mira dal legislatore.

Il primo e pi� vistoso esempio di tale anomalia � addirittura quello
delle leggi francesi, a cavallo fra '700 e '800, che costituirono la matrice
prima del diritto amministrativo. Un diritto il cui nascere fu valutato
da Alexis de Tocqueville (13) come espressione di dispotismo ed ebbe la
funzione, secondo gli studiosi pi� accreditati, di fornire a:lla borghesia
emergente nuovi manici per meglio maneggiare antiche mannaie (14).
Fatto si � per�, che da quelle leggi, che costruivano una � amministrazione
senza giudice � seppe evolversi un sistema di giustizia amministrativa
capace di fornire cospicue garanzie agli amministrati.

(11) I. F. CARAMAZZA, La riforma del processo amministrativo, in Atti della
Tavola Rotonda 19 aprile 1980, in Riv. Amm. 1980.
(12) I. F. CARAMAZZA -M. L. GUIDA, La prova nel processo amministrativo,
in Rass. Avv. Stato, 1985, II, 87.
(13) A. de TOCQUEVILLE, Scritti politici, a cura di N. Matteucci, Torino 1%9,
I, 234 ss.
(14) M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo, voce della Enciclopedia del
Diritto, XII 855.

PARTE II, QUESTIONI 89

Il contrario sembra essere avvenuto per la legge italiana abolitrice
del contenzioso amministrativo, riforma di schietto stampo liberale e
� progressivo � e che segn� per�, nei fatti, una perdita di tutela da parte
degli amministrati �rispetto al previgente �sistema del contenzioso (15).
Sul punto, � noto, non tutte le opinioni concordano. Sembra, per� -e
torneremo sul punto poco pi� avanti -che cos� la ratio ispiratrice,
come la voluntas legislatoris come la stessa lettera della legge avrebbero
postulato una stia interpretazione in termini ben pi� liberali di quanto
non sia accaduto nella realt�.

I Tribunali del contenzioso esistenti negli Stati italiani preunitari
erano stati tutti ispirati al sistema francese introdotto nel periodo napoleonico
(e non � certo un caso �che i vari sovrani assoluti restaurati
trovassero comodo adottare il nuovo strumento, bench� figlio de1la Rivoluzione
del 1789).

Il sistema piemontese -che pi� da vicino riguarda il nostro problema
-dopo l'ultima riforma del 1859, prevedeva l'affidamento ad un
plesso di giudici ordinari. del contenzioso (Consigli di Governo in primo
grado e Consiglio di Stato in appello) del compito di conoscere di tutte
le controversie fra cittadini e Stato, che non fossero di puro diritto
privato, restando invece queste ultime riservate al giudice ordinario.

L'attribuzione di competenza non era per clausola generale, ma per
enumerazione di materie in ordine alle quali la giurisprudenza ammetteva
una modesta estensione analogica, purch� per� sempre si restasse in
tema di amministrazione �contenziosa� (o �regolata�, o � libellata �)
a fronte della quale si poneva un diritto dell'amministrato. Nessuna
tutela che non fosse quella da cercare presso gli stessi organi di amministrazione
attiva era invece offerta, in via di principio, contro gli atti
di amministrazione � pura � o � discrezionale � o � graziosa �, che potevano
ledere semplici interessi.

Nel regolare il rapporto sottoposto al loro esame, i Tribunali del
contenzioso non avevano alcun potere sull'atto amministrativo, che non
poteva essere n� sospeso, n� annullato, n� revocato.

I Tribunali del contenzioso si presentavano quindi come un foro
d'eccezione (o di privilegio) qualificato dalla natura, pubblica invece che
privata, di una delle parti e della normativa regolatrice del rapporto e
caratterizzato dal suo inserimento nel plesso dell'esecutivo e dalla carenza
�di quelle (pur imperfette) garanzie di indipendenza di cui godeva
il giudice ordinario.

In tale situazione non sorprende che essi venissero considerati
espressione di dispotismo amministrativo da 1sopprimere come tutti gli
altri fori speciali del passato.

La spinta abolizionista -connaturata con l'ideologia liberale e caratterizzante
infatti le rivoluzioni di met� secolo -precede d'altronde, e
non di poco, l'unificazione. Gi� il progetto Galvagno del 2 dicembre 1850
(forse sotto l'influenza della costituzione di Francoforte del 1849) prevedeva
tout court il passaggio al giudice ordinario di tutte le competenze
del sopprimendo giudice del contenzioso amministrativo.

(15) S. SPAVENTA, La giustizia nell'amministrazione, in Codice della giustizia
amministrativa (per cura dell'avv. Ranieri Porrini), Firenze, 1900, 29.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sulla stessa linea il testo del Progetto Minghetti del 1862 che, all'articolo
2 (relazione Panattoni) (16), prevedeva: �appartengono ... alla
giurisdizione ordinaria tutte le questioni che fin qui erano conosciute e
decise dai Consigli e Tribunali del contenzioso amministrativo �.

L'approfondimento del problema port� presto per� ad emersione
la constatazione del fatto che nell'esercizio delle proprie competenze
� per materia � i Tribunali del contenzioso conoscevano talvolta, per
necessaria connessione connaturata a particolari settori dell'amministrazione,
anche di atti discrezionali (di amministrazione cio� �pura�,
secondo la terminologia del tempo) e quindi tutelavano in tali casi
interessi semplici oltre che diritti (17).

Da tale constatazione furono tratte due conseguenze: la prima si
risolveva in una ulteriore ragione di soppressione dei Tribunali del
contenzioso che o giudicavano di diritti -e prevaricavano allora sulla
naturale competenza del giudice ordinario -o giudicavano di interessi
ed invadevano allora la sfera riservata all'amministrazione attiva (18).

La seconda fu che, per rispetto al principio della divisione dei poteri,
solo la materia dei diritti doveva essere devoluta al giudice ordinario.

Si arriva cos� alla formula dei � diritti civili e politici � del disegno
che doveva diventare quella della legge abo'litrice, accompagnata dal
divieto di revoca e modifica degli atti amminist-rativi (ferma la cognizione
degli effetti dell'atto in relazione all'oggetto dedotto in giudizio) e
dal divieto di applicare atti e regolamenti se non conformi alle leggi.
Legge_ ispirata, come � noto, ai principi contenuti nella Costituzione
belga del 1831.

Sono ben conosciute le tante diverse opinioni in proposito. Da quella
dei propugnatori della legge, Mancini per primo, che videro in essa
il successo di un principio di libert� sul dispotismo amministrativo, a
quella dei suoi oppositori contemporanei (Crispi, Rattazzi e Cordova, per
tutti) che vi ravvisarono una operazione peggio che gattopardesca, in
quanto volta non a conservare intatta ma addirittura a ridurre l'area
delle garanzie del cittadino sotto le mentite spoglie di un apparente suo
ampliamento (�sotto colore di progredire si fa un regresso,�) (19). Dalla .
storiografia classica, che vi ravvisa una riforma liberale tradita dai suoi
interpreti ad alcuni recenti ripensamenti che vedono nella riforma del
1865 una scelta di campo in favore dell'amministrazione e delle sue prerogative;
scelta di campo effettuata addirittura scontando, con machiavellica
preveggenza, le timidezze, i timori e le connivenze della magi

.stratura e quindi la giurisprudenza che si sarebbe formata (20). �
La nostra opinione, che cercheremo di illustrare adesso, � che sia da
condividere l'ipotesi de11a riforma liberale tradita dai suoi interpreti.

(16) Rel. 8 aprile 1862, Atti parlamentari Camera dei Deputati, Sessione
1861-1862, I Ed., 1080.
(17) M. MINGHE'ITI, Rel. al Progetto omonimo, Atti ult. cit., Doc. n. 46,
2a ristampa, 79 ss.; M. NIGRO, Giustizia Amministrativa, Bologna, 1983, 76.
(18) Per tutti, P. S. MANCINI, Discorso 9 giugno 1864, Atti parlamentari
Camera dei Deputati, I ed., Voi. dal 20 marzo al 29 giugno 1864, 5157.
(19) F. CRISPI, ivi, 2900-2901. .
(20) S. SAMBATARO, L'abolizione del contenzioso nel sistema di giustizia
amministrativa, Milano 1977, 64.

PARm II, QUESTIONI 91

3. -I relativi lavori preparatori
Suole comunemente dirsi che il legislatore del tempo non avesse�
le idee chiare sul significato della locuzione � diritti civili e politici � sulla
scorta dell'autorit� del Cammeo, che parla appunto di � intenzioni non
chiaramente spiegate� (21). L'affermazione del chiaro autore va per�
intesa, a noi pare, solo con riferimento a qualche ambiguit� lessicale
ed in particolare ad una certa tendenza di alcuni parlamentari a qualificare
gli interessi come �diritti minori� (22).

Il difetto di chiarimento attiene quin.di solo ad un problema terminologico:
chiarissima � invece la �voluntas legislatoris � nel senso di
intendere la . locuzione nella sua massima estensione possibile.

Cos� ad esempio il Mancini, parlando dei diritti politici, li definisce
come quelli � che al cittadino sono assicurati dalla costituzione di un
paese libero; la libert� individuale, la libert� di coscienza, la libert� di
stampa, la libera associazione, il diritto della nazione di concorrere al
voto delle imposte � (23), precisando anche come fossero comprensivi
� di tutti i rapporti giuridici che si possono concepire in qualunque guisa
esistenti fra i privati e la pubblica amministrazione� (24).

I membri della Commissione della Camera investita del Progetto, in
particolare, erano tutti convinti che la formula � diritti civili e politici �
equivalesse a quella �diritti di qualunque natura� (25). E se t<tle formula
non era stata proposta, ci� era perch� la Commissione � volendo
appunto esonerarsi dal carico e dalla responsabilit� dell'adozione di
una nuova formula, che certo non � agevole, anzi fu a giudizio di molti
esperimentata malagevolissima, preferl di quasi trascrivere nel suo
progetto di legge gli articoli anzidetti della costituzione belgica (artt. 92
e 93 N.dA.) e quindi di accettare una formula gi� compresa ed illustrata
dalla giurisprudenza di un altro paese libero � (26) (giurisprudenza,
come subito vedremo, assai liberale).

La stessa opinione � fatta propria dal Cammeo, il quale afferma:
�L'espressione diritti civili e politici doveva avere lo stesso significato
che essa ha nell'art. 24 dello statuto e negli artt. 92 e 93 della Costituzione
belga � (27).

Della stessa opinione il Mantellini, il quale sottoline� la liberalit�
della legislazione be1ga e l'intendimento dei legislatori italiani di adeguarsi
a quella (28).

4. -La interpretazione giurisprudenziale: a) i diritti civili e politici; b) la
disapplicazione,� c) il criterio di riparto della competenza.
Come � noto, la interpretazione che si ,consolid� nella giurisprudenza
fu invece assai pi� restrittiva e ridusse in confini molto angusti la
tutela dell'amministrato nei confronti dell'amministrazione operando
lungo tre direttive: la definizione dei diritti civili e politici, la delimita

(21) F. CAMMEO, Commentario delle leggi sulla giustizia amministrativa,
Milano, s.d., I, 434.
(22) G. MANTELLINI, I conflitti di attribuzione, Firenze, 1871, I, 34.
(23) Atti ult. cit., Tornata del 9 giugno 1864.
(24) ivi, Tornata del 16 giugno 1864.
(25) Relazione Borgatti, ivi, 2461.
(26) Discorso di P. S. Mancini, ivi, Tornata del 9 giugno 1864.
(27) F. CAMMEO, op. cit., I, 430.
(28) G. MANTELLINI, op. cit., 23 e ss., 35 e ss. e passim.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zione dei propri poteri di disapplicazione, la individuazione del criterio
di riparto della competenza fra autorit� giudiziaria e autorit� amministrativa.

a) I diritti civili e politici.

I diritti civili e politici furono considerati, infatti, nella limitata
accezione rispettiva di diritti a prevalente contenuto patrimoniale e di
diritti di partecipazione al governo della cosa pubblica (29).

Quanto riduttiva questa visione rispetto a quella fatta propria dagli
ispiratori della :riforma e sopra ricovdata e quanto riduttiva anche rispetto
alla interpretazione che de1la stessa formula veniva data in
Belgio (30) � inutile sottolineare. Fu persa allora un'occasione per la
creazione di una categoria di diritti pubblici soggettivi capace di inglobare
molte �di queHe situazioni che saranno poi qualificate interessi
legittimi (31).

Un'ulteriore riduzione fu poi talvolta operata con l'escludere dalla
categoria dei diritti civili e politici le situazioni soggettive regolate da
leggi amministrative (32): esclusione che n� la lettera della legge n�
la ratio giustificavano. Dai lavori preparatori risulta infatti solo che era
opinione di alcuni parlamentari che dalle leggi amministrative non potessero
essere creati diritti ma solo precisata la natura ed il modo di essere
di diritti da altre norme creati.

Lo stesso Mantellini, non certo sospettabile di corrivit�, sia pure
prima di assumere la responsabilit� di Avvocato Generale Erariale, scriveva
che le leggi �sebbene amministrative non cessano d'essere leggi per
questo � e che se il contenzioso che ne deriva doveva essere lasciato all'arbitrio
dell'Amministrazione attiva, �tanto valeva non fare la legge� (33).

In realt�, -proseguiva lo scrittore toscano -la formula �diritti
civili e politici � si riferisce a qualunque diritto, quale che sia la legge

o il principio generale del diritto che ne � fonte, cos� come � nel
Belgio �del quale si poteva rifiutare la formula nella legge del '65, non
la giurisprudenza nella identica formula� (34).
La verit� � che il legislatore del 1865 aveva inteso rimettere al
giudice ordinario tutta la competenza dei soppressi tribunali in materia
di amministrazione contenziosa, alias relativa a diritti, secondo la terminologia
del tempo, con esclusione soltanto della -peraltro eccezionale
-competenza in materia di interessi a fronte dei quali si ponesse
un potere discrezionale dell'amministrazione. Tutto l'ultradecennale dibattito
dottrinario e politico che aveva preceduto la legge abolitrice
aveva, appunto, ruotato intorno all'alternativa se attribuire o meno al
giudice ordinario la cognizione della � amministrazione contenziosa �.
Ma che, una volta fatta la scelta, questa dovesse passargli in blocco, era
fuori discussione (35).

(29) V. CERULLI IRELLI, Il problema del riparto delle giurisdizioni, Pescara,
1979, 16; F. Cammeo, op. cit., I, 431.
(30) G. MANTEILINI, op. cit., I, 110 ss.; V. Cerulli Irelli, op. cit., 16.
(31) F. BENVENUTI, Giustizia Amministrativa, Enciclopedia del Diritto, XIX,
600.
(32) L. MEucc1, Istituzioni di diritto amministrativo, Roma, 1879, 77, 96, 99.
(33) G. MANTEILINI, op. cit., I, 116.
(34) G. MANTEILINI, op. cit., I, 110-113.
(35) M. MINGHETTI, Rel. cit., 81.

PARTE Il, QUESTIONI 91

La relazione Tegas al progetto Rattazzi 9 gennaio 1957 � inuminante in
proposito e cos� corre: �l'amministrazione nell'abituale suo andamento
pu� dar luogo a richiamo per parte del privato. O questo ricorre per
lesione di un suo interesse, ovvero si oppone ad un atto amministrativo
perch� violerebbe il suo diritto. Si pu� ledere un interesse privato nel
vasto campo del potere discrezionale, ma si viola soltanto un diritto
quando il reclamante invoca una espressa violazione di legge in suo
appoggio. Nel primo caso voi non vedete che uri appello fatto dal cittadino
alla coscienza dell'amministratore, il quale accoglie il ricorso in via
amministrativa chiama la riflessione sul primo suo provvedimento, la
riforma se crede non ostarvi interesse pubblico, la conferma nel caso
opposto: poich� come dice il Romagnosi � dovere dell'amministrazione
il far prevalere la cosa pubblica sulla privata col minor sacrificio della
privata propriet� e libert�. Questo ricorrere al funzionario che eman� l'atto
contro il quale altri si richiama od al superiore di lui diretto per una
specie o forma di appello in via amministrativa � ci� che dicono giurisdizione
graziosa o officiosa . . . Ma quando l'opposizione contro l'atto �
amministrativo si fonda sopra un diritto, che si pretende manomesso
allora l'amministrazione � per cos� dire libellata, � citata a difendersi,
quindi la controversia prende il carattere di un giudizio e vuol essere
definita con un criterio legale e con forme giuridiche. Ed � qui solo
che si dubit� se questi atti di amministrazione, come dicono, regolata,
perch� fondati sovra un testo espresso di legge o di regolamento, debbano
essere rimessi al giudizio di tribunali ordinari, ovvero di giudici
speciali presi in seno all'amministrazione stessa. Che se per la giurisdizione
discrezionale non � iuogo a questione (perch� il tradurre in questi
atti l'amministrazione davanti al giudice ordinario renderebbe ogni
governo impossibile) il dubbio sorse per gli atti dell'altra specie. La
tendenza a rafforzare la libert� d'azione dell'amministrazione diede vita
all'istituzione dei Tribunali amministrativi . . . Ma la distinzione fra il
diritto legale e il semplice interesse � la norma che venne sin qui
adottata . . . per determinare i limiti fra l'amministrazione pura . . . e
l'amministrazione contenziosa� (36).

Altrettanto chiaro il Mancini il quale nel suo discorso 18 giugno
1984, nel corso dei lavori preparatori alla legge abolitrice precisava:
� Quando l'amministrazione ha un'autorit� puramente discrezionale le
sue decisioni possono contrariare quelli che ne soffrono, ma non feriscono
che semplici interessi e non danno luogo a diritti. Il cittadino pregiudicato
pu� invocare il favore dell'amministrazione, cercare di conciliarsi
la sua buona volont�: ma non sarebbe fondato ad elevare una vera
pretensione, perch� egli non potrebbe appoggiarsi n� al testo di una
legge n� alla lettera di un contratto. Ma non � lo stesso, quando si
tratta di atti per i quali l'amministrazione non gode di una piena
autorit�: allora essa si trova in presenza non di semplici interessi, ma
di veri diritti, ed allorquando questi diritti disconosciuti reclamano, si
impugna fra coloro che l� invocano e l'amministrazione una vera contestazione
�. �Dunque� -seguitava il Mancini -�pu� sorgere la questione,
se l'amministrazione anche in materia di sua competenza abbia
provveduto circa l'intrinseco dell'atto amministrativo ~n conformit�
della legge: potendo bens� talvolta il giudizio sull'esistenza delle condi

(36) in F. CAMMEO, op. cit., I, 399.

9.4

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

zioni prevedute dalla legge appartenere unicamente all'autorit� amnumstrativa,
come allorch� sia giudizio prudenziale di criterio, di apprezzamento,
di fiducia, di convenienza amministrativa; ma potendo pure altre
volte dipendere l'esistenza di un vero e rigoroso diritto, da circostanze
di tempo, di luogo, di et�, di stato o qualit� giuridica ed insomma di
condizioni legalmente accertabili ed affatto indipendenti dall'arbitrio e
dal criterio dell'amministratore� (37).

Dunque nella dottrina giuridica dell'epoca e nell'intenzione del legislatore
del 1865 -e all'intenzione � conforme la lettera della legge a
fronte di ogni attivit� vincolata dell'amministrazione l'interesse dell'amministrato
assurgeva a1la dignit� di bene della vifa la cui perdita o deterioramento
dava titolo a chiedere riparazione. Non assurgeva a �diritto
solo finteresse per fa cui realizzazione era necessaria fintermediazione
dell'esercizio di un potere discrezionale dell'amministrazione, essendo in
tale situazione l'amministrato titolare soltanto di una legittima aspettativa
a che l'amministratore esercitasse i propri poteri conformemente a
legge (38). La giurisprudenza trad� dunque ['intenzione del legislatore.

b) La disapplicazione.
Quanto alla delimitazione dei criteri di disapplicazione dell'atto amministrativo,
anche in questo caso, a fronte del generalissimo enunciato
legislativo e della chiarissima �voluntas � emersa dai lavori preparatori,
venne formandosi una giurisprudenza restrittiva. Nel suo discorso di
replica, a nome della Commissione, fatto il 18 giugno 1864, il Mancini,
richiamando ancora una volta l'autorit� del precedente belga, citava il
seguente passo del Bivort (39), relativo al commento dell'art. 107 della
Costituzione del 1831 di quel Paese (da cui, come � noto, � mutuato
l'art. 5 della legge abolitrice): �Questo articolo presuppone che un
oggetto di competenza del� potere giudiziario gli sia sottoposto e la
relativa decisione dipenda dall'applicazione di un provvedimento del
potere esecutivo. In questa ipotesi sia che il provvedimento sia deferito
per azione diretta, sia che esso sia invocato per via di eccezione, sul
quale punto l'articolo non distingue, esso autorizza il potere giudiziario
a discutere e ad esaminare la legalit� dell'atto; ma ci� al solo effetto,
se non � conforme alla legge, di dichiararne l'inapplicabilit� all'oggetto
litigioso e di pronunciare su questo oggetto conformemente alla legge,
come se il provvedimento non esistesse �.
Pur in un quadro tanto poco suscettibile di interpretazioni restrittive
come anche sottolineato dalla pi� autorevole dottrina (40) la giurisprudenza
adott� il pi� rigoroso self-restraint, elaborando la teoria della
disapplicazione dell'atto in via di sola eccezione, negandone invece la
possibilit� quando la illegalit� dell'atto fosse dedotta in via diretta e
principale, in quanto immediatamente lesiva di una posizione tutelata (41).

(37) F. CAMMEO, op. cit., I, 438.
(38) cfr. L. Mllucc1, Istituzioni cit., 104.
(39) B. BIVORT, Commep.taire � la Constitution de la Belgique, cit. in Cammeo,
op. cit., I, 435.
(40) F. CAMMEO, op. cit., I, 437.
(41) G. GRECO, L'accertamento autonomo del rapporto nel giudizio amministrativo,
Milano, 1980, 76.

PARTE II, QUESTIONI ')f

e) Il riparto 'delle competenze.

Sul criterio di riparto delle competenze fra giurisdizione e amministrazione,
infine, a fronte del chiaro dettato legisfativo che poneva
come linea discriminatrice la esistenza o meno di un diritto civile o
politico, venne affermandosi il diverso e ben pi� limit~to criterio della
distinzione fra attivit� iure gestionis e attivit� iure imperii (42). Di
fronte alla prima soltanto l'Autorit� giudiziaria riconobbe la propria
competenza, sulla scorta della coni;iiderazione che a fronte dell'atto
autoritativo non potesse configurarsi alcun diritto.

Singolarmente, una teoria nata nella vicina Francia per aumentare
i poteri del giudice ordinario e consentirgli di sindacare alcune attivit�
amministrative senza incappare nei rigori delle sanzioni penali comminate
dalle leggi rivoluzionarie (43) veniva trapiantata in Italia con
l'opposto effetto -attesa la ben diversa struttura del sistema di giustizia
instaurato -di vedere limitati quei poteri in modo radicale.

Delle tre autolimitazioni che il giudice italiano si era imposto in
quegli anni e di cui si � detto, quest'ultima era certo la pi� grave e
significativa, riducendo la tutela del nostro concittadino di cento anni fa
a quella gi� goduta, oltre un secolo prima, dai sudditi di molti regimi
assoluti.

Di qui la necessit� presto avvertita di un completamento della tutela
dell'amministrato.

5. -L'esperienza belga.
Sembra illuminante in proposito un parallelo con il caso del Belgio,
dalla cui normativa il legislatore del 1865 aveva tratto dichiarata ispirazione.
Qualcosa di pi�, anzi, di una semplice ispirazione, in quanto
gli artt. 2, 4 e 5 della legge abolitrice rappresentano la quasi letterale
trascrizione (con un tocco, anzi, di permissivismo in pi�) degli articoli
92, 93 e 107 della Costituzione belga del 1831, portata ad esempio
dagli studiosi di allora -insieme con il sistema inglese -di una
modernit� e liberalit� da contrapporsi all'autoritarismo del sistema
francese.

Orbene, la giurisprudenza belga, assai pi� liberale di quella italiana,
interpretando in senso estensivo fa formula � diritti civili e politici �
permise al sistema di funzionare senza inconvenienti -o quasi -per
pi� di un secolo. � Ogni giorno i Tribunali del Belgio risolvono questioni
... di pubblico come di privato diritto � scriveva il Mantellini
nel 1871 (44) e sono � costanti nel rifiutare applicazione ... agli atti am

(42) Nonostante alcune diverse opinioni deve ritenersi che fu quello il
criterio generalmente seguito: cfr. G. VACCHELLI, La difesa giurisdizionale dei
diritti dei cittadini verso l'autorit� amministrativa, in Primo Trattato completo
di diritto amministrativo italiano, Milano, 1901, Vol. III, 437, nota (1);
adde M. NIGRO, op. ult. cit., 89; F. BENVENUTI, op. loc. cit.; F. BATISTONI FERRARA,
La difesa dello Stato in giudizio e la soluzione italiana, in �L'Avvocatura dello
Stato �, Studio storico-giuridico per la celebrazione del centenario, Roma,
1976, 278 ss.
(43) M. S. GIANNINI e A. PIRAS, Giurisdizione amministrativa e giurisdizione
ordinaria, in Enciclopedia del Diritto, XIX, 278.
(44) G. MANTELLINI, op. cit., I, 25.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ministrativi che appariscano non conformi alle leggi ... � senza aver da
temere �censura dalla Cassazione che allorquando del regolamento e
dell'atto pronunzino l'annullamento� (45). Tanto vero che le Corti belghe
non ebbero difficolt� a condannare quello Stato a risarcire i danni
causati da una inondazione artificialmente indotta dalle autorit� militari
per la difesa di Ostenda. Il confronto con il consimile caso italiano
dell'argine del fosso Polesella e della sua diversa soluzione (46) � immediato.

:�. interessante notare in proposito come una polemica sulla sufficienza
o meno della tutela offerta dal giudice unico sia sorta in
Belgio a cavallo fra Ottocento e Novecento in coincidenza con una
oscillazione della giurisprudenza di quella Cassazione, che, abbandonando
le proprie tradizionali posizioni, aveva fatto propria, in alcune
decisioni, la teoria francese degli atti d'impero come limite al sindacato
del giudice ordinario(47).

Ne deriv� una accesa disputa dottrinale e politica nel corso della
quale venne proposta la reintroduzione in Belgio del Consiglio di
Stato (48).

La crisi fu per� superata con un deciso �ritorno alle origini� sotto
'la suggestione della dottrina del Wodon, che denunci� l'indulgenza agli
schemi dottrinari francesi come incompatibile con la Costituzione belga
(49). La Cassazione di Bruxelles infatti riafferm� decisamente la
propria tradizionale giurisprudenza ripudiando l'idea della doppia personalit�
dello Stato sovrano e dello Stato persona civile ed affermando:
� Argomentanto sul principio della separazione dei poteri, a volte si
perde di vista che in Belgio esso ha una portata del tutto differente
da quella francese, e si confondono principi distinti ... Il principio ...
consacrato dalle leggi della Rivoluzione, � stato interamente alterato
dalla Costituzione belga ... Obbligando i tribunali a non applicare i
decreti ed i regolamenti generali se non in quanto siano conformi alle
leggi, l'art. 107 li obbliga esattamente a quanto le leggi rivoluzionarie
vietavano loro: cio� di disturbare in qualsiasi maniera le operazioni
dei corpi amministrativi� (50). E ancora: �La Costituzione ha consacrato
una teoria della " separazione dei poteri " che scorge una condizione
della libert� politica nella separazione delle funzioni pubbliche
in tre gruppi distinti ed indipendenti fra di loro, ma la medesima espressione
serve anche a designare una regola assai antica del diritto francese,
gi� ammessa ai tempi dell'assolutismo monarchico. Ai sensi di
questa regola, � interdetto ai corpi giudiziari di giudicare le controversie
in cui siano interessati lo Stato o le altre persone di diritto
pubblico. Questa "separazione dei poteri", nata da un sentimento di
sfiducia e di sfavore nei riguardi dei corpi giudiziari, che consentiva
all'amministrazione di disporre sovranamente e senza ricorsi della per

(45) G. MANTELLINI, op. cit., I, 24.
(46) G.' MANTELLINI, op. cit., I, 26; Appello Venezia 21 maggio 1885, in Foro
Italiano 1885, I, 377.
(47) M. SoMERHAUSEN, Belgio, in � Il controllo giurisdizionale della pubblica
Amministrazione�, a cura di A. Piras, Torino, 1971, 31.
(48) M. BoURGUIN, La prot�ction des droits individuels contre les abus de
pouvoir de l'autorit� administrative en Belgique, Bruxelles, 1912, passim.
(49) L. WoooN, Le contr�le juridictionnel de l'administration et la responsabilit�
des pouvoirs publics en Belgique, Bruxelles, 1920, 81, 93.
(50) Cass. belga 5 marzo 1917 in Pasicrisie, 1917, I, 118.

PARm II, QUESTIONI 97

sona e dei beni dei cittadini, non � stata consacrata dalla Costituzione
belga. Al contrario, il regime che questa ha organizzato � ispirato ad
un sentimento di sfiducia nei riguardi delle pratiche amministrative
dei regimi anteriori e mira a porre i diritti privati al riparo degli attacchi
dell'amministrazione e sotto la salvaguardia del potere giudiziario� (51).

� Una febbre maligna aveva colto la nostra giurisprudenza -commenter�
l'Avvocato Generale Leclercq -La causa di questa malattia
� facile a scoprirsi e Wodon l'ha segnalata� (52).

Nel Belgio occorre dunque arrivare agli ultimi anni del periodo
fra le due guerre mondiali e quindi ad un momento in cui l'intervento
della pubblica amministrazione nei vari settoci si era fatto particolarmente
esteso e penetrante perch� venisse veramente avvertita la necessit�
di una integrazione della tutela del giudice ordinario con la introduzione
di un giudice amministrativo fornito del potere di annullamento
degli atti (53).

Di qui fistituzione in Belgio, nel 1946, di un Consiglio di Stato, giudice
amministrativo con potere di annullamento ma non a competenza
generale. �

Sembra legittimo a questo punto concludere che se anche in
Italia si fosse adottata l'interpretazione della legge abolitrice fatta propria
dai giudici belgi -e che era oltretutto molto pi� aderente alla
lettera della legge di quella riduttiva adottata -la tutela dell'amministrato
sarebbe stata, quanto meno per molti decenni ancora, pienamente
sufficiente, ed � doveroso notare nella classe dirigente italiana la singolarit�
di una cultura comparatistica di notevole livello (anche se
anteriore all'atto di nascita del diritto comparato) che, dopo aver fatto
sfoggio di s� nelle aule parlamentari e in opere dottrinarie svan� nelle
aule giudiziarie.

6. -Ipotesi eziologiche.
Le ragioni tradi:i!rlonalmente elencate per spiegare l'atteggiamento
restrittivo assunto dalla magistratura italiana nell'interpretare la legge
del 1865 sono in genere individuate nella disciplina dei conflitti da
queMa legge dettata e nella scarsa indipendenza di cui godevano �allora
i magistrati.

1:. vero infatti che l'art. 13 dell'allegato E devolvette (sia pure in
via transitoria) al Consiglio di Stato -cio� all'Esecutivo -la funzione
di giudice dei comlitti di attribuzione fra giurisdizione e amministrazione
ed era quindi prevedibile che il Consiglio di Stato procedesse
secondo lo schema paralogico del � tu hai torto, perci� ti nego il
giudice�. Vero � anche che la magistratura dell'epoca era costituita da
un insieme non ancora amalgamato di giudici dei vari Stati preunitari,
forniti di ben modeste garanzie nei confronti del Governo. Vero �,
infine, che i magistrati -o quanto meno quelli di alto grado -erano
espressione di quella stessa classe sociale -artistocrazia e borghesia
agraria -che forniva i quadri alla politica ed all'alta burocrazia (54).

(51) Cass. belga 5 novembre 1920, ivi, 1920, I, 239.
(52) M. SoMERHAUSEN, op. cit., 34.
(53) M. SOMERHAUSEN, op. cit., 35.
(54) M. NIGRO, op. ult. cit., 87.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Sta di fatto, per�, che l'errore di grammatica costituzionale dell'art.
13 della legge abolitrice -d'altronde non premeditato e dettato
solo dalla fretta (55) -fu subito corretto con la legge del 1877, che
affid� alla Cassazione romana il compito di decidere dei conflitti.

Sta di fatto, ancora, che l'orientamento restrittivo assunto dalla
giurisprudenza fu tutt'altro che generale e tutt'altro che coerente nel
tempo con le ragioni di cui sopra.

Vi fu, anzi, una iniziale apertura della giurisprudenza verso interpretazioni
liberali (56) nonostante l'arcigna guardia del Censiglio di
Stato giudice dei conflitti; iniziale apertUTa cui fa riscontro un progressivo
self-restraint, nonostante l'avvento della Cassazione romana
al posto del Consiglio di Stato (57).

Si tratta di Cass. Roma 13 marzo 1876 (58) le cui massime recitano:
tanti rinvenibili nei repertori dei primi anni successivi alla riforma
e che sembra emblematico sia in s� che per la nota redazionale che lo
accompagna.

Si tratta di Cass. Roma 13 marzo 1876 (58) le cui massime recitano:

� Chiunque da un provvedimento generale Tegol.amentare dell'autonit�
amministrativa riceva danno con offesa dei suoi diritti pu� domandare
il risarcimento dinanzi all'autorit� giudiziaria.

Cos� pu� dimandarlo il prestinaio, che abbia ricevuto qualche pregiudizio
da un provvedimento del Comune, con cui venne fissata una
tariffa obbligatoria pel prezzo di vendita delle farine e del pane.

V.autorit� giudiziaria investita della <dimanda, riconosciuta l'irregolarit�
di un provvedimento non deve revocarlo, ma soltanto dichiarare
la responsabilit� dell'autorit� amministrativa, di fronte alla prova
del danno.

Fra i danni che i prestinai, nella specie suddetta, possono dimandare,
si comprendono quelli per pretese contravvenzioni, o dalle limitazioni
apportate alla loro industria, o da altre circostanze �.

La nota redazionale del Foro italiano commenta, poi, i principi

affevmati e massimati come espressione di indirizzo consolidato, citando,

tutta una lunga serie di precedenti analoghi.

Inutile sottolineaTe quanto pi� liberale sia questa giurisprudenza

che afferma la risarcibilit� del danno recato ad una situazione regolata

da leggi amministrative da un atto autoritativo, e che quell'atto di�

sapplica in via di impugnativa principale -rispetto a .quella che si

sarebbe andata formando e consolidando anno dopo anno, man mano

che ci si allontanava dal 1865 e di cui si � detto. Una giurisprudenza�

alla cui genesi sembra essere stata tutt'altro che estranea l'opera del

l'Avvocatura Erariale, istituita proprio nel 1876.

7. �L'Avvocatura Erariale.
Il nome di Giuseppe Mantellini viene molto pi� spesso citato dai
cultori della materia per evocare il giuspubblicista autore dello � Stato

(55) G. MANTELLINI, op. cit., I, 36; B. SORDI, Giustizia e amministrazione riel-
l'Italia liberale, Milano, 1985, 45.
(56) V. CERULLI lRELLI, op. cit., 24; G. GRECO, op. loc. cit ..
(57) F. BENVENUTI, op. cit., 599.
(58) Foro it. 1876, I, 842.

PARTE II, QUESTIONI 99

e il codice civile� piuttosto che non il primo Avvocato Generale Erariale
ed in genere la citazione viene fatta per criticare -non senza
durezza -un misoneismo giudicato eccessivo (59). In realt�, come
risulta anche dalJe citazioni sin qui fatte, il suo pensiero fu tutt'altro
che illiberale.

Suo torto fu -se torto questo si pu� chiamare per un avvocato una
volta investito delle funzioni, quello di vincere le cause dello
Stato affidategli adottando la linea difensiva pi� radicale possibile,
quella di negare in capo al giudice la potest� di giudicare.

La tesi della responsabilit� storica dell'Avvocatura Erariale nel determinare
la linea interpretativa restrittiva di 'Cui si � detto fu gi�
enunciata, nell'infuocato dibattito parlamentare sulla legge istitutiva
della IV Sezione del Consiglio di Stato, dal senatore Pierantoni (genero
del Mancini) il quale, opponendosi strenuamente al disegno, vedeva
come unico vero rimedio alla Jnsufficiente difesa degli amministrati
una pi� esatta lettura, da parte del giudice ordinario italiano, della
legge del 1865, una lettura conforme alla lettera della norma ed all'interpretazione
datane dalla giurisprudenza belga di fronte ad analogo
testo e, criticando la distinzione fra atti di igestione e atti di imperio,
ammoniva gli onorevoli colleghi come tale interpretazione, fatta propria
dal giudice italiano, fosse errata: �l'opera della Cassazione -precis� fu
spinta su questa via dalla Avvocatura Brariale, forte istituto, prevalente
nell'opera del potere amministrativo e giudiziario� (60).

In effetti l'istituto dell'Avvocatura -la cui originaria denominazione
di � erariale � forse gi� denunziava le limitate dimensioni che
Jo Stato intendeva att?ribuire al proprio contenzioso -nacque con il
dichiarato intento di concorrere, con l'adozione di criteri di difesa
unitaI1�, alla elaborazione ' giurisprudenziale della distinzione fra diritti
ed .interessi e a definire i limiti oggettivi del potere del giudice ordinario
in ordine all'atto amministrativo (61). A fronte della formula
generale del legislatore del 1865, �di semplicit� ingannatrice� (62) parve
infatti necessaria l'istituzione di un oTgano unitario di difesa in giudizio
(63) per supplire alla soppressione di un foro amministrativo
speciale (64), soprattutto in previsione del passaggio alla Cassazione
della competenza sui conflitti. Ci� a differenza di quanto accadeva in
Francia, dove � ... si fidano del Pubblico Ministero e del Prefetto: e
potevano dispensarsi da un istituto di consiglieri, di avvocati demaniali

o erariali, in grazia di quel loro foro amministrativo che ne avoca le
maggiori cause e dove l'amministrazione trova nei giudici quanta assistenza
a lei bisogna� (65).
A capo dell'Istituto veniva posto Giuseppe Mantellini, il quale
portava nella sua nuova attivit� non solo la fama del cultore di

(59) Cfr., per tutti, B. SORDI, op. cit., 174.
(60) Atti parlamentari, Senato del Regno, Discussioni, Tornata del 20 marzo
1888, 1170.
(61) F. BATISTONI FERRARA, op. loc. cit.
(62) L. ARMANNI, Il Consiglio di Stato, in Trattato di V. E. Orlando, s.d.,
I, 949.
(63) F. BATISTONI FERRARA, op. cit., 254 ss.
(64) Relazione al Regolamento 16 gennaio 1876, n. 2914, serie II, pubblicata
in allegato alla Relazione dell'Avvocato Generale Erariale per il 1876, pag. 74.
(65) Relazione ult. cit.

100 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

diritto pubblico di livello internazionale, non solo il prestigio del laticlavio,
ma anche la specifica esperienza di Direttore del Contenzioso,
di consigliere di Stato, di consig1iere di Cassazione e, soprattutto, di
Avvocato regio di Toscana nel decennio precedente l'unificazione.

Nella nuova istituzione, da lui stesso voluta, port�, quindi, tutto
il bagaglio professionale accumulato nell'antico istituto lorenese e gli
schemi logici e dialettici maturati in un regime che, bench� illuminato
-e quanto illuminato! (66) -era pur sempre stato un regime
assoluto.

Fin dall'inizio dell'attivit� di istituto Mantellini elabor� la linea
difensiva della distinzione fra atti di impero e atti di gestione e della
sindacabilit� incidenter tantum dell'atto di impero solo in via di eccezione
e solo quando lo stesso atto aggiungesse al rapporto � politico �
un �rapporto accidentale e contingente di natura civile� (67), coordinando
con molta energia e molta fermezza le attivit� delle varie Avvocature
distrettuali (68).

Particolare cura mise nello spingere quanto pi� avanti possibile
la linea di difesa della negazione al giudice della potestas iudicandi,
soprattutto in materia di responsabilit� aquiliana, attraverso l'argomento
che sotto le mentite spoglie di una pretesa risarcitoria si sindacava inammissibilmente
-l'emanazione o la mancata emanazione di un
atto amministrativo: �Tanto fa chiedere la condanna del sindaco
quale ufficiale di Governo a rilasciare il certificato di buoni costumi,
quanto il chiedere la condanna del sindaco a soddisfare al danno lamentato
dall'attore per negatogli certificato� (69).

L'autorevolezza, l'esperienza organizzativa, l'uniformit� di indirizzo
difensivo, la grande capacit� ed esperienza professionale, si imposero
ad una magistratura di varie matrici geo-culturali e ancora separata
tra tante Cassazioni -spesso abilmente giocate le une contro le
altre -e la pi� restrittiva delle interpretazioni della legge del 1865
divenne �diritto vivente�. Con palese capovolgimento dei concetti ispiratori
della riforma si afferm�, quindi, la regola -come fu detto con
qualche pessimismo -che il punto di equilibrio fra principio di libert�
e principio di autorit� andava trovato nell'assioma che dove vi � esercizio
di autorit� non pu� esservi libert�.

8. -La riforma Crispi e l'interesse legittimo � Storia di una genesi ed
attualit� di una crisi � Auspicio di superamento.
La acuta insoddisfazione per le limitatissime garanzie che quel
� diritto vivente � offriva al cittadino port�, come � noto, alla istituzione
della IV Sezione del Consiglio di Stato per la tutela di tutte quelle
situazioni rimaste sprovviste di tutela.

Davanti al legislatore del 1889 si aprivano due strade: o ampliare magari
in via di interpretazione autentica -il numero delle situazioni

(66) cfr. I. F. CARAMAZZA, L'Avvocato Regio di Toscana, in L'Avvocatura dello
Stato cit., 185 ss.
(67) Relazione dell'Avvocato Generale Eraliale per l'anno 1880, 49 ss.
(68) Relazione dell'Avvocato Generale Eraliale per l'anno 1878, pagg. 18 e
ss., e 1879, pagg. 22 e ss.
(69) Relazione cit. 1882, 6.
,��,,...,.,,��,..,.,,,.,,,,,.,.

PARTE II, QUESTIONI 101

soggettive tutelate dinnanzi al giudice ordinario, disconoscendo i risul�

tati giurisprudenziali raggiunti, come suggerivano alcuni (70), o accettare
per buono quel �diritto vivente� che si era creato, dando per ammesso
che~ diritti civili e politici da tutelare come situazioni sostanziali meritevoli
di un giudice del rapporto fossero soltanto quelli enucleati dalla giurisprudenza
del tempo, ed istituire allora altro organo per tutelare
situazioni diverse dai diritti.

Fu scelta tale seconda via e fu giocoforza allora accettare il postulato
che ci� che andava tutelato per riportare la giustizia nell'amministrazione
erano meri � interessi �, non meritevoli di protezione� giurisdizionale in
quant� non aventi ad oggetto � beni della vita � ottenibili senza la intermediazione
dell'esercizio di un potere discrezionale da parte dell'Amministrazione.
Congruente con tale scelta fu anche, ovviamente, la natura
meramente cassatoria del rimedio offerto.

La forza delle cose super� per� la forza delle forme: tutte le
situazioni soggettive che la dottrina dell'attivit� iure gestionis aveva
lasciate orfane di giudice perch� prive della tutela del giudice ordinario,
furono portate dinanzi al Consiglio di Stato per ottenere quel tanto di
giustizia che il sistema offriva. La coscienza del magistrato amministrativo
avvert� per. prima lo spessore della domanda e lo stesso accadde,
subito dopo, per la �coscienza del Paese.

Non sorprende, quindi, che la riforma del 1889, consistente nella
istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato, nata come garanzia
oggettiva di legalit� dell'azi�ne amministrativa, da tutelare contro le
intromissioni del potere politico (in ordine a cui l'interesse offeso del
cittadino costituiva solo �motivo e oocasione �) (71), sia stata interpretata
ex post come creazione di una istanza giurisdizionale in ragione
della materia del contendere portata al relativo esame.

Da ci� scaturirono ulteriori conseguenze.

La prima, immediata, fu l'equiparazione di tutte le situazioni sostanziali
rimaste prive di giudice a quegli � interessi coordinati agli
interessi generali nei quali vanno a confondersi � (72) che erano stati
l'oggetto obbligato del sindacato avuto di mira dal legislatore del
1889 (73).

Venivano cos� unificate in un unico contenitore -che doveva pi�
tardi assumere l'etichetta di ,interesse legittimo -situazioni assoluta�
mente eterogenee.

La seconda, mediata come � espediente esegetico � dalla dottrina,
fu la qualificazione di tali situazioni come situazioni soggettive sostanziali
intermedie fra diritto e interesse.

La terza, conseguenziale, fu la configurazione di un processo inadeguato
al suo (ampliato) oggetto in quanto chiamato a conoscere, con i
mezzi e le regole previsti per le sue originarie, limitate (e formali) fun

(70) Cfr. Atti parlamentari Senato 20 marzo 1888 cit.
(71) S. SPAVENTA, Per l'inaugurazione della IV Sezione del Consiglio di
Stato, in La politica della destra, Scritti e discorsi raccolti da B. Croce, Bari,
1910, 456.
(72) Relazione dell'Ufficio centrale sul disegno di legge di riforma del
1889 cit. in B. Sordi, op. cit., 199.
(73) Illuminante in proposito il discorso pronunziato dal Procuratore Generale
della Corte di Cassazione di Roma, De Falco, il 3 gennaio 1884 cit. in
B. Sordi, op. cit., 187, nota 33.
19

102 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zioni, anche situazioni soggettive che avrebbero richiesto un pi� affinato
e ricco istrumentario, sia sotto il profilo cognitorio che sotto quello
decisorio.

Di qui l'origine della singolare storia dell'interesse legittimo e del
nostro processo amministrativo, sino alla crisi attuale.

Fu detto a suo tempo che, con l'istituzione della IV Sezione del
Consiglio di Stato, una parte della classe dirigente fu chiamata a controllare
s� stessa (74): questo in linea con quella tradizione transalpina
che riconosceva nel Conseil d'Etat -nato come massima espressione
logica di una � amministrazione senza giudice � ed evolutosi in giudice
dell'amministrazione (75) -il duplice ruolo di garante dei diritti del
cittadino contro gli abusi dell'amministrazione e di protettore delle
prerogative del potere pubblico (76), considerato non solo �parte� da
giudicare, ma anche apparato da dirigere e da consigliare (77).

Alla conseguente ambiguit� del relativo giudizio si aggiunge poi
quella ulteriore derivante logicamente da un sindacato di tipo cassatorio
non omogeneamente collegato con un previo giudizio �di merito �.

In tale ambiguit� di fondo nacque e prosper� l'interesse legittimo
come creatura di laboratorio o pianta di serra: forse sarebbe oggi
di moda dire � concepita in provetta �.

Nato come espediente es~getico (78) per superare le aporie del
sistema di giustizia creato dalle leggi del 1865 e del 1889 (o piuttosto
dalla loro interpretazione) fu teorizzato come situazione giuridica soggettiva
sostanziale unitaria sulla scorta del seguente sillogisma: se alla
IV Sezione doveva riconoscersi natura giurisdizionale e se l'interesse
davanti ad essa fatto valere poteva essere protetto denunciando uno
qualunque dei tre vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso
di potere, occorreva allora riconoscere che la riforma del 1889 aveva
attribuito natura giuridica a situazioni diverse al tempo stesso dal
diritto civile e politico e dall'interesse semplice, materiale, economico
(79).

L'argomento appare discutibile in s� e comunque condizionato dal
postulato della situazione giuridica soggettiva come � prodotto immutabile
della ragione � (80).

Se il diritto fosse una scienza esatta, tale operazione logica potrebbe
essere paragonata a quella attuata dagli astronomi quando, dallo studio
delle orbite dei pianeti esterni del sistema solare, deducono l'esistenza
di un invisibile decimo pianeta e ne misurano massa e orbita. Non
essendo per� il diritto una scienza esatta, l'operazione somiglia di
pi� -e specularmente -a quella del manzoniano don Ferrante, morto
di quella peste che, non essendo n� accidente n� sostanza, non poteva
esistere secondo quanto conosciuto dalla sua filosofia.

(74) L. PICCARDI, Intervento al X Convegno di studi di scienza dell'amministrazione,
1964, Atti, 97.
(75) G. VEDEL, op. cit.
(76) A. MEsTRE, Le Conseil d'Etat, protecteur des pr�rogatives de ['Administration,
Parigi, 1974.
(77) M. HAURIOU, Principes de droit public, Parigi, 1910, 491.
(78) E. GUICCIARDI, Concetti tradizionali e principi ri�ostruttivi della giustizia
amministrativa in Studi di giustizia amministrativa, Torino, 1967, 8.
(79) O. RANELLETTI, cit. in B. SORDI, op. cit., 271-272.
(80) L. MENGONI, Diritto e politica nella dottrina giuridica, Iustitia, 1974,
337 ss.

PARTE Il, QUESTIONI iOJ

Pur con tutti i suoi vizi di origine, sta per� di fatto che l'interesse
legittimo crebbe e si svilupp� al centro di quella elegantissima costruzione
giuridica che il Consiglio di Stato italiano ha creato in tre quarti
di secolo, una costruzione in cui non si sa mai se ammirare di pi� la
fantasia nell'escogitare nuove soluzioni (basti ricordare il sileniio e
l'atto paritetico), il rigore giuridico nell'argomentarle o il pragmatismo
nel raggiungere sostanziali risultati di giustizia attraverso un armamentario
normativo rozzo e limitatissimo.

Condizione di vita per l'interesse legittimo in quanto � fiore di
serra � era per� il permanere della serra, cio� di quello specialissimo
giudizio di cui si � detto e che era, s�, processo di parti, ma in cui una
parte � �meno parte dell'altra � (81) ed in cui il giudice � anche il �padre
spirituale� di quella (82).

Un processo, insomma, � datato � e connotato da peculiarissimi dati
politologici, sociologici e culturali.
Quel processo oggi non esiste pi�: i vetri della serra sono stati
rotti dalla legge istitutiva dei T.A.R.
Non si vuole dire con .questo che la legge 1034/71 contenga rivoluzionarie
innovazioni normative: essa appare, anzi, rispettosa in larghis�
sima misura delle formule tradizionali.

Sul piano normativo-organizzatorio si potrebbe addirittura dire che
le ambiguit� e contraddittoriet� del processo amministrativo si sono
moltiplicate con la creazione di un doppio grado di giudizio �di .legittimit�
che � in s� un nonsenso logico e che ancora meno sensato appare
quando si rifletta al fatto che con il venir meno delle giunte provinciali
amministrative e dei ricorsi gerarchici (in conseguenza della non pi�
necessaria definitivit� dell'atto) si � cancellato anche quello schema
procedurale preesistente al giudizio che poteva apparentarsi strutturalmente
ad un giudizio di merito e fondare quindi logicamente un sindacato
di tipo cassatorio (83).

La vera innovazione � esplosa invece a livello di realt� sociale.

La creazione di una nuova 'classe di giudici amministrativi, di estrazione
diversa da quella �tradizionale del Consiglio di Stato e sganciati da
ogni funzione di consulenza ha fatto s� che nei confronti dell'Amministrazione
la giurisdizione amministrativa abbia manifestato, per 'la
prima volta nella sua storia, un netto distacco, cui si aggiunge una nota
di diffidenza e sospetto ogni qualvolta la questione sottoposta al giudizio
abbia una particolare rilevanza politica o comunque incida su fatti politicamente
rilevanti (84).

La diffusione � sul territorio � dei giudici amministrativi ha reso,
poi, di massa una domanda di giustizia che era prima solo elitaria.

(81) L. PICCARDI, Il Problema della difesa dello Stato in giudizio e la soluzione
italiana, Riv. dir. pubbl., 1931, 595.
(82) E. CANNADA BARTOLI, in Atti parlamentari, Camera, I Commissione permanente,
Audizioni sullo stato della giustizia amministrativa, seduta 30 ottobre
1984.
(83) G. GRECO, L'accertamento autonomo del rapporto nel giudizio amministrativo,
Milano 1980, 92 ss.
(84) F. PIGA, 150 anni del Consiglio di Stato, in Atti del Convegno celebrativo
del 15()<> anniversario della istituzione del Consiglio di Stato, �Milano,
1983, 391.

104 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La forza delle cose ha imposto quindi al nuovo giudice amministrativo
di soddisfare un'esigenza di giustizia sostanziale. La richiesta sempre
crescente montante dalla societ� era che egli si trasformasse da giudice
dell'atto in giudice del rapporto per la conseguibilit� nel processo amministrativo
di quel �bene della vita� che dovrebbe pur essere conseguibile
se � vero che l'interesse legittimo � una situazione sostanziale.
Orbene, bench� stretto nelle angustie di una giurisdizione generale di
legittimit� che rimane pur sempre una giurisdizione di annullamento,
il giudice amministrativo � riuscito a rendere giustizia nel rapporto
attraverso lo strumento cautelare.

Il fenomeno � troppo noto perch� vi si debba indugiare; basti ricordare
come in buona sostanza il processo amministrativo oggi si risolva
con la concessione o il diniego della sospensiva (85).

Da un lato ci� pu� essere ricondotto a quella funzione di supplenza
cui ogni tipo di giurisdizione � oggi chiamata da un eccesso di domanda
di giustizia.

Non occorre, in proposito, ricorrere a raffinate analisi sociologiche
per constatare come al giudice italiano tocchi in sorte pagare il prezzo
di colpe non sue, l'eccesso di contenzioso essendo dovuto ad una carenza

o ad un difetto di funzionamento di quei meccanismi fisiologici della j
societ� e delle istituzioni che dovrebbero ridurre a sparuta eccezione i
casi di mancato� spontaneo adeguamento dell'essere del fatto al dover
essere della norma (86).
I

Chiamato a porre rimedio alla preoccupante forbice che .si va
aprendo tra evolvere della realt� ed evolvere dell'ordinamento, il giudice

italiano si � trovato costretto -il pi� delle volte per necessit� e non

I i~
per scelta protagonistica -ad esercitare una funzione di vera e propria
supplenza. La via maestra imboccata � stata quella del ricorso alla
misura cautelare: non potendo dare risposta definitiva in tempi ragionevoli,
il nostro giudice d� risposta provvisoria in tempi giusti, privilegiando
l'efficacia rispetto alla meditazione. Questo � vero sia in sede

di giudizio civile, dove Fazzalari ha parlato di � settecentizzazione della
giustizia � (87) con riferimento all'uso e all'abuso che il pretore fa
dell'art. 700 c.p.c. � vero, purtroppo, nel processo penale, come anno

I tava malinconicamente Andrioli (88), in cui troppo spesso la vera pena
non � quella che segue alla condanna, ma � quella scontata dagli imputati
in sede di custodia preventiva, colpevoli o innocenti che siano. �
vero, infine, nel processo amministrativo, dove la curva statistica della
percentuale di sospensive si impenna a freccia, divaricandosi da quella,
pur montante, dei ricorsi (89).

E questo induce a certo non confortanti considerazioni.

(85) M. NIGRO, in Atti parlamentari -audizioni cit., seduta 16 ottobre 1984.
(86) I. F. CARAMAZZA -M. G. MANGIA, Le misure cautelari nel processo amministrativo
in Rass. Avv. Stato, 1986, II, 87.
(87) E. FAZZALARI, Il futuro del procedimento amministrativo visto da un
processualcivilista, cit., 349.
(88) V. ANDRIOLI, Relazione, in � Atti tavola rotonda romana �, 1982, 1688
cit. in M. E. Schinaia, Brevi note sul giudizio amministrativo cautelare, in
Riv. amm., 1985, I, 591-604.
(89) I. F. CARAMAZZA -M. G. MANGIA, Le misure cautelari nel processo
amministrativo, cit.

PARTE II, QUESTIONI 10J

D'altro lato, per�, occorre rilevare come nel momento cautelare il
giudice amministrativo diventi fisiologicamente giudice del rapporto e
quindi del bene della vita da riconoscere o da negare.

. Nella fase di merito, infatti, tradizionalmente, la valutazione dell'interesse
sostanziale tutelato ha sempre condizionato solo l'ammissibilit�
del giudizio: nella fase cautelare, dovendo il giudice conoscere
della �gravit� e irreparabilit� del pregiudizio�, la valutazione dell'interesse
sostanziale condiziona anche il merito della decisione: decisione
che regola, dunque, il rapporto (90).

L'evoluzione della giurisprudenza amministrativa in tema di sospensiva
(e in sede di giurisdizione generale di legittimit�) nell'ultimo decennio
� troppo nota perch� vi si debba indugiare: � stata, infatti, affermata
e sistematizzata la sospendibilit� di una serie di atti amministrativi
(quali dinieghi di ammissione, atti intermedi di procedimenti, atti
negativi di controllo, ecc.) esclusi dalla sospendibilit� secondo le teorie
classiche perch� atti negativi. Oltretutto, il giudice amministrativo ha
utilizzato con estrema duttilit� lo strumento cautelare, piegandolo, per
esempio, a fini istruttori o mirandolo meglio al fine attraverso l'introduzione
di elementi accessori come il termine o la condizione. Si �
cos� giunti a soddisfare, in sede di sospensiva, non solo � interessi oppositivi
�, ma anche �interessi pretensivi � (quanto meno quelli �a soddisfazione
pre-regolata �) (91), restando quindi esclusi, come posizioni sostanziali
conoscibili, soltanto quegli interessi pretensivi per la cui soddisfazione
l'Amministrazione conservi margini di discrezionalit� in ordine
all'an, al quomodo ed al quando.

E ne restano esclusi, a nostro avviso, perch� posizioni sostanziali
non sono, non potendo preesistere ad una nascita condizionata da quella
vera e propria �variabile indipendente� che � l'esercizio della discrezionalit�
amministrativa (92).

Da quanto sopra sembra potersi trarre la conclusione che si accomunino
sotto la stessa etichetta di interesse legittimo, come gi� si �
accennato, situazioni assolutamente eterogenee.

Interessi oppositivi e interessi pretensivi a soddisfazione preregolata
sembrnno infatti presentare tante analogie con i diritti soggettivi da
chiedersi se, per caso -e quanto meno in gran parte -diritti soggettivi
non siano (o non siano divenuti) (93) e se tali non siano stati.
considerati sin dal 1865 solo per quell'eccessivo � self-restraint � adottato
dal giudice ordinario nell'interpretare la legge abolitrice del contenzioso
amministrativo, di cui si � detto.

Certo, per tale via, il giudice amministrntivo sconfina un po' da
quel mero �effetto anticipatorio � della pronuncia di merito che dovrebbe
avere la decisione cautelare alla luce dell'insegnamento chiovendiano
secondo cui il tempo necessario ad avere ragione nel processo non deve

(90) E. FoLLIERI, Giudizio cautelare amministrativo e interessi tutelati,
Milano, 1981, 46 ss.
(91) E. Fou.1ERI, op. loc. cit.
(92) S. GIACCHETTI, L'oggetto del giudizio amministrativo in Studi per il
centocinquantenario cit., III, 1489-1490.
(93) V. ALLEGRETTI, Pubblica Amministrazione e ordinamento democratico,
in Foro it. 1985, V, 206 ss.

106

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

tornare a danno di chi ha ragione (94). In qualche modo il giudice
amministrativo rimedia con quelle prescrizioni � ordinatorie � o � ad
effetto conformativo� (95) che costituiscono idoneo ponte fra le attuali
conquiste dell'evoluzione giurisprudenziale e le emanande norme di
riforma del processo amministrativo che, sintomaticamente, prevedono
una statuizione del giudice pienamente satisfattiva dell'interesse del ricorrente
ad eccezione dei casi in cui alla pubblica amministrazione
siano attribuiti poteri discrezionali in ordine alle modalit� ed al tempo
dell'adozione dell'atto o del comportamento (%).

Al fenomeno sopra accennato (e che per� dovrebbe indurre il giudice
della cautela amministrativa a motivare anche sul fumus boni juris) si
accompagna una nettissima tendenza all'�mpliamento delle materie attri�
buite al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva. La
legge istitutiva dei T.A.R. segn� l'avvio, con l'attribuzione a detta competenza
della materia delle concessioni, cos� attaccando per la prima volta
un criterio di ripartizione non pi� basato sulla contrapposizione (o, nella
specie, possibile confusione) fra diritto e interesse legittimo ma su una
distinzione di �blocchi di materie� (97). Sulla stessa via sembra
d'altronde essersi posta la Corte di Cassazione (98), in una linea di tendenza
che sembra destinata a privare del suo principale significato
quella distinzione di situazioni soggettive che tradizionalmente segna il
discrillline fra le due giurisdizioni (99).

Il tendenziale aumento dei casi di giurisdizione esclusiva (confermato
dalle leggi 28 gennaio 1977, n. 10, 20 marzo 1980, n. 75 e 24 marzo
1981, n. 145) (100) riceve una corposa conferma dal testo dell'ultimo
disegno di legge-delega (101) che prevede una estensione della giurisdizione
esclusiva alle materie � connesse e conseguenti � a quelle a tale

(94) G. CHIOVENDA, Nota a Cass. Roma 7 marzo 1921 in Giur. civ. comm.
1921, 362 ss.
(95) Fra le pi� tipiche decisioni in tal senso vedasi T.A.R. Toscana 21 giugno
1978, n. 344, in. I T.A.R. 1978, I, 349, che recita, in parte qua: �L'accogli�
mento del ricorso giurisdizionale per vizi di carattere sostanziale non comporta
soltanto l'annullamento dell'atto impugnato, ma altres� l'accertamento della
situazione giuridica fatta valere dinanzi al giudice amministrativo, ossia in
un certo modo la situazione giuridica controversa; pertanto, allorch� l'annullamento
dell'atto non sia pienamente satisfattorio della pretesa di ulteriori
provvedimenti dell'amministrazione, quest'ultima soggiace, nella rinnovazione
dell'atto annullato, al vincolo, derivante dal giiudicato, di non pregiudicare
l'interesse del ricorrente, nei limiti in cui dalla decisione sia stato riconosciuto
giuridicamente protetto�. �
(96) Art. 1-3-N-2 del disegno di legge di iniziativa parlamentare presentato
dai deputati Martinazzoli ed altri il 9 luglio 1987 (Camera dei Deputati n. 788)
intitolato � Delega al Governo per l'emanazione di norme sul processo amministrativo
di;nanzi ai Tribunali Amministrativi regionali, al Consiglio di Stato
ed al Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, nonch� sul
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e sui ricorsi amministrativi
'" Il relativo testo riproduce quello approvato in sede referente dalla
I Commissione nella IX Legislatura (A. C. 1353-1803-A).

(97) F. BENVENUTI, Atti parlamentari ult. cit., seduta del 24 ottobre 1984.
(98) M. NIGRO, Atti parlamentari ult. cit., seduta del 16 ottobre 1984.
(99) A. NOCCEI.LI, Prin�ipio di partecipazione e funzione del giudice amministrativo,
in Studi per il centocinquantenario cit., III, 1671-1672.
(100) M. NIGRO, Giustizia Amministrativa, Bologna, 1983, 103.
(101) cfr. nota (96).

PARTE II, QUESTIONI 107

giurisdizione gi� attribuite, all'espropriazione e all'occupazione di urgenza
e alle prestazioni dei "-Pubblici servizi di sanit�, istruzione e assistenza
pubbliche (102). Altra c�onferma viene dall'ultimo disegno di legge governativo
sul procedimento, che riserva alla giurisdizione esclusiva le controversie
in materia di accordi (103).

Ove si ponga mente al fatto che normalmente la giurisdizione per
materie � una � giurisdizione piena � (104), sembra potersi concludere
che in via tendenziale attraverso l'evoluzione della giurisprudenza ed
in via conclusiva attraverso le riforme legislative in itinere e che
sembrano ormai mature (105), gran parte delle situazioni soggettive
sostanziali finora qualificate come interessi legittimi � avviata a trovare
nel processo amministrativo quella soluzione pienamente satisfattiva che
il tradizionale giudizio rigorosamente cassatorio non assicurava se non
in alcuni casi di degradazione o di affievolimento.

N� a tale tipo di conclusione potrebbe opporsi il dettato della Costituzione
in materia di situazioni soggettive e di riparto di giurisdizioni.A
parte l'ovvia considerazione che ogni problema, anche formale, risulterebbe
superato con l'ampliamento dell'area della giurisdizione esclusiva
(la cui forza espansiva non sembra limitata in modo categorico dal
costituente) (106), giova osservare come il compito del legislatore costituzionale
sia quello di porre delle norme di principio e non quello di
scrivere un dizionario giuridico: i termini ed i concetti usati nella
Costituzione del '47 rispecchiano �i dati semantici che la cultura del
tempo forniva� (107); riflettono, quindi, ovviamente un diritto vivente
che era, in tema di interesse legittimo e di processo amministrativo,
come si � accennato, tutto una intima anche s� elegante contraddizione.

Sembra sussistere dunque per l'interprete un largo margine di manovra
anche in materia di ridefinizione dei concetti di diritto e di
interesse.

In realt�, in materia di tutela giurisdizionale e di riparto delle giurisdizioni,
fa voluntas legis del costituente mir� soprattutto (se non soltanto)
ad assicurare il massimo di garanzia della giurisdizione per ogni
possibile situazione giuridica soggettiva rilevante (diritti e interessi
legittimi fu l'endiadi ritenuta esaustiva) e nei confronti di �tutti gli
atti della p. a. � con esclusione di tutte quelle eccezioni (per categorie
di atti e per mezzi di impugnazione) �di cui il precedente regime autoritario
aveva offerto ricco florilegio (108).

(102) Art. 1-3-b-3 del disegno di legge delega n. 788 cit. a nota (96).
(1Q3) Art. 12 del disegno di legge presentato dal Presidente del Consiglio
dei Ministri il 19 novembre 1987 (Camera dei deputati n. 1913), intitolato
� Nuove . norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi "�

(104) F. MERUSI, Atti parlamentari ult. cit., seduta del 23 ottobre 1984.
(105) Cfr. disegni di legge precedentemente citati.
(106) F. LoNGO, Proposte per una riforma cit., 1350, nota 22.
(107) A. ROMANO, IJ giudice amministrativo di fronte alla tutela degli interessi
c.d. diffusi, Foro it., 1979, V, 8.
(108) Sembra opportuno riport�re la dichiarazione formulata in occasione
della discussione dell'art. 103 del Presidente Ruini: � Non occorre che ricordi
da quali criteri era stata dettata la disposizione. Vi � stata, durante il fascismo,
.}'abitudine di privare del ricorso giurisdizionale molte categorie di atti
dell'autorit� amministrativa lesivi degli interessi . e dei diritti dei privati.
Ad ogni pi� sospinto veniva una legge e pi� spesso un decreto-legge fascista

108 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Per un prossimo definitivo superamento della crisi del processo

amministrativo sembra dunque doversi trarre favorevole auspicio dalla

evoluzione della giurisprudenza e dalle innovazioni normative prossime

venture in tema di processo e di procedimento.

Il quadro della giustizia amministrativa ohe va delineandosi in pro

spettiva prevede infatti innanzitutto una piena tutela delle situazioni

sostanziali qualificabili come diritti soggettivi e interessi legittimi oppo

sitivi o pretensivi a soddisfazione preregolata, con riparto di competenza

giurisdizionale fra il giudice ordinario e un giudice amministrativo for

nito di poteri istruttori, cautelari e decisori atti a garantire il consegui

mento del bene della vita (un giudice amministrativo operante, quanto

meno tendenzialmente, in sede di giurisdizione esclusiva) (109). Prevede

in secondo luogo -soprattutto attraverso la tutela degli interessi dif

fusi e di quelli procedimentali in genere (110) -una indiretta tutela

di tutti quegli interessi non contemplati nell'ordinamento come posi

zioni sostanziali attraverso la (possibile) partecipazione ad un procedi

mento connotato da caratteristiche giustiziali ed il cui atto terminale �

comunque assoggettato ad un sindacato giurisdizionale di tipo cassatorio

affidato al giudice amministrativo a garanzia del �rispetto delle regole

del giusto procedimento.

Mutatis mutandis il quadro appare singolarmente somigliante all'as

setto dettato dal legislatore del 1865/1889 'letto, naturalmente, in chiave

evolutiva.

Teoria dei corsi e ricorsi storici messa da parte, � questo un para

dosso che dimostra quanto in anticipo sui tempi fossero quelle riforme

e quanto restrittiva fosse l'interpretazione a suo tempo fattane.

Una interpretazione �liberale� degli artt. 2, 3, 4 e 5 della legge
abolitrice del contenzioso amministrativo ben avrebbe consentito, infatti,
al giudice ordinario italiano -come analoga normativa aveva consentito
.al suo collega belga -di conoscere di � diritti civili � ancorch� direttamente
aggrediti da atti amministrativi illegittimi (111) e di interpretare
la locuzione �diritti politici� nel senso dei diritti soggettivi pubblici

della dottrina tedesca (112).

81 sarebbe cos� realizzata una accettabile tutela di quelli che si

qualificherebbero oggi interessi oppositivi e interessi pretensivi a. sod

disfazione preregolata (o quanto meno di buona parte di essi) restando

riservata la tutela degli interessi condizionati dal potere discrezionale

�che diceva: per questi atti non � ammesso alcun ricorso n� davanti ai tribunali

n� davanti al Consiglio di Stato.

Ci� ha preoccupato la Commissione ed abbiamo di conseguente stabilito

che non si pu� togliere ai cittadini, per segmento di materie e di atti, la

garanzia del ricorso giurisdizionale. Nessun dubbio che filn qui tutti noi della

Assemblea siamo d'accordo � (M. RUINI, in La Costituzione della Repubblica

nei lavori preparatori dell'assemblea Costituente, vol. V, Camera dei Depu

tati, p. 4194).

(109) cfr. G. BERTI, Momenti della trasformazione della giustizia amministrativa,
Riv. Trim. dir. pubbl., 1972, 1861.
(110) I. F. CARAMAZZA -F. SCLAFANI, Interesse legittimo e procedimento, in
Rass. Avv. Stato 1988, Il, 1.
(111) Cass. Napoli, 24 f~bbraio 1876, in Foro it., 1876, I, 202; G. GRECO, L'accertamento
autonomo del rapporto nel giudizio amministrativo, Milano, 1980, 77.
(112) F. BENVENUTI, op. cit., 600.

PARTE II, QUESTIONI 109

della p. a. al procedimento � quasi giudiziale � contemplato dall'art. 3
de1la Jegge del 1865, cui la riforma del 1889 doveva poi offrire l'ulteriore
garanzia del contro11o cassatorio della IV Sezione del Consiglio di Stato.

Le �cose, come si sa, andarono � diversamente. Probabilmente la legge
abolitrice del 'contenzioso, come ha notato un autorevolissimo studioso
della materia (113), era troppo in anticipo sui tempi. Speriamo che le
leggi prossime venture che riformeranno il processo amministrativo e
regoleranno il procedimento non siano troppo in ritardo.

I. F. CARAMAZZA -F. QUADRI
(113) M. NIGRO, op. ult. cit., 86.

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~
I

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RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE

I -NORME PICHIARATE INCOSTITUZIONALI

codice di procedura civile, art. 404, nella parte in cui non ammette opposi�
zione di terzo avverso l'ordinanza con la quale il Pretore dispone l'affranca�
zione del fondo ex art. 4, legge 22 luglio 1966, n. 607.

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1105, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

codice penale, art. 219, terzo comma, nella parte in cui, per i casi ivi previsti,
subordina il provvedimento di ricovero in una casa di cura e di custodia
al previo accertamento della pericolosit� sociale, derivante dalla seminfermit� ,
di mente, soltanto nel momento in cui la misura di sicurezza viene disposta
e non anche nel momento della sua esecuzione.

Sentenza 13 dicembre 1988, n. 1102, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.

codice penale, art. 626, primo comma, n. 1, nella parte in cui non estende
la disciplina ivi prevista alla mancata restituzione, dovuta a caso fortuito o
forza maggiore, della cosa sottratta.

Sentenza 13 dicembre 1988, n. 1085, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.

codice di procedura penale, art. 399, primo comma [come sostituito ad opera
dell'art. 11 della legge 31 luglio 1984, n. 400] nella parte in cui esclude il diritto
dell'imputato di proporre appello, ai fini e nei limiti dell'art. 152, secondo comma,
del codice di procedura penale, avverso la sentenza del pretore che lo
abbia prosciolto per estinzione del reato per prescrizione.

Sentenza 28 luglio 1988, n. 922, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

codice di procedura penale, art. 399, primo comma [come sostituito dal�
l'art. 11 della legge 31 luglio 1984, n. 400], nella parte in cui esclude il diritto
dell'imputato di proporre appello, ai fini e nei limiti dell'art. 152, secondo comma,
del codice di procedura penale, avverso la sentenza del pretore che lo abbia
prosciolto per estinzione del reato per amnistia.

Sentenza 28 luglio 1988, n. 922, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 13 giugno 1912, n. 555, art. 8, ultimo comma, e cLP.R. 14 febbraio 1964,

n. 237, art. l, lett. b), nella parte in cui non prevedono che siano esentati dall'obbligo
del servizio militare coloro che abbiano perduto la cittadinanza italiana
a seguito dell'acquisto di quella di un altro Stato nel quale abbiano gi�
prestato servizio militare.
Sentenza 19 ottobre 1988, n. 974, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

112 RASSEGNA DEU.'AV.VOCATURA DELLO STATO

r.d. 3 marzo 1934, n. 383, art. 247 [nel testo sostituito con legge 27 giugno 1942,
n. 851].
Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988; n. 42.

r.dJ. 4 ottobre 1935, n. 1827, art. 128 e legge 30 aprile 1969 n. 153, art. 69, nella
parte in cui non consentono, entro i limiti stabiliti dall'art. 2 n. 1 del d.P.R.
5 gennaio 1950, n. 180, la pignorabilit� per crediti alimentari delle pensioni corrisposte
dall'INPS.

Sentenza 30 novembre 1988, n. 1041, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.

r.d.l. 3 marzo 1938, n. 680, art. 69, primo comma [conv. in legge 9 gennaio 1939,
n. 41], nella parte in cui non prevede la facolt� di riscattare i periodi corrispondenti
alla durata legale di corsi speciali di perfezionamento, il cui diploma
di specializzazione sia stato richiesto, in aggiunta alla laurea, quale condizione
necessaria per l'ammissione in servizio.
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1016, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 190, secondo comma, nella parte in cui fa decorrere
il termine di decadenza di dieci giorni per il reclamo avverso il provvedimento
del giudice delegato di cessazione degli effetti dell'amministrazione controllata,
dalla data del decreto anzich� dalla sua rituale comunicazione all'inI

teressato.

fil
Sentenza 26 luglio 1988, n. 881, G. U. 3 agosto 1988, n. 31. ili
.J

d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, art. 2, primo comma, n. 3, nella parte in cui
non prevede la pignorabilit� e la sequestrabilit� degli stipendi, salari e retribuI

zioni corrisposti dallo Stato, fino alla concorrenza di un quinto, per ogni credito
vantato nei confronti del personale.

Sentenza 26 luglio 1988, n. 878, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

I ~

legge 10 agosto 1950, n. 648, art. 64, secondo comma, limitatamente alle parole
� non oltre il termine di un anno dalla cessazione dello stato di guerra'"

Sentenza 21 luglio 1988, n. 828, G. U. 27 luglio 1988, n. 30.

legge prov. aut. di Bolzano 12 agosto 1951, n. 1, art. 6 [modificata dalla legge
provinciale 1� settembre 1971, n. 12], nella parte in cui prevede che i due rappresentanti
degli artigiani nella commissione per l'assistenza creditizia all'artigianato

IIsiano �scelti da due terne designate dall'Associazione provinciale dell'artigianato
� anzich� dalle organizzazioni artigiane pi� rappresentative della provincia.

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 975, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

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d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067, art. 39, primo comma, lett. c), e quarto comma, t
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nella parte in cui non prevede che la sospensione di diritto abbia a cessare
quando venga concessa la libert� provvisoria.

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Sentenza 7 luglio 1988, n. 766, G. U. � 13 luglio 1988, n. 28.

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PARm II, RASSEGNA DI LBGISLAZIONB 1.H

dJ. P .R.S. 29 ottobre 1955, n. 6, art. 122, primo, secondo, terzo e quarto com
m11 [riapprovato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16].

Sentenza 3 novembre 1988, n. 1007, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

d.l.p. reg. sic. 29 ottobre 1955, n. 6, art. 236, nella parte in cui non prevede,
in luogo del provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento
del procedimento disciplinare.
Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge reg. Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7, art. 34, terzo comma, nella
parte in cui prevede la notificazione dell'atto di opposizione alla stima all'espropriante
e all'espropriato.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 767, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 85, lett. a), nella parte in cui non prevede,
in luogo del provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento
del procedimento disciplinare.
Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 89, ultimo comma e 140, ultimo comma,
nella parte in cui non prevedono che dall'imponibile da assoggettare ad imposta
vada detratta anche una somma pari alla percentuale dell'indennit� di buonuscita
corrispondente al rapporto esistente, alla data del collocamento a riposo,
tra il contributo posto a carico del pubblico dipendente e l'aliquota complessiva
del contributo previdenziale obbligatorio versato all'INADEL.
Sentenza 26 luglio 1988, n. 877, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 18 marzo 1958, n. 311, art. 12, secondo comma, nella parte in cui non
richiama, ai fini della sua applicazione ai professori universitari di ruolo, anche
l'art. 120 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

Sentenza 22 dicembre 1988, n. 1128, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229, art. 66, lett. a).
Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 22 novembre 1962, n. 1646, art. 24, nella parte in cui non prevede, per le
vigilatrici d'infanzia munite di diploma rilasciato dalle scuole convitto di cui
all'art. 7 della legge 19 luglio 1940, n. 1098, la facolt� di riscatto del biennio
corrispondente al relativo corso di studi, purch� il predetto diploma sia stato
prescritto per l'ammissione ad uno dei posti occupati durante la carriera.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 765, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

d.P.R. 14 febbraio 1964, n. 237, art. 1, lett. b) e legge 13 giugno 1912, n. 555,
art. 8, ultimo comma, nella parte in cui non prevedono che siano esentati dall'obbligo
del servizio militare coloro che abbiano perduto la cittadinanza italiana

11.4

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a seguito dell'acquisto di quella di un altro Stato nel quale abbiano gi� prestato
servizio militare.

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 974, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 1 e 4, nella parte in cui non prevedono
l'assicurazione obbligatoria a favore degli artigiani italiani che lavorano all'estero.
Sentenza 26 luglio 1988, n. 880, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 215, primo comma, nella parte in cui, per i
casi di infortunio sul lavoro in agricoltura, richiede, ai fini della corresponsione
della rendita, un grado di inabilit� permanente parziale superiore al quindici per
cento, anzich� al dieci per cento.
Sentenza 22 dicembre 1988, n. 1129, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma, nella parte in cui non
consente l'integrazione al minimo della pensione di riversibilit� erogata dalla Gestione
Speciale Commercianti per i titolari di pensione diretta INPS.

Sentenza 13 dicembre 1988 G. U. 21 �dicembre 1988, n. 51.

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 2 primo comma, lett. a), b), e c), nella parte
in cui prevede che il dipendente iscritto all'INADEL consegue il diritto all'indennit�
premio di servizio qualora abbia almeno due anni di iscrizione all'ente
ed abbia prestato servizio per un periodo variabile da quindici a venticinque
anni, secondo la causa di cessazione dal servizio medesimo.

Sentenza 30 giugno 1988, n. 763, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, nella parte in cui subordina il diritto dei
collaterali dell'iscritto all'INADEL all'erogazione dell'indennit� premio di servizio
nella forma indiretta alle condizioni della loro inabilit� a proficuo lavoro,
della nullatenenza e della convivenza a carico dell'iscritto stesso.

Sentenza 14 luglio 1988, n. 821, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.

legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 69 e r.d.I. 4 ottobre 1935, n. 1827, art. 128, nella
parte in cui non consentono, entro i limiti stabiliti dall'art. 2, n. 1 del d.P.R.
5 gennaio 1950, n. 180, la pignorabilit� per crediti alimentari delle pensioni corri
sposte dall'INPS.

Sentenza 30 novembre 1988, n. 1041, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.

legge 30 dicembre 1971, n. 1204, art. 15, primo comma, nella parte in cui esclude
dal diritto all'indennit� giornaliera pari all'80% della retribuzione, per il
periodo compreso tra la fine del terzo mese dopo il parto e la fine del settimo
mese dopo il parto, la lavoratrice madre addetta a lavori pericolosi, faticosi e
insalubri che, non potendo essere spostata ad altre mansioni, sia costretta ad
assentarsi dal lavoro per avviso del competente Ispettorato del lavoro.

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 972, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

PARIB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE t1J

legge prov. di Bolzano 20 agostp 1972, n. 15, art. 14 [nel testo modificato'
dall'art. 8 della legge prov. di Bolzano 22 maggio 1978, n. 23] nella parte in cui
prevede la notificazione all'espropriante dell'atto di opposizione alla stima.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 767, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge prov. di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, art. 14, primo comma [nel testo
modificato dall'art. 8 della I. prov. 6 maggio 1976, �n. 10], nella parte in cui prevede
che l'opposizione alla stima dell'ufficio tecnico provinciale sia proposta
� davanti alla Corte d'appello competente per territorio �.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 767, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge 2 febbraio 1973, n. 12, art. 20, primo comma, lett. a), nella parte in cui
esclude dal diritto a pensione di riversibilit� il coniuge superstite quando � sia
stata pronunciata sentenza di separazione legale per colpa dello stesso �.

Sentenza 3 novembre 1988, n. 1009, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 1 [quale sostituito ad opera dell'art. 45 della
legge 14 aprile 1975; n. 103], nella parte in cui ricomprende nella previsione del
suo primo comma gli apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza
di tipo portatile indicati nell'art. 334, primo comma, dello stesso d.P.R.,
anzich� includerli tra le ipotesi di assoggettamento ad autorizzazione contemplate
dal secondo comma del medesimo art. 1.
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 6, nella parte in cui dispone che il concessionario
del servizio telefonico non � tenuto al risarcimento dei danni per le
interruzioni del servizio dovute a sua colpa, al di fuori dei limiti fissati nell'art.
89, secondo comma, del r.d. 19 luglio 1941, n. 1198.
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1104, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 183, primo comma [quale sostituito ad opera
dell'art. 45 della legge 14 aprile 1975, n. 103], nella parte in cui prevede l'assogget�
tamento a concessione, anzich� ad autorizzazione, degli apparecchi contemplati
dall'art. 334, primo comma, dello stesso d.P.R. �
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 195 [quale sostituito ad opera dell'art. 45 della
legge 14 aprile 1975, n. 103], nella parte in cui comprende gli apparecchi contemplati
dall'art. 334 dello stesso d.P.R. tra gli impianti radioelettrici soggetti a
concessione, anzich� tra quelli sottoposti ad autorizzazione.
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 334, terzo, quarto, quinto e sesto comma4
nella parte in cui assoggetta gli apparecchi contemplati dal primo comma del
medesimo articolo alla concessione anzich� all'autorizzazione.
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030; G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

116 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 13 maggio 1975, n. 157, art. 1, secondo comma.

Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 7 febbraio 1979, n. 29, art. 2, terzo comma, e legge 7 luglio 1980, n. 299,
art. 4, primo comma, nella parte in cui non prevedono che il calcolo della riserva
matematica ai fini della determinazione del contributo per la ricongiunzione dei
periodi assicurativi sia effettuato anche per i dipendenti pubblici di sesso femminile
secondo le tabelle predisposte, in applicazione dell'art. 13, ultimo comma,
della legge 12 agosto 1962, n. 1338, per i dipendenti di sesso maschile.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 764, G.U. 13 luglio 1988, n. 28.

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 57, lett. a).
Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, tabella allegato 2, nella parte in cui non
prevede l'inquadramento nella posizione funzionale di assistente sociale coordinatore
del personale proveniente dagli enti locali e trasferito alle UU.SS.LL. che,
alla data del 20 dicembre 1979, abbia prestato attivit� di servizio per almeno
otto anni con la qualifica di assistente sociale nell'ente di provenienza.
Sentenza 21 luglio 1988, n. 827, G. U. 27 luglio 1988, n. 30.

legge reg. Sicilia 4 gennaio 1980, n. 1, art. 13, ultimo comma, nella parte
in cui prescrive che le convenzioni ivi previste sono stipulate � prescindendo

dal parere prescritto dall'art. 5 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e ~

f::

successive modificazioni �.

I ~

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 991, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge 11 febbraio 1980, n. 19, nella parte in cui non contempla tra i desti

natari dei benefici in essa previsti i pensionati della C.P.D.E.L. che fruiscano
di pensioni o assegni privilegiati nella misura e per le infermit� previste dall'art.
1 di detta legge.

Sentenza 26 luglio 1988, n. 875, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 7 luglio 1980, n. 299, art. 4, primo comma, e legge 7 febbraio 1979,
n; 29, art. 2, terzo comma, nella parte in cui non prevedono che il calcolo della
riserva matematica ai fini della determinazione del contributo per la ricongiunzione
dei periodi assicurativi sia effettuato anche per i dipendenti pubblici
di sesso femminile secondo le tabelle predisposte in applicazione dell'art. 13,
ultimo comma, della legge 12 agosto 1962, n. 1338, per i dipendenti di sesso
maschile.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 764, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 2, sesto comma.

Sentenza 3 novembre 1988, n. 1008, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

PARTE II, RASSEGNA DI UlGISLAZIONB

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 2, ottavo comma, nella parte in cui
dispone che il supplemento della pensione, spettante a coloro che dopo la
maturazione del diritto a pensione continuano per cinque anni l'esercizio della
professione, � � pari, per ognuno di tali anni, alla met� delle percentuali di
cui al primo e al quinto comma, riferite alla media dei redditi professionali
risultanti dalle dichiarazioni successive a quelle considerate per il calcolo del
pensionamento � anzich� alle percentuali intere.

Sentenza 3 novembre 1988, n. 1008, G. u, 9 novembre 1988, n. 45.

legge regione Valle d'Aosta riapprovata il 17 ottobre 1980.

Sentenza 15 novembre 1988, n. 1029, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legg� reg. Veneto� 31 ottobre 1980, n. 88, art. 39, primo comma, lett. b).

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 993, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge reg. Liguria approvata il 16 settembre 1981, art. 4, quinto comma.

Sentenza 30 giugno 1988, n. 728, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, art. 8, lett. a).
Sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge provincia di Trento 26 aprile 1982, n. 8.

Sentenza 26 luglio 1988, n. 876, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 3, ottavo comma, nella parte in cui non
prevede, per i lavoratori prossimi alla pensione al momento della sua entrata
in vigore, o gi� pensionati, il mantenimento in vigore, ai fini della liquidazione
della pensione stessa, dei criteri dettati dall'art. 26, terzo comma, della legge
3 giugno 1975, n. 160.

Sentenza 14 luglio 1988, n. 822, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.

legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 32, quarto comma, e legge 22 dicembre
1984, n. 887, art. 15, nella parte in cui non consentivano -con le stesse modalit�
ivi contemplate ai fini della assunzione della spesa a carico del Servizio
sanitario nazionale -fa eseguibilit� delle prestazioni di diagnostica specialistica
ad alto costo anche presso strutture private convenzionate, allorch� queste
ultime fossero le uniche detentrici delle relative apparecchiature e gli inerenti
accertamenti risultassero indispensabili.

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 992, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge reg. Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 23, quarto comma (artt.
108 e 117 della Costituzione).

Sentenza 30 giugno 1988, n. 727, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

118

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 22 dicembre 1984, n. 887, art. 15 e legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 32,
nella parte in cui non consentivano -con le stesse modalit� ivi contemplate
ai fini della assunzione della spesa a carico del Servizio sanitario nazionale la
eseguibilit� delle prestazioni di diagnostica specialistica ad alto costo anche
presso strutture private convenzionate allorch� queste ultime fossero le uniche
detentrici delle relative apparecchiature e gli inerenti accertamenti risultassero
indispensabili.

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 992, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge reg. Liguria riapprovata il 25 marzo 1985.

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1103, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge interpretativa della regione Lombardia 27 marzo 1985, n. 22, art. 1,
terzo comma, lett. b), nella parte in cui, vincolando l'interpretazione dell'art. 36,
comma quarto, lett. c/3 della l.r. 29 novembre 1984, n. 60, stabilisce che nel�
l'espressione � analoghi '" riferita ai centri regionali di formazione professionale,
si debbano considerare esclusivamente i centri e le scuole della Regione,
e non anche quelli organizzati a livello comunale.

Sentenza 26 luglio 1988, n. 879, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 17 maggio 1985, n. 210, artt. 20 e 21, nella parte in cui non prevedono
l'applicazione della disciplina normativa vigente per la provincia autonoma di
Bolzano, in materia di proporzionale etnica e di parit� linguistica.

Sentenza 7 luglio 1988, n. 768, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge reg. Sardegna approvata il 4 febbraio 1986 e riapprovata il 15 mag�
gio 1986 (artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione).

Sentenza 30 giugno 1988, n. 726, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge 5 dicembre 1986, n. 856, art. 3, quarto comma, nella parte in cui, ai
fini del pensionamento anticipato obbligatorio del personale esuberante, fissa
per le donne un limite d'et� (cinquant'anni) diverso ed inferiore rispetto a
quello (cinquantacinque anni) stabilito per gli uomini.

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1106, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.l. 9 dicembre 1986, n. 832, art. 1, ultimo comma [convertito in legge 6 feb�
braio 1987, n. 15].
Sentenza 26 luglio 1988, n. 882, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge reg. Veneto approvata il 28 febbraio 1986 e riapprovata il 19 dicembre
1986, art. 3, secondo comma.

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 973, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

d.l. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23, quarto comma [conv. in legge 29 ottobre
1987, n. 440], nella parte in cui dispone che � le somme dovute a titolo di
riliquidazione della indennit� premio di servizio non danno luogo a corresponsione
di interessi �.
Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1060, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

dJ. 7 settembre 1987, n. 371, art. 1, lett. a) [conv. dall'art. 1, primo comma,
della legge 29 ottobre 1987, n. 449], nella parte in cui si riferisce ai �musei e
biblioteche di enti locali �.

Sentenza 28 luglio 1988, n. 921, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge reg. Campania approvata il 2 luglio 1986 e riapprovata il 27 novembre
1987. �

Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1061, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.,

legge reg. Emilia-Romagna 13 gennaio 1988, n. 131.
Sentenza 30 novembre 1988, n. 1042, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.

legge reg. Liguria riapprovata il 27 gennaio 1988.
Sentenza 22 dicembre 1988, n. 1127, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE

Codice civile, art. 2120, terzo comma [modificato dalla legge 29 maggio 1982,

n.
297] (art. 52, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 14 luglio 1988, n. 802, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.
codice civile, art. 2947, terzo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 30 giugno 1988, n. 732, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

codice penale, art. 528 (artt. 3, primo comma, e 21, primo e secondo comma,
della Costituzione).

Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1063, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

codice penale, art. 724, primo comma (artt. 2, 3, 7, 8 e 19 della: Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1988, n. 925, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

codice penale, art. 724, primo comma (art. 25 della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1988, n. 925, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

codice di procedura penale, art. 26 (artt. 3, 25, primo comma, e 103, secondo
comma, della Costituzione).

Sentenza 7 luglio 1988, n. 773, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

R.D.L. 3 marzo 1938, n. 680, art. 5, lett. p) (art. 117 della Costituzione).
Sentenza 19 ottobre 1988, n. 979, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

1.20

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 24 (artt. 3 e 25 della Costituzione).
Sentenza 7 luglio 1988, n. 778, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.
R.D. 16 marzo 1942, n. 267, art. 101, secondo comma (artt. 3 e 34 della
Costituzione).
Sentenza 30 novembre 1988, n. 1045, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.

legge 11 gennaio 1943, n. 138, art. 6, ultimo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 9 novembre 1988, n. 1021, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge 2 marzo 1949, n. 144, art. 15 (artt. 3 e 35 della Costituzione).
Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1064, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

dJ. 5 maggio 1957, n. 271, art. 13, primo comma [conv. in legge 2 luglio
1957, n. 474] (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 26 luglio 1988, n. 887, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 12 agosto 1962, n. 1338, artt. 2, 4 e 5 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1109, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge 29 novembre 1962, n. 1680, art. 1, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1113, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge reg. Sicilia 3 febbraio 1968, n. 1, art. 4, terzo comma (artt. 5, 114 e
128 della Costituzione e 14 statuto spec. reg. siciliana).

Sentenza 3 novembre 1988, n. 1010, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art: 5 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 13 dicembre 1988, n. 1088, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.

legge 1� dicembre 1970, n. 898, art. 9, secondo comma [modif. dall'art. 13
della legge 6 marzo 1987, n. 74] (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 7 luglio 1988, n. 777, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge reg. siciliana 23 marzo 1971, n. 7, art. 52, primo comma (artt. 3 e 97
della Costituzione e 14 statuto reg. Sicilia).

Sentenza 15 novembre 1988, n. 1032, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 12, primo comma, e 17, secondo comma
(art. 42, terzo comma, della Costituzione).

Sentenza 9 novembre 1988, n. 1022, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, art. 50 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1018, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.
legge prov. Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, art. 14 [nel testo modificato dal�
l'art. 8 della 1. prov. Bolzano 22 maggio 1978, n. 23], nella parte in cui prevede
la notificazione dell'atto di opposizione alla stima alla Provincia di Bolzano
(artt. 108, 116, 117 della Costituzione e 4, 8, 9 dello statuto spec. Trentino-Alto
Adige).

Sentenza 7 luglio 1988, n. 767, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 1 e 183 [quali sostituiti ad opera dell'art. 45
legge 103 del 1975] (artt. 3, 15, 21 e 41 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 1 e 183 [quali sostituiti ad opera dell'art. 45
della legge 14 aprile 1975, n. 103] (art. 21 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, combinato disposto artt. 1, 183 e 195 (artt. 21,
primo
comma, 41, primo comma, 9, 33 e 34 della Costituzione).
Sentenza 14 luglio 1988, n. 826, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195 e 334 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 195 [quale sostituito ad opera dell'art. 45
legge 103 del 1975] (art. 21 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 195, 183, 213, 322, 190, 191 e 218 [i primi due
quali sostituiti dall'art. 45 della legge 103 del 1975] (artt. 41 e 43 della Costi�
tuzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge 12 giugno 1973, n. 349, art. 7, ultimo comma (artt. 3 e 36 della Costituzione).
(Sentenza 6 ottobre 1988, n. 958, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

legge prov. di Trento 30 settembre 1974, n. 26, art. 8 (artt. 4 e 8 dello
statuto Trentino-Alto Adige).
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1107, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge 20 marzo 1975, n. 70, art. 8 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1988, n. 928, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

122

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 17 luglio 1975, n. 355, articolo unico (artt. 3, primo comma, e 21,
primo e secondo comma, della Costituzione).

Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1063, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

legge 26 luglio. 1975, n. 354, art. 22 (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Sentenza 13 dicembre 1988, n. 1087, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.

d.P.R. 4 luglio 1977, n. 436 (artt. 8, n. 4; 9, n. 2; 16, 19 e 68 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige).
Sentenza 30 giugno 1988, n. 741, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge 11 agosto 1977, n. 675, artt. 4, sesto comma; 5, quinto comma; 22, penul�
timo comma; 29, ultimo comma (artt. 8 n. 23, 9 nn. 4 e 5; 15 e 16 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).

Sentenza 30 giugno 1988, n. 734, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge 27 dicembre 1977, n. 968, artt. 1, 2 e 11 (artt. 8, nn. 15 e 16 dello statuto
spec. Trentino-Alto Adige e 116 della Costituzione).

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 1002, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge reg. Abruzzo approvata il 30 dicembre 1977 (art. 117 della Costituzione).
Sentenza 30 giugno 1988, n. 735, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 59 e 60 (artt. 3, 10, 42 e 47 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1028, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge reg. Abruzzo, riapprovata il 22 novembre 1978 (artt. 51, 97 e 117 della
Costituzione).

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 997, G. U. 2 novembTe 1988, n. 44.

legge reg. Toscana 13 dicembre 1978, n. 79, art. 1 (art. 117 della Costituzione).

Sentenza 7 luglio 1988, n. 772, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge reg. Piemonte 20 febbraio 1979, n. 6, art. 16 (art. 117 della Costituzione).
Sentenza 7 luglio 1988, n. 772, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge reg. Sicilia 4 gennaio 1980, n. 1, artt. 3 e 32 (art. 14, lett. l, dello
statuto reg. Sicilia).

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 991, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 4, ultimo comma (artt. 3 e 97 della Costi�
tuzione).

Sentenza 25 ottobre 1988, n. 990, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
1.21

legge 21 febbraio 1980, n. 28, artt. � 12, lett. o) e 4, lett. c) (artt. 3, 36 e 97
della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge 31 marzo 1980, n. 126, artt. 2 e 3 (artt. 8 n. 25, 9 n. 10, 16, primo comma
e 18, secondo comma dello statuto prov. Trento e Bolzano).
Sentenza 13 ottobre .1988, n. 963, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, artt. 6 e 36, secondo, terzo e quarto co~
(art. 3 e 97 della Costituzione).
Sentenza 25 ottobre 1988, n. 990, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 36 (artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 36, ottavo comma (art. 36 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, n. 8 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1020, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legjge reg. Veneto 30 aprile 1981, n. 16, art. 8, secondo comma (artt. 1170
primo e secondo comma, e 128 della Costituzione).
Sentenza 3 novembre 1988, n. 1012, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

d.l. 6 giugno 1981, n. 283, artt. 11 e 11-ter [conv. in legge 6 agosto 1981,
n.
432] (artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.
d.l. 6 giugno 1981, n. 283, artt. 11 e 11-ter [conv. in legge 6 agosto 1981, n. 432]
(art. 76 della Costituzione). � �
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge reg. Toscana riapprovata il 30 giugno 1981 (art. 117 della Costituzione).
Sentenza 21 luglio 1988, n. 829, G. U. 27 luglio 1988, n. 30. �

legge 15 ottobre 1981, n. 590, (artt. 8, nn. 13, 17, 21, 24; 16, primo comma;
107 e seguenti dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Sentenza 13 ottobre 1988, n. 965, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 14 novembre 1981, n. 648, art. 3 (artt. 3, lett. p), dello statuto reg.
sardo e 4, n. 10, dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia).
Sentenza 28 luglio 1988, n. 924, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

124

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, art. 13, quarto, quinto e sesto comma [conv.
in legge 26 febbraio 1982, n. 51] (artt. 100 e 130 della Costituzione e artt. 15
e 23 dello statuto reg. Sicilia).
Sentenza 13 ottobre 1988, n. 961, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge prov. autonoma di Bolzano, riapprovata il 15 gennaio 1982 (artt. 5 e
9, n. 10, dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 3 novembre 1988, n. 1011, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

legge 22 gennaio 1982, n. 6, art. 1 (artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, artt. 6, 7, 8 e 9 [conv. in legge 25 marzo 1982, n. 94]
(art. 3, lett. f) statuto reg. Sardegna e art. 117 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1033, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge 25 gennaio 1982, n. 17, art. 4 undicesimo comma (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 978, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia, approvata il 16 ottobre 1981 e riapprovata
il 1� febbraio 1982 (artt. 117 della Costituzione e 4, n. 4, dello statuto FriuliVenezia
Giulia).

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 976, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

legge reg. Liguria 17 febbraio 1982, n. 8, art. 4 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Sentenza 30 giugno 1988, n. 733, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge reg. Puglia 19 marzo 1982, n. 12, art. 77 (art. 117 della 'Costituzione).
Sentenza 19 ottobre 1988, n. 979, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

legge reg. Lombardia 28 giugno 1982, n. 29, art. 2, terzo comma (artt. 3, 4,
5, 97 e 117 della Costituzione).

Sentenza 26 luglio 1988, n. 879, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge reg. Lombardia 30 giugno 1982, n. 30, art. 1, secondo comma (artt. 3,
4, 51 e 97 della Costituzione).

Sentenza 13 ottobre 1988, n. 964, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 14 agosto 1982, n. 590, art. 34 (art. 33, ultimo comma della CostitU7jone).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1017, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge 13 settembre 1982, n. 646, [cosi come sostituito dall'art. 1 della legge
12 ottobre 1982, n. 726] (artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione),

Sentenza 9 novembre 1988, n. 1023, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.I. 27 settembre 1982, n. 681, art. 1 [conv. in legge 20 novembre 1982, n. 869]
(artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

d.I. 27 settembre 1982, n. 681, art. 1, ultimo comma [conv. in legge 20 novembre
1982, n. 869] (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 9 novembre 1988, n. 1019, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge 31 dicembre 1982, n. 979, art. 1, ultimo comma (artt. 4, nn. 3, 10, 12
e 5, n. 16, dello statuto spec. reg. Friuli-Venezia Giulia).

Sentenza 15 novembre 1988, n. 1031, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge 31 dicembre 1982, n. 979, artt. 1, 25, 26, 27, 28 e 31 (artt. 4, nn. 3, 10,
12 e 5, n. 16, dello statuto spec. reg. Friuli-Venezia Giulia).

Sentenza 15 novembre 1988, n. 1031, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge 31 dicembre 1982, n. 979, artt. 25, 26, 27, 28 e 31 (artt. 117 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1031, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

cl.I.
29 gennaio 1983, n. 17, art. 6 [conv. in legge 25 marzo 1983, n. 79]
(artt. 3 e
31 della Costituzione).
Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1067, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

legge reg. Lombardia riapprovata il 19 maggio 1983 (art. 117 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1108, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.I. 12 settembre 1983, n. 463, art. 6, ottavo comma [conv. in legge 11 novem�
bre 1983, n. 638] (artt. 3 e 38, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1118, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge prov. Trento 23 novembre 1983, n. 41, art. 7 (artt. 4 e 8 dello statuto
Trentino-Alto Adige).

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1107, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge 19 dicembre 1983, n. 696, art. 1 (artt. 8, n. 9; 9, n. 8; 15; 16; 78 e 79 dello
statuto spec. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 14 �luglio 1988, n. 7%, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.

legge reg. Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 23, primo comma,
lett. b) (art. 117 della Costituzione).

Sentenza 30 giugno 1988, n. 727, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

1.26

"RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge reg. Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 26, primo e secondo
comma (art. 117 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1115, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.l. 17 aprlle 1984, n. 70, art. 2, secondo comma [conv. in legge 12 giugno
1984, n. 219] (artt. 3 e 31 della Costituzione).
Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1067, G. U. 14 dicembre 1988, n. SO.

legge 16 maggio 1984, n. 138, art. 5, primo e ultimo comma (art. 3, lett. a)
statuto spec. Sardegna).

Sentenza 27 ottobre 1988, n. 998, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

legge 12 giugno 1984, n. 222, art. 2, primo comma, e 12, primo comma
(artt. 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1116, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

legge 4 agosto 1984, n. 424, art. 1 (art. 117 della Costituzione).
Sentenza 30 giugno 1988, n. 729, G. U 6 luglio 1988, n. 27.

legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 4, terzo, quarto, ottavo e tredicesimo eomma
(artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).

Sentenza 13 dicembre 1988, n. 1089, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.

legge reg. siciliana 10 agosto 1984, n. 46, art. 9 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1988, n. 923, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge reg. siciliana 21 agosto 1984, n. 67, art. 1 (art. 17 dello statuto regionale
della Sicilia e artt. 2, 3, 25, secondo comma, e 32, primo comma, della Costituzione).

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 981, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

d.I. 6 dicembre 1984, n. 807, artt. 3, primo, secondo e terzo comma, e 4,
<:omma terzo bis [come conv. in legge 4 febbraio 1985, n. 10] (artt. 3 e 21 della
Costituzione).
Sentenza 14 luglio 1988, n. 826, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.

d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, art. 4, comma terzo bis [conv. in legge 4 febbraio
1985, n. 10] (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 15 novembre 1988, n. 1030, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge prov. Trento 28 dicembre 1984, n. 17, art. 2 (artt. 4 e 8 dello statuto
Trentino-Alto Adige).

Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1107, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

��.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONB

legge 17. maggio 1985, n. 210, artt. 1, 2, 14, 15, 18, 22 e 25 (artt. 3; 8, nn. 5, 18
e 29; 14; 16; 68 e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

Sentenza 7 luglio 1988, n. 768, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

d.I. 2 dicembre 1985, n. 688, art. 4 [conv. in legge 31 gennaio 1986, n. 11]
(artt. 3, primo comma, 42, 81 e 119 della Costituzione).
Sentenza 30 giugno 1988, n. 742, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

dJ. 6 gennaio 1986, n. 2, art. 1, sesto comma [conv. in legge 7 marzo 1986,

n. 60] (artt. 3 e 35 della Costituzione).
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1114, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

dJ. 18 giugno 1986, n. 282, artt. 7, primo e terzo comma; 16; 18, primo e
terzo comma; 20; 23 [conv. in legge 7 agosto 1986, n. 462] (artt. 2, 8, nn. 1 e 21;
9, n. 10; 16 e 78 dello statuto spec. per il Trentino-Alto Adige).

Sentenza 30 giugno 1988, n. 745, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge reg. Marche approvata il 29 luglio 1986 e riapprovata il 2 dicembre
1986 (art. 117 della Costituzione).

Sentenza 30 giugno 1988, n. 746, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

legge reg. Veneto, approvata il 28 febbraio 1986 e riapprovata il 19 dicembre
1986, art. 2 (artt. 97 e 117 della Costituzione).

Sentenza 19 ottobre 1988, n. 973, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

legge 28 febbraio 1987, n. 56, art. 5, lett. b) e d) (artt. 117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 14 luglio 1988, n. 799, G. U. 20 luglio 1988, n. 29.

legge 3 marzo 1987, n. 61, art. 1, tredicesimo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).

Sentenza 26 luglio 1988, n. 885, G. U. 3 agosto 1988. n. 31.

dJ. 4 agosto 1987, n. 326, art. 2, quarto comma, e 3, primo comma [nel testo
sost. dalla legge 3 ottobre 1987, n. 403] (artt. 14, lett. q, 17, lett. i, 19 e 36 dello
statuto reg. siciliana).

Sentenza 6 ottobre 1988, n. 959, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

dJ. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23, quarto comma [conv. in legge 29 ottobre
1987, n. 440], nella parte in cui dispone che � le somme dovute a titolo di riliquidazione
delle indennit� premio di servizio non danno luogo a rivalutazione
monetaria � (artt. 3, 24, 36, 38, 97 e 113 della Costituzione).

Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1060, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

1.28 RASJSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.I. 31 agosto 1987, n. 359, art. 30 [conv. in legge 29 ottobre 1987, n. 440]
(art. 77 della Costituzione).
Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1060, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

d.I. 7 settembre 1987, n. 371, artt. 1, lett. b) e c), 2 e 4, commi secondo, terzo,
quarto e quinto [come convertito in legge 29 ottobre 1987, n. 449] (artt. 117, 118
e 119 della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1988, n. 921, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

d.l. 19 settembre 1987, n. 384, [conv. in legge 19 novembre 1987, n. 470] (artt. 8,
primo comma, nn. 5, 9, 10, 13, 18, 20, 21; 9, primo comma, nn. 3, 8, 11; 16, primo
comma; 52 e 79 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige).
Sentenza 13 ottobre 1988, n. 966, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

d.I. 2 febbraio 1988, n. 22, artt. 1, quarto e sesto comma, 2, primo comma,
5, primo comma, 6, primo e secondo comma, 7, terzo comma, e 8, secondo com�
ma (artt. 9, n. 11, 16 e da 69 a 86 dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1111, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.l. 2 febbraio 1988, n. 22, art. 1, quinto comma (artt. 9, n. 11, 16 e da 69 fil
a 86 dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige). fil
Sentenza 20 dicembre 1988, n. 1111, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.
'

d.l. 1 aprile 1988, n. 103, art. 1 [conv. in legge 1 giugno 1988, n. 176] (artt. 117,
118, 119, 77 e 97 della Costituzione). '
!

Sentenza 30 novembre 1988, n. 1044, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49. fil

legge reg. Valle d'Aosta riapprovata il 6 aprile 1988 (artt. 3, 5, 41, 81, 97,
primo comma, 120 e 127 della Costituzione e 3 e 51 dello statuto speciale Valle
d'Aosta).

Sentenza 6 dicembre 1988, n. 1066, G. U. 14 dicembre 1988, n. 50.

III � QUESTIONI PROPOSTE

Codice civile, artt. 2086, 2087, 2095, 2099 e 2103 (art. 41 della Costituzione).

Pretore di Napoli, ordinanza 18 novembre 1986, n. 370/88, G. U. 14 settem~
bre 1988, n. 37.

codice civile, art. 2120, terzo comma (art. 52 della Costituzione).
Pretore di Brunico, ordinanza 4 maggio 1988, n. 454, G. U. 19 ottobre 1988,

n. 42.
codice civile, art. 2909 (artt. 3, 24, 102 e 106 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 9 marzo 1988, n. 418, G. U. 28 settembre 1988,

n. 39.
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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 129

di!lposizioni attuazione codice civile, artt. 64, 118, 119 e 120 (artt. 3 e 101
della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 2 giugno 1988, n. 557, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
codice di procedura civile, artt. 44 e 45 (art. 25 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 14 marzo 1988, n. 419, G. U. 12 ottobre 1988,

n. 41.
codice di procedura civile, art. 103, secondo comma (art. 25 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 14 marzo 1988, n. 419, G. U. 12 ottobre 1988,

n. 41.
codice di procedura civile, artt. 113, secondo comma e 324 (artt. 3, 24, 102 e
106 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 9 marzo 1988, n. 418, G. U. 28 settembre 1988,
n.. 39.

codice di procedura civile, art. 131 (artt. 3 e 28 della Costituzione).

Tribunale di Biella, ordinanza 10 maggio 1988, n. 327, G.. U. 27 luglio 1988,

n. 30.
codice di procedura civile, art. 131 [nel comma aggiunto dalla legge 13 aprile
1988, n. 117, art. 16, secondo e terzo punto] (artt. 3, 97, 101 e 108 della Costi�
tuzione).

Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 3 maggio 1988,

n. 448, G. U. 5 ottobre 1988, n. 40.
codice di procedura civile, art. 131, ultimo comma [aggiunto dall'art. 16,
secondo comma, della legge 13 aprile 1988, n. 117] (artt. 3, 97, 101 e 1041 della
Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 12 maggio 1988, n. 681, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.
Tribunale di Roma, ordinanze (due) 10 e 2 maggio 1988, nn. 721-722, G. U.
7 dicembre 1988, n. 49.
Tribunale di Catanzar�, ordinanza 2 maggio 1988, n. 762, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

codice di procedura civile, art. 131, ultimo comma [introdotto dall'art. 16,
secondo comma, della legge 13 aprile 1988, n. 117] (artt. 3, 101 e 104 della Costituzione).

Tribunale di Catanzaro, ordinanza 2 maggio 1988, n. 350, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

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HO RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

Tribunale di Catanzaro, ordinanze (sette) 4 maggio 1988, nn. 599-605, G. U.
9 novembre 1988, n. 45.
Tribunale di Catanzaro, ordinanze (due) 4 maggio 1988, nn. 635 e 636, G. U.
23 novembre 1988, n. 47.
Tribunale di Catanzaro, ordinanze (tre) 2 maggio 1988, nn. 766-768, G. U.
28 dicembre 1988, n. 52.

codice di procedura civile, art. 131, ultimo comma [aggiunto dalla legge
13 aprile 1988, n. 117, art. 16, secondo comma] (artt. 101 e 104 della Costitu�
zione).

Tribunale di Roma, ordinanza 4 maggio 1988, n. 326, G. U. 27 luglio 1988,

n. 30.
codice di procedura civile, art. 382, primo comma (art. 25 della Costituzione).

Corte d'appello di Milano, ordinanza 13 aprile 1988, n. 642, G. U. 23 novem�
bre 1988, n. 47.

codice di procedura civile, art. 644 (art. 24 della Costituzione).

Pretore di Militello Val di Catania, ordinanza 12 marzo 1988, n. 563, G. U.
2 novembre 1988, n. 44.

codice di procedura civile, art. 650 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Tribunale di Monza, ordinanza 13 aprile 1988, n. 643, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

codice di procedura civile, art. 738, primo comma (artt. 97 e 101 della
Costituzione).

Giudice relatore del tribunale di Firenze, ordinanza 25 giugno 1988, n. 634,

G. U. 23 novembre 1988, n. 47.
codice penale, artt. 9, secondo comma, e 11, secondo comma (artt. 3, 107 e
110 della Costituzione).

Tribunale di Padova, ordinanza 23 maggio 1983, n. 668/88, G. U. 30 novem�
bre 1988, n. 48.

codice penale, art. 157 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 2 maggio 1988, n. 724, G. U. 7 dicembre 1988,

n. 49.
codice penale, art. 177, primo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Genova, ordinanza 27 maggio 1988, n. 739, G. U.
21 dicembre 1988, n. 51.

codice penale, art. 266 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'assise di Roma, ordinanza 10 giugno 1988, n. 451, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE Ht

codice penale, art. 341 (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Pretore di Sampierdarena, ordinanza 23 giugno 1988, n. 646, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

codice penale, art. 649 (artt. 3 e 31 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 23 febbraio 1988, n. 322, G. U. 27 luglio .1988,

n. 30.
codice penale, art. 724 (artt. 3, 7 e 8 della Costituzione).

Pretore di Monfalcone, ordinanza 18 febbraio 1988, n. 376, G. U. 14 settem�
bre 1988, n. 37.

codice di procedura penale, art. 28 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 4 giugno 1988, n. 682, G. U. 30 novembre 1988,

n. 48.
codice di procedura penale, art. 41-bis (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Trieste, ordinanza 5 aprile 1988, n. 449, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

codice di procedura penale, artt. 91, 93, 94, 101, 102 e 106 (artt. 3, 24 e 101
della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 2 giugno 1988, n. 557, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
codice di procedura penale, art. 261 (art. 13 della Costituzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Perugia, ordinanza 3 maggio 1988,

n. 368, G. U. 14 settembre 1988, n. 37.
codice di procedura penale, art. 272, settimo comma (art. 24 della Costi�
tuzione).

Corte di cassazione, ordinanza 27 giugno 1988, n. 606, G. U. 16 novembre
1988, n. 46.

codice di procedura penale, art. 387, terzo comma (artt. 3 e 24 della Costi�
tuzione).

Corte di cassazione, ordinanza 25 maggio 1988, n. 769, G. U. 28 dicembre
1988, n. 52.

codice di procedura penale, art. 399 (artt. 3, 24 e 136 della Costituzione).

Sezione istruttoria corte d'appello di Trento, ordinanza 20 maggio 1988,

n. 687, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.
codice di procedura penale, art. 399, primo comma [come modificato dal�
l'art. 11 della legge 31 luglio 1984, n. 400] (art. 24 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 19 aprile 1988, n. 383, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

1J2
RASSEGNA D!lLL'AVVOCATURA DELLO STATO

codice di procedura penale, artt. 431 e 432 (art. 24 della Costituzione).

Pretore di Montebelluna, ordinanza 3 maggio 1988, n. 336, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

codice di procedura penale, art. 513, n. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 29 marzo 1988, n. 738, G. U. 21 dicembre 1988,

n. 51.
codice di procedura penale, art. 532, 533, 534 e 536 (artt. 3, 24 e 101 della
Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 2 giugno 1988, n. 557, G. U. 26 ottobre 1988,

n.
43.
codice penale militare di pace, art. 90 (artt. 3 e 27, terzo comma della
Costituzione).
Tribunale militare di Padova, ordinanza 27 aprile 1988, n. 335, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

codice penale militare, art. 170 (artt. 2, 3, 13 e 52 della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 17 marzo 1988, n. 303, G. U. 13 luglio
1988, n. 28.

r.d. 23 dicembre 1865, n. 2701, art. 103 (artt. 3 e 42 della Costituzione}.
Tribunale di Bologna, ordinanze (tre) 16 giugno 1986, nn. 617-619/88, G. U.
16
novembre 1988, n. 46.

r.d.
21 febbraio 1895, n. 70, art. 123 [modificato dalla legge 19
n.
135] (artt. 2 e 3 della Costituizone).
Corte dei conti, ordinanza 5 giugno 1985, n. 301/88, G. U. 13
n.
28.
r.d. 17 agosto 1907, n. 642, art. 26 (artt. 3 e 24 della Costituzione1.
aprile 1906,
luglio 1988,

Tribunale amministrativo regionale della Valle d'Aosta, ordinanza 29 gennaio
1988, n. 436, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

r.d.l. 3 dicembre 1922, n. 1584, artt. 10 e 14 (art. 5 della Costituztone7.
Tribunale di Aosta, ordinanza 5 maggio 1988,

n.
31.
r.d. 30 dicembre 1923, n. 3282, art. 29, ultimo
Costituzione).
Pretore di Palestrina, ordinanza 19 luglio 1988,

n. 49.
n. 347, G. U. 3 agosto 1988,
comma (artt. 2, 3 e 24 della

n. 712, G. U. 7 dicembre 1988,
I

I ~
I ~

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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 1H

r.d. 26 giugnQ 1924, n. 1054, art. 44, primQ comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale della Valle d'Aosta, ordinanza 29 gennaio
1988, n. 436, G. U. 12 ottobre 1988, ~� 41.

r.d. 28 agosto 1924, n. 1422, art. 80, terzo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Ferrara, ordinanza 21 ottobre 1988, n. 743, G. U. 21 dicembre 1988,

n. 51.
d.P.R. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 6 (art. 24 della Costituzione).
Pretore di Vercelli, ordinanza 5 febbraio 1988, n. 433, G. U. 12 ottobre 1988,

n. 41.
t.u.Lc.p. 3 marzo 1934, n. 383, art. 247, terzo comma (artt. 3, 24, 35, 97 e 113
della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 13 novembre
1987, n. 399/88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.

r.d. 3 marzo 1934, n. 383, art. 254 (art. 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Bologna, ordinanza 27 maggio 1988, n. 568, G. U. 2 novembre
1988, n. 44.

r.d. 3 marzo 1934, 'n. 383, art. 254 (artt. 3, 24, 28, 97 e 103 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 5 maggio 1987, n. 465/88, G. U. 19 ottobre 1988,

n. 42.
r.dl. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 9, primo comma (art. 25 della Cost�tuzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanza 10 maggio 1988, n. 351, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

r.d.I. 4 ottobre 1935, n. 1827, art. 28 [conv. in legge 6 aprile 1936, n. 1155]
(artt. 3 e 29 della Costituzione).
Pretore di Venezia, ordinanza 11 giugno 1988, n. 675, G. U. 30 novembre 1988,

n. 48.
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, artt. 34, primo e secondo comma, e 38 (art. 106
della Costituzione).
Pretore di Gravina in Puglia, ordinanze (sette) 28 luglio, 4, 12, 13, 25, 28 agosto
1988, nn. 660-666; G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 48 (artt. 97 e 101 della Costituzione).
Giudice relatore del tribunale di Firenze, ordinanza 25 giugno 1988, n. 634,

G. U. 23 novembre 1988, n. 47.
21

114 ' RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, art. 1 (artt. 3, 13, 28, 97, 101 e 105 della Costituzione).
Tribunale militare di Padova, ordinanza 3 maggio 1988, n. 304, G. U. 13 luglio
1988, n. 28.

Tribunale militare di Padova, ordinanze (due) 5 maggio 1988, nn. 331 e 332,

G. U. 27 luglio 1988, n. 30.
Tribunale mHitare di Padova, ordinanze (otto) 3 e 5 maggio 1988, nn. 337-344,
G. U. 3 agosto 1988, n. 31.
r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, art. 1 (artt. 3, 13, 28, 97, 105, 107 e 108 della
Costituzione).
Tribunale militare di Padova, ordinanza 3 maggio 1988, n. 333, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (tre) 17 maggio 1988, nn. 386-388,

G. U. 31 agosto 1988, n. 35.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (quattro) 19 maggio 1988, nn. 389-392,
G. U. 7 settembre 1988, n. 36.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (trentaquattro) 26 maggio 1988,
nn. 515-548, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, art. 1, primo comma, n. 1 (artt. 101, 103 e 108
della Costituzione).
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (diciassette) 24 maggio 1988,
nn. 479-495, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (sedici) 22 giugno 1988, nn. 496-511,

G. U. 5 ottobre 1988, n. 40.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (quattro) 22 giugno 1988, nn. 571-574,
G. U. 2 novembre 1988, n. 44.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 23 giugno 1988, n. 726, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 23 giugno 1988, n. 758, G. U.
21 dicembre 1988, n. 51.

r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, art. 1, primo comma, n. 1, 3 e 25 (artt. 3, 13,
28, 97, 101 e 105 della Costituzione).
Giudice istruttore presso il tribunale militare di Padova, ordinanza 30 giugno
1988, n. 595, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, artt. 3 e 25 (artt. 3, 13, 28, 97, 101 e 105 della
Costituzione).
Giudice istruttore presso tribunale militare di Padova, ordinanze (quindici)
17 giugno 1988, nn. 580-594, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.
Giudice istruttore presso tribunale militare di Padova, ordinanza 20 giugno
1988, n. 658, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONB HJ

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 54 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 5 luglio 1988, n. 720, G. U. 7 dicembre 1988,

n. 49.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 54, terzo comma, e 55, primo comma (artt. 3
e 36 della Costituzione).
Tribunale di Monza, ordinanza 18 febbraio 1988, n. 452, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 55, �primo comma, e 54, terzo comma (artt. 3
e 36 della Costituzione).
Tribunale di Savona, ordinanza 5 maggio 1988, n. 550, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 101, secondo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 27 gennaio 1988, n. 329, G. U. 27 luglio 1988,

n. 30.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 236, cpv, n. 1 (art. .3 della Costituzione).
Tribunale di Macerata, ordinanza 11 aprile 1988, n. 560, G. U. 2 novembre
1988, n. 44.

d.l.C.p.S. 13 settembre 1946, n. 233, art. 21 [ratificato con legge 17 aprllej
1956, n. 561] (artt. 3, 23 e 38 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 20 giugno 1988, n. 667, G. U. 30 novembre 1988,

n. 48.
di. 4 marzo 1948, n. 137, art. 11 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 1� luglio 1987, n. 562/88, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
legge 2 marzo 1949, n. 143, art. 9, quarto comma (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanza 8 aprile 1988, n. 445, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

. d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, artt. 1 e 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di La Spezia, ordinanza 19 gennaio 1988, n. 514, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.

d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, artt. 1 e 2, primo comma, n. 3 (art. 3 dell~
Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 27 febbraio 1988, n. 367, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

:116 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, art. 2, primo comma, n. 3 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Taranto, ordinanza 16 febbraio 1988, n. 409, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

legge 23 maggio 1950, n. 253, art. 4, n. 1 , (art. 3 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 1� aprile 1987, n. 352/88, G. U. 3 agosto 1988,

n. 31.
legge reg. Sicilia 20 marzo 1951, n. 29, art. 10, primo comma, n. 4, e ultima
comma (art. 51 della Costituzione).

Corte d'appello di Palermo, ordinanza 24 giugno 1988, n. 477, G. U. 28 settembre
1988, n. 39.

legge 23 febbraio 1952, n. 92, art. 2 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di .Roma, ordinanza 1� luglio 1987, n. 562/88, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
legge 4 aprile 1952, n. 218, art. 10, quinto comma (artt. 3 e 38 della Costitu�
zione).

Pretore di Messina, ordinanza 16 dicembre 1987, n. 442/88, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge 4 aprile 1952, n. 218, art. 29, terzo comma (artt. 3 e 47 della Costituzione).

Giudice conciliatore di Ferrara, ordinanza 20 luglio 1988, n. 638, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

legge 2 luglio 1952, n. 703, art. 47, ultimo comma (art. 108 della Costituzione).

Corte di Cassazione, ordinanza 3 marzo 1988, n. 607, G. U. 16 novembre 1988,

n. 46.
legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27 (artt. 3, 4, 24, 35, 97 e 113 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 18 dicembre
1987, n. 398/88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 13 novembre
1987, n. 399/88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.

legge 27 dicembre 1953, n. 968, art. 52, primo comma (artt. 3 e 35, quarto
comma, della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 23 maggio 1988,

n. 678, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 117

legge 12 novembre 1955, n. 1137, art. 26 (artt. 3, 52, 97 e 113 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 16 marzo
1988, n. 473, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 85 (artt. 3, 4, 24, 35, 97 e 113 della Costi.
tuzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 18 dicembre
1987, n. 398/88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.

d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 2 maggio 1988, n. 724, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

legge 2 luglio 1957, n. 474, art. 13, primo comma (art. 3, primo comma, della
Costituzione).

Pretore di Cividale del Friuli, ordinanza 4 ottobre 1988, n. 752, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. 11 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 15 aprile 1987, n. 371/88, G. U. 14 settembre 1988,

n. 37.
legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. 12, sesto comma (artt. 2 e 3 della Costi�
tuzione).

Corte dei Conti, ordinanza 5 giugno 1985, n. 301/88, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge 20 febbraio 1958, n. 93, art. 2 (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Tribunale di Enna, ordinanza 5 aprile 1985, n. 719/88, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 9-bis, terzo comma (artt. 3 e 51 della
Costituzione).
Tribunale di Lecce, ordinanza 10 ottobre 1988, n. 729, G. U. 14 dicembre 1988,

n. 50.
decreto presid. reg. Sicilia 20 agosto 1960, n. 3, art. 5, n. 3 (artt. 3 e 51 della
Costituzione).

Tribunale di Trapani, ordinanza 14 novembre 1985, n. 393/88, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

decreto presid. reg. Sicilia 20 agosto 1960, n. 3, art. S, nn. 3 e 7 (artt. 3 e 51
della Costituzione).

Tribunale di Catania, ordinanze (tre) 26 aprile e 8 novembre 1985, nn. 402404/
88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.

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H8
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 2 gennaio 1962, n. 483 (art. 76 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 23 giugno 1988, n. 611, G. U. 16 novembre 1988,

n. 46.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 2, secondo comma, lett. a) (artt. 3 e 38 della
Costituzione).

Pretore di Messina, ordinanza 16 dicembre 1987, n. 442/88, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 9, ultimo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).
�

Pretore di Messina, ordinanza 16 dicembre 1987, n. 442/88, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1 (artt. 3 e 38 della Costituzfone).

Pretore di Milano, ordinanza 15 marzo 1988, n. 349, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Siena, ordinanza 2 settembre 1988, n. 576, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.
Pretore di Siena, ordinanze (due) 30 settembre 1988, nn. 735 e 736, G. U.
21 dicembre 1988, n. 51.

legge 22 novembre 1962, n. 1646, art. 24 (art. 3 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 4 novembre 1987, n. 615/88, G. U. 16 novembre
1988, n. 46.

legge 9 gennaio 1963, n. 9, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Lucca, ordinanza 2 febbraio 1988, n. 413, G. U. 28 settembre 1988,

n.
39.
Pretore di Siena, ordinanze (due) 2 settembre 1988, nn. 576 e 598, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.
Pretore di Modena, ordinanze (tre) 30 maggio 1988, nn. 696-698, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 1 e 4 (artt. 3, 35 e 38 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 27 gennaio 1988, n. 417, G. U. 28 settembre
1988, n. 39.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 80 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Vigevano, ordinanza 26 febbraio 1988, n. 672, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.
legge 13 luglio 1965, n. 836, art. 5 (artt. 3 e 42 della Costituzione).
Tribunale di Bologna, ordinanze (tre) 16 giugno 1986, nn. 617.{)19/88, G. U.
16 novembre 1988, n. 46.

PARTB II, RASSEGNA DI LBGISLAZIONB
1J9

legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Siena, ordinanza 30 settembre 1988, n. 734, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 23 dicembre 1966, n. 1147, art. S (artt. 3 e 51 della Costituzione).

Tribunale di Lecce, ordinanza 10 ottobre 1988, n. 729, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 3 maggio 1967, n. 315, art. 26 (art. 3 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 11 dicembre 1987, n. 711/88, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 10, primo comma (artt. 2, 3 e 4 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 17 giugno 1988, n. 731, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 2 aprile 1968, n. 482, artt. 10, primo comma, e 16, quarto comma
(artt. 2, 3 e 4 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 1� marzo 1988, n. 631, G. U. 16 novembre 1988,

n.
46.
Pretore di Bologna, ordinanza 5 aprile 1988, n. 654, G. U. 23 novembre 1988,
n. 47.
d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, art. 18, primo e secondo comma (artt. 3 e 38
della� Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 9 febbraio 1988, n. 655, G. U. 23 novembre 1988,

n.
47..
legge 5 novembre 1968, n. 1115, art. 2 (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanze (due) 18 gennaio 1988, nn. 608-609, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.

legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 69 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 10 febbraio 1988, n. 297, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.
Pretore di Roma, ordinanza 10 gennaio 1988, n. 297, G. U. 19 ottobre 1988,

n. 42.
legge 24 maggio 1970, n. 336, art. 4 (artt. 3, 41 e 53 della Costituzione).

Pretore di Ascoli Piceno, ordinanza 16 luglio 1987, n. 745/88, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 10 dicembre 1970, n. 898, art. 12-sexies (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Pretore di Napoli, ordinanza 12 luglio 1988, n. 763, G. U. 28 dicembre 1988,

n. 52.

140

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 12, ultimo comma (artt. 3, 24 e 38 della
Costituzione).

Pretore di Modena, ordinanze (nove) 28 marzo, 29 febbraio e 19 maggio 1988,
nn. 699-707, G. il. 30 novembre 1988, n. 48.

legge 13 aprile 1971, n. 114, artt. 4, 5, primo comma, 17 e 20 (artt. 3, 29, 30,
31 e 53 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Foggia, ordinanza 17 febbraio
1988, n. 305, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge 9 ottobre 1971, n. 82, art. 6 (artt. 3, 41 e 53 della Costituzione).

Pretore di Ascoli Piceno, ordinanza 16 luglio 1987, n. 745/88, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 11 novembre 1971, n. 1046, art. 2, secondo comma (artt. 3 e 38 della
Costituzione).

Pretore di Vercelli, ordinanza 8 giugno 1988, n. 558, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1432, art. 10 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 6 luglio 1988, n. 685, G. U. 30 novembre 1988,

n. 48.
legge 8 agosto 1972, n. 464, art; 1 (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanze (due) 18 gennaio 1988, nn. 608-609, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 4, lett. e) (artt. 11 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Pinerolo, ordinanze (due) 22 settembre
1986, nn. 430 e 431/88, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 4, lett. e), tar. ali. A (art. 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 4 marzo 1987,

n. 375/88, G. U. 14 settembre 1988, n. 37.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 80, secondo comma (artt. 3 e 47 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 6 maggio 1986,

n. 302/88, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Genova, ordinanza 23 marzo
1988, n. 645, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 2, secondo comma (artt. 3 e 76 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 26 ottobre
1987, n. 364/88, G. U. 14 settembre 1988, n. 37.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 2, settimo e ottavo comma (artt. 76, 77,
108 e 110 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 21 dicembre
1987, n. 355/88, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 13 e 13-bis (artt. 108 e 110 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 21 dicembre
1987, n. 355/88, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 20, terzo comma e 28, primo comma
(artt. 3 e 108 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 21 marzo
1988, n. 356, G. U. 3 agosto 1988, n. 31,

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 35, quinto comma (art. 24, secondo comma,
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 12 ottobre
1987, n. 561/88, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 39, primo comma (art. 101 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 21 marzo
1988, n. 357, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 637, artt. 6 e 55 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Messina, ordinanza 9 maggio
1988, n. 765, G. U. 28 dicembre 1988, n. 52.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 637, art. 39 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Catania, ordinanza 28 ottobre
1985, n. 421/88, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, artt. 3, 6, 14 e 15 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 2 novembre
1987, n. 597/88, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 23, primo comma (art. 76 della Costituzione).
Commissione tributaria centrale di Roma, ordinanza 7 novembre 1985,

n. 298/88, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.

(art. 3 della Costitu�
30 marzo 1988, n. 366,
(art. 3 della Costitu�
30 marzo 1988, n. 366,
, .X . @ ~-x

1.42

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 5, primo comma
zione).

Giudice istruttore Tribunale di Rimini, ordinanza

G. U. 14 settembre 1988, n. 37.
legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 8, secondo, terzo e ultim!> comma (artt. 2,
3, 13, 25, 27 e 103 della Costituzione).

Tribunale militare di Napoli, ordinanze (otto) 5 maggio 1988, nn. 459, 466-472,

G. U. 28 settembre 1988, n. 39.
legge 23 gennaio 1973, n. 43, art. 301 (artt. 3, 24 e 42 della Costituzione).

Corte d'appello di Salerno, ordinanza 29 aprile 1988, n. 306, G. U. 13 luglio
1988, n. 28.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 74 (art. 81 della Costituzione).
Pretore di Castelfranco Veneto, ordinanza 24 maggio 1988, n. 621, G. U.
�16 novembre 1988, n. 46.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183 e 195 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Sannicandro Garganico, ordinanza 5 febbra�o 1988, n. 330, G. U.
27 luglio 1988, n. 30.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 195 (artt. 25 e 76 della Costituzione).
Pretore S. Vito al Tagliamento, ordinanza 23 giugno 1988, n. 649, G. U.
23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 195, n. 2 (artt. 3 e 27 della Costituzione).
Pretore di Cavalese, ordinanza 2 giugno 1988, n. 657, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.

d.I. 24 luglio 1973, n. 426, art. 1, quarto comma [conv. in legge 4 agosto 1973,
n. 495] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Padova, ordin�nza 29 ottobre 1985, n. 624/88, G. U. 16 novembre
~a~ ,

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10 (artt. 3, 42 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria centrale di Roma, ordinanza 3 dicembre 1987,

n. 295/88, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 10 e 15 (artt. 3, 29, 30, 31 e 53 della
Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Foggia, ordinanza 17 febbraio
1988, n. 305, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 14;

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 4, terzo comma (artt. 76 e 77 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 15 dicembre
1987, n. 674/88, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 36-bis (art. 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Napoli, ordinanza 16 dicembre
1987, n. 623/88, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 46, primo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).
Commissione tributaria di primo grado di Lecce, ordinanza 1 dicembre
1987, n. 620, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 47, in relazione agli artt. 9, ultimo
comma, e 12 dello stesso decreto (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Mantova, ordinanza 25 maggio
1988, n. 626, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 56, ultimo comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).
Tribunale di Pistoia, ordinanza 9 febbraio 1988, n. 288, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.
Tribunale di Pistoia, ordinanza 20 settembre 1988, n. 730, G. U. 14 dicem�
bre 1988, n. 50.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 56, ultimo comma (art. 112 della
Costituzione).
'

Giudice istruttore presso tribunale di Bologna, ordinanza 7 marzo 1988,

n. 374, G. U. 14 settembre 1988, n. 37.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 32, secondo comma (artt. 3 e 47 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 6 maggio 1986,

n. 302/88, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 34 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria" di primo grado di Savona, ordinanze (tre) 5 giugno
1979, nn. 748-750/88, G; U. 21 dicembre 1988, n. 51.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 44-bis [introdotto dalla legge 31 maggio
1977, n. 247, art. 3] (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Genova, ordinanza 8 marzo 1988,

n. 412, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.

144 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 52 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
I I

Pretore di Francavilla Fontana, ordinanza 3 maggio 1988, n. 474, G. U.
28 settembre 1988, n. 39.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 54 (art. 24 della Costituzione).
::
Pretore di Vercelli, ordinanza 5 febbraio 1988, n. 433, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 92, primo comma (artt. 3, 76 e 77 della
Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Pesaro, ordinanza 4 marzo
1988, n. 613, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

legge 10 dicembre 1973, n. 804, art. 7 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 11 aprile 1988,

n. 708, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.
combinato disposto legge 14 dicembre 1973, n. 829, art. 14 e legge 17 mag�
gio 1985, n. 210 art. 21, quarto comma (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 13 giugno 1988, n. 610, G. U. 16 novembre 1988,

n. 46.
legge 14 dicembre 1973, n. 829, artt. 14, 15, 16 e 36 (art. 53 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Firenze, ordinanza 3 maggio
1988, n. 679, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

legge 14 dicembre 1973, n. 829, art. 44, terzo comma (art. 3 della 'Costitu�
zione).

Pretore di Bologna, ordinanza 31 marzo 1988, n. 648, G. U. 23 novembre 1988,

n. 47.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 13, primo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, ordinanza 22 aprile
1980, n. 411/88, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.

d~P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 83 (artt. 2 e 3 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 5 giugno 1985, n. 301/88, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 83 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 15 aprile 1987, n. 371/88, G. U. 14 settembre 1988,

n. 37.
d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, artt. 4 e 124 (artt. 3, 36, 76 e 97 della Costi�
tuzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 21 marzo 1988,

n. 549; G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISIAZIONB

legge 20 marzo 1975, n. 70, art. 13 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanza 12 febbraio
1987, n. 348/88, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 20 maggio 1975, n. 164, art. 20 (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanze (due) 18 gennaio 1988, nn. 608-609, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 54 (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale . di sorveglianza di Torino, ordinanza 30 maggio 1988, n. 710, G. U.
7 dicembre 1988, n. 49.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 54, primo comma (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Torino, ordinanza 18 aprile 1988, n. 559, G. U.
26 ottobre 1988, n. 43.

legge 23 dicembre 1975, n. 698, art. 9 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Tribunale amrn'.inistrativo regionale del Lazio, ordinanze (due) 24 giugno
1987, n. 461 e 462/88, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 23 dicembre 1975, n. 698, art. 9 (artt. 3, 36, 42 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 29 ottobre 1986,

n.
381/88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 28 maggio 1986,
n. 555/88, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.
legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 1, terzo comma (artt. 3, 29, 30, 31 e 53
della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Foggia, ordinanza 17 febbraio
1988, n. 305, G. U. 13 luglio 1988, n. 28.

legge 13 aprile 1977, n. 114, art. 17, ultimo comma (artt. 3, 24, 29 e 53 della
Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Terni, ordinanza 9 marzo 1985,

n. 628/88, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.
legge 13 aprile 1977, n. 114, art. 17, ultimo comma (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Terni, ordinanza 28 settembre
1987, n. 627/88, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

d.l. 4 maggio 1977, n. 187, art. 5, secondo comma [conv. in legge 11 luglio
1977, n. 395] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Catania, ordinanza 1� luglio 1988, n. 641, G. U. 23 novembre 1988,

n. 47.

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RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

1.46

legge 8 agosto 1977, n. 532, artt. 6 e 7 (artt. 3, 24 e 101 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 2 giugno 1988, n. 557, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
legge 12 agosto 1977, n. 675, art. 2 (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanze (due) 18 gennaio 1988, nn. 608-609, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.

legge 9 dicembre 1977, n. 903, art. 4, primo comma, (artt. 3, 4, 37 e 38 della
Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 28 maggio 1987, �n. 637/88, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

legge 22 maggio 1978, n. 194, art. 12, secondo comma (artt. 24 e 30 della
Costituzione).

Giudice tutelare presso la pretura di La Spezia, ordinanza 26 novembre
1987, n. 372/88, G. U. 14 novembre 1988, n. 37.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 6, primo comma (artt. 2. e 3 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 24 maggio 1988, n. 718!) G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 12 e 14 (artt. 41 e 42 della Costituzione).

Pretore di Acireale, ordinanza 16 marzo 1988, n. 300, G. U. 13 luglio 1988,

n.
28.
Pretore di Acireale, ordinanza 27 �aprile 1988, n. 420, G. U. 28 settembre 1988,
n. 39.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69, ultimo comma [come sost. dal dJ.
9 dicembre 1986, n. 832, art. 1, conv. in legge 6 febbraio 1987, n. 15] (artt. 3 e 42
della Costituzione).

Pretore di Bari, ordinanza 30 giugno 1988, n. 747, G. U. 21 dicembre 1988,

n. 51.
legge 3 agosto 1978, n. 405, art. 1! (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Tribunale di Piacenza, ordinanza 12 gennaio 1988, n. 307, G. U. 13 luglio
1988, n. 28.

legge 5 agosto 1978, n. 457, art. 35 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 27 febbraio 1988, n. 647, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

legge 5 agosto 1978, n. 457, art. 35, lett. a) (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di La Spezia, ordinanza 19 maggio 1988, n. 513, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915, artt. 62, primo comma, e 64, secondo comma
(artt. 2 e 3 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 5 giugno 1985, n. 301/88, G. U. 13 luglio 1988,

n. 28.
legge 11 gennaio 1979, n. 12, art. 40 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Treviso, ordinanza 17 marzo 1988, n. 353, G. U. 3 agosto 1988,

n. 31.
legge reg. Sardegna 5 luglio 1979, n. 59, artt. 4 e 5 (art. 27 statuto spec. reg.
Sardegna).

Pretore di Alghero, ordinanza 20 aprile 1988, n. 553, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
d.P.R. 27 settembre 1979, n. 506, art. 2 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 15 dicembre
1987, n. 674/88, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, allegato 2 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, ordinanza 28 gennaio 1988,

n. 299, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 29, primo, secondo e terzo comma
(artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 19 ottobre
1987, n. 435/88, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 2 [conv. in legge 29 febbraio 1980, n. 33]
(artt. 3 e 38 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 13 ottobre 1987, n. 728/88, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 7, ottavo comma, lett. g) (art. 3 della
Costituzione).

Consiglio di Stato, ordinanza 5 giugno 1987, n. 379/88, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 12, primo comma, lett. o) (art. 76 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Veneto, ordinanza 14 gennaio 1988,

n. 354, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.
legge 29 febbraio 1980, n. 33, art. 2, secondo comma (art. 38 della Costituzione).

Tribunale di Siena, ordinanza 7 settembre 1988, n. 759, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 20 marzo 1980, n. 75, art. 6, primo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 31 marzo 1988, n. 648, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 162 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 1� luglio 1987,

n. 294/88, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 28 (artt. 3, 35 e 97 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 23 marzo 1988, n. 569, G. U. 2 novembre 1988,

n. 44.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 36 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, ordinanza 14 gennaio 1988,

n. 354, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 58, primo comma, lett. b) (art. 3 della
Costituzione).
Consiglio di Stato, ordinanza 5 giugno 1987, n. 379/88, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 10, terzo comma (artt. 3 e 38 della
Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 9 giugno 1988, n. 677, G. U. 30 novembre 1988,

n. 48.
legge 20 settembre 1980, n. 576, artt. 17, 18 e 23 (artt. 3, 24 e 53 della
Costituzione).

Pretore di Pisa, ordinanza 1� agosto 1988, n. 676, G. U. 30 novembre 1988,

n. 48.
legge 10 aprile 1981, n. 151, art. 4, ultimo comma (artt. 3, 117, 118, 119 e 120
della Costituzione). �

Corte d'appello di Milano, ordinanza 12 luglio 1988, n. 733, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 19 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Tribunale di Torino, ordinanza 4 maggio 1988, n. 362, G. U. 14 settembre
1988, n. 37.

legge 7 maggio 1981, n. 180, artt. 1 cpv. 2, primo e secondo comma (artt. 101,
103 e 108 della Costituzione).

Tribunale militare di � La Spezia, ordinanze (diciassette) 24 maggio 1988,
nn. 479-495, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (sedici) 22 giugno 1988, nn. 496-511,

G. U. 5 ottobre 1988, n. 40.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (quattro) 22 giugno 1988, nn. 571574,
G. U. 2 novembre 1988, n. 44.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 23 giugno 1988, n. 726, G. U.
14 dicembre 1988, n. 50.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 23 giugno 1988, n. 758, G. U.
21 dicembre 1988, n. 51.

legge 7 maggio 1981, n. 180, artt. 1, primo comma, e 5, ultimo comma
(art. 108 della Costituzione).

Procuratore militare della repubblica di Cagliari, ordinanza 10 giugno 1988,

n. 401, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.
legge 7 maggio 1981, n. 180, art. 2 (artt. 3, 13, 28, 97, 101 e 105 della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 3 maggio 1988, n. 304, .G. U. 13 luglio
1988, n. 28.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (due) 5 maggio 1988, n. 331 e 332,

G. U. 27 luglio 1988, n. 30.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (otto) 3 e 5 maggio 1988, nn. 337-344,
G. U. 3 agosto 1988, n. 31.
legge 7 maggio 1981, n. 180, art. 2 (artt. 3, 13, 28, 97, 101, 105, 107 e 108 della
Costituzione).
Tribunale militare di Padova, ordinanze (tre) 17 maggio 1988, nn. 386-388,

G. U. 31 agosto 1988, n. 35.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (quattro) 19 maggio 1988, nn 389-392,
G. U. 7 settembre 1988, n. 36.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (trentaquattro) 26 maggio 1988,
nn. 515-548, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 7 maggio 1981, n. 180, art. 2 (artt. 3. 13, 28, 97, 105, 107 e 108 della
Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 3 maggio 1988, n. 333, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

legge 7 maggio 1981, n. 180, art. 2, secondo comma, n. 3 (artt. 3, 101 e 108
della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanze (due) 27 aprile 1988, nn. 334 e 335,

G. U. 3 agosto 1988, n. 31.
legge 7 maggio 1981, n. 180, art. S, ultimo comma (artt. 3, 13, 28, 97, 101 e
105 della Costituzione).

Giudice istruttore presso il tribunale militare di Padova, ordinanza 30 giugno
1988, n. 595, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

ifO RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.L 6 giugno 1981, n. 283, art. 17, terzo comma [conv. In legge 6 agosto 1981,
n. 432] (artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale della Toscana, ordinanza 15 gennaio

1987, n. 625/88, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.

dJ. 29 luglio 1981, n. 402, art. 13, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Piacenza, ordinanza 3 giugno 1988, n. 632, G. U. 16 novembre 1988,

n. 46.
d.P.R. 3 novembre 1981, n. 739 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Genova, ordinanza 23 marzo 1988,

n. 645, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.
legge 22 aprile 1982, n. 168, art. 3 (artt. 3 e 45 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Lecce, ordinanza 19 febbraio
1988, n. 753, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.

legge 20 maggio 1982, n. 270, artt. 34 e 57 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 26 ottobre 1987,

n. 725/88, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.
legge 20 maggio 1982, n. 270, art. 76 (artt. 3, 35 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, ordinanza 5 novembre
1986, n. 671/88, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 1 (art. 52 della Costituzione).

Pretore di Brunico, ordinanza 4 maggio 1988, n. 454, G. U. 19 ottobre 1988,

n. 42.
legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 3, ottavo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).
(

Pretore di Torino, ordinanza 6 luglio 1988, n. 685, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.

legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 3, tredicesimo comma (artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione).

Tribunale d� Torino, ordinanza 4 maggio 1988, n. 362, G. U. 14 settembre
1988, n. 37.

legge 29 maggio 1982, n. 297, artt. 4 e 5 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Pretore di Messina, ordinanza 6 febbraio 1986, n. 443/88, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.l. 10 luglio 1982, n. 429, art. 12 [conv. in legge 7 agosto 1982, n. 516]
(artt. 2, 3, 24 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bergamo, ordinanza 2 novembre
1987, n. 434/88, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

d.l. 10 luglio 1982, n. 429, art. 12, primo comma [conv. in legge 7 agosto�
1982, n. 516] (artt. 2, 3 e 25 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Mantova, ordinanze (due) 3 ottobre
1986, nn. 384 e 385/88, G. U. 21 settembre 1988, n. 38.

cl.I. 10 luglio 1982, n. 429, art. 12, primo comma [conv. in legge 7 agosto
1982, n. 516] (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Fermo, ordinanza 13 febbraio
1987, n. 432/88, G. U 12 ottobre 1988, n. 41.

Commissione tributaria di primo grado di Taranto, ordinanze (quattro)
24 giugno 1987, nn. 564-567/88, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

dl. 10 luglio 1982, n. 429, art. 26 [conv. in legge 7 agosto 1982, n. 516]
(artt. 3 e 97 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Catania, ordinanza 23 febbraio
1988, n. 378, G. U. 31 agosto 1988, n. 35.

d.I. 10 luglio 1982, n. 429, art. 26, primo comma [come conv. in legge 7 agosto
1982, n. 516] (artt. 3 e _97 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Palermo, ordinanze (quattro)
28 maggio 1987, nn. 424427/88, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 2, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Teramo, ordinanza 7 aprile 1988, n. 423, G. U. 12 ottobre 1988,

n. 41.
legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, n. 7 (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Tribunale di Verbania, ordinanza 26 aprile 1988, n. 346, G. U. 3 agosto 1988,

n.
31.
Tribunale di Verbania, ordinanze (due) 13 maggio 1988, nn. 457 e 458, G. U.
19 ottobre 1988, n. 42.
Tribunale di Foggia, ordinanza 7 giugno 1988, n. 475, G.U. 19 ottobre
1988, n. 42.
Tribunale di Monza, ordinanza 29 giugno 1988, n. 556, G. U. 26 ottobre
1988, n. 43.
Sezione istruttoria della Corte d'appello di Venezia, ordinanza 2 maggio
1988, n. 614, G. U. 16 novembre 1988, n. 46.
Tribunale di Genova, ordinanza 14 giugno 1988, n. 686, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.
Tribunale di Verbania, ordinanza 22 luglio 1988, n. 740, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

RASSEGNA DEll'AVVOCATURA DELLO STATO

Tribunale di Salerno, ordinanza 5 ottobre 1988, n. 742, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

Tribunale di Lodi, ordinanza 22 settembre 1988, n. 746, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, n. 7 (art. 25 della Costituzione).

Tribunale di Torino, ordinanza 11 aprile 1988, n. 394, G. U. 7 settembre
1988, n. 36.
Tribunale di Torino, ordinanza 11 aprile 1988, n. 395, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.
Tribunale di Torino, ordinanze (otto) 18 e 29 aprile, 24 giugno e 7 luglio
1988, nn. 688-695, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.
Tribunale di Torino, ordinanze (quattro) 7 luglio 1988, nn. 754-757, G. U.
21 dicembre 1988, n. 51.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, primo comma, n. 7 (artt. 3 e 25 della
Costituzione).

Tribunale di Alba, ordinanza 22 aprile 1988, n. 440, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.
Corte d'appello di Torino, ordinanza 1� giugno 1988, n. 441, G. U. 12 ottobre
1988, Il. 41.
Tribunale di Mondov�, ordinanze (due) 26 maggio 1988, nn. 463464, G. U.
19 ottobre 1988, n. 42.
Tribunale di Livorno, ordinanza 6 maggio 1988, n. 551, G. U. 26 ottobre
1988, n. 43.
Tribunale di Trieste, ordinanza 3 maggio 1988, n. 570, G. U. 2 novembre
1988, n. 44.
Tribunale di Isernia, ordinanza 11 maggio 1988, n. 616, G. U. 16 novembre
1988, n. 46.
Corte d'appello di Torino, ordinanza 16 maggio 1988, n. 446, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.
Corte di cassazione, ordinanza 12 febbraio 1988, n. 683, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.
Tribunale di Isernia, ordinanze (due) 21 settembre 1988, nn. 714 e 715, G. U.
7 dicembre 1988, n. 49.
Tribunale di Isernia, ordinanza 25 maggio 1988, n. 761, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, primo comma, n. 7 (art. 25 della Costituzione).

Tribunale di Vicenza, ordinanza 18 aprile 1988, n. 363, G. U. 14 settembre
1988, n. 37.
Tribunale di Lanusei, ordinanza 23 settembre 1988, n. 717, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 31 (art. 3 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Caserta, ordinanza 2 dicem�
bre 1987, n. 554/88, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

I
!

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE tJJ

d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 25, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Castelfiorentino, ordinanza 13 aprile 1988, n. 640, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

d.I. 30 settembre 1982, n. 688, art. 19 [conv. in legge 27 novembre 1982, n. 873]
(artt. 3, 23 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 23 febbraio 1988, n. 723, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

d.I. 30 settembre 1982, n. 688, art. 19, primo e secondo comma [conv. in
legge 27 novembre 1982, n. 873] (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 12 aprile 1988, n. 716, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.

legge 20 novembre 1982, n. 890, art. 7 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Morbegno, ordinanza 21 marzo 1988, n. 439, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge 20 novembre 1982, n. 890, art. 8, ten:o comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Gallipoli, ordinanza 8 giugno 1988, n. 653, G. U. 23 novembre 1988,

n. 47.
dJ. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 24, quinto comma [conv. in legge 26 aprile
1983, n. 131] (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Tribunale di Pinerolo, ordinanza 13 maggio 1988, n. 737, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 26 man:o 1983, n. 84, artt. 1, 2 e 3 (artt. 3 e 10 della Costituzione).

Tribunale di Genova, ordinanza 7 luglio 1988, n. 673, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.

d.I. 12 settembre 1983, n. 463, art. 5, sesto comma [conv. in legge 11 novem�
bre i983, n. 638] (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Lecce, ordinanza 19 marzo 1988, n. 437, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 12 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Tribunale di Pinerolo, ordinanza 13 maggio 1988, n. 737, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge reg. Emilia-Romagna 14 man:o 1984, n. 12, artt. 19, secondo e terzo
comma, e 23, primo comma, lett. d) (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 9 novembre 1987, n. 612/88, G. U. 16 novembre
1988, n. 46.

1J4 RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA DELLO STATO

legge reg. Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 26, primo e secondo

comma (artt. 117 della Costituzione).
Pretore di Ferrara, ordinanze (quattro) 26 aprile 1988, nn. 405-408, G. U.

21 settembre 1988, n. 38.

legge 9 maggio 1984, n. 118 (artt. 3, 41 e 53 della Costitlizione).

Pretore di Ascoli Piceno, ordinanza 16 luglio 1987, n. 745/88, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 16 luglio 1984, n. 326, artt. 1 e 19 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amm~nistrativo regionale per la Toscana, ordinanza 15 ottobre
1986, n. 669/88, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

legge 16 luglio 1984, n. 326, art. 3, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, ordinanza 5 febbraio
1987, n. 670/88, G. U. 30 novembre 1988, n. 48:

legge 6 agosto 1984, n. 425, artt. 1, secondo comma, e 8 (artt. 3 e 36 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, ordinanza
27 aprile 1988, n. 596, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 4 (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Consiglio di Stato, ordinanza 26 gennaio 1988, n. 345, G. U. 3 agosto 1988,

n. 31.
legge reg. Liguria 27 agosto 1984, n. 44, art. 27, secondo, quinto, sesto,
decimo e sedicesimo comma (artt. 3, 35, 36, 51, 97 e 117 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanza 9 aprile 1987,

n. 512/88, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 13 e 22 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Sorrento, ordinanza 21 aprile 1988, n. 456, G. U. 19 ottobre 1988,

n. 42.
Pretore di Sorrento, ordinanza 18 luglio 1988, n. 732, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22 (art. 112 della Costituzione).
Pretore di Avola, ordinanza 29 giugno 1988, n. 293, G. U. 6 luglio 1988, n. 27.
Pretore di Avola, ordinanza 11 marzo 1988, n. 428, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

PARm lI, RASSEGNA DI LEGISLAZIONB 1.JJ

legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 34, 35,, 38 e 44 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Trentola, ordinanza 30 giugno 1988, n. 633, G. U. 23 novem�
bre 1988, n. 47.

legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. da 31 a 44 (artt. 3, 77 e 128 della Costi�
tuzione).

Pretore di Pietrasanta, ordinanza 29 giugno 1987, n. 397/88, G. U. 21 settem�
bre 1988, n. 38. .

legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 38, primo comma (art. 112 della Costi�
tuzione).

Pretore di Cagliari, ordinanza 13 ottobre 1988, n. 764, G. U. 28 dicembre
1988, n. 52.

legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 4o (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Capri, ordinanza 9 maggio 1988, n. 652, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

legge 25 marzo 1985, n. 121, art. 5, lett. b), n. 2, prob. add. (artt. 2, 3 e 19
della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 30 marzo 1987, n. 575/88, G. U. 2 novembre
1988, n. 44.

legge 25 marzo 1985, n. 121, art. 9, punto 2 (artt. 2, 3 e 19 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 30 marzo 1987, n. 575/88, G. U. 2 novembre
1988, n. 44.

, legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 6, n. 1 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 1� luglio 1987, n. 562/88, G. U. 26 ottobre
1988, n. 43.

legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 6, secondo comma (art. 3 della Costituzione),

Pretore di Torino, ordinanze (due) 1� giugno 1988, nn. 577 e 578, G. U.
9 novembre 1988, n. 45.

legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 9 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Tribunale di Torino, ordinanza 4 maggio 1988, n. 362, G.U. 14 settembre
1988, n. 37.

d.l. 23 aprile 1985, n. 146, art. 8-quater [convertito in legge 21 giugno 1985,
n. 288] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Avola, ordinanza 11 marzo 1988, n. 429, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.
Pretore di Sortino, ordinanza 18 aprile 1988, n. 438, G. U. 12 ottobre 1988, n. 41.

156 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 17 maggio 1985, n. 210, art. 23 (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Toscana, ordinanza 19 febbraio
1987, n. 325/88, G. U. 27 luglio 1988, n. 30.

legge 21 giugno 1985, n. 298, art. 8-quater (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Sorrento, ordinanza 21 aprile 1988, n. 456, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.
Pretore di Sorrento, ordinanza 18 luglio 1988, n. 732, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 24 luglio 1985, n. 409, artt. 4, 5 e 20 (artt. 3, 4 e 33 della Costituzione).

Tribunale di Verona, ordinanza 10 luglio 1987, n. 365/88, G. U. 19 ottobre
1988, n. 42.

legge 8 agosto 1985, n. 443, art. 13, sesto comma (artt. 3, 38 e 116 della
Costituzione).

Pretore di Trieste, ordinanza 13 settembre 1988, n. 727, G. U. 14 dicembre
1988, n. 50.

legge 26 settembre 1985, n. 482, artt. 2 e 4 (art. 3 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Bergamo, ordinanza 26 aprile
1988, n. 639, G. U. 23 novembre 1988, n. 47.

legge 26 settembre 1985, n. 482, artt. 2 e 4, primo e quarto comma (artt. 3,
38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 16 giugno 1988, n. 644, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

legge 26 settembre 1985, n. 482, artt. 2 e 4, primo e quarto comma (art. 53
della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 25 marzo 1988, n. 328, G. U. 27 luglio 1988, n. 30.

d.l. 30 dicembre 1985, n. 789, art. 25 [sost. dal d.l. 28 febbraio 1986, n. 47,
art. 26] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Tribunale di Pinerolo, ordinanza 13 maggio 1988, n. 737, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 14 dicembre 1987, n. 416/88, G. U. 28 settembre
1988, n. 39.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31, ottavo, nono, decimo, tredicesimo e
quattordicesimo comma (artt. 3 e 53, primo comma della Costituzione).

Pretore di Lodi, ordinanza 6 luglio 1987, n. 369/88, G. U. 24 agosto 1988, n. 34.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
1.f7

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31, ottavo, decimo, tredicesimo e quattordicesimo
comma (artt. 3, 53 e 81 della Costituzione).

Pretore di Messina, ordinanza 17 marzo 1987, n. 444/88, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31, decimo, tredicesimo e quattordicesimo
comma (art. 53, secondo comma, della Costituzione).

Pretore di Lodi, ordinanza 6 luglio 1987, n. 369/88, G. U. 24 agosto 1988,

n. 34.
legge 5 dicembre 1986, n. 856, art. 3, quarto comma, in relazione al secondo
comma (artt. 3, 4, 35 e 37 della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 15 aprile 1988, n. 629, G. U. 16 novembre 1988,

n. 46.
d.l. 9 dicembre 1986, n. 832, art. 1 [conv. in legge 6 febbraio 1987, n. 15]
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Rimini, ordinanze (due) 17 marzo e 27 gennaio 1988, nn. 323 e
324, G. U. 27 luglio 1988, n. 30.
Pretore di Rimini, ordinal'!-za 14 aprile 1988, n. 380, G. U. 21 settembre 1988,

n.
38.
Pretore di Rimini, ordinanza 14 aprile 1988, n. 476, G. U. 28 settembre 1988,
n.
39.
d.l. 9 dicembre 1986, n. 832, art. 1 [conv. in legge 6 febbraio 1987, n. 15]
(artt. 3 e 42 della Costituzione).
Pretore di Rimini, ordinanza 22 giugno 1988, n. 659, G. �. 30 novembre 1988,

n. 48.
legge 13 dicembre 1986, n. 912, art. 1, primo comma (artt. 3, 24 e 38 della
Costituzione).

Pretore di Modena, ordinanze (nove) 28 marzo, 29 febbraio e 19 maggio 1988,
nn. 699-707, G. U. 30 novembre 1988, n. 48.

legge 17 dicembre 1986, n. 880, art. 11 (artt. 3, 53 e 97 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Novara, ordinanza 18 aprile
1988, n. 447, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, art. 17, primo comma (artt. 3, 38 e 53 della
Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 16 giugno 1988, n. 644, G. U. 23 novembre 1988,

n. 47.
legge 6 febbraio 1987, n. 15, art. 1 (artt. 3 e 42 della Costituzione).

Pretore di Ailbano Laziale, ordinanza 24 agosto 1988, n. 741, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

1f8 ' RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 18 febbraio 1987, n. 34, art. 3 (artt. 79 e 87 della Costituzione).

Tribunale di Teramo, ordinanza 27 febbraio 1988, n. 410, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

legge 28 febbraio 1987, n. 56, art. 21, settimo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 19 marzo 1988, n. 377, G. U. 21 settembre 1988,

n. 38.
legge 6 marzo 1987, n. 74, art. 23 (artt. 3 e 29 della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 11 giugno 1988, n. 675, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.

d.P.R. .13 aprile 1987, art. 1 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Salerno, ordinanza 10 dicembre 1987, n. 373/88, G. U. 24 agosto 1988,

n. 34.
Pretore di Salerno, ordinanze (due) 1� marzo 1988, nn. 650 e 651, G. U. 23 novembre
1988, n. 47.

d.I. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23 [conv. in legge 29 ottobre 1987, n. 440] (artt., 3
24 e 113 della Costituzione).
Pretore di Bari, ordinanza 6 giugno 1988, n. 630, G. U. 16 novembre 1988,

n. 46.
d.I. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23 [conv. in legge 29 ottobre 1987, n. 440]
(artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).
Tribunale di Pistoia, ordinanze (quattordici) 13 gennaio 1988, nn. 308-321, G. U.
13 luglio 1988, n. 28.
Tribunale di Pistoia, ordinanza 13 gennaio 1988, n. 455, G. U. 19 ottobre 1988,

n. 42.
d.I. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23 [conv. in legge 29 ottobre 1987, n. 440]
(artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 23 novembre 1987, n. 296/88, G. U. 6 luglio 1988,

n. 27.
d.l. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23 quarto comma [conv. in legge 29 ottobre
1987, n. 440] (art. 3 della Costituzione).
Corte di Cassazione, ordinanza 8 aprile 1988, n. 770, G. U. 28 dicembre 1988,

n. 52.
d.l. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23, quarto comma [convertito in legge 29 ot�
tobre 1987, n. 440] (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Pisa, ordinanze (due) 2 febbraio 1988, nn. 359-360, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

PARTB II, RASSEGNA DI. LBGISLAZIONB
1J9

Pretore di Firenze, ordinanza 10 dicembre 1987, n. 361/88, G. U. 24 agosto
1988, n. 34.

Pretore di Firenze, ordinanze (due) 16 novembre 1987, n. 414 e 415/88, G. U.
28 settembre 1988, n. 39.

d.I. 25 settembre 1987, n. 393, art. 2 [conv. in legge 25 novembre 1987, n. 478]
(artt. 3 e 42 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 14 aprile 1988, n. 478, G. U. 28 settembre 1988,

n.
39.
Tribunale di Roma, ordinanza 1� giugno 1988, n. 656, G. U. 30 novembre 1988,
n.
48.
d.I. 30 dicembre 1987, n. 536, art. 5, nono comma [conv. in legge 29 feb�
braio 1988, n. 48] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Trento, ordinanza 20 luglio 1988, n. 751, G. U. 21 dicembre 1988,

n. 51.
d.I. 30 dicembre 1987, n. 536, art. 5, nono comma [conv. in legge 29 feb�
braio 1988, n. 48] (artt. 3, 38 e 116 della Costituzione).
Pretore di Trieste, ordinanza 13 settembre 1988, n. 727, G. U. 14 dicembre 1988,

n.
50). �
d.I. 8 febbraio 1988, n. 25, art. 1, primo comma (artt. 3, 24, 38 e 113 della
Costituzione).
Pretore� di Parma, ordinanza 8 aprile 1988, n. 453, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 9, punto 5 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Piacenza, ordinanza 3 giugno 1988, n. 632, G. U. 16 novembre 1988,

n.
46.
legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 11 (artt. 3, 36, 38 e 101 della Costituzione).

Pretore di Parma, ordinanza 7 giugno 1988, n. 744, G. U. 21 dicembre 1988,

n.
51.
legge 11 marzo. 1988, n. 67, art. 22, secondo comma (artt. 3 e 53 della Costituzione).
�

Pretore di La Spezia, ordinanza 19 maggio 1988, n. 513, G. U. 19 ottobre 1988,

n.
42.
legge 8 aprile 1988, n. 108, artt. 1 e l�bis (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Gravina in Puglia, ordinanza 11 settembre 1988, n. 684, G. U.
30 novembre 1988, n. 48.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 16 (artt. 3, 10, 16,
101, 104 e 108 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, ordinanza 12 maggio 1988,

n.
460, G. U. 5 ottobre 1988, n. 40).

160 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, 2, S, 7 e 8 (artt. 3, 28, 101, 103, 108 e 113
della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 12 mag.
gio 1988, n. 579, G. U. 9 �novembre 1988, n. 45.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, 7, terzo comma, e 8, quarto comma!
(artt. 3, 24 e 25 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Ravenna, ordinanza 28 aprile 1988,

n. 422, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.
legge 12 aprile 1988, n. 117 artt. 1 e 16, cpv., terzo comma (artt. 36, 101 cpv.,
104, primo comma, e 107 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Brescia, ordinanza 7 luglio 1988,

n. 760, G. U. 21 dicembre 1988, n. 51.
legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 1, secondo comma, 2 e 16 (artt. 3 e 28 della
Costituzione).

Tribunale di Biella, ordinanza 10 maggio 1988, n. 327, G. U. 27 luglio 1988,

n. 30.
legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 1, secondo comma e 16, secondo, quinto, e
sesto comma (artt. 3, 24, 101 e 104 della Costituzione).

Corte d'appello di T�rento, ordinanza 2 settembre 1988, n. 622, G. U. 16 no�
vembre 1988, n. 46.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 2, 7, 9 e 16 (artt. 101, 103 e 108 della Costi�
tuzione).

Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (diciassette) 24 maggio 1988,
nn. 479-495, G. U. 28 settembre 1988, n. 39.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (sedici) 22 giugno 1988, nn. 496.511,

G. U. 5 ottobre 1988, n. 40.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (quattro) 22 giugno 1988, nn. 571�
574, G. U. 2 novembre 1988, n. 44.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 23 giugno 1988, n. 726, G. U. 14 di�
cembre 1988, n. 50.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 23 giugno 1988, n. 758, G. U. 21 dicembre
1988, n. 51.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 2, terzo comma, lett. b) e c), e 7, terzo comma
(artt. 101, 102, 104, 107 e 108 della Costituzione).

Tribunale di Bari, ordinanza 2 maggio 1988, n. 396, G. U. 21 settembre 1988,

n. 38.
legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 2, terzo comma, lett. b) e c), e 16, primo e terzo
comma (artt. 3 e 101 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 2 giugno 1988, n. 557, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONll

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 7 e 16 (artt. 10 e 101 della Costituzione).

Tribunale di Firenze, ordinanza 13 maggio 1988, n. 450, G. U. 26 ottobre 1988,

n. 43.
legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 7, primo e terzo comma (artt. 3, 101 e 108 della
Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 18 maggio 1988, n. 709, G. U. 7 dicembre 1988,

n. 49.
legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 7, terzo comma (artt. 3, 101, secondo comma
e 108 secondo comma, della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanze (due) 27 aprile 1988, nn. 334 e 335,

G. U. 3 agosto 1988, n. 31.
legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 7, terzo comma, e 2, terzo comma (art. 3 delle
Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 2 maggio 1988, n. 358, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 7, terzo comma, e 8, quarto comma (art. 3
della Costituzione).

Commissione tributaira di primo grado di Aosta, ordinanza 30 aprile 1988,

n. 552, G. U. 26 ottobre 1988, n. 43.
legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 9 (artt. 3, 13, 28, 97, 101, 105, 107 e 108 della
Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanze (tre) 17 maggio 1988, n. 386-388, G. U.
31 agosto 1988, n. 35.

Tribunale militare di Padova, ordinanze (quattro) 19 maggio 1988, n. 389-392,

G. U. 7� settembre 1988, n. 36.
Tribunale militare di Padova, ordinanze (trentaquattro) 26 maggio 1988,
nn. 515-548, G. U. 19 ottobre 1988, n. 42.

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 16 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Corte d'appello di Trieste, ordinanza 26 aprile 1988, n. 382, G. U. 21 settembre
1988, n. 38.

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 16, secondo comma (artt. 97 e 101 della
Costituzione).

Giudice relatore tribunale di Firenze, ordinanza 25 giugno 1988, n. 634, G. U.
23 novembre 1988, n. 47.

d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, artt. 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 17 (artt. 76,
117 e 118 della Costituzione).
Regione Liguria ricorso 19 luglio 1988, n. 21, G. U. 3 agosto 1988, n. 31.

162 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge reg. Piemonte, 16 giugno 1988 (art. 118, 119, 121 e 128 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 16 luglio 1988, n. 20, G. U. 3 agosto
1988, n. 31.

legge prov. aut. di Trento 18 luglio 1988 (art. 8, punto 1�, statuto spec. Trentino�lto
Adige).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 11 agosto 198.8, n. 22, G. U. 5 ottobre
1988, n. 40.

legge reg. Marche, 26 luglio 1988 (delibera CIPE 19 novembre 1981, paragrafo 3,
sub f).

Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso 20 agosto 1988, n. 23, G. U.
5 ottobre 1988, n. 40.

legge reg. Lazio, 27 luglio 1988 (legge 7 febbraio 1979, n. 29, art. 2).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 26 agosto 1988, n. 25, G. U. 5 ottobre
1988, n. 40.

legge reg. Lazio 27 luglio 1988 (artt. 97 e 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 26 agosto 1988, n. 27, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge reg. Abruzzo 28 luglio 1988 (artt. 3, 5, 117 e 128 della Costituzione).

Presidente Consigilio dei Ministri, ricorso 26 agosto 1988, n. 26, G. U. 12 ottobre
1988, n. 41.

legge reg. Abruzzo 28 luglio 1988 (artt. 97, 117 e 121 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 23 agosto 1988, n. 24, G. U. 5 ottobre
1988, n. 40.

legge S agosto 1988, n. 330, art. 7 (artt. 13, 102, 107 e 112 della Costituzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Cagliari, ordinanza 12 settembre 1988,

n. 713, G. U. 7 dicembre 1988, n. 49.
legge 23 agosto 1988, n. 400, artt. 2, secondo comma, lettera d), h), e p), e 24,
primo comma, lett. c) (art. 117, 118 e 125 della Costituzione).

Regione Veneto, ricorso 19 ottobre 1988, n. 33, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

legge 23 agosto 1988, n. 400, artt. 2, lettera d), e), h) e p), primo comma, lett. e,
e secondo comma, 19, lett. p), 23, sesto comma, e 24, primo comma, lett. c) (art. 116
della Costituzione e artt. 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige).

Reg. Trentino-Alto Adige, ricorso 19 ottobre 1988, n. 34, G. U. 9 novembre 1988,

n. 45.

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 16J

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lettere d) e p) (artt. 4, 5, 58
e 60 dello statuto speciale reg. Friuli e 115 della Costituzione).

Giunta reg. Friuli-Venezia Giulia ricorso 18 ottobre 1988, n. 30, G. U. 9 novembre
1988, n. 45.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lettere d) e p) (artt. 5, 115, 125,
126 e 134 della Costituzione e 3, 8, 9, 16, 33, ,38, 52, 97 e 107 dello statuto regionale).

Prov. aut. di Trento, ricorso 18 ottobre 1988, n. 29, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

legge 23 agosto 1988, n. 400, artt. 2, terzo comma, lettere d) e p), 5, secondo
comma, lettere e) e f), e 12, quinto comma, lettera b) (art. 134 della Costituzione
e art. 3 e 6 dello statuto reg. Sardegna).

Regione. Sardegna, ricorso 18 ottobre 1988, n. 32, G. U. 9 novembre 1988, n. 45.

legge 23 agosto 1988, n. 400, artt. 2, terzo comma, lett. d) e p), 12, quinto
comma, lett. b), e settimo comma, 13, primo comma, lettere b) ed e), e secondo
comma, 19, primo comma, lett. p), e 24, primo comma, lett. c) (artt. 3, 4, 5, 8,
9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 19, 33, 38, 49, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 97, 98, 103,
104, 107 dello statuto regione Trentino-Alto Adige e artt. 5, 6, 116, 125 e 134 della
Costituzione).

Prov. aut. di Bolzano, ricorso 18 ottobre 1988, n. 31, G. U. 9 novembre 1988,

n. 45.
legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lett. p) (artt. 5, 115, 118, 125,
126 e 134 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 18 ottobre 1988, n. 28, G. U. 9 novembre 1988,

n. 45.
legge reg. Marche 29 settembre 1988, n. 148 (artt. 3, 97 e 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 27 ottobre 1988, n. 35, G. U. 30 novembre
1988, n. 48.

legge reg. Molise 18 ottobre 1988 (artt. 3 e 97 della Costituzione e legge reg.
Molise 3 gennaio 1983, n. 1).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 17 novembre 1988, n. 36, G. U. 7 dicembre
1988, n. 49.