ANNO IV -N. 1 GENNAIO 1951 

RASSEGNA MENSILE 


DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 


PUBBLICJA.ZIONE DI SERVIZIO 


LA EVOLUZIONE STORICA DEI PRINCIPll DELLA SOGGEZIONE 
ALLA GIURISDIZIONE EDELLA DIFESA LEGALE DELLO STATO 


In occasione del 75� annuale della istituzione dell'Avvocatura dello Stato, pubblichiamo questo 
articolo del collega Chicca che espone in sintesi i principi determinanti lo sviluppo storico 
dell' Istituto e le principali tappe della sua evoluzione fino all'attuale ordinamento. Facciamo seguire 
a questo articolo una serie di cenni biografici di coloro che nel passato hanno onorato con 
la loro opera l'Avvocatura dello Stato ed hanno contribuito ad accrescerne il prestigio. Pubb lichiamo 
infine un'indice sommario ed organico delle questioni che saranno trattate nella Relazione che 
riguarder� l'attivit� dell'Avvocatura per il decennio 1941-1950, la quale � attualmente in corso 
di preparazione. Dall'esame di questo schema ci si potr� rendere conto dell'importanza e della 
variet� dei problemi giuridici che I' Istituto ha dovuto affrontare, in questo turbinoso decennio 
della vita nazionale, nell'esercizio delle sue funzioni di tutela degli interessi dello Stato. 

SOMMARIO. -Premessa. -IL diritto Romano : Et� r.epuhbUcana: 
a) Il 1d~ritto dei �Civse in confronto alle Magistrature; 
b) La posizione .del singolo in rapporto aue 
cos�e private dovute allo Stato (tributi) .e .ai beni� pubblici. 
-Epoca Imperiale: H Fisco; Trai.ano; Teodosio. 

L'eredil� .del Dtiritto Romano: a) 111 Medio Evo; la :Qieta 
di IRoncaglia e i Glossatori; Lo Stato patrimoni1ale; b) Il 
Giusnat'uralismo: gli :Stati moderni; e) L'opera di Giuseppe 
Mamtellini. -L'Avvocaturn E�rairial.e del Regno 
d'ltaUa. -1Suoi antec.edenti e sua istituzione. -Lo Stato 
italiano contemporaneo e la sua Avvocatura. 

Quando lo �Sfbato, nei rapporti coi singoli, si 
sottopone alla sua. stessa giurisdizione e pa.-esta 
osservanza alle relative �pronunzie, si verificano 
le condizioni del giudizio vertente fra lo Stato e 
i cittadini, del contradittorlo nel giudWio e dal 
veri:fica.rsi delle condizioni stesse sorge il problema 
dell'assistenza, della tutela e del patrocinio 
legale dello Stato. 

Oi� presuppone una evoluzione storica per cui 
l'ordinamento giurid1co valga a segnare la distinzione 
tra due sfere: in una delle quali i rapporti 
giuridici tra l'ente sovrano e i singoli siano di 

' mera sudditanza, nell'altra, pur osservato il differente 
carattere di ciascuno, lo Stato soggetto di 
diritto e il cittadino, parimenti soggetto, vengano 
a trovarsi in rispettive condizioni di equipollenza 
giuridica o di parit� in cospetto della legge e della 
�mministrazione della giustizia; poste e curate, 
a lor volta; dallo Stato. 
Ai termini di una tale evoluzione degli ordinamenti 
giuridici nella. storia i� pertanto necessa� 
rio fare cenno per rilevare, insieme, come e sotto 
q�ali riflessi abbia potuto sorgere e ricevere soluzione 
il problema della assistenza e della� difesa 
dello Stato, sotto il profilo legale. 

1. -IL DIRITTO ROMANO 
Et� repubblicana 

A) IL DIRITTO DBJI CIVES 

IN CONFRONTO DELLE MAGISTRATURE 

1) Per quanto riguarda :il diritto Romano dell'et� 
repubblicana i cennati p['esu:pposti del problema 
non potevano avverarsi, ostandovi il particolare 
carattere dell'imperittm. 

Questa locuzione � ancora. propria della nostra 
terminologia giuridica ed � adibita a significare 
la sovranit� �in atto))' poich� distinguiamo, nel 
concetto di sovranit�, due posizioni: una situazione 
di supremazia ed un suo attualizzarsi in 
ordini o precetti di cui 1� garantita la osservanza 
da materiali sa;nzioni. Questa seconda ;posizione 
implica il concetto del limite; essa lo ritrova nei 
diritti dei. singoli e sempre nella legge che definisce 
questi diritti e i modi in cui la sovranit� si 
esplica. 

Anche nel diritto romano della et� preimperiale 
si pu� ravvisare la duplicit� fra la majestas (condizione 
di supremazia) e I'imperiitm, ma diversa 
� la portata e per cosi dire la intensit� dell'uno, 
e diverso il termine di riferimento dell'uno e del� 
l'altra. 

I...a sovranit� � da noi riferita allo Stato il che 

potrebbe condurci a riferire la majestas alla 1�es 

pttbUca; mentre invece questa ,....., in anal6gfa alla 

res familiaris __. e:ra piuttosto il substrato deglf' -


interessi comuni di quel complesso gruppo che si 

inquadrava nella civitas. La majestas attribuita 

al populus e alle magistrature era la stessa che 



-2


emanava dagli Dei, donde lo stretto intreccio fra 
lo 'ius publicum e lo ius sacrum e il principio per 
cui si poneva la graduazione tra le magistrature 
che si caratterizzavano come maiores (cum imperio) 
o come� minore.s (currn potestate) a seconda 
della diversa importanza o solennit� degli auspicia 
con cui venivano assunte. 

L'imperium} in quanto riferibile alle magistrature 
come tali, � la disponibilit� intera. dell'intero 
potere :pubblico nella sua perentoriet� di forza 
militare (gladii potestas); chi ne � investito ha 
la iniziativa di convocare il popolo per la mani� 
festazione della volont� collettiva (lex est generale 
iusswm popuU seu, plebis rngante magistratu) 
e pu� porre in essere la ooeroitio, cio� rendere 
astretto ogni cittadino alla osservanza dei suoi 
.ordini mediante la forza e privarle> della libert� 
!personale. 

2) Il tagliente potere attribuito alle magistrature 
cum imperio che siassidevano in una dignit� 
sacrale, non implicava peraltro che, nella Roma 
repubblicana, fossero inesistenti quelle che oggi 
potrebbero venire definite � garanzie � opponibili 
alla illimitatezza dell'imperium e al suo eventuale 
trascendere. 

1Sfouramente l'imperium incontrava dei limiti, in 
un sistema che era in funzione della coesistenza 
tra le vari� magistrat.ure e dell'eserci~io di particolari 
poteri attribuiti ad alcune di esse nei confronti 
delle altre, e che potremmo chiamare del 
�controllo imp�ediente �. Il controllo si attuava., 
automaticamente, attrruverso la interioessio che era 
la facolt� per un magistrato di fermare nella sua 
esecuzione un ordine o un provvedimento che promanassero 
da altro magistrato 'nell'esercizio del


l'imperium. 

� Questa era tipica affezione del potere consolare 
per cui un console era in grado di paralizzare 
la attivit� del collega, e della potest� tribunizia 
che, quantunque tale (potestas cio� e non 
im.perium) pervPniva, coll'esercizio del famoso 
<<veto �, di proposizione illimitata (al tribuno del.
la plebe si apparteneva altres�, eccezionalmente, 
la coercitio) a impedire l'esercizio dell'attivit� 
inerente all'ufficio consolare; infatti il tribunato 
fu istituito a tutela dei plebei contro la prepondera.
nza dei consoli (aAtxilium a�v1ersus consules). 
� Il secondo ordine di garanzie era dato dal :r>Tincipio 
della responsabilit� dei magistrati; principio 
operativo, per la ragione cui abbiamo accennato, 
nel momento in cui il magistrato, scaduto 
dall'ufficio, avesse recuperato la qualit� di soggetto 
privato. 

Il magistrato doveva rendere conto alla giustizia 
degli illeciti posti in essere durante l'ufficio: 
questo il principio generale. 

Principalmente venivano in considerazione quelli 
p�rpetrati contro gl'interessi pubblici (res publica). 
In materia, le leges Iuliae repetundarum, 
peculatus et de residuis definitivamente disciplinarono 
una materia preesistente; per il crimen repetundarum 
funz.ionava in Roma, fin dalla seconda 
guerra �punica, un tribunale permanente (quaestio 
perpetua de rep1etundis). L'imputazione de 

pocu.latu riguard&va propriamente la appropriazione 
di pecunia 'Pubblica, quella de repetundis 
aveva pi� ampiamente tratto alle speculazioni dal 
magistrato fatte sulla propria carica (cfr. MACIDR: 
..... tenetur qui, 011,m .al~quam poJ<Jstatem h<.tberet 
pecuniarn ob iudicandum vel non iudicandum deoernumque 
aooeperit IDT VIDNULEius iSATURNINUS: 
vel quo magis aut minus quid ex 0-fjJ,aio-8.U.O--flL-Oeret} 
Digesto, 48/11, fraig. 3 e 4). 

Per tali crimini si veniva tratti in giudizio dinanzi 
al popolo romano e l'iudicium era publioum} 
accusatore poteva essere qualunque cittadino; 
Cicerone nelle famose orazioni pronunziate 
nello iudicium contro Verre, proconsole in Sicilia, 
afferma di essersi fatto lui medesimo actor. 
La fase in iure, propria dei comuni procedimenti 
civili, era circoscritta alla autorizzazione che il 
pretore urbano doveva concedere all'accusatore e, 
se gli accusatori erano pi�, egli provvedeva alla 
scelta mediante la divinatio. 

Ma quid iuris per gli illeciti commessi nei confronti 
della res :P�rivata e dei privati? Qui occorre 
distinguere tra l'uso in eccesso del potere per le 
ragioni del potere, e l'abuso del potere per ragioni 
private o di tornaconto pil'ivato. 

Per il primo caso sono da richiamare i concetti 
precedentemente esposti circa l'imperirum che � 
limitabile nella sfera del diritto pubblico mediante 
la �ntercessio, non mai in s� sindacabile. L'opinione 
di Paolo (D. LIJm INIURIIS 47-10, frag. 33) riferisce 
una tradizione : 

� Quod rei pttblicae venerandae causa secundum 
�onos mores fit, etiamsi ad contumeliam alicuius 
pertinet.; quia tamen non ea mente magistratus 
faoit ut iniuriam faoiat} sed ad 'Vindiotam maiestaUs 
pubUcae respiciat, actione iniuriarum non tenetur 
�. 

Per il secondo caso, a ben considerare, lo .stesso 
erimen repetitndarum aveva natura mistain quanto 
il danno derivato dal fare o dal non fare qualcosa 
per danaro poteva ripercuotersi direttamente 

o indirettamente su privati, e -rper riferirsi allo 
esempio pi� sopra citato -nell'iudicium contro 
Verre comparvero come danneggiati i Siciliani, 
sia quali componenti le citt�, sia quali privati. 
Su di ~he � da-richiamare il frammento di Paolo 
(D. de publicis iudiciis 48-1, fraig. 4): �Interdum 
evenit ut praei1tdicium iUdioio p%blioo fiat 
sicut in aotione Aquilae et furti... et interdioto 
unde vi, nam in his de re familiari agitU1r �. Se 
come il�Padelletti e il Oogliolo (�Storia del diritto 
romano�, p. 594) opinano, i praeiudioia siano: 
� da ritenere sentenze di altri giudici in casi eguali 

o analoghi che non legano il giudice, ma sono recati 
innan~i dalle parti per esercitare su di esso 
decisiva influenza� o non piuttosto questioni preliminari 
prospettate su materie in nesso di accessoriet� 
con quella del giudizio principale, (publicum) 
da stralciare quindi dallo stesso; appare apprezzabile 
il comportamento illecito_9-E:ll magistrato 
per. ragione privata, nei confronti della, r.es _ 
privata o familiaris altrui, alla stregua degli istituti 
del diritto privato in particolare della lex 
Aquilia che concerne il damnum culpa seu iniuria 
datum. 
rm::::::: & 
l&mr i:::::::::::::: mmmamr mrn nmmrn 11 m: m"" 

E 2E E dl"dl &.&l&t iiill&:li&i mi t &&JtWWPi TZZTTEE 

Comunque la trattazione di questo argomento � 
esaurita da Ulpiano che ne riassume la maturazione 
storica nel frag. 32, al Titolo � de iniuriis >> 
(Digesto, 47, 10). 

Non � lecito ai ma.gistrati aliquAd iniuriose faoere 
(proprio in quanto : ittris emecutio non hab�et 
iniuriain) ma se iniuria cio� comportamento contro 
il diritto e intenzione di ledere il diritto al� 
trui vi i�, allora il magistrato si conduce a guisa 
di privato (1quasi privatus) e per� potest conveniri. 
(Da notare che nell'aUquid ini1lrioseJ genericamente 
assunto, si pu� comprendere anche l'illecito 
aquiliano come Ulpiano medesimo espone nel frammento 
primo del titolo: � interdum iniuriae appellatione 
damnum aulpa datttm significaturJ ut in 
lege Aquilia dioere .solemus ))). 

E il resto � noto : � empectandum est quoad magistratu 
abeat. quod s� em minoribus magistratibus 
eritJ id est qui sine imperio aut potestate sint magistratiisJ 
et in ipso magistratu passe eos convnniri 
>>. 

Il rendiiconto e il giudizfo di Tesponsabilit� 
erano resi possibili dalla temporaneit�; delle ma, 
gistrature. Il consolato � sine collega >> concesso a 
Pompeo Ma�gno, apri la strada all'Iip.pero poichi� 
fece venir'e meno la posi:iibilit� dell'intercessio; 
l'Impero a sua volta, che nella 1prima fase (augustea) 
signific� piuttosto la con~entra.zione in una 
sola persona di tutte le principali magistrature 
repubblicane, fece venir meno la possibilit� e dell'intercessio 
e del giudizio di responsabilit�, per 
cui l'Imperatore venne situato piuttosto che supra 
iusJ .emtra ius.. 

3) Di conseguenza: 

a) nella repubblica Romana la lesione di diritti 
si dei singoli che di .gruppi sociali, ravivisabile 
in talune manifestazioni deII'imperiumJ poteva 
venir'e scongiurata mediante l'inter�essio. Era 
questa una garanzia che operava per intervento 
di altre magistrature nella sfera politico-costi 
tuzionale e nell'ambito concluso del diritto p��bblico. 
Contraipponeva funzioni Jrn,bbliche a funzioni 
pubbliche, non gi� il privato allo. ~tato. 

b) Il magistrato poteva, una 'volta. ridotto. 
per effetto de1lo scadere della carica temporanea, 
alla. primitiva condizione gi�ridica di civisJ. essere 
chiamato arender conto e �ccusato in pubblico 
giudizio degli illeciti perpetrati, durante la �arica, 
contro� gl'interessi pubblici. Quanto agli illeciti 
commessi con abuso della carica per m�tivi iprivati 
e a privato tornaconto suo, contro la res privata 
altrui, potevano i privati far valere verso 
di lui le proprie ragioni. 

1Ma in siffatti ca;si, era esclusivamente impe� 

gnata la responsabilit� di lui privato e non gi� 

.quella del popolo Romano, con che si escludeva 

che iquesti dovesse ,contraddire o difendersi. 

B) LA POSIZIONl!l Dl!JL SINGOI,o IN RAPPORTO ALLE 

COSEJ PRIVATEJ DOVU'l'lll ALLO STATO (TRIBUTI) E AI 

BENI PUBBLICI. -L'AF.JRARIUM, 

4) Giuseppe Mantellini (Relazione 1876-80, Prolusione 
pag: 72) a proposito dell'aerarium cosi si 
espliime � i� il sacro erario custodito nel tempio di 

mwt&&: &&&i&&iW3&J&&&&&&&�M&i: ::it&i&&&i& ,&JM&&Wijjf:fkiWJ: :~mrwm.mm --


Satu1�no dove colano i tributi, nervi della Repubblica 
che Dio guardi a chi avesse osato recidere 
>> e� riferisce le parole di Oicerone nell'orazione 
�sulla legge Agraria : � ne incidant ner'vos 
populi Romani, adhibea�nt man'lls t'1ectigalibus vestrisJ 
irrumpant in aerariwm �. 

La custodia del pubblico erario nel tempio di 
Saturno imprimeva allo stesso in effetti un carattere 
sacro, rendendolo partecipe del divinum ius 
sottraendolo perci� al regime giuridico prroprio 
delle res in genere, dal momento che la res sacra 
non riceveva neanche la aestimatio (�D. de div. 
rerum. iUlpianus ))' fragm. 9, n. 5) n� tanto meno, 
poteva formare oggetto di pretese da ~parte di 
privati, di giudizi, o venire raggiunta da procedure 
esecutive. . . 

L'�aerarium d'altronde non aveva quella che potremmo 
definire una prop1ria personalit�, o qualit� 
di soggetto; era una cassa cui �veniva preposta, per 
l'amministrazione, una speciale magistratura: la 
questoria ; ma, alla OensUTa ineriva in proposito 
ima pi� lata potest� che si riferiva alla generale 
direzione, e a-Ila formazione della sua consistenz.a 

(aerarium facere). 

se tale era la condizione giuridica del pubblico 
tesoro alimentato dalle ricchezze prrelevate, sotto 
forma di tributi, dalla economia, privata nella fase 
in cui dette ricche2'Jze erano ivi confluite ; la fase 
del prelevamento costituiva il punto in cui f:ra i 
cittadini e lo Stato percettore dovevano legarsi 
particolari rapporti giuridici, suscettjbili di regolamentazione 
e di tutela. 

Se al compito della p�rcezione e della esazione 
avesse dovuto direttamente provvedere una maig~stratura: 
in forza del generale indirizzo che abbiamo 
verificato informare il diritto .pubblico romano; 
il '.diritto dei singoli non avrebbe ipotuto 
essere fatto valere contro la ma,gistratura stess~, 
bensi nell'eventuale giudizio di responsabilit� contro 
il suo ex titolare ; ma perci� non avrebl;>e potuto 
ricevere n� immediatezza nP. certez,za. di tutela. 

A queste esigenze l'ordinamento giuridl(fo apprest� 
adatta soluzione ; non potendosi << priva� 
tiz.zare >� la funzione pubblica (nella specie, cen
�soria) se ne prrivatizz� l'esercizio concedendoio iper 
pubblico incanto a soggetti privati che, nello svolgersi 
del munere, privati rimanevano e p~r'Ci� 
potevano -privati contro privati ,,_ essere sottoposti, 
'Pe.r gli atti abusivi della relativa gestione, 
alla comune giurisdizione. Cos� ebbe vita l'istituto 
giuridico dell'appalto della riscossione delle pubbliche 
entrate, mediante i � publicani >>. I public;
mi erano riunit_i in societ� del tipo della modernac 
aiccomandita, con un presidente responsabile 
(m�nOerp18), soci concorrenti ai guada.gni in 
proporzione dei rispettivi apporti, e un amministratore 
(magister) residente in Roma. Le controversie 
fra i publicani e i cittadini-cadevano 
sotto la giurisdizione pretoria, l'editto del pretore 
concedeva ampio giudizio contro i publicani e i 
loro dipendenti, la responsabilit� deii quali in 
tema di danno era stabilita con criterio assai ri� 
gido, com',� riferito da Ulpiano (in� Dig ))' 39-IV; 
fi'agm. 1). 


--:ot 4 


5) L'ager publious contrapposto all'ager mritanus 
(propriet� individuale) e forse all'ager gentilicius, 
fu dilatato dalle conquiste che dettero a 
Roma la disponibilit� di nuovi territori, e indussero 
tutto un insieme di distinzioni sul regime giuridico 
della pil.'opriet� immobiliare a seconda della 
sua giacenza entro o fuori determinati confini 

(res in solo Italico vel emtra). 

Il problema circa l'ager publicus fu della attribuzione 
in principio e della assegnazione in concreto. 
Risolutolo coll'attribuire in principio e sul 
complesso la qualit� di dominus al popolo Romano 
e col distribuirne parti di.vise aJ. oives, sorse 
quello della configurazione giuridica da dare alla 
situazione resulta.ntene. La conc�ezione relativa 
� fissata in chiari termini da Gaio (II-74) �in eo 
solo dominium est populi Romani, nos autem possessionem 
tantum et ususfr'lictum habere videamur 
�. 

Invero, eccezione fatta pe:r quelle porzioni divise 
dell'ager, cedute in propriet� quiritaria ai singoli; 
in via di massima lo Stato Romano comp1arve 
quale titolare di un diritto dominicale eminente e 
radicale sui fondi divisi; i singoli beneficia.ri di 
questi liltessi fondi, come utilisti (analogia, questa, 
coll'enfiteusi; istituto di origine ellenistica). 

Pertanto questi ultimi rimanevano tenuti alla 
prestazione al popolo Romano di un periodico 
vectigal (donde il nome di agri v�eotigales ai terreni 
conceduti) che, quantunque designato colla 
locuzione comune alle prestazioni tributarie, ne 
differiva essenzialmente in quanto era dovuto non 
a causa della condizione in chi lo erogava di membro 
della collettivit� nazionale e di collaboratore 
alla formazione dallo aerarium, ma in forza di un 
rapporto giuridico speciale. 

Alla divisione in piarti dell'ager publicus e alla 
conseguente assegnazione, fu preposta una sipeciale 
magistratura collegiale, specie quando l'assegnazione 
si accompagnava colla deduzione di 
colonie (triumviri agris dandis assignandi..s, e poi 
duoviri agrarii, d�uoviri ciolonire dedu.cendre agroque 
dividundo). 

T'ale magistratura :Cc /riceveva l'imperium con 
una lem curiata per tre o cinque anni, onde giudi-� 
care e limitare I'ager privatus e il publiaus, ed 
era accompagnata da ag1�imensores, scribw, architeeti, 
ecc. � (LANDUCCI: �Storia dir. rom. �, pagina 
4142~, note). 

Appare logico inferire che questa magistratura 
speciale avesse potest� di giudicare anche sulle 
controversie evenibili in margine alle assegnazioni 
e alla. misura del vectigal, controversie i cui soggetti 
sarebbero stati, necessariamente, da un lato 
l'utilista e dall'altro il titolare del dominium e 
cio� il popolo romano. 

D'altronde, la concezione circa le cose pub


bliche del popolo romano -che al pari di 

quelle religiose e sante o delle civitates non 

erano suscettibili di usucapione (D. 4-3, Gaio 

fragm. 9) -appare modificarsi attraverso la in


terpretazione della PubUciana, laddove Paolo ri


tiene competerla (D. 6 2, fragm. lZ-2) a colui che 

in buona fede abbia ricevuta la tradizione di agro 

vectigale dal non avente diritto. Addirittura poi, 

in un sep-a.rato titolo del Digesto -si ag�er veotigalis 
i1dest emphiteutioarius petatur -� detto che 
coloro che abbiano condotto in per�petuo ad 
fruendum il fondo vectigale dai municipi, possono 
quamvis non efficiantur domini sperimentare 
l'actio in rem contro qualunque pt>ssessore, anche 
se possesso1�i siano gli stessi municipi concedenti. 
E questi ultimi, se potevano come il popolo romano 
assegnare fondi vectigali, evidentemente parteci1pavano 
della condicio iuris del popolo romano. 

Riesce difficile lo stabilire, essendo queste proposizioni 
riferite da .giureconsulti della matura 
et� imperiale, �quanto nelle stesse ci sia di residuo 
della prassi del periodo rep1ubblicano e quanto sia 
riferibile ai tempi successivi o all'interpretazione 
data in questi tempi. Peraltro la Publiciana, quantunque 
resulti dall'editto perpetuo di Adriano, � 
antica azione �pretoria. 

6) Di conseguenza : 
a) nel diritto romano preimperiale il cittadino 
aveva azione in materiai tributaria, contro gli 
abusi degli appaltatori della riscossione dei tri 
buti ,che per� erano privati. 
b) Nella dazione del fondo vectigale, ricavato 
dall'ager piublicus, si ha un rapporto non pi� tra 
una magistratura e il singolo ; ma fra questi e il 
popolo romano, entit�. astratta e domino eminente. 
Sono posti in tal modo i termini per la virtualit� 
di controversie, probabilmente 1queste a�vevano 
opportunit� di svolgimento dinanzi a speciali 
magistrati. 
Le circostanze storiche modificano in parte le 
concezioni sulla qualificazione giuridica dei beni, 
e l'istituto della Publfoiana in rem � tale da stabilire 
la possibilit� del contraddittorio tra il cittadino 
e gli enti pubblici. 

1Senza alcun dubbio una regolamentaz.ione dei 
rap1porti sostanziali e processuali tra la. nuova 
grande Roma e i cittadini s'imponeva come necessit�, 
cui doveva soddisfare l'ordine del sopra.V'Veniente 
Impero. 

Importante � il nota.re come, attraverso le vi


cende dell'ager publicus, si era fatto strada il con


cetto del dominio eminente dell'ente sovrano su 

di una certa parte del territorio. 

Tale concetto derivava dalla specialit� di una 
situazione e nella medesima ritrovava il proprio 
limite, ma, era suscettibile di svilup1pi nell'avve 
nire storico. 

Epoca imperiate 

IL FISCO -TRAIANO -TEODOSIO 

7) L'Impero si trov� di fronte a una duplice 
necessit�,: riassumere nella persona del supremo 
comandante militare (imperator) �la dignit� dj 
tutte le magistrature maggiori e del populus (che 
gliela delegava per legge) -e quindi di tanto pi� 
accentuarne il carattere eminente �. sacrale -e 
nello stesso tempo: wquare iura. Tali esigenze�-� 
erano in .certo senso inconciliabili, specie in rapporto 
alla funzione patrimoniale dello Stato (si 
ponga mente alla gi� accennata conseguenza deri




-5 

vante dalla natura vitalizia della dignit� che impediva 
il rendiconto e poneva automaticamente 
l'Imperatore meglio che supra, extra ius) ove non 
si fosse perfezionato, pOl'tato a definitive conseguenze, 
tradotto ad organizzazfone amministrativa 
il principio gi� ricevuto nell'ordinamento r<3!pubblicano 
e relativo al distacco dell'esercizio di funzioni 
pe1�tinenti a una magistratura, dalla persona 
del magistrato per investirne altri soggetti. Ma 
se �questi soggetti erano privati, l'esercizio della 
funzione degradava in un piano del tutto diverso, 
nel mentre pur sempre immaneva sull'esercizio 
stesso una ta.l �quale � spedalit� >> data dall'origine; 
per converso non si �poteva ignorare che il 
soggetto sovrano, esposto dal populus, non aveva 
potuto non avvicinarsi ai singoli nella sfera della 
iurisdiotio, specie nei rapporti scaturiti dalla sistemazfone 
dell'ager publicits. � 

Occorreva trovare un termine medio di conciliazione, 
di contemperamento e di regolazione efficace 
: questo significava propriamente wquare 
�tra e la pi� notevole aeqitaUo si ebbe colla instituzione 
del Fisco, che dapprima accostato come 
una specie di bit.dget alla persona del principe, progressivamente 
se ne distacc�, assumendo infine 
carattere di soggetto autonomo e figura non consueta 
al diritto romano (che ampiamente conosceva 
i soggetti creati dalla consociazione di persone 
fisiche) di patrimonio volto a uno scopo, di 
persona giuridica della specie delle fondazioni 
(cfr. BoNFANTID: � Istituz. Diritto rom. ))' p; 59). 

Pure allo stesso non poteva non essere in parte 
� comunicata.>> quella situazione che era propria 
della dignit�, dell'Imperatore, che eccelleva sul 
diritto comune. Ma di questa il Fisco partecipava 
non in modo plenario, bens� per l'attribuzione cli 
speciali diritti che stavano al diritto comune in 
proporzione di eccezione rispetto alla regola, ed 
era questo un altro aspetto della wquatio riferita 
alla condizione giuridica dell'imperatore. Era 
sottop:osto alla giurisdizione, ma aveva sostanziali 
privilegi. I quali p['ivilegi (che furono molteplici 
e di volta in volta attribuiti, ru� � qui il caso di 
enumerarli, possono essere citati in via esemplifi!;
ativa: l'interesse legale delle somme dovute e nei 

tardi tempi la facolt� per l'imperatore, per l'imperatrice 
e il fisco di aliena.re va.Iidamente la cosa 
altrui) (1) non attraeva.no il fisco al di fuori della 
giurisdizione, ma nella stessa erano dedotti e fatti 
valere quali diritti singolari, componendo nel 101�0 
insieme un particolare jus fisci di cui la parte pi� 
saliente era quella che aveva tratto alle successioni; 
competendogli in pr()lposito, al pari del 
fidecommissario, la h,aereditatis petitio utilis. 1Specialissima 
era la successione del fisco che non era 
a titolo di eredit� ma che si concretava in nna 
sorta di �acquisto patrimoniale >> limitandosi alla 
percezione dell'attivo o dei veri e propri �. bona >> 
e per implicando il pagamento dei legati, non rendendo 
esso Fisco obbligato 1atra vires haereditatis. 
Parimenti al fisco si devolveva la pars C'a�twa 
haeredita t�um. 

(1) Cfr. BONFANTE: op. cit., p. 272. 
Il fondamento giuridico di un taie trattamento 
sembra debba risied_ere nel principio della legittimit� 
di una sorta di � occupazione )) analoga a 
quella che giustificava la apprensione !lei � bcna 
vacantia )). Occup1azione che non era la stessa cui 
qua1unque soggetto veniva abilitato n�i confronti 
della res nullitts di diritto comune (re.~ mill,ius 
erano anche le cose pubbliche, ma nel senso che 
non potevano ess~re concepite come oggetto della. 
propriet� �privata) ma che appellava a una preli� 
minare condfoio iuris in cui lo Stato era preventivamente 
costituito, per la priorit� di ascriversi le 
propriet� che fossero temporaneamente sprovviste 
di titolare. Questo principio che doveva nei secoli 
successivi svilwpparsi nella. teoria. del diritto pubblico, 
pare si sia fatto strada nei p>rimissimi tempi 
dell'impero: difatti la devoluzione della pars caduca 
haereditatwrn risale a disposizioni della, lew 
Iulia et Papia Poppeia, ed in origine quella successione 
che competeva al :fisco era stata devoluta 
all'awarium. Giacch�, cosi come lo ius fisci fu il 
prodotto di una evoluzione storica in costanza del 
l'impero, e la struttura e la fisionomia. del fisco si 
andarono col tempo p�erfezionando, il fiscus awsaris 
super� ma non obliter� l'aerarium il quale 
continu� a sussistere, come tesoreria e con varie 
suddivisioni, fino a tardissima epoca imperiale 

(sacratissimum a.erarium). Augusto anzi istitu� 
l'nerariurn militare e lo aliment� colla vigesima 
hnereditatum e la centesima rerum venialium. 

Si operarono poi le differenziazioni tra la res 
privata principis e il patriinonium principis la cui 
precisa natura � �disputata. 1Si � ritenuto che i 
fttndi patrimon4ales fossero le terre del IFisco 
(1SAVAGNONEJ: � Le terre del ,fisco ))' 1902, p. 58) 
ma pu� dirsi che per .quanto si riferisce a.ll'ag�er 
pu,blious l'Imperatore -e �quindi il Fisco.-venne 
ad essere sostituito nella condizione in cui anteriormente 
versava il popolo romano (cui del resto 
egli costituzJ.onalmente succedeva ai sensi della 
lew de imperio) talch� Gaio, nel citato suo frammento, 
aggiunge esattamente alla locuzione � populi 
Romani>> quella: � vel Caesaris >>. 

Nel momento storico in cui il Fisco raggiunge il 

suo completamento di struttura si presenta come 

un complesso di uffici distribuiti nelle varie pro


vincie dell'Impero (stationes fisci) e composti di 

ufficiali amministrativi e di consulenti e patroni 

legali -advocati fisci -tra cui tenne luogo pri


mario e degna celebrit� Papiniano, di cui furono 

assessori Paolo e Ulpiano. 

Degli adrocati ftsci si occupa un titolo speciale 
del Oodex, riportando quattro costituz.ioni �(di 
Antonino, di Valeriano e Gallieno, di Costantino, 
di Valentiniano e Teodosio) che principalmente riguardano 
la facolt� �per �l'avvocato del .fi.sco di 
concedere la propria opera a privati, purch� non 
contro il fisco. 

A questo punto si attua il principio deUa. rap


p:resentanza dello Stato, come soggetto patrimo-


niale, nei giudizi civili, e �per la difesa dei di.ritti 

soggettivi riconosciutigli, in via di privilegio o 

meno, dall'ordinamento giuridico. 



6 

Una sorta di equivalen:za, agli effetti della giuri� 
sdizione, tra il maggior soggetto e gli altri soggetti 
di diritto deve essere sta.ta conseg.uita, per effetto 
della pienezza dei tempi, della matu:rit� civile, 
della hurnanitas degli imperatori, in modo felice 
se Plinio il giovane (piuttosto deferente amico che 
adulatore) pu� rivolgere all'imperatore Traiano 
queste significative parole: � FJodem foro utuntur 
principatit8 et libertas. Qu,aeque praecipua tua 
gloria e.st: .sacpiu.s vincitur fi.scu.s, cuiu.s mala 
cau.sa numquam e.st ni8'i .sub bono princ,ipe >> 

(Oraz. 11, � XVIII). 

8) L'equilibrio massimo raggiunto dalla civilt� 
dell'Impero, nel senso che tutti gli abitanti furono 
cittadini (Caracalla), tutte le genti che etnicamente 
lo componevano non ebbero differenze, gl'Imperatori 
poterono raggiungere la porpora senza. riguardo 
alla nazione di provenienz� restando regola 
per tutti il diritto e la tradizione romana; si alter� 
e venne a perdersi per il prevalere progressivo 
dell'elemento ellenistico orientale. 

Da Diocleziano in poi, con pociie eccezioni, la 
fi1gura dell'Imperatore and� mutandosi in quella 
di un monarca assoluto appunto del tipo orientale, 
e quanto pi� essa assunse lineamenti autocratici, 
tanto pi� la forza dell'impero si affievol� e le istituzioni 
andarono declinando e confondendosi. Dimodoch�. 
gli a:ppellativi diretti a qualificare la 
persona dell'Imperatore (dom'inu.s) piuttosto appaiono 
soddisfare ad una enfasi cortigianesca 
tendente al bizantinismo, che significare una realt� 
che fosse nelle cose. 

Comunque, quale che fosse la involuzione dell'impero, 
il tesoro apprestato d11lla ela.borazione 
plurisecolare del diritto romano non venne dissipato, 
anzi si sent� il bisogno di ancorarsi al diritto 
come a qualche cosa di fermo e di certo e 
cos�, in tarda epoca, si ~pervenne a richia.mare, diversamente 
assumendolo,, il concetto di :quello 
iu-<s re.spondendi che gi� �Augusto ~ a finalit�., 
invero, politiche -aveva concesso a taluni giureconsulti 
suoi amici, e che Adriano -il sistematore 
dell'editto perpetuo -avev� riconosciuto a quelli 
ritenuti i pi� degni. 

Una celebre costituzione di Teodosio e di Valentiniano 
III attribu� valore di leggi ai responsi di 
Papiniano (l'advocatu.s fi.sci) di Ulpiano, di Paolo, 
di Gaio e di Modestino : �. evidente che il contenuto 
dei responsi che implicava a sua volta la 
elaborazione e la sistemazione degli istituti, resulta.
va vincolante �per la forza. non pi� dell'opinione, 
ma addirittura della legge. 

L'indirizzo di Teodosio condusse alle compilazioni 
(cod. theodo.sianu.s) che Giustiniano doveva 
in seguito universalmente completare; ma il Diritto 
gli va debitore forse di ben pi�; delle seguenti 
dichiarazioni: � Digna vom e.st maje.state 
regnanti.s legibu.s alligatum et principem profiteri. 
Adhuc de auctoritate iuri.s no.stra pendet auctorita.
s, et revera maiu.s imperio e.st .submittere legi�� 
bu.s princ,ipatum �. (�In codice Iustinianeo �, 
I, 14-9). 

Il contenuto di questa costituzione fissa il punto 
toccato dalla evoluzione del diritto :pubblico dell'impero 
e ne consegna. i resultati al tempo futuro. 

Se pure � vero che l'imperatore si limita ad affermare 
generioc!Jlmente ,('vom); nell'1indicare ci� 
che egli ritiene essere � d�ignum nuije.st<ite gi� in 
primo luogo esprime un concetto che ampii.amente 
si diffonder� nel medioevo circa quanto si � addice 
� alla sede imperiale sotto il profilo dell'etica 
; ma nella specie egli riferisce la dignit� a coscienza 
giuridica, col definire �quale sia la giustificazione 
dello Stato e da quali elementi dipenda 
non solo 1'�� azione � ma la situazione stessa del 
soggetto im~perante. Lo Stato � stato giuridico; la 
sua autorit� dipende dall'autorit� del diritto e il 
sottoporre lo stato alle leggi o� la pi� alta affermazione 
della sovranit� (m,afu.s imperio): in quanto 
lo Stato sottomette s� medesimo, e si autolimita. 
Se, come abbiamo pi� avanti osservato-, la situazione 
istituzionale della fase cesarea dell'impero 
poneva l'imperatore extra iu.s, e in tale condicio 
lo confermava indirettamente lo sviluppo storico 
del Fisco, il successivo prevalere della concezione 
autocra.tica va.leva dedsamente a porlo .supra itt.s. 

Per cui i rapporti giuridici che si potevano stabilire 
colla persona dell'imperatore potevano essere 
tali soltanto a met�, nel senso che erano 
sprovvisti di pra.tica sanzione. 

Il concetto per cui i rapporti fra il �principe, 
privata persona, e gli altri soggetti di diritto potevano 
incontrarsi nella sfera di un diritto senza 
sanmone, ma pur diritto in linea teorica, si 
andava. cos� facendo strada come si faeeva strada 
la dottrina di uno iu8 n�tura.Ie, contrapposto 
allo iu.s civile (diritto positivo) per cui, ad esempio, 
quantunque la schiavit� fosse giuridicamente 
sussistente per lo iu.s civile; tutti gli uomini 
nascevano liberi, e tali, nella sfera dello iu.s 
naturale, dovevano considerarsi. 

La costituzione Teodosiana contempla per implicito 
la ,questione per quanto rigu�rda il principe, 
e la risolve nel senso di legarlo personalmente 
all'osservanza della legge comune, quindi del diritto 
positivo (legibu.s alligatum et principem). 

Per quanto poi riguarda l'assunto della nostra 
trattazione, � da dire che Teodosio, programmando 
la totale sottoposizione alle leggi del principato 
e dell'imperatore (e ribadendo il principio in concreto 
col prescrivere altrove: � Ood. Theod., I, 
1, Contra 'iu.s re.scripta non valeant, qiwcumque 
modo fu.erint irnpetrata �), pronuncia l'assoluta 
parit� tra i soggetti privati e lo Stato di fronte 
alla legge ; il che dovr� conseguire la sua realizzazione 
negli stati moderni non per atteggiamento, 
facoltativo ed eventuale, del sommo imperante; 
ma per necessit� connaturata agli ordinamenti 
giuridici. 

9) Di conseguenza : 
a) La evoluzione giuridica dell'impero romano 
port�, nel suo progredire nel tem!'io, attrave1�so il 
Fisco, gradualmente autonomo, a distinguere �ielfo 
Stato una soggettivit� patrimoniale sostanziata di 
diritti singolari e a sottoporlo in questa veste, per 
i rapporti coi privati, alla giurisdizione. 

m:: :::::M& ,&&JR':&Q&&W! &.&i& ::::::W HM&!,,&:: :&i&i&i ::f&&if :&&k&&&&&:::::: G&ill&@L&, 


__. 7 __. 


Da un tale stato di cose deriv� la creazione istituzionale 
delle stationes fisci e dell'advooatus 
fisci, con funzioni di consulente aU'ir�terno e di 
patrono e difensore di fronte ai terzi, nei rapporti 
colla giurisdizione. Gli advocati fisci erano giureconsulti, 
tra i quali tenne luogo eminente Papiniano. 


La situazione non cambi�, anzi si consolid� nell'estrema 
fase dell'Impero� in cui presero vigore 
di leggi i responsi dei giuristi, e in cui Teodosio 
afferm� il principio dello Stato giuridico. 

b) Dal che � destinata a prendere consistenza 
nel futuro: 

1� la tendenza a considerare certe potest� 
dello Stato alla stregua di diritti soggettivi sovraipposti 
alla sfera del diritto comune e allo stesso 
facenti eccezione (privilegi); 

2� la tendenza a precisa.rsi in dottrina del 
fondamento di certi diritti comunica.ti a.I Fisco 
dalla� posizfone giuridica, dell'Imp1eratore (quale 
veniva storicamente a resultare a.nche dal trasferimento 
nella di lui persona delle potest� e dei diritti 
del popolti Romano) in particolare, la aoquisizione 
della successione dei privati e la validit� 
della alienazione della cosa altrui. 

Il fondamento consisteva nell'ammettere, �potenzialmente, 
una sorta di dominio eminente del popolo 
romano e del principe sulle cose oggetto del 
diritto dei privati. Di qui un'affermazione contenuta 
in una costituzione (gTeca) del divo Antonino 
: � io sono il padrone del mondo � Eyw .ev 
-r:ov u6fJ.ov uvewi;, : riferita nel Digesto alla Lex 
Rhodia de iactu (D. 14, 2, fragm. 9) e un'altra 
di Giustiniano (C. 7. 37; nel de quadrienni praescriptione 
>>: �omnia principis �) e sulle due 
svolse ampio commento la Glossa. 

(Invero Giustiniano a:ppare aver dato, aUa pro


pria, una portata ristretta in quanto soggiungeva: 

sive a sua substantia, sive ex fiscali). 

3� La tendenz.a a ritenere come esistente una 

sfera giuridicoietica, superiore a quella in cui 

operava il diritto dell'imperatore e nella quale 

perci� anch'egli poteva essere, sotto l'aspetto pu


ramente morale, v�ncolato. Tale sfera era quella 

dello ius naturale costituito con apporti di dottri


ne filosofiche e di elementi dello ius genUum, diver


so peraltro da quello ius gentium che nel diritto 

romano classico, ad opera del pretore peregrino, 

incorpor� nel diritto romano quiritario istituti 

propri di nazioni straniere. Q'uest'ultirno era., nel


l'origine e nella traduzione, diritto positivo; 

l'altro result� dalla estrazione dal diritto in ge


nere e quindi dallo stesso diritto romano, di prin


cipi generali inerenti a regole fondamentali della 

convivenza civile (cfr. D. �de iustitia. et iure�, 1). 

Venivano in tal modo ad essere tracciate per 

sommarissime linee, quattro sfer-e giuridiche ri


s1pettivamente sovra.pposte: una del diritto co


mune (p�rivata-sociale), una del diritto statale


patrimoniale in cui si precisavano diritti sogget


tivi singolari in via di eccezione (privilegi), una 

terza che riguardava, il fondamento . di tali diritti 

sog1gettivi in rapporto al diritto comune e ne costi


tuiva la base; una �rjuarta. in cui il dirit~o veniva 

considerato al lume di princip� etici, e questa era 

� sfera di salvezza � perchi� idonea a porre limite 
alle altre, influendo la forza morale dei ~principi 
in esse contenuti, sulla condotta personale del 
supremo imperante. 

II. -L'EREDIT� DEL DIRITTO ROMANO 
PREMESSA 

L'Impero romano cadde materialmente e ad esso 
subentrarono le nuove genti, in un primo periodo 
caotico, in cui � la lotta di tutti contro tutti � fu 
la maggior verit�. 

Ma nel momento in cui il torrente barbarico cominci�, 
come era storicamente necessario, ad �facanalarsi; 
e le nuove convivenze a darsi una forma 
; venne fuori il testamento col quale l'Impero 
Romano ~e �quindi la compilazione bizantina avevano 
benificiato le genti dell'avvenire, di tanto 
diverse: il complesso delle norme giuridiche racchiuse 
nel 001.,pus iuris civilis. 

Se le diverse genti le compresero e lo utilizzaJ>
ono a modo loro, le norme in esso elaborate e 
ricevute erano ormai acquisite all'umanit�, tanto 
pi� che il principio dell'Impero non venne meno; 
d'allora in poi il Sacro Rom~no Impero rimase in 
vita non tanto per forza materiale propria quanto 
per la forza del diritto e della tradizii.one, fino ai 
tempi moderni. 

Il Corpus iuris fu la legge universale s� del rSacro 
Romano Impero come dei nuovi innumerevoli 
aggregati e cos� come la nuova civilt� si svolgeva, 
quella legge si adattava alle nuove necessit� per 
via di commenti e di aggiunte marginali ad opera 
dei giureconsulti del tempo~ Tale fu la Glossa: 
un commento. 

Occorre notare che nella, lotta che si svilupp� 

dopo la caduta dell'impero romano emersero non 

gi� i popoli -che in gene��e non avevano altra 

fisionomia se non quella etnica -ma i caipi, a lor 

volta in lotta per la supremazia di uno sugli altri 

che per�, quando conseguita, non era tale da eli


minare la potenza di questi altri e di dare a quel


l'uno il potere assoluto. Costui, una volta acqui


stato il potere, ricor:r-eva al diritto .per consoli


darlo e legittimarlo, e gli altri pure ricorrevano al 

diritto per legittimare e giustificare il loro. 

Si a-veva una coesistenza di poteri ciascuno a 

propria origine, in uno stesso territorio, tra. il 

mona;eca e i suoi compagni (comites). Cos� sorse 

il feudalismo che si affrett� a documentarsi dal 

punto di vista legale. Il monarca o l'imperatore 

sosteneva il proprio diritto soggettivo a uno sta


tus personale d�a�l quale derivavano il diritti sin


golari sovrastanti il diritto comune, e la. esclusi


vit� di comunica:re gli stessi ad altri {investiture), 

per il che faceva leva sul dominio ; il feudalismo a 

sua volta affermava uno status simile, preoccupan


dosi della relativa perpetua.zione ; e perci-� -caip


tava a suo vantaggio gli istituti del dominio, della 

successione, dell'enfiteusi e del fidecommesso. 

,n diritto pubblico de!ll'epoca era quindi la 

materia del diritto privato e del diritto romano 

veniva.no utiliz,zati e volti alle nuove finalit� gli 


] m;

::::::i. :::&AL:: ::::fil 


&& fu&& 


' 

-8 

istituti privatistici, assunti d'altronde nella sfera 
del privilegio in cui solta.nto risiedeva potenza e 
libert�; d'onde l'ambizfone per gli individui ad 
affermare o a costituirsi per via d'investitura lo 
stato civile che condizionava il privilegio: -la 
nobilt� -e per le collettivit�., aspiranti a autonomia, 
le immunit�,. Il fou�a.lismo fu pianta tenace 
appunto perch� i principi successori che esso 
aveva 3!Cquisiti lo perpetua.rono di secolo in se,colo ; 
per venir meno dovette venire meno tutta una 
classe dirigente. 

La storia del diritto non segue� la vicenda del 
tempo in senso materiale, ma quella degli ordinamenti 
giuridici e delle loro crif;i ; cio� del passaggio, 
rviolento o meno, da quelli di un tipo a 
quelli di un altro tipo. 

A seconda degli stessi vmriano i principi attinenti 
alla difesa e a.Ha assistenza legale dello 
Stato. Ora di crisi importanti ce ne sono state, 
dalla caduta dell'Impero romano, due; una: 
quella. che si pales� nella Dieta di Roncaglia e 
nella guerra condotta dagli IHohensta:ufen contro 
i comuni Lombardi, che mise sul tappeto le pi� 
importanti ,questioni poste dalla coesistenz,a dell'impero 
fenda.le, della tradizfone roma.nistica e 
della indipendenza comunale; l'altra: che si pronunci� 
per l'ruffermarsi e il prevalere delle dottrine 
giusnatura.Iistiche, giustificanti il sorgere 
degli stati moderni. Ambedue non prescindevano 
dalla eredit� del diritto romano : la prima per 
premessa; la seconda poich� il diritto naturale 
fu elabora.zione, in senso filosofico, di quei 
principi. 

A) IL MID�noovo -LA DIETA DI HoNcAGLIA 
El I GLossA'rom -Lo STATO PATRIMONIALEJ 


1) Il feudalismo franse il principio della unit� 
d'ella giurisdizione legandola al territorio sul 
quale si spiegava un diJritto reale del titolare del 
feudo. Ne deriv� il problema della coesistenza e 
della estensione di una giurisdizione generale in 
rapporto a tali giurisdizioni p1arziali e, posto il 
termine della realit� della giurisdizione, della 
natura di ,quei diritti �reali che potevano ascriversi 
all'Imperatore, o alla Corona, nei confronti del 
feudo. Donde il principio di una controversia tanto 
nel campo della politica che in quello del diritto, 
e la necessit� che l'imperatore fosse assistito 
da giureconsulti; anche per la elaborazione 
delle norme di legge, dal momento che la iurisdictio 
significava non solo la. pronunzia del diritto 
nella controversia singola ma altres� la dichiarazione 
del diritto come norma generale, assommandosi, 
nella persona dell'imperante, anche 
la funzione legislativa. 

Cosicch�, in tale ~poca storica venne a deli


nearsi la figura del giureconsulto (( a latere )) in 

parte consigliere, in parte difensore e in �parte 

giudice, quando non addirittura legislatore, sotto 

l'autorit� imperiale; fli tale natura fu lo iu,s re


spondendi attribuito dall'imperatore ai giurecon


sulti dello Studio bolognese, ben pi�, nel suo con


tenuto, sosta.nzfoso che non 1quello concesso da 

Angusto e da Adriano ai giuristi romani. 

21) La pi� g1�ande controversia dell'epoca si :Precis� 
in occasione della Dieta di Roncaglia ed ebbe 
per definitori e difensori delle opposte tesi i giureconsulti 
dello Studio Bolognese : Bulgaro e Martino. 


L'onorario per colui che sostenne la tesi imperiale 
(:Martino) fu di un cavallo bardato d'argento. 
�Ma giudice fu tutta la Glossa che sanzion� 
la soluzione data dall'antag�onista (gloissa ornnis 
tenet pro opinione Bulgari). 

L'imperatore Federigo Barbarossa cal� in Italia, 
come � noto, per sottomettere all'autorit� imperiale 
i Comuni lombardi che rivendicavano l'autonomia. 
Ma fu vinto e salv� il proprio prestigio 
non per via delle a.rmi. Egli era rvenuto in Italia 
accompagnato dai pi� potenti signori germa.nici 
e la definizione della �questione che egli pose ai giurisperiti, 
gli stava a cuore per i riflessi della posizione 
propria non solo di fronte ai Comuni, ma 
anche d� fronte ai grandi feudatari. La 1questione 
ruveva base in quella parte della tradizione romanistico 
~ imperiale che implicava -come gi�. abbiamo 
osservato in precedenza -l'esistenz.a di un 
dominio radicale dell'Imperatore sulle cose giacenti 
nell'impero e che veniva confortata specificamente 
dai passi delle a.vanti citate costituzioni� 
Antoniniana e Giustinianea. Domanda: est irnperator 
dorninus rnundi qtto ad proprietatern ? Risposta 
di Martino: affermativa. Responso di Bulgaro 
: M'l11ndum est snum et res in eo contenta; 
sunt suae quo ad iurisdictionern et protectionern. 

(Glossa ad constituz. � Omnem � proem. Digest. 
Ad legem Rodia de iactu : ad const. � De quadrienni 
prrosciptione � ad const.: � ad reprimendum 
� liber Feudorum. Extravagantes). 

L'imperatore � titolare di un di-ritto dominicale 
privatistico, assoluto, implicante la dis�ponibilit� 
e la rivindica del � mondo � preso nel suo 
insieme, (v. Bartolo in commento successivamente 
citato), ,quello che noi chiamiamo il cornplesso territoriale 
dello Stato ,gfacch� il mondo, in linea di 
principio, si identificava, in quei tempi materialmente 
con l'Impero. Il moll'do in senso giuridico 
concepito come itniversit�s rerurn. <Ma cos� come 
in diritto romano (e �questo fu concetto ulteriormente 
elaborato dalla Glossa e .quindi dai postglossatori) 
la propriet� di una universitas rerurn 

!oggetto) non implicava necessariamente anche la 
propriet� delle singole cose che la componevano 
(ad esempio il proprietario di un gregge rimaneva 
tale � etsi peous non sit siturn � et p'er hoo pat-et cos� 
annota Bartolo nel commento alla costituzione: 
� A.d reprimendurn � (Emtravagentes ]l'eudoruni: 
� Quornodo in laesae rnaiestatis, etc.), 
quod imperator recte dicitur dorninus mundi, idest 
u,niversalis, lioet singuli s�int dornini praediorurn 
su.orum: il dominium delPimperatore, come iprecede 
ritenuto, non implicava la !propriet� delle singole 
res oontentw in irnperiurn, con che veniva 
salvato il principio della propriet� dei singoli, 
come stato legittimo e non come stato puramente. 
3!Ccidenta.le o di fa.tto. Ma per converso la teoria 
�onduceva ad affermare che le cose che non erano 
dei singoli rientravano nel dominio imperiale 
(confrontare la posizione dei bona vacantia e dei 


r11 mnmwmm rrn:l&k&i&: Mi&J.&&P m: :::::mmmmm::::: =&:::::::::::! d&MMJ.::::: &:::Ml 


-9


bona crwduca, nei riguardi del Fisco sotto l'im]Jero 
Romano) donde la locuzione � dominio � a indicare 
�questo speciale concetto, tradotta in �quella 
di domaine dell'antico diritto francese e quindi 
nella moderna di � demanio >>. 

Ci� posto, rimaneva da definire quale dhitto 
fosse pertinente all'mperatore nei confronti di 
quelle res contentm in imperium che rientravano 
nella legittima propriet�, dei singoli. Ecco la se


. conda parte del responso. Le cose erano sum quoad 
�iurisdictionern et protectionem. E' da notare 
che non viene detta sua la iurisdivtio e la protectio, 
ma che si dicono sne le <'.ose quoad iurisdi.cit. 
et proteot. (per il che si a.fferma implicitamente 
competergli delle stesse la disponibilit� per necessit� 
della inri8dictio e dellar prote�tio. 1Espropriaz'done 
immobiUare., RequisiZI�on\e)'. 'Qui,; evidentemente, 
non si sottrae la dottrina alle concezioni 
feudalistiche, per le quali la giurisdfaione 
era concepita come un diritto reale, inseparabile 
da.Ue cose e dal territorio in cui si esercita.va; 
prescindendo da un tale elemento la giurisdizione 
non poteva prendere consistenza. E per questa 
via la iurisdictio si a.ft'erma plenariamente su 
tutte le cose contenute nelFimpero, quindi eminente 
sulle giurisdiziioni parziali, dimodoch� le 
concez�oni f1eudalistfohe cJ:ie ;la d,ottr~na inlfor� 
mano, sono daHa stessa sotto �questo pro.filo superate. 
' 

Ma l'imperium del diritto il"Omano si � trasformato, 
e si convertito nella protectfo, categoria 
giuridico-etica. 

L'imperatore tenet11r totnm mttnd�um defendere 
et protegere (Glossa); ha in mano uno strumento 
di forza �che deve impiegai�e secondo determinate 
finalit�. Qui si ravvisa patente l'influenza\ del 
� diritto naturale >> del quale si ritrovavano gi� 
gli spunti nel diritto romano imperiale; e che il 
Medioevo elabor� sotto l'influsso delle concez.ioni 
cattoliche. I glossatori, commentando le pandette 
al de htsNtia e iure, sostituiscono marginalmente 
alla parola � natura � (che avrebbe � insegnato >> 
il diritto natura.le a tutti gli esseri viventi) la 
parola Deus. In tal modo veniva ad operare sul. 
l'imperatore e al disopra del diritto, non pi� un 

complesso 'di princi1pl� etico-giuridici di formazione 
filosofica ma un corpo di precetti fissati nei 
testi religiosi. La Glosi;:;a peraltro, intese, facendo 
propria la definizione di Aw, a cumula.re insieme 
questa concezione con �quelle, anche, del diritto 
Romano. (Glossa D. atl, titttl. de iustitia et iure). 
Item nota i1t8 naturale ...... d�icri: primo lex mosaioa, 
seotmdo instinct1.1,s na.t-/trm ut hic, tertio 
itt.S gentium ..... 

L'imperatore ,quindi, nell'eser'Cizio dei suoi altissimi 
compiti, doveva praticare virt� di governante 

(imperator debet e.sse olemens_, et man.suetus, qtur 
quidem mansuetndo ew httmanitate ilesc�endit. In 
ewtran., De Pace Oostantim) e doveva esercitare 
l'imperium � in protegendo >> e cio� difendendo i 
singoli contro gli abusi del feudo. 

.Siffatta concezione dei compiti e dell'opera dei 
Monarchi negli ordinamenti europei successivi, si 
stabil� e perdur� �presso le popolaz.ioni specie in 
Francia e nel Regno di Napoli, ove i sovrani per� 

vennero, con questo sostegno, a subordinare a s� 
stessi quando non addirittura a rendere nulla, la 
potenza dei baroni. 

La questione e il responso si limitano alle res 
e non vi � cenno dei subiecti imperio. Il vincolo 
� p�ersonale � tra l'imperator� �e i s�dd1U era di 
a.Jtra natura e discendeva. dalla di lui consacra� 
zione cos� come, per le grandi monarchie, discen � 
deva dalla consacrazione del re. 

Affine era il vincolo della fi<lelitas che legava, 
all'imperatore o a.I re, i feudatari (la violaz.ione 
costituiva il crimine di fellonia) e tale vincolo si 
completava coll'obbligo della corres�ponsione di 
prestazioni in cose, danaro o in persone (sovente 
effettive, sovente simboliche) che, ricavate dal diritto 
privato romano (enfiteusi, canone), erano il 
riconoscimento realistico della sovranit� del beneficia.
rio. 

Nella comprensi�vit� del responso di Bulgaro e 
nella eonforme opinione della.Glossa, avente forza 
di legislazione, era implicito il concetto che le cose 
non �pertinenti ai singoli si appartenessea-o all'imperatore. 
Ma questo era un principio di massima 
della stessa glossa non tassativamente fissato 
(Accursio, limitandosi allo stretto commento del 
testo della costituzione giustinianea. De qnadrienni 
prcescriptione, altrove citato. (omnia prinC'ipis) 
nota: Ucet fiscaUa et patrimonialia). Occorreva 
definire non negativamente, ma positivamente 
e affermare quali cose corporali o incorporali fossero 
non gi� � eventualmente )) ma � necessariamente 
>> del principe ad esclusione di altri sog� 
getti. 

Veniva qui in questione il compendio dei diritti 
soggettivi dell'Imperatore e la loro delimitaz.ione. 
Queste le �Regalie�, che il Barbarossa consent� 
� continuassero a godere >> i Comuni per la pace di 
Costanza. � Quw sint regalim >> definisce la relativa 
costituzione -Feudorum,. liber Secundus T. 
LVI (armandice, V'�ffi publicce, fiumina nav,igabi� 
Ua ... portus, ripatica, vect'igaUa, ecc.) e la dottrina 
successiva le divise in maggiori e minori: le 
maggiori si riferivano a quelli che chiameremmo 
gli attribuiti della sovranit� (e vi fu questione sul 
si potessero alienare o concedere in temporaneo 
godimento) le minori comprendevano, nell'insieme, 
le cose che nel diritto romano erano considerate 
pubbliche nel senso che non potevano essere 
oggetto di propriet� privata (vedere pi� sopra circa 
lo speciale significato che prendeva qui l'espres� 
sione di res nullius) e che erano considerate della 
collettivit�, (univers,itas) o del popolo romano, 
quindi di spettanza dell'Imperatore o del fisco 
(i giusnaturalisti dell'epoca e della successiva contestarono 
all'Imperatore il diritto sulle cose omnium 
comune:s o amm�sero che l'uso delle stesse dovesse 
intendersi comune a tutti senza limital!';ione, 
a meno che l'imperatore non lo avesse vietato); 
venne poi ritenuto come pacifico che le. regalie 
minori si �potessero dall'imperatoa-e cedere o in ~ 
allodio o in usufrutto, a simiglianza di quanto 
acc31deva nel diritto romano per le parti fra.zionate 
dell'a,ger publicus. 

E i:: ::&MI :&�&JHH H:H:!n.nn::::: :: &DiMJ 

-10 

Le regalie vennero riferite al concetto, formalmente 
assunto dalle fonti: del diritto Romano, 
della majestas (lex Iulia rnaiestaUs), e l'uso delle 
cose cui esse corrispondevano implic� la corresponsione 
di� un tributo (gabella), riconoscimento 
della maiestas (principio feudalistico). 

4) L'ordinamento che cos� si delineava, postulaiva 
la difesa. dei dfritti soggettivi dinanzi la 
giustizia dello stesso imperatore, difesa che era 
nel� contempo affermazione di questi diritti; e 
l'opera di giureconsulti. Abbia.mo verificato come 
la maggior questione che atteneva allo stabilimento 
dei sommi 1principi del diritto pubblico gener:ale 
e che noi chiameremmo costituZJionali, fosse trattata 
e discussa nella forma di un contraddittorio. 
Questi principi, u:na volta stabiliti, valsero a 
consolidare non gi� il Sacro Romano Impero che 
aniii da qu�l tempo e progressivamente and� perdendo 
effettivit� di ordinamento efficiente sino a 
diventare niente pi� di un nome; ma altri tipi di 

1

Stati __,le grandi monarchie europee -che subentrrurono 
nella condizione dell'Imp1eratore, mentre 
le repubbliche italiane aC<quistarono l'autonomia 
de facto e poscia de iure in base alle dottrine

1

costruite dai postglossatori e perfezionate da Bartolo 
e da Baldo da Perugia che proclamarono sibi 
princeps la universitas (soggetto) in quanto per 
se sufficiens et superiorem. non recognos�cens; convertendo 
il problema di autonomia in un p.roblema . 
di autodecisione e di possibilit�'. 

Sorse quindi lo � Stato 1patrimoniale >> la cui 
differenza rispetto a quella che era stata la configurazione 
data, al Saciro Romano Impero, mista di 
elementi feudali e di elementi apprestati dalla tradiz,
ione romanistica ; stette nella organizz,aiiione, 
sempre 1pi� simile a quella degli Stati moderni; e 
in una sempre pi� accurata elaborazione di leggi 
e di istituti, orientata a un maggiore rafforzamento 
del potere regio. 

Mantenuto il principio della �pluralit� delle giurisdizioni, 
si pu� affermare che la difesa delle regalie 
maggiori e minori, davanti alle stesse, fu 
preminente funzione del Prindpato. 1Si consolid� 
iJ. fisco, istituzione avente orma,� profondissime 
ra.dici nel pa.ssato e creden"'iali di legittima,zione 
nelle Fonti ; ma non tanto come soggetto puramente 
patrimoniale a,vente la titolarit� di determinati 
diritti singolari o comuni; quanto piuttosto 
come diretta manifestazione della Corona, il 
che equivale a dire dello stesso :8tato. E come 
tale, attraiverso i suoi difensori, comparirn di� 
nanzi la giurisdizione. 

Interessa.nte in proposito � il da.re uno sguar<lo, 

tra le a,ltre mona.rchie europee, al reame di Na� 

poli. 

Il reame di Napoli a tipo accentrato aveva ac


quisito nel corso della sua storia elementi propri 

di diversi regimi che in esso si er�ano avvicendati, 

di quello dei Longobardi (Benevento) dei Nor


manni, degli Svevi, dei Francesi della casa d'An


gi�, degli Spagnuoli delle case di Aragona e di 

Borbone. Quindi gli istituti del reame di Napoli 

possono essere presi come termine medio di pa


ragone. 

La ~fagna Ouria che poi si chiam� Gran Corte, 
trattava gli affal'i criminali e la Regia. Camera 
della Sommaria (di origine Longobardo-Normanna, 
presso i Longobardi la � Camara >> era una 
specie di era,rio) quelli i11 cui fos�l:e parte il fisco. 
L'advoca.tus fisci, la cui istituzione pare si possa 
far risalire a Guglielmo I interveniva, oltre che 
presso il 'fribunale detto dell'Ammirato (Tribunale 
di diritto marittimo con giurisdizione civile 
e criminale) nell'uno e nell'altro: fis0i advooatit,s 
adsistet tam in Magna Curia, quam in Regia Camera. 
Sed postea ob oa1isarum moltUudinem ac 
rarietatem cttm unus par non esse videretur, duo 
creaU fii.ere, alter iit inoumberet negoti,is pub lici 
patrimonii in Regia Camera .. alter criminum animadversioni 
in Magna Curia. (RAPOLLA: �Commentaria 
�De Iure Regni Neapolitani �, Napoli 
1778, Tomo I, p. 110). 

L'advocatits fisci nell'Impero romano primus 
erat inter alios advocatos, unde non prohibebatur 
fav'Ore privatorum postulare durnmodo controt:er� 
sia non esset contra fiscum (ibid.) ma con disposizione 
data, da Ferdinando I, confermata da Filippo 
II, una tale facolt� fu esclusa dAtplioi ratione 
-continua il trattatista -: primo quia 
advocatus fiscali8 moltitudine negotiorum, ad 
proprittim offi1oiu.,m speotantium. detinetur. Sec'undo 
qit4a e pnblioo ,salariwm habet. Errunde V'erisimile 
est evenisse ut apud nos dignitate advocatus 
fisci ipsis iudicibus et magistratibus aequipararetur 
et citm iisdem unum idern que collegium, S'�Ve 
tribuna! constitueret (ibid). 

Pertanto l'avvocato fiscale, a difesa delle regalie 
maggiori e in pa.rticolare del diritto che si appa1
�tiene al principe di perseguire i rei affinch� 
vengano giudicati (tale attivit� era in diritto romano 
materia d�lla funzione questoria), interviene 
e conclude dinanzi la giurisdizione criminale; a 
difesa delle regalie minori, inte1"viene e conclude 
dinanzi alla giurisdizione speciale civile nelle 
cause in cui ha parte il fisco. 

E' da a,ggiungere che all'avvocato :fiscale era 
demandata anche un'altra funzione: quella di avvocato 
dei poveri. Ci� derivava dallo speciale carattere 
che era venuto ad assumere il potere del 
principe (protBotio) e del quale era una delle manifestazioni 
la beneficenza. 

In tale stato ritrovarono l'istituto gli ordinamenti 
giuridfoi moderni. 

B) -IL 1GIUSNATURALISMO 

Gli Stati Moderni 

1) Il complesso movimento del diritto naturale 
va collocato : nella sede delle opere a carattere 
giuridico, che proseguivano l'indiriz,zo tr'attatistico 
segnato dai postglossatori: nella sede delle 
opere a spunto filosofico politico che p~tevano 
essere aP'preziiate anche sotto il riflesso giuridico e 
che influirono nel campo della politica, intesa 
iri senso concreto, e dettero in questo campo alimento 
alla crisi della rivoluzione francese. 

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-11


-, 

Il movimento fu di elaborazione e fu lento, dur� 
per tutto il 17� e il 18� secolo. E va detto che la 

� direzione degli studi si spost� dall'Italia all'Europa 
centro settentrionale; alla German,ia e al1'
Austria {Wolif, Pufl'endorff, He'.inecdus), �ailla 
Olanda (iGrotius, Voet) e all'Inghilterra (Hobbes) 
per quanto riguardava il primo indirizzo, e per 
quanto riguardava il secondo ana Francia (1Montesquieu, 
Rousseau). 
S'ulla base dei principi riferiti nelle Fonti a proposito 
dello ius gentiurn, si intese a comporre innanzi 
tutto una soda di diritto generale buono 
per le relaz.ioni fra i membri di vari stati e tra i 
va1i stati, ricercando nelle legislazioni dei singoli 
popoli i fattori comuni ; e in tal modo veline 
eretto in autonoma disciplina il diritto internazionale 
che prese corpo nell'opera, fondamentale di_ 
Ugone Grozio. 
iGi� il concetto del limite all'onnipotenza del re 
si era 1posato, al tempo dei piostglossatori, di preferenza 
sulla categoria dell'iu.s gentiurn, limite 
che poteva essere rimosso soltanto dal ricorrere 
della iumta causa. (Avverte Baldo: Irnrperator 
dominia aurerre non potest' q'lkia dorninia sunt 
de iure gentiurn). 
Ma dalla verificazione di eguaglianze radicali e 
fondamentali nel diritto dei diversi popoli, si pervenne 
a concludere esserci nel diritto degli individui 
situazioni-limite insopprimibili che discendeva.
no dallo stesso fatto dell'esistenro dell'uomo, 
quali gli ordinamenti .giuridici positivi non potevano 
disconoscere; ma, se mai, incrementare. 
Nacque cos� la distinzione tra diritto naturale 
assoluto e diritto naturale ipotetico, tra fisso e 
variabile, il che ,riduceva tutto il diritto privato 
a un coripo di norme dettate dalla scienza. 
del diritto naturale. Il diritto naturale non era 
pi� un assieme di precetti etico-religiosi, efficien-� 
ti in una sfera superiore al diritto soggettivo del 
principe, ma era il compendio dei diritti soggettivi 
dell'uomo in quanto tale, diritti che erano � scritti 
nel cuore dell'uomo � ,che era.no � lui �conna.
ti )) o << innati ))' che erano mezzi per l'esplicazione 
dei suoi doveri. 
Alla nozione e alla elaboraz.ione degli stessi 
si poteva pervenire mediante la � 1pura ragione n la 
� retta ragione J> ; con questi criteri direttivi si 
composero trattati dove i diritti stessi, assoluti 
e ipotetici, venivano formulati e illustrati. 
Ma quei giureconsulti, ci� facendo, si ritrovarono 
ad a.vere raizionalmente riepilogato i princi:p'i 
e gli istituti del diritto romano, giustificati al 
lume della retta ragione o della speculaz.ione filosofica, 
e per ci�, ~frondati delle pa.rti storicamente 
caduche. Con tale c�a;rattere si presentarono i tll"attati 
degli elernenta iuris naturalis et gentiurn, e 
il diritto romano fu ritenuto come la maggiore 
esemplificazione di diritto naturale sino ad esserre 
considerato, addirittura, la � ragione scritta �. 
.Questo orientamento del giusnaturalismo proprio, 
come abbiamo accennato, ai giur�econsulti 
di nazione germanica, influ� profondamente sulle 
concezioni del diritto privato; nel senso che 
ebbe di mira come primo dato l'individuo in s� e 
per s� considerato, col suo patrimonio di diritti 

connati, e quindi come secondo dato naturale la 
societ� civile, in 1quanto necessario complemento 
dell'individuo, essere naturalmente fornito di appetitus 
societatis (Grozio). 

Si giunse a concepire la societ� addirittura 
come un vivente organismo, da� Grozfo in 1prin: 
cipio, e pi� che da altri da Tommaso Hobbes le 
cui concezioni � organiche J> sono vive pur oggi. 

Peraltro, l'orientamento non attacc� lo Stato, 
quale allora si presentava, nel senso della necessit� 
razionale di mutarne le basi di struttura e la 
fisionomia. Si sostenpe piuttosto la necessit� di 
imprimere alla sua azione e aUe sue istituz.ioni 
un moto che imporrtasse le migliori garanzie, il 
pi� forte rispetto p�r la personalit�. dell'uomo e 
lo sviluppo delle sue naturali facolt�; e per� la 
indispensabilit� delle riforme, specie nel campo 
della giustizia criminale in cui la severit� e spesso 
l'atrocit� delle �pene e delle procedure vulneravano 
1quel principio. 

Vi furorio Principi che le necessit� non disconobbero, 
e che in taluni paesi si misero su questa 
via; per il che lo Stato �patrimoniale assunse atteggiamenti 
di libera.lit� e di paternalismo. Esempio 
tipico l'Impero d'Austria, sotto Giuseppe H 
(nonch� il Granducato di Toscana retto da p['incipi 
della casa di Lorena) nel quale ebbe grande 
credito ufficioso l'opera. del giusnaturalista Heineccins 
e quindi dello Zeiller, e che in tempi �pi� 
tardi quando anzi, per effetto della iniziata restaurazione, 
la reazione a. certi princiipi politici 
del diritto naturale dominava, nel Codice Penale 
Universale della .Monarchia condiz.ion� la imputabilit� 
e la responsabilit�, penale alle .possibilit� 
di raziocinio, e introdusse una diminuente rimasta 
famosa , quella da concedersi al reo �la cui educazione 
fosse stata molto trascurata�. 

2) Ben diverso fu l'orientamento francese che 
influ� invece sul diritto pubblico, in modo da determinare 
anzi il nuovo diritto pubblico europeo. 

Il punto di vista costituzionale venne esposto 
nell'Esprit dcs lois che, come � noto, fiss� in materia 
definitiva, il principio della divisione dei poteri 
eon che si sovvertiva ab irnis la impalcatura 
degli antichi stati. Il Barone de Montesquieu, appartenente 
dalla nobilt� di toga, (dal 1716 fu Presidente 
del Parlamento di Bordeaux) tradusse in 
una opera non fatta 1per gli sp�ecialisti ma per 
tutte le persone colte, ed in modo universalmente 
accessibile, il concetto �del pouvoir sottointendente 
indipendenza e possibilit�, di controllo, quale 
si era con secolari esperienze e con secolari lotte 
con la Corona, andato precisando nella giurisprudernza 
dei Pa.rlamenti e in particolare di �quello di 
Parigi ; organi ,giurisdizionali. 

Su altro fronte si dispieg� la offensiva filosofico-
politica contro il vecchio regime che gi� rpr�ma 
del1a Rivolu~ione, erai nell'oTiinione stessa 
della classe dirigente, tramontato. Si prenda per 
pi� autorevole vessillifero il Rousseau. L�� dot-_ 
trina 1giusnaturalistica, altrove ciostr'llita., ebbe 
qui la sua popolare divulgazione e fu portata alle 
estreme conseguenze. L'individuo � tutto, e nello 
stato di natura � perfetto ed t� buono, � lo stato 


:WH!P = :::::::::: a&.f:: &i&& fr.i&:: :&& fufui&i JJ.M MMi LZL&L& 


dii! +777 ''tNJill 

...... 12 

di societ� che comincia ad umiliarlo e a renderlo 
cattivo; ed � poi lo Stato che definitivamente lo 
OP'prime. 

Purtuttavia tanto lo Stato che la societ� sono 
necessari, nella societ� l'uomo deve comportarsi 
in maniera da non ledere i diritti del s�uo vicino, 
lo 1Sta.to deve limitarsi esclusi1vamente a ga.rantire 
questa situazione di cm::e. Individualiti�. significa 
patrimonio di diritti. naturali, societ� significa 
godimento di questi diritti nel necessario 
reciproco rispetto, 1Sta.to equivale a sicurezza e a 
opinione di sicurezza, con che i diritti sono garantiti 
e possono liberamente esplica.rsi. Al di fuori 
di 1questi precisi termini, ogni ;Societ� � degenere 
e ogni stato � illegittimo. Gli uomini liberi patteggiano 
in questi termini la consociazione e la 
sottomissione allo 1Stato. 

Sotto l'effetto e l'influsso del duplice indirfazo, 
si determin� la sost�tuzione di un regime ad un 
altro. Mentre le teorie del contratto sociale indussero 
la sovranit� 1popolare e la formazione di leggi 
fondamentali in cui erano programmate le basi 
della costitrnzione degli Stati e della pubblica. convivenza, 
la concezione di una ristretta attivit� 
dello Stato limitata al punto della sicurez,za esterna 
e interna (amministrazione delle forze armate 
e della giustizia, specie criminale); le dottrine del 
Montesquieu, pi� vicine alla struttura dello Stato, 
additarono il mutuo equilibrio e controllo, ga� 
ranzia di libert�, di tre .pouvoirs condizionati 
dalla legge: di quello che la legge forma (legislativo), 
di quello che la legge eseguisce (esecutivo), 
di quello che la legge applica in funzione di giudizio 
(giudizirurio). 

3) Quando si consideri la evol;uzfone storica 
del diritto in rapporto al problema che ne occu1pa 
e coerentemente alle premesse fatte al principio 
di questa tratta.zione, e d'uopo concludere che i 
presupposti per cui lo Stato 1possa diirsi effettivamente 
sottoposto alla giurisdizione non ricorrono 
se non quando lo Stato, come nel tipo moderno 
originato dal movimento delle idee ora 
espresse, attui il principio della sovranit� del potere 
giudiziario. Ohecch� si possa affermare in 
contrario, � insopprimibile verit� che, negli ordinamenti 
del tipo precedente, lo Stato, non diviso 
al vertice nei suoi poteri, non i� giudice ma parte, 
cosi come il fisco non era parte, ma potenzialmente 
giudice. 

D'a.ltronde la limitazione dell'attivit� dello 
Sta.to al mantenimento della sicurezz.a, concentra 
su tale obietto tutto l'imperiulfn. PertEmto, �quando 
� che, alla stregua di queste concezioni, lo Stato 
potr�, trovarsi in condizioni da soggiacere alla 
giurisdizione che � sovranit� ? La questione non 
pu� essere r.isolta mettendo pr:imieramente in� 
nanzi un cTiterio soggettivo, come poteva esser 
fatto 1per i regimi anteriori. Le garanzie per il 
privato non consistono pi� nella introduzione nel 
concetto dell'�nperiitm di principi intrinsecamente 
validi a temperarlo (protectio) o nella, posizione 
di norme etico-giuridiche operative da una sfera 
sovrapposta a quella del diritto comune; n� ipi� 
appare esatto l'a-sserire che lo 1Stato possa in de


-

terminati rapp01'ti per cosi dire � declassarsi 1> 
alla condizione di privato e ci� per volere del 
supremo imperante: il carattere del pou1J�oir � 
rigido iJ?. quanto fissato dalle leggi e non � pla.stico 
�, e se vi sono prip.cipi d.i _<?r�line generale 
che debbono ispirare il tenore delle leggi, questi 
sono dati dalle norme costituzionali; nel mentre 
la sovranit� dello S'tato in genere � intrinsecamente 
sostenuta dal principio �della sovranit�. popola.
re, per il che gli orientamenti etico politici 
del .corpo sociale sfociano di necessit� nelle leggi 
positive. 

Deve, perci�, essere posto primariamente avanti 
un criterio obiettivo dato da quella materia che 
non � afferente direttamente a.Ila sovranit� e che, 
teoricamente, potrebbe gerire il soggetto che sovrano 
non �. 

Gi� il vfolf, giurecons�ulto giusnaturalista, poneva 
l'accento su tale elemento obiettivo, nell'affermare 
che : � Rex quoad aotus regios, tam quam 
rex; quoad actus privatos tamquarn priv'(J;ta 
persona spectandns, consequenter quoad actus 
privatos non fruitur nisi iure privato �. 

Con la citazione di questa prroposizione -dalla 
quale si prende lo spunto per ulteriori sviluppi ha 
inizio la parte specia.le di un'opera, che i� dovuta 
a un giureconsulto � costruttore �. Di lui � 
d'uopo immediatamente parlawe, sopratutto ,per 
porre in evidenza la lucida continuit� del suo 
pensiero colla storia delle idee giuridiche, prima 
ancora di dare uno sguardo d'insieme a istituti 
simili a quelli da lui creato in Italia, vogliamo 
dire di Giuseppe Mantellini, emerito fondatOTe 
della Avvocatura Erariale del Regno d'Italia. 

C) -L'CiPEIRA DI GIUSEPPE .MAN'l'IDJ,LINI 

GIUREJCONSUL'l'O 

1) Come � stato osservato pi� sopra, l'Italia 
che coi postglossatori aveva mantenuto quella direzione 
degli studi del diritto, universalmente 
conseguita all'epoca della Glossa insieme -allora 
-all'effettivo potere che, .nel mondo imperiale, 
la direzione stessa conferiva; assist� alla � emigrazione 
� di tale direzfone e 1primato ad altre 
zone dell'1Europa, nell'epoca in cui il diritto naturale 
si afferm� come scienza e dette vita. a sistemi 
filosofiei e a dottrine politiche nonch�, nella. realt� 
storica, a nuovi tipi di Stati. 

Si parla di direzione e di primato e con ci� non 
si vuole escludere che le discipline del diritto 
naturale abbiano avuto autorevoli cultori nel nostro 
paese ; si pu� anzi osserva.re che un primato 
venne mantenuto in un particolare ramo del diritto 
: nel diritto pena.le che gli ita.Iiani originalmente 
composero a scienz.a autonoma. applicando 
le dottrine del diritto naturale fino ad armoni1z� 
zare, nella sistem�zfone definitiva del �ProgTamma 
� di Francesco Carrara., la casist!~a e gli ist.itnti 
con �quei princi'p� generali. 

Ma la scienza del diritto che era stata elaborata 
fuori dalla patria, doveva ritorna.rvi, e innestrursi 
nel vecchio tronco delle illustri tradizioni nazfonali 
; in modo che quella ne ricevesse consolida


-


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---"' 

mento e questo rinnovamento. Alla esigenza pu� 
dirsi abbia soddisfatto l'opera di Giuseppe Mantellini 
in epoca tarda, e cio� agli alboTi del Regno 
d'Italia. L'O'pera che s'intitola 1� lo Stato e il 
Codice civile� destinata a padroneggiare il nuovo 
diritto pubblico (Stato) e il diritto privato (meglio 
che il � Codice civile >> come nota lo stesso 
autore, nella maturit� della sua mente e nella sua 
italianit� di giurista -e cio� di cultore del diritto 
comune ~poco partecipe di quella opinione, 
alquanto semplicistica, che nella codificazione napoleonica 
'l'avvisava il superamento della, tradizione 
giurisprudenziale), distinti fra loro ma non 
estranei, doveva ispirarsi al principio della um,it1� 
del diritto e cio� alla concezione romanistica. 

Pare pertanto appropriato riferire l'opera del 
Mantellini giureconsulto alla cc eredit� del diritto 
romano >> poich� il Mantellini, fu anzitutto, .per 
preparazione e fede scientific-a, un romanista oltre 
ad essere un sostenitore dell'utilit� attuale del 
diritto romano. Sono da riferire in proposito le 
prorposi:i~ioni contenute nella cc Prolusione >> (,�Relaz. 
sulle a-vvoca.ture Erariali �, 1876-1880, n. 75). 
� Oome i greci non furono superati per alcun popolo 
antico o moderno nel sentimento del bello. 
cos� n� prima n� dopo vi � stato popolo che pi� 
del romano abbia avuto il sentimento del giusto... 
Il sentimento del giusto derivava nei Romani da 
quel medesimo istinto che li rese eccellenti nelle 
armi e senza il quale avrebbero forse potuto conquistare, 
ma non reggere il mondo ... 

iSono le leggii che durano ancora, a dispetto di 
filosofi e di legislatori, di filosofi che rimangono 
alle astrazfoni... di legislatori che possono fare e 
che fanno leggi positive, non codificare la scienza. 
E' l'alfabeto della scienza, uno strumento di 
precisione quello che abbiamo er�ditato dai giureconsulti 
romani. I quali, definita la giurisprudenza 
la cognizione delle cose divine e umane, la 
scienza del giusto e dell'ingiusto, sa,pevano unire 
insieme filosofia del diritto e giurisprudenza pratica. 
� 

Col diritto roma.no si � giureconsulti di tutti i 
codici e di ogni paese, e da esso il privato, e con. 
esso si apprende il diritto pubblico, come non si 
riesce per altro insegnamento >>. 

2) Da queste p�remesse gi� si delinea il disegno 
dell'opera che accoglie e contempera i .p!rincip'� 
della tradizione recente in quanto necessa,ri, e 
quelli della tradizione meno recente o pi� antica 
in quanto vitali. 

Un primo concetto basilare che � desunto dalla 
dottrina giusna.tnralistica, � quello che � a,dibito 
a indicare la natumUt� dello Stato e la natur� 
che gli � propria, insita ed insopprimibile, cos� 
come la natura umana lo � 1per le persone fisiche. 

�Non pu� lo Stato usare del diritto civile a 
mo' dei priv'ati, se non compatibilmente alla sua 
natura se non secondo le leggi di sua costituzfone; 
o che, dove sia in lite lo Stato, � giocof&za 
ricorrere ad altre leggi, che non al codice civile 
per cercarvi il principio che gli si addica per temperarvi 
le regole del Codice in modo da ridurle 
confacienti alla nat1tra e alla costituzione di esso 

3 

n:mmm mm::::&&& ,&W\nn,,,,,J& 

13 


1Slf;ato. Poichi� col gius naturale, fra pi� stati, 
si ha un'applicazione fra soggetti di eguale indole; 
col gius civile si ha lo Stato che pu� aversi 
per individuo ma che individuo non �, e il cittadino 
che individuo lo � per d~vvero >>.[Si riporta 
qui l'Autore alle considerazioni del Wolf: 
� Quando si 'Vogliono alle N�azioni applicare i 
doveri che la legge prescrive a ogni uomo in particolare 
e i diritti che gli attribuisce affinch� 
possa compiere i suoi doveri, questi diritti e questi 
doveri non potendo essere se non quali la natura 
dei soggetti comporta, debbono necessariamente 
subire nell'a1pplicaziione un cambiamento 
conveniente alla natura dei soggetti ai quali essi 
si applicano�. (�Lo Stato ed il Codice civile�, 
Firenze, Barbera 1880, vol. I, pag. 1 e segg). 

Quale sia .questa � natura >> l'A. nella �� Teoria 
dello Stato� (op. cit. � Introd. Libro I �, pag. 16 
e segg.) espone: � Ente politioo per fatto naturale, 
prima che giuridico, lo 1Stato � e rimane 
ente politico, in ogni sua giuridica relazione. 
Stato � la persona politicamente costituita in un 
da,to paese. Lo Stato ha persona perch� ha sapere, 
volere, potere; manca di persona la societ� 
che pure ha libert� che esercita e opinione pubblica, 
colla ,quale influisce sugli or.gani statuali. 
� Principio vifale dello Stato � la sovranit� (ibidem, 
p. 26) che ra.ppresenta il diritto del tutto; 
superiore al diritto dell'individuo, come l'intero 
� I>i� grande che non sia la parte. Impero e giurisdizione, 
ecco i due grandi attributi della sovranit� 
per lo Stato e nello Stato... ''� 

� Autorit�, potest� ; e forza ordinata, ius gladii 

o impero ; conosce, decreta, eseguisce. Potestas 
iuris dicendi, la giurisdizione pronuncia sul diritto, 
ha competenza su quanto le occorre a spiegarsi; 
ed eseguisce il suo .giudicato ; ha impero 
misto mli iurisdiotio inest >>, 
� La prima relruzd.one giuridica dello 1Stato data 
dal momento primo del suo costituirsi, per svolgersi 
poi storicamente in quella legge che ne compone 
l'organo sommo: il Governo, col quale lo 
8'tato spiega la sua autorit� e la fa, valere >>. 

� ... E' da tenere bene a mente che lo :Stato, 1tti 
civitas, � governato non governa: quello che governa 
� il potere, la sovranit� la quale a,gisce per 
mezzo del re, di ministri, magistrati, prl:lfetti, 
agenti; che sparsi nel corpo sociale come i nervi 
nelle membra, eseguiscono la mente della sovra-� 
nit� che � l'anima che vivifica e muov� tutto il 
corpo sociale >>. 

.Per l'autore lo Stato ha dunque personalit� 
naturale, che non compiete invece alla societ� 
(giusnaturalismo) e carattere 1politico che � permanente 
e immanente (politeia) organo sommo governo 
-e principio vitale -sovranit� -(teoria 
naturalistico-organica� di Tommaso Hobbes). 
La. sovranit� (sowverainet�. Iean Bodin) non � 
pi� la maiesta.s, cio� una sorta di eondizione statica 
di supremazia, ma un elemento ideale a-ttivo, 
intelligibile in. quanto razionalmente lo" si sco~ 
pori dalla persona dello Stato, e definibile dagli 
attributi che gli ineriscono che sono l'imperiurn 
e la 'iitrisdfotio <fU�m imperio mimto (concezi�n� :Fomanistica), 
pQ"incip'� a loro volta attivi. � 

,,,, &&&UE &iA::::: 



@::: '"DZF?? � MF:::: 

-14


La concezione dello Stato � cos� ordinata ad 
unurn come lo sono gli elementi dottrinari che la 
compongono (giusnaturalistici e romanistici); pi� 
soddisfacentemente di quella che procede dalla 
differenzdazdone dei pouvoirs) in cui mentre il 
concetto parziale del pouvoir in 1quanto rife.. 
rito a diversi obietti dell'attivit� statale condizionata 
alla legge � sicuramente segnato, meno 
sicuramente lo � quello centrale o di essenza, che 
appare piuttosto resultare dallo accostamento 
concettuale delle nozdoni dei tre pou!Voirs. 

,, 

3) L'opera consta, oltre alla � Introdu~ione �, 
di �quattro parti: lo stato persona o del danno 
dato; la legislazione tributaria; i beni, i trasferimenti 
e i contratti ; i procedimenti e la competenza. 


Non � questa la sede per riepilogarne il contenuto. 
Quanto ai criteri di ordine generale � da 
osservare che certi principi che informano l'opera 
stessa e che costituirono le somme direttive della 
giurisprudenza di allora, sono attualmente supe� 
rati da quella evoluzione del diritto pubblico che 
ha tenuto dietro al corso della storiil!. Ma gli 
stessi vanno considerati in rapporto al tempo in 
cui furono formulati e al punto di progresso, che 
nell'epoca, gli stessi segnarono; rilevando che al 
lora la scienz,a del diritto pubblico era per cos� 
dire in embrione e si nutriva di elementi pi� poli 
tici e filosofici che non giuridici. 

La teorica della distinzione fra. atti di impero e 
atti di gestione con cui si poneva, riferendosi alla 
seconda categoria, la condizione per la quale lo 
Stato poteva essere sottoposto alla propria giurisdizione 
in condizioni di parit� coi privati; era 
come prima abbiamo accennato, implicata nella 
ragione �del sistema dello Stato Moderno. E? dunque 
logico che il Mantellini abbia. dedicata ad 
essa la propria prevalente attenzione, facendone 
il motivo conduttore dell'opera.. Ma vanno considerati 
sopratutto i termini nei qua.li egli la precis�, 
sottraendola ad una sorta di comune opinione 
che veniva a prestare allo Stato la .qualit� 
quSJsi di :privata persona in certe manifestazdoni 
della'sua attivit�; il che contraddiceva al prin-� 
cipio della � natura >> dello Stato che, come appunto 
il Mantellini non si sta-ncava di ripetere, 
non poteva essere ne mai divenire � uomo >> n� 
� prestare la propria autorit� contro la. propria 
autorit�>>. 

All'uopo, egli anzitutto intende a ben circoscrivere 
il concetto di gestione che non deve meccanicamente 
venire a designare tutto quello che non 
rientri nei compiti della giurisdizione e della tutela. 
Perci� ha da distinguersi Govierno (autorit�, 
impero e giurisdiz.ione) da Ammin�istrazione 
di cui la � gestione >> � una sottospecie riserbata 
a � tutto ci� che attiene >> a � ra-gioni di possesso 

o contrattuali della pubblica amministrazione >> ; 
il Governo-autorit�., non pu� convenirsi come per~ 
sona civile, � bens� nella sua gestione>>. 
Di conseguenz.a se lo �S'tato �assume ragione 
civile, questa non pu� essere che contingente e pedissequa 
>> e << sta bene � che lo 1Stato � in quanto 
contratti o possieda, usi del diritto privato, ma 

a due condizioni: che usi del diritto privato a 
modo dei privati e cos� subordinatamente alle leggi 
e ai regola.menti fatti e da fare�, e che � l'Ente 
politico si imponga sempre sulla relazione civile 

o la modifichi fino a rend,erla com:gatibile con la 
qualit� :pubblica dallo Stato mai perduta�. 
Cio� la relazione civile o rapporto giuridico 
civile, sottintende nella sostanza, dato il carat� 
tere del soggetto ('Stato), un rapporto poten�ziale 
di diritto pubblico che costantemente la condiziona. 


Coerentemente, circa la norma da applicare, lit 
regola del diritto civile si integra e completa con 
la norma del diritto amministrativo. 

� E' dunque vero che per lo Stato non pu� 
aversi che uno speciale diritto civile ... che non .� 
privilegio ispirato da odio o favor di persona. Il 
privilegio � deviazione dal comune diritto, il gius 
singolare ne forma parte con l'accomodare le generali 
sue disposizioni a peculiari qualit�, a con 
dizioni di ceti e di interessi. Sono disegua1glianze 
che eguaigliano >>. 

Nell'atto poi in cui lo Stato, per tali ben definiti 
rapporti, � pa.rte di fronte alla giurisdizione, 
non pu� sottrarsi alla condizione comune che discende 
dallo stabilirsi fra i litiganti di � un quasi 
co.ntratto che obbliga i contendenti a seguire le 
sorti del giudizio >>. 

E' questa piuttosto una necessit� dell'ordinamento 
giuridico. 

In conclusione quindi lo 1Sta.to, che non pu� mai 
essere riguardato quale privato soggetto, aggiunge 
veste civile nella gestione) se in quanto possiede) 
se e in quanto contratta) se e in quanto 
piatisce. E anche allora senza pr'egiudizio della 
sua ragione politica (introduz:., pag. 47-48). 

Lo '� Stato e il Codice civile � venne ultimato 
quando era stata emanata la legge abolitrice del 
Contenzioso amministrativo; da questa circostanZla 
� s�piegato un orientamento .generale che men . 
tre riceve le dottrine dell'epoca e le salda. alle 
tradizfoni del diritto comune, ne infrena gli sviluppi 
in eccesso, mirando a costituire allo Stato 
-che veniva a competere, nella sede della giurisdizione 
ordinaria,� a pari col patrocinio dei pri.. 
vati, _, solide posizioni di difesa. 

Perci� l'A., nella parte speciale dell'opera, de 
nega ogni responsabilit� dello Sitato per delitto o 
quasi delitto, riferibili all'operato dei suoi funzionari 
o agenti in quanto � il funzionario il qua. 
le, n� per lo Sfato n� per s� contrae obbligazioue 
per la funzione in se stessa; .piu� contrarla e per 
s� la contrae, se nell'eseTcizio di essa funzione 
ecceda i limiti e contravvenga alla legge, e si ren 
da debitore di dolo o colpa in altrui danno. .Ma 
se esce e fuorvia dalla funzione non compromette 
lo Stato che non gli commise se non quella funzione; 
se contravviene alla legge o al r~golamento 
fa il fatto suo, non quello dello Stato.~he lo incaric� 
di agire prudentemente e secondo la. legge o 
il regolamento � (introduz. pag. 109). 

Ammette 1' A. la responsa,bilit�i dello :Stato per 
danno contrattuale � dove e in quanto lo Staw 
assuma veste di persona civile � rispondendo fo 

~A&fuci.&::::::::::

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El &fa & mB;;;WWW am wsrn 
I a 

-15 


Stato in questa sfera di rapporti, del fatto del 
p['oprio dipendente � ma non pi� o non al di l� 
di quanto ne risponderebbe il p!rivato � (institoria). 


Infine l'A. vuole che a �Fisco � anche nel nome, 
venga sostituito � Erario >> restringendo cosi il 
concetto della consistenza :riatrimoniale dello Sfa. 
to a quello delle ricchez.ze date dal compendio dd 
tributi. 

Il rapporto fra contribuente e 1Stato, relativo 
alla corresponsione degli stessi, interessa la sfera 
politica, e pertanto al proposito non pu� intervenire 
controversia dinanzd alla giurisdizione ordinaria. 
Soltanto se si sia dato pi� di quanto dovuto, 
si pu� far questione circa la restituzione 
(quasi ex contractu) dell'indebitamente corrispo-� 
sto e indebitamente percetto. Su di un tale principio 
si fonda la re.gola del solve et repete ma qui 
pli� che altrove si rende �vidente la �pubblica 
ragione �, che oppone preciso limite acch�, nellit 
occasione della controversia di restituzione, si 
venga a dedurre in giudizio la essenza del rap� 
porto tributario. 

� Il debito del tributo � debito politioo, non vi 
si pu� accendere lite se non dopo soddisfatto, ni� 
la lite accesa pu� essere definita se non con criteri 
erariali. Il giudice che discute la legge di imposta 
o che nell'ap1pUcarla trascende da quei cri 
teri, trascende dallo Statuto >>. 

III. 
-L'AVVOCATURA ERARIALE 
DEL REGNO D'ITALIA 
�SUOI ANTEJCEJDJDNTI ID SUA ISTITUZiIONE 

1) Giuseppe Mantellini oltre aU'opera scientifica 
svolse opera istituzionale in quanto fu tra 
colo�ro che ~etea.'minaQ'ono nel gi01Vane Regno 
cl'Itali~ la, is.tituzrone dell'Avvoca.tma, Erariale�; 
la 1quale, divenuto egli il [primo Avvocato Generale 
Erariale, plasmo ,e orient� verso il f.uturo colla 
&ua, preparazione, colle sue teorie. e col suo illumiu,
afo criterio. 

L'unit� �d'Italia, corona.yu, il Risorgimento ita-lia:
qo, e il p�rimo problema cui il nU'Orvo 1Sta.to si 
trovava di fronte era certamente 1quello di llare 
adeg(tmta ris1pondenza istituzionafo alle idee politiche 
clhe quel grainde movimentJ01 a.vevano ispirato 
; comunque i singoli 1Stati cui il nuovo succedeva, 
:pur durante la Restaurazione, non avevano 
potuto sottrarsi all'influsso delle ailtrei c�oncezioni 
che a loro volta avevano, dopo la Rivoluzione 
fo�ancese e durante il periodo naipoleonic'o, dato 
luogo ad un nuovo assetto europeo. 

L'Italia, sulla fine del '700, non aveva subito un 
viiole1nfo� rivolgimento politico sociale e costituz.
ionale ta.l qua.fo lo aNeva subito la Franda., pe.r� 
ne aveva risentito il contra.ccolrpo per via, dellai 

successiva guerra di espansione della Francia, e 
se era stata il campo della, battaglia combattuta 
tira. 1questa e lai potenza cihe :i:ap[>re,sentava., rispetto 
alla F'ranciw, il principio opposto ; aveva,, suc


cessivamente, nei prop�ri ordinamenti, risentito 
l'intl usso de:gli opposti sistellili. 

I�n Francia,, come � noto, era s.tata con somma 
enel'gfa bandita, lai teorica dellru divisi'one dei poteri, 
noz.ione ca1r'din.e dei nuovi tipi di �Stato, ma 
nei positiv:i ord.iinamenti che quindi ebbe1 a darsi 

<1uella Na.zione, la teorica verme�ad avere una sin


golare traduzione, che im;plic� �un potenziamento 

del concetto del po'U�voir specialmente riferito ad 

uno dei tre. 

Qoosta tendenza, era, come g~� � sfato notato, 
insita nel diritto pubblico francese nellru e[>ocia 
�anteriore alla rivoluzione, cuj. spian� proprio 

la via la aperta ribellione dei Parlamenti alla 
Corona,, con la quale culmin� una lunga lotta 
�i queilli con questa,, lottai in.tesa a sos1tenere non 
,soltanto UJ!a gelosa, tutela, delle proprie, attribuzj.
oni che erall!o1 giiur1isdi~ioa:i.aJ.i, ma anche una 
indebita intrusione dei Parlamenti stessi nella 
sfera riserbata all'a.mministra~ione. 

Oon la Rivoluzione, la Convenzione (Oostituzione 
dell'anno VIII, Je1ggi del 221 Frimaio. e 2IO PioV'si:
sio dello stesso anno VIII) rovesci� il rrupporto 
a favore del potere e,secutivo e dell'Amministrai.
ione, onde appare essen~ialmente giusto l'appre~zamen!
to del Tocqueville .riferito anche daillo stes


so Mantellini (op. dt. vol. II, pag. 5�1) per cui: se 
la RiV'Oiluzione cacci� la giustizia. dalla sfera amministrativa,, 
intruse il g/orverno nelllll sfera 11atuwle 
della giustiz.ia. (Tocqueville -L'ancien regime 
et la revolntion -Baroux, De empi�tenwnts 
de l'auctorit� ad1ninistrative sur l'auctorit� judi


oiarie). 

Naoque cosi il �Oontenz,ioso Amministrativo con 
teori:ca. 1gius:tif�caziorne nella, specialit� del ra,pporto 
giuridico, che si diversifica in quanto � regolato 
da giits privato, da, gitus pubblico o da 
legge aimm.inistra1tiva1 -a.vente per oggetto i ricor� 
si basati sulla violazione delle obbligazioni impo:;
te alla amministrafilone daHe leggi 101 da.i reg\olamenti 
�C'he la regola.I).o e da1i contratti che essa 
scttoscrive (Vhiien), con pa.rallelis:mo della sua 
g1urisdizione a q nella Ol'dinaria (cui resta devo1uta 
la cognizione dei ra.pP'odi J:egolati da,l diritfo 
[>l'ivruto); donde l'importanza, di quei Tribunali, 
l'autorit� ~omma conseguita, dal Oonsii.glio di 
Stato, sotto il Regime napoleonico ; e la sottile 
elaborazione di .quei concetti fondamentali in materia 
di giurisprudenza amministrativa che trova. 
rono eco in tutti i srmilari ordinallilenti europei: 
quali l'empietement de powvoir e il detournement 

de pouvoir. 

La, Francia fu fedele a, qThesto sistema, consacraoto 
financo nelle legigi della Terz31 R�epubblfoa 
(24 marzo 18720 in cui si dette a.I Oonsiglio di 
1Stato la potest� di statuire sovranamente � s:ui 
ricor:si in materiai ~o!lltenz.iosa, aimministra,tiva e 
sulle �domaru.de di annullarnento per eccesso di potr:
re p['Odotte contro g�Ii atti de1le diverse. a1Utorit� 
amministrative � e istituendo, colla stessa legge, 

il Tribunale dei conflitti di attribuzione; �con 

prevalenza., ne componenti, clell'amministraz.ione -


(Presidente il guardasigilli, membri: tre magi


i:;trati di 
Oa.ss.a~ione e tr�e consigFe�ri di 1Stato, �. 

La. consc1guenzia, di siffatto, statb di co!Sle i\U 
Fr�ancia, �era., in rapporto-a.U'a,rgiollilenfo. cihe e.i 


:::::::;; El �! bi r&ifiimfilDiWET???FZC? CTT&T?EEEd mt�iiifJl 22 

-16.


interessa, questa: che la difesa deUo Stafo dina,
11zi la giurisdizione nelle cause che lo Stato 
stesso interessav�no, non era pi� l'unico mez.w 
afiincb� di quegli inforessi fosse predispiosta 
l'adatta :tutela, dal momento che l'aiillministraz�onie 
ritro,-�ava le ;pi� aissolute garanzie nella cir


costa.nza di essere essa stessa il giudice. 

Non poteva quindi pi� farsi questione della 
�necessit� di un particola.re patrocinio �, sibbene 
della �utilit� di un comune patrocinio � della 
stessa specie di 1quello usufruito dai privati. 
Talch� in l!-,rancia non � sorto il problema della 
istituzione di una avvocatura dello Stato. 

In contl'IM'io: ~'Illlipero d'Ausfoia e anche il 
Regno di Prussia (con lai costituzione del 1850 
qui si distinse definitivaimente il fisco giudicabile 
dai T,ribuna-li, dall'autorit� contro� cui si ricorreva 
aii Oonsig�Ji di Goveirno e poi ail Consiglio dei 
Ministri). Ma in rap�porlo alla situazione itaolia1na, 
int�eressa, S01P�ratutto l'Austria. La quale, in 
i::de epoca storica, � in netta pooi�zione di emtagonismo 
con la ]!''rancia, non soltanto per i contrastanti 
interessi; ma in quanto di fronte allo Stato 
germinato dalla riy!o'luzione fra.ncese essa ra1PpresEnta 
amzitutto i! ,vecchio tip191 di 1Stato pa.trirnoniale 
col suo antico. aissetto e con la, sua, burocrazia 
fiduciaria dell'Imperatore, che porta ancora le 

insegne del 1Sacro Romano Impero; di fronte ai 
principi della rivoluzione francese eS!Pone quelli 
giusnatura1istici, ma di diversa origine e portata

. ' 

operativi sul potere pubblico peil' coffi dire daU'interno 
e attraverso la legisla.zi!o1ne, in senso tempe.
r�afo�re e paternalistico. 

In relazione a quanto gi� abbiamo avuto occasione 
di esporre circa i lineamenti dello Stato patrimoniale 
di cui citammo come paradigma il Reame 
di Napoli, in Austria. sii co�ns1erva1va, il principio 
fiscale e l'avvocato o procuratore o auditore del 
flsco interveniva a difesa delle regialie maggiori 
presso la giurisdizione crimina.le; e dii quelle minori 
presso il for�o competente a deciderei delle 
controiVersie in cui fosse IP�airte Lo 1Sta,fo nella sua 
so1ggettivit� pa'tlrimoniale. O~� disting�ueva le a;ttribuzioni 
di quellei due branche che furono definitivamente 
bipartite, pur conservando certe. attribuzioni 
a carattere misto, nella Procura di 
Sfato e nella. Procura di Finanza., .den:oirninazione 
che nel 1851 (ordinanza 13 a.gosto) fu adibita a 
fi'Ostituire queHe dii ~< ufficio fiscale' � e � procura 
cameil'a�le �. Gli uffici e le� iproc11re prima, fiscali e 
p0i di finanza ave1vano compiti molteplici C)OIJlsistenti 
nella di:Desa di diritti di regalia�, patrimonia.
li, di confini giuri.sdiziioua1i, di concessioni; 
nt:!la consultazione eiirca. le liti da promuovere �o 
da a�bbandona.re, nel promuovere gravami a� tutela 
della leggje, nel difendere avainti i Tribunali il 
vincolo matrimonia,Je e in gen�re a intervenire 
nf:lla. diifesai giudizia.riai di pubblid interessi a 
richiesta del'amrnini�stra1zio�ne. 

Vai inoltre rid'erita, la. costante ,1Jendenza 1I1ell'Impero 
d'Austria a tenere distinte le attribuzfoni 
dell'amministrazione della. giustizia da quelle 
dell'amministra,ztione aittiva, tendenza che ebbe 
la sua consaicra.zione definitiva e formale nella 

legge 21 dicembre 1867 che proclama.va la giustizia 
e l'amministraziione separate in ogni grado 
di gJiurisdizione; a.i Tribunali veniva.i dema.ndato 
l'app�rezizamento, in ordine alla legittimit� delle 
ordinanze anuniui�stra.ttve, mentl'.le� alla: Suprema 
Corte �di Giustizia amministrativa veniva� demandato 
quello intorno a.Ila legittimit� d.ei regolame1~
ti e delle ordinainze n:iinisteriali. 

2) Gli Stati italiani �ella Hestauraz.ione, sui 

11

qua.ii era. passata l'esperienza istitu~iona.Ie dell'assetto 
dato duraTute il regime na1pioleouico a,i 
popoli e.uropei; si trovavano dinanzi al problema 

di accogliere o l'indirizzo francese o quello del1'
Austria, che gli aveva resistito. 

Il ~istema, aiustriaco venne a,ttuato', naturalmente 
nel Lombardo Veneto: con la procura camerale 
di Milano e di Venezia cui fu aggiunta, nel 
1841, quella di Verona; e con sostituti .fiscali nelle 
provincie per le cause che non aivevano privilegio 
di foro. Vi tennero posto giuristi d;i qualche rilievo 
: il BeYetta a �Milano, il Tosi a Venezia. 

Il s<istema dei! contenzioso amministrntivo fu 
inYece adottato in pi1en:o1 nel Regno di Naipoli Qve 
Ri ela1bor�, per l'Ita.Ua, la scienza, del diritto ammi11isitmtivo. 
La monarchia borbonica non intese 
discono:sicere l'apporto che alla organizza.zione 

dello Stato aveva data la legislazione anteriore, 
erl � del 26 magigio 182ll, l'�atto so:vra.J;10 sulle 
nuove ba.s.i dii governo � c1he fa seguito alla legge 
(�rganicai sul Contenzioso � aimministra�tivo, del 
2�1 ma,rzo 1817, e a quella. sull'Amministralbione 
Oi!vile (n. 570 del 12 dicembre 181'6). Il principio 
venne portato, quantunque con temperamento, 
alle conseguenz,e insite nello spirito del sistema 
francese, per quanto aveva tratto al patrocinio 
dello Stato in sede di contenzioso, pa.troc:inio 
che C)onveniva, cio�, al libero fO�ro. Il temperamento 
risultava dalla, considerazione della natura 
speciale degli interessi che alla. cura degli esercenti 
la 1Proifessione venivano aif.fidati; donde ben 
si avverti lai necesSlit�, venuta meno quella. del 
patrocinio p.a,rticola.re, della crea.z,i:oue di un organo 
di sta.to che provvedesse aUa di1sitribuz.ione 
delle ca,use1 e1 sorvegliasse in concreto l'operato di 
coloro che venivano trascelti �quali patroni. Nac


quero cos� le due� agenzie del contenzioso �; l'una 
pur il continente, l'altra per la Sicilia, con s.ede 
rispeUiva in Na,poli e i:Q Palermo, l1e funzioni 
delle quali si preci:saiva�no1 nena, (( su:p�re!Illru ispezione 
sui giudizi 31t'tivi e :passivi rigua;rdanti tutte 
le amministrazioni dello Stato )). L'�� Agernzfa. >> 
esplic� effettiva e competente supervisione degli 
affari: pot� vantare tra i suoi componenti, in Napoli, 
il Manna, uno dei maiestri della, seienza ammlnistra'l:
iv,isHca iJJ. Italia. 

L'istituto del Contenzioso Amministrativo 
ebbe vigore a.nc1he nel Ducaito di Parma, dalla. l�egisla.
zione modello; (il Oonsigli:o, <ii -tStafo giudicava 
in se~ione sulle mruterie attinenti ai C"fint"f'at~ 
ti di a.pp�a'1to, a.Ue espropria1zioni per pubblica uti~
itit�, agli affitti sui beni dema1niali) �e un sistema 
misto fu adotta.lo negli Stati della, Ohie1sa e 

nel Piemonte, in quanto in taili ,Stati si attuava 

m.aai&WJ&GkL&&&i.Jifu ::::::: ,J:::::ffil o :::: ,@& ;,,,rm;,,,,,,,,::::::: :: mmmm::::::: 

-17


il principio della coesistenza del contenzioso amministrativo 
con organi statali, ai quali veniva 
� a.f'fidato il patro,cirnio dei diritti d,ellai pubblica. 
amministrazione. 

Negli Stati della Ohiesa furono emanati il 
12 luglio 1835 e 2 giugno 1851 gli editti sul contcnZJioso 
rumministra.tivo; nel mentre, con regola.mento 
15 febbrafo 1832 del Cardinale Bernetti, era 
stato. istituito, alle diipendenze di un ufficio gienerale 
sedente in R'oma, un uf,ficio fiscale in ogni 
citt� dello Stato, composto di un procuratore 
della Camera Apostolica e di un aiuto archivista, 
pee ra.ppresental'e in giudizio la rev�e,renda 
Camera. 

In Piemonte la Oamera dei Conti fu costituita 
(lf�.47) in IS.urpremo tribunale del Oontenzfoso amministra,
tivo, e l'avvoca<to pafa-"imoniale il 15 ma.rzo 
1848 ehbe brevietto per rapp�resentare le amminii:
trazioni ainche dinanzi i Tribunali 10ll'dinM."i. 

Oenno a pa,rte merita, infine la �Toscana. Fin 
dal 1777 il1Granduca Pietro Leopoldo aveva ivi istituita 
l'Avvocatura che con una certa enfasi si 
chiam� � regia >> ; in quanto nel 1'691 Leo[loldo I 
aveva coinceso honoris oausa 1un talei a1P�pellativo 
a,~li '111.f.fic� del Granducafo. Era pr1esiedufa a1d 
un regio a,vvocato il quale, compa.rendo dinanzi 
ai Tribunali giuridici, doveva godere � della distinzione 
del posto e sedia �. 

Egli�, col s'ofo 1suo 'Viofo, consJig'lia1va1 o memo 

l'insta,ura.zione o la, transa,zione del1e cause (anche 
di fronte a una sentenza favorevole) e dava 
pa.:reri di. ogni natura. agli �uffici e a,i dipartime\l:li 
dello 1Stato. Gli erano attribuiti anche sva.riati 
ill!carichi: quali la dir,ezfone e Ia, custodia dell'arclhivio 
delle Riformrugioni, e dei trattati che 
il piccolo stato poteva, stipulare con 1Stati stranieri; 
a.ttestavru della nohilt� e deil.la cittadinanza, 
informava su licenze per 1fiere e mercati e per 
es�ravazione di minerali. 

A paLrte tutte queste attribuzioni che venivano 
concentrate nella persona di un furuzionario in 
quanto retribuito. e a:v1ente di oorto la. maggior 
competenzru rtecruica., si ritrova1vano nell'i,s�t\ituto 
molte note p['oprie dell'ufficio che fu IPOi quello 
dal procuratore di finrunza, austriaco; con in pi� 
la indipendenza, la discreziona1ifa di criterio e la 
p0sizione aiI v,ertice �dello 1Stato. Ma la istituzi'one 
Ji ques1ta Avvoca1tura 1t1osieana coll'anda,r del tempo 
si appa1les,� s�em11we pi� logica e utile in quanto 
come a.fferma, il Mantellini (op. cit. vol. 3� pa,gina 
165) � in Toscana epa poco intesa la differenz.a 
il'!li il f�ro ed il diritto, amministrativo col f�ro 
e il diritto comune, fin da 1qua.ndo Pietro Leopoldo 
aholi il 'rribuna.Ie delle regalie, la came['a gTan�ucale, 
i magistraH del sale, d'elle fasse di decima
�, dell'a.ntico monte comune, e i ca.pitani di 
parte guelfa, l>. 

<< Fino poi al 1838, al solo ma,gistrato 1Stupremo 
residente in Firenze erano devolute tutte le cause 
dello :Stato. E ;per la notificazione del 1839, rinviate 
anche queste cause alle competenze comuni 
dei Tribunali si del Oapoluogo che depa Provincia, 
l'wvvocato regio ne sostenne personalmente H 

patrocino dinanzi ai Tribunali tutti della capita


le, e ne prese l'indirizzo per gli altri Tribunali... � 

(ib., pag. 35). 

Primo R�gio avvocato fu G. B. Cellesi, ultimo 
Giuseppe Mantellini. 

Questo lo stato delle cose, che al suo nascere, 
trov� nel paese il nuovo Regno d'Italia. Ed era 
proprio il caso di � aequare iura �. 

3) Il nuovo Regno inform� legislazione e istituzioni 
alla legislazione e agli istituti del Piemonte, 
da cui proveniva la stessa legge costituzionale 
(18tatuto Albertino). 

Ma \per quanto si riferi alla materia della difesa 
dello Stato dinanzi le giurisdfaioni -materia 
che non si ,poteva la�sciare senza regolamentazione 
essendo 1stata unanimemente disciplinata con legge 
in tutti gli Stati pr�eunitari -la scelta cadde, 
invece, sul sistema napoletano, temper�atore di 
quello francese. 

Vennero cosi, con R. decreto 1)' ottobre 186�2, 

n. 915, istituiti gli Uffizi del Contenzioso finanziario, 
sedenti in Bologna., Firenze, Milano, ;Napoli, 
'Palermo e Torino. Nel 1866 fu soppresso 
quello di Bologna e il distretto venne aggregato 
a Firenze, nel 1867 fu istituito l'ufficio di Venezia. 
Nel 1872 l'Ufficio di Firenze venne elevato a 
Direzione ,generale del Contenzioso :finanziario che 
doveva coordinare l'opera dei singoli uffici. 
A senso dell'art. 4 della legge, ,gli U-flfici del 
Contenzioso venivano incaricati: 
di dare alle varie Amministrazioni finanziarie 
le consultazioni delle quali fossero richieste; 

di dare il loro parere in tutti i casi in cui si 
fosse trattato di promuovere o di abbandonare i 
giudizi, di 'P'rodurre gravami, di iprovvedere alla 
tutela legale dei diritti dell'Erario, di fare transazioni 
o contratti ; 

di sostenere direttamente o per mezzo di avvocati 
o procuratori legali il procedimento nei 
giudizi attivi o passivi interessanti il 'pubblico 
E!rario; 

di dirigere e vigilare il procedimento dei giudizi, 
ecc. 

Il sistema non dette i frutti che aveva dati il 
paese d'origine, nel quale esisteva tra l'elemento 
statale e quello professionale il �tratto di unione
� dato daU'appartenenza ad un comune ambiente, 
da una comune mentalit�, e da comuni 
1pre!parazione e tradizione giuridica. 

Nel pi� va.sto Regno queste condizioni non si 
verificarono, e come risultato si ebbe la contrapposizione, 
il mancato armonizzarsi dei due elementi 
e il non soiddisfacente andamento del servizio 
; dovuto anche alla imprecisione con cui erano 
stati impostati i termini della coesistenza funzionale 
tra gli avvocati ed i procuratori del libero 
foro e l'Ufficio, il quale ultimo aveva. facolt� di 
intervenire direttamente nella trattazionE;). ~lelle. 
cause, senza, che, peraltro, fossero con precisione __ _ 
stahilite le condizioni di un tale intervento. 

Il sistema stesso, poi, veniva ad essere superato 
da a.Itri e 1Joi� forti motivi di carattere istitu" 
zionale. In quel iperiodo di tempo fu maturata e, 

;;; rnmu,,;;&;, i:mt'tnrmoomm&;;;;;; d:::::::: :ii:: :::::::& &hii-:. ;;i&l ii&M 


!i 7 

-18


quindi emanata (1865) una legge fondamentale, 
ancor oggi pietra angolare dell'ordinamento giuridico: 
quella sull'abolizione del Contenzioso 
amministrativo. Oon essa tutti i Tribunali investiti 
della giurisdizione del Contenzioso amministrativo 
venivano aboliti e devolute alla giurisdizione 
ordinaria tutte le cause nelle quali si 
:facesse questione di un diritto civile o politico, 
comunque vi potesse essere interessata la pubblica 
amministrazione; restando stabilito che, 
qualora la contestazfone fosse caduta su di un 
diritto leso da un atto dell'Autorit� amministrativa, 
i Tribunali si sarebbero limitati a conoscere 
degli effetti dell'atto, rilasciandosi alla competenza 
dell'autorit� amministrativa l'annullamento 

o la revoca dell'atto stesso, con obbligo per questa 
Autorit� di conformarsi al giudicato giudiziario 
per quanto riguardava il caso deciso. 
Oon ci� l'Italia, lealmente ed in 1p>ieno, realizzava 
i principi informatori dello -Stato moderno 
attuando la effettiva divisione dei poteri, che come 
abbiamo altrove rilevato, sola poteva, porre 
il cittarlino in condizioni di parit� collo Stato di 
fronte alla giurisdizione; sanandosi cosi quella 
contraddizione in cui era caduta la Francia enunciando 
quei principi in teoria, ma smentendoli 
nella realt� istituzfonale col po:ne __, attraverso 
il contenzioso _..,, l'A'.mministrazione nella situazione 
del giudice. 

N� l'equilibrio veniva turbato a vantaggio del 
ipotere giudiziario il quale aveva voce sol per 
Olperare la ristorazione del diritto vulnerato, in 
rapporto alle conseguenze lesive dell'atto amministrativo 
la cui revoca o il cui annullamento 
riguardava la� competenza del potere esecutivo, 
tenuto d'altronde a conformarsi al giudicati con 
un comportamento, 'solo per quanto si riferiva 
alla decisione di specie. 

Ma con questa legge si determinava altresi una 
necessit�, non insorta e non emersa vigente n 
sistema :del contenzioso ap1punto 1per le opposte 
raigioni : 1quella di pro~e�ere efficacemente al patrocinio 
dello Stato in giudizio, nella pari lotta 
col libero f�ro, in 'quanto 1questo di,venta.va l'unico 
mezzo atto a garantire all'Ammini,strazione la 
adatta tutela dei suoi diritti. 

Sul sistema da trascegliere non poteva cader 
dubbio specie dopo la esperienza rfatta cogli Uffici 
del Oontenzioso, occorreva affidare lw funzioni di 
difensori dello Stato a .giurisperiti inquadrati nel 
suo sistema, affinch� dessero garanzia di fedelt�, 
di attivit�, di speciale ip'r~parazfone, di unifor� 
mit� di criteri nella condotta delle cause, rli 
quella forza che � data dall'operante principio 
della collegialit�. 

1Si doveva in proposito elaborare una legge, e la 
buona sorte volle che iGiuseppe Mantellini sedesse 
in quell'epoca in Parlamento, fTa i pi� autorevoli 
rrupip'.l'esentanti della Nazione. 

4) Posto quindi su sicuri dati il pro,blema se 
ne affacci� un altro subordinato: a quali organi 
dello Stato attribuire in concreto il compito della 
difesa. Giovarsi di un istituto gi� esistente o 

crearne uno nuovo? Vi furono in proposito avvisi 
in un senso o nell'altro, prevalse quello nel secondo 
senso e ad opera precipua del Mantellini. 

Nel primo senso si tendeva ad attribuire il compito 
ai funzionari del pubblico Mil}istero che gi� 
si 1presentava � come il ra1prpresentante del potere 
esecutivo presso l'Autorit� giudiziaria�. Egli non 
era pi� il difensore delle regalie e dei diritti sog�getivi 
del Principe, ma soddisfaceva a un imperativo 
della. legge che reclamava di essere applicata 
erga omnes, e attivava il potere giudiziario nel 
suo ben circoscritto compito di giudicare, promovendo 
princi1palmente l'azione ipenale. 

Oosi egli curava un interesse generale della collettivit�,, 
del quale si faceva portatore il potere 
esecutivo. Si pens� che potesse divenire, nel pubblico 
interesse, anche il patrocinatore delle cause 
civili. 

Ma il Mantellini (Rendiconto sulle Regie Avvocature 
Era.riali, Relazfone per l'anno 1876) dichfa.
ra che: '(( per quanto seppi e potei, contraddissi 
a che il Ministero pubblico, pur' rimanendo 
l'oratore della legge, diventaisse anche l'avvocato 
delle cause dell'Erario, procuratore e notaio, nell'indirizzo 
legale dei suoi affari >>. 

cc L'Amministrazione non litiga se non dietro 
consiglio del proprio aV'vocato, cihe delle liti cos� 
consigliate assume il patrocinio �. 

cc Spiegai poi come l'avvocato erariale non avesse, 
secondo i dettami della buona ermeneutica da 
temere il disfavore gi� riserbato alle cause fisanli; 
druccht� nello Stato moderno la lotta, combattendosi 
fra contribuente e �contribuente, non trova il 
farvore o la preponderanza, ma sibbene e solo la 
perequa,zione; non si sostiene la bilancia che a 
rigoroso equilibrio �. 

E altrove, nella prefa1zione allo cc ,stato e il Codice 
civile�, �Egli afferma: �Avvocato erariale, 
ne serbo da trentasei anni il ricordo di difensore 
dei contribuenti, ai quali dell'erario non sii fa 
che prestare il nome alle liti �. (prefaz. op. cit., 

p. 1, vol. I). 
I. principi ca.ldeggiati dal giureconsulto ebbero 
traduzione legislativa nel regolamento approvato 
con R. Decreto 16 gennaio 1876, istitutivo degli 
uffici dei Regi Avvocati Erariali. 
I quali �Sono in numero di otto nelle sedi di 
Roma, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, 
Torino e Venezia. Agli uffici spettano in genere 
cc la difesa, delle cause e le con,sultazioni legali 
per le amministrazioni dello Stato � 1per il che 
le Amministrazioni sono tenute a ricorrere per 
le cause ed i pareri, esclusiivamente ai detti urffici, 
e gli uffici a loro volta, per l'esercizfo delle loro 
attribuzioni, richiedono da ogni Ministero, come 
da ogni amminiistrazione dipendente gli schiarimenti, 
i documenti e le notizie di cui abbi.sognano. 

Distinte poi sono le attribuzioni degli Uffici da 
quelle dell'Avvocato Generale. 

I primi devono cc consigliare e dirigere � le amministrazioni 
in tutti i casi di proposizione,-d�f�-sa, 
abbandono o transazione di lite ; e inoltre 
e< prepaTare contratti e lp�rendere provvedimenti 
intorno a reclami o questioni, mos1se amminiistrativamente, 
che tpQtessero dar materia di lite 1>. 

E::::::::&&::: ::-:::~fii :::::::::� dii&&&&&! !L:AD! ::::dWit�.J&& 1:::::::::: 


;;

E ;� 12 i PfWf""' =Tff?WfWWtt?ffWWfW�J 7 

--19 


L'Avvocato generale a sua volta (art. 5) � fa tutte 
le proposte per nomine come per ogni altro pa:"ovvedimento 
riguardante il personale, a;])prova l'aJbo 
dei delegati, vigila l'andamento del servizio, 
sovraintende alla tratta.zione degli affari cont�}nziosi 
e consultivi con generali istruzioni e norme 
direttive, interloquisce nelle divergenze di parere 
fra ufficio e ufficio di regio avvocato, sia fra que.
sti e gli uffici amministrativi e le diTezioni ge


nerali. 

Presenta nel mese di luglio di ogni �r�ioln, reia: 

Ziione prescritta al Ministero delle Finanze >> (dal 

quale formalmente l'Istituto dipende). 

� L'impiego negli uffici dei R�gi avvocati era


riali � incompatibile coll'esercizio di qualunque 

impiego o professione >> (art. 11). 

Oos� Giuseppe Mantellini pervenne a dete1~mi


nare.. la creazione di un organo collegiale al


lineato colle necessit� del paese, colle conce


zioni, colla legislazione del nuovo Stato; per ci� 

originalmente diverso dalle istit!nzioni similari 

gi� proprie dagli 1Stati italiani della -Restaura


zione, dei quali pur non venivano disconosciute 

le esperienze. E� ci� pare possa affermarsi anche 

rispetto alla, Toscana, cui l'Istituto per certe 

note estrinseche e per quella della indipendenza 

e discrezionalit�, 1pot� sembrare affine ; di certo 

non pu� non rilevarsi l'assoluta disformit� fra 

,quella ben ordinata fattoria dei principi di Lo


rena che era stato il Granducato e l'Italia coi 

suoi grandi problemi e col compito di � ordinare 

ad 1mu.m, >> in moderno a.ssetto, di costitu1zione e di 

principi, le diverse stfopi tradizionalmente divisP 

e variamente gover;nate ; n.� pu� pruragonarsi 

l'ampiezza di sviluippo organfoo di una entit� 

necessa.ria a un grande paese retto da ammini


strazione forte vrusta e accentrata, con l'olpera 

prevalentemente personale di un giurista che ve


niva rud esse:r'e pi� che il capo di un dicastero, il 

legale di fiducia in rrupporti pubblici del Sovrano 

di un piccolo Stato retto �con criteri serruplici e 

patriarcali. 

Ma ,se a Ginsepipe Mantellini g1iur_econsulto, 

nomo di Stato e legislatore, va debitore il paese 

per l'opera sua trasfusa nell'ordinamento giuri


dico, andiamo debitori alla Sua memoria noi tutti 

avvocati erariali per lo � stile >> da lui segnato al


la nostra attivit� e che in qua-nto mantenuto alto 

� stato, in un settantacinquennio, l'onore e il 

prestigio delle persone e dell'Istituto. 

Richiamato quanto gi� altrove dicemmo del ro


manista e della insostituibilit� della 1p�reparazione 

e della formazione in diritto romano (la prova 

relativa mai i� stata soppressa nel difficile con


corso di ammissione) sono da riferire gli insegna


menti del Maestro : � Armato di questa bussola 

l'avvocato erariale navigher� sicuro nel mare ma


gnum dello ius receptum, l'erudizione non gli riu


scir� pesa e sfoglier� svegliato i polverosi volumi 

di trattatisti e decidenti, antichi e moderni >>. 

E, altrove egli soggiunge: �Con la-toga l'av


vocato erariale non parla a �giurati, non si appella 

alle passioni, le sue sono discussioni di diritto 

civile privato, ma il diritto civile non manca di 

una sua eloquenza ... Fu detto dell'avvocato che 
non havYi ufficio, per rquanto alto, dove per coprirlo 
egli abbia da salire o dal quale si trovi a discendere 
per tornare avvocato. A: chi !poi ha per 
cliente l'erario, cresce l'altez~a delF\u-ffieio, in 
quanto noi tutti, governanti e governati, valghiamo 
collettivamente pi� di un qualunque privato. 
N� perci� si chiedono o si concedono preminenze, 
eccezioni, favori, no. L'avvocato erariale fin dove 
arriva l'assistenza legale, previene la lite; nato 
il dissidio si studia di comporlo, e infine veste la 
toga ; consigliere : diligenza e prudenza :otdopera 
nell'indirizzo di ogni civile negozio, paciere: nella 

transazione tratta fortiter in re, suaviter in modis, 
e d�fensore : compete coi pi� valenti del libero 
f�ro, eoco l'Ufficio dell'avvocato erariale�. (Prolusione, 
pag. 74, Relaz. citata). 

L'Avvocatura m�ariale adegu�, in prosieguo di 
tempo, la propria alla crescente attivit� dello 
Stato. 

.Una prima legge del 14 luglio 1907, n. 185 aument� 
irli Uffici a 12 ivi compreso quello di Roma, 
pose l'Avvocatura alle dipendenze del Mini,stero 
del Tesoro togliendola dalla dipendenza flel 1llni 
stero delle finanze, cre� il .posto di Vice avvocato 
generale, aument� gli organici: il T�egolamento 
relativo provvide a viemmeglio organizzare l'ufficio 
Centrale, con la istituzione del Segretarfo generale. 


La successiva legge 22 giugno 1913, n. 679, 
introdusse ulteriori modificazioni, miranti sopratutto 
al rinnoYamento del personale. 

IV.-LO STATO ITALIANO CONTEMPORANEO 
E LA SUA AVVOCATURA 

1) Lo Sfato italiano � moderno � si distinguf.'l 
dal tipo proprio di quello � contemporaneo >> per 
profonde differenze che �attengono ai cambirumenti 
avvenuti nel 1suo substrato o a,Ua sua base (societ�), 
e nella sua or'ganizzazfone, nonch� agli 
orientamenti del diritto pubblico; l'accelerazione 
del moto storico generata da due guerre mondiali, 
ne � la prevalente ragione. 

Il 1punto in cui tali differenze pi� convergono e 
si fanno palesi, � quello che tocca i rapporti tra 
lo Stato e la giurisdizione. 

2) Il concepire la Societ� attuale solo in senso 
� atomistico >> cio� come la somma numerica di 
individui coesistenti, sarebbe del tutto improprio, 
fa �societ� di oggi si presenta sempre pi� come 
aggregato coerente; come una gra.nde vivente entit� 
che di 1p-er �s� si organizza e che tende ad 
autoregolare tale organizzazione ; per cui le dottrine 
di certi giureconsulti-filosofi. dell'epoca del 
diritto naturale -ad ~sempio Tommaso Hobbes si 
presentano come aderenti non gi� alla realt� 
dei tempi loro, bens� a quella dell'epoca oostTa. 

Alla organicit� sociale fa riscontro quella-statale. 


Lo Stato, a sua volta, non si pone rispetto alla 
societ� nella situazione di un ente separato avente 
finalit� limitate, ma, per cos� dire, vi aderisce in 



rmrn a1 LIJim& 

-20 


ibiMdii& 
estensione tendendo a captare i modi di organizzazione 
SiPontanea della societ� e a tradurli nel 
sistema della organiz;zazione sua propria, a convertire 
i bisogni sociali in proprie finalit�. 

Di conseguenza, mentre lo ,Sfato a,bbraccia le 
attivit� pi� diverse e pi� complesse, le persone 
fisiche per tramite delle quali esso agisce, non 
sono pi� da riguardare individui che lo raprpresentino 
conservando in tale qualit� la loro 31uto 
nomia di soggietti .al centro di un du1p'1ice ordine 
di rapporti: e verso il loro rappresentato e vers�.l 
i terzi. 

Una tale concezione era data, in passato, da 
una giustapposizione di princi:pi di diritto privato 
alla materia del diritto pubblico; dailla stessa 
si !prendeva� -come � stato osservato nella 
esposizione delle dottrine proprie del Mantellini e 
del suo tempo -lo spunto per negare la responsabilit�, 
dello Stato verso i terzi o per ammetterla 
limitatamente a determinati casi o a speciali 
situazioni. 

Attualmente una dottrina filosofica (organica) 
� divenuta dottrina giuridica immanente al diritto 
pubblico e la persona fisica del funzionario 

o dell'agente dello Stato non ralppresenta quest'ultimo, 
ma lo esprime e si immedesima con esso 
; la volont� di questa pe~sona � la volont� stessa 
dell'Ente neU'�atto in cui attraverso di lei 8i 
manifesta. 
Lo Stato 1pertanto risente nel proprio or1ganismo 
la diretta ripercussione del fatto illecito lesivo 
del diritto altrui (dannum culpa seu iniuria 
datum) commesso dal proprio dipendente nello 
esercizio delle funzioni demandategli, e la responsabilit� 
!propria di costui si comunica allo Stato 
in virt� della circostanza che la persona cui � 
imputabile il fatto -� �suo organo e come tale 
agisce. 

Questo principio, elaborato in giurisprudenza e 
divenuto pacifico, ha ricevuto positiva traduzione 
nella Costituzione della Repubblica italiana, nell'art. 
28 della quale si enuncia che: � i funzionari 
e i dipendenti dello 1Stato e degli Enti pubblici, 
sono diretta.mente responsabili secondo le leggi 
degli atti compiuti in vioh11zione dei diritti. In tali 
casi la responsa.bilit� civile si estende allo Stato 
e agli altri enti pubblici ll. 

3) I nuo;vi orientamenti del diritto pubblico 
hanno fatto perdere di consistenza l'insegnamento 
per cui si distingueva l'attivit� dello Stato in 
attivit� di impero ed in attivit�, di gestione. Bene 
il Mantellini ai suoi tempi avvertiva che lo Stato 
mai poteva perdere, in ogni focontro, 1quella da lui 
definita � ragione politica ll e giustamente fu impostato 
il problema sul dato obiettivo di una. differenza 
rilevabile fra attivit� di un tipo e attivit� di 
un a.Itro tipo. ,Ma in progresso dei tempi e mediante 
l'uso di una facolt� spiccatamente :propria 
di quelli attuali : la critica; si ,� rilevato che la 
distinzione era, anche nel campo obiettivo, artificiosa, 
in 1quanto operabile non fatrinsecamente, 
ma .da chi si poneva ad a:pprez~are esteriormente 
ed in base a criteri soggettivi, l'attivit� dello �Sta


to. Invero la stessa, la cui complessit� � fuori 
di discussione, � sempre assunta e svolta dallo 
Stato in �quanto il medesimo, aprpunto per assumerla 
e svolgerla, ha i mez,zi idonei; ,questi mezzi 
consistono fondamentalmente nella... sua autorit�t. 

L'attivit� di impero e �quella di gestione pe1�� 
tanto, anche data per esatta teoricamente la distinzione, 
sarebbero sempre necessariamente eommiste. 


Seppure in virt� della norma di cui all'art. 4 
della legge 1865 abolitrice del contenzioso amministrativo, 
l'autorit� giudiziaria era posta in grarlo 
di conoscere in genere degli effetti dell'atto amministrativo 
e 1per� degU effetti di qualunque di 
questi atti, la dottrina imlp�ero-gestione operava 
in senso interpretativo-restrittivo dappoich�, anche 
caratterizzandosi l'apprezzamento del magistrato 
come limitato agli effetti dell'atto, la 
cognizione ne avrebbe implicato il necessario riferimento 
alla sostanza da. cui discendevano gli sviluppi 
conseguenziali; con che il mrugistrato stesso 
si 1sarebbe trovato a esaminare una materia afferente 
all'impero in contraddizione con l'insegna


mento �dominante che (facendo anche utile richiamo 
al principio della divisione dei poteri) lo 
esame stesso gli precludeva. Donde la improponibilit� 
delle relative domande. Sotto altro riflesso 
pi� generale, poi, va osserva.to che non sempre � 
agevole o possibile scindere gli effetti dell' a.tto 
dalla essenza dell'atto; quando l'opera.zione dialettica, 
intesa a dimostrare la inscindibilit� <'h~i 
due elem1~nti risultava convincente, il magistrato 
si trovava di fronte all'atto in s�, che non ave'Va 
la potest� di vagliare ai fini del giudi1zio. 

Infine, l'applicazione dell'art. 4 poteva venire 
chiesta se ed in quanto l'atto amministrativo, nei 
suoi effetti, avesse vulnerato diritti (civili o politici). 
Il patrim�nio del singolo non, consisteva 
tuttavia in questi soli, ma altresi n~gli interessi, 
particolarmente rilevanti nell'orbita del diritto 
pubblico. 

4) Il 1principio della sotto1posizione dello Stato 
alla giuris{lizfone era quindi nel nostro paese prima 
dell'epoca contemporanea, limitatamente realizizato 
; sia per il carattere della giurisdizione 

(che non poteva conoscere degli interessi e che in 
relaizione ai diritti soggettivi lesi poteva esercitare 
un sindacato sugli effetti soltanto degli atti amministrativi, 
e non sulla essenm dei medesimi) sia 
per la natura degli orientamenti dottrinali e giurisrprudenzfali 
che : da un lato nou ammettevano 
la :responsabilit� civile diretta dello Stato e degli 
Enti pubblici lper fatti illeciti determinati da 
colpa dei dipendenti �-� sottraendo cosi alla giurisdizione 
una rilevante somma di controve:rsie dall'altro: 
parimente denegavano che l'attivit� di 
impero avesse potuto cadere sotto il controllo del 
potere giu1diziario. 

Abbiamo in parte osservato come ,gli orientamenti 
risultassero in funzione dei tempi, caduchi� .-resta 
ora-da far cenno alle modificazioni del carattere 
della giurisdizione. 

I Testi unici approvati con le leggi Z giugno 
1889, n. 6'1.�66, 7 mmrzo 19017, n. 62 e quindi 24 gi�u-

W::::: 

&Jim~i&& LE 22 2FF ;;:w.w=:: &&&&� a 

-21


gno 19�24, n. 1054, sistemarono la materia relativa 
alla comiposizione e al funzionamento del Consiglio 
di Stato al quale furono aggiunte le Sezioni 
giurisdizionali per giudicare in primo luogo dei 
ricorsi per incompetenza, eccesso di potere o violazfone 
di legge contro atti o provvedimenti di 
una autorit�. amministrativa o di un corpo amministrativo 
deliberante aventi per oggetto un interesse 
di individui o di coripi morali giuridici 

(legittimit�), e quindi anche nel merito in casi 
tassativamente enumerati (merito). Al Consiglio 
di Stato fu attribuita la giurisdizione esclusiva 
in materia di pubblico impiego, con la conoscenza 
di tutte le questioni attinenti a diritti: intorno ai 
diritti pot� conoscere anche per le materie non 
riguardanti la giurisdizione esclusiva, in quanto 
la risoluzione delle questioni relativ�e, pregiudiziali 
o incidentali, fosse stata necessaria per p:ronunciare 
sulla questione principale. 

La giuris:prudenza del Consiglio di Stato riprese, 
diversamente elabora.ndoli, i concetti di 
detolll!rnement e di empi�tement de pouv1oir (eccesso 
di potere) .gi� sviluppati dalla giurisprudenza 
francese nei tribunali del contenzioso e in 

1

quel Consiglio di Stato; con ci� peraltro non si 
volle resuscitare il Contenzioso abolito in Italia 
con legge 1865 ferma restante per la competenza 
attribuita alla autorit� giudiziaria ordina:ria, 
quanto integrar�e quest'ultima competenza e dare 
un giudice a controversie che non ne avevano ; 
resultando in tal modo colmata un� lacuna del1'
ordinamento giuridico. 

L'attivit� giurisdizionale del Consiglio di Stato 
aveva 1poi ben diverso obietto da quella ordinaria 
poich�, oltre a conoscere degli interessi, esplicava 
un potere di annullamento degli atti o provvedimenti 
amministrativi per i casi di dichiarata illegittimit�, 
nel mentre, giudica.udo nel merito, sostituiva 
al provvedimento della autorit� amministrativa 
�quello resultante dalla propria decisione. 

Tuttavia, autorevolmente in dottrina si dubit� 

se quella demandata al Consiglio di 1Stato fosse 

una vera e propria giurisdizione, traendosi 1p1rin


cipaJmente argomento dal disposto dell'i1rt. 4 

della legge 1865 e premesso il principio che � giu


risdizione ))' in Italia, si identificasse con la atti


vit� del potere giudiziario. 

Se all'autorit� giudiziaria non spetta -si os


serv� -�di operare lo annullamento di atti della 

ip�Ubblica amministrazione, questa facolt�, quan


do attribuita, non pu� essere propria che di un 

altro potere e cio� di quello esecutivo o dell'am


ministrazione. 

Nel Consiglio di 1Stato � dunque, secondo 1queste 

premesse, in sostanza l'Amministrazione che 


attivata dal ricorso del singolo che ha un inte


resse in senso obiettivo da fa.re valere e un inte


resse in senso subiettivo per farlo valere -rivede 

in via. contenziosa un p.roprio atto e, secondo i 

casi, ne dispone lo annullamento o la modifica. 

Una tale opinione viene definitivamente ripu


diata dalla Costituzione repubblkana nella quale 

si prescrive (art. 113), che �contro gli atti della 

pubblica amministrazione � sempre ammessa la 

tutela giurisdfaionale dei diritti e degli interessi 
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria 
o amministrativa. �. 

Quella del Consiglio di Stato � dunque una giurisdizione 
arnminfatrativa inquad:rata .nell'ordinamento 
giuridico con carattere di autonomia, sia 
rispetto all'autorit� amministrativa che alla magistratura; 
e la1 Costituzione stessa, se :garantisce 
la autonomia e la indipendenza della magistratura, 
(a.rt. 104) dispone altres� che la legge assicura 
l'indipendenza dei giudici delle giurisdiizioni 
speciali (art. 108). 

Da questo carattere di autonomia consacrato 
nella Carta Costituzionale si pn� prendere ~rgomento 
per rilevare la modifica-zione del princilpfo 
tradizionale suHa divisione dei poteri. Non � che 
anche questo possa dirsi superato in quanto risiede 
nelle profonde fondamenta dello Stato moderno 
; esso � piuttosto inteso in un senso diverso da 
quello che era in pa,ssato ricevuto. 

Occorre partire dalla nozione di 1sovranit� che 
� il concetto nucleare della nozione di 'Stato e 

--riferirla alla conc.ezione organica dello Stato contemporaneo. 
Si 1pu� convenire col Mantellini sul 
concetto cJ1e fa della sovranit� una sorta di principio 
vitale animante l'organismo dello Stato; e 
allora. pare sia dato far questione, non tanto della 
distribuzione della stessa fra persone o i.stituzfo .. 
ni, quanto della estrinsecazione sua attraverso gli 
organi. Il potere pertanto, lo si viene a concepire 
in relazione a un apprurato o sistema di organi 
cui compete esip.Jicare una delle grandi funzfoni che 
sono ragione di sussistenza per lo Stato. La funzione, 
in cui si sostanzia l'attivit� dell'organo, � 
un quid di obiettivo che viene a costituire il � dato 
primo >> di considerazione, e cos� a preferenza si 
parla di funzione legislativa, di funzione amministrativa, 
e di funzione giurisdizionale. E' logico 
e necessario che la funzione debba individuarsi, 
e in tal modo �separarsi da altra funzione e che 
pertanto l'organo che alla stessa presiede sia autosufficiente; 
per il che si precisa il concetto di 
autonomia) del quale � coroll�rio quello di indipendenza 
della !persona fiska in cui l'organo ha 
la propria viva espressione. 

Di conseguenza non � che lo �Stato, sott01pQnendo 
certe specie della propria attivit� alla giurisdizione, 
venga a menomare una propria funzione 
vulnerando l'a.utonomia della stessa e la indipendenz;
a dell'organo, a vantaggio di altra funzione 

o di altro organo -o che, come si direbbe adoperando 
la vecchia terminologia, sottoponendo la 
propria attivit� di impero al vaglio della giurisdizione, 
presti la propria autorit� contro la propria 
autorit� -esso 1Stato integra una propria funzio� 
ne con l'espUcruzione di un'altra e mediante il reciproco 
cone:orso o controllo dei rispettivi organi; 
in ci� non si pu� vedere quella che poteva rupparire 
un tempo : una sorta di sopraffazio:q~ .di un 
!potere su di un altro, mediante l'invasione da._ 
parte dell'uno della sfera atll'altro riservata. 
Q'uesto ultimo fenomeno, nella concezione orga� 
nka, si pu� riscontrare S'Otto forma di disfunzione, 
e cio� quando un organo 1pretenda di svol


;1:1! ;;m&mm!: EimFf;;;;ll�Ji..WLh&&&&J.fB!t&&&J1mEJ]JJ& 


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5%: T TE r.me mr '"*''' ma: 

-22 

gere una funzione ch� non sia la propria o indi 
rizzj la propria a finalit� diverse da 1q;uelle ohe le 
sono assegnate; e poich� l'ordinamento giuridico 
definisce le funzioni e indica le finailit� delle stes 
se; un tale atteggiamento � anz,itutto contraddi�� 
zione alla leg'ge. La 1quale appresta i rimedi designando 
organi che possano annullare gli atti del1'
Amministrazione eventuailmente illegittimi o 
dirimere, ove insorgano, i conflitti di attribuzioni. 

iMa se � la legge suprema manirfestazione della 
volont� dello 1Sttato, si pu� osservare che a mezzo 
dei precetti dalla stessa, il sistema � suscettibile 
di completo sorventimento, non essendo la funz.
ione le,gislativa controllabile, nel suo svolgersi, 
da [parte di differenti or.gaini. 

Senonch�, nel diritto italiano attuale, la legge 
non i� pi� quodcumque prrincip'i, placuit, sostituendosi 
alla locuzjone : � Principe >> quella : � Parlamento>>. 


4-bis) La innovazione introdotta dalla Costituzione 
repubblicana e che corona la concezione del 
nuovo Stato, � la istituzione della Suprema Corte 
Costituzionale, cui � demandato in [primo luogo 
di giudicMe sulle contr�opers'ie relatfoe alla legittimit� 
oostit'll$ionale delle leggi e degli atti, aJVenti 
forza di legge, dello 1Stato e delle regioni (articolo 
134). 

Il tema della legittimit� delle leggi � stato ab 
antiquo a.gitato, e in proposito � da rfare qui richiamo 
a quanto � stato antecedentemente esposto 
circa la operativit� dei precetti di dhitto o di 
etica immanenti alla sede e ana funzione imperiale 
nel diritto romano della tarda epoca e nel diritto 
dell'et� di mezzo, in coerenza a questi 1p�rinci�pi 
venne anche elaborato da giuristi e canonisti quel 
� gius di resist�enz.a >> il cui positivo riconoscimento 
sta nell'art. 61 della <e Magna Oharta Libertatum 
>> inglese. 

La tutela del principio, nello stato moderno, 
rimaneva affidata al potere giudiziario che nell'ambito 
delle proprie attribuzioni poteva. riconoscere 
la rispondenza o meno, di una legge, ai 
principi fondamentali della Costituzione, ma a 
condizione che la questione venisse a cadere sotto 
il suo esame nel corso di un giudizio; n� l�e ;potest� 
del 1potere giudiziario potevano andare oltre 
la decisione di specie, altrimenti questo potere 
avrebbe potuto abrogare la legf!:e assumendo le 
attribuzioni proprie di quello legislativo. (Per 
quanto riguarda poi l'ordinamento italiano_, il 
sindacato di costituzionalit� era limitato solo all'aspetto 
formale). 

Ma ora in esito a un vero e prOiprio giudiz~o, 
con le garanzie del contraddittorio, la Corte 
Costituzionale decide se una norma di legge (for� 
male) o un atto av�ente forza di legge (legge sostanziale) 
sia.no o meno contraddittori con altra norma 
fondamentale dell'ordinamento giuridico, portata 
dalla Costituzione, con la conseguenza che (articolo 
136) cc quando la Corte dichiara la illeg1tt1mit� 
costituzionale di una norma di legge o di 
atto avente forza di legge, la norma cessa di avere 
efficacia dal giorno successivo alla pubblica.zione 
della decisione �. 

La Corte Costituzionale � altresi il Tribunale 
che deve giudicare delle accuse ;promosse contro 
i Ministri (funzione, per lo Statuto Albertino, gi� 
1prnpria al Senato del Regno costituito in Alta 
Corte di Giustizia) e anche contFo lo stesso Oapo 
dello Stato, primo Ufficiale e primo Cittadino 
della Repubblica. Decide infine sui conflitti di 
attribuzjoni. 

I conflitti di attribuzfoni erano precedentemente 
definiti dalla CDrte di Oa.ssazfone, cio� dal su\premo 
consesso giudiziario, il che costituiva gi� un 
notevole progresso sui sistemi altrove adottati, 
ad esempio in Francia ove all'uopo funzionava un 
Collegio misto con prevalenza d�egli elementi 
tratti dall'amministrazione. 

La Corte 1Costituzionale � un Collegio di competenti, 
indipendenti sia dal Parlamento, sia dal1'
Amministrazione, sia dalla Maigistratura ordinaria 
; essi sono uomini di legge la 'scelta dei 
quali avviene tra i Magistrati delle giurisdizioni 
superiori ordinarie e amministrative, i 1wofessori 
ordinari di materie giuridiche delle Universit� e 
gli avvocati che abbiano oltre venti anni di esercizio. 


Al vertice dello Sfato quindi, quale vigile custode 
della Costituz,ione e della retta emanazione 
delle norme legislative, sta. un organo collegiale 
che adempie ai suoi altissimi compiti nelle forme 
e nei modi della �giurisdizione. 

5) Pu� essere pertanto conclusivamente afl'el' 
mato che, se negli Stati precedenti ai moderni si 
manifest� da parte degli imperanti la inten!done 
di sottoporre lo stato alle leggi e alla giuri1sdizi<, 
ne, se negli stati di tipo moderno si posero percit'> 
le basi istituzionali) ma si attu� il princi1pio rela � 
tivo limitatamente, nello Stato contemporaneo 
italiano il principio stesso ric'eve attuazione completa 
e plenaria. 

Lo Stato � sottoposto alla giurisdizione anche 
per quanto riguarda la formazione delle leggi ove 
queste violino i principi della Oostituzione; inoltre 
tutta la sua attivifa concreta �cade sotto i I 
vaglio della giurisdizfone in quanto violi diritti 
soggettivi o legittimi interessi. N� � a ci� di ostacolo 
il principio della divisione dei poteri, essendo 
il potere attualmente inteso nel senso di fun 
zione essenziale dello Stato; e lo Stato contemporaneo 
non contrruppone o controbilancia potere a 

o con potere ; sibbene intende ad armonizzare fun 
zione con funzione. D'altronde la. stessa denominazione 
di potere esecutirvo � dalla Costituzione 
rapubblicanai abbandonata; aid essa � propria� 
mente sostituita quella. di cc Governo >> che comprende 
<e governo� in senso ristretto e cc ammini� 
strazione )J (confrontare l'insegnamento del Mantellini 
1qui riferito nella rubrica: cc l'opera di Giuseppe 
Mantellini giureconsulto Jl). 
Premesso quindi che l'autorit�, giudizfaria ordinaria 
continua. a conoscere deg-li effetti di tutti gli 
atti amministrativi ai fini della restaurazione dek 
diritti lesi (e non � da tacere un orientamento 
della recente giurispTudenza che afferma la possibilit� 
anche della decla-ratoria di illegittimit� degli 
atti stessi :per quanto si riferisce alla decisione 

&&L :::w.m&&&&1Wl &&:: i&&: ::::& &MM &li= 



dii& EL dii& EL 
EEIBili& 

-23


di specie); tutta l'attivit� dello Stato, anche 
quella che un tempo si denominava di impero � 
suscettibile di app�rezzamento e di sindaeato sotto 
la condizione della lesione degli inter�essi 
legittimi -da parte della giurisdizione ammini. 
strativa (Consiglio di Stato) che pu� altres� procedere 
all'annullamento degli atti o pro'VlVedimenti 
:relativi, ove illegittimi. In proposito � anzi da 
osservare che gli sviluippi necessari. della Costituzione 
repubblicana condurranno a.d attribuire, in 
conereto e per casi specificamente determinati, 
il potere �di annullamento anche ad autorit� diverse 
dal Consiglio di 1Stato, avendo sub�.to deroga 
il principio per cui tale potere si aipparte


neva, in via generale ed esclusiva, alla giurisdiz.
ione del ~onsiglio stesso. Tale � il criterio 0he 
chia.ramente si desume dall'ultima \parte dell'rurt. 
113 della Costituzione in cui i� detto che: 
� la legge determina quali organi gimisdizionali 
possano annullare gli atti della :pubbliica amministrazione 
nei casi e con gli effetti previsti daJla 
legge stessa �. 

1S~ sottrae al sindacato giurisdizionale, ai sensi 
della legge sul Oonsiglio di Stato, soltanto l'atto 
politico -sopratutto in vista delle conseguenze 
che importerebbe, sotto il profilo degli interessi 
generali, un suo a,nnullamento; e delle difficolt� 
di vagliarlo ex post nella sua opportunit� bench� 
l'argomento, in considerazione di quanto 
� contenuto nel comma secondo del ridetto a.rticolo 
113 �della Costituzione (la tutela giurisdiziona.
Ie... non pu� essere esclusa o limitata... ip�er 
determinate categorie di atti) sia tutt'altro che 
posto fuori discussione, (si confronti in pro~osito 
in �questa Ra.ssegna. Ma.ggio 19-50, Oarbone: L'atto 
politico e l'art. 113 della Costituzione). 

6) Il principio per cui, sulla. doglianza del singolo, 
lo iStato pu� essere plenariamente astretto 
a comparire dinanzi le 1giurisdizioni, ha per corollario 
quello per cui lo Stato deve p:rovvedere 
alla prop�ria difesa in modo altrettanto plenario. 
Donde una propo�rzionale moltiplicazione dei compiti 
segnati all'organo legale. Il quale, se perci� 
ha dovuto essere potenziato ed � venuto natural 
mente ad ac�quistrure importanza sempre maggio.re, 
non ha dovuto subire modificazioni in quel carat� 
tere che gli fu impresso ad opera lp�recipua del 
suo fondatore e ispiratore. Certamente il modo 
col quale si presenta og:gi l'I�stituto � diverso da 
quello con cui a quell'epoca si presentava, cos� 
come un albero rigoglioso � differente dall'arbusto 
; ma a.Ile sue tavole di fondazione si derve 
l'aioquisto delle attitudini per le quali esso ha 
ipotuto� fare: opportunamente fronte alle nuove 
grandi necessit�: in tanto esso ha potuto corrispondervi 
in 1quanto una nota di originalit� lo 
estrani� sin dagli inizi, dai sistemi praticati in 
altri Paesi ove l'o~gano leg�ale: o non esisteva 
come entit� sepa-l'ata ma come ufficio compenetrato 
nell'Amministra.zione, necessariamente ricorrente 
alla collaborazione del libero foro ; o sussisteva 
come organismo a s� (Austria) che per� 
non era emanc:i.pato dall'Amministrazione e che 

era sistemato burocraticamente, donde la man� 
canza o deficienza di iniziativa o di discrezionalit� 
nella condotta delle controversie e il �funzionarismo 
>> dei s:uoi a.ppartenenti, piuttosto � impig
�liati >> che indirizzati dalle minuziose � istruzioni 
di servizio >>. � 

In Italia, non si intese creare un corpo di fnn� 
zionari specializzati o una accademia di teorici 
del diritto; bens� raccogliere coloro che avessero 
dimostrato spiccate attitudini e solida pre� 
para.zione per fare g'li (J!l}1)0oati; assuntili : specialmente 
formarli avvocati erariali e tali mantenerli; 
e per mantenerli tali mantenere l'Istituto 
autonomo nei riguardi dell'Amministrazione ; 
libero di fare pareri, ascriivendosene la responsabilit�, 
libero di seguire nelle cause il \proprio indirizzo. 
Per tale ragione di autonomia sostanziale, 
la dipendenza,: prima dal Ministero delle finanze, 
poi da �quello del Tesoro e infine dalla Presidenza 
del Consiglio dei Ministri, ha potuto e pu� dirsi 
niente pi� di una necessit� di inquadramento dell'Istituto 
nel sistema dello Stato. 

L'opera del Mantellini: � Lo 1Sfato e il Codice 
Civile >> padroneggiava il diritto privato e il diritto 
pubblico e l'Avvocato erariale dell'epoca, doveva 
essere versato nell'uno e nell'altro e ![l�er�, 
in teilllpo di codificazioni, avvicinarsi a quella che 
era �stata la competenza del giurista del diritto 
comune; l'avvoqato dello Stato di oggi deve tro� 
varsi nelle condizioni, dato il vastissimo campo 
in cui si muove, oggi, l'attivit� dello 'Stato,. di 
poter sommare in si� �stesso le specializzazioni clu~ 
sono proprie degli esercenti nei va.ri rami della 
professione legale e fare dell'esevcizi� relativo alle 
specialiizzazioni stesse, materia del quotidiano 
svolgimento della propria opera.. Sono, sotto 
questo aspetto, ben lontani i tempi del 187�6, in 
cui la massa delle cause interessanti lo Stato era 
data dalle controversie tributarie. Per il che il 
Mantellini poteva soggiungere, citando a:utorevoli 
esempi dell'antichit�, e quasi per confortare i 
giovani colleghi -specialmente i meridionali dalla 
esclusione dal campo pi� suggestivo della 
professione: l'arringo penale che: � il diritto civile 
non mancava di una sua eloquenza ! >>. 

Nei tempi attuali, l'avvocato �dello Stato deve 
indossare la toga dinanzi ai giudici penali, e non 
c,erto << per a�cicidente >>. 

Il Testo unico 30 ottobre 1933, n. 1611 gli hll 
attribuito la difesa di ca.use anche penali interessanti 
i funzionari ed agenti dell'Amministrazione 
per ragioni di servizio; �-� questo in parte 
un corollario delle dottrine organiche, e in parte 
ha tratto ai riflessi che -per le no�rme del rito 
penale vigente -pu� il giudicato penale assumere 
nel successivo giudizio civiJ.e imlplicante la 
reslponsabilit� della pubblica amministrazione. 
Cos� come ai tempi del Mantellini, la locuzione 1 i 
� fisco >> fu bandita, la denominazione di � avvocafo 
erariale�, � stata, per la legge sue-citata, 
definitivamente abbandonata e sostituita �a. �qud-=la 
di � avvocato dello Stato �. Attesa la plenaria 
sottoposizione di questo alla gi:urisdizione, il 
patrocinio non val tanto a sostenere un ristretto 

::::ML &.&&&&&& W&Ll&i :::: = rnmm :ZDL mrnm ,,,, &&GL&t &&; 


-24 


compendio di diri.tti patrimoniali, quanto ragioni 
a 1pi� vasta ispirazione e a diverso contenuto, 
sopratutto di prestigio. Nelle costituzioni di 1parte 
civHe in processi penali, ad esell\pio, l'Amministrazione 
fa 1questione dell'affermazione di rPsponsabiliti�,. 
dei rei afi'imohi� oi�' valga, oltre che a 
risaircire danni, a compensare nocumenti di natura 
morale o etico-giuridica infertile dalla altrui 
azione delittuosa, e che non pertanto hanno sede 
in una sfera diversa da quella in cui si reclama, 
attraverso l'opera del pubblico ministero, l'aplpHcazione 
della legge e la soddisfazione degli interessi 
della collettivit� genericamente considerata. 

Ma non della sola difesa giudizi.aie dello Stiifo 
si interessa la Avvocatura. Lo �Stato di oggi 'li 
considera pa,rtecilp�e della vita di molti enti pubblici 
la cui attivit� confluisce si nel campo sociale 
da non potere v�enire dallo Stato ignorata, ancl1e 
in 1quanto le �finalit� relative bene spesso lo 1Stato 
medPsimo persegue mediata-mente attraverso 
l'opera di tali enti. Quando non addirittura essi 
siano dello 1Stato .una emanazione diretta, tanto da 
potersi 1qualificare veri e propri organi suoi (in 
questa Rass. Fragola, 1950, 'P� 167). Cos�, per l'articolo 
43 del Testo unico citato, l'A'VVocatura, 
1quando sia a.utori~z.ata da legge o da provivedimento 
emanato a, me7jzo di decreto, ha facolt� di 
assumere il patrocinio di enti non statali sottoposti 
a tutela o anche a semplice vi,gila.nza da 
pa.rte della pubblica amministrazione. Il successivo 
decreto 8 giugno 1940, n. 779 enumera.va 33 
di questi enti (fra i 1quali le istituzioni ipubbliche 
di beneficenza nelle cause di azione popolare). 

Da 1queste premesse, evidente risulta !Una conseguenza 
duplice che consiste in una consta.fazione 
e nella indicazione di una necessit�,. La constatazione 
� quella che riguarda la moltilplicazione degli 
affari conternziosi confluenti alle Avvocature 
distrettuali. La necessit� : quella ohe impone una 
adatta provviden7'ja legislat:i!va valevole a fornire 
all'organo .legale i mezz!i per !Potere a.ttendere 
alla propria opera, a dismisura aumentata; evitando 
la dispersione delle cause in senso territoriale, 
e realizzando in quanto possibile l'opposto 
principio della oonoentraz4one delle medesime 
presso autorit� �giudiZfarie determinate. Non .� 
a parlare qui di una resurrezione di un fa-vor 
fi,s.<Ji che induca una specialit� di foro, dappoich� 
il foro � sempre il medesimo e cio� l'autorit� .giudiziaria 
ordinaria; subbene dell'im[)rescindibile 
cura di un pubblico interesse, da attuare nei modi 
appropriati. 

Di ci� non poteva non preoccuparsi il legislatore, 
e se ne ipreoccup� difatti quando la necessit� 
cominci� a delinearsi, e cio� nel 1923 anno 

. . ' 

mcm, essendo stati all'Avvocatura affidati i compiti 
propri del soppresso ufficio legale delle Ferrovie 
dello Stato, venne l'avvocatura ad assumere 
la consulenza e il patrocinio del �pi� importante 
complesso statale a ti1po aziendale; ramificato, 
con la sua rete e i suoi uffici, in tutto il territorio 
nazionale e, per sua natura, titolare di grande 
numero di controversie attive e pa.ssive, evenibili 
sotto il doppio profilo della responsabilit� 

contrattuale ed extra contrattuale. Con decreto 
30 dicembre 1923, n. 2828 furono emanate le norme 
riprodotte :poi nel Testo unico 1933, e alle �qunli 
rimand� il successivo Codice di proced1Ura civile : 
sul f�ro erariale. In virt� di dette norme, le cause 
in cui veniva ad essere� parte uiia Amministrazione 
dello Stato erano devolute alla cognizione 
del Tribunale ca;poluogo della sede della Corte di 
appello (a sua volta sede dell'Ufficio distrettuale 
della Avvocatura) nel cui distretto si fosse trovato 
il Tribunale che sarebbe stato competente 
secoll'do le norme ordinarie; princiipfo, questo, 
ridondante non tanto in una proroga della competenza 
territoriale del magistrato collegiale, 
quanto in una motlifi1cazione della di lui compe� 
tenza funzionale. 

Per ogni distretto di Corte di appello un Ufficio 
distrettuale della Avv.ocatura. dello Stato: con 
sequenziale aumento e degli Uffici (in correla7'jione 
all'aumentato numero delle Corti, o per nuova 
istituzione o per riipristino) e degli organici. 

7) A: questo punto si esaurisce il tema delle 
vicende storiche dell'Istituto, inscin1dibilmente 
collegate alla evoluzione parrimente storica dello 
Sfato e delle concezioni che ne informano il carattere, 
in riferimento ai raipporti pi� estesi o 
meno estesi dello stesso con la giurisdizione. Mu 
esiste un'altra storia; quella relativa al perfezionamento 
e alla modificazione dei concetti e degli 
istituti giuridici cui l'Avvocatura., nell'ambito 
della sua competenza, ha collaborato, sostenendo 
e segnando indirizz,i, fissando principi interpretativi 
della legge, determinando sovente la emanazione 
di norme. 

Questo lavoro, la cui origine non sta in elocubrrazioni 
teoriche ma in una sensibile !percezione 
dei �problemi e delle esigenze che si appalesano neJ 
cor.so quotidiano delle controversie, � lavoro svolto 
in profondit� e risultante dalle periodiche R.elazioni 
che l'Avvocatura ha consegnato ail Paese. 
Le stesse non sono soltanto una rassegna della 
giurislprudenza di un dato periodo, ma sono fattori 
della giuris1wudenza considerata come quella 
attivit� che, elabora.udo il diritto vi�gente, :prepara 
il dirritto di domani. 

A 1questo proposito � da dire che nel diritto di 
domani, cio� in quello che sar� per derivare dalla 
germinaz.ione dei principi che la Costituzione re� 
pubblicana ha proclamati, l'opera dell'Avvocatura 
a.ssumer� essenziiale riliervo, attraverso il giudizio 
�di costituzionalit� delle leggi. Dislpone l'ar. 
ticolo 21 del progetto di leg.ge sulla Corte Oostituzionale, 
c1he il Governo, parte nel suddetto giudizio, 
sar�, ove non intervenga nella persona del 
Presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministro 
a ci� delegato, ratppresentato e difeso dal1'
A vvoca.to Generale dello Stato o da un s:uo Sostituto. 


In tal modo l'Avvocato -Generale, .. riducen�o a 
forma tecnica dinanzi a un �sommo consesso di _ 
giuristi, il contenuto di ra.gioni giuridiche e poli-. 
tiche afferenti alla legge, in s� medesima e in rapporto 
aUa Carta. fondamentale, e non in confronto 
di singoli casi pratici considerata ; collaborer� 

m 

I 

TFFEZFFF7EF~&&Mi~~ 

-25


istituzionalmente a tutelare quegli interessi primari 
dello Stato e della collettivit� che si identificano 
nella osservanza dell'ordine costituzionale. 

8) In cospetto della giustizia del Paese, la voce 
dei difensori dello 1Stato non lp�arte da luogo 
diverso da quello che � destinato agli altri difensori 
e non prende di�verso t�no. I dirfensori dello 
Stato in Italia non hanno la � distinzione di posto 
e sedia� che piaceva ai toscani del Granducato, 
n� distintivi speciali sulla toga. 1Senza privilegi, 
anche formali; in tutto pari ai patroni dei cittadini, 
manifestano in ci� come sia vero che lo 
Stato italiano, ascoltando dal fondo dei secoli la 
digna vow dell'Imperatore Teodosio, effettivamente 
e nell'atto in cui si fa a sostenere in giudizio 
i propri diritti, � sotto.posto al trattamento 
comune che discende dalla egmaglianza di rfronte 
alle leggi. 

Ma se la fra.ternit� che lega gli avvocati dello 
Stato, salda come solo pu� esserlo fra coloro che 
conducono una stessa �quotidiana e dura battaglia, 
se lo spirito che anima un Istituto ove le stesse 
funzioni direttive mai prescindono dal tono della 
colleganza, sono da considerare, un privilegio : 
questo, si, � privilegio da tenere caro e da conservare 
con tutte le forze nelle libere istituzioni della 
Democrazia italiana. 

GIUSEPPE CHICCA 

AVVOOATO DELLO STATO 

NOTA 

Non � questa la sede per una trattazione di diritto comparato, 
terri.a del quale� si ~ono occupati altri autori. E 
comunque, nell'esporre i lineamenti del sistema introdotto 
�e vigente in 1Italia, .gi� � stato f�atto cenno degli 
altri sistemi dai quali l'Italiano ebbe .ad �emanciparsi e 
a profondamente differenziarsi. E' da rammentare che 
con c.aratteri affini a quelli delpndirizzo .austriaco si � 
presentato in Europa lo spagnolo Cuerpo dos Abogados 
dei E�stado, -non senz.a far utile richiamo in pToposito 
alla opinione .acc1ennata nello studio del Menestrina 
(l'Avvocatma dello Stato in Italia e all'Estero in Tivista 
di diritto processuale civUe vol. VIII parte 1a 1931, 
Cedam Padova) per cui ambedue i sistemi, ispirati al 
criterio fiscale, sarebbero stati acquisiti da parte del1'
Austria e della Spagna dagli ordinamenti del reame di 
Na:poli ricollegandosi cosi, p.er tale tramite, aUa tradizione 
romanistica. 

Cenno a parte merita l'Inghilterra. E' stato a suo 
luogo qui notato, come nel diritto medioev1ale sia comparsa 
la figura del giureconsulto -;persona -".a later.
e � del monarca. Da ci� procede l'istituzione dello 
Attorney Generale, consigliere giuridico della Corona 
:.dal 1253) che, col volgere dei tempi � divenuto un organo 
costituzional13 dello Stato, Ministro della Corona. 
Oltre .che per gli interessi specialmente propri di quest'ultima, 
egli �deve .agire in giudizio anche per quelli 
che noi �definiremmo interessi " del pubblico '" dei quali 
in Inghilterra la Corona si fa portatrice e che concernono 
l'adempimento sia di un pubblico diritto che di 
un pubblico dovere. L'Attorney Generale cma .anche gli 
interessi di coloro che sono i destinatari della pubblica 
beneficienza (confrontare .al riguardo quanto pi� sopra 

esposto circa il �carattere della " protectio �, i.e direttiv�e 
proprie dello Stato patrimoniale e le funzioni dell'Avvocato 
dei �poveri nel reame di Napoli). 

L'Atto;rney � coaidiuvato e vicariato dal SoUcitor Genera1e; 
.altri Solicitors hanno in lng):Jiltema i _v~ri di�abteri. 
I Solicitors sono specie di legali fissi di. fiducia:: il 
pi� importante � quello della Tesoreria che si occupa 
anche delle pratiche di quei dicasteri che sono sforniti 
di un Solicitor proprio, e che, oltre a curare la -esazione 
dei crediti di spettanz�a della Tesoreria i� l'amministr.atore 
degli immobili deUa Corona. Le sue funzioni si intrecciano 
con .quene del "Proctor Regis � iil quale intervi-ene 
anche in cause di. divorzio quando ci sia pericolo di collusione. 


Ispirato al modello inglese � l'istituto dell'Attorney 
Generale negli 1Stati Uniti d'America, ch�e n.e hanno reso 
pi� accentuato il carat~ere costituzionale derivandolo 
dall'� Atto giudiziario � del 1789. 

L'Attorney generale � il rprimo Ufficiale .della legge, 
capo del �dipartimento della Giustizia, �consigliere legale 
del Presidente e dei dipartimenti federali. 

BIBLIOGRAFIA 

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al_iorum observationibus. Lugduni, MDLXXXIX. 

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Neapoli, Pasquali, 1764. 
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1946. 
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MANTilLLINI GIUSEPPE: Lo Stato e il Codice Civile. Firenze, 
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Cedam, Padova, 1931. 

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RELAZIONI suUe Avvocature Erariali dal 1876 ai� 1880. 

SCAVONETTI GAETANO: In nuovo digesto italiano, rulla voce: 
" Avvocatura dello Stato "� 
TAMBRONI: In digesto italiano, alla voce: "Avvocature 
Er.ari.ali �. 


& 7 

= 


__..: 26 


CE1VNI BIOGRAFICI 


AN'l'ONIO OAFARO 

La nobile figura di IA.ntonio Cafaro sta fra le 

pi� luminose fra quante abbiano onorato il nostro 

Istituto di cui egli entr� a gar parte fin dalla 

fondazione, nel 187u, costituendo il primo nucleo 

di �quegli alti spiriti che si strinsero intorno a 

Giuseppe Mantellini. 

E in Avvocatura rimase, apprezzatissimo per 

la 1sua valentia e pi� ancora venerato per le sue 

alte .qualit� spirituali, per circa quaranta anni, 

fino al suo collocamento a riposo nel 1915; celer


mente percorrendo i vari gradi della carriera, e 

ancor giovane conseguendo la nomina a sostituto 

avvocato generale e ad avvocato distrettuale di 

Trani, dove rimase dal 1898 fino al 1915. 

1Studioso di molti problemi di diritto, le circostanze 
lo portarono ad.approfondire in modo particolare 
lo studio dei rapporti patrimoniali fra lo 
Stato e la Chiesa ; e la sua opera in questo campo 
trascese di gran lunga quella dell'avvocato e del 
difensore affermandosi nelle commissioni di studio 
per la preparazione di disegni di legge volti 
a regolar compiutamente la materia. 

Tre fmono la note dominanti di tutta la sua 

nobile esistenza: la dedizione completa e �assoluta 

al dovere � la semplicit� e la modes.tia senza fine ; 

la fede c~istiana vivamente e rettamente sentita 

e praticata. 

E quest'afflato di fede, vivificante, inform� di 
s� tutta l'attivit� di Antonio Cafaro, grande avvocato 
e vero cristiano. ' 

Ogni mattina, prestissimo, Antonio Oafaro era, 
in chiesa per accostarsi a Dio. E non chiudeva la 
sua giornata senza prima ritornare nella <?hi~sa 
dei suoi padri a rendere conto delle sue az10m e 
ad attingere l'ispirazione delle opere da compiere. 
Sul .suo tavolo di lruvoro, accanto ai libri di diritto, 
i libri della Fede, �senza della quale, egli 
d~ceva, tutto � vano. 

Poverissimo, tutto il suo elargiva ai poveri, beneficando 
fino all'ultimo giorno di sua vita, chiusasi 
il 7 gennaio 1919. . 

La sua lunga permanenza in Avvocatura costitu� 
per tutti una forza morale e un segnacolo di 
spiritualit�; ed il suo ricordo vien tramandato 
vivissimo, perch� ad esso ci si possa ispirare come 
ad esempio luminoso di perfezione di' vita. 

GI1A001VIO GIUSEPPE OOSTA 

Nato a Milano nel 1833 di famiglia ligure, 
Giaicomo Giuseppe Costa entr� in magistratura 
nel 1860 e sia nei Tribunali che negli uffici amministrati~
i del Ministero, presso i quali fu spesso 
chiamato a prestar servizio, diede prove immediate 
del suo iValore. 

L'ingegno eletto, la mente a.cuta, l~ do.ttrina 
giuridica vastissima, la facondia ammirabile, la 

dialettica stringente gli crearono in breve tempo 

un'alta reputazione, ed accelerarono singolarmen


te la sua carriera di magistrato. 

Segretario generale del Ministero di grazia e 

giustizia col guardasigilli Vigliani nel 1873, fu 

nominato nel 1874 procuratore generale di Corte 

<li appello, e fu a capo degli uffici di Venezia, 

Genova, Palermo, Ancona, !Bologna. 

Morto nel 1885 Giuseppe Mantellini, parve ad 

un subito impo8sibile la so8tituzione del creatore 

del nostro I.stituto ; ma il Governo non es.it� nella 

scelta di Giacomo Oosta. L'eredit� da rruccogliere 

era �Singolarmente pesante ; ma in breve fu a tutti 

palese che il nuovo avvocato generale era intera


mente degno del grande predecesoore, del quale 

continu� con dignit�, con energia, con alto sapere 

la grande opera intrapresa. 

Nominato s.ubito dopo .Senatore, in qu('ll' Alto 
Consesso diede immediate luminose prove della sua 
grande competenza nelle pi� svariate materie, e 
acquist� in breve indiscussa autorit�, per le doti 
non solo dell'ingegno ma altresi della probit� e 
della dirittura morale. [E famosa rimas�e la sua 
Relazione 1sulla inchiesta .svolta per accertare la 
responsabilit� dei magistrati che avevano preso 
parte alla istruttoria del processo per i fatti della 
Banca Romana: documento nobilissimo del modo 
come Giacomo Costa intendeva l'altezza della 
missione del magistrato. 

Tradurre in atto i concetti allora esposti era la 
suprema ambizione del Costa, nell'interesse del 
Paesef ed egli si cred� vicino alla meta sperata 
quando nel marzo 1896 fu chiamato alla carica 
di Guardasigilli. E diede impulso a riforme strutturali 
dell'Amministrazione della Giustizia. 

Ma un male inesorabile lo prese ; ed allora si 
pales� anche la tenace volont� con cui, negli ultimi 
mes�i della sua vita di uomo e di ministro, 
costring~va un organismo ormai in sfacelo ad obbedire 
alla vigoria dello spirito, coronando con 
esempio raro della fedelt� religiosa al ~overe un~ 
vita tutta spesa in favore della Pubblica Amministrazione: 
esattamente di lui fu detto che lo 
splendore della carriera fu giusto riconosciment~ 
degli eccezionalj suoi meriti di giurista e di 
oratore. 

Laureatosi gio1vanis1simo nel 1877 ~ era nato 
a Napoli nel 1858 -Ernesto D'Agostino, uditore 
giudiziario, fino dal 1881 fu addetto a prestare 
servizio presso l'avvocatura erariale di Nii,poli; 
primo graduato al concorso di Pretore, sostenuto 
nel 1883, egli rimase peraltro in Avv�c�tura, _doye _ 
non tard� a dar luminose prove delle sue elevate � 0 
qualit�. 

Era, Ernesto D'Agostino, un di quei gio1vani 
d'alto ingegno sfili quali il nos.tro !istituto, fin 

Mi%&&&&&Wi&&ZZi:;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;; ;g 
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BI 7 

-27 


dal suo sorgere, eseiicit� una pressoch� irresistibile 
attrattiva; uno di quei giovani che potentemente 
contribuirono a portare, in breve volger 
d'anni, l'IA.vvocatura ad un livello altissimo, innalzandola 
nel prestigio e nella estimazione generale. 


E per quindici anni, Ernesto D'Agostino, diede 
all'fatituto il ,suo ingegno e la sua attivit�; e ne 
ritrasse quella maturazione di sicien:zia e di esperienza 
indispensabili per la completezza cosi del 
sapere che della personalit�. 

1Si che, quando nel 1897 egli ne usci per pas,sare 
al Consiglio di Stato, il giovane � addetto � del 
1881 era ormai completo; l'aquilotto ruveva irrobustito 
le ali. E il volo si fece sempre pi� alto; e 
quando Ernesto ID'Agostino, coronando la sua 
attivit�, assunz.e la !>residenza della IV sezione, 
nessuno pot� dubitare che non soltanto egli avreb� 
be saputo tener l'alta carica con� quella superiorit� 

�morale e scientifica che gli derivava dalle sue 
qualit�, ma che allZli, e proprio per 1queste, egli 
anebbe rinverdito di nuovi lauri quella Presidenza. 
E l'auspicio non falli. 

Quindici anni : ma come Ernesto D'Agostino si 

senti sempre legato all'Avvocatura, che era stata 

maestra a lui ed alla sua giovinezza ; cosi l'A vvo


catura ha sem:rre ricordato, e ricorda, a suo vanto 

ed onore, di aver annoverato nelle sue file 1Ernesto 

D'Agostino. 

SALVATORE D'AMELIO 

Salvatore d'Amelio era una tipica figura rap


presentativa di un ideale di vita che diere origine 

ad una sua propria aristocrazia:� la nobjlt� della 

toga. � 

E la toga egli onor� tutta la sua vita, da quan


do nel 1892 fece le sue prime armi quale uditore 

giudiziario presso l'Avvocatura di Napoli fino 

al 1928, quando, Presidente del Tribunale Supe


riore delle Acque Pubbliche, repentinamente chiu


se ancor in giovane et� la sua vita terrena. 

Nel nostro Istituto Salvatore d'Amelio ebbe ben 

presto modo di emergere, si che in breve ne per


corse la carriera: sostituto avvocato generale 

nel 1908, avvocato distrettuale di Milano nel 1914, 

si form� e si addestr� nell'Avvocatura, dove le 

sue doti di agile ingegno e di prontezza nello sce


verare dal fatto complesso la norma e nell'inqua


drare questa nell'istituto in cui assurge poi ad 

organica unit�, ebbero pieno agio di affinarsi e 

completarsi attraverso lo studio e l'esame delle 

innumeri questioni. 

Si che quando nel 1914 agli pass� alla Magi


stratura aveva ormai raggiunta la piena matu


rit�. E come con nobilt� d'animo egli aveva ve


Rtito la toga del difensore, cosi con pari nobilt� 

ed autorit� vesti la toga del giudice ; onde anche 

in questo campo non gli vennero meno riconosci


menti, che lo portarono degnamente alla Presidenza 
del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche. 

Ma il nome di Salvatore d'Amelio ha eco profonda 
anche nel campo degli studi, dove egli port� 
misura e chiarezza, che son_ le doti classiche 
del giureconsulto. 

Appassionato cultore del diritto pubblico, in 
particolare, attivamente partecip� alla vita del 
diritto attraverso numerosi scritti ; ma soprattutto 
egli va ricordato per quella � Rivista di Diritto 
Pubblico �, che era la sua creatura, e che 
fin dal suo sorgere si afferm� come uno dei migliori 
e pi� necessari strumenti di lavoro per i 
giuristi, per i magistrati, per gli avvocati ; e attraverso 
la � Rivista >> Salvatore d'Amelio esercit� 
con il fervore della sua appassionata natura, un 
nobile ed assiduo ministero nell'ambito degli studi 
diritto pubblico, dando in tal modo mirabile 
esempio di una completezza di vita, che solo a 
pochi eletti � dato raggiungere. 

RAFFAELLO D'ANIOONA' 

Nato a Pisa nel 1864, Raffaello D'IA.ncona, nominato 
uditore giudiziario nel 1890, fin dal vrimo 
momento fu addetto a prestare servizio presso 
l'AV1Vocatura di :B'irenze, e del nostro Istituto 
entr� definitivamente a far parte nel 1893. 

� Di intelletto .gagliardo, cultura lrurga e solida, 
criterio acuto e profondo, il ID'Ancona non tard� 
ad acquistarsi alti meriti presso la Pubblica Amministrazione, 
oltre che affetto e stima nella Ouria 
e nel Foro. 

Vice avyocato nel 1908, nel riol'dinamentu del1'
Avvocatura seguito alla legge 22 giugno 1913, 

n. 979 ebbe il riconoscimento dei suoi meriti eccezionali 
con la nomina a sostituto avvocato generale. 
E in �questo alto ufficio le sue benP11� l'I'Pnze molto 
Ei accrebbero. 

La preparazione giuridica dello studioso e del 
cultore di diritto romano (di lui vanno ricordate, 
fra l'altro, una monografia sul concetto di dote 
nel diritto romano, e la traduzione del commentario 
del Gluck alle Pandette -libri XXII, XXIV 
e XXVI) si era venuta affinando con lo studio 
assiduo del diritto pubblico; ed elevatissimo fu 
il contributo da lui per lunghi anni prestato alla 
indagine giuridica ,specialmente nel campo tributario, 
sia nella sfera contenziosa che in quella 
consultiva. 

Dopo trenta anni di permanen:zia fra le file del 
nos,tro Istituto, Raffaello D'Ancona, nel 1919, 
pass� in magistratura quale consigliere della Oor� 
te di casisazione. 

Ed anche nell'ordine giudiziario non tard� a 
dare prove delle sue qualit�, cui s~ aggiun-�gevano 
una s.incera modestia e una s1quisita riser


vatezza. 
Primo presidente della Corte di appello di !Ancona, 
e poi presidente di sezione presso la Corte 



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-28 

Suprema, le malferme condizioni di salute anzitempo 
lo condussero a morte nel 1933. 

Ma di lui resta un ricordo che il tempo non 
scalfisce; e come Raffaello D'tAncona -vestita 
la toga del magistrato -soleva � vantarsi � di 
ruvere appartenuto alla Ayyocatura, cos�, a giusta 
ragione, l'Avvocatura si vanta di averlo avuto 
a lungo fra le sue file. 

AlDRIANO DE OUPI1S 

Laureato in filosofia ed in legge, Adriano De 
Cupis fu tra i primi giovani funzionari amminis�
trativi che entrarono a far parte del nostro Istituto 
nel 1877 ; ed a Palermo, prima, a Roma in 
secondo tempo, diede fin dall'inizio prova del 
brillante ed acuto ingegno, della solida e completa 
preparazione sua. 

Vice avvocato nel 1892, le sue notevoli qualit� 
gli valsero la nomina a Consigliere di .Stato : ed 
anche in quell'alto consesso amministrativo ebbe 
agio di portare il contributo della sua dottrina, 
non disgiunta dall'esperienza, affermandosi come 
uno dei pi� apprezzati magistrati. 

.Si che quando, collocato a ripos10 il Tiepolo, si 
dovette provvedere alla nomina del nuovo A vvocato 
Generale, unanime fu la designazione di 
!Adriano De Oupis. 

Per nove anni, dal 1904 al 1913, egli svolse la 

sua opera appassionata per il perfezionamento e 

il potenziamento del nostro Istituto, onde ren


derlo .sempre pi� rispondente agli scopi. Testi


monianza di q.uesta sua attivit� infaticabile, non 

sempre piana e semplice, la legge 14 luglio 1907, 

n. 485, sul riordinamento dell'IAlvvocatura; e i 
successivi provvedimenti legislativi 22 giugno 1913 
n. 679, 24 novembre 1913, n. 130~ e 1304, che, pur 
emanati dopo il suo collocamento a riposo, furono 
il frutto della opera di Adriano De Oupis. 
Senatore nel 1905, port� anche nel campo della 

vita pubblica e dell'attivit� legislativa la compe


tem~a che gli deriJVava dall'amore allo studio e 

quella .superiore dirittura morale che era in lui 

connaturata; ond'� che presfo in Senato egli ebbe 

ad emergere fra le figure pi� alte e nobili. 

Profondo conoscitore di ogni attivit� ammini


strativa, la sua fama di studioso -gi� nota per 

taluni studi in tema di competenza e di giurisdi


zione e di espropriazione per pubblica utilit� 


resta sopratutto legata a quella opera sulla Con


tabilit� di Stato) di cui egli, per il primo, seppe 

dare una compiuta visione, attraver;so un'organica . 

trattazione della materia, che non soltanto valse 

a fissare i'principi generali in un allora ignoto 

settore della aministrazione della cosa pubblica, 

ma costituisce ancor oggi modello insuperato cui 

si continua ad attingere senza posa. 

Nell'allontanarsi dall'A VYocatura Adriano De 
Oupis di s� e della �siua opera poteva dire : Non 
omnis moriar ). non era iattanza la sua, ma fierezM 
consapevole dell'opera compiuta con serena 
coscienza del dovere, con dedizione intera al bene 
pubblico, con intemerata dirittura morale. 


-----, 


.. I 

FRANO:IDSCO DI GENNARO 

E' tra noi tuttora viva e presente la inobliabile 
figura di Francesco !Di Gennaro, uno dei pi� insigni 
avvocati dello Stato di questi ultimi tempi. 

Nato a Napoli il 5 maggio 1886, egli comp� col� 
brillantemente gli .studi giuridici, conseguendo 
la laurea con massimo dei voti, la lode e la pubblicazione 
della sua interessante tesi sull'� Arbitramento 
nel diritto romano primitivo e classico �. 
1Super� �srubito il concorso per la magistratura, 
attestandosi al primo posto in graduatoria, e consegu� 
poco dopo anche una borsa di studio per 
l'estero, recandosi a frequentare i seminari giuridici 
dell'Universit� di !Berlino sotto la guida 
di Giuseppe Kohler. 

In magistratura rimase qualche anno, per passare 
definitiivamente all'IA vvocatura dello .Stato, 
ove ebbe modo di cimentare prima a Napoli e poi 
a Roma le S�Ue eccezionali doti di giurista e d~ 
avvocato. 

Non vi � stato campo del contenzioso erariale, 
in cui egli non abbia portato la luce del suo intelletto, 
la piena inesauribile della sua cultura, la 
passione del suo spirito. 

La sua �sede abituale di lavoro presso l'!Avvocatura 
generale era la Biblioteca e l� sembra tuttora 
di vederlo immerso nei libri e nelle carte a 
redigere le �scritture di causa o i suoi preziosi 
stndi disseminati nelle pi� importanti riJViste giuridiche. 
L� i colleghi lo consultavano di continuo 
per averne suggerimenti e consigli, che egli dava 
prodigalmente con la foga della sua parola e con 
la generosit� del suo animo ! Ed il suo consiglio 
era particolarmente ricel'cato ed aiscoltato anche 
presso i consessi amministrativi, quali il Consiglio 
Su:periore dei ~L. PP., la Commissione centrale 
delle Imposte, e presso le Commissioni di studio, 
a cui partecipava. 

Oratore impetuoso, agguerrito, tenaice, egli ha 
saputo affinare nell'agone forense le armi pi� efficaici 
a difesa delle ragioni dello Stato, riusicendo 
fra l'altro a costruire con la esperienza dei diuturni 
cimenti la sintesi pi� felice della delimitazione 
dei rapporti fra la Giurisdizfone e l'Ammi_
nistrazione, che forma la parte introduttiva della 
Relazione dell'Avvocatura per gli anni 1930-1941. 
La sua eccezionale cultura non era soltanto 
giuridica, ma umanistica e filosofica, il che gli 
dava il dono di levarsi di colpo alle vette pi� 
eccelse del sapere, librandosi in spazi aiccessibili 

agli spiriti pi� eletti. 

Egli era altresi religiosissimo e la sua fede aveva 

le �sue radici oltre che nella grazia divina, nella 

profonda conoscenza delle opere. religiose maggio


ri, conoscenza che egli alimentava con sempre 

nuovi studi e ricerche. 

Figura fulgidis1sima, dunque, a "cui le 11UQve __ 

generazioni di avvocati, che col loro sopraggiun-� 

gere assicurano il perenne rinnovarsi dell'Istituto, 

posso1;10 guardare con la certezza di trarre infiniti 

motivi di perfezione e di elevazione. 



-29 

AiDOLFO G IAQUINTO 

Nato a Potenza, in Adolfo Gia{1uinto r�1v1vono 
le alte e nobili tradizioni giuridiche della sua 
terra, che trovarono la loro mag~fore estrinsecazione 
in Emanuele Gianturco. 

Oerto quando nel 1909 egli pubblicava. i suoi 
volumi su La responsabil'it� della Pubblica Arnrninistra.~
ion�e gli studiosi del diritto pubblico 
videro in lui una figura di prima grandezza. 

Opera rivoluzionaria, forse, la sua, nel periodo 
in cui fu scritta; ma essa contiene in s� le basi 
ed il fondamento delle nuove teorie sulla responsabilit� 
della Pubblica Amministrazione; ed ha di 
s� improntato tutti gli studi che successivamente 
si sono venuti svolgendo nella materia, ponendosi 
come una pietra miliare della .ginspublicistica 
ifa.liana. 

Docente universitado, Adolfo iGiaquinto, ha 
tenuto anche per due anni l'incarico dell'insegnamento 
di Diritto amministrativo nella Universit� 
di Roma; e chi ha avuto la ventura di frequentarne 
le Iezfoni non dimentica la lucidit�, e il rigore 
dialettico di esse, temperate sempre dalla semplicit� 
e dalla facilit� del dire, che rendevano accessibili 
i concetti pi� ardui. 

E il ma.gistra.to � stato pari al giurista. 

Le tappe luminose della sua carriera attestano, 
chiaramente delle sue qualit�: uditore giudiziario 
nel 1902, nel 1:911 � gi� Oonsigliere di 
appello; e nel 19'.27 Primo presidente di :Oorte di 
Appello all'A�quila. Di 1qui passa alla Corte .Suprema 
quale Avvocato generale; rpoi Procuratore 
generale e Primo presidente alla Corte d'Appello 
di Roma ; e degnamente corona la fulgida carriera 
di magistrato con la �nomina, nel 1938, ad Avvocato 
generale dello Stato, e poi a Senatore. 

Nel 1945�, infine, rientrato in Ma.gistratura, � 
chiamato all'alta. e delicata carica di Presidente 
della C'Ommissione Oentrale delle Imposte, che 
tiene tuttora. con competenza pari alJa. dignit�. 

L'attivit� di Adolfo 1Giarquinto quale Oapo del 
nostro Istituto appartiene aHa storia troppo 
recente e viva, perch� se ne debba qui parlare; e 
baster�, a suo alto titolo di merito, ricordare 
come in tempi particolarmente difficili egli ha 
saputo conservare integri la indipendenza ed il 
patrimonio morale <lella Avvocatura, mantenendone 
alto il prestigio presso le pubbliche amministrazioni 
ed il Foro. 

FRANOE.SOO LO BIANOO 

Francesco Lo Bianco, palermitano, proveniente 
dalla magistratura, entr� nel 1888 a far parte della 
.Avvocatura; ed a lPalermo rimase fino al il.914, 
dando fin dall'inizio prove altissime di ivigo��ia 
d'ingegno e di prontez.za di intuito, segnando la 
giusta via in complesse questioni giuridiche che 
iegislazioni l'una all'altra sovrapponentesi rendevano 
di �soluzione non semplice e non piana : e si 
vuol qui fare particolare riferimento alle molteplici 
vertenze allora dibattutesi in Sicilia in tema 
di beni demaniali e di as1sie ecdesiastico. 


Sostituto avvocato generale nel 1914, I<'rancesco 
Lo Bianco fu quattro anni dopo nominato Vice 
avvocato generale; e tale carica tenne per 14 anni, 
fino al suo collocamento a riposo nel 1932, con 
assoluta. dirittura e dignit�, con altissimo senso 
di responsabilit� oltre che con capaCita, sienza 
pari, lasciando di s� larga traccia nell'Istituto, 
cui dedic� con abnegazione piena ogni attivit�,. 

E non soltanto l'IAvvocatura si giov� della sua 
opera; rice~cata invece da tutte le Pubbliche amministrazioni, 
cui egli, nei pi� svariati settori, 
apportava senza posa l'aus�ilio della perfetta padronanza 
del diritto pubblico e privato. 

Palermo lo anno1ver� per lunghi anni fra i pi� 
apprezzati consiglieri comunali; chiamandolo, per 
un periodo, anche all'incarico di assesisore, ch'egli, 
per ragioni di ufficio, non potette tenere tanto a 
lungo �quanto la fiducia dei suoi colleghi avrebbe 
desiderato; e poi a Roma numerosi furono gli incarichi 
a lui affidati : !Agente del governo italiano 
presso i tribunali arbitrali italo-germanico e italoaustriaco, 
sorti in relazione alla esecuz.ione del 
trattato di paice; membro della commissione pei.� 
l'esame delle vertenze sorte per la esecuzione dei 
contratti di guerra e della commissione per lo 
esame dei ricorsi per le controversie in tema di 
requisizioni disposte durante la guerra; componente 
della commissione consultiva centrale per il 
ris�anamento di Napoli, vice Presidente della com


missione centrale delle imposte, membro della 
commissione censuaria centrale; e via dicendo. 

1E dovunque Francesco Lo Bianco port� l'altissimo 
suo contributo che era materiato di studio 
assiduo, di solida cultura, di esperienza diuturna, 
non meno che di ivivezza di ingegno, profondit� di 
sapere, sa1dezza di equilibrio. 

Per questo Francesco Lo .Bianco resta una delle 

maggiori figure che siano passate nel nostro 

Istituto. 

GIUS1EPPE 1MAN'l'ELLINI 

Nato a ,Firenze nel 1816, laureato in giurisprudenza 
a venti am1i, Giuseppe Mantellini si 
afferm� subito nel Foro, s:� che poco appresso 
venne chiamato a far parte dell'Avvocatura Regia 
di Toscana, di cui divenne capo nel 18'5.1. 

Direttore del contenzioso nel 1862, Oonsigliere 
di Cassazio1ie nel 1865, Consigliere di :Sta.to nel 
1867, univa all'amore per gli studi giuridici ed 
umanistici l'amore non meno intenso e nobile 
per la cosa, pubblica. Per lungo tempo, i11fatti, 
fu consigliere eomunale nella. sua J.<'irenze, e per 
molte legislature <leputato al Parla.mento, dove 
port�, attraverso una intensa �partecipazione ai 
lavori parlamentari, il suo carattere fiero, indipendente, 
infiammato del bene, franco nei modi 
e quasi rude talvolta, sempre volto al giusto e 
al bello. -


Ferrea tempra, intemerata lealt�, inflessibile -


rettitudine : �queste le note dominanti di lui, in 

uno con la rara e fine attitudine a veder retto e 

presto e sicuro nella scienza del diritto. 



.,.--30 


GIAN OA\RLO ME!SISA

Soleva Giuseppe Mantellini dire che ogni uomo 

deve prendere a mod�llo di sua vita un gTande 
spirito del passato, ed a quella di lui informar 
tutta la sua opera. 1Ed egli 3/Veva scelto per se 
un grande modello : Papirtiano; e questo non si 
stancava di raccomandare a chi gli era vicino. 

E pareva davvero che in lui rivivessero i giureconsulti 
dell'antica� Roma, dei 1quali el'� devoto 
discepolo, non per copiarne e apiplicarne servilmente 
le formule, ma per �ppropriarsene lo spirito 
adottandolo ai bisogni e alle condizioni� del1'
et� nostra. 

Cosi che 1quando si discusse in Parlamento della 
creaz.ione di un unitario organo di consulenza e 
di difesa dello 1Stato, unanime fu la clesignazione 
del iVIantellini ad esserne la .guida e il Oapo. 

E gu~da inarri1vabile egli fu dell'Avvoca.tura, 
che avviv� col suo affetto, resse con la sua sapienza, 
avvi� con sicurezza per l'arduo cammino, 
ad essa trac.eia.udo con mano maestra e sicura 
la via da seguire, temprando i mezz,i da usare, 
additando gli scopi da raggiungere. 

Egli ebbe un'alta concezione dello Stato, di 
cui difese con ipa.ssione quasi mistica le preroO'ative 
e gli foteressi : e non soltanto nel 1Foro ~a 
anche e pi� ancora nel campo scientifico attra".
erso i suoi studi sui � Conflitti di attribuz�ione � 
e su � Lo Stato e il Codice civile �. 

iVfa questa sua concezione dello !Stato era.integrata 
dall'a.ltra che in lui ccstituiva una seconda 
insopprimibile natura: l'equit� attraverso la .ofostizia 
della Pubblica Amministrazione. Gia~ch� 
l'equit�. cerc� in tutto, non solo come uomo nei 
suoi atti, ma come giureconsulto nei suoi scritti� 
e la cercava non pur nei rapporti fra cittadin~ 
e dtta.dino, ma fra lo Stato e il cittadino. E la 
giustizia della Pubblica Amministrazione egli non 
trascurava mai di perseguire e ricercare, � Come 
la giustizia. fra i privati e la verit� nel diritto 1� 
la legge praticata; cosi la giustizia nella Pubblica 
Amministrazione � la prudenza del buon 
governo �: monito altissimo ai governanti di ogni 
tempo! 

.Il su~ testamento spirituale di uomo, di giu:
1st1;1,. d1 avvocato dello Stato, � in � Papiniano �, 
I~ cm segn� ai suoi discepoli, con un decalogo 
(11 alto contenuto morale, il cammino da percorrere 
e, 1quel che pi� conta, il modo come 1percor


rerlo. � 
Il 12. giu~no 1885, ancor rn~l pieno v~gore intellettuale, 
Giuseppe Mantellini mori � e fu lutto 
unanime della N a,zJone, che perse co~ lui uno dei 
suoi uomini migliori, un uomo che, in ,Parlamento,
� nella Curia, nel Foro, dette splendore col 
suo. nome, col suo ingegno, con le sue idee di 
saipienz,a civile, a. tutti gli uffi.ci che tenne 
Gli ~Y~~cati ~ello Stato in lui vedon~ qualcosa 
d1 pm che il fondatore ed il Capo dell'Istituto; 
venerano in lui il 1~faestro sempre presente 
attraverso i suoi << Ricordi ii, a. vegliare e a. tute'. 
la.re lAvvocatura, che essi cercano di rendere 
non indegna di come egli la concep� e la volle. 

Nato il 29 ottobre 1867 in Menaggio, Gian Carlo 
Messa segu� le alte tradizioni famigliari, indiriz?;
andosi, dopo la laurea conseguita a Pavia 
nel 1889, verso la magistratul'a,.. di cui quello 
stesso anno entr� a far parte. 

E in magistratura percorse i vari gradi, conseguendo 
nel ~909 la nomina a 1consigliere d'appello 
eser,citandone le funzioni, proprie ed equiparafo, 
a Oasale prima, a Milano poi. 

Intanto la sua innata acutezza e Lt sna, solida 
preparazione dottrinaria venivano man mano affinandosi 
e completandosi non solo attraverso l'attivit� 
propria di magistrato, ma anche attn1Yerso 
lo studio scientifico e dogmatico; e, ~1 tacer �'al


1

tro, ivarr�i della �Silla attivit� in quei,;ro eampo, 
ricordare le varie monografie, talune di diritto 
romano, altre di diritto privato. 'l'ra lfl prime 
quelle siulla infamia) sulla ingeniiica3, sugli inter� 
dfota). fra le altre quella sul contratto d'i mutuo) 
e l'altra, ancor oggi fondamentale, sulla obblif/azione 
degli interessi. 

Giurista completo e nella pien::., maturit�, Gian 
Carlo Messa fu quindi chiamato dalla fiducia di 
Giovanni Villa a far parte del nostro Istituto, 
ove rimase (salvo una breve parentesi di ritorno 
in magistratura, quale cons.igliPre della Corte di 
cassazione prima, Primo prMidl�nte dPJla Corte 
di appello �di 'Trieste da ultimo) finP al sno collocamento 
a riposo nel 1937. 

E nell'Avvocatura, quale Awvocato distrettuale 
di ~lilano prima, sostituto avvocato generale poi, 
Vice avvocato generale infine, egli ebbe occasione 
di far rifulgere tutte le s:ue alte qualit� di uomo, 
di avvocato e di giurista. 

Vigoria di ingegno, larghezza e solidit� di cultura, 
acutezza e sicurezza di criterio giuridico, 
singolare operosit� ed a,ttaccamento, alta coscien� 
za dei propri doveri : queste le doti che in Gian 
Oarlo Messa avevano trovato un felice punto di 
fusione ed un mirabile equilibrio. E queste doti 
si manifestavano non soltanto nella tratta?;ione 
degli affari propri dell'IAvvoeatura, cosi in siede 
consultiva che contenziosa, ma anche nei numerosi, 
delicati incarichi .speciali che a lui vennero 
affidati, quale membro dei tribunali arbitrali misti 
italo-austriaci e italo-bulgari, della Commissione 
per l'esame della graduale attuazione della riforma 
delle imposte dirette, del Consiglio t:mperiore 
della Magistratura, del Consiglio superiore dei 
LL. P!P., ecc. 

In ogni campo, ed anche nel Senato, di cui entr� 
a far parte, iGian Carlo Messa lasci� traccia profonda 
della 1sua operosa attiwit� e del suo alto 
sapere; e l'IAvvocatura, memore, lo ricorda come 
uno di coloro che pi� e meglio hanno contribuito 
a tenere alto il nome del Foro e dell'Amministra� 
zione. 

ACHILLE NUOOI 

Di famiglia di magistrati, Achille Nucei entr� 
anch'egli, giovanissimo, in magistratura nel 1893 
affermandosi subito per acume, sicurezza del criterio, 
larghezza di cognizioni giuridiche. 

WiL.i&i&&&Ji&&iUi&;;;:;;:;mmRJI !�; 



-31


8i che gi� nel 19W conseguiva la nomina a consigliere 
di appello con destinazione, qua1che anno 
pi� tardi alla delicata carica di Presidente del 
tribunale di Napoli, che egli resse con alta dignit� 
e assoluto spirito di indipendenza. 

Per le elette qualit� dell'ingegno, acicompagnate 
da estesa cultura e profonda dottrina, Giovanni 
Villa lo chiam�, con scelta felicissima, a far parte 
del nostro Istituto quale Avvocato distrettuale 
di Napoli. N� la scelta poteva essere migliore: 
ch� la duttilit� sua, unita alle altre doti, fece 
dell'alto magisitrato l'insigne avvocato, che ripetutamente 
sii afferm� per la sapiente e vigorosa 
di.fesa 1spiegata a tutela degli interessi della Pubblica 
.Amministrazione in importanti e gravi cause. 

E nuova larga estimazione gliene deriv� nella 
Curia, nel Foro, presso tutte le pubbliche istituzioni. 
Es1timazi0ne che non gli consenti di sottrarsi 
ad assumere pubblici incarichi nella sua 
Napoli per la miglior tutela e difesa degli interessi 
cittadini. 

Fu perci� chiamato, a far parte dell'Ente dei 
consumi, che a Napoli sorse e funzion� durante 
la guerra; del comitato promotore per la creazione 
di un gTande Ospedale per bambini in Napoli; 
del Consiglio di amministrazione del Conservatorio 
di musica; fu infine assessore al Comune 
nel 1920. E dovunque .Achille Nucci port� la 
sua infaticabile operosit�, la conoscenza profonda 
dei problemi della Pubblica Amministrazione e

' 

quel suo amore iverso la esperienza sociale che 
giovanissimo, gli aveva fatto dettare una mi~abil~ 
monografia sulla condizione morale e giuridica 
della donna. 

Rientrato in magistratura n�l 192:2, consegu� 
nel 1929 la nomina ad IAVVO<?,ato generale pres,so 
la Corte suprema di cassazione ; e dal seggio di 

P. M. avanti le Sezioni Unite pronunci� mirabili 
requisitorie, che restano attestazioni non soltanto 
delle alte qualit� 1sue, ma costitui�scono altresi la 
riprova evidente della e:ffkacia della funzione del 
P. M. in sede ciivile, quando venga esei�citata con 
acume e passione. 
.Senatore e Vice presidente della Oommis1si:i.one 
centrale delle imposte, !Achille Nucci nobilmente 
spese tutta la sua vita al servizio della cosa pub-� 
blica, senza che mai un'ombra sia venuta ad appannare 
la sua multiforme attivit�; e l'Avvocatura 
� lieta di ricordarlo e di averlo potuto annoverare 
nelle sue file. 

Sostituto aivvocato nel 1903, Vice avvocato nel 

1914, sostituto avvocato generale nel 1919, Vice 

avvocato generale nel 1'937, la figura di Angelo 

Paoletti si staglia nobilissima fra quante hanno 

nella prima met� di questo secolo onorato l'Avvo


catura con la forza dell'ingegno, il sapere !!'iuri


dico, la dirittura morale, la operosit� instanc~bile. 

Le sue doti di carattere, non meno che le siue 

qualit� di studioso e di conoscitore acuto e pro


fondo di tutti i rami del diritto rendevano la sua 

opera veramente preziosa per la Pubblica Ammi


nistrazione, che �se ne avvalse a lungo, anche fuor 

del campo pi� specificamente riservato agli avvocati 
dello Stato.

1

Innumerevoli furono le Oommissrioni di cui !Angelo 
Paoletti venne, proprio in vista delle qualit� 
che in lui concorrevano e trovavano un felicis�simo 
punto di incontro, chiamato a far parte: daquella 
per il testo unico delle leggi e dei regolamenti per 
le tasse sugli affari, a quelle per le requisizioni, 
i noli e i compensi dei piroscafi durante la guerra 
1915.-18 e all'altra istituita presiso l'Ufficio de� 
traffico marittimo durante la guerra, dal comi-. 
tato per il commercio svolto dai sudditi nemici a 
quello per l'esame e la risoluzione delle questioni 
economiche e finanziarie dipendenti dal Trattato 
d� Pace ; dalla Commissione centrale delle imposte 
al Consiglio superiore coloniale, e via via. 

E sempre !Angelo Paoletti nella trattai�one delle 
cause come nelle consultazioni e nell'altra multiforme 
att:iivit� svolta fu un mirabile esempio del 
modo come con nobilt� di intenti e con favore di 
risultati debba esser concepita la funzione delllo 
Avvocato dello !Stato: infies-sibile tutela dei diritti 
della Pubblica Amministrazione, ed insieme 
ansiosa ricerca della giustizia sostanziale cui questa 
deve tendere. 

In ques.to compito e per il perfezionamento 
stesso dell'Istituto, Angelo Paoletti diede tutto 
s� stesso; e dallo sforzo usci fiaccato anzitempo 
nel fisico. E mentre ancora altri servizi avreb�e 
potuto rendere allo Stato ed all'Avivocatura, dovette 
abbandonare l'alta carica, in cui ancor pi� 
sapeva far rifulgere la sua personalit�. 

Ma di lui resta vivissimo ed affettuoso il ricordo 
in quanti ebbero la ventura di avvicinarlo; e 
l'esempio ai giovani che dalla sua perfezione di 
vita possono trarre feconda ispirazione. 

ORONZO QUARTA 

Troppo nota la figura di Oronzo Quarta, insigne 
giurista del secolo sicorso, perch� s�e ne deb�a qui 
parlare a lungo. 

Laureatosi in Napoli nel 1863, entr� in magistratura; 
ma nel 1876 fu dei primi ad affiancare 
il Mantellini nella creazione e formazrione della 
1Av1vocatura erariale. E fu dei primi, e dei maggiori, 
a levar alto, fin dai primissimi anni, il 
prestigio del nostro Istituto. 

!Profondo conoscitore di ogni ramo del diritto, 
che padroneggiava con assoluta sicurezza nei suoi 
poliedrici aspetti, studi� in particolare il diritto 
tributario, che allora muoveva i primi passi; e 
il suo Commento alla legge sulla Imposta di Ricchezza 
Mobile � opera che non soltanto ha informato 
di s� tutti gli studi di ;quel periodo in materia, 
e le stesse manifestazioni giurisprudenziali, 
ma che resta tuttora modello instllperato e fonte 
inesauribile di esame. 

N� in questo settore l'opera del Quarta si ferm� 
qui; giacch� egli, chiamato a far parte -~n dal 
1879 della Commissione centrale delle Imposte, 
ebbe modo in quell'alto consesso di saggiare, 
attraverso la pratica esperienza del giudice, la 
intrinseca fondatezza delle tesi del giurista: che 
rappresenta, appunto, l'optimum desiderabile fra 


-32 


l'astrattezza dello stu�io e la contingenza della 
pratica. 

Quindici anni rimase in Avvocatura il Quarta, 
ehe nel 1891 rientr� in magistratura: nel 1904 
Procuratore generale di Oorte di cassazione di 
Roma, e senatore, raggiunse nel 1'911 la pi� alta 
carica della Prima presidenza. 

Ma furon 15 anni di attivit� intensa, serrata; 
durante i quali il Quarta raggiunse la piena maturit� 
d'intelletto e di sapere, il perfetto equilibrio 
dei mezzi. 

Ove si pensi quale laboriosa fucina di grandi 
artieri dovesse esser la sorgente Avvocatura, sotto 
la guida animatrice del Mantellini, e quale 
esperienza in campi del diritto pressoch� inesplorati 
dovesse formarvisi, vi � da ritenere per 
fermo che se grande fu il contributo che Oronzo 
Quarta apport� al nostro Istituto, che va fiero 
di averlo avuto fra i suoi primi avvocati, senza 
dubbio feconda dovette esser per lui la permanenza 
in Avvocatura, dacch� la somma delle incessanti 
esperienze, da un osservatorio che spa


ziava su di un vasto orizzonte, non potette non 
contribuire potentemente non che all'affinamento 
delle sue alte doti anche al completamento della 
'Personalit� tutta intera. 

GIUSEPPE RICCI.ARDI 

Entrato in Magistratura giovanissimo nel 1871 
-era nato a Fasano nel 1849 -Gius,eppe Riccardi 
pass� a far parte dell'A vwocatura nel 1880 
quale sostituto avvocato. Vice avvocato nel 1897 
e sostituto avvocato generale nel 1908, egli fu nel 
1910 designato, prima ancora che dal Governo, da 
tutti i colleghi all'alta carica di wice avvocato ge 
nerale. 

Uomo di ingegno elettissimo, di cultura profonda, 
di rara e squisita bont�, di nobilissimo carattere, 
:riuniva in s� le pi� insigni qualit� del 
giurista geniale ed acuto, dell'avvocato principe, 
dell'animatore e dello organizzatore instancabile, 
e fu in tutto degno delle funzioni conferitegli. 

Dotato di una piena conoscenza del diritto pubblico 
e privato, aveva saputo trarre da essa, per 
la sua singolare attitudine cos� alla speculazione 
scientifica che all'investigazione pratica, gli elementi 
fondamentali per una sistemazione degli 
istituti di diritto tributario; e non minore contribuito 
aveva saputo portare in tutti gli altri 
campi nei quali .si andava svolgendo la sempre 
crescente attivit� dello Stato. 

Oomponente di numerose commis1sioni amministrative, 
la sua OP.era risult� praticolarmente feconda 
nella commissione per la riforma delle tasse 
sugli affari (in seno alla quale ebbe ad occuparsi 
in particolare della imposrta di manomorta) 
e nel Consiglio superiore dei telefoni, dove contribu� 
ad impostare con chiarezza di visione i 
problemi connessi con le concessioni telefoniche 
alla industria privata e ad elaborare il testo unico 
della leg�ge sul s.erwizio telefonico. 

Ma oltre a queste, altissime benemerenze si 
ac,quist� nell'Istituto Giuseppe Riooardi attmverso 
la intima, feconda, affettuosa collaborazione 
con Adriano De Oupis prima, e con Giovanni Vil


la poi, e che si estrinsec� nelle riforme del 1913; 
dalle quali I'Avvocatura usci .maggiormente rafforzata 
nella sua organica struttura e pronta a 
far fronte ai sempre maggiori compiti che la attendevano. 
.. 

Il 4 ma1�zo 1918 la sua forte fibra cedeva improvvisamente, 
fiaccata dalla attiwit�, spesa tutta 
in vantaggio dello Stato, e fu unanime il plebiscito 
di dolore della Ouria e del Foro per la perdita 
di un uomo che onor� altamente il nostro 
Istituto. 

iGAE>'l'ANO BOA VONEJ'l''l'I 

Pu� sembrare veramente anacronistico dire agli 
a.vvocati dello Stato di Gaetm10 1Scavonetti, il 
cui nome � lega.to in modo luminoso e duraturo 
alle fortune del nostro Istituto. 

Quale sia stata la sua opera non si ricorda: 
si vive giorno per giorno nella Avvocatura dello 
'Stato, tuttora permeata della, sua potente per-� 
sonaJit�., e modellata secondo le riforme di struttura 
cla lui volute ed attuate. 

'rrenta ~mni di atti'vit�. ha dato Gaetano Scavonetti 
a.Ua Avvocatura; e sono stati trenta anni 
di operosit�. multiforme ed instancabile. Nello 
svoLgimento e nella trattazlione di numerosi e 
delicatissimi affari, dapprima, mostra subito le 
sue alte .qualit�. di a:vvocato ..Ma. pi� tardi meglio 
e ~_li� fattivamente egli pu� estrinsecare le sue 
fJnalit�t, q11ando �a Giovanni Villa -di cui � il 
pi� attivo e diretto collaboratore -gli viene affidato 
l'incarico di Segretario Generale dell'Istituto. 

Intanto ie sue doti innate si vengono affina.udo 
attraverso la diretta partecipazione alla attivit� 
della Pubblica Amministrazione, in momenti particolarmente 
difficili della vita della Naljione. 
Capo di Gabinetto al 'Ministero dei trasporti e 
poi alla. Vice presidenza del Consiglio con iGiovanni 
Villa nel 1918-1�9'19, e suocessimente Capo 
Gabinetto al Tesoro e Segretario capo alla Presidenza 
del Consiglio con Bonomi ; Assessore del 
Comune di Roma, dovunque 1Gaetano 'Scavonett� 
lascia ampia orma di s� e del suo ,passaggio, 
a;pportando, attraverso un vivido ingegno, aperto 
alla pronta. visione dei problemi, il contributo di 
.quella sicura esperienza di uomini e di cose, che 
tanto gli varr�. anche quando, nel l'929', fu nominato 
Senatore. 

Si che quando nel 1921 si dov�, per fatalit�, di 
eventi, provvedere alla sostituzione di Giovanni 
Villa, la sua nomina si impose con naturalez�za, 
e la sua designazione fu ispirata da uomini quali 
lo stesso Villa e Lodovico Mortara. 

Avvocato genera.le, Gaetano Scavonetti, mostra 
appieno ,quelle doti, che devono ritenersi in lui 
naturalmente congeniali, di animatore e di organizzatore, 
da cui il nostro Istituto trae il pi� 
ampio ed alto respiro. 

La strn opera continua, equilibrata, possente, 
� di tutti i giorni ; ma. resta rpi� saldamente 
legata alle riforme del 192.3, che d� alla--di.fesa 
degli interessi dello 1Stato un nuovo volto con la 
introduzione del principio del � Foro erariale � ; 
del 19'25 che porta alla. unifica.zione in unico Istituto 
di tutti gli organi di consulenza e di di.fesa 
delle Amministrazioni statali; del 1930, che tra


:::i::::::::: em:::::: :&&& e ::e Jki'. ;,,ez&&zzm

ll&2 W.Ybil&& D 


-~33


scende il carattere formale e d�. fa v1s10ne precisa, 
a tutti osteusibile, che l'Avyocatura svolge 
la sua attivit� a tutela ed a vantaggio dello 
S~ato, considerato nella sua organica unit�.; del 
1933, infine, che pi� e meglio ribadisce la ii~gura 
dell'Istituto nell'ambito della Pubblica Amministrazione 
e le ipeculiari funzioni di esso. 

Ben a ra.gione, e non senza una punta di legittimo 
orgoglio, Gaetano Scavonetti, nell'allontanarsi 
dall'Avvocatura, diceYa �i lasciare un organismo 
ormai perfetto. A mantenere l'alto livello 
allora raggiunto, e, se possibile, a superarlo, � 
rivolta l'opera degli avvocati dello .Stato, che 
vogliono con ci� rendere omaggio al loro antico 
Capo. 

GIIAN DOMENICO TIEPOLO 

Primogenito di nobilisisima famiglia del patrizfato 
veneto Gian [)omenico Tiepolo fu vera�


' '

mente un di quegli uomini che nella seconda meta 
del secolo scorso onorarono degnamente la Patria 
con le opere dell'ingegno e con la dirittura del 
carattere, attraverso servizi resi con piena dedizione 
di s�. 

Giovanis1simo entr� in magistratura, ma, ascoltando 
nel suo cuore le voci di libert� e di indipendenza 
che correvano la Penisola, prendeva 
parte alle segrete agitazfoni patriottiche, e poi, 
insofferente dell'inazione, emigrava nel Piemonte 
per arruolarsi coll'esercito e compiere cosi la 
campagna del 59. E in seguito a Milano fu segretario 
nel � Comitato di emig.razione � ; fin quando � 
torn� in Magistratura, per prussare poi nel contenzioso 
tributario. Di qui nel 1876 Mantellini lo 
chiam� a far parte del primo nucleo che costitu� 
e diede vita alla Avvocatura erariale. E ne as1cese 
i pi� alti gmdini, e nel 1886 fu nominato sostituto 
avvocato generale. 

Passato per breive tempo al Consiglio di Stato, 

nel 1897, alla morte di Giacomo Costa, Gian Domenico 
Tiepolo torn� in Avvocatura, chiamato dalla 
meritata fiducia del Governo, e di Luigi Luz,zati 
iu specie, alla dignit� di Avvocato generale. 

E la carica altissima tenne fino al collocamento 
a riposo, da lui chiesto per ragioni di salute nel 
Hl03 con superiore dignit�, ispirandosi sempreall'e~empio ed all'insegnamento di Giuseppe Mantellini. 


Egli al lavoro, nobilmente inteso, recava potente 
vigoria di ingegno, irrobustito da studi severi 
e completi, e grande spirito di rettitudine e di 
gius,tizia, risolvendo ogni questione ~iu1?~ica con 
l'ispirarsi non soltanto alle norme d1 d1r1tto, ma 
anche ad un alto e fermo sentimento di equit�; n� 
mai l'astrattezza del diritto gli faceva perder di 
mira la giustizia, cui anche come Avvocato indirizzava 
tutta la sua opera. 

I suoi scritti e le sue monografie -Commento 
~Ile leggi sull'Asse ecclesiastico, Conflitti di attribuzione, 
Acque pubbliche e diritti demaniali, per 
citarne alcuni -�testimoniano del suo J'econdo lavoro 
pur in questo campo: indagine severa, profondit� 
scientifica, logica irrefutabile sono i pregi 
che maggiormente lo contraddistinguono, e che 
testimoniano delle sue qualit� di studioso. 

La wia dei pubblici uffici egli abbracci� spinto 
dalla nobile ambizione di dare tutto se stesiso per 
il pubblico bene, emulo degli antichi patrizi della 
Repubblica Veneta, non accontentandosi di prestare 
alla Patria servizio, ma )asciandQ. imperituro 
ricordo di s� nel campo dell'amministrazione 
e degli studi. 

GIOVIANNI VILLIA 

Nell'assumere il 1 settembre �1913 la carica di 
Avvocato generale, Giovanni Villa cos� salutava 
l'Istituto: � guarentigia del cittadino nell'opera 
consultiva ispirata al diritto e all'equit�, protezione 
vigorosa contro le offese all'Erario dello 
Stato da qualunque parte provengano >> ; e, aivvocato 
�eminente, dichiarava: � ho ritenuto massimo 
onore per l'avvocato vestire la toga in difesa dei 
legittimi interessi della Pubblica amministrazione>>. 


In tal modo Giovanni Villa pienamente si rial


lacciava all'insegnamento di Giuseppe Mantellini, 

e si poneva nel solco della pi� alta e nobile tra


dizione. 

Giovanissimo, ascese ai pi� alti fastigi nell'ar


ringo forense: parve che egli fosse nato giurista, 

tanta era la rapidit� nel percepire la realt� e la 

sicurezza nell'intuire, quasi spontaneamente, le 

soluzioni dei pi� a11dui problemi giuridici. Ma a 

questi innati pregi, altri ne univa: la dottrina 

vasta, ampia, sicura; il dominio completo di una 

esuberante ricchezza intellettuale, che lo portava 

ad un equilibrio prodigioso, e perci� alla serena 

praticit� delle soluzioni da adottare. 

All'alta mente e alla vasta sapienza giuridica, 

Giovanni Villa univa un forte e nobile carattere 

e un operoso patriottismo, che manifest� non sol


tanto qua1e Capo del nostro Istituto, ma altres� 

in Senato, di cui entr� a far parte nel 1913, e 

dove immediatamente le sue qualit� gli suscita


rono intorno la stima e l'affetto di tutti. 

Sorretto da una energia morale inflessibile; e 

animato da una vera religione del dovere verso la 

Patria, Giovanni Villa non esit� nell'ultimo pe


riodo della guerra 1915-18 e nell'immediato dopo 

guerra ad as1sumere le pi� alte responsabilit�: 

Ministro senza portafoglio prima, Ministro dei 

trasporti poi, vice presidente del Consiglio dei 

Ministri nel corso delle trattative per la pace di 

Versaglia, infine, egli sacrific� ogni sua energia, 

consumandola fino all'ultimo. E proprio le fati-� 

che cui si era sottoposto con esemplare abnega


zione lo stroncarono nel fisico con un male senza 

rimedio. 

Colpito ancor giovane, venne cosi sottratto per 

sempre alla vita pubblica, cui molto ancora avreb


be potuto donare e la luce radiosa del suo alto

' .

intelletto and� gradatamente spegnendosi. 

Ma esempio altis1simo e luminoso egli' i'imas�e_ 

per tutti, e per gli av1vocati dello Stato in special 

modo, che al suo monito hanno sempre ispirato, 

e tuttora ispirano, la loro attivit� nella difesa 

degli interessi insieme del cittadino e della iPub


blica Amministrazione. 


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-34


REL�AZION E 


I 

SCHEMA DI MASSIMA PER LA PARTE ORDINARIA 


PARTE GENERALE 

Il nuovo (J;Ssetto costUu,zionale dello Stato. 

Oarattere delle norme costituzionali -Rapporti 
fra la nuova costituzione e le leggi preesistenti, 
(in particolare leggi sulla stampa, leggi di P. S., 
cod. pen.) -Rapporti fra i vari poteri dello Sta 
to -Legittimit� costituzionalce delle leggi -Limiti 
e .forme del controllo giurisdizionale sulle leggi 
nel periodo attuale (Disp. Trans. VII) -I rapporti 
fra la nuova Costituziione e la potest� legislativa 
derivante al Goiverno dal d. 1. 1. n. 151 
del 1944 e dal d. 1. 1. n. 98 del 1946. 

Le Regioni -I rapporti con lo �Stato -L'attivit� 
della Oorte Costituzionale per la Regione Sici� 
liana. 

L'attribu.<:Ione amministrativa e&.clu18iva come 
limite alla fwnzione giuri8dizionale (conflitti di 
attribuzione). Impostazione del problema con riferimento 
alla nuova Oostituzione. 

L'attivit� prooess1tale della P. A. e i rapporti 
fra le diverse giuirisd�izioni (oonfiitti di giurisdizione). 


PARTE SPECIALE 

8'EZION1E PRIMA 

L'attivit� della P. A. 

TITOLO I� 

L'attivit� della P. A. sotto l'aspetto formale. 
Gli atti amministrativi e il controllo giurisdizionale. 


. a) L'atto amministrativo -La motivazione Il 
potere di autoimpugnativa _, E1sercizio _, Limiti. 


b) I ricorsi ___, Rapporti fra ricorsi amministrativi 
e ricorsi giurisdizionali. La legittimazione 
passiva della P. A. -I termini di impugnativa Motivi 
-1Specificazione--La .sospensione delia 
esecuzione dell'atto amministratiivo -I limiti 
delle pronuncie degli organi della giurisdizione 
amministrativa -I vari ricorsi per la mancata 
esecuzione del giudicato. 

TITOLO II 

L'attivit� sostanzialo. 

A) L'intervento dello Stato nel settore dell'eco 
no mia. 

1. Il debito pubblico ; 
2. La cassca DD. PP.; 
3. I J.'isparmi postali; 
4. La regolamentazione dell'esericizio del credito 
e del risparmio. 
B) L'intervento dello Stato nel settore delle opere 
di interesse pubblico. 

1. L'espropriazione per p. u.; 
2. I provvedimenti d'urgenza (Legge organica 
sulle espropriazioni; art. 7 legge 23 marzo 
1865, n. 2248, IA.11. E.; art. 19 T. U. Comunale 
e [Pr01Viniciale ; ecc) ; 
3. L'ediliz.ia sovvenzionata. 
O) 
L'intervento dello ,stato nel settore delle comunicazioni 
e delle telecomunicazioni. 

1. I trasporti :ferroviari ; 
2. I trasporti marittimi ; 
3. I trasporti postali ; 
4. I trasporti concessi all'industria privata 
(ferrovie, linee di navigazione e automobilistiche; 
la gestione governatiiva delle aziende concessionarie, 
ecc.) ; 

5. Le telecomunicazioni. 
D) L'intervento dello Stato nel settore dell'agri� 
coltura. 
(Ooncessioni di terre incolte ; imponibili di mano 
d'opera; recupero dei contributi concessi agli 
agricoltori ; i contributi agricoli unificati ; ecc.). 
E) 
L'intervento dello �Stato nel settore delle attivit� 
professiionali e intellettuali. 

1. La tutela della propriet� intellettuale; 
2. iGli albi 1speciali (appaltatori oo. pp. ; appaltatori 
imposte di consumo; i revisori di conti; 
gli agenti di cambio, ecc). 

TITOLO III 

L'attivit� negoziale. 

Oontabilit� dello Stato. 
Appalti e forniture (con riferimento anche al 
contenzioso arbitrale obbligatorio). 

TITOLO IV 

La responsabilit� della P. A. 

A) La i�esponsabilit� di diritto pubblico: 
a) per atti legittimi ; 
b) per atti illegittimi. 

B) La responsabilit� di diritto privato: 

�C) contrattuale; 
d) extracontratuale. 
La responsabilit� dei funzionari. 


SEZIONE 1SEOON:OA 

L'organizzazione interna dei �.P; A. 

Il rapporto di pu1bblico impiogo 

A) Generalit� -Ooncors�i -IBandi -Oommis1sioni 
di Esami -Incompatibilit�, ecc. 


T 

B) 1Gli impiegati di ruolo -<Stato giuridico Nomine 
-Promozioni -Licenze -Licenze 
coloniali -Particolari posizfoni -Pro1vvedi � 
menti disciplinari -Collocamenti a riposo Trattamento 
economico. 

O) I salariati. 
D) Il personale non di ruolo. 
E) Il personale dipendente da enti particolari 


(Vigili del Fuoco, ecc. Per l'ARIAR, GRIA e 
simili, l'invio). 

.SEZIONE TERZA 

I beni e i mezzi dello Stato. 

TITOLO I 

Demanio e beni patrimoniali. 

A) Parte generale: Natura dei beni -Divisione 
-Autotutela -Concessioni -Contratto Limitazioni 
legali e beni pubblici -Limiti, ecc. 

B) Acque pubbliche. 

O) Miniere. 

D) !Demanio. 

E) <Demanio marittimo. 

Il) Demanio stradale. 

G) Demanio ferroviario. 

H) Demanio artistico ed archeologico. 

I) !Demanio Forestale. 

L) Usi civici. 
TITOLO II 

Imposte in genM'e. 

Il J:apporto di imposta -I pricipi generali -Il 
contenzioso processuale -Rapporti ed interfe� 
renze fra le Oommissioni delle Imposte e l'autorit� 
giudizfaria -Il solve et repete. 

TITOLO III 

Imposta di R1. M. _,Imposta sui redditi agrari Imposta 
s1upplementare sul reddito -Impo.sta 
sui fabbricati -Imposta sui terreni -Imposte 
sul patrimonio. � 

E MT 


SCHEMA DI MASSIMA PER LA PART�E STRAORDINARIA 


PARTE PRIMA 

Questioni connesse con la trasformazione costituzionale 
dello Stato 

1) Attivit� legislativa del potere esecutivo. I de� 
creti legislativi emanati in forza del D.L.L. 25 giugno 
1944, n. 151 e del D.L.L. 16 marzo 1946, n. 98. 
Limiti temporali della facolt� legislativa del Governo. 
Il sindacato di costituzionalit� sui predetti 
decreti e sui provvedimenti legislativi a sensi della 
disposizione transitoria VII della Costituzione 
-Rinvio. 


�1 
I 

I 

....... 35 


'TITOLO IV 

Imposta di regis:tro -Imposta di successione -
Imposta� i manomorta -Imposta di negozia� 
zione e �sul capitale estero -Imposte ipotecarie 
e catas<talci -I. G. !E. e .Scambi -..Tassa di 
bollo -Imposte e sovrimposte di fabbricazione 
-Imposte doganali e diritti di licenza -Mo� 
nopoli -Tasse sulle conces1sioni governative Tasse 
s111lle radioaudizioni -Tasse sugli autotrasporti 
:_ Diritti erariali nei pubblici spettacoli 
-Lotto e lotterie. 

TITOLO V 

I 
contributi speciali. 

TITOLO VI 

A) La riseossione delle entrate patrimoniali e tributarie 
dello Stato. 
B) La riscossione delle imposte dirette. 

SEZIONE QUIARTIA 

L'attivit� della P. A. nei rapporti di diritto comune. 

I rapporti di diritto m'!J'ile: Cittadinanza -Locazioni 
-Ritardo nella P. A. nei pagamenti e 
conseguenz.e -Le disposizioni partico1ari in terna 
di locazioni delle ricevitorie del lotto -Questioni 
in tema fallimentare. 

Gli -infortwni sul lMoro. 
Dir'itto eoclesiastiao. 
La procedurra civile : Il Foro dello Stato -La 


notifica degli atti giudiziali alla lP. A. -Legittimazione 
-Presupposti �dei ricor.si per regolamento 
di competenza e di giurisdizione_ Actiones 
ad exhibendum -Interrogatori e giuramenti deferiti 
alla P. A. -Azione esecutiva.e riei confronti 
di enti particolari (Uffido �ambi, ecc.) Provvedimenti 
cautelari e di urgenza -Lodi arbitrali. 
� 

Diritto penale. 
Procedura penale. 
Il contenzioso dello 8tato italiano all'estero e 


nei rapporti d�i d�iritto internazionale. 

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2) Acquisizione allo Stato dei beni dei Savoia La 
XIII disposizione � transitoria della Costituzione. 


3) I.1a soppressione del p.n.f. e la sistemazione 
degli enti fascisti. La devoluzione dei beni del 

p.n.f. 
allo Stato. 
I debiti del p.n.f. e la responsabilit� dello Stato. 
L'annullamento degli atti di donazione e di 
vendita 
di beni al p.n.f. -La G.I. 
La liquidazione delle organizzazioni sindacali 
fasciste. 

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-36


La fine del regime fascista in relazione al rapporto 
di pubblico impiego; riammissione in servizio 
e ricostruzione di carriere; revisione di concorsi 
a cattedre universitarie, ecc. 

4) La legislazione razziale, e la reintegrazione 
degli ebrei nei diritti politici, civili, economici. 

PARTE SECONDA 

L'attivit� connessa con lo stato di guerra 
e da questa dipendente 

1) La difesa della nazione in guerra; l'attivit� 
cautelare e repressiva nei confronti dei cittadini 
italiani, e delle persone fisiche e giuridiche straniere 
; gli ordini impartiti al naviglio in navigazione; 
il sequestro e il sindacato dei beni di sudditi 
nemici ; la loro gestione ; responsabilit�. 

2) L'intervento dello Stato per la regolamentazione 
della economia nazionale in tempo di 
guerra: 

A) Controllo dei prezzi e blocco delle materie 
prime. 

B) Regolamentazione del settore commerciale 
e industriale -I rifornimenti delle forze armate 
-Appalti .e forniture -Contingentamento delle 
merci -Assegnazione delle stesse -Vincoli sulla 
produzione industriale. 

O) Regolamentazione del settore alimentare 
-Approvvigionamenti e consumi -Alto Commissariato 
Alimentazione -Sepral ed Enti connessi 
(Ucof. -Ucefap. ecc.) -Natura giuridica Autonomia 
economica,. riscossione di diritti e im� � 
posizione di contributi -L'Ente della Zootecnia 
e i raduni bestiame -.Ammassi e gestione relativa 
-Rapporti fra lo Stato ed i gestori degli 
ammassi -Variazioni di prezzo dei generi ammassati 
-Azione dello Stato per il recupero delle 
differenze -Casse conguaglio e compensazione ; 
loro liquidazione. 

3) Le requisizioni in tempo di guerra. 
A) Le requisizioni disposte in forza del r.d.l. 
18 agosto 1940, n. 1741 e dal T. U. 31 gennaio 
1926, n. 452. I beni soggetti a requisizione -Requisizione 
in uso e requisizione in propriet� -Indennizzi 
-danni derivanti dalla requisizione Requisizione 
di fatto -Cessazione della requisizione 
-Sopravvenuta oggettiva impossibilit� dell'uso 
da parte dell'autorit� requirente -Requisizioni 
e danni di guerra -Rapporti. 
I Comitati giurisdizionali per le requisizioni Limiti 
di competenza e questioni connesse. 
B) La requisizione del naviglio mercantile e 
il noleggio obbligatorio. 

4) La assicurazione obbligatoria contro i rischi 
di guerra. 

5) I danni di guerra -Natura giuridica del 
cosidetto diritto ad risarcimento -Intervento 
diretto dello Stato per la riparazione degli im� 
mobili -Questioni circa la responsabilit� dello 

Stato ad altro titolo -Natura giuridica delle 
Commissioni. 

6) Prigionieri di guerra -Requisiti per la qualificazione 
--Le loro rimesse e le somme ad essi 
dovute -Il cambio applicabile ...::_ Il recupero di 
anticipazioni e sussidi erroneamente corrisposti. 

7) I rapporti contrattuali dello Stato in tempo 
di guerra. 
A) Il R.D.L. 21 giugno 1940, n. 856. 
B) I contratti di trasporto ferroviario (D.L. 

L. 17 
agosto 1944, n. 189). 
O) Influenza dell'armistizio sui contratti in 
corso. 
D) Sistemazione dei contratti di guerra e loro 
liquidazione. 
E) Il regime vincolistico delle locazioni -Caserme 
di Carabinieri e Uffici di P. S. -Case 
Economiche dei Ferrovieri. 

8) L'attivit� dello Stato nel settore dei lavori 
pubblici per la ricostruzione edilizia -Piani di 
ricostruzione -Contribuzioni di ricostruzione: a 
chi spettano. 

9) La guerra e il patrimonio dello Stato italiano. 
Recupero di beni sottratti dopo 1'8 settembre 
1943 -Preda bellica e patrimonio indisponibile. 

10) I residuati di guerra -I/A.R.A.R. -Natura 
giuridica -Rapporto di impiego -La alienazione 
dei residuati -Le occupazioni c].ei beni 
immobili da parte dell'A.R.A.R. -Rapporti contrattuali 
-Le rivindiche da parte dei privati. 

11) Gli aiuti alleati e la loro distribuzione: Amministrazione 
Aiut.i Internazionali; l'U.N.R.R. 

A. ; UNRRA-CASAS, ENDSI, ENDIMEA, ecc. 
-Natura giuridica -Rapporti. 
12) Le gestioni extra bilancio. 
.A) Il fondo lire e la sua utilizzazione. 
B) I trasporti -L'Ufficio Autotrasporti 

la G.R.A., ecc. 

PARTE TERZA 

La R. S. I. e i C. L. N. 

1) I,a R.S.I. -Natura giuridica -il d.1.1. 5 ottobre 
19:!4, n. 249 e successive disposizioni; gH 
atti della r .s.i. -Convalidazioni e invalidazioni 
-Sindacato giurisdizionale sui provvedimenti relativi 
-Responsabilit� dello Stato italiano per i 
fatti illeciti commessi da organi della r.s.i. e per 
i rapporti contrattuali della r.s.i. -Le requisizioni 
disposte dalla r.s.i. -Disciplina. -La 
guardia nazionale repubblicana -Il partito fascista 
repubblicano -Rapporti col p.n.f. -Questioni 
relative ai beni ed ai contratti.. 

2) I C.L.N. e le formazioni partigiane -Natura 
giuridica dei C.L.N. -Limiti di validit� 
degli atti compiuti dai C.L.N. -Assunzione da 



-

parte dello Stato dei debiti delle formazioni par


tigiane -Commissione per il riconoscimento del
� le qualifiche partigiane. Natura. 

PARTE QUARTA 

Le occupazioni belliche 

1) La occupazione italiana di territori esteri. 

2) La occupazione alleata -La sovranit� dello 
Stato italiano in regime di occupazione -L.A.M. 

G.O.T. -La posizione degli organi dello Stato 
italiano alle dipendenze degli alleati -I bandi 
ed i problemi -valore giuridico -gli atti amministrativi 
degli alleati in relazione al diritto interno 
-Nomine e promozioni effettuate dagli alleati 
-I danni derivanti da azioni non di combattimento 
cagionati dagli alleati (circolazione 
stradale e ferroviaria, ecc.) e la responsabilit� 
dello Stato italiano -Le requisizioni alleate e 
gli impianti fissi -I contratti di compravendita 
e le obbligazioni dello Stato italiano. Le sentenze 
dei Tribunali Militari alleati e la loro efficacia. 
3) La occupazione tedesca -La occupazione 
nella zona delle Prealpi e nella Venezia Giulia. 

37


PARTE QUINTA 

Il Trattato di pace 

1) Obbligazioni dello Stato italiano nascenti dal 
'frattato di Pace (art. 75, 76, 78).-Le Commissioni 
di Consiliazione. 

Riconsegna di beni ex nemici -R,apporti contrattuali 
in corso. 

2) La cessazione della sovranit� italiana sui 
possedimenti e sulle Colonie. 

3) I beni dei cittadini italiani all'Estero -Obbligazioni 
assunte dallo Stato italiano. 

4) Il territorio Libero di Trieste -I rapporti 
fra il T.L.T. e lo Stato italiano, con particolare 
riguardo alla Amministrazione della giustizia. 

PARTE SESTA 

La Finanza straordinaria 

1) Imposta sui maggiori utili di guerra. 
2) Imposta sugli utili di contingenza. 
3) La avocazione dei profitti di regime. 
4) La confisca dei beni a norma del D.L.L. 27 

luglio 1944, n. 159 e successive modificazioni. 



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