ANNO XXIV -N. 4 LUGLIO -AGOSTO 1972
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ROMA
ISTITUTO POLIGRAFICO DELLO STATO
1972
ABBONAMENTI
ANNO ................................ L. 8.500
UN NUMERO SEPARATO .....�............ � 1.500
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:
LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -ROMA
e/e postale 1/40500
Stampato in Italia -Printed in ltaly
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966
(2219055) Roma, 1973 -Istituto Poligrafico dello Stato P. V.
INDICE
Parte prima�: GIU,RISPRUDENZA
Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE
(a cura del/'avv. Michele SavareseJ pag. 539
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA
SDIZIONE (a cura
SU QUESTIONI DI GIURIdel/'
avv. Benedetto Baccari) � 573
Sezione terza: GIURISPRUDENZA
tro de Francisci)
CIVILE (a cura del/'avv. Pie
� 607
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura del/'
avv. Ugo Gargiulo) . � 641
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura degli avvocati
Giuseppe Angelini -Rota e Carlo Bafi/e) � 659
Sezione sesto: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE PUBBLICHE,
APPALTI E FORNITURE (a cura del/'avv.
Franco Carusi) . � � � 723
Sezione settimo� GIURISPRUDENZA PENALE (a cura del/'avv.
Di Tarsia di Be/monte} . �
Paolo
� 731
Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO
LEGISLAZIONE . � . . pag. 115
INDICE BIBLIOGRAFICO � 125
CONSULTAZIONI � 126
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
BAFILE C., Sui nuovi problemi della solidariet� tributaria . . pag. 663
DI TARSIA P., L'arresto dello straniero imputato di contrabbando
. . . . . . . . . . . . 734
DI TARSIA P., Principi giurisprudenziali sulla scelta del rito
istruttorio dopo tre anni di applicazione del nuovo testo
dell'art. 389 c.p.p. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 732
FAVARA F., Statuto dei lavoratori, impiego pubblico statale,
e riparto tra le giurisdizioni ordinaria e amministrativaJ 576
;ots:iovvs'llsb ettenib 9 eno�:>s::ii!dduq &J
OJUJ<J9.A8 0�)U
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
AMMINISTRAZIONE DELLO STATO
E DEGLI ENTI PUBBLICI
Collocazione delle organizzazioni
sindacali -Principio di eguaglianza
dei cittadini -Compatibilit�,
con nota di F. FAVARA, 576.
-Contabilit� di Stato -Fermo amministrativo
-Illegittimit� costituzionale
-Esclusione, 551.
-Delegazione amministrativa -.Delegazione
intersoggettiva -Effetti
-Responsabilit� del delegato
nei confronti dei terzi, 622.
APPALTO
-Appalto stipulato da un Istituto
Autonomo Case Popolari per incarico
della Gestione INA-Casa
(ora Gestione Case Lavoratori) ai
sensi dell'art. 11 I. 28 febbraio
1949, n. 43 -Diretta applicazione
� ope legis � d,el Capitolato generale
di appalto per le opere dipendenti
dal Ministero dei Lavori
Pubblici ai sensi dell'art. 80 t.u.
28 aprile 1938, n. 116'5 -Esclusione
,723.
-Contratti di appalto ai quali sia
applicabile l'art. 45 del Capitolato
generale oo.pp. del 1895 Necessit�
di formale notificazione
del provvedimento dell'Amministrazione
appaltante sulle riserve
dell'appaltatore, ai fini della decorl'enza
del termine di decadenza
.�di trenta giorni previsto da
quel Capitolato per la proposizione
della domanda di arbitrato
-Esclusione, 723.
Contratti di appalto disciplinati
dal Capitolato generale della Gestione
INA-Casa -Richiamo contrattuale
delle. norm,e del Capitolato
generale statale � per tutto
quanto non previsto e non specificato
nel Capitolato generale
INA-Casa � -Portata, 723.
-Contratti di appalto stipulati da
�enti pubblici sotto l'osservanza di
Capitolati g1enerali propri degli
stessi, p�er i quali la legge preveda
che essi si uniformino al
Capitolato generale statale -Na-tura
contrattuale del Capitolato
generale degli anzidetti Enti Sussiste
-Carattere recettizio del
rinvio contrattuale al Capitolato
generale statale -Applicabilit�
delle div.erse norme, ancorch�
processuali, contenute in successivo
Capito1ato generale statale Esclusione,
723,
ATTO AMMINISTRATIVO
-Atto collegial�e -Attivit� del
Collegio -Convocazione ed ordine
del giorno -Notificazione o
spedizione per raccomandata Norme
�eccezionali -Mancanza Consegna
per camminatore o per
posta ordinaria -Legittimit� Consiglio
Superiore LL.PP., 657.
-Atto coUegiale -Votazione -Tacita
o implicita -Nozione -Ammissibilit�
-Limite, 657.
-Azione amministrativa -Norme
relativ�e -Ius superveniens Applicabilit�
-Presupposto e limite,
651.
-ConvaUda -Atto annullato in
sede giurisdizionale -Impossibilit�
di conv,aJida, 653.
AUTORIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
-Distributol'e di carburante -Poteri
del Prefetto -Elementi valutabili
-Diniego -Motivazione
-Necessit� -Criterio, 655.
COMPETENZA E GIURISDIZIONE
-Disposizioni processuali e sostanziali
contenute nello Statuto dei
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
lavoratori -Inapplicabilit� nei
confronti dello Stato con nota di
F. FAVARA, 576.
-
Procedimento per la repressione
dei comportamenti antisindacali Comportamenti
posti in essere
nel settore del pubblico impiego
-Proponibilit�, con nota di
F.
FAVARA, 575.
-
Sindacati -Potere di azione p�er
la repressione dei comportamenti
antisindacali -Autonomia rispetto
al potere di azione spettante
al lavoratore, con nota di
F. FAVARA, 574.
-Sospensione atto impugnato Ordinanza
-Ricorsi ai Tribunali
amministrativi regionali -Competenza
del C.d.S. fino all'insediamento
dei T.A.R. 643.
-Tribunali amministrativi regionali
-Norme intertemporali Art.
42 1. n. 1034 del 1971, 643.
-
Tribunali amministrativi regionali
-Ricorsi pendenti davanti al
C.d.S. -Norma tr�ansitoria -Articolo
38 1. n. 1034 del 1971, 643.
-
Tribunali amministrativi regionali
-Ricorsi pendenti davanti
al C.d.S. -Norma transitoria Art.
38 1. n. 1034 del 1971 -Passaggio
ai T.A.R. -Riferimento
alla data di insediamento, 643.
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE
-Clausole -Incidenza sul contenuto
dell'atto -Apprezzamento
di fatto, 632.
� Permesso � di estrazione di materiali
dal letto dei fiumi -Convenzione
attuativa -Concessione
contratto, 631.
CONTRATTI PUBBLICI
-Licitazione privata -Esclusione Per
inosservanza di prescrizioni
previste nell'invito a pena di
esclusione -Intervento nel provvedimento
di esclusione del rappresentante
deH'Amministrazione
dei lavori pubblici -Legittiinit�,
656.
-Licitazione privata -Esclusione Per
inosservanza di prescrizioni
previste nell'invito a pena di
esclusione -Legittimit�, 656.
-Licitazione privata -Esclusione Per
inosservanza di prescrizioni
previste nell'invito a pena di
�esclusione -Potere dell'Amministrazione
di valutare l'essenzialit�
della prescrizione -Insussistenza,
656.
-Licitazione privata -Esclusione Per
inosservanza di prescrizioni
previste nell'invito a pena di
esclusione -Preventiva apertura
di tutte le buste -Irrilevanza,
656.
COSA GIUDICATA
-
Esecuzione -Ricorso ex art. 27
n. 4 -Sentenza A.G.O. di condanna
al pagamento di somma di
denaro -Ammissibilit� cl,el giudizio
di ottemperanza -Deferimento
della questione all'Adunanza
Pa.enaria, 649.
COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA
-V. Amministrazione dello Stato e
degli Enti pubblici, Gioco d'azzardo,
Previdenza e assistenza,
Procedimento penate, Propriet�
intellettuale, Regioni a statuto
ordinario, Sicilia.
DEMANIO E PATRIMONIO
-Demanio stradale -Ordine di ripristino
-Competenza del Prefetto
-Carattere comunale della
strada -Irrilevanza -Provvedimento
del Sindaco -Illegittimit�,
643.
-In tema di demanio -Demanio
stradale -Ordine di ripristino Impugnativa
-Proprietari di terreni
finitimi -Non sono contrainteressati,
643.
-Strade -Tratturi e Trazzere ..:
Poteri di vigilanza dell'Intendente
di Finanza -Operazioni di
riordino da parte del Commissario
di reintegra dei tratturi -Limitazione
del potere di vigHanza
e repressione -Non sussiste, 607.
INDICE VII
EDILIZIA
-Demolizione e sospensione lavori
-Sospensione -Potere del
Ministro LL.PP. ex art. 7, quarto
comma 1. n. 765 del 1967 -connessione
col procedimento di annullamento
della licenza edilizia
-Conseguenza, 647.
-Licenza di costruzione -Annullamento
d'ufficio -Annullamento
ex art. 7, L. n. 765 del 1967 -Termine
di 18 mesi -Decorrenza Accertamento
delle violazioni Nozione
-Contrasto di giurisprudenza
-Deferimento al!'Adunanza
Plenaria, 647.
-Lfoenza di costruzione -Criteri
e principi generali -Norme applicabili
-Sono quelle vigenti
alla data del provvedimento -Eccezioni,
653.
-Licenza di costruzione -Licenza
in sanatoria -Deve essere conforme
alle norme vigenti alla
data del rilascio, 653.
EDILIZIA POPOLARE ED ECONOMICA
-Commissione di vigilanza -Attivit�
di decisione e di intervento
d'ufficio -Attivit� di decisione Contraddittorio
-Instaurato solo
con la Cooperativa e non con i
soci interessati -Irritualit�, 650.
Commissione di vigilanza -Attivit�
di decisione e di intervento
d'ufficio -Attivit� di decisione Irrituale
formazione del contraddittorio
-Illegittimit�, 650.
-Costruzioni di alloggi a cura del!'
Amministrazione dei LL.PP. Delega
all'l.A.C.P. estesa alla
procedura di occupazione ed
esproprio dell'area -Obbligo del
delegante di anticipazione delle
spese per l'esecuzione della delega
, Non sussiste -Responsabilit�
dell'l.A.C.P. verso il terzo
danneggiato -Diritto di rivalsa
nei confronti dell'Ente delegante
-Limiti, 622.
-Piani ex I. n. 167 del 1962 -Aree
acquisibili -Aree edificate, 641.
-Piani ex I. n. 167 del 1962 -Aree
acquisibi.J.i -Aree edificate Norme
sull'indennizzo -Principi
generali, 641.
-Piani ex I. n. 167 del 1962 -Aree
acquisibili -Consistenza delle
aree, 641.
-Piani ex I. n. 167 del 1962 -Approvazione
-Notifica del relativo
decreto -Omissione -Irrilevanza
sulla legittimit� del piano, 646.
-Piani ex I. n. 167 del 1962 -Approvazione
-Notifica del relativo
decreto -Va fatta al proprietario
catastale risultante alla data del
decreto -Effetto sui termini per
l'impugnazione, 646.
-Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Destinazione
delle aree -Limitazioni
a� sfere giuridiche private Necessit�
". Mancanza -Illegittimit�
-Fattisp,ecie, 641.
-Piani ex I. n. 167 del 1962 -Impugnative
-Omessa presentazione
di opposizioni nel corso del
procedimento -Non preclude impugnazione
dell'atto di approvazione,
645.
-Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Rapporti
col ri>iano regolatore ancora
inefficace -Impossibilit� di
approvare il p.e.e.p., 646.
ENTI E BENI ECCLESIASTICI
-Soppressione -Legge piemontese
29 maggio 1855 n. 878, con nota
di P.G.F., 573.
ENTI PUBBLICI
-Ente pubblico e privato -Controllo
Corte dei Conti -Assoggettamento
-Valutazione della
particolare tenuit� del contributo
statale -Criterio relativo -Assoggettamento
del Club alpino
italiano -Illegittimit�, 650.
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�
-Delegazione amministrativa
Soggetti del rapporto, 622.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-Modifiche nella !"ealizzazione dell'opera
pubblica prevista -Par'
zia1e utilizzazione del fondo
espropriato -Retrocessione -Disciplina,
626.
-Occupazione illegittima ultra
biennale -Successivo decreto di
esproprio Risarcimento del
danno -Criteri, 610.
-Rapporto espropriativo -Delegazione
intersoggettiva -Effetti Responsabilit�
del delegato nei
confronti dei terzi -Espropriazione
per p.u. -Soggetti del rapporto,
610.
FARMACIA
-Concorso -Esaurimento del concorso
-Avviene con la conclusione
dell'attivit� della Commissione
-Successive fasi -Irrilevanza
sulla posizione dei concorrenti
utilmente collocati in
graduatoria, 651.
Concorso -Esaurimento del concorso
-Formazione della graduatorfa
-Sopravvenienza della 1.
n. 475 del 1968 -Irrilevanza Approvazione
del concorso intervenuto
solo successivamente Irrilevanza,
652.
GIOCO D'AZZARDO
-Differenziazione di trattamento
rispetto ai Casin� autorizzati Infondatezza
della questione, 571.
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
-Ricorso giurisdizionale -Giurisdizione
esclusiva -Pretese patrimoniali
-Previo ricorso gerarchico
-Non occOTre, 658.
-Ricorso giurisdizionale -In tema
di Ente ospeda1iero -Classificazione
dell'Ospedale -Dipendenti
dell'Ospedale -Hanno interesse
-Intervento in giudizio -Ammissibilit�,
648.
IMPOSTA DI REGISTRO
-Agevolazioni per le case di abitazione
non di lusso -Decadenza
-PrescrizJ.one -Regime ante
riore alla 1. 2 febbraio 1960 n. 35
-Termine triennale -Deconenza,
718.
-Concordato preventivo con cessione
di beni -Non contiene obbligazioni
di somme -Imposta
proporzionale dell'art. 32 tariffa
A della legge di registro -Non
� dovuta, 706.
-Enunciazione -Enunciazione di
societ� di fatto -Negozio bancario
di finanziamento in favore
di societ� Connessione diretta Sussiste,
678.
-Forniture alle .Amministrazioni
dello Stato -Legge 23 marzo
1940 n. 283 -Natura -Eseruiione
di cui all'art. 45 tabella D della
legge di registro -� compatibile,
692.
-Prezzi e corrispettivi -Concessione
di suolo pubblico -Canone
-Costituisce, corrispettivo,
721.
-Solidariet� Enunciazione
Soggetto partecipante all' atto
� estraneo alla convenzione enunciata
-� obbligato, 678.
-Transazione -Legale in favore
di persona giuridica -Autorizzazdone
governativa -Rinuncia
in corrispettivo di denaro -�
atto di trasferimento, 659.
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA
-Azione in sede ordinaria -Termine
di sessanta giorni dell'art. 52
della 1. 19 giugno 1940, n. 762 Decorrenza
-Ordinanza definitiva
dell'Intendente .-Ricorso
tarddvo al Ministro -Irrilevanza
-Opposizione contro fa successiva
ingiunzione -Inammissibilit�,
681.
Impresa agricola -Nozione -Pollicoltura
in batteria -Costituisce
impresa commerciale, 699.
IMPOSTE E TASSE IN GENERE
-Concetto di tassa -Canond per
l'utilizzazione dei beni del demanio
marittimo -Non sono tributi,
683.
INDICE IX
-Diritti erariali sugli spettacoli Addizionale
dell'art. 7 defila 1. 18
febbraio 1963, n. 67 -Arrotondamento
-Va eseguito sull'importo
di ciascun biglietto, 713.
-Domicilio fiscale -Trasferimento
-D'autorit� ex art. 10 t.u.
n. 645 del 1958 -Legittimit�, 653.
-Imposte dirette -Azione di accertamento
negativo -Pendenza
della esecuzione esattoriale
Ammissibilit� -Limiti, 709.
-Imposte dirette -Azione ordinaria
-Necessit� di preventiva pronuncia
di una commissione -Opposizione
del liquidatore di societ�
dichiarato responsabile in
proprio -Esclusione, 709.
Imposte indirette -Azione ordinaria
-Autonomia -Decisione di
commissione -Termine semestrale
-Domanda riconvenzionale
-Inammissibilit�, 694.
-Imposte indirette -Competenza
e giurisdizione -Valutazione Grave
ed evidente errol'e di apprezzamento
contenuto nell'accertamento
-Deducibilit� dinanzi
all'A.G.O. -Esclusione, 686.
-Imposte indirette -Ingiunzione Intimazione
di seconda ingiunzione
per lo stesso titolo -Legittimit�,
718.
-Imposte indirette -Solidariet� Imposta
suppletiva di registro Opposizione
-Litisconsorzio necessario
-Non sussiste, con nota
di C. BAFIL~, 664. '
-Imposte indirette -Solidariet� Notifica
dell'accertamento di valore
-Pluralit� di coobbligati Notifica
ad uno soltanto -Nullit�
dell'intero accertamento, 663.
-Imposte indirette -Solidariet� Notifica
dell'accertamento di valore
-Pluralit� di coobbligati Notifica
ad uno soiltanto -Validit�
nei confronti del soggetto
notificato_ -Irrilevanza verso gli
altri, con nota di C. BAFILE, 663.
-Imposte indirette -Valutazione Beni
gravati da vincoli ed oneri Determinazione
del valore venale
in comune commercio, 697.
-Imposte indirette -Valutazione Scelta
dei criteri di stima -Competenze
della Commissione di valutazione,
686.
ISTITUZIONE PUBBLICA DI ASSISTENZA
E BENEFICENZA
-Ente Ospedaliero -Classificazione
-Mancanza di servizi ed attrezzature
-Non impediscono
l'emanazione del provvedimento
di classifica, 648.
-Enti ospedalieri -Classificazione
-Provvedimento relativo Effetto
costitutivo -Rilevanza
sulle posizioni giuridiche di terzi
-Sussiste -Fattispecie, 648.
-In tema di Enti ospedalieri Classificazione
-Enti mutualistici
convenzionati con �l'Ospedale Hanno
interesse, 649.
LEGGI, DECRETI E REGOLAMENTI
-Interpr-etazione -Dubbi -Preferenza
al significato conforme alla
Costituzione, 642.
OBBLIGAZIONI E CONTRATTI
-Interpretazione del contratto Accertamento
del giudice di merito
-Incensurabilit�, 607.
PENSIONI
-Pensione e quiescenza -Indennit�
buonuscita E.N.P.A.S. -Vedova
�ed orfani �sen2ia diritto a pensione
-Esclusione -Art. 5 1.
n. 1407 del 195�6 -Questione di
incostituzionalit� -Non � manifestamente
infondata, 658.
PREVIDENZA E ASSISTENZA
-Infortuni sul lavoro -Azione di
regresso dell'INAIL -Elevazione
del termine prescrizionale da uno
a tre anni -Eccesso dai limiti
della delega -Insussistenza, 563.
PROCEiDIMENTO CIVILE
-Giudizio di rinvio -Fatti modificativi
o estintivi del diritto controV'erso
-Rilevanza, 610.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-Spese giudiziali -Distrazione Omessa
pronunzia -Ricorso per
Cassazione -Legittimazione, 610.
PROCEDIMENTO PENALE
-Assistenza dell'imputato in istruttoria
-Ipotesi varie -Illegittimit�
costituzionale parziale della
normativa -Infondatezza e ma-�
nifesta infondatezza delle altre
questioni, 544.
-Esame e confronto di testimoni a
futura memoria -Mancata assistenza
del dif�ensore -Illegittimit�
costituzionale, 546.
-Istruzione penale -Sc�elta del
rito -Richiesta di istruzione formale
-Contrasto tra G. I. e P. M.
Elevazione del conflitto da parte
del G. I., con nota di P. D. I TARSIA,
732 ,
-Notificazioni -Consegna al portiere
o a persona inferma di mente
-Infondatezza deHa que.stione,
557.
-Notificazioni -Deposito nella casa
comunale -Avviso al destinatario
-Rilevanza della data di spedizione
-Illegittimit� costituzionale
della normativa, 557.
-Nullit� nel processo penale Concernenti
le parti private diverse
dall'imputato -Mancata citazione
della persona offesa Nullit�
relativa -Soggetti legittimati
a dedurla -Sono il P. M.
e la persona offesa, 731.
PROPRIET� INTELLETTUALE.
-Diritto d'autore -Protezione del
diritto morale -Opere fptografiche
-Diversit�. di normativa per
le opere italiane pubblicate al'
l'estero -Illegittimit� costituzionale
-Esclusione, 539.
-Diritto d'autore -Utilizzazione di
musica leggera -Subordinazione
al pagamento dei diritti d'autore
alla SIAE -Illegittiinit� costituzionale
-Esclusione, 539.
REATI FINANZIARI
-Contrabbando -Art. 139 legge
doganale -Arresto dello straniero
-Cittadini greci -ApplicabiJ.
it�, con nota di P. DI TARSIA,
734.
REGIONE.
-Beni del demanio e del patrimonio
indisponibile -Data di
passaggio Esercizio � medio
tempore � dei poteri di gestione Spetta
allo Stato, 567.
RESPONSABILIT� CIVILE
-Amministrazione delle F. S. Esercizio
ferroviario -Presunzione
di responsabilit� per l'esercizio
di attivit� pericolosa -Inapplicabilit�,
635.
-Attivit� pericolosa -Colpa del
danneggiato -Rilevanza -Interruzione
del rapporto causale Estremi,
635.
SICILIA
-Conflitto di attribuzione -Deliberazione
dell'Ente sviluppo agricolo
concernenti il personale Approvazione
assessoriale -Spettanza
del potere di concerto allo
Stat�, 548:
-Disciplina dell'orario dei negozi Legge
regionale -Illegittimit�
costituzionale parziale, 555.
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
15 marzo 1972, n. 48 . pag. 539
19 aprile 1972, n. 65 . 539
19 aprile 1972, n. 63 . 544
19 aprile 1972, n. 64 . 546
19 aprile 1972, n. 66 . 548
19 aprile 1972, n. 67 . 551
4 maggio 1972, n. 76 . 555
4 maggio 1972, n. 77 . 557
4 maggio 1972, n. 78 . 563
4 maggio 1972, n. 79 . 567
4 maggio 1972, n. 80 . 571
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. Un., 20 novembre 1971, n. 3349 . pag. 573
Sez. I, 16 marzo 1972, n. 778 . 607
Sez. I, 20 marzo 1972, n. 850 . 723
Sez. I, 13 aprile 1972, n. 1158 . 659
Sez. I, 17 aprile 1972, n. 1204 . 610
Sez. I, 5 maggio 1972, n. 1357 . 663
Sez. I, 5 maggio 1972, n. 1358 . 678
Sez. I, 5 maggio 1972, n. 1362 . 681
Sez. I, 5 maggio 1972, n. 1363 . 683
Sez. Un., 6 magg�io 1972, n. 1374 686
Sez. Un., 6 maggio 1972, n. 1380 . 574
Sez. Un., 9 maggio 1972, n. 1395 622
Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1447 . 692
Sez. I, 15 maggio 1972, n. 14~9 . 694
Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1457 . 697
Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1463 . 699
Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1464 . 706
Sez. Un., 16 maggio 1972, n. 1483 . 626
Sez. Un., 16 maggio 1972, n. 1484 . 709
Sez. I, 19 maggio 1972, n. 1525 . 713
Sez. I, 19 maggio 1972, n. 1526 . 718
Sez. I, 23 maggio 1972, n. 1576 . 631
Sez. I, 29 maggio 1972, n. 1680 . 721
Sez. I, 9 giugno 1972, n. 1805 . 664
Sez. I, 19 giugno 1972, n. 1944 . 663
xn RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI APPELLO
Milano, Sez. I, 17 marzo 1972. . . . . . . . . . . . . . pag. 635
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Ad. Plen., 1 marzo 1972, n. 4 . pag. 641
Ad. Plen., 14 aprile 1972, n. 5 . 642
Sez. IV, 7 marzo 1972., n. 163 . 645
Sez. IV (Ord.), 10 mario 1972, n. 174 . 647
Sez. IV, 10 marzo 1972, n. 178 . . . . 648
Sez. IV, 14 marzo 1972, n. 181 . . . . 648
Sez. IV (Ord.), 28 marzo 1972, n. 243 . 649
Sez. IV, 11 aprile 1972, n. 250 . 650
Sez. IV, 26 aprile 1972, n. 312 . 650
Sez. IV, 26 aprile 1972, n. 316 . 651
Sez. V, 14 marzo 1972, n. 168 . 653
Sez. V, 14 aprile 1972, n. 242 . 653
Sez. V, 26 aprile 1972, n. 306 . 655
Sez. V, 26 aprile 1972, n. 341 . 656
Sez. VI, 7 marzo 1972, n. 120 . 657
Sez. VI (Ord.), 18 aprile 1972, n. 149 . 658
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. V, 22 febbraio 1972, n. 100 . pag. 731
Sez. I, 25 febbraio 1972, n. 2174 . 732
Sez. III, 24 aprile 1972, n. 415 . 734
SOMMARIO DELLA PARTE SECONDA
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I) Norme dichiarate incostituzionali pag. 115
II) Questioni dichiarate non fondate 117
III) Questioni proposte . 120
INDICE BIBLIOGRAFICO . . . . . . 125
INDICE DELLE CONSULTAZIONI (secondo l'ordine di materia)
Appalto . pag. 126 Imposta di bollo . pag. 130
Bellez2le artistiche e Imposta di registro 131
naturali . 126 Imposta di ricchezza
Bonifica 127 mobile 131
Concessioni amminiImposta
di successione 131
strative . 127 Imposte di fabbrica-
Contributi e finanzia-zdone ..... . 131
menti. 127 Inf�rtuni sul lavoro 132
Danni di guerra . 128 Pensioni 132
Dazi doganali 128 Piani l'egolatori 133
Difesa dello Stato . 128 Pl'ezzi 133
Edilizia economica e Propriet� intellettuale 133
popolare 129 �Requisizione 133
Eseuczione forzata 129 Responsabilit� civile . 133
Espropriaz. per pubServit�.
134
blica utilit� 129 Trasporto. 134
Fallimento 130 Tributi locali 135
Impiego pubblico 132 Vendita. 135
PARTE PRIMA
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA'DELLO STATO
540
deUa P. A., la questione di Legittimit� costituzio11ale delfo d�sposizioni
della legge' sui diritto d'1autore (Legge 22 arp'l'ile 1941, n. 633) che condiziona
ml pagamento d.ei dirittJi dovuti alla SIAE la possibiliit� cl.i intmprendere
attivit� cl.i utilizzazione, in p�bblico, di musica leggera (2).
I
(Omissis). -1. -Come viene posto in rilievo in narrativa, con
l'orclinanza di rinvio vengono denunziati a questa Corte gli articoli da
87 a 92 della legge 22 aprile 1941, n. 5,g.3, concernenti la disciplina
speciale dei diritti relativi alle fotografie, in quanto non concedono ai
rispettivi autori anche la protezione del diritto mo�rale di cui all'art. 20
della legge stessa e 6 bis, comma primo, della Convenzione di Berna
del 1886, riveduta a Bruxelles nel 1948, ratificata e resa esecutiva in
Italia con la legge 16 febbraio 1953, n. 247, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, sotto il limitato profilo della disparit� ,di trattamento
tra l'autore italiano �di cfotografia eseguita in Italia, che ha diritto
soltanto alla minore protezione preveduta dalle norme 'denunziate
ed altro autore, pure italiano, che avendo eseguita la fotografia
in altro Paese aderente alla Convenzione �di Berna, avrebbe diritto
anche in Italia alla maggiore protezione dall'art. 6 bis, comma primo,
di detta Convenzione.
2. -Cos� precisati i termini della questione, occorre, in via pregiudiziale,
esaminare .le due eccezioni �di inammissibilt�, per difetto
di rilevanza, sollevate, sotto diverso profilo, dal patrocinio della Societ�
TOTAL e dall'Avvocatura generale dello Stato.
Entrambe tali eccezioni risultano, peraltro, infondate:
a) Secondo la TOTAL, infatti, il difetto di rilevanza dovrebbe
ravvisar.si in quanto l'eventuale dichiarazione di illegittimit� delle
norme denunziate avrebbe soltanto }'.effetto di far pel'dere all'autore
di fotografie, costituenti opere protette, i pi� limitati diritti contemplati
da dette norme, senza attribuire loro la maggiore protezione
contemplata dall'art. 20 della legge n. 633 del 1941 e dall'art. 6 bis,
comma primo, della Convenzione di Berna.
Sul diritto d'autore in materia fotografica, v. G. FABIANI, Diritto d'autore,
1963, 158 e segg.
(2) La questione era stata .sottoposta all'esame della Corte con ordinanza
emessa il 2 aprile 1970 dal pretor.e penale di Chioggia (Gazzetta
Ufficiale n. 150 del 17 giugno 1970).
Per la ,sentenza 17 aprile 1968, n. 25, citata nel testo, relativa alla
1. 22 aprile 1941, n. 633, v. in questa Rassegna, 1968, I, 1, 179; v. anche,
per l'esclusione di una violazione della riserva di legge in relazione alle
norme di itutellia del diiritto demaltldiailie sde opeoc-e di prubblrico dominio, Corte
Cost., 15 aprile 1970, n. 58 in questa Rassegna, 1970, I, 1, 354 (cfr. anche
Foro it., 1970, I, 1766 nota).
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 541
Senonch� � fa.elle obbiettare che, con l'ordinanza di rinvio, la
di_chiarazione di illegittimit� � prospettata proprio in riferimento al
diniego di quella ma�ggiore protezione, della quale, pertanto, tale di
chiarazione implicherebbe il riconoscimento.
b) Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, invece, l'irrilevanza
deriverebbe dalla natura di trattato � self-executing � della Conven
zione di Berna, per effetto della quale, una volta intervenute la rati
fica e � la piena ed intera esecuzione � conferite con la legge 16 feb
braio 1953, n. 247, dovrebbe ritenersi entrato, 1senz'altro, nel .nostro
ordinamento giuridico il principio della protezione piena �estesa al ri
conoscimento anche del diritto morale dell'autore per le opere foto
grafiche.
Ma dal testo del n. 1 dell'art. 4, nonch� da quello dell'art. 5 di
detta Convenzione, chiaramente si evince che gli obblighi reciproci
con essa assunti dai Paesi dell'Unione consistono nel riconoscimento,
ciascuno nel proprio territorio, agli autori di altri Paesi aderenti al
l'Unione stessa, di diritti non inferiori a quelli attribuiti ai propri cit
tadini, nonch� dei diritti discendenti dalla Convenzione.
Ne consegue che ben pu� un cittadino di altro Paese aderente
all'Unione, autore di un'opera eseguita o pubblicata nel Paese di origine,
ottenere in Italia una protezione della propria opera, riconosciutagli
dalla legislazione del proprio Paese, maggiore di quella accordata
dalla legislazione italiana ai propri cittadini, come pure' che ad un cit.
tadino italiano autore di un'opera eseguita o pubblicata in altro Paese
dell'Unione venga col� riconosciuta l'eventuale maggiore protezione
dalla legislazione di quel Paese accol'data ai propri cittadini, o la pro
tezione discendente dalla Convenzione.
Ma non consegue altres� che ad un cittadino italiano possa essere
riconosciuta in Italia, anche per opera eseguita o pubblicata in altro
Paese dell'Unione, protezione maggiore di quella accordata dalla le
gislazione italiana ad opera analoga eseguita o pubblicata in Italia da
cittadini italiani.
Se questo � il contenuto della Convenzione di Berna � evidente
che, anche a considerarlo e self-executing �, la � piena ed intera ese
cuzione � disposta con la citata legge di ratifica non pu� far s� che,
in esecuzione di essa, debba ritenersi estesa in Italia e nei confronti
dei cittadini italiani la protezione del �diritto morale di autore alle
opere fotografiche.
3. -Le �Considerazioni che precedono dimostrano anche che la questione,
cos� com'� stata prospettata, � de.stituita di fondamento.
Come 1sopra si � posto in rilievo, presupposto della denunziata
violazione del principio di eguaglianza � che il cittadino italiano autore
di fotografie eseguite o pubblicate in altro Paese dell'Unione, nel
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
quale sia ammessa la protezione .morale delle opere fotografiche, abbia
diritto a tale maggiore protezione anche in Italia.
Questo presupposto, alla stregua delle richiamate considerazioni,
deve ritenersi insussistente: ne consegue che viene a mancare la disparit�
di trattamento nella quale dovrebbe ravvisarsi la violazione
del detto principio. -(Omiss.is).
II
(Omissis). -1. -Come si � esposto in narrativa, il presupposto
logico e giuridico, sul quale poggiano le questioni prospettate con
l'ordinanza di rinvio, constste nell'assunto che, in forza delle denunziate
norme della legge n. 633 del 1941 (nonch� dell'art. 72 del t.u.
delle leggi di p.s., richiamato ma non denunziato), la SIAE opererebbe,
nel settore del mercato della musica leggera, in regime di monopolio
di :fatto e di diritto o quanto meno in posizione dominante, con la .possibilit�
di creare, per le sue caratteristiche obbiettive, situazioni di
abuso e quindi illecite, avverso le quali gli interessati non avrebbero
alcun rimedio giuridico per insorgere.
Questo presupposto �, peraltro, errato.
Anzitutto non pu� :parlarsi di monopolio neppure di fatto, poich�
l'esclusiva dell'attivit� di intermediario accordata dal dem,mziato articolo
180 della legge n. 633 del 1941 alla SIAE non .preclude all'autore,
che ne abbia la volont� e la possibilit�, la protezione e l'esereizio
diretto dei propri diritti, anche nel settore della musica leggera, particolarmente
difficoltoso, in quanto non � certo agevole controllare
esecuzioni, che si svolgono nei luoghi pi� disparati e remoti, senza
quell'adeguata organizzazione capillare, di cui dispone la SIAE e che
soltanto pochi autori .particolarmente dotati e, soprattutto, affermati,
potrebbero, sia pure in misura ridotta, permettersi.
Ma non pu� contestarsi che quella esclusiva ponga la SIAE in
una indubbia posizione di preminenza, resa necessaria, peraltro, come
risulta del resto da quanto si � test� rilevato dalle difficolt� che in
molti casi presenta il .controllo delle attivit� che hanno per oggetto
l'utilizzazione economica di opere protette.
Questa posizione di preminenza, per� come la Corte ha avuto occasione
di affermare con la sentenza n. 25 del 1968 pronunziata in
altro giudizio, nel quale la legittimit� dello stesso art. 180 della legge
n. 633 del 1941 veniva �contestata in riferimento all'art. 18 della Costituzione,
trova piena e razionale giustificazione nell'esigenza �di interesse
generale e, quindi, pubblico, di adeguata protezione del diritto
di autore e di altri �diritti connessi, che il legislatore ha dconosciuto
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 543
talmente rilevante da dover preordinare, al fine di soddisfarla, particolari
mezzi di difesa e di tutela sia .penali sia civili.
Tra questi ultimi va compresa l'istituzione stessa della SIAE definita
appunto �Ente di diritto pubblico per la protezione e l'esercizio
del diritto di autore �.
Senonch� questa innegabile e rilevante esigenza di difesa e di
tutela non pu� giungere fino a giustificare l'attribuzione, -sia pure ad
un Ente �di diritto pubblico, di poteri arhitrari e, comunque, incontrollabili.
Infatti, anche �se il regolamento per l'esecuzione della legge n. 633
del 1941, approvato �con r.d. 18 maggio 1942, n. 1369, nel Capo J:I, relativo
alla determinazione dei �compensi ed agli accertamenti tecnici,
non contiene disposizioni particolari per la musica leggera, non per
questo pu� ritenersi �che l'operato della SIAE in materia sia incontrollabile.
Intanto, poich� quale ente di diritto pubblico la SIAE � soggetta
a vigilanza 'governativa (in base all'art. 182 della legge n. 633 del
1941 del Ministero della �cultura popolare, ora della Presidenza del
Consiglio dei ministri), i Sl:loi atti sono soggetti ai comuni gravami in
via amministrativa.
Comunque, resta sempre aperta la via giurisdizionale sia amministrativa,
ove si ritenga che la potest� di determinare i compensi
incida su semplici interessi legittimi, sia ordinaria, ove si ritenga invece
che incida su diritti perfetti.
Infine � bene chiarire che la sanzione penale preveduta dal denunziato
art. 171, lett. b, della legge n. 633 del 1941 colpisce non il
rifiuto di accettare il compenso determinato e richiesto dalla SIAE
ma l'esecuzione d~ll'opera senza aver corrisposto alcun compenso.
2. -Dimostrato che il presupposto, sul quale poggiano le questioni
in esame, � errato, � facile trarre le seguenti conseguenze.
a) Poich� da quanto precede risulta che, ove il compenso richiesto
dalla SIAE per l'esecuzione di musica leggera a chi intenda intraprendere
tale attivit� sia ritenuto eccessivo, l'imprenditore ha i mezzi legali
per far valere le proprie ragioni, se questi tali mezzi non usa
oppure, avendoli usati, dette ragioni siano state dichiarate infondate,
� evidente che l'imprenditore che persista nel non voler ritenere congruo
tale compenso, non pu� pretendere di intraprendere egualmente
quell'attivit� senza ledere il diritto dell'autore e, quindi, non pu� lamentare
che sia lesa la sua libert� di iniziativa privata.
Di qui l'inesistenza della denunziata violazione dell'art. 41 della
Costituzione.
b) La riconosciuta non fondatezza della questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 180 della legge n. 633 del 1941, l'applicabilit�
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
544
dell'art. 171, lett. b, della stessa legge non alle sole opere di musica
leggera, le .particolari difficolt� del controllo dell'esecuzione di tali
opere, il costante riconoscimento che non pu� ra,vvisarsi violazione
del principio di eguaglianza quando a posizioni differenziate corrisponda
una disciplina �differenziata, escludono che .possa ritenersi violato
l'art. 3 della Costituzione sotto i vari profili prospettati con l'ordinanza
di rinvio.
c) L'art. 72 della legge di p.s. � una delle tante norme, comuni
specie alle leggi fiscali, che subordinano l'emanazione di taluni atti
amministrativi alla dimostrazione dell'avvenuto adempimento degli obblighi
imposti da altre leggi.
Come tale non pone alcun limite alla difesa dei propri diritti,
perch� se, per avventura, l'obbligo all'adempimento del quale � subordinato
non sussiste oppure � illegittimo, il richiedente pu�, dimostrandolo,
impugnare nelle forme e nei modi di legge il rifiuto di
rilascio dell'atto richiesto.
La situazione �, quindi, ben diversa da quella che si riassume
nel principio del solve et repefJe, in base al quale non si pu� procedere
in via giudiziaria contro l'imposizione di un obbligo. (di solito
fiscale) se prima tale obbligo non sia stato soddisfatto, salvo ad ottenere
la relativa riparazione, in caso di vittoria.
Anche la denunziata violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione,
sotto il profilo che l'art. 72 della legge di p.s. porrebbe in
essere un vero e proprio caso di solve et repete, risulta, pertanto,
insussistente.
3. -Nessuna delle censure di illegittimit� costituzionale sopra esaminate
investe specificatamente, poi, l'art. 15 della legge n. 633 del
1941, che pure nell'ordinanza di rinvio risulta menzionato. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 19 aprile 1972, n. 63 -Pres. Chiarelli -
Rel. Oggioni -Mura ed altri (n.c.).
Procedimento penale -Assistenza dell'imputato in istruttoria -Ipo
tesi varie -Illegittimit� costituzionale parziale della normativa
Infondatezza e manifesta infondatezza delle altre questioni.
(Cost., artt. 3, 24; c.p.c., artt. 304 bis, ter, quater, 366, 367, 231, 232, 225, 348,
389, 392, 397, 398, 364, 372, 317 bis).
In relazione agli artt. 3 e 24 deLla Costituzione, va. dichiarata
l'illegittimit� costituzionale (1):
(1) Per tutti i precedenti dottrinali e giurisprudenziali cfr. Foro it.,
1972, I, 1155.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 545
(Omissis). -1) dell'art. 304 bis del codice di procedura penale,
nella parte in cui non prevede il diritto di assistenza del difensore
all'ispezione giudiziale di cui all'art. 309 del codice di procedura
penale;
2) dell'art. 304 ter del �codice di procedura penale, nella parte
in cui non prevede che il difensore, senza che debba essere preavvisato,
.possa tuttavia presenziar.e all'ispezione �di cui sopra;
3)� dell'art. 304 bis del codice di procedura penale, nella parte in
cui non prevede il diritto �di assistenza del difensore agli atti di perquisizione
personale;
4) dell'art. 304 ter del �codice di procedura penale, nella parte in
cui non prevede che il �difensore, senza che debba essere preavvisato,
possa tuttavia presenziare alla detta perquisizione.
V.anno, invece, dichiarate manifesta~nte infondate:
1) la questione di legittiinit� costituzionale degli artt. 304 bis,
ter e quater, 366 e 367 del codice di procedura penale, nella parte
rigua~dante l'esclusione dell'assistenza della difesa all'interrogatorio
dell'imputato, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 34 della Costituzi()
ne, dal .giudice iswuttore di Pesaro e dal pretore di Cagliari, essendo
l'esclusione gi� dichiarata ille�gittima con sentenza n. 190 del 19�70;
2) la questione di legittimit� co�stituzionale degli artt. 304 bis,
ter e quat!er del codice di procedura penale, nella parte in cui � considerata
facoltativa e non necessaria l'assistenza del difensore agli
atti istruttori, sollevata, in riferimento all'art. 24 della Costituzione,
dal giudice i�struttore �di Pesaro, trattandosi di questione gi� decisa
con sentenza n. 62 del 1971;
3) le questioni di legittimit� costituzionale degli artt. 231 e 232
del codice di procedura penale, nella parte riguardante la mancata
assistenza del difensore agli atti di polizia giudiziaria compiuti rispettivamente
dal pretore e dal Procuratore della Repubblica, sollevate,
in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal �giudice istruttore
di Pesaro e dal pretore di Cagliari, trattandosi di norme gi� dichiarate
illegittime con le sentenze n. 86 del 1968 e n. 148 del 1969;
4) la questione �di legittimit� costituzionale dell'art. 225 del co
dice di .procedura penale, nella parte riguardante la mancata assi
stenza della �difesa al compimento degli atti di sommarie informazioni,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dagli
stessi gtudici, trattandosi �di norma gi� dichiarata illegittima con la
sentenza n. 86 del 1968.
Vanno, infine, dichiiarate non fondwte1:
1) la questione di legittimit� costituzionale, degli artt. 303, 304
bis, ter e quater, 348, 349, 389, 392, 397 e 3�98 del codice di procedura
penale, nella parte in cui non � compresa l'assistenza del difensore
alla escussione delle prove testimoniali, soJ.levata, in riferimento
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
546
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dalle ordinanze, elencate in epigrafe,
dei giudici istruttori di Pesaro, Pisa, Roma, Matera e dai .pretori
di Cagliari e Torino;
2) la questione di legittimit� costituzionale degli artt. 304 bis e
364 del codice di procedura penale, nella parte in cui non comprendono
l'assistenza del difensore ai confronti tra testi, tra testi ed imputati
e tra coimputati, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, dal giudice istruttore di Pesaro e dal pretore di Cagliari;
3) le questioni di legittimit� �Costituzionale dell'art. 304 bis del
codice di procedura .penale, nella parte in cui non comprende l'assistenza
del difensore agli atti di sequestro, nonch� agli atti di ispezione
corporale, solJevate in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
dal giudice i'struttore di Pesaro;
4) la questione di legittimit� costituzionale degli artt. 304 quater
e 320 del codice di procedura penale, nella parte in cui la durata del
deposito in cancelleria degli atti istruttori � sottoposta ad un termine
fissato dal giudice, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
dal giudice istruttore di Pesaro;
5) la questione di legittimit� costituzionale ,dell'art. 372 del codice
di procedura .penale, nella parte in cui � stabilito il termine di
deposito in cancelleria dei verbali di prova testimoniale e dei confronti,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
dai giudici istruttori di Pesaro e Roma e dal pretore di Torino;
6) la questione di legittimit� costituzionale degli artt. 304 ter,
comma ultimo, e 317 bis del codice di procedura penale, nella parte
in cui consenton!J di procedere, nei �casi di urgenza, senza darne avviso
ai difensori o prima del termine fissato, sollevata, in riferimento
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal giudice istruttore di Pesaro. (
Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 19 aprile 1972, n. 64 -Pres. Chiarelli -
Rel. Bonifacio -Nicolotto (n.c.).
Procedimento penale -Esame e confronto di testimoni a futura memoria
-Mancata assistenza del difensore -Ille~ittimit� costituzionale.
(Cost., art. 24; c.p.p., artt. 304 bis, 357, 364).
� costituzioinaLmente megittimo, in relazioine al diritto di difesa,
l'art. 304 bis codice di proce.dura penale, limitatamente �aiia parte in
cui es.elude il diritto del dife.nsore deU'imputato di assistere� roiia testimoinianza
a futura memoria ed al confronto fra l'imputato e� testimone
esaminato a futura memoria (1).
(1) Per tutti i precedenti dottrinali e giurisprudenziali cfr. Foro it.,
1972, I, 1154.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 547
(Omissis). -1. -L'oggetto del presente giudizio -quale risulta
dalla parte finale dell'ordi~nza di rimessione, interpretata nel quadro
dell'intera motivazione della stessa -� costituito dall'art. 304 bis
del codice di procedura penale, nella parte in cui quest� disposizione,
in contrasto col principio sancito nell'art. 24, secondo comma, della
Costituzione, esclude il diritto del difensore dell'imputato di assistere,
nella fase istruttoria, all'esame dei testimoni a futura memoria (articolo
357 cpv.) ed al �confronto fra questi e l'imputato (art. 364).
2. -Con sentenza (n. 63 del 1972), depositata in data di oggi,
questa Corte ha accertato che non viola il diritto di difesa garantito
dalla Costituzione la norma, desumibile dall'art. 304 bis .cod. proc.
pen., secondo la quale al difensore non � consentito di assistere all'esame
dei testi escussi nel �corso dell'istruttoria penale. A tale conclusione
la Corte � pervenuta in base alla considerazione che siffatta
disciplina, mentre da un canto trova giustificazione in esigenze inerenti
al sistema dell'istruttoria delineato dal vigente ordinamento, non
sacrifica definitivamente la difesa dell'imputato, giacch� la prova testimoniale,
di regola, sar� ripetuta nel successivo dibattimento, salvo
che pubblico ministero e parti consentano la semplice lettura del verbale
istruttorio : di modo che il contraddittorio si dispiegher�, in
quella sede, in tutta la sua pienezza, il difensore sar� in grado di
richiedere che al teste siano rivolte tutte le domande pertinenti all'oggetto
della testimonianza (art. 467) ed il giudice potr� decidere tenendo
presenti le risultante acquisite al processo col dialettico intervento
dell'accusa e della difesa.
Queste ragioni, che giustificano l'esclusione del difensore dall'assistenza
alla normale prova testimoniale, non sussistono, come �
ovvio, nel caso della testimonianza a futura memoria. Questa, infatti,
viene assunta con 1� speciali modalit� stabilite nel secondo comma
dell'art. 357 -fra le quali � di particolare rilievo l'imposizione del
giuramento -proprio in previsione dell'impossibilit� che il teste, a
causa di infermit� o di altro grave impedimento, sia riesaminato in
giudizio: al che puntualmente e razionalmente corrisponde l'inclusione
della deposizione a futura memoria fra gli atti dei quali � consentita
la lettura del verbale in dibattimento (art. 462, secondo comma).
La legge, dunque, esclude che il difensore possa assistere ad un
atto istruttorio che essa stessa prevede come irripetibile e, in tal
modo statuendo, consente che sia definitivamente acquisita al processo
una prova sulla quale la difesa non ha potuto, n� potr� in seguito,
interloquire con quei mezzi (domande, contestazioni, ecc.) che, invece,
essa � in grado di dispiegare a proposito della normale testimonianza,
quando questa vien ripetuta in dibattimento.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� evidente che il contrasto fra la norma denunziata ed il principio
costituzionale di raffronto non � atj;enuato n� dall'obbligo del
giuramento, imposto al teste per renderlo pi� sensibile al dovere di
obiettivit� e di verit�, n� dalla possibilit� di registrazione meccanica
della esposizione, introdotta dall'art. 2 della legge 6 dkembre 1965,
n. 1369: .queste modalit� di assunzione della prova dimostrano, certo,�
che il legislatore ha avvertito la sua peculiarit� rispetto alla ;normale
testimonianza, ma non valgono a legittimare il divieto dell'assistenza
del difensore. Giova, al �contrario, rilevare che lo stesso ordinamento
processuale offre elementi per una positiva valutazione dell'attuale
questione di legittimit� costituzionale. Ed invero dall'art. 304 bis, nelle
sue disposizioni originarie ed in quelle ora risultanti dalla ricordata
sentenza n. 63 del 1972, si deduce che al difensore dell'imputato �
consentito di assistere (oltre che all'interrogatorio, per il quale valgono
le particolarissime ragioni esposte nella sentenza n. 190 del 1970)
a quegli atti che sar� impossibile ripetere in dibattimento, qu9.nto
meno nelle stesse' condizioni di tempo e di luogo in cui essi vennero
compiuti durante l'istruttoria: la .dichiarazione di illegittimit� costit.zionale
della norma ora in esame elimina una ingiustificabile disarmonia
del sistema.
3. -Le ragioni fin qui esposte valgono anche� a dimostrare la
fondatezza della questione nella parte relativa alla esclusione del
diritto del difensore di assistere al confronto fra imputato e teste
assunto a futura memoria. Vero � che nella sentenza n. 63 � stata
ritenuta non illegittima tale esclusione nel confronto fra testi e imputato
o fra pi� imputati: ma � chiaro che nel caso di cui ora ci si occupa
determinante per l'opposta conclusione � la previsione dell'irripetibilit�
del confronto in sede dibattimentale. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 19 aprile 1972, n. 66 -Pr�es. Chiarelli -
Rel. Benedetti -Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen.
dello Stato Savarese). �C. Presidente Regione Siciliana (avv. Guarino).
Sicilia -Conflitto di attribuzione -Deliberazioni dell'Ente sviluppo
agricolo concernenti il personale -Approvazione assessoriale Spettanza
del potere di concerto allo Stato.
(St. Reg. sic., artt. 14, 20, d.l.c.s. 5 agosto 1947, n. 778, artt. 10 e 11).
Spetta aiio Stato, e per esso al Ministero per il teso-r6, di partecipare,
me�iCLnte iL concerto previsto daU'art. 11 d.l.C.P.S. 5 agosto
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 549
1947, n. 778, alia emanazione di provvedimenti di approvazione, da
parte della Regione, deUe deiiberazioni deU'Ente di svituppo agricolo
concernenti il trattamento economico del pernonale impiegatizio ed
operaio (1).
(Omissis). -1. -Col ricorso in esame sono state impugnate le
deliberazioni nn. 139 e 140 del 30 aprile 1971 con le quali l'Ente di
sviluppo agricolo in Sicilia ha disciplinato il trattamento economico
del proprio personale impiegatizfo ed operaio, e la nota n. 2338/RA
dell'll maggio 1971 con fa quale l'Assessore regionale dell'agricoltura
e foreste ha dichiarato di �prendere atto � delle suddette deliberazioni.
La difesa della Regione ha in via preliminare eccepito l'improponibilit�
del ricorso sia nella parte che ha per oggetto le deliberazioni
dell'E.S.A., sia nella parte che si riiferisce alla nota assessoriale.
Per quanto riguarda le delibere esatto � il rilievo che non da
tali atti, ma solo dal provvedimento di approvazione potrebbe derivare
l'invasione di competenza lamentata nella specie dallo Stato ricorrente.
La doglianza fondamentale sostenuta negli scritti difensivi del1'
Avvocatura si rivolge, infatti, essenzialmente al <provvedimento di
controllo dell'organo regionale, a quella nota assessoriale cli approvazione
delle delibere dell'E.S.A. che viene denunciata per essere stata
emanata senza il previo concerto �con il Ministero del tesoro.
Per quanto riguarda la nota dell'Assessore prive di rilievo IS'Ono
le considerazioni svolte secondo le quali, essendosi l'Assessore limitato
a � prendere atto � delle delibere, non ci si troverebbe in .presenza
di un vero atto di approvazione da parte dell'organo regionale di. tutela
e non sarebbe quindi .configurabile l'invasione di competenza
statale addotta dal ricorrente.
Il testo della nota non lascia adito a dubbi che l'espressione adoperata
� si. prende atto � equivalga, nella specie, a una vera e propria
approvazione.
(1) La questione era stata sottoposta all'�esame della Corte con ricorso
,del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 2 ottobre 1971, per
conflitto di attribuzione fra lo Stato e la Regione Siciliana sorto a seguito
dell'atto dell'Assessore regionale. per l'agricoltura e le foreste n. 2338/RA
dell'll maggio 1971, mediante il quale erano state approvate le deliberazioni
dell'Ente di sviluppo agricolo per la Sicilia 30 aprile 1971, n. 139 e
n. 140, concernenti il trattamento economico del personale impiegatizio
ed operaio dell'Ente.
La decisione 16 luglio 1968, n. 105 legg.esi in questa Rassegna, 1968,
I, 1, 879; la decisione 11 luglio 1969, n. 127 legg.esi in Foro it., 1969, I, 2059,
con note di richiami; v. anche F. SORRENTINO e CERRI, in Giur. Costit., 1968,
1392, 1398.
Per quanto concerne i riferimenti a Corte dei Conti, Sez. controllo enti,
17 e 24 maggio 1966 e 7 marzo 1967, e le norme regolanti la trasformazione
dell'Ente per la riforma fondiaria in Sicilia, v. Foro it., 1972, I, 1149.
550 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Giova tener presente 1che le deliberazioni erano state adottate dal
Consiglio di amministrazione dell'Ente in conformit� a quanto precedentemente
deliberato dalla Giunta regionale col provvedimento n. 92
del 28 aprile 1'971, citato' nella lettera assessoriale. L'organo di controllo
regionale, con la nota di cui trattasi, accertava che le deliberazioni
erano state predisposte in modo conforme al deliberato della
Giunta e, in vista della esecutoriet� delle stesse, raccomandava all'Ente
� l'assoluta necessit� di adottare... tutti gli atti cautelativi necessari
per l'eventuale recupero di somme che dovessero essere dichiarate
non dovute � al personale � anche a seguito dell'approvazione del
definitivo regolamento �.
L'atto assessoriale va quindi rettamente considerato come un
formale provvedimento di approvazione delle delibere ed in relazione
ad esso deve ritenersi legittimamente proposto il presente ricorso.
2. -Venendo al merito occorre anzitutto rilevare che la questione
prospettata � sostanzialmente identica a quelle che la Corte ha avuto
occasione di decidere con le sue precedenti sentenze n. 1015 del 1968 e
n. 128 del 1969: stabilire do� se per la ,validit� ed efficacia delle
indicate deliberazioni dell'E.S.A. sia sufficiente la sola approvazione
dell'Assessore o sia anche necessario il previo concerto con il Mini:stro
per il tesoro previsto dall'art. 11 del d.l.C.P.S. 5 agosto 1947, n. 778
e, nell'affermativa, se l'omissione di detta intesa comporti invasione
della sfera di competenza statale, in violazione degli artt. 14 e 20
dello Statuto siciliano e delle relative norme di attuazione approvate
con d.P.R. 7 maggio 1948, n. 789.
Il profilo nuovo sul quale fa leva il patrocinio della Re1gione, per
dimostrare che nel caso di specie non ricorre il presupposto di applicazione
dell'art. 11 del d.l. n. 778, sarebbe costituito dal fatto che le
due delibere dell'E.S.A. non possono essere considerate un regolamento
organico del personale, sia per il contenuto limitato delle� loro
disposizioni, unicamente afferenti al trattamento economico, sia per la
loro temporanea efficacia, trattandosi di trattamento � provvisorio � in
attesa dell'approvazione del definitivo regolamento organico.
Ad avviso della Corte la parzialit� del contenuto dei provvedimenti
e la loro provvisoriet� non rappresentano elementi validi a far
ritenere che essi non abbiano carattere di regolamento organico. Quel
che conta al fine della individuazione di detto carattere � il contenuto
oggettivo delle deliberazioni ed � innegabile che, nel caso in esame,
in cui il Consiglio dell'Ente ha inteso disciplinare in maniera organica
e completa il trattamento economico �di tutto il proprio personale impiegatizio
ed operaio, ci si trova di fronte a materia tipica di regolamento.
Se si desse rilievo agli argomenti della parzialit� e della provvisoriet�
addotti dalla difesa sarebbe agevole sottrarsi all'osservanza
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 551
della procedura di approvazione .prevista dall'art. 11 del d.l. n. 778 del
1947, mediante l'emanazione di singoli, parziali provvedimenti concernenti
la disciplina giuridica ed economica del personale.
Il merito della questione trova puntuale soluzione nelle precedenti
sentenze emesse dalla Corte. In queste � stato gi� .precisato che
l'E.S.A. � Ente di diritto pubblico al cui mantenimento lo Stato concorre
con propri contdbuti, sicch� ad esso devono essere applicati gli
artt. 10 e 11 del ripetuto d.l. n. 778 del 1947.
Ad escludere l'intervento del Ministero del tesoro nella approvazione
dei regolamenti organici del personale dell'Ente non giova
il rilievo, formulato nuovamente in questa sede, in ordine alla distinzione
fra contributi di scopo e contributi istituzionali, .poich� questa
Corte ha gi� avuto occasione (sentenza 127 del 1969) di chiarire in
proposito che il presupposto dell'intervento del potere di approvazione
statale � rappresentato dal carattere continuativo dei contributi corrisposti
dallo Stato all'E.S.A. Orbene, questa continuit� dell'apporto
finanziario risulta evidente non solo dalla legge 14 luglio 1'96,5, n. 901
(art. 6), che ha autorizzato la spesa di cospicue somme a favore degli
enti di sviluppo -tra i quali � stato compreso l'E.S.A. -sino all'esercizio
finanziario del 1969, ma anche dal d.l. 26 ottobre 1971,
n. 745 (art. 49), che ha autorizzato la spesa di 40 miliardi .per ciascuno
degli anni 1970 e 1971 -anno, quest'ultimo, nel corso del quale sono
state adottate le delibere nn. 139 e 140 dell'E.S.A. -per la concessione
di contributi a favore degli stessi enti indicati nell'art. 6 della
legge n. 901 test� citata.
Da tutt� ci� consegue che I'Assessore, avendo .pr_ovveduto ad approvare
e rendere esecutive le deliberazioni con la nota dell'll maggio
1971, senza la prescritta previa intesa con il Ministro del tesoro,
ha invaso la sfera di competenza di un organo statale; il suo provvedimento,
quindi, in quanto contrario allo Statuto, deve essere annullato.
-(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 19 aprile 1972, n. 67 -Pres. Chiarelli Rei.
Reale -Tessari (n.c.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(sost. avv. gen. dello Stato Carafa).
Amministrazione dello Stato e degli Enti Pubblici -Contabilit� di
Stato -Fermo amministrativo -Illegittimit� costituzionale
Esclusione.
(Cost., artt. 3, 25, 102; r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 69, sesto comma).
Non � fondata, con rife�rimento agLi artt. 3, 25 e 1()2 della Costituzione,
ia ques,Jiione di Legittimit� costituzionale delt'artl. 69, sesto
552 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
comma, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (cLisposizio11ti suUa amministrazione
del patrimanio e sulla CDl!tiabilit� ge11;erale dello Sta.to) re�lativo
al fermo ammilltistrativo di crediti di privati verso le amm:i.nristrazioni
dello Stavo (1).
(Omissis). --1. -Risulta dall'ordinanza della Corte d'appello di
Trieste che nel giudizio promosso da un privato ;imprenditore contro
l'Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, per il pagamento di
crediti, co'Stituenti il corrispettivo per l'esecuzione di contratti d'appalto
di opere pubbliche, dalla stessa Amministrazione veniva opposta
l'inesigibilit� del credito; inesigibilit� derivante dal .provvedimento
di fermo adottato ai sensi dell'art. 69, sesto comma, del r.d. 18
novembre 1923, n. 2440 (sull'amministrazione del patrimonio e sulla
contabilit� .generale dello Stato) e volto, nella specie, a garantire il
recupero di passivit�, in corso di accertamento giudiziale, risultanti a
carico dello stesso privato dall'inadempimento d� altro contratto di
appalto.
Nel corso del .giudizio la Corte ha sollevato, in riferimento .agli
artt. 3, 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione,
questioni di legittimit� della norma suddetta, la quale dispone che,
�qualora una: Amministrazione dello Stato, che abbia, a qualsiasi titolo,
ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre
amministrazioni, richiede la sospensione del pagamento, questa deve
essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo �.
Sotto il profilo dell'ugua1glianza, la Corte ha rilevato che la prevista
sospensione del pagamento si concreta in una misura cautelare,
la quale pu� essere imposta discrezionalmente dalla stessa Amministrazione
debitrice con proprio atto non revocabile n� annullabile dal
giudice ordinario e con l'effetto di impedire l'esercizio del diritto del
privato all'esazione di un credito liquido ed esigibile. Dal che deriverebbe
a favore dell'Amministrazione una posizione di 1supremazia
in un rapporto di natura privatistica, non conseguente alla esplicazione
di funzioni o al perseguimento di finalit� pubbliche.
La misura cautelare in oggetto, risulterebbe, oltretutto, di portata
pi� grave di quella che la legge ordinaria (artt. 670 e segg.; 700 e
segg. c.p.c.) consente ai privati di ottene:re.
(1) La questione era stata sottoposta all'esame della Corte con ordiIll8!
Il!Za emessa ili. 6 febbraio 1970 dailla corte d'appello di Trieste (Gazzetta
Ufficiale n. 143 del 10 giugno 1970).
In riferimento al �fermo amministrativo., v. Cass. 15 giugno 1967,
n. 1389 in questa Rassegna 19'67, I, 787 (nota) e, fra le ail:tre, COns. Sitato,
Sez. VI, 29 settembre 19'70, n. 6114, Rep. Foro it., Voce Contabil'it� dello
Stato, Illil. 21, 22.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 553
Inoltre la norma stessa, attribuendo alla pubblica Amministrazione
statale il potere di incidere su diritti soggettivi, sottoposti alla
giurisdizione del giudice ordinario, sottrarrebbe le eventuali difese
del privato al giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo
comma) e al giudice ordinario le funzioni che gli spettano (art. 102,
primo comma, Cost.).
Le questioni non sono fondate.
2. -La norma denunziata disciplina il cosiddetto fermo amministrativo
diretto a legittimare la sospensione, del pagamento di un
debito liquido ed esigibile da parte di un'Amministrazione dello Stato,
a salvaguardia della eventuale compensazione legale di esso 'con un
credito, anche se non attualmente liquido ed esigibile, che la stessa od
altra branca della Amministrazione statale, considerata nella unicit�
di soggetto di rapporti giuridici, pretenda di avere nei confronti del
suo creditore. Il fermo � disposto in via cautelare e fino alla pronunzia
di un successivo provvedimento con cui lo si revochi ovvero si
disponga che ~a somma dovuta dallo Stato al creditore venga ritenuta,
nei limiti in cui opera la compensazione legale, a soddisfazione del
credito erariale.
Va ricordato al riguardo che il fermo costituisce misura di auto
tutela della Amministrazione statale, avente lo scopo di assicurare la
realizzazione dei fini cui � rivolto l'itler amministrativo procedimen
tale, necessariamente complesso e disciplinato da norme inderogabili
e preordinate ad assicurare la regolarit� contabile e la realizzazione
delle entrate dello Stato, quali vengono definite nell'art. 219 r.d. 23
maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del patri
monio e per la contabilit� generale dello Stato).
� evidente, quindi, che la norma in esame non configura un irra
zionale privilegio, ma uno strumento necessario alla protezione del
pubblico interesse connesso alle esigenze finanziarie dello Stato.
E se � vero che l'autotutela, nella generalit� delle sue applicazioni,
� connaturata all'attivit� della pubblica Amministrazione nei
rapporti di diritto pubblico, non deve escludersi, in considerazione di
quanto test� accennato, che speciali norme di legge ne consentano
l'esercizio anche in rapporti di diritto privato, cui la pubblica Amministrazione
partecipi per i fini che le sono propri.
Per i precedenti in dottrina sull'autotutela, per la posizione dei creditori
pecuniari dello Stato, per l'incostituzionalit� delle norme che limitano
la possibilit� di espropriazione forzata contro la P. A., cfr., altres�, Foll'o it.,
1972, I, 1146.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
556
La qualificazione giuridica dei giorni festivi � produttiva di effetti
notevoli nel nostro ordinamento sia in campo pubblicistico (quali il
diritto processuale, amministrativo e la legislazione sociale), sia nel
campo dei rapporti privatistici del lavoro. Da ci� l'assoluta necessit�
di una disciplina unitaria ed uniforme su tutto il territorio nazionale
della materia inerente alla istituzione delle festivit�, disciplina la cui
regolamentazione spetta esclusivamente allo Stato.
N� vale addurre in contrario che, avendo la Regione competenza
legislativa esclusiva in materia di commercio, ben poteva disporre che
i negozi rimanessero chiusi, oltre che nelle domeniche e negli altri
giorni festivi previsti dalla legge nazionale, anche nel giorno della
festa della Regione.-L'art/ 14, lett. d), dello Statuto fa salva, nella
materia indicata, la disciplina dei rapporti privati ed � innegabile che
la disposizione impugnata, come esattamente rilevato dall'Avvocatura,
abbia incidenza immediata e diretta sui rapporti economico-normativi
tra datori di lavoro e prestatori d'opera.
La disposizione stessa produce inoltre conseguenze rilevanti anche
nella materia delle notificazioni giudiziarie.
2. -Con la seconda censura di incostituzionalit�, rivolta all'articolo
5, comma secondo, della legge in esame, si denuncia che l'esonero
dei venditori ambulanti girova.ghi dalla osservanza degli orari di
attivit� durante i giorni feriali contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione
determinando in favore di essi una ingiusta condizione di privilegio,
dannosa per la categoria dei commercianti a posto fisso.
La Corte ritiene che nel caso di specie non sussiste una identit�
di condizioni soggettive ed oggettive tra le due categorie di commercianti
considerate che valga a giustificare la parit� del loro trattamento
normativo. Come esattamente osservato dal patrocinio della
Regione, la situazione dei venditori ambulati girovaghi � del tutto
diversa da quella dei commercianti a posto fisso, sfa per l'entit� e
modalit� con �cui la loro attivit� commerciale � svolta (trattandosi di
commercio di modeste dimensioni cui attendono personalmente e a
domicilio del �consumatore i titolari delle licenze col solo aiuto dei
familiari), sia per le loro condizioni economiche, notoriamente inferiori
a quelle degli altri commercianti. � proprio in relazione a questa
differenza di situazioni e per venire incontro alle esigenze di una
categoria economicamente pi� debole che� il trattamento differenziato
trova razionale giustificazione.
3. -Il terzo ed ultimo motivo di incostituzionalit�, anche esso
riferito al principio di uguaglianza, ha per oggetto la disposizione contenuta
nell'art. 7, comma secondo, ai sensi della quale i grandi magaz
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 557
zini di vendita al dettaglio sono tenuti ad osservare separatamente gli
orari di vendita e la chiusura infrasettimanale stabiliti per il settore
alimentare e per quello non alimentare prevalente. Si assume che
questa separata disciplina di orari sarebbe ingiusta rispetto al trattamento
riservato sia alle attivit� commerciali miste operanti nella Regione,
sia agli altri grandi magazzini che operano sul territorio nazionale,
i quali, invece, giusta quanto disposto dalla legge statale 28
luglio 1971, n. 5�58, sono tenuti all'osservanza del solo orario prescritto
per l'attivit� prevalente.
Ad avviso della Corte, dal fatto che la leg,ge nazionale abbia dettato
un'unica disciplina di orario per le due categorie di esercizi, non
deriva alcun obbligo per il legislator:e regionale di adottare una identica
disciplina. � opportuno ricordare che nella materia di cui trattasi
� riconosciuta alla Regione una potest� legislativa esclusiva e nell'esercizio
di tale competenza spetta al legislatore regionale la valutazione
sulla sussistenza della parit� o ,disparit� di situazione tra gli
esercizi in questione nell'ambito territoriale dell'Isola. La difesa della
Regione ha posto in evidenza che il sistema di vendita dei grandi magazzini
� strutturato in modo sostanzialmente diverso da quello dei
negozi misti avendo i primi, e non i secondi, personale distinto adde~
to ai vari settori di vendita. Questa obbiettiva diversit� pu� ragionevolmente
porsi alla base d�lla disposizione impugnata che ha previsto
solo per essi l'obbligo di osservare separatamente gli orari di
vendita stabiliti per il settore alimentare e per quello non alimentare
prevalente. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 4 maggio 1972, n. 77 -Pres. Chiarelli -
Rel. Capalozzi -Callegari (avv. Tiberini) e Presidente Consiglio
dei Ministri (sost. avv. gen. dello Stato Azzariti e Tarin).
Procedimento penale -Notificazioni -Deposito nella casa comunale Avviso
al destinatario -Rilevanza della data di spedizione -Illegittimit�
costituzionale della normativa.
(Cost., art. 24; c.p.p. art. 169, quinto comma).
Procedimento penale -Notificazioni -Consegna al portiere o a per
sona inferma di mente -Infondatezza della questione.
(Cost., artt. 2, 3, 15, 24, 27; c.p.p., art. 169, comma primo, terzo e quarto).
� costituzionalmente iiiegittimo l'art. 169, qui<nto comma, codice
di procedura penale, limitatamente alla parte in cui consridera effet
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
558
tuata la notificazione per deposito nella casa comunale aiia data di
inoitro deU'avviso a} destinatario, anzich� aUa data di riceizione (1).
Non � fondata "l� questione di legittimit� costituzfonale dell'articolo
169, primo e terzo comma, codice di procedura penale, sulla consegna
dell'atto al portiere in plico aperto; n� � fondata, nei sensi di
cui in motivazione, la questione di legittimit� costituzionale de:tl'articolo
169, qwarto comma, dello stJesso codice, :;'ULla consegna deWatto a
persona diversa dal notific.ando che non sia manifestamente inferma
di mente (2).
(Omissis). -2. -Sono censurati: a) il primo comma dell'art. 169
c.p.p., in riferimento all'art. 15, primo comma, della Costituzione,
perch� la notificazione mediante consegna di copia dell'atto al portiere
non offrirebbe cautele idonee a garantire la segretezza della cor~
rispondenza e di ogni altra forma di comunicazione (ord. tribunale
Torino 12 marzo 1972); b) insieme al primo, anche il terzo comma, in
riferimento agli artt. 2, 15 e 27 Cost., per lo stesso ordine di motiw,
oltre che per .l'obbligo del portiere di ottemperare ad ogni richiesta
dell'autorit� di pubblica sicurezza (ord. pretore Milano 3 marzo 1970);
c) il quarto comma, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., perch� non
sarebbe consentito al destinatario della notificazione di fornire la prova
della non palese infermit� di mente del consegnatario (ord. pretore
Sampierdarena 4 settembre 1971); d) il quinto comma, in riferimento
all'art. 24, secondo comma, Cost., in quanto, nel caso di notificazione
mediante deposito dell'atto nella casa comunale, si avrebbe decorrenza
dei termini per l'impugnazione dalla data di inoltro dell'avviso
di avvenuto deposito, e non da quella della conoscenza del provvedimento
da impugnare (ord. tribunale Sondrio 23 marzo 1970); e) ancora
il quinto comma, in relazione agli artt. 507, secondo comma, e 509,
terzo comma, c.p.p., e cio� limitatamente all'ipotesi di opposizione a
decreto penale �di condanna, in riferimento allo stesso art. 24, secondo
comma, Cost. (ord. pretore Trieste 29 aprile 1970).
3. -Quanto alla violazione, denunziata dal pretore di Milano e
dal tribunale di Torino, dell'art. 15 della Costituzione, non � da accogliersi
l'assunto dell'Avvocatura dello Stato -conforme ad un'autorevole
giurisprudenza -, secondo cui la segretezza della corrispon(
1-2) La questione era stata sottoposta all'esame della Corte con varie
ordinanze emesse da giudici diversi (v. Gazzetta Ufficiale n. 136 del 3 giugno
1970; n. 170 dell'8 luglio 1970; n. 235 del 16 settembre 1970; n. 106 del
28 aprile 1971; n. 16 del 19 gennaio 1972).
Per una vasta panoramica dei precedenti dottrinali e, specie, giurisplrUdenziali,
v. la IIllota di A. PrzzoRusso, in Foro it., 1972, I, 1137.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 559
denza e di ogni �comunicazione non pu� richiedersi nel campo penale,
ove dominano principi opposti, tra i quali vi � quello della pubbUcit�
del procedimento e degli atti ad esso inerenti.
A prescindere dalla regola, tuttora vigente, del segreto istruttorio
(seppure reso, almeno di fatto, meno rigoroso dall'introduzione dell'avviso
di procedimento, con l'art. 8 della legge 5 dicembre 1'969,
n. 932, che ha modificato l'art. 304 c.p.p.), certo non pu� dirsi che sia
nell'interesse dell'imputato la pubblicit� data ad una sentenza di condanna,
mentre -come la Corte ritiene suo dovere sottolineare -�
di gravissimo pregiudizio morale (e spesso anche economico) la diffusione
della notizia che taluno sia indiziato di reato (magari tanto
ingiustamente, che potrebbe seguire la pronunzia di non promovimento
dell'azione penale per infondatezza dell'accusa: art. 74, terzo e quarto
comma, c.p.p.).
Sono le modificazioni apportate con la � novella � del 1969 ad
anticipare la fase di una (relativa) pubblicit� degli atti processuali; e
la notificazione al portiere (o a chi ne fa le veci) non vulnera la segretezza
pi� che non facciano altre norme dirette, nelle intenzioni, a garantire
l'incolpato (e le altre parti private).
La legge di riforma 18 giugno 195�5, n. 517, inserendo un nuovo
terzo comma nell'art. 169 c.p.p. (sostanzialmente identico al quarto
comma dell'art. 139 c.p.c.), <!on cui si richlede che il .portiere sottoscriva
l'originale dell'atto notificato e che l'ufficiale giudiziario dia
notizia al destinatario, con lettera raccomandata, dell'avvenuta notificazione,
vuole raggiungere, a favore dell'interessato, il duplice intento
di consentire il controllo del portiere sulla conformit� all'originale
della copia consegnatagli e di dare al destinatario una maggiore
possibilit� di conoscenza dell'avvenuta consegna.
V'� da aggiungere che alla stregua delle norme di autonomia collettiva,
tra gli obblighi del portiere (di�sciplinarmente sanzionati), vi �
quello della pi� assoluta discrezione sulla vita famigliare e sulle condizioni
economiche del proprietario e degli inquilini e su quanto altro
li riguarda.
N� va, inoltre, taciuto che il portiere deve ottenere, con autorizzazione
amministrativa, l'iscrizione in apposito registro tenuto dall'autorit�
locale di pubblica sicurezza -iscrizione che va rinnovata
ogni anno e che � suscettiva di rifiuto e di revoca -(artt. 62 del t.u.
delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n. 773,. e 111-114
del relativo regolamento 6 maggio 1940, n. 63.5).
Non rileva l'argomento che il pretore di Milano trae, a sostegno
dell'incostituzionalit�, dall'art. 113, secondo comma, del regolamento
di pubblica sicurezza, che fa obbligo ai portieri di corrisponder� ad
ogni richiesta dell'autorit� di polizia, in quanto, a parte che � piut
560 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tosto .strano pensare che questa autorit� abbia bisogno di rivolgersi a
un portiere per avere notizie di procedimenti penali in corso, si
tratterebbe, se mai, di un problema di limiti dell'obbligo imposto
dalla norma regolamentare e anche di contemperamento tra obblighi
concorrenti ed opposti.
Il dovere incombente sul portiere di corrispondere alle richieste
dell'autorit� di pubblica sicurezza non � incondizionato n� illimitato,
concernendo le sole richieste che traggano origine da un'attivit� di
istituto di essa autorit� e che siano fatte J::\el pieno rispetto delle forme
previste dalla legge.
D'altronde, non � a dubitare che il presidio dell'art. 15 Cost. sia
operante contro le intrusioni dei privati, oltrech� contro quelle dei
pubblici poteri (sentenza n. 122 del 1970 di ques.ta Corte).
Escluso, cos�, che la consegna dell'atto processuale al portiere
importi di per s� violazione dell'art. 15, primo comma, Cost., diventa
superfluo l'eventuale ricorso al secondo comma.
4. -Non sono richiamati a proposito, rispetto al medesimo art. 169,
primo e terzo comma, c.p.p., gli artt. 2 e 27 della Costituzione.
Non l'art. 2, dappoich� una volta esclusa la violazione dell'art. 15,
che tutela il diritto fondamentale al segreto della corrispondenza e
delle altre comunicazioni, viene automaticamente esclusa la violazione
dell'art. 2, che quel diritto ricomprende (citata sentenza n. 122
del 1970).
Non l'art. 27, dappoich� l'eventuale rivelazione di notizie concernenti
atti processuali relativi agli indiziati di reato e a.gli imputati
non incide sulla presunzione di non colpevolezza, proprio alla stregua
della sostanziale differenza, posta a base di esso precetto costituzionale,
tra indiziato e imputato, da un lato, e colpevole, dall'altro.
5. -L'ammissibilit� (contestata dal pretore di Sampierdarena)
della notifica a chi non � palesemente infermo di mente non viola
l'art. 24, secondo comma, della Costituzione. Giustificata che sia -per
ragionevoli o addirittura imprescindibili esigenze imposte dal .carat-.
tere stesso e dagli scopi del rito penale -la notificazione non a mani
proprie, non si pu� richiedere all'ufficiale notificatore (ufficiale giudiziario:
art. 21, n. 1, r.d. 28 maggio 1931, n. 603; aiutante dell'ufficiale
giudiziario: artt. 32 e 33 d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229; messo. di
conciliazione: art. 34, primo comma, stesso decreto; agente di polizia
giudiziaria: art. 166, quinto comma, c.p.p., aggiunto dall'art. 11
d.lg.lgt. 5 ottobre 1945, n. 679) la competenza tecnica di uno specialista
in psichiatria n� lo svolgimento di alcuna inda.gine sulla capacit�
di chi riceve l'atto, ma solo quella comune diligenza ed avvedutezza
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 561
che consente di avvertire lo stato di amentia, rivelata da evidenti e
inequivocabili manifestazioni.
Per la pretesa violazione dell'art. 3 Cost., esattamente ha replicato
l'Avvocatura dello Stato che non � .a parlarsi di diversit� di trattamento
in casi (sostanzialmente) eguali, essendo, all'opposto, diversa
la situazione in cui viene a trovarsi l'ufficiale giudiziario quando il
consegnatario sia palesemente dnfermo di mente. e quando abbia tutta
l'apparenza della persona normale.
Gli inc~nvenienti, del resto, sono in pratica pressoch� eliminati
dalla tempestiva nomina del difensore, il quale, nel sistema del codice
di rito, deve essere informato degli atti processuali rigua11danti il suo
assistito.
D'altro canto, soccorre l'art. 183 bis c . .p.p. sulla restituzione in
termini; ch�, quantunque la giurisprudenza sia estremamente restrittiva
nella sua interpretazione, non pu� giungersi a negare la stessa
ragion d'essere della norma, che � quella di rendere possibile l'esercizio
del diritto di difesa, allorch� l'interessato sia incorso in una
decadenza, per non aver osservato un termine per caso fortuito o per
forza maggiore.
Orbene, qualora la consegna dell'atto sia stata fatta a chi,-per
essere infermo di mente, non ne ha avvertito l'importanza, 1n conseguenza
di che non ha provveduto a rimetterlo al destinatario, la
presunzione di conoscenza dell'atto ritualmente notificato (cio� notificato
nella forma e alla persona indicata nell'art. 169 c.;p.p.) non pu�
essere assoluta, ma deve avere un limite invalicabile proprio nell'art.
24, secondo comma, Cost., che, garantendo la difesa, presuppone,
ovviamente, che l'interessato sia posto in grado di potersi difendere.
Il che non si verifica se l'atto non viene a conoscenza di lui, per essere
stato consegnato (legittimamente) a un demente. Sarebbe incongruo
che l'infermo totale di mente, il quale, non avendo capacit�
di intendere e di volere, non � imputabile e non incorre nelle pene
comminate per i reati che abbia a commettere (art. 85 c.p.), sia ritenuto
perfettamente compos sui, allorch� la sua incapacit� di intendere
e di volere pregiudichi tanto gravemente il diritto del terzo di difendere
la sua innocenza, cio� J.a ~ua libert�, e per di pi�, con divieto
d'ingresso alla prova contraria.
Come � noto, la giurisprudenza ammette che l'interessato .possa
provare che, al momento della consegna della co.p�a dell'atto, il con
segnatario era affetto da infermit� mentale palese, ai fini dell'accer
tamento della nullit� della notificazione (art. 179 c.p.p.). Orbene, non
� concepibile che; non potendo essere inficiata di nullit� la consegna
a persona non palesemente inferma di mente (ch� sarebbe efficace solo
la prova della palese infermit�), la sua regolarit� formale si risolva in
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
una :finzione giuridica, ostativa persino della rimessione in termini,
allorch� l'infermit� effettiva, ma non palese, abbia determinato la
distruzione o la distrazione o l'occultamento o, comunque, la mancata
consegna dell'atto, con irreparabile danno del destinatario.
6. -A una pronunzia parziale di illegittimit� deve, per contro,
pervenirsi quanto alle denunce che investono, �n riferimento all'articolo
24, secondo comma, Oost., l'ultimo comma dell'art. 169 c.rp.p.
(o:r~dinanza del tribunale di� Sondrio e, limitatamente al caso di notificazione
del decreto penale di condanna, ordinanza del pretore di
Trieste).
Il principio della decorrenza dei termini -a qualsiasi effetto
siano posti -dalla data della conoscenza dell'atto o della situazione
processuale, da parte dell'interessato, � stato gi� accolto da questa
Corte �con sua sentenza n. 34 del 1'970 in tema �di �cessazione della
causa di sospensione del processo civile (art. 297 c.p.c.).
� risaputo �che, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione,
in conformit� alla dizione della norma (l'art. 179 c.p.p. commin�
la nullit� per la mancata comunicazione dell'avviso di deposito
con lettera raccomandata, non per il mancato ricevimento), la notificazione
effettuata ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 169 c.p.p. si perfeziona
con l'invio dell'avviso raccomandato, all'interessato, dell'avvenuto
deposito dell'atto nella casa comunale, cosicch� i termini stabiliti
dalla legge, rispetto alla notificazione, decorrono dal momento
in cui la raccomandata risulta spedita.
Tuttavia, tale comunicazione pu� risultare vana, vuoi, in via generale,
per la ristrettezza dei termini (tre giorni per �la dichiarazione
di impugnazione, cinque giorni per l'opposizione a decreto penale),
vuoi per motivi contingenti (ritardata distribuzione della posta ecc.),
s� da rendere impossibile !'-esercizio del diritto di difesa.
Ne consegue che la norma deve essere dichiarata illegittima nella
parte in cui considera effettuata ia notifica per deposito alla data
d'inoltro dell'avviso al destinatario, e non a quella di ricezione.
Se � pur vero che, a differenza dell'art. 140 c.p.c., l'art. 169,
ultimo comma, c.p.p. non prescrive la raccomandata con ricevuta di
ritorno, sicch� la prova della ricezione e della data di ricezione non
risulta dall'incartamento processuale, � altrettanto vero -che tale prova
pu� essere data agevolmente mediante il controllo del registro delle
consegne delle raccomandate e la relativa certificazione dell'ufficio po
stale. Sarebbe, del resto, auspicabile, per maggior sicurezza e spedi
tezza di contra.Ho -anche in assenza di disposizioni legislative -che
la spedizione avvenisse per raccomandata con avviso di ricevimento.
L'accenno contenuto nell'ordinanza del tribunale di Sondrio alla
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 563
� effettiva conoscenza > dell'atto depositato nella casa �comunale, ai
fini della decorxenza dei termini, non pu� indurre la Corte ad adottare
una soluzione in tal senso: la garanzia costituzione non si estende
sino al punto di sollevare il notificando dall'onere di ritirare l'atto. (
Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 4 maggio 1972, n. 78 -Pre'S. Chiarelli Rei.
Rocchetti -Soc. Libco (avv. Jacobelli), INAIL (avv. Flamini)
e Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. dello Stato
Giorgio Azzariti).
Previdenza e assistenza -Infortuni sul lavoro -Azione di re~resso
dell'INAIL -Elevazione del termine prescrizionale da uno a tre
anni -Eccesso dai limiti della dele~a -Insussistenza.
(Cost., art. 76; I. 19 gennaio 1963, n. 15, art. 30; d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124,
art. 112, ultimo comma, art. 10, quinto comma).
Non � fondata, con riferimento ai limitJi posti �daiLa legge di delegazione
ed aU'art. 76 deLLa Costituzione~ La questione di Le.gittimrit� costituzionale
deUe disposizioni del testo unico deLLe assicurazion.i pe-r
gii infortwni sul Lavoro, che elevano da uno a tre .anni il termine prescrizionale
per l'esercizio dell'azione di regresso dell'INAIL. contro il
responsabile deLL'infortunio (1).
(Omissis). -2. -In entrambe le ordinanze di rimessione viene
espresso il dubbio che l'art. 112, ultimo comma, del testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, approvato con d.P.R. 30 giugno 1965,
n. 1124, sia in contrasto con l'art. 76 della Costituzione, nella parte
in cui varia, elevandolo da uno a tre anni, il termine per l'esercizio
dell'azione di regresso volta ad ottenere il rimborso delle prestazioni
erogate; azione esperibile dall'INAIL, nei confronti del datore di lavoro,
allorch�, con sentenza penale, � stata accertata la colpa di lui
o di un suo dipendente, nella produzione dell'evento.
La stessa censura � stata inoltre prospettata dal tribunale di Pa-.
dova nei confronti dell'art. 10, quinto comma, del citato decreto presidenziale,
nella parte in cui eleva da uno a tre anni il termine rper la
(1) La questione era stata sottoposta all'esame della Corte con ordinanre
emesse: iJl. 19 :liebbrraiio 1970 dail. trrdbunail.e di Pladova (Gazzetta Ufficiale
n. 170 deil:l'8 1uglli.o 1070); ml 16 ottobre 1970 da�l. tribWlia�le di Bari
(Gazzetta Ufficiale n. 151 del 16 giugno 1971). �
In relazione all'art. 30 1. 19 gennaio 1963, n. 15, v. in particolare Corte
Cast. 30 giugno 1971, n. 145, in questa Rassegna, 1971, 979.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STA'fO
564
propos1z1one, sempre da parte dell'Istituto assicuratore, dell'azione diretta
ad accertare in sede civile la responsabilit� penalmente rilevante
del datore di lavoro o di un suo dipendente, allorch� il processo
penale � rimasto estinto per amnistia o per morte dell'imputato.
La illegittimit� costituzionale delle norme denunciate sussisterebbe
perch� l'art. 30 della legge 19 gennaio 1963, n. 15, che dispo:neva
la delega, non � avrebbe autorizzato tali variazioni.
3. -Per quanto concerne l'ordinanza del tribunale di Padova, la
difesa dell'INAIL eccepisce la irrilevanza della questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 112, sostenendo che nella fattispecie era
stata esperUa la comune azione di surrogazione spettante, per l'articolo
1916 del codice civile, all'assicuratore nei confronti del terzo.
responsabile dell'evento dannoso.
Invece, l'azione speciale di regresso che, ai 'Sensi del citato art. 112
del d.P.R. n. 1124 del 1965, � proponibile contro il datore di lavoro
che ha, per colpa penalmente rilevante, causato l'infortunio del lavoratore
dipendente, non avrebbe potuto essere invocata nel giudizio
a quo, in quanto l'infortunio era avvenuto in un'azienda ag.ricola e
vittima ne era stato un altro proprietario che vi lavorava a titolo di
scambio d'opera (art. 2139 �C.c.), comunemente ritenuto, sulla scorta
della .giurisprudenza della Cassazione, lavoratore autonomo, coperto,
per il rischio di lavoro, dall'assicurazione propria e non da quella del
proprietario dell'azienda.
L'eccezione non � fondata.
Premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
il giudizio di rilevanza spetta al giudice a quo e non pu� essere ridiscusso
se non in caso di assoluta incongruenza logica, sta in fatto che
il tribunale, nell'ordinanza di rinvio, ha ampiamente motivato sulla
qualificazione giuridica del rapporto di scambio di mano d'opera, ritenendo,
sia pure in contrasto con l'orientamento della Corte di cassazione,
che il cosi detto reciprocante sia assimilabile al ;prestatore di
lavoro dipendente per quanto attiene alla disciplina assicurativa in
materia di infortunio sul .lavoro.
Di conseguenza, questa Corte non pu� non ritenere ammisstbile
l'esame della proposta questione incidentale di legittimit� costituzionale.
4. -Nel merito, essa � per� da ritenersi non fondata.
Il d.P.R. 17 agosto 1965, n. 1765 (art. 67), in conformit� con le
anteriori leggi sulla disciplina delle assicurazioni sociali contro gli
infortuni sul lavoro, fissava nel termine unico di un anno il tempo
utile per l'esercizio delle varie azioni nascenti dal rapporto assicurativo.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 565
Tale termine coincideva con quello previsto prima dal codice di
commercio (art. 924) e .poi dal codi.ce civile (art. 2952) per le varie
azioni in materia di assicurazione.
Con la legge 19 gennaio 1963, n. 15, che modific� in molti punti
l'intera disciplina, il termine concesso al lavoratore .per esperire l'azione
volta a conseguire le prestazioni venne elevato a tre anni. L'art. 30
della stessa legge confer�, poi, al Governo un'ampia delega legislativa
per apportare modifiche, cor.rezioni, ampliamenti, ed ove occorresse,
soppressioni, delle norme vigenti in materia di infortuni sul lavoro,
riordinandole e riunendole in un solo provvedimento legislativo.
In attuazione della delega venne emanato, con il d.P.R. 30 giugno
196�5, n. 1124, il nuovo testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali,
nel quale i termini per l'esercizio delle varie azioni derivanti
dal rapporto assicurativo (eccetto quello per la riscossione dei
premi di assicurazione) sono stati nuovamente allineati e portati a tre
anni, in conformit� di quanto la legge di delega aveva disposto per il
solo termine relativo all'azione per il conseguimento delle prestazioni
assicurative da parte dell'infortunato.
Le ordinanze di rinvio, in rapporto a 'tale variazione dei termini,
ritengono che il legislatore delegato abbia superato i limiti della delega,
che sarebbero stati indicati nel secondo comma dell'art. 30
della legge delegante, laddove si precisa che � ogni innovazione...
dovr� tendere a conseguire una pi� precisa determinazione nel campo
di applicazione, una maggiore speditezza e semplicit� nelle .procedure
amministrative, pi� idonei controlli sugli obblighi assicurativi, pi�
efficaci sanzioni nei confronti degli �nadempienti... �.
E poich�, secondo le ordinanze, l'aumento dei termini per l'esperimento
delle azioni previste negli artt. 112, ultimo comma, e 10, quinto
comma, non perseguirebbe nessuna delle dette finalit�, ne conseguirebbe
che le norme che quell'aumento hanno disposto sarebbero state
emanate in violazione dell'art. 76 della Costituzione,
5. -Va in contrario osservato che quelle finalit�, per la stessa genericit�
della formula adoperata (ogni innovazione � diretta a conseguire
� significando che, nel risultato, essa pu� anche non conseguirla),
non esauriscono, sul .piano concettuale, quei � principi e criteri direttivi
� che l'art. 76 vuole siano posti a circo1>crivere la delega, n� contengono
tutte le indicazioni che servano a definire i termini della
delega in concreto conferita.
Di ben diversa importanza sono invece le altre indicazioni che si
ricavano dall'art. 30 della legge n. 15 del 1963, sia in ordine ai .principi
cui il Governo doveva ispirarsi e sia con riferimento agli scopi
che il legislatore delegato era tenuto a perseguire.
566
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Quanto ai principi, l'articolo in esame precisa che le norme delegate
devono essere emanate � nei limiti dei principi che presiedono
alla legislazione preVidenziale vigente� e, quanto agli scopi, esso indica
come preminente quello del coovdinamento, disponendo che il
legislatore delegato apporti le necessarie modifiche alle norme vigenti
� riordinandole e riunendole in un solo provvedimento legislativo �.
Ora, per rispettare i principi della legislazione previdenziale, �
evidente che il Governo dovesse preoccuparsi di conservare, curando
che fosse tutelato in tutta la sua anteriore estensione, il diritto dell'INAIL,
nei casi ammessi, a recuperare le somme erogate, perch�
l'esercizio di esso fornisce una delle fonti di finanziamento e quindi
delle stesse possibilit� operative dell'Istituto assicuratore. A tale scopo
era perci� necessario eliminare la discordanza sorta tra i termini temporali
dell'azione relativa al conseguimento delle prestazioni (tre anni)
e dell'azione di reg.resso (un anno), giacch� l'esperimento di questa
veniva reso impossibile tutte le volte che la prima fosse stata proposta
dopo la data di scadenza del termine previsto per esercitare il regresso;
termine che inizia dalla pubblicazione della sentenza emessa
nel giudizio penale istituito contro chi abbia per colpa causato .l'infortunio.
Il che avrebbe potuto fa.cilmente verificarsi quando il processo
penale, specie se venisse a estinguersi per amnistia o per morte
dell'imputato, avesse avuto breve o anche brevissima durata.
Il ripristino della omogeneit� dei termini si imponeva quindi, non
gi� in omaggio ad una tradizione quasi secolare, che pur doveva avere
una sua ragion d'essere, ma per eliminare in sede di coordinamento
le conseguenze ablative che la diversa disciplina dei termini avrebbe
operato sull'esercizio del regresso.
N� pu� aver pregio l'argomento sostenuto dalla difesa della societ�
Libco, che la legge delegant.e, modifi.cando solo il termine per
l'esercizio della azione volta a conseguire le prestazioni, aveva implicitamente
inteso di volere mantenere fermi gli altri. Una simile interpretazione
contrasta con la ragione prima della delegazione legislativa,
contenuta nel citato art. 30, che era proprio quella di affidare
all'esecutivo il compito �di coordinare la materia, eliminando le antinomie
determinate dalla sovrapposizione delle norme emanate in tempi
diversi, e, da ultimo, con la stessa legge di delega.
Com..nque, quand'anche il legislatore, modificando uno solo dei
termini, si fosse proposto di lasciare immutati gli altri, .Poich�, conferendo
la delega, si disinteressava dei problemi di coordinamento, non
aveva motivo n� �di avvertire n� di risolvere questioni attinenti alla
incompatibilit� dei vecchi termini rispetto al nuovo, n�, tanto meno,
di precludere al legislatore delegato la soluzione dei relativi contrasti.
(Omiss.is).
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 567
CORTE COSTITUZIONALE, 4 maggio 1972, n. 79 -Pres. Chiarelli -
Rel. Bonifacio -Presidente Regione Toscana (avv. Cheli) c. Presidente
Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. dello Stato Savarese).
Regione -Regioni astatuto ordinario -Beni del demanio e del patrimonio
indisponibile -Data di passaggio -Esercizio� medio tempore
� dei poteri di gestione -Spetta allo Stato.
(Cost., art. 119, disp. trans. VIII; 1. 16 maggio 1970, n. 281 art. 11).
Le funzioni amministrative relative alla gesmorne. dei beni del
demanio e del patrimonio indispo11;ibiLe tr'asferiti aiie Re1gioni a Statuto
Mdinario, compresi gLi atti di concessione' di acque tell'mali e di
costituzione di riserve fo'!'estali, anterio'l'mente ait'entrata in vigore
dei decreti delegati sul trasferimento deLle funzioni, soino state legittimamente
esercitate dallo Stato (1).
, (Omissis). -2. -Con i quattro ricorsi indicati in epigrad:e la Regione
denuncia altrettanti conflitti di attrilbuzioni determinati dalla
emanazhme di due decreti del Ministro dell'industria, del commercio
e dell'artigianato concernenti la concessione di acque termo-minerali
(d.m. 5 marzo 1971, relativo all'acqua �Coniano�, e d.m. 7 maggio
1971, relativo all'acqua � Bagni di Chianciano �) e di due decreti del
Ministro dell'agricoltura e foreste, con i quali sono state costituite
una � riserva forestale di protezione � (d.m. 26 luglio 1971 per la localit�
� Duna Feniglia �) ed una � riserva naturale integrale � (d.m.
26 luglio 1971 per la localit� � Poggio Tre Cancelli � ).
Nel chiedere l'annullamento dei predetti decreti la ricorrente
oltre che prospettare (come pi� innanzi si dir�) vizi pi� specificamente
riguardanti 9uelli emanati dal Ministro dell'agricoltura -as
(1) La questione era stata sottoposta all'esame della Corte con quattro
ricorsi della Regione Toscana, notificati il 30 luglio e il 20 novembre 1971,
per conflitto di attribuzione fra la predetta Regione e lo Stato sorto a
seguito del decreto 5 marzo 1971 del Ministero per l'industria, il co~ercio
e l'artigianato, con il quale l'acqua termominerale � Coniano � era stata
concessa alla Soc. Caniano-Poggibonsi; del decreto 7 maggio 1971 del Ministro
per l'industria, il commercio e l'artigianato con il quale l'acqua termominerale
�Bagni di Chianciano � era stata concessa alla soc. Terme di
Chianciano; del decreto 26 luglio 1971 del Ministro per l'agricoltura e le
foreste con il quale la localit� �Duna Feniglia � era stata costituita in
riserve forestali; del decreto 26 luglio 1971 del Ministro per l'agricoltura
e le for�este, con il quale la localit� �Poggio Tre Cancelli� era stata costituita
in riserva naturale integrale.
Per i precedenti dottrinari e giurisprudenziali, cfr. Foro it. 1972, 1535.
568 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sume, in sostanza, che lo Stato ha esercitato una competenza che, en
trata in vigore la legge 16 maggio 1970, n. 281, pi� non .gli spetta o,
quanto meno, non gli spetta in quella latitudine e pienezza che il
contenuto e gli effetti degli atti impugnati presupporrebbero.
� evidente che attraverso siffatta denunzia la Regione Toscana
agisce a tutela di un suo interesse attuale alla rimozione di .provvedi
menti che essa ritiene incidano illegittimamente su proprie attribu
zioni costituzionalmente gara~tite (artt. 117, 118 e 119 Cost.). E
perci� deve essere respinta l'eccezione preliminare di inammissibilit�,
opposta dalla difesa dello Stato.
3. -Ad avviso della Regione, il disposto della prima parte del
quinto comma dell'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281, statuendo
che � sono � trasferite alle Regioni (oltre che le cave e torbiere,
le quali non vengono qui in considerazione) le foreste appartenenti
allo Stato e le acque termo-minerali, avrebbe operato l'immediato trasferimento
di tali beni al patrimonio indisponibile regionale, senza la
necessit� di ulterio~i, puntuali atti traslativi. Verficatosi tale effetto,
la Regione sarebbe stata investita, ope legis, delle corrispondenti potest�
amministrative e non potrebbe essere invocato il principio -articolo
17 della citata legge -che per le materie di competenza regionale
tale investitura collega all'emanazione dei decreti delegati di
passaggio delle funzioni e del pe~sonale ovvero al decorso di un biennio.
La ricorrente� sostiene peraltro che, anche se non le si dovesse
riconoscere l'immediata titolarit� di quelle potest�, occorrerebbe pur
tuttavia riconoscere che medio tempore lo Stato avrebbe ;potuto agire .
solo per conto della Regione con la conseguente limitazione dei suoi
poteri ad atti indirizzati alla mera conservazione dei beni in questione.
4. -Da quanto innanzi � stato precisato risulta che l'oggetto proprio
del presente giudizio non � costituito dall'appartenenza delle
foreste e delle acque termo-minerali allo Stato o alla Regione, sibbene
dalla titolarit�, all'epoca in cui i provvedimenti ministeriali furono
emanati, delle correlative potest� amministrative ovvero, supposto che
queste siano rimaste allo Stato, dai limiti inerenti al loro contenuto
ed esercizio.
Rilevato ci�, sembra superfluo accertare, ai fini che qui interessano,
se le acque termo-minerali e le foreste appartenenti allo Stato
siano state trasferite al patrimonio indisponibile regionale per effetto
'immediato
della citata disposizione legislativa o se da questa sia nato,
invece, solo l'obbligo di trasferire alle Regioni i singoli beni compresi
nelle predette categorie. Ritiene infatti la Corte che in ogni caso, sia
esatta la prima o la seconda tesi, � rimasta allo Stato, fino all'emanazione
dei decreti delegati o al decorso del biennio, la piena legit
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 569
timazione a provvedere alla concessione delle acque ed all'imposizione
dei vincoli forestali di destinazione.
Si tratta, certo, di funzioni amministrative inerenti a materie
comprese nella sfera di attribuzioni regionali (artt. 117, 118 e 119
Cost.), ma � altrettanto vero che nel momento in cui i decreti ministeriali
furono adottati esse non erano ancora passate alle Regioni,
e ci� in forza di un principio che, trovando fondamento nell'VIII disposizione
transitoria della Costituzione, � stato posto legittimamente
(cfr. sent. n. 39 del 1971) dall'art. 17 della legge n. 281 del 1'970, ed
al quale non pu� non riconoscersi una portata assolutamente generale.
Ammettere che per i soli beni che si suppongano gi� entrati a
far parte del patrimonio indisponibile regionale siano state ope legis
trasferite le corrispondenti potest� amministrative significherebbe introdurre
un~eccezione sicuramente incompatibile con la ratio di .quel
principio, che � chiaramente diretto a garantire, nell'interesse della
collettivit�, un'ordinata successione delle Regioni allo Stato attraverso
la predisposizione degli strumenti, anche materiali, idonei ad assicurare
che al trasferimento delle funzioni si accompagni la possibilit�
di un effettivo ed efficiente loro esercizio.
N� si pu� accogliere la tesi subol'dinata, sulla quale la ricorrente
particolarmente insiste. Dal preteso gi� intervenuto trasferimento delle
foreste e delle acque termo-minerali, �ome non si potrebbe dedurre
una immediata successione nelle funzioni irierenti a questi beni, cosi
non si potrebbe neanche dedurre un affievolimento del perourante
potere statale. In via generale non si pu� escludere che in determinate
situazioni le ,pubbliche potest� abbiano a subire una limitazione
di esercizio, ma ci� deve risultare da specifiche e puntuali disposizioni
o, almeno, da principi desumibili dal sistema. Orbene, per quanto
riguavda l'attuale controversia, n� la Costituzione n� la legge del 1970
autorizzano a ritenere che le funzioni amministrative, finch� sono rimaste
allo Stato, avrebbero dovuto contenersi nei limiti di una mera
attivit� di conservazione: un regime siffatto, protratto notevolmente
nel tempo, avrebbe potuto irrimediabilmente compromettere la soddisfazione
di pubblici interessi, con danno dello stesso patrimonio regionale.
La supposta � gestione per conto della Regione ., ammesso
che ne ricorressero i presupposti, �avrebbe rilievo in tema di attrtbuzion'e
alla Regione dei risultati, anche economici, della gestione stessa
(intorno al che qui non si controverte), ma non potrebbe mai avere
il significato di consentire allo Stato solo atti i cui effetti siano stret
tamente limitati al tempo intevcorrente fra la loro �adozione ed il
momento dell'effettivo subentrare dei nuovi enti nelle relative po
test�. Che in tal modo le Regioni possano trovarsi di fronte a situa
zioni giuridiche durature e non modificabili se non nei casi e nei
limiti consentiti dalle leggi (quindi, giova aggiungere, anche dalle
570 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
emanande leggi regionali) rappresenta, al pi�, un pregiudizio di fatto,
�he pu� peraltro connettersi a qualsiasi attivit� ammini�strativa posta
in essere dallo Stato nel periodo transitorio fra la costituzione delle
Regioni ed il trasferimento ad esse delle funzioni. Per quanto riguarda
i beni pertinenti al patrimonio indisponibile regionale, si sia verificato
per effetto della legge del 1970 un immediato trasferimento o
sia sorto solo un obbligo �di trasferimento, l'unica attivit� preclusa
allo Stato prima del passaggio delle funzioni era quellp. incompatibile
col diritto acquistato dalle Regioni: vale a dire un'attivit� quale
certamente non � quella esplicata con i decreti di cui si discute
-che presupponesse un disconoscimento di siffatto diritto.
5. -Va peraltro posto in rilievo, con specifico riferimento al contenuto
dei provvedimenti impugnati, che sia la concessione delle acque
termali e minerali sia l'imposizione di vincoli alle foreste sono estrinsecazioni
di un�a normale gestione di tali beni.
Per quanto riguarda le acque, la Regione finisce col non contestare
che lo Stato potesse farne oggetto di concessione, ma sostiene
che questa avrebbe dovuto esser contenuta in limiti di durata corrispondenti
al tempo necessario e sufficiente per il trasferimento delle
funzioni amministrative. Questa tesi muove dal presupposto che in
generale la durata della concessione possa essere liberamente determinata
dall'ente concedente e, in particolare, che in base alla legislazione
vigente la concessione infradecennale rappresenti una regola,
in presenza della quale quella ultradecennale costituirebbe atto di
straordinaria gestione. Ma dall'art. 5 del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 620,
riguardante il decentramento dei servizi del Ministero dell'industria,
risulta solo una ripartizione di competenze fra prefetto e Ministro,
secondo si tratti di concessione infra o ultradecennale, e non gi� un
principio in forza del quale si possa individuare, quanto alla durata,
una regola ed un'eccezione. Ed invero in relazione ad un singolo ibene
rientra nella discrezionalit� -non in un potere di libera scelta dell'autorit�
stabilire modalit� e durata della concessione con riferimento
al pubblico interesse e ad obiettivi elementi di valutazione,
quali, ad esempio, quelli attinenti all'importanza del giacimento ed
all'entit� degli impianti n,ecessari alla sua utilizzazione. E sono di
questa natura, come risulta dal testo dei provvedimenti e degli atti
preparatori, le motivazioni in base alle quali il Ministro dell'industria
adott� i decreti relativi all'acqua e Coniano � ed all'acqua � Bagni di
Chianciano �.
Ancor pi� chiara � la situazione a proposito dei due decreti del
Ministro dell'agricoltura. La costituzione in � riserva naturale integrale�
della localit� �Poggio Tre Cancelli� ed in �riserva forestale
di protezione � della localit� � Duna Feniglia � tende, con i vincoli
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 571
che ne derivano, ad assicurare la conservazione dei beni, giacch� essa
comporta l'esclusione di ogni attivit� che possa comprometterne lo
stato attuale. Giova aggiungere che niente giustifica il timore della
Regione che i due provvedimenti esprimano la determinazione .dello
Stato -certamente incompatibile con quanto dispone il quinto comma
dell'art. 1 della legge n. 281 del 1970 -di trattenere a s� le due foreste.
Il �preminente interesse nazionale�, al quale la motivazione
degli atti si richiama, risulta riferito, in effetti, solo alle ragioni che
giustificano l'inclusione dei due territori negli elenchi dei �biotipi meritevoli
di conservazione e di protezione� e d'altra parte il d.P.R.
15 gennaio 1972, n. 11, pubblicato nelle more del giudizio, sia pure
indirettamente conferma (art. 1, lett. n) che nessuna eccezione subisce
il trasferimento delle foreste. E poich� non si pu� dubitare che, disponendo
la predetta inclusione, il Ministro ha inteso eser'Citare una
competenza afferente alle sue normali attribuzioni, � anche evidente
che i due decreti non sono manifestazione di quel potere di imposizione
di vincoli � atti a garantire l'inalienabilit�, l'indisponibilit� e
la destinazione dei beni ., che legittimamente (cfr. sent. n. 3.9 del 1971)
� stato assegnato allo Stato, ma che, secondo la Regione, dovrebbe
essere esercitato con legge o, quanto meno, con atto collegiale del
Governo : di modo che tutta la problematica sollevata in proposito
dalla difesa regionale e contrastata, anche sotto il profilo dell'ammissibilit�,
dall'Avvocatura dello Stato, risulta priva di presupposto
e, quindi, irrilevante.
6. -Per le esposte considerazioni si deve giungere alla conclusione
che con i quattro decreti impugnati lo Stato ha esercitato una
propria .competenza senza recar lesione alle attribuzioni della Regione
Toscana. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 4 maggio 1972, n. 80 -Pres. Chiarelli
Rei. Crisafulli -Leoni (n.c.) c. Presidente Consiglio dei Ministri
(sost. avv. gen� dello Stato Giorgio Azzariti).
Gioco d'azzardo -Differenziazione di trattamento rispetto ai Casin�
autorizzati -Infondatezza della questione.
(Cost., art. 13, c.p., artt. 718, primo comma, 720, primo comma).
Non � fondata, con riferimento al princ.ipfo di uguaglianza la questione
di legittimit� costituzionale degli artt. 718 e 720, comma primo,
codice penale, repressivi del gioco d'azzardo, in relazioine� alle disposiziol/
1/i speciali derogatorie per i Casin� autorizzati (1).
(1) La questione era stata sottoposta all'esame della Corte con ordinanza
emessa il 29 novembre 1969 dal pretore di Cingoli (Gazzetta Ufficiale
n. 64 dell'll marzo 1979).
4
572 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Ritenuto che, con ordinanza emessa il 29 novembre
1969, nel corso di un procedimento penale a carico di Leoni Guido
ed altri, il pretore di Cingoli ha sollevato questione di legittimit� costituzionale
degli artt. 718, primo .comma, e 720, primo comma, del
codice penale, in riferimento all'art. 3, primo e secondo comma, della
Costituzione, per il diverso trattamento -privo di giustificazioni oggettive
-disposto nei confronti dei cittadini che tengono od agevolano
un gioco d'azzardo e di coloro che vi prendono parte in qualsiasi
localit� del territorio nazionale, rispetto ai soggetti che sono autorizzati
invece ad esercitare tali giochi ed a parteciparvi nei Comuni di
Venezia, San Remo e Campione d'Italia, in virt� rispettivamente del
r.d.l. 16 luglio 1936, n. 1404, convertito nella legge 14 �gennaio 1937,
n. 62, del r.Q..l. 22 dicembre 1927, n. 2248, convertito nella legge
27 dicembre 1928, n. 3125, e del r.d.l. 2 marzo 1933, n. 201, convertito
nella legge 8 maggio 1933, n. 505; tanto pi� che la lamentata disparit� si
realizzerebbe _a danno dei cittadini che, a cagione di una inferiore capacit�
economica, non sono in grado di svolgere, nelle sedi privilegiate,
dei comportamenti che sono altrove considerati reati.
Considerato che le disposizioni del codice penale denunziate nell'ordinanza
pongono norme incriminatrici di carattere generale, cui
le singole speciali disposizioni legislative rammentate dal pretore derogano
nei riguardi di determinate e particolari situazioni;
che, come esattamente osservato dall'Avvocatura generale dello
Stato, nel rapporto tra norme generali e norme derogatorie, questioni
di legittimit� costituzionale per violazione del principio di eguaglianza,
sotto l'uno o l'altro degli aspetti cui hanno riferimento il primo e il
secondo comma dell'art. 3 della Costituzione, possono ev�ntualmente
sorgere soltanto in ordine a queste ultime, e non certamente alle
prime, che dettano la disciplina comune a tutti i cittadini. -(Omissis).
Con sentenza 23 ottobre 1968, rie. Rossi, Foro it., Rep., 1970 la Cassa
zione aveva dichiarato manifestamente infondata analoga eccezione.
Si riporta qui di seguito l'ordinanza 4 maggio 1972, n. 87 della Corte
Costituzionale, Foro it., 1972, I, 1884 emessa in causa Soc. A.t.a. c. Com.
Sanremo.
�La sopravvenuta dichiarazione di fallimento della societ� che aveva
proposto ricorso giurisdizionale amministrativo contro il Comune di Sanremo
e il Ministero dell'interno, tra l'altro, avverso il provvedimento,
con cui il Ministero aveva negato l'approvazione della delibera del consiglio
comunale di Sanremo, che ebbe a prorogare per il quinquennio
1968/1973 la concessione della gestione del Casin� municipale, con connessa
autorizzazione alla stessa societ� all'esercizio del gioco d'azzardo, rende
necessaria la restituzione degli atti al Consiglio di Stato perch� questo
esamini gli �effetti della dichiarazione di fallimento sul rapporto sostanziale
controverso e sulla stessa capacit� e legittimazione processuale delle parti �.
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., �20 novembre 1971, n. 3349 -Pres.
Stella Richter -Est. Leone -P. M. Tavolaro (conf.) -Naddei ed
altri (avv. D'Amelio, Gismondi, Punzi e Silvestri) c. Ministero Finanze
(avv. dello Stato Conti).
Enti e beni Ecclesiastici -Soppressione -Legge piemontese 29 maggio
1855, n. 878.
Deve considerarsi ente ecdesiastico, legittimamente soppresso in
appLicazione deHa legge piemontese 29 maggio 1855, n. 878, ii monastero
istiituito per testamento approvato' daWordinamento deU� Chiesa
con apposite� boUe papali, nel quale era esercitata la vita rin comune
con la professione dei voti, la soggezione ad una � regola �, la visitatio
del Generale dell'Ordine. Al riconoscimento di tale natura non osta
la presenza di disposizioni statutarie, poste dallo stesso fondatore e
donante del patrimonio deU'Entie, ispirato aUa tuteila di intleressi secolari,
che riservano ai capostipiti di determinate famiglie lo ius ponendi
moniales e l'amministrazione de�l patrimonio dell'Ente (1).
(1) Con questa sentienza ile Seztioni Unite h3llllDJo posto fine ad una
controvel'S�!a immata con atti di citazione deil. 1869 dai cliscendenti di
akune deiLlie dodici :llamigliie che Giovanni Benedetto Teroasio -vissuto
nel XVI secolo -istituendo e dotando per testamento il Monastero dei
SS. Filippo e Giacomo nella Citt� di Campagna (Salerno), av.eva designato
come quelle nel cui seno dovevano essere prescelte le monache da ammettere
nel Monastero secondo la volont� dei capostipiti delle famiglie stesse
e dei loro discendenti maschi legittimi ai quali era anche affidata l'amministrazione
del patrimonio della fpndazione.
In applicazione della legge piemontese 29 maggio 1855, n. 878 estesa
alle provin�e napoletane dopo l'annessione al Regno di Sardegna, il Monastero
,era stato soppresso con l'avocazione del suo patrimonio allo Stato.
L'iniziativa giudiziaria aveva per obbiettivo la dichiarazione di illegittimit�
dell'atto di soppressione e di incameramento al demanio dei beni
della fondazione, con la conseguente loro devoluzione alle dodici famiglie
� favorite � dalla disposizione del Tercasio.
Il tema decisivo della controver.sia veniva presto ad identificarsi nella
dibattuta natura dell'Ente costituito dal �testamento Tercasio giacch� se ad
esso doveva essere riconosciuto un prevalente scopo religioso non si sarebbe
potuto dubitare della legittimit� della sua soppressione come ente ecclesiastico.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
574
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 6 maggio 1972, n. 1380 -Pres.
Gionfrida -Rel. Iannitti Piromallo -P. M. Tavolaro (conf.) -Ministero
Finanze (avv. Stato Conti) c. Federazione Italiana Lavoratori
Statali (C.I.S.L.) e Gia11dina (avv. Ballero).
Competenza e giurisdizione -Sindacati -Potere di azione per la repressione
dei comportamenti antisind,acali -Autonomia rispetto
al potere di azione spettante al lavoratore.
(1. 20 maggio 1970, n. 300, artt. 18 e 28;. Cost. artt. 24, 103 e 113; c.p.c., art. 99).
Il processo, dopo viarie e alterne vicende, entr� nella sua fase conclusiva
con la sentenza 4 maggio 1963 delle Sezioni Unite che cassando la
sentenza della Corte d'Appello di Roma (gi� giudicante in sede di rinvio)
demandava alla Corte di Firenze il compito di v;erificare se nell'istituzione
del Tercasio la indubbia finalit� di culto (gi� accertata nelle precedenti
fasi del giudizio) concorresse con altri scopi di ordine materiale e, nel
caso, quale fosse la finalit� prevalente.
La decisione. della Corte fiorentina, favorevole al demanio, � stata
pienamente convalidata dalle Sezioni Unite.
� stato ritenuto il Monastero Tercasio Ente di na,tura precipuamente
religiosa mentre � stata disattesa la configurazione che ne proponevano gli
attori come fondazio.e laicale a beneficio di private famiglie, chiamata
ad assolvere una funzione di tipo fideicommissario per la tutela �di interessi
economici e �sociali facenti capo alla famiglia Tercasio e agli altri nobili
casati.
Non era certo il caso di negare che tra le motivazioni del testatore
Tercasio fosse presente quella di assicurare alle donne delle famiglie designate
una sistemazione che, secondo le vedute ed i costumi sociali dell'epoca,
rappresentava l'unica conv;eniente alternativa al matrimonio.
Ma il pregio della soluzione additata dalle Sezioni Unite e puntualmente
trovata dalla Corte di Firenze sta proprio nell'aver saputo tener ferma,
nell'analisi della fattispecie negoziale, la distinzione tra i motivi soggettivi
che animano la disposizione testamentaria di fondazione e lo scopo oggettivo,
trascendente la persona del fondatore, che sorregge l'Ente creato da
quella disposizione.
L'aver tenuto a mente questa distinzione non � equivalso ad adottare
un criterio puramente oggettivo che abbia condotto ad identificare la finalit�
istituzionale della persona giuridica indipendentemente o addirittura
in contrasto dalla volont� del disponente fondatore.
Se � vero che a questo compete la determinazione dello scopo, occorre
pur sempre ricostruirne la volont� in questo specifico senso espressa e
ricerca11e quindi tra le plurime motivazioni del riegozio di fondazione quella
che lo stesso disponente ha considerato dotata di un valore assoluto e
finale cosi da sentire la necessit� di elevarla a causa di erezione di un ente.
Il giudice di rinvio ha esattamente inteso la volont� del Tercasio
allorch� ha considerato che se in lui poteva aver anche agito il desiderio
di proteggere nel futuro 1e sorti di alcune famiglie, non era tuttavia in ci�
che aveva posto la vera ragione di essere della istituita fondazione alla
quale aveva voluto dare una impronta autenticamente religiosa. secondo
il suo intento, la vita in comune delle donne ammesse all'istituzione, assi
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 575
Competenza e giurisdizione -Procedimento per la repressione dei
comportamenti antisindacali -Comportamenti posti in essere
nel settore del pubblico impiego -Proponibilit�.
(1. 20 maggio 1970, n. 300, artt. 28 e .37; r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, t.u. sul
Consiglio di Stato, artt. 26 e 29; I. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, art. 4).
curata dalla dotazione patrimoniale, non doveva essere fine a se stessa ma
il mezzo per attuar�e una vera comunit� monastica soggetta ad una �regola�
-quella delle clarisse -che poneva la necessit� di prendere i voti e di
sottomettersi alla direzione spirituaie di un confessore, all'istruzione di una
madre badessa, alla � visitatio � del Generale dell'Ordine Francescano.
I motivi di natura �secolare� emergono pur sempre nelle tavole di
fondazione attraver.so il carattere � clausus � del monastero, lo � ius ponendi
moniales � riservato ai capostipiti delle famiglie de.signate, l'affidamento
agli stessi dell'amministrazione del patrimonio della fondazione.
Si tratta per� di modalit� secondarie introdotte dal fondatore avvalendosi
della sua potest� statutaria senza l'intento di pregiudicare la
sostanza religiosa della sua istituzione. Il Tercasio, che godeva fama di
esperto del diritto divino ed umano, era probabilmente consapevole che
quelle clausole erano, secondo il diritto canonico, applicabili ad una istituzione
religiosa. Tanto pi� che egli volle assicurarsi che la sua fondazione
sorgesse e prosperasse con la protezione della Chiesa accettandone
quindi la potest�; nel testamento ordin� che � ... praedicti ius habentes
ponendi moniales debeant impetrare bullam a Summo Pontefice erectionis
et fundationis dicti monasterii... �.
Sollecitata ed ottenuta la bolla papale, l'Ente Tercasio ebbe i vantaggi
che derivavano dal riconoscimento e quindi dalla tutela dell'ordinamento
della Chiesa; e se ci� ne favori forse l'esistenza plurisecolare, valse anche
--con il concorso delle vicende storiche -a valorizzare ed egemonizzare
nel funzionamento della istituzione la � causa pia � a scapito degli interessi
� secolari �.
L'indagine del giudice non poteva limitarsi alla vicenda costitutiva
dell'Ente occorrendo ricostruirne il corso dell'esistenza fino al momento
del decreto di soppressione con riferimento al quale doveva� giudicarsi della
sua natura ecclesiastica o laica.
L'approfondita disamina della Corte d'Appello di Firenze, resa possibile
dall'ampia documentazione faticosamente raccolta dalla difesa del1'
Amministrazfone, ha ben delineato la storia del Monastero Tercasio.
Coinvolto nelle tormentate vicissitudini dello Stato Napoletano venne
progressivamente assorbito dalla organizzazione della Chiesa che se ne
avvalse nell'interesse degli ordini monastici nei difficili tempi del dominio
napoleonico e della resta�razione. Raccolte in esso le monache di altri
conventi, scomparvero mano a mano quegli attributi che lo legavano agli
interessi secolari delle famiglie: alla grave limitazione dello � ius ponendi
moniales � si aggiunse la_ perdita dell'originario privilegio che 10 esentava
dalla giurisdizione dell'Ordinario Diocesano finch� non si ebbe la sua trasformazione
in un normale monastero dell'Ordine benedettino presentandosi
come tale all'Autorit� dello Stato italiano che ne dispose la soppressione.
P.G.F.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Competenza e giurisdizione -Disposizioni processuali e sostanziali
contenute nello Statuto dei lavoratori -Inapplicabilit� nei con
fronti dello Stato.
(1. 20 maggio 1970, n. 300, artt. 1-41; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3; I. 18 marzo
1968, n. 249, artt. 45-50; I. 28 ottobre 1970, n. 775, art. 20).
Amministrazione dello Stato e degli Enti Pubblici -Collocazione delle
organizzazioni sindacali -Principio di eguaglianza dei cittadini
Compatibilit�.
(Cost., artt. 3, 39, 51 e 113; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 146).
Lo Statuto dei lavoratori attribuisce agli organismi sindacali una
legittimazione ad agire dinanzi all' A.G.O. a tutela della Libert�. e deUe
attivit� sindacali nonch� de.i diritto di sciopero; questi intereS�i collettivi,
per ci� stesso, assumono la consistenza di diritti soggettivi.
Tale legittimazione � autonoma� e concorrente rispetto a quella rico~
nosciuta al lavoratore per la tutela delle situazioni so,ggettive che a
lui sono attribuite, anche nelle ipotesi in cui vi sia compene,trazione
tra interesse individuale del lavoratore e interessi collettivi di categoria;
in queste ipotesi il lavoratore � legittimato a intervenire nel
proce�dimento promosso daU'organismo sindacale (nella spede, .trattavasi
di trasferimento) (1).
Il giudice ordinario pu� in linea di massima conoscere deLie domande
per la repressione dei comportamenti antisindacali posti in essere
nel settore pubblico, non ostando a oi� n� il carattere esclus.ivo
deUa giurisdizione amministrativa sulle controversie relative al rapporto
di pubblico� impiego, n� il principio di cui amart. 4 legge� 20
marzo 1865, all. E, che inibisce al giudice ordinario di annullare re-
vacare o modificare i provvedimenti amministrativi (2).
Nella Locuzione � altri enti pubblici � contenuta nell'art. 37 dello
Statuto dei lavoravori non pu� ritenersi compreso lo Stato. Le dispo
sizioni del menzionati} Statuto non sono perci� applicabili ai rapporti
di impiego e ai rapporti sindacali con amministrazioni statali. Per tali
rapporti risuitano idonei e sufficie.nti i mezzi ordinari di tute�la giu
risdizionale predisposti dall'ordinamento giuridico per rimuovere, anche
in via di urgenz.a, i provvedimenti amministramvi iUegittimi (e tali
sono anche i provvedimenti sostanzia,lmente diretti a reprimere e a
limitare la libert� e l'attivit� sindacale) (3).
(1-4) Statuto dei lavoratori, impiego pubblico statale, e riparto tra le
giurisdizioni ordinaria e amministrativa.
1. -Premessa. -Rapporti di lavoro di diritto privato, rapporti di
lavoro di diritto pubblico, rapporti tra associazioni sindacali e imprenditori
(privati o pubblici), rapporti tra associazioni sindacali e amministrazioni
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 577
Premesso che nella specie l'as.sociazione sindacale � insorta non
per rimuovere provvedimenti adotta1Ji direttamernte contro di e$a e
rivolti a impedire il co'Ytcreto esercizio di taluna deLle facoU� ad essa
attribuite ma per preservare un dipendente statale da un trasferimento
che si assume disposto per rappresaglia, non contJrasta con il principio
di eguaglianza de,ttato dall'art. 3 deUa Costituzio11te la mancata attribuzione
agli organismi mndaoali di una legittimazione autonoma a tutela
degli interessi collettivi di categoria; ci� illt quanto a detti organismi
� riconosciuta dalle norme speciali concernenti il pubblico impiego
una posizione di collaborazione e non di contmpposizione co11t
l'amministrazione statale (4).
(Omissis). -Con ricorso .proposto al pretore di Cagliari in data
29 marzo 1971 Luigi Floris, segretario provinciale della Federazione
lavoratori statali -CISL di Cagliari -e Felice Giardina, segretario
provinciale� del sindacato nazionale Amministrazione Dogana -CISL
di Cagliari -impugnarono, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 della
legge 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori), il provvedimento
con il quale l'Amministrazione della Dogana aveva, in data
dello Stato e pubbliche in genere: le distinzioni e le combinazioni tra
queste quattro entit� concettuali costituiscono la trama di un discorso sull'applicazione
nel settore pubblico delle disposizioni contenute nella
1. 20 maggio 1970, n. 300, comunemente detta �statuto dei lavoratori�.
Peraltro, la trama di questo discorso si complica ulteriormente, quando
la prospettiva dell'indagine si sposta sul piano processuale, perch� alle
quattro indicate entit� si aggiungono altri due punti di riferimento: giurisdizione
ordinaria, giurisdizione amministrativa (quest'ultima sia � esclusiva.
in materia di pubblico impiego che �generale� a tutela degli interessi
legittimi). Il giudice ordinario e il giudice amministrativo si ripartiscono
il territorio della giurisdizione secondo criteri -le � materie � controverse
e la consistenza delle situazioni soggettive lese -che fanno capo
alla disciplina sostanziale dei rapporti. La ormai quasi secolare esperienza
ha per� indicato come il riparto tra le giurisdizioni, lungi dall'essere il
risultato di automatiche trasposizioni, abbia piuttosto di frequente contribuito
a determinare la configurazione dei rapporti sostanziali.
Anche la sentenza in rassegna -la cui importanza � evidente -ha
affrontato dal punto di vista della questione di giurisdizione problemi
che esorbitano dalla dimensione processuale e coinvolgono persino l'organizzazione
� materiale � delle pubbliche amministrazioni.
2. -Rapporto di lavoro di diritto privato e rapporto di lavoro di diritto
pubblico. -L'esistenza nel nostro ordinamento di due differenziate discipline
del rapporto di lavoro, l'una regolata integralmente dal diritto pubblico
e l'altra invece in parte affidata al diritto privato, pu� essere assunta
in questa sede come un dato non abbisognevole di dimostrazione (per una
esposizione delle vicende che hanno portato a questa differenziazione, da
ultimo GIANNINI M. S., Impiego pubblico, teoria e storia, Enc. dir. vol. XX,
1970, 293 ss.).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
4 dicembre 1970, disposto il trasferimento del nominato dipendente
Giardina dalla Dogana di Cagliari a quella di Portovesme, assumendo
che il trasferimento stesso era stato deciso per impedire o, quanto
meno, per limitare l'attivit� sindacale del predetto impiegato. �
L'Amministrazione delle finanze dello Stato, costituitasi, eccep�
l'inapplicabilit� della legge 20 maggio 1970, n. 300 ai dipendenti statali
e, pertanto, la carenza di giurisdizione dell'adito pretore.
Nel corso del procedimento la stessa Amministrazione proponeva,
con atto del 13 aprile 1971, rieorso per regolamento preventivo di
La validit� della distinzione non pu� essere superata dalla constatazione
che �il nostro diritto positivo conosce in realt� una molteplicit� di
modi di regolazione dei rapporti di lavoro con figure soggettive pubbliche,
dei quali i rapporti di lavoro pubblico e quello privato costituiscono gli
estremi� (GIANNINI M. S., Appunti sul rapporto di lavoro con le aziende
municipali, in Scritti in memoria di A. Giuffr�, vol. III, 1967, 483). Un crinale
tra le due categorie pu� e deve essere reperito, e con esso va a coincidere
il confine tra le giurisdizioni: cos�, la giurisprudenza della Corte di
Cassazione � pervenuta a qualificare i rapporti di lavoro con gli enti pubblici
economici come rapporti di diritto privato (Cass. S.U. 7 maggio 1951,
n. 1088, Foro amm., 1951, II,. 308, Cass. S.U., 17 aprile 1952, n. 1038, Foro it.,
1953, I, 370) a conclusione di una evoluzione che ha fatto leva congiuntamente
su disposizioni sostanziali (1. 3 aprile 1926, n. 563, r.d. 1� luglio 1926,
n. 1130, I. 16 giugno 1938, n. 1303, art. 2093 e.e.) e su disposizioni d5. Qarattere
processuale (1. 24 febbraio 1941, n. 254, e art. 429, n. 3 c.p.c.).
D'altro canto, la distinzione tra lavoro pubblico e lavoro privato � ben
lungi dall'essere annientata dal fenomeno, in corso, di una sensibile convergenza
tra lo stato giuridico del lavoratore pubblico e il regime del
lavoratore privato. La prima manifestazione di tale tendenza risale a un
provvedimento Legislativo tutt'altro che recente, il r.d. 13 novembre 1924,
n. 1825 (nel quale, per�, all'art. 18 comma secondo si aveva cura di precisare
che �nulla � innovato circa la competenza stabilita da altre leggi
sulle controversie relative a rapporti d'impiego di dipendenti da enti pubblici
e parastatali �). L'art. 2129 e.e. � successivamente venuto ad elevare
le norme dettate dal codice civile per U lavoro privato a � fonte del diritto �
sussidiaria (e cio� � salvo che il rapporto sia diversamente regolato dalla
legge �) per la disciplina dei rapporti di diritto pubblico con i � prestatori
di lavoro dipendenti da enti pubblici�. E altre leggi (cosi, le 11. 26 agosto
1950, n. 860 e 30 dic-embre 1971, n. 1204, a tutela delle lavoratrici madri)
sono state emanate per operare per tutti i rapporti di lavoro, senza distinzione
tra pubblico e privato.
L'innegabile convergenza nei profili contenutistici della regolamentazione
delle due categorie di rapporti di lavoro, tuttavia, oltre a non essere
di per s� diretta nel senso di una reductio ad unum, appare anche non
idonea a condurre ad .un siffatto risultato: oltre alle ragioni di ordine
politico e organizzativo che giustificano anche oggi un regime differenziato
del pubblico impiego, � la diversit� dei modi e degli organi della
tutela giurisdizionale che oppone un impedimento non superabile ad una,
allo stato problematica, spinta alla unificazione (sul punto, ORLANDO, Il rap
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 579
giurisdizione, sostenendo il difetto di giurisdizione dell'autorit� giudiziaria
ordinaria in ordine alla domanda proposta dal Floris e dal
Giardina.
Questi ultimi hanno resistito con controricorso, deducendo, in via
subordinata, l'illegittimit� costituzionale dell'art._ 37 della legge 20
maggio 1970, n. 300 per violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione, in relazione agli artt. 1, 18, 21, 35, 39,
51 e 113, comma primo e terzo, della stessa.
Sia l'Amministrazione ricorrente che i resistenti hanno presentato
memoria.
porto di pubbLico impiego, Riv. dir. pub., 1935, I, 623 e ss., VITTA, La legge
sult'impiego privato in rapporto ai pubblici impiegati, Foro amm., 1937, 4,
CASETTA, Ancora sul concetto di rapporti di pubblico impiego, Boll. scuola
perf. e spec. dir. lav. Univ. Tries.te, dicembre 1958, ROMAGNOLI, Statuto dei
lavoratori e pubblico imPiego, Riv. trim. dir. pub., 1971, 1569).
Del resto, una conferma del permanere di una netta separazione tra
i due regimi, del lavoro pubblico e di quello privato, � venuta recentemente
in occasione di una vicenda applicativa della 1. 15 luglio 1966, n. 604 sui
licenziamenti individuali. Questa legge, che per molti versi ha costituito per
cos� dire il prologo dello � statuto dei lavoratori ., ha in comune con detto
� statuto � di essere stata redatta con riguardo unicamente al lavoro privato
e di aver sub�to all'ultimo minuto un emendamento concernente i rapporti
nei quali datore di lavoro � un ente pubblico.
� in tal modo che nell'art. 1 della 1. n. 604 � stato calato, senza alcun
coordinamento con le disposizioni contestuali, un inciso in forza del quale
l'ambito di applicazione delle norme da essa dettate � stato esteso ai rapporti
di lavoro a tempo indeterminato � con enti pubblici �. E poich� nell'ultimo
comma del successivo art. 6 si legge che � a conoscere delle controversie
derivanti dall'applicazione della presente legge � competente il
pretore�, � sorta questione, se dall'operare di queste due norme fosse derivata
una modificazione nel riparto tra la giurisdizione ordinaria e quella
amministrativa.
Com'� noto, la Corte di Cassazione, adita anche in quel caso con regolamento
di giurisdizione (Cass. S.U. 23 maggio 1969, n. 1811, Foro it., 1969,
I, 2546), dopo aver osservato che � la competenza attribuita al pretore dalla
norma in esame non esorbita dai limiti della giurisdizione ordinaria di cui
il pretore stesso fa parte ., ha escluso che � il legislatore, con la 'disposizione
dell'art. 6, ultimo comma, abbia inteso derogare alla riserva di giurisdizione
di cui all'art. 29, n. 1 del testo unico del 1924 � (delle I. sul Consiglio
di Stato).
Peraltro, nella sentenza anzidetta, dopo essersi limitato l'intervento del
Giudice Ordinario allte controversie concernenti il lavoro privato (ancorch�
con ente pubblico economico), si � introdotta una riserva significativa circa
l'eventuale idoneit� della 1. n. 604 ad operare come fonte regolatrice, in
via sussidiaria, del lavoro pubblico, affermando che � non � dato desumere
dalla legge un principdo di necessaria correlazione tra ambito della disciplina
sostanziale e ambito della giurisdizione ordinaria�.
L'affermazione che la legge anzidetta non ha apportato deroga o
modifica ai criteri del riparto tra le giurisdizioni � stata condivisa dal
580
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'Amministrazione ricorrente ha, col proposto regolamento preventivo
di giurisdizione, sostenuto che l'autorit� giudiziaria ordinaria
� priva della potestas decidendi, in ordine all'azione esperita da Luigi
Floris e da Felice Giardina a tutela di diritti sindacali, che essi assumono
violati da detta Amministrazione con il disposto trasferimento
del nominato ispettore doganale Giardina dalla sede di Cagliari a
quella di Portovesme.
Secondo l'assunto del Floris, segretario provinciale della Federazione
lavoratori statali (CISL), e del Giardina, tale provvedimento
sarebbe stato adottato per rappresaglia contro l'attivit� sindacale svolta
Consiglio di Stato (sez. VI, 14 novembre 1969, n. 714, Foro amm., 1969,
I, 2, 1364). In dottrina, sull'argomento, FRENI, Disciplina dei licenziamenti
individuali e rapporti di impiego dei dipendenti da enti pubblici, in questa
Rassegna, 1968, I, 756, PmANI, Rapporto di pubblico' impiego e limiti di
applicazione della legge 15 luglio 1966, n. 604, Riv. giur. lav., 1969, I, 353
e ss., RIVA SANSEVERINO, Diritto del lavoro, 1967, 400, Il campo di applicazione
della l. 15 luglio 1966, n. 604 sui �licenziamenti individuali, Quad.'
scienze soc., 1967, 35, CANFORA, Pubblico impiego, l. 15 luglio 1966, n. 604 e
statuto� dei lavratori, Dir. lav., 1970, I, 297, SANTACROCE, Nota, in Dir. lav.,
1970, II, 150.
Da quanto precede risulta un quadro assai lineare, basato sulla simmetrica
contrapposizione di due combinazioni: da un lato, lavoro privato
e giurisdizione ordinaria; dall'altro lato, lavoro pubblico e giurisdizione
amministrativa.
3. -Le innovazioni introdotte dalle il. 18 marzo 1968, n. 249 e 28 ottobre
1970, n. 775, e dallo �statuto dei lavoratori�. -Il quadro ovviamente
si complica con l'apparizione delle disposizioni legislative per la disciplina
e la tutela della libert� e della attivit� sii.ndacale (pervero disposizioni di
tale contenuto erano pervenute nell'ordinamento italiano gi� con le leggi
23 marzo 1958, n. 367 e 3 giugno 1965, n. 929, di ratifica e per la esecuzione
di trattati ii.Lnrtlemaziicmali in mateTia: in p:mposito, RIVA SANsEVERINO, L'attuazione
delle convenzioni internazionali del lavoro, in La politica sociale
della comunit� economica europea, 1960, 61 e ss.).
Va subito segnalato che le leggi e lo � statuto � anzidetto sono testi
compositi. Le ll. n. 249 del 1968 e n. 775 del 1970 contengono, come � noto,
numerose disposizioni concernenti i rapporti di pubblico impiego dei dipendenti
statali, e, in pi�, un drappello di disposizioni in materia di libert�
e diritti sindacali (articoli da 45 a 50 della 1. n. 249 e art. 20 della 1. n. 775,
ai quali pu� aggiungersi l'art. 7 della legge n. 249 modificato dall'art. 7
del1a 1. n. 775).
Lo � statuto dei lavoratori � � ancora pi� compoSlito: in esso sono
infatti individuabili quattro gruppi di disposizioni (oltre ad alcune norme
che si possono considerare � isolate ., quale ad esempio rart. 36). In un
primo gruppo possono essere aggregate le disposizioni modificative della
disciplina dei rapporti di lavoro, tra esse includendo anche quelle poste
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 581
dal Giardina nella qualit� di segretario provinciale del sindacato nazionale
Amministrazione Dogana (CISL) e rientrerebbe, pertanto, tra
ie ipotesi in relazione alle quali l'art. 28 dello Statuto dei lavoratori
(legge 20 maggio 1970, n. 300) abilita gli organismi locali delle associazioni
sindacali nazionali a chiedere al pretore l'adozione di provvedimenti
immediati, intesi a far cessare il comportamento illegittimo
del datore di lavoro e la rimozione dei conseguenti effetti.
L'Amministrazione ricorrente ha contestato l'applicabilit� della
predetta norma, sostenendo che l'impiego statale esula dal campo
di applicazione della citata legge n. 300 del 1970, quale risulta determinato
dagli artt. 35 e 37 della stessa.
'
a garanzia delle libert� e delle attivit� sindacali: a titolo indicativo e con
larga approssimazione, possono cos� raggrupparsi gran parte delle disposiz�oni
del titolo primo della 1. n. 300 del 1970 (debbono escludersi, ad
esempio, �gli artt. 2 commi primo 1lerro e qUJM"�to, 11 e 12), nO!tl!Ch� parte dellle
disposizioni dettate dagli artt. 15 (limitatamente alla lettera b), 16, 18
(limitatamente alle disposizioni sostanziali), 20 .(1imitatamente alla utilizzazione
delle dieci ore annue pagate), 22, 23, 24, 26 commi secondo e terzo,
30, 31, 32 e 35 (in quanto delimitano il �campo di applicazione� di alcune
de11e dlisposiziOITii�. ~n (P['eaedenza iJIJJdioate) ln UIIl secondo gruppo p01Ssoho
essere comprese le norme amministrative in tema di collocamento, di cui
al titolo quinto della legge. Un terzo gruppo omogeneo pu� essere formato
dalle disposizioni sostanziali di � diritto sindacale � in senso stretto,
ossia delle disposizioni che riconoscono e disciplinano la libert� e le attivit�
sindacali senza dil'ettamente incidere sui singoli rapporti di lavoro
(su questi rapporti incidono indirettamente .esprimendo valutazioni di
liceit� di comportamenti tenuti dai dipendenti in quanto anche associati
nei sindacati): possono essere incluse in questo gruppo buona parte delle
disposizioni poste nei titoli secondo e terzo e quarto dello � statuto �.
Infine, appare possibile procedere alla form�zione di un quarto raggruppamento
di norme, comprensivo delle disposizioni processuali e anche delle
disposizioni che prev;edono decisioni contenziose amministrative: e cio�
degli artt. 6 commi terzo e quarto, 7 commi sesto e settimo, 16 secondo
comma, 18 e 28 (limitatamente alle norme processuali), e 33 commi ottavo
e decimo. �
Al tema dell'applicazione dello � statuto dei lavoratori � ai dipen
denti degli enti pubblici (tra essi, come si vedr�, non compresi i dipen
denti dello Stato) � dedicato l'art. 37. Le vicende che hanno cond9tto
alla formulazione e alla approvazione in sede legislativa delle due parti
di questo articolo sono ampiamente riferite nella sentenza in rassegna,
nel decreto 17 aprile 1972 del Pretore di Firenze (in Foro it., 1972, I, 1503),
nella sentenza 8 novembre 1971 del Tribunale di Milano (in Riv. giur. lav.,
1971, II, 685), e, 1n dOlttri.na, da ALIBRANDI T. (L'art. 28 detto statuto dei
lavoratori nei confronti degli enti pubblici, Giur. it., 1972, I, 2, 341), da
FRENI �e GIUGNI (Lo statuto dei lavdratori, 1971, 157) e da FALCUCCI e VINCI
(Statuto dei lavoratori e dipendenti statali, Riv. giur. lav., 1971, 216)./
Ora, non pare che dia luogo a problemi l'applicazione dello � statuto
dei lavoratori � ai rapporti di lavoro di diritto privato con gli enti pub
i;~{fmmwEr~�.
r,:.,,,,,;:;:�=�=====:�-=====::==i=====mi:&rlP�.,4=:r~�lf�M:�.H*rlf\.tff.t=�~iE+JWl{fll.
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582 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO l
Pi� in particolare si assume che il legislatore, nel disporre, con 1~
1'.ultimo periodo di questa seconda norma, che lo Statuto dei lavoratori
-di cui aveva gi� sancito l'applicabilit� alle imprese private
aventi certe determinate dimensioni e ai rapporti di lavoro e di impiego
de~ dipendenti da enti pubblici che svolgano esclusivamente e
prevalentemente attivit� economica -si applica anche � ai rapporti
di impiego dei dipendenti degli altri enti pubblici, salvo che la materia
sia diversamente regolata da norme speciali ., non abbia inteso
comprendere lo Stato tra questi � altri enti pubblici �.
blici economici. La prima parte dell'art. 37 � per� tutt'altro che inutile:
come si � visto, lo �statuto� contiene non soltanto di<sposizioni relative
ai rapporti di lavoro con i singoli dipendenti, ma anche norme sulla libert�
e sulle attivit� dei sindacati �all'interno dei luoghi di lavoro�. E, in assenza
di una esplicita statuizione, si sarebbe potuto porre il problema della
compatibilit� di queste norme con l'assetto organizzativo dli enti (pur
sempre qualificati pubblici.
Dubbi interpretativi sono invece esplosi per la seconda parte dell'art.
37: e non poteva accadere diversamente, dal momento ch� la norma
� stata una consapevole rimessione all'interprete del compito di reperire
un coordinamento non raggiungibile in sede parlamentare per i dissensi
all'interno delle maggioranze.
Un primo importante ruolo deve comunque essere affidato alla norma
de qua: quello di statuire che le nuove disposiziioni modificative della
disciplina sostanziale dei rapporti di lavoro di diritto privato -e cio�,
grosso modo, le norme di cui al primo dei quattro gruppi sopra individuati
-operano come fonte regolatrice, in via sussidi,aria { � salvo che la
materia sia dive11samente regolata da norme ,speciali � ), dei rapporti di
lavoro di diritto pubblico.
i: stato osservato che � se il legislatore avesse voluto con l'art. 37
ripetere la norma dell'art. 2129 cod. civ., la disposizione dell'art. 37 apparirebbe
inutile o, quanto meno, tautologica � (Bozzi G., Statuto dei lavoratori
e rapporti di impiego dei dipendenti degli enti pubblici, Mass. giur.
lav., 1971, 412). L'osservazione non pare dectsiva: gli articoli di legge
che confermano principi o norme gi� in precedenza altrove affermati si
rinvengono numerosi nel corpo del nostro diritto oggettivo, e risultano
tutt'altro che inutili. Per di pi�, il � meccanismo � di rinvio posto in
essere dalla seconda parte dell'art. 37 non � in concreto di cos� maneggevole
utilizzazione da far ritenere che esso avrebbe automaticamente
operato anche in assenza di una disposizione esplicifa. Un esame analitico
non � possibile in questa sede: a titolo esemplificativo, si segnalano come
emblematiche le perplessit� manifestate in ordine all'applicabilit�, nei
confronti degli enti pubblici, degli artt. 5, 7 e 10 dello � statuto � da
RoEHRSSEN (Lo statuto dei lavoratori e il rapporto di pubblico impiego,
Riv. dir. lav., 1971, I, 469) e da BENVENUTO (Alcune osservazioni sull'applicabilit�
delle norme deilo statuto dei lavoratori ai rapporti di pubblico
impiego, Foro amm., 1970, III, 457).
Una � reazione di rigetto � ancora pi� radicale si avverte nello scritto
di FRAGOLA (Diritto amministrativo e statuto dei lavoratori, Foro amm.,
1970, III, 955), ove si conclude che � tutta la materia di ogni ramo, oggi,
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 583
Prima di .esaminare e risolvere tale questione occorre precisare
la posizione assunta nel processo dai denuncianti Floris e Giardina,
attesoch� l'Avvocatura dello Stato, sostenendo che la fattispecie �
inquadrabile nell'ipotesi in relazione alla quale l'art. 24 della legge
26 giugno 1924, n. 1054 conferisce al Consiglio di Stato la giurisdizione
esclusiva, ha mostrato di attribuire primaria importanza, ai fini
della legittimazione ad agire, alla qualit� di impiegato rivestita dal
Giardina, anzich� alla qualit� sindacale del Floris e dello stesso
Giardina.
del pubblico impiego di qualunque tipo � diversamente regolata da norme
speciali ., al punto che la seconda parte dell'art. 37 sarebbe solo � una
presa in giro �.
In realt�, per l'app1icazione della disposizione in esame come fonte
sussidiaria regolartrice dei rapporti di pubblico ampi-ego, � necessaria quella
che il ROMANO SANTI (Giuristi, in Frammenti di un dizionario giuridico,
1953, 116) giustamente indica come la dote prima del giurista, e cio�
�mente equilibrata e prudente�. Un grande equilibrfo e una attenta sensibilit�
� infatti necessaria per �far proprio lo spirito animatore dello
statuto e svilupparne le potenzialit� liberatrici, senza soccombere sotto il
peso di vecchi schemi interpretativi e senza peraltro neppur cedere ad
ingenue impazienze eversive dell'intero sistema �del diritto del lavoro �
(CONTI M., Recensione al commento di FRENI e GIUGNI, in questa Rassegna,
1971, II, 43).
Il ruolo sinora assegnato alla seconda parte dell'art. 37 �, di per s�,
sufficientemente gravoso. Un secondo � spazio � di applicazione � peraltro
rinvenibile per la norma in esame, e concerne i rapporti di lavoro di
diritto privato istituiti da enti pubblici non economici. Uno �spazio� certamente
non vasto, considerato che, per tali enti, il ricorso al lavoro privato
�, almeno al presente, marginate e limitato.
4. -Le norme statuali di � diritto sindacale �. -Chi si fermasse a
considerare unicamente il gruppo delle disposizioni modificative della disciplina
sostanziale dei rapporti di lavoro coglierebbe soltanto una parte delle
novit� introdotte dallo � statuto dei lavoratori � e dalle parallele norme
poste, per l'impiego statale, dal1e ll. n. 249 del 1968 e n. 775 del 1970. Le
innovazioni forse pi� significativ.e si rinvengono nel gruppo delle norme
statuali a livello d[ legislazione ordinaria che, confermato il riconoscimento
della libert� dell'organizzazione sindacale (art. 39, comma primo,
Cost.), provvedono a garantire -e, al tempo stesso, anche a disciplinare
e a uniformare -l'organizzazione e le attivit� �sindacali� (quali siano
queste attivit� non � esplicitamente definito) anche �all'interno dei luoghi
di lavoro�.
La normativa statuale cos� dettata � tutt'altro che esauriente, essendo
il leg1slatore intervenuto a regolare solo taluni momenti della vita sindacale,
a difesa di valori fondamentali quali la libert� di costituzione e di
orgamdzzazione deii sindacati, !La libert� dell singolo lavoratore di aderii'vi
o meno, la possibilit� per coloro che ricoprono � cariche � sindacali di
svolgere le relative attivit�, la salvaguardia del diritto di sciopero. Comunque,
non � tanto la maggiore o minore completezza di tale normativa che
qui rileva, quanto la constatazione che essa concerne entit� soggettive
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
L'Avvocatura ha invero sostenuto che quest'ultimo, quale pubblico
impiegato, poteva dedurre l'asserita arbitrariet� del subito trasferimento
come vizio di legittimit� (eccesso di potere) del provvedhnento
adottato dall'Amministrazione nei suoi confronti e chiederne
l'annullamento al Consiglio di Stato, mentre il Floris, quale esponente
sindacale, avrebbe potuto tutelare il proprio interesse indiretto, spiegando
intervento, ai sensi degli artt. 37 e segg. del r.d. 17 agosto 1907,
n. 642, nel giudizio promosso dal Giardina, o, addirittura, agire in
surrogazione o come sostituto processuale dello stesso.
(gli organismi 1siindaciali) diveiise dai sim,goJd Lavoratori, e mpporti giuridici
distinti da quelli di lavoro subordinato anche se con essi strettamente
connessi.
Il legislatore statale, invertendo una tendenza di non intervento che
era stata costante dall'epoca della soppressione delle corporazioni fasciste
(e giustamente TARELLo, Teorie e ideologie del diritto sindacale, 1967, 7,
ha osservato che peculiarit� del diritto sindacale applicato in Italia era
� quella di apparire creato, spesso consapevolmente, dai giudici o dai giuristi,
oltre che, spesso inconsapevolmente, dalla prassi sindacale, e di non
apparire creato, se non in piccola �parte, dal legislatore �), ha ora dettato
un, �sia pur incompleto, � dilrMto oggettivo sindacaile � ([}Jeilll'accezione di
diritto regolante i sindacati e non di diritto posto in essere dai sindacati),
un diritto, potrebbe dirsi, speciale rispetto al comune diritto privato nel
quale in precedenza si erano rifugiate le organizzazioni e le attivit� silldacali
(la teoria privatistica, elaborata soprattutto da SANTORo-PASSARELLI,
dapprima nel saggio Autonomia collettiva, giurisdizione, diritto di sciopero,
in Riv. it. se. giur., 1949, 138 ss., e poi nelle varie edizioni del manuale di
Nozioni di diritto del lavoro, nonch� nella voce Autonomia collettiva, Enc.
dir., vol. IV, 1959, pur risultando per molti aspetti inadeguata, ha avuto
il merito di aprire ai sindacati il vastissimo ambito di libert� riconosciuto
all'autonomia privata; incidentalmente, si riferisce che nell'ultima edizione,
la XXIV, de1rLe Nozioni, a p. 25 si a:ffiea:ma che lo � stai1iuito dei il.avoratori
non pu� dirsi una legge sindacale, in quanto non regola l'organizzazione
sindacale, ma la sostiene � ).
Ovviamente, la normativa statuale di che trattasi non esaurisce il
diritto sindacale: essa si aggiunge ad altre fonti di diritto, vuoi statuali
vuoi collettive vuoi autonome (con quest'ultimo aggettivo si allude, in
particolare, agli statuti delle singole associazioni; sulle fonti autonome
e eteronome del diritto sindacale, GRANDI, Rappresentanza e rappresentativitd
sindacale, in Nuovo trattato di diritto del lavoro, vol. I, 1971, 54).
Ora, appare evidente come ci� che si � individuato come diritto sindacale
non possa �essere ricondotto e rinchiuso negli schemi delle discipline
sostanziali -alternativamente, di diritto pubblico e di diritto privato
-dei rapporti di lavoro subordinato. Appare per� anche evidente
come uno strumento quale il principio codificato nell'art. 2129 cod. civ.
(e conf�ermato nella sua utilizzabilit� dall'art. 37 citato) sia di per s� non
idoneo a risolvere il problema dell'applicabilit� al settore pubblico, e in
particolare al settore degli enti pubblici non economici, delle disposizioni
di diritto sindacale introdotte dallo �statuto dei lavoratori �. Il discorso si
sposta quindi, necessariamente, dalla mera esegesi a un piano ricostruttivo
e sistematico.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 585
L'Avvocatura, peraltro, nella sua ampia ed accurata difesa non
ha disconosciuto che lo Statuto dei lavoratori attribuisca agli organi
locali delle associazioni sindacali nazionali una legittimazione autonoma
e indipendente da quella del lavoratore a tutela della libert�
e delle attivit� sin:dacali nonch� del diritto di sciopero, e, cio�, di
interessi di categoria, ma ha escluso che, ove l'interesse collettivo
sia, come nella specie compenetrato con quello del singolo dipendente,
l'organo associativo sia legittimato a far valere pretese autonome,
ipoteticamente non collimanti o addirittura divergenti rispetto
a quelle dell'impiegato direttamente colpito dal provvedimento impugnato.
5. -Il sindacato nel settore del pubblico impiego. -La collocazione
e il ruolo del sindacato nel settore del pubblico impiego formano da tempo
il dibattito, di un dibattito pervero non m�lto approfondito forse per il
carattere �interdisciplinare� della tematica (non � privo di significato che
essa non compaia nella pur pregevole raccolta n diritto sindacale, a cura
di MANCINI e ROMAGNOLI, edita nel 1971 da Il Mulino; tra gli autori italiani
si indicano, senza pretesa di completezza, DE FRANCESCO, Del diritto di associazione
e di sindacato dei pubblici funzionari, Riv. dir. pub., 1912, 209;
ROMANO SANTI, Lo Stato moderno e la sua crisi, Riv. dir. pub., 1919, 97 ss.;
,
RANELLETTI, Il sindacato nella pubblica amministrazione, Riv. dir. pub.,
1920, 456 ss.; DI MARCANTONIO, 1 L'organizzazione sindacale dei dipendenti
statali, Dir. Lav., 1950, I, l!i'2 ss.; PERGOLESI, Alcune osservazioni marginali
sul disegno di legge Rubinacci, Dir. lav., 19�52, 227 ss., e Il sindacalismo
nella pubblica amministrazione, Riv. pol. ec., 1952, 1088 ss.; ESPOSITO, Lo
Stato e i sindacati nella costituzione italiana, in Accademia Nazionale dei
Lincei, Rapporti tra Stato e sindacati, 1956, 30 ss., MAZZONI, I rapporti
collettivi di lavoro, 1967, 182 ss.; MATTARELLA, Il sindacato nel pubblico
impiego, in Indagine sul sindacato, a cura dello I.S.L.F., 467 ss.; GHERA,
Rapporto di lavoro e burocrazia nel pubblico impiego, Riv. dir. lav., 1971,
156 ss.; ROMAGNOLI, op. cit., 1591 ss.; inoltre, merita segnalazione la dedsione
del C()IIlJsiglio di Stato, Ad. plen., 4 febba-aio 1966, n. 5, Cons. Stato, 1966, I,
185). Peraltro, ancora oggi rimane non superata e non risolta la difficolt�
ad ammettere una contrapposizione e un conflitto tra gli interessi collettivi
dei dipendenti pubblici (e segnatamente dei dipendenti statali), e
l'interesse generale, �espresso a livello nazionale o locale dagli organi che
�rappresentano� il popolo sovrano, e canonizzato in norme legislative o
anche amministrative regolatrici dell'organizzazione dei pubblici uffici.
Nel ventaglio delle possibili posizioni un punto :llermo pu�, comunque,
essere individuato: allo stato della legislazione, al sindacato operante nel
.settore del pubblico impiego � riconosciuto un ruolo sensibilmente differente
da quello attribuito al sindacato operante nel settore del lavoro
privato. Tale diversit� non pu� essere liquidata col definire � una piccola
voragine di nulla � le peculiari esigenze e le speciali caratteristiche del
rapporto di pubblico impiego, o con il constatare che � l'antagonismo degli
interessi -quello pubblico dell'oente e quello collettivo dei dipendenti �
accettato dall'ordinamento nelle forme tipiche della dialettica sindacale
� (ROMAGNOLI, op. cit., 1578).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
586
In ordine alla questione di legittimazione si osserva che lo Statuto
dei lavoratori ha riconosciuto agli organi locali delle associazioni
sindacali nazionali una capacit� giuridica .propria, esplicantesi, sul
piano processuale, nella facolt� di agire direttamente, e cio� indipendentemente
dalle iniziative dei propri aderenti, a tutela della Ubert�
e delle attivit� sindacali, nonch� del diritto di sciopero.
Lo Statuto dei lavoratori, rendendo giudizialmente tutela.bili questi
interessi, ha conferito agli stessi, nella loro concreta esplicazione,
la consistenza dei diritti soggettivi, attuando cos� i precetti costituzionali
che tali diritti avevano astrattamente proclamato con l'implicazione
che si provvedesse, in sede legislativa, a disporne i mezzi
di tutela.
La rilevata diversit� discende da copiosi e inequivoci dati normativi,
tutti concordemente disponenti la esclusione dell'autonomia collettiva dal
novero delle fonti normative regolatrici dei rapporti di pubblico impiego;
esclusione che, �a monte� della disposizione di cui al primo comma dell'art.
2068 cod. civ., �, in fondo, il dato essenziale e individuante dei
rapporti di lavoro di diritto pubblico, intesi appunto come rapporti integralmente
regolati da fonti eteronome (atti legislativi o atti della � pubblica
autorit� � facenti capo in ultima istanza alla sovranit�), senza possibilit�
di intervento dell'autonomia privata e di quella particolare specie
di essa che �, ancora nel momento attuale, l'autonomia collettiva (ossia
il co]ltratto collettivo � di diritto comune �).
Cosl, la stessa Costituzione riserva al legislatore r.iispettivamente statale
o regionale (artt. 97, 98 e 117) la potest� di disporre in ordine alla organizzazione
dei pubblici uffici, e �noltre, gli riserva le tradizionali esclusive
potest� iin tema di spese pubbliche; e ancora colloca gli artt. 39 e 40
sotto il titolo dei � rapporti economici ., mentre altrove sono sistemate le
norme che trattano della pubbUca amministrazione e dei suoi dipendenti.
Dal canto suo, il legislatore ordinario � intervenuto a regolare i rapporti
di lavoro pubblico in misura oltremodo frequente, giungendo per l'impiego
pubblico statale a disciplinare senza residui apprezzabili ogni momento
dei vari rapporti; e persino la disposizione che, in questa materia,
appare pi� � aperta � al contributo del sindacato, l'art. 24 della 1. n. 775
del 1970, conferma che il lavoro pubblico statale non pu� essere disciplinato
�Wreittameme dallil'iaurtonomia 1oollettiva e che � riservata 811 legislatore
ordinario ila � �.�. .a(plpll"OvaziionJe... dle1La eventuaiLe copertm-a finarnzmria �.
L'ordinamento preclude quindi alle associazioni sindacali dei pubblici
dipendenti lo strumento del contratto collettivo, � connaturale � invece
per gli altri sindacati (Corte Cost., sent. 16 luglio 1968, n. 101, Foro it.,
1968, I, 2382). Peraltro, il menzionato art. 24, limitatamente al personale
delle categorie di concetto, esecutiva e ausiliaria e al personale operaio,
riconosce all'� accordo� sindacale giuridica rilevanza, sia pure come atto
inserito in un procedimento concludentesi con l'emanazione di un regolamento
amministrativo (salva sempre, e non solo nel caso .di mancato
�accordo�, la possibilit� di un intervento del legislatore); e l'art. 47 della
1. n. 249 del 1968 prevede � trattative sindacali su convocazione dell'amministrazione�.
Nel complesso, al sindacato operante nel settore pubblico
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 587
Gli interessi collettivi presidiati dal disposto del citato art. 28
possono talora concorrere, come nelle ipotesi di trasferimento, di licenziamento
ecc., con quelli individuali, fruenti di propria tutela secondo
princip� preesistenti allo Statuto dei lavoratori e da questo non
modificati.
Sicch� potrebbe verificarsi il caso che la violazione di diritti indiyiduali
possa dar luo.go ad una duplice azione, l'una degli organismi
sindacali a protezione dell'interesse collettivo e l'altra del singolo dipendente
a protezione del proprio interesse.
L'eteronomia degli interessi che sorreggono tali azioni porta a
respingere la tesi adombrata dall'Avvocatura, secondo la quale, nell'ipotesi
che sussista detta commistione e concorrenza di interessi,
pu� ritenersi affidato il compito di coagulare e di esprimere i �desideri.
e le � rivendicazioni � delle categorie rappresentate ma non anche di
dichiarare � volont� � contrattuali direttamente costitutive della normativa
dei rapporti di lavoro.
La riferita peculiarit� dei sindacati operanti nel settore del pubblico
impiego non � priva di riflessi e sviluppi ulteriori. Non � il caso di e,saminare
in questo scritto il tema dell'estensione del diritto di sciopero per i
pubblici dipendenti e il quesito -allo staito parvero piuttosto accademico
-se le associazioni sindacali dei pubblici dipendenti siano tutelate
solo dall'art. 18 della Costituzione oppure anche dal successivo' art. 39;
merita comunque di essere segnalata la cautela manifestata, in ordine al
quesito anzidetto, dalla Corte Costituzionale nella sentenza 17 marzo 1969,
n. 3,1 (in questa Rassegna, 1969, I, 209), ove 1si Leg,ge il.'inoiso � ... anche ad
ammettere che la libert� di associazione di categoria per coloro il cui
rapporto di lavoro non sia regolato dalla contrattazione collettiva trovi
fondamento in detta norma (l'art. 39), e non debba piuttosto farsi discendere
dal principio consacrato nell'art. 18... �,
Qui interessa invece sottolineare come, esclusa una contrapposizione,
su un piano paritetico e a fini di autonomia, tra interessi collettivi dei
dipendenti pubblici e interessi generali della collettivit�, all'azione dei
sindacati del pubblico impiego residuino �diverse possibilit� di sviluppo.
In questo settore, l'iniziativa �a tutela del personale si realizza da un
lato nell'azione che tende a una posizione contrattuale di fatto, peraltro
negata dalle leggi e non avente veste giuridica � (l'affermazione contenuta
in quest'ultimo inciso non pare sempr,e esatta, per c;iuanto si � detto dianzi)
� e dall'altro nella hnmissione delle rappresentanze negli organi direttivi
dell'ente perch� possano far valere l'interesse che rappresentano concorrendo
alle determinazioni relative alla vita e all'azione dell'ente stesso �
(SIMI, Partecipazione del sindacato a funzioni pubbliche, in Nuovo trattato
di diritto del lavoro, vol. I, 1971, 188). � quanto, in sostanza, la Corte di
Cassazione ha osservato nell'ultima parte della sentenza in rassegna, laddove
si afferma che � le associazioni sindacali, per quanto estranee alla
amministrazione statale, sono in posizione di collaborazione e non di contrapposizione
con la stessa �.
In un ambiente di lavoro in cui il contrasto di cl�asse, per definizione,
non emerge (e non perch� esso non sia reperibile, ma perch� l'ordina
5
588 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'organismo sindacale possa agire unicamente in surrogazione in sostituzione
o in ausilio del singolo e non come titolare di un interesse
autonomo e indipendente da quello individuale del lavoratore.
Ci� premesso riesce agevole precisare la posizione delle parti nel
presente processo.
Come si rileva dal ricorso ;presentato dal Floris e dal Giavdina
al pretore di Cagliari in data 2�9 marzo 1971, gli stessi intesero agire
unicamente a tutela .dell'interesse collettivo che assumevano violato
dal provvedimento di trasfe.rimento adottato nei confronti del Giardina
dall'Amministrazione delle Finanze in data 4 dicembre 1970 e
comunicato il 12 successivo.
mento lo considera risolto interamente e senza residui a livello legislativo
e in genere nelle sedi in cui la �pubblica autorit�� detta n regolamento
dei rapporti di lavoro), la partecipazione del sindacato all'attivit�
amministrativa appare la risposta pi� idonea a garantire, nel momento
dell'applicazione concreta della normativa, la migliore possibile
� coesistenza � tra interessi pubblici primari affidati alla cura dell'amministrazione
e o dell'ente e interessi collettivi dei dipendenti. Interessi,
si noti, tra loro non necessariamente confilggenti, se si considera che la
presenza sindacale pu� assolv�er�e a una funz,ione di garanzia della legittimit�
e del �buon andamento�. � ancora oggi valido quanto osservato
all'inizio del secolo nella relazione a un disegno di legge sul pubblico
impiego: � non � possibile rendere (i pubblici impiegati) perseveranti e
energici nell'adempimento dei loro doveri, senza che sia loro giuridicamente
assicurata una difesa contro la possibilit� di arbitrii, di favor'1tismi �
(relazione ZANARDELLI, Atti Parlamentari del Senato, legi,slatura XXI, sezione
1902-1904, doc. n. 217).
La partecipazione anzidetta produce, naturalmente, l'inserimento degli
interessi collettivi dei dip�endenti pubblici nel coacervo degli interessi
generali espressi e curati dall'organizzazione amministrativa. La stessa
attivit� sindacale finisce con il proiettarsi all'interno della �funzione �
amministrativa e con il costituirne un momento, ancorch� nettamente differenziato
(sta~te ffi estraneit� organizzativa e la libert� del sindacato).
Se, a questo punto, si torna ad esaminare lo � statuto dei lavoratori .,
ci si avvede agevolmente come ,le norme statuali di �diritto sindacale�
(nel significato sopra precisato) da esso dettate non po�ssono trovare appli
cazione nei confronti delle associazfoni sindacali del pubblico impiego.
La disposizione su cui poggta tutta la normativa in questione � l'art. 19;
a questo articolo si aggancia.rio l'art. 20 ( � le riunioni... indette... dalle
rappresentanze sindacali aziendali �), l'art. 21 ( � ... referendum... indetti da
tutte le vapp.resentanz,e sindacali aziendali... � ), gli �artt. 22 e 23 ( � .. dirigenti
delle rappresentanze sindacali aziendali di cui all'art. 19... �) e con
essi gld artt. 18 quarto comma e 24, nonch� l'art. 30. Om, llart. 19 qualifica
come associazione sindacale riconosciuta e garantita dallo � statuto dei
lavoratori � quella che � � firmataria di contratti collettivi nazionali o provinciali
�di lavoro applicati nell'unit� produttiva� oppure quella che � aderisce
� alle � confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale
� . Ai contratti collettivi di lavoro rinvia, inoltre, l'art. 26 dello
�statuto�.
PARTE I, SEZ�. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 589
I ricorrenti richiamarono �espressamente l'art. 2.8 dello Statuto dei
lavoratori e, in aderenza allo stesso, chiesero che l'adito pretore rimuovesse
gli effetti del provvedimento impugnato mediante reintegrazione
del Giardina nelle sue funzioni di ispettore presso la dogana
di Cagliari.
La titolarit� di tale azione apparteneva al Floris nella dichiarata
qualit� di segretario provinciale della Federazione italiana lavoratori
statali (CISL) di Cagliari e non anche al Giardina che, pur rivestendo
una qualit� rappresentativa di carattere sindacale (segretario provinciale
del Sindacato nazionale Amministrazione Dogana -CISL di Ca-
Posto che nel settore del pubblico impdego nessuna associazione pu�
rendersi �firmataria � di contratti collettivi, l'art. 19, con tutta la serie
delle norme ad esso satelliti, non pu� operare. Deve infatti escludersi che
esso possa operare in un modo discriminatorio: e all'interprete non �
consentito Titenere che il legislatore abbia inteso conculcare la libert�
proclamata dall'art. 39 della Costituzione, proprio nel momento in cui ha
dato a tale libert� concrete ga:ranzie.
Del resto, conferma della validit� di quanto precede � rinvenibile
negli artt. 7, 20 e 24 della l. n. 775 del 1970: i sindacati dei dipendenti
dello Stato traggono quallificazione dalla circostanza di essere � vappresentati
nei consigli di amministrazione�, in esito a elezioni dirette. La partecipazione
all'organo collegiale di governo del personale � assunta a dato
qualificante, in vece dena �firma� di un contratto collettivo applicato
� nell'unit� produttiva �.
Invero, il titolo terzo dello �statuto dei lavoratori� � stato scritto
per le � imprese industriali e commerciali � e per le � imprese agricole �
(art. 35); e in detto ambito la ddscipl:ina sindacale dettata risulta congrua
e operante. Le rilevate asperit� applicative si hanno solo se si vuole caricare
la seconda parte dell'art. 37 di significati e di compiiti che essa non
pu� reggere e che il legislatore non ha esternato di volerle attribudre.
Pi�� corretto appare invece affidare alla seconda parte dell'art. 37 i
ruoli gi� visti nel terzo paragrafo di questo scritto, e ritenere che, per il
settore del pubblico impiego statale (o presso �altri enti pubblici che in
concreto abbiano uniformato la disciplina del proprio personale e quelle
del personale statale �: FRENI e GIUGNI, op. cit., 158) la disciplina della
libert� e delle attivit� sindacali sia dettata unicamente dalle 1. n. 249 del
1968 e n. 775 del 1970, e che, per il rimanente settore del pubblico impiego,
debba per analogia farsi ricorso ai principi enunciati da tali leggi,
ove appiliicabilld. Del vesto, l'art. 37 prevede esplicitamente il.'applioazione
del1le disiposiziOl!li .del1lo � statuto� 1a:i � mppotl'lti di impiego� ded diipernderufli
degli enti pubblici, e non anche ai rapporti tra le amministrazioni pubbliche
e ile assoc.iaziond sindacali.
In sostanza, sono individuapili due sistemi autp.nomi (anche se non
reciprocamente chiusi): un diritto sindacale per il settore privato e per
gli enti pubblici �economici, facente capo allo �statuto dei lavoratori�; e
un diritto amministrativo in materia sindacale per il settoTe pubblico,
facente capo delle due leggi anzidette. Ed � pr.oprio questa, se non si va
errati, la � intenzione del legislatore � quale emerge dagli atti parlamentari.
590 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
gliari), si associ� al primo nella sola veste di dipendente della direzione
generale delle dogane e imposte indirette del Ministero delle
Finanze.
Ci� non impedisce, peraltro, di ritenere legittima la partecipazione
del Giardina al processo, poich� la concordanza del suo individuale
interesse con quello collettivo, facente capo all'�rganismo sindacale
rappresentato dal Floris, lo abilit�va indubbiamente a sorreggere
adesivamente nel processo le ragioni sostenute da quest'ultimo.
Precisato che l'interesse sostanziale ,di cui si � chiesto fa tutela
giurisdizionale � quello collettivo del sindacato e non quello individuale
del Giardina, cade l'eccezione dell'Avvocatura secondo la quale,
6. -La tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive riconosciute
ai sindacati operanti nel settore pubblico. -Passando sul terreno processuale,
giova anzitutto rammentare che la giurisprudenza amministrativa
da tempo ha riconosciuto alle associazioni sindacali (in genere, e cio� non
solo a quelle dei pubblici dipendenti) la legittimazione a ricorrere a tutela
delle situazioni soggettive ad esse �personalmente� attribuite da specifiche
norme giuridiche (Cons. Stato, VI Sez., 11 luglio 1956, n. 570, Cons.
Stato, 1956, I, 996, nonch� IV sez., 3 maggio 1957, n. 480, ivi, 1957, I, 580,
VI sez., 31 gennaio 1962, n. 102, ivi, 1962, I, 152, e 23 maggio 1962, n. 421,
ivi, 1962, I, 1026, e ancora 12 novembre 1968, n. 659, ivi, 1968, I, 1883), e
tali situazioni soggettive ha contrapposto a quelle d.nvece attribuite a singoli
associati, e anche ai generiei e non qualificati (come legittimanti al
ricorso) �interessi di categoria�. Alla cognizione del giudice amministrativo
sono state portate, di regola, controversie concernenti la partecipazione
di rappresentanti sindacali a collegi amministrativi; e non risulta
si siano avuti dubbi sul punto che siffatti jura ad officia dovessero essere
qualificati come interessi ,legittimi e non come diritti soggettivi.
Gli artt. 45 e seguenti della 1. 249 del 1968 e successivamente l'art. 20
della I. 775 del 1970 (per non parlare di altre disposizioni di applicazione
pi� limitata, quali gli artt. da 49 a 54 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130)
hanno esteso il novero delle situazioni soggettive attribuite ai sindacati
operanti nel settore pubblico, e per conseguenza hanno aperto ad essi
ulteriori possibilit� di adil'e la giurisdizione. Ed infatti appare possibile
che alle associazioni sindacali venga riconosciuta legittimazione a ricorrere
nei casi di provvedimenti emessi (o rifiutati) in violazione delle disposizioni
anzidette, ,e forse anche in altri casi, per � quel fenomeno di osmosi
che ha accompagnato, �e con ottimi risultati, l'evoluzione di questo settore
del diritto amministrativo � (RoEHRSSEN, op. cit., 474). Non pu� quindi
escludersi che il giudice amministrativo possa trovarsi a dissentire, in
occasione di qualche controversia, con l'affermazione contenuta nella sentenza
in rassegna, secondo cui � lo statuto dell'impiego statale... non consente
agli organismi sindacali di assumere, sia pure a tutela dei propri
interessi, la protezione del singolo dipendente che, a causa di attivit�
spiegata nell'interesse collettivo, abbia sub�to provvedimenti di rappresaglia...
�.
� comunque fin d'ora consentito ritenere che le situazioni soggettive
riconosciute alle assicurazioni sindacali dalle disposizioni citate possono, di
regola, trovare tutela giurisdizionale soltanto dinanzi al giudice ammini
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 591
inerendo la posizione soggettiva da restaurare al rapporto di pubblico
impiego, la potestas decidendi apparterrebbe in via esclusiva al Consiglio
di Stato a norma dell'art. 29 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054.
La tesi dell'Avvocatura � inficiata dall'ulteriore errore di ritenere
inderogabile la giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato in materia
di pubblico impiego, non considerando che essa, in quanto non
sancita da una norma costituzionale, pu� essere derogata da norma
ordinaria.
Ne consegue che l'asserita inscindibilit� dell'interesse collettivo
da quello individuale non offre idoneo argomento per affermare la
giurisdizione del Consiglio di Stato.
strativo. Nel procedere alla dimostrazione di tale asserto, � opportuno
disting-.ere, secondo il linguaggio della sentenza in rassegna, le controversie
concernenti � provvedimenti adottati direttamente contro di essa
(associazione sindacale) o rivolti a impedire il concreto esercizio di alcuna
delle facolt� ad essa attribuite � (ad esempio, il rifiuto della concessione
deg1i spazi per le affissioni murali), dalle controversie concernenti il rapporto
di impiego del singolo dipendente investito di mandato sindacale
(artt. 45-48), o semplicemente associato a un sindacato (art. 50), o anche
soltanto facultato a partecipare a una � riunione � sindacale (art. 20 della
legge n. 775 del 1970).
Che questa seconda categoria di controversie debba essere portata
alla cognizione del giudice amministrativo, e non possa, sotto alcun profilo,
essere sottoposta al giudice ordinario, � indicato da molteplici considerazioni.
La pi� evidente � d'ordine processuale, e trova radice nell'art. 29
del testo unico del 1924 sul Consiglio di Stato e nell'art. 4 del contemporaneo
testo unico sulla G.P.A. in sede giurisdizionale (richiamato dall'art.
2 lettera a della legge 6 dicembre 1971, n. 1034), i quali, com'� noto,
attribuiscono alla giurisdizione amministrativa la cognizione esclusiva dei
ricorsi � relativi al rapporto � (ovvero � per questioni derivanti dal rapporto�)
di impiego pubblico. Ne discende necessariament_e che le uniche
pronuncie giurisdizionali consentite dall'ordinamento sulle �questioni derivanti
dal rapporto di impiego� sono quelle rese dal giudice amministrativo
(decisione di annullamento, ordinanza di sospensione, ecc.).
Deve infatti escludersi, per principio, la possibilit� di due competenze
giurisdizionali concorrenti (ROMANO SANTI, Le giurisdizioni speciali
amministrative, in Trattato Orlando, vol. III, 1907, 594); ci� trova conferma
e sanzione anche nella carta costituzionale, la quale chiaramente vieta al
legislatore ordinario di configurare attribuzioni giurisdizionali in rapporto
di concorrenza tra loro, quando nell'ultimo comma dell'art. 113 usa la
disgiuntiva � o � nel parlare �di � giurisdizione ordinaria o amministrativa �,
e, inoltre, quando d� ri1ievo e importanza alla predeterminazione del � giudice
naturale �.
Per inciso, pu� brevemente aggiungersi che �l'espressione, utilizzata
negli artt. 29 e 4 dei sopra menzionati testi unici, � ... i ricorsi... prodotti
dagli impiegati... �, non sta a indicare che solo il singolo dipendente �
legittimato a ricorrere; l'espressione, descrittiva dell'ipotesi pi� frequente,
� stata utilizzata senza .che ad essa si intendessero attribuire particolari e
precisi significati, e solo per formulare la distinzione tra le rispettive com
592
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pu�, invero, ipotizzarsi che il legislatore, proprio in considerazione
di tale commistione e della ravvisata esigenza di apprestare
tempestiva protezione al diritto sindacale leso, abbia inteso devolvere
la materia alla cognizione del pretore, abilitato all'adozione di provvedimenti
immediati.
L'illustrata autonomia ed indipendenza dell'interesse collettivo da
quello individuale, l'inconfigurabilit� di principi ostativi alla coesistenza
dei due mezzi di tutela, l'irrilevanza sul piano giuridico della
eventuale discordanza tra l'atteggiamento dell'organismo sindacale e
quello del singolo e la possibilit� di coordinare sul piano pratico la
petenze del Consiglio di Stato e della G.P.A. Tecnicamente pi� esatto,
ma di eguale portata, il� testo dell'art. 65 del testo unico 12 luglio 1934,
n. 1214 sulla Corte dei Conti; nelle norme concernenti la Corte Costituzionale,
si parla indifferentemente di ricorsi � dei dipendenti � (art. 4 della
1. 18 marzo 1958, n. 265) e � degli interessati � (art. 2 del regolamento
approvato dalla Corte 1'8 aprile 1960).
Nella sentenza in rassegna si legge che la diversit� tra �interesse
collettivo del sindacato � e interesse individuale del dipendente (pi� esattamente
tra le situazioni soggettive legittimanti) sarebbe di per s� sufficiente
a consentire una concorrenza tra le due giurisdizioni. Tale asserzione,
oltretutto priva nella sentenz�a di una adeguata motivazione, si
rivela prima facie inaccettabile: non una semplice e pacifica � coesistenza �
ma un grave conflitto pratico di giudicati si verifica nel caso, tutt'altro che
improbabile, di � comandi � giurisdizionali opposti o anche solo divergenti;
conflitto che pu� risultare insanabile qualora il giudice amministrativo
(oppure, ov.e lo si riconosca autorizzato, il giudice ordinario)
decida di eliminare il provvedimento :impugnato, cos� innovando, con pronuncia
� costitutiva � e quindi senza mediazione alcuna, la realt� giuridica.
Invero, posto che la sentenza divenuta giudicato conclude e perfeziona
l'ordinamento giuridico ed � espressione della potestas jus dicendi
e cio� di una potest� di imperio, non par�e consentito proporre un riparto
tra le due giurisdizioni che, affidandosi unicamente alla diversit� tra situazioni
soggettive legittimanti, non tenga conto del � comando � imperativo
costituente, per cos� dire, il nocciolo di ogni sentenza, e finisca per considerare
accettabile e non rilevante l'eventualit� del concorrere di pi�
�comandi� tra loro effettivamente incompatibili. Tra il 1915 e il 1930 �
stata sperimentata l'impraticabilit� di un riparto tra le giurisdizioni ordinarfa
e amministrativa affidato unicamente alla diversit� del petitum; altrettanto
poco corretto si rivelerebbe oggi un riparto che si limitasse a osservare
unicamente la diversit� di quelli che la sentenza in rassegna denomina
gli � interessi �.
Alla considerazione d'ordine processuale ora segnalata si connette una
considerazione d'ordine sostanziale. Lo � interesse collettivo del sindacato
� rispetto alle questioni derivanti dal rapporto di impiego del singolo
dipendente, anche nei casi in cui ottenga riconoscimento e protezione
giurisdizionale (ad esempio, allorch� concerne il collocamento in aspettativa
di lavoratori che ricoprono cariche sindacali elettive), si trova pur
sempre a concorrere con la situazione soggettiva dell'ci.mpiegato, e in posizione
per cosi dire di � dipendenza � rispetto ad essa.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 593
repressione dell'attivit� antisindacale con l'eventuale acquiescenza del
lavoratore al provvedimento aLiunde impugnato (il suo assenso, se
liberamente prestato, potrebbe fornire al .provvedimento una giustificazione
atto a renderlo innovativo e sostitutivo di quello precedel'}temente
adottato con spirito di rappresaglia), mentre rivelano la debolezza
della tesi sostenuta dall'Avvocatura, inducono a concludere
che, data la natura dell'azione esperita dal Floris con l'adesione del
Giardina, si � fuori dell'ipotesi contemplata dall'art. 29 del ripetuto
t.u. n. 1054 del 1924, che deferisce al Consiglio di Stato la cognizione
delle controversie relative ai rapporti di pubblico impiego, indicando
quale legittimato alla relativa azione unicamente l'impiegato.
Una siffatta collocazione dell'interesse collettivo �, per i�l lavoro privato,
insita nel disposto dell'art. 18 dello � statuto dei lavoratori�, per il
quale il sindacato � legittimato a partecipare al giudizio solo ai fini della
emissione del provvedimento cautelare di cui al quarto comma e solo a
condizione che vi sia la �istanza congiunta� del lavoratore (di tal che
potr�ebbe prospettarsi un confronto tra la Legittimazione del sindacato e
quella richiesta per l'dnterveniente adesivo; d'altro canto, l'interesse di
questo interveniente si trova esplicitamente avvicinato all'interesse legittimo
in ANDRIOLI, Commento al codice di procedura civile, vol. I, 195'4, 297;
sull'intervento del sindacato nel processo conseguente al licenziamento
dei sindiacalisti � i:niterTlli �, PERA, Disposizioni processuali dello statuto dei
lavoratori, in Riv. dir. proc., 1970, I, 380; NAPOLETANO, Lo statuto dei lavoratori,
1971, 82 e LANFRANCHI, Il diritto processuale e la repressione della
condotta antisindacale, in Riv. giur. lav., 1972, I, 37). Una similare collocazione
dell'interesse coHettivo � peraltro desumibile dal sistema anche
per il settore del pubblico impiego, dal momento che la materia della
controversia � pur sempre costituita dal rapporto amministrativo tra l'amministrazione
e il dipendente. Una �conferma in tal senso �viene dalla
sentenza �in rassegna, dove, sia pure artificiosamente e nel tentativo di
uscir.e dalle secche di alcune contestuali prese di posizione, si prospetta
come l'acquiesc�enza del pubblico dipendente al provvedimento emesso
nei suoi confronti � con spirito di rappresaglia � precluda al sindacato
qualsiasi iniziativa giudiziaria in quanto fornirebbe �al provvedimento una
giustificazione atta a renderlo innovativo e sostitutivo di quello precedentemente
adottato .,
Pu� quindi con una certa tranquillit� confermarsi che, nelle controversie
della categoria ora in esame il cosidetto � interesse collettivo del
sindacato� non pu� avere la conststenza di un diritto soggettivo tutela-'bile
dinanzi alla A.G.O., allorquando la concorrente situazione giuridica
del singolo dipendente � configurabile come interesse legittimo, e comunque
(se non altro per il carattere esclusivo della giurisdizione) riceve
tutela unicamente dal giudice amministrativo.
Del resto, per strana ironia, alcuni di coloro i quali sostengono con
fervore che l'esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo nella materia
del pubblico impiego non ha importanza alcuna ai fini della giurisdizione
sulle controversie per la tutela degli inter�essi sindacali, si trovano
a sottolineare, in sede di interpretazione dell'art. 28 dello � statuto dei
lavoratori ., la � interdipendenza � tra interessi collettivi e interessi indi
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
594
L'Avvocatura ha aggiunto che l'applicabilit� del citato art. 28
dello Statuto dei lavoratori al pubblico impiego trova ostacolo anche
nel principio sancito dall'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
~IL E, che vieta al giudice ordinario di annullare gli atti amministrativi
di cui egli abbia accertato l'illegittimit�.
Su tale argomento pu� ripetersi quanto innanzi si � detto a proposito
dell'art. 29 del t.u. n. 1054 del 1924, giacch� l'enunciato principio
non risulta costituzionalizzato ed ha subito nel vigente OI'dinamento
giuridico notevoli eccezioni, tra le quali assume particolare
rilievo quella introdotta dallo stesso art. 37 dello Statuto dei lavoratori,
che espressamente sancisce l'applicabilit� delle relative norme
e, .pertanto, anche di quella che consente al pretore di ordinare �'la
viduali (in ordine a questa �interdipendenza., ROMAGNOLI, Aspetti processuali
dell'art. 28 dello �statuto dei lavoratori�, in Riv. trim. dir. proc.
civ., 1971, I, 1309 e segg.; TREU, Attivitd antisindacali e interessi individuali
dei lavoratori, in Pol. dir., 1971, 565 e segg.; 'PERSIANI, Condotta antisindacale,
interessi del sindac�to, interessi collettivi e interessi individuali
dei lavoratori, in Pol. dir., 1971, 543 e segg.; LANFRANCHI, op. cit., 3 e segg.;
di � circolarit��e continuit� tra gli interessi individuali e quelli collettivi �
parla ScoGNAMIGLIO, Considerazioni sull'art. 28 dello statuto dei lavoratori,
in Riv. giur. lav., 1971, I, 180; sottolineano invece la possibilit� di � esperimento
parallelo � delle procedure di tutela dei vari interessi, e quindi la
separazione di questi, FRENI e GIUGNI, op. cit., 123 e segg.).
Una ulteriore considerazione d'ordine sostanziale deve essere formulata:
non pare esatto da un riconoscimento legislativo degli � interessi
collettivi del sindacato� far discendere automaticamente, (e, come nella
sentenza in rassegna, senza alcuna specifica indagine) che le situazioni
giuridiche soggettive conseguenti a tale riconoscimento hanno sempre consistenza
di �diritti soggettivi�. Laddove ad una pubblica amministrazione
l'ordinamento attribuisce il compito e il potere di porre in essere atti
amministrativi caratterizzati da imperativit� e in genere attivit� di rilievo
pubblicistico, � doveroso quanto meno problematicam�ente esainin�re se
gli.. dntere0ssi compresenti facenti capo ad altri soggetti, nella specie gli
� interessi collettivi del sindacato ., siano riconosciuti e tutelati alla stregua
degli interessi legittiini e non dei diritti soggettivi; e non pare corretto
ignorare del tutto quella commisurazione, quella proportio tra interessi
pubblici e interessi pl'ivati (o collettivi), che costituisce la ragione politica
del riparto tra le due giuri.sdizioni, e quindi anche il criterio -com'�
noto, .fil non facile utilizzazione specie ove manchino momenti di discrezionalit�
amministrativa -per individuare il crinale che le separa.
Ora, se si procede a un esame siffatto, risulta senza possibilit� di
ragionevole dubbio che, di fronte al provv:edimento imperativo (ancorch�
negativo o silenzioso) emesso dalla pubblica amininistrazione per regolare
il rapporto di impiego del singolo dipendente pubblico, l'� interesse
collettivo del sindacato� ha riconoscimento e protezione come interesse
legittimo �e non come diritto soggettivo.
La considerazione che precede � valida anche in relazione all'altra
categoria di controversie, quelle aventi a oggetto i provvedimenti ammi
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 595
cessazione del comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti �,
nei confronti degli enti pubblici non economici, se la materia non risulti
diversamente regolata da speciale normativa.
Sgomberato il campo dalle esaminate questioni ed esclusa l'esistenza
di principi che possano condizionare l'interpretazione dell'art. 37
dello Statuto dei lavoratori in senso contrario all'applicabilit� dello
stesso all'impiego statale, pu� procedersi alla determinazione dell'ambito
di operativit� della norma, onde stabilire se, in base al significato
proprio delle parole, al senso risultante dalla connessione di esse e
all'intenzione del legislatore (art. 12 disp. prel. � civ.) l'art. 28 dello
Statuto possa trovare applicazioni nei confronti dell'Amministrazione
dello Stato.
nistrativi concernenti i beni ( � spazio per l'affissione ., � locale da adibire
ad ufficia sindacale �) il cui uso deve essere � concesso � alle associazioni
sindacali, oppure le facolt� che ,alle stesse sono dalla legge attribuite.
L'interesse del �privato� in relazione al procedimento che si conclude
con l'atto di concessione di un bene pubblico pu� palesemente ricevere
riconoscimento ,e tutela solo come inter�esse legittimo; inoltre, per l'art. 5
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, le controversie in materia di rapporti
di concessioni di beni sono state devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo.
Per quanto concerne invece le facolt� attribuite ai sindacati da disposizioni
legislative rivolte a configurare l'organizzazion� delle pubbliche
amministrazioni o di particolari organismi di esse ('si pensi alla designazione
di alcuni componenti di� .collegi amministrativi, o anche alla iniziativa,
connessa alla presenza nel consiglio di amministrazione, per la convocazione
dell~ �riunioni� di dipendenti), la stessa finalit� organizzatoria
de1Le d!�Jsposiziond, rhlev:abi.We 1anche dall ClOIIlJ1lesto del l(Xrovvedimeinto i!Jegislativo
di cui esse fanno parte, di per s� costituisce sufficiente e sicura
indicazione del rilievo accordato dal legislatore agli interessi pubblici
previsti dall'art. 97 della Costituzione, rispetto ai quali si vuole che gli
�interessi collettivi del sindacato� risultino commisurati e funzionalmente
ordinati. Sicch� le disposizioni che, in un siffatto contesto e per assicurare
la collaborazione delle associazioni sindacali, attribuiscono a queste facolt�
di intervento e di � partecipazione � all'azione amministrativa, correttamente
possono essere riguardate come norme � strumentali � regolatrici
dell'iattivit�-amministrativa per finalit� genernJJi. (e cio�, usando UllJa terminologia
ormai classica anche se un po' fuori moda, come � norme di
azione �), e non come norme poste per delimitare sfere giuridiche distinte
dell'Amministrazione e del sindacato.
Una qualificazione siffatta delle norme in esame � maggiormente evidenziata
dal legislatore allorquando l'atto proveniente dall'associazione
sindacale si inserisce un procedimento concludentesi con un provvedimento
amministrativo (come si � detto dianzi, pi� volte il Consiglio di Stato ha
conosciuto di ricorsi avV"erso nomine o rifiutate nomine di persone designate
da un sindacato); la stessa qualificazione appare per� consentita
anche quando non � previsto che tale inserimento debba necessariamente
aver luogo.
.; .. �
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
596
Il citato art. 37, dopo aver disposto, .come gi� si � detto, che le
norme dell'indicato Statuto si applicano mentre ai rapporti di lavoro
e di impiego dei dipendenti da enti pubblici che svolgano esclusivamente
o prevalentemente attivit�_ economica, soggiunge che esse � si
applicano altres� ai rapporti di impiego dei dipendenti da altri enti
pubblici, salvo che la materia sia diversamente regolata da norme
speciali�.
L'usata locuzione � altri enti pubblici � � lessicalmente idonea a
comprendere anche lo Stato, considerato in dottrina come ente pubblico
primario.
Senonch� la locuzione stessa �, nelle leggi concernenti i rapporti
di impiego e di lavoro, generalmente usata in senso restrittivo, non
comprendente lo Stato.
Il discorso meriterebbe ulteriori approfondimenti: in questa sede ci
si limita a proporre un metodo di indagare che sia meno sommario di
quello della indifferenziata e immotivata... promozione di tutti gli interessi
sindacali a diritti soggettivi pieni; fermo restando che non � acc�ettabile
la tesi presentata (da ROMAGNOLI, Statuto dei lavoratori cit., 1606) con
audacia ma senza aderenza alla realt� del nostro ordinamento, tesi secondo
la quale la pr�esenza dell'interesse collettivo del sindacato opererebbe, in
sostanza, una vanificazione delle potest� amministrative, e per conseguenza,
una qualificazione privastistica dell'attivit� dell'amministrazione.
Le indicazioni sin qui raccolte provvisoriamente prescindendo dalla
considerazione dei mezzi processuali offerti dallo �statuto dei lavoratori�,
consentono di confermare che la tutela delle situazioni sogg.ettive attribuite
ai sindacati in quanto operanti, per cos� dire, � all'interno � delle
pubbliche amministrazioni costituisce, di regola, compito del giudice amministrativo;
tanto pi� che (come rilevato da BACHELET, La giustizia amministrativa
nella costituzione italiana, 1966, 50) il legislatore ordinario non
potrebbe attribuire alla A.G.O. la tutela di interessi legittimi, senza violare
l'art. 103 primo comma della Costituzione.
7. -L'art. 28 dello �statuto dei lavoratori� e le pubbliche amministrazioni.
-La situazione descritta nel precedente paragrafo non � mutata
con l'entrata in vigore dello � statuto dei lavoratori �: non � dato reperire
in detto �statuto� alcuna norma che abbia modificato i criteri del riparto
tra le giurisdizioni, trasferendo dal giudice amministrativo al giudice ordinario
il compito di tutelare le situazioni soggettive riconosciute ai sindacati
operanti nel settore pubblico e, tanto meno, il compito di jus dicere
nella materia del pubblico impiego.
Si �, cionondimeno, tentato di utilizzare l'art. 28 dello � statuto � come
una sorta di jolly buono per ogni gioco. E, nella sentenza in esame, si pu�
forse avvertire come la stessa Corte di Cassazione abbia in qualche misura
sub�to la tentazione a far compiere al giudice ordinario una grossa avanzata
per � conquistare nuove provincie � sul territorio assegnato al giudice
amministrativo (un esplicito incitamento in tal senso � in ROMAGNOLI,
op. cit., 1604); tentazione che per� � stata, se non del tutto respinta,
quanto meno allontanata per la considerazione della � idoneit� dei mezzi
di tutela. offerti dalla giurisdizione amministrativa �per rimuovere, anche
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 597
Basta al riguardo ricordare l'art. 29 del t.u. 26 giugno 1924,
n. 1054 che, nel determinare l'ambito della giurisdizione esclusiva
del Consiglio di Stato, fa separato riferimento ai rapporti di impiego
con lo Stato e a quelli con gli enti o istituti pubblici, l'art. 44 della
legge sulla Corte dei conti 12 luglio 1934 che, in materia di pensioni,
distingue lo Stato dalle altre ,pubbliche amministrazioni, quantunque
i ri:spettivi provvedimenti siano assoggettati al medesimo sindacato
giurisdizionale, la legge 24 maggio 1970, n. 336 sui benefici combattentistici
a favore dei dipendenti civili dello Stato ed � enti pubblici .,
che nella sua stessa intestazione presenta la ripetuta distinzione.
Deve aggiungersi che la giurisprudenza ha, di consueto, separatamente
considerato lo Stato dagli Enti pubblici, sia quando ha ritenuto
applicabile agli uni e agli altri la medesima disciplina, sia quando
ha adottato diversa soluzione.
in via di urgenza (sospensione), provvedimenti che, comunqu,e motivati,
fossero sostanzialmente diretti a reprimere la loro attivit� sindacale
(eccesso di potere)�.
Pervero, questa considerazione, come le altre che le sono affiancate
nel medesimo brano della motivazione avrebbero dovuto condurre a un
discorso pi� chiaro e deciso di quello, un po' troppo flebile e vago, fatto
dalla Corte, e, per di pi�, avrebbero dovuto condurre a un discorso valido
per tutto il pubblico impiego e non limitato solo all'impiego statale. �-1: infatti
possibile rilevare come i mezzi aggiuntivi di tutela giurisdizionale
offerti dallo � statuto dei lavoratori ,, non siano pi� penetranti e, nel complesso,
non siano neppure pi� efficaci delle possibilit� di tutela gi� in
precedenza assicurate al pubblico dipendente con il ricorso al giudice
amministrativo (sul punto, pi� ampiamente, ALIBRANDI T., op. cit., 345);
e da questa constatazione � doveroso dedurre l'insussistenza di una seria
ragione politica per un trasJierimento di competenze �giurisdizionali da
detto giudice all'A.G.O. (trasferimento, del resto, non disposto da alcuna
norma).
Nel paragrafo cinque di questo scritto si � pervenuti a concludere
che le norme sostanziali di diritto sindacale dettate dalla 1. n. 300 del 1970
non possono trovare applicazione nei confronti delle associazioni sindacali
oper�anti nel settore del pubblico impiego. Alla medesima conclusione si
deve pervenire per l'art. 28 in esame: e ci� non solamente per quanto
attiene alle disposizioni sostanziali in esso contenute (ScoGNAMIGLIO, op. cit.,
1971, 168, acutamerJJte propone un dupllicie aocostameiruto .tra il divieto dellla
" condotta antisindacale � e i divieti di compiere atti Lesivi di interessi
tutelati dall'ordinamento, quali i diritti di person:alit� di cui agli artt. 7,
8 e 10 cod. dv., e tra il rimedio di cui all'art. 28 e le �inibitorie� a protezione
di dette situazioni soggettive), ma anche per quanto attiene alle
disposizioni pi� propriamente processuali.
Due sono le ragioni della inapplicabilit� dell'art. 28. La prima si col
lega a quanto sin qui sostenuto: le situazioni soggettive riconosciute dal
l'ordinamento, allo stato attuale, alle associazioni sindacali vuoi perch�
hanno consistenza di interessi legittimi vuoi perch�, nelle ipotesi di con
correnza di situazioni soggettive dei singoli dipendenti, si collocano
598
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Al riguardo giova particolarmente ricordare quella formatasi sugli
artt. 2093 e 2129 e.e. sull'art. 1 della legge 15' luglio 1966, n. 604 relativa
ai licenziamenti individuali (Sez. Un., n. 1811 del 13 luglio 1969)
e sulla decorrenza dei termini di prescrizione dei crediti di lavoro
(sent. Costituzionale, n. 143 del 20 novembre 1969, che :prende in
considerazione i crediti verso lo Stato e gli Enti pubblici).
Il processo formativo dello Statuto dei lavoratori fornisce conferma
che il legislatore ha inteso escludere l'impiego statale dal suo
ambito di applicazione.
Il disegno di legge presentato dal Governo al Senato (n. 29 giugno
196�9_ con relazione del ministro Brodolini), come quelli che lo precedettero
(n. 8 del 7 giugno 1968 sen. Tommassini etc.; n. 56 del 12 luglio
rispetto a queste in posizione � dipendente ., ricevono tutela di regola dal
giudice amministrativo. Rilevare, come nella sentenza in rassegna, che
l'esclusivit� della giurisdizione di tale giudice .nena materia di pubblico
impiego non � sancita dalla Costituzione, � osservazione del tutto inidonea
a dimostrare la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie delle
quali si tratta.
8. -Segue: in relazione all'art. 4 della l. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E.
La seconda ragione di inapplicabilit� dell'art. 28 � d,ovuta, essa pure, ad
un limite della giurisdizione del giudice ordinario, conseguente per� non
dal riparto tra le giurisdizioni, bens� dai principi e dalle norme che salvaguardano
le attribuzioni del potere esecutivo.
Solitamente si � fatto, in proposito, riferimento al noto art. 4 della
1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. Di esso la senten21a in rassegna (come in
precedenza il Tribunale di Napoli nella sentenza 7 giugno 1971 pubblicata
in Foro it., 1971, I, 1989) si � liberata in modo pervero alquanto spicciativo,
col rilevare solamente che � il principio'... che vieta al giudice ordinario
di annullare gli atti amministrativi di cui egli abbia accertato la
illegittimit�... non rLsulta costituzionalizzato e ha sub�to... notevoli eccezioni
., tra le quali, appunto, dovrebbe annoverarsi anche quella insita
nel congiunto operare degli artt. 28 e 37 dello � statuto dei lavoratori �.
Che l'art. 4 non risulti costituzionalizzato, � affermazione anzitutto
non unanimemente accettata (ad essa si � opposto TORRENTE, La competenza
del giudice ordinario e i suoi poteri di cognizione cui � faiteressata
la pubblica amministrazione, in Atti del Congresso celebrativo delle leggi
amministrative di-unificazione tenutosi a Firenze nel 1965), e comunque
almeno in parte sicuramente inesatta.
L'ultimo comma dell'art. 113 della Costituzione statuisce esplicitamente
�che organi della giurisdizione (amministrativa oppure anche ordinaria)
possono � annullare � gli atti della pubblica amministrazione � n'ei
casi e con gli effetti previsti � dal legislatore ordinario, e implicitamente
che la norma attributiva ad un organo giurisdizionale del potere di annullare
l'atto amministrativo ha carattere eccezionale, la regola essendo costituita
dalla esclusione di un potere siffatto e -a fortiori di poteri pi� vasti
e incisivi. E recentemente la Corte Costituzionale (sentenza 6 luglio 1971,
n. 161, in Foro it., 1971, I, 2112) ha avuto modo di ribadire la coerenza e la
coessenzialit� dell'art. 4 con i lineamenti del sistema costituzionale, e di
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 599
1968 del sen. Prisco etc.; n. 70 del 14 giugno 1968 on. Vecchietti; numero
240 del 10 ottobre 1968 sen. Zuccal�, n. 700 del 4 giugno. 1969
sen. Tor�lli), fa esclusivo riferim~nto alle imprese (art.. 24), rivelando
cos� l'iniziale intendimento di non assoggettare alla disciplina dell'emanando
Statuto l'impiego pubblico in generale.
La commissione senatoriale per il lavoro aggiunse al testo governativo
l'art. 24 ter, estendente l'applicazione dello Statuto ai rapporti
di lavoro e di impiego dei dipendenti da enti pubblici che svolgono
esclusivamente o .prevalentemente attivit� economica.
� Con l'ultimo comma dello stesso articolo fu predisposta una
delega al Capo dello Stato per l'emanazione, entro due anni, di norme
� intese ad uniformare, compatibilmente con la natura del rapdisattender
�e la tesi prospettata in dottrina (da NIGRO M., L'esecuzione delle
sentenze di condanna contro ia pubbHca amministrazione, in Atti del
XVI convegno di Varenna, 84 e segg.) �di una almeno parziale incostituzionalit�
dell'articolo stesso.
Ora, la parola � annullare � ha un significato tecnico ben preciso, pienamente
noto al Costituente (una breve esposizione dei lavori dell'Assemblea
costituente � in BACHELET, op. cit., 48 nota 68); con essa pu� ritenersi
consentito anche il � sospendere� cautelarmente (in tal senso la Corte
Cost. 4 marzo '1970, n. 32, in Giust. civ., 1970, III, 123), ma non pare si
possa andare molto oltre.
Non si pu� arrivare ad includere nello �annullare� anche il �sostituire�,
in tutto o in parte (e cio� il �modificare�, il contenuto di un
atto �emesso dalla pubblica amministrazione, o l'ordinare ad essa un facere
infungibile o un non facere, o il creare ex novo in sua vece un atto mai
emesso dall'organo investito deJJ.a potest� amministrartliva); e ci� speciia!L�
mente laddove detta potest� presenta margini di discrezionalit� (a tutti
� presente la cautela e '1a sostanziale moderazione manifestate dal Consiglio
di Stato, nella sua ormai lunga esperienza nell'applicazione del
vimedio di C'U� ailil'art. 27, n. 4 del testo umco n. 10'54 del 1924).
Del resto, sulla profonda diversit� tra �annullare� e �sostituire� �
basato il delicato equilibrio � tra due imperativit�, quella della sentenza
e quella del provvedimento amministrativo �: la sentenza eliminatoria
dell'atto non ha � �efficacia diretta nei confronti dell'amministrazione, giacch�
si s�ontra con il potere proprio e originario di quest'ultima, e si tratta
allora di conciliare l'effetto della sentenza con questa autonomia de�l
potere amministrativo � (BENVENUTI, voce Giudicato amministrativo, Enc.
dir., 900 e segg.),
A questo punto appare pi� che evidente come non possa eludersi il
quesito se, per il rilevato carattere eccezionale delle deroghe al principio
di non ingerenza (diretta) degli organi giurisdizionali nel�l'azione amministrativa
e per l'elementare criterio di logica ermeneutica indusio unius
exciusio aiterius (applicato, ad �esempio, nella sentenza 16 febbraio 1963,
n. 8 della Corte Costituzionale, in Foro it., 1963, I, 616), sia compatibile
con l'art. 113 (e, eventuaimente, in quali limiti) l'attribuzione ad organi
giurisdizionali del potere di emettere pronuncie � sostituitive � di atti della
pubblica amministrazione o comunque pi� incisive di quelle meramente
600
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
porto, il trattamento giuridico dei dipendenti degli uffici e delle aziende
dello Stato, delle Ragioni, delle provincie e dei Comuni e degli altri
enti pubblici alle disposizioni della presente legge.
�L'emendamento successivamente presentato dai senatori Filetti
ed altri per la soppressione dell'intero articolo fu respinta.
Uguale sorte ebbe l'emendamento sostitutivo ,presentato dai senatori
Tomassimi ed altri, inteso ad estendere l'applicazione della
legge in discussione ai rapporti di lavoro e di impiego dei dipendenti
di enti pubblici e dello Stato�.
Anche l'emendamento subordinato presentato dal sen. Magno ed
altri per assoggettare alle norme dello Statuto le aziende dello Stato
che svolgano attivit� analoghe (saline, monopoli, etc.) a quello degli
eliminatorie degli atti stessi. Il quesito non coinvolge necessariamente le
marginali �competenze dell'A.G.O. in materia di tenuta di registri (si pensi,
ad esempio, aH'art. 454 cod. civ.) o albi professionali o liste elettorali, competenze
che sostanzialmente non incidono sulle attribuzioni essenziali
(e quindi �di rilievo costituzionale) del potere esecutivo; e pu� anche non
coinvolgere la giurisdizione di merito del giudice amministrativo, vuoi per
la maggore propinquit� di questo giudice all'amministrazione vuoi per le
consistenti ragioni che in alcuni casi (si pensi al giudizio di ottemperanza)
rendono non solo opportuna ma necessaria una maggiore latitudine dei
suoi poteri decisori (a dubbi sulla costituzionalit� di tale giurisdiziQne si
� accennato, recentemente, da PoTOSCHNING, Origini e prospettive del sindacato
di merito nella giurisdizione amministrativa, in Riv. trim. dir. pub.,
1969, 506; NIGRO, La giurisdizione amministrativa di merito, in Foro it.,
1969, V, 59 e GIANNINI M. S. e PIRAS, voce Giurisdizione amministrativa,
Enc. dir., 263).
In sostanza, una giurisdizione con poteri sostitutori dell'azione amministrativa
non � prevista dalla Costituzione; e il silenzio su questo punto,
lungi dall'essere casuale, appare indicare come '1a separazione dei �poteri
dello Stato � costituisca ancora un principio fondamentale, seppure non
assoluto, del nostro ordinamento. Si impone, quindi, una cautela estrema
all'interprete che ritenga di ravvisare una deroga a detto principio organizzatorio.
Dinanzi ad uria problematica tanto ricca, il passo breve e tranchant
con la quale la Corte di Cassazione si � sbarazzata deH'art. 4 appare
manifestazione di quella sorta di fascino dello extra ordinem, che lo � statuto
dei lavoratori � � riuscito a creare intorno a s�, tale da indurre
taluno ad osservar�e come molti magistrati si dimostrino �allegramente
dimentichi del filtro attraverso il quale � inevitabile che, tecnicamente,
le varie e complesse questioni poste da questa legge debbono essere considerate�
(PERA, La legittimazione nel procedimento sommario di repressione
dell!attivit� antisindacale, in Riv. dir. proc., 1971, 324).
Se ora si torna a leggere l'art. 28 dello � statuto dei lavoratori ., appare
evidente come risulterebbe gravemente contrastante con ii! sistema costi
tuzionale, prima che in particolare con l'art. 4 menzionato, il riconosci
mento al giudice ordinario del potere di impartir�e a una pubblica ammi'."
nistrazione un �ordine � a compiere quella qualsiasi attivit� il giudice
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDfZIONE 601
enti pubblici economici ebbe esito negativo dopo un intervento del
Ministro per il lavoro (Donat Cattin), il quale osserv� che � la materia
riguardante i pubblici dipendenti � inclusa nella delega per la
riforma della pubblica amministrazione, che naturalmente si ,rifletter�
anche sulle aziende dello Stato �.
Fu, invece, approvato l'emendamento presentato dal senatore Bisantis,
escludente la delega al Capo dello Stato prevista dal testo
innanzi riportato dell'art. 24 ter.
Il nominato presentatore di tale emendamento fece presente che
la legge 18 marzo 1968, n. 249 gi� si occupava della stessa materia,
che detta legge conteneva una delega avente ad oggetto di disciplina
dell'impiego statale, per il quale, tra l'altro, gi� esisteva apposito
statuto, che il settore del pubblico impiego non era mai stato preso in
considerazione quando venne promosso ed elaborato il disegno di
legge sottoposto all'esame del Senato.
medesimo t!'itenga di imporre (il contenuto dei decreti ex art. 28 non �
predeterminato dal legislatore), in nome della finalit� di ottenere �la cessazione
del comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti �. Si
omette di ipotizzare l'eventualit� di uno sviamento di tale potere, eventualit�
della quale peraltro sarebbe doveroso tener conto nella interpretazione
di norme potenzialmente idonee a turbare i rapporti tra poteri
dello Stato (e quando si vogliono riconoscere. poteri tanto immediati e
incisivi a un giudice monocratico); � sufficiente infatti rilevare che la disposizione
in esame va ben oltre i limiti della mera eliminazione dell'atto
della pubblica amministrazione, eliminazione che -essa pure -� dall'art.
113 della CosUtuzione di regola esclusa, e consentita in via eccezionale
(con riserva di legge ordinaria e soltanto � nei casi e con gli
effetti previsti dalla legge stessa �).
Del resto, anche chi auspica un largo spazio di applicazione per il
� rimedio di cui all'art. 28 doverosamente riconosce che � secondo i principi
il pretore adito ex art. 28 (ma -deve qui aggiungersi -il discorso vale
anche il Tribunale adito con la " opposizione") non pu� annuMare l'atto
amministrativo... n� pu� condannare la pubblica amministrazione a eseguire
i comportamenti, materiali o giuridici, necessari per rimuovere la
lesione del diritto prodotta dall'atto disapplicato, sicch� il giudizio di
ottemperanza avanti al Consiglio di Stato sarebbe pur sempre un passaggio
obbJJLgato. (ROMAGNOLI, op. ult. cit., 1604). Si prospetta in tal modo
una sorta di applicazione ,solo parziale dell'art. 28 nei confronti delle
1
amministrazioni pubbliche, la quale per� oltre tutto contrasta con i caratteri
essenziali e con la funzione del rimedio previsto da detto articolo
(esattamente resping�e la tesi di una applicazione parziale dell'art. 28,
la sentenza del Tribunale di Vigevano 29 ottobre 1971, in Riv. giur. lav.,
1971, II, 698).
Si � sin qui osservato come l'ammissione del mezzo previsto dall'art.
28 nel settor�e del pubblico impiego contrasterebbe con principi di
rilievo costituzionale. Con argomentazione logicamente subordinata, deve
aggiungersi che, a tutto concedere, una deroga ai normali limiti della
giurisdizione nei cQnfronti dell'amministrazione avrebbe dovuto essere
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
602
A questo punto (seduta dell'll dicembre 1969) il Ministro per il
Lavoro (on. Donat Cattin), che nei precedenti interventi si era mostrato
contrario tanto agli emendamenti che tendevano ad escludere
dall'ambito di applicazione dello Statuto gli enti pubblici economici
contemplati nel testo del primo comma dell'art. 24 t.er, quanto agli
emendamenti rivolti a comprendere nell'indicato ambito le amministrazione
ed aziende statali svo1genti attivit� economiche, riassunse il
proprio pensiero in un emendamento integrativo del predetto comma,
cos� formulato: � le disposizioni della presente legge si applicano
altres� ai rapporti di impiego dei dipendenti da altri enti pubblici (e
cio� i non economici) salvo che la materia sia diversamente regolata
da norme speciali�.
� Tale emendamento fu approvato �.
Cosicch� l'attuale testo dell'art. 37 risulta composto dal primo
comma dell'art. 24 bis pro.posto dalla decima commissione del Senato
e dalla disposizione ag.giuntiva proposta dal Ministro per il lavoro.
L'iter formativo delle leggi non ha, in genere, rilevanza nell'interpretazione
delle stesse, in quanto la volont� legislativa, una volta
esternata, si spersonalizza, nel senso che si distacca da quella dei suoi
autori, assumendo valore espressivo della comune volont� della collettivit�
nazionale; sicch� la mens legis si identifica col senso obbiettivo
della norma.
Peraltro, quando si tratta di legge di recente formazione l'intendimento
manifestato dai rappre:sentanti di detta collettivit� in sede
proclamata in modo chiaro e univoco dal legislatore (in tal senso anche
ROMAGNOLI, op. ult. cit., 1601, e Pretura Firenze, decreto 17 aprile 1972,
citato), e comunque non pu� essere �data alla luce., e con fatica, dall'interprete.
Altri argomenti, anche desunti dal testo dell'art. 28, potrebbero essere
addotti per dimostrarne la inapplicabilit� nei confronti delle pubbliche
amministrazioni operanti nella veste pubblicistica; non pare per� necessario
prolungare oltre un discorso la cui conclusione non dovrebbe presentare
margini di dubbio.
9. -Inapplicabilit� dello statuto dei lavoratori per i dipendenti dello
St.ato. -Piena adesione merita la parte della sentenza in rassegna concernente
l'interpretazione del secondo comma dell'art. 37 dello � statuto dei
lavoratori � (nello stesso senso il menzionato decreto 17 aprile 1971 del
Pretore di Firenze). Invero, la mancata approvazione dei due emendamenti
presentati dinanzi alla decima Commissione del Senato per l'estensione
dello � statuto � ai dipendenti statali esclude ogni dubbio circa la
reale � intenzione del legislatore �.
NOIIl pu� condivLder,si invece ;iia tesi ,afi�acciarta in Wla brieve nota appairsa
a commento della sentenza medesima (di PERA, in Foro �it., 1972, I, 1201):
postulata una distinzione netta tra la � zona dell'art. 37 dello statuto � e
la di~ciplina processuale di cui all'art. 28, si � ivi sostenuto che il pretore
dovrebbe applicare � la diversa normativa sostanziale eventualmente esi
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 603
di elaborazione delle norme pu� fornire indicazioni utili, anche se non
determinanti, ai fini dell'identificazione della ratio obbiettivata nel
testo legislativo.
Quanto innanzi si � esposto sulla genesi dell'art. 37 dello Statuto
dei lavoratori avvalora il gj� espresso convincimento che nella locuzione
� altri enti pubblici � non possa ritenersi com.preso lo Stato, sia
perch�, nei lavori preparatori della legge e nei testi dei ricordati
emendamenti, intesi ad escludere o a comprendere gli enti pubblici
non economici, esso ha sempre formato oggetto di separata menzione,
sia perch� l'estensione della disciplina sancita dallo Statuto agli
enti pubblici non economici � stata deliberata dopo il fallimento dei
tentativi (emendamenti Tomassini e Magni) compiuti per far aggiungere
� lo Stato � o quanto meno � le Amministrazioni dello Stato �
nel testo della norma (art. 24 ter) predisposta dalla decima commissione
del Senato e dopo che il Ministro proponente dell'approvata
estensione (agli enti pubblici non economici) si �era espresso in �senso
contrario all'inclusione dello Stato e delle aziende statali nell'ambito
di a.ppLicazione della legge.
L'esclusione dell'impiego statale da detto ambito trova ragione
nella preesistenza di uno � statuto degli impiegati civili dello Stato �
approvato con d.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957, modificato e integrato
dalla legge 18 marzo 1968, n. 249 e nella delega dalla stessa conferita
al Governo per il riordinamento dell'amministrazione dello Stato,
per il decentramento delle funzioni e per il riassetto delle carriere e
delle retribuzioni dei dipendenti statali.
L'indicato statuto gii� consentiva e disciplinava l'attivit� sindacale
in seno all'amministrazione statale, ammettendo l'ingerenza delle or
ganizzazioni sindacali dei lavoratori nella designazione di un certo
numero di rappresentanti del personale nei consi.gld di amministra
stente � per i rapporti con i sindacati operanti nel settore del pubblico
impiego. Rilevando anzitutto che l'art. 28 non si limita ad attribuire
una speciale competenza al pretore ma prevede anche un giudizio di
�opposizione� sempre dinanzi alla A.G.0., appare palese che la tesi rife
rita non riesce a dimostrare come, distaccato l'art. 28 dall'art. 37, potrebbe
pervenirsi alla ammi�ssibilit� del il"imedio de quo nei confronti degli enti
pubblici.
A conclusione di questo discorso, merita segnalare come, in epoca
recente, talvolta si �ceda alla .suggestione per una sempre pi� vasta sotto
posizione delle amministrazioni pubbliche al diritto �comune�. � questa
una suggestione, spesso solo � facile ., rispetto alla quale il giurista inter
prete deve approntare qualche difesa, se vuole r~manere fedele al mo
dello di organizzazione dei pubblici poteri delineato nella Costituzione
repubblicana e nelle norme fondamentali del nostro ordinamento giuridico.
FRANCO FAVARA
6
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STAT�
604
zione (art. 146 del d.P.R. n. 3 del 1957, modificato dall'art. 7 della
legge n. 249 del 1968), attribuendo a dette organizzazioni la facolt� di
chiedere il collocamento in aspettativa dei dipendenti investiti di
mandato sindacale (art. 45), prevedendo la concessione di permessi
per la partecipazione alle riunioni degli organi collegiali e per l'espletamento
della normale attivit� sindacale (art. 47), la concessione di
locali da adibire ad ufficio sindacale e di appositi spazi per affissioni
.murali (art. 49), consentendo la riscossione dei contributi sindacali a
mezzo dell'amministrazione (art. 50), stabilendo che i periodi di
aspettativa o di assenze autorizzate pe.r motivi sindacali sono utili a
tutti gli effetti giuridici ed economici (artt. 46 e 48).
Tale disciplina, che anticipa sotto molti aspetti quella sancita per
le imprese private e gli enti pu:bblici dallo Statuto dei lavoratori di
cui alla legge 20 maggio 1970, n. 300, � stata ulteriormente integrata
dalla legge n. 775 del 28 ottobre 1970, che, con l'art. 20, ha espressamente
riconosciuto ai dipendenti dvili dello Stato il diritto di riunione
durante l'orario di lavoro, per un certo numero di ore, senza
perdita� della -normale retribuzione, ed il diritto delle organizzazioni
sindacali rappresentate nel consiglio di amministrazione di indire riunioni-
per le trattazione di materia di interesse sindacale e del lavoro,
aperte anche alla partecipazione di .dirigenti sindacali non dipendenti
dalla pubblica amministrazione.
L'idoneit� di tale disciplina a garantire l'operativit� dei sindacati
nell'amministrazione. dello Stato, l'inconfigurabilit� di contrapposizioni
contrattualistiche nell'ambito dell'organizzazione statale, preordinata
a fini che trascendono gli -interessi individuali e di categoria, la spe
cifica protezione di �cui � dotato il dipendente statale in ordine alla
conservazione del posto di lavoro, ai trasferimenti e alle sanzioni
disciplinari, l'idoneit� dei mezzi di tutela ad essi accordata dall'ordi
namento giuridico per rimuovere, anche in via di urgenza (sospen
sione), provvedimenti che, comunque motivati, fossero sostanzialmente
diretti a reprimere la loro attivit� sindacale (eccesso di potere), danno,
nel loro insieme, adeguata ragione della mancata inclusione dell'im
piego statale nel campo di applicazione dello Statuto dei lavoratori.
Il Floris �e il Giardina hanno, in relamone a tale inte11pretazione,
sollevato una questione �di illegittimit� costituzionale, sostenendo che
l'esclusione dell'impiego statale da detto campo di applicazione � in
contrasto col principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costi
tuzione, per quanto concerne i diritti garantiti dagli artt. 1, 18, 21,
35, 39, 51, 113 comma primo e secondo della stessa.
La questione, rapportata alla fattispecie in esame, � manifestamente
infondata.
Va tenuto presente che l'associazione sindacale non � insorta per
'rimuovere provvedimenti adottati direttamente contro di essa o rivolti
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 605
ad impedire il concreto esercizio di alcuna delle facolt� ad essa attribuite
da specifiche norme dello Statuto, ma per .preservare un dipendente
statale da un trasferimento che essa assumeva disposto per rappresaglia
contro l'attivit� sindacale da lui svolta nella rivestita qualit�
di segretario provinciale di un sindacato di categoria, provvedimento,.
peraltro, tale, da precludere l'ulteriore esplicazione di detta attivit�.
Ai fini dell'esame dell'indicata questione giova ricordare che,
come la Corte costituzionale ha .pi� vblte precisato, il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione non inibisce al legislatore
ordinario di emanare norme differenzdate riguardo a situazioni
obbiettivamente diverse, purch� queste norme rispondono anche all'esigenza
che la disparit� di trattamento sia fondata su presupposti
logici obbiettivi che razionalmente ne giustifichino l'adozione (sent.
n. 7 del 16 febbraio 1963).
L'inapplicabilit� dell'art. 28 dello Statuto dei lavoratori nelle
ipotesi in cui il dipendente statale sia colpdto da provvedimenti adottati
con intento antisindacale trova ragione nelle gi� esposte peculiarit�
dell'impiego statale.
La relativa disciplina, con l'attrdbuire alle organizzazioni statali
la titolarit� di certe iniziative, specificamente determinate, ha conferito
ai corrispondenti interessi collettivi il carattere di posizioni giuridiche
soggettive, suscetti.bili come tali di autonoma tutela, precorrendo,
in detto settore, la disciplina dettata dallo Statuto dei lavoratori.
Peraltro lo Statuto dell'impiego statale, a differenza di quello dei
ia'voratori, non consente agli organismi sindacali di assumere sia pure
a tutela di .propri interessi la protezione del singolo dipendente che,
a causa di attivit� spiegata nell'interesse collettivo, abbia subito provvedimenti
di rappresaglia idonei a ripercuotersi sull'ulteriore attivit�
sindacale.
Tale diversit� di trattamento trae giustificazione dalla partecipazione
degli esponenti sindacali ai Consigli di amministrazione da cui
detti provvedimenti siano stati predisposti (art. 146 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3) e dalle particolari .garanzie da cui � presidiato lo stato
giuridico ed economico dei dipendenti statali (v. sent. C. Cast. n. 143
del 20 novembre 1969), rigidamente regolato da norme legislative intese
ad evitare la possibilit� di arbitri e �soprusi ai loro danni e, .pertanto,
anche idonee ad impedire rappresaglie ispirate da intento antisindacale
e a preservare interessi che trascendono quello del singolo
dipendente.
Relativamente ai ripetuti provvedimenti le associazioni sindacali,
per quanto estranee all'Amministrazione statale, sono. in posizione di
collaborazione e non di �Contrapposizione con la stessa, giacch�, per il
principio della collegialit�, le determinazioni assunte dai consigli di
amministrazione debbono considerarsi espressione di volont� unitaria.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
606
Questo particolare �sistema di tutela preventiva risulta integrato
e potenziato dalla facolt�, di cui l'impiegato pu� avvalersi, con l'eventuale
ausilio dell'organismo sindacale interessato, di invocare, in sede
giurisdizionale, l'immediata sospensione del provvedimento subito e
la rimozione dello stesso per eccesso di potere (artt. 26 e 39 t.u. numero
1054 del 1924).
In conclusione per quanto riguarda i provvedimenti che, come
quello di cui si discute, siano diretti contro singoli dipendenti, si
ritiene di poter escludere che l'inapplicabilit� dell'art. 28 dello Statuto
dei lavoratori all'impiego statale dia luogo a violazione del principio
di ugua.glianza di cui all'art. 3 della Costituzione, poich� tale
denunciata disparit� di trattamento trova ragione nella .precisata diversit�
di situazioni obbiettive e nella es�istenza di uno Statuto specificamente
dettato per detto impiego, la cui disciplina presenta l'idoneit�
necessaria a .presidiare gli interessi sindacali in modo consono
alla peculiare natura e struttura del rapporto stesso e a contemperare,
mediante la partecipazione degli esponenti sindacali all'iter formativo
dei provvedimenti riguardanti il personale, detti .interessi con
quelli attinenti all'organizzazione dello Stato.
In esito a quanto esposto deve dichiararsi improponibile per carenza
assoluta di .giurisdizione la domanda proposta da Luigi Floris
nella qualit� di rappresentante sindacale e da Felice Giardina al Pretore
di Cagliari per ottenere l'adozione nei confronti dell'Amministrazione
finanziaria dello Stato, dei prov:vedimenti repressivi previsti
dall'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300.
Attesa la novit� delle .questioni sottoposte all'esame di qu�sto
supremo Collegio si ravvisano giusti motivi per �compensare tra le
parti le spese del ;presente giudizfo. -(Omissis).
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 16 marzo 1972, n. 778 -Pres. Giannattasio
-Est. Miele -P. M. De Marco (conf.). -Camporeale (avv.
Gatta e Cariota Ferrara) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato
Arnone).
Demanio e patrimonio -Strade -Tratturi e Trazzere -Poteri di vigilanza
dell'Intendente di Finanza -Operazioni di riordino da parte
del Commissario di reintegra dei tratturi -Limitazione del potere
di vigilanza e repressione -Non sussiste.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3944, artt. 10 e 15; r.d. 29 dicembre 1972, n. 2801,
art. 3).
Obbligazioni e contratti -Interpretazione del contratto -Accerta-�
mento del giudice di merito -Incensurabilit�.
(C. civ., art. 1362).
Il potere dell'Intendente di Finarnza, di reprime1�e gli abusi relativi
aWintegrit� e coinsis.tenza dei tr:atturi e delte trazzere e� di c:om.minare
le previste penaLit�, non viene limita.to daUe operaziorni di
riordino da parte del Commissario di reintegra dei tratturi, sicch� ii
possessore abusivo, ancorch� ritenuto legittimabile dal piredeitto Commissario,
� tenuto al pagamento delle penalit� inftittegti (1).
La interpretazione dei contratti e de'gli atti giuridici irn g'enere �
riservata all'apprezzamento discrezionale del giudice di merito che,
se sorretto da mo,tiv.azione congrua ed immune da vizi logici e giuridici,
si sottrae al sindacato di legittimit�.
(1) Non constano precedenti. La sentenza ha correttamente applicato
la disciplina in materia, riordinata con r.d. 30 dicembre 1923, n. 3244 e
succ. mod., e con il regolamento 29 dicembre 1927, n. 2801.
L'azione di vigilanza, manutenzione e tutela sui tratturi e sulle trazzere
spetta al Ministero dell'Agricoltura e Foreste e le attribuzioni degli
organi dell'Azienda Autonoma della strada in materia di polizia della
strada, sono deferite alle Intendenze di Finanza �ed agli Uffici Tecnici di
Finanza (reg:to artt. 53 e 54). �
Circa la natura dei provvedimenti dell'Intendente di Finanza con cui
si irrogia,no sanziorui ai rt:i,iasgresSQr:i cfr. Cons. Stato, Ad. G:en., 23 novem~
e 1950, Il Consiglio di Stato, 1950, p. 1291).
'608 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Con il primo motivo i ricorrenti, deducendo violazione
e falsa applicazione delle norme sulla tutela dei tratturi e sui
poteri dell'Intendente di Finanza, nonch� violazione delle norme di
inferpretazione della leg.ge, erronea e contraddittoria :ip.otivazione,
affermano che la Corte di merito ha erroneamente ritenuto che l'esercizio
del potere di vigilanza dell'Intendente di finanza sia indipe~dente
dall'attivit� del Commissaiio per la reintegra dei tratturi, mentre
invece, secondo i ricorrenti, dalla legge e dal regolamento si ricava
chiaramente che, in attesa del compimento dell'opera del Commissario,
� .sospeso ogni potere dell'Intendente. I ricorrenti affermano ancora
che la Corte di merito ha contraddittoriamente ritenuto da un
lato che sussiste l'autonomia del potere di vigilanza dell'Intendente e
che dall'a~tro l'Intendente debba attendere la definitiva approvazione
del piano di riassetto per potere agire contro chi persista nella abusiva
occupazione.
Le censure del mezzo sono infondate.
Il r.d. 30 dicembre 1923, n. 3244 istituisce il Commissario per la
reintegra dei tratturi '(art. 15) con il compito di provvedere all'accertamento
dei tratturi e della loro consistenza, alla classificazione di
essi ai fini della loro sistemazione definitiva a seconda se tuttora indispensabili
ai bisogni dell'industria armentizia o ad altre riconosciute
esigenze di pubblico interesse oppure no (con la conseguente conferma
della deman�alit� o della sdemanializzazione -art. 7 del r.d. cit.).
L'attivit� del Commissario � puramente preparatoria e a carattere
amministrativo. Invere, come ris.lta dall'art. 3 del reg. 2'9 dicembre
1927, n. 2801, egli, qualora accerti l'esistenza di tratturi, potr� includerli
nel piano di sistemazione solo dopo che ne sia stata accertata e
dichiarata la demanialit� dal Ministro dell'Agricoltura (art. 1 del reg.).
Provvede poi solo alla istruttoria delle pratiche per la legittimazione
dei possessi abusivi (artt. 17-18 del reg.) e alla predisposizione del
piano di assetto definitivo dei tratturi, ma sia la legittimazione sia
l'approvazione del piano spettano (a:rt. 23 e segg. del regolamento) al
Ministro dell'Agricoltura.
Al Commissario non sono attribuiti in .via ordinaria neppure poteri
di vigilanza o di tutela sui tratturi, che sono invece attribuiti all'In-
Le decisioni del Ministro dell'Agricoltura. contro gli atti dell'Intendente
di Finanza, emessi ai sensi dell'art. 10 r.d. �1923, n. 3244 per la repressione
delle occupazioni abusive dei tratturi, so:�.o impugnabili dinanzi alla
Autorit� Giudiziaria ocdinaria in quanto oggetto della controversia deve
considerarsi la demanialit� del terreno (cfr. C. Stato, VI;''19 dicembre 1964,
n. � 1033).
In dottrina cfr. LuzzATo, Tratturi di Puglia e Trazzere. di Sicilia nel
r.d. 30 dicembre 1923, n. 3244 in Riv. dir. civ., 1924.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
tendente di finanza (art. 10 del r.d. cit.; 53 e�segg. del reg.) poteri, �che
solo in via eccezionale, possono essergli attribuiti dal Ministro del
l'Agricoltura (cpv. art. 53 del reg.).
II potere di vigilanza attribuito all'Intendente non incontra alcuna
limitazione dallo svolgimento delle operazioni di riordino dei
tratturi da parte del Commissario per la reintegra sia in quanto a
questo non competono ordinariamente poteii di vigilanza e tutela dei
tratturi, come si � osservato (e non sarebbe pensabile che nel periodo
necessario all'espfotamento del riordino detti beni demaniali restino
, indifesi) sia in quanto anche nel caso in cui il poss�sso abusivo sia
ritenuto legittimabile del Commissario, colui che chiede la legittimazione
� egualmente tenuto a pagare le penalit� inflittegli, il che �
riprova della legittimit� dell'esercizio del potere di vigilanza anche
durante le operazioni di riassetto. Ci� � confermato inoltre dal potere
attribuito all'Intendente �di assentire. la sistemazione precaria delle
zone abusivamente occupate (art.� 67 del .regolamento).
Con il secondo motivo i ri�orrenti, deducendo violazione e falsa
applicazione delle norme e dei principi sulla interpretazione degli atti
giuridici (art. 1362 e.e.); delle norme e dei principi regolanti i ibeni
demaniali ed i tratturi; erronea ed insufficiente motivazione; omesso
esame di fatto decisivo e omessa motivazione sulla rilevanza dei' mezzi
probatori, affermano che la Corte di merito ha erroneamente inter
pretato l'atto originale di concessione del 18 marzo 1807 ed il suc
cessivo atto di rinnovazione della censurazione in data 18 marzo 1823,
in quanto da tali atti se, rettamente interpretati, poteva ricavarsi al
pi� che vi era stata costituzione di servit� periodica di transumanza,
servit� che, in ogni caso, si sarebbe estinta per effetto dell'atto di
affrancazione del 29 maggio 1869, del successivo comportamento della
autorit� amministrativa, comportamento dal quale si ricavava la vo
lont� di non mantenere la destinazione del tratturo all'uso pubblico.
Su questa ultima questione espressamente prospettata la Corte
aveva omesso o insufficientemente motivato.
Le censure non sono fondate. Va ricordato che l'interpretazione
dei contratti ed, in genere, degli atti giuridici, spetta esclusivamente
al giudice di merito; dovendosi valutare situazioni di fatto e com
portamenti, onde la motivazione adottata ove sia sufficiente e priva
di errori logici o giuridici .si sottrae a riesame in questa sede di legit
timit� (cfr. Cass. 25 febbraio 1970, n. 463).
La Corte di merito ha diligentemente e adeguatamente motivato
il suo convincimento circa il contenuto dell'atto 16 marzo 1807, nel
senso che la concessione in enfiteusi dei terreni al dante causa dei
ricorrenti, riguardava solo suoli diversi da quelli costituenti tratturo
e che, in parte, attraversano detti suoli dati in enfiteusi. A tal pro.po
610 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sitc:f
�>.
la Corte si � richiamata sia alle espressioni del citato contratto
'Sia al contenuto economico dello stesso e ha tenuto conto, a tal fine,
anche delle disposizioni di legge da poco tempo emanate a tutela dei
tratturi e richiamate espressamente nell'atto stesso: Ha escluso che i
suoli concessi in enfiteusi potessero ritenersi soggetti alla sola servit�
di passaggio delle transumanze, facendo riferimento al chiaro significato
della frase � soggezione del tratturo � contenuta nell'atto.
Neppure sussiste il preteso omesso esame del fatto decisivo costituito
dall'atto di affranc� del 1'869. Invero, come ha rilevato il tribunale
(e la situazione non si � modificata nella successiva fase di appello),
gli attuali ricorrenti non hanno prodotto in giudizio detto atto
di affranco, onde la Corte di merito non avrebbe potuto farne una
valutazione ai fini di causa. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 aprile 1972, n. 1204 -Pres. Favara
-Est. Lipari -P. M. Gentile (parz. diff.) -Celona (avv. Scarcel.
la) c. Istituto Autonomo per le case popolari della Provincia
di Messina (avv. Brancati) -Comune di Messina e Ministero dei
LL.PP. (~vv. Stato Giorgio Azzariti).
Procedimento civile -Spese giudiziali -Distrazione -Omessa pronunzia
-Ricorso per Cassazione -Legittimazione.
(c.p.c., artt. 93 e 100).
Procedimento civile -Giudizio di rinvio -Fatti modificativi o estintivi
del diritto controverso -Rilevanza.
(c.p.c., artt. 384 e 394).
Espropriazione per p. u. -Occupazione illegittima ultra biennale Successivo
decreto di esproprio -Risarcimento del danno -Criteri.
(I. 25 giugno 1865, n. 2359 art. 73).
Espropriazione per p. u. -Rapporto espropriativo -Delegazione intersoggettiva
-Effetti -Responsabilit� del delegato nei confronti
dei terzi -Espropriazione per p. u. -Soggetti del rapporto.
(I. 25 giugno 1865, n. 2359).
Legittimato a propOTre ricorso pe,r Cassazione avverso la sentenza
di appeilo che abbia omesso di pronunziare suiia richiesta di disrtrazione
deUe spese a favore del difensore della parte vittoriosa, � soz
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 611
tanto il difensore interessato il quale assume la qualit� di parte per la
tutela di un diritto proprio ed autonomo (1).
La '.l)reclusione di cui al 3� comma dell'art. 394 c.p.c., per cui dinanz.
i al giudice di rinvio non � dato aUe parti di forniulare nuove
canclusioni e nuove prove, salvo che tale necessit� non sorrga dalla
senternza di Cassazione che abbia dete.rminato un mutamento detla
situazione processuale, atti�ne soltanto ai fatti accertati o che� potevano
esserlo nel proce.dimento in cui fu pronunziata la sentenza annutlata
e che costituisce la premessa necessaria per la pironunzia di
diritto.
Possono invece farsi valere per la prima voLta nel giudizio di
rinvio fatti modificativi o estintivi del �irit.to dedotto in giwdizio, verificatosi
in un momento successivo a queUo della possbile lo'l"o atlegazione
nel giudizio di appeUo, ma non necessariamente swccessivo
anche alla sentenia della Corte di Cassazione, dimanzi a.ira quale non
possono invocarsi circostanze nuove rispetto a queUe accertate nelle
fasi di merito, n� prodursi documenti oltre i limiti segnati daU'articolo
372 c.p.c. (2).
La dete.rminazione del danno conseguente alla iUegititimit� dell'occupazione
d�l fondo protrattasi oltre il biennio, pu� essere effettuata
dal giudice con varie modalit� di calcolo e tm di esse anche con
riferimento al pa.rametro costitwito dalla differenza tra l'ammontare
del valo!l'e venale del fondo e dell'indennit� di esproprio (3).
Di regola il rapporto di espropriazione si instaura tra il soggetto
a cui vantaggio l'espropriazione viene pronunzill.ta e quelio sottoposto
al sacrificio della propriet� privata, onde tra di essi sorgono� i conseguenti
diritti ed obblighi.
NeU'ipotesi tuttavia di c�legazione amministrativa interwggettiva,
che comporta deroga alla normale� competenza amministrat.iva
(1) Giurisprudenza pacifica, cfr. Cass. 25 marzo 1970, n. 809, 6 marzo
1969, n. 724, ecc.
La pronunzia di distrazione delle spese � diretta a regolare il rapporto
tra difeso e difensore e, seppure impegna il soccombente a prestarvi
ossequio, non determina di per s� l'inserimento di un nuovo soggetto
nel giudizio; consegue che il difensore della parte vittoriosa in sede di
merito, distrattario delle spese, assume la qualit� di parte nel giudizio
di Cassazione, soltanto quando sorge specifica controversia sulla distrazione,
quando cio� la sentenza impugnata non abbia provveduto sulla relativa
istanza o l'abbia respinta oppure quando il ricorso investa specificamente
la pronunzia di attribuzione (cfr. Cass., 13 agosto 1964, n. 2318).
(2) Cillr. Cass., 27 maggio 1963, n. 1389, in Giur. it., 1963, I, 1392 e sentenze
in vario senso ivi richiamate.
In dottrina cfr. SATTA, Commentario 1966, pag. 313 e segg.
(3) Cfr. Cass. 1 � giugno 1964, n. 1356; 24 gennaio 1962, n. 119, ecc.
612 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
comsentita preventivamente daUa legge, l'Ente delegato, qwaLoll'a non
siasi dis:posito divell'samente con l'atto di confell'imento, � inve'Stito del
potere di provvedere in nome proprio, ancorch� nell'interesse del deLegante,
rispetto ail'oggetto della defoga ed � il solo responsabile Vel/'SO
i terzi degli atti all'uopo posti in essere, a p!l'escindere daLla loll'o incidenza
nei rapporti interni tra gli Enti (4).
(Omissis). -Col primo mezzo del ricorso principale i ricorrenti
denunziano la violazione degli artt. 112 e 93 c.p.c. e lamentano che la
Corte del merito abbia omesso di pronunciare sulla richiesta didistrazione
delle spese giudiziali anticipate dal difensore.
La censura � inammissibile, in quanto sollevata dalle parti sostanziali
del giudizio, anzich� dall'avvocato antistatario.
Se il giudice d'appello ometta di pronunciare -come nella specie
-sulla richiesta di distrazione delle spese a favore del difensore
della parte vittoriosa, tale vizio pu� essere fatto valere, in via esclusiva,
solo dal difensore interessato, che � l'unico legittimato a proporre
ricorso per cassazione, impugnando la sentenza direttamente e personalmente
per la tutela di un diritto proprio ed autonomo ed assumendo
la qualit� di parte. (Cfr., Cass. 25 marzo 1970, 'n. 809; 6 marzo
1969, n. 724; 2 agosto 1968, n. 2762; 19 ottobre 1967, n. 2544; 19 maggio
1967, n. 26i5).
, Non pu� quindi avere ingresso una censura sulla distrazione delle
spese proposta dagli attori, anzich� dal difensore.
Con il secondo motivo del ricorso principale, i ricorrenti sostengono
che i giudici di rinvio avrebbero violato l'art. 394 c.p.c. consentendo
la formulazione �di conclusioni diverse da quelle prese nel giu
dizio nel quale era stata pronunciata la sentenza cassata, senza che
la necessit� della modificazione discendesse dalla precedente sentenza
di questa Corte (17 luglio 1965, n. 1558), ma per effetto della sopravvenienza
del decreto di espropriazione intervenuto prima ancora che
si concludesse la fase processuale del giudizio di cassazione, e quindi
suscettibile di essere fatto valere in quella sede.
Nello sviluppare la censura si osserva ~he la violazione del �citato
art. 394 c.p.c. era gi� stata dedotta davanti al giudice di rinvio il quale;
per escluderla, si era richiamato alla decisione di questa Corte 27
maggio 1963, n. 138'9 che, essendo espressione di un orientamento
(4) Cass. 21 giugno 1969, n. 2203, in Giust. Civ., 1969, I, 2056; cfr. al-ii�
tres� Cass. 17 aprile 1969, n. 1212 ivi, 19:69, I, 989 in cui si evidenzia il f
,,,
principio per il quale il delegante � per� passivamente legittimato rela-f
tivamente aUe conseguenze degli atti che, malgrado abbia ad altri dele-f
gato, ponga direttamente in essere. I.
. -� . . I Il
~~~~~~~�~~~J
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
tutt'altro che consolidato, dovrebbe formare oggetto di ponderato riesame,
perch� basata su una indebita equiparazione del factum S'Wperveniens
allo jus superveniens, ed eccessivamente influenzata dalla
preoccupazione metagiuridica dei risultati cui condurrebbe il principio
del .processo chiuso.
La critica dei ricorrenti si articola, quindi, su due piani.
Pi� in generale si �Contesta l'esattezza del principio giuridico se
condo cui � il fatto costitutivo, impeditivo, od estintivo del diritto,
verificatosi successivamente alla sentenza cassata, pu� essere dedotto
e provato nel giudizio �di .rinvio �.
Specificamente, ed, in linea logicamente subordinata, si sostiene
che anche ad ammettere la correttezza giuridica dell'enunciato prin.
ci.pio, esso non potrebbe trovare appUcazione nella specie, dato che la
sopravvenienza del decreto di espropriazione avrebbe potuto essere
allegata e provata � in pendenza del giudizio di cassazione �, mediante
produzione, in quella fase, del relativo documento.
La doglianza � priva di giuridica consistenza sotto entrambi i
profili.
Deve anzitutto precisarsi che l'indirizzo giurisprudenziale di cui
� espressione la citata sentenza n. 1389 del 1963 (la quale ribadisce
due precedenti conformi: 20 maggio 1959, n. 1516 e 18 ottobre 1957,
n. 3956) non � stato modificato da successive puntuali decisioni difformi
e si sovrappone a quello anteriore (per il quale le decisioni:
Cass. 26 febbraio 1958, n. 643; 28 febbraio 1957, n. 716, 7 ottobre 1955,
n. 2912).
Contro il consapevole, argomentato ed ormai ra�dicato mutamento
di giurisprudenza sostanzialmente i ricorrenti non adducono apprezzabili
ragioni nuove, limitandosi a contrapporre le due fasi della evoluzione
giurisprudenziale, la seconda delle quali implica, ovviamente,
il superamento dialettico della prima.
E poich� non sono richiamati adesivamente i rilievi della dottrina
-che, occupandosi della questione quando il mutamento di giurisprudenza
ebbe a verificarsi, senza nascondersi la carica di problematicit�
che la vecchia come la nuova soluzione comportava, ha manifestato
una certa concordanza nel senso che, mentre non sarebbe
ammesso dedurre nel giudizio di rinvio ,fatti costitutivi (.perch� non
� possibile provarne l'esistenza con nuovi mezzi istruttori e .perch�
non � consentita alcuna nuova attivit� per darne la prova contraria)
per quanto riguarda i fatti impeditivi ed estintivi s� dovrebbe ulteriormente
distinguere fra quelli che operano ope legis e quelli che
operano ope exceptionis per dare ingresso alla allegazione dei primi
ed escludere quella dei secondi, -non pare necessario darsi carico
delle suddette opinioni per ancorarvi la decisione del caso di specie,
614 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
risultando appagante, e non scalfita, dalle deduzioni dei Celona, la
soluzione accolta dai giudici catanesi sulla scia dello specifico insegnamento
di questo Supremo Collegio.
Il potere di utilizzare per la decisione i fatti impeditivi o estintivi
del diritto dedotto in giudizio verificatisi dopo la pronuncia della sentenza
annullata, e quindi di allegarli e di provarli nel giudizio di rinvio
� stato fondato da questa Suprema Corte sul rilievo che la preclusione
di cui all'art. 394 c.p.c. riguarda solo quei fatti che le parti avrebbero
potuto allegare e chiedere di provare nel procedimento in cui fu pronunciata
la sentenza cassata e che esse invece in quel procedimento
non allegarono, n� chiesero di provare (sentenze n. 3,955 del 1957,
1516 del 1959 e n. 1389 del 1963 cit.).
Diversamente opinando si riconoscerebbe all'qccertamento comrpiuto
dei fatti non gi� l'efficacia di una mera preclusione processuale,
ma l'irrevocabilit� del giudicato con rilevanza giuridica esterna.
� esatto che, in linea di principio, davanti al giudice di rinvio le
parti devono limitarsi a riproporre la controversia nello ,stato di istruzione
anteriore alla sentenza cassata,. non essendo consentita la formulazione
di nuove conclusioni e di nuove prove, salvo che la necessit�
sorga dalla sentenza �di annullamento che abbia determinato un
mutamento della situazione processuale, vigendo cio� il c.d. sistema
del processo chiuso, per cui il nuovo giudizio prende esattamente il
posto di quello precedente, e le parti sono reintegrate nella posizione
processuale che avevano nel giudizio definito con la sentenza cassata.
Ma la preclusione presuppone un comportamento negligente in ordine
alla asserzione e prova dei fatti posti a �sostegno della pretesa giudiziaria,
ed alla individuazione delle posizioni giuridiche soggettive che
a determinati fatti, ed a fatti venuti in essere in momento temporalmente
idoneo per la deduzione in giudizio, potevano ricollegarsi. Il
principio di diritto enunciato dalla cassazione non pu� riguardare,
pertanto, che i soli fatti -effettivamente accertati, o che potevano essere
accertati nel processo e che costituisc�no le premesse necessarie per
la pronuncia sul diritto in contestazione.
La proiezione temporale di quel principio di diritto resta do�
circoscritta alla situazione di fatto sussistente al momento della decisione
e nella misura in cul tale situazione poteva essere prospettata
e provata davanti 0al giudice di merito.
Alle omissioni di tale attivit� non pu� porsi riparo. Ma laddove
la situazione � mutata per il sopravvenire del fatto nuovo nella acce
zione di nuove circostanze di fatto, la disciplina �giuridica di tale im
mutazione � del tutto analoga a quella che si determinerebbe a seguito
della pubblicazione di una disposizione legislativa applicabile alla ma
teria del contendere (jus superveniens).
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
Non si tratta, qui, di porre riparo a una colpevole om1ss10ne ma,
fermo restando l'assoluto divieto di attivit� assertiva di fatti non dedotti
nella precedente fase del giudizio, si deve saggiare se un troppo
spinto formalismo impedisca di ottenere nel corso del giudizfo di
rinvio, in armonia con il fondamentale principio della economia processuale,
quello stesso risultato utile che altrimenti sarebbe giocoforza
rkonoscere aliunde, attraverso il ricorso ad altri istituti processuali,
o che addirittura resterebbe definitivamente pregiudkato.
In effetti i sostenitori della tesi seguita dai rkorrenti per cui la
situazione di fatto sulla quale verte l'esame del giudice di rinvio, e
la prospettazione di essa, devono essere quelle gi� sottoposte alla considerazione
del giudizio d'appello, senza che abbiano rilevanza le
mutazioni di fatto successivamente verificatesi, perch� altrimenti verrebbero
a modificarsi la base ed i <presupposti, espressi o impliciti della�
sentenza �di annullamento, la quale oirdina il proseguimento del processo,
al solo scopo di conseguire la riparazione degli errori 'della sentenza
cassata, sono costretti a riconoscere che il concreto regolamento
giudiziario delle contrapposte posizioni giuridiche soggettive dedotte
in giudizio, non corrispondendo alla situazione di diritto o di fatto
riconducibile al fatto sopravvenuto, abbisogna di correttivi, \SI.forzandosi
di dimostrare che detti correttivi possono rinve:p.irsi nell'ordinamento,
dato che non opererebbe il principio che il giudicato copre il
dedotto ed il deducibile rispetto alla pronuncia emessa in sede di
rinvio, senza che il giudke abbia potuto tener conto di quei fatti. �
perci� da ritenere che la regola dettata dall'art. 3,94 c.p.c., nel suo
formale riferimento al divieto di 'conclusioni nuove, contempli isolo
l'ipotesi normale in cui il giudizio di rinvio si presenti nella sua peculiarit�
di giudizio chiuso n relazione ad una data stuazione di fatto e
normativa immutata ed immutabile rispetto a quella che si sarebbe
potuta �e dovuta allegare e provare.
Ma come non si dubita che la sopravvenienza del ,diritto imme
diatamente applicabile al caso controverso, consenta al giudice �di rin
vio di disapplicare il principio �di diritto enunciato dalla cassazione,
in quanto non pi� rispondente alla situazione normativa che regge
il rapporto giuridico controverso, allo ,stesso risultato deve pervenirsi
per la corrispondente ipotesi del factum superveniens modificativo o
estintivo del diritto dedotto in giudizio, sussistendo indubbiamente
la stessa ratio di mancata corrispondenza fra i limiti che si vorreb
bero imporre alla decisione del :giudice di dnvio e l'adeguamento
della emananda decisione alla realt� giuridica della bipolarit� delle
sue componenti: fatto qualificato dalla norma.
Il principio ,di diritto in tanto si regge e pu� mantenere autorit�,
in quanto la norma che esso interpreta e -di cui fa applicazione ad una
data fattispecie, sia il diritto vigente al tempo della decisione per un
616 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
determinato rapporto giuridico avente in appello stesso tempo determinate
connotazioni.
E come il mutare del diritto non vincola pi� il giudice di rinvio
alla regola del decidere fissata precedentemente dalla Cassazione egualmente
il mutare del fatto impedisce che la emananda decisione nasca,
per cos� dire, gi� condannata perch�, in ipotesi, non corrispondente
alla situazione che dovrebbe concretamente regolare e che non potr�
regolare adeguatamente o perch� la sentenza riguarder� una realt�
dimidiata o perch� essa stessa � destinata ad essere rimossa.
La soluzione della rilevanza del factum superveniens va accolta
perci� per la sua rispondenza a principi di evidente economia processuale,
e per la manifesta artificiosit�. formalistica dell'opposta tesi.
Essa si armonizza con la ratio dello jus superveniens e non contrasta
con il nucleo fondamentale della inibizione di ogni nuova attivit�
asseriva di fatti non dedotti nella precedente fase del giudizio di appello,
che va ricondotta all'onere delle parti di allegare i fatti posti a
fondamento della pretesa, giacch� il factum superveniens, proprio
perch� sopravvenuto, non aveva potuto essere dedotto nelle .precedenti
fasi di merito e la sua mancata allegazione e prova non era
imputabile ad una non pi� riparabile negligenza dell'interessato.
Le considerazioni fin qui svolte comportano il superamento anche
delle specifiche censure dei ricorrenti cirea la pretesa deducibilit� del
decreto di espropriazione nel precedente giudizio di cassazione. Il fatto
sopravvenuto -come � ovvio ��-pu� essere fatto valere nel giudizio
di rinvio solo se venuto in essere in un momento successivo a quello
della sua possibile allegazione nel giudizio di appello. Nella specie,
la s�ntenza cassata � stata pubblicata il 22 luglio 1963, mentre il decreto
di espropriazione porta la data del 25 giugno 1964, ne consegue,
con chiara evidenza, che quel fatto non poteva essere dedotto nel giudizio
�di appello definito quasi un anno prima. Non reg�ge l'assunto
che trattandosi di un fatto che modificava la situazione di diritto delle
parti, la deduzione, per essere tempestiva, sarebbe dovuta avvenire
davanti alla Cassazione. Tale singolare tesi contrasta �con i .principi
che reggono il giudizio di legittimit� davanti a questa Suprema Corte
e si fonda sull'erronea equiparazione della proponibilit� di questioni
giuridiche nuove e la deducibilit� dello jus superveniens (con riferimento
alla verifica della componente normat~va del giudizio reso dai
giudici di merito nel presupposto della situazione di fatto da essi accertata)
con la allegazione �di fatti giuridici nuovi (suscettibili di incidere
sulla consistenza di diritti fatti valere in giudizio) e con la esibizione
dei documenti comprovanti l'intervenuta modificazione.
La sopravvenuta emanazione di un decreto di espropriazione,
modificando i fatti, rendeva applicabili altri principi di diritto, ma
davanti alla cassazione, che non � giudice dei fatti, non possono invo
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
carsi circostanze nuove e diverse rispetto a quelle accertate nella fase
di merito e non possono prodursi documenti oltre i rigorosi limiti
segnati dall'art. 372 .c.p.c. (cfr.. Cass. 16 ottobre 1970, n. 20152; 3 dicembre
1970, n. 2530; 4 ottobre 1969, n. 3176 etc.).
N� pu� dubitarsi della legittimit� costituzionale della disposizione
dell'art. 372 c.p.c. che � stata riconosciuta di sicura conformit� alla
Costituzione con sentenza delle Sez. Un., 4 ottobre 1969, n. 3176 la
quale ha dichiarato manifestamente infondata la prospettata eccezione
r:�!ferita agli artt. 2 e 24 Cost. giu,stifi:candosi la regola dettata dalla
norma di sospettata incostituzionalit� alla stregua del carattere di legittimit�
(e non di merito) della giurisdizione della Cassazione, cui �
demandato il compito di assicurare l'esatta osservanza della legge e
di mantenerne l'uniforme interpretazione.
Pertanto, e per concludere, la circostanza che il decreto di espropriazione
fosse sopravvenuto in pendenza del giudizio di cassazione
non aveva alcun particolare rilevanza, essendo esclusivamente determinante
la posteriorit� del decreto stesso alla chiusura della fase istruttoria
del giudizio di appello (e nella specie, addirittura alla .pubblicazione
della sentenza, di appello).
Con il terzo mezzo i Celona sostengono che la sopravvenienza
del decreto di espropriazione avrebbe potuto determinare soltanto la
detrazione dell'importo dei danni gi� accertati e liquidati dall'indennit�
di espropriazione.
Il mezzo � infondato e va respinto.
In effetti la giurisprudenza di questa Suprema Corte, in alcune
recenti decisioni, ha affermato che il sopravvenire del decreto di espropriazione
in pendenza del giudizio di risarcimento del danno subito
dal proprietario rper la perdita dell'immobile, occupato illegittimamente,
ma non pi� restituibile .perch� vi insiste l'opera pubblica, non �
comporta la necessit� di instaurare un separato giudizio per l'opposizione
alla stima in quanto l'originaria azione proposta dal proprietario
si converte in detta opposizione (dr. Cass., 15 aprile 1970,
n. 1036; 30 dicembre 1968, n. 4086).
Ma ci� non significa che l'espropriato non possa scegliere la strada
dell'opposizione. � quanto si � verificato nella specie. La Corte di
rinvio ne ha dato atto in motivazione, osservando che la determinazione
dell'indennit� correlata all'atto legittimo di espropriazione era
stata affidata alla procedura specifica prevista dalla legge, scelta dagli
stessi interessati (sicch� non rileva l'assolutezza dell'affermazione dei
giudici di rinvio, che sembra non tenere conto della evidenziata possibilit�
della conversione dell'originaria azione in opposizione alla
stima, dato che, quand'anche tale possibilit� fosse stata negata in
astratto, non poteva venire in considerazione nella specie in cui gli
espropriati avevano seguito l'autonoma via dell'opposizione alla stima).
618 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Ed essendo rimasto circoscritto il giudizio de quo alla valutazione
del danno conseguito all'illegittimit� dell'occupazione .protrattasi
oltre il biennio, da compiersi automaticamente, in un momento in cui
ancora si ignorava quale sarebbe stata la misura definitiva dell'indennit�
di espropriazione, non poteva venire in �considerazione quella
modalit� di valutazione del danno suddetto che, fra le varie possibilit�
di �Calcolo, � stata ritenuta ,conforme al diritto, consistente qualora
il criterio 'seguito sia stato quello del valore reale del bene � nella
detrazione della somma liquidata ;per indennit� di espropriazione, mancando
per tale somma il fondamento stesso di un danno risarcibile �
(cos�: Cass., 24 gennaio 196~, n. 119; 1� giugno ~964, n. 1356; 1� maggio
1969, n. 1578). Del resto tale orientamento giurisprudenziale, contrariamente
a quel che sembrano ritenere i ricorrenti, non comporta
che il danno da rprotrazione dell'occupazione illegittima debba consistere
nella differenza fra valore venale e indennit� definitiva, ma soltanto
che possa legittimamente e da date condizioni, essere liquidato
secondo quel parametro.
Con il quarto mezzo del ricorso i Celona, denunziando la violazione
e falsa applicazione degli artt. 2055 e 2043 e.e. e il vizio di motivazione,
lamentano che la Corte di merito non abbia dichiarato la
responsabilit� solidale dell'Istituto e del Ministero, omettendo addirittura
di prendere in considerazione il profilo giuridico della solidariet�.
Anche questa censura � infondata.
Questa Corte, nella precedente decisione (17 luglio 196'5, n. 1588),
accogliendo il ricorso del Ministero dei Lavori Pubblici .per a:vere i
giudici di merito fondato la responsabilit� diretta ed esclusiva del
Ministero medesimo sul rapporto creatosi con l'Istituto, si � richiamata
all'orientamento giurisprudenziale in materia di delegazione amministrativa
intersoggettiva �(formatosi proprio su fattispecie riguardanti
l'occupazione di immobili di propriet� privata per la costruzione
di alloggi ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640 in provincia di
Messina) demandando al giudice di rinvio di accertare se il rapporto
di occupazione si era stabilito direttamente fra l'Istituto ed il privato,
e se, nell'ambito di tale .rapporto, erlimo posti a carico dell'Istituto tutti
gli obblighi ai quali, di regola, � soggetto l'occupante, tra cui quello
di riconsegnare il bene alla scadenza del biennio qualora nel frattempo
non sia stata pronunciata l'occupazione. Fermati i principi alla stregua
dei quali, nello schema della delegazione amministratirva, doveva ravvisarsi
la responsabilit� del delegato verso terzi e la misura dei suoi
obblighi verso il delegante, la Corte, per scrupolo di completezza, ilpotizzava
la possibilit� che, esauritosi il rappo�rto di delegazione, con la
responsabilit� dell'Istituto delegato verso terzi concorresse eventualmente
la responsabilit� del Ministero il quale aveva succe,ssivamente
acquisito il possesso del bene e lo deteneva al momento della pro
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
nuncia della Corte (e tale detenzione illegittima mantenne fino alla
emanazione del decreto di espropriazione avvenuta in data 25 giugno
1964).
Il giudice di rinvio alla luce del principio di diritto enunciato
dalla Cassazione, circoscritta la materia del �contendere alla individuazione
di soggetti (o del soggetto) obbligati al pagamento delle indennit�
per l'occupazione (legittima ed illegittima) ed alla determinazione
di questa �stante la sopravvenuta emanazione del decreto di espropriazione,
ha riconosciuto responsabile l'I.A.C.P. nei confronti del Celona
e .ha dichiarato il Ministero tenuto a rivalere l'istituto di quanto avrebbe
dovuto corrispondere.
Secondo l'accertamento di fatto del giudice di rinvio i decreti prefettizi
di autorizzazione all'oocupazione di urgenza furono richiesti dall'Istituto
in nome proprio; e sempre in nome proprio esso procedette
all'esecuzione dell'opera, alla stregua di una delegazione estesa anche
al reperimento od alla presa :di possesso dei terreni.
L'I.A.C.P. poteva per� rivalersi nei confronti del Ministero delegante
che aveva autorizzato la stipulazione degli a�ppalti di costruzione
alle imprese private e, addirittura, la consegna dei lavori senza che
esistesse un atto che assicurasse ancora la disponibilit� delle aree (che
avrebbe dovuto fornire il Comune di Messina), sicch� l'Ente delegato
dovette procurarsele ricorrendo all'espropriazione preceduta dalla dichiarazione
di urgenza ed indifferibilit� delle opere, che �consenti di
occupare i terreni necessari.
In sostanza, per la Corte di rinvio, non si poteva profilare una
negligenza dell'Istituto nel portare avanti il procedimento espropriativo,
mentre al grave ritardo il Ministero avrebbe potuto ovviare,
quale destinatario dell'espropriazione, quanto meno allorch� ottenne
dall'I.A.C.P. la consegna degli edifici ultimati.
Secondo i ricqrrenti questi accertamenti valorizzati esclusivamente
per ricostruire correttamente i rapporti fra delegato e delegante nella
dinamica del rapporto di delegazione amministrativa avrebbero dovuto
essere portati alle loro coerenti implicazioni sul piano della solidariet�
esterna verso i proprietari dei terreni occupati, in base alla
chiara indicazione emergente dalla pronuncia di rinvio a questa Corte.
Ma nella stessa articolazione della censura di omessa pronunzia
si annida l'errore in cui sono incorsi i Celona addebitando ai giudici
di rinvio un vizio� in procede7i>do da questi non commesso.
� noto che, secondo pacifica giurisprudenza, costituisce vizio di
omessa pronuncia la mancanza di decisione su un capo di domanda,
intendendosi per capo di domanda ogni istanza che abbia un contenuto
concreto, formulata in una conclusione specifica, sulla quale debba
essere emessa pronuncia d'accoglimento o di rigetto (Cass., 951/1958
e molte altre).
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Il parametro di valutazione del vizio � quindi rappresentato dalle
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conclusioni. Nella specie, le conclusioni formulate dai Celona, nel rispetto
dell'art. 394 c.p.c. sono state la mera riproposizione di quelle
del giudizio d'appello chiuso con la sentenza cassata. Esse ruotavano
intorno alla identificazione del soggetto (o dei soggetti) tenuti a rispondere
fra quelli che avevano cooperato all'esecuzione dell'opera
pubblica. Per tale identificazione la precedente decisione di questa
Corte ha indicato lo schema della delegazione amministrativa intersoggettiva.
In una situazione di incertezza giurisprudenziale, dato che al-�
l'epoca non si era formato e consolidato l'indirizzo della Cassazione,
il Tribunale imput� la responsabilit� dell'attivit� di occwpazione illegittima
all'Istituto; la Corte d'appello ravvis� la responsabilit� esclusiva
del Ministero dei Lavori Pubblici, mentre la sentenza di rinvio
ha qualificato il rapporto come deiegazione amministrativa. Tale delegazione
costituisce un istituto peculiare del diritto pubblico, che non
pu� essere assimilato, senz'altro all'istituto privatistico del mandato
con rappresentanza; l'amministrazione delegante non risponde di fronte
ai terzi degli atti e dei fatti compiuti nel suo interesse dall'ente delegato
al quale spetta ogni potere, e conseguentemente ogni obbligo, in
relazione all'attivit� di realizzazione dell'opera, non escluse le occupazioni
e le esipmpriaziorii. Mentre di regola, il rapporto di espropriazione
si instaura, in modo diretto e immediato, tra il soggetto attivo
a vantaggio del quale l'espropriazione viene pronunciata e il soggetto�
passivo al quale � imposto il sacrificio della propriet� privata, e diritti
ed obblighi derivanti dal rapporto predetto sorgono nei confronti
di chi si giova del trasferimento coattivo e di chi ne sopporta il sacrificio,
nell'ipotesi della delegazione, che importa una deroga, consentita
preventivamente dalla legge, alla norma sulla competenza amministrativa,
l'ente delegato, salvo diversa �disposizione dell'atto di
conferimento, � investito del potere di provvedere, riospetto all'oggetto
della delega, in nome proprio e non in veste �di rappresentante
dell'altro soggetto, anche se per conto e nell'interesse di quest'ultimo
ed � quindi tenuto a rispondere direttamente, nei confronti dei terzi,.
degli atti posti in essere in esecuzione della delega, senza che, in contrario,
possano aver rilievo le eventuali ripercussioni degli atti stessi.
nell'ambito dei rapporti interni fra ente delegante ed ente delegato
(dr. Cass., 11 ottobre 1963, nn. 2710 e 2711; 20 gennaio 1964, n. 128;
13 agosto 1964, n. 2307; 17 luglio 1965, n. 1588; 19 luglio 1965, n. 1608;
28 ottobre 1965, n. 2285;, 25 maggio 1966, n. 807; 19 aprile 1966, n. 960;
3luglio1967, n. 161216; 31gennai�>1968, n. 313; 17 aprile 1969, n. 1212;
21 giugno 1969, n. 2203; 22 ottobre 1969, n. 3452; 22 gennaio 1970,
n. 136).
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
Questo orientamento giurisprudenziale che costituisce, altres�, il
principfo di diritto dettato al giudice di rinvio, va apprezzato in
quanto risolve in radice il problema della responsabilit� nel senso
di attribuire la legittimazione passiva (o meglio, e pi� esattamente,
la responsabilit� dell'attivit� compiuta; cfr. Cass., n. 1316 del 1970 cit.),
solo al delegato, secondo la misura dei poteri delegat1gli.
In applicazione dei principi che regolano la delegazione, quindi,
ed in ottemperanza alla concreta regola del decidere, la Corte catanese
non era chiamata ad operare una scelta fra alternativit� e solidariet�
ma a fissare la estensione della delega ed a valutare le vicende della
protrazione dell'occupazione per disporre, nel presupposto che il ritardo
non foss.e imputabile all'Istituto, che quest'ultimo potesse rilevarsi
nei confronti del Ministero.
Il senso della ricostruzione della fattispecie come delegazione
amministrativa � proprio questo di affermare la sola responsabilit�
del delegante verso i terzi, escludendo quella del delegato, e quella
congiunta di delegato e delegante.
La giurisprudenza in tali sensi � �costantissima, n� � contraddetta
dalla lex speciaLis rappresentata dal principio di diritto che, come si
� visto, � perfettamente sulla linea dell'indirizzo univoco dettato per
l'ipotesi della delegazione amministrativa intersoggettiva
La salvezza della responsabilit� concorrente del Ministero ha un
solo possibile senso, nella sua coesistenza logica e topografica, con le
enunciazioni sulla portata della delegazione amministrativa; viene contemplata
una situazione successiva all'esaurirsi della delega;zione (o
quanto meno della fase dell'esteriorizzazione verso terzi del procedimento
espropriativo delegato) riconducibile, come tale, ai principi generali
della responsabilit� per fatto illecito.
Proprio per ci� si parla di responsabilit� concorrente e successiva.
Ma anche ad ammettere che la vicenda della delegazione amministrativa
possa esaurirsi indipendentemente dall'esaurimento del procedimento
espropriativo e che tale scissione comporti l'eventuale assunzione
diretta di responsabilit� dell'ex delegante che agisce in prima
persona e direttamente si inserisce, con efficacia causale, nella fattispecie
generatrice dell'illecito, � di tutta evidenza che le componenti
di fatto e di diritto integratrici di tale responsabilit� sono altre e diverse
da quelle che sono state ricondotte allo schema qualificante della
delegazione amministr;;ij,iva.
Basta cio� escludere che nell'ambito di tale qualificazione possano
ipotizzarsi verso i terzi congiunte responsabilit� del delegato e
del delegante per inferirne, con sicura certezza, che lo spunto offerto
dalla precedente sentenza di questa Corte, introducendo una nuova
prospettiva postulava un ulteriore titolo di risarcimento, e poteva
quindi giustificare una modifica delle conclusioni, oltre l'originaria
Al'::mw~;filt#f~jl���l��JJBJJJJJJJJ&�1,;~
.
.
622 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
impostazione tesa alla individuazione del responsabile (o dei responsabili),
nell'ipotesi di �.pi� enti cooperanti all'esecuzione di un'opera
insistente su suoli illegittimamente occupati (e per cui vale la risposta
di fondo che si ricava dai principi della delegazione). Occorreva, quindi,
quantomeno, una domanda specifi:ca che individuasse l'ulteriore titolo
di responsabilit�, non potendo la chiesta estensione (contenuta nelle
conclusioni di secondo grado) apprezzarsi se non nel collegamento con
la fattispecie della delegazione amministrativa che postulava la sola
responsabilit� del delegato. Ma una deduzione in tal senso manca assolutamente,
ed � radicalmente esclusa proprio perch� i Celona si sono
riportati alle conclusioni di appello che la responsabilit� alternativa
o solidale faceva discendere sic et sempLiciter dal concorso dell'Istituto
e Ministero nella costruzione delle case di cui alla legge n. 640
del 1964.
Viene quindi a mancare di base la doglianza di omesso esame
(perch� fa difetto una rituale richiesta) ed il rigetto del motivo esonera
dal verificarsi se l'ipotesi concessivamente affacciata nella pvecedente
decisione �di questa Corte trovasse per� rispondenza negli accertamenti
com:piuti dal giudioe di merito. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 9 maggio 1972, n. 1395 -Pres.
Stella Richter -Est. Moscone -P. M. Di Majo (parz. diff.) -De
Simone (avv. Cervati e Crisafulli) c. Comune di Messina (avv.
Roll}ilno), Istituto Autonomo Case Popolari della provincia di Messina
(avv. Brancati) e Ministero dei LL. PP. (avv. Stato Azzariti).
Amministrazione .dello Stato e degli Enti pubblici -Delegazione amministrativa
-Delegazione intersoggettiva -Effetti -Responsabilit�
del delegato nei confronti dei terzi.
Espropriazione per p. u. -Delegazione amministrativa -Soggetti del
rapporto.
(I. 25 giugno 1865, n. 2359).
Edilizia popolare ed economica -Costruzioni di alloggi a cura della
Amministrazione dei LL.PP. -Delega all'I.A.C.P. estesa alla procedura
di occupazione ed esproprio dell'area -Obbligo del delegante
di anticipazione delle spese per l'eSfcuzione della delega Non
sussiste -Responsabilit� dell'I.A.C.P. verso il terzo danneggiato
-Diritto di rivalsa nei confronti dell'Ente delegante -Limiti.
(I. 9 agosto 1954, n. 640 art. 4).
La delegazione� amministrativa costituisce un pecuiiare istituto di
diritto pubbLico pel quale, ove l'atto di delega non disponga diversa-
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PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 623.
mente, l'Ente delegato � investito del potere di proV,vedere in nome
pl"oprio e no11i in qualit� di rappre�sentante de:l delegante rispetto all'oggetto
della delega.. Pertanto � direttame11ite� respomabile nei confronPi
dei terzi degli atti posti in e�ssere a tal fine, senza che in co11itrario
� abbia ritievo la ripercussiorne degli stessi nell'ambito de1l rapporto
interroo tra delegante e ddegato e ia loro incidema nella sfera
giuridica del primo (1).
Qualo!f'a per l'espletamento della procedura di espropriazione per
p.u. vi sia stata delegazione amministrativa intersoggettiva, ii rapporto
di espropriazione si imtaura in modo diretto ed immediato tra l'Ente
delegato investito del potere di procedere alla espropriazione� (sia pure
per conto e neU'interesse di colui a vantaggio del quale l'espropriazione
viene pronunziata) ed il soggetto passivo cui viene imposto il
sacrificio della propriet� pTivata (2).
ALla delegazione amministrativa non si applicano, indiscriminatamente,
i principi di diritto pTivato che reyoLano il mandato�: pertanto,
mentre incombe al delegante di Timbo!J'sare il delegato delle spese sostenute
per l'e�secuzione deLia dele,ga, tranne quelle che abbiano avuto
causa da un illecito del delegato al quale sia rimasto estraneo il delegante,
non sussiste invece alcun obbligo per quest'ultimo di anticipa.re
le spese medesime.
In conseguenza se per tale omessa am,ticipazione l'Ente� de�legato
abbia Titardato nel perfezionare la procedura di e�spr�oprio�. delegatagli,
non ha diritto ad essere rivalso dal delegante, di qua11ito debba
corrispondere al terzo propTietario per risarcirlo del danno arrecatogli
(3)�
(1) Cfr. Cass., 28 ottobre 1965, n. 2285, in questa Rassegna, 1965, I,
1193 con nota di riferimento.
In tema di concorso di enti pubblici nella realizzazione dell'opera
cfr. Cass. 31 gennaio 1968, n. 313, in questa Rassegna, 1968, I, 419 .
. In dottrina cfr. F. SATTA, Concorso dello Stato nella costruzione di
opere pubbliche: �delegazione di poteri� e ripartizione di responsabilit�,
in Foro it., 1968, I, 1566.
(2) Cfr. Cass. 21 giugno 1969, n. 2203, in Giust. Civ., 1969, I, 2056 e
sentenze ivi richiamate.
(3) Con la sentenza in rassegna, di indubbio rilievo le S.U. della
Corte di Cassazione, rettificando il precedente indirizzo giurisprudenziale
-cfr. Cass., 1965, n. 2285 cit. -puntualizzano che in caso di delegazione
amministrativa intersoggettiva, l'Ente delegante non �, per il fatto stesso
della delega, responsabile nei confronti dei terzi danneggiati dall'Hlegittimo
esercizio dell'attivit� delegata e che l'obbligo di rimborsare, e non di
anticipare al de~egato le spese occorse per l'esecuzione della delega, non
si estende a quelle che abbiano avuto causa da un illecito di costui al
quale sia rimasto estraneo il delegante.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
624
(Omissis). -Delle doglianze ora riferite sono palesemente infondate
quella dell'IACP e quella del De Simone.
L'assunto dell'Istituto riceve infatti una netta smentita dalla motivazione
della sentenza, la quale, dopo avere premesso che la legg,e
9 agosto 1954, n. 640 attribuisce in via astratta al Ministero dei LL.PP.
il potere di delegare le proprie attribuzioni. e le relative incombenze
agli Istituti delle Case popolari e dopo avere rammentato, con richiamo
ai .principi afferml:\,ti da questa Suprema Corte in tema di delegazione
amministrativa, che �di regola e salvo che l'atto di conferimento non
disponga altrimenti, il delegato � investito del potere di provvedere,
rispetto all'oggetto della delega, in nome proprio e non in veste di
rappresentante del soggetto delegante, anche se agisce per conto e
nell'interesse di quest'ultimo �, si � dato carico di procedere ad una
indagine circa il contenuto e l'estensione della delega conferita nella
s,pecie dal Ministero all'IACP di Messina � al fine di accertare �se
l'attivit� dell'ente avesse o meno esorbitato dai limiti �ad essa imposti �.
Ed; avendo -con giudizio di fatto insindacabile in questa sede accertato
che la delega in questione si estendeva alla procedura di
occupazione e di ,espropriazione e che l'Istituto medesimo, nel procedere
alla occupazione del terreno del De Simone, aveva agito appunto
nella veste di delegato del Ministero dei LL.PP. (cfr.: copia in atti
della sentenza impugnata, pagg. 11, 13 e 14) a buon diritto ne ha tratto
la conseguenza che l'Ente medesimo dovesse essere tenuto a rispondere
direttamente nei confronti dei terzi, della indennit� e dei danni in
questione.
Orbene, una volta accertato che alla esprorpriazfone aveva proceduto,
per delega del Ministro dei LL.PP. l'Istituto delle Case popolari,
a legittimare passivamente anche il Comune nei confronti delle domande
del De Simone non poteva reputarsi sufficiente la circostanza
che detto Comune, con due d~libere si fosse impegnato ad acquistare
le aree ed a finanziare le espropriazioni.
Invero, codesti impegni -dei quali peraltro il Comune ha sempre
contestato l'assunzione -avrebbero potuto, caso mai, esercit'ii.re
una efficacia solo interna, vale a dire nei confronti dell'Istituto delegato
e del Ministero delegante, non anche nei confronti del terzo
(espropriato), posto che, in caso di delegazione amministrativa, il rapporto
di espropriazione si instaura in modo diretto ed imm�diato fra
l'ente delegato investito del potere di procedere alla espropriazione
(sia pure per conto e nell'interesse di colui a vantaggio del quale
l'espropriazione viene pronunciata) ed il soggetto passivo al quale
viene imposto il sacrificio della propriet� privata.
Diverso e pi� favorevole giudizio deve invece essere espresso in
ordine alle censure formulate con i due motivi dianzi accennati (se
PARTI! I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
eondo del ricorso incidentale e primo del ricorso incidentale successivo)
dal Ministero dei LL.PP.
Invero, dopo aver iposto in luce, conformandosi ad un indirizzo
ormai consoltdato della giurisprudenza di questa S.C. in materia, che
-come si � gi� riferito -di regola e salivo che l'atto-di conferimento
(scil.: della delega) non disponga altrimenti, l'Istituto � investito del
potere di pvovvedere in nome proprio, rispetto all'oggetto della delega,
e non in qualit� di rappresentante del delegante anche se agisce per
conto e nell'interesse di quest'ultimo, traendone la conseguenza -coerente
con tale premessa -� che l'ente delegato � direttamente responsabile
nei confronti dei terzi, degli atti posti in essere in esecu:
ziorie della deleg�a, senza _che in contrario possano aveve rilievo le
eventuali ripercussioni degli stessi nell'ambito del rapporto interno
:fra delegante e delegato e la loro incidenza nella sfera giuridica del
primo �, la Corte del merito no-n fornisce una spiegazione appagante
alla proposizione con la quale, subito dopo, pronuncia la responsabilit�
diretta (e solidale con quella dell'Istituto), sempre nei confronti
del terzo, anche del Ministero dei LL.PP.: a tanto non potendosi reputare
sufficiente il semplice fatto che l'occupazione fosse stata voluta e
:soHecitata da detto Ministero per l'attuazione del programma di costruzioni
previsto dalla citata legge n. 640 del 1954, sia pevch� l'eserdzio
di una tale attivit� non esovbita affatto da quelle funzioni di
I
contro.ilo che -per costante giurisprudenza di questo stesso S.C. :
spettano per sempre al delegato rispetto agli atti di esecuzione della
delega anche quando questa, per il suo carattere intersoggettivo ponga
il delegato nella stessa posizione del delegante (Cass., 22 ottobre 1969);
.sia perch�, nella sua stessa laconicit� e genericit�, la giustificazione
riferita non offre neppure motivo a sospettare che una tale esorbitanza
si fosse comunque concretamente verificata.
Correlato col precedente, sebbene da esso distinto, � poi il .problema
relativo alla distribuzione della responsabilit� nell'ambito del
:rapporto interno fra soggetto delegante e soggetto delegato.
Criterio, direttivo, in argomento, � quello -desumibile dall'articolo
4 della legge 9 aprile 1954, n. 640 non meno che dai principi
,generali in materia di delegazione amministrativa -secondo cui, se
� obbligo del delegante quello di rimborsare al delegato le spese occorse
per la esecuzione della delega, quest'obbligo non si estende tuttavia
a quelle spese che abbiano causa in un illecito del delegato, a
.meno che -beninteso -non siavi stato concorso del primo nell'illecito
commesso dal secondo (nei rapporti esterni) o che l'illecito commesso
da quest'ultimo sia dipeso da un comportamento illecito del
:primo (nei rapporti interni).
Orbene, a ragione il Ministero dei LL.PP., col terzo motivo del suo
ricorso incidentale (ribadito dal secondo motivo di quello incidentale
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
626
successivo) -denunziando violazi�ne e falsa applicazione dell'art. 4
della citata legge n. 640 del 1954 e degli artt. 1710 e 1720 e.e., nonch�
violazione dei principi generali in materia di delegazione e contraddittoriet�
di motivazione -si duole della soluzione che ad un tale
problema ha dato nella specie la Corte del merito quando -sul
riflesso che se all'occupazione non era seguita nei termini, da parte
dell'Istituto, la regolare espropriazione del terreno, ci� era dipeso
unicamente dal fatto che, n� il Ministero, n� il Comune di Messina
avevano corrisposto all'Istituto le relative indennit� -ha condannato
il Ministero a rivalere l'IACP delle somme che questi era tenuto, a
seguito della propria condanna, a .pagare al terzo (De Simone).
Escluso infatti -per le ragioni che si sono esposte in relazione
alla questione .precedentemente trattata -un concorso del Ministero
nello illecito di .cui l'Istituto si era reso responsabile di fronte ai terzi,
la rivalsa in tale modo concessa -relativamente almeno ai danni
per il periodo di occupazione �llegittima -postula evidentemente a
sua �giustificazione un comportamen~o di inadempienza del Ministero
rispetto ad un obbligo (interno) che non � gi� quello di rimbo!l'sare
al delegato le spese per la esecuzione della delega (previsto dall'art. 4
della legge n. 640 del 1954), bensi quello di anticipare al delegato le
spese medesime: obbligo la cui esistenza, ancorch� implicitamente
affermata, non risulta peraltro minimamente giustificata con riferimento
al regime ed ai principi propri della delegazione amministrativa,
in ordine alla quale questa Suprema Corte ha anzi ripetutamente
avuto occasione di avvertire -fra l'altro -come essa costituisca un
Istituto peculiare del diritto pubblico che non � senz'altro assimilabile
ai mandato per cui non possono ad esso indiscriminatamente applicare
i principi privatistid propri di quest'ultimo (Cass. 17 luglio 1955,
n. 2588; Id., 22 ottobre 1969, n. 3452; Id., 21 giugno 1969, n. 2203).
Nei limiti, pertanto, di quanto ora rilevato, i motivi di cui si
tratta debbono essere accolti. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 maggio 1972, n. 1483 -P1�es.
Stella Richter -Est. Brancaccio -P. M. Trotta (conf.) -Azienda
Autonoma F.S. (avv. Stato Barsi) c. Ladisa Angela (avv. Fornario
e Cornei).
Espropriazione per p. u. -Modifiche nella realizzazione dell'opera
pubblica prevista -Parziale utilizzazione del fondo espropriato Retrocessione
-Disciplina.
(1. 25 giugno 1865, n. 2359 artt. 60, 61, 63).
La reflrocessione dei beni esprop1-iati nelle ipotesi previste daUa
legge 25 giugno 1865, n. 2359 ripo�s.a su cause distinte: nena previsione
PARTE I, ,SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 627
degli artt. 60 e 61 questa si identifica nella constatata omeS1Sa utiiizzaziO'lie
deL fO'lido o di parte di esso�, per l'oper.a pubblica realizzata in
tutto. od anche in parte, qualora �corrispofl1;da allo sicopo di pubblica
utilit� giustificativo della relativa dichiarazione (1).
In quella invece di cui al successivo art. 63, nelia mancata ese�cuzione,
nei previsti termini, dell'opera pubblica ovvero nella sua incompleta
realizzazione, ove nO'li sia utilizzabile per la specifica finalit�
posta a base� della dichiarazione di p�u. (,20.
(Omissis). -Con l'unko mezzo del ricorso l'Amministq1zione
delle Fe-rrovie dello Stato denuncia � violazione e falsa applicazione
degli artt. 12 delle preleggi e 60, 61 e 63 della legge organica sulle
espropriazioni ., � violazione dei principi generali dell'ordinamento
sull'interpretazione delle leggi e sull'istituto della retrocessione �, � in
relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. �; � conseguente violazione dell'art.
2 della legge 30 marzo 1865, n. 2248, all. E, in relazione all'articolo
360 nn. 1 e 5 c.p.c. �.
Specificamente l'Amministrazione assume che la sentenza impugnata
abbia errato nell'includere concettualmente nel tipo di retrocessione
contemplato � dall'art. 63 anche il caso in cui una parte de�ll'opera
pubblica, prevista nel piano particolare�ggiato, sia rimasta
non realizzata ., in quanto in tal modo avrebbe limitato � la portata
comprensiva degli artt. 60 e 61 alla sola ipotesi del relitto sopravanzato
alla integrale realizzazione dell'opera pubblica secondo il piano
particolareggiato �. Tale limitazione sarebbe in aperto contrasto col
testo dell'art. 60, che si riferirebbe proprio all'ipotesi in cui la � .preveduta
destinazione 0 risulti non attuata in parte ad avvenuta esecuzione
dell'opera. L'errore della Corte di merito avrebbe avuto come
conseguenza l'inserimento del caso di specie negli schemi dell'art. 63
e non degli artt. 60 e 61; ora, poich� la Ladisa non avrebbe seguito
la procedura prevista da queste ultime norme, ingiustamente le sarebbe
stata riconosciuta una posizione di �diritto soggettivo.
La censura � sostanzialmente fondata.
La sentenza impugnata ha accertato in fatto -con apprezza
menti che non formano oggetto di contrasto fra le parti -che dal
piano parcellare .predisposto ai fini dell'esproprio risulta che suoli
(1-2) La se!!11Jem.za in rassegna va sottoiliilieata per ave!I'e u:IiteriormJetlllte
pumituaildzzato, elabwandolli, li concetti che 'V'a1gono aid ;Ldentidioo.re \l.'i.IS'lituto
della retrocessione nelle distinte ~potesi previste dalla 1. 1865, n. 2359.
La precedente sentenza delle S.U., 4 marzo 1966, n. 634, richiamata in
motivazione, � riportata in questa Rassegna, 1966, I, 1235 con nota; cfr. al
tr.esl S.U. 27 giugno 1967, n. 2062, ivi 1968, I, 963; Cass., 7 maggio 1965,
n. 836, in Giust. Civ., 1965, I, 1318; S.U., 2 febbraio 1963, n. 183, ivi 1963,
I, 259; 24 marzo 1959, n. 918, in Giur. it., 1960, I, 1, 462, ecc.
628 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
appartenenti a diversi .proprietari ed estesi complessivamente per
mq. 5.329,97, fra i quali ve ne era uno della estensione di mq. 2.487,36
di propriet� della Ladisa, erano stati destinati � a sede stabile del fabbricato
alloggi e sue d1pendenze � per ferrovieri; che in realt� per la
costruzione di questi alloggi fu utilizzata, per effetto di una riduzione
del progetto originario, solo una parte delle aree espropriate ed
in particolare, per quanto riguardava l'area gi� della Ladisa, furono
impegnati soltanto mq. 617,36 di essa, mentre i restanti mq. 1.870
non furono occupati con opera alcuna.
Ci� posto in fatto, non appare dubitabile che la pretesa della
La.disa alla retrocessione della porzione di area rimasta libera trovi
fondamento negli artt. 60 e 61 della legge sulle espropriazioni per pubblica
utilit� e non lo possa invece, come ritenuto dalla Corte di merito,
trovare nel suc,cessivo art. 63.
I giudici di appello hanno creduto di giustificare il loro conrvincimento
col richiamo alla giurisprudenza consolidata di questa Suprema
Corte, giurisprudenza secondo la quale la differenza fra l'ipotesi
di retrocessione ex artt. 60 e 61 e quella ex art. 63 va ricercata
nella diversa causa di inutilizzabilit� dell'area residua, costituita nella
prima dalla constatazione successiva all'esecuzione dell'opera che un
fondo o una parte di esso non siano pi� necessari per la realizzazione
dell'opera stessa, nella seconda della mancata esecuzione di questa
o dalla sua esecuzione incompleta nei termini prestabiliti a norma
dell'art. 13 della stessa legge del 1865, situazioni entrambe che determinano
la decadenza della dichiarazione di pubblica utilit� e la conseguente
impossibilit� di fruizione dell'area (cfr. Cass. Sez. Un. 4
marzo 1966, n. 634 e 21 giugno 1968, n. 20�62); questa differenza � stata
da loro illustrata con argomenti testuali desunti dalle norme che venivano
in discussione, argomenti consistenti essenzialmente nel rilevare
che l'art. 60 si riferirebbe letteralmente con l'espressione �dopo l'esecuzione
di un'opera di .pubblica utilit� � alla situazione successiva al
completamento di questa, l'art. 61 contemplerebbe formalit� condizionanti
il riconoscimento del diritto alla retrocessione, le quali sarebbero
significative della possibilit� di qualificare l'area residua come
relitto, e questa qualificazione presupporrebbe il detto completamento;
l'art. 63 per il suo �collegamento con l'art. 13 indicherebbe che, esso
trovi applicazione sempre quando si verifichi la decadenza prevista
dalla seconda disposizione, decadenza �che sussisterebbe in ogni caso
allorch� l'opera progettata non sia stata portata a compimento nei
termini prestabiliti. Alla stregua di questa interpretazione della legge,
� parso loro sufficiente .prendere atto che l'opera pubblica fosse stata
realizzata solo parzialmente per poter accogliere la domanda della
Ladisa.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
Il criterio di discriminazione fra le due ipotesi di retrocessione,
individuato da questa Suprema Corte, � indubbiamente esatto; ma
necessita di un ulteriore approfondimento , e chiarificazione per consentire
un soddisfacente inquadramento del caso di specie; e l'indagine
in questa direzione rivela che la Corte di appello ha erroneamente
interpretato ed applicato la legge.
La corretta interpretazione delle norme in discussione, considerate,
oltre che nella loro lettera e nella loro ratio, nel sistema legislativo
di cui sono parte, conduce ad affermare, da un canto, che modifiche
del progetto originario, che si risolvano in una parziale esecuzione
dell'opera pubblica, diano luogo ad una situazione constatabile
successivamente alla esecuzione stessa, situazione a cui si ricollega
l'inutilizzabilit� dell'area residua, dall'altro, e conseguentemente,
che non in ogni caso di esecuzione incompleta dell'opera nei termini
prestabiliti si abbia decadenza dalla dichiarazione di pubblica utilit�
e impossibilit� giuridica di utilzzazione dell'area.
L'art. 60, quando ipotizza che dopo l'esecuzione di un'opera pubblica
� quakhe fondo a tJal fine acquistato non ricevette in tutto o in
parte la preceduta destinazione �, espressamente, se non esplicitamente,
ammette che il progetto odginario dell'opera possa, in epoca
successiva non solo alla dichiarazione di pubblica utilit�, ma anche
all'espropriazione, subire modifiche tali che per la sua realizzazione
non siano pi� necessari una parte di un fondo oppure un intero fondo
oggetto dell'espropriazione stessa. Del resto la libert� dell'espropriante
di apportare modifiche al progetto originario non pu� non essere
ritenuto un principio del sistema,�principio che -prima ancora che
trovare la sua fonte normativa nell'art. 3 della legge generale sulle
espropriazioni, il quale, richiede all'espropriante, per ottenere la dichiarazione
di pubblica utilit�, soltanto un piano di massima contenente
� la descrizione dell'insieme delle opere ., epper� per definizione
generico e quindi aperto ed ampie possibilit� di mutamenti, in
sede di precisazioni ulteriori -, corrisponde ad ovvie esigenze tecniche
e giuridiche, rappresentate dalla considerazione adeguata da
assegnarsi rispettivamente alla fluidit� che caratterizza il processo di
progettazione di un'opera e alla opportunit� di non vincolare l'interesse
dell'espropriante alle modalit� di esecuzione dell'opera stessa in
un momento iniziale, con un formalismo inutile, perch� non correlato
ad un interesse effettivo del soggetto passivo dell'espropriazione.
Peraltro l'ammissibilit� di modifiche non � indiscriminata, perch�
occorre pur sempre che l'opera pubblica realizzata sia utilizzabile per
la finalit� specifica di interesse pubblico per la quale intervenne la
dichiarazione di pubblica utilit�: questo limite � un requisito indispensabile
pevch� acquisti significato giuridico positivo la dichiara
630 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione di pubblica utilit�, che, come � noto, condiziona l'esistenza del
potere espropriativo, .e pu� considerarsi sufficiente a tutelare il diritto
di propriet� da ingerenze arbitrarie della Pubblica Amministrazione.
Le modifiche consentite possono riguardare caratteristiche dell'opera
sia qualitative che quantitative: non vi sarebbe ragione, invero,
per ritenere legittime le prime e non le seconde, se ci� che
importa � il rispetto della finalit� pubbUca originaria e se codesto
rispetto pu� aversi in entrambi i casi.
Le modifiche delle caratteristiche quantitative dell'opera prevista
si risolvono nella sua realizzazione parziale; onde quando si afferma
che l'art. 60 riguarda anche questo tipo di modifiche, da una parte
si smentisce che l'espressione in esso contenuta �dopo l'esecuzione di
un'opera di pubblica utilit� � stia ad indicare la necessit� che questa
sia stata completata conformemente alla sua progettazione originaria
e non possa, invece, essere stata solo parzialmente realizzata, dall'altra
si offre un argomento gi� di per s� decisivo per ritenere che la realizzazione
parziale dell.'opera pubblica � condizione necessaria e sufficiente
perch� possa apprezzarsi l'utilizzabilit� dell'area residua agli
effetti del diritto alla retrocessione.
La rilevanza che cosi si assegna alla realizzazione parziale consente
anche di svalutare l'argomento che in favore della te�si opposta
si vorrebbe desumere dall'art. 61: anche nei riguardi della opera pubblica
eseguita solo in parte l'area residua pu� configurarsi come relitto.
Relitto, �, infatti, il bene che sopravanza dopo che sia stata costruita la
opera pubblica e di cui sia riconosciuto dalla Pubblica Amministrazione
con apprezzamento discrezioifu.le la mancanza di una qualsiasi
funzione per il rnggiungimento della finalit� dell'opera: una volta
assimilata l'opera eseguita parzialmente a quella eseguita completamente,
come qui si sostiene, non vi � motivo per distinguere il trattamento
giuridico del bene che sopravvanza, e, nell'un caso come
nell'altro, si pone la esigenza che la Pubblica Amministrazione ne
valuti l'utilit� rispetto all'opera e, nella ipotesi negativa, �si ha la sua
qualificazione come relitto.
L'art. 63, rettamente inteso, esclude che, quando l'opera sia stata
parzialmente eseguita e sia corrispondente alla finalit� originariamente
prevtsta, si v-erif�chi la decadenza della �dichiarnzione di pubblica utilit�
e la �Conseguente impossibilit� giuricUca di utilizzazione della area.
L'opera non eseguita nei termini, secondo la lettera e lo spirito della
norma, � quella che rimanga allo stato di progetto o venga arrestata
nella fase di realizzazione ad uno stadio che la renda insuscettibile di
consentire il conseguimento della pubblica finalit� dichiarata, di talch�
ne risulti caducata la causa che giustific� il sacrificio del diritto
di propriet� sul fondo; ma questa non � la situazione dell'opera non
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 631
completata in conformit� del progetto originario, .perch� tale opera
conserva la sua funzione rispetto al fine di pubb]jco interesse perseguito
e pertanto permane la giustificazione del sacrtficio del diritto di
propriet�.
Da quanto fin qui rilevato la differenza fra le due ipotesi di retrocessione
appare chiarita nel senso che, mentre resta fermo il principio
della rilevanza della diversit� della causa della inutilizzabilit� dell'area
residua, la causa che caratterizza l'ipotesi di cui agli artt. 60 e
61 ricorre anche quando l'opera pubblica sia stata realizzata solo in
parte, purch� essa corrisponde allo scopo di pubblica utilit� giustificativo
dell'originaria relativa dichiarazione qualificante l'opera e correlativamente
la causa di quella di cui all'art. 63 non comprende
questo caso di mancato completamento della opera nei termini
prestabiliti.
In base a questa premessa sul significato delle norme sulla retrocessione,
risulta evidente come la situazione di specie rientri nell'ambito
di applicazione degli artt. 60 e 61; in quanto la costruzione
del fabbricato per cui fu espropriato il fondo della Ladisa, anche se
non fu completata secondo l'originaria .previsione del piano parcellare,
� pacificamente conforme allo s;copo pubblicistico che 1giustific� la
dichiarazione di pubblica utilit�, cio� quello di fornire alloggi a ferrovieri,
e codesto scopo ha �consentito di ra.ggiungere.
Poich� nella ipotesi prevista da queste norme al proprietario soggetto
passivo dell'espropriazione non compete una posizione di diritto
soggettivo ai fini della retrocessione del relitto anteriormente alla pronuncia
della competente autorit� amministrativa che riconosca l'irrilevanza
dei beni residui relativamente all'opera eseguita (cfr. Cass.
S.u. 20 maggio 1969, n. 1757), pronuncia �che va emessa col rigoroso
rispetto delle formalit� di cui all'art. 61 (cfr. Cass. S.u. 4 marzo 19616,
n. 634) e che non rpu� essere sostituita da un accertamento dell'autorit�
giudiziaria ordinaria (cfr. Cass. S.u. 6 aprile 1971, n. 1018), la
domanda della Ladisa rivolta ad ottenere la retrocessione dell'area
residua del fondo a lei espropriato, essendo stata avanzata senza avere
esperito la prescritta procedura amministrativa di cui al suddetto articolo
61, risulta allo stato improponibile. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 maggio 1972, n. 1'576 -Pres. Caporaso
-Est. Virgilio -P. M. Miliotti (conf.) -Cavaceppi (avv.
Fid�nzio e Gaeta) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Cerocchi).
Concessioni amministrative -�Permesso� di estrazione di materiali
dal letto dei fiumi -Convenzione attuativa -Concessione contratto.
(r.d. 25 luglio 1904, n. 523 art. 97).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
632
Concessioni amministrative -Clausole -Incidenza sul contenuto dell'atto
-Apprezzamento di fatto.
Il � permesso � di estrarre sabbia, ghiaia o aitro ma.teriale da
fiumi, torrenti e canali pubblici, dis.cipLinato dall'art. 97 r.d. 25 luglio
1904, n. 523 -t.u. delle disposizioni intorno aUe opere idratlkLiche, realizza
una concessione amministrativa in favor�e del privato di wsare
dei beni demaniali e dei loro frutti ed accessori, alla qua.le accede il
negozi� tra le parti per determinare le modalit� di sfruttamento ed
ogni aitra clausola riteinuta necessaria (concessio%e -corntratto).
L'accertamento delL'incidenza di una determinata clausola d.ella
concessione sul conten'UJto essenziale delL'a,tto, costituisce un appre�zzamento
di fatto che si sottrae al sindacato di legittimit� ove sia sorre-tt�
da ade�guata motivazione, immune da vizi logici e giuridici (1).
(Omissis). -Con il primo motivo il ricorrente denuncia violazione
e faJ:sa applicazione degli artt. 820, 822, 826, 828, 829, 831, 1323,
1325, 1453, 1470, 1472, 1476 e.e.; 97 del t.u. 25 luglio 1904, n. 523 sulle
opere idrauliche; 1 e 19 del t.u. n. 959 del 1913 sulla navigazione
interna e sulla fluitazione, in relazfone agli artt. 113 e 360, nn. 3 e
5, c.p.c., per avere erroneamente la Corte del merito ravvisato nell'atto
intervenuto tra le parti in data 8 aprile 1957 una concessione
amministrativa avente per oggetto l'utilizzazione di un bene demaniale
(alveo del fiume Tevere).
Sostiene in particolare il ricorrente che la sabbia e la ghiaia (la
cui estrazione gli era stata consentita con l'atto indicato) non sono
beni demaniali, ma beni mobili disponibili, per cui il rapporto avrebbe
dovuto essere inquadrato nello schema della compravendita.
La censura non ha fondamento.
(1) La decisione 24 gennaio 1967, n. 214 delle SS.uu., richiamata in
motivazione, si legge in �questa Rassegna, 1967, I, 58, con nota cui si rinvia.
Pacifico � altresi il principio peT il quale nelle concessioni-conrtratto,
all'atto unilaterale ed autoritativo dell'Amministrazione, con cui essa accerta
la rispondenza della concessione al pubblico interesse, si accompagna,
conservando autonomia funzionale coordinata all'assolvimento dell'unica
complessa funzione fondamentale, il negozio cui partecipa il concessionario
e con il quale viene data concreta attuazione all'atto deliberativo, mediante
la fissazione dei rispettivi diritti ed obblighi e di ogni altra modalit�
ckca l'uso del bene e lo svolgimento del servizio, cfr. Cass., 21 luglio 1967,
n. 1894; S.u., 10 giugno 1968, n. 1770, ecc.).
Circa la possibilit� di conglobare inun solo documento con l'atto autoritativo
di concessione la conv�enzione relativa alla determinazione dei
diritti, obblighi e modalit� di concessione, cfr. S.u., 25 maggio 1968, n. 1604.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
La questione circa la natura giuridica dell'atto con il quale la
pubblica amministrazione rilascia al privato il � permesso � di estrazione
previsto dall'art. 97 del testo unico delle leggi sulle opere idrauUche
approvato con r.d. 25 luglio 1904, n. 523, � stata gi� specificamente
esaminata da questa Corte Suprema, la quale -pronunciando
a Sezioni Unite (sent. n. 214 del 24 gennaio 1967) -ha ritenuto che
nei casi del genere ricorre .$'ipotesi della concessione amministrativa.
� stato al riguardo rilevato che con il termine � permesso �, di
carattere generico, la pubblica amministrazione consente in sostanza
al privato di usare della sabbia e della ghiaia dei fiumi, e cio� di usare
di beni demaniali o dei frutti ed accessori di essi, stabilendo poi con
la parte attuativa della concessione (che, pertanto, rientra nel genus
delle concessioni-contratto) le modalit� dello sfruttamento ed ogni altra
clausola ritenuta necessaria.
Poich� la fattispecie in esame corrisponde esattamente a quella
decisa �con la menzionata sentenza, e non essendo state, peraltro, addotte
valide ragioni per contestare l'esattezza del principio affermato
dalle Sezioni Unite di questa Corte, il primo motivo di ricorso deve
considerarsi infondato.
Con il secondo motivo si denunciano violazione e falsa applicazione
degli stessi articoli, nonch� degli artt. 132:i, 1453 e 1458 e.e., e
si sostiene che la convenzione attuativa del provvedimento di concessione,
avendo ad oggetto� beni disponibili, doveva qualificarsi come
compravendita e, in quanto tale, soggetta al regime privatistico di
questa.
La infondatezza di tale censura dipende da quanto si � sopra rile
vato a proposito dell'esame del primo motivo.
Una volta stabilito che nella specie trattasi di concessione-con
tratto, non pu� ovviamente pervenirsi alla conclusione che la con
venzione attuativa della concessione stessa abbia assunto, rispetto al
contenuto dell'atto autoritativo, una configurazione diversa e con
trastante.
� certamente esatto che la cosiddetta convenzione attuativa � sog
�getta al regime privatistico per quanto concerne i diritti e gli obblighi
derivanti alle parti dalla concessione; ma ci� non significa che L'auto
nomia di cui gode, in tali limiti, la parte contrattuale dell'atto rpossa
giungere al punto da snaturare quelli che sono i termini del rapporto
costituito con la concessione.
Non pu�, pertanto, da un verso affermarsi che con l'atto autori
tativo l'amministrazione abbia inteso dar vita ad una concessione, e
dall'altro ritenere che, nella convenzione accessiva volta a discipli
nare il rapporto, abbia invece voluto addivenire ad un negozio di
diritto privato in relazione allo stesso oggetto.
634
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Con il terzo motivo si denunciano violazione e falsa applicazione
degli artt. 1472, 1325, 1343 e 1382 e seguenti e.e., nonch� del r.d. 14
aprile 1910, n. 639; e si deduce in particolare: a) l'illegittimit� dell'ingiunzione
fiscale, intimata per una ;pretesa che .presupponeva la
previa declaratoria di risoluzione del contratto da parte dell'autorit�
giudiziaria; b) l'insussistenza del danno, essendo la sabbia e la ghiaia
non estratte rimaste al demanio e da qussto alienate successivamente
a terzi; e). la illegittimit� della clausola contrattuale, secondo la quale
l'amministrazione avrebbe potuto pretendere il corrispettivo per il
materiale non estratto.
Anche tali ulteriori profili di censura sono infondati.
La pretesa illegittimit� dell'ingiunzione fiscale � dal ricorrente
riferita sempre al medesimo presupposto; e cio� che si trattasse di un
contratto di compravendita di beni disponibili e non �di una �concessione-
contratto.
Ne consegue che, non venendo in discussione alcun inadempimento
dell'amministrazione in ordine agli obblighi che ad essa derivavano
dal rapporto (che si concretavano nel consentire al ricorrente
di avvalersi del permesso di estrazione), legittimamente l'Ufficio del
demanio di Roma i~tim� ingiunzione per i canoni relativi agli anni
1957 e 1958.
Neppure ha fondamento la doglianza relativa all'insussi�stenza del
danno dell'amministrazione per mancata estrazione della sabbia da
parte del Cavaceppi, in quanto -come esattamente hanno rilevato i
giudici d'appello -nell'atto di concessione era specificamente stabilito
(art. 10) che il canone doveva essere corrisposto in ogni caso,
indipendentemente dalla effettiva estrazione del materiale da parte
del �concessionario.
Quanto, infine, alla illegittimit� della clausola secondo cui il
Cavaceppi si obbltgava al pagamento anche se i materiali contemplati
per ogni singolo anno non fossero stati estratti, va osservato che il
giudizio emesso su tale .punto dalla Corte del merito, che appare correttamente
motivato, � incensurabile in questa sede, avendo la Corte
stessa spiegato"le ragioni per le quali doveva non solo escludersi che
si t:r~attasse di clausola penale, ma altresi ritenersi che con la pattuizione
in esame l'amministrazione volle assicurarsi in ogni caso l'entrata
prevista dalla concessione -contratto, cautelandosi di fronte
ad ogni mutevole comportamento del concessionario.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte Suprema (SS.UU., 31
luglio 1964, n. 2206) l'accertamento della incidenza di una determinata
-clausola di una concessione sul contenuto essenziale dell'atto costituisce
apprezzamento di fatto, sottratto al sindacato di legittimit�
se congruamente motivato. -(Omissis).
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 635
CO.RTE DI APPELLO DI MILANO, Sez. I, 17 marzo 1'972 -Pres. Trimarchi
-Est. Bugg� -Azienda Autonoma F.S. (avv. Stato Zecca)
c. Soldaini (avv. Ferrari).
Responsabilit� civile -Amministrazione delle F.S. -Esercizio' ferro
viario -Presunzione di responsabilit� per l'esercizio di attivit�
pericolosa -Inapplicabilit�.
(c. civ., art. 2050).
Responsabilit� civile -Attivit� pericolosa -Colpa del danneggiato Rilevanza
-Interruzione del rapporto causale -Estremi.
(c. civ., art. 2050; c. pen., artt. 40, 41).
La presunzione di colpa per i damni cagionati a terzi, prevista
dall'art. 2050 e.e. verso chi ese.rcita un'attivitd perico,zosa, � inappLicabile
nei confronti deLla Pubblica Amministrazione per l'attivit� �eia
essa svolta in vista del soddisfacimento� di un pubbLico interesse (fattispede
.in tema di esercizio ferroviario) (1).
In base ai principi della caus.alit� giuridica che regoLano la responsabilit�
aquiliana, non sussiste responsabilit� di chi pone in essere
una situazione di pericolo, quando ii danno sia stato cagionato per
colpa del danneggiato che volontiariamente si intrometta inell'altrui
sfera giuridica, se siano state adottate le misure O'Pportune e sufficienti
ad impedire siffattia intromissione od a richiamare l'attenzioine sulla
situazione di pericolo (2).
(Omissis). -L'Amministrazione censura l'impugnata sentenza per
avere il primo giudice erroneamente ritenuto operativa a suo carico la
presunzione di co1pa prevista dall'a �t. 2050 e.e.; cos� decidendo, il Tribunale
si sarebbe discostato, senza adeguata motivazione, dal corretto e
fermo indirizzo della Suprema Corte (di recente ribadito anche in
(1) Giurisprudenza pacifica, cfr. Cass., 29 giugno 1966, n. 1604, in Foro
it., 1967, I, 776; 12 ottobre 1964, n. 2575; 23 giugno 19.64, n. 1640, in Foro
it., Rep. 1964 voce Ferrovie; 15 giugno 1961, n. 1390; Appello Napoli,
31 marzo 1969, Ministero Difesa c. Orlando, in Foro it., Rep. 1970, col.
2068, ecc.
In dottrina, in senso contrario, cfr. CASETTA, Gli enti pubblici e l'articolo
2050 c. civ., in Giur. it., 1956, I, 1, 890; BoNASSI-BENUCCI, Attivitd
pericolose e responsabilit� della P. A., in Temi, 1956, 231.
(2) Cfr. Cass., 12 novembre 1969, n. 3691, in Foro it., Rep. 1970, 2072.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
636
tema di esercizio di ferrovia) che considera la citata disposizione inapplicabile
alla attivit� svolta dalla pubblica amministrazione per il
soddisfacimento di' imprescindibili esigenze della collettivit�.
Peraltro essa si duole che alla prova contraria, che pure era stata
dedotta per tuziorismo, in primo grado sia stata negata rilevanza sotto
il profilo, parimenti erroneo, della imprescindibile esigenza, nella specie,
di una prova idonea a dimostrare che nello scalo ferroviario fosse
in atto, al momento del sinistro, un adeguato servizio di sorveglianza
diretto ad impedire che i terzi potessero riportare danni in dipendenza
dell'esercizio del servizio ferroviario. Per contro, l'appellante nega
che fosse suo preciso obbligo di istituire un apposito servizio di vigilanza,
su tutto lo scalo ferroviario e sue adiacenze, allo scopo di impedire
che qualcuno, arbitrariamente introdottosi nelle zone non destinate
al pubblico, si arrampicasse sui carri merci e restasse folgorato
per contatto con i soprastanti cavi elettrici: vigilanza che, d'altronde,
in ipotesi sarebbe stato compito non dell'Amministrazione ferroviaria,
ma dell'Amministrazione dell'interno, ai sensi dell'art. 5 r.d.l. 14 giugno
1925, n. 1174. Essa sostiene, invece, che aveva ragione di fare assegnamento,
al riguardo, sulla osservanza della norma, sanzionata penalmente,
che vieta a chiunque di introdursi arbitrariamente nei recinti
ferroviari non destinati al pubblico (art. 52, comma primo, del regolamento
per la polizia, sicurezza e regolarit� dell'esercizio ferroviario,
approvato con r.d. n. 1687 del 1873). Il sindacato sulla attivit� di
polizia diretta ad impedire od a reprimere la violazione di tale divieto
sarebbe in questa sede inammissibile.
Da parte sua la Soldaini, pur affermando la correttezza della so
luzione accolta dal primo giudice, sostiene che specificamente riferi
bile al pericolo fosito nella conduzione della energia elettrica sia I�
presunzione prevista dall'art. 2051 e.e. per il danno cagionato da cosa
in custodia, la quale pu� essere vinta soltanto dalla prova del fortuito.
A sua volta ella insiste, in subordine, nelle proprie deduzioni istrut
torie, intese a dimostrare che nessuna sorveglianza o segnalazione era
in atto, al momento del sinistro, nello scalo ferroviario di Busto Ar
sizio, n� all'ingresso n� presso i binari, atta a prevenire od evitare il
tragico evento di cui trattasi.
Pare alla Corte che, nella cognizione della domanda in esame, se
ad una presunzione di responsabilit� fosse consentito di fare capo 1per
desumerne �criteri di giudizio basati sulla regola dell'onere della prova,
considerata la relazione esistente tra l'evento dannoso e la situazione
di pericolo connessa alla natura dei mezzi che� in concreto erano ado
perati nell'esercizio di una attivit�, verrebbe in evidenza, non la
norma dell'art. 2051 e.e., riferibile alle situazioni di pericolo per i
terzi dipendenti dall'omissione del semplice dovere di �custodia che
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
incombe al detentore della cosa, bens� il disposto del precedente articolo
2050 che specificamente disciplina l'obbligo di chi esercita una
attivit� pericolosa per sua natura o per la natura dei mezzi adoperati,
di adottare tutte le misure idonee ad evitare il danno e stabilisce una
presunzione iuris tantum di violazione dell'obbligo predetto, per il
danno cagionato nello svolgimento di una siffatta attivit�.
Senonch�, trattandosi nella specie di un evento dannoso prodottosi
in r.elazione allo svolgimento di una attivit� .precisamente costituita
dall'esercizio di un pubblico servizio direttamente ad opera della
pubb!Lca amministrazione, nasce da questi peculiari tratti distintivi
dell'attivit� pericolosa in considerazione il problema del coordinamento
della citata norma con i noti principi vigenti in materia di tutela del
c,:ittadino nei confronti dell'attivit� dell'amministrazione dello Stato o
degli altri enti pubblici volta al soddisfacimento degli interessi �generali
della collettivit�. Si pone, cosi, il quesito se, pur es.sendo la pubblica
amministrazione soggetta, al pari dei privati, all'osservanza del
precetto neminem Laedere e particolarmente tenuta, nell'esercizio delle
strade ferrate, ad adottare � tutte le misure suggerite dalla scienza e
dalla pratica per prevenire ed evitare qualunque sinistro ., come specificamente
le impone l'art. 2 del r.d. 31 ottobre 1873, n. 1687 (norma
che, per la sua specialit�, � destinata a prevalere, nel suo contenuto
sostanziale, sull'analoga norma generale dianzi citata), possa ritenersi
ad .essa esteso, per i danni cagionati ad altri nello svolgimento della
sua attivit�, il generico addebito di omissione di comportamenti dovuti,
nel quale in sostanza si risolverebbe l'applicazione concreta della
presunzione di re�sponsabilit� prevista dalla norma generale.
La risposta negativa, data al quesito dalla giurisprudenza della
Suprema corte, sembra ineccepibile. Da un Iato, la pubblica amministrazione
non pu� sottrarsi al compito che la legge le affida, di svolgere
il pubblico servizio, dall'altro essa � tenuta in pari tempo a
prevenire ed evitare qualunque sinistro: resta comunque un vasto
margine alla sua discrezionalit� nella valutazione dell'interesse pubblico
da cui trarre guida alla concreta scelta dei mezzi meglio compatibili
ed idonei a soddisfare contemporaneamente l'una e l'altra esigenza
e, purch� risultino osservate le norme di legge e di comune
prudenza, questa stessa sua scelta si sottrae al sindacato del giudice
ordinario, cui � dato invece di valutare �con pienezza di poteri l'adeguata
messa in opera dei mezzi prescelti, potendo darsi il caso che essi
non abbiano funzionato oppure che, per incuria o negligenza, il loro
concreto funzionamento sia stato difettoso. Tale limite del potere del
giudice ordinario .e la stessa garanzia che la legge appresta alla sfera
della discrezionalit� della pubblica amministrazione nella organizzazione
dei suoi servizi, verrebbero praticamente elusi, qualora la re
638 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sponsabilit� della medesima amministrazione potesse essere �giudizialmente
affermata sulla base dell'apprezzamento di una non vinta presunzione
di comportamenti omissivi imprecisati, ovvero determinati
solo genericamente da una norma di legge a contenuto impreciso e
perci� destinata ad essere integrata nella sua applicazione con l'uso
di criteri discrezionali.
Da ci� la conclusione logica che tra le attivit� pericolose cui
l'art. 2050 fa riferimento non possono includersi le attivit� svolte
dalla pubblica amministrazione per il soddisfacimento di imprescindibili
esigenze della collettivit�. Spetta, pertanto, a chi deduce in giudizio
la responsabilit� della pubblica amministrazione, a fondamento della
propria domanda di risarcimento, l'onere di indicare, nel caso di danni
conseguiti all'esercizio di una ferrovia, da quali comportamenti omissivi,
del tipo genericamente descritto dal menzionato art. 2 r.d. numero
1687 del 1873, l'evento dannoso sarebbe stato concretamente
determii;iato, onde consentire al giudice una preventiva verifica circa
l'ammissibilit� del particolare addebito, in corrispondenza al limite
dei suoi poteri di sindacato in materia.
N� serio � il dubbio se la presenza di un cotale limite nel nostro
ordinamento si ponga in contrasto coi principi costituzionali, dovendosi
al contrario riconoscere la sua naturale rispondenza alla delimitazione
della sfera di attribuzioni determinata per i vari di poteri
dello Stato dalle stesse norme costituzionali.
Movendosi, dunque, sul terreno non delle presunzioni di colpa,
ma delle risultanze probatorie acquisite al processo mediante gli atti
della inchiesta penale (prodotti dalla stessa attrice), le quali si appalesano
sufficienti ai fini del giudizio e rendono perci� superfluo il supplemento
di istruttoria proposto in subordine dall'una e dall'altra
parte, la Corte osserva che all'ovvio nesso di causalit� materiale, intercorrente
tra i mezzi usati dall'Amministrazione ferroviaria nello svolgimento
del suo servizio (alimentazione delle condutture a contatto
per la trazione elettrica) e l'evento dannoso di cui trattasi (morte del
Gargiulo per folgorazione a seguito di contatto con le .predette condutture),
non corrisponde tuttavia, nella specie, ai fini della chiesta
affermazione della responsabilit� della cbnvenuta, il necessario nesso
di causalit� giuridica.
Alla stregua dei noti principi sulla causalit� giuridica che regolano
la responsabilit� aquiliana, non vi � responsabilit� da parte di
chi pone in essere una situazione �di pericolo, quando il danno si verifica
per colpa del danneggiato che volontariamente si intromette nella
sfera giuridica altrui; sempre che siano state adottate, da parte di
colui che ha posto in essere lo stato di pericolo, le misure opportune
e sufficienti ad impedire l'abusiva intromissione nella propria �sfera giu
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE
ridica o, quanto meno, a richiamare l'attenzione di chi voglia intromettersi,
dandogli conoscenza della situazione di pericolo e del divieto
(in tal senso, veggasi, da ultimo, Cass. 10 novembre 1971, n. 2313).
Neppure della omissione di queste ultime cautele -tenuta presente
la loro funzione -pu� tuttavia farsi carico all'autore della situazione
di peticolo, se il danneggiato gi� conoscenza l'esistenza sia del pericolo
sia del divieto, a1 momento della sua abusiva intromissione, oppure
era pienamente in grado di apprezzare l'uno e l'altro elemento,
per la loro� inequivoca evidenza ex se.
Nel caso in esame ricorre, appunto, quanto meno quest'ultima
ipotesi. Non solo al Gargiulo, dottore in chimica industriale, ma a
chiunque fosse dotato di una esperienza media, la presenza di una
conduttura aerea, al di sopra di un binario su cui era in sosta un convoglio
di carri merci in uno scalo ferroviario, doveva rendere evidente
ex se l'esistenza del pericolo che, ci� nondimeno, il medesimo Gargiulo
si risolse ad affrontare, ponendosi, con la scalata del carro cisterna
e con le pratiche di ispezione compiute da quella scomoda ed
elevata positura, in condizione di non potere o non sapere evitare il
fatale contatto e la conseguente folgorazione. Del tutto superflua appare,
quindi, al riguardo, la prova testimoniale offerta dalla Amministrazione,
diretta a dimostrare che � sui tralicci e pali di sostegno
degli elettrodotti sovrastanti i binari dello scalo merci di Busto Arsizio
esistono cartelli, in nero su fondo bianco, portanti l'indicazione del
numero del palo e del posto telefonico pi� vicino (segnalato con la
freccia e la �distanza) nonch� il segno di monito costituito da un teschio
e due tibie incrociate con la scritta: �Non toccate i fili -rpericolo di
morte � (cap. 16). Deve aggiungersi che nulla poteva giustificare l'erronea
opinione -nella quale peraltro non si ha motivo di suppoi;re
che il Gargiulo fosse caduto -�che ili quel momento le condutture non
fossero percorse da corrente; come d'altronde non v'era r�agione alcuna
per cui il Gargiulo potesse considerarsi autorizzato ad esplicare l'abnorme
comportamento di intromettenza nel servizio ferroviario, cui
invece os� spingersi con patente trasgressione del divieto penalmente
sanzionato di cui all'art. 52, primo comma, del sopra citato regolamento
di polizia ferroviaria. A dimostrare il contrario, ovviamente,
non pu� bastare il rilievo che della presenza del vagone cisterna nello
scalo merci egli aveva avuto conferma dal capo gestione addetto al
transito dei treni, Omero Di Giovanni; n� ,pu� avere rilevanza la prova
testimoniale offerta dall'attrice sul fatto che la presentazione del
Gargiulo negli uffici dello scalo ferroviario era stata preannunciata
per telefono dal rag. Giovanni Galmarini per conto della societ� Vita
Mayer. Sta di fatto che il Gargiulo, come non avrebbe potuto ottenere
l'autorizzazione ad una diretta ispezione del vagone in transito, cos�
640 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
non la chiese e non la ottenne, ma si arbitr� di procedervi da solo,
affrontando ogni rischio e violando ogni legale divieto. Superflua appare,
infine, altres� l'indagine suggerita dall'attrice circa la possibilit�
che l'intromissione del Gargiulo fosse evitata mediante un ,congruo
servizio di vigilanza sugli impianti dello scalo merci e particolarmente
sugli elettrodotti. A parte ogni dubbio sull'esistenza di un corrispondente
obbligo preciso della Amministrazione ferroviaria e sulla sindacabilit�
della relativa omissione, in ogni modo l'indagine si riferirebbe
ad un antecedente di fatto da ritenersi prirvo di giuridica rilevanza
causale, di fronte alla prova della volontariet� del ,comportamento
del Gargiulo sia nella violazione del divieto legale di intromettersi
nell'attivit� ferroviaria sia nella a,ccettazione del rischio connesso
ad un pericolo che gli era ben noto. -(Omissis).
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 7 marzo 1972, n. 4 -Pres. Cesareo Est.
Cuonzo -SICEM ed altri (avv. Dallari G. M.) c. Ministero
LL.PP. (avv. Stato Vitucci) e Comune di Bologna (avv. Guidoboni).
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Aree
acquisibili -Consistenza delle aree.
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n.167del1962 -Aree acquisibili
-Aree edificate.
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n.167del1962 -Aree acquisibili
-Aree edificate -Norme sull'indennizzo -Principi generali.
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Destinazione
delle aree -Limitazioni a sfere giuridiche private -Necessit�
-Mancanza -Illegittimit� -Fattispecie.
In vista del combinato disposto degli artt. 9 legge 18 aprile 1962,
n. 167, 13 e 16 legge 17 agosto .1942, n. 1154, La finalit� deLL'attivit�
di formazione del piano di zona per l'edilizia e:conomica e popolare �
di realizzare, cow l'avvenuta approvazione del piano, la diichiarazione
di pubblica utilit� deLie opere, nel piano stesso previste, talch� il correlato
potere non incontra limiti, per quanto attiene alla determinazione
deLle aree su cui le future opere di pubblica utilit� andranno
ad inerire, nella particolare consistenza delle aree stesse; ci� in foirza
del principio di caratte,re generale (art. 3 legge 25 giugno 1865, numero
2359, sulle e'spropriazioni per pubblica .utilit�), secondo cui la
dichiarazione di pubblica utilit� prescinde darla consistenza del fondo
su cui la stessa � de�stinata ad insistere (suolo ed eventuale soprassuolo),
acquistando tale consistenza una rilevanza sofo nella mi.ccessiva
ed eventuale fase di espropriazione per pubblica utilit� e ai Limitati
effetti della determinazione dell'indennit� (cfr. art. 16 legge n. 2359
del 189,5 cit.) (1).
n termine �area., di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, in ordine
alla formazione dei piani di zona per l'edilizia economica e popo
(1-4) Con le rprime due massime l'Adunanza Plenaria ha risolto il contrasto
giurisprudenziale determinatosi tra alcune decisioni della IV Sezione:
secondo un indirizzo pi� ampio la nozione � aree da comprendere nei
piani ., di cui all'art. 3 della Legge n. 167 deve riferirsi anche ai terreni
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
lare, ha significato generico e quindi comprensivo anche di queHe in
ipotesi edifica.te; pertanto, � legittima l'inclusione ne�l piano di zona
di proprietd costituite, in parte da edifici in perfette condiziolfl.i igienicosanitarie
e di stabilitd, anche se non individuate in un anteriore piano�
particolareggiato o di risanamento (2).
Sia l'art. 12 legge 18 aprile 1962, n. 161, sia l'art . .1 le�gge 21
luglio 1965, n. 904 (che l'ha sostituito a seguito della dichiaraziorne di
inc_ostituzionalit� del primo), rinviando esplicitamente, il primo alla
legge 25 giugno 1865, n. 2359, sulle espropriaziol)ti per p.u., e� il secoindo
all'art. 13 legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sul risanamento� della cittd
di Napo.ii, hanno apprestato, in materia di foirmazione dei piani di zona
pe.r l'edilizia e1conomica e popolare, norme che: consentono di stabilire
L'indel)tnit� di espropriazione per qualsiasi tipo di immobile; pertanto,
alla inclusione tira le � aree � previste dalla le1gg.e n. i 61 del 1962 di
quelle in ipotesi edificate non � di ostacoilo la mancainza, nella stessa
legge, di disposizioni specifiche sulla valutazione deUe costruzioni e
sul pagamento dei relativi prezzi (3).
La natura discrezionale delle determinazioni amministrative in
materia di de�stinazione delle aree, in sede di formazione del piano di
zona per l'edilizia economica e popolare, nol)'I, esonera l'Amministrazione
dall'osservanza della regola generale che impoine l'obbligo de�lla
motiv�azione pe1� i provvedimenti che impoirtano� limitazione della sfera
giuridica del privato, specie ove trattisi di sacrificio di particolare
entitd; pertanto, � illegittima la previsione nel piano� di ZOl)tll di una
variante che destina a verde zone gi� residenziali seco111;do il piano
regolato'l"e, ove nella re�lazione generale illust'l"ativa del piano manchi
qualunque p'l"ospettazione de.i sacrificio che la variante� al piano regolatore
generale importa per i privati proprietari di edifici, destinati
alla demolizione e ovviamente qualunque compamzione tra tale 8(1,Crificio
e l'utilitd pubblica che ne deriverebbe (4).
edificati (dee. 14 luglio 1967, n. 330, Il Consiglio di Stato, 1967, I, 1169);
secondo un diverso indirizzo, la inclusione nei piani riguardava solo le
aree scoperte (cio� non edificate) (dee. 3 dicembre 1969, n. 748, ivi, 1969,
I, 2449). Sull'argomento, cfr. G. ScoTTo, Brevi considerazioni sulla legge�
18 aprile 1962, n. 161, ivi, 1968, II, 258.
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 14 aprile 1972, n. 5 -Pres. Vetrano
-Est. Quaranta -Parboni Arquati (avv.ti Zappal� e Prosperi)
c. Comune di Montecompatri e Prefetto di Roma (n.c.), con
intervento di Amoroso ed altri (avv. Sorrentino).
Leggi, decreti e regolamenti -Interpretazione -Dubbi -Preferenza
al significato conforme alla Costituzione.
~ II
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 643
Competenza e giurisdizione -Tribunali amministrativi regionali Norme
intertemporali -Art. 42 1. n. 1034 del 1971.
Competenza e giurisdizione -Tribunali amministrativi regionali Ricorsi
pendenti davanti al C. d. S. -Norma transitoria -Art. 38
1. n. 1034 del 1971.
Competenza� e giurisdizione -Tribunali amministrativi regionali Ricorsi
pendenti davanti al C. d. S. -Norma transitoria -Art. 38
I. n. 1034 del 1971 -Passaggio ai T.A.R. -Riferimento alla data
di insediamento.
Competenza e giurisdizione -Sospensione atto impugnato -Ordinanza
-Ricorsi ai Tribunali amministrativi regionali -Competenza
del C. d. S. fino all'insediamento dei T.A.R.
Demanio e Patrimonio -In tema di demanio -Demanio stradale Ordine
di ripristino -Impugrtativa -Proprietari di terreni finitimi
-Non sono controinteressati.
Demanio e patrimonio -Demanio stradale -Ordine di ripristino Competenza
del Prefetto -Carattere comunale della strada -Irri
'
levanza -Provvedimento del Sindaco -Illegittimit�.
Nel caso in cui una disposizioine normativa si presti, in astratto,
per la sua formulazione letterate o per il modo in cui si inserisice nel
sistema, ad una duplice possibile interpretazioine, L'una coinfo1Tme� al
dettato costituzioinale l'altra difforme da esso, deve essere data la
prefeirenza, secondo comuni canoni di ermeneutica giuridica,, aU'interpretazione
che noin sia in contrasto con norme e princip'� di livello
costituzionale (1).
La disposizione che disciplina in via intertemporale la sone di
tutti i ricorsi pendenti davanti al Consiglio di Stato alla data di entrata
in vigore della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei Tribunali
amministrativi regionali � esclusivame.nte l'art. 38 legge cit. (e
non pure l'art. 42.. che al primo comma si limita a dettare modalit�
procedimentali per la trasmissione dei fascicoli relativi a tJali vertenze
ai nuovi organi di giustizia ed al seco'IUlo comma si riferisce� ai ricorsi,
diversi da queilli espressamente indicati nell'art. 38, prorposti dorpo
l'entrata in vigore della legge), in quanto soltanto in detta noirma si
� espressamente precisato che l'attribuzione ai Tribunali amministrativi
regionali della competenza a decidere i ricorsi nelle materie di
rilevanza sostanzialmente ultraregionale ha effetto dopo tre� mesi dalla
(1-7) Decisione di rilevante int�resse che tende ad eliminare, sia pure
in parte, le imperfezioni e le contraddizioni della legg,e istitutiva dei tribunali
regionali.
644 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
data di insediamento dei TribunaLi me:desimi e che per i giudizi promossi
nella stessa materia anteriormente a tale data resta ferma l'attribuzione
di competenza prevista dalla nor1)1,ativa pre�esistente (2).
L'art. 38 legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (istitutiva dei Tribunali
amministrativi regionali), che disciplina in via intertemporale la sorte
di tutti i ricorsi davanti al Consiglio di Stato pendenti alla data di
entrata in vigore delLa legge stessa, per una gran parte dei ricorsi, di
competenza dei nuovi giudici amminist'l'ativi, mentre da un lato si pone
come deroga transitoria al principio della generalizzazione del doppio
grado d� giurisdizione previsto dalla citata nuova disciplina, daU'altro
nella delimitazione intertemporale tra la vecchia e la nuova disciplina,
non fa riferimento alla data di entrata in vigore della legge, bens� a
quella di inse1diamento dei nuovi organi; pertanto, poich� ne�l sistema
della citata legge non si rinvengono altre disposizioni dis.cipUnat:rici
dell'attribuzione specifica �ai Tribunali regionali della competenza a
conoscere delle controversie introdotte con ricorsi proposti prima dell'erntrata
in vigore della legge s.tessa, deve ritenersi che l'art. 38 cit.
disciplini, per implicito, anche la sorte� dei ricorsi pende.nti alla data
di entrata in vigore della legge e relativi alle altre materie (di interesse
locale, di cui all'art. 2 lett. a e lett. b n. 3 e all'art. 6 le�gge numero
1034 del 1911 cit.) rientranti nella sfera di compete�nza dei nuovi
organi e non specificamente richiamate nell'art. 38 me1desimo (3).
Al fine di stabilfre la sorte dei rico'l"si proposti al Consiglio di
Stato prima deH'entrata in vigore della legge 6 dicembre 1911, n. 1034
(istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali), nelle materie di
interesse Locale previste dall'art. 2 lett. a) e fott. b) n. 3 e dall'art. 6
legge cit., deve farsi riferimento aLla dcvta di insediamento dei Tribunali
amministrativi regionaU, sia perch� la disciplina cui � informato
l'art. 38 legge cit., si basa sul momento dell'inizio concreto deU'attivit�
dei nuovi organi, sia perch�, in materia di disciplina del processo,
un elementare principio di continuit� pro�cessuale, o meglio di saldatura
tra il preesistente e il nuovo oridinamento~ postula di necessit�
che non� vi possano essere inte1�ruzioni tra la competenza de�l vecchio
e quella del nuovo giudice; pertanto, l'unica differenza tra la disiciplina
intert.emporale dei 1�icorsi specificamente richiamati nell'arti. 38 (c.d.
di interesse locale) di cui aLl'art. 2 lett. a) e lett. b) n. 3 e alL'art. 6,
gi� pendenti alla� data di entrata in vigore della legge, consiste nel
fatto che, mentre per i primi, rimane ferma l'a/Jtribuzione di competenza
ad esaurimento prevista daUe norme preesistenti, per i secondi
la spoliazione di competenza del giudice preesis.tem,te avviene� alla data
di insediamento dei nuovi organismi, salvo quanto potr� ritenersi in
ordine ai ricorsi per i quali siano intervenute decisioni parziali o inte1�locutorie
(4).
!
---I;
~'.?i:J;,,~~~z~
~
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
L'ordinamento non pu� ammettere che vi siano lacune nella continuit�
della tutela giurisdizionale di natura cautelare, per la quale
-anche in mancanza di espresse previsiorni normative -si deve trovare
un giudice che la CJJSsicuri, con salvezza delle, definitive pronunce
deWorgano competente ad esaminare il merito delle controversie; pertanto,
poich�, prima dell'insediamento dei Tribunali amministJrativi
regionali, l'ordinamento attribuisce al Consiglio di Stato una generale
competenza giurisdizionale a sindacare la legittimit� degli atti definitivi
posti in essere dalla Pubblica amministrazione statale e non
statale e lesivi di interessi legittimi, nelLa perdurante sua natura di
giudice di unico grado per la tutela degli interessi legittimi, spetta
al Consiglio stesso almeno la tutela cautelare ed urgente in re,lazione
ai ricorsi pro'Posti dopo l'entrata in vigore deLla nuova normattiva (e
fino all'insediamento dei nuovi organi di giustizia amministrativa),
ricorsi che nel preesistente sistema rientravano nella piernezza delta
sua sfera di attribuzioni contenziose (5).
Rispetto aLl'impugnativa del provvedimento col quale l'Autorit�
O!l"dina la rimessione in pristino stato di una strada che sia stata danneggiata
o il cui tracciato sia stato alterato, norn � possibile riconoscere
la veste di controinteressati ai proprietari dei terreni finitimi,
essendo questi certamente portatori di un interesse di fatto alla con~
e1�vazione del p!l"ovvedimento -interesse che li legittima a proporre
intervento ad 'opponendum -, ma non contraddittoll'i necessari nel
giudizio di impugnazione del provvedimento medesimo, proposto dal
destinatario dell'o!l"dine di ripristino (6).
Ai sensi deU'all't. 20 r.d. 8 dicembll'e 1933, n. 1740 (che approva il
testo unico per la tutela delle strade e della circolazione), spetta comunque
al Prefetto, e non al ~i1idaco, di o!l"dinare la rime'ssioine in
pristino stato, mediante appositi lavoll'i, delle strade poste al di fuo!l"i
dell'abitato, a nulla rilevando la circostanza che la strada sia comunale;
pertanto, � illegittima l'ordinanza con la quale il Sindaco ordina
la rimessione in pristino stato di un tratto di strada situato in mperta
campagna (7).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 7 marzo 1972, n. 163 -Pres,. Meregazzi
-Est. Pianese -Morabito De Luca (avv.ti Caravitta di Toritto
e Lenza) c. Ministero lavori pubblici e Prefetto di Potenza
(avv. Stato Albissini), Comune di Potenza (avv. Schiavone), Coop.
edilizia � Arianna � (avv. Schir�) e Istituto autonomo Case popolari
di Potenza (n.c.).
Edilizia popolare ed e�onomica -Piani 1. n. 167del1962 -Impugnative Omessa
presentazione di opposizioni nel corso del procedimento Non
preclude impugnazione dell'atto di approvazione.
646 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Approvazione
-Notifica del relativo decreto -Va fatta al proprietario
catastale risultante alla data del decreto -Effetto sui termini per
l'impu~nazione.
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Approvazione
-Notifica del relativo decreto -Omissione -Irrilevanza
sulla le~ittimit� del piano.
Edilizia popolare ed economica -Piani ex 1. n. 167 del 1962 -Rapporti
col piano re~olatore ancora inefficace -Impossibilit� di approvare
il p.e.e.p.
Non si produce acquiesce,nza prima che il provvediment:o amministrativo,
a conclusione del suo iter, sia stato emanato; pertanto, poich�
il decreto ministeriale di approvazio11te del piano di ZOIJ'l,a per
l'edilizia economica e popolare noi)'!, si concreta in un puro e semplice
atto di approvazione, ma si risolve invece in una determinazione costitutiva
del piano, il quale va perci� considerato un atto complesso,
emanato ad un tempo dal Comune e dal Ministero, deve ritenersi che
abbia piena veste per insorgere contro il piano di zona il soggetto colpito
nei suoi interessi da tale atto, anche nell'ipotesi di ma.ncata pro
posizione di opposizioni nel corso del pll'ocedimento di foll'mazione
dell'atto (cio� sruccessivamente alla de,U.berazfone del piano da parte
del Comune) (1).
Ai sensi del penultimo ed ultimo comma dell'art. 8 legge 18
aprile 1962, n. 167, la notifica del decreto di approvazione del piano
di zona per l'edilizia economica e popo,lare e de�gti atti allegati va
effettuata non gi� a chi sia proprietario catastale nel mome11Jto deUa
delibera di adozione del piano (delibera che � solo un a1Jto intermedio
del complesso iter pl!"ocedimentale), ma a chi riveste la qualit� di proprietario
(ovviamente catastale) nel momento di emanazione del decreto
ministeriale di awrovazione, ohe' � l'atto conclusivo del procedimento;
pertanto, non pu� ritenell"si irricevibile il rico1�so proposto
contro il detJto decreto dal proprietario catastale oltre il termine di
sessanta giorni dalla data di notifica del provvedimel)'l,to fatta a chi
tale veste invece avesse alla data di ado,zione del piano (2).
L'omessa notifica del decreto di approvazione del piano di zona
per l'edilizia economica e popolare al propriefario catastale', ai sensi
deil'art. 8. legge 18 aprile 1962, n. 167, lungi dall'influire sulle� vatidit�
ed efficacia dell'atto, vale solo ad impedfre -nei riguardi del pro
(1-4) Giurisprudenza costante: sulle prime tre massime, cfr. Sez. IV,
11 giugno 1959, n. 264, Il Consiglio di Stato, 1969, I, 804; sulla quarta, cfr.
Ad. plen. 2 luglio 1969, n. 22, ivi, 1969, I, 1081.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 647
prietario avente titolo aUa notifica -il decoll'so del termine di decadenza
(3).
� iUegittimo il piano di zona per l'edilizia economica e popolare
che risulti approvato quando il piano regolatore� generale del Comune,
in cui quello � destinato a inserirsi, risulti sfornito di efficacia perch�
non ancora approvato; al riguardo, a nulla rileva la circostanza che
sia ancora in vigore il piano di ricostruzione allorch� (a prescindere
da ogni questione ci'l'ca la possibiLit� di a..'!similare tale piano ai piani
regolatori generali e ai programmi di jabbricazione quali supposti dal
piano di zona) esso abbia un ambito territ!Miale diverso da quello del
pian<J di zona, che non risulta del resto uniforme al piano di ricostruzione
(4).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV (Ordinanza), 10 marzo 1972, n. 174 -
Pres. Meregazzi -Est. Calabr� -Mazzitelli ed altro (avv.ti Guarino
e Lubrano) c. Ministero lavori pubblici (avv. Stato Mataloni).
Edilizia -Demolizione e sospensione lavori -Sospensione -Potere
del Ministro LL.PP. ex art. 7, quarto comma 1. n. 765 del 1967 Connessione
col procedimento di annullamento della licenza edilizia
-Conse~uenza.
Edilizia -Licenza di costruzione -Annullamento d'ufficio -Annullamento
ex art. 7, 1. n. 765 del 1967 -Termine di 18 mesi -Decorrenza
-Accertamento delle violazioni -Nozione -Contrasto di
~iurisprudenza -Deferimento all'Adunanza Plenaria.
L'ordine. di sospensione dei lavori edilizi irregolari, che il Ministro
dei lavori pubbiici pu� emette1�e ai sensi deWart. 7 quarto
comma legge 6 agosto 1967, n. 765, essendo� strettamente connesso al
procedimento di annullamento d'ufficio della licenza di costruzione,
non pu� essere emesso quando sia scaduto il termine di 18 mesi entro
il quale pu� essere emanato il provvedimento di annullamento (1).
Al fine di determinare il die a quo del termine di 18 mesi entro
il quale pu� e�ssere disposto l'annullamento d'ufficio delle1 licenze di
costruzione iLlegittimamente rilasciate, ai sensi dell'art. 7 terzo comma
legge 6 agosto 1967, n. 765, sussiste contrasto' in giurisprudenza sul
significato da attribuire all'espressione � accertamento deUe violazioni
., in base al quale � segnato il suddetto momento; pertanto, la
soluzione della questione va deferita all'Adunanza plenaria del Consiglio
di Stato (2).
(1-2) Cfr. Sez. V, 17 marzo 1970, n. 273.
648 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 10 marzo 1972, n. 178 -Pres. Potenza
-Est. Vaiano -Pio istituto dell'Addolorata (avv.ti Ricciulli
e Pallottino) c. Ministeri Sanit�, Interni e Medico provinciale di
Roma (avv. Stato Vitucd), Boni Brinaldo (n.c.), con intervento
di Perez ed altri (avv. Carbone).
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -In tema di Ente
ospedaliero -Classificazione dell'Ospedale -Dipendenti dell'Ospedale
-Hanno intere~se -Intervento in giudizio -Ammissibilit�.
Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza -Ente Ospedali,_.ero Classificazione
-Mancanza di servizi ed attrezzature -Non impediscono
l'emanazione del provvedimento di classifica.
Il personale di un Istituto ospedaliero � legivtimato ad opporsi
alla domanda di caducazione del provvedimento di classificazione dell'Istituto
stesso da parte del Medico provinciale, avendo interesse ad.
ottenere una migliore posizione giuridica ed economica per effetto
della disposta classificazione; pertanto, in sede di ricorso giurisdizionale
propostio dall'Istituto contro il decre,to di classificazion.e � ammissibile
l'in.tervento ad opponendum dei dipenden.ti dell'Ente
stesso (1).
La mancanza di idon.ei servizi ed attrezzature in un Ente� ospedaliero
non pu� con�dizion.are la riforma sanitaria, esse.ndo scopo di
quest'ultima proprio quello di realizzare la miglioll"e efficenza de�l servizio
sanitario riconosciuto pubblico in senso oggettivo; pertanto, i
requisiti tecnici indicatii nell'art. 19 le�gge 12 fe�bbraio 1968, n. 132,
se � vero che, quando sussistono, costituiscono un criterio da seguirsi
nella classificazione di un Ente ospedaliero, non. la impediscon.o peraltro
quando non. esistono, dovendo in tal caso provveder�si a realizzare
i servizi tecnici riconosciuti indispensabili (2).
(1-2) Massime esatte.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 14 marzo 1972, n. 181 -Pres. Granito
-Est. Bruno -INAM (avv.ti Di Pasquale, Carapellucci e Renzullo)
c. Ministero sanit� (avv. Stato Peronaci), Istituti riuniti
di benefkenza di Umbertide (n.c.).
'Istituzione pubblica di assistenza e beneficienza -Enti ospedalieri Classificazione
-Provvedimento relativo -Effetto costitutivo Rilevanza
sulle posizioni giuridiche di terzi -Sussiste -Fattispecie.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 649
Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza -In tema di Enti
ospedalieri -Classificazione -Enti mutualistici convenzionati con
l'Ospedale -Hanno interesse.
n provvedimento di classificazione de�gli ospedali ha effetto costitutivo,
e no11t gi� semplicemente dichiarativo, in quanto iL Me�dico provinciale
procede all'accertamento delle condizioni degU ospedali ed
alla classificazione dei medesimi tenendo conto dei requisiti alL'uopo
stabiliti dalla legge; pertanto, poich� tale classificazione� in una delle
previste categorie, lungi dall'esplicare i suoi effetti esclusivamente
all'interno dell'organizzazione amministrativa, pu� prod.urre effetti con
immediatezza anche nei confronti dei terzi, essa � idonea, in taluni
casi, ad incidere direttamente nella posizione� di soggetti e�stranei, i
quali si trovino con gli Enti ospedalieri in particolari quaiificati rapporti
(nella specie, l'INAM, legato all'Ente ospedaliero da un particolare
qualifica.to rapporto convenzionale) (1).
Nell'ipotesi di un Ente mutualistico convenzfonato co-n un Ente
ospedaliero, l'attribuzione di una pi� elevata classificazio11,e� all'ospedale
importava di regola, sino all'entrata in vigore della le�gge� 25 marzo
1971, n. 213, non soltanto l'aumento de:lle rette di degenza, ma
anche l'aumento dei compensi spettanti ai sanitari ospedalieri, ai sensi
dell'art. 82 r.d. 30 settembre 1938, n. 1631; pertanto, non pu� negarsi
agli Enti mutualistici, nella suindicata situazione, un interesse, ossia
una posfaione legittimamente che si radica sui rapporti patrimo-niali
intercorrenti con gli ospedali, per la cui tutela, anco!J'ch� occasionale,
essi sono abilitati ail'impugnativa di classificazione ritenuta illegittima
(2).
(1-2) Cfr. Sez. V, 3 aprile 1964, n. 419, IZ Consiglio di Stato, 1964, I, 699.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 28 marzo 1972, n. 243 (Ordinanza) -
Pres. Meregazzi -Est. !annotta -Ditta Serpone (avv. Petrelli) c.
Comune di S. Luca (n.c.).
Cosa giudicata -Esecuzione -Ricorso ex art. 27 n. 4 -Sentenza A.G.O.
di condanna al pagamento di somma di denaro -Ammissi~ilit�
del giudizio di ottemperanza -Deferimento della questione ali'Adunanza
Plenaria.
� dubbio se il ricorso pe!J' esecuzione del giud.icato sia ammissibiie
per l'ottemperanza a sentenze dell'Autorit� giudiziaria O'l'dinaria di
condanna della p.a. al pagamento di somme di danaro; la que�stione
pu� dar luogo a contrasti giurisprudenziali, e, pertanto, viene d.eferita
all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi deU'art. 45 t.u.
26 giugno 1924, n. 1054.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 11 aprile 1972, n. 250 -Pres. Potenza
-Est. Napolitano -Club alpino italiano (avv. Menoni) c.
Presidenza Consiglio dei ministri, Ministeri tesoro e turismo e
spettacolo (avv. Stato Del Greco).
Enti pubblici -Ente pubblico e privato -Controllo Corte dei Conti Assoggettamento
-Valutazione della particolare tenuit� del contributo
statale -Criterio relativo -Assoggettamento del Club
alpino italiano -Illegittimit�.
Ai sensi detl'art. 3 legge 21 marzo 1958, n. 259, ai fini dell'eiscLusione
del controllo della Corte dei Conti di un Ente a cui lo Stato contribuisce
in via ordinaria, la valutazione della particolare tenuit�
della contribuzione dello Stato va fatta in .relazione alla natura del-
l'Ente e alla sua consistenza patrimoniale e finanziaria; pertanto, �
illegittimo iL provvedimento che sottopone al controllo della Corte dei
Conti il cLub alpino italiano (che ha personalit� giuridica pubblica e
gode di un contributo annuo a carico dello Stato di ottanta milioni,
ai sensi della legge 26 gennaio 1963, n. 91), data la particolare tenuit�
del detto contributo in relazione al fatto che l'Ente in parola opera
attraverso la Sede centrale e le varie Sezioni, ha un patrimonio costit'l!-
ito da 443 rifugi del valore di circa quattro miliardi e mezzo, da
notevole attre�zzatura per i soccorsi alpini e da altri beni, e si avvale
dell'apporto finanziario dei soci (ammontante a cfrca 180 milioni l'anno),
nonch� in molti casi dell'opera da questi svolta gratuitamente.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 26 aprile 1972, n. 312 -Pres. Meregazzi
-Est. Felici -Meschieri (avv.ti D'Angelantonio, Tranquilli,
Leali e Galateria) c. Ministero dei lavori pubblici e Commissione
centrale di vilanza edilizia popolare ed economica (avv. Stato
Terranova), Coop. edilizia � La Casa � di Bari (n.c.) e Bianchi
(avv. Delav.igne).
Edilizia popolare ed economica -Commissione di vigilanza -Attivit�
di decisione e di intervento d'ufficio -Attivit� di decisione -Irrituale
formazione del contraddittorio -Illegittimit�.
Edilizia popolare ed econ�mica -Commissione di vigilanza -Attivit�
di decisione e di intervento d'ufficio -Attivit� di decisione Contraddittorio
-Instaurato solo con la Cooperativa e non con i
soci interessati -Irritualit�.
-Nel caso in cui nella decisione di una vertenza da '[)arte della
Commissione centrale di vigilanza per l'edilizia popolare ed economka
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 651
la causa petendi ed i7, petitum ripetano 'la loro origine dal reclamo
(i cui motivi abbiano influenzato in maniera assorbente� la soluzione
finale data alla contestazione), e la predetta Commissione abbia inoltre
formato ed esternato il proprio convincimento nei modi relativi alle
pronunce suUe� �istanze del privato stabHendo univocamente un nesso
tra l'apprezzamento della fatt.ispecie e la posizione giuridica in base
alla quale il socio interessato ha agito, il giudizio costituisce manifestazione
del potere di decisione del redamo, e non esercizio delle attribuzioni
di ufficio� spettanti all'organo di cui trattasi per 'la regolare
esplicazione delle attivit� delle Cooperative e.dilizie; pertanto, in tale
ipotesi, deve ritenersi itlegittima la decisione della predetta CommisS
�ione, �ove, per 'la irrituale forniazione del contraddittorio, non risulti
valutata l'esigenza delle controparti nei confronti del reclamo amministrativo
per 'la tutela delle varie posizioni giuridiche inerenti all'oggetto
� della co111,troversia (1).
Le ragio111,i che, in sede giurisdizionale, inducono ad attribuire natura
personale azia difesa deUe parti si riscontrano, seppure in minor
misura, anche sul piano delle procedure contenziose amministrative, di
fronte alle quali l'esigenza di tutela delle varie posiizioni soggettive �
attenuata ma non contraddetta dalle norme vigenti; pertanto, alla
Cooperativa edilizia non pu� essere riconosciuto un titolo esclUsivo a
resistere contro i redami proposti dinanz.i alla Commissi0111,e centrale
di vigilanza per l'edilizia popolare ed economica per pretese inerenti
all'assegnazione e al godimento degli allo1ggi sociaii, dovendosi escludere
che la medesima Cooperativa possa assorbire nelle proprie difese
ed esaurire ogni eventuale argomentazione dei soggetti inter�essati alla
conservazione dell'appartamento, imponendo agli stessi un unilaterale
ed arbitrario apprezzamento del caso concreto (2).
(1-2) Cf�:-. Sez. VI, 30 marzo 1960, n. 166, Il Consiglio di Stato, 1960,
I, 522.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 26 aprile 1972, n. 316 -Pre�s. (ff.)
Melito -Est. Quaranta -Tarantini (avv.ti Del Prete e Viola) c.
Medico provinciale di Bari (avv. Stato Vitucci) e Tarantini M.
(avv. Cervati).
Atto amministrativo -Azione amministrativa -Norme relative -Ius
superveniens -Applicabilit� -Presupposto e limite.
Farmacia -Concorso -Esaurimento del concorso -Avviene con la conclusione
dell'attivit� della Commissione -Successive fasi -Irrilevanza
sulla posizione dei concorrenti utilmente collocati in graduatoria.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Farmacia -Concorso -Esaurimento del concorso -Formazione della
~raduatoria -Sopravvenienza della 1. n. 475 del 1968 -Irrilevanza
-Approvazione del concorso intervenuto solo successivamente
-Irrilevanza.
L'esigenza dell'immediata applicazione delle norme di diritto pubblico
dettate per disciplinare l'azione amministrativa incontra un limite
nel principio secondo �cui la nuova legge non deve incidere su
situazioni giuridiche ormai compiute (1).
Nel caso in cui ta procedura di un concorso si divide in varie fasi,
tra loro coordinate, ma dotate pur sempre d.i una certa autonomia, per
il principio delta irretroattivit� e per L'esigenza dell'ecoinomia del
. L'azione amministrat�iva, la nuova legge� pu� trovare applicazione soltanto
alle fasi procedimentali non anco<ra esaurite; pe.rtanto, una volta
conclusa l'attivit� della Commissione giudicatrice di un concorso� per
assegnazione di sedi farmaceutiche con ta formazione deUa graduatoria,
le successive fasi dell'approvazione di detta graduatoria da parte
del Medico provinciale e di, emanazione., da parte della ste'S'sa Auto-;
rit�, del provvedimento di autorizzazione all'apertura e all'esercizio
delta farmacia costituiscono rispettivamente attivit� di controllo delta
legittimit� della graduatoria gi� fo1�mata (che, per sua natura, una
volta intervenuto, retroa.gisce alla data di adozione delL'atto controllato)
ed attivit� meramente conseguenziali rispetto alla graduatoria
stessa, con la conseguenza che la posizione giuridica del concorrente
utilmente collocato nella graduatoria, nei limiti in cui e�ssa � venuta
legittimamente in essere s.ulla base della normativa vigente all'atto
deHa sua formazione, non pu� pi� essere vulnerata dalla nuova normativa
che sia venuta a modificare H regime delle fasi procedimentali
ormai esaurite (2).
L'atto di approvazione, da parte del Medico provinciale, della graduatoria
formata dalla Commissione giudicat1�ice di un conco'l"so per
assegnazione di sede farmaceutiche deve essere necessariamente adottato
con riferimento alla normativa vigente al momento in cui ta graduatoria
� stata formata; pertanto, una volta che tale fase si sia conclusa
anteriormente all'entrata in vigore della legge 2 aprile 1968,
n. 475 e che in sede di formazione della graduatoria sia stata riconosciuta
al concorrente figlio del farmacista titolare della farmacia posta
a co11icorso la precedenza assoluta prevista dall'art. 107 t.u. 27 luglio
1934, n. 1265, tale posizione giuridica validamente acquisita non pu�essere
vulnerata per effetto deila nuova normativa, a nulla rilevando
che l'atto di approvazione della, graduatoria sia successivo all'entrata
in vigore di quest'ultima (3).
(1-3) Cfr. Sez. IV, 14 novembre 1970, n. 826, Il Consiglio di Stato, 1970,
I, 1899; contra, Sez. IV, 4 maggio 1971, n. 543, ivi, 1971, I, 942.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 653
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 14 marzo 1972, n. 168 -Pres. Breglia
-Est. Chieppa -Rivaroli ed altri (avv.ti Ricci e Roncaglia) c.
Comune di Modena (n.c.) e Rabino (avv.ti G. M. e S. Dallari).
Atto amministrativo -Convalida -Atto annullato in sede giurisdizionale
-Impossibilit� di convalida.
Edilizia -Licenza di costruzione -Licenza in sanatoria -Deve essere
conforme alle norme vigenti alla data del rilascio. '
Edilizia -Licenza di costruzione -Criteri e principi generali -Norme
applicabili -Sono quelle vigenti alla data del provvedimento Eccezioni.
Non � ammessa la convalida, con effe'tti ex tunc, di un atto am
ministrativo definitivamente annuUato in sede giurisdizionale (1).
Al fine di rilasciare una licenza edilizia in sanatoria il Sindaco
deve fare riferimento alle norme edilizie ed urbanistiche vigenti al~
data in cui emette il relativo provvedimento (2).
Il principio secondo il quale il provvedime.nto adottato, sulla do
manda di licenza edilizia deve fare applicazione deile� norme edilizie
ed urbanistiche vigenti alla data in cui viene emesso pu� trovare una
deroga solo. in presenza di un particolare obbligo, come nell'ipotesi
di formazione del giudicato sull'obbligo di provvedere sulla domanda
di licenza a seguito di silenzio-rifiufo, ovvero a seguito �i ottempe
ranza ex art. 27 n. 4 t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 (3).
(1-3) Decisione di particolare interesse in tema di convalida e di riproduzione
di un atto amministrativo, annullato in s.g. Escluso che sia ammissibile
la convalida, ex tunc, di un atto annullato in s.g. (come ad es. se manca
un parere obbligatorio, Sez. V, 7 maggio 1960, n. 319, Il Consiglio di Stato,
1960, I, 907), la p.a. pu� solo riprendere il procedimento dal punto in cui
si � verificato il vizio accertato in s.g., ma con effetti ex nunc, rispettando
�le norme vigenti alla data del nuovo provvedimento, salvo che si sia in
presenza dell'obbligo derivante da giudicato (Sez. V, 19 novembre 1971,
n. 1085, Il Consiglio di Stato, 1971, I, 2194).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 14 aprile 1972, n. 242 -Pres. Di Pace
-Est. Niutta -Soc. Italpasta (avv. �Gamma) c. Ministero finanze
(avv. Stato Mataloni).
Imposte e tasse in genere -Domicilio fiscale -Trasferimento -D'autorit�
ex art. 10 t. u. n. 645 del 1958 -Legittimit�.
� legittimo il provvedimento col quale, ai sen.si dell'art. 10 t.u.
29 gennaio 1958, n. 645, l'Amministrazione finanziaria, in deroga al
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
654
precedente art. 9, trasferisce il domicilio fiscale di un contribuente
nel Comune in cui ii soggetto svolge in modo continuativo la propria
attivit�, ove il provvedimento sia deterrninato dall'intento di attribuire
la competenza in mate.ria alL'Ufficio delle imposte che, per la sua prossimit�
all'azienda, consente un miglior eser.cizio dei poteri tributari,
nell'interesse dell'Amministrazione e dello stesso contribuente; ai fini
della legittimit� di tale provvedimento, a nulla rileva l'intervento� nella
procedura di un C01nune nel quale viene trasferito il domicilio, intervento
che si configura come semplice segnalazione rigua.r:data nel
quadro di un normale rapporto di coUaborazione tra Pubbliche amministrazioni.
(Omissis). -Col provvedimento impugnato, l'Intendenza di Finanza
di Torino ha disposto il trasferimento del domicilio fiscale �della
societ� Italpasta da Torino a La Loggia, con conseguente attribuzione
all'ufficio imposte dirette di Moncalieri della competenza ad eseguire
l'accertamento dei redditi nei confronti della predetta societ�.
Tale provvedimento � pienamente conforme al disposto dell'articolo
10 t.u. 29 gennaio 1958, n. 64!5, che prevede la fa.colt� dell'Amministrazione
finanziaria di stabilire, in deroga alle disposizioni del
precedente art. 9, il domicilio fiscale nel Comune ove il soggetto svo�lge
in modo continuativo la principale attivit� ovvero, per le societ�, anche
nel Comune ove � stabilita la sede amministrativa.
Nella specie, dagli accertamenti esperiti dalla Guardia di finanza
e fatti propri dall'Ispettorato compartimentale delle imposte dirette, �
l'.isultato che la societ� ricorrente, pur avendo la sede legale in Torino,
ha la sede amministrativa nel comune di La Loggia, ove prestano la
propria attivit� l'amministratore delegato e gli impiegati; nello stesso
Comune, inoltre,. � ubicato lo stabilimento per la produzione della
pasta alimentare di pertinenza della societ�.
In relazione a tali circostanze, sono del tutto infondati i primi
due motivi del ricorso, con i quali si lamenta la mancanza di adeguata
istruttoria e l'insussistenza dei presupposti su cui il provvedimento �
fondato.
Risulta, invero, che il provvedimento fu preceduto da opportune,
approfondite indagini, a mezzo degli organi suindicati, che condussero
all'accertamento della sussistenza, nella specie, delle condizioni cui
l'art. 10 t.u. n. 645 del 1958 subordina il trasferimento del domicilio
fiscale.
Infondata � altres� la censura di difetto di motivazione, in quanto
nel provvedimento de quo sono sufficientemente indicate le ragioni in
base alle quali l'Amministrazione si era determinata ad esercitare il
potere discrezionale conferitole dalla citata norma, mentre, per quanto
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 655
concerne l'intervento del Comune di La Loggia nella procedura, si
tratt� -come ha� esattamente osservato la difesa dell'Amministrazione
-di una semplice segnalazione, che va. riguardata nel quadro
di un normale rapporto di collaborazione tra Pubbliche amministrazione
e che non � certo tale a determinare l'illegittimit� del provvedimento
che risponde pienamente -come si � dimostrato -a tutte
�e prescrizioni di sostanza e di forma imposte dalla legge.
Quanto, infine, all'opportunit� del provvedimento in questione
-a parte il riliev~ che la relativa censura sembra impingere nel
campo del merito e sarebbe pertanto inammissibile nella presente
sede -pu� comunque osservarsi che l'attribuzione della competenza
in materia all'ufficio delle imposte di .Moncalieri consente, per la sua
prossimit� all'azienda, un migliore esercizio dei poteri tributari, nell'interesse
dell'amministrazione e dello stesso contribuente.
(Omissis).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 216 aprile 1972, n. 306 -P1�es. (ff.) Cesareo
-Est. Pranzetti -Fina Italiana Soc. per az. (avv.ti Bonomo
e Galli) c. Pre.fetto di Bergamo (avv. Stato Giorgio Azzariti).
Autorizzazione amministrativa -Distributore di carburante -Poteri
del Prefetto -Elementi valutabili -Diniego -Motivazione -Necessit�
-Criterio.
Anche in regime di -autorizzazione per l'impianto di distributori di
carburante, ii Prefetto ha ii potere di valutare non solo le esigenze
inerenti al traffico ed alla sicurezza della circolazione, ma anche le
ragioni di ordine economico, con particolare riguardo al pregiudizio che
l'apertura di nuovi impianti pu� arrecare alla generalit� degli utenti;
l'apprezzamento all'uopo effettuato, ove conduca 'ad un provvedimento
di diniego della licenza, deve fondersi sulia specifica indicazione di concreti
elementi di fatto in ordine al numero dei punti di vendita esistenti
ed alla loro ubicazione in confronto con l'intensit� del traffico locale e
di transito, sicch� non possono ritenersi sufficienti le motivazioni che
si risolvano in affermazioni generiche ed apqdittiche sull'adeguatezza
degli impianti in atto e sull'eccesso di concorrenza che conseguirebbe
al �rilascio di nuove autorizzazioni (1).
(1) Giurisprudenza costante: Sez. V, 7 marzo 1972, n. 159, Il Consiglio
di Stato, 1972, I, 384.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
656
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 26 aprile 1972, n. 341 -Pres. Lugo Est.
De Ltse -Impresa costruzioni Benna,to (avv.ti Rizz1atrdi e Rosati)
c. Ospedale civfile d:i Isola del1a Scala (avv.ti Zenari e Celvolotto)
e Societ� Edilveneta (avv.ti Fanfani, Donella e Ughi).
Contratti pubblici -Licitazione privata -Esclusione -Per inosservanza
di prescrizioni previste nell'invito a pena di esclusione Legittimit�.
Contratti pubblici -Licitazione privata -Esclusione -Per inosservanza
di prescrizioni previste nell'invito a pena di esclusione Potere
dell'Amministrazione di valutare l'essenzialit� della prescrizione
-Insussistenza.
Contratti pubblici -Licitazione privata -Esclusione -Per inosservanza
di prescrizioni previste nell'invito a pena di esclusione Preventiva
apertura di tutte le buste -Irrilevanza.
Contratti pubblici -Licitazione privata -Esclusione -Per inosservanza
di prescrizioni previste nell'invito a pena di esclusione Intervento
nel provvedimento di esclusione del rappresentante
dell'Amministrazione dei lavori pubblici. -Legittimit�.
� legittimo il provvedimento di esclusione deUa licitazione privata
di un concorrente per inosservanza di una prescrizione contenuta nell'invito,
espressamente prevista a pena di esclusione (1).
Nel caso in cui l'invito aUa licitazione privata prevede espressamente,
per L'inosservanza di taluna delle prescrizioni contenute nell'invito
stesso, L'esclusione daHa gara, L'Amministrazione non ha alcun
potere di valutare L'essenzialit� o meno della prescrizione e non ha,
conseguentemente, il potere di non attenersi aUa prescrizione stessa
e di ammettere aUa gara iL concorrente che non L'abbia osservata (2).
NeL caso in cui L'invito aHa licitazione privata prevede espressamente,
per L'inosservanza di talune deLle prescrizioni contenute nell'invito
stesso, La esclusione dalla gara, la circostanza che L'ufficiale di
gara abbia proceduto preventivamente aH'apertura di tutte Le buste non
costituisce causa preclusiva deUa declaratoria di esclusione del concorrente
che non abbia osservato la predetta prescrizione (3).
(1-4) Cfr. Sez. V, 9 giugno 1967, n. 608, Il Consiglio di Stato, 1967, I,
1237.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 657
Nel caso in cui l'invito alla licitazione privata prevede espressamente,
per L'inosservanza di talune delle prescrizioni contenute nell'invito
stesso, la esclusione dalla gara, la circostanza che nell'adozione del
provvedimento di esdusione di un concorrente che non abbia osservato
la predetta prescrizione sia intervenuto un rappresentante dell'Amministrazione
dei lavori pubbLici non costituisce causa di illegittimit� del
provvedim�nto di esclusione (4).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 7 marzo 197,2, n. 120 -Pres. Tozzi Est.
SquUlante -RaffaeHo ed �altro (avv.ti Dallari, Vetrano, Pallottino,
Sorrentino, Brocchi e Manfredonio) c. Ministero agricoltura
e fo["este (avv. Stato Ricd), Ente Delta Padano (avv.ti Guiicdardi
e Vfol!a), con intervento di Toffano ed altri (avv.ti Ivanoff
e Basile).
Atto amministrativo -Atto collegiale -Attivit� del Collegio -Convocazione
ed ordine del giorno -Notificazione o spedizione per raccomandata
-Norme eccezionali -Mancanza -Consegna per camminatore
o per posta ordinaria -Legittimit� -Consiglio Superiore
LL.PP.
Atto amministrativo -Atto collegiale -Votazione -Tacita o implicita Nozione
-Ammissibilit� -Limite.
In te.ma di attivit� del Consiglio superiore dei lavori pubblici,
non trovano� applicazione le speciali norme, espressamente dettate per
taluni Collegi, .che dispongono che l'ordine del giorno deve essere portato
a conoscenza dei componenti del Coliegio mediante un vero e proprio
procedimento notificat01�io, da eseguirsi da soggetti qualificati o
mediante l'invio per raccomandata; pertanto, � legittima la prassi seguita
dal Consiglio superiore predetto, secondo la quale gli ordini del giorno
vengono trasmessi ai singoli componenti .o mediante iL cosidetto � camminatore�
(e cio� col normale mezzo di trasmissione di cui l'Amministrazione
si avvale per recapitare atti e documenti ai propri funzionari
ed ai componenti di CoUegi presso di essa costituiti), oppure mediante
il servizio postale ordinario (1).
Nei casi in cui per gli atti di un organo collegiale la relativa normativa
specifica si appaga del voto della semplice maggioranza dei
votanti e non esige un particolare sistema di votazione o un particolare
ordine nella manifestazione del voto, � consentito quel procedi
(1-2) Cfr. Sez. IV, 23 ottobre 1968, n. 654, Il Consiglio di Stato, 1968,
I, 1488; Sez. IV, 12 giugno 1962, n. 421, ivi, 1962, I, 1108.
658
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mento di votazione denominato votazione � tacita � o � implicita �, la
quale consiste nel fatto che i membri del Collegio, invitati dal Presidente,
dopo la proposta della Commissione relatrice o dei relatore e dopo
la discussione preliminare, ad intervenire nel dibattito per esprimere
il loro eventuale dissenso, si astengano daU'accedere a tale invito rimanendo
silenti, cosicch� ii silenzio in tal caso ha il valore giuridico di
assenso e la proposta si intende approvata all'unanimit�; peraltro, nel
caso che anche uno solo dei membri del Collegio manifesti il proprio
dissenso, tale principio non pu� pi� trovare applicazione e sulle opposte
tesi deve procedersi a votazione formale (2).
CONSIGLIO DI STATO, Se�z. VI, _18 aprile rnn, n. 149 (011dinanza) -
Pres. Di Piace -Est. Valitutti -Gial'dina (avv. Praga) c. E.N.P.A.S.
(avv. Sfato Giorgio Azzariti).
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Giurisdizione
esclusiva -Pretese patrimoniali -Previo ricorso gerarchico Non
occorre.
Pensioni -Pensione e quiescenza -Indennit� buonuscita E.N.P.A.S. Vedova
ed orfani senza diritto a pensione -Esclusione -Art. 5
1. n. 1407 del 1956 -Questione di incostituzionalit� -Non � manifestamente
infondata.
I ricorsi giurisdizionali per la tutela di diritti patrimonia.li sono
prO'ponibili anche indipendentemente dal previo....ricorso gerarchico, sempre
che sussista il disconoscimento da parte dell'Amministrazione dei
diritti ~i cui gli interessati assumono la lesione.
Non � manifestamente infondata la questione di illegittimit� costituzionale
delle norme contenute nell'art. 5, l. 27 novembre 1956, n. 1407
-il quale prescrive che nel caso in cui il dipendente statale, iscritto
all'E.N.P.A.S., muoia prima del collocamento a riposo, l'indennit� di
buonuscita non pu� essere corrisposta n� al coniuge superstite non
avente diritto a pensione indiretta, n� ai figli non inabili a proficuo
lavoro -sotto il profilo del contrasto con l'art. 3 Cost. (dato che tali
norme fanno agli eredi del defunto dipendente statale un trattamento
deteriol/'e rispetto a quello previsto dall'art. 2122 cod. civ. per gli eredi
dei lavoratori privati) e con l'art. 36, primo comma Cast., che fa oggetto
di particolare protezione la retribuzione dei lavo1�atori, tanto se corrisposta
nel corso del lavoiro quanto se differita a fini previdenziali alla
cessazione di tale rapporto (2).
(1-2) Cfr. Sez. V, 13 gennaio 1970, n. 4, Il Consiglio di Stato, 1970, I,
85; Sez. VI, 28 agosto 1971, n. 785, ivi, 1971, I, 1410.
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI C�SSAZIONE, Sez. I, 13 aprile 1972, n. 11518 -Pres. Giannattasio
-Est. Santosuossol. -P. M. Minetti (coni.) -Gaggiano
(avv. Rossini) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Savarese).
Imposta di registro -Transazione -Legato)n f~vore di persona giu
ridica -Autorizzazione governativa -Rinuncia in corrispettivo
di denaro -� atto di trasferimento.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 60; e.e. art. 17).
L'auto<rizzazione governativa prevista daU'art. 17 e.e. costituisce una
condizione di efficacia per l'acquisto del legato che si produce, senza
bisogno di accettazione, al momento deU'apertura deUa successione;
conseguentemente, se� la persona giuridica, con atto di transazione, dietro
corrispettivo di una somma, rinunzia a chiedere l'autorizzazione
governativa, compie un atto di disposizione del diritto gi� acquisito si
che la transazione, agli effetti dell'art. 60 deUa legge di registro, va
considerata come atto di trasferimento (1).
(Omissis). -Con i primi due mezzi, H ricoirrente, premesso che la
accettazione di un legato da parte di un corpo morale esige J.a previa
autorizzazione gov�e,rnativa e che, fino al .perfezionamento di questi atti,
l'ente ha una mera aspettativa, mentre iii bene oggetto del legato resta
nel pat~imooi:o degli eredi, sostiene che, per conseguenza, erronea � la
qualificazione di condizione sospensiva dell'acquisto, data dalla sentenza
impugnata dell'autorizzazione, e parimenti erroneo � ritenere operativa
di Uril trasforimento fa transazione intervenuta prima dell'autorizzazione.
(1) Decisione esatta. Va sottolineata '1a distinzione tra i diversi effetti
che la mancata �autorizzazione governativa produce rispetto al legato, il cui
acquisto � automatico, e rispetto alla donazione o alla compravendita che
presuppongono un valido consenso. Tuttavia anche per gli acquisti negoziali
delle persone giuridiche 1si � precisato che l'autorizzazione governativa non
pu� definirsi una condizione di efficacia di cui all'art. 81 della legge di re-�
gi,stro (!clferi1ia aliLe approviazioni. ed omologazioni JiJn Set!JJSO teCIIlltoo), ma �
invece da considerare come un elemento costitutivo del negozio la cui mancanza
d� luogo ad una inv�alidit� che, comunque la si voglia definire, non
impedisce che il negozio produca effetti (e sia quindi soggetto a registrazione)
fino a quando l'invalidit� non venga dichiarata.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
660
Trattandosi, quindi, di una transazione non innovativa della situazione
esistente in un momento anteriore alla concessione dell'autorizzazione
dell'acquisto del legato, sulla stessa � dovuta soltanto la tassa fissa,
prevtsta dalla prima parte deU'art. 60 del1a Jegge orgar:dca di regisU-o.
Con il terzo mezzo si denunziano i vizi della. motivazione della
sentenza impugn~ta sul punto decisivo della rinunzia dell'ente morale
ad ogni diritto ,sull'eredit� del Gaggi:ano; indagine che avrebbe uJteriormernte
dimost11ato la mancanza di accettazione del legato e la mancanza
di effetti traslativi della transazione.
Mentre � evidente ,l'intel'dipendenza de1le censure esposte nei primi
due motivi, ri1sulta l'oprportunirt� di esaminare congiuntamente anche il
terzo mezzo, in quanto esso, sia pure sortto il profilo dei difetti di motivazione,
r:ip:ropone la decisivit� dei punti relativi al modo di acquLsto
del legato ed ,aJJa natuTa della transazione.
Per quanto le que,stioni sottoposte col p:resente ricorso all'esame
di questa Corte si prestino, con suggestive argomentazioni, ad opposte
soluzioni, il loro approfondito vaglio conduce il Supremo Collegio alla
conclusione che la fosi del rLcorrente sia priva di fondamento.
Occorre muoversi dall'aspetto tributaTio dei problemi sollevati.
L'art. 60 delLa legge organi.ca di regista-o stabiUsce che siano gravate di
tassa fissa ,1e �tran,sazioni � semplici o Umitate alla rinunzia o condonazione
delle reciproche pretese �, mentre sottopone alla normale tassa
� secondo la natura dei contratti � quelle transazioni che � contengono
una novazione qualunque al.le ragioni e ai diritti dspettivamente competenti
alle parti in forzia di titoli anteriori, oppure contengano trasferimento
deUa propriet�, dell'usufrutto, dell'uso o godimento di beni o
di altro dir-:itto reale, costttuzioni di rendite, obbligazioni di somme
o valori o altri contratti assogg�etfati a tassa�.
Il criterio, quindi, per stabilire se la transazione abbia natura dichi
�arativa o novativa, non si desume dal.l.a qualit� litigiosa o meno dei
beni che fol1illano oggetto delle disposizioni transattive, ma dall'essersi
l'accordo limitato alla �Composizione delJe reciproche pre,tese, oppure
dall'aver raggiunto questa �omposizione mediante innovazione ai titoli
originari o mediante il trasferimento di un didtto reale ovvero la previsione
di obbltghi di �altre prestazioni. In altre parole, alla semplice
rinuncia delle recipToche pretese, si contrappone un mutamento economico
della 'sttuazione di fatto o di diritto delle parti tale da attribuire
ad esise ragioni e diritti diver,si da quelli spe.t1lanti in baise a titoli precedenti
e da determ:i:nare un nuovo movimento di valori e di ricchezza.
Per accertare se la transazione in questione sia stata esattamente
inquadTata dal1a Cor�te leccese nel secondo tirpo previ.sto da1la citata
norma, oppure andava correttamente qualificata transazione meramente
dichiarativa -come sostiene il ricorrente -� necessario esaminare
se con detto accordo le parti abbi,ano mutato i diritti loro spettanti in
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
foi'za dei titoli originari o abbiano comunque posto in essere un negozio
traslativo di un diritto reale o l'obbligo di corrispondere prestazioni
nuove. Esame, questo, che involge delicate questioni relattve al modo
di acqu1sto del legato disposto a :liavore di una persona giuridica, alla
natura ed agli effetti dell'autorizzazione governativa in ordine a detto
acquisto, non�h� alle conseguenze deUa rmunzia dell'ente benefkiario
alfa richiesta di questa autorizzazione.
Due punti fermi giovano all'orierntamento per la soluzione dei punti
discutibili. Il primo principio � quello che si desume dall'art. 649 cod.
civ., secondo cui il legato .si acquista � ipso iure., ,senza bisogno di
accettazione, nel medesimo momento della delazione, in modo diretto,
indipendentemente dalle vicende della 'trasmissione ereditaria.
Il secondo, affermato da autorevoi.e dottrina e da numerose sentenze
di questa Corte (n. 532 del 1966;� 3212 del 1959; 2845 del 195�8; 3599
del 1955; 1427 del 1953; 2813 del 19'5,2; 22,81 dei 1951 ed altre), riguarda
la natura dell'istituto dell'autorizzazione gove,rnativa prevista dall'articolo
17 cod. 'Civ. concepita come � condido 1ur1s., richiesta non per
l'esistenza e la validtt� dell'acquisto, ma solo per l'efficacia dell'a�cquisto
stesso.
La� parte discutibile pu� sintetizzarsi nel quesito se, prima dell'autorizzazione
governativa, l.a persona giuridica abbia automaticamente
acquistato un diritto al legato, e quale contenuto abbi:a questo diritto.
� opportuno anzitutto ribadire, in ordine a tale questione, che
l'autorizzazione non integra la capacit� giuridica dell'ente, n� incide
sulla formazione del negozio per cui � richiesta, ma costituisce un atto
a se �stante, che� viene ad aggiungersi all'accettazioine (nei casi in cui
questa � necessaria) ed all'acquisto. Pu� anche affermarsi che accettazione,
ed acquisto 'l.'estano in stato di pendenza fino a che non interviene
l'autorizzazione, che opera ex tunc, cio� alla data dell'atto cui essa si
rifedsce.
Queste piI'ime conclusioni trovano la loro dimostrazione nella ratio
dell'istituto dell'autorizzazione e nell'espressione usata dal legislatore
nell'art. 17 cod. civ.
La finalit� di polirtfoa economica (che rimontano alla legge sarda
del 5 giugno 18'50, n. 1037, ed hanno origine ancore pi� remota in altri
Stati europei) di dduiI'l1e, cio�, i mezzi patr.}moniiali destinati ad attivit�
non produttive, �cui si ,sono ,successivamente aggiunte ile finalit� di protezione
di diritti di terzi (suscessibili e creditori) e di tutela degli enti
(come espll'essamen�te risulta daH'art. 5 disp. aitt. c. c.), caratterizzano
l'autorizzazione governativa, non quale elemento intrinseco della fattispecie
negoziale, ma come dichiarazione di volont� degli organi goveiI'nativi,
e�strinseca a:Lla capacit� ed alla volont� delJ.'ente, atteggiantesd. a
condizione di legalit� da cui dipende l'effi�cac1i:a del negoz.io, gi� in s�
perfetto.
662
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
L'ar,t. 17 c. c., mentre nel testo definiitivo del libro I (approvato
con r.d. 12 dicembre 19318, n. 1852), ripeteindo l'e1spressiooe usata nell'art.
10 della legge n. 848 del 1929 per gU acquisti degli enti ecclesiasUci,
disponeva che � ,senza autorizzazione... l'acquisto e l'accettazione
sono nuHi �, fu modificato nel testo uni:fkaito nel 1senso che e senza autorizzazione,
J'acqui!sto e l'accettazione non hanno effetto., precisandosi
quale fosse la vera m:igi!Ilaria concezione dell'isitiLtuto, negli stessi termini
~sati dalla rprrima citata legge in materia (n. 10317 del 1850).
La natura dell'autorizzazione cmne me1ro requisito di efficada implica
evidentemente 1che, prima dell'autorizzazione, il legato esiste ed �
valido. Diversamoote deve affermarsi dguardo aLla donazione, in quan~
questo contratto non pu� divsi concluso (e quindi non ancora esistente
e vaUdo) fino a che non intervenga un'accettazione efficace. Onde le
affermazioni in ,tal senso, contenute nelle sentenze di questa Corte
nn. 65 del 1956, 218'11 del 1961 e n. 195'4 del 1966, non si pongono in
antitesi con la giurisprudenza prima citata riguaxdo alla natura del-
l'autorizzazione.
A questo punto si potrebbe dar credito a quella tesi che, facendo
leva sul verbo � conseguire � riferita daJ. legislatore (ad. 17) soltanto
al legato, ravvisa nelle pe:risone giuridiche la p!i.ena capacit� di acquistare
H legato, mentre solo l'esercizio della capacit� sarebbe subordinato
alla rio:nozione di un limi1te posto dalla legge; oppure dar credito all'ana-
Ioga tesi secondo cui l'ente acquiste['ebbe automat1camente il diritto al
legato, mentre subordinato all"autorizzazion1e ,sarebbe solo ['acqu!i.sto
del legato, cio� '11 potere (� retinendi �) di entrare neIJ'effettivo godimento
dei beni oggetto del legato.
Ma non sembra indispensabile prendere posizione in proposito, ai
fini del decidere la presente controversia, essendo sufficiente ritenere con
certezza che un diriitto, e noo una mera aspettativa, � ci� che automaticamente
acquista la persona giuddica beneficiaria di un legato al
momento della ,apertwa di 'Successione, indipendentemente dalla autorizzazione
governativa.
Questa ,coill!clusione, mentr,e � confortata daJ.l'indirizzo della prevalente
dottrina e giw1sprudenza sull'ammissibilit� di una. autorizzazione
successiva all'acquisto, non risulta demolita dalla osservazione,
che, una volta ,privato definitivamente di qualsiasi effetto l'acquiisto del
legato per diniego o :rinunzia dell'autorizzazione, vien meno 11 contenuto
stesso del J.egaito e qualsiasi diritto dell'ente benefidario.
Nell'ecooomia di questa pronuncia basta affermare che, se l'impedimento
definitivo al verificar1si de11'indica1to requisito di efficacia sia
stato determinato dalla volont� della per;sona giuridi!ca con la rinunzia
a �chiedere l'autodzzazione govcernativa, fa,le situazione si risolve sostanzialmente
nena volontaria dtsposizione di que1l diritto acqmstato automaticamente,
al momento della delazione ereditaria.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 663
Ne consegue che la transazione, con la quale l'ente beneficiario
abbia rinnn~ato all'autorizzazione, che avrebbe reso efficace l'acqmsto
del legato, dietro corrispettivo di una somma di denaro da pru-te degli
eredi, implicando 1a disposizione di un diritto della per,sona giuridica
e stabilendo l'obbl:igo ad una contropreistazione, contiene una novazione
alle ragioni spettanti alle pal'ti in forza dei titoli anteriori, e pootanto
va fiscalmente �trattata, ai sensi de1la seconda parte dell'art. 60 CLegge di
registro, in conformit� della natura del negozio in essa contenuto.
(Omissis).
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 maggio 1972, n. 13�57 -Pres. Rossano
-Est. Lo Cigno -P. M. Secco (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Avella) c. Buttafuoco.
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Solidariet� -Notifica
dell'accertamento di valore -Pluralit� di coobligati -Notifica
ad uno soltanto -Nullit� dell'intero accertamento.
(d.I. 7 agos;to 1936, n. 1639, art. 20 e 21; r.d. 30 dicembre 1923, n. 3270, art. 66).
L'accertamento di valore deve essere notificato a tutti i condepitori
solidali stante l'unicit� del debito di imposta; la notifica eseguita ad
uno soltanto dei contribuenti rende nuHo l'accertamento anche rispetto
al contribuente nei confronti del quale la notifica � avvenuta (1).
II
--,
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 giugno 1972, n. 1944 -Pres. Ros1saino
-Est. Elia -P. M. Mililotti (coinf.) -Ludovici (avv. Riitano)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Avella).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Solidariet� -Notifica
dell'accertamento di valore -Pluralit� di coobligati -Notifica ad
uno soltanto -Validit� nei confronti del soggetto notificato -Irrilevanza
verso gli altri.
(d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 20 e 21; r.d. 30 dicembre 1923, n. 3270, art. 66).
Ove l'avviso di accertamento di valore sia stato notificato ad uno
soltanto fra pi� coobbligati, esso produce i suoi normali effetti nei con
(1-3) Sui nuovi problemi della solidariet� tributaria.
Le difficoilt� che il nuorvo oooso deiliLa sollid:rurieit� tributaria aw,ebbe
creato sono istate pi� volte segnalate in questa Rassegna (1970, I, 81 e 849, II,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
664
fronti deita parte a cui � stato notificato, mentre non pregiudica affatto
il diritto degli altri che di conseguenza non hanno interesse a contestare
n� la validit� nei loro confronti dell'accertamento, n� la regolarit� del
procedimento contenzioso svoltosi senza la loro partecipazione, non sussistendo
una situazione di litisconsorzio necessario (2).
III
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 giugno 1972, n. 1805 -Pres. Rossano
-�st. Scanzano -P. M. Mililotti (conf.) -Cecchini (avv. Micheli)
e Comune di Perugia c. Ministero delle Finanze (avv. Stato
Masi).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Solidariet� -Imposta
suppletiva di registro -Opposizione -Litisconsorzio necessario Non
sussiste.
(d.l. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 93; Cost., art. 53 e 97).
Le controversie relative all'accertamento di un'imposta suppletiva
di registro pretesa nei confronti di pi� soggetti non soggiacciono alla
disciplina delle cause inscindibiti e pertanto non � necessario che al
relativo giudizio partecipino tutti tali soggetti (3,).
I
(Omissis). -Con il secondo motivo si deduce vioiLazione e falsa
a!Pplicazio!Ile dell'art. 66 del r.d. 30 dicemhre 1923, n. 3270, omessa o
insufficiente motivazione su punto dedsivo, H tutto in relazione aJl'ar.tica�:
o 360 n. 3 e 5 c.p.c. Pienamente legittimo e regolare deve ritenersi,
189) e nella Relazione Avv. Stato, 1966-70, II, 477; esse sono cresciute cammin
facendo, come chiaramente testimonia il contrasto fra le decisioni sopra
riportate. Anche dai pi� tenaci demolitori del tradizionale principio della
speciale solidariet�: tributaria ormai si riconosce che � il nuovo corso della
solidariet� tributaria si avvia ad essere assai pi� tormentato del precedente �
(FANTozz1, Il nuovo corso della solidariet� tributaria, Giur. it., 1971, I, 1,
1425).
ln 1effotti J.o stato della giu.rii.sprudenza � estremamente cOIIlfuso e, sopmtutto,
� mancata una ,app!I1ofondita eltabocazio!llle ,~iurisprudenziaJ.e che
abbia tenitato di rimettere ord.1ine fu-a :Le ep~sodiche e firammeltl!tarie piroilll.llilz~
e intervenute nel.lil.'uil1timo btienmo.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 665
secondo l'Amministrazione dcorrente, l'opevato dell'Ufficio del Registro
perch� detto Ufficio con la notifi.,ca dell'avviso di acce�rtamento ad uno
solo dei coeredi, �Si � avvalso della solid~iet� sostanziale, rivolgendo la
propria pre�tesa per la determinazione di un mag.giore valore del bene
denunziato ad uno solo dei coobbligati solidali, che deve rispondere
per intero dell'imposta dovuta, in conseguenza dell'accertamento eseguito
nei suoi confronti.
Pertanto, aggiunge la ricorrente, dalla mancata notifica dell'avviso
di accertamento agli altri due coeredi, non � derivata la nullit� deH'accertamento
stesso per incompleto contraddittorio, ma soltanto la improcedibilit�
dell'azione della finanza nei confronti degli altri due coeredi,
restando valido l'accertamento e legittima la conseguente azione per il
recupero dell'intero tributo complementare nei confron~i del coerede
cui l'avviso � stato notificato.
Il rko:riso � infondato.
Invero l'argomento al quale ha fatto rko11so l'Amministrazione,
quello della solidariet� sostanziale, non ri1solve il problema che � quello
di stabilire se la notifica de,1 valore venale che l'Amminiistrazione reputa
di attribuire �ai beni debba e'ssere effettuata non ad uno solo ma a tutti
Sembra dunque opportuno riassumere lo stato dell'ultima giurisprudenza.
Dopo che, nel corso del 1969, con alcune approfondite e assai responsabHi
sentenze delle Sez. Unite, la solidariet� tributaria era stata ricondotta
nell'ambito della solidariet� di diritto comune in base a ragioni, come �
noto, indipendenti dalla gi� affermata illegittimit� costituzionale degli articoli
20 e 21 del d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, intervennero alcune decisioni
che, con notevole coerenza, sul presupposto della negazione della indivisibilit�
dell'obbligazione tributaria, ritennero che la pretesa tributaria potesse
essere validamente esercitata contro uno soltanto dei contribuenti (Cass.
7 settembre 1970, n. 1249, in questa Rassegna, 1970, I, 8'69) escludendo
che l,a notifica de1ll.'1acceirtamento o det1l!a decisdione ad U!I1 solo contribuenite
p11egiudica1sse hl dir.iJtto all'irrnpuginazione deg'li aJ.tiii coobbifil�~ati
(Cass. 17 aprile 1970, n. 1085, Riv. leg. fisc., 1970, 1908; Cass. 17 maggio
1969, n. 1688, ivi, 1969, 1492); per le stesse ragioni tanto il giudicato quanto
il concordato intervenuto nei confronti di un contribuente non furono ritenuti
estensibili ai condebitori estranei (Cass. 21 :febbraio 1969, n. 582, ivi,
1969, 13.52; C'ass. 9 :liebbraliio 1969, n. 311, Giur. it., 19<70, I, 1, 13.51). Tutto ci�
implicava, come nelle obbligazioni solidali di diritto comu,ne, l'esclusione
del litisconsorzio' necessario neI procedimento tributario (Cass. 4 giugno
1969, n. 1970 Foro it., 1969, I, 1524). Solo in una pronunzia si adombrava il
dubbio, pur senza farne oggetto di una specifica decisione, che l'accertamento
dovesse essere necessariamente notificato a tutti i coobbligati (Cass. 18
aprile 1970, n. 1125, in questa Rassegna, 1970, I, 848), ma era decisamente
prevalente l'opinione che, una volta esclusa la indivisibilit� dell'obbligazione
e la supersolidariet�, dovesse considerarsi normale l'eventualit� che
sul medesimo rapporto caratterizzato da una pluralit� di obbligazioni rette
da causa unica si formassero pi� giudicati diversi e difformi (Cass. 12 dicembre
1970, n. 2655, in qrue1sita Rassegna, 1971, I, 169).
666
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
i contribuenti obbligati al pagamento dell'imposta, problema squisitamente
processuale �che non pu� essere esaminato alla luce dei princ.ipi
che regolano la soJ.Ldariet� in materia tributaria, solidariet� ricondotta
nell'ambito delle norme di diritto chrhle concernenti le obbligazioni solidali
(Cass., sez. I, 20 gennaio 1969, n. 135).
Del pari non ha �rilievo l'ulteriore argomento, che la mancata notifi<
la dell'avvi:so ad altri condebitori comportexebbe soltanto la improcedibilit�
dell'azione della Finanza nei loro �Confronti perch� tale argomento
� a torto invocato nel caso di specie. Invero, la Corte costiituzionale,
con la sentenza n. 48 del 16 maggio 1968, ha dichiarato l'illegittimi.
t� costituzionale degH articoli 20 e 21 del r.d. 7 agosto 193�6 limitatamente
alla parte in cui, da1la contestazion�e deH'accextamento di maggiore
imponibile nei confronti di lllD.o solo dei coobbligati decorrono i
termini per l� impugnazione giurisdizti.onale anche nei confronti degli
altri, e con la sentenza n. 139 del 28 dicembre 1968 ha dichiarato l'illegittimtt�
�costituzionale deU'art. 66 r.d. 30 dicembre 1923, n. 32,70, anche
in questo caso nena par>te in cui la notifi�cazione, ad uno dei coobbligati
solidali, dell'accertamento del valore r�elativo �ai beni caduti in successione,
fa decorrrere ii termini per Ira impugnazione giurisdizionale anche
nei �confron<ti degli altri coobbJ.igati.
A questo pu:iirrno orientamento � .segUJito un momento di paiusa; la S.C.
� apparsa meno sicura e, sembrerebbe, preoccupata di muoversi nel campo
minato;� in pi� di �n'occasione la questione della solidariet� nei suoi aspetti
processuali � stata evitata con pronunzie che, con evidente forzatura della
norma e in contrasto con consolidati precedenti, hanno negato in radice la
solidariet� 0si pu� ricord.are che in due occasioni, per non affrontare il problema
.del llitisoonsorzio, � 1stato affeirmato che il.a solidariiet� per hl. pagamento
dell'imposta di registro nel caso di atto plurimo intercorre solo fra
i contraenti delle singole convenzioni e non fra tutti i partecipanti all'atto
-Cass. 7 settembre 1970, n. 871 e 26 �luglio 1971, n. 2500, in questa Rassegna,
1970, I, 871 e 19<71, I, 1464 -dev.iiando cos� da un pirdncipd.o :Eea.-m:issimo che
vecentemente � 1stato ristabiliito con esplicirllo ri!J;l'Uldio dii queste decisioni
(Cass. 5 maggo 1972, n. 1358, in questo� stesso faisciicoJ.o).
In tempo pi� '.I'ecente La S.C. � tOTIJJata ail pmb:!Jema tentando llllUffierose
e contrastanti soiLuZliolni ,che si muov�omo in tutte le possibili. di.rlezioni.
Una nuova possibilit� si era gi� profilata con la sent. 11 novembre 1970,
n. 2345 (Riv. l~g. fisc., 1971, 1006) che !t'.iipriendeva Ullla deoilsione defila
Corte di Appello di Roma (23 aprile 1969, Giur. it., 1970, I, 2, ,515): la dichiarata
illegittimit� costituzionale degli art. 20 e 21 del d.l. 7 agosto 1936,
n. 1639 se :ci.cornd'l.Loe i11.1 v:iJa g�enera1e !La solidariet� tributaria :nel!l'ai1vieo della
solidariet� di diritto comune, tuttavia non �esclude alcune particolarit� dell'ordinamento
tributario; infatti la tempestiva e valida notifica dell'accertamento
ad uno dei coobbligati, non importa la decadenza dell'Amministrazione
ad accertare il maggior valore nei confronti degli altri ai quali, anche
oltre il termine annuale, l'accertamento potr� essere successivamente notificato
in applicazione dell'art. 1310 e.e.; infatti la portata della pronuncia
costituzlonale � limitata al punto che il contribuente che non ha ricevuto
'
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~~;"':<;,,4;3;;.,~~~
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 667
Ci� premesso, la questione cos� come si � presentata all'esame della
Commissione Provinciale di Palermo, va esaminata sotto il profilo della
funzione dell'accertamento nello svolgersi del rapporto giuridico di impo
sta, considerando peraltro i due aspetti, quello sostanziale e quello pro
cessuale, e la loro interdipendenza, sul rilievo che la �provocatio ad
opJ;Jonendum � rappresenta il mezzo apprestato dalla legge perche l'av
viso di accertamento, con la definitivit� acquisti l'efficacia sostanziale che
gU � 1prorpria (Cass., Sez. I, 3 ottobre 1968, n. 3068).
Come ha ritenuto questa Corte Suprema, hl procedimento ammini
strativo di accertamento dell'imposta tende a stabiJire qua!Le sia la
situazione di fatto esliste111te in concreto, con la conseguente apipHcazto1ne
della norma tributaria alla situazione accertata. Sicch�, se pi� sono i
soggetti che partecipano al presupposto tributaTio l'accertamento espUca
i �suoi effefftti egualmente per tutti, a condizione che tutti siano stati
posti in grado di conosce�re tale accertamento (Cass., Sez. I, 11 novem
bre 1970, n. 2345).
Ora, tenendo .presente che l'accertamento � elemento costLtuttvo
de1la :liattispecie legale che d� origine al debito di imposta e che hl ;priJn
cipio della soltdariet� pil'ocessuale non si ritiene pi� operante, aprpail'e
la notifica non decade dal diritto di impugnare l'accertamento e potr�
quindi propone autonoma impugnazione quando venga a conoscenza dell'accertamento
o potr� intervenire nel giudizio promosso dal coobbligato.
� questa mdubbiwnenrlle 'l.llilia soiluzione moilto significativa, che applica
l'art. 1310 e.e. per l'intenuzione di un termine pacificamente dtenuto di
decadenza. Sulla stessa linea � la sent. 3 aprile 1971, n. 903 (Giur. it., 1971,
I, 1, 1424, con La nota gi� .cd1Jata del FANTOZZI) ohe risoilveD:lldo din una oontrover.
sia non tributaria, alla quale era estranea la Finanza, la questione
�del regresso fra coobbligati, ha ritenuto che la notifica dell'accertamento
a un solo contribuente e il riconoscimento del debito da parte di questo
(concordato e pagamento dell'imposta complementare) non ha effetto nei
confronti dell'altro contribuente; questa pronuncia, per�, non dice in che
modo potr� definirsi H rapporto verso il contribuente cui l'accertamento
non � stato notificato.
L'altra sentenza 20 gennaio 1972, n. 148 (in questa Rassegna, 1972, I,
148) pur riconfermando che l'obbligazione tributaria � caratterizzata dalla
solidariet� di diritto comune si che non pu� profila11si peil' ragioni sostan
ziali, nel giudizio di prima istanza, una situazione di litisconsorzio neces
sario, ha tuttavia affermato che al giudizio di impugnazione devono parte
cipare tutte le parti intervenute nel grado inferiore; si determinerebbe
cio� nei giudizi di impugnazione una situazione di inscindibilit� fondata su
ragioni soltanto processuali, il che contrasta con la regola della solidariet�
di diritto comune che, come � noto, non postula l'wpplicazione dell'art. 331
c.p.c. Questa soluzione intermedia potrebbe essere anche riguardata con
attenzione, ma bisogna rilevare d'un canto che il procedimento tributario
� privo degli strumenti processuali per realizzare l'integrazione del contradittorio
neHe fasi di gravame (il ricorso del contribuente non viene notificato
e non � prevista l'ordinanza che dtspone l'integrazione del contraditto10
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
668
chiaTo .che deve procedersi al.la notifica del valore venale attribuito dalla
Amministrazione ai beni non ad uno solo, ma a tutti i contribuenti
obbligarti al pagamento del.l'imposta. Invero, quando negli ar:t1coli 20 e
21 del r.d.J.. 7 agosto 1936, n. 16319 si fa mernz:ione del 001I1tribuente al
quale deve essere notificato il valore venale e del contribuente al quale
deve essere rivoJto l'invito a presentare ricol1So alla Commissione, ove
non irutenda aderire alla determinazione di vafo!re fatta dall'Amministrazione,
� :evidente che l'uso del �singolare non sta a significare che
allla Fmanza, nella :fase che culmina con la determinazione del debLto
di imposta, sia consentito di scegliere fra i vari condebitor.i (scelta legittima
rsolo dopo rche dl debito � stato concretizzato) perch� il legislatore
usando il termine � contribuente � non ha certamente voluto �iscludere
dalla rprevisione normativa i casi nei �quali vi sia in uno stesso
riapporto una pluralit� di contribuenti.
Seguendo la tesi dell'Amministrazione, non conforme .alle norme
che regolano il procedimento di accerfamento, qualora l'avvfao non
rio, mentre con molta difficolt�, sul presupposto della solidariet� ordinaria,
potrebbe configurarsi la possibilit� delle impugnazio!).i incidentali tardive)'
e diall'aJtro che a sca11so r1su1tato aipprodierebbe l'dnscinclibiili.it� del pcrooodimento
fra le parti che hanno partecipato al giudizio di prima istanza,
quando si riconosee che nei confronti di altre parti del rapporto sostanziale
che sono rimaste estranee al giudizio (che non hanno ricevuto la notifica
dell'accertamento o della ingiunzione o non hanno proposto impugnazione
o hanno sottoscritto il 1concordato o haa:mo pagaito l'imposta) il rapporto d�
imposta pu� defini:r'.si in modo difforme.
Delle u�.trl.me rieceruti proomnde soiprr-a riportate La pri!ma, se~e p&"-�
tendo dalla p!l'emessa deilllta sofildwLet� di dirirtto comune, de:fIDt�ce poi, ceu:-to
in modo poco coeirente, l'obblllig1azi01IJJe tributada undca e dindivciisiLbiLe e ta:le
da Lmpeddre ohe si Cl'eino dive.risi acceu:-tamenti per ciasC'Ull obbiliigato e
giunge ralla conclusione sconcertante che l'accertamento non notificato validamente
a tUJtti i coobblliigati � 11adicallmenite nullo anche nei confronti
dei soggetti aii. quia:li � srtato notificato, senza aimmetteTe, a quanito pare, che
per il principii.o dell'iairit. 331 c.rp.c. la notifir�ia valida ad uno dei conmbuenti
consenta JJa successiVIB notifica agli �ailtri. Diamet!l'alime!Ilite opp.osta � Ja seconda
pironJU1I1Zia che icitiene via1ido l'�accell'tamento nied confronti dielUl.e pairti
al;Le quaJ.d � stato IJJotifi.OOJto 1e i.nopponibi1e agli OOJtri >COObJ.igaiti i quali non
harmo di conseguenza intwesse a 'corrutestare la viailidit� dehl.'accelfltamento ad
essi non notificato e ad eccepilrie !La nuilllit� del giuddzlio a[ quale IllOn hanno�
partecipato. L'ultima decisiOIJJe evilta per qu:alllto � possibile il pirobW!na
e ritiene che a seguito deilla notifica deilil'mgii.unziione per ~pil:emenrto di
imposta !IllOIIl si �ca:e1a urna rsituazdone di l:misconsorzdo, ma J.ascila in sospero
i1l dubbio che a divensa sol'llZlicme possa .gii.ungieir,si. peir l'accertamento di
vail.ore.
Certamente la prima deHe sentenze in rassegna non � accettabile. Se
l'obbli:gazLone tributaria � ulllica e indivisibile si � ben lontam da:Lla solidariet�
di diritto comune e si va anzi al di l� della tramontata supersolidariet�;
ma se cos� fosse non potrebbe escludersi il litisconsorzio necessari<>
e la notifica di qualunque atto del procedimento ad uno dei coobbligati
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 669
venga notificato �agli altri coobbligati si potrebbero avere tanti accertamenti
quanti sono i condebitori, in contrasto con l'unicit� del debito
d'imposta.
Il che non � ammtssibiJe.
Con la notifica deill'avvtso di �accertamento a tutti i condeb:Lfori
ci:aiscuno degli obbligati pu�, in ua:i1ico processo, sperimentare i ricorsi
ammin.istratilvi o giudizi�ari diretti a com.testare la legittimit� della pretesa
tributaria con il. rtsultato di una conferma o di una modificazione
dell'<accertamento nei confronti di tutti.
La deciisione della Commissione Provinciale di PaJ.ermo che si �
attenuta a siffatti principi non merita pertan.to ceillJsura. -(Omissis).
'*=
II
(Omissis). -Con l'unico mezzo i rtcorrenti denunctano violazione
dell'art. 66 r.d. 30 dicembre 1923, n. 3270 nonch� dell'art. 50 1. 5 gennaio
1956 n. 1, nonch� degli artt. 23, 28, 35 e 37 r.d. 8 J.uglio 19<37,
n. 1516 in relazione al�l'art. 24 della Costituzione, nullit� de1l procedimento
e delle sentenze, violazione del principio del con.traddittorio, viosalverebbe
sempr.e il termine nei confronti di tutti e consentirebbe la successiva
notifica ad integrazione.
Non si conoscono nel nostro ordinamento situazioni del genere di quella
ipotizzata in questa sentenza: la necessit� del simultanens processus non
rende mai totalmente improduttiva di effetti la notifica ad alcuni soltanto
dei. legittimati; vi potr� essere divisibilit� o necessit� di integrazione, ma in
nessun caiso nullit� totale.
Ritornando alla regola della solidariet� di diritto comune, che certamente
� allo stato della giurisprudenza la pi� autoTevolmente e ripetutamente
affermata, � pi� facile trovare la soluzione giuridica facendo tesoro
deHa vasta esperienza dottrinale e giurisprudenziale elaborata sulle obbligazioni
civili. Non vi sar� allora litisconsorzio e dovr� accettarsi la conseguenza
della .divel'lsificazione fra i vari soggetti nella definizione del rapporto
in sede amministrativa e nelle diverse sedi giurisdizionaii; le decadenze
che mano a ma!l10 possono inltervienire fe:rrrneramliO in U!IlJa determlinata
posizione verso uno dei coobbligati il rapporto che continuer� ad essere
controverso per altri. In tal modo la possibilit� delle varianti � veramente
altissima: fra coloro che haJ!llllO rroevuto ila notifica deil:l'accell':tamento 1JalU100
pu� fare acquiesci:enza, altro pu� 1stipulliare fil ooncOII'ldiato, altro pu� ric()(['["ere
alla CommissiOillJe dii.strettuiale e arprpagarsi dehla Silla decdisione, aQtro a:nieora
ricorreire din appelilo aiLLa Comi:rndJssio�Ille pll'ovincialie, e pob:1ebbeiro seguire ile
impugnazi0!11ii., ainche contemporaneamente 1per i!l11�ziativa d'eR:l.e diverse
parti, innanzi alla Corte di Cassazione o innanzi al Tribunale per difetto
di calcolo o errore di apprezzamento; in tema di imposta suppletiva la
variabilit� delle 1soluzioni � ancorn maggiore: pu� aversi per taluno la
definizione in sede amministrativa, e per altri l'impugnazione in uno o
670 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
!azione degli ar.tt. 101, 102 c.p.�c. in� relazione a1l'art. 360 nn. 3, 4 e 5
c.p.c., deducendo che l'avviso di ac�ertamento fu notificato alla sola
Elvil'a Ludovjd, e non pure agli altri �Coeredi, rispetto ai quali non si
provvide ad integra:re il contraddittorio, ed ali quali non vi fu notifica
degli avvisi di udienza e delle decisioni, con conseguenti nullit� dello
accertamento e delle decisioni.
La censura � infondata.
Come que�sta Suprema Corte accerta in punto di fa.tto ad. fini del
giudizio sul denunciato errore �in pro.cedendo� (Oass., 4 agosto 1967,
n. 2077 e 22 gtugno 1967, n. 1523) la sola Elvira Ludovici, nei confronti
della quale � tndiscutibile la regoJ.ariit� della notLfica deil.l'avviso di accertamento,
propose r&corso alla Commissione Distrettuale, ricevendo
avviso della udienza e della deci�!one di detta Commissione.
La stessa Elvira Ludovici propose gravame alla Commissione Provinieiale,
che sent� un suo delegato, il rag. Masini, ed ebbe notifica della
deci:sione deiLla detta Commtssione, �avvel'so la quale propone il ricorso
per cassazi:one ex art. III della Costituzione.
Non sussiste, nei confronti de11a Elvtra Ludovici, alcuna irregolarit�
procedU!rale.
Nemmeno per quanto attiene agli altri coeredi, il ricovso pu� essere
accoJ.to.
pi� gradi dinanzi alle Commissioni, l'azione ordinaria prima durante o
dopo la decisione delle commissioni, e il ricorso per Cassazione. Anche per
le imposte soggette all'accertamento con la procedura della il. 7 gennaio
1929, n. 4, pu� verificarsi acquiescienza all'ordinanza intendentizia,
possono 1sopravvenire, anche contemporaneamente, ricorso al Ministro e
azione ordinaria che a sua volta pu� arrestarsi per i vari coobbligati in
divel'si gradi.
La maggiore diffico'1t� � rappresentata dal fatto che sull'identica pretesa
tributaria possono aversi diverse e contrastanti definizioni non soltanito
provenienti da dive!l'si Oi!.'Wani ammirnJiiswart:ivi e gi.msdizionali (il
che per le obbligazioni solidali � normale) ma anche provenienti dallo
stesso organo giurisdizionale o dalla stessa Corte di Cassazione (la stessa
commissione pu� decidere la stessa controversia due volte sull'istanza di
due diversi obbligati a distanza di lungo tempo e la Corte di Cassazione
pu� pronunciarsi sulla stessa pretesa su ricorso ex art. 111 Cost. contro la
decisione della Commi1ssione Centrale e a seguito di azione ordinaria in
tuttii i suoi givadd). Mia '�11I1Che questa esfll'ema cOf!llSeguenza � iLa logica conseguenza
deilla affeTmata soi!Jidtariet� di d:iriJtJto comUIIlie.
N� questi inconvenienti possono essere evitati imponendo sin dall'inizio
la notifica dell'atto amministrativo (accertamento, avviso di liqui-.
dazdone, mgiunzdone, Oll.'dinan2la intendentiziia) a tuttd i ooobbiligati. Non
soJ.tanito, imaitti, La II1otdfioa bench� tentaita pu� non riuscire valUda nei co111fl'lonti
di tutti (non poche deHe sem.te:nZie esammate riflettono per 11.'appurnito
conrtroV'ersie sOll.'te a causa di una notifica lDJUllllia), ma a!Illche fu-a co~ che
r
~4$�':JJJ!Si#ffJ'J?l'.1Yff�'E"f'.1f1'8~~~1ff20j0":~
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 671
Per J.'art. 66 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3.2.70 ciascuno degli eredi
� solidalmente tenuto verso lo Stato per La totalit� deJ.la tassa sulle
successioni.
Per il �combinato dtsposto degli arttcoli 2�0 e 21 r.d.l. 7 agosto 1936,
n. 1639, l'ufficio IIlotifi.ca ai contribuenti avviso di accertamento del maggior
valore dei beni soggetti ad imposta, ove ritenga che il vaJ.ore dichiarato
dalle parti sia inferiore a queJ.lo venale, e contro l'avviso di
accertamento � dato rkorso inel termine di giorni trenta da.Ua notificazione.
Con �sentenza 16 maggio 1968, n. 48 la Corte Costituzionale ha
dichiarati incosrtituzionaJ:i i citati .arti.coli 20 e 21 del r.d. 1639 de1l 1936,
Hmitatamente alla parte .per la quale dalla contestazione di un maggior
imponibile nei confronti di uno solo fra i contribuenti coobbligati, decoroono
i termini per la impugnazione dell'accertamento anche pex gli
al�tri.
Da tale sentenza della Corte Costituzionale rtsulta che il t&mine
pex impugnare l'accertamento .di maggiore imponibile decorre solo nei
confronti di quelli, tra i �contr:tbuenti, che ebbero regolare notifi1ca dell'avviso
di accertamento.
E, dunque, � confermato che nessuna norma impone di notificare
l'accerfameinto a �tutti i coeredi, e non v�i � alcuna nullit�, se vi sia stata
notifi�ca soltanto nei confronti di parte di essi.
la notifica hanmo iregolian."meinte I'lioovuto possono determi!lllarsi, come sii. �
v~sto, diverse .iJrui:ziiaitive a tutela deJ. proprio ddritto.
La soluzione opposta che si volesse imperniare sul principio del litisccmsorzio
dn ogni matilifestazione piroaessuale deJ. :riapipor.to, sa:riebbe troppo
in contrasto con le premesse della negazione di una �speciale solidariet�
tributaria; ed infatti questa tesi non � sostenuta in nessuna deUe sentenze
intervenute e nemmeno nella dottrina. Ma anche ricorrendo al litisconsorzio
le difficolt� non verrebbero appianate; sarebbe sempre impossibile
costrdngere un contribuente a seguire nelle molteplici fasi contenziose
'1'1�lniz1'ativia di �a:Ltro coobbLi~ato; comuniqrue �Sii voglda defio:JJ.:ve l'obbliig.
aziol!lJe, non si portr� mai impedirie al oonrtribue!lllte che ne ha l'intenzdone,
di adempiere l'obbligazione contestata dal coobbligato e soprattutto non
sax� mai possibile fax convergere in un unico processo tutte le possibili
liti quando �sono molteplici, alternativi e a scelta della parte i rimedi
giurisdizionali.
� stata .proposta dalla dottrina, e in particoilar�e dal FANTozz1 (op. cit.
e precedenti ivi citati) una terza via: occorrerebbe distinguere la fase
procedimentale dell'accertamento, caratterizzata dalla ne�~sit� dli intervento
e di difesa di tutti i soggetti e ad un tempo dal rispetto del principio
della capacit� contributiva e dell'imparzialit� dell'azione amministrativa
nella. quantificazione del presupposto di fatto, daHa fase della
riscossione dominata invece dalla regola della solidariet� di ddritto comune.
'672 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il �Che, con riferimento al vincolo di solidariet� fra coeredi, fissato
dall'art. 66 del citato r.d. 3270 del 1923 si inquadra coi prirndpi stabiliti
dall'art. 1306 c. c. in tema di obbligazioni solidali, ,secondo il quale la
decisione pronunciata a favore del creditore e ,contro uno degli obbligati
in solido rnon ha effetto nei �confronti degli altri coobbligati soilidali
(Cass., 6 agosto 1965, n. 1890) che hanno faoolt�, invece, di opporre al
credito,re una decisd:one fav�orevole ad un coobbligato, e non fondata su
ragioni personali ad esso condebitore (Oass., 11 giugno 1965, n. 1190).
Deriva da tac1i principi, che rkhiamano U principio generale di cui
aU'�art. 2909 c. c. in maiteria �ii giudicato (Cass., 16 maggdio 1956,
n. 1639) che il concetto di caUJsa inscindibile non ricorre nell'ipotesi di
obbligazioni solidali di pi� debitol'i (Caiss., 22 J.uglio 1959, n. 2376) ne1le
quali il cl'editoce pu� scegliere uno quaiLsiasi dei debitori soUdali per
chiedergli il'adempimento dell'intera obbligazione (Cass., 3 aprile 1959,
n. 993) e, pevci�, l'obbligazione >Solidale non importa mai litisconsorzio
necessario (Cass., 28 giugno 1950, n. 1668).
Non vi � dunque nessuna nulHt� .per la mimcata integrazi0I1e del
contraddittorio nei confronti dei coeredi che non ebbero regolare notifica
dell'avviso di accertamento, degli avvisi di udienza, delle decisioni, e
rimasero dunque estranei al procedimento tr~butario.
NeJ.Wa prima :liase �si ha unit� itJJeil. prooec1ilmento: l'accertamento, che non
pu� essere che wno, deve essere notificato, sia pure in momenti di.ve!I'IS!i, a
tutti �e tutti debbono porbocJ.o impugI11are aI11che imrtocvenendo nei!. prooedimffitto
o irn esso ch:iiamati iussus iudicis (non si spiiega per� dal sostemtore
di questa dottrina come possano atteggiarsi in questa fase H conco,rdato e
l'acquiescienza o addirdttura il pagamento dell'imposta complementare,
ove non vi sia partecipazione concorde di tutti i coobbligati e come possano
svolgersi unitariamente le diverse impugnazioni); una volta definita
l'obbligazione in modo unitario nei confronti di tutti, subentrerebbe nella
fase di ri,scossione la regola civilistica della solidariet�.
Non vogliamo !�IIl qUJesta sede confutaxie la teoria dell. FANTOZZI e non
possiamo 1scendooe 1a discutere il':aJ.tro probll.ema, �che ine � alla baise, della
natU!l'a dtchiiarativa o .oostitUJtiva deilil'acoertao:nento. POISS:i1airno peir� ll'iiJLeva;
re che questa teorda, che [plt'esuppone fU!IlJa !liJetta sepairazitone, che per
le imposte mdJiir,ette inon si verifica, deifila :liaise prooedimeni1Jal1e d!i accertamento
dalla :liase deil.'1:a riscossione e che porJJe l'a�ccertameinto di viaiLore
nel.Le imposte 1irndire1Jte su di UIIl rptedistaillo troppo ailto, � stata gi� dimostrata
inadeguarba a rdisoilvere ili. mruiltiforme xn-obilema de1:l:a soliidairiet�,
dall'ultima delle sentenze in l'lasse,gna.
Questa rplt'o!tlJUnJZia si � 1lrovata di :lironte app111Ilto afLla tesi del FANTozz1,
esattamencte riassunta nei!. motivo di dcorso nel ,quale si mettevano anche
in luc.e, proprio come nella nota alla sentenza 3 aprile 1971, n. 943, le
difficolt� di ordme pratico .che 1a semplice solidariet� civilistica determi
nerebbe in �Sede di Tegresso :lira ,coobblli,giati. La S.C. ha esa1Jtamenrte rile
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 673
Infatti, i terzi rimasti eistranei aJ. proced.iimento tributario, regolarmente
SV"oltosi nei confronti di un loro coobbligato 1solidale, non possono
subire pregiudizio daUe decisioni prese in Joro 1assenza, ve11so le quali
non hanno dunque interesse a proporre ricor,so per cassazione, ben potendo,
dunque, proporre opposizione di terzo, ai sensi dell'art. 404 c.p.c.,
neUe fpotesi ivi previste (Caiss., 27 marzo 1959, n. 9,33),
� esatto che la noti.fica ad uno�dei coeredi, che non sia uno dei
.soggetti indicati dall'art.. 139 c.p.c., non pu� ritenersi efficace nei confronti
degli altri coobblJiigati, anche ,se il ceinde abbia acce:ttafo di riceversi
le cop,ie destin,ate agU altri debitori d'imposta, firmando la reil.ata
di notifica, ,con e1spre1sso impegno di consegna delle copie agJi intere,ssati
{Cass., 30 giugno 1956, n. 2393).
Per la valtdit�, infatti, della notifica ai sensi del:l'art. 139 c.p.c.
occorre che l'uffidale giudiziario dia atto 1che la notifica fu eseguita in
uno dei luoghi ivi previsti, a una delle persone ivi trovate, la quale pu�
anche essere indicata col solo nominativo, mentre chi si avvale delJa
notifica �, comunque, tenuto in ipotesi di contestazione, a dar la prova
del rapporto (Cass. 'citata, n. 2393 del 1956).
vato che tl.'imlpairziailiit� deltl.'azj,onie amminiiswativia (1art. 97 Cost.) non pu�
esig011e :neoossM'liiametnJte \l'unitariet� de[ procedimento e che hl. principio
del rispetto della oapadt� contributiva (art. 53 Cost.), dirietto aiLl'eseroi.z:io
del potere di impoSI�zione nell suo momento normativo, :non � vtoWart;o
quando l'iatto im 1coocreto emesso � legi1ttdmo. E ,scen,dendo all'esame
1
1del merito La S.C. ha consiiderato che Jia sosternita necessit� di lm:tea-"
ento e di difesa di tutti neltl.a fase prt'ocediimenrtale di accertamento non
si profila minimamente nell'ipotesi di supplemento di imposta di cui sia
stato intimato il pagamento con Fingiunzione, perch� l'imposta suppletiva
si fonda su un presupposto (l'atto registrat�) di cui � certa la sussistenza
e pacifica la valutazione economica, mentre il'ingiunzione in cui il supplemento
� contenuto � un atto diretto essenzialmente ana riscossione e che
conclude la fase amministrativa di qualificazione giuridi-Oa, ma non quantitativa,
del presupposto; giustamente quindi si conclude che in materia
di imposta suppletiva non pu� darsi mai litisconsorzio necessario ne11a
fase giurisdizionale di contestazione della 11egittimit� della ingiunzione,
anche se fosse esatto (il che � invece materia di vivace dii>cussione tutt'altro
che r1solta) che la fase procedimentale di accertamento del presupposto
quantitativo, si concluda con un atto costitutivo, _che deve essere
necessariamente unico verso tutti i soggetti. � facile aggiungere che ~e
stesse considerazioni valgono per l'imposta principale quando di essa si
discuta, nei casi meno frequenti, ma non tuttavia rari, di mancato pagamento
in sede di registrazione o di domanda di rimborso, come pure per
le imposte soggette aH'.accertamento con la procedura della I. 7 gennaio
1929, n. 4; si verte anche in queste ipotesi nella fase di riscossione e quindi
!li rimarrebbe comiu:nque netl.l'ambM della s01i!�lariiet� di d.!iritto comruine.
Ma in tutti questi casi non ci troviamo dinanzi ad un'azione esecutiva
in senso stretto, nettamente separata da quella di cognizione e che presup
674 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Nella specie, come questa Corte Suiprema accerta ai fini del giudizio
�su!I. denunciato errore � in procedendo �, J.a notifica alla Elvira Ludovici
per cOlllto de�gli altri coeredi non pu� dirosi regolare, non essendosi indi
cato che gli altri coobbligati abitassero tutti nel luogo di consegna deUe
copie, �cio� a �casa di essa Elvira Ludovici, n� essendosi dimostrato che la
Elvira Ludovicl. aV!esse coi notificaruii UfllO dei rapporti rprevi1sti dal
l'art. 139 c.(P..c. citato.
Ma tale ixregolarit� riguaa:dante i cowedi non annulla n� la notifica
dell'avviso nei confronti della Elvira Ludovici, n� il pr.ocedimento tri
butario nei suoi �confronti, mentre gli a.Uri coobbligati cui non fu noti
ficato l'avvii.So, e �che restarono estranei al:la procedura, non possono
esse.re pregiudicati dalla deci,sione emanata nel procedimento fra l'Am
ministrazione della Finanza dello Stato ed essa Elvira Ludovici.
Pertanto le irregolarit� nei confronti della Elvira Ludovici non sus
siistono, e Je irre.golarit� vel'ISo gli altri coeredi non sono rilevanti nei
confronti di essa �COill!tribuente, ed i coobbligati solidali non hanno inte
resse a dedurle, hon potendo subire alcun pregiudizio dalla deci:sione
qui denunciata. -(Omissis).
pone una definizione irretrattabile dell'obbligo tributario; � proprio a
seguito della notifica dell'ingiunzione o dell'ordinanza intendentizia e del
decreto ministeriale che so1rge la controversia di merito sulla legittimit�
della pretesa; e se essa � dominata dalla solidariet� di diritto comune,
tutte le incongruenze. di cui si � detto riemergono in piena evidenza.
La dtstinzione tra fase procedimentale di accertamento e fase di riscossione,
almeno per le imposte indirette, non risolve n problema deHa solidariet�
tributaria che ovviamente postula una soluzione unitaria ed omog.
enea. Non si vede come i principi dell'imparzialit� deH'i.lposizione e del
riispetto della capacit� contributiV1a possano dirsi soddiisfattd assicuxando
un eguale accertamento quantitativo ma lasciando che la qualificazione
giuridica, che d� 1luogo ad una diversa quantit� del tributo pur sulla medesima
base imponibile, si diversifichi fra i vari contribuenti fino a toccare
la massima disparit�, ben pi� evidente che nell'accertamento di valore,
� tra il trattamento tributario pi� grave e l'esenzione completa e la imposta
fissa; del tutto eguali sarebbero le conseguenze nei rapporti interni di
regresso e (La eterogeneit� dei .giudicai1Ji. 1si :l�ar,ebbe senitirr Jin punto di impo
nibilit� non meno che in tema di valutazione.
Si � detto che fa teoria del FANTOZZI pone su di un piedista<llo troppo
alto la fase procedimentale dell'accertamento del presupposto quantitativp.
L'accertamento di valore nelle imposte indirette, comunque lo si voglia
definire, � un elemento accidentale del rapporto tributario che non trova
posto quando il contribuente leale abbia dichiarato il valore congruo e
nei numerosissimi rapporti che non hanno per oggetto diritti reali, e che
pu� diventare un atto inutile se, in altra sede, risulter� dovuta l'imposta
fissa; sembra dunque eccessivo imperniare tutto il multiforme problema
della solidariet� sull'atto di accertamento, di cui � pur sempre problema
ttca poi ila natura cosrtiitwtiva.
L'UJ1tima delle sentenze i!Il rassegna ha ddmostrato l'inadeguatezza
delilla teoria del FANTozz1 a il'isollveve i'l rprob!l.ea:na della solidariet� che,
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 675
III
(Omissis). -Col primo motivo la Soc. Cecchini, denunciando violaziOIIle
e falsa applicazione dell'art. 93 n. 1, r.d. 30 dicembre 192.3,
n. 3269 in rel:azioue agJi artt. 102 e 3311 c.p.c., nonch� difetto di motivazione,
deduce la nullit� deUa ,sentenza di merito per la mancata mtegrazdone
del contraddittorio nei �confronti della coobbligata Banca Nazionale
del Lavoro.
La ricorrente ammette che �secondo i princtpi comUiTh� (cui la giurisprudenza
ha !ricondoitto la solidariet� tributaria) :La solidariet� nOIIl d�
luogo a litisconsorzio necessario fra i coobbligati. Sostiene per� che nella
obbligazione tributaria va tenuta distinta la fa.se del.l'accertamento da
quella dell'adempimento,, e che la soggezione di essa ai principi priva�tistici
deLla .soLk1ariet� riguarda solo ila se'COnda di tali fasi. Poich� -soggiunge
-l'accertamento tributal"iio � dominato dai principi deJ.J.a obiet
ripetesi, non pu� avieir1e che una solluzione UJUitaria. Norn sarebbe una
utile prospettiva �OOIDPildicare il p'l'obJ:ema deWLa so'.l.Ldariet� oon il'irniesa1llribitl1e
diiscuSJSione tra questioni idi viailutaziooe .e questi.ora di impOlllibhl:
i!t� e con 1a ccmsegUJenite diJStiinzdo:ne deiliLe competenze diellile commissioni
per pervenire a diverse conclusioni; mischiare i veleni non giova
certamente. Ma in ogni caso non potrebbe giustificarsi un diverso atteggiamento
della solidariet� nei suoi aspetti processuali per lo stesso rappOII"
to giuridico di imposta. La tesi del FANTOZZI potrebbe rispondere allo
scopo se fosse possibile una netta separazione tra accertamento e riscossione
e se fosse vero che nella prima fase rileva soltanto la solidariet�
formale (o processuale) e nella seconda soltanto quella sostanziale; ma
n� l'una n� l'altra condizione si verificano, perch� \l'accertamento della
base imponibile copre un assai modesto Si.pazio nello svolgimento del rapporto
mentre riscossione e controversia sulla legittimit� della pretesa si
foodono insteme �e senza che possa ipd� :fa!I'sd una dis1Jiinzdorne tra sollidiao:"liet�
formafo e sostanziale.
Ricapitolando ile idee, necess:ai'riamente disordinate, sembra potersi
ritenere che sia la tesi della indivisibilit� deH'obbUgazione con conseguente
necessit� di litisconsorzio, sia la tesi intermedia che distingue fase
procedmentale da fase di riscossione siano le meno favorite per un'affermazione
di successo; resta la pi� coltivata tesi della solidariet� di diritto
comune, formale e sos1;anziale, che, sebbene sia la pi� traumatica, � fa pi�
giustificabile 'sul piano dommatico ed � la sola che consente di pervenire
a risultati dd chiarezza. Bisogmia per� avere La costanza di a:ffro111Jtairne tutte
le conseguenze senza timore e senza cerca['e compromessi per tentare di
salvare, solo in minima parte, quetll'omogeneit� dell'imposizione che, piaccia
o no, � un mito ormai sepoiLto.
C. BAFILE
676
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tivit�, dell'imparzialit� e del rispetto del.la capacit� contributiva; H
preisupposto da cui tale 1capadt� via desunta non pu� che sussistere o
non sussistere identicamente nei confronti di tutti coloro che, in base ad
esso, diventano condebitori dell'imposta. Afferma -traendo argomento
anche dalle difficolt� di ordine pratico che una di�versa soluzione determinerebbe
in sede :di regre,sso fra i coobbligati -che le controversie
relative �all'accffi'tamento di una imposta, pretesa, nei confronti di pi�
soggetti, 'soggiacciono a1la d1sciplina de1le cause inscindibili e che peirtanto
nella spede era necessario che al giudizio partec1passe anche la
Banca.
La censura noo � fondata.
Il principio deH'imparziarlit� del1l'imposizione tributaria non � idoneo
i1n s� a produrre le conseguenze di ovdine processuale invocate dalla
rkorrente, 1peirch� � espTe1ssione di una norma generale, comune a tutta
l'azione ammini1strativa (art. 97 Cost.).
Dertte .conseguenze non derivano necessariamente neppure dal principio
del rispetto deHa .caipacit� contributiva. E-sso, infatti, nei significato
desumibile dall'art. 53 Cost. (richiamato neil. ricorso) esprime un'esigenza
che � dettata per l'esercizio del poteve di imposizione nel� suo
momento normativo. Con riferimento, invece, a1l singolo atto amministrativo,
�con il quale detto potere v&ene ese:vcttato in concreto, il.a coerenza
dell'imposizione con 1a capacit� contributiva del soggetto oo1pito
va de1sunta dalla legittimit� delJ.'atto e coincide con la il.egittimit� stessa.
Ma anche se all'accertamento del presupposto dell'obbligazione tributaria
plurisoggettiva dove1sseTo partec1p1are tutti i coobbligati la tesi
della Ticorrente non avrebbe fondamento.
Occorre in proposito ricordare che si v.er,sa in materia di imposta
indiretta e precisamente di imposta suppletiva di registro.
Da tale precisazione deriva:
a) che la capacit� contributi'Va � espreissa dall'atto deil.la cui. registrazione
si tratta, cio� da un presupposto di cui � certa la sussiistenza
ed � pacifica la valutazione economica, mentre � controve1rsa solo la
valutazione giuridica;
b) �che la presente controveirsia, concernente appunto quest'ultima
valutazione, � eistranea a.I:la fase di accertamento.
A differenza di quanto accade nelle diTertte (:in cui il presupposto
� accertato attrav1eriso un ststema procedimentaJ.e obbligatorio che culmina
con il.'iscrizione del tributo neil. ruollo) e nene controve:r:sie di mera
estimaziooe che nelle imposte indirette seguono ail.la notificazLone dell'avviso
di accertamento di valore (e che costituiscooo la fase contenziosa
dell'accertamento :stesso), in mateda di imposta supipletiva di registTo
pretesa dall'�fficio dirrettamente con l'iingiunz:ione, questa cumula
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
in s� Jia funzione di atto di accertamento e di atto di coazione, cio� di
strumento divetto a conseguire l'adempimento deiLl'obbligazione tributaria,
gi� obiettivamente definita nei suoi eJ.ementi costitutivi (Cass.,
11 novemb11e 1967, n. 2717; 28 novembre 196'8, n. 3837). E'ssa dJO� esaurtsce
la fase de.Ll'accertamento e ne esprtme il risultato conclusivo con
la forza propria dell'atto amministrativo assistito dalla presunzione di
legittimit� e munirto di esecutoriet�, ed aipre la� fase delJ.'ademprimento.
� noto infatti che l'opposiz.tone giudiz;iari!a che segue alla notificazione
deH'ingiiunzione fiscaJ,e non costituisce prosecuzione della fase di accertamento,
ma d� luogo ad un giudizio di cogntz]one, in cui iil contribuente
si fa a1Jto11e per contestare la legittimit� della pretesa tributaria, ormai
sorta con tutti i �Caratteri di una comune obbligazione pecuniaria, liquida
ed esigibilie.
Da tutto ci� deriva:
a) �che le esigenze cui fa riferimento la ricorrente sono adempiute
con la notificazione deil:l'ingiunzione a tutti i coobbligati (come nella
specie � avV'enuto), ci� essendo sufficiente ad attuare l'accertamento
con i criteri dell'imparz;i:ailit� e dell'uniformirt� invocati dalla ricorrente
e a consentLre a ciascuno dei :condebitori la esatta vaJ.utaz.ione della pretesa
tr;ibutaria; b) che la controve�r�sia .giudiziiari:a, ,successiva aJ.1a fase
de1l'accertamento, conceme la legittimit� P,eiLla pretesa fo,rmulata dall'Ammliniistrazhme
sulla base, appunto, di un presupposto accerfato;
e) che pertanto fa questione, si pone nei consueti termillli di una comune
coobbligazione solidale, che, secondo un princiipio ormai pacifico, non
detel'mina .la necessit� del litisconsorzio fra i coobbligati.
Non contrasta con la soluzione adottata la sentenza di questa Corte
dell'll novembr,e 1970, n. 21345, non avendo essa affrontato �ex professo
la questione posta dalla ricor,rente. Tale sentenza ha :solo esaminato le
conseguenze di un avv,iso di accertamento di maggior valore notificato
ad UlllO degli obbltgati, nei confronti de'l coobbligato ignaro: ed ha
risolto la que,srtione nel senso che mentre la Pubblica Amministrazlione
non decadeva dal diritto di pretendeT;e il maggforr tributo nei confronti
del secondo, questi, a ,sua voJ.ta, non incontrava preclusioni alfa sua
difesa, stante la di:chia,rata i:l:legiittimit� costituzionale dell'art. 21 r.d.l.
7 agosto 19�3,6, n. 1639. E d� senza affermare 'l'e1sdistenza di un iliitiscon
sorzio nece,ssario fra i due obbligati, tanto che il giudizio si � svolto
trn uno solo di essi e l'Amministrazione finanziaria.
G1i altri tre motivii di cassazione coincidono, nel loro contenuto,
con quel,J:i proposti dal comune di Peil"ug.ia col Tkorno incidentale, che
doyrebbe essere pertanto congiuntamente e'samiinato. Tale ri:co11so (per�
� inammissibile, pe~ch� ,alla data della sua nortmcazione (27 luglio 1970)
era decorso tl termine di legge. Il Comune di Perugia, infatti, avendo
678
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
rfoevuto la notificazione del.fa sentenza il 30 gennaio 1970, avrebbe dovuto
proporre ricorso entro i successivi sessanta giorni, non rkorrendo
nei suoi confronti le condizioni che secondo l'art. 334 c.p.c. consentono
l'impugnazione inciden.taJe tavdiva (il cui termine si sarebbe compiuto,
nel 'caso, il 4 mag,gio 1970, e avrebbe potuto godere delila proroga concessa
con d.m. 4 agosto 1970, in relazione all'inagibilit� dell'ufficio
uni�co esecuzioni e protesti presso la Corte d'Appello di Roma).
� Va, in ipropoSJito, idlevato che, !l'iispet1Jo aJ rico11so della soc. Ce:cchini,
la posizione di detto Comune non rient:r1a neUa previsione della prima
parte dell'art. 334 c.p.c., esso, infatti, non ha la qua:J.i.t� di ;p&te contraria,
pevch� non � titolare di una prete,sa contrapposta, ed � anzi egualmente
interessato aiLla cassa2)i:one della.sentenza, impugnata co1l ricorso p!rincipale.
Le considerazioni svolte nehla confutazione de�l p!I'imo motivo di
taile ricorso impo!l.'tano, poi, che, ne11a carusa tra J.a soc. CeccMni e l'Arnmi:
n1strazione finanz1iaria; il l:Uisconsonii.o necessario non suissiste neppure
nei ,confronti del Comune di Perugda che, aJ pari della Banca Naziona1le
del Lavoro, ha la posizione di un coobbligato soil.idale e non
rientra quindi tra i soggetti cui � appliicabHe l'art. 331 c.p.c. (Cass., 29
diicemb!I'e 1970, n. 2764). -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez.. I, 5 maggio 1972, n. 135'8 -Pres. Capora.
so -Est. Arienzo -P. M. Cutrupia (conf.) -Banco di SiciUa
(avv. L,a Ferlirta) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Abd.gnente).
Imposta di registro -Enunciazione -Enunciazione di societ� di fatto Negozio
bancario di finanziamento in favore di societ� -Connessione
diretta -Sussiste.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 62).
Imposta di registro -Solidariet� -Enunciazione -Soggetto partecipante
all'atto estraneo alla convenzione enunciata -� obbligato.��
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 93).
Emergono tutti gli elementi per la tassabilit�, come convenzione
enunciata, di una societ� di fatto, da un negozio di finanziamento bancario
nel quale la societ� assume la parte di contraente (1).
(1-2) La prima massima � da condividere pienamente; quando la convenzione
enunciata costituisce il presupposto dell'atto enunciante, non solo
non pu� dubitarsi della connessione dir�etta fra i due atti, ma gli stessi
requisiti de11'enunciazione (cfr. Cass., 9 luglio 1971, n. 2192, in questa
Rassegna, 1971, I, 1235) si possono ritenere implicitamente sussistenti; se
una societ� assume un appalto o ottiene un finanziamento intervenendo in
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 679
Quando da un negozio di finanziamento bancario emerge l'enunciazione
di una societ� di fatto tra i mutuatari, anche la banca, bench�
estranea alla relativa convenzione, � tenuta in solido al pagamen.to
dell'imposta (2).
(Omissis). -Con i primi due motivi de,l ricorso, che possono essere
congiuntamente esamina.ti, 1sotto hl profilo della violazione dell'art. 360,
nn. 3 e 5 e degli artt. 9, 62 e 63 r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, si
sostiene che la corte del meirito abbia: a) omesso di considerare, nelil'affeTmare
la corunessione tra l'atto enunciante e quello enuncfato, che
la costi�tuzione delLa societ� di fatto tra il Piiazza e il Mancuso rappresentava
solo una premessa del tutto irmlevante rispetto al negoziio di
finanziamento daJ. quale risuiltava indipendente; b) errato neil riJtenere
il rtcorrente obbligato �sol:idalmente al pagamento dell'imposta, quale
parte contraente rispetto aU'enunci�ato ll'apporto di sodet�, !in quanto
l'adottato criterfo della connessione non � valido per determinare la
responsabilit� tributaria di un soggetto estraneo per il pagamento deill'imposta
di registro relativa all'atto enunciato.
Le doglianze sono infondate.
La 1sentenza impugnia.ta ha ritenuto ila 'sussistenza della connessione
diretta fra la societ� enunciata ed il contratto di finanziamento consi
1
derando che il Banco, in tanto concedeva il finanziamento, in quanto
'l'impresa socia.le Mancuso-Piazza �si era :effettivamente .costituiita, �,
come tale, aveva ottenuto l'aggiund!kazione di un appaUo daH'l.N.A.I.
per .La cuii �stipulazione l'impr�esa dovevia versare la cauzione di lire
3.500.000 per l:a quale era preordinato hl finanziamento. La costituzione
della societ� di fatto, non rappresentava una premeissa storica,
ma aveva dato vita 1ad UJilo dei soggetti 1parteciipanti al negoziio di finanziamento
che costituiva l'oggetto de1l'atto pl'esentato alla l'egistrazione.
In tale atto, la pairte 1contraenrte era� anche, secondo la sentenza impug.
nafa, il Banco, H quale non poteva sottravsi aiLl'obbligo, s0Uda1le con
le altre parti, di pagare l'intera imposta dovuta per la registraz.ione
dell'atto medesimo, compresa queHa relativa alhl'atto enunciato al quale
era estraneo, stante .la 1conne1ssione diretta di quest'ultimo con il primo.
Quanto ahle premesse di fatto sulle quali ,gi fonda la dectsione impugnata,
non sussi1ste alcun vizio di omessa o contraddittoria motiva-
quanto tale ed impegnando una responsabHit� patrimoniale distinta da
quella dei soci, non pu� mettersi in dub�i� l'esistenza della societ�.
Importante � la seconda massima. Recentemente qualche dissenso era
stato espresso in ordine alla regola consolidatissima della responsabilit�
solidale per 1'imposta di registro di tutte le parti contraenti (cfr. Cass.,
7 settembre 1970, n. 1260, in questa Rassegna, 1970, I, 871; 26 luglio 1971,
n. 2500, ivi, 1971, I, 1464); in ambedue i casi per fini di carattere processuale
ieJ.'a stato affermato ,che 1allorch� pti� 1oonV1enziond .sol!liO contenute in
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione atteso che, come esattamente evidenziato, la enunciazione della
societ� di fatto non costituiva una ple01I1astiica premessa stori1ca ma
era intimamente connessa �con il. negozio di finanziamento ottenuto dai
soci neJ.J.'in'i�eresse della societ� �che potevia !I1isponderne con tutto i1l suo
patrtmonio e so.Io sussidiariamente i soci pevsonaJ:mente (art. 22,67 e
2268 e.e.).
Sotto il profiolo gim:idico, poi, consegue che per la tassabiliit� (artiicolo
62, secondo comma, l.r.) della convenzione verbale della societ�
di fatto enunciata nell'atto di finanziamento, presentato per La regiistrazione,
sussisteva una �connessione di!l'etta e funzionale perch� iJ. secondo
non avrebbe potuto spiegare la sua efiikacia indiipenderntemente dalla
sussiistenza deJ.1a �societ� in :l�avore della quale veniva stipulato l'atto
dai soci. Quanto, poi, al.la 1sussistenza dehl:obbUgo solidale del Banco
con le altre parti di pagare l'intel'a imposta, dovuta per [a registrazione
dell'atto, essa �scaturisce dalil'art. 93 l.r. che viincola solidalmente
al pagamento dehl'dmposta tutte le parti �contraenti con quehle nel cui
interesse fu richiesta la formalit� deJ.la registrazione. Nel caso in esame,
atteso che la beneficiaria del finanziamento era la societ� di fatto, non
pu� l'evioca11si in dubbio che il Banco debba considerarsi, �ai fini dell'obbligo
solJidaJ.e del pagamento deill'imposta, contraente o interessato
a1J.a registrazione.
E non pu� invocare a suo :liavore la giurisprudenza di questa Corte
(Cass. 7 .settembire 1970, n. 1260) secondo cui quando in un atto siano
comprese pi� convenzioni, .indipendenti fra loro, J.'obb'ligo so1Udale grrava
sui soggetti che hanno partecipato ad ognti singola convenzione, non
arnche su coloro che, pur essendo !intervenuti neU'atto, siano. estran1ei a
quella convenzione, essendosi con questo principio disatteso soltanto
quell'orientamento, dottrin�ale e giurisprudenziale che, agli effetti dei1la �
registrazlione, �ccmsidel'a l'atto un'enttt� unica e 1nscindibiil.e.
Pertanto, con riguardo aU'atto di finanziamento in esame deve
a:ffiermlrnsi che, a' sensi dell'art. 93, n. 1, l.r., sussiiste J.'obbUgo solidale
del Banco di Sicma al pagamento deJ.il'timposta di registro dell'atto di
societ� enunciato attesa la destinazione delil'operazione di finanziamento
alla societ�. -(Omissis).
unico atto la solidariet� intercorre fra i gruppi di contraenti delle singole
convenzioni e non fra tutti r partecipanti all'atto. Ora per�, con riferimento
all'obbligo sostanziale, la sentenza 7 settembre 1970, n. 1260 � stata
espressamernite \S!Upffi'Qta ,e si � toriniatii tSIUilila giU1sta v1a d�llla soilddadet� di
tutte le parti contraenti; ed � da notare che la parte contraente � stata
ritenuta obbligata non solo per l'imposta sulla convenzione, a cui � estranea,
espressa nello stesso atto, ma anche per la convenzione semplic�mente
enunciata. Si lascia solo nell'ombra, ma piuttosto per attenuare il contrasto
con la sentenza del 1970, la c.d. solidariet� meramente formale, cio� quella
della parte che partecipa all'atto per conto di a:ltri.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTAR'IA 681
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 mag.gio 1972, n. 1362 -Pres. Gianna:
ttasio -Est. Giwliano -P. M. Caccioppoli (conf.) -Sabaitdni c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Tomasiochio).
Imposta generale sull'entrata -Azione in sede ordinaria -Termine
di sessanta giorni dell'art. 52 della legge 19 giugno 1940, n. 762 Decorrenza
-Ordinanza definitiva dell'Intendente -Ricorso tardivo
al Ministro -Irrilevanza -Opposizione contro la successiva
ingiunzione ~ Inammissibilit�.
(1. 19 giugno 1940, n. 762, art. 52; I. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 56-58).
H termine di 60 giorni stabilito daWart. 52 della L. 19 giugno 1940,
n. 762 per proporre l'azione in sede ordinaria in materia di imposta
generale suU'entrata decorre dal giorno in cui l'ordinanza de-n'Intendente
� diventata definitiva, si che non influisce sul decorso de'L termine
ii' ricorso tardivo inutilmente inoitrato al Ministro deUe Finanze; n�
pu� rimettere in termini per l'opposizione di merito la successiva notifica
deLL'ingiunzione che ha la semplice funzione di intimazione ad adempiere
un'obbligazione risuitante da separato titolo (1).
(Omissis). -Col pirimo mezzo, il iI"Lcorrente si duole di violazione
e falsa applicazione deJ.l'art. 52 della L 19 giugno 1940, n. W2 (che
converti il d.l. 9 gennaio 1940, n. 2), degli artt. 56, 57 e 58 della 1. 7 gennaio
1929, n. 4 e dei principi generali del diritto processuale comune
e tributario. Egli osserva che la Corte del merito, dopo aver dichiarato
tardivo il 1suo ricol'so al l\lllinistro contro 1'011dinanza dell'Intendente,
:liece deicorrere dal d� !in cui l'ordinanza stessa era dii.venuta definitiva,
per difetto di tempestivo il."icorso, il termine di sessanta giorni posto
dal ricol'dato art. 52 per l'esp&imento delil'�azione giudiziaria; e sostiene
che, avendo egli proposto d�. ricorso, ancorch� intempestivamente, quel
termine non potmna decorrere :se non daJ. giorno in �CUi gili fosse stato
notificato iJ. decreto del Ministro che avesse sancito tale intempe,stivit�,
decreto �che, di fatto, gli fu poi notifkafo il 9 novembre 1965, cio� dopo
l'inizio della liite. A suo avvilso, fu in ital modo violato � M principio
(1) La massima esattissima � conforme a consolidata giurisprudenza
(v. Relazione Avv. Stato, 1966-70, II, 851); � importante per� rilevare che,
sia pure implicitamente, viene riconfermata la vigenza della norma dell'art.
52 de1la il. 19 giugno 1940, n. 762 per quanto conce.rne il termine di
60 giorni, cosa che, per una particolarissima situazione processuale, era
stata apparentemente negata nella .sentenza 20 marzo 1972, n. 833 (in questa
Rassegna, 1972, I, 46�7).
682
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
::'.:
gene.rale del nostro ordinamento, per il qua'le fa tardivLt� di un ricorso
deve essere dichiarata o dal giudice a quo ovvero dal giudice ad quem,
non essendo con:f�gurabi).e, nel sistema formale del diritto, la rilevanza
procesS1UaJ.e di un mero "fatto" che non sia stato oggetto di accertamento
da parte dell'organo investito de1l ricor1so o comunque competente
a deUbel'arne l'ammissibHLt� �.
Queista censrn:a � infondata. La necessit� dell.a notificazione di una
formale dichiarazione d'inammissibilit� del ricorso contro l'ordinanza
intendentizta aJ. fine della decorrenza del termine di sessanta� gwrni
fissato daJ.l'arit. 5.2 della �legge sull'I.G.E. non pu� essere considerata corollario
di un principio generale, che, in verit�, nel nostro ordinamento
non sussiste, n� rtsponde a un'inderogabile esigenza logilC'a; anzi, �
esclusa dalle �specifiche dtsposizioni di legge che il rii.corrente ste1sso ha
menziionato. In generale, infatti, alJ.orch� fa legge fissa un termine perentorio
per un'impugnazione, la decadenza che deriva dal fatto dell'inutile
decorso del termine si avvera e produce ogni suo effetto senza
uopo di un espresso provvedimento, il quale sarebbe, in ipotesi, meramente
dkhtaraitivo. N� la �situazione cambia per il sempll.ice fatto che sia
stata presentata un'impugnazione tardiva, poich� questa, essendo interV
�enuta quando gi� 11a decadenza erasi avverata, non pu� avere, al riguardo,
efficacia alcuna. Queste considerazioni di massima trovano specifico
Ttscontro nella disposizione dell'art. 52 deiLla legge suJ.l'I.G.E., U
quaJ.e contempla due soli �ipotesi, cio� quella del�l'ordinanza defi.nlitiva
deH'Intendente e quella del decreito �con �cui il Ministro � provvede sul
ricorso., �secondo l!a previsione de1l'art. 58 della 1. 7 gennaio 1929,
n. 4, cio� S1U un .rtcovso tempestivamente e ritua�lmente avanzato, secondo
gli artt. 56 e 57 della stessa legge. La definitivit� dell'ordinanza dell'Intendente
pu� essere originaria (quando concerna violazioni per cui
la �pena pecuniaT'ia 1stabHi1Ja daHa legge non .sia superiore a un determinato
massimo, che peit' l'I.G.E. (art. 15 del d.P. 4 febbraio 1955,
n. 4619 � di L. 600.000) o sopravvenuta, per inutne decorso del termine
di 30 giorni, durante il quale, negli altri casi, il contribuente pu�
ricorrere al mintstro delle fin.am.ze. Ma in ai1cun �caso non � richiesta
un'espressa dichiaTazione di definitivit�.
Col .secondo mezzo, il .rtcorrente, denunciando vwfazione de1'l'art. 52
della J.. 19 giugno 1940, n. 76:7, dell'�art. 144 del r.d. 30 dicembre 1923,
n. 3269 e dei principi g,enerali in materia dd opposizione a ingiunzione
fiscale, si duole che la Corte del merito ha respinto La te.si che Ja notificazione
de1l'inghmzione dell'Ufficio del Registro, contro la quale, formalmente,
egili aveva fatto opposizione, :l'avesse rimesso iln termine per
propocre l'azione giudiziaria.
Anche questo mezzo non merita aocogilimento.
La Covte perugina, infatti, esatt1amente rilev� che i motivi dell'opposizione
erano in realt� diretti esclusivamente contro l'ordinanza
PARTE I, SEZ, V, GIURISPRUDENZA TRWlJTARIA 683
de11'�l1tendente di Finanza e che, :vispettQ a questa, l'ingiunzione dell'Ufficio
del Registro, fondata !Sull'esecutivit� che l'ordinanza aveva
acquistato, per difetto di teID!Pestivia opposizione, a norma dell'art. 56
dehla 1. 7 gennaio 1929, n. 4, aveva la semplice funzione di � mtimazione
ad adempiere un'obbligazione risultante da sepaxato tirtoJ.o �, e di
�strumento per lla realizzazione del credito di imposta�. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5, magg1o 1972, n. 1363 -Pres. Favara
-Est. Miele -P. M. Antooi (diff.) -Faviale (avv. Spa'l'tena)
1c. Ministero delJ.e Finanze (avv. Stato A.Hbrandi).
Imposte e tasse in ~enere -Concetto di tassa -Canoni per l'utilizzazione
dei beni del demanio marittimo -Non sono tributi.
Elementi caratteristici della tassa sono la corrispettivit� di un servizio
di carattere giuridico-amministrativo prestato daUo Stato e La
mancanza di una coll'relazione economica tra la prestazione pecuniaria e
il servizio. Non ha di conseguenza natura tributaria il canone corrispettivo
dell'utilizzazione di beni del demanio marittimo che si fonda
su un rapporto di natura prettamente economica, non � predeterminato
nella legge, � suscettibile di modificazione, ed � sottoposto, quale cor1
�ispettivo di negozio, aH'imposta di registro (1).
(Omissis). -Il ricorrente, denunziando vti:olazione d~ll'art. 8 del
t.u. r.d. 30 ottobre 19313, n. 1611 e dell'art. 3 del t.u. 14 apr.Ue 1910,
n. 639, afferma 1che hl Tribunale di Twan.to ha erroneame!IJJte ritenuta
la competenza del foro erariale, mentre nella specie, non potendosi hl
canone demaniale quailiificare tassa, ricorre l'ordinario �crite�rio di competenza
terni.1ioriale.
La censura � fondata.
Si ritiene comunemente che la taissa isia U.!ll:a prestazione pecuniaria
dei cittadifllo coMegata ad un servizio di carattere giuridico amminiistTativo
prestato da1lo Srta.to, per �cui, ove manchi un � servizio., cio�
un'attivit� 1spiegata dallo Stato �l1 rela2li�ne al risultato offerto al cittadino,
non possa affermarsi il carattere di tassa della prestazione.
Si � anche crilevato che, nel �caso della tassa, non vi �, di solito,
(1) Identiche sono le coeve sentenze n. 1364 e 1365.
La decisione riconduce nel campo delile �entoote pa1mi.mOIIld!ali non tributarle
i �Caa:wl!1d pe!r ['uti:liz.ziaziOIJJe di beil!i. dieimainiailii (v. Relazione
Avv. Stato, 1966-70, II, 435 e seg�g.), La 1giruriisrp.rudenm domiru:ll1:11Je � conforme
a quesito liindiirizzo (Cass. 29 mag�gio 1969, n. 1893, in questa Rassegna,
1969, I, 729), bEmch� lllO!!l sia manoarta qualche voce diisoo!I'de (Oass., 24
maggio 1968, n. 158>1, Riv. Leg. fisc., 19-68, 2043).
11
684 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
relazione di vera cor.r~spetitivit� tra il serviizio e '1a prestazione pecuniaria,
nel senso iche iJ. servizio pu� av,ere (ed ordinariamente ha), un
costo superiore all'importo pagato e quindi la differenza di costo viene
sopportata dalla ,collettivit�. In coosiderazione di ci� potrebbe dubitarsi
del carattere di tassa di una prestazione a carattere pubblico
del cLttiadino, 1se questa non sia in relazione ad un servizio prestato daJ.lo
Stato oppure se possa affermarsi un rapporto di corrispettivit� tra servizio
e esborso. In itali 1casi la prestazione del cittadino, pur avendo
causa in un rapporto di dirdtto pubblko, non riveste carattere di tassa,
e cio� natura tl'ibutaria, ma solo di ,cootribuzione di natura pubbUca.
L'acceTtamento in concreto de1l!la natura di tassa o di sola contribuzione
a carattere pubblico, va quindi effettuato�, ,di volta in volta, in base al
modo come i!l rapporto risulta regolarto dalla il:~gge.
Dopo queste pr,emesse, va subito rilevato che, nena concessione di
un uso� eccezionale su bend del demanio marirttimo, lo Stato si Jimita,
ordinairJamente, a porre a disposizfone del ,concessionario hl bene demaniale
nella su.perfide e ne1la ubkazione indicate nell'atto di concessione
,e non svolge, di ,sol:Lto, akuna attivit� giuridico-ammin~strahlva
perch� il concessionario benefici dell'utilit� ricavabile dal bene demaniale
1ste1sso. Quindi dn tali concessioni l'attivit� deHo Stato si limita alla
sola prestazione (messa a disposizione del suolo demaniale) verso il corrispettivo
del canone.
Il canone che il concessionario � ,tenuto a corrispoodere risponde,
in dette concessiooi, ad accentuati caratteri lucrativi PeT fo Stato, nel
senso �Che ilo Stato -intende trarre dal bene concesso in uso esclusivo il
maggior profitto possibile. Invero, pur essendo H 1canone determinato
unilateralmente daHa pubblica amminiistrazigne (art. 39 cod. deHa navigazione;
art. 16 del regolamento al codke stesso) questa deve attenersi
a predsi. criterd posti ,daJla fogge �sia quanto ai minimi di canone sia
per gli aumenti di tali minimi, aumenti che debbono graduarsi non gi�
in relazione 'l:l<lla funzione pubbLic~stica della propriet� pubblica, ma a1la
maggdoll.'e o minore utHit� ,che il concessionario pu� trarre dal bene
demaniale. Invero il canone va stabilito noo:J. solo proporzionalmente
a1la superfide <concessa, m~suirata in met11i quadrati, e alla durafa della
concessione, ma anche all'uso che il privato far� del bene e della utilit�
che ne potr� trarre (art. 39 cod. navigaZJione; l6 regolamento; acrtt. 1 e 2
della ,l, 2,1 dicembre 196,1, n. 1501, che dtspone un ultell.'iore aumento
dei canond. demaniali. Vart. 2 di questa legge precisa che gli aumenti
dei canoni per le .concessioni del demanio marittimo de,vooo essere graduati
1sulla base dell'utildt� economica che i concessionari traggono dalla
conce,ssione).
Quindi, nena determinazione della miSUTa del canone, hanno rilievo
oltre, indubbiamente, ,a finalit� ;pubbfLid.siticQ'e, in prevalenza �criteri
pur�amente economici, anzd speculativi, il che non si accorda con la
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
natura deUa tassa quale � comunemente r:Ltenuta. Non � poi irrilevante
che il cittadino 1s:La ammesso ad esporre le sue rimostranze in me:vito
alla misura del canone, mediante ricorso all'autorit� ammintstrativa
superiore (art. 15 reg. cit.), facendo valere ragioni puramente economiche.
Inoltre iJ. canone, cos� fissato, non � immutabtle, come lo � di
solito la tassa, ma pu� essere ridotto durante l'utilizzazione del bene,
se questa ,siasi ridotta per effetto della preesistenza di diritti di terzi
(art. 40 cod. nawga:z;ione) ,oppure a causa di modificazioni del bene demani'a1le
(art. 45 e.e.).
Non � rsenza significato che il ,canone deman,iJale debba essere pagato
anticipatamente (art. 16 reg.), quindi anche prima che il concessionario
abbia ricavato l'utilit� del hene, e ci� non avviene per la tassa il cui
pagamento � ordinariamente contemporianeo� alJ.'ac_certamento del presupposto
della tassa o anche successivo.
Si aggiunga ,che, nella pacifica prassi amminiistratiw, tali canoni
sono considerati veri corrispettivi ai fini delJ.a sottoposizione al tributo
di regi1stro delJ.'atto di ,concessione del bene demaniale, atto assimilliato
in tutto ad una convenzione di affitto o di locazione di beni immobili
o di �Costituzione di diritti reali di godimento in base aH'art. 43 della
legge di registro. Tale soggezione al trtbuto di registro � concepibile
solo �se si escluda il ,camttere di tassa, non riSUi1tando casi in cui una
contribuzione a carattere tributario sfa ,sottoposta direttamente ad imposizione
fiscaile.
Non � poi inutile irtlevare (sempre ,ai finii dell'accertamento della
concreta regolamentazione legislatiiva di tali canoni) che, ai fini amministrativi-
contabili dello Stato, tali canoni sono tenuti distinti dalle
tasse. Cosi neJ.l"al't. 222 del regolamento per -l'amministrazione del patl'imonio
e rper la 1contabllit� delLlo Stato (r.d. 23 maggio 192,4, n. 827)
l'enfoata derivante dai canoni � colJ.ocata msieme a quelle provenienti
da affitti censi o livel:li (lett b), mentr.e le tasse sono elencate insieme
alle imposte (lett. d) e tale situazione si l'iproduce nella classificazione
contenuta nel bilancio dello Stato, essendo i canoni compresi tra i
proventi dello Stato, mentre le tasse sono collocate nel capitolo entrate
tl'ibutarie.
Infine � di rjiHevo La disposizione di [egge (art. 1 del t.u. 14 apl'lhle
1910, n. 639) secondo cm alla riscussione dei canoni si rprovvede con la
procedura di ciscossione delle entrate patrimoniali, il che conferma n
carattere non t'Vibutario del canone.
In definitiva va �escluso 'i1l carattere di tassa nel canone per l'utilizzazione
di beni del demanio marittimo e pertanto non pu� trovare
applicazione ~�art. 8 deJ. t.u. 30 ottobre 19'3r3, n. 1611, considerando questo
,solo le � tasse �e le sopratasse � �in senso proprio cio� ipotesi di veri
liti tributarie. (Omissis).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
686
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 6 maggio 1972, n. 13'74 -Pres. Stel
l:a Richter -Est. Per,sico -P. M. Trotta ~conf.) -Mi.n:istero delle
Finanze (avv. stato Vitaliafil) c. Soc. Gal:artea (avv. Persiani).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Competenza e giurisdizione
-Valutazione -Grave ed evidente errore di apprezzamento
contenuto nell'accertamento -Deducibilit� dinanzi al1'
A.G.Q. -Esclusione.
(1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, art. 6; d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 29).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Valutazione -Scelta
dei criteri di stima -Competenze della Commissione di valutazione
(d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 16 e 29).
L'impugnazione per grave ed evidente errore di appll"ezzamento prevista
dall'art. 29 terzo comma del d.t. 7 agosto 1936, n. 1639, pu� essere
portata dinanzi al giudice Oll"dinario, solo contro la decisione deUa Commissione
provinciale di valutazione; urta invece cotntro il difetto di
giurisdJizione del giuc],ice oirdinario la censura dii grave ed evidente
errore di apprezzamento rivolta contro l'avviso di accertamento e l'ingiunzion_
e che possono essere impugnati ai fini della determinazione del
valore soltanto dinanzi alle Commissioni (1).
Rientra nella competenza della Commissione di valutazione, e non
forma quindi oggetto di giudizio inddentale sulla applicazione della
legge da rimettere alla sezione speciale della Commissione provinciale
o all'A.G.O., la questione, di carattere soltanto tecnico, relativa al.la
scelta dei criteri di valutazione (2).
(Omissis). -Coli. primo motivo del ricor�SO, denunziando wo1aziooe
e :lialsa a:pp1icazione dell'art. 6, 1. 20 marzo 1865, n. 22,48, .a11. E; art. 29,
(1-2) Identica � la seriten:z;a in pari data, n. 1375.
La pronunzia passa in rassegna un gran numero di questioni, tutte
sostanzialmente pacifiche, ofl1rendo una sintesi p!l'egevole dei maggiod
problemi del contenzioso tribu,tario.
Fra Le molte e p~eciise emmciazi.ond, :mffi'iitano una parr1Jico(l:aire segnalazione
quella relativa al potere dell'A.G.0. di verificare i presupposti
sostanziali dell'imposizione, senza esercitare il controllo della legittimit�
formale degli atti del procedimento amministrativo (Cass., 18 settembre
1970, n. 1573, in questa Rassegna, 1970, I, 906) e il'alt!l'a coooernente 1a
impossibilit� di fondare sull'a!l't. 2 della legge sull'abolizione del contenzioso
amministrativo il tentativo di portare innanzi all'A.G.0. le questioni
di estimazione semplice (in senso parzialmente contrario, Cass. 13 marzo
1970, n. 641. ivi, 436 con nota).
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 687
comma terzo, d.l. 7 agosto 1936, n. 1639 (convertito nelJa 1. 7 giugno
19'37, n. 1036 e modii�oato con d.l. 27 ottobcr:e 1937, n. 2.ol3), ai
sensi e per gli effetti dell'art. 360, n. 1 'c.p.'c., J.a ricorrente coosura la
statui:ziione de1la senten:tla in ordine all'affermato potere del g.o. di conoscere
direttamente l'errore di apprezzamento nella valutazione della base
imponibile anche in mancanza di previo esperimento di ricorso alle commissioni
tributarie; � rsostiene che quella staituizione non solo non �
� conjlo<rme, ma anzi chiaramente diverge dai princiipi pacifici in materia
di imposta di registro (secondo i quali, sarlvo che in sede di riesame
della decisione della Con;1mi1ssione provinciale, ,il ,g.o. difetta di giurisdizione
in ordine alle questioni di estimazione �semplke) : ed ag:gtunge
che nulla osta all'applicabilit� di ta1i principi anche ai giudizd di oppo
sizione a decr�eto ingiuntivo fiscale.
Col secondo motivo del ricorso, denunziando violazione e :llalsa
applicazione degli artt. 2 e 4, 1. 20 :i.arzo 1865, n. 2248, aH. E; art. 212
c.p.c.; omessa motivazione circa pU[],to decisivo delJ.a controversia: in
relazione all'art. 360, nn. 3 e'5 c.rp.c., la ricoNente sostiene che, anche
a voler ritenere non coinvolti in causa i poteri di valutazione spettanti
alla Finanz,a (1su11a dichiarazione di parrte dcl corrispettivo iX'OVVisorio
del contratto enunciato) bensi e soltanto il diritto deJ. contribuente a non
soggia1cere ad iHegittima pretesa fiscale, la senten:tla risulteTebbe ugual
mente �censurabile, essendosi limitata ad un giudizio di le1gittimdt�, con
omissione di esame 1sul mer.iit;o della pretesa (in ri:llerimento all'essenza
del giudizio di oppoSI�2ione ed al principio di corrispondenza fa�a il
chiesto ed H pronunziato) e conseguente ipregiudiz:io dell'efficacia par
ziale del decreto monitorio nei limiti de1la minor somma ri!conosciuta
rispetto a quelfa domandata.
Detti motivi -che per interdipendenza delle questioni possono
esa:qiin:arsi congiuntamente -risultano fondati.
� opportuno chiarire, anzitutto, che, mentre con l'opposizione l:a
soc. resistente aveva tra !l'altro contestato la legittimit� del procedi
mento adottato per ila determinazione della base imponibile e fa sen
tenza aveva convalidato la 1scelta del critevio di valutazione pervenendo
Di notevole interesse � anche '1a seconda massima che giustamente
esclude che costituisca una pregiudiziale di diritto, da rimettere, previa
sospensione, alla speciale sezione deHa Commissione provinciale, la scelta
del criterio di valutazione; infatti sulla scelta del criterio di valutazione
non pu� proporsi censura sotto forma di violazione dell'art. 16 del d.l.
7 agosto 1936, n. 1639, potendo la Commissim:1e adottare un criterio anche
diverso da quelli previsti dalla legge, mentre � consentito soUanto, con
l'impugnazione ex art. 29 terzo comma, controllare l'adeguatezza della
motivazione sul criterio prescelto (v. Relazione Avv. Stato, 1966-70, II,
539, nonch� Cass. 18 gennaio 1971, n. 90, in questa Rassegna, 1971, I, 400).
688 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
alla dec1araforia di iLlegittimit� per J.a vfa del ,riJscontro dell'errore qua688
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
alla dec1araforia di iLlegittimit� per J.a vfa del ,riJscontro dell'errore qualifka
�to, iil rilcorso (e le deduzioni della controrilcorren1Je) non coinvolgono
1n alcun modo la ,scelta deJ detto criterio (peraltro aderente a recentissima
gimisprudenza di questa Covte), bensi la sussistenza e la conoscibilit�
del denunziato viziio da parte deJ giudice edito: vale a dire che
la vertenza si mantiiene sul piano della valutazione.
In proposito � da ricwdare che le 'controversie cui d� luogo l'accertamento
dei tributi -tiipi1ca esplfoazione di attivit� ammiinistrativa
compiutamente regolata da norme di relazione (S.u. 1573/70) da cui
sorgono diritti soggettivi per iJ. privato -troviano, in materia di imposte
indirette .sui trasferimenti di ricchezza, un diverso assetto, a seconda
che si riferiscano alla deter:rniniaziione del valore o ad altra ipotesi di
appHcazione deUa legge.
L'art. 29 del d.'l. 7 agosto 193:6, n. 1639 <Stabiltsce per '1e pri:me la
competenza in prima 1stanza de11e Commissioni distrettuali ed, 1n secondo
grado, di quelle provi:nciaH, salvo -avverso le dedsioni di quest'ultime
-il ricorso all'A.G.0. per � grave ed evidente errore di
apprezzamento ovvero per mancanza o insufllcienza di calcolo nella
determinazione del valore �; e per le altre la competenza in prilmo grado
de1le Commissioni provinciaU ed in 1seoondo grado di quella Cenfa�ale,
salvo M rico,vso a11'A.G.O. nei modi stabil1iti da1La [egge e salvo ;il riicorso
diretto alla Cor,te di Cassazione a norma dell'art. 111 della Costituzione
(S.u. 290/71; 118'2 e 226�4/70; 1172/68).
Sul piano delle guarenttg,ie giurisdizionali tale diversit� (con la
quale non si introduce, per lla iproponibillit� dinanzi al g.o. de11e controversie
di estimazione semplice una condizione -;preventivo esperimento
del dcorso alle Commissioni tributarie -non richie�sta per
quelle idi ,estimazione complessa, ma si tiene conto della diversa essenza
delle rispettive questioni), si traduce in �un difetto di giurisdizione del
g.o. a dJirettamente oonoocere deJ.,Le questioni di mero estilmo (S.u.
1181/70; 1766/6,8), rispetto alle quali la tuteila dei diritti soggettivi
violati rima;ne espvessamente devoluta al detto g. speciale.
Ed invero, mentre l'iautonomia e possibile coeststenza neJ,l'esperimento
dei mezzi di tutela -consentita (a differenza di quanto disposto
dall'art. 22 del r.d. 1639/36 per le II.DD.)" dall'art. 148, Lo. registro si
coovdina alla dive11sa natura dei relativi giudizi (1l'uno avente ad
oggetto la determinazione degli elementi dell'obbligazione tributaria,
l'altro la legittimit� deWa,ccertamento, .tradotto in titolo esecutivo: S.u.
2175/619; 478/65); viceversa nehle ,controversie aventi ad oggetto la dsoluzione
di questione relative alla determiinazione del valore, il ricorso
a1l g.o. -dall'art. 29, d.l. 1639/3,6 consootito solo dopo decisione della
Comm1ssione provinciale -non altrimenti pu� configurarsi che come
fase incidentale del processo tributario per l'impugnazione, di mera
legittimtt�, della decisione definitiva, avente ad oggetto l'accertamento
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
dell'esilst,enza del detto vizico e per dsUJ1tato l'annullamento della decisione
impugnata quale mezzo al fine del:1a prosecuzione del giudizio tributario
di merito (S.u. 352/71; 958 e 2175/69; 896/67) e tale diverso
sistema �si coo:rdma 1aUa diversa essenza delle controversie di estimo
(imperniate su un atto delil'Amministrazione normativamente vincolato
al verilficarsi dei pre.supposti tipici -al quale, perci�, viene attribuita
prevailentemente efficacia dichiar1ativa) Ja cui ,cognizione � pi� utilmente
e pi� efficacemente affMata alla competenza giuriisdiziona,le, in
sede :locale, di organi appositamente composti con esperti conoscitori
della marteria imponibile (S.u. 1181/70) e che pongono questioni meramente
estimative non implicanti la risoluzione di deUcate questioni
giuridico interpretative. Ed � apipunrto con riferimento alla detta natura
del giudizio ex art. 29, d.,l. 1639/316 (norma della cui conformit�, articoli
24 e 113 Costttuzione queste S.u. hanno gi� aV-Verttto: �sent. 2,664/70)
che questa Corte ha delineato 1a ooezione e l'ampiezza del controllo
affidato al g.o., escludendo �sia l'impugnabilit� diretta delle decisioni
tributarie di primo grado non investite (od inrirtua1menite) nei teTmini
(<sent. 2664/70), sia la deducibdilit� al g,iudke di prima istanza di altri
motivi di legittimit� (es. generico difetto di motivazione ex art. 42,
r.d. n. 1516 de,l 937, diverso dal difetto qualifiicato ex art. 29 detto)
in relazione all'art. 6 della il. 2248, del 186'5, aJJl. E (S.u. 90/71).
Col controricooso, a sostegno della deducibilit� dketta, in sede di
procedilIIlento monitorio, dei vizi denunziarti 1con l'atto di opposizione, la
soc. resistente a�ssume che ila decisione non si � limitata ad un g,iudizio
di mero estilIIlo, avendo esaminato �e risoilrto notevoli e controverse questioni
di diritto, rilevanti per i,l �sindacato di legittimit� sul decreto
ing. fiscale; ma aggiunge che, ove iJl giudice� fosse sce,so alla valutazione
del merito della pretesa, avrebbe superato i },iJmiti della propria giurisdizione,
invadellidlo il campo deH'�estimazione r~servato, a.J.l'Amminlistrazione
finanziaria.
Entrambi gli aspetti deHa deduziione non colgono nel segno.
Il primo trova neHa proposizione conclusiva la propria smen,t:Lta.
Ed invero, in tema di giudizi di estimazione, sono questioni di
diritto .sulfa imposizione tr,ibutaria -fa cui ipregiudiz,i:ale risoluzione,
attraverso finter1pretazione, anche se agevole, di 1eggi, regolamenti,
negozi giuridici o la determinazione di criteri giuri!di:ci che debbano
presiedere a11a valutazione 1concreta rende complessa l'estimazione e
fonda il potere cognitivo del g.o.: sent. 8123-8.24 -1182: -1839/70; 17272207/
68; 1331/67; 1590-2048/65 -quelle necessariamente ed inscindibilmente
connesse aLl'apprezzamento dei fatti accertati (es.: natura dell'atto
in relazione al trasferilIIlento di i'~cchezza tassabile; natura del
bene in relazione a norma cla1ssifi,catoria; ecc.); ma a tale categoria
non � riconducibile la scelta del criterio di valutazione e la determinazione
de'l valore imponibile del bene (quando risultino, come nella spe
690 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cie, basarti su operazioni di ca~mttere meramente tecnico, quali sono
quelle che attengono alla rilevazione dell'obiettiva �Consistenza quantitativa
e qualitativa del ces1pite, aJJ.'individuazione dei fattori di calcolo
ed a1l'espletameinto di questo: sent. 1181 -1182/70; 1172-1737I
� f��
302,6/68; 1241/67), 'se non a ipa:tto di �convertire da incidentali in necessarie
s1a la pregiudizialit� deUa questione di diritto su queUa di vaJ.utazione
che fo sdoppiamento dell'unica 'controversia tra le comm~ss1oni
dspettivamente competenti nelJ.e !relative questioni e la conseguente
sospensione del giudizio di valutazione.
Ll secondo aspetto non � risolutivo.
Ben � vero che per la natura stragiudiziaJ.e del decreto m�nitorio
fiscale (di cui agU artt. 2 sgg. t.u. 14 aprile 1910, n. 639; 144 sgg. t.u.
30 dicembre 19.23; n. 3269) e per la sua essenza (di atto di accertamento
ed imposizione del tributo, nonch� di intimazione di pagamento, esecutivo
ex art. 144 l.o.r. pur in mancanza dei requisiti richiesti dall'art. 474
c.p.c., epperci� idoneo alla realizzazione coattiva della pretesa tributaria),
l'opposizione deve �configurarsi come l'atto introduttivo di un giudizio
di cognizione piena, inteso quindi non alla mera declaratoria di
illegittimit� formaile o sostanziale del decreto, bensi ahl'accertamento
� ci,rca l'avvenuta artrtuazione tjei presupposti stabiliti dalla legge per la
costituzione delle situazioni attiva e passiva del rapporto tributaTio
(S.u. 609-1573/70; 975/68; 2339/67); che, essendo la costituzione di
tale rapporto disdpllinata da norme di relazfone, a tutela dei diritti
soggettivi delle parti, l'opposizione introduce, sotto il pTofilo della
� causa petendi � un'azione normalmente esperibille dinanzi al g.o. ex
art. 2, I. 2248 del 1865, ailll. E (senrt. 5821/69; 1374/65,); che J.'in1d:agine
affidata al giudice, fuori dai casi di vizi fOTmaili' rilevanti per la stessa
.esistenza (ed esecutorit;t�) del decreto ingiuntivo fiscale, va in�dirizzata
aUa verifica della sussiistenza del potere de11'Amministrazione ed, in
defiinirtiva, deltla fondatezza della pretesa tributaria (sent. 1'5'73,/70).
Tuttavia, �quailora l'opposizione investa il decreto ingiuntirvo anche
neHa �SUa funzione di atto di a'ClCertamento deg1i elementi di fatto per la
imposizione del tributo, e1suJ.a daJ.la �competenza giurisdizi'Onale del g.o.
fa rilevazione della sussistenza e portata di erxori vizianti la concreta
determinazione della base 1mponibHe, poich� taile rfilevazione si rifletterebbe
'Sul portare di accertamento pertinente all'Amministrazione finanziaria,
non contestato neU'an, e verr�ebbe� a sovvertire, in orcline al
quantum, �l'ordine de1le giurisdizioni predi-sposto in materia p'roprio
dall'art. 29 J...o.r.
Ed �invero, .se �Si ammettesse l'estensibiJ.it� del giudizio monitorio
fiscale ad ogni aspetto di fondatezza del!la pretesa, si svuoter:-ebbe di
.contenuto la giurisdizione speciaile delle Commissioni tributarle, cui �
devoluta da detta norma la tutela delle situazioni soggettive incise
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
sformando que1la attribuita al g.o. in mateiria da incidentale di legittimit�
(sune decisioni definitive della Commissione provinciale: per
l'ambito di estensione del controllo vedasi: S.u. 90-71) in generale di
merito (dato che H procedimento �coattivo di riscossione delle imposte
indirette si ini2lia normalmente -diversamente che in materia di
imposte dirette mscuotibili mediante ruolo, irn cui .� preceduta dalla
notifica al OO!Il�tribuente di U!Il avviso di accertamento -propvio con
!'�ingiunzione fiscale ex art. 144 e '149 l.o.r. 31269/23, a:lfa quai1e solitamente
segue la pvoposizione delil'opposiziorne).
E ad una tale lncisiorne su.11'ordine de1le giurisdizioni non saiprebbesi
trovare n� un fondamento razionale (tenuto conto che l'orpposizione
pu� essere proposta, a sceiLta,�sia in via amministrativa che giudiziaria
-con l'untca :SalrJ.Zinne, nel caso la prima venga omessa, che l'Amministrazione,
ancorch� rsoccombente, norn pu� essere condannata ahle
spese -�e che, per riicevuta giuri�sprudenza (sent. 682/69; 1374/65;
2850/63) il termine di trenta giorni, previsto negli art. 3, 1. 639/910 e
145, 1. 3.269/923 daltla notifica dell'.ingiurnzione, � dilatorio per l'inizio
dell'esecuzione e non .gi� perentorio per la proposizinne dei reclami
e dell'oipipo:sizione; ed � conseguenziale che le contestazioni relative a
questioni di estimo semplice non possano vel'sarsi ne0l procedimento
monitorio fi1scale, ma debbarno porta11si alla cogniztone delle Commissioni
fiscali); n� un fondamento positivo (esorbitandosi dalllo schema del
rimedio ex art. 29 l.o.r., che collega il riscontro di legittimit� ad un
vi2lio del:la decisione definitiva deilla Commirssione prov:incia�Le e non del
provV'edimento amministrativo di accertamento.; e non potendosi, d'altra
parte, �legare alH'art. 2 della 1. 2248/865, aill. E, un potere cognitivo
del g.o. in deroga al msposto dell'art. 6 stessa l., da.to che l'omessa
adizione de1la giurisdizione speciale -peraltro ritenuta pienamente
idonea ad offrire, per le controv~sie in mateiria di estimo semplice,
sufficiente e adeguata tutela sia al contl'ibuente che aill'Amministrazione
finanziaria: S.u. 1181/70; 217'5/69 -crea una fuattW'.'a al nesso causale
tra l'errrore di valutazinne e la lesione del dirttto deJ. contribuente).
Pertanto e conclUJsivamente, mentre bene l'adito giudice conobbe
delile contestazioni (qui non pi� controv�erse) relative alJ.'identifi.cazfone
dell'atto-negozio sottoposto a tas~azione ed al mezzo tipico di conoscenza
legale ,che di taile atto ebbe l'Ufiicio (enunciazione) e cio� attinenti
ai presupposti legai.i per la costituzione del diritto ruta percezione
del tributo, i!l cui 'accertamento implicaV'a un'operazione g.iur~dlca
ver:ificabiJ:e anche dli utffkio con rpieno potere dii aipplli!care al caso
concreto la rncxrma gliiuridi:ca che dieV'e 111egoJ..arlo, viceversa avirebbe
dovuto riscontrare assoluta carenza di potest� giurisdizionale in ordine
aiLla rilevazione di un vizio (grave ed ev:idente errore di apprezzamento)
fuori dallo schema (trasfusione di esso nel:la pronunzia definitiva del
692 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
giudice speciaile �competente) �cui la legge attribuisce idoneit� a conferirla,
per pavticolar.i effetti (giudizio incidentale di iegittimirt� su quella
pronunzia).
.A!ssorbi.ti gH altri iprofiili di �censura, in accoglimento del r-icorso,
la sentenza dmpugnata va cassata .senza rinvio, ai sensi deil.l'art. 372 c.ip.c.
perch� la �causa nml 1poteva essere proposta, per le ragioni di cui
sopra. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1447 -Pres. leardi
Est.
Vir.giJlio -P. M. Gentiile (conf). -lmpO'l't Esiport De Angelis
(avv. Guildi) c. Ministero delle Finanze ('avv. Stato Soprano).
Imposta di registro -Forniture alle Amministrazioni dello Stato
Legge 23 marzo 1940, n. 283 -Natura -Esenzione di cui all'art. 45
tabella D della 1. di registro -� compatibile. 1
(1. 23 marzo 1940, n. 283, art. 3; r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, tabella D.
art. 45). J
'~ n particolare regime tributario stabiLito dall'art. 3 della l. 23 mari:
zo 1940, n. 283 non introduce una disciplina speciale dei negozi di vendita
e appalto con i quali le Amministrazioni dello Stato si riforniscono
di merci, derrat;� e cose mobili, ma semplicemente sottopone i
due negozi, difficilmente distinguibili, ad un'unica aliquota e, in deroga
all'art. 94 della legge di registro, pone sempre l'imposta a carico del
privato contraente. Conseguentemente questo particolare ma non ectcezionale
regime tributario non esclude che le scritture private di vendita
di merci, macchine e prodotti industriali che nel commercio esercitato
dal venditore siano destinate alla rivendita, siano da registrare soltanto
in caso d'uso a norma dell'art. 45, tab. D della legge di registro (1).
'
(Omissis). -Con l'unico motivo di mcovso la ditta lmpOTt Export
De Angelis denuncia v�iOllazione e fa~sa applicazione dell'art. 45 deil.la
tal"iffa alleg�ato D a1la legge di registro, nonich� dell'art. 3 della 1. 23 marzo
1940, n. 283, per avere erroneamente ila COTte di appello ritenuto
applicabHe a1la fatHs1pecie negoziale (pur e1sattamente quafdficata come
(1) La sentenza 24 ottobre 1970, n. 2136, leggesi in Foro it., 1970, I,
2675; v. anche F. BATTISTONI FERRARA, Le forniture alla Pubblica Amministrazione
e l'imposta di registro, in Dir. e prat. trib., 1968, II, 275.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 693
compra:vendi<ta, e non come somministrazione od appa'l.to) l'aliquota del
2 % prev:ista dal �citato art. 3 della l. n. 283 del 1940, e non quella
deUo 0,50 % fissata dal!la tariffa con riferimento a:i contratti del ttpo
in esame da registrare solo in caso d'uso.
In partkolare, sostiene la riccmrente che il'art. 45 della tariffa allegato
D ail:l:a legge di registro -nell'ambito del quale andava considerato
il raipporto in :contestazione -non � stato derogato dailil'art. 3
della 1. del 1940, 1contenente particolari disposizioni sul trattamento tributario
relativo ai .contratti con i quali le amministrazioni defilo Stato
od equiiparate si riforniscono, mediante compra-vendita oppure mediante
appatlto, di merci derrate ed altre co:se mobhl.i.
La censura � fondata.
Questa Suprema Corte ha gi� avuto occasione di chiarire (sent. 24 ottobre
1970, n. 2136) che la legge del 1940, n. 283 (come gi� la prec�dente
legge n. 940 del 1930) non intese affatto creare per i �Contratti di fornitura
stipulati con le amministrazioni dello Stato o a queste equiparate,
una disciplina .propri�a, va:le a dire distinta e �svincolata dal regime istituito
dalla ilegge di reg;istro per i �contratti sti!pUJlati tra i privati, ma
intese unkamente, da una parte, al fine di evitare il!e difficolt� di discriminazione
che in pratica si presentavano con sempre maggiore frequenza
tra le due forme negoziaU, assimHaxe le vendite ag.U appalti, aissoggettando
Je une e gli altri a:Ha medesi!ma aliquota del 2 % vigente per
questi ultimi e daiH'altra porre l'wposta sempre a caxico del privato
contraente, �sia che si fosse trattato di vendita, sia che si fosse trattato
di appalto.
Fu anche chiarito con la c1t~ta sentenza che l'art. 1 della legge
n. 2�83 del 1940, denunciando il proprfo carattere derogaitJivo dspetto
all'art. 94 della .Jeg.ge di registro (�che regola hl. carico dclil'imposta nei
contratti con lo Stato), ed omettendo qualsiasi riferi!mento ail.la tariffa,
rivela chiaramente che con il.e innovazioni introdotte si volle sottanto
modificare l'irnciden2ia dell'onere dell'imposta tva le parti contraenti e
non anche -�ci� che, oltre tutto, non avrebbe trovato alcuna grustificazione
sul .piano logico -sottoporre i contratti di forniLture sttpulati
con lo Stato ad un trattamento tributado pi� oneroso di quello riservato
agli analoghi contratti conc1UJsi con i privati.
Sulla base di questi pri!nciipi deve, quindi, ritene.rsi che al menzionato
avt. 3 delila ilegge del 1940 non pu� attribuivsi eftl<cacia derogativa
:anche dspetto al regime .tributairio, previsto dall'art. 45 della taTiffia
allegarto D a:Ha legg.e di registro, riguardante ie scritture pdvate (da
registrarsi �solo in caiso d'uso) di vendita o promesse di vendita di merci,
macchine ed altri prodotti industriali che nel commerdo e:Sercitato dal
venditore sono destinati al.la rivendita.
Ne .consegue che, relativamente ai contratti stipuJati con lo stato
o con le amministrazio'llii ad esso equtparate, l'art. 3 della legge del 1940
694
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� operante solo neH'.iJpotesi in cui i �con.fa�atti siano da registrare iin termine
fisso (con la con�seguenza che �iin tal caso le figure negoziaili della
vendita e de1l'appalto sono equiparate ai fini della aliquota d'imposta),
mentre itl!ella divel1Sa ipotesi di .contratti, stiprulati con \le pi-edette amministraz,
ioni, ri:entranti nello schema dehl'art. 45 delila tM"iffa al!legato D,
sar� applfoabile l'ail~quota prevista da tale norma e non quella di cui
all'art. 3 della legge del 1940.
Nella seconda delle prospettate ipotesi risorge, conseguentemente,
l'esiigenza �di distinguere tra contratti di appalto e di vendita, in relaz,
ione alla differienzi:azione di trattamento che fo stesso a�rt. 45 prevede
per ile due figure contrattuali. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1449 -Pres. Ros
�sano -Est. Spaidaro -P._M. Del Grosso (coni.) -Ministero delle
Fmanze (avv. Srtafo Soiprano) c. Girotti.
Imposte e tasse in ~enere -Imposte indirette -Azione ordinaria -Auto
nomia -Decisione di Commissione -Termine semestrale -Do
manda riconvenzionale -Inammissibilit�.
(r.d. 30 dicembre 192.3, n. 3269, art. 145 e 146).
Poich� in tema di imposte indirette l'azione ordinaria dinanzi all'
A.G.O. � autonoma e non costituisce impugnazione della decisione della
Commissione delle Imposte,� la domanda della parte attr�ce non comporta
devoluzione al giudice ordinario di tutte le questioni soUevate e
decise in sede di contenzioso amministrativo, ma solo di quelle ritualmente
proposte con la domanda stessa. Conseguentemente la parte convenuta,
dopo-la scadenza del termine di sei mesi di cui aU'art. 146 della
legge di registro, non pu�, con azione riconvenzionale, proporre domande
che investono altri capi della decisione della Commissione diventata
per questa parte irretrattabile (1).
(1) La sentenza 8 giugno 1964, n. 1402, citata nel testo, � riportata
in questa Rassegna, 1964, I, 1133. La dedsione fa esatta applicazione del
principio della autonomia delle giurisdizioni e giunge alla conclusione che
all'azione ordinaria non siano applicabili le regole delle impugnazioni
incidentali. L'affermazione non pu� tuttavia essere applicata con assolutezza.
Solo quando gli oggetti dell'azione principale e deMa domanda riconvenzionale
siano, come nel caso, nettamente distinti e indipendenti �
possibile negare l'accesso all'azione riconve~ionale; spesso per� la doman
PARTE I, SEZ, V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 695
(Omissis). -Con l'unkio motivo, la ricorrente Amministrazione
delle Finanze, denunciando il.a viotlazione dell'a:rt. 146 della il.eg.ge di re_
gistro (r.d. 3'0 dicembre 1923, n. 32.69), .in reil.azione a1l'a:rt. 360 n. 3
c.rp.c., �ensura l:a npugnata sentenza per avere ritenuto che il.'azinne
giudizd!aria ,proposta da essa ricorrente, pur essendo circoscritta a�hla sola
domanda concernente la legittimit� della tassazione del valore di avviamento
dell'azienda, che Ja Com.missione Cenrtraile, �oon la decisione del
13 maggio 1965 aveva, invece, dichiaTata illegittima, comportasse la
devoluzione al giudice ordinado ainche de11e ail.tre questioni, concernenti
i criteri seguirti per l'aiccertamento di valore effettuato dahl'Ufficio con
riferimento�alla data di 1costituzione deUa nuova Societ�, e gi� dibattuta
avanti alil.a Commissione tributaria, che tali criteri "avevano dconosciJuti
legittimi, e per avere in conseguenza, affermato che non sussisteva
preclusione aLl'esame della domanda dconve:nzionaile, proposta dal BelHni
e dal Girotti e diretta appunto a far dichiarare, con la i:llegi:ttimit�
di .tali criteri di tassazione (con aiprpliJcazione di una diversa tariffa),
quella dehl'intero accertamento reil.ativo all'atto del 15 novembre 1959
in Notar Forestieri. Sostiene, .pe:rtanto, che la impugnata sentenza, prendendo
in esame tale domanda riconvenzionale e dichiarando, col suo
accoglimento, la Hlegittirmit� in � toto� idehl'accertamenrto di valore, di
cui all'avviso notificato ai 1contribuenti il 12 noV'embre 1960, � incorsa
in errore, e rileva che, essendo decorso il termine dei sei mesi, previsto
dalil.'art. 146 della �legge di registro, per ricoo:rere a1l'autorit� giudiziaria
avver�so la decisione dehla Co:rrtmi�ssione Centrale, i contribuenti stessi
erano decaduti dal diritto di far valere le pretese, oggetto di quella
domanda riconvenzionale, in ordine alle quali la diversa statuizione
eme�ssa dalil.'anzidetta comimssione centrale sulla legittimit� dei criteri
seguiti dalil.'Ufficio per il'accertamento, che non erano stati dedotti in
giudizio da essa ricorrente, andava mantenuta ferma.
LI motivo � fondato.
Con it'ifer�irmento ad una identica fattispecie, nella quale l'Amministrazione
delle. Finanze �aveva adito l'autorit� giudiziaria esclus1vamente
per fare� dichiarare la legittirmit� della iJmpo�si2lione di una sovrata�ssa
per un contratto di fornitura (e ci� in difformit� del solo capo di una
dectsione della Commissiooe Centraile, che aveva dichiarata, invece, fa
hlil.egittimit� di tale sovratassa sulla base di �una div;er.sa configuraz.ione
da riconvenzionale si intreccia intimamente con la principale, incide sulla
qualificazione dell'atto e sulla interpretazione della stessa norma invocata
dall'attore, s� �Che diventa quanto meno difficile distinguere l'azione riconvenzionale
dalla eccezione. In ogni caso, comunque, sar� consentito al
convenuto invocare un diverso tit�lo della ta::;sazione, senza un mutamento
del petitum, il che non d� luogo ad un'azione r.iconvenzionale.
696 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
data al contTatrto di fon�tura), mentre, daJ:l'altra parte, il contribuente,
convenuto fa1 giudizio, 'aveva proposto, quando era di gi� decoTso H termine
dei sei mesi previsto dall'art. 146 della legge di registro, domanda
riconvenzionale per fare dichiarare ila i:lilegittimit� della misura del valore
imponibile della ta,ssazione, che era stato, invece, ritenuto le.gittimo
dalla statuizione della Commissione Centrale, questa Corte Suprema
ha affermato i:l principio, secondo �cui l'autonomia del procedimento davanti
aille Comrm:issioni amministrative rispetto a quello che viene ex
novo instaurato davanti ailJ.'autorit� giudiziariia ordinaria non comporta
la devoil.uzione al giudice ovdinario di tutte le questioni, sollevate e decise
in sede di .contenzioso amministrativo, ma soil.tanto di quelle, sollevate
.con le domande tempesti'V'amente e dtualmente proposte dalle parti,
talch�, matUTato U termine di decadenza iprevi1sto dal citato art. 146
de1la legge di �registro, ila statuizione deHa Commissione Centrale rimane
ferma rispetto alle questioni ed eccezioni, gi� risolte con la ,statuizione
stessa e non riproposte avanti al giudice ordinario, con la conseguenza
che al.fa parte, che sia incorsa nella �suddetta decadenza, non � rp,i� consentito
neanche riconvenzionalmente, di risollevare tali questioni ed
eccezioni (Cass. 8 giugno 19'64, n. 1402).
Ora, nel caso di specie oggetto del presente giudizio, � pa'Ci<fico che
la domanda, 1proposta dall'.Amministrazione avant,i a1lJ.'autorit� giudiziaria,
fu diTetta, come � stato �anche precisato dalla Corte del merito,
esclusivamente a far dichiarare la le�gittimit� della tassazione del vaiLore
di avvii.amento dell'azienda, �che la Commissione Centrale, con la decisione
del 13 maggio 19'65, aveva, inve�ce, dichiarata illlegittima, confermando,
per fil resto, J.a �statuizione della Commissione Provindale, concernente
la legittimit� dei criteri seguiti dall'Ufficio per l'accertamento
del valore imponibile (.riferibilit� dei va'loTi alla p.ata della costituzione
della Societ� in nome ,coUettivo, ossia aiLla data deiLI'atto 'in Notaro Forestieri,
:e legittimit� de'l<l'aliquota applicata); come � del pari pacifico
che, �con la doma1I1da ri1convenzionale, i 1contribuenti, convenuti in giudizio,
�chiesevo che fosse dichiarata :la illegittimit� in � toto � dell'accertamento,
ossia ,che fossero irciesaminate anche tutte le a�ltre questioni
relative ai criteri seguiti per 1l'accertamento� deil. valore irn!ponibile, che
erano �state r�1solte nel �senso della loiro il.egittimit� dall'anzidetta decisione
della Commissione Centrale e che non erano state dedotte :in giudizio
,con la domanda giudi~iale proposta da11'Amministrazione.
Ed �, aHJres�, pacifico che tale domanda riconvenzionale fu proposta
quando era idi gi� maturato .fil .termine di decadenza, previsto dail.'art. 146
della il.egge di re~i�stro. Pertanto, � �chiaro che ila �impugnaita sentenza,
rigettando le eccezioni di decadenza di ta,le domanda riconvenzionale
dei convenuti, sollevate dall'Ammini,$razione delle Finanze, e portando
l'esame su essa, ,con la conseguente pronunzia di aic1coglimento e di di
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 697
chiarazione di illegittimit� in �toto� dell'accertamento, ha violato il
prindpio giurisprudenzia:le, .sopra richiamato, in ordine al quale non
sussiste n� � stata addotta alcuna valida ragione per discostarsene; non
omettendosi qui di sottolineare che la validit� di questo principio trova
confemna nelle decisioni di qruesta stessa Corte Suiprema, la quaile, sia
pure con riferimento ail conclamato carattere giurisdizionale delle commissioni
tributarie, ha affermato, �conco11darndo su questo punto con la
pronuncia n. 12 deJ. 25 gennaio 195�7 della Corte Costituzionale, che Le
decisioni di queste �commissioni, scaduti i �teiMl.ini di decadenza fissati
da11e J.eggi tributarie per la rp�roposizione dei mezzi d'imrpugnaz.ione alle
Commissioni superio!l.'"i o aU'autor�it� giudiziaria, acquistano carattere
d'inrtangibilit�, re�stando preclusa fa possibilit� di rimettere in discussione
le questioni, ogg.etto della relativa statuizione, venendo cosi ad
a�cquistare .efficada di giudiocaito (Sez. Un. 21 giugno 1969, n. 2201).
(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 15 maggio 1972, n. 1457 -Pres. leardi Est.
Miorabelli -P. M. Pascalino (conf.) -Masonii (avv. Preioni) c.
Ministero delle Finanze (avv. Stato Tracanna).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Valutazione -Beni gravati
da vincoli ed oneri -Determinazione del valore venale in comune
commercio.
(r.d. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 15).
� legittima e non viola il principio di eguagiianza la valutazione di
beni gravati da vincoli urbanistici od altri oneri. che tenga conto dell'incidenza
di taii vincoli sul valore realizzabiLe in comune commercio (1).
(Omissis). -Con l'unioco motivo di ricorso i ricorrenti, denunciando
la falsa applicazione deH'art. 15 del r.d. 7 agosto 1936, n. 1613�9, sostengono
che la Corte del merito ha erroneamente negato Ja fondatezza della
questione di legittimit� costituziorn.aJe, da foro sollevata avverso questa
norma, in quanto, a loro avviiso, ne ha inesattamente inteso il significato;
infatti essi deducono che 'Con la locuzione e valore venale in comune
commercio � sioa da intendere Iil valore che H bene avrebbe ail momento
(1) Massima da condividere pienamente.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
del trasferimento se :fosse esente da ogni vincolo o iLi.m.iltazione, si che tale
disposizione non (Potrebbe trovail"e aippl!i!cazione nelle iipotesi in cui i
beni, ail �CU� trasferimento si apipJ.i!ca l'imposizione, si trovino assoggettati
a vincoli, alla data dell'accertamento, senza porsi in contrasto con il
pri1ndpio enunciato :ne1l'art. 53 della Costituzione, secondo cui iJ. cittadino
� assoggettato a contribuzione in base aJ.ila sua effettiva caipacit�
contributiva e non con ir.iferimento a valori patdmoniali :non c01Tispondenti
alla realt�.
Sia la censura �che il.a questione di fogittimit� �costituziona�le cl;le con
H ricorso vengono sollevate sono per�, totalmente e manifestamente
infondate.
Con la :locuzione � comune �commercio � contenuta nella disposizione
suindicata �si fissa infatti, �come ha egregiamente precisato la sentenza
impugnata, il priiillciipio che :hl. valore dei beni, ai fini dell'imposizione,
va determinato nello stesso valore �che i beni hanno, attraverso,iJ. libero
gioco della domanda e dell'offerta, in una contrattazione tra privati, e
non ha alcun riferimento aUa circostanza che i beni siano liberi o meno
da vincoJ.i od oneri; anche il bene assoggettato a vincoli od onea:-i ha un
valOil"e di comune .commercio, in quanto il valotre di esso viene determinato,
nelle private contTattazioni, tenendo conto del�le limitaziooi di godimento
e di disponibilit� che da questi derivano.
I beni soggetti a vincoli di piano regolatore non sono, d'altronde,
coone del pari esattamente ha esposto la sentenza impugnata, da COIIl:Siderrure
fuori commercio, appunto in quanto non esiste alcun ostacolo
giuridico che ne impedisca la commerciabilit�, sulla base del valore che
pu� ad essi essere attribuito i!n dipendenza delle limitazioni suddette.
I soggetti �che vengono assoggettati ad imposizione in relazione aJ.
trasferimento di beni �sottoposti a vincoli od oneTi non si trovano, quindi,
in situazione difforme da quella di altri dttadini, che siano assoggettati
ad eguale imposizione in relazione a beni liberi da vincoli, n� viene loro
imposta una �cootribuzione eccedente la J.oro capacit� contributiva, giacch�
tale �carpacit� 1si determina in relazione al valore: del bene, quale
ri!sulta dalJ.a va1uta2Jione anche della limitazione che vi grava.
Escluso quindi 1che la norma dtata, nettamente interprefafa, si [ponga
in �contrasto con i principi della Costituzione, 1p:otrebbe essere ipotizzata
una violazfone de1la norma medesima, qualora riisultasse che nell'accertamento
del valore non 1sia stata tenuta in ccin<to J.a svalorizzazfone derivante
dai vincoli �di piano re.golatore; ma nel caso in esame taJ.e violazione
non �sussiste, in quanto la sentenza impugnata ha dato atto, con
insindacabile giudizio di merito, �che gilri. organi tributari hanno determinato
il valore imponibile con speicifico riferimento alle limitazioni
gravanti sui beni.
LI Ticor.so, deve e�sseTe, .peirtanto, re�spinto. -(Omissis).
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTAR�IA 699
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 15 maggio 19r72, n. 146:3 -Pres. Giannatta.
sio -Est. D'Orsi -P. M. Di Maio (conf.) -Bhmchedi (a�vv. Mazzoni)
c. Miniisteiro delle Finanze (avv. Sfato Alibrandi).
Imposta J1enerale sull'entrata -Impresa aJ1ricola -Nozione -Pollicultura
in batteria -Costituisce impresa commerciale.
(1. 19 giugno 1940, n. 762, art. 2; e.e., art. 2135; 1. 2 giugno 1961, n. 454,
art. 29; 1. 13 giugno 1964, n. 486; 1. 13 maggio 1966, n. 356; 1. 3 :\llaggio 1971,
n. 419).
Rientra nell'impresa agricola l'allevamento del bestiame quando sia
mantenuto un collegamento funzionale con l'attivit� agricola, mentre ha
natura commerciale o industriale l'allevamento del bestiame quando
l'organizzazione della produzione sia indipendente dalla coltivazione
della terra. In particolare la pollicuitura, a seconda delle dimensioni e
delle modalit� di funzionamento dell'azienda, rientra netl'attivitd agricola
sia quando abbia valore secondario ed accessorio nella generale economia
dell'azienda agricola, sia quando abbia valore preminente rispetto
alla terra, mentre � da ritenere attivit� commerciale o industriale quando,
per essere le attrezzature collocate sia pure in parte fuori del fondo
o per essere di dimensioni sproporzionate ed e�ccessive rispetto al fondo,
si venga a spezzare il collegamento funzionale con la coltivazione e lo
sfruttamento della terra (1).
(Omissis). -Con iJl priimo mezzo i ricorrenti lamentano la violazione
e falsa arppl.tcazione dell'art. 21:35 c. c., in raipporto agli artt. 1, 2,
3, 4, 6�, 7, 8, 13, 43 il. IGE 19 giugno 1940, n. 7612, e SUJccessive modifiche,
art. 20 reg. 26 gennaio 1940, n. 10, in relazione �all'art. 360 n. 3 c.�p.c.,
omessa insufficiente e contraddirttoria motivazione art. 360 n. 5 c.p.c. e
censurano la sentenza impugnata sotto il duplice aspetto della violazione
di legge e del difetto di motivazione.
Secondo i rtcoJ:Tenti, la Corte d'appello, dorpo essere partita dalla
esatta rpl'emessa che anche la pollicultm-a pu� rientrare neil. concetto di
allevamento del bestiame, �sarebbe poi <i!IlJCOl'sa in errore di diiritto e
vizio J.ogko, iin quant,o non avrebbe l'itenuto che l'allevamenot del bestiame
rientra ex se nella attivit� agricola, indipendentemente dalla.
connessione con la �Coltivazione d�lila rterra, finendo, in conrtrasto con la
(1) Decisione Cli ampda indagirne che stabiilllisce i tetrmi.nd. fondamentali
della nozione di imprenditore agricolo. P�er la analoga questione, rilevante
per� ai fini dell'imposta di ricchezza mobile, dell'allevamento dei cavalli
da corsa, (v. Cass., 20 maggio 1969, n. 1755, in questa Rassegna, 1969, I,
711); in senso contrario per l'attivit� degli ortovaisti (cfr. Cass., 20 settembre
1971, n. 2622, ivi, 1971, I, 1469; cfr. anche Cass., 15 luglio 1965,
n. 1540, ivi 1966, I, 396 con nota di G. ANGELINI RoTA.
12
700
premessa, col riconoscere all'attivit� dei Bianchedi carattere industriale
perch� svolta accanto e non ad integ,razione dell'impresa agricoJ.a, con
esclusione di ogni rapporto di accessoriet� e di complementariet�.
Nelila memoria illustrativa del Ticorso e nella discussione ora1le i
ricorrenti, svi1luppando questi argomenti, hanno ritenuto di scorgere
un'evoluzione legislativa de'l concetto di .i.miprenditore agricolo nel senso
da loro delineato ed hanno indicato, a sostegno di tale tesi, alcune recenti
disposizioni legislative, insistendo soprattutto sU!lla legge 3 maggio 1971,
n. 419, la q1Ua1e, emaha.ta per l'applicazione di due regolamenti della
Comunit� Economica Europea, sancirebbe il carattere agrario dell'attivit�
degli allevatori delle ,speci1e avicole e costttuirebbe interpretazione
autentica dell'art. 2135 c. c.
Itl mezzo, anche se nel 1suo svolgimento CO!tltiene alcuni spunti interessanti
che ripl"opongono a questa Cor1te la verifica del!la sua costante
giurtsprudenza 1sul problema di fondo relativo al 1contenuto e ai 'limiti
del concetto di 'imprenrutore agricolo in relazione all'allevamento del
bestiame .i.rn genere e dei polli in specie, non pu� essere accolto.
La Corte d'appello, recependo un certo indiriz2lo della dottrina, autorevolmente
sostenuto, che ha trovato talvolta accoglimento presso giudici
di merito, ha rit.enuto innanzi rtutto che il termine bestiame dovesse
essere inteso nell'accezione generica di animali allevati per l'agricoltura
e per Ll"alimentazione dell'uomo e comprendesse, quindi, ogni e qualsiasi
animale da carne e da uova, ma i lim:i,ti di applicazione di queisto, concetto
son0 stati delineati solo per implicito, al1lorch�, scendendo ad esaminare
l'estensione dell'attivit� deH'Azienda dei Bian1chedi ha accertato:
a) che vi era un distacco netto tra la tipica e tradizionale impresa
agricola di quattro poderi per complessivi ettari 50 concessi a mezzadria
e quella pur locallizzata, quanto aJJla sede principale deH.o stabilimento,
sugli stessi fondi di ;propriet� Bianchedi diretta all'allevamento dei polli
in batteria e alla produzione delle uorva da cova;
b) ,che gli impianti relativi all'aMevamento non consistev,ano solo
in numerosi e moderni locali con le attrezzature per la cova artifiiciale
delle uova, rper i'allevaimenfo dei pulcini, per l'ingrasso e la maceLlazione
dei polli e per la loro conservazione in celi~ frigorifere, insistenti
su due dei quattro poderi, ma si trovavano anche in dipendenze esterne;
e) che presso terze persone, in .ci,que� punti diversi, erano state
collocate incubatrici ed altre attrezzature idonee alla cova di varie
miglliaia di uova e all'allevamento dei pulcini da ingrasso;
d) 1che l'azienda S. Rita 1si occUJpava, presso tali posti este,rni, del
rifornimento delle uova e dei mangimi nonch�, generalmente, del go
verno del .pollame con suo personale;
e) 1che in Bologna vi era un de,posito per lo smistamento del pollame
ed un altro era stato costituito in Rimini nell'estate 1959, durante
la stagione ballneare;
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 701
f) 'che mancava pedino la prova che venisse ricavato dai prodotti
del fondo la percentuale di mangime (60 %) non soggetta all'l.G.E.
(essendo il restante 40 % composto di sostanze che non potevano essere
prodotte dalla coltivazione della terra);
g) che non solo non era dimostrato �che I'imprendi-to'!'e si serviva
della teTTa come mezzo necessado di produzione; ma che era ben chiaro
che la localizzazione di parte degli impianti su propriet� Bianchedi era
esclusivamente di �comodo e che il risultato voluto dall'imprenditore era
rag.gilUlngibile ind~pendentemente dallo sfruttamento deJ. terreno, non
uthlizzato neanche in �parte quale strumento di produ:z;ione.
Secondo la Corte d'appello, .quindi, l'attivit� di allevamento di
polli, pur rientrando in quella di allevamento del bestiame minuto, pu�
rivestire car�attere 'agricolo solo quando per le modalit� del suo svolgimento
venga a trovarsi i!n rappocto di accessoriet� e di complementariet�
rispetto aihl'impresa agricola tr�dizionale della coltivazione della terra.
E il collegamento, secondo il pensiero della Corte di arppeHo, potrebbe
sussistere qualora, ad esempio, la terra fornisse all'allevatore il mangime
per i .polli.
Tali essendo le �censure dei ricorrenti e fil :ragionamento della Corte
� necessario, come gi� si � detto, 'soffermarsi sul concetto di imprenditoce
agricofo perch� se realmente all'attivit� di allevamento del bestiame
dovesse essere riconosciuto carattere agricolo ex se e la pollicultura
dovesse rientrare nel concetto di allevamento del bestiame, la sentenza
impugna,ta non potrebbe esS&e mantenuta.
�L'abrogato .codice di commerdo non dava una definizione di im
presa; ma, 1secondo la prevalente dottrina, intendeva la nozione di im
presa come elemento di commerciabilit� obiettiva e nell'art. 4 escludeva
che fossero atti di commercio la vendita che fil proiprietario o il coltiva
tore facesse dei prodotti del fundo �suo o da 'lui coltivato, ed anche il
codice 'civile 1865 si occupava '.(lell'attivit� agraria limitatamente ai
rappor.ti contrattuali interessanti l'agricoltura; alloch� poi parlava di
bestiame, come nel contratto di mezzadria o in quello di soccida, Jo.
faceva sempre in funzione de1la terra.
La minuta disciplina del:l'impresa agricola fatta dal 'legislatore del
1942� rappresent� Uill!a novit� rispetto non solo alla legislazione prece
dente, ma anche rispetto agli altri paesi euroipei; la vi,sione di fondo
del problema rimase, per�, sostanziahnente immutata, e iJ. contrario non
pu� certo desumersi da1 fatto ,che menrtre nel :progetto lp!reliminail"e, a
proposito dell'attivit� di aHevamento del bestiame, erano incluse le
parole �su fondo proprio o altrui � tali parole scomparvero dal testo�
definitivo. Il motivo non fu 'certo quello indicato da parte della dottrina
di una voluta ,scissione dell'aUevamento dallo sfruttamento dehla terra,
bensl, pi� sempH!cemen:te, di pperare tale scissione in rapporto ad un
702 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
detel'IJninato fcmdo, al fine di evitare che potessero sorgere periplessit�
in ol'din.e alla pastorizia tradizionala.nente transumante.
E il termine bestiame, secondo un'autorevole opinione, fu usato per
il suo valore particolare in agricoltura e cio� di bestie che servono alla
coltivazione del f()[).do.
Ci� ;posto, appare che ile possibili soluzioni ricavabili dall'esegesi
dell'art. 2.rn5 c. c. sono tre:
a) allevamento del bestiame come attivit� agricola ex se;
b) allevamento del bestiame come attivit� agricola solo se in
diretto rapporto con la coltivazione del fondo;
c) allevamento del bestiame in .connessione col fondo (e non con
la coltiivazione del fondo).
La prima soluzione ha iJl ;pregio di un apparente chiarezza e del
sostegno della lettera della no!l'ma; ma gi� la premessa stori.ca da cui
parte (esclusione �sotto il codice abrogato de1la connessione con l'attivit�
agraria) si rivela debole pel'ch� isolo in tempi molto recenti 'la tecnica
ha forntto gli elementi necessari per l'aJ.l.evamento in modo particolarmente
intensivo e a <Ciclo r.aipMo p!['eiscindendo da ogni proporzione tra
estensione de1la tena e numero dei caipi. Nella formulazione dell'articolo,
.per�, J.'aUevamento del bestiame � accomunato con la coltivazione
del fondo e la sfilvicultura (attivit� di i1ndwbbia natura agricoli.a) e non
� loro contrapposto ;per cui � 1ndispensabile un momento di co11egamento
tra le �tre attivit� e questo non pu� essere che lo sfruttamento della terra.
Questa intel'pretaziooe riJceve un'ulteriore conferma dalla nozione
delle attivit� connesse qual'� data dal secondo .comma dell'art. 2135 c. c.
Anche �se l'elencazione � :dconosciuta per costante g.iurisp!l'Udenza di carattere
non tassativo (cfr. Cass. 16 novembre 19618, n. 3742; 15 luglio
1965, n. 1540; 4 marzo 1959, n. 6122) essa fornisce pur sempre un indispensahi.
ile istrumento chiarificatore della ratio del legislatore. Orbene
dal suddetto 1comma appare 1che le attivit� connesse attengono alla trasformazione
e all'alienazione dei :prodotti agricoli, quando rientrano
nell"esevcizio nol'male deU'agdcoltura.
Se, adiunque, per le attivit� �Connesse, aventi carattere di accessoriet�
� elemento essenziaJ.e l'inerenza alla terra, a maggior ragione da
tale collegamento non pu� prescindeTsi in nessuna delle attivit� primarie,
tra cui .rientra, come gi� 'S� � detto, quella dell'al.Ievamento del
bestiame.
La terza soluzione, posta di recente accanto alle altre due, asnche
se frutto di un'intuizione acuta, pu� dar luogo ad incertezza e finiisce
con l'Mentificarsi con la �seconda, che � queJ.la 1pi� rispondente aUa ratio
e alla funzionaHt� della norma.
In sostanza l'impresa agricola ha per oggetto, per definizione di
legge, la coltiv�azione del fondo, la silvicoltura e l'allevamento del bestiame;
ma se alcuna di queste attivit� che sono ritenute fondamentali,
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 703
diviene autonoma nel senso che si 1spezzi il. co1legamento funzionale con
l'atttvit� agricola o quanto meno nel senso che la coltivazione della
terra risiponda solo a finalit� accessorie dell'ianpresa, J.'imrp.renditore �
1
nominalmente agricolo, ma sostanzialmente �Commerciale.
Nel ca:so �specifico dell'allevamento del bestiame non �, quindi, la
natura del prodotto (animale vivo per Ja riproduzione o l'allevamento
o l'ingrasso, 'carne e latte) che viene ad aver rilevanza e neppure la
quantit� del prodotto stesso astrattamente �considerato, ma il modo di
praticare l'allevamento. Il ca�rattere discretivo delJ.'attivLt�, che secondo
la precedente \legislazione era dato dalla natura dell'atto di commercio,
nel vigente 'codice civile si � spostato sul cwattere organizzatorio defila
produzione ed � questo che nel nostro 1sistema legislativo � necessario
tener presente per J.e numerose impUcazdoni che comporta e non quello
affiorante negli scambi intem.azionali e nell'ambito della stessa comunit�
europea, ove, rper una visuale p1rospettiva diversa e parziale, il'accento
� posto su:lla natura del p.rodotto commerciato.
La gturisprudenza di q~esta Corte � pressoch� costante nell'intendere
in tal senso i ~imiti dell'attivit� agraria di allevamento del bestiame
ed � stato cosi ripetutamente negato che fosse imprenditore agricolo
colui che pratica J.'aillevamento e la riproduzione di cavailli da corsa
(Cass. 20 maggio 1969, n. 1755, 4 marzo 195�9, n. 622; .10 ottobre 1955,
n. 2951), mentre per l'attivit� di monta :taurina � stata ri:conosciuta la
natura agricola nella sola eventualit� in cui l'attivit� medesima rion sia
esercitata acttr�aver�so un'o!fgan:izzazione aziendale autonoma, ma sia inserita
nell'organizzazione di beni, di capitali e di lavoro propTi dell'azienda
agricofa (Cass. 28 luglio 1965, n. 1805', 15 luglio 1965, n. 1540).
La sentenza n. 1245 del 17 maggio 1966, su cui i �ricorrenti hanno
particolarmente ins~stitq, pur affermando nel corpo della motivazione
che l'allevamento del bestiame rientra fra le attivit� definite agricole
dalla legge e che l'interp!fete non pu� subOil"dinare quella qualifica al!la
connessione con la coltivazione del fondo, non pu� essere indicata come
apportatrice di un diverso indirizzo.
Iin quena causa, ind:atti, di natura fallimentare, la contrapposizione
venne soprattutto posta tra l'attivit� di aillevamento e quehla consistente
nell'acquisto del bestiame con J.a finalit� prevalente di rivenderlo. E lo
svincolo delil'allevamento .dalla connessione con '1a coltivazione del fondo
non venllle esaminato ex professo, ma venllle dato per preswprposto e non
fu neanche esaminato il problema del:lo s:fvuttamento del fondo in funzione
dell'allevamento.
Pi� delicato �si pTesenta l'e�same del secondo punto e:i$io� queHo
relativo all'inclusione dell'attivit� avicola nel concetto di allevamento .
del bestiame.
Questa Corte ha finora escluso che H termine bestiame nella sua
comune accezione potesse comprendere anche i polli e da~ punto di vista
704 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
strettamente lessicale l'affermazione � esatta. Questa interpretazione,
del resto, � ailla base dell'indirizzo giurisprudenziale che, prima dell'emanazione
della ilegge 13 giugno 19'64, n. 486, escludeva il beneficio
fiscale de1l'esenzione daill'imposta di consumo per i mat&iali impiegati
nella costruzione degli aJ.1evamenti avicoli, sotto il profilo che il beneficio
previsto daJI'iart. 29 della legge 2 giugno 1961', n. 454 �spettava solo
per i materiaili impiegati nella 1costruzione e riparazione da 1parte di
agricoltori 1singoli od assodati di impianti e di attrezzature per la conservazione,
lavorazione, trasformazione e vendita di prodotti agricoli
e per l'allevamento del bestiame... (nel quale non veniva faitto rientrare
l'allevamento di ipolli) (Cass. 7 novembre 1970, n. 22.67; 2 dicembre
196�9, n. 38515), e In base allo stesso indirizzo � stato riconosciuto carattere
innovati�VO (e non intepretaitiVO) aJ.la legge 13 giugno 1964, n. 486,
che ha modificato :l.'w:t. 29 nel �senso di esentare daLla suddetta imposta
i materiali per impianti e attrezzatur.e per stabulare, e far pascolare gli
animali e gli uccelli, nonch� quelli impiegati per la costruzione e riparazione
di abitazioni ed uffici annessi....agli allevamenti (Cass. 217 mag
gio 1971, n. 1571; 2 dicembre 1969, n. 3�855).
Del resto la distinzione tra aLlevamenti di bestiame e allevamenti
avicoli trovava riscontro nell"art. 17 della stessa le~ge del 1961 a pro
posito dei contributi per lo �sviluppo zootecnico.
Ma la legge del '64, modificatrice di quella del '61, � impovtante
perch�, ferma 11estando l'esigenza defila �stretta interdipendenza tra l'al
levamento e lo :sfruttamento della terra, tanto che definisce agricoltori
i soggetti agevolati, ha abbandonato il termine bestiame per accomunare
in una medesima disciplina l'allevamento di animali e di uccel:li.
La successiva .legge 13 maggio 1966, n. 356, che, dettando norme
sulla iproduzione avicola, demanda compiti di vigilanza al Ministero
dell'Agricoltura e foreste, non pu� fornire alcun elemento decisivo circa
la natma dell'attivit� delle imprese produttrici di uova da cova e pul
cini contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, ed � validamente
invocabile solo per dimostrare .i:l crescente interesse del legislatore (do
vuto anche ad esigenze di carattere internaziona�le e comunitario) per
una attivit� che finora non aveva assunto rilevanza autonQma.
Pi� pertinente, invece, � il riferimento alla legge 3 maggio 1971,
n. 419, la �quale, emanata per l'aipplicazione dei regolamenti comunitari
1619/68 e 9�5/69 ha ne1l'art. 2., secondo comma, precisato che i tiitolari
di imprese avicole singotli od associati, che dedicano direttamente ed
abitualmente, in modo prevalente la loro attivit� o queHa dei propri
familiari all'allevamento delle specie avicole sono considerati imprenditori
agricoli.
Questa norma -�contracriamente a �quanto .sostengono i ricorrenti non
pu� essere vista come interpretazione autentica dell'art. 2135 c. c.
PARTE I, SEZ, V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 705
Ostano a tale concezione la ,stessa formUllazione della disposizione e la
sedes materiae in cui � contenuta.
L'intel'!pretazione autentica di una norma (per giunta a carattere
generale, quali quehle del codice ,civile) non pu� ricavarsi per implidto
da una qualsiasi altra successiva disposizione di legge sulla stessa materia
(rper ,giU1I1ta, a �carattere particolare), ma deve risultare chiaramente
dalla nuova norma per la fondamentale �esigenza che la legge di interpretazione
autentica � per sua stessa natura retroattiva e ha vigore,
quindi, con riferimento al momento dell'entrata in vigore delil.a norma
interpretata, venendo cos� ad operare in deroga al disposto deU'art. 11
delle preleggi.
La norma in esame, invece, pu� essere vista come indice della tendenza
del legislatore a tener conto dell'iimportanza e dell'estensione che
hanno oggi assunto gli allevamenti avicoli e di tale tendenza -ma con
effetto ex nunc -deve necessariamente tenersi conto nell'iintel"!Pil'etazione
delle norme preesistenti, perch� solo in base ad essa pu� rettamente
parlarsi di interpretazione evolutiva.
Gli � che compito dell'interprete � quello di far rispondere la norma
scritta alle esigenze de1la vita sociale quali recepite dagli organi costituzionalmente
�competenti entro i limiti in cui l'intrinseco contenuto
della norma lo consente, senza farsi schiavo della sua Lessicale formulazione,
.e 'l'interpretazione estensiv�a ipu� anche riguM"dare solo il sig:nicato
di un termine, che, inteso in un'a,ccezione pi� fata (in armonia e
non in contrasto con il �suo intrinseco contenuto) pu� offrire la soluzione
del caso da ri:solvetre.
D'altro canto com'� stato giustamente osservato, la nozione di bestiame
non si incontra nella zoologia; essa non designa una specie animale.
In realt� � nozione economica e sta ad indicare gl!i animali che
sono tradizionalmente allevati sul fondo.
Orbene se si volesse ricercare oggi il motivo per cui H \legislatore di
trent'anni :fa non parl� nell'art. 2135 c ..c. delil'allevamento di polli, non
lo si 'Potrebbe certo rinvenire nella �considerazione ch�. il legislatore
medesimo volle considerare non agricola l'attivit� di allevare volatili; �
molto rpi� logico rpresumere che ~l ilegislatore 'Consider� che tale attivit�
non potesse assumere un carattere di preminenza sulla coltivazione del
fondo (.come invece ben poteva accadere per !''allevamento del bestiame)
e rientrasse, quindi, per il suo carattere di accessoriet�, nella categoria
aperta dal,Je attivit� connesse.
Ma la possibilit� che og,gi l'allevamento di voJ.ati:li V�enga ad assumere
in un'azienda agri.cola carattere preminente, si ,che nel rapporto
di relazione con la coltivazione del fondo � questa secondo attivit�
che viene a rivestir,e carattere secondario e strumentale, fa si che non
si possano considerare in modo diverso le ipotesi in cui un agricoltore
sfrutti il suo terreno unicamente per il.'a1levamento di bovini, od anche di
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
706
caprini e di suini (costituenti la categoria del bestiame minuto); e queHa
in cui nelle stesse condizioni allevi polli.
Il carattere distintivo tra impresa agricola o commerciale e industriale
di allevamento non pu� essere visto su1la base deMa specie del-
l'animale ma va dcercato nella struttura dell'organizzazione produttiva
e nel �SUO collegamento inte.grale con la terra.
Nel concetto di allevamento del bestiame, entro i limiti e nei sensi
sopra esposti, pu� farsi, quindi, rientxare anche quello dei volatili,
comunemente noti come animali di bassa corte.
Conseguentemente la .pollicultw-a, a �seconda deLle dimensioni e delle
modalit� di funzionamento dell'azienda !rientra nelle attivit� agricole
sia quando abbia valore 1secoo1dario ed accessorio nella generale e.conomia
dell'azienda agricola, sia quando abbia economicamente un valore
preminente rispetto a1la terra; sar�, invece, attivit� commerciale o industriale
quando, per essere ile attrezzature collocate, sia pure in paxte,
:lluori del f001do o .per essere di dimensioni sproporzionate ed eccessive
dspetto ail fondo si venga a spezzare il collegamento funzionale con
la coltivazione e lo �sfruttamento della terra.
I cosiddetti a1levamenti in batteria, infatti, hanno la :funzione di
eliminare i rischi e di superare i 1limtti produttivi che sono caxatteristici
dell'allevamento sul fondo. Essi 1cessano di essere attiwt� agricola.
Sulla base di questi principi :pu� esse!re condivisa la tesi della
sentenza impugnata allorch� ha incluso i volatili nel concetto di bestiame
minuto e vanno :senz'altro disattese le censure contenute nel
primo mezzo �stante H riconosciuto carattere di indipendenza del:l'attivit�
di pollicultura, che, come ha accertato la Corte .di appello con
incensurabile accertamento di fatto, si svolgeva in buona parte al di
:lluori e lontano dal fondo, con posti esterni per i c.d. allevamenti in
batteria (dr. in tal senso Cass. 13 ottobre 1970, n. 19i82). -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 15 maggio 19712., n. 1464 -Pres.
!�cardi -Est. Elia -P. M. Cutrupia (conf.) -Ministero deJ.le Finanze
(avv. Stato .AiUbrandi) c. Concordato preventivo Impresa Lucca.
Imposta di registro -Concordato preventivo con cessione di beni Non
contiene obbligazioni di somme -Imposta proporzionale
dell'art. 32 tariffa A della legge di registro -Non � dovuta.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, tariffa A, art. 26 e 32; r.d. 16 marzo 1942,
n. 267, art. 160 e 186;. e.e. art. 1977).
Nel concordato preventivo con cessione di beni (art. 160 e 186 della
legge fallimentare) il debitore non assume alcuna obbligazione pecuniaria
verso i �.creditori, nemmeno nei limiti deUa percentuale stabilita
in via di mera previsione; conseguentemente l'atto di cessione di beni,
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 707
assimilabile alla cessio bonorum dell'art. 1977 e.e., � soggetto all'imposta
fissa dell'art. 26 delLa tariffa A della legge di registro e non all'imposta
proporzionale delL'art. 32 della stessa tariffa (1).
(Omissis). -Con l'un.Leo motivo del il'icorso, ila ricorrente .Amministrazione
delle Finanze deillo Stato denuncia violaZJione degli articoli
8 della legge di registro 30 dicembre 1923, n .. 32.69, nonch� degli articoli
26 e 32 della Tariffa allegato A alla legge medesima, e degli artt. 1977,
e.e., 160 e 186 della legge fallimentare 16 marzo 1942, n. 267, in relazione
aJ.l'art. 360, n. 3 c.p.c., deducendo �che erroneamente la Corte
di merito \l.'ltenne applicabile 1l'imposta fissa di registro iprevista dall'art.
26 deilla taTiffa, mentre era invece aippltcabile l'imposta proporzionale
di cui alil.'art. 32 della Tariffa stessa, perch� col concordato
preventivo con �Cessione di beni, il debitore assume l'obbligo di pagare
una percentuale dei debiti ed i creditori, in col'lrispettivo di ta�le assunzione,
rinunciano al debito residuo, onde si ha Ullla assunzione di obbligazione
di somma, ipari alla percentuale, da paxte del debitore.
La censura � irnfondata.
Come questa Corte Suprema ha gi� avuto modo di chiarire, nel �
concordato preventivo icon cessioni di beni il debi:�toce non assume
alcuna obbligazione pecuniaria, nemmeno nei limiti della percentua[e
stabilita, tanto che, pe�r tl.'axt. 186 della �citata legge fallimentare, iil concordato
preventivo non si risolve, se nella liquidazione si sia ricavata
una pel'centuale inferiore.
L'art. 26 della �tariffa ail.l. A al1a legge di registro dispone il.a registrazione
a tassa fissa iper ile cessioni di �beni dal debitore alla massa
dei �suoi creditori ipe;�, la vendita.
L'ar�t. 32 della tariffa dispone invece :la registraz.ione con tassa proporzionale
in :iipotesi di convenzioni o concordati contenenti obblLgazioni
di somme.
L'art. 160 della legge faillimentare autorizza l'imprenditore in istato
di insolvenza a proporre un concordato preventivo offrendo ai creditori
per il rpagarmento dei suoi debiti ila cessione di tutti i beni esistenti nel
suo .patrimonio alla data della prorposta, prurch� \la loro valutazione faccia
fondatamente ritenere che i creditori rpossaino essere soddisfatti
almeno nella misura del quaranta per cento dell'ammontare dei crediti.
L'art. 186 della legge fallimentare stabilisce che nel caso di con
cordato 1preventiv:o mediante �cessione dei beni non si verifica risolu
zione del concordato re nella iiquidazione dei 1beni ceduti si sia ricavata
una percentuaJ.e inferiore alla predetta percentuale del �quaranta per
conto dei .crediti.
(1) Nello stesso sooso CRss. 8 liuigilio 196'6', !Il. 1793, in questa Rassegna
1967, I, 635, con nota critica di G. ANGELINI ROTA alla quale si rinvia.
708 PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
� noto che l'art. 8 della legge di registro dispone che ile .tasse sono
pagate secondo .l'intrinseca natura e gli effoti degli atti o dei trasferimenti,
e che, se un atto non si trovi nominativamente indicato nella
tariffa, � soggetto al!la tassa .stabilita per �l'atto �Con cui ha maggiore
analogia.
Poich� all'epoca di entrata in vigore de1la legge di registro non
era previsto il .concordato preventivo mediante cessione di beni, instaurato
dalla legge fallillll.enrtare, entrata in vigore successivamente a quella
di registro, occome �considerare la natura e gli effetti del concordato
preventivo con �cessiO!Ile di beni, per trovare la tassa da a.pplicare in
via analogica.
� da rilevare, al riguardo, che nel concordato preventivo con cessione
di beni, il debitore .cede per il pagamento dei suoi debiti i propri
beni, ed il tribunale, a sensi deH'm-t. 182 della stessa J.eg.ge, nomina uno
o pi� liquidatori, �Che iprovvedono a rieavarne il valore. Se si ricava
una pel'centuale inferiore al quaranta per �cento non si verifica risoluzione
del concordato, bench� la vatl!utazione dei beni offerti in cessione,
anteriore alla liquidazione, abbia dovuto far ritenere fondatamente possibile
un ricavo SUJperiore a tale-percentuale.
Nel sistema della legge, dunque, purch� la valutazione, anteriore
alla J:iqwdazione, fa�cia .supporre un ricavo mag.giore del 40 % dei
debiti, M concoroato preventivo con cessione dei beni pu� essere omol�gato,
e nO!Il � risolto, se, poi, in sede di liquidazione, si ricavi un valore
inferiore a tale rpereentuale. In altri termini, i creditori non hanno
alcuna sicurezza di essere soddisfatti neppure nella misura del 40 %
tale misura � CO!Ilsiderata dal le.gislatore come ipotesi probabile e non
certa, ed il debitore, cedente i beni non � dunql,!e, tellJUto ad assicurare
alcun pagamento, nemmeno nei limiti di detta ;percentuale�
Non vi ha dunque alcuna obbligazione di somma, da parte del
debitore, per effetto del concordato preventivo con cessione dei beni.
Tale �cessiO!Ile libera il debitore, anzi, dalle obbligazioni preesistenti
al concordato preventivo, e ad esse sostituisce il mandato irrevocabile,
ad essi attribuito, di procede.re, con le formalit� di legge, a.Ua liquida
zione dei beni, e di pagarsi col ricavo della iliquidazione dei beni, cor
rendo il dschio di un realizzo inferiore anche alla percentuale del
quaranta per cento.
Come � noto, il debitore, per l'art. li977 c1c. pu� mediante cessiO!Ili
di beni, incarica�re i creditori di liquidare .le .sue attivit� e di ripartirne
il ricavato tfu'a loro, in soddisfazione dei loro �Credi.ti. Tale cessione non
ha egetto traslativo della propriet� ai creditori, ma ha sostanza di un
mandato a liquidare e soddisfarsi, che comporta, salvo patto contrario,
la liberazione del debi-to�re (cass. 16 giugno 1965, n. 1250). Tale mandato
� irrevocabile ed attribuisce ai �cessionari la rapp.resentanza del
cedente (Cass. 26 febbraio 1965, n. 319). Anche quando interviene in
r
W�!�::::�~;,,;;;;jll;;;J;�;::;;A�*� ;.;; E;;Jf;;;;;:;;::;,w,;;:'.'.~�11~�;?:~?'�0�fftt~~
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 709
sede di concordato preventivo la cessio bonorum ai creditori per liquidare
i beni e 'Soddisfarsi pone in essere un contratto della specie legale
prevista dall'art. 1977 1c.�c. (Cass. 15 gennaio l954, n. 66). Il rilevato
effetto liberatorio non � condizionato n� alila entit� del �ricavo, n� ad
alcun rpagamento da parte del debitore, ma deriva unicamente, a termini
del citato arit. 186� della legge fallimentare, dalla cessione dei beni.
In riferimento al citato avt. 1977 �C.c., � da rilevare che esso pone
in essere proprio l'ipotesi 1prevista dalla legge di registro (anteriore al
codice civi1le vigente) aill'art. 26 della tariffa, di cessione di beni dal
debitore ai �creditori per la vendita, i.ipotesi che sostanzialmente si identifica
�con quella previista dall'art. 160, n. 2 della legge fallimentare,
alla quale deve, dunque, in via analogica, ed in relazione al citato
art. 8 della '1egge di registro, applicarsi �l'art. 26 e non l'art. 3.2 della
Tariffa, il quale � inapplicabile, perch� 1presuppone una obbltgarlone di
somme che non si verifica nel �concordato preventivo mediante cessione
dei beni (Cass. 8 luglio 1966, n. 1793).
Il ricorso non .pu� dunque essere �accolto. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 maggio 1972, n. 1484 -Pres.
Pece -Est. Miele -P. M. Di Majo (conf.) -Ministe.ro delle ~inanze
(avv. Stato Coronas) c. Grandi (avv. Gandin).
Imposte e tasse in genere -Imposte dirette -Azione di accertamento
negativo -Pendenza della esecuzione esattoriale -Ammissibilit� Limiti.
(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 209).
Imposte e tasse in genere -Imposte dirette -Azione ordinaria -Necessit�
di preventiv,a pronuncia di una commissione -Opposizione
del liquidatore di societ� dichiarato responsabile in proprio
-Esclusione.
(r.d. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 22; t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 265).
Dopo iniziata l'esecuzione esattoriale � consentito proporre l'azicme
di accertamento negativo del debito di imposta nei confronti dell'ente
impositore, essendo il divieto dell'art. 209 del t.u. sulle imposte dirette
operante soltanto per l'opposizione all'esecuzione diretta contro l'esattore
(1).
(1-2) La decisione riealca quella delle Sez. Un. 27 ottobre 1971, n. 3021
(in questa Rassegna, 1972, I, 146 con nota di richiami). Ancora una volta
si afferma in itwmini giener1alUssimi ohe il.'ia.zione di ooce:ritamenito IIlleglati.vo
710 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
n liquidatore di una societ� tassabile in base a bilancio dichiarato
responsabile in proprio del pagamento delle imposte non soddisfatte
con le attivit� della liquidazione, non � legittimato a ricorrere alle Commissioni
tributarie e pu� di conseguenza adire direttamente il giudice
ordinario anche in pendenza dell'esecuzione esattoriale (2).
(Omissis). -Con il primo motivo l'Amministrazione delle Finanze
dello Stato deduce il difetto di giurisdizione del giudice ordinario;
violazione e falsa applicazione degli artt. 20.8, 209 e 265 del t.u. 2.9 gennaio
19'58, n. 645 nonch� dell'a�rt. 2,2 del r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639;
vizio di motivazione su punto deci!sivo della controversia in relazione
all'art. 360, nn. 1 e �5' �c.p.c. ed afferma che .}a Corte di merito, avendo
ritenuta improponibile la domanda proposta dal Grandi nei confronti
dell'esattore del!le imposte, in quanto opposizione all'esecuzione, la
quale, per l'art. 209 del t.u. cit., non � ammissibile nel corso della
esecuzione esattoriale, abbia poi ritenruta proponi.bhle la contestuale
domanda proposta contro l'Amministrazione delle Finanze dello Stato
per ['accer:tamentro negativo della responsabilit� personale attribuita
ad esso Grandi sulla base deWart. 265 del t.u. cirt. La ricorrente osserva
al riguardo che la responsabilit� del liquidatore sulla base dell'art. 265
del t.u. debba inserirsi nel �Sistema previsto per le opposizioni all'esecuzione
e cio� debba esplicar�si attraverso il ricorso avverso il ruolo
(art. 188 del t.u.) o mediante i ricorsi previsti dagli artt. 207 e 208 con
possibilit� di esperire !l'azione giudiziaria solo ad esecuzione esattoriale
avvenuta.
La censura � infondata. Quesrta Suprema Corte ha riipeturtamente
affermato (Cass. 27 ottobre 1971, n. 3-021; 6 maggio 1959, n. 1528;
8 maggio ~967, n. 903') che la norma dell'art. 209 del t.u. 2,9 gen
� sempre ammissibil�, in materia di imposte dirette, sol che essa sia
rivolta in via autonoma contro l'ente impositore, anche se congiuntamente
all'esattore; ma l'occasione di questa enunciazione di principio � pur sempre
una situazione particolare in cui l'azione di accertamento non � proposta
dal contrtbuente (o da soggetto che non � ritenuto tale); si dovrebbe
cio� pensare che � la seconda massima� che condiziona :la prima e non
viceversa, come � �sempre avvenuto in tutte �le precedenti pronunce sull'argomento
(v. nota alla sentenza citata). Tuttavia �l'enunciazione della
prima massima non sembra limitata alle ipotesi eccezionali in cui non �
possibile il ricorso alle Commissioni o il ricorso contro il ruolo, ma vuole
assumere portata generale; lo sottolinea l'affermazione che l'azione di accertamento
negativo si pone come una necessit� quando esista una decisione
di commissione il cui termine per l'impugnazione vada a scadere
dopo l'inizio della esecuzione esattoriale. In tal caso, ovviamente, non si
tratterebbe di un'azione di accertamento negativo, ma dell'ordinaria azione
dinanzi aM'A.G.O. (art. 22 d.l. 7 agosto 1936, n. 1639) sulla quale non
influisce l'esecuzione esattoriale, che pu� essere stata gi� iniziata anche in
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 711
naio 1958, n. 645, .ia quale fa divieto al contribuente di proporre opposizione
all'esecuzione fiscale, dandogli solo facolt� di agke per danni
contro l'esattore ad esecuzione avvenuta, essendo norma eccezionale,
trova ,applicazione nella precisa fattispecie legale regolata da tale articolo
�con la conseguenza che mentTe � improponibile lopposizione alla
esecuzione ,che ha per fine 1'.iimpedfu:'e o fil paralizzare l'azione e~cutiva
fiscale, non pu� ,essere impedito al ,contribuente l'esercizio di quelle
altre facolt� le 1quali non interferiscano direttamente con la continuit�
de1la iniziata procedura esecutiva fiscale. Pertanto il contribuente pu�,
anche in pendenza dell'azione esecutiva fiscale, agire per l'accertamento
negativo delila pretesa fi'.i!scale, qualora 1per� tale accertamento non sia
richiesto al fine di fermare l'esecuzione fiscale.. Se si escludesse tale
possibilit� i!l contribuente, una volta iniziata la procedura esecutiva,
non potrebbe agire avanti alla autorit� giudiziaria secondo l'art. 22 del
r.d. 7 agosto 1936, n. 1639 con l'eventualit� della decadenza dall'impugnazione
giudiziaile iper la quale sono posti termini ,perento!ri, nel caso
in �Cui tale .termine scadesse 1prima della definizione della procedura esecutiva,
non prevedendosi sospensione di termine per effetto della iniziata
esecuzione fiscale.
Peraltro, come si � ,accennato, � necessario che il contribuente proponga
in via autonoona la domanda diretta alla pronunzia di illegittimit�
della pretesa fiscale e non � suffidente che abhia dedotta tale
i1legittimit� solo quale fondamento della proposta opposizione. Invero
in tale ipotesi la dedotta i!llegittimit� ha isolo relazione col petitum proposto,
costituito dalla domanda diretta alla dichiarazione di illegittimit�
della procedura esecutiva e quindi � svolta come fondamento della
proposta opposizione, indi una volta d~chiarata inammissibile l'opposizione,
non potrebbe essere esaminata autonomamente. Se per� la pro
\
pendenza del giudizio dinanzi alle Commissioni (art. 175 t.u. sulle imposte
dirette). Il problema vero dell'accertamento negativo si pone invece
quando l'azione non si presenti come la ordinaria domanda che segue
una decisione di commissione eme�ssa o su ricorso contro l'accertamento
o su rkol'ISO contro i[ ruruo. Ma, i!liOOostante i numerosi eillUIJJciati dailila
S.C., deve ancora ritenersi che una tale azione sia improponibi'le dal contribuente
che, se � indubbiamente tenuto ad adire le commissioni, o non
pu� proporre l'azione ordinaria prima che il ricorso alla COmmissione .sia
stato proposto e deciso almeno in un grado, ovvero � decaduto da ogni
possibile azione se il �ricorso alla Commissione che p�teva essere esperito
non � stato utilmente proposto. Il problema dell'azione di accertamento
rimane quindi circoscritto alle ipotesi in cui non si verta in una controversia
di imposta.
Sulla seconda massima, che pur ha una importanza determinante, ila
motivazione � alquanto �sommaria; non essendo possibile ridurr.e la norma
dell'art. 265 del t.u. sulle imposte dirette alla responsabilit� dei liquidatori
per diritto comune.
712 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
nunzia � chiesta in via autonoma, ancorch� non in un giudizio separato
ma in oc�casione della oipposizione alla esecuzione fiscale, essa non
trova ostacolo al suo esame nella norma dell'art. 209 del t.u. formando
oggetto di domanda autonoma, 'pienamente ammissibile come si �
osseravato.
Nel caso in esame, come ha esattamente ritenuto la Corte di merito
e come emerge dagli atti del :proce�sso (di 'cui � possibile l'esame in
questa sede vertendosi in tema di giurisdizione) risultano chiaramente
proposte due distinte domande; una nei confronti dell'amministrazione
finanziaria, convenuta in giudizio dal Grandi stesso con cui si � chiesto
la dichiarazione di illegittimit� del provvedimento dell'Intendente di Finanza;
l'altra nei confronti dell'esattore delle imposte, con la quale,
nel :presupposto della Hlegittimi:t� del provvedimento intendentizio, si
� chiesta 1a 'pronunzia di ilfogittimit� della :procedura esecutiva. Ai fini
dell'accertamento della autonomia delle due domande ha rilievo la circostanza
che l'Amministrazione finanziada dello Stato sia stata convenuta
in giudizio direttamente dal Grandi (e non sia stata chiamata ad
intervenire in giudizio dall'esattore ln base all'art. 77 del t.u. 15 maggio
1963, n. 858, :per la riscossione delle imposte dirette) nei cui confronti
,soltanto pu� aversi la declaratoria chiesta. Pertanto non si �
trattato di una � scelta� del ooo.venu,to operata, anche se infondatamente,
da colui ,che agisce (come osserva I'Amministrazione ricorrente)
ma di direzione della domanda nei confronti del legittimato passivo
alla domanda proposta non essendo l'e.sattore legittimato passivamente
nell'azione di accertamento negativo della pretesa tributaria, come ha
ritenuto con costante giurisprudenza questa Corte.
Pertanto, essendovi due domande distinte, sia pure tra loro collegate,
esattamente la Corte di merito ha ritenuto che potesse essere esaminata
la domanda di accertamento negativo.
Con il secondo motivo l'Amministrazione finanziaria, deducendo
violazione e falsa applicazione� dell'art. 265 del t.u. 29 gennaio 195i8,
n. 645 in relazione all'ru:-t. 188 dello stesso t.u. e all'art. 2,2 del r.d.l.
7 agosto 1936, n. 1639 e difetto di giur~sdizione afferma che il.a Corte di
merito, avendo individuato il titolo legittimante l'esecuzione esattoriale
nell'ordinanza intendentizia, avrebbe dovuto declinare la sua giurisdizione
o in quanto, trattandosi di un vero atto impositivo il Grandi
aveva omesso di adire le Commissioni delile Imposte nel termine previsto
dall'art. 23 del r.d.l. n. 1516 del 1937 o se il menzionato atto dell'Intendente
'si volesse assimilare al ruolo, doveva essere :proposto ricorso
contro il ruolo secondo l'art. 188 del ,t.u. citato. Infine, escludendo una
di queste due ipotesi, faceva ostacolo ailla proposizione dell'azione giudiziaria
il 'te,rzo comma dell'art. 209� del t.u.
La censura non pu� essere accolta. Come � stato rilevato nella
sentenza di �questa Corte 2,7 ottobre 1971, n. 3021 (cfr. anche Cass 17 gen
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 713
naio 1954, n. 95L2,) la responsabilit� del liquidatore della societ� prevista
daH'art. 265 del t.u. imposte dirette trova il suo fondamento in
una condotta co1posa dcl. liquidatore stesso, condotta che ha reso impossibile
all'amministrazione finanziaria di soddisfarsi dell'imposta accertata
a carico della societ�. Pertanto il provvedimento dell'Intendente
(peraltro non previsto a tal fine dal t.u. sulle imposte dirette ma regolato
da istruzioni del ministero delle Finanze) ha carattere tributai-io
solo dal punto di vista formale per l'autorit� che lo emette, mentre
nel 1suo contenuto � solo affermazione di responsabilit� del liquidatore
per debito d'imposta altrui, onde, anche dopo il provvedimento in questione,
unico �soggetto ~ssivo dell'imposizione Timane la societ� alla
quale si riferisce sia l'accertamento che Ja iscrizione a ruolo. Pertanto
fanno difetto i rpresuprposti rper una controversia d'imposta di competenza
delle Commissioni tributarie non facendosi questione n� dell'an
n� del quantum dell'imposizione stessa n� del pari vi � una iscTizione
a ruolo riguardante il liqutdatore contro la quale detto ltquidatore
debba ricorrere. (Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 maggio 1972, n. 1525 -Pres. Giannattasio
-Est. Spadaro -P. M. Pedace (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Azz,ariti) c. Zambelli (avv. Gianolio).
Imposte e tasse in genere -Diritti erariali sugli spettacoli -Addizionale
dell'art. 7 della 1. 18 febbraio 1963, n. 67 -Arrotondamento Va
eseguito sull'importo di ciascun biglietto.
(1. 18 febbraio 1963, n. 67, art. 7).
I diritti erariali sugli spettacoli sono da definire come imposte suntuarie
di consumo che colpiscono ii consumatore-spettatore, anche se ~l
pagamento deve essere assolto dati'impresario-esercente, che se ne rivale
sulto spettatore; conseguentemente l'addizionale istituita con l'art. 7
della l. 18 febbraio, 1963, n. 67 va liquidata con arrotondamento alla
cifra superiore di dieci in dieci lire con riferimento all'importo di ciascun
bialietto e non con riferimento all'importo complessi�vo di ciascuna
manifestazione (1).
(Omissis)� -Con l'unico motivo, la ricorrente Amministrazione
delle Finanze, denunciando la violazione e falsa applicazione dell'art. 7,
(1) Conforme � la sentenza in pari data n. 1524. Non constano precedenti
specifici.
secondo comma, della l. 18 febbraio 1963, n. 67, in relazione aH'art. 360,
n. 3 c.p.c., censura l'impugnata sentenza per avere ritenuto che l'arrotondamento
dell'addizionale sui diritti erariali dovuti per gli spettacoli e
le altre manifestazioni, 'di cui ai nn. 3 e 5 della tabella A allegata alla
1. n. 1109 del 1'9�55, debba essere effettuato sull'importo dell'addizionale
stessa, determinato con riferimento all'ammontare del tributo erariale
dovuto per ogni spettacolo, e non gi� con riferimento a quello del
tributo dovuto per ogni singolo biglietto. In particolare, osserva che
dalla stessa formulazione del secondo comma dell'art. 7 della I. n. 67
del 1963, che la Corte del merito ha del tutto trascurato di esammare,
si trae un argomento letterali.e per affermai'e, in contrasto con la tesi
seguita dall'impugnata .sentenza, che l'allrotondamento, dovendosi fare
� in ogni caso� e � di dieci in dieci lire., deve essere effettuato sull'importo
dell'addizionale stessa, determinato con Tifer�IIllento al tributo
per ogni singolo biglietto; e rileva, a sostegno di 1questa mteripretazione
della norma, che, mentre J.a formula deH' � introito lordo totale �, usata
dalla legge con riguardo ai diritti erariali,, non sta a �significare che il
fatto generatore dell'imposta sia costituito dall'incasso dell'esercente al
termine di dascuna giornata di �s1*ttacolo, l'espresso riferimento ai
biglietti di ingresso, contenuto negli artt. 6 e 8 della citata l. n. 67 del
1963 con riguardo ai diritti addizionali per le case da gioco e le corse
dei cavalli, � giustificato esclusivamente dal fatto che per tali manifestazioni
l'addizionale � prevista in misura fissa laddove per gli altri
spettacoli, di cui al primo comma dell'art. 7 della stessa legge ed indicati
nei commi 3 e 5 deilla tabella A, tra i quali rientrano quelli tenuti
nei locali del iresistente, � stabilita in misura proporzionale, donde la
ragione per la quale la norma non ha fatto riferimento, anche per
questo ti,po di spettacoli, ai biglietti di ingresso per la applicazione
dell'addizionale. AggiJUnge, altresi, che i diritti erariali sugli spettacoli
sono regolati in modo da facilitare al massimo la traslazione di imposta
dal produttore al consumatore, che fa tesi seguita dall'impugnata
sentenza renderebbe, invece, i!mpossibile, e che la norma sull'arrotondamento
dell'addizionale, accogliendosi 1questa tesi, si rivelerebbe, sostanzialmente,
inutile, oltre che anormale, dato che la rel1ativa tassazione
verrebbe ad incidere in misura non superiore a nove liie su pagamenti
di tributi che, nol"malmente, ammontano a somme notevoli.
Il motivo .� fondato.
La �censura pone un problema di interpretazione della norma, contenuta
nell'art. 7 della I. n. 67 del 1963, con fa quale � stata istituita
l'addizionale nella misura del 6 % sui diritti erariali dovuti per gli
spettacoli, le manifestazioni, i trattenimenti, indicati nei nn. 3 e 5 della
tabella A connessa alla I. n. 1109 del 1955 e per .i biglietti di ingresso
nella sala da gioco, indicati nel n. 7 della stessa tabella, interpretazione
questa che esige una 1premessa illustrativa della natura dei tributi in
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
questione, essendo evidente che non pu� prescindersi da una tale premessa
per la individuazione della � ratio � della norma.
Deve, infatti, ip'recisarsi che, anche se contrastato da qualche recente
orientamento, che, tendendo ad identificai"e nell'impresario o nell'esercente
.fil soggetto passivo dei diritti erariali sugli :spettacoli in genere,
configura, 1pur sempre, sullo spettatore, nel partedpante o nello scommettitore
di tali manifestazioni il contribuente di fatto, rimane pressocch�
unanime in dottrina l'indirizzo che classifica e colloca i detti diritti
erariali tra le imposte suntuarie di consumo, che, colpendo la capacit�
contributiva del cittadino in occasione della indiretta manifestazione
di essa attraverso il consumo della ricchezza (reddito speso), vengono,
in definitiva, a gravare sul consUJroatore, e, perci�, sullo spettatore,
partecipante o scommettitore. Questo indirizzo trova, tra l'altro giuridico
fondamento nella disciplina, desunta dalla citata I. n. 1109 del
195'5, la quale, nel dare uin assetto unitario alla natura dei diritti erariali
e nel raggruppare J.e diverse manifestazioni, alle quali essi ineriscono,
in tre distinte categorie, comprendenti la prima, di cui alla tabella A,
gli :spettacoli, i ,giuochi ed i trattenimenti in genere, la seconda, di cui
alla tabella B, le corse dei cavalli, i concorsi ippici e gli spettacoli
:sportivi .senza svolgimento di scommesse, e la terza, di cui altla tabella C,
gli spettacoli icinematogr.afici e misti, ha tenuto �separato, sia pure con
riferimento soltanto all.e manifestazioni previste dalle tabelle B e C,
l'importo di ciascun biglietto da quello del relativo importo del diritto
erariale dovuto; venendo cosi a poo-re Ullla distinzione, che rivela chiaramente
(cosi come, del resto, risultava �anche daU'ar.t. 4 del r.d. n. 1591
del 1924 che prescriveva la indicazione separata, nei manifesti e negli
avvisi, dell'importo del prez~o del,biglietto da quello del dii"itto erariale)
la finalit� della legge di ,considerare a carico della persona che paga
il biglietto, e, cio�, del consUJroatore-sipettatore, il detto diritto erariale,
anche se il diritto stesso nei confronti dell'erario deve essere assolto
dall'impresario ed esercente, che se ne rivale sullo spettatore: finalit�
questa che, atteso il carattere unitario dell'assetto dato a questi tributi,
vati.e per tutte le manifestazioni, alle quali essi ineriscono, e, :peq-ci�,
anche per quelle, di cui alla tabella A, che interessano nella presente
controversia. Ne consegue che questo indii"izzo va pienamente condiviso,
e, pertanto, in relazione con .la ,natura dei dii"itti erariali quale
risulta configurato in esso, deve proceder,si alla inteTpretazione della
norma dell'art. 7 della pi� volte citata 1. n. 67 del 1963, ponendosi
subito in evidenza che questa, mentre, col primo comma, nell'istituii"e
l'addizionale, stabilis.ce che essa nella misura del 6 % si aippl1ca sui
diritti erariali, dovuti sia per le manifestazioni, indicate nei nn. 3 e 5
della tabella A, e sia per quelle, indicate nel n. 7 della stessa tabella,
col secondo comma dispone che tale addizionale deve essere arrotondata
� in ogni caso � alla � cifra �superiore di dieci in dieci lire �. Queste
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
716
espressioni, con le quali la norma contenuta in questo ultimo comma,
stabiltsce �che l'ar!l'otondamento deve essere effettuato � in ogni caso �
e � di dieci in dieci lire �, stanno chiaramente ad indicare, attrave�rso
il loro univoco significato letterale e loro logica connessione con la
disposizione contenuta nel p!l'imo comma, che la detta operazione �
stata prevista nella esclusiva forma di una iterazione del relativo processo
di arrotondamento ( � di dieci in dieci lire �) per tutti i casi
(�in ogni caso�) menzionati nel detto primo comma, e, perci�, anche
per le manifestazioni, di cui ai numeri 3 e 5 della tabella A, rispetto
alle quali i diritti erariali �sono dovuti, ai sensi dell'art. 1 della 1. n. 1109
del 1955, con riferimento all'introito totale lordo per ogni spettacolo,
e non gi�, come per quelle indicate nel n. 7 della stessa tabella A (sale
da gioco) con rife!l'imento all'importo di ciascun biglietto. Da questa
previsione, �che comporta la esclusione di una sola ed unica operazione
di arrotondamento, discende che, anche rper quelle manifestaziOilli indicate
nei citati nn. 3 e 5 della tabella A (nelle quali manifestazioni rientrano
�gli ;spettacoli tenuti nei locali del resistente), il.'arrotondamento
dell'addizionale deve essere effettuato �Con riferimento ai singoli importi
dell'addizionale stessa determinati per �ciascun biglietto, e non gi� con
riferimento all'importo complessivo, determinato per ciascuna manifestaz~
one, essendo evidente ehe, ove fosse effettuato su quest'ultimo importo,
l'operazione �si risolverebbe sem.pre in un sofo ed unico arrotondamento,
ossia in quella forma che risulta esclusa dalla prescrizione
normativa; e ci� in conformit� ed in aderenza, da una parte, alla esigenza
dell"assetto unitario che la disciplina ha voluto dare alla materia
dei tributi 1n questione, e, dall'altra parte, al prindpio sopra illustrato,
da cui risulta ispiirata la disciplina stessa, �secondo il quale i detti tributi,
rientrando nello schema dell:e imposte suntuarie di consumo, sono
considerati, in definitiva, a carico dello spettatore.
La diversa tesi, seguita dall'impugnata sentenza, � fondata, in sostanza,
su tre !M"g'omenti: H primo, secondo cui, essendo i diritti erariali
dovuti, ai �sensi dell'art. 1 della 1. n. 1109 del 1955, sull'introito lordo
totale degli spettacoli, !'�addizionale, che ha natura accessoria rispetto
ai diritti stessi, deve essere calcolata sull'importo comple�ssivo di essi
per ogni spettacolo, con la conseguenza che anche l'arrotondamento
deve essere effettuato sull'importo dell'addizionale stessa in tal modo
determina:to e non su quello determinato per ogni singolo biglietto;
l'altro, secondo cui la legge quando ha voluto commisurare l'addizionale
all'importo di ogni biglietto lo ha espressamente fatto come agli artt. 6
e 8 per le case da .g1uoco e le corse dei cavalli; il terzo, secondo cui la
operazione di arrotondamento assolverebbe ad una esigenza di mera
comodit� �contabile, donde l'anomalia ed illogicit� di una disposizione
che, attraverso il criterio del meccanismo di am:-otondamento suH'addizionale
1per ogni biglietto, ve:rrebbe a comportare un aumento note
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 717
vole delle relative aliquote. Ma i.I valore di queste argomentaz.iooi non
� tale da �conferire idoneo suffragio alla itesi, sostenuta daHa Corte del
merito, n� da invalida!I'e la interpretazione della norma :nel senso sopra
precisato.
In ordine al primo argomento �, infatti, agevole osservare che
l'introito totale, �sul quale � determinato l'impo!I'to dei diritti erariali,
rimane sempre (almeno per quanto attiene ai proventi dlei singoli
biglietti) �costituito dall'ammontare dei 1prezzi dei singoli biglietti, sicch�
quell'importo, tanto �se calcolato sull'introito lordo quanto se calcolato
sui prezzi dei singoli biglietti, verrebbe a :risultare eguale, come
del pari eguale verrebbe a risultail'e l'importo della addiziona-le, se calcolata
per ogni singolo biglietto, restando cos� immutata la base imponibile
(esempio di n. 1000 biglietti a L. 1000 ciascuno: criterio A,
diritto erariale di L. 150.000; pari al 15 % su introito totale di lire
1.000.000; addizionale di L. 9'.000, pari al 6 % di L. 150.000, totale
L. 159.000; criterio B, diritto e�rairiale L. 150 per ogni biglietto, pari
-al 15
% sul prezzo di L. 1000, moltipltcato per il numero di 1000 biglietti,
L. 150.000; addizionale di L. 9�, pari al 6 % sul tributo di L. 150
su ogni biglietto, moltiiplicato per il :numero di 1000 biglietti, L. 9�.000
con il totale di L. 159.000). Relativamente al secondo argomento � altrettanto
agevole obiettare che l'espresso riferimento ai biglietti di ingresso,
previsto dagli artt. 6 ed 8 della legge rtspettivamente per le case da
giuoco e le corse dei 1cavaJ.li, � giustificato dal fatto che per queste
manifestazioni l'addizionale � stabilita in una aliquota fissa, mentre
per quelle, di cui ai nn. 3 e �5� della tabella A, � prevista in uh'aUquota
proporzionale, senza dire, poi, del carattere unitario che la disciplina
ha vo1uto dare alla materia, come si � sopra precisato, carattere questo
che giustifica l'assunzione 1su una base unitaria del metodo di liquidazione
del tributo in questione. Per quanto attiene, infine, all'ultimo
argomento, deve rilevavsi che, mentre il maggiore gettito discende esclusivamente
dal meccanismo dell'operazione di arrotondamento previsto
dalla legge e non gi� dall'aumento della miSU!I'a dell'addizionale, che
rimane invariata, l'irrisorio gettito, derivante in base al C!I'itel'io di.
liquidazione affermato dall'impugnata sentenz�a e che non potrebbe, in
ogni caso, anche :per importi notevoli, ,giammai superiore le L. 9, lascerebbe
.senza � ratio � alcuna la 1prescrizione di una taJ.e operazione, che
veNebbe a rivelarsi illogica ed �anacronistica. E deve qui sittolinearsi
che manifestamente irrilevante, ai fini della decisione della presente
controversia e con riguardo all'esercente degli spettacoli in argomento,
� la questione di legittimit� costituzionale, rprospettata dal resistente
nella nota di udienza sotto il profilo che la norma sull'arrotondamento
dell'addizionale, inte~pretata nel senso che essa debba essere effettuata
sul�'importo dell'addizionale stessa con il riferimento al diritto erariale
per ogni singolo-biglietto, violerebbe il 1principio di e:guaglianz1a fiscale
718
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
previsto dall'art. 53 della Costituzione. Al riguardo �, infatti, sufficiente
rilevare che il preteso maggiore onere, che, in ogni caso, � conseguenza
di un mero meccanismo 9i calcolo, va, in definitiva, a gravare, secondo
la illustrata natura dei diritti erariali in argomento ed anche secondo
la teoria che inquadra il consumatore nello schema del contribuente di
:fatto, a carico dello 'spettatore che paga il <biglietto; talch� la pretesa
illegittimit� costituziona'.l.e della norma non investe l'impresario od esercente,
�che, riscuotendo la �relativa maggiorazione unitamente al prezzo
del biglietto ed in aggiunta ad esso, non ne viene a sopportare il peso.
Concludendo, deve, quindi, affermarsi, in relazione alla interpretazione
come sopra data alla esaminata norma, il seguente principio:
�l'arrotondamento, previsto dal secondo comma dell'art. 7 della
I. 1'8 febbraio 1'9-00., n. 67 per l'addizionale sui diritti erariali, dovuti
per gli 'spettacoli, le manifestazioni, i trattenimenti indicati nei nn. 3 e 5
della tabella A annessa alla legge n. 1109 del 195,5, e rper i biglietti di
ingresso nelle sale da giuoco indkati nel n. 7 della tabella stessa, deve
essere effettuato sull'importo dell'addizionale stessa, determinato con
riferimento al diritto erariale per ogni singolo btglietto. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 maggio 1972, n. l526 -Pres. Caporaso
-Est. Pas�casio -P. M. Caccioppoli (conf.) -Consorzio Agra
�rio di Ascoli Piceno (avv. Brancaccio) c. Mintstero delle Finanze
(avv. Stato Cascino).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Ingiunzione -Intima!
zione di seconda ingiunzione per .lo stesso titolo -Legittimit�.
Imposta di registro -Agevolazioni per le case 'di abitazione non di
lusso -Decadenza -Prescrizione -Regime anteriore alla legge
2 febbraio 1960, n. 35 -Termine triennale -Decorrenza.
(1. 2 luglio 1949, n. 408, art. 20; r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 136).
� legittima l'intimaziD'ne di una secO'nda ingiunzione per il mede
simo titolo (1).
Prima che la materia venisse disciplinata in modo specifico con
norme particolari, la prescrizione del diritto della Finanz� a percepire
l'imposta normale in caso di decadenza dalle agevolaziO'ni della l. 2 lu
(1-2) La prima massima � �esa1itiissima e modrifticra la contrardia affett'jlllazione
della sentenza 23 gennaio 1969, n. 196 (in questa Rassegna, 1969,
I, 499, con nota di E. VITALIANI).
La seconda massima � ormai pacifica.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 719'
giio 1949, n. 408 maturava nel termine di tre anni stabilito dall'art. 136
della l�gge �Zi registro a decorrere dal momento in cui la decadenza si
era verificata, rimanendo a carico deU'Amministrazione l'onere di accertare
i fatti da cui la decadenza discende (2)�
(Omissis). -Col primo motivo il ricorrente denunciando la violazione
del 'principio generale � ne bis in idem� in relazione aJ.l'art. 476
c.p.,c., lamenta che, avendo la prima ingiunzione carattere di titolo
esecutivo, doveva considerarsi preclusiva della rpossibilit� di una seconda
ingiunzione per lo stesso credito.
La censura non � -fondata.
� stato infatti pi� volte affermato da questa Corte surprema che
l'ingiunzione fiscale costituisce una tipica manifestazione del potere di
autoaccertamento della Pubblica A:mministrazione, estrinsecantesi in un
atto complesso, ad un tempo dichiarativo del credito e titolo esecutivo,
col quale si inizia la riscossione coattiva. In quanto tale, l'ingiunzione
ha natura amministrativa e d� luogo ad un procedimento monitorio
sui generis, n� la� sua ri�petizione rpu� dar luogo a dupli�it� di titoli
esecutivi nei confronti del contribuente, ove sia il primo che il secondo
atto si riferiscono ad unico credito fiscale, cos� �come nel caso � avvenuto.
Trattasi pera.Jtro di titolo esecutivo non di natura giurisdizionale,
per cui ad esso non � a1pplicabile l'aTt. 476_ c.p.'c. che inoltre si riferisce
all'ipotesi che nel caso non ricorre, di divieto del rilascio di pi� di una
copia in fovrna esecutiva alla stessa parte ove non ricorra un giusto
motivo.
� noto altres� che :l'ingiunzione fiscale cumula in s� anche le caratteristiche
del precetto, soggetto al termine di inefficacia di 90 giorni
qualora entro tale fasso di tempo dalla sua notifi�cazione non abbia
avuto inizio l'esecuzione, sicch�, �per Teiterare l'effetto del !Pl"ecetto,
l'A:mministrazione non ha altro mezzo che .quello di reiterare l'ingiunzione.
E'sattamente pertanto la Corte di merito ha dichiarata la legittimit�
di quest'ultima, sotto tale profilo.
Col secondo motivo, denunciando la viofazione delJ'art. 136 della
legge di registro e delle norme sulla interpretazione della legge in
generale, �si lamenta che H termine di prescrizione dell'azione della Finanza
per ottenere il pagamento dell'imposta normale a seguito dell'accertata
insussistenz�a delle condizioni per ottenere il beneficio (di
durata triennale e non decennale come erroneamente ritenuto dalla
Corte) doveva considerarsi decorrente dalla data della Tegistrazione dell'atto
o quanto meno da quella di ultimazione della costruzione.
La censura � fondata.
La Corte di merito infatti, dopo avere richiamata la norma dell'art.
14 della I. 2 luglio 1949, n. 408, che concede l'agevolazione della
720 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
registrazione ad imposta fissa, :fra gli altri, .ai contratti di appalto che
concernono le �Costruzioni di case di abitazione ultimate entro un biennio
dal loro inizio, esattamente esclude che il tel'mine di prescrizione delrazione
della Finanza rper conseguire l'imposta nol'male ove ci� non si
sia verificato, 1sia �quello di cinque o di sette anni, stabiliti rispettivamente
dalle I. 2 febbraio 1960, n. 35 e 6 ottobre 1962, n. 1493, per
l'assoribente 1ragione che queste fog.gi sono successive al tempo in cui
ebbe a svolgersi il rapporto tributa1rio di cui � causa, sorto daHa registrazione
del contratto di appalto che era avvenuta nell'anno 1954.
Non altrettanto esattamente per� la stessa Corte ha identificato il termine
con quello di prescrizione ordinarria previsto dal codice civile,
senza considerare �Che la nOl'ffia dell'art. 2946 di detto codice sulla
prescrizione ordinaria decennale stabilisce che questa si applica soltanto
quando la legge non dispone diversamente. Nel caso invece la
legge di registro, che peraltro costituisce lex speciaUs rh~pe�tto a quella
generale del codice e pertanto, anche sotto tale aspetto la deroga,
stabilisce, all'art. 136, il termine di prescrizione di tre anni per la
.pretesa dell'Amministrazione finanziaria diretta ad ottenere il pagamento
dei � supplementi � di tassa. Una simile locuzione, come questa
Corte suprema ha altre volte affermato comprende non 1so1tanto le
imposte SUJPpletive vere e 1proprie ma anche quelle complementari e
perfino 9uelle princiipali dovute su atti registrati, per errore, gratuitamente.
L'azione della Finanza dunque, diretta a recuperare l'imposta
nella misura ordinaria era soggetta a termine triennale e non a quello
decennale ritenuto dalla Corte anconetana.
Ci� posto, resta unicamente a stabiHre quale fosse il dies a quo di
tale termine che sia il citato art. 13�6 deHa Ieg,ge di registro, �Sia le leggi
del 1960 e del 1962 pure citate, indicano nel giorno deHa registrazione
dell'atto.
Ci� tuttavia presuppone che il diritto dell'Amministrazione al ricupero
della predetta imposta fosse sorto a quel giorno in quanto J:a
prescrizione si basa sulla inerzia del titolare e� non si pu� parlare di
inerzia quando il diritto non pu� essere fatto valere. Al riguardo pe!l'ci�
va tenuto presente che, nel giorno dell'avvenuta registrazione dell'atto
contratto a tassa fissa si determina un conflitto :fra il diritto del contri
1
buente a mantenere !'�agevolazione ottenuta ed il diritto dell'amministrazione
a pretendere l'imposta ordinaria. Il primo � condizionato al
rispetto della norma di favore che impone di destinare la costruzivne
in pr~valenza ad uso di abitazione ed � l:iimitato nel suo esercizio, entro
un :biennio dall'inizio di quella. Il secondo � subordinato sia all'avvenuta
inosservanza della norma anzidetta, sia al mancato ri1spetto del termine
di esecuzione.
Nel vigore della sola legge del 1949 che altro non prescriveva, prima
deHa decorrenza del biennio, giammai la Finanza avrebbe potuto eser
_PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
citare l'azione di recupero dell'imposta normale, essendo in facolt� del
contraente il qua.Je aveva ottenuto il beneficio, di adegua�re la costruzione
alla norma di favore e di ultimarla nel tempo 'Prescritto. Ma, una volta
che il biennio fosse decorso, o l:a costruzione era stata tempestivamente
ultimata con le caratteristiche richieste e la insorgenza del diritto della
. Finanza restava preclusa o risultava (e ben lo poteva a mezzo di accertamento,
incoonbente all'Amministrazione, come necessaria modaJ.it� di
esercizio del suo dkitto), che, per inosservanza del termine di esecuzione
o per inosservanza delle caratteristiche costruttive imposte, il contraente
aveva perduto il beneficio, per cui H contrapposto diritto della Finanza
al ricupero della imposta normale era indubitatamente sorto ed H mancato
esercizio nel termine triennale di prescrizione ne importava l'estinzione.
� appena il caso di ac.cennare che alquanto diversa � la sttuazione
per gli atti e contratti registrati successi'V'amente alla entrata in vigore
delle due leggi del 1960 e del 1962 innanzi citate in quanto que�ste, entro
pi� lunghi te�rmini di .prescrizione (rispettivamente di 5 e 7 anni) impongono
al contribuente l'onere di una denuncia da cui ri:sulti l'avverarsi
dei presupposti cui la concessione del beneficio � subordinata e
fissano termini e modalit� per la stessa e per J:a contrapposta richiesta
da parte del�l'Ufficio, ancorando P<?i la de'correnZ�a di detti termini di
prescrizione alla data di registrazione dell'atto. Ma una simile situazione
non riguarda la fattispecie in esame e non occorre perci� considerarla,
essendo sufficienti alla decisione le premesse considerazioni.
Ne consegue che la Corte di merito avrebbe dovuto accertare la
data di inizio della costruzione e della correlativa data di scadenza del
biennio per l'ultimazione della stessa al fine di stabili:re se, nei tre anni
successivi, l'Ufficio finanziario avesse o meno rposti in essere atti concreti
per conseguire il ricupero della imposta normale e tra�rne le conseguenze
in ordine alfa compiuta prescrizio~e della relativa azione. -�
(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 ma.ggio 1972, n. 1680 -Pres. Giannattasio
-Est. Montanari -P. M. Martinelli (conf.) -Soc. API c.
Ministero delle Finanze (avv. Stato Coronas).
Imposta di registro -Prezzi e corrispettivi -Concessione di suolopubblico
-Canone -Costituisce corrispettivo.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 43).
Negli atti di coincessione di suolo pubblico, il canone, bench� sia
di per s� un tributo. viene assunto come indice di determinazione del
722 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
valore dell'atto soggetto a registrazione; fondatamente pertanto il canone,
eventualmente in aggiunta ad altri corrispettivi, viene considerato come
prezzo o corrispettivo agli effetti deU'art. 43 della legge di registro (1).
(Omissis). -Con il primo mezzo di gravame la ricorrente lamenta
la violazione dell'art. 1 del.la Tariffa all. A in relazione all'art. 43 del
r.d. 30 dicembre 19213, n. 3269.
In particolare essa assume che, poich� a sensi dell'art. 43 della fogge
del registro la tassa proporzionale � applicata in ragione dei prezzi e
degli altri corrispettivi convenuti tra le parti (compresi gli oneri che
passano a carico dell'acquirente o cessionario), costituisce un errore
l'addizionare al prezzo una tassa, 'aven,te una diversa indole e che non
� stata convenuta tra le parti, ma � stabilita dalla legge suHa finanza
locale. Non potrebbe l'oggetto dell'imposta di registro essere costituito
--anche in parte -da un'alfa.:a taissa.
La doglianza � infondata.
Gi� questa Suprema Corte -a Sezioni Unite (sent. n. 3584/58) ha
stabilito �che nelJ.e concessioni di uso su beni demaniali la tassa per
l'occupazione costituisce pur sempre un corrispettivo in denaro deH'utilit�
ricevuta dal concessionario e che non hanno valore Je considerazioni
circa l'inammissibilit� di un tributo che debba gravare sul canone
della concessione, giacch� -ai fini dell'applicazione dell'imposta di registro
-detto canone viene sol-tanto assunto come indice di determinazione
del valore dell'atto, quest'ultimo essendo il vero oggetto dell'imposta.
Neppure pu� valere la considerazione che mentre l'obbUgo del pagamento
della tassa per l'occupazione dell'area pubblica deriva direttamente
dalla legge (Testo unico sulla finanza locale), J'art. 43 della legge
del registro fa riferimento soltanto ai prezzi e corrispettivi � convenuti
� tra le parti. Invero � evidente che, al momento della stipulazione
defia concessione-contratto per l'occupazione del suolo, le parti valutano
necessariamente, anche se implicitamente, nel sinallagma delle prestazioni
corrispettive, anche il canone. per l'occupazione del suolo, in aggiunta
agli altri eventuali corrispettivi, cosicch� il tutto deve rientrare
nell'ampia nozione a cui fa riferimento l'art. 43 del r.d. n. 3269 del
1923. -(Omissis).
(1) Massima di evidente esattezza. Bisogna anzi dir.e che la determinazione
della base imponibile con riferimenti:> al canone (abbia o no natura
tributaria) � l'ipotesi normale, mentre eccezionalmente il corrispettivo
viene ricercato in altri elementi, come la devoluzione al concedente delle
cose costruite e simili (Cass. 27 gennaio 1971, n. 198, in questa Rassegna,
1971, I, 417; 7 ap1ri.ile 1972, n. 10~3, ivi, 1972, I, 483).
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA,IN MATERIA DI ACQUE
PUBBLICHE, APPALTI E FORNITURE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 marzo 1972, n. 850 -Pres. Giannattasio
-Est. Longo -P. M. Pedace (conf.) -Impresa Mellucci
(avv. Pistoiese) c. Istituto Autonomo Case Popolari per la Provincia
di Potenza (avv. Sansone) e Gestione Case Lavoratori (avv.
Stato Azzariti).
Appalto -Appalto stipulato da un Istituto Autonomo Case Popolari
per incarico della Gestione INA-Casa (ora Gestione Case Lavoratori)
ai sensi dell'art. 11 1. 28 febbraio 1949, n. 43 -Diretta applicazione
� ope legis� del Capitolato generale di appalto per le opere
dipendenti dal Ministero dei Lavori Pubblici ai sensi dell'art. 80
t., u. 28 aprile 1938, n. 1165 -Esclusione.
(d.P.R. 22 giugno 1949, n. 340, ert. 6; d.P.R. 9 aprile 1956, n. 1265, art. 6}.
Appalto -Contratti di appalto stipulati da enti pubblici sotto l'osservanza
di Capitolati generali propri degli stessi, per i quali la legge
preveda che essi si uniformino al Capitolato generale statale Natura
contrattuale del Capitolato generale degli anzidetti Enti Sussiste
-Carattere recettizio del rinvio contrattuale al Capitolato
generale statale -Applicabilit� delle diverse nor~e, ancorch�
processuali, contenute in successivo Capitolato generale statale Esclusione.
Appalto -Contratti di appalto ai quali sia applicabile l'art. 45 del Capitolato
generale oo. pp. del 1895 -Necessit� di formale notificazione
del provvedimento dell'Amministrazione appaltante sulle
riserve dell'appaltatore, ai fini .della decorrenza del termine di
decadenza di trenta giorni previsto da quel Capitolato per la proposizione
della domanda di arbitrato -Esclusione.
(Cap. gen. oo. pp. appr. con d.m. 28 maggio 1895, art. 45).
Appalto -Contratti di appalto disciplinati dal Capitolato generale
della Gestione INA-Casa -Richiamo contrattuale delle norme
del Capitolato generale statale � per tutto quanto non previsto e
non specificato nel Capitolato generale INA-Casa� -Portata.
Nell'ipotesi di appalto stipulato da un Istituto Case Popolari per
conto della Gestione INA-Casa (olf'a GESCAL) a' sensi dell'art. 11
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 28 febbraio 1949, n. 43 non � prevista dalla legge' la diretta
osservanza del Capitolato generale di appalto per le opere dipendenti
dal Ministero dei Lavori Pubblici, non essendo applicabiLe l'art. 80 t.u.
28 aprile 1938, n. 1165, ma devono osservarsi le norme di un distinto
Capitolato generale, proprio deila Gestione, sia pure uniformato a
quello statale ai sensi dell'art. 6 d.P.R. 22 giugno 1949, n. 340 e dell'art.
6 d.P.R. 9 aprile 1956, n. 1265 (1).
Allorch� la legge non disponga la diretta appiicazione ai contratti
di appalto stipulati da Enti pubblici diversi dallo Stato, delle
disposizioni del Capitolato generale statale, ,m,a si limiti a prescrivere
che a questo, s�i uniformino i Capitolati generali degli Enti, tali uitimi
Capitolati hanno natura contrattuale ed iL rinvio al Capitolato generale
statale ha carattere negoziale e recettizio, restando esciusa l'applicabilit�
di diverse norme, ancorch� processuali, contenute in successivo
Capitolato generale deLZo Stato (2).
Allorch� si applichi al rapporto d'appaito l'art. 45 del Capitolato
generale statale oo. pp. appr. con d.m. 28 maggio 1895, non occorre la
formale notificazione, ma � sufficiente la partecipazione di conoscenza
all'appaltatoire del provvedimento� detl'Amministrazione suLZe
riserve, ai fini del decorso de'l termine di decadenza di trenta giorni
ivi previsto per la proposizione della domanda di arbitrato (3).
Il richiamo contrattuale al Capitolato generale statale del 1895
� per tutto quanto non previsto e non specificato nel Capitola.to generale
INA-Casa � comporta che, in caso di difformit� tra le dispo8izioni
dei due Capitolati, circa lo stesso oggetto, deve prevalere quello INACasa
(4).
(Omissis). -Con il primo e con il secondo mezzo, che possono
esaminarsi congiuntamente data la loro evidente connessione, si denunzia
la violazione dell'art. 80 del t.u. 28 aprile 1938, n. 1165, in
relazione all'art. 360, nn: 3 e 5, c.p.c., nonch� dell'art� 46 del d.p. 16
luglio 1962, n. 1063, e si sostiene che a torto la corte d'appello ha
ritenuto inapplicabile all'istanza di arbitrato il termine di 60 giorni
stabilito con il citato decreto del 1962 nel nuovo Capitolato ,generale
di appalto per le opere di competenza del Ministero dei Lavori Pubblici.
Trattandosi di nonna a �carattere processuale, essa avrebbe dovuto
considerarsi suscettibile di immediata applicazione, anche per i rap
(1-2-4) Ma v. Cass., 8 settembre 1970, n. 1343, in questa Rassegna,
1970, I, 974, ove riferimenti ed osservazioni sub note 1-2.
(3) :Enviece, par i repporti di appai1to disciiplina:ti dal nruovo Capiitolaito
generale appr. con d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, v. Cass., 7 luglio 1971,
n. 2126, in questa Rassegna, 1971, I, 933, con nota redazionale.
PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 725
porti derivanti da contratti conclusi prima dell'entrata in vigore delle
nuove disposizioni, e nonostante il carattere negoziale ricono,sciuto
dalla corte al richiamo, operato in contratto, al vecchio Capitolato del
1895, contemplante il termine di 30 giorni. Il ricorrente contesta
comunque il carattere negoziale ,di tale richiamo, sul riflesso della
considerazione che l'appUcazione del capitolato in vigore � per le opere
di conto dello Stato�� (cosi l'art. 80 del t.u. sull'edilizia economica e
popolare, approvato con r.d. 28 aprile 1938, n. 1165) deriverebbe
ex lege, nella specie, da espressa previsione del t.u. predetto, il quale
nell'articolo citato ne prescrive inderogabilmente l'osservanza nei rapporti
fra imprese appaltatrici ed enti costruttori di case popolari ed
economiche, fra i quali rientra l'Istituto in parola; e deduce �Che la
corte di merito, ritenendo che nel rapporto l'Istituto agisse in qualit�
di stazione appaltante della GESCAL, avrebbe trascurato la cireostanza
che al contratto la GESCAL non aveva partecipato e che ai rapporti
intercorsi fra i due enti il ricorrente medesimo era estraneo.
Le censure non appaiono fondate.
Ininfluente � la dedotta circostanza che la .GESCAL (o meglio,
all'epoca della stipulazione dell'appalto, la Gestione INA-Casa) non
fosse parte nel contratto. Invero, �come altra volta rilevato da questo
Supremo Collegio (sentenza n. 1867 del 12 giugno 1968), nelfipotesi
di appalto stipulato da un Istituto Case Popolari per conto della
Gestione INA-Casa, a sensi dell'art. 11 della legge 28 febbraio 1949,
n. 43, non � prevista dalla legge la diretta applicazione del Capitolato
generale di appalto per le opere dipendenti dal Ministero dei Lavori
Pubblici, bensl (art. 6 del d.p. 22 giugno 1949, n. 340, ed art. 6 del
successivo d.p. 9 aprile 1956, n. 1265) quella di un distinto capitolato
proprio della Gestione predetta, sia pure uniformato a quello statale;
mentre l'applicazione diretta di quest'ultimo pu� invece ritenersi prevista,
per gli appalti commessi dagli Istituti Autonomi Case Popolari,
solo nell'ambito di applicazione del citato t.u. sull'edilizia popolare
ed economica (conf. Cass., 28 giugno 1969, n. 2331).
Nella specie -come ha accertato la corte di merito '--che l'Istituto,
nel rapporto di appalto, agisse per conto della GESCAL (e, in
precedenza, della� Gestione INA-Casa), era pacifico. N� il ricorrente lo
contesta sotto altro profilo che quello dedotto, secondo cui la GESCAL
non era stata parte nel contratto (e ci�, come si � visto, � ininfluente)
e l'impresa era estranea ai rapporti fra l'Istituto e detto ente.
Quanto a siffatta estraneit�, essa � smentita da altre circostanze
incensurabilmente accertate in sede di merito e non contestate dal
ricorrente: basti citare il fatto che il provvedimento di rigetto delle
riserve, del quale il ricorrente sotto altro profilo si dolse, proveniva
appunto dalla GESCAL, per conto della quale l'Istituto agiva quale
stazione appaltante.
726 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Versandosi, pertanto, fuori del campo di applicazione dell'art. 80
del ricordato t.u. n. 1rn5 sull'edilizia economica e popolare, tornava
applicabile -come pi� volte affermato da questa Suprema Corte,
anche a sezioni unite (cfr., fra le altre, le sentenze 7 settembre 1970,
n. 1274; 27 marzo 1970, n. 836; 25 marzo 1970, n. 814; 12 giugno 11968,
n. l8i67; S.U., 12 dicembre 1967, n. 2928) -il .principio per cui nei
contratti d'appalto stipulati con privati da enti pubblici diversi dallo
Stato, qualora la legge non preveda la diretta applicazione del Capitolato
generale per le opere dipendenti dal Ministero dei Lavori Pubblici,
ma imponga solo che a tale Capitolato si uniformino quelli di
tali enti, questi ultimi capitolati hanno natura contrattuale.
Del tutto inattendibile deve poi considerarsi la tesi del ricorrente,
secondo cui, malgrado tale natura, la disciplina in essi contenuta, in
quanto avente carattere processuale, sarebbe suscettibile di essere
novata dalla diversa regolamentazione processuale (ed in particolare,
con riferimento al caso di specie, da quella riguardante i termini per
la proposizione dell'istanza di arbitrato) contenuta nel nu<YVo Capitolato
generale dello Stato, entrato. in vigore nel 1962.
In proposito questo supremo collegio ha avuto invero pi� volte
occasione di �hiarire� (cfr., fra le altre, le sentenze 9 aprile 1969,
n. 1135; 28 giugno 1969, n. 2331; 12 giugno 1968, n. 1867, cit. 10 agosto
1966, n. 2176; 21 luglio 1965, n. 1684) che, nel caso in cui il
richiamo al Capitolato �generale dello Stato assuma carattere di recezione
negoziale, il rinvio alla disciplina in esso contenuta riveste natura
recettizia e non formale, con la conseguenza della inapplicabilit� di
successive norme che innovino sulla regolamentazione, ancorch� processuale,
dettata dai vecchio Capitolato ormai facente parte integrante
del contratto.
Con il terzo mezzo, denunziando la violazione degli artt. 10 e 45
del capitolato del' 1895, nonch� 6 e 46 del Capitolato del 1962, in relazione
all'art. 360, n. 3, c.p.c., il ricorre11te lamenta in sostanza che la
corte abbia a torto considerato iniziato, con la comunicazione a mezzo
lettera raccomandata del provvedimento di .rigetto delle riserve, il
termine di decadenza stabilito dalla regolamentazione (a carattere
normativo, secondo il ricorrente, ma in realt� convenzionale, nella
specie, come si � visto nell'esame dei primi due mezzi) sancita dal
Capitolato generale del 1895, secondo cui il termine decorre dalla
�notificazione� del provvedimento. Avrebbe poi errato la sentenza,
ritenendo di trovar conferma, sotto il profilo storico, della propria
interpretazione, nel fatto che anche il successivo Capitolato generale
del 1962 parlerebbe in senso atecnico di � notifica �, nell'ipotesi corrispondente
a quella di cui � causa. Deduce invero il ricorrente che
anche detta notifica, in forza delle norme contenute nell'art. 6 del
PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 727
nuovo Capitolato, dovrebbe essere fatta a mezzo di agenti del Comune
o dell'Amministrazione.
In realt� la sentenza non merita le censure mossele, avendo essa
correttamente inte11pretato, secondo criteri immuni da errori di logica
e di diritto, la regolamentazione 1dalle parti imposta a se medesime
-mediante il richiamo alle norme del capitolato del 189�5 -cirea
l'inizio del termine decadenziale in questione.
I giudici di merito hanno, invero, esattamente osservato, fra l'altro,
che le espressioni �notificare> e �notificazione �, in tema di dichiarazioni
recettizie stragiudiziali, non debbono nel vigente ordinamento
sempre intendersi come necessariamente riferentisi alla forma pubblica
prevista e disciplinata dalle norme di rito, potendosi a volte
interpretare invece (ad es. nelle ipotesi di � notificazione � previste
dagli artt. 732 e 966 e.e.) come semplici partecipazioni di conoscenza,
svincolate dall'uso di forme tassative e dall'utilizzazione dell'opera di
un ufficiale notificatore; e che, nel particolar� caso di specie, la necessit�
di codesta utilizzazione e di quelle forme poteva escludersi in
base allo stesso tenore della norma cui facevasi riferimento. L'art. 45
del Capitolato generale del 1895, infatti, nello stabilire in 30 �giorni il
termine entro il quale devesi. proporre la domanda di arbitrato, specifica
espressamente che tale termine decorre dal giorno in cui � fu
notificato il provvedimento amministrativo secondo gli artt. 22 e 23
del Regolamento per la direzione, contabilit� e collaudazione dei lavori
dello Stato, approvato con r.d. del 25 magg~o 18i95, n. 350 �; con ci�
univocamente riferendosi, quanto alle fon.e della menzionata � notifica
�, a dette norme del regolamento citato; le quali (pi� precdsamente
l'art. 231) contemplano non la notifica a mezzo usciere o agente
dell'Amministrazione, prevista dall'art. 10 del Capitolato del 1895
(cui il ricorrente invano fa richiamo, data la formulazione dell'articolo
45 ed il chiaro rJnvio in esso contenuto ad altra norma), .bens�
una partecipazione di conoscenza, all'appaltatore, delle decisioni del1'
Amministrazione, mediante semplice � comunicazione � , attuabile
quindi anche con lettera raccomandata.
Data l'univocit� del richiamo testuale su cui l'interpretazione dei
giudici di merito, condivisa da questa Suprema Corte, ha fatto leva,
appare superfluo soffermarsi sulla critica rivolta dal ricorrente all'ulteriore
argomento che, � sotto il profilo storico�, i giudic1i stessi traggono
-a conforto della propria interpretazione del Capitolato del
'95 -dalle norme del nuovo Capitolato del 1962; il quale, del resto,
come si � visto nell'esame dei primi due mezzi, non � applicabile alla
fattispecie �di cui � causa.
Con il quarto mezzo, infine, denunziando violazione degli articoli
49 e �50 del Capitolato del 1895, in relazione all'art. 360, nn. 3 e
5, v.p.c., il ricorrente lamenta che a torto, con erronea interpretazione
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
728
delle norme processuali (convenzionali e non), concernenti l'impugnabilit�
del lodo, e con motivazione insufficiente, erronea e contraddittoria,
la corte di merito abbia respinto l'eccezione preliminare di
inammissibilit� dell'impugnazione del lodo, malgrado quest'ultima fosse
stata proposta per violazione di norme di diritto -motivo d'impugnazione
�che il ricorrente escluderebbe in base all'art. 49 del Capitolato�
1895 richiamato in contratto -ma non per alcuno dei vizi in proce
dendo previsti nei numeri da 1 a 7 dell'art. 829 c.p.c.
Viene �chiarito poi nella memoria, in particolare, che, ammesso
(in subordine rispetto alle tesi dei primi due mezzi) che le disposizioni
del Capitolato predetto abbiano nella specie natura contrattuale
in virt� della recezione negoziale, il ricorrente ne trae la cons.eguenza
della necessit� di un'applicazione integrale di esse -con esclusione
per contro, di quelle del Capitolato Generale approvato con d.p. 16
luglio 1962, n. 1063 -anche nella parte avente carattere tipicamente
processuale, quale rinvenibile nella norma dell'art. 49 (contenente
rinunzia. espressa ad impugnare il lodo, valida peraltro nei limiti del
secondo comma dell'art. 829 c.p.c.). Donde l'inapplicabilit� del diverso
regime introdotto dal Capitolato Generale del 1962 che ammette l'impugnativa
del lodo anche per violazione di norme di diritto.
Inoltre, dall'art. 50 del Capitolato del 1895 il ricorrente deduce
l'essenzi�ut� della predetta rinunzia, giacch� detto articolo precisa
che le disposizioni � degli articoli precedenti � costituiscono � patti essenziali
del contratto, senza dei quali le parti non sarebbero addivenute
alla stipulazione di esso �.
Alla �critica delle suesposte censure questa Corte ritiene di pre
mettere due opportuni rilievi.
In proposito va, invero, preliminarmente, osservato che trattasi di
questione concernente i limiti della proponibilit� dell'impugnazione
del lodo arbitrale avanti l'autorit� giudiziaria ordinaria, limiti che, co
me previsto dall'art. 829 c.p,,c. (e in particolare dal suo secondo comma),
dipendono come ,conseguenz� diretta e necessaria dal tenore della
normativa che le stesse parti abbiano convenzionalmente sancita al
riguardo, e quindi anche dall'interpretazione delle relative clausole
del negozio� compromissorio. In materia, quindi, questa Suprema Corte
pu� (come altre volte rilevato: conf. sent. 12 ottobre 1970, n. 1959;
18 gennaio 1967, n. 163; 19 ottobre 1963, n. 2784) avvalersi dei poteri
pi� ampi ad essa attribuiti in tema di competenza a giudicare dei vizi
in procedendo. E, dunque, al fine di stabilire entro quali limiti fosse
ammessa, nella specie, l'impugnabilit� del lodo, pu� anche autonoma
mente esaminare� ed interpretare dette clausole.
Il secondo rilievo che conviene premettere, per quanto ovvio, ma
nella specie non meno decisivo, � che anche nell'esercizio del pi�
ampio sindacato, di cui poc'anzi si � detto, la cognizione di questa
PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 729
Suprema Corte trova un limite invaUcabile -del resto, proprio non
del solo procedimento in sede di legittimit� -nella impossibilit� di
estendere l'indagine al di l� di quanto risulti dagli atti e documenti
ritualmente prodotti dalle parti o comunque ritualmente acquisiti in
causa.
Tutto ci� premesso, questa Corte, avvalendosi dei .poteri dianzi
indicati, e tenendo presente il limite da ultimo precisato, deve anzitutto
osservare �che, mentre esiste in atti, esibita dal ricorrente nel
fascicolo di parte del .giudizio di merito, una copia del contratto di
appalto, contenente, tra l'altro, nella clausola n. 2, lett. B, un richiamo
al Capitolato Generale d'appalto della Gestione INA-Casa, che si dice
firmato dalle parti � come parte sostanziale ed integrante � del contratto
e ad esso allegato, tuttavia detto Capitolato non risulta compreso
fra gli atti esibiti in questa sede e contenuti nel fascicolo predetto,
n� comunque fra gli atti prodotti dalle altre parti.
Di conseguenza, per quanto riguarda le pertinenti clausole di tale
capitolato, ai fini dell'indagine, sollecitata dal rkorrente, in ordine al
punto della disciplina che doveva intendersi convenuta circa i limiti
d'impugnabilit� del lodo, questa Corte dovr� limitarsi a desumere elementi
da quanto aliunde risulta acquisito al processo in ordine a dette
clausole. E in proposito appare decisiovo rilevare� come dalla sentenza
impugnata sembri acclarato che quel Capitolato, all'art. 23, espressamente
consentisse la impugnazione della sentenza arbitrale per inosservanza
delle regole di diritto.
Il ricorrente, nonostante la mancanza in atti del predetto capi
tolato, pretende di contestare tale accertamento, o almeno di negare ad
esso efficacia, sotto un triplice profilo.
Egli nega, anzitutto, richiamandosi a un testo asseritamente in
suo possesso (e cio�, a suo dire, l'edizione 1950 del Capitolato INA
Casa), l'esistenza della disposizione in parola nel capitolato a suo
tempo sottoscritto dalle parti.
Sotto altro aspetto, egli censura l'accertamento predetto, dedu
cendo in �proposito una contraddittoriet� di motivazione, vizio nel
quale la Corte di merito sarebbe incorsa desumendo il tenore della
clausola 23 del Capitolato da una ristampa del 1958, quindi successiva
alla stipulazione del contratto.
Inoltre, sottolineando, come sopra si � rilevato, in base all'art. 50
del Capitolato 00.PP. del 1895, l'essenzialit� della rinunzia all'impu
gnabilit� del lodo contenuta nell'art. 49 del capitolato stesso, il ricor
rente sembra assumere un carattere di poziorit� di tale clausola di
rinunzia rispetto� all'impugnabilit� che invece la sentenza ha accertato
sancita dal Capitolato INA-Casa recepito dalle parti.
Le tesi esposte sono tutte e tre parimenti da respingere.
SEZIONE SETTIMA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE DI CASSAZION~, Sez. V, 22 febbraio 1972, n. 100 -Pres. Iannelli
-Rei. De Lellis -P. M. Ilari (conf.). -Rie. Marcucci.
Procedimento penale -Nullit� nel processo penale -Concernenti le
parti private diverse dall'imputato -Mancata citazione della persona
offesa -Nullit� relativa -Soggetti legittimati a dedurla Sono
il P. M. e la persona offesa.
(c.p.p., artt. 185, 408, 412, 422).
A seguito della sente.nza 20 dicem,bre 1968, n. 132 della Corte
Costituzionale � stato abolito il sistem,a di sbarramento prrevisrto dall'art.
422 c.p.p. rispetto alle nulLit� comcernernti l'omessa citaziome della
parte civile, dell'offeso dal reato e� de�l quereJante; nullit� rilevabili
senza limiti predusivi, essendo deducibili senza il rispetto del limite
tempol/�ale prima stabilito� ed ora soppl/�esso. Ciomonostante, siffatte nullit�,
nom essendo riconducibili a neS'Suna delle categorie generali stabilite
tassativamente daU'art. 185 c.p.p., norn possono ritenersi di carattern
assoluto e non sono� quindi insanabiU e rilevabili di ufficio, ma
devono nece8'Sariamente inquadrarsi tra le nullit� di caratter�e re�lativo.
Legittimati ad eccepire codeste nwUit� sono soltanto le parti che vi
hanno interesse e, in concreto�, il p.m., che ha il compito di vigilare
sulla retta osservanza deUa legge wocessuaJe e le altre parti suindicate
(parte offesa, pane civile, querelante). Tra queste non � dato
annove.rare anche l'imputato -che, di regola, lungi dall'aver�e un vero
interesse CJJLla citazione deU'offeso dal re�ato:. ha un intere�sse del tutto
opposto, queUo cio� di evitare la pl/�esenza di un ulteriore avv�ersario
ne:l giudizio a suo carico -, in quanto la prescrizione conternwta nell'art.
408 c.p.p. � volta a salvaguardare il diritto di difesa e d'azione
proprio della parte civile, dell'offeso dal rea.to e del quere�lante. Vi �,
pertanto, assoluta mancanza di irnteresse nell'imputato a dedurre una
siffatta nullit� (1).
(1) V. nello stesso senso Cass. 29 novembre 1971, n. 2462, m. 119.418;
27 luglio 1971, n. 2052, m. 118.867. L"affermazione costituisce ormai ius
receptum.
Per .quanto concerne la legittimazione ad eccepire la nullit� � stato
statuito che essa pu� e.ssere fatta valere dal P.M. e da chi dimostri di
avervi specifico interesse, anche nei motivi d'appello ~Cass., 7 dicembre
1971, n. 2501, m. 119.464).
14
W%=tti/f:f.iA!.='V'"Mffi����@..fl32:i'{i%'';~>r.w.-.i\rP===~-==~:w.2.filFii&.Bt-tr~�.n��:%3j}ijfdfml?klf:b~if'.%3M~~pJill�
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732 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
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CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 febbraio 1972, n. 2174 -Pres. 1::
Rosso -Rel. Lazzaro -P. M. conf. Confl. comp. G. I. e Proc. Rep.
Trib. Rimini in proc. De Martino ed altri.
Procedimento penale -Istruzione penale -Scelta del rito -Richiesta
di istruzione formale -Contrasto tra G. I. e P. M. -Elevazione del
conflitto da parte del G. I.
(c.p.p., artt. 51, 389).
n giudice istruttore qualora ravvisi che in un procedimento per
il quale il P. M. abbia fatto richiesta di istruzione formalei, sussistano
(1) Principi giurisprudenziali sulla scelta del rito istruttorio dopo tre anni
di applicazione del nuovo testo dell'art. 389 c.p.p.
La decisione, dopo 1e modificazioni introdotte al testo dell'art. 389
c.p.p. della I. 7 novembre 1969, n. 780, che ha consentito il sindacato delle
decisioni del P.M. in materia di scelta del rito istruttorio, appare pienamente
conforme alle norme di procedura ed alla costante interpretazione
giudsprudenziale in tema di conflitti di giurisdizione e di competenza
disciplinati dall'art. 51 c.p.p. Come � noto, costituisce ius receptum che
confilttd P<>ssooo SOII'grere aniche fra maig;istmti. del P.M. o fra un ufficio
del P.M. e un giudice e che i �casi analoghi� previsti dal penultimo comma
dell'art. 51 c.p.p. comprendono ogni contrasto tra organi giudiziari che
impedisca la prosecuzi�ne del procedimento e non sia eliminal;>ile con
altra procedura (v. Cass., S.u., 17 maggio 1958, in Giust. Pen,, 1958, II,
737). Nello stesso senso della sentenza che si annota, v. Cass., 25 luglio
1970, n. 1143, m. 115.014).
La giurisprudenza successiva alla riforma dell'art. 389 c.p.p. si � orientata
nel senso di ritenere che la violazione dei criteri relativi alla scelta
del rito istruttorio non determina una nullit� che possa invalidare il
giudizio, trattandosi di nullit� che, non rientrando fra quelle di ordine
generale, pu� essere sanata a norma dell'ultimo comma dell'art. 187 c.p.p.
(Cass., 31 dicembre 1971, n. 2568, m. 119.675; 6 agosto 1970, n. 1211, massima
115.093; 31 ottobre 1970, n. 1388, m. 115.575).
Ispirata invece alla � ratio � di una legg.e posta a tutela dei diritti
dell'imputato e che nell'istruttoria formale ricevono la massima garanzia,
� l'affermazione della Cassazione secondo la quale la violazione dei criteri
dettati dalla legge perch� in luogo del rito formale possa essere
adottato quel�o sommario, non � causa di numt� dell'istruttoria (Cass.,
11 gennaio 1972, n. 46, m. 119.718).
Per vero la giurisprudenza tende ad evolversi nel senso che, stante
i rimedi espressamente consentiti all'imputato dalla le.gge modificativa, la
. violazione dei
criteri enunciati nell'art. 389 c.p.p. non solo non determina
una nullit� d'ordine generale ex art. 185 c.p.p. ma nessun'altra nullit�,
non essendo questa espressamente comminata dalla legge: v. infatti le
recenti decisioni, in questo senso della Cassazione, III Sez., 11 gennaio 1972,
n. 35, n. 119.704; 1Sez. I, 11 gennaio 1972, n. 46, m. 119.719.
Per quanto concerne il procedimento disciplinato dal nuovo testo
dell'art. 389 la giurisprudenza della Cassazione, dopo aver riconosciuto
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 733
invece le condizioni previste dall'art. 389 c.p.p. pe1� l'adozione del rito
sommario, pu� e deve rifiutarsi di dar corso aU'istruttoria formale e,
di fronte alla insistenza del P. M. nella sua richiesta, deve trasmetJtere
che il comma terzo dell'articolo ha sostanzialmente riaffermato il potere
discrezionale del P.M. di scelta del rito istruttorio, pur sottraendolo alla
originaria insidacabilit� (Cass., 24 agosto 1971, n. 2154, m. 119.007), ha
statuito che la nuova norma ha disciplinato in maniera rigorosa e definitiva
la materia della scelta del rito istruttorio, onde la facolt� riconosciuta
alla parte di contestare il giudizio di valore espresso dal P.M. nella scelta
del rito istruttorio in ordine all'evidenza della prova pu� essere esercitato
solo fino a quando � in corso l'istruzione sommaria, assolvendo alla specifica
funzione di esercitare .il controllo delle risultanze probatorie da
parte del giudice istruttore, mentre � preclusa ogni possibilit� di sindacato
sulla legittimit� del rito da parte dei giudici delle ulteriori fasi del
giudizio (Cass., 31 maggio 1971, n. 1475, m. 118.083; 20 marzo 1971, n. 869,
m.
117.250).
Come si vede, sbarrament.o del controllo sul potere discrezionale del
P.M. alla fase istruttoria e esclusione della sanzione della nullit� per la
violazione dei criteri stabiliti dalla norma, sono affermazioni giurisprudenziali
conseguenti al diritto riconosciuto aH'imputato di ricorrere contro
la scelta operata dal Pubblico Ministero.
In tema di diritti dell'imputato, � stato statuito che il termine di cinque
giorni previsto dall'art. 389 per la proposizione al P.M. dell'istanza
di formaldzzazio1r1ie delll'istrlllttoria � stabilito a pena di diooadenm, come
risulta non solo dalla formulazione della norma, ma dalla ratio
dell'istituto, ispirato com'� all'intento di esaurire immediatamente e definitivamente
ogni contestazione in ordine alla scelta del rito istruttorio.
Tuttavia tale termine inizia nuovamente a decorrere quando intervengonosuccessive
modificazioni sostanziali relative alle imputazioni per le quali
si procede, come nel caso in cui l'imputato abbia avuto notizia dalla
instauraxione di un procedimernito ul11lerti.oce per un 11'.liUOVO faitto noto che
non sia individuabile con certezza tra �quelli indicati, sia pur sommariamente,
nel precedente avviso �di procedimento (Cass., 25 luglio 1970,
n. 1144, m. 115.015). Naturalmente, questa a:ffiermazione non pu� essere
portata alle sue estreme conseguenze, pTetendendo che inizi il decorso di
un nuovo teTmine ad ogni modificazione della situazione. Rettamente la
Cassazione quindi ha circondato di riseTVe il principio ora affermato con
l'ulterior.e affermazione secondo la quale �la necessit� che la richiesta del
P.M. di procedere ad istruzione formale contenga l'indicazione del fatto
reato per il quale l'organo requirente intende instaurare il rapporto processuale
penale, non pu� estendersi fino a richiedere che da parte del
P.M. medesimo venga specificato dettagliatamente l'intero thema decidendum
(Cass., 25 gennaio 1972, n. 1906, m. 119.883).
Contro il decreto motivato con il quale il Procuratore della Repubblica,
nel terinine di cinque giorni dalla presentazione dell'istanza dell'imputato
rigetta ila rriichiesta dd fm'mailizzia:ziollle dell:l'istruzionie, \l'imputato
stesso pu� proporre ricorso entro i cinque giorni dalla comunicazione dell'avviso
di deposito del decreto (art. 389 .c.p.p. VI comma) al giudice
istruttore. Con il potere di controllo del giudice istruttore e con l'emanazione
del irelativo provvedimento si chiude la particolare procedura disci
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
734
gU atti aLla Co?"te di Cassazicme per ia risoluzione, quale caso, analogo
di conflitto di competenza, della situazione di stati venutasi a creare
per il contrasto con l'organo inquirente in ordine aUe rispettive attribuzioni,
relativamente a quel procedimento (1).
plinata dall'art. 389, senza alcuna possibilit� di ulteriore sindacato. Infatti,
il procedimento del giudice istruttore non ha carattere e contenuto decisori
nei con:Eroilllti del rito iLstruttocio, C:OIIl 'Ila ooooeguenm. ,che esso � inoippugnabile,
sia perch� non � previsto contro di esso alcun mezzo di impugnazione,
sia perch� non si tratta di procedimento relativo alla libert�
personale dell'imputato, sia perch�, quando ordini la restituzione degli
atti al P.M. perch� prosegua fistruzione sommaria (art. 389, sesto comma),
non costituisce provvedimento abnorme, non discostandosi, per H contenuto
n� per Jia foxma, da quelJo previsto e regoLato dalla legge (Claiss.,
25 giugno 1971, n. 1829, m. 118.575; 16 novembre 1971, n. 2387, m. 119.336).
PAOLO DI TARSIA
CORTE DI CASSAZIONE, 24 aprile 1972, n. 415 -Pres. Lippiello -
Rel. D'Onofrio -P. M. D'Agostino -Rie. Theodoru Christos.
Reati finanziari -Contrabbando -Art. 139 legge doganale -Arresto
-dello straniero -Cittadini greci -Applicabilit�.
(art. 139, 1. 25 settembre 1940, n. 1424).
L'art. 139 deHa legge doganale che prevede l'arresto deilo straniero
colpevole dei reati di ccmtrabbando se non abbia dato idonea
cauzione o maileveria per il pagamento delle multe e delle ammende
e a queste co111;dizioni subordina la sua liberazione, � applicabile anche
ai cittadini greci (1).
(1) L'arresto dello straniero imputato di contrabbando.
Il notevole rigore della norma di cui all'art. 139 della legge doganale
per quanto in particolare concerne l'arresto dello stra:rli,ero, ha pi�
volte portato i giudici di merito a interp;retazioni forzate della stessa, a
seguito delle quali sono state disposte delle scarcerazioni sia con cauzioni
o malleverie irrismie, sia, addirittura, senza cauzione n� malleveria. � chiaro,
che in 'entrambi i casi, si � frustrato lo scopo della particolare normativa
che ha p;revisto una misura cautelare, corrispondente all'esigenza dello
Stato di garantirsi contro l'insolvenza, esigenza che non viene meno con
la pronuncia della 1sentenza di condanna a sola pena pecuniaria, mentre
la dichiarazione d'infondatezza della questione di il1egittimit� costituzionale
del .citato art. 139 (Corte Cost., 23 marzo 1964, n. 26), e l'esistenza di
autorevoli giudicati della Suprema Corte di Cassazione come quello della
sentenza che si annota, inducono a sostenere l'applicazione della norma
secondo la sua cornetta ratio e la sua lettera.
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 735
(Omissis). -La Corte di appello di Bari con ordinanza in data
1� ottobre 1971 rigettava l'istanza con la quale i cittadini greci Christos
Theodoru, Droponietis Nikolaos e Tiginos Kostantinos condannati in
primo grado dal tribunale di Bari a pena detentiva e pecuniaria per
contrabbando di tabacchi lavorati esteri, dopo avere scontata la prima,
avevano chiesto ai sensi dell'art. 275, secondo comma c.p..p. l'immediata
scarcerazione e comunque la libert� .provvi,soria.
La motivazione del provvedimento � informata sul disposto dell'art.
139 della legge doganale 25 settembre 1940, n. 1424 in virt� del
quale lo straniero arrestato per reato di contrabbando nQn pu� essere
scarcerato n� ottenere la libert� provvisoria -salvi i limiti massimi
di detenzione posti dallo stesso articolo -a meno che non abbia
prestato cauzione o malleveria a garanzia del pagamento della forma
pecuniaria.
F.ra �le decisioni contrarie di taluni giudici di merito, vanno ricordati
due tipi di soluzioni, entrambe erronee, l'una tendente a restringere l'ambito
d'applicabilit� della norma doganale entro i termini della custodia
preventiva, ex art. 272 c.p.p., l'altra tendente ad escluderne comunque
l'applicabilit� a stranieri appartenenti a determinate nazionalit�. Una terza
soluzione in fatto, ma anche essa pregiudizievole degli interessi dell'Amministrazione
finanziaria, � l'adozione di malleverie inidonee o di cauzioni
irriso.rie.
* * *
Per quanto concerne la prirm.a soluzione, la ragione dell'attuale vigore
della norma di cui all'art. 139 va ravvisata nella sua specialit�, nonostante
che le norme del codice di procedura penale siano state modificate dalle
1. 18 giugno 1955, n. 517 e 1� luglio 1970, n. 406, che hanno introdotto i
termini massimi di durata di custodia preventiva,-dopo il decorso dei
quali l'imputato deve esse.re sca.rcerato (art. 272 c.p.p.). Pertanto la norma
defil'a.rt. 139 non opm-a soilJllanito neiL1a :Dase istr:uttoiria, ma amebe doipo inrte.rvenuta
la sentenza di condanna a pena non detentiva, come pi� volte la
Cassazione ha affermato (Cass., 27 febbraio 1970, n. 894, m. 114.679).
La contraria opinione talvolta espressa in dottrina (v. DE VINCENTIS,
in Dir. Prat. Trib., 1951, II, 322) � basata su argomentazioni che non reggono
al vaglio della critica e infatti:
1) la frase con la quale inizia il testo dell'a.rticolo � fe.rmo restando
quanto disposto dal c.p.p. circa la libert� personale deH'imputato � significa
non gi� una limtiazione della �sfera d'applicazione della norma alla sola
fase istruttoria -e ci�, secondo il contrario assunto, per ragione di collocazione
del capo relativo alla libert� dell'imputato nel libro del codice
di proc. pen. concernente l'istruzione -ma il rinvio, secondo una nota
tecnica legislativa, dalla no.rma speciale alla norma generale, applicabile
ove quella non vi deroghi;
2) affermare che � cauzione � e � malleveria � sono, neHa normativa
comune, istituti propri della fase istruttoria attinenti alla libert� provvisoria
o che quando v'� sentenza di condanna a sola pena pecuniaria titolo
736
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Si � pure affermato nell'ordinanza che codesta norma trova applicazione
anche in confronto dei cittadini greci nonostante le particolari
disposizioni dettate dall'articolo del trattato di amicizia e di
commercio italo-greco del 5 novembre 1948, reso esecutivo con legge
3 luglio 1.950, n. 886 in ordine al godimento dei diritti civili da parte
dei cittadini di uno dei due stati sul terrtoro dell'altro perch� l'articolo
139 della legge doganale � da considerarsi spedale anche rispetto
all'articolo del predetto trattato.
Hanno proposto ricorso gli imputati deducendo l'inapplicabilit�
dell'art. 139 atto a disciplinare la posizione dello stranier� in genere
mentre la loro particolare condizione di cittadini greci andrebbe regolata
dalla norma del trattato recepita nell'ordinamento giuridico italiano,
la cui precisa dizione non consentirebbe dubbi riguardo alla
parificazione dei cittadini dei due paesi per quanto riflette il godimento
dei diritti civili nella misura in cui esso � attribuito ai cittadini della
nazione pi� favorita.
Il ricorso non ha giuridica consistenza.
per l'arresto � solo l'ordine di carcerazione del P.M. dopo accertata l'insolvibilit�
del condannato (art. 586 c.p.p.), sono due evidenti petizioni di
principio, poich� occorrerebbe aver prima dimostrato che la norma della
legge doganale non � norma speciale derogativa.
Cosi sarebbe altrettanto erroneo, come pur talvolta da giudici di
merito � stato �affermato, sostenere che l'art. 139 opererebbe solo nel senso
di escluder.e, per il giudice, nell'arco di 'tempo compreso nei termini :rnRssimi
previsti dal codice di rito per la custodia preventiva, la facolt� di
concedere la libert� provvisoria, poich� la scarcerazione � comunque condizionata,
prima e dopo il decorso di suddetti termini, al pagamento di
idonea cauzione o malleveria, salva la riserva di legge sul limite massimo
di carcerazione, contenuta nel secondo periodo del secondo comma dell'art.
139.
Argomenti migliori per sostenere l'inapplicabilit� o l'abrogazione della
norma in esame non possono nemmeno essere desunti dall'art. 10 della
Costituzione, in relazione alla 1. 4 agosto 1955, n. 848 contenente ratifica
ed esecuzione della Convenzione di Roma 4 novembre 1950, per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libert� fondamentali. La norma del-
1'�rt. 14 di �questa, infatti, che pone il principio della� uguaglianza nel
godimento dei diritti e delle libert� riconosciute senza distinzioni di sesso,
razza, religione, nazionalit�, ecc., deve essere infatti coordinata con la
norma di cui al precedente art. 5, che prevede fra le eccezioni alla privazione
della libert� pers001ale, il caso di chi � a fait 1'objet d'une arrestation
ou d'une d�tenition r�gulie�res... en vue de garantir l'ex�cution d'une
obbligation prescrite par la lob (art. 5, n. 1, lett. b).
* * *
Per quanto concerne la seconda soluzione, lodevolmente respinta dalla
Corte d'Appello di Bari e dalla Suprema Corte di Cassazione con la
sentenza che si annota, essa � stata prospettata per i cittadini greci, nei
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 737
Invero il trattato di amicizia italo-greco realizza con la norma
invocata dai ricorrenti, l� dove essa stabilisce reciprocit� nel godimento
dei diritti civili la condizione richiesta dell'art. 16 delle preleggi per
il riconoscimento allo straniero dello stesso trattamento riservato dal
nostro ordinamento al cittad~no italiano; ma � ovvio che nell'applica
. zione di detta norma non possa ,disconorscersi la riserva di far salve
le disposizioni delle leggi speciali -tale � appunto quella dell'art. 139
della legge doganale -contenuta nello stesso art. 16 delle preleggi.
Esigenza tanto pi� imprescindibile ove si consideri la ratio della
disposizione dell'art. 139 intesa ad assicurare allo Stato il pagamento
da parte dello straniero delle multe e delle ammende inftittegli per
il reato doganale; mentre � certo che siffatta finalit� verrebbe ineluttabilmente
frustrata qualora fosse dato allo straniero ,cfetenuto di
ricuperare lo stato di libert� senza la prestazione di idonea cauzione o
malleveria e di allontanarsi definitivamente dal territorio dello Stato,
il che realizzerebbe una situazione di favore per lui rispetto al cittadino
italiano condannato per lo stesso reato.
cui .confronti accade di procedere ad arresto per reati di contrabbando
ed � basata su di una inesatta interpretazione del �Trattato di amicizia,
commercio e navigazione fra l'Italia e la Grecia�, ratif��ato con 1. 3 luglio
1950, n. 886, il quale, in quanto norma speciale incompatibile con
quella di cui all'art. 139 della legge doganale, derogherebbe a questo. Si
� sostenuto infatti che il trattato garantir,ebbe ai cittadini greci un trattamento
uguale a quello dei cittadini italiani e che il suddetto trattato,
costituendo norma speciale rispetto all'art. 139 della legge doganale sia
ratione personarum che ratione materiae, riferendosi esclusivamente ai
cittadini greci e non agli stranieri in genere come prevede l'art. 139 derogherebbe
a questo, che non sarebbe quindi applicabile ai greci.
L'argomento fondamentale del quale si � avvalsa la Suprema Corte
per respingere la tesi suddetta, avanzata dalla difesa, � stato quello secondo
il quale il principio � genus per speciem derogatur � non pu� valere anche
nei rapporti fra leggi speciali il cui ambito di applicazione sia di diversa
estensione. L'affermazione � pienamente valida e costi.tuisce una coerente
precisazione del principio affermato dalla giurisprudenza civile e secondo
il quale � Dalle convenzioni internazionali, quando siasi proceduto all'adattamento
ad esse del diritto interno mediante l'emanazione della legge di
approvazione e esecuzione, e quando siano. entrate in vigore, promanano
nuove norme proprie dell'ordinamento statuale e queste, in quanto deroghino
alla legge generale, hanno natura di legge speciale� (Cass. S.U.,
25 febbraio 1970, n. 439, in Riv. dir. int. priv. e processuale, 1971, 148;
S.U., 18 settembre 1970, n. 1553, ivi, 1971, 54).
La tesi della difesa peraltro era infondata, anche sotto il profilo della
interpretazione letterale, nonostante talune perplessit� che talune norme
del trattato potrebbero indurre, poich� la norma fondamentale di questo
in materia di diritti applica la clausola della nazione pi� favorita (art. 4)
per ci� che concerne � les droits civils, l'exercise du commerce, de !'industrie,
des professions et des m�tieres �, in cui l'espressione � droits civils �
738
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� ancora da considerare che il principio genus per spe'Ciem derogatur,
vigente nei rapporti tra legge generale e legge speciale, non
pu� non valere anche nei rapporti :fra leggi speciali il cui ambito di
applicazione sia di diversa estensione, con le conseguenze che mentre
l'art. 4 del trattato di amicizia italo-greco regola solo indirettamente
la libert� del cittadino greco sotto il profilo della parit� dei suoi
diritti civili rispetto a quelli del cittadino italiano, l'art. 139 della
legge doganale contiene una disciplina autonoma dello status libertatis
(arresto .carcerazione) per p~rticolari situazioni, realizzando in tal
modo la pretesa punitiva dello Stato, quale uno dei maggiori attributi
della sua sovranit�.
Deve quindi la norma invocata dai ricorrenti, l� dove consacra
l'impegno di ciascuno degli Stati contraenti ad assicurare sul rproprio
territorio ai cittadini dell'altro, in tema di godimento dei diritti civili,
lo stesso trattamento fatto � ai sudditi della nazione pi� favorita�,
essere intesa -per il tenore letterale di quest'ultima locuzione che
si rinviene, peraltro, con frequenza, In altri paragrafi del trattato e
per le considerazioni suesposte -non in relazione al limitato raffronto
deve intendersi riferita al campo privatistico, tant'� che, quando il legislatore
internazionale ha inteso riferirsi alla sfera giuridica pubblica e
privata nella sua totalit�, non ha qualificato con l'aggettivo � civili � il
sostantivo � diritti � (v. ad esempio il trattato di amicizia fra l'Italia e la
Somalia, I. 1� febbraio 1962, n. 367, il cui art. 5 stabilisce che: �Ai citta,
dini di ciascun paese... saranno assicurati gli stessi diritti, privilegi e
trattamento... � ), onde non rpu� condividersi la contraria opinione espressa
dal Tribunale di Napoli con ordinanza 27 maggio 1970 e 13 novembre 1971
(in Vita doganale, 1970, 723 e, rispettivamente, ivi, 1972, 14).
Si deve ancora osservare che le norme che stabiliscono per � les ressortissants
de chacune des Hautes Parties Contractantes... la m�me traitement
que les nationaux � si riferiscono a materia diversa da quella della
soggezione alla norma penale, come la protezione delle persone e dei beni
(art. 3), il diritto di propriet� e di commercial'e (art. 5), '1a materia dell'espropriazione
per pubblica utilit� (arti. 6), que~la delle requiisizioni
militari (art. 8), le imposte e tasse (art. 9) e i rapporti commerciali e
societari (art. 10).
L'unica norma che potrebbe destare perplessit� � quella di cui all'articolo
7 che prevede il medesimo trattamento dei nazionali per quanto
concerne la protezione legale e giudiziaria delle persone e dei beni. La
norma, per�, sia perch� parla di protezione, sia perch� garantisce l'accesso
ai Tribunali � tant pour r�clamer que pour d�fendre leur droits et
int�r�ts �, sia perch� si riferisce alla Convenzione dell'Aja 17 luglio 1905
sulla procedura civile, pare possa intendersi limitata al campo del diritto
civile e processuale civile.
* * *
La terza soluzione, infine, la pm frequente, � l;i imposizione di una
cauzione irrisoria, o, peggio ancora, di una malleveria inidonea, attra-i
I t
~
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 739
(� questa l'erronea interpretazione della difesa) fra i due Stati contraenti,
bensi con riferimento agli a�ccordi in materia gi� esistenti o
da stipularsi in futuro fra ciascuno di essi e altri membri della comunit�
internazionale, con nessuno dei quali risulta che l'Italia abbia
finora convenuto l'esenzione dall'ambito di applicazione della norma
doganale.
Il ricorso dev'essere quindi rigettato con la conseguente condanna
dei ricorrenti al pagamento in saldo delle spese processuali. (
Omissis).
verso la quale si frustra 'lo scopo della legge, mentre non pu� farsi alcun
utile confronto con le norme del codice di rito e con l'ammontare delle
cauzioni che in quei casi i giudici impongono a garanzia di obblighi che
non hanno alcun contenuto patrimoniale (art. 282 e 283 c.p.p.). (Sulla questione,
v. I Giudizi di Costituzionalit� e il Contenzioso dello Stato negli
anni 1966-1970, vol. III, p. 791, n. 697).
PAOLO DI TARSIA
PARTE SECONDA
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE
I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
Codice di procedura civile, art. 149, primo c:omma, nella parte in cui
non prevede che all'interessato sia nominato di ufficio un difensore, ove
non l'abbia nominato di fiducia, e, conseguentemente, non prevede che
al difensore sia notificato l'avviso della data della discussione.
Sentenza 6 luglio 1972, n. 122, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
r.d 30�dicembre 1923, n. 3269, art 93, n. 2, nella parte in cui: a) dichiara
solidalmente tenute verso l'amministrazione dello Stato le parti
istanti nei giudizi �contenziosi civili per le tasse di registro sulle sentenze
e sugli altri provvedimenti giurisdizionali e riguardanti convenzioni
cui esse parti sono rimaste estranee; b) pone a carico dei procuratori
le � fasse giudiziali �.
Sentenza 6 luglio 1972, n. 120, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
r.d.I 15 novembre 1937, n. 19~4. art 6, primo comma, limitatamente
alle parole � esclusa la testimoniale �.
Sentenza 12 luglio 1972, n. 128, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
legge 15 febbraio 1958, n. 46, art 12, terzo c:omma, limitatamente alla
parte in cui considera nullatenenti gli orfani maggiorenni che usufruiscono
di un reddito non superiore alle lire 240.000 annue anzich�
quelli �Che risultino non a:ssogettabili per l'ammontare del loro reddito
complessivo all'imposta complementare.
Sentenza 12 luglio 1972, n. 133, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
legge 30 aprile 1969, n. 153, art 66, quinto c:omma, nella parte in cui
non prevede che i titolari di crediti privilegiati, ammessi al passivo
fallimentare, in data anteriore all'entrata in vigore della detta legge,
possano contestare i crediti �che, per effetto della nuova disciplina,
sono stati anteposti ai loro nel grado del privilegio.
Sentenza 12 luglio 1972, n. 129, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
legge reg. sic:., 2 luglio 1969, n 20, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 ed 8.
Sentenza 27 luglio 1972, n. 154, G. U. 2 agosto 1972, n. 201.
116
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 26 novembre 1969, n. 833, art. 1, secondo comma, (art. 3 della
Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1972, n. 132, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
legge 26 novembre 1969, n. 833, artt. 1, secondo comma, 3, terzo comma,
6, secondo comma, modificato dall'art. 56 del decreto-legge 26 ottobre 1970,
n. 745, nella parte in cui non riconoscono al locatore il diritto di provare
che il conduttore gode di un reddito superiore a quello risultante
dall'iscrizione nei ruoli dell'imposta complementare per l'anno 1969;
e nella parte in cui negano rilevanza alle variazioni del detto reddito
eventualmente sopravvenuto.
Sentenza 12 luglio 1�972, n. 132, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
d.I. 26 ottobre 1970, n. 745, art. 16, secondo, decimo ed undicesimo
comma, nella parte in cui non attribuiscono alla Regione Siciliana la
competenza alla concessione di impianto e di esercizio dei distributori
di carburanti nell'ambito del territorio regionale, all'autorizzazione
alla cessione di concessioni da parte di chi sia proprietario di pi�
impianti situati in diverse provincie del territorio regionale ed alla
autorizzazione ai trasferimenti di impianti da una localit� ad un'altra
della stessa provincia; qui�nto comma nella parte in. cui non prevede che
la regione siciliana debba essere sentita da comitato interministeriale
per la programmazione economica prima di deliberare sugli indirizzi
per i quali il comitato ha competenza, e non prevede che la regione
possa dettare criteri obiettivi per il rilascio delle nuove concessioni
da accordare nel corso dell'anno successivo; tredicesimo comma nella
parte in cui non .prevede la competenza della regione siciliana ad
emanare norme esecutive della legge statale.
Sentenza 27 luglio 1972, n. 151, G. U. 2 agosto 1972, -n. 201.
legge 11 febbraio 1971, n. 11, art. 1, nella parte in cui non prevede
alcuna forma di periodica rivalutazione del canone in danaro; artt. 3 e
4, primo comma, nella parte in cui non limitano l'applicazione delle
norme sulla disciplina dell'affitto dei fondi rustici ai soli affittuari che
coltivano il fondo col lavoro proprio e dei propri familiari e non
escludono gli affittuari imprenditori; art. 3, secondo e sesto c�omma, nella
parte in cui fissa fra 12 e 45 e, con riferimento a un caso particolare,
in 36, i coefficienti di moltiplicazione del reddito dominicale ai fini
della determinazione del canone.
.Sentenza 27 luglio 1972, n. 15>5, G. U. 2 agosto 1972, n. 201.
legge reg. lombarda, 21 febbraio 1972, n. 2.
Sentenza 27 luglio 1972, n. 147, G. U. 2 agosto 1972, n. 201.
PARTE II, LEGISLAZIONE
II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE
Codice civile, art. 1916 (a~t. 3 e 35 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1972, n. 134, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
codice di procedura civile, disp. att. art. 24, primo comma, nei sensi
di cui in motivazione (art. 24, primo e secondo comma, e 111, primo
comma, della Costituzione).
Sentenza 6 luglio 1972, n. 125, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
codice di procedura civile, art. 538, secondo comma, ;per la parte in
cui dispone che nel secondo incanto della vendita esecutiva mobiliare
� ammessa qualsiasi offerta.
Sentenza 12 luglio 1972, n. 130, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
codice penale, art. 51, ultimo comma (artt. 3 e 28 della Costituzione).
Sentenza 6 luglio 1972, n. 123, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
codice penale, art. 166 e 198 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1972, n. 135, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
codice di procedura penale, artt. 128 e 131 (artt. 3, primo e secondo
comma, 24, primo, secondo e terzo comma, 38 e 53 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1972, n. 149, G. U. 2 agosto 1972, n. 201.
codke di .procedura penale, art. 192, ultimo comma, e 529, primo comma
(artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1972, n. 145, G. U. 26 luglio 1972, n. 194.
codice di procedura penale, art. 236, ultimo c�omma Cart. 3 della Costituzione).
Sentenza 6 luglio 1972, n. 126, G. U. 12, luglio 1972, n. 180.
codice di procedura �penale, artt. 274, primo comma, legge 488, terzo
comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1972, n. 135, G. U. 12 luglio 1972, n. 187.
codice di procedura penale, art. 479, terzo comma (art. 27, secondo
comma, della Costituzione).
Sentenza 6 luglio 1972, n. 124, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
codice di procedura penale, art. 552, (art. 24 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1972, n. 136, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
17, 18, 19, capitoli nn. 1502 e 5471 (artt. 76, 117, 118, 119, 127, 135 e
VIII dfsp. trans. della Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1972, n. 142, G. U. 26 luglio 1972, n. 194.
III -QUESTIONI PROPOSTE
Codice civile, art. 2120 (art. 36, primo comma, della Costituzione).
Pretore di Recanati, ordinanza 1� maggio 1972, G. U. 19 luglio
1972, n. 187.
cod:ice di procedura civile, art. 621 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Genova, ordinanza 3 febbraio 1'972, G. U. 23 agosto
1972, n. 219.
codice di procedura cMle, art. 663 (art. 3 primo comma, della
Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanza 26 aprile 1972, G. U. 12 luglio
1972, n. 180.
codice penale, art. 22 (art. 27, terzo comma, della Costituzione).
Corte d'assise di Verona, ordinanza 15 marzo 1972, G. U. 12 luglio
1972, n. 180.
codice penale, art. '102 (art. 3, secondo comma della Costituzione).
Tribunale di Massa, ordinanza 19 aprile 1972, G. U. 3 ~gosto
1972, n. 226.
codice penale, art. 164, penultimo comma (art. 3, primo comma,
della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 2 marzo 1972, G. U. 19 luglio
1972, n. 187.
codice penale, art. 188, �primo comma (artt. 3, 27, terzo comma, e
36, .primo comma, della Costituzione).
Tribunale di Pis�a, ordinanza 20 marzo 1972, G. U. 2 agosto 1972,
n. 201.
codice penale, art. 428, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Giudice istruttore del Tribunale di Venezia, ordinanza 13 marzo
1972, G. U. 30 agosto 1972, n. 226.
codice p_enale, art. 546, secondo e terzo comma, 41 (artt. 3 e 24 della
Costituzione).
Pretore .di Grottaglie, ordinanza 17 maggio 1972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
PARTE II, LEGISLAZIONE
codice penale, artt. 548 e 550 (artt. 21 e 25, secondo comma della
Costituzione).
Pretore di Padova, ordinanza 17 aprile 1972, G. U. 2 agosto 1972,
n. 201.
cod�ice di procedura penale, art. 170, secondo comma (art. 24, secondo
comma della Costituzione).
Giudice istruttore del tribunale di Milano, ordinanza 30 giugno
1971, G. U. 2 agosto 1972, n. 201.
codice di procedura penale, artt. 304 bis, primo comma, e 304 quater,
primo comma (art. 24 della Costituzione).
Giudice istruttore del tribunale di Ascoli P,iceno, ordinanza. 4
marzo 1972, G. U. 30 agosto 1972, n. 226.
codice di procedura penale, art. 429 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Segni, ordinanza 13 gennaio 1971, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
r.d. 30 dicembre 1923, n. 2960, art. 49 (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale per le pensioni civili,
ordinanza 14 dicembre 1971, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
r.d. 27 febbraio 1936, n. 635, artt. 1, 166 e 178 (art. 21 della Costituzione).
Pretore di Bo.fogna, ordinanza 20 maggio 1972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
legge 1� giugno 1939, n. 1089, art. 21, pl'imo comma (artt. 42, terzo
comma, e 3, primo comma, della Costituzione).
Tribunale di Palermo, ordinanza 24 marzo 1972, G. U. 26 luglio
1972, n. 194.
d.I. C.P.S. 4 aprile 1947, n. 207, art. 9 (art. 316 della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 15 febbraio 1972,
G. U. 23 agosto 1972, n. 219.
d.I. 11 febbraio 1948, n. 50, artt. 1 e 2 (artt. 2 e 3 della Costituzione).
Pretore di La Spezia, ordinanza 9 marzo 1972, G. U. 26 luglio
1972, n. 194.
legge 14 marzo 1952, n. 196, art. 1 (art. 21 della Costituzione).
Pretore di Sestri Levante, ordinanze 18 aprile 1972 (due), G. U.
12 luglio 1972, n. 180.
122 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 14 mar210 1952, n. 196, artt. 1 e 3 (artt. 21 e 43 della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 18 maggio 1'972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 38, lettera el (art. 24, secondo
comma della Costituzione).
Tribunale di Bologna, ordinanza 18 aprile 1972, G. U. 19 luglio
1972, n. 187.
legge 5 luglio 1961, n. 641, art. 2, ultimo comma (artt. �97, primo
comma, 51, ;primo comma, e 54, secondo comma; 3, primo comma,
della Costituzione).
Pretore di R,ecanati, ordinanze 31 marzo 1972, G. U. 19 luglio
1972, n. 187, e 30. agosto 1972, n. 226.
d.P.R. 26 dicembre 19�61, n. 1698, articolo un�ico.
Pretore di Recanati, ordinanza 1� maggio 1972, G. U. 19 luglio
1972, n. 187.
legge 15 settembre 196~, n. 756, art. 14 (artt. 3, 4, 41, 42 e 44 della
Costituzione).
Tribunale di Agrigento, Sezione specializzata agraria, Ol'dinanza
25 gennaio 1972, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749, art. 25, primo, secondo e terzo comma
(artt. 3, primo comma, e 36, .pl'imo comma, della Costituzione).
Consiglio di Stato, sesta sezione, ordinanza 25 gennaio 1972, G. U.
23 agosto 1972., n. 219.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. U24, art. 104 (art. 38, secondo comma, della
Costituzione).
Tribunale di Padova, ordinanza 3 febbraio 1972, G. U. 26 luglio
1972, n. 194.
legge 26 luglio 1965, n. 965, art. 5, ultimo comma (artt. 3 e 36 della
Costituzione).
Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale per le pensioni civili,
ordinanza 6 novembre 1971, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
d.P.R. 30 dicembre 1965, n. 1704, art. 1 (artt. 76 e 77, .primo comma,
della Costituzione).
-Pretore di Bologna, ordinanza 19 maggio 1972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 8 giugno 1966, n. 424, art. 1 (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale per le pensioni civili,
ordinanza 6 novembre 1971, G. U. 12 luglio 1972, n. 180.
legge 20 d,icembre 1966, n. 1116, art. 12, .penultimo comma (art. 3 della
Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 1� febbraio 1972,
G. U. 23 agosto 1972, n. 219.
legge 24 febbraio 1967, n. 62, art. 11 (artt. 3, primo comma, e 36,
primo comma, della Costituzione).
Consiglio di Stato, sesta sezione, ordinanza 25 gennaio 1972, G. U.
23 agosto 1972, n. 219.
legge 18 marzo 1968, n. 238, ar.t. 6, lettere a e b (artt. 3, 35, 36 e 38
della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 10 aprile 1972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, artt. 1 e 5 (artt. 3, 35, 36 e 38 della
Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 10 aprile 1972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
legge 30 aprile 1969, n. 153, artt. 9, 11 e 13 (artt. 3, 35, 36 e 38 della
Costituzione).
Tribuna.le di Roma, ordinanza 10 aprile 1972, G. U. 30 agosto
1972, n. 226.
legge 26 novembre 1969, n. 833, art. (artt. 3, 24, primo e secondo
comma, della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 9 marzo 1972, G. U. 23 agosto 1972,
n. 219.
legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 22 (artt. 3 e 24 della Costituzion�).
Pretore di Trani, ordinanza 22 febbraio 1972, G. U. 19 luglio
1972, n. 187.
legge 1970, n. 300, art. 19, lett. a (artt. 3 e 39, primo comma, della
Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 26 febbraio 1972, G. U. 12 luglio
1972, n. 180.
124
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 28 (artt. 40; 41, 49 e 71 della
Costituzione).
Tribunale di Grosseto, ordinanza 21 gennaio 1972, G. U. 12 luglio
1972, n. 180.
d.I. 26 ottobre 19'70, n. 745, art. 56 (artt. 3, 24, primo e secondo
comma, della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 9 marzo 1972, G. U. 23 agosto 1972,
n. 219.
d.I. 27 ottobre 1970, n. ,745, art. 32 (art. 53 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 13 aprile 1972, G. U. 19. luglio 1972,
n. 187.
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, art. 20 (artt. 3, primo comma, e 36,
primo comma, della Costituzione).
Consiglio di Stato, sesta sezione, ordinanza 25 gennaio 1972, G. U.
23 agosto 1971, n. 219.
legge 11 febbraio 1971, n. 11, art. 3:2 (artt. 3, 4, 41, 42 e 44 della
Costituzione).
Tribunale di Agrigento, Sezione specializzata agraria, ovdinanza
25 gennaio 1972, G. U. 19 luglio 1972, n. 187.
legge 29 novembre 1971, n. 1097, artt. 2 e 4 (art. 42, terzo comma,
della Costituzione).
Pretore di Manselice, ovdinanza 1'5 maggio 1972, G. U. 12 luglio
1972, n. 180.
legge reg. sic., appr. 4 luglio 1972.
Commissario dello Stato per la Regione siciliana, ricorso depositato
il 21 luglio 1972, G. U. 2 agosto 1972, n. 201.
INDICE BIBLIOGRAFICO
delle opere acquisite alla biblioteca dell'Avvocatura Generale dello Stato
TRABUCCHI .A!lberto, Istituzioni di Diritto Civile, Cedam, Padova, 1971,
XVIII ediz. riveduta e aggiornata.
GIANNINI Massimo Severo, Diritto Amministrativo, Vol. 1� e 2�, Giuffr�,
Milano, 1970.
NAPOLETANO Domenico, Lo Statuto dei Lavoratori, Liguori Editore, Napoli,
1971.
CONSULTAZIONI
.APPALTO
Appalto opera pubblica -Revisione prezzi -costo della mano d'opera Aumento
-Contrattazione aziendale -Rilevanza -Clausola -Legittimit�
(d.l. 6 dicembre 1947, n. 1501; l. 17 febbraio 1968, n. 93; l. 19 febbraio
1970, n. 76).
Se, nell'appalto di opera, possa concol'rere ad aumentare i costi del
l'opera. medesima -ai fini della revisione dei prezzi -l'onere derivante
all'appaltatore da accordi aziendali che, in deroga ai contratti collettivi,
fissano maggiori liveHi retributivi per i dipendenti dell'appaltatore (n. 354).
Se in un contratto d'appalto d'opera pubblica possa pattuirsi una clau
sola di il'evisione pTezzi che tenga conto delle variazioni del costo della
mano d'opera dipendenti da accordi aziendali in forza dei quali, dero
gando dai contratti collettivi, vengano fissati maggiori liveHi retdbutivi
per i dipendenti dell'appaltatore (n. 354).
Lavori del Genio Militare -Fallimento dell'appaltatore -Sciogl.imento del
contratto d'appalto -Riappalto a maggiori oneri -Inadempimento Cauzione
(artt. 8, 47 e 48 condiz. gen. lavori Genio militare appr. con
r.d. 17 marzo 1932, n. 366).
Se il :riappalto, che l'Amministrazione stipula con altra ditta per oneri
maggiori, a seguito dello scioglimento del contratto d'appalto di lavori del
Genio militare, per fallimento dell'appaltatore (art. 47 cond. gen. pe,r i
lavori del Genio Militare), possa essere considerato occasione di danni,
dei quali possa chiedersi il risarcimento alla ditta fallita (n. 355).
Se nel caso� di inadempimento dell'appaltatore di lavori del Genio
Militare, verificatosi prima della dichiarazione di fallimento, sia ricono
sciuto all'Amministrazione il diritto al risarcimento del danno, quando il
procedimento per l� rescissione in danno o per Ia risoluzione sia iniziato
prima della pronuncia di fallimento, a nulla rilevando che il detto proce
dimento si concluda dopo la detta pronuncia (n. 355).
Se il diritto al risarcimento del danno per l'inadempimento dell'ap
paltatore di lavori del Genio militare possa essere riconosciuto anche nel
l'ipotesi in cui, fino alla pronuncia di fallimento dell'appaltatore stesso,
non sia stata iniziata la procedura per la rescissione in danno o per la
risoluzione del contratto (n. 355).
Se possa in ogni caso procedersi all'incameramento della cauzione
quando ven~a pro;nunciato H fallimento dell'appaltatore di lavori del Ge
nio militare (n. 355).
BELLEZZE ARTISTICHE E NATURALI
Oggetti d'interesse storico, archeologico ed artistico -Rinvenimento fortuito
-Diritto al premio -Prescrizione (art. 49, 2� e 3o comma, l.
1� giugno 1939, n. 1089; art. 2946 cod. civ.).
Se il diritto alla corresponsione dei premi per il rinvenimento fortuito
di oggetti d'interesse storico, archeologico ed artistico si prescriva
nell'ordinario termine decennale (n. 26).
PARTE II, CONSULTAZIONI
BONIFICA
Contributi per le opere di bonifica e contributi consortili ordinari -Immobili
dello Stato siti in comprensori di bonifica (r.d. 13 luglio 1933,
n. 215).
Se sono dovuti da parte dell'Amministrazione i contributi relativi alla
spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e i
contributi consortili ordinari, in relazione a fabbricati di propriet� dello
Stato siti in comprensori di bonifica (n. 10).
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE
Concessione di servizio di .bar-ristorante in stazione ferroviaria -Percezione
dei canoni -Competenza.
Se i canoni relativi alla concessione del serv1z10 di bar-ristorante in
una stazione ferroviaria debbano essere percepiti dall'Amministrazione dei
Trasporti o dall'Amministrazione delle Finanze (n. 106).
CONTRIBUTI E FINANZIAMENTI
Amministrazione comunale -Opera pubblica -Concorso dello Stato Contributo
miglioria specifica -Obbligatoriet� -Intendente di Finanza
-Surroga -Procedimento (r.d.l. 28 novembre 1938, n. 2000,
art. 17; l. 5 marzo 1963, n. 246, artt. 31 e 35).
Se, nel caso di opere p�bbliche eseguite dal Comune con il concorso
dello Stato, sia obbligatoria per l'Amministrazione comunale l'imposizione
del contributo di miglioria specifica (n. 97).
Quale sia il procedimento per l'esercizio del potere di surroga spettante
all'Intendente di Finanza nell'imposizione del contributo di miglioria
specifica per opere pubbliche eseguite dal Comune con il concorso dello
Stato (n. 97).
Finanziamento -Finanziamento con fondi dell'Istituto di credito -Finanziamento
con fondi in dotazione -Garanzia dello Stato (l. 30 luglio
1959, n. 623; l. 25 luglio 1961, n. 649; l. 1� febbraio 1965, n. 60).
Se la garanzia prestata dallo Stato, in virt� della I. 25 luglio 1961,
n. 649 e successive modificazioni, in r�elazione �d un finanziamento deliberato
da un tstitutq di credito ai sensi della 1. 30 luglio 1959, n. 623, cio�
con fondi propri ed a interesse per legge prefissato, possa essere trasferita
su di un finanziamento accordato ai sensi della legge 1� febbraio 1965,
n. 60, cio� attraverso il fondo in dotazione all'uopo costituito dallo Stato
medesimo (n. 99).
Vajont -Decreti di concession~ di contributi -Revoca parziale -Imputazione
(l. 4 novembre 1963, n. 1457; l. 31 maggio 1964, n. 357; articolo
1194 e.e.).
Se -nel caso di revoca parziale di contributi per la catastrofe del
Vajont, in dipendenza del sopravvenuto esproprio del fondo agricoio -la
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
128
decurtazione del contributo debba essere imputata sul decreto concessivo
di contributo per il ripristino del valore copertale del fondo, oppure sul
decreto concessivo di contributo per i :Brutti pendenti (n. 100).
DANNI DI GUERRA
Imposta di successione -Danni di guerra -Perdita �di nave -Indennizzo Morte
del titolare -Tassabilitd (1. 26 ottobre 1940, n. 1543; l. 27 dicembre
1953, n. 968; l. 29 settembre 1967, n. 655).
Se sia dovuta l'imposta di successione su di un credito di indennizzo
per danno di guerra relativo alla perdita di una nave, nel caso in cui
il proprietario del bene sia morto nel 1953, prima della liquidazione
dell'indennizzo (n. 142).
Indennizzo o contributi -Cessione da parte del proprietario del bene -
Ammissibilitd (art. 6, l. 27 dicembre 1953, n. 968; art. 3, l. 29 settembre
1967, n. 955).
Se ed in quali limiti risulti ammessa la cessione dell'indennizzo o del
contributo per la perdita, distruzione o danneggiamento di beni mobili
od immobili per fatto di guerra (n. 143).
Vendita del bene danneggiato -Automatica cessione del contributo (articolo
6, l. 27 dicembre 1953, n. 968, art. 3, l. 29 settembre 1967, n. 955).
Se la vendita del bene danneggiato da fatto di guerra comporti automatica
cessione del diritto al contributo per la ricostruzione in favore
deil'acquirente (n. 144).
DAZI DOGANALI
Gestore magazzini doganali di temporanea custodia -Dipendenti -Illeciti
-Responsabilitd (d.P.R. 30 dicembre 1969', n. 1134, art. 4; l. 25 settembre
1940, n. 1424, art. 136; art. 2049 e.e.).
Se il gestore di magazzini e recinti per la temporanea custodia di merci
in dogana, di cui all'art. 4 d.P.R. 30 dicembre 1969, n. 1134, risponda, in
virt� dell'art. 136, I. 25 settembre 1940, n. 1424 �e dell'art. 2049 e.e., degli
illeciti fiscali compiuti dai propri dipendenti (n. 62).
DIFESA DELLO STATO
Accademie Belle Arti -Conservatori Musica -Accademia Nazionale Arte
Drammatica -Accademia Nazionale Danza -Istituti e Scuole d'Arte Rappresentanza
ed assistenza in giudizio -Avvocatura Stato (l. 2 marzo
1963, n. 262; l. 9 aprile 1962, n. 163).
Se alle .Accademie di Belle Arti, ai Conservatori di Musica, all'Accademia
Nazionale di Arte Drammatica ed aH'Accademia Nazionale di Danza
spetti il patrocinio del!'Avvocathra dello Stato (n. 18).
PARTE II, CONSULTAZIONI 129
Se agli Istituti ed alle Scuole d'Arte spetti il patrocinio dell'Avvocatura
dello stato (n. 18).
Casse scolastiche -Rappresentanza ed assistenza in giudizio -Avvocatura
dello Stato (artt. 102 e 107 r.d. 30 aprile 1924, n. 965; r.d. 8 giugno
1940, n. 779).
Se alle Casse ,scolastiche erette in enti morali spetti il patrocinio delPAvvocatura
dello Stato (n. 19).
EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE
Case per lavoratori -Alloggi Gestione INA-Casa -Consegna agli IACP
ed altri Enti -Lavori di manutenzione straordinaria -Spese -Soggetto
passivo (art. 3, l. 14 febbraio 1963, n. 60; art. 4 d.P.R. 11 ottobre
1963, n. 1471).
Se le spese di manutenzione straordinaria di alloggi della cessata Gestione
INA-Casa, non chiesti dagli assegnatari in propriet� immediata ma
consegnati ,agli Enti di cui all'art. 4, l. 14 febbraio 1963, n. 60 ed all'articolo
3 d.P.R. 11 ottobre 1963, n. 1471, debbano far carico -qualora le
spese siano necessitate da fatti verificatisi dopo la consegna ovvero evidenziatisi
dopo la consegna pur trovando la loro causa in fatti precedenti alla
GESCAL o agli Enti consegnatari (n. 236).
Se 1e spese di manutenzione straordinaria di alloggi della cessata
gestione INA-Oasa, non chiesti dagli assegnatari in propriet� immediata
ma consegnati agli Enti di cui all'art. 4, 1. 14 febbraio 1963, n. 60 ed
all'art. 3 d.P.R. 11 ottobre-1963, n. 1471, debbano far carico, ,qualora le
spese, pur essendo relative a lavori non ancora eseguiti alla data della
consegna, siano necessitate da fatti verificatisi ed accertati prima della
consegna medesima -alla GESCAL ovvero agli Enti consegnatari (n. 236).
ESECUZIONE FORZATA
Depenalizzazione -Sanzioni amministrative -Riscossione -Esecuzione
forzata -Vendita all'asta -Competenza (l. 3 maggio 1967, n. 317;
artt. 10 e 11 t.u., 14 aprile 1910, n. 639).
Se alla riscossione forzata delle somme dovute per sanzioni amministrative
ai sensi della ,1. 3 maggio 1967, n. 317 siano pr'eposte le Direzioni
Provinciali del Tesoro (n. 52).
Se l'organo preposto alla riscossione forzata delle somme dovute per
sanzioni amministrative ai sensi della 1. 3 maggio 1967, n. 317 sia competente
a procedere alla vendita all'incanto dei beni pignorati, ovvero
debba avvalersi dell'ufficiale giudiziario o dell'usciere (n. 52).
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILIT�
Costruzione autostrada ex l. 24 luglio 1961, n. 729 -Fondo privato -Interclusione
-Costituzione di servit� di passaggio (l. 24 luglio 1961, n. 729,
art. 11).
Se, nel caso in cui, a seguito della costruzione di una autostrada,
rimanga intercluso un fondo privato, sia consentito all'espropriante, in
130
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
forza dell'art. 11, 1. 24 luglio 1961, n. 729, costituire in via di espropriazione
una servit� di passaggio a favore di detto fondo, che ne elimini
l'interclusione (n. 305).
Espropriazione per pubblica utilit� -Decreto giudiziario deposito indennit�
-Rilascio di copia aH'Amministrazione -Percezione dei diritti
di cancelleria (l. 8 agosto 1890, n. 556, art. 2).
Se debbano essere corri.sposti i diritti di cancelleria per rilascio alle
Amministrazioni dello Stato di copia autentica del decreto con il quale il
Tribunale ordina H deposito presso la Cassa depositi e prestiti della indennit�
di esproprio (n. 306).
Espropriazione per pubblica utilit� -Occupazione d'urgenza -Aree edificabili
-Gescal -Procedimento -Successione di leggi (l. 18 aprile 1962,
n. 167; l. 14 febbraio 1963, n. 60; l. 22 ottobre 1971, n. 865).
Questioni varie in materia di successione di leggi che disciplinano
l'occupazione d'urgenza e la conseguente espropriazione di aree edificabili
in favore della Gescal (n. 308).
Mutamento proprietario catastale in pendenza procedimento -Decreto
esproprio -Destinatario (l. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 51).
Se possa considerarsi legittimo il decreto di espropriazione emanato
nei confronti di un soggetto non pi� intestatario della partita catastale,
anche se risultante intestatario al momento della compilazione del piano
particolareggiato, per essere avvenuta nelle mOire della procedura d'esproprio
la voltura catastale ad altro soggetto (n. 307).
FALLIMENTO
Debito d'imposta -Pagamento -Revocatoria fallimentare (art. 67, 2� comma,
r.d. 16 marzo 1942, n. 267).
Se i pagamenti dei debiti d'imposta, eseguiti a seguito di esecuzione
forzata ovvero in adempimento spontaneo dell'obbligo legale, siano soggetti
ad azione revocatoria fallimentare quando sia dimostrato che l'organo
percipiente conosceva lo stato d'insolvenza del debitore (n. 128).
IMPOSTA DI BOLLO
INAIL -Compensi a professionisti -Ritenute d'acconto -Versamenti Quietanze
-Bollo -Esenzione (art. 38, tab. B all., d.P.R. 25 giugno
1953, n. 492; art. 3, l. 28 ottobre 1970, n. 801).
Se le quietanze relatiV'e a versamenti di ritenute d'acconto effettuati
dall'INAIL sui compensi dovuti ai professionisti siano esenti dall'imposta
di bollo (n. 44).
INAIL -Retribuzioni ai dipendenti -Quietanze -Bollo -Esenzione.
Se le quietanze rilasdate aH'INAIL dai propri dipendenti per gli stipendi
dscossi siano esenti dall'imposta di bollo (n. 45).
PARTE II, CONSULTAZIONI 131
IMPOSTA DI REGISTRO
IMI -Finanziamento ex d.l. 14 gennaio 1965, n. 1 -Acquisto di beni
reputati necessari per la concessione del finanziamento -Esenzione
(d.l. 14 gennaio 1965, n. 1, artt. 4 e 6).
Se ai sensi dell'art. 6 d.l. 14 gennaio 1965, n. 1 (come modificato dalla
legge di conversione 11 marzo 1965, n. 123) sia esente da imposta di registro
l'�tto di acquisto (nella specie, di un complesso aziendale) che sia
posto dall1IMI come condizione per la concessione di un finanziamento in
quanto ritenuto necessario, in forza dell'art. 4 legge citata, al riassetto
tecnico dell'impresa finanziata (n. 372).
IMPOSTA DI RICCHEZZA MOBILE
Matrimonio -Scioglimento -Assegno di mantenimento -Imposta R.M. Imposta
complementare sul reddito -Tassabilit� (art. 5, 40 comma,
l. 1� dicembre 1970, n. 898; artt. 85, 91 e 138, u.c. t.u. 29 gennaio
1958, n. 645).
Se l'assegno di mantenimento dovuto a seguito di sentenza di scioglimento
del matrimonio costituisca reddito tassabHe ai fini delle imposte di
ricchezza mobile e complementare ,sul ireddito (n. 50).
IMPOSTA DI SUCCESSIONE
Imposta di successione -Testamento -Riconoscimento di debito non detraibile
-Legato -Presunzione -Prova contraria (r.d. 30 dicembre
1923, n. 3270, art. 1 e 45).
Se il riconoscimento, fatto in testamento, di un debito non deducibile
dall'attivo �ereditario perch� carente dei requisiti di cui all'art. 45
r.d: 30 dicembre 1923, n. 3270, possa essere considerato in via di presunzione
ai fini dell'imposta di successione, come legato; e, nell'affermativa,
se tale pr�esunzione possa essere vinta da qualsiasi prova contraria, compresa
quella testimoniale (n. 75).
IMPOSTE DI F1\BBRICAZIONE
Olio d'oliva -Integrazione prezzo (d.l. 9 novembre 1966, n. 912) -Fermo
amministrativo -Indennit� di mora (art. 19, d.l. 9 novembre 1966,
, n. 912) -Interessi moratori -Cumulo.
Se, nei casi in cui i produttori di olio �di oliva risultino morosi nel
pagamento del tributo j,stituito dal d.1. 9 novembre 1966, n. 912, sia legittimo,
nei confronti dei medesimi, H :llermo amministrativo delle somme
loro dovute in base allo stesso d.l. n. 912/66 a titolo di integrazione del
pirezzo dell'olio (n. 8).
Se l'indennit� di mora, dovuta dal contribuente ex artt. 19 d.l. 9 no
vembre 1966, n. 912, e 6 d.1.c.p.s. 25 novembre 1947, n. 1286, possa cumu
larsi con la corresponsione degli interessi moratori, dovuti dal debitore
moroso secondo H diritto comune (n. 8).
132
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IMPIEGO PUBBLICO
Combattenti -Aumenti periodici di stipendio -Applicazione -Misura
(art. 3, u.c., l. 9 ottobre 1971, n. 824; artt. 1 e 2, l. 24 maggio
1970, n. 366).
Se gli aumenti periodici di stipendio previsti in favore dei dipendenti
pubblici ex combattenti od assimilati dall'art. 3 u.c. 1. 9 ottobre 1971,
n. 824, siano comunque dovuti anche in aggiunta a quelli previsti e consentiti
dai singoli ordinamenti e contratti collettivi (n. 734).
Se gli aumenti periodici di stipendio previsti in favore dei dipendenti
pubblici ex combattenti od assimilati dall'art. 3 u.c. 1. 9 ottobre 1971,
n. 824 vadano attribuiti in misura uniforme ed obbiettiva, cio� pari a
quella degli aumenti dovuti per altra causa, ovvero possano essere attribuiti
in misura diversa (n. 734).
Consiglio nazionale delle ricerche -Dipendenti biologi -Iscrizione albo
professionale (art. 2, 2� comma, l. 24 maggio 1967, n. 396).
Se i ricercatori biologi �dipendenti dal Consiglio Nazionale delle Ricerche,
ai quali per i contratti di lavoro � precluso l'esercizio della libera
pa-ofessione, possano essere iscritti all'albo nazionale dei biologi (n. 735).
Dipendente en.te pubblico -Nomina a Presidente Comitato di controllo
sugli atti degli Enti locali -Compatibilit� (artt. 55 e segg. l. 10 febbraio
1953, n. 62; art. 241 t.u. 3 marzo 1934, n. 383; art. 13 t.u. 10 giugno
1957, n. 3).
Se la carica di presidente (o membro) del Comitato di controllo
sugli atti degli Enti locali sia compatibile con l'impiego presso un Ente
pubblico (n. 736).
Dipendente pubblico -Esercizio di funzioni pubbliche elettive -Assenza
dal servizio (art. 51, 3� comma, Cost.; l. 12 dicembre 1966, n. 1078).
Se il pubblico dipendente ha diritto di assentarsi dal servizio ~il
tempo necessario all"esercizio di funzioni pubbliche elettive (nel caso, di
consigliere comunale) (n. 738).
INFORTUNI SUL LAVORO
Infortuni 8til lavoro -Assicurazione -Portieri -Obbligatoriet� (art. 1,
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124).
Se sia obbligatoria l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali dei portieri degli stabili (n. 52).
PENSIONI
Pensione -Assegno di mantenimento in base a separazione consensuale
dei coniugi -Trattenuta -Successivo annullamento del matrimonio Effetti.
Se, qualora il matrimonio sia stato annullato con sentenza passata
in giudicato, debba cessare la trattenuta operata sulla pensione del marito,
PARTE �II, CONSULTAZIONI
gi� disposta in base ai patti di separazione consensuale al fine di corrispondere
l'assegno di mantenimento alla moglie ed alla figlia minore
(n. 137).
PIANI REGOLATORI
Costruzione di opere pubbliche -Aree non demaniali -Licenza edilizia Necessit�
(l. 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 29 e 32; l. 6 agosto 1967,
n. 765, art. 10).
Se l'Amministrazione debba munfrsi della licenza edilizia o almeno
'sentire il Comune interessato per l'esecuzione di opere su beni patrimoniali
dello Stato e su beni privati, ai sensi della legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150, dopo le modifiche apportate dall'art. 10 della 1. 6 agosto
1967, n. 765 alla legge predetta (n. 26).
PREZZI
Commercio -Merci esposte per la vendita -Obbligo di indicare i prezzi Sanzione
-Conciliazione amministrativa (artt. 9 e 14, l. 30 settembre
1920, n. 1349; artt. 38 e 39, l. 11 giugno 1971, n. 426; art. 162 c.p.).
Se sia ammissibile la conciliazione in via amministrativa dell'infrazione
all'obbligo di indicare i prezzi deHe merci esposte per la vendita,
infrazione prevista dall'art. 38, 1. 11 giugno 1971, n. 426 e punita dal successivo
art. 39 (n. 71).
PROPRIET� INTELLETTUALE
Adozione del titolo di precedente rivista gi� cessata -Diritto d'autore Lesione
(l. 22 aprile 1941, n. 633, art. 100).
Se l'adozione da parte di una rivi,sta dello stesso titolo di precedente
rivista scientifica, che ha cessato le pubblicazioni da oltre due anni, sia
lesiva di �eventuali diritti d'autore, ai 'sensi della 1. 22 aprile 1941, n. 633
(n. 25).
REQUISIZIONE
Sindaco -Azienda industriale -Potere di requisizione (art. 7, l. 20 marzo
1865, n. 2248, all. E).
Se il Sindaco, nell'esercizio del potere attribuito dall'art. 7, 1. 20 marzo
1865, n. 2248, all. E, pu� disporre la requisizione di una azienda (n. 123).
RESPONSABILIT� CIVILE
Danni prodotti da veicolo non identificato, non assicurato, ecc. -Limitazioni
al risarcimento -Danni da sinistri ferroviari -Analogia (artt. 19
e 21, l. 24 dicembre 1969, n. 990).
Se le limitazioni al risarcimento, stabilite nell'art. 21, 1. 24 dicembre
1969, n. 990, per i danni prodotti da veicolo o natante non identificato,
non assicurato o assicurato presso impresa in stato di liquidazione coatta,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
possano .estendersi in via analogica al risarcimento di danni di cui non
sia tenuto a rispondere il Fondo di garanzia per le vittime della strada
ovvero di danni prodotti da sinistri :l�erroviari (n. 258).
Dipendente militare -Invalidit� imputabile alla Amministrazione -Equo
indennizzo ex l. 23 dicembre 1970, n. 1094 -Risarcimento danni -
Cumulabilit� (l. 23 dicembre 1970, n. 1094; t.u. 10 gennaio 1957, n. 3,
art. 68).
Se, nel caso di invalidit� subita da un militare in servizio per fatto
imputabile all'Amministrazione, la �concessione dell'equo indennizzo di cui
alla 1. 23 dicembre 1970, n. 1094 escluda il diritto anche al risarcimento
del danno (n. 259).
SERVITU'
Servit� militari -Indennizzo -Ius superveniens (art. 1 l. 8 marzo 1968,
n. 180).
Se, irn virt� della le~ 8 marzo 1968, n. 180, ll'ioo.eninizzo a!lllil!UO previsto
dall'art. 1 sia dovuto, per quanto riguarda le servit� militari, a caratter
�e espropriativo imposte in data anteriore all'entrata in vigore della legge
medesima, soltanto con decorrenza dalla suddetta entrata in vigore, ovvero
anche per il periodo precedente (n. 53).
TRASPORTO
Concessione pubblico servizio di autolinee -Contributo -Presupposti Continuit�
dell'esercizio -Varie fattispecie -Domanda -Termini di
presentazione -Natura (l. 25 febbraio 1971, n. 94; d.m. 10 maggio
1971).
Se, ai fini dell'assegnazione del contributo finanziario a favore di enti
pubblici o di privati concessionari di pubblici servizi di autolinea; previsto
dalla legge 25 febbraio 1971, n. 94 e dall'art. 1 d.m. 10 maggio 1971, sia da
ritenere sussistente il presupposto della continuit� dell'esercizio dell'attivit�
imprenditoriale, all'atto della liquidazione del contributo, da parte del
medesimo soggetto, nei seguenti casi:
1) evedi del soggetto che, negli anni di applicazione dei benefici, era
titolare ed esercente delle autolinee per cui ora i benefici stessi vengono
richiesti (n. 77);
2) societ� che hanno assunto una diversa ragione sociale, in seguito
a trasformazione o fusione di pi� soci�et�, rispetto a quelle che hanno eser
citato, negli anni di applicazione dei benefici, 1e autolinee per le quali viene
ora richiesto il contributo (n. 77);
3) societ� subentrate nella titolarit� e nell'esercizio di servizi g�estiti,
negli anni di applicazione dei benefici, da imprese individuali (n. 77);
4) societ� per azioni subentrata nella titolarit� e nell'esercizio di ser
vizi gestiti, neg1i anni di applicazione dei benefici, ad un'Azienda Municipa
lizzata Trasporti di un Comune che in atto detiene la quasi totalit� del pac
chetto azionario della predetta Societ� (n. 77);
5) 1soggetti 'che, pur essendo tuttora titolari delle concessioni dei ser
vizi, non ne hann� l'esercizio, essendo stato quest'ultimo affidato in via
pr�ecaria ad �altre imprese, ai sensi dell'art. 23 della legge 28 settembre 1939,
n. 1822 (n. 77);
PARTE II, CONSULTAZIONI
6) esercizio di servizi sospesi -pur perdurando il rapporto concessionale
-dalle imprese titolari ed assunti, in via temporanea, dietro nuHa
osta del Ministero, dalla Gestione Commissariale Governativa per le Ferrovie
Calabro Lucane, in attesa della conclusione della procedura prescritta
per il rilievo delle relativ�e concessioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 della legge
18 marzo 1968, in. 368 (n. 77).
7) servizi gestiti, negli anni di applicazione dei benefici, da societ�
in seguito fallite �ed in atto esercitati dal curatore del fallimento e da altri
imprenditOiri subentrati nelle titolarit� delle relative concessioni (n. 77);
8) se il termine di 30 giorni stabilito dall'art. 2 d.m. 10 maggio 1971
per la presentazione delle domande di assegnazione del contributo finanziario
a favore di enti pubblici o di privati concessionari di pubblici servizi
di autolinea -di cui alla legge 25 febbraio 1971, n. 94 -abbia carattere
perentorio (n. 77). ,
TRIBUTI LOCALI
Tributi locali -Imposta di consumo -Quota partecipazione tassa circolazione
autoveicoli -Delegazioni a garanzia ex l. 22 dicembre 1969, n. 964
Limiti precedenti -Applicabilit� -(L. 22 dicembre 1969, n. 964, art. 15;
t.u. 14 settembre 1931, n. 1175, art. 94; l. 18 dicembre 1959, n. 1079).
Se le delegazioni di tributi locali, fatte da Comuni e Provincie ai sensi
dell'art. 15 I. 22 dicembre 1969, n. 964 a garanzia dei finanziamenti delle
opere pubbliche di loro competenza, siano sottoposte, quando concernano
tributi la cui delegabilit� era gi� prevista da precedente legislazione (imposte
di consumo e quota di partecipazione aUe t�asse di circolazione sugli
autoveicoli), alle condizioni e limiti fissati da tale legislazione (rispettivamente
art. 94 t.u. 14 settembre 1931, n. 1175 sulla finanza locale modificato
dall'art. 11 1. 18 dicembre 1959, n. 1079; e articolo unico 1. 21 marzo 1958,
n. 336) (n. 8).
VENDITA
Vendita -Errore sui valore del bene trasferito -AnnuHabHit� -(Art. 1429
e.e.).
Se l'errore del venditore sul valore del bene venduto possa costituire
causa di annullamento della compravendita per errore (n. 20).