ANNO XIX -N. 4 LUGLIO -AGOSTO 1967
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ROMA
ISTITUTO POLIGRAFICO DELLO STATO
1967
ABBONAMENTI
ANNO ................................ L. 5.000
UN NUMERO SEPARATO . � � � � � � � � � � � � � � � � � � 900
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:
LIBRERIA DELLO STATO .. PIAZZA G. VERDI, 10 .. ROMA
e/e postale 1/40500
Stampato in Italia , Printed in Ital:y
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966
(6213629) Roma, 1967 , Istituto Poligrafico dello Suato P. V.
INDICE
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezfone prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNA
ZIONALE pag. 489
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
. )) 532
Sezione terza: GIURISPRUDENZA CIVILE )) 574
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRAlWA )) 620
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA )) 626
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE PUB
BLICHE, APPALTI E FORNITUR:E )) 688
Sezione settima: GIURISPRUDENZA PENALE )) 694
Parte seconda: QUESTIONI -RASSEGNE -CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO
QUESTIONI ..... . pag. 131
RASSEGNA DI� DOTTRINA )) 134
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE )) 137
CONSULTAZIONI )) 166
NOTIZIARIO . . )) i 81
La pubblkazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
Le sezioni della parte prima sono curate, nell'ordine, dagli avvocati:
Michele Savarese, Benedetto Saccari, Franco Carusi, Ugo Gargiulo, Mario Fanell.i,
Giuseppe Del Greco, Antonino Terranova
Le rassegne di dottr.ina e leg�islazione dagli avvocati:
Luigi Mazzella e Arturo Marzano
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
CHICCO A., Gli orari dei pubblici uffeci e la Costituzione . I, 508
ZECCA E., Appunti sulla disciplina del commercio con l'estero I, 533
AZZARITI G., SuWeffecacia normativa del Capitolato generale
oo. pp. per i contratti d'appalto stipulati dalla Regione
Siciliana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 584
ALIBRANDI T., In tema di competenza del Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana . . . . . I, 621
ANGELINI ROTA G., Sulla tassazione di registro della sentenza
che omologa il concordato preventivo con cessione dei beni
ai creditori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 635
FAVARA F., Non deducibilit� dai redditi di ricchezza mobile
dell'onere economico derivante ai sostituti d'imposta dalla
mancata rivalsa verso i sostituiti . . . . . . . . . . . I, 645
ANGELINI ROTA G., Sul criterio finalistico di interpretazione
delle norme di agevolazione fiscale . . . . . . . . . . I, 666
MERCATALI A., Lo Stato come soggetto passivo di imposta. . I, 676
ALIBRANDI T ., La responsabilit� dei membri del nucleo familiare
nella riscossione dell'imposta complementare . . . . II, 131
J
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
AMMINISTRAZIONE DELLO STATO
E DEGLI ENTI PUBBLICI
-Azienda Nazionale Autonoma
Strade Statali -Amministrazione
del patrimonio e contabilit� dell'Azienda
-Applicazione delle
norme della legge e del regolamento
sull'amministrazione del
patrimonio e sulla contabilit� generale
dello Stato -Sussiste, 606.
-Contabilit� generale dello Stato Formazione
dei contratti della
P. A. -Deliberazione di contrattare
-Atto interno -Iniziativa
esterna della P. A. -Qualificazione
giuridica -Proposta Esclusione
-Invito ad offrire Sussiste,
574.
-Contabilit� generale dello Stato
-Lavori e forniture eseguiti nel-
l'interesse della P. A. -Necessit�
del collaudo, sia che si tratti
di lavori eseguiti o di merci fornite
da terzi, in virt� di contratto,
comunque stipulato, sia
che si tratti di lavori eseguiti o
di merci acquisite direttamente,
in economia, da organi della
P.A, 607.
-Dopolavoro ferroviario -Natura
-Associazioni di mero fatto, 613.
-Dopolavoro ferroviario -Patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato
-Esclusione, 613.
-
V. anche Competenza e giurisdizione,
Procedimento civile Tributi
locali. '
APPALTO
-Appalto di opere pubbliche -Capitolato
generale -Esclusione di
responsabilit� per ritardi nei pagamenti
-Limiti di applicazione,
688.
-
Appalto di opere pubbliche -Cessione
di crediti dell'appaltatore
accettata dalla P. A. -Diritto
dell'Amministrazione di pagare
direttamente le mercedi agli operai
-Estinzione -Sussiste, con
nota di F. ARGAN, 603.
-Appalto di opere pubbliche Ritardo
nei pagamenti -Responsabilit�
per maggiori danni, 688.
-
V. anche Opere pubbliche.
ARBITRATO.
-Costituzione del collegio arbitrale
in epoca successiva al decennio
dal rigetto delle riserve Prescrizione
della pretesa avanzata
con la domanda arbitrale,
692.
-
Rapporto processuale arbitrale Momento
in cui si perfeziona
692.
ATTO AMMINISTRATIVO
-Atti di controllo negativo -Impugnativa
-Competenza, 621.
CACCIA E PESCA
-Costituzione di riserve di caccia
nella zona delle Alpi -Gestione
da parte della Federazione Italiana
della caccia a vantaggio degli
iscritti -Illegittimit� costituzionale,
499.
COMPETENZA E GIURISDIZIONE
-Amministrazione dello Stato e
degli Enti pubblici -Possesso
ed azioni possessorie (in genere)
-Azioni possessorie nei confronti
della P. A. -Improponibilit�
-Fondamento -Limiti Qualit�
dell'attore -Irrilevanza,
561.
VI
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-Cassazione -Consiglio di Stato Decisioni
-Sindacato delle Sezioni
Unite della Corte Suprema
-Limiti, 555.
-Dogana -Esportazione e importazione
di merci -Merci di provenienza
libiea -Esenzione Condizioni
-Imposizione del c. d.
�abbinamento� Illegittimit�
del provvedimento -Risarcimento
dei danni -Giurisdizione dell'A.
G.O. a conoscere della relativa
domanda, con nota di E.
ZECCA, 532.
-Energia elettrica -ENEL -Concessioni
ad altri enti -Provvedimento
di rigetto delle richieste
-Giurisdizione del Consiglio
di Stato -Mancanza della previa
autorizzazione ministeriale -Irrilevanza
agli effetti della giurisdizione,
564.
-Guerra -Danni -Indennizzi e
contributo di ricostruzione
Provvedimento di concessione Posizione
soggettiva del danneggiato
prima e dopo la concessione
-Revoca o modifica del
provvedimento -Inammissibilit�
-Giurisdizione dell'A.G.O. Annullamento
di ufficio -Ammissibilit�
-Sanatoria -Limiti Effetti
-Fattispecie, 563.
-Incompetenza -Omesso rilievo
da parte del Giudice -Presunzione
di acquiescenza -Esclusione
-Principio applicabile ai casi
analoghi di conflitto, 694.
-V. anche Imposta complementare
sul reddito, Imposte e tasse in
genere.
CONTABILIT� GENERALE DELLO
STATO
-Contratti -Appalto concorso Procedimento
-Offerte .,. Presentazione
-Termine -Natura,
624.
-Contratti -Revisione prezzi -Ribasso
contrattuale -Atti aggiuntivi
eccedenti il c. d. sesto quinto
-Nozione, 625.
-
Contratti -Revisione prezzi -Ribasso
contrattuale -Contratto
principale seguito da atti aggiun
tivi non eccedenti il c. d. sesto
quinto -Nozione, 624.
-Contratti di somministrazione e
di compravendita -Trasferimento
della propriet� delle merci e
passaggio del rischio -Necessit�
del previo collaudo da parte della
P. A. acquirente -Sussiste,
607.
-Natura ed efficacia delle relative
norme -Norme di azione -Esclusione
-Forza vincolante di diritto
obiettivo anche al di fuori
della materia relativa alla mera
esecuzione di prestazioni pecuniarie
-Sussiste, 606.
-
V. anche Amministrazione dello
Stato.
CORTE COSTITUZIONALE
-Giudizi di legittimit� costituzionale
in via principale -Impugnativa
di un decreto legge -Mancata
impugnazione della legge di
conversione -Ammissibilit� della
questione, 501.
-Giudizio di legittimit� costituzionale
in via incidentale -Regolamenti
-..Esclusione, 513.
-Questione di legittimit� costituzionale
in via incidentale -Difetto
di rilevanza assolutamente
evidente -Inammissibilit� della
questione, 512.
COSTITUZIONE DELLA REP.UBBLICA
-Principio della divisione dei poteri
-Competenza giurisdizionale
dei Comandanti di Porto -Illegittimit�
costituzionale -Esclusione,
506.
-V. anche Caccia e pesca, Demanio
e patrimonio, Friuli-Venezia
Giulia, Imposta di registro,
Imposte e tasse in genere,
Misure di sicurezza, Pensioni,
Previdenza e assistenza,
Procedimento civile, Procedimento
penale, Professioni, Reato,
Sardegna, Sicilia, Sicurezza pubblica,
Termini processuali.
DE~a1ou A~�:raa.TI..
V4,,.,,,. .
-Fu~om di. uftigiale
IW~ �~ . i�di .!!lt~~ga-
rS<:lg.�t :\111 ....E~dvsU>-
-Disciplina normativa -J'Ui8 a�n.
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ussiste -Applicaeio~
e aalo81ea -Esclusio:n,e1 f16.
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e aalo81ea -Esclusio:n,e1 f16.
-ENEL -Concessione ad altri enti
-Natura giuridica, 565.
-V. anche Compete-nza e giurisdizione.
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Ente :p�rlg . .
.. Vi&l1l:zi<)�fit� . .. ~
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Q<isllt:Uzion~le, 531. � � �
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....,..,,:Stntem:a penale di�.c~�lili�'di""
':il\f\t.nuta irrevocabile .. a ~
''ijQlUronti de'l respo '1i;.;.
� ~... Limiti, 589,
GIUSTIZIA AMMINIS'l'RAT!V'A
~�Atto .amministrativo -Interesse
l~gittimo -Legittimazione del
;terzo rispetto all'atto -Limiti ...
� �Jrattispecie (in tema di farmacie),
555.
~. Controinteressato -Ente pubbli..
. '�o sottoposto a controllo -Impu.~
nativa di atto negativo -Posi
zione dell'Ente, 620.
~.�
�ontrointeressato -Nozione Applicazione
alla posizione degli
enti pubblici sottoposti a controllo,
620.
-Ricorso giurisdizionale -Termine
-Sospensione nel periodo feriale
-Applicabilit�, 625.
GUERRA
-
V. Competenza e giurisdizione.
IMPIEGO PUBBLICO
-Concorso -Documenti non in regola
con il bollo -Regolarizzazione
-Possibilit�, con nota di
T.
ALmRANDI, 621.
vm RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IMPOSTA COMPLEMENTARE SUL
REDDITO
-Accertamento Accertamento
dell'imponibile in via sintetica Legittimit�
-Condizi'Oni, 654.
-Competenza e giurisdizione -Accertamento
col metodo sintetico
dei redditi soggetti all'imposta
complementare -Condizioni che
legittimano il ricorso a tale metodo
-Sindacato dell'autorit�
giudiziaria ordinaria -Limiti,
655.
IMPOSTA DI REGISTRO
-Agevolazioni -Agevolazioni per
la vendita di aree comprese nella
zona del porto di Livorno -Applicabilit�
alla retrocessione di
tali aree -Esclusione, con nota
di G. ANGELINI ROTA, 666.
-� Azione giudiziaria -Termine Controversie
che abbiano formato
oggetto di decisioni delle commissioni
tributarie -Decisioni di
contenuto meramente processuale
-Irrilevanza di tale C'Ontenuto
ai fini della decorrenza del termine
per la proposizione dell'azione
giudiziaria -Decisione
che dichiari l'inammissibilit� di
una impugnazione -Computabilit�
del termine dalla notifica di
tale decisione e non da quella
della decisione impugnata -Limiti,
630.
-Concordato preventivo con cessione
dei beni ai creditori -Imposta
proporzionale -Non � dovuta,
con nota di G. ANGELINI
ROTA, 635.
-Tassa di titolo sulle sentenze -Illegittimit�
costituzionale -Esclusione,
517.
IMPOSTA DI RICCHEZZA MOBILE
-Accertamento -Soggetti tassabili
in base al bilancio -Accertamento
induttivo -Condizioni,
627.
-Competenza e giurisdizione
Giudizio sulla ricorrenza delle
condizioni che legittimano l'accertamento
induttivo nei confronti
di soggetti tassabili in base
a bilancio -Competenza esclusiva
delle commissioni, 627.
-Spese e passivit� -Detrazione
di perdite -Soggetti tassabili in
base a bilancio -Detraibilit� delle
perdite di un esercizio dai redditi
degli esercizi successivi Detraibilit�
delle perdite registrate
in bilanci chiusi prima
dell'entrata in vigore della 1. 5
gennaio 1956, n. 1 -Esclusione,
660.
-Spese e passivit� inerenti alla
produzione del reddito -Spesa
per il pagamento dell'imposta
sulle societ� -Non � deducibile,
con nota di F. FAVARA, 644.
-
Spese e passivit� inerenti alla
produzione del reddito -Spesa
per il pagamento dell'imposta di
ricchezza mobile di categoria A
in luogo di terzi reddituari e con
astensione dall'esercizio del diritto
di rivalsa -Non � deducibile,
con nota di F. FAVARA, 644.
IMPOSTE E TASSE IN GENERE
-Accertamento -Imposte dirette Invio
di questionari ai contribuenti
-Costituisce facolt� dell'Ufficio
-Mancato esercizi�o di
tale facolt� -� irrilevante ai fini
della legittimit� dell'accertamento,
627.
-Azione giudiziaria -Termine Controversie
che abbiano formato
oggetto di decisioni delle Commissioni
tributarie -Decisioni di
contenuto meramente processuale
-Irrilevanza di tale contenuto
ai fini della decorrenza del termine
per la proposizione dell'azione
giudiziaria -Decisione che
dichiari l'inammissibilit� di una
impugnazione Computabilit�
del termine dalla notifica di tale
decisione e non da quella della
decisione impugnata -Limiti,
630.
-
Competenza e giurisdizione Accertamento
col metodo sinte
INDICE IX
tico dei redditi soggetti all'imposta
complementare -Condizioni
che legittimano il ricorso
a tale metodo -Sindacato dell'Autorit�
giudiziaria ordinaria Limiti,
655.
-Competenza e giurisdizione
Giudizio sulla ricorrenza delle
condizioni che legittimano l'accertamento
induttivo nei confronti
di soggetti tassabili in base
a bilancio -Competenza esclusiva
delle commissioni, 627.
-Procedimento dinanzi alle commissioni
-Impugnazioni -Impugnazione
proposta dall'Ufficio con
tardivo deposito dell'atto presso
la commissione adita -InammissibiUt�
-Tempestivo deposito
dell'atto presso altro organo del
contenzioso tributario -Irrilevanza,
632.
-Procedimento dinanzi alle commissioni
-Ricorso alla commissione
centrale -Motivi generici Motivi
contenenti la sola enunciazione
delle disposizi:oni di legge
che si assumono violate Inammissibilit�
del ricorso, 670.
-Procedimento dinanzi alle commissioni
-Ricorsi -Presentazione
a mezzo del servizio postale Data
-� quella della spedizione
del plico, 626.
-Soggetti attivi e passivi della potest�
tributaria -Stato -Enti
pubblici minori -Natura delle
rispettive potest� -Regola dell'assoggettamento
dello Stato alla
potest� tributaria degli enti
minori -Insussistenza -Assoggettamento
per autolimitazione
da parte dello Stato -Ammissibilit�,
con nota di A. MERCATALI,
673.
-Testo unico imposte dirette Iscrizione
provvisoria a ruolo del
reddito del penultimo anno -Illegittimit�
costituzionale -Eccesso
rispetto alla legge di delega Esclusione,
503.
-Testo unico imposte dirette Iscrizione
provvisoria a ruolo Innovazione
rispetto alla legge
delega -Illegittimit� costituzionale
-Esclusione, 499.
INGIUNZIONE
-V. Demanio e patrimonio.
MISURE DI SICUREZZA
-Periodo minimo di applicazione
-Sottrazione al controllo del
Giudice -Violazione del principio
di libert� -Esclusione, 496.
OBBLIGAZIONI E CONTRATTI
-Proposta di contratto -Nozione
-Strutture e contenuto, 574.
OCCUPAZIONE
-Occupazione senza titolo di immobile
da parte della P. A. per
la costruzione di opera pu'~blica Responsabilit�
della P. A. per
fatto illecito -Sussiste -Liquidazione
del risarcimento del danno
-Applicabilit� di norme limitatrici
dettate in materia di
espropriazione per p. u. -Esclusione,
616.
OPERE PUBBLICHE
-Capitolato generale per gli appalti
delle �pere dipendenti dal
Ministero dei lavori pubblici Valore
normativo -Sussiste solo
per lo Stato, con nota di G. AzZARITI,
580.
-Regione Siciliana -Capitolato
generale per gli appalti delle
opere dipendenti dal Ministero
dei lavori pubblici -Valore normativo
per gli appalti di opere
pubbliche regionali -Esclusione,
con nota di G. AZZARITI, 580.
-Regione Siciliana -Capitolato
generale delle opere dipendenti
dal Ministero dei lavori pubblici
-Valore normativo per gli
appalti di opere regionali -Sussiste,
con nota di G. AzZARITI,
581.
ORDINANZE AMMINISTRATIVE
-Sindaco -Funzioni di ufficiale del
Governo -Provvedimenti contin
X
RASSEGNA DELL,AVVOCATURA DELLO STATO
gibili ed urgenti in materia edilizia
-Riferibilit� allo Stato Sussiste,
588.
-V. anche ResponsabHit� civile.
PENA
-Sospensione condizionale della
pena -Reiterazione del beneficio
-Condizione del pagamento
della pena pecuniaria precedentemente
inflitta e condizionalmente
sospesa -Presuppone l'esistenza
del debito -Estinzione del
reato precedente -Esclusione .
della condizione, con nota di P.
DI TARSIA, 700.
PENSIONI
-Pensioni civili e militari -Disposizioni
ostative del diritto a
seguito di condanna penale -Violazione
della tutela del lavoro Illegittimit�
costituzionale, 505.
PRESCRIZIONE
-Condanna generica al risarcimento
del danno pronunciata con la
sentenza penale irrevocabile -
Actio iudicati -Termine di prescrizione
decennale -Applicabilit�
-Estensione al responsabile
civile rimasto estraneo al giudizio
penale -Sussiste, 589.
PREVIDENZA E ASSISTENZA
-Previdenza e assistenza obbligatoria
-Dipendenti delle imprese
di trasporti in concessione licenziati
per motivi politici -Ricongiunzione
del trattamento previdenziale
con accredito al fondo
speciale dei contributi versati Violazione
del principio di eguaglianza
-Illegittimit� costituzionale,
497.
PROCEDIMENTO CIVILE
-Impugnazione -Rilevabilit� di
ufficio di ragi'Oni di inammissibilit�,
670.
-Impugnazioni -RilevabUit� di
ufficio di ragioni di inammissibilit�,
633.
-Istanza per sequestro conservativo
-Imposizione di una cauzione
al sequestrante -Violazione
dei princ�pi di uguaglianza e
di difesa -Esclusione, 512.
-Notificazione di atti giudiziali alle
Amministrazioni dello Stato Notifica
presso il competente ufficio
dell'Avvocatura dello Stato
a pena di nullit� -Insanabilit�
della nullit� -Violazione del
principio di uguaglianza -Illegittimit�
costituzionale, 522.
-Pignoramento mobiliare presso il
debitore -Ricerca dei beni pignorabili
sulla persona del debitore
-Contrasto con il principio
della libert� personale -Esclusione,
495.
PROCEDIMENTO PENALE
-Citazione di testimoni a discarico
-Anticipo delle spese da
parte dell'imputato -Illegittimit�
costituzionale -Esclusione, 516.
-Giudizio direttissimo -Potere discrezionale
del Giudice di concedere
il termine per la difesa Illegittimit�
costituzionale -Insussistenza,
514.
-Notificazione del procedimento
all'imputato all'estero -Invito a
eleggere domicilio -Formalit�
che non ritarda il procedimento
-Parziale violazione del diritto
di difesa, 497.
-Procedimento davanti al Pretore
-Norme che prevedono il cumulo
delle funzioni di P. M. e di
quelle di Giudice -Illegittimit�
costituzionale -Esclusione, 490.
-Reati commessi in udienza Esclusione
dei termini a difesa Illegittimit�
costituzionale -Insussistenza,
514.
-Termini processuali -Sospensione
nel periodo feriale -Termine
della prima attuazione delle relative
disposizioni, con nota di
P. DI TARSIA, 696.
PllQnlSJONl dello sta:tfJ per i danni -SussiPllQnlSJONl
dello sta:tfJ per i danni -Sussibilit�
della P. A. p�r 0:c.
e abusiva di parte di imalieno
destinata a sede
di opera pubblica -Liione
del risarcimento del
..,~o ste
.. :Fattispecie, fi89.
-V. anche .Pi-escrit:icme.
/ ~'
-'.Deweti leggi recan,ti. pro'!videnZ:
e bt dell
~~ti'.l . . .� -
~ell<,l St:t,1Wto .. lmUiisl1St1nz~ ooi.,; . ' . . : .... '
dii @$tt,l~t>~ i (l()ll; ''.te,
,~j� :''' . .. ' . . .� ai.�. �{~
>i; ~.�J.�i�orsi n
.f~aceuit~~ ;... .� aiJ �.� :t?tes�:~~~-~
u,����~*~�'�~q1'~~;:
cilU<~it~~-l>'lile,.-.Qom..
'.Pt?r 1e " � � �ttelMive
"i~t\,~ i . .. sul~
-et'ta ato; 5~3.
-�Pet~otu~le �i'()'?~ mol'I) dl!!l1~
scll�le . -,A$su.z'ione -
InlPUglla~ione ...Cempet~aa, con
~& di 'il'. Al.XBllANl>l1 ;&'21.
-v.. anc:fue Opere pub{)liche.
Applicabilit� del principio
della compensatio lucri cum
fl�moo -Presupposto -Necessit�
che il danno e il vtintaggio
derivino dal medesimo evento Vantaggio
derivato alla parte residua
del fondo di propriet� aliena
per effetto della realizzazione
dell'opera pubblica -Esclusione,
616.
-Responsabilit� precontrattuale 1Dovere
di comportamento secondo
buona fede nello svolgimento
delle trattative e nella formazione
del contratto -Estensione
alla P. A. contrattante -Sussiste,
574.
;__
Sindaco ufficiale del Governo Provvedimenti
contingibili ed urgenti
in materia edilizia -Omissione
-Condanna del Sindaco
per reato colposo -Responsabilit�
SICU'llEZZA PUS:St.tO:A
-.-InvttQ .a com);l,ar~, <lavanti alJ'a;
t1. <i* ~. s~ "' Vioila~~ne del
);')rin ��. ~fdla. �l1ertf\ persona
le
-JnscluSione, <CS9.
SINDACO
-V. Delegazione amministrativa,
Reato, Responsabilit� civile.
SPESE GIUDIZIALI
-Condanna in solido di pi� parti
soccombenti -Presupposto -Comunanza
di interessi dei soccombenti
-Nozione ai :fini della condanna
-Convergenza di atteggiamenti
difensivi -Sufficienza Sussiste,
600.
;J([I RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
TERMINI PROCESSUALI
-Orario ridotto negli uffici nelle
solennit� civili -Mancata proroga
dei termini -Illegittimit� costituzionale
-Esclusione, con nota
di A. CHICCO, 508.
TRIBUTI LOCALI
-Soggezione dello Stato ai tributi
previsti dal testo unico per la
finanza locale per i quali non sia
espressamente disposta l'esenzione
-Sussiste -Soggezione per
la tassa di rimozione dei rifiuti
solidi urbani -Sussiste, con nota
di A. MERCATALI, 674.
-Tassa per la rimozione dei rifiuti
solidi urbani -Rifiuti ordinari
e rifiuti industriali -Locali
adibiti a stabilimenti industriali
-Applicazione della tassa
per la rimozione dei rifiuti ordinari
indipendentemente dalla
prova specifica di tali rifiuti Legittimit�,
con nota di A. MERCATALI,
674.
-Tassa per la rimozione dei rifiuti
solidi urbani -Astensione
dal godimento del servizio regolarmente
istituito -Non esclude
l'obbligo tributario, con nota di
A. MERCATALI, 674.
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
24 aprile 1967, n. 52 .
24 maggio 1967, n. 61 .
24 maggio 1967, n. 62 .
9 giugno 1967, n. 66
9 giugno 1967, n. 67
9 giugno 1967, n. 68
9 giugno 1967, n. 69
9 giugno 1967, n. 70
9 giugno 1967, n. 71
9 giugno 1967, n. 72
3 luglio 1967, n. 75 .
3 luglio 1967, n. 76 .
3 luglio 1967, n. 77 .
3 luglio 1967, n. 78 .
3 luglio 1967, n. 79 .
3 luglio 1967, n. 80 .
3 luglio 1967, n. 81 .
3 luglio 1967, n. 82 .
3 luglio 1967, n. 83 .
8 luglio 1967, n. 91 .
8 luglio 1967, n. 92 .
8 luglio 1967, n. 93 .
8 luglio 1967, n. 94 .
8 luglio 1967, n. 95 .
8 luglio 1967, n. 96 .
8 luglio 1967, n. 97 .
8 luglio 1967, n. 100
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. I, 31 maggio 1966, n. 1448 .
Sez. I, 31 maggio 1966, n. 1454 .
Sez. I, 25 giugno 1966, n. 1617 .
Sez. I, 25 giugno 1966, n. 1623 .
Sez. I, 8 luglio 1966, n. 1793 . .
Sez. III, 27 agosto 1966, n. 2285
Sez. Un., 16 novembre 1966, n. 2770 .
Sez. Un., 12 gennaio 1967, n. 125
Sez. I, 23 gennaio 1967, n. 200 .
Sez. Un., 25 gennaio 1967, n. 217
pag.
489
,.
490
,.
492
494
,.
495
,.
496
497
497
� 499
,.
499
� 501
,.
502
503
505
,.
506
508
� 512
,.
512
,.
513
513
,.
514
,.
516
517
518
,.
521
� 521
531
"
pag.
626
627
630
632
635
688
532
644
574
654
XIV
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Sez. Un., 25 gennaio 1967, n. 218 . . . . . . . . . . . . pag. 555
Sez. Un., 25 gennaio 1967, n. 219 (in nota a Cass. 25 gennaio 1967,
n. 217) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 654
Sez. I, 27 gennaio 1967, n. 225 . . . . . . . . . . . . . . 660
Sez. Un., 30 gennaio 1967, n. 253 (in nota a Cass. 7 luglio 1967,
n. 1672) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564
Sez. Un., 30 gennaio 1967, n. 254 (in nota a Cass. 7 luglio 1967,
n. 1672) . . . . . . . . 564
Sez. I, 20 febbraio 1967, n. 417 . . . 666
Sez. I, 7 marzo 1967, n. 528 . . . . . . . . . . . . . . . 580
Sez. I, 22 marzo 1967, n. 644 . . . . . . . . . . . . . . . 670
Sez. I, 22 marzo 1967, nn. 645, 646, 647, 648, 649 (in nota a Cass.
22 marzo 1967, n. 644) . . . . . . . . . . . . . . . . . 670
Sez. Un., 8 maggio 1967, n. 902 . . . . . . . . . . . . . . 673
Sez. Un., 23 maggio 1967, n. 1121 (in nota a Cass. 8 maggio 1967,
n. 902) ..................... . 675
Sez. I, 5 giugno 1967, n. 1221 (in nota a Cass. 8 maggio 1967,
n. 902) ......... . 673
Sez. Un., 12 giugno 1967, n. 1311 . . . . . . . . . . . . . . 561
Sez. Un., 12 giugno 1967, n. 1314 . . . . . . . . . . . . . . 563
Sez. Un., 14 giugno 1967, n. 1329 . . . . . . . . . . . . . . 588
Sez. Un., 14 giugno 1967, n. 1330 (in nota a Cass. 14 giugno 1967,
n. 1329) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . > 588
Sez. Un., 21 giugno 1967, n. 1472 (in nota a Cass. 7 luglio 1967,
n. 1672) ........ . 564
Sez. Un., 21 giugno 1967, n. 1473 . 600
Sez. I, 22 giugno 1967, n. 1484 . 603
Sez. III, 22 giugno 1967, n. 1518 606
Sez. III, 24 giugno 1967, n. 1563 . ,. 613
Sez. I, 27 giugno 1967, n. 1589 . 616
Sez. Un., 7 luglio 1967, n. 1672 . 564
TRIBUNALE
Palermo, 8 maggio 1967 . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 581
LODI ARBITRALI
13 luglio 1966, n. 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 692
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Ad. Plen., 17 aprile 1967, n. 2 . pag. 620
Ad. Plen., 17 aprile 1967, n. 3 . 620
Ad. Plen., 17 aprile 1967, n. 4 . 621
Sez. IV, 26 aprile 1967, n. 153 . 624
Sez. IV, 24 maggio 1967, n. 189 . 624
Sez. IV, 31 maggio 1967, n. 202 . 625
INDICE xv
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. I, 22 marzo 1966, n. 119 .
Sez. I, 25 marzo 1966, n. 313 .
Sez. III, 31 marzo 1966, n. 542
Sez. II, 25 agosto 1966, n. 680
Sez. III, 24 settembre 1966,, n. 2189
pag.
�
�
�
694
696
696
698
700
SOMMARIO DELLA PARTE SECONDA�--"
QUESTIONI
ALmRANDI T ., La responsabilit� dei membri dei nucieo familiare
nena riscossione deH'imposta complementare . pag. 131
RASSEGNA DI DOTTRINA
BARILE P., Scritti di diritto Costituzionale, C.E.D.A.M., Padova,
1967 . . . . . . . . . . . . pag. 134
SORRENTINO F., I conflitti di attribuzione tra i poteri deUo
Stato, Riv. trim. dir. pubblico, 1967 . . . . . . . " 134
STUCKA P. I., La funzione rivoluzionaria del Diritto deUo
Stato ed altri scritti, Einaudi, Torino, 1967 . . . . > 136
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
Leggi e Decreti (Segnalazioni) . . . . . . . . . . . . . . pag. 137
NORME SOTTOPOSTE A GIUDIZIO DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
-Norme dichiarate incostituzionali:
codice della navigazione, art. 84, terzo comma . pag. 137
codice della navigazione, art. 730 . � 137
codice penale militare di pace, art. 28, primo comma,
n. 2 > 138
r. d. 23 dicembre 1865, n. 2700, art. 436 . > 138
r. d. 11 dicembre 1887, n. 5138 . > 138
r. d. 21 febbraio 1895, n. 70, art. 54, nn. 4, 6 e art. 183 � 138
r. d. 2 luglio 1896, n. 313 . > 139
r. d. 5 luglio 1896, n. 314 . � 139
r. d.1. 20 marzo 1924, n. 442 . � 139
r. d. 1. 28 dicembre 1924, n. 2337 . 140
1. 17 aprile 1925, n. 473 . � 140
1. 21 marzo 1926, n. 597 . � 140
r. d. 16 agosto 1926, n. 1489 . 141
r. d. 6 novembre 1926, n. 1848, art. 215 . 141
r. d. 21 gennaio 1929, n. 61 . � 141
r. d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 210 . 141
r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11 . � 142
r. d. 1. 3 giugno 1938, n. 1032, art. 1 . � 142
r. d. 3 giugno 1938, n. 1032, art. 3 . � 142
1. 5 gennaio 1939, n. 84 . 142
INDICE xvn
1. 5 gennaio 1939, n. 84 . . . . . . . . . . . . . pag. 143
r. d. 7 giugno 1943, n. 651 . . . . . . . . . . . . > 143
d. P. R. 5 luglio 1951, n. 573, art. 22, primo comma > 143
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 123; art. 141,
primo comma; art. 142; art. 150, secondo comma > 143
d. P. R. 11 settembre 1960, n. 1326, articolo unico . . > 144
d. P. R. 9 maggio 1961, n. 868, articolo unico . 144
"
1. reg. Friuli-Venezia Giulia 16 dicembre 1966,
n. 107 bis . . . . . . .... 144
"
-Norme delle quali � stata dichiarata non fondata la
questione di legittimit� costituzionale.
codice civile, art. 316 e art. 320 . pag. 145
codice di procedura civile, art. 674 . > 145
codice di procedura penale, art. 419 . > 145
codice di procedura penale, art. 435 . > 145
codice di procedura penale, art. 503, terzo comma . " 145
codice della navigazione, art. 84, terzo comma . > 146
codice della navigazione, art. 226 . " 146
codice della navigazione, art. 1331 ,. 146
codice della navigazione, art. 1238 " 146
r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 72 . " 146
r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270, art. 31, primo, secondo
e terzo comma " 146
r. d. 28 maggio 1931, n. 602, art. 28 . ,. 147
r. d. 3 marzo 1934, n. 383, art. 108 . > 147
r. d. 5 giugno 1939, n. 1016, art. 77 . ,. 147
r. d. 16 novembre 1939, n. 2229, art. 4, settimo comma " 147
1. 27 maggio 1949, n. 260, art. 3, prima parte . ,. 147
d. P. R. 19 marzo 1955, n. 520, art. 9 . ,. 147
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 176 e 188 . ,. 148
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 206 . ,. 148
d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1011 . ,. 148
d. P. R. 9 maggio 1961, n. 868, articolo unico . ,. 148
I. 12 aprile 1964, n. 191 . ,. 149
d. P. R. 12 febbraio 1965, n. 162, art. 23, lettera a,
art. 35, secondo comma . " 149
I. 30 marzo 1965, n. 340, art. 11 . " 149
d. 1. 18 novembre 1966, n. 979, art. 80, ultimo comma " 149
I. 23 dicembre 1966, n. 1142 . " 149
-Norme delle quali � stato promosso giudizio di legittimit�
costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 150
-Norme delle quali il giudizio di legittimit� costituzionale
� stato definito con pronunce di estinzione, di inammissibilit�,
di manifesta infondatezza o di restituzione degli
atti al giudice di merito . . . . . . . . . . . . . . " 162
2
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
INDICE DELLE CONSULTAZIONI (secondo l'ordine di materia).
xvm
Aeronautica e aeromo
bili. .
Agricoltura e foreste
Amministrazione pub
blica
Antichit� e belle arti .
Appalto
Autoveicoli
Caccia e pesca .
Competenza . . .
Comuni e provincie .
Concessioni ammini
strative .
Concorsi
Contratti agrari
Corte dei Conti
Costituzione .
Danni
Danni di guerra .
Demanio
Deposito ..
Edilizia economica e
popolare
�Elettricit� ed elettrodotti
Elezioni
NOTIZIARIO
pag. 166
� 166
167
167
167
� 167
168
� 168
168
� 168
> 168
> 169
� 169
> 169
� 169
> 169
> 170
> 170
> 170
> 171
> 171
Espropriaz per p.u..
Ferrovie
Impiego pubblico .
Imposta di registro .
Imposta generale sul
l'entrata
Imposte e tasse .
Imposte varie .
Lavoro
Lotto e lotterie
N otifi.cazione
Pensioni
Persona giuridica
Poste e telecomunica
zioni
Prescrizione
Previdenza e assistenza
Reati finanziari
Regioni
Responsabilit� civile
Riscossione coattiva .
Successioni
Transazione
Trascrizione
Trasporto .
Trattati e convenzioni
internazionali
pag. 172:
173
� 173
� 174
� 175�
� 175
� 176
.. 176"
� 176:
� 176
� 177
� 177"
� 177
" 177
� 178
� 178"
� 179
� 179
> 179'
" 180
> 180�
" 180
> 180
> 18()
pag. 181
PARTE PRIMA
GIURISPRUDENZA
SEZIONE PRIMA
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
E INTERNAZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE, 24 aprile 1967, n. 52 -Pres. Ambrosini -
Rel. Cassandro --Silvestri (n. c.) e Presidente Consiglio Ministri
(sost. avv. gen. Stato R. Bronzini).
Sicurezza pubblica -Invito a comparire davanti all'autorit� di P. s.
Violazione del principio della libert� personale -Esclusione.
(Cost., art. 13; r. d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 15, primo comma).
Non � fondata, con riferimento all'art. 13 della Costituzione, la questione
di legittimit� costituzionale dell'art. 15, primo comma, del t. u.
delle leggi di P. S., che prevede per il cittadino l'obbligo, accompagnato
dalla relativa sanzione penale, di presentarsi davanti all'Autorit� di P. S.
ad ogni legittimo invito di questa (1).
(Omissis). -La questione di costituzionalit�, cosi individuata:, �
infondata. Non pu� infatti profilarsi in alcun modo un contrasto tra
l'art. 13 della Costituzione, del quale pi� volte la Corte ha chiarito la
portata (sentenza n. 2 'del 14 giugno 1956, n. 11 del 19 giugno 1956, n. 27
del 20 aprile 1959, n. 49 del 9 luglio 1959, n. 12 del 15 marzo 1960, n. 45
(1) La questione era stata proposta con ordinanza 31 maggio 1965 del
Tribunale di Ascoli Piceno (Gazzetta Ufficiale 29 gennaio 1966, n. 25).
La Corte, accogliendo la tesi prospettata dall'Avvocatura, ha l'�levato
che la previsione contravvenzionale dell'impugnato art. 15 del t. u. di P. S.
si ricollega all'art. 650 c. p. che impone l'obbligo dell'osservanza dei provvedimenti
autoritativi in genere, in materia di giustizia, sicurezza, di ordine
pubblico o di igiene e che, secondo la dottrina e la giurisprudenza, trova
applicazione nei casi in cui non vi sia una norma speciale che preveda
l'osservanza di provvedimenti specifici (Cass. 17 gennaio 1962, Mass. Cass.
pen., 1962, 324, n. 554).
L'art. 650 c. p., a sua volta, � sistematicamente collocato. nella stessa
sezione del codice che comprende anche l'art. 652, in tema di rifiuto di
prestare la propria opera in occasione di tumulto, norma che, trovando
riscontro nell'art. 23 della Costituzione, � stata dichiarata legittima sempre
in rapporto all'art. 13 della Costituzione (Corte Cost. 9 luglio 1959, n. 49,
Giur. it., 1959, I, 1, 1121).
Gli stessi principi, circa la sfera di applicazione dei precetti sanciti
rispettivamente dagli artt. 13 e 23 della Costituzione in riferimento alle
490
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
del 21 giugno 1960, n. 30 del 22 marzo 1962, n. 72 del 24 maggio 1963,
n. 23 del 4 marzo 1964, e n. 68 del 20 giugno 1964), e la norma impugnata,
la quale si limita a sanzionare la disobbedienza a un ordine legittimo
dell'autorit�, come in altri numerosi casi previsti dall'ordinamento
vigente e, in via generale, dall'art. 650 c. p. Alla base della legittimit�
della norma impugnata c'� infatti il dovere del cittadino di collaborare
con l'autorit� di polizia per la prevenzione e la repressione dei reati, per
la sicurezza e la pubblica tranquillit�: dovere che, ove occorresse, trova
la sua fonte, contrariamente a quanto pare ritenere l'ordinanza, nell'art.
23 della Costituzione, che conse.te di imporre prestazioni personali
o patrimoniali in base alla legge.
N� si pu� dire che la facolt� riconosciuta all'autorit� di p. s. possa
tramutarsi in arbitrio, perch� il provvedimento relativo, com'� costante
giurisprudenza, non sfugge ai rimedi giurisdizionali, che impediscono
l'esercizio di quella facolt� fuori dei casi che attengono ai fini che la polizia
� autorizzata a perseguire, e in maniera non conforme al decoro e
alla dignit� del cittadino. -(Omissis).
specifiche finalit� ed alla portata delle singole norme di volta in volta impugnate,
sono stati applicati in materia dell'obbligo di residenza imposto al
fallito (Corte Cost. 16 marzo 1962, n. 20, ivi, 1962, I, 1, 641); in materia di
prestazioni di lavoro a favore dei Comuni per la costruzione e la manutenzione
di strade (Corte Cost. 15 marzo 1960, n. 12, ivi, 1960, I, 1, 486); ed
infine, in materia di r�lievi segnaletici esteriori, quale forma di prestazione
personale imposta dal fine di prevenzione dei reati (Corte Cost. 23 marzo
1962, n. 30, ivi, 1962, I, 1, 917).
D'altra parte il cittadino trova nel sindacato dell' A.G. circa la legit
timit� dell'invito, ai fini della sussistenza o meno del reato (ed anche ai
fini dell'eventuale arbitrariet� dell'accompagnamento), la pi� ampia garan
zia dei propri diritti di libert� (Cass. 25 febbraio 1959, Giust. pen., 1959, II,
955; Cass. 30 maggio 1962, ivi, 1969, II, 257; Cass. 7 novembre 1962, ivi,
1963, II, 398).
CORTE COSTITUZIONALE, 24 maggio 1967, n. 61 -Pres. Ambrosini -
Rel. Petrocelli -Provenzano ed altri (n. c.) e Presidente Consiglio
Ministri (sost. avv. gen. Stato Chiarotti).
Procedimento penale -Procedimento davanti al Pretore -Norme che
prevedono il cumulo delle funzioni di P. M. con quelle di Giudice
Ille~ittimit� costituzionale -Esclusione.
(Cost., artt. 101, 102, 107, 112; c. p. p .. artt. 74, 398 ed altri).
Non � fondata, con riferimento alle norme costituzionali sull'ordinamento
giudiziario e sull'esercizio dell'azione penate, la questione di legit
J
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 491
timit� costituzionale degli artt. 74 e 398, e delle altre norme del codice di
�procedura penale che consentono al Pretore di esercitare l'azione penale,
i:;truire il relativo processo, emettere il decreto di citazione a giudizio,
..cumulando le funzioni proprie del P. M., essendo indispensabile che
taluni istituti, nell'interesse del sollecito andamento della giustizia,
trovino possibilit� di svolgersi con una propria e particolare disci
�plina (1).
(Omissis). -Le questioni sono del tutto prive di fondamento. Le
iunzioni miste che la legge assegna al Pretore nel processo penale, confe:
rendogli la potest�, oltre che di procedere al giudizio per i reati di sua
competenza, di promuovere l'azione penale, e di compiere, quando occor
�rano, atti istruttori, non contengono elemento alcuno di contrasto con
_gli artt. 101 secondo comma, 102, primo comma, 107, primo e quarto
comma, e 112 della Costituzione: norme di cui appare palesemente
:forzato il richiamo. Fermo rimane, infatti, anche per il Pretore, il principio
che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101, secondo
-comma); non � dubbio, inoltre, che il Pretore sia magistrato ordinario
.che esercita le sue funzioni secondo le norme dell'ordinamento giudiziario
(art. 102, secondo comma); e che gli spetti, come agli altri giudici,
la� garanzia dellainamovibilit� (art. 107, primo comma). � poi evidente
.che il principio dell'obbligatoriet� dell'azione penale (tale essendo il
principio fissato dall'art. 112, e non che il promovimento dell'azione
spetti esclusivamente al Pubblico Ministero) debba avere, ed abbia, la
:sua piena attuazione anche nei precedimenti davanti al Pretore.
Per ci� che riguarda il concorso nello stesso organo, nella fase
anteriore al giudizio, delle funzioni di Giudice e di Pubblico Ministero,
va ricordato che questa Corte, in pi� sentenze, ha riconosciuta la legittimit�
di norme nelle quali talune deviazioni dalle regole generali del
processo penale trovano fondamento, senza lesione alcuna di principi
,costituzionali, nel principio della economia processuale. � indispensabile
infatti che taluni istituti, nell'interesse del sollecito andamento della
giustizia, trovino possibilit� di svolgersi con una propria e particolare
(1) La questione era stata proposta con ordinanza 24 luglio 1965 dal
Pretore di Prizzi (Gazzetta Ufficiale 27 novembre 1965, n. 297) e con <>rdinanza
15 luglio 1966 del Pretore di Caltanissetta (Gazzetta Ufficiale 24 settembre
1966, n. 239).
Ricollegandosi alla sua precedente sentenza 18 aprile 1967, n. 46 (in
�questa Rassegna, 1967, I, 343) la Corte ha riconosciuto l'ortodossia costitu:
donale del sistema processuale misto attribuito dalla �legge all'istituto
pretorile.
In dottrina cfr. FoscHINI, Sistema dir. proc. pen., Milano, 1956, I, 220;
Jn., Cenni sul P. M. e sul Pretore, Riv. dir. proc., 1949, II, 97 sgg.).
492
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
disciplina. Recentemente, con la sentenza n. 46 del 1967, la Corte ha
considerato, nel dichiarare infondate le relative questioni, che taluni
poteri conferiti al Pretore sono conseguenza necessaria del carattere
particolare che, nel sistema processuale penale, assume il relativo procedimento,
e delle esigenze di rapidit� e semplicit� cui esso si ispira. Di
qui anche quella variet� di funzioni che a torto si vorrebbe presentare
come costituzionalmente illegittima. Perfino in tema di diritto di difesa
la citata sentenza ha ribadito che esso, senza violare il precetto costituzionale,
bene pu� armonizzarsi con i vari tipi di procedimento.
Nemmeno ha alcun rilievo, ai fini della legittimit� costituzionale,
la diversit� delle .garanzie stabilite per il Giudice e per il Pubblico Ministero,
non potendo sostenersi che sia contrastante con la Costituzione
il fatto che le garanzie del Pretore in quanto giudice finiscano con l'involgere
il Pretore anche nelle sue funzioni non giudicanti. Altri aspetti
dell'ordinamento dell'ufficio del Pretore, come la non ricusabilit� del
giudicante che abbia compiuto anche atti istruttori (nel caso di specie
si trattava di atti istruttori che si era ritenuto di compiere sulla imputazione
di pascolo abusivo) sono deroghe al sistema processuale, che
stabiliscono eccezioni, ma non ledono alcun principio costituzionale. Non
� �poi il caso di indugiare sull'art. 3 della Costituzione, cui fa riferimento
una delle due ordinanze, in quanto le stesse ragioni innanzi accennate
costituiscono il fondamento della razionalit� di tutte le norme impugnate,
e quindi della loro legittimit� anche in relazione al principio di
eguaglianza, troppe volte invocate a rincalzo di altre deboli argomentazioni.
E infine, anche al di fuori del profilo strettamente costituzionale
della questione, non � fuori luogo considerare i servigi che all'ordinamento
della giustizia sono stati resi, attraverso lunga tradizione, dall'ufficio
del Pretore, cosi come attualmente regolato; nonch� l'entit� degli
assurdi sconvolgimenti ceh si pretenderebbe operare nell'istituto, in un
momento nel quale si fanno sempre pi� imperiose le esigenze della rapidit�
e semplicit� degli ordinamenti processuali. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 24 maggio 1967, n. 62 -Pres. Ambrosini -
Rel. Papaldo -Bortoluzzi (n. c.).
Reati -Fabbricazione clandestina di spiriti -Equiparazione previs1;a
dalla legge -Illegittimit� costituzionale -Esclusione.
(Cost., artt., 3, 24, 27; r. d. 30 gennaio 1896, n. 26, art. 18; d. m. 8 luglio 1924).
Non � fondata, con riferimento ai principi costituzionali di eguaglianza,
di difesa e di personalit� della pena, la questione di legittimit�
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 493
costituzionale dell'art. 18, ultimo comma, testo unico sugli spiriti 30 gennaio
1896, n. 26 riprodotto con decreto ministeriale 8 luglio 1924, che
punisce come fabbricazione clandestina di spirito l'introduzione o la
detenzione di apparecchi e materie di distillerie nei locali della fabbrica
od in quelli adiacenti, ben potendo il legislatore equiparare una figura
di reato ad un'altra o disporre una eguale punizione per reati diversi
(1).
(Omissis). -Le dedotte censure non hanno fondamento.
La norma ha inteso punire con le stesse pene previste per la fabbricazione
clandestina di spirito colui che abbia introdotto o detenga
nella fabbrica, o nei locali annessi o attigui, apparecchi di distillazione
o parti di essi, materie alcooliche o alcoolizzabiH, senza aver prima
denunziato all'ufficio fiscale, e prima che dall'ufficio stesso siano stati
verificati, l'esistenza della fabbrica e le cose ivi giacenti.
Ma, cos� statuendo, la norma non ha posto una presunzione juris
et de jure di responsabilit�.
Al contrario, la norma si riferisce ad un fatto pr�prio dell'agente,
il quale risponde di una sua azione od omissione, in quanto ha collocato
o non ha rimosso certe cose che non possono essere detenute in determinati
locali sog.getti a particolare vigilanza senza che siano osservati
alcuni precetti della legge.
Non � esatto che l'imputato sia privo di mezzi di difesa o abbia
minori possibilit� di difesa rispetto ad altri procedimenti � che il giudice
sia privo dei consueti poteri di accertamento e di valutazione. Il giudice
dovr� accertare se la detenzione di alcune cose in certi locali ed in
certe circostanze sia conseguenza del comportamento dell'imputato ed in
questo accertamento e nella valutazione che di esso il giudice deve
compiere nessun limite � po.sto al libero convincimento ed all'obbligo
che egli ha di dare adeguata motivazione. Da parte sua, l'imputato pu�
fornire tutte le prove che siano atte a dimostrare che il fatto non
sussista o che egli non lo abbia commesso o non vi abbia concorso e
pu� dedurre tutte le ragioni per illustrare la sua posizione difensiva.
N� costituisce causa di illegittimit� il fatto che, secondo la norma
denunziata, l'infrazione prevista dalla norma stessa debba essere senz'altro
considerata e punita come fabbricazione clandestina, ben po
(1) Questione introdotta con ordinanza 28 gennaio 1966 del Tribunale
di Belluno (Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1966, n. 105) e decisa con procedimento
in camera di consiglio, non essendovi stata costituzione di parte.
Gi� altre volte la Corte si era occupata della legislazione sugli spiriti,
dichiarandone la piena conformit� all'ordinamento costituzionale (sent.
10 aprile 1957, n. 54, in I giudizi di costituzionalit�, 1956-60, 47).
La sentenza 25 maggio 1963, n. 79, ricordata in motivazione, leggesi in
Giur. cost., 1963, 659.
494
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tendo il legislatore equiparare una figura di reato ad un'altra o disporre
una uguale punizione per reati diversi. Ci� rientra nei poteri del legislatore,
cui spetta delineare le figure dei reati e comminare le pene. E
l'esercizio di tali poteri � le.gittimo ed insindacabile se non si presenti
in contrasto con principi o norme della Costituzione.
Nella specie non esiste contrasto con l'art. 27, primo comma, della
Costituzione, dal momento che la norma denunziata prevede e punisce
un fatto proprio dell'agente, a lui personalmente imputabile. Nello
stesso senso varie volte si � pronunciata la giurisprudenza di questa
Corte (si veda, per tutte, la sentenza n. 79 del 25 maggio 1963).
Non pu� dirsi violato l'art. 24, terzo comma, giacch� � da escludere
che nei giudizi per l'applicazione della norma denun~iata l'imputato
incontri alcuna limitazione o alcun ostacolo alla sua difesa; e ci� a
prescindere da ogni riserva circa l'applicabilit� al caso in esame del
canone contenuto nella norma costituzionale predetta in riferimento
all'interpretazione che della norma stessa ha dato questa Corte nelle
sue non poche sentenze sull'argomento.
Si osserva, infine, che, equiparando la infrazione meno grave, pre
vista nell'ultimo comma dell'art. 18, al pi� grave reato della :fabbrica
zione clandestina di spirito, la norma non urta con il principio di egua
glianza, giacch� codesta equiparazione, disposto dal legislatore in virt�
dei suoi poteri, trova :fondamento di ragionevolezza nella esigenza di
predisporre particolari misure atte a prevenire e reprimere il contrab
bando. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1967, n. 66 -Pres. Ambrosini
Rel. Fragali -Pres. Regione Siciliana (avv. Gueli, Villari) c. Presidente
Consiglio Ministri (sost. avv. gen. dello Stato Guglielmi).
Sicilia -Conflitto di attribuzione con lo Stato -Competenza a decidere
i ricorsi straordinari in materia farmaceutica -Spetta al Presi
dente della Regione.
(St. spec. Reg. sic., art. 3.3, quarto comma; d. P. R. 9 agosto 1956, n. 1111).
Spetta ai Presidente della Regione Siciliana, e non al Presidente
della Repubblica, la competenza a decidere i ricorsi straordinari in materia
di servizio farmaceutico, trattandosi di materia relativamente alla
quale l'interesse pubblico � del tutto localizzato (1).
(1) La�decisione � conforme al parere espresso dall'Adunanza generale
del Oonsiglio di Stato 30 settembre 1965, n. 724, in relazione all'interesse
esclusivamente locale della materia oggetto del ricorso.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 495
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1967, n. 67 -Pres. Ambrosini Rei.
Jaeger -Minervini (n. c.).
Procedimento civile -Pignoramento mobiliare presso il debitore
Ricerca dei beni pignorabili sulla persona del debitore -Contrasto
con il principio della libert� personale -Esclusione.
(Cost., art. 13; c. p. c., art. 513, primo comma).
La facolt� attribuita all'ufficiale giudiziario dall'art. 513, primo
comma, codice di procedura civile, di ricercare i beni da pignorare
anche sulla persona del debitore non contrasta con la garanzia dell'
�habeas corpus � stabilita nell'art. 13 della Costituzione (1).
(Omissis). -La ricerca dei mobili da pignorare � un atto di istruzione
del pignoramento e si inserisce nel processo di espropriazione
mobiliare come una fase essenziale al suo effetto utile. La ricerca sulla
persona del debitore � una modalit� di tale istruttoria, connaturale alla
funzione del procedimento esecutivo al pari della ricerca nella casa del
debitore. Come non pu� ammettersi che questi impedisca l'ingresso
nella sua abitazione all'ufficiale giudiziario, nemmeno pu� ammettersi
che� egli sottragga le cose da pignorare alla apprensione esecutiva, ponendole
addosso a s� o addosso a s� occultandole: si ammetterebbe che
il debitore sia libero di sottrarsi alla responsabilit� patrimoniale.
Quello di ricercare sulla persona del debitore ci� di cui questi deve
essere espropriato � allora un potere dell'ufficiale giudiziario che si pone
sullo stesso piano del potere che ha di operare nella casa del debitore.
Il relativo esercizio non richiede un'autorizzazione speciale, perch� la
autorizzazione � nel titolo esecutivo; il quale abilita a compiere tutti
gli atti coattivi che sono necessari alla realizzazione forzata dell'obbli
gazione. L'ipotesi rimane distinta dalle altre in cui la coazione sulla
persona del debitore deve essere espressamente autorizzata o convalidata
dal giudice: in codeste ipotesi, la speciale autorizzazione o la convalida
� richiesta perch� manca un qualsiasi titolo giudiziario preventivo che
riconosca la necessit� di compiere l'atto o abiliti a compierlo, mentre
nell'espropriazione forzata, preesistendo quel titolo, si rendono inutili
interventi singoli del giudice.
N� la norma che affida ad un giudice la direzione dell'espropria
zione forzata (art. 484 primo comma cod. proc. civ.) apporta limitazioni
ai poteri dell'ufficiale giudiziario: si richiede l'autorizzazione del pretore
per l'esecuzione del pignoramento fuori orario (art. 519 secondo comma
(1) La questione, proposta con ordinanza 28 novembre 1965 del Pretore
di Fermo (Gazzetta Ufficiale 12 marzo 1966, n. 64) � stata decisa con procedimento
in Camera di Consiglio non essendovi stata .costituzione di parti.
In dottrina, sull'art. 513 c. p. c., SATTA, La ricerca delle cose da pignorare,
Riv. dir. proc. civ., 1965, 150.
496
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
c. p. c.), perch� il tempo entro cui l'atto si pu� compiere non ne � una
modalit�. Ma l'art. 517 del codice sudedtto, ove il debitore non esibisca
cose di sua scelta, impone all'ufficiale giudiziario di preferire il pignoramento
di danaro contante, di oggetti preziosi e di titoli di credito che
ritiene di sicura realizzazione; le due prime specie di cose, non di rado,
possono ritrovarsi soltanto sulla persona del debitore, e la possibilit�
di ricercarvele � un modo di assolvere al dovere di quella scelta, e nello
stesso tempo � un modo di soddisfare all'esigenza cui � coordinata l'imposizione
di tale dovere, rendere cio� possibil~ un sollecito e fruttuoso
rendimento dell'esecuzione.
Garantisce, del resto, contro ogni abuso, da un lato, l'obbligo fatto
all'ufficiale d� aver rispetto del decoro della persona del debitore e,
dall'altro lato, la responsabilit�, anche penale, che su lui grava quando
va oltre i limiti di ci� che gli � consentito di fare sulla base del titolo
esecutivo, 'nell'osservanza del procedimento apprestato dalla legge; ed
� certo che l'ufficiale dovr� tener conto, per le sue determinazioni, di
tutte le circostanze che facciano ritenere opportuno l'esercizio del potere
di cui si tratta. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1967, n. 68 -Pres. Ambrosini -
Rel. Fragali -Ceccarelli (avv. Sabatini).
Misure di sicurezza -Periodo minimo di applicazione -Sottrazione al
controllo del Giudice -Violazione del principio di libert� -Esclu
sione.
� (Cost. art. 13, 27; c. p., art. 204, 222).
Non � fondata la questione di legittimit� costituzionale delle norme
del codice penale (artt. 204, 222), le qual.i prevedono l'applicazione
delle misure di sicurezza detentive per un periodo minimo prefissato,
poich� questo non sottrae al Giudice il controllo sulla durata delle
misure di sicurezza, ma si risolve in un minimo di osse1�vazione sullo
stato sanitario de� soggetto (1).
(1) La questione era stata proposta con varie ordinanze di giudici di
merito: Sez. Istr. App. Genova, 15 luglio 1965 (Gazzetta Ufficiale 27 novembre
1965, n. 297); Giud. Istr. Siena, 9 novembre 1965 e Sez. Istr. App.
Genova, 16 novembre 1965 (entrambe in Gazzetta Ufficiale 15 gennaio 1966,
n. 12), Pret. Pieve di Cadore 26 maggio 1966 (Gazzetta Ufficiale 27 agosto
1966, n. 213).
La� sentenza si ricollega alla precedente decisione della Corte 10 marzo
1966, n. 19, in questa Rassegna 1966, I, 276, sulla legittimit� costituzionale,
sotto altro profilo, dell'art. 204 c. p.
In dottrina, oltre agli Autori citati in nota a detta sentenza, cfr. ELIA,
Le misure di prevenzione tra l'art. 13 e l'art. 25 Cost., in Giur. cost. 1964, 949.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 497
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1967, n. 69 -Pres. Ambrosini -
Rel. Benedetti -Aloisi ed altri (avv. De Pasquale), I.N.P.S. (avv.
Cannella).
Previdenza e assistenza -Previdenza e assistenza obbligatoria -Dipendenti
delle imprese di trasporti in concessione licenziati per motivi
politici -Ricongiunzione del trattamento previdenziale con accredito
al Fondo speciale dei contributi versati -Violazione del prlncipio
di eguaglianza -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; d. I. I. 9 novembre 1945, n. 848, art. 6).
L'art. 6 del d. l. l. 9 novembre 1945, n. 848, nel disporre che i contributi
previdenziali versati dagli ex dipendenti delle aziende di trasporti
in concessione licenziati per motivi politici, durante il periodo
del licenziamento, siano trasferiti al Fondo speciale di previdenza personale
dei trasporti, importa la perdita di un patrimonio assicurativo
degli ex agenti, e viola, senza alcuna plausibile giustificazione, il trattamento
stabilito per tutti gli altri lavoratori, onde va dichiarato costituzionalmente
illegittimo (1).
(1) La questione era stata proposta con due ordinanze del Tribunale
di Roma, rispettivamente del 24 gennaio 1966 (Gazzetta Ufficiale 27. agosto
1966, n. 213) e del 30 maggio 1966 (Gazzetta Ufficiale 24 dicembre 1966,
n. 324).
Decisione di indubbia esattezza, che importa una � restitutio in integrum
,, dei diritti dei lavoratori licenziati durante il regime fascista per
motivi politici.
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1967, n. 70 -Pres. Ambrosini -
Rel. Verzl -Perdomini (n. c.).
Procedimento penale -Notificazione del procedimento all'imputato
all'estero -Invito a eleggere domicilio -Formalit� che non ritarda
il procedimento -Parziale violazione del diritto di difesa.
(Cost., art. 24; c. p. p., art. 177 bis, primo comma).
� parzialmente fondata, con riferimento al principio costituzionale
di difesa, la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 177 bis
codice procedura penale, nei limiti in cui consente al Giudice di emettere
il decreto di irreperibilit� di cui all'art. 170 stesso codice, prima
che sia trascorso un congruo termine per l'elezione di domicilio da parte
dell'imputato (1).
(1) Questione proposta con ordinanza 21 gennaio 1966 del Pretore di
Castiglione delle Stiviere (Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1966, n. 105) e de
498 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -La questione appare invece parzialmente fondata, in
riferimento al secondo comma dell'art. 24 della Costituzione. Vanno
tenute presenti le ragioni, per le quali, tanto il legislatore del 1913,
quanto quello del 1955, che ha riprodotto la norma impugnata, hanno
ritenuto che il procedimento non possa essere sospeso n� ritardato dalle
formalit� dell'avviso di esso e della elezione di domicilio nel territorio
nazionale. Indiscutibili esigenze processuali non tollerano che in attesa
del14elezione di domicilio da parte dell'imputato, sia paralizzata l'attivit�
del giudice, siano sospese la ricerca e la raccolta delle prove, siano
danneggiati altri eventuali imputati, i quali potrebbero trovarsi anche
in istato di detenzione preventiva. Appare pertanto legittima la norma
la quale afferma, in via generale, che un atto dipendente esclusivamente
dalla volont� dell'imputato non possa influire negativamente sul
corso del procedimento.
Va tuttavia rilevato che l'avviso di procedimento con invito alla
elezione di un domicilio non pu� essere considerato una pura formalit�
oppure u~ semplice monito, ma � destinato a raggiungere determinati,
precisi effetti, che possono compendiarsi nel trovare un punto di incontro
nel territorio nazionale fra l'autorit� procedente e lo stesso
imputato al fine di consentire a quest'ultimo l'esercizio del diritto di
difesa. E poich� tutto ci� richiede un certo tempo, che a volte pu�
essere anche di non breve durata a causa della distanza dello Stato
estero in cui il giudicabile si trovi, � evidente che il giudice -pur non
sospendendo la attivit� istruttoria -non pu�, senza frustrare gli scopi
dell'avviso, emettere immediatamente il decreto di irreperibilit� preveduto
dall'art. 170 e procedere ad atti cui l'imputato abbia diritto di
assistere. Il che trova altresi conferma nella norma del secondo comma
dell'art. 177 bis, secondo la quale il giudice non pu� emettere il decreto
di cui all'art. 170 se prima non abbia accertato la mancanza di elezione
di domicilio da parte dell'imputato e se, quindi, non sia trascorso un
congruo termine dalla spedizione dell'avviso di procedimento. Siffatta
esigenza venne riconosciuta anche nel corso dei lavori preparatori dell�
legge del 1955, allorquando fu avanzata la proposta -non accolta che
l'imputato dovesse procedere alla elezione di domicilio entro il
termine di trenta giorni.
cisa con procedimento in Camera di Consiglio, non essendovi stata costituzione
di parti.
Per le notifiche all'imputato all'estero si richiama la precedente sentenza
23 aprile 1965, n. 31 (Gittr. Cost. 1965, I, 303, e nota di richiami in
dottrina).
Nella sentenza in rassegna, � da segnalare il testo del dispositivo,
sopra massimato, relativo alla necessit� di un � congruo > termine. La solu
, zione appare foriera di nuovi sviluppi giurisprudenziali in ordine alla determinazione
della � congruit�" del termine ed al Giudice chiamato a verificarla:
Giudice costituzionale o giudice ordinario di legittimit�?
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 499.
La Corte non pu� tuttavia disconoscere che la prescrizione di un
termine sia necessaria onde evitare che, sia pure nei ca.si limite, possano
verificarsi gli inconvenienti lamentati dall'ordinanza di rimessione, con.
grave pregiudizio del diritto di difesa .garantito dalla Costituzione. (
Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1967, n. 71 -Pres. Ambrosini -
Rel. Chiarelli -Marca (n. c.).
Caccia e pesca -Costituzione di riserve di caccia nella zona delle Alpi Gestione
da parte della Federazione italiana della caccia a vantaggio
degli iscritti -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; r. d. 5 giugno 1939, n. 1016, art. 67, primo comma).
� costituzionalmente illegittimo, per contrasto con �iZ principio di
eguaglianza, l'art. 67, primo comma, del testo unico sulla caccia, approvato
con r. d. 5 giugno 1939, n. 1016, nena parte in cui attribuisce ai
son� iscritti alla Federazione deZZa caccia la facolt� di fruire delle riserve
di caccia gestite dalla federazione stessa nella zona delle Alpi (1).
(1) Questione proposta con ordinanza 17 gennaio 1966 del Pretore di
Saluzzo (Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1966, n. 105), e decisa con procedimento
in camera di consiglio non essendovi stata costituzione di parti.
La sentenza si ricollega alle precedenti decisioni della Corte che avevano
riscontrato una violazione del principio di eguaglianza in quelle norme
del testo unico sulla caccia che prevedono discriminazioni a favore degli
iscritti alla Federazione della caccia. Sul che cfr., ampiamente, I Giudizi
di costituzionalit� 1961-65, 137.
CORTE COSTITUZIONAL�E, 9 giugno 1967, n. 72 -Pres. Ambrosini -
Rel. Branca -Daffara (n. c.) e Presidente Consiglio Ministri (sost.
avv. gen. Stato Agr�).
Imposte e tasse in genere -Testo unico imposte dirette -Iscrizione
provvisoria a ruolo -Innovazione rispetto alla le~ge di delega Illegittimit�
costituzionale -Esclusione.
(Cost., art. 76; 1. 11 gennaio 1951, n. 25, art. 49; I. 5 gennaio 1956, n. l, art. 63;
t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 182, ultimo comma).
L'art. 182, ultimo comma, del testo unico sulle imposte dirette,
approvato con d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645, che consente l'iscrizione
500
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
provvisoria a ruolo del debito di imposta accertato e non ancora deP,nito
non contiene alcuna innovazione rispetto alla legge di delega, ma ha
aUeggerito e razionalizzato il sistema di iscrizione provvisoria (1).
(Omissis). -Si denuncia per � eccesso di delega � l'art. 182, ultimo
comma, del t. u. sulle imposte dirette (d. P. R. 29 gennaio 1958,
n. 645) che consente l'iscrizione provvisoria, nei ruoli straordinari, dell'intero
debito d'imposta accertato dagli uffici e non ancora definito:
la norma conterrebbe un'innovazione che il legislatore delegato non
aveva il potere di introdurre.
La questione � infondata.
Il Governo, per l'art. 63 della legge di delegazione (n. 1 del 1956),
doveva compilare, fra l'altro, un testo unico delle norme sulla riscossione
apportando, oltre alle modifiche utili per un migliore coordinamento,
quelle necessarie per " una razionale organizzazione dei servizi
�. Con la disposizione impugnata non ha trasceso questi limiti.
Infatti le norme vigenti all'epoca della legge di delegazione erano
due: l'art. 109 del r. d. 11 luglio 1907, n. 560 e l'art. 24 del t. u. 17 ottobre
1922, n. 1401 ( e successive modificazioni). Nell'art. 109 si prevedeva
l'iscrizione. dell'intero reddito accertato provvisoriamente dagli
uffici,. purch� fossero passati almeno 60 giorni dalla trasmissione dell'eventuale
ricorso del contribuente alla commissione di primo grado;
con l'art. 24 si consentiva, su autorizzazione dell'intendente di finanza,
la pubblicazione, in ogni tempo, di ruoli straordinari, senza precisare
la misura dell'imponibile da iscrivervi.
Il legislatore delegato, nel raccogliere e coordinare le due norme,
si � preoccupato da un canto di ridurre l'onere del contribuente nei casi
normali, dall'altro, di assicurare il pi� possibile la riscossione in casi
(1) La questione era stata proposta con ordinanza 8 novembre 1965
della Commissione distrettuale delle imposte di Casale Monerrato (Gazzetta
Ufj�ciale 12 marzo 1966, n. 64).
Gi� altra volta la Corte Costituzionale, respingendo analoga doglianza
di eccesso di delega del testo unico delle imposte dirette, aveva posto in
rilievo la distinzione tra principi e norme delle leggi precedenti, ravvisando
solo nei primi il metro inderogabile per valutare la conformit� della legge
delegata alle leggi di delegazione (sent. 9 giugno 1961, n. 30, Giur. cost.,
1961, 567 e nota di .ANTONINI, Concetto ed evoluzione normativa del periodo
di imposta).
Si pu� ricordare, anche, sempre a proposito della legittimit� costitu
zionale di altra norma dello stesso testo unico rispetto alle leggi di dele
gazione, la sentenza della stessa Corte 10 giugno 1966, n. 64, in questa
Rassegna 1966, I, 762.
Sulla nuova disciplina dei ruoli introdotta dal citato testo unico, cfr. in
dottrina, DE .ANGELIS, POTENZA e TESTA, T. u. delle leggi sul'le imposte dirette,
Milano, 1960, 891.
Ji'Alt'rE 11 UZ, I, Gn1'Rl:S~ COSJ!lTU'ZIONALE E IWTERNAZlONALE 501
eccezionali, :Pere�� ha stabilito �he di regola. fermo il termine a quo
dei 66 giorni, si iseriva provvisoriamente a ruolo un'imposta corrispondente,
non all'intero imponibile, ma alla met� dell'imponibile (art. 175
lett..q;) <lei .nuovo t.. u~). In eom.pe-nso ha ritenuto che il pericolo di futura
i:Qsolvenza di c,erti .debitori d'it�lP,QSta legittimi tuttora la pubblicazione
di ;;ruQlt &traPtdti:r.tva 'd in eSJSi, ''ove occorra,. l'iscrizione provvis0ria del-
1'~.q;�~<�~~h~to noo. fi~oia ,hbito: iu tal mOiclo \n~n si � diso0$tato
s.�a~~i"~�nte dal si$tema gi� in vigore (che , PJi,tJ' ,ssso pretredeva,
� �l~~itttnia �~~ r~ltila1 l'iscrizione 4etl"i~tera citra), E!d I;ia in!e;rpre'
t~t6;l'art. ~4 Clel pte��dent� t. u. (n. 1401 del 192~) cosl come avevano
'. f;\}~�1~'-1 :lltl11tii:'~*1'~tilih ~{.)'� nel senso che, trattando~ dirU:oli straor
��� � �� �. � � � '~�1 r�<t~t� .a"e�ert~to��� �unila'ter�~ijrlte dall�'fl:tmnlhliv
(ri . . . . ' ~~;: "oxfil clie: ~~Juugi daJ s~~~rarsi
te-t�<de. � cbiatita la !unzione de;i1r�(.}l) stiaor
��~~ ,l.~~tle'.;1~�t �~n;1teriori e .~l. ~s~ema ;pl'e,efnte: un
~~i~~�. ~r i~~61d;\'i~t~, J!1e -0'� minaccia d!insQlv;~za. poti~bbe
�.��� '.:.t~~~~l~e~~~eidelrimposta; la quale invece � resa piu sieura
�.� �l~M'l,ita~ �irllme�ia:ta, ~e d'altronde non osta�oli~ �,tl� il:'~orso del
:Co~��ti.~it�. � � �� � �
.. ,.��~.. ~Stti l'nq(f.?:,�. �omunque si volesse o si .p<>tesse interpretare, rart~'
1i:> �� " �� ''r~~~tf~nte t!.u., la legislazione.d�legata, -vis~;:i ~el'~xt,s~eme,
a~~ �. . . . i. a~�.'ct~.ni �-enere di ruolo, piuttosto che .il')llovare. arbitra.
l'l~~'1t<e ~�-~g&~iw e razionalizzato il sistema di iscriziome prov.
v~$&�'io.�. ~��<Om�rs!s).
CORTE COSTlTU2"ilONALE, 3 luglio 1967, n. 75 -Pres. Ambrosini .
Bel. fapaldo. -Pr.es. Regione Sardegna (avv. GaBl!>arri) c. Presidente
Cot1:sigllo Ministri (sost. avv. gen. Stato Guglielmi).
h;'" .',.' S-' ,
<l'i)m co�tl'.tu~\'J:-.~le -Giudizi di legittimit� costituzionale in via prin
.. � � �~~~N;".'< 1~"1;i)nativa di un decreto-legge -Mancata impugnazione
declla l~t�~.di conversione -Ammissibilit� della questione.
<Cost., art. 1S4:; 1. 11 marzo 1953, n. 87, art. 32).
Sarde(lna -Decreti-legge recanti provvidenze in dipendenza delle
alluvioni dell'autunno 1966 -Violazione dello Statuto -Insussistenza.
(
St. Reg. Sal'degna, art. 8, 47, 54; d. 1. 18 novembre 1966, n. 976, art. 80, conv.
nella 1. 23 dicembre, 1966, n. 1142).
ii: e resta ammissibile la questione di legittimit� costituzionale in
via principale proposta da una Regione avverso un decreto-legge, anche
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
502
se non venga successivamente impugnata la legge di conversione la.
quale con esso coincida -in base all'originaria forza espansiva dei.
ricorso contro il decreto-legge (1).
Non � fondata la questione di legittimit� costituzionale, proposta
dalla Regione Sarda, dell'art. 80 decreto-legge 18 novembre 1966, n. 976,
convertito nella legge 23 dicembre 1966, n. 1142, in quanto, con tali
provvedimenti legislativi, non fu sottratto alla Regione alcun provento
di natura tributaria (2).
(1) Con la prima massima, la Corte ha riconosciuto la validit�, anche
successiva alla pubblicazione della legge di conversione non impugnata,
della impugnativa proposta contro un decreto-legge, con l'unica limitazione
che i due testi non abbiano differente contenuto.
Sui problemi relativi al decreto-legge ed alla legge di conversione cfr.
in dottrina SANDULLI, Legge -forza di legge -valore di legge, Riv. trim.
dir. pubblico, 1957, 270; CRISAFULLI, In tema di legge di conversione, Fore>
it., 1942, III, 4; PALADIN, Decreto-legge, in Nuovissimo dig. ital.
In merito ai rapporti cui d� lu_Qgo la mancata conversione di un decretolegge
cfr. la precedente sentenza della stessa Corte 6 luglio 1966, n. 89, in
questa Rassegna, 1966, I, 983.
(2) Nel merito la questione � stata respinta, in quanto si � ritenuto,
accogliendosi la tesi dell'Avvocatura, che la ratio unitaria di tutti i provvedimenti
emessi per far fronte alle alluvioni e mareggiate dell'autunno
1966 escludesse sii::t dall'origine la compartecipazione della Regione alla
ripartizione dei proventi delle addizionali erariali coi provvedimenti stessi
istituite.
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 76 -Pres. Ambrosini -
Rel. Chiarelli -Rossari (avv. Andreani), Giorgi (avv. Campania).
Professioni intellettuali -Collaudo di strutture in conglomerato cementizio
-Compenso al collaudatore -Discrezionalit� assoluta del
professionista -Illegittimit� costituzionale -Esclusione.
(Cost., art. 23; r. d. 16 novembre 1939, n. 2229, art. 4; 1. 2 marzo 1949, n. 143,.
art. 5 lett. h).
La disposizione dell'art. 4 del r. d. 16 novembre 1939, n. 2229, la
quale fa rinvio ail'art. 5, lett. h) della tariffa professionale per gli ingegneri
ed architetti, approvata con legge 2 marzo 1949, n. 143, sulla
retribuzione dell'opera dei collaudatori delle strutture cementizie, non
importa una discrezionalit� assoluta del professionista nella determinazione
dell'onorario, che � soggetta al parere del Consiglio dell'Ordine�
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 503
ed eventualmente del Giudice, e pertanto non contrasta con l'art. 23
della Costituzione (1).
(1) La questione era stata proposta con ordinanza. 24 febbraio 1966
del Pretore di Massa (Gazzetta Ufficiate 14 maggio 1966, n. 118).
Sull'art. 23 della Costituzione, cfr. in via generale, I giudizi di costituzionalit�,
1961-65, 272 sgg.
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 77 -Pres. Ambrosini -
Rel. Branca -Minoletti ed altri (avv. Casella, Dal Verme, Pogliani)
c. Ministero Finanze e Presidente Consiglio Ministri (sost. avv. gen.
Stato Tracanna).
Imposte e tasse in genere -Testo unico imposte dirette -Iscrizione
provvisoria a ruolo del reddito del penultimo anno -Illegittimit�
costituzionale -Eccesso rispetto alla legge di delega -Esclusione.
(Cost., art. 3, 53, 113, 76; d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 176 e 188; 1. 5
gennaio 1956, n. 1, art. 63).
Non importano violazioni dei principi costituzionali di eguaglianza,
della capacit� contributiva e della difesa in giudizio, n� eccedono dai
limiti della legge di delega, le norme di cui agli artt. 176 e 188 del testo
unico sulle imposte dirette, le quali consentono all'Ufficio di iscrivere
provvisoriamente a ruolo i contribuenti col medesimo reddito accertato
nel penultimo anno precedente (1).
(Omissis). -2. -� stato denunciato innanzi tutto l'art. 176 del
D.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645 (t. u. sulle imposte dirette), secondo cui
nel ruolo relativo ad ogni periodo d'imposta si iscrive a titolo provvisorio
il tributo corrispondente all'imponibile del penultimo o dell'ultimo
anno precedente. La disposizione, poich� consente la iscrizione
d'un imponibile che non � quello dell'anno a cui si riferisce il tributo,
violerebbe gli artt. 3, 53, 70, 71, 76, 81 della Costituzione.
La questione � infondata.
Il sistema vigente di tassazione � quello cosiddetto a consuntivo.
Rispetto ad ogni periodo (anno solare o, per gli enti tassabili in base
a ,bilancio, esercizio sociale), l'imposta � dovuta per il reddito che si
produce quell'anno, e durante quell'anno dovr� essere pagata. Ne deriva
(1) Questione proposta con numerose ordinanze di remissione da parte
di varie Commissioni Distrettuali delle imposte.
Per la risoluzione, nel medesimo senso, di analoga questione di legittimit�
costituzionale dello stesso t. u. con riferimento all'art. 63 della legge
di delega, si vegga la sentenza 9 giugno 1967, n. 72, retro, I, 499).
504
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che il tributo viene iscritto sui ruoli prima del tempo a cui si riferisce,
vale a dire in un'epoca nella quale la misura precisa del reddito, non
ancora maturato, � inconoscibile e si pu� soltanto presumere.
Il sistema, che riposa in gran parte su norme non impugnate (articoli
3-5 t. u.), � indubbiamente discutibile, ma non � irrazionale sia in
generale, sia in particolare, rispetto alla presunzione su cui l'iscrizione
si fonda: in generale, poich� la iscrizione provvisoria per il reddito
dell'anno successivo evita di regola la formazione di ruoli suppletivi
(resi necessari molto spesso dal sistema previgente); in particolare,
poich�, se si guarda al quod plerumque accidit, non � arbitrario ritenere
in via del tutto provvisoria che il reddito denunciato dal contribuente
per un periodo d'imposta si produca, almeno nella stessa misura, anche
nei due periodi successivi: permanendo la fonte produttiva, non sembra
irragionevole prevedere la formazione d'un imponibile per lo meno
uguale nell'anno o nei due anni seguenti. Perci� non si pu� negare che
l'obbligazione tributaria sia ~ollegata a quello �che � il suo presupposto.
La Corte non si nasconde che la rigida applicazione del sistema
potrebbe portare talvolta a conseguenze ingiuste; ma anche in questi
casi il pericolo � sensibilmente ridotto innanzi tutto dalla possibilit�
di evitare l'iscrizione provvisoria se vi sia stata cessazione della fonte
di reddito; in secondo luogo dal fatto che, nell'applicazione pratica,
l'iscrizione viene contenuta in limiti ragionevoli se nel penultimo anno
precedente alla formazione del reddito abbiano �concorso componenti
di carattere eccezionale� o se, nell'anno dell'iscrizione, siano intervenuti
mutamenti radicali nella situazione economica del debitore d'imposta:
applicazione pratica che sembra trovare conforto nel sistema della legge.
A ogni modo, se l'imponibile dovesse risultare inferiore a quello
registrato provvisoriamente, il debitore d'imposta potr� ottenere il rim
borso in sede di conguaglio : e questo � il motivo per cui solo in certi
casi il diritto di ricorrere � riconosciuto da quella norma (art. 188 lett. e
t. u.), che, valendo anche per le iscrizioni provvisorie, lungi dal violare
l'art. 113 della Costituzione, come pretendono invece alcune ordinanze
di rinvio, � applicabile del principio che lo ispira. In ultima istanza il
contribuente paga l'imposta sul reddito accertato, cio� in ragione della
sua capacit� contributiva. Perci� l'art. 53 della Costituzione non riceve
offesa dalla legge.
3. -Ma neanche l'art. 3 apparisce violato,: il fatto che per legge
un reddito presunto sia tassato (provvisoriamente) come un reddito reale
non d� luogo a problemi di uguaglianza, per lo stesso motivo per cui
non risulta leso l'art. 53 della Costituzione.
Una delle parti ha sostenuto che con le iscrizioni provvisorie si
registrano entrate ipotetiche e che ci� renderebbe fittizio quell'equilibrio
fra le entrate e l� spese su cui deve poggiar il bilancio dello Stato (art. 81
RARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 505
della Costituzione); ma pu� rispondersi che il bilancio, ovviamente, �
formato su previsioni, non su certezze, e che, come s'� detto, previsioni
ragionevoli sono quelle fondate sui redditi dell'anno o degli anni precedenti.
Inoltre, poich� � legge anche la cosi detta legge delegata, gli artt. 70
e 71 della Costituzione, come l'art. 23 richiamato in corso di causa, sono
stati male addotti.
4, -Infine pare alla Corte che il Governo si sia tenuto nei limiti
della potest� attribuitagli dalla legge di delegazione.
Prima dell'emanazione del t. u., per gli enti tassabili in base al
bilancio (redditi di cat. A, B) e, a discrezione degli uffici, per i percettori
di reddiit di cat. C/2 vigeva il sistema della iscrizione provvisoria sulla
base dell'imponibile dell'anno precedente (art. 12 legge 8 giugno 1936,
n. 1231, e art. 1 r.d.1. 3 dicembre 1934, n. 1979); per gli altri contribuenti,
invece, si provvedeva con iscrizioni definitive: l'imposta era dovuta
per l'esercizio finanziario (1� luglio-30 giugno) e commisurata sui redditi
dell'anno solare precedente (art. 18 legge 11 gennaio 1951, n. 25).
Il Governo non ha ritenuto di mantenere i due tipi d'esazione, dato che
gli. si chiedevano coordinamento e semplificazione (art. 63 legge 5 gennaio
1956, n. 1), ed ha esteso a tutti i soggetti il sistema vigente per gli
enti tassabili in base al bilancio: facendo questa scelta invece di quella
opposta ha esercitato un potere che la legge genericamente gli aveva
conferito.
In verit� la norma impugnata contiene anche un'altra innovazione:
per i soggetti non tassabili sul bilancio l'iscrizione provvisoria � fatta
sul reddito del penultimo anno precedente, mentre, in passato, si fondava,
l� dev'era in vigore, sull'imponibile dell'ultimo anno precedente;
ma l'innovazione � stata necessaria poich�, essendosi portato ad anno
solare il periodo d'imposta, normalmente gli uffici, allorch� formano i
ruoli, non sono ancora in possesso delle dichiarazioni dei redditi dell'anno
precedente. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 78 -Pres. Ambrosini ~
Rel. Sandulli -Capponi (avv. Fornario) e Capelli (avv. Messina).
Pensioni -Pensioni civili e militari -Disposizioni ostative del diritto
a se~uito di condanna penale -Violazione della tutela del lavoro
Ille~ittimit� costituzionale.
(Cost., art. 36; r. d. 21 febbraio 1895, n. 70, artt. 54 n. 4 e 6, 183 lett. b) e) d);
d. l. 3 giugno 19.38, n. 1032, art. 1; c. p. m. p., art. 28).
Anche a seguito dell'entrata in vigore della legge 8 giugno 1966,
n. 424, che ha abrogato tutte le norme relative alla perdita della pen
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
506
sione in dipendenza di condanna penale o disciplinare, va dichiarata
l'illegittimit� costituzionale, per contrasto con l'art. 36 della Costituzione,
delle medesime norme, applicabili per il periodo anteriore alla
data del 6 luglio 1966, e pei casi in cui il diritto al trattamento di
quiescenza tragga titolo da un rapporto di lavoro (1).
(1) La questione era stata proposta. con cinque ordinanze della Porte
dei Conti, Sez. IV giurisdizionale, 31 gennaio, 7 e 23 febbraio e 8 marzo
1966 (Gazzetta Ufficiale 10 settembre 1966, n. 226 e 2~ settembre 1966, n. 239).
La sentenza non � che l'ulteriore conseguenziale svolgimento della precedente
sentenza della stessi;t Corte 13 gennaio 1966, n. 3, in questa Rassegna
1966, I, 12.
In ordine al principio della rilevanza ed ammissibilit� della questione
anche relativamente a leggi abrogate, allorch� queste possano ancora trovare
applicazione, si richiama la precedente sentenza della Corte 30 gennaio
1962, n. 1 (Giur. cost., 1962, 2 e nota di ESPOSITO).
C�RTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 79 -Pres. Ambrosini -
Rel. SanduJ.li -Biferini (n. c.) �e Pres. Consiglio Ministri (sost. avv.�
gen. Stato Agr�).
Costituzione della Repubblica -Principio della divisione dei poteri
Competenza ~iurisdizionale dei Comandanti di porto -Ule~itti
mit� costituzionale -Esclusione.
(Cost., art. 104; c. d. nav., art. 1238).
n principio della divisione dei poteri, sancito dall'art. 104 della
Costituzione, non � applicabile ai Comandanti di porto, i quali non
fanno parte dell'ordine dei giudici ordinari, ma sono organi di giurisdizione
speciale (1).
(Omissis). -Nei termini in cui � stata formulata e sottoposta a
questa Corte la questione proposta dal Tribunale di Roma appare infondata.
(1) Questione rimessa alla Corte con ordinanza 17 marzo 1966 del
Tribunale di Roma (Gazzetta Ufficiale 21 magglo 1966, n. 124).
Con la precedente sentenza 10 giugno 1960, n. 41 (Giur. cost., 1960,
660), ricordata in motivazione ,la Corte aveva gi� dichiarato infondata la
questione di legittimit� costituzionale dell'art. 1238 cod. nav. sulla giurisdizione
dei Comandanti di porto. In dottrina, sul problema delle giurisdi
PARTE I, SEZ. 1, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 507
Il dubbio sollevato � se l'art. 1238 del codice della navigazione, il
quale conferisce al Comandante di porto attribuzioni giurisdizionali in
materia penale, in occasione del cui esercizio tale organo potrebbe
esser chiamato a conoscere della legittimit� di provvedimenti normativi
da esso stesso posti in essere in veste di autorit� amministrativa, contrasti
�col �principio della divisione dei poteri sancito dall'art. 104,
primo comma, della Costituzione�.
L'art. 104 della Costituzione � per� fuori causa. A parte ogni
considerazione circa il suo contenuto, esso riguarda soltanto la Magistratura,
e cio� l'Ordine dei giudici ordinari. E a tale Ordine i Comandanti
di porto (la cui competenza giurisdizionale sopravvive ex VI
disp. trans. Cost., come questa Corte ha affermato con la sentenza n. 41
del 1960) sono estranei anche quando operano in veste �di giudici. Essi
sono, in tale loro veste, .giudici speciali, non organi specializzati della
giurisdizione ordinaria ai sensi dell'art. 102, secondo �comma, della
Costituzione. N� con questo carattere contrasta il fatto che la loro
competenza giurisdizionale si articola con quella dei tribunali ordinari,
ai quali pu� esser proposto appello avverso le loro sentenze. Il nostro
ordinamento ha conosciuto e conosce anche altri complessi giurisdizionali
costituiti, nei gradi inferiori, di organi di giurisdizione speciale e,
nei gradi superiori, di giudici ordinari (sono noti gli esempi della materia
del contenzioso elettorale e di quella degli usi civici).
D'altro canto l'appello al principio della divisione dei poteri non
pu� valere se non con riferimento ai precetti della normativa costitu
zionale. Infatti l'anzidetto principio risulta accolto, nel vigente ordina
mento, non in astratto, bensi entro i limiti consacrati nelle norme della
Costituzione. Comunque esso non pu� considerarsi leso quando -come
nel caso in esame -una legge non attribuisca a un organo compiti che
una norma costituzionale abbia riservato ad organi diversi.
Non essendo stata denunciata la violazione di altre norme costitu
zionali, la questione�� deve essere perci� dichiarata non fondata.
(Omissis).
zioni sp~ciali, cfr. SANDULLI, Sulla sopravvivenza delle giurisdizioni speciali,
Giur. cost., 1956, 965.
Sempre con riferimento alla competenza dei Comandanti di porto,
sotto il profilo della precostituzione del giudice, e per la legittimit� costituzionale
dell'art. 1240 c. nav., cfr. la pi� recente sentenza 28 gennaio 1965,
n. 1, in questa Rassegna, 1965, I, 1.
Per l'affermazione del principio che le guarentigie previste dalla Sezione
I del titolo IV della Costituzione, sotto le quali � inserito anche
l'art. 104, riguardano solo la magistratura ordinaria, si fa rinvio alla sentenza
21 gennaio 1967, n. 1, in questa Rassegna 1967, I, 1.
508
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 80 -Pres. Ambfosini -
Rel. Bonifacio -Titta (n. c.).
Termini processuali -Orario ridotto negli uffici nelle solennit� civili
Mancata proroga dei ter:tnini -Illegittimit� costituzionale -Esclu
sione.
(Cost. art. 24, 113; 1. 27 maggio 1949, n. 260, art. 3).
Non � fondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 3
della legge 27 maggio 1949, n. 260, che dispone la riduzione dell'orario
di ufficio nelle giornate di solennit� civili, senza una corrispondente
proroga dei teTmini al giorno successivo, in quanto, nei termini fissati
a giorni, a mesi o ad anni, quello che conta � che l'interessato possa
svolgere l'attivit� sottoposta a teTmine anche nell'ultimo giorno utile (1).
(Omissis). -L'art. 3, prima parte, della I. 27 maggio 1949, n. 260,
viene impugnato dal Tribunale di Campobasso perch� alla riduzione
dell'orario dei pubblici uffici non si accompagna la proroga al giorno
successivo dei termini processuali che abbiano a scadere in una giornata
dichiarata solennit� civile, a differenza di quanto avviene, in
(1) La questione era stata proposta dal Tribunale di Campobasso con
ordinanza 20 marzo 1966 (Gazzetta Ufficiale 16 luglio 1966, n. 175).
Decisione di indubbia esattezza. D'altra parte, � stata ritenuta manifestamente
infondata la questione di legittimit� costituzionale delle norme
di rito che prescrivono i termini di impugnazione, allorch� un giorno intermedio
sia festivo (C'ass., Sez. I pen., 1 marzo 1966, rie. Orsini, Giust. pen.,
1967, III, 255). La sentenza � pubblicata nel Foro it., 1967, I, 1952, con nota
di V. ANDRIOLI.
Gli orari dei pubblici uffici e la Costituzione
Un cittadino, al quale l'INAM aveva ingiunto di pagare una certa somma
per contributi omessi, aveva predisposto una opposizione da notificare
entro il 20� giorno. Senonch�, il giorno di scadenza era 1'11 febbraio, solennit�
civile: e quando l'ufficiale giudiziario si rec� nel pomeriggio del 20�
giorno negli uffici dell'Ente, li trov� chiusi, avendo l'INAM osservato l'orario
ridotto alle ore antimeridiane (art. 3 1. 27 maggio 1949, n. 260). L'opposizione
venne perci� notificata nel giorno successivo, cio� nel 21� giorno.
Di qui l'eccezione di tardivit�, sollevata dall'INAM: e il tentativo dell'opponente
di superare l'eccezione contestando la legittimit� costituzionale
dell'art. 3 della citata legge, l� dove aveva omesso di stabilire la proroga
dei termini processuali scadenti nei giorni dichiarati " solennit� civili �. �
noto che la regola della proroga dei termini di diritto scadenti in giorno
festivo non � una regola generale del nostro ordinamento (A. Napoli, 30 giugno
1966, Foro it., 1966, I, 1860): tuttavia la proroga dei termini processuali
scadenti in giorno festivo � legislativamente stabilita dall'art. 155 c. p. c., s�
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 509
forza dell'ultimo comma dell'art. 155 c. p. c. per i termini scadenti
in giorno festivo.
La questione non � fondata. Nel promuoverla il giudice a quo
parte dalla premessa che l'anticipata chiusura dei pubblici uffici produce
una riduzione del termine assegnato dalla legge processuale per
che la mancata estensione del princ1p10 ai giorni semi-festivi (o meglio,
semi-feriali: Cass. pen., Sez. II, 8 giugno 1938, P. M. c. Badano, Giust. pen.,
1939, IV, 22; Cass. pen. 20 marzo 1940, GANZELLI, Giust. pen., 1940, IV, 235)
potrebbe apparire una lacuna legislativa. Tale apparve, comunque, al Tribunale
di Campobasso, che ravvis� non manifestamente infondata la questione
della legittimit� costituzionale dell'art. 3 1. n. 260 del 1949, e la
rimise alla Corte Costituzionale.
Il Tribunale rilev� che effettivamente la legge del 1949, all'art. 3, trattando
delle � solennit� civili �, non disponeva nulla in ordine alle scadenze
dei termini processuali (contrariamente a quanto previsto per i giorni festivi),
ma intanto stabiliva l'orario ridotto, nella ricorrenza di tali solennit�,
per i pubblici uffici. Di talch�, in tali occasioni, risulta ridotto il termine
utile per il compimento di determinati atti, nei confronti degli Enti pubblci,
che, quanto alla ricorrenza dell'll febbraio (anniversario del Concordato)
avrebbero, ad esempio, potuto trovare adempimento fino alle ore 19,
ove non si fosse invece disposta l'anticipata chiusura degli uffici alle ore 12.
"Nel che -proseguiva il Tribunale di Campobasso -non pu� non ravvisarsi
una lesione della normale effettivit� del diritto di difesa, ed altres�
una modica -ma sempre rilevante -restrizione al pratico esercizio del
diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica Amministrazione.
N� vale obiettare che, a tutto concedere, si tratterebbe, per i privati,
della perdita di poche ore sul normale decorso del termine processuale;
oppure che, in pratica, molti uffici a orario unico chiudono la loro attivit�,
compresa quella di ricezione, quotidianamente alle ore 14. Cos� come, ovviamente,
appaiono di nessun rilievo le considerazioni inerenti ad una
maggior diligenza da porre a carico della parte o dell'ufficiale giudiziario
onde evitare che la notifica degli atti si riduca all'ultimo momento, in caso
di scadenze verificabili in giorni di solennit� civili. Si tratta, evidentemente,
di considerazioni metagiuridiche che non possono inficiare la validit� di
principi dommatici, o scalfire e attenuare l'esatta portata delle norme
scritte�.
Con la decisione annotata, la Corte Costituzionale ha fatto giustizia
della questione, osservando che � sul diritto alla difesa, come su quello alla
tutela giurisdizionale garantito dall'art. 113 della Costituzione, in nessun
modo incide l'orario dei pubblici uffici, che il soggetto privato ha l'onere
di conoscere per una diligente cura dei suoi interessi �.
Gli orari dei pubblici uffici non ledono, dunque, i diritti costituzionali
dei cittadini. Essi debbono essere osservati anche quando creino qualche
disagio o qualche difficolt�: conclusione che potrebbe apparire ovvia, ma
che in non pochi casi richiese una pronuncia dell'autorit� giudiziaria ordi
naria, soprattutto in tema di notificazioni da effettuare alle Amministrazioni
statali durante l'orario di ufficio (T. Palermo, 2 febbraio 1955, Giur. it.,
1956, I, 2, 307; T. Firenze, 4 settembre 1956; id., 1957, I, 2, 45 entrambe con
nota dello scrivente). Si pu� aggiungere che quella giurisprudenza � stata
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
il compimento di determinati atti. Ma cos� non �, perch� nei T�rmini
fissati a giorni, a mesi o ad anni quel che conta � che l'interessato possa
svolgere l'attivit� sottoposta a termine anche nell'ultimo giorno utile:
e sul diritto di �difesa, come su quello alla tutela giurisdizionale garantita
dall'art. 113 della Costituzione, in nessun modo incide l'orario
di recente confermata dalla Corte di appello di Genova, con specifico riferimento
agli orari dell'Avvocatura. Dopo aver osservato che l'art. 140 c. p. c.
non � applicabile all'Avvocatura ( � essendo da escludere, anche logicamente
ed in linea di semplice buon senso, che all'Ufficio dell'Avvocatura dello
Stato possa attagliarsi la qualifica di irreperibile, enunciata dall'art. 140
c. p. c. ,.) la Corte di Genova ha cosi proseguito: � Vero � soltanto che tale
ufficio, nei giorni festivi e in parte di quelli semifestivi e in determinate
ore degli altri giorni, � chiuso appunto perch� come altro ufficio pubblico,
ha un proprio orario, del quale chiunque vi abbia interesse, ed in ispecie
chi debba effettuare notificazioni, pu� agevolmente informarsi. Ne consegue
che, siccome gli atti giudiziali devono essere notificati, necessariamente ed
esclusivamente, presso l'Ufficio dell'Avvocatura, la notificazione non pu�
che avvenire con l'osservanza dell'orario di detto ufficio� (sent. 11 novembre-
19 dicembre 1966, n. 861, in causa Pedemonte c. Finanze, inedita).
� Queste osservazioni sembrano esatte. Il � tempo � � pur sempre una
delle dimensioni dell'attivit� umana, nel senso che qualsiasi attivit� trova
nel tempo una sua misura e un suo limite. � ben vero che, secondo l'insegnamento
romanistico, un giorno comincia a mezzanotte e finisce alla
mezzanotte seguente, si che tutto ci� che si compie in questo spazio di tempo
-e quindi anche nelle dimidiatis noctibus -si deve considerare quasi
quavis hora lucis actum esset (PAOLO, fr. 8 Dig. II De feriis, 12). Tuttavia,
lo stesso Paolo precisa, in altro passo delle fonti, che la maggior parte del
giorno � costituita dalle prime sette ore, non dalle ultime (perch�, spiega
POTHIER, " nella mattina gli uomini sono pi� atti agli affari ,. ) : s� che si
pu�, in un certo senso, ritenere coerente con questo presupposto l'orario
unico attualmente vigente per la maggior parte degli uffici statali, limitato
alle ore antimeridiane.
Ad ogni modo, � certo che l'orario di un ufficio pubblico, sebbene in
taluni casi possa limitare nel tempo l'esercizio concreto di determinati
diritti da parte .dei cittadini, non per questo � lesivo dei diritti medesimi.
A parte la considerazione che l'interesse ad un ordinato svolgimento del
lavoro dei pubblici impiegati �, di per s�, un interesse semplice (cfr. SANDULLI,
Manuale di diritto amministrativo, ed. 1964, p. 92), devesi ricordare
che, secondo la dottrina pi� recente (BASSI, La norma interna, p. 207 e sgg.)
l'ordinamento organizzatorio statale � strutturato in base a norme che sono
oggetto di un riconoscimento diretto da parte dello Stato, ancorch� non
pieno. Questo riconoscimento abbraccia tutta l'organizzazione dello Stato
in genere, indipendentemente da una previsione o da un riferimento specifico
contenuti in una particolare norma di legge. Per ci� che riguarda gli
orari dei singoli uffici, esistono talvolta, in casi di particolare importanza,
norme espresse che nrecisano la perentoriet� di un orario (cfr. art. 87 legge
del registro: � L'ultimo giorno utile per la registrazione, la denunzia e il
pagamento, si compie con l'ora stabilita per la chiusura dell'Ufficio del
registro ,. ; art. 181 c. p.: � Il termine per far dichiarazioni, depositare docu-..
1-�
J
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 511
dei pubblici uffici, che il soggetto privato ha l'onere di conoscere per
una diligente cura dei suoi interessi. Persino in relazione a norme
la cui legittimit� veniva contestata in considerazione della brevit� di
termini perentori la Corte (cfr. da ult. sent. n. 58 del 1967) ha costan
menti o compiere altri atti in un ufficio giudiziario si considera scaduto nel
momento in cui, secondo i regolamenti, l'Ufficio viene chiuso al pubblico ").
Tuttavia, anche per questi servizi di particolare rilievo la fonte normativa
-cio�, la disposizione che precisa la durata concreta dell'orario -�
generalmente una norma interna (cfr. art. 1 Disp. regolamentari per l'esecuzione
del c.p.p., che fa riferimento all'orario � stabilito dai capi degli
uffici giudiziari >; analogamente dispongono gli artt. 113 e 128 Disp. Att.
al c.p.c.). Questa disciplina interna �, d'altronde, prestabilita tenendo conto,
da un lato, delle particolari esigenze del singolo servizio, e, dall'altro, della
durata del servizio giornaliero degli impiegati addetti, durata che � nominalmente
di sette ore per gli impiegati statali (art. 106 r. d. 30 dicembre
1923, n. 2960, richiamato dall'art. 385 del vigente statuto degli impiegati
dello Stato).
Se, come si � sopra osservato, la norma interna � espressione di un
potere organizzativo proprio di ogni istituzione, potere che si configura
come un potere di supremazia quando � esercitato da un ufficio statale, �
evidente che non esiste un diritto del �ittadino a veder applicata una norma
diversa da quella interna, emessa nel corretto esercizio di quel potere. Per
meglio dire, esiste un interesse del cittadino anche in ordine alla c. d.
norma interna: ma questo interesse � in senso positivo, e non negativo, in
quanto il privato pu� impugnare per eccesso di potere un atto che violi
una circolare, o si discosti ingiustamente da una prassi consolidata (c. d.
e figura sintomatica> di eccesso di potere: cfr. SANDULLI, op. cit., p. 387): ma
non un atto che si uniformi alla circolare o alla prassi, salvo altri motivi
di illegittimit�: fermo sempre restando il principio che la prassi non potrebbe
mai far sorgere un diritto vero e proprio in favore del cittadino
(Cass. 21 marzo 1963, n. 682, Giust. civ., 1964, I, 450).
Queste osservazioni sembrano valide anche dopo la riserva introdotta
dall'art. 97 della Costituzione (� I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialit� dell'amministrazione "). Come � stato giustamente osservato,
l'art. 97 non introduce una vera e propria riserva di legge, in quanto l'esigenza
ivi imposta non mira a garantire la libert� o il patrimonio dei cittadini,
ma piuttosto una corretta distribuzione di competenze (PREVIATI, Pianificazione
e Costituzione, p. 283). Il Consiglio di Stato ha, del resto, pi�
volte precisato che l'art. 971 (cos� come gli artt. 953, 813-4 della Costituzione)
ha voluto soltanto salvaguardare a favore del legislatore le linee e le
direttive fondamentali dell'organizzazione dei pubblici uffici, e la emanazione
delle norme che comportino nuove o maggiori spese, lasciando al
Potere esecutivo la competenza a dettare le norme integrative necessarie
per la concreta disciplina, semprech�, beninteso, non abbia ritenuto di
dettarle il legislatore. (Il Consiglio di Stato nei settenni.o 1951-57, vol. I-A,
p. 37; cfr., per una pi� rigorosa concezione della riserva dell'art. 97, OTTAVIANO,
Poteri deH'Amministrazione e principi costituzionali, in Riv. trim.
.dir. pubb., 1964, p. 926).
A. CHICCO
512
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
temente affermato che lesione del diritto costituzionalmente garantito
si ha solo quando la irrazionale brevit� del termine renda meramente
apparente la possibilit� del suo esercizio, e tale principio, certo a maggior
ragione, conferma l'infondatezza della presente questione di legittimit�
costituzionale.
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 81 -Pres. Ambrosini Rei.
Oggioni -Lazzari (n. c.).
Procedimento civile -Istanza per sequestro conservatiyo -Imposizione
di una cauzione al sequestrante -Violazione dei principi di egua
glianza e di difesa -Esclusione.
(Cost., art. 3, 24; c. p. c., art. 674).
La cauzione prevista dall'art. 674 codice procedura civile a carico
della parte che richiede un sequestro conservativo ha lo scopo di salvaguardare,
in pendenza del giudizio di m.erito, la parte assoggettata alla
immobilizzazione delle cose sequestrate da eventuali dannose esorbitanze
del sequestrante, che soltanto l'esito del giudizio potrebbe mettere
in luce; e pertanto la norma che la prevede non contrasta con gli
artt. 3 e 24 della Costituzione (1).
(1) La questione era stata proposta con ordinanza 15 aprile 1966 del
Tribunale di Ancona (Gazzetta Ufficiale 23 luglio 1966, n. 182).
In conformit� alla sentenza in rassegna, veggansi le precedenti decisioni
della Corte, citate nel capitolo: Gli oneri patrimoniali nel processo,
ne I giudizi di costituzionalit�, 1961-65, 182.
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 82 -Pres. Ambrosini -
Rel. Petrocelli.
Corte Costituzionale -Questione di legittimit� costituzionale in via
incidentale -Difetto di rilevanza assolutamente evidente -Inam
missibilit� della questione.
(Cost., art. 134; I. 11 marzo 1953, n. 87, art. 23; c. p., art. 574).
� inammissibile la questione di legittimit� costituzionale dell'articolo
574, primo comma, codice penale, sotto il profilo della diseguaglianza
della moglie rispetto al marito, allorch� nel giudizio � a quo �
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 513
il soggetto passivo del reato risulti il marito, e l'ordinanza faccia ri:f�rimento
ad una ipotetica soggettivit� passiva dell'altro coniuge (1).
(1) Questione proposta con ordinanza 11 maggio 1966 del Pretore di
Cavalese e decisa con procedimento in Camera di Consiglio in mancanza di
parti costituite.
Nuovo esempio di manifesta mancanza di rilevanza della questione,
esaminata direttamente dalla Corte Costituzionale ai fini della ammissibilit�
della questione stessa. Cfr. da ultimo, in conformit�, la sentenza
14 maggio 1966, n. 43, in questa Rassegna 1966, I, 517.
CORTE COSTITUZIONALE, 3 luglio 1967, n. 83 -Pres. Ambrosini -
Rel. Branca -Di Maggio (n. c.).
Corte costituzionale -Giudizio di legittimit� costituzionale in via inci
dentale -Regolamenti -Esclusione.
(Cost., art. 134; 1. 11 marzo 1953, n. 87, art. 23; r. d. 12 febbraio 1911, n. 297,
art. 160).
�� inammissibile la questione di legittimit� costituzionale in via
incidentale di una norma regolamentare (nella specie l'art. 160 regol.
della legge comunale e provinciale), la quale � sprovvista di forza di
legge (1).
(1) Questione introdotta dalla G.P.A. di Taranto con ordinanza 23 maggio
1966 (Gazzetta Ufficiale 10 settembre 1966, n. 226), e decisa con procedimento
in Camera di Consiglio in mancanza di parti costituite. �
Giurisprudenza della Corte assolutamente costante: per il medesimo
regolamento, si ricorda la sentenza 22 settembre 1962, n. 92 (Giur. it., 1963,
I, 1, 323 e nota di P1zz0Russo); e, da ultimo, la sentenza 10 giugno 1966,
n. 66, in questa Rassegna 1966, I, 764 e nota di richiami.
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 91 -Pres. Ambrosini -
Rel. Jaeger -Presidente Regione Siciliana (avv. Sorrentino) c. Presidente
Consiglio Ministri (sost. avv. gen. Stato Guglielmi).
Sicilia -Conflitto di attribuzione -Competenza per le istruzioni relative
all'applicazione delle norme sull'Enel -Spetta allo Stato.
(St. reg. sic., art. 14, lett. g, 20).
Spetta allo Stato, e precisamente al Ministero dei LL. PP., la competenza
a dettare le istruzioni opportune per l'applicazione delle norme
integrative e di coordinamento relative all'istituzione dell'Enel, fatte
l>l4 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
salve le attribuzioni alla Regione Siciliana nei limiti della sua �ompetenza
(1).
(1) La Regione aveva impugnato la circolare del Ministero dei LL. PP.,
Direzione Generale delle Acque e degli Impianti Elettrici, in data 25 giugno
1965, la quale, peraltro, espressamente faceva salve le attribuzioni delle
Regioni a Statuto speciale nei limiti della loro competenza.
Di ci� la Corte ha dato atto, dichiarando non fondato il ricorso deUa
Regione � nei sensi e nei limiti di cui in motivazione >.
Per un precedente conflitto con la Regione Siciliana sempre in materia
di Enet, veggasi la sentenza della Corte 2 luglio 1966, n. 79, in questa Rassegna,
1966, I, 772.
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 92 -Pres. Ambrosini -
Rel. Petrocelli -Cocozza (avv. Tesauro) c. Presidente Consiglio
Ministri (sost. avv. gen. Stato Chiarotti).
Procedimento penale -Reati commessi in udienza -Esclusione dei
termini a difesa -Illegittimit� costituzionale -Insussistenza.
(Cost., art. 24; c. p. p., art. 435).
Procedimento penale -Giudizio direttissimo -Potere discrezionale
del Giudice di concedere il termine per la difesa -Illegittimit�
costituzionale -Insussistenza.
(Cost., art. 3, 24; c. p. p., art. 503, terzo comma).
Non comporta violazione del diritto costituzionale di difesa l'art. 435
codice procedura penale che esclude la concessione dei termini a difesa
per i reati commessi in udienza, poich� si tratta di una forma speciale
di giudizio il cui precipuo carattere � quello di attuarsi immediatamente
dopo la commissione del reato, affinch�, dati i particolari suoi aspetti
nell'ambiente e nelle circostanze in cui si verifica. si abbia senza indugio
l'applicazione della sanzione e la riaffermazione del diritto (1).
Non � fondata, sia con riferimento al principio costituzionale di
eguaglianza che a quello di difesa, la questione di legittimit� costituzionale
dell'art. 503, terzo comma, codice procedura penale, poich� il potere
discrezionale di concedere o meno il termine a difesa � attribuito al.
giudice affinch�, con l'esame obiettivo e imparziale che � nena natura
del suo ufficio, egli possa cogliere e regolare le esigenze proprie del caso
concreto (2).
(1-2) La questione era stata proposta con varie ordinanze di remissione:
Tribunale Belluno, 10 settembre 1965 e Pretore Bari, 16 marzo 1966 (Gazzetta
Ufficiale 21 maggio 1966, n. 124); Pretore Milano 23 luglio 1966, n. 182
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 515
(Omissis). -2. -Le due questioni non sono fondate.
L'art. 435 del codice di procedura penale prevede una forma specialissima
di giudizio, il cui precipuo carattere � queUo di attuarsi immediatamente
dopo la commissione del reato, affinch�, dati i particolari
suoi effetti nell'ambiente e nelle circostanze in cui si verifica, si abbia
senza indugio l'applicazione della sanzione e la riaffermazione del diritto.
Tale forma di giudizio verrebbe meno in quella che � la sua propria
natura ed efficacia se dovesse sospendersi a seguito di concessione di
un termine per la difesa. Il diritto di difesa trova d'altra parte anche
nel giudizio immediato la sua piena soddisfazione, giacch�, essendo il
reato commesso in pubblica udienza, la immediatezza degli elementi
probatori rende possibile alla difesa di assolvere il suo compito, cos�
come rende possibile al giudice di assolvere il suo. Anche� relativamente
alla questione in esame la Corte deve richiamare ci� che ha statuito
in altre sentenze, vale a dire che le esigenze del processo penale, ai
fini della migliore possibile applicazione della legge, si risolvono in
taluni casi con forme speciali di procedimento, alle quali, come si adatta,
senza che ne siano sostanzialmente lese le esigenze, la funzione della
giustizia nel suo insieme, cos� pu� e deve adattarsi anche il diritto alla
difesa, senza alcuna sua effettiva menomazione o sacrificio, e senza che
ne risulti leso il principio costituzionale dell'art. 24.
3. -Nemmeno � fondata la questione di legittimit� costituzionale
dell'art. 503, terzo comma, del codice di procedura penale. Il potere
(Gazzetta Ufficiale 23 luglio 1966, n. 182); Tribunale Bari, 1, 8, 15 giugno
1966 (Gazzetta Ufficiale, rispettivamente, 28 maggio, 10 settembre e 12 no
vembre 1966, n. 131, 226, 284).
Per ci� che concerne il giudizio dei reati commessi in udienza, la Cas
sazione aveva escluso la possibilit� della concessione dei termini a difesa,
in considerazione della funzione e dell'efficacia della repressione seguita
immediatamente all'offesa (Sez. II pen. 16 marzo 1957, rie. Biasco, Giust.
pen., 1957, III, 328). Il che, nei Paesi del diritto anglosassone, corrisponde
all'ipotesi del � contempt of Court � immediatamente giudicata e punita
dallo stesso Giudice procedente; eccezione � ammessa solo quando l'impu
tato chieda di essere giudicato da una giuria (FERGusoN, The american
system of Government, London, 1963, 387, nota 17).
La Corte Costituzionale ha condiviso in pieno questa impostazione dei
termini della questione prospettata dall'Avvocatura.
In ordine alla questione della discrezionalit� del Giudice nella conces
sione del termine a difesa nel giudizio direttissimo, la Corte implicitamente
ammette, nell'ipotesi di un non corretto esercizio del potere discrezionale da
parte del Giudice, il ricorso ai normali rimedi giurisdizionali da parte
dell'imputato.
Sul procedimento nel giudizio direttissimo, cfr. in dottrina SABATINI,
Trattato dei procedimenti speciali e complementari, Torino 1956, 158 sgg.;
BELLAVISTA, Il procedimento direttissimo, in Studi Manzini, Padova 1954.
516
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
discrezionale che, nel giudizio direttissimo, la legge attribuisce a(gfodice
di concedere o non concedere il termine per la difesa non pu� essere
considerato come fonte di arbitrio. La norma che prevede un siffatto
potere � indirizzata al giudice in quanto rivolto all'assolvimento fedele
e non arbitrario del suo compito; e il potere discrezionale gli � attribuito
affinch�, con l'esame obbiettivo e imparziale che � nella natura del suo
ufficio, egli possa cogliere e regolare )e esigenze proprie del caso concreto,
stabilendo, volta per volta, se sia necessaria oppur no la concessione
del termine. Se poi nella pratica, in questo o quel procedimento,
si faccia da taluno uso non conveniente, o addirittura arbitrario, del
potere, ci� riguarda, con tutte le conseguenze, il caso singolo, non la
legge nella generalit� e normalit� delle sue previsioni. D'altra parte
bisogna rilevare che il giudizio direttissimo � disposto, di regola, per i
casi nei quali la semplicit� dei fatti e l'immediatezza degli elementi
della prova sono tali da rendere pi� che sufficiente per la difesa la
conoscenza che ne risulta dallo stesso svolgersi del dibattimento.
Le precedenti �considerazioni valgono anche ad escludere che la
norma impugnata possa ritenersi illegittima in riferimento aU'art. 3
della Costituzione. Ritenuta non lesa la posizione dell'imputato dalla
esistenza del potere discrezionale del giudice circa la concessione del
termine a difesa, � evidente che non pu� qualificarsi lesiva del principio
di uguaglianza la diversit� di posizione che naturalmente ne risulta a
seconda che il giudice si avvalga di quel potere in un senso o nell'altro,
per accogliere o respingere la relativa istanza. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 93 -Pres. Ambrosini -
Rel. Fragali -Garganego (n. c.).
Procedimento penale -Citazione di testimoni a discarico -Anticipo
delle spese da parte dell'imputato -Illegittimit� costituzionale
Esclusione.
(Cost., art. 3, 24; c. p. p. art. 419; disp. att. 28 maggio 1931, n. 602, art. 28).
Non � fondata la questione di legittimit� costituzionale, con riferimento
al principio di eguaglianza e di difesa, dell'art. 419 codice procedura
pen�le e dell'art. 28 disposizioni di attuazione che impongono
all'imputato non ammesso al gratuito patrocinio di anticipare le spese
per le citazioni e le indennit� ai testimoni da lui richiesti (1).
(1) Questione proposta con ordinanza 24 gennaio 1966 del Pretore di
Venezia (Gazzetta Ufficiate 30 aprile 1966, n. 105) e decisa con procedimento
in Camera di Consiglio non essendovi stata costituzione di parti.
Gi� con la sentenza 2 aprile 1964 n. 30, in questa Rassegna, 1964, I, 442,
la Oorte aveva stabilito, a proposito delle spese giudiziarie, che nessuna
norma costituzionale garantisce la gratuit� della prestazione giudiziaria.
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 94 -Pres. Ambrosini .
Rei. Sandulli -Germani (n. c.) c. Ministero Finanze e Presidente
Consiglio Ministri (sost. avv. gen. Stato Coronas).
Imposta di re~istro -Tassa di titolo sulle sentenze -Ille~ittim.it�
costituzionale -Esclusione.
(Cost., artt. 3, 24, 113; r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 72).
l'\fon � fondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 72
della vigente legge di registro, con riferi~ento ai principi di uguaglianza
e di difesa in giudizio, in quanto tale disposizione si limita a regolare
l'i'mpQrto dell'imposta di nigistro dovuta in occasione 4eU'emanazione
<'* c~rte' cq.t~gorie <ti sentenze, le quali, P,er di pi�, per effetto della sentep,
za detia Corte Costituzionale 2 luglio 1966, n. 80, poss9no essere
Tilasciate dalla Cq,n�eUeria anche sem;a la previa regist1�azione (1).
(Q,11f,issis). -.. La questione sottoposta a questa Corte investe soltanto
V:a:rt. 72 della. legge :<\lel r;egistro (r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269); e lo
inve$te �sotto un unico praiilo. La disposizione dell'.art. 72, che impone
l'obbl�h~o cilel p:i;1gamento� della cosi detta� tassa di titolo per la registrazione.
it\elle sentenie in cui venga accertata l'esistenza �di �convenzioni
nQn.;ridotte. in iseritto o per le q.ali non sismo stati enunciati titoli� re.
iisn-ati � anche se le sentenze st�sse n:on siano ancora �passate in cosa
giudicata, � stata denuncil:lta infatti unicamente perch� la sottoposizione
alla �tassa di titolo� delle sentenze non ancora passate in giudicato
comporterebbe un cmere, il quale, anche �per essere assai gravoso nel
caso di convenzioni di valore elevato, sarebJ>e in grado 'qi�incidere in
modo accentuatamente sfavorevole sul diritto di agire e di difendersi
in giudizio dei meno �abbienti. Perci� appunto �ssa. vulnererebbe� i p_re-"
cetti degli al'tt. 3, ,24 e 113 della Costituzione, e segnatamente dell'art. 24.
L'ordinanza argomenta in:� proposito dall'itnpossibilit�, risultante dall'art.
117 della legge del registro, che chi sia interessato a impugnare
una sentenza ne ottenga la copia da produrre nel giudizio di impugna
(1) La questione era stata proposta con ordinanza 21 gennaio 1966 d'ella
Corte di Appello di Milano (Gazzetta Ufficiale 30 aprile 11166, n. 105). Essa
era gi� stata decisa negli stessi termini con la precedente sentenza della
Corte 8 giugno 1963 n. 82 (Giur. cost., 1963, 695).
Successivamente, � intervenuta la sentenza 2 luglio 1966, n. 80 (in questa
Ra~segna, 1966, I, 775) la quale ha eliminato ogni ostacolo procedurale
per il rilascio della c<;>pia della sentenza non ancora registrata.
Per la precettivit� della tassa di titolo anche se l'atto giudiziale non
� inoppugnabile cfr. da ultimo, Cass. 17 marzo 1967 n. �599 (Riv. leg. j�sc.,
1967, 1563 e nota di richiami).
4
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DE.LLO STATO
518
zione quando non sia stata pagata l'imposta di registro (e quindi la
�tassa di titolo�) prescritta per quella sentenza, e dalla conseguente
improcedibilit�, statuita dal codice di procedura civile (artt. 347, secondo
comma, e 348, secondo comma; ma v. pure l'art. 369), del giudizio di
impugnazione proposto nonostante la mancata registrazione. Improcedibilit�
risolventesi a sua volta nell'assoluta non raggiungibilit�, da parte
di chi non sia in grado di pagare il tributo, del risultato della caducazione
proprio di quella sentenza dalla quale, in ipotesi, avrebbe potuto
derivare la sua indebita tassazione. Di qui l'accostamento alla fattispecie
dell'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E (regola del solve et
repete), dichiarato illegittimo con la sentenza n. 21 del 1961 di questa
Corte.
Con la sentenza n. 82 del 1963 questa Corte ebbe per� ad a:fferma~e
che una denuncia come quella ora riferita era malamente proposta nei
confronti dell'art. 72. Questo, infatti, non diversamente dagli articoli che
immediatamente lo precedono (artt. 68-71), si limita a regolare l'importo
dell'imposta di registro dovuta in occasione dell'emanazione di certe
categorie di sentenze; e nei confronti di tale argomento nessuna denuncia
viene sollevata. Nulla statuisce per� l'articolo in ordine alle conseguenze
del mancato assolvimento dell'obbligazione tributaria, e in particolare in
ordine al divieto di rilascio di copie delle sentenze non registrate e
all'improcedibilit� dei giudizi d'impugnazione nel caso di mancato deposito
della sentenza impugnata. Le statuizioni in questi ultimi sensi
sono contenute invece in altre disposizioni (sopra ricordate) della legge
del registro � del codice di procedura civile, non denunciate n� nel
giudizio concluso con la sentenza n. 82 del 1963, n� ora.
Per di pi� la sentenza di questa Corte n. 80 del 1966, intervenuta
successivamente all'ordinanza che ha dato origine al presente giudizio,
ha fatto venir meno quella parte della disposizione dell'art. 117 della
legge del registro che vietava ai funzionari delle cancellerie giudiziarie
di rilasciare, prima che fosse avvenuta la registrazione delle sentenze,
copie o estratti di esse, il cui deposito in giudizio fosse condizione essen
ziale per la procedibilit� dell'impugnativa. Con la conseguenza che ormai
gli effetti sfavorevoli denunciati dall'ordinanza di rimessione non sono,
comunque, pi� realizzabili.
La questione proposta deve essere perci� dichiarata non fondata.
(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 95 -Pres. Ambrosini -
Rel. Petrocelli -Liti ed altri (n. c.) e Presidente Consiglio Ministri
(Sost. avv. gen. Stato Peronaci).
Reato -Reati e pene -Oblazione per la violazione della le~ge
sulla caccia e dei re~olamenti comunali -Illegittimit� costitu
J
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 519
zionale dei poteri attribuiti al Prefetto ed al Sindaco -Esclu
sione.
(Cost., art. 3, 25, 102; t. u. 5 giugno 1939, n. 1016, art. 77; t. u. 3 marzo 1934,
n. 383, art. 108).
La facolt� concessa al P1�efetto ed al Sindaco, rispettivamente dall'art.
77 del t. u. sulla caccia e dall'art. 108 del t. u. della legge comunale
e provinciale, di ammettere o negare la conciliazione amministrativa e
di fissare i limiti minimi e massimi della somma da pagare, relativamente
alle contravvenzioni in materia di caccia e di regolamenti locali, non
contrasta n� col principie di eguaglianza, n� con quello di esclusivit�
della funzione giurisdizionale, n� con quello del giudice naturale precostituito
per legge (1).
(Omissis). -1. -La predetta questione non � fondata. La ,disposizione
del terzo comma dell'art. 77 del t. u. della legge sulla caccia,
approvato con r. d. 5 giugno 1939, n. 1016, oggetto dell'ordinanza del
Pretore di Narni, e quella del primo comma dell'art. 108 del t. u. d,ella
legge comunale e provinciale, approvato con r. d. del 3 marzo 1934,
n. 383, oggetto delle ordinanze del Pretore di Orvieto, con l'attribuire
rispettivamente al Prefetto e al Sindaco il potere di cui innanzi, non
ledono in alcun modo il principio di eguaglianza. Si assume che � l'esercizio
di un tal potere pu� dar luogo a disparit� di trattamento fra un
cittadino e l'altro per fatti contravvenzionali di pari gravit�, e che si
pu� avere il caso di chi debba versare somma irrisoria mentre altri sia
costretto a pagare somma pari al massimo delal pena edittale '. La
Corte deve a questo proposito riportarsi a quanto, su identico oggetto,
fu rilevato con la sentenza n. 25 del 1967. Per l'applicazione delle varie
norme l'ordinamento non pu�, di regola, procedere in base a quella
�predeterminazione fissa�, o �in via generale�, che sembra auspicata
nelle ordinanze di rimessione. Le norme impugnate, con l'attribuire al
Prefetto e al Sindaco il potere di determinare volta per volta la somma
da versare a titolo di oblazione, non fanno che soddisfare alla inderogabile
esigenze dell'ordinamento di adeguare la norma generale alle particolarit�
di ciascun caso concreto. Il che � indispensabile proprio per
(1) Questione proposta con varie ordinanze di giudici di merito: Pretore
Narni 18 gennaio 1966 (Gazzetta Ufficiale 28 marzo 1966, n. 76); Pretore di
Orvieto 5 febbraio 1966 (Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1966, n. 105).
Essa era stata gi� decisa, nei medesimi termini, con la recente sentenza
9 marzo 1967, n. 25 (in questa Rassegna 1967, I, 210 e nota di richiami).
520
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
realizzare nei suoi veri termini il principio di eguaglianza, che, nei casi
in questione, si risolve in un principio di giusta proporzione. Tale funzione
di adattamento della norma generale al caso concreto trova la sua
peculiare espressione nel potere del giudice di fissare la pena fra il
minimo e il massimo edittale, ma si .svolge largamente anche nel campo
amministrativo, ogni volta che l'applicazione di una norma renda necessaria,
a �ciascun organo, una adeguata valutazione del caso concreto.
Indubbiamente non si pu� escludere che il potere discrezionale si esplichi
talvolta in modo erroneo o addirittura ingiusto. Questa � per� una
eventualit� del momento applicativo, per la quale valgono i rimedi stabiliti
dalla legge, non un motivo di illegittimit� della norma che in via
generale attribuisce il potere.
2. -Nemmeno � fondata la questione, sollevata con l'ordinanza del
Pretore di Narni, sulla legittimit� del comma quarto dell'art. 77 del
t. u. 5 giugno 1939, n. 1016, secondo il quale -il Prefetto pu� respingere
la domanda di oblazione nei casi di speciale gravit�.
Si assume che questa norma potrebbe costituire violazione della
Costituzione nelle norme :
a) dell'art. 102, in quanto la facolt� concessa al Prefetto, con
l'attribuire un esame del fatto, verrebbe a stabilire sostanzialmente un
esercizio di funzione giurisdizionale da parte di un organo del potere
esecutivo;
b) dell'art. 25, in quanto l'esame dei fatti demandato al Prefetto
potrebbe rappresentare distoglimento dell'imputato dal suo giudice na
turale;
e) dell'art. 3, potendo 1a facolt� concessa al Prefetto portare a
disuguaglianza dei cittadini davanti alla legge.
Nessuna delle asserite violazioni ha fondamento. Non la violazione
dell'art. 102, perch� non pu� dirsi esercizio di funzione giurisdizionale
it' potere di valutazione, che, come nel caso della istanza di oblazione,
viene attribuito all'autorit� amministrativa, potere che, pur importando
una valutazione del singolo caso, rimane di natura amministrativa, e si
svolge prima e al di fuori del proces�so giurisdizionale.
Del pari � qui a torto invocato anche l'art. 25 della Costituzione
perch�, ove si disponga il non accoglimento della istanza, lungi dall'es
serne distolto, l'esame del caso viene portato davanti al giudice naturale,
proprio per l'attuazione di una pi� adeguata tutela.
Nemmeno infine si ha violazione dell'art. 3, per le stesse ragio:p.i
per le quali si � ritenuto non fondata la questione relativa al potere di
fissare la somma da pagare fra il minimo e il massimo della pena stabi
lita da:lla legge. -(Omissis).
P�ltTE I, UZ. I, GIURlS� COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 521
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 96 -Pres. Ambrosini -
ReJ. Chiarelli -Saccenti (n. c.) e Ministero Marina Mercantile
(sost. avv. gen. Stato Coronas).
Demanio marittimo -Ingiunzione per recupero spese anticipate dalla
*mmhJ,istruione -Opposizione relativa alla sola esistenza del
cr~di:tq .. Illert.!ttlmit� CO!!Jtltuzionale -Esclusione.
(Coirt;., a.i:t. �24, ;113; c.na,y., art. 84, terzo comma).
D��tt�l�t� 'ttt�iitttmo -lrigiunziori� per recupero spese anticipate da,lla
Amministrazione -Opposizione previo pagamento della somma
in c<>Jttes-ione -Illel&ittimit� costituzionale.
�ecHl't.i�'~;>~4:;1 '�'. n�v., i;uit. Sf, t4'rzo �omma, .730).
'''l'1~'�O"n'strasi� con il' p.irinciPio costituzionale della difesa in giudizio
co~tro ,zi,atti ~eita:P';A.tl'~. '81'iterzo comma; codice deltctntt1'iga:zione,
i:J q�ctl�1 ammette l''OpPO$izi'one 'a11;7vetso l'ingiunzione delta Ai�torit& mari-&
t~ p:er .ifr��ftpeiro de:ile spese anticipate daU'Amministrazione � peir
mottvt fnt�ll~+ttii(ti'l~e~~t~. '.~eli Cftedito o al suo amrn'�'itt�te �, peftfh~
l!opf.losi:rione copre tutte le ipotesi di esercizio del potere ingiuntivo e
pu� essere p-roposta anche, secondo i comuni principi di diritto, pe1�
m~t�ii�ttiti1i�~t) atlaJorma d'tiyn atti o al procedimento (l). .
� � S�flo �ostituooam�en'te ill�gittime, per violazione del pirincipio qi
difesa, le disposizioni delVwrt. ,84, terzo comma. e dell'arl. 730 codice
~�gal!fione �nena p�rrteUt .cui~ prevedendo l'opposizione at:i'Ve11S'O Vingiunzione
emessa. rispettivamente, dall'autorit� marittima o aeronautica,
st~bh(s�ono il principio del l?~lve et repete della somma in contesta~
ioin<:? <~). .
(1-2) La. questione. era ~tat� proposta con ordinanza 14 febbraio 1966
del:J?:retore di Clvi~aY!ecchia (Gazzetta Ujj�ciale 30 aprile 1966, n. 105).
�. �Sqi,p,ot~rt dell�ai:tto:ri:t� marittima per il recupero delle spese anticipate
daU'Er~~o cfr, L#EBVRE -PESCATORE, Manuale diritto navigazione, Milano
l~�4, fQ2:�
Per i problemi inerenti alla dichiarazione di illegittimit� costituzionale
del sQ.lve et repete, si invia a: I giudizi di costituzionalit�, 1961-1965,
176, 18~.
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 97 -Pres. Papaldo -
Rel. Oggioni -Ioncoli (avv. Merlino) e Ministero Difesa-Esercito e
Presidente Consiglio Ministri (sost. avv. gen. Stato Guglielmi).
�Procedimento civile -Notificazione di atti giudiziali alle Amministrazioni
dello Stato -Notifica presso il competente ufficio dell'Avvo
522 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
catura dello Stato a pena� di nullit� -Insanabilit� della nullit�
Violazione del principio di uguaglianza -Illegittimit� costitu
zionale.
(Cost., art. 3; t. u. 30 ottobre 193.3, n. 1611, art. 11, terzo comma).
� costituzional.mente illegittimo, per violazione del principio di
uguaglianza, il terzo comma dell'art. 11 t. u. 30 ottobre 1933, n. 1611
sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato, nei limiti in cui
esclude la sanatoria della nullit� di notificazione con la costituzione del1.'
Amministrazione (1).
(Omissis). ~ Va premesso che la legittimit� costituzionale dell'art.
11 del r. d. n. 1611 del 1933 � gi� stata esaminata e decisa da questa
Corte per quanto riguarda il primo comma (sentenza n. 118 del 1964).
La eccepibilit� in ogni stato e grado de\I. giudizi~ e la rilevabilit�
di ufficio delle norme che stabiliscono la speciale competenza territoriale
nelle cause in cui sia parte un'Amministrazione dello Stato, sono state
ritenute non ,costituire violazione del principio di uguaglianza di cui
(1) Questione proposta con ordinanza 24 ottobre 1965 della Corte Suprema
di Cassazione, Sez. III civile (Gazzetta Ufficiale 25 giugno 1966,
n. 156).
La precedente sentenza della Corte, 22 dicembre 1964, n. 118, sul foro
dello Stato, ricordata in motivazione, � pubblicata in questa Rassegna,
1964, I, 1017.
� La questione della natura delle funzioni dell'Avvocatura dello Stato
� stata, recentemente, riesaminata in uno studio monografico (FOLIGNO, Lo
Stato in giudizio, saggio di una teoria generale) di cui � opportuno riferire
taluni passi relativi alla collocazione dogmatica della partecipazione dello
Stato al giudizio fra le funzioni pubbliche.
"a) La partecipazione dello Stato al giudizio, in quanto fatto even
tuale della fattispecie di attivit� amministrativa o di altra di cui si con
tenda (e non mero effetto, -per l'incidenza del fatto processuale -a
:formazione successiva, del " rapporto giuridico fondamentale " della fatti
.specie), si configura come derivata incidentale di detta attivit�, e pertanto,
.come esercizio di pubblica funzione.
� b) L'organizzazione statale riflette, puntualmente, tale principio con
intensit� differenziata per la partecipazione dello Stato e per quella di enti
pubblici.
� e) A questo punto si pu� rilevare che il principio impartisce particolari
caratteri alla costituzione del rapporto procedurale. In.vero si pu�
rilevare che non va confusa la funzione, la quale � attinente alla "situazione
" processuale, con la corrispondente attivit�.
� La " funzione " opera, nel campo di una disciplina normativa -discriminatoria,
rispetto alla disciplina comune (fenomeno, del resto, comune
ad ipotesi di partecipazione di altri soggetti) --nella costituzione del
rapporto giuridico processuale, nonch� in ordine alla natura e alle guarentigie
della partecipazione dello Stato al giudizio; l"' attivit�" processuale..
J
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 523
all'art. 3 della Costituzione. Ci� perch� la regola del foro dello Stato
risponde ad una situazione differenziata e trova adeguata giustificazione
nell'esigenza di concent:\'are .gli uffici dell'Avvocatura presso un numero
ristretto di sedi giudiziarie, al fine di un minor costo e di una migliore
organizzazione e specializzazione di un pubblico ufficio, nell'interesse
dell'intera collettivit� e secondo il dettato dell'art. 97 della Costituzione.
L'attuale ordinanza di rinvio pone alla Corte altro e diverso quesito,
riguardante la legittimit� costituzionale del terzo comma del citato
art. 11 che, per le notificazioni di atti giudiziari alle Pubbliche Amministrazioni,
commina incondizionatamente la nulil.it�, da pronunciarsi
anche di ufficio, qualora non avvengano presso la competente Avvocatura
di Stato; ci� senza possibilit� di quella sanatoria, riconosciuta, nei
giudizi in cui non sia parte I'Amministrazione dello Stato, in relazione
al raggiungimento dello scopo cui l'atto � destinato e, per quanto riguarda
la citazione, come effetto della costit'lJ.zione del convenuto (articoli
156 e 164 c.p.c.).
opera nello svolgimento del processo, in quanto non interessi detta disciplina
particolare, in modo uguale per tutti i soggetti. _
"La disuguaglianza di natura della partecipazione al giudizio, non
implica, dunque, disuguaglianza di posizione nello svolgimento del processo
davanti al giudice.
� d) Tali principi non contrastano con la Costituzione, anzi la realiz
zano, nel senso che con la partecipazione dello Stato al giudizio, lo Stato
concorre allo svolgimento della diversa funzione giurisdizionale, attra
verso la dialettica dei poteri e -quindi -delle funzioni, (che rappresenta
uno aspetto del principio della separazione dei poteri, non approfondito
in dottrina, ma., realmente, presente nel nostro ordinamento giuridico), la
quale si realizza, proprio, con l'accettazione del procedimento, tipico della
funzione partecipata.
" La letteratura giuridica ha proposto diverse spiegazioni, sul presup
posto della partecipazione dello Stato al giudizio in qualit� di parte tout
court, senza porre l'accento sulla reale struttura di siffatta partecipazione,
che, da un lato, non dismette la funzione, dall'altro assume la situazione
processuale propria del procedimento. Sicch� ne deriva una specialit� sotto
il primo profilo, e la comunanza di disciplina, sotto il secondo, da cui deriva,
ancora l'agevole interpretazione delle norme pi� sintomatiche �.
Fra queste, fondamentali, sotto il primo profilo, sono le norme che
attengono all'organizzazione del servizio di difesa dello Stato in giudizio
caratterizzate da una normativa speciale che si incentra: e a) nell'onere
della partecipazione al giudizio (si assume il concetto di " onere " come
subordinazione di interesse proprio del soggetto ad altro interesse del sog
getto o all'interesse pubblico coincidente con interessi di altri soggetti
C:ARNELUTTI, Teoria Generale del Diritto, cit., p. 157 e seg.); b) nel sistema
della partecipazione al giudizio stesso (in via di rappresentanza organica
diretta, sia quando � ammessa la costituzione dell'organo legittimato, ma
624 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
2. -Che la norma del terzo comma dell'art. 11, cosi come � formulata,
sia da interpretarsi iri unico senso, escludente la possibilit� di
qualsiasi sanatoria, � un dato costante nella giurisprudenza ordinaria:
la quale ha ritenuto di attribuire il rigore del principio al fatto che,
stabilendosi l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato del luogo del giudizio
come domiciliatario obbligatQrio, si tutela la difesa dell'Amministrazione,
a scanso di eventuaU ritardi nelle informative e nella trasmissione
di atti.
Pur prendendo atto di questo dato interpretativo costante, la Corte
deve ora esaminare se la norma in questione sia o meno riconducibile
al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, al fine
di controllarne la razionalit�, ossia la esistenza di pres:upposti logici ed
obiettivi che ne giustifichino l'adozione.
anche quando � prevista la rappresentanza di organo tecnico, o indiretta
quando � ammessa la rappresentanza di patrono che vi assume qualit� di
concessionario di p. funzione); e) nei riflessi processuali �.
� � La partecipazione al giudizio � potere-dovere, cui la P. A. non pu��
sottrarsi, se non per una ragione di pubblico interesse alla pronuncia di
nullit� della costituzione del rapporto processuale. il per questa esigenza
che la sua vocazione in giudizio � circondata da speciali garanzie; a tale
principio pu� ricollegarsi la competenza del foro erariale e la disciplina
peculiare per la notificazione degli atti (artt. 25 c.p.c., 11, t. u. Avvocatura
dello Stato 30 ottobre 1933, n. 1611 e 1. 25 marzo 1958, n. 260).
e La mancata costituzione in giudizio nelle cause passive e la mancata
proposizione di liti attive sfuggono alla sfera di autonomia degli organi, in
quanto, rispettivamente, la difesa e la pretesa costituiscono compiti inderogabili
per il cui esercizio si attuano procedimenti amministrativi che
pervengono ad una vera e propria deliberazione (atto amministrativo) dell'organo
competente (di amministrazione attiva, o Avvocatura dello Stato)
-(e molteplici sono le applicazioni del principio) -indipendentemente
dalla natura, disponibile o non del diritto in contestazione.
"La P.'A. sia nell'esercizio della potest�, �sia nella esplicazione o nell'esercizio
dei diritti sog.gettivi, si pone unitariamente come organizzazione,
nei suoi elementi di capacit� di diritto pubblico, quand'anche operi in virt�
di una capacit� di diritto privato (come si �, ripetutamente, osservato,
dianzi: RESTA, l'Onere di buona amministrazione, in "Annali Univ. Macerata",
1938 (vol. XII) p. 12 ss. (Estr.); GAsPARINI, Sul concetto di onere,
in" Quaderni Studi economici Giuridici Univ. Cagliari", Como, 1945, Corso
di diritto amministrativo, cit., I, p. 30; BETTI, Teoria Generale del negozio
giuridico, cit., p. 112).
" La struttura rappresentativa costituisce il primo caposaldo, nel quale
si evidenzia la tesi esposta, che configura la partecipazione della P. A. al
giudizio, come esercizio di pubblica funzione. Tale pubblica funzione esplicata
dagli stessi Organi della P. A., oltre che dall'Avvocatura dello Stato,
organo con specifiche attribuzioni consultive, decisorie di natura pubbli
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 525
3. -Secondo i rispettivi assunti delile parti, il quesito troverebbe
la sua soluzione nella citata sentenza di questa Corte, relativa al primo
comma dell'art. 11.
Infatti, secondo la difesa della parte privata, la Corte avrebbe gi�
riconosciuto l'assoluta e costante identit� nella posizione processuale
dello Stato e del cittadino, pervenendo al riconoscimento della legittimit�
della norma allora denunciata soltanto in considerazione della sua sostanziale
non incidenza sul diritto del cittadino di agire e difendersi
in giudizio.
Invece, secondo la difesa del Ministero, sarebbe proprio il riconoscimento
della legittimit� del primo comma a condurre, per coerenza
sistematica, al riconoscimento deUa legittimit� anche del terzo comma.
Entrambi gli assunti non sono approvabili.
Non il pfimo, perch� i motivi posti dalla Corte a base della precedente
decisione non sono stati interpretati nel loro esatto significato,
cistica per l'azione o la resistenza -in giudizio dell'Amministrazione dello
Stato, e postulatoria.
� L'esercizio della giurisdizione subisce -nei limiti degli effetti della
costituzione del rappor~p -notevoli e, talora, imponenti deroghe alla
disciplina valevole per tutti gli altri soggetti.
�Nel secondo momento, � identificabile, invece, la estensione della
disciplina normativa positiva di diritto comune >.
Cardine del sistema, � l'organizzazione dell'Avvocatura dello Stato,
Istituzione collaborante con il Governo nell'esercizio di attribuzioni consultive,
� (art. 13 t. u. 30 ottobre 1933, n. 1611), e di rappresentanza in
giudizio (art. 1 t. u. cit.) dello Stato nella sua unit� (non delle singole
amministrazioni dello Stato), di enti pubblici secondo leggi speciali (art.
43 t. u.), e, talora, di pubblici funzionari per fatti o cause di servizio (art.
44 t. u.) -per una migliore realizzazione dei pubblici interessi. Dipende
organicamente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri; ha, tuttavia,
autonomia e indipendenza, garantite da riserva di legge; rispetto alla gerarchia
burocratica.
� Caratteristica del sistema di partecipazione dello Stato al giudizio,
proprio del nostro ordinamento giuridico, � la rappresentanza organica diretta
o postulatoria quando � richiesta a rappresentanza di organo tecnico.
Le note della collaborazione, rappresentanza e difesa dello Stato, nella sua
unitariet�, e della posizione di autonomia dell'Avvocatura, che la pone
fuori della gerarchia burocratica (BELLI, Avvocatura dello Stato, in Enc.
di dir., par. 1) sono, bens�, essenziali per definire la struttura e l'attivit�;
ma non colgono il segno distintivo, il connotato sintomatico del sistema, per
cui l'Avvocatura dello Stato � titolare di attribuzioni proprie, di collaborazione
e consulenza, ma anche di rappresentanza e difesa dello Stato,
direttamente riferibili, nell'ambito e ai fini dello jus postulandi, alla situazione
giuridica di che si contende. Sicch� pi� che dell'esercizio dello jus
postulandi, si pu� parlare di rappresentanza postulatoria.
526
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
posto che nella norma allora denunciata vennero po.sti in evidenza i
� profili particolari � che giustificano razionalmente, in luogo di una
identit� di posizione di tutti i soggetti davanti ailla legge, una disciplina
differenziata rispetto allo Stato, senza che vi risulti vulnerato il principio
di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione..
Non il secondo, perch�, pur nell'ambito di uno stesso sistema generale,
ogni norma vi ha la sua particolare ragion d'essere che, senza contraddire
al sistema, si presenti dettata da specifiche finalit� da conseguire.
Pertanto, il principio di razionalit� della norma, che ha qualificato
l'indagine contenuta nella precedente sentenza, deve anche qui operare,
ma rapportato, con giudizio autonomo, ad una diversa situazione giuridica.
4. -Si assume, da parte dell'Avvocatura, che la razionalit� della
norma in esame deriva dalla considerazione che l'irregolare notifica di
atti giudiziari alla Pubblica Amministrazione, incidendo sulla distribu�
Taluni riferimenti o avvertimenti dottrinari hanno fatto -talora
-deviare l'attenzione degli scrittori, s� da far perdere di vista che l'accenno
ai rapporti tra Pubblica Amministrazione e Avvocatura -come
cliente ad avvocato -aveva valore essenzialmente disgiuntivo; peraltro,
senza escludere la funzione di rappresentanza, ai fini postulatori, attraverso
un organo, distinto s� da altri, ma organo dello Stato con quella specifica
attribuzione.
e Puntuale, invece, il pensiero di PICCARDI (Il problema della difesa
dello Stato in giudizio e la sua soluzione italiana, in Riv. Dir. pubbt., 19~'1,
I, 590 ss.; partic. p. 601), in cui si pone in rilievo che -pur di fronte
all'attribuzione della capacit� processuale agli organi cui appartiene la
competenza sul rapporto controverso e all'attribuzione dello :im postulandi
alla Avvocatura dello Stato -l'Avvocatura dello Stato come organo di
questo, agisce direttamente per esso, e non gi� per l'organo investito della
capacit� processuale, non potendosi costituire -rappresentanza inte-ro-rganica.
�In termini di tecnica giuridica, la questione si pone nel senso che
-rtenuta la disposizione del diritto, in contesa, come atto di parte -il
difensore pu� assurgere a diversi livelli, rispetto a detta titolarit�.
�Contro una rigoristica tesi di CARNELUTTI (espressa in scritti vari, v.
particolarm.: Lezioni di Di-ritto P-roc. Civ., II, Cedam, Padova, 1930, n. 111,
e Rappresentanza processuale e patrocinio forense, in Riv. Dir. proc. civ.,
1939, I, pp. 332 ss.; 347 ss.), che considera il patrono come nuncius della
parte e come tecnico del processo, si � opposta la tesi della funzione deliberativa
del patrono, -da CARNACINI (Tutela giitrisdizionale e tecnica del
processo, in "Studi Redenti" II, (Estr. par. 3) e da CIALAMANDREI (Gli
avvocati dello Stato e l'inamovibilit�, in Foro It., 1943, III, p. 97 ss.) -sotto
il profilo che la volont� del mandante � determinante nel momento dello
incarico, non nei successivi modi di esplicazione.
� Senonch�, in tal modo, si inseriscono nel discorso, quegli elementi
metagiuridici della fiducia, da un lato, e della collabo-razione nei confronti
del giudice, dall'altro, -per cui si parla (impropriamente, come si ve
J J
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 527
zione della competenza tra i vari uffici dell'Avvocatura dello Stato, verrebbe
a violare un principio di ordine pubblico, non suscettibile di
alcuna sanatoria: per cui, non solo ragioni organizzative pratiche, ma
soprattutto ragioni dipendenti dalla funzione dell'Avvocatura di rappresentante
organica dell'Amministrazione statale nel processo e di domiciliataria
ex lege nei singoli uffici territorialmente competenti, postulerebbero
il'inderogabilit� assoluta 'della norma.
La Corte osserva che questi argomenti, se possono giustificare il
rigore della norma e la comminatoria di nullit� per la sua inosservanza,
non esauriscono la questione di legittimit� costituzionale qui proposta,
la quale importa un ampliamento dei limiti d'indagine, verso altra
direzione.
A prescindere dal non congruo richiamo a principi-d'ordine pubblico,
si comprendono le ragioni ispiratrici della norma, in funzione dell'elevata
posizione assegnata nell'ordinamento all'Avvocatura, il cui
precipuo compito � quello di �provvedere alla tutela legale dei diritti
e degli interessi dello Stato � (art. 13 r. d. n. 1611 del 1933).
dr�) di "funzione", sotto il profilo di "esercizio privato di pubblica funzione
" (PICCARDI, Ii problema della difesa dello Stato in giudizio e la sua
soluzione italiana, cit., p. 591) quali hanno rilevanza sul piano etico e tecnico,
ma non anche sulla " disponibilit� " del diritto pubblico soggettivo
alla tutela giurisdizionale per cui non pu� dirsi, puntualmente, che il
patrono abbia la padronanza della lite (che � condizionata dal mandato).
Ed � questo connotato che contrassegna la libera avvocatura dalla Avvocatura
dello Stato, che ha, invece, veramente, la titolarit� -in via di
attribuzione -di detta disponibilit� della lite.
�A tale riguardo, tornano puntuali le felici intuizioni del MANTELLINI
(fin dalla lontana Relazione per l'anno 1876), sulle attribuzioni decisorie
dell'Avvocatura dello Stato, in ordine alla lite sconsigliata o consigliata,
e in quest'ultimo caso trattenuta; vieppi� affermatasi nella successiva ela
borazione legislativa, fino alla canonizzazione di un autentico potere deci
sorio dell'Avvocato Generale, nel procedimento formativo della volont�
dello Stato, circa la provocazione della lite o la resistenza in giudizio (art.
15 t. u. 30 ottobre 1933, n. 1611).
� A tali principi vengono quindi, ricollegati i problemi del " Foro
erariale " e della vocatio in jus.
� In ordine al primo punto e con riferimento a taluni rilievi della dot
trina sulla giurisprudenza costituzionale (sentenza 12 dicembre 1964, n. 118),
(GUELI. "Il Foro dello Stato" tra la ragione di Stato e lo Stato di diritbo,
in Giur. cost., 1964, pp. 1191 e ss. partic. 1203) si controbatte l'opinione
che la Corte avrebbe evitato la questione, circa la validit�, nel processo
ordinario, del principio di supremazia che l'ordinamento giuridico rico
nosce allo Stato nei rapporti di diritto pubblico e disconosciuta la non
coincidenza tra Stato-apparato e Stato-comunit�, ribadendo il carattere di
eccezionalit� della deroga (GuELI, Il Foro dello Stato tra la ragione di Stato
e lo Stato di diritto, cit., p. 1209, in cui si ripudia il criterio di GENOVESI)
e prospetta le ragioni "che consentono di ricondurre la ragione della de
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
528
Si comprendono anche le ragioni pratiche che derivano dalla"":fipartizione
di lavoro, senza tuttavia che il principio della unitariet� basilare
della funzione venga ad esserne intaccato.
Ma, tanto ammesso e ritenuto, resta aperto il problema se, diversamente
da quanto stabilito per le vertenze giudiziarie fra privati, la tutela
delle funzioni dell'Avvocatura di Stato debba estendersi anche al di l�
della dimostrazione che, per fatto volontario della stessa, detta tutela
risulti ugualmente salvaguardata e non elusa. Ci� sempre e soltanto al
fine di saggiare la razionalit� e quindi la costituzionalit�, della norma
speciale in esame, che, unilateralmente, appare escludere qualsiasi sanatoria.
Che la nullit� di atti del processo civile non possa mai essere pronunciata
se l'atto ha raggiunto lo scopo cui � destinato e che la costituzione
del convenuto sani ogni vizio della citazione risulta testualmente
dagli artt. 156 e 164 c. p. c.
La stessa regola vige nel processo penale, dove pur prevale l'interesse
pubblico, e ci� sia per quanto riguarda la sanatoria generale degli
roga ", non alla " ragione di Stato '', o al privilegium fi,sci contrastanti con
lo Stato di diritto, ma non solo alle ragioni organizzatorie e pratiche accolte
dalla Corte Costituzionale, sibbene, proprio, alla realizzazione della
dialettica dei poteri, strumentalizzata attraverso un organo dello Stato
istituzionalmente ordinato all'esercizio della funzione in giudizio.
� La natura di pubblica funzione, che si esercita con la partecipazione
dello Stato al giudizio, nel momento della costituzione del rapporto processuale
,trova conferma in tema di disciplina della vocazione dello Stato
in giudizio.
�La rappresentanza dell'Avvocatura in giudizio si ritiene di ordine
postulatorio, a tutti gli effetti processuali, da non confondere -per� con
la capacit� processuale, come legittimazione ad agire, (ad processum),
che � attribuita, nel nostro o.g. come quella negoziale (capacit� di agire),
non allo Stato nella sua complessa ed unitaria personalit�, ma ad uffici
normalmente corrispondenti a Ministeri ad altre Amministrazioni con ordinamento
autonomo, nei quali si articola la sua organizzazione, disciplinata
-con riserva -dalla legge (art. 95 Cost.), (v. in arg. AMoRTH G. -ToMMASICCHio,
Il giudizio civile, cit., p. 1 � ss.; SANDULLI, Sulla rappresentanza
dello Stato in giudizio, cit.).
�A tal fine la legge detta norma per l'individuazione dell'ufficio legit
timato ad causam (argomentabile dagli artt. 1 e 3 r. 25 marzo 1958, n. 260),
e per la vocazione di esso in giudizio, in persona dell'organo competente
legittimato ad processum (indentificato nel Ministro: art. 3 1. cit.) con la
comminatoria della rinnovazione, per il caso di erroneit� di identificazione
dell'organo legittimato processualmente, -estesa dalla giurisprudenza,
al caso di erroneit� di identificazione dell'ufficio legittimato ad causam
-e ponendosi l'onere della dichiarazione relativa a tale identificazione,
a carico dell'Avvocatura dello Stato, nella prima udienza (art. 4). Cl�
all'evidente fine di concorrere affinch� l'atto venga rinnovato nei confronti
dell'Amministrazione legittimata, e in persona dell'organo legittimato, af
PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 529
atti nulli, per raggiungimento dello scopo, sia per quanto riguard� la
nullit� delle -citazioni a giudizio e loro notificazioni (art. 187, terzo
comma, e 188, primo comma, c. p. p.).
Si tratta di principi introdotti nel sistema degli atti processuali attraverso
ampia elaborazione �che ha posto in evidenza la funzione dell'atto
ai fini dello svolgimento e giusta definizione del processo. Per cui,
se il vizio d'origine nell'atto � rimasto senza conseguenze per fatti concludenti
sopravvenuti, l'interesse ad una persistente rilevazione di nullit�
deve cedere di fronte alla realt� di una avvenuta sanatoria.
Esempio tipico ed evidente �, appunto, il caso (come quello �che ha
dato luogo al presente giudizio) in cui sia proprio l'Ufficio dell'Avvocatura
presso il quale avrebbe dovuto essere notificata l'impugnativa per
cassazione, a provvedere, in luogo di affidarsi alla rilevabiJlit� d'ufficio
del vizio, alla regolare costituzione in giudizio, mediante controricorso;
corredato di tutti gli atti e fascicoli delle fasi di merito: dando cos� la
finch� la sentenza sia emessa nei riguardi di quello ufficio che aveva
-per le sue attribuzioni -la concreta possibilit� di adempiere alla pronunCia
del giudice (cfr. sul punto Avv. Ge'n. Stato, Relazione 1961-'1965,
cit., rrr;�p. 489;)
�� questo un connotato che caratterizza la pubblica funzione dello
Stato in giudizio e la stessa fumione dell'Avvocatura dello St�to.
�La rappresentanza postulatoria dell'Avvocatura dello Stato si presenta,
con tali particolari caratteri, da non essere minimamE)nte assimilabile
a quella derivante da mandato, neppure nella speciosa figura del mandato
ex lege: tipica, al riguardo la normativa in tema di notificazione degli atti
di vocazione in giudizio ritenuta di ordine pubblico rilevabile ex offi,co
in qualunque stato e grado, con la conseguente comminatoria di nullit�
insanabile.
� Che si tratti di nullit� insanabile � corollario dei principi suesposti,
non potendo ovviamente configurarsi se non come nullit� di ordine pubblico,
e quindi inderogabile, in quanto attiene alla competenza dello ufficio,
avente rappresentanza della P. A. nel processo, nei sensi precisati; ossia
rappresentanza non professionale, sibbene organica; la quale, se non assorbe
la legittimazione ad causam e neppure quella ad processum, si manifesta
nondimeno attraverso l'attribuzione ad un organo avente la pubblica funzione
di "litigare" per lo Stato, con gli stessi diritti e obblighi processuali
dello Avvocato, nello svolgimento del processo, ma sempre conservandosi
organo dello Stato, pur nel processo.
�La pubblica funzione dell'Avvocato dello Stato -a prescindere
dalle riferite ragioni storiche -� assimilabile a quella del P. M., che �,
pure, organo dello Stato partecipante al giudizio (sia esso inquadrabile
nel potere esecutivo, o come organo autonomo, nel potere giudiziario, se
condo le divergenti riferite opinioni) per cui vige, del pari, il principio
della rilevabilit� ex officio ed insanabiiit� delle nullit� afferenti il suo
intervento (art. 158 c.p.c.).
�D'altra parte la nullit� comunicata dall'art. 11 t. u. � insanabile pro
prio perch� � sanabile quella relativa alla indicazione dell'organo legit
530 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dimostrazione di essere in grado, per fatto volontario, di esercitare il
diritto di difesa.
Mancherebbe di razionalit� ritenere che, nelle cause in cui sia parte
una pubblica Amminis,trazione, difesa dall'Avvocatura di Stato, la suesposta
regola di sanatoria, che vige per la generalit� dei cittadini, debba
subire una eccezione, non assistita da alcun logico fondamento.
La difesa dell'Amministrazione conserva bensi, sotto altri riguardi,
le sue prerogative istituzionali, ma non quella qui discussa che, sul piano
del contraddittorio processuale, la porrebbe in posizione di disparit� di
trattamento, contro lo stesso fatto proprio compiuto.
5. -Di conseguenza, il terzo comma dell'art. 11 del r. d. 30 ottobre
1933, n. 1611, nei limiti in cui esclude la suddetta sanatoria della
nullit� di notificazione, va dichiarato illegittimo, perch� contrastante con
l'art. 3 della Costituzione. -(Omissis).
timato ad causam o ad processum; sussistendo l'organo tecnico cui � commesso
il compito organizzatorio per la vocatio in ju.s.
� e Essa si deve, necessariamente, ricollegare alla distribuzione della
competenza dei vari uffici dell'Avvocatura dello Stato, anche dopo l'entrata
in vigore della legge citata modificativa dell'art. 11 t. u. 23 ottobre 1933,
n. 1611; ma, pi� puntualmen!e, essa � ordinata ad assicurare la certezza
della partecipazione dello Stato al giudizio, intesa (come si � visto) con
imparzialit� amministrativa, come principio e fine della sua strumentale
attivit� processuale di parte; � ordinata a conservare il tessuto connettivo
della compagine statale, assicurando la puntualit� e precisione dei servizi
relativi a si delicato momento della vita dello Stato. Il che non potrebbe
utilmente essere garantito se non con quella rigorosa sanzione che assiste
l'obbligo di notificazione degli atti processuali, nella sede dell'organo
avente, secondo una ripartizione circoscrizionale, la definitiva rappresentanza
organica.
�Tale posizione dell'Avvocatura dello Stato ha suscitato in dottrina,
perplessit�, se le attribuzioni dell'organo e la sua dipendenza, in rapporto
organico, della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 17 t. u.), consentono
di individuare una coincidenza tra attivit� processuale dell'Avvocatura
dello Stato e la stessa capacit� dello Stato di stare in giudizio (.ANDRIOLI,
Legittimazione processuale della P. A. e notificazioni, in Foro it., 1957,
IV, 222 ss.).
� La qualificazione della legittimatio ad processum � nella legge; tuttavia
il rilievo resta valido per l'enucleazione di quel collegamento e di
quelle attribuzioni che qualificano e coloriscono la rappresentanza postulatoria,
c0tne funzione pubblica integrativa della stessa capacit� processuale.
� Con la riforma attuata con la 1. 25 marzo 1958 n. 260, si � mantenuta
la distinzione -agli effetti dell'obbligo di notificazione degli atti processuali
:fra la giurisdizione di cognizione e la giurisdizione di annullamento �.
Per effetto della sentenza in rassegna., la nullit� comminata dall'art. 11
l
del t. u. 30 ottobre 1933, n. 1611 spiegher� pienezza di effetti solo allorch�
I
non sia seguita e sanata dalla costituzione dell'Amministrazione convenuta.
I
l
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:
i
PARTE I, SEZ. I, GlURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 531
CORTE COSTITUZIONALE, 8 luglio 1967, n. 100 -P1�es. Ambrosini -
Rel. Jaeger -Presidente Consiglio Ministri (sost. avv. gen. dello
Stato Agr�) c. Presidente Regione Friuli-Venezia Giulia (avv. Cri
safulli).
Friuli-Venezia Giulia -Legge regionale sulla dotazione organica dell'Ente
per lo sviluppo dell'artigianato -Violazione dello Statuto
regionale -IlleiUttirnit� costituzionale.
(St. reg. Friuli-Venezia Giulia, art. 4 n. 1 e 68; I. reg. 16 dicembre 1966,
n. 107 bis).
La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 16 dicembre 1966,
n. 107 bis sulla dotazione organica ed il trattamento economico del personale
dell'Ente per lo sviluppo dell'artigianato viola le disposizioni
dello Statuto regionale e pertanto deve dichiararsi costituzionalmente
illegittima (1).
(1) La Corte ha ritenuto la violazione statutaria, oltre che nelle singole
disposizioni della legge regionale, � nelle intenzioni, nello spirito e nelle
singole applicazioni dei principi assunti come base del provvedimento �.
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 novembre 1966, n. 2770 -Pres.
Tavolaro S. -Est. Mirabelli -P. M. Criscuoli (conf.). -S.p.a. S.A.P.I.
(avv. Costa e Martinengo) c. Ministero Finanze e Ministero Agricoltura
e Foreste (avv. Stato Agr�).
Competenza e giurisdizione -Dogana -Esportazione ed importazione
di merci -Merci di provenienza libica -Esenzione -Condizioni Imposizione
del c. d.� abbinamento� -Illegittimit� del provvedimento
-Risarcimento dei danni -Giurisdizione dell'A.G.O.
a conoscere della relativa domanda.
(L. 26 novembre 1956, n. 1406).
La legge 27 novem!>re 1956, n. 1406 con la quale si esonerano dal
pagamento dei dazi doganali talune importazioni di merci di origine
e provenienza libica per il periodo 1� gennaio 1956-.31 dicembre 1958,
prevedendo specifici adempimenti per l'applicazione di tale esenzione,
esclude la imposizione di altri non previsti in essa: quindi, il provvedimento,
con cui l'Autoritd amministrativa impone il cosiddetto "abbinamento
'" ossia l'onere per l'importatore di acquistare determinate
merci dello Stato, come condizione per lo sdoganamento della merce
importata, lede un diritto soggettivo perfetto ed � conseguentemente
ammissibile davanti al Giudice ordinario la domanda di risarcimento
dei danni fondata sulla illegittimitd del relativo atto amministrativo,
senza che ne sia necessario il previo annullamento da parte del Giudice
amministrativo (1).
(Omissis). -Queste Sezioni Unite, prendendo in esame innanzi
tutto la qualificazione della domanda proposta con il ricorso, ritengono
che questa concerne un conflitto negativo di giurisdizione, e che
(1) Come sarebbe se si trattasse di un diritto soggettivo affievolito; ch�
se si trattasse di un interesse legittimo la domanda di risarcimento dei
danni sarebbe comunque improponibile. Senza soffermarci su ci� e sem
J
PARTE I, SEZ. II; GIUl:US. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 533
trova applicazione, pertanto, il disposto dell'art. 362, 2� comma;��n. 2,
c.p.c.
Sia la domanda preposta al Consiglio di Stato che la domanda proposta
l!!il Tribunale di G.enova hanno come contenuto principale, infatti,
la dichiarazione di illegittimit� del provvedimento del Ministero delle
Finanze 8 aprile 1958, con il quale la partita di olio importata dalla
societ� ri.eorrente � stata aasoggettata al o. d. abbinamento con l'acquisto
di cili� di semi proveniente dalle scorte statali, e sulla decisione
brando qui st!tJi>�fctluo riportate in. merito citazioni di dottrina e di gluri~-
J�t).~a gi\ alt~� 1iy!(1>ite pi�. pettiftent~te fatte in questa Ral!fsegna,
ttitentam"'"~J;if.Qiftun'O 'i)t��l>bl'iea11e i seaanti
4PPUNT�.',$,UL~A, PlSClBLINA, DEI.1< COMMERCIO CON L'EST:ERO
' ' ' ' ' ,,.; ~ ~
soroxfil;lrlo: ]~ .J1>~~!hte~ifw .~t;s~ ,�.s~op'� 'np~ ittscdzt d�i dazi �toganaH ,. 3. nazi
:l~g�iria~J e di~ct)�nna .rtn�m:l<J�?;Strativa deJ comm,ercio estero -4 � .n r. d, l.
c;r4 ~�'m,~e i11-au ~;� 'ft>'SB. eta ~ccesS'it�~ ~'l>o't~ziP'lte legislatiira: ""' 5. Se-...
(il)u�; <Jr~. �~ .i�t d. t 6 O:'f41i'ltln:o ~9'5~ n~ �4111 -.6, Natura giuri4ica .deU11
l�~n~.tH im,part,..esi!Jort -7. Seg.,;,,e .:. 8, G:lf. atti .di m11nov1"a a contenuto
:ge�era~. ��� �� � � �� � �� �
�.a;,flremesm:~� ~ w� 1$He 2~� :no~embre !956, n. 1406 disponeva .ohe, per
il i'1i~do 4l.un bieNJ.in; � t��lttne. "eter:airinia.:te merci di origine libiciil e proven�mti
dalla Liijia,, .en.tto 1~rti limiti qUa!Jll'liitativi, fossero � ammesse alla
�i�Podaziq.ne in :aseut~ne. dei dazi doganali ,. .
.Si tratta'\?'aJn,s�fllitama, ci~. la Stessa. intitolazione della legge rendeva
pales~. di un e.so.nero. damrio, �iteoscritte ad un ristretto numero di merci
aventi �na determinata origme. e pro:venienza, e limitato sia nel tempo che
n&lla. <i~an1-it'�. .
U:m:a certa societ� intend� impQrlal'e dalla Libia una partita di olio di
oliva C�eooe eompi-���<;t�'.a .qulle agevolate), partita rispetto alla quale� �
as$.Oltltamente �paciftea..�la :1.'icorren~a di tutte le condizioni cui l'esonero
dazi:uito � saij��tinato. Tu\ta,:Via Pi'ntroduzione nel territorio nazionale
rll!!:tie condiZicn:'lata, �~a '~��della dogana, in forza di un provvedimento
geneQl<t: del::t!aut<JJt1t� centrile, all'acquisto -da parte dell'importatore di
Ma e8*'ta .quantit� .di �elio di semi delle riserve statali, determinata in
misura proporzionale (la met� circa) alla quantit� di olio di oliva da
impol't$'e.
La sodet� si assoggetta a tale onere ma contesta la legittimit� del
provvedimen:to�ehel�>�l!J��img0st0vsos1lenendo che esso si tradurrebbe in un
assoggettamento deWimportaitore ad una prestazione di non meglio definita
natura doganale, contrastante con le citate norme di esenzione daziaria, e
come tale illegittimo.
L'Amministrazione dal canto suo difende la legittimit� del provvedimento
richiamando l'intera disciplina amministrativa ed extra-fiscale del
commercio con l'estero, e �sostenendo che l'onere cui l'importazione era
stata subordinata, lungi dall'essere un'imposizione di natura doganale,
costituiva semplicemente una manifestazione dell'ampio potere discrezionale
che la menzionata disciplina riserva all'Amministrazione stessa, nel
534
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di tale questione entrambi i giudici aditi hanno dichiarato il�i}ropri<>
difetto di giurisdizione.
Deve essere statuito, quindi, quale di tali due giudici abbia, invece,
la competenza giurisdizionale a decidere la questione di legittimit�
dell'atto amministrativo suddetto.
Il Consiglio di Stato ha affermato che la questione concerne diritti
soggettivi, in quanto ha rilevato che la domanda era fondata sull'affermazione
che la legge 27 novembre 1956, n. 1406, con la quale �
l'ambito del controllo economico cui il commercio con l'estero -attraverso
licenze di importazione e di esportazione -� sottoposto dall'ordinamento.
il: estremamente agevole scorgere come siffatta controversia sia di
quelle che inducono immediate implicazioni sul piano della giurisdizione.
La negazione dell'esistenza del potere di cui l'Amministrazione aveva
inteso far uso e la correlativa allegazione di una situazione giuridica di
diritto soggettivo perfetto, dall'una parte, l'affermazione della esistenza
invece di un ampio potere discrezionale e la correlativa individuazione di
una situazione giuridica di interesse legittimo dall'altra parte, costituiscono
infatti il paradigma tipico della disputa sulla competenza giurisdizionale
del giudice ordinario o amministrativo.
Le Sezioni Unite della Cassazione erano appunto investite -ai sensi
dell'art. 362 II comma n. 1 c. p. c. -della risoluzione del conflitto negativo
di giurisdizione, creatosi a seguito delle decisioni (entrambe declinatorie
di giurisdizione) del Tribunale ordinario e del Consiglio cti Stato, conflitto
che � stato risolto con la sentenza di cui si tratta.
Tale sentenza si incentra sul rilievo della nessuna discrezionalit� che
la citata legge di esonero dazia.Tio lascerebbe all'Amministrazione, rilievo
che appare logico ma poco pertinente allorch� si consideri che il potere
di cui l'amministrazione aveva inteso far uso nasceva da una disciplina
che l'Amministrazione stessa prospettava come del tutto indipendente da
quella. doganale. Una appropriata impostazione del thema decidendum
imponeva invece che il Giudice -dopo aver verificato, nell'ambito della
disciplina a cui l'Amministrazione stessa si richiamava, l'esistenza del
potere e l'ampiezza della sua discrezionalit� -si chiedesse se e come la
disciplina tributaria del commercio estero potesse interferire con quella
amministrativa fino a porsi come derogatoria di questa e come limitativa
dei poteri discrezio:p.ali che, in funzione di controllo economico, essa
conferisce.
Ci� suggerisce l'opportunit� di questi � appunti ,. ai quali � assegnato
ovviamente il limitato compito di segnalare l'interesse e l'importanza di
taluni aspetti della disciplina del commercio estero-disciplina che � apparsa
delle pi� intricate e complesse anche a chi ci sembra l'abbia meglio stu
diata (1) con l'intento di portare un qualche chiarimento alla sua com
(1) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, Attivit� economica privata e potere amministrativo,
Napoli 1962, 157; su tale disciplina e sui problemi ad essa relativi, per aspetti
generali, cfr. da ultimi CuTRERA A., voce e Divieti di importazione e di esportazione"
in Novissimo Digesto Italiano, Torino 1960; GERBINo, voce e Esportazione e
importazione> in Enciclopedia del Diritto, Milano 1966; LIONETTI, Il commercio con
l'estero nelt'ordinamento amministrativo italiano, Roma 1958, ed ivi ampi riferimenti
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 535
stata consentita l'importazione di determinati quantitativi di talune
merci provenienti dalla Libia in esenzione doganale esclude l'ammissibilit�
di qualunque limitazione alla libera introduzione nello Stato
dei quantitativi suddetti e che l'imposizione della limitazione del c. d.
abbinamento, ossia l'acquisto di una determinata merce come presupposto
per lo sdoganamento dell'altra, in base a circolare amministrativa
e al di fuori di ogni previsione legislativa, viola il principio sancito
dall'art. 23 della Costituzione, e cio� ha ritenuto, quindi, fondata la
prensione e non certo con la pretesa di dare soluzione ai numerosi problemi
ch'essa pone.
* * *
2. Scopi non 'fiscali dei dazi doganali. -L'ambito delle imposte doganali,
e pi� in generale quello delle imposte sui consumi, � certamente il terreno
su cui con maggior frequenza e intensit'� � dato riscontrare il perseguimento,
attraverso l'applicazione di un'imposta, di scopi non fiscali (intendendosi
per scopo fiscale quello tradizionale di procacciare un'entrata
all'ente impositore). Il fenomeno dello scopo non fiscale dell'imposta non
� certamente esclusivo dei dazi doganali (2), tuttavia � indubbio ch'esso
si presenti qui sotto un aspetto tutt'affatto particolare: la funzione economica
dell'istituto � non meno caratterizzante -e diremmo anzi che Io sia
assai pi� -di quella fiscale, di guisa che la stessa imposta acquista i tratti
di uno strumento di politica economica di grande rilievo prima ancora che
quelli di una fonte di entrata (3). Si intende con ci� sottolineare che, se
ogni tributo deve fare i conti con le ripercussioni e gli effetti economici
che la sua applicazione � destinata a produrre sul mercato (ci� che costituisce
uno dei principali obbiettivi di studio della scienza delle finanze), se
correlativamente ogni tributo pu� in certe occorrenze essere impiegato come
strumento di politica economica (essendo ragionevole attendersi determinati
effetti economici da una sua modificazione), tuttavia tali possibilit� d'impiego
a scopo di manovra del mercato restano occasionali (e, in certo senso,
anche eccezionali) laddove nei dazi doganali costituiscono invece la principale
ragione di esistenza del tributo, la cui disciplina ne � a tal segno
informata da fondarsi appunto su una serie istituzionale di discriminazioni
merceologiche in relazione ai tipi, all'origine, alla provenienza ecc....
delle merci.
La presenza di una funzione economica accanto a quella fiscale ed il
rilevo della normale posizione antitetica in cui le due funzioni si pongono
bibliografici. Per gli orientamenti giurisprudenziali si veda ORUSA, Rassegna di giurisprudenza
sulla disciplina generale degli scambi con l'estero in e Il diritto della
economia ,, 1958, 736 ss.
(2) Cfr. GIANNINI A. D., I concetti fondamentali del diritto tributario, Torino
1956, 59 ss.; GIANNINI A. D., Istituzioni di diritto tributario, Milano, 1960 (VIII ediz.),
53 ss.; si veda anche FORTE, Introduzione alla politica economica: il mercato e i
piani, Torino 1964, 286 ss.
(3) Cfr. STAMMATI, La Finanza pubblica, Bologna 1960, 205; ALESSI-STAMMATI,
Istituzioni di diritto tributario, Torino 1965, 287.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
536
domanda su norme che non lasciano alla Pubblica Amministrazione
alcun margine di discrezionalit�, relativamente alla possibilit� di limitare
con richiesta di adempimenti a carattere patrimoniale le situazioni
poste dalle norme stesse.
Il Tribunale di Genova ha ritenuto, invece, che la controversia
verta in materia di interessi legittimi, in quanto non ha ravvisato nell'imposizione
del c. d. abbinamento un onere di carattere patrimoniale,
assimilabile all'imposizione doganale, e ne ha ammesso, quindi, l'ap
-nel senso che difficilmente possono trovarsi :frammiste nello stesso
dazio, dovendo il perseguimento di uno scopo protettivo :fatalmente tradursi
in una minor possibilit� di rendimento fiscale -ha condotto alla distinzione
tra dazi economici e dazi fiscali, distinzione che si :fonda non tanto
su un criterio generale ed astratto (criterio che ha costituito oggetto di
una vana ricerca) quanto piuttosto implica una analisi dei motivi contingenti
di politica economica perseguiti nella istituzione di un determinato dazio.
Deve infatti essere rilevato che anche quando ci si trovi in presenza di
quelle che vengono considerate ::I.e tipiche caratteristiche di un dazio
fiscale (4) -cio� la non producibilit� della merce all'interno del paese
impositore ovvero la presenza di imposte di :fabbricazione sulla merce
interna, di incidenza pari a quella del dazio sulla merce estera -� possibile
ci� non di meno che il dazio abbia natura economica, essendosi ad esso
attribuita la funzione di proteggere un prodotto succedaneo rispetto a
quello colpito (funzione, in ipotesi, comune a1la stessa imposta di fabbricazione
sul prodotto interno) ovvero quella di restringere importazioni
non dannose al mercato, ma pregiudizievoli per la bilancia dei pagamenti
e in genere per la politica valutaria, in vista delle proporzioni da esse assunte
o dell'area monetaria dalla quale provengono. La variet� delle congiunture
economiche e delle situazioni di mercato in cui un certo dazio
pu� intervenire escludono pertanto, a nostro avviso, che la menzionata
distinzione possa :farsi riposare su un criterio teorico astratto e generale,
e impongono invece che la stessa si risolva in una alternativa da affrontare
caso per caso e volta per volta, in relazione non solo ad un determinato
dazio su una determinata merce posto da un determinato paese, ma anche
in relazione ad un preciso momento storico (non essendo . infrequente il
dazio che -imposto per ragioni meramente fiscali -venga conservato in
vista di una nuova :funzione economica ch'esso assolva e che si contrappone
allo svuotamento di quella fiscale che ne suggeri l'adozione).
Suole affermarsi che questi scopi non fiscali dei dazi doganali, quand'anche
preponderanti su quelli fiscali, non assumono tuttavia precisa rilevanza
giuridica -cosl come non l'assume la menzionata distinzione tra
dazi economici e dazi fiscali -in quanto " il loro regolamento legislativo
non ha subito modificazioni essenziali per effeUo del nuovo scopo e continua
(4) Cfr. STAMMATI, loco cit.; CuTRERA Achille, voce "Dogana (Funzioni)" in
Novissimo Digesto Italiano., Torino 1960, vol. VI, 90 ss.; CuTRERA Achille, Principi
di diritto e politica doganale, Milano 1927, 180 ss.; ma si veda sopratutto CoscIANI,
Istituzioni di scienza delle finanze, Roma 1961, (IV ediz.), 467 ss.; cfr. anche Rossr
L., voce �Esportazioni e Importazioni,, in Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1960.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 537
plicabilit� pur in situazioni nelle quali sia stato previsto per legge un
regime di esenzione dai dazi doganali.
Queste Sezioni Unite sono d'avviso che sia da accogliere la tesi
affermata dal Consiglio di Stato, in quanto, secondo l'interpretazione
pi� adeguata delle disposizioni contenute nella citata legge n. 1406 del
1956, si deve ritenere che questa prevedendo, unitamente all'esenzione
doganale, anche gli specifici adempimenti cui era assoggettata l'introduzione
delle merci nel territorio dello Stato, ha escluso che l'impor
quindi ad imprimere al dazio protettivo la medesima struttura che alle
altre imposte ,. (5).
L'affermazione �, a nostro avviso, di quelle che non possono essere
accettate 'senza una precisazione che ne circoscriva la portata.
Le cennate peculiarit� funzionali non intaccano certamente la natura
giuridica di �imposta,. che ai dazi doganali � riconosciuta, n� giustificherebbero
una trasposizione dell'istituto -sul piano costituzionale -dall'ambito
delle norme che si riferiscono all'imposizione a quelle che contemplano
il controllo ipubblico dell'economia (art. 41, secondo e terzo
comma Cost.); esse no.n sono neanche idonee a incidere in maniera determinante
� sulla struttura dell'obbligazione tributaria cui il dazio d� luogo,
consentendo -poniamo -la d�isapplicazione dei principi generali in proposito
elaborati ed imponendo la ricerca di nuovi e diversi principii in
loro vece.
Ci pare tuttavia indubitabile che sotto l'aspetto sistematico ed espli
cativo (ma talvolta anche sotto quello applicativo) non possa non tenersi
costantemente presente la precipua funzione del tributo come strumento
di controllo e di manovra del commercio con l'estero. Ci pare anzi -e la
natura di questi " appunti ,. non consente se non una brevissima notazione
in proposito -che quelle dispute sul presupposto generatore dell'obbliga
zione tributaria doganale (6), quella variet� di tentativi di spiegare in
opposte maniere la tendenziale indifferenza del tributo in parola verso la
persona del debitore (7), da null'altro traggano origine se non da taluni
aspetti della disciplina positiva dei dazi doganali che sono strettamente
connessi alla cennata loro precipua funzione economica, la quale quindi
avrebbe forse dovuto essere tenuta in maggiore considerazione -come
dato generale caratterizzante -di quanta non ne meritassero singoli arti
coli di legge o particolari aspetti di disciplina positiva.
(5) Cfr. GIANNINI A.D., I concetti fondamentali ecc., loco cit.
(6) In ordine a tale disputa, fondamentale resta sempre PESENTI, I soggetti passivi
nella obbligazione doganale nell<i legge italiana, Padova 1934; cfr. altresi GIANNINI
A. D., Istituzioni ecc. cit., 64 e segg., e dello stesso A., Il soggetto passivo dell'imposta
doganale in Riv. it. dir. fin., 1939, II, 56; BLUMENSTEIN, Sistema del diritto
delle imposte, traduzi0111e italiana, Milano 1954, 41 ss.; VANONI, Nota sul debitore del
dazio di confine, in Riv. dir. comm. 1940, II, 89 ed ora in �Opere giuridiche� Milano,
1961, I, 413 ss.; BERLIRI, Principi di dir. tril:>., vol. II, Tomo I, Milano, 1957,
89 ss.; e infine CUTRERA A., Principi di diritto e politica doganale cit., 43 e segg.
con ampi richiami.
(7) Cfr. VANONI, loco cit., BERLIRI, loco cit.; e in genere opere citate nella precedente
nota.
538 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tazione potesse essere assoggettata ad altri adempimenti, ivi non
previsti.
Ed invero la stessa Amministrazione, nel dare applicazione alle
disposizioni legislative, aveva espressamente disposto che all'importazione
delle merci, cui la legge si riferiva, non potesse essere applicato,
appunto, l'onere dell'abbinamento, ed ha successivamente mutato avviso,
senza alcuna giustificazione.
Nel reputare generalmente sottov,a,lutato il rilievo giuridico dello
scopo non fiscale dei dazi doganali non pensiamo tuttavia soltanto ai problemi
tradizionalmente dibattuti in quest'ambito, ma anche a molti che ci
sembrano a torto trascurati.
Cos� � del potere (che ci pare di chiara natura regolamentare, ma la
cui spiegazione esigerebbe be.n approfondite analisi) conferito all'esecutivo
dagli artt. 9 e 10 delle disposizioni preliminari alla tariffa doganale (approvata
con d. P. R. 26 giugno 1965, n. 723), di istituire dazi differenziali e
diritti compensativi in presenza di determinate contingenze di carattere
economico nelle relazioni commerciali con determinati Paesi. Pensiamo
altres� a tutte le norme -contenute in vari accordi internazionali (cfr.,
ad esempio, l'art. 17 del trattato istitutivo della Cl.E.E.) -in cui il carattere
fiscale o economico di un certo dazio assume preciso giuridico rilievo,
giungendo a condizionarne la liceit� (8). Pensiamo infine -ed � questo
l'aspetto che qui pi� interessa -al problema delle relazioni tra la discipfina
tributaria del commercio con l'estero e le altre normative che prendono
in considerazione lo stesso settore, in diretta e immediata funzione
di controllo economico, problema che si traduce nella individuazione delle
reciproche posizioni di indipendenza e interferenza che tra queste normative
possono darsi, e la cui comprensione (anzi la stessa impostazione)
resta d'altronde preclusa fino a tanto che lo e scopo non. fiscale > dei dazi
doganali resta relegato nell'ambito dei dati metagiuridici, irrilevanti e
non meritevoli di considerazione per il diritto.
* * *
3. Dazi doganali e disciplina amministrativa del commercio estero. Le
normative cui si � fatto allusione nascono storicamente dalla insufficienza
dello sti:umento meramente daziario -che per lungo tempo fu pres(
8) Seppure in forma di pura ipotesi (anzi addirittura di interrogativo) un interessante
caso di possibile rilevanza giuridica dello scopo non fiscale � accenato
in BATTISTON:t-FERRARA, Determinazione ufficiale del valore delle merci ai fini dell'I.
G. E. alta importazione e posizione soggettiva del contribuente in Rass. Avv.
Stato 1965, I, 968 ss. (l'accenno � a pag. 936). Come � ovvio si � voJ.utamente fatta
astrazione dalla rilevanza giuridica che tali scopi non fiscali possono assumere nel
quadro della teoria generale dell'interpretazione funzionale delle norme tributarie,
quale accolta ad es. nelle opere del GRIZIOTTI: in tal caso infatti la rilevanza � rapportata
ad una diversa impostazione generale dei problemi tutti del diritto tributario.
J
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 539
Deve essere affermato, quindi, che l'imposizione dell'abbinamento
ha leso il diritto soggettivo alla libera importazione, previsto dalla legge
sopraindicata, e che l'illegittimit� dell'atto amministrativo, fatta valere
dalla societ� ricorrente, � stata rettamente posta a fondamento di una
domanda di risarcimento di danni, rivolta al giudice ordinario.
Il conflitto di giurisdizione deve essere risolto, pertanto, nel senso
che la giurisdizione spetta all'autorit� giudiziaria ordinaria. -(Omissis).
socch� l'unico mezzo per espr~mere la politica economica nei riguardi del
commercio con l'estero -rispetto alle nuove esigenze poste dall'evoluzione
degli scambi internazionali (9). Si tratta di normative che si collocano
direttamente ed immediatamente nella sfera dei controlli pubblici sulla
attivit� economica privata, previsti dall'art. 41 della Costituzione (10), e che
forniscono strumenti amministrativi di manovra del settore, con riguardo
tanto all'aspetto economico in senso stretto quanto all'aspetto pi� particolarmente
valutario dello scambio internazionale (11). Questi strumenti si
traducono -in via di larga massima e con un linguaggio per ora volutamente
generico -nella predisposizione di un gioco di e divieti ,. e di �
e permessi ,. (12), caratterizzato da un ampio margine di manovrabilit�, contrapponendosi
cosi allo strumento daziario vuoi per la caratteristica di
questo di consistere sempre in un mero onere economico vuoi per la rigidit�
che esso presenta e che gli deriva dalla sua natura d'imposta e dalla
correlativa riserva di legge.
Queste diverse caratteristiche non solo giustificano la simultanea presenza
nell'ordinamento dei cennati strumenti, ma ne evidenziano altresi la
posizione di reciproca complementariet� sotto l'aspetto funzionale.
(9) Cfr. GERBINO, op. cit., 755; ROSSI L., op. cit.
(10) Su tali controlli e sulla portata dell'art. 41 della Cost. ampia bibliografia
in SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., passim. (nel quadro assai approfondito ed elaborato,
che tale A. compie, la disciplina del commercio estero � naturalmente vista coone
uno dei molti aspetti che contribuiscono a formare l'oggetto generale dello studio
ed i richiami ad essa sono frammisti, lungo tutta l'opera, al continuo riferimento
ad altre discipline similmente significative per i problemi generali affrontati).
(11) Del tutto genericamente l'autonomia della disciplina valutaria, rispetto
I\ quella economica in senso stretto, � affermata in Cass. 22 aprile 1964, n. 956 in
Foro it., 1964, I, 1647 ss. La Corte peraltro pare abbia sottovalutato che l'aspetto
monetario non � meno importante per il controllo del mercato di quanto lo sia
quello relativo al gioco della domanda e dell'offerta, del regime dei costi ecc.
Se motivi valutari possono legittimamente consentire il rifiuto di una licenza
di importazione, non contrastata nella sua opportunit� da considerazioni settoriali
di mercato, e viceversa, � problema che va invece risolto alla stregua di un approfondito
esame delle interferenze tra le due manovre, interferenze per� che a noi
sembrano tanto strette da imporre una soluzion opposta a quella adottata dalla Suprema
Corte. Tali aspetti della disciplina amministrativa del commercio estero sono
per� volutamente lasciati fuori dalle considerazioni svolte nel testo, ed il presente
fugace accenno non ha che un valore assolutamente relativo e non verificato.
(12) In realt�, come pi� oltre sar� precisato, almeno da un certo momento in
poi, la manovra � piuttosto fondata su un gioco di generalizzazioni e particolarizzazioni
dei �permessi>.
540 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Verificandosi l'esigenza o l'opportunit� che ad una data merce di origine
estera sia precluso l'ingresso sul mercato interno, non � indifferente provvedere
con l'istituzione di un dazio proibitivo o con la posizione di un
� divieto economico " all'importazione. Ci� accade non gi� perch� il dazio,
per quanto accentuato sia il suo carattere proibitivo, consente pur sempre
giuridicamente l'importazione della merce, limitando il suo effetto ad una
tale elevazione del costo da rend.ere economicamente inverosimile l'operazione:
tale rilievo infatti, bench� esatto, avrebbe il sapore di una ipotesi
astratta e di scuola. La scelta tra dazio proibitivo e divieto economico non
� invece indifferente, perch� il secondo consente, e non invece il primo,
una deroga amministrativa all'ostacolo che si � frapposto all'importazione
di quella data merce, deroga che circostanze contingenti potranno consigliare
come opportuna in guise e con frequenze non facilmente prevedibili
"a priori"� La scelta verr� cosi ad essere condizionata dalla maggiore o minore
esigenza di e manovrabilit�,. che si prospetta ed in essa giocher� un
ruolo determinante il fatto che alle esenzioni o riduzioni daziarie non possa
provvedersi che con atto avente forza di legge (l'art. 1, terzo comma delle
disposizioni preliminari alla Tariffa doganale non fa in proposito che ribadire
un precetto costituzionale, mentre il gi� menzionato potere di cui
agli artt. 9 � e seguenti stesso testo, relativo all'istituzione di dazi differenziali
e compensativi, � certamente costituzionale proprio perch� circoscritto
a ben determinate ipotesi ed entro limiti anche quantitativamente prefis
~ati).
Se un dazio economico non pu� mai sostituire la funzione del gioco
amministrativo dei divieti e dei permessi, questi non sono d'altro canto
idonei a surrogarsi nei compiti di auello, trovando un insormontabile limite
alla amplissima sfera di discrezionalit� in cui si muovono, nella impossibilit�
di creare puri e semplici oneri pecuniari, capaci di correggere gli
effetti della introduzione della merce estera sul mercato interno con uri
artificiale aumento del suo costo di produzione. Dotato di un alto grado di
agilit� di manovra del settore, idoneo al controllo di una numerosa serie di
dati tra quelli che possono avere rilevanza di pubblico interesse nello
scambio iD.ternazionale (attraverso la variet� delle clausole che � possibile
inserire nelle singole licenze) il gioco amministrativo dei divieti e dei
permessi non � per� atto a influenzare direttamente e immediatamente
il livello del costo al quale una certa merce estera (di cui si reputi in via
di principio opportuna l'importazione) fa ingresso nel mercato interno.
Gli esempi che � parso utile addurre non sono che indicativi delle
assai pi� numerose e complesse situazioni che possono presentarsi, ciascuna
delle quali diviene poi ancor pi� complicata allorch� si inserLsca
l'aspetto valutario, il quale va a giustapporsi a quelli strettamente economici
sovrastandoli non di rado in importanza. Ci� che si � detto appare
tuttavia, in questa sede, sufficiente, a segnalare la natura della complementarit�
funzionale, tra le normative tributaria e amministrativa del commercio
con l'estero, che premeva porre in luce. Complementarit� che �
caratterizzata dal raffronto tra la convergenza verso un unico fine -il
controllo del settore -e la diversit� delle esigenze che, in relazione a quel
fine, i due strumenti soddisfano.
Si ha cosi una continua e costante interferenza sul piano operativo,
evidenziata anche sotto l'aspetto organizzatorio dalla tendenziale unicit�
dell'apparato amministrativo che provvede, a livello esecutivo, a svolgere
le mansioni di concreta applicazione delle due discipline (Amministrazione
doganale) e dalla grande preponderanza che, a liveno deliberativo, acquista -�
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in questo settore t1 concerto amm�:nistr.ativo (quasi tutte ~e attribuzioni
dell'AJmn.inistrazione d.e1 eommerelo con i-estero si esprimono in atti di
concerto: c:fr. d. lgt. 16 gennafo 1946, n. 12). D'altro canto la natura me.,_
ramen.te funzionale della complementarit�, che si � ~egnalata, fa sl cbe ad
una continua interferenza s.l piano operativo corrisponda una assoluta
autonomia e indipendenza, delle rispettive discipline, indipendenza che gi�
imJ'ldid4:a nella ��-~t� d.ei r:iferimenti �costi:blltZionali .in cui .esse si
nollooa:ti:-0, .._..� . tuttavlia e~~~Cit~me~te ;ibadita dai\l~ai!t,�.�. 8 �.elle. ~oslzioni
pre~im~~�aua w*jtf<tojamit�;(a ,;n�rmti. cl�'l Q;u�:le..� �11ap;pli~~~��~a
'ifrariffai�l9~~1e noh:e.stll''t,a1<1am~s~r~aza.M1e�tt:~~iztbat c10Ce \'\l:1tetano,
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:os ... al~te legittimo 'U:tl l?~~Q,,~e e~t�l.o ~\>:O.
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$'1�~~tiwa�.�.�dt .i~;.(!fli~�fi�~����e:41v.l p:er�~ssi "� �compien,:~.,re�� nel �er�m�a:c �t!�i~
�~tiQm!lln9~t� i(la~'t.O��e'f.l 1fl;Utonomo rispetto����ill'� ~��!l:J .ltla:ii~o, �'non v'�
Jl)..~anto: ali~�:a,.P,'$'eJ�.'ritenere che da una �1,g~e ,0119,il�!:aria,, aivente
�.~ ' i'l;�trat~a~)!l~il> d:()gana:le di determinat~�m�tci\''l\lbssano sorgere
~f� �.. ..�... ~lta Cli~?e~b~it�, di cui l'Amministrazione diS}l)one nella malli(
l)'Vf� >a�mtm�'m:'fitti\tf!i�":~�!i s�ttore. Una tale legge �inf�tt� non pu� esprimr~
e�,--s~VO Suo e$pl'ieito riferimento -una soppressione della manovra
�~ili~llt~$nl!i:tiva,,,..~...\l:J7ettiva vincolante di essa, nei riguardi delle merci
� �Jdetj~ 1p~�~nl~~ !Go�$~derate, ma al contrario � essa stessa un mezzo
te<>stftlll~n�~<i~it ~t:es$itato nella forma di legge ordinaria) per operare
au ..El~';$t:e.\im~W;iji controllo, lasciando per ci� stesso libero e impregiu<
Uell\td ~ir Ilo~ 4�~li altri.
:,, IU: �~Joo:ll'$i'$.t�>il: rUievo di fondo che suggerisce la sentenza annotata,
si�i(!.�e tt'el1�:!s~�ssa appare inadeguatamente considerato il fatto che non
e�&tltl;l:i~~ \1.Jila .ano.malia, ma � anzi una caratteristica dell'attuale disciplkta
del .b~�reio con l'estero e dello schema composito degli strumenti
giuridici che vi sono presenti, la possibilit� che ad una completa liberalizzazione
daziaria poss~ far riscontro una manovra amministrativa di tipo
altamente restrittivo, e viceversa, proprio perch� i due ambiti bench�
convergentt verso un unico fine generale, svolgono, in relazione a tale fine,
ruoli tutt'a:ffatto diversi e non .intercambiabili (precipuam�nte nel senso che
� dati, al controllo dei quali pu� essere applicato l'uno, sfuggono all'altro,
mentre per converso l'agilit� e il grado di concretezza di cui questo si giova
(13) La legittimit� costituzionale della disciplina in esame � affermata nelle
sentenze 5 aprile 1957 n. 50 (in Foro it., 1957, I, 1742) e 14 luglio 1958 n. 52 (in
Foro it., 1958, I, 1229) della Corte Costituzionale, nelle quali (e segnatamente nella
prima) si pone altresi in luce il riferimento preciso che tale normativa ha con
l'art. 41, 2� e 3� comma, della Costituzione.
542
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mancano a quello), differenziazione che sul piano giuridico si traduce in
una diversit� di riferimento costituzionale e in una correlativa autonomia
delle discipline (14).
* "' "'
4. Il r. d. i. 14 novembre 1926 n. 1923 e la successiva evoluzione legislativa.
-Si � parlato -con espressa riserva di precisazione tanto nei
concetti che nel linguaggio -di strumenti amministrativi di controllo e
di manovra del commercio estero fondati su un gioco di �divieti,. e di
" permessi >. Prima di sciogliere tale riserva sono tuttavia indispensabili
alcune brevi considerazioni sulla evoluzione della legislazione in materia,
legislazione di cui si � gi� segnalato il carattere intricato e complesso. L'intendimento
� ovviamente quello di una massima semplificazione volta a
cogliere, da un canto, quei tratti salienti che direttamente interessano le
successive osservazioni, e dall'altro canto, taluni aspetti che 'Sembrano
stranamente sottovalutati da chi questa evc>luzione legislativa ha pi� di
recente ripercorso (15).
Il punto di partenza pu� essere fissato nel r. d.1. 14 novembre 1926
n. 1923 (portante e unificazione delle disposizioni legislative in materia di
divieti di importazione ed esportazione >) che pu� essere considerato in
certo senso la matrice di tutta la legislazione successiva. A questa legge
erano annesse due tabelle (e A ,. e e B ,.) contenenti l'elenco delle merci di
cui era vietata rispettivamente l'importazione e l'esportazione (art. 1).
L'aspetto di maggior interesse di questa prima regolamentazione organica
� tuttavia da rinvenire non tanto nella distinzione tra merci colpite
e merci non colpite da divieto (di importazione o esportazione), quanto
piuttosto nel meccanismo di aggiornamento dei divieti da un canto, e in
quello di deroga agli stessi, dall'altro. Per le esportazioni era stabilito che
l'aggiornamento dei divieti, nonch� le deroghe di carattere generale o per
contingenti, avvenissero mediante atto avente forza di legge (art. 2, primo
comma); in tal guisa la manovra lasciata all'Amministrazione era affidata
-per ci� che concerne le esportazioni -unicamente agli e speciali permessi
in derogazione ai divieti > (c. d. licenze particolari), da accordare
volta per volta in relazione ad ogni singola operazione, autorizzata in
deroga al divieto (art. 4). Per quanto concerne le importazioni, invece, oltre
a questo potere di deroga, era conferito alla P. A. altresl il potere di
disporre nuovi divieti di importazione (tanto generali che per contingenti),
nonch� quello di altrimenti modificare -ad esempio, depennando
talune merci da quelle colpite da divieto ovvero variando il contingente
(14) Esattamente tale autonomia la Cassazione aveva d'altronde individuato
nella sentenza 8 aprile 1963 n. 902 (Giust. civ., 1963, I, 2663) in causa GaspariniFinanze
(causa che traeva tra l'altro origine da un caso assolutamente identico a
quello su cui � intervenuta la pronuncia annotata), nella quale fu invece correttamente
affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. Dei rapporti tra disciplina
amministrativa e tributaria del commercio estero si � talvolta occupata altresl
la giurisprudenza penale, al fine di dichiarare il carattere non finanziario dei reati
contemplati nella prima: cfr. Cass. 7 luglio 1955 in Giust. pen., 19�55, II, 259 (m);
Cass. 30 ottobre 1950 in Giust. pen., 1951, II, 61 (m), Cass. 20 dicembre 1950 in
Giust. pen., 1951, II, 390 (m). Sul problema vedi pure DE GENNARO, Divieto di esportazione
e legge doganale, in Giust. fin., 1954, I, 62 ss.
(15) Si allude in particolare a CuTRERA, voce e Divieti, ecc.> cit. e GERBINO,
op. cit.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 543
entro i cui limiti il divieto operava ecc.... -la tabella annessa alla legge
(art. 2 secondo e terzo comma).
Il decennio successivo alla legge del 1926 registra un crescente ampliamento
ed una progressiva intensificazione del controllo pubblico del settore.
A parte l'estensione del divieto di importazioni a nuove merci -che non
� propriamente da considerare modificazione o integrazione della disciplina,
quanto puntuale impiego, in una determinata direzione, dei mezzi da essa
apprestati -sono da segnalare in particolare i numerosi provvedimenti
valutari (taluni dei quali prevedono strumenti di controllo non solo delle
modalit� di pagamento ma anche direttamente dello scambio commerciale:
v. ad es. il r. d.1. 21 dicembre 1931 n. 1680, modificato con r. d.1. 22 marzo
1933 n. 176), nonch� il r. d. 1. 20 settembre 1934 n. 1489 con il quale viene
esteso anche alle esportazioni il potere della P. A. -gi� previsto per le
importazioni come si � detto -di integrare o modificare l'elenco delle
merci colpite da divieto (16).
A questo punto il controllo pubblico sul commercio estero, prescindendo
dagli aspetti specificatamente valutari, si esprime e si articola nella seguente
variet� di atti (che si prosegue per ora a designare con terminologia
volutamente non impegnativa sotto il profilo della loro natura
g1uridica):
a) atti a carattere generale a mezzo dei quali si pongono nuovi
divieti di importazione o esportazione, si sopprimono o si modificano in
elementi accessori (contingenti ecc.) quelli gi� esistenti;
b) atti a carattere particolare a mezzo dei quali si deroga ai divieti,
autorizzando singole operazioni, (designati comunemente con il nome di
e licenze >);
e) atti a carattere generale con cui si deroga in via generale (o per
determinati contingenti, ma sempre astraendo da singole operazioni) ai
divieti posti, stabilendo che per determinate merci, che continuano a rimanere
colpite dal divieto, l'importazione possa essere consentita direttamente
dalle dogane a certe condizioni o entro certi limiti.
Quest'ultimo tipo di atto si differenzia da quello con cui .si sopprime
il divieto, non .solo sotto l'aspetto giuridico, ma anche sotto quello operativo,
perch� generalizzando l'autorizzazione e lasciando in vita (seppur sullo
sfondo) il divieto, J.a merce continua ad essere importata formalmente
in deroga, ci� che consente . appunto -attraverso le clausole suscettibili
di accedere ad una autorizzazione generale -di controllare una serie di
dati che sfuggirebbero invece in caso di pura e semplice soppressione del
divieto e di una correlativa liberalizzazione istituzionale della merce.
* � *
5. Segue: l'art. 2 del d. l. 6 giugno 1956 n. 476. -Abbiamo dunque un
sistema di controllo del settore a struttura � piramidale ". La Amministra(
16) Di scarso rilievo � invece il R.D.L. 3 novembre 1935 n. 1891 col quale si
sostituiva all'unico elenco delle merci di e vietata importazione " un sistema fondato
su un duplice elenco di merci, rispettivamente di vietata e di libera impartazione
(artt. 1, 2 e 6), creando tra i due gruppi un complicato sistema intermedio, che
rest� per� lettera morta, avendo ben presto il Ministro -in virt� dei cennati
poteri -trasferito con suo decreto le merci ad esso soggette nell'elenco di quelle
sottoposte al regime di e vietata impartazione > (D.M. 28 dicembre 1939).
544
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione ha a sua disposizione un triplice strumento di manovra: a seconda
del diverso grado di intensit� e di concretezza con cui reputi necessario
intervenire, pu� sia operare a livello dei divieti (ponendone di nuovi o
sopprimendone di esistenti) sia a livello delle autorizzazioni generali
(mantenendo il divieto, ma rinunciando ad un controllo operazione per
operazione e :fissando invece in via generale certe modalit�, certi limiti e
condizioni, verificati di volta in volta dall'organo doganale, in presenza d�i
quali l'operazione � senz'altro da intendere autorizzata) sia infine a livello
del pi� penetrante controllo delle e licenze ".
Accade per� a questo punto una cosa estremamente significativa: con
i decreti ministeriali 28 dicembre 1939, 15 luglio 1940 e 19 luglio 1940
tutte le merci vengono colpite da divieto di importazione edi esportazione.
La disciplina del settore attribuisce all'esecutivo un potere di manovra
tanto ampio da comprendere la stessa facolt� di determinare direttamente
la zona su cui la manovra pu� essere esercitata, e l'ese.cutivo se
ne avvale per estendere tale z�ona fino a farla coincidere con la totalit�
delle merci, e porre sotto controllo diretto e concreto l'intero settore. La
distinzione tra merci di libera e di vietata importazione (su cui la legislazione
del 1926, 1934, 1935 si fondava) perde ogni attualit�; essa tuttavia
non scompare, ma resta ad esprimere la giuridica possibilit� di un diverso
livello di manovra e di un diverso livello di liberalizzazione delle merci,
non meno rilevante sol perch� inattual�.
Il e divieto generale " posto con i d. m. del 1939-1940 doveva soprav
vivere all'indirizzo politico contingente che lo aveva determinato, e le libe
ralizzazioni degli scambi erano destinate dopo di allora, e anche nel periodo
successivo al dopoguerra, a .seguire mediante generalizzazione del e per
messo " e non mai con soppressione del � divieto >.
Nel 1956, con l'entrata in vigore del d. I. 6 giugno 1956 n. 476, si ha
per� una svolta di cui viene spesso sottovalutata la portata giuridica. Tale
d. l. (portante �nuove norme valutarie e istituzione di un mercato libero
di biglietti di Stato ,. e convertito nella legge 25 luglio 1956 n. 786) contiene
un art. 2 primo comma che recita testualmente: e Ai residenti �
fatto divieto di compiere qualsiasi atto idoneo a produrre obbligazioni
fra essi e non residenti, esclusi i contratti di vendita di merci per l'esportazione
nonch� i contratti di acquisto di merci per l'importazione, se non
in base ad autorizzazioni ministeriali. Ai residenti � fatto divieto di effettuare
esportazioni o importazioni di merci se non in base ad autorizzazioni
ministeriali >.
L'intitolazione della legge nella quale � inserita ha stranamente condotto
taluno (17) a fraintendere o sottovalutare la portata giuridica di
questa norma, la quale, bench� contenuta in un testo di disciplina valutaria
(ci� che non pu� avere alcun rilievo di fronte all'ampiezza e generalit�
della norma, tanto pi� che l'aspetto valutario � intimamente legato a quello
economico, di cui costituisce anzi una specifi.cazione) ha evidentemente
la natura di un principio generale nella intera disciplina amministrativa
del settore. Per cogliere invece la portata di tale norma occorre considerare
(17) E cosi ad es. GERBINO, op. cit., e CUTRERA, Divieti... cit., il primo dei
quali pare ritenerne la natura di norma esclusivamente valutaria e il secondo si
limita ad una generica protesta di inopportunit�. Esattamente ne cog�ie l'importanza
invece Ross1 A., La natura giuridica della licenza di importazione e esportazione, in
Riv. dir. comm., 1961, 360 ss., il quale per� giunge a conclusioni che non sembra
possibile condividere (su ci� v. oltre).
PIA'.ft~.I,:$j_;.: ~l, GJ~B~.�SV' Q~S'flONl ~l GIWrMS:$1IZlQ.J(E 545
ehe.� t>ihna ~d~.$iflla!;,eMJ:�ata. in vigore,��~ur vi~ndo un�� c:l.'1vie10 g~e.:aie di
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fatto in concieto. :r:t&~tro un indirizzo assai chiuso e restrittivo, mentre un
indirizzo liberista. si. apra pr~prio mentre entra ln vigore una norma che
sopprime qu~Ja:�� tiossibilit� e sottopone in via �di principio a controllo
l'intero settore (18).
(18) � appunto tale domanda e il fatto di trovarla senza risposta che ha indotto
taluno a tacciare di estrema inopportunit� la formulazione dell'art. 2 d. 1. n. 476 del
1956; cfr. CUTREBA, voce �Divieti, ecc.... � cit.
546 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
La risposta a questi interrogativi deve -a nostro avviso ---essere
rinvenuta nel fatto che le esigenze tecnico-giuridiche della manovra del
settore sono del tutto indipendenti dalle :finalit� verso cui la manovra
stessa pu� essere in concreto indirizzata.
Queste norme -quelle del 1926 come quella del 1956 -non, esprimono
una direttiva politica, ma disciplinano diversi strumenti di manovra
sostanzialmente neutri rispetto al :fine (ch'� di volta in volta determinato
da1!l'esecutivo nell'ambito della sua costante responsabilit� politica). L'evoluzione
delineata esprime quindi l'evoluzione delle esigenze di funzionalit�
e di agilit� del controllo, non quella della politica commerciale. L'incremento
quantitativo e quailitativo degli scambi rende pi� delicato il controllo,
pi� instabile e sensibile l'equilibrio a cui questo mira; mutano cosi le
modalit� con cui effettuarlo e la stessa esigenza della sua estensione, indipendentemente
dalla direzione in cui si rivolge: una totale libeTalizzazione,
se � frutto di una vigile scelta e conserva dietro di s� un'altrettanta
vigile e pronta possibilit� di inversione dell'indirizzo, esprime il controllo
pubblico del settore non meno di quanto farebbe un regime di totale
restrizione.
* * *
6. Natura giuridica della licenza di import-esport. -Scomparsa, con
l'art. 2 del d. 1. n. 476 del 1956, la possibilit� di circoscrivere direttamente
lo stesso ambito di manovra e istituzionalizzata l'estensione di questa all'intero
settore, gli atti a mezzo dei quali si esplica il controllo pubblico sono
ormai sostanzialmente quegli atti che la legge definisce �autorizzazioni>
e che a volte prendono ad oggetto una determinata operazione di importazione
ed esportazione (c. d. licenza), ed altre volte assumono invece un
contenuto generale per .stabilire che a certe condizioni, entro certi limiti,
secondo certe modalit� ecc. tutte le operazioni di un dato tipo "verranno
consentite direttamente dalla dogana,. (cosi si esprimono generalmente i
decreti ministeriali). Ad una manovra fondata essenzialmente su un gioco
di �divieti> e di e permessi,., qual'era quella presupposta dalla legge del
1926, si � ormai definitivamente sostituita una manovra fondata esclusivamente
su un gioco di permessi generali e particolari (19). A queste due
specie di atti la prassi usa riconnettere la distinzione tra due distinti regimi,
detti rispettivamente e a licenza > e e a dogana >.
L'analisi della natura giuridica di questi atti presenta un grande interesse
(sia sotto l'aspetto pi� genea.-ale della qualificazione giuridica dell'intervento
pubblico nell'attivit� economica privata, sia sotto quello della
teoria dell'atto amministrativo), ma essa esigerebbe un esame ben pi�
approfondito di quanto non consenta il carattere di questa nota, con la
quale si intende soltanto segnalare alcuni punti nodali del problema.
Conviene prendere le mosse dalla c. d. licenza d'importazione o esportazione
(cio� dall'atto che ha ad oggetto -per consentirla -una determinata
operazione, non riconducibile ad alcuna autorizzazione generale e
perci� realizzabile solo dietro specifico permesso ministeriale), sulla quale
prevalentemente, se non esclusivamente, si � in genere soffermata l'attenzione
della dottrina.
(19) Si scioglie cosi la riserva formulata alla nota n. 12.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 547
L'opinione tradizionale (20) vuole che si tratti di una comune autorizzazione
amim.inistrativa, di un atto cio� destinato -secondo la formula
definitoria generalmente accettata (21) -a rimuovere il limite posto allo
esercizio di una attivit� inerente ad un preesistente diritto soggettivo dell'interessato,
previo riscontro della mancanza di ragioni di contrasto con
le esigenze di tutela dell'interesse pubblico a garanzia del quale il limite
stesso � apprestato dall'ordinamento.
Senonch� l'ampiezza del potere discrezionafe di cui l'Amministrazione
dispone nella emanazione di siffatte " licenze " ha indotto taluno a dubitare
che l'esercizio del commercio internazionale possa essere ricondotto nell'ambito
di un'attivit� istituzionalmente libera (seppur limitata dall'ostacolo
che l'atto sarebbe destinato a rimuovere) o comunque inerente ad un
preesistente diritto, sia pure condizionato, del soggetto. Si perviene cosi
ad una opinione esattamente opposta: la licenza non "consente" una attivit�,
peraltro gi� istituzionalmente libera, ma " attribuisce > la facolt� di
compierla ampliando la sfera delle situazioni giuridiche del soggetto, -e
venendo cosi ad assum�re tipica natura concessoria (22).
Dall'una parte si collocher� l'accento sul diritto all'iniziativa economica
privata e sul fatto che l'esercizio del commercio internazionale non pu�
non essere ricondotto, seppur in lontana istanza, a tale diritto; per converso,
dall'altra parte, si far� riferimento alle limitazioni che tale diritto,
per espressa previsione della norma stessa che lo enuncia, pu� subire
dall'ordinamento e si rilever� come vi � un segno oltre il quale la profondit�
�e l'ampiezza del controllo pubblico fa sfumare il carattere privato
dell'attivit� in una completa pubblicizzazione legittimando l'opinione che
l'intero settore sia da considerare ormai in �dominio> pubblico e che l'atto
con il quale il privato � ammesso ad operarvi non possa essere trattato che
alla stregua di un e privilegio " a lui attribuito (23).
Questa disputa intorno alla natura giuridica deHa licenza ministeriale
di import-esport riflette in realt� -ci� di cui non sempre coloro che vi
sono intervenuti sono stati consapevoli -una disputa di assai pi� ampia
portata e di assai pi� vasto interesse, che coinvolge la sistemazione giuridica
di una serie di atti e procedimenti a mezzo dei quali si esplica l'intervento
pubblico nella economia. � accaduto in quest'ambito (ma � un
fenomeno che si ripete ricorrentemente) che tradizionali strumenti giuridici,
(20) Cfr. FRANCESCHELLI, Gli scambi internazionali e il diritto commerciale
interno in Riv. dir. comm., 1950, I, 14 ss.; CUTRERA, voce e Divieti, ecc. >, cit.; GERBINO,
op. cit.; BAELI, Le autorizzazioni generali e particolari in materia di esportazione
di merce e capitati in Rass. dir. e tecnica doganale, 1957, 161 ss.; LoIACONo, Licenza
ministeriale e operazioni di import-esport in compensazione privata in Banca, borsa
e titoli di credito, 1957, II, 33; altra bibliografia in questo senso in LIONETTI, op. cit.,
passim. Per la giurispruednza cfr. OnusA, op. cit., nonch� Trib. Roma 2 febbraio 1959
(in causa Cannella c. Min. Comm. Estero e Min. Tesoro) in Temi Romana, 1959, 239.
(21) Amplissima e notissima essendo la bibliografia, superflua appare ogni citazione
(un diligente elenco � in GASPARRI, voce e Autorizzazione (dir. amm.vo) >, Enciclopedia
del Diritto, Milano, 1959, vol. IV, 516). Jt piuttosto da segnalare che le
critiche anche di recente mosse alla formula definitoria tradizionale (cfr. ad es.
GIANNINI M. S., L'attivit� amministrativa, Roma, 1962, 139 ss.) non alterano sostanzialmente
lo schema fondamentale della categoria.
(22) In tal senso SALVATORI, Aspetti giuridici del commercio con l'estero, in
Riv. della Guardia di Finanza, 1956, 199 ss., e soprattutto RossI A., La natura giuridica
della licenza di importazione, cit.; si veda pure sul problema LIONETTI, op. cit., 99.
(23) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 171.
548 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
da tempo elaborati e di sperimentata applicazione, siano stati aaottati �
utilizzati per esprimere funzioni sostanzialmente nuove e diverse rispetto
a quelle in vista delle quali erano stati originariamente elaborati e costruiti.
Da qui una serie di istituti ai quali non riesce di trovare una categoria
adeguata e che assai spesso rifiutano l'una per eccesso e l'altra per difetto
non calzando in alcuna.
Tra questi sono appunto una serie di atti che si pens� di poter senz'altro
costruire alla stregua di normali atti permissivi e che, pur conservando
taluni tratti caratteristici generali di questi, :finirono con l'attirare
sempre maggiore attenzione su certe peculiarit� impresse dalla diversa
funzione che erano destinati ad assolvere.
Traducendosi poi queste peculiarit� in altrettante specificazioni o diversificazioni
di contenuto e in una correlativa differenziazione di regime
giuridico, � cosa del tutto. naturale che si sia cercato di individuare una
categoria a parte di atti e di delinearne i tratti proprii e caratterizzanti,
piuttosto che forzare una impacciata sistemazione in categorie preesistenti.
Ch� se poi tali atti o procedimenti cosi raggruppati e delineati, conservando
alcuni tratti tipici della matrice da cui nascono, possano o debbano
essere collocati nell'orbita di questa, alla stregua di una ben individuata
sotto-categoria, � problema che certamente non tocca la legittimit� del
criterio seguito ,di trovare concetti nuovi per fenomeni nuovi (o anche solo
parzialmente tali) e nomi nuovi per concetti nuovi. ~ appunto ci� che si �
fatto allorch� nell'ambito della categoria generale delle autorizzazioni, si
� individuato un gruppo di atti i quali -pur riproducendo quella relazione
funzionale, tra l'atto che si considera e un preesistente diritto ch'� tipica
delle autorizzazioni (24) -presentano tuttavia una ben delineata fisionomia
propria rispetto agli altri esponenti della categoria generale, ci� che
giustifica la riduzione vuoi di questi e vuoi di quelli sotto nomenclature
di sotto-classificazione capaci di esprimere ad un tempo la radice comune
a tutti e gli elementi caraterizzanti di ciascuna. Nella categoria generale
delle autorizzazioni si collocano cosi accanto alle e autorizzazioni in funzioni
di polizia > quelle � in funzione di controllo > ed ancora quelle � in
funzione di manovra" (25); ovvero (con differente nomenclatura cui non
corrisponde peraltro una sostanziale differenza concettuale) si pongono
accanto alle �autorizzazioni con verifica del non contrasto" le "'autorizzazioni
con esame del bisogno " (26).
Le autorizzazioni di manovra (o � con esame del bisogno �) presentano,
secondo il profilo che ne ha tracciato chi meglio e pi� a fondo le ha studiate
(27), i seguenti aspetti caratterizzanti.
La riconduzione nella categoria generale delle autorizzazioni si opera
sotto il profilo della presenza del retrostante diritto di iniziativa economica
privata, il quale, se non compresso fino alla sua totale vanificazione attra
verso una formale riserva di quel certo settore allo stato (nel qual caso
il passaggio alla distinta categoria delle concessioni � obbligato), conserva
pur sempre la sua forza di espansione, per quanto lontano e sullo sfondo
la disciplina positiva del settore venga a collocarlo, e vale ad i,mpedire
(24) Cfr. SANDULLI, Notazioni in tema di provvedimenti autorizzativi, in Riv.
trim. dir. pubbt., 1957, 784 ss.
(25) Cfr. GIANNINI M. S., L'attivit� ecc., cit., 142.
(26) Cosi SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 163 ss.
(27) Lo studio pi� esauriente e opprofondito di tali atti permissivi, in termini
generali, si trova in SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit. (Capo Il).
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 549
che l'accesso a quel certo settore o l'esercizio di quella certa attivit� non
formalmente riservati allo Stato, ripetesi -si ritenga soggetto non
gi� ad un permesso, ma ad un vero privilegio > (28).
La caratterizzazione di questi provvedimenti, all'interno-della categoria
degli atti permissivi, avviene poi non gi� con riguardo alla maggiore
ampiezza di discrezionalit� di cui l'Amministrazione dispone -discrezionalit�
praticamente limitata dalla sola funzione di manovra economica
e all'interno di questa praticamente illimitata -ma in relazione al diverso
riferimento del giudizio su cui essi si fondano. Il limite all'esercizio
del diritto � posto, e il potere di rimuoverlo � dato, non gi� perch� la
Amministrazione possa verificare di volta in volta il non contrasto dell'attivit�
da intraprendere con l'interesse pubblico (attraverso l'esame dell'idoneit�
del soggetto richiedente o del caratere non pregiudizievole dello
specifico e concreto oggetto dell'attivit� richiesta), ma perch� l'Amministrazione
possa valutare soprattutto -attraverso un giudizio non pi� di
carattere negativo, ma positivo -la convenienza oggettiva dell'attivit� che
si richiede di compiere in relazione alla sua idoneit� specifica a soddisfare
un bisogno collettivo. L'atto � preordinato non gi� alla verifica dell'assenza
di impedimenti, ma alla presenza di un vantaggio " positivo ed attivo ",
s� che l'assenza dei primi si pone come elemento necessario ma non pi�
sufficiente per la conclusione favorevole del giudizio che precede l'atto e
ad esso inerisce (29).
Se il riferimento ad un retrostante diritto di iniziativa economica impone.
dunque la riconduzione di questi atti nella categoria delle autorizzazioni,
tuttavia la peculiare natura del giudizio discrezionale che essi
presuppongono, fondato su una valutazione del bisogno del mercato, pongono
-sul piano del regime giuridico ad essi riservato -alcune precise
simiglianze con gli atti di natura concessoria, simiglianze che si originano
da ci� che mentre la. mera verifica del e non contrastb > consente una
indefinita moltiplicazione degli atti, l'esame del bisogno impone una correlativa
limitazione quantitativa -circoscritta appunto dal bisogno -degli
atti che questi giudizi presuppongono: si pu� parlare in proposito di un
contingentamento in "re ipsa > della capacit� permissiva. A misura che il
� bisogno > � soddisfatto, con l'accoglimento di talune delle richieste
avanzate, mutano gli elementi di giudizio alla stregua dei quali dovranno
essere valutate le altre. Ci� implica precise conseguenze in relazione
alla necessit� di una diversa strutturazione del procedimento di rilascio, alla
risoluzione di un conflitto potenziale sul concorso di pi� domande (conflitto
che invece non si pone nelle autorizzazioni con riscontro del non contrasto,
suscettibili in genere di indefinita moltiplicazione), nella possibilit�
di modificazioni soggettive conseguenti al carattere obiettivo e non strettamente
personale che -almeno tendenzialmente -queste autorizzazioni
presentano (30).
Il tipo di discrezionalit� che a questi provvedimenti inerisce, e non
tanto invece la sua ampiezza, giustifica infine il fatto che si ritenga sempre
presente in relazione ad essi un potere di revoca; riferiti infatti ad un vero
e proprio potere di manovra del settore, compito da espletare non gi� con
interventi isolati posti in essere al momento del giudizio, ma con " vigile
cura costante� questi atti cosi come richiedono che l'Amministrazione non
(28) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 161 ss.
(29) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 163 ss.
(30) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 177.
6
550 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
resti indifferente all'uso che se ne faccia da parte del soggetto a�tm'izzato.
(ci� che � un altro elemento caratterizzante essendo appunto l'opposto di
quel che normalmente accade nelle autorizzazioni con verifica del non
contrasto), esigono il riconoscimento obbll.igato di un potere di perdurante
verifica del permanere del �bisogno> e un correlativo potere di revoca
in caso di sua cessazione (31).
Questo breve profilo, meramente riassuntivo dei lineamenti che la
dottrina ha tracciato di questo gruppo di atti, consente di individuare il
tratto pi� significativo di essi in una caratteristica ambivalenza data dal
rapporto tra l'elemento base che ne impone la riconduzione alla categoria
generale delle autorizzazioni (ila presenza del retrostante diritto ex art. 41,
primo comma, Cost., e la sua forza espansiva) e il regime assai prossimo
a quello degli atti di natura � concessoria che ad essi imprime la funzione
di �manovra > a cui sono preordinati e la qualit� del relativo potere discrezionale.
Questa ambivalenza fa immediatamente pensare a quel raggruppamento
classificatorio che altri ha tentato sotto fa nomenclatura di
e licenze> (32) e la cui caratteristica risiederebbe appunto in una posizione
intermedia tra concessioni e autorizzazioni, e in una maggior prossimit�
alle prime che alle seconde, definita appunto dal fatto che la valutazione
non investirebbe solo requisiti, ma l'opportunit� medesima dell'attivit�,
ci� che testimonierebbe l'assenza di un preesistente diritto soggettivo. Senonch�
sembra che giustamente si rimproveri a tale criterio classificatorio,.
da un canto, di lasciare imprecisata quella maggior prossimit� alle concessioni,
dall'altro, di creare una classe intermedia senza definire lo spazioentro
cui dovrebbe muoversi, giacch� � pur doveroso riconoscere che �al
di fuori del riferimento ad un sia pur generico diritto individuale non �
dato trovare un diverso criterio che segni il confine tra il "consentire,,
proprio della licenza e l"' attribuire,, proprio della concessione� (33).
7. Segue. -Fatte queste premesse, che non � parso in alcun modo possibile
eliminare, si tratta di vedere se e in che misura, una volta accettato
come valido questo raggruppamento di autorizz�azioni in funzioni di
" manovra � con propri tratti caratterizzanti, la licenza di import-esport
vi possa essere ricondotta (3'4). Ed a noi pare -pur nei limiti confessati
della presente indagine -che tale riconducibilit� non solo si dia, ma
altresl che la accettazione della categoria delle autorizzazioni di manovra
o �con esame del bisogno" condizioni la stessa possibillit� di trovare alle
licenze di import-esport una adeguata collocazione sistematica, non potendo
-seppur per opposte ragioni -apparire tale n� l'opinione tradizionale,
n� quella opposta che giunge a scorgervi vere e proprie concessioni..
(31) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 186.
(32) Cfr. SANDULLI, Abilitazioni, autorizzazioni, licenze, in Rass. dir. pubbl.,
1958, 11 ss.; SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo (V ediz.), Napoli, 1959, 279;
la validit� della terminologia sandulliana delle licenze � esaminata da SPAGNUOLO-�
VIGORITA, op. cit., 171 ss.
(33) Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., 173.
(34) Lo SPAGNUOLo-VIGORITA ve la riconduce ma, lavorando con l'attenzione
precipuamente rivolta agli aspetti generali dell'intervento pubblico nell'attivit� economica
privata, opera e costruisce ponendo in maggior risalto altri aspetti di tale
intervento (il settore creditizio in particolare); sfuggono cosi a volte alcune peculiarit�
della disciplina in esame che -appunto perci� -si � avuto cura di porre nel
testo in maggior risalto.
PARTE I, SEZ. lI, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 551
Non quella tradizionale, perch� rinuncia a porre in evidenza quanto
di ear~tteristico la licenza di im:port-esport presenta rispetto allo schema
tradizionale dell'autorizzazione, e non riesce quindi a giustificarne la singolarit�
di taluni aspetti d.el regime giuridico. In proposito � estremamente
siguli�.cativo che rinadeguatezza dell'opinione tradizionale sia stata proprio
avvertita allorch� si � trattato � di trovare un.a spiegazione ad un potere
dis.crezionale di revoca, che � subito ]>arso doveroso riconoscere in vista
deU,.e .funzioni .cui l'atto as~olve,. :ma che d'altra parte -almeno nei term.
ini fJ.l ~l;li esso esi,ge;ya di essere ricQnosciuto -non riusciva a trovare
sp~io nel/lo schema bnpr-e.eisatamente autorizzatorio che dell'atto si era
dato.(~). . ........ i ... � ' .
Nell'ambito di questo sehema resta parimenti assai difficile spiegare
come .mai�. una volta� :rimo~o il limite,. l'Amministrazione conservi un
preci$6 ~$er!i!~; a ... chef~at~,vit� a:i.itorl~ta sia ~tfet:tf;vamente posta in
~~~~� �� ;~n~o.t�a il'l-~urla &ffl'. $emp~e� ae~e&ere aWatto . \l~ limite. temporal~
cii td:i; . . . .:ne (~f,{l;. o ~om;~ ~ai. la e rimozione del Um1te " nei confronti
di'. 'lUl. sof~~'t;to l1o~~aJllft~li-e fino . a P):'Ci!iiu~�are !la possibilit� di eguale�;t#lc>zt9ztl;e nei. p~tonti di, .altri JJ&ggett� richiedenti: aspetti questi che
t~:n,to� l)9eQ J!f giufti4can,Q n,~..tradtziPJ;);ale scherpa autoriz!&atorio da essere
m:vec,e tra~ion~imente �ousid~r;a,ti cat.atteristlci dell'.antitetico schema concessori<>�.
i: eyfl.f�nte invece che Uni/l vQlta introdotto il riferimento ad un
�~V~,O. ~f?O .di; it\l~j*i.Q �is~~,.~iol)al,e, elementQ' . qaratter;i:zzante del gruppo
~'inte:plb d&l:Ui catego:i:ia, .�, t�li aspetti dive:ngono o:vVie conseguenze del
:!?atto' eb~, se refietto ~ 'Pll'.J;' sempre ql;l~l� di e con.sentire>, la funzione
d�li'atto � q.~lla di manovrare dn merC!ato, e lo stesso e consentire " non
fj" l)itr tanto preordinato al contr�llo dell'attivit� -assunta come ipoteticam�Sri.
te pr�!d�'diz'i~v�le di un interesse pubblico -quanto costituisce uno
1
strumento per e:tfettuare queI1a manovra e per bilanciare l'equilibrio di
un bisogno collettivo.
UAJl:l.ministr-one consente 11�ttivit� di impo1�t-esport non tanto per
eb� non 'Vi sono ostacoli a cl:I,~ il soggetto es�rciti il suo diritto d'iniziativa
quanto peJ.lch� vi � un: bisogno collettivo a che tale attivit� sia esercitata:
da etti il preciso interesse a che al consenso segua in effetti l'attivit� (e la
relativa ineJ.l�nza di un limite tempotale di utilizzazione del consenso); da
qui� l'in.tertil:ipendenza � tra Ciascuno d�i consensi. dati e le alltre richieste di
consenso; da <;tui il carattere .tendenzialmente -reale d�ll'autorizzazione, e
che si traduce in una p�ssiblllt� di cessione, ma solo congiuntamente alle
merci cui l'atto si riferisce (37); da. qui infine una estrema ampiezza della
(35) Alla conclusione della natura concessoria dell'atto in esame RossI A., op.
cit., giunge appun~o attrav~rs() .una con-etta C]:'itica della sent. Cass. SS. uu. 26 aprile
1961 n. 932, in Riv.� dir. comm., 1~61, S6�, che riconosceva ampio potere di revoca,
partendo ttittavja da una �,ost~i,one .im~:r.'ecif!at~te autorizzatoria dell'atto stesso.
(36) Cfr. G~tsmo, op~ cl't., 757(11 t�l'!iline a:Pposto � normalmente di sei mesi.
(37) Art. 13 r. d. 1. 14 ne.vembre 1926 n. 1923. Secondo la giurisprudenza la
cessione. della licenza con contemporanea cessione della merce cui si riferisce (ci�
che condiziona la validit� della cessione), ma senza Ja c. d. voltura della stessa a
nome del nuovo titolare, comporta un persistere della responsabilit� dell'originario
titolare nei confronti della P. A. in ordine all'attivit� autorizzata. Cfr. App. Torino
5 luglio 1956 in Rep. giur. it., 1956, voce cEsportaz. e importaz.,, n. 3; Cass. 31 gennaio
1955 n. 256. Tale aspetto implica il riconoscimento di un vero e proprio rapporto
giuridico tra la P. A. e il titolare, conseguente alla emanazione dell'atto. Sulle
autorizzazioni creative di tali rapporti cfr. FRANCHINI, Le autorizzazioni amministrative
costitutive d.i rapporti QUridici tra l'Amministrazione e i privati, Milano, 1957.
552 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
discrezionalit�, limitata praticamente soltanto dal carattere economico (e
non quindi sanitario, milJ.itare, ecc.) degli scopi che con tali atti possono
essere perseguiti, discrezionalit� che si estrinseca altres� nella possibilit�
di una serie indefinita di clausole e condizioni da apporre al consenso e la
cui variet� � pienamente adeguata alla variet� delle esigenze che la situazione
del mercato pu� presentare e delle finalit� specifiche che, di volJ.ta in
volta, la manovra pu� avere di mira.
Se questi rilievi conducono a concludere per una decisa insufficienza
dell'opinione tradizionale, altre considerazioni impediscono tuttavi.a~ a
nostro avviso, di �compiere senz'altro il passaggio nell'ambito dei provvedimenti
concessorii, e valgono definitivamente a convincere della esattezza
(e della necessariet�) della collocazione sistematica a cui si � aderito.
L'ostacolo che ci sembra precludere la possibilit� di parlare di una
concessione a proposito della licenza di import-esport � non solo e non
tanto la presenza ineliminabile del diritto di iniziativa economica, dotato
di potenziale espansione per quanto lontano sullo sfondo possa collocarsi;
� non solo e non tanto la correlativa assenza di una formale riserva dell'attivit�
di import-esport allo Stato (elementi questi su cui invece, nell'ambito
dello studio generale delle autorizzazioni di manovra o � con
esame del bisogno> particolarmente si insiste); quanto piuttosto il fatto
che la disciplina amministrativa del commercio estero � strutturata in
funzione precipua di un protagonista economico privato, nei confronti del
quale -si noti -l'ampiezza del potere discrezionale conferito all'Amministrazione
gioca tanto nel senso di consentire il pi� penetrante intervento
quanto nel senso di consentire che se ne faccia praticamente del
tutto a meno. Attraverso ilJ. gioco dei e divieti,. e dei e permessi,. (nella
fase anteriore al 1956) e in quello delle autorizzazioni e generali> e e particolari,.
(nella fase successiva al 1956), alla Amministrazione -seppur con
diversa portata a seconda dei due meccanismi -� sempre stata data la
facolt� di emarginare una certa zona del settore per operare su di essa
una pi� blanda manovra o per non operarne alcuna. Tanto POGO possiamo
dunque dire che l'atto in esame e attribuisce ,. nuovi diritti a.il soggetto cui
si rivolge, che � in potere della stessa Amministrazione -attraverso una
generalizzazione del permesso non subordinato a clausola alcuna (dopo il
1956) o attraverso la soppressione del divieto (prima del 1956) -di porre
in essere i presupposti in presenza dei quali l'attivit� costituente esercizio
del preteso nuovo diritto � invece del tutto libera e indipendente dallo
specifico atto che quei diritti avrebbe dovuto creare, e pu� -al limite svolgersi
persino nella indifferenza dell'ente che quei diritti avrebbe dovuto
attribuire.
Le esigenze pubbliche e le necessit� operative alle quali la disciplina
del commercio estero si informa -in altre parole -sono siffatte che gli
atti a mezzo dei quali si esprime, pur quando si pongono come derogatori di
preesistenti divieti, in realt� sono pi� importanti dei divieti stessi, e di
remmo anzi che lo stesso divieto (sia esso un divieto in senso proprio o
semplice frutto di una mancata contemplazione della operazione in una
autorizzazione generale) non inerisce gi� ad un'attivit� che l'ordinamento
voglia effettivamente precludere, ma ad una attivit� che in realt� per nes
sun'altra ragione si vieta se non per poterla autorizzare e -autorizzan
dola -sottoporla ad un controllo di manovra. Ci� che definitivamente
convince della impossibilit� di ridurre detta attivit� nell'ambito di quelle
che si ., concede,. di espletare, attribuendo il correlativo nuovo diritto, e ..
J J
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 553
della necessit� di riferirla invece ad un diritto preesistente il cui esercizio
� soggetto ad un istituzionale controllo pubblico preordinato ad una :finalit�
di manovra economica.
8. Gl'i atti di manovra a contenuto generale. -La manovra del settore
del commercio estero � stata sempre effettuata, oltre che con provvedimenti
autorizzatori aventi ad oggetto singole operazioni, altresl -come
si � pi� volte sottolineato -a mezzo di atti a carattere generale, atti che
fino al 1956 potevano operare sia sul piano della esistenza stessa dei divieti
sia su quello del meccanismo derogatorio di essi, mentre dopo il 1956 non
possono -a nostro avviso -operare che su quest'ultimo (v. sopra n. 5).
Tanto agli uni quanto agli altri -cio� tanto a quelli che ponevano
nuovi divieti o ne sopprimevano di esistenti, estendendo o restringendo
cosi la zona manovrata, quanto a quelli che trasferiscono una merce dal
regime e a dogana > al regime " a licenza > e viceversa, particolarizzando
o generalizzando cosi il meccanismo di manovra -deve essere riconosciuta
la natura di atti amministrativi generali a contenuto non normativo (38),
venendo cosi ogni problema ad inquadrarsi in quello pi� ampio attinente
a .questa categoria di atti, dibattuta e controversa nei suoi aspetti particolari
e nella determinazione del criterio individuatore, ma ormai pacificamente
accettata (39).
Ci� che deve infatti essere posto nel massimo rilievo, allorch� si
considerano questi atti generali a mezzo dei quali il potere amministrativo
controlla e manovra il settore del commercio estero, � che essi non hanno
la funzione e lo scopo di regolare astrattamente rapporti giuridici, contribuendo
alla creazione o integrazione dell'ordinamento giuridico, bensl esattamente
quello di provvedere -seppur in via generale -alla e cura di
un interesse pubblico concreto e puntuale> (40).
Essi in fondo non trovano altra giustificazione se non quella di consentire
che il controllo e la manovra del settore, demandati dall'ordinamento
�al potere amministrativo, possano essere svolti a diversi livelli di
concretezza a seconda delle esigenze che di volta in volta -cio� rispetto ad
(38) In tal senso D'ALBERGO, senza titolo nel testo (nell'indice: e In tema di
disciplina amministrativa delle importazioni�), in Foro it., 1964, I, 1648, come commento
a Cass. 22 aprile 1964 n. 956.
(39) In relazione a tali atti, esiste una copiosissima bibliografia formatasi principalmente
-oltre che in studi di carattere generale sull'atto amministrativo e
sull'atto normativo -nella scia delle discussioni cui ha dato luogo l'ammissibilit�
dei regolamenti ministeriali, da un canto, e la natura di alcuni atti particolari (quali
ad es. i provvedimenti CIP), dall'altro. Tra i pi� significativi di tali scritti devono
essere ricordati: GIANNINI M. S., Provvedimenti amministrativi generati e regolamenti
ministeriali in Foro it., 1953, III, 9 ss., DE VALLES, Regolamenti ministeriali e
ordinanze generati in Foro it. 1951, IV, 97 ss.; GIANNINI M. S., Sui regolamenti ministeriali
(a proposito degli ammassi dell'olio e dei vincoli dei prezzi) in Foro it.,
1950, I, 664 ss.; SANDULLI, Sugli atti amministrativi generali a contenuto non normativo,
in Foro it., 1954, IV, 217 ss. (ora in �Scritti giuridici in memoria di V. E. Orlando
�); GUARINO, Sul carattere discrezionale dei regolamenti, in Foro it., 1953, I,
537 ss.; Gu1cCIARDI, Natura giuridica e specialitd dei provvedimenti CIP, in Giur. it.,
1955, III, 85 ss. Altra bibliografia in BILE, Appunti sulla natura giuridica dei provvedimenti
CIP, in Giur. it., 1958, I, 645 ss.; con specifico riguardo al regolamento ministeriale,
cfr. VIGNOCCHI, Il potere regolamentare dei ministri, Napoli, 1957; bibliografia
a pag. 1, nota n. 1.
(40) Cfr. GIANNINI M. S., Provvedimenti amministrativi generali ecc., cit., 20.
554 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
una singola merce o ad una singola provenienza in una certa congiuntura
economica -si pongono, rendendo cosi fa manovra stessa adeguata alla
finalit� che, in concreto e in un certo momento~ essa si propone di
perseguire.
L'interesse pubblico che sta alla base di questa disciplina �, in altre
parole, siffatto da non esigere che alla sua cura si provveda sempre e
comunque ad un medesimo-livello di concretezza; e l'ordinamento tiene
conto di ci� affidando all'amministrazione non solo il potere di manovra,
ma altresl quello di delimitarne l'ambito (prima del 1956) o di graduarne
l'intensit�, ci� che peraltro costituisce pur sempre un modo di provvedere
alla cura di quell'interesse pubblico e non un modo di variare la disciplina
che lo tutela.
Accettata, con queste precipue giustificazioni, la natura di atti generali
a contenuto non normativo .il problema non si � per� esaurito. Tralasciando
l'atto con cui si abolisce un divieto o se ne istituisce Ul'.10 nuovo (aspetto
che -come si � detto -ha perso �li attualit�), e concentrando l'attenzione
su ,quelli che, generalizzando l'autorizzazione, trasferiscono una certa merce
dal regime e a licenza > a quello e a dogana >' si tratta altresl di stabilire
qual'� la portata del suo contenuto. In tali atti normalmente si dice che
la importazione o esportazione di una data merce -a certe condizioni,
limitatamente a certe provenienze o destinazioni, ma eventualmente anche
senia alcuna di tali clausole -verranno e direttamente consentite dalla dogana
>. Ci� potrebbe immediatamente far pensare ad una delega amministrativa,
nel senso che non tanto viene generalizzata una autorizzazione
quanto piuttosto viene trasferito il potere di concederla ad organo
periferico.
1Senza che sia possibile (41) in questa sede approfondire il problema
sembra per� che una tale configurazione debba senz'altro escludersi, non
solo e non tanto per ragioni attinenti alla ammissibilit� di una siffatta de
lega, quanto piuttosto perch� all'organo doganale non viene gi� trasferito il
potere di valutare discrezionalmente il bisogno e l'opportunit� di quella
certa importazione o esportazione (valutazione che per sua natura non
pu� essere effettuata che nella considerazione dell'intero mercato e quindi
a livello centrale), ma esclusivamente il potere di verificare in relazione
alle � singole operazioni la ricorrenza delle condizioni in presenza delle
quali l'operazione stessa pu� ritenersi compresa tra quelle autorizzate in
via ,generale. Nonostante l'impropria formulazione dei provvedimenti per
tanto, la dogana non consente l'operazione, ma si limita a svolgere funzioni,
di esecuzione del provvedimento generale, controllando che in effetti quella
determinata operazione -per la qualit� delle merci, loro confezione, loro
destinazione o provenienza, loro quantit� ecc.... -rientri tra quelle gi�
" consentite� in via generale dalla autorit� centrale.
Resta tuttavia il fatto che l'importazione o la esportazione ,di queste
merci, comprese in atti autorizzatori generali, non sono affatto attivit�
non coperte dal potere di manovra o in relazione alle quali tale potere sia
venuto meno. Al contrario sono attivit� in relazione alle auali il potere di
manovra si � esplicato in via generale, perch� l'esame del bisogno o della
opportunit� che esse fossero compiute � sfociato neHa conclusione della
sufficienza di un minor grado di concretezza e nella determinazione che
stabilite certe condizioni, o eventualmente certi contingenti -esse
(41) Sulla delega amministrativa cfr. MIELE G., voce Delega (dir. amm.vo} in
Enc. del DiT., vo.1. XI, Milano 1962, 905 ss. ed ivi bibliografia.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 555
possono senz'altro essere sopportate e tollerate dal mercato, fino a tanto
che un nuovo esame non consigli una manovra operata invece a diverso e
pi� penetrante livello.
Di tutto ci� non tenne conto la giurisprudenza allorch�, esaminando seppur
a :fini del tutto particolari ( 42) -queste " autorizzazioni generali >
ritenne di poterle senz'altro equiparare a quegli atti che, operando invece
sul piano dell'esistenza stessa dei divieti, rendono la merce esente da
permesso e puramente e semplicemente liberalizzata. In particolare la
giurisprucle:nza non consider� quell'aspetto singolare della disciplina tn
esame costituito dalla possibilit� di graduare il livello di manovra: in
realt� tanto poco l'abolizione del divieto poteva essere assimilata ad una
generalizzazione del permesso, che questa seconda -attravel.lso l'apposizione
di una.� serie di clausole e condizioni, costituenti altrettante manifestazioni
(lel suo contenuto �l.eroga.torto -gradua .il livello di m~npvra,
laddove la :Prima -traducendosi nella pura e semplice espunzione di una
data merce dalla zon� di manovra -esci.ude ia manovra stessa rispetto a
quella merce (43).
E. ZECCA
(42) Cfr. le quattro aentenze Cass. 22 aprile 1964, nn. 955, 956, 95'7 e 958; la
n. 956 .� pubblicata in Foro it., 1964, I, 1648 con nota di D'ALB:maco, nonch� in .Rass.
Avv. Stato, 1914. I, 586, �on nota redazionale. .
(48:) Si avverte il bisogno di precisare che, nelle osservazioni contenute nel
testo, si � volutatnen'!;e tralasciato di considerare taluni aspetti -quali, ad es., il
problema della imputazione degli atti considerati (che G�i:RBx*o, op. cit., considera
atti complessi, con analisi tutta'via insufBCiente), quello della inc:lividuazione dei rapPorti
interorganici cprrenti, nella emanazione c:li tali atti, tra l'Anuninistrazione del
Commercio estero e quella delle Finanze, quello dell'influenza� di tali atti sui rapporti
negoziali interpriv�ti sorti�intorno ~�opera'Zione di sc�mbio internazionale -aspetti
che 11on apparivano essenziali rispetto alle osservazioni svolte.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 gennaio 1967, n. 218 -Pres.
Scarpella -Rel. Straniero -P. M. Pedote (conf.). -Di Maggio (avvocati
Abbamonte e Giannini) c. Marino (avv. Fragola), Medico
provinciale di Napoli, Ministero Sanit� e Polisi.
Competenza e giurisdizione -Cassazione .. Consiglio di Stato -Decisioni
-Sittdacato delle sezioni uniteJdella Corte Suprema Limiti.
(Cost., art. 111, coma terzo; c. p. e., art. 362, comma primo; t. u. 26 giugno
1924, n. 1054, art. 48).
Giustizia amministrativa -Atto amministrativo -Interesse legittimo
.. Legittimazione del terzo rispetto all'atto -Limiti -Fattispecie
(in tema di farmacie).
(t. u. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 26; t. u. 27 luglio 1934, n. 1265, artt. 104
e 109).
Nei confronti delle decisioni pronunciate dal Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale, la Corte di cassazione �, per legge, chiamata a
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
556
rilevare soltanto se siano stati o meno osservati i limiti esterni dell�
giurisdizione e, in rapporto a ci�, a individuare la materia che la legge
assegna alla giurisdizione di quel Giudice, ad inquadrare in detta materia
la particolare controversia, a valutare il contenuto dell'atto che
definisce il procedimento in relazione all'esistenza di una giurisdizione
che, se per talune materie si estende al merito, � normalmente di semplice
legittimit�: l'impugnazione delle decisioni in questione �, quindi,
ammissibile soltanto per difetto assoluto di giurisdizione, cio� per un
� error in procedendo" che il Consiglio di Stato abbia commesso con
l'in'Vadere il campo riservato alla libera discrezionalit� della pubblica
Amministrazione, la sfera di giurisdizione propria d'altro Giudice, ordinario
o speciale, ovvero con l'esplicare un sindacato di merito nei casi
nei quali la � potestas iudicandi " sia limitata esclusivamente all'indagine
sulla legittimit� dell'atto amministrativo ovvero, infine, col rifiutare
di pronunciarsi sotto l'erroneo presupposto che la materia propostagli
non possa costituire oggetto di funzione giurisdizionale (1).
La titolarit� di un interesse legittimo deve essere riconosciuta a
colui che pur essendo terzo rispetto ad un atto amministrativo si trovi
in una situazione tale da subire un danno nel caso in cui l'atto medesimo
venga emanato in difformit� dell'interesse pubblico perseguito da
una norma di legge; in tal caso, infatti, l'interesse del terzo coincide con
l'interesse pubblico all'osservanza di detta norma e trova, pertanto,
nella norma stessa una protezione occasionale o riflessa, differenziandosi
dan'interesse generico di tutti i cittadini al buon andamento della pubblica
amministrazione: applicazione in tema di rispetto del limite di
distanza di 500 metri da altre farmacie, per l'apertura di una nuova
farmacia (2).
(Omissis). -Il dott. Silvestro Marino, vincitore in seguito a pubblico
concorso, della 77a sede farmaceutica del Comune di Napoli,
comunic� al Medico provinciale che intendeva ubicare la farmacia in
un terraneo di sua propriet� alla via Veterinaria n. 19 E.
Il Medico provinciale ritenne, peraltro, che il locale proposto non
era idoneo ad assicurare l'assistenza farmaceutica alla popolazione ai
(1-2) Sulla prima massima v. oltre alle sentenze richiamate in quella,
di cui tratta, Cass., Sez. Un., 30 settembre 1965, n. 2070, in questa Rassegna,
1966, I, 552 ed ivi, 553, nota 1.
Sulla seconda massima v. Cass., Sez. Un., 18 maggio 1965, n. 964 (ricor
data pure nella sentenza, di cui si tratta) in Foro it., 1965, I, 1450 nonch�
C. d. S., V Sez., 30 marzo 1963, n. 170, in questa Rassegna, 1964, I, 44 ed
ivi, 45, AGR�, Ancora sulla distinzione tra interesse legittimo ed interesse
a ricorrere. In argomento cfr. altresi Relazione Avvocatura Stato, 1961-1965,
II, 72 e III, 19-20.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 557
sensi dell'art. 109 del t. u. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. "i265
e, quindi, con nota in data 18 novembre 1963, concesse al Marino un
termine perentorio di venti giorni per l'indicazione di un nuovo locale
e lo preavverti che, in caso di mancata indicazione, esso Marino sarebbe
stato dichiarato rinunciatario all'assegnazione della sede.
Contro il provvedimento, il Marino propose ricorso al Consiglio
di Stato in sede giurisdizionale, denunciando fra l'altro, la violazione
degli artt. 104 e 109 del citato t. u. sotto il profilo che il Medico provinciale
ha il potere di stabilire la sede farmaceutica, ma non gi� anche
l'altro di determinare il locale nel quale la farmacia di nuova istituzione
deve essere aperta.
Nel giudizio dinanzi al Consiglio di Stato intervennero volontariamente
i dottori Michele Di Maggio e Luigi Palisi, titolari di sedi
farmaceutiche adiacenti a quella del Marino, i quali dedussero che
l'apertura della nuova farmacia nel locale proposto avrebbe loro prodotto
un grave danno, in quanto avrebbe portato a cinque le farmacie
esistenti, in breve raggio, nella zona.
Il Consiglio di Stato, con decisione 15 gennaio -24 febbraio 1965,
accolse il ricorso e annull� di conseguenza, il provvedimento impugnato
sotto� il profilo che il Medico provinciale non ha il potere di sindacare
la scelta topografica del locale da adibire a farmacia, che il farmacista
vincitore di concorso abbia compiuto nell'abito della sede, col rispetto
degli eventuali limiti in tema di distanze.
Contro la decisione suddetta ha proposto ricorso per cassazione,
sulla base di un unico motivo di annullamento, illustrato con memoria,
Di Maggio. Resiste, con controricorso e memoria, il Marino.
Il Medico provinciale e il Ministero della Sanit�, al quale il ricorso
� stato notificato, non si sono costituiti in questa sede. Egualmente
assente �, in questa fase del giudizio, il dott. Palisi, nei confronti del
quale questa Corte, con ordinanza 5 maggio 1966, eseguita dal Di
Maggio il 24 dello stesso mese, dispose la integrazione del contraddittorio.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorrente, deducendo la violazione degli artt. 362 c. p. c. 48
del t. u. 26 giugno 1924, n. 1054, 104 e 109 t. u. leggi sanitarie 27 luglio
1934, n. 1265, sostiene che, con la decisione impugnata, il Consiglio
di Stato ha violato, sotto un duplice profilo, le norme che ne
delimitano la sfera di giurisdizione.
Anzitutto esso, col negare al medico provinciale competente ad
emettere il decreto di autorizzazione all'apertura ed esercizio di una
farmacia di nuova istituzione il potere di sindacare, nella valutazione
delle condizioni necessarie per l'apertura, l'ubicazione del locale, nel
558 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
quale il vincitore del concorso intende svolgere la propria attivit� farmaceutica,
e con l'annullare il provvedimento che in concreto a detto
potere si sia richiamato, avrebbe indebitamente invaso una materia
riservata alla libera discrezionalit� della pubblica amministrazione.
Ci�, dal momento che i poteri a quest'ultima conferiti dal testo unico
leggi sanitarie in tema di autorizzazione all'esercizio delle farmacie si
debbono ritenere esercitabili, oltre che sotto gli aspetti tecnici previsti
nell'art. 111 del t. u. medesimo, anche sotto l'altro della ubicazione,
intesa come idoneit� del locale prescelto a soddisfare le necessit� della
pubblica assistenza e, in relazione a tale ultimo riflesso,. a garantire la
possibilit� di un facile accesso da parte della popolazione servita e ad
impedire, viceversa, che le farmacie si addensino nelle zone commercialmente
pi� favorevoli lasciando sguarnite le altre.
Il rilevato disconoscimento avrebbe inoltre imputato, secondo il
ricorrente, anche la conseguenziale implicita negazione della tutela
giuri~dizionale del suo interesse legittimo a che una nuova farmacia
non fosse aperta, rispetto all'altra della quale egli era titolare, ad una
distanza inferiore al limite di 500 metri previsto dall'art. 104 comma
terzo del citato testo unico.
Il primo ordine di censure non � denunciabile in questa sede di
legittimit�.
Nei confronti delle decisioni pronunciate dal Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale, questa Corte � per legge (artt. 48 t. u. 26 giugno
1924, n. 1054, 362 c. p. c., 111 Costituzione) chiamata a rilevare se,
nel singolo caso esaminato dal Supremo giudice amministrativo, siano
stati o meno da quest'ultimo osservati i limiti esterni della giurisdizione,
e, in relazione a ci�, a individuare la materia che la legge assegna
alla giurisdizione del Consiglio, ad inquadrare in detta materia
la particolare controversia, a valutare il contenuto dell'atto che definisce
il procedimento in relazione alla esistenza di una giurisdizione
che, se per talune materie si estende al merito, � normalmente di semplice
legittimit�.
L'impugnazione delle decisioni in questione � pertanto ammissibile
soltanto per difetto assoluto di giurisdizione, cio� per un errore in
procedendo che il Consiglio di Stato abbia commesso con l'invadere il
campo riservato alla libera discrezionalit� della pubblica amministra
zione o la sfera di giurisdizione propria di altro giudice ordinario o
speciale ovvero con l'esplicare un sindacato di merito nei casi nei quali
la sua potestas judicandi sia limitata esclusivamente alla indagine
sulla legittimit� dell'atto amministrativo ovvero, infine, col rifiutarsi
di pronunciarsi sotto l'erroneo presupposto che la materia sottoposta
gli non potesse costituire oggetto di funzione giurisdizionale.
D'altra parte, ci� posto, non � possibile ritenere che la questione
sollevata dal Marino davanti al giudice amministrativo con l'intervento ..
in giudizio de:l ��!lt �Maggio e del PaUsi a sas;tegno del provvedimento
impug~tQ!t concr6,tt1i,$$$� 1.Ula que&tione di giBris<:Uzione ovvero che ad
una questione di giurisdizione dia .comunque adito la decisione dello
stesso ��a~l;l;d1c~ p~r .,av~re �b~te:l'~etat� in p;iill limitati conf�ni la sfera
d�l p0:1;ere cbe, nella S:~tt�tta .,mf;ltena, il Medico provinciale di Napoli
aveva ..imp~i�itamex:tte. :eo~l!li~~r1to dji>V~sse. Cletivargli dalle disposizioni
del..t~~~9 ~~'9�'~'$P~~'ll~~~'l��
l) � � � �� � � � � �liJ�;:~OA,.Si .~~f1'1t~i~~.invero, tal potere sotto
il � � i.: t s~lubrit�, sufficienza e
:�!����i< '.} : ��. . ,
~.:t~�:\I'. neg� sotto il profilo di
�a:l~~Oc...~~;1~~ u.. ~~~~~~" ma si sostenne sol
ot'e nella seconda delle
�<"'.. ta
nel senso della
�er esercitare in coniane,
in altri termini,
rezionale di accerta.
in sede di autorizza.
1'esplicazione di una
che veniva riconosciuto
. agente, ovvero sia a riso!.
. . �: 'che, comunque censurato
�~oifo, cio�, . cleUa' competenza, d�lla forma o del contenuto,
''l!iiare riguardo all'eccesso di potere nelle sue diverse mani
�'Jkporta la gi�risdlzione del giudice amministrativo sulla
� {Cass. 11 ottobre 1965, n. 2111; 7 aprile 1965, n. 593; 13
l,:tijjt~'1
� , .. �. . n. 1910), anche nella ipotesi in cui l'atto o il provvedi~~~~:>~
p'~*'a;to abbia. leso la sfera patrimoniale di un soggetto pri~
t�'*�~ 'fl'9'.J'.t'"q.ltimo si dolga di tale lesione. N� ci� posto, pu� ritenersi
~b;~1i~~ '~�f'bversia abbia mutato natura, si da postulare la cognizione
�d~l gitti'fee ordinario, soltanto perch� il Consiglio di Stato ha interpreta\'()
it�itatQ art. 109 in senso conforme alla tesi del Marino ed ha
accol!li(!), 4i~�onseguenza, il ricorso dello stesso annullando il provvedi�
mento impugnato. Per quanto la posizione delle parti si sia, in conseguenza
dell'accoglimento, invertita ed in questa sede la controversia
venga :Prospettata dal ricorrente in senso e per un fine diametralmente
opposti al contenuto del ricorso davanti al Consiglio di Stato,
non vi � dubbio che la contestazione resti egualmente limitata ad una
ipotesi di esercizio scorretto del potere, e che sostanzialmente il ricorrente
addebiti al Consiglio di Stato un errore di interpretazione ed
:applicazione di norme legislative, e, conseguentemente, una violazione
560
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di legge e che il medesimo ricorrente invochi l'indagine di '''questa
Corte sulla denuncia di un vizio, il cui esame, viceversa, le � precluso
per quanto gi� precisato in ordine ai limiti del sindacato giurisdizionale
sulle decisioni del Consiglio di Stato, dal momento che i limiti medesimi
non possono non escludere le violazione di legge comunque
dipendenti da erronee e false applicazione di norme giuridiche (Cass.
7 aprile 1965, n. 593; 13 luglio 1963, n. 1910; 5 maggio 1962, n. 903).
Una soluzione negativa va, d'altra parte, data anche al secondo
profilo di doglianza, prospettato dal Di Maggio in dipendenza dell'affermato
concorso, nella osservanza dei limiti di distanza, fra interesse
pubblico alla continuit� spaziale dell'assistenza farmaceutica ed interesse
privato, suo specie di interesse legittimo ad una equa distribuzione
dei possibili acquirenti, che il farmacista viciniore pu� avere
alla osservanza medesima. Vero � che questo Supremo Collegio ha altra
volta (sentenza 18 maggio 1965, n. 964) sia riconosciuto quale titolare
di un interesse legittimo colui il quale, pur essendo nella posizione
giuridica di terzo rispetto ad un atto amministrativo, si trovi in una
situazione tale da subire un danno nel caso in cui l'atto medesimo
sia stato emanato in difformit� dell'interesse pubblico perseguito da
una norma di legge, dal momento che, in tale ipotesi, l'interesse del
terzo coincide con l'interesse pubblico alla osservanza di detta norma
e trova, pertanto, nella norma stessa una protezione occasionale o riflessa,
differenziandosi dall'interesse generico di tutti i cittadini al buon
andamento della pubblica amministrazione, sia, altresl, soggiunto che
lo specifico interesse del terzo, coincidente con l'interesse pubblico
protetto dalla norma, ad impugnare il comportamento della pubblica
amministrazione, nel caso che esso violi il precetto di legge, pu� sorgere
proprio dalla particolare situazione di vicinanza perch�, per l'appunto,
quest'ultima, in rapporto alla presenza di una norma che prescriva
all'Amministrazione un dato comportamento, pu� far sorgere
nel terzo una situazione di vantaggio qualificata, e differenziata da
quella di tutti gli altri cittadini. Nel caso concreto, peraltro, il giudizio
di questa Corte, anche in ordine alla questione preliminare sulla
possibilit� di configurare come motivo attinente alla giurisdizione il
diniego di tutela giurisdizionale dell'interesse legittimo � assorbito
dalla considerazione della mancanza dello stesso presupposto di fatto
sul quale dovrebbe fondarsi l'interesse a ricorrere del Di Maggio.
Quest'ultimo pone, infatti, a base della doglianza il suo interesse al
rispetto del limite di distanza dei 500 metri previsto nell'art. 104
comma terzo t. u. leggi sanitarie, mentre, a sua volta, la decisione impugnata,
lungi dal contestare la necessit� del rigetto del limite, facoltativamente
imponibile dalla amministrazione, ha, invece, espressamente
precisato che la facolt� di scelta del locale da parte del farmacista va
J
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 561
sempre esercitata � col rispetto per eventuali limiti in materia di distanze"
�
Il ricorso va perci� respinto con le conseguenze di legge in ordine
al deposito e all'onere delle spese del giudizio di cassazione. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 12 giugno 1967, n. 1311 -Pres.
Scarpella -Est. Saya -P. M. Tavolaro (conf.). -Ente siciliano di
elettricit� (avvocati Jemolo e Rizza) c. Ente di sviluppo agricolo
della Regione siciliana (avv. Stato Albisinni).
Competenza e giurisdizione -Amministrazione dello Stato e degli enti
pubblici -Possesso ed azioni possessorie (in genere) -Azioni
possessorie nei confronti della P. A. -Improponibilit� -Fondamento
-Limiti -Qualit� dell'attore -Irrilevanza.
(1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, art. 4).
Il fondamento del divieto, per cui non � consentito al Giudice 01�dinario
di revocare o modificare l'atto amministrativo, divieto al quale
si ricollega l'improponibilit� delle azioni possessorie e di nunciazione
nei confronti della pubblica Amministrazione, salvo che questa agisca
e iure privatorum " ovvero assolutamente al di fuori dei suoi fini istituzionali,
non potendosi in siffatte ipotesi ravvisarsi la esistenza di un
atto amministrativo, discende dal tradizionale principio della divisione
dei poteri e risiede nello intento di tenere distinta l'attivit� amministrativa
dalla funzione giudiziaria, onde la qualit� dell'attore agli effetti in
questione e completamente irrilevante (1).
(Omissis). -Con l'unico mezzo dedotto l'Ente ricorrente sostiene
che non vi � carenza di giurisdizione del giudice ordinario relativamen
(1) Cfr., sul fondamento del divieto sancito dall'art. 4 1. 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E, in dottrina: SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo,
Napoli, 1964, 699; ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, vol. II, Milano,
1959, 152; v. anche Relazione Avvocatura Stato, 1961-1965, vol. II, Roma,
1966, 86 e segg. Sulla improponibilit� delle azioni possessorie e denunciative
nei confronti della P. A., cfr., da ultimo, Cass., 15 luglio 1966, n. 1903;
per la improponibilit� di dette azioni anche quando manchi un formale atto
amministrativo, cfr. Cass. 28 luglio 1964, n. 2115, in questa Rassegna, 1964,
1863; per la proponibilit� delle azioni possessorie, quando l'Amministrazione
agisca iure privatorum, cfr. Cass. 11 aprile 1964, n. 848: in argomento v.,
comunque, Relazione Avvocatura Stato, cit., 83 e segg., 192 e 247. (F. A.).
562 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
te alle azioni possessorie e a quelle di nunciazione (denuncia ar-nuova
opera e di danno temuto) contro la pubblica Amministrazione se esse
siano proposte da un altro ente pubblico.
La censura non pu� trovare accoglimento.
Essa muove dal presupposto che il divieto contenuto nell'art. 4
della legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E, per cui non � consentito al
giudice ordinario di revocare o modificare l'atto amministrativo, divieto
al quale si ricollega l'improponibilit� delle azioni possessorie e
di nunciazione nei confronti della pubblica Amministrazione, trovi
il suo fondamento nella diversit� di posizione tra il privato e l'Amministrazione,
in dipendenza della quale il legislatore ha voluto che non
fosse limitata l'attivit� di quest'ultima.
In contrario � invece da rilevare che il fondamento del divieto
discende dal tradizionale principio della divisione dei poteri e risiede
appunto nello intento di tenere distinta l'attivit� amministrativa dalla
funzione giudiziaria, il che non si verificherebbe se il giudice ordinario
potesse revocare (in senso lato: e perci� anche annullare o sospendere)
ovvero modificare un atto amministrativo, dato che la revoca e la
11J.Odifi.cazione concreterebbero un sostanziale esercizio di attivit� amministrativa.
Il principio esige, anzi, come peraltro � ius receptum, che
l'autorit� giudiziaria ordinaria non pu� emettere alcuna pronuncia
che, comunque, rappresenti la sostituzione di un atto di volont� dell'amministrazione
ovvero l'imposizione ad essa della propria volont�,
ordinandole un determinato comportamento, positivo o negativo, ma
deve limitarsi alla condanna di una somma di denaro.
Appunto perci�, come concordano dottrina e giurisprudenza, deve
escludersi la proponibilit� delle azioni possessorie e di quelle di ri.unciazione
contro la pubblica Amministrazione, essendo tali azioni dirette
a ottenere dal giudice ordini specifici a tutela del possessore (e, limitatamente
alle seconde, anche del proprietario), i quali si concreterebbero
in una sostanziale sostituzione del giudice nell'attivit� di diritto
pubblico dell'Amministrazione stessa; mentre ad opposta conclusione
deve pervenirsi se questa agisca iure privatorum ovvero assolutamente
al di fuori dei suoi fini istituzionali, non potendosi in siffatte
ipotesi ravvisarsi l'esistenza di un atto amministrativo su cui verrebbe
a incidere la pronuncia del giudice (cfr. Cass. 15 febbraio 1966, n. 475;
28 luglio 1964 n. 2125; 11 aprile 1964, n. 848; 27 novembre 1963,
n. 3043).
Ci� posto, risulta evidente come la qualit� dello attore, ai fini che
qui interessano, sia completamente irrilevante, giacch� la situazione
non muta se trattasi di un ente pubblico, sussistendo egualmente anche
in tal caso il divieto per il giudice ordinario di interferire nell'esercizio
dell'attivit� amministrativa con la conseguenza che egli manca di giuri
PARTE I, SEZ. Il, GI'Q'RIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 563
sdizit'!nfl rispetto ad azioni che tendono a fare imporre autoritativamente
alla pubblica Amministrazione un comportamento determinato.
Il ricorso deve essete quindi rigettato, dichiarandosi il difetto di
giurisdizione dell'autorit� giudiziaria ordinaria. -(Omissis).
COBT~J:>I CASSAZIONE, Sez. Un,, 12 giugno 1967, n. 1314 -Pres..
f:lor.e '7. Ret, 'Fenati -P. M � .Pedote (conf.). Ministero Tesoro
(avv. :.stato Galigiulo) c. Bellomo (avv. Peila).
. � '"�
<;lon:u~�t�'.n.za. � jiurt&,,~tW-e -Guerra -:Pannl -lndenniz~ e contributo
�4.l�':tli�~t\~lone "'~on~~qento citi c�ne,essl,ne .. Posizione so~.'~~
�a:�cd�tt dm1~~1~0'ptlma e �llopt> la eoa�~sllil>ne -Revoca o
'4'16.$c~..�~~-' ,Pt:fi~t~i~~nt� -lnf!intnlssi1rult.it -�� Giurisdizione
. ~~;A~Q;Q.~.-~tW--~"41-.fft~io -~ssibiQt�-Sanatoria ..
'' ihs..:.....liiiJ w.-...-..;11 .. ,~~:w.111cino.i:.1:...
~J.UU' � /.ErA.,1;�U�.:::~~w�:W~�~~ ~.
(l. 20 ma:i:zo 1865, ..n~ 22'8, �u. 11i~ art. 2; 1. 17 diceml:)re 1957, n. 1238, art. 1).
,, ' . �-~� '' �~� '.i ; J
~ri~ ci~iz:e~~jp~~ de�Z provvedimento di can.cessione dell'indein.
11;izzo o d~Z cdtttribut:o 1di ri.costTuzione, in materia di .danni di guerra,
il 'd'a'�ineggiato � pottaWT:e <!i un mero interesse l�gi1;t1imt> a conseguirlo,
it qual~ si tra$fOTm,a~ @po l'enianazione di que.l pTovvedimento, in
di1#to sogg~ttiv<:> a�' pagamento della somma liquidata: pertanto, mentr�
.�~ � ~a'l�llrt�f~ibUe che per ragioni di merito i'Amministmzione
revochi o modirfjchi l'anzidetto provvedimento ed, ove vi proceda, spetta
al �i'Uciiee otctlfiit�fio con-0scere della contToversia, derivantene, essa ha
il ~i:are..4Q1'ere .di q"p,u.UaTlo, con effetto ex tunc, per ragioni di
legi(timi.t�, ma .. la sct~tor�a Telativa alla illegittimit� degli atti di
concessione~ prev:iata dttlla speciale legis1.azione in materia e da escludere
soia peT le concessicmi che siano state conseguenza di reato e per
queiie~ in cui fossero mancati tutti i presupposti, toglie, per le altre
ip0<tesi 4i iUegi~timit�, aZZ'Amministrazione il poteTe di annullamento,
onde il beneficiario Testa titolare di un diritto subbiettivo nei sensi
innanzi precisati, tutelabile direttamente davanti al Giudice ordinario
(apptic(lzione della sanatoria e degli indicati effetti ad un provvedimento
di concessione ritenuto non inesistente, ma semplicemente viziato
per inosservanza delle norme regolanti, all'epoca, i rapporti tra venditore
ed acquirente di un fabbricato, danneggiato dagli eventi bellici,
in relazione al contributo di ricostruzione) (1)..
(1) Sulla prima parte della massima y., da ultimo, Cass., Sez. Un.,
19 maggio 1967, n. 1076, in questa Rassegna, 1967, I, 384 ed ivi, nota 1,
specialmente comma secondo.
564 RASSEGNA DELL,AVVOCATURA DELLO STATO
Sul potere-dovere dell'Amministrazione di annullare, in qualsfasi momento,
con effetto ex tunc, gli atti illegittimi, da essa posti in essere e senza
bisogno di ricorrere ad alcuna altra diversa Autorit�... come tipica applicazione
del principio generale dell'autotutela,..,, pure e in cospetto di diritti
subbiettivi � v. Cass., Sez. Un., 4 luglio 1962, n. 1714, in Foro amm., 1963,
II, 36, Ciass., II sez., 26 1uglio 1961, n. 1814, in Foro it., 1962, I, 2143 e Cass.,
I sez. civ., 10 ottobre 1956, n. 3471, in Giust. civ.~ 1957, I. 489, tutte menzionate
nella sentenza, di cui si tratta; cfr. altresl Cass., Sez. Un., 28 ottobre
1966, n. 2693, in questa Rassegna, 1966, I, 1225 nonch� Cass., Sez. Un.,
12 luglio 1966, n. 1846, pure in questa Rassegna, 1966, I, 1003 ed, ivi,
BACCARI, Poteri della pubblica Amministrazione e natura degli interessi
degli altri soggetti in relazione ai rapporti giuridici esauriti.
Nella occasione, di cui si tratta, peraltro, le sezioni unite della Corte
di Cassazione, pur ribadendo l'affermazione, secondo cui la legge 17 dicembre
1957, n. 1238, e ha manifestamente privato, in radice, l'Amministrazione
del ipotere di annullamento della concessione ancorch� illegittima,
all'epoca > onde, alla stregua del precedente orientamento giurisprudenziale,
e non pu� dubitarsi dell'esistenza, in capo di privato beneficiario
del contributo di ricostruzione, di un diritto subbiettivo perfetto, direttamente
ed in modo pieno tutelabile di fronte al Giudice ordinario,. (Cass.,
Sez. Un., 6 giugno 1959, n. 1706, in Giust. civ., 1959, I, 1190), ha, procedendo
in conformit� di quanto sostenuto dall'Avvocatura Generale dello
Stato, alla necessaria e interpretazione dell'art. 1 della legge citata per
stabilire se lo stesso contempli tutti i casi di concessione illegittima ovvero
se la sanatoria sia circoscritta a determinate ipotesi di illegittimit�,., precisato
che e come per espressa previsione della legge non � data sanatoria
nei casi in cui la concessione sia stata conseguenza di reati, sicch� in quelle
ipotesi il potere di annullamento permane integro, cosl del pari deve
ritenersi che la sanatoria sia esclusa > pure e nei casi, in cui ,. , giusta
quanto Tiportato nella massima, e fossero mancanti tutti i presupposti ,.
occorrenti "per la concessione del contributo"�
Per e la fattispecie in esame � accennata nella massima, le sezioni
unite della Corte di Cassazione hanno, poi, ritenuto che questa si presenta
e proprio come una concessione effettuata in difformit� delle disposizioni
vigenti, all'epoca, onde essa rientra nelle previsioni della legge di
sanatoria > e non come e un atto in origine inesistente perch� emesso senza
che esistessero i presupposti indicati dalla legge ,. .
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 7 luglio 1967, n. 1672 -Pres. Scarpello
-Rel. La Farina -P. M. di Majo (conf.) -ENEL (avv. Giannini,
Guarino e Piccardi) -Ministero Industria e Commercio nonch�
Comitato dei Ministri per l'energia elettrica (avv. Stato Del
Greco) -Comune di Spoleto.
Competenza e giurisdizione -Ener!;tia elettrica~-ENEL -Concessioni
ad altri enti -Provvedimento di rigetto delle richieste Giurisdizione
del Consiglio di Stato -Mancanza della previa autorizzazione
ministeriale -Irrilevanza agli effetti della giurisdizione.
(1. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, artt. 4 e 5; t. u. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 26;
l. 6 dicembre 1962, n. 1643, artt. 1 e 4 n. 5).
PARTE I, SEZ. II, GIURI$. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 565
Enerl\ia elettrica -ENEL -Concessione ad altri enti -Natura ~foridica.
(1. 6 dicembre 1962, n. 1643, artt. 1 e 4 n. 5).
Appartiene al Consiglio di Stato la giurisdizione sulle controversie.
-relative alla concessione dell'esercizio delle attivit�, di cui all'art. 1
detla legge n. 1643, agli enti previsti neU'art. 4, n. 5, di tale legge,
anche quando il provvedimento con ii quale l'E.N.E.L. rigetti la domanda
di concessione avanzata da uno di questi enti sia stato adottato
:Senza l'a previa autorizzazi�ne ministeriale (1).
Le concessioni, di cui sopra, non rappresentano una ritrasmissione
sotto fdrme negoziali, di diritto pubblio o privato, del compito di eserdtare
nel territorio nazionale le attivit� riservate aU'E.N.E.L., ma costituisc�no
un� eccezione al principio generale della nazionalizzazione (2).
(Omissis). -In base al �lisposto dell'art. 4, n. 5, della 1. 6 dicembre
1962, n. 1643, con istanza 16 ottobre 1964 diretta all'ENEL e al
Ministero dell'Industria e Con;u:nercio, il Comune di Spoleto chiedeva
la concessione delle attivit� elettriche esercitate sul territorio comunale,
� a mezzo di una propria azienda municipalizzata. La domanda veniva
respinta dal Consiglio di Amministrazione dell'ENEL, con deliberazione
26. luglio 196.5, c�ntro la quale il Comune proponeva ricorso
al Consiglio di Stato, sia nei confronti dell'ENEL, che del Ministero
dell'Industria e Commercio e del Comitato dei Ministri per l'energia
elettrica previsto dall'art. 1 della 1. 6 dicembre 1964, il 2 ottobre successivo.
(1-2) La decisione fa seguito a quelle del 30 gennaio, n. 253 e n. 254,
e del 21 giugno 19617, n. 1472, riguardanti controversie in tutto analoghe.
La giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione ha cos�
esplorato ogni possiJ:>ile profilo della questione circa la giurisdizione in tema
di concessione dell'esercizio di attivit� elettriche agli enti, di cui si tratta.
Giurisdizione che in ogni caso spetta al Consiglio di Stato, perch� il prov_
vedimento dell'ENEL che aecortla o nega la concessione � un atto amministrativo
e perch� l'eventuale rifiuto della concessione incide su interessi
legittimi e non su diritti soggettivi.
Il Consiglio di Stato, con ordinanza 14 luglio 1967, n. 354, della IV
Sezione (in causa Comune di Terni-ENEL), si � mostrato perplesso circa
l'esattez~a dell'indirizzo affermato dalla stessa sezione con la decisione
17 settembre 1965, n. 544 (in Foro it., 1965, III, 435), che aveva dato luogo
ai ricorsi ed ai regolamenti preventivi di giurisdizione definiti dalle sezioni
unite della Corte di Cassazione con le sentenze innanzi citate, ed ha rimesso
l'esame dell'intera questione all'Adunanza plenaria.
L'ordinanza summenzionata � pubblicata in Rassegna giuridica dell'ENEL,
1967, II, 583; la sentenza 30 gennaio 1967, n. 253 delle Sezioni Unite
della Corte di Cassazione in Foro it., 1967, I, 500, con ampi richiami.
(G. d. G.)
7
566 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Tra i motivi principali di illegittimit� della predetta deliberazione~
il Comune ricorrente lamentava che non fosse stato seguito il prescritt()
procedimento, essendo mancato il preventivo intervento del Ministro
dell'Industria e il Commercio, e che la concessione fosse stata negata.
in base ad una valutazione di merito, che, nel sistema della legge speciale,
dovrebbe intendersi riservata soltanto al giudizio del Ministro�
dell'Industria e Commercio e sottratta alla competenza dell'ENEL.
In pendenza del ricorso al Consiglio di Stato, l'ENEL, con attodel
7 luglio 1966, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di
giurisdizione alle SS. UU., mosso -come si specifica nello stesso atto dalrinteresse
alla certezza del diritto, e, in particolare, alla certezza
interpretativa del cit. art. 4 della legge costitutiva, per i riflessi di
carattere giurisdizionale che ne derivano.
Il Ministero e il Comitato dei Ministri si sono costituiti, medianteunico
controricorso, mentre il Comune di Spoleto non si � costituito.
in questa sede.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Ricordato il testo dell'art. 4 n. 5 della 1. 6 dicembre 1962, n. 1643:
(e gli enti locali che esercitano, a mezzo delle imprese di cui al t. u.
15 ottobre 1925, n. 2578, le attivit� di cui al primo comma dell'art. 1~
l'Ente autonomo del Flumendosa e l'Ente autonomo del Volturno, potranno
ottenere dall'Ente nazionale, previa autorizzazione del Ministro
dell'Industria e il Commercio, la concessione dell'esercizio di attivit�
menzionate al primo comma dell'art. 1, purch� ne facciano richiesta
entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge..
Saranno determinate le modalit� per il rilascio, delle concessioni e per
l'approvazione dei capitolati relativi, allo scopo di garantire all'utenza
i massimi vantaggi compatibili con i fini di utilit� generale assegnati
all'Ente nazionale dalla presente legge "), l'ENEL, con il regolamento
in esame, fa presente :
a) che il Consiglio di Stato, pronunciandosi con decisione n. 544.
della V Sezione, in data 17 settembre 1965, in fattispecie analoga alla
presente dal punto di vista oggettivo, di rifiuto della concessione dei
. servizi elettrici ad una Regione autonoma, sulla premessa implicita
della propria competenza giurisdizionale, ha dichiarato la illegittimit�
di tale rifiuto per essere stato il provvedimento dell'ENEL emesso senza
che fosse intervenuta la previa autorizzazione del Ministro dell'Industria
e Commercio prevista dalle disposizioni in materia; che, per giungere
a tale conclusione, il Co.nsiglio di Stato ha affermato che l'autorizzazione
stessa da parte del Ministero dell'Industria, deve essere rilasciata
all'ente territoriale che ha chiesto la concessione e non all'ENEL
J
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 567
che, essendo un ente pubblico economico sprovvisto di potere di imperio,
non avrebbe poteri decisori in proposito, e dovrebbe, quindi, procedere
alla concessione dei servizi, come atto dovuto, allorch� il Ministro
avesse autorizzato l'istanza da parte dell'ente richiedente. Ci�
premesso, l'ENEL dichiara di dissentire dall'interpretazione della norma
sopra riprodotta data dalla citata sentenza del Consiglio di Stato, per
essere, a suo avviso, viziato l'iter logico, attraverso il quale si � pervenuti,
da parte di quel consesso, ad affermare la giurisdizione amministrativa
in subiecta materia. Invero, secondo la predetta sentenza,
l'autorizzazione del Ministero avrebbe valore determinante per l'ulteriore
procedimento, nel senso che, se il Ministro neghi la autorizzazione
della concessione, questa non pu� essere accordata dall'ENEL, in difetto
di un presupposto legale, mentre, se venga concessa, l'ENEL �
tenuta ad accordare senz'altro la concessione, non potendo sovrapporre
la propria valutazione a quella del Ministro. Detta concessione assumerebbe,
quindi, ex lege, il carattere di un atto vincolato o dovuto, sostanzialmente
esecutivo del provvedimento ministeriale, in via eccezionale
attribuito alla competenza di un ente pubblico quale l'ENEL, sfornito
di potere d'imperio, siccome avente funzioni di natura esclusivamente
industriale, svolte in regime di diritto privato.
Se si accogliesse tale interpretazione -rileva il ricorrente -ne
deriverebbe che l'atto che la norma denomina concessione, in realt�,
non sarebbe affatto una concessione amministrativa, cio� un atto amministrativo;
invero, non sembrerebbe coerente considerare l'ENEL
un ente pubblico economico, che non emette mai atti amministrativi, e
poi considerarlo autore dell'atto di concessione, concessione che sarebbe
un non senso, siccome destituita da qualsiasi apprezzamento del
pubblico interesse, gi�, consumato nel deliberato ministeriale.
Logica conseguenza della tesi dell' e atto dovuto � sarebbe che la
c. d. concessione all'ente locale verrebbe a concretarsi, in realt�, in un
appalto di servizi, sia pure di carattere necessario o coattivo, e, cio�,
in definitiva, in un negozio di diritto privato, con l'ulteriore conseguenza
che il giudice delle controversie dovrebbe essere quello ordinario.
L'ENEL, rifiutando un atto che esso credeva concretamente un
provvedimento amministrativo, mentre, invece, � un negozio di diritto
privato, eserciterebbe un potere che non ha, n� come potere amministrativo
-e, quindi, ricorrerebbe un tipico esempio di carenza di
potere -n� come potere negoziale, perch�, mancando l'autorizzazione
ministeriale, esso non potrebbe disporre di alcunch�.
Il sistema della legge, invece, andrebbe inteso, secondo il ricorrente,
nel senso che, dopo la scelta dell'Ente locale, l'ENEL decide
sulla concessione, e, in caso affermativo, il Ministero dell'Industria ne
autorizza il rilascio, approvando successivamente il relativo capitolato.
568 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Soltanto ove la legge fosse cos� interpretata, la giurisdizione sull�
materia spetterebbe al giudice amministrativo perch� la concessione
sarebbe tale in senso proprio, e il rifiuto di concessione costituirebbe
un provvedimento amministrativo discrezionale; talch� non ne potrebbe
derivare alcuna violazione di diritti soggettivi dell'ente territoriale.
La giurisdizione sull'atto impugnato dal Comune di Spoleto, �competerebbe,
quindi, pur sempre al Consiglio di Stato, ma in base a ben
diverso titolo da quello prospettato nella decisione dello stesso Consiglio:
di qui, l'assoluta necessit� di chiarirne il titolo in rapporto al
procedimento per la concessione delineato dalla legge.
A loro volta, i controricorrenti Ministero dell'Industria e Comitato
dei Ministri dichiarano che la controversia in oggetto dovrebbe essere
attribuita alla giurisdizione amministrativa, ma per ragioni diverse da
quelle ritenute dal Consiglio di Stato, e parzalmente divergenti anche
da quelle prospettate in questa sede dall'ENEL.
L'errore fondamentale del Consiglio di Stato consisterebbe nell'avere
considerato l'ENEL come un ente di natura privata, in contrasto
con l'art. 43 della Costituzione, per cui i soggetti destinatari della riserva
di attivit� economiche ivi indicate e, quindi, destinatari e beneficiari
di espropriazioni d'imprese di preminente interesse nazionale,
non possono essere (a parte lo Stato e le comunit� di lavoratori e di
utenti) se non enti pubblici. Una volta corretta la qualifi.cazione circa
la natura, erroneamente ritenuta privata, dell'ENEL, dovrebbe, tuttavia,
ritenersi che la competenza a decidere sulle domande di concessione
degli enti locali � riservata in modo esclusivo e assoluto al Ministero
dell'Industria, �spettando unicamente a tale organo di valutare
discrezionalmente la compatibilit� o meno della richiesta concessione
con i fini generali perseguiti dalla legge di nazionalizzazione; in altri
termini, non troverebbero posto n� una autonoma, n� una concorrente
valutazione da parte dell'ENEL, il �CUi intervento non potrebbe avere
se non carattere meramente esecutivo, determinato dalla necessit� di
coordinare, con le esigenze dell'ENEL stesso, sotto il profilo tecnico,
l'esercizio delle attivit� elettriche, nella zona di competenza dell'Ente
locale o regionale concessionario.
Ritiene, in linea preliminare, questa Corte Suprema che il ricorso
per regolamento di giurisdizione sia ammissibile, pur non contestando
specificamente il ricorrente ENEL la giurisdizione del Consiglio di
Stato, adito dal Comune. � vero che le S. U. hanno gi� affermato che,
postulando l'istanza per regolamento di giurisdizione una questione
appunto di giurisdizione, allorch� tutte le parti di un processo con
cordino nel riconoscere la competenza giurisdizionale del giudice adito,
non vi � necessit� alcuna, almeno fino a quando lo stesso giudice non
si sia pronunciato in senso diverso, di fare dichiarare preventivamente
J
PARTE I, SEZ�. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 569
tale competenza giurisdizionale dalla Cassazione, e che, quindi, in tali
ipotesi, detta istanza di regolamento deve essere dichiarata inammis
sibile per difetto di un presupposto necessario (sent. 14 aprile �1966,
n. 893). Ma, nella specie, a parte il comportamento agnostico tenuto
dal Comune, il quale, dopo avere .adito il Consiglio di Stato, si � astenuto
dal costituirsi in questa sede,� non pu� dirsi che tra le parti vi sia
vera e propria conco.rdia sulla giurisdizione del Consiglio di Stato,
perch� l'ENEL prospetta motivati dubbi in proposito, pur esprimendo,
in definitiva, il suo convincimento -in senso positivo. In tale situazione
non pu� negarsi alla parte inter�ssata il diritto a ricorrere a questa
Corte regolatric.e, a:ffinch� sia rimosso ogni ragionevole dubbio circa la
giurisdizione del giudice adito, e sia, cosi, evitato, a priori, l'eventualit�
di un giudizio inutile neLeaso che detta giurisdizione difettasse. Vero
� che indirettamente; attraverso la prospettazione in forma di dubbio
di un Clifetto di giurisdizione..del Consigilo di Stato, l'ENEL finisce per
profilare alcune questiCilni di fondo in ordine alla estensione dei suoi
poteri di fr�nte alla c:lomanda di concessione dei servizi di produzione
e dist:ribuzi-0ne dell'energia elettri�:;a da cui. a,ll'art. 4, n. 5, della legge
n. 1643 del .1962. Ma, quale �c::he sia lo scopo ultimo di tale prospettazione,
�il ricorso rimane ammissibile -come, del resto, q.ueste Sezioni
Unite hanno .gi� impl�citamente ritenuto, esaminando. nel merito altro
analogo ricorso del medesimo ENEL, con sentenza 30 gennaio. 1967,
n. 254 -giacch� esso propone formalmente una effettiva questione
di gi.risdizione. Rientra, poi, nei compiti di quest~ Suprema Corte il
delimitare la propria pronuncia ai.I.la questione di g,iurisdizione, evitando
di emettere statub;ioni che non rientrino nella mat�ria del decidere,
o che spettino,. addirittura, al giudice cui sia attribuita la giurisdizione..
Ci� premesso, questo Supremo Collegio non pu� aderire all'istanza
dell'ENEL nei termini in cui essa � stata proposta, nel senso, cio�, di
dichiarare la giurisdizione del Consiglio di Stato fondandola espressamente
sull'attribuzione a detto ente del potere d'imperio quale delineato
nel ricorso".
Come recentemente hanno ricordato queste Sezioni Unite, nel decidere
con sentenza n. 253 del 30 gennaio 1967 proprio il ricorso per
difetto di giurisdizione proposto dall'ENEL contro la sentenza del Consiglio
di Stato sulla controversia tra detto ente, la Regione Siciliana
e l'Ente Siciliano di elettricit� (decisione n. 544 del 1965 sopra indicata),
il sindacato della cassazione in materia di giurisdizione del Consiglio
di Stato deve arrestarsi a riconoscere soltanto, sulla base delle
posizioni soggettive dedotte in giudizio, se i limiti esterni della giurisdizione
siano stati osservati, senza che si possa sindacare se il supremo
giudice amministrativo sia incorso in errores in fudicando nel decidere,
e senza invadere, nell'ipotesi di regolamento preventivo di giuri
570 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sdizione, quello che dovr� essere il campo di decisione del giudice cui
la giurisdizione venga attribuita; detto sindacato, in altri termini, deve
limitarsi all'esame dei presupposti strettamente necessari per risolvere
la questione di giurisdizione.
Applicando questi principi alla specie, appare evidente che non �
affatto necessario, per risolvere la questione di giurisdizione prospettata
sotto forma di dubbio dall'ENEL, valutare, in difformit� o in conformit�
di quanto ritenuto dail Consiglio di Stato nella diversa, per quanto
analoga, controversia in cui era interessata la Regione siciliana e conclusasi
con la sentenza n. 544 del 1965, l'estensione precisa dei poteri
dell'ENEL rispetto a quelli dell'amministrazione centrale dello Stato,
in ordine alla concessione dei servizi di produzione e di distribuzione
dell'energia elettrica, a norma della nota disposizione� di legge.
E ci� perch�, nonostante i dubbi sollevati dall'ENEL circa il carattere
di atto vincolato e dovuto, sostanzialmente esecutivo dal provvedimento
ministeriale, della concessione deliberata formalmente dall'ENEL,
e circa la riduzione della concessione stessa, se svincofata dal
concetto dell'esercizio di pubblici poteri, ad un negozio didiritto privato,
cio� ad un appalto, sia pure coattivo, di pubblici servizi, �non �
data scorgere alcuna necessit� di collegamento tra l'affermazione della
esistenza di un potere di detto Ente, primario ed autonomo, discrezionale
ed assoluto di negare la concessione, e l'esistenza della giurisdizione
amministrativa.
Per affermare la giurisdizione del Consiglio di Stato nella specie
� sufficiente, infatti, ritenere:
a) che il provvedimento col quale l'ENEL accorda o nega la
concessione dei servizi elettrici � un atto amministrativo;
b) che il rifiuto della concessione non pu�, come tale, vioil.are
diritti soggettivi, ma soltanto incidere su interessi legittimi. Ricorrendo
queste due presupposti, l'art. 2 della legge abolitiva del contenzioso
amministrativo non pu� trovare applicazione nel presente caso.
Orbene, detti presupposti ricorrono, in quanto, a proposito delle
tesi profilate, sia pure sotto la forma del dubbio, dall'ENEL, deve af
fermarsi che l'atto di ,concessione emanato da detto Ente non � un
negozio di diritto privato n� di appalto di servizi n� di altra natura,
bens� un atto amministrativo, come parimenti atto amministrativo, e
non gi� manifestazione negativa di volont� negoziale meramente pri
vata, � il rifiuto della concessione; b) che il rifiuto della concessione
non pu� violare diritti soggettivi, n� dal punto di vista di tale pretesa
natura privata del rapporto, n� da quello di una carenza assoluta di
potere in proposito da parte dell'ENEL.
La tesi con la quale si configurerebbe una parificazione delle con
cessioni previste dall'art. 4, n. 5 della legge 16 dicembre 1962, n. 1673 ..
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 571
con i contratti di diritto privato che l'ENEL, come ente pubblico
economico � abilitato -e, sotto alcuni riflessi, anche obbligato (cfr.
art. 2597 c. c.) -a stipulare con i terzi, ad es. per fornire l'energia
�elettrica, � palesemente insostenibile. Nel sistema della legge, le concessioni
ai soggetti pubblici di cui � discorso non rappresentano subconcessioni,
o ritrasmissioni, sotto altre forme negoziali di diritto pubblico
o privato, del compito di esercitare nel territorio nazionale le attivit�
di produzione, distribuzione, e vendita della �nergia e~ettrica,
riservate all'ENEL dall'art. 1 della legge stessa. Tali concessioni, invece,
costituiscono eccezioni al principio generale delle nazionalizzazioni,
secondo quanto risulta dal testo dell'art. 1, che, dopo avere affermato
detto principio generale, questo limita con l'inciso � salvo
quanto stabilito nei nn. 5, 6 e 8 dell'art. 4 � (.che si riferisce, come
si vede, anche alla fattispecie in esame), e si configurano, quindi, non
come il distacco di una parte dei poteri e delle attivit� economiche
gi� attribuite all'ENEL, bens� come la mancata attribuzione iniziale
a detto ente di una porzione delle attivit� nazionalizzate; e tale eccezione
al pri~cipio �della nazionalizzazione si realizza, nell'ipotesi in cui
al n: 5 dell'art. 4, con l'affidamento del compito di cui all'art. 1 ad
un ente pubblico locale, anzich� all'ente pubblico� nazionale. Di tutto
ci� � riprova il termine di decadenza di due anni dall'entrata in vigore
della legge stabilito per la richiesta di concessione degli enti locali,
termine che non avrebbe ragione d'essere se la concessione rappresentasse
non una forma di delimitazione iniziale dei poteri e delle attivit�
dell'ENEL, bens� una delega successiva ad altri di poteri e� di attivit�
gi� all'ENEL attribuite.
Ci� posto, � evidente che un atto con il quale viene delimitato
l'ambito iniziale di un provvedimento di natura eminentemente pubblica
e generale, come quello col quale � stato disposta la nazionalizzazione
della produzione e distribuzione dell'energia elettrica, non pu�
assumere la natura di negozio di diritto privato, e che, conseguentemente,
� da escludere che l'ENEL al quale non siano trasferite le attivit�
gi� esercitate da enti locali, cui la concessione viene attribuita,
dia in � appalto ,, agli enti locali stessi i servizi relativi. Deve, in proposito,
ricordarsi che anche la relazione del Governo alla Camera dei
deputati sulla legge in esame parla (capitolo 3�, n. 3) di " continuazione
della gestione sotto forma di concessione con appositi capitolati ,, ,
trovandosi, cos�, conferma, nei lavori preparatori, del concetto che,
sotto la forma della concessione amministrativa, si sono, in realt�, poste
in essere vere e proprie eccezioni al provvedimento generale di nazionalizzazione
per mezzo dell'ENEL.
Escluso, cos�, che della giurisdizione in materia da parte del Consiglio
di Stato si possa dubitare sotto il profilo di una presunta natura
privata, contrattuale, del rapporto di concessione de quo e del proce
572 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dimento per pervenire alla formazione di detto rapporto, resta da vedersi
se abbia consistenza il secondo motivo di incertezza prospettato
dall'ENEL, con l'affermare che, adottando la configurazione giuridica
data al rapporto stesso dal Consiglio di Stato, attribuendo, cio�, al Ministero
dell'Industria e Commercio il potere di decidere sulla richiesta
di concessione, e degradando il compito dell'ENEL in proposito ad una
semplice �attivit� esecutiva o � dovuta�, si verrebbe necessariamente
a definire il rifiuto di tale attivit�, rifiuto .che l'ente abbia emanato
nel presupposto di esercitare, invece, un proprio potere amministrativo,
eminentemente discrezionale, come tipico esempio di esercizio di un
potere amministrativo totalmente ed assolutamente inesistente, con la
conseguenza che il rifiuto stesso sarebbe sottoposto, secondo i principi
generali, al sindacato di legittimit� del giudice ordinario.
Tale configurazione � stata gi� respinta da queste Sezioni Unite
con le recenti sentenze nn. 254 e 253 dell'anno in corso, pronunciate
in sede, rispettivamente, di regolamento di giuridisdizione e di ricorso
ordinario, in controversie analoghe alla presente tra l'ENEL ed .altri
enti (locali) richiedenti la concessione dei servizi elettrici. Deyesi,
quindi, ripetere che il provvedimento col quale l'ENEL . stesso, a mezzo
'del suo Consiglio di Amministrazione, decide sulla richiesta di concessione,
in senso positivo o negativo, '!ostituisce comunque, un atto
amministrativo facente parte di un procedimento amministrativo complesso
nel quale concorre, come altro elemento essenziale( almeno ai
fini del provvedimento positivo di concessione), l'autorizzazione ministeriale;
e che, pertanto, detto provvedimento dell'ENEL potr� essere
proceduralmente viziato, illegittimo, infondato, o ingiustificato nel :merito,
ma mai giuridicamente inesistente per difetto assoluto di potere
a provvedere dell'ente in materia in cui la legge gli conferisce il potere
stesso. L'atto con quale .l'ENEL accorda o rifiuta la concessione
rientra, quindi, nella sua competenza amministrativa istituzionale, e,
come tale, se non violi diritti soggettivi, � sottoposto alla giurisdizione
del giudice amministrativo, al quale, naturalmente, spetter� di controllare
se l'atto stesso, se pure emesso nell'ambito deUa generale potest�
amministrativa dell'ente, sia viziato, o non sia viziato, da illegittimit�
formale o sostanziale (per rimanere aderenti alla specie,. per
avere l'Ente ritenuto, esattamente o inesattamente interpretando la
legge nel suo sistema, che, ail fine di provvedere in senso negativo
sulle domande di concessione, possa o debba prescindersi dal previo
intervento, in forma autorizzativa, del Ministero dell'Industria e Commercio,
che, cio� tale autorizzazione non sia giuridicamente necessaria),
ovvero da incompetenza (relativa) o da eccesso di potere.
Deve, poi, essere ribadito il concetto, sempre in accordo con le precedenti
pronunce di queste Sezioni Unite, che la giurisdizione del giudice
ordinario non potrebbe essere affermata sotto il profilo dell'esi
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 573
stenza di un diritto soggettivo dell'Ente locale alla concessione, certo
essendo che l'Ente locale stesso non pu� avere in materia che un interesse
legittimo subordinato al potere discrezionale dell'Autorit� centrale,
sia questa il Ministero o l'ENEL, e che tale interesse legittimo
non pu� convertirsi in diritto soggettivo sol perch� sia viziato il procedimento
amministrativo in . seguito al quale la concessione � stata
rifiutata.
Deve, quindi, concludersi l'argomento dichiarandosi che le �controversie
relative alla concessione dell'esercizio delle attivit� di cui allo
art. 1 della. I. 6 dicembre 1962, n. 1637, richiamato dall'art. 4, n. 5
della legge stessa, rientra nella �competenza giurisdizionale� del Consiglio
di Stato, al quale esclusivamente spetta, conseguentemente, di stabilire
quale sia l'ambito preciso dei poteri rispettivamente attribuiti,
in materia, aUa Amministrazione dello Stato, all'ENEL e agli Enti pubblici
locali. -(Omissis).
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 gennaio 1967, n. 200 -Pres. Rossano
-Est. Leone -P. M. Gentile (conf.) -Societ� r. I. Airone
(avv. Ronci) c. Comune di Roma (avv. Bozzi G.).
Obbligazioni e contratti -Proposta di contratto -Nozione -Struttura e
contenuto.
(c. c., artt. 1326 segg.).
Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici -Contabilit� generale
dello Stato -Formazione dei contratti della P. A. -Deliberazione
di contrattare -Atto interno -Iniziativa esterna della P. A.-Qualificazione
giuridica -Proposta -Esclusione -Invito ad offrire Sussiste.
(r. d. 18 noy~mbre 1923, n. 2440, artt. 3 e segg.; r. d. 23 maggio 1924, n. 827,
artt. 63 e segg.).
Responsabilit� civile -Responsabilit� precontrattuale -Dovere di comportamento
secondo buona fede nello svolgimento delle trattative
e nella formazione del contratto -Estensione alla P. A. contrattante
-Sussiste.
(c. c., art. 1337).
La proposta di contratto si sostanzia in una dichiarazione di volont�
rivolta a persona o persone che possono avere interesse .a conoscerla,
intesa a provocare una loro dichiarazione di accettazione, o anche,
se non escluso dal proponente, una dichiarazione, che, prospettando
modifiche del contenuto della proposta, assuma valore di controproposta.
La proposta di contratto, pe1�tanto, presuppone nell'autore la volont�
di pervenire alla conclusione del negozio, ma si materializza nella
emissione della dichiarazione e nella comunicazione di essa alla persona,
con cui si intende contrattare, con i mezzi e nei modi idonei a significare
che essa � rivolta proprio alla persona prescelta (salvo il caso di
offerta rivolta al pubblico) (1).
(1) La proposta di contratto, detta anche offerta, si sostanzia in una
dichiarazione di volont� completa (in modo che il destinatario possa dare.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 575
Mentre la deliberazione di contrattm�e di un ente pubblico non
integra alcuna proposta di contratto, trattandosi di atto interno, neppure
l'iniziativa esterna dell'Ente pubblico, diretta alla stipulazione di
un contratto, assume il carattere di una proposta, dovendo, invece, attribuirsi
ad essa, secondo le speciali norme vigenti in materia ed anche
nel caso di contratto a t?�attativa privata (salva tuttavia l'ipotesi di
contratto stipulato a mezzo di corrispondenza con ditte commerciali),
valore di un semplice invito ad offrire, che, se accolto, costituisce l'altro
negoziatore quale p1�oponente con la presentazione all'ente di un atto
di impegno (2).
Anche la P. A. � tenuta all'osservanza dei principi di lealtd e di
probit� nelle contrattazioni con i privati, onde � soggetta alla responsabilit�
ex art. 1337 c. c. (3).
(Omissis). -Col primo mezzo la societ� ricorrente denunzia violazione
degli artt. 1326, 1336 e 1350 c. c., 210 c. p. c., 131 t. u. legge
comunale e provinciale e 177 del relativo regolamento e sostiene che,
mediante le deliberazioni del Consiglio comunale, contenenti tutte
le condizioni del futuro contratto di compravendita, e la successiva accettazione
di tali condizioni da essa manifestata con l'atto scritto del
16 ottobre 1951, era stato posto in essere un contratto preliminare. di
compravendita. L'esibizione, da parte del Comune, delle deliberazioni
relative alla vendita, esibizione espressamente richiesta daUa societ�,
la sua adesione con un semplice si), seria e indirizzata a persona determinata.
A norma dell'art. 1326 c. c. il contratto si considera concluso nel momento
in cui chi ha fatto la proposta ha conoscenza dell'accettazione dell'altra
parte ed un'accettazione non conforme alla proposta equivale a
nuova proposta, con la conseguenza che, in tal caso, il contratto non pu�
ritenersi perfezionato che nel momento in cui la parte, che ha accettato
con modifiche la proposta originaria, ha avuto a sua volta notizia dell'accettazione
dell'altra parte: Cass., 7 giugno 1966, n. 1501, Giur. it., Mass., 1966,
-667; v. anche Cass., 27 giugno 1964, n. 1717, id., Mass., 1964, 563, che mette
in evidenza che l'accettazione deve riprodurre il medesimo contenuto sostanziale
enunciato dal proponente " comprese anche le clausole cosiddette
accessorie �.
(2) La prima parte della massima � ovvia. La seconda parte della stessa
:ripudia quell'insegnamento dottrinale, secondo cui -in conformit� della
nozione privatistica, che identifica la proposta con la dichiarazione di volont�
di colui che prende l'iniziativa del contratto allo scopo di concluderlo
-la P. A. �con il bando fa la proposta di contratto� (GIANNINI M. S.,
L'attivit� amministrativa, Citt� di Castello, 1962, 69), ed accoglie, viceversa,
la tesi dell'Avvocatura (su cui v. nota, in questa Rassegna, 1964, I, 491 e
seg.).
(3) Cfr. Cass., 8 maggio 1963, n. 1142, Giur. it., Mass., 1963, 388; Sez.
Un., 11 ottobre 1963, n. 2711, ibidem, 921, sub h. Va rilevato, tuttavia, che
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
576
era, perc10, indispensabile ed il rifiuto opposto all'ordine di esiOizion�
� illegittimo.
La censura � infondata.
Essa si basa, in punto di fatto, sull'affermazione che il Comune
aveva proposto la compravendita dell'area alla societ� Airone, conformemente
ad una sua delibera, ed aveva ricevuto accettazione di
tale proposta in data 16 ottobre 1951. Aggiunge la ricorrente, non senza
una palese contraddizione, che il 22 giugno 1953 il Comune aveva comunicato
altra proposta, sulla base di maggior prezzo, e che, pur con
le riserve del caso, la societ� aveva risposto accettando.
Ma la Corte d'appello ha escluso che la comunicazione del 22 giugno.
1953 avesse i caratteri di una proposta di contratto, specifica in
ciascuno degli elementi di vendita (tale cio� che co:n un'accettazione
conforme il contratto potesse concludersi), dato che il prezzo era
comunicato a titolo puramente indicativo ed era fatta salva la revisione
di esso da parte dell'apposita commissione delle stime. Questo apprezzamento
su circostanze di mero fatto, quali sono indubbiamente il
contenuto ed i limiti di una proposta negoziale, congruamente motivato,
.si sottrae a censure in sede di legittimit�.
� Quanto poi alla tesi che il contratto sia stato concluso� con l'atto
di impegno del 16 ottobre 1951, avente contenuto ed effetti di accettazione,
conforme, di una precedente pro.posta del Comune, deve rilevarsi
che le censure della ricorrente prendono l'avvio da affermazione giuridicamente
inattendibile: cio�, che la deliberazione di un ente pubblico,
di procedere alla vendita di un proprio bene, se contiene tutte le condizioni
della compravendita, ha natura di proposta di contratto di
vendita.
La proposta di contratto si sostanzia invece in una dichiarazione
di volont� rivolta a persona o persone che possono avere interesse
a conoscerla, intesa a provocare una loro dichiarazione di accettazione
la concezione secondo la quale la discrezionalit� amministrativa si esaurirebbe
in sede di deliberazione di contrattare non si accorda con l'incon ...
testabile principio che tutto il procedimento di formazione, esternazione
ed approvazione della volont� contrattuale della P. A. � regolato dal diritto
pubblico, onde non vengono in discussione norme che tutelano direttamente
l'interesse della controparte, come sono ciuelle ex artt. 1337 e 1338 c. c.:
il problema, pertanto, nella specie, non si pone sul piano della buona
:fede oggettiva, ma della correttezza amministrativa: su questi concetti
v. CARUSI, Osservazioni in tema di formazione dei contratti dello Stato,
in questa Rassegna, 1964, I, 495 e segg. Peraltro, la forza derogatoria alle
regole privatistiche delle norme della legge e del regolamento sulla contabilit�
dello Stato in materia di contratti � stata di recente sottolineata
dalla stessa Corte di Cassazione: cfr. Cass., 22 giugno 1967, n. 1518, in
questa Rassegna, 1967, I, 606, sub 2, ed ivi nota di riferimenti.
PARTE I, s:mz. III, GIURXSPRUDlilNZA CIVILE 577
o anche1 se no:tl escluso dal proponente, una dichiarazione, che, prospettando
� �modifi:'<!be' d'el contenuto della proposta, assuma efficacia di
controproposta.
La proposta di contratto, pertanto, presuppone nell'autore la
volont� di pervenire alla conclusione del negozio, ma si materializza
nella emissione della dtchiaraZione e nella comunicazione di <essa alla
persena con cui si desidie11a contrattare, com i mezzi e nei modi id&nei
a silllfilcare .che la dichiarazione � rivolta proprio alla persona prescelta
(salvo il caso di .o�erta ri'V'nlta al pubblico).
~stf>�j;)unt�o non �ontroverso �d�ll� teoria d�ll~ :tormazione del
ctmtr,.to non � stato'b�n �considerato��dalla so�iet� dcorten:te; che altrim~
n1lt a;v,~e ftl'.~i\l1Jiu1~ 1~ J)*:se rte�eearia tiel proprto rali&M:mento
, not;.'~olo e ll~��;et�l'.tto ;jj�~la d~llltl�taafone didl'ente,. 4�tt~nt<{ nella sttcC'.
essiva �~mi~Ji~ne �Nlli' �!ntlliaradon.e w�� volenl�'���del!'�ente ��e� n~1:a com
�ic~~ione tli essa proprio alla sGdiet'�' Air�ne, 'tien ranzi�etto ~onte\;.
nuto � di i:txtziativa ~~lla/�;uegoztazi<;>be, �he� i~ '.tipico della pr�ll)osta di
conti-atto.
� $.ic!Ch� la ��~�'~ '.cU~P1'�ll~. con!1!a:t*1:� elle l� sdeiet� ;;lppellanten~s1ilif ~on$� dli~a Cli cticl'ii.arazioni d~ll'organo r�ppresenta:tivo �del Comutt�;.
Che; in at1�tia.tiofil\ij della deliberaibne di vendita, �vessero avuto
co�tenu,lio ed ~ett:t.� df�.pMj;l�sta.�a ra~~tie ha. Titenuto � giuridicamente
ins�:l~iente alla e,&nclUsione del contratto la cUebiarazi�me d'impegno
cilella soci�t�� Aiir<.JM (eomun.que questa p�te8Se essere . valutata) ed
iDrUevante resibU::ione in giudtzio delle �eUbmzioni formactive della
volont� dell'ente, :m.a rimaste con carattere di a:tto interno, non espressbro
della direaione�.;d:ella volont� all'incontro con la volont� della so
ciet� Airone, al fine della conclusione del eontratto: tanto pi� che le
d$liberaz~oni.,riehi�mate dalla societ� appellante etano quelle che autor;
izzavano �ila-vendita dell'area col mezzo dell'asta pubblica, mezzo
sperim.entato vanamente, le quali deliberazioni, per il particolare mecc�n�mo
(li determinazione del prezzo reale di vendita del sistema
dell"asta, non potevano sic et simpliciter essere considerate formative
'deUa vo�ont� dell'ente pubblico di vendere l'area a trattativa privata,
per un ;p:rezzo non inferiore a quello di base nell'asta.
Si pu� utilmente aggiungere che le norme giuridiche concernenti
i C():ntrtitti detli enti pubblici, per ovvie ragioni di cautela nello svolgimento
d�ll'attivit� di negoziazione, prescrivono che, anche quando
sia l'ente ad assumere l'iniziativa della negoziazione, quest'iniziativa
debba assumere il carattere non di una proposta ma di un semplice
invito ad offrire, che, se accolto, costituisce l'altro negoziatore quale
proponente, con la presentazione all'ente di un atto d'impegno.
Questa struttura del procedimento di formazione del contratto,
quando uno dei soggetti � un ente pubblico, si riscontra anche nei con
578 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tratti a trattativa privata della Pubblica Amministrazione, nei �quali e
salvo il caso di contratto stipulato a mezzo di corrispondenza, con
ditte commerciali -l'art. 17 r. d. 18 novembre 1923, n. 2440 qualifica
offerente il negozfatore privato, in particolare, quando si riferisce alla
stipulazione che avvenga � con atto separato di obbligazione sottoscritto
da chi presenta l'offerta �: mezzo di stipulazione cui appunto
si riferisce la ricorrente, quando richiama l'atto d'impegno del 16 ot
tobre 1951.
Deve rilevarsi, infine, che, presupposta la deliberazione di un ente
pubblico di vendere un proprio bene, sia pure a trattativa privata,
l'organo che rappresenta l'ente non pu� ritenersi abilitato a concludere
un semplice contratto preliminare di vendita -come la societ� ricorrente
ass�me essere avvenuto nella specie -data la diversit� di natura
e di effetti dei due tipi di contratto e la mancanza di volont� dell'ente
di concludere il contratto preliminare.
Quanto ritenuto in relazione al motivo ora esaminato spiega effi
cacia assorbente sul secondo e sul terzo motivo del ricorso.
Con essi si denunziano rispettivamente la violazione degli artt. 1374,
1375, 1218 e 1453 c. c. e dei principi della responsabilit� cpntrattuale
e la violazione degli artt. 1337 e 1175 c. c. e dei principi che regolano
la responsabilit� extracontrattua1le degli enti pubblici: si sostiene cio�
che. il Comune, avendo concluso con la societ� Airone un contratto
preliminare di compravendita, era obbligato a sperimentare gli atti
necessari per il perfezionamento del contratto e, violando detto obbligo,
sarebbe incorso in responsabilit� ex contractu; e che, anche a ritenere
non concluso il contratto, si sarebbe dovuto pur sempre affermare la
responsabilit� precontrattuale del Comune, a causa dell'arbitraria
modifica unilateralmente apportata, dopo anni di attesa, alle condizioni
del contratto.
Ma la conclusione del contratto � stata rettamente esclusa, com'�
stato detto innanzi, sicch� non pu� sussistere responsabilit� per ina
dempimento delle obbligazioni, che per effetto del contratto si sarebbero
costituite.
Quanto alla responsabilit� ex art. 1337 c. c., la cui ammissibilit�
nei confronti anche della P. A. � stata affermata da questa Suprema
Corte con le sentenze 8 maggio 1963, n. 1142 ed 11 ottobre 1963, n. 2711
(Sez. Un.), sull'ovvio rilievo che anche la P. A. � tenuta all'osser
vanza dei principi di lealt� e di probit� nelle contrattazioni con
privati, deve rilevarsi che la diversa opinione dichiarata dalla Corte
d'appello nella sentenza impugnata rende necessaria solo la correzione
della motivazione in diritto, a norma dell'art. 384, cpv., �C. p. c., dato
che la pronuncia di rigetto della pretesa della societ� Airone � giuri
I
dicamente esatta.
l
I l
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 579'
Deve condividersi, infatti, l'apprezzamento espresso dalla Corte
di merito che il Comune si � avvalso di facolt� legittime ed in nulla
ha offeso la sfera giuridica propria della societ� Airone.
Invero, perch� sorga la responsabilit� per ingiustificata rottura
delle trattative, le quali, com'� noto, se non impegnano a concludere
il contratto, impegnano i negoziatori ad osservare comportamenti di
lealt� e di probit�, � necessario che le trattative stesse siano arrivate
ad un punto di concludenza tale da far sorgere l'affidamento che il
contratto sar� concluso, sicch� la rottura ingiustificata della negoziazione
appaia contraria ai cennati doveri di lealt� e di correttezza, cui
debbono essere improntati i rapporti tra i soggetti degli atti giuridici,
gi� nella fase necessaria della attivit� di negoziazione.
Ma nella specie la Corte di merito ha dato ripetutamente atte>
che la trattativa s'era limitata allo scambio di una proposta della
societ� e di una controproposta notevolmente difforme e condizionata
del Comune: troppo poco, per poter parlare di concludenza nella
negoziazione, nel senso detto �innanzi, sicch� legittimamente il Comune
poteva variare gli elementi in essa apportati, in conseguenza dei reali
aumenti del prezzo di scambio dell'area.
~e discende l'infondatezza anche del quarto motivo di ricorso,
col quale la societ� Airone, portando ad ulteriori effetti la responsa
bilit� extracontrattuale del Comune di Roma da essa sostenuta, afferma.
che il Comune medesimo, avendo protratto oltre ogni normale e ragio
nevole misura la definizione del rapporto in questione, pur avendo.
ricevuto e contabilizzato una somma per l'acquisto dell'area, avrebbe
dovuto rispondere dei danni per fatto illecito (art. 2043 c. c.).
Con esatto criterio giuridico la Corte di merito ha escluso tale
responsabilit�, che, ove non dovesse sostanziarsi in quella precontrat
tuale, della quale � stato fatto cenno innanzi, per escluderla, dovrebbe�
scaturire dalla lesione di un diritto soggettivo della societ� Airone,
protetto dal dovere generico di astensione da interferenze dannose,
imposto agli altri consociati e, tra essi, al Comune di Roma, per effetto
del precetto del neminem laedere.
Ma, fuori del rapporto di negoziazione, nessun diritto la societ�
Airone ha potuto allegare nei confronti del Comune, che potesse essere�
pregiudicato dal comportamento da questo avuto in occasione della
negoziazione per cui � causa: la situazione allegata rispetto alle cennate
trattative � di mera aspettativa e, come s'� detto, � in tesi tutelata
solo ad un certo punto dell'evoluzione favovevoile di esse, col mezzo�
e nel limite della responsabilit� contrattuale.
A tale aspettativa nessun apporto modificativo ha arrecato la cir
costanza che la societ� Airone ha costituito un deposito cauzionale
in vista della futura contrattazione col Comune, che tale cauzione
necessariamente richiedeva (che si tratti di cauzione e non di caparra,.
580 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
come scrive la ricorrente, � stato ritenuto sulla base del titolo di
versamento): salvo naturalmente il diritto allo svincolo della cauzione,
divenuta inutile, non essendo sorta la obbligazione che essa doveva
garantire in parte.
Il ricorso, pertanto, � infondato in ogni suo mezzo e deve essere
rigettato. -(Omissis).
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 7 marzo 1967, n. 528 -Pres. Rossano Est.
Giannattasio -P. M. Tuttolomondo (conf.) -Assessorato ai
LL.PP. della Regione Siciliana (avv. Stato Cavalli) c. Impresa
Alessi Rocco (avv. Fornario, Crispi, Maniscalco-Basile).
Opere pubbliche -Capitolato generale per gli appalti delle opere dipendenti
dal Ministero dei lavori pubblici -Valore normativo -Sussiste
solo pe,r lo .Stato.
(d. m. 28 maggio 1895; d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063).
Opere pubbliche -Res1ione Siciliana -Capitolato ~enerale per gli appalti
delle opere dipendenti dal Ministero dei lavori pubblici Valore
normativo per s1li appalti di opere pubbliche re~ionali Esclusione.
n Capitolato generale per le opere pubbliche appaltate dallo Stato
di cui al D. M. 28 maggio 1895 ed ora al d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063
ha valore normativo (interno) solo per lo Stato e non anche per gli
altri enti pubblici, i quali possono assumerlo solo contrattualmente a
regolamento dei loro appalti (1).
La Regione siciliana � un ente diverso dallo Stato, anche se ad
essa sono state attribuite funzioni gi� di competenza dello Stato, e nessuna
legge statale o regionale prescrive per gli appalti da essa stipulati
l'applicazione del Capitolato generale oo. pp., onde il rinvio alle norme
del medesimo pu� avere solo natura contrattuale (2).
(1) Cfr., per tutte, Cass., 23 gennaio 1964, n. 160, in questa Rassegna,
1964, I, 395; per l'esame della questione, v. DEL GRECO, Sulla natura giuridica
ecc., ibidem, 603 e segg.; CARUsI, Spunti in tema di efficacia regolamentare
del capitolato generale oo. pp. e di rinvio alle sue norme, id.,
1965, I, 225 e segg. Sulla seconda parte della massima v. anche infra, nota 2.
(2) Cfr. Cass., 16 dicembre 1966, n. 2952, in questa Rassegna, 1967,
I, 254, sub 4 ed ivi (256) riferimenti anche in senso contrario; ma per
il carattere legale ed inderogabile del rinvio alle norme del cap. gen. oo.
pp., nel caso di appalti di determinati enti pubblici, v. anche Cass., 18 mag-..
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 581
II
TRIBUNALE DI PALERMO, 8 maggio 1967 -Pres. Giardina -Est. Nasca
-Ente sviluppo agricolo -E.S.A. (avv. Stato del Greco) c. Impresa
Rizzo (avv. Restivo).
Opere pubbliche -Regione Siciliana -Capitolato generale per gli appalti
delle opere dipendenti dal Ministero dei lavori pubblici Valore
normativo per gli appalti di opere regionali -Sussiste.
In mancanza di autonoma regolamentazione in materia di opere
pubbliche da parte delia Regione siciliana, la normativa statal� deve
necessariamente trovare applicazione con forza vincolante (3).
I
(Omissis). -Con il primo motivo l'Assessorato LL.PP. della Regione
Siciliana afferma che una clausola contrattuale che si fondi
gio i965, n. 956, id., 1966, I, 450, sub 3, con nota di TRACANNA; Cass., 15
luglio 1965, n. 1557, Giust. civ .� 1965, I, 1737; sul valore del rinvio alle
norme del capitolato generale oo. pp. fatto in norme di legge o di regolamento,
v. anche CARUSI, Spunti ecc., cit., in questa Rassegna, 1965, I, 232.
Il principio della efficacia contrattuale del Capitolato suddetto, se richiamato
negli appalti stipulati da enti diversi dallo Stato, trova, come afferma
la Corte di Cassazione, la sua spiegazione nella libert� ed autonomia
contrattuali di tali enti: infatti, se gli stessi nella loro azione non sono
tenuti all'osservanza di una specifica e determinata normativa, l'eventuale
richiamo di quest'ultima in contratto � evidente conseguenza di una libera
scelta. L'ente, invece di precisare e dedurre nell'atto contrattuale le
clausole che devono regolarlo, preferisce riferirsi ad una regolamentazione
esterna, che automaticamente si inserisce nel contratto: pertanto,
come sarebbero state di natura contrattuale le clausole direttamente pattuite,
cos� non possono non avere valore contrattuale le disposizioni della
normativa richiamata.
Ma il fondamento logico e giuridico di questa giustificazione -dato
che sia esatto (v. i rilievi di CARUSI, Osservazioni ecc., in questa Rassegna,
1964, I, 493 e seg.) -ne segna al tempo stesso i limiti. Quando l'ente non
goda della libert� di scelta che si � detta, ma sia tenuto a riferirsi ad una
determinata normativa, sembra ovvia l'impossibilit� di definire contrattuale
il richiamo a quest'ultima. E tale situazione, in materia di opere
pubbliche, si verifica, allorch� la realizzazione di opere di competenza
statale sia affidata ad enti diversi dallo Stato, o quando le opere appaltate
da tali enti siano finanziate dallo Stato: nelle ipotesi suddette, l'obiettiva
natura delle opere e la necessit� del controllo dell'utilizzazione del pubblico
danaro postulano l'inderogabile applicazione del capitolato generale
statale, al fine dell'uniforme gestione degli appalti.
Trattasi di principi d'ordine generale, riconosciuti da tempo validi in
dottrina (ZANOBINI, Corso, IV, 1958, 504, nota 10); ed in base ai quali la
g
582 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sopra una legge dichiarata incostituzionale non pu� considerarsi'valida
ed efficace tra le parti, per il divieto -posto dall'art. 30 della 1. 21 marzo
1953, n. 87.
Si aggiunge che la Corte di merito, oltre a violare l'enunciato
principio, ha omesso di indicare gli elementi dai quali si desumerebbe
il comportamento complessivo, rivelatore di una comune intenzione
delle parti, di volere liberamente la clausola di cui trattasi (indipendentemente,
cio�, dal vigore del precetto legislativo, dichiarato incostituzionale),
e ha trascurato, inoltre, di considerare che il comportamento
dell'Amministrazione Regionale appariva in netto contrasto con
l'intenzione di considerare quella clausola come voluta, indipendentemente
dalla validit� ed efficacia della legge regionale n. 54 del 1957,
e ha trascurato, altresi, di considerare la impossibilit� di attribuire
natura meramente contrattuale ad una clausola compromissoria, che
prevede la nomina di arbitri da parte di pubbliche autorit�, il cui
potere-dovere non pu� scaturire da fonti diverse dalla legge.
Si assume, infine, che il contratto di appalto, sebbene firmato dopo
l'emanazione �della sentenza della Corte Costituzionale (che dichiar��
illegittimo l'art. 8 della legge regionale siciliana n. 54 del 1957), fu
logicamente predisposto (unitamente al capitolato speciale, in cui la
giurisprudenza pi� autorevole non ha esitato a riconoscere la necessit� di
un' interpretazione estensiva dell'art. 294, u. c., della legge comunale e provinciale
n. 383 del 1934, dichiarato applicabile non ai soli Comuni (espressamente
previsti nella norma), ma anche alle Province (Cass., 18 aprile 1962,
n. 754, Foro it.� 1962, I, 618. Precisava testualmente il Supremo Collegio al
riguardo: � In realt�, se si considera lo spirito informatore della norma
in discorso, non vi pu� essere dubbio che il Capitolato generale statale
debba disciplinare sempre l'appalto dell'opera pubblica eseguita con danaro
dello Stato, indipendentemente dalla circostanza che l'ente appaltante
sia una Provincia anzich� un Comune. Questo spirito informatore, in cui
si concreta la ratio legis, si palesa evidente nella considerazione che lo
Stato ha interesse, allorch� i lavori appaltati vengano eseguiti con suo
danaro, alla pi� adeguata disciplina del rapporto d'appalto mediante l'applicazione
delle norme del Capitolato, come se l'appalto fosse stato stipulato,
invece che da un ente locale, dallo Stato. Ora un tale interesse
dello Stato, qualora l'opera pubblica venga realizzata merc� le contribuzioni
statali, � indubbiamente identico, tanto nel caso che l'ente appaltante
sia un Comune, quanto nel caso che lo sia invece una Provincia, giacch�
in entrambi i casi � sempre lo Stato che paga, in tutto o in parte, le
spese dei lavori. .Sicch� � da ritenere che il legislatore, facendo obbligo
ai Comuni, e non anche alle Province, nella ipotesi di pubblici appalti
finanziati dallo Stato, di adottare il Capitolato generale, minus dixit quam
1'0luit, dovendosi, in omaggio alla ratio legis, procedere ad una interpretazione
estensiva della norma... >).
Appunto nella linea della giuridica esigenza in questione, sono l'articolo
80 del Testo unico sull'edilizia popolare ed economica 28 aprile
1938, n. 1165 e l'art. 8 della 1. 10 agosto 1950, n. 646 sulla Cassa per il ..
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 583
clausola compromissoria � contenuta) dalle autorit� regionali quando
la citata norma non era stata ancora dichiarata incostituzionale.
La censura � infondata. La sentenza impugnata non ha affatto
affermato il principio, che le viene attribuito, secondo il quale potrebbe
conservare efficacia normativa una disposizione di legge che
sia stata dichiarata costituzionalmente illegittima, ma, al contrario,
riconoscendo �che la norma dichiarata incostituzionale debba essere disapplicata
dal giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della decisione della Corte Costituzionale, ha soltanto accertato
che le parti, nell'inserire nel capitolato speciale di appalto la clausola
dell'art. 68, che stabiliva l'arbitrato ed attribuiva la cognizione al collegio
composto in modo corrispondente a quanto gi� disposto dall'articolo
8 della legge regfonale richiamata n. 54 del 1957 (dichiarato incostituzionale),
hanno compiuto una libera e autonoma manifestazione
di volont� negoziale e che il riferimento alla legge regionale, non pi�
operante, ha un valore puramente indicativo del documento, sulla falsariga
del quale la clausola arbitrale venne formulata. L'interpretazione
della volont� contrattuale, compiuta dalla Corte di merito, con
apprezzamento insindacabile in questa sede, poggia su una adeguata
motivazione, in quanto si � escluso che i contraenti abbiano voluto
applicare una norma dichiarata incostituzionale, con due argomenti
Mezzogiorno: pure in tali casi, l'opera appaltata viene realizzata con
danaro dello Stato e le norme suddette non sono che una specifica applicazione
del principio generale ricordato. Se, poi, trattasi di opera di competenza
statale, la realizzazione della quale venga data in concessione o comunque
affidata ad ente pubblico, al principio ripetuto (essendo sempre
l'opera pagata dallo Stato) fa riscontro l'automatica soggezione dei lavori
al corpo d~ norme obiettive che regolano le opere pubbliche statali per
efff'tto dell'art. 2, u. c., della I. 24 giugno 1929, n. 1137, contenente disposizioni
sulle concessioni di esecuzione di opere pubbliche statali, che alla
normativa statale fa esplicito riferimento per la condotta dei lavori.
(3) Anche per le predette ragioni e per ulteriore applicazione dei precedenti
concetti, la circostanza dell'essere stato un appalto stipulato ad es. dall'E.
R.A.S. e non dalla Regione siciliana sarebbe inconferente, essendo i
lavori di riforma agraria di competenza regionale e pagati dalla Regione
(il d. l. 24 novembre 1947, n. 1716 ha esteso alle opere pubbliche del
MiPistero dell'agricoltura �le norme che disciplinano le opere pubbliche
di competenza del Ministero dei lavori pubblici,., conferendo altres� al
�Ministro ed al Ministero dell'agricoltura i poteri e le facolt� attribuite,
sP.condo le norme anzidette, al Ministro ed al Ministero dei lavori pubblici >.
Quindi, come agli appalti concessi in Sicilia dal Ministero dell'agricoltura
prima del d. I. 7 maggio 1948, n. 789 era applicabile ex lege il capitolato
geuerale statale, dello stesso non pu� essere dubbia, in forza dei principi
illustrati, l'applicabilit� ai lavori di competenza dell'Assessorato regionale,
sostituito al Ministero ed investito di tutte le attribuzioni e funzioni ministeriali),
autorizzata ad avvalersi per la loro esecuzione dell'E.R.A.S.,
addirittura qualificato come organo della riforma. Conseguentemente, i
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
584
logici: a) il contratto fu concluso due mesi dopo che era stata depositata
e resa nota alla Regione Siciliana la pronuncia di incostituzionalit�,
che era perci� conosciuta da almeno una delle parti contraenti e non
poteva essere ignorata neppure dall'altra; b) il capitolato non si limit�
a rinviare, per la composizione del collegio arbitrale, all'art. 8 della
legge n. 54 del 1957, il che avrebbe potuto anche significare il rinvio
ad una disposizione di legge ritenuta erroneamente ancora in vigore,
ma riport� integralmente il contenuto dell'art. 8, appunto per significare
che esso costituiva il parametro della clausola contrattuale.
N� a diversa conclusione si perverrebbe, ove il ricorrente avesse
inteso, con la sua censura, affermare che la pronuncia di incostituzionalit�
non soltanto priva una disposizione di efficacia normativa, ma
esclude persino che possa costituire la falsariga da u~ilizzare nell'ambito
dell'autonomia contrattuale. L'errore di una tale interpretazione
� dimostrato proprio dalla sentenza 2 maggio 1958 n. 35 della Cort~
Costituzionale, che dichiar� l'illegittimit� costituzionale dell'art. 8 della
legge regionale siciliana 25 settembre 1957, n. 54, ove � detto: � Altra
cosa � esercitare, rispetto ad uno o anche a pi� controversie determinate
o determinabili, un potere di disposizione, che � strettamente
richiami in contratto al capitolato generale ed alla legge ed al regolamento
sull'esecuzione dei lavori pubblici sarebbero superflui; ed a seguito del
l'entrata in vigore del capitolato generale del' 1962 vanno osservate le
norme in esso previste, per la definizione delle controversie tra Impresa ed
Ente appaltante.
Sulle massime sub 1-2-3 v., inoltre, la seguente annotazione:
Sull'efficacia� normativa del Capitolato generale oo.pp. per i contratti
d'appalto stipulati dalla Regione Siciliana.
Contrariamente a quanto affermato dalla Corte .Suprema, nella sen
tenza qui in rassegna sub I, con motivazione, per vero, succinta e non
appagante, l'efficacia normativa del Capitolato generale oo. pp. anche
per i contratti d'appalto stipulati dalla Regione siciliana dovrebbe emer
gere indiscutibile in base ai principi generali relativi alla successione tra
gli enti pubblici ed alla regolamentazione sostanziale delle materie attri
buite alla competenza delle Regioni. Tale profilo � stato esattamente
visto dal Tribunale di Palermo, nella sentenza qui in rassegna sub Il,
quando ha rilevato che la normativa statale, per la sua riconosciuta forza
espansiva ed in coerenza anche al principio sancito dalla 1. regionale 1� lu
glio 1947, n. 3, deve trovare necessariamente applicazione, in caso di assun
zione da parte della Regione di poteri gi� dello Stato, in tutti i settori
lasciati scoperti dal mancato esercizio della potest� legislativa o regolamen
tare esclusiva della Regione, ed in tutti i casi in cui l'attivit� della Regione,
in forza dello Statuto e delle norme di attuazione, viene a porsi sullo stesso
piano della corrispondente attivit� dello Stato e perci� soggetta alla stessa
disciplina.
N� potrebbe sostenersi che il capitolato generale statale � inappli
cabile ex se alle Regioni, perch� costituente corpo di norme regolamen
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 585
collegato al potere di azione, seppure non ne � addirittura un aspetto
o uno svolgimento, di guisa che � concepibile che la Regione ne sia
titolare, altra cosa dettare una norma legislativa, diretta a vincolare
non soltanto la Regione, ma anche i terzi e per di pi� a sottrarre preventivamente
ed in via generale tutte le controversie concernenti i rapporti
in certe materie alla sfera di competenza delle autorit� giurisdizionali
�,
N� � esatto che una clausola contrattuale, la quale rimetta la nomina
degli arbitri a pubbliche autorit�, sia da considerare nulla. Nessuna
disposizione di legge sancisce siffatta nullit�; anzi la legge, seppure
esige che il compromesso o la clausola compromissoria stabilisca
il modo di nominare gli arbitri (art. 809 c. p. c.), non ostacola, ma anzi
favorisce, che tale nomina avvenga ad opera della pubblica autorit�
(artt. 810, 811 c. p. c.). In astratto potrebbe verificarsi che la pubblica
autorit�, non costrettavi dalla legge, rifiutasse di procedere alla nomina
degli arbitri, il che imporrebbe il ricorso al presidente del tribunale,
a norma del combinato disposto del secondo e del terzo comma dell'art.
810 c. p. c., o, nella peggiore delle ipotesi, potrebbe rendere inefficace
il compromesso o la clausola compromissoria, ma � in ogni caso
escluso che, in vista di una ipotesi teorica ed irreale, possa preventi
tari, non aventi cio� valore di legge in senso formale. Invero, qualunque
sia la ragione giustificatrice del principio, secondo cui le leggi statali in
materia di competenza regionale esclusiva estendono la loro efficacia al
territorio della Regione fino a quando la materia non sia reg�olata da legge
regionale (unitariet� ed indiyisibilit� dello Stato italiano, sovranit� del
Parlamento, natura complementare della potest� legisiativa regionale),
� chiaro che esso risponde ad evidenti esigenze di carattere pratico: alla
attribuzione alle Regioni di determinate competenze legislative corrisponde
sempre l'attribuzione delle funzioni amministrative nelle stesse materie
(Statuto S'ardo, art. 6; Statuto Siciliano, art. 20; Statuto Trentino-Alto
Adige, art. 13; Statuto Valle d'Aosta, art. 4; Costituzione Italiana, art. 118).
Ora, l'attribuzione alle Regioni di competenze amministrative ha effetto
immediato, con l'emanazione delle norme di attuazione degli Statuti, e
quindi ben prima che gli organi legislativi regionali possano dare, nella
loro autonomia, un completo assetto legislativo a tutte le materie attribuite
alla loro competenza: sicch�, se attribuzione di competenze amministrative
dovesse significare perdita di effi.cacia di tutta la precedente normativa
statale regolante la materia, ci� significherebbe paralisi assoluta e
concreta impossibilit�, da parte delle Regioni, di svolgere alcuna attivit�.
Perci� � evidente che gli artt. 57 dello Statuto Sardo, 92 dello Statuto
Trentino, 51 dello Statuto della Valle d'Aosta, 1 della legge regionale
lo luglio 1947, n. 3, che pur costituiscono enunciazione di una regola generale,
comune a tutte le Regioni, quando affermano la transitoria applicabilit�
delle leggi dello Stato finch� non sia diversamente disposto con
leggi regionali, usano il termine � leggi � nel senso materiale e non formale,
per significare tutta la precedente regolamentazione normativa della
586 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
vamente dichiararsi nulla la clausola che demandi alla pubblica autorit�
la nomina di uno o di tutti gli arbitri..
Con il secondo motivo il ricorrente afferma che, ai sensi del d. p.
n. 878 del 30 luglio 1950, che detta norma di attuazione dello statuto
della Regione siciliana in materia di opere pubbliche, la Regione (art. 1)
svolge nell'ambito del proprio territorio le attribuzioni del Ministero
dei LL.PP. previste dall'art. 20 dello statuto regionale. Questa sostituzione
di attribuzioni implicherebbe la soggezione della Regione alle
norme gi� vigenti in materia di opere pubbliche eseguite a cura dello
Stato, finch� la Regione non ne avr� emanate di diverse, nei limiti
della propria competenza legislativa. Conseguentemente il Capitolato
generale dello Stato ha anche per la Regione la stessa forza che ha per
lo Stato e, poich� le norme processuali contenute in detto capitolato
sono inderogabili, non pu� ammettersi neppure per la Regione una
diversa norma del capitolato speciale.
Anche tale censura � priva di fondamento. � costante insegnamento
di questo Supremo Collegio che il capitolato generale per le opere
pubbliche appaltate dallo Stato (una volta d. m. 28 maggio 1895,
oggi D. P. 16 luglio 1962, n. 1063) ha valore normativo (interno) solo
�per lo Stato e non anche per gli altri enti pubblici, i quali possono
assumerlo solo contrattualmente a regolamento dei loro appalti. La
materia, regolamentazione che la Regione potr� certo modificare, ma che
intanto costituisce il presupposto indispensabile per l'esercizio, da parte
della Regione stessa, di qualsiasi attivit� amministrativa.
La sentenza 27 gennaio 1957, n. 6 della Corte Costituzionale ha affermato
che, fin quando la Regione Siciliana non si fosse valsa della potest�
legislativa che la lettera i) dell'art. 14 dello Statuto le conferisce in materia
di acque pubbliche, dovesse continuare ad aver vigore, nel territorio della
Regione, la legislazione statale sulla materia stessa: posto tale principio,
ha ritenuto concretamente applicabile non solo il t. u. 11 dicembre 1933,
n. 1775 (legge formale), ma anche il regolamento approvato con r. d. 14 agosto
1920 n. 1285 (legge in senso materiale).
Quanto si � detto per le Regioni in genere appare ancor pi� evidente
per l'esercizio, da :parte della Regione Siciliana, delle attribuzioni amministrative
in materia di lavori pubblici. Con Decreto Presidenziale 30 luglio
1950, n. 878 sono state dettate le norme di attuazione dello Statuto
regionale siciliano in materia di opere pubbliche. L'art. 1 dello stesso stabilisce
che �la Regione Siciliana svolge nell'ambito del proprio territorio
le attribuzioni del Ministero dei Lavori Pubblici�. Ma � evidente che trasferimento
alla Regione di attribuzioni del Ministero dei Lavori Pubblici
non avrebbe senso, se non presupponesse l'applicabilit� di tutta la normativa
che quelle attribuzioni delimita e nel cui ambito esse devono essere
esercitate. E ci� vale non solo per la legge sui lavori pubblici (20 marzo
1865, n. 2248, all. F) e successive modificazioni ed integrazioni; non solo
per il regolamento per la contabilizzazione, collaudazione, ecc. delle opere
pubbliche, ma anche per il Capitolato Generale, avente carattere regola--
J
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 587
Regione Siciliana � un ente diverso dallo Stato, anche se ad essa sono
.state attribuite funzioni gi� di competenza dello Stato, e nessuna legge
statale o regionale prescrive per gli appalti stipulati dalla Regione
Siciliana l'applicazione del Capitolato generale. La Regione, quindi,
ben poteva regolare l'appalto con 1'Alessi, richiamando in tutto oppure
in parte il Capitolato generale, ovvero non richiamandolo affatto, e ci�
per il principio dell'autonomia contrattuale (art. 1322 c. c.), che
implica anche la facolt� di deferire ad arbitri di libera scelta la deci.
sione delle controversie.
Il ricorso va, pertanto, rigettato, con le conseguenze di legge. (
Omtssis).
II
(Omissis). -In contrario non vale addurre che l'ERAS � ente
soggetto al controllo dell'Amministrazione Regionale della Agricoltura,
n� il rilievo che i lavori oggetto dell'appalto sono stati finanziati da
detta Amministrazione.
mentare, nel quale gran parte di quelle attribuzioni vengono stabilite e
disciplinate.
Che, del resto, il Capitolato Generale sia entrato a far parte della normativa
regolante l'esercizio da parte della Regione Siciliana delle attribuzioni
amministrative in materia di opere pubbliche � espressamente detto
nell'art. 3, ultimo comma, della legge regionale 9 marzo 1953, n. 7, sulla
istituzione dell'Albo regionale degli appaltatori di opere pubbliche, col
quale viene stabilito che le Amministrazioni regionali conservano le facolt�
previste, oltre che da altre norme regolamentari, dall'art. 4 del Capitolato
generale per gli appalti. La norma ora richiamata costituisce perci� espressa
-pu� dirsi autentica -affermazione della perdurante vigenza, nel
territorio della Regione, delle norme regolamentari poste dal C1apitolato
generale.
Nella situazione giuridica e normativa sopra prospettata s'inquadra
perfettamente la normale 20 agosto 1962 dell'Assessore ai Lavori Pubblici
della Regione Siciliana (pubblicata in Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana
n. 44 del 15 settembre 1962), con la quale fu disposta l'applicazione,
con decorrenza dal lo settembre 1962 (si tratta della stessa data in cui il
nuovo Capitolato entr� in vigore in tutto il territorio nazionale), del Capitolato
Generale d'appalto approvato con d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063, per
l'esecuzione dei lavori pubblici regionali.
In base ai principi sopra enunciati ed alla normale ora ricordata il
problema della natura ed efficacia delle disposizioni del Capitolato generale
.e, in particolare, quello della applicabilit� delle norme processuali di questo
ai contratti di appalto stipulati prima del 1962 presenta identiche caratteristiche
e deve avere perci� identica soluzione in Sicilia come in tutto il
restante territorio nazionale.
GIORGIO AZZARITI
588. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Infatti .pu� convenirsi con l'attore che al Capitolato generale dello
Stato debba essere riconosciuto carattere normativo regolamentare in
ordine alle opere di competenza dell'Assessorato Regionale dell'Agricoltura,
posto che questo, nel territorio della Regione Siciliana, ha
assunto ed esercita le attribuzioni ed i poteri del Ministero dell'Agricoltura
e che alle opere di competenza di questo Ministero � stata
estesa l'applicabilit� del Capitolato predetto (d. 1. 24 novembre 1947,
n. 1716).
E ci� per la valida considerazione che, non avendo l'Amministrazio.
ne regionale provveduto ancora a darsi una autonoma regolamentazione
in materia, la normativa statale, per la sua riconosciuta
forza espansiva (v. Corte Cost., 26 gennaio 1957, n. 6) ed in coerenza
anche al principio sancito da:lla 1. r. 1� luglio 1947, n. 3, deve trovare
necessariamente applicazione, senza possibilit� di distinzione tra norme
anteriori e norme successive all'assunzione dei poteri da parte della
Regione, in tutti i settori lasciati scoperti dal mancato esercizio della
potest� legislativa o regolamentare. esclusiva della Regione ed in tutti
i casi in cui l'attivit� della Regione, in forza dello Statuto e delle norme
di attuazione, viene a porsi sullo stesso piano della corrispondente
�ttivit� dello Stato e perci� soggetta alla stessa disciplina.
Ma questo principio non � operante nella :fattispecie, in cui il
contratto di appalto � stato costituito dall'Eras, il quale, se � sottoposto
alla vigilanza ed al controllo dell'Assessorato dell'Agricoltura e se �
investito, nel campo della riforma agraria, di compiti tecnico-amministrativi
di carattere decisamente strumentale, non � certamente un
organo -neanche straordinario -del predetto Assessorato, bens� un
ente autonomo, fornito di attribuzioni proprie in ordine alla realizzazione
dei suoi fini istituzionali, nei quali rientra indubbiamente l'oggetto
dello specifico appalto, trattandosi di opere di assistenza e di
miglioramento fondiario a favore degli assegnatari (art. 45 1. r. 27 dicembre
1950, n. 104, e art. 2 Statuto dell'Eras). -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 14 giugno 1967, n. 1329 -Pres.
Flore -Est. Pratillo -P. M. Pedote (parz. diff.) -Ministero Interno
(avv. Stato Savarese) c. Comune di Rocca di Papa (avv.
Magrone) e Palozzi R. e R. (intimati) (*).
Ordinanze amministrative -Sindaco -Funzioni di ufficiale del Governo
-Provvedimenti contingibili ed urgenti in materia edilizia -Riferibilit�
allo Stato -Sussiste.
(t. u. 4 febbraio 1915, n. 148, artt. 152, 153).
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 589
Responsabilit� civile -Sindaco ufficiale del Governo -Provvedimenti
contingibili ed urgenti in materia edilizia -Omissione -Condanna
del Sindaco per reato colposo -Responsabilit� dello Stato per i
danni -Sussiste -Fattispecie.
(t. u. 4 febbraio 1915, n. 148, art. 153; c. p. p., art. 27; c. c., art. 2043).
Giudizio civile e penale -Sentenza penale di condanna divenuta irrevocabile
-Efficacia nei confronti del responsabile civile -Limiti.
(c. p, p., art. 27).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Delegazione amministrativa
-Sindaco -Funzioni di ufficiale del Governo -Natura
di delega~ione intersoggettiva -Esclusione.
(t. u. 4 febbraio 1915, n. 148, artt. 152, 153).
Prescrizione -Condanna generica al risarcimento del danno pronunciata
con sentenza penale irrevocabile -� Actio iudicati� -Termine di
prescrizione decennale -Applicabilit� -Estensione al responsabile
civile rimasto estraneo al giudizio penale -Sussiste.
(c. p, p., art. 27: c. c., art. 2953).
n Sindaco, quando nelle materie a lui commesse dagli artt. 152
e 153 t. u. 4 febbraio 1915, n. 148 agisce come ufficiale del Governo,
� un vero e proprio organo statale e viene a trovarsi in rapporto di
diretta dipendenza gerarchica dal Prefetto (1).
Lo Stato risponde civilmente delle conseguenze dannose dell'omissione
da parte del Sindaco dei provvedimenti contingibili ed urgenti
ex art. 153 t. u. n. 148 del 1915, per la quale costui, con sentenza penale
irrevocabile, sia stato riconosciuto colpevole di disastro ed omicidi
colposi (fattispecie di un Sindaco che aveva omesso di rendersi conto
delle condizioni di stabilit� di un fabbricato e di disp01�re, una volta
accertato il pericolo di crollo, lo sgombero dell'edificio) (2).
La sentenza di condanna irrevocabile, pronunciata nel giudizio
penale a carico dell'autore del fatto dannoso, ha autorit� di cosa giudi
(*) Dello stesso tenore � altra coeva pronunzia delle Sezioni Unite,
recante il n. 1330, in causa Ministero dell'Interno (avv. Stato Savarese)
c. Comune di Rocca di Papa (avv. Magrone) e Ticconi (intimata).
(1-3) Il giudicato penale, a cui fa riferimento la sentenza in rassegna,
aveva riconosciuto il Sindaco di Rocca di Papa responsabile di disastro
colposo e di vari amidici colposi, per avere � omesso, com'era suo dovere,
di rendersi conto delle condizioni di stabilit� del fabbricato e di disporre,
una volta accertato il pericolo di crollo, le misure necessarie, cio� ordinare
lo sgombero dell'edificio stesso �, condannandolo, altres�, al risarcimento dei
danni verso le parti civili, da liquidarsi in separata sede.
E, nel successivo giudizio civile, la Corte di Cassazione, con la detta
sentenza, superando, peraltro, col richiamo al giudicato penale condanna
590 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cata, per quanto concerne la sussistenza del fatto, la sua illiceit� e la
responsabilit� del condannato, anche nei confronti del responsabile
civile, mentre nel successivo giudizio civile o amministrativo resta
impregiudicata la sola questione, se i fatti accertati nel giudizio penale
siano tali da impegnare la responsabilit� di quest'ultimo secondo le
norme di diritto civile o amministrativo (3).
L'esercizio delle funzioni di ufficiale del Governo da parte del
Sindaco non costituisce un caso di delegazione amministrativa intersoggettiva,
perch� questa pre�suppone non solo una norma di legge, che,
in via generale, attribuisca ad un soggetto la facolt� di trasferire ad
altro soggetto la propria competenza, ma altres� un atto con il quale
si eserciti in concreto il potere di delegazione, mentre le predette
funzioni sono attribuite al Sindaco direttamente dalla legge (4).
La conversione dell'azione aquiliana in actio iudicati, conseguente
alla condanna generica al risarcimento dei danni, pronunciata in favore
della parte civile con la sentenza irrevocabile di condanna in sede
penale, e quindi l'applicabilit� del termine decennale della prescrizione
ordinaria, in luogo della prescrizione breve quinquennale, si riferiscono
al diritto al risarcimento dei danno in s� e non alle singole persone
dei coobbligati ed operano, pertanto, anche nei confronti del responsabile
civile, che non abbia partecipato al giudizio penale (5).
(Omissis). -Con il primo mezzo il Ministro ricorrente denuncia,
con riferimento all'art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione degli artt. 153
del t. u. della legge comunale e provinciale n. 148 del 4 febbraio 1915,
2043 c. c., 28 della Costituzione, 27 c.p.p. e si duole per aver la Corte
d'Appello ritenuto che delle azioni ed omissioni del Sindaco, quale
tore, l'obiezione, che non avrebbe mai potuto lo Stato rispondere della
omissione di un provvedimento discrezionale, come quello ex art. 153 t. u.
n. 148 del 1915, ha ritenuto esatta l'individuazione in questa specifica :fonte
normativa, fatta dalla sentenza denunciata, della Corte di appello romana,
del potere che il sindaco avrebbe � dovuto� esercitare, per evitare il disastro,
e si �, quindi, dilungata a :fornire la dimostrazione che trattasi di
� una potest� non propria del sindaco quale capo dell'amministrazione comunale,
ma a lui attribuita per ragioni di decentramento funzionale, come
organo o ufficio periferico dell'amministrazione statale in riferimento diretto
ai compiti espressamente affidatigli dall'art. 152 �.
Anche a voler prescindere, per un momento, dalla sentenza in rassegna
e dalle riserve che tuttora potrebbero :formularsi nei confronti di quella
dimostrazione (per esemplificarne una, non sembra corretto negare, come fa
la sentenza, in contraddizione con quanto altra volta -v. sent. 9 giugno
1959, n. 1718, Foro it., 1959, I, 915 -ritenuto dalla stessa Corte di Cassazione,
sia pure con diversa e, sia consentito dirlo, inesatta valutazione degli
effetti dell'istituto, che possa configurarsi una delega ex lege, nel senso che�
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 591
ufficiale del Governo, debba rispondere lo Stato e precisamente il
Ministero dell'Interno. Sostiene che anche quando agisce come ufficiale
del Governo il Sindaco resta sempre organicamente il capo dell'amministrazione
comunale, come sarebbe dimostrato: a) dalla attribuzione
dell'onere delle relative spese al Comune a norma dell'art. 91, lett. B,
del r. d. n. 383 del 3 marzo 1934; b) dal modo come � esercitato
il controllo sostitutivo del Prefetto, il quale non pu� provvedere i:Urettamente
con propria ordinanza -come avveniva a norma dell'art. 55
del d. 1. n. 383 del 1934, che riservava al Governo la nomina del
podest� -ma soltanto nominando un commissario prefettizio, come
dispone l'art. 159 del T. U. n. 148 del 1915 in armonia con il sistema
elettivo della carica del Sindaco, cosicch�, in caso di controllo sostitutivo,
non � il Sindaco che viene immedesimato nell'organizzazione
statale, ma il commissario di nomina governativa che va ad inserirsi
nell'organizzazione comunale.
Osserva ancora il ricorrente che, se non sono riferibili allo Stato
i provvedimenti del Sindaco, a maggior ragione non lo debbono essere
i non-provvedimenti: infatti il comportamento omissivo, quale quello
addebitato dai giudici penali al Sindaco di Rocca di Papa, porta in
s� �n elemento d'indifferenza (sarebbe � puro nulla �), le cui conseguenze
giuridiche, ove possano sorgere, investirebbero esclusivamente
la sfera dell'ente che ordinariamente il Sindaco rappresenta, cio� il
Comune.
Rileva altresl il Ministero dell'Interno che, come i provvedimenti
contingibili e urgenti di cui all'art. 153 del T. U. del 1915 non danno
mai luogo a lesione di diritti soggettivi, cosi non pu� riconoscersi al
privato alcun diritto soggettivo all'emanazione dei provvedimenti stessi
la norma delegatoria renda superfluo, altres�, uno specifico atto di delega;
delega ex lege da assoggettare ai principi propri della delegazione amministrativa,
che non si confondono con quelli del decentramento: cfr. in argomento,
nota in questa Rassegna, 1964, I, 700 e segg., in part. 704 ed ivi riferimenti;
v. anche infra, nota 4), un interrogativo di fondo si impone sul
piano generale: � davvero possibile configurare tout court un ordine di
verifica di stabilit� di un fabbricato e un ordine di sgombero degli abitanti
da un edificio in pericolo di crollo come provvedimenti contingibili oltre che
urgenti, ai sensi dell'art. 153 t. u. n. 148 del 1915, invece che come atti di
esercizio della normale potest� di polizia edilizia, spettante al sindaco come
capo dell'Amministrazione comunale (v. i rilievi del LA TORRE, Provvedimenti
del sindaco e responsabilit� dello Stato, L'Amministrazione italiana,
1959, 889; v. anche nota, in questa Rassegna, 1966, I, 99 e segg., in part.
100-101 ed ivi riferimenti)?
� opportuno considerare, peraltro, anche l'affermazione della sentenza
in rassegna, che � dei danni che possono derivare a terzi in relazione ai
provvedimenti emessi dal sindaco a sensi dell'art. 153 t. u. n. 148 del 1915
deve rispondere lo Stato e non il Comune ,, , per rilevare che non sembra che
592
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
da parte del Sindaco, o, allorch� questi non provveda, all'esplicazione
del potere di controllo sostitutivo da parte del Prefetto, onde anche
sotto questo profilo dovrebbe escludersi il collegamento, ai fini risarcitori
del danno, tra l'attivit� del Sindaco quale ufficiale di Governo
e lo Stato. Afferma, infine, che l'art. 27, comma 2�, c. p. p. ammette
la possibilit� della scissione della responsabilit� dell'ipotetico responsabile
civile da quella del condannato, lasciando impregiudicata la relativa
questione.
Con il secondo mezzo il Ministero lamenta, con riferimento all'art.
360, n. 3, c.p.c., la violazione degli artt. 2967, comma 3�, 2953, 2909
e 1306, �comma 1�, c. c., e si duole che la Corte del merito abbia ritenuto
che la trasformazione dell'azione di risarcimento danni, prescrittibile
in cinque anni, in actio iudicati, prescrittibile in dieci anni, sia, nel
caso concreto, operante anche nei confronti di esso Ministero, sebbene
estraneo al giudizio penale conclusosi con la condanna generica del
Sindaco di Rocca di Papa al risarcimento dei danni. Premesso che, a
norma dell'art. 2909 c. c., il giudicato fa stato tra le parti, i loro eredi
o aventi causa, sostiene che esso Ministero, mentre non rientra certamente
tra le due ultime categorie, non potrebbe neppure ritenersi
parte, non avendo partecipato al processo penale contro il Sindaco di
Rocca di Papa. Rileva, altres�, che, ammessa pure la solidariet� passiva
tra il Sindaco e il Ministero, dovrebbe trovare applicazione il principio
che la sentenza pronunciata tra creditore e uno dei condebitori in solido
non ha effetto contro gli altri debitori. E conclude che, nei confronti
di esso ricorrente, ipotetico responsabile civile, restava aperta soltanto
l'azione aquiliana soggetta a prescrizione quinquennale, nel caso concreto
largamente decorsa.
essa possa, comunque, fondarsi semplicemente sulla supposta riferibilit� allo
Stato dell'attivit� "spiegata dal sindaco in tale materia�. Come si vede,
qui la Corte di Cassazione riprende ancora una volta il tema, c�on maggior
frequenza ricorrente (cfr., di recente, Cass., 5 gennaio 1966, n. 92, in questa
Rassegna, 1966, I, 98) nella sua giurisprudenza (ma, su quello della responsabilit�
per omissione di provvedimenti ex art. 55 t. u. n. 383 del 1934, le
stesse Sezioni Unite della Suprema Corte hanno avuto, in passato, occasipne
di pronunciarsi in senso opposto a quello ritenuto dalla sentenza in
rassegna: cfr. Cass., Sez. Un., 25 settembre 1953, n. 3065, Giur. it., 1954, I,.
1, 830, con nota adesiva del CASETTA), e mostra di assorbire in un'unica
funzione di "ufficiale del Governo� anche la complessa attivit� relativa alla
esecuzione d'ufficio dei provvedimenti considerati, che, secondo i testi
normativi, appare, viceversa, attribuita al Comune in proprio, ossia in via
di decentramento autarchico (cfr., all'uopo, note, in Foro it., 1959, IV, 265 e
segg. e 1960, IV, 102 e segg.; nonch� nota in questa Rassegna, 1966, I, 103 e
segg.). Non sembra che le affermazioni della sentenza rechino alcun nuovo
contributo alla dimostrazione del contrario assunto, ormai divenuto giurisprudenza
consolidata della Cassazione: quella che " l'attivit� spiegata da un ��
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 593
Il resistente Comune di Rocca di Papa ha eccepito l'inammissibilit�,
nei suoi confronti, del ricorso: l'eccezione, da esaminare preliminarmente,
� fondata.
Il Tribunale di Roma con la sua sentenza del 31 gennaio 1963
rigett� la domanda di risarcimento danni, proposta dai Palozzi contro
il Comune di Rocca di Papa, perch� di essi, in solido con il Sindaco
Emilio Guidi, doveva ritenersi legittimato passivo non il Comune ma
il Ministero dell'Interno; dichiar�, tuttavia, inammissibile la chiamata
in causa del Ministero, avvenuta su richiesta ed a opera del Comune
e non anche dei danneggiati, unici legittimati attivi ad causam: in
conseguenza il Tribunale omise ogni pronuncia di condanna nei confronti
dello stesso Ministero.
La Corte d'Appello di Roma, con la pronuncia ora impugnata,
ha dichiarato inammissibile, per difetto d'interesse, l'appello principale
proposto dal Ministero dell'Interno (con il quale si chiedeva la riforma
della sentenza di primo grado nel senso che fosse, invece, dichiarato
civilmente responsabile, in solido con il Guidi, il Comune di Rocca
di Papa), in quanto il Ministero non era rimasto soccombente in giudizio,
precisando che la pronuncia appellata non poteva avere riflesso
sfavorevole alcuno nei confronti dello stesso Ministero, essendo stata dichiarata
in limine litis l'inammissibilit� della sua chiamata in giudizio.
D'altra parte non � dubbio che, contrariamente a quanto afferma nella
memoria il ricorrente, la motivazione della sentenza appellata -la
quale a giustificare il dispositivo di rigetto della domanda proposta
contro il Comune aveva affermato il principio di diritto, che legittimato
passivo, in quanto eventualmente responsabile dei danni cagionati dal
Sindaco quando agisce come ufficiale del Governo, � il Ministro del-
funzionario per conto dello Stato non � attribuibile ad altro ente pubblico �,
ammesso che sia esatto fondare l'imputazione organica sul mero criterio
dell'interesse, attende ancora la dimostrazione che l'esecuzione comunale
di un provvedimento contingibile non sia fatta nell'interesse del Comune
medesimo (v., invece, nota, in questa Rassegna, 1966, I, 101-102, ed ivi
riferimenti); e quella relativa ad un non meglio approfondito carattere
� contabile �, � di gestione � della spesa, per legge erogata dal Comune per
provvedere all'esecuzione, perde ogni possibile rilevanza, ove si consideri
che, de jure condito (art. 91, lett. B. n. 28, t. u. 3 marzo 1934, n. 383), non v'�
alcuna differenziazione di disciplina della erogazione di quella spesa, rispetto
a tutte le altre � a carico del Comune... per l'esecuzione di provvedimenti
d'ufficio� (v. nota in questa Rassegna, 1966, I, 104, nonch� nota in Foro it.,
1960, IV, 103), e cosi si resta nell'ambito delle spese e, quindi, delle funzioni
vbbligatorie del Comune, tant'� vero che non � previsto da alcun'altra norma
il diritto di quell'Ente di ripetere, viceversa, dallo Stato quelle sostenute
per l'esecuzione dei particolari provvedimenti ex art. 153 t. u. 4 febbraio
1915, n. 148 e non potute, in tutto o in parte, recuperare dai proprietari interessati,
a norma dell'art. 153, comma secondo, cit. t. u. n. 148 del 1915. :��:: in
594 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'Interno era, come tale, insuscettibile di passare in giudf�ato e,
quindi, non poteva recare pregiudizio alcuno al Ministero, la responsabilit�
del quale � stata affermata dalla Corte d'Appello soltanto a
seguito dell'accoglimento dell'appello incidentale dei danneggiati.
Ora con il suo ricorso il Ministero dell'Interno ha denunciato, come
si � visto, la violazione o la falsa applicazione, da parte della Corte
di merito, di quelle norme di legge in base alle quali � stata affermata
la responsabilit� civile sua e non del Comune di Rocca di Papa a
risarcire i danni ai Palozzi. Tuttavia non ha proposto un mezzo di
ricorso contro quella parte della sentenza della Corte di merito, che
ha espressamente dichiarato inammissibile il suo appello principale per
difetto di interesse, pronuncia che, pertanto, � passato in giudicato.
Ne consegue il passaggio in giudicato anche della pronuncia del Tribunale,
impugnata con l'appello principale, che aveva esclusa la corresponsabilit�
con il Guidi del Comune di Rocca di Papa a risarcire i
danni, anche perch� i danneggiati, intimati ma non costituitisi, non
hanno proposto ricorso incidentale contro la sentenza di rigetto della
domanda da loro proposta anche contro il Comune: finisce per ammetterlo,
J;lella memoria, lo stesso ricorrente, quando afferma il difetto di
lnteresse del Comune a resistere al ricorso, il quale �, pertanto, ammissibile
soltanto nei confronti dei danneggiati.
Il primo mezzo � infondato. L'art. 142 del T.U. della legge comunale
e provinciale, approvato con r. d. n. 148 del 4 febbraio 1915 (richia.mato,
con altri, in vigore dalla legge n. 1 del 7 gennaio 1946, ora T. U.
n. 570 del 16 maggio 1960), stabilisce che � il Sindaco � capo dell'amministrazione
comunale e ufficiale di governo �. In riferimento a tale
norma, mentre l'art. 151 precisa quali siano i compiti del Sindaco come
negabile, pertanto, il decentramento autarchico e finanziario della funzione.
Giudicare diversamente potr� corrispondere a metagiuridiche valutazioni
di opportunit� (cfr. LA TORRE, op. cit., 890), ma non pu� non coinvolgere
un'arbitraria modifica del diritto vigente.
(4) Sulla natura e sugli effetti della delegazione amministrativa v., pi�
di recente, Cass., 19 aprile 1966, n. 986, Foro it., Mass., 1966, 345; 28 ottobre
1965, n. 2285, in questa Rassegna, 1965, I, 1193, sub 1; 17 luglio 1965,
n. 1588, ibidem, 947, sub 1; Sez. Un., 20 gennaio 1964, n. 128, id., 1964, I, 698,
sub 3, con nota di CARUSI. In particolare, sulla delegazione ex lege v. MIELE,
Delega (dir. amm.), in Enciclopedia del diritto, Vol. XI, Milano, 1962, 911,
il quale avverte che � la legge... � in tal caso un modo come un altro per
racchiudere la disposizione con cui l'ente delegato viene reso competente
ad esercitare le funzioni amministrative di competenza dell'ente delegante�,
n� ci� trasforma la delega in un'attribuzione originaria di competenza;
v. anche CARUSI, In tema di delegazione amministrativa. in questa Rassegna,
1964, I, 704 e seg.
(5) Cfr. Cass., 5 gennaio 1966, n. 92, in questa Rassegna, 1966, I, 98,.
sub 2 ed ivi riferimenti e rilievi critici.
Pil'fl!l l, .Sl!lZ. XXX, GlUMSPltVl:U!lNZA CIVILE
capo deU'amm.tnimazione c0:munale, l'art. 152 delimita i compiti al
Sin<:1:aco J~9mme$si qu,a:le. t:li:ffici$ .di Governo; quindi 11a:r:t. 153 aggiunge
che � appartiene pure al Sindaco di fare i provvedimenti contingibili
e u~genti di sicurezza pubblica nelle matefie di cui all'art. 217, n~ 9 cio.~
f.�dilit.� e <i:>:alizia l0cale _,... n,<mch& d~:igiene pubblica... �.
L.a .l~gge .c.om'.ilale �..e ~ovinciale di'$tingue,. �unque, nettamente
n:el SiD;.(la.~()�l~mrf�no d�l ;O!i>mlme �da.~q;iaeillo dello .S:tato,. e c.osL l� attri\
l\llti~i,. te f~-to~� � !� potlr~ ~�-~ . . . . .. .� .� ...... .
)t!li �;~�-tl> ha.. ~~-~nto .alt~e:.�� 'M'.oltec;-�s~' .$1f;tl;>l?'ema .flfit�e .. (sentt.
n~,�j;;� 't;le1�4�~'91io�1il\64r1::m:fi:lfl~�ltl5.tf�~:~1'6~�)1 daiila cCiUocaziirle
d:e~J't!l'P.'llH J;.!$.\ <C'~t~�.'flal! $tA,i0 con'tE111tutQ:, .4~a coo.$1<:\eraa~ne d~e i prov
~'ji~l).ti,.:�~~:~t,.1 �����. ��.�. �. ��~.;~~;t\l~<~ peJ:J�0~ .O ii'. ~-U�>
�~ .la .~,~~~' .� ltli~� 'Pttil;'.blieo~. ~~$*Wt{t)bt>i;~awri~�di
;fie~�."~o~~ .;,"~~\;;>i�o~:'iuMciale�.w_.. Qol.lfe1n" a.rsm..
:>��T�' ..�<�s�.. ,�~;\�'~;�:�.::� -:~�~//.'.�;:", "',;. � :�, .. �.�~>.�,.;_'.0~;,;.,~<_�..:... ���.. ~ , .�:.,~. �. ',;._,.:�:..,.� ~.;,:.� ... <��.0i~\;<., ,; �,,:/��.: .� ..",
.<11~e�� a��'9(.~ ae~~,~-~�~;/-~" l)t;i~,. �~' lt ~'. ,4~~'.>~; 0Y." :(J$l.~f~!5;, a.>;t�..�54,
n~:&i 3:, d'l�tt.,tJi. ~.isi8':~~��3,~o;ttt'f)'. si evtuce ehe.l� ~oti'Ba
detta1 ~~� r�f>lameJ1J;tt~~~~,,&: l+tin~:Jll~tes~.� .non ~'11!'t) d\lt:Slnaaeo. qual~
'~$).~. ~�1~1a~lr)'~-ti~�~~1.1~~-.l���. ��..a.. lui.. ~~rihitita. ;per�.�tagif:)ni:di .dec.~ame~tP J�m~~'t>Ml�;~~,:~~m�) o~-a~~.�. o ttedo�~~~~Wt!le�. d�lla
�~mi~cSttatiMte� st~t~-�~fl ttifll'~-1'1i� ;~f!-,*1J.i: cQmpitl�.�$~es$�J:n~te
am~at~~:dall'allt.. 1,$:2,.;;:~~l.t'esto� l',U't. 1#9.� de].l$ ~$tit�t~Jl))e �precisa
'<>�> e: i Co�t!t�i son-O a'tlok�... C4i�le~izic>ili .�. dl � <!lecentramento s:ta:tail:e ".
�Si �Pl;\� :&ff'l\l$g~e ilke.::DU!r� �il ft~etto;� eom$1~t�tmte. aif;~>etnettere. airfdi;
n;en2le .di .~arat�tere contiJlJibU.e � urg~te, in :i:na:teria .di. ediftt~. �polizia
l!il~iil~ ed igiene.e,. peiHm:o-'Vi. fii.sa~�O' �(;(tt.si~ezza p�bbli'ear ihtM'essan
t:i l'intera ptovinci~ o pi�,,c~muni ct.eiJia m~dpisima {art. 30 det t. u. n. 383
del 1934), e si � esa'"'3llel1te osserva$<> ,eh.e la stessa funzione non pu�
avere .uatw.a :di~et$a�per mera �diife:rtinza �t<e::rritbriale, eosiech�, agendo
il P:reie:tlo: (luale;:tappr'~�tante� del: GQv:eJ."!\\'0, il:' Sllid:aeo pure agisce�
quale ld#eiale ''dl :G'eV;erp~, .vale a dire eh:e trattasi, in .ogni caso, sempre
~i�:fi'Ut1;zi~ne.,.t~ec.
N� jiova add,~.re ,che, $etttre per l'art. 55 del t. �u. n. 383 del
,193:4, ove il.~tlest� non ave~e proV1l7e�uto :a4 adottare i provvedimenti
di eui si discute, iJ. Pr�fetto aveva il potere c;ii sostituirsi ad esso direttamente,
per l'srt, 1159 del t. u. n. 148 del 1915 deve �essere, invece,
sem);1re, ne>rninato un comrn:issa:t'io ad adempiere in luogo del Sindaco
le :funzioni di de~ale di Governo, cosicch� sarebbe ora possibile solo
Wl controllo repressivo. Anche a non rilevare che si discute se l'art. 55
sia venuto meno a sensi dell'art. 10 del t. u. n. 570 del 16 maggio 1960,
pure l'art. 55 del t. u. del 1934 consentiva, alternativamente, al Prefetto
la nomina . di un commissario, in luogo dell'esercizio del potere
surrogatorio diretto. Ma poi, se per l'art. 159 del t. u. del 1915 il
Prefetto nomina un commissario per sostituire temporaneamente il Sindaco
soltanto come ufficiale di Governo e non anche come capo della
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
596
amministrazione comunale, segno � essere in gioco soltanto Ti' primo
dei due uffici di cui � investito il Sindaco, rimanendo l'altro del tutto
estraneo al potere di controllo sostitutivo o repressivo del Prefetto.
Ed ancora, se � esatto che contro i provvedimenti contingibili e
urgenti emessi dal Sindaco ex art. 153 del t. u. n. 148 del 1915 come
contro le ordinanze che rendono esecutorie le note di spese per
la loro esecuzione -� dato ricorso in sede giurisdizionale alla G. P. A.,
che pronuncia anche nel merito (art. 1, n. 3, t. u. del 26 giugno 1924),
tuttavia proprio perch� il Sindaco agisce come ufficiale di Governo si
ritiene che quei provvedimenti non sono definitivi e che con il ricorso
alla G. P. A. concorre il ricorso gerarchico al Prefetto (Cass., sent. numero
2435 del 27 giugno 1932; Cons. Stato, parere Ad. gen., n. 110
del 10 marzo 1956; decis., sez. V, n. 1127 del 21 dicembre 1956): argomento
questo decisivo, a detta dello stesso Ministero ricorrente (v.
memoria, pag. 10, ult. periodo), per affermare, appunto, che il Sindaco
agisce in materia come ufficiale di Governo e per ribadire, in conseguenza,
il suo inquadramento, al riguardo, nell'organizzazione statale.
Circa, poi, la duplicit� delle funzioni attribuite al Sindaco, si afferma
autorevolmente trattarsi di unione reale di uffici (in quanto
l'ufficio del Sindaco appartiene a due enti diversi), ovvero anche di
decentramento gerarchico o funzionale; comunque � da escludere senz'altro
che si tratti di un caso di delegazione amministrativa intersoggettiva
ex lege, come sostiene, ai fini di cui si dir�, il Ministero ricorrente
nella memoria. Invero, nella delegazione il soggetto competente
e quindi legittimato a emettere determinati provvedimenti � autorizzato,
in via generale, da norma di legge, ad eventualmente trasferire ad
altro soggetto l'incarico di emettere in concreto quei provvedimenti. Si
tratta, per il soggetto delegato, di competenza e quindi di legittimazione
a provvedere in via derivata, essendo originaria la competenza del
soggetto delegante. Tale competenza derivata, per divenire, da astratta,
concreta e operante, ha necessit� di uno specifico, particolare atto dispositivo
della propria competenza da parte del delegante, il quale atto
soltanto legittima il delegato a emettere provvedimenti giuridicamente
validi ed efficaci: ci� entro i limiti e secondo i criteri stabiliti nell'atto
di conferimento, peraltro revocabile. Sono, quindi, necessari per la
delegazione amministrativa la norma di legge, che, in via generale, attribuisce
al soggetto competente a provvedere la facolt� di trasferire
ad altro soggetto la propria competenza, ed inoltre l'atto, con il quale
si esercita in concreto il potere di delegazione.
Ora concreti atti di delega non sono affatto necessari affinch� il
Sindaco, nelle materie a lui commesse dagli artt. 152 , 153 del t. u.
n. 148 del 1915, possa esercitare le funzioni di ufficiale di Governo,
poich� la competenza a lui attribuita � diretta, in virt� delle norme di
legge citate: quindi il Sindaco opera in tali casi in nome e per conto ..
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 597
dello Stato, come organo od ufficio di questo. Delegazione interorganica
(non intersoggettiva) delle funzioni di ufficiale di Governo si pu� avere,
invece, da parte del Sindaco a un consigliere comunale, a norma degli
artt. 155 e 156 del T. U. del 1915. Pertanto l'attivit� spiegata dal Sindaco
quale ufficiale di Governo � attivit� statale decentrata e non
istituzionale del Comune, e pur non potendosi negare che il Sindaco
persegua anche interessi locali, questi vengono assorbiti in quelli pi�
ampi direttamente perseguiti dallo Stato e sono tutelati quindi in via
riflessa. In sostanza il Sindaco, quando agisce come ufficiale di Governo,
non si differenzia affatto dagli altri organi o uffici statali e viene,
in materia, a trovarsi in rapporto di diretta dipendenza gerarchica dal
Prefetto.
Per tali motivi questo Supremo Collegio in ripetute decisioni (sentt.
n. 1718 del 9 giugno 1959; n. 1061 del 4 maggio 1964; n. 92 del 5 gennaio
1966) ha affermato il principio che dei danni che possono derivare
.a terzi in relazione ai provvedimenti emessi dal Sindaco a sensi dell'art.
153 del T. U. n. 148 del 1915 deve rispondere lo Stato e non
il Comune, perch� allo Stato � riferibile l'attivit� spiegata dal Sindaco
in tale materia; mentre tale riferibilit� non � esclusa dal fatto che
l'onere delle spese relative sia dalla legge (art. 91, lett. B, n. 28, del t. u.
n. 383 del 1934) posto a carico del Comune. Tale onere si riferisce
infatti all'attivit� di gestione e avendo, quindi, la norma mero carattere
contabile non pu� essere intesa come determinatrice della responsabilit�
di un soggetto diverso da quello nel cui interesse la funzione
e l'attivit� vengono svolte; d'altra parte in caso di esecuzione coattiva
del provvedimento le spese relative vengono poste a carico degli interessati
(art. 153 t. u. del 1915; art. 55 t. u. del 1934). Ma, soprattutto,
deve aversi presente, in materia, l'art. 28 della Costituzione, il quale
stabilisce che � i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici
sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative,
degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la
responsabilit� civile si estende allo Stato e agli enti pubblici�. Ne deriva
che l'attivit� spiegata da un funzionario per conto dello Stato non
� attribuibile ad altro ente pubblico e pertanto a questo non pu� farsi
risalire la responsabilit� civile dell'operato del funzionario statale;
cosicch� come lo Stato utilizza l'attivit� lecita del Sindaco quando
agisce come ufficiale di Governo, cosi esso deve risponderne dell'eventuale
attivit� illecita.
Inconferente �, poi, il richiamo, fatto nella memoria dal Ministro
ricorrente, all'art. 97, cpv., della Costituzione, secondo il quale �nell'ordinamento
degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le
attribuzioni e le responsabilit� proprie dei funzionari �, poich� gli
artt. 152 e 153 del T. U. n. 138 del 1915 precisano e non lasciano
.�~
598 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
affatto indeterminata la sfera di competenza e le attribuzioni i:f�l Sindaco
quale ufficiale di Governo, n� lo esimono da personale responsabilit�,
mentre l'art. 28 precisa chi sia il responsabile civile di detta
attivit�.
Infine, poich�, come si � visto, non si � in tema di delegazione amministrativa
intersoggettiva, neppure possono applicarsi i principi relativi,
in materia di responsabilit� civile, come vorrebbe il Ministro ricorrente.
Non essendo, per quel che si � detto innanzi, il Comune ente
delegato, esso non pu� essere direttamente responsabile, nei confronti
dei terzi, degli atti posti in essere dal Sindaco quale ufficiale di
Governo.
Obiezione pi� seria, in linea di principio, � quella che, nel caso
concreto, v'� stato un comportamento omissivo e non attivo da parte
del Sindaco di Rocca di Papa e che ha carattere discrezionale l'attivit�
come l'inattivit� del Sindaco riguardo ai provvedimenti di cui all'articolo
153 del T. U. n. 148 del 1915, cosicch� da esse potrebbe derivare
soltanto lesione di interessi legittimi e non di diritti soggettivi.
Senonch�, nella fattispecie, � intervenuta una sentenza penale definitiva,
di condanna del Sindaco di Rocca di Papa per i delitti di disastro
colposo (art. 449 c. p., in riferimento all'art. 434 c. p.) e di vari
omicidi colposi (art. 589, cpv., c. p.), proprio perch� egli era venuto
meno al suo potere-dovere di emettere, quale ufficiale del Governo, quei
provvedimenti, a sensi dell'art. 153 del T. U. n. 148 del 1915, che
avrebbero evitato il crollo dell'edificio e la morte di alcune persone.
� noto, infatti, che il delitto colposo sussiste (art. 43 c. p.), se l'evento
� prodotto anche in forma omissiva, cio� per violazione di quella
specifica regola di condotta che impone l'osservanza di leggi o regolamenti.
E l'art. 27 c. p. p. stabilisce che, nel giudizio civile o amministrativo
per il risarcimento del danno, iniziato o, come nella specie,
proseguito (cio� quando vi sia stata costituzione di parte civile nel
giudizio penale e condanna generica al risarcimento del danno), la
sentenza definitiva di condanna ha autorit� di cosa giudicata quanto
alla sussistenza del fatto, alla sua illiceit� e alla responsabilit� del
condannato, quando l'azione riparatoria, a fondamento della quale viene
invocato il giudicato penale, sia basata sul medesimo fatto costituente
reato, per il quale fu esercitata l'azione penale e vi fu �condanna. E.
la sentenza penale fa stato non solo nei confronti dei soggetti del procedimento
penale, ma altresl erga omnes, e in particolare del responsabile
civile (cfr. Cass., sent. n. 3769 del 21 novembre 1958; n. 1439�
del 30 maggio 1966). Se, poi, quest'ultimo non ha partecipato al giudizio
penale, � vero che rimane impregiudicata la questione, se egli debba
rispondere del danno .cagionato dal reato (art. 27, cpv., c.� p. p.). Ma
questo significa soltanto che il responsabile civile pu� discutere, nel
PARTE I, SEZ. Itr, GIURISPRUDENZA CIVILE 599
successivo giudizio civile o amministrativo, soltanto se i fatti accertati
nel giudizio penale sano tali da impegnare la sua responsabilit� secondo
le norme di diritto civile o amministrativo; tale responsabilit� discende,
nel caso concreto, da quanto sopra si � affermato. Infine, poich�
ogni reato il qu~le abbia cagionato un danno patrimoniale o non
patrimoniale obbliga al. risarcimento non solo il colpevole ma anche
le persone fisiche o giuridiche, che, a norma delle leggi civili, debbono
rispondere per il :l:ath:tdi lui, nel caso concreto il'diritto soggettivo al
risarcimento del danno � stato gi� riconosciuto, in via generica, ai Palazzi,
costituitisi parte �ciViI~ net processo penale, dalla sentenza penale
d~ condanna del Sindaco 'di Rocca di Papa.
Inf�p.(lato � anche tl secon~o� mezzo. Non �contesta il ricorrente che,
se l'implitato, con ~ ~essa ~:eptQ~za ,penale definitiva, che lo ha condannato
p�r :fatto. ille�ito co&titu:ente reato, � stato anche condannato,
come nella specie il Sindaco di Rocca di Papa, al risarcimento gene
~ ' ' ,' ,.
rico dei danni a favore del .. danneggiato costituitosi parte civile, il
dir�tto dei danneggfatti stessb'al tisarcimento non si prescrive pi� in cinque
anni (art. 2947 �. c.) d�ll�. data in cui la sentenza penale di condanna
� divenuta irrevocabile1 ma in dieci (art. 2953 c. c.), poich�,
ormai, titolo all'indennizzo � la sentenza di condanna ad esso, dato che
all'azione aquiliana, consumatasi, si � sostituita l'actio iudicati.
Ora, altre volte questo Supremo Collegio ha affermato (sent.
n. 2633 del 20 ottobre 1964; n. 92 dell'8 gennaio 1966) che quel titolo
non ha efficacia limitata alle parti presenti nel giudizio penale, come
sastiene il ricorrente, ma anche contro il responsabile civile, se pure
non :fu presente in quel giudizio, poich�, per i principi su riferiti. relativi
all'art. 27 c. p, p., robbligo al risarcimento dei danni � ormai irrevocabilmente
accertato �anehe nei suoi confronti e, quindi, anche per lui
l'acti.o iudicati si � sostituita all'azione aquiliana e, in conseguenza, il
termine ordinario suhentra a quello breve. N�, come pure � stato precisato
nelle decisi.oni � su richiamate, giova addurre contro l'art. 1306,
camma I, c. c., �he stabilisce non avere efficacia, nei confronti dei condebitori
solidali non .presenti in giudizio, la sentenza favorevole al creditore
pronunciata contro uno o pi� altri condebitori solidali. Poich�
la conversione del termine prescrizionale prevista dall'art. 2953 c. c.,
che si inquadra tra gli effetti riflessi del giudicato, si riferisce al diritto
in s� al risarcimento de" danni e non alle singole persone coobbligate,
e pertanto non � concepibile che si verifichi per il solo imputato e non
anche per il responsabile civile, vale a dire che la causa petendi anche
contro di lui si fonda ormai sulla sentenza di condanna generica al
�risarcimento del danno e non pi� sul fatto che cagion� il danno stesso.
Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato con le conseguenze di
legge. -(Omissis).
600 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 21 giugno 1967, n. 14'1:-r�:. Pres.
Flore -Est. Restaino; P. M. Di Majo (conf.). -Francia (avv. Esposito
E.) c. Amm. Ferrovie Stato (avv. Stato Gargiulo).
Demanio e patrimonio -Case economiche delle FF. SS. -Assegnazione
in uso -Natura del rapporto -Concessione -Sussiste -Disciplina
vincolistica delle locazioni di immobili urbani -Esclusione -Applicabilit�
quanto meno in ordine al blocco dei canoni -Esclusione Diritto
soggettivo da parte dell'assegnatario dell'alloggio nei confronti
della P. A. concedente -Insussistenza.
(1. 14 luglio 1907, n. 553; 1. 19 giugno 1913, n. 641; r. d. 1. 27 novembre 1919,
n. 2350; r. d. 1. 2 settembre 1925, n. 1647; r. d. 1. 4 novembre 1926, n. 2269;
r. d. 1. 6 novembre 1930, n. 1954; 1. 18 giugno 1931, n..920; r. d. 1. 31 marzo
1932, n. 419; t. u. appr. con r. d. 28 aprile 1938, n. 1165, artt. 308-322).
Spese giudiziali -Condanna in solido di pi� parti soccombenti -Presupposto
-Comunanza di interessi dei soccombenti -Nozione ai fini
della condanna -Convergenza di atteggiamenti difensivi -Sufficienza
-Sussiste.
(c.p.c., art. 97).
L'assegnazione, da parte deH'Amministrazione FF.SS. proprietaria,
di un alloggio di casa economica ad un proprio dipendente in attivit�
di servizio, pur assumendo eventualmente la forma esteriore di un contratto
di locazione, ha come premessa necessaria un atto unilaterale di
concessione della P. A., che incide sulla natura del rapporto, modificandone
i connotati essenziali e dandogli un fondamento di diritto
pubblico, ossia facendone un vero e proprio rapporto di concessione. Ne
consegue non soltanto la inapplicabilit� della disciplina vincolistica
delle locazioni degli immobili urbani, posta a regolamentazione della
durata e dei corrispettivi dei soli contratti di locazione, ma benanche
l'insussistenza di un diritto soggettivo, nei confronti della P. A., dell'assegnatario
dell'alloggio, il quale non ha azione da far. valere innanzi
al G. O., per opporsi all'esercizio del potere dell'Amministrazione concedente,
di far cessare, nel concorso delle condizioni di legge, il rapporto
di concessione (1).
Ai fini della condanna in solido dei soccombenti al pagamento
delle spese processuali � sufficiente che sussista fra i soccombenti me
(1) Per l'illustrazione di questi concetti -ora integralmente accolti
dalla Corte di Cassazione nella sentenza in rassegna, di cui si segnala l'importanza
-v. nota, in questa Rassegna, 1964, I, 1066 e segg., in part. 1076
e segg. e 1081, e nota, ivi, 1965, I, 321 e segg., ove riferimenti in vario senso.
J
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 601
desimi una comunanza di interessi, desumibile anche soltanto da una
convergenza di atteggiamenti difensivi diretti a contrastare l'avversa
pretesa (2).
(Omissis). -Con il primo mezzo di annullamento i ricorrenti denunciano
la violazione dell'art. 8 della legge 14 luglio 1907, n. 553 e
delle relative disposizioni regolamentari, addebitando alla sentenza
impugnata di aver dato al rapporto in esame una definizione giuridica
diversa da quella enunciata dalla legge regolatrice del rapporto medesimo,
superando cio� le stesse espressioni usate dal legislatore e arrogandosi
una facolt� riservata al potere legislativo.
La censura � infondata. Essa muove dal presupposto dell'applicabilit�
al rapporto in contesa della disciplina vincolistica delle locazioni
di immobili, sul riflesso delle espressioni adottate dall'art. 8 della legge
14 luglio 1907, n. 553, sotto il cui impero sarebbe sorto il rapporto,
che sarebbero proprie del contratto di locazione, l� dove, cio�, si parla
di case da dare � in affitto � ai ferrovieri.
A parte la considerazione che la qualificazione giuridica di un
rapporto pu� esser data dal giudice indipendentemente dal � nomen
iuris � adottato dal legislatore, va in particolare rilevato che la disciplina
relativa alla costruzione, gestione e assegnazione di case economiche
dell'amministrazione delle Ferrovie dello Stato, stabilita dalla
legge 14 luglio 1907 n. 553 e dalle successive disposizioni di cui alla
legge 19 giugno 1913 n. 641, al r. d. 1. 27 novembre 1919, n. 2350, al
r. d. l. 2 settembre 1925, n. 1647, al r. d. I. 4 novembre 1926, n. 2269,
al r. d. 1. 6 novembre 1930, n. 1954, alla legge 18 giugno 1931, n. 920
e al r. d. I. 31 marzo 1932, n. 419, � stata recepita dal Testo Unico delle
disposizioni sull'edilizia popolare ed economica approvato con r. d.
28 aprile 1938, n. 1165, dove, nella parte seconda, titolo II, capo 2<>, sotto
la intitolazione " Concessioni ed affitti �, si prevede la " concessione "
degli alloggi al personale delle Ferrovie dello Stato in attivit� di servizio,
avuto riguardo ai bisogni personali e della sua famiglia, alla
qualit� delle funzioni e alle necessit� del servizio, e la � locazione "
(2) Cfr. Cass., 22 marzo 1967, n. 666, Giur. it., Mass., 1967, 242: � pu�
pronunziarsi condanna solidale al pagamento delle spese giudiziali di pi�
parti soccombenti non solo quando vi sia indivisibilit� o solidariet� nel
rapporto sostanzale, ma anche quando vi sia una mera comunanza di interessi,
che pu� desumersi anche da convergenza di atteggiamenti difensivi
diretti a contestare la pretesa avversaria ed a sorreggere concomitanti, analoghe
domande od istanze �; v. anche Cass., 30 agosto 1965, n. 1979, id.,
Mass., 1965, 725, sub e.
602 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dei soli pianterreni, pertinenze e locali accessori ad uso esclusivo di
co�perative di consumo, di scuole e di botteghe.
L'assegnazione dell'immobile destinato ad alloggio, pur assumendo
eventualmente la forma della locazione, ha come premessa necessaria
un atto unilaterale di concessione della pubblica amministrazione, che
incide, modificandola nei suoi connotati essenziali, sulla natura del
rapporto, al quale d� un fondamento di diritto pubblico, come prova
la previsione della revoca della concessione da parte della Amministrazione,
alla quale � riservata la facolt� di disporre in qualsiasi momento
dei locali concessi, con preavviso di due mesi (art. 321).
Ne consegue non soltanto la incompatibilit� del rapporto con il
regime vincolistico delle locazioni degli immobili urbani e con le norme
particolari da esso stabilite, ma benanche la insussistenza di un
diritto soggettivo da parte dell'assegnatario dell'alloggio, il quale non
ha azione da far valere davanti al giudice ordinario per opporsi al
potere dell'Amministrazione concedente di far cessare, concorrendo
le condizioni speciali da cui il potere stesso � regolato, il rapporto
di concessione.
D'altronde, gli stessi ricorrenti riconoscono la regolamentazione
data alla materia dalle disposizioni del citato Testo Unico, se con il
secondo mezzo essi si dolgono proprio della mancata applicazione nei
loro confr�nti del ricordato art. 321, relativo al periodo di proroga che
l'amministrazione deve concedere al funzionario.
La doglianza � fuor di luogo, essendo la proroga di cui all'art. 321
subordinata, quella tacita annuale, alla mancata revoca della conces
sione da parte dell'amministrazione nei due mesi anteriori alla sca
denza, e quella relativa alla continuazione del godimento per un ulte
riore periodo non superiore a due mesi, al verificarsi di uno degli eventi �
indicati (trasloco, cessazione dal servizio attivo, morte del concessio
nario o cessazione delle condizioni per l'a.ssegnazione, perdita anche
parziale dello stipendio), nessuno dei quali risulta essere stato nella
specie dedotto.
Con il terzo mezzo i ricorrenti addebitano al Tribunale di essere
incorso nella violazione dei principi sull'onere della prova, avendo ac
colto l'eccezione del Ministero dei Trasporti, senza che questa fosse
stata confortata da alcuna prova, e omettendo di pronunciarsi su tale
specifica doglianza prospettata anche in grado di appello.
Il rilievo � inconsistente, risultando dal contesto della motivazione
della sentenza impugnata che l'accoglimento dell'eccezione dell'Ammi
nistrazione convenuta, rilevabile peraltro di ufficio, � stato dai giudici
di appello pronunciato in base a presupposti di fatto gi� acquisiti a.l pro
cesso, sulla scorta dei quali si � proceduto alla qualificazione giuridica
del rapporto in contesa, traendone conseguenze, che, per essere difformi..
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 603
da quelle pretese dai ricorrenti, non possono da costoro venire impugnate
in questa sede sotto il profilo della inversione di un inesistente
onere probatorio.
Il quarto mezzo, che -come il primo -muove dall'erroneo presupposto
dell'applicabilit�, nella specie, delle norme sul blocco dei
canen.i, va del pari disatteso, in quanto pretende prescindere dalla
defudzio:Qe della natura giuridica del rapporto per ritenere in ogni
Cli!Sp .qperativa la discipli:P.'\ vincolistica, posta a regolamentazione d,ella
dutata e dei corrispettivi dei soli contratti di locazione.
Non ba migUor fondamento il quinto ed ultimo motivo, con cm i
ricorre1di cen�surano la sentenza ~mpugnata per non aver rettificato la
.pJ:'~D,!t:uicia (le\ p;retqre, che aveva posto a car~co di ciascuno degli attori
s,<)~q9;mbenti l'interp on(\'lre delle spese, pur avendo, a tali fini, � sciolto
il litisc<>ns0.rzio facoltativo liberamente e insindacabilmente posto in
essklre ~ai ricorr~p~i ".
~� c;Up;iostrazioae della inc�sistenza della censura � sufficiente il
rilievo che, ai fini �lella condanna in solido dei soccombenti alle spese
Droc,essu~li, non � necessa,:ia l'esistenza �di una obbligazione solidale,
n:.ia � sufficiente una comunanza cU interessi; desunta anche da una
conv:er1enza di atteggiamenti clifensivi diretti a contrastare l'avversa
� pre~esa.
Il ricorso va, pertanto, rigettato con la conseguente condanna dei
ricorrenti alla perdita d�l deposito e, in solido, al pagamento, in favore
dell'Amministrazione resistente, delle spese processuali di questo grado.
-(0mi8$is).
COBTE ;Dl CASSAZlONE, Sez. I, 22 giugno 1967, n. 1484 -Pres. Rossano
.,. JC:,t. Berarducci -P. M. Colonnese (conf.). -Ministero LL.PP.
(aio;v. Stato Cavalli) c. Banco di Credito Generale (avv. Di Segni,
Cagli).
Appalto -Appalto di opere pu~bliche -Cessione di crediti dell'appaltatore
accettata da;lla P. A. -Diritto dell'Amministrazione di pa�
gare .direttam�nte la mercedi agli operai -Estinzione -Sussiste.
(1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. Ji', art. 357; Cap. Gen. per gli appalti delle opere
dipendenti dal Ministero dei Lavori pubblici appr. con d. m. 28 maggio 1895,
art. �22).
Il diritto spettante alla P. A., in base aWart. 357 della legge sui
lavori pubblici, di pagare direttamente le mercedi agli operai dell'appaltatore,
viene meno, quando sia intervenuta la cessione del credito
dell'appaltatore a terzi con il consenso dell'amministrazione medesima,
604
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
salvo che questa, per riservarsi il predetto diritto, abbia prestato il
suo consenso ad una cessione solo parziale del credito, con esclusione
delle. somme eventualmente dovute dall'appaltatore ai suoi dipendenti
(1).
(Omissis). -Con l'unico motivo di ricorso, denunciandosi violazione
degli articoli 132, n. 4, c.p.c., 1362 e.e., 357 de1la legge sui lavori
pubblici, 22 del Capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici
28 maggio 1895, in relazione all'art. 360, nn. 3, 4 e 5, c. p. c., si censura
la sentenza impugnata, per avere ritenuto che l'Amministrazione dei
Lavori Pubblici, con l'adesione alla cessione del credito dalla soc.
Fratelli Tinti al Banco di Credito Generale, avesse perduto il diritto
di pagare direttamente gli operai che avevano lavorato alle dipendenze
di detta societ�.
Si sostiene, in particolare, dalla ricorrente, che punto centrale della
controversia era stabilire, se, con l'adesione alla cessione, l'Amministrazione
avesse perso la facolt� di pagare direttamente gli operai della
ditta Tinti, e che, nel risolvere tale questione, la Corte di merito ha
errato, in quanto non ha considerato che la volont� dell'Amministrazione
di conservare il diritto al pagamento degli operai risultava
chiara dalla clausola, con cui, nell'atto di adesione alla cessione, erano
stati fatti salvi tutti i diritti e le prelazioni dell'Amministrazione, fra
cui, ovviamente, anche l'anzidetto diritto.
Si assume, quindi, che la Corte, per ritenere tale diritto escluso
dall'anzidetta clausola, avrebbe fatto ricorso ad argomenti o inconfe
renti, quale quello, secondo cui la facolt� di pagare gli operai non
vincolava l'Amministrazione nei confronti di questi, o erronei, quale
quello, secondo cui la riserva del pagamento delle mercedi agli operai
avrebbe costituito una salvaguardia dei diritti di terzi e non dei diritti
dell'Amministrazione, laddove, invece, la suddetta facolt� � dalla legge
riconosciuta all'Amministrazione, quale dirittto proprio, per molteplici
finalit�, fra cui la tutela degli operai.
Si aggiunge, infine, che l'argomento, secondo cui, intervenuto il
fallimento, la facolt� di pagare direttamente gli operai non competeva
pi� all'Amministrazione, sarebbe del tutto irrilevante, dato che la con
troversia non riguardava 1'Amministrazione e la curatela fallimentare,
ma 1'Amministrazione e il Banco di Credito Generale.
(1) L'art. 22 del capitolato generale oo. pp. del 1895 � stato sostituito
dall'art. 17 (di contenuto sostanzialmente identico) del nuovo capitolato
generale approvato con d. P. R. 16 luglio 1962, n. 1063. In senso
conforme alla sentenza, cfr.: CrANFLONE, L'appalto di opere pubbliche,
Milano, 1964, 623 e seg., ed ivi riferimenti.
F.ARGAN
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 605
Il motivo � infondato, pur non potendosi condividere l'ordine
seguito dai giudici di merito nella trattazione delle questio;ni prospettate
dalle parti.
Stima, invero, questa Corte Suprema, che, avendo alla domanda
1'Amministrazione opposto, che essa, in virt� della norma dell'art. 357
della legge sui lavori pubblici e dell'art. 22 del Capitolato generale
d'appalto, aveva il diritto di pagare direttamente gli operai della societ�
appaltatrice e che tale diritto era stato fatto salvo nell'atto di adesione
alla cessione, la questione che andava esaminata e decisa con
priorit�, perch� di importanza fondamentale, non era, come ritenuto
dalla Corte di merito, quella relativa al contenuto dell'atto di adesione
alla cessione, se cio� in tale atto l'Amministrazione si fosse riservato
l'anzidetto diritto, ma era, invece, quella relativa al contenuto e, quindi,
ai limiti della norma anzidetta, se cio� questa potesse trovare applicazione
anche nella ipotesi della cessione del credito dell'appaltatore,
effettuata con il consenso della Amministrazione dei Lavori Pubblici.
Devesi, d'altra parte, rilevare che quest'ultima, anche se non con
la precedenza che le competeva, � stata esaminata in linea del tutto
autonoma, indipendentemente cio� dalla soluzione data aUe aitre questioni,
dalla Corte di merito, la quale l'ha risolta anche esattamente,
ritenendo che l'esercizio del diritto conferito all'Amministrazione, di
pagare direttamente i lavoratori dipendenti dall'appaltatore, sia legittimo,
se ed in quanto esista un credito dello appaltatore e non anche
quando il credito sia stato trasferito ad altri.
Che tale soluzione sia giuridicamente esatta, lo si evince, invero,
dalla lettera della norma dell'art. 357 della legge sui lavori pubblici
e dell'art. 22 del Capitolato generale d'appalto del 1895, la quale, di
per s� chiara, non pu� essere interpretat�, se non nel senso che si sia
inteso conferire all'Amministrazione dei Lavori Pubblici il diritto di
soddisfare direttamente le ragioni dei lavoratori impiegati dall'appaltatore
nella costruzione dell'opera appaltata, �con le somme� dovute
all'appaltatore � stesso, cio� con le somme di spettanza di costui e non
gi�, quindi, con le somme, che, tuttora in possesso dell'Amministrazione,
non siano tuttavia pi� dovute �ll'appaltatore, per essere stato
il relativo credito da questo ceduto a terzi, con il consenso espresso
dell'Amministrazione medesima.
Di ci�, peraltro, forniscono indubbia conferma, da un lato, l'ultima
parte della norma stessa, con cui, disponendosi, sostanzialmente, che il
pagamento non pu� essere fatto quando pregiudichi i " sequestri che
fossero gi� stati concessi a favore di altri creditori �, si � inteso affermare
il principio che il diritto conferito all'Amministrazione non �
un diritto assoluto, che possa essere esercitato anche in danno dei diritti
dei terzi, che abbiano provveduto a cautelarsi sulle somme dell'appaltatore
ancora in possesso dell'Amministrazione stessa, e, dell'altro, la
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
606
considerazione che detto diritto � incompatibile con gli effettrpropri
della cessione del credito dell'appaltatore consentita dall'Amministrazione,
consistenti nel trasferimento del credito dell'appaltatore al terzo
cessionario e, quindi, nell'obbligo dell'Amministrazione di pagare a
quest'ultimo e non pi� all'appaltatore cedente o ai creditori di costui.
N� giova opporre che ci� vale, sempre che le parti, nella loro
autonomia negoziale, non abbiano pattuita la riserva, a favore del1'
Amministrazione, del diritto di pagare i lavoratori creditori dell'appaltatore.
Invero, una tale riserva implicherebbe -per effetto dell'art.
9 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F e dell'art. 339 della
stessa legge, all. F, che vietano la cessione dei crediti degli appaltatori,
dipendenti dalla esecuzione di lavori pubblici, senza il consenso dell'Amministrazione
debitrice -una cessione parziale del credito, .in quanto
escluderebbe dalla cessione opponibile all'Amministrazione le somme
eventualmente dovute dall'appaltatore ai suoi dipendenti. Pertanto, essa
non pu� essere ritenuta sussistente, ove non �sia specificamente pattuita
tra le parti; mentre, nel caso che ne occupa, la Corte di merito ha,
con giudizio di fatto �insindacabile in questa sede, perch� congruamente
motivato, rilevato che tale specifica pattuizione non venne posta
in essere e che, pertanto, la cessione del credito fu totale, con conseguente
trasferimento al cessionario di tutte le somme dall'Amministrazione
dovute alla societ� cedente, ivi comprese quelle da quest'ultima
dovute ai suoi dipendenti, e con perdita, pertanto, del diritto della
stessa Amministrazione di pagare direttamente detti dipendenti. (
Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 22 giugno 1967, n. 1518 -Pres.
Cannizzaro -Est. De Santis -P. M. Colonnese (conf.). -ANAS
(avv. Stato Gargiulo) c. Cotonificio A. Grassi (avv. Maccone,
Tamburini).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Azienda Nazionale
Autonoma Strade Statali -Amministrazione del patrimonio e contabilit�
dell'Azienda -Applicazione delle norme della legge e del
regolamento sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilit�
generale dello Stato -Sussiste.
(1. 7 febbraio 1961, n. 59, art. 32; r. d. 18 novembre 1923, n. 2440; r. d. 23 maggio
1924, n. 827).
Contabilit� generale dello Stato -Natura ed efficacia delle relative norme
-Norme di azione -Esclusione -Forza vincolante di diritto
obiettivo anche al di fuori della materia relativa alla mera esecuzione
di prestazioni pecuniarie -Sussiste.
(r. d. 18 novembre 1923, n. 2440; r. d. 23 maggio 1924, n. 827).
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PAtlTE I, SEZ. m, GIURISPRUDENZA CIVILE 607
Amministrazione dello Stato e deili Enti pubblici -Contabilit� ienerale
dello Stato� Lavori e forniture ese~uiti ne11,interesse da11a P. A. Necessit�
del co11audo, sia che si tratti di lavori ese~�iti o di merci
fornite da terzi, in virt� di contratto, comunque stipulato, sia che
si tratti di �avori esef,uiti o di merci acquisite direttamente, in
economia, da Gr~ani della P. A.
(r. d.. 2a; 1n.!;liirR1o 1$>24, n. ~aav, art. 121).
Contabilit� tene~ate de:ltn Stato .. G0:p;t:ratti di �somminist:razi~e e di
� comprcavefiat'lla -Ttasl!erithento ae�1a:�proi>riet~ delle n�~rcfe pas.
$&ilio del.:tfischio -Necessita del previo collaudo da parte della
P � ..�A..,acq~t,t~nte � Su~s�ste. �
.(r:; a. aa,~a�stc!> 1924, n. a~7:. art. 121: c. c. art. i(ls5, uit. comma>.
:Le uor�h,e 4eila tegge e del regolamento sictv�i4#,ministrazione del
~t'Mml'>n~o� esu:U~ cont(t.bilit� dello Stato .sono a.mt>McabiU arieh� ctila
4mnih�i8fra.zione del patrimonio ed alla contabilith dell'ANAS, per il
rtch�rJ;111;1;c<:1 .fattone nell'art. 33 d.P.R. 27 giugno 19:4(5, n~ 38' ed 011a nel-�
l'att. �~~ l. 7 ft�bbraio 1961, n. 59 (1).
Le 'ltorme d!.e1Jla Z�gge e dei regolamento suU'amministwazione .del
patrimonio e...sulfiaI eom;tabiZit� dello Stato -e woo� s.t'.><lo queile relative
oft'~secuziooe deUe p'l'estazioni pecuniarie della P. A. -non costituiscono
~ere Mt#�e di azione per gli organi det'la P: A., ma hanno vera
e propria forza V.incolante di diritto obiettivo nei eon:fronti sia della
P. A. che ~s.i privati contraenti, dovendo attribuirsi ad esse efficacia
derogatoria ri&petto alle regole dei diritto comune (2);.
L'art. 121. del Regolamento per la contabilit� dello Stato~ approvato
con r. d. 23 maggio 19.24, n. 827, impone il collaudo dei lavOri eseg�iti
(1) L?ut..1 1. 7 febbraio 1961, n. 59 definisce l'ANAS: c.A,mminis:tra.. �
zioJile, sta~:;;\ilie con ordinamento autonomo" (v. anche art. 42 1); sull'ANAS
v. l?1�~llZI, La contabilit� di Stato, Torino, 1960, 133, 276, 4Q.5.,...494 :. sulle
noii~ttl d.~ autonomia amministrativa e contabile e sulla loro contrapposi:
zion~ al c.onc�tto di personalit� giuridica v., peraltro, VITTA, Diritto amministrttti"-"
o, I, Torino, 1954, 186 e seg.; in particolare, sull'ANAS, ibidem, 513
e }~eg. ( la sua contrapposizione all'Azienda per le foreste demaniali,
dot�ta a �� ittura di personalit� giuridica, ivi, 514). Sulla distinzione delle
aziende statali autonome rispetto agli organi dell'amministrazione statale
muniti altresi di personalit� giuridica V., anche GIANNINI, Lezioni di
diritto amministrativo, I, Milano, 1950, 147 e seg.
(2) Per la materia dell'esecuzione delle prestazioni pecuniarie della
P.A.. v. gi� Cass., 3 febbraio 1965, n. 172, in questa Rassegna, 1965, I, 135,
sub 1. Sulla efficacia derogatoria alle regole di diritto comune delle norme
.sulla contabilit� dello Stato, v. C1ass., 3 febbraio 1965, n. 172, citata, in
�questa Rassegna, 1965, I, 136, sub 2, ove riferimenti di dottrina in ordine
alla natura ed all'efficacia di tali norme.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
608
per conto della P. A. e delle merci ad essa fornite, sia che si tratti
di lavori eseguiti o di merci acquisite in economia, direttamente dagli
stessi organi della P. A., sia che si tratti di lavori eseguiti o di merci
fornite alla P. A. da terzi in virt� di apposito contratto (di appalto,
somministrazione, compravendita od altro anco1�a, a seconda degli elementi
intrinseci), qualunque sia il modo mediante il quale il contrato �
stato concluso (asta pubblic�, licitazione privata o trattativa privata).
Il collaudo � dovuto, sia che le merci vengano fornite in unica soluzione,
sia che il contratto preveda prestazioni molteplici o continuative,
e la mancanza di una particolare disciplina regolamentare in ordine
ana sua esecuzione non esime dallo stesso, ma solo dall'osservanza di
particolari modalit� (3).
Trattandosi di forniture alla P. A., che si attu~no in virt� di
contratti traslativi, di somministrazione o di compravendita, la necessit�
del collaudo opera come condizione sospensiva e, pertanto, prima
del collaudo non si verifica il trasferimento della propriet� dall'alienante
alla P. A., con la conseguenza che il rischio per la perdita della
merce rimane a carico del primo (4).
(Omissis). -Con l'unico mezzo di �annullamento, la ricorrente
denunzia la violazione e la falsa applicazione dell'art. 121 del Regolamento
per l'amministrazione del patrimonio e la contabilit� generale
dello Stato, approvato con r. d. 23 maggio 1924, n. 827, in relazione
all'art. 33 d. P. R. n. 38 del 1946 e 32 della legge n. 59 del 1961, nonch�
degli artt. 1465, 1378 e 1510 c. c. La ricorrente denunzia inoltre
omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione, ai sensi dell'art. 360,
nn. 3 e 5, c. p. c., sostenendo: a) che il dispositivo dell'art. 121 sopra
citato riguarda non solo i contratti di somministrazione con prestazioni
continuative e periodiche, ma anche i contratti di fornitura con unica
prestazione; b) che la norma suddetta opera per i contratti dello
Stato in genere, qualunque sia stata la forma adottata per la loro
conclusione, e cio� quella dell'asta pubblica o della licitazione privata
o della trattativa privata, cos� come opera altresi per i lavori o le�
forniture fatti in economia; c) che, per effetto di tale norma, il trasferimento
della propriet� a favore dello Stato e del relativo rischio a
suo carico non si possono verificare prima del collaudo; d) che l'art. 121
del Regolamento sulla contabilit� dello Stato richiama il principio stabilito
dall'art. 1465 c. c., ultimo comma, in base al quale, nei contratti
con effetti reali, in cui il trasferimento � sottoposto a condizione
(3-4) Conf. Cass., 26 agosto 1950, n. 2544, Giur. compl. Cass. civ., 1951,
II, 100, con nota di PRATIS, In tema di contratto di fornitura ed in specie
della fornitura a pubbliche amministrazioni, ivi, 103 e segg.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 609
sospensiva, fino a quando questa non si verifica, il rischio per la
perdita della cosa non si trasmette al compratore; e) che erroneamente
perci� � stata applicata la diversa disciplina dell'art. 1378, in relazione
all'art. 1510 c. c., peraltro con motivazione insufficiente.
Il ricorso � fondato.
Va premesso che non � controverso tra le parti che le norme della
legge e del regolamento sulla amministrazione del patrimonio e sulla
contabilit� dello Stato sono applicabili anche alla amministrazione del
patrimonio ed alla contabilit� della Azienda Autonoma Nazionale delle
Strade, per il richiamo fattone nell'art. 33 d. P. R. n. 38 del 1946 ed
ora nell'art. 32 legge n. 59 del 1961.
La stessa resistente riconosce inoltre che sia il Tribunale sia la
Corte di appello, i quali hanno posto ragioni diverse a .sostegno della
stessa decisione, non hanno inteso esattamente il senso e la portata
della norma regolamentare invocata dalla Amministrazione e non hanno
quindi espresso esattamente i motivi per cui il collaudo non avrebbe
avuto ragion d'essere nel caso in esame.
Che la Corte di appello sia incorsa in errore appare, del resto,
certo. Tale errore � stato determinato da un equivoco, consistente nella
ravvisata antinomia tra il termine " appalto � usato nell'art. 121 Regolamento
sulla contabilit� dello Stato ed il contratto concluso a trattativa
privata, quale � quello intercorso tra le due parti e di cui si contende
nella presente causa.
Il contrasto per� non esiste.
L'art. 121 sopra menzionato stabilisce, invero: "' Tutti i lavori e
tutte le forniture fatte ad appalto o in economia sono soggette, salvo
speciali disposizioni in contrario, a collaudazione parziale o finale, nei
modi stabiliti dai singoli regolamenti pei diversi servizi �.
Questa dizione, malgrado talune impropriet� dei termini usati,
rende palese che i lavori eseguiti nell'interesse della Amministrazione
e le merci fornite alla Amministrazione sono soggette a collaudo, sia
che si tratti di lavori eseguiti o di merci fornite da terzi, in virt� di
contratto (appalto), sia che si tratti di lavori eseguiti o di merci
acquisite direttamente dagli stessi organi della amministrazione.
Il termine " appalto � �, dunque, in contrapposizione al termine
� in economia � e sta ad indicare il contratto, mediante il quale la
Amministrazione si assicura da parte di un terzo la esecuzione dei
lavori o la fornitura di beni o di servizi.
Tale contratto potr� poi essere, pi� precisamente, di appalto, di
somministrazione o di compravendita, od altro ancora, a seconda degli
elementi intrinseci, che consentano di inquadrarlo in uno degli schemi
tipici propri dei predetti negozi, secondo il nostro ordinamento giuridico.
Certo � per� che l'appalto, cio� il contratto per la esecuzione dei
lavori o per la fornitura di merci, non si sottrae alla disciplina del
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
610
l'art. 121, quale che sia la :forma, mediante la quale esso viene stipulato,
sia cio� che alla sua conclusione si giunga attraverso un'asta
pubblica, sia che si adotti la licitazione privata, sia infine che si provveda
mediante trattativa privata. Nella precedente esposizione si � gi�
accennato al motivo, per cui neppure le ragioni addotte dal Tribunale
risultano :fondate.
II testo dell'art. 121, in quanto volto a discipliJ?.are tutte le :forniture
:fatte alla Amministrazione, non consente di distinguere tra :fornitura
che si esaurisce in una sola prestazione e :fornitura che ne comprende
molteplici, tanto ci� � vero, che i collaudi previsti possono essere tanto
parziali che finali, comprendenti, cio�, le singole partite o l'intera quantit�
delle merci, :fornite in unica o in pi� soluzioni.
Il rilievo della resistente, che il nostro codice non prevede un
contratto di :fornitura, appare poi di assai scarsa importanza: il termine
:fornitura non �, cio�, sotto il profilo della terminologia giuridica, com
pletamente esatto, ma, proprio perch� non si pu� ad esso attribuire
uno stretto e ben delimitato significato, corrispondente ad un deter
minato istituto giuridico, appare possibile e logico ricomprendere in
esso tanto la somministrazione che la compravendita.
� .nel vero, dunque, la resistente, quando sostiene essere ad essa
consentito, al di :fuori di un ricorso incidentale, che in quanto vitto
riosa non poteva del resto proporre, promuovere il riesame delle
ragioni, in base alle quali il Tribunale aveva riconosciuto :fondatezza
alla sua tesi, ragioni accantonate e non vagliate analiticamente dalla
Corte di appello, limitatasi a sostituirne altre, a conferma della decisione
di primo grado; le ragioni addotte dal Tribunale risultano, per�, anche
esse errate e non possono essere sostituite a quelle della sentenza
denunziata, ai fini del rigetto del ricorso.
Occorre, quindi, vagliare le ulteriori ragioni esposte dalla resistente,
che, come si � visto, riconosce non essere appagante la motivazione
addotta dalla Corte di appello, come del resto anche quella addotta dal
Tribunale; ma sostiene, nondimeno, non essere nella specie applicabile
la disposizione dell'art. 121 Regolamento sulla contabilit� dello Stato,
ma solo la disciplina dettata dal codice civile, per i contratti di com
pravendita.
La prima e :fondamentale ragione esposta dalla resistente � quella
che l'art. 121 non incida nella :fondamentale disciplina di diritto privato
dei contratti stipulati dalla P. A., n� aggiunga quindi un istituto
(collaudo), dove la disciplina legale ne � priva (come nel contratto di
compravendita), bens� :faccia semplicemente obbligo alla Amministra
zione, in linea generale, di stabilire nei singoli regolamenti per i diversi
servizi una procedura di collaudo.
L'art. 121 conterrebbe, dunque, secondo la ricorrente, una norma
priva di immediato contenuto precettivo, ma costituente in sostanza
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PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 611
una mera direttiva per la P. A. nella esplicazione del su� petere regolamentare.
La tesi della resistente, sviluppata anche in altre considerazioni
ed in altri assunti, che solo in piccola parte appaiono autonomi, mentre
per il resto sono meri corollari dello assunto principale, � dunque
quella che l'art. 121 contenga una mera norma di azione, di per s� non
vincolante per chi stipula con la P. A. un semplice contratto di diritto
privato.
Tale assunto non pu� essere condiviso. Questa Suprema Corte si
� gi� occupata, anche recentemente (cfr. sent. n. 172 del 1965), della
portata e della efficacia delle disposizioni contenute nella legge e nel
regolamento sulla contabilit� dello Stato, relative alla esecuzione delle
prestazioni pecuniarie della P. A. dovute in base a contratti di diritto
privato.
� stato riconosciuto che le norme esist~nti in materia non costituiscono
mere norme di azione per gli organi della Amministrazione, ma
hanno vera e propria forza vincolante di diritto obiettivo nei confronti
sia della Amministrazione che dei creditori, e ci� anche quando il
credito abbia origine da un contratto di diritto privato.
Invero, la P. A., quando ritiene di provvedere al raggiungimento
dei suoi scopi mediante la stipulazione di contratti di diritto privato, si
pone normalmente n�lla stessa posizione del privato ed � soggetta alle
regole del diritto comune; ma ci� non esclude che queste regole possano
essere, per la natura di uno dei soggetti contraenti, la P. A., parzialmente
derogate e sostituite da altre, quali quelle appunto della legge
e del regolamento sulla contabilit� dello Stato.
Questi principi debbono trovare applicazione, anche fuori dello
stretto tema della esecuzione di prestazioni pecuniarie, e cos� nella
materia della presente causa; anzi, per quello che attiene, in particolare,
ad essa, non si riesce addirittura ad intendere cdme possa essere qua
lificata norma di azione, volta cio� a regolare un mero comportamento
della P. A., una disposizione come quella dell'art. 121 Regolamento sulla
contabilit�, che appare volta a regolare i rapporti tra la P. A. e quanti
abbiano eseguito lavori o fatto ad essa delle forniture.
Si obietta per� dalla resistente, che, a norma dell'art. 121 invocato
dalla P. A., al collaudo si dovrebbe procedere solo quando esista un
regolamento, che lo disciplini, regolamento nella specie inesistente. Ci�
confermerebbe trattarsi di una norma di azione, in quanto dettata per
indirizzare il comportamento della P. A. nell'esercizio del suo potere
nella formazione del regolamento, al quale il privato � estraneo.
Anche tale obiezione � infondata: l'art. 121 impone l'obbligo del
collaudo, � nei modi stabiliti dai. singoli regolamenti pei diversi servizi �.
Ci� lascia intendere chiaramente che l'obbligo del collaudo esiste
in ogni caso; che ai regolamenti pei diversi servizi occorre far capo
612 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
unicamente per le modalit� del collaudo, con la conseguen~, che;
quando manca il regolamento, non viene meno l'obbligo del collaudo,
ma questo pu� essere eseguito senzo l'osservanza di particolari modalit�.
Resta da esaminare, se nei contratti di somministrazione o di
compravendita (comprensibili nella generica e non precisa dizione di
fornitura), prima del collaudo, si possa verificare l'effetto reale del
trasferimento della propriet�, cosa che l'Amministrazione nega, richiamando
un precedente giurisprudenziale in termini (sent. 2544 del
26 agosto 1950), mentre la societ� Grassi ancora lo sostiene.
Se invero il trasferimento della propriet� potesse verificarsi indipendentemente
dal collaudo, per effetto della mera consegna, la decisione
della Corte di appello potrebbe risultare giusta, bench� per ragioni
diverse da quelle addotte nella sentenza impugnata. Ma di diverso
avviso � questa Corte, che ritiene non doversi discostare dal principio
desumibile dal precedente sopra ricordato.
La necessit� del collaudo comporta una situazione del tutto assimilabile
a quella del contratto sottoposto a condizione sospensiva.
Certamente, in tale ipotesi, sino all'avveramento della condizione,
non � la conclusione del contratto ad essere sospesa e neppure l'adempimento,
come la resistente sottolinea, ponendo in rilievo alcune inesattezze,
pi� che altro di terminologia, incorse nella precedente sentenza
di questa corte (n. 2544 del 1950). Nel contratto soggetto a
condizione sospensiva, per�, sono sospesi gli effetti del negozio; quindi
anche l'effetto reale del trasferimento della propriet�, che � proprio
della compravendita e della somministrazione, con la conseguenza, che,
sino a quando la condizione non si � verificata, il rischio per la .
perdita della cosa permane nell'alienante.
Che nella ipotesi prevista dall'art. 1465 c. c. la condizione sia
quella voluta e pattuita dai contraenti, come la resistente ancora ricorda,
non esclude di certo che la stessa situazione si verifichi anche
quando la condizion.e � voluta ed imposta da una norma di legge.
La sentenza della Corte di Cagliari va, dunque, cassata, con il
rinvio ad altra Corte, che nel deciderla si atterr� ai seguenti principi:
1. -L'art. 121 Regolamento per la contabilit� dello Stato, approvato
con r. d. 23 maggio 1924, n. 827, impone il collaudo dei lavori eseguiti
per conto della P. A. e delle merci ad essa fornite, qualunque sia il
modo, mediante il quale il relativo contratto � stato concluso (asta
pubblica, licitazione privata o trattativa privata);
2. -il collaudo � dovuto, sia che le merci siano fornite in unica
soluzione, sia che il contratto preveda prestazioni molteplici o continuative;
3. -la mancanza di un regolamento per il collaudo non esime
dallo stesso, ma solo dalla osservanza di particolari modalit�;
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 613
4. -nel caso di contratto con effetti traslativi (le cosiddette forniture,
che si attuano in virt� di contratti di somministrazione o di
compravendita), la necessit� di operare il collaudo opera come condizione
sospensiva e, pertanto, prima del-collaudo, non si verifica il trasferimento
della propriet� dell'alienante alla P. A., con la conseguenza che
il rischio per la perdita rimane a carico dell'alienante. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 24 giugno 1967, n. 1563 -Pres.
Cannizzaro -Est. Minerbi -P. M. Raja (conf.) -Dopolavoro ferroviario
di S. Fruttuoso (avv. Stato Savarese) c. ditta F.lli Thea
(avv. Martinetti).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Dopolavoro ferroviari
-Natura -Associazioni di mero fatto.
(d. 1. 1� maggio 1925, n. 582, art. 2; d. 1. 25 ottobre 1925, n. 1908; d. 1. 11 novembre
1926, n. 1936; 1. 24 maggio 1937, n. 817, art. 1; c. c., art. 36).
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Dopolavoro ferroviari
. -Patrocinio dell'Avvocatura dello Stato -Esclusione.
(t. u. 30 ottobre 1933, n. 1611, artt. 1, 5, 43; 1. 16 novembre 1939, n. 1889;
r. d. 8 giugno 1940, n. 779).
I Dopolavoro ferroviari non fanno parte dell'organizzazione statale,
in quanto costituiscono associazioni di mero fatto, a norma dell'art. 36
c. c., sottoposte soltanto alla vigilanza dell'Autoritd statale (1).
Come associazioni di fatto, di carattere privatistico, pur se perseguenti
fini di pubblico interesse, i Dopolavoro ferroviari non possono
fruire della rappresentanza, del patrocinio e dell'assistenza in giudizio
dell'Avvocatura dello Stato (2).
(Omissis). -L'eccezione pregiudiziale, sollevata dalla ditta resistente,
di inammissibilit� del ricorso per difetto di rappresentanza
(1-2) Ofr., in termini, nello stesso senso della sentenza annotata, ma
per la qualificazione dei Dopolavoro ferroviari come enti pubblici e non
come associazioni di fatto: Cass., 19 febbraio 1954, n. 429, Foro It., Rep.,
1954, voce Amministrazione dello Stato. n. 65; contra, in diverse fattispecie
(impiego pubblico e contratti), cfr.: Cass., 8 luglio 1948, n. 1092,
Foro It., Rep., 1948, voce Competenza e giurisdizione, n. 62; 6 luglio 1954,
n. 2355, Giust. civ., 1954, 1604.
L'orientamento della giurisprudenza, ormai costante, espresso nella riportata
sentenza, anche se desta qualche perplessit� sulla qualificazione dei
Dopolavoro come associazioni di fatto, viene accettato dall'Amministrazione.
10
614 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
processuale, da parte dell'Avvocatura dello Stato, del Dopolavoro ferroviario
di San Fruttuoso, riproduce in questa sede l'identica questione,
decisa in senso negativo dai giudici di 1� e di 2� grado. Posto che, a
norma degli artt. 1 e 5 del T. U. 30 ottobre 1933, n. 1611, l'Avvocatura
dello Stato � chiamata a rappresentare, a patrocinare e ad assistere
in giudizio, innanzi a tutte le giurisdizioni, le Amministrazioni dello
Stato, comprese quelle organizzate a ordinamento autonomo, e che, oltre
le cause dello Stato, sono affidate al patrocinio dell'Avvocatura anche
quelle di altri Enti Pubblici, nonch� di Societ� private concessionarie�
dello Stato o da questo sovvenzionate, purch� l'autorizzazione a detti
Enti di valersi della sua opera risulti, a norma dell'art. 43 del citato
T. U,., da una espressa disposizione di legge o di regolamento, si richiede
anzitutto a questo S. C. di stabilire, se il Dopolavoro ferroviario di
San Fruttuoso possa configurarsi come un organo periferico dell'Amministrazione
statale, ovvero, se si tratti di Ente non statale; in tal caso�
sarebbe dimostrato il difetto di rappresentanza processuale dell'Avvocatura
di Stato, poich� nell'elenco tassativo degli enti non statali ai
quali � mantenuta l'autorizzazione ad avvalersi del patrocinio dell'Av
�vocatura dello Stato, a norma del r. d. 8 giugno 1940, n. 779, emanato�
in attuazione della legge 16 novembre 1939 n. 1889, non si fa parola
dei Dopolavoro ferroviari, mentre, al n. 30, � espressamente compresa
l'Opera di previdenza� a favore del personale delle Ferrovie dello�
Stato.
La S. C. osserva :
Con r.d.1. 1� maggio 1925, n. 582, convertito nella 1. 18 mar
zo 1926, n. 562, e seguito dal r.d.1. 11 novembre 1926, n. 1936, venne-
istituita, con sede in Roma, l'Opera Nazionale Dopolavoro, (oggi ENAL),
avente personalit� giuridica e lo scopo di promuovere il sano e pro
ficuo impiego delle ore libere dei lavoratori con istituzioni dirette a
sviluppare le loro capacit� fisiche, intellettuali e morali e di provve
dere all'incremento di tali istituzioni, fornendo ad esse l'assistenza ne
cessaria e promuovendone l'erezione in ente morale. Con r.d.l. 25 ot
tobre 1925, n. 1908 venne istituito presso la Direzione Generale delle
Ferrovie dello Stato un Ufficio Centrale del Dopolavoro Ferroviario,
alle dirette dipendenze del Direttore Generale delle Ferrovie dello
Stato, con il compito di favorire il perseguimento delle finalit� del
l'Opera Nazionale Dopolavoro, nonch� di svolgere opera di propa
ganda mediante pubblicazioni e altri mezzi idonei.
Ad avviso del ricorrente, le suddette finalit� si realizzerebbero,
quanto ai lavoratori non dipendenti dalle Amministrazioni Statali, attraverso
l'attivit� dell'Opera Nazionale Dopolavoro, e, per i lavoratori
dipendenti dalle Aziende autonome dello Stato, mediante inserimento.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 615
di appositi Uffici Centrali del Dopolavoro nell'ambito delle organizzazioni
statali : a conferma, si richiama lart. 1 della I. 24 maggio 1937,
n. 817, ultimo comma, che, dopo aver introdotto modifiche nelle finalit�
e nelle strutture dell'Opera Nazionale Dopolavoro, dispone: � nulla �
innovato per quanto concerne l'ordinamento attuale dei Dopolavoro
Statali "�
La S. C. non condivide il suddetto assunto, che non trova fondamento
nelle sopra citate disposizioni di legge.
I Dopolavoro Statali sono stati cosi denominati perch� istituiti fra
i lavoratori dipendenti dalle Amministrazioni statali, a differenza di
quelli istituiti fra lavoratori di societ� o di altri enti, ma la distinzione
non pu� essere addotta per attribuire al Dopolavoro Ferroviario
la natura di organo periferico dello Stato, piuttosto che quella di una
semplice associazione di fatto di natura privatistica, da considerarsi
soltanto come un istituto ausiliario del Ministero delle Comunicazioni.
Sono organi dello Stato quelli che, nell'interesse della collettivit� nazionale,
esplicano attivit� statale in senso proprio, ma non tutti i fini
di pubblico interesse vengono perseguiti dai pubblici poteri mediante
enti di diritto pubblico o mediante pubblici servizi, bensl solo quelli
che, �per la loro importanza, esigono di essere attuati direttamente dallo
Stato: invero, fini pubblicistici possono essere perseguiti anche da
persone giuridiche private o da associazioni di mero fatto, senza che
esse perdano il loro carattere privatistico, pur essendo sottoposte alla
vigilanza di organi statali: ad esempio, le societ� cooperative (art. 2542
c. c.), le mutue assicuratrici (art. 2547 c. c.), i consorzi fra imprese
(art. 2619 c. c.). Come gi� ebbe a rilevare questo S. C. (Cass., 19 febbraio
1954, n. 429, Dopolavoro Ferroviario Livorno-Moscardini) la finalit�
del Dopolavoro � distinta e indipendente da quella, dello Stato, di
assicurare l'organizzazione dei trasporti ferroviari nell'interesse della
collettivit�, ma ha carattere meramente assistenziale; e l'ente � sottoposto
a vigilanza del!'Autorit� statale per l'interesse della pubblica
amministrazione di controllare e sovvenzionare istituzioni che si propongono
il miglioramento fisico e intellettuale dei propri dipendenti,
con riflesso soltanto indiretto sul buon andamento del pubblico servizio.
Ne deriva, che non pu� censurarsi la sentenza impugnata, per aver inquadrato
il Dopolavoro Ferroviario di San Fruttuoso fra le associazioni
di mero fatto, ai sensi dell'art. 36 c. c., poich�, se era demandato ad
organi statali dell'Amministrazione ferroviaria il compito di esercitare
i controlli di merito e la vigilanza governativa sull'attivit� del Dopolavoro
ferroviario, non per questo veniva meno il suo carattere di associazione
privata: dal che consegue il difetto di rappresentanza giudiziale
da parte dell'Avvocatura dello Stato e, quindi, l'inammissibilit�
del ricorso. -(Omissis).
616 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 giugno 1967, n. 1589..,:.: Pres.
Rossano -Est. Gambogi -P. M. Chir� (conf.) -Ministero Lavori
Pubblici (avv. Stato Albisinni) c. Alcaro (avv. Tranquilli-Leali,
Galateria).
Espropriazione per p. u. -Disciplina normativa -�Jus singulare� Sussiste
-Applicazione analogica -Esclusione.
(1. 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 1 e segg.; disp. sulla legge in generale, art. 14).
Occupazione -Occupazione senza titolo di immobile da parte della P. A.
per la costruzione di opera pubblica -Responsabilit� della P. A.
perfatto illecito -Sussiste -Liquidazione del risarcimento del danno
-Applicabilit� di norme limitatrici dettate in�materia di espropriazione
per p. u. -Esclusione.
(c. c., art. 2043).
Responsabilit� civile -Responsabilit� della P. A. per occupazione abusiva
di parte di immobile alieno destinata a sede stabile di opera
pubblica -Liquidazione del risarcimento del danno -Applicabilit�
del principio della� compensatio lucri cum danno� -Presupposto Necessit�
che il danno e il vantaggio derivino dal medesimo evento
-Vantaggio derivato alla parte residua del fondo di propriet�
aliena per e:ffetto della realizzazione dell'opera pubblica -Applicabilit�
del principio della� compensatio lucri cum damno� -Esclusione.
(c. c., artt. 2041, 2043).
Tutte le norme dettate in materia di espropriazione per p. u.
costituiscono disposizioni di jus singulare, restrittivo degli ordinari
diritti del cittadino proprietario, e non possono, quindi, essere applicate
per analogia (1).
(1) L'istituto dell'espropriazione per p. u. presuppone la necessit� del
sacrificio di una situazione patrimoniale "per un interesse pubblico che
essenzialmente sta fuori di essa e ad essa si sovrappone�, cosi avverte
Co:rte Cost., 9 marzo 1967, n. 20, in questa Rassegna, 1967, I, 197, distinguendone
i casi (v., ad es., il regime delle cave), in cui, essendo stato il
diritto soggettivo accordato dall'ordinamento al proprietario "per fare
dell'iniziativa privata uno strumento d'attuazione del pubblico interesse.....
quel diritto convive con un potere dell'amministrazione..... Venuta meno
la fiducia nell'iniziativa del proprietario del fondo, l'amministrazione pubblica
provvede alla tutela dell'interesse generale senza il tramite del procedimento
tipico di espropriazione per pubblico interesse �, e cosi � l'atto
incide sul diritto del privato per l'attivarsi del limite cui sottostava �
(Corte C:ost., 9 marzo 1967, n. 20, cit., in questa Rassegna, 1967, I, cit., ..
J J
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE dl7
Le norme dettate in tema di indennit� di espropriazione, avendo
carattere di jus singulare, non possono essere applicate per la determinazione
del quantum del risarcimento del danno dovuto dalla P. A.
per l'occupazione abusiva di immobile alieno (2).
Anche in materia di liquidazione del danno, per illegittima occupazione
da parte della P. A. di un fondo alieno, .il principio della .compensatio
lucri cum damno � applicabile solo quando il danno e il
vantaggio si ricoZleghino entrambi al fatto illecito del terzo, epper�
il principio � inapplicabile, allorch� si tratti di vantaggio derivato
al danneggiato in virt� di un titolo di diversa natura, com'� per
l'aumento di valore del fondo residuo, causato dall'esecuzione della
opera pubblica (3).
196 e 197); per considerazioni e precisazioni v. BALDASSARRE, in Giur. Cost.,
1967, 144 e segg. Sul sistema della legge fondamentale 25 giugno 1865, n. 2359
v. Cass., Sez., Un., 4 maggio 1966, n. 1113, in questa Rassegna, 1966, I, 597,
sub 2, ed ivi nota di riferimenti.
(2) V., in senso conforme, Cass., 30 marzo 1965, n. 557, in questa
Rassegna, 1965, I, 1139, sub 6 (1141). � per la ragione indicata nella massima,
che la sentenza in rassegna ritiene anzitutto di giustificare l'inapplicabilit�,
� in tema di liquidazione del risarcimento del danno da occupazione
parziale abusiva per l'esecuzione di opera pubblica di un fondo alieno,
degli artt. 40 e 41 legge n. 2359 del 1865. Queste norme, tuttavia, sembrano
costituire piuttosto espressione di un principi� generale (da qui il
successivo ripiego della sentenza sull'insegnamento di cui alla massima
sub 3 e le ritenute possibilit� e rilevanza della pretesa distinzione tra i
due fatti, dell'occupazione e della costruzione dell'opera pubblica, distinzione,
viceversa, impossibile, ai fini considerati, ove si tenga presente
che la costruzione e la sussistenza dell'opera suppongono sempre i~occupazione
del fondo che ne � sede stabile, onde non si concepisce un vantaggio
di quel fondo, che, essendo prodotto dall'opera, non sia in pari tempo prodotto
dall'occupazione del suolo), e cos� la stessa Corte di Cassazione non ha
mancato, altre volte, di� ricqnoscere, ad es., che l'art. 41 legge org. espr.
p. u. � espressione del principio generale del divieto dell'ingiustificato
arricchimento: Cass., Sez. Un., 28 marzo 1962, n. 647, Giur. it., 1963, I, 1,
487, sub 2 (489), pur negandone l'applicabilit� al caso di liquidazione del
risarcimento del danno da occupazione abusiva (Cass., 22 luglio 1965,
n. 1715, in questa Rassegna, 1965, I, 725, sub 2, ed ivi nota di rilievi e
riferimenti), e come espressione di una regola ha considerato l'art. 39
stessa legge, rispetto al quale ha precisato che sono le deroghe apportate
da leggi speciali a doversi considerare insuscettive di applicazione analogica:
Cass., Sez. Un., 28 marzo 1962, n. 647, cit., Giur. it., 1962, I, 1, cit.,
sub 1 (489); Cass., 28 febbraio 1966, n. 606, id., Mass., 1966, 259, sub b.
(3) Sul presupposto della compensatio lucri cum damno v., Cass., 17
ottobre 1966, n. 2491, in questa Rassegna, 1966 ,I, 1043, sub 2, ed ivi nota
di riferimenti. In senso conforme alla massima della sentenza in rassegna,
circa la ritenuta inapplicabilit� del principio, nel ca.so di vantaggi conseguiti
dalla residua parte di un fondo occupato senza titolo per effetto
della costruzione dell'opera pubblica, v. Cass., 22 gennaio 1965, n. 119,
Giust. civ., Mass., 1965, 40-41; ma, per rilievi critici, v. supra, nota 2.
618 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Con l'unico mezzo di ricorso l'Amministrazfone de�
Lavori Pubblici denunzia la insufficiente e contraddittoria motivazione
su punto decisivo della controversia, lamentando che la sentenza impugnata,
sebbene ci� costituisse oggetto specifico di una conclusione di
essa Amministrazione nel giudizio di appello, non abbia nemmeno
esaminato, agli effetti della liquidazione dell'indennizzo di cui � causa,
la questione dell'aumento di valore della parte residua del fondo, per
effetto della realizzazione dell'opera pubblica, in ordine alla quale si
era verificata l'occupazione abusiva dell'altra porzione del fondo stesso.
Detta questione sarebbe rilevante sotto due profili di diritto, e cio�: a)
perch� le disposizioni degli artt. 40 e 41 della legge sulla espropriazione
per pubblica utilit�, che �impongono di tener conto, agli effetti della
determinazione della indennit� relativa, del vantaggio derivato dalla
esecuzione dell'opera pubblica alla parte del fondo non espropriata,
dovrebbero applicarsi anche per la liquidazione del risarcimento del
danno da occupazione illegittima; b) perch�, comunque, del vantaggio
in questione dovrebbe tenersi conto anche in applicazione degli articoli
2041 e 2043 cod. civ., relativi all'arricchimento senza causa ed al
risarcimento del danno da fatto illecito.
La doglianza � infondata.
� vero, infatti, che n� il consulente tecnico di ufficio n� la Corte
d'appello hanno esaminato la possibilit� che alla porzione del fondo
"' Monacaro �, residuata ai proprietari dopo l'occupazione definitiva
(illegittima) dell'altra parte, siano derivati dei vantaggi economici dalla
esecuzione dell'opera pubblica, che determin� tale occupazione; ma la
mancanza di motivazione su questo punto non pu� portare all'annul
lamento della sentenza impugnata, essendo irrilevante agli effetti della
decisione dal punto di vista giuridico. Deve, infatti, ritenersi in diritto
che il vantaggio eventuale derivato alla parte residua di un fondo
illegittimamente occupato per altra porzione, sia pure per esigenze di
pubblica utilit�, non possa essere computato nel calcolo del risarci
mento del danno relativo, n� sotto l'uno n� sotto l'altro dei profili
giuridici indicati dalla Amministrazione.
Per quanto, invero, concerne la possibilit� di estendere alla liqui
dazione dell'indennizzo da fatto illecito disposizioni specificamente det
tate per la determinazione della indennit� di espropriazione per pub
blica utilit�, manifesta � l'infondatezza della pretesa in tal senso. Anche
a prescindere, infatti, dalla considerazione che tutte le norme dettate
in materia di espropriaziione per pubblica utilit� costituiscono dispo
sizioni di " ius singulare � restrittivo degli ordinari diritti del cittadino
proprietario e non possono esser, quindi, applicate per analogia (art. 14
disp. prel. c. c.), va ricordato, in proposito, che profondamente di
verso, dal punto di vista giuridico, � il fondamento della indennit� di
espropriazione per pubblica utilit�, rispetto a quello dell'indennizzo per ..
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 619
occupazione abusiva, trattandosi nel primo caso di responsabilit� patrimoniale
per attivit� lecita della Pubblica Amministrazione, nel secondo
di responsabilit� per fatto illecito; e questa radicale differenza concettuale
tra le due ipotesi impedisce anche che si possa pensare ad una
interpretazione semplicemente estensiva, anzich� analogica, delle norme
comunque limitatrici, dettate in tema di indennit� di espropriazione,
per adattarle al caso del risarcimento del danno aquiliano. In questo
.secondo caso, non si possono, quindi, applicare, per calcolare il "quantum
,, del risarcimento stesso, le disposizioni degli artt. 40 e 41 della
legge 25 giugno 1865, n. 2359.
Infondato, infine, � il richiamo, agli stessi effetti, degli artt. 2041
e 2043 c. c. Con tale richiamo si vuole, evidentemente, far riferimento
al concetto della " compensatio lucri cum damno ,, , che nella
specie si avrebbe, per il fatto che la parte residua del fondo si sarebbe
trasformata da terreno agrario in suolo edificatario per effetto della
costruzione di case popolari sul terreno abusivamente occupato. Ma
in proposito deve ricordarsi che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte Suprema, anche in materia di liquidazione del danno per illegittima
occupazione di suolo da parte della P. A., il principio della
"compensatio lucri cum damno,, � applicabile solo quando il danno
e il vantaggio possono ricollegarsi al fatto illecito del terzo, in modo
da costituire due aspetti contrapposti di un medesimo evento, di guisa
che l'uno non avrebbe potuto verificarsi indipendentemente dall'altro,
con la conseguenza che non � possibile tener conto, per la determinazione
del " quantum ,, , dell'incremento patrimoniale, che il danneggiato
abbia eventualmente conseguito in virt� di un titolo di diversa natura,
come l'aumento di valore causato dalla esecuzione dell'opera pubblica
(sentenze n. 119 del 1965, n. 1661 del 1961, n. 2242 del 1960).
Nella specie � chiaro che il fondo e Monacaro,, avrebbe potuto
divenire edificatario anche indipendentemente dalla costruzione delle
case popolari "de quibus,, e quindi manca quel collegamento con
cettuale necessario tra evento dannoso e vantaggio arrecato, che � fon
damento della � compensatio lucri cum damno ,, .
Ci� posto, e considerato che l'omesso esame di un punto decisivo
della controversia ricorre soltanto nel caso della obliterazione di ele
menti di fatto, che, se presi in esame, avrebbero potuto condurre il
giudizio a diversa definizione, essendo ci� nella specie giuridicamente
impossibile, il ricorso deve essere rigettato con le conseguenze di legge
in ordine alle spese. -(Omissis).
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 17 aprile 1967, n. 2 -P1�es. Bozzi Est.
Landi -Ajello (avv. Zingales) e Comm. Prov. Controllo Catania
(avv. Stato Agr�).
Giustizia amministrativa -Controinteressato -Nozione -Applicazione
alla posizione degli enti pubblici sottoposti a controllo.
Giustizia amministrativa -Controinteressato -Ente pubblic� sottoposto
a controllo -Impu~ativa di atto negativo -Posizione dell'Ente.
Gli Enti pubblici, i cui atti sono sottoposti a controllo, non sono
~empre controinteressati rispetto alla impugnativa dei provvedimenti
con i quali gli organi di controllo negano l'approvazione o pronunziano
l'annullamento di tali atti; assumono la predetta qualit� ogni qualvolta
essi si siano adeguati alla pronuncia dell'organo tutorio (1).
Quando risulti il contrasto di interessi tra l'Ente e coloro che impugnano
l'atto negativo di controllo, il ricorso deve, a pena di decadenza,
essere notificato all'Ente stesso (2).
(1) La decisione ha esattamente applicato la nozione di controinteressato
alla posizione dell'Ente i cui atti sono sottoposti a controllo e che si
sono adeguati alla pronuncia dell'organo tutorio: cfr. Sez. IV, 16 febbraio
1949, n. 42, FOll'o amm., 1949, I, 1, 235 con nota di GAsPARRI.
(2) Si pu� aggiungere che l'intervento in causa dell'ente non vale a
sanare la decadenza, specie se questa viene eccepita. Cfr. Sez. V, 22 dicembre
1948, n. 876, ivi, 1949, 1, 2, 206.
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 17 aprile 1967, n. 3 -Pres. Bozzi Est.
Landi -Cappellino (avv. Sangiorgi) c. Commissione provinciale
di controllo di Palermo (avv. Stato Agr�) e Comune di Palermo
(avv. Noto Sardegna).
Sicilia -Commissione provinciale di controllo sugli Enti locali -Atti di
controllo -Impugnativa -Competenza.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 621 PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 621
Atto amministrativo -Atti di controllo negativo -Impu~ativa -Competenza.
Un atto di controllo che abbia per oggetto un provvedimento adottato
da un ente locale in materia di pubblico impiego non diviene per
ci� solo un atto in materia di pubblico impiego: pertanto le impugnative
avverso i provvedimenti di rinvio e di annullamento adottati dalla
Commissione provinciale di controllo sugli enti locali per la Regione
Siciliana non rientrano nella competenza esclusiva della Giunta provinciale
amministrativa a sensi dell'art. 4 Testo Unico 26 giugno 1924,
n. 10�8, ma in quella del Consiglio di Giustizia amministrativa per la
Regione siciliana sostitutiva della competenza del Consiglio di Stato (1).
Le impugnative di atti di controllo negativo concernono sempre interessi
legittimi e rientrano conseguentemente nella giurisdizione generale
di legittimit� del Consiglio di Stato (2).
(1) La prima parte della massima � applicazione di principi ormai
pacifici in dottrina e giurisprudenza.
Sulla questione di specie, cfr. in senso conforme Cons. giust. amm. Reg.
sic., 29 aprile 1958, n. 58, n Consiglio di Stato, 1958, I, 495. .
(2) lv.lassima di evidente esattezza. Per una analoga applicazione del
principio nella stessa materia del pubblico impiego, cfr. Ad. plen., 8 gennaio
1966, n. 1, n Consiglio di Stato, 1966, I, 1.
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 17 aprile 1967, n. 4 -Pres. Bozzi Est.
Daniele -Ministero P. I. (avv. Stato Agr�) e Impelluso Sebastiano
(avv. Armando Corpaci) c. Giudice Antonio (avv. Lorusso -
Caputi e La Ferlita).
Sicilia -Personale ausiliario di ruolo nelle scuole medie -Assunzione Impu~
azione -Competenza.
Impiego pubblico -Concorso -Documenti non in regola con il bollo � Regolarizzazione
-Possibilit�.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana
� competente a conoscere del ricorso avverso la graduatoria di un concorso
per l'assunzione di personale non insegnante' non di ruolo nelle
scuole medie .statali (1).
(1-2) In tema di competenza del Consiglio di Giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana.
Per una migliore comprensione del principio affermato dalla Adunanza
Plenaria occorre premettere_ in fatto che la vertenza riguardava un ricorso
622 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Se il certificato comprovante la qualit� di orfano di guerra,� ai fini
della graduatoria di un concorso, venga esibito non in regola con il
bollo, l'Amministrazione non pu� omettere la valutazione del docu
proposto avverso la graduatoria di un concorso a due posti di bidello presso
una scuola media statale in Lentini.
Portata la questione all'esame del Consiglio di Giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana, l'Avvocatura aveva preliminarmente eccepito l'incompetenza
per materia di detto �organo: ma il Consiglio respingeva l'eccezione
dichiarando di volersi conformare alla giurisprudenza del Consiglio
di Stato (cfr. da ultimo Sez. VI, n. 478/1964, Il Consiglio di Stato, 1964, I,
1268), secondo la quale tale competenza non deriva soltanto dal ricorrere
dell'elemento soggettivo (provenienza dell'atto impugnato da una Autorit�
statale avente sede nel territorio della Regione) ma occorre altres� che
l'atto riguardi un affare � concernente la Regione � stessa.
Fuori questione nella specie la sussistenza del requisito soggettivo,
l'Amministrazione impugnava la decisione di primo grado innanzi al Con
siglio di Stato in Adunanza Plenaria (art. 5, d. 1. 6 maggio 1948, n. 654),
contestando che l'atto in questione avesse ad oggetto una materia concer
nente la Regione siciliana: e ci� sotto il duplice profilo che la Regione, non
avendo dettato alcuna norma nella materia in argomento (che � di quelle
di legislazione concorrente), avrebbe in tal modo dimostrato di disinteres
sarsene completamente, e, d'altra parte, che l'assunzione del personale ausi
liario non di ruolo nelle scuole medie produrrebbe effetti eccedenti l'am
bito' della Regione.
Il Consiglio di Stato con la decisione annotata ha disatteso siffata tesi,
osservando in primo luogo che nelle materie di legislazione concorrente
l'esistenza di un concreto interesse regionale � indipendente dalla cit"CO
stanza che la Regione abbia o meno legiferato al riguardo e va piuttosto
desunta da un esame analitico delle caratteristiche del singolo caso; ed, in
secondo luogo, espletando tale indagine, ha deciso che nella materia de
qua lo specifico interesse locale risulta sia dal collegamento del rapporto
di impiego alla scuola (e, dunque, da un preciso riferimento territoriale)
sia dal principio, costantemente affermato nell'evoluzione storica della
legislazione scolastica, che l'istruzione obbligatoria costituisce un servizio
tradizionalmente svolto in collaborazione fra lo Stato e gli Enti locali
territoriali. '
Come emerge dagli estremi di fatto, puntualizzati per maggior chiarezza,
l'interesse della decisione annotata consiste principalmente nel tentativo
che con essa si attua di dare una sistemazione definitiva (quanto
meno, dal punto di vista pratico, per l'autorit� dell'Organo decidente) alla
vexata quaestio della competenza del Consiglio di Giustizia amministrativa
per la Regione si'Ciliana (sulla quale cfr. LANDI, Profili e problemi
deH'a giustizia amministrativa in Sicilia, Milano, 1951, 23; SALEMI, Dieci
anni di esperienze di decentramento della giustizia amministrativa in Sicilia,
in Atti del terzo convegno di studi di scienza dell'amministrazione,
Como, 69 ss.: PmRANDREI, Osservazioni intorno alle attivit� di pubblica
amministrazione della Regione siciliana, Foro it., 1952, I, 322; DE FINA,
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, Enc. diritto,
Milano, IX, 227 ss.; SANDULLI, Il giudizio davanti ai Consiglio di Stato e ai
giudici sottordinati, Napoli, 1963, 562 ss.).
Come � noto, il problema sorge per effetto del difettoso coordinamento ..
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 623
mento neUa determinazione del punteggio da attribuire al candidato
ma deve richiedere a quest'ultimo la regolarizzazione formale del do-,
cumento stesso (2).
tra l'art. 23 dello Statuto per la Regione Siciliana (d. 1. 15 maggio 1946,
n. 455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e l'art. 5
del d. 1. 6 maggio 1948, n. 654, istitutivo del Consiglio di Giustizia amminjstrativa.
Infatti, mentre la prima disposizione stabiliva che " gli organi giurisdizionale
centrali. avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti
la Regione �, con l'art. 5 del decreto del 1948 si precis� che il
Consiglio di Giustizia amministrativa avesse competenza �nei confronti
degli atti e provvedimenti definitivi dell'Amministrazione regionale e delle
altre autorit� amministrative aventi sede nel territorio della Regione >.
Qusta seconda formulazione opera evidentemente un processo di contemporanea
riduzione ed estensione del contenuto della norma statutaria:
giacch�, se il riferimento agli atti definitivi dell'Amministrazione regionale
non esaurisce esegeticamente la categoria degli affari concernenti la Regione,
non � men vero che la nozione categoriale degli atti di diverse
Autorit� aventi sede nel territorio regionale va ben oltre l'ambito (definito
concettualmente in termini di interesse e non di imputazione organizzativa)
della attinenza dell'affare alla Regione.
Per risolvere siffatta antinomia la giurisprudenza del Consiglio di Stato
ha elaborato il criterio composito della necessit� della sussistenza di entrambi
gli elementi (soggettivo: provenienza dell'atto; oggettivo: attinenza
dell'affare), di cui si � detto in precedenza.
Qui non sembra n� necessario, n� utile discutere la fondatezza di un
simile orientamento (criticato, peraltro, in dottrina: cfr. SIANDULLI, Il giudizio,
cit., 567).
Non si pu�, per�, non osservare che con esso il problema � soltanto
rinviato, dovendosi allora decidere i criteri di determinazione dell'appartenenza
dell'affare alla Regione.
In questo senso si rivela tutto l'interesse della decisione annotata, la
quale -rinnegando il diverso orientamento seguito dalla VI Sezione con
la pronuncia 17 giugno 1964, n. 478 (Il Consiglio di Stato, 1964, I, 1268)
ha anzitutto deciso che il mancato uso del potere di legiferare da parte
della Regione in materia di legislazione concorrente non implica il difetto
di un concreto interesse regionale alla materia de qua, interesse che an
drebbe, invece, desunt� caso per caso da un analitico esame della fatti
specie concreta; e, quindi, passando a tale indagine, ha fissato il criterio
dell'appartenenza dell'affare alla Regione in un duplice ordine di consi
derazioni:
1) essere il rapporto di impiego scolastico radicato nella scuola., e
dunque in sede di territorio regionale;
2) essere il servizio scolastico tradizionalmente reso in collaborazione
fra Stato ed Enti locali minori.
Pur con il dovuto ossequio alle deliberazioni del massimo Consesso amministrativo,
e pur auspicando che i criteri indicati dall'Adunanza Plenaria
valgano, nella futura elaborazione giurisprudenziale, ad indicare un
sicuro punto di riferimento pratico (gi� in questo senso si � orientato il
Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana con la decisione 23 feb
624 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
braio 1967, n. 84, Il Consiglio di Stato, 1967, I, 262) non sembra ~�ne detti
criteri siano idonei a rimuovere ogni ragione di incertezza.
Quanto al collegamento territoriale, baster� osservare che con esso
si riproduce l'accennata antinomia fra norma statutaria e art. 5 del decreto
del 1948. Infatti, dire che la attinenza dell'affare alla Regione si determina
sulla base della sede della Autorit� che ha emanato l'atto (o, comunque,
dell'ambito di efficacia territoriale dell'atto) significa puramente e semplicemente
svuotare di significato il precetto dello Statuto risolvendo il problema
di competenza sulla scorta esclusiva dell'art. 5.
Quanto alla tradizionale collaborazione fra Enti minori e Stato, a prescindere
dalla equivocit� sempre insita in ogni criterio storico (e dunque
necessariamente variabile), sta di fatto che con essa si assume un criterio
di identificazione unicamente o prevalentemente funzionale, mentre il concetto
di attinenza delineato dalla norma statutaria appare suscettibile di
pi� vaste implicazioni, potendo esere estesa a casi in cui l'interesse della
Regione non risulta dalla sua concorrente attivit� nell'esplicazione della
relativa funzione amministrativa ma piuttosto da un interesse di tipo anche
meramente economico.
T. ALIBRANDI
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 26 aprile 1967, n. 153 -Pres. De
Marco -Est. Gasparrini ,.. Caudelli (avv. Piccardi) c. Provveditorato
00.PP. di Bari (avv. Stato Casamassima).
Contabilit� generale delllo Stato -Contratti -Appalto concorso Procedimento
-Offerte -Presentazione -Termine -Natura.
Il termine di presentazione delle offerte in un appalto-concorso,
� perentorio; pertanto l'aggiudicazione dell'appalto in base ad un'offerta
presentata fuori termine � illegittima (1).
(1) Giurisprudenza esatta; cfr. Sez. V, 24 febbraio 1950, n. 239, Il Consiglio
di Stato, 1950, 422.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 24 maggio 1967, n. 189 -Pres. De
Marco -Est. Mezzanotte -Impresa di Penta (avv. Selvaggi) c.
Ministero LL.PP. (avv. Stato Vitucci).
Contabilit� generale dello Stato -Contratti -Revisione prezzi -Ribasso
contrattuale -Contratto principale seguito da atti aggiuntivi non
eccedenti il c. d. sesto quinto -Nozione.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 625
Contabilit� generale dello Stato -Contratti -Revisione prezzi -Ribasso
contrattuale -Atti aggiuntivi eccedenti il c. d. sesto quinto -No
zione.
In sede di revisione amministrativa dei prezzi, ai sensi dell'art. 1
del D. L. 6 dicembre 1947 n. 1501, il ribasso contrattuale si calcola considerando
sia il ribasso d'asta relativo al contratto originario sia i ribassi
relativi ai c. d. atti aggiuntivi i quali, nel limite del sesto quinto del contratto
originario, formano con esso una unit� originaria (1).
Per gli atti aggiuntivi eccedenti il sesto quinto, che l'appaltatore
non ha obbligo di stipulare ai sensi dell'art. 344 l. 20 marzo 1865
n. 2248 all. F., il ribasso contrattuale si calcola con riferimento esclusivo
alle nuove pattuizioni (2).
(1-2) Massime esatte.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 31 maggio 1967, n. 202 -Pres. De
Marco -Est. Granito -Ingrassia (avv. Gueli) c. Ministero Grazia
e Giustizia (avv. Stato N. Bronzini).
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Termine -Sospensione
nel periodo feriale -Applicabilit�.
La dizione " termini processuali �, contenuta nella legge 14 luglio
1965, n. 818, sta a indicare tutti �i termini per il compimento degli
atti del processo � (art. 152 c. p. c.); e cio� non solo quelli assegnati alle
parti, dalla legge o dal giudice, per porre in essere gli atti occorrenti
allo svolgimento del rapporto processuale e ad impedirne la perenzione
(deposito del ricorso, integrazione del contraddittorio, motivi aggiunti,
proposizione e deposito del ricorso incidentale, istanza per la fissazione
dell'udienza ecc.), ma anche il termine fissato dalla legge per l'atto
iniziale e introduttivo del giudizio amministrativo, quale � la notifica
del ricorso giurisdizionale (1).
(1) Questione nuova, per quanto risulta. Sui limiti dell'applicabilit�
della legge n. 818 ai giudizi civili e sull'efficacia retroattiva della stessa,
cfr. Sez. Un. 22 luglio 1966, n. 1991 e Cass. 13 luglio 1966, n. 1869, in questa
Rassegna 1066, I, 1026. Sulla inapplicabilit� della sospensione dei termini
processuali al giudizio di legittimit� costituzionale, cfr. Corte Cost.
9 febbraio 1967, n. 15, retro, I, 26.
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 31 maggio 1966, n. 1448 -Pres. Pece
Est. Roperti -P. M. Di Maio (conf.) -Antonucci (avv. Rossi) c. Mi
nistero Finanze (avv. Stato Foligno).
Imposte e tasse in genere -Procedimento dinanzi alle commissioni Ricorsi
-Presentazione a mezzo del servizio postale -Data �
quella della spedizione del plico.
(r. d. 17 settembre 1931, n. 1608, art. 12; r. d. 7 agosto 1936 n. 1639, art. 43;
r. d. 8 luglio 1937, n. 1516, artt. 23, 39, 41).
Mentre per la notificazione a mezzo del servizio postale degli atti
_del processo civile in genere vale la data deUa consegna al destinatario,
nella materia tributaria, nei casi in cui � consentito valersi della posta
per la presentazione dei ricorsi, deve considerarsi quale data della presentazione
stessa quella di spedizione del plico, risultante dal timbro
postale (1).
(1) La motivazione pu� leggersi in Riv. leg. fisc., 1966, 1864.
Alla conclusione di cui alla massima la Corte Suprema � pervenuta
�attraverso l'esegesi delle disposizioni che regolano la materia dei ricorsi
alle commissioni tributarie (rr. dd. 7 agosto 1936, n. 1639 e 8 luglio 1937,
n. 1516), all'uopo considerando che per tutti tali ricorsi debba ritenersi fatto
richiamo alle disposizioni dell'art. 12 del r. d. 17 settembre 1931, n. 1608,
che, per la tempestivit� della presentazione della dichiarazione dei redditi,
nel caso di invio della stessa a mezzo del servizio postale, fa appunto riferimento
espresso alla data di spedizione del plico.
La Corte ha rilevato, tra l'altro, che sarebbe "' assurdo ritenere applicabile
il principio della data di spedizione ai ricorsi riguardanti i giudizi
di valutazione e negare ogni rilevanza alla data stessa per i ricorsi concernenti
i giudizi di merito (controversie di diritto), laddove l'art. 12 sopra
citato, per il richiamo che di esso � fatto nell'art. 43 del r. d. n. 1639 del
1936 e nell'art. 23 del r. d. n. 1516 del 1937, ha la portata di un principio
generale, trovando la norma la sua giustificazione non tanto nella particolare
natura delle controversie portate alla cognizione delle commissioni
tributarie, quanto piuttosto in una generale esigenza di disciplinare in modo
uniforme la materia della prova circa la tempestivit� della presentazione
dei ricorsi tributari a mezzo del servizio postale, prova da trarsi dalla data
sotto la quale i ricorsi sono stati presentati all'ufficio postale >.
In relazione a tali argomentazioni, per�, � da sottolineare che esse
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 627
risultano riferite alla prospettata ipotesi di una diversa disciplina, quanto
all'accertamento della data di presentazione, dei ricorsi in tema di valutazione
e di quelli relativi a controversie di diritto, pur regolati gli uni e gli
altri nell'ambito dello stesso ordinamento del contenzioso dinanzi alle commissioni.
E giova, dunque, rilevare che anche la conseguente enunciazione
del ritenuto principio generale deve rapportarsi, nella stessa sentenza in
esame, alla sola materia dei ricorsi alle commissioni, senza che se ne possano
trarre ulteriori deduzioni di applicabilit� a materie diverse, essendo
del rc;!sto manifesto il 'Carattere eccezionale delle disposizioni che impongono
di aver riguardo alla data di spedizione, in deroga al principio davvero
generale secondo cui, per gli atti da notificarsi, comunicarsi o presentarsi,
la data da considerare � soltanto quella della ricezione da parte del destinatario.
In tali sensi, e per l'inapplicabilit� del principio della data di spedizione
ai ricorsi al Ministro avverso le ordinanze intendentizie, cfr. Cass.
17 settembre 1957, n. 3500, in questa Rassegna, 1957, 195, rispetto alla quale
non sembra potersi considerare espressiva di un diverso orientamento di
massima la successiva Cass. 22 maggio 1958, n. 1717, Foro it., 1958, I, 1455,
che, invero, ribadendo la validit� della regola della data di ricezione, riteneva
-in una particolare specie (cfr. osservazioni in Relaz. Avv. Stato,
1956-60, II, 353 ss.), e con una estensione comunque opin�bile -che una
deroga si sarebbe dovuta ravvisare anche per la materia delle istanze amministrative
in tema di imposta generale sull'entrata. Inoltre, per l'applicabilit�
della regola della ricezione alle istanze in via amministrativa volte
ad ottenere agevolazioni tributarie; cfr. Cons. Stato, 3 luglio 1963, n. 394,
Cons: Stato, 1963, I, 1070.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 31 maggio 1966, n. 1454 -Pres. Pece
-Est. Roperti -P. M. Gedda (conf.) -Soc. Fratelli Gentile (avv.
Scandale) c. Ministero Finanze (avv. Stato Foligno).
Imposta di ricchezza mobile -Accertamento -Soggetti tassabili in
base a bilancio -Accertamento induttivo -Condizioni.
(t. u. 24 agosto 1877, n. 4021, art. 25; I. 8 giugno 1936, n. 1231, artt. 8, 20).
Imposte e tasse in genere -Imposta di ricchezza mobile -Competenza
e giurisdizione -Giudizio sulla ricorrenza delle condizioni che
legittimano l'accertamento induttivo nei confronti di soggetti
tassabili in base a bilancio -Competenza esclusiva delle commissioni.
(1. 20 marzo 1865, n. 2248, alla E, art. 6; d. I. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 22).
Imposte e tasse in genere -Accertamento -Imposte dirette -Invio di
questionari ai contribuenti -Costituisce facolt� dell'Ufficio Mancato
esercizio di tale facolt� -� irrilevante ai fini della legittimit�
dell'accertamento.
(I. 11 gennaio 1951, n. 25, art. 5).
Se il bilancio di una societ� commerciale rappresenta, per la presunzione
di verit� che lo assiste, la base normale per la determinazione
628 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dei redditi soggetti all'imposta di ricchezza mobile, tuttavia; ~'Quando
esso si presenti inattendibile perch� parte delle operazioni non risulta
contabilizzata, e vi � fondato motivo di ritenere, perci�, che il documento
non rispecchi la reale situazione economica, � consentito all'Ufficio
di procedere in via induttiva alla determinazione del reddito imponibile,
secondo il disposto dell'art. 20, ultimo comma, della legge 8
giugno 1936, n. 1231 (1).
Il giudizio sulla fondatezza delle ragioni di inattendibilit� del bilancio
che giustificano il ricorso all'accertamento induttivo dei redditi
soggetti all'imposta di ricchezza mobile -ragioni che l'Ufficio ha obbligo
di notificare al contribuente -si risolve in un apprezzamento
di mero fatto, riservato alJ,a competenza esclusiva delle commissioni (2).
Poich� l'art. 5 della legge 11 gennaio 1951, n. 25 attribuisce allo
Ufficio una semplice facolt� di inviare questionar.i ai contribuenti, con
richiesta di chiarimenti, il mancato esercizio della facolt� stessa non
pu� di per s� inficiare la procedura di accertamento (3).
(Omissis). -Tutte le censure sono infondate.
Sostanzialmente esse sono dirette contro la scelta del metodo induttivo
e contro le modalit� che l'ufficio ha ritenuto di seguire per con
(1-2) Con riferimento alle disposizioni degli articoli 25 del t. u. 24 agosto
1877 n. 4021 e 8 e 20 della legge 8 giugno 1936, n. 1231, la sentenza
in rassegna conferma un orientamento gi� consolidato: cfr. Cass. 3 agosto
1964, n. 2211, in questa Rassegna, 1964, I, 954; Cass. 20 dicembre 1963,
n. 3201, ibidem, 174, ove ulteriori richiami in nota. La facolt� dell'Ufficio
di procedere ad accertamento induttivo, nei confronti di soggetti .tassabili
in base a bilancio, � ora disciplinata dall'art. 120 del t. u. 29 gennaio 1958,
n. 645, che, peraltro, mantiene fermo il principio della legittimit� del
ricorso �a quel metodo di determinazione dei redditi imponibili, oltre che
per il caso di mancata presentazione della dichiarazione nei termini e nelle
forme di legge, anche in relazione all'accertamento di ckcostanze, sia pure
ora pi� specificamente indicate, che inducano a ritenere inattendibile il
bilancio. In materia, pertanto, il segnalato orientamento giurisprudenz!i.ale
conserva, ai fini interpretativi, la sua validit� (cfr. Relaz. Avv. Stato,
1961-65, II, 392). Quanto all'obbligo dell'Ufficio di notificare al contribuente
i motivi che lo abbiano indotto a disattendere il bilancio (obbligo ora confermato
dall'art. 120 del t. u. n. 645 del 1958), cfr. Cass. 30 .giugno 1961,
n. 1577, in ,questa Rassegna, 1962, 94, cui pu� farsi riferimento (in motivazione)
anche per l'affermazione centrale di cui alla seconda massima tratta
dalla sentenza in nota, .sul punto dell'esclusiva competenza delle commissioni
a conoscere della fondatezza delle ragioni giustificatrici del ricorso
all'accertamento induttivo, le quali, in quanto riferibili necessariamente
ad elementi di puro fatto, non possono non implicare che un giudizio di
c. d. semplice estimazione; sul qual punto, in riferimento all'analoga ipotesi
di accertamento col metodo sintetico dei redditi soggetti all'imposta complementare,
cfr. anche Cass. Sez. Un. 25 gennaio 1967, n. 217, ultra, 654.
(3) Massima di ovvia esattezza.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 629
siderare inattendibili i risultati del bilancio sociale relativo all'esercizio
1954.
Al riguardo va rilevato che -secondo l'insegnamento di questa
Suprema Corte -il bilancio di una societ� commerciale rappresenta
la base normale per la determinazione degli utili netti sui quali deve
gravare la imposta di ricchezza mobile, attesa la pres~nzione di verit�
che assiste il bilancio stesso. Ma, quando detto bilancio si presenta inattendibile,
perch� parte delle operazioni sociali non risulta contabilizzata
e vi � fondato motivo di ritenere che esso non rispecchi, perci�,
la reale situazione economica, � consentito all'ufficio, ai sensi dello
ultimo comma dell'art. 20 della legge 8 giugno 1936, n. 1231, procedere
in via induttiva alla determinazione del reddito tassabile (Cass. 30 giugno
1961, n. 1577).
Ora, la Commissione centrale, nel giustificare l'operato dell'ufficio
delle imposte dirette di Napoli, non ha fatto altro che uniformarsi ai
suindicati principi, avendo ritenuto che le irregolarit� riscontrate dall'ufficio
impositore nel bilancio esibito dalla societ� ricorrente, consistenti
in deficienze contabili, omissioni di ricavi, non rispondenza ad
esatt~zza di molteplici voci e difetto di documentazione dei debiti interni
della societ�, fossero sufficienti a legittimare l'accertamento induttivo
prescelto dall'Ufficio, trattandosi di contestazioni idonee a far
venire meno la presunzione di veridicit� che normalmente assiste il
bilancio delle societ�.
L'obbligo dell'ufficio � di notificare le ragioni per le quali le risul
tanze del bilancio si ritengono inattendibili ai fini della determinazio
ne del reddito tassabile, e quando le dette ragioni -attraverso il va
glio del procedimento tributario -risultano fondate, non � dato al
Supremo Collegio sindacare l'effettiva portata dell'inattendibilit� delle
partite contabili, trattandosi di un apprezzamento di mero fatto riser
vato alla competenza delle Commissioni delle imposte.
Ad ulteriore giustificazione della censura, la societ� ricorrente so
stiene che la Finanza, nel procedere all'accertamento induttivo, sarebbe
incorsa in una doppia violazione di legge: quella di non avere fatto
dipendere l'accertamento dal controllo della contabilit� e dalla richiesta
di chiarimenti mediante invio di questionario, e l'altra di avere basato
l'accertamento stesso su una verifica contabile riferentesi ad altro eser
cizio (1955).
Entrambe le deduzioni sono da disattendere.
Quanto alla prima, appare inconcepibile che l'ufficio abbia potuto
rilevare le deficienze ed irregolarit� senza un appropriato esame del
bilancio che tali deficienze contenevano, mentre la richiesta di chiari
menti da parte dell'ufficio, mediante l'invio di questionario al contri
11
630
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
buente, previsto dall'art. 5 della legge 11 gennaio 1951, n. 25, �costituisce
una semplice facolt� riconosciuta all'ufficio stesso; onde il mancato
esercizio di essa non pu� essere �elevato di per s� a vizio che possa
inficiare la procedura di accertamento dell'imponibile.
Quanto alla seconda, va rilevato che nei risultati della verifica
contabile eseguita sul bilancio chiuso al 31 dicembre 1955 l'ufficio ebbe
la conferma indiretta delle irregolarit� riscontrate nel bilancio dello
esercizio di competenza, avendo avuto modo di accertare che di norma
la contabilit� non era tenuta regolarmente dalla societ�.
Non sussiste, pertanto, l'eccepita violazione del principio dell'autonomia
degli accertamenti in base a bilancio, non avendo l'ufficio preso
a base il bilancio del 1955 per la tassabilit� del reddito ricavato
nell'esercizio dell'anno precedente, ma essendosi soltanto limitato a
trarre da esso utili elementi ai fini di dimostrare l'inattendibilit� del
bilancio preso in considerazione: ci� che gli �era consentito fare. (
Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 giugno 1966, n. 1617 -Pres. Pece Est.
Scanzano -P. M. Tuttolomondo (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Salto) c. soc. Molino della Gaiazza (avv. Grossi).
Imposte e tasse in genere -Imposta di registro -Azione giudiziaria
Termine -Controversie che abbiano formato oggetto di decisioni
delle commissioni tributarie -Decisi�ni di contenuto meramente
processuale -Irrilevanza di tale contenuto ai fini della decorrenza
del termine per la proposizione dell'azione giudiziaria Decisione
che dichiari l'inammis~ibilit� di una impugnazione Computabilit�
del termine dalla notifica di tale decisione e non
da quella della decisione impugnata -Limiti.
(r. d. 30 �dicembre 1923, n. 3269, art. 146).
Il termine di sei mesi previsto daH'art. 146 della legge di registro
per la proposizione dell'azione giudiziaria, nelle controversie che abbiano
formato oggetto di decisioni delle commissioni tributarie, decorre
in ogni caso dalla notificazione della dedsione che chiude la fase del
procedimento dinanzi alle dette commissioni, ed anche se si tratti di
decisione avente contenuto meramente processuale, come quella che
dichiari l'inammissibilit� dell'impugnazione proposta avverso la decisione
resa dalla commissione di grado inferiore, salvo che l'inammissibilit�
sia la conseguenza di un fatto obiettivo, quale l'inutile decorso
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 631
del termine assegnato dalla legge per l'esperimento deH'impugnri:zt�one
stessa (1).
(Omissis). -L'art. 146 della legge d� registro, nel fissare in sei
mesi il termine per ricorrere all'autorit� giudiziaria in tutte le controversie
che abbiano formato oggetto di decisione amministrativa, stabilisce
che i sei mesi decorrono in ogni caso dalla data della notificazione
della decisione predetta.
� chiaro, dal sistema della legge, che la decisione contemplata dalla
norma � quella che chiude la fase del procedimento innanzi alle commissioni
tributarie, e che pertanto, nel caso in cui, come nella specie,
vengano percorsi tutti i gradi del procedimento stesso, � quella della
commissione centrale, mentre la locuzione e in ogni caso >, usata dal
legislatore, denota che, in linea di massima, il contenuto della decisione
� irrilevante agli effetti che qui interessano : il che, quindi, non
esclude che anche una controversia che si risolva poi in una decisione
di contenuto esclusivamente processuale possa, normalmente, essere
idonea condizione dilatoria della decorrenza del termine prescritto per
l'azione giudiziaria.
La .diversa opinione espressa dalla corte bresciana, che nella specie
ha anticipato tale decorrenza spostandola dalla notificazione dell'ultima
decisione amministrativa (che � stata quella della commissione centrale)
al momento anteriore della notificazione della decisione della commissione
provinciale, si fonda sulla sentenza n. 122 del primo febbraio 1947
-espressamente richiamata -di questo Supremo Collegio, secondo
cui, qualora il contribuente, in materia di imposta di successione,
ricorra tardivamente contro una decisione amministrativa, determinando
una dichiarazione di inammissibilit� del ricorso, il termine per la
proposizione dell'azione giudiziaria decorre dalla notificazione della
decsione tardivamente impugnata.
Ma il richiamo non � pertinente perch� quella pronunzia concerne
una fattispecie che �, sotto un duplice profilo, caratteristica rispetto a
(1) Corretta applicazione sia dei principi di diritto processuale, in genere,
sia di quelli in tema di autonomia dei giudizi dinanzi alle commissioni
tributarie e dinanzi all'autorit� giudiziaria, e di rapporti tra i giudizi medesimi,
sui quali cfr. Relaz. Avv. Stato, 1961-65, II, 336 ss., 361 ss., nonch�
Cass. 6 luglio 1966, n. 1749, Riv. leg. fisc., 1966, 2300.
In argomento, sull'inammissibilit� della rimessione in termine per errore
scusabile, cfr. Cass. 19 febbraio 1964, n .370, in questa Rassegna, 1964,
I, .392.
La sentenza delle Sezioni Unite del 1� febbraio 1947, n. 122 -richiamata
in motivazione e relativa alla ben diversa ipotesi di impugnazione,
dinanzi alla �commissione superiore, proposta dopo la scadenza del termine
all'uopo previsto -� pubbli�cata, in massima, in Riv. leg. fisc.� 1947, 108;
con riferimento ad essa, cfr., anche, Relaz. Avv. Stato, 1942-50, I, 429.
632
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
quella odierna. Ivi la fase anteriore all'azione giudiziaria si era--svolta
con l'esperimento dei ricorsi gerarchici; e ci� non � privo di rilevanza,
essendo estraneo, in quella ipotesi, il concetto di rapporto processuale,
che invece � presente nel procedimento avanti alle commissioni tributarie
(pur nella forma pi� elementare che � sufficiente alle minori
esigenze di esso), e che, riducendo ad unit� le varie fasi del procedimento
stesso, pur attraverso i vari gradi, non si dissolve che con
l'ultima pronunzia emessa.
Sotto altro profilo osservasi che in quella ipotesi la inammissibilit�
era la conseguenza di un fatto obiettivo quale la accertata inerzia del
soggetto interessato durante tutto il termine assegnato dalla legge per
l'esperimento del rimedio ulteriore, e derivava dalla constatazione che,
per il vano decorso del termine, la decisione dell'organo inferiore realizzava
la condizione perch� cominciasse a decorrere il termine per la�
proposizione dell'azione giudiziaria.
La fattispecie odierna � invece del tutto diversa: anche se, infatti,
nella notificazione richiesta dall'amministrazione finanziaria � stata
omessa una formalit� richiesta dalla legge, ci� non toglie che essa amministrazione
abbia posto in essere un atto di impugnazione tempestivo e
i~ s� valido, compiendo cosi la attivit� necessaria per impedire la consunzione
del rapporto processuale in sede di commissioni tributarie. Ci�
determinava la legittima pendenza del procedimento avanti alla Commissione
centrale, impediva che diventasse definitiva la decisione dell'organo
inferiore e manteneva in vita la condizione ostativa della decorrenza
del termine di cui all'art. 146 sopra citato: termine che, pertanto,
cominci� a decorrere con la data di notificazione della decisione
della commissione centrale e cio� l'otto maggio 1961.
La sentenza denunziata, che ha omesso di pronunciare nel merito
sull'erroneo presupposto di una inesistente decadenza dall'azione, va
pertanto cassata... -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 giugno 1966, n. 1623 -.Pres. Vistoso
-Est. Scanzano -P. M. Tuttolomondo (conf.). -INAPLI (avv.
Scandale) c. Ministero Finanze (avv. Stato Pierantozzi).
Imposte e tasse in genere -Procedimento dinanzi alle commissioni Impugnazioni
-Impugnazione proposta dall'Ufficio con tardivo
deposito dell'atto presso la commissione adita -Inammissibilit�
-Tempestivo deposito dell'atto presso altro organo del contenzioso
tributario -Irrilevanza.
(r. d. 8 luglio 1937, n. 1516, artt. 38, 45).
J
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 633
Procedimento civile -Impugnazioni -� Rilevabilit� di ufficio di ra,.;
gioni di inammissibilit�.
(c. p. c., artt. 1, 5, 323 ss.).
n deposito, presso la commissione superiore, dell'atto col quale
l'Ufficio impugni la decisione di una commissione tributaria, costituisce
atto essenziale dell'esercizio del diritto di impugnazione. Pertanto, e
poich� i termini per le impugnazioni devono intendersi sempre stabiliti
a pena di decadenza, � da ritenere inammissibile una impugnazione
proposta dall'Ufficio, se l'atto che la contenga, bench� tempestivamente
notificato al contribuente, sia fatto pervenire alla commissione adita
oltre il termine di trenta giorni previsto dagli artt. 38 e 45 del r. d.
8 luglio 1937, n. 1516, senza che in contrario rilevi la circostanza che
entro il detto termine l'atto sia stato depositato presso altro organo
del contenzioso tributario (1).
L'inammissibilitd di una impugnazione, in quanto costituisce fattore
preclusivo dell'esercizio della giurisdizione da parte del giudice ad
quem, deve essere rilevata di ufficio, restando rispetto ad essa escluso
ogni . potere dispositivo della parte contro la quale l'impugnazione �
proposta (2).
(Omissis). -Tanto premesso, la Corte osserva essere certo che
nella specie il ricorso dell'Ufficio � stato depositato presso la Commissione
Centrale dopo circa sei mesi dalla notificazione al contribuente
della decisione impugnata, e non essere contestato che, per il coordinato
disposto degli artt. 35, 38 e 45 del r. d. 8 luglio 1937, n. 1516, il
termine fissato al riguardo � di trenta giorni per entrambe le parti. Il
problema che si pone concerne, invece, la funzione che ha il deposito
dell'atto e la natura del termine.
In tema di impugnazione delle decisioni delle Commissioni tribu..:
tarie da parte dell'Ufficio delle imposte, la legge prevede la notificazione
da parte di questo, al contribuente, dela decisione stessa, il depo.;
sito dell'atto presso la Commissione superiore, e la comunicazione del.:
(1) In generale, sui modi e termini di presentazione dei ricorsi, cfr.'
Relaz. Avv. Stato, 1961-65, II, 329, ove ulteriori richiami. In materia cfr.,
anche, Cass. 31 maggio 1966, n. 1448 (retro, 626, nonch�, in extenso, in
Riv. leg. :{isc.� 1966, 1864), che accenna, in motivazione, alla questione di cui
alla massima.
(2) Cfr., conforme, Cass. 19 luglio 1965, n. 1621, in questa Rassegna,
1965, I, 1220, con richiami in nota, nonch� Cass. 22 marzo 1967, n. 644,
ultra, 670.
634 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'impugnazione al contribuente (a meno che essa non sia statli"data in
occasione del primo adempimento e contemporaneamente ad esso).
In tale sistema, la notificazione della decisione costituisce un onere
che l'Ufficio deve adempiere per conservare la possibilit� dell'impugnazione;
la comunicazione di cui all'art. 38 del r. d. citato serve a
far conoscere al contribuente la determinazione dell'Ufficio, onde sollecitarne
le controdeduzioni e rendere effettiva la possibilit� del contraddittorio,
mentre l'atto essenziale che �costituisce l'esercizio del
diritto di impugnazione � la presentazione del ricorso presso l'organo
cui spetta deciderlo; il che, oltre ad essere conforme a tutto il sistema
del contenzioso tributario; � chiaro attraverso la stessa lettera della
legge, disponendo l'art. 38 citato -cui fa richiamo il successivo
art. 45 -che l'Ufficio pu� impugnare le decisioni e con atto che deve
giungere ,. alla competente commissione entro trenta giorni.
In ordine, poi, a tale termine, il suo carattere perentorio, gi�
evidente nel predetto dettato legislativo, discende dal fatto di essere
un termine di impugnazione.
Poich�, infatti, questa � la condizione che impedisce la evoluzione
del provvedimento giurisdizionale verso il momento della sua intangibilit�,
� principio fondamentale di ordine processuale (e perci� applicabile
anche nel processo tributario), reclamato dall'esigenza della certezza
dei rapporti giuridici, che i termini stabiliti per le impugnazioni
debbano osservarsi a pena di decadenza, ed abbiano quindi natura
perentoria pur in mancanza di una norma che li qualifichi espressa
. mente tali (v. Cass. 30 maggio 1961, n. 1264).
Dalle considerazioni sopra esposte discende, altresi, che, ai fini
della ritualit� della impugnazione, la tempestiva presentazione del
ricorso presso la Commissione centrale non pu� trovare un equivalente
nella presentazione del ricorso stesso presso un diverso organo del
contenzioso tributario. � noto, infatti, che solo una espressa norma di
legge (.che nella specie manca) potrebbe derogare al principio fondamentale
della decadenza, cio� la esigenza obiettiva del compimento di
particolari atti entro un termine perentorio, indipendentemente dalle
circostanze dalle quali dipende l'inutile decorso del tempo (v. Cass.
12 giugno 1963, n. 1568).
Non pu� neppure condividersi l'affermazione della Commissione
centrale, secondo cui il concreto esercizio del contraddittorio da parte
del contribuente renderebbe irrilevanti gli eventuali motivi di inammissibilit�
del ricorso dell'Ufficio.
L'esistenza di una valida impugnazione �, infatti, condizione per
l'esercizio della giurisdizione da parte del giudice ad quem, sicch�
la sua inammissibilit� costituisce un fattore preclusivo la cui rilevanza
� del tutto sottratta al potere dispositivo della parte contro cui la
impugnazione � proposta. -(Omissis).
PARTE I, S.EZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 8 luglio 1966, n. 1793 -Pres. �Rossano
-Est. Giannattasio -P. M. Gedda (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Azzariti Giorgio) c. Soc. Amelotti e c. (avv. Gandin).
Imposta di registro -Concordato preventivo con cessione dei beni ai
creditori -Imposta proporzionale -Non � dovuta.
(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 8; id., tariffa all. A, artt. 26, 32).
La sentenza che omologa il concordato preventivo con cessione dei
beni concluso dall'imprenditore eocmerciaZe con i propri creditori a
norma degli articoli 160, secondo comma, n. 2, e 182, della legge fallimentare
16 marzo 1942, n. 267, � soggetta all'imposta fissa di cui all'articolo
2.6 della tariffa atl. A alla legge di registro 30 dicembre 1923,
n. 3269, e non a quella proporzionale di cui all'art. 32 della medesima
tarirffa (1).
(Omissis). -Con l'unico motivo di ricorso l'Amministrazione finanziaria
denuncia la violazione e la falsa applicazione degli artt. 32, 29,
26 e 15 della tariffa all. A della legge di registro 30 dicembre 1923,
(1) $-Q.Ua tassu;ione di registto d'Ila sent~nza che omologa JJ. concordato
p:rev�lltivo con cessione dei beni ai creditori.
La sentenza in esame a:fl.'ronta e risolve per la prima volta il problema
della tassazione di registro della sentenza di omologazione del concordato
p:ceventi:vo con cessione dei be,ni ai creditori (artt. 160 comma secondo,
n. 2, 182 e '186 cpv. legge fallimentare). �
Come � noto, la legge di registro e la relativa tariffa non prevedono
la tassazione di tale concordato, per la semplice ragione che la relativa
disciplina costituisce una innovazione della pi� recente legge fallimentare;
on~e la soluzione del suddetto problema deve essere inquadrata nella fattispecie
di cui all~art. 8 legge di r�gistro, implicando l'indagine sulla intrinseca
natuta e sugli effetti dell'atto� considerato e la sua tassazione in conformit�
di quella . stabilita per l'atto �Col quale esso presenta maggiore
analogia.
In sostanza, dunque, si tratta di stabilire se il concordato in parola
� maggiormente affine alla cessione dei beni ai creditori ora disciplinata
dall'art. 1977 e seg.g. cod. civ., e per cui l'art. 26 della tariffa all. A gi�
stabiliva una tassazione con imposta fissa, o ad un normale concordatO
preventivo (art. 160 comma 2 n. 1 legge fall.) per cui � stabilita invece la
tassazione con aliquota proporzionale (art. 32 della tariffa).
La Corte di Cassazione, con la sentenza in esame, ha condiviso la
esattezza di tale metodo di indagine, e, svolte le relative operazioni logiche,
ha concluso che il concordato preventivo in argomento presenta maggiori
affinit� con la cessione dei beni ai creditori, onde la relativa sentenza di
omologazione deve essere tassata con applicazione della imposta fissa di
cui all'art.' 26 della tariffa.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA .DELLO STATO
636
n. 3269, dell'art. 8 della legge stessa, dell'art. 1977 c. c., e dell!a-rt. 160
della legge fallimentare 15 marzo 1942 n. 267. Lamenta l'Amministrazione
che sia stato ritenuto applicabile, al concordato :preventivo mediante
cessione di beni, l'art. 26 della tariffa all. A riguardante la
cessione volontaria di beni fatta dal debitore alla massa dei suoi creditori
per la vendita, senza considerare le differenze che intercorrono
tra i due istituti relativamente agli aspetti obbligatori e liberatori. NeUa
cessione civilistica la liberazione del debitore si opera nei limiti di
quanto i creditori hanno ricevuto, mentre in quella concordataria P
totale, attraverso l'obbligo di lasciare a disposizione dei creditori il
ricavo delle liquidazioni dei beni stessi, ponendo in essere una nuova
obbligazione, sicch�, ai sensi dell'art. 29 della tariffa all. A, o sotto il
profilo delle convenzioni tra creditori e debitore, l'atto va soggetto ad
una tassazione d'obbligo. � pacifica la tassazione proporzionale del concordato
a percentuale. In quello per cessio bonorum, l'oggetto attuale
Tali conclusioni non possono essere condivise per le seguenti ragioni.
In primo luogo sembra opportuna una precisazione di carattere generale.
� Non v'ha dubbio, e la sentenza in esame l'ha giustamente messo in
risalto, che si tratta della soluzione di un "problema squisitamente tributario
� ed � chiaro pertanto che le relative indagini devono essere condotte
in conformit� delle norme e dei principi propri di tale ordinamento. Ci�
significa che la analogia di natura e di effetti a cui si riferisce l'art. 8 della
legge di registro deve essere valutata rispetto a quegli elementi dei rapporti
considerati che sono rilevanti ai fini della relativa tassazione.
Non appare infatti corretto, per i fini che interessano, stabilire in ordine
alla prevalenza delle affinit� esistenti fra concordato preventivo con
cessione dei beni e cessione dei beni ai creditori, o fra lo stesso concordato
e quello cosidetto a percentuale, senza aver prima indicato gli elementi
della fattispecie che hanno rilevanza determinante ai fini della tassazione
di registro.
� evidente, ad esempio, che in relazione alla natura ed agli effetti, di
carattere pubblicistico, connessi agli scopi del relativo procedimento, il
concordato preventivo con cessione dei beni presenta maggiori analogie
con il concordato preventivo a percentuale piuttosto che con la cessione
dei beni di diritto comune, ma � anche vero che quegli elementi non sono
rilevanti ai fini della tassazione dell'atto, onde di essi non pu� essere tenuto
conto per la valutazione delle affinit� cui si riferisce l'art. 8 della legge
di registro.
Appare pertanto necessaria, per la esatta soluzione del nostro problema,
una indagine preliminare intesa ad individuare gli elementi sostanziali
in considerazione dei quali per la cessione dei beni ai creditori �
stabilita la tassazione con imposta fissa, ed al concordato preventivo a
percentuale � riservata invece la imposta proporzionale. Tali elementi, in
quanto relativi alla natura intrinseca ed agli effetti dell'atto e in quanto
rilevanti ai fini della relativa tassazione, sono quelli che devono essere
tenuti in particolare considerazione per la valutazione della maggiore
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 637
dell'obbligo � la messa a disposizione dei beni, inquadrata nella f�gtira
del mandato, cosl come la cessio bonorum; ma questa realizza un mandato
revocabile, la cessio concordataria, invece, un mandato irrevoc.bile,
sottoponibile fiscalmente a tassazione proporzionale.
La questione cos� sottoposta all'esame della Corte di Cassazione
pu� enunciarsi nei seguenti termini: se la sentenza che omologa il concordato
preventivo con cessione dei beni, conchiuso dall'imprenditore
commerciale con i propri creditori a norma dell'art. 160, comma secondo
n. 2 e 182 della legge fallimentale 16 marzo 1942, n. 267, sia
assoggettabile, all'atto della registrazione, all'imposta proporzionale di
cui all'art. 32 della tariffa all. A della legge di registro 30 dicembre
1923, n. 3269, ovvero alla tassa fissa di cui all'art. 26 della stessa ta""
riffa all. A.
Il problema non ha precedenti nella giurisprudenza della Suprema
Corte, e non trova, n� pu� trovare, testuale soluzione nella legge di
analogia cui fa riferimento l'art. 8 della legge di registro e in base alla
quale deve essere risolto il nostro problema.
In verit� la sentenza in esame ha �precisato anch'essa che ai fini del..:.
l'analogia di cui all'art. 8 della legge di registro deve essere attribuita
e maggiore rilevanza> all'elemento che giustifica la diversa tassazione dei
diversi negozi, ma � proprio nella valutazione di tale elemento che si
annida, a nostro sommesso avviso, l'errore in cui � incorsa la Cassazione.
Si afferma in sostanza che, a parte il carattere traslativo che manche
rebbe sia nella cessione dei beni di diritto comune come in quella concor
dataria, l'elemento che giustifica la diversa tassazione fra cessione dei beni
e concordato a percentuale sta nel fatto che con questo, e non con quella,
il debitore assume e l'obbligazione di pagare ai creditori somme di denaro
nella percentuale convenuta nel concordato >.
Premettiamo che non intendiamo affrontare la questione della natura
giuridica e della eventuale efficacia traslativa della cessione dei beni con"
cordataria; e ci� nonostante la sua evidente rilevanza ai fini del nostro pro.;.
blema tributario dato che, come � noto, l'atto traslativo della propriet� dei
beni va tassato con imposta proporzionale. Su tale punto ricordiamo sol..;.
tanto che la Cassazione, affermando che anche la cessione concordataria ha
la natura giuridica di un mandato, ha confermato la sua precedente giuri
sprudenza in argomento (cfr. Cass. 9 maggio 1958, n. 1519, Riv. dir. comm.,
1959, II, 85), ma � noto che autorevole parte della dottrina � di opinione
nettamente contraria e riconosce invece alla cessione concordataria quella
efficacia traslativa che appare logica conseguenza dell'effetto immediata
mente remissorio del concordato (cfr. Miccro: La cessione dei beni nei
concordato, Milano 1953, 193; CASTANA: La cessione dei beni ai creditori,
Milano, 1957, 295; AzZOLINA: n fammento, Torino 1961, III, 1590; e sopra
tutto DE MARTINI: La cessione dei beni ai creditori, Riv. dir. comm., 1942,
I, 390 e La cessio bonorum nei concordato preventivo, ivi, 1959, II, 85, ove
altri ampi riferimenti di dottrina).
Siccome il nostro dissenso dalle conclusioni cui � pervenuta la Cassa
zione con la sentenza in esame ci sembra giustificato da ragioni che non
638 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
registro, perch� all'epoca dell'emanazione di quest'ultima (3-0....dicembre
1923), non era prevista l'ipotesi di un concordato preventivo mediante
cessione dei beni ai creditori, che ha fatto la sua apparizione
per la prima volta nella legge fallimentare del 1942, come, del resto,
a quell'epoca non era neppure disciplinata, dalla legge civile, la cessione
volontaria o spontanea dei beni ai creditori, istituto che, sebbene fosse
stato elaborato dalla pratica come forma di autotutela, doveva fare
ingresso nel sistema legislativo soltanto con il codice civile del 1942
(art. 1977).
Si tratta di un problema squisitamente tributario, e, per la sua
risoluzione, occorre muovere dall'art. 8 della legge di registro, secondo
il quale l'imposta va applicata avuto riguardo all'intrinseca natura
dell'atto o trasferimento e agli effetti che esso � destinato a produrre,
sicch� il dato da tenere presente non � uno schema astratto, ma � l'atto
economico quale si rivela attraverso il risultato giuridico concreto,
consentono incertezze o diversit� di opinioni, preferiamo tralasciare ogni
argomento che, riallacciandosi ad una o ad altra teoria, conservi implici.
tamente la opinabilit� propria di queste.
Premesso -ci�, appare indubbiamente esatta la affermazione della Cassazione
secondo cui la. diversa tassazione fra cessione dei beni ai creditori
1
e concordato a percentuale si giustifica per il fatto che con questo, e non
con quella, il debitore assume la nuova obbligazione di pagare la percentuale
concordataria. Come � noto, infatti, la cessione dei beni ai creditori,
presupponendo la situazione debitoria del cedente, si limita ad attuare un
mandato di liquidazione e non influisce sul contenuto delle obbligazioni
del debitore, mentre il concordato preventivo, a prescindere dal carattere
pubblicistico che non interessa ai nostri fini tributari, consiste in una convenzione,
fra debitore e creditori, con cui il primo si impegna e garantisce
il pagamento della percentuale concordataria, ottenendo immediatamente
(s'intende in seguito alla omologazione con sentenza passata in giudicato)
la liberazione dal pagamento della rimanenza (effetto remissorio).
E siccome, ai sensi dell'art. 4 della legge di registro, la imposta proporzionale
spetta agli e atti che contengono obbligazione o liberazione di
somme o prestazioni,., � perfettamente logico e conseguente che, in base
all'art. 32 della tariffa, il concordato preventivo sia tassato con imposta
proporzionale, mentre, in base al precedente art. 26, la cessione dei beni
ai creditori sia tassata con imposta fissa.
Fino a tale punto, quindi, le affermazioni della sentenza in esame,
anche in quanto logico sviluppo di precedente giurisprudenza, potrebbero
essere accettate. Ma a tale punto il ragionamento � ancora nell'ordine
delle premesse, dovendosi effettuare l'ulteriore accertamento se il concordato
preventivo con cessione dei beni �contenga, come il concordato preventivo
a percentuale, o non contenga, come la cessione dei beni ai creditori,
e obbligazione o liberazione di somme >.
In proposito la Cassazione ha affermato che nel concordato preventivo
con cessione dei beni, a differenza di quanto avviene nel concordato a percentuale,
il debitore non assume alcuna obbligazione pecuniaria.
J
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 639
voluto e attuato volta a volta dalle parti. Si deve, in altri termini, tener
conto della sostanza e non dell'apparenza o del nome dato alla convenzione,
questo essendo il criterio tributario per la qualificazione dell'atto
ai fini dell'assoggettabilit� all'imposta di registro.
Alla stregua di tale criterio, e considerato che il concordato preventivo
con cessione dei beni ai creditori, in mancanza di una specifica
previsione della tariffa, va assoggettato alla tassa che la tariffa stabilisce
per quell'atto che presenta maggiori affinit�, sia per la sua natura che
per i suoi effetti, non sembra dubbio che, tra gli atti nominativamente
indicati nella tariffa, la categoria pi� vicina al concordato con cessione
dei beni ai creditori � quella contemplata dall'art. 26 della tariffa
all. A. (" cessione volontaria dei beni fatta dal debitore alla massa dei
suoi creditori per la vendita > ), che non quella disciplinata dall'art. 32
della medesima tariffa (" convenzioni e concordati tra i �creditori e i
loro debitori stipulati sia prima che dopo la dichiarazione di fallimento
e contenenti obbligazioni di soll).me > ).
Ora � proprio tale affermazione che non pu� essere n� condivisa n�
accettata, per i seguenti motivi.
Gi� da un punto di vista letterale la norma dell'art. 160, comma se
condo, della legge fallimentare non giustifica affatto una simile distinzione
fra i due tipi di concordato preventivo da essa disciplinati. Nel primo caso
infatti il debitore offre serie garanzie di pagare almeno il quaranta per
cento dei crediti chirografari, e nel secondo caso offre, invece, per il paga
mento dei suoi debiti, la cessione di tutti i suoi beni, la valutazione dei
quali deve far fondatamente presumere che i creditori possano essere
soddisfatti almeno nella misura del quaranta per cento.
In base a tale norma non si comprende perch�, quando il debitore
offre garanzie di pagare almeno il 40 % dei debiti chirografari, egli si
obbliga a tale pagamento, e quando invece cede, per il pagamento dei
suoi debiti, beni del presumibile valore corrispondente al 40 % di quelli,
non assume lo stesso obbligo.
La verit� appare infatti che l'identico riferimento, in entrambi i casi,
al pagamento dei debiti nella percentuale concordataria, seppure espresso
in modo diverso data la diversit� dei mezzi di soddisfacimento offerti in
ciascuno dei due casi, �significa proprio che in ogni specie di concordato
(cfr. anche art. 124 legge fall.) il debitore assume l'obbligo di pagare una
percentuale dei debiti, e i creditori rinunciano al resto. Senza la assun
zione di simili obblighi corrispettivi non si giustifica alcun concordato,
onde, se deve ammettersi che in diritto comune la cessione dei beni ai
creditori non implica la assunzione di alcun nuovo obbligo di pagamento,
il concordato che si attua nelle procedure concorsuali, invece, implica
sempre la assunzione di tale obbligo da parte del debitore, perch� in tali
casi esso ha effetto remissorio, e cio� determina la liberazione del debitore
da ogni altra obbligazione verso i creditori (cfr. Cass. 23 giugno 1942,
n. 1766, in Foro it. Rep., 1942, v. Fallimento, n. 147).
In verit� la sentenza in esame non ha dimenticato l'effetto remissorio
del concordato, ma lo ha ritenuto ininfluente per la soluzione del problema
640
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
L'Amministrazione ricorrente sostiene che l'art. 26 sia bensi invo..
cabile per la cessio bonorum dell'art. 1977 c. c., che non ha carattere
traslativo, n� funzione remissoria (art. 1984), ma non lo sia per il concordato
preventivo mediante cessione dei beni ai creditori, in cui, invece,
si ha liberazione del debitore anche se il valore dei beni ceduti
risulti in concreto inferiore al 40 % dei crediti (art. 186 cpv. legge
fall.). Cosi ragionando, per�, la ricorrente non tiene conto di alcune
considerazioni decisive.
Innanzi tutto non soltanto nella cessio bonorum contemplata dall'art.
1977 c. c., ma neppure nel concordato preventivo con cessione
dei beni si ha un trasferimento di diritti reali, ma unicamente un mandato
che il debitore conferisce ai propri creditori per la gestione e la
liquidazione dei suoi beni, i quali, quindi, restano di sua propriet� fino
alla chiusura della liquidazione. Secondariamente, l'effetto remissorio,
cui I'Amministrazione sembra attribuire particolare rilievo, non ha causa
nella convenzione, ma � stabilito dalla legge.
che ci interessa, affermando che esso avrebbe causa esclusivamente nella
legge e non nella convenzione.
Osserviamo, peraltro, che l'effetto remissorio del concordato � disci
plinato dalla legge (art. 184 legge fall.) in modo identico per entrambi i
tipi di concordato preventivo, e ci� in quanto esso costituisce caratteristica
ed elemento causale insostituibile di ogni specie di concordato attuabile
in un procedimento concorsuale (cfr. anche art. 135 legge fall.). Esso;
cio�, non rappresenta un semplice effetto legale ed inqualificato del con
cordato preventivo, ma � proprio la giustificazione causale della relativa
convenzione, espressamente e costantemente stabilita dalla legge come
e finalit� essenziale del concordato > (DE MARTINI: La cessio bonorum cit.,
93).
Tale effetto (riduzione dei crediti) si pone come corrispettivo dell'im
pegno del debitore di pagare la percentuale concordataria, indicandone i
mezzi presumibilmente sufficienti, e costituisce pertanto un elemento cau
sale ineliminabile e giuridicamente qualificante di ogni tipo di concordato.
Proprio per questo anche il concordato attuato mediante cessione dei beni
definisce immediatamente la situazione del debitore, modificando i prece
denti debiti di lui negli attuali obblighi concordatari.
� per tale motivo che, secondo il MEssINEO (Manuale dir. civ. comm.,
Milano 1952, II, 2a, 323), mentre la cessione dei beni di diritto comune �
effettuata pro solvendo, quella concordataria � fatta pro soluto (cfr. anche
AzzoLINA: Il fallimento cit., 1587), e secondo il DE MARTINI (La cessione
dei beni ai creditori, cit.) solo la cessione dei beni nel concordato preventivo
configura una datio in solutum. Tutte figure giuridiche corrispondenti a
specifiche assunzioni o liberazioni di obblighi e per cui � prevista la tassa
zione di registro con imposta proporzionale.
La sentenza in esame ha inoltre ritenuto di poter trarre conforto, per
la sua affermazione secondo cui il concordato preventivo con cessione dei
beni non determinerebbe la assunzione da parte del debitore di alcuna
obbligazione pecuniaria, dalla norma dell'art. 186 cpv. legge fall., per cui
PARTE I, SEZ. V,. GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 641
Fondamentale �, poi, la considerazione che l'elemento di maggfore
rilevanza, contemplato nell'art. 32 per l'assoggettamento all'imposta
proporzionale, � l'assunzione dell'obbligazione di pagare ai creditori
somme di denaro nella percentuale convenuta nel concordato. Proprio
in forza di tale assunzione, l'atto viene sottoposto all'imposta proporzionale,
in quanto si viene, in tal modo, a verificare una delle due ipotesi
contemplate dall'art. 4 comma secondo della legge di registro
(trasferimento di beni od obbligazioni o liberazioni di somme o prestazioni).
Un elemento siffatto manca assolutamente nel concordato preventivo
con cessione dei beni, perch�, con esso, il debitore non assume
alcuna obbligazione pecuniaria.
Non si pu�, infatti, sostenere che il debitore, assuma l'obbligazione
di garantire il soddisfacimento dei creditori almeno nella misura del
40 % indicato nel n. 1 del cpv. dell'art. 160 legge fall., perch� il successivo
n. 2 contempla soltanto una previsione che il tribunale deve
tenere presente ai fini dell'ammissibilit� della proposta, ma non � richiesto
affatto che il debitor� si renda garante del soddisfacimento dei
creditori almeno in quella misura, come si ricava chiaramente dal gi�
il concordato con cessione dei beni e non si risolve se nella liquidazione
si sia ricavata una '.Percentuale inferiore al quaranta per cento ,. .
A nostro avviso tale norma costituisce invece la conferma che anche
nel concordato preventivo con cessione dei beni il debitore assume l'ob
bligo di pagare il 40 % dei suoi debiti.
E difatti, ricordato che, per principio generale, la risoluzione del con
cordato preventivo costituisce la sanzione dell'inadempimento del debitore
all'obbligo di pagare la percentuale concordataria, la norma dell'art. 186
cpv. ha un proprio contenuto normativo soltanto in quanto costituisce
eccezione a quel principio generale. Se infatti il concordato con cessione
dei beni non implicasse l'obbligo del debitore di pagare la percentuale
concordataria, il mancato conseguimento da parte dei creditori di tale
percentuale non potrebbe determinare alcun inadempimento del debitore,
e sarebbe quindi inconcepibile parlare, per tale motivo, di risoluzione del
concordato. Proprio perch� quell'obbligo invece sussiste e il relativo ina
dempimento si � verificato, per evitare la risoluzione del concordato il
legislatore, e per ragioni di opportunit� ed equit� ,. (cosi DE SEMO: Di
ritto faUimentare, Padova 1961, 552), 1ra disposto con la norma dell'art. 186
cpv., che costituisce pertanto una evidente deroga ai principi che gover
nano l'intero sistema.
Difatti, per il PROVINCIALI (Manuale dir. fall., Milano 1955, II, 1148) la
norma dell'art. 186 cpv. costituisce " disposizione disputabile, perch� �
contro le precise condizioni di ammissibilit� del concordato (art. 160
n. 2) �mentre per l'AzzoLINA (Il fallimento cit., 1587) detta norma significa
soltanto che accettando la cessione i creditori hanno anche accettato il
rischio di un minor realizzo rispetto alla percentuale offerta.
Sembra quindi da ritenere che, in ogni ipotesi di concordato preventivo,
il debitore assuma l'obbligo di pagare la percentuale concordataria,
642 RASS'EGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
ricordato art. 186 cpv. legge fall., per il quale il concordato� mediante
cessione dei beni e non si risolve se nella liquidazione dei beni si sia
ricavata una percentuale inferiore al quaranta per cento ". In sostanza,
perch� si abbia obbligazione di somma, nel significato voluto dall'articolo
32 della tariffa all. A. per l'assoggettamento all'imposta proporzionale
di registro, occorre un atto consensuale tra chi propone il concordato
e colui e coloro che l'accettano, in forza del quale il primo garantisce
il pagamento dei crediti in una misura determinata, il che sicuramente
difetta nel concordato preventivo con cessione di beni. Non �
senza significato che le norme speciali sull'applicazione dell'art. 32 della
tariffa prevedano che la tassa � dovuta per le obbligazioni assunte dal
debitore o per le cession~ o dilazioni di pagamento di beni mobili o immobili
fatte dal fallito al creditore, quando le cose date o cedute non
debbano essere vendute dalla massa dei creditori.
Di fronte a queste �considerazioni, le differenze di struttura che
esistono tra la cessio bonorum privatistica e quella dell'art. 160 cpv.
. onde alla relativa sentenza di omologazione deve applicarsi, in ogni caso,
la imposta proporzionale di cui all'art. 32 della tariffa.
E tanto pi� sorprende la diversa affermazione contenuto nella sentenza
in esame, in quanto la Cassazione altra volta (sent. 5 dicembre 1957,
n. 4370, Giur. it., 1960, I, 1, 1280) aveva affermato che e ai sensi del combinato
disposto dell'art. 8 della legge sul registro e dell'art. 32 della tariffa
all. A della legge stessa, la deliberazione con la quale i creditori, nell'adunanza
prevista dall'art. 189 della legge sul fallimento, approvano la proposta
del debitore rivolta ad ottenere l'ammissione alla procedura dell'amministrazione
controllata, attesa la funzione dilatoria insita nell'istituto,
� soggetta alla tassa di registro nella misura prevista dal citato art. 32 "�
Ed anche i pi� aspri e vivaci commentatori di tale sentenza (TALISSANO:
!oc. cit.) avevano appuntato le loro critiche sul fatto che la amministrazione
controllata, a differenza del concordato preventivo, non ha effetto
remissorio e liberatorio per il debitore.
A noi sembra piuttosto che la sentenza in esame, incentrando il suo
ragionamento sulla supposta natura non qualificata della cessione concordataria,
abbia dimenticato la vera realt� della fattispecie esminata, e cio�
quella di un concordato preventivo. Non appare dubitabile infatti che,
anche ad ammettere che la cessione concordataria abbia la stessa natura
giuridica della cessione dei beni di diritto comune, in base alla norma
dell'art. 160 comma secondo, n. 2, della legge fallimentare, essa costituisce
soltanto il mezzo di attuazione del concordato preventivo e questo, sia
quando riguarda la offerta di garanzia, come quando implica la cessione
dei beni, � sempre un accordo che definisce immediatamente ogni situazione
debitoria mediante l'impegno del debitore di pagare una percentuale
dei debiti e la rinunzia dei creditori al resto.
E tale convenzione � sicuramente tassabile con l'imposta proporzionale
di cui all'art. 32 della tariffa.
G. ANGELINI ROTA
PABTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
n. 2 della legge fallimentare -in particolare quella che attiene alla
revocabilit� della prima ed alla irrevocabilit� della seconda -sulle
PABTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
n. 2 della legge fallimentare -in particolare quella che attiene alla
revocabilit� della prima ed alla irrevocabilit� della seconda -sulle
quali l'Amministrazione insiste, perdono ogni rilevanza sotto il profilo
fiscale, e comunque non sono tali da giustificare un diverso trattamento
tributario. Si aggiunga che il mandato del debitore concordatario �
bensl irrevocabile, ma non esclude l'obbligo del rendiconto, in quanto
nliquidatore nominato dal Tribunale � tenuto a rendere conto della sua
gestione non solo ai creditori, nel cui interesse agisce, ma all'organo
giudiziario e, per esso, allo stesso debitore, tanto che, ove in una non
probabile ipotesi dovesse residuare un attivo, dopo pagati tutti i creditori,
quegli ha diritto al residuo.
Ben :rna.,,iori, del rest,o, sono le differenze tra concordato contenente
obbtil;tazione di somme, che costituisce il presupposto della tassazione
proporzionale, e la cessio bonorum concordataria, nella quale, solo ad
eseeuzic>ne avvenuta, pu� rilevarsi la parte di credito pagata e la parte
di credito rimessa.
N�, infine, ha pregio l'altra deduzione della ricorrente, secondo la
quale la cessio concordataria porrebbe in essere una novazione, in quanto
alla originaria obbligazione pecuniaria si sostituirebbe la obbligazione
di m�ttere a disposizione della massa dei creditori i propri beni, onde
l'atto ricadrebbe sotto la previsione dell'art. 4 comma secondo legge
registro e 29 della relativa tariffa ali. A. Invero, nella sentenza che omo~
Ioga il concordato preventivo con cessione di beni difetta tanto l'elemento
soggettivo che quello obiettivo della novazione: non vi � l'animus
novandi, pereh� le parti, nel concludere il concordato, non intendono
sostituire ai precedenti loro rapporti di credito e di debito nuove
obbligazioni, ma si propongono soltanto di attuare, nei limiti consentiti
dall'entit� dei beni ceduti, il pagamento di preesistenti debiti; non
v'� l'elemento oggettivo, perch� il passaggio del patrimonio del debitore
dalla funzione' di garanzia a quella di pagamento non importa
sostituzione di una nuova obbligazione a quella precedente, che sia
estinta. Si pu� aggiungere che se davvero si dovesse riconoscere nella
cessio bonorum concordataria un contenuto novativo, lo stesso do
vrebbe dirsi della cessio bonorum dell'art. 1977 c. civ. e si dovrebbe,
quindi, contro ogni evidenza e contro la stessa tesi dell'Amministrazione,
sottoporre anche quest'ultima a tassazione proporzionale.
Esattamente, quindi, la Corte del merito ha ritenuto che la sentenza,
che omologa il concordato preventivo con cessione dei beni concluso
dall'imprenditore commerciale con i propri creditori, a norma
dell'art. 160, comma secondo, n. 2, e 182 della legge fallimentare, sia
assoggettabile, all'atto della registrazione, alla tassa fissa di cui all'articolo
26 della tariffa all. A della legge di registro 30 dicembre 1923,
n. 3269. -(Omissis).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
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CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 12 gennaio 1967, n. 125"''".:. Pres.
Flore -Est. Geri -P. M. Tuttolomondo (parz. diff.) -Banca popolare
di Bergamo (avv. Visentini) c. Ministero Finanze (avv. Stato
Foligno).
Imposta di ricchezza mobile -Spese e passivit� inerenti alla produzione
del reddito -Spesa per il pagamento dell'imposta di ricchezza
mobile di categoria A in luogo di terzi reddituari e con astensione
dall'esercizio del diritto di rivalsa -Non � deducibile.
(t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 91, 99, 127).
Imposta di ricchezza mobile -Spese e passivit� inerenti alla produzione
del reddito -Spesa per il pagamento dell'imposta sulle societ� Non
� deducibile.
(t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 91 ss., 145 ss.).
L'esborso per il pagamento dell'imposta di ricchezza mobile di
categoria A effettuato dagli istituti di credito, in luogo dei loro depositanti,
sugli interessi a questi ultimi corrisposti, non costituisce n�
�na spesa n� una perdita inerente alla produzione del reddito di categoria
B degli istituti medesimi, e non � quindi detraibile, ai fini della
determinazione di tale reddito, nemmeno nel caso che gli istituti non
esercitino la rivalsa, ammessa dalla legge, nei confronti dei reddituari
(1).
La spesa per il pagamento dell'imposta sulle societ�, anche per la
parte di tale imposta che � commisurata al patrimonio sociale, non costituisce
spesa inerente alla produzione del reddito soggetto all'imposta
di ricchezza mobile e non � quindi da tale reddito detraibile (2).
(Omissis). -La materia del contendere, quanto alla detraibilit�
dal reddito di categoria B dell'imposta di R. M. sui redditi di categoria
A, trae la sua ragion d'essere dalla disposizione di cui all'art. 127
del T. U. 29 gennaio 1958, n. 645 sulle imposte dirette, secondo la
quale i soggetti tassabili in base a bilancio e le aziende e gli istituti
di credito (lett. b del terzo comma) sono obbligati al pagamento della
(1-2) Per la prima volta la Corte di Cassazione ha enunciato il principio
contenuto nella seconda massima, gi� affermato dalla Corte di Appello
di Firenze con sentenza 18 febbraio 1966 in causa Finanze c. La
Reale Grandine (in questa Rassegna, 1966, 1113 con nota di FAVARA, alla
quale si rinvia per i richiami di dottrina e giurisprudenza). La motivazione
della pronuncia in rassegna conferma anzitutto che la questione della
deducibilit� o meno della spesa per il pagamento dell'imposta sulle societ�
va risolta esclusivamente con riguardo alla valutazione della e inerenza>
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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 645
imposta di R. M. cat. A in luogo dei depositanti, con facolt� df�avalersene
verso costoro mediante ritenuta.
Poich� l'Istituto ricorrente (come peraltro tutte le altre aziende
di credito, giusta le allegazioni dello stesso) non si � giovato della predetta
facolt� di rivalsa, l'importo corrispondente alle imposte pagate
dovrebbe considerarsi detraibile dal suo reddito di cat. B .al pari di
una spesa di produzione.
Analoga tesi viene sostenuta in ordine all'imposta sulle societ� prevista
negli artt. 145 e seguenti del t. u.
� Ci� pr~messo, i primi tre mezzi del ricorso, con i quali si denunzia
la violazione e falsa applicazione degli artt. 91, 98, 99, 105 e 127 del
t. u., vanno trattati congiuntamente, data l'intima loro connessione e
l'unicit�
del proble;i:na in essi esaminato.
Possono cosi essere sintetizzati :
1) il mancato esercizio della rivalsa � una spesa inerente alla
produzione del reddito, ma quand'anche si potesse o volesse cQnsiderare
quale e perdita " (art. 99 t. u.) non si potrebbe affermare, ai fini
della detrazione, il limite della e non volontariet� ,. di essa, nel silenzio
della legge, che non pone alcuna condizione del genere per la detraibilit�
delle perdite;
o meno di tale �spesa alla produzione del reddito, e quindi che il concetto di
spesa inerente alla produzione del reddito non pu� comprendere tutte le
spese sopportate dal soggetto produttore del reddito ma deve comprendere
soltanto quelle spese che siano in " connessione specifica " �on la produzione
di un determinato reddito.
Al principio enunciato dalla prima massima si riferiscono le seguenti
osserv:azioni sulla:
Non deducibilit� dai redditi di ricchezza mobile dell'onere economico
derivante ai sostituti d'imposta dalla mancata rivalsa verso i sostituiti
Con la sentenza che si annota, la Corte di Cassazione ha confermato
l'orientamento espresso nella sentenza 7 maggio 1963 n. 1115 (in questa
Rassegna, 1963, 143 con nota reda~ionale e, in e:x:tenso, in Giur. it., 1964, I,
1, 822 con nota di FALsITTA, e in Riv. dir. fin., 1963, II, 293, con nota di
JoNA CELESIA), nonch� nelle sentenze 24 novembre 1927 n. 3672 (Foro it.,
1928, I, 192) e 24 febbraio 1902 della Cassazione romana in causa Soc. Strade
ferl'ate secondarie della Sardegna c. Ministero Finanze (in Foro it., 1902,
I, 759).
In senso contrario erano alcune isolate decisioni (12 ottobre 1960,
n. 22148, Riv. dir. fin. 1962, Il, 173, con nota di JoNA CELEsIA; 29 ottobre 1962
n. 63914, Giur. imp. 1963, 530; 19 febbraio 1963 n. 54872, ibid, 1963, 534),
con le quali la Commissione Centrale aveva mutato la decennale giurisprudenza,
alla quale � ritornata, a, quanto risulta dai repertori, dopo la
�sentenza n. 1115 del 1963 della Corte di Cassazione.
La Corte di Cassazione ha basato la sua pronuncia principalmente
sulla considerazione -peraltro �gi� svolta nella menzionata sentenza
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RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
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2) quando ricorre un obbligo contrattuale, che rientra nella li~
bera insindacabile scelta economica dell'imprenditore, di corrispondere,
sulle somme depositate, gli interessi passivi al netto dell'imposta
di R. M. di categoria A (cio� di non esercitare la rivalsa), non si pu�
ritenere che tale mancato esercizio sia volontario, postoch� fra le parti
i contratti hanno forza di legge. Non ricorrerebbe quindi nessuna rinunzia
volontaria al recupero dell'imposta, n� alcuna elargizione o liberalit�,
anche perch�, per effetto della stipulazione avvenuta fra le
parti, mai sarebbe sorto il diritto alla rivalsa;
3) l'obbligo negoziale (accordi interbancari, contratti con i clienti,
ecc.) di corrispondere ai depositanti gli interessi al netto dell'imposta
di R. M. � dunque rilevante, ai fini della detraibilit� dell'imposta stessa
dal reddito di cat. B, contrariamente alle affermazioni della denunciata
sentenza, onde, in subordine, si imporrebbe l'annullamento con rinvio
affinch�, se non si ritenga sufficiente il riferimento della Commissione
tributaria centrale a detto vincolo convenzionale, si accerti in base al
contenuto della decisione della Commissione Provinciale, l'esistenza del
vincolo stesso.
n. 1115 del 1963 -che l'esborso per il pagamento dell'imposta di ricchezza
mobile cat. A effettuato dall'istituto di credito in luogo dei depositanti
non pu� essere .qualificato n� come � spesa inerente alla produzione del
reddito> n� come �perdita inerente all'attivit� produttiva"� Per di pi�,
la Corte ha rilevato -argomentando per absurdum -che, ove si seguisse
la tesi del contribuente, verrebbe meno �l'equiparazione giuridica ed economica,.
del sostituto (l'istituto di credito) al sostituito (il reddituario), dal
momento che il primo -in quanto percettore di redditi di cat. B -potrebbe
detrarre da tali redditi un esborso che il secondo invece non potrebbe
detrarre dai propri redditi.
A ben vedere, anche nel caso in esame si assiste al tentativo di stabilire
un artificioso collegamento tra una (ritenuta) passivit� ed un reddito di
R. M. cat. B, per cercare di fruire della deducibilit� -consentita soltanto
riguardo ai redditi di R. M. cat. B e C/1 -delle spese e passivit� "inerenti
alla produzione> di tali redditi. Tentativo giustamente frustrato, dal
momento che la rigida determinazione ad opera del legislatore dei limiti
della deducibilit� delle poste passive impedisce che possano farsi � confluire
" verso i redditi delle categorie B e C/1 passivit� sopportate per la
produzione (solo o anche) di redditi diversi o, addirittura, prive di qualsivoglia
�specifico collegamento" con il.'attivit� produttiva o comunque
non rispondenti alle fattispecie previste dagli articoli 91 e segg, del vigente
testo unico sulle imposte dirette.
Oosl, nella specie, per cercare di ottenere la �detrazione di una (ritenuta)
posta passiva di bilancio, la si � voluta presentare (alternativamente)
come � spesa ,. o come � perdita " e la si � voluta porre in correlazione
con la produzione di un reddito di cat. B. Senonch�, come si � detto, in
accoglimento di quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato (c:fr. nota
redazionale, citata, in questa Rassegna, 1963,143 e Relaz. Avv. Stato 1961
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 64'1
Il ricorso, su tutti e tre i punti sopra considerati, � destituito di
fondamento.
Il rilievo, contenuto nel primo mezzo, secondo il quale la legge non
richiede, nell'art. 99 del t. u., che le � perdite � per essere detraibili
siano � involontarie �, si fonda su di un'interpretazione meramente
formale della legge, o meglio su un argomento tratto dal silenzio di
essa, ma non pu� essere condiviso quanto alle conseguenze che dal silenzio
affrettatamente si vorrebbero trarre. Infatti, il punto di distinzione
fra spese e perdite consiste proprio nella volontariet� delle prime,
dipendenti dall'autonomia negoziale dell'imprenditore, libero nella
scelta dei mezzi economici diretti alla produzione del reddito, e nella
involontariet� delle seconde.
La legge non aveva dunque bisogno di condizionare la detraibilit�
di queste ultime alla loro non volontariet�, trattandosi di una limitazione
connaturata nel concetto di perdita, tenuto conto che non essa �
e volontaria ,, , bensi la spesa necessaria per sopperirvi, la quale rientra
appunto nell'ambito delle libere scelte economiche dell'imprenditore.
65, I.J, 402), esattamente � stato affermato che l'esborso in questione non
pu� essere qualificato n� come "spesa" n� come �perdita"�
Ed invero ci� che si vorrebbe portare in detrazione � non tanto una
posta passiva (l'esborso dell'imposta di R. M .cat. A sugli interessi corri
sposti a terzi redditua:ri) quanto il mancato venire in essere di una posta
attiva (la somma recuperabile da detti terzi reddituari per effetto della
rivalsa). A questo punto sembra opportuno aggiungere alcune precisazioni
sul " diritto di rivalsa " attribuito al cosidetto sostituto di imposta nei con
fronti del sostituito.
L'argomento non consta atbbia formato oggetto di indagini specifiche,
la dottrina essendosi soffermata pi� ampiamente sul rapporto tra la Fi
nanza e il sostituto di imposta e sul rapporto tra la Finanza e il soggetto
sostituito, mentre solo di riflesso e brevemente si � interessata del rap
porto che -in seguito al pagamento del tributo -si viene a costituire
tra sostituto e sostituito; e ci� anche perch� si � dubitato della pertinenza
di quest'ultimo rapporto al diritto tributario (cfr., in vado senso, VANONI,
I soggetti passivi del rapporto giuridico tributario, Foro it., 1935, IV, 323;
BonnA, Il sostituto d'imposta, Jus, 1941, 215; BERLIRI A., Principi di diritto
tributario, 1957, II, I, 133; CocrvERA, Il sostituto d'imposta, Riv. dir. fin.,
1959, I, 333; GIANNINI A. D., I concetti fondamentali del diritto tributario,
1956, 262; ALLoRro, Diritto processuale tributario, 1962, 137; PICCATTI; Le
imposte pagate da soggetti obbligati in luogo di al'tri e loro detraibilit� dal
reddito industriale, Riv. dir. fin., 1964, I, 462; e, in giurisprudenza, Cass.
14 marzo 1959 n. 761, Giust. civ., 1959, I, 603).
Ora, sembra sia il caso di precisare anzitutto che il credito di rivalsa
sorge ex lege per effetto del pagamento del tributo da parte del sostituto
" in luogo " del sostituito e non per effetto di un atto ad hoc emesso dal
sostituto nell'esercizio di una e facolt�" attribuitagli in seguito al paga
mento. Il che si desume vuoi dalla lettera dell'art. 14 del vigente T. U.
sulle imposte dirette (ove si dispone che il sostituto "ha diritto di
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RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Una indiretta ma significativa conferma di ci� provienEf~1)roprio
dalla ricorrente, laddove, nel secondo mezzo, tanto si preoccupa di dimostrare
come il mancato esercizio della rivalsa non sia "' volontario ,. ,
ma vincolato all'osservanza di patti e convenzioni, i quali escludono
che possa trattarsi di una elargizione o di una liberalit� graziosa.
Va innanzi tutto osservato, a questo punto, che il rispetto di patti
o convenzioni, liberamente stipulati, deriva pur sempre da un atto
volontario e non gi� dalla forza cogente della legge, ma il rilievo non
giova certo da solo alla soluzione del problema.
� invece particolarmente rilevante l'affermazione, tanto spesso ripetuta
dalla difesa nel secondo mezzo, che il mancato esercizio della
rivalsa risponde essenzialmente ad una effettiva esigenza di opportunit�
economica per assicurare una migliore e pi� efficace produzione
del reddito. Il che, si noti, ben potrebbe verificarsi anche in assenza
di un vincolo contrattuale, rendendo, sotto questo diverso punto di
vista, del tutto superfluo, ai fini di causa, l'accertamento della esistenza
dei ricordati accordi interbancari o contratti con i depositanti, contenenti
il divieto della rivalsa, contrariamente a quanto si sostiene nel
terzo motivo del ricorso.
rivalsa"� e non si distingue tra rivalsa cosidetta obbligatoria e "facolt�
di rivalersi ") vuoi dalla considerazfone d'ordine sistematico che anche i
crediti di regresso previsti dal codice civile (artt. 1299, 1950 e 2055 c. c.),
derivati da azioni non ex contractu. quali l'actio de in rem verso e l'actio
u.tilis negotioru.m gestoru.m, nascono ex lege per effetto del pagamento (sull'azione
di regresso, cfr. tra gli scritti pi� recenti GioRGIANNI, in Noviss.
Digesto It.� Obbligazione solidale e parziaria, 684; Miccm, Commentario
UTET del Codice Civile, sub art. 1299, 504 seg.; RUBINO, Commentario
Scialoja e Branca, sub art. 1299, 192 seg.; e, con opinione isolata, AMORTH G.,
Considerazioni su.i rapporti tra surrogazione e regresso nella obbligazione
solidale, Riv. trim. dir. proc., 1958, I, 133).
Rispetto alla fattispecie costitutiva del credito di rivalsa � quindi indif
ferente che la rivalsa sia -come si suol dire -" obbligatoria " ovvero
" facoltativa ". Per quanto concerne la prima, il dovere del sostituto di
imposta di � eesrcitare la rivalsa" rimane esterno al rapporto giuridico con
il sostituito e perci� nulla aggiunge ad esso (cosi GIANNINI A. D. op. cit.,
267 nota 3).
Quando poi 11 legislatore attribuisce al sostituto d'imposta la " facolt�
di rivalersi" (cosi il terzo comma dell'art. 127 del t. u. sulle imposte dirette)
senza imporre il dovere di esercitare tale � facolt� ", in realt� esso attri
buisce un credito con i poteri normalmente riconosciuti al creditore dal
l'ordinamento. E il carattere �facoltativo" del cosidetto �esercizio della
rivalsa" altro non � che la conseguenza pratica della possibilit� di norma
lasciata al creditore di pretendere il soddisfacimento del proprio credito
oppure di omettere di pretenderne il soddisfacimento (eventualmente, ma
non necessariamente, in seguito alla emissione di un atto unilaterale di
rinunzia o alla stipulazione di un contratto estintivo del credito).
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 649
Non contesta l'Amministrazione resistente che detti accordreslstano
e rispondano ad un indirizzo di natura giuridico-economica adottato
dagli Istituti di credito.
Se cosi �, il mancato recupero dell'imposta, lungi dal rappresentare
una liberalit�, ha dunque una sua valida contropartita, che potrebbe
consistere nella corresponsione di un minor tasso di interesse, nella
eliminazione di registrazioni inutili e costose, nella facilitazione e consegUente
incremento dei depositi, ed in altri fattori non agevolmente
determinabili in misura esatta.
In sostanza, quindi, si tratta di un diverso modo, forse anche pi�
proficuo del semplice esercizio del diritto alla rivalsa, di recuperare
l'imposta pagata, assicurando all'istituto di credito l'acquisizione dell'equivalente
(se non di pi�) dell'imposta stessa in luogo di una rivalsa
esercitata in rigorosi termini quantitativi e monetari.
Non si verifica dunque n� una perdita n� una spesa (uniche voci
sulla cui detraibilit� � legittimo discutere) per difetto della posta da
detrarre, una volta riconosciuto, come � gioco-forza riconoscere in base
allo stesso sviluppo logico dell'impostazione difensiva della ricorrente,
che l'esborso conseguente, dovuto alla corresponsione del tributo, viene
N� pu� ritenersi che la rinunzia al regresso dichiarata o anche convenuta
prima del verificarsi del fatto costitutivo del credito di rivalsa dia
luogo ad una vicenda diversa da quella sin qui descritta, impedendo -ed
anzi prevenendo -l'effetto costitutivo del fatto stesso. Anzitutto, le norme
primarie dell'ordinamento che ricollegano a determinati fatti l'efficacia
di costituire delle obbligazioni ed i correlati crediti, rispondendo ad esigenze
politico-legislative fondamentali, sono cogenti e non possono essere
derogate dai sottordinati precetti dell'autonomia privata; i soggetti possono
certamente disporre dei crediti in loro favore costituiti dall'ordinamento
ma non possono impedire che i crediti stessi siano costituiti. Inoltre,
una rinuncia, anche se cronologicamente anteriore al sorgere della situazione
giuridica soggettiva che ne forma oggetto, indubbiamente presuppone
il sussistere della ,situazione stessa. Sicch�, l'atto con il quale venga dichiarata
o pattuita la rinuncia alla rivalsa � pur sempre un fatto estintivo del
credito di rivalsa, anche se idoneo ad operare contemporaneamente al
sorgere di tale credito.
Le considerazioni sin qui svolte in ordine al e diritto di rivalsa>
riconosciuto al sostituto di imposta confermano quanto sopra si � detto,
circa l'erroneit� del presentare l'onere economico conseguente al mancato
esercizio della rivalsa come una posta passiva, e conseguentemente l'in
fondatezza della tesi della sua deducibilit�. Ed invero il mancato esercizio
della rivalsa produce una riduzione dell'attivo, per un importo pari alla
sommatoria dei crediti di rivalsa.
Giustamente quindi � stato affermato che non � corretto spostare l'at
tenzione dal fatto -che, ripetesi, produce una iriduzione dello attivo
del mancato esercizio della rivalsa al fatto dell'esborso del tributo da parte
del sostituto, e .considerare quest'ultimo fatto come �spesa�: il fatto del
l'esborso del tributo non pu� essere considerato isolatamente (ossia di
650
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
colmato da una equivalente o forse superiore entrata proprict in virt�
della negozialit� insita nella facolt� di rivalsa prevista in legge.
Questa previsione non � senza significato, poich� assicura la parit�
giuridica ed economica del sostituto e del soggetto passivo d'imposta,
ponendo il primo (l'istituto di credito) nella condizione di colui che
ha soltanto anticipato un pagamento " non proprio �, ed ha perci� acquistato,
onde non subire un danno per l'obbligo impostogli, il credito
del e tantumdem �.
L'equiparazione dei due soggetti attraverso il gioco della rivalsa
preveduta dalla legge o esercitata di fatto, cio�, negoziata, giustifica
la corresponsione del tributo da parte dell'uno in luogo dell'altro, senza
altre conseguenze o ripercussioni sui loro rispettivi rapporti d'imposta.
In altre parole, poich� il reddito di cat. A. non comporta detrazioni
(art. 86 del t. u.), l'operativit� di. questa norma � insensibile
all'esistenza della sostituzione passiva dell'un soggetto all'altro, ferma
restando l'equiparazione giuridica ed economica di costoro, a nulla
rilevando la sorte riservata alla rivalsa nell'economia generale della
impresa bancaria.
sgiunto dal fatto dell'omessa rivalsa) e non pu� quindi essere qualificato
come " spesa�. Sul punto, la Oorte di Cassazione gi� nella citata sentenza
24 novembre 1927, aveva affermato che "il pagamento dell'imposta � per
legge a carico del reddituario, e al mutuatario, che sia tenuto ad antici
parla per conto di quello, � fatto salvo il diritto di rivalsa; se a questo
diritto rinuncia e si accolla l'imposta, per un patto tra esso e il suo cre
ditore, non fa che volontariamente erogare parte del suo reddito industriale
e non pu� pretenderne la deduzione; come spese che non precedono, ma
seguono la produzione del reddito, assumono il carattere di erogazione
del reddito medesimo>.
D'altro canto, per�, la riduzione dell'attivo conseguente alla omissione
della :civalsa neppure pu� essere qualificata come "perdita> ai �sensi
dell'art. 99 del vigente t. u. sulle imposte dirette. Come risulta dalla esem
plificazione fattane in questo articolo e come si desume dal concetto stesso
di �perdita� questa si ha solo quando, in relazione allo svolgimento della
� attivit� produttiva del reddito �, si verifica una diminuzione patrimoniale
cagionata da un fatto (o anche da una situazione di mercato) non riferibile
allo stesso soggetto produttore del reddito (sostanzialmente conformi, oltre
alla sentenza in rassegna ed alla sentenza della Corte di Cassazione n. 1115
del 1963, FORTE, Detraibilit� di spese per sinistri daT:l'imposta di R. M.,
Riv. dir. fin.� 1950, II, 101; BERLIRI A., Il testo unico delle imposte dirette.
1960, 283 e 195, P1cCATTI, op. cit., 470, ed anche JoNA CELESIA, In tema d1
deducibilit� deU'imposta di r. m. cat. A pagata dalle banche, Riv. dir. fin.,
1963, 295). Ora, la rinuncia espressa (convenuta o meno) al credito di
rivalsa o comunque l'omissione del suo esercizio, se pu� essere considerata
una diminuzione patrimoniale (prima che una riduzione dell'attivo), non
pu� ovviamente essere riguardata come un fatto non riferibile al soggetto
che, appunto, pone in essere la rinuncia o il comportamento omissivo.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 651
La diversa opinione potrebbe condurre a individuare la sussistenza
di una convenzione quanto meno oggettivamente in frode alla legge,
quando, mediante lo strumento della sostituzione passiva (ch'� solo
ispirata ad esigenze tecniche nella riscossione dell'imposta), si dovesse
ammettere una detrazione, sia pure ai fini del diverso reddito di categoria
B, che il reddito di categoria A, per il quale soltanto viene corrisposto
il tributo, assolutamente non comporta.
In altri termini il rapporto tributario, di fronte al fisco, resta immutato
ed indipendente dal soggetto passivo chiamato a risponderne,
quando l'eventuale diversit� del soggetto stesso non sia idonea a modificare
l'intima natura del reddito colpito.
Devesi quindi concludere che il pagamento della imposta di R. M.
di categoria A effettuato dagli istituti di credito, in luogo dei loro
depositanti, sugli interessi da quest'ultimi percepiti, non costituisce n�
una spesa n� una perdita inerente alla produzione del reddito di categoria
B proprio degli istituti medesimi, e non � quindi detraibile nella
determinazione del reddito� stesso, neppur quando non sia stata esercitata
la rivalsa concessa dalla legge ai primi nei confronti dei secondi.
Anche il quarto mezzo del ricorso, relativo alla detraibilit� dell'im
posta sulle societ� previste negli artt. 145 e seguenti del t. u., sempre
Escluso che l'onere economico conseguente all'omissione della rivalsa
possa essere qualificato come �spesa,. o come �perdita,. rimane superata
la questione della sua �inerenza ,. alla produzione del reddito. Pu� tuttavia
aggiungersi che, quand'anche erroneamente si ritenesse di considerare
l'esborso dei tributi da parte del sostituto come una .. spesa,., non potrebbe
non rilevarsi la mancanza di quella particolare relazione tra esborso e
produzione del reddito che il legislatore definisce di � inerenza ,. , e che
-com'� noto -si sostanzia nella �immediata e diretta necessariet�,.
(e quindi, a fortiori, nella rilevanza causale) di una specifica spesa per la
produzione di uno specifico reddito.
Si � voluta da taluno (JoNA CELESIA, op. ult. cit., 295) rinvenire tale
necessariet� nella �situazione del mercato> della domanda ed offerta di
danaro, asserendosi che e la banca si addossa la mancata rivalsa volonta
riamente per lo scopo di accrescere i suoi depositi e quindi i suoi ricavi ,.
(nello stesso senso, FALSITTA, Se sia detraibile dal reddito mobiliare degli
istituti di credito l'imposta di R. M. sugli interessi passivi tassati in via di
rivalsa, Giur. it., 1964, I, 1, 824). Senonch�, � facile obbiettare che la "ine
renza " di una spesa alla produzione di un reddito non pu� essere deter
minata dal movente individuale di colui che effettua la spesa (FAVARA,
Non deducibilit� dell'imposta sulle societ� dai redditi di ricchezza mobile,
in questa Rassegna, 1966, 1120), ma soltanto da una relazione oggettiva,
estratta dalla realt� del fenomeno produttivo, e che comprende e presuppone
il nesso di causalit� naturale dell'evento produzione del reddito dal fatto
effettuazione della spesa (anche se non si esaurisce in esso). L'esborso in
questione, invece, di per s� non produce reddito; e non tanto la prospettiva
dell'esborso quanto la prospettiva della mancata rivalsa � possibile (il
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
652
ai fini dela determinazione del reddito di categoria B degli,,,,istituti
di credito, � destituito di fondamento.
La ricorrente si � limitata a chiedere la detrazione di detta imposta
nella parte afferente al patrimonio, indirettamente riconoscendo che
quella riguardante il reddito non pu� essere detratta, poich� non concorre,
manifestamente, alla formazione del reddito stesso.
Al riguardo si � discusso sul principio di unitariet� dell'imposta,
sulla sua origine storica, sul concetto che il patrimonio ed il reddito
sarebbero dei semplici parametri per la commisurazione quantitativa
del tributo, sulla prevalenza (o meno) dell'uno a scapito dell'altro carattere
dell'imposta, se cio� debba considerarsi fondata prevalentemente
sul patrimonio oppure sul reddito, ma si tratta di considerazioni irrilevanti
ai fini di causa.
Infatti, mentre non � dubbia la natura personale e soggettiva del
tributo, che trae la sua fondamentale ragion d'essere dallo stesso esistere
in un determinato modo del soggetto tassabile, l'indagine necessaria
ai fini della detraibilit� dello stesso dal reddito di categoria B
concerne soltanto la inerenza di esso o meno alla produzione del reddito
medesimo.
discorso si fa per necessit� meramente ipotetico) abbia influenzato -in
modo peraltro molto indiretto -le scelte economiche di soggetti diversi
dal produttore del reddito.
N� � possibile pervenire (come fa il FALSITTA, op. cit., 825) a qualificare
l'esborso di che trattasi come � inerente alla produzione del reddito > argomentando
che la corresponsione di un interesse con rinuncia alla rivalsa
equivarrebbe alla corresponsione di un maggiore interesse al lordo della
rivalsa e che quindi l'importo del tributo pagato con rinuncia alla rivalsa
dalla banca Quale sostituto d'imposta andrebbe conglobato nel corrispettivo
complessivo pagato per l'uso del danaro e come tale dovrebbe essere
detratto. In realt�, come rilevato dal P1ccATTI (op. cit., 471 e segg.) e dal
GRn.Lo (Imposta di ricchezza mobite Cat. A sugli interessi passivi e mancata
rivalsa della relativa imposta, Giust. Trib., 39'3), una siffatta equivalenza
non sussiste n� sul piano contabile n� su quello giuridico (ed a rigore
neppure sul piano economico perch�, come rilevato dalla sentenza in rassegna,
almeno in parte l'onere della mancata rivalsa � compensato dalla
eliminazione di costi aziendali).
I redditi di capitale sono colpiti dall'imposta mobiliare non al netto
ma al lordo dell'imposta medesima. Sicch� coloro i quali adducono l'argomento
in esame per ottenere la detraibilit� dell'esborso effettuato dal
sostituto d'imposta, anzich� parlare di � salto d'imposta " (cosi JoNA CELESIA,
Deducibilit� degli interessi dal reddito lordo di aziende di credito,
Riv. dir. fin.� 1962, 178), dovrebbero pi� correntemente ammettere che il
loro assunto conduce soltanto alla determinazione dell'imponibile del tributo
di ricchezza mobile cat. A in un importo pari all'interesse lordo (ossia
interesse netto pi� tributo mobiliare su di esso calcolato). Si avrebbe,
quindi, un aumento dell'imposizione di R. M. Cat. A, senza neppure la
contropartita di una diminuzione dell'imposizione di R. M. cat. B per effetto
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 653
Dal concetto di e inerenza ,, deriva il criterio necessario p~r"distinguere
quali poste siano e quali non siano detraibili. Lo prescrive,
detto criterio, espressamente la legge, nell'art. 91 del t. u., e lo richiede
la logica. In caso contrario non si vede a quali altri limiti distintivi
sia possibile ricorrere per la esatta determinazione del reddito imponibile.
Ci� non ;negano n� la dottrina n� la giurisprudenza, la cui evoluzione
peraltro ha portato ad un progressivo ampliamento del concetto di inerenza,
includendovi voci prima decisamente eluse. Questo processo
evolutivo, tuttavia, non deve n� pu� essere spinto oltre ogni ragionevole
limite, se si vuol evitare il rischio di perdere ogni strumento logico
di distinzione, cio� di distruggere la nozione stessa di e inerenza ,, .
In base a tali osservazioni l'onere derivante da una imposizione tributaria,
posta a carico di una persona fisica o giuridica per il solo fatto
di essere tale, cio� di esistere, non pu� essere considerato e inerente �
alla produzione del reddito, altrimenti ogni spesa ed ogni perdita, riconnettendosi
necessariamente alla esistenza del soggetto, presupposto
comune dei suoi profitti e delle sue perdite o poste passive, dovrebbe
ritenersi indiscriminatamente detraibile. Il che, oltretutto, contrasta
con ~a volont� della legge.
della detrazione dell'esborso effettuato, con rinuncia alla rivalsa, dal sosti
tuto d'imposta. ��
Infatti, va aggiunto, l'argomentazione secondo cui un importo pari a
tale esborso andrebbe conglobato agli interessi e, cosi travestito, potrebbe
essere portato in detrazione urta contro la impossibilit� di porre sullo
stesso piano -al fine della deducibilit� e perci� con riguardo alla situazione
tributaria del soggetto in favore del quale la deducibilit� dovrebbe <YPerare
-la corresponsione di interessi passivi, che certamente � una �spesa>,
e la rinuncia al credito di rivalsa, che, come si � visto, certamente una
spesa non �. La non omogeneit� dei due termini impedisce quindi il loro
conglobamento in un'unica posta passiva; come del resto avvertito dalla
sopra menzionata sentenza 24 novembre 1927 della Corte di Cassazione,
ove si legge che �il pattuito rimborso dell'imposta non va considerato
come un supplemento di interessi"�
Peraltro, la impossibilit� di includere l'imposta mobiliare per la per
cezione degli interessi da parte del sostituito nelle �spese per la produ
zione del reddito ,, �del sostituto d'imposta trova conferma nell'argomenta
zione per absurdum perspicuamente svolta nella sentenza in rassegna,
argomentazione secondo cui, ove si seguisse la tesi del contribuente, ver
rebbe meno �l'equiparazione giuridica ed economi.ca,, del sostituto al
sostituito. Ed invero quello stesso esborso per imposta di ricchezza mobile
cat. A che -in mancanza della rivalsa -si vorrebbe deducibile dai redditi
di ricchezza mobile cat. B del sostituto d'imposta, non � deducibile
�quando invece la rivalsa sia stata esercitata -dai redditi di ricchezza
mobile del sostituito. Questo secondo soggetto non pu� infatti nutrire
alcuna velleit� di prospettare un (preteso) e specifico collegamento > del
654 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Occorre dunque un minimo di � connessione specifica � fra spesa
e produzione del reddito, cio� un, sia pur lieve, collegamento tra loro,
che valga a giustificare la detrazione. Questo legame ha negato, in definitiva,
la denunziata sentenza, esattamente affermando che l'imposta
sulle societ� " non serve a comporre il reddito �.
Essa cio� si rivela, anche nella parte esclusivamente afferente al
patrimonio, estranea alla formazione del reddito, quindi, al di fuori
del concetto di inerenza.
Ci� � tanto vero che il tributo sopravvive alla mancanza del reddito
stesso, venendo meno soltanto quando nel difetto dei suoi due
presupposti (patrimonio e reddito) viene praticamente meno anche il
soggetto tassabile. -(Omissis).
l'esborso in questione con un reddito di cat. B (o C/1); �e, d'altro canto, il
suo reddito mobiliare di cat. A � sottoposto a tributo senza alcuna detrazione
per effetto, prima che dell'art. 86 dei' citato T. U., del principio generale
per cui dal reddito sottoposto a tributo diretto non pu� essere detratto
l'onere per il pagamento del tributo medesimo.
Sicch�, in pratica, la tesi qui contestata condurrebbe ad una discriminazione
tra i percettori di redditi di capitale che pagando direttamente o
.per effetto della esercitata rivalsa l'imposta mobiliare sui redditi stessi
restano pienamente gravati da tale tributo, ed i percettori dei medesimi
redditi di capitale ai quali (percettori) si vorrebbe invece consentire di
spartire con il sostituto d'imposta il beneficio che si trarrebbe dalla deduzione
dall'attivo di quest'ultimo soggetto, dell'onere economico conseguente
alla mancata rivalsa.
In realt�, e senza esaminare in questa sede i problemi dibattuti in
tema di sostituzione tributaria (per i quali si rinvia agl:i scritti sopra citati),
non sembra contestabile che il principio della non deducibilit� del tributo
diretto dal reddito la cui percezione d� luogo al tributo stesso opera anche
nei confronti del sostituto d'imposta cosi come opera nei confronti del
sostituito. e Appunto perch� si tratta d'una persona cli.e prende il posto
di un'altra in un determinato rapporto giuridico, le condizioni determinanti
la nascita e il contenuto del rapporto devono verificarsi riguardo alla per
sona del soggetto passivo, non del sostituto> (GIANNINI A. D., op. cit., 260);
e in senso conforme si pronuncia la sentenza in rassegna, quando afferma
che e il rapporto tributario, di fronte al fisco, resta immutato ed indipen
dente dal soggetto passivo chiamato a risponderne >.
F. FAVARA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 gennaio 1967, n. 217 -Pres.
Scarpello -Est. La Farina -P. M. Pedote (conf.). -Cerulli Irelli
(avv. Ligi) c. Ministero Finanze (avv. Stato Angelini Rota).
Imposta complementare sui redditi -Accertamento -Accertamento
dell'imponibile in via sintetica -Legittimit� -Condizioni.
(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3062, art. 12; d. 1. 17 settembre 1932, n. 1261).
.t>ARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 655
Imposte e tasse in genere -Imposta complementare sui redditi Competenza
e giurisdizione -Accertamento col metodo sintetico
dei redditi sol;\getti all'imposta complementare -Condizioni che
legittimano il ricorso a tale metodo -Sindacato dell'autorit�
giudiziaria ordinaria -Limiti.
(1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, art. 6; d. 1. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 22).
Per l'accertamento dell'imponibile ai fini dell'imposta complemen
.tare sui redditi, il ricorso al metodo sintetico, indubbiamente obbligatorio
per il controllo dell'esattezza delle risultanze offerte dall'uso del
metodo analitico, � legittimo allorch� fatti indici, desumibili dalle pi�
svariate direzioni e particolarmente dal tenore di vita del contribuente,
inducano l'Ufficio a .rit�nere che quelle risultanze analiti.che non rivelino
l'effettiva capacit� contributiva del soggetto (1).
In tema di imposta complementare sui redditi, con riferimento
all'ipotesi di accertamento operato dall'Ufficio col ricorso al metodo
sintetico (nel rilievo di una sproporzione tra effettiva capacit� contributiva
del soggetto e risultanze del metodo analitico), la giurisdizione
del giudice ordinario pu� esplicarsi nei soli limiti di un sindacato
sull'�vvenuta specificazione e contestazione dei fatti indici e sulla loro
astratta idoneit� a legittimare l'accertamento sintetico, restando invece
inibite sia l'indagine s�i criteri che, in concreto, abbiano cons.igliato
la scelta di quel metodo, sia quella sulla esistenza effettiva dei fatti
indici, sia, infine, la valutazione quantitativa degli stessi, e, in genere,
delle circostanze attraverso le quali sia stata ritenuta l'esistenza dei
redditi imponibili (2).
(Omissis). -Con il primo motivo di ricorso, si censura la sentenza
denunziando l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione.
La Corte di merito, dopo avere riconosciuto sia pure implicitamente
la propria giurisdizione, negata invece dal Tribunale, sarebbe
caduta, tuttavia, nell'esame del merito, in numerose contraddizioni;
1) Dopo avere riconosciuto che l'accertamento deduttivo, in luogo
di quello analitico, � ammissibile solo ove le risultanze del secondo
(1-2) In tutto conforme � Cass., Sez. Un., 25 gennaio 1967, n. 219, tra
le stesse parti.
Sulle condizioni che, in tema di imposta complementare, legittimano
l'acecrtamento sintetico, cfr., ora, l'art. 137 del t. u. 29 gennaio 1958, n. 645,
che sostanzialmente riproduce le anteriori disposizioni, cui si � riferita la
sentenza in rassegna.
Cir.ca il sindacato consentito all'Autorit� giudiziaria nella soggetta materta,
le Sezioni Unite hanno ribadito che esso deve ritenersi limitato a ci�
che riguarda l'avvenuta specificazione e contestazione dei c. d. fatti indki
e la loro astratta idoneit� a legittimare il ricorso al metodo sinetico di
656 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
si pongano in netto contrasto con quelle del primo, ed appai�no quindi �
insufficienti, avrebbe affermato, nell'ultima parte della motivazione, che
il ricorso al metodo deduttivo non richiede la dimostrazione che il
tenore di vita sia cos� elevato da non essere giustificabile con il reddito
accertato con il metodo analitico, in quanto esso tenore potrebbe
assurgere a prova della capacit� contributiva anche se spiegabile alla
stregua del reddito gi� accertato.
La Corte avrebbe, cos�, obliterato il carattere surrogatorio del
metodo deduttivo, al quale pu� farsi ricorso solo se risulti la chiara
impossibilit� e l'insufficienza del metodo analitico.
2) Conseguentemente, la Corte avrebbe omesso l'indagine sul
punto decisivo della controversia, riguardante l'esistenza o meno del
contrasto tra le possibilit� offerte al contribuente dal suo reddito analitico,
ed il suo tenore di vita. Tale raffronto non avrebbe potuto
risolversi che a favore del Cerulli, che godeva di un reddito analitico
di lire 175.000 nel 1944, e di lire 350.000 nel 1945.
Rilevato che affermazioni generiche e presuntive non possono avere
efficacia ai fini della valutazione deduttiva dei redditi, che deve poggiare
su dati positivi e concreti, e che, per compiere un'indagine
adeguata all'applicazione o meno di tale principio, � necessario operare
nell'ambito della stessa valutazione, il ricorrente assume che, secondo
la sentenza impugnata, nella specie sussisterebbero i seguenti indici:
il vistoso patrimonio del contribuente, i frutti dei beni dotali della
moglie, il valore locativo dell'abitazione, il personale di servizio, il
possesso di un'automobile, manifestazioni di grande agiatezza. Ma,
obbietta il ricorrente, il vistoso patrimonio, o si riferisce al possesso
terriero, ed allora rientra nella valutazione analitica, o comprende
altri cespiti, e, in tal caso, questi avrebbero dovuto essere indicati.
Inoltre, il riferimento ai frutti della dote della moglie integrerebbe
una gratuita presunzione. Si aggiunge, che, al tempo dell'accertamento,
il contribuente non abitava pi� nell'appartamento cui si riferisce il
rilievo, e che il contribuente ha sempre negato di avere avuto a
propria disposizione il personale di servizio che gli si attribuisce;
accertamento dell'imponibile, ed hanno sottolineato che ogni altra indagine,
sia sulla ricorrenza che sulla valutazione quantitativa dei fatti rivelatori
dei maggiori redditi, si risolverebbe in apprezzamenti di semplice estima
zione, riservati all'esclusiva competenza delle commissioni.
Per riferimenti, nell'analoga ipotesi di accertamento induttivo opera
bile per l'imposta di ricchezza mobile, nei confronti di soggetti tassabili in
base a bilancio, in caso di inattendibilit� del bilancio stesso, cfr. la recente
Cass. 31 maggio 1966, n. 1454, retro 627. Pi� in generale, sulle questioni di
semplice e di complessa estimazione, cfr. Relaz. Avv. Stato. 1961-65, II,
344 ss., 400, e giurisprudenza ivi citata.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 657
d'altra parte, se l'Amministrazione non conosceva nemmeno l'esatto
indirizzo del contribuente, non avrebbe potuto, a maggior ragione,
essere al corrente del personale di servizio da lui impiegato. Il riferimento
al possesso di un'automobile costituirebbe, infine, affermazione
di assoluta genericit�, e, del pari, si risolverebbe nel generico il
richiamo a non precisate manifestazioni di grande agiatezza.
In conclusione, secondo il ricorrente, una volta ammesso che il
giudice ordinario possa e debba indagare e valutare la consistenza
dei fatti indici addotti e posti a base dell'accertamento deduttivo, al
fine di stabilire se un dato fatto � generico e presuntivo, oppure
certo e positivo, le sentenze devono essere motivate al riguardo,
mentre la sentenza denunciata si limiterebbe ad elencare tali fatti.
Le �censure, come sopra riassunte, appaiono infondate.
� opportuno rilevare preliminarmente, che il motivo in esame
si adegua all'inesatto presupposto che i giudici di appello avrebbero
ritenuto la piena giurisdizione dell'A.G.O. sulla controversia in oggetto,
rettificando la contraria opinione che sarebbe stata manifestata al
riguardo dai giudici di primo grado. Vero �, in contrario, che la Corte
d'appello, prima di enunciare i dati obbiettivi, rivelatori della fondatezza
� della pretesa della Finanza e della correlativa infondatezza delle
ragioni esposte dall'appellante, ha ben delimitato -al pari, del
resto, dei giudici di primo grado -i limiti della giurisdizione dell'A.
G.O. nella materia controversia, e della correlativa proponibilit�
delle domande del contribuente. Infatti, dopo avere precisato che nella
materia stessa opera la discriminazione tra estimazione semplice e
quella complessa, i giudici hanno esattamente precisato che, in casi
del genere, I'A.G.O. ha un potere di indagine limitato alla avvenuta
o meno specificazione dei fatti posti a base del metodo deduttivo,
all'avvenuta o meno contestazione di essi al contribuente, nonch� alla
idoneit� in astratto dei fatti stessi a legittimare il ricorso al metodo
sintetico. Hanno aggiunto, quei giudici, che non possono formare, invece,
oggetto di indagine in sede giudiziaria, la valutazione quantitativa
dei fatti indici, n� ,l'esistenza di essi, come sono stati aecertati prima
dagli uffici finanziari e poi dalle commissioni tributarie, e che, particolarmente,
l'A.G.O. non pu� effettuare indagini che abbiano attinenza
alla scelta di quel metodo, ai criteri che lo hanno consigliato e alla
valutazione connessa, nonch� alle circostanze attraverso le quali si
� ritenuta, in definitiva, l'esistenza del reddito. Precisati in tali termini
i limiti della propria giurisdizione, il giudice d'appello ha dato atto
che l'Ufficio (come risultava dalla pronuncia della Commissione provinciale)
aveva adottato il metodo sintetico nel presupposto di un'evidente
sproporzione tra l'imponibile, quale risultava dal metodo analitico, e
la concreta capacit� contributiva del Cerulli Irelli, quale risultava
non da vaghi e imprecisi indici di presunzione, ma, come indubbia
658 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mente prescritto dalla legge, da fatti precisi e concreti, da elementi
certi e positivi, rivelatori, nel loro complesso, di grande agiatezza,
elementi specifi.camente contestati al contribuente predetto (vistoso
patrimonio, frutti dei beni dotali della moglie, valore locativo della
casa di abitazione, posta in Roma al quartiere Parioli, numero del
personale di servizio, disponibilit� di liquido).
Le doglianze del ricorrente rimangono, quindi, svuotate di contenuto,
giacch�, essendo stato il metodo sintetico applicato dall'Ufficio
sul presupposto di una evidente sproporzione tra capacit� contributiva
e risultanze del metodo analitico, la Corte d'appello ha proceduto alle
sue indagini -le sole permesse e doverose nei predetti angusti limiti
della giurisdizione -attinenti all'avvenuta specificazione e contestazione
dei fatti indici e alla loro astratta idoneit� a servire di premessa
alle deduzioni cui era pervenuto l'Ufficio. I risultati di tale duplice
indagine sono stati esattamente tratti, gli uni, da quanto emergeva
dalle decisioni in.tervenute nei giudizi svoltisi innanzi alle Commissioni,
e, gli altri, dall'elencazione dei fatti indici e dalla loro idoneit� ed
efficacia, in astratto, a determinare le predette deduzioni fiscali. Con
tali indagini, veniva a risultare adeguatamente coperto il thema pro.
bandi essendo, per il resto, inibito al giudice ordinario estendere
l'indagine ai criteri che in concreto avevano consigliato all'Ufficio
la scelta del metodo sintetico, alla valutazione di tali criteri, nonch�
alle circostanze di fatto attraverso le quali era stata ritenuta l'esistenza
del reddito.
� appena necessario, a questo riguardo, precisare che l'imposta
complementare sul reddito colpisce la capacit� contributiva delle
persone quale emerge attraverso il reddito complessivo, e affluente
nell'economia dei singoli soggetti, non quale si manifesta all'atto della
sua produzione, cio� che tale reddito � considerato non come oggetto
diretto di tassazione, ma come esponente della suddetta capacit� contri
butiva; e che il ricorso al metodo sintetico, indubbiamente obbligatorio
ai fini del controllo della esattezza dell'accertamento al quale si �
pervenuti con il metodo analitico, � legittimo allorch� fatti indici,
desumibili dalle pi� svariate direzioni, e, particolarmente, dal tenore
di vita del contribuente, inducano l'Ufficio a ritenere che le risultanze
emerse attraverso il metodo analitico non siano sufficienti a rivelare
l'effettiva capacit� contributiva. La precisazione, poi, che, nel caso
concreto, il metodo sintetico non era poggiato sul puro e semplice
richiamo al � tenore di vita � del Cerulli-Irelli, bensi su fatti deter
minati e ~~ecifici, niente affatto generici e presuntivi (quelli sopra
elencati) rappresenta un apprezzamento di fatto, assolutamente insin
dacabile da parte dei giudici del diritto.
Non sussiste, inoltre, omesso esame su punto decisivo, rappresen
tato dalla sussistenza o insussistenza di un contrasto effettivo fra le ..
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 659
possibilit� offerte al contribuente dal suo reddito analitico ed il suo
tenore di vita, perch� tale esame sarebbe esorbitato dai limiti della
giurisdizione, concernendo la valutazione quantitativa dei fatti indici,
ri.onch� l'esistenza concreta dei dati di fatto posti a base dell'accertamento.
In definitiva, gli addebiti, mossi alla Corte d'Appello sotto il
riflesso dell'omesso esame, investono, in via diretta ed immediata,
l'esistenza in concreto dei fatti indici, e la valutazione quantitativa
degli stessi cosi come accertati dalle commissioni delle imposte e,
prima ancora, dagli uffici finanziari. Ma, come si � gi� detto, trattasi
di valutazioni e di apprezzamenti che esorbitano dai limiti della
giurisdizione dell'A.G.O. nella specifica materia.
Resterebbe l'effettiva non incontrovertibilit� dell'opinione espressa
dai giudici di merito, e cosl vigorosamente censurata dal Cerulli-Irelli,
secondo cui il ricorso al metodo sintetico non richiederebbe necessariamente
la dimostrazione che il tenore di vita sia cos� elevato da
non essere giustificabile dalla misura del reddito quale accertata attraverso
il metodo analitico. Senonch�, non sembra che occorra attardarsi
sulle censure relative, giacch� l'affermazione della Corte d'appello ha
il semplice valore di integrazione, ad abundantiam, di altre ragioni
della decisione, di per s� valide ed esaurienti; ragioni che, attraverso
l'accertamento dell'esistenza di concreti fatti indici e della loro astratta
idoneit� a giustificare il ricorso al metodo sintetico, per evidente
sperequazione tra i risultati del metodo analitico e l'effettiva capacit�
contributiva, nonch� attraverso l'accertamento che i fatti indici stessi
erano statr ritualmente contestati al contribuente, esaurivano l'ambito
del tema contenzioso su cui l'A.G.O. poteva legittimamente pronunciare.
Con il secondo motivo del ricorso, si censura la sentenza della
Corte di appello di Roma per violazione e falsa applicazione dell'art. 1
del d. I. 17 settembre 1932, n. 1261, in relazione all'art. 7 del d. I.
30 dicembre 1923, n. 3062, modificato dall'art. 14 del d. ,I. 19 ottobre
1944, n. 384.
A torto la sentenza denunziata avrebbe ritenuto che le Commis
sioni avessero fatto ricorso al metodo deduttivo nel sospetto dell'esi
stenza di altri redditi del Cerulli Irelli, diversi da quelli derivanti
dalle sue propriet� immobiliari. Invece, le Commissioni, nell'ignoranza
assoluta delle leggi che regolano l'imposta complementare, avrebbero
ritenuto in loro libero potere rivalutare gli stessi redditi che erano
alla base dell'accertamento analitico.
In particolare, la Commissione provinciale avrebbe ritenuto legit
timo il procedimento deduttivo non per il sospetto di altri redditi,
ma per il possesso dei 221 ettari denunciati dal contribuente, e di cui
all'accertamento analitico.
660 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Anche tale motivo appare infondato.
Le �censure in esso contenute, al pari di quelle prospettate dal
primo motivo, si basano sull'erroneo presupposto che sia attribuito
all'A.G.O. una potest� di pieno riesame del merito delle statuizioni
adottate dalle commissioni delle imposte.
In realt�, i giudici di appello, nell'ambito limitato della giurisdizione
attribuita all'A.G.O. nella soggetta materia, hanno accertato
l'avvenuta specificazione e contestazione dei fatti indici posti a base
dell'accertamento e l'astratta idoneit� di tali fatti a servire di premessa
alle deduzioni fatte dall'Ufficio; ci� dopo avere precisato il dato obiettivo
specifico, second,o il quale la Commissione provinciale aveva
rilevato �che il procedimento sintetico era stato. applicato sul presupposto
di una evidente. sproporzione tra l'imponibile emergente dal
metodo analitico e la concreta capacit� contributiva del Cerulli-Irelli.
Tale precisazione costituisce, nella specie, la giusta premessa della
legittimit� dell'indagine dell'A.G.O. sulla specificazione dei fatti indici
e sulla loro astratta idoneit�, sicch� non � dato identificare nella
sentenza sottoposta all'esame di questa Corte la denunciata violazione
e falsa applicazione delle norme sulla valutazione dei redditi e sul
controllo della veridicit� delle denunce.
L'affermazione del ricorrente, secondo il quale il metodo sintetico
si sarebbe, in concreto, risolto nella rivalutazione dei soli redditi
patrimoniali gi� accertati, � contrastata sia dalla circostanza che la
consistenza patrimoniale � stata enunciata sia dall'Ufficio impositore
che dalle Commissioni come uno soltanto dei fatti indici, sia dalla
circostanza che tale enunciazione, come risulta sia dal testo della pronuncia
della Commissione Provinciale come da quello della pronuncia
della Commissione Centrale, non ha, in definitiva, portato ad alcuna
specifica illazione, giacch� l'esistenza del reddito � stata desunta da
un complesso di fatti indici, tra i quali, del resto, la Commissione
Provinciale non ha affatto annoverato la consistenza patrimoniale del
contribuente. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 gennaio 1967, n. 225 -Pres. Vistoso
-Est. Roperti -P. M. Toro (conf.) -Soc. Italsider (avv.ti Nicol�,
Uckmar) c. Ministero Finanze (avv. Stato Coronas).
Imposta di ricchezza mobile -Spese e passivit� -Detrazione di perdite
-So~~ettitassabiliinbase a bilancio -Detraibilit� delle perdite
di un esercizio dai redditi de~li esercizi successivi -Detraibilit� ..
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 661
delle perdite registrate in bilanci chiusi prima dell'entrata in vigore
della legge 5 gennaio 1956, n. 1 -Esclusione.
(t. u. 24 agosto 1877, n. 4021, art. 8; I. 8 giugno 1936, n. 1231, art. 12; 1. 5 gennaio
1956, n. 1, art. 25).
La facoltd dei soggetti tassabili in base .a bilancio di portare la
perdita di un esercizio in detrazione dal reddito degli esercizi successivi
(ma non oltre ii quinto esercizio), ai fini della determinazione del
reddito imponibile di ricchezza mobile, � esercitabile soltanto per le
perdite risultanti dai bilanci chiusi dopo l'entrata in vigore della legge
5 gennaio 1956, n. 1, il cui art. 25 ha previsto quella facoltd in deroga
al principio dell'autonomia dei bilanci relativi a ciascun periodo di
imposta (1).
(Omissis). -Con l'unico mezzo la societ� ricorrente, sotto il profilo
della violazione dell'art. 25 della legge 5 gennaio 1956, n. 1 e falsa
applicazione dell'art. 11 disp. prel. cod. civ., in relazione all'art. 360
n. 3 cod. proc. civ., censura la impugnata sentenza sostenendo che il
diritto di compensare gli utili conseguiti durante il primo e i successivi
�esercizi sociali corrispondenti al primo e ai successivi periodi di
imposta regolati dalla nuova legge 5 gennaio 1956, n. 1, con le perdite
verificatesi nei cinque esercizi anteriori alla entrata in vigore della
legge stessa, non implica applicazione retroattiva dell'art. 25, ma semplice
applicazione immediata del medesimo.
Secondo la ricorrente, con l'art. 25, test� citato, non si � voluto
disciplinare il regime delle perdite agli effetti della imposta di R. M.
ma si � invece inteso accordare al contribuente la facolt� di dare una
particolare destinazione al reddito e cio� di coprire perdite precedenti:
dimodoch� il risultato finale negativo di un esercizio, in s� considerato,
� improduttivo di effetti giuridici rispetto al risultato finale positivo
degli esercizi successivi, mentre produttiva di effetti giuridici �, invece,
(1) La soluzione data dalla Corte Suprema, con esauriente ed ineccepibile
motivazione, alla questione dell'applicabilit� o meno della disposizione
dell'art. 25 della 1. 5 gennaio 1956 n. 1 (ora art. 112 del t. u. 29 gennaio
1958 n. 645) anche per le perdite degli esercizi chiusi prima dell'entrata
in vigore della legge stessa, era stata accolta gi� dei giudici del merito
nella vertenza definita con la sentenza in rassegna: Trib. Genova, 30 novembre
1961, Foro pad., 1963, I, 251, con nota di ScANDALE E., Accertamento in
base a bilancio e compensazione tra utili e perdite degli anni precedenti;
App. Genova, 22 maggio 1963, Foro it. 1963, I, 1997, con osservazioni di
BoRRuso R., cui si rinvia per ulteriori richiami di dottrina. Cfr. anche,
negli stessi sensi, Comm. centr. imp. 13 aprile 1962, n. 57753, Riv. leg. fisc.
1963, 736.
13
662 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
la dichiarazione del contribuente di voler imputare tale risultato negativo,
nella misura da lui medesimo prescelta, in compensazione del
reddito degli esercizi successivi in occasione ed al tempo della emergenza
del reddito medesimo. In altre parole, l'operativit� della norma
non sarebbe collegata al fatto della perdita, bensl a quello della manifestazione
di volont� del contribuente, mentre il fatto della perdita
atterrebbe puramente alla formazione di siffatta volont�.
� b~nsl vero che la perdita (fatto passato) assume una rilevanza
giuridica in forza della nuova legge in quanto concorre alla qualificazione
della base imponibile (fatto presente); ma � altrettanto incontestabile
che le conseguenze giuridiche regolate dalla legge del 1956 si
producono solo ed in quanto si verifichi il fatto presente, cio� derivano
esclusivamente dal fatto e reddito �, e tra questo fatto e la compensazione
riconosciuta dall'art. 25 non intercorre un� rapporto di causalit�
diretta ed immediata, ossia, in altri termini, le conseguenze che
la legge attribuisce al fatto passato sono funzionalmente collegate al
fatto presente.
Le censure predette sono infondate.
Dispone il primo comma dell'art. 25 della legge 5 gennaio 1956,
n. 1 che le societ� e gli enti tassabili in base a bilancio hanno facolt�.
di portare l'ammontare della perdita di un esercizio in diminuzione del
reddito degli esercizi successivi per non oltre un quinquennio.
La norma ha introdotto un principio innovatore del precedente sistema
di tassazione delle societ� ed enti equiparati, che era quello dell'autonomia
dei redditi e dei bilanci, nel senso che la perdita di un
esercizio non poteva essere portata in detrazione negli esercizi successivi.
Invece, con la disposizione in esame � consentita la compensazione
degli utili con le perdite, purch� rientranti nel termine massimo
di un quinquennio.
Non avendo per� la nuova legge previsto per l'art. 25 alcuna disposizione
transitoria per il regolamento dei rapporti sorti anteriormente
alla sua entrata in vigore (24 gennaio 1956), � sorta la questione
se la norma sopra richiamata trovi applicazione anche alle perdite che
fossero state accertate in bilanci sociali chiusi anteriormente alla entrata
in vigore della legge (nella specie i bilanci 1953 e 1954).
Infatti, la ricorrente societ� sostiene, come aveva fatto dinnanzi
ai giudici di merito, che la norma trovi applicazione anche alle perdite�
verificatesi prima della legge n. 1 del 1956, e ci� come conseguenza
della applicazione immediata della legge medesima e non gi� per una
efficacia retroattiva della norma in esame, come a torto � stato ritenuto
dalla sentenza impugnata.
A sostegno di tale assunto la ricorrente, rifacendosi ai principi elaborati
dalla dottrina con la nota teoria dei fatti compiuti (facta prae-
PARTJ.l 'I;. s:mz. v. G!tl'RisPRUDENZA TRIBUTARIA 663
teri~) afferma che la nuova ,norma si limita a regolare non gia� un
fatto. paS.sato (peirdita del bilancio ehiuso anteriormente al 24: gennaio
1956), ma le conseguenze di esso, per se stesse considerate, in funzione
della regolamentazione di un fati.o p:r:esente, il reddito imponibile che
si .��~rodotto successivamente .all'entrata in. vigore della nuova legge, e
uno dei 'modi di tale regolamento � ap]Junto costituito dalrinfluenza
che �Stt di. esso. hanao le perdite degli esercizi precedenti.
, � B;.~~--<>l� :Per� rile'\tare in. cotii,:atio che� la. norma dell'art. 1,5., se
a;ppii<Qata. n~l. s�nso� propu~ato. dalla l'i<lorrente, v�reli>'be� <innegabil~
PARTJ.l 'I;. s:mz. v. G!tl'RisPRUDENZA TRIBUTARIA 663
teri~) afferma che la nuova ,norma si limita a regolare non gia� un
fatto. paS.sato (peirdita del bilancio ehiuso anteriormente al 24: gennaio
1956), ma le conseguenze di esso, per se stesse considerate, in funzione
della regolamentazione di un fati.o p:r:esente, il reddito imponibile che
si .��~rodotto successivamente .all'entrata in. vigore della nuova legge, e
uno dei 'modi di tale regolamento � ap]Junto costituito dalrinfluenza
che �Stt di. esso. hanao le perdite degli esercizi precedenti.
, � B;.~~--<>l� :Per� rile'\tare in. cotii,:atio che� la. norma dell'art. 1,5., se
a;ppii<Qata. n~l. s�nso� propu~ato. dalla l'i<lorrente, v�reli>'be� <innegabil~
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dal~~~~t. i �ti'1 ~lle �d:i&"s~�~n~ pr~aari. al co'.dice .cWile...
� 1�,t� ri~a1'~to,. irf:fittti;Jel:iir��i.~lse W01Va ...n0,m; � �~d.a\!iiie�. a conse"
��~~~-~��,j,\fiti:'pa..ati,,i�-�hie�~i {~~�ttno �sd!tito il suo ,.i~P'~ro, qtt�n�io
la $'da. a~P~eazi()tle abbia per nece~13ario..... ~resupposto .u. fatto.pa'Ssato,
fiv:in ~.rt'�lilj,'~I!>� t}ss()' oon :6u �ot.uW~ alla n�oV:a legg:'l!t �o. it1.��111tuato .�ostitws~�
�.+~h1tle�sbte�� di fatto tf�;~:�ui .;sca:tu~i~ona: e:ctinseg.uenze �gi.tWicil.�ch�
elle nota� M1"6\'tb~1&: tUli:te �.o la ~cehia ��legge. �0n~ia~re ti>al'E$f�, 11 prinetp~
Q1 d~lla ~etroatthrit� � violato quafi,do si prettm.da riv:alutaire U�
fa\t~~1 �~tJ�pi'Q.to. �S<l\tt~,zl'itn:P.fl!.ro. ct�lla�"\'tlecehia� leg,g�'. per� xf-ecifimne <fonseif~
e:sulla �b�se: tl:ell:a nuova J!egg,.: �ip0>~�si e pr�visiorli, ohe verrebb~
o.a �M�nticaril��l't~a specie 1<;t:\lal�ra si Ctoves$e �Qortt!J.tvidet-e la tesi
de1~ll. 1W11;1,1"f~te� d,�l~'a:rPPlieabllit� de1I'llrt: .2'5 att�he'ag,i1� eser~~i � cbiuBi
e4 )fi~Ql'i~i anteriormente all'entrata in vigere 1deli-a 'l~fg.e eh.e la
eontieDie.
� l:ttVefjl>;, il fatto passato (perdita dei� bilanci 1958 e 1954) costituisce,
Per� la .nuova legge, l'elemento di fatta da cui � scatut'iltlebbera conseUtlen~
e :jfit'Widiche {tra .cui la compensabilit� deli� perdite d'i' 'un eser~
eizio' ;~~B+ il reddita di altri esercizi) elle non �sarehlilero so:i:te per l�
~~i'fl legge in osse,q1
1do al gi� rilevato p:rinoe-iT;>io di!sll"autonomia dei
bilanciPP!aia v:igen.te. Ed, infatti, la 'ricorf�bte altro 11.on 'vbrrebbe 11Jeeontil0�
U;:eonvincimenta dei giudici �ll m�rit-o .;...:.. se non riValutare
l& p�;rdite �di .bilanci chiusi prma del n:uovo �Sistema �ii tassazlone, par
attrib�ire ad esse quegli effetti che solo la nuava: volle ad esse attribuire.
�Ma,. in tali casi, si versa propria in tema di retroattivit� tiella
legge e n�n gi� di semplice applicazione immediata, ~ella legge mede�
sima, posto che il fatto passato e le sue co:ri:seguenze verrebbero sussunte
dalla nuava legge non gi� come puri e�� s�mplici dati sterici, sibbene
come elementi, sia pure complementari, ma indispensabili, di
quella camplessa situazione di fatta che costituisce il presupposto del
tributo. �
Se la nuova legge regola -carne la stessa ricorrente riconosce
le conseguenze di un fatto passato, non pare dubbio che, per questa
ragione, si abbia, nel caso, applicazione retroattiva della legge per la
J
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
664
rilevanza giuridica che la perdita assume in forza della nuova--legge, in
quanto concorre alla determinazione della base imponibile ai fini della
determinazione dell'ammontare del tributo.
Non vale opporre che con l'art. 25, primo comma, non si � inteso
disciplinare il regime delle perdite agli effetti dell'imposta di ricchezza
mobile, ma si � invece voluto accordare al contribuente la facolt� di
dare una particolare destinazione al reddito, e cio� di coprire perdite
precedenti, o che presupposto oggettivo dell'imposta � la produzione
del reddito di ricchezza mobile, mentre la perdita di esercizi precedenti
incide solo sulla determinazione della base. imponibile: � evidente
l'irrilevanza di dette .distin:zJioni, perch� tale incidenza � produttiva
di effetti giuridici e si riflette concretamente nella determinazione
dell'ammontare dell'imposta; e proprio invocando tale incidenza
la riicorrente ha contestato il credito di imposta fatto valere dalla finanza.
Ma la tesi della ricorrente trova ulteriore e decisiva smentita nel
terzo ed ultimo comma dell'art. 25, che recita: e Per la determinazione
della perdita si applicano le norme relative all'accertamento dei red
diti'"�
Siffatte norme sono, senza possibilit� di dubbio, le nuove norme
di accertamento stabilite dalla legge del 1956 (titolo primo), le quali
-come ha esattamente rilevato la denunciata sentenza -sono assai
pi� precise e rigorose (ad es. le disposizioni degli artt. 7 e 8) della precedente,
nell'intento di frustrare i mezzi di evasione e le frodi ai
danni della finanza. Infatti, con la citata legge la norma che consente
la compensazione degli utili con le perdite � accompagnata da una
serie di disposizioni che se, da una parte, sono dirette a garantire la
finanza circa la fedelt� dei bilanci, dall'altra rivelano indubbiamente
che si tratta di disposizioni che imprimono alla norma dell'art. 25 carattere
assolutamente innovativo, escludente l'applicazione retroattiva;
anzi la norma medesima riveste carattere eccezionale e, come tale, deve
essere interpretata restrittivamente e, in difetto di una espressa
dichiarazione di retroattivit�, non pu� trovare applicazione a fatti anteriori
alla sua entrata in vigore.
La norma legislativa pu� avere eccezionalmente efficacia retroattiva,
ma occorre che il legislatore lo dichiari chiaramente. Ora, nella
specie, non solo una dichiarazione non esiste, ma esiste una dichiarazione
contraria, in quanto la legge n. 1 del 1956 al titolo quinto "Disposizioni
transitorie e finali " ha indicato per quali articoli l'applicazione
avrebbe dovuto avere una decorrenza diversa da quella stabilita
normalmente per ogni legge, e nelle disposizioni transitorie non si
legge nessun riferimento all'art. 25.
Pertanto, non pu� esservi dubbio che l'innovazione apportata dalla
disposizione citata, della compensazione degli utili con le perdite, ope
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 665
rando sul noto principio dell'autonomia dei bilanci e prevedericta� la
introduzione di perdite relative ad esercizi precedenti in un esercizio
successivo, ha consentito l'innovazione soltanto per il futuro, e che lo
stesso art. 25, prevedendo al terzo comma che per la determinazione
delle perdite ammesse in detrazione si applicano le norme di accertamento
stabilite dalla nuova legge, ha preso in considerazione soltanto
le perdite che si sarebbero verificate nei bilanci chiusi successivamente
all'entrata in vigore della legge, per le quali appunto sono previste
condizioni e modalit� che gli uffici finanziari, stante l'autonomia dei
bilanci, non erano tenuti a compiere anteriormente alla legge del 1956.
Pi� chiaramente: se le norme relative all'accertamento dei redditi, che
l'ultimo comma dell'art. 25 . dichiara applicabili alla determinazione
delle perdite, sono quelle disposte dalla nuova legge ad integrazione
delle norme riscontrate lacunose ed insufficienti dal legislatore in rapporto
agli scopi prefissi, si deve escludere, per logica deduzione, la
detraibilit� delle perdite riferentisi ad esercizi anteriori all'entrata
in vigore della legge, in ordine ai quali non erano stati predisposti i
mezzi di accertamento ritenuti necessari a salvaguardia degli interessi
dell'erario.
D'altra parte, se per gli anni precedenti l'entrata in vigore della
legge del 1956 gli accertamenti in base a bilancio erano divenuti
definitivi, sui risultati di essi nessuna discussione � ormai pi� consentita,
a meno che il legislatore non avesse disposto, con norma espressa,
il riesame di detti bilanci.
Consegue che le perdite deducibili, di cui all'art. 25, sono quelle e
solo quelle eventualmente risultanti da bilanci chiusi successivamente
all'entrata in vigore della legge 5 gennaio 1956, n. 1.
Non ha pregio il rilievo che, in tal modo, si verrebbe a differire
arbitrariamente l'applicazione immediata della legge, poich� le perdite
compensabili sarebbero inizialmente quelle verificatesi nel bilancio 1956,
che verrebbero portate in detrazione nel successivo esercizio 1957.
Tale inconveniente � insito nelle stesse modalit� di applicazione
della cosiddetta compensazione delle perdite di un bilancio con il reddito
di altro successivo bilancio, e l'applicazione graduata nel quinquennio
del nuovo principio � la necessaria conseguenza delle difficolt�, inerenti
alla sua immediata integrale attuazione, che il legislatore ha inteso
evitare.
Escluso, per la ragione sopra esposta, il diritto alla compensazione
delle perdite con gli utili, verificatesi anteriormente alla legge n. 1 del
1956 agli effetti del tributo di ricchezza mobile, rimane ferma la tassazione,
a carico della societ� ricorrente, agli effetti della imposta sulla
societ�, ancorata, per legge, all'accertamento del reddito ai fini dell'imposta
mobiliare di cat. B. -(Omissis).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
666
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 febbraio 1967, n. 417 -Pres. Rossano
-Est. Leone -P. M. Pedace (conf.) -Ministero Finanze (avv.
Stato Soprano) c. Soc. Porto Industriale di Livorno (avv. Virgilii).
Imposta di re~stro -Agevolazioni -Agevolazioni per la vendita di aree
comprese nella zona del porto di Livorno -Applicabilit� alla retrocessione
di tali aree -Esclusione.
(1. 15 maggio 1939, n. 747, art. 7).
La esenzione dall'imposta di registro disposta con l'art. 7 della
legge 15 maggio 1939, n. 747, per i trasferimenti relativi ai beni indicati
nell'art. 1 della legge medesima, concerne i trasferimenti dalla Soc.'
Porto Industriale di Livorno a favore di terzi, ma non gli atti di retrocessione
dei beni dai terzi acquirenti alla venditrice societ�, ancorch�
compiuti in esecuzione di clausola risolutiva inserita nella ,vendita (1).
(Omissis). -Con l'unico motivo di ricorso, l'Amministrazione finanziaria
censura la sentenza, denunziando la violazione degli art. 1 e 7
della legge 15 maggio 1939, n. 747, dell'art. 12 delle disposizioni sulla
legge in generale e degli artt. 1, 9 e 12 della legge di registro (r. d.
30 dicembre 1923, n. 3269), per aver essa ritenuto che vada esente da
imposta di registro l'atto di retrocessione effettuato in applicazione di
clausola risolutiva espressa inserita nel contratto col quale la soc. Porto
Industriale di Livorno aveva venduto alla soc. U.N.O. l'area poi retrocessa,
vincolandola espressamente a destinazione industriale da effettuarsi
entro il biennio.
Osserva la ricorrente che la sentenza, partita correttamente dal
l'intento di restringere la portata dell'art. 7 della legge n. 747, finisce
per estenderla non solo alle vendite ma addirittura alle risoluzioni
delle medesime, introducendo nel nostro ordinamento l'ipotesi nuova
e strana di un beneficio tributario applicato ad un contratto ed insieme
alla sua risoluzione.
(1) Sul criterio finalistico di interpretazione estensiva delle norme di
agevola:done fiscale.
La sentenza in esame, pe~ quanto relativa ad una fattispecie del tutto
particolare, deve essere segnalata per la affermazione di interessanti prin
cipi che eccedono tale particolarit� ed assumono carattere sicuramente
generale.
� stato infatti affermato che la agevolazione fiscale stabilita per un
determinato trasferimento non pu� estendersi alla relativa retrocessione
per risoluzione, e ci� neanche considerando tale retrocessione come stipu
lata in funzione di una successiva rivendita dello stesso bene da assogget
tarsi alla stessa agevolazione.
� noto come la giurisprudenza della Cassazione e dei giudici di merito,
J
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 667
Anzitutto, afferma la ricorrente, nemmeno l'originario contratto
di vendita dalla societ� Porto di Livorno alla soc. U.N.O. fruiva dell'agevolazione
di cui all'art. 7 della legge. Il trasferimento di cui parla
l'art. 7, con riferimento all'art. 1, � il passaggio in blocco delle aree
dello Stato alla soc. Porto Industriale di Livorno, non i successivi trasferimenti,
n� tanto meno le retrocessioni conseguenti a risoluzione
delle vendite per inadempimento. In contrario non vale opporre che tale
passaggio � avvenuto per legge, perch� i successivi atti di attuazione
della legge, con individuazione dei singoli beni, trascrizioni e simili,
bene avrebbero potuto essere assoggettati a tributi se non vi fosse
stata l'espressa norma di esenzione.
Ad ogni modo, aggiunge 1'Amministrazione finanziaria, anche a
ritenere che tutti i contratti di cessione delle aree conclusi dalla societ�
godano dell'esenzione in vista della finalit� di agevolare l'attuazione
dell'industrializzazione della zona portuale, � evidente che l'agevolazione
stessa verrebbe meno, ove la finalit� della vendita non venisse realizzata.
L'esenzione tributaria, infine, pu� estendersi agli atti necessariamente
connessi con l'atto principale, ma mai ad un atto puramente
eventuale come la retrocessione per inadempimento.
La censura � fondata in parte.
Delle due ragioni addotte con il motivo ora esposto, la prima non
merita accoglimento.
Il trasferimento dei beni indicati nell'art. 1 della legge n. 747 del
1939, che l'art. 7 della stessa legge dichiara esente dall'imposta di
registro, non pu� essere il trasferimento dallo Stato alla soc. Porto Industriale
di Livorno, trasferimento che, disposto con legge, non comporta
la formazione di atto sottoponibile a registrazione.
Ci� riconoscendo esatto, 1'Amministrazione assume che nella fase
di esecuzione del detto trasferimento si sono avuti atti che si sarebbero
dovuti registrare, se non fosse stata stabilita l'esenzione di cui si discute.
� evidente, per�, che tali atti, dei quali non si specifica il tipo,
sarebbero assoggettati all'imposta per essi specificamente prevista, non
al fine della interpretazione estensiva delle norme recanti agevolazioni
:fiscali, abbia frequentemente utilizzato il criterio del cosidetto " mezzo al
fine� e ritenuto pertanto che le agevolazioni relative a determinati atti
legislativamente indicati siano estensibili a tutti quelli ad essi collegati
come mezzo per la loro stipulazione.
In ordine a tale criterio interpretativo la sentenza in esame ha innanzitutto
affermato che esso non � applicabile nei confronti delle risoluzioni
dei negozi agevolati. E ci� � indubbiamente esatto, perch� � evidente che
la risoluzione del trasferimento agevolato con la conseguente retrocessione
del bene all'alienante, non costituisce un mezzo preordinato al conseguimento
degli scopi per cui l'agevolazione fiscale � stata concessa, ma �
soltanto uno strumento per riparare alla impossibilit� di tale conseguimento.
668 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
a quella stabilita per il trasferimento, anche se enunciato n�ii'�tto di
esecuzione, trattandosi di trasferimento disposto con legge, cio� con
atto obiettivamente escluso da obbligo di registrazione. Il che deve essere
apparso chiaro alla stessa Amministrazione finanziaria, che nelle fasi
anteriori del giudizio ha impostato la difesa sul fondamento pacifico
che il trasferimento cui si r-iferisce l'art. 7 citato sia quello eseguito
con i contatti di alienazione delle aree dalla soc. Porto Industriale di
Livorno a terzi.
La seconda ragione enunciata col motivo di ricorso appare invece
fondata, perch� deve riconoscersi che la Corte di Firenze ha dato, in
definitiva, al disposto dell'art. 7 della legge n. 747 del 1939 un'applicazione
analogica, non consentita riguardo a norma di eccezione, ritenendo
di mantenersi nell'ambito di un'interpretazione estensiva della
norma stessa.
L'art. 7 della legge 15 maggio 1939, n. 747, concede l'esenzione
dall'imposta di registro al trasferimento delle aree disposto, come s'�
detto, dalla Societ� Porto Industriale di Livorno, con attribuzione a
favore di terzi. Nella specie, invece, la norma � stata applicata al
trasferimento operato da un terzo a favore della societ� suddetta, sia
pure in considerazione dell'obbligo assunto dal terzo medesimo, con
l'atto di acquisto dell'area in precedenza vendutagli dalla soc. Porto
Industriale di Livorno, di retrocedere l'area non utilizzata per costruzioni
industriali nel biennio.
Questo motivo del trasferimento eseguito dal terzo non � giuridicamente
rilevante agli effetti della disciplina dell'imposta di registro,
secondo i criteri generali della legge organica (r. d. 30 dicembre 1923,
n. 3269), il cui art. 64 stabilisce che la risoluzione di un contratto,
anche quando ha luogo per effetto di condizione risolutiva espressa nel
contratto medesimo, se dipende dalla sola volont� dei contraenti, �
separatamente soggetta ad imposta di registro.
Nella specie, dunque, l'esenzione dall'imposta di registro dell'atto
di retrocessione -conseguente a dsoluzione del contratto dipendente
dalla sola volont� dei contraenti -dovrebbe risultare, in linea di
L'atto di retrocessione difatti si pone in vera antitesi, e non in ordine
causale, rispetto al trasferimento agevolato.
Ma oltre a ci�, e sempre con riferimento al ricordato criterio finali
stico di interpretazione estensiva, la sentenza in esame ha anche affermato
esplicitamente, e in ci� risiede gran parte del suo interesse, che il detto
critenio deve essere inteso � come rapporto giuridico di interdipendenza
tra atti, e non come mera relazione di fatto tra comportamenti � onde esso
non pu� essere utilizzato per agevolare la retrocessione del bene per riso
luzione, considerandola in funzione di una successiva ed eventuale rivendita
agevolata. In sostanza, cio�, perch� possa operarsi una interpretazione
estensiva delle norme di avegolazione in base al criterio finalistico � ne
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 669
eccezione rispetto alla disciplina normale, proprio dall'art. 7�� �aella
cennata legge del 1939, che, invece, regola espressamente solo i trasferimenti
operati dalla soc. Porto Industriale di Livorno.
Tali specificazioni limitative sono, poi, quelle che pi� particolarmente
attengono alla ragione del beneficio tributario, perch� essendo
commessa a detta societ� la realizzazione dello scopo di interesse collettivo
di curare l'industrializzazione della zona portuale di Livorno,
mediante l'impiego delle aree ad essa attribuite dall'art. 1 della legge,
con la menzione della necessaria provenienza da tale soggetto degli atti
di trasferimento, s'� inteso esattamente circoscrivere il campo di applicazione
del beneficio :fiscale, ispirato a facilitare il raggiungimento
del detto scopo di pubblico interesse.
Ora � razionalmente impossibile supporre che, indicando specificamente
nella societ� Porto Industriale di Livorno il soggetto che poteva
mettere in essere gli atti di trasferimento, cui si intendeva attribuire
un trattamento tributario privilegiato, la legge abbia voluto riferirsi
anche a soggetti diversi: togliendo in tal modo qualsiasi significato alla
specificazione del soggetto trasferente, che pur risulta essere determinante
della ratio della legge .
.Oltre che con la menzione del soggetto attivo del trasferimento,
il privilegio tributario � stato circoscritto con l'indicazione implicita,
ma non per questo meno evidente, che si trattasse di trasferimento
volto a realizzare direttamente l'impiego industriale dell'area, questa
essendo la ragione del privilegio, che spiega i suoi effetti anche nei
confronti dell'acquirente delle aree, appunto perch�, con l'acquisto, egli
diviene fattore dell'opera di industrializzazione favorita col beneficio
tributario.
Orbene, stante l'autonomia, agli effetti tributari, del trasferimento
pr.imario e di quello di retrocessione e la tipica contrariet� causale e
di effetti dei due atti, il beneficio afferente al primo, realizzante direttamente
l'interesse protetto, non pu� ragionevolmente essere considerato
estensibile al secondo e contrapposto trasferimento, diretto addirittura
cessario che esistano due atti astrattamente tassabili in via autonoma, ma
concretamente interdipendenti fra loro, nel senso che l'atto-mezzo deve
essere stipulato in funzione oggettiva dell'atto-fine agevolato.
Allorch�, invece, come nella fattispecie decisa dalla presente sentenza,
si abbia soltanto l'atto-mezzo (retrocessione), e l'atto-fine (rivendita) costituisca
invece una mera ipotesi suscettibile di realizzarsi o meno in funzione
della naturale incertezza del comportamento delle parti, � chiaro che non
pu� pi� parlarsi di interdipendenza fra atti ed il criterio finalistico di
interpretazione estensiva non pu� pi� essere utilizzato, proprio per la
mancanza del termine di riferimento su cui esso � logicamente fondato.
G. ANGELINI ROTA
670 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
ad eliminare gli effetti dell'atto che doveva realizzare lo scopoc d'interesse
pubblico: tanto pi� che, presentandosi il secondo trasferimento
come meramente eventuale e causato dall'inadempimento dell'acquirente
all'obbligo di utilizzare l'area acquistata per quella destinazione industriale
che era stata ragione del beneficio :fiscale, difetta, nella specie,
anche la relazione di mezzo a fine che normalmente giustifica l'estensione
all'atto-mezzo del beneficio fiscale concernente l'atto-fine (Cass.
27 maggio 1963, n. 1379).
Con riferimento implicito a questo criterio, la sentenza impugnata
accenna alla possibilit� di agganciare l'esenzione dell'atto di retrocessione
all'esenzione tributaria di cui beneficierebbe il nuovo trasferimento
che della medesima area potr� fare la soc. Porto Industriale di
Livorno. Ma, a parte i notevoli dubbi circa la spettanza dell'esenzione
ai trasferimenti successivi, ancorch� compiuti da1la ripetuta societ�,
la relazione eziologica richiamata innanzi come criterio di estensione
del beneficio fiscale deve essere intesa come rapporto giuridico di interdipendenza
tra atti, non come mera relazione di fatto tra comportamenti:
e tra l'atto di retrocessione di un'area e quello di successiva
rivendita della medesima area non sussiste rapporto giuridico di dipendenza
o altra connessione. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 marzo 1967, n. 644 -Pres. Stella
Richter -Est. Leone -P. M. Di Salvo (conf.) -E.N.E.L. (avv.ti
Stevens, Cogliati Dezza) e soc. S.I.P. (avv.ti Greco, Cogliati Dezza)
c. Ministero Finanze (avv. Stato Coronas).
Imposte e tasse in genere -Procedimento dinanzi alle commissioni Ricorso
alla Commissione centrale -Motivi generici -Motivi
contenenti la sola enunciazione delle disposizioni di legge che si
assumono violate -Inammissibilit� del ricorso.
(c. p. c., artt. 360, n. 4, 398; r. d. 8 luglio 1937, n. 1516, artt. 38, 46).
Procedimento civile -Impugnazione -:Rilevabilit� di ufficio di ra~ioni
di inammissibilit�.
(c. p. c., artt. 1, 5, 323 ss.).
In base ai principi processuali di diritto comune in tema di impugnazioni
va ritenuto inammissibile il ricorso alla Commissione centrale
detle imposte proposto con l'indicazione di motivi generici, quali sono
da ritenere quelli che siano espressi con la sola enunciazione degli
articoli di legge che si assumono violati, senza la specificazione dei vizi
di attivit� o di giudizio in concreto riscontrati nena decisione impugnata
e degli elementi giuridici e logici in dipendenza dei quali si intenda
muovere censura, e che, pertanto, non consentano di identificare, con
J J
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 671
la concreta questione controversa, il principio di diritto di cui si chieda
l'affermazione per ricavarne Za volont� di legge applicabile alla fattispecie
(1).
L'inammissibilit� delle impugnazioni � rilevabile di ufficio, atteso
l'interesse pubblico a che l'esercizio della giurisdizione avvenga sul
fondamento di un valido rapporto processuale (2).
(Omissis). -Con l'unico mezzo, gli Enti ricorrenti denunziano
violazione degli artt. 46, 48, 38 del r. d. 8 luglio 1937, n. 1516 e del
principio del contraddittorio e sostengoh-0 che la Commissione Centrale
avrebbe d"ovuto di�hiarare l'inammissibilit� del ricorso a causa dell'as
. '
soluta indeterminatezza e genericit� dei motivi, espressi con la sola
indicazion�� degli". articoli di legge che si assumevano violati.
La J:iedrrente ii�orda che la giurisprudenza prevalente della stessa
Commissione Centrale e quella concorde della Cassatione escludono la
sufft�xenza di una siffatta indicazione dei motivi di ricorso e richiedono,
invee.�, che siano identificabili le ragioni, in base� alle quali si muove
censura alla sentenza impugnata.
Il ricorso � fondato.
Dispone l'art. 46 del r. d. 8 luglio 1937, rt; 1516 che nei ricorsi
aJla Commissione Centrale per i casi ammessi della legge debbono essere
esposti il fatto, le questioni ed 1 capi della decisione contestata, indicando
gli articoli di legge o di regolamento che si affermano� violati o
e:troneam�nte applicati.
La norma non commina un'apposita sanzione, ma, in correlazione
alla natura dell'atto del quale stabilisce obbligatoriamente le prescrizioni
di contenuto, la sanzione si ricava dai principi relativi agli atti
d'impugnazione (artt. 360, n. 4, 398 c. p. c. 201 c. p. p.), per i quali la
nullit� � causa di inammissibilit�, termine con il quale si esprime il
concetto che lo stesso rapporto processuale, che si sarebbe dovuto costituire
per effetto della dichiarazione di impugnazione, � in realt� insussistente.
(1..2) In tutto conformi sono le coeve Cass. ~2 marzo 1967, nn. 645,
646, 647, 648 e 649.
(1) Per il ricorso per cassazione, nel senso che i motivi non possono
consistere nella mera enunciazione delle norme giuridiche che si assumano
violate, cfr., tra le recenti, Cass. 26 febbraio 1966, n. 601, Cass. 9 luglio
1966, n. 1811. Peraltro, per i giudizi dinanzi alla Commissione centrale
delle imposte, e per le sole controversie per le quali la competenza della
commissione stessa pu� ritenersi piena e non di mera legittimit� (cfr., in
argomento, Cass. 19 luglio 1965, n. 1621, in questa Rassegna, 1965, I, 1220, e
v. Relaz. Avv. Stato, 1961-65, II, 321), potrebbe osservarsi che il ricorso
integri un gravame, con effetto devolutivo, piuttosto che una impugnazione
in senso stretto; con la conseguenza che dovrebbe farsi riferimento non
672 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Poich� l'inammissibilit� dell'impugnazione � rilevabile�� <l'ufficio,
essendo d'interesse pubblico che l'esercizio della giurisdizione avvenga
sul fondamento di un valido rapporto processuale in modo da sboccare
in una decisione rituale ed efficace, non ha rilievo l'osservazione del1'
Amministrazione resistente che la societ�, costituendosi nel giudizio
dinanzi alla Commissione Centrale, non ha eccepito l'inammissibilit�
dell'impugnazione ma si riserv� di controdedurre ad essa a mezzo della
memoria.
La norma suindicata, cos� precisa,ta nell'oggetto, nella sanzione,
nell'intrinseca natura, dev'essere di certo interpretata con criterio funzionale,
nel senso che l'esposizione del fatto, delle questioni e dei capi
della decisione contestata e l'indicazione degli articoli di legge o di
regolamento, che si affermano violati o erroneamente applicati debbono
ritenersi necessarie per l'individuazione del cosiddetto e merito dell'impugnazione
�, che non concerne necessariamente tutti i capi della
decisione cui si riferisce -se la decisione concerne pi� domande e
neppure tutte le questioni prospettate, su ciascun capo, al giudice della
decisione che si impugna, ma viene determinato dalla parte, nell'esercizio
di una facolt� dispositiva e, per i mezzi d'impugnazione in senso
stretto, con riferimento ad un vizio specifico della decisione, tra quelli
che la legge tassativamente enumera come ammissibili motivi di impugnazione.
Orbene, � indubitabile del pari che, appunto in tal senso, debbono
ritenersi generici i motivi che, limitandosi ad una nuda enunciazione
degli articoli di legge che si assumono violati, non indichino i vizi
di attivit� o di giudizio in concreto ritenuti esistenti nella decisione
impugnata e gli elementi giuridici e logici in dipendenza dei quali
s'intende muovere censura, e non consentano, pertanto, di identificare,
con la concreta questione controversa, il principio di diritto di cui si
chiede l'affermazione, per ricavarne la volont� concreta di legge applicabile
alla fattispecie. Tale nuda enunciazione, invero, richiama
aspetti della disciplina normativa generale ed astratta, ma non puntua
tanto ai pi� rigorosi principi in tema di ricorso per cassazione, ai quali la
Corte suprema sembra essersi riferita nella decisione in nota, quanto a
quelli in tema di appello (ed in proposito, per la sufficienza della individuabilit�
del quantum devolutum. cfr. Cass. Sez. Un. 25 giugno 1965, n. 1335,
in questa Rassegna, 1965, I, 945, con richiami in nota), pur nella considerazione,
ben s'intende, della disciplina specifica del processo dinanzi alle
commissioni. Per il ricorso del tutto privo di motivi (c. d. ricorso interruttivo)
non pu�, invece, non ritenersi in ogni caso l'inammissibilit�; ed in
tali sensi la giurisprudenza � consolidata (Cass. 25 maggio 1966, n. 1336,
in questa Rassegna, 1966, I, 1299, ove ulteriori richiami in nota).
(2) Ofr., in argomento, Cass. 19 luglio 1965, n. 1621, in questa Rassegna,
1965, I, 1220, con richiami in nota; Cass. 25 giugno 1966, n. 1623, 1�etro, 632.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 673
lizza alcuna questione concreta di diritto, tanto pi� _che per violazione
di una norma di diritto pu� intendersi tanto la negata esistenza di una
norma esistente o il suo fraintendimento, quanto l'affermata esistenza
di una norma inesistente, e si pu� addurre che errata � l'interpretazione
di una norma di legge, solo deducendo la violazione di uno o pi� tra i
criteri ermeneutici stabiliti dalla legge.
Nella specie, appunto, il richiamo a violazione dell'art. 32 del t. u.
n. 4021 del 1877 e ad errata interpretazione degli artt. 1, 4 e 5 della
legge 6 agosto 1954, n. 603, relativi, il primo alle detrazioni sul reddito
di ricchezza mobile, gli altri, ai modi di determinare l'imposta sulle
societ�, ancorch� collegato allo sviluppo che la contestazione aveva
avuto dinanzi alle commissioni territoriali, non valeva a puntualizzare
l'affermazione di alcun principio di diritto per cui si potesse affermare
o escludere la detraibilit�, ai fini dell'accertamento della imposta di
ricchezza mobile, della cosiddetta componente patrimoniale dell'imposta
sulle societ�: questione complessa e controversa che non trova tassativa
soluzione nei citati testi legislativi.
N� ha rilievo l'allegazione che gli aspetti concreti della contestazione
sono stati precisati con la nota esplicativa inviata dall'Ufficio alla
Commissione Centrale, cui pervenne il 17 aprile 1963. Dalla coordinazione
dell'art. 45, ultimo comma, del r. d. 8 luglio 1937, n. 1516 con
l'art. 38 del medesimo r. d. si ricava che del ricorso alla Commissione
Centrale e dei motivi su cui questo si fonda l'Ufficio ricorrente deve
dare comunicazione al contribuente entro trenta giorni dalla notificazione
a quest'ultimo della decisione impugnata, salvo che non l'abbia
gi� fatto con lo stesso avviso di notificazione della decisione di appello.
Invece la nota esplicativa dell'aprile 1963 non � stata mai comunicata
alla societ� contribuente e, pertanto, ad essa non pu� attribuirsi alcuna
efficacia integrativa del ricorso.
In accoglimento del mezzo di annullamento proposto, quindi,
questo Supremo Collegio, accertato che il ricorso alla Commissione Centrale,
nullamente proposto, era inammissibile e che, di conseguenza,
il processo non doveva essere proseguito, deve cassare senza rinvio la
decisione emessa dalla Commissione sulla base del ricorso nullo. (
Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 8 maggio 1967, n. 902 -Pres. Tavolaro
-Est. La Farina -P. M. Criscuoli (conf.) -Ferrovie dello
Stato (avv. Stato Pietrini Pallotta) c. Comune di Firenze (avv.
Clarizia).
Imposte e tasse in genere -Soggetti attivi e passivi della potest� triQ
butaria -Stato -Enti pubblici minori -Natura delle rispettive
674 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
potest� -Regola dell'assoggettamento dello Stato aua��~potest�
tributaria degli enti minori -Insussistenza -Assoggettamento
per autolimitazione da parte dello Stato -Ammissibilit�.
Tributi locali -Soggezione dello Stato ai tributi previsti dal testo unico
per la finanza locale per i quali non sia espressamente disposta
l'esenzione -Sussiste -Soggezione per la tassa di rimozione dei
rifiuti solidi urbani -Sussiste.
(t. u. 14 settembre 1931, n. 1175 e succ. modif.).
Tributi locali -Tassa per la rimozione dei rifiuti solidi urbani -Astensione
dal godimento del servizio regolamentare istituito -Non
esclude l'obbligo tributario.
(t. u. 14 settembre 1931, n. 1175, e succ. modif., artt. 268-270).
Tributi locali -Tassa per la rimozione dei rifiuti solidi urbani -Rifiuti
ordinari e rifiuti industriali -Locali adibiti a stabilimenti industriali
-Applicazione dellatassa perla rimozione dei rifiuti ordinari
indipendentemente dalla prova specifica della produzione di tali
rifiuti -Legittimit�.
(t. u. 14 settembre 1931, n. 1175 e succ. modif., artt. 268-270; 1. 20 marzo 1941,
n. 366, art. 27).
Lo Stato, in quanto soggetto attivo originario delta potest� tributaria,
non pu� nel contempo essere soggetto passivo della stessa potest�,
e quindi non pu� essere soggetto passivo n� dell'imposizione erariale
(salvo specifiche eccezioni, per esigenze di carattere tecnico-finanziario,
idonee a suggerire al legislatore la costituzione di anomali rapporti
riflessivi tributari), n�, tanto meno, dell'imposizione degli enti pubblici
minori, che esercitano una potest� tributaria derivata dallo Stato stesso.
� ammissibile, peraltro, che lo Stato, con un atto di autolimitazione in
via legislativa, si sottoponga all'imposizione degli enti minori (1).
Per la materia regolata dal t. u. 14 settembre 1931, n. 1175, sulla
finanza locale, e poich� ivi risultano contemplate, per singoli tributi,
espresse ed analitiche esenzioni in favore dello Stato, deve ritenersi
che quest'ultimo, autolimitandosi, abbia inteso in via generale, e quindi
per tutti i casi non speci;ficamente eccettuati, sottoporre anche s� stesso
atte potest� tributarie conferite, col detto testo legislativo, �ai comuni
(1-2) Sostanzialmente conforme � Cass., Sez. I, 5 giugno 1967, n. 1221,
in c. Ministero Difesa-.Comune di Bologna, di cui si omette la pubblicazione.
Sulla questione, in genere, della soggezione o meno dello Stato ai
tributi degli enti minori -questione oggetto della nota di commento che
PARTJil I, SJilZ. V, GIVRISPRt1J>ENZA TRIBVTARTA 675
Q�, alle province. Comeg'U{entemente, la tassa per la raccolta e if"'frasp9rlo
�dei rifiuti �urbani i11iterni, che � d~plinata daUo stesso t.u. del
U.3l n, 11'15 (di C1f-i eos1iituisce parte integrante la novella recata dalla
leflge ao Trf.(.trzo 1941. n. 366), e ve1� la q~ale l'esenzione non � 4isposta,
deve rit~nerS;i dovuta ariehe da�Uo ~tfkto (2).
La tfl.ssa per la raccolta �e il tr(!.sporto d.ei rifiuti urbani interni �
dovuta.l)e'f U so.zo fl;ltto che ~siste un serivizio fatitu!to dal comune, di
' . . . .
(;!Ui .s~i:.f1U~. ~lr~i~! ~$~~�+'8!~n,.,~a.<iOair~ttere di e~11i~ettit)o di un serv.
i~'"i,nftiui4~~' li>fffiS~ .~Q$m~sce u~ li'relevamento co.attiv<?, che i
co~~1ti P<:!~~Q'JlO ~~ll!'f.fre Jt'lJI b(f'e. a ;twrifita, in re~.~~� al costo com~
h~ss�v<;> i(el .~wizio), ed � .<ito~t~, qu~ncUJ; anche nei caso in cui il
s<>'UQ~tt,o P�fJivp provve~.,eon m~zzi prQ~ al .tra@odo ed all'elimi
'lta~' "~;~~:6-1\\~I;);? ' . . . . ;
�: 1;:~,...ttMl"1111jle~ lflt.:llr4~~~'�e<i .:ft;IF~rf#!p~o deJ ~i~ti ur,ani interni �
~~uta,:lttflt~.'koe ,.'J!f!.'l' l'li�.� f~{1i-~}i i~,!'~~~Xf,. ~s~l;,nti �.ir.eJ territorio
.~-~st1�j1���m1e'.l (tua,le .;~ltll"~l~o�ser~~;a..ia iS;titij~,, '� ..senza che occorra
�lsi: ;~~~~ a-.~IOOa;~l~~~~~.H�� del � flfli~*tw9.. 4�i tri'fl,uti asportati,
,~�. f1;11.Cfr,~to. art,Ghe. �1ier .fl;.,1~ta1;1~~A~~ti 'l'icotr.re ~��~unzione deUa
� z . ..... ��llc. .r.il;il . . .. . J,,.,.;,,;,..... . . A..... .� ,. . . � �" �.c. � a� .
.f,f~~,q~~~\fv:~t?~ ~~;f~~1.11~~.~ m-q~'J!~'I-'~ �iq..~,,.~ ri1.,uti or inari,
.<:~~1 . i?l:;.. tu.tti, .i looali.. ~~?IJilY.Eil; �a~tafl.o. pltr~;.~ .: ~'l!iti propriamente
i�i~uttn~~ (de~Titi: ~~a;nti d~U~e~~~o ~it'.~~l,lttivit� industriale, o,
ni~... �P11~f>~ia'QiMite An�'ti~ r~~ui, ckHa 1avoirazt~ :ciJ;elle materie prime)
(4).
�(Omt8$i8). ��-..� Cpn l\l rp:timo U>IOti�v<>, la ricor:r.ente -deducendo
vi<>Jaaio.ne., ~� qq~Q.t0.m.en.o bi.li~ apnli�:azione, .degli artt. 26 e 27 della
legse :20.. mal'ZO 1.9!1ll,\ ;n �. iEr:i.. l�'~pettivam�nte. modificativi dell'art. 10
n,, ��~.e ''gli a;r:tt. 268, :2:6,Q, 2.70, se~oodo comma, '272 e 272 bis del t. u.
per l,a -an~a l,oca~~� ~ppro1rato .con :r. d. 14 settembre 1931, n. 1175,
nonch� conseguente nullit� ai sensi deH"art. 360 c. p. c. -lamenta che
segue -si .ved�no 1e sertteme della' ea'SS�zioo. �lel 21 luglio 1937, n. 2610
e. ~I.22 .ll:l'l!io 1&88, ..11,.t6't6, '�h� ~no,riieor4ate.nella decisione in rassegna,
e che possono.le$'g~si .in E:o11�, it~, ltf1S8, I, 499 e 1622.
Sw:ta: �.c.tuesttQne speci~ea, in tema <l�� .. tassa di rimozione dei rifiuti
urbEipi, ed Jlf n'! . ;.~;~<.J~�~~as~gg~ttabilit� dello Stato a tale
tributo, ~. le . iObi � . . OQ:~si~ centrale citate in Relaz. Avv.
Stato l96l-p6, II,�371., cuiadt;te Ie .. p~� r~nti 31maggio1966, n. 83903, Riv.
leg. fi,sc. 19'66, 2506, e 7 ipugno 1966, n. $4080, id., 1967, 819.
(3) Per la natura tributa:ria (Jel prelievo cfr. Corte Cost., 24 giugno
1960, n. 51, Giur. cost., 19$0, 707, e gi� Cass. 1 aprile 1946, n. 355, Riv. Veg.
fisc. 1946, 323. �
(4) In senso conforme, oltre Cass. 12 agosto 1963, n. 2295, Riv. leg. fisc.
1964, 274, richiamata in motivazione, cfr. la pi� recente Cass. 23 maggio
1967, n. 1121, FO'l'o it. 1967, I, 1142.
676 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
la Corte abbia ravvisato autolimitazione, da parte dello Stato, 1.iel pro�
prio potere di supremazia nei confronti degli enti locali in ci� che
nel t. u. per la finanza locale � prevista l'esenzione dello Stato solo da
alcuni tributi locali, fra i quali non � compreso quello di cui trattasi.
Tale costruzione urterebbe contro il principio di ermeneutica, secondo
cui una norma eccezionale (qual'� quella che introduca, con
l'assoggettamento dello Stato ad un tributo locale, un'autolimitazione
della sovranit� statuale) non pu� essere desunta da norme relative a
casi diversi. In particolare, dalla esenzione dello Stato solo da alcuni
tributi -contenuta nel t. u. del 1931 sulla finanza locale -non
potrebbe argomentarsi, per analogia, l'assoggettamento dello Stato
stesso al tributo in discorso, che sarebbe previsto in modo del tutto
autonomo dalla legge n. 366 del 1941, costituente corpus unicum.
D'altronde, anche a voler considerare la legge n. 366 del 1941
come integratrice del t. u. del 1931 (in quanto contenente una semplice
modifica delle disposizioni di questo in subiecta materia), si opererebbe
pur sempre una analogia :iuris, vietata dall'art. 14 delle preleggi,
estraendo da singole norme eccezionali (quali quelle che stabiliscono
singole esenzioni) un principio, di portata, in certo senso, generale, di
autolimitazione della supremazia dello Stato (costituente, a sua volta,
eccezione rispetto al principio generale della sua illimitata supremazia)
da applicare a casi diversi da quelli previsti dalle singole norme eccezionali
di esenzione.
Ad ogni modo, non potrebbe mai dedursi dalla emanazione di
singole norme di esenzione -esenzione rispondente a criteri di tecnica
legislativa e di opportunit� pratica -la deroga al principio generale
della non soggezione dello Stato ai tributi locali, che prescinderebbe
dal regolamento giuridico delle singole imposte, in quanto derivante
direttamente dal principio fondamentale della supremazia dello Stato
rispetto a tutti gli altri enti pubblici.
Lo Stato come soggetto passivo di imposta
Che titolare della potest� tributaria in via originale o primaria sia solo
lo Stato non � pi� oggetto, oggi, di contestazioni o dubbi di sorta.
L'opinione contraria del DE FRANCISCI GERBINO (L'attivit� dell'Ammini
strazione Finanziaria nel Trattato dell'ORLANDo IX-II, 25 segg.) secondo la
quale Provincia e Clomune eserciterebbero attivit� :finanziaria propria e
non delegata, per quanto derivata dall'ordinamento giuridico statuale, dopo
le critiche mossale dal RoMANO (Il Comune, nel Trattato dell'ORLANDO II
I-553), dal BoRSI (Le funzioni del Comune Italiano nel Trattato dell'ORLAN
no II-II-272) e dal MoFFA (La potest� finaziaria detto Stato e degU Enti
minori di diritto pubblico. Dir. prat. trib. 1937, 3) e da numerosi altri autori,
non � pi� ormai, che una curiosit� storica, cosi come l'altra teoria che
riconosceva al solo Comune una sovranit� (e quindi anche una potest�
tributaria) non derivata, ma originaria e ci� sulla considerazione della prio
PAJ.\TE I, slilz. V, GIUMSPRUJ>EN.ZA TRIBUTARIA 677
S&k caso per caso dovrebbe stabilirsi se lo Stato, nel c<>:nferire ad
altro ente pub'blicQ la .lfi!fcolt� .di impor:re, tributi, abbia inteso o meno
assoggettat'.si a tali tributi. E, nel 0aso concreto, l'esame delle disposizioni
della legge n. 86'6 del 1941 escluderebbe tale Uitenidimento.
Il� aotivo � infe>nd$.
Seeondo un concetto generalmente accettato, soggetto attivo della
J>Ote$~� :ttibUt$*i~ .e <��$l relativo rapp.o:i:to � giuridico � in primo luogo
m1:St~'t~ .it�i~<~11�~~,:ft1,mie&'.~tttb.lltario altro noflt ���ebe� una.dtme mani:
Ce$'ti�~~~i�'� IJ'.l:l~ ~*'fli~il� <C\lf 1dut .sn:1tanto lo.� Stat~:'i� t~t0>laM~ Da, t�le
'In.�lt!iii:J.:�:'di*'lifil .\<,A"'1"""ifta,{:'...i~jd'i;t).!it$1'.ll~~a.�.,~._,-;,,4:eSilar.t'l~o cahe .� ~E:�;��ltato~.1-..... �.�Ji"! .� ~.<:li41il'Jl!l ..... ,... ~il!J'� .. ~� ' ...... ' .. .
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J:e-~i.�. tdrbu~'~e�. ��z1$11�..fiitien~'8.:ebe.. �clo1....,,,0),� no~ .;(!~a� ass()gge:ttato. 1;1i
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�. in:"~�)so,it~~~~@, ail1�i ~i l>lon;~~~g-etta~.a~1i;t11i:buto �in, ll>ase a~kun
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��,,t�Aif.o:ft11ti;~liZ~~i~~�i ,8i��~f~e:al le~~~re'�~�~~$t1tuzione
<!la., anQtn.:a.'11 :rtaP:'.ll�>:ttl 11J&s-frvi� t1ibuta�i e ,., sostamlali�1J>aee di gi110
e.,,.,a.. �:i.r.t.&. ,:;a..,.u....
,. . ,,,......... n~ � �f&i.. V.. n .i.i;i;i ~~11~<>� ~~4' ;..""& �1Si"'!'l~a, "-i~,.,.n~za1~~.
'i' -~c�lt~es~ elle, '0~,alrl&.. Stato. cpOssGlliGr &Ss�l!� sog,etti attivi
d~la� pot~� tributar~a, �.~�..~. :r:�Jl).,btti�:tributai-i, � a'll�h� �lf,, :enti �plJibblici
mhtori,�Cff: ~uflll:ti~te te1Jjtoti�le, o.nonv~tmnitariale, quando siano inlle&titi
r,if!� 41 <>di6.�e a:to3fica "l .QO;ntune ri:sp�tto allo S:tato .(~fr. al riguardo
BPMA?fG, ap~ .c$t~;~llt)� . . . . . . .. �. . . . . .. . �.. � � . .� . . . . .
.. ~1.� c'.h,El i~. ~~es@. V:ib~taria itt.v:i;a 9!!;'~��~,J\o~�1~ s~lo...allo
$~~. d ... �-iettam..te..1d�ll<> .51;~ C.Q:l�,�l�tto� �di We potest�. ~he pu�
PAJ.\TE I, slilz. V, GIUMSPRUJ>EN.ZA TRIBUTARIA 677
S&k caso per caso dovrebbe stabilirsi se lo Stato, nel c<>:nferire ad
altro ente pub'blicQ la .lfi!fcolt� .di impor:re, tributi, abbia inteso o meno
assoggettat'.si a tali tributi. E, nel 0aso concreto, l'esame delle disposizioni
della legge n. 86'6 del 1941 escluderebbe tale Uitenidimento.
Il� aotivo � infe>nd$.
Seeondo un concetto generalmente accettato, soggetto attivo della
J>Ote$~� :ttibUt$*i~ .e <��$l relativo rapp.o:i:to � giuridico � in primo luogo
m1:St~'t~ .it�i~<~11�~~,:ft1,mie&'.~tttb.lltario altro noflt ���ebe� una.dtme mani:
Ce$'ti�~~~i�'� IJ'.l:l~ ~*'fli~il� <C\lf 1dut .sn:1tanto lo.� Stat~:'i� t~t0>laM~ Da, t�le
'In.�lt!iii:J.:�:'di*'lifil .\<,A"'1"""ifta,{:'...i~jd'i;t).!it$1'.ll~~a.�.,~._,-;,,4:eSilar.t'l~o cahe .� ~E:�;��ltato~.1-..... �.�Ji"! .� ~.<:li41il'Jl!l ..... ,... ~il!J'� .. ~� ' ...... ' .. .
a~~qr flP.~~o �ttiv:o p'.ri-~do.de�la ~�test� .;tributama,.n.on.. ;possa fisere
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d~la� pot~� tributar~a, �.~�..~. :r:�Jl).,btti�:tributai-i, � a'll�h� �lf,, :enti �plJibblici
mhtori,�Cff: ~uflll:ti~te te1Jjtoti�le, o.nonv~tmnitariale, quando siano inlle&titi
r,if!� 41 <>di6.�e a:to3fica "l .QO;ntune ri:sp�tto allo S:tato .(~fr. al riguardo
BPMA?fG, ap~ .c$t~;~llt)� . . . . . . .. �. . . . . .. . �.. � � . .� . . . . .
.. ~1.� c'.h,El i~. ~~es@. V:ib~taria itt.v:i;a 9!!;'~��~,J\o~�1~ s~lo...allo
$~~. d ... �-iettam..te..1d�ll<> .51;~ C.Q:l�,�l�tto� �di We potest�. ~he pu�
4eani~~i?Y~fJ~~,,.:Pt:�i'n'f.l~ icli ~i~~�ttti~U*.9f~P ,I'" 11(); ;xr~o�i, Diritto tribttt~
Q,.. 43; '..JN:ol\~~~~1.,.P~t~ri'J;f,to. e l~i'Ot d:e't ~pter".,,t;:rj:bu~q;riJl> a~gU Eirtti
locdi., ~"''�~ .. . ����� � ~Jl � i$�1~0 1~tabi-
lire di'Vi�ti d� nat~a ftseale, . . <lir~� $}; ~~cewtli>IJ';!il.1.e ~~e giuridiche
td:alle q..aU nas:e:~ o pu� \l};ascfte a ca�l1t~~rǓM c:Jeter:minati individui o
di determinate categorie di individui, l'Qbbligo di,paf~r~ ..a ei:tppQst11 o di
rispettaret un ~�mite t:dbutario li>.
Non v'ba d.tthblioi ini~tti, �he solo ano. S.tato e:om'E!eta, in via primaria,
il potere di emanare norm.e giuridi!fbe.
Dal principio che la potest� tributaria spetta primariamente allo Stato
e solo in via secondaria o delegata agli altri Enti pubblici deriva la conseguenza,
esattamente rilevata dalla sentenza sopra riportata, della non
14
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
678
di tale potere da una norma di legge (ordinaria): trattasi, in-ta:l caso,
non pi� di una potest� originaria, bensl di una potest� derivata e secondaria;
in altri termini, di un conferimento o di una delegazione del
potere tributario da parte dello Stato. In rapporto a tale fenomeno di
delegazione, si ritiene che sussista un principio o un criterio generale
di esenzione -pi� o meno propriamente intesa -dello Stato dal potere
d'imposizione da esso stesso delegato all'Ente pubblico minore; a
tale riguardo, alle considerazioni sopra esposte, che rendono, in linea
di massima, non configurabile la sottoposizione dello Stato ai suoi stessi
comandi tributari, si aggiunge l'ulteriore considerazione che, data la
solidariet� tra il sistema finanziario dello Stato e quello degli altri
enti pubblici, simili reciproci versamenti di somme a titolo tributario
costituirebbero una dispendiosa complicazione, senza alcun. effettivo
incremento del complesso delle entrate tributarie (conformi le sentenze
di questo S. C. 22 luglio 1938, n. 2676, e 21 luglio 1937, n. 2610).
Tale opinione sui rapporti tra lo Stato e gli altri Enti pubblici
impositori � quella dominante, ed appare solidamente basata sulla struttura
generale del nostro sistema tributario: ci� sebbene non manchino
manifestazioni di dissenso da parte di chi ritiene che, invece, anche lo
Stato sia, di regola, soggetto ai tributi imposti da enti pubblici minori,
salvo le numerose esenzioni stabilite nelle singole leggi tributarie, nonch�
da parte di chi tende a distinguere tra l'uno e l'altro tipo di attivit�
dello Stato, al fine di ammettere, e di limitare, allo stesso tempo,
l'applicabilit� dei tributi, rispetto a quel tipo di attivit� statali che
rientrano non nella sfera della sua sovranit�, bensl nell'esplicazione
della sua capacit� di diritto privato (cfr. ancora la gi� citata sentenza
di questo Supremo Collegio, n. 2610 del 1937).
Fermo il criterio generale del non assoggettamento dello Stato
alla potest� impositiva tributaria spettante agli enti pubblici sottor
soggezione dello Stato, in linea di principio, alla potest� tributaria, da lui
stesso delegata, degli Enti minori.
Un tale principio, come ebbe a rilevare l'lNGRosso (Se lo Stato possa
essere soggetto passivo di imposte e tasse in genere, Foro it. 1938, I, 499)
e � inerente alla natura intrinseca del fenomeno tributario e non ha biso
gno di essere accolto esplicitamente nella legislazione per essere elemento
di interpretazione di norme positive �.
Dalla affermata sussistenza del suddetto principio generale deriva la
necessit� di esaminare alcune questioni.
Tralasciando in questa sede il problema della possibilit� per lo Stato
di porsi come soggetto passivo di tributi erariali, problema in ordine al
quale sussiste diversit� di opinioni, sostenendosi da alcuni la soluzione
negativa (INGRosso, op. Zoe. cit.) e da altri quella positiva (VANONI, Dir. trib.,
211; RoToNDI, Appunti sull'obbligazione tributaria, 239; BERLIRI, O'.P. cit., 195),
va qui esaminato se lo Stato, istituendo un tributo a favore di Enti minori
J J
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 679
dinati, nulla, tuttavia, si oppone a che lo Stato compia, in via legis1attva,
un atto di autolimitazione, sottoponendosi alle potest� tributarie di tali
altri soggetti pubblici.
Non occorre, poi, che tale intento di autolimitazione debba essere
esplicitamente affermato, essendo sufficiente che l'autolimitazione sia
sicuramente rilevabile -al pari di qualsiasi altra ipotesi che, rispetto
ad altro principio pi� ampio e generale, sia nell'ordinamento giuridico
considerata come speciale e derogativa -anche per implicito, e cio�
a seguito dell'interpretazione di una serie o di un complesso di altre
norme che, pure non dichiarandola esplicitamente, implicitamente e
necessariamente la presuppongono. Si tratta, in realt�, di un criterio
interpretativo analogo a quello che viene applicato per intendere il
significato della norma eccezionale; per questa non si consente alcuna
interpretazione analogica (analogia iuris) ma, tuttavia, � ammissibile
l'interpretazione estensiva, in base agli elementi logici e razionali che
danno ragione della norma medesima. Ora, sulla base di tali criteri
di interpretazione, � agevolmente dimostrabile che, con il t. u. 14 settembre
1931, n. 1175, sulla finanza locale, lo Stato, dopo avere attribuito
ai comuni e alle province varie potest� tributarie, avendo minuziosamente
specificato, tributo per tributo, le varie espresse esenzioni
in favore dello Stato medesimo (a titolo meramente esemplificativo,
si citano gli articoli 29 e 31, l'art. 123 lettera b e l'art. 133 lettera d,
l'articolo 200 lettera a, l'articolo 220 lettera c, l'art. 227, l'art. 237, lettera
a, l'art. 252), ha certamente inteso compiere un'autolimitazione al
suo potere originario, attribuendo facolt� a comuni e province di imporre
anche nei suoi confronti, eccettuati i casi in cui ha posto loro un
espresso divieto. Contemplando in modo cosi ampio, in un testo che
rappresenta un sistema autonomo, organico e completo di imposizione
tributaria, i rapporti tra la potest� tributaria dell'Ente e lo Stato, la
o autorizzando gli stessi ad istituirlo, possa, e in quali forme, assoggettarsi
al tributo stesso, con un atto di autolimitazione.
a) Che lo Stato possa compiere in via legislativa un atto di autolimitazione,
sottoponendosi alla potest� tributaria da lui stesso delegata agli
Enti minori, e quindi ponendosi come soggetto passivo del rapporto giuridico
di imposta, � ormai riconosciuto in via quasi unanime dalla dottrina,
la quale, tra l'altro, alla contraria tesi dello ScocA (Gli Enti pubblici impositori
quali soggetti passivi dell'imposizione, Riv. dir. fin. 1937, I, 299), secondo
cui in nessun caso lo Stato potrebbe essere soggetto passivo di imposta
perch� sarebbe e incompatibile l'esercizio di un imperium nei suoi confronti
� ha opposto che e � l'istituzione di una imposta e non gi� la sua
applicazione che costituisce l'esercizio di un potere di imperio> (BERLmr,
op. cit., 195).
� proprio, quindi, in ossequio al principio della sovranit� dello Stato
che pu� riconoscersi la possibilit�, per lo Stato medesimo, di legiferare
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
680
menzione, ivi contrapposta alla preterizione, acquista un in-equivoco
significato, in quanto la portata positiva della norma si integra con il
suo aspetto per cos� dire negativo, nel senso che possa l'ente imporre
anche nei confronti dello Stato, salvo il limite derivante dall'espresso
specifico divieto. Non si saprebbe, altrimenti, come spiegare il carattere
veramente pletorico che siffatte norme avrebbero nel sistema; e occorre
insistere sull'aspetto sistematico del problema, perch� questo � il punto
di vista da cui deve porsi l'interprete per intendere la funzione e gli
scopi delle esenzioni, considerando, in primo luogo, che il significato
tecnico dell'esenzione � quello di deroga alla �regola " della tassabilit�.
Sicch�, quando lo Stato ha stabilito espressi casi di es'enzione a suo
favore nell'applicazione dei tributi locali, ha certamente voluto rimanere
soggetto ai medesimi nei casi non contemplati dall'esenzione. E
da questo punto di vista, sistematico, di fronte ad una cos� ampia e
dettagliata casistica di esenzione a favore dello Stato (si trascura qualche
sporadico caso in cui il legislatore possa essere stato mosso dalla
necessit� di definire situazioni che, invece di essere tecnicamente di
esonero, sfuggono al tributo per mancanza di taluno dei presupposti
di imponibilit�), non pu�, ovviamente, essere condivisa la tesi della
Amministrazione, secondo la quale una simile casistica sarebbe dettata
soltanto allo scopo di ribadire e convalidare, in via esemplificativa, il
principio per cui lo Stato non pu� essere soggetto passivo dei tributi
imposti dagli enti locali; principio, questo, che di nessuna esplicita
convalida aveva bisogno. Lo s~opo � invece quello di prevedere vere
e proprie norme di esonero, nell'implicito presupposto che, al di fuori
dei casi ivi contemplati, lo Stato debba essere soggetto ai tributi cui
il complesso delle norme si riferisce. In altri termini, ove il citato
t. u. nulla avesse disposto circa la posizione dello Stato di fronte ai
nei suoi stessi confronti, sottoponendosi ai tributi istituiti (da lui stesso o su
sua autorizzazione) a favore degli Enti minori.
Non par dubbio, quindi, che, fermo il principio generale della non
assoggettabilit� dello Stato ai tributi dei Comuni e delle Provincie, lo
Stato stesso possa, legislativamente, derogare a tale principio, ponendosi
come soggetto passivo del tributo dell'Ente minore.
b) Ma tale atto di autolimitazione -ed � questo il secondo e, per
un �certo verso pi� importante problema -dovr� risultare espressamente
dalla legge o potr� dalla stessa ricavarsi per mezzo dell'interpretazione
logica, estensiva, sistematica, ecc.? In particolare, in caso di silenzio della
legge istitutiva o autorizzativa del tributo, dovr� ritenersi o non che esso
tributo si applichi anche allo Stato?
Pienamente convinti, come siamo, (cfr. in questa Rassegna 1966, I, 134142)
della necessit� di sottoporre ogni norma ad un completo processo interpretativo,
riteniamo che l'autolimitazione potr� essere desunta dalla legge
con ogni mezzo che l'ermeneutica pone a disposizione dello interprete,
J J
PARTE I~ SEZ. V~ GIDlUS'.l?llUDENZA TBD3UTAlUA 681
tributi locali, si sa:ttebbe dovuto desumerne una generale esenzione nei
c�n:hionti tlell'Amministrazione dello Stato medesimo; viceversa, a se~
guit� della specificazione delle singole esenzioni per singole categorie
di tributi, la legge ha chiaramente fissato i �limiti entro i quali deve
rit-enersi operante l'accennata autolimitazione, in quanto la specifica
in.dicazione di casi in :cui l'esenzione � ammessa, non pu�, per esigenza
log;tca. aveil'e a1tro. sj.gnijicato �be qu~llQ� Eli sottoporre lo Stato a tributo
in .ogni� altl'fil> �caso in '.cui della esenzione si taccia.
c'�'alt criteri i\litH:pw:etatbri ion'O; poi, validi per risolvere anche il
~sb'di :.&p��ie. l)�\Ve, infatti, rilevarsi l'erroneit� della tesi sostenuta
dai!U\r.tnmmi$'Wazione rie1:n:rente, se��ndo la quale la legge 20 marzo
JLJ.tl:, ~.,0ft'fltJ:t'Sulla ;t4~<1Q-t;;t, lt~sjorto e, smaltimento dei rifiuti urbani -�.
~~~, ~eW~�~�1'e'dis~~ijrare. U "Uibuto, �llelativo, tace della esenzione
fn ((ttsa~so ..;..,,.; '.tlaJl*;fjWes~t�rebl:i~ un cc;wpus uni�v.m, separato dal testo
~:ll~lil::�l '.U),tl s(IJlift :fln�za 1oca~�'ei� q�indii da considerarsi, ai fini in\
t~ll'Jll�tatnri, :.in \'Vf~atalitftenema1 1isl)etio a: catiesto�. Invece, non � contestabil�
dle, le, p'rehis"te. norme :f:l.seali costituiscono parte integrante del
t. u.. :rmedesim�p'1��!~'dsul:<ba .da'l;J:'iart...27 della stessa legge del 1941, con
ll'qttl:lle �::S1;ato.sos1ffit:ulto1.c�n il ~todo della "novellazione �, la sezione
s��gnda d'�l capo ,~V~l .iel titolo terzo idei. t. u. suddetto, dettandosi un
:mtov0 1t~st~�degli' articoli 26$:...t:82 del medesimo; sicch� la parte tributali'i�..
di �detta le~g� .si inserisce, per volont� del legislatore, nel t. u.
' stess�, come' un elemento mtegrante, soggiacendo, quindi, ai principi
e alle regole generali �che� d&~hlano detta��1egge.
E :poich� lo stesSo :t; ;u_. � impront�to al principio che i tributi locali
si�.applicano allo Stato, salvo>Ie varie esenzioni tassativamente previste,
n�.d&ttiva �he an<.;:he il tril:>uto in esame � applicabile nei confronti dello
Stat~ man:canr.il'<ll un'espressa . esenzione.
purch� 41 relativa cUmostr~one sia probante e non esuli dai limiti della
interpretazione per travalic.are n~lla integrazione o analogia. E ci� in quanto,
~~qel r~s$Q �s't!llto ~eh.e�ric()noseiuto dalla sentenza in rassegna, l'atto
di rj:l:u:to'll~itaziQ11).e,;�esseuo �o~tttr�io al principio generale della non assoggetta'bilit�
deUo S�to ai tribJJ.ti degli Enti minori, deve considerarsi come
una norma eccezi&n11l4�nsuscettibile di applicazione analogica.
1Ci� coJ1sente ~nche d~ con�ludere che, in caso di silenzio della legge,
quanao cio� l~a\tte)li�lit~oil!e .no~ risulti n� espressamente n� per implicito,
allora " vale il principio dell'integrale possesso da parte dello S'tato
della sua potest� di impero che, nel campo tributario, significa impossibilit�
giuridica che esso sia soggetto passivo di tributi,. (INGRosso: op. ioc. cit.).
La contraria opinione del BERLmI. (op. loc. cit.) secondo il quale, e limitatamente
al caso di legge autorizzativa ad istituire il tributo, nel caso cli silenzio
della legge lo Stato debba ritenersi soggetto al tributo stesso, in
quanto esso � tenuto all'osservanza dei regolamenti delegati, non persuade.
Gi� da un punto di vista generale la dottrina del BERLmI, che, come �
noto, sostiene la natura di regolamenti delegati delle delibere degli Enti
682 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Con il secondo motivo, la ricorrente -denunciando violazione e
falsa applicazione, sotto altro aspetto (per quanto di ragione subordinato),
delle stesse disposizioni di legge di cui al motivo precedente, e
conseguente nullit� ai sensi dell'art. 360, n. 3 c. p. c. -lamenta che
la Corte d'appello abbia ritenuto che il corrispettivo per la raccolta
o il trasporto dei rifiuti sia dovuto indipendentemente dall'effettiva
fruizione del servizio, in conseguenza dell'abrogazione, per effetto dell'art.
27 della legge n. 366 del 1941, dell'art. 269 del t. u. per la Finanza
locale (che considera l'ipotesi di non utilizzazione del servizio). Indipendentemente
da ogni questione circa la abrogazione o meno della
cennata disposizione del t. u. del 1931, emergerebbe, poi, dal combinato
disposto degli artt. 26 ed 1 della legge n. 366 del 1941, che la facolt�
del Comune di imporre il tributo si riferirebbe ai soli rifiuti urbani
e interni> (ordinari rifiuti dei fabbricati a qualunque uso adibiti), e
non anche ai rifiuti e esterni > � (immondizie e rifiuti delle aree pubbliche
o, comunque, destinate, anche temporaneamente, ad uso pubblico), quali
devono ritenersi quelli delle aree pertinenti agli impianti ferroviari in
genere. Si deduce, infine, che costituendo l'Azienda delle Ferrovie dello
Stato un'industria nazionale, e dovendo, pertanto, ritenersi che i rifiuti
dai suoi impianti prodotti appartengono alla categoria dei rifiuti industriali,
per i quali non sussiste ed �, anzi, esclusa la presunzione di
utenza del servizio, che i comuni gestiscono in esclusiva, l'imposizione
sarebbe risultata priva di causa.
Anche queste censure difettano di ogni fondamento.
I
I r
Premesso che le Amministrazioni dello Stato non sono esenti dal
pagamento della tassa di cui trattasi, ne deriva che, di fronte ad essa,
le stesse amministrazioni debbono essere considerate non diversamente
da qualsiasi altro soggetto che, secondo le previsioni d�ll'art. 269 t. u.
fin. loc. (modificato dalla legge 20 marzo 1941, n. 366), occupi, oppure
I
pubblici istitutive dei tributi autorizzati per legge, � tutt'altro che pacifica,
specie dopo l'accurata indagine svolta dal GIANNINI M. S. sui provvedi
menti amministrativi generali ~GIANNINI M; S. Provvedimenti amm.vi ge
nera.Li e regolamenti ministeriali, Foro It. 1953, III ,9 segg.), tra i quali
appunto dovrebbero classificarsi le delibere suddette. Con tutte le ovvie
conseguenze in ordine alla sussistenza del vizio di violazione di legge del
l'atto ammiinstrativo che sia emesso in spreto al principio generale della
non assoggettabilit� dello Stato ai tributi degli Enti minori.
A parte la suesposta considerazione, peraltro, e anche a voler accogliere
l'opinione del BERLmI in ordine alla natura di tali delibere, e a volerle
ritenere quindi veri e propri regolamenti delegati, va rilevato che, come
del resto lo stesso Autore riconosce (op. cit., 51), il regolamento delegato
non pu� modificare i principi fondamentali di diritto relativi a quella deter
minata materia. Di conseguenza, non potrebbe neppure violare il principio
che qui si esamina.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 683
conduca locali a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio
comunale. Conseguentemente, anche per l'Amministrazione statale �
valido il principio che regola la tassa in questione, che cio� essa � dovuta
per la sola circostanza che esiste un servizio istituito dal Comune
e di cui si pu� usufruire, a prescindere dalla effettivit� e dalla realt�
della prestazione del servizio, dall'utilit� concreta, per il soggetto, del
servizio stesso, dalle eventuali modalit� che il soggetto medesimo possa
avere eventualmente attuato per provvedere altrimenti al trasporto
o alla eliminazione delle immondizie: principio il quale si desume, in
via sistematica, dal carattere, inerente alla imposizione prevista dai gi�
citati articoli 268-270 del t. u. del 1931 (testo modificato dalla legge
del 1941), non di corrispettivo di un servizio individuale per la raccolta
e il trasporto dei rifiuti solidi urbani, bensl di un prelevamento coattivo
che i comuni possono operare in base a tariffa, in relazione al costo
complessivo del servizio (cfr. in proposito, la sentenza della Corte Costituzionale
n. 51 del 6 luglio 1960); carattere indubitabile almeno in base
al testo attuale dei predetti articoli, nei quali non � in alcun modo
riprodotta la disposizione del secondo comma dell'art. 269 (testo originario),
in cui era previsto: "Non sono tenuti al pagamento del corrispettivo
coloro che non profittano del servizio comunale e provvedono
altrimenti al trasporto delle immondizie dai locali di loro pertinenza,
quando sia riconosciuto dall'Ufficio comunale di Igiene che i mezzi da
essi adoperati sono conformi alle esigenze della pubblica sanit� e alle
disposizioni dei regolamenti locali ,. . Ci� premesso, invano l'Amministrazione
intenderebbe attribuire ad alcune espressioni, enucleate dal
contesto degli artt. 269 e 270 (testo attuale), quali e inizio dell'utenza ,. ,
e locali serviti ,., una indicazione nel senso di escludere dalla tassa quelle
pubbliche amministrazioni che del servizio gestito dal Comune effettivamente
non fruiscono o per disposizione regolamentare, o per esigenze
Non basta. � principio fondamentale che il regolamento delegato debba
restare, rigidamente, nell'ambito della legge di delega. Ne consegue che
quando, nella legge, non sussistono elementi per dimostrare la volont� del
legislatore di compiere un atto di autolimitazione, e, quindi, per quanto
si � sopra detto, debba concludersi che esso legislatore non abbia inteso
derogare al principio generale, evidentemente il regolamento delegato non
potrebbe, validamente, istituire il tributo a carico dello Stato.
Nella fattispecie decisa, la Suprema Corte ha ritenuto dall'esame del
testo unico sulla finanza locale di poter desumere, in via di interpretazione
estensiva e, soprattutto, sistematica la sussistenza dell'atto di autolimitazione
da parte del legislatore, concludendo che, in tutti i casi e per tutti
i tributi disciplinati dal testo unico stesso in cui non siano previste espresse
esenzioni a favore dello Stato, lo stesso debba essere considerato soggetto
passivo di imposta.
A. MEROATALI
684 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tecniche loro proprie, o per la natura del bene oggetto del""servizio.
Quelle espressioni, alla stregua di quanto sopra si � osservato, non escludono
che il soggetto, privato o pubblico che sia, possa in effetti non
usufruire del servizio o rifiutarlo, e che in tale singolare ipotesi sia
sufficiente la virtualit� della prestazione, cio� la possibilit� di fruirne,
affinch� sia legittima l'imposizione della tassa. Ci� che rende superflua
ogni ulteriore considerazione sul punto se, in sede di merito, la Amministrazione
avesse effettivamente dedotto e dimostrato di avere organizzato
un proprio servizio di rimozione dei rifiuti appunto in ordine
ai locali tassati, o tale servizio non inerisse, invece, ad impianti ferroviari
(strade ferrate e pertinenze) non identificabili in alcun modo con
i locali tassati.
Quanto al secondo ordine di censure contenute nel motivo in esame,
conviene rilevare che l'Amministrazione tende a spostare, per la prima
volta in questa sede, i dati di fatto specifici, sulla base dei quali fu
svolta la controversia nei gradi di merito. Dalle sentenze pronunciate
in quei gradi, emerge che gli immobili appartenenti allo Stato, per i
quali il Comune di Firenze ha richiesto il pagamento della tassa per la
raccolta e per il trasporto dei rifiuti solidi urbani, sono edifici situati
nel territorio del Comune di Firenze, adibiti ad uffici, servizi, magazzini
dell'Amministrazione Ferroviaria dello Stato, mentre non risulta in
alcun modo che il Comune abbia preso in esame, agli effetti della tassazione,
ed abbia effettivamente tassati, la strada ferrata e le aree pubbliche
che della strada stessa costituiscono pertinenze. Pertanto, fuori di
luogo � il richiamo, da parte dell'Amministrazione delle Ferrovie, al
concetto di rifiuti � esterni � (previsti dall'art. 1, lettera g, della pi�
volte citata legge, come quelli che si accumulano sulle aree pubbliche,
o comunque destinate anche temporaneamente ad uso pubblico, e per
i quali il Comune non ha la facolt� di imporre la tassa), giacch�, nella
specie, oggetto della tassazione non sono state aree pubbliche, ovvero
aree destinate ad uso pubblico produttive di rifiuti esterni, ma fabbricati
siti nell'ambito cittadino, occupati da uffici, servizi o magazzini, e che,
come tali, sono produttivi di immondizie qualificate come rifiuti interni.
Non �, infine, nemmeno degna di accoglimento la tesi secondo cui
l'Azienda delle Ferrovie dello Stato sarebbe titolare di una attivit�
industriale, che, come tale, produrrebbe soltanto rifiuti industriali, i
quali sarebbero fuori del potere di imposizione dei Comuni, a norma
dell'art. 27 della legge del 1941. A questo riguardo, non pu� che essere
condivisa l'osservazione della Corte d'Appello, secondo cui, per rifiuti
industriali debbono intendersi propriamente i detriti derivanti dall'esercizio
di una attivit� industriale, e, pi� propriamente ancora, i
residui della lavorazione delle materie prime, mentre � ovvio che nei
locali occupati dalle FF.SS. per uso d'uffici o di magazzini non si provveda
affatto alla lavorazione di materie prime.
PARTE I, SEZ. V;, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 685
D'altra parte, appare di per s� anche inesatta l'asserzione p�r�c�ui,
ove si trattasse di locali adibiti a stabilimenti industriali, la tassa non
sarebbe dovuta, perch� nei predetti stabilimenti non verrebbero a residuare
rifiuti comuni. Infatti (come questo Supremo Collegio ha gi�
stabilito con la sentenza 12 agosto 1963, n. 2295) la tassa per il servizio
di rimozione dei rifiuti urbani espletato dai Comuni � dovuta anche per
gli stabilimenti industriali esistenti nelle zone del territorio comunale
in cui il servizio di raccolta e trasporto � istituito regolarmente; e ci�
in conseguenza dell'ovvio rilievo che nei locali ove si producono rifiuti
industriali, come in tutti i locali comunque abitati, si producono anche
rifiuti ordina:i;i, essendo questo l'effetto di un qualsiasi uso di ambienti
e della semplice convivenza di persone, sicch� anche in rapporto ad
essi sussiste la presunzione della legge impositiva (art. 269), basata su
un dato di comune esperienza, senza che occorra la prova specifica
dell'esistenza e del quantitativo dei rifiuti asportati.
Con il terzo motivo, infine, la ricorrente -denunciando violazione
e falsa applicazione, sotto altro aspetto (subordinato rispetto a quelli
precedentemente esaminati), delle stesse disposizioni di legge; violazione
dell'art. 823 c. c.; conseguente nullit� ai sensi dell'art. 360, n. 3
c. p. c. torna a lamentarsi che la Corte d'Appello non abbia considerato
che la tassa in contestazione non sarebbe stata comunque dovuta, perche
1'Azienda delle Ferrovie dello Stato non profitta del servizio comunale,
ma .provvede alla raccolta ed allo smaltimento dei rifiuti prodotti dai
propri impianti con mezzi propri regolamentari, attuando cosi essa
stessa un servizio ad hoc. Alla stregua della legge n. 366 del 1941 la
tassa dovrebbe ritenersi non dovuta: a) perch� la particolare imposizione
non potrebbe prescindere dall'effettivit� e realt� della prestazione
(nella specie escluse, attesa la non obbligatoriet� del servizio per
l'Azienda delle Ferrovie dello Stato); b) perch� la privativa che il
Comune ha in ordine al servizio in questione non sarebbe suscettibile
di applicazione per i beni del demanio e del patrimonio indisponibile
dello Stato; c) perch� l'imposizione tributaria, destinata a fornire i
mezzi per la soddisfazione di pubblici bisogni, sarebbe senza causa per
i beni di cui � cenno, trattandosi di beni destinati anch'essi alla soddisfazione
di pubblici bisogni.
Anche queste censure non appaiono meritevoli di accoglimento.
Quanto ai rilievi formulati sub a), circa il non assoggettamento al
tributo che conseguirebbe alla non effettiva fruizione del servizio, � sufficiente
ribadire i concetti che questa Corte ha espressi riguardo ai
rilievi, sostanzialmente analoghi, contenuti nel motivo secondo del
ricorso.
Quanto alle censure di cui alla lettera b), conviene rinnovare l'osservazione
che non pu� in alcun modo affermarsi che il Comune abbia
assoggettato al tributo la strada ferrata, le stazioni ferroviarie, i depo
.
I
I
'
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
686
siti delle locomotive, ecc., nonch� altri impianti e manufatti�� tali da
potere essere considerati pertinenze della strada ferrata medesima, e
quindi rientranti, insieme con la strada stessa, nella categoria dei beni
demaniali a norma dell'art. 822 c. c. Trattasi, invece, d'immobili appartenenti
al patrimonio indisponibile dello Stato, a norma dell'art. 826,
ultimo comma, c. c. (edifici destinati ad uso di pubblici uffici, o, comunque,
ad un pubblico servizio), soggetti, quindi, di regola, salvo il
vincolo derivante dalla loro stessa destinazione (art. 828, secondo comma,
c. c.), alla disciplina del diritto comune.
Il richiamo delle FF.SS. al divieto di istituire sui beni demaniali
o sui beni patrimoniali indisponibili diritti che non siano stati della
legge espressamente stabiliti, nonch� alla non assoggettabilit� dei beni
stessi ad imposizioni fiscali, appare tutt'altro che pertinente. Specie
trattandosi di beni patrimoniali indisponibili, la loro qualit� non rappresenta
alcun ostacolo di carattere giuridico a che lo Stato possa
usufruire del servizio predisposto dal Comune allo scopo di raccogliere
e rimuovere i rifiuti solidi, non comprendendosi come l'esplicazione di
tale servizio possa impedire la destinazione istituzionale dei beni stessi,
o interferire sulla medesima. Quanto al profilo della assoggettabilit� o
non assoggettabilit� dei beni pubblici ad imposizioni fiscali, neanche
tale problema pu� concretamente essere posto; esso potrebbe avere
qualche significato rispetto a tributi o tasse di carattere reale, mentre
non ne ha alcuno per una tassa di �carattere personale e non reale, che
non colpisce beni� pubblici o destinati a pubblico servizio, ma soltanto
i soggetti che occupano tali immobili. Questi non costituiscono propriamente
l'oggetto, diretto o indiretto, del tributo, ma, come giustamente
ha osservato la Corte di merito, rappresentano soltanto un punto
materiale ed una misura di riferimento (superficie dei locali) per l'imposizione
del tributo medesimo.
Non pu�, infine, essere riconosciuto fondamento nemmeno alle
censure di cui alla lettera c), appoggiate ad un assunto principio generalissimo,
secondo il quale, poich� le imposizioni tributarie mirano a
fornire i mezzi per la soddisfazione di pubblici bisogni, ogni volta che
si abbiano beni destinati anch'essi, per la natura loro propria o per il
servizio in concreto svolto, alla soddisfazione di pubblici bisogni, l'obbligazione
giuridica d'imposta risulterebbe ,sfornita della causa giustificatrice.
Ritenuto che nel caso concreto la causa dell'imposizione, cio� lo
scopo del tributo, � quello di procurare ai Comuni le entrate occorrenti
per far fronte all'organizzazione e alla esecuzione del servizio di raccolta
e rimozione dei rifiuti, e tenuto presente che, come gi� precisato,
si tratta di una tassa in senso proprio, che colpisce chiunque si trovi
nelle condizioni indicate nell'art. 296 del testo unico (anche se non
voglia o non possa usufruire del servizio), ne deriva che la causa del
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 687
l'imposizione � assolutamente indipendente dalla condizione giuridica
o di fatto in cui si trovino coloro che occupano i locali esistenti nel
territorio in cui funziona il servizio.
N� pu�, da ultimo, essere attribuito pregio all'osservazione delle
Ferrovie dello Stato, secondo cui i beni delle pubbliche amministrazioni
destinati ad uso pubblico, non sarebbero suscettibili di quelle utilizzazioni
di diritto privato, cui sarebbero connessi i concetti di " occupazione
,. e di e conduzione ,. , espressi dalla legge quale presupposto della
presunzione di utenza e della stessa tassabilit�.
� chiaro, invece, l'intento della legge stessa di riferirsi a qualunque
forma diutilizzazione dei locali da cui possa derivare la produzione
di rifiuti interni (cfr. l'art. 1 lettera b della legge 20 marzo 1941,
n. 366, che prevede fabbricati a qualunque uso adibiti), utilizzazione
indicata, in forma generica, esemplificativa ed atecnica, con le due predette
espressioni, che non intendono circoscrivere l'utilizzazione a quelle
legittimate� da uno specifico titolo dominicale, ovvero da uno specifico
titolo contrattuale di diritto privato (godimento in base a rapporto di
locazione -conduzione). -(Omissis).
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE
PUBBLICHE, APPALTI E FORNITURE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 27 agosto 1966, n. 2285 -Pres. Sparvieri
-Est. De Biasi -P. M. Caccioppoli (diff.) -Rainaldi (avv. Manfredonia)
c. Comune Apricena (avv. De Filippis).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Capitolato generale -Esclusione
di responsabilit� per ritardi nei pagamenti -Limiti di
applicazione.
(Cap. gen. 28 maggio 1895, art. 40).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Ritardo nei pagamenti -Responsabilit�
per maggiori danni.
(c. c., art. 1224).
� L'art. 40 del capitolato di appalto del ministero dei lavori pubblici,
in base al quale � i ritardi nei pagamenti non danno diritto all'appaltatore
di pretendere indennitd di qualsiasi specie, n� chiedere lo scioglimento
del contratto�, costituendo deroga alla disciplina generale dell'inadempimento
limita la responsabilitd dello Stato per i danni causati
all'appaltatore da ritardi nei pagamenti dei prezzi di appalto (1).
Ma tale limitazione, per la stessa ratio che la giustifica -essendo i
Titardi il pi� delle volte l'effetto delle caratteristiche obiettive intrinseche
dell'attivitd dell'apparato statale e della complessitd dell'iter di
deliberazione, controllo e manifestazione esterna degli atti dell'amministrazione
-non pu� spiegare la sua efficacia in ogni ipotesi di inadempimento
dello Stato ed anche quindi nel caso di inattivitd volontaria o
gravemente co�lposa dei suoi organi, perch� il totale ed incondizionato
esonero di responsabilit� sarebbe in contrasto ingiustificato con il principio
generale che in uno Stato di diritto, lo Stato medesimo, al pari di
ogni altra persona giuridica, non pu� esimersi dal rispondere dei danni
che, sul piano contrattuale, i-inadempimento volontario o gravemente
colpOso di sue obbligazioni dete1�mini ai privati (2).
(1-2) La seconda massima non pu� essere condivisa. La stessa terza
sezione della Cassazione con sentenza 29 ottobre 1963, n. 2897 (in questa
Rassegna, 1964, I. 192) aveva affermato il principio secondo cui l'art. 40
J J
PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 689
(Omissis). -La sentenza di appello � ancorata a tre essenziali proposizioni:
-l'art. 40 del Capitolato generale per l'appalto delle opere di
competenza del Ministero dei LL. PP., va interpretato nel senso di ritenere
che, per sua norma, all'inadempimento colpevole od incolpevole
dell'obbligo di pagare, nei termini, le rate di acconto o di saldo del
prezzo di appalt� consegue per l'Amministrazione dello Stato appaltante
soltanto l'ori�re degli interessi legali stulle somme dovute e non corrisposte
tempestivemente e non anche quello dell'ulteriore risarcimento
danpi previsto nel seconao comma dell'art. 1204 c. c.;
-11.'appUcazione di detto articolo peraltro non giustificherebbe,
nella specie, l'attribuzione del richiesto risarcimento p�rch� l'evento dedotto
a titolo .g�n�tico dei denunciati danni, ossia la mancata accettazione
d�ll'�.:fferta di un buon contratto di appalto da parte dell'ing. Piccirella,
si sarebbe verificato ante 1942 (entrata in vigore del nuovo codice
civile);
-gli �interessl legaa.i 'sui prezzo di appalto �sono dovuti soltanto
con de1correnza da cinque anni prima della domanda giudiziale e cio� dal
6 maggio 1950, essendo quelli relativi al precedente periodo estinti per
l'eccepita prescrizione quinquennale a norma dell'art. 2948 n. 4 c. c."'�
Il Raina:ldi, con l tre capi del suo ricorso, censura queste pronunce
del giudice di appello per violazione di legge e vizio di motivazione e le
censure, per le considerazioni di seguito espresse, che ne richiamano e
sviluppano corretti ed essenziali nuclei di pensiero, meritano accoglimento.
I. -L'art. 40 del Capitolato generale di appalto del Ministero LL.
PP. dispone: �i ritardi nei pagamenti non danno diritto all'appaltatore
del Capit�lato generale del 1895 disciplina l'ipotesi del ritardo nei pagamenti,
fissandone in via preventiva, semplificata e forfettaria gli effetti.
Ci� in relaziene al solo dato oggettivo del ritardo, e senza che abbiano
rilievo i' motivi del ritardo inteso, e quindi i profili soggettivi (di colpa
o meno) nella condotta dell'Amministrazione.
Nel commentare la decisione si osservava (loc. cit., 194), che il nuovo
Capitolato generale del 1962, all'art. 35 espressamente definisce moratori
gli interessi da ritardo, e comprensivi e del risarcimento del danno ai
sensi dell'art. 1224, 20 comma, c. c. ,,. Secondo la relazione ministeriale
(capo II, n. 4) la questione aveva dato luogo ad "ampie ed approfondite
discussioni e rappresentava una notevole modifica della disciplina prevista
nell'art. 40 del Capitolato generale del 1895. Al riguardo i rappresentanti
dei costruttori avrebbero voluto che l'onere per i ritardi fosse
pari all'interesse pagato alle banche, e che non fosse comprensivo del
risarcimento dei danni. Le pretese erano sembrate eccessivamente gravose,
e si era seguito una strada in un certo senso intermedia, applicando
l'art. 1224, 20 comma del c. c. agli interessi da ritardo, e stabilendo che
690 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di pretendere indennit� di qualsiasi specie n� di chiedere lo scioglimento
del contratto~.
Nella specie � stato dedotto in fatto che il Comune di Apricena non
ha corrisposto all'ing. Rainaldi la somma di lire 305.0i25 dovutagli fin
dal 1937, quale prezzo della costruzione in appalto di un tratto di fogna
stradale, a causa, fra l'altro, �di un'ingiustificabile e colpevole inerzia
nell'espletamento delle pratiche amministrative necessarie all'apprestamento
dei fondi finanziari da destinare alle spese dell'appalto stesso�.
Orbene che un tale comportamento come qualsiasi altro analogo,
se -in realt� sussistente, possa escludere, a norma del predetto art. 40, la
responsabilit� per danni dell'ente appaltante, oltre il limite degli interessi
legali sul prezzo di appalto, non � giuridicamente sostenibile.
� fuori dubbio che con tale norma, costituente deroga alla disciplina
generale dell'inadempimento delle obbligazioni dettata�dal codice civile,
si � inteso limitare la responsabilit� dello Stato per i danni causati
all'appaltatore da ritardi nei pagamenti dei prezzi di appalto.
L'organizzazione strutturale dello Stato, invero, quale persona giuridica
di vastissime dimensioni e compiti, nonch� esigenze di il.egittimit�
impongono che la sua azione sia costituita da una serie di atti di preparazione,
deliberazione, controllo ed attuazione il pi� delle volte molto
complessi non solo per la diversit� degli organi individuali o collegiali
rispettivamente competenti a porli in essere, ma ailtresi per le forme
tassativamente chieste dalla legge per ciascuno di essi.
D'altronde i fini istituzionali dello Stato stesso .giustificano una
presunzione di legittimit� per i suoi atti, di conformit� cio� ai precetti
di legge e di assenza di ogni fine di ingiusto profitto a danno dei cittadini.
Di qui l'esigenza di limitare la responsabilit� dello Stato per i ritardi
nei pagamenti dei suoi debiti di appalto, appunto perch� detti ritardi il
pi� delle volte sono l'effetto delle caratteristiche obiettive intrinseche
la misura dell'interesse doveva essere pari a quella praticata dagli istituti
di credito di diritto pubblico >, al tasso accertato di anno in anno
con decreto dei Ministri dei LL. PP. e del Tesoro.
Per di pi�, sempre secondo la citata relazione, persistendo l'inerzia
dell'Amministrazione oltre determinati limiti, � stato riconosciuto all'appaltatore,
previa costituzione in mora, il diritto di promuovere il giudizio
arbitrale per la risoluzione dell'appalto (cit. art. 35. u. c.; rel. cit., lett. c).
Le disposizioni dell'art. 35 sono richiamate anche a proposito del ritardo
nel pagamento della rata di saldo, sia nel caso di collaudo eseguito ma
non approvato e per motivi attribuibili all'Amministrazione� e sia nel
caso di mancato collaudo negli eventuali termini fissati nel capitolato
speciale. A conclusione del sistema, l'ultimo comma dell'art. 36, precisa
che " sulle somme contestate e riconosciute in sede amministrativa e
contenziosa, gli interessi legali cominciano a decorrere trenta giorni
dopo la data di registrazione del decreto emesso in esecuzione dell'atto
PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 691
della sua attivit� e della complessit� formale del relativo iter di deliberazione,
controllo e manifestazione esterna.
Ma tale limitazione, per la stessa ratio che la giustifica, non pu�
spiegare la sua efficacia in ogni ipotesi di inadempimento dello Stato, e
cio� qua1lunque possa esserne il comportamento come, ad esempio, nel
caso di inattivit� volontaria e gravemente colposa dei suoi organi, perch�
un totale ed incondizionato esonero di responsabilit� sarebbe in contrasto
ingiustificato col principio generale che in uno Stato di diritto questo, al
pari di ogni altra persona giuridica, non pu� esimersi dal rispondere
dei danni che, sul piano contrattuale, l'inadempimento volontario o gravemente
colposo di sue obbligazioni determini ai privati.
E tale conclusione � maggiormente valida quando iJ.'art. 40, che ne
occupa, applicabile nei rapporti di appalto d'interesse di enti pubblici
diversi dallo Stato, su richiamo contenutone nei relativi contratti, ha
semplice valore di patto negoziale e non pi� quello, originario, di precetto
regolamentare (in questi ultimi sensi Cass. 20 marzo 1965, n. 462;
17 maggio 1963, n. 1266; 23 marzo 1961, n. 659).
Per tali rapporti, fra i quali rientra quello oggetto di causa, deve in
particolare affermarsi il principio che il ritardo nel pagamento del prezzo
di appalto, per rate di acconto o per saldo, non esonera l'ente pubblico
appaltante diverso dallo Stato dalla responsabilit� per i maggiori danni,
oltre gli interessi J.egali, derivati all"appaltatore dal ritardo stesso quando
questo sia stato causato da volont� di non adempiere (dolo) o da colpa
grave.
Principio questo espresso anche dall'art. 1229 c. c. che, sul piano
generale della disciplina dell'inadempimento delle obbligazioni, commina
la nullit� di qualsiasi patto che esclude e limiti preventivamente
la responsabilit� del debitore per dolo o colpa grave.
N� in contrario vale obiettare che con tale interpretazione dell'articolo
40 del Capitolato generale se ne elude l'applicabilit� suiJ. piano
con cui, in sede amministrativa o arbitrale, sono risolte le controversie ,. .
Le quali somme, � da aggiungere, non potendo essere quelle delle rate
di acconto o di quella di saldo, perch� gi� considerate nelle precedenti
disposizioni, devono necessariamente riguardare pretese connesse alle
vicende dell'appalto, e sulle quali si sia accesa controversia. N� l'espressione
" somme ,, � idonea a far pensare alla limitazione ai soli corrispettivi
per prestazioni contrattuali, dovendo essere la stessa riferita al sistema
particolare della materia, secondo cui qualunque � domanda di indennit� >
deve essere prospettata dall'appaltatore nei termini e con le modalit�
della riserva, e quindi -tra l'altro -con la precisa indicazione � delle
cifre di compenso cui crede di avere diritto ,, (art. 54, 3� comma, Regolamento
25 maggio 1895, n. 350; art. 26, Cap. gen. 1962).
Pertanto � da ritenere che la disciplina in esame sia applicabile in
ogni ipotesi di ritardo nella gestione dell'appalto.
692 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
concreto, perch� la limitazione di responsabilit� per ritardo heT pagamento
del prezzo di appalto -disposta da tale norma eccezionale per le
ragioni giustificatrici innanzi espresse nei riguardi de1lo Stato e valide
anche, seppure in grado minore, nei confronti degli enti pubblici diversi
dallo Stato -resta salva in tutti i casi in cui il ritardo dipenda dal
normale svolgimento delle procedure amministrative di detti enti pubblici,
ovvero dal concorso di circostanze ostative della speditezza propria
dell'attivit� privata, purtroppo spesso ricorrenti e pertanto prevedibtli,
imputabili o meno agli stessi enti appaltanti ovvero ad organi di controllo
dello Stato, ed integranti o meno profili di culpa levis. -(Omissis).
LODO ARBITRALE, 13 luglio 1966, n. 52 (Roma) -Pres. Trotta -Impresa
Pepe (avv. Piaggio) c. Consorzio di bonifica Trigno (avv. Compagno)
e Ministero Agricoltura e Foreste (avv. Stato Angelini Rota).
Arbitrato -Rapporto processuale arbitrale -Momento in cui si perfeziona.
Arbitrato -Costituzione del collegio arbitrale in epoca successiva al
decennio dal rigetto delle riserve -Prescrizione della pretesa
avanzata con la domanda arbitrale.
Il rapporto processuale arbitrale si perfeziona solo con l'accettazione
scritta da parte degli arbitri (1).
Nel caso, pertanto, che la costituzione del collegio arbitrale abbia
luogo a distanza di oltre un decennio dalla data di notifica del provvedimento
di Tigetto deUe riserve, l'azione dell'appaltatore deve Titenersi
prescritta (2).
(Omissis). -Non pu� invece, negarsi che nel caso in questione esista
l'eccepita prescrizione. Come pone in evidenza il Consorzio, il rapporto
processuale arbitrale si perfeziona soltanto con l'accettazione scritta degli
arbitri (cfr. App. Roma, 10 ~arzo 1948, in Foro it., 1948, I, 42�6; Cass.
16 gennaio 1956, n. 30, in Giust. civ., 1956, I, 208; Cass. 22 febbraio 1961,
(1-2) Nulla da eccepire sulla prima massima. La sentenza Cass.
n. 1989/1964 citata nel testo, � stata riportata e commentata in questa
Rassegna, 1964:, I, 973.
La seconda massima lascia perplessi. In questa Rassegna, 1965, I, 837,
si sono precisate le ragioni per le quali nella domanda arbitrale deve
identificarsi l'atto introduttivo del relativo giudizio. Ci� sulla scorta
della peculiare normativa dei pubblici appalti. � appena il caso di rilevare,
che la questione s�l momento in cui pu� dirsi instaurato il rap-..
PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 693
n. 409, ivi, 1961, I, 1460; cfr. anche Cass. 23 luglio 1964, n. 1989, in
Giust. civ., Mass., 1964, 903). prima della quale �non � possibile parlare
di instaurazione del rapporto processuale, dal momento che non esiste
ancora l'organo giudicante� (cfr. Cass. 29 luglio 1963, n. 2127, in
Foro it. Rep., 1963, voce � arbitrato �, n. 81). Ci� � indubbio, ove si
consideri che, mentre il giudizio ordinario comincia con l'atto di citazione
nel quale � necessariamente indicato il giudice adito, il giudizio
arbitrale � non ha inizio col compromesso, patto che le parti potrebbero
anche non portare a concreti effetti e nel quale, comunque, potrebbero
anche non essere nominati. gli arbitri �, come � stato esattamente osservato
da un nostro acuto giurista. �, d'altronde, noto che agli atti di �:arattere
transattivo intervenuti tr~ le parti non � dato attribuire forza interruttrice
della prescrizione (cfr. Cass. 29 marzo 1949, n. 702, in Foro it.
Rep., 1949, voce cprescrizione�, n. 12; Cass. 18 novembre 1959, n. 3042, in
Giust. civ., Mass., 1959, 1151; Cass. 4 marzo 1960, n. 402, ivi, 1960, 155)'.
Ora, dalla domanda di arbitrato risulta che il Commissario del Consorzio
di Bonifica in Sinistra Trigno e Sinello notific� all'Impresa Pepe il 2 settembre
1954 con ordine di servizio � la reiezione delle domande di maggiori
compensi avanzate dall'Impresa durante l'esecuzione dei lavori
regQlarmente inserite nel registr~ di contabilit�, ad eccezione deil.la prima
e dell'ottava parzialmente accolte e per cui era .stata offerta la somma
di L. 1.738.5r88 �� Il termine di prescrizione decorreva, pertanto, dal
2 settembre 1954, dovendo escludersi che il termine stesso avesse inizio
dal giorno in cui fu notificato il provvedimento in data 22 febbraio 1956
con il quale � l'Amministrazione, preso atto delle richieste dell'Impresa
e al termine del riesame delle stesse, fece conoscere al Pepe le proprie
determinazioni negative, a conferma della reiezione in precedenza pronunciata
", come sostiene l'Impresa Pepe. Di conseguenza, il termine
decennale di prescrizione era decorso il 25 ottobre 1965, data di costituzione
del Collegio arbitrale. -(Omissis).
porto processuale arbitrale � ben diversa da quella circa l'inizio del giudizio
arbitrale. Sembra che nella specie alla domanda arbitrale non 12otesse
essere comunque negato effetto interruttivo, ovviamente a carattere istantaneo
e non permanente in mancanza della successiva costituzione del
collegio arbitrale. � da ritenere che il collegio arbitrale abbia considerato
inutile l'approfondimento di tale profilo, perch� le conseguenze
pratiche sarebbero state le stesse: infatti, tra la domanda arbitrale, notificata
il 2 ottobre 1954, e la data di costituzione del collegio intervenuta
il 25 ottobre 1964, si era ugualmente maturato il decennio di prescrizione.
15
SEZIONE SETTIMA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 marzo 1966, n. 119 -Pres. Fumu -
Rel. Rivero -P. M. (conf.) -Conflitto competenza sollevato dal
Tribunale di Milano in proc. Ventura.
Competenza e giurisdizione -Incompetenza -Omesso rilievo da parte
del giudice -Presunzione di acquiescenza -Esclusione -Principio
applicabile ai casi analoghi di conflitto.
(Cod. proc. pen., artt. 33, 42, 51).
Il vigente sistema processuale non conosce l'acquiescenza del giudice
come preclusione alla possibilit� di rilevare la propria incompetenza,
ma, al contrario, stabilendo che l'incompetenza possa essere
dichiarata di ufficio � in ogni stato e grado del giudizio ., (incompetenza
per materia: art. 33 cod. proc. pen. e incompetenza funzionale)
ovvero fino al momento immediatamente successivo al compimento delle
formalit� di apertura del dibattimento di primo grado (incompetenza
per territorio: art. 42); ammette implicitamente la legittimit� di tale
declaratoria quale che sia stata la precedente attivit� dello stesso
giudice.
La medesima regola � riferibile anche ai � casi analoghi � di conflitto
di competenza (1).
(Omissis). -Nel giudizio di secondo grado, la Corte di Appello
di Milano, rilevato che il collegio che aveva pronunziato la sentenza
era composto dal presidente Giangreco, assegnato alla quarta sezione
penale con decreto annuale di composizione delle sezioni, e dai giudici
La Gioia e Tondi, assegnati .con il decreto medesimo alla terza sezione
civile e provvisoriamente addetti come supplenti alla quarta sezione
penale, osserv� che era stata violata' la disposizione dell'art. 97, ultimo
(1) V. per i precedenti le sentenze indicate in motivazione.
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 695
comma, dell'ordinamento giudiziario, che negli organi giudizia:d.""�ollegiali
vieta � l'intervento in ciascuna sezione di pi� di un supplente
estraneo al collegio �, e che tale violazione integrava la nullit� di ordine
generale inerente alla costituzione del giudice, indicato nell'art. 185,
n. 1 c. p. p.: conseguentemente, con sentenza 3 agosto 1965, dichiar�
la nullit� della sentenza di primo grado e rinvi� gli atti al tribunale
per il giudizio, a norma dell'art. 522, secondo comma, c. p. p ..
Il Tribunale di Milano, con ordinanza 13 ottobre 1965, ha elevato
conflitto di competenza, ritenendo che il divieto posto nell'ultimo comma
dell'art. 97 dell'ordinamento giudiziario non si riferisca ai supplenti
provenienti da altre sezioni dello stesso ufficio, ma soltanto a quelli
provenienti da altri uffici a norma dell'art. 105 dell'ordinamento giudiziario.
Il conflitto � ammissibile come � caso analogo � ai sensi dell'articolo
51, secondo comma, seconda ipotesi, c. �p. c. (giurisprudenza costante
dopo la sentenza della Suprema Corte, Sez. I, 20 giugno 1958,
P. M. in causa Di Maggio, in Giust. Pen. 1959, III, 22).
Esso non pu�, inoltre, ritenersi precluso per � acquiescenza ", desumipile
dall'avere il Tribunale, dopo la ricezione degli atti trasmessigli
dalla Corte di Appello, svolto varia attivit� ed emesso provvedimenti
incidentali: il vigente sistema processuale non conosce, invero,
l'acquiescenza del giudice come preclusione alla possibilit� di rilevare
la propria incompetenza, ma, al contrario, i:;tabilendo che l'incompetenza
possa essere dichiarata di ufficio � in ogni stato e grado del giudizio�
(incompetenza per materia: art. 33 c. p. p.; e incompetenza funzionale)
ovvero fino al momento immediatamente successivo al compimento
delle formalit� di apertura del dibattimento di primo grado
(incompetenza per territorio: art. 42), ammette implicitamente la legittimit�
di tale declaratoria quale sia stata la precedente attivit� dello
stesso giudice -la medesima regola � riferibile anche ai � casi analoghi
� di conflitto di competenza.
Ci� premesso, si osserva che il conflitto deve essere risolto nel
senso indica\o dal Tribunale, giacch�, secondo l'orientamento pi� recente,
ripetutamente espresso da codesta Corte Suprema, la disposizione
dell'ultimo comma dell'art. 97 dell'ordinamento giudiziario deve essere
interpretato nel senso che il divieto si riferisca ai supplenti provenienti
da altri uffici giudiziari e non a quelli appartenenti ad altre
sezioni dello stesso ufficio giudiziario collegiale costituito in sezioni
(la sez., 13 febbraio 1963, Pagliano, in Cass. pen., Mass. ann., 1964,
93; sa sez., 19 giugno 1963, P. M. in c. Mascolo, ivi 1963, 909; 3a sez.,
9 novembre 1964, Fandella, ivi 1965, 540; l8 sez., 26 giugno 1964, Spadaro,
ivi 1965, 835). -(Omissis).
A
696
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 marzo 1966, n. 313 -Pr~:..Fini -
Rel. Amoroso -P. M. Vacca (conf.) Rk. D'Andrea.
Dogana -Finanze e tributi -Contrabbando doganale -Contrabbando
di tabacchi esteri -Detenzione abusiva -Concorrente evasione
dell'IGE -Elemento psicologico del reato -Reato permanente.
Ad integrare l'elemento psicologico del reato di contrabbando �
necessario e su:fficiente la consapevolezza di detenere tabacchi esteri introdotti
in frode nel territorio dello Stato, anche se il detentore non li
abbia importati e qualunque sia il modo con il quale egli ne sia venuto
in possesso.
Invero, la condizione di illegittimit�, derivante dall'abusiva importazione
del tabacco e dal correlativo omesso pagamento dell'IGE, accom
pagna la merce nei successivi passaggi e le due violazioni di legge" assumendo
carattere di reati permanenti, rendono tali reati configurabili nei
confronti di tutti coloro che ne sono venuti successivamente in possesso
(1).
(1) Che il contrabbando sia un reato permanente e non istantaneo �
ormai� affermazione giurisdizionale pacifica: v. Cass. 16 maggio 1951, rie.
Porro; 5 febbraio 1958, in Giust. pen., 1959, II, 571 mass. 489; 5 febbraio
1959, ivi, 1958, II. c. 863 mass. 711; 9 novembre 1960, in Mass. Cass.
pen., 1961, 248; 11 novembre 1960, ivi, 1961, 518.
Altrettanto non pu� dirsi invece per la dottrina che, specialmente
quella pi� recente, � orientata in senso nettamente opposto: v. VINCIGUERRA,
I delitti Doganali, 1963, 250; DE VINCENTIIS, Contrabbando Doganale,
in Novissimo Dig. it., 439 e in particolare con dovizia di argomentazioni,
v. RAGNO, n Contrabbando Doganale non � reato permanente, in
Giust, pen., 1956, II, 515.
P.D.T.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 31 marzo 1966, n. 542 -Pres. Frisoli
-Rel. Stipo -P. M. Sullo -Rie. Tombacco.
Procedimento penale -Termini processuali -Sospensione nel periodo
feriale -Termine della prima attuazione delle relative disposizioni.
o. 14 luglio 1965, n. 818).
Deve ritenersi che la sospensione dei termini processuali scadenti
tm il 1� agosto ed il 15 settembre di ciascun anno fino a quest'uitima
data, di cui alla legge 14 luglio 1965, n. 818, abbia avuto efficacia immediata
a partire dal 1 o agosto 1965, ancorch� la legge stessa sia entrata
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 697
in vigore il 4 agosto dello stesso anno: e ci� perch�, essendo la norma
dettata pe1� consentire alla classe forense un periodo di pausa e di
riposo annuale al suo diuturno lavoro in concomitanza col periodo
feriale dei magistrati, il termine, cos� prefissato nella sua durata, non
pu� essere ristretto arbitrariamente nella prima applicazione della
legge (1).
(Omissis). -Il ricorso � fondato e deve essere accolto.
Ritiene il Tribunale che, essendo la legge 14 luglio 1965 n. 818
sulle serie giudiziarie entrata in vigore soltanto al 15 giorno della sua
pubblicazione (20 luglio 1965) e, cio�, il 4 agosto successivo, ed ostando
un'applicazione retroattiva della stessa perch� non espressamente stabilita,
il disposto del suo art. 1 (il corso dei termini processuali scadenti
tra il 1� agosto ed il 15 settembre, � sospeso di diritto fino a quest'ultima
data) consentiva che col 16 settembre ricominciassero a decorrere
i giorni utili eventualmente non consumati alla data del 4 agosto
anzich� del 1� agosto.
Pertanto, nella fattispecie, essendo intervenute la notifica del deposito
della sentenza di primo grado in data 19 luglio ed operando la
sospensione soltanto dal 4 agosto, sarebbero residuati soltanto cinque
(1) Sull'efficacia retroattiva della legge che ha stabilito la sospensione
estiva dei termini processuali, questa risulta essere l'unica sentenza, mentre
numerose sono le decisioni contrarie: v. Sez. IV, 26 gennaio 1966 in
Mass. Uff. Decisioni Pen., 1966, 101246; Sez. IV, 28 aprile 1966, ivi, 1966,
101225; Sez. II 13 luglio 1966 ivi, 1966, 102082; Sez. II, 31 agosto 1966 ivi,
1966, 102446; Sez. II, lo ottobre 1966, ivi, 1966, 102558.
La giurisprudenza della Cassazione civile presenta contrasti ancora
maggiori, fin alle opposte decisioni della stessa seconda sezione che, con
sentenza 7 gennaio 1967, n. 74 (in Foro It., 1967, I, 239) ha affermato la
decorrenza della sospensione dal lo agosto, mentre con sentenza 18 gennaio
1967, n. 170 (in Foro It., 1967, I, 239) ha escluso la retroattivit� della
legge. Nello stesso senso di quest'ultima v. Cass. III, 13 luglio 1966, n. 1869
in questa Rassegna 1966, I, 1027.
L'affermazione che il principio dell'irretroattivit� -costituzionalizza.to
soltanto per le leggi punitive -non ha valore assoluto e pu� essere derogato,
sia pur per implicito dal legislatore, � frequente in giurisprudenza
(Cass. civ. 12 maggio 1965. n. 905) e in dottrina (BARILE, Corso dt diritto costituzionale,
1964, 21; PERGOLESI, Diritto cost., vol. I, 1965, 289; CERE'l'I, Dir.
Cost. it., 1958, 363; v. anche SANDULLI, Legge in Novisimo Digesto, it.), e
parrebbe confortare questa isolata sentenza della Cassazione. Peraltro
un'influenza decisiva sul predominante orientamento contrario deve aver
esercitato la circostanza che nel testo definitivo della legge non sia stato
accolto l'art. 3 del progetto Cacciatore, che prevedeva l'entrata in vigore
della legge, il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
P.D.T.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
698
giorni utili decorrenti dal 16 settembre e scadenti perci� col �2ft� dello
stesso mese e non gi� col 24 come si sostiene.
Osserva questa Corte Suprema che siffatta illterpretazione rigida
sulla entrata in vigore della legge di cui sopra sia contraria allo spirito
della norma che essa contiene.
� esatto che per l'art. 73 della Costituzione le leggi entrano in
vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo
che le stesse stabiliscano un termine diverso, ma tale termine, oltrech�
espresso, si pu� desumere dallo scopo che la norma persegue al fine di
stabilire se essa debba considerarsi di immediata attuazione o non. Il
principio della irretroattivit�, secondo cui la legge non dispone che
per l'avvenire ha -di regola -un valore assoluto per le leggi sostanziali,
mentre pu� ritenersi derogato dalle leggi a contenuto strumentale.
Tali deroghe non sempre sono esplicite dovendo talora dedursi
per via d'interpretazione. E l'interpretazione, nel caso di speci~, porta
a �dover stabilire che la sospensione dei termini processuali scaduti
tra il 10 agosto ed il 15 settembre fino a quest'ultima data, di cui alla
legge 14 luglio 1965, n. 818 deve avere efficacia immediata, a partire dal
10 agosto 1965, ancorch� la legge stessa sia entrata in vigore il 4 agosto,
e ci� perch� essendo la norma dettata per consentire alla classe
forense un periodo di pausa e di riposo annuale al suo diuturno lavoro,
in concomitanza col periodo feriale dei magistrati, il termine, cos�
prefisso nella sua durata, non pu� essere ristretto arbitrariamente, nella
prima applicazione della legge. Alla stregua delle suddette considerazioni
i motivi del gravame presentati in data 23 settembre 1965 debbono
considerarsi nei termini ed importano l'esame delle proposte doglianze
per il quale il giudizio va rinviato ad altra sezione dello stesso
tribunale, dovendosi annullare l'impugnata decisione. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. II, 25 agosto 1966, n. 680 -P1�es.
D'Arienzo -Rel. Callegari -P. M. Pace (diff.) -Rie. Fabiano.
Reato -Reato continuato -Circostanze -Attenuanti comuni -Danno
di spe~iale tenuit� -Valutazione del danno -Riferimento alle sin
~ole violazioni di le~~e.
(Cod. pen., artt. 62 n. 4, 81, 2� comma).
Nel caso di reato continuato, ai fini della eventuale applicazione
dell'attenuante prevista dall'art. 62, n. 4, cod. pen., la entit� del danno
deve essere valutata con riferimento al pregiudizio cagionato dalle
singole violazioni e non a quello complessivo, poich� l'unificazione di
PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 699
sposta daU'art. 81 cod. pen. per particolari fini (essenzialmente, per
ovviare il rigore del cumulo delle pene) lascia integra l'autonomia e la
struttura di ciascun reato (1).
(Omissis). -Con i motivi di ricorso si chiede l'annullamento delle
sentenze, con rinvio, per violazione di legge e difetto di motivazione
in ordine alla mancata applicazione dell'attenuante della speciale
tenuit� del danno (art. 62 n. 4 c. p. e 475, 3 c. p. p.), il giudice di merito
�avendo considerato il valore complessivo delle cose rubate nell'ufficio
del Comando dei vigili urbani di Matera anzich� il danno subito dai
singoli enti danneggiati in rapporto alle loro condizioni economiche.
La censura non ha fondamento.
� esatto che l'entit� del danno patrimoniale ai fini dell'applicazione
dell'attenuante di cui all'art. 62 n. 4 c. p. nel caso di reato continuato,
deve essere valutata con riferimento al pregiudizio causato dalle singole
violazioni di legge e non gi� a quella complessiva, perch� l'unificazione
di pi� reato sotto il vincolo della continuazione � stata disposta
dalla legge a fini particolari, essenzialmente per ovviare al
rigore del cumulo delle pene, lasciando integra la struttura e l'autonomia
di ciascun reato.
Senonch� la sottrazione delle somme di lire 94.000, della pistola,
della torcia, avvenuta nella notte dal 9 al 10 novembre 1960 nella sede
dei vigili urbani di Matera, costituisce, come � pacifico, un solo furto,
uno dei vari furti ascritti agli imputati e unificati sotto il vincolo della
continuazione. Il fatto che gli oggetti e le somme suddetti appartenessero
a pi� enti (lire 39.000 al Comune di Matera, lire 1950 alla Polizia
Stradale, lire 4.000 alla Croce Rossa, ed altre somme minori ad altri
enti) nulla toglie alla unicit� del reato, perch� non vi � stata pluralit�
di azioni e di eventi, bens� una sola azione (anche se costituita da pi�
atti, non discontinui) che ha prodotto un unico evento. Giustamente,
quindi, agli effetti del diniego dell'attenuante � stato considerato nella
specie l'importo complessivo (� totale �) della somma e delle cose che
formarono oggetto del furto suddetto. N� era tenuto il giudice d'appello
a prendere in considerazione le condizioni economiche degli
(1) Esatta applicazione di principi giuridici relativi ad istituti distinti.
La Corte ha fatto scaturire dalla concreta disciplina dell'art. 81 c. p.
basato su una j�ctio iuris, la necessaria conseguenza della distinzione fra
i singoli reati considerati, i quali, salvo che per i fini di cui all'art. 81
predetto, mantengano pur sempre la loro fisionomia.
Pertanto il giudice in sede di applicazione della attenuante ex art. 62,
4, deve conseguentemente darsi carico dell'entit� del pregiudizio determinato
dalle singole violazioni della legge penale.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
700
enti danneggiati; avendo escluso nel valore in s� della refurtiva il carattere
della speciale tenuit� del danno, era ultronea l'indagine sulla situazione
economica delle persone offese, indagine attinente a criterio
sussidiario agli effetti dell'accertamento della sussistenza degli estremi
della attenuante in questione. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 24 settembre 1966, n. 2189 -Pres.
Rosso -Rel. Rosso -P. M. (conf.) Rie. Olivero.
Pena -Sospensione condizionale della pena -Reiterazione del be
neficio -Condizione del pa~amento della pena pecuniaria prece
d.entemente inflitta e condizionalmente sospesa -Presuppone
l'esistenza del debito -Estinzione del reato precedente -Esclu
sione della condizione.
(cod. pen. art. 164, 5� ~omma).
La condizione di pagare u.na pena pecuniaria inflitta con una 'P'f'e
cedente condanna per altro reato, cui � sottoposta la sospensione condi
zionale della pena neU'ipotesi di cui aU'art. 164, 5� comma, c. p., ha
ragione di essere in quanto ne sussista il fondamento, cio� l'esistenza
del debito; ma quando esso viene a mancare, perch� il precedente reato
� estinto, ad es. per amnistia, anche la condizione viene meno, non
potendosi imporre l'adempimento di una obbligazione inesistente.
Perch� ci� si verifichi occorre non soltanto che il reato di cui alla
precedente condanna sia com'P'f'eso nel decreto di amnistia, ma anche la
concreta applicazione del beneficio da parte del giudice competente (1).
(1) La giurisprudenza della Suprema Corte sembra orientarsi, con
questa ultima decisione, nel senso pi� corretto in ordine all'interpretazione
dell'ultimo comma dell'art. 164 c.p. nel testo modificato dalla I. 24
aprile 1962, n. 191.
Nello stesso senso si era gi� espressa la stessa sezione (Cass., Sez. III,
12 ottobre 1964, in questa Rassegna, 1966, I, 740) e la Seconda sezione
(Cass., Sez. II, 23 aprile 1965, n. 723, ivi, 1966, I. 743).
Il contrario orientamento giurisprudenziale (Cass., Sez. III, 9 ottobre
1964; Sez. IV, 15 giugno 1965, n. 1247) era gi� stato con esatte argomentazioni
confutato da DE CARLO (in questa Rassegna, 1966, I, 739).
P.D.T.
PARTE SECONDA
�l.6
J
QUESTIONI
LA RESPONSABILIT� DEI MEMBRI DEL NUCLEO FAMILIARE
NELLA RIS'COSSIONE DELL'IMPOSTA COMPLEMENTARE
La regolamentazione dell'opposizione di terzo nell'espropriazione esattoriale
(definita con riferimento all'art. 619 c. p. c. e, dunque, come vera
e propria rei vindicatio) risulta, come � noto, principalmente dal secondo
comma dell'art. 207 del t. u. sulle imposte dirette del 1958.
Fuori questione l'ipotesi disciplinata dalla lett. a) della norma che in
questa sede non interessa, prendono rilievo le due altre ipotesi di cui alle
lett. b) e e), le quali rispettivamente prevedono che l'opposizione di ter:i!io
non possa essere proposta e dal coniuge e dai parenti ed affini fino al terzo
grado del contribuente o dei coobbligati, per quanto riguarda i mobili esistenti
nella casa di abitazione del debitore, sempre che non si tratti di
beni costituiti in dote con atto anteriore alla presentazione della dichiarazione
annuale o alla notifica dell'avviso di accertamento dell'imposta �
ovvero �dalle persone i cui redditi, ai fini dell'accertamento relativo alla
imposta complementare per la quale si procede, siano stati cumulati con
quelli del contribuente iscritto a ruolo �.
�L'ambito delle due disposizioni � evidentemente molto diverso. La
prima ha riferimento ad un preciso elemento individualizzante del bene
rispetto al quale l'opposizione non � proponibile (trattarsi di bene mobile
esistente nella casa di abitazione del debitore), la seconda prescinde completamente
da ogni determinazione dell'oggetto della contestazione facendo
riferimento -con formulazione estremamente ampia -ai soli soggetti cui
viene esclusa la legittimazione a proporre opposizione. Se ci� ha esegeticamente
un senso -ed il valore del confronto tra il contenuto delle due
disposizioni � senza dubbio esaltato dalla identit� della sedes materiae dovr�
concludersi che il divieto di opposizione .previsto dalla lett. e) dell'art.
207 si riferisce non soltanto ai beni mobili esistenti nella casa di
abitazione del debitore ma ad ogni specie di beni appartenenti ai soggetti
i cui redditi, ai fini dell'accertamento per l'imposta complementare ,siano
cumulati con quelli del contribuente iscritto a ruolo; ed anche, per quanto
pi� particolarmente concerne la moglie del contribuente, ai beni costituiti
in dote (cfr. in questo senso, CocIVERA, Guida alle imposte dirette,
Torino, 1960, 255).
Cosi chiarito l'ambito della norma in esame, resta da precisare se essa
abbia funzione meramente processuale (nel senso, cio�, di escludere la legittimazione
ad una azione giudiziaria la quale presupponga pur tuttavia la
esclusiva responsabilit� sostanziale del solo contribuente iscritto a ruolo)
o non piuttosto un pi� ampio valore di fonte di garanzia patrimoniale
dell'obbligazione tributaria oltre i limiti del patrimonio del soggetto passivo
di imposta.
Soccorre al riguardo la decisione 16 giugno 1964, n. 42, della Corte
Costituzionale, in questa Rassegna, 1964, I, 634, con la quale la Corte, nel
giudicare della legittimit� costituzionale dell'art. 207 lett. b) del t. u. del
1958, ha precisato quanto segue: �l'art. 207 lett. b) t. u. sulle imposte dirette
si inquadra, pur con la particolarit� delle sue disposizioni, nel sistema
delle garanzie patrimoniali delle obbligazioni, regolate da norme di diritto
132
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sostanziale. �, infatti, la legge sostanziale che stabilisce quali be:iiT costituiscono
la garanzia del creditore. Esattamente � stato osservato che la
norma che determina l'oggetto su cui pu� essere esercitata l'azione esecutiva
del creditore � una norma di diritto materiale, perch� delimita
l'ambito entro il quale pu� essere usato lo strumento processuale fornito
al creditore per la realizzazione del suo diritto, e stabilisce quali diritti del
debitore e, in genere, quali situazioni giuridiche possono essere sacrificate
perch� sia soddisfatto tale diritto attraverso l'esecuzione coattiva >.
In questo ordine di idee, cos� autorevolmente espresso, poich� non �
dato ravvisare tra la lett. b) e la lett. e) dell'art. 207 alcuna differenza di
struttura o di funzione, che imponga di escludere per la seconda ipotesi
la medesima qualificazione di norma sostanziale, e poich�, al contrario,
la riferibilit� al concetto di situazione giuridica passibile di sacrificio
(che � al centro del ragionamento della Corte) si ripropone puntualmente
anche in relazione alla posizione delle persone indicate nella lett. c),
sembra possibile estendere la qualificazione di norma sostanziale anche
a tale ipotesi normativa.
In questa conclusione conforta anche, indirettamente, la disposizione
di cui al secondo comma dell'art. 220 del t. u., dove � previsto che l'ufficiale
esattoriale deve astenersi dal pignoramento quando sia dimostrato
che i beni appartengono a persone diverse dal debitore e dai soggetti
indicati dal secondo comma dell'art. 207; il che equivale evidentemente a
sanzionare la perfetta legittimit� di una esecuzione promossa su beni
che, gi� al momento del pignoramento, risultavano dimostrati di propriet�
di un membro del nucleo familiare anzich� del capo famiglia. Ci� implica
una conferma della natura sostanziale della soggezione dei beni dei membri
del nucleo familiare all'esecuzione esattoriale, sotto un duplice aspetto:
1) in primo luogo, quando il difetto di legittimazione ad avvalersi
di un mezzo processuale non sia limitato o sottoposto all'esercizio di oneri
particolari ma risulti, in senso assoluto, preclusivo della possibilit� stessa
di avvalersi di quel mezzo, la carenza di legittimazione si risolve neces
sariamente in compressione della sfera giuridica sostanziale dell'interes
sato. Nella specie, trattandosi di pr�clusione all'esercizio di una pretesa
di propriet�, vuol dire che il diritto del proprietario � istituzionalmente
destinato a sopportare l'esercizio di una azione esecutiva per debiti altrui;
2) in secondo luogo, il fatto che l'accertamento della spettanza del
bene ad uno dei soggetti indicati nel secondo comma dell'art. 207 non
preclude l'esercizio dell'azione esecutiva gi� nella fase preliminare (pigno
ramento), e pur quando la titolarit� del diritto risulti incontestabil
mente provata, appare in contraddizione con la costruzione del fenomeno
in chiave meramente processuale, dato che le tradizionali limitazioni alla
facolt� di revindica in sede esecutiva (art. 619 e 621 c. p. c.) -queste
s� veramente processuali -appaiono tutte rivolte alla diversa esigenza
di garantire la seriet� dell'opposizione e sono, comunque, tutte operanti
soltanto in fase successiva al pignoramento, in fase cio� strettamente
contenziosa.
I risultati fin qui conseguiti sulla scorta di una interpretazione mera
mente esegetica possono essere ulteriormente confermati al lume di ta
lune considerazioni sistematiche.
Anzitutto � evidente che la situazione ipotizzata, in cui ad un solo
debitore di imposta in senso stretto (il contribuente iscritto) si affian
chino altre persone chiamate a rispondere con il proprio patrimonio del
l'adempimento del debitore, non ha in s� alcunch� di anomalo sol che si
consideri come la possibilit� di scissione tra debito e responsabilit� nel
PARTE II, QUESTIONI 133
l'ambito di un medesimo rapporto di obbligazione corrisponda a noti concetti
di teoria generale (cfr. BETTI, Teoria generale delle obbtigazioni,
Milano), ed a numerose fattispecie legislativamente previste (artt. 1936,
2755, 2784, 2808 c. c.).
In secondo luogo sembra chiaro come siffatta situazione trovi particolare
riscontro nella struttura dell'imposta complementare, in cui -tramite
la persona del solo contribuente iscritto a ruolo -si intende in
realt� colpire il reddito in un intero nucleo familiare. Si dovr�, allora,
concludere che la possibilit� di procedere esecutivamente sui beni degli
altri componenti di tale nucleo � pienamente in armonia con la ratio
dell'istituto, risolvendosi in una maggiore garanzia per l'adempimento del
medesimo debito. In questo ordine di idee non sembra utilmente invocabile,
per la tesi contraria a quella qui sostenuta, la disposizione di cui
all'art. 232, ult. comma, del t. u., perch� il privilegio esattoriale sull'immobile
-a parte il fatto che corrisponde a tutt'altra ratio e tradizione
legislativa -�, comunque, chiaramente rivolto a garantire il credito tributario
per l'ipotesi, ben diversa da quella in discussione, in cui la propriet�
del bene immobile passi a persona estranea al nucleo familiare dell'originario
proprietario.
� piuttosto opportuno precisare che la responsabilit� solidale dei componenti
il nucleo familiare opererebbe in ogni caso nei soli limiti in cui
debba ritenersi rilevante, ai fini della complementare, il concetto stesso
di nucleo familiare: cio� nei soli limiti in cui sussiste effettivamente la
cumulabilit� dei redditi tassabili, a sensi degli artt. 131 e successivi del
testo unico. Cos�, ad es., il principio affermato potr� subire eccezione nel
caso di separazione legale di cui al secondo comma del citato art. 131.
Peraltro, e con le limitazioni accennate, il principio della responsabilit�
solidale rester� fermo.
N� sembrano determinanti in contrario le decisioni 15 marzo 1938
e 28 aprile 1938 della Corte di Cassazione (rispettivamente in Giur. it.,
1938, I, 1, 575 e 729) le cui conclusioni sono soltanto apparentemente in
contrasto con la tesi qui sostenuta.
Queste due sentenze furono, infatti, rese in vi�genza del vecchio t. u.
sulla riscossione delle imposte dirette, approvato con r. d. 17 ottobre 1922,
n. 1401, il cui art. 63, nel regolare la stessa materia dell'opposizione
all'esecuzione oggi disciplinata dall'art. 207, prevedeva l'esclusione dalla
facolt� di opposizione nel solo caso corrispondente alla lett. b) dell'attuale
art. 207. La disposizione di cui alla lett. e), sulla quale -come si �
visto -deve esegeticamente giustificarsi la soluzione in senso affermativo
del quesito in esame, risulta introdotta nella nostra legislazione soltanto
con l'art. 18 della I. 16 giugno 1939, n. 492, e cio� in data successiva alle
citate decisioni. N� consta che in prosieguo di tempo la Cassazione abbia
pi� avuto modo di pronunciarsi sulla questione.
T. ALIBRANDI
RASSEGNA DI DOTTRINA
BARILE P., Scritti di diritto Costituzionale, C.E.D.A.M., Padova, 1967,
pagg. 750.
Il libro in rassegna raccoglie i principali scritti dell'A., gi� apparsi
in varie riviste giuridiche o culturali dal 1947 al 1966, le sue pi� significative
relazioni e comunicazioni in Congressi e Convegni di studi, i suoi
pareri e le sue risposte ad interviste pubblicate su giornali di inftormazione
politica. Esso, mano a mano che si procede nena lettura, contribuisce
a dare un quadro abbastanza ampio del pensiero del B. sui pi�
importanti e rilevanti problemi che la scienza giuridica ha dovuto esaminare
e risolvere dall'entrata in vigore della Costituzione ad oggi.
Non mancano nel volume anche scritti tuttora inediti, come ad
esempio lo studio sul � Potere costituente " e quello sul � Presidente della
Repubblica�, che appariranno nel volume del Novissimo digesto Italiano
in corso di pubblicazione.
Di vivissima attualit�, ed oltretutto adeguatamente aggiornato, ci �
sembrato l'articolo Per un ammodernamento delle strutture democratiche
italiane, pubblicato sul Il Ponte nel 1964: in esso si affrontano temi
che stanno formando oggetto di ripetuti dibattiti in sede politica ed in
sede giuridica e che riguardano essenzialmente la composizione e la funzionalit�
del Parlamento (bicameralismo, potere dei partiti e dei gruppi
di pressione, leggi di indirizzo politico e problema della delegiferazione).
Da segnalare, infine, un efficace articolo sul Il dovere di imparzialit�
della P. A., per la chiarezza dei concetti in esso espressivi.
L.M.
SORRENTINO F., I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, Riv.
trim. dir. pubblico, 1967.
Traendo spunto da due recenti Ordinanze della Corte Costituzionale
con le quali sono stati dichiarati inammissibili due ricorsi per conflitto
fra poteri dello Stato, l'A. esamina diffusamente la questione, molto dibattuta
nella dottrina, specialmente pi� recente, che sottopone a severa ed
acuta critica. Premessi alcuni cenni storici sul principio della separazione
dei poteri, affermato solennemente gi� da Locke e Montesquieu
come strumento atto a garantire i singoli contro gli abusi dell'autorit�,
ed accertata la compatibilit� del principio col regime p�rlamentare, in
genere, e con l'attuale ordinamento italiano, in specie, l'A. passa alla
individuazione dei soggetti e dell'oggetto del conflitto e, infine, del procedimento
previsto per la sua risoluzione non senza aver esattamente precisato
che l'indagine va condotta esclusivamente attraverso la interpretazione
della Costituzione e delle norme di legge ordinarie dettate per
la sua attuazione (in questi stessi sensi � la recente sentenza n. 79 del
1967, nella quale la Corte Costituzionale ha affermato che il principio
della divisione dei poteri � risulta accolto, nel vigente ordinamento, non
in astratto, bensl entro i limiti consacrati dalle norme della Costituzione �).
PARTE II~ RASSEGNA DI DOTTRINA
Sul primo e, direi, pi� dibattuto aspetto della questione l'A., abbandonata
decisamente la teoria, che tende ad individuare il potere in base
alla funzion�e, identifica i soggetti del conflitto nell'organo singolo e nel
gruppo di organi, ridotto ad unit� rilevante per il mondo del diritto
(entit�) cui competa una sfera di attribuzioni o potest� castituzionali
(che possono comprendere una o pi� delle tre funzioni fondamentali) e
che sia in grado, attraverso l'esercizio o il mancato esercizio di queste
attribuzioni, di formare o impedire la formazione della volont� dello
Stato.
L'A., esclusa ogni identit� con il conflitto di attribuzioni previsto
dalla legge del 1877 ed esclusa, altresi, l'ipotesi di una vindicatio potestatis,
identifica, poi, l'oggetto del conflitto nell'annullamento dell'atto (conflitto
positivo) o nella dichiarazione d'illegittimit� del comportamento
omissivo (conflitto negativo) lesivo della sfera di competenza dell'altro
potere (rispettivamente, petitum. e causa petendi), precisando -anche
sulla scorta dell'elaborazione giurisprudenziale formatasi in relazione ai
conflitti fra Stato e Regione -che tale lesione pu� verificarsi o perch�
uno dei poteri si arroghi attribuzioni spettanti ad altro potere o perch�,
nell'ipotesi di attribuzioni concorrenti, si arroghi l'esclusivit� della funzione
(conflitti positivi o fattispecie di usurpazione) ovvera ometta di
prestare la sua collaborazione, imposta da una norma costituzionale (conflitto
negativo o fattispecie di turbativa). In concreto l'A. ravvisa ipotesi
di conflitto nel rifiuto di promulgazione, nel rifiuto di controfirma, nel
rifiuto presidenziale di' sottoscrivere atti del Governo o di autorizzare il
Governo alla presentazione di disegni di legge, nel voto di sfiducia, nello
scioglimento delle Camere.
L'A. esclude, sia pure dubitativamente, che possa sussistere conflitto
fra P. A. e potere giurisdizionale soprattutto quando la P. A. sia parte
in causa e ci� perch� in tale ipotesi, essendo essa sottoposta alla giurisdizione,
non sarebbe un potere. Tale conclusione, peraltro, ci trova decisamente
dissenziente (vedansi, in proposito "I conflitti di attribuzione
tra i poteri dello Stato �, nella Raccolta di studi edita nel 1957 a cura di
questa Rassegna, e " Gli atti politici ,. in Studi in onore di Gioacchino
Scaduto, Padova, 1967). A nostro avviso, all' A., come a molti altri che si
sono occupati dell'argomento, � sfuggita la considerazione che l'art. 113
Cost. consente l'esercizio della giurisdizione nei confronti della P. A. solo
per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi e, in ogni
caso, esclude che l'autorit� giurisdizionale possa annullare o revocare
l'atto amministrativo fuori dei casi espressamente previsti dalla legge.
Fuori di queste ipotesi -come nei riguardi degli atti politici o di Governo
-l'azione non � proponibile contro la P. A., la quale � esente dalla
giurisdizione e si pone, di fronte a questa, come potere a potere. D'altra
parte, occorre considerare che l'art. 113 -come il precedente art. 24,
su cui pi� copiosa � la giurisprudenza costituzionale -� una disposizione
costituzionale non pi� rigida, n� pi� forte delle altre -che tutelano altri
interessi primari e con le quali deve necessariamente essere coordinata,
a volte cedendo e a volte prevalendo.
Trattando, poi, del procedimento l'A. ritiene che non sia presupposto
necessario per la proponibilit� del ricorso un atto degli organi supremi
di ciascun potere; questi sono i soggetti legittimati a proporlo ed a resistervi,
ma il conflitto sorge anche per effetto di un atto o di un comportamento
di organo inferiore (l'ipotesi fatta, del procedimento a carico
di un parlamentare senza autorizzazione, lascia davvero perplessi). Am
136 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mette l'intervento adesivo autonomo d'altro potere, escludendo, mvece, sia
la proposizione del conflitto in via incidentale, sia l'intervento del privato,
al quale rimarrebbe aperta, in ogni caso, l'ordinaria via giurisdizionale
per far valere il vizio d'incompetenza costituzionale.
Anche su questo punto riteniamo di dover dissentire, ricordando,
senza ripetere le cose gi� dette (Questione di competenza costituzionale
e giurisdizione, in Studi in Onore di Guido Zanobini, Milano, 1962), che
l'ordinamento non conosce la figura dell'interesse legittimo costituzionale
e che, -di fronte alle disposizioni della Costituzione, il cittadino non ha
alcuna situazione giuridica protetta, neppure in via occasionale. Tanto
ci� � vero che il Parlamento, nel corso della discussione di quella, che
sarebbe stata, poi, la legge 11 marzo 1953, n. 87 bocci� la proposta della
Commissione speciale della Camera, la quale aveva previsto (art. 35/33
del progetto, divenuto art. 37 del testo definitivo) la possibilit� che il
conflitto fosse promosso anche da soggetti diversi dagli enti in conflitto,
purch� fossero direttamente interessati all'atto, che vi dava luogo.
G. GUGLIELMI
STUCKA P. I., La funzione rivoluzionaria del Diritto e dello Stato ed altri
scritti, Einaudi, Torino, 1967, pagg, 547.
A differenza di quanto � avvenuto in Inghilterra, Francia, Stati Uniti
e Germania, da noi le vicende e la problematica degli studi sovietici di
teoria giuridica sono state a lungo trascurate. La pubblicazione di questo
libro di uno dei maggiori protagonisti del dibattito dottrinale sui problemi
del diritto e dello Stato, svoltosi nell'Unione Sovietica tra il 1917
ed il 1930, viene a colmare una notevole lacuna. L'interesse del volume
� prevalentemente di carattere storico: esso costituisce una diretta e viva
documentazione dei fermenti di pensiero che caratterizzarono la prima
fase della rivoluzione bolscevica e dei problemi assolutamente nuovi che
si posero all'attenzione dei giuristi nella nuova societ� sovietica.
Il libro, oltre ad una serie di brevi ma interessanti saggi, contiene
due testi fondamentali della dottrina sovietica: La funzione rivoluzionaria
del diritto e dello Stato (apparso nel 1921), ed Introduzione alla
teoria del diritto civile (uscito nel 1927). Dei due testi, il primo costituisce
una trattazione organica e sistematica dei problemi di filosofia del diritto
in chiave marxistica, il secondo � un'analisi critica del diritto civile fatta
al fine di adeguarlo ai problemi della societ� che si. andava formando.
L. M.
.
~�
J
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
LEGGI E DECRETI *
legge 6 agosto 1967, n. 765. -Modifica gli articoli 8, primo comma,
16. primo e secondo comma, 26, 27, 28 primo e secondo comma, 30,
31, 35, secondo comma, 36 e 41 della legge 7 agosto 1942, n. 1150
(legge urbanistica), sopprimendo l'ultimo comma dell'articolo 11 e prevedendo
nuove disposizioni dopo il primo comma dell'articolo 10, dopo
il terzo comma dell'articolo i6, e con gli articoli da 41 bis a 41 octies
(G. U. 31 agosto 1967, n. 218).
NORME SOTTOPOSTE A GIUDIZIO
DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE*
NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
Codice della navigazione, art. 84 (Ingiunzione per rimborso di spese),
terzo comma, limitatamente alle parole � previo versamento deUa somma
indicata neH'atto di ingiunzione �.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 96, G. U. 15 luglio 1967, n. 177 (1).
Ordinanza di rimessione 14 febbraio 1966 del Pretore di Civitavecchia,
G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966, II, 102.
codice della navigazione, art. 730 (Ingiunzione per rimborso di spese),
limitatamente alle parole �previo versamento della somma indicata
nell'atto di ingiunzione � (2).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 96, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
(Ordinanza di rimessione 14 febbraio 1966 del Pretore di Civitavecchia
relativa a questioni di legittimit� costituzionale dell'art. 84,
(*) Si segnalano i provvedimenti ritenuti di maggiore interesse.
(*) Tra parentesi sono indicati gli articoli della Costituzione in riferimento ai
quali sono state proposte o decise le questioni di legittimit� Costituzionale.
(1) Con la stessa sentenza, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate
le altre questioni di legittimit� costituzionale della disposizione, sollevate dal Pretore
di Civitavecchia in riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione.
(2) Illegittimit� costituzionale dichiarata ai sensi dell'art. 27 della legge 11 mar.
zo 1953, n. 87.
138
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
terzo comma, del codice della navigazione, G. U. 30 aprile 196(),'n. 105,
e in questa Rassegna, 1966, II, 102).
codice penale militare di pace, art. 28 (Degradazione), primo com.ma,
n. 2, nella parte in base alla quale la degradazione priva il condannato
"delle pensioni e del diritto alle medesime per ii servizio anteriormente
prestato ", limitatamente alla parte in �cui i diritti ai trattamenti
econo111ici dei quali prevede la perdita traggono titolo da un rapporto
di lavoro.
Sentenza 3 luglio 1967, n. 78, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 5 marzo 1966 della quarta sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, G. U. 24 settembre 1966, n. 239, e in
questa Rassegna, 1966, II, 249.
r. d. 23 dicembre 1865, n. 2700 (Tariffa per gli atti giudiziari in
materia civile), art. 436, nei limiti in cui non prevede l'anticipazione
da parte dello Erario degli onorari spettanti al consulente tecnico o
ad altri ausiliari del giudice nei giudizi di interdizione e di inabilitazione
promossi dal pubblico ministero.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 112, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 21 gennaio 1966 del Tribunale di Varese,
G. U. 23 luglio 1966, n. 182, e in questa Rassegna, 1966, II, 203.
r. d. 11 dicembre 1887, n. 5138 (che chiama ia Consulta Araldica a
dar pareri ai Governo in materia di titoli e distinzioni nobiliari, ,di
stemmi ed altre pubbliche onorificenze e ne stabilisce le norme), nei
limiti in cui gli si d� applicazione per l'aggiunta al nome di predicati
di titoli nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922 ma non riconosciuti prima
dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch� nei limiti in cui sottopone
il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria ad una disciplina
diversa da quella disposta dall'ordinamento per il diritto al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
II, 155); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 286); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 63).
r. d. 21 febbraio 1895, n. 70 (Testo unico delle leggi suite pensioni
civili e militari), art. 54, n. 4 -limitatamente alle parole " ed il tempo
passato in aspettazione di giudizio seguito da condanna � -, art. 54,
n. 6 (3) e art. 183, lettere b, e, d, limitatamente alla parte in cui i di(
3) Nelle ordinanze di rimessione non risulta proposta la questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 54, n. 6 del r. d. 21 febbraio 1895, n. 70.
J J
PARTE ~I, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 139
ritti ai trattamenti economici dei quali le disposizioni prevedono la
perdita traggono titolo da un rapporto di lavoro (4).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 78, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanze di rimessione 31 gennaio 1966 (due), 7 febbraio 1966,
23 febbraio 1966, e 5 marzo 1966 della quarta sezione giurisdizionale
della Corte dei conti (G. U. 10 settembre 1966, n. 226 e 24 settembre
1966, n. 239, e in questa Rassegna, 1966, II, 250 e 251).
r. d. 2 luglio 1896, n. 313 (Nuovo ordinamento per la Consulta
Araldica), nei limiti in cui gli si d� applicazione per l'aggiunta al nome
di predicati di titoli nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922 ma non riconosciuti
prima dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch� nei
limiti in cui sottopone il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria
ad una disciplina diversa da quella disposta dall'ordinamento per
il diritto al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Otdinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna,
1966, II, 155); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 286); e 7 novembre
. 1966 del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e
retro, II, 63).
r. d. 5 luglio 1896, n. 314 (Regolamento per la Consulta Araldica),
nei limiti in cui gli si d� applicazione per l'aggiunta al nome di predicati
di titoli nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922� ma non riconosciuti
prima dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch� nei limiti in
cui sottopone il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria ad una
disciplina diversa da quella disposta dall'ordinamento per il diritto al
nome.
Sentenza 8 luglio 1957, n. 101, G. U. 15 luglio 1957, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribuna
le di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
II, 156); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 287); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 63).
r. d. I. 20 marzo 1924, n. 442 (Disposizioni per disciplinare l'uso di titoli
od attributi nobiliari), convertito con legge 17 aprile 1925, n. 473,
nei limiti in cui gli si d� applicazione per l'aggiunta al nome di predicati
di titoli nobiliari anterori al 28 ottobre 1922 ma non riconosciuti
prima dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch� nei limiti in
cui sottopone il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria ad una
(4) L'art. 183, primo comma, lettera a, e terzo comma, del r. d. 21 febbraio 1895,
n. 70, � stato dichiarato incostituzionale con sentenza 13 gennaio 1966, n. ;;i.
140
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
disciplina .diversa da quella disposta dall'ordinamento per ff"diritt�
al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessiqne 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
Il, 157); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 288); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 65).
r. d. I. 28 dicembre 1924, n. 2337 (Modificazioni al r. d. 20 marzo 1924,
n. 442, contenenti norme per disciplinare l'uso di titoli ed attributi
nobiliari), convertito con legge 21 marzo 1926, n. 597, nei limiti in cui
gli si d� applicazione per l'aggiunta al nome di predicati di titoli nobiliari
anteriori al 28 ottobre 1922 ma non riconosciuti prima dell'entrata
in vigore della Costituzione, nonch� nei limiti in cui sottopone
il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria ad una disciplina diversa
da quella disposta dall'ordinamento per il diritto al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
lI, 157) e 7 novembre 1966 del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio
1967, n. 51, e retro, II, 65).
legge 17 aprile 1925, n. 473 (Conversione in legge, con approvazione
complessiva, di decreti luogotenenziali e regi aventi per oggetto argomenti
diversi, emanati sino al 23 maggio 1924), per la parte in cui
converte in legge il r. d. 1. 20 marzo 1924, n. 442, nei limiti in cui gli
si d� applicazione per l'aggiunta al nome di predicati di titoli nobiliari
anteriori al 28 ottobre 1922 ma non riconosciuti prima dell'entrata
in vigore della Costituzione, nonch� nei limiti in cui sottopone
il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria ad una disciplina diversa
da quella disposta dall'ordinamento per il diritto. al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
Il, 157); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 288); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 65).
legge 21 marzo 1926, n. 597 (che converte in legge, con approvazione
complessiva, decreti luogotenenziali e regi aventi per oggetto argomenti
diversi), per la parte in cui converte il r. d. 1. 28 dicembre 1924,
n. 2337, nei limiti in cui gli si d� applicazione per l'aggiunta al nome
di predicati di titoli nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922 ma non
riconosciuti prima dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch� nei
limiti in cui sottopope il diritto predetto e la relativa tutela giudizia
J
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
ria ad una disciplina diversa da quella disposta dall'ordinamento per
il diritto al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
II, 157) e 7 novembre 1966 del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio
1967, n. 51, e retro, II, 65).
r. d. 16 agosto 1926, n. 1489 (Statuto delle successioni ai titoii e agli
attributi nobiliari), nei limiti in �cui gli si d� applicazione per l'aggiunta
al nome di predicati nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922 ma
non riconosciuti prima dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch�
nei limiti in cui sottopone il diritto predetto e la relativa tutela
giudiziaria ad una disciplina diversa da quella disposta dall'ordinamento
per il diritto al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II,
158); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 288); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 65).
r. d. 6 novembre 1926, n. 1848 (Testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza), art. 215.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 114, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 20 gennaio 1966 delle Sezioni unite civili
deUa Corte di cassazione, G. U. 21 maggio 1966, n. 124, e in questa
Rassegna, 1966, II, 158.
r. d. 21 gennaio 1929, n. 61 (Approvazione dell'ordinamento dello
stato nobiliare italiano), nei limiti in cui gli si d� applicazione per
l'aggiunta al nome di predicati nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922
ma non riconosciuti prima dell'entrata in vigore della Costituzione,
nonch� nei limiti in cui sottopone il diritto predetto e la relativa tutela
giudiziaria ad una disciplina diversa da quella disposta dall'ordinamento
per il diritto al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
II, 158); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966,. n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 288); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 66).
r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 21 O.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 114, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
142
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
\
Ordinanza di rimessione 20 gennaio 1966 alle Sezioni uri�fe civili
della Corte di cassazione, G. U. 21 maggio 1966, n. 124, e in questa
Rassegna, 1966, II, 159.
r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611 (Testo unico delle leggi e delle norme
giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sullo
ordinamento dell'avvocatura dello Stato), art. 11, nei limiti in cui esclude
la sanatoria delle nullit� di notificazione.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 97, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 24 febbraio 1965 della terza sezione civile
della Corte di cassazione, G. U. 25 giugno 1966, n. 156, e in questa
Rassegna, 1966, II, 159.
r. d. I. 3 giugno 1938, n. 1032 (Norme per disciplinare la perdita del
diritto a pensione del personale statale destituito), convertito in legge
5 gennaio 1939, n. 84, art. 1, limitatamente alla parte in cui i diritti
ai trattamenti economici dei quali prevede la perdita traggono titolo
da un rapporto di lavoro.
Sentenza 3 luglio 1967, n. 78, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 31 gennaio 1966 della quarta sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, G. U. 10 settembre 1966, n. 226, e
in questa Rassegna, 1966, II, 253.
r. d. 3 giugn�o 1938, n. 1032 (Norme per disciplinare la perdita del
diritto a pensioni del personale statale destituito), convertito in legge
5 gennaio 1939, n. 84, art. 3, che modifica l'art. 183, lettera b, del r. d.
21 febbraio 1895, n. 70, limitatamente alla parte in cui i diritti ai
trattamenti economici dei quali prevede la perdita traggono titolo da
un rapporto di lavoro.
Sentenza 3 luglio 1967, n. 78, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 23 febbraio 1966 della quarta sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, G. U. 24 settembre 1966, n. 239, e
in questa Rassegna, 1966, II, 253.
legge 5 gennaio 1939, n. 84 (Conversione in legge del r. d. l. 3 giugno
1938, n. 1032 che detta norme per disciplinare la perdita del diritto
a pensione per il personale statale destituito), nella parte in cui
converte l'art. 1 del r. d. 1. 3 giugno 1938, n. 1032 (limitatamente alla
parte in cui i diritti ai trattamenti economici dei quali prevede la perdita
traggono titolo da un rapporto di lavoro).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 78, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 31 gennaio 1966 della quarta sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, G. U. 10 settembre 1966, n. 226, e
in questa Rassegna, 1966, II, 253.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 148
legge 5 gennaio 1939, n. 84 (Conversione in legge del r. d. l. 3 giugno
1938, n. 1032, che detta norme per disczplinare la perdita del diritto
a pensione per il personale statale destituito), nella parte in cui
converte l'art. 3 del r. d. 1. 3 giugno 1939, n. 1032, che modifica l'articolo
183, lettera b, del r. d. 21 :febbraio 1895, n. 70 (limitatamente alle
parti in cui i d.iritti ai trattamenti economici dei quali prevede la perdita
traggono titolo da un rapporto di lavoro).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 78, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 23 :febbraio 1966 della quarta sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, G. U. 24 settembre 1966, n. 239, e
in questa Rassegna, 1966, II, 253.
r. d. 7 giugno 1943, n. 651 (Ordinamento dello Stato Nobiliare Italiano),
nei limiti in cui gli si d� applicazione per l'aggiunta al �nome
di predicati nobiliari anteriori al 28 ottobre 1922 ma non riconosciuti
prima dell'entrata in vigore della Costituzione, nonch� nei limiti in
cui sottopone il diritto predetto e la relativa tutela giudiziaria ad una
disciplina diversa da quella disposta dall'ordinamento per il diritto
al nome.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 101, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 13 dicembre 1965 (quattro) del Tribunale
di Roma (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II,
160); 18 giugno 1966 del Tribunale di Bologna (G. U. 12 novembre
1966, n. 284, e in questa Rassegna, 1966, II, 289); e 7 novembre 1966
del Tribunale di Roma (G. U. 25 :febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 67).
d. P. R. 5 luglio 1951, n. 573 (Norme sulla dichiarazione unica annuale
dei redditi soggetti alle imposte dirette), art. 22, primo comma,
limitatamente alle parti in cui dispone l'aumento del 10 per cento per
i redditi di categoria A, di categoria B e di categoria C/1 da iscriversi
a ruolo in caso di omessa dichiarazione.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 103, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza 17 novembre 1964 della Commissione provinciale delle
imposte di Catania, G. U. 26 marzo 1966, n. 76, e in questa Rassegna,
1966, II, 104.
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645 (Testo unico delle leggi sulle imposte
dirette), art. 123, nella parte in cui prevede l'aumento del 10 per
cento sul reddito accertato per il periodo di imposta precedente ai fini
dell'imposta sui redditi di ricchezza mobile (5); art. 141, primo comma,
nella parte in cui dispone che l'aumento del 10 per cento previsto dal(
5) Illegittimit� costituzionale dichiarata, ai sensi dell'art. 27, ultima parte,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, � negli stessi limiti sopra indicati � per l'art. 22,
primo comma, del d. P. R. 5 luglio 1951, n. 573.
144 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'art. 123 spiega automatica efficacia ai fini dell'imposta con�pfomentare
sul reddito (5); art. 142, nella parte in cui fa salvo l'effetto dello
aumento del 10 per cento, previsto dall'art. 141, primo comma, ai fini
dell'imposta complementare progressiva sul reddito complessivo (5);
art. 150, sec:ondo c:omma, nella parte in cui dispone che l'aumento del
10 per cento previsto dall'art. 123 spiega automatica efficacia ai fini
dell'imposta sulle societ� (5).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 103, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
(Ordinanza 17 novembre 1964 della Commissione provinciale delle
imposte di Catania, relativa alla questione di legittimit� costituzionale
dell'art. 22, primo comma, del d. P. R. 5 luglio 1951, n. 573, G. U. 26
marzo 1966, n. 76, e in questa Rassegna, 1966, II, 104).
d. P. R. 11 settembre 1960, n. 1326 (Norme sui trattamento economico
e normativo dei Lavoratori dipendenti daHe imprese grafiche e
affini), artic:olo unic:o, nella parte in cui rende obbligatorio erga omnes
il versamento del contributo di cui all'art. 10, secondo comma, del contratto
collettivo 1� ottobre 1959 per i dipendenti dell'industria grafica
ed affini.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 107, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 14 febbraio 1966 e 23 aprile 1966 del
Pretore di Bologna (G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e 9 luglio 1966, n. 168,
e in questa Rassegna, 1966, II, 106, e 212).
d, P. R. 9 maggio 1961, n. 868 (Norme sui trattamento economico e
normativo degii operai dipendenti daUe imprese ediiizie ed affini deHe
provincie di Ancona, Ascoii Piceno, Macerata e Pesaro), artic:olo unic:o,
per la parte in cui rende obbligatorio erga omnes l'art. 10 del contratto
collettivo integrativo 30 settembre 1959 per gli operai dipendenti dalle
imprese edilizie ed affini della provincia di Ascoli Piceno.
Sentenza 8 luglio 1967, n. 99, G. U. 15 luglio 1967, n. 177 (6).
Ordinanza di rimessione 7 febbraio 1966 del Pretore di Fermo,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 162.
legge reg. Friuli-Venezia Giulia 16 dic:embre 1966, n. 107-bis (Dotazione
organica deU'Ente per io sviLuppo den'artigianato e stato giuridico
e trattamento economico dei personaie) (artt. 4, n. 1, e 68, secondo
comma, dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 100, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, G. U. 28 gennaio
1967, n. 25, e retro, II, 21. .
(6) Con la stessa sentenza la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la
questione di legittimit� costituzionale dell'art. 7 del contratto collettivo integrativo
30 settembre 1959, reso obbligatorio erga omnes dal d. P. R. 9 maggio 1961, n ..868.
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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 1415
NORME DELLE QUALI � STATA DICHIARATA NON FONDATA
LA QUESTIONE DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
Codice C�ivile, art. 316 (Esercizio deila patria potest�) e art. 320 (Rappresentanza
e amministrazione) (artt. 3, 29 e 30 della Costituzione).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 102, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 7 gennaio 1966 del Pretore di Imola,
G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966, II, 99.
codice di .procedura civile, art. 674 (Cauzione) (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 81, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 15 aprile 1966 del Tribunale di Ancona,
G. U. 23 luglio 1966, n. 182, e in questa Rassegna, 1966, II, 201.
codice di procedura penale, art. 419 (Anticipazione di spese) (artt. 3
e 24, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 93, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 24 gennaio 1966 del Pretore di Venezia,
G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966, II, 102.
codice di procedura penale, art. 435 (Reati commessi in udienza; giudizio
immediato) (artt. 3 e 24 della Costituzione) (7).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 92, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 10 dicembre 1965 del Tribunale di Belluno,
G. U. 12 febbraio 1966, n. 38, e in questa Rassegna, 1966, II, 22.
codice di procedura penale, art. 503 (Atti dei giudizio direttissimo),
terzo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 92, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 10 dicembre 1965 del Tribunale di Belluno
(G. U. 12 febbraio 1966, n. 38, e in questa Rassegna, 1966, II, 23);
16 marzo 1966 del Pretore di Bari (G. U. 21 maggio 1966, n. 124, e
in questa Rassegna, 1966, II, 154); 22 marzo 1966 del Tribunale di Bari
(G. U. 28 maggio 1966, n. 131, e in questa Rassegna, 1966, II, 154);
28 marzo 1966 del Pretore di Milano (G. U. 23 luglio 1966, n. 182, e
in questa Rassegna, 1966, II, 203); 1� giugno 1966 del Tribunale di Bari
(G. U. 10 settembre 1966, n. 226, e in questa Rassegna, 1966, II, 249);
8 giugno 1966 del Tribunale di Bari (G. U. 12 novembre 1966, n. 284,
e in questa Rassegna, 1966, II, 286); e 15 giugno 1966 del Tribunale di
Bari (G. U. 10 settembre 1966, n. 226, e in questa Rassegna, 1966,
II, 249).
(7) Questione gi� dichiarata non fondata, in riferimento all'art. 25 della Costituzione,
con sentenza 9 luglio 1963, n. 122.
17
146
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
c:odic:e della navigazione, art. 84 (Ingiunzione per rimborso df'spese),
terzo c:omma, nella parte non dichiarata incostituzionale (artt. 24 e 113
della Costituzione) (8).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 96, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 14 febbraio 1966 del Pretore di Civitavecchia,
G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966,
II, 102.
c:odic:e della navigazione, art. 226 (Autorizzazione di servizi) (artt. 4
e 41, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 111, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 14 febbraio 1966 del Pretore di Venezia,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 155.
c:odic:e della navigazione. art. 1331 (Disposizioni per l'esecuzione del
codice) (artt. 76, 77, 87 e 89 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 111, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 14 febbraio 1966 del Pretore di Venezia,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 155.
c:odic:e della navigazione, art. 1238 (Competenza per le contravvenzioni)
(art. 104, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 79, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 17 marzo 1966 del Tribunale di Roma,
G. U. 21 maggio 1966, n. 124, e in questa Rassegna, 1966, II, 155.
r. d. 30 di,c:embre 1923, n. 3269 (Legge del registro), art. 72 (artt. 3,
24 e 113 della Costituzione (9).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 94, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 21 gennaio 1966 della Corte di appello
di Milano, G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966,
II, 103.
r. d. 30 dic:embre 1923, n. 3270 (Legge tributaria sulle successioni),
art. 31, primo, sec:ond9 e terzo c:omma (artt. 3 e 53 della Costituzione) (10).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 109, G. U. 15 lugli� 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 22 febbraio 1966 della Corte di appello
di Milano (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966,
(8) La disposizione, con la stessa sentenza, � stata dichiarata incostituzionale
limitatamente alle parole � previo versamento della somma indicata neU'atto di
ingiunzione ".
(9) Questione gi� dichiarata non fondata con sentenza 8 giugno 1963, n. 82.
(10) I primi due commi della disposizione, dichiarati incostituzionali con sentenza
12 luglio 1965, n. 69 "in quanto escludono le aziende agricole dal trattamento
disposto per le aziende industriali e commerciali �, sono stati sostituiti con legge
31 ottobre 1966, n. 948.
,
,
Jt
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 147
II, 157) e 17 maggio 1966 della Commissione provinciale delle imposte
di Napoli (G. U. 26 novembre 1966, n. 299, e in questa Rassegna, 1966,
II, 288).
r. d. 28 maggio 1931, n. 602 (Disposizioni di attuazione dei codice di
procedura penale), art. 28, (artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 93, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 24 gennaio 1966 del Pretore di Venezia,
G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966, II, 103.
r. d. 3 marzo 1934, n. 383 (Testo unico della iegge comunale e provinciale),
a.rt. 108 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 95, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 5 febbraio 1966 (sei) del Pretore di Orvieto,
G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966, II, 104.
r. d. 5 giugno 1939, n. 1016 (Testo unico delle ieggi sulla protezione
della seivaggina e per i'esercizio deUa caccia), art. 77 (artt. 3, 25 e 102
della Costituzione).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 95, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 18 gennaio 1966 del Pretore di Narni,
G. U. 26 marzo 1966, n. 76, e in questa Rassegna, 1966, II, 104.
r. d. 16 novembre 1939, n. 2229 (Norme per la esecuzione delle opere
in conglomerato cementizio semplice od armato), art. 4, settimo comma,
in relazione all'art. 5 della legge 2 marzo 1949, n. 143 (art. 23 della
Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 76, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 24 febbraio 1966 del Pretore di Massa,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 966, II, 160.
legge 27 maggio 1949, n. 260 (Disposizioni in materia di ricorrenze
festive), art. 3, prima parte (artt. 24 e 113 della Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 80, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 20 marzo 1966 del Tribunale di Campobasso,
G. U. 16 luglio 1966, n. 175, e in questa Rassegna, 1966, II, 209.
d. P. R. 19 marzo 1955, n. 520 (Riorganizzazione centrale e periferica
dei Ministero dei lavoro e deUa previdenza sociale), art. 9 (artt. 3 e
112 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 105, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 25 gennaio 1966 del Pretore di Reggio
Calabria, G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in questa Rassegna, 1966, II, 105.
148
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645 (Testo unico delle leggi sulle �tmposte
dirette), art+. 176 e 188 (artt. 3, 53, 70, 71, 76, 81 e 113 della Costituzione).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 77, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanze di rimessione 15 luglio 1965 (due) della Commissione
distrettuale delle imposte di Milano (G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e
in questa Rassegna, 1966, II, 161); 16 aprile 1966 della Commissione
distrettuale delle imposte di Crotone (G. U. 27 agosto 1966, n. 213, e in
questa Rassegna, 1966, II, 210); 5 maggio 1966 (tre) della Commissione
distrettuale delle imposte di Milano (G. U. 26 novembre 1966, n. 299,
e in questa Rassegna, 1966, II, 290); 21 giugno 1966 della Commissione
distrettuale delle imposte di Asti (G. U. 24 dicembre 1966, n. 324, e in
questa Rassegna, 1966, II, 290); 14 luglio 1966 della Commissione distrettuale
delle imposte di Acireale (G. U. 12 novembre 1966, n. 284,
e in questa Rassegna, 1966, II, 290).
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645 (Testo unico delle leggi sulle imposte
dirette), art. 206 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 115, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 30 marzo 1966 del Pretore di Arzignano
(G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 162) e
12� 1uglio 1966 del Tribunale di Livorno (G. U. 15 ottobre 1966, n. 258,
e in questa Rassegna, 1966, II, 257).
d. P. R. 14 luglio 1960. n. 1011 (Norme sui licenziamenti individuali
dei lavoratori dipendenti dalle imprese industriali) (art. 39, primo
comma, della Costituzione) (11).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 98, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 13 ottobre 1965 del Tribunale di Milano,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 162.
d. P. R. 9 maggio 1961, n. 868 (Norme sul trattamento economico e
normativo degli operai dipendenti dalle imprese edilizie ed affini delle
provincie di Ancona, Ascoli Piceno, Macerata e Pesaro), articolo unico,
per la parte in cui rende obbligatorio erga omnes l'art. 7 del contratto
collettivo integrativo 30 settembre 1959 per gli operai dipendenti dalle
imprese edilizie ed affini della provincia di Ascoli Piceno (artt. 76 e 77
della Costituzione) (12).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 99, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 7 febbraio 1966 del Pretore di Fermo,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 162.
(11) Il d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1011 � stato dichiarato incostituzionale, e per
la sola varte in cui disciplina l'intervento di conciliazione delle organizzazioni di
categoria � con sentenza 26 maggio 1966, n. 50.
(:12) Il d. P. R. 9 maggio 1861, n. 868, per la parte in cui rende obbligatorio
erga omnes l'art. 10 del contratto collettivo integrativo 30 settembre 1959 � stato
dichiarato incostituzionale con la stessa sentenza.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
legge 12 aprile 1964, n. 191 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 23 febbraio 1964, n. 27, adottato ai sensi dell'art. 77,
comma secondo, della Costituzione, recante modificazioni temporanee
alla legge 29 dicembre 1962, n. 17 45, istitutiva di una ritenuta d'acconto
o d'imposta sugli utili distribuiti dalie societ� e modificazioni della
disciplina della nominativit� obbligatoria dei titoli azionari).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 113, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ricorso del Presidente della Regione siciliana notificato il 16 maggio
1964, G. U. 13 giugno 1964, n. 144.
d. P. R. 12 febbraio 1965, n. 162 (Norme per la repressione delle frodi
nella preparazione e nel commercio dei mosti, vini ed aceti), art. 23,
lettera a, e art. 35, secondo comma (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 106, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanze di rimessione 23 novembre 1966 del Pretore di Serravalle
Scrivia (G. U. 28 gennaio 1967, n. 25, e retro, II, 20); 5 dicembre
1966 del Pretore di Canelli (G. U. 28 gennaio 1967, n. 25, e retro, II,
20); e 22 dicembre 1966 del Pretore di Verolanuova (G. U. 11 febbraio
1967, n. 38, e retro, II, 20).
legge 30 marzo 1965, n. 340 (Norme concernenti taluni servizi di competenza
deU'Amministrazione statale delle antichit� e bene arti), art. 11
(artt. 3, primo comma, 81 primo comma, 97, primo e secondo comma,
100, secondo comma, e 103, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 108, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 18 gennaio 1966 della seconda sezione giurisdizionale
della Corte dei 1conti, G. U. 30 aprile 1966, n. 105, e in
questa Rassegna, 1966, II, 107.
d. I. 18 n�ovembre 1966, n. 979 (Ulteriori interventi e provvidenze per
la ricostruzione e per la ripresa economica nei territori colpiti dalle alluvioni
e mareggiate deU'autunno 1966), convertito nella legge 23 dicembre
1966, n. 1142, art. 80, ultimo comma (artt. 8, primo comma, 47,
secondo comma, e 54, quarto comma, dello Statuto speciale per la
Sardegna).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 75, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ricorso della Regione sarda depositato il 24 dicembre 1966, G. U.
14 gennaio 1967, n. 12, e retro, II, 21.
legge 23 dicembre 1966, n. 1142 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 18 novembre 1966, n. 976, concernenti ulteriori
interventi e provvidenze per la ricostruzione e per la ripresa economica
nei territori colpiti dalle alluvioni e mareggiate dell'autunno 1966),
nella parte in cui converte l'art. 80, ultimo comma, del d. 1. 18 novembre
1966, n. 979 (artt. 8, primo comma, 47, secondo comma, e 54,
quarto comma, dello Statuto speciale per la Sardegna).
150
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Sentenza 3 luglio 1967, n. 75, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
(Ricorso della Regione sarda, depositato il 24 dicembre 1966, proposto
per l'art. 80, ultimo comma, del d. 1. 18 novembre 1966, n. 979,
G. U. 14 gennaio 1967, n. 12, e retro, II, 21).
NORME DELLE QUALI � STATO PROMOSSO
GIUDIZIO DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE
Codice civile, art. 145 (Doveri del marito), primo comma, in quanto,
con criterio diverso da quello stabilito per la moglie nel secondo comma
della disposizione, impone al marito l'obbligo di somministrare alla
moglie tutto ci� che il necessario per i bisogni della vita indipendentemente
dalle condizioni economiche della moglie (artt. 3, primo comma,
e 29, secondo comma, della Costituzione) (13).
Tribunale di Caltagirone, ordinanza 26 gennaio 1967, G. U. 29 luglio
1967, n. 190.
codice civile, art. 156 (Effetti della separazione), primo comma, in quanto
impone al marito l'obbligo di somministrare alla moglie tutto ci�
che � necessario ai bisogni della vita, indip1:mdentemente dalle condizioni
economiche della moglie, in ipotesi di separazione personale per
colpa esclusiva del marito (artt. 3, primo comma, e 29, secondo comma,
della Costituzione) (14).
Tribunale di Caltagirone, ordinanza 26 gennaio 1967, G. U. 29 luglio
1967, n. 190.
codice civile, art. 2450 (Nomina e revoca di liquidatori), terzo comma,
se ed in quanto attribuisce al Presidente del Tribunale anche il potere
di accertare e decidere, inaudita altera parte e con provvedimento
non impugnabile, in merito alle cause di �scioglimento della societ�
(art. 24, secondo comma, della Costituzione) (15).
Tribunale di Milano, ordinanza 13 gennaio 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170.
(13) Questione gi� proposta dalla Corte di appello di Messina con ordinanza
13 ottobre 1966 (G. U. 14 gennaio 1967, n. 12, e retro, II, 14).
(14) La disposizione, �nella parte in cui pone a carico del marito, in Tegime
di separazione consensuale senza colpa di nessuno, l'obbligo di somministrare alla
moglie tutto ci� che � necessario ai bisogni della vita, indipendentemente dalle
condizioni economiche di costei >, '� stata dichiarata incostituzionale con sentenza
23 maggio 1966, n. 46.
(15) Questione gi� proposta, sotto analogo profilo, dal Presidente del Tribunale
di Milano con ordinanza 14 luglio 1966 (G. U. 28 gennaio 1967, n. 25, e Tetro, II, 15).
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 151
codice di procedura civile, �art. 545 (Crediti impignorabili), quarfo���com�
ma, in quanto, pur essendo ispirato al fine di garantire al debitore il
minimo indispensabile alla sua sopravvivenza, stabilisce che la somma
dovuta dai privati a titolo di stipendio, salario o di altre indennit� relative
al rapporto di lavoro o di impiego sono pignorabili nella misura
di un quinto, senza aver riguardo all'ammontare della retribuzione
(art. 3 della Costituzione) (16).
Pretore di Brescia, ordinanza 24 maggio 1967, G. U. 29 luglio 1967,
n. 190.
codice penale, art. 28 (Interdizione dai pubbLici uffici), secondo com�
ma, n. 5, per quanto attiene alle pensioni di guerra (artt. 3, 27 e 38
della Costituzione) (17).
Corte dei conti, prima sezione giurisdizionale per le pensioni di
guerra, ordinanza 16 dicembre 1966, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
codice di procedura penale, art. 231 (Atti e informative del pretore)
e 398 (Poteri del pretore nel procedimento con istruzione sommaria),
in quanto non prevedono, nei procedimenti di competenza del pretore,
la contestazione del fatto e l'interrogatorio dell'imputato quando si
debpa procedere all'emissione diretta del decreto di citazione (artt. 3,
primo comma, e 24, secondo e terzo comma, della Costituzione) (18).
Pretore di Cecina, ordinanza 17 maggio 1967, G. U. 29 luglio 1967,
n. 190.
codice di procedura penale, art. 398 (Poteri del pretore nel procedimento
con istruzione sommaria), in quanto �consente al pretore di �
emettere decreto di citazione a giudizio senza contestazione del fatto
e senza interrogatorio dell'imputato, nel caso di mancato compimento
di atti istruttori (art. 3 della Costituzione) (18).
Pretore di Padova, ordinanza 28 marzo 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170.
(16) Questione gi� proposta, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, ma sotto
un diverso profilo (per la disparit� di trattamento, cio�, rispetto ai dipendenti pubblici),
dal Pretore di Gallarate con ordinanza 10 ottobre 1966 (G. U. 26 novembre
1966, n. 299, e in questa Rassegna, 1966, II, 285).
(17) La disposizione � stata gi� dichiarata incostituzionale (sentenza 13 gennaio
1966, n. 3), ma limitatamente alla parte in cui i diritti in essa previsti traggono
titolo da un rapporto di lavoro.
(18) Questioni dichiarate non fOilldate (in riferimento all'art. 3 della Costituzione
per l'art. 231, e in riferimento all'art. 24, secondo comma, della Costituzione per
l'art. 398) con sentenza 18 aprile 1967, 11. 46. L'art. 398 del codice di procedura penale,
e limitatamente alle parti in cui, nei procedimenti di competenza del pretore, non
prevede la contestazione del fatto e l'interrogatorio deii'imputato, qualora si proceda
al compimento di atti di istruzione�, � stato dichiarato incostituzionale con sentenza
28 aprile 1966, n. 33.
152
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
codice di procedura penale, art. 503 (Atti del giudizio direttissimo),
ultima parte, in quanto rimette alla discrezione del giudice la concessione
di un termine per preparare la difesa (artt. 3 e 24 della Costituzione)
(19).
Tribunale di Varese, ordinanza 28 marzo 1967, G. U. 15 luglio 1967,
n. 177 (20).
r. d. 21 febbraio 1895, n. 70 (Testo unico delZe leggi sulZe pensioni
civili e militari), art. 187, in quanto prevede la riduzione della pensione
in ipotesi di allontanamento dal servizio per effetto di procedimento
disciplinare (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale, ordinanza 10 gen�
naio 1967, G. U. 29 luglio 1967, n. 190.
r. d. 17 agosto 1907, n. 642 (che approva il regolamento di procedura
dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato), artt. 90 e 91.
in quanto non garantiscono il diritto di difesa (artt. 24, secondo comma,
e 113 della Costituzione).
Pretore di Sassari, ordinanza 24 giugno 1967, G. U. 19 agosto 1967,
n. 208.
r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270 (Legge tributaria sulle successioni),
art. 31, primo, secondo e terzo comma, in quanto pone la presunzione iuris
et de iure di esistenza di un predeterminato quantitativo di gioielli,
denaro e mobili nel patrimonio ereditario (artt. 3 e 53 della Costituzione)
(21).
Commissione provinciale della imposte di Bari, ordinanza 2 marzo
1967, G. U. 29 luglio 1967, n. 190.
r. d. 8 gennaio 1931, n. 148 (Coordinamento delle norme sulla disciplina
giuridica dei rapporti collettivi di lavoro con quelle sul trattamento
giuridico-economico del personale delle ferrovie, tranvie e linee
di navigazione interna in regime di concessione), art. 10, modificato
dall'articolo unico della legge 24 luglio 1957, n. 633, in quanto condiziona
la proponibilit� dell'azione giudiziaria alla preventiva presentazione
del reclamo in via gerarchica (art. 36 della Costituzione).
Tribunale di Palermo, ordinanza 17 marzo 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170.
(19) Questione dichiarata nOin fondata con sentenza 8 luglio 1967, n. 92.
(20) Nella stessa ordinanza il Tribunale di Varese ha ritenuto manifestamente
infondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 502 del codice di procedura
penale, in riferimento agli artt. �3 e 24 della Costituzione.
(21) Questione dichiarata non fondata con sentenza 12 luglio 1967, n. 109.
PARTE II, RASSEGNA Dt LEGISLAZIONE 163
r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica.sicurezza),
art. 114, in quanto vieta l'inserzione, nei giornali o in altri scritti
periodici, di " avvisi amorosi � (art. 21, sesto comma, della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 30 marzo 1967, G. U. 19 agosto 1967,
n. 208.
r. d. 30 ottobre 1933, n. 1611 (Testo unico delle leggi e delle norme
giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento
dell'avvocatura dello Stato), art. 11, terzo c�omma, in quanto
commina la non sanabilit� della nullit� delle notificazioni (art. 3, primo
comma, della Costituzione) (22).
Tribunale di Campobasso, ordinanza 11 maggio 1967, G. U.
glio 1967, n. 177.
15 lur.
d�. 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del failimento, del concordato
preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa), art. 163, n. 4, in quanto, pur richiedendo il presupposto
dello stato di insolvenza per l'utile proposizione della domanda di ammissione
al concordato preventivo, condiziona l'esercizio del diritto al
concordato preventivo al deposito della somma necessaria per le spese
della procedura (art. 24 della Costituzione).
n.
Tribunale di Cassino, ordinanza 12 maggio 1967, G. U. 8 luglio 1967,
170.
r. d. 19 agosto 1943, n. 737 (Nuovi provvedimenti in materia di im.:
posta di registro), art. 4, in quanto, con disciplina diversa da quella
prevista dall'art. 50 del r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269 per le vendite
dei beni ai pubblici incanti (23), consente all'Amministrazione finanziaria
di procedere all'accertamento del valore dei beni aggiudicati
in seguito a vendite coatte promosse in dipendenza di mutui in danaro
(artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione provinciale delle imposte di Milano, ordinanza 19 novembre
1965, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Commissione distrettuale delle imposte di Santa Maria Capua Vetere,
ordinanza 21 ottobre 1966, G. U. 19 agosto 1967, n. 208.
d. lg. C.P.S. 1<> aprile 1947, n. 273 (Proroga dei contratti agrari), art. 1,
lettera b, modificato dall'articolo unico della legge 13 giugno 1961,
n. 527, in quanto rimette all'insindacabile valutazione dell'Ispettorato
compartimentale dell'agricoltura l'accertamento sulla attuabilit� del
(22) La disposizione, sotto il denunciato profilo, � stata dichiarata incostituzionale
con sentenza 8 luglio 1967, n. 97.
(23) La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 50, secondo comma, del
r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269 � stata dichiarata non fondata, in riferimento agli
artt. 3 e 53 della Costituzione, con sentenza 6 luglio 1965, n. 62.
.�~
I
154
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
piano di trasformazione agraria (artt. 24, primo comma, e 102 della
Costituzione) (24).
Tribunale di Sciacca, ordinanza 5 maggio 1967, G. U. 29 luglio
1967, n. 190.
legge 11 marzo 1953, n 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), art. 30, terzo comma, se ed in quanto
l'efficacia retroattiva della declaratoria di illegittimit� di norme tributarie
sia da escludere, secondo l'interpretazione adottata dalla Corte
di cassazione, anche oltre i limiti del giudicato e in particolare anche
quando sia stato provveduto al pagamento del tributo imposto dalla
norma dichiarata incostituzionale (art. 53 della Costituzione) (25).
Commissione provinciale delle imposte di Milano, ordinanza 8 marzo
1967, G. U. 29 luglio 1967, n. 190.
legge 26 novembre 1955, n. 1177 (Provvedimenti straordinari per la
Calabria), art 1 (recte: 1B), se ed in quanto l'addizionale pro-Calabria
sia applicabile anche all'imposta sulle societ� riscuotibile a seguito di
ruoli. emessi ai sensi dell'art. 168 del d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645
(art. 53 della Costituzione).
Commissione distrettuale delle imposte di Prato, ordinanza 14 ottobre
1964, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
legge 24 luglio 1957, n. 633 (Modifiche all'art. 10 del regio decreto
8 gennaio 1931, n. 148, sul trattamento giuridico economico del personale
delle ferrovie, tramvie e linee di navigazione interna in regime
di concessione), articolo unico, che modifica l'art. 10 del r. d. 8 gennaio
1931, n. 148, in quanto condiziona la proponibilit� dell'azione
giudiziaria alla preventiva presentazione del reclamo in via gerarchica
(art. 36 della Costituzione).
Tribunale di Palermo, ordinanza 17 marzo 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170. �
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645 (Testo unico delle leggi sulle imposte
dirette), art. 84, lettera q, per eccesso dai limiti della delega conferita
con la legge 5 gennaio 1956, n. 1, in quanto, innovando l'art. 28 della
(24) Questione gi� proposta, in riferimento anche all'art. 101 della Costituzione,
dalla Sezione agraria della Corte di appello di Venezia (ordinanza 4 marzo 1966,
G. U. 11 giugno 1966, n. 143, e in questa Rassegna, 1966, II, 163), e, in riferimento
agli artt. 3, 25 e 102 della Costituzione, dalla Sezione agraria della Corte di appello
di Catania (ordinanza 11 luglio 1965, G. U. 24 dicembre 1966, n. 324, e in questa
Rassegna, 1966, II, 290).
(25) Analoga questione, relativa agli effetti della declaratoria di illegittimit�
costituzionale di norme di diritto processuale, � stata dichiarata non fondata, in
riferimento agli artt. 24, secondo comma, e 136, primo comma, della Costituzione,
con sentenza 29 dicembre 1966, n. 127.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 155
legge 5 gennaio 1956, n. 1, qualifica come reddito le somme erogate
dalle imprese a titolo di liberalit� in favore del personale dipendente
(artt. 76 e 77 della Costituzione).
Commissione provinciale delle imposte di Milano, ordinanza 11 gennaio
1967, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645 (Testo unico delle ieggi sulle imposte
dirette), art. 176, in quanto consente di assoggettare ad imposizione
tributaria redditi solo presunti (art. 53 della Costituzione) (26).
Commissione distrettuale delle imposte di Gubbio, ordinanza 3
marzo 1967, G. U. 29 luglio 1967, n. 190.
d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1032 (Norme sui trattamento economico e
normativo degii operai e degii impiegati addetti alle industrie ediiizie ed
affini), articolo unico, in quanto rende obbligatori erga omnes gli artt. 46
e 47 del contratto collettivo nazionale di lavoro 1� agosto 1959 e l'accordo
interconfederale 14 novembre 1947 (artt. 76 e 77 della Costituzione)
(27).
Tribunale di Cosenza, ordinanza 4 febbraio 1967, G. U. 15 luglio
1967, n. 177.
legge 13 giugn�o 1961, n. 527 (Modifica deH'art. 1 dei decreto iegisiativo
10 apriie 1947, n. 273, concernente ia proroga dei contratti agrari),
articolo uni�co, che modifica l'art. 1, lettera b, del d. lg. 1� aprile 1947,
n. 273, in quanto rimette alla insindacabile valutazione dell'Ispettorato
compartimentale dell'agricoltura l'accertamento sulla attuabilit� del
piano di trasformazione agraria (artt. 24, primo e secondo comma, e
102 della Costituzione) (28).
Tribunale di Sciacca, ordinanza 5 maggio 1967, G. U. 29 luglio
1967, n. 190.
(26) Questione dichiarata non fondata, in riferimento agli artt. 3, 53, 70, 71,
76, 81 e 113 della Costituzione, con sentenza 3 luglio 1967, n. 77.
(27) Il d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1032, per la parte in cui rende obbligatorio
l'art. 46 del contratto collettivo nazionale di lavoro 1� agosto 1959, � stato dichiarato
incostituzionale con sentenza 4 febraio 1967, n. 9. Il d. P. R. 14 luglio 1860, n. 1032�
stato dichiarato incostituzionale anche per la parte in cui rende obbligatorie erga
omnes le seguenti disposizioni del contratto collettivo nazionale di lavoro 24 luglio
1959: art. 34, per il riferimento alle Casse edili di cui alla fine del terzultimo comma
(sentenza 13 luglio 1963, n. 129); art. 55 (sentenza 6 luglio 1965, n. 56); art. 56 (sentenza
23 maggio 1966, n. 45); art. 61 (sentenza 9 giugno 1966, n. 43), e art. 62 (sentenza
13 luglio 1963, n. 129).
(28) Questione gi� proposta, in riferimento anche all'art. 101 della Costituzione,
dalla Sezione agraria della Corte di appello di Venezia (ordinanza 4 marzo 1966,
G. u. 11 giugno 1966, n. 143, e in questa Rassegna, 1966, II, 163), e, in riferimento
agli artt. 3, 25 e 102 della Costituzione, dalla Sezione agraria della Corte di appello
di Catania (ordinanza 11 luglio 1965, G. U. 24 dicembre 1966, n. 324, e in questa
Rassegna, 1966, II, 290).
11)6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli articoli 242, 243, 2'47, 250
e .262 del testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto
27 luglio 1934, n. 1265: disciplina igienica della produzione e della
vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), art. 5, lettera f, 6 e 10,
in quanto, nel demandare al Ministro per la sanit�, senza specificazione
di limiti e di contenuto, il potere di dettare � le modaUtd d'uso ,. per
la colorazione artificiale delle sostanze alimentari, �consentono all'autorit�
amministrativa di imporre prescrizioni penalmente sanzionate. (art.
25 della Costituzione) (29).
Pretore di Milano, ordinanze 24 giugno 1966 (quattro), G. U.
19 agosto 1967, n. 208.
legge 29 dicembre 1962, n. 1744 (Nuove disposizioni per l'applicazione
delle leggi di registro, della imposta generale suli'entrata e del bollo
sui contratti di locazione dei beni immobili urbani), artt. 1 e 2, in
quanto dispongono, con trattamento tributario diverso rispetto a quello
stabilito per le locazioni di beni diversi dagli immobili urbani (per le
quali l'imposta generale sull'entrata � dovuta solo sui prezzi e corrispettivamente
versati), che il tributo, comprensivo dell'imposta generale
sull'entrata, � dovuto per tutta la durata convenzionale del contratto
(artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione provinciale delle imposte di Milano, ordinanza 9 novembre
1966, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista),
art. 63, terzo comma, in quanto prevede l'integrazione del Tribunale
con un giornalista, di cui non si indicano i requisiti di idoneit�
e che viene nominato, senza previsione di supplente, su designazione
del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti (artt. 102, secondo
comma, e 108 secondo comma, della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 7 febbraio 1967, G. U. 29 luglio
1967, n. 190.
d. P. R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), art. 215, per eccesso dai limiti della delega conferita con
l'art. 30 della legge 19 gennaio 1963, n. 15, in quanto in contrasto con
le norme di cui agli articoli 1 del d. lg. lgt. 23 agosto 1917, n. 1450, modificato
dal d. 1. 11 febbraio 1923, n. 432, 6 del d. lg. lgt. 8 febbraio�
(29) La questione di legittimit� costit-qzionale dell'art. 5, lettera g, della legge
30 aprile 1962, n. 283, nella parte in cui demanda al Ministro per la sanit� di approvare
con proprio decreto l'elenco degli addittivi chimici di cui � consentita l'aggiunta
nelle sostanze alimentari, � stata dichiarata non fondata, nel rilievo che e tate elenco
non concoTre a costituire it precetto penate :o, con sentenza 26 novembre 1964, n. 96.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 157
1946, n. 85, 2 e 6 della legge 20 febbraio 1950, n. 64, e 24 del r. d. 17
agosto 1935, n. 1765 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Tribunale di Reggio Emilia, ordinanza 30 maggio 1967, G. U.
19 agosto 1967, n. 208.
legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), per eccesso di potere legislativo, in quanto
prevede per i rapporti agrari una disciplina indifferenziata, m1qua,
antisociale, ed in contrasto con il precedente orientamento legislativo;
art. 1, in quanto, con il livellamento della rivalutazione dei canoni
enfiteutici, prevede una disciplina unitaria per situazioni obiettivamente
differenti (art. 3 della Costituzione); art. 1, second�o e terzo comma, in
quanto prevede per la determinazione dell'ammontare del canone enfiteutico
un criterio che prescinde dal contenuto concreto dei singoli
rapporti (art. 41 della Costituzione) e la cui applicazione si risolve nel
sacrificio del diritto di propriet� dei concedenti (art. 42, secondo e terzo
comma, della Costituzione); art. 1, quarto comma, in quanto consente il
trasferimento coattivo del diritto di propriet� dei concedenti per motivi
privati e non di interesse generale e con indennizzo non compensativo
(art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione); artt. 2, 3,
4 e .5, in quanto prevedono un procedimento sommario che non consente
ai proprietari concedenti la tutela giudiziale di propri diritti
(artt. 24, 111 e 113 della Costituzione) (30).
Pretore di Bisacquino, ordinanza 3 maggio 967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170.
legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), art. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma, in
quanto consente il trasferimento coattivo del diritto di propriet� del
concedente con indennizzo meramente simbolico e senza garantire, in
concreto, il soddisfacimento dell'interesse generale (art. 42, secondo e
terzo comma, della Costituzione) (30).
Pretore di Terracina, ordinanza 1� aprile 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170.
legge 22 lugUo 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), art. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma,
in quanto, con regolamentazione uniforme di situazioni obiettivamente
differenti (art. 3, primo comma, della Costituzione) e disciplina in contrasto
con il precedente orientamento legislativo (eccesso di potere),
consente sostanzialmente di espropriare il diritto di propriet� dei concedenti
con indennizzo meramente simbolico (art. 42, secondo e terzo
comma, della Costituzione) (30).
(.30) Per analoghe questiO\Ui. v. retro, II, 72, 73, 108 e 109.
158 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pretore di Trapani, ordinanza 20 maggio 1967, G. U. 8 lug�o 1967,
n. 170 (31).
legge 22 lugUo 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), art. 1, .primo, secondo, terzo, quarto e sesto com�
ma, in quanto prevede, per la determinazione del canone enfiteutico e
del capitale di affrancazione, un criterio la cui applicazione comporta
il trasferimento coattivo del diritto di propriet� del concedente con
indennizzo meramente simbolico (art. 42, terzo comma, della Costituzione)
(30).
Pretore di Napoli, ordinanza 20 maggio 1967, G. U. 29 luglio 1967,
n. 190.
legge 22 lugUo 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), art. 1, in quanto, con disparit�� di trattamento
tra gli enfiteuti e i proprietari concedenti e disciplina unitaria per situazioni
obiettivamente differenti (art. 3 della Costituzione), modifica
coattivamente il contenuto di rapporti giuridici liberamente concordati
(art. 41 della Costituzione), prescindendo dalla volont� delle parti (art. 2
della Costituzione) e pregiudicando, senza il presupposto della pubblica
utilit�, il diritto di propriet� del concedente (art. 42 della Costituzione);
art+. 8 e 9, in quanto abrogano disposizioni legislative, alterando l'originario
contenuto di rapporti liberamente costituiti (art. 41 della Costituzione)
(30).
Pretore di Guardia Sanframondi, ordinanza 11 aprile 1967, G. U.
8 luglio 1967, n. 170.
legge 22 lugli-o 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), art. 1, in quanto, con disciplina unitaria per
situazioni obiettivamente differenti (art. 3 della Costituzione), modifica
coattivamente il contenuto di rapporti liberamente costituiti (art. 41 della
Costituzione), prevedendo per la determinazione del prezzo dell'affrancazione
un criterio la cui applicazione comporta il trasferimento coattivo
del diritto di propriet� del concedente con indennizzo meramente simbolico
(art. 42, terzo comma, della Costituzione); artt. 8 e 9, in quanto
stabiliscono la prevalenza della domanda di affrancazione su quella
di devoluzione anche nei �casi di deterioramento del fondo enfiteutico
o di grave inadempienza, avvantaggiando ingiustificatamente l'enfiteuca
nei confronti del concedente (art. 3 della Costituzione) e negando il
principio della funzione sociale della propriet� (art. 42, secondo comma.
(31) Con la stessa ordinanza il Pretore di Trapani ha ritenuto manifestamente
infondate le questioni di legittimit� costituzionale della legge per eccesso di potere
di legislativo e in riferimento agli artt. 41, primo comma, 25, primo comma, e 24 della
Costituzione.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 159
della Costituzione); art. 15, in quanto, attribuendo alle nuove norme
efficacia retroattiva, comporta una disparit� di trattamento per analoghe
situazioni (art. 3 della Costituzione), alterando, senza alcun fine
di utilit� sociale, il contenuto di rapporti liberamente costituiti (art. 41
della Costituzione); artt. 4, quinto e sesto comma, e 5, quarto comma, in
quanto, attribuendo efficacia esecutiva all'ordinanza che dispone l'affrancazione,
non consentono ai proprietari concedenti la tutela giudiziale
dei propri diritti (art. 24, secondo comma, della Costituzione) (30).
Pretore di Palliano, ordinanza lQ giugno 1967, G. U. 19 agosto 1967,
n. 208 (32).
legge 22 lugli-o 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), artt. 1 e 5, in quanto, con disciplina unitaria
per situazioni obiettivamente differenti (art. 3 della Costituzione), contemplano
per la determinazione del capitale di affrancazione un criterio
la cui applicazione comporta l'espropriazione del diritto di propriet�
dei concedenti senza alcun indennizzo per il valore superiore al limite
determinato dalla legge (art. 42 della Costituzione) (30).
Pretore di Sezze, ordinanza 11 marzo 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170.
legge 22 lugUo 1966. n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), artt. 1 e 13, in quanto, con disciplina unitaria
per situazioni obiettivamente differenti (art. 3, primo comma della Costituzione),
prevedono per la determinazione dell'ammontare del canone
enfiteutico e del corrispettivo dell'affrancazione un criterio la cui applicazione
comporta il trasferimento coattivo del diritto di propriet�
del concedente con indennizzo meramente simbolico (art. 42, secondo
e terzo comma, della Costituzione); art. 8, in quanto abroga l'art. 972
del codice civile nella parte in cui disponeva la prevalenza della domanda
di devoluzione su quella di affrancazione (artt. 3, primo comma,
42, secondo comma, e 44, primo comma, della Costituzione) (30).
Pretore di Velletri, ordinanza 5 aprile 1967, G. U. 8 luglio 1967,
n. 170 (33).
legge 22 lugUo 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), artt. 1, quarto comma, e 13, primo comma, lette
(32) Con la stessa ordinanza il Pretore di Palliano ha ritenuto manifestamente
infondate le questioni di legittimit� costituzionale degli artt. 2, 3, 6 e 7 (art. 3 della
Costituzione) ed ha rimesso alla Corte costituzionale di rilevare eventualmente, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la illegittimit� costituzionale degli
artt. 11, 12, 13, 16 e 18.
(33) Con la stessa ordinanza il Pretore di Velletri ha ritenuto manifestamente
infondate le questioni di legittimit� costituzionale degli artt. 4 e 5 ('art. 3 e 24 della
Costituzione) ed irrilevante quella relativa all'art. 15.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
160
re a e c, in quanto, con disciplina unitaria per situazioni obiettivamente
differenti (art. 3 della Costituzione), prevedono per la determinazione
del prezzo di affrancazione un criterio la cui applicazione comporta
il trasferimento coattivo del diritto di propriet� del concedente
con indennizzo meramente simbolico (art. 42, terzo comma, della Costituzione);
artt. 4, 5, 6 e 7, in quanto, con disparit� di trattamento tra
gli enfiteuti e i coloni da una parte ed i proprietari concedenti dall'altra
(art. 3 della Costituzione), prevedono un procedimento sommario
che non consente ai proprietari concedenti la tutela giudiziale dei
propri diritti (art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione) (30).
Pretore di Anagni, ordinanze 20 febbraio 1967, 28 febbraio 1967,
10 marzo 1967 e 8 marzo 1967, G. U. 19 agosto 1967, n. 208 (34).
legge 22 lugUo 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), artt. 1, primo comma, e 15, in quanto, determinando
i canoni enfiteutici ed il prezzo dell'affrancazione sulla base
di dati rilevati in epoche antecedenti e attribuendo alle nuove norme
efficacia retroattiva, alterano coattivamente ,il contenuto di rapporti
liberamente costituiti (art. 41 della Costituzione) e disconoscono sostanzialmente
il diritto di propriet� del concedente (artt. 2 e 42, secondo
comma, della Costituzione); artt. 1, 15 e 18, in quanto contemplano
norme relative Soltanto alle enfiteusi agrarie e non anche a quelle
urbane (art. 3 della Costituzione); art. 4, in quanto, formalmente precludendo
la ricorribilit� per cassazione, definisce e ordinanza,. il provvedimento
pretorile di affrancazione, di efficacia invece costitutiva e
con natura sostanziale di sentenza (art. 111 della Costituzione) (30).
Pretore di Pozzuoli, ordinanza 7 giugno 1967, G. U. 19 agosto 1967,
n. 208 (35).
legge 22 lugUo 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue1, art. 1, primo, secondo e quarto comma, e art. 15,
in quanto, con disparit� di trattamento tra gli enfiteuti e i concedenti
e disciplina unitaria per situazioni obiettivamente differenti (art. 3
della Costituzione), modificano coattivamente il contenuto di rapporti
liberamente costituiti (art. 41 della Costtiuzione), prevedendo per la
determinazione del prezzo dell'affrancazione un criterio la cui applicazione
comporta il trasferimento del diritto in propriet� del concedente
(34) Con la stessa ordinanza il Pretore di Anagni ha ritenuto manifestamente
infondate le questioni di legittimit� costituzionale degli artt. 4, 5, primo, secondo,
terzo e quarto comma (art. 113 della Costituzione), 1, quinto e sesto comma, 2, 3,
8, 9 e 10, e irrilevanti quelle relative agli artt. 1, primo, secondo e terzo comma,
11, 12, 13, primo comma, lettera b, secondo e terzo comma, 14, 15, 16, 17 e 18.
(35) Con la stessa ordinanza il Pretore di Pozzuoli ha ritenuto irrilevanti le
questioni di legittimit� costituzionale della legge in riferimento agli artt. 7 e 81,
quarto comma, della Costituzione.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 161
con indel'l:ni~zo meramente simbolico (art. 42, secondo e terzo comma,
della� 09$t.ituzione) (19).
Pretore di S. Stefano di Camastra, ordinanza 18 maggio 1967,
G. U. 12 agosto 1967, n. 208.
legge 22 lugUo 1966.. a. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni�.
t,ondiarie perpetue), ortt. 4 e 5, in quanto prevedono per l'esercizio
del :dil\ttto di tMlrancazione dei canoni enfiteutici ed equiparati un
p~~C~�lil,nto sq~tn;ario che. c:.n:on CQl,1lsente ai :Prop,;ietal!i concedenti la
tutel~.;;tip<U~i~le. �c;J<iti.Ji*o~i dit;itti,($rtt. ~ e ~I: .cle~la Costituzione) (30).
Pretore di Alatri, ordinanza 6 maggio 1967, G. U. 2P luglio 1967,
n. 19:0 (~65. ���
l�9te io clfce11;1br' 1966, ,. 1114 (~ost~tu~io?ie. deWarticolo 13 del Cod~
ce. pq:~t~le e deU~ t~~~~nica:Zi.oni, appro-vato ~on ~egio decreto 21
t~~~~~~o i~:t~ 1J.. .~45~, ai:.�i~~~ �.;,,~,~ itl:'q~ant.o 1consent~ all'Ammini$
trazi0n� di i$pezl�nare e' discre:dorialmerite valutare, senza limiti n�
terrl~~riali n� temporali e con iniziativa che rimane 'comunque ignota
al 4e,tmatario, il eonte:l'l.to .de1 teJ;egra~, 4e11~ stap)~e, .dei pacchetti~
� d�t ,;.;amp�ohi, .delle c~rtoUn.� post~li e�J.: illustra,te, delle carte manoscdtte
~{ di tutti gtr aggetti sotto:faSC!ia o in bust� n�n chiuse per lo
even:tuale $U,Ccessivo inoltro alrrautorit� giuciMziaria {art. 15 della Co
stit~iqne) '~37). ��
Pretore di :Bologna, ordinanza 30 aprile 1967, G. U. 15 luglio 1967,
n. 17'7.
leg9� 19 maggio 1967, n. 356 (Proroga, della durata deU~applicazione
aU'��di�ione,de ~it~ita .con .l'art. 18 de.Jla legge 2.6 novembre 1955,
'fli, ll.1f), art. 1. <S..ft9dO .comma, in quanto, p;rorogando l'applicazione
deJl,:ad:�lizipnale. ~t,i~.tt~ �con l'art. 18: della l~gge '26 novembre 1955,
n. 1177, ne riserva i :Proventi all'Era+io dello �Stato (art. 36 dello Statuto
della '.Regione siciliana).
'.Regione siciliana, r:ic�rso depositato il 13 luglio 1967, G. u. 29
luglio 1967, n: 190.
(36) Con la stessa ordinanza il Pretore di Alafri ha ritenuto manifestamente
infondate, le questioni di legittimit� degli artt, 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 13 (artt. 3, 41 e 42
della Costituzione) e 15 (artt. 3, 42 e 136 della Costituzione), e irrilevanti le questioni
relative agli artt. 10, 11, 12, 14, 16, 17 e 18.
(37) La disposizione ha modificato l'art. 13 del r. d. 27 febbraio 1936, n. 645,
per il quale analoga questione � stata proposta dal giudice istruttore del Tribunale
di Bologna con ordinanza 21 giugno 1966 (G. U. 24 dicembre 1966, n. 324, e in questa
Rassegna, 1966, Il, 289}.
18
162
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
NORME DELLE QUALI IL GIUDIZIO DI LEGITTIMITA COSTlTUZIONALE
� STATO DEFINITO CON PRONUNCE DI ESTINZIONE, DI
INAMMISSIBILITA, DI MANIFESTA INFONDATEZZA O DI RESTITUZIONE
DEGLI ATTI AL GIUDICE DI MERITO
Codice penale, art. 574 (Sottrazione di persone incapaci) (artt. 3 e
29 della Costituzione) -Inammissibilit� (38).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 82, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 11 maggio 1966 del Pretore di Cavalese,
G. U. 27 agosto 1966, n. 213, e in questa Rassegna, 1966, II, 202.
r. d. 12 febbraio 1911, n. 297 (Regolamento per la esecuzione della
legge comunale e provinciale), art. 160 (art. 108, secondo comma, della
Costituzione) -Inammissibilit� (39).
Sentenza 3 luglio 1967, n. 83, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 23 maggio 1966 della Giunta provinciale
amministrativa di Taranto, G. U. 10 settembre 1966, n. 226, e in questa
Rassegna, 1966, II, 251.
legge 13 giugno 1912, n. 555 (Sulla cittadinanza italiana), art. 8, se�
condo c�omma art. 52 della Costituzione -Manifesta infondatezza (40).
Ordinanza 3 luglio 1967, n. 86, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 6 dicembre 1966 del Tribunale militare
di Padova, G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 63.
r. d. I. 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle professioni di
avvocato e di procuratore), convertito con legge 22 gennaio 1934, n. 36,
art. 43, lettera e (artt. 2, 3 e 27 della Costituzione) -Inammissibilit� (41).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 110, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Deliberazione 13 novembre 1966 del Consiglio dell'ordine degli
avvocati e procuratori di Campobasso, G. U. 14 maggio 1966, n. 118,
e in questa Rassegna, 1966, I, 159.
legge 22 gennaio 1934, n. 36 (Conversione in legge, con modificazioni,
del r. d. l. 27 novembre 1933, n. 1578, riguardante l'ordinamento delle
(38) L'art. 574 del codice penale, in quanto limita il diritto di querela al genitore
esercente la patria potest�, � stato dichiarato incostituzionale con sentenza
22 febbraio 1964, n. 9.
(39) Questione gi� dichiarata inammissibile con sentenza 22 novembre 1962,
n. 92 (per la natura regolamentare della disposizione), e manifestamente infondata
con ordinanze 19 novembre 1966, n. 111, e 9 febbraio 1967, n. 19.
(40) Questione dichiarata non fondata con sentenza 24 aprile 1967, n. 53.
(41) Dal dispositivo della sentenza la questione di legittimit� costituzionale
risulta riferita -come gi� nella deliberazione di rimessione (cfr. in questa Rassegna,
1966, Il, 159, nota 29) -all'art. 43, lettera e, della legge 22 gennaio 1934, n. 36,
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 163
professioni di avvocato e di procuratore), per la parte che converte
l'art. 43, lettera c, del r. d. 1. 27 novembre 1933, n. 1578 (artt. 2, 3 e
27 della Costituzione) -Inammissibilit� (41).
Sentenza 12 luglio 1967, n. 110, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Deliberazione 13 novembre 1965 del Consiglio dell'ordine degli
avvocati e procuratori di Campobasso, G. U. 14 maggio 1966, n. 118,
e in questa Rassegna, 1966, II, 159.
d. lg. lgt. 12 aprile 1945, n. 203 (Norme integrative del decreto legislativo
luogotenenziale 4 aprile 1944, n. 111, per quanto riguarda la
composizione della Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale
e per la risoluzione dei ricorsi in materia di tributi locali),
art. 1 -Manifesta infondatezza e per sopraggiunta inefficacia deila norma
ai sensi detla sentenza n. 30 del 16 marzo 1967 > (pubblicata il 22
marzo 1967).
Ordinanza 3 luglio 1967, n. 87, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanze di rimessione 25 novembre 1966 della Giunta provinciale
amministrativa di Torino (G. U. 8 aprile 1967, n. 89, e retro, II,
67) e 12 dicembre 1966 della Giunta provinciale amministrativa di
Milano (G. U. 25 marzo 1967, n. 77, e retro, II, 67).
d. P. R. 28 giugno 1949, n. 631 (Regolamento per la navigazione interna)
-Inammissibilit�.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 111, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 14 febbraio 1966 del Pretore di Venezia,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 161.
d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1011 (Norme sui licenziamenti individuali
dei lavoratori dipendenti dalle imprese industriali) (artt. 76 e 102 della
Costituzione) -Manifesta infondatezza (42).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 98, G. U. 15 luglio 1967, n. 177 (43).
Ordinanza di rimessione 13 ottobre 1965 del Tribunale di Milano,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, II, 162.
d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1032 (Norme sul trattamento economico
e normativo degli operai e degli impiegati addetti alle industrie edilizie
ed affini), articolo unico, nella parte in cui rende obbligatorio erga
(42) Questione dichiarata non fondata, in riferimento anche all'art. 77 della
Costituzione, con sentenza 26 maggio 1966, n. 50, con la quale la Corte costituzionale
ha dichiarato la illegittimit� costituzionale del d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1011, e per la
sola parte in cui disciplina l'intervento di conciliazione dette organizzazioni di
categoria"�
(43) Con la stessa sentenza la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata
la questione di legittimit� costituzionale del d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1011, in riferimento
all'art. 39, primo comma, della Costituzione.
164
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
omnes l'art. 34 del contratto collettivo nazionale 24 luglio 1959 -Manifesta
infondatezza (44).
Sentenza 8 luglio 1967, n. 99, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 7 febbraio 1966 del Pretore di Fermo,
G. U. 14 maggio 1966, n. 118, e in questa Rassegna, 1966, Il, 162.
d. P. R. 14 febbraio 1964, n. 237 (Leva e reclutamento obbligatorio
nell'esercito, nella marina e nell'aeronautica), art. 1, lettera b (art. 52
della Costituzione) � Manifesta infondatezza (45).
Ordinanza 3 luglio 1967, n. 86, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ordinanza di rimessione 6 dicembre 1966 del Tribunale militare
di Padova, G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 69.
d. P. R. 12 febbraio 1965, n. 162 (Norme per 'la repressione deUe frodi
nena preparazione e nel commercio dei mosti, vini ed aceti) (artt. 73
e 76 della Costituzione) -Manifesta infondatezza (46).
Ordinanze 3 luglio 1967, n. 84 e n. 85 (G. U. 8 luglio 1967, n. 170)
e sentenza 12 luglio 1967, n. 106 (G. U. 15 luglio 1967, n. 177).
Ordinanze di rimessione 23 novembre 1966 del Pretore di Serra�
valle Scrivia (G. U. 28 gennaio 1967, n. 25, e retro, Il, 20); 5 dicembre
1966 del Pretore di Canelli (G. U. 28 gennaio 1967, n. 25, e retro, II,
20); 7 dicembre 1966 (due) del Pretore di Casale Monferrato (G. U.
25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 71); 7 dicembre 1966 del Pretore
di Fermo (G. U. 25 febbraio 1967, n. 51, e retro, II, 71); 22 dicembre
1966 del Pretore di Verolanuova (G. U. 11 febbraio 1967, n. 38, e
retro, II, 20).
d. m. 29 settembre 1965 (Caratteristiche e limiti di alcune sostanze
contenute nei vini e nell'aceto) -Inammissibilit�.
Sentenza 12 luglio 1967, n. 106, G. U. 15 luglio 1967, n. 177.
Ordinanza di rimessione 22 dicembre 1966 del Pretore di Verolanuova,
G. U. 11 febbraio 1967, n. 38, e retro, II, 20).
(44) Disposizione gi� dichiarata incostituzionale, per il riferimento alle casse
edili di cui all:a fine del terzultimo comma, con sentenza 13 luglio 1963, n. 129. n
d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1032 � stato dichiarato illegittimo anche per la parte in cui
rende obbligatorie erga omnes le seguenti altre disposizioni del contratto collettivo
nazionale del 24 luglio 1959 : art. 55 (sentenza 6 luglio 1965, n. 56), art. 56 (sentenza
23 maggio 1966, n. 45), art. 61 (sentenza 9 giugno 1966, n. 43), e art. 62 (sentenza
13 luglio 1963, n. 129). n d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1032, � stato inoltre dichiarato
incostituzionale, con sentenza 4 febbraio 1967, n. 9, per la parte in cui rende obbligatorio
erga omnes l'art. 46 del contratto collettivo nazionale di lavoro 1� agosto 1959
per gli impiegati addetti alle industrie edilizie ed affini.
(45) Questione dichiarata non fondata con sentenza 24 aprile 1967, n. 53.
(46) Questione dichiarata non fondata con sentenze 9 febbraio 1967, n. 13,
22 marzo 1967, n. 32, e 22 marzo 1967, n. 33.
J
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 165
legge reg. sic. approv. 19 luglio 1966 (Contributi alle Amministrazioni
provinciali, comunali e a loro consorzi ad integrazione di quelli previsti
dalle leggi statali 12 febbraio 1958, n. 126, 21 aprile 1962, n. 181,
e 20 gennaio 1963, n. 31) -Estinzione per rinuncia.
Ordinanza 3 luglio 1967, n. 88, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana depositato
il 5 agosto 1966, G. U. 10 settembre 1966, n. 226, e in questa
Rassegna, 1966, II, 261.
legge reg. sic. approv. 1� febbraio 1967 (Provvedimenti di carattere
finanziario per l'anno 1967) -Estinzione per rinuncia
Ordinanza 3 luglio 1967, n. 89, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana depositato
il 9 febbraio 1967, G. U. 11 marzo 1967, n. 64, e retro, II, 73.
legge reg. sic. ap.prov. 9 marzo 1967 (Istituzione dell'Ente per i paZazzi
e le ville in Sicilia) -Estinzione per rinuncia.
Ordinanza 3 luglio 1967, n. 90, G. U. 8 luglio 1967, n. 170.
Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana depositato
il 25 marzo 1967, G. U. 8 aprile 1967, n. 89, e retro, II, 73.
CONSULTAZIONI
AERONAUTICA ED AEROMOBILI.
Limitazione nei pressi degli aeroporti -Mappa -Opposizione.
Se sia ammissibile, ai sensi degli artt. 715 ter e quater, cod. nav.,
un'opposizione avverso il decreto interministeriale che rende esecutiva
la mappa della zona soggetta alle limitazioni nei pressi degli aeroporti
(n. 20).
Piani laterali di transizione.
Da dove debba calcolarsi la distanza di metri 300 e dal perimetro
dell'aeroporto'" prevista dalla 1. 4 febbraio 1963, n. 58, modificativa dell'art.
715 cod. nov. (n. 21).
AGRICOLTURA E FORESTE
Agevolazioni tributarie per mutui agrari.
Se, dopo la 1. 6 dicembre 1965, n. 1381, le agevolazioni tributarie
previste da:ll'art. 21 1. 5 luglio 1928, n. 1760 siano applicabili retroattivamente
ai contratti di mutuo agrario che contengono clausole non
necessariamente connesse alla disciplina del credito agrario (n. 46).
Consorzio di bonifica montana dell'Appennino Parmense -Elezioni Minore
et� del Presidente del seggio.
Se siano valide le elezioni consortili quando il Presidente di uno
dei seggi elettorali, nominato dal!' Amministrazione Commissariale del Consorzio,
non abbia raggiunto la maggiore et� (n. 47).
Interventi a favore di aziende agricole danneggiate da calamit� naturali.
Se possono ritenersi valide le domande di contributi per danneggiamenti
derivanti da calamit� naturali o da eccezionali avversit� atmosferiche
presentate all'Amministrazione Centrale anzich� agli organi periferici
(Ispettorati provinciali per l'Agricoltura e Ispettori:i.ti ripartimentali
delle foreste), come disposto dall'art. 4 della 1. 21 luglio 1960, n. 739
(n. 48).
PARTE II, CONSULTAZIONI 167
Se possono ritenersi valide le domande di contributi pervenute prima
della pubblicazione del decreto di delimitazione delle zone danneggiate o
anche prima delia pubblicazione della legge che, con riferimento alla
legge quadro (21 luglio 1960, n. 739) disponga in concreto i benefici
(n. 48).
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
Natura giuridica dell'UNIRE.
Se l'UNIRE abbia natura di persona giuridica pubblica e se, conseguentemente,
possa usufruire dei mutui dell'Istituto per il credito sportivo
(n. 322).
ANTICHIT� E BELLE ARTI
Perimetri di zona -Competenza.
Se la competenza a emettere i provvedimenti previsti dall'art. 2 bis,
20 coinma, della 1. 28 settembre 1966, n. 749, relativi alla determinazione
del perimetro di zona, delle prescrizioni d'uso e dei vincoli di inedificabilit�
nella Valle dei Templi di Agrigento, appartenga alla Amministrazione
statale centrale, o debba intendersi delegata al Presidente della
Regione siciliana in qualit� di organo decentrato dello Stato ai sensi del
d. l. C. P. S. 20 giugno 1947, n. 567 (n. 57).
APPALTO
Natura delle cauzioni.
Se le cauzioni prestate per l'appalto di lavori pubblici abbiano natura
reale (pegno regolare) ovvero obbligatoria (pegno irregolare) (n. 310).
Se le stesse possano essere realizzate dalla Amministrazione senza
altra formalit� ovvero viga il divieto del patto commissorio (n. 310).
Se, nell'ipotesi di fallimento o liquidazione coatta della dittta appal
tatrice, intervenuti prima del collaudo, possa operarsi la compensazione
ex art. 56 1. f. tra i crediti dell'Amministrazione e il credito della ditta
alla restituzione della cauzione (n. 310).
AUTOVEICOLI
Pubblico registro -Trascrizione nelle more della reimmatricolazione.
Sulle modalit� di trascrizione del pignoramento di autoveicoli nelle
more della reimmatricolazione nel P. R. A. di altra Provincia (n. 69).
168
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CACCIA E PESCA
Concessione esclusiva di pesca -Aumento canoni -De'Correnza.
Se gli aumenti dei canoni previsti dalla I. 21 dicembre 1961, n. 1501,
decorrano o meno dalla data di entrata in vigore di detta legge (n. 34).
Inclusione dei terreni demaniali nelle zone di ripopolamento e cattura.
Se i terreni demaniali possano essere inclusi, con le modalit� previste
dall'art. 52, t. u. sulla caccia 5 giugno 1939, n. 1016, nelle zone di
ripopolamento e cattura e se; comunque, per l'inclusione sia necessario il
consenso dell'Amministrazione (n. 35).
COMPETENZA
Reati finanziari -Spostamenti di competenza per ragioni di connessione.
Se, in casi di connessione di procedimenti fra reati finanziari di
competenza del Giudice speciale (Intendente di finanza) e reati di competenza
del giudice ordinario (Pretore o Tribunale), si eserciti sempre
la vis attractiva di cui all'art. 49 (e 46) c. p. p. o se invece lo spostamento
di competenza si verifichi solo a favore del Tribunale, tanto se la connessione
dei procedimenti concerna reati finanziari quanto se concerna
reati comuni (n. 25).
COMUNI E PROVINCE
Cariche incompatibili.
Se la carica di Consigliere di amministrazione di una Azienda Autonoma
di cura, soggiorno e turismo sia incompatibile con quella di consigliere
comunale (n. 124).
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE
Assoggettabilit� degli atti di concessione dei beni demaniali.
Se gli atti di concessione di beni demaniali siano soggetti a trascrizione
ai sensi degli artt. 2645 e 2643 c. c. (n. 88).
CONCORSI
Legge 3 novembre 1961, n. 1255 -Partecipazione concorso ostetriche nominate
nei ruoli dopo l'entrata in vigore della legge.
Se debbono ammettersi al concorso nazionale per titoli e esami previsto
dall'art. 18 della 1. 3 novembre 1961, n. 1255, per l'immissione nella
qualifica iniziale del ruolo di concetto delle ostetriche, quelle nominate
in ruolo posteriormente alla entrata in vigore della suddetta legge (n. 12).
PARTE II, CONSULTAZIONI 169
CONTRATTI AGRARI
Ripetizione dei canoni extralegali.
Se la 1. 12 giugno 1962, n. 567, sia applicabile anche alle affittanze
dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili (n. 19).
Se l'azione per la ripetizione dei canoni eccedenti la misura legale
sia esperibile anche se l'affittuario sia decaduto, per decorso del termine,
dalla domanda di perequazione (n. 19).
CORTE DEI CONTI
Giurisdizione della Corte dei Conti.
Se i dipendenti della Gestione Navigazione Laghi debbano considerarsi
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti (n. 7).
COSTITUZIONE
Legge 19 luglio 1961, n. 659, art. 5 -Questione di legittimit� costituzionale.
Se possa ritenersi costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art.
3 della Costituzione, l'art. 5 della 1. 19 luglio 1961, n, 659 (n. 45).
DANNI
Attivit� lesiva dell'autorit� di P. S. -Risarcimento.
Se la previsione dell'art. 7 t.u. P. S. che esclude qualunque indennizzo
per i danni derivanti da esecuzione dei provvedimenti dell'autorit�
di P. S. nell'esercizio delle facolt� ad essa attribuite dalla legge, integri
un'ipotesi di esclusione del risarcimento del danno conseguente a lesione
di interessi legittimi (n. 4).
Se l'art. 7 t. u. P. S. escluda ogni risarcimento del danno derivante
dall'esecuzione di un provvedimento di P. S. anche se questo debba considerarsi
illecito, oppure escluda solo il risarcimento del danno derivante
dall'esecuzione, non ispirata ai comuni princ�pi di perizia, prudenza e diligenza,
di un provvedimento di P. S. valido (n. 4).
DANNI DI GUERRA
Criteri di commisurazione dell'indennizzo.
Se, ai fini della determinazione dell'indennizzo per danni di guerra,
previsto dall'art. 25, 10 comma, della 1. 27 dicembre 1962, n. 968, debbano
prendersi in considerazione, per la commisurazione dell'entit� del danno,
anche le spese tecniche complementari (demolizioni, trasporti, ecc.) oltre
al mero valore delle cose distrutte (n. 128).
170
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
DEMANIO
Assoggettabilit� degli atti di concessione dei beni demaniali.
Se gli atti di concessione di beni demaniali siano soggetti a trascrizione
ai sensi degli artt. 2645 e 2643 c. c. (n. 218).
Inclusione dei terreni demaniali nelle zone di ripopolamento e cattura.
Se i terreni demaniali possano essere inclusi, con le modalit� previste
dall'art. 52, t. u. sulla caccia 5 giugno 1939, n. 1016, nelle zone di
ripopolamento e cattura e se, comunque, per l'inclusione sia necessario il
consenso dell'Amministrazione (n. 219).
Patrimonio indisponibile -Trasferimento di beni alla Regione FriuliVenezia
Giulia.
Se, a norma dell'art. 32 del d. P. R. 26 agosto 1965, n. 1116, possa
effettuarsi il parziale trasferimento di un immobile alla Regione del
Friuli-Venezia Giulia, quando l'altra parte dell'immobile stesso resti adibita
a sede di un ufficio statale, con ci� comportando una utilizzazione
in comune tra Stato e Regione, senza costituzione di alcuna servit�, di
alcune parti dell'edificio ai sensi dell'art. 1117 c. c. (n. 220).
DEPOSITO
Modalit� per la restituzione dei depositi cauzionali in caso di mutamenti
della capacit� delle persone fisiche.
Se gli adempimenti richiesti dall'art. 8, penultimo comma, 1. 6 luglio
1949, n. 466, per la restituzione dei depositi cauzionali intestati alle
ditte ad unico proprietario, alle societ� semplici ed alle piccole imprese,
siano applicabili anche: a) nel caso che il deposito sia intestato ad una
persona fisica, e: b) nel caso che nello stesso atto di deposito risulti univocamente
che il depositante ha la qualit� di imprenditore (n. 23).
EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE
Determinazione dell'indennit� di esproprio.
Se per procedere alle espropriazioni -a termini della 1. 4 novem
bre 1963, n. 1460 ---delle aree comprese nei piani di zona possa l'ISES
richiedere direttamente la stima all'Ufficio Tecnico Erariale (n. 193).
Se, per le espropriazioni da eseguire nelle localit� dove non sia stato
adottato il piano di zona, l'UTE sia tenuto a fornire ugualmente la stima su
richiesta diretta dell'ISES (n. 193).
Se, nei casi in cui il piano di zona della " 167 " sia stato adottato ma
non ancora approvato, lo stesso sia da ritenere o meno operante ai fini
della procedura da seguire (n. 193).
J
PARTE II, CONSULTAZIONI 171
Legge 5 marzo 1963, n. 246 -Espropriazione aree edificabili -Espropriabilit�
durante l'accertamento del valore.
Se soltanto le aree che abbiano un valore dichiarato dal proprietario
superiore a 100 milioni possono formare oggetto di espropriazione
ai sensi dell'art. 13 1. 246 del 1963 (n. 194).
Se l'espropriazione possa essere chiesta e disposta solo dopo che sia
stato accertato nei modi di legge, qualora il proprietario dichiari un
valore inferiore a 100 milioni, che l'area stessa ha un valore superiore a
tale somma (n. 194).
Legge n. 408 del 1949 -Acquisto di aree fabbricabili rivendute -Decadenza
dai benefici fiscali.
Se sia applicabile la sanzione di decadenza dai benefici fiscali deriva:
t;1ti dalla legge Tupini n. 408 del 1949 per gli atti di acquisto di aree
fabbricabili, non seguite, entro il termine di legge, dalla costruzione degli
alloggi da parte del medesimo acquirente ma rivendute con le costruzioni
gi� iniziate ad un terzo, con l'onere di ultimarle entro il termine di legge
(n. 195).
Legge n. 408 del 1949 -Acquisto di aree per costruzione di pi� fabbricati.
Se sia preclusiva ~ll'applicazione dei benefici tributari agli atti di
compravendita degli alloggi ubicati nei fabbricati che sono stati ultimati
entro il prescritto biennio, e che sono autonomi da quelli che sono decaduti
dai benefici per inosservanza del termine di ultimazione, la decadenza
dalle agevolazioni fiscali di cui ha usufruito l'area fabbricabile
(n. 196).
ELETTRICIT� ED ELETTRODOTTI
Servit� -Indennit�.
Se il decreto del Capo dello Stato determinativo di indennit�, pre
visto dall'art. 125 t. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, sia un provvedimento
di carattere generale o se invece detta previsione legislativa postuli
l'emanazione di singoli provvedimenti di volta in volta adottati (n. 34).
Se tale principio sia derogato -nei limiti dalla stessa previsti
dalla norma di cui all'art. 5 d.1. C. P. S. 7 gennaio 1947, n. 24 (n. 34).
ELEZIONI
Se la proposizione di un ricorso alla Corte di Appello avverso una decisione
della G. P. A. che aveva statuito in materia di operazioni elettorali
a norma dell'art. 83 d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570, comporti la sospen
172
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sione dell'esecuzione della decisione della G. P. A., nonostante che, trattandosi
di materia devoluta alla cognizione del Consiglio di Stato, la
Corte adita difetti di giurisdizione (n. 7).
ESPROPRIAZIONE PER P. U.
Competenza degli organi regionali.
Se l'autorizzazione all'occupazione d'urgenza e la espropriazione delle
aree, site nella regione Friuli-Venezia Giulia, occorrenti per la costruzione
di opere di competenza dell'ENEL, siano di competenza degli organi,
centrali o periferici dello Stato, ovvero di quelli regionali (n. 241).
Dichiarazione di p. u. -Definitivit� -Competenza.
Se sia definitivo il provvedimento prefettizio di dichiarazione di p. u.
di opere (n. 242).
Se debba escludersi la competenza prefettizia alla dichiarazione di
p. u. quando vi sia un contributo da parte dello Stato ai Comuni nella
ipotesi in cui i Comuni esercitino la :facolt�, concessa dalla 1. 25 giugno
1956, n. 602, di utilizzare il contributo di cui all'art. 2 della 1. 2~
aprile 1941, n. 392, per finalit� diverse da quelle previste in tale ultima
11.egge (n. 242).
Edilizia scolastica -Termini d'inizio e completamento dei lavori.
Se il disposto della 1. 9 agosto 1954, n. 645, possa ritenersi implicitamente
abrogato ad opera dell'art. 2 della I. 26 gennaio 1962, n. 17,
relativamente alla :fonte della dichiarazione di p. u. e del connesso obbligo
di indicare i termini per l'inizio ed il compimento delle espropriazioni
e dei lavori, con la conseguenza della necessit� della prefissione dei
termini solo nella delibera di scelta dell'area, e non pure nel decreto o
nella deliberazione di approvazione del progetto (n. 243).
Giurisdizione della autorit� giudiziaria ordinaria.
Se nel caso di espropriazione ex 1. 9 agosto 1954, n. 636 sussista
deroga alla competenza dell'aut'Orit� giudiziaria ordinaria in :favore dell'arbitrato
obbligatorio previsto dall'art. 64 della 1. 9 luglio 1908, n. 445
(n. 244).
Legge 5 marzo 1963, n. 246 -Espropriazione aree edificabili -Espropriabilit�
durante l'accertamento del valore.
Se soltanto le aree che abbiano un valore dichiarato dal proprietario
superiore a 100 milioni possono formare oggetto di espropriazione ai sensi
dell'art. 13 legge n. 246 del 1963 (n. 245).
PARTE II, CONSULTAZIONI 173
Se l'espropriazione possa essere chiesta e disposta solo dopo cli.i sia
stato accertato nei modi di legge, qualora il proprietario dichiari un
valore inferiore a 100 milioni, che l'area stessa ha un valore superiore a
tale somma (n. 245).
FERROVIE
Elezioni -Facilitazioni di viaggio.
Se le facilitazioni di viaggio previste, in occasione delle elezioni comunali
e provinciali, dalla 1. 24 novembre 1966, n. 933 si applichino anche
a coloro che a:bbiano intrapreso il viaggio, per esercitare il diritto di voto,
in data precedente alla entrata in vigore della legge stessa (n. 380).
Facilitazioni tariffarie di cui al d. m. n. 5272 del 2 maggio 1958.
Se le facilitazioni tariffarie previste per i trasporti ferroviari di materiali
e macchinari destinati� all'industrializzazione del Mezzogiorno siano
applicabili anche quando le merci trasportate non siano state prima del
trasporto esattamente o integralmente elencate nelle distinte analitiche
prescritte dalle norme d'applicazione (n. 381).
Piazzali esterni delle stazioni -Tassa comunale di occupazione.
Se per l'occupazione dei piazzali esterni delle stazioni ferroviarie,
concessi in uso ai Comuni, sia dovuta la tassa prevista dagli artt. 10, n. 3
192 t. u. sulla Finanza locale (n. 382).
IMPIEGO PUBBLICO
Missione -Utilizzazione di autovettura di propriet� privata.
Se per l'esecuzione di una missione di ufficio da parte di pi� unit�
ispettive nella stessa localit� l'Amministrazione possa consentire l'utilizzazione
di un'autovettura di propriet� di uno degli ispettori, corrispondendo,
ai sensi dell'art. 13 della I. 15 aprile 1961, n. 291, al funzionario
proprietario del veicolo l'indennit� chilometrica di L. 30 ed agli altri
ispettori in viaggio gratuito quella di L. 1,25 o 0,85 (n. 654).
Prescrizione del diritto alla pensione.
Se debba considerarsi prescrittibile il diritto alla pensione dei dipendenti
dello Stato (n. 655).
Previdenza ed assistenza personale della Amministrazione del Catasto e
dei Servizi Tecnici erariali.
Se il nuovo Regolamento per l'amministTazione e l'erogazione del
Fondo di Previdenza per il personale dell'Amministrazione del Catasto
174
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
e dei Servizi Tecnici Erariali, approvato col d. P. R. 10 maggio 19m>;�n.. 591,
possa spiegare efficacia retroattiva in quei casi, definiti nell'ambito del
_precedente Regolamento, nei quali sia stata corrisposta, in virt� di quest'ultimo,
una indennit� superiore a quella da liquidare a sensi del regolamento
vigente (n. 656).
Nell'ipotesi in cui l'impiegato abbia maturato il diritto alla indennit�
prima della entrata in vigore del nuovo Regolamento, se debba aversi
riguardo, ai fini della applicazione del vecchio e del nuovo regolamento,
alla data della presentazione della domanda o della delibera del Consiglio
di Amministrazione, ovvero alla data in cui si acquisisce il diritto alla
indennit� medesima (n. 656).
IMPOSTA DI REGISTRO
Agevolazioni tributarie in materia di costruzione di campi sportivi.
Se, ai sensi dell'art. 3 del r. d. l. 2 febbraio 1939, n. 302, il beneficio
fiscale debba essere concesso anche per gli atti di acquisto dell'area per
!~esecuzione di un impianto sportivo ed agli eventuali atti di mutuo o
di finanziamento (n. 255).
Interruzione della prescrizione -Estensione.
Se l'interruzione della prescrizione dell'imposta di registro, conseguente
alla opposizione del contribuente, si estenda anche a pretesa diversa
da quella opposta ma pur essa derivante dall'atto registrato (n. 256).
Legge n. 408 del 1949 -Acquisto di aree per costruzione di pi� fabbricati.
Se sia preclusiva all'applicazione dei benefici tributari agli atti di
compravendita degli alloggi ubicati nei fabbricati che sono stati ultimati
entro il prescritto biennio, e che sono autonomi da quelli che sono decaduti
dai benefici per inosservanza del termine di ultimazione, la decadenza
dalle agevolazioni fiscali di cui ha usufruito l'area fabbricabile (n. 257).
Legge n. 408 del 1949 -Acquisto di aree fabbricabili rivendute -Decadenza
dai benefici fiscali.
Se sia applicabile la sanzione di decadenza dai benefici fiscali derivanti
dalla legge Tupini n. 408 del 1949 per gli atti di acquisto di aree
fabbricabili, non seguite entro il termine di legge dalla costruzione degli
alloggi da parte del medesimo acquirente ma rivendute con le costruzioni
gi� iniziate ad un terzo, con l'onere di ultimarle entro il termine di legge
(n. 258).
Legge 19 luglio 1961, n. 659, art. 5 -Questione di legittimit� costituzionale.
Se possa ritenersi costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art.
3 della Costituzione, l'art. 5 della 1. 19 luglio 1961, n. 659 (n. 259).
PARTE II, CONSULTAZIONI 175
Trattamento tributario degli atti e contratti relativi agli edifici per la
scuola media unica.
Se gli atti e i contratti dei Comuni per la costn~zione ed il restauro
degli edifici per la scuola media unificata, di cui alla l. 31 dicembre 1962,
n. 1859, possono fruire del beneficio della imposta fissa, di registro, prevista
dall'art. 44 della tariffa all. B alla legge di registro (n. 260).
Se tale beneficio possa estendersi agli atti e contratti dei Comuni per
l'arredamento, adattamento e simili degli edifici della scuola media unica
(n. 260).
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA
Restituzione d'imposta indebitamente percetta -Interessi moratori.
Se, nel caso di istanze di restituzione IGE, presentate dapprima in
via amministrativa, intempestivamente, ai sensi dell'art. 47 della legge
sull'IGE, e, successivamente, in via giudiziale, la corresponsione degli interessi
di mora, debba decorrere dalla data delle istanze amministrative, o
dalla data delle citazioni (n. 118).
Se il termine di prescrizione quinquennale di cui all'art. 2948 c. c.
riguardi anche gli interessi moratori di cui all'art. 5 della 1. 26 gennaio 1961,
n. 29 (n. 118).
Sanzione della chiusura dell'esercizio -Art. 40 l. 19 giugno 1940, n. 762.
Se in pendenza di procedimento penale per contrabbando sia opportuno
sospendere la decisione del ricorso al Ministro proposto avverso provvedimenti
dell'Intendente di Finanza ex art. 40 della l. 19 giugno 1940,
n. 762, per violazione degli artt. 17, 18 e 33 di questa legge (n. 119).
IMPOSTE E TASSE
Interessi moratori -Prescrizione.
Se la interruzione della prescrizione nei riguardi del tributo agisca
anche relativamente agli interessi semestrali moratori dovuti all'Amministrazione
ai sensi delle leggi 26 gennaio 1961, n. 29 e 28 marzo 1962,
n. 147 (n. 442).
Decorrenza -Rinuncia tacita -Imposta sui :filati esportati all'estero.
Da quando decorre il termine biennale di prescrizione previsto dal
l'art. 18 d. l. 3 gennaio 1947, n. 1, per ottenere l'abbuono o la restituzione
dell'imposta sui filati esportati all'estero (n. 443).
Se l'istituto della rinunzia tacita alla prescrizione sia applicabile a
danno della P. A., con riguardo al credito per la ripetizione dei tributi sui
filati esportati all'estero, indebitamente restituiti (n. 443).
176
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Rettifica di infedele denuncia.
Se la sopratassa per infedele dichiarazione, prevista dal comma terzo
dell'art. 5 della legge 1744 del 1962, debba essere applicata, sia pure nella
misura ridotta alla met� ai sensi del comma quarto del citato articolo,
anche nel caso in cui lo stesso contribuente, prima della scadenza del
termine di legge per la presentazione della dichiarazione, provveda alla
rettifica della dichiarazione in precedenza presentata (n. 444).
Spiriti -Abbuono d'imposta.
Se in caso di perdita o distruzione di spiriti gi� denaturati, l'abbuono
dell'imposta sia subordinato alla dimostrazione che a norma dell'art. 9 del
d. l. 23 ottobre 1964, n. 989, si tratti di distruzione dovuta a forza maggiore
e senza colpa (n. 445).
IMPOSTE VARIE
Imposta di fabbricazione -Gas incondensabili di petrolio.
Se sia applicabile l'imposta di fabbricazione sui gas incondensabili di
petrolio, resi liquidi mediante compressione, allorch� non siano destinati ad
essere usati come combustibile o carburante (n. 6).
LAVORO
Operai canneggiatori del Catasto assunti con contratto a termine ex legge
n. 959 del 1962 -Deroga alla disciplina del contratto a termine ex legge
n. 230 del 1962.
Se la facolt� concessa dall'art. 25 della 1. n. 959 del 1962 all'Amministrazione
del Catasto di reclutare con contratto di diritto privato e per la
durata non superi'Ore a giorni 90 operai canneggiatori, deroghi alla disciplina
del contratto a termine stabilito dalla 1. 18 aprile 1962, n. 230 (n. 47).
LOTTO E LOTTERIE
Se il limite di somma stabilito dall'art. 48 del Regolamento sul lotto
pubblico approvato con r. d. 25 luglio 1940, n. 1077 possa ritenersi elevato
per effetto del d. 1. 20 gennaio 1949, n. 18 e della I. 10 febbraio 1953, n. 936
e, comunque, se queste norme consentano al Ministero competente di procedere
ad elevare il limite di somma suddetto (n. 29).
NOTIFICAZIONE
Indennit� di trasferta agli uff�ciali giudiziari.
Se debba essere anticipata agli ufficiali giudiziari l'indennit� di trasferta
dovuta per notifica di atti, in materia civile, a richiesta e nell'interesse
di una Amministrazione dello Stato (n. 25).
PARTE II, CONSULTAZIONI 177'
PENSIONI
Cumulabilit� della pensione di guerra con quella privite.giata ordinaria.
Se siano cumulabili la pensione di guerra e la pensione privilegiata
ordinaria per aggravamento della infermit� di guerra determinata dal
successivo servizio (civile o militare non di guerra) (n. 117).
Prescrizione del diritto alla pensione.
Se debba considerarsi prescrittibile il diritto alla pensione .dei dipendenti
dello Stato (n. 118).
Riversibilit� della pensione ordinaria -Legge n. 46 del 1958.
Se, essendovi stato riconoscimento di paternit� naturale in costanza
di matrimonio e quindi in contrasto con l'art. 252 c. c., tale riconoscimento
debba considerarsi convalidato ove muoia l'altro coniuge, e quindi debba
riconoscersi al figlio il diritto alla pensione di reversibilit� (n. 119).
PERSONA GIURIDICA
Persona giuridica pubblica.
Se l'Associazione Nazionale Bieticultori abbia natura c;U persona giuridica
pubblica (n. 5).
POSTE E TELECOMUNICAZIONI
Contravvenzioni alla esclusivit� postale.
Se le contravvenzioni previste dagli artt. 35 del codice postale (r. d ..
27 febbraio 1936, n. 645) e 142 e seguenti del relativo regolamento approvato
con r. d. 18 aprile 1940, n. 689, rivestano carattere di reato finanziario
(n. 125).
Se la competenza per dette contravvenzioni spetti comunque al Tribunale
(n. 125).
PRESCRIZIONE
Buoni fruttiferi postali -Deposito presso la Cassa DD. PP. -Effetto interruttivo
della prescrizione.
Se la prescrizione trentennale del credito rapprasentato dai buoni
fruttiferi, stabilita dall'art. 158 codice postale, sia interrotta dal deposito..
19
178
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dei titoli stessi per cauzione presso la Cassa DD. PP. e dalla annotazione
del vincolo a norma dell'art. 217 r. d. 30 maggio 1940, n. 775, regolamento
dei servizi postali (n. 65).
Se tale interruzione abbia o meno efficacia permanente, per tutto il
tempo in cui duri il deposito (n. 65).
Decorrenza -Rinunzia tacita -Imposta sui filati esportati all'estero.
Da quando decorre il termine biennale di prescrizione previsto dal
l'art. 18, d. l. 3 gennaio 1947, n. 1, per ottenere l'abbuono o la restituzione
dell'imposta sui filati esportati all'estero (66).
Se l'istituto della rinunzia tacita alla prescrizione sia applicabile a
dann� della P. A. con riguardo al credito per la ripetizione dei tributi sui
filati esportati all'estero, indebitamente restituiti (n. 66).
Prescrizione del diritto alla pensione.
Se debba con~iderarsi prescrittibile il diritto alla pensione dei dipendenti
dello. Stato (n. 67).
PREVIDENZA E ASSISTENZA
Impiego pubblico.
Se il nuovo regolamento per l'amministrazione e l'erogazione del
Fondo di Previdenza per il personale dell'Amministrazione del Catasto e
dei Servizi Tecnici Erariali, approvato con d. P. R. 10 maggio 1966, n. 591,
possa spiegare efficacia retroattiva in quei casi, definiti nell'ambito del
precedente Regolamento, nei quali sia stata corrisposta, in virt� di que
st'ultimo, una indennit� superiore a quella da liquidare a sensi del rego.
lamento vigente (n. 55).
Nell'ipotesi in cui l'impiegato abbia maturato il diritto alla indennit�
prima dell'entrata in vigore del nuovo Regolamento, se debba aversi
riguardo, ai fini della applicazione del vecchio e del nuovo regolamento,
alla data della presentazione della domanda o della delibera del Consiglio
di Amministrazione, ovvero alla data in cui si acquisisce il diritto alla
indennit� medesima (n. 55).
REATI FINANZIARI
Spostamento di competenza per ragioni di connessione.
Se, in caso di connessione di procedimenti fra reati finanziari di competenza
del Giudice speciale (Intendente di Finanza) e reati di competenza
del giudice ordinario (Pretore o Tribunale), si eserciti sempre la vis attractiva
di cui all'art. 49 (e 46) c. p. p. o se invece lo spostamento di competenza
si verifichi solo a favore del Tribunale, tanto se la connessione dei
procedimenti concerna reati finanziari quanto se concerna reati comuni
(n. 4).
PARTE II, CONSULTAZIONI 179
REGIONI
Patrimonio indisponibile -Trasferimento di beni alla Regione Friuli-Vene
zia Giulia.
Se, a norma dell'art. 32 del d. P. R. 26 agosto 1965, n. 1116, possa
effettuarsi il parziale trasferimento di un immobile alla Regione FriuliVenezia
Giulia, quando l'altra parte dell'immobile stesso resti adibita a sede
di un ufficio statale, con ci� comportando una utilizzazione in comune tra
Stato e Regione, senza costituzione di alcuna servit�, di alcune parti dell'edificio
ai sensi dell'art. 1117 c. c. (n. 150).
RESPONSABILIT� CIVILE.
Circolazione abusiva di veicoli -Convenzione di Londra fra Stati aderenti
al Trattato Nord-Atlantico.
Se la P. A., nel caso di circolazione abusiva di un proprio autoveicolo,
pur essendo sottratta alla presunzione di responsabilit� di cui all'ultime>
comma dell'art. 2054 c. c. in dipendenza dei divieti e ~:lelle norme regolamentari
specificamente dirette ad escludere la stessa circolazione abusiva,
possa comunque soggiacere alla responsabilit� solidale con l'autista del
mezzo allorch� sia positivamente accertato un difetto di custodia o di diligenza
del personale addetto ovvero che l'uso non autorizzato avvenne in
occasione del servizio (n. 240).
Se la eccezione "Sauf dans le cas o� la force elle-nieme ou l'�l�ment
civil est l�galment responsable " di cui al paragrafo 7 dell'art. VIII della
Convenzione di Londra 19 luglio 1951 abbia riguardo ai casi in cui la
responsabilit� dello Stato di origine possa essere messa positivamente in
causa (esclusa ogni presunzione) per difetto di custodia o di diligenza del
personale addetto ovvero per uso non autorizzato in occasione di servizio
(n. 240).
Forza maggiore.
Se, in caso di evento dannoso, la decisione della Procura Generale della
Corte dei conti che� riconduce l'evento a cause di forza maggiore comporti
implicitamente la esclusione di ogni colpa riferibile alla condotta di dipendenti
della P. A. (n. 241).
RISCOSSIONE COATTIVA
Sovracanoni a favore degli Enti locali ex a.rt. 53, t. u. 11 dicembre 1933>
n. 1775.
Se il procedimento ingiunzionale previsto dal t. u. 14 aprile 1910, n. 639
possa essere applicato per la riscossione dei sovracanoni liquidati a favore
degli Enti locali ai sensi dell'art. 53, t. u. 11 dicembre 1933, n. 1775 (n. 6).
180
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
SUCCESSIONI
Liquidazione titol'i di risparmio postale -Atto notorio -Dichiarazione
sostitutiva.
Se in caso di successione la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notoriet�,
resa ai sensi dell'art. 7 del d. P. R. 2 agosto 1957, n. 678, prodotta per
ottenere la liquidazione di titoli di risparmio postale da parte dell'Amministrazione
PP. TT., debba essere resa dalla stessa persona che richiede
la liquidazione (n. 78).
TRANSAZIONE
Apposizione del visto di legalit�.
Se sia sufficiente da p�rte dell'Avvocatura dello Stato apporre il visto
di legalit� allo schema degli atti di transazione, o sia invece necessario
apporre il visto sull'atto definitivo (n. 17).
TRASCRIZIONE
Assoggettabilit� .degli atti di concessione di beni demaniali.
Se gli atti di concessione di beni demaniali siano soggetti a trascrizione
ai sensi degli. artt. 2645 e 2643 c. c. (n. 6).
TRASPORTO
Elezioni -Facilitazioni d�i viaggio.
Se le facilitazioni di viaggio previste, in occasione delle elezioni
comunali e provinciali, dalla 1. 24 novembre 1966, n. 933, si applichino
anche a coloro che abbiano intrapreso il viaggio, per esercitare il diritto
di voto, in data precedente alla entrata in vigore della legge stessa (n. 60).
TRATTATI E CONVENZIONI INTERNAZIONALI
Circolazione abusiva di veicoli -Convenzione di Londra fra Stati aderenti
al Trattato Nord-Atlantico.
Se la P. A., nel caso di circolazione abusiva di un proprio autoveicolo,
pur essendo sottratta alla presunzione di responsabilit� di cui all'ultimo
comma dell'art. 2054 c. c. in dipendenza dei divieti e delle norme regola"'
mentari specificamente dirette ad escludere la stessa circolazione abusiva,
possa comunque soggiacere alla responsabilit� solidale con l'autista del
mezzo allorch� sia positivamente accertato un difetto di custodia o di
diligenza del personale addetto ovvero che l'uso non autorizzato avvenne
in occasione del servizio (n. 34).
Se la eccezione � Sauf dans le cas o� la force elle-meme ou l'�l�ment
civil est l�galment responsable � di cui al paragrafo 7 dell'art. VIII della
Convenzione di Londra. 19 luglio 1951 abbia riguardo ai casi in cui la
responsabilit� dello Stato di origine possa essere messa positivamente in
causa (esclusa ogni presunzione) per difetto di custodia o di diligenza
del personale addetto ovvero per uso non autorizzato in occasione di
servizio (n. 34).
NOTIZIARIO
CONVEGNI DI STUDI
Organizzato dall'Automobile Club di Milano, sotto l'alto patronato della
Presidenza della Repubblica, si � tenuta a Stresa dal 28 settembre al
1� ottobre 1967 la XXIV conferenza del traffico e della circolazione.
Il tema unico del Convegno � stato: ~ L'automobile in Italia tra dieci
anni"� articolato in una prolusione del prof. Silvio Ceccato, direttore del
centro di cibernetica del C.N.R. all'Universit� di Milano, ed in tre relazioni
curate rispettivamente dal dott. Enrico Minola, dal dott. ing. Pier Paolo
Sandonnini e dall'avv. prof. Guido Mario Baldi.
Nella prolusione il prof. Ceccato ha trattato dell'argomento: � L'uomo
nella citt� motorizzata" ed ha puntualizzato i mutamenti che l'avvento dell'automobile
e la sua diffusione hanno portato nel nostro modo di vivere,
determinando squilibri cui � necessario porre rimedio.
L'ing. Minola, nella sua relazione, ha trattato, invece, il tema: " Economia
ed industria " facendo previsioni quantitative e qualitative di sviluppo
dell'automobile e formulando ipotesi sui riflessi dell'aumento della produzione
automobilistica sull'attivit� industriale ed economica della Nazione.
Sul tema e Viabilit� e parcheggio" il relatore ing. prof. Sandonnini
ha richiamato l'attenzione �dei partecipanti al Convegno sulla complessit�
del fenomeno, particolarmente accentrata nelle aree urbane, ed ha indicato
le linee su cui dovrebbe essere avviato lo studio per la soluzione del
problema.
Sull'ultimo argomento in discussione � Comportamento e legislazione �
ha parlato il prof. Guido Mario Baldi, che ha sottolineato l'esigenza di
studiare un nuovo indirizzo per il risarcimento del danno alla persona, in
vista dei problemi che saranno posti dalla societ� di domani.
Le relazioni di cui si � fatto cenno e le numerosissime comunicazioni
sul tema generale sono state pubblicate in un volume gi� in distribuzione.