ANNO XXIX -N. 4 LUGLIO-AGOSTO 1977

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione bimestrale d1 serv1z10

ROMA

lS'flTUTO POLIGRAFICO DELLO STATO

1977

�,.

ABBONAMENTI

ANNO L. 12.750
UN NUMERO SEPARATO .... , .. � . . . . . � . . . . . � 2.250

Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:

LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -ROMA
e/e postale 1/2640

Stampato in Italia � Printed in ltaly
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1960

(7219084) R.,ma, 1977 -Istituto Poligrafico Jello Stato P.V.

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura

del/'avv. Giuseppe Angelini-Rota e del/'avv. Fran

co Favara) . pag. 47 5
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA
ZIONALE {a cura
COMUNITARIA
del/'avv. Oscar
E INTERNA-
Fiumara) . � ' 51 I
Sezione terza: GIURISPRUDENZA
SDIZIONE (a cura
SU QUESTIONI DI GIURIdelf'avv.
Carlo Carbone) . � 538
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA
cato Adriano Rossi)
CIVILE
.
(a cura dell'avvo
� 545
Sezione q:Jinta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura
del/'avv. Ugo Gargiulo e delfavv. Raffaele Tamiozzo)
� 555
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
vocato Carlo Baf�le) .
(a cura de/l'av
� 567
Sezione settima: GIURISPRUDENZA
APPALTI PUBBLICI
toria) .
IN MATERIA DI ACQUE ED
(a cura delf'avv. Paolo Vit
� 572
Sezione ottava: GIURISPRUDENZA PENALE (a cura del/'avv. Paolo
Di Tarsia di Be/monte) . �

Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO

LEGISLAZIONE � pag. 93
CONSULTAZIONI ::. 102

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO

CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE

Avvocati

Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Michele DIPACE, Bologna;
Giovanni CoNTU, Cagliari; Americo RALLO, Caltanissetta; Filippo CAPECE
MINUTOLO DEL SASSO, Catanzaro; Raffaele TAMIOZZO, Firenze; Francesco
GuICCIARDI, Genova; Adriano RossI, L'Aquila; Giuseppe Orazio Russo,
Lecce; Marcello DELLA VALLE, Milano; Aldo ALABISO, Napoli; Nicasio MANcuso,
Palermo; Rocco BERARDI, Potenza; Umberto GIARDINI, Torino; Maurizio
DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI, Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia.

ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

FAVARA F., Il confl.itto di attribuzione: un rimedio sempre pi�
vitale I, 475

FAVARA F., Ottemperanza al giudicato e attribuzioni amministrative
regionali . I, 492

MARZANO A., Carta verde e prestazione dei servizi dei � loss adjusters ,, I, 512

TAMIOZZO R., Brevi cenni in tema di provvedimenti di tutela di beni
culturali ex art. 14 legge 1� giugno 1939, n. 1089 . . I, 555

PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
APPALTO

-Appalto di opere pubbliche -Capitolato
generale 11.pp. del 1895 -Ritardi
nei pagamenti -Disciplina -Illegittimit�
per contrasto con art. 3 Cost. Esclusione,
576.

..:...
Appalto di opere pubbliche -Difettosa
progettazione -Onere dell'appaltatore
di rilevarla -Condizioni,

576.
-
Appalto di opere pubbliche -Impreviste
difficolt� di esecuzione -Disciplina
-Clausola di deroga -Effetti Mutamento
del tipo contrattuale Esclusione
-Allargamento dell'alea
normale -Interpretazione della clausola
-Crit~ri, 572.

-Appalto di opere pubbliche -Richieste
dell'appaltatore di maggiori compensi
-Contestazione della pretesa
nel merito -Rinunzia implicita alla
decadenza per tardivit� della 'riserva
-Ammissibilit�, 576.

-Appalto di opere pubbliche -Ritardi
nei pagamenti -Disciplina -Applicabilit�
-Limiti -Dolo o colpa grave
dell'Amministrazione -Eliminazione
di difetti dell'opera da parte dell'appaltatore
-Ritardo nel collaudo Colpa
-Esclusione, 576.

ATTO AMMINISTRATIVO

-Difetto di motivazione -Allegazioni
d�fensive dell' Amministrazione in
giudizio -Non sono idonee ad integrare
la motivazione, 558.

-Obbligo della motivazione -Natura
del provvedimento -Effetti, con nota
di R. TAMIOZZ0,,555.

COMPETENZA E GIURISDIZIONE

-Giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo -Impiego pubblico Annullamento
di atto nella fase di
costituzione o in corso di rapporto:
effetti, 541.

-Giurisdizione ordinaria e amministrativa
-Criterio discretivo -Distinzione
tra diritto �soggettivo e interesse
legittimo -Qualifica,zione della
situazione soggettiva -Riferimento
ai criteri dell'ordinamento italiano Natura
comunitaria della norma attributiva
-Irrilevanza, con nota di

P.
VITTORIA, 532.
-Giurisdizione ordinaria e amministrativa
-Criterio discretivo -� P�titum
� sostanziale, con nota di P.
VITTORIA, 532.

-
Questione di costituzionalit� esaminata
in modo approfondito e non
contenuto nei limiti della manifesta
Infondatezza dal giudice di merito Difetto
di giurisdizioRe: esclusione,

538.
COMUNE

-Convocazione straordinaria del Consiglio
comunale -Competenza del
Prefetto -Sussiste, 508.

COMUNIT� EUROPEE

-Concorrenza -Assicurazione obbligatoria
della responsabilit� civile -Decisioni
e pratiche concordate -Effetti
-Esclusione dal mercato di imprese
di � loss adjusters � -Regole
di concorrenza -Violazione, con nota
di A. MARZANO, 511.

-Concorrenza -Assicurazione qbbligatoria
della responsabilit� civile Provvedimenti
normativi nazioi;i.ali o
accordi tra uffici -Responsabilit�
esclusiva dell'ufficio nazionale -Ricorso
a � loss adjusters � per la mera
liquidazione dei sinistri -Possibilit�
Contrasto di provvedimenti e accordi
con regole di concorrenza Esclusione,
con nota di A. MARZANO,

511.
-
Corte di giustizia -Interpretazione
di atti delle istituzioni della Comu

INDICE DELLA GIURISPRUDENZA
Vll

nit� -Giurisdizione nazionale di ultimo
grado -Punto pregiudiziale non
controverso -Obbligo di rimessione
alla Corte -Insussistenza, con nota
di P. VITTORIA, 532.

-Libera circolazione delle persone e
dei servizi -As!>icurazione obbligatoria
della responsabilit� civile -Riserva
ad ufficio nazionale della decisione
definitiva sull'indennizzo Violazione
del diritto di stabilimento
ed alla libera prestazione di servizi
in danno di imprese di � loss
adjusters � -Esclusione, con nota di

A.
MARZANO, 511.
-Organizzazioni comuni di mercato Carni
bovine -Autorizzazione all'importazione
in deroga a misure di
salvaguardia -Assegnazione di contingenti
-Disciplina dell'accesso alle
quote rimesse agli . Stati membri Posizione
soggettiva attribuita agli
importatori dalla norma comunitaria
-Interesse legittimo -Domanda
di risarcimento danni da rifiuto di
licenza -Carenza assoluta di giurisdizione,
con nota di P. VITTORIA,

532.
-
Ravvicinamento delle legislazioni Circolazione
di veicoli a motore Responsabilit�
civile -Assicurazione
obbligatoria -Veicoli esteri in temporanea
circolazione nello Stato Sistema
della � carta verde � " Controllo
alle frontiere -Atti delle istituzioni
comunitarie intese ad abolirlo
-Autorizzazione a provvedimenti
normativi nazionali o accordi
in contrasto con norme del Trattato
-Esclusione, con nota di A. MAR�
ZANO, 511.

CONTRATTI DI GUERRA

-Liquidazione e sistemazione -Giurisdizione
amministrativa sulle controversie
di sistemazione -Sussiste, 558 .

-Natura discrezionale dell'attivit� di
sistemazione -Applicabilit� del principio
di uniformit� di trattamento Effetti,
558.

CONTRATTI PUBBLICI

-Aggiudicazione -Ast� pubblica e lici�
tazione privata -Tipicit� delle for�
me -Necessit�, 564.

-Aggiudicazione -Licitazione privata �
Individuazione, 564.

-Aggiudicazione -Trattativa privata Modalit�,
564.

-Aggiudicazione -Trattativa privata Possibilit�
di autolimitazioni per la

P.A. -Sussiste, 564.
CORTE COSTITUZIONALE

-Conflitto di attribuzioni fra Stato e
Regione -Promulgazione di legge
regionale -E' atto idoneo a provocare
il conflitto, con nota di F. FAVARA,
475.

CORTE DEI CONTI

-Legge regionale -Distinzione tra interpretazione
e disapplicazione, con
nota di F. FAVARA, 476.

DEMANIO

-Beni culturali e ambientali -Cose
di interesse storico e artistico -Notificazione
di cose mobili di propriet�
privata -Destinatario -Custode
giudiziario -Limiti, con nota di R.
TAMIOZZO, 555.

-Beni culturali e ambientali -Provvedimento
di temporanea custodia
ex art. 14 I. 1� giugno 1939, n. 1089 Necessit�
di una congrua motivazione
-Sussiste, con nota di R. TAMrnzzo,
555.

EDILIZIA

-Edilizia e urbanistica -Aree assoggettate
a piano di ricostruzione Scelta
-Censura sulla legittimit�
della scelta dedotta in sede di impugnazione
di atti esecutivi -Preclusione,
con nota di R. TAMIOZZO,

560.
-Edilizia e urbanistica -Piano di ricostruzione
-Approvazione del progetto
lavori -Impugnativa -Evocazione
o intervento in giudizio del
Comune interessato, con nota di R.
TAMIOZZO, 559.

-
Edilizia e urbanistica -Piano di ricostruzione
-Attuazione -Ultrattivit�
dell'efficacia dei piani -Criterio
di applicazione, con nota di R. TAMIOZZO,
559.

VUT RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILITA

-Termine inizio espropriazione e lavori
-Prefissione -Obbligatoriet�,
con nota di R. TAMIOZZO, 560.

-Termini -Datazione specifica -Non
occorre -Riferimento ad eventi non
esattamente determinabili temporalmente
-Necessit� di individuazione
del limite massimo per l'esecuzione
dell'opera -Sussiste, con nota di R.
TAMIOZZO, 560.

FALLIMENTO

-Somme versate a titolo di indennit�
di anzianit� -Deducibilit� al passivo
-Sussiste, 547.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

-Appello -Vizi del primo grado -Censurabilit�
in appello -Esclusione,

564.
-Controinteressato � Requisizione di
azienda -Gestore provvisorio e custode
-Controinteressato in sede di
impugnativa dell'atto di requisizione
-Esclusione, 563.
-Giudicato -Contraddittorio -Inosservanza
-Effetti, 563.
-Giudicato -Ottemperanza -Poteridoveri
della P.A. -Reiterazione, correzione
e replica di provvedimenti
annullati -Ammissibilit�, 562.
-Ottemperanza al giudicato -Nomina
di un commissario � ad acta � a carico
di un Comune disposto da organo
dello Stato -Violazione della competenza
regionale di controllo sugli enti
locali -Insussistenza, con nota di

F. FAVARA, 492.
-Ricorso -Cessazione della materia
del contedere -Presupposti -Sostituzione
dell'atto impugnato con altro
atto -Irrilevanza in ordine ai motivi
del ricorso -Effetti, 557.
-Ricorso -Cessazione della materia
del contendere -Presupposti -Sostituzione
integrale dell'atto impugnato
con altro atto -Diversit� nella motivazione
-Irrilevanza, 557.

IMPIEGO PUBBLICO

-Benefici combattentistici ex I. 336/70 Concessione
di qualifica e classe superiore,
565.

-Dispensa dal servizio -Erronea e
difettosa partecipazione della assegnazione
del termine per produrre le
osservazioni -�Bifetti, 557.

IMPOSTA DI REGISTRO

-Accessioni -Presunzione di trasferimento
-Esclusione -Atto di data
certa col mezzo della registrazione Necessit�,
570.

IMPOSTA DI SUCCESSIONE

-Deduzione di passivit� -Debiti cambiari
-Annotazione su libri di commercio
obbligatori -Necessit� -Annotazione
su registri sussidiari -Insufficienza,
571.

IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA

-Condono -Inosservanza di formalit�
-Art. 11 terzo comma d1. '5 novembre
1973, n. 660 -Pagamento dell'imposta
-Esclusione, 567.

ISTRUZIONE PUBBLICA

-Istruzione professionale -Distinzione
della istruzione non professionale
-Corsi preordinati all'esercizio
del commercio -Istituzione, riconoscimento
e organizzazione -1' attribuzione
regionale, 505.

LAVORO

-Assunzione di personale in agricoltura
senza le richieste all'Ufficio di
collocamento -Sanzioni amministrative
-Ingiunzione -Opposizioni, 546.

-Atto formale di nomina -Accezione
rigoristica -Necessit� ~ Non sussiste,
547.

-Contratto di lavoro a tempo -Contratto
a fattura -Volont� dell'ente
di inserire il dipendente nella propria
organizzazione -Sussiste, 548.

-Rapporto di pubblico impiego -Ente
pubblico -Rinvio a norme sostan�
ziali sull'impiego privato -Ammissibilit�,
547.

-Sostituzione della P.A. al concessionario
decaduto nell'esercizio, della
impresa -Applicabilit� dell'art. 2112 Sussiste,
547.

INDICE DELLA GIURISPRUDENZA

-Trasferimento dell'azienda -Mutamento
nella titolarit� -Permanenza
dell'elemento obbiettivo, 547.

-Urgente necessit� -Indifferibilit� delle
opere -Carattere obbiettivo, 546.

OPERE PUBBLICHE

-Rapporti tra enti pubblici per la
realizzazione d'op.era pubblica -Finanziamento
� e delegazione -Responsabilit�
dell'ente delegante -Limiti,

545.
PIANO DI RICOSTRUZIONE.

-Termine per impugnazione del decreto
di approvazione -Decorrenza
nei confronti dei proprietari dei beni
interessati -Effettiva conoscenza
dell'atto -Necessit� della espressa
menzione nel provvedimento -Non
sussiste, con nota di R. TAMIOZZO,

559.
PROCEDIMENTO CIVILE

-Cassazione -Ricorso incidentale condizionato
e ricorso principale -Ordine
di esame, 572.

-Comunicazione di cancelleria -Avviso
di ricevimento -Necessit�, 504.

-Opposizione in sede giurisdizionale
ad ingiunzione amministrativa -Disciplina
del procedimento -t?. esclusiva
attribuzione statale, 490.

PROCEDIMENTO PENALE

-Competenza territoriale -Esecuzione
-Limite temporale -Legittimit�
costituzionale, 502.

REGIONE

-Agricoltura e foreste -Salvaguardia
della flora -t?. attribuzione regionale,
489.

-Conferimento di titoli abilitanti ad
attivit� commerciali, professionali o
artigiane -t?. attribuzione statale,

505.
-
Controllo sostitutivo -Nomina di un
commissario � ad acta � a carico di
un Comune disposto da organo dello
Stato in esecuzione di sentenza del

Consiglio di Stato -Impugnativa per
conflitto di attribuzioni del decreto
di nomina -Inammissibilit�, con nota
di F. FAVARA, 492.

-Legge regionale -Approvazione dopo
rinvio governativo -Identit� del testo
della legge -Necessit�, con nota di

F.
FAVARA, 475.
-
Norme penali -Abrogazione con legge
regionale -Illegittimit� costituzionale,
503.

REQUISIZIONE

-Potere del Sindaco -Carattere sussidiario
-Presupposti -Limiti, 563.

RICORSI AMMINISTRATIVI

-Parti nel giudizio -Controinteressati
-Interesse di mero fatto -Rilevanza,
con nota di R. TAMiozzo, 559.

-
Perenzione -Effetti -Natura, 565.

-Perenzione -Termini -Sospensione
feriale -Applicabilit�, 565.

-Reiterazione di dec.isione -Ammissibilit�
-Limiti, 563.

-Soggetti nei confronti dei quali decorre.
il termine per l'impugnazione Individuazione
-Criteri, con nota di

R.
TAMIOZZO, 559.
SENTENZA

-Revocazione -Configurabilit� dello
errore di fatto -Criteri di individuazione,
562.

-Revocazione -Fatto contestato -Preclusione,
562.

-
Vizio di ultrapetizione -Estremi, 545.

SICUREZZA PUBBLICA

-Restrizione della libert� personale ad
opera dell'autorit� di P.S. -Trasgressione
degli obblighi inerenti alla
sorveglianza speciale -t?. costituzionale
anche in assenza di flagranza

488.
'
SUCCESSIONE

-Successione legittima -Tra fratelli
naturali -Esclusione Legittimit�
costituzionale, 501.

INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE

20 gennaio 1977, n. 40
20 aprile 1977, n. 64
12 maggio 1977, n. 72
12 maggio 1977, n. 73
12 maggio 1977, n. 75
12 maggio 1977, n. 76
l2 maggio 1977, n. 77
12 maggio 1977, n. 79
30 maggio 1977, n. 88
30 maggio 1977, n. 89
30 maggio 1977, n. 90

pag. 475
� 488
� 489
� 476
� 492
� 501
� 502
� 503
� 504
� 505
� 508

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE
9 giugno 1977, nella causa 90/76 . . . . . . . . .
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. Un., 2 febbraio 1977, n. 469
Sez. I, 30 marzo 1977, n. 1217
Sez. Un., 26. aprile 1977, n. 1545
Scz. I, 9 maggio 1977, I}. 1778 .
Sez. I, 9 maggio 1977, n. 1786 .
Sez. I, 11 maggio 1977, n. 1811 .
Sez. I, 23 maggio 1977, n. 2133 .
Sez. II, 6 giugno 1977, n. 2326 .
Sez. Un., 11 giugno 1977, n. 2444 .
Sez. Un., 25 giugno 1977, n. 2712 .
CORTE D'APP.ELLO
Roma, Sez. Lav., 3 maggio 1977, n. 3732 .
TRIBUNALE
Roma, Sez. I, 14 marzo 1977, n. 2338 .
pag. 511
pag. 545
)) 546
� 522
)) 567
)) 547
)) 570
)) 571
)) 572
)) 538
)) 541
pag. 547
pag. 576

INDICE DELLA GIURISPRUDENZA

GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE

CONSIGLIO DI STATO

Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 1 . pag. 55.5
Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 3 . � 557
Sez. IV; 15 febbraio 1977, n. 115 � 558
Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 117 )) 559
Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 121 )) 562
Sez. IV, 22 febbraio 1977, n. 146 )) 562
Sez. V, 18 gennaio 1977, n. 21 )) 563
Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 27 564
Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 37 )) 565

PARTE SECONDA

INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLE CONSULTAZIONI

IMPIEGO PUBBLICO

-Dichiarazione di illegittimit� costituzionale
di una norma di legge Effetti
-Rapporti � esaurfri � e rapporti
per i quali opera un fatto giuridico
di preclusione, 102.

-Professori universitari incaricati �
Uisciplina del trattamento economico
per cumulo .di impieghi -Dichiarazione
di illegittimit� costituzionale
della normativa di cui ai commi secondo
e terzo del d.P.R. 5 giugno
1965, n. 749 � Pretesa� di pagamento
anteriore alla pronunzia della Corte
costituzionale -Ammissibilit� -Limite
della prescrizione biennale, 102.

-Pubblico dipendente -Pretesa a
maggior retribuzione che trae fondamento
di norma di legge � Onere
della tempestiva impugnazione del�
l'atto autoritativo che costituisce o
disciplina il rapporto esplicando la
misura della retribuzione -Esclusione,
102.

-Vizio di illegittimit� costituzionale
di norma di legge -Incidenze sulla
decorrenza del termine di prescrizione
del diritto disconosciuto o li�
mitato dalla norma ovvero sul termine
di decadenza per l'esercizio
del diritto � Esclusione, 103.

INCOLUMIT� PUBBLICA.

-Sostanze radioattive -Produzione, lavorazione,
detenzione -Controlli �
Distinzione in categorie � Estensione
dei controlli previsti per la cat. B
alla cat. A, 103.

ISTRUZIONE

-Dichiarazione di illegittimit� costituzionale
di una norma di legge � Effetti
� Rapporti " esauriti � e rap

porti per i quali opera un fatto giuridico
di preclusione, 103.

-Professori universiatri incaricati Disciplina
del trattamento economico
per cumulo di impieghi -Dichiarazione
df illegittimit� costituzionale
della normativa di cui ai commi secondo
e terzo del d.P.R. 5 giugno
1965, n. 749 -Pretesa di pagamento
della maggior retribuzione dovuta
per gli anni accademici anteriori Alla
pronunzia della Corte Costituzionale
� Ammissibilit� -Limite della
prescrizione biennale, 103.

-Pubblico dipendente � Pretesa a maggior
retribuzione che trae fondamento
di norma di legge -Onere della
tempestiva 'impugnazione dell'atto
autoritativo che costituisce o disciplina
il rapporto esplicando la misura
della retribuzione -Esclusione,

104.
-Vizio di illegittimit� costituzionale
di norma di legge -Incidenze sulla
decorrenza del termine di prescrizione
del diritto disconosciuto o limitato
dalla norma ovvero sul termine
di decadenza per l'esercizio del
diritto � Esclusione, 104.

OPERE PUBBLICHE

-Opera pubblica statale su terreno
demaniale � Ordinanza sindacale di
sospensione dei lavori -Carenza assoluta
di potere, 104.

-Opera pubblica statale su terreno
demaniale -Ordinanza sindacale di
sospensione dei lavori � Conflitto tra
amministrazioni statale e comunale Risoluzione,
104.

-Opera pubblica statale su terreno demaniale
-Ordinanza sindacale di sospensione
dei lavori � Ricorso al

T.A.R. da parte dell'amministrazione
statale � Esclusione, 105.
~

INDICE DELLE CONSULTAZIONI

-Opera pubblica statale su terreno demaniale
-Ordinanza sindacale di sospensione
dei lavori -Ricorso al

T.A.R. da parte dell'appaltatore -Intervento
dell'amministrazione statale
-Legittimit�, 105.
PARTE CIVILE

-' Immissione colposa di sostanza inquinante
nelle acque marine -Danni
risarcibili -Art. 71 cod. navigazione,

105.
-Urbanistica -Ricostruzione -Piano
particolareggiato -Immobile destinato
a pubblico servizio statale -Interessi
pubblici contrastanti -Prevalenza,
105.

-
Immissione colposa di sostanze inquinanti
nelle acque marine -Danni
risarcibili art. 71 cod. navigazione,
105.

PROCEDIMENTO PENALE

-Immissione colposa di sostanze inquinanti
nelle acque marine -Danni
risarcibili, 106.

PRODUZIONE E SCAMBI

-Sostanze radioattive -Produzione,
lavorazione, detenzione -Controlli Distinzione
in categorie -Estensione
dei controlli previsti per la cat. B
alla cat. A, 106.

PRESCRIZIONE

-Dichiarazione di illegittimit� costituzionale
di una norma di legge Effetti
-Rapporti � esauriti � e rapporti
per i quali opera un fatto giuridico
di preclusione, 106.

-Professori universitari incaricati Disciplina
del trattamento economico
per cumulo di impieghi -Dichiarazione
di illegittimit� costituzionale
della normativa di cui ai commi secondo
e terzo del d.P.R. 5 giugno
1965, n. 749 -Pretesa di pagamento
della maggior retribuzione dovuta
per gli anni accademici anteriori Alla
pronunzia della Corte Costituzionale
-Ammissibilit� -Limite della
prescrizione biennale, 107.

-Pubblico dipendente -Pretesa a maggior
retribuzione che trae fondamento
di norma di legge -Onere della
tempestiva impugnazione dell'atto
autoritario che costituisce o disciplina
il rapporto esplicando la misura
della retribuzione -Esclusione,

107.
-
Vizio di illegittimit� costituzionale
di norma di legge -Incidenze sulla
decorrenza del termine di prescrizione
del diritto disconosciuto o limitato
dalla norma ovvero sul termine
di decadenza per l'esercizio del
diritto -Esclusione, 107.

PREVIDENZA E ASSISTENZA

-Dipendenti F.S. -Assicurazione obbligatoria
infortuni sul lavoro -Controversie
concernenti il grado di invalidit�
-Giurisdizione dell'A.G.O.,

107.
REGIONI

-Rapporti tra Stato e Regione -Delega
di funzioni statali -Piani di ricostruzione
-Competenza residua
dello Stato -Espropriazione per P.U. Legge
sulla casa -Applicabilit�, 108.

-Rapporti tra Stato e' Regione -Delega
di funzioni -Statali -Piani di ricostruzione
-Limiti, 108.

-Urbanistica -Ricostruzione -Piano
particolareggiato -Immobile destinato
a pubblico servizio statale Trasferimento
delle funzioni alle Re�
gioni -Conflitto di attribuzioni, 108.

RESPONSABILIT� CIVILE

-Immissione colposa di sostanze inquinanti
nelle acque marine -Danni
risarcibili -Art. 71 cod. navigazione,

108.
RICORSI AMMINISTRATIVI

-� Giurisdizione domestica � ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica
avverso il provvedimento
di esclusione dal concorso di referendario,
109.

XIV

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

RICOSTRUZIONE

-Rapporti tra Stato e Regione -Delega
di funzioni statali -Piani di ricostruzione
-Competenza residua dello
Stato -Espropriazione per P.U. Legge
sulla casa -Applicabilit�, 109.

-Rapporti tra Stato e Regione -Delega
di funzioni -Statali -Piani di ricostruzione
-Limiti, 109.

~
Urbanistica -Ricostruzione -Piano
particolareggiato -Immobile desti

'nato a pubblico servizio statale -Conflitto
di interessi pubblici -Modi di
risoluzione, 109

-Urbanistica -Ricostruzione -Piano
particolareggiato -Immobile destinato
a pubblico servizio statale -Interessi
pubblici contrastanti -Pre,
valenza, 109.

-Urbanistica -Ricostruzione -Piano
particolareggiato -Immobile destinato
a pubblico servizio statale -Trasferimento
delle funzioni alle regioni
-Conflitto di attribuzioni, 110.

INDICE DELLE LEGISLAZIONI

LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I) Norme dichiarate incostituzionali
Il) Questioni dichiarate non fondate
Ili) Questioni proposte . . . . . .
pag.
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93
93
93

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PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRI1\1A

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 20 gennaio 1977, n. 40 -Pres. Rossi .-Rel.
Crisafulli -Presidente Consiglio dei Ministri �(sost. avv. gen. Aziariti)
e Regione Umbria (avv. De Anna).

Corte costituzionale -Conflitto di attribuzione fra Stato e Regione -Promulgazione
di legge regionale -� atto idoneo a provocare il conflitto.
(Cost., art. 134).

Regione -Legge regionale -Approvazione dopo rinvio goyernativo -Identit�
del testo della legge -Necessit�.
(Cost., art. 127).

Anche l'atto di promulgazione delle leggi (nella specie, si � trattato
di legge regionale) � -come l'atto amministrativo (concreto, o normativo,

o generale), come l'atto di controllo e come la pronuncia giurisdizionale
o l'atto connesso all'esercizio della giurisdizione -atto idoneo a provocare
l'insorger� del conflitto di attribuzione -tra Stato e Regione, senza
che per ci� venga meno la distinzione tra giudizio sulle leggi (anche per�
vizi della promulgazione) e giudizio (in sede di conflitto) sull'atto promulgativo
distintamente considerato. (1).
Un Consiglio regionale � approva di nuovo � (art. 127 Cost.) un disegno
di legge, in seconda lettura dopo un rinvio del Governo, solo
quando il testo riapprovato � identico a quello che aveva formato oggetto
della prima deliberazione, senza che ad esso sia apportata modificazione
alcuna. Allorch� invece al testo una qualsiasi modifica (anche non sostan

ziale anche non incisiva, anche non collegata ai motivi del rinvio) �
apportata, si ha una delibera legislativa � nuova � e diversa, e quindi
pu� nuovamente essere esercitato il potere di rinvio e non pu� proce

dersi a promulgazione entro i 15 giorni (2).

(1-3) Il conflitto di attribuzione: un rimedio sempre pi� vitale.

1. -Le due rassegne in rassegna mostrano interessanti sviluppi dell'istituto
del conflitto di attribuzione, le cui notevoli potenzialit� sono state in
complesso non ancora sfruttate appieno.
Nel giudizio deciso dalla sentenza n. 40 si � esaminata la illegittima promulgazione
di una legge regionale. Il vizio avrebbe potuto essere rilevato

476 RASSEGNA DELL'AVVOCATl'RA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. '73 -Pres. Rossi -Rel.

Gionfrida -Regione Sicilia (avv. De Fina) e Presidente Consiglio dei

Ministri (non costituita).

Corte dei conti -Sicilia -Legge regionale -Distinzione tra interpretazione
e disapplicazione.
(d.lgt. 6 maggio 1948, n. 655, artt. 2 e 6).

Nello svolgimento della funzione di controllo sugli atti amministrativi
della Regione siciliana, la Corte dei Conti pu� interpretare la legge
regionale (senza che l'eventuale errore ermeneutico si converta in violazione
della sfera di attribuzioni della Regione) ma non pu� disapplicarla;
e una deliberazione della Corte dei Conti che, nella sostanza, assoggetta
a controllo una legge regionale deve essere annullata (3).

(Omissis). -� da disattendere. preliminarmente l'eccezione di inammissibilit�
del conflitto, sollevata dalla difesa della Regione, argomentando
dalla asserita natura di �atto costituzionale� o �atto di potere
politico� della promulgazione delle leggi, nonch� dal rilievo che, a ritenere
altrimenti, risulterebbe elusa la disciplina dettata dall'art. 127 Cost.
per l'impugnazione diretta delle leggi regionali.

nel:l'ambito di un giudizio incidentale suHa iiLlegitti:mit� costituzionale della
legge cos� promulgata; ed invero l'accertamento della illegittimit� costituzionale
della legge regionale e cio� della volont� normativa dichiarata dalla promulgazione
ad opera del Presidente della Giunta regionale, si risolve in una censura
anche della promulgazione medesima, che rimane eliminata con la legge promulgata.
D'altro canto, forse, il Governo avrebbe potuto esercitare nei 30 giorni
il potere di opposizione alla nuova delibera legislativa e di suo rinvio al
Consiglio regiona1le a sensi deH'art. 127 commi primo e terzo cost. anche
senza passare attraverso l'annullamento della' promulgazione illegittimamente
dichiarata e cio�� sul presupposto di una sua radicale nullit�.

La Corte ha, per�, giustamente ritenuto ammissibile (anche) il conflitto

di attribuzione con riguardo all'� atto promulgativo distintamente considerato�,

ossrvando che tale atto ha, di per s�, dato Juogo ad una � invasione di com

petenza� per avere �menomato� il (o anche solo recato turbamento al) pre

detto potere di opposizione e rinvio spettante al Governo. Ed invero nel

procedimento di formazione della legge regionale � inserita una � competenza

complementare � dello Stato, che si sostanzia -appunto -nel potere test�

menzionato.

V'� di pi�: il rapporto di complementarit� tra attribuzioni regionali ed

attribuzione statale si manifesta specificamente in una alternativit� tra oppo

sizione governativa e promulgazione regionale. L'osservazione non
dine formale: � per quanto il Presidente regionale abbia quella

� solo d'orposizione
di ~:

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 477

Ed invero, quando si sia definita la promulgazione come un �atto
costituzionale� o un atto �di potere politico�, nulla ancora si sarebbe
detto che valga a differenziarla da ogni altro atto idoneo a dar luogo a
conflitti di attribuzione tra Stato e Regione, nessuna distinzione al riguardo
essendo fatta dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che � il solo
testo di diritto positivo che in qualche modo .definisca i conflitti di attribuzione
intersoggettivi, come quello di cui alla presente controversia.

Senza prendere qui posizione in astratto sul problema se, come si
ritiene da parte della dottrina, persino leggi formali ed atti a queste
equiparati possano, in particolari ipotesi, essere all'origine di conflitti
di attribuzi�ne tra i poteri dello Stato, � sufficiente ricordare, mantenendosi
entro i limiti del giudizio in oggetto, che -nulla disponendo,
come accennato, n� la Costituzione n� l'art. 39 della citata legge n. 87 la
natura dell'atto, che si affermi invasivo dell'altr.ui competenza costituzionale,
non ha mai assunto, nella giurisprudenza di questa Corte,
rilievo determinante ai fini della ammissibilit� di conflitti tra Stato e
Regioni.

Atti idonei a provocarne l'insorgere sono stati, infatti, ritenuti cos�
concreti provvedimenti amministrativi, come regolamenti ed altri atti
generali; cos� atti di controllo, come pronuncie giurisdizionali od atti
connessi con l'esercizio della funzione giurisdizionale (e poi ancora, tra
gli atti amministrativi: sia atti definitivi, sia atti preparatori; sia atti
formali ed esterni, sia atti interni, purch� esplicanti effetti per i terzi,
ed anche comportamenti concludenti non estrinsecantisi in atti formali).

indipendenza che gli deriva dal non condividere con altro organo la competenza
promulgativa, analogamente al Capo dello Stato, egli, a differenza di
questi, non � estraniato dai concreti interessi politici ai quali si coordina l'attivit�
legislativa del Consiglio, ma anzi . . . � capo dell'amministrazione regionale,
espressione della maggioranza al potere . . Ora, a integrare questa intrinseca
debolezza dehla posizione giuridica del Presidente regiona1le, in ordine
alla corretta esplicazione della� funzione promulgativa, serve egregiamente l'istituto
del veto governativo sulla delibera cons.il�are,, (BARTHOLINI, La pro

mulgazione, 1955, 781).

La sottolineata affermazione della Corte costituzionale si basa su altre
enunciazioni. Anzitutto, in ordine alla configurazione del potere� di promulgazione
di legge regionale: questo � stato visto come potere autonomo, il Presidente
della Giunta regionale potendo (e dovendo) �decidere ... se promulg�rla
(la delibera legisl�tiva del Consiglio regionale) dopo il decorso di 15 giorni

o se attendere sino al trentesimo giorno �. Per inciso, si osserva che non �
stato esaminato (trattandosi di questione non rilevante ai fini del decidere)
in quali casi il Presidente della Regione possa (e debba) rifiutare la promulgazione
di una deLibera Jegislativa contrastante con Ja Costituzione e/o con
lo Statuto regionale, ove non sopravvenga l'opposizione del Governo o la
proposizione dell'azione dinanzi alla Corte costituzionale (per il raffronto al
parallelo, ma non eguale, potere del Presidente della Repubblica per la promulgazione
deUe leggi statali, si mnvia a BARTHOLINI, op. cit., 779 e segg.;

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DEU.O STATO

� perci� indifferente che la promulgazione delle leggi venga confi

gurata -secondo una concezione che pu� dirsi tradizionale -come

atto di funzione esecutiva o che la si consideri inclusa, piuttosto, per

attrazione, nel procedimento legislativo,. largamente inteso cos� da com

prendere, oltre alla fase costitutiva della deliberazione della volont�.

legislativa, quella, successiva, diretta a conferirle efficacia esterna nel

l'ordinamento generale e nei confronti .di tutti i sog~etti che vi sono

sottopos~i. Giacch�, in entrambe le ipotesi, non si incontrano ostacoli,

n� di diritto positivo n� di ordine logico, a riconoscere la idoneit� del

l'atto promulgativo a dar luogo a conflitti di attribuzione, quando ne

ricorrano, beninteso, le altre condizioni.

E non � vero che, in tal guisa, verrebbe frustrata la distinzione tra

giudizio sulle .. leggi (anche per vizi della promulgazione) e giudizio in

sede di conflitto sull'atto promulgativo distintamente considerato, ben

potendo darsi il caso (come nella specie) in cui proprio dalla interve

nuta promulgazione si assuma risulti menomato un potere costituzio

nalmente spettante al Governo e la proposizione del conflitto sia l'unico

mezzo del quale esso dispone per provocare una decisione di questa

Corte che restauri l'ordine delle competenze.

Passando al merito, � opportuno anzitutto riassumere le vicende

della controversia su cui la Corte � chiamata a decidere. La legge re

cfr. anche SPAGNA Musso, il presidente della Regione nel sistema degli ora1inamenti
regionali, 1961, 82 e segg.; va aggiuntivamente osservato che non �
prevista la possibilit� di un conflitto di attribuzione tra i poteri della Regione,
e cio� per quanto qui interessa, tra Presidente della Giunta regionale e� Consiglio
regionale). La configurazione del potere di promulgazione regionale come
. potere autonomo, e, per certi versi, contrapposto al potere deliberante del
Consiglio regionale, trova riscontro nella possibilit� di una �distinta considerazione
� dell'atto promulgativo; il che .conferma la scissione tra atto forma

tivo della volont� legislativa e atto dichiarativo di detta volont�

La � distinta considerazione � dell'atto promulgativo conduce ad eviden

ziare una seconda enunciazione, peraltro pi� volte esplicitamente formulata

dalla Corte costituzionale: il giudizio sui conflitti, a differenza del giudizio

amministrativo, pu� essere portato su una �frazione.�, su un �tratto� sol

tanto dell'attivit� pubblica (amministrativa, giurisdizionale, o di altro potere)

senza necessariamente coinvolgere nella sua interezza tutta l'attivit� ridotta ad

unit� della unicit� del procedimento e dell'atto produttivo delle modifica

zioni giuridiche. Ci� rende l'intervento della Corte costituzionale ben pi� pe

netrante e pronto di q.anto non sia l'intervento del giudice amministrativo,

ed inoltre idoneo a�� fornire risultati� non ottenibili (o diversi da quelli otte

nibili) mediante le ordinarie vie giurisdizionali.

2. -Significativa anche -e forse pi� -la sentenza n. 73. Com'� noto, con fa
sentenza 23 novembre 1974, n. 3806, la Corte di Cassazione ha escluso la impugnabilit�,
dinanzi al Giudice amministrativo, del diniego di visto (atto negativo
di controllo) posto in essere dalla Corte dei conti in relazione a provvedimento
di Regione a statuto speciale. Detta sentenza -che, forse, analizzata nel profondo,
esprime una certa riluttanza ad abbandonare gli schemi di uno stato \:
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PARTE I, SEZ. I, GHJRISPRUDENZA �COSTITUZIONALE

479

gionale sopra menzionata era stata rinviata per nuovo . esame al Con~
siglio della Regione Umbria, perch� -ad avviso del Governo -eccedente
l'ambito delle materie elencate nell'art. 117 Cost. A tale .censura
il Governo faceva seguire un rilievo circa la correttezza dei mezzi adottati
per far fronte agli oneri finanziari pluriennali derivanti dall'applicazione
della legge medesima, senza peraltro farne specifico motivo di
censura, cos� come necessario, secondo i principi affermati da questa
Corte nella sent. n. 212 dell'anno 1976, quanto meno ai fini che allora
venivano in considerazione.

Nella seduta del 6 marzo 1975 la legge era approvata con la maggioranza
assoluta del Consiglio, venendo peraltro modificata nella parte
concernente la copertura della spesa, con l'adozione di un sistema diverso
da quello originario. Inoltre, la decorrenza degli impegni di spesa
autorizzati e della relativa provvista dei mezzi occorrenti per finanziarli
veniva fatta �slittare� di un anno, a partire, cio�, dal 1975, anzich�
dal 1974.

Il 26 marzo il Presidente della Giunta regionale promulgava la legge,
precisando che il visto del Commissario del Governo doveva ritenersi
tacitamente apposto per mancata impugnazione entro i quindici giorni
dalla seconda deliberazione: onde, come gi� detto, il ricorso per con-

accentrato nel quale gli organi centrali sono, in quanto tali, collocati in posizione
di � supremazia >>, e ad accettare la nuova realt� del regionalismo e
del decentramento della giustizia amministrativa -ha lasciato uno �spazio
vuoto � impenetrabile alla tutela giurisdizionale, oHre ad avere reso poco
funzionale il contraddittorio tra �privato� leso dal comportamento conse

guente all'atto negativo di controllo e Regione chiamata a difendere un comportamento
che solo formalmente le � imputabile e della cui opportunit� politico-
amministrativa sovente � tutt'altro che convinta.

Queste disarmonie del sistema sono state avvertite appieno dalla recentissima
sentenza 28 maggio 1977, n. 2184 della stessa Corte di Cassazione, in
tema di atti negatiw del!le CommissioIJJi di controllo di cui aill'art. 125, comma
primo, Cost. Comunque, la necessit� da riempire l'anzidetto � spazio vuoto ,,
� stata avvertita, nella sostanza, anche dalla Corte costituzionale nella sentenza
della quale si tratta.

In essa, la Corte costituzionale non si � limitata ad un sindacato ab extrinseco
dell'atto sottoposto al suo sindacato (appunto un diniego di visto della
Corte dei conti, atto recentemente ritenuto dalla stessa Corte costituzionale
per taluni aspetti simile all'atto giurisdizionale: cfr. retro, 25), ma � penetrata

nell'intimo tessuto della motivazione della liberazione sub judice, compiendo

una analisi non diversa da quella che avrebbe potuto essere compiuta da un

giudice sovraordinato.

La Corte costituzionale ha distinto tra � errore del processo ermeneutico �,

che non darebbe luogo a viola2lione defila sfera di attribuzioni (nella specie,

di una Regione, ma analogo discorso potrebbe essere fatto rispetto ai � poteri

defilo Stato�), e �contestazione di ~egittim~t� della fogge� operata in una moti

vazione � solo apparentemente svolta sotto il profilo della interpretazione �;

tale �contestazione�, equivalendo ad un �controllo>>, potrebbe invece dar

iuogo a � 1lesione di competenze costituzionalmente garantite, quale dalla Re

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

480

flitto di attribuzione proposto dal Governo, che aveva frattanto provveduto
altres�, in data 26 marzo, a rinviarla al Consiglio regionale malgrado
la promulgazione fattane in quello stesso giorno.

Secondo l'assunto della difesa dello Stato, la legge de qua, per effetto
delle modificazioni introdotte al testo approvato in prima lettura, era
da considerarsi � nuova � e perci� suscettibile, entro trenta giorni dalla
seconda approvazione, di ulteriore rinvio all'organo regionale deliberante:
l'intervenuta promulgazione dopo il minor termine di quindici
giorni avrebbe pertanto illegittimamente inciso su una competenza costituzionale
del Governo, impedendogli di esercitare efficacemente il potere
di rinvfo, a norma del terzo comma dell'art. 127 della Costituzione.

Secondo l'assunto della difesa della Regione, per contro, le modifiche
apportate al testo originario non sarebbero tali da rendere � nuova � la
legge, che avrebbe quindi dovuto considerarsi riapprovata � integralmente
�, ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, Cost. (e con la maggioranza
ivi prescritta per tale ipotesi) e conseguentemente soggetta soltanto
ad eventuale impugnazione entro quindici giorni: di guisa che
legittimamente, scaduto questo termine senza che alcuna impugnazione
fosse stata proposta, il Presidente della Regione avrebbe proceduto alla
promulgazione.

gione 1lamentata �. La distii>nzione tra �errore del processo ermeneutico,, e

� contestazione (ovviamente non proclamata ma dissimulata) della legittimit�

di una legge� appare assai sottile sul piano concettuale ed assai ,difficile sul

piano concreto: al limite, pu� tradursi in una � ricostruzione�, medriante indizi,

delle intenzioni soggettive degli autori dell'atto sub judice.

Se, poi, si considera che la distinzione anzidetta pu� essere applicata a

molti atti (si pensi non solo agli atti di controllo delle Commissioni e dei Comitati

di cui agli artt. 125 primo comma e J30 Cost., ma anche, ad esempio, alle sen

tenze che disattendono per manifesta infondatezza una eccezione di legittimit�

costituzionale dedotta in via incidentale in un giudizio), non pu� non rilevarsi

la notevole importanza dell'indirizzo tracciato dalla Corte costituzionale.

Indirizzo che conduce a rilevare un vizio che nella sostanza � e rimane una

violazione di legge, in esito per� ad una indagine simile a quell� cui si ricorre

per rilevare l'eccesso di potere; e ci� nei riguardi di atti non �amministrativi'"

quali l'atto di controllo della Corte dei Conti, e -deve ritenersi -anche l'atto

giurisdizionale e in genere l'atto di diritto pubblico diverso dall'atto amministra

tivo. Del resto, esattamente � stato osservato � come, convivendo il vizio d'incom

petenza degli atti amministrativi accanto a quello d'illegittimit� e di eccesso di

potere, si facciano sentire in relazione ad esso le esigenze della delimitazione;

viceversa nel campo dei conflitti costituzionali, dove l'incompetenza, o meglio

l'invasione di competenza, costituisce l'unico motivo di ricorso, si avvertono le

esigenze dell'ampliamento della sua portata� (SORRENTINO F., I conflitti di attri

buzione tra i poteri dello Stato, Riv. trim. dir. pub., 11967, 720; cfr. anche GUARINO,
Competenza, incompetenza, invasione di competenza, Giur. compl. cass. civ., 1950,
III, 808 seg.; CuocoLO, Osservazioni sui conflitti di attribuzione e sulla partecipazione
del Presidente regionale siciliano al Consiglio dei Ministri, Giur. cast., 1963,
1233 seg.).

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

481

Nei suoi termini. essenziali, il problema �, dunque, di stabilire se
una legge regionale, rinviata al Consiglio per nuovo esame e da questo
riapprovata a maggioranza assoluta, della quale una parte sia stata
confermata disattendendo le censure governative ed altra parte modificata,
sia qualificabile come la stessa legge approvata � di nuovo �, secondo
la formula dell'ultimo comma dell'art. 127 Cost., e quindi non
pi� suscettibile di rinvio. Ed in proposito osserva la Corte che il ripetersi
nella prassi a poca distanza di tempo di equivoci e contestazioni
ed il persistere di gravi dubbi dottrinali convincono della necessit� che,
al di l� degli aspetti particolari che possono presentare i singoli casi di
specie, il problema riceva una soluzione netta e lineare, che dia immediata
certezza a tutti gli operatori interessati quanto agli obblighi ed
alle facoit� che ad essi rispettivamente competono.

Il Presidente del Consiglio regionale, infatti, dev'essere prontamente
in grado di conoscere come comportarsi in sede di proclamazione del
risultato della votazione �vente ad oggetto un disegno di legge in seconda
deliberazione a seguito di rinvio, posto che, qualora il testo ne
sia rimasto del tutto immutato e la maggioranza assoluta non sia stata
raggiunta, la legge non potrebbe dichiararsi approvata, e se invece fosse
data per approvata sarebbe censurabile per contrasto con l'art. 127 Cost.

Di qui dovrebbe pervenirsi alla conclusione che, nel giudizio sui conflitti di
attribuzione, non vi sono atti sottoposti a sindacato non pieno e perci� � privilegiati>>.
In questo quadro, l'esclusfone �degli �errori del processo ermeneutico�
appare un �riguardo� nei confronti degli organismi giurisdizionali (e comunque
non amministrativi), il quale potrebbe col tempo divenire solo formate, essendo
arduo giustificare un diverso trattamento a secondo che le violazioni di legge
siano consapevoli (potrebbe dirsi � dolose �) o meno.

Comunque, per valutare il cammino gi� percorso dalla Corte costituzionale
� sufficiente confrontare la sentenza n. 73 in rassegna con le sentenze 26 gennaio
1957, n. 20 (.1n Giur. cost., 1957, 346) e 19 dicembre 1966, n. 121 (in questa
Rassegna, 1966, 1205) della stessa Corte, entrambe ancorate ad un concetto tradizionale
di competenza, intesa semplicemente come esistenza di un potere in
capo ad un organo o ad un ente (senza considerazione dei modi di esercizio del
potere invasivi di competenze altrui).

* * *

3. -Le due sentenze in rassegna confermano che la difesa dell'attribuzione
non � soggetta a limitazioni, e che il conflitto � strumento di tutela piena; ed
infatti la portata dell'art. 134 Cost. non potrebbe essere ridotta da una legge
ordinaria.
Per cogliere appieno il ruolo del conflitto di attribuzione nel sistema dei
rimedi di giustizia (in senso lato) pare opportuno evidenziare come ci� che caratterizza
tale conflitto sia non tanto la specificit� del vizio (dell'atto impugnato)
deducibile, e cio� la � invasione di competenza �, quanto invece lo speciale
oggetto del giudizio, e oio� una attribuzione riiconosoiuta dahla Costituzione o da
leggi costituzionali o di rilievo costituzionale. Non va dimenticato che, mentre
la declaratoria della competenza non pu� mancare (e quindi costituisce l'essen

482

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEI.LO STATO

(sent. nn. 153 e 235 del 1976). D�l canto suo il Presidente della Regione
deve essere messo in grado di decidere sollecitamente se promulgarla
dopo il decorso di quindici giorni o se attendere sino al trentesimo giorno;
e lo stesso Governo della Repubblica, ove. ritenga di opporsi all'entrata
in vigore .della legge precludendone la promulgazione, se gli incomba.
l'onere di impugnarla davanti alla Corte (o davanti alle Camere per
contrasto di interessi) entro il primo termine, ovvero di rinviarla ulteriormente
al Consiglio entro quello di trenta giorni. Ma qualsiasi distinzione
tra modifiche sostanziali e non; tra modifiche pi� o meno incisive;
come pure tra modifiche collegate ai motivi del rinvio, e modifiche ulteriori
e diverse, si rivela, all'atto pratico, estremamente difficile e fonte
di incertezze. Ed invero:

A) L'atto cii rinvio non � formalmente tipizzato dalla legge, potendo
perci� accadere (come in fatto � accaduto nella specie) che una
modifica sia introdotta aderendo a rilievi governativi, non concretanti
per� (ai sensi della ricordata sent. n. 212 del 1976) vere e proprie censure,
sorgendo allora il dubbio se una modifica siffatta sia da considerare
� in accoglimento � del rinvio.

B) Di solito, l'atto di rinvio non contiene proposte specifiche, limitandosi
ad enunciare i vizi ravvisati nella delibera legislativa regionale,
sicch� � ben possibile che il Consiglio regionale abbia . dinanzi a s� la
scelta tra pi� modi per conformarsi alle censure governative e che, nel
procedervi, incorra in nuovi vizi di legittimit� costituzionale o di merito.

ziale del giudizio), la pronuncia eliminatoria dell'atto viziato � solo eventuale
(e quindi non essenziale); ed � noto che la Corte costituzionale ha giustamente
ritenuto di-poter annullare l'atto invasivo anche sulla base di motivi diversi da
quelli dedotti, anche se non ne sia stato domandato l'annullamento, e persino
quando l'atto stesso � stato in essere dal soggetto che ha assunto l'iniziativa
del conflitto di attribuzione (Corte cost., 28 novembre 1972 n. 164, in questa
Rassegna, '1973, 30).

La necessit� di superare la nozione di � incompetenza � utilizzata dalla
giurisprudenza amministrativa ha attirato l'attenzione sulle differenze tra � incompetenza
� e � invasione di competenza >>, allontanandola da quello che � il momento
centrale del giudizio sul conflitto di competenza. Si � cos� osservato che
l'invasione di competenza � �concetto essenzialmente relazionale�, nel senso che
� non esiste con riferimento esclusivo ad un determinato atto, com'� per l'illegittimit�
in genere, ma postala, oltre a un vizio dell'atto, anche la sua idoneit� a
turbare... interessi di un soggetto diverso dal soggetto agente �; per la invasione
di competenza � la lesione � un elemento intrinseco e necessario '" mentre per
la incompetenza sarebbe � elemento estrinseco e accidentale � (SORRENTINO F., op.
cit., 727; cfr. anche DIMORA, Il conflitto di attribuzione tra Stato e Regione nella
giurisprudenza costituzionale, Giur. cost., 1975, 630). Osservazione questa non del
tutto convincente: anche i vizi di illegittimit� dell'atto amministrativo rilevano
in quanto �lesivi� di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo, e quindi
anche essi potrebbero forse essere configurati come � concetti relazionali �
rispetto alla lesione di dette situazioni soggettive. Se si "mette a fuoco�, anzich�
l'assenza di competenza nel soggetto autore dell'afto, l'effetto invasivo prodotto

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 483

C) Pu� darsi altres� che le modifiche introdotte al testo precedente�
ne rendano, a giudizio del Consiglio, .ecessarie delle altre, concernenti
disposizioni alle quali l'atto di rinvio non aveva (e non poteva avere)
riferimento: nel qual caso, sarebbe dubbio se modifiche conseguenziali
del genere siano da attrarre o meno tra quelle � in accoglimento � delle
censure del Governo.

Ci� premesso, l'unica soluzione che dia sempre pratica certezza �
quella pi� strettamente aderente al testo e alla ratio dell'art. 127, ultimo
comma, Cost.: che ricollega l'esigenza della maggioranza assoluta e il
decorso del termine di quindici giorni per la promulgazione o per l'eventuale
ricorso governativo al dato, di agevole e sicura verificazione, che
la legge sia stata approvata �di nuovo �: vale a dire, nel medesimo
identico testo che aveva formato oggetto della prima deliberazione e del
successivo rinvio.

Letteralmente, infatti, quando l'art. 127 usa l'espressione � ove il
Consiglio regionale l'approvi di nuovo �, non pu� che riferirsi a quella
determinata legge, gi� in precedenza approvata,, senza che vi sia apportata
modificazione alcuna; mentre, .logicamente, la norma si giustifica
considerando che, in tanto � richiesta la maggioranza assoluta ed in
tanto viene aperto l'adito alla impugnazione, in quanto il Consiglio regionale
abbia inteso limitarsi a confermare la propria anteriore deliberazione,
resistendo al rinvio.

Le conclusioni sopra esposte si allineano, d'altronde, in perfetta
simmetria con quanto disposto -sia pure a livello di legislazione ordinaria
-dall'art. 48 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, con riferimento

� dall'atto sulla competenza spettante ad altro soggetto, in realt� si sposta l'indagine
dal vizio dell'atto alla situazione soggettiva �lesa�, o -se si preferisce
�menomata�, daill'atto viziato.

A ben vedere, allorch� si asserisce che � la lesione � un elemento intrinseco �
alla nozione di ,; invasione di competenza�, si compie una operazione concettuale
di aggancio dello specifico oggetto del giudizio sul conflitto di attribuzione, al
vizio dell'atto eventualmente sottoposto, esso pure, a tale giudizio.

Nel processo amministrativo, la situazione soggettiva tutelata giuoca un
suo ruolo autonomo e distinto, come dato legittimante al ricorso, e inoltre
rilevante per il sussistere dell'interesse a ricorrere; oggetto del giudizio pu�
quindi rimanere l'atto, considerato. nella sua obbiettivit�. Di qui discende che
anche i ,v.i dell'atto possono essere conosciuti nella loro obbiettivit�, e senza
una congiunta considerazione della loro � lesivit��. Siffatta scissione per cos� dire
tecnica dei momenti del giudizio nel processo amministrativo non deve per� in�

durre a � credere troppo � alla separazione tra sindacato sull'atto e tutela della
situazione soggettiva, es�sendo palese come le esigenze di tutela condizionino ed
orientino il predetto sindacato.

Nel giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione, la legittimazione a
ricorrere ed a resistere � riconosciuta allo Stato e alle Regioni (o Province di
Trento e Bolzano) ex lege, e cio� direttamente da disposizioni costituzionali;
lo �interesse � di tali soggetti non ha quindi ragione di operare come dato
legittimante (per l'ammissibilit� del ricorso proposto in via d'azione da una

RASSEGNA' DELL'AVVOCA:rURA DELLO STA'ro

484

all'ipotesi (sotto molteplici aspetti analoga) delle conseguenze del rinvio
(anche qui, �per... riesame �: art; 47) delle deliberazioni non legislative
regionali, per motivi di merito: nel senso precisamente che, �ove il
Consiglio regionale confermi senza modificare, a maggioranza assoluta (...)
la deliberazione al cui riesame sia stato inviato dalla Commissione di
controllo ( ... ), la deliberazione diviene esecutiva se non venga annullata
nel termine di venti giorni per vizi di legittimit�� (si veda anche, nello
stesso ordine di idee, per il controllo di merito sugli atti degli enti locali
minori, il successivo art. 60, ultimo comma). E sono altres� coerenti con
il principio, ripetutamente affermato dalla giurisprudenza� di questa
Corte; della necessa.ria corrispondenza dei� .mo.tivi di rinvio delle� leggi
regionali con quelli addotti nell'eventuale successivo ricorso, � in modo
da consentire al Consiglio regionale una consapevole deliberazione e al
Governo di valutare, tenuto conto di siffatta manifestazione di volont�,
se sia opportuno promuovere la questione di legittimit� costituzionale �

(sent. n. 123 del 1975), o quella di merito davanti alle Camere.

� poi ovvio che, qualora il Consiglio regionale abbia modificato la
legge rinviatagli per conformarsi, e realmente conformandosi, ai rilievi
prospettati con l'atto di rinvio, senza incorrere in nuovi vizi, il Governo
non avr� .alcun interesse a disporre un nuovo rinvio, di tal che, decorsi
i trenta giorni, la legge sar� promulgata, pubblicata ed entrer� in vigore.

Regione contro una legge statale, si richiede la sussistenza di un interesse della
Regione ricorrente, ma si precisa trattarsi di un interesse solo processuale:
cfr. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, 2, 1974, 72). Ci� pu� avere
indotto ad accentuare il profilo � relazionale � del vizio dell'atto eventualmente
sub judice, ossia a incorporare in tale vizio il momento della lesivit� dell'atto
(e di riflesso del vizio di cui esso sia affetto). � questa per� operazione concettuale
alquanto deformante (anche se, di per s�, non erron,ea).

In realt�, come si � detto, al centro di ogni discorso sul conflitto di attribu

zione deve es.sere collocato il quid reso dall'art. 134. Cost. justiciablt;!, e cio�.:~te

labile, alla stregua .di situazione giuridica soggettiva, mediante il conferimento

di un potere di � azione � a individuate entit� soggettive.

N�turalmente, l'attribuzione non � in tal modo divenuta bene della vita,

entit� oggettiva assegnata da norme materiali a un singolo soggetto; essa rimane

aggregato meramente ideale di potest� (rectius, di funzioni) previste da norme

strumentali o sulla produzione giuridica. Tuttavia, ciascuno di siffatti aggregati

risulta affidato ad una entit� soggettiva (come, del resto, la giurisdizione e la

competenza per il singolo ufficio giudiziario) e, una volta cos� individualizzato,

pu� costituire oggetto di un accertamento giudiziale (cfr. in tal senso, L'Avvoca

tura dello Stato nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale, in Studi per il cente

nario, 1976, 489).

In questo quadro, appare consentito esprimere riserve in relazione al brano
della menzionata sentenza 28 maggio 1977 n. 2184 della Corte di Cassazione, ove
si afferma che la sperimentabilit�� della tutela giurisdizionale davanti al giudice
amministrativo contro l'atto negativo di controllo da parte dell'ente controllato
� non pu� ritenersi esclusa o preclusa, rispetto all'atto negativo di controllo, dal
fatto che l'ente controllato sia la Regione e cio� dalla sperimentabilit�, da parte
di tale ente, rispetto al!~ stesso atto, del conflitto di attribuzioni; si tratta,

��� ���
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 485

Discende altres� da quanto precede che, ove la legge regionale sia
stata modificata in seconda deliberazione, anche se con la maggioranza
assolhta, il Governo non pu� impugnarla, ma soltanto rinviarla per
nuovo esame al Consiglfo.

Alla stregua delle considerazioni dianzi svolte con specifico riguardo
all'applicazioae dell'art. 127, ultimo comma, Cost., poich� il Consiglio
regionale, in sede di seconda deliberazione, ha innovato alla legge in
oggetto relativamente alle disposizioni di carattere finanziario, deve riconoscersi
che il Presidente della Regione non aveva il potere di promulgarla
senza attendere il decorso del termine di trenta giorni per un
eventua'l�"��ulterfore rinvio.

A norma dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'atto promulgativo
deve quindi essere annullato, consentendosi cos� al rinvio disposto,
in pari data, dal Governo di avere il suo corso regolare.

p.q.m.
dichiara che non spettava al Presidente della Regione Umbria procedere
alla promulgazione della legge regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante
provvidenze in favore delle cooperative di produzione, lavoro e di trasporto,
prima che fossero decorsi trenta giorni dalla deliberazione consiliare
d�l 6 marzo 1975, ed in conseguenza annulla la promulgazione
medesima.

invero, di rimedi che operano su piani diversi, giacch� col primo � dato anche
alla Regione far vailere 1a mera invaiI~dit� deH'atto di cont.roLlo in s� considerato,
laddove col secondo � dato alla sola Regione far valere il turbamento arrecato
dall'atto di controllo alla sfera ad essa costituzionalmente garantita �. Dire che
si � in presenza di rimedi che � operano su piani diversi � di per s� ha scarso
significato, specie se tale diversit� di �piani,, � vista come diversit� tra vizi
deducibili e porta alla conclusione del sussistere della giurisdizione amministrativa
in quanto il vizio dedotto sarebbe, come ritenuto dalla sentenza test� menzionata,
� un errore di giudizio, dunque una �vio~;;tziorte �di'� legge�.

Giudizio amminis'trativo, giudizio ordinario, e giudizio sul conflitto di attribuzione
opera~o su piani diversi perch� diverso � il compito a ciascuno di essi
assegnato. Il giudizio amministrativo si � venuto storicamente modellando sul
presupposto di una separazione e persino della configurabilit� di una contrapposizione.,
nella societ� prima che nell'ordinamento, tra interesse pubblico affidato
alla cura dell'autorit� amministrativa ed interesse � personale � e particolare del
� privato �; e tale giudizio rimane cos� modellato anche allorch� non un privato
ma un ente pubblico assume il ruolo del ricorrente. La proposizione del conflitto
di attribuzione (e similmente di un conflitto di competenza tra giudici) non
� -quanto meno in via immediata e diretta -mezzo di tutela di un diritto
soggettivo o di un interesse legittimo, ma � esercizio di funzione pubblica per la
corretta applicazione di norme (costituzionali o di rilievo costituzionale) per la
produzione giuridica, ed � la prima -in ordine logico -manifestazione delle
attribuzioni da dette norme riconosciute.

FRANCO FAVARA

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -Con vari decreti, il Presidente della Regione siciliana
determinava (con ?ecorrenza 1� luglio 1970), ai sensi degli artt. 75 e 85
della legge regionale 1971, n. 7, lo stato economico di dipendenti regionali
e di dipendenti statali inquadrati nei ruoli regionali, tenendo conto,
con la stessa decorrenza, (anche) dei benefici di cui ai decreti statali

n. 1077 e 1079 del 1970 emanati in virt� della legge di delega 1968 n. 249.
Successivamente, con proprio atto n. 59 del 23 marzo 1971, la Giunta
della stessa Regione -considerato c)J.e la decorrenza della normativa
sull'inquadramento del personale regionale era stata determinata in coincidenza
con la data di decorrenza delle disposizioni dei decreti delegati�
1077 e 1079 e che, proprio per tale coincidenza, la legge regionale (n. 7
del 1971) si poneva �in rapporto di priorit� ed alternativa� rispetto a
quella statale -deliberava, conseguentemente, che dovessero essere ritirati
tutti i provvedimenti gi� eventualmente adottati che avessero tenuto
conto cumulativamente delle disposizioni regionali e statuali menzionate.

Con nuova delibera n. 155 del 1973, la Giunta invitava, poi, l'Assessore
competente a � procedere alla revoca dei decreti �gi� adottati concernenti
l'attribuzione al personale della Regione dei benefici previsti
dai d.P.R. 1970 n. 1077 e 1079 �.

Seguiva ,a ci� una mozione dell'Assemblea regionale del 17 luglio 1973
e la presentazione di un disegno di legge �Norme interpretative della
legge 23 marzo 1971, n. 7 sull'ordinamento degli uffici e del personale
della amministrazione re.,gionale �. '

Il disegno diveniva legge della Regione n. 45 del 7 dicembre 1973:
a termini della quale �per il combihato disposto degli artt. 75, 86, 87
e 90 della legge regionale n. 7 ai dipendenti della Regione ed a quelli
dello Stato transitati nei ruoli regionali non si applicano perch� incompatibili
le disposizioni dei decreti legislativi emanati ai sensi della legge
1968 n. 249 �.

Richiamandosi a detta legge, appunto, la Presidenza della . Giunta
regionale annullava, quindi, i provvedimenti (di inquadramento del proprio
personale) gi� adottati, per la parte relativa alla � applicazione cu�
mulativa � dei benefici discendenti dalla normativa statuale.

In sede di registrazione, la Sezione di controllo della Cort� dei conti
per la Regione siciliana negava, per�, il visto ai decreti presidenziali di
annullamento predetti: sul rilievo che il giudizio di incompatibilit�, fra
normativa regionale e statuale, quale formulato dalla menzfonata legge
1973 n. 45 non poteva, in realt�, incidere su rapporti (come quelli cm s1
riferivano i decreti in questione) sorti anteriormente all'entrata in vigore
della legge stessa.

Le Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione siciliana -alle
quali il Presidente di tale Regione aveva riproposto l'esame dei suddetti

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

provvedimenti, ai sensi degli artt. 2 e 6 del d.lgt. 6 maggio 1948, n. 655,
nella parte non dichiarata incostituzionale dalla sentenza di questa Corte

n. 121 del 1966 -hanno ritenuto .di non poter procedere ad un riesame
della fondatezza delle cause per le quali la Sezione di controllo aveva rifiutato
il visto, ma di doversi limitare ad accertare l'eventuale cessazione
di tali cause o l'eventuale sussistenza di motivi non prospettati dall'Amministrazione
all'Organo di controllo; e sotto tale profilo, hanno confermato
la deliberazione della Sezione di controllo.
Contro il diniego di visto della Sezione di controllo (confermato dalle
Sezioni riunite della Corte stessa) ricorre, dunque, sostanzialmente ia
Regiope .Sicilia, per conflitto di attribuzione;

Sostiene, infatti, la ricorrente che l'organo statuale -disconoscendo
il carattere interpretativo della legge regionale 1973, n. 45 e la sua retroattivit�
-avrebbe, in pratica, disapplicato la legge ,stessa e con ci�, � sicuramente
esorbitato dal suo potere ed arbitrariamente sacrificato il potere
legislativo, amministrativo e di governo della Regione siciliana, in violazione
dell'autonomia ad essa riconosciuta dalle norme statutarie (artt. 14
lett. q, 20, 21, 23 cpv.) �.

Il ricorso � fondato.

Non � certo denegabile che, nello svolgimento della funzione di controllo
sugli atti amministrativi della Regione siciliana, la (apposita Sezione
della) Corte dei conti, possa -in relazione a quella che � la premessa
maggiore del sillogismo, che si conclude con il giudizio sulla legittimit�
o meno dell'atto di controllo -interpretare la normativa regio~
ale, cui l'atto stesso si conformi o riporti: senza che, per ci�, l'eventuale
errore del processo ermeneutico si converta in violazione della sfera di
attribuzioni costituzionalmente garantite della .Regione.

Gli �, per�, che nella specie, la Corte dei conti non si � limitata a
tale consentita opera di esegesi; giacch�, in pratica -invece di interpretare
la legge regionale 1973, n. 45 citata in funzione del controllo da svolgere
sui decreti del Presidente della Giunta in base ad essa adottati ha:
fatto� cadere il suo controllo proprio e direttamente sulla legge: derivando,
poi, da tale sindacato della norma le conseguenze ill' ordine alla
validit� degli atti applicativi.

Ci� � dimostrato dal fatto che l'affermazione della Corte dei conti,
motivata del diniego di visto, in ordine al carattere � innovativo e non
retroattivo � della legge regionale in parola, non gi� si correla alla enucleazione
di una conforme � volont� � del iegislatore regionale (che, anzi,
la stessa Corte ammette che la legge intendeva proprio � dirimere le
questioni nascenti dalle pretese gi� avanzate� dal personale regionale,
quanto all'applicabilit� di benefici previsti dai decreti statuali delegati);
sibbene conclude un ragionamento in termini di � possibilit� � giuridica.
Nel senso che -con la motivazione anzidetta, solo apparentemente svolta

488

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLo STATO

sotto il profilo della interpretazione -la Corte dei conti ha in realt�
e in definitiva affermato che al legislatore (nella specie regionale) non
potesse riconoscersi la � potest� � di .incidere, con la �legge in �questione,
sul diritto anteriormente quesito dai dipendenti della Regione ~ll'applicazione
cumulativa (per il periodo considerato) della normativa regionale
e di quella statale.

Il che, evidentemente, equivale a contestazione di legittimit� della
legge regionale.

Ora, proprio l'estensione cos� attuata del controllo dell'organo statuale
su atto normativo della Regione (soggetto al diverso regime della
impugnazione delle leggi innanzi alla Corte costituzionale) d� conferma
della effettivit� della lesione di competenze costituzionalmente garantite,
quale dalla Regione lamentata: in conformit� a quanto, in analoga fattispecie,
questa Corte gi�, del resto, ha avuto occasione di ritenere, con sentenza
n. 162 del 1976.

p.q.m.
dichiara che non spettava alla Sezione di controllo della Corte dei
conti per la Regione siciliana assoggettare al proprio controllo la legge
regionale 7 dicembre 1973, n. 45 (�Norme interpretative della legge regionale
23 marzo 1971, n. 7 sull'ordinamento degli uffici e del personale
dell'amministrazione regionale�); e, pertanto, annulla la deliberazione della
detta Sezione di controllo n. 135 del 24 settembre 1974 e di conseguenza
la deliberazione confermativa n. 1/75 del 16 aprile 1975 delle Sezioni riunite
della Corte dei conti per la Regione siciliana.

CORTE COSTITUZIONALE, 20 aprile 1977, n. 64 -Pres. Rossi -Rel. Gionfrida
-Coriani ed altro (n. p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (sost.
avv. gen. Azzariti).

Sicurezza pubblica -Restrizione della libert� personale ad opera dell'autorit�
di P.S. -Trasgressione degli obblighi inerenti alla sorveglianza
speciale -~ costituzionale anche in assenza di flagranza.
(Cost. art. 13; legge 14 ottobre 1974, n. 497, art. 8).

Non contrasta con l'art. 13, comma terzo, Cost., in quanto sussistono
i presupyosti della tassativit�, della eccezionalit�, e della necessit� e
urgenza, l'art. 9 della legge 27 .dicembre 1956, n. 1423 come modificato
dall'art. 8 della legge 14 ottobre 1974, n. 497 (nuove norme contro la criminalit�),
per la parte in cui consente che l'autorit� di P. S. proceda
all'arresto dei contravventori agli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale
anche fuori dei casi di fragranza.

(Omissis). -Per quanto, in primo luogo, attiene al requisito della tassativit�,
questa Corte ha gi� affermato che gli elementi della certezza e

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

della inequivocit�, insiti nel concetto di tassativit�, devono ritenersi sussistenti
quando la norma precisi le circostanze ricorrendo le quali l'arresto
� consentito (sentenza n. 211 del 1975).

Nella specie non � dubbio che tali elementi (di certezza), appunto, ricorrano
e che, quindi, la regola di tassativit� sia rispettata: in quanto
la disposizione impugnata -oltre ad indicare la categoria di persone
(quelle sottoposte a sorveglianza speciale), nei cui confronti pu� essere
disposto l'arresto -descrive knche il..comportamento che legittima il provvedimento
restrittivo della libert� personale, identificabile nel fatto della
trasgressione agli specifici obblighi inerenti alla sorveglianza stessa.

Ricorre, poi, indiscutibilmente, nella specie, anche l'estremo della
�eccezionalit��: che (contrariamente a quanto assume il pretore di Catania)
non pu� ritenersi contraddetto dalla frequenza e prevedibilit� dei
fatti di violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale, non
essendo -il significato del termine �eccezionale� -legato alla rarit�
della fattispecie considerata, bens� al suo porsi al di fuori della regola
ordinaria.

Da ultimo, quanto ai presupposti della necessit� ed urgenza, va tenuto
presente che -come questa Corte gi� ha precisato (v. sentenza

n. 126 del 1972) -� sufficiente, perch� i detti estremi siano realizzati,
che la situazione contemplata dalla legge sia tale da prospettare come
possibile la necessit� del provvedimento (il che, del resto, trova un riscontro
testuale nel termine �pu�� adoperato dall'art. 13, comma terzo,
della Costituzione): salvo, poi, rimanendo all'autorit� di pubblica sicurezza
di verificare la ricorrenza in concreto della necessit� ed urgenza
dell'intervento (in base alla valutazione degli elementi indicati nella sentenza
gi� citata n. 173 del 1971).
Ci� posto in premessa e venendo, quindi, a considerare la specifica
situazione descritta nella norma impugnata, deve senz'altro escludersi che,
in relazione a questa, sia irragionevole la previsione che possa ricorrere
(fuori della flagranza) una situazione di urgenza che renda necessario l'intervento
restrittivo della libert� _personale: ove si tenga presente che il
provvedimento si rivolge a soggetti nei cui confronti gi� si sono verificate
le condizioni di pericolosit� sodale per la sottoposizione alla misura della
sorveglianza speciale, e che hanno, per di pi�, contravvenuto agli obblighi
relativi -(Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 72 -Pres. Rossi -Rel.
Reale -Regione Marche (avv. Galvani).

Regione -Agricoltura e foreste -Salvaguardia� della flora -� attribuzione

regionale.

(Cost., art. 117; legge reg. Marche 22 febbraio 1973, n. 6).

J:!ASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Procedimento civile -Opposizione in sede giurisdizionale ad ingiunzione

amministrativa -Disciplina del procedimento � ~ esclusiva attribu

zione statale.

(Cast., art. 117; legge reg. Marche 22 febbraio 1973, n. 6, art. 5).

La politica ecologica non potrebbe riuscire proficua se non poggiasse
su un'organica programmazione valevole per l'intero territorio nazionale

o per gran parte di esso ed attuata mediante interventi spesso eccedenti
i singoli ambiti regionali; tuttavia, rimane di competenza regionale la
tutela di quella parte dell'ambiente naturale pi� strettamente collegato
con gli interessi dell'agricoltura. Pertanto, non contrasta con l'art. 117 Cast.
una legge regionale che non riguarda il paesaggio nella integrale ricchezza
dei suoi elementi ma solo salvaguardia la flora intesa come sub-materia
rientrante nella materia �agricoltura e foreste� (1).
La disciplina dei procedimenti giudiziali � esclusiva attribuzione
statale.

(Omissis). -Invero, la legge impugnata non riguarda il paesaggio
nella integrale ricchezza dei suoi elementi ma, rivolta com'� a salvaguardare
la flora, assicura la protezione della natura, intesa come sub-111ateria
rientrante nella materia �agricoltura e foreste�, espressamente contemplata
dall'art. 117 Cost. fra quelle per le quali le Regioni a statuto ordinario,
nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato
e dal rispetto dell'interesse nazionale e di quello delle altre Regioni, possono
emanare norme legislative. Si noti che il divieto di abbattimento
non � mai condizionato dalla circostanza che le piante conferiscono in
qualche modo, con la loro presenza, alla tutela del paesaggio, come invece
dovrebbe essere se la legge regionale si proponesse di tutelare la flora
solo quale elemento costitutivo di esso e non gi� quale elemento del
patrimonio naturale in s� considerato.

L'attinenza all'agricoltura della tutela del patrimonio naturale in tutti

i suoi ele.menti costitutivi (e, quindi, anche della flora) � generalmente

riconosciuta e trova comunque specifica conferma nell'art. 4 lett. h, d.P.R.

15 gennaio 1972, n. 11, sul trasferimento alle regioni a statuto ordinario

delle funzioni statali in materia di agricoltura e foreste.

Tale disposizione, infatti, pur ribadendo la competenza degli organi

statali in ordine agli interventi per la protezione della natura fa espres

(1) Su riparto di attribuzioni tra Sato e Regioni in materia di tutela del
paesaggio, cfr. MERUSI in Commentario della Costituzione, a cura di BRANCA, 1975,
sub art. 9, 454. Le funzioni amministrative statali per la protezione delle bellezze
naturali sono state delegate alle regioni dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977 n. 616. !i
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~

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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

samente salvi � gli interventi regionali non contrastanti con quelli dello

Stato�. Il che assicura lo svolgimento di una politica ecologica, che non

potrebbe riuscire proficua se non poggiasse sulla base di un'organica

programmazione, valevole per l'intero territorio nazionale o per gran par

te di esso e attuata mediante interventi spesso eccedenti i singoli ambiti

regionali e che risultino atti alla prevenzione di danni provenienti da

eventi naturali o daU'opera dell'uomo. Ma,. per converso, lascia all'autono

mia delle regiorni margini sufficienti per la tutela di quella parte delfam

biente pi� strettamente collegato con gli interessi dell'agricoltura e fo

reste e contenuta, mediante interventi settoriali e limitati, entro il ter

ritorio di ognuna di esse, come appunto nel caso di specie. A tali con

cetti ha sostanzialmente gi� acceduto questa Corte con sentenza n. 142

del 1967.

(Omissis). -Orbene, il gi� richiamato art. 5 della legge regionale de

nunziata, dopo aver previsto che il verbale di accertamento delle viola

zioni importanti sanzioni pecuniarie da parte degli organi di Cliii all'art. 8

� suscettibile, entro quindici giorni dalla notifica, di ricorso alla Giunta

regionale (secondo la modifica di cui alla legge regional� 20 maggio 1975,

� n. 39), stabilisce, nel penultimo comma, .che la sanzione sia applicata dal

presidente della Giunta con decreto motivato. contenente l'ingiunzione al

pagamento della somma. L'ultimo comma -come si � gi� accennato

dispone, infine, che � si applicano, per l'i~giunzione di cui al comma

precedente e per l'esecuzione di essa, le norme di procedura stabilite

dalla legge dello Stato 3 maggio 1967, n. 317, artt. 9 e 13, sostituito alle

autorit� ivi previste il presidente della Giunta regionale �.

I primi tre commi dell'art. 9 riguardano i requisiti e Ie modalit� di
. emanazione dell'ingiunzione e terminano con l'affermazione che la stessa

costituisce titolo esecutivo. Con che si perviene al momento terminale

del procedimento amministrativo che la Regione � legittimata a regolare

autonomamente.

I successivi commi del predetto art. 9 hanno invece diverso oggetto

poich� riguardano il procedimento di opposizione alla ingiunzione che �

di indubbia natura giurisdizionale e riguarda quindi una materia per cui

la Regione non ha competenza legislativa. Infatti, come questa Corte ha

anche di recente statuito, � spetta solo alla legge dello Stato disciplinare

in modo uniforme per l'intero territorio .nazionale, e nei confronti di

tutti, i mezzi e le forme di tutela giurisdizionale dei diritti e degli inte

ressi legittimi (sent. n. 81 del 1976) �. '

Ne consegue l'illegittimit� costituzionale del richiamo all'art. 9. della

legge �n. 317 del 1967 per il giudizio di opposizione all'ingiunzione, che ri

guarda, ovviamente, anche i gi� accennati aspetti della disciplina in og

getto e, cio�, l'esenzione dall'imposta di bollo e dalla formalit� di regi

strazione della sentenza. -(Omissis).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 75 -Pres. Rossi -Rel.

Crisafulli -Regione Emilia Romagna (avv. Roversi Monaco) c. Presi

dente del Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Gozzi).

Regione -Controllo ~ostitutivo -Nomina di un commissario � ad acta �
a carico di un Comune disposto da organo dello Stato in esecuzione
di sentenza del Consiglio di Stato -Impugnativa per conflitto di attribuzioni
del decreto di nomina -Inammissibilit�.
(cast., artt. 117, 118 e 130; r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 27, n. 4).

Giustizia amministrativa -Ottemperanza al giudicato -Nomina di un
commissario � ad acta � a carico di un Comune disposto da organo
dello Stato � Violazione della competenza regionale di controllo sugli
enti locali -Insussistenza.
(cast., artt. 117, 118 e 130, r:d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 27, n. 4).

Il provvedimento con il quale l'autorit� amministrativa nomina un
commissario ad acta in esecuzione dell'ordine ad essa rivolto da una decisione
del giudice amministrativo costituisce un atto dovuto e strettamente
vincolato; il conflit(o di attribuzione per asserita violazione della
competenza regionale di controllo deve quindi essere sollevato nei confronti
della decisione del giudice amministrativo (1). 1

Il giudice amministrativo, procedendo, direttamente o indirettamente,

alla nomina di un commissario, non si surroga all'organo di controllo,

ma pone in essere una attivit� qualitativamente diversa da quella che

quest'ultimo avrebbe istituzionalmente il potere-dovere di esplicare nel

l'ipotesi di omissione da parte degli enti locali di atti obbligatori per legge.

Non � quindi configurabile, in tale attivit�, una lesione delle competenze

regionali, che si svolgono in piani diversi (2).

(Omissis). -1. -I giudizi promossi con i due ricorsi del Presidente
della Regione Emilia-Romagna hanno, per una parte, identico oggetto ed
involgono la risoluzione della stessa quesHone, concernente la spettanza

(1-2) �>ttemperanza al giudicato e attribuzioni amministrative regionali.

1. -La sentenza merita particolare ,segnalazione, :in quanto ~n essa � per la
prima volta affrontato il problema della qualificazione costituzionale dell'attivit�
di ottemperanza al giudicato amministrativo. Collegata e, anzi, conseguente a tale
qualificazione � la soluzione della particolare questione trattata nei due conflitti
di attribuzione, e cio� la collocazione della competenza a porre in essere detta
attivit� rispetto alle competenze amministrative riservate alle autonomie (rectius,
autarchie) delle Regioni.
La Corte costituzionale ha anzitutto osservato che � il dissenso tra le parti
non verte... sui potere del Consiglio di Stato... di sostituirsi ailile amministrazioni
inadempienti nei confronti di un giudicato, per realizzarne concretamente l'esecu

'
~

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 493

del potere di nominare un commissario ad acta per l'esecuzione del giudicato,
allorch� il Consiglio di Stato, pronunciandosi in sede di giudizio
di ottemperanza a norma dell'art. 27, n. 4, del testo unico r.d~ 26 giugno
1924, n. 1054, non disponga direttamente sostituendo la propria decisione
al provvedimento cui la Pubblica \Amministrazione sia tenuta in forza
del giudicato.

I giudizi, congiuntamente discussi alla pubblica udienza, vanno pertanto
decisi con unica sentenza.

2. -Come riferito in narrativa, con il primo ricorso la Regione solleva
conflitto di attribuzione per l'invasione della propria sfera di compete'nza
costituzionale, che sarebbe stata determinata dal decreto 23 novembre
1974, con il quale il Prefetto di Forl�, in esecuzione della deci.
sione
emessa dal Consiglio di Stato, Sezione V, il 22 marzo 1974, ai sensi
dell'art. 27, n. 4, del testo unico citato, ha nominato un commissario,
per provvedere, in luogo e vece dell'amministrazione del Comune di Riccione,
inadempiente rispetto al giudicato amministrativo, sul rilascio di
una licenza edilizia. Va ricordato che la menzionata decisione venne pronunciata
anche nei confronti dello stesso Prefetto, essendosi questi in un
primo tempo rifiutato, adducendo la propria incompetenza, di procedere

zione, assicurando ai soggetti interessati il conseguimento effettivo delle utilit�
da quello ad essi derivanti �: questa frase pi� che enunciare un pacifico assioma,
tende ad accantonare alcune questioni delicate (non ultima quella relativa al
punto se il �conseguimento delle utilit�� per il soggetto �interessato� sia o meno
il reale �prodotto� del processo amministrativo).

Sul problema individuato in apertura della presente nota, la Corte costituzionale
ha mantenuto un atteggiamento cauto. Essa si � limitata ad affermare
che il Giudice amministrativo, nel procedere � direttamente o indirettamente �
alla nomina di un commissario ad acta, � pone in essere una attivit� qualitativamente
diversa � da quella che potrebbe essere posta in essere da un organo
amministrativo istituzionalmente competente ad esercitare poteri sostitutivi; che
�il provvedimento con il quale l'autorit� amministrativa nomina un commissario
ad acta in esecuzione dell'ordine ad essa rivolto � dal Giudice � � atto dovuto e
strettamente vincolato�; che �l'attivit� del commissario, pur essendo praticamente
la medesima che avrebbe potuto essere prestata dall'amministrazione... ne
differisce tuttavia giuridicamente � in quanto �legata ad uno stretto nesso di
strumentalit� � all'ordine contenuto nella decisione del Giudice amministrativo.

La Corte non ha qualificato come giurisdizionale l'attivit� del commissario;
ed ha persino evitato di qualificare esplicitamente come giurisdizionale la nomina
del commissario direttamente ad opera del Giudice amministrativo.

Cionondimeno, la Corte ha affermato -ed � questo il nocciolo della pronuncia
-che l'attivit� sostitutiva per l'esecuzione di un giudicato in materia
di. competenza regionale �potr� essere come non essere� affidata ad un organo
facente capo all'amministrazione regionale competente in via ordinaria, �senza
che in questa seconda ipotesi (ossia nella ipotesi che sia affidata ad una autorit�
non regionale ma statale) sia configurabile una lesione di competenze regionali�.
Questa affermazione si baserebbe sulla considerazione che �nell'esercizio dei
poteri giurisdizionali� per l'esecuzione del giudicato, al Giudice amministrativo
� non sarebbe possibile disconoscere... una prudente discrezionalit��.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

494

alla nomina del commissarip, gi� prescrittagli dalla precedente decisione
del 26 aprile 1972, n. 767, anch'essa adottata a conclusione di un giudizio
<U, ottemperanza anteriormente� promosso contro il Comune di Riccione.

La difesa dello Stato eccepisce pregiudizialmente l'inammissibilit� del
-conflitto, per essere l'atto del Prefetfo mera esecuzione della decisione
giurisdizionale, la quale, a sua volta, essendosi pronunciata ex professo
sul punto della competenza, di cui era controversia nel secondo dei giudizi
di ottemperanza poc'anzi rammentati,,potrebbe semmai essere incorsa
.in un errore in judicando, ma non per questo sarebbe configurabile quale
atto idoneo a dar luogo a conflitto di attribuzione.

3. -L'eccezione � fondata, con le precisazioni ed entro i limiti di cui
subito appresso.
� certo, anzitutto, che il provvedimento con il quale l'autorit� amministrativa
nomina un commissario ad acta in esecuzione dell'ordine ad
essa riv;olto da una decisione del giudice amministrativo costituisce un
atto dovuto e strettamente vincolato (salvo che quanto alla scelta della
persona da nominare) ed � perci� alla decisione che cos� abbia disposto

Secondo la sentenza che si � cos� analizzata, ai poteri sostitutivi della
amministrazione (se del caso regionale) competente in via ordinaria, si affiancherebbe
una serie di poteri straordinari (per la nomina del commissario e per il
compimento degli atti necessari ad assicurare l'esecuzione del giudicato) in
qualche modo connessi alla giurisdizione. Questi (ultimi) poteri potrebbero essere
conferiti ope judicis senza riguardo alcuno per il riparto, costituzionalmente
garantito, tra attribuzioni statali e attribuzioni regionali.

* * *

2. -Felicemente � stato scritto (NIGRO, La giustizia amministrativa, 1976, 265)
-che il giudizio amministrativo � solo una � parentesi � nel continuo dell'attivit�
amministrativa. Conclusosi il giudizio con una pronuncia innovativa-eliminatoria
di un � tratto � dell'attivit� amministrativa ritenuto affetto da illegittimit� (effetto
di annullamento 'prodotto direttamente dall'atto-sentenza), la parola � restittljta
all'amministrazione che torna ad esercitare i normali poteri ad essa attribuiti;
�essa � tenuta ad osservare, oltre le prescrizioni dettate dalle leggi e dalle fonti
secondarie, anche i limiti negativi posti dal gi�dicato amministrativo (effetto

preclusivo circa le modalit� di cosidetta � riproduzione � dell'atto, effetto esso

pure prodotto dall'atto-sentenza).

L'esistenza di detti limiti costituisce una peculiarit� dell'attivit� di riprodu

zione dell'atto; altra peculiarit� deriva da ci� che l'amministrazione � tenuta ad

operare senza tener conto dello� jus superveniens entrato in vigore dopo un certo

momento (che la giurisprudenza tende a far coincidere con il giorno della noti

ficazione della pronuncia amministrativa cui� deve ottemperarsi), e perci� even

tualmente anche in difformit� dai sopravvenuti indirizzi politico-amministrativi.

Tali peculiarit� tuttavia non conducono a configurare l'attivit� di riproduzione
dell'atto come attivit� giurisdizionale di esecuzione; l'attivit� de qua, sia
essa posta in essere dall'organo amministrativo competente in via ordinaria, sia
essa invece posta in essere da organo gerarchicamente sopraordinato (in seguito
ad avocazione) o da organo esercente' poteri di controllo sostitutivo, rimane

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 495

che deve farsi risalire l'asserita invasione della sfera di competenza regionale.
D'altro canto, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
a partire dalla sentenza n. 66 del 1964, nulla vieta che un conflitto di attribuzione
tragga origine da un atto giurisdizionale o da atti comunque
inerenti all'esercizio di funzioni giurisdizionali, che si assumano invasivi
di competenze costituzionalmente garantite alle Regioni. N� varrebbe invocare,
come fa la difesa dello Stato, il �precedente� rappresentato dalla
sentenza n. 289 del 1974, che aveva riferimento ad un caso di specie diverso
da quello in oggetto, nel quale ultimo � proprio il contenuto della
pronuncia del Consiglio di Stato che si risolverebbe, secondo la prospettazione
del ricorso, nel negare una competenza che la Regione ritiene di
sua spettanza a norma dell'art. 130 Cost. e dell'art. 59 della legge n. 62
del 10 febbraio 1953.

Nel caso oggi sottoposto all'esame della Corte, la negazione della
competenza regionale e l'opposta affermazione della discrezionalit� del.
Consiglio di Stato nella nomina del commissario si rinvengono, anzi, gi�

attivit� amministrativa a tutti gli effetti. Contro il provvedimento emesso in
esito all'attivit� di riproduzione dell'atto, � proponibile ricorso giurisdizionale
introduttivo di un normale giudizio � di cognizione �, mentre il ricorso per inottemperanza
� riservato a contrastare atti o comportamenti con larga approssimazione
denominabili di non facere (comportamento di mera inerzia, atto di
esplicito rifiuto di ottemperare, atto �macroscopicamente elusivo � o comunque
equipollente al rifiuto di ottemperanza).

" * *

3. -Di contro, attivit� giurisdizionale � quella posta in essere direttamente
dal Giudice amministrativo nell'ambito di un giudizio di ottemperanza. Com'�
noto, per esp1idto 'precetto costitu:i!lionaile (art. 113 ult. comma Cost.), i giudici
possono soltanto � annullare � e cio� eliminare l'atto dell'amministrazione, e
non possono � sostituire� a tale atto una loro pronuncia (come esplicitamente
affermato nella sentenza Corte cost., 12 maggio 1977, n. 75, pubblicata essa

pure in questo fascicolo); per il che -sia ~etto per inciso -appare assai

dubbia la legittimit� costituzionale dell'art. 27 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054

e degli artt. 2 (lettera a), 7 comma primo e 28 comma terzo della legge 6 dioem

bre 1971, n. 1034, in quanto al Giudice amministrativo, nei casi di giurisdizione

�anche nel merito�, si riconosca -� come da pi� parti (ma non da tutti) si

riconosce -non solo una maggiore ampiezza di poteri i.struttori ma anche un

potere di �riforma� e cio� di sostituzione dell'atto amministrativo.

Ci� affermato in linea di principio, un discorso a parte va fatto per il giudizio
di ottemperanza, che frequentemente viene distaccato dalle altre controversie di
cui all'art. 27 test� citato e viene considerato quale processo non di cognizione
ma �di esecuzione�� (con assimilazione -peraltro inesatta -ai procedimenti
previsti dal terzo libro del cod. proc. civ.). La garanzia giurisdizionale dei diritti
e degli interessi legittimi risulterebbe' incompleta (di �esigenza di completamento
della tutela giurisdizionale in fase esecutiva � parla ripetutamente la decisione
Cons. Stato, Ad. plen., 9 marzo 1973 n. 1, in Cons. Stato, 1973, I, 351), se non fosse

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

nella prima decisione, .del 26 aprile 1972, alla quale il Prefetto, come rammentato,
non aveva ritenuto di prestare esecuzione; per essere poi ribadite
nella successiva decisione del 1974, che ha respinto motivatamente
l'eccezione di incompetenza sollevata dal Prefetto medesimo. Di guisa che,
in linea di principio, � quella pi� antica pronuncia (della quale, peraltro,
non risulta, ai fini della decorrenza del termine per ricorrere, in quale
momento il Presidente della Regione abbia avuto conoscenza) che avrebbe
determinato l'asserita invasione della competenza della Regione.

Sta di fatto, comunque, che nemmeno la decisione successiva �
stata impugnata, poich� il ricorso, pur criticandone e contestandone la
motivazione, fa esclusivo riferimento, cos� nelle premesse� come nelle conclusioni,
al decreto del Prefetto, del quale soltanto si chiede l'annullamento,
conseguenziale alla richiesta declaratoria di incompetenza dello
stesso. Ora, l'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, prescrive che il
ricorso debba � specificare l'atto dal quale sarebbe stata invasa la sfera
di competenza � e del quale questa Corte, ove lo riconosca viziato da
incompetenza, deve, a norma del precedente att. 38, disporre l'annulla

consentita all'apparato giudiziario la � gestione >>, ove necessario anche diretta,
della esecuzione delle proprie decisioni, al fine di assicurarne la � effettivit� �
(alla stessa esigenza risponde l'art. 109 Cost.): non pare perci� contrastare con
l'art. 113 ult. comma Cost. l'attribuzione ad un Giudice del potere di � sostituzione
� dell'amministrazione inadempiente all'obbligo di conformarsi al giudicato.
In presenza di un giudicato, il rifiuto di ottemperare o l'inerzia (o l'inadempi�nza
equipollente a rifiuto) dell'amministrazione � evento che confluisce nella fattispecie
costitutiva di un ulteriore potere giurisdizionale, e cio� che espande
l'ambito di imperio della giurisdizione.

La decisione del Giudice che � sostituisce � l'atto amministrativo � dovuto �
ma non �prodotto� dall'amministrazione rimasta inerte o inadempiente (e tale
sostituzione, com'� noto, pu� aversi in assenza di discrezionalit� amministrativa,
e oio� per un atto vinco1ato: dir. Cass. 20 marzo 1957, n. 957, e numerose� decisioni
conformi del Consiglio di Stato) � pur sempre atto giurisdizionale, nella forma
e nella sostanza; cos� cor~e sentenza e non contratto � la pronuncia emessa in
forza dell'art. 2932 cod. civ. Tale atto non � imputato all'organo o ente attributario
della competenza amministrativa in via ordinaria, non � espressione di un potere
amministrativo, e non sottost� al regime giuridico degli atti amministrativi; esso
rimane imputato all'organo giurisdizionale e trae dalla jurisdictio la sua autorit�,
anche se gli effetti giuridici sostanziali sono grosso modo equivalenti (ma non
identici) a quelli che sarebbero derivati dall'atto amministrativo sostituito e ricadono
sull'organo o ente attributario dell'ordinaria competenza amministrativa.

Parimenti giurisdizionale, come esplicitamente affermato nella sentenza in
rassegna, � la decisione con la quale il Giudice (ad esempio, perch� vi sono
momenti di discrezionalit� amministrativa) nomina -egli stesso -un commissario
ad acta, e cio� attribuisce ad una persona fisica individuata l'esercizio
di specifici poteri (che per il momento si denominano genericamente) pubblici,
secondo � direttive " date dallo stesso Giudice nella sentenza rimasta ineseguita
e/o nella sentenza resa in esito al giudizio di ottemperanza.

Com'� ovvio, avverso la decisione giurisdizionale che sostituisce l'atto ammi

nistrativo o che nomina un commissario ad acta non � proponibile un ordinario

ricorso giurisdizionale. i:

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 497

mento. E nel ricorso, l'atto invasivo, del quale perci� si chiede l'annullamento,
viene unicamente individuato, come si � detto, nel decreto del
Prefetto, e non nell'una o nell'altra delle decisioni emesse dal Consiglio
di Stato, che a quello facevano obbligo di procedere alla nomina del
commissario.

Il primo ricorso deve pertanto dichiararsi inammissibile.

4. -Il secondo ricorso denuncia, invece, quali atti invasivi della competenza
regionale, tanto, ed in primo luogo, la decisione del Consiglio
di Stato 4 dicembre 1974 (� la n. 613 della V sezione), con la quale si
mandava al Ministro per i lavori pubblici di nominare un commissario,
per provvedere, in luogo e vece dell'amministrazione del Comune di Riccione,
sul rilascio di una licenza edilizia, quanto in linea accessoria e
conseguenziale, il decreto 24 giugno 1975, con il quale il Ministro aveva
proceduto alla nomina; e di entrambi gli atti si chiede l'annullamento. (
Omissis).

5. -Nel merito, il dissenso tra le parti non verte sulla competenza
della Regione, e per essa del comitato di controllo sugli enti locali, ad
* * *

4. -Rimane da qualificare -ed � questo il punto che maggiormente interessa
-l'attivit� posta in essere dal commissario ad acta. Sono anzitutto prospettabili
due contrapposte configurazioni. Secondo la prima, l'attivit�, in esame
sarebbe imputabile, essa pure, all'organo giurisdizionale: il commissario agirebbe
quale ufficio ausiliario del Giudice e pi� precisamente quale ufficio esecutivo
sostanzialmente facente capo alla giurisdizione, e porrebbe in essere �tti non
impugnabili alla stregua di normali atti amministrativi, salva la possibilit� per la
parte interessata (e tale potrebbe essere anche l'amministrazione) di tornare
dinanzi al Giudice amministrativo con il procedimento camerale previsto per il
giudizio di ottemperanza, se il commissario avesse a rimanere inerte o a rifiutare
l'esecuzione o a porre in essere atti di non esatta esecuzione del giudicato.
Per la seconda configurazione, invece, l'attivit� posta in essere dal commissario
sarebbe imputabile all'organo amministrativo o all'ente rimasto inerte o comunque
non ottemperante: il commissario agirebbe in sostituzione di tale organo o
ente, e porrebbe iri essere atti impugnabili solo dal � privato � con il normale
ricorso giurisdizionale introduttivo di un giudizio di cognizione (all'amministrazione
rimarrebbero i poteri di autotutela), salva la proponibilit� del ricorso per
inottemperanza soltanto nei casi in cui il commissario avesse, a rimanere inerte
o a rifiutare l'esecuzione o a porre in essere un atto elusivo o equipollente al
rifiuto di ottemperanza.
Una risposta per cos� dire intermedia potrebbe inoltre essere data, distin�
guendosi tra l'ipotesi di affidamento ad un commissario di compiti meramente
esecutivi di un deliberato sostitutivo di attivit� amministrativa vincolata gi� compiutamente
formulato nella pronuncia del Giudice (ad esempio, la formazione
di un titolo di spesa per importo determinato) e l'ipotesi in cui si affidi al
commissario il compito di fare scelte discrezionali o valutazioni tecnico-discrezionali.

In linea di principio la seconda delle prospettate configurazioni appare la
pi� coerente al sistema ed ai principi dell'ordinamento; essa � del resto, anche
conforme all'orientamento della giurisprudenza amministrativa che -sia pure

498

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

esercitare il cosiddetto controllo sostitutivo in ordine agli atti di questi
ultimi; n�, d'altro canto, sul potere del Corisiglio di Stato (ed ora dei
tribunali amministrativi regionali) di sostituirsi alle amministrazioni inadempienti
nei confronti di un giudicato, per realizzarne concretamente
l'esecuzione, assicurando ai soggetti interessati il conseguimento effettivo
delle utilit�. da quello ad essi derivanti.

Il punto in controversia � soltanto se, allorch� il giudice amm1mstrativo,
adito in sede di giud�zio di ottemperanza, ritenendo di non potersi
sostituire direttamente all'amministrazione, disponga la nomina di un
commissario per porre in essere le attivit� necessarie allo scopo di adeguare
la situazione di fatto alla situazione di diritto quale risultante dal
giudicato, debba fame obbligo al comitato regionale di controllo, come
assume la Regione, ovvero possa rivolgersi ad altro organo amministrativo
che reputi idoneo, come sostiene per contro la difesa dello Stato. Ad
accogliere la prima. alternativa, facendone applicazione alla specie, la
decisione del Consiglio di Stato, che demandava al Ministro dei lavori
pubblici, anzich� al comitato regionale di controllo, la nomina del com

senza avere avuto occasione di approfondimenti -ha ripetutamente parlato di
attivit� commissariale � in sostituzione dell'autorit� comunale� o �in sostituzione
dell'amministrazione inadempiente�.

Ed invero, deve escludersi che un'attivit� caratterizzata da momenti di discrezionalit�
amministrativa o da valutazioni tecnico-discrezionale possa essere riferita
alla giurisdizione, e cio� compiuta senza assunzione di responsabilit� politiche
civili e amministrative ed, eventualmente, in difformit� dagli indirizzi politici
dell'autorit� attributaria del potere in via ordinaria. N� appare consentito ridurre
l'attivit� commissariale a mera esecuzione di precetti enunciati da decisioni
giurisdizionali. D'altro canto, imputare detta attivit� alla giurisdizione condurrebbe
a negare la tutela giurisdizionale ai �privati � terzi che dall'attivit� stessa
avessero ad essere lesi; considerazione quest'ultima che vale anche per l'attivit�
vincolata.

Quanto qui si sostiene trova conferma in una considerazione d'ordine processuale.
Come si � accennato, ove l'attivit� commissariale fosse imputata all'organo
giurisdizionale dovrebbe necessariamente prevedersi una immediata supervi�
sione di detto organo sull'operato del commissai;io, e quindi dovrebbe estendersi
l'ambito di applicazione del giudizio di ottemperanza in modo da consentire il
controllo sulla esatta rispondenza di detto operato alle indicazioni del Giudice.
Il giudizio di ottemperanza verrebbe portato non pi� sul non tacere (ad esempio,
sulla mancata nomina del funzionario da parte dei' Prefetto, Cons. Stato, V, 3 giugno
1970 n. 476), ma su quanto fatto dal commissario; conclusione questa inaccettabile,
posto che detto giudizio non pu� essere esteso oltre i limiti ad esso assegnati
dalla legge.

* * *

S. � Una volta qualificata l'attivit� commissariale come attivit� amministrativa
si pongono alcuni problemi. Anzitutto, �quello affrontato dalla Corte
costituzionale nella sent�nza in rassegna. Quando tutte le competenze amministrative
erano attribuite allo Stato o ad enti che ad esso facevano capo, era
del tutto naturale che i poteri commissariali venissero affidati ad una persona

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

499

. missario al Comune di Riccione (da scegliere tra i funzionari del Provveditorato
alle opere pubbliche di Bologna), avrebbe invaso una competenza
costituzionalmente sp~ttante alla Regione, cos� come, per l'appunto, si
afferma nel ricorso.

Ma, a ben guardare, la tesi della Regione muove da un equivoco circa
la natura ed il fondamento del�'attivit� svolta da~ giudice amministrativo
nell'ipotesi considerata. Giacch� il giudice amministrativo, sia che sostituisca
la propria decisione all'omesso provvedimento della pubblica amministrazione,.
che vi era tenuta in forza del giudicato formatosi nei
suoi confronti, come pi� spesso suole accadere quando si tratti di atto
vincolato; sia che ingiunga alla amministrazione medesima di provvedere
essa stessa, entro un termine all'uopo prefissatole � con le modalit� specificate
in sentenza; sia infine che disponga la nomina di un commissario
per. l'ipotesi che il termine abbia a decorrere infruttuosamente,
esplica sempre attivit� di carattere giurisdizionale (�decide pronunciando
anche in merito�, come si esprime l'art. 27, comma primo, del citato
testo unico del 1924, riferendosi testualmente al Consiglio di Stato � in
sede giurisdizionale�). N� fa differenza, sotto questo aspetto, quanto all'ipotesi
ora da ultimo prospettata, che la nomina del commissario sia

fisica in ragione della sua preposizione ad un ufficio statale {per solito, il Prefetto
competente per territorio). Ci� � parso non pi� naturale dopo che le
attribuzioni amministrative sono state ripartite da norme costituzionali tra Stato
e Regioni.

La Corte costituzionale avrebbe potuto minimizzare {o, pi� propriamente,
eludere) la questione sollevata con il ricorso della Regione Emilia-Romagna; a
tal fine avrebbe forse potuto osservarsi che il commissario � organo (seppur
straordinario) dell'ente .per cui agisce, che scarsa rilevanza assume l'essere la
persona fisica commissario stata individuata e prescelta in ragione della sua
preposizione ad un ufficio statale (anzich� regionale), e che quindi nessun turbamento
v'� nel riparto delle attribuzioni.

La Corte ha invece seguito -ed opportunamente -una strada diversa,
ed ha ravvisato nell'attivit� commissariale una funzione � qualitativamente diversa
� e nel �ommissario un �ufficio� non pienamente immedesimato all'ente
per cui agisce. � cos� rimasta aperta 1a questione se per la preposizione a
siffatto � ufficio � debba tenersi conto del riparto delle attribuzioni amministrative
tra Stato e-Regioni; questione che la Corte ha risolto ritagliando un
-seppur limitato e �straordinario� _.:: ambito di attribuzioni (come si � detto,
amministrative) connesse con la giurisdizione, in quanto tali non riservate alle
Regioni ancorch� inerenti a taluna delle materie di cui agli artt. 117 e 118 Cost.

La soluzione reperita da]lla Carte costituzionaile appare aderente aill'ordinamento
costituzionale e merita di essere condivisa. �Quella esigenza di � completamento
della tutela giurisdizionale � e -in termini pi� generali -di completezza
ed effettivit� della giurisdizione, che � stata sottolineata nella menzionata decisione
9 marzo 1973 n. 1 della Adunanza plenaria, impone di attribuire allo Stato,
con la totalit� delle attribuzioni giurisdizionali, anche i poteri amministrativi
necessari per pervenire al risultato dell'ottemperanza al giudicato da parte di
tutti gli enti autarchici; Io Stato ((Ilon distinguendosi tra Stato -giurisdizione
e Stato -amministrazione) deve essere messo in grado di ottenere ta!le risultato

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

500

operata dal giudice amministrativo direttamente, ovvero attraverso l'interposizione
di un organo amministrativo (come nella specie che forma
oggetto del presente giudizio), poich� in tal caso a quest'ultimo viene

semplicemente demandata la scelta della persona, e non gi� conferito il

potere di agire in via sostitutiva per mezzo di un � suo � commissario,
come si verifica invece quando sia l'organo di controllo, di propria iniziativa,
ad inviare un commissario ad acta presso amministrazioni sottoposte
alla sua vigilanza.

Procedendo, pertanto, direttamente o indirettamente, alla nomina di

Iun commissario, il giudice amministrativo non si surroga all'organo di
controllo, ma pone in essere un'attivit� qualitativamente diversa da quella
che quest'ultimo avrebbe istituzionalmente il potere-dovere di espli

I care nell'ipotesi di omissione' da parte degli enti locali di atti obbligatori
per legge, tra i quali rientrano bens�, ma senza esaurirne la specie, quelli
da adottare per conformarsi ad un giudicato: potere-dovere che, comunque,
preesiste� alla pronuncia emessa nel giudizio di ottemperanza ed �
da questa indipendente. Ed a sua volta, l'attivit� del commissario, pur
essendo, praticamente, la medesima che avrebbe dovuto essere prestata

nei riguardi delle Regioni, le quali perci� non possono invocare le autarchie
costituzionalmente garantite, e nei riguardi degli enti locali minori, senza dover
passare attraverso la pi� o meno volenterosa collaborazione delle Regioni.

La pronuncia della Corte costituzionale rende possibile ed auspicabile far
corrispondere aiHa fun2lione oggi affidata a commissari di volta ~n volta nominati,
una struttura istituzionale adeguata; ci� al fine di rendere' meno incerta l'attivit�
amministrativa successiva al giudizio di ottemperanza.

C�s�, de jure condendo, potrebbe essere disposto -ad esempio dalla �legge
sulla procedura� preannunciata dall'art. 19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 che
la competenza a porre in essere l'attivit� amministrativa successiva al giudizio
di ottemperanza � attribuita: al Prefetto, se trattasi di attivit� da imputarsi
ad ente locale provinciale o infraprovinciale o ad organo periferico a competenza
provinciale dello Stato o di ente parastatale; al Commissario del Governo,
se trattasi di attivit� da imputarsi ad ente regionale o pararegionale o ad organo
periferico a competenza regionale dello Stato o di ente parastatale; e al Direttore
generale degli affari generali di ciascun Ministero, se trattasi di attivit� da
imputarsi al Ministero stesso o agli organi centrali degli enti da esso vigilati o
controllati. �

* * *

6. -La proposta previsione di uffici amministrativi istituzionalmente competenti
a collaborare con la giurisdizione per l'ottemperanza ai giudicati risolverebbe
un altro problema che deve ritenersi tuttora aperto. La nomina di un
commissario ad acta da parte del Giudice amministrativo � accompagnata da
una pronuncia (essa pure giurisdizionale) attributiva dell'incarico -che � anche
funzione amministrativa e quindi, per sua natura, potere-dovere -di compiere
l'attivit� necessaria per pervenire al risultato dell'ottemperanza; tale pronuncia
sovente � formulata come una sorta di � ordine � dato ad un funzionario dell'amministrazione
statale, individuato ed investito ratione officii. Inoltre, com'�
noto, frequentemente il Giudice amministrativo d� (ad esempio ad un Prefetto,
ad un .Ministro, e in quakhe caso persiino al Ragionier�e generaJe deUo Stato)

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 501,

dall'amministr�zione, o in ipotesi da un commissario ad acta inviato dall'organo
di controllo, ne differisce tuttavia giuridicamente, perch� si fonda
sull'ordine contenuto nella decisione del giudice amministrativo, alla
quale � legata da uno stretto nesso di strumentalit�.

Discende da quanto premesso che al giudice amministrativo non sarebbe
possibile disconoscere, nell'esercizio dei poteri giurisdizionali attribuitigli
dall'art. 27, n. 4, del testo unico n. 1054 del 1924, una prudente
discrezionalit�, sia nel determinarsi per l'uno o per l'altro mezzo di
esecuzione del giudicato, sia riella scelta (eventuale) del commissario ovvero
dell'organo al quale demandarla: che, potr� essere come non essere,
secondo le circostanze, l'organo di controllo, senza che, in questa seconda
ipotesi, sia configurabile una lesione di competenze regionali, svolgentisi
su piani diversi.

anche I'� incarico-ordine ,, di provvede.re alla scelta e alla nomina del commissario
ad acta.

Pu� accadere -ed � accaduto -che il destinatario di siffatte pronunce
ritenga di non essere tenuto a dare ad esse seguito e comunque si astenga dal
provvedere nel senso atteso. E tale atteggiamento pu� anche risultare giustificato:
i poteri amministrativi sono �tipici�, e perci� un pubblico funzionario
non pu� emanare .(e a fortiori non pu� essere costretto a emanare) att.i che non
sono espressione di un potere attribuitogli da!l<la degge.

Il Consiglio di Stato ~nehla decisione V, 22 marzo 1974, n. 271, in Cons. Stato,
1974, I, 470, menzionata nella sentenza in esame, e -si noti -emessa in esito
a procedimento camerale ex art. 27, n. 4) ha afferunato che il funzional'io amministrativo
verrebbe �investito di tale potere dall'ordine impartito dalla decisione�
del Giudice. Tale affermazione tuttavia ha basi normative assai fragili: ed invero
appare molto dubbio che un potere-dovere di porre in essere atti amministrativi
possa �ssere � costituito ,, da una pronuncia giurisdizionale, senza il supporto
di un qualche specifico dato normativo.

Sicch�, de jure condito, un dovere di porre in essere l'attivit� richiesta dal
Giudice amministrativo sembra possa essere ravvisato sofo a carico dei funzionari
investiti dalla legge di poteri di sovraordinazione gerarchica, o quanto
meno di vigilanza, sull'autorit� competente in via ordinaria per l'attivit� stessa.

FRANCO FAVARA

CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 76 -Pres. Rossi -Rel.
Amadei -Caruso (avv. Lombardi Comite) e Presidente Consiglio dei
Ministri (sost. avv. gen. Azzariti).

Successione -Successione legittima -Tra fratelli naturali -Esclusione Legittimit�
costituzionale.

(Cost., artt. 3 e 30; cod. civ., artt. 570 e 586).

L'art. 30 Cast. si riferisce unicamente ai rapporti tra genitori e figli
nati fuori del matrimonio, e non anche ai rapporti tra figli (naturali e

� RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

502

legittimi, o naturali tra loro): non � quindi fondata la questione di legit�
timit� costituzionale degli artt. 570 e 586 cod. civ. (1).

(1) La motivazione della sentenza � pubblicata in Foro it., 1977, I, 1345.
CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 77 � Pres. Rossi � Rel. Og

gioni . Quarta (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen..

Azzariti).

Procedimento penale � Competenza territoriale � Eccezione � Limite temporale
� Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 25; c.p.p.: artt. 43 e 439).

Non contrasta con l'art. 25 Cost. il limite temporale alla proposizione
della eccezione di incompetenza territoriale (o alla rilevabilit� d'ufficio
di detta incompetenza).

(Omissis). -Ci� posto, e passando ad esaminare la censura di cui
all'ordinanza di rinvio, deve osservarsi che il giudice a quo lamenta anzitutto
l'illegittimit� della limitazione prevista dall'art. 43 cod. proc. pen.
riguardo alla possibilit� di far rilevare l'incompetenza per territorio, affermando
che sarebbe in contrasto con la garanzia del giudice naturale,
in quanto farebbe dipendere dal comportamento della parte l'osservanza
dei criteri dettati dalla legge e, quindi, l'osservanza della garanzia suddetta,
che si identificherebbe appunto nell'istituto processuale della com�
petenza, tanto funzionale che territoriale.

Ma, al riguardo, deve osservarsi che il principio sancito dall'art. 25
Cost., secondo l'elaborazione compiuta dalla giurisprudenza di questa
Corte, tutela essenzialmente l'esigenza che la competenza degli organi
giudiziari, al fine di una garanzia rigorosa della loro imparzialit�, venga
sottratta ad ogni possibilit� di arbitrio, attraverso la precostituzione per
legge del giudice in base a criteri generali fissati in anticipo � non in
vista di singole controversie.

La censurata limitazione non contrasta in alcun modo con il contenuto
del precetto costituzionale come sopra precisato, poich� restano pur
sempre chiaramente determinati in anticipo i criteri in base ai quali la
competenza deve essere stabilita in modo da dare all'interessato la certezza
circa il giudice che lo deve giudicare, ed � previsto il controllo ex
officio del giudice al riguardo. Se � imposta una disciplina particolarmente
rigorosa per la proposizione dell'eccezione di incompetenza territoriale,
al fine che le violazioni dei criteri .stessi possano essere rilevate,
ci� corrisponde alla gi� lumeggiata peculiare natura della competenza in

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

503

esame, per cui il legislatore ha ritenuto, nella sua discrezionalit�, di limitare
la possibilit� di rilevarne i vizi a vantaggio dell'interesse all'ordine ed
alla speditezza del processo, in ci� del resto equiparando la materia della
competenza per territorio alle altre, pure elencate nell'art.. 439 eod. proc.
pen. che debbono essere trattate preliminarmente subito dopo le formalit�
di aprtura del dibattito, sempre avendo di mira la cennata primaria
esigenza processuale. D'altra parte, secondo la giurisprudenza di questa
Corte (sent. nn. 1 del 1965, 139 del 1971, 174 del 1975) la presenza di contrapposti
interessi processuali giustifica norme che razionalmente consentano
lo spostamento di competenza nei limiti in cui ci� valga a tutelare,
come nella specie, il contemperamento d~i detti interessi. -(Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 79 -Pres. Rossi -Rel. Reale
-Regione Toscana (avv. Cheli).

Regione �-Norme penali -Abrogazione con legge regionale � Illegittimit�
costituzionale.
(Cost., artt. 25 e 117; legge reg. Toscana, 4 luglio 1974, n. 35, art. 55).

Contrasta con gli artt. 25 e 117 Cast. l'art. 55 della legge reg. toscana
4 luglio 1974, n. 35 (regolamentazione dell'attivit� venatoria) nella parte
in cui, disponendo che cessano di avere applicazione le norme statali
in materia di caccia ad eccezione di quelle .espressamente richiamate
dalla legge stessa, non esclude dall'effetto abrogativo le norme di legge
statali aventi natura penale (1).

(Omissis). -Con legge 4 luglio 1974, n. 35 (recante disposizioni sulla
difesa della fauna e la regolamentazione della attivit� venatoria) la Regione
Toscana ha introdotto una nuova disciplina della caccia, ristrutturando
completamente il settore secondo principi che si discostano sotto
vari aspetti da quelli cui si ispira il t.u. delle leggi statali 'sulla caccia
di cui al r.d. 5 giugno 1939, n. 1016. In particolare, le sanzioni son.o tutte,
salvo alcune"di .altra fonte espressamente richiamate, di dichiarato carattere
amministra~ivo anzich� penale (come quelle previste dal t.u.) e l'art.
55, che costituisce oggetto di impugnazione nel presente giudizio, dispone
testualmente che � cessano di avere applicazione tutte le. norme di leggi
statali in mater;ia di caccia ad eccezione di quelle richiamate dalla presente
legge �.

I giudici a quibus muovono dalla comune premessa che il riferimento

alla legislazione statale contenuto nel predetto art. 55 sia comprensivo di

(1) La motivazione della sentenza � pubblicata in Foro it., 1977, I, 1341,
ove nota con richiami delfa giurisprudenza costituzionale e di dottrina.

RASSEGNA DELL'AVVo<;ATURA DELLO STATO

504

quella penale e prospettano il dubbio che la Regione Toscana, cos� disponendo,
abbia violato gli artt. 3, 25, secondo comma, 70, 117 e 118
Cost., per aver oltrepassato i limiti posti alla sua competenza legislativa
e '

creato, inoltre, ingiustificate disparit� di trattamento rispetto ad identiche
trasgressioni verificatesi in altra parte del territorio nazionale. Per
il pretore di Borgo S. Lorenzo -infine -la norma denunziata violerebbe
anche la garanzia costituzionale del giudice naturale (art. 25 comma
primo Cost.) in quanto essa comporterebbe la sottrazione al giudice
precostituito per legge statale. -(Omissis).

Se cos� va interpretata la disposizione denunziata appare evidente
in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 117 Cast. la fondatezza della
questione sollevata.

La fonte del potere sanzionatorio penale non pu� risiedere che nella
legislazione dello Stato. Muovendo da tale premessa questa Corte ha
costantemente escluso, fin dalla sentenza n. 3 del 1956, che, per il solo
fatto di avere autonoma pptest� normativa in determinate materie, le
Regioni, anche a statuto speciale, dispongano del potere sia di introdurre,
sia di rimuovere o variare con proprie leggi norme penali nelle materie
stesse (sent. n. 21 e 51 del 1957, 68 del 1963, 26 del 1966).

CORTE COSTITUZIONALE, 30 maggio 1977, n. 88 -Pres. Rossi -Rel.
Amadei -I.N.A.I.L. (avv. Flamini).

Procedimento civile -Comunicazione di cancelleria -Avviso di ricevimento
-Necessit�.

(Cost., artt. 3 e 24; c.p.c. art. 136 e disp. att; art. 45).

Esiste una netta distinzione tra notificazione e comunicazione avendo
la prima -a differenza della seconda -come elemento qualificante la
necessaria intermediazione dell'ufficiale giudiziario. Gli artt. 136 c.p.c. e
45 disp. att. c.p.c. non contrastano con gli artt. 3 e 24 Cast., posto che la
,giurisprudenza ordinaria ha affermato la necessit� �dell'attestazione del
ricevimento della comunicazione di cancelleria quando il giorno del compimento
della comunicazione � assunto come dies a quo della decorrenza
di termini perentori (1).

(Omissis). -Le comunicazioni non hanno per regola l'effetto che
hanno normalmente le notificazioni" di segnare il momento per la decorrenza
dei termini. Esiste tuttavia una serie di casi in cui il giorno del

(1) La sentenza � pubblicata integralmente in Foro it., 1977, I, 1331, ove
nota di richiami della giurisprudenza della Corte di cassazione alla quale si
allude in motivazione.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

compimento della comunicazione � assunto come dies a quo per la decorrenza
di termini perentori: termine per la proposizione del regolamento
di competenza (art. 47, secondo comma); termine per la proposizione
di reclamo avverso la ordinanza pronunziata fuori udienza (articolo
78); termine per il reclamo avverso l'ordinanza di estinzione del
processo di cognizione (art. �308) ecc.

Orbene, per siffatte comunicazioni, la Corte di cassazione, con giurisprudenza
ormai consolidata, ha ritenuto che qualunque sia il modo
(quindi anche il servizio postale) al quale il cancelliere ricorra per dare
alle parti le comunicazioni prescritte dalla legge o dal giudice, si rende
sempre necessario, quando dalla data di comunicazione decorre il termine
per una impugnazione, che si conosca il giorno in cui la notizia
� pervenuta al destinatario. Ed ha fissato il principio per cui, ove il
biglietto di comunicazione (art. 45 disp. att. c.p.c.) sia stato rimesso per
posta a mezzo raccomandata, non basti a dimostrazione del suo perfezionamento
la sola inserzione in fascicolo della ricev�ta della raccomandata,
ma sia necessaria la attestazione del ricevimento che potrebbe
esser data da un certificato tratto dal duplicato dell'avviso di ricevimento
che rilascia la amministrazione postale a norma dell'art. 157 del

r.d. 18 aprile 1940, n. 689, certificato che pu� essere richiesto, sempre
secondo la Corte di cassazione, oltre che dal mittente, anche dal destinatario.
-(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 30 maggio 1977, n. 89 -Pres. Rossi -Rel.
Gionfrida -Regione Emilia-Romagna (avv. Galgano), Regione Toscana
(avv. Cheli), Regione Lombardia (avv. Pototschnig), e Presidente
Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Azzariti).

Istruzione pubblica -Istruzione professionale -Distinzione dalla istruzione
non professionale -Corsi preordinati all'esercizio del commercio
-Istituzione, riconoscimento e organizzazione -:�'. attribuzione
regionale.
(Cost., artt. 117 e 118; I. 11 giugno 1971, n. 462, artt. 5 e 6).

Regione -Conferimento di titoli abilitanti ad attivit� commerciali, professionali
o artigiane -:�'. attribuzione statale.
(Cost., artt. 117 e 118).

Ai fini della determinazione dei limiti della materia � istruzione professionale
� � rilevante il concetto di essa presente al legislatore ordinario
all'�tto del trasferimento alle Regioni delle funzioni relative. La istruzione
professionale si caratterizza per la diretta sua finalizzazione all'acquisizione
di nozioni necessarie per l'immediato esercizio di attivit�

506

RASSEGNI\ DELL'J\VVOCJ\TURJ\ DELLO STATO

tecnico-pratiche, mentre la istruzione �non professionale ha come scopo
prevalente la complessiva formazione della personalit�. Pertanto, rientra
nella materia � istruzione professionale � la regolamentazione dei corsi
previsti dalla legge 11 giugno 1971, n. 462 (sulla disciplina del com�
mercio).

Rimane peraltro di competenza statale la fase della valutazione del
risultato della frequenza dei corsi stessi, dal momento che tale valutazione
� abilitante all'esercizio del commercio nell'intero territorio deZlo
Stato (1).

(Omissis). -Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia
sollevano -come in narrativa detto -conflitto di attribuzione nei
confronti dell9 Stato, in relazione al decreto del Ministro per l'Industria
e Commercio in data 26 maggio 1975, che stabilisce � condizioni per il
riconoscimento dei corsi professionali previsti dagli artt. 5, n. 3, e 6,

n. 3, della legge 11 giugno 1971, n. 462, sulla disciplina del commercio�.
Motivo f�ndamentale a tutti i ricorsi � la violazione degli artt. 117
e 118 pella Costituzione, in relazione all'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972,

n. 10, che ha trasferito alle Regioni a Statuto ordinario �le funzioni
amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato in materia
di istruzione artigiana e professionale�. -(Omissis).
(Omissis). -Occorre, invero, considerare la portata della �materia�

in argomento, avenc;lo riguardo al concetto di � istruzione professionale �,

quale presente al legislatore all'atto del trasferimento alle Regioni delle

funzioni relative, in adempimento del precetto costituzionale.

Il nucleo es~enziale di tale concetto emerge, con sufficiente chiarezza,

dal dibattito sviluppatosi in sede dottrinale e nelle varie occasioni di

progettazioni normative.

In sostanza, deve ritenersi che l'istruzione in parola superi l'ambito

del concetto comunemente accolto in precedenza, in quanto ora si carat

terizza per la diretta finalizzazione all'acquisizione di nozioni necessarie

sul piano operativo per l'immediato esercizio di attivit� tecnico-pratiche,

anche se non riconducibili ai concetti tradizionali di arti e mestieri.

E sotto tale profilo si distingue dalla istruzione in senso lato, attinente
all'ordinamento scolastico e -tranne le limitate e transitorie
competenze regionali ex a,rt. 4 d.P.R. 1972, n. 10 -di competenza statale;
la quale, pur se impartisce conoscenze tecniche utili per l'esercizio di
una o pi� professioni, ha come scopo la complessiva formazione della
personalit�.

(1) La Corte � decisamente orientata nel senso di riservare allo Stato (cfr.
anche art. 33 comma quinto Cost.) la disciplina legislativa e le funzioni amministrative
in tema di formazione dei titoli di studio e di abilitazione all'esercizio
di professioni, di arti e mestieri, e dell'attivit� commerciale. Nello stesso
senso ora l'art. 35 del d.PR. 24 luglio 1977 n. 616.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 507

Tale, dunque, essendo la portata della materia �istruzione professionale
� di competenza regionale, � evidente come non possa considerarsi
ad essa estranea la regolamentazione dei corsi ex lege 1971, n. 426;
i quali, appunto, non risultano rivolti ad una formazione culturale di
tipo generale, sibbene a fornire precisamente quelle cognizioni tecnicopratiche
(come le conoscenze merceologiche) necessarie per l'esercizio
dell'attivit� di commerciante.

Sotto altro profilo, non rileva, poi, che i corsi suddetti si rivolgano
a � soggetti che sono imprenditori autonomi �: giacch� la tesi, sostenuta
dalla Avvocatura dello Stato, che vuole accolta, dal decreto di trasferimento
1972, n. 10, menzionato, una nozione restrittiva della �istruzione
professionale �, nel senso che sia riferibile ai soli lavoratori dipendenti,
� smentita dalle disposizioni del decreto stesso che testualmente attribuiscono
alle Regioni � ogni altra funzione in ordine alla formazione ed
addestramento p'rofessionale � (art. 1 lett. h) e comunque non includono,
tra le competenze mantenute ferme allo Stato (art. 7), la disciplina della
formazione professionale degli esercenti di commercio.

Un limite alla competenza delle Regioni relativamente alla regolamentazione
dei corsi di che si disc4te, tuttavia, sussiste; ed attiene precisamente
alla fase della valutazione del risultato della frequenza ai
corsi stessi.

Tale valutazione, infatti, pur ponendosi come momento terminale
del procedimento formativo, esorbita dall'ambito della istruzione profes�
sionale (analogamente a quanto � stato ritenuto per l'accertamento di
idoneit� che conclude il tirocinio di conduttori di generatori di vapore:
cfr. sentenza Corte 1975, n. 216), inserendosi, con carattere di diretta
strumentalit�, nell'ambito, invece, di materia non compresa nell'.art. 117
della Costituzione: in particolare, nella specie, nella materia del � commercio
�, di competenza statuale.

Ci� in quanto la verifica dell'esito di positiva frequenza ai corsi
anzidetti si risolve nella attribuzione di un titolo, che (al pari del superamento
dell'esame presso le Camere di Commercio di cui al n. 1 degli
stessi artt. 5 e 6 della legge n~ 426 del 1971) abilita -per la via mediata
dell'iscrizione nel registro (che non comporta, per altro, ulteriori con~ .
tn>lli) -all'esercizio dell'attivit� commerciale nell'intero territorio dello
Stato.

Consegue dalle premesse innanzi poste che il decreto ministeriale
in discussione -in quanto, appunto (con la riserva allo Stato del potere
di riconoscimento dei corsi per esercenti il commercio e la diretta
disciplina della relativa organizzazione) incide sulla materia della � istruzione
professionale� di cui all'art. 117 della Costituzione -debba essere
annullato.

Eccezion fatta per le disposizioni che esorbitano dalla materia sopra

detta, per inserirsi in quella del � commercio �: quali sono, appunto, la

508

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

disposizione, contenuta nell'art. 5, concernente la composizione della
commissione che deve procedere al colloquio finale con il candidato, e
quella contenuta nell'art. 2, relativa alla previa comunicazione del programma
di svolgimento dei corsi -�con la facolt� del Ministro di chiederne
modifiche od integrazioni -la quale rende possibile �llo Stato
di controllare preventivamente che le materie di insegnamento, che
spetta alle Regioni stabilire, siano, per quel che si � in precedenza precisato,
� idonee al conseguimento della qualificazione professionale �.

Ci� vale, per altro, limitatamente alla Regione Lombardia; la quale,
dopo l'attuato trasferimento ex d.P.R. 1972, n. 10, citato, ha concretamente
legiferato nella materia della istruzione artigiana e professionale,
anche per quanto attiene ai corsi de quibus.

Nei confronti delle altre Regioni, che non hanno ancora esercitato
la potest� normativa, il decreto impugnato continua, invece, a spiegare
i suoi effetti, tranne che per il capoverso dell'art. 1, concernente il potere
amministrativo di istituzione e riconoscimento dei corsi in oggetto:
in relazione al quale la competenza dell'organo regionale si sostituisce
a quella dell'organo statale (indipendentemente dall'emanazione di leggi,
da parte della Regione) per effetto del trasferimento di funzioni operato
dal d.P.R. n. 10 del 1972 citato. -(Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 30 maggio 1977, n. 90 -Pres. Rossi -Rei.
Oggioni -Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Azzariti)
e Regione Campania (avv. Spagnuolo Vigorita).

Comune � Convocazione straordinaria del Consiglio comunale � Competenza
del Prefetto -Sussiste.

(Cost., art. 128; r.d. 4 febbraio 1915, n. 148, art. 124; I. 10 febbraio 1953, h. 62, artt. 56 e 59).

I comuni sono parti dell'ordinamento generale dello Stato. Al Prefetto
spetta il potere -proprio e non in via di controllo sostitutivo di
convocazione straordinaria del Consiglio comunale; tale poter,e � compatibile
con l'attuale assetto decentrato della pubblica amministrazione (1).

(Omissis) ..:::-La Corte � chiamata a decidere in merito a conflitto
di attribuzione, sollevato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nei

(1) La Corte costituzionale ha nuovamente ribadito che i comuni sono enti
�satelliti� dello Stato e non delle Regioni, sebbene ad �un organo della Regione
� sia attribuito di �esercitare il controllo sugli atti� (art. 130 Cost.),
alla legge regionale siano riservate l'istituzione di nuovi comuni e la notifica
delle loro circoscrizioni e denominazioni (art. 133 Cost.), e sia previsto come
normale che i comuni svolgano attivit� amministrative nella veste di delegatari
delle Regioni (art. 118 ult. comma Cost.).

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

confronti della Presidenza della Regione Campania. Il conflitto trae origine
dalla statuizione adottata il 14 febbraio 1975 dalla Sezione di controllo
istituita presso detta Regione, con la quale statuizione risulta
annullata la delibera del Consiglio comunale di Battipaglia di nomina
del Sindaco e della Giunta, delibera avvenuta a seguito di precisa istanza
sollecitatoria da parte del Prefetto. Poich� l'annullamento risulta disposto
� per dif~tto di convocazione � e, cio�, per asserito difetto del potere
prefettizio di convocazione del Consiglio, potere che spetterebbe, invece,
ad essa Sezione di controllo, la Presidenza del Consiglio sostenendo, al
contrario, la compe.tenza del Prefetto, denuncia la situazione conflittuale
che da quanto sopra de,riva.

I motivi di conflitto sono fondati.

Va ricordato che con la legge comunale e provinciale del 1865 (T.U.
20 marzo 1865, n. 2248) era stabilito che nessuna riunione straordinaria
del Consiglio comunale potesse aver luogo senza apposito provvedimento
del Prefetto, a richiesta della Giunta o di una terza parte dei Consiglieri,
salvo il caso in cui il Prefetto ritenesse di ordinare d'ufficio la riunione
stessa.

Successivamente, �con il T.U. 10 febbraio 1889, n. 5921 fu apportata
al riguardo una notevole innovazione, stabilendosi che le riunioni straordinarie
del Consiglio potessero aver luogo, alternativamente, per deter

. minazione del Sindaco, per deliberazione della Giunta, per richiesta di
un terzo dei Consiglieri, ovvero per decreto del Prefetto. Con ci� il legislatore
del tempo ha previsto al riguardo una serie di possibili fonti
concorrenti d'iniziativa, nell'intento di apprestare gli strumenti idonei a
garantire il tempestivo funzionamento dell'organo collegiale e, di riflesso,
il corretto funzionamento del sistema democrati�o a livello locale.

Dette disposizioni sono state integralmente trasfuse nell'art. 124 del

T.U. della legge comunale e provinciale del 1915 (r.d. 4 febbraio 1915,
n. 148) confermato in vigore da successive disposizioni integrative ed
espressamente richiamato, nel caso, dal Prefetto di Salerno nel suo
decreto.
Tale iniziativa del Prefetto, pur nell'attuale assetto decentrato della
pubblica amministrazione e nella accresciuta dimensione delle autonomie
locali, � giustificata come strumento di intervento per la tutela di interessi
pubblici, come sono quelli attinenti allo .stimolo e all'attuazione
del regolare funzionamento del Consiglio comunale, lasciando tuttavia
libero l'organo collegiale locale quanto al contenuto delle deliberazioni
di sua competenza.

In proposito, va ricordata la sentenza di questa Corte n. 164 del 1972
con la quale, nel dichiarare di spettanza dello Stato il potere di nomina
di commissari per la reggenza di amministrazioni comunali incapaci di
funzionare, si � considerato, in riferimento all'art. 128 Cost., che i Comuni
rivestono tradizionalmente la figura di parti dell'ordinamento ge

510

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO.

nerale dello Stato, al quale �deve rimanere riservata l'intera loro disciplina
organizzativa e funzionale, come espressione di un potere politico
di sovranit��.

La Regione Campania ha contestato, come gi� esposto, il potere
prefettizio di convocazione del Consiglio comunale, assumendo che, trattandosi
di esercizio di potere .sostitutivo, questo rientrerebbe nella competenza
dell� Regione. La .Regione ha inteso con. ci� rapportarl'?i agli
artt. 56 e 50, ultimo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62 sul funzionamento
degli organi regionali, secondo cui il patere di controllo
sostitutivo sugli atti dei Comuni, gi� attribuito al Prefetto, � deferito alle
apposite Sezioni di controllo: nonch� ha inteso riferirsi alla legge regionale
4 marzo 1972, n. 4 in tutte le articolazioni relative alla materia dei
controlli sugli Enti locali.

La Corte non ritiene, nel caso, applicabili i criteri che regolano il
controllo sostitutivo.

A parte la differenza concettuale tra controllo sugli atti e controllo
sugli organi, come gi� delineata nella sentenza n. 164 del 1972, �pu� bens�
parlarsi di controllo sostitutivo ove si tratti di sostituzione che faccia
seguito ad una situazione di inerzia concernente l'esercizio di poteri,
discrezionali o vincolati, ma comunque facenti capo direttamente al
soggetto sostituito. Invece, nella specie, il Prefetto ha fatto uso, in una
situazione di grave difficolt� di funzionamento dell'organo comunale, di
un potere che gli � proprio, come sopra si � detto, in linea concorrente
con gli altri soggetti cui � demandata una parallela facolt� di iniziativa. (
Omissis).

p.q.m.
dichiara la competenza �del Prefetto a promuovere la convocazione
in via straordinaria del Consiglio comunale per provvedere alla ele;zione
del Sindaco e degli Assessori. -(Omissis).

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, 9 giugno 1977,
nella causa 90/76 -Pres. Kutscher -Rel. Donner -Avv. Gen. Reischl Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Milano
nella causa S.r.l. Ufficio H. Van Ameyde (avv. Icautet) c. U.C.I.
(avv. Stolfi). Interv.: Goven10 italiano (ag. Maresca avv. Stato Marzano),
Governo Belga e Comissione delle Comunit� europee (ag. Marchini-
Carnia).

Comunit� europee -Ravvicinamento delle legislazioni -Circolazione di
veicoli a motore -Responsabilit� civile -Assicurazione obbligatoria Veicoli
esteri in temporanea circolazione nello Stato -Sistema della
� carta verde � -Controllo alle frontiere -Atti delle istituzioni comunitarie
intese ad abolirlo -Autorizzazione a provvedimenti normativi
nazionali o accordi in contrasto con norme del Trattato -Esclusione.
(Trattato CEE, artt. 100 e 101; direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166; raccomandazione
della Commissione 15 aprile� 1973, n. 185; decisione della Commissione 6 febbraio
1974, n. 166).

Comunit� europee -Concorrenza -Assicurazione obbligatoria della responsabilit�
civile -Provvedimenti normativi nazionali o accordi tra
uffici � Responsabilit� esclusiva dell'ufficio nazionale -Ricorso a � loss
adjusters � per 0 la mera liquidazione dei sinistri -Possibilit� -Contrasto
di provvedimenti e accordi con regole di concorrenza -Esclusione.

(L. 24 dicembre 1969, n. 990, art. 6; d.m., 26 maggio 1971; trattato CEE, artt. 85, 86,
90, n. 1).
Comunit� europee -Concorrenza -Assicurazione obbligatoria della responsabilit�
civile -Decisioni e pratiche concordate -Effetti -Esclusione
dal mercato di imprese di � loss adjusters � -Regole di concorrenza
-Violazione.
(Trattato CEE, artt. 85, '86 e 90).

Comunit� europee -Libera circolazione delle persone e dei servizi -Assicurazione
obbligatoria della responsabilit� civile -Riserva ad ufficio
nazionale della decisione definitiva sull'indennizzo -Violazione del
diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi in danno
di inlprese di � Ioss adjusters � -Esclusione.
(Trattato CEE, artt. 7, 52 e 59).

La direttiva n. 72/166/C.E.E. del. Consiglio del 24 aprile 1972, la raccomandazione
73/185/C.E.E. della Commissione del 15 maggio 1973 e la de

512 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cisione n. 74/166/C.E.E. della Commissione del 6 febbraio 1974, miranti
ad abolire il controllo della carta verde alle frontiere degli Stati membri,
non vanno interpretate nel senso che autorizzino provvedimenti normativi
nazionali o accordi tra uffici nazionali d'assicurazione o loro membri
che risultino incompatibili con le norme del Trattato in materia di concorrenza,
di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (1).

Un provvedimento normativo nazionale o un accordo tra uffici nazionali
istituiti nell'ambito del sistema della carta verde che attribuisca
all'ufficio naziona1e la responsabilit� esclusiva della liquidazione dei danni
provocati nel territorio dello Stato membro interessato da veicoli stranieri
assicurati all'estero, ma che non pregiudichi la possibilit� per
l'ufficio nazionale od i suoi membri di far ricorso alle imprese di mera
liquidazione di sinistri per conto degli assicuratori (loss adjusters), .nel
senso della gestione ed istruzione dei reclami, non � incompatibile con
il combinato disposto dell'art. 90, n. 1, e degli artt. 85 e 86 del Trattato (2).

Una decisione o un comportamento d'un ufficio nazionale o pratiche

concordate dei suoi membri che mirino o siano atti ad emarginare le

imprese di mera liquidazione di sinistri per conto degli assicuratori,

potrebbero, eventualmente, incorrere nel divieto posto dall'art. 85, e, se

l'ufficio nazionale fruisce d'una posizione dominante, nel divieto posto

dall'art. 90 del Trattato in collegamento con l'art. 86 (3).

Una disciplina giuridica o un comportamento che riservino all'ufficio

nazionale d'uno Stato membro o ai suoi soci o alle compagnie d'assicu

razione ivi stabilite la decisione finale circa l'indennizzo per i danneggiati

da incidenti provocati, sul territorio di tale Stato, da veicoli abitualmente

stazionati in un altro Stato membro non violano il divieto di discrimina

zione posto dagli artt. 52 e 59 del Trattato (4).

(14) Con la sentenza in rassegna la Corte di giustizia ha sostanzialmente
condiviso le soluzioni proposte dal Governo italiano, le cui osservazioni sono
qui di seguito riprodotte.
Carta verde e prestazione dei servizi dei � Ioss adjusters �
(Omissis) -1. -Ai fini delle presenti osservazioni non � necessario ricordare
i precedenti di fatto della vertenza pendente dinanzi al giudice nazionale
�e le questioni di diritto in discussione tra le parti in causa.
Tali precedenti e tali questioni risultano infatti gi� evidenziati nella lineare
ed analitica esposizione contenuta nel provvedimento di rinvio, con richiamo
alla Raccomandazione 25 gennaio 1949, n. 5 del Sottocomitato dei trasporti su
strada della Commissione economica per l'Europa dell'ON.U. (con la quale
si posero le basi del sistema della c.d. carta verde, prevedendosi, tra l'altro,
che � dans chaque pays les assureurs cr�eront une organisation centrale reconnue
par le gouvernement �), alla Convenzione di Strasburgo del 20 aprile
1959 -per l'assicuraziune obbligatoria sulla responsabilit� civile in materia di
autoveicoli (con annesso nel quale si prevedeva la circolazione dei veicoli stranieri,
al n. 2 dell'art. 2, � � la condition qu'un Bureau, reconnu � cette fin par
le Gouvernement, assume lui-meme � l'�gard des personnes l�s�es la charge �.
de r�parer, confor:tn�ment � la loi nationale, les dommages caus�s par ces �!

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

513

(Omissis). -Con ordinanza 29 aprile 1976, pervenuta in cancelleria
il 27 settembre 1976, il Tribunale Civile e Penale di Milano ha sottoposto
alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato C.E.E., quattro questioni
pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della direttiva n. 72/166/C.E.E.
del Consiglio del 24 aprile 1972 concernente il ravvicinamento delle legislazioni
degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilit�
civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e di controllo
dell'obbligo di assicurare tale responsabilit� (G.U. 2 maggio 1972, n. L 103,
pag. 2), della raccomandazione (C.E.E.) n. 7-3/185 della Commissione del
15 maggio 1973 (G.U. 16 luglio 1973, n. L 194, pag. 13), della decisione

n. 74/166/C.E.E. della Commissione del 6 febbraio 1974 (G.U. 30 marzo
1974, n. L 87, pag. 14), nonch� degli artt. 7, 52, 59, 85, 86 e 90 del
Trattato.
Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia
che oppone un'impresa di � loss-adjusters �, attrice nella causa principale,
all'Ufficio Centrale Italiano di Assistenza Assicurativa Automobilisti

v�hicules �), alla Convention-type inter-bureaux predisposta a Londra nel 1952
ed alla convenzione integrativa stipulata il 16 ottobre 1972 (in aderenza a
quanto disposto con l'art. 2, n. 2, della direttiva del Consiglio CEE 24 aprile
1972, n. 166), ed alle disposizioni adottate in argomento dalle Istituzioni comunitarie
(raccomandazione della Commissione 21 giugno 1968, n. 289, direttiva del
Consiglio 24 aprile 1972, n. 166, raccomandazione della Commissione 6 febbraio
1974, n. 165, e decisione della Commissione 6 febbraio 1974, n. 166).

Alle indicazioni contenute nel provvedimento di rinvio � quindi sufficiente
aggiungere che la Repubblica Italiana, firmataria della Convenzione di Strasburgo
e che ha recepito i princ�pi di tale Accordo con la legge 24 dicembre
1969, n. 990 ed il d.m. 26 maggio 1971 (G.U. 4 giugno 1971, n. 141), ha dato
concreto seguito alle disposizioni comunitarie integrando la propria normativa
interna (gi� coerente con i principi enunciati con la direttiva del Consiglio
24 aprile 1972, n. 166) �Con i decreti mLnisterial<i 12 ottobre ,1972 (G.U. 23 ottobre
1972, n. 276 e 26 ottobre ,1972, n. 280), 28 giugno 1973 (G.U. 10 luglio
1973, n. 174), 11 dicembre 1973 (G.U. 7 febbraio ,1974, n. 36, pag. 889 e pag. 890),
e 15 maggio 1974 (G.U. 15 giugno 1974, n. 155).

Pu� essere utile precisare, inoltre, che dopo la convenzione integrativa del
16 ottobre 1972 ricordata dal giudice del rinvio gli uffici nazionali di assicurazione
hanno stipulato l'ulteriore convenzione complementare del 12 dicembre
1973 (alla quale fanno appunto riferimento le decisioni della Commissione del
6 febbraio 1974) ed altra conveniione in data 22 aprile 1974, e che oltte alla
decisi'�5Ite � 6 febbrafo 1974; .n. 166' (relativa alla circolazione degli autoveicoli che
stazionano abitualmente nel territorio europeo degli Stati membri) la Commis�
sione ha adottato anche una seconda decisione 6 febbraio 1974, n. 167 (relativa
agli autoveicoli provenienti dalla Svezia, dalla Finlandia, dalla Norvegia, dal�
l'Austria, e dalla Svizzera) ed una terza decisione 13 dicembre 1974, numero
23/75 (relativa agli autoveicoli provenienti dall'Ungheria, dalla Repubblica democratica
tedesca e dalla Cecoslovacchia).

2. -Il semplice esame delle norme internazionali, comunitarie e nazionali
sopra ricordate consente di rilevare la portata e le finalit� del sistema istituito
con il certificato internazionale di assicurazione (c.d. carta verde), e consente
in particolare di avvertire che tale sistema (al quale sono attualmente inte

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

514

in Circolazione Internazionale, in prosieguo U.C.I., convenuto nella causa
principale, e nella quale l'attrice chiede al g~udice nazionale di dichiarare
illegittima la pretesa dell'U.C.I. di affidare l'istruzione e la liquidazione
dei sinistri causati da veicoli assicurati all'estero alle sole compagnie
d'assicurazione che siano socie dell'U.C.I. stesso e, in conseguenza, di
dichiarare illecito qualsiasi intervento dell'U.C.I. nei confronti di terzi
volto a restringere la libera attivit� dell'attrice ed a sviarne la clientela.

L'U.C.I. � l'ufficio nazionale, riconosciuto dalla legge interna, che raggruppa
la totalit� o la maggioranza degli assicuratori della responsabilit�
civile automobilistica operanti in Italia. Esso risponde, nell'ambito del
sistema detto della carta verde, dell'indennizzo dei sinistri causati, da
veicoli stranieri assicurati da compagnie estere, in base ad accordi tra
gli uffici nazionali dei paesi aderenti a tale sistema, o addirittura, in
seguito ad accordi complementari, dei sinistri causati da veicoli stranieri
non assicurati.

Osservazioni generali

Le questioni in esame inducono a premettere due osservazioni di
carattere generale concernenti, l'una la portata del termine "liquidare�
utilizzato nelle questioni stesse, l'altra lo sviluppo del sistema della carta
verde a livello comunitario.

ressati trenta Stati, anche extra-europei) costituisce uno �strumento� utile a
garantire la libera circolazione delle persone (e quindi a conseguire uno degli
obbiettivi specifici del trattato CEE) ed indispensabile, anzi, per la eliminazione
dei controlli all~ frontiere; e ci� � tanto vero che le Comunit� europee
hanno avallato e fatto proprio il sistema (gi� a suo tempo approvato dal-
1'0.E.C.E.) e con espresso richiamo alla convenzione stipulata dagli uffici
naz1onali di assicurazione iJ 112 dicembre 1973 (pubblicata dn G.U.C.E. n. L 87
del 30 marzo 1974): convenzione che del resto richiama e conferma, espressamente
(cfr. art. 3), quanto gi� convenuto tr� 'le parti contraenti sulla base
degli accordi stipulati nei termini della Convenzione-tipo di Londra.

Dal complesso delle norme sopra elencate risulta evidente, inoltre, che
premessa condizionante del sistema, in difetto della quale verrebbe meno la
ratio stessa del meccanismo, � la esigenza che al singolo danneggiato sia
garantito il risarcimento dei danni prodotti da veicoli abitualmente stazionanti
in altri Stati; e si spiega, quindi, la necessit�, avvertita 15i� nella citata
raccomandazione 25 gennaio 1949, n. 5 (ohe � espressamente richiamata nella
direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166), che i singoli uffici nazionali di
assicurazioni siano riconosciuti dai Governi e siano costituiti dalle imprese
assicuratrici di ciascuno Stato (soggette a vigilanza e controlli da parte delle
competenti autorit� governative, anche per quanto concerne la loro situazione
patrimoniale e la loro effettiva solvibilit�); cos� come si spiega e si
giustifica l'interesse dei Governi, a tutela dei propri cittadini, al corretto funzionamento
del sistema ed all'adempimento degli obblighi imposti al riguardo
agli uffici nazionali di assicurazione, per quanto concerne sia la emissione
dei certificati internazionali sia le responsabilit� assunte per l'attivit� di gestione
dei sinistri.

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515

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

a) Nel formulare le questioni il giudice nazionale ha affermato che
l'attivit� dei � loss-adjusters � � quella di �liquidare� i siI;1istri causati
da autoveicoli stranieri. Dal fascicolo processuale risulta per� che la
professione di � loss-adjuster � consiste specialmente nel fornire ad una
compagnia d'assicurazione informazioni ampie, precise e complete che
le permettano di decidere se il sinistro debba o meno dar luogo ad un
risarcimento dei danni e di stabilire l'ammontate del risarcimento, mentre
la decisione finale circa il pagamento spetta sempre all'assicuratore.
Nei confronti dell'assicuratore il � loss-adjuster � svolge una funzione
ausiliaria e non indispensabile, tenuto conto del fatto che l'assicuratore
potrebbe provvedere alle medesime incombenze mediante la propria
organizzazione. � in questo senso limitato che, ai fini della soluzione
delle questioni in esame, occorre intendere il termine �liquidare� riferito
alla professione di � loss-adjuster �.

b) Dal fascicolo processuale risulta pure che, in seguito ad una
convenzione internazionale, firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959, cui

3. -La validit� e la legittimit� del sistema (la cui .efficienza � fuori di
scussione) sono state gi� verificat.e dal giudice nazionale con riferimento
alle norme di diritto interno, sotto molteplici profili e ccin riguardo, in partico}
are, ailla discipLina de1la concorrenza; e pu� essere utile osservare, a questo
proposito, che la normativa nazionale in tema di concorrenza � sostanzialmente
coerente con i prinoipi ai quali sono ispirate, in argomento, !le norme
del trattato CEE.
La parte attrice della causa di merito ha ritenuto peraltro di contestare
la compatibilit� del regime in discussione con gli artt. 7, 52, 59, 85, 86 e 90
del trattato CEE (e quindi la validit� stessa de11a direttiva e delle decisioni
adottate in argomento da Consigio e dalla Commissione), in quanto impedi

rebbe alle imprese che si o�cupano di norma della trattazione e liquidazione
di sinistri di svolgere la loro attivit� relativamente a sinistri causati da veicoli
non nazionali .

. n giudice del rinvio, quindi, discutendosi della interpretazione e della va~
lidit� di norme comunitarie, ha rivolto alla Corte di giustizia vari quesiti, concernenti
ila interpreta:t'lione della normativa comunitaria derivata, :la compatibilit�
con le norme del trattato CEE del sistema che riserva agli uffici nazionali
di assicurazione l'attivit� di liquidazione dei sinistri causati da veicoli
non nazionali e la legittimit� delle disposizioni comunitarie che tale sistema
hanno convalidato.

4. -Ad un globale commento _di tali quesiti, appare opportuno premet�
tere talune precisazioni, concernenti, rispettivamente, la funzione svolta dagli
uffici nazionali di assicurazione e la effettiva pretesa vantata dalla parte at�
trice della causa di merito.
Quanto alla funzione svolta dagli uffici nazionali, di evidente interesse
pubblico e che ciascuno Stato potrebbe in ipotesi riservare alla propria com�
petenza e svolgere a mezzo di propri organi (cfr., in particolare,� art. 4, let�
tera o, del:la Convenzione-tipo di Londra), va tenuto presente, an2litutto, che
tali uffici nazionali, anche quando provvedano ail:la liquidazione dei sinistri a
mezzo di mandatari, ed anche quando tale mandatario sia queHo stesso che
l'assicuratore estero abbia eventua!lmente chiesto di far mcaricare della trattazione
della pratica, sono e rimangono in ogni caso gli unici responsabili nei

516

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

aderiscono tutti gli Stati membri della Comunit�, vecchi e nuovi, l'Italia
ha adottato il regime dell'assicurazione obbligatoria in materia di responsabilit�
civile per gli autoveicoli e l'U.C.I. si assume direttamente,
in base tanto alla legislazione nazionale quanto ad una rete di accordi
bilaterali, l'impegno di liquidare i danni relativi a qualsiasi sinistro causato
in Italia da un v�icolo straniero il cui guidatore sia munito di
carta verde.

Secondo l'art. 6 della legge italiana 24 dicembre 1969, n. 990, i veicoli
immatricolati o registrati negli Stati esteri, che circolino temporaneamente
in territorio italiano, devono essere assicurati ai sensi della predetta
legge. Tale obbligo si consid�ra tuttavia assolto quando l'utente
sia in possesso d'un certificato internazionale d'assicurazione rilasciato
dal competente organismo straniero, detto ((ufficio emittente�, ed attestante
l'esistenza d'una assicurazione di responsabilit� civile per i danni
causati dal veicolo, purch� il certificato sia accettato dall'U.C.I., organismo
riconosciuto a tal fine con decreto del Ministero dell'Industria
26 maggio 1971.

Gli accordi tra uffici, parte integrante del sistema della carta verde,
dispongono che, se un incidente d� luogo ad un reclamo contro l'assicurato,
l'ufficio del paese in cui l'incidente s'� verificato, detto �ufficio

confronti degli Stati e gli Wlici ;garantii dei diritti del danneggfato ed obbLigati ai!
risarcimento a questi dovuto per i danni causati dalla circolazione di veicoli non
nazionali: danni al cui definitivo regolamento sono tenuti a provvedere, come
nisulta dag�Ii aocordi in argomento 1ntervenuti, sotto la propria responsabilit�
e che sono oltretutto obbligati a risarcire, con spesa deLla quale non potranno
ottenere rimborso e che rimane quindi a loro carico, anche nel caso lin cui il
veicolo che ha prodotto i!l danno r�isultJi poi non coperto di assiicurazione.

Va tenuto presente, inoltre, che la gestione dei sinistri causati dai veicoli
non nazionali non costituisce per gli uffici nazionali un'attivit� lucrativa che in
quanto tale si siano voluti riservare, ma esprime .in effetti il coutenuto di un
onere che ciascun uffido nazionale si � assunto, con rischio e responsabilit�
(ed in corrispondenza dell'analogo onere imposto agli altri uffici nazionali), come
contropartita dei vantaggi in tal modo garantiti agli assicurati del proprio Paese
che si rechino all'estero.

Va tenuto presente, infine, che le imprese di assicurazione incaricate dagli
uffici nazionali di provvedere alla trattazione e liquidazione dei sinistri causati
da veicoli non nazionali (e che sono e restano mandatarie degli uffici nazionali,
e non certo dell'assicuratore estero, anche quando l'incarico della liquidazione
sia loro conferito su richiesta del � membre du Bureau �metteur �) sono in
ogni caso libere di rivolgersi per.�la liquidazione del sinistro anche ad imprese
private, non assicuratrici, la cui attivit� abbia ad oggetto la trattazione dei
sinistri, a1la sola condizione (imposta dai! fatto che gli uffici nazional�i possono
e sono tenuti a rispondere dell'attivit� dei loro membri, ma non certo di
quella di terzi) che gli uffici privati provvedano alla istruzione e liquidazione
del sinistro in nome e per conto dell'impresa assicuratrice che li ha incaricati
e che gli atti relativi al concordamento del risarcimento dovuto, in particolare,
siano intestati all'impresa assicuratrice associata all'ufficio nazionale gestore; e
solo in tal modo, invero, al danneggiato � di fatto garantito (anche quando

PARTE I, SEZ. n; GIURIS. CO:M:UNITARIA E INTERNAZIONALE

517

gestore �, istruisce e definisce il reclamo, come se avesse rilasciato esso
stesso la polizza. Qualora l'ufficio emittente, che ha rilasciato ad un suo
consociato un certificato che quest'ultimo ha consegnato all'assicurato,
disponga nel paese dell'ufficio gestore d'una organizzazione costituita
allo scopo d'effettuare operazioni di assicurazione automobilistica, l'ufficio
gestore, se ne � richiesto, lascia a tale membro la gestione e la definizione
del reclamo.

Per contro, solo in forza d'una clausola facoltativa (n. 4(b) dell'accordo
tra uffici) l'ufficio emittente pu� chiedere all'ufficio gestore di
affidare la trattazione e la definizione dei sinistri ad un corrispondente
desjgnato che, in base alla suddetta clausola, pu� essere:

I) o un membro dell'ufficio gestore;
II) o un'organizzazione stabilita nel paese dell'ufficio gestore per
effettuarvi le operazioni d'assicurazione contro il rischio automobilistico

o altri rischi;
III) oppure un'organizzazione con sede nel paese dell'ufficio gestore
e specializzata nella liquidazione dei sinistri per conto degli assicuratori.

abbia trattato con un ufficio privato non autorizzato all'esercizio di attivit�
assicuratrice, che si occupi della sola attivit� di liquidazione dei sinistri, e che
pu� ovviamente essere sprovvisto di propri capitali) l'effettivo pagamento dell'indennizzo
concordato.

Tali premesse consentono di intendere, con particolare immediatezza, perch�
la possibilit� di indicazione, da parte dell'assicuratore estero, del soggetto
da incaricare della liquidazione del sinistro sia stata prevista con clausola
soltanto �facoltativa� (art. 4, lettera b, de1J.a ConvenZJione-tipo); perch� tale
designazione .debba comunque avvenire sempre tramite l'ufficio nazionale emittente
dell'impresa assicuratrice estera e sia in ogni caso condizionata all'accettazione
dell'ufficio gestore; perch� il rapporto di mandato si costituisca, anche
in tal caso, sempre e soltanto tra l'ufficio nazionale gestore e l'organismo designato,
e con facolt� dell'ufficio nazionale gestore, �a tout moment, et sans
etre tenu de justifier sa d�cision �, di revocare il mand.to; e perch� la ratio
stessa del , sistema imponga di individuare negli uffici nazionali gestori gli
esclusivi responsabili nei confronti dei danneggiati dalla circolazione di veicoli
non nazionali.

Le stesse premesse spiegano, 1noltre, perch� di tanti uffici nazionali di
assicurazione soltanto quattro (Belgio, Francia, lngh1\.terra, ed Irlanda) abbiano
accettato l'intera aJ.ausola facoltativa di cui a1ll'art. 4, lettera b, deHa Convenzione-
tipo (oltretutto secondo valutazione consentita e coerente con 1e rispettive
normative nazionali), e soltanto sei (Austria, Danimarca, Germania, Italia,
Lussemburgo ed Olanda) l'abbiamo accettata limitatamente al punto (I) l'Olanda
anche per gli altri punti ma solo con la condizione della reciprocit�), mentre
gli uffici naziona:1i degli altri Stati interessati, ed anche di queMi menzionati
nelle disposizioni comunitarie, non hanno accettato in alcuna parte la clausola
facoltativa; ed anche tale precisazione in fatto sembra rilevante ai fini in
esame, specialmente quando si consideri che anche nei casi di integrale accettazione
della clausola in questione esclusivi mandanti degli organismi eventualmente
indicati restano in ogni caso gli uffici gestori (che possono sempre

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

518

Anche quando l'ufficio gestore ha accettato la clausola facoltativa,
il corrispondente designato rimane responsabile della trattazione dei
reclami nei confronti dell'ufficio gestore, in quanto agente di tale ufficio
debitamente fornito di mandato, e deve tener cqnto delle istruzioni, sia
generali, sia specifiche, ricevute dall'ufficio gestore.

A livello comunitario, la direttiva n. 72/166/C.E.E. del Consiglio del
24 aprile 1972 riguarda sia il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati
membri relative all'assicurazione della responsabilit� civile risultante
dalla circ.olazione degli autoveicoli, sia il controllo dell'obbligo di assicurare
tale responsabilit�. Essa intende inoltre facilitare la libera circolazione
delle merci e delle persone mediante la soppressione del controllo
della carta verde alle frontiere intracomunitarie per i veicoli abitualmente
stazionati in uno Stato membro che entrino nel territorio di un
altro Stato membro. In base al sesto considerando della direttiva, questo

revocare fincamico), e che il punto (I) della lettera b (che prevede la possibilit�
di chiedere che la trattazione e liquidazione del sinistro siano affidate
ad � un membre du Bureau gestJionnaire �) non costituisce in effetti alcuna deroga
al sistema, sia perch� gli uffici nazionali gi� di norma si avvalgono, per
la loro attivit� di gestione, dei loro membri, sia perch� quando una impresa
assicuratrice chieda che la pratica sia trattata da una propria rappresentanza
all'estero (ed � in questo caso che sussiste, in pratica, un interesse ad una
particolare designazione) l'ipotesi prev-ista dahla lettera b, punto (I) viene in
realt� a coincidere con quella contemplata (con clausola obbligatoria, e non
facoltativa) alla lettera a dell'art. 4, dato che anche le imprese assicuratrici estere
sono membri � du. Bureau gestioimaiPe � (s� che � la lettera a e non la lettera b,
punto (I) ad essere ~n concreto applicata).

In definitiva, tutto il sistema � fondato sulla funzione di pubblico interesse
svolta dagli uffici nazionali di assicurazione e sulla garanzia che � a loro mezzo
assicurata ai danneggiati da veicoli non nazionali, con rischio, responsabilit�
ed obbligo di risarcimento a loro esclusivo carico.

Tale esclusiva responsabilit� verrebbe ad essere compromessa se qualsiasi .
imprenditore potesse assumersi competente alla trattazione ed alla liquidazione
dei sinistri causati da veicoli non nazionali.

Verrebbe meno, di conseguenza, la garanzia di risarcimento per i danneggiati,
ed i vari Stati, ovviamente interessati alla tutela dei propri cittadini, sarebbero
costretti a ripristinare alle frontiere i controlli dell'assicurazione della respon�
sabilit�dvile per i veicoli non nazionali, proprio quei controlli, cio�; che soltanto
con la instaurazione del sJstema sopra commentato � stato possibile eliminare.

5. � Come si � sopra accennato, talune precisazioni preliminari sono oppor�
tune anche per quanto concerne la effettiva portata della pretesa vantata dalla
parte attrice della causa di merito, quale risulta dal provvedimento di rinvio
pregiudiziale.
Accade talora che le imprese assicuratrici � straniere >>, interessate direttamente
dal danneggiato (presumibilmente ignaro della possibilit� di rivolgersi
all'ufficio gestore del proprio Paese e degli obblighi da tale ufficio assunti in
suo favore), incarichino singoli uffici privati, non autorizzati all'esercizio delle
assicurazioni di responsabilit� civile autoveicoli, e privi di propri capitali, di
prendere contatto con il danneggiato per provvedere alla trattazione ed alla
liquidazione del sinistro.

PARm I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

519

scopo si pu� realizzare grazie ad un accordo fra i sei uffici nazionali
d'assicurazione con il quale ciascun ufficio nazionale garantisca, alle
condizioni fissate dalle leggi nazionali, l'indennizzo dei danni risarcibili
causati sul suo territorio da un veicolo, assicurato" o meno, abitualmente
stazionato in un altro Stato membro.

Con la raccomandazione n. 73/185/C.E.E. del 15 maggio 1973 la Commissione,
considerando che gli Stati membri originari avevano adottato
Qd erano in procinto di adottare fo disposizioni necessarie per conformarsi
alla direttiva del 24 aprile 1972, stabiliva, all'art. 1, quanto segue:

�A decorrere dal 1� luglio 1973, ogni Stato membro fondatore si
astiene dall'effettuare il controllo dell'assicurazione della responsabilit�
civile risultante dalla circolazione di veicoli quando questi stazionino
abitualmente sul territorio europeo di un altro Stato membro fondatore
e non siano stati oggetto della notifica di cui all'art. 4, lettera b), della
direttiva del Consiglio del 24 aprile 1972 �.

Tale prassi, del tutto analoga a quella alla quale era necessario ricorrere
prima della instaurazione del sistema sopra commentato, � ovviamente in contrasto
con gli obblighi assunti dagli assicuratori quali membri degli uffici nazionali
emittenti; ma tale inadempimento � in effetti rHevante nei soli rapporti
contrattuali costituiti tra gli uffici nazionali; e se il danneggiato viene effettivamente
e prontamente risarcito, l'ufficio nazionale gestore non viene nemmeno
a conoscenza dell'accaduto (nessuna denuncia di sinistro n� alcuna domanda
di risarcimento essendo stata ad esso indirizzata), e non avrebbe oltretutto
interesse a dolersene, proprio perch� la gestione dei sinistri causati da veicoli
non nazionali si risolve, come si � sopra rilevato, in un onere a suo carico.

Il lato patologico della situazione viene peraltro in evidenza, in tutta la sua
rilevanza, quando il danneggiato, dopo aver concordato il risarcimento dovutogli
e dopo aver sottoscritto la c.d. � quietanza� (che viene secondo prassi rilasciata
senza che alcun effettivo pagamento sia effettuato e che oltretutto non � impegnativa
n� per l'ufficio mandatario n� per l'assicuratore mandante), non riceve
in effetti, a mesi di distanza, alcun indennizzo (o perch� l'impresa assicuratrice
interessata non ha trovato di sua convenienza la liquidazione concordata dall'ufficio
mandatario, o per difficolt� nella rimessa all'estero dei necessari fondi,

o per qualsiasi altra ragione comunque estranea alla volont� ed alle iniziative
del danneggiato).
L'avente diritto al risarcimento si rivolge in questo caso all'ufficio nazionale
effettivamente obbligato nei suoi confronti in base alla normativ� nazionale e
comunitaria; e tale ufficio gestore � ovviamente tenuto ad indennizzare il dan�
neggiato, sulla base degli atti che gli sono forniti (eventualmente tramite lo
stesso ufficio privato inizialmente interessato dall'assicuratore) dall'ufficio nazionale
emittente: atti che sono naturalmente trasmessi, quando la convenzione con
l'ufficio gestore competente non contempla la possibilit� di cui alla lettera b,
punto (III), della convenzione tipo, senza richiesta di far definire il sinistro da
terzi estranei al sistema concordato, e quindi con implicita revoca del mandato
conferito aH'ufficio privato .iniziailmente interessato daJhl'assicuratore.

Pu� anche accadere, inoltre, che una richiesta in tal senso (anche indipendentemente
dall'eventuale diretto rapporto di mandato, tra assicuratore ed ufficio
privato, al qua,1'e S�i � sopra accennato) sia Jnvece in concreto avanzata dall'ufficio
nazionale emittente; ed � evidente che l'ufficio gestore sar� o no tenuto

520 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Con la decisione n. 74/166/C.E.E. del 6 febbraio 1974 la Commissione,
considerando che il 12 dicembre 1973 gli uffici nazionali di assicurazione
dei nove Stati membri avevano stipulato un accordo conforme alla predetta
direttiva, disponeva quanto segue:

�Dal 15 maggio 1974, ogni Stato membro si astiene dall'effettuare
un controllo dell'assicurazione di responsabilit� civile risultante dalla
circolazione di autoveicoli, che stazionano abitualmente nel territorio
europeo di un altro Stato membro, e come previsto. nella convenzione
stipulata dagli uffici nazionali di assicurazione il 12 dicembre 1973 �.

Lo scopo della direttiva in questione di facilitare la libera circolazione
delle merci e delle persone � stato cos� raggiunto grazie agli accordi
ed alla decisione sopra menzionati.

a dar seguito a tale designazione (e quindi vincolato o no nella scelta del proprio
mandatario) a seconda della convenzione stipulata con l'ufficio nazionale emittente,
ed in particolare a seconda che abbia o no accettato la clausola di cui
all'art. 4, lettera b, punto (Ili) della Convenzione-tipo.

Nell'ambito di talli premesse va quindi considerata la pretesa vantata dalla
parte attrice della causa di merito, la domanda rivolta cio�, per quanto consta
dal provvedimento di rinvio (pag. 10), a far � dichiarare illecita ed illegittima
la pretesa dell'U.C.I. di vedere svolta l'attivit� di trattazione e liquidazione di
sinistri (ed in particolare di sinistri automobilistici su incarico delle compagnie
di assicurazione presso cui le persone in tali sinistri coinvolte sono assicurate)
unicamente dalle compagnie di assicurazione che sono membri della stessa convenuta
s.r.l. U.C.I.; dichiarare di conseguenza illecito ed illegittimo ogni intervento
dell'U.C.I. presso terzi volto a limitare la libera attivit� dell'attrice e a
sviarne la clientela �.

, Dal provvedimento di rinvio, ed in particolare dalle considerazioni svolte
daI giudice nazionale con riferimento alla normativa di diritto interno, sembra
doversi invero desumere che la parte attrice della causa principale contesti in
radice la compatibilit� con il diritto comunitario del sistema che ha consentito
di eliminare il controllo alle frontiere dei certificati di 'assicurazione, rivendi�
cando a ciascuna impresa che si occupi della trattazione e liquidazione di sinistri
il diritto di provvedere, pur senza assumere alcuna responsabilit� nei confronti
del danneggiato, alla trattazione e liquidazione dei sinistri causati da veicoli non
nazionali.

A tale radicale contestazione la parte attrice deve essere stata indotta,

evidentemente, dalla ovvia impossibilit� (efficacemente dimostrata dal giudice

na:Zionale) di .vincolare gli uffici nazionali nella scelta dei propri mandatari, d~lla

ovvia impossibilit�, cio�, di sostenere che gli uffici nazionali gest�ri, obbligati

a rispondere di determinate prestazioni, possano essere costretti ad avvalersi

come propri mandatari di soggetti scelti da altri, e del cui operato non� siano

tenuti o comunque non possano rispondere; e non � certamente necessaria una

particolare dimostrazione (oltretutto gi� implicitamente fornita dal giudice nazio

nale) per avvertire che la scelta di un mandatario, in base al principio dell'auto

nomia negoziale e della libera determinazione della volont� contrattuale (prin

cipio riconosciuto anche dalla rigida disciplina anti-trust nord-americana), �

necessariamente riservata al mandante, e che ad una predeterminata designa

zione pu� essere il mandante tenuto (e comunque non nei confronti del soggetto

da nominare mandatario) nel sofo caso in cui si sia in ta:l senso liberamente o

volontariamente obbligato verso il terzo, al quale tale designazione sia stata

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 521

Sulla prima questione

Con la prima questione si chiede se la direttiva, la raccomandazione
e la decisione succitate vadano interpretate nel senso che esse autorizzano
provvedi:rp.enti normativi nazionali, accordi, decisibni e pratiche
concordate tra gli uffici nazionali di assicurazione, oppure i,m comportamento
di ogni singolo ufficio nazionale o delle imprese ad esso associate,
aventi per oggetto o per effetto di restringere l'attivit� dei � loss-adjusters
� nel settore della liquidazione dei sinistri causati da veicoli stranieri.

Non si pu� pensare che la direttiva, la raccomandazione e la decisione
succitate, avendo, come sopra illustrato, lo scopo d'eliminare il
controllo della carta verde alle frontiere tra gli Stati membri, autoriz

quindi contrattualmente consentita (come � previsto, appunto, dall'art. 4, let�
tera b, deMa Convenzione-tipo, oltretutto con ~e gi� se,gnafate riserve e condizioni).

6. � Con riguardo alle considerazioni finora svolte vanno quindi esaminati, ad
avviso del Governo italiano, i quesiti rivolti dal giudice nazionale.
Nelle valutazioni in argomento necessarie va inoltre tenuto presente, in
particolare:
a) che la necessit� di un riconoscimento governativo degli uffici nazionali
., di assicurazione risulta gi� a suo tempo avvertita sia nella Raccomandazione
25 gennaio 1949, n. S del Sottocomitato dei trasporti stradali della Commissione
economica per l'Europa dell'O.N.U. (cfr. n. l, lettera a; v. pure n. 2 e 3, e art. 14,
terzo comma, della Convenzione-tipo), sia nella Convenzione di Strasburgo del
20 aprile 1959 (cfr. art. 7, n. 2, e art. 8, e art. 1, ultimo periodo, e art. 2, n. 2,
dell'allegato I);

b) che la stessa definizione di �ufficio nazionale d'assicurazione�, quale
risulta dall'art. 1, n. 3, della direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166, contempla
il raggruppamento dt � imprese di assicurazione che hanno ottenuto in
uno Stato l'autorizzazione ad esercitare il ramo "responsabilit� civile autoveicoli"
�;

e) che l'efficacia della direttiva del Consiglio risulta espressamente condizionata,
nella premessa che in tal modo possa essere realizzata �la soppressione
del controllo della "carta verde" per i veicoli stazionanti abitualmente in uno

Stato membro e che.entrano,nel territodo di un a1tro Stato membro� (cfr. settimQ
considerando), ed anche per quanto concerne i veicoli di paesi terzi
(cfr. ultimo considerando e art. 7, n. 2), alla conclusione di �un accordo tra i
nove uffici nazionali di assicurazione ai sensi del quale ogni ufficio nazionale
si renda garante, alle condizioni stabilite dalla propria legislazione, per la definizione
dei �sinistri sopravvenuti nel suo territorio e provocati dalla circolazione
dei veicoli stazionanti abitualmente sul territorio di un altro Stato membro
indipendentemente dal fatto che siano assicurati o no� (cfr. art. 2, n. 2, nel

testo modificato con la direttiva del Consiglio 19 dicembre 1972, n. �430 e rettificato
in G.U.C.E. n. L 75 del 23 marzo 1973);

d) che a norma dell'art. 6, secondo comma, della legge italiana 24 dicembre
1969, n. 990, e secondo previsione coerente con quanto sarebbe stato poi
disposto con la direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166 (la cui attuazione

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

522

zino provvedimenti normativi nazionali o accordi tra uffici nazionali
d'assicurazione, o loro membri, incompatibili con le norme del Trattato
in materia di concorrenza, di diritto di stabilimento e di libera� prestazione
dei servizi. A maggior ragione � da escludere ch'esse autorizzino
eventuali accordi o pratiche concordate tra uffici nazionali d'assicurazione
o eventuali comportamenti dei suddetti uffici che siano incompatibili
con tali norme del Trattato.

Sulla seconda questione

Con la seconda questione si chiede� se le regole di concorrenza poste
dagli artt. 85, 86 e 90 del Trattato vietino ogni provvedimento normativo
nazionale, ogni accordo tra uffici ed ogni decisione o pratica concordata

non ha infatti richiesto, in Italia, specifici provvedimenti legislativi), �l'obbligo
di as&icurazione �&i considera tuttavia assolto quando J'utente sia in possesso di
un certificato internazionale di assicurazione rilasciato da apposito ente costi�
tuito all'estero, che attesti l'esistenza di una assicurazione per la responsabilit�
civile per i danni causati dal veicolo o dal natante, a condizione che il certificato
risulti accettato da un corrispondente ente costituito in Italia presso il
quale l'assicurato si intende domiciliato, che si assuma di provvedere, nei limiti
e nelle forme stabilite dalla presente legge, alla liquidazione dei danni causati
nel territorio o. nelle acque territoriali della Repubblica, garantendone il pagamento
agli aventi diritto e sia, a tale effetto, riconosciuto dal ministero dell'in

dustria, del commercio e dell'artigianato�.

7. -Quanto ai quesiti rivolti con il provvedimento di rinvio, e che possono
essere unitariamente commentati, sembra doversi anzitutto rilevare che le domande
proposte dal giudice nazionale, cos� come formulate, sono in effetti
viziate da un equivoco di fondo, sulla natura stessa dell'attivit� imprenditoriale
della quale si discute.
Nel dubitare che l'attivit� di liquidazione dei sinistri causati da veicoli non
nazionali possa essere legittimamente �riservata� alle imprese di. assicurazione
che costituiscono l'ufficio nazionale gestore, invero, il giudice nazionale sembra
non aver tenuto presente che l'attivit� di liquidazione dei sinistri, proprio perch�
�ausiliaria� di quella assicurativa (e tale qualificazione � pi� volte sottolineata
nel provvedimento di rinvio), � gi� per sua natura propria delle imprese di assicurazione,
e in tanto pu� essere svolta' da altri, infatti, in quanto ne siano
incaricati dalle imprese assicuratrici; ed � evidente che se tutte le imprese di
assicurazione si avvalessero di proprie rappresentanze all'estero o di propri uffici
e di proprio personale per l'attivit� di liquidazione dei sinistri (e non soltanto
quelle imprese che tale criterio di norma adottano) nessuno spazio residuerebbe
per l'attivit� degli uffici privati che si occupano, in nome e per conto delle
imprese assicuratrici, della �mera liquidazione dei sinistri�, n� alcuno potrebbe
dolersene; cos� come nessuna fondata pretesa alla continuazione dell'att.jvit� di
mandatario potrebbe evidentemente vantare il singolo ufficio che fosse stato
incaricato da una impresa di assicurazione della liquidazione di taluni sinistri,
qualora l'assicuratore si avvalesse poi del proprio personale o di terzi per la
trattazione di altre pratiche di liquidazione.

Nella formulazione dei quesiti non appare adeguatamente considerato, inoltre,
che l'attivit� di �mera liquidazione dei sinistri� pu� essere liberamente

PARTE I, SEZ. II,' GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 523

che siano tali da escludere i � loss-adjusters � dalla liquidazione dei danni
causati di;i veicoli non nazionali, anche quando i suddetti � loss-adjusters �
siano designati dagli assicuratori del responsabile del sinistro operanti
nel paese d'origine.

� opportuno trattare separatamente i provvedimenti nazionali e gli
accordi tra uffici, da una parte, e le decisioni e pratiche concordate,
dall'altra parte.

Provvedimenti normativi nazionali e accordi tra uffici

II sistema della carta verde, rkonosciuto e perfezionato dal diritto
comunitario, si propone di agevolare la libera circolazione delle persone
e delle merci tutelando al tempo stesso l'interesse delle persone danneg

esercitata, non solo per i sinistri causati da veicoli nazionali, ma anche per
i 'sinistri causati da veicoli non nazionali, alla sola condizione, gi� sopra motivata
e giustificata, che l'impegno di provvedere al pagamento in favore del danneggiato
sia assunto iri nome, per conto, e con � quietanza � di una impresa assicuratrice
del cui operato l'ufficio nazionale di assicurazione debba e possa in
concreto rispondere.

La questione di fondo in discussione risulta invece centrata, nella formulazione
dei quesiti, nella parte in cui viene sottolineata la competenza degli uffici
nazionali gestori �anche quando esse (e cio� le imprese di mera liquidazione)
siano designate dalle imprese assicuratrici del veicolo danneggiato operanti nel
paese di origine�.

Con tale impostazione peraltro, e proprio per la gi� evidenziata impossibilit�
di negare agli uffici nazionali di assicurazione il diritto di concordare, nella loro
autonomia negoziale, il criterio di scelta di (eventuali) mandatari, � la funzione
stessa degli uffici gestori che viene ad essere messa in discussione; ed � di
tale funzione, quindi, che si chiede in effetti la verifica nell'ambito dell'ordinamento
comunitario.

8. -I.n concreto, ed esclusa a priori la pertinenza stessa del riferimento
all'art. 7 del trattato CEE (nessuna discriminazione essendo invero ipotizzabile,
nella specie, a seconda della nazionalit� degli interessati), va rilevato anzitutto
che il regime istituito, o pi� esattamente avallato dalla direttiva del Consiglio
24 aprile 1972, n. 166 non pu� assumersi incompatibile con gli artt. 52 e 59 del
trattato CEE, dato che nessuna restrizione ne deriva, sotto il profilo considerato
da tali disposizioni, in danno delle imprese che si occupano, su incarico delle
compagnie assicuratrici, della istruzione, trattazione, e liquidazione dei sinistri
automobilistici.
Queste imprese possono infatti liberamente stabilirsi sul territorio di un
altro Stato membro e fornirvi le proprie prestazioni in perfetta parit� di condizioni
con le analoghe imprese nazionali, anche per quanto concerne l'attivit� di
liquidazione relativa a sinistri causati da veicoli non nazionali.

Anche il richiamo agli artt. 52 e 59 del trattato CEE (cos� come quello
all'art. 7) va del resto riconosciuto privo di rilevanza ai fini in esame, quando
si consideri che la parte attrice della causa principale � un'impresa italiana che
esercita la sua attivit� in Italia, e non un'impresa di altro Stato membro rispetto
alla quale possa discutersi di restrizioni alla libert� di stabilimento o alla libera

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

524

giate da un incidente mediante la creazione, in ciascun paese aderente,
d'un ufficio nazionale formato dalle compagnie d'assicurazione, ciascuna
delle quali � soggetta a particolari controlli e deve fornire le garanzie
richieste dalle leggi nazionali. Un provvedimento nazionale che riservi
in tal modo alle sole compagnie d'assicurazione la liquidazione dei sinistri
provocati da veicoli esteri, nel senso di decisione finale circa l'indennizzo
ai danneggiati, realizza uno degli obiettivi del sistema della carta verde.
Attribuendo all'ufficio nazionale formato da compagnie d'assicurazione
il diritto esclusivo di liquidare direttamente i sinistri nel senso sopra
indicato o di affidarne la liquidazione ad uno. dei suoi soci, lo Stato
membro non pone in essere alcun provvedimento contrario alle norme
del Trattato, ed in particolare all'art. 90 in collegamento con gli artt. 85
e 86, purch� la suddetta esclusiva non leda la libert� dell'assicuratore

prestazione di servizi, nel senso ed ai fini considerati dagli artt. 52 e 59 del
Trattato.

9. -La garanzia assunta dagli uffici nazionali di assicurazione nei confronti
dei cittadini danneggiati da veicoli non nazionali, il conseguenziale obbligo di
gestione dei relativi sinistri, e l'incidenza con cui tale garanzia e tale obbligo
possono in fatto riflettersi, nei limiti g,fa sopra commentati, quanto al:la tinstaura.
zione di diretti rapporti tra l'assicuratore estero e l'agenzia di liquidazione

sinistri (nazionale o estera) non sono inoltre, ad avviso del Governo italiano, in

contrasto con i princ�pi sulla concorrenza enunciati nel trattato CEE.

Nello stesso provvedimento di rinvio risulta espressamente segnalato, in

argomento, che la Commissione delle Comunit� europee � stata gi� investita

della questione, su denuncia presentata a norma dell'art. 3, n. 2, lettera b, del

regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17 (pratica n. IV/29013).

Anche se la pendenza della relativa procedura pu� non escludere, in via

di principio, la compete~a dei giudici nazionali, sarebbe stato forse opportuno,

quindi, disporre la sospensione del procedimento della causa principale, secondo

iniziativa gi� in analoga occasione riconosciuta legittima (Corte di giustizia,

30 gennaio 1974, nella causa 127/73, SABAM, Racc., 51, punto 31); e ci� anche in

considerazione della competenza riservata in argomento alla Commissione delle

Comunit� europee, ed alla discrezionalit� dei provvedimenti che pu� adottare

per le deroghe consentite dall'art. 85, n. 3, del trattato CEE e dagli c<mtt.. 6 .e

seguenti del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17 (cfr., in argomento:

Corte di giustizia, 23 ottobre 1974, nella causa 17/74, Transocean Marine Paint,

Racc., 1063, punto 16).

Quanto all'art. 85 del trattato CEE, comunque, ed anche a prescindere dalla
stessa difficolt� di ravvisare gli estremi di � accordi�, � decisioni � o � pratiche
concordate � (ai fini considerati dalla norma) relativamente a convenzioni con�
cernenti, come si � sottolineato, l'assunzione di obblighi e di oneri e non l'attribuzione
di diritti, deve essere anzitutto accertato se la fattispecie in esame possa
essere ricondotta nell'ambito di operativit� della norma, deve essere verificato,
cio�, se ricorrano in concreto le due condizioni richieste dalla norma; e tale
indagine non sembra possa risolversi, invero, in senso positivo.

Il divieto in discussione richiede infatti, in primis, che le intese �possano
pregiudicare il commercio tra Stati membri >>, e quindi una condizione nella
specie non ipotizzabile, dato che nessun pregiudizio deriva alle relazioni commerciali
tra gli Stati membri, ovviamente, dal fatto che nella gestione dei sinistri

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 525

incaricato della liquidazione di far ricorso, per l'istruzione del sinistro,
ad un'altra impresa, non facente parte dell'ufficio, specializzata in tale
settore.

Secondo l'attrice nella causa principale, il rifiuto dell'ufficio italiano
di includere negli accordi da esso stipulati la clausola facoltativa, con
la c9nseguenza che ai membri degli uffici stranieri � stata tolta la possibilit�
di scegliere come corrispondente in Italia, per la gestione e la
definizione dei reclami, un'organizzazione del tipo indicato alla lett. (b)

(III) della suddetta clausola, costituisce una decisione d'una associazione
d'imprese assicuratrici, vietata dall'art. 85, n. l, del Trattato.
Di fronte ad una legislazione nazionale che riservi l'attivit� assicurativa,
ivi compresa la decisione circa l'indennizzo ai danneggiati, ai soli
assicuratori, l'adozione della clausola facoltativa cons�ntirebbe all'assi

causati da veicoli non nazionali sia provveduto, nell'ambito territoriale di eia�
scuno degli Stati membri (e nei confronti di danneggiati nello stesso Stato resi�
denti), da parte degli uffici nazionali di assicurazione: rilievo la cui validit� non
pu� certo negarsi quando si consideri che gli scambi commerciali tra gli Stati
membri non sono in alcuna misura influenzati o alterati a seconda che le agenzie
di liquidazione provvedano in proprio o su incarico degli uffici nazionali di
assicurazione (o dei membri mandatari).'

Difetta inoltre, nella specie, anche la seconda condizione prevista dall'art. 85
del Trattato, .che vieta le intese solo se ed in quanto �abbiano per oggetto o
per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno
del mercato comune �.

Le convenzioni stipulate tra gli uffici nazionali di assicurazione e la normativa
nazionale e comunitaria al riguardo adottata hanno infatti lo scopo di
garantire i diritti dei danneggiati nei casi di sinistri causati da veicoli non nazionali
(oltretutto al fine di eliminare i controlli alle frontiere ed agevolare la
concreta attuazione del principio sulla libert� di circolazione), e non certo quello
di influire sulla concorrenza; n� alcun � effetto� in tal senso ne deriva in concreto,
che possa assumersi illecitamente conseguito, dato che l'attivit� delle
agenzie di liquidazioni sinistri � gi� per sua natura condizionata al conferimento
di mandato da parte delle imprese assicuratrici, e che tali imprese possono
liberamente accordarsi in ordine alle modalit� da seguire per il regolamento
e la definizione dei rapporti contrattuali con i propri assicurati.

�Gi� in via di principio, del resto, di concorrenza potrebbe discutersi, nella
specie, se gli uffici nazionali di assicurazione e le agenzie aventi ad oggetto della
propria attivit� imprenditoriale la � mera liquidazione dei sinistri � si trovassero
ad operare sul mercato a parit� di condizioni e secondo analoga situazione nei
confronti dei danneggiati.

Sarebbe cio� necessario, per discutere di concorrenza, che, anche le agenzie
private di liquidazione fossero direttamente responsabili nei confronti dei danneggiati,
legittimate nei giudizi da questi eventualmente promossi dinanzi ai
giudici nazionali, obbligati in proprio al risarcimento dei danni, tenute a provvedere
con propri capitali, e responsabili anche dei danni prodotti da veicoli
non assicurati.

Tale parit� di condizioni, invece, ovviamente non sussiste; ed appare allora

singolare la pretesa di dedurre violazione de!le�regole di concorrenza e di garan

tirsi, senza alcun rischio n� responsabilit� (n� alcun pericolo di versare somme

526 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

curatore straniero di aggirare tale legislazione per mezzo d'un' � lossadjuster
�. In�ltre, qualora ~a legislazione nazionale precisi che la responsabilit�
nei confronti dei danneggiati incombe sempre all'ufficio gestore,
il lasciare la gestione e la definizione d'un reclamo ad un'organizzazione
che non faccia parte del suddetto ufficio e non eserciti attivit� assicurativa
contrasterebbe con la suddetta legislazione. Viceversa, l'accordo tra
uffic~ non esclude in alcun modo la collaborazione dei � loss-adjusters �,

, nell'ambito della loro tipica attivit� ausiliaria, alla liquidazione dei sinistri
provocati da veicoli stranieri.
Di conseguenza, il predetto accordo non contravviene, sotto questo
aspetto, n� all'art. 85, n� all'art. 86 del Trattato.

Un provvedimento nazionale o un accordo tra gli uffici nazionali
istituiti nell'ambito del sistema della carta verde che dichiari l'ufficio
nazionale unico responsabile della liquidazione dei sinistri causati nel

per danni causati da veicoli non assicurati), la possibilit� di utili, specialmente
quando si consideri che gli uffici nazionali di asscurazioni non traggono invece
alcun utile dalla gestione dei sinistri che sono obbligati a definire, e che il
concordato rimborso delle spese di gestione, oltre a comprendere, ovviamente,
anche i compensi dovuti proprio alle agenzie di liquidazione alle quali gli uffici
gestori o i loro mandatari di norma si rivolgono per la trattazione dei sinistri,
non coprono cer,to, altrettanto ovviamente, gli oneri che gli uffici gestori ed i
loro membri si assumono per i danni causati dai veicoli non assicurati.

10. -Perch� possa assumersi vietata dall'art. 85 del trattato CEE, comunque,
un'intesa deve risultare tale da � apparire ragionevolmente probabile � che ne sia
ostacolata la concorrenza � in una parte rilevante del mercato >>, tale cio� che
possa� seriamente nuocere alla concorrenza�,� in modo sensibile� ed �in misura
:rilevante � e �non trascurabile � (Corte di giustizia, 30 giugno 1966, nella causa
56/65, Technique Mini�re, Racc., 262 v. pag. 281; 9 luglio 1969, nella causa 5/69,
Volk, Racc., 295, v. punti 5/6; 18 febbraio 1971, nella causa 40/70, Sirena, Racc., 69,

v. punti 13 e 15; in analogo senso v. pure per l'art. 86 _del trattato CEE: Corte
di giustizia, 8 giugno 1971, nella causa 78/70, Deutsche Grammophon, Racc., 488,
v. punti 15/16; 16 dicembre 1975, nelle cause 4048/73, 50/73, 54-56/73, 111/73, 113114/
73, Suiker Unie, Racc. 1663, v. punti 196 e 601).
� quindi sufficiente, ai fini in esame, tener presente che, nel 1974, ad esempio,
su 5.070.624 sinistri denunciati>>, soltanto 9.140 (di cui sofo 6.817 concernenti veicoli
immatricolati in altri Stati membri) sono stati denunciati all'ufficio nazionale
di assicurazione italiano (parte convenuta nella causa principale), e che anche per
i 6.817 sinistri in questa sede rilevanti (pari allo 0,13% del� totale) la trattazione
e liquidazione nei confronti del danneggiato, affidate dall'ufficio gestore ai propri .
membri, sono state in effetti curate, oltretutto, proprio dalle� agenzie private di
liquidazione sinistri (incaricate da quelle imprese assicuratrici che di esse normalmente
si avvalgono).

Va inoltre tenuto presente, sempre nella prospettiva in esame, che �i presupposti
per l'applicazione del divieto di cui all'art. 85 si devono valutare con riferimento
al contesto concreto nel quale l'accordo si situa �, considerandosi cio�
il � contesto economico e normativo � nel quale gli accordi sono destinati a produrre
i propri effetti (Corte di giustizia, 12 dicembre 1967, nella causa 23/67,

De Haecht, Racc., 480, v. pag. 489; 6 maggio 11971, nella causa 1/71, CadiUon, Racc.,

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 527

territorio dello Stato membro interessato da veicoli assicurati all'estero,
ma che lasci intatta la possibilit� per l'ufficio nazionale od i suoi membri
di far ricorso alle imprese di mera liquidazione dei sinistri per conto
degli assicuratori (intendendosi qui � liquidazione � nel senso di gestione
ed istruzione dei reclami), non � incompatibile con il combinato disposto
dell'art. 90, n. 1, e degli artt. 85 e 86 del Trattato.

Decisioni e pratiche concordate

Dal momento che una legislazione nazionale del tipo test� considerato
non viola le regole di concorrenza del Trattato, l'ufficio gestore,
rifiutando in ossequio a detta legislazione di accettare l'intera clausola

351, v. punti 7 /8; 11 luglio 1974, nella causa 8/74, Dassonville, Racc. 837, v.
punto 13; 26 novembre 1975, nella causa 73/74, Papiers Peints, Racc., 1491,

v. punto 27; 16 dicembre 1975, nelle cause 40-48/73, 50/73, 54-56/73, 111/73,
113-114/73, Suiker Unie, Racc., 1666, v. punto 548); ed assumono quindi rilievo, a
questo proposito, le varie considerazioni sopra svolte sul carattere ausiliario,
per sua natura, dell'attivit� esercitata dalle agenzie di liquidazione sinistri, sulle
esigenze imposte dalle norme sull'assicurazione obbligatoria della responsabilit�
civile in materia di autoveicoli, e sulle finalit� perseguite dalla normativa nazionale
e comunitaria in argomento intervenuta.
Tali brevi considerazioni sembrano gi� sufficienti ad escludere la ravvisabilit�,
nella specie, degli estremi dell'intesa vietata dall'art. 85 del trattato CEE.

Pu� essere utile aggiungere, tuttavia, che se anche a diversa soluzione
dovesse invece pervenirsi, e potesse affermarsi la ricorrenza di entrambe le condizioni
richieste dalla norma comunitaria, sarebbe, in ogni caso da ravvisare,
nella specie, una delle deroghe consentite dall'art. 85, n. 3, del trattato CEE,
tanto pi� che tale deroga, se in ipotesi necessaria, sarebbe necessariamente
implicita nelle norme adottate in argomento dal Consiglio e dalla Commissione
delle Comunit� europee, e nel fatto stesso che il sistema sopra commentato �
stato espressamente inserito, cori esplicito richiamo alla convenzione inter-bureaux
del 12 dicembre 1973 (che richiama e conferma le precedenti convenzioni) nell'ambito
dell'ordinamento comunitario.

Tale conclusione sarebbe comunque imposta, infatti, dalla considerazione che
il complesso delle norme contrattuali, nazionali e comunitarie intervenute nella
materia rappresenta in effetti, come si � gi� &opra evidenziato, lo strumento
necessario ed indispensabile per consentire la eliminazione di controllo alle frontiere,
e quindi per conseguire uno degli obiettivi primari del trattato CEE; e se
taluni inconvenienti o restrizioni se ne dovessero ammettere in ipotesi derivanti,
tali inconvenienti o restrizioni sarebbero da riconoscere perci� giustificati in vista
del fine perseguito, in quanto non eliminabili senza pregiudizio dell'intero sistema,
e senza che si riproponga, quindi, la esigenza di ripristinare i controlli alle
frontiere (cfr. in argomento, per utili spunti: Corte di giustizia, 24 ottobre 1973,
nella causa 5/73, Balkan, Racc., 1901, sulla legittimit� e gli scopi del sistema degli
importi compensativi; v. punto 29, secondo periodo).

11. -Analoghe considerazioni valgono anche ad escludere che il complesso
di norme in discussione sia-incompatibile con i diritti attribuiti ai singoli dall'art.
86 del trattato CEE.
Anche a proposito di tale disposizione, invero, pu� essere anzitutto rilevato
che il comportamento in essa considerato risulta vietato � nella misura in cui

528 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

facoltativa, ed in particolare d'accettarne il punto (b) (III), non ha agito
in contrasto con gli artt. 85 e 86 del Trattato. Del resto, n� una simile
legislazione n� la mancata accettazione della clausola facoltativa impe:
discono all'ufficio gestore od ai suoi membri di chiedere, ove la reputino
necessaria, la collaborazione d'un � loss-adjuster � nell'esercizio della sua
normale attivit� ausiliaria che � la gestione e l'istruzione dei sinistri.

Una decisione o un comportamento d'un ufficio nazionale oppure
pratiche concordate dei suoi membri, che abbiano per oggetto o possano
avere per effetto di emarginare le imprese che esercitano per conto
degli assicuratori un'attivit� di mera liquidazione dei sinistri, nel senso
ristretto gi� illustrato, potrebbero, eventualmente, risultare vietati dal-

possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri�, e quindi in vista
ed in ragione di un pregiudizio che invece nella specie in esame, come si � sopra
osservato, non � nemmeno ipotizzabile.

N� sembra, del resto, che una differente valutazione possa assumersi imposta
dalla interpretazione che risulta gi� fornita; nella sede competente, della
riprodotta espressione (Corte di giustizia, 6 marzo 1974, nelle cause 6/73 e 7 /73,

I.C.I. e Commercia! Solvents Corporation, Racc., 223, e. Rass. Avv. Stato, 1974,
I, 569, con nota di richiami).
Gi� appare non agevole, invero, attribuire alla indicata limitazione un'autonoma
portata ed un concreto contenuto, se intesa come rivolta soltanto a � delimitare
la sfera d'applicazione delle norme comunitarie in rapporto alle leggi
nazionali�.

L'affermazione di principio, certamente suggestiva, ed efficacemente motivata
(per il riferimento, in particolare agli artt. 2 e 3, lett. f, del Trattato), sembra
doversi comunque intendere (specialmente quando si consideri che un pregiudizio
degli scambi tra Stati membri risulta in quella occasione in concreto
ravvisata) in relazione alla specie in discussione nelle due cause cui la sentenza
si riferisce, e quindi in vista dell'affermata esigenza di non limitare il divieto

� unicameBte alle attivit� economiche e commerciali dirette a rifornire gli Stati
membri � e di valutare perci� il comportamento delle imprese � senza necessit�
di distinguere fra merce prodotta per il consumo comunitario e merce da
esportare nei paesi terzi� (confronta punti 31 e 32 della sentenza); e risulta
invero espressamente affermato, in altra occasione, che � in effetti, l'attuazione
della concorrenza causata da un determinato accordo ricade sotto il divieto
dell'art. 85 nella misura in cui pu� incidere sul commercio fra Stati membri,

mentre in caso contrario non ne � colpita (Corte di giustizia, 30 giugno 1966,
nella causa 56/65, Technique Mini�re, Racc., 262, v. pag. 281).

Inducono del resto ad intendere in tal senso la decisione sopra ricordata
{e cio� a ritenere che per la operativit� del divieto in discussione occorre pur
sempre che risultino in qualche misura pregiudicate le relazioni commerciali)
sia il contesto tutto della motivazione, sia la ratio stessa dell'art. 86 del trattato
CEE, individuata nella stessa decisione nello scopo di �colpire tanto le pratiche
atte a danneggiare direttamente i consumatori, quanto quelle che ledono i loro
interessi in forma indiretta, falsando le condizioni di effettiva concorrenza, previste
dal citato art. 3, lettera f �: ratio e finalit� la cui rilevanza risultano in
tutta la loro evidenza, nella specie in esame, quando si consideri che gli accordi
e la normativa ora in discussione sono rivolti proprio a garantire una pi� efficace
tutela dei �consumatori� e valgono proprio ad evitare gli inconvenienti

-I

PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 529

l'art. 85 e, nell'ipotesi d'una posizione dominante dell'ufficio nazionale,
dall'art. 90 del Trattato in collegamento con l'art. 86.
� compito del giudice nazionale accertare se sussistano le condizioni
per l'applicazione di tali divieti.

Sulla ..terza questione

Con la terza questione si chiede se gli artt. 7, 52 e 59 del Trattato
vietino ogni provvedimento normativo nazionale e ogni comportamento
che direttamente o indirettamente abbiano per effetto di impedire, in
uno Stato membro, ad un � loss�adjuster � stabilito in tale Stato, l'effet..:

che in .loro danno si verificavano con il previgente sistema (quello, cio�, che
la parte attrice della causa principale vorrebbe veder ripristinato).

Quanto alla effettiva portata ed operativit� degli artt. 85 e 86 del trattato
CEE occorre tener presenti, del resto, anche le numerose altre sentenze rese
dalla Corte di giustizia in tema di concorrenza.

L'analitico esame di tali decisioni consente infatti di rilevare che le regole
della concorrenza stabilite dal Trattato sono venute in discussione sempre a proposito
della esigenza di eliminare gli ostacoli negli scambi intracomunitari, di
impedire divieti di importazione, di evitare la separazione o l'isolamento dei
mercati, di garantire la corretta formazione dei prezzi, e di tutelare i diritti
dei consumatori, e quindi sempre con riguardo all'eventuale pregiudizio arrecato
alle relazioni commerciali, e comunque in vista di finalit� che non sono invece
compromesse nella specie in esame (cfr., per tutte: Corte di giustizia, 30 giugno
1966, nella causa 56/65, Technique Mini�re, Racc., 262; 12 dicembre 1967,.
nella causa 23/67, De Haecht, Racc., 480, v, pag. 490; 9 luglio 1969, nella causa 5/69,
Volk, Racc., 295; 18 febbraio 1971, nella causa 40/70, Sirena, Racc., 69; 6 maggio
1971, nella causa 1/71, Cadillon, Racc. 351; 25 novembre 1971, nella causa
22/71, Beguelin, Racc., 950; 14 luglio 1972, nella causa 48/69, I.C.I., Racc., 621;
11 luglio 1974, nella causa 8/74, Dassonville, Racc., 838; 15 maggi9 1975, nella causa
71/74, Nederlandse Vereniging Voor Fruit, Racc., 563; 26 novembre 1975, nella

causa 73/74, Papiers Peints, Racc. 1491; 16 dicembre 1975, nelle cause 40-48/73,

50/73, 54-56/73, 111/73, 113-114/73, Suiker Unie, Racc., 1666, v. punti 193, 194 e 305;

3 febbraio 1976, nella causa 63/75, Fonderies Roubais, Racc., 111); ed ulteriori utiH

elementi � possibile desumere, ai fini in esame, anche dal solo raffronto della

fattispecie in discussione con quelle in cui l'art. 86 del trattato CEE (applicato

in sede amministrativa, per la prima volta, solo nel 1971, in danno della GEMA

e della Continental Can) � stato riconosciuto in concreto rilevante (cfr., ad

esempio, da ultimo: Corte di giustizia, 13 novembre 1975, nella causa 26/75,

Generai Motors, Racc., 1367).

12. -Se anche dovesse ammettersi l'astratta riconducibilit� della specie nell'ambito
di operativit� dell'art. 86 del trattato CEE, inoltre, sarebbe comunque
da verificare, in concreto, se il sistema sopra commentato possa assumeJl'si vietato
dalla norma; ed anche tale indagine sembra doversi risolvere in senso negativo,
in base a considerazioni analoghe a quelle gi� sopra svolte a proposito dell'art.
85 del Trattato.
Anche per discutere di �posizione dominante� (e sempre che una tale situazione
sia ipotizzabile relativamente alla funzione svolta dagli uffici nazionali di

530 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
tivo esercizio della sua attivit�, quand'anche il provvedimento o il comportamento
riguardino un ufficio nazionale d'assicur�zione secondo. la
definizione della direttiva n. 72/166/C.E.E.
Mentre l'art. 7 del Trattato � una norma che vieta in generale ogni
discriminazione effettuata in base alla nazionalit�, gli artt. 52 e 59 garanti.
scono l'applicazione di tale divieto nei rispettivi specifici settori del
diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. Ne consegue
che una disciplina compatibile con gli artt. 52 e 59 risulta anche conforme
all'art. 7.
Gli artt. 52 e 59 proibiscono direttamente qualsiasi discriminazione
fondata sulla nazionalit�. Per essere vietata dai suddetti articoli, � sufficiente
ch� una discriminazione derivi da una disciplina, di qualsiasi naassicurazione)
deve potersi ravvisare, invero, una concreta incidenza �sul mercato
comune o su una parte sostanziale di questo� (art. 86, primo comma, del
Trattato; in argomento cfr. le sentenze gi� sopra citate e, in dottrina: DRAETTA,
in Commentario CEE, 1965, vol. Il, pagg. 639 e segg.); cos� come occorre considerare
il �contesto economico e normativo � nell'ambito del quale le convenzioni
stipulate tra gli uffici nazionali di assicurazioni e le norme che ne regolano
l'attivit� sono destinate ad esplicare effetti; e rimarrebbe sempre da chiarire,
oltretutto, in base a quale criterio possa discutersi, avuto anche riguardo ai
:principi enunciati nella gi� citata sentenza c.d. degli zuccheri (v. punti 399 e
473/489), di �sfruttamento� e di �abuso� relativamente alla funzione che gli
uffici nazionali gestori sono chiamati per legge ad assolvere.
13. -Non pu� non essere considerato, infine, che se anche volessero ravvisarsi,
nella specie in esame, una intesa o un abusivo sfruttamento di una posizione
dominante in contrasto con gli artt. 85 e 86 del trattato CEE, assumerebbe
in ogni caso rilievo, per giustificare il complesso di norme contrattuali, nazionali
e normative in discussione, l'art. 90, n. 2, del Trattato, secondo cui le imprese
incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale � sono sottoposte
alle norme del presente Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza,
nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento,
in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata�.
Con riguardo a quanto sopra osservato sulla funzione svolta dagli uffici
nazionali gestori si ritiene infatti che tali uffici, quale che sia la veste giuridica
adottata, possano essere qualificati come �imprese incaricate della gestione di
servizi d'interesse economico generale�; e ci� specialmente quando si consideri
che le prestazioni fornite (e nel testo tedesco il termine � gestione '" � gestion '"
e � beheer � � reso proprio con � leistung �) sono imposte da specifiche norme,
nazionali e comunitarie, e che �scopo della limitata eccezione dell'art. 90, par. 2,
che fa seguito al rigoroso divieto disposto dal par. 1, � di salvaguardare certe
fondamentali esigenze di carattere economico, che potrebbero essere messe in
pericolo da un'applicazione troppo severa delle norme del Trattato (specialmente
di quelle sulla concorrenza)� (PAPPALARDO, in Commentario CEE, 1965, vol. II,
pag. 692; sulla portata dell'art. 90 del trattato CEE cfr., in particolare Corte di
giustizia, 27 marzo 1974, nella causa 127/73, BRT, Racc., 313; e 30 aprile 1974, nella
causa 155/73, Sacchi, Racc., 409, e Rass. Avv. Stato, 1974, I, 1347).
14. -Non sembra possa dubitarsi, in definitiva, della validit� della normativa t
comunitaria derivata discussa nella causa di merito, n�.della compatibilit� con ~
l~
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I

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARlA E INTERNAZIONALE 531

tura, volta a regolare, in modo collettivo, l'esercizio dell'attivit� considerata.
In tal caso appare irrilevante che la discriminazione tragga origine
da atti della pubblica autorit� o, al contrario, da atti degli uffici nazionali
d'assicurazione, cio� degli uffici che rispondono alla definizione fornita
dalla direttiva n. 72/166/C.E.E.

Tuttavia, il fatto di riservare a compagnie d'assicurazione o ad un
simile ufficio nazionale, stabiliti nel paese in cui si verifica un incidente
provocato da un veicolo abitualmente stazionato in un altro Stato membro,
la decisione concernente l'indennizzo al danneggiato, non costituisce
una discriminazione ai sensi degli artt. 52 e 59 se l'esclusione d'altre
categorie di imprese non � effettuata in base al criterio della nazionalit�.

Una disciplina giuridica o un comportamento che abbiano per effetto
di riservare all'ufficio nazionale di uno Stato membro o ai suoi soci o

le norme del trattato CEE delle convenzioni stipulate tra gli uffici nazionali' di
assicurazione; e tale conclusione consente di prescindere dagli ulteriori profili
di indagine impliciti nella portata stessa dei quesiti proposti dal giudice nazionale,
quale quello relativo alla possibilit� di ritenere che avverso la direttiva del
Consigho e le decisioni della Commissione, se lesive dei diritti che la parte
attrice della causa di merito assume in suo favore derivanti dagli artt. 52, 59,
85, e 86 del Trattato CEE avrebbe dovuto la parte interessata proporre tempestivo
ricorso ai sensi dell'art. 173, secondo e terzo comma, del Trattato, senza
possibilit� -di rimettere in discussione la validit�, in sede di interpretazione
pregiudiziale, per � vizio di legittimit� quivi compreso il difetto di motivazione
e l'osservanza delle forme sostanziali �.

15. -Si propone pertanto di affermare, in diritto, che il sistema instaurato
con le convenzioni stipulate dagli uffici nazionali di assicurazioni e con la
direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166 (in ragione dell'assicurazione obbligatoria
della responsabilit� civile in materia di autoveicoli, a tutela e garanzia
dei cittadiru da.nneggiatd daIJa drco1azione di veicoli non nazionali, ed al fine
di consentire la eliminazione del controllo alle frontiere sul certificato inter�
nazionale di assicurazione) non � in contrasto con gli artt. 85 e 86 del trattato
CEE.
A commento finale di tale proposta, e ad integrazione di quanto altro gi�
sopra osservato, pu� essere opportuno ricordare i termini in cui sono state
commentate le finalit� della direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166, gi�
peraltro evidenziate nei vari considerando del provvedimento.

� Scopo della direttiva -risulta invero rilevato nella VI Relazione generale
sull'attivit� delle Comunit� (pag. 77) -� la 'soppressione, entro il 31 dicembre
1973, dei! conwol1o della carta verde di assicurazione sia alle frontiere !interne
che a quelle esterne della Comunit� per i veicoli immatricolati nei paesi
membri. Tale soppressione presuppone che l'assicurazione della responsabilit�
civile per gli autoveicoli, esistente in tutti i paesi membri, copra anche i danni
sub�ti nel territorio degli aJltrJ Stati membni. Gli uffici naoiona:Li di assicurazione
si sono impegnati il 16 ottobre 1972 a liquidare, alle condizioni stabilite
dalla propria legislazione nazionale, i sinistri verificatisi nel territorio di loro
competenza e causati da autovekoli stazionanti abituaJmente nel terrHorio di
un altro Stato m�mbro e a rimborsare agli uffici di assicurazione c;legli altri
Stati membri le somme da questi pagate per tali indennizzi.

532 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

alle compagnie d'assicurazione ivi stabilite la decisione finale circa il
risarcimento spettante ai danneggiati da incidenti causati, sul territorio
di tale Stato, da veicoli abitualmente stazionati in un altro Stato membro,
non violano il divieto di discriminazione posto dagli artt. 52 e 59 del

Trattato. -(Omissis).

� In futuro -conclude in argomento la Relazione -le persone lese da
un autoveicolo immatricolato in un altro Stato membro non dovranno pi�
promuovere un'azione per il risarcimento dei danni all'estero, ma potranno
direttamente chiedere ed ottenere il risarcimento dei danni nel loro paese.
La soppressione del controllo della carta verde di assicurazione costituisce
un'agevolazione notevole per una gran parte della popolazione. Essa rappresenta
un nuovo passo verso la realizzazione della libera circolazione nel
Mercato comune�.

A.M.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 26 aprile 1977, n. 1545 -Pres. Caporaso
-Est. Moscone -P. M. Del Grosso (diff.) -Ministero per il com

mercio estero (avv. Stato Braguglia) c. Societ� Immobiliare Agricola
-S.I.A. s.a.s. (avv. Andreini e Marchesini).

Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria e amministrativa Criterio
discretivo -� Petitum � sostanziale.,

Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria e amministrativa Criterio
discretivo -Distinzione tra diritto soggettivo e interesse
legittimo -Qualificazione della situazione soggettiva -Riferimento
ai criteri dell'ordinamento italiano -Natura comunitaria della norma
attributiva � Irrilevanza.

Comunit� europee -. Corte di giustizia -Interpretazione di atti delle istituzioni
della Comunit� � Giurisdizione nazionale di ultimo grado Punto
pregiudiziale non controverso � Obbligo di rimessione alla
Corte -Insussistenza.
(Trattato CEE, art. 117, commi primo e terzo).

Comunit� europee -Organizzazioni comuni di mercato -Carni bovine Autorizzazione
all'importazione in deroga a misure di salvaguardia Assegnazione
di contingenti -Disciplina dell'accesso alle quote rimesse
agli Stati membri -Posizione soggettiva attribuita agli importatori
dalla norma comunitaria -Interesse legittimo -Domanda di
risarcimento danni da rifiuto di licenza -Carenza assoluta di giurisdizione.
(Regolamento della Commissione, 30 aprile 1975, n. 1209; d.m. 23 maggio 1975).

La sussistenza o meno della giurisdizione del giudice ordinario a
conoscere di una domanda proposta dal privato nei confronti della P.A.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA �E INTERNAZIONALE

533

dipende dalla sostanziale natur� di diritto soggettivo o di interesse l?gittimo
della posizione giuridica soggettiva fatta valere (1).

Anche quando la posizione giuridica soggettiva fatta valere dal privato
in confronto della P.A. � attribuita da norma comunitaria avente
diretta ed immediata efficacia obbligatoria, la individuazione del giudice
giurisdiziqnalniente competente a garantirne la tutela e della natura di
questa va operata in base all'ordinamento giuridico nazionale degli Stati
membri (2).

In sede di regolamento preventivo di giurisdizione, la Corte di cassazione
non � tenuta a sottoporre alla Corte di Giustizia delle Comunit�
Europee una domanda di interpretazione della norma comunitaria attributiva
della posizione giuridica soggettiva fatta valere nel giudizio di
merito, quante volte non vi sia controversia n� insorga dubbio sull'attribuzione
della posizione giuridica soggettiva o sulle caratteristiche e portata
di tale attribuzione (3).

Dal regolamento dell� Commissione della Comunit� Europea n. 1209
del 30 aprile 1975 -che autorizzava temporaneamente l'Italia e la Germania
a rilasciare titoli di importazione per un numero determinato di
vitelli maschi o giovani bovini destinati all'ingrasso, disciplinava modalit�,
termini e condizioni per le domande ed il rilascio dei titoli e rimetteva
agli Stati membri interessati di prendere i provvedimenti pi� opportuni
per garantire agli importatori il libero accesso alla quota-parte assegnata
-� stata attribuita al privato una posizione giuridica soggettiva
che, secondo l'ordine interno italiano, non pu� qualificarsi come diritto
soggettivo perfetto a partecipare all'importazione dei capi disponibili,

(1-2) Nello stesso senso, cfr., da ultimo, Cass., sez. un., 14 marzo 1977, n. 1009,
�Giust. civ. 1977, I, 738, nonch� Cass., sez. un., 10 marzo 1976, n. 814, in questa
Rassegna 1977, I, 89.

Nella giurisprudenza della' Corte di giustizia, cfr. la sentenza 19 dicembre
1968 nella causa 13/68 Salgoil, in Foro it. 1969, IV, 156 e Giust. civ. 1969, I,
557 con nota di BERRI, Il divieto delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri
della Comunit� Economica Europea in un giudizio incidentale di interpretazione
a norma dell'art. 177 del Trattato C.E.E., promosso da un giudice italiano;

e, per un diverso aspetto, attinente alla individuazione della norma regolatrice
della responsabilit� della P. A. per fatto in lesione di situazione giuridica attribuita
da norma comunitaria, la sentenza 22 gennaio 1976 nella causa 60/75 Russo,
in questa Rassegna 1976, I, 36 con nota di MARZANO, Interventi dello Stato sul
mercato nazionale e responsabilit� nei confronti dei singoli per attivit� in contrasto
con la normativa comunitaria.

Sulla distinzione fra problema di qualificazione della norma come di immediata
applicazione e qualificazione secondo il diritto interno delle situazioni
soggettive attribuite dalla normativa comunitaria, cfr. DI CIOMMO, La elaborazione
giurisprudenziale del diritto comunitario, in questa Rassegna 1974, I, 57
e 68 ss.

(3) Nello stesso senso, cfr. Cass. 6 ottobre 1972, n. 2896, Foro pad. 1973, I,
107, Giur. cast. 1972, 831 e Giust. eiv. 1973, I, 66.

534 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
ma come un diritto fievole ab ongme, la cui espansione a diritto soggettivo
era condizionata al rilascio di un titolo di importazione, per
ottenere il quale il privato vantava un interesse legittimo. La domanda
di risarcimento dei danni proposta contro la P.A. per illegittimo diniego
del titolo di importazione d� luogo ad un caso di difetto di giurisdizione
del giudice ()rdinario per carenza assoluta di giurisdizione (4).
(Omissis). -Il Ministero ricorrente osserva che la questione di
giurisdizione dipende dalla qualificazione come diritto soggettivo ovvero
come interesse legittimo della posizione soggettiva fatta valere dalla
S.I.A. e che tale qualificazione non va rimessa alla Corte di Giustizia
delle Comunit� Europee a norma dell'art. 177 del trattato di Roma, ma
spetta unicamente al giudice italiano. Ci� premesso, assume che l'autorizzazione
all'importazione di un certo quantitativo di vitelli o giovani
bovini, concessa col regolamento n. 1209/75 a due Stati membri, era
diretta a soddisfare il loro interesse pubblico all'approvvigionamento
di animali desth1ati all'ingrasso e che, quindi, la tutela degli importatori,
attraverso i quali si realizzava tale interesse, risultava subordinata
e strumentale, ed era limitata al controllo di legittimit� sul modo di
Sulla portata ed i limiti delfobbligo del giudice nazionale di. ultima istanza
di sottoporre alla Corte di giustizia la domanda di interpretazione, dr., ancora,
Cass., sez. un., 22 aprile 1976, n. 1445, in questa Rassegna 1976, I, 378 e Corte
giust.-europea 27 marzo 1963,. nelle cause 28, 29 e 30/62, Giust. civ. J963, I, 1225
con nota di BERRI, Sull'efficacia� delle sentenze della Corte di giustizia delle Comunit�
europee in materia di interpretazione giurisprudenziale autentica ai sensi
dell'art. 177 del Trattato e.E.E.: decisioni che hanno escluso l'obbligo, salva
restando la facolt� prevista dall'art. 177 comma secondo, di riproporre all'esame
della Corte una questione da questa g�� decisa. L'awenuto deferimento della
stessa questione nel medesimo giudizio da parte del giudice di ultima istanza
� stato poi� considerato potersi porre come limite alla facolt� di deferimento
da parte del giudice di grado� inferiore: Corte giust. europea 12 febbraio 1974,
nella causa 146/73 Soc. Rheinmiihlen Diisseldorf, in questa Rassegna 1974, I, 86
e in motiv:v.ione, 100.
Sui i:Limiti deMa competenza pregiudizia!le del:la Corte di giustizia in relazione
all'oggetto, cfr. Cass., sez. un., 9 luglio 1976, n. 2595, in questa Rassegna 1976,
I, 737 e Giust. civ. 1976, IV, 110 ed ivi la requisitoria del P. G. BERRI, Limiti di
applicazione dell'art. 177 del Trattato e.E.E.
( 4) La qualificazione della situazione soggettiva come interesse legittimo
discende pianamente dal riconoscimento dell'esistenza, alla base dell'autorizzazione
comunitaria, di un interesse pubblico collettivo, nonch� dallo spazio fatto
dalla normativa di livello comunitario all'esercizio da parte degli Stati membri
di poteri discrezionali.
In tema di giurisdizione in materia di provvedimenti autorizzatori, cfr.
GIANNINI M.S. e PIRAS, Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria
nei confronti della pubblica amministrazione, Encicl. del diritto, Milano, 1970,
XIX, 229 ss. e 276.
P.V.
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PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 535

eserc1z10 da parte dell'Amministrazione del potere conferitole con l'autorizzazione
comunitaria. L'art. 2 n. 1 del regolamento n. 1209/75 delegava
bens� gli Stati membri interessati a emettere i provvedimenti pi� opportuni
per garantire agli importatori il libero accesso alla quota-parte loro
assegnata, ma una simile garanzia mm poteva non essere subordinata
al perseguimento, mediante siffatti provvedimenti, dell'interesse pubblico
a cui l'autorizzazione comunitaria era diretta, essendo impossibile soddisfare
le richieste di tutti gli importatori. D'altra parte, agli Stati membri
interessati doveva ritenersi attribuito un potere discrezionale nell'assegnazione
delle quote d'importazione, giacch�, stante l'anzidetta impossibilit�,
occorreva fare delle scelte, per le quali il regolamento comunitario
non dettava una disciplina n� imponeva doveri di condotta ad essi
Stati, ma li delegava a prendere i provvedimenti pi� opportuni per contemperare
l'interesse pubblico all'importazione con quelli privati degli
importatori, al che l'Italia aveva provveduto col D.M. 23 maggio 1975
(in G.U. n. 136 del 24 maggio 1975).

La resistente S.I.A. ribatte che la qualificazione della posizione soggettiva
sostanzialmente attribuita ai singoli dal regolamento n. 1209/75,
dalla quale dipende la determinazione del nostro ordinamento interno
del giudice competente a tutelare tale posizione e del tipo di tutela,
implica la necessit� dell'interpretazione della detta norma, al fine di
stabilirne il contenuto e la portata. Aggiunge che il regolamento numer<;>
1209/75 pur essendo essenzialmente inteso a perseguire un pubblico
interesse, 'riconosceva per� agli interessi dei singoli operatori una posizione
autonoma, direttamente tutelata e sottratta al potere discrezionale
delle amministrazioni statali, consistente nella possibilit�, della quale
essa era stata illecitamente privata, di partecipare alla ripartizione del
contingente d'importazione.

Il ricorso del Ministero per il commercio con l'estero � in sostanza
meritevole d'accoglimento.

., ....

La risoluzione della presente controversia postula i seguenti principi
fondamentali, sulla cui dimostrazione sarebbe superfluo soffermarsi,
stante la giurisprudenza al riguardo di questa Corte di Cassazione, della
Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell~ Comunit� Europee,
alla quale peraltro entrambe le parti aderiscono pi� o meno esplicitamente.
Anzitutto, la sussistenza o meno della giurisdizione del giudice
ordinario ,a conoscere di una domanda proposta dal privato nei confronti
della pubblica amministrazione dipende dalla sostanziale natura
di diritto soggettivo o d'interesse legittimo della posizione giuridica soggettiva
da lui fatta valere. Inoltre, ove la posizione soggettiva di cui si
tratta risulti attribuita al privato da una norma comunitaria avente
diretta e immediata efficacia obbligatoria, in quanto completa di ~ontenuto
dispositivo (nonostante l'eventuale necessit� di norme interne

536

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

meramente esecutive), l'accertamento . del giudice giurisdizionalmente
competente a garantire la tutela spettante a tale posizione, nonch� di
quale debba essere questa tutela, va fatto in base all'ordinamento giuridico
nazionale degli Stati membri, onde, nel caso dell'Italia, occorre
all'uopo stabilire se la posizione soggettiva de qua debba qualificarsi come
diritto soggettivo o come interesse legittimo secondo il nostro ordinamento
interno, che solo tra tutti quelli degli Stati membri conosce una
distinzione siffatta. Infine, quando queste Sezioni Unite devono procedere
alla detta qualificazione per emettere una pronuncia in materia .,di giurisdizione,
sono tenute a rivolgersi preventivamente alla Corte di Giustizia
delle .Comunit� Europee esclusivamente nel caso che ricorra in
senso tecnico una questione d'interpretazione della norma comunitaria
attributiva della posizione giuridica soggettiva fatta valere nel giudizio
di merito.

Ora, nella specie, non ricorre affatto in senso �tecnico una questione
d'interpretazione del regolamento comunitario n. 1209/75, giacch�, a ben
guardare, non si controverte fra le parti e non vi sono ragionevoli motivi
di dubbio n� in ordine all'attribuzione da parte di esso di una posizione
giuridica soggettiva a tutti gli import�tori della Comunit�, n� in ordine
alle caratteristiche e alla portata di tale attribuzione: onde queste Sezioni
Unite dispongono senz'altro di tutti gli elementi necessari per poter
procedere alla qualificazione loro demandata. Invero, mentre � pacifico
che la norma comunitaria subordinava la possibilit� di importare vitelli
e giovani bovini destinati all'ingrasso, entro i limiti dei contingenti stabiliti,
a che gli Stati membri interessati (Italia e Repubblica Federale
Tedesca) rilasciassero titoli d'importazione a coloro che ne facessero
domanda con determinate modalit�, lo stesso Ministero per il commercio
con l'estero riconosce che l'art. 2 n. 1 prevedeva una situazione di vantaggio
per tutti gli importatori della Comunit�, imponendo ai detti Stati
di prendere � i provvedimenti pi� opportuni per garantire agli importatori
il libero accesso alla quota-parte loro assegnata, qualunque sia il
loro luogo di stabilimento ne1la Comunit� �. Da parte sua, la S.I.A., non
contesta l'assunto del Ministero per il commercio con l'estero, secondo
cui nel conferimento del potere di emettere tali provvedimenti era insito
anche quello di procedere a scelte per ripartire i contingenti fra gli aspiranti
importatori, qualora, com'era prevedibile e come in effetti accadde
in Italia, le domande superassero per numero di capi complessivamente
richiesti il numero di capi disponibile. N� la S.I.A. contesta altres� l'altro
assunto della controparte, secondo cui l'autorizzazione a importare una
certa quantit� di animali, in deroga alle vigenti� misure comunitarie di
salvaguardia, venne data a due Stati membri principalmente allo scopo
di soddisfare interessi pubblici collettivi, non solo generali dell'intera
Comunit�, ma anche particolari dei detti Stati: il che invero risulta dal

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 537

terzo e quarto �considerando� della premessa al regolamento n. 1209/75,
in cui tra l'altro si dice che tali Stati vennero scelti in quanto tradizionalmente
importatori di giovani bovini idonei all'ingrasso.

Cos� stando le cose e qualificando secondo l'ordine interno italiano
la posizione giuridica soggettiva prevista dalla norma comunitaria, non
si pu� non affermare che al privato era attribuito non gi� un diritto
soggettivo perfetto di partecipare all'importazione dei capi disponibili, ma
un diritto fievole ab origine, la cui espansione a diritto soggettivo era
condizionata al rilascio di un titolo d'importazione, per ottenere il quale
egli poteva .soltanto vanta:i;-e un interesse l~gittimo. lrifatti,. il rilascio da
parte dello Stato ital_iano del titolo anzidetto presentava tutte le caratteristiche.
di una vera e propria autorizzazione amministrativa, in quanto
era destinato a rimuovere volta per volta i limiti posti dal!~ norma comunitaria
al concreto esercizio da parte del privato del diritto, a lui
attribuito in via meramente potenziale, di effettuare importazioni, e in
quanto doveva avvenire previo accertamento che ne ricorressero i presupposti
e le condizioni e previo anche un apprezzamento discrezionale
della situazione: quanto meno qualora le domande di titoli d'importazione
superassero per numero di capi complessivamente richiesti quello
massimo consentito all'Italia. Riguardo a quest'ultimo caso, infatti, la
norma comunitaria non solo non disciplinava come andassero contemperati
fra loro i contrapposti interessi degli aspiranti importatori, ma
attribuiva sicuramente allo Stato italiano anche il potere di valutare in
qual modo tale contemperamento risultasse pi� conveniente ed opportuno
per il soddisfacimento degli interessi pubblici collettivi di carattere interno,
in vista dei quali esso (al pari della Repubblica Federale Tedesca)
era stato scelto fra gli altri Stati membri.

Se cos� �, ne deriva che l'eventuale illegittimit� del comportamento
della Pubblica Amministrazione, dapprima nell'emettere il d.m. 23 maggio
1975, con cui tra l'altro si stabiliva una posizione(...) (1) degli allevatori e da
cooperative .agricole, e poi col provvedere in conformit� in un determinato
caso concreto, avrebbe dovuto essere fatta valere davanti al giudice
amministrativo. N� consentiva, comunque, di proporre una domanda
di risarcimento di danni da chi ritenesse leso il proprio interesse legittimo
a seguito del diniego di un titolo d'importazione, trattandosi di danni
non giuridicamente tutelabili, in quanto provocati, appunto, dalla lesione
di un mero interesse legittimo. Nella specie, pertanto, va dichiarato il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda proposta
dalla S.I.A. davanti al Conciliatore di Roma, per carenza assoluta
di giurisdizione al riguardo. -(Omissis).

(1) Manca qui nel testo della sentenza una parte del periodo, che pu�
essere cos� completato: ...di preferenza per le domande presentate da associazioni....

SEZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 11 giugno 1977, n. 2444 -Pres. Caporaso
-Rel. Granata -P. M. Gambogi (concl. conf.) Simonetti in Dario
Amelia (avv. Miceli) c. Ministero Pubblica Istruzione (avv. Stato
Baccari).

Competenza e giurisdizione � Questione di costituzionalit� esaminata in
modo approfondito e non contenuto nei limiti della manifesta infondatezza
dal giudice di merito � Difetto di giurisdizione: esclusione.

Rispetto all'intensit� e profondit� con cui il giudice ordinario o speciale
esamina la questione di costituzionalit� della norma di cui � chiamato
a fare applicazione deve escludersi -quando la relativa indagine
si concluda con una statuizione di manifesta infondatezza -che possa
configurarsi un problema di misura della giurisdizione da esso esercitata.

Motivi della decisione

1. -La Corte dei Conti, con la decisione impugnata, ha respinto
nel merito la domanda dell'attuale ricorrente in base ad una interpretazione
delle leggi 19 giugno 1970, n. 370 e 24 maggio 1970, n. 336 contraria
a quella dalla medesima proposta, previa dichiarazione di manifesta
infondatezza della questione di illegittimit� costituzionale sollevata
in ordine alle norme cos� interpretate.
Con l'unico motivo di ricorso, la Simonetti deduce che con la menzionata
decisione la Corte dei Conti, anzich� limitarsi ad una deliberazione
� prima facie � della questione di costituzionalit�, contenuta nei
limiti della �manifesta infondatezza�, avrebbe invece compiuto una approfondita
e esaustiva analisi degli addotti motivi di incostituzionalit�,
� tradottasi in un sostanziale giudizio di legittimit� costituzionale delle

Con l'interessante sentenza qui sopra pubblicata, le Sezioni Unite hanno
opportunamente specificato che l'esame dell'eccezione di costituzionalit� da
parte del giudice di merito pu� variare in � intensit� � nella sua misura
d'esercizio solo quando conduca ad una valutazione di �manifesta infondatezza�.

Viceversa muterebbe il � tipo � di potere esercitato ove il giudice di merito
investisse il � momento precettivo � della norma considerata (pronuncia positiva
dell'illegittimit� costituzionale riversata in via esclusiva alla Corte costituzionale).

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

norme in contestazione �, cos� invadendo la sfera di cognizione riservata
alla Corte Costituzionale dall'art. 134, comma primo, Cost., e quindi incorrendo
nel difetto di giurisdizione lamentato.

2. -Oppone l'Amministrazione resistente la inammissibilit� del ricorso
sotto un duplice profilo: perch� con esso si chiederebbe alle Sezioni
Unite di sostituirsi al giudice de quo nel sollevare la questione di
costituzionalit� delle norme regolatrici del rapporto dedotto in causa;
perch�, inoltre, il vizio prospettato non sarebbe in astratto configurabile
come difetto di giurisdizione.
3. -Sotto il primo profilo la eccezi011e di inammissibilit� � infondata.
Vero � che nelle conclusioni rassegnate con il ricorso, la Simonetti
chiede a questa Corte Suprema, oltre che di � cassare la impugnata sentenza
�, anche di �emettere i provvedimenti conseguenziali per il giudizio
sulla dedotta illegittimit� costituzionale della �normativa impugnata"�
E deve riconoscersi che la seconda proposizione potrebbe, nella sua letteralit�,
essere intesa come rivolta'. a sollecitare la diretta deliberazione,
in questa sede, della questione di costituzionalit�, al fine di valutare la
necessit� di investirne, o meno, la Corte Costituzionale. Il che ovviamente
esulerebbe dall'ambito del sindacato esperibile dalle Sezioni Unite,'
queste potendo -quando investite, come nel caso, del controllo limitato
alla mera esistenza del potere giurisdizionale esercitato dal giudice
speciale -porsi .questioni di legittimit� costituzionale solo delle norme
attributive di quel potere, e non anche delle norme concernenti la disciplina
del rapporto sostanziale, sul quale tale giurisdizione � stata esercitata
(Cass. S.U. 21 febbraio 1974, n. 495; Cass. S.U. ord. nn. 129-134 del

25 marzo 1974).

Tuttavia il testo del ricorso univocamente esprime la denunzia, appunto,
di un vizio attinente alla giurisdizione del giudice a quo per avere
esso conosciuto funditus ci� che avrebbe dovuto deliberare solo prima
facie, cos� incorrendo in una duplice violazione delle regole sull'attribuzione
e sul riparto della giurisdizione: quella di avere esercitato un potere
di cui era privo (la cognizione funditus) e quella di av~re per con-,
tro omesso di esercitare il potere di cui era investito (la deliberazione
prima facie). Ed in questa prospettiva la conclusione della ricorrente, ap~
pare del tutto in linea con la natura ed i limiti della particolare impugnazione
nel caso consentita ed � quindi ammissibile (Cass. S.U. 2 febbraio
1976, n. 327), in quanto essa assume il significato di una domanda
di cassazione senza rinvio relativamente alla statuizione (illegittimamente)
resa e di cassazione con rinvio relativamente a quella (altrettanto
illegittimamente) omessa, idonea in quest'ultima parte a reinvestire il
giudice a quo del potere-dovere di pronunziarsi sulla questione di costituzionalit�
nei meri limiti della �manifesta infondatezza� e di adottare

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

provvedimenti di rimessione alla Corte Costituzionale conseguenziali
all'eventuale negazione di essa.

4. -N� dell'ammissibilit� del ricorso. pu� dubitarsi, almeno alla
stregua della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, sul riflesso che la
usurpazione da parte di un giudice ordinario o speciale di competenze
spettanti alla Corte Costituzionale concreterebbe -attesa la indubbia
appartenenza dell'uno e dell'altra a �poteri � certamente diversi, quand'anche
si ammetta che l'attivit� della seconda possa qualificarsi in tutto
o in parte giurisdizionale �on valore omogeneo a quella del primo -non
una questione di giurisdizione, ma un conflitto di attribuzioni (in principio
configurabile anche in relazione agli atti giurisdizionali: Corte Cost.
27 dicembre 1974, n. 289 e 30 dicembre 1972, n. 211).
Gi� in prec�denti arresti, infat!i, sono stati ritenuti ammissibili ricorsi
alle Sezioni Unite per ragioni di giurisdizione in relazione ad
asserite esorbitanze di organi giurisdizionali rispetto alla sfera di competenza
della Corte Costituzionale, riconoscendosi altres� che il vizio �dell'atto
potenzialmente costitutivo del conflitto di attribuzioni tra diversi

poteri dello Stato possa essere fatto valere dal privato interessato (terzo
rispetto alle figure soggettive pubbliche portatrici dei poteri in conflitto)
come vizio di quello stesso atto, considerato nella eftettivit� della
sua incidenza anche sulla di lui sfera di interessi giuridicamente protetti
(Cass. S.U. 13 dicembre 1973, n. 3379 e 10 novembre 1973, n. 2966).

5. -L'eccezione di inammissibilit� � invece fondata sotto il secondo
profilo.
Alla stregua dell'ordinamento positivo (legge 11 marzo 1953, n. 87,
art. 23, comma secondo), il giudice ordinario o speciale � indubbiamente
tenuto a contenere la valutazione concernente la legittimit� costituzionale
della norma applicanda nei limiti della �manifesta infondatezza�, dovendo,
ove tale questione gli appaia � non manifestamente infondata '� rimetterne
l'esame e la decisione alla Corte Costituzionale (Cass. S. U. citate
ordinanze nn. 129-134 del 25 marzo 1974).
La circostanza, peraltro, che l'inosservanza di tale regola sostanzi
una violazione di legge, emendabile dal giudice dell'impugnazione quando
investito di competenza a conoscere tale tipo di vizio, non significa
pure che essa ridondi in difetto di giurisdizione.
Invero, la eventuale esorbitanza -nel momento logico della valu�
tazione -dal sindacato �prima facie� di �manifesta infondatezza� della
questione di legittimit� attiene non alla identit� ed all'ambito del potere
giurisdizionale spettante al giudice ordinario o speciale, ma unicamente
al modo del suo esercizio.
Sul piano qualitativo, l'indagine che si arresta alle soglie della � manifesta
infondatezza� e quella che esaurisce, invece, funditum, la verifica
della legittimit� costituzionale di una data norma positiva non sono di

',~

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

verse, variando soltanto la dimensione quantitativa dello stesso modello
di giudizio logico-giuridico: muta, cio�, non il � tipo � di potere esercitato,
ma unicamente la � intensit� � del suo esercizio. Sempre che, naturalmente,
l'esorbitanza concerna, ripetesi, il solo momento valutativo,
mentre diversa potrebbe dover essere la conclusione quando l'esorbitanza
investisse, invece, anch il momento precettivo (conducendo, ad esempio,
ad una pronunzia affermativa della illegittimit�, sicuramente riservata
dall'ordinamento in via esclusiva alla Corte Costituzionale).

6. -Deve pertanto escludersi che rispetto alla intensit� e profondit�,
con cui il giudice ordinario o speciale esamini la questione di costituzionalit�
della norma di cui � chiamato a fare applicazione, possa configurarsi
-quando la relativa indagine comunque si concluda con una
statuizione di manifesta infondatezza -un problema di (misura della)
giurisdizione da esso esercitata.
Onde nella specie il ricorso � inammissibile, in quanto rivolto a denunciare
un (preteso) vizio della decisione impugnata non riconducibile
in principio all'ambito della giurisdizione del giudice speciale che l'ha
emessa. Ed in conformit� va statuito, con le conseguenze di legge.

(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 giugno 1977, n. 2712 � Pres. Danzi -
Rel. Vela -P. M. Del Grosso (conci. conf.) -Ministero Pubblica Istruzione
(avv. Stato Sernicola) _c. Jannone Antonio (avv. Prosperetti) e
Vitali Renzo (avv.ti Lombardi e Paleani).

Competenza e giurisdizione -Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
-Impiego pubblico ~ Annullament.o di atto nella fase di
costituzione o in corso di rapporto: effetti.

(r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, artt. 26 e segg.).
Se vanno proposte al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione
esclusiva, le questioni derivanti dal rapporto di impiego pubblico, ossia
le questioni delle quali il rapporto predetto costituisca il presupposto, il
momento discriminatore fra giurisdizione generale di legittimit� e giurisdizione
esclusiva va individuato nella presenza o meno di un atto di
nomina non impugnato; fino a quando questo non esista, oppure sia in
contestazione,' cosicch� si discuta sulla possibilit�, per il privato di ottenerlo
(in tale generica previsione dovendosi includere la impugnazione di
tutte le fasi del concorso e di altre operazioni preordinate alla nomina).
non v'� materia che per la giurisdizione degli interessi: peraltro se ad
esso si sia provveduto dalla P. A. e non se ne impugni da alcuno la legit

542

R.\SSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

timit�, il rapporto di impiego non solo � costituito, ma si pone alla base
di ogni questione fra amministrazione e cittadino e ci� basta per radicare
la giurisdizione esclusiva.

(Omissis). -Sostengono le ricorrenti, che il Consiglio di Stato, accertando
il duplice diritto del prof. !annone a conseguire gli effetti economici
di un servizio non prestato e ad ottenere il conferimento dell'incarico
per gli anni successivi, ha violato gli artt. 26 e segg. del testo unico
approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, perch� si � pronunciato in materia
di responsabilit� della Pubblica Amministra;>:ione per lesione di interessi
legittimi preesistenti all'instaurazione del rapporto. di impiego, e
quindi a doppio titolo sottratta alla sua giurisdizione.

Infatti, esse affermano, la situazione ripristinata dall'annullamento �
diversa a seconda che l'atto colpito sia stato emanato nella fase di costituzione,
o nel corso del rapporto. Il 'privato che ottiene, a seguito di impugnazione
innanzi al giudice amministrativo, l'annullamento del rifiuto
di nomina, oppostogli dall'amministrazione, non consegue, per ci� stesso,
il diritto ad essere assunto� in servizio e viene a trovarsi in una posizione
di aspettativa, suscettibile di soddisfazione unicamente e comple-�
tamente con l'attribuzione del posto. Conseguentemente, se gli si riconoscessero
dei benefici in considerazione del tempo intanto trascorso, si
renderebbe l'amministrazione responsabile del comportamento tenuto prima
della instaurazione del rapporto di impiego. Allorch� quest'ultimo, invece,
sia gi� in corso, l'annullamento del provvedimento illegittimo lo
rende automaticamente di nuovo operante in tutti i suoi aspetti e quindi
produce il ripristino dei diritti �dell'impiegato, sui quali si estende la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo.

Il ricorso non � fondato.

L'acuta argomentazione che ne costituisce il nucleo impone di precisare,
anzitutto, che l'effetto dell'annullamento � unico, sia la pronuncia
emessa d'ufficio, o su ricorso amministrativo, o, infine, su ricorso giurisdizionale
e consiste sempre e soltanto nell'eliminazione dell'atto illegittimo,
oppure, secondo alcuni, della rilevanza di esso. A sua volta, tale
eliminazione rende inevitabile il ripristino della situazione anteriore
all'emanazione dell'atto illegittimo, a parte l'incidenza, su di essa, di
fatti irriversibili, o di fatti sopravvenuti. Se, dunque, dopo l'annullamento
il rapporto subir� ulteriori modificazioni, queste saranno necessariamente
da ascrivere ad altri provvedimenti che l'amministrazione, vi fosse o
meno tenuta, abbia adottato in luogo di quello annullato (la distinzione
� chiaramente posta, con riguardo alle pronuncie giurisdizionali, dal-

La sentenza contiene alcune puntualizzazioni su temi non nuovi, ma suscettibili
di riesame nel caso di specie per la particolare ed interessante prospettazione
del ricorso.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

l'art. 45 del testo unico sul Consiglio di Stato e dall'art. 26, secondo comma,
della legge sui tribunali amministrativi; con riguardo alle decisioni
dei ricorsi amministrativi, dall'art. 5 legge 24 novembre 1971, n. 1199).
Cosicch�, se e fino a quando tali atti. resteranno fermi, � da essi e non
dalla (esaurita) vicenda dell'annullamento che bisogner� procedere per
impostare correttamente ogni problema derivante dal rapporto che ne
� stato costituito, modificato o estinto.

�m qui la necessit� di distinguere, nella specie, gli effetti del duplice
annullamento, pronunciato dal Ministero della Pubblica Istruzione
il 16 gennaio 1973, del diniego di nomfo.a del prof. !annone e della nomina
di altro docente, dagli effetti del conferimento dell'incarico al suddetto
professore, decretato dal Rettore dell'Universit� di Perugia il 22 febbraio
successivo.

L'annullamento riport� gli aspiranti all'insegnamento nell'identica posizione
in cui si trovavano quando l'illegittimo primo provvedimento del
rettore non era stato ancora emanato, posizione che esattamente l'Avvocatura
dello Stato qualifica come interesse. Il secondo provvedimento del
Rettore super�; invece, tale situazione, costituendo un rapporto di impiego
fra l'amministrazione e Iannone. E poich� esso non fu impugnato n�
dall'Amministrazione, n� dall'altro docente, mentre il prof. !annone se
ne dolse solo perch� limitativo degli effetti che secondo lui avrebbe
dovuto produrre, � evidente che quando il Consiglio fu chiamato a pronunciarsi
su tale doglianza, quel rapporto erasi incontestabilmente instaurato
e l'oggetto della controversia non investiva l'atto di nomina nella
sua esistenza, ma,� proprio perch� questa non era pi� in discussione,
le sue conseguenze.

E allora la soluzione del problema di giurisdizione (che � l'unico del
quale ci si possa occupare in questa sede) � agevole.

Se vanno proposte al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione
esclusiva, le questioni derivanti dal rapporto di impiego pubblico,
ossia le questioni delle quali il rapporto predetto costituisca il. presupposto,
il momento discriminatore fra giurisdizione generale di legittimit�
e giurisdizione esclusiva va individuato nella presenza o meno di un atto
di nomina non impugnato.

Fino a quando questo non esista, oppure sia in contestazione, cosicch�
si discuta sulla possibilit�, per il privato, di ottenerlo -in tale
generica previsione� dovendosi includere la impugnazione di tutte le fasi
del concorso e di altre operazioni preordinate alla nomina -non v'�
materia che per la giurisdizione degli interessi. Ma se ad esso si sia
provveduto dall'amministrazione e non se ne impugni da alcuno la legittimit�,
il rapporto di impiego non solo � costituito, ma si pone alla base
di ogni questione fra amministrazione e cittadino e ci� basta per radicare
la giurisdizione esclusiva.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

544

N� � dato distinguere, come invece vorrebbe l'Avvocatura erariale,
fra gli effetti della nomina, ed escludere che di alcuni di essi possa mai
chiedersi l'accertamento in sede di giurisdizione esclusiva. Questa risulta
individuata in base alla materia, ossia al rapporto sostanziale unitariamente
inteso, e quindi solo ai suoi organi spetta definire in ogni possibile
riflesso la reciproca posizione delle parti.

Unica eccezione a questo chiaro criterio, e quindi unica distinzione
possibile �, piuttosto, quella (diretta a conservare una parte della giurisdizione
ordinaria sui diritti dell'impiegato) fra questioni attinenti a
diritti patrihloniali che siano, o meno, rispetto alla pronuncia di illegittimit�
dell'atto o del provvedimento impugnato, conseguenziali, nel senso
di cui agli artt. 7, terzo comma, legge n. 1034 del 1971 e 30, secondo
comma, testo unico n. 1054 del 1924. Ond'� che vanno proposte al giudice
amministrativo le pretese le quali abbiano nel rapporto di impiego
origine immediata e diretta e quindi trovino nella pronuncia sul com~
portamento dell'amministrazione gi� implicata la valutazione del proprio
fondamento, mentre vanno proposte al giuQice ordinario le pretese che
abbiano una funzione risarcitoria dei danni che quel comportamento
avrebbe provocato in aggiunta ai pregiudizi del primo tipo, indipendentemente
da essi.

Orbene, siccome l'istanza del prof. !annone al Consiglio di Stato
aveva ad oggetto diritti derivanti direttamente ed immediatamente dal
conferimento dell'incarico, nel senso test� chiarito, in quanto tendeva al
conseguimento di tutti i vantaggi connessi alla nomina e prescindeva da
ogni considerazione sulla colpa dell'amministrazione, solo il giudice � naturale
� del pubblico impiego poteva stabilirne il fondamento.

Il ricorso deve pertanto essere rigettato. -(Omissis).

SEZIONE QUARTA

GIURISPRUDENZA CIV~LE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 2 febbraio 1977, n. 469 -Pres. Rossi -
Rel. Virgilio -P. M. Raja (conf.) -Assessorato per i Lavori Pubblici
della Regione Siciliana (avv. dello Stato Azzariti) c. Amministrazione
Provinciale di Messina (avv. Moschella).

Sentenza -Vizio di ultrapetizione -Estremi -(Cod. proc. civ. art. 112).

Opere pubbliche -Rapporti tra enti pubblici per la realizzazione d'opera
pubblica -Finanziamento e delegazione -Responsabilit� dell'ente delegante
-Limiti.

Il Giudice pu� sostituire al titolo della pretesa indicato dalla parte
un titolo diverso senza violare il principio della corrispondenza tra il chiesto
e il pronunziato, purch� dalla decisione non derivino effetti sostanziali
pi� ampi di quelli richiesti dalla parte (1).

In caso di delega intersoggettiva per l'esecuzione di un'opera pubblica
con onere del finanziamento a carico dell'Amministrazione delegante,
l'esercizio del potere di controllo sul legittimo e corretto adempimento
dell'incarico spettante al delegante, non costituisce per quest'ultimo fonte
di corresponsabilit� verso i terzi per i danni provocati dal comportamento
tenuto dal delegato (2).

In caso di delega intersoggettiva il delegante pu� riversare sull'ente
delegante tutte le spese relative all'esecuzione dell'opera; comprese quelle

(1-3) La prima massima conferma i principi pi� volte affermati dal S. C.
in ordine ai criteri che determinano il vizio di ultrapetizione ritenendo che tale
situazione si verifichi solo allorch� da parte del giudice si modifichi il petitum
e non soltanto il titolo della domanda (jn senso conf. fra tante sent. 9 aprile 1975,

n. 1305; sent. 24 febbraio 1975, n. 708; sent. 9 gennaio 1975, n. 48).
Anche la seconda e la terza massima ribadiscono principi ormai conso�
lidati nella giurisprudenza del S. C. in tema di cooperazione tra enti pubblici
per l'esecuzione di opere di interesse collettivo (v. per riferimenti Cass. 11 luglio
1974, n. 2060, in questa Rassegna 1975, I, 156 ove richiami).

Merita tuttavia di essere sottolineata l'affermazione contenuta nella terza
massima in cui si conferma che la rivalsa spettante al delegato nei confronti
del delegante per il rimborso delle spese sostenute p�r l'esecuzione dell'opera
riflette soltanto quelle utili o necessarie e non pure tutte quelle sostenute dallo
stesso delegato, a meno che quest'ultimo non dimostri che le altre spese sono
conseguenza di un inadempimento del delegante agli impegni derivanti a suo

� �
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

per l'occupazione d'urgenza e l'espropriazione, ma non quelle derivanti
da un comportamento colposo del delegato, a meno che l'ente delegante
non si sia reso a sua volta inadempiente all'obbligo di fornire i fondi
necessa.ri per il versamento delle indennit� dovute (3).

carico dal rapporto di delega e finanziamento. (Conf. Cass. 6 agosto 1975, n. 2988
e Cass. 6 maggio 1972, n. 1395, in questa Rassegna 1972, I, 622-ove ulteriori
richiami).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 30 marzo 1977, n. 1217 -Pres. Mirabelli
-Rel. Lipari -P. M. Del Grosso (diff.) -Anglani Donato (avv.ti
Motzo e Salberini) -c. Ministero del Lavoro (avv. Stato Gargiulo).

Lavoro � Assunzione di personale in agricoltura senza le richieste al�
l'Ufficio di collocamento � Sanzioni amministrative � Ingiunzione �
Opposizioni.
(dJ_ 3 gennaio 1970, n. 7; !. 3 maggio 1967, n. 317).

Lavoro . Urgente necessit� � Indifferibilit� delle opere � Carattere obbiettivo.

Il d.l. 3 gennaio 1970, n. 7 (norme sul collocamento dei lavoratori
agricoli), nel richiamare, con riferimento alle sanzioni amministrative ivi
erogate per l'assunzione di lavoratori senza il tramite dell'Ufficio di Collocamento,
le norme di cui alla l. 3 maggio 1967, n. 317, equipara l'azione
esperibile avverso i provvedimenti definitivi adottati dall'autorit� amministrativa
in applicazione del decreto, a quella ordinaria prevista dall'art.
9 della legge n. 317/1967, che ne definisce la natura giuridica, e ne
disciplina i relativi mezzi d'impugnazione (1).

L'urgente necessit� che giustifica l'assunzione di manodopera al di

fuori del competente Ufficio di Collocamento, non pu� ridursi al sogget

tivo convincimento dell'indifferibilit� dei lavori, ma postula l'esistenza di

requisiti obbiettivi e va rapportata allo spatium temporis che richiede

rebbe il normale avviamento al lavoro tramite gli uffici (2).

(1-2) Con la presente decisione, il S. C. ha consolidato la propria giurisprudenza
in merito alla natura dell'opposizione all'ingiunzione di pagamento emessa
cx art. 20 del d.!. 3 gennaio 1970, n. 7. Cfr. per un'analoga fattispecie, Cass. 9 gennaio
1976, n. 43, Foro it., Mass. 1976, 14.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

547

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 maggio 1977, n. 1786 -Pres. Mirabelli
-Rel. Falcone -P. M. Leo (conf.) -.Gestione Commissariale della
Ferrovia Penne-Pescara (avv. Stato Carbone) c. Curatela del Fallimento
S.p.A. F.F.A. -Ferrovie Elettriche Abruzz�si (avv. Cipollone).

Lavoro -Trasferimento dell'azienda -Mutamento nella titolarit� -Per

manenza dell'elemento obbiettivo.

(cod. civ., art. 2112).

Lavoro -Sostituzione della p.A. al concessionario decaduto nell'eserci~io
dell'impresa -Applicabilit� dell'art. 2112 -Sussiste.

Fallimento -Somme versate a titolo di indennit� di anzianit� � Deducibilit�
al passivo � Sussiste.

Ai fini dell'applicabilit� dell'art. 2112 �od. civ. �. sufficiente verificare
se si sia verificato un �mutamento nella titolarit� dell'azienda, indipendentemente
dallo strumento giuridico adoperato, e ferme restando la struttura,
l'organizzazione e l'entit� obbiettiva dell'azienda medesima (1).

Anche quando la P. A. prosegua la gestione dal servizio svolto dal concessionario
decaduto, si ha acquisto a titolo derivativo dell'organizzazione
predisposta dal concessionario, e si realizza la ipotesi di sostituzione di
un soggetto ad un altro nell'esercizio di un'impresa, disciplinata dalle
norme di cui all'art. 2558 e segg. del cod. civ., e per quanto attiene ai rapporti
di lavoro dall'art. 2112 cod. civ. (2).

Saranno pertanto ammissibili al passivo del fallimento del concessionario
decaduto le somme versate, a titolo di indennit� di anzianit� ai
dipendenti del medesimo, trattandosi di rapporti che occorre continuare
ai fini della prosecuzione del servizio (3).

(1-3) Giurisprudenza costante, anche se la presente costituisce la prima
applicazione del principio con riferimento alla insinuazione a passivo dei crediti
per somme versate a titolo di indennit� di anzianit�. Cfr. per riferimenti,
Cass. 14 luglio 1972, n. 2410, Giust. Civ., Mass. 1972, 1355; e, in dottrina, BARASSI,
Il diritto del lavoro, Milano 1957, 221.

CORTE D'APPELLO DI ROMA, Sez. Lav., 3 maggio 1977, n. 3732 -Pres.
Del Giudice -Est. Pontrandolf� -Universit� degli Studi di Roma (avv.
Stato Freni) c. Li Gotti, G. (avv. Campana).

Lavoro -Atto formale di nomina -Accezione rigoristica � Necessit� �
Non sussiste.

Lavoro -Rapporto di pubblico impiego � Ente pubblico -Rinvio a norme
sostanziali sull'impiego privato -Ammissibilit�.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

548

Lavoro -Contratto di lavoro a tempo -Contratto a fattura -Volont�
dell'ente di inserire il dipendente nella propria organizzazione -Sussiste.

L'atto formale di nomina, indispensabile per la sussistenza del rapporto
di pubblico impiego, non deve essere inteso in senso rigoristico,
quale atto unilaterale ed autoritativo avente natura giuridica di ammissione,
ma pu� ben consistere in un atto scritto, dal quale risulti l'inserimento
del lavoratore nell'organizzazione dell'Ente pubblico, dovendosi
aver riguardo alla sostanza del rapporto (1).

Il rapporto di pubblico impiegd'. pu� ben -essere regolato dalle norme
sostanziali sull'impiego privato, specie quando l'Ente pubblico difetti di
un regolamento disciplinante i rapporti con il personale non di ruolo,
senza perdere con ci� la sua natura pubblica (2).

Nulla vieta, pertanto, che un atto formale di nomina possa essere ravvisato
in un contratto a fattura, o in contratti successivi definiti nel tempo,
dovendosi ravvisare in questi, e nelle relative qualifiche (fatturista,
contrattista) previste dalla legge, la volont� dell'Ente pubblico di proporre
il dipendente all'incarico affidatogli (3).

(Omissis). -Osserva la Corte che appare pregiudiziale, rispetto ad
ogni altra questione di rito e di merito trattata nell'atto di gravame dall'appellante
Universit� degli Studi di Roma, la questione della giurisdizione,
se, cio�, difetti la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere
della controversia de qua, come ritiene l'appellante, ovvero se sussista
tale giurisdizione, come ritenuto dall'impugn.ata sentenza, sulla quale secondo
opinione concorda anche l'appellato Li Gotti.

A risolvere tale questione non interessa in alcun modo il carattere
unitario o meno del rapporto vertito tra le .parti, carattere che potrebbe
riguardare la questione -strettamente di merito -dell'applicazione, al
caso di specie, del principio statuito dall'art. 2 della� legge 18 aprile 1962,

n. 230, principio applicato dal primo giudice, dopo avere risolto in senso
(1-3) La decisione, pur concernendo una fattispecie oggetto di ampio dibattito
in giurisprudenza e dottrina, merita di essere segnalata per la pregevole
sintesi del prob~ema di sempre pi� strh1gente attua!lit�, relativo aHa necessit�
della sussistenza di un � atto formale di nomina ,, affinch� il rapporto di lavoro
possa assurgere a rapporto di pubblico impiego, radicando la >giurisdizione
innanzi al giudice amministrativo.

La decisione riafferma peraltro il principio della irrilevanza, ai fini della
qualificazione del rapporto, del modo in cui �esso venga disciplinato (normativa
pubblica o privata), per ribadire l'assioma dello � inserimento ,, del dipendente
nell'ambito organizzativo dell'Ente.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 549

affermativo la pregiudiziale qu�stione della giurisdizione dell'A.G.O., avendo
il detto giudice ritenuto sussistente, nonostante le reiterate assunzioni
del Li Gotti da parte dell'Universit�, intervallate nel tempo, un collegamento
fra i diversi periodi di lavoro e, quindi, un solo rapporto di
lavoro a tempo indeterminato.

Interessa, invece, a prescindere dalla unitariet� o pluralit� di rapporti,
stabilire la ricorrenza, nella specie, della figura del lavoro subordinato
privato (come ritenuto dal primo giudice) ovvero del pubblico
impiego (come ritiene l'appellante); questione che implica la preventiva
risoluzione.. della natura del rapporto e, cio�; se si tratti di lavoro subordin�to
opp�r~. di lavoro' autonome, posto. che il p�Oblko impiego � un
rapporto necessariamente di lavoro subordinato.

Orbene, tenuto conto delle modalit� con cui fu espletata l'attivit�
professionale del Li Gotti presso il Centro Ricerche Aerospaziali dell'Universit�
degli Studi di Roma, attivit� svolta, in vari periodi, dal 1� marzo
1963 al 30 novembre 1971, previa assunzione del Li Gotti dagli organi direttivi
di tale Centro, dapprima con un contratto � a fattura � e poi con
ripetuti contratti di prestazione d'opera, sembra alla Corte che esattamente
il primo giudice abbia ritenuto la sussistenza del lavoro subordinato
nelle prestazioni lavorative del Li Gotti, e che sulla natura del rapporto,
o dei rapporti, non esista sostanziale contrasto tra le parti; dovendosi
rilevare che la stessa Universit� appellante, sostenendo decisamente
la tesi del rapporto di pubblico impiego, ha ammesso implicitamente la
natura subordinata delle prestazioni del Li Gotti, ancorch�, ma senza
molta convinzione, abbia fatto un cenno, nell'atto di gravame, anche alla
tesi del rapporto di lavoro autonomo (o di opera professionale senza
vincolo di dipendenza).

Ed invero, come esattamente rilevato dal primo giudice nell'impugnata
sentenza, la natura subordinata delle prestazioni lavorative del
Li Gotti era conclamata da numerosi univoci elementi e, in particolare,
dai seguenti: espletamento, da parte del Li Gotti, della sua attivit� lavorativa
presso il Centro Ricerche Aerospaziali dell'Universit� secondo le di-

Impossibile offrire una panoramica della dottrina e giurisprudenza -legata
spesso a minuziose questioni concernenti l'atto di nomina -sviluppatasi in
materia.

Basti ricordare l'ancor� attuale scritto dell'AZZARITI G. in Foro it. 1949, III,
98 ed, in tempi pi� recenti la monografia del DE FINA G. (Foro it. 1972, V, 194) e
del SATTA F. (Foro it. 1972, I, 311), a testimoniare l'erosione del postulato della
rigorosa formalit� dell'atto di nomina.

In giurisprudenza, per la tesi pi� rigoristica, pu� vedersi Cass. SS,UU,
8 gennaio 1975, n, 27, Foro it. 1975, I, 570, per la soluzione pi� ampia ed al passo
con i criteri sostanziali inerenti la natura del rapporto, Cass. 25 gennaio 1975,
n, 293, Giust. Civ. Mass., 1975, 144.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

rettive e gli ordini impartiti dai dirigenti del Centro (prof. Broglio ed
altri); mancanza di qualsiasi rischio economico a carico del Li Gotti ed
esclusiva utilizzazione, da parte del medesimo, di attrezzature e materiali
del Centro o di chi per esso; corresponsione di una retribuzione fissa
mensile, in misura predeterminata e costante, degli assegni familiari e
della 13" mensilit�, nonch� richia~o ripetuto ed esplicito, da parte degli
organi direttivi del menzionato Centro e dell'Universit� di Roma, a fatti
ed istituti tipici del lavor9 subordinato (stipendio, ferie, indennit� di liquidazione,
dimissioni dall'impiego, ecc.); assicurazioni I.N.P.S. e I.N.A.i.L.;
osservanza di un determinato orario giornaliero di lavoro ed espressa
previsione anche del lavoro straordinario da effettuarsi secondo le esigenze
del servizio.

Naturalmente, l'accertata natura subordinata delle prestazioni effettuate
dal Li Gotti costituita la premessa per l~ risoluzione della questione
del carattere del rapporto, questione da cui dipendeva la risoluzfone
della questione di giurisdizione: onde si trattava di stabilire se
si verteva in materia di rapporto privatistico di lavoro subordinato, devoluto
alla giurisdizione del giudice ordinario, ovvero in materia di rapp�rto
di pubblico impiego, devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Il richiamo del primo giudice al principio, secondo cui non basta che
il rapporto venga instaurato con un ente pubblico per potersi parlare
di pubblico impiego, � indubbiamente esatto; come, dovendosi escludere
la ricorrenza, nella specie, di un rapporto privatistico di lavoro subordinato
sotto il profilo della dipendenza del lavoratore da un ente
pubblico economico, ai sensi del'art. 409 n. 4 c.p.c. (nuova formulazione

v. anche l'abrogato art. 429, n. 3 c.p.c.), non essendo un'universit� statale
di studi ente pubblico economico, � altres� esatto il richiamo del primo
giudice all'art. 409, n. 5 c.p.c. (nuova formulazione -v. anche l'abrogato
art. 429, n. 4 c.p.c.) e al principio, desumibile da tale norma, secondo cui
sussiste una generale devoluzione al giudice ordinario delle controversie
relative a rappo1;'ti di lavoro dei dipendenti di enti pubblici e ad altri
rapporti di lavoro pubblico, semprech� non siano devoluti dalla legge
ad altro giudice. Ed invero, si tratta di individuare quali siano le der�~
ghe alla devoluzione di tali controversie al giudice ordinar.io, deroghe
che, per prevalenti dottrina e giurisprudenza, si risolvono nell'esistenza
di uh rapporto di pubblico impiego, la cui cognizione � devoluta per
legge al giudice amministrativo, per ritornare alla regola della giurisdizione
del giudice ordinario, con conseguente applicabilit� del rito speciale
del lavoro di cui alla legge n. 533/1973, quando, invece, il rapporto �
dell'impiegato con l'ente pubblico non sia costituito mediante il c.d. �atto
formale di nomina �, finalizzato all'inserimento del lavoratore nell'organizzazione
dell'ente pubblico e nell'ambito dei fini istituzionali di questo,
ovvero quando non si tratti di vero rapporto di lavoro subordinato,

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

sibbene di rapporto contrattuale di lavoro autonomo (o di opera professionale),
nel quale ultimo caso 1-che si � gi� escluso in precedenza difetta
del tutto l'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'ente
pubblico e s� � al di fuori dello stesso concetto di � impiego �, pubblico

o privato che dir si voglia.
Ci� premesso, se indubbiamente esatti sono i richiami, come sopra
fatti dal primo giudice, ai principi e alle norme suindicati, non altrettanto
esatta appare alla Corte la conclusione a cui � pervenuto il giudice
stesso nell'escludere, nella particolare fattispecie, la figura del rapporto
di pubblico impiego, e ci� nel ritenuto, ma erroneo, presupposto
della �non ricorrenza dell'atto formal~ di nomina e dell'inserimento del
dipendente nella struttura organizzativa dell'ente pubblico e nell'ambito
dei compiti istituzionali di questo.

Quanto all'atto di nomina, il primo giudice, richiamata la necessit�
che si tratta di un atto unilaterale e autoritativo avente natura giuridica
di ammissione, ha escluso, nella specie, il predetto atto, e ci� perch�
il rapporto era stato instaurato e si era svolto in forza di un contratto
di prestazione �a fattura� e di successivi contratti di "prestazione
d'opera, stipulati in posizione paritetica tra le parti.

Egli ha per� mostrato di ignorare che quell'atto autoritativo imputabile
alla Pubblica Amministrazione, nel quale deve individuarsi l'atto
di nomina (Cass. civ., S.U., 21 ottobre 1972, n. 3175), non va considerato in
senso rigoristico, e pu� ben consistere, per giurisprudenza decisamente
prevalente, in un atto scritto da cui risulti l'inserimento del lavoratore
nell'organizzazione dell'ente pubblico e, cio�, nella mera esistenza formale
dell'atto indipendentemente da qualificazioni formali e da elementi puramente
nominalistici, dovendosi aver riguardo alla sostanza del rapporto
(Cons. di Stato, Sez. IV, 24 maggio 1974, n. 200, Severini -C.O.N.I., Foro
amm., 1974, I, 2, 586); come pu� consistere in un qualsiasi atto della Pubblica
Amministrazione che, interpretato secondo le regole ermeneutiche,
dimostri la volont� dell'ente di costituire un rapporto di pubblico impiego
(Cass. civ., S.U., 18 gennaio 1975, n. 222); ovvero in un qualsiasi atto scritto,
anche non diretto espressamente a tale fine, che tuttavia esprima la volont�
dell'ente di dar vita al rapporto di pubblico impiego, inteso, questo,
come rapporto in cui la prestazione d'opera di un determinato soggetto
viene utilizzata in modo continuativo con inserimento del lavoratore
nella propria organizzazione burocratica (Cass. civ., S.U., 8 gennaio
1974, n. 27).

E ci� a tacere dell'altro orientamento giurisprudenziale, sul quale
si potrebbe anche dissentire, ma che a maggior ragione costituirebbe un
sostegno alla tesi del rapporto di pubblico impiego, e che risolve il c.d.
�atto formale di nomina� in un qualsiasi elemento concludente (es.:
ordine di servizio, pagamento di stipendi, concessione di congedi) che,

552

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a prescindere da un provvedimento iniziale di assunzione, faccia presumere
la costituzione di un rapporto di pubblico impiego; ovvero in una
qualsiasi manifestazione di volont� dell'ente, concretizzata in atti contestuali
o successivi all'assunzione e rilevabili anche soltanto ai fini della
prova del conferimento dell'incarico (es.: reiterata conferma delle fun~
zioni da parte dell'organo amministrativo dell'ente in sede di approvazione
della corrispondente spesa); con il che, come appare evidente, si
viene a dare rilievo, pi� che all'atto scritto, comunque qualificato, al
semplice purch� inequivocabile comportamento dell'ente pubblico, da cui
si possa desumere la sua volont� di avere l'impiegato alle proprie dipendenze
(Cass. civ., S.U., 4 marzo 1974, n. 596; Cass. civ., S.U., 21 giugno
1975, n. 2485).

Ond'� che, se appare pi� convincente l'orientamento che richiede
l'atto scritto per la costituzione di un rapporto di pubblico impiego,
tale. atto va considerato ~ prescindere da qualificazioni puramente formali
e nominalistiche, dato che alla configurazione del rapporto stesso
non osterebbe neppure l'enunciazione, nell'atto stesso, del proposito della
Pubblica Amministrazione difforme da quello di dar vita al rapporto di
pubblico impiego, proposito espresso, ad es., con la clausola � senza rapporto
di impiego� (Cass. civ., S.U., 25 gennaio 1975, n. 292), purch�, comunque,
vi fosse inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell:ente
pubblico e nell'ambito dei fini istituzionali di questo.

Ma quel che importa rilevare � che il rapporto di pubblico impiego
ben pu� essere regolato dalle norme sostanziali sull'impiego privato,
specie quando, per il personale non di ruolo, man.chi un regolamento
organico dell'ente, senza con ci� perdere la sua natura pubblica, �data
dalla natura istituzionale dell'ente datore di lavoro e dalla strumentalit�
del rapporto ai fini propri dell'ente stesso� (Cass. civ., S.U., 23 maggio 1969,

n. 1811): e ci� ai fini dell'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.
Ne deriva che, potendosi prescindere, ai fini dell'atto di nomina, dalle
qualificazioni usate e, quindi, anche dallo strumento adottato, nulla vietava
che atti di nomina potessero essere ravvisati, nella specie, nel contratto
� a fattura �, inizialmente stipulato, e nei successivi contratti definiti
di prestazioni d'opera, a nulla rilevando che tali tecniche �impieg~te
fossero simili a quelle in voga nel rapporto privatistico di lavoro subordinato:
onde ben poteva ammetersi che la ��nomina� e la proposizione
del Li Giotti c,tll'incarico affidatogli avessero trovato titolo, di volta in
volta, nella � fattura � e nel � contratto � e, cio�, in titoli e qualifiche
(fatturista, contrattista) previsti dalla legge.

Pertanto, non hanno rilievo, ad escludere il rapporto di pubblico
impiego, gli elementi posti in risalto dal primo giudice per negare qualsiasi
connotato pubblicistico al rapporto de quo e, cio�: la non avvenuta
assunzione del Li Gotti tramite concorso pubblico (art. 97 Costit.), dato

PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

che questo poteva ben mancare, specie per la costituzione di un rapporto,
si di durata, ma a termine, e riguardante un impiegato non di ruolo;
il mancato richiamo, nel contratto di prestazione � a fattura � e in quelli
successivi di prestazione d'opera, a norme di carattere legislativo o regolamentare
proprie del pubblico impiego; la previsione delle assicurazioni
I.N.P.S. e I.N.A.I.L. proprie, ma non in via esclusiva, del rapporto
di lavoro privato; la cancellazione nel cori.tratto 21 aprile 1967, redatto su
modulo a stampa, di una clausola predisposta che prevedeva l'adeguamento
retributivo del dipendente a quello del personale statale, (nella quale
ultima circostanza il primo giudice ha ravvisato la volont� dell'ente di
sottrarre il rapporto alla disciplina del pubblico impiego); e cos� via.

Piuttosto, decisivo per la qualificazione del rapporto come di pubblico
impiego e tale da qualificare lo stesso atto di nomina, era l'ulteriore
elemento rappresentato dalYinserimento dell'impiegato nella struttura
organiz2lativa dell'ente nell'ambito dei compiti istituzionali di questo,
elemento che il primo giudice -come ritiene la Corte -ha ingiustamente
ed erratamente escluso.

Ed invero, � pacifico in causa che, a seguito dei vari contratti stipulati
tra il Centro Ricerche Aerospaziali dell'Universit� degli Studi di
Roma, diretto dal prof. Luigi Broglio, e l'ing. Li Gotti, quest'ultimo svolse
un'attivit� lavorativa avente per oggetto la collaborazione ai lavori di
progettazione, affidati al suddetto Centro, e finalizzati alla realizzazione
di vari impianti tecnici da installar� a bordo della piattaforma galleggiante
del missile vettore S. Marco e, comunque, da utilizzare nel poligono
di lancio e nell'ambito del progetto S. Marco.

Tanto rilevato, si osserva, anzitutto, che l'inserimento del Li Gotti

nella struttura organizzativa del suddetto Centro di ricerche, facente

parte dell'Universit� di Roma, era comprovato dalla sua immissione in

una di quelle categorie non di ruolo e diverse da quelle del personale

docente, previste e definite come � fatturista � e � contrattista �, ci� non

pertanto estranee all'organizzazione dell'Universit�, sia pure nell'ambito

del summenzionato Centro.

Inoltre, non potevasi negare che tale inserimento fosse avvenuto per \

i fini propri dell'ente universitario, onde non pu� assolutamente condi

vidersi l'opinione del primo giudice che l'attivit� lavorativa del Li Gotti

esulasse dai compiti istituzionali dell'Universit� e che la progettazione

relativa al � Programma S. Marco �, alla quale fu interessato il Li

Gotti, non fosse stata indirizzata a finalit� pubbliche, ma a finalit� emi

nentemente produttivistiche analoghe a quelle di un qualsiasi altro pri

vato imprenditore. Tutto ci� � sommamente da contestare poich�, in

tale modo, si � venuto a negare che fine istituzionale, anche se non esclu

sivo, di una universit� .di studi possa essere quello della promozione di

ricerche, concretizzantesi nella progettazione di opere di progresso scien

tifico, e si � venuto con ci� ad equiparare l'attivit� svolta dall'Universit�

RA!')SEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

554

di Roma, tramite il suddetto Centro di Ricerche Aerospaziali, nella progettazione
relativa al � Programma S. Marco �, a quella svolta da un
qualsiasi imprenditore privato mosso da fine di lucro, fine, questo, che era
nettamente da escludersi nel caso dell'Universit� di Roma. Come � da
contestare quanto dovrebbe desumersi, sia pure� per implicito, dall'impugnata
sentenza, e, cio�, che il personale dell'Universit�, per essere
veramente tale, debba essere impegnato a scopi esclusivamente didattici,
e non anche a scopi di progettazione e di ricerca.

Ne deriva che, affermato il rapporto di pubblico impiego, in riforma
dell'impugnata sentenza, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario a pronunciarsi sul rapporto dedotto in causa, perch� la
giurisdizione appartiene al giudice .amministrativo. -(Omissis).

SEZIONE QUINTA

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

. CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 1 -Pres. De Capua Est.
Pignataro -Buratti (avv. Romagnoli) c. Ministero Pubblica Istruzione
(avv. Stato Ferri), Silvestri ed altro (n.c.).

Beni culturali e ambientali -Cose di interesse storico e artistico -Notificazione
di cose mobili di propriet� privata -Destinatario -Custode
giudiziario -Limiti.

Atto amministrativo -Obbligo della motivazione -Natura del provvedimento
� Effetti.

Beni culturali e ambientali � Provvedimento di temporanea custodia ex
art. 14 1. 1 giugno 1939 n. 1089 � Necessit� di una congrua motiva�
zione � Sussiste.

Poich� il vincolo di una cosa mobile di interesse artistico e storico
previsto dall'art. 3 della l. 1� giugno 1939, n. 1089, deve essere notificato
ai privati proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo della cosa
stessa, il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 14 della stessa legge
per la temporanea custodia dell'opera presso un istituto statale (museo
p galleria) per assicurare la custodia ed evitare il deterioramento dell'opera
medesima non pu� essere adottato nei confronti del custode giudiziario
di un'opera sequestrata per ordine cautelare del Pretore, ma va
notificato direttamente al privato possessore animo domini (1).

(1-3) Brevi cenni in tema di provvedimenti .di tutela di beni culturali
ex art. 14 legge 1 giugno 1939 n. 1089. '

Il caso esaminato nella decisione che si annota riguardava un provvedimento
con il quale il Ministro della P. I. (ora Ministro per i beni culturali e
ambientali) aveva disposto la temporanea custodia presso la Galleria Nazionale
dell'Umbria di Perugia di una statua lignea raffigur�nte Madonna col Bambino
in trono, e quindi di una cosa mobile, intorno alla cui privata propriet� si
contendeva e che. era stata assoggettata a giudiziale sequestro.

IJ provved1mento dmpugnato risulta adottato ex art. 14 L 1� giugno 1939,

n. 1089; esso era stato preceduto dal provvedimento ministeriale di notifica di
interesse artistico e storico particolarmente importante della statua, notifica
effettuata direttamente al Soprintendente ai monumenti e gallerie dell'Umbria
in qualit� di sequestratario giudiziario dell'opera.
L'annullamento del provvedimento cautelare adottato ex art. 14 '1egge citata
� stato collegato dalla Sez. IV alla ineff.icacia della notifica del vincolo in quanto
fatta al semplice detentore-sequestratario giudiziario della cosa e al conseguente
difetto di presupposto per l'emanazione dello stesso provvedimento cautelare.

Invero l'art. 3 della legge n. 1089/1939 prevede la notifica del vincolo in
forma amministmtiva ai privati proprietari, possessori o detentori a qualsiasi

556

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Deve essere motivato il provvedimento amministrativo che risulti del
tutto incomprensibile, in relazione agli eventi di fatt(J e alle posizioni giuridiche
cui si ricollega, in difetto di sufficiente e idonea motivazione (2).

Non costituisce motivazione congrua e idonea per un provvedimento
di temporanea custodia ex art. 14 l. 1� giugno 1939, n. 1089, di un bene

titolo (cfr. Sez. VI, 11 maggio 1960, n. 319, in Il Consiglio di Stato 1960, I, 990).
Il Soprintendente, nella qualit� di sequestratario giudiziario, non � certamente
privato detentore, ma -come qualificato nella decisione che si annota -detentore
pubblico munere.

:t!. pur vero che vi era controversia sulla propriet� dell'opera; non poteva
peraltro escludersi la titolarit� dell'animus possidendi e quindi la qualifica di
possessore in capo al ricorrente, nei cui confronti quindi la notifica del vincolo
andava effettuata.

N� in contrario potrebbe addursi la natura del vincolo, che costituisce � un
mezzo per qualificare giuridicamente la cosa che ne � oggetto e quindi ha un
carattere prevalentemente reale� (cfr. CANTUCCI, La tutela giuridica delle cose
di interesse artistico, Padova .1953, 348), per dedurn.e il corollario che non importa
tanto l'indagine, da parte della P. A., circa la particolare qualificazione
giuridica dell'animus del notificando, quanto, piuttosto e semplicemente, l'accertamento
del soggetto che in quel determinato momento (in cui il vincolo
viene imposto) si trova in una particolare relazione di fatto con l'oggetto meritevole
di tutela.

Non si dimentichi, comunque, che -sia pure per limitati effetti -la
notificazione � irrilevante in relazione a certi poteri di intervento dell'Amministrazione
su� beni di interesse storico e artistico (cfr. ad es. art. 20, 2� comma,

I. 1089/,1939, che consente ahl'Amministraiiione :la facolt� di sospensione di favori
in!�ziati dai.privati contro iii! disposto de~li artt. 18 e 19, indipendentemente daJJ..la
circostanza che H bene sia stato o meno oggetto di notifica); trattasi, peraltro, di
ipotesi eccezionali, fra le quali non rientra la disciplina cautelare prevista dall'articolo
14, anche se, de iure condendo, sarebbe senz'ailtro auspicabile una modifica
legislativa deihl'art. 15 che lo aHineasse quantomeno a!Jla previsione gi� contenuta
nel rkhiamato art. 20 (dintervento !�mmediato e regolar.izzazione del vincolo in un
secondo tempo). La attribuzione di una pi� ampia possibHit� di manovra sui beni
mobi1i da parte dei Soprintendenti appare, !invero, diffid1mente contestabhle ove si
consideri H notevole margine di rischio (perdita, alienazione, sottrazfone, fur.to, distruzione,
folsicatlone) cui � sottoposto -anche !�n �tempi brevi, come l'esperienza
insegna -�'l bene mobiile di interesse artistico, storico e culturale.
Qualche perplessit� suscita, invece, la seconda parte della decisione in
rassegna, laddove il provvedimento annullato � stato anche considerato nella
sua sostanziale struttura � inesplicabile � per mancanza di idonea e congrua
motivazione.

Dall'esame del provvedimento impugnato risulta che in esso vi era l'accenno
ad una � vertenza giudiziaria attualmente in corso �; tale accenno ben poteva
e doveva considerarsi un semplice richiamo storico, senza peraltro rivestire
affatto il carattere di motivazione in senso tecnico (anche se -a nostro sommesso
avviso -la contesa giudiziaria sulla propriet� ben potrebbe motivare
da sola un provvedimento ex art. 14, posto che la presumibile e notorfa .Jungaggine
delle vertenze giudiziarie, e in ispecie di quelle in cui si discute della
propriet� di opere di interesse storico e artistico, pu� sempre costituire possibile
r�gione di temuto pregiudizio per la conservazione dell'opera, posto che
nessuno dei contendenti, che potrebbe vedersi escluso, all'esito della lite, da

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 557

storico o artistico vincolato e sottoposto a custodia giudiziaria per ardine
cautelare del Pretore, il semplice richiamo alla pendenza di una controversie
giudiziaria e alla apodittica e generica affermazione della urgenza
di provvedere (3).

ogni diritto sul bene, pu� ad esempio avere interesse ad accollarsi medio tempore
gli oneri di conservazione e restauro).

Il provvedimento impugnato conteneva, peraltro, una motivazione esplicita
� ... a garanzia della conservazione dell'opera e della tutela della destinazione
e dei diritti di uso e godimento acquistati dal pubblico, � urgente provve
�re �lla� temporanea custodia della statua presso un pubblico istituto �:
dedurre da tale circostanziata enunciazione l'inesplicabilit� del provvedimento
per mancanza di idonea e congrua motivazione sotto wl profMo della urgenza
ci sembra invero eccessivo; sia sotto il profilo conservativo (che per le opere
lignee costituisce notoriamente un problema scientifico estremamente delicato
e difficile e richiede spesso tempi brevissimi di intervento e idonee attrezzature),
sia sotto il profilo dell� destinazione al pubblico godimento il provvedimento
appare sufficientemente motivato; n� alcuna correlazione, infine, poteva
essere posta tra I'� urgenza� (indicata nel provvedimento e direttamente collegata
solo alle esigenze di tutela e conservazione richiamate nella motivazione
sopra riprodotta) e il regime di custodia giudiziaria cui la statua era sottoposta,
considerata la pi� volte ricordata specifica ed esclusiva fin�lit� di tutela
cui � diretto il provvedimento ex art. 14 (c!�r. GRISOLIA, La tutela delle cose d'arte,
Roma 1952, 342), che non impinge minimamente sulle vicende giuridiche e giudiziarie
nelle quali per avventura (o meglio per sua disavventura) l'opera si trovi
coinvolta.

RAFFAELE TAMIOZZO

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 3 -Pres. De Capua Est.
Trotta -Montalbano (avv.ti Caroselli, Casales, Provenzani) c. Ministero
Finanze (avv. Stato Camerini).

Giustizia amministrativa -Ricorso -Cessazione della materia del contendere
-Presupposti -Sostituzione integrale dell'atto impugnato con
altro atto -Diversit� nella motivazione -Irrilevanza.

Giustizia amministrativa -Ricorso -Cessazione della materia del contendere
-Presupposti -Sostituzione dell'atto impugnato con altro atto Irrilevanza
in ordine ai motivi del ricorso -Effetti.

Pubblico impiego -Dispensa dal servizio -Erronea e difettosa partecipazione
della assegnazione del termine per produrre le osservazioni Effetti.

Qualora la pubblica amministrazione adotti un nuovo provvedimento
che sostituisca integralmente quello precedentemente impugnato pur essendo
anch'esso negativo per il ricorrente e solo diverso nella motiva

558

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zione, va dichiarata ugualmente la cessazione della materia del conten

dere (1).

Qualora il nuovo provvedimento adottato dalla p.a. non abbia alcun

effetto in ordine ai motivi di ricorso addotti dal ricorrente avverso altro

precedente provvedimento, pure negativo, non potr� essere dichiarata la

cessazione della materia del contendere (2).

Qualora si dia al pubblico impiegato comunicazione preventiva della
dispensa dal servizio per infermit� (provvedimento che peraltro dovr�
essere adottato solo in un secondo tempo), con preavviso che lo stesso
interessato verr� inviato a produrre entro un dato termine le proprie
osservazioni, tale erronea e difettosa partecipazione dell'assegnazione del
termine deve essere equiparata alla mancanza della comunicazione pre,
�vista dall'art. 129, 3� comma, t.u. 10 gennaio 1957, n. 3, con conseguente
illegittimit� dello stesso provvedimento di dispensa dal servizio per in

fermit� (3L �

(1-3) La decisione si allinea alla costante giurisprudenza del Consiglio di

Stato in tema di ,cessazione della materia del contendere (cfr. ad es. Sez. VI,
25 settembre 1974, n. 265 in Il Consiglio di Stato 1974, I, 1057; Sez. IV, 4 dicembre
1974, n. 900, ivi, 1974, I, 1592; in dottrina cfr. GALTIERI C., La cessazione della
materia del contendere davanti ai Tribunali Amministrativi Regionali, in Il Consiglio
di Stato 1974, Il, 1187, con ampi richiami di dottrina e giurisprudenza).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 115 -Pres. De Capua
-Est. Giovannini -Soc. Cantieri riuniti dell'Adriatico (avv. Dimini,
Riancouti e :aiamonti) c. Ministero Tesoro (avv. Stato Ciardulli).

Contratti di guerra -Liquidazione e sistemazione -Giurisdizione amministrativa
sulle controversie di sistemazione -Sussiste.

�Contratti di guerra -Natura discrezionale dell'attivit� di sistemazione Applicabilit�
del principio di uniformit� di trattamento -Effetti.

Atto amministrativo -Difetto di motivazione -Allegazioni difensive del

1'Amministrazione in giudizio -Non sono idonee ad integrare la moti

vazione.

Ai sensi dell'art. 5 4ecreto legislativo 25 marzo 1948, n. 674, il Commissariato
per la liquidazione e sistemazione dei contratti di guerra �
investito di due compiti specifici: a) liquidazione delle somme dovute in
dipendenza dei contratti; b) sistemazione in senso stretto dei contratti
medesimi; solo le controversie relative al secondo di tali compiti rientrano
nella giurisdizione del giudice amministrativo, poich� la sistemazione
strictu sensu comporta la necessit� di adottare libere scelte circa il

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 559

nuovo e pi� conveniente assetto del rapporto negoziale, configurando �os�
l'esercizio di una potest� tipicamente amministrativo-discrezionale (1).

La natura discrezionale dell'attivit� di sistemazione dei contratti di
guerra comporta la necessit� del rispetto del principio della uniformit�
di trattamento nel senso che, qualora sia stato seguito un certo indirizzo
in materia di lavori eseguiti per ordine dei tedeschi dopo VB settembre 1943
su precedenti commesse italiane e sia stata riconosciuta la prosecuzione
delle commesse nei limiti della differenza fra importi dovuti e somme
corrisposte dai tedeschi, � sempre necessario motivare le ragioni che
determinino .un criterio di sistemazione del contratto diverso da quello
seguito per prassi (2).

La carenza di motivazione del provvedimento impugnato non pu�
essere eliminata con le allegazioni difensive dell'Amministrazione in sede
giurisdizionale amministrativa (3).

(1-3) Ha confermato la g,iurisdizione deiH'A.G.O. suUe azioni relative a!hla Hquidazione
,e ag1i mderunizzi di cui al~a ~ett. e) art. 5 decreto ~eigi:slativo 25 marzo 1948,

n. 674, Sez. IV 311 gennao 1970, n. 50 in Il Consiglio di Stato 1970, I, 27; cfr. anche
Sez. IV 10 ottobre 1969, n. 497, ivi, 1969, I, 1531; Sez. IV, 11 dicembre 1968, n. 762,
ivi, 1968, I, 2026.
L'ultima massima conferma una giurisprudenza consolidata (cfr. fra le tante
Sez. IV, 28 ottobre 1975, n. 926, ivi, 1975, I, 1093; Sez. V, 29 gennaio 1976, n. 154,
ivi, ,1976, I, 70; T.A.R. Lazfo II Sez. 9 apri:le 1975, n. 117,� in I Tribunali Amministrativi
Regionali 1975, I, 1109.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 117 -Pres. De Capua
-Est. Giovannini -Lucentini ed altri (avv. Virga e Fidenzio) c.
Ministero Lavori pubblici (avv. Stato Azzariti) e Comune di Marsala
(avv. Giacalone).

Ricorso giurisdizionale � Soggetti nei confronti dei quali decorre il termine
per l'impugnazione � Individuazione � Criteri.

Piano di ricostruzione � Termine per impugnazione del decreto di approvazione
� Decorrenza nei confronti dei proprietari dei beni interessati
� Effettiva conoscenza dell'atto � Necessit� della espressa menzione
nel provvedimento � Non sussiste.

Ricorso giurisdizionale � Parti nel giudizio � Controinteressati � Interesse
di mero fatto � Rilevanza.

Edilizia e urbanistica � Piano di ricostruzione -Approvazione del progetto
lavori � Impugnativa � Evocazione o intervento in giudizio del Comune
interessato.

Edilizia e urbanistica � Piano di ricostruzione -Attuazione � Ultrattivit�
dell'efficacia dei piani � Criterio di applicazione.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

560

Espropriazione per pubblica utilit� -Termini -Datazione specifica -Non
occorre -Riferimento ad eventi non esattamente determinabili temporalmente
-Necessit� di individuaZione del limite massimo per
l'esecuzione dell'opera -Sussiste.

Espropriazione per pubblica utilit� -Termine inizio espropriazione e
lavori -Prefissione -Obbligatoriet�.

Edilizia e urbanistica -Aree assoggettate a piano di ricostruzione -Scelta Censura
sulla legittimit� della scelta dedotta in sede di impugnazione
di atti esecutivi -Preclusione.

Al fine di individuare i soggetti nei confronti dei quali � prevista
la decorrenza del termine per l'impugnazione dalla notificazione, comunicazione
o effettiva conoscenza dell'atto non basta far riferimento ai
soggetti che l'atto stesso elenca nominativamente, ma si deve aver riguardo
ai reali destinatari diretti dell'atto medesimo (1).

� alla data di effettiva presa conoscenza del decreto di approvazione
del progetto dei lavori per un piano di ricostruzione, indipendentemente
dalla menzione nel medesimo e indipendentemente, altres�, dalla pubblicazione
per estratto nella �Gazzetta Ufficiale�, che deve farsi riferimento
ai fini della computabilit� del termine per l'impugnativa da parte dei
proprietari dei beni sui quali incide il decreto medesimo (2).

Per poter partecipare ad un giudizio amministrativo � sufficiente
essere portatori di un interesse anche di solo fatto al mantenimento in
vita del provvedimento impugnato da altri, non essendo necessario essere
veri e propri controinteressati nel senso specificato dagli artt. 36, secondo
comma, T.U. 26 giugno 1924, n. 1054 e 7 R.D. 17 agosto 1907, n. 642 (3).

Post� che il centro abitato del Comune contemplato dal piano di
ricostruzione � direttamente interessato ai relativi provvedimenti di
approvazione del progetto lavori per l'attuazione del piano medesimo �
pienamente ammissibile la partecipazione al giudizio sull'impugnativa di
detti provvedimenti del Comune che sia stato evocato in giudizio o che
vi sia intervenuto spontaneamente, e ci� in quanto, in ogni caso, il Comune
� sempre portatore quantomeno di un interesse di fatto nel giudizio
medesimo (4).

Poich� a norma dell'art. l, terzo comma, l. 21 dicembre 1955, n. 1357
(che trova applicazione anche ai comuni che pur privi di piani regolatori

(1-8) Sulla decorrenza del termine per l'impugnazione del decreto di approvazione
ex artt. 36, 1� comma, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e 1 r.d. 17 agosto 1907,

n. 642 cfr. Sez. I, 31 ottobre 1975, n. il128; csi 12 dicembre 1970, n. 559 in Il Consiglio
di Stato 1970, I, 2356; Sez. V, 28 febbraio 1964, n. 300, ivi 1964, I, 309.
La particolare ampiezza della partecipazione al giudizio amministrativo di
terzi portatori di interessi anche di mero fatto al mantenimento del provvedimento
impugnato nella forma dell'intervento ad opponendum trova riscontro
consolidato in sede giurisprudenziale (cfr. Sez. IV, 11 giugno 1974, n. 210, ivi,

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 561

generali risultino inclusi o comunque da includere negli elenchi dell'art. 8,
secondo comma, della legge citata) i piani di ricostruzione avrebbero
mantenuto efficacia -anche se scaduti -fino alla entrata in vigore dei
nuovi piani regolatori generali, � legittimo per tali comuni il provvedimento
di� approvazione del progetto dei lavori per l'attuazione di un
piano di ricostruzione gi� scaduto qualora al momento di emanazione
di detto provvedimento il nuovo piano regolatore del comune non risulti
ancora entrato in vigore (5).

Poich� i termini iniziali per le espropriazioni di pubblica utilit� e
per i relativi lavori, previsti dall'art. 13, l. 25 giugno 1865, n. 2359, possono
venir fissati sia con datazione specifica sia con riferimento al verificarsi
di determinati eventi, ferma comunque la necessit� che risulti sempre
certo a priori il limite massimo di tempo per l'esecuzione dell'opera,
resta preclusa la possibilit� di ancorare l'inizio delle espropriazioni entro
un certo tempo dalla data di comunicazione della registrazione del decreto
di approvazione del progetto alla Corte dei Conti e l'inizio dei
lavori entro un certo tempo dalla consegna, non essendo gli eventi cui
i termini in parola sono cos� ancorati suscettibili per loro stessa natura
di poter essere collocati in momenti esattamente precisabili. a priori (6).

Sussiste pur sempre l'obbligatoriet� della indicazione dei termini
iniziali per le espropriazioni e per i lavori (indicazione rilevante per
certi fini), pur non essendo preclusa all'Amministrazione la possibilit�
di pronunciare l'esproprio e far intraprendere comunque i lavori anche
se i termini suddetti risultino decorsi (7).

1974, I, 354; Sez. VI, 6 marzo 1973, n. 78, ivi, 1973, I, 466; Sez. VI 23 maggio 1972,

n. 265, ivi, 1972, I, 1142; Sez. VI, 21 aprile 1972, n. 152, ivi, 1972, I, 699).
Circa la individuazione dei Comuni per i quali i piani di ricostruzione,
anche se scaduti, avrebbero continuato ad avere efficacia fino all'entrata in vigore
dei nuovi piani regolatori generali da formare a termine della legge urbanistica
la decisione in rassegna fa espresso richiamo, in sede di motivazione, al contrasto
giurisprudenziale sorto in passato fra la Sez. IV (secondo cui fra detti
Comuni erano da ricomprendere solo quelli gi� dotati di un piano regolatore
generale fin da prima dell'entrata in vigore della legge urbanistica; cfr. Sez. IV,
28 giugno 1966, n. 561, ivi, 1966, I, 1184) e la Sez. V, secondo cui erano invece da
ricomprendere nella categoria anche i Comuni i quali fossero inclusi o da
includere negli 'elenchi di cui all'art. 8, 2� comma, I. 17 agosto 1942, n. 1150 (cfr.
Sez. V, 7 aprile 1967, n._ 240 ivi, 1967, I, 673; 30 agosto 1967, n. 1020, ivi, 1967, I,
1629; 10 ottobre 1967, n. 1088, ivi, 1967, I, 1805; 6 febbraio 1968, n. 25, ivi, 1968, I,
192; 28 febbraio 1969, n. 145, ivi, 1969, I, 166; 25 gennaio 1974, n. 34, ivi, 1974, I, 72).
La soluzione accolta dalla Sez. V, che ha trovato ulteriore conferma anche presso
la Suprema Corte di Cassazione (cfr. Cass. Sez. II, 12 novembre 1975, n. 3810,
in Giustizia civ. 1976, I, 245), viene ora recepita anche dalla IV Sezione.

Sulle condizioni richieste per la riferibilit� del termine iniziale di effettuazione
delle espropriazioni e dei lavori al verificarsi di dati eventi (certezza 'a
priori del limite massimo di tempo per l'esecuzione dell'opera) cfr. Sez. IV,
4 aprile 1962, n. 313, ivi, 1962, I, 671; Sez. IV, 14 febbraio 1962, n. 188, ivi, 1962, I.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

562

Non � ammissibile la censura sulla legittimit� delia scelta di aree
da assoggettare a piani di ricostruzione qualora tale censura sia dedotta
in sede di impugnazione di atti meramente esecutivi del piano (8).

225; Csi 14 maggio 1970, n. 353, ivi, 1970, I, 1195; Sez. IV, 24 aprile 1963, n. 273, ivi,
1963, I, 541.

Sull'ultima massima, anch'essa espressione di un principio consolidato da
parte del Consiglio di Stato cfr. Sez. IV, 13 luglio 1976, n. 593, ivi, 1976, I, 753;
Ad. PI. 25 febbraio 1975, n. 2, ivi, 1975, I, 85; Sez. IV, 30 luglio 1969, n. 405, ivi,
1969, I, 1188; contra Cass. SS.UU. 29 '.lprile 1969, n. 1374, ivi, 1970, Il, 110.

R.T.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 121 � Pres. Uccellatore
. Est. Trotta . Soc. Montecatini Edison (avv. Cervello e Sorrentino)
c. Cassa per il Mezzogiorno (avv. Stato Siconolfi).

Sentenza . Revocazione � Configurabilit� dell'errore di fatto � Criteri di
individuazione.

Sentenza � Revocazione � Fatto contestato � Preclusione. 1

Per potersi configurare l'errore di fatto che pu� essere posto a base
di un giudizio di revocazione � necessario prospettare una falsa percezione
di elementi probatori acquisiti al processo, non gi� meri errori di
ragionamento del giudice incidenti sulla valutazione delle risultanze processuali
e sulla congruit� ed esattezza della decisione (1).

Non pu� essere posto a fondamento di una domanda di revocazione
per errore di fatto la circostanza che, in quanto oggetto di specifica contestazione
fra le parti, abbia costituito un punto fondamentale della revocanda
decisione (2).

(1-2) Decisione che conferma principi consolidati e pienamente da condividere.

Sulla revocazione, in genere, cfr. Sez. IV, 19 novembre 1974, n. 850, Sez. VI,
22 novembre 1974, n. 370 e Sez. IV, 17 dicembre 1974, n. 1061, in questa Rassegna
1975, I, 374, 375 e 376 cmi nota di commento.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 22 febbraio 1977, n. 146 � Pres. (ff.) Me-
lito . Est. Carbone � Coop. edil. Mutilati ed invalidi di guerra � Medaglia
d'oro Luigi Masi� (avv. Scamati e Gaeta) c. Ministero lavori
pubblici (avv. Stato Onufrio) e Bizzarri (avv. Lubrano).

Giurisdizione amministrativa � Giudicato � Ottemperanza � Poteri-doveri
della P .A. � Reiterazione, correzione e replica di provvedimenti annullati
� Ammissibilit�.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 563

Giurisdizione amministr~tiva -Giudicato -Contraddittorio -lrlosservanza Effetti.

Ricorso gerarchico -Reiterazione di decisione -Ammissibilit� -Limiti.

In presenza di un giudicato amministrativo non sono escluse per
l'Amministrazione, ai fini della ottemperanza al medesimo, la reiterazione,
correzione o replica dei provvedimenti annullati, permanendo fra
i poteri-doveri dell'Amministrazione la possibilit� di riprendere, annul�
lare e completare procedimenti amministrativi, restando unicamente preclusa
la possibilit� di riprodurre provvedimenti e ripercorrere procedimenti
che riproducono integralmente gli stessi vizi e le stesse illegittimit�
censurate in sede di giudicato amministrativo, e di contraddire
conseguentemente il giudicato stesso nella sua essenza specifica (1).

Qualora sia stato pronunciato in sede di giudizio amministrativo
l'annullamento di una decisione su ricorso gerarchico della Commissione
centrale di vigilanza per l'edilizia popolare ed economica per violazione
del principio del contraddittorio, ben potr� la Commissione stessa disporre
che il predetto ricorso gerarchico venga notificato al controinteressato,
con ci� integrando cos� il contraddittorio in precedenza non
rispettato (2).

Qualora una decisione su ricorso gerarchico improprio sia stata
annullata in sede. giurisdizionale per mero error in procedendo, del
tutto legittimamente tale decisione potr� essere reiterata ove sia stato
sanato il vizio di procedimento nel quale l'autorit� decidente era in
precedenza incorsa (2).

(1-2) Sugli adempimenti della P. A. in sede di esecuzione di giudicato e sugli
effetti della nuova normativa medio tempore intervenuta cfr. Sez. VI, 13 luglio
1976, n. 297 in Il Consiglio di Stato 1976, I, 858.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 18 gennaio 1977, n. 21 � Pres. Di Pace .
Est. Cossu -Comune di Sondrio (avv. Pandolfi e Salvucci) c. Fallimento
Cotonificio Delice Fossati (avv. Palladino) -Appello T.A.R.
Lombardia 30 luglio 1975 n. 211: conferma. ,

Giustizia amministrativa -Controinteressato -Requisizione di azienda Gestore
provvisorio e custode -Controinteressato in .sede di impugnativa
dell'atto di requisizione -Esclusione.

Requisizione -Potere del Sindaco -Carattere sussidiario -Presupposti Limiti.

564

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Giustizia amministrativa -Appello -Vizi del primo grado -Censurabilit�
in appello -Esclusione.

In sede di impugnazione di un provvedimento di requiszzzone di

un'azienda, i soggetti incaricati della gestione provvisoria e della custodia
non possono considerarsi controinteressati al ricorso, non essendo
quest'ultimo diretto specificamente a contestare la legittimit� della investitura
all'incarico ai medesimi affidato (1).

Posta la natura sussidiaria del potere di ordinanza del Sindaco in
tema di requisizione, detto potere sussiste e va esercitato solo qualora
l'urgenza di provvedere non possa in ogni caso consentire un tempestivo
intervento del Prefetto (2).

Il Consiglio di Stato in grado di appello pu� rilevare solo vizi della
fase processuale di secondo grado laddove resta preclusa la rilevabilit�
di vizi della fase precedente (quale la supposta violazione del diritto di
difesa) ove non risulti proposta apposita e tempestiva censura; tale
censura �, pertanto, inammissibile perch� tardiva, se essa venga proposta
solo nella memoria difensiva prima della discussione dell'appello
(3).

(1-3) In tema di requisizione cfr. Sez. V, 26 maggio 1972, n. 398, in Il Consiglio
di Stato 1972, I, 1014; Sez. IV, 25 febbraio 1975, n. 208, ivi, 1975, I, 110; Sez. V,
24 giugno 1976, n. 983, ivi, 1976, I, 781, quest'ultima in corso di pubblicazione
anche nella presente Rassegna con nota di commento.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 27 -Pres. Roehrssen Est.
Pranzetti -Cassa di risparmio di Torino (avv. Conforti e Contaldi)
c. Istituto bancario italiano e Comune di San Mauro Torinese
(avv. Bellini e Toesca) -Appello, T.A.R. Piemonte 8 aprile 1975 n. 120

�in I Tribunali Amministrativi Regionali, 1975, I, 1222: conferma.

Contratti pubblici -Aggiudicazione -Asta pubblica e licitazione privata Tipicit�
delle forme -Necessit�.
Contratti pubblici -Aggiudicazione -Licitazione privata -Individuazione.
Contratti pubblici -Aggiudicazione -Trattativa privata -Modalit�.

Contratti pubblici -Aggiudicazione -Trattativa privata � Possibilit� di
autolimitazioni per la P.A. � Sussiste.

A differenza del sistema della trattativa privata, nel quale l'Amministrazione
dispone della massima libert� di forme e della pi� ampia
discrezionalit�, l'asta pubblica e la licitazione privata rappresentano si-

I
I

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

565

sterni che non consentono forme atipiche, ma che debbono rispettare
specifici connotati formali (1).

Per potersi configurare la licitazione privata � necessario che vengano
rigorosamente osservati i modi e termini per legge stabiliti, non
risultando sufficiente la sola esistenza di una gara informale in presenza
della quale non pu� pertanto ritenersi sussistere la licitazione (2).

Qualora si adotti il sistema della trattativa privata non � precluso
.alla Amministrazione di scegliere il contraente previo esperimento di
una gara informale fra i soggetti invitati secondo il prudente apprezzamento
dell'Amministrazione stessa, senza il ricorso alla procedura rigorosamente
predeterminata per la licitazione privata (3).

Premesso che la trattativa privata costituisce sistema residuale oltre
quello dell'asta pubblica e della licitazione privata, entrambe caratterizzate
da una procedura formale rigorosamente definita, e ferme la mns

. sima libert� formale e la pi� ampia discrezionalit� dell'Amministrazione
in sede di trattativa privata, non � esclusa la possibilit� di una autoli�
mitazione da parte della stessa P.A., mediante la imposizione di condizioni
procedurali al cui rispetto sia tenuto il medesimo organo pubblico
e la cui violazione possa essere censurata� in sede di sindacato di legittimit�
(4).

(1-4) Sulla licitazione privata cfr. Sez. VI, 3 marzo 1954, n. 124, in Il Consiglio
di Stato 1954, I, 293; Sez. V, 20 gennaio 1956, n. 9, ivi, 1956, I, 21; Sez. VI,
27 ottobre 1970, n. 694, ivi, 1970, I, 1774; sulla trattativa privata cfr. Ad. Pl. 28 gennaio
1961, n. 3, ivi, 1961, I, 8; Sez. IV, 12 luglio 1967, n. 299, ivi, 1967, I, 1131;
Sez. VI, 6 dicembre 1974, n. 408, ivi, 1974, I, 1697.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 37 � Pres. Di Pace Est.
Catallozzi � Settonce (avv. ScassellaH, Sforzolini e Valdina) c.
Riuniti Spedali S. Maria della Misericordia e S. Nicol� degli incurabili
di Perugia (avv. Scoca).

Ricorso giurisdizionale -Perenzione -Effetti -Natura.

Ricorso giurisdizionale -Perenzione -Termini -Sospensione feriale Applicabilit�.

Impiego pubblico -Benefici combattentistici ex l. 336/1970 -Concessione
di qualifica . e classe superiore.

Considerato che per effetto della perenzione collegata alla inerzia
.delle parti, si determina l'estinzione ipso iure del processo amministrativo,
la natura dell'istituto medesimo della perenzione deve ritenersi squi

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

sitamente processuale, senza che essa possa interferire sulle posizioni
sostanziali addotte in giudizio (1).

Poich� il termine biennale di perenzione dei ricorsi in sede di giurisdizione
amministrativa ha carattere processuale, esso va computato
escludendo i periodi compresi fra il 1� agosto e il 15 settembre di ciascun
anno (2).

Per la concessione ai pubblici dipendenti che si trovino nelle condizioni
previste dall'art. 2, secondo comma, l. 24 maggio ,1970, n. 336 (ex
combattenti o assimilati) l'art. 3, primo comma, 1. 9 ottobre 1971, n. 824,
richiede la sola astratta possibilit� della attribuzione al dipendente della
qualifica o classe di stipendio superiore, senza che alcun rilievo possa
assumere lo strumento te,enico (promozione per anzianit� senza demerito,
promozione per merito comparativo, etc.) preordinato alla attribuzione
medesima (3).

(1-3) Massima pienamente da condividere; giover� sottolineare quanto esattamente
precisato in motivazione e cio�: a) che appare del tutto irrilevante la
circostanza che il termine di perenzione abbia durata di gran lunga maggiore
rispetto a quella di altri termini processuali del giudizio amministrativo; b) che
un altro termine piuttosto ampio, quello annuale per impugnare le sentenze
dell'A.G.O., per consolidata giurisprudenza del Supremo Collegio (cfr. ad es.
Sez. Il, 19 dicembre 1975, n. 4194 in Giustizia Civile Mass. 1975, 1970 con richiami
giurisprudenziali) ricade anch'esso -come � noto -nella disciplina della
sospensione.

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 maggio 1977, n. 1778 -Pres. Caporaso

Est. Granata -P. M. Del Grosso (diff.) � Bagnasco (avv. Guerra) c. Mi

nistero delle Finanze (avv. Stato Abignente).

Imposta generale sull'entrata -Condono -Inosservanza di formalit�

Art. 11 terzo comma d.l. 5 novembre 1973 n. 660 -Pagamento del

l'imposta -Esclusione.

(d.!. 7 novembre 1973, n. 660 convertito con I. 19 dicembre 1973, n. 823, art. 11; I. 19 giu

gno 1940, n. 762, artt. 13, 30 e 31; reg. 26 gennaio 1940, n. 10, art. 16).

L'inosservanza di formalit� relative all'imposta sull'entrata, di cui
all'art. 11, terzo comma, del d.l. 7 novembre 1973, n. 660, convertito con
modificazioni con legge 19 dicembre 1973, n. 823, deve intendersi sanata
senza pagamento del tributo (1).

(Omissis). -Deve essere preliminarmente esaminata la questione,
dibattuta tra le parti, dell'applicabilit� del condono in base alla disposizione
di legge invocata dai ricorrenti, giacch� la risoluzione di tale questione
pu� determinare l'estinzione del giudizio, ai sensi dell'art. 11 della
succitata legge 19 dicembre 1973 n. 823.

L'art. 8 di tale legge, mentre sancisce, COJ.?. il primo comma, che per

le violazioni in materia di imposta generale sull'entrata, anche se defi

(1) La decisione non pu� essere condivisa. Il terzo comma dell'art. 11 del:
provvedimento di condono dispone che � sanata l'inosservanza delle formalit�
relative al tributo di cui ai commi precedenti, cio� all'imposta sull'entrata che
per i detti due commi resta dovuta secondo le norme ordinarie.
L'osservanza di formalit�, sanata per effetto del condono, non pu� riguardare
ogni adempimento che si integra nel presupposto dell'imposizione, ma solo
quegli adempimenti meramente formali che non sono influenti sul tributo. La
questione si incentra sui passaggi di merci in sospeso, in conto deposito, a
scopo di lavorazione e per tramite di ausiliari del commercio che, entro certi
limiti e quando siano diligentemente osservate preventivamente le condizioni
imposte, non danno luogo ad entrata imponibile (art. 13, I. 19 giugno 1940, n. 762;
art. 16-30, reg. 26 gennaio 1940, n. 10). Le � formalit� � imposte, o talune di esse,
non sempre sono veramente delle formalit�; sono anche il mezzo con il quale
si assicura che i trasferimenti di merci siano veramente di carattere interno
e come tali non soggetti all'imposta, in deroga alla regola generale. Di conseguenza
se, ad esempio, non risulta preventivamente costituito il rapporto di
commissione, si ha un ordinario passaggio di merci tra soggetti estranei che
non pu� diventare successivamente, nemmeno in sede di condono, passaggio
a mezzo di commissionario; non cade in questione una � formalit� � m~ il

568 RASSEGNA DELL'AVvOCATURA DELLO STATO
nitivamente accertate, non si fa luogo al versamento delle sopratasse,
delle pene pecuniarie e delle altre sanzioni non penali non ancora corrisposte,
subordinatamente al versamento dell'imposta dovuta, e, con il
secondo comma, che per le violazioni non ancora accertate non si appliIl

cano le sopratasse, le pene pecuniarie e le altre sanzioni non penali se
il contribuente dichiara al competente ufficio l'ammontare complessivo
delle �entrate non assoggettate al tributo e versa la relativa imposta,
stabilisce, con il terzo comma, che � � sanata l'inosservanza delle formalit�
relative al tributo di cui ai comm.i precedenti�.

Orbene, i titolari della ditta � Bagnasco �, muovendo dalla considerazione
che ad essi in effetti � stata soltanto addebitata (come emerge
dai provvedimenti amministrativi e dalla pronunzia della Corte d'Appello)
la mera inosservanza di una prescrizione fo;rmale, concernente la registrazione
delle operazioni di consegna e restituzione delle merci, hanno
chiesto, che, in applicazione del suindicato terzo comma, si applichi il
condono sia per il tributo che per la pena pecuniaria, con esonero dal
pagamento di qualsiasi somma.

L'Amministrazione finanziaria, come si � detto, si oppone a tale
pretesa.

Essa sostiene che le ipotesi in cui il contribuente � comunque tenuto
al pagamento dell'imposta, gi� accertata (come nella specie) o in corso
di accertamento, sono regolate dai primi due commi dell'articolo in
esame (che prevedono il solo abbuono delle pene pecuniarie, previo pagamento
del tributo) e che pertanto il terzo comma dello stesso articolo
non pu� che riferirsi alle sole ipotesi di violazion� formali della legge

presupposto dell'obbligazione. In tal caso l'imposta resta dovuta anche in sede
di condono a norma del primo e del secondo comma dell'art. 11, n� potrebbe
la norma di condono dichiarando sanata l'inosservanza modificare radicalmente
nella sostanza l'oggetto dell'obbligazione.

Tuttavia non tutte le condizioni imposte dal regolamento sono essenziali
e inerenti al presupposto; alcune sono veramente � formalit� � sanabili ex post
che non influiscono sull'obbligazione.

Il criterio distintivo tra condizioni essenziali e mere formalit� si ricava
dall'art. 31 della legge e dall'art. 30 del regolamento: quando siano oss~rvate le
norme sulla registrazione sui libri o sulla costituzione del rapporto di intermediazione
o comunque risulti la funzione ausiliaria, se non � osservata qualcuna
delle altre norme si applica la pena pecuniaria ridotta � senza ripetizione di
imposta �. Sono evidentemente queste vere e proprie formalit�, non implicanti
pagamento di imposta, quelle che il terzo comma dell'art. 11 dichiara sanate
ai soli fini delle soprattasse.

Questa conclusione � riconfermata dall'interpretazione complessiva dell'art.
11. I benefici del condono in materia di I.G.E. concernono le sanzioni e gli
atti accessori e mai l'imposta che resta integralmente dovuta a differenza degli
altri tributi che subiscono riduzioni; sarebbe pertanto poco credibile che il
terzo comma dell'art. 11 abbia inteso escludere totalmente l'obbligazione per
l'imposta.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 569

tributaria che non determinano applicazione d'imposta e non rientrano
quindi nelle previsioni precedenti.

Ma tale assunto non pu� essere condiviso, dovendosi invece ritenere
che il detto terzo comma � diretto a disciplinare tutte le ipotesi di pretese.
fiscali che scaturiscono dalla �inosservanza di formalit��, quali
che siano gli effetti che la legge tributaria fa scaturire dalle singole
inosservanze.

Questa interpretazione, infatti, trova conforto, i!! primo luogo, in
elementi di ordine letterale, desumibili dal tenore e dal significato proprio
delle espressioni adoperate.

Invero, la locuzione � � sanata l'inosservanza delle formalit� � significa
sostanzialmente che tale inosservanza, considerata nella sua obiettivit�, �
deve considerarsi insussistente e che pertanto restano caducati, in conseguenza
della disposta sanatoria, tutti gli effetti che da essa derivavano,
e cio� non soltanto l'applicabilit� di pene pecuniarie o altre sanzioni
ma anche (in mancanza di specifica esclusione) la imposizione di un
,tributo principale.

Sempre sul piano letterale, non pu� farsi a meno di considerare che
se il legislatore avesse inteso, come l'Amministrazione sostiene, riferirsi,
nel terzo comma, a una circoscritta categoria di inosservanze formali
ovvero limitare il beneficio del condono ad alcune soltanto delle obbligazioni
tributarie derivanti dalle dette inosservanze avrebbe fatto ricorso
ad appropriate specificazioni, mediante adozione di formule analoghe a
quelle impiegate nei primi due commi dello stesso articolo.

Ma la suenunciata interpretazione � confortata anche da elementi
di ordine logico, rapportabili alla � ratio � della norma in esame, diretta
evidentemente ad assicurare, rispetto alle ipotesi contemplate nei commi
precedenti, un trattamento preferenziale.

Difatti, nel sistema normativo dell'imposta generale sull'entrata erano
previste, accanto alle normali ipotesi di effettivo accertamento di entrate
imponibili (che comportavano l'applicazione del tributo ed anche, per
l'omissione o il ri.tardo del pagamento, di una pena pecuniaria), particolari
casi di inosservanza di prescrizioni formali che determinavano,
in materia di merci trasferite per tramite di ausiliari ed intermediari,
di merci �in conto sospeso� di depositi a custodia, di prestiti di consumo,
di merci non conformi all'ordinazione, di beni destinati all'esportazione
ed anche (come nella specie) di merci in conto lavorazione, una
presunzione di esistenza di entrata imponibile e comportavano quindi
l'assoggettamento del contribuente alle medesime obbligazioni tributarie
previste per le ipotesi di accertamento effettivo.

Orbene, risulta manifesto che rispetto alle ipotesi di accertamento

effettivo, la posizione dei contribuenti che si erano resi responsabili,

soltanto, di violazione di prescrizioni formali risultava meritevole di

particolare considerazione, sicch� � legittimo rapportare a tale specifica

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

570

�ratio� il pm benevolo trattamento ad essi riservato con l'esonero
completo degli obblighi tributari, principali ed accessori, derivanti dalle
violazioni , stesse ed imposti, attraverso un sistema di presunzioni, per
ragioni di politica fiscale.

Per le considerazioni suesposte deve riconoscersi che ai sensi dell'art.
8, terzo comma, della 1. 19 dicembre 1'973 n. 823 sono interamente
condonate l'imposta e la pena pecuniaria che formano oggetto della
presente controversia, con conseguente declaratoria di estinzione del
processo e compensazione delle spese dell'intero giudizio, va, pure, disposta
la restituzione del deposito ai ricorrenti; -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 11 maggio 1977, n. 1811 -Pres. Rossi �
Est. Zappulli -P. M. Antoci (conf.) -'Ministero delle Finanze (avv.
Stato Marzano) c. Giordano.

Imposta di registro -Accessioni -Presunzione di trasferimento -Esclusione
-Atto di data certa col mezzo della registrazione -Necessit�.

(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 47).
Poich� per evitare il normale effetto della accessione � sempre necessario
un atto scritto con il quale si concede il diritto di inedificare,
la prova della appartenza al compratore o a terzi delle costruzioni pu�
essere data solo con quell'atto, che abbia acquisito data certa col mezzo
della registrazione, che ha impedito il normale effetto dell'accessione e
mai con atti equipollenti, se pure di indiscussa validit� probatoria (1).

(1) La decisione sopra riportata riafferma con tutto rigore la generale
validit� del principio contenuto nell'art. 47 dell'abrogata legge di registro e ne
illustra ampiamente le. ragioni. La necessit� dell'atto che abbia acquistato data
certa col mezzo della registrazione si giustifica non tanto come garanzia probatoria
del fatto (che su tale piano potrebbero esistere validi equipollenti) ma
come impossibilit� di ammettere l'esistenza di un negozio traslativo del diritto
di superficie che non sia stato registrato. In sostanza quando si tassa il trasfe�
rimento del solo suolo sep;uatamente dalle costruzioni, necessariamente si pre�
suppongono gli effetti di un precedente atto traslativo, e ci� non pu� farsi se
quell'atto non � stato registrato. Di conseguenza la norma dell'art. 47 non fa
che un'applicazione specifica di un principio generale quando vieta che si dia
rilevanza ad un negozio non risultante da atto registrato.
L'art. 47, tuttavia, non mira soltanto allo scopo di assicurare che la imposta
di registro sull'atto di costruzione del diritto ad aedifi,candum sia in qualche
modo corrisposta, ma esige che quell'atto abbia anteriormente prodotto l'effetto
reale di impedire l'accessione (v. Cass. 18 aprile 1974, n. 1057 e relativa annotazione,
in questa Rassegna, 1974, I, 1236).

Su questa premessa non possono mai ammettersi equipollenti dell'atto registrato
come prove (non del fatto) ma del negozio di costituzione del diritto di
edificare sul suolo altrui. Sul punto la pronuncia ora intervenuta dovrebbe valere
a correggere alcune devia.zioni. (Cass. 21 giugno 1974, n. 1850, ivi, 1974, I, 1245).

� 1

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

571

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 maggio 1977, n. 2133 -Pres. Novelli Est.
Zappulli -P. M. Pandolfelli -Ministero delle Finanze (avv. Stato
Sacchetto) c. Ab~ndanno.

Imposta di successione � Deduzione di passivit� -Debiti cambiari � Annotazione
su libri di commercio obbligatori � Necessit� � Annotazione
su registri sussidiari � Insufficienza.

(r.d. 30 dicembre 1923, n. 2370, art. 45).
Ai fini della detrazione dei debiti cambiari dell'asse ereditario, l'annotazione
Sui libri di commercio obbligatori regolarmente tenuti � necessaria
e insostituibile; non � pertanto sufficiente l'annotazione su libri
sussidiari (1).

(1) Decisione da condividere pienamente; cfr. Relazione Avv. Stato,
1970.75, II. 850.

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE E APPALTI PUBBLICI

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. II, 6 giugno 1977, n. 2326 -Pres. Ferrati Est.
Corasaniti -P. G. Ferraiuolo (conf.) -Impresa Antonnicola (avv.

C. Carbone) c. A.N.A.S. (avv. Stato Del Greco).
Procedimento civile -Cassazione -Ricorso incidentale condizionato e
ricorso principale -Ordine di esame.
(cod. civ., art. 371).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Impreviste difficolt� di esecuzione
-Disciplina -Clausola di deroga -Effetti -Mutamento del tipo
contrattuale -Esclusione -Allargamento dell'alea normale -Interpretazione
della clausola -Criteri.
(cod. proc. civ., art. 1664, comma secondo).

All'esame del ricorso incidentale condizionato deve passarsi solo se
il ricorso principale appaia fondato: ci�, almeno nei casi in cui l'accoglimento
del ricorso incidentale non importerebbe immediatamente per
il ricorrente una decisione pi� favorevole di quella adottata con la sentenza
impugnata, ma solo il riesame della causa (1).

La clausola del bando di appalto-concorso, costituente parte integrante
del contratto, che, in deroga all'art. 1664 cod. civ., escluda il diritto
ad ulteriore compenso per le difficolt� impreviste incontrate nell'esecu

(1) Sul ricorso incidentale condizionato (interesse, onere di proporlo, contenuto
e condizioni di ammissibilit�, limiti in cui la volont� del resistente rileva
nel senso di modificare l'ordine logico delle questioni devolute), cfr. Cass. 27
lugilio 1976, n. 2988, Giust. civ. 1976, I, 1751. ,
A partire da Cass. 7 luglio 1972, n. 2254 (richiamata in motivazione, ma non
pronunziata dalle Sezioni unite come ricorda invece l'estensore, con singolare
lapsus dovuto forse all'adesione prestata alla sentenza dalla successiva giurisprudenza)
in Foro it. 1973, I, 493, Giust. civ. 1973, I, 515 e Riv. dir. proc. 1974,

161 con nota adesiva di AGRATI MIGLIO, A proposito della subordinazione neces

saria� del ricorso incidentale del vincitore, l'indirizzo giurisprudenziale affatto
prevalente � nel senso che il ricorso incidentale, che verta su questioni
pregiudiziali o preliminari non rilevabili di ufficio su cui la parte vittoriosa
sia rimasta teoricamente soccombente, va considerato come condizionato all'accoglimento
del ricorso principale anche in difetto di espresso condizionamento
e va perci� esaminato solo dopo che il ricorso principale sia stato
riconosciuto in tutto o in parte &nfondato (Cass. 7 febbraio 1975, n. 476, Giust.

civ. Mass. 1975, 227; Cass. 8 gennaio 1974, n. 50, ivi, 1�974, 26; Cass. 28 settembre
1973, n. 2446, ibidem, 1973, 1287).

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 573

zione dell'opera, non implica alterazione d~lla struttura ovvero della funzione
dell'appalto nel senso di renderlo aleatorio, in quanto d� luogo solo
ad un ulteriore allargamento del rischio proprio del tipo di contratto, senza
che il rischio, pur cos� allargato, esorbiti dall'alea normale: la interpretazione
di tale clausola non postula di conseguenza un .particolare rigore
d'indagine circa la volont� delle !!arti (2).

(Omissis). -Svolgimento del processo. -L'impresa Sante Antonnicola
convenne in giudizio davanti al Tribunale di Roma l'A.N.A.S. Espose
'che l'Azienda convenuta aveva affidato in appalto ad essa istante i lavori
di costruzione di una variante per l'eliminazfone della viziosit� planoaltimetrica
in corrispondenza del valico di Passano di Vico fra le progressive
Km. 3+600 e 3+450 della strada statale 66, per un dato prezzo
complessivo a corpo; che nel corso dei lavori essa istante aveva iscritto
negli atti contabili quattro distinte riserve per un dato ammontare; che
l'Azienda aveva respinto le dette riserve ed aveva dichiarato di escludere
la competenza arbitrale ai sensi dell'art. 47 del Capitolato generale 16 luglio
1962, n. 1063. Chiese pertanto che il Tribunale accertasse il diritto
di essa istante a conseguire il risarcimento dei danni ed il compenso
dei maggiori oneri incontrati nell'esecuzione dei lavori per difficolt� estranee
all'originaria rappresentaz�one delle parti e condannasse l'Azienda
convenuta a pagare ad essa istante una data somma a questo titolo. __:

(Omissis).

In senso contrario, per�, cfr. Cass. sez. un., 15 aprile 1976 n. 1333, Giust. civ.
1976, I, 1046, che ha esaminato per primo il ricorso incidentale (in concreto
non condizionato) e ci� in considerazione della sua priorit� logica, poi passando
all'esame ed al rigetto del ricorso principale come di quello condizionato.

La dottrina sull'argomento trovasi richiamata in Giust. civ. 1975, I, 814, nella
annotazione redazionale a Cass. 12 ottobre 1974 n. 2817.

(2) Dal contesto della decisione appare che questa abbia riguardo .ad un
caso in .cui veniva in applicazione il comma secondo dell'art. 1664 cod. civ.,
anzich� il comma primo (come � scritto invece nella parte finale della sentenza).
Presupposti nella specie non controversi della decisione sono evidentemente
la applicabilit� dell'art. 1664, comma 2, cod. civ. anche agli appalti di opere
pubbliche, la indifferenza al riguardo dell'esser il corrispettivo fissato a forfait,
la natura dispositiva della norma.

La decisione, distinguendo tra estensione convenzionale dell'ambito dell'alea
norma:Le e contratto aleatorio per vol()[J:t� delle parti (su cui cfr. NICOL�,
Alea, Enciclopedia del diritto, Milano, 1958, I, 1024 e 1026 ss.), ha affermato in
sostanza che la volont� delle parti pu� indirizzarsi alla sola deroga della disciplina
posta dall'art. 1664 e che questa deroga non passa, come per la risoluzione
da eccessiva onerosit� (art. 1467 cod. civ.), per il medio della configurazione
del contratto come aleatorio. Con la ulteriore conseguenza che non sorge
una questione di diritto attinente alla qualificazione giuridica del ..contratto
posto in essere dalle parti, ma solo una questione di merito, attinente alla
ricostruzione della volont� delle parti nel senso che resti o no addossato all'appaltatore
il rischio. delle sopravvenienze onerose impreviste. In questo senso
la sentenza in rassegna appare seguire un ordine concettuale diverso da quello

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il tribunale dichiar� improponibile la domanda per decadenza derivata
da tardivit� dell'iscrizione delle riserve, ritenendo che l'onere delJ:
l'iscrizione tempestiva delle medesime sussiste anche per gli appalti
a forfait, come quelli di cui si tratta, e non solo per gli appalti a

misura.

La Corte d'appello di Roma rigett� il gravame dell'appaltatore soccombente
ritenendo: 1) che l'onere dell'iscrizione tempestiva non ricorre
nel caso di appalto a forfait, sicch� sotto tale aspetto 18, domanda non
poteva considerarsi improponibile; 2) che peraltro la improponibilit�
delle riserve (e quindi della domanda) discendeva dall'art. 4 del bando
di appalto, con cui era stata esclusa ogni variazione del prezzo d'appalto
in relazione a qualsiasi aumento di spesa nell'esecuzione delle fondazioni
e di qualsiasi altro lavoro, cos� imprimendosi al contratto d'appalto
un carattere aleatorio con conseguente implicabilit� sia del primo che
del secondo comma dell'art. 1664 e.e.

L'impresa Sante Antonnicola ha proposto ricorso per cassazione.
L'A.N.A.S. resiste con controricorso, col quale ha proposto ricorso
incidentale condizionato.

Motivi della decisione. -Vanno anzitutto riuniti, ex art. 335 c.p.c., il
ricorso principale dell'impresa Sante Antonnicola ed il ricorso incidentale
dell'A.N.A.S., proposti entrambi contro la medesima sentenza.

in precedenza seguito da Cass. 11 dicembre 1956 n. 4403, Giust. civ. 1957, I, 425
e Cass. 10 agosto 1950 n. 2479, Giur. it. 19Sl, I, 1, 730 con osservazione di BosELLI,
centrate per contro sulla qualificazione del contratto come oneroso.

Per la interpretazione delle clausole di rinunzia alla revisione del prezzo
in caso di sopravvenute impreviste difficolt�, cfr. RUBINO, Appalto, Commentario
del codice civile a cura di Scialoja e Branca, Bologna-Roma, 1967, sub art.
1664, n. 6, pag. 192.

Sull'applicabilit� dell'art. 1664, comma 2, cod. civ. agli appalti di opere pubbliche;
cfr. le osservazioni svolte nella Relaz. Avv; Gen. 1971-1975, III, n. 380,
pag. 246 ss.: aihla giurisprudenza ivi richiamata adde Cass. 15 apPile 1976 n. 1337,
in questa Rassegna 1976, I, 619.

Sulla questione se la norma sia applicabile anche agli appalti a forfait,
cfr. in senso affermativo, Lodo arbitr. 15 novembre 1967 n. 86, Arb. appalti
1968, 266 e Giust. civ. Rep. 1969, opere pubbliche, 136, richiamata' in CIANFLONE,
L'appalto di opere pubbliche, Milano, 1976, n. 339, pag. 487 unitamente a Cfl!SS.
23 novembre 1971 n. 3398, Foro it. 1972, I, 2207, che per� non ha riguardo ad
un caso dd appai1to a forfait; neilfo stesso senso, m dott.l'ina, RUBINO, Appalto, cit.,
sub art. 1657, 111.. 2, pag. 95.

Diverso aspetto del problema, quello se dalla pattuizione di un compenso
a forfait possa desumersi la volont� delle parti di derogare alla disciplina dell'art.
1664 cod. civ., che, se si ammette l'applicabilit� della norma anche a
questi appalti, andrebbe risolto nel senso che l'esser stato il prezzo cos� determinato
possa costituire uno degli elementi, ma non il solo in base al quale
operare tale valutazione: sull'argomento, cfr., con riguardo peraltro all'art. 1664
comma l, Cass. 22 febbraio 1974 n. 529, Giust. civ. Mass. 1974, 251; App. Torino
28 maggio 1957, Giust. civ. Rep. 1957, appalto, 39.

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IK MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 575

Va preso in esame per primo il ricorso principale, ancorch� col ricorso
incidentale condizionato si sollevi una questione (sussistenza per
l'appaltatore dell'onere di tempestiva iscrizione delle riserve anche nel
caso di appalto a forfait) risolta (negativamente e quindi) in senso sfavorevole
al ricorrente incidentale, che ha priorit� logica rispetto a quella
risolta, in senso a lui favorevole, con la decisione conclusiva del giudizio.

Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema, con la sentenza n. 2254
del 1972, hanno affermato che (sempre) deve esaminarsi per primo il
ricorso principale, salvo a passare all'esame del ricorso incidentale condizionato
solo se quello appaia fondato, perch� ci� risponde (sempre)
~ll'interesse del ricorrente incidentale. Ai fini della presente decisione �
sufficiente ritenere che ci� deve avvenire certamente (almeno) nei casi
nei quali, come nel caso di specie, l'accoglimento del ricorso incidentale,
se questo fosse esaminato per primo, non importerebbe senz'altro, cio�
immediatamente, una decisione pi� favorevole per il ricorrente� di quella
adottata con la sentenza impugnata, ma solo un riesame della causa.

Il ricorso principale non � fondato. Pur prospettando la violazione
di norme di ermeneutica contrattuale e dell'art. 1664 cpv. e.e. e la inadeguatezza
della motivazione, esso investe in realt� la decisione di merito
come risultato obbiettivo dell'interpretazione della volont� contrattuale
nel senso che una apposita clausola del bando di appalto-concorso,
costituente parte integrante del contratto, escludeva, in deroga all'art. 1664
capoverso e.e., il diritto ad ulteriore compenso per ie difficolt� impreviste
incontrate nell'esecuzione dell'opera. Al riguardo sostiene in sostanza il
ricorrente che l'indagine sulla portata precettiva del negozio esigeva una
particolare cautela in relazione al carattere commutativo del contratto
d'appalto ed alla correlativa necessit� di maggior rigore nell'accertamento
di un particolare intento delle parti volto, cos�. come avrebbe
avvisato la Corte del merito, a rendere aleatorio il contratto nel caso
concreto. Ma tale assunto non pu� essere condiviso. Il contratto d'ap-,
palto, pur non essendo aleatorio, importa per se stesso, da un lato in
relazione all'inevitabile decorso di un apprezzabile lasso di tempo dalla
conclusione alla esecuzione di esso� ed in relazione alla diretta esposizione
di esso all'incidenza delle condizioni di mercato, dall'altro in relazione
al sempre possibile divario fra difficolt� di esecuzione previste e
difficolt� fii esecuzione incontrate, l'assunzione da parte dell'appaltatore
di un rischio economico particolarmente ampio, rischio che peraltro
rientra nell'alea normale di quel tipo di contratto e le cui conseguenze
sono solo in parte attenuate dalle disposizioni contenute rispettivamente

nel primo e nel secondo comma dell'art. 1664 e.e. � chiaro perci� che
non implica alterazione della struttura ovvero della funzione dell'appalto
nel senso di renderlo aleatorio (la locuzione della sentenza impugnata
in parte qua � mera inesattezza rettificabile mediante correzione ai sensi
dell'art.. 384 cpv. c.p.c.), ma solo un ulteriore allargamento del rischio

576

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

senza che questo, pur cos� ulteriormente allargato, esorbiti dall'alea
normale -n� postula di conseguenza un particolare rigore d'indagine
circa la volont� delle parti -una clausola diretta a rendere inoperante
il temperamento di cui all'art. 1664, primo comma (rectius, secondo n.
d.r), e.e., disposizione alla quale la stessa ricorrente principale riconduce
le pretese a suo tempo avanzate.

Rigettandosi il ricorso principale, il ricorso incidentale condizionato
rimane assorbito. -(Omissis).

TRIBUNALE DI ROMA, Sez. I, 14 marzo 1977, n. 2338 -Pres. ed Est. Vitali
-Soc. p. a. Ingg. Provera e Carrassi (avv. Pallottino e Paoletti)

c. Amministrazione dei lavori pubblici (avv. Stato Marzano).
Appalto -Appalto di opere pubbliche � Richieste dell'appaltatore di maggiori
compensi � Contestazione della pretesa nel merito � Rinunzia
implicita alla decadenza per tardivit� della riserva � Ammissibilit�.

(r.d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 54, 64 e 89; cod. civ., art. 2968).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Difettosa progettazione � Onere
dell'appaltatore di rilevarla � Condizioni.

Appalto � Appalto di opere pubbliche � Capitolato generale ll.pp. del 1895 �
Ritardi nei pagamenti � Disciplina � Illegittimit� per contrasto con
art. 3 Cost. � Esclusione.

(d.m. 28 maggio 1895, art. 40; cast., art. 3).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Ritardi nei pagamenti � Disciplina �
Applicabilit� � Limiti � Dolo o colpa grave dell'Amministrazione �
Eliminazione di difetti dell'opera da parte dell'appaltatore � Ritardo
nel collaudo � Colpa � Esclusione.

(d.m. 28 maggio 1895, art. 40).
La rinuncia a valersi dell'eccezione di decadenza per tardiva formulazione
di riserve negli appalti di opere pubbliche pu� desumersi dal
comportamento processuale dell'Amministrazione, che dimostri di voler
discutere nel merito la pretesa dedotta nella riserva (1).

L'appaltatore di opera pubblica che, ad opera eseguita, sottoscriva
il contratto di appalto accettandone le condizioni, i prezzi unitari ed il

(1) Sull'ammissibilit� della rinunzia a far valere la decadenza in cui l'appaJtatore
sia incorso per aver formU!lato ~e riserve tardivamente, cfr. Cass. 5
gennaio 1976, n. 8, in questa Rassegna .1976, I. 124; Cass. 17 ottobre ,1975, n. 3374,
ivi, 1975, I, 912; Cass. 29 ottobre 1973, n. 2809, ibit:Vem, 1973, I, 1191 con nota
critica di MARZANO, Sulla rinuncia a valersi della decadenza in tema di pubblici
appalti; Cass. 12 marzo ,1973, n. 677, Foro it. 1973, I, 2107, Giust. civ. 11974, I, 141
e dn questa Rassegna 1973, I, 458; Cass. 28 ottobre 1965, n. 2290, Foro it. 1966, I, 666.

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 577

prezzo complessivo, non ha diritto a maggiori compensi a fronte di
spese poi incontrate per eliminare difetti dell'opera peraltro realizzata
secondo il progetto predisposto dal committente se, pur potendolo, abbia
omesso di rilevare che la realizzazione dell'opera a regola d'arte implicava
necessariamente, ancorch� il progetto non ne facesse menzione,
accorgimenti omessi in fase esecutiva (in particolare l'uso di un sistema
di fissaggio delle lastre di cristallo utilizzate per costituire le invetriate
dell'Aerostazione di Fiumicino, idoneo ad evitarne la rottura). Invero,
anche l'appaltatore di opera pubblica, se conserva nel corso del rapporto
l'autonomia di gestione e di esecuzione dell'opera che gli deriva dalla
natura del contratto, � tenuto alla verifica del progetto predisposto dal
committente e ad adibire in tale verifica la diligenza e perizia necessarie
(2).

La disposizione contenuta nell'art. 40 del D.M. 28 maggio 1895 non �
illegittima per contrasto con l'art. 3 Cast. (3).

Se i limiti della corresponsione di interessi ed indennizzi risultanti
dal capitolato generale per gli appalti delle opere dipendenti dal Ministero
dei lavori pubblici vengono meno nell'ipotesi in cui i ritardi nel
compimento degli atti dovuti e nel pagamento delle somme di spettanza
dell'appaltatore siano imputabili a dolo o colpa grave dell'Amministrazione
e dei suoi funzionari, una colpa siffatta non � rinvenibile nel comportamento
dell'Amministrazione, che sospenda i pagamenti e soprassieda
alle operazi6ni di collaudo durante il tempo impiegato dall'impresa
appaltante per accertare definitivamente le cause del vizio che l'opera
eseguita presenti e per apprestare e porre in esecuzione' i rimedi tecnici
idonei ad eliminarlo, rendendo l'opera perfetta e collaudabile (4).

(Omissis). -Restano dunque da trattare, in questa sede, la prima,
la seconda, la terza e la quarta riserva, e la sesta, nei limiti sopra
indicati.

(2) La soluzione del caso � stata raggiunta dal 1mibunaile muovendo da consolidati
principi, di costante applicazione nel campo degli appalti privati, in
tema di responsabilit� dell'a,ppaltatore per i vizi dell'opera nell'ipotesi in cui
gli stessi vizi siano gi� insiti nel progetto predisposto dal committente.
In dottrina, sul punto, cfr. RlfBrNo, Dell'appalto, in Commentario di Scialoja
e Branca, Bologna-Roma, 1967, pag. 47 ss.; in giurisprudenza, sull'obbligo di
vel"ifica del progetto da parte dell'appaltatore, Cass. 11 aprhl.e 1975, n. 1378,
Giust. civ. Mass. 1975, 628; Cass. 20 lugld.o 11971, n. 2343, ivi, 1n1, 1274; sul con1tesso
onere di denunzia dei .difetti del progetto e di sospensione dei lavori,
Cass. 21 ottobre 1974, n. 2985, Giust. civ. Mass. .1974, 1318; sulla diligenza e perizia
richieste all'appaltatore, Cass. 3 giugno 1975, n. 2214, Giust. civ. Mass. 1975,
1021; sulla riduzione dell'appaltatore a nudus minister come limite della responsabilit�,
Cass. 3 giugno ,1975, n. 2214, cit.,� Cass. 5 maggio 1975, n. 11738, Giust. civ.
Mass. 1975, 790; Cass. 21 marzo 1973, n. 800, Foro amm . .1974, I, 1, 42; Cass. 4
gennaio 1966, n. 53, Riv. giur. edil. 1966, I, 731.

578 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Relativamente alla prima riserva l'Amministrazione ha eccepito la
decadenza dell'impresa, per tardivit� della iscrizione nei libri contabili.
La eccezione � stata sollevata per la prima volta con la comparsa� conclusionale
del 25 novembre 1976, dopo dieci anni di lite e dopo che la
causa era gi� stata una volta spedita in decisione. Reputa il Collegio
che l'Amministrazione abbia a suo tempo inteso di rinunciare alla eccezione,
dimostrando, con il suo comportamento extraprocessuale e processuale,
di V?ler affrontare nel merito la questione.
La riserva dev'essere disattesa. Come s'� detto, essa riguarda il mancato
allibramento della fornitura e posa in opera di profilato in plastica
per il fissaggio delle vetrate. Assume l'impresa che le debba essere pagata
separatamente la fornitura e la posa in opera di una� partita di
profilato ad H in plastica trasparente, delle dimensioni di mm. 16 x 25,
interposto in senso .orizzontale fra le. grandi lastre di cristallo delle
vetrate sui fianchi e sulla fronte dell'Aerostazione.
La indispensabilit� del profilato � stata posta in evidenza, fra gli
altri, dal consulente tecnico dell'ufficio, il quale ha rilevato che il contatto
diretto fra loro delle lastre sovrapposte avrebbe determinato, per
l'azione del vento e le vibrazioni di motori, uno sfregamento dei bordi,
con il conseguente smussamento degli spigoli, la riduzione dei punti di
appoggio e la rottura dei cristalli.
L'art. 19 del contratto prevedeva la fornitura e la posa in opera di
cristalli �completi di ogni materiale di fissaggio e di ogni magistero�.
I prezzi non avrebbero subito mutamenti � sia per il tipo di montaggio
scelto sfa per le lastre sovrapposte e collabenti � e si riferivano � a lastre
rese perfettamente e permanentemente solidali con gli infissi con tutti
gli oneri per materiali e mano d'opera necessari '"
La circostanza che l'atto fu sottoscritto dopo la esecuzione dei lavori
rende pi� .significativa e pregnante la espressione negoziale della volont�
In tema di appalti pubblici, con riguardo alla responsabilit� dell'appaltatore
per danni arrecati a terzi omettendo la necessaria verifica del progetto
predisposto d~I committente, cfr. Cass. 3 giugno 1967, n. 11218, Foro amm. 1967,
I, 1, 533.
SuM'argomento, cfr. a!ltres�, CIANFLONE, L'appalto di opere pubbliche, Milano,
1976, n. 576, pag. 858 ss.
(3 4)
Sulla terza massima non consta dell'esistenza di precedenti in termini.
Sulla prima parte della quarta massima, cfr. Cass. 23 novembre 1974 n. 3800,
Giust. civ. Mass. 1974, 1636; Cass. 19 novembre 1973, n. 3089, Foro it. 1974, I, 3105
e in questa Rassegna 1973, I, 1194 con nota di MARZANO, Il ritardo dei pagamenti
nell'appalto di opera pubblica; Cass. 13 maggio 1971, n. 1384, Foro amm. 11972,
I, 1, 48, Giust. civ. 1971, I, 1780 e Arb. e app. 1971, 31.

Sulla seconda parte della massima, per riferimenti, cfr., in tema di appalti
privati, Cass. 8 �luglio 197,1, n. 2181, Giust. civ. Mass. 1971, 1186, secondo la quale
fino a quando non siano eliminati i vizi e le difformit� dell'opera, il credito
dell'appaltatore non � esigibile e non possono perci� decorrere a suo favore
gli interessi sulle somme dovute.

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 579

dell'impresa, la quale, accettando le condizioni del contratto, i prezzi
unitari e l'ammontare complessivo di questo, aveva gi� considerato (o
avrebbe dovuto considerare) quali accorgimenti tecnici si rendevano necessari
perch� il risultato dell'appalto fosse raggiunto a regola d'arte,
in relazione all'ampiezza e allo spessore delle lastre e alle particolari
condizioni ambientali in cui queste si .trovavano a svolgere la loro
funzione.

Nel presentare all'Amministrazione dei lavori pubblici uno studio
su alcuni problemi relativi alle pareti dell'Aerostazione, l'impresa cos� si
esprimeva: �L'aerostazione dell'aeroporto intercontinentale di Fiumicino
� costituita da un corpo centrale rettangolare e da due moli che si
sviluppano sul prolungamento di uno dei suoi lati maggiori.

�Le pareti sono interamente vetrate, la copertura lo � parzialmente.

� Trattasi quindi di un edificio in cui le superfici perimetrali perdon�
la loro funzione tradizfonale per acquistarne un'altra tecnicamente pi�
seducente. E cio� l'utilizzazione della energia solare per il riscaldamento
invernale degli ambienti e per l'illuminazione di essi con luce prevalentemente
naturale.

� Le pareti dovranno quindi esser!'! trasparenti a tale energia e corredate
da schermi che possano escluderla nei mesi caldi o nei giorni
particolarmente luminosi.

� E ancora, non dovranno permettere la formazione di condensa sulla
loro superficie, dovranno avere una ragionevole attenuazione acustica e
dovranno resistere alle normali sollecitazioni statiche ed eventualmente
dinamiche�.

Gi� nell'ottobre del 1959 (v. la documentazione prodotta dall'impresa)
questa era a conoscenza del fatto che, avendo l'Amministrazione
disatteso la sua proposta di utilizzare vetrate in Thermopane (�Il Thermopane
� una vetrata prefabbricata, costituita da due cristalli saldati
lungo il perimetro su un distanziatore in metallo, che delimita una intercapedine
contenente aria secca�), si sarebbero dovuti applicare normali
cristalli dello spessore da mm. 7 a 8 e dell'ampiezza di mq. 9,30.

Anche ad un profano non pu� non apparire evidente la necessit�
che, ai fini della esecuzione dell'opera a regola d'arte, tra le lastre, di
peso e di ampiezza cos� rilevanti, messe in opera in un edificio soggetto
di continuo alle sollecitazioni del vento e alle vibrazioni dei motori, fosse
interposto un corpo separatore ed isolante. Maggiormente tale necessit�
dovette essere avvertita dall'impresa, nell'esercizio della sua attivit� professionale
(art. 1176 cod. civ.), che, pertanto, quando sottoscrisse l'atto
del 7 luglio 1960, non pot� ignorare che nel prezzo per la fornitura e
posa in opera dei cristalli erano comprese, fra gli altri materiali e magisteri
occorrenti per la buona riuscita dell'appalto, anche la fornitura e

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

la posa in opera dei profilati speciali, in grado di separare i cristalli
tra loro.

Dall'epoca dei lavori, nel corso di alcuni anni, si verificarono alcuni
fatti di rott'llra e di lesione dei cristalli, con grave allarme per la incolumit�
delle persone presenti nell'aerostazione e molte perplessit� circa
la bont� dei risultati dell'appalto. Avvennero rotture qi cristalli il 2-3 febbraio
1960 (1 cristallo), il 23 settembre 1960 (1 cristallo), il 3 febbraio 1961
(1 cristallo), il 5 aprile 1962 (3 cristalli), il 7 novembre 1962 (1 cri~tallo),
il 18 novembre 1962 (2 cristalli): furono accertate lesioni di cristalli
1'8 ottobre 1960, il lO marzo 1961 e il 7 marzo 1963.

Tali episodi rip~~uti e reiterati nel tempo, in effetti costituirono denuncia
della esistellZa di un vizio nella esecuzione dell'aPJ?l;\lto, non potendo
certo essere riferibili nel lo~o insieme a cause natqrali di forza
maggiore, di natura occasionale od eccezionale. Perch� l'opera appaltata
(avuto riguardo alla funzione della copertura ed al pericolo rappresen~
tato dalla rottura delle lastre e dalla caduta dei frammenti) potesse
dirsi eseguita a perfetta regola d'arte, si sarebbe dovuto escludere in
modo assoluto, salvi i casi eccezionali, la possibilit� di lesioni o di
frantumazioni.

Le riserve nn. 2, 3 e 4 dell'impresa si riferiscono al rimborso delle
spese e al compenso dovuti per la sostituzione del cristallo andato in
frantumi il 2-3 febbraio 1960; per la sostituzione di un altro cristallo
lesionato (verbale dell'8 ottobre 19.60); per la sostituzione di altri cristalli
lesionati (verbale del 10 marzo 1961).

Le parti, ed il consulente tecnico dell'ufficio, concordano nell'individuare
la causa efficiente delle rotture e delle lesioni dei cristalli nelle
forti raffiche di vento che soffiano sulla piana di Fiumicino. Dagli elementi
di giudizio presenti in atti, fra gli altri indicati dai consulenti dell'ufficio
e' d,ell'amministrazione, si trae che l'aerostazione sorge in una zona partico~
armente ventosa, sia perch� priva di ripari all'intorno, naturali o
artificiali, sia perch� situata in prossimit� del mare; che a causa della
inusi.tata ampiezza delle lastre di copertura, e del loro peso, le r�ffiche
di vento ne provocano l'oscillazione e, poi, in caso di concordanza del
periodo di oscillazione e del ritmo delle raffiche, il lesionamento e la
rottura; che, pi� in particolare, le oscillazioni erano determinate dal
fatto che le lastre erano appoggiate ai due montanti verticali, in modo
che i loro lembi orizzontali erano insufficientemente trattenuti (sempre
tenuto conto dell'ampiezza delle superfici); che il rimedio fu trovato,
di accordo fra le parti, con l'inserimento di traverse di irrigidimento,
in profilato di alluminio anodizzato, tali da attenuare od escludere le
oscillazioni provocate dalle raffiche di vento; che il rimedio si rivel�
efficacissimo, perch� dopo l'applicazione delle traverse, nei primi mesi
del 1963, da parte dell'impresa, non si verificarono ulteriori inconvenienti.

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBB{,ICI 581

Poich� la progettazione dei lavori fu approntata dall'amministrazione
committente, la quale stabil� l'ampiezza e Io spessore delle lastre, e non
tenne conto del suggerimento dell'impresa di utilizzare lastre di Thermopane,
questa assume che la responsabilit� dei lesionamenti e delle rotture
sarebbe da ascrivere esclusivamente all'amministrazione medesima,
con l'obbligo dl risarcimento dei danni cagionati.

Sono noti i principi che vigono nella materia, elaborati dalla dottrina
prevalente e pi� autorevole. � stato ritenuto che se il progetto
viziato sia stato predisposto dal committente, nei suoi confronti, oltre
il tecl).i�o che lo ha elfettivan1ente reqatto, � responsabile anche l'appaltatore,
s� questi si sia avveduto del difetto, ed abbia omesso di dare
tempestivamente notizia di ci� alla controparte, sospendendo, se del caso,
l'esecuzione dell'appalto.

Se l'appaltatore non si sia avveduto del difetto insito nel progetto
portato dal committente, � pure prospettabile una sua colpa, quand'egli
per il grado di diligenza e di perizia al quale, in relazione alla professione
esercitata, era tenuto, avrebbe dovuto accorgersi della deficienza
e darne avvertimento alla controparte. La diligenza dell'appaltatore, in
proposito, esige che egli esamini il progetto criticamente, al fine di accertare
in esso la sussistenza di eventuali manchevolezze. Riguardp alla
perizia alla quale l'appaltatore � pure tenuto, � da considerare che questa,
con riferimento al grado medio della tecnica e dell'arte, deve essere
valutata con maggiore o minor rigore, a seconda di alcuni coefficienti di
graduazione, come l'ammontare del prezzo dell'appalto, la stima che l'appaltatore
gode nell'ambiente professionale, l'importanza dell'organizzazione
imprenditoriale dell'appaltatore (cfr. Cass. 20 luglio 1971, n. 2343).

Per quanto concerne la colpa del committente, nel portare un progetto
viziato (redatto da lui stesso o �da altri), � da ritenere che egli, di
norma, non pu� essere giudicato responsabile d'inadempienza nei confronti
dell'appaltatore: tale colpa, infatti, come � st�to detto, � si presenta...
solo come un rapporto di causalit� con quei vizi, e non anche
come modo e titolo della violazione di un obbligo �: se mai potrebbe
prospettarsi la tesi che la colpa del committente, sotto un profilo esclusivamente
causale, varrebbe ad escludere quella dell'appaltatore (ove
questa sussista), ai sensi dell'art. 1227 cod. civ.

Ma � da negare che tale precetto sia applicabile alla ipotesi in esame,
sia ritenendo che la colpa dell'appaltatore, che insorge in momento
successivo alla condotta del committente, si pone quale fatto interruttivo
fra questa e l'evento dannoso, sia considerando che la colpa dell'appaltatore
� consiste nel non avere posto riparo alla colpa del committente,
nel non averne impedito le conseguenze dannose, sicch� presuppone
necessariamente quest'ultima, e il compensarla con essa sarebbe
contraddittorio... �.

582 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

� altres� da precisare che questi principi hanno valore sin tanto che
l'appaltatore conservi l'autonomia di gestione e di esecuzione dell'opera
che gli deriva dalla natura� del contratto, e perdono efficacia quando
l'appaltatore divenga il nudus minister del committente. Tali principi non
sono derogati dall'essere l'appalto stipulato con una pubblica ammini

strazione, perch� anche in questa ipotesi �. proprio della figura dell'appaltatore
di assumere una obbligazione di risultato, �con organizzazione
dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio� (art. 1655 cod. civ.).

Facendo applicazione di questi criteri al caso di specie, non si pu�
dubitare, intanto, che il contratto posto in essere dalle parti, nonostante
la intitolazione della scrittura.� atto di cottimo fiduciario�, avesse natura
di appalto. Con esso, infatti, l'impresa assumeva l'obbligo della fornitura
e della posa in opera dei cristalli ecc. per gli infissi dell'aerostazione di
Fiumicino, al prezzo complessivo di L. 160.000.000, ridotto dello 0,13%,

' e si impegnava ad eseguire l'opera' con l'osservanza delle migliori regole,
delle norme tecniche dei capitolati e delle prescrizioni della direzione
dei lavori, in modo che il risultato fosse fornito a perfetta regola d'arte.
I prezzi unitari venivano accettati d�ll'appaltatore in base a calcoli di
sua convenienza, a tutto suo rischio; il tempo fissato per la esecuzione
era di cinque mesi, dalla consegna dei lavori (2 gennaio 1960); l'appaltatore
doveva servirsi della propria organizzazione imprenditoriale per quanto
potesse occorrere.
Dovendo fornire l'opera a perfetta regola d'arte (art. 19 della scrittura),
l'impresa era tenuta ad avvedersi del difetto insito nella progettazione,
con riferimento alle condizioni ambientali, ai particolari criteri
di copertura dell'aerostazione, alla natura (cristalli non temperati), allo
spessore, al peso, all'ampiezza delle lastre. Era tenuta ad avvedersi del
difetto, quando l'amministrazione disattese il suggerimento di applicare
lastre di Thermopane, nell'ottobre del 1959, per la importanza dell'opera
commissionata, per la delicatezza dei problemi tecnici da affrontare e da
risolvere, evidenti anche� all'occhio del profano, per la notoriet� e il prestigio
della stessa impresa.
Questa, come s'� detto, fece eseguire a suo tempo un approfondito
studio sui possibili modi della copertura e invetriate dell'aerostazione,
e furono trattati partitamente gli argomenti relativi ai requisiti che tale
copertura avrebbe dovuto possedere per costituire un efficace mezzo
isolante dagli eccessi di luce, di calore, di rumore. Non fu affrontato, invece,
il problema concernente la resistenza della �copertura alle normali
sollecitazioni statiche e dinamiche. Ci si limit� a ricordare che la verifica
di stabilit� delle opere vetrarie va effettuata con i normali metodi che
derivano dalla teoria dell'elasticit� e che, rispetto ai normali cristalli ed
al materiale S�curit, le lastre in Thermopane hanno una capacit� di resistenza
decisamente superiore.

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 583

Sia nella ipotesi, dunque, che l'impresa non si sia avveduta del difetto
della progettazione e dei vizi che avrebbero compromesso la bont�
dell'opera, omettendo studi, accertamenti e sperimentazioni e quant'altro
necessario per stabilire, in relazione alla forza dei venti sulla piana di
Fiumicino, nel corso dell'anno, il grado di resistenza dei cristalli di cui s'�
detto, sia nella ipotesi che, pur essend9si avveduta di quei difetti e vizi,
l'impresa abbia mancato di darne tempestivo avviso all'amministrazione,
in attesa di istruzioni integrative del progetto e sospendendo, se del caso,
la esecuzione dell'opera, la sua respohsabilit� sarebbe comunque piena e,
per le ragioni sopra ricordate, non potrebbe essere riversata sul committente.
L'impresa non ha dimostrato, n� chiesto di dimostrare, di aver
dato a suo tempo avviso all'amministrazione del difetto di progettazione
e dei vizi che ne sarebbero derivati.

Quanto alla sesta riserva, va ricordato che i lavori furono ultimati il
1� giugno 1960 e, quindi, subito dopo avrebbe dovuto essere emesso l'ultimo
certificato di acconto, per L. 10.260.000; che la visita di collaudo
avrebbe dovuto essere eseguita entro il 1� marzo 1961, e subito dopo
avrebbe dovuto essere pagata l� rata di saldo di L. 9.689.028, e liberata
la fideiussione (artt. 8 e 9 della scrittura). Invece, l'ultimo certificato di
acconto fu emesso il 4 maggio 1963, le operazioni di collaudo, si conclusero
il 4 aprile 1964, la rata di saldo fu pagata il 7 luglio 1964, la fideiussione fu
liberata il 17 giugno 1964.

Per l'art. 40 del capitolato generale approvato con D.M. 28 maggio
1895, applicabile nella specie per essere stato il contratto formato nel
1960; non competono alla impresa interessi o indennizzi. Le parti concordano
sull'applicabilit� del testo del 1895 e sul fatto che l'art. 40 escluderebbe
il diritto dell'impresa a pretendere alcunch� per i titoli sopra
indicati. Infatti, il certificato per il pagamento dell'ultima rata di acconto
fu emesso il 4 maggio 1963, e il certificato di collaudo il 30 aprile 1964,
in pendenza delle riserve formulate dall'appaltatore, sicch� non vi fu decorso
dei termini per il P,agamento degli interessi.

M� assume l'impresa che �'art. 40 sarebbe illegittimo, perch� in contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, � stante il diverso trattamento riservato
-nelle medesime condizioni di sofferenza di un credito -agli
appaltatori di opere pubbliche commesse dalle Amministrazioni statali,
per le quali dovrebbe valere quella limitazione temporale di decorrenza,
rispetto agli appaltatori aggiudicatari di opere commesse da altre Amministrazioni
statali cui non siano applicabili quelle norme capitolari, o
da altri Enti pubblici, diversi dallo Stato, pei quali ultimi quelle norme
non trovano applicazione pel non sussistere del presupposto cui esse
fanno capo: la registrazione della Corte dei Conti �.

La natura del provvedimento impugnato (decreto ministeriale conte�
nente disposizioni di carattere regolamentare) consentirebbe la disappli

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cazione dell'art. 40, in quanto illegittimo, senza il ricorso ad un giudizio
incidentale di costituzionalit�. I decreti ministeriali e i regolamenti non
sono leggi in senso formale, n� atti aventi forza di legge (atti, cio�, emanati
dal Governo con l'efficacia della legge in senso formale nelle due
ipotesi dei decreti delegati e dei decreti legge -artt. 76 e 77 Cost.). Essi
hanno natura di leggi in senso soltanto materiale; costituiscono s� fonte
di diritti in quanto pongono norme giuridiche, ma hanno l'efficacia propria
degli atti amministrativi generali, condizionata dalle leggi formali,
cui non possono n� derogare n� essere contrari. V., in tema, Corte Cost.
10 luglio 1974, n. 225; Corte Cost. 10 luglio 1974, n. 227; Corte Cost. 24 giugno
1961, n. 38; Corte Cost. 17 aprile 1957, n. 54; Cass. 29 marzo 1973, n. 870;
Cass. 27 giugno 1966, n. 1668; Cass. 10 novembre 1961, n. 2617; Cass. 16 febbraio
1959, n. 473; Cass. 12 novembre 1958, n. 3699; Cass. 10 maggio 1957,

n. 1645.
Non ritiene tuttavia il Tribunale che il citato articolo 40 contrasti in
alcun modo con la Costituzione e, in particolare, con l'art. 3 di essa.
La circostanza che il legislatore abbia inteso salvaguardare' con pi� intenso
grado di tutela gli interessi dell'amministrazione dello Stato nell'ipotesi
in cui si tratti della esecuzione di opere che rientrano nelle attribuzioni
del Ministero dei lavori pubblici, si spiega, e si giustifica, agevolmente
quando si consideri che il detto Ministero ha necessit�, per lo
svolgimento delle sue funzioni istituzionali, di avere frequentissimi rapporti
negoziali con appaltatori ed imprese, anche per la realizzazione di
opere di grandissimo rilievo. Appare evidente, allora, la esigenza che tali
rapporti siano disciplinati sulla base di un rigorosissimo schema di contratto
che valga ad assicurare la esecuzione a perfetta regola d'arte dei
lavori commessi e, nel contempo, ad evitare che nelle more degli accertamenti,
resi opportuni o necessari dalle circostanze, relativi all'operato
dell'appaltatore e dipendenti dall'organizzazione burocratica del Ministero,
maturino interessi e indennizzi.

Peraltro, con l'art. 5 del contratto l'impresa accett�, assieme a tutta

la normativa del capitolato generale del 1895, anche le regole limitative

dell'art. 45).

� senz'altro da riconoscere, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale,
richiamato dall'impresa, che i limiti della corresponsione
di interessi e indennizzi vengono meno nella ipotesi in cui i ritardi nel
compimento degli atti dovuti e nel pagamento delle somme di spettanza
dell'appaltatore siano imputabili a dolo o a colpa grave dell'amministrazione
e dei suoi funzionari (cfr. Cass. 27 agosto 1966, n. 2285; Cass. 13 maggio
1971, n. 1384; Cass. 19 novembre 1973, n. 3089). Ma nella specie non
vi � da dubitare che l'amministrazione, nel sospendere i pagamenti e
nell'indugiare nel dar corso alle operazioni di collaudo, abbia inteso soltanto
tutelare i suoi diritti, durante il tempo impiegato dall'impresa per

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 585

accertare definitivamente le cause del vizio e per apprestare e porre in
esecuzione i rimedi tecnici idonei ad eliminarlo, rendendo l'opera perfetta
e collaudabile.

Come � noto, solo nei primi mesi del 1963 furono applicate le sbarre
di irrigidimento, sicch� l'amministrazione, atteso ancora qualche tempo
per essere certa del buon esito del mezzo impiegato, dette inizio alla visita
di collaudo nell'ottobre di quell'anno, concludendola nell'aprile successivo.
Le operazioni di collaudo si conclusero il 4 aprile 1964. Non pu�
ravvisarvi alcun elemento di colpa nel comportamento dell'amministrazione.

Le spese del giudizio gravano l'impresa, che soccombe. -(Omissis).

PARTE SECONDA

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LEGISLAZIONE

QUESTIONI DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE

I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI

R.d. 29 giugno 1939, n. 1127, art. 25, primo comma, riella parte in cui non
riconosce la facolt� dell'inventore e del datore di lavoro di adire l'autorit� giudiziaria
ordinaria.
Sentenza 14 luglio 1977, n. 127, G. U. 20 luglio 1977, n. 138.

legge reg. Trentino-Alto Adige 6 aprile 1956, n. 5, art. 118, secondo comma,
limitatamente alla parte in cui prescrive che le cause di ineleggibilit� previste
nell'art. 18, n. 3 nel testo modificato dalla legge regionale Trentino-Alto Adige
14 agosto 1967, n. 15 hanno effetto se gli interessati della convalida delle elezioni,
abbiano fatto venir meno tali cause di ineleggibilit� dopo l'ultimo giorno
utile per il deposito delle candidature.

Sentenza 14 luglio 1977, n. 129, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE

Legge <18 marzo 195,9, in. 311, art. 33 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Sentenza 14 luglio 1977, n. 128, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

legge 25 gennafo 1962, n. 20, artt. 16 e 27 (artt. 3, primo comma, 25, primo
comma, e 102, primo e secondo comma, della Costituzione).

Sentenza 4 luglio 1977, n. 125, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.

legge 26 gennaio 1962, n. 16 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Sentenza 14 luglio 1977, n. 128, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

legge 9 gennaio 1963, n. 9 e d1ell'art. 6 (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 14 luglio 1977, n. 126, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. �

d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1434, a.rt. 1 (art. 3 della Costit~zione).
Sentenza 14 luglio 1977, n. 126, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

III -QUESTIONI PROPOSTE

Codice civile, art. 1284, primo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 23 marzo 1977, n. 309, G. U. 15 luglio 1977, n. 193.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

codice di .procedura civile, art. 56 (artt. 24 e 28 della Costituzione).

Tribunale di Napoli, ordinanza 31 gennaio 1977, n. 289, G. U. 24 agosto 1977,

n. 230.
codice di procedura civile, �art. 648, seco.ndo comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).

Giudice istruttore del tribunale di Genova, ordinanza 18 gennaio 1977, n. 277,

G. U. 20 luglio 1977, n. 198.
codice penale, art. 12, terzo comma (artt. 3, 13, 27, della Costituzione).

Corte d'appello di Napoli, ordinanza 4 marzo 1977, n. 317, G. U. 31 agosto
1977, n. 237.

codice penale, art. 376 (art. 3, primo comma, della Costituzione).
Tribunale di Grosseto, ordinanza 23 marzo 1977, n. 296, G. U. 27 luglio 1977,

n. 205.
codice penale, art. 51a cpv., n. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Corte d'appello di Roma, ordinanza 12 aprile 1977, n. 310, G. U . . 15 luglio
1977, n. 193.

codice penale, art. 570, p'l"imo comma (art. 29, primo comma, della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 15 marzo 1977, n. 278, G. U. 15 luglio 1977, n. 193.

c�odic:e di procedura penale, art. 102 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Terracina, ordinanza 20 aprile 1977, n. 264, G. U. 13 luglio 1977,

n. 190.
codice di procedura penale, art. 108 (art. 24 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 11 marzo 1977, n. 282, G. U. 20 luglio. 1977,

n. 198.
codice di procedul"a penale, art. 13�7, prima e u.itima parte (artt. 3 e 6
della Costituzione).

Tribunale di Trif!ste, ordinanza 8 marzo 1977, n. 260, G. U. 6 luglio 1977,

n. 183.
codice di procedura penale, art. ~1�8 (art. 25 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 3 marzo 1977, n. 308, G. U. 10 agosto 1977, n. 218.

co�diice 'penale militare di .pace, art. 260, secondo comma (artt. 3 e 97,
primo comma, della Costituzione).

Tribunale militare territoriale di La Spezia, ordinanza 2 marzo 1977, n. 256,

G. U. 13 luglio 1977, n. 190.

PARTE II, LEGISLAZIONE 9J

legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, art. 378 (artt. 3 e 112 della Costituzione).

Pretore di Montefiascone, ordinanza 20 aprile 1977, n. 301, G. U. 27 luglio
1977, n. 205.

.reg. 2 luglio \1913, n. 172 (regolamento sul Consiglio di Presidenza della
Corte dei conti) (artt. 100, ultimo comma, 101, secondo comma, 108, secondo
comma, e 3 della Costituzione).

Corte' dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
r.d.I. 13 novembre 1924, n. 1'825, art. 6, �sec�o.ndo comma (art. 52, secondo
comma, della Costituzione).
Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 14 gennaio 1977, n. 259, G. U.
6 luglio 1977, n. 183.

legge 7 genn<a�io 1929, n~ 4, art. 57 (art. 3 della Costituzione).

Corte di appello di Roma, ordinanza 11 gennaio 1977, n. 298, G. U. 31 ago�
sto 1977, n. 237.

legge 27 maggio 11929, n. 81 O, art. '1 e seguenti (artt. 3, 9, 117 e 128 della
Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 29 aprile 1977, n. 283, G. U. 10 agosto 1977, n. 218.

r.d. 18 giugno 19311, n. 773, �art. 156 (artt. 3 e 49 della Costituzione).
Tribunale di Pordenone, ordinanza 26 aprile 1977, n. 246, G. U. 6 luglio 1977,

n. 183.
legge 21 marzo 1933, .n. '161, art. iZ (artt. 100, ultimo comma, 1,01, secondo
comma, e 108, secondo comma, della Costituzione).

Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
r.d. 13 agosto 193�3, n. 103�8, art. 60, .penu1ltimo e ultimo comma (artt. 100,
ultimo comma, 101, secondo comma, 108, secondo comma, 3 e 24 della Costituzione).
Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
r.d. 12 luglio 1934, �n. 11214, art. 7, pe�nultimo ed uH<lmo comma (artt. 100,
ultimo comma, 101, secondo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione).
Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
Corte dei conti, sezioni riunite, ordinanza 11 maggio 1977, n. 315, G. U. 15 lu-_
glio 1977, n. 193.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

r.d. 5 giugno 1939, n. 1016 (art. 3 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 25 ottobre 1976, n. 263, G. U. 6 luglio 1977,

n.
183.
Pretore di Legnano, ordinanza 29 aprile 1977, n. 302, G. U. 27 luglio 1977,
n. 205.
legge 19 giugno 1940, n. 762, art. 52, primo comma (art. 3 della Costituzione).

Corte di appello di Roma, ordinanza 11 gennaio 1977, n. 298, G. U. 31 agosto
1977, n. 237.

lec;ige 17 luglio 194�2, n. 907, a.rtt. 45, 51 e 66, n. 5 (artt. 3, 41 e 43 della
Costituzione).

Tribunale di Rovigo, ordinanza 5 maggio 1977, n. 295, G. U. 27 luglio 1977,

n. 205.
Tribunale di Ascoli Piceno, ordinanze (tre) l�o dicembre 1975, nn. 270, 271,
272, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

lec;ige 17 agosto 1972, n. 1150, art. 41, lettera b) (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Busto Arsizio, ordinanza 21 aprile 1977, n. 304, G. U. 31 agosto
1977, n. 237.
Pretore di Gallarate, ordinanz.a 15 aprile 1977, n. 275, G. U. 20 luglio 1977,

n. 198.
d.I. C.p.S. 13 settembre 1946, n. 303, art. 12 (artt. 3 e 52 della Costituzione).
Pretore di Genova, ordinanza 12 aprile 1977, n. 265, G. U. 6 luglio 1977, n. 183.

d.I. 5 magg�io 1948, n. 589, art. 4, secondo comma (artt. 100, ultimo comma,
101, secondo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione).
Corte dei conti, seconda �sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
legge 3 gennaio �19511, n. 27 (artt. 41 e 43 della Costituzione).

Tribunale di Ascoli Piceno, ordinanze (due) 1� dicembre 1975, nn. 271 e 272,

G. U. 20 luglio 1977, n. 198.
legge 21 marzo 1953, n. 161, artt. 12, 8 e 9 (artt. 100, ultimo comma, 101,
secondo comma, 108, secondo comma, 3 e 24 della Costituzione).

Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, D.. 190.
legge 19 marzo 1955, n. 160, artt. 10 e 15� (artt. 3 e 32 della Costituzione).

Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 4 marzo 1977, n. 287, G. U.
10 agosto 1977, n. 218.

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 146 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanza 14 aprile 197, n. 294, G. U. 31 agosto 1977,

n. 237.

PARTE II, LEGISLAZIONE

tegge 4 marzo 19518, �n. 1174, art. 8 (art. 3, primo comma, della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Ravenna, ordinanza 2 marzo
1977, n. 245, G. U. 6 luglio 1977, n. 183.

legge 18 dicembre 1960, n. 1561, art. 1 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 14 aprile 1977, n. 262, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.

legge 20 dicembre 1961, n. '1345, artt. 10, secondo comma, 11, ultimo
comma, e 13, primo e secondo comma (artt. 100, ultimo comma, 101, secondo
comma, 108, secondo comma, e 24 della Costituzione).

Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
Corte dei conti, sezioni riunite, ordinanza 11 maggio 1977, n. 315, G. U. 15 lu�
glio 1977, n. 193.

legge 12 giugno 11962, n. 567. a.rt. 7 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Casale Monferrato, ordinanza 13 aprile 1977, n. 320, G. U. 31 ago�
sto 1977, n. 237.

legge reg. Friulii-Yenezia Giulia 3 febbnal�o 1964, n. 3, art. 3 (art. 5, primo
comma, della Costituzione).

Pretore di Udine, ordinanza 3 dicembre 1976, n. 280, G. U. 20 luglio 1977,
Il. 198.

d,P.R. 30 giugno '1965, n. 11124, art. 1, n. 24 (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Treviso, ordinanza. 8 marzo 1977, n. 286, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.

legge 21 lugMo 1965, n. 903, art. 212 (artt. 3 e 38, primo comma, della Costituzione).

Tribunale ili Bari, ordinanza 22 aprile 1977, n. 285, G. U. 10 agosto 1977, n. 218.

legge 15 luglio 1966, n. 604, art. 11 (artt. 3 e 37 della Co~tituzione).

Pretore di Milano, ordinanze 28 marzo 1977, n. 266, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.

legge 12 d.icembre 1966, n. 1078, art. 5 (artt. 3, 42 e 51 della Costituzione).

Pretore di Udine, ordinanza 3 dicembre 1976, n. 280, G. U. 20 luglio 1977,

n. 198.
legge 13 lugHo 11976, n. 5,93, art. 22 (art. 3 e 53 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 5 gennaio 1977, n. 297, G. U. 27 luglio 1977,
Il. 205.

1legge 2 agosto 1967, n. 799, (artt. 3 della Costituzione).

Pretore di San Valentino in Abruzzo inferiore, ordinanza 7 febbraio 1977,

n.
258, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
Tribunale di Siracusa, ordinanza 17 febbraio 1977, n. 252, G. U. 6 luglio 1977,
n.
183.
Tribunale di Enna, ordinanza 2 marzo 1977, n. 243, G. U. 6 luglio 1977, n. 183.

98
RASSEGNA DELL1AWOCATURA DELLO STATO

legge 18 marzo 1968, n. 249, artt. da 45 a 50 (artt. 3 e 24, primo e secondo
comma, della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanza 3 febbraio 1977, n. 305, G. U. 31 agosto 1977,

n. 237.
legge 20 mano 1968, n. 369, art. unie:o (art. 3 e 53 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 5 gennaio 1977, n. 297, G. U. 27 luglio 1977,

n. 205.
legge 13 ottobre 1969, n, 691, art. 3 (artt. 100, ultimo comma, 101, secondo
comma, 108, secondo comma e 24 della Costituzione).

Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977,

n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
legge 24 dicembre '1969, n. 990, art. 22 (art. 24 della Costituzione).

Pretore di Bergamo, ordinanza 23 aprile 1977, n. 290, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.

legge 28 ottobre 1970, n. 775, art. 7 e 20 (artt. 3 e 24, primo e secondo
comma, della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanza 3 febbraio 1977, n. 305, G. U. 31 agosto 1977,

n.
237.
Tribunale di Milano, ordinanza 31 marzo 1977, n. 306, G. U. 31 agosto 1977,
n. 237.
legge 30 d�ic:embre 1970, n. 1239, art. 11, lettere f e g (art. 11 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 16 maggio 1977, n. 312, G. U. 31 agosto 1977,

n. 237.
legge 9 ottobre 1971, n. 824, art. 6 (artt. 2, 3, 5, 36, 52, 53, 81, 97, 114, 117,
118, 119, 128 della Costituzione).

Pretore di Brescia ordinanza 14 aprile 1977, n. 294, G. U. 31 agosto 1977, n. 237.
Tribunale di Torino, ordinanza 17 gennaio 1977, n. 314, G. U. 24 agosto 1977,

n.
230).
Pretore di Siena, ordinanza 8 aprile 1977, n. 273, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
'legge �212 �ottobre 1971, n. 865 (artt. 3, 24, 42, 53, 64, terzo comma e 72
della Costituzione).

Corte d'appello di Cagliari, ordinanza 11 marzo 1977, n. 268, G. U. 20 luglio
1977, n. 198.
Corte d'appello di Catanzaro, ordinanza 19 aprile 1977, n. 279, G. U. 20 luglio
1977, n. 198.

d.P.R. 26 settembre 1972, n. 642 artt. 1, 2, 17 e 19 (artt. 2, 3, 24, 10, 11 e 103
dell� Costituzione).
Pretore di Abbiategrasso, ordinanza 15 luglio 1976, n. 299, G. U. 24 agosto
1977, n. 230.

PARTE Il, LEGlSLAZIONll

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, a.rt. 58, quarto comma e 48 (artt. 3 e 77, primo
comma, della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Isernia, ordinanze (due) 25 novembre
1976, n. 254, G. U. 6 lugLio 1977, n. 183.

d'.P.R. 26 ottobre 19712, n. 636, art. 44 (artt. 76 e 77 e 3 della Costituzione).

� Commissione tributaria di primo grado di Chiavari, ordinanza 12 aprile 1977,

n. 267, G. U. 15 luglio 1977, n. 193 e ordinanza 15 marzo 1977, n. 255, G. U. 6 luglio
1977, n. 183.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 6 (artt. 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di P~rugia, ordinanza 12 gennaio 1977,

n. 269. G. U. 20 luglio 1977, n. 198.
d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43 (artt. 3, 41 e 43 della Costituzione).
Tribunale di Rovigo, ordinanza 5 maggio 1977, n. 205, G. U. 27 luglio 1977,

n. 205.
legge H agosto 1973, n. 533, art. 1 (art. 3 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 14 aprile 1977, n. 245, G. U. 24 agosto 1977,

n. 230.
�legge reg. Lombardi1a 2 dicembre 1973, n. 56, artt. 2 e 4 (artt. 117 e 119
della Costituzione).

Pretore di Vigevano, ordinanza 21 aprile 1977, n. 300, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.

legge 20 dicembr� 1973, n. 8131, artt. 16, 17, 18 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 11 maggio 1977, n. 315, G. U. 15 luglio 1977, n. 193.

d.I. 2 marzo 1974, n. 30, art. 3, terzo comma, (art. 3, primo e secondo comma,
della Costituzione).
Pretore di Locri, ordinanza 26 ottobre 1976, n. 257, G. U. 6 l:!-lglio 1977, n. 183.

legge 14 agosto '1974, n. 391, art. unico (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, ordinanza 3 marzo 1977,

n. 288, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.
legge 18 aprile 1975, n. 11 O, a.rt. 4, secondo c�omma (art. 13 terzo comma, 17,
primo comma, e 25, secondo comma; della Costitu2ione).

Tribunale di Milano, ordinanza 30 novembre 1976, n. 247, G. U. 6 luglio 1977,

n. 183.
Giudice istruttore del Tribunale di Milano, ordinanza 2 aprile 1917, n. 251,
G. U. 6 luglio 1977, n. 183.
legge 3 giugno 1975, n. 160, art. 31 (art. 3 e 53 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 5 gennaio 1977, n. 297, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.

100

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 22 luglio 1975, n. 319, art. 9 (artt. 3, 4 e 38 della Costituzione).

Pretore di Salerno, ordinanza 6 maggio 1976, n. 274, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.

,legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 48, terzo comma (art. 25, secondo comma,
3 e 27, terzo comma della Costituzione).

Tribunale per i minorenni di Roma, ordinanza 18 aprile 1977, n. 281, G. U.
27 luglio 1977, n. 205.

legge 1 O dicembre 1975, n. 724, art. 1 e segg. (artt. 3 41 e 43 della Costituzione).

Tribunale di Rovigo, ordinanza 5 maggio 1977, n. 295, G. U. 27 luglio 1977,

n. 205.
legge reg. Puglio 28 giugno 1976, n. 16, artt. 5 e 15 (artt. 97, 117, 118, 121 e
128 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanza 23 febbraio 1977,

n. 284, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.
legge 8 ottobre 1976, n. 689, a.-t. 2, ultimo comma (artt. 3 e 35 della Costituzione).

Tribunale di Como, ordinanza 15 aprile 1977, n. 261, G. U. 13 luglio 1977, n. 190
e ordinanza 26 aprile 1977, n. 276, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

legge 2,3 dicembre 1976, n. 863, art. 21 penultimo comma (art. 3 e 35 della
Costituzione).

Tribunale di Como, ordinanza 15 aprile 1977, n. 261, G. U. 13 luglio 1977, n. 190
e ordinanza 26 aprile 1977 n. 276, G. U. 20 luglio 1977, n. 198.

legge '12 gennaio 1977, n. 1, a.-t. 4 (artt. 3, primo comma, e cpv. 27, terzo
comma, 2 e 3 cpv. e 111 della Costituzione).

Sezione di sorveglianza della corte d'appello di Napoli, ordinanza 15 marzo
1977, n. 293, G. U. 24 agosto 1977, n. 230.

legge reg. Campania 2 giugno 197,7 (art. 117 della Costituz~one).

Presidente del Consiglio dei Ministri ricorso qepositato il 30 giugno 1977,

n. 16, G. U. 13 luglio 1977, n. 190.
legge reg. rie. 9 g'iugno 1977, n. 36, cirt. 3 (art. 81, quarto comma, della
Costituzione).

Commissario dello Stato per la regione siciliana, ricorso depositato 24 giugno
1977, n. 15, G. U. 6 luglio 1977, n. 183.

legge reg. siciliana 9 giugno 1977, ,n, 180, (art. 3 della Costituzione).

Commissario dello Stato per la regione siciliana, ricorso depositato il 24 giugno
1977, n. 14 G. U. 6 luglio 1977, n. 133.

PARTE II, LEGISLAZ:(ONE

legge reg. Campania 16 giugno 1977 (artt. 81, quarto comma, 117 e 119 della
Costituzione).

,Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso depositato il 16 luglio 1977,

n. 17, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.
legge 29 giugno 1977, n. 349, artt. 1, 4, 5 e 6 (artt. 4 e 6 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige).

Presidente della giunta regionale del Trentino-Alto Adige, ricorso depositato
il 5 agosto 1977, n. 20, G. U. 31 agosto 1977, n. 237.

legge 29 giugno 1977, n. 349, art+. 1, 4, quarto comma, 5, primo comma, 6,
secondo comma, e 8, terzo comma (artt. 8 e 9 dello statuto speciale per Bolzano).

Presidente della provincia autonoma di Bolzano, ricorso depositato il 5 agosto
1977, n. 21, G. U. 31 agosto 1977, n. 237.

legge reg. sicmana 7 lugHo 1977, in, ~83/A (artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).

Commissario dello Stato per la regione siciliana, ricorso depositato il 22 luglio
1977, n. 18, G. U. 27 luglio 1977, n. 205.

legge reg. Siciliana 20 luglio 1977 (artt. 14 e 17 dello statuto speciale per la
Sicilia).

Commissario dello Stato per la regione siciliana, ricorso depositato il 5 agosto
1977, n. 19, G. U. 31 agosto 1977, n. 237.

legge reg. Toscana 26 ,lugU.o 1977 (artt. 3 e 117 della Costituzione).

Presidente del Consig1io dei Ministri, ricorso depositato il 23 agosto 1977, n. 22,

G. U. 31 agosto 1977, n. 237.

CONSULTAZIONI

IMPIEGO PUBBLICO

Dichiarazione di illegittimit� costituzionale di una norma di legge -Effetti

'Rapporti � esauriti � e rapporti per i quali opera un fatto giuridico di preclusione
� (art. 136 cast. � art. 25 secondo comma d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749
� art. 25 terzo comma d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749).

Secondo la dichiarazione di legittimit� costituzionale di una norma alla
stregua della qua1e sono stati discipLinati dei rapporti gi� � esauriti,, al momento
della pubblicazione della decisione della Corte costituzionale� (come gli incarichi
per insegnamento universitario relativi a pregressi anni accademici) consenta
il riesame e la rivalutazione dei rapporti medesimi ove in ordine ad essi non
risulti operante un fatto gJuridiico, diretto o indiretto, di preolusione (n. 826).

Professori universitari incaricati -Disciplina del trattamento economico per cumulo
di impieghi � Dichiarazione di illegittimit� costituzionale della normativa
di cui ai. commi secondo e terzo del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 Pretesa
di pagamento anteriore alla pronunzia dlella Corte costituzionale Ammissibilit�
� Limite della prescrizion biennale -(art. 25 comma secondo

d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 -art. 25 comma terzo d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749
-art. 99 r.d. 30 dicembre 1923, n. 2960 -art. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295).
Se, per effetto della dichiarazione di illegittimit� costituzionale dell'art. 25
secono e terzo comma del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749, che disciplinava il trattamento
economico dei professori universitari incaricati nel caso di cumulo di
impieghi, gli stessi professori possono pretendere anche per i precedenti anni
accademici la maggior retribuzione derivante dall'applicazione dell'art. 99 r.d.
30 dicembre 1923, n. 2960 (che disciplina in via generale il trattamento economico
del pubblico dipendente nei casi di cumulo di impieghi consentito) salvo
il limite della prescrizione biennale di cui all'art. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, numero
295 (n. 828).

Pubblico dipendente � Pretesa a maggior retribuzione che trae fondamento di
norma di legge -Onere della tempestiva impugnazi�ne dell'atto autoritativo
che costituisce o disciplina il rapporto esplicando la misura della retribuzione
-Esclusione -(�rt. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295).

Se, qualora le pretese economiche del pubblico dipendente (nella specie
professore universitario incaricato) trovino base in norme di legge che fissano,
direttamente o indirettamente, una det�rminata retribuzione, di talch� l'atto autoritativo
che costituisce o disciplina il rapporto di pubblico impiego (nella
specie atto di conferimento dell'incarico di insegnamento) svolga, per tale verso
una funzione meramente espliicativa dehla misura de~la il'etribuzione, suss�ista
l'onere di una tempestiva impugnativa di detto atto autoritativo ovvero le
pr�etese medesime rimangono semplicemente assoggettate al termine di prescrizione
(n. 829).

PARTE II, CONSULTAZIONI 10J

Vizio di illegittimit� costituzionale di norma di legge -Incidenze sulla decorrenza
del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla norma
ovvero sul termine di decadenza per l'esercizio del diritto -Esclusione
(art. 2934 e.e. -art. 2964 e.e.).

Se hl vizio di inegittimit� costitu:zfonale di una� norma di :legge incida sull11
decorrenza del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla
norma medesima ovvero sulla decorrenza del termine di decadenza eventua1mente
previsto per far valere detto diritto (n. 827).

INCOLUMIT� PUBBLICA

Sostanze radioattive -�Produzione, lavorazione, detenzione -Controlli -Distinzione
in categorie -Estensione dei controlli previsti per la cat. B alla cat. A
(legge 31 dicembre 1962, n. 1860, art. 14 -d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185, artt. 1
e 32 -d.m. 15 giugno 1966).

Se, in pendenza di emanazione del decreto presidenziale previsto dall'art. 1
del d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185 (emesso in attuazione della delega conferita
dall'art. 14 della legge 31 dicembre 1962, n. 1860), decreto mediante il quale
v�errannq determinate, per le attivit� di produzione, favorazione e detenzione
delle sostanze radioattive naturali o artificiali, le quantit� di radioattivit� soggette
alle prescrizioni dettate con la legge delegata, i controlli previsti dal d.P.R.

n. 185/64 cit. nei confronti degli esercizi commerciali di sostanze radioattive inquadrabili,
ai sensi dell'art. 32 dello stesso d.P.R. .. 185 e del d.m. 15 giugno 1966,
nella cat. B possano essere estesi anche nei confronti degli esercizi commerciali
inquadrabili nella cat. A (n. 2).
ISTRUZIONE

Dichiarazione di illegittimit� costituzionale di una norma di legge -Effetti Rapporti
� esauriti � e rapporti per i quali opera un fatto giuridico di preclusione
(art. 136 Cast. -art. 25, secondo comma, d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 art.
25, terzo comma, d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749).

Se la dichiarazione di legittimit� costituzionale di �na norma alla stregua
della quale sono stati disciplinati dei rapporti gi� �esauriti� al momento della
pubblicazione della decisione della Corte Costituzionale (come gli incarichi per
insegnamento universitario relativi a pregressi anni accademici) consenta il
riesame e la rivalutazione dei rapporti medesimi ove in ordine ad essi non
risulti operante un fatto giuridico, diretto o indiretto, di preclusione (n. 45).

Professori universitari incaricati -Disciplina del trattamento economico per
cumulo di impieghi -Dichiarazione di illegittimt� costituzionale della normativa
di cui ai commi secondo e terzo del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 -Pretesa
di pagamento della maggior retribuzione dovuta per gli anni accademici
anteriori -Alla pronunzia della Corte Costituzionale -Ammissibilit� -Limite
della prescrizione biennale (art. 25, comma secondo, d.P.R. 5 giugno 1965,

n. 749 -art. 25, comma terzo, d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 -art. 99 r.d. 30 dicembre
1923, n. 2960 -art. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295).
Se, per effetto della dichiarazione di illegittimit� costituzionale dell'art. 25
secondo e terzo comma del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749, che disoip1inava il trattamento
economico dei professori universitari incaricati nel caso di cumulo di

104

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

impieghi, gli stessi professori possono pretendere anche per i precedenti anni
accademici la maggior retribuzione derivante dall'applicazione dell'art. 99 r.d.
30 dicembre 1923, n. 2960 (che disciplina in via generroe dll trattamento economico
del pubblico dipendente nei casi di cumulo di impieghi consentito) salvo il limite
dehla prescrizione biennale di cui ,aJl.l'art. 2 r.dJl. 19 gennaio 1939, n. 295 (n. 47).

Pubblico dipendente -Pretesa a maggior retribuzione che trae fondamento di
norma di legge -Onere della tempestiva impugnazione dell'atto autoritativo
che costituisce o disciplina il rapporto esplicando la misura della retribuzione
-Esclusione (art. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295).

Se, qualora le pretese economiche del pubblico dipendente (nella specie
professore universitario incaricato) trovino base in norme di legge che fissano,
direttamente o indirettamente, una determinata retribuzione, di talch� l'atto
autoritativo che costituisce o disciplina il rapporto di pubblico impiego (nella
specie atto di conferimento dell'incarico di insegnamento) svolga, per tale verso
una funzione meramente esplicativa della misura della retribuzione, sussista
l'onere di una tempestiva impugnativa di detto atto autoritativo ovvero le pretese
medesime rimangono semplicemente assoggettate al termine di prescrizione
(n. 48).

Vizio di illegittimit� costituzionale di norma di legge -Incidenze sulla decorrenza
del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla
norma ovvero sul termine di decadenza per l'esercizio del diritto"-Esclusione
(art. 2934 e.e. -art. 2964 e.e.).

Se il vizio di illegittimit� costituzionale di una norma di legge incida sulla
decorrenza del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla
norma medesima ovvero sulla decorrenza del termine di decadenza eventualmente
previsto per far valere detto diritto (n. 46).

OPERE PUBBLICHE

Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione
dei lavori -Carenza assoluta di potere (art. 32 legge 17 agosto 1942,

n. 1150 -art. 31 legge 17 agosto 1942, n. 1150 -art. 10 legge 6 agosto 1967, n. 765).
Se, in caso di costruzione su terreno demaniale eseguita dallo Stato senza
che il comune sia stato preventivamente � sentito � in ordine all'assenza di contrasti
con [e pJiescrizioni urbanistkhe (ex art. 31 l~gge 17 agosto 1942, n. 1150 come
modificato daiLl'art. 10 t1egge 6 agosto 1967, n. 765), l'ordinanza di sospensione dei
lavori emanata dal sindaco debba ritenersi :improduttiva di effetti m quanto
emanata in carenza di potere (n. 150).

Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione
dei lavori -Conflitto tra amministrazioni statale e comunale -Risoluzione
(art. 6 r.d. 3 marzo 1934, n. 383 -art. 32 legge 17 agosto 1942, n. 1150 art.
31 legge 17 agosto 1942, n. 150 -art. 10 l~ge 6 agosto 1967, n. 765).

Se in caso di conflitto di amministrazione tra un organo dello Stato e
l'amministrazione comunale (per invasione da parte di quest'ultima della sfera
di competenza del primo, attraverso l'emanazione di un'ordinanza di sospensione
dei lavori di costruzione di un'opera statale su terreno demaniale) lo strumento
diretto di soluzione debba individuarsi nell'esercizio del potere generale di
oonu1lamento ,attribuito ai1 governo da:hl'aTt. 6 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (n, 151).

PARTE II, CONSULTAZIONI 10J

Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione
dei lavori -Ricorso al T.A.R. da parte dell'amministrazione statale Esclusione
(artt. 31, 32 legge 17 agosto 1942, n. 1150 -art. 10 legge 6 agosto 1967,

n. 765). �
Se in caso di conflitto di amministrazione tra un organo dello Stato e l'amministrazione
comunale (per invasione da parte di quest'ultima della sfera di
competenza della prima attraverso l'emanazione di un'ordinanza di sospensione
dei lavori di costruzione di un'opera statale su terreno demaniale) l'amministrazione
statale possa ricorrere al T.A.R. (n. 152).

Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione
dei. lavori -Ricorso al T.A.R. da parte dell'appaltatore -Intervento
dell'amministrazione statale -Legittimit� (art. 22, comma secondo, legge
6 dicembre 1971, n. 1034 -artt. 31, 32 legge 17 agosto 1942, n. 1150 -art. 10
legge e agosto 1967, n. 765).

Se nel caso in cui il privato appaltatore della costruzione di un'opera statale
su terreno demaniale abbia proposto ricorso al T.A.R. avverso l'ordinanza del
sindaco che ordina la sospensione dei lavori, l'amministrazione statale appaltante
possa intervenire nel giudizio a tutela dell'interesse a che l'appaltatore
adempia agli obblighi derivanti dal contratto di appalto (e non gi� a tutela della
sua sfera di attribuzioni) (n. 153).

PARTE CIVILE

Immissione colposa di sostanza inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili
-art. 71 cod. navigazione (art. 15 legge 14 luglio 1965, n. 963).

Se il reato contravvenzionale di cui all'art. 71 cod. navigazione (divieto di
getto di materiali nei porti) nel caso di immissione colposa, diretta o indiretta,
di sostanze inquinanti nelle acque marine, possa comportare come conseguenza
immediata e diretta del fatto quegli stessi danni (risarcibili) che costituiscono la
vera e propria violazione del bene protetto daliJ'art. 15 della legge 14 luglio 1965,

n. 963 (che punisce a titoli di dolo il danno alle risorse biologiche dell'acqua
marina) e quindi possa per tale verso giustificare la costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercantile (n. 15).
Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pub-.
blico servizio statale � Interessi pubblici contrastanti -Prevalenza (r.d.
23 maggio 1924, n. 827, art. 9 -legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 16, quarto
comma -d.l. 1� aprile 1971, n. 119, artt. 4 e 5 -cod. civ. art. 828, secondo
comma).

Se la destinazione all'interesse pubblico di un immobile prevista in un piano
particolareggiato di ricostruzione (nella specie: quello del centro storico del
comune di Tuscania) prevalga sulla destinazione a servizio pubblico (nella specie:
sede di ufficio postale) imposta all'immobile stesso dall'amministrazione (n. 11).
PORTI

Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili
art. 71 cod. navigazione -art. 15, legge 14 luglio 1965, n. 963).

Se il reato contravvenzionale di cui all'art. 71 cod. navigazione (divieto di
getto di ~ateriali nei porti) 1IJ.el caso di cimmissione colposa, diretta o indiretta,
di sostanze inquinanti nelle acque marine, possa comportare come conseguenza

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

immediata e diretta del fatto quegli stessi danni (risarcibili) che costituiscono
la vera e propria violazione del bene protetto da!ll'art. 15 deHa Iegge 14 luglio 1965,

n. 962 (che punisce a titoli di dolo il danno alle risors~ biologiche dell'acqua
marina) e quindi possa per tale verso giustificare la costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercantile (n. 21).
PROCEDIMENTO PENALE

Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili
(art. 17 cod. navigazione -art. 15, legge 14 luglio 1965, n. 963).

Se il reato contravvenzionale di cui all'art. 71 cod. navigazione (divieto di
getto di materiali nei porti) nel caso di immissione colposa, diretta o indiretta,
di sostanze inquinanti nelle acque marine, possa comportare come conseguenza
immediata e diretta del fatto quegli stessi danni (risarcibili) che costituiscono
la vera e propcia v:iolazione del bene protetto dall'art. 15 dehla legge 14 'luglio 1965,

n. 963 (che punisce a titoli di dolo il danno alle risorse biologiche �ell'acqua
marina) e quindi possa per tale verso giustificare la costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercantile (n. 24).
PRODUZIONE E SCAMBI

Sostanze radioattive -Produzione, lavorazione, detenzione -Controlli -Distinzione
in categorie -Estensione dei controlli previsti per la cat. B alla cat. A
(legge 31 dicembre 1962, n. 1860, art: 14 -d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185, artt. 1
e 32 -d.m. 15 giugno 1966). �

Se, in pendenza di emanazione del decreto presidenziale previsto dall'art. 1
del d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185 (emesso in attuazione della delega conferita
dall'art. 14 della legge 31 dicembre 1962, n. 1860), decreto mediante il quale verranno
determinate, per 1e attivit� di produzione, lavorazione e detenzione del,le
sostanze radioattive naturali o artificiali, le quantit� di radioattivit� soggette
alle prescrizioni dettate con la legge delegata, i controlli previsti dal d.P.R.

n. 185/64 cit. nei confronti degli esercizi commerciali di sostanze radioattive
inquadrabili, ai sensi dell'art. 32 dello� stesso d.P.R. n. 185 e del d.m. 15 giugno
1966, nella cat. B possano essere estesi anche nei confronti degli esercizi
commerciali inquadrabili nella cat. A (n. 2).
PRESCRIZIONE

Dichiarazione di illegittimit� costituzionale di una norma di legge -Effetti

Rapporti � esauriti� e rapporti per i quali opera un fatto giuridico di pre

clusione (art. 136 Cost. -art. 25, secondo comma, d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749

'art. 25, terzo comma, d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749).

Se la dichiarazione di legittimit� costituzionale di una norma alla stregua
della quale sono stati disciplinati dei rapporti gi� � esauriti � al momento della
pubblicazione della decisione della Corte Costituzionale (come gli incarichi per
insegnamento universitario relativi a pregressi anni accademici) consenta il riesame
e la rivalutazione dei rapporti medesimi ove in ordine ad essi non risulti
operante un fatto giuridico, diretto o indiretto, di preclusione (n. 92).

PARTE II, CONSULTAZIONI

Professori universitari incaricati -Disciplina del trattamento economico per
cumulo di impieghi -Dichiarazione di illegittimit� costituzionale della normativa
di cui ai commi secondo e terzo del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 Pretesa
di pagamento della maggior retribuzione dovuta per gli anni accademici
anteriori -Alla pronunzia della Corte Costituzionale -Ammissibilit�
-Limite della prescrizione biennale (art. 25, comma secondo, d.P.R.
5 giugno 1965, n. 749 -art. 25, comma terzo, d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 art.
99 r.d. 30 dicembre 1923, n. 2960 -art. 2 r.d.l. 19 ge1:maio 1939, art. 295).

Se, per effetto della dichiarazione di illegittimit� costituzionale dell'art. 25
secondo e terzo comma del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749, che disoipHnava il trattamento
economico dei professori universitari incaricati nel� caso di cumulo di
impieghi, gli stessi professori possono pretendere anche per i precedenti itnni
accademici la maggior retribuzione derivante dall'applicazione dell'art. 99 r.d.
30 dicembre 123, n. 2960 ~che disoiplinava in via generale ,il trattamento economico
del pubblico dipendente nei casi di cumulo di impieghi consentito) salvo il limite
della prescdzione biennaJe di cui all'art. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295 (n. 94).

Pubblico dipendente. -Pretesa. a maggior retribuzione che trae fondamento di
norma di legge -Onere della tempestiva impugnazione dell'atto autoritativo
che costituisce o disciplina il rapporto esplicando la misura della retribuzione
-Esclusione (art. 2 r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295).

Se, qualora le pretese eco.omiche del pubblico dipendente (nella specie professore
universitario incaricato) trovino base in norme di legge che fissano, diret

. tamente o indirettamente, una determinata retribuzione, di talch� l'atto autoritativo
che costituisce o disciplina il rapporto di pubblico impiego (nella specie
atto di conferimento dell'incarico di insegnamento) svolga, per tale verso una
funzione meramente esplicativa della misura della retribuzione, sussista l'onere
di una tempestiva impugnativa di detto atto autoritativo ovvero le pretese
medesime rimangono semplicemente assoggettate al termine di prescrizione

(n. 95).
Vizio di illegittimit� costituzionale di norma di legge -Incidenze sulla decorrenza
del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla norma
ovvero sul termine di decadenza per l'esercizio del diritto -Esclusione (articolo
12934 e.e. -art. 2964 e.e.).

PREVIDENZA E ASSISTENZA

Dipendenti F.S. -Assicurazione obbligatoria infortuni sul lavoro -Controversie
concernenti il grado di invalidit� -Giurisdizione dell'A.G.O. (cod. proc. civ.,
artt. 442 e 444 -legge 11 agosto 1973, n. 533, art. 1 -r.d. 10 gennaio 1938, n. 1054,
artt. 1 e 6 -r.d. 17 agosto 1935, n. 1765 -d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1125).

Se rientrino nella competenza giurisdizionale dell'autorit� giudiziaria ordinariia,
e in particolare del pretore quale giudice del favorio secondo !le prievisioni
degli artt 442 e 444 cod. proc. civ., nel testo modificato dall'art. 1 della legge
11 agosto 1973, n. 533, ovvero in quel1a esdus,iva del giudice amministrativo in
materia di pubblico impiego le controversie dirette all'accertamento del grado di

108 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

invalidit� permanente da infortunio sul lavoro promosse da dipendenti dell'azienda
autonoma delle Ferrovie dello Stato contro la stessa azienda quale
assicuratrice obbligatoria per gli infortuni sul lavoro ai sensi dell'art. 1 del r.d.
10 gennaio 1938, n. 1054 (n. 116).

REGIONI

Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni statali -Piani di ricostruzione
-Competenza residua dello Stato -Espropriazione per P.�. -Legge sulla
casa -Applicabilit� -(d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, art. 13, lett. B); l. 22 ottobre
1971, n. 865, artt. 9 e ss.).

Se per la parte di competenza in materia di attuazione dei piani di ricostruzione,
che sia eventualmente residuata allo Stato ai termini dell'art. 13, lett. B)
del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, le espropriazioni per pubblica utilit� all'uopo
necessarie siano soggette alla nuova disciplina introdotta con gli artt. 9 e ss. della
�.d. iegge su1la casa (1. 22 ottobre 1971, n. 865) (n. 229).

Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni -Statali -Piani di ricostruzione
-Limiti -(l. 27 ottobre 1951, n. 1402; art. 15, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8;
art. 13, lett. B ).

Se la competenza attribuita all'Amministrazione dei LL.PP. in materia di
attuazione dei piani di ricostruzione con l'art. 15 della legge 27 ottobre 1951,

n. 1402, sia stata delegata, e in quali limiti, alle regioni a statuto ordinario in
virt� dell'art. 13, lett. B) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 (n. 228).
Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico
servizio statale -Trasferimento delle funzioni alle Regioni -Conflitto di
attribuzioni -(&P.R. 15 gennaio 1972, n. 8; 1. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 16,
quarto comma; r.d. 23 maggio 1924, n. 827, art. 91.

Se, per effetto dell'avvenuto trasferimento delle funzioni in materia di urbanistica
dallo Stato alle Regioni, operato con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, possa
profilarsi conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione in relazione al contrasto
di interessi tra la dichiarazione di pubblica utilit� insita nella approvazione di un
piano particolareggiato di ricostruzione, ancorch� gi� emanata in precedenza dagli
organi dello Stato, e la destinazione in atto a pubblico servizio dell'immobile
compreso nel piano particolareggiato e destinato ad essere espropriando (n. 231).

RESPONSABILIT� CIVILE
Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili
-Art. 71 cod. navigazione (art. 15 1. 14 luglio 1965, n. 963).
Se il reato contrawenzionale di cui all'art, 71 cod. navigazione (divieto di
getto di materiali nei porti), nel caso di immissione colposa, diretta o indiretta,
di sostanze inquinanti nelle acque marine, possa comportare come conseguenza
immediata e diretta del fatto quegli stessi danni (risarcibili) che costituiscono la
vera e propria violazione del bene protetto dall'art. 15 della I. 14 luglio 1965, n. 963
(che punisce a titoli di dolo il danno alle risorse biologiche dell'acqua marina)
e quindi possa per tale verso giustificare la costituzione di parte civile del Ministero
della Marina Mercantile (n. 282).
!,
~

PARTE II, CONSULTAZIONI

RICORSI AMMINISTRATIVI

�Giurisdizione domestica� ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
avverso il provvedimento di esclusione dal concorso di referendario -(r.d.
12 ottobre 1933, n. 1364, art. 8; r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 65).

Se sia ammissibile ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
avverso il provvedimento di esclusione dal concorso a posti di referendario della
Corte dei Conti ovvero se la competenza giurisdizionale in materia, ai sensi
dehl'art. 65 t.u. approvato con r.d. 12 [uglio 1934, n. 1214, nientri nelrla c.d. � giurisdizione
domestica� della stessa Corte (n. 36).

RICOSTRUZIONE

Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni statali -Piani di ricostruzione Competenza
residua dello Stato -Espropriazione per P.U. -Legge sulla casa Applicabilit�
-(d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, art. 13, lett. B; l. 22 ottobre 1971,

n. 865, artt. 9 e ss.).
Se per la parte di competenza in materia di attuazione dei piani di ricostruzione,
che sia eventualmente residuata allo Stato ai termini dell'art. 13, lett. B)
del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, le espropriazioni per pubblica utilit� all'uopo
necessarie siano soggette alla nuova disciplina introdotta con gli artt. 9 e ss. della

c.d. legge sulla casa (J. 22 ottobre 1971, n. 865) (n. 27).
Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni -Statali -Piani di ricostruzione
-Limiti -(l. 27 ottobre 1951, n. 1402, art. 15; d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8,
art. 13, lett. B).

Se la competenza attribuita all'Amministrazione dei LL.PP. in materia di
attuazione dei piani di ricostruzione con l'art. 15 della l. 27 ottobre 1951, n. 1402,
sia stata delegata, e in quali limiti, alle Regioni a statuto ordinario in virt�
dell'art. 13, lett. B) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 (n. 26).

Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico
servizio statale -Conflitto di interessi pubblici -Modi di risoluzione

(l. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 16, 4� comma; r.d. 23 maggio 1924, n. 827, art. 9;
r.d. 14 marzo 1901, n. 466, art. 8; l. 24 dicembre 1925, n. 2285, art. 3).
Se insorgendo contrasto, in relazione ad uno stesso immobile, tra l'interesse
pubblico inerente alla dichiarazione di pubblica utilit� prevista da un piano particolareggiato
di ricostruzione e quello dato dalla destinazione a servizio pubblico
dello stesso immobile, tale conflitto sia risolubile in sede contenziosa con l'impugnativa
giurisdizionale del piano ovvero debba essere risolto con l'accordo delle
Amministrazioni dello Stato interessate o, in mancanza di accordo dal Consiglio
dei Ministri in base all'art. 8 del r.d. 14 marzo 1901, n. 466 o dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 3 della legge 24 dicembre 1925, n. 2285 (n. 29).

Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico
servizio statale -Interessi pubblici contrastanti -Prevalenza -(r.d.
23 maggio 1924, n. 827, art. 9; l. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 16, 4� comma;

d.l. 1� aprile 1971, n. 119, artt. 4 e 5; cod. civ. art. 828, secondo comma).
Se la destinazione all'interesse pubblico di un immobile prevista in un piano
particolareggiato di ricostruzione (nella specie: quello del centro storico del
Comune di Tuscania) prevalga sulla destinazione a servizio pubblico (nella specie:
sede di ufficio postale) imposta all'immobile stesso dall'amministrazione (n. 28).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico
servizio statale -Trasferimento delle funzioni alle regioni -Conf/.itto di
attribuzioni (d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8; l. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 1150,
art. 16, 4� comma; r.d. 23 maggio 1924, n. 827, art. 9).

Se, per effetto dell'avvenuto trasferimento delle funzioni in materia di urbanistica
dallo Stato alle Regioni, operato con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, possa
profilarsi conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione in relazione al contrasto di
interessi tra la dichiarazione di pubblica utilit� insita nell'approvazione di un
piano particolareggiato di ricostruzione, ancorch� gi� emanata in precedenza dagli
organi dello Stato, e la destinazione in atto a pubblico servizio dell'immobile
compreso nel piano particolareggiato e destinato ad essere espropriando (n. 30).