ANNO X -N. 7-8 
LUGLIO-AGOSTO 1957 

RASSEGNA MENSILE 


DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 


PUBBLICAZIONE DI SERVIZIO 

SOMMARIO 


I. 
ARTICOLI ORIGINALI 
I 
bandi militari e la nuova Costituzione, dell'Avv. CARMELO CARBONE, 
pp. 113-126. 

II. NOTE DI DOTTRINA 
G. 
SAJs""TANmLLO: Manitale di diritto penale (Ed. Giuffr�, 1957, p. 506), 
recensione critica dell'avv. F. CHIAROTTI, p. 127. 
m. 
RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA 
1) 
Amministrazione Pubblica -Azienda Nazionale Strade Statali Organo 
competente a rappresentare l'ANAS in giudizio -Giudiz~ 
arbitrali. (C. Cass.), p. 128. 

2) 
Competenza e giurisdizione -Ricorso per regolamento preventivo 
di giurisdizione dichiarato inammissibile -Proponibilit� di successivo 
ricorso per regolamento di giurisdizione (C. Cass.), p. 128. 

3) 
Ferrovie -Personale dell'Amm.ne delle FF.SS. -Indennit� infortunistica 
-Collegio arbitrale costituito a termini dell'art. 6 R. D. 
10 marzo 1938, n. 1054, in relazione all'art. 60 R. D. 17 agosto 1935, 

n. 1765 -Decisione secondo le regole di diritto (C. Cass.), p. 128. 
~4) Lodo arbitrale -Decisione secondo equit� -Violazione art. 829 
C. P. C. -Nullit� del lodo (C. Cass.), p. 128. 
5) Imposte sulle successioni e donazioni -Donazioni -Imposta sul 
valore globale -Limiti (C. Cass.), p. 130. 
6) 
Impugnazioni -Principio della consumazione della impugnazione Ambito 
di applicabilit� -Fattispecie (C. Cass.), p. 134. 

IV. ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI DELLE CORTI DI MERITO 
1) Impiego pubblico -Enti di riforma -Rapporto di lavoro -Giurisdizione 
esclusiva del Consiglio di Stato (C. Appello di Cagliari), p. 136. 
2) Imposta generale sull'entrata -Concetto d'imposta suppletiva Salve 
et repete (C. Appello di Bologna), p. 136. 

3) 
Imposte. e tasse -Ricchezza mobile e reddito agrario -Reddito di 
soggetti diversi dal conduttore del fondo -Tassabilit� come reddito 
di R. M:. (Trib. Brescia), p. 137. 

V. INDICE SISTEMATICO DELLE CONSULTAZIONI, p. 138. 
VI. 
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE, DOTTRINA E GIURISPRUDENZA 
IN MATERIA DI RESPONSABILITA' CIVILE DELLO 
STATO E DI DIFESA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 
IN TUTTI GLI STATI DEL MONDO, a cura di SALVATORE SroA, 
p. 
142. 

ANNO X -N. 7-8 LUGLIO-AGOSTO 1957 

�RASSEGNA MENSILE 


DELL'AVVOCATURA DELLO �sTATO 

PUBBLI<JAZIONE DI SERVIZIO 


l BANDI MILITARI E LA NUOVA COSTITUZIONE 

SOMMARIO. -I. Cause giustificatrici del potere di bando. I bandi militari e le ordinanze 
legislative di urgenza. -2. Se il potere di emanare bandi militari sia \Talido con l'entrata in 
vigore della nuova costituzione. -3. Risoluzione positiva del problema: A) Le norme regolatrici 
del potere di bando non sono state abrogate implicitamente dalla costituzione. -4. B) Tali norme 
non sono in contrasto con la struttura del nuovo ordinamento costituzionale.. -5. Distinzione 
dei bandi militari dalle ordinanze militari d'urgenza. -6. Modifiche determina:tesi 
per effetto della nuova costituzione relativamente a taluni presupposti per il sorgere del 
potere di bando. -7. Critica di alcune opinioni che fondano su diversi argomenti il potere di 
bando. -8. Naturadelpotere dibando. Costituisce un'attribuzione istituzionaledicompetenza. 

1. I bandi militari costituiscono degli atti aventi 
valore di legge, emanati dall'autorit� militare 
durante lo stato di guerra ovvero in talune particolari 
situazioni. 
La loro legittimit� � stata posta in dubbio o 
addirittura negata a seguito dell'entrata in vigore 

della nuova costituzione, ma l'opinione non ci 
sembra fondata, come si esporr� �nelle pagine 
seguenti. 

L'attribuzione di � una potest� normativa alla 
autorit� militare � giustificata dallo stato di guerra 
ovvero da particolari gravi circostanze che si avvicinano 
a tale stato, in cui si rende opportuno che 
l'autorit� militare disponga di poteri normativi, 
onde avere la possibilit� di agire pi� efficacemente 
sulla condotta delle operazioni militari. 

Talvolta lo stato di guerra viene considerato una 
situazione di necessit�. ma ci� non � corretto se 
con questa espressione si vuole indicare la condizione 
che legittima la facolt� di emanare atti normativi 
d'urgenza, sulla base di una valutazione 
effettuata dallo stesso organo cui compete ilrelativo 
potere. La competenza ad emanare bandi militari, 
difatti, si manifesta per il fatto che esiste lo stato 
di guerra ovvero altra situazione prevista dalla 
legge. In via del tutto eccezionale pu� esercitarsi 
in conseguenza di effettive circostanze di urgenza, 
ma in questa ipotesi l'urgenza non determina il 
sorgere del potere, bens� sposta la competenza 
dell'autorit� legittimata ad esercitarlo, disponendosi 
che essa possa essere diversa da quella cui compete 
il potere medesimo (1). 

(1) Ci� si verifica qualora un pericolo esterno, grave ed 
imminente minacci una parte del territorio dello Stato, 
in cui il potere di emanare bandi militari pu� essere esercitato, 
a norma dell'art. 18 c. p. m. guerra, dall'autorit� 
militare preposta al comando delle forze armate dislocate 
nel territorio minacciato, anche se essa sia diversa 
da quella cui spetta tale potere in via normale. 
Non pare esatta, quindi,' l'opinione seguita dalla 
dottrina prevalente di considerare i bandi militari 
come ordinanze legislative d'urgenza, in quanto 
con questa espressione si � soliti indicare gli atti 
aventi forza di legge, i quali siano emanati dall'autorit� 
amministrativa, in una situazione di 
urgenza o di necessit�, onde provvedere in conformit� 
del pubblico interesse (2). 

L'autorit� militare, invece, durante lo stato� di 
guerra e nelle altre situazioni ad esso equiparate, 
ha facolt� di adottare bandi militari indipendentemente 
dalla esistenza di una situazione di urgenza 

o di necessit�. Pertanto, il termine di ordinanza 
legislativa di urgenza sarebbe corretto per indicare 
gli atti con cui il Capo dello Stato ovvero l'autorit� 
militare, in casi di � pericolo, possono ordinare 
l'applicazione della legge di guerra (artt. 3 e 4 del 
Regio decreto 8 luglio 1938, n. 1415, con cui si 
(2) La dottrina in genere include i bandi militari, senza 
alcuna limitazione, fra le c. d. ordinanze legislative di 
urgenza o di necessit�, senza tenere conto che il presupposto 
per l'emanazione dei bandi militari, diversamente 
da ci� che accade per i decreti-legge e per altri atti 
analoghi -che costituiscono la tipica categoria delle 
ordinanze d'urgenza -non � data da una situazione 
di urgenza o di necessit�. Per tale dottrina v. ROMANO: 
Corso di diritto costituzionale, 88 Ed., Padova, 1943, 
p. 336 segg.; RANELLETTI: Istituzioni di diritto pubblico, 
Milano, 194.9, parti II e III, pp. 212 segg. e 231; BISCA� 
RETTI DI RUFFIA: Diritto costituzionale, 48 Ed., Napoli, 
1956, pp. 410-441. Pi� grave poi � l'errore in cui cade altro 
inidirizzo dottrinale, seguito spesso dalla giurisprudenza, 
di accumunare, sotto l'unica espressione di ordinanze d� 
urgenza, atti sostanzialmente diversi, quali i decreti 
leggi, i bandi militari -che sono atti aventi forza di 
legge -con i provvedimenti contingibili ed 'tirgenti, 
che possono essere adottati dal Prefetto, dal Sindaco e 
da altre autorit�, i quali sono atti amministrativi. 
Contro questo indirizzo cfr.: GALATERIA: I p't'ovvedimenti 
amministrativi di urgenza, Milano, 1953, p. 31 e segg. 

114 


approvano i testi della legge di guerra e di neu


tralit�), situazione questa che legittima l'emana


zione dei bandi militari. Ma riteniamo che siffatte 

competenze siano venute meno con l'entrata in 

vigore della nuova costituzione, per cui, come si 

esporr� a suo luogo, solo il Parlamento, ovvero ecce


zionalmente il Governo mediante decreto legge 

da presentare per la ratifica, possono deliberare 

lo stato di guerra ovvero ordinare l'applicazione 

della legge di guerra. 

Non � quindi la mera urgenza o l'urgente neces


sit� (3) che determinano il presupposto per l'eser


cizio della potest� di bando, ma � lo stato di guerra 

ovvero un particolare stato di pericolo in cui si 

applica la legge penale militare di guerra. Situa


zioni queste che potenzialmente sono capaci di 

far sorgere d'improvviso concrete circostanze di 

urgenza e che, sotto questo riflesso, caratterizzano 

un momento particolare della vita dello Stato, in 

cui, a fianco di normali esigenze, si manifestano 

con pi� spiccata frequenza esigenze eccezionali. 
In sostanza il legislatore, per gli interessi essenziali 
alla vita dello Stato che sono in pericolo, 
per l'improvviso e frequente verificarsi di situazioni 
di necessit� e per l'esigenza di carattere politicomilitare 
di attribuire all'autorit� militare la possibilit� 
di agire sulla condotta delle operazi�ni, 
anche mediante atti normativi in materie che pi� 
�direttamente influiscono sulla azione di comando, 

ha riconosciuto a quell'autorit� il potere di ema


nare bandi militari, indipendentemente da un 

concreto stato di urgenza. 

2. Con l'entrata in vigore della nuova costituzione 
� stato sollevato da alcuni scrittori il problema 
circa la legittimit� del potere di emanare 
bandi militari, conferito al Comandante Supremo 
delle Forze Armate e ad altri Comandanti dagli 
artt. 17-18 della legge di guerra approvata con 
regio decreto 8 luglio 1938, n. 1415, e dagli articoli 
17-20 c. p. m. guerra (4). 
Il problema � sorto per il fatto che la costituzione, 
dopo avere regolato la formazione delle 
leggi ad opera delle Camere parlamentari ~deccezionalmente 
per mezzo del referendum, ha aggiunto 

(3) Sulle nozioni di mera urgenza e di urgente necessit�. 
v. GARGIULO: I provvedimenti di 'l!'rgenza nel diritta 
amministrativo, Napoli, 1954, p. 15 segg. 
(4) La dottrina prevalente tuttavia riconosce, sia pure 
spesso senza una adeguata motivazione, che il potere di 
emanare bandi militari in caso di guerra internazionale 
sussista anche dopo l'entrata in vigore della nuova costituzione. 
In merito cfr. VITTA, Diritto ammi:nistrativo, 
I, 3a ed., Torino, 1948, p. 71; Dr CIOMMO: La facolt� del 
potere esecutivo di emanare norme giuridiche secondo la 
Costituzione, in �Rass. Mens. dell'Avv. dello Stato� 1949, 
p. 74 segg.; PERGOLESI: Bandi militari e Costituzione, 
in� Giur. Cass. Civ.'" 1949, II, p. 169; GrANNINI: Lezioni 
di diritto Amministrativo, Milano, 1950, I, p. 56; CROSA: 
Diritto costituzionale, 3a ed., Torino, 1951, p. 578; ZAN013INI: 
Corso di Diritto Amministrativo, I, 6a ed., Milano, 
1952, p. 59; BISCARETTI DI RUFFIA: Diritto Costituzionale, 
cit., p. 411. 
che il Governo pu� esercitare la funzione legislativa 
a seguito di delega e con determinazione di� 
principi e di criteri direttivi (art. 76) ovvero in 
casi straordinari di urgenza e di necessit� (art. 77). 
La costituzione ha pure previsto il conferimento 
al Governo dei poteri necessari p-er la guerra (articolo 
78), ma quest'istituto non � altro che una 
particolare forma di delega legislativa, caratterizzata 
da una maggiore ampiezza di poteri delegati 
(5). 

Stante questa disciplina, un autorevole indirizzo 
ritiene che i casi in cui la funzione legislativa pu� 
essere esercitata da organi differenti da quelli 
normali siano tassativamente stabiliti dalla costituzione 
e, pertanto, siano divenute invalide le 
norme 'che attribuiscono una competenza legislativa 
ad organi del potere esecutivo fuori della 
ipotesi prevista dall'art. 77 della costituzione, ovvero 
conferiscono una delega legislativa ad autorit� 
diversa dal Governo (6). 

Per la risoluzione del problema occorre indagare 
in primo luogo se le norme disciplinatrici dei bandi 

15) In genere si ritiene che la concessione dei poteri ne� 
cessari per la guerra, di cui si occupa 0 l'art. 78 della Costituzione, 
sia svincolata dai limiti posti dall'art. 76 e che 
quindi in tempo di guerra sia legittimo il conferimento 
dei pieni poteri. Cfr. MORTATJ, Istituzioni di diritto pubblico, 
3a ed., Padova., 1955, p. 392; BALLADORE PALLIERI: 
Diritto costituzioftale, 4a ed., Milano, 1955, pp. 232-233; 
CERETI: Corso di Diritto Costituzionale italiano, 40 ed., Torino, 
1955, pp. 383-384; BARILE: Il soggetto privato nella costituzione 
italiana, Padova, 1953, p. 105. Contro v. PRETI: 
Il Governo nella costituzione italiana, Milano, 1954, p. 106; 
CuoMo: Libert� di stampa ed impresa giornalistica nell'ordinamento 
costituzionale italiano, Napoli, 1956, pp. 322


323. All'istituto dei pieni poteri si � fatto ricorso durante 
le guerre d'indipendenza nonch� in occasione della prima 
guerra mondiale. Non si � fatto ricorso nella recente 
guerra perch�, per il sistema costituzionale allora vigente 
(e specialmente per l'art. 18 della legge 19 gennaio 1939, 
n. 129), non occorreva la concessione dei pieni poteri, 
dato che il Governo aveva un'attribuzione permanente 
ad emanare atti legislativi versandosi in stato di necessit� 
per causa di guerra. Sull'argomento cfr. GALGANO: 
I pieni poteri nel secolo scorso in Italia, in �Riv. int. 
se. soc. e disc. aus. '" LXXXII (1920); Rossr: I pieni 
poteri, ora in �Scritti vari di diritto pubblico >>, Milano 
1939, volume VI, p. 267 e segg. Per un esame dell'istituto 
con larghi cenni di diritto comparato, v. TrNGSTEN: 
Les pleins pouvoirs, Paris, 1934, nonch� MIRKINE� 
GuETZEVICH, Plei'.ns pouvoirs sous le r�gime parlamentaire, 
in �Ann. Inst. int. droit public >>, 1938, p. 3. 
(6) Per questo indirizzo, cfr. MORTATI: Istituzioni. di 
diritto pubblico, cit., p. 422; CERETI: Diritto costituzionale 
italiano, cit., p. 391; GALATERIA: I provvedimenti amministrativi 
di urgenza, cit., pp. 39-40, il quale, tuttavia, 
ammette l'esercizio della potest� normativa dell'autorit� 
militare in tempo di guerra qualora vi sia stato conferimento 
di poteri dal Parlamento al--Governo ai sensi 
dell'art. 78 della Costituzione (punto questo su aui 
ritorneremo pi� oltre nel testo); CRISAFULLI: Costituzione 
e ordinanze sindacali dispositive della propriet�, 
in �Foro Italiano>>, 1956, I, 435-436. 


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militari siano state abrogate implicitamente dalla 
nuova costituzione. 

Ove venga data risposta negativa alla questione, 
fa d'uopo esaminare se quelle norme abbiano cessato 
di avere efficacia perch� in contrasto con la 
struttura costituzionale dello Stato. 

Si tratta di due aspetti diversi del problema, in 
quanto, mentre l'uno tende ad accertare se le 
norme costituzionali sulla delega legislativa e sulla 
facolt� del Governo di emanare decreti d'urgenza 
abbiano abrogato implicitamente le disposizioni 
disciplinatrici del potere di bando, l'altro esamina 
il problema dal punto di vista della struttura costituzionale 
dello Stato, deducendo dai principi che 
regolano tale struttura la sussistenza o meno del 
potere di bando. 

� questo poi il problema che si pone per qualsiasi 
norma, quando se ne debba accertare la sua validit�. 

Non basta, difatti, stabilire che essa non sia stata 
abrogata dalla costituzione, ma bisogna altres� indagare 
sulla sua vigenza in relazione ai principi che 
regolano l'attuale ordinamento costituzionale, potendo 
essa essere divenuta costituzionalmente illegittima 
perch� in contrasto con tali principi. 

3. Nel sistema costituzionale anteriore al 1948, 
i bandi militari erano tenuti distinti, dalla dottrina 
e dalla giurisprudenza, dai decreti legislativi e dai 
decreti-legge, anche se, avendo riguardo alla loro 
natura giuridica, erano assimilati all'una o all'altra 
categoria di atti legislativi (7). 
Decreti legislativi e decreti-legge furono riconosciuti 
esplicitamente con la legge 31 gennaio 1926, 

n. 100, ma essi, anche prima della emanazione di 
tale legge, erano ammessi nel nostro ordinamento 
costituzionale, sebbene non mancassero, specialmente 
per i decreti-legge, opinioni che ne negavano 
la legittimit�. 
La legittimit� dei decreti legislativi � stata negata, 
nei primi tempi di applicazione dello Statuto 
.Albertino, in qualche sentenza e successivamente 
anche da alcuni scrittori, considerandosi che la 
delegazione legislativa contrastava cqn l'art. 3 
dello Statuto, secondo il quale gli atti legislativi 
dovevano essere formati dal Parlamento e dal 
Capo dello Stato (8) e vulnerava cos� il principio 
della sovranit� nazionale di cui era investito il Parlamento 
e che questo non poteva delegare ad altri (9). 

(7) Essi erano avvicinati o ai decreti-legge, includendoli, 
come si � accennato, nella categoria delle ordinanze 
di necessit�, nella considerazione che fossero emanati 
in una situazione di necessit�, ovvero ai decreti 
legislativi, perch� adottati coine questi in virt� di delega 
legislativa. 
(8) Sul punto v. TOSATO: Le leggi di delegazione, Padova, 
1931, p. 114 e richiami dottrinali e giurisprudenziali 
riportati in note 2 e 3. 
(9) MwELI: Principi di diritto costituzionale, Milano, 
1913, p. 885; ARANGIO Rurz: Istituzioni di diritto costituzionale, 
Milano, 1913, p. 471 segg. Lo sviluppo dell'istituto 
della delegazione in Italia trovasi ampiamente 
trattato dal CROSA : La dottrina della delegazione dt: 
potest� legislativa materiale nel diritto italiano, francese 
mm& &rml &&1rnrvrw BI[ m 

Presto per� si fece strada il concetto che la delegazione 
non turbava l'ordine delle competenze, 
ma ne rafforzava l'efficacia (10). 

� stato peraltro facile obiettare a quell'indirizzo 
che, quand'anche la funzione legislativa nmf fosse 
stata delegabile, la delegazione attuata mediante 
legge sarebbe stata pienamente costituzionale, dal 
momento che il Parlamento, nel sistema allora vi'gente, 
aveva il potere costituente (11). Pi� accentuato, 
e durato fino alla legge del 31 gennaio 1926, 

n. 100, � stato il contrasto relativamente ai decretilegge, 
per il fatto che nessuna disposizione legislativa 
ne autorizzava la formazione (12). 
e germanico, in "Riv. dir. pubbl. '" 1927, I, p. 191 segg., 
216 segg. Per la dottrina francese, fra la numerosa bibliografia, 
cfr. BARTH�LEMy: Trait� du droit administratif, 
Paris, 1916, p. 99 segg.; DuGUIT: Trait� de droit constitutionnel, 
Paris, 1924, vol. IV, p. 74 7 segg. 

(10) In questo indirizzo influ� la circostanza che, in 
paesi nei quali la delegazione era espressamente vietata, 
si era ricorso spesso ad essa, s� da determinarne col tempo, 
e dopo superate le prime resistenze, l'introduzione in 
via di fatto. Ci�, per esempio, era avvenuto in Francia 
dopo la costituzione del 22 agosto 1795, che all'art. 45 
vietava la delegazione, nel cantone di Berna, dove pure 
la costituzione del 31 lug:io 1846 (art. 28) inibiva il ricorso 
a quell'istituto, ed in vari altri paesi. 
(11) CAMMEo: Della manifestazione della volont� dello 
Stato nel campo del diritto amministrativo, in "Primo 
Trattato completo di diritto amministrativo'" diretto 
dall'Orlando, Vol. III, Milano 1901, p. 179; SABINI, 
La funzione legislativa ed i decreti-legge, Roma, 1923, 
n. 152; CROSA: La dott1�ina della delegazione di potest� 
legislativa materiale, cit., pp. 206-207 e bibliografia citata. 
(12) Secondo la dottrina prevalente i decreti-legge 
erano legittimi anche prima della legge 31 gennaio 1926. 
A questa dottrina si uniform� la giurisprudenza fino al 
1922, epoca in cui modific� il precedente indirizzo, affermando, 
in un primo momento (sentenza 24 gennaio 
1922 della Corte di Cassazione di Roma a Sezioni Unite, 
in "Foro lt. '" 1922, I, 54) che l'autorit� giudiziaria 
aveva il potere di sindacare la legittimit� del decretolegge 
sotto il riflesso della sussistenza dell'estremo dell'urgenza, 
ed alcuni mesi dopo (sentenza 16 novembre 
1922 della Corte di Cassazione di Roma, in " Foro lt. '" 
1923, I, 1 segg.) che gli artt. 3 e 5 dello Statuto Albertino 
escludevano in modo assoluto il potere di decretazione 
d'urgenza e, pertanto, i decreti-legge erano atti 
incostituzionali. Questa giurisprudenza venne abbandonata 
due anni dopo, quando la la Sezione Civile della 
Corte di Cassazione, con sentenza 25 gennaio 1924 (in 
"Foro It. '" 1924, II, 129), ritorn� all'opinione tradizionale, 
che � stata confermata dalla giurisprudenza 
successiva. Per questa giurisprudenza v. SALTELLI: 
Potere esecutivo e norme giuridiche, Roma, 1926, p. 40 
segg. Per un esame della dottrina sull'argomento, oltre 
la citata opera del Saltelli con ampia bibliografia riportata 
a p. 4 7, nota, v. specialmente VACCHELL~: Sulla 
facolt� del potere esecutivo di emanare norme giuridiche, _ 
in "Riv. di dir. pubbl. '" 1926, I, p. 49, nonch� RANELETTI: 
La potest� legislativa del Governo, in " Riv. 
dir. pubbl. '" 1926, I, .p. 165 segg.; LIUZZI: Le ordinanze 
d'urgenza, Citt� di Castello, 1928, p. 31 segg. 



mm mn 


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La legittimit� dei bandi militari non � stata mai 
discussa, ritenendosi, anche nei primi tempi di 
applicazione dello Statuto Albertino, che la norma, 
in virt� della quale essi potevano essere emanati, 
era giustificata dalle particolari situazioni di urgenza 
e di necessit�, connesse allo stato di guerra. 

I bandi militari d'altronde, anche se spesso venivano 
considerati dalla dottrina come atti legislativi 
delegati, costituivano di certo una categoria 
a s�, poich� non occorreva, di volta in volta ovvero 
in occasione di ogni guerra, una delegazione, essendo 
prevista nel Codice penale militare la norma 
che attribuiva il relativo potere all'autorit� militare 
(13). .Ancora pi� chiara poi era la distinzione sotto 
il profilo del soggetto da cui erano formati gli atti 
legislativi di cui si tratta, dal momento che decreti 
legislativi e decreti-legge erano emanati dal Governo, 
mentre i bandi militari erano adottati esclusivamente 
da taluni comandanti militari. 

Precisato che i bandi militari, prima dell'entrata 
in vigore della costituzione del 194 7, formavano 
una categoria di norme giuridiche che, per talune 
caratteristiche peculiari, si distingueva sia dai 
decreti legislativi sia dai decreti-legge, pur essendo 
accomunata agli uni ovvero agli altri per quanto 
riguardava la natura giuridica, si pu� esaminare 
il primo aspetto del problema, e cio� se le norme 
che li disciplinano siano state abrogate implicitamente. 


La nuova costituzione si � occupata della potest� 
di emanare decreti legislativi, ponendo ad essa 
dei limiti che non sussistevano nella legislazione 
precedente, come pure si � occupata dei decreti-. 
legge, ma nulla ha disposto relativamente ai bandi 
militari. N� sembra che un riferimento ad essi si 
possa desumere per via implicita, considerandosi 
che, se la carta costituzionale ha previsto i casi 
in cui la funzione legislativa pu� essere esercitata 
dal Governo, non sia dato pensare all'esercizio di 
tale funzione da parte dell'esecutivo al di fuori 
delle ipotesi da essa indicate. 

Simile tesi sarebbe fondata se la costituzione 
disponesse in maniera chiara che solo nei casi previsti 
dagli artt. 76, 77 e 78 possono essere adottati 
atti legislativi da parte del potere esecutivo, ma 
un principio del genere non � sancito nella costituzione 
(14). Questa, difatti, parla di funzione 

(13) Nel Codice Penale per l'esercito del 1869 tale 
norma era posta dall'art. 251, il quale cos� disponeva: 
�Il generale comandante in campo ovvero il Comandante 
di corpo di esercito e di forza assediata, che non sia in 
comunicazione col comandante in campo, potranno 
pubblicare bandi militari che avranno forza di legge 
nella periferia del proprio comando �. 
Questa norma riproduceva il contenuto dell'art. 231 
del Codice penale sardo del 1� ottobre 1859, il quale, a 
sua volta, si riportava all'art. 141 del Codice pena�e 
militare sardo del 28 luglio 1840, che stabiliva quanto 
segue: � In tempo di guerra, oltre alle disposizioni del 
presente codice, saranno eziandio osservati i bandi militari 
che fossero d'ordine Nostro pubblicati�. 

(14) In questo senso: PERGOLESI: Diritto costituzionale, 
cit. p. 145; BISCARETTI DI RUFFIA: Diritto costituzionale, 
legislativa delegata al Governo, di decretazione di 
urgenza adottata dal Governo e di conferimento dei 
poteri necessari per la guerra al Governo, facendo 
quindi intendere che ha voluto disciplinare la 
competenza legislativa. esercitat?> .. dal .Governo a 
seguito di delega ovvero per ragioni di necessit�, 
quella competenza cio� che era gi� regolata dalla 
legge 31 gennaio 1926. La nuova costituzione, in 
sostanza, ha inteso disciplinare una particolare 
competenza del Governo, ma non si � riferita alla 
potest� di bando che spetta a taluni organi del 
potere esecutivo, e precisamente ad alcuni comandanti 
militari. Se avesse voluto occuparsi di tale 
potest� non avrebbe usato l'espressione Governo, 
che tecnicamente comprende l'organo collegiale (15), 
come si desume dall'art. 92 della Costituzione, dove, 
definendosi il Governo, � detto che questo � formato 
dal Presidente del Consiglio e dai Ministri (16). 

Non pare quindi che le norme relative ai bandi 
militari si possano ritenere abrogate implicitamente 
dalla nuova costituzione, la quale ha disciplinato 
la materia dei decreti legislativi e dei decreti-
legge, mentre nessuna regolamentazione ha 
dettato per i bandi militari, che avevano una 
disciplina legislativa autonoma ed erano considerati 
separatamente dalla dottrina. 

Perch� si abbia abrogazione implicita, difatti, 
occorre che le disposizioni della nuova legge siano 
incompatibili con quella precedente ovvero che 
la nuova legge regoli l'intera materia disciplinata 
dalla legge interiore. Nella specie non si verifica 
ne l'una n� l'altra ipotesi. 

Prima di chiarire questo punto occorre premettere 
che � discussa la natura delle norme disciplinatrici 
dei bandi militari, ritenendo alcuni, come sar� 
precisato in seguito, che esse costituiscano leggi 

cit. p. 410; D1 CIOMMO: La facolt� del potere esecutivo 
di emanare norme giuridiche secondo la nuova costituzione, 
cit., pp. 74-75. 

(15) Ricorda al riguardo il RUINI: La funzione legislativa, 
Milaho, 1953, p. 75, che all'opportunit� rappresentata 
in sede di discussione di sostituire l'espressione 
cc Governo � con l'altra cc Consiglio dei Ministri �, onde 
non sorgessero dubbi sull'organo cui poteva delegarsi 
l'esercizio della funzione legislativa, non venne dato 
seguito essendosi subito chiarito che la prima espressione 
non poteva che significare Consiglio dei Ministri. 
(16) C~ntro, BALLADORE PALLIERI: Diritto costituzionale, 
cit. pp. 159 e 227 segg. il quale attribuisce alla 
espressione cc Governo � usata nell'art. 92 della Costituzione 
un significato diverso da quello che ha la medesima 
espressione negli artt. 76 e 77 primo comma. Per 
il Balladore Pallieri l'espressione in esame, in queste 
ultime norme, sta ad indicare il Consiglio dei Ministri 
ed il Presidente della Repubblica, mentre nel citato 
art. 92, nonch� negli artt. 71 ed 87 quarto comma, comprende 
solo il Consiglio dei Ministri. Su un piano sostanzialmente 
analogo si pone il RANELLJllTTI: Istit"uzioni di 
diritto pubblico, parti II-III, cit. p. 219, nota 68. In 
senso contrario v. MoRTATI: Istituzioni di diritto p'abblico, 
cit., p. 413; FERRI: Sulla delegazione legislativa, in cc Studi 
in memoria di Rossi>>, Padova, 1952, pp. 171-172; 
VmGA, Diritto costituzionale, Palermo, 3a ed. 1955, p. 375. 

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-117 -


di delegazione in virt� delle quali l'autorit� militare 
pu� emanare dei bandi militari, altri che siano 
.attributive di una competenza legislativa a favore 
dell'autorit� militare medesima. 

Riservandoci di ritornare pi� oltre su questo 
argomento, possiano intanto osservare che il problema 
di cui si sta discutendo si presenta negli 
stessi termini si segua l'una o l'altra tesi. Difatti, 
nel primo caso (se le norme sui bandi militari si 
assumono come leggi di delegazione) l'abrogazione 
implicita riguarder� eventualmente la disposizione 
od il principio in base a cui quelle norme furono 
legittimamente emanate, per ilfatto che nella nuova 
costituzione non sarebbe permessa una delega ad 
organo diverso dal Governo e al di fuori dei limiti 
fissati nell'art. 76; nella seconda ipotesi, invece, 
l'abrogazione investir� direttamente le stesse norme 
regolatrici dei bandi militari. 

Dopo questa precisazione possiamo osservare 
che, ove le norme disciplinatrici del potere di 
bando si assumano come attributive di competenza 
-quali esse sono, secondo quanto si dir� in seguito 
-dovr� concludersi che non si verifica la 
prima delle ipotesi accennate, perch� l'art. 77 della 
costituzione riguarda norme, aventi efficacia di 
leggi, emanate dal Governo, mentre i bandi militari 
sono atti aventi valore di legge adottati da taluni 
comandanti militari, cio� da soggetti diversi dal 
Governo. 

Non si verifica la seconda ipotesi in quanto, 
come s'� detto, la materia dei bandi militari si 
distingue da quella circa le altre due categorie di 
norme giuridiche sotto vari riflessi, fra i quali vanno 
particolarmente ricordati la diversit� di soggetti 
legittimati alla loro emanazione, le differenti situazioni 
che permettono l'esercizio delle relative potest�, 
i diversi principi circa la loro efficacia nel tempo 
e nello spazio, nonch� la loro pubblicazione. 

� appena il caso di aggiungere che la carta 
costituzionale non ha disciplinato e non ha inteso 
disciplinare l'intera materia costituzionale; sicch� 
sarebbe erroneo ritenere che le norme costituzionali 
(in quanto attributive di competenza normativa) 
sul potere di bando siano venute meno 
per abrogazione, nella considerazione che la materia 
costituzionale � disciplinata dalla carta costituzionale. 


A confutazione di simile tesi basterebbe ricordare 
come la stessa carta costituzionale riconosca 
che, dopo la sua entrata in vigore, possono esservi 
materie disciplinate da leggi diverse da essa, dal 
momento che, nella dichiarazione XVI, ha sancito 
ilprincipio secondo cui dovr� procedersi �alla revisione 
ed al coordinamento con essa delle precedenti 
leggi costituzionali che non siano state... esplicitamente 
o implicitamente abrogate�. 

Le precedenti considerazioni trovano una riprova 
nel fatto che, in sede di elaborazione del 
testo della costituzione, fu sollevato pi� volte, 
in occasione della discussione di vari articoli, il 
problema in ordine all'incidenza dello stato di 
guerra sul funzionamento della costituzione, ma 
il problema stesso venne sempre rinviato, soprattutto 
perch� si pensava di risolverlo con un'unica 
norma che ponesse delle eccezioni per talune garan


zie ed alla fine per dimenticanza si omise di 
affrontarlo (17). 

Questi elementi, che si traggono dai lavori preparatori, 
dimostrano che esula dalla costituzione 
l'intenzione che per il tempo di guerra,.. o.vvero 
per situazioni eccezionali per la vita dello Stato, 
dovesse farsi riferimento solo agli istituti da essa 
previsti. 

Quest'affermazione trova appoggio in alcuni 
principi della costituzione -su cui ci soffermeremo 
nel paragrafo seguente -i quali prevedono 
una diversa e pi� attenuata tutela delle garanzie 
costituzionali in tempo di guerra. 

Ma, a parte le argomentazioni che si potranno 
derivare da tali principi, riteniamo che gli elementi 
tratti dalle discussioni in seno all'assemblea costituente 
escludano che la costituzione, nel disciplinare 
la facolt� del Governo di porre norme giuridiche, 
abbia voluto implicitamente abrogare la potest� 
normativa dell'autorit� militare in tempo di 
guerra ed in altre situazioni di particolare importanza 
dal lato militare. Dato l'interessamento pi� 
volte dimostratosi in seno all'Assemblea costituente 
onde� esaminare l'incidenza dello stato di 
guerra sulle normali competenze, non ci sembra 
che le disposizioni della costituzione sulla facolt� 
del Governo di porre norme giuridiche si possano 
assumere come comprensive di un divieto implicito 
alla emanazione di norme da parte di organi del 

(17) Il testo relativo alla norma costituzionale sulla 
libert�. e sulla segretezza di corrispondenza (attuale 
art. 15 della costituzione) nella formulazione approntata 
dalla 1a sottocommissione prevedeva limitazioni e censure 
per il tempo di guerra, ma quest'ultima parte fu 
soppressa, non perch� essa non fosse condivisa,. bens� 
perch� si pensava di porre in un articolo di carattere 
generale, da inserire nel titolo del Parlamento, il principio 
della sospensione di alcuni diritti del cittadino in 
tempo di guerra. Anche in sede d� discussione della norma 
sulla libert�. di pensiero e di stampa (attuale art. 21 
della Costituzione) si ribad� il concetto di porre una 
norma generale regolatrice di detto principio, osservandosi 
anzi da parte di uno dei membri dell'Assemblea che 
"una disposizione del genere � stata posta anche nel 
progetto d� costituzione francese�. Il problema venne 
ancora sollevato in altre occasioni, proponendosi pure 
da parte di uno dei membri dell'Assemblea un articolo 
aggiuntivo del seguente tenore: "L'esercizio dei diritti 
di libert�. pu� essere limitato o sospeso per necessit�. di 
difesa, determinate dal tempo e dallo stato di guerra, 
nonch� per motivi di ordine pubblico. Nei casi suddetti, 
le Camere, anche se sciolte, saranno immediatamente 
convocate per ratificare o respingere la proclamazione 
dello stato d'assedio e i provvedimenti relativi�. Nel 
testo definitivo della Costituzione per�, malgrado queste 
prese di posizione su cui non vi erano state opposizioni 
e sebbene in linea di massima vi fosse stato un accordo 
per l'inclusione di una norma di carattere generale limitatrice 
dei diritti di libert�. per il tempo di guerra, il 
principio di cui trattasi non venne statuito solo per 
mancato coordinamento. In merito cfr. FALZONE, PALERMO 
e COSENTINO: La costituzione della Repubblica 
Italiana, 2a ed., Roma, 1954, pp. 62, 72, 74, 193. 

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~ 118 

potere esecutivo diversi dal Governo. E questo 

anche per il fatto che l'autorit� militare era legit


timata ad emanare bandi militari in tempo di 

guerra in base al codice per l'esercito del 1869, 

ad una norma cio� preesistente alla legge 31 gen


naio 1926, n. 100, alla cui modifica in definitiva sono 

dirette le disposizioni della costituzione �irca la 

emanazione dei decreti legislativi e dei decreti legge. 

Ad uguali conclusioni si giungerebbe ove le 
norme sul potere di bando fossero considerate come 
leggi di delegazione. Difatti, gli argomenti che si 
pongono a base dell'opinione che, attribuendo 
natura di leggi. di delegaziOne a quelle norme, 
nega la loro legittimit� con l'entrata in vigore 
della costituzione del 1947, sono che esse prevedono 
una delegazione all'autorit� militare, l� dove per 
l'art. 76 della costituzione la delega sarebbe permessa 
solo al Governo, ed inoltre che esse stesse 
non stabiliscono principi e criteri direttivi, e ci� 
in contrasto con quanto dispone detta norma 
costituzionale. 

A tali argomenti � facile rispondere, per quanto 
riguarda il soggetto cui � fatta la delega, che l'articolo 
7 6 disciplina la delega al Gov�rno ma non 
esclude affatto la possibilit� di delega ad altri 
organi, e, in ordine alla determinazione di principi 
e di criteri direttivi, che questa condizione 
non � richiesta per il tempo di guerra, in cui, secondo 
quanto � dato rilevare dall'art. 78 costitutuzione, 
si pu� prescindere dallo stabilire principi 
e criteri direttivi (18). 

4. Il secondo aspetto del problema accennato, 
tendente ad accertare se le norme regolatrici del 
potere di bando, pur non essendo state abrogate, 
abbiano perduto efficacia per essere in contrasto 
con la struttura costituzionale dello Stato, richiede 
una indagine pi� complessa, dovendosi esaminare 
se il nuovo ordinamento costituzionale giustifichi 
la potest� normativa riconosciuta all'autorit� militare 
dalle citate norme. 
Il problema nelle sue linee generali di recente 
ha interessato molto la dottrina italiana, la quale, 
riprendendo taluni concetti che erano stati scarsamente 
elaborati, ha chiarito la distinzione concettuale 
fra abrogazione ed inefficacia per invalidit� 
sopravvenuta della legge. 

Secondo un autorevole indirizzo dottrinale, le 
norme ordinarie possono perdere la loro efficacia 
per effetto di norme costituzionali sopravvenute, 
oltre che nel caso in cui queste regolino il medesimo 
rapporto disciplinato dalle prime, e ci� secondo i 
comuni principi sull'abrogazione delle leggi ai sensi 
dell'art. 15 disp. prel. al Cod. civ., anche nella ipotesi 
in cui esse si mostrino in contrasto con i principi 
della struttura costituzionale dello Stato quale 
risulta a seguito della emanazione di nuove norme 
costituzionali, divenendo cos� successivamente invalide 
(19). 

(18) V. nota 46. 
(19) La differenza fra abrogazione ed invalidit� sucsecciva 
per contrasto con i principi della costituzione � 
negata da taluni scrittori, perch� si considera che l'abro-
L~ conseg1:1enze che si fanno discendere da questa 
impostazione sono varie,� spesso contrastanti fra 
l'uno e fra l'altro scrittore, ma non interessano il 
problema in esame, data la soluzione che gli si 
d� (20). A noi prem_e accertare se la potest� di 
bando riconosciuta da alcune n�rme all'autorit� 
~ilitare per particolari situazioni di guerra trovi 
titolo di validit� nella costituzione del 1947. 

gazione di norme ordinarie per opera di norme costituzionali 
posteriori � sempre l'effetto della incostituzionalit� 
sopravvenuta di esse (BARILE: La costituzione 
come norma giuridica, Firenze, 1951, p. 72). La dottrina 
prevalente, per�, ammette la distinzione. Sul punto cfr. 
CERETI: �Norme costituzionali e leggi ordinarie, in "Foro 
Padano�, 1948, IV, 80; MORTATI: Questioni sul controllo 
di costituzionalit� sostanziale della legge, in "Foro Amm. '" 
1948, I, 320; PIERANDREI: La costituzione e le sue norme 
di competenza, in � Giur. It. '" 1948, II, 257; IDEM: Validit� 
ed invalidit� di leggi anteriori alla costituzione in 
� Giur. It. '" 1949, I, 2, 178 segg.: GUARINO: Abrogazione 
e disapplicazione delle leggi illegittime, in " Ius '" 1951, 

p. 366 segg.; CRISAFULLI: Le norme �programmatiche� della 
costituzione, ora in � La costituzione e le sue disposizioni 
di principio>>, Milano, 1952, p. 55 segg. La distinzione � 
ammessa dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, 
la quale nella sua prima sentenza (sent. n. 1 del 14 giugno 
1956, in "Giur. Cost. '" 1956, p. 1 segg.) ha deciso 
che � i due istituti giuridici dell'abrogazion� e della 
illegittimit� costituzionale delle leggi non sono identici 
fra loro, si muovono su piani diversi e con competenze 
diverse� e che "il campo dell'abrogazione... � pi� ristretto, 
in confronto di quello della illegittimit� costituzionale, 
e i requisiti richiesti perch� si abbia abrogazione 
per incompatibilit� secondo i principi generali 
sono assai pi� limitati di quelli che possono consentire 
la dichiarazione di illegittimit� costituzionale di una 
legge'" 
(20) L'effetto principale che si deduce da questa distinzione 
riguarda la competenza a sindacare la invalidit� 
di norme preesistenti alla costituzione, sostenendosi 
da alcuni che, ove l'invalidit� si manifesti nel senso di 
contrasto di quelle norme con la struttura della nuova 
costituzione, si ha una forma di illegittimit� costituzionale 
che pu� essere dichiarata dalla Corte costituzionale, 
diversamente da quanto accade nella ipotesi di abrogazione 
nei modi previsti dall'art. 15 delle disp. prel., in 
cui � qualsiasi giudice che conosce dell'inefficacia delle 
norme anteriori e non le applica se ritenute invalide. Per 
questo indirizzo, che � stato accolto dalla Corte Costituzionale 
I).ella citata sentenza n. 1 del 14 giugno 1956, 
v. specialmente, EuLA: Magistratura e costituzione, in 
"Rass. di dir. pubbl. '" 1956, p. 221 segg.; MORTATI: 
Sulla competenza a giudicare degli eccessi di delega legislativa, 
in "Foro It. >I, 1956, I, 1082; CRISAFULLI: Incostituzionalit� 
o abrogazione?, in" Giur. cost. '" 1957, p. 271 
seguenti. Sull'argomento v. pure, Dibattito sulla competenza 
della Corte Costituzionale in ordine alle norme an~ 
teriori alla costituzione, in � Giur. cost. >>, 1956, p. 251 
seguenti. La giurisprudenza in linea di -massima � orientata 
nel senso che le norme ordi:riarie, ove risultino abrogate 
per effetto di norme costituzionali successive, vanno 
disapplicate dal giudice. Cfr. Cass. Civ., Sez. II, sent. 606 
del 29 febbraio 1956, in � Giur. cost. '" 1956, p. 841; 

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-119 


La nuova costituzione, disponendo che le Camere 
in tempo di guerra possono conferire i pieni poteri 
(21) al Governo, ha riconosciuto come sia necessario, 
in periodo bellico, che il Governo possa 
fronteggiare in qualsiasi momento le innumerevoli 
esigenze scaturenti da una situazione eccezionale. 
L'istituto dei pieni poteri � molto antico e si � 
sempre svolto in concomitanza con il potere di 
bando. Attraverso tale istituto � stato permesso 
al Governo invadere la sfera riservata al Parlamento, 
cos� come all'autorit� militare � stato concesso, 
per mezzo del p0tere di bando, invadere pure 
tale sfera in qualsiasi materia per la zona d'operazioni 
e, nei luoghi in stato di guerra, limitatamente 
alla legge penale militare, ed all'ordinamento giudiziario 
militare (22). 

Come l'esercizio della potest� legislativa demandato 
al Governo mediante il conferimento dei pieni 
poteri ha lo scopo di porre quest'organo costituzionale 
in una posizione di autonomia per quanto 
riguarda l'organizzazione del paese per la guerra, 

Cass. Civ., Sez. II, sent. 567 del 27 febbraio 1956, ivi, 

p. 842; Cass. Civ., Sez. III, sent. 2893 del 26 luglio 1956, 
ivi, p. 818; Cass. Sez. Un., 23 ottobre 1956, ivi, 1957, 
p. 266. Per la tesi contraria, secondo cui la invalidit� 
delle norme preesistenti per contrasto con i principi del 
nuovo ordinamento costituzionale costituisce una forma 
di abrogazione e non gi� di illegittimit� costituzionale, 
e che il sindacato a giudicare su di essa compete sempre 
alle magistrature. Cfr. VIRGA: Origine, contenuto e valore 
deZle dichiarazioni costituzionali, in � Rassegna di diritto 
pubblico�, 1948, I, p. 280; ANONIMO: Sull'ammissibilit� 
del giudizio di legittimit� costituzionale sulle leggi anteriori 
alla costituzione, in �Rassegna mensile dell'Avvocatura 
dello Stato>>, 1956, p. I segg. 
(21) Parliamo di pieni poteri, in quanto ci sembra non 
possa dubitarsi che l'art. 78 della costituzione abbia 
voluto riferirsi a tale istituto, ponendo una disposizione 
apposita per questa forma di delegazione. Se la costituzione, 
difatti, avesse voluto tenere fermi i principi 
sanciti nell'art. 76 anche per la concessione dei poteri 
legislativi al Governo in tempo di guerra, non abrebbe 
avuto bisogno di dettare una nuova disposizione, come 
� stato rilevato da un autorevole indirizzo. V. autori 
citati in nota 5. 
(22) Nella prima guerra mondiale furono emanati 
moltissimi bandi militari, mostrandosi i codici militari 
del 1869 poco adeguati alle nuove esigenze di guerra. 
Una sommaria esposizione dei pi� importanti bandi 
militari emanati nel primo anno di guerra e fatta dal 
MANASSERO: Bandi militari nelle zone di guerra, in �Rivista 
penale>>, 1916, vol. LXXXIII, p. 37 segg. Anche 
nella guerra in A. O. I. e nel corso della spedizione in 
Albania fu notevole il numero dei bandi militari. Nel 
corso della recente guerra, prima dell'entrata in vigore 
dei nuovi codici penali militari (che ha avuto luogo il 
10 ottobre 1941) l'ordinamento e la procedura penale 
militare presso i tribunali militari di guerra risultavano 
disciplinati in gran parte da bandi militari. Entrati in 
vigore quei codici militari, che contenevano vari principi 
gi� introdotti da bandi militari, il numero di questi 
diminu� un p� specialmente in ordine alla procedura 
penale militare. 
analogamente il potere di emanare bandi militari 
attribuito all'autorit� militare tende a riconoscere 
a quest'ultima una condizione di quasi autonomia 
nello svolgimento della sua attivit�, che pu� riuscire 
molto utile per agire su fattori vari (23). 

A proposito si ricorda come �l Comandante Supremo 
militare, ed in parte anche i comandanti di 
grandi unit�, in tempo di guerra siano investiti di 
poteri che caratterizzano ciascuna delle funzioni 
dello Stato. Essi difatti, oltre alle attribuzioni di 
carattere esecutivo, che sono quelle di gran lunga 
prevalenti, adottano talvolta atti di carattere preparatorio, 
sotto il profilo tecnico-consultivo, dell'indirizzo 
politico (24), come pure dispongono 
l'inizio dell'azione penale (25), hanno facolt� di 
stabilire il differimento dell'esecuzione delle pene 
detentive inflitte dai Tribunali militari a talune 
persone la cui presenza � ritenuta necessaria nel 
servizio che adempiono in stabilimenti o corpi sul 
piede di guerra (26), possono condonare con provvedimenti 
individuali le pene detentive non superiori 
ad un anno e le pene pecuniarie (27). 

Sia per questi elementi, i quali attribuiscono alle 
forze armate una certa autonomia nei confronti di 
organi anche primari dello Stato, sia perch� per 
esse � prevista una tutela penale particolare uguale 
a quella stabilita per alcuni organi costituzionali 
-talvolta le forze armate vengono considerate 
organi od istituzioni costituzionali (28). 

(23) Sulla larga autonomia con cui si svolge l'azione 
di comando cfr. CORRADINI: Diritto amministrativo miUtare, 
in � Trattato di diritto amministrativo italiano � 
diretto dall'Orlando, vol. X, Milano, 1930, p. 18 segg. 
(24) Sul punto V. PIERANDREI: La �prerogativa� 
regia di comando delle forze armate e il suo esercizio, 
Roma, 1942, p. 13 segg.; IDEM: Le forze armate in Italia, 
in � Annali del Seminario giuridico dell'Universit� di 
Palermo>>, 1944, vol. XIX, p. 189, nonch� CARBONE: 
La posizione giuridica del Comandante Supremo in guerra, 
Roma, 1946, p. 27 segg. 

(25) Per l'art. 245 c. p. m. guerra �l'azione penale � 
iniziata ed esercitata in seguito a disposizione del comandante 
dell'unit�, presso cui � costituito il tribunale militare
�; ma quel comandante �pu� delegare temporaneamente 
al pubblico ministero il potere di iniziare l'azione 
penale�. L'inizio dell'azione penale deve aver luogo, a 
termini dello stesso articolo, per disposizione del Comandante 
Supremo qualora si debba procedere a carico di 
ufficiale generale o di ufficiale di grado corrispondente 
ovvero per reati contro le leggi e gli usi di guerra. 
(26) Cfr. art. 34 c. p. m. guerra. 
(27) CARBONE: Osservazioni intorno al potere di grazia 
dell'autorit� militare in tempo di guerra, supplemento del 
fascicolo settembre 1945 de �Il nuovo diritto�. 
(28) CHIMIENTI: Manuale di diritto costituzionale, Torino, 
1933, p. 220 segg.; FoDERARO: La Milizia volontaria 
nel diritto pubblico italiano, Padova, 1940, p. 28 segg., 
e bibliografia ivi citata. La giurisprudenza, ad incominciare 
dal 1892, ritenne che le forze armate costituissero 
una istituzione costituzionale e successivamente 
si mantenne in tale indirizzo per molti anni. In merito 
cfr. giurisprudenza riportata in FoDERARO, op. cit., 
p. 28 nota 2. Da tale indirizzo ormai la giurisprudenza 

====mr.w7?3?Z? TI Wf WWf' mm: ====mr.w7?3?Z? TI Wf WWf' mm: 
-120 


Ma quest'opinione ormai � quasi completamente 
abbandonata, essendosi giustamente osservato da 
parte di vari scrittori che le forze armate non possono 
assumersi come organi od istituzioni costituzionali, 
dato che esse svolgono una funzione strumentale, 
per quanto importante, nei confronti 
di organi posti al vertice dell'organizzazione dello 
Stato, dei quali sono chiamati ad attuare le direttive 
(29). 

Questo elemento � di per s� decisivo per escludere 
le forze armate dal novero degli organi o delle 
istituzioni costituzionali, dal momento che, pur 
nella variet� di concezioni, la dottrina � concorde 
a fare rientrare in tale categoria organi che agiscono 
in maniera autonoma (30). Pertanto, poich� le 
forze armate, sebbene dotate di una spiccata autonomia, 
si pongono come strumento dell'attivit� di 
governo, � chiaro che esse non possono assumersi 
come organi costituzionali. 

Pur dovendosi escludere che le forze armate 
diano luogo ad un organo costituzionale, attesa la 
funzione strumentale cui adempiono, si deve peraltro 
ammettere che esse costituiscano una istituzione 
assai importante nell'organizzazione dello 
Stato, a causa degli interessi fondamentali alla cui 
difesa esse sono preposte (31). � per ci� che esse 
sono dotate di una larga autonomia, che si manifesta 
nel fatto che, nell'attuare le direttive di alto 
comando, esse operano con assoluta discrezionalit� 
tecni0 a e con possibilit� di agire su fattori vari. E 
di quest'autonomia la pi� tipica manifestazione � 
il potere di bando, il quale permette all'autorit� 
militare, in taluni casi, come s'� detto, di creare i 

si � allontanata, considerando che, se nel vigente codice 
penale (diversamente da ci� che accadeva in quello del 
1889, il cui art. 126 puniva il vilipendio delle istituzioni 
costituzionali, senza precisare quali fossero queste) 
l'art. 290 punisce il vilipendio di determinati organi 
costituzionali -Governo, Camere, ecc. -e poi aggiunge, 
nell'ultimo comma, che la medesima pena, si 
applica per il vilipendio delle forze armate, significa 
che le forze armate sono soltanto equiparate agli organi 
costituzionali. 

(29) PIERANDREI: Le forze armate in Italia, cit. passim 
e specialmente p. 247 segg.; PREDIERI: La difesa e le 
forze armate, in � Commentario sistematico alla costituzione 
italiana � cit. vol. I, p. 486; CARBONARO: Le responsabilit� 
militari nell'Ordinamento Costituzionale italiano, 
Firenze, 1957, p. 24 segg. 
(30) Sul punto v. LAVAGNA: Diritto costituzionale, 
vol. I, Milano, 1957, p. 274 segg., e bibliografia citata 
in nota 262. 
(31) Che le forze armate rappresentino una istituzione 
preminente rispetto ad altri organi esecutivi � ammesso 
in genere anche dalla dottrina che nega ad esse la qualifica 
di organo costituzionale. Cfr. PIERANDREI: Le 
forze armate in Italia, cit., p. 240, il quale, dopo avere 
osservato che le forze armate �hanno esplicato la funzione 
ed hanno occupato la posizione ..... di un mero 
organo esecutivo e subordinato .....�, aggiunge che esse 
hanno "per il loro contenuto istituzionale una importanza 
preminente rispetto a quella degli altri organi esecutivi 
e subordinati�. 
necessari presupposti onde facilitare l'azione di 
comando . 

.Agli argomenti che precedono va ancora aggiunto 
che, l'ammissione da parte della costituzione della 
concessione dei pieni poteri al Governo, rappresenta 
un sicuro elemento per potel'e affermare che 
la potest� di emanare bandi militari, riconosciuta 
dalla legge di guerra e dal codice penale militare di 
guerra all'autorit� militare in tempo di guerra, 
sia pienamente aderente ai principi del nuovo ordinamento 
costituzionale. 

Quel potere, lungi dall'essere smentito dalla 
struttura costituzionale dello Stato, trova in essa 
conferma, dato che il costituente ammette che in 
tempo di guerra il Governo possa legiferare con 
la massima larghezza, sostituendosi al Parlamento. 

La costituzione contiene un altro principio, da 
cui � dato desumere che in tempo di guerra � 
ammessa una limitazione delle normali garanzie. 

L'art. 103 della costituzione, disponendo che i 
tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione 
stabilita dalla legge ed in tempo di pace 
hanno giurisdizione solo per i reati militari commessi 
da appartenenti alle forze armate, riconosce 
che, per il tempo di guerra, nessuna modifica � 
apportata alla legislazione vigente relativa alla 
competenza dei tribunali militari, i quali, com'� 
noto, conoscono dei reati militari commessi da 
civili in concorso con militari ovvero in taluni casi 
da soli, come pure conoscono per connessione di 
qualsiasi reato comune (32). 

Ora, se la costituzione ha lasciato immutato il 
sistema precedente per quanto riguarda la soggezione 
dei civili alla giurisdizione dei tribunali militari, 
significa che ha ritenuto sussistere, nella 
situazione di guerra, interessi diversi da quelli del 
tempo di pace e tali da gfostificare il sacrificio di 
talune garanzie. 

(32) MARINA: La giustizia penale militare in Italia 
dopo l'entrata in vigore della costituzione della Repubblica, 
in cc Giust. Penale'" 1948, I, 78; QuARTULLI: Costituzione 
e giurisdizione militare di guerra, in cc Archivio penale >>, 
1951, p. 122. 
Sulle ragioni che giustificano la giurisdizione militare 
cfr. le recenti osservazioni del TESAURO: La Giurisdizione 
Militare nei moderni Stati liberi, in cc Rassegna di dir. 
pubbl. '" 1956, p. 455, dove si afferma (pp. 459-460) 
che tale giurisdizione cc trova negli ordinamenti moderni 
la sua ragione di essere nella profonda esigenza di assicurare, 
ad un tempo, l'osservanza delle leggi penali 
militari e l'autonomia dell'attivit� militare, esigenza che 
viene soddisfatta sottoponendo, senza limiti, l'attivit� 
stessa al controllo giurisdizionale e disciplinandone lo 
svolgimento in modo che i militari conservino, nell'esercizio 
dei poteri discrezionali ad essi conferiti, l'indipendenza 
di cui sono dotati nell'interesse supremo dello 
Stato... �. Questo principio dell'autonomia non � particolare 
alla giurisdizione militare, ma permea ogni attivit� 
delle forze armate in tempo di gu�rra, come si � 
rilevato nel testo e si avr� ancora modo di oss;v~;e, -e 
caratterizza l'essenza stessa delle forze armate, le quali, 
fra gli organi dello Stato, sono quelle provviste di maggiori 
e pi� estesi poteri. 



-121 


Sia questo prinmp10, sia l'altro g1a esaminato 
relativo alla concessione dei pieni poteri, dimostrano 
che la costituzione ha attribuito una diversa rilevanza 
alle garanzie costituzionali in tempo di pace 
ed in tempo di guerra, ammettendo in quest'ultima 
situazione eccezioni al sistema normale. Sicch� pu� 
concludersi che le norme le quali riconoscono il 
potere di bando all'autorit� militare durante lo 
stato di guerra siano tuttora in vigore ed integrino 
la costituzione del 1947. Dal che deriva conseguentemente 
che tali norme dovranno essere sottoposte 
a revisione ed a coordinamento ai sensi dell'articolo 
XVI della costituzione (33). 

5. Per la esatta determinazione della natura 
e della efficacia dei bandi militari sembra opportuno 
sottolineare come essi vadano tenuti distinti dalle 
ordinanze d'urgenza, che possono essere emanate 
dal Comandante supremo e, talvolta anche, da 
altre autorit� militari. Il che sfugge a taluni scrittori 
che, come si vedr� pi� avanti, comprendono 
in. una sola le due categorie di atti. 't'�'~ 
In base all'art. 16 della legge di guerra, il Coman~ 
dante supremo, nella zona delle operazioni, assume 
anche i poteri civili. Di conseguenza, egli ha facolt� 
di emanare, oltre gli ordinari atti amministrativi, 
anche quelle ordinanze d'urgenza che rientrano 
nella� competenza del Prefetto e di altre autorit� 
civili (34). 

Analoga facolt� compete a qualsiasi autorit� 
militare che, in virt� di speciali disposizioni, assuma 
i poteri civili, autorit� che � facile coincida 
con quella eventualmente facultizzata ad emanare 
bandi militari, perch� abbia avuto all'uopo delega 
dal Comandante supremo o perch� non sia in con


(33) In questo senso: PERGOLESI: Diritto costituzionale, 
cit. p. 145; DI CIOMMO, op. cit., 69. 
(34) Tali sono, per esempio, le ordinanze che possono 
essere adottate a norma degli artt. 19 terzo comma, 20, 
55 della legge comunale e provinciale, 2 del Testo Unico 
di pubblica sicurezza, 153 del Testo unico 4 febbraio 
1915, n. 148, ecc. Per un esame di questa materia, fra 
la recente bibliografia, v. specialmente: GALATERIA: 
I provvedimenti amministrativi d'urgenza, cit.; GARGIULO: 
I provvedimenti di urgenza nel diritto amministrativo, cit. 
(35) Alcuni scrittori negano che le norme disciplinatrici 
delle ordinanze d'urgenza a contenuto libero, che 
possono essere adottate dal Prefetto, dal Sindaco, ecc., 
siano legittime a seguito dell'entrata in vigore della 
nuova costituzione. Per quest'indirizzo v. specialmente, 
MORTATI: Istituzioni di diritto pubblico, cit. p. 422 segg.; 
BARILE: Il soggetto privato nella costituzione italiana, 
cit., p. 110 segg. Per la dottrina che ritiene legittime quelle 
norme cfr. GARGIULO: I provvedimenti d'urgenza, cit., 
p. 110 segg.; SANDULLI: Manuale di diritto amministrativo, 
4a ed. Napoli, 1957, p. 26 segg. Sull'argomento v. pure 
le recenti osservazioni del CRISAFULLI: Costituzione e ordinanze 
sindac�li dispositive della propriet�, in cc Foro It. >>, 
1956, I, 430, nonch� del TREVES: La costituzionalit� dei 
provvedimenti amministrativi di necessit� ed urgenza, in 
cc Giur. Cost. �, 1956, p. 994. 
La giurisprudenza � orientata nel senso della legittimit� 
delle norme di cui trattasi. 

dizione di comunicare con quest'ultimo, ai sensi 
dell'art. 17 della legge di guerra. 

Tali ordinanze hanno natura giuridica diversa 
dai bandi militari, in quanto danno luogo ad atti 
amministrativi e quindi incontrano i limiti propri 
di questi (35), l� dove i bandi hanno valore� di legge, 
come si esprimono gli artt. 17 della legge di guerra 
e 20 c. p. m. guerra, e pertanto hanno efficacia 
pari alla legge formale. 

Quest'affermazione � contrastata da una parte 
della dottrina, la quale ritiene che anche le ordinanze 
d'urgenza abbiano lo stesso contenuto normativo 
delle ordinanze legislative, poicb� �la semplice 
afficacia derogatoria rispetto ad una sola e 
particolarissima disposizione di legge implicherebbe 
l'inserimento delle ordinanze amministrative, non 
meno delle ordinanze legislative, tra gli atti aventi 
forza dilegge formale� ( 3ti). 

Non � questa la sede per affrontare il problema 
sui caratteri distintivi fra le c. d. ordinanze legislative 
-nella cui categoria si fanno rientrare i 
bandi militari -e le ordinanze amministrative. 
Poich� quel problema ba un'importanza marginale 
ai nostri fini, volendosi pi� che altro determinare 
la linea di demarcazione dei bandi militari e la 
loro natura giuridica, ci sembrano sufficienti poche 
osservazioni. 

Le ordinanze d'urgenza si riportano al potere 
di disposizione riconosciuto dalla legge ordinaria 
alla P. A. per talune situazioni di necessit�, potere 
di disposizione che ha per effetto di creare 
provvedimenti anche in deroga alla legge. Ci�, 
tuttavia, non significa che quei provvedimenti 
abbiano valore di legge formale, vuole dire piuttosto 
che essi, in virt� di un riconoscimento effettuato 
dalla legge nel concedere quel potere, hanno la 
forza di derogare alla legge stessa, senza con ci� 
acquistarne il valore. 

I regolamenti comunali ai quali la legge ordinaria 
talvolta attribuisce forza di derogare a se stessa, 
non hanno valore di legge (37), poich� la legge si 
limita ad attribuire loro tale forza senza svincolarli 
dal regime degli atti amministrativi. 

Questo ci sembra ilpunto decisivo per distinguere 
i bandi militari dalle ordinanze d'urgenza: i primi 
hanno forza e valore di legge, queste ultime, invece, 
hanno forza di legge ma valore di atti amministrativi. 


Il valore di legge formale di un atto deriva da una 
norma costituzionale, poich� � sulla base di essa 
che un organo pu� emanare atti aventi valore di 
legge, ovvero il potere legislativo pu� delegare ad 
altro organo l'esercizio della facolt� legislativa, sicch� 
gli atti emanati da quest'ultimo acquistano 
valore di legge. Fuori di quest'ipotesi gli atti, anche 
se hanno contenuto normativo, non acquistano 
valore di legge e sono soggetti allo stesso regime 
giuridico cui sono sottoposti gli atti propri dell'organo 
da cui essi provengono. 

(36) CRISAFULLI: Costituzione e ordinanze sindacali�dispositive 
della propriet�, cit., 436. 
(37) TREVES: La costituzionalit� dei provvedimenti 
amministrativi di necessit� e d'urgenza, p. 997. 

-122 


Occorre ricordare, peraltro, come talvolta la 
autorit� militare abbia adottato la forma propria 
dei bandi militari, ed abbia chiaramente mostrato 
di agire nell'esercizio del potere di bando, per atti 
che, per il loro contenuto, rientravano nella materia 
delle ordinanze amministrative. Se l'atto cos� 
emanato vada considerato come bando militare 
ovvero come ordinanza amministrativa, al fine di 
determinarne la legittimit� e per altri scopi, costituisce 
un problema piuttosto delicato, di cui si 
tratterr� in altra occasione. 

6. Le considerazioni svolte riguardano il potere 
di emanare bandi militari in generale, ma non si 
riferiscono al modo in cui si pongono i presupposti 
necessari per l'esercizio di quel potere medesimo, 
i cui principi, in alcuni casi, hanno subito modifiche 
per effetto della vigente costituzione. 
Cos�, per esempio, lo stato di guerra -che 
costituisce la condizione principale onde siano 
emanati bandi militari -deve essere dichiarato, 
secondo la vigente costituzione e contrariamente 
a quanto previsto dalla legislazione precedente, 
d!'11 Capo dello Stato a seguito di deliberazione 
d�lle Assemblee parlamentari (art. 78 della costituzione). 


Secondo i principi dell'attuale costituzione, � 
pure diverso da quello previsto dalla legge di guerra 
l'organo competente ad ordinare l'applicazione della 
legge di guerra nel caso in cui un grave pericolo 
minacci, in tutto od in parte, il territorio dello 
Stato, di un possedimento o di una colonia (38), 
come pure nella ipotesi di atti di guerra commessi 
da uno o pi� Stati stranieri contro lo stato italiano, 
situazioni che si pongono come condizioni legittimatrici 
del potere di bando. 

In conclusione, quindi, si pu� affermare che il 
potere di emanare bandi militari trovi titolo di 
validit� nel nuovo ordinamento costituzionale, 
ma in ordine alle condizioni che ne legittimano 
l'esercizio, vada integrato con la nuova costituzione. 

7. Per completare la nostra disamina, occorre 
accennare a talune opinioni che ammettono la 
vigenza del potere di bando, ma basandola su diversi 
argomenti, che non sembrano fondati. 
Da parte di un indirizzo dottrinale si ammette la 
validit� dei bandi militari, ma si considerano questi 
come fonti primarie di secondo grado, aventi forza 
ma non valore di legge, che trovano la loro legittimit� 
in una legge ordinaria, alla stessa stregua 
degli altri atti rientranti nella medesima categoria, 
quali alcuni regolamenti statali e di enti locali, 
nonch� le ordinanze di urgenza cui si � accenn;:i,to 
poche pagine avanti (39). Da questa impostazione 
si deduce logicamente che gli atti della categoria 

(38) Ci si riferisce alle situazioni disciplinate dagli 
artt. 3 e 4 del regio decreto 8 luglio 1938, Ii. 1415, le 
quali, a nostro avviso, sono ammissibili anche nel vigente 
ordinamento. 
(39) SANDULLI: Manuale di diritto amministrativo, 
cit., p. 25 segg.; GARGIULO: I provvedimsnti di urgenza, 
cit., pp. 58 segg., 109 segg. 
in esame sono soggetti al trattamento proprio degli 
atti amministrativi (40). 

Ma l'opinione non pare esatta, in quanto i bandi 
militari, diversamente da ci� che accade per i regolamenti 
c. d. liberi o delegati e per le ordinanze 
di urgenza, hanno, oltre che forza; anche 'valore di 
legge, giusta il disposto dei ricordati artt. 17 della 
legge di guerra e 20 del c. p. m. guerra. Essi 
stanno sullo stesso piano dei decreti legislativi e 
dei decreti-legge, avendo come questi efficacia 
pari alla legge ordinaria, ed � in tale categoria che 
di solito sono inquadrati (41). 

Basta consultare una raccolta di bandi militari 
per accorgersi quale importanza essi abbiano avuto 
nel creare nuovi illeciti penali, nel modificare ed 
integrare la procedura penale militare nonch� l'ordinamento 
giudiziario militare, nel dare ai territori 
occupati una organizzazione corrispondente 
alle necessit� di guerra, e nel disciplinare importanti 
materie in zona d'operazioni (42). 

Pertanto -a parte che, se la legge attribuisce 
ai bandi militari valore di legge, non si vede 
perch� bisogna negare tale requisito e considerare 
quegli atti come dotati solo di forza di legge non 
sembra fondato porre questi atti (che contengono 
intere discipline di istituti ed in certi momenti, 
anche per materie riservate alla legge, hanno costituito 
la parte pi� notevole di regolamentazione 
giuridica) sullo stesso piano di altri, che sono emanati 
per una finalit� di carattere amministrativo 
in una situazione di necessit�. Una nota differenziale 
fra l'una e .l'altra categoria di atti ci sembra 
consista in ci�, che gli uni, i bandi militari, sono 
diretti ad integrare o modificare la legge, ovvero 
anche derogare ad essa, secondo criteri che facilitano 
l'azione di comando, sicch� si pu� ben dire 
che il potere normativo � attribuito all'Autorit� 
militare perch� corrisponde ad una esigenza militare 
in tempo di guerra affidare a quell'autorit� 
poteri inerenti a ciascuna funzione onde essa possa 
agire efficacemente su fattori vari, gli altri, le ordinanze 
amministrative, sono atti necessitati per una 
finalit� puramente amministrativa. In sostanza, 
quando si emanano bandi militari si esercitano 
poteri legislativi perch� si vuole in effetti costituire 
l'ordinamento giuridico al fine di vedere agevolata 
in seguito l'azione di comando, l� dove, nell'adottare 
le ordinanze di cui trattasi, si agisce diretta


(40) SANDULLI: JJ!Ianuale di diritto amministrativo, 
cit., p. 26. 
(41) CROSA: Diritto costituzionale, la ed., Torino, 1937, 
p.' 218 segg.; ROMANO: Corso di diritto costituzionale, 
cit., p. 336; GIANNINI: Lezioni di diritto amministrativo, 
cit., p. 56; VIRGA: Diritto costituzionale, cit., p. 384. 
(42) Nella recente guerra, per esempio, molti sono stati 
i bandi militari relativi all'ordinamento della procedura 
penale dei Tribunali di guerra, diversi i bandi con 
quali sono state apportate modifiche alla legge penale 
militare ovvero sono state introdotte" nuove figure di 
reati, molti pure quelli relativi ai territori occupati p�-r 
l'amministrazione della giustizia, per il trattamento di 
beni nemici, in materia di scambi e di valute, ecc. nonch� 
per importanti materie nella zona d'operazioni. 

lffi mmrn ::a, 

-123 

mente ed immediatamente per un obiettivo di 
carattere amministrativo, sotto la spinta di uno 
stato di necessit�, per cui, come ebbe ad affermare 
la Corte Costituzionale, esse � anche se talvolta 
valgono a fronteggiare una pluralit� di situazioni 
non sono da confondersi n� con le leggi n� con i 
decreti-legge, che hanno altri caratteri ed altri 
e.ffetti � (43). 

Altra opinione, pur negando in linea di massima 
la sussistenza del potere di bando nel vigente ordinamento 
costituzionale, ammette che i bandi militari 
possano essere emanati in caso di guerra internazionale, 
qualora il Parlamento abbia delegato 
al Governo la potest� legislativa necessaria per la 
guerra, ai sensi dell'art. 78 della Costituzione (44). 

Secondo quest'opinione le norme disciplinatrici 
dei bandi militari sono attribuitive di una competenza 
autonoma, ma, per il sorgere di questa, occorre 
che il Governo abbia ottenuto la delega legi-. 
slativa prevista dal citato art. 78. E ci� in quanto 
si ritiene che, con l'entrata in vigore della nuova 
costituzione, possono essere adottati provvedimenti 
legislativi da organi diversi dal potere legislativo 
solo nei casi e nei limiti previsti dagli artt. 
76, 77 e 78 della Costituzione (45). 

(43) Corte Costituzionale, sent. 8 del 2 luglio 1956, 
in" Giur. Cost. '" 1956, p. 602 segg. Con questa sentenza 
venne deciso, fra l'altro, che l'art. 2 del Testo unico di 
Pubblica sicurezza non � in contrasto con i principi 
costituzionali che regolano la produzione della legge, 
. giacch� le ordinanze �prefettizie "hanno il carattere di 
atti amministrativi adottati dal Prefetto nell'esercizio 
dei compiti del suo ufficio... "� 

(44) GALATERIA: I provvedimenti amministrativi di 
urgenza, cit., pp. 39-40. 
(45) GALATERIA: op. cit., p. 39, il quale scrive al 
riguardo: " Poich� la costituzione, all'infuori dei decretilegge 
e dei decreti legislat�vi, non prevede altre deroghe 
all'esercizio della funzione legislativa nei rapporti tra 
Parlamento e potere esecutivo, si pu� affermare con 
certezza che, almeno in linea di m:;tssima, la figura delle 
ordinanze legislative non � pi� ammissibile nel nostro 
ordinamento e che, pertanto, la legislazione che le prevede 
deve considerarsi abrogata perch� incompatibile 
con le norme costituzionali che regolano gli organi e 
le forme di produzione legislativa. E diciamo in linea 
di massima perch� la costituzione sembra consentire in 
caso di guerra internazionale l'ammissibilit� di ordinanze 
legislative o bandi da parte di organi amministrativi 
=ilitari ". Nella pagina seguente poi questo Autore 
spiega che l'ammissibilit� dei bandi militari in caso di 
guerra internazionale trova titolo di validit� nel conferimento 
dei poteri necessari per la guerra previsto dall'art. 
78 della Costituzione. 
Su un diverso piano ci sembra si muova il BALLADORE 
PALLIERI: Diritto costituzionale, cit., p. 232, il quale 
considera la deliberazione di guerra adottata dal Parlamento, 
non gi� il conferimento di poteri legislativi attuato 
da quello stesso potere, come presupposto per 
l'entrata in vigore della legislazione predisposta per il 
tempo di guerra. Anche il PERGOLESI: Diritto costituzionale, 
cit. p. 147, assume la sola deliberazione di guerra 
a presupposto per l'entrata in vigore della legislazione 

.Anche quest'opinione -che, per le premesse da 

cui muove, � ispirata dall'intento di riconoscere 

all'autorit�, militare poteri normativi che in tempo 

di guerra, per lunga tradizione, essa ha sempre 

esercitato a complemento dell'azione di comando 

-secondo noi � errata in primo luogo per le con


siderazioni esposte, le quali stanno a dimostrare 

la validit� delle norme sul _potere di bando anche 

nel vigente ordinamento. 

L'opinione, inoltre, appare inaccettabile per un 
�altro ordine di motivi. 

Ritenendo che, a seguito della concessione dei 

poteri necessari per la guerra, trovino applicazione 

le norme regolatrici dei bandi militari, si assume 

sostanzialmente a presupposto per l'emanazione 

di questi provvedimenti legislativi una situazione 

(concessione di poteri per la guerra) che non � 

prevista come tale dalla legge. 

Se poi si pensa che il potere di emanare bandi 

militari in tanto pu� trovare attuazione in quanto 

ad esso si faccia riferimento nella delega dell'eser


cizio dei poteri legislativi, si erra ugualmente, sia 

perch� la concessione di tali poteri, per l'art. 78 

della costituzione, pu� effettuarsi solo a favore del 

Governo -nella cui espressione si comprende, 

come si � osservato, il Consiglio dei Ministri 


sia perch� sostanzialmente si svuotano di contenuto 

le norme sul potere di bando. 

Difatti, affermandosi che le norme in esame rego


lano la potest� di bando nella ipotesi di concessione 

dei poteri ex art. 78 cost., si considerano le norme 

stesse come predisposte dal legislatore ordinario 

per tale situazione e relativamente a determinate 

materie (legge penale militare di guerra, ordina


mento giudiziario militare, ecc.), con la conseguenza 

che quelle norme potrebbero sempre essere modifi


cate con la legge che conferisce al Governo i poteri 

necessari per la guerra. 

Con l'espressione poteri necessari usata dall'artitolo 
78 della costituzione s'� lasciato al Parlamento 
la massima libert� nello stabilire le materie 
da delegare, sicch� pu� giungersi fino alla concessione 
dei pieni poteri, ma pu� anche adottarsi un 
sistema restrittivo e limitare il conferimento dei 
poteri solo a talune materie pi� strettamente connesse 
con la guerra. Dal che deriva che, conferendosi 
al Governo una delega legislativa parziale in 
occasione di guerra, potrebbe accadere, in via di 
ipotesi, che non fossero comprese in quella legge 

predi.sposta, scrivendo che " indipenqentemente dal 
conferimento di tali poteri, la deliberazione da parte 
del Parlamento dello stato di guerra e la successiva dichiarazione 
del Presidente della Repubblica importano 
l'entrata in vigore della predisposta legislazione in materia'" 
Su ci� si concorda pienamente, osserva,ndo tuttavia 
che assurge a condizione per l'applicazione della 
legislazione eccezionale di guerra (che prevede anche 
il potere di bando) non solo la deliberazione della guerra, 
ma anche il provvedimento legislativo -cne� pu� 
essere un decreto-legge da presentare per la ratifica al 
Parlamento -con cui � ordinata l'applicazione della 
legge militare di guerra, sebbene non si versi nella situazione 
di conflitto internazionale. 



wmm�� =&&&& :fil [ ~::: 


-124 


le materie attinenti alla legge penale militare, 
all'ordinamento giudiziario militare ecc., nelle quali 
pu� manifestarsi il potere di bando, e quindi si 
dovrebbe giungere alla conclusione che le norme 
regolatrici dei bandi militari abbiano scarsa importanza, 
funzionando solo per il caso in cui il 
legislatore ordinario abbia compreso, espressamente 
od implicitamente, le materie oggetto dei 
bandi militari fra que1le delegate. 

.Altro argomento contro questa dottrina � offerto 
dal fatto che, col suo accoglimento, si giustifica il 
potere di bando. in occasione di guerra -per cui 
soltanto � prevista la delega di poteri ai sensi 
dell'art. 78 della costituzione -ma non lo si 
giustifica in altre situazioni (occupazione militare 
di territori oltre i confini dello Stato, soggiorno 
all'estero di un corpo di spedizione), che si possono 
verificare indipendentemente dalla esistenza di una 
guerra e per le quali tale potere � pure disciplinato 
dal c. p. m. guerra. .Argomento questo che si 
mostra ancora pi� decisivo se si tiene presente 
che il potere di bando, in dette situazioni, risponde 
alle. medesime esigenze, e forse anche con caratteristiche 
pi�. accentuato, clie stanno a base della 
potest� normativa dell'autorit� militare a seguito 
di guerra internazionale. 

D'altra parte, ove si ritenga che le norme sui 
bandi militari regolino le modalit� di esercizio di 
una delega legislativa da effettuarsi dal Parlamento 
con la concessione dei pieni poteri, non vediamo 
perch� si debba fare riferimento a tale concessione 
e non si assumano come leggi di delegazione le 
stesse norme disciplinatrici dei bandi militari, 
posto che, se si riconosce che il Parlamento possa 
autorizzare l'autorit� militare ad esercitare le 
attribuzioni ad essa demandate dai citati artt. 17-18 
della legge di guerra e 17-20 del c. p. m. guerra, 
si pu� ammettere la vigenza di una delegazione 
effettuata con leggi anteriori alla costituzione e 
che trova anche in questa titolo di validit�, essendo 
prevista per il tempo di guerra la delega di poteri 
legislativi dal Parlamento al Governo senza determinazione 
di poteri direttivi (46). 

Con ci� non intendiamo considerare come leggi 
di delegazione le norme relative al potere di emanare 
bandi militari, sembrando piuttosto che esse 

(46) La delega legislativa prevista dall'art. 78 della 
costituzione � svincolata, oltre che dalla determinazione 
dell'oggetto -s� da poter dar luogo, come si � visto, 
alla concessione dei pieni poteri -anche dallo stabilire 
i criteri direttivi cui dovr� sottostare la legislazione delegata. 
Se si ammette, difatti, la possibilit� di una concessione 
di pieni poteri, si deve logicamente ritenere 
non richiesta la determinazione di criteri direttivi, che 
presuppongono sia precisato l'oggetto della legislazione 
delegata. D'altra parte, ammesso che la delega legislativa 
disciplinata dall'art. 78 per il tempo di guerra sia 
diversa da quella prevista dall'art. 76, non vi � ragione 
di richiedere la determinazione di criteri direttivi, dal 
momento che il costituente per la prima delega non ha 
ripetuto i limiti imposti per quest'ultima, ed ha mostrato 
di volersi allontanare da essi se ha dettato una norma 
apposita. 
attribuiscano alle autorit� militari una potest� 
normativa autonoma, come si esporr� nel paragrafo 
seguente, ma vogliamo solo rilevare che, 
qualora si ammetta che la concessione poteri necessari 
per la guerra comprenda anche una delegazione 
di attribuzioni legislative all'�Utclrit� militare nella 
forma e con i limiti previsti dalle citate norme della 
legge di guerra e del codice penale militare di guerra, 
tanto vale considerare quelle norme stesse come 
leggi di delegazione. 

8. Come si � accennato, � discusso se le norme disciplinatrici 
la facolt� di emanare bandi militari 
diano luogo ad una forma di delegazione a favore 
dell'autorit� militare ovvero determinino un'attribuzione 
istituzionale di competenza. 
L'adozione dell'una o dell'altra tesi ha come 
conseguenza di porre su un diverso piano le norme 
di cui trattasi, poich�, se si considerano leggi di 
delegazione, costituiscono delle norme ordinarie 
soggette ai principi cui sono sottoposte queste, 
se invece si assumono come attributive di una 
competenza istituzionale hanno carattere costituzionale 
(47). 

La prima opinione, che � la pi� antica (48, anche 
se riesce a giustificare talune situazioni relative alla 
emanazione dei bandi militari, non sembra risponda 
a questo scopo per quelle ipotesi nelle quali delle 

(47) Questo carattere assume rilevanza nell'attuale 
ordinamento, mentre non l'aveva in quello precedente, 
in cui, avendo il legislatore ordinario anche potest� 
costituente, non importava stabilire se trattavasi di 
riorme !ii natura costituzionale ovvero ordinaria. A 
questa conclusione si perviene perch�, aderendo ad un 
autorevole indirizzo dottrinale (ROMANO: Corso di diritto 
costituzionale, cit., p. 403; JEMOLO: La legge 9 dicembre 
1928, n. 2693, sul Gran Consiglio del fascismo ed il 
concetto di " legge costituzionale >>, in " Studi in onore di 
Ranelletti >>, Padova, 1931, vol. II, p. 78 segg.; 0RIGONE: 
Sulle leggi costituzionali, Roma, 1933, p. 107 segg. e 
bibliografia ivi citata), si ritiene che nell'ordinamento 
anteriore a quello attuale, pur essendovi delle leggi per 
le quali era necessario sentire il parere del Gran Consiglio 
del fascismo ai sensi dell'art. 12 della legge 9 dicembre 
1928, n. 2693 (fra cui rientravano quelle relative alla 
potest� normativa del potere esecutivo), la costituzione 
era rimasta sempre flessibile, posto che quel parere rimaneva 
al di fuori del momento di formazione della legge. 
(48) Per questa dottrina cfr. specialmente Vrno: 
Diritto penale militare, in � Enciclopedia del diritto 
penale italiano >>, diretta da Pessina, vol. XI, Milano, 
1908, p. 128; MANZINI: Commento ai codici penali militari. 
Diritto penale, Torino, 1916, p. 611; MANZINI: Trattato 
di dir. pen. italiano, I, Torino, 1941, p. 228; 
GABRIELI: Voce �Bandi Militari" in �Nuovo Digesto 
Italiano >>, II, Torino, 1937, 236. 
Considerano, invece, il potere di bando come competenza 
istituzionale, PIERANDREI: Le forze armate in 
Italia, cit., p. 271; MANASSERO: I codici �penali militari, 
Milano, 1942, parte generale, p. 472; SuOATO: 7l potere 
di bando nell'ordinamento giuridico italiano con speciale 
riferimento alla legge penale, in � Giustizia Penale>>, 1942, 
II, 620 segg. 


-125 


autorit� militari hanno facolt� di stabilire se sus-
sistano particol�ri condizioni d'urgenza e di necessit� 
e, ove queste a loro giudizio si verifichino, possono 
adottare dei bandi militari. In questi casi, 
� l'istituto della delegazione non si attaglia a spiegare 
la facolt� riconosciuta a. quelle autorit� militari, 
dal momento che, l� dove un organo ha il potere di 
determinare, attraverso una valutazione discrezionale, 
se sussiste il presupposto voluto dalla legge, il 
relativo potere si pone come C'ompetenza autonoma. 

Ci sembra quindi che, qualora l'attribuzione di 
una potest�. abbia luogo con norme ordinarie anteriori 
alla nuova costituzione, presentandosi dubbio 
stabilire se trattasi di delegazione ovvero di competenza 
autonoma, l'elemento principale per cogliere 
la volont� della legge sia dato dalla circost;
mza che l'autorit�, a cui favore � effettuata tale 
� attribuzione, abbia una facolt� discrezionale ovvero 
vincolata ai fini della determinazione delle condi


zioni giustificatrici della potest� medesima (49). 

Per esempio, sebbene. il potere di emanare bandi 

militari spetti in via normale al Comandante Su


premo e, per delega di questo, ai Comandanti di


g,rande unit� -ai quali pure spetta, indipendente


mente da qualsiasi delega, ove essi non abbiano 

pO!lSibilit� di comunicare con il Comandante Su


premo -tuttavia, a termini dell'art. 18 c. p. m. 

guerra, �qualora un pericolo esterno, grave e 

imminente, minacci una parte del territorio dello 

Stato, l'Autorit� che ha il comando delle forze 

armate dislocate nella parte medesima, ha il potere 

di emanare bandi militari�, ancorch� essa sia infe


riore a quelle precedenti. 

In questa situazione l'autorit� militare ha una 

facrolt� discrezionale per la determinazione del 

presupposto, spettando ad essa stabilire se sussista 

un pericolo esterno grave ed imminente tale da 

mostrarsi utile procedere agli opportuni provvec 

dimenti legislativi per fronteggiarlo. 

Va tenuto presente che, la facolt� discrezionale 

circa la vigenza del presupposto voluto dalla legge, 

� cosa diversa dalla determinazione della volont� 

della legge di delega al fine di stabilire se un par


ticolare rapporto possa essere disciplinato o meno 

con provvedimento legislativo delegato. Nel primo 

caso si ha attivit� discrezionale, in quanto � deman


dato ad un organo stabilire se sussista la condizione 

di necessit� che legittima il potere di bando e, 

ove il giudizio sia positivo, sorge la competenza 

dello stesso organo ad emanare bandi militari, nel 

secondo, invece, si ha attivit� di interpretazione 

della volont� della legge di delegazione per deter


minare il contenuto di questa e quindi della propria 

competenza. Fra l'una e l'altra attivit�, in sostanza, 

corre la stessa differenza che passa fra volont� di 

(49) Sui caratteri distintivi fra delegazione legislativa 
ed attribuzione di competenza v., TOSATO: Le leggi di 
delegazione, cit., p. 73 segg.; IDEM: Attribuzione di competenza 
e delegazione legislativa (estratto dalla Relazione 
al disegno di legge contenente norme per la elezione e 
la convocazione del primo Consiglio regionale e dei 
primi Consigli provinciali nel Trentino-Alto Adige), in 
�Rassegna di diritto pubblico�, 1948, I, p. 288. 
un organo diretta a stabilire se sussiste il presupposto 
per il sorgere di una propria competenza e 
volont� dello stesso organo diretta a determinare 
i limiti della propria competenza. 

Quando un organo abbia facolt� di determinare 
se si verifica il presupposto per il sorgere di una 
sua compete.za non pu� parlarsi di delegazione, 
la quale di per s� d� vita ad una competenza, ma 
bisogna piuttosto inquadrare il fenomeno nella 
competenza a�tonoma di potest� normativa, avendo 
l'autorit� militare, nella situazione di urgenza 
prevista dalla legge, piena autonomia di emanare 
norme giuridiche. 

L'argomento esposto attiene in maniera particolare 
alla facolt� prevista dall'art. 18 c. p. m. 
guerra di emanare. bandi militari nel caso di pericolo 
grave ed imminente, ma, poich� il potere di 
bando si presenta come istituto avente carattere 
unitario e quindi va definito sulla base di elementi 
che si adeguano ad esso nei suoi vari aspetti, l'argomento 
stesso sembra di per s� sufficiente per assumere 
quel potere come trasferimento di competenza. 

Comunque, anche per le altre situazioni un argomento 
a favore della potest� normativa autonoma 
si ricava dal fatto che la competenza ad emanare 
bandi militari � attribuita in maniera stabile e 
permanente e, per di pi�, in ordine ad un determinato 
gruppo di materie. � da presumere, difatti, 
che l'attribuzione stabile di una competenza� normativa 
sia effettuata non gi� perch� si reputi opportuno 
che in una particolare situazione l'esercizio 
della competenza legislativa sia svolto da un 
organo diverso dal potere legislativo -elemento 
questo caratteristico della delegazione -(e ci� 
per la contraddizione stessa che passa fra stabilit� 
ed opportunit� dell'attribuzione, dal momento che 
un giudizio su tale opportunit� presupporrebbe 
una valutazione effettuata di volta in volta), bens� 
perch� si ritiene che alla disciplina si talune materie 
provvede meglio in maniera permanente altra 
autorit�, elemento questo proprio del trasferimento 
di competenza (50). 

Non pare costituisca valido argomento a favore 
della tesi esposta quello che da qualche scrittore 
si ricava dalla occupazione militare. 

Assumendosi che i teri:itori dello Stato occupato 
sono sottratti alla sovranit� dello Stato occupante, 
si ritiene che relativamente ad essi non possano 
essere emanate norme giuridiche da parte delle 
Assemblee legislative e da ci� si deduce che quelle 
Assemblee nori possono delegare una potest� che 
non hanno (51). 

(50) Attribuisce notevole rilievo allo scopo, per 
cui � effettuata l'attribuzione della competenza, il ToSATO: 
Le leggi di delegazione, cit., p. 79, il qual�, dopo 
avere detto che le leggi di delegazione e l� leggi di trasferimento 
di competenza rispondono a scopi diversi, 
precisa che �determinato lo scopo perseguito da una 
determinata legge che attribuisce ad altri una-�p�test� 
propria del potere legislativo, ne resta determinata 
senz'altro la natura giuridica>>. 
(51) SucATO: Il potere di bando nell'ordinamento giuridico 
italiano, cit., 620 segg. 

-126 


Ma il presupposto da cui prende le mosse questa 
tesi � errata, non essendo esatto che il territorio 
dello Stato occupato sia sottratto alla sovranit� 
dello Stato occupante, poich� � stabilito da una 
consuetudine internazionale, il cui contenuto � pure 
accolto dalla Convenzione dell'Aia del 1907 (52), 
che lo Stato occupante pu� adottare atti di amministrazione 
e di giurisdizione nonch� legiferare per 
le necessit� inerenti alla guerra (53). 

Senza stare qui a discutere sulla estensione di 
tale facolt� legislativa -che, per il nostro ordinamento 
giuridico, trova un esplicito riconoscimento 
nell'art. 55 della legge di guerra (54) -=sembra 
sufficiente osservare che, se lo Stato occu.
pante pu� emanare in taluni casi delle norme giuridiche, 
significa che ad esso appartiene una limitata 
potest� legislativa, la quale non potr� che 
essere esercitata dagli organi previsti nel suo ordinamento 
giuridico. 

D'altra parte, poich� nel nostro ordinamento 
giuridico la facolt� di emanare bandi militari trova 
la sua legittimazione in una norma giuridica, bisogna 
ammettere che l'organo che ha posto questa 
avrebbe potuto provvedere direttamente, nel 
sistema di costituzione flessibile allora vigente, alla 
emanazione di provvedimenti legislativi per il territorio 
occupato, non essendo costituzionalmente 
ammissibile che il potere legislativo potesse riconoscere 
ad un determinato organo una competenza 

(52) L'art. 43 del Regolamento annesso alla IV Convenzione 
dell'Aja del 1907 dispone: cc L'autorit� du pouvoir 
l�gal ayant pass� de fait entre les mains de l'occupant, 
ceiui-ci prenda toutes les mesures qui d�pendent 
de lui en vue de r�tablir et d'assurer, autant qu'il est 
possible, l'ordre et la vie publique en reportant, sans 
emp�chement absolu, les lois en vigueur dans le pays "� 
(53) Sulla estensione del potere legislativo spettante 
allo Stato occupante cfr. DE NovA: La potest� legislativa 
dell'occupante, in cc Temi�,. 1947, p. 147 segg.: M1GLIAZZA: 
L'occupazione bellica, Milano, 1949, p. 129 segg. 
(54) L'art. 55 della legge di guerra, con formula sostanzialmente 
uguale a quella dell'art. 43 del Regolamento 
annesso alla Convenzione dell'Aia del 1907, riportato 
in nota 52, dispone: cc L'autorit� militare occu: 
pante adotta tutti i provvedimenti necessari per ristabilire 
ed assicurare, per quanto � possibile, l'ordine e 
la vita pubblica, mantenendo in vigore, salvo impedimento 
assoluto, le leggi del paese occupato"� 
legislativa se esso stesso non aveva facolt� di legiferare 
nella materia per cui attribuiva tale competenza 
(55). 

Quest'argomento vale anche per l'attuale costituzione 
rigida. Difatti, ove si considerino come 
attribuitivi di competenza autoiiofua le norme sui 
bandi militari, deriva che le norme stesse, in quanto 
riconoscono una potest� legislativa all'autorit� 
militare in tempo di guerra, si pongono come eccezione 
alla regola generale di demandare la competenza 
legislativa alle assemblee parlamentari (56). 

Sembra opportuno rilevare, infine, che la competenza 
dell'autorit� militare ad emanare bandi 
in talune materie non esclude la competenza del 
Parlamento nelle stesse materie. Il legislatore, 
difatti, non ha creato una competenza normativa 
per il tempo di guerra in sostituzione di quella 
normale, bens� ha disciplinato una competenza 
normativa eccezionale, per le ragioni gi� illustrate, 
la quale concorre con l'altra (57), sebbene poi di 
fatto si sostituisca ad essa. 

CARMELO CARBONE 
AVVOOATO DELLO STATO 

(55) Di particolare rilievo al riguardo � la decisione 
19 maggio 1941 della IV Sezione del Consiglio di Stato 
(in cc Giur. !tal.�, 1921, III, p. 229 e segg.) in cui si afferma: 
�Il potere legislativo attribuito dai trattati 
internazionali alla potenza occupante, potr� venire 
esercitato da quegli organi che, secondo le leggi di 
quest'ultima, ne sarebbero autorizzati; pertanto, nel 
no1>tro caso, oltre dal Par�amento col concorso della 
Corona, dal Governo del Re, investito eccezionalmente 
di un potere legislativo ai sensi della legge 22 maggio 
1915, e dal Comando Supremo del regio esercito, entro i 
limiti dell'art. 251 del Codice penale militare'" 
(56) Nella Relazione per l'approvazione del codice 
penale militare di guerra si accenna al problema in 
esame, ma non si prende posizione in merito, osservandosi 
quanto segue: cc Sulla necessit� di ammettere questo 
istituto, che si estrinseca nel potere di bando -si 
risolva esso in una forma di delega legislativa, o si ricolleghi 
come altri sostiene, ad una potest� normativa autonoma 
riconosciuta al comandante militare -non vi 
� ormai in dottrina alcuna voce di dissenso ". 
(57) In questo senso: LAVAGNA: Note sull'abrogazione 
di bandi militari, in cc Giur. Cass. Civ.'" 1949, 20 quadr., 
167-168. 

DI� 



SANTANIELLO G. : Manuale di diritto penale. Ediz. 
Giu:ffr�, 1957, p. 506, L. 2500. 

Nella collana dei manuali giuridici editi dalla 
Casa Giu:ffr� � stato pubblicato dal dott. Santaniello, 
magistrato del Consiglio di Stato, un manuale di 
diritto penale. ~a recensione che abitualmente suole 
farsi di manuali del genere si esprime nelle seguenti 
proposizioni: a) l'Opera va valutata in funzione 
del modesto scopo che l'Autore si � prefisso; b) Io 
scopo deve ritenersi raggiunto, anzi, per la capacit� 
dimostrata dall'Autore, la consultazione dell'Opera 
pu� essere utile anche a categorie di persone 
pi� provvedute di quelle a cui l'Autore medesimo 
ha inteso rivolgersi. Chiunque sfogli le 
Riviste della materia molto raramente riscontrer� 
recensioni che superino tali stereotipate considerazioni, 
con le quali si indulge ai classici colpi al cerchio 
ed alla botte: l'autore della recensione, quasi 
mai grosso nome, con la riserva di cui alla premessa, 
si mette a posto con la scienza ufficiale, e 
con il moderato elogio di cui alle conclusioni indulge 
alle aspettative dell'Autore dell'Opera. 

Riconosco che non � facile uscire da questi binari, 
ma se una recensione meno generica vuole 
farsi, si deve por mente se ad altre esigenze 
l'Autore abbia soddisfatto. Che sono, sostanziai-

mente, quelle di una sintesi precisa, con il richiamo 
alla bibliografia pi� nota e con il conforto di quella 
pi� accreditata. Lo sforzo attraverso il quale si 
pu� pervenire ad un risultato utile � notevole, 
specie per colui che si avvia a compierlo, il quale, 
in genere, oltre tutto, � pi� pratico che non teorico 
della materi11: tanto notevole da apparire quasi 
insuperabile, se si voglia, ad esempio, condensare 
in duecentoquaranta pagine la esposizione della 
cosiddetta parte speciale del codice penale. �, per 
ci�, che, mentre mi sembra debba darsi atto della 
ortodossia del metodo usato dal Santaniello per 
soddisfare a tali esigenze per quanto riguarda la 
esposizione della parte generale, qualche riserva 
merita la parte del manuale che investe la esposizione 
dei singoli reati, esposizione che per essere 
quantitativamente completa non pu� evitare lo 
inconveniente di ridursi talvolta ad una semplice 
parafrasi della lettera delle norme. Ma se si coni;
iidera, che un buon orientamento nella parte generale, 
quale � dato dal Manuale, consente di procedere 
nell'esegesi delle norme che prevedono le 
singole ipotesi criminose, la menda appare di minor 
rilievo e di essa non pu� forse neppure farsi carico 
per intero all'Autore, stante le ben note esigenze 
spaziali di Manuali del genere che quasi sempre 
non consentono di pi�. 

FRANCO CHI.A.ROTTI 


RACCOLTA DI GIURISPRU'DENZA 


AMMINISTRAZIONE PUBBLI<;A -Azienda Nazionale 
Strade Statali -Organo competente a rappresentare 
l'A.N.A.S. in giudizio -Giudizi arbitrali. (Corte di 
Cass., Sez. I, Sent. n. 2700/57 -Presidente Lorizio; 
Est. Rossano; P. M. Colli (conf.); Societ� I.C.C.A.. 

c. A.N.A.S.). 
A norma dell'art. 51 legge 2 gennaio 1952, n. 41, 
l'organo competente a rappresentare l'A.N.A.S. in 
giudizio deve ritenersi il Ministro dei Lavori Pubblici, 
anche nei giudizi rispetto ai quali lo stesso 
articolo esclude la funzione di domiciliatario della 
Avvocatura dello Stato. 

Pertanto � nulla la domanda di arbitrato proposta 
nei confronti dell'A.N.A.S. in persona del Capo 
Compartimento della viabilit�, anzich� in persona 
del Ministro dei Lavori Pubblici. 

La sentenza ha ritenuto che, giusta l'art. 51 della 
Legge 2 gennaio 1952, n. 41, la domanda di arbitrato 
deve essere notificata al Ministro dei LL. PP. 
per l'A.N.A.S., e che la nullit� conseguente alla notifica 
dr;lla domanda ad altro organo deriva dall'art. 75, 
20 comma, del Codice �di rito, per cui la capacit� 
processuale delle persone giuridiche a stare in giudizio 
� stabilita ed integrata dalle speciali norme 
che le regolano. Inammissibile quindi anche una 
sanatoria per costituzione in giudizio dopo decorsi i 
termini. 

La sentenza � particolarmente interessante per la 
sua motivazione circa la natura della domanda di 
arbitrato, il cui valore di vocatio in ius era stato 
ex adverso contestato agli effetti di sfuggire, mediante 
richiamo al preteso carattere contrattuale dell'arbitrato 
obbligatorio, alle norme sulla notifica della 
citazione. � 

� opportuno riportare al riguardo testualmente 
la motivazione stessa: 

Questo Supremo Collegio (Sez. un. 9 maggio 
1956, n. 1505), nel confermare la propria giurisprudenza 
sostanzialmente contraria alla concezione integralmente 
privatistica dell'istituto arbitrale, ha posto 
in risalto, conformemente ad autorevole dottrina, che 
il procedimento arbitrale prima del decreto del Pre" 
tore non ha natura di processo giurisdizionale, ma 
che tuttavia un tale carattere acquista ex post, con 
efficacia retroattiva, per effetto di detto decreto. Consegue 
che la domanda di arbitrato non pu6 considerarsi, 
come invece si afferma nel ricorso, atto di 
amministrazione soggetto alla disciplina dei contratti, 
ma atto che d� inizio ad un procedimento suscettibile 
di acquistare efficacia giurisdizionale, e se � vero 
che in pendenza del procedimento arbitrale, cio� prima 
dell'intervento del decreto, all'instaurazione della 
domanda non pu6 riconoscersi detta piena efficacia, 
come questo Supremo Collegio ebbe a ritenere nella 
suindicata sentenza, ci6 non significa che la domanda 
non debba avere fin dalla sua proposizione i 

requisiti essenziali per l'attuazione della sua funzione, 
come si � rilevato, la disciplina della capacit� processuale 
anche per domanda di arbitrato. Per tali 
premesse non occorre soffermarsi sulla natura delle 
disposizioni del capitolato generale, non prevedendo 
esse requisiti in contrasto con quelli richiesti dallo 
art. 51 ed essendo vincolanti, qualunque sia la loro 
natura. 

L. BUONVINO 
COMPETENZA E GIURISDIZIONE -Ricorso per 
regolamento preventivo di giurisdizione dichiarato 
inammissibile -Proponibilit� di successivo ricorso 
per regolamento di giurisdizione. (Cass. Sez. Un. Civ., 
sent. n. 2706 dell'S luglio 1957: Viglione, Ufficio Stralcio 
C.N.F.C. -Pres. Zappulli; Est. Cesaroni; P. M. 
Roberto (diff.). 

L'istanza di regolamento di giurisdizione, prevista 
dall'art. 41 C. P. C., non � dalla legge considerato 
come un rimedio di impugnazione e, pertanto, 
non � ad essa applicabile la norma contenuta nell'art. 
387 C. P. C., che vieta la riproposizione del 
ricorso dichiarato inammissibile o improponibile. 

Con questa sentenza la Corte ha confermato il 
�principio, gi� affermato con la precedente sentenza 

n. 979, del 23 aprile 1949, della riproponibilit�, finch� 
lg, causa non sia decisa nel merito, del ricorso per 
r~golamento preventivo di giurisdizione, dichiarato 
inammissibile o improcedibile, e ci6 sia perch� tale 
ricorso non pu6 essere considerato un mezzo di gravame, 
sia perch� � sempre immanente l'utilit� che la 
designazione del giudice venga fatta nella forma pi� 
celere e meglio rispondente all'economia processuale. 
G. G. 
FERROVIE-Personale dell'Amm.ne delle Ferrovie 
dello Stato -Collegio arbitrale costituito a termini 
dell'art. 6 regio decreto 10 marzo 1938, n. 1604 in 
relazione all'art. 60 regio decreto 17 agosto 1936, 

n. 1766 -Decisione secondo le regole del diritto. 
LODO ARBITRALE -Decisione secondo equit� -Violazione 
art. 829, ultimo comma c. p. c. -Nullit� 
del lodo. (Cass., Sez. 2a, 18 febbraio 1957, Sent. 

n. 1572/57. Pres. Zappia: Rel. Tamburrino; P. M. Roberto 
(concl. conf.) Amministrazione delle Ferrovie 
dello Stato c. Miniero. 
Il Collegio Arbitrale, chiamato a giudicare, a 
termini del regio decreto 10 marzo��193s, n. 1054 
in relazione al regio decreto 17 marzo 1935, n: 1765; 
in materia di indennit� o rendita infortunistica, 
spettante, rispettivamente, a dipendenti dell'Amministrazione 
delle Ferrovie dello Stato, o ad altri 



-129 


aventi diritto, in caso di morte del dipendente, 
� tenuto a decidere secondo le regole del diritto. 

Conseguentemente � nullo, a norma dell'art. 829, 
ultimo comma c. p. c., il lodo arbitrale pronunciato 
secondo equit�. 

Sulla questione, di rilevante interesse, non � stato 
dato reperire precedenti giurisprudenziali in termini. 
La sentenza 20 luglio 1951, n. 2030, citata dalla 
Corte Suprema, rifiette principalmente la distinzione 
tra arbitrato obbligatorio e giurisdizione speciale, 
escludendo, ai fini della determinazione della competenza 
del giudice della impugnazione del lodo, che il 
collegio arbitrale, previsto dall'art. 6 R. D. 10 marzo 
1938, n. 1058, costituisca giurisdizione speciale. 

Per la compiutezza della motivazione, nella quale, per 
altro, sono state accolte le argomentazioni, prospettate 
dall'Avvocatura Generale dello Stato, appare opportuno 
trascrivere integralmente il testo della sentenza: 

Con l'unico mezzo del ricorso, l'Amm.ne ferroviaria 
(regolarmente rappresentata dall'organo a ci6 
dalla legge abilitato, il Ministro dei Trasporti), censura 
la decisione della Corte di Napoli, che ha ritenuto 
inammissibile la impugnazione avanzata da essa 
stessa Amm.ne per nullit�, ai sensi dell'art. 829 
ult. capoverso C. P. C. (impugnazione per inosservanza 
delle' regole di diritto), del lodo arbitrale, 
emesso dal collegio chiamato a decidere su una controversia 
relativa ad un infortunio mortale occorso 
ad un agente ferroviario durante il servizio: inammissibilit� 
sotto il profilo che il detto Collegio sarebbe 
stato dalla legislazione speciale, vigente in materia, 
autorizzato a decidere secondo equit�, di modo che 
si sarebbe verificata in concreto una delle ipotesi in 
ordine alle quali la citata disposizione dell'art. 829 
vieta la impugnazione del lodo per inosservanza delle 
regole di diritto. 

� noto che la compromissione per arbitri delle 
controversie insorte fra l'Amministrazione ferroviaria 
ed i propri agenti o i loro aventi causa, in ordine 
�al diritto alla indennit� ed alle rendite ovvero alla 
natura ed alle conseguenze dell'infortunio o della 
malattia professionale � (nella quale ultima categoria 
rientra il caso di specie), � disposta dall'art. 6 
del regio decreto 10 marzo 1938, n. 1054; siffatta 
disposiz~one, nel primo comma, stabilisce che il collegio 
arbitrale deve essere costituito a norma dell'art. 60 
del regio decreto 7 agosto 1935, n. 1765; mentre, nei 
siwaessivi commi, si occupa particolarmente della 
sede del collegio, dell� necessariet� del preventivo 
espletamento della procedura amministrativa e del 
compromesso che non deve essere sottoposto ad omologazione 
del Tribunale. 

Per l'inquadramento sistematico di questa stessa 

disposizione nel sistema vigente, � necessario ricor


dare che, mentre con il decreto 7 agosto 1935, n.1765, 

veniva regolata in via generale la materia dell' assi


curazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro e 

delle malattie professionali, dalla detta regolamenta


zione venivano esclusi, per espressa norma dell' arti


colo 48, i dipendenti delle aziende autonome del 

Ministero delle Comunicazioni, per i quali si sarebbe 

dovuto provvedere con successivi provvedimenti a ren


dere applicabile quella regolamentazione generale �con 

le modificazioni e gli adattamenti ritenuti opportuni�. 

Ed appunto alla assicurazione obbligatoria degli 
agenti delle ferrovie dello Stato provvide il citato 
decreto del 1938, n. 1054, che, dopo avere disposta 
tale assicurazione obbligatoria (art. 1) prevede nei 
successivi articoli le norme particolari e caratteristiche 
in cui essa si concretizza in relazione alla speciale 
categoria di dipendenti. 

Cos� si inquadra il richiamo, contenuto nell'art. 6 
del decreto del 1938, all'art. 60 del decreto del 1935, 
art. 60 che, per le stesse controversie sull'indennit� 
e sulle conseguenze dell'infortunio, consente, facoltativamente, 
alle parti di deferirle ad un collegio 
di arbitri, dei quali determina la composizione, aggiungendo 
che gli arbitri medesimi �decidono come 
amichevoli compositori �. 

Ora � pacifico -e questa Corte pi� volte lo ha 
affermato (da ultimo sentenza 20 luglio 1951, n. 2030) 
-che l'art. 6 del decreto del 1938 non pone un organo 
di giurisdizione speciale ma un arbitrato obbligatorio 
al quale si applicano quindi le disposizioni 
del codice di rito sulle formalit� del lodo, sulla impugnabilit� 
dello stesso ed in genere, ove non derogate 
da norme speciali, quelle sulle forme del procedimento 
arbitrale. 

Di guisa che � evidente (ed � inutile dilungarsi sul 
punto pure trattato dalla sentenza denunciata) che 
anche gli arbitri obbligatori possono essere autorizzati 
a decidere come amichevoli compositori e cio� secondo 
equit�: ma -poich� ai sensi dell'art. 822 C. P. C. 
la regola � che gli arbitri decidano secondo i canoni 
del diritto -� indispensabile, nell'arbitrato obbli_. 
gatorio, che quella autorizzazione risulti chiaramente 
dalla norma di legge che istituisce il Collegio arbitrale 
e ne disciplina le funzioni. 

Perci6 nel caso in esame tutta .la questione si accentra 
nel vedere se gli arbitri istituiti dall'art. 6 siano, o 
meno, autorizzati a decidere come amichevoli compositori, 
il che significa stabilire se il richiamo all'art. 60 
si estenda o meno anche a quella autorizzazione. 

Ad avviso di questa. Corte, il ragionamento seguito 
dalla sentenza impugnata per giungere alla risposta 
affermativa, ragionamento che fondamentalmente fa 
leva sulla considerazione che in materia la fonte primaria 
di regolamentazione � data dal decreto del 
1935, mentre quello del 1938 vale sussidiariamente 
solo per le modificazioni ad esso apportate, onde non 
avendo l'ultimo testo modificato espressamente il 
modo di pronuncia del lodo, questo deve essere inteso 
tuttora regolato dalla norma generale e primaria, 
non pu6 essere accettato. 

Ben vero, poich�, come si � rilevato, il decreto del 
1938 applica alla categoria degli agenti ferroviari 
le disposizioni sull'assicurazione obbligatoria in materia 
di infortunistica, con le �modificazioni e gli 
adattamenti �pportuni �, non � suffi.ciente dire che 
il decreto del 1935 � la fonte primaria della regolamentazione, 
mentre il decreto del 1938 si applica 
esclusivamente in ordine alle modificazioni, ma � 
necessario indagare sui singoli istituti e le singole 
forme attraverso cui quella applicazione delle norme 
generali al caso si attua, per vedere se sugsista in 
ordine al secondo una modifica delle prime e, nella�~ 
affermativa, per stabilire in che modo la modifica si con 
cretizza e se essa consente, in tutto o in parte ed in 
quali limiti, il rimanere in vita della norma generale. 


-130 

A proposito dell'istituto dell'arbitrato una modifi


cazione v'� ed essenziale: quello arbitrato che, per la 

disposizione generale, era facoltativo e cio� concorreva, 

a scelta degli interessati, con la giurisdizione ordinaria, 

� divenuto, nella disposizione particolare, obbligatorio. 

Il che val dire come, mentre in genere l'istituto 

assicuratore e l'infortunato ed i suoi aventi causa 

hanno la libera scelta di far giudicare le loro contro


versie, o secondo le regole di diritto (adendo il giudice 

ordinario) o secondo l'equit� (adendo gli arbitri ami� 

chevoli compositori), tale scelta � inibita alla Ammi


nistrazione ferroviaria ed ai suoi agenti. 

Siffatta fondamentale diversit� importa, con la � 

differente natura del nuovo collegio arbitrale rispetto 

al primo, una nuova regolamentazione, come � chia


rito sia dal primo comma dell'art. 6 che ripete espres


samente le controversie sottoposte al Collegio e ne 

impone l'obbligatoriet�, sia dai seguenti commi dello 

stesso art. 6, i quali contengono o disposizioni non 

previste dall'art. 60, o disposizioni innovatrici, come 

quella relativa all'omologazione del compromesso. 

Fissato il primo punto dell'indagine nel senso che 

nel caso la norma primaria di regolamentazione � 

quella particolare, che crea appositamente e disci


plina l'istituto arbitrale della nuova forma, mentre 

la norma generale rimane in vita esclusivamente nei 

limiti del richiamo, nella prima contenuto, occorre 

ora determinare i limiti di tale richiamo. 

Anzitutto, da un punto di vista letterale, esso � 

limitato al modo di costituzione del Collegio, ed � 

incontrovertibile che diversa cosa � la composizione o 

costituzione del Collegio (che corrisponde .nell'arbitrato 

rituale alla scelta o nomina degli arbitri) e diverse 

cose sono il modo con cui esso Collegio deve procedere 

alla decisione e la natura della pronuncia (anche nel 

codice di rito~ l'art. 822 sulle �norme per la pronuncia� 

� contenuto nel diverso capo �della sentenza �). 

In secondo luogo, dal punto di vista della mens 

legis, la ricettivit� della norma generale limitata alla 

composizione del collegio si spiega perfettamente: tolta 

la scelta delle parti consentita dall'art. 60 e reso 

obbligatorio l'arbitrato, � venuta meno la ragione 

per la quale gli arbitri erano tenuti a decidere come 

amichevoli compositori (altrimenti, vi sarebbe stato 

un inutile duplicato con la g~urisdizione ordinaria) 

e d'altra parte la nuova legge non ha voluto privare 

le parti stesse della decisione secondo diritto, che 

costituisce il canone fondamentale. 

Certamente, pu6 il legislatore in un determinato 

caso volere che gli arbitri obbligatori decidano solo 

secondo equit�, ma una cos� importante deroga ad 

una delle pi� sentite garanzie dell'ordinamento (la 

pr�nuncia secondo diritto) deve risultare inequivoca.
bilmente ed espressamente. 

Il che non pu6 dirsi davvero nella specie, in cui 
-ripetesi -vi � una regolamentazione autonoma 
dell'istituto arbitrale e non un limitato richiamo, ad 
una norma precedente: la ricettivit� non pu6 estendersi 
oltre �i limiti voluti ed espressi �. 

N� pu6 avere influenza l'argomentazione sussidiari� 
svolta dalla sentenza impugnata e relativa ai 
precedenti storici della vigente legislazione e precisamente 
all'art. 115 del Regolamento 2 ottobre 1921, 
che prevedeva nella subbietta materia la composizione 
in arbitri amichevoli compositori. 

Invero si � gi� accennato che, dopo la legge generale 
in materia (decreto del 1935) e dopo l'art. 48 
di essa, le precedenti disposizioni sono da intendersi 
completamente superate ed il non avere la nuova 
fonte (l'art. 6 del decreto del 1938) ripetuta l'autoriz� 
zazione a decidere secondo equit� significa che il 
legislatore pi� non ha inteso concedere quella autorizzazione, 
che esso medesimo nella precedente formulazione 
aveva ritenuto necessario espressamente stabilire. 

Laddove � opportuna un'altra considerazione che 
ribadisce completamente quanto gi� dianzi ritenuto. 

Lo stesso art. 6 in esame, nell'ultimo comma, 
detta esplicitamente: �rimane fermo il disposto del 
l'art. 32 del regio decreto 17 agosto 1935, n. 1765, 
e dell'art. 64 del regolamento di esecuzione approvato 
con regio decreto 25 gennaio 1937, n. 200�. 

Con ci6 si � inteso applicare anche agli agenti 
ferroviari un diverso istituto arbitrale, quello che ha 
per oggetto le controversie circa i motivi addotti dal 
dipendente a giustificaz�one del rifiuto a sottoporsi 
alle cure ritenute necessarie dall'assicuratore. 

Da tale disposizione evincesi in primo luogo che, 
anche allorch� il legislatore del 1938 ha voluto richiamare 
puramente e semplicemente un istituto previsto 
dal decreto del 1935, lo ha detto espressamente. 

Il che contrasta con l'affermazione della sentenza 
gravata, secondo cui il decreto del 193$ varrebbe solo 
per le modifiche apportate al precedente testo: se ci6 
-Fosse vero, e se, in mancanza di modifiche, dovesse 
applicarsi senz'altro il testo del 1935, la norma dell'ultimo 
comma dell'art. 6 sarebbe superflua e non 
troverebbe applicazione. 

In secondo luogo appare chiara la diversit� dei 
due richiami e delle loro regolamentazioni: nell'ultimo 
comma vi � una ricettivit� completa dell'istituto 
come precedentemente disciplinato, mentre nel primo 
comma vi � una nuova autonoma disciplina con 
recettivit� limitata ad un solo punto, l'unico in cui 
la nuova e l'antecedente regolamentazione coincidono. 

Pertanto, fissato il principio che al Collegio arbitrale 
previsto dall'art. 6 regio decreto 10 marzo 1933, 
n.1054, non si applica la norma dell'art. 60 del decreto 
del 1935, n. 1765, in virt� della quale gli arbitri devono 
decidere secondo equit�, onde riprende vigore nel caso 
in esame la regola che gli arbitri decidono secondo 
diritto, � evidente che la impugnazione del lodo avanzata 
dall'Amministrazione deve essere riesaminata 
alla stregua del detto principio. 

G. GENT. 
IMPOSTE SULLE SUCCESSIONI E DONAZIONI DONAZIONI 
-Imposta sul valore globale -Limiti 

(Cass. Sez. I, 16 marzo 1957, n. 920/57 -Pres. Oggioni; 
Est. Azara; P. M. Tavolaro ( conf.) -Amministrazione 
Finanze dello Stato c. Centore. 

La imposta globale sul valore delle donazioni si 
determina sul cumulo delle liberalit� fatte dal 
donante allo stesso donatario, e non anche di quelle 
effettuate a favore di soggetti diversi. 

Nella Rivista Il Foro Italiano sono state ultimamente 
(1956, I, 245) riportate due sentenze, l'una 
della Corte di Appello di Napoli in data 6 giugno 


fl 


-131 


1955 (Finanze c. Centore), e l'altra del Tribunale di 
Palermo in data 2 febbraio 1955 (Dara c. Finanze), 
entrambe nel senso che �la imposta sul,valore globale 
delle donazioni si determina sul complesso delle 
lib,eralit� fatte dal donante allo stesso donatario, e 
non anche su quelle da lui disposte a favore di diversi 
donatari �. Le due decisioni sono relative a questione 
molto dibattuta in dottrina e in giurisprudenza, e 
che aveva gi� altre volte incontrato soluzione diversa 
(cfr. Trib. Napoli, 15 maggio 1954, in �Foro It. �, 
1954, I, 836, con ivi richiamo dei precedenti; SERRANO: 
in �Dir. a prat. trib. �1954, II, 237; Cmcco: 
in questa �Rassegna�, 1955, 111). 

Abbiamo creduto di ottemperare al dovere della 
indagine scientifica che grava su ogni cultore del 
diritto, prendendo in esame il contenuto delle due 
decisioni (In tema di imposta globale sulle donazioni, 
in �Foro. It. �, 1956, I, 245), e siamo p&r6 
giunti a conclusione del tutto diversa da quella. che 
era stata invece accolta dalle sentenze indicate, e 
cio� che l'imposta sul valore globale delle donazioni 
si determina sul complesso delle liberalit� fatte anteriormente 
dal donante, sia a favore dello stesso donatario 
sia a favore di altri, con lo stesso atto o con atti 
diversi. 

Ed abbiamo in detto studio posto in luce che sulla 
questione non era ancora intervenuto il responso 
della Suprema Corte regolatrice e non va qui taciuto 
che del dett�> responso era viva ed ansiosa l'aspettativa. 

La Cassazione, investita ora della questione per la 
prima volta con ricorso avverso la citata sentenza della 
Corte di Appello di Napoli, la decide con la sentenza 
16 marzo 1957, ove, dopo aver riportato la dizione 
letterale degli artt. 9 e 10 del d. l. lgt. 8 marzo 1945, 

n. 90, conclude che dalla �chiarissima� dizione della 
legge �si evince che pu6 farsi luogo al coacervo soltanto 
per le precedenti donazioni e liberalit� effettuate 
a favore dello stesso donatario �; il che, a suo 
giudizio, �vale ad escludere che si debba procedere 
al coacervo dei beni comunque donati ed applicare 
la imposta globale in base al calcolo complessivo di 
essi �. N � gioverebbe �obbiettare che nell'interpretare 
la norma in questione debba compiersi una indagine 
sulla effettiva volont� del legislatore, perch� tale indagine 
pu6 avere luogo, a norma dell'art. 12 disp. della 
legge in generale, solo quando le parole contenute nel 
testo legislativo ammettano pi� sensi: il che non si 
verifica nel caso di specie �. 
LaRedazionedel �Foro Italiano� (1957, I, 1187), 
nel riportare la sentenza del Supremo Collegio, la 
fa seguire da altra che, con ampia motivazione � 
stata emessa sulla stessa questione, ed in senso completamente 
opposto, dalla Corte di Appello di Palermo 
(2 novembre 1956, Finanze, c. Dara), ad�ta con 
gravame avverso la sentenza del Tribunale di Palermo, 
innanzi citata. 

Abbiamo gi� fatto rilevare altrove che la imposta 
di successione colpisce, in base ad aliquote determinate, 
le trasmissioni della propriet�, dell'usufrutto, 
dell'uso o godimento di beni o di altro diritto, che si 
verificano per causa di morte (art. 1 della legge tributaria 
sulle successioni, regio decreto 30 dicembre 
1923, n. 3270). 

Le aliquote variano in ragione del grado di parentela 
esistente fra l'autore della successione e coloro che gli 

succedono, e si applicano per quote, cio� in rapporto' 
di quel tanto che sull'asse ereditario compete a ciascun 
erede o legatario, al netto delle passivit�, e non gi� 
in base all'intero ammontare del patrimonio ereditario. 
La imposta di successione �,_ di regola1 progres~, 
siva e si applica alla eredit� o alle singole quote, se 
gli eredi sono pi�, ed ai legati con aliquote crescenti 
secondo gli scaglioni in cui � ripartito il valore imponibile 
dell'eredit�, delle quote di eredit� o legati. 

Nella liquidazione delle tasse, per l'applicazione 
delle diverse aliquote alle quote di eredit� ed ai legati 
conseguiti dai singoli eredi e legatari, ai sensi dell'art. 
3 della legge citata, devono aggiungersi le donazioni 
o liberalit� gi� fatte dall'autore della successione 
allo stesso �erede o legatario. E dall'ammontare della 
tassa cos� liquidata devesi dedurre Vimporto delle 
tasse gi� pagate, o che si sarebbero dovute pagare sulle 
dette donazioni o liberalit�. 

La legge sulla imposta di registro (regio decreto 
30 dicembre 1923, n. 3269), dice poi con l'art. 44 
che �le donazioni, assegnazioni e liberalit� per atto 
tra vivi della propriet�, dell'usufrutto, dell'uso o godimento 
di beni o di altro diritto reale, di rendite, 
crediti, r�gioni ed azioni di qualunque specie, nonch� 
le devoluzioni dei lucri dotali e l'avveramento 
delle liberalit� subordinate all'eventualit� della premorienza, 
sono soggette alle tasse progressive ... , secondo 
il rapporto di parentela fra il donante e il 
donatario, e per ciascuna quota indii,iduale �. 

In detta legge non era contenuta una disposizione 
simile a quella di cui all'art. 3 della legge sulle successioni 
ora vista, e quindi ogni donazione che si 
fosse fatta succe.9sivamente dal donante allo stesso 
donatario scontava la imposta in modo autonomo 
sul valore della donazione stessa, e senza che ad essa 
dovesse aggiungersi il valore di quelle gi� precedentemente 
in favore del detto donatario disposte. 

Il provveaimento legislativo 4. maggio 1942, n. 438, 
convertito con modificazioni nella legge 18 �ottobre 
1942, n. 1220, introduce una nuova imposta, e cio� 
quella sul valore netto globale delle successioni. 

L'imposta globale sulle successioni Ǐ una tipica 
imposta indiretta sul patrimonio, che integra il 
sistema delle imposte dirette, inadeguate a colpire il 
ciclo della produttivit� del contribuente, ciclo che si 
chiude all'apertura della successione, per cui questa 
rappresenta il momento pi� favorevole per completare la 
tassazione del reddito complessivo del de cuius, attraverso 
l'accertamento dell'asse ereditario� (SERRANO: 
Le imposte sulle successioni, Torino, 1953, p. 22). 

Nel 1914 fu presentato in Parlamento un progetto 
di legge per l'istituzione di una imposta sull'asse ereditario, 
con l'esonero dei patrimoni fino a L. 10.000 
e con aliquote progressive dall'l al 6 %per i patrimoni 
di valore superiore al minimo esente: progetto poi 
ritirato per le aspre critiche cui fu sottoposto, specie 
da parte dell'Einaudi che d�tte al nuovo tributo la 
denominazione di �imposta sul morto� (SERRANO: 
op. Zoe. cit. ). 

Senonch� con il d. l. 4 maggio 1942, n. 434, emenc 
dato con la legge di conversione 18 ottobre 1942, ri;. 1220 
l'imposta sull'asse ereditario fu istituita ed applicata 
in Italia, a simiglianza dell'estate-duty, gi� vigente 
in Inghilterra e negli Stati Uniti d'America, e della 
taxe successoriale, gi� vigente in Francia. E nella 



-132 


relazione ministeriale si afferma che l'imposta in 
esame rappresenta un prelevamento di ricchezza che 
lo Stato attua a proprio favore sul patrimonio dell'autore 
della successione, e prima che ne venga fatta 
]a distribuzione fra gli eredi e i legatari. Ed ha quindi 
essa un carattere ben diverso dalla normale imposta 
di successione. 

Dice l'art. 1 del detto provvedimento legislativo che 
�l'asse ereditario globale netto, lasciato dall'autore 
della successione, quando supera il valore di Lire 
50.000, � assoggettato ad una imposta progressiva da 
liquidarsi in base ad aliquote � ivi indicate. E l' ammontare 
dell'imposta dovuta sull'asse ereditario globale 
� dedotto dal valore complessivo dell'asse medesimo 
ai fini dell'applicazione della norm�le imposta 
di successione. 

Alla nuova imposta sul valore netto globale delle 
successioni, con l'art. 3, il legislatore poi dichiara 
anche soggette le donazioni e le liberalit�. E vengono 
quindi predisposte le norme speciali per le successioni 
e per le donazioni, e poi quelle comuni alle une e 
alle altre. 

Per quanto riguarda la imposta sulle successioni, 
vuole il legislatore che concorrano a formare l'asse 
ereditario globale tutte indistintamente le donazioni 

o liberalit� che gli eredi o legatari abbiano ricevuto 
dall'autore della successione posteriormente alla entrata 
in vigore della legge. E dalla imposta dovuta 
sull'asse ereditario globale cos� formato devesi dedurre 
la imposta globale gi� pagata all'atto della donazione. 
Per quanto riguarda la imposta globale sulle donazioni, 
il legislatore vuole che si debba tenere conto delle 
donazioni e liberalit� fatte dal donante allo stesso donatario 
posteriormente alla entrata in vigore della legge, 
facendosi poi anche qui naturalmente luogo alla detrazione 
della imposta a quel titolo gi� pagata. 

Ed ai fini della formazione dell'asse ereditario globale 
lasciato dall'autore della successione, � fatto 
obbligo di dichiarare, nella denunzia di successione, 
se e quali donazioni il de cuius abbia fatto in vita 
ai propri eredi e legatari posteriormente alla entrata 
in vigore della legge, con la specificazione del notaio 
rogante, della data degli atti e di quella della loro 
registrazione, nonch� del valore della donazione. Ed 
ugualmente, ai fini della determinazione delle diverse 
aliquote da applicarsi per le donazioni e liberalit�, 
al donante � fatto obbligo di dichiarare nell'atto se 
e quali altre donazioni, posteriormente alla entrata in 
vigore della legge, abbia. fatto a favore dello stesso 
donatario, con le indicazioni sopra descritte. 

Non � qui poi inopportuno far rilevare che nel prorvedimento 
18 ottobre 1942, n. 1220, di conversione in 
legge, con modificazioni, del r. d. l. 4 maggio 1942, 

n. 434, � stato aggiunto altro articolo, inteso a dar 
notizia che si sarebbero potute emanare �norme 
integrative, complementari e di esecuzione occorrenti 
per l'organica disciplina della materia� oggetto del 
decreto, anche ai fini del coordinamento di essa tra 
l'altro, �con le vigenti disposizioni della legge di 
imposta sulle successioni �. 
* * "' 

V ate qui subito porre in maggior luce quello che 
abbiamo gi� fatto rilevare innanzi, e che cio� nella 
liquidazione della imposta di successione, e per la 

applicazione delle diverse aliquote alle quote di eredit� 
ed ai legati conseguiti dai singoli eredi e legatari, 
devono -e gi� ai sensi dell'art. 5 del regio decreto 
30 dicembre 1923, n. 3270 -aggiungersi le donazioni 
o liberalit� gi� fatte dall'autore della successione 
allo stesso erede o legatarto. Ed � ir� merito ben chiaro 
che il cornputo delle precedenti donazioni eventualmente 
fatte ai destinatari della eredit� � richiesto dal 
carattere progressivo della imposta di successione: 
se, infatti, la imposta colpisce con aliquote varie in 
relazione alla minore o maggiore entit� del valore 
del trasferimento a titolo gratuito, � giusto e doveroso 
che la entit� del detto valore si stabilisca cumulando 
i vari trasferimenti che a quel titolo gratuito abbiano 
avuto luogo da parte della stessa persona a favore 
dello stesso destinatario. 

E nel gi� disposto cumulo delle donazioni e delle 
liberalit� alle quote di eredit� ed ai legati, ai fini del 
computo della imposta progressiva di successione a 
carico dei vari destinatari dei beni, trova anchrt soddisfacimento 
la nuova esigenza che, ai fini della 
imposta globale, si ricomponga l'unit� del patrimonio 
del de cuius, che � quello lasciato all'atto della morte 
con l'aggiunta dei beni trasferiti durante la vita a 
titolo gratuito. 

Abbiamo anche visto che, essendo la imposta di 
registro per i trasferimenti di beni a titolo gratuito 
anch'essa progressiva, la stessa esigenza che ha luogo 
per i trasferimenti gratuiti mortis cauisa avrebbe 
dovuto aver luogo per quelli inter vivos, s� da fare 
apparire egual1nente giusto: e doveroso che il valore 
del trasferimento a titolo gratuito inter vivos venisse 
determinato dal cumulo dell'ultima donazione con 
le altre gi� fatte in precedenza dal donante a favore 
dello stesso donatario. Ma la legge della imposta di 
registro, che si occupava della tassazione degli atti 
di trasf�rimento a titolo gratuito inter vivos, nulla 
disponeva �in merito, s� che ogni donazione veniva 
tassata in modo autonomo, in relazione unicamente 
al proprio valore. 

Introdottasi dal legislatore la imposta globale sulle 
successioni con il citato regio decreto 4 maggio 1942, 

n. 434, ed estesasene l'applicazione anche alle �donazioni 
e liberalit��, si � per6 inizialmente adottato 
per farne applicazione un mezzo tecnico inadatto, 
perch� si � disposto che per l'applicazione delle rela" 
tive aliquote di imposta dovesse tenersi conto �delle 
donazioni o liberalit� gi� fatte dal donante allo 
stesso donatario�; e in ci�6 �forse fuorviati, supponiamo, 
da quanto avviene in tema di successioni, 
ove, come abbiamo gi� visto, la gi� vigente imposizione 
del cumulo delle donazioni e delle liberalit� 
a.Zie quote di eredit� ed ai legati, necessario ai fini del 
computo della imposta progressiva �di successione, 
riusciva anche a soddisfare la nuova esigenza della 
ricomposizione della unitl� del patrimonio del de 
cuius ai fini del computo della imposta progressiva 
globale. 
Abbiamo noi detto inadatto il mezzo tecnico cos� 
predisposto, perch� quel cumulo dell'ultima donazione 
con le altre gi� fatte in precedenza dal don~nte 
a favore dello stesso donatario vale bene <T far �eterminare 
il valore imponibile ai fini dell'applicazione 
della imposta progressiva sulle donazioni esigenza 
che sotto il vigore del regio decreto 30 dicembre 


-133 

1923, n. 3269, non trovava invece tittela da parte del 
legislatore -ma non anche a determinare il valore 
globale dei trasferimenti tra vivi a titolo gratuito, 
necessario perch�, in aggiunta al valore unitario dei 
beni dell'asse ereditario, si abbia il valore integrale 
del patrimonio, da sottoporre -sia pure in due 
quote -alla voluta imposta progressiva globale 
(cfr. AZZARITI,�op. cit., in �Foro it.�, 1956, I, 245). 

Nel� sistema cos� predisposto diventava facile mezzo 
di elusione della legge la iniziativa di disporre dei 
propri beni con atti di donazione a favore di quei che 
si sarebbe voluto fossero stati i destinatari del proprio 
asse ereditario. I donatari che avevano avuto il dono 
pagavano sulla entit� di quel dono l'imposta progressiva,. 
ma non chiamati alla eredit� non avrebbero 
avuto da fare o da far fare denunzia delle loro donazioni 
ai fini della imposta di successione, e quelle 
donazioni in detta sede non denunziate sarebbero 
state anche sottratte al cumulo richiesto ai fini della 
imposta globale. 

* * * 

Preannunziato sia pure dubitativamente dallo 
art. 15 della l. 18 ottobre 1942, n. 1220, viene emesso 
in data 8 marzo 1945, col n. 90, un nuovo provvedimento 
legislativo �recante modificazioni alle imposte 
sulle successioni" e donazioni �, e che le accomuna in 
unico regime fiscale. Vengono cio� fissate nuove aliquote 
per le trasmissioni dei beni mortis causa, e le stesse 
si dicono anche applicabili alle donazioni o liberalit�. 

Nel capo I del detto decreto, contenente � disposizioni 
relative alle imposte di successione e donazione �, 
� fra gli altri contenuto l'art. 4 ove, riproducendosi la 
norma di cui all'art. 3 del regio decreto 30 dicembre 
1923, n. 3270, si dispone che �alle quote di eredit� 
e ai legati conseguiti dai singoli eredi e legatari debbono 
aggiungersi, ai fini della liquidazione dell'imposta, 
le donazioni e le liberalit� fatte dall'autore della 
successione allo stesso erede o legatario, e dall'ammontare 
dell'imposta liqu�data sull'intero si deducono le 
imposte che sarebbero dovute a termini del presente 
capo per le dette donazioni e liberalit� �. Ma si sog


, giunge poi, nel capoverso, con innovazione alla precedente 
legislazione, che �~a stessa regola si applica 
nel caso di precedenti donazioni fatte dal donante 
allo stesso donatario �. 

La imposizione del cumulo dell'ultima donazione 
con le altre gi� fatte dal donante a favore dello stesso 
donatario -e che, pur necessaria ai fini dell'applicazione 
della � imposta progressiva sulle donazioni, 
non era stata prevista e disposta precedentemente 
dal legislatore -fa pero capo per la prima volta 
al regio decreto 4 maggio 1942, n. 434, di cui innanzi, 
che ha introdotto nel nostro sistema fiscale la imposta 
globale, ma solo perch� ivi lo si era erroneamente 
scelto quale mezzo tecnico ritenuto adatto a dare pratica 
attuazione alla nuova imposta che si voleva gravasse 
anche sulle donazioni. 

Il cumulo dell'ultima donazione con le altre gi� 
fatte dal donante a favore dello stess� donatario � 
invece soltanto necessario e sufficiente per l'applicazione 
della imposta progressiva sulle donazioni, e 
quindi a ragione ed appropriatamente, colmandosi 
una lacuna del nostro sistema fiscale, � stata a quel 
fine dal legislatore introdotta con l'art. 4 del d. l. lgt. 
8 marzo 1945, n. 90. 

Ma detto decreto dedica poi il capo II alle � disposizioni 
relative all'imposta sul valore globale dei 
trasferimenti a titolo gratl�to �, e quindi, e senza 
possibilit� di distinzioni, vuoi mortis causa, vuoi 
inter vivos, imposta che, in ambito successorio mortis 
causa, rende imperante, come abb�am visto,�un'altra 
aliquota progressiva s�l valore globale dell'asse ereditario, 
che si applica prima della sua divisione in 
quot�. 

In sostituzione dell'art. 1 del regio decreto 4 maggio 
1942, n. 434, l'art. 6 delle nuove disposizioni dice 
che �l'asse ereditario globale netto lasciato dall'autore 
della successione, quando supera il valore di L. 250.000 
-ora L. 500.000 (art. 8, L. 12 maggio 1949, n. 206) 
-� assoggettato, indipendentemente dalla imposta 
di successione, sulla eredit�, quote di eredit� e legati, 
ad una imposta progressiva da liquidarsi in base alle 
seguenti aliquote �ivi indicate. E quando vi � concorso 
di eredi o di legatari, l'imposta sul valore globale si 
liquida sull'intero asse ereditario con le aliquote 
stabilite, e l'ammontare ottenuto � ripartito fra gli 
eredi e i legatari in misura proporzionale al valore 
delle rispettive quote di eredit� e legati (art. 8). Ai 
fini della liquidazione della imposta, all'asse ereditario 
si debbono aggiungere le donazioni e le liberalit� 
fatte dall'autore della successione ai suoi eredi e 
legatari -a decorrere dal 12 maggio 1942, data di 
entrata in vigore del r. d. l. 4 maggio 1942, n. 434, 
istitutivo della imposta sul valore globale -e dallo 
ammontare della imposta cos� liquidata si deducono 
le imposte che per dette donazioni e liberalit� sarebbero 
dovute a termini dell'art. 9 (art. 10). 

Il precedente r. d. l. 4 maggio 1942, n. 434, che 
dopo avere istituito la imposta sul valore netto globale 
d13lle successioni dichiarava ad essa soggette anche le 
donazioni e le liberalit�, ai fini della sua applicazione 
disponeva, come abbiam visto, che dovesse tenersi 
conto delle donazioni o liberalit� fatte dal donante 
allo stesso donatario. 

Ma il legislatore, resosi conto della non rispondenza 
allo scopo del predisposto mezzo tecnico, buono soltanto 
ai fini della liquidazione della imposta progressiva 
sulle donazioni, con l'art. 4 gi� esaminato prescrive 
ora il cumulo delle donazioni in quei limiti, 
solo per la liquidazione della imposta progressiva e 
non pi� anche per la liquidazione della imposta globale. 
E dice invece nell'art. 9 che alla imposta globale 
�sono soggette anche le donazi9ni e le liberalit�, comprese 
le costituzioni di dote e del patrimonio familiare, 

con l'osservanza delle disposizioni contenute negli 
articoli 6, 7 ed 8 �: disposizioni che, tra l'altro, 
assicurano il conseguimento del presupposto della 
imposta, e cio� la necessaria ricomposizione della 
unit� del patrimonio del de cuius. 

Il capoverso dell'art. 10 -l� dove si dice, che, ai 
fini della liquidazione dell'imposta, all'asse ereditario 
si debbono aggiungere le donazioni e le liberalit� fatte 
dal de cuius ai suoi eredi e legatari a decorrere dal 
12 maggio 1942, deducendo dall'imposta cos� liquidata 
le imposte che sarebbero dovute per le dette donazioni� 
e liberalit� a termini dell'art. 9 -dispone pero poi 
che �la stessa regola si applica nel liquidare l'imposta 
prevista dall'art. 9 nel caso di precedenti donazioni e 
liberalit� fatte a decorrere dal 12 maggio 1942 dal 
donante allo stesso donatario �. 


-134 


Ma pu6 la indicazione e limitazione di cui innanzi 
valere ancora oggi -come gi�, ed erroneamente, 
per il r. d. l. 4 maggio 1942, n. 434 -a segnare 
la portata della imposta globale sulle donazioni, cos� 
come inesattamente si suppone da alcuni, e cos� come 
ora si crede di insegnare alla Cassazione? 

Assolutamente no. � chiaro, per quanto abbiamo 
detto, che la imposta globale sulle donazioni, per un 
errore del legislatore, dal 12 maggio 1942, data di 
entrata in vigore del r. d. l. 4 maggio 1942, n. 434, 
alla da,ta che precede quella di entrata in vigore del 

d. l. lgt. 8 marzo 1945, n. 90, � stata calcolata e 
doveva purtroppo esserlo -sul cumulo delle donazioni 
fatte dal donante allo stesso donatario; ma � 
anche chiaro che il legislatorei accortosi del suo errore, 
ed errare humanum est, vi ha ovviato col successivo 
provvedimento legislativo dell'8 maggio 1945, n. 90, 
ove, lungi dal riprodursi la disposizione di cui allo 
art. 8 del decreto del 1942, redatta come abbiam visto 
nel senso che �agli effetti dell'applicazione delle diverse 
aliquote di imposte per le donazioni e liberalit� ... 
devesi tener conto delle donazioni o liberalit� gi� 
fatte dal donante al donatario �, si dice invece 
(art. 9) che all'imposta �sono soggette anche le donazioni 
e le liberalit�, comprese le costituzioni di dote 
e del patrimonio familiare, con l'osservanza delle 
disposizioni contenute negli articoli 6, 7 ed 8 �; 
e ove, in vista e per effetto del richiamo di dette disposizioni, 
si prescrive quindi, e senza equivoci, che 
come l'imposta sul valore globale delle successioni va 
liquidato sull'intero asse ereditario, e cio� sull'asse 
ereditario cui vanno aggiunte le donazioni e liberalit� 
fatte dal de cuius ai suoi eredi e legatari e che 
viene cos� ricomposto in unit�, egualmente l'imposta 
sul valore globale delle donazioni dovr� liquidarsi 
sull'intero ammontare di esse, e quindi sull'importo 
di tutte le donazioni fatte a favore dello stesso donatario 
o di altri, con un solo atto o con pi� atti contemporanei 
o successivi. 

Ed � chiaro egualmente che, regolatasi in questo 
modo diverso la situazione a decorrere dal 12 maggio 
1942, non era possibile con il successivo decreto del 
1945 modificare retroattivamente la norma, e a distanza 
di tre anni dire che il cumulo, gi� disposfo 
solo per le donazioni e liberalit� fatte dal donante 
allo stesso donatario, dovesse invece farsi per tutte 
le donazioni e liberalit�, comunque e a chiunque fatte, 
non soltanto dalla data.di entrata in vigore del nuovo 
decreto, ma anche, e retroattivamente, dalla data di 
entrata in 1;igore di quello precedente, e cio� dal 12 maggio 
1942. 

Ed � proprio per la non possibile e non voluta 

retroattivit� della legge che il legislatore del 1945,. do


vendo far richiamo alla decorrenza del 12 maggio 

1942, � stato costretto a conservare la limitazione del 

cumulo delle donazioni a quelle fatte dal donante 

allo stesso donatario. E coerentemente ancora, risa


lendo la nuova imposta al 12 maggio, 1942, il legi


slatore del 1945, con l'art. 14 del d. l. lgt. 8 marzo 

1945, n. 90, ha fatto obbligo agli eredi e legatari e 

al notaio rogante di dichiarare rispettivamente nella 

denunzia di successione e negli atti di donazione e 

liberalit� �se e quali donazioni o liberalit� l'autore 

della successione o il donante ha fatto in precedenza 

ai propri eredi e legatari o al donatario �. 

La disposizione sostanzialmente vale a dir questo: 
�la stessa regola si applica nel liquidare l'imposta 
prevista dall'art. 9 nel caso di precedenti donazioni e 
liberalit� fatte a decorrere dal 12 maggio 1942 dal 
donante allo stesso doriatario, e. a decqrrere dalla 
entrata in vigore del presente decreto dal donante a 
tutti i donatari �. 

Ma non pu6 farsi carico al legislat�re di una imprecisione 
di linguaggio per la formulazione .usata, 
in quanto la necessit� che debbano, ai fini della liquidazione 
dell'imposta, ad ogni donazione aggiungersi 
tutte le altre gi� fatte, a decorrere dalla entrata in 
vigore del decreto 8 marzo 1945, n. 90, deriva in re 
ipsa dall'art. 9 che richiama gli artt. 6, 7 ed 8, in 
relazione all'art. 10, ed era solo necessario, ad evitare 
una diversa interpretazione alla quale non sarebbe 
stato altrimenti possibile sottrarsi, rendere noto che, 
in relazione alla diversa statuizione di cui al precedente 
r. d. l. 4maggio1942, n. 434, ogni donazione, 
a decorrere dal 12 maggio 1942 e fino alla entrata in 
vigore del nuovo provvedimento legislativo, va aggiunta 
soltanto a quelle fatte dal donante allo stesso donatario. 

E non � qui anche necessario ripetere quanto � 
stato gi� da noi esposto in argomento nell'articolo 
altre volte richiamato (in �Foro It. �, 1956, I, 245): 
ma vuoi le osservazioni ivi svolte, vuoi quelle di cui 
innanzi, sono sufficienti a dare prova della inesattezza 
della sentenza della Cassazione, che per la prima 
volta si pronunzia sulla questione. 

E c� auguriamo che la questione venga sottoposta a 
nuovo, meditato esame. 

GIUSEPPE AZZARITI 

IMPUGNAZIONI -Principio della consumazione della 
impugnazione -, Ambito di applicabilit� -Fattispecie. 
(Corte di Cass., Sez. Un., Sent. n. 2707 /57 Presidente 
Eula; Est. Danzi; P. M. Pafundi (conf.); 
Societ� Pancani c. Min. LL. PP.). 

Il principio processuale della consumazione della 
impugnazione, per quanto sancito espressamente 
dal codice di rito solo con riferimento all'estinzione 
del procedimento d'appello o di revocazione nei 
casi previsti dai numeri 4 e 5 dell"art. 395 (art.338) 
e alla declaratoria d'inammissibilit� od improcedibilit� 
dell'appello (art. 358) o del ricorso per 
cassazione (art. 387), e ci� indipenden'temente dalla 
. scadenza dei termini previsti dalla legge per proporre 
impugnazione, deve tuttavia ritenersi applicabile 
ogni qual volta il pracedimento d'impugnazione 
non pervenga, quale ne sia il motivo, ad una 

decisione di merito. � 

Esso vale, pertanto, anche nella ipotesi d'impu


gnazione contro il provvedimento giurisdizionale 

del Ministro dei Lavori Pubblici che, proponibile 

solo mediante ricorso per Cassazione, sia stata in


vece erroneamente portata davanti al Consiglio di 

Stato e dallo stesso dichiarato inammissibile per 

difetto di giurisdizione. � � � 

La novit� della questione risolta, e la particolare 
rilevanza anche in relazione ad altre possibili analoghe 
ipotesi, risultano dalla semplice lettura della sobria e 


-135 

aompleta motivazione della sentenza che qui appresso 
trascriviamo: 

, �Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. 


Si osserva infatti che, nella specie, la sentenza del 
Oonsiglio di Stato, dichiarando l'inammissibilit� del 
ricorso proposto in quella sede per carenza di giurisdizione 
ha precluso all'Impresa Pancani la facolt� 
di ricorrere per Oassazione contro il decreto ministeriale 
a lei sfavorevole. 

Tale preclusione, eccepita dalla Amministrazione 
resistente, deriva dal noto principio processuale della 
consumazione dell'impugnazione che, per quanto 
sancito espressamente dal O o dice di rito solo con riferimento 
alla estinzione del procedimento di appello 

o di revocazione nei casi previsti dai nn. 4 e 5 dell'art. 
395 (art. 338), e alla declaratoria di inammissibilit� 
od improcedibilit� dell'appello (art. 358) o 
.del ricorso Pfi'f Oassazione (art. 387), e ci6 indipen.
dentemente dalla scadenza dei termini previsti dalla 
legge per proporre impugnazione, deve tuttavia ritenersi 
applicabile ogni qualvolta il procedimento di 
impugnazione non pervenga, quale ne sia il motivo, 
ad una decisione di merito. 
Esso vale pertanto anche nella presente ipotesi di 
impugnazione contro il provvedimento giurisdizionale 
del Ministro dei Lavori Pubblici che, proponibile solo 
mediante il ricorso per Oassazione, � stata invece erroneamente 
portata davanti al Oo_nsiglio di, fitato e 
dallo stesso dichiarata inammissibile per difetto di 
giurisdizione, perch� la ratio legis, che � quella fondamentale 
di favorire attraverso una pronta definizione 
del processo di impugnazione i:a certezza dei 
rapporti giuridici, non pu6 essere frustrata dallo 
errore della parte ricorrente la quale, ove sia in dubbio 
sul mezzo di impugnazione consentitole dalla 
legge, pu6 sempre cautelarsi proponendo impugnazione 
contemporanea ma reciprocamente condizionata 
sia davanti al giudice speciale che a quello ordinario. 

In questo, come negli altri casi, in cui il procedimento 
di impugnazione non sfoci in una decisione 
di merito, l'effetto determinato dalla consumazione 
della facolt� di impugnazione non pu6 essere che. 
quello indicato dall'art. 338 del codice di rito e cio� 
il passaggio in giudicato del provvedimento impu-� 
gnato anche quando, per avventura, il termine per ripro� 
porre lo stesso mezzo di impugnazione o per proporne 
uno diverso sia tuttora aperto �. 

L. BUONVINO 
,. 

l 


ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI 
DELLE CORTI DI MERITO 


IMPIEGO PUBBLICO -ENTI DI RIFORMA -Rapporto 
di Lavoro -Giurisdizione esclusiva del Consiglio 
di Stato. (C. Appello di Cagliari, Sez.Magistratura 
del Lavoro -Pres. Lavena; Est. Sette, 13 giugno 1957). 

Gli Enti di riforma perseguono compiti di esclusiva 
spettanza statale, e non possono essere considerati 
Enti pubblici economici, in quanto la loro 
attivit�, anche nel settore economico, rappresenta 
un mezzo strumentale volto alla realizzazione immediata 
di finalit� eminentemente pubblicistiche. 

Pertanto appartiene alla giurisdizione esclusiva 
del Consiglio di Stato la conoscenza delle controversie 
sorte tra tali Enti ed i loro dipendenti, relative 
a rapporti di impiego o anche di lavoro manuale, 
purch� connessi ad una prestazione di carattere continuativo 
di attivit� di qualunque genere, che rientrino 
nelle finalit� istituzionali degli Enti stessi. 

La sentenza presenta notevole interesse per il problema, 
in essa affrontato, della natura giuridica dell'Ente 
per la trasformazione fondiaria ed agricola in 
Sardegna (ETFAS). 

L'indagine � volta a stabi'lire se tale Ente possa 
qualificarsi ente pubblico economico, ai sensi e per 
gli effetti di cui all'art. 429 n. 3 c. p. c. ed � valida, 
pi,� in generale, per tutti gli Enti di Riforma. La 
Corte, dopo aver citato le norme istitutive dell'Ente 

(D. P. R. 10 aprile 1951, n. 256 e D. P. R. 27 aprile 
� 1951, n. 205), ed aver ricordato che esso � persona 
giuridica di diritto pubblico (art. 3 D. P. R. n. 256 
cit.), sottoposta alla vigilanza e tutela dell'Amministrazione 
Centrale, ha escluso, con argomentazioni 
che possono essere pienamente condivise, la natura 
economica dell'Ente stesso. 
Il primo argomento � dato dalla osservazione che 
con le leggi istitutive degli Enti di Riforma non si � 
fatto altro che dare una prima attuazione all'art. 44 
della Costituzione, che stabilisce i principi fondamentali 
della Riforma Agraria. 
Infatti, i compiti istituzionali dell'ETFAS, fissati 
nel cit. D. P. R. del 10 aprile 1951, tendono alla 
attuazione del precetto contenuto nell'art. 44 della 
Costituzione, sopra citato, il quale, in sostanza, si 
propone di conseguire una nuova distribuzione della 
propriet� terriera e di raggiungere il fine ultimo di 
una maggiore produttivit� della terra e di una equa 
giustizia sociale. 

Ci6 stabilito, � agevole osservare che le finalit� 
previste dalla Costituzione, e fatte proprie dagli Enti 
di Riforma, non solo esulano e trascendono il concetto 
di attivit� economica ma attengono, in prevalenza, al 
conseguimento dei fini supremi di progresso e di 
benessere generale, i quali nel ns. attuale ordinamento, 

si identificano nelle stesse finalit� essenziali ed esclu


sive dell'Amministrazione Statale. Per confortare tale 

assunto, la Corte ha rilevato che nello stesso senso si 

� 
espressa recentemente anche una sentenza della 

Corte Costituzionale (Sent. 12 luglio 1956, n. 18, in 

�Giur. It. �, 1956, 1, I, 990) secondo la quale gli 

Enti di Riforma non sono che strumenti della azione 

statale, se � vero, com'� vero, che i compiti della Rifor


ma Agraria sono compiti di esclusiva spettanza statale. 

Considerato il carattere esclusivamente statale dei 
compiti demandati agli Enti di Riforma non vi sarebbe 
bisogno di aggiungere altro per escludere la 
pretesa natura economica degli Enti stessi. 

Al solo fine di eliminare ogni possibile dubbio e 
prevenire obbiezioni la Corte ha esaminato altri argomenti 
non meno decisivi: innanzitutto il regime di 
monopolio, in cui si svolge la attivit� dell'Ente, 
esclude che lo stesso possa qualificarsi economico 
per l'art. 1 della l. 16 giugno 1938, n. 1303; n� ha 
pregio l'obbiezione che il cit. art. nel 20 comma ammette 
all'inquadramento sindacale anche gli Enti 
pubblici non operanti in regime di concorrenza, purch� 
svolgenti attivit� economica, previa a.utorizzazione, 
perch�, dopo la soppressione dell'ordinamento 
sindacale, � venuta meno la possibilit� di conseguire 
l'inquadramento per preventiva autorizzazione interministeriale. 


Deve, infine, tenersi presente l'art. 17 della legge 
12 maggio 1950, n. 230 (che trova applicazione, com'� 
noto, anche nella legge istitutiva della ETFAS). Da 
tale articolo, infatti, si desume che l'attivit� degli Enti 
di Riforma, la cui unica fonte di finanziamento � 
costituita dagli stanziamenti dello Stato, si svolge e 
deve svolgersi, per volont� della stessa legge, in pura 
perdita. 

Gli Enti di Riforma, quindi, sono enti pubblici 
non economici, in quanto esplicano un'attivit� che 
lungi dall'essere diretta al conseguimento di lucri in 
regime di concorrenza, rappresenta, invece, un mezzo 
strumentale volto alla realizzazione immediata di 
finalit� eminentemente pubblicistiche e di interesse 
generale, di esclusiva spettanza dello Stato. 

L. M.AZZELL.A 
I.G.E. 
-Concetto d'imposta suppletiva -Salve et repeet 
(Corte di Appello di Bologna; Sentenza 6 giugno 1957, 
n. 466. Pres. Nardelli; Est. Tresca; Soc. An. I.N.C.A.S. 
contro Finanze). 
L'impostageneralesull'entrata richiesta, inseguito 
a rilievo ispettivo, su atti economici erroneamente 
considerati esenti all'atto della denunzia, � princi




&W wwr &W wwr 
-137 _:.:.. 


pale, non suppletiva, e, pertanto, � improponibile 
l'azi�ne giudiziaria -non preceduta dal pagamento 
del tributo. 

La legge organica sull'I.G.E. non contiene alcuna 
norma sulla distinzione tra imposta principale, complementare 
e suppletiva, di cui � ben nota la rilevanza 
ai fini dell'applicabilit� dell'art. 6 della Legge 20 marzo 
1865, all. E., sul contenzioso amministrativo. La 
sentenza della Oorte di Appello di Bologna ha, perci6, 
un'importanza notevole in quanto ha risolto il delicato 
problema di qualificare l'imposta richiesta in 
seguito a rilievo ispettivo, su atti economici erroneamente 
ritenuto esente all'atto della denunzia. 

La Oorte ne ha affermato il carattere principale con 
duplice argomentazione: 

Innanzitutto, .ha ritenuto applicabile al caso in 
esame, l'art. 7 della legge del Registro che, nel suo 
terzo comma, sancisce: �ha carattere di tassa principale 
que,lla che viene richiesta sopra un atto registrato 
gratuitamente per errore�. Ha rilevato, infatti, che 
per costante insegnamento del Supremo Collegio e 
di buona parte della dottrina, la norma dell'art. 7 
sancisce un -principio tributario di ordine generale 
che si rende applicabile a tutti i tributi per i quali la 
legge istitutiva e le successive norme modificative o 
integrative non dispongono diversamente (cfr. Sezioni 

Unite 7 febbraio 1931, n. 445, Sez. Un. 25 giugno 

1931, n. 2501, Sez. Un. 25 gennaio 1943). 

In secondo luogo ha affermato che il carattere principale 
dell'Imposta sulla Entrata, comunque richiesta, 
si evince, essenzialmente, dalle stesse norme che 
contengono le modalit� relative all'accertamento ed 
al pagamento del tributo, integrate dal disposto dell'art. 
52 della legge istitutiva. Infatti, l'I.G.E., di 
regola, viene accertata e corrisposta dallo stesso contribuente 
su ogni singola entrata tassabile e solo per 
determinate categorie di atti viene accertata co~plessivamente 
sul cumulo degli atti compiuti nell'anno 
precedente. Ma, in tali ultimi casi, in cui il pagamento 
viene eseguito in modo virtuale presso gli 

Uffici del Registro, l'Imposta viene pur sempre ac


certata e pagata in base all'effettivo ammontare degli 

�i,tti imponibili posti in essere dal soggetto d'imposta. 

I singoli atti economici, quindi, formano oggetto 

_della tassazione c. d. in abbonamento e non il com


plesso di essi. 

Da tutto ci6 la Oorte ha esattamente tratto la con


seguenza che se la liquidazione definitiva dell'imposta 

relativa all'anno precedente viene effettuata, come 
nella specie in esame, su di una sola parte degli atti 
economici dichiarati, il successivo assoggettamento 
a tributo degli altri atti erroneamente ritenuti esenti 
non costituisce applicazione di imposta su,ppletiva, 
perch� l'atto economico ritenuto esente non aveva mai 
formato oggetto di tassazione, sia pure incompleta o 
erronea. . 

Ritenendo, quindi, come sopra si � detto, che l'assoggettamento 
di atti economici all'IGE costituisca 
in ogni caso applicazione di imposta principale, la 
Oorte ha trovato piena giustificazione all'obbligo del 
solve et repete, imposto dall'art. 52 della legge organica. 


L. M.A.ZZELL.A. 
IMPOSTE E TASSE -Ricchezza mobile e reddito 
agrario -Reddito di soggetti diversi dal conduttore 
del fondo -Tassabilit� come reddito di R.M_. (Tribunale 
Brescia n. 435 del 21-28 giugno 1957. Finanze, 
Associazione Coltivatori di Tabacco di Corte de' Frati; 
Pres. Bazzellotti; Est. Schizzerotto). 

Il reddito derivante dalle operazioni di cernita 
ed imbotta.mento del tabacco, effettuate da .Associazione 
diversa dal proprietario o possessore del 
fondo � soggetto all'imposta di R. M. ancorch� le 
operazioni predette rientrino nell'ordinario ciclo 
produttivo agrario. 

Oon questa sentenza il Tribunale di Brescia ha 
esattamente ritenuto applicabili gli artt. 4-9 del 
testo unico delle leggi sull'imposta di R. M. e 
l'art. 52 del relativo regolamento, approvato con regio 
decreto 11 luglio 1907, secondo i quali i redditi agrari 
sono soggetti all'imposta di R. M. quando rappre


-sentano profitti d~ persone estranee alla propriet� 

del fon do o che questo non coltivano direttamente, 

considerando, altresi. che, per effetto dell'art. 25 

L. 29 giugno 1939, n. 976, in relazione anche al precedente 
art. 6, � rimasta abrogata la norma contenuta 
nell'art. 29 L. 8 giugno 1936, n. 1231, che assoggettava 
all'imposta sul reddito agrario anche i 
redditi ricavati dalle cantine sociali, dei consorzi di 
produttori e associazioni similari dalle lavorazioni 
dei prodotti del suolo di propriet� � condotto dai 
consociati. 
G. G. 

INDICE S I S T E M A T I C� O 
DELLE CONSULTAZIONI 


L� FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALCUN MODO LA SOLUZIONE CHE NE � STATA DATA 

ACQUE PUBBLICHE 

CONCESSIONI. -:-'I) Se" il canone demaniale costituisca 
il corrispettivo per l'esercizio effettivo della concessione 
di derivazione di acqua pubblica ovvero sia 
dovuto per il fatto che un determinato soggetto, con 
l'attribuzione della concessione, abbia ottenuto il trasferimento 
di un diritto dell'Amministrazione. (n. 49). 

LINEE TELEGRAFICHE. -II) Se gli attraversamenti 
di corsi di acqua pubblica con linee telegrafi.che e telefoniche 
siano soggetti alla corresponsione di un canone 
annuo (n. 50). 

AGRICOLTURA E FORESTE 

RIFORMA FONDIARIA. -I) Se l'Amministrazione 
possa, ai sensi dell'art. 18 della legge 12 maggio 1950, 

n. 230, intervenire nelle procedure esecutive, promosse 
da creditori privati, contro assegnatari di terreni dell'Ente 
Riforma (n. 12). -II) Se, ai sensi dell'art. 20, 
10 comma, della legge 1950, n. 230, l'assegnazione dei 
terreni espropriati deve essere effettuata non oltre tre 
�nni dal giorno dell'avvenuta presa di possesso da parte 
degli Enti di Riforma Fondiaria (Ii. 13). -III) Se le 
disposizioni contenute nell'art. 60 della legge 25 giugno 
del 1865, n. 2359, sulle espropriazioni per pubblica utilit�, 
siano applicabili, per analogia, agli espropri previsti 
dalle leggi di riforma fondiaria (n. 13). 
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA 

ENTI PROVINCIALI DEL TURISMO. -Se gli Enti Provinciali 
del Turismo siano da considerarsi organi dello 
Stato. con propria personalit� giuridica e ��autonomo 
ordin�mento amministrativo (n. 207). 

APPALTO 

ASSICURAZIONI SOCIALI. -I) Se si possa, in occasione 
di pignoramen.ti o sequestri dei crediti degli appaltatori 
di opere pubbliche, inserire nella dichiarazione di quantit� 
la precisazione che i crediti stessi non siano esigibili 
ove non venga data la prova del soddisfacimento 
delle eventuali ragioni degli Istituti assicurativi per 
contributi dovuti dagli appaltatori in materia di assicurazioni 
sociali (n. 225). 

FORNITURE. -II) Se, nel caso che materiali, oggetto 
di contratti di fornitura, vengano accettati con �sconto � 
perch� non completamente rispond�nti ai requisiti prescritti. 
le multe eventualmente dovute per il ritardo 

nella consegna, a norma dell'art. 71 delle Condizioni 
Generali d'Oneri, debbano essere .calcolate con riferimento 
alla qualit� delle merci originariamente pattuita 
oppure con riferimento invece alla merce accettata con 
sconto (n. 2ja6). 

AVVOCATI E PROCURATORI 

RAPPRESENTANZA DELL'AVVOCATURA. -Se gli Enti 
Provinciali del Turismo possano fruire del patrocinio 
dell'Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'art. 1 e se. 
guenti del Testo Unico 30 ottobre 1933, n. 1611 (n. 34). 

COMMERCIO 

Se, in base alla Convenzione Internazionale di Madrid 
del 14 aprile 1891, ratificata e resa esecutiva in 
Italia con r.d.l. 10 gennaio 1926, n. 169, l'Amministrazione 
italiana possa procedere al sequestro di un prodotto 
alla sua importazione e al divieto della importazione 
stessa, sia su domanda della parte lesa, che di 
ufficio, nel caso che il detto prodotto porti una falsa 
indicazione, per la quale uno dei paesi aderenti alla 
Convenzione o una localit� di esso sia direttamente che 
indirettamente indicato come paese o luogo di origine 
del prodotto (n. 14). 

COMUNI E PROVINCIE 

ENTI LOCALI. -I) Se, ai sensi del d.1.1. 18 agosto 1945) 

n. 517, le opere che l'Amministrazione dei Lavori Pubblici 
era autorizzata ad eseguire in favore di enti locali, 
dovessero rivestire carattere di particolare importanza 
ed urgenza (n. 66). -II) Da quali Autorit� debba essere 
riconosciuta la particolare importanza ed urgenza delle 
suddette opere (n. 66). -III) Se un Comune, ai sensi 
dell'art. 3 della suddetta legge, possa chiedere di essere 
esonerato dal pagamento delle annualit� di ammortamento 
per il fatto che lo Stato, sia pure a causa di forza 
maggiore, non fu in grado di consegnare l'opera preventivata 
(n. 66). -IV) Quale sia l'interpretazione 
dell'art. 18 della legge 3 agosto 1949, n. 589, portante 
agevolazioni tributarie per la esecuzione di opere pubbliche 
da parte di enti locali (n. 67). 
CONTABILITA' GENERALE DEL~O. STATO 

SOSPENSIONE PAGAMENTI. -Se, a seguito d�ll�-pubblicazione 
dell'avviso di cui all'art. 360 della legge sulle 

00. PP., l'Ufficio del Registro possa richiedere alla 
Prefettura la sospensione dei pagamenti, ai sensi del

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-139 -


l'art. 69 Cont. Stato, delle somme dovute all'Impresa 
che risulta debitrice verso l'Erario per imposta suppletiva 
di registro non corrisposta (n. 162). 

CONTRIBUTI E FINANZIAMENTI 

COSTRUZIONI NAVALI. -I) Quali siano, ai sensi degli 
articoli 4, 5 e 6 della legge 8 marzo 1949, n. 75, i tre 
contributi fondamentali che rappresentano il concorso 
delJo Stato nel costo di costruzione delle navi, per ragguagliare 
questo e quello estero, s� da consentire agli 
armatori di commettere navi ai cantieri nazionali (n. 21). 
-II) Se, per recuperare una somma erogata in eccedenza, 
quale contributo materiale, ai sensi della suddetta 
legge, tale recupero debba essere effettuato sul 
saldo del contributo di ammortamento da pagare al 
proprietario della nave, oppure nei confronti del costruttore 
della nave (n. 21). 

DANNI DI GUERRA 

RICOSTRUZIONE -BENEFICI. -I) Quali siano i criteri 
di applicazione dell'art. 41 della legge 27 dicembre 
1953, n. 968, in ordine alla determinazione del contributo 
nel caso di danni di guerra ad alloggi costruiti 
da cooperative ed assegnati ai singoli soci (n. 73). II) 
Quale sia l'interpretazione e l'applicazione dell'ultimo 
comma dell'art. 55 della legge 27 dicembre 1953, 

n. 968, per la concessione di indennizzi e contributi per 
i beni gi� ripristinati (n. 74). 
EDILIZIA CASE ECONOMICHE E POPOLARI 

COOPERATIVE EDILIZIE. -I) Se la Cassa Depositi e 
Prestiti ai sensi degli articoli 65, 236 e 237 del Testo 
Unico n. 1165 del 1938, possa richiedere la ritenuta 
di ufficio sugli stipendi, pensioni e assegni goduti dai 
soci di cooperative edilizie sovvenzionate dallo Stato, 
resisi morosi in seguito alla inadempienza del pagamento 
della quota di ammortamento o del prezzo di riscatto 
dell'alloggio assegnato (n. 67). -II) Se la Cassa Depositi 
e Prestiti, ai sensi delle suddette norme, possa richiedere 
la ritenuta di ufficio in relazione alle quote 
dovute dal socio per le spese di amministrazione sociale 

(n. 67). -III) Se la Cassa Depositi e Prestiti, ai sensi 
delle suddette norme, possa richiedere la ritenuta di 
ufficio in relazione alle quote dovute dal socio per le 
spese di impianto e manutenzione del servizio di risca].. 
damento dell'edificio (n. 67). 
ESECUZIONE FISCALE 

FALLIMENTO. -Se, l'art. 97 del Testo Unico 17 ottobre 
1922, n. 1410, sulla riscossione delle imposte dirette, 
sia stato abrogato in forza dell'art. 266 del Regio decreto 
16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare) In. 37). 

ESECUZIONE FORZATA 

DICHIARAZIONE DI QUANTIT�. -Se si possa, in occasione 
di pignoramenti o sequestri dei crediti degli appal~
atori di opere pubbliche, inserire nella dichiarazione 
di quantit� la precisazione che i crediti stessi non siano 
esigibili ove non venga data la prova del soddisfacimento 
delle eventuali ragioni degli Istituti assicurativi 
per contributi dovuti dagli �ppaltatori in materia di 
EJ.Ssicurazioni sociali (n. 18). 

ESPROPRIAZIONE 

INDENNIT�. -Se lo Stato italiano debba ritenersi 
obbligato ad effettuare pagamenti per indennit� di 
espropriazioni effettuate in territori non pi� soggetti 
alla sovranit� italiana (n. 132). 

FALLIMENTO 

ESECUZIONE FISCALE. -Se l'art. 97 del Testo Unico 
17 ottobre 1922, n. 1401, sulla riscossione delle imposte 
dirette, sia stato abrogato in forza dell'art. 266 del 
Regio decreto 16 marzo 1942, n. 267( legge fallimentare) 

(n. 31). 
FERROVIE 

AGENTI NON DI RUOLO. -I) Se, ai sensi del 10 comma 
dell'art. 4 R. P., gli agenti non di ruolo, dipendenti dall'Amministrazione 
FF. SS., abbiano diritto a retribuzione 
per i periodi in cui non prestino effettivo servizio 

(n. 257). -II) Se, nell'ipotesi negativa, tale principio 
venga meno quando la mancata pre1tazione del lavoro 
sia imputabile ad atto illegittimo dell'Amministrazione, 
poi annullato (n. 257). 
AssuNTORI FERROVIARI. -III) Se nei riguardi dei 
ferrovieri pensionati, che assumono la qualifica di assuntori 
ferroviari, debbano trovare applicazione le disposizioni 
dell'art. 4 della legge 26 novembre 1953, 

n. 876, istitutiva della I3a mensilit� a favore dei titolari 
delle pensioni dello Stato (n. 258). 
CONCESSIONI DI VIAGGIO. -IV) Se al personale dipendente 
dall'Ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro spett.i la 
concessione speciale C (n. 259). 

IMPIEGATI ED AGENTI. -V) Quale sia l'interpretazione 
della legge 29 ottobre 1949, n. 827, relativa al trattamento 
da usarsi al personale dell'Amministrazione delle 
FF. SS. in :iccasione delle feste infrasettimanali (n. 260). 

LOCAZIONI. --VI) Se l'Amministrazione Ferroviaria 
possa concedere in locazione a terzi alcuni immobili di 
sua propriet� con destinazione a negozio (n. 261). VII) 
Se, ai sensi dell'art. I della legge 23 maggio 1950, 

n. 254, in caso di morte del locatario i suoi eredi possano 
succedere nel contratto di locazione quali destinatari 
dei benefici indicati dalle norme vincolistiche 
concernenti i contratti di locazione (n. 261). -VIII) 
Se, nell'ipotesi che il locatario �dichiari di recedere dal 
contratto di locazione, l'Amministrazione ferroviaria sia 
tenuta a far luogo alla "voltura � del contratto a favore 
dei parenti del locatario medesimo (n. 261). 
PASSAGGI A LIVELLO. -IX) Se, ai sensi dell'art. 10, 
legge 30 giugno 1906, n. 272, pe,r l'assunzione di responsabilit� 
relativa alla custodia di passaggio a livello privato 
sia necessaria apposita convenzione oppure l'utente 
sia obbligato per legge (n. 262). 

PREVIDENZA ED ASSISTENZA. -X) Se, a norma dell'art. 
I del D.L.C.P.S. n. 804, del 1947, spetti a;ll'Istituto 
Nazionale Confederale di Assistenza (INCA) la 
tutela dei lavoratori nelle vertenze relative a liquidazione 
in via amministrativa di indennit� di infortunio 
sul lavoro (n. 263). -XI Se, a norma dell'art. 1 del D. 

L.C.P.S. n. 804 del 1947, spetti all'INCA la facolt� di 
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rappresentanza dell'infortunato in vertenze relative 
alla liquidazione di indennizzi eventuahnente dovuti 
dall'Amministrazione per colpa contrattuale o extracontrattuale 
(n. 263). -XII) Quali debbano essere i 
requisiti formali delle deleghe di patrocinio rilasciate 
dai lavoratori all'INCA per la tutela dei loro interessi 

(n. 263). 
IMPIEGO PUBBLICO 

INDENNIT� DI CAROVITA. -I) Se, ai sensi dell'art. 8 
della legge 8 aprile i952, n. 2i2, possano essere concesse, 
ad una dipendente separata legahnente dal marito, le 
quote complementari di carovita per i figli minori non 
ancora disconosciuti (n. 436). -II) Se, ai sensi della 
suddetta norma, possano essere concesse, ad una dipendente 
separata legalmente dal, marito, le quote complementari 
di carovita per i figli minori gi� disconosciuti 
e che hanno lo stato di figli di ignoti (n. 436). 

IMPORTAZIONE -ESPORTAZIONE 

Se, in base alla Convenzione Internazionale di Madrid 
del i4 aprile i89i, ratificata e resa esecutiva in Italia 
con r.d.I. 10 gennaio i926, n. i69, l'Amministrazione 
italiana possa procedere al sequestro di un prodotto 
alla sua importazione e al divieto della importazione 
stessa, sia su domanda della parte lesa, che di ufficio, 
nel caso che il detto prodotto porti una falsa indicazione, 
per la quale uno dei Paesi aderenti alla convenzione 
o una localit� di essi, sia direttamente che indirettamente 
indicato come Paese di origine o luogo di 
origine del prodotto (n. 6). 

IMPOSTE E TASSE 

POLIZIA TRIBUTARI.A.. -Se il potere della Finanza di 
accertare fatti e di acquisire gli elementi informativi 
di cui all'art. 6 D. L. i937, n. i924, importi anche quello 
di perquisire, ispezionare, sequestrare per reperire gli 
elementi idonei a far presumere l'esistenza del contratto 
di appalto (n. 286). 

LAVORO 

INDENNIT� DI INCOLLOC.A.MENTO. -Se, ai sensi dell'art. 
98 della legge 10 agosto i950, n. 648, possa procedersi 
al recupero coattivo dell'indennit� di incollocamento, 
conferita per errore ad un pensionato, iscritto 
nella lista dei disoccupati (n. 10). 

LOCAZIONI 

IMMOBILI DELLE FF. SS. -I) Se l'Amministrazione 
Ferroviaria possa concedere in locazione a terzi alcuni 
immobili di sua propriet� con destinazione a negozio 

(n. 98). -II) Se, ai sensi dell'art. 1 della legge 23 maggio 
i950, n. 254 in caso di morte del locatario i suoi 
eredi possano succedere nel contratto di locazione quali 
destinatari dei benefici indicati dalle norme vincolistiche 
concernenti i contratti di locazione (n. 98). -III) 
Se, nell'ipotesi che il locatario dicJ;tiari di recedere dal 
contratto di locazione, l'Amministrazione Ferroviaria 
sia tenuta a far luogo alla cc voltura � del contratto medesimo 
a favore dei parenti del locatario medesimo 
(n. 98). 
VINCOLI -AFFITTI. -IV) Se, ai sensi della legge io 
maggio i955, n. 368, ai proprietari di appartamenti 
locati all'Amministrazione ferroviaria ad uso di abitazione 
per i propri dipendenti, competa l'aumento del 
canone in misura del 20 % o la maggiorazione del me� 
desimo nella misura del� 100 % (n.� 99). 

NAVE E NAVIGAZIONE 

COSTRUZIONI NAVALI. -I) Quali siano, ai sensi degli 
articoli 4, 5 e 6 della legge 8 marzo 1949, n. 75, i tre 
contributi fondamentali che rappresentano il concorso 
dello Stato nel costo di costruzione delle navi, per ragguagliare 
questo a quello estero, s� da consentire agli 
armatori di commettere navi ai cantieri nazionali (n. 85). 
-II) Se, per recuperare una somma erogata in eccedenza, 
quale contributo materiale, ai sensi della suddetta 
legge, tale recupero debba essere effettuato sul 
saldo del contributo di ammortamento da pagare al 
proprietario della nave, oppure nei confronti del costruttore 
della nave stessa (n. 85). 

OPERE PUBBLICHE 

ENTI LOCALI. -I) Se, ai sensi del D.L.L. 18 agosto 
i945, n. 5i7, le opere che l'Amministrazione dei LL. 
PP. era autorizzata ad eseguire in favore di enti locali 
dovessero rivestire carattere di particolare importanza 
ed urgenza (n. 45). -II) Da quali autorit� debba essere 
riconosciuta la particol!lil'e importanza ed urgenza delle 
suddette opere (n. 45). -III) Se, un Comune, ai sensi 
dell'art. 3 della legge, possa essere esonerato dal pagamento 
dell'annualit� di ammortamento per il fatto che 
lo Stato, sia pure a causa di forza maggiore, non fu 
in grado di consegnare l'opera preventivata (n. 45). IV) 
Quale sia l'interpretazione dell'art. i8 della legge 
3 agosto i949, n. 589, portante agevolazioni tributarie 
per la esecuzione di opere pubbliche da parte di enti 
locali (n. 46). 

PROGETTI. -V) Se la regolamentazione degli incarichi 
conferiti dall'Amministrazione dei LL. PP. a liberi professionisti 
per la progettazione e direzione di lavori sia 
determinata, anche per quanto attiene alla retribuzione, 
dai DD. MM. del 1946 e io dicembre 1950, n. 95i8 (n.47). 
-VI) Se, nel caso che nessuna convenzione scritta sia 
stata stipulata tra il professionista e l'Amministrazione 
dei LL. PP., mentre la prestazione professionale sia 
stata interamente eseguita, l'elaborato progettuale, riconosciuto 
applicabile ed utilizzabile, debba remunerarsi 
in base alle tariffe richiamate dal disciplinare-tipo 
vigente al momento in cui l'opera � stata concretamente 
presentata ed approvata dall'Amministrazione (n. 47). 

SosPENSIONE PAGAMENTI. -VII) Se, a seguito della 
pubblicazione dell'avviso di cui all'art. 360 della legge 
sulle 00. PP., l'Ufficio del Registro possa richiedere 
alla Prefettura la sospensione dei pagamenti, ai sensi 
dell'art. 69 della Contabilit� Generale dello Stato, delle 
somme dovute ad un 'Impresa che risulta debitrice 
verso l'Erario per imposta suppletiva di registro non 
corrisposta (n. 48). 

PENSIONI 

ASSUNTORI FERROVIARI. -Se, nei riguardi dei ferrovieri 
pensionati, che assumono la qualifica di assuntori 
ferroviari, debbano trovare applicazione ie disposizioni 

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dell'art. 4 della legge 26 novembre 1953, n. 876, istitutiva 
della 13a mensilit� a favore dei titolari di pensioni 
dello Stato (n. 82). 

POSTE E TELEGRAFI 

ASSEGNI DI CONTO CORRENTE. -I) Se, ai sensi dell'art. 
120 Cod. Post., in caso di mancata riscossione 
da parte dei beneficiari degli assegni di conto corrente, 
la prescrizione a favore dell'Amministrazione cominci 
a decorrere dalla data in cui gli assegni stessi, dopo 
l'apposizione del � visto >>, siano consegnati o trasmessi 
agli interessati (n. 59). -II) Se, nei casi in cui detti 
titoli non siano affatto consegnati, oppure tale consegna 
si verifichi con notevole ritardo per fatto imputabile 
all'Amministrazione P. T., la prescrizione si verifichi 
dalla data in cui l'assegno sia pervenuto in possesso 
del beneficiario (n. 59). 

LINEE TELEGRAFICHE. -III) Se gli attraversamenti 
di corsi di acqua pubblica con linee telegrafiche e telefoniche 
siano soggetti alla corresponsione di un canone 
annuo (n. 60). 

PRESCRIZIONE 

AssEGNI DI C/C. -I) Se, ai sensi dell'art. 120 Codice 
postale, in caso di mancata riscossione da parte dei beneficiari 
degli assegni di conto corrente, la prescrizione 
a favore dell'Amministrazione cominci a decorrere dalla 
data in cui gli assegni stessi, dopo l'apposizione del 
�visto >>, siano stati consegnati o trasmessi agli interessati 
(n. 32). -II) Se, nei casi in cui detti titoli non 
siano affatto consegnati, oppure tale consegna si verifichi 
con notevole ritardo per fatto imputabile all'Amministrazione 
Poste e Telegrafi, la prescrizione si verifichi 
dalla data in. cui l'assegno sia pervenuto in possesso 
del beneficiario (n. 32). 

PREVIDENZA ED ASSISTENZA 

I.N.C.A. -I) Se,' a norma dell'art. I del D.L.C.P.s.n. 
804 del 1947, spetti all'Istituto Nazionale Confederale 
di Assistenza (I.N.C.A.) la tutela <;lei lavoratori 
nelle vertenze relative a liquidazione in via amministrativa 
di indennit� per infortuni sul lavoro (n. 25). 
-II) Se, a norma dell'art. I del D.L.C.P.S. n. 804 del 
1947, spetti all'I.N.C.A. la facolt�. di rappresentanza 
dell'infortunato in vertenze relative alla liquidazione 
di indennizzi eventualmente dovuti dall'Amministrazione 
Ferroviaria per colpa contrattuale ed extracontrattuale 
(n. 25). -III) Quali debbano essere i requisiti 
formali delle deleghe di patrocinio rilasciate dai lavoratori 
all'I.N.C.A. per la tutela dei loro interessi (n. 25). 

PROFESSIONI 

I) Se la regolamentazione degli incarichi. conferiti 
dall'Amministrazione dei LL. PP. a liberi professioni-� 
sti per progettazione e direzione di lavori, sia determinata, 
anche per quanto attiene alla retribuzione, dai 
DD. MM. del 1946 e 10 dicembre 1950, n. 9518 (n. 2). 
-II) Se, nel caso che nessuna convenzione scritta sia 
stata stipulata tra il professionista e l'Amministrazione 
dei LL. PP., mentre la prestazione professionale sia 
stata interamente eseguita, l'elaborato progettuale, riconosciuto 
applicabile ed utilizzabile, debba remunerarsi 
in base alle tariffe richiamate dal disciplinaretipo, 
vigente al momento in cui l'opera � stata concretamente 
presentata ed approvata dall'Amministrazione 
(n. 2). 

SUCCESSIONI 

TESTAMENTI. -Quale sia la regola di ordine generale 
nella interpretazione di testamenti nei quali la volont� 
del testatore si manifesta in unico contesto, ed essa� 
non sia chiara e dia adito a dubbi e perplessit� (n. 50). 

TRATTATI E CONVENZIONI INTERNAZIONALI 

Se, in base alla Convenzione Internazionale di Madrid 
del 14 aprile 1891, ratificata e resa esecutiva in Italia 
con r. d. I. 10 gennaio 1926, n. 169, l'Amministrazione 
italiana possa procedere al sequestro di un prodotto 
alla sua importazione e al divieto della importazione 
stessa, sia su domanda della parte lesa, che di ufficio, 
nel caso che il detto prodotto porti una falsa indicazione, 
per la quale uno dei paesi aderenti alla Convenzione 
o una localit� di essi sia direttamente che indirettamente 
indicato come paese o luogo di origine del 
prodotto (n. 6). 

USO DELLE ARMI 

I) Se, ai sensi dell'art. 159 del Regolamento per il 
Corpo degli agenti di custodia, sia autorizzato l'uso 
delle armi da parte degli agenti stessi, nell'interno di 
uno stabilimento di pena, quando vi siano costretti 
dalla necessit� di sedare una rivolta di detenuti (n. 7). 
-II) Se ricada sull'Amministrazione della Giustizia la 
responsabilit� per le lesioni riportate da un detenuto, 
estraneo alla rivolta, in seguito all'uso delle armi da 
fuoco da parte degli agenti di custodia per sedare la 
rivolta stessa (n. 7). 

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RASSEGNA DI LEGISLAZIONE, DOTTRINA� 

E GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI RESPONSABILIT� 

CIVILE DELLO STATO E DI DIFESA DELLA PUBBLICA 

AMMINISTRAZIONE IN TUTTI GLI STATI DEL MONDO 

A CURA DI SALVATORE SICA 

(Questo numero della Rassegna viene p�u.bblicato llopo la improi.�visa e dolorosa 
scomparsa del Nostro collaboratore Salvatore Sica. Nel renderGli memore omaggio 
riteniamo che il modo migliore per ricordarLo a quanti lo amarono e stimarono 
sia quello di continuare la pubblicazione di questa Sua rubrica, utilizzando il 
lavoro che Egli aveva gi�, da tempo, con preveggente cura preparato) 

CILE 

Il Cile � retto dalla Costituzione 18 settembre 
1925, che riform� quella del 25 maggio 1833. 
La Costituzione nulla dice per quanto riguarda la 
responsabilit� dello Stato e la difesa dello Stato. 
Tratteremo in base alle leggi ed alla giurisprudenza: 
A) la responsabilit� dello Stato; B) la 
difesa dello Stato. 

A) LA RESPONSABILIT� DELLO STATO. 

Vige ancora in Cile il Codice civile (Oodigo 
civil) del 14 dicembre 1855. Il titolo XXXIII 
del libro primo concerne le persone giuridiche 
(personas jur�dicas) (art. 545-564). Il capoverso 
dell'art. 547 dice: Non si estendono le disposizioni 
di questo articolo alle corporazioni o fondazioni 
di diritto pubblico come la Nazione 
(Naci6n), il fisco (Fisco), le municipalit�, le chiese, 
le comunit� religiose, gli stabilimenti che sono 
mantenuti con fondi dell'erario: tali corporazioni 
e fondazioni si reggono mediante leggi e regolamenti 
speciali. La �norma dell'art. 547 va interpretata: 
io nel senso che le norme di quel titolo 
non si applicano per quanto riguarda l'organizzazione 
e l'amministrazione delle persone giuridiche 
di diritto pubblico; 2� nel senso che non importa 
escludere le persone giuridiche di diritto pubblico 
dalle norme del Codice civile quanto agli atti 
che siano a quelle pienamente applicabili. Ci� 
� tanto vero che in numerosi articoli il legislatore 
lo fa presente, come ad esempio nell'art. 2497 
che dice fra l'altro: Le norme relative alla prescrizione 
si applicano ugualmente a favore e contro 
lo Stato. La giurisprudenza e la dottrina non 
hanno mancato di confermare tale interpretazione. 
La Corte (de Apelaciones) di Santiago 
ha detto che il Fisco (persona giuridica di diritto 
pubblico), nelle sue relazioni contrattuali con i 
privati (particulares), si trova, di fronte al diritto 
civile, soggetto al pari di ogni altra persona alle 
disposizioni comuni relative alla validit� dei contratti 
da esso celebrati (Rev. de Derecho y Jurisprudencia 
�, XX, 1922, I, p. 310, in Alessandri 

Rodriguez, citato appresso). La Corte (de Apelaciones) 
di Santiago ha detto inoltre nel 1943 che 
lo Stato, quando contratta con un privato, esegue 
un atto di gestione privata che resta sottoposto 
al diritto privato giacch� per esso lo Stato non 
procede come pubblico potere, ma si spoglia (se 
desprende) della sua facolt� potestativa (facultad 
potestativa) per passare ad essere soggetto di quel 
diritto privato in uguali condizioni della persona 
con la quale abbia contrattato (8 giugno 1943, 
�Rev. Der. y Jurispr. �, IX, II, p. 50). Ved. inoltre 
Corte Suprema, 30 novembre 1923, �Rev. Der. 
y Jurispr. �, XXII, I, 681; 9 agosto 1944, �Rev. 
Der. y Jurispr. �, XLII, I, p. 244, in Alessandri. 
Alessandri Rodriguez e Sommariva Undurraga 
nella seconda edizione ampliata (da H. Antonio 
Vodanovic) del loro Ourso de Derecho Oivil, Editorial 
Nascimiento, I, p. 918-919) rappresentano 
l'opinione della dottrina in tal senso. 

Nel diritto cileno, pur essendosi parlato dalla 
norma positiva, indifferentemente, di Stato 
(Estado), Nazione (Naci6n) e Fisco, tale terminologia 
non vuol riferirsi che alla persona giuridica 
di diritto pubblico, che � lo Stato. Il Codice civile 
ed altre leggi, esplicitamente od implicitamente, 
considerano lo Stato come una persona giuridica 
di diritto pubblico; altrettanto ha ammesso la 
giurisprudenza (Corte di Santiago, 8 giugno 1943, 
�Rev. Der. y Jurispr. �,XL, II, p. 50; in Alessandri) 
ed anzi la Corte Suprema ha detto, gi� da tempo, 
che lo Stato � una vera corporazione, che rappresenta 
l'organizzazione giuridica del popolo cileno 
(� Rev. Der. y Jurispr. i>, XXII, 1923, II, p. 335; 
in Alessandri). 

In detto art. 547, primo capoverso, la parola 
Nazione � mero sinonimo dello Stato (Andr�s 
Bello: �Principios de derecho internacional �, Paris, 
1882, 4a edizione, p. 23; Alessandr�, p. 922, 
op. cit.). D'altra parte il Fisco non � altro che lo 
Stato stesso nella sua capacit� patrimoniale e 
di ottenere rendite (capacidad �patrimonial_o !entistica); 
in tal senso si espresse la Corte Suprema 
(� Memorias del Consejo de Defensa Fiscal �, 
1921, p. 559, in Alessandri). Diceva giustamente 
l'Alessandri che ben avrebbe potuto detto art. 547 



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del Codice civile omettere la menzione del Fisco 
tra le persone giuridiche di diritto pubblico, perch�, 
avendo anche considerato la Nazione nel senso 
di Stato, aveva logicamente considerato questo 
in tutti i suoi aspetti (p. 922-923). Fisco, Nazione 
e Stato sono quindi un sinonimo nel diritto cileno; 
quando si parla di Nazione e Fisco in detto art. 547 
del Codice non si dice che la stessa cosa; lo stesso 
vale per Stato e Fisco. Sta,to o Fisco, come la 
stessa persona giuridica di diritto pubblico, esprimono 
la capacit� dello Stato di contrarre obbligazioni 
civili e di essere soggetto del diritto comune 
per tali relazioni (Corte Suprema, 1� aprile 1931, 
� Rev. Dir. y Jurispr. �, XXVIII, I, p. 506; 30 dicembre 
1942, � Rev. Dir. y Jurispr. �, XLII, II, 

p. 244; in .Alessandri Rodriguez). 
La responsabilit� dello Stato verso terzi � 
stata vista nel Cile nella giurisprudenza e nella 
dottrina: 1� sia come responsabilit� penale; 2� sia 
come responsabilit� civile contrattuale; 3� sia 
come responsabilit� civile estracontrattuale; della 
materia si � occupato .Alessandri, De la responsabilidad 
extracontractual en el Derecho Civil Chileno, 

Santiago, 1943; la materia � trattata altres� da 
.Alessandri e Sommariva U. in detto � Curso de 
derecho civil �, I, p. 1012 e seg. 

1) Certo non pu� parlarsi di responsabilit� 
penale a carico delle persone giuridiche (societas 
delinquere non potest) e tanto meno a carico dello 
Stato. Diceva l'art. 39 del Codice di procedura 
penale (Codigo de procedimiento penal) del 1906, 
oggi sostituito dall'art. 39 del Codice di procedura 
penale vigente: L'azione penale, sia pubblica 
che privata, non pu� essere diretta che contro 
coloro che sono personalmente responsabili del 
delitto o quasi delitto; la responsabilit� penale 
pu� rendersi soltanto effettiva nelle persone fisiche 
(naturales); per le persone giuridiche rispondono 
coloro che siano intervenuti nell'atto punibile, 
senza pregiudizio della responsabilit� civile che 
tocchi alla corporazione nel cui nome quelli avessero 
agito. Tuttavia si cita un esempio di responsabilit� 
penale delle persone giuridiche (.Alessandri 
e Sommariva, I, op. cit., p. 1014 e seg.): 
la sentenza 11 dicembre 1935 della Corte (d'appello) 
di Santiago condann�, nel giudizio perseguito 
dal Fisco, la Compafiia Chilena de Electricidad 
Ltda a sanzioni pecuniarie per contravvenzione 
alle disposizioni della legge n. 5017 del 
19 aprile 1932 sulle operazioni di cambi internazionali. 
Ved. anche Relazione dell' .Avvocatura 
dello Stato cilena (Memoria del Consejo de Defensa 
Fiscal) del 1935; Santiago, 1936, p. 89 e 
seg.. 

2) .Abbiamo parlato di sopra della responsabi


lit� contrattuale dello Stato. 

3) Per la responsabilit� civile extracontrattuale 

dello Stato (e delle persone giuridiche in genere) 

la dottrina ritiene di conoscerne il fondamento 

positivo nello stesso art. 39 del vigente Codice 

di procedura penale, che abbiamo citato di sopra. 

Ripetiamo che tale articolo dice che per le persone 

giuridiche rispondono coloro che siano intervenuti 

nell'atto punibile, senza pregiudizio della respon


s.abilit� civile che spetti alla corporazione (corpo


raci6n) nel cui nome quelli avessero agito. La dottrina 
(.Alessandri, De la resposabilidad extracontractual 
en el Derecho civil chileno, Santiago, 
1946, p. 149) richiede, perch� la persona giuridica 
(e quindi lo Stato) risponda, che il danno venga 
cagionato nell'esercizio delle -funziOni -proprie 
dell'organo od agente di cui trattisi e cio� che 
il danno sia stato provocato in connessione intima 
con tale esercizio. La Corte Suprema ha detto 
che il Fisco, per la sua condizione di persona giuridica, 
� capace di contrarre obbligazioni civili 
derivanti dai delitti o quasi delitti dei propri 
impiegati o dipendenti e pertanto � responsabile 
dei danni causati in un incidente prodotto da un 
autista della Pubblica .Amministrazione, che conduceva 
una macchina di questa a velocit� ecces


siva (sentenza 9 agosto 1944, �Rev. Der. y Jurispr. 
�, XLII, 1945, I, p. 244 . 

. Il delitto o quasi delitto commesso dall'organo 
della persona giuridica si considera commesso 
congiuntamente da questa e da quello o dai membri 
dell'organo che concorsero nel fatto illecito; 
conseguente la responsabilit� civile � solidaria 
(Codigo civil, art. 2317), di maniera che l'indennizzo 
versato dall'uno dei debitori libera anche 
l'altro di fronte al creditore vittima; la persona 
giuridica, condannata a riparare il danno causato 
dal delitto o quasi delitto commesso dai suoi 
agenti, ha diritto ad essere integralmente indennizzata 
dalle persone naturali che lo commisero, in 
conformit� con le norme che disciplinano la responsabilit� 
extracontrattuale (Cod. civ. art. 23142344). 
In materia di responsabilit� dello Stato 
verso terzi va poi tenuto presente il decreto legislativo 
n. 256 del luglio 1953, che ha stabilito il 
nuovo statuto amministrativo per gli impiegati 
dell'Amministrazione Pubblica. L'art. 121 dello 
Statuto stabilisce che l'impiegato � responsabile 
dei pregiudizi all'Erario causati dall'inadempimento 
dei suoi doveri, sia intenzionalmente o per 
negligenza od imprudenza: stabilisce inoltre che, 
per i danni al terzo, il funzionario deve reintegrare 
lo Stato della quantit� di denaro necessario all'indennizzo, 
giudiziariamente accertato con sentenza 
esecutiva; il Contralor General, che esercita 
le funzioni della nostra Corte del Conti, pu� ordinare 
esecutivamente le ritenute a carico dei funzionari. 
Circa la posizione dell'impiegato � utile 
dire che se l'impiegato consideri illegale l'ordine 
deve farlo presente per iscritto e, se l'ordine � 
reiterato dal superiore, esso deve adempiervi, 
ma � esente da responsabilit�, che passa interamente 
al superiore (ivi, art. 108). Il superiore e 
l'impiegato sono tenuti in tali casi ad inviare copia 
dei rapporti alla Oontrolleria Generale ed alla 
Direzione Generale del servizio entro cinque 
giorni, contati dalla data dell'ultima delle comunicazioni 
(ivi). Per l'esposizione dell'intero statuto 
1953, ved. S. SICA: �Dizionario Universale 
della Finanza Pubblica�, Roma, Istituto Poligrafico 
Stato, 1956, I, p. 676 e seg. Valgono .. altres� 
le norme sulla Controlleria contenute nella legge -


n. 10.336 del 12 maggio 1952, che ha ampliato 
quelle contenute nella legge n. 258 del luglio 1952. 
L'impiegato non � esonerato da responsabilit� 

PW5lli T? ;;; 727 I CT PW5lli T? ;;; 727 I CT 
-144 

per aver ubbidito all'ordine del superiore salvo 
l'opportuna protesta per iscritto (art. 125). Per i 
valori tenuti a carico e versati dai terzi, esso � 
personalmente obbligato verso i terzi, e dovr�, 
in caso di ammanco, pagare una multa sino a 
quattro volte l'ammontare del credito di costoro 
(art. 159). 

La responsabilit� extracontrattuale dello Stato 
ormai � riconosciuto dalle fonti legislative di cui 
sopra. Dapprima potevano farlo dubitare le norme 
contenute nell'art. 56 del decreto-legge n. 741 
sullo Statuto amministrativo in data 10 dicembre 
1925. Esse dicevano che i delitti e quasi delitti 
in cui potessero incorrere gl'impiegati civili nello 
esercizio delle loro funzioni, sarebbero stati puniti 
per la via amministrativa, secondo la loro gravit�, 
summariamente comprovata e qualificata, senza 
pregiudizio delle azioni che avessero potuto esser 
dedotte dinanzi la giustizia ordinaria. Una tale 
posizione personale, ch'� propria delle legislazioni 
americane del secolo scorso, � stata modificata 

o dalla giurisprudenza (come abbiamo visto gi� 
per l'Argentina) o dalla legislazione. 
B) LA DIFESA DELLO STATO. 

Bisogna distinguere tra rappresentanza stragiudiziale 
(extrajudicial) del Fisco e rappresentanza 
giudiziale. La rappresentanza stragiudiziale 
spetta al Presidente della Repubblica (art. 69 
Cost. 1925); agli Intendenti (Intendentes) (art. 89) 
e Governatori (Governadores) (art. 90) come rappresentanti 
del Presidente; ai direttori o capi 
dei servizi pubblici, allorch� le rispettive leggi 
organiche abbiano ad essi conferita tale rappresentanza. 
.Avverte .Alessandri che nella pratica la 
rappresentanza, quando non vi sia norma in contrario, 
viene dal Presidente delegata ad un funzionario 
con decreto, al fine che vengano eseguiti 
atti determinati, come la firma di una scrittura, 
l'accettazione di una proposta, ecc . .A tal proposito 
dispongono altres� norme come quelle del 1952 
sulla Controlleria, del 1953 sullo Statuto dei funzionari 
(Stat1ito administrativo ). 

La rappresentanza giudiziale del Fisco spetta, 
in generale, al Presidente del Consiglio di Difesa 
erariale (Oonsejo de Defensa fiscal) ed agli avvocati 
procuratori fiscali (advocados-procuradores fiscales), 
come andremo dicendo. Esistono tuttavia 
determinati funzionari che, per espressa disposizione 
di leggi speciali, hanno la rappresentanza 
giudiziale del Fisco in certi casi: cos�, la rappresentanza 
del Fisco nei giudizi per pagamento di 
tributi spetta al Tesoriere dell'Ufficio (Tesorero 
de la Oficina) al quale dovrebbero versarsi i tributi 
stessi, e ci� senza pregiudizio della possibilit� 
da parte del tesoriere di assumere la rappresentanza 
in qualunque momento (D.F.L. n. 148 
del 6 maggio 1931, art. 21, in materia di ricupero 
giudiziale dei tributi). L'autorit� competente a 
concedere il potere di rappresentare il Fisco in 
un giudizio che si svolga dinanzi a Tribunali 
stranieri spetta al Presidente della Repubblica 

(�Memoria del Consejo de Defensa fiscal �, 1938, 

p. 1086; in .Alessandri). 
� bene avvertire che la Corte Suprema ha detto 
che si rende necessario appaia compromesso un 
interesse patrimoniale dello Stato al fine che il 
Fisco figuri come parte in un processo, cosa questa 
che non si verificherebbe, per esempio, quando si 
trattasse di pronunciarsi su d� un att� di autorit� 
da parte di un determinato ufficio amministrativo. 
Il Consiglio di Difesa erariale provvede 
alla difesa del Fisco dunque soltanto nell'ordine 
patrimoniale (diritti acquisiti e non semplici 
aspettative), al quale resta estranea la difesa di 
quanto si possa ritenere una facolt� di una certa 
autorit� (sanitaria, ad esempio); in tale caso 
mancherebbe il carattere richiesto dall'art. 23 del 
Codice di procedura civile per intervenire come 
parte (Corte Suprema, 24 agosto 1923, �Rev. 
Dir y Jurispr. �, XLI, I, p. 148, 28 settembre 1943, 
ivi, p. 203; .Alessandri). 

Con decreto-legge n. 638 del 17 ottobre 1925 
si provvide a stabilire l'organizzazione e attribuzioni 
del Consiglio di Difesa erariale considerando: 
10 la necessit� di sanare con una conveniente e 
definitiva organizzazione della difesa erariale la 
forma difettosa e pregiudizievole agli interessi 
dello Stato in cui si veniva svolgendo la difesa 
stessa; 2� l'evidente opportunit�, d'accordo con il 
nuovo concetto costituzionale della stabilit� amministrativa, 
di conferire esistenza legale, a mezzo 
di norme permanenti, a detto Consiglio gi� di 
fatto esistente per il passato. Detto decreto-legge 

n. 638 del 1925 � stato poi ridotto ad un cosiddetto 
texto definitivo de la Ley Organica del Oonsejo de 

Defensa fiscal, adottato dal Presidente della Re


pubblica in uso della facolt� concessa dall'art. 2 

transitorio del decreto-legge n. 460 del 13 ago


sto 1932 e dall'art. 72 n. 2 della Cost. 1925. Se


guiamo il testo definitivo del 1933. 

Il titolo primo� del testo anzidetto tratta della 

difesa e rappresentanza dell'Erario (Fisco). 

La Difesa dell'Erario (Fisco) in tutti i giudizi 

e negli atti non contenziosi, in cui abbia questo 

un in1ieresse, spetta al Consiglio di Difesa era


riale (o fiscale) od ai funzionari indicati dalla 

presente legge, senza pregiudizio della difesa che 

spetti ad avvocati speciali che esistano in alcuni 

servizi pubblici. La rappresentanza giudiziale sar� 

esercitata nella forma prescritta dai seguenti 

articoli (art. 1). 

Il titolo secondo tratta del Consejo de Defensa 

fiscal (art. 1-7). Il Consiglio di Difesa fiscale 

costituisce un servizio indipendente da tutti i 

Ministeri e dalle altre .Amministrazioni dello Stato; 

esso � collocato sotto la vigilanza del Presidente 

della Repubblica ed � retto dalle presenti norme 

(art. 2). I decreti od altre norme relative al Con


siglio saranno adottate dal Ministero delle Finanze 

(Ministerio de Hacienda); nei casi di transazione 

i decreti relativi sono esaminati e firmati dal 

Ministro competente oltre che dal Ministro delle 

finanze (art. 2). Il Comiglio si compone di nove 

avvocati (abogados) uno dei quali; designato dal 

Presidente della Repubblica, ne sar� il presi<fene-e 

per tre anni, con possibilit� di rielezione; tali 

funzionari sono considerati impiegati superiori 

(empleados superiores), agli effetti del n. 8 del




-145 


l'art. 72 della Costituzione (art. 4). Il Consiglio 
di Difesa erariale funziona in Santiago alle dirette 
. dipendenze del Presidente della Repubblica e possiede 
le seguenti attribuzioni : 1� lo studio e la direzione 
della difesa di tutti gli affari giudiziali o di 
giurisdizione non contenziosa in cui l'Erario avesse 
interesse od in cui figurasse come attore (demandante) 
o convenuto (demandato); 2� la soluzione 
dei pareri (consultas) e la determinazione delle 
istruzioni che dovessero essere impartite ai funzionari 
o persone che avessero la rappresentanza 

o la difesa dell'Erario; 30 l'esame legale dei titoli 
delle propriet� dello Stato; 40 l'adozione delle 
risoluzioni giuridiche ( empedici6n de los dict�menes 
juridicos) che fossero state richieste dalle .Amministrazioni 
(Minsterios) dello Stato; 50 la difesa 
nei giudizi su applicazione e interpretazione delle 
leggi tributarie; 60 la difesa o rapresentanza 
dell'Erario, nei giudizi che le leggi affidano ai 
promovitori (promodores) erariali (art. 5). 
Il Consiglio di Difesa erariale presenta annualmente 
al Presidente della Repubblica, prima del 
15 maggio, una relazione (memoria) sui lavori 
dell'anno precedente (art. 6). .A. mano a mano 
che il servizio della difesa degli interessi fiscali 
lo vada richiedendo, il Presidente della Repubblica 
potr� porre sotto l'autorit� e dipendenza 
del Consiglio di Difesa erariale gli avvocati che 
il Fisco abbia in altre .A.mmirustrazioni pubbliche; 
allo stesso fine, il Presidente della Repubblica 
potr� riportare tutta la rappresentanza giudiziale
� superiore dell'Erario al Presidente del Consiglio 
di Difesa erariale ed uniformare la rappresentanza 
di prima e di seconda istanza per 
confidarla definitivamente agli stessi funzionari 
(art. 7). 

Il titolo secondo tratta del Presidente del Consiglio 
di Difesa erariale (art. 8-9). Il Presidente 
del Consiglio ha le seguenti attribuzioni: 1� la rappresentanza 
giudiziale dell'Erario in tutti gli 
affari portati innanzi ai Tribunali, potendo conseguentemente, 
ove lo ritenga nec�ssario, assumere 
per s�, od a mezzo di incaricati (apoderados) la 
difesa che dovesse spettare ad altri funzionari, 
che cesseranno pertanto nella loro rappresentanza; 
20 la Direzione superiore, di concerto con 
il Consiglio, di tutti gli affari giudiziari in cui lo 
Erario sia interessato e la cui rappresentanza e 
difesa fosse prevista dalla presente legge, dovendo 
impartire le istruzioni necessarie; 30 la vigilanza 
sup�riore (supervigilancia) sulla condotta funzionale 
dei difensori e rappresentanti giudiziali dello 
Erario; 40 la formazione della statistica generale 
degli affari di carattere giudiziale, dipendenti dal 
Consiglio, e la raccolta metodica e ragionata delle 
sentenze emesso nelle cause erariali (de Hacienda); 
50 la distribuzione tra gli avvocati del Consiglio, 
della difesa dei giudizi di prima istanza che sieno, 
vertenti in Santiago e dei ricorsi �che vertano nelle 
cause delle provincie; il Presidente stesso avr� 
la difesa di quelle cause che stabilir� il Consiglio 
(art. 8). � proibito al Presidente del Consiglio 
di Difesa erariale l'esercizio della professione di 
avvocato; potr� tuttavia disimpegnare le funzioni 
di arbitro (art. 9). 

Il titolo quarto concerne gli avvocati procuratori 
erariali (abogados-procuradores fiscales) e gli 
avvocati ausiliari (abogados aumiliares) (art. 10-13). 
in ogni capitale di provincia, sede di una Corte 
di ,appello, e nelle citt� di .A.ntofagasta e d!,l\'l:ogallanes, 
vi sar� un avvocato-procuratore erariale, 
che avr� i compiti seguenti: 1� rappresentare 
l'Erario, in prima ed in seconda istanza, in tutti 
gli affari ( asuntos) giudiziali in cui questo sia parte 
od abbia interesse; 2� assolvere alla difesa dello 
Erario in tutti i giudizi in cui questo figurasse 
come attore (demandante) come convenuto (demandato) 
o come terzo interessato (tercero interesado) 
nonch� negli affari (negocios) di giurisdizione volontaria, 
salvo che il Presidente del Consiglio affidasse 
la difesa di cause determinate ad uno degli avvocati 
.del Consiglio stesso; 30 formulare i pareri di carattere 
legale che le autorit� richiedessero a mezzo 
dei rispettivi intendenti e governatori (art. 10). 

Gli avvocati-procuratori erariali non interporranno 
n� contesteranno senza previo parere del 
Presidente del Consiglio erariale e senza aver 
ricevuto istruzioni al riguardo; ove credessero 
che le istruzioni trasmesse dal Presidente non fossero 
adeguate (no guardan conformidad) con i 
fatti e con la situazione giuridica dell'Erario, 
faranno le osservazioni che credessero opportune; 
tuttavia, ove il Presidente dovesse insistere, essi 
procederanno in conformit� delle istruzioni di questo; 
ove non ricevessero opportunamente istruzioni 
per i giudizi in cui l'Erario figurasse come 
convenuto, risponderanno alla domanda e faran:�10 
le procedure necessarie, dandone conto al Presidente 
del Consiglio erariale (art. 12). Il Presidente 
del Consiglio erariale terr� al corrente il 
Presidente della Repubblica delle mancanze in 
cui dovessero incorrere gli avvocati-procuratori 
erariali nel disimpegno delle rispettive funzioni; 
l'abbandono d'istanza giudizialmente dichiarata 
contro il Fisco, il mancato rendimento di prova, 
quando questa fosse stata possibile e necessaria 
per la difesa erariale, e l'inadempimento delle 
istruzioni ricevute sono considerate come mancanze 
gravi (faltas graves) (art. 12). 

Il Cop.siglio avr� tre avvocati ausiliari per il 
disimpegno delle commissioni che il suo Presidente 
creder� di affidare fuori di Santiago, e per 
cooperare nella difesa dei giudizi che dovessero 
passarsi in tale citt� (art. 13). 

Il titolo quinto tratta di disposizioni generali 
(art. 14-25). I giudizi in cui l'Erario figuri come 
convenuto si svolgono (se tramitardn) in prima 
istanza dinanzi ai giudici (jueces letrados) delle 
citt� che siano sedi di una Corte di appello ( Oorte 
de apelacione.q); questi saranno competenti a conoscere 
in tutti gli affari promossi nel territorio giurisdjzionale 
di detta Corte; i giudici di .A.ntofagasta 
e Magallanes saranno ugualmente competenti a 
conoscere tali giudizi; in seconda istanza il conoscimento 
delle cause erariali (de Hacienda) spetter� 
ai tribunali segnalati nell'art. 15 della ..legge _ 
3390 del 15 luglio 1918; le stesse norme si applicano 
agli affari non contenziosi in cui l'Erario sia 
interessato; nei giudizi in cui l'Erario operi come 
attore potr� questo ricorrere ai tribunali indi




l~ilil 

-146 


eati nel primo ineiso od a quello di domieilio 
del eonvenuto, qualunque sia la natura dell'azione 
dedotta in giudizio (art. 14). 

Nei g�udizi in eui l'Erario sia eonvenuto, il termine 
per eontestare alla domanda attriee � aumentato 
del ritardo (emplazamiento) ehe eorrisponda 
alla distanza fra Santiago ed il luogo in 
eui venga promossa l'azione (art. 15). Il Presidente 
della Repubbliea pu� transigere in giudizio 
eon il eonsenso (acuerdo) almeno della terza parte 
degli avvoeati del Consiglio di Difesa erariale, 
deliberato in sessione appositamente eonvoeata, 
sempre ehe l'ammontare della transazione non 
eeeeda i 500.000 pesi (pesos); quando si eeceda 
tale somma detto eonsenso deve essere dato alla 
unanimit� dei membri del Consiglio (art. 17). 
Ove il presidente del Consiglio di Difesa erariale 
si trovi nella impossibilit� di disimpegnare 
le sue funzioni, esso � sostituito dall'avvocato 
pi� anziano del Consiglio (art. 17). Gli avvocati 
procuratori erariali di provincia ed i procuratori 
delle cause dell'Erario nell'Amministrazione centrale 
(causas de Hacienda) in Santiago avranno 
il carattere di procuratori del numero riferentesi 
al disimpegno di quelle funzioni (tendr�n el caracter 
de procuradores del numero para al decempeno 
de sus funciones) (art. 18). 

La pianta del personale del Consiglio di Difesa 
erariale � la seguente: 10 un presidente, grado 10; 

2� otto avvocati 4el Consiglio, grado 40; 3� quattro 
avvocati provuratori dinanzi alle Corti di Iquique, 
Valparaiso e Valdivia, ed un avvocato-procuratore 
segretario della Superintendenza di Salistre 
in Antofagasta, grado 60; 4� un segretario avvocato 
del Consiglio ed un av'vocato~pr�ciiratore dinanzi 
la Corte di Concepci6n, grado 70; 50 tre avvocatiprocuratori 
dinanzi la Corte di La Serena, Talea 
e Temuco, grado so; 6� tre avvocati ausiliari degli 
avvocati procuratori di Valparaiso e Valdivia ed 
un procuratore di prima istanza in Santiago, 
grado 100; cinque avvocati ausiliaT� degli avvocatiprocuratori 
di La Serena, Talea, Concepci6n e 
Temuco ed un secondo avvocato ausiliario di 
Valparaiso, grado 11�; � elencato il personale 
di archivio e d'aiuto ed altro vario; la nomina 
di tale personale fino la grado 12� incluso si far� 
su proposta del presidente del Consiglio erariale 
di coneerto con il Consiglio ed il resto su proposta 
del solo presidente (art. 20). Gli avvocati del Consiglio, 
gli avvocati-procuratori e gli avvocati 
ausiliari che si ritirino o si siano ritirati dal servizio 
non potranno patrocinare in giudizio interessi 
contrapposti all'interesse erariale in nessun affare 
in cui, per ragione delle loro funzioni, abbiano 
avuto un intervento diretto (art. 21). Gli avvocati 
della Difesa erariale sono esonerati dall'obbligo 
di pagare la patente professionale (art. 22). Sono 

dettate norme di ordine impositivo (artt. 24-25). 

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