ANNO XLI -N. 1 -5 GENNAIO -OTTOBRE 1989

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione bimestrale di servizio

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
ROMA 1990

ABBONAMENTI ANNO 1990

ANNO L 42.000
UN NUMERO SEPARATO � � � � � � � . � � � � � � � � � . . . � � 1t 8.000

Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Attivit� Commerciali -Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001

Stampato in Italia -Printed in Ital,
Autorizzazione Tribunale di Roma Decreto n. 11089 del 13 lusllo 1966

(2219024) Roma, 1990 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato P.V.

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima:
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura del/'
avv. Franco Favara) . . . . pag. 1

Sezione seconda:
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
(a cura dell'avv. Oscar Fiumara) . , 79

Sezione te~a:
GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
(a cura degli avvocati Antonio Cingolo e
Giuseppe Stipo) . . , 146

Sezione quarta:
GIURISPRUDENZA CIVILE (a cura dell'avvocato
Antonio Cingolo) . . . . , 194

Sezione quinta:
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura degli
avv. Raffaele Tamiozzo e G. P. PolizziJ . 1 242

Sezione sesta�
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura dell'avvocato
Carlo Bafile) , 278

Sezione settima:
GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura degli avvocati Sergio
Laporta e Piergiorgio Ferri) . . . , 327

Parte seconda: QUESTIONI -RASSEGNA DI DOTTRINA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE � INDICE BIBLIOGRAFICO

QUESTIONI , 1
RASSEGNA 01 LEGISLAZIONE . , 32

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:

UGO GARGIULO

CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE

Avvocati

Glauco NoRI, Ancona; Carlo BAFILE, L'Aquila; Nicasio MANcuso, Palermo;
Rocco BERARDI, Potenza; Maurizio DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI,
Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia.

ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

Cerimonia d'insiediamento dell'Avvocato Generale dello Stato: discorsi
del Presidente del Consiglio dei Ministri e dell'Avvocato
Generale dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . .

G.
AZZARITI: Il controllo di legittimit� della Corte dei Conti e gli
atti del Governo aventi forza di legge . . . . . . . . . . .
I. F. CARAMAZZA e R. DI MARTINO: Avvocatura dello Stato e giustizia
amministrativa ..................... .
F.
FAVARA: Indennizzi e sovraindennizzi espropriativi: sviluppi
del 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F.
FAVARA: L'omessa tenuta o conservazione di una o pi� scritture
contabili obbligatorie . . . . . . . . . . . .
O.
FIUMARA: Le sentenze della Corte di giustizia delle Comunit�
europee nel 1989 in cause alle quali ha partecipato l'Italia
O.
FIUMARA: Sulla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza
del datore di lavoro . . . . . . . . . . . . . . . .
pag.
I,

II,

Il,

13
73
79
85

PARTE PRIMA

INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA

ANTIC.HITA E BELLE ARTI

-Occupazione di suolo privato -In~
dennit� -Diritto soggettivo -Giurisdizione
ordinaria, 222.

-Ritrovamento di cose di interesse
storico ed artistico -Premio per
l'inventore -Interesse legittimo
Giurisdizione amministrativa, 222.

ARBITRATO

-Controversie in materia di concessione
di beni -Terreni di riforma
agraria -Arbitrato -Compromesso Ammissibilit�
-Esclusione, 327.

AVVOCATURA DELLO STATO

-Patrocinio di Enti pubblici -Mandato
-Necessit� -Esclusione, 327.

CIRCOLAZIONE STRADALE

-Immatricolazione di autoveicoli per
servizi di noleggio con conducente Enti
locali -Non hanno diritto alla
immatricolazione, 230.

COMPETENZA CIVILE

-Croce Rossa Italiana -Rapporto di
lavoro -d.P.R. 613/80 -Mancata
emanazione del nuovo Statuto -Giurisdizione
del giudice amministrativo,
164.

COMUNIT� EUROPEE

-Agricoltura -Disposizioni relative ai
vini di qualit� prodotti in regioni
determinate -Denominazione -Delimitazione
della zona -Lago di Caldaro,
100.

-Appalti di lavori pubblici -Offerte
anormalmente basse -Efficacia diretta
delle direttive nei confronti
dell'amministrazione, 119.

-Declaratoria di definitivit� di regolamento
CEE annullato dalla Corte
di giustizia -Limite di efficacia
nell'ordinamento italiano -Salva

guardia del diritto costituzionale
alfa tutela giurisdizionale, 20.

-Fondo europeo agricolo di orientamento
e garanzia (F.E.O.G.A.) -Liquidazione
dei conti -Aiuti alle organizzazioni
di produttori di ortofrutticoli
-Termini di pagamento Ragionevolezza,
138.

-Inadempimento di uno Stato -Mancata
attuazione della direttiva del
Consiglio 20 ottobre 1980, n. 80/987I
CEE -Tutela dei lavoratori subordinati
in caso di insolvenza del datore
di lavoro, con nota di O. FIUMARA,
84.

-Libera circolazione dei lavoratori �
Impiego nella pubblica amministrazione
-Lettori di lingua straniera
nelle universit�, 113.

-Libera circolazione dei lavoratori Lettori
di lingua straniera nelle universit�
-Durata del rapporto di
lavoro, 114.

-Libera circolazione dei lavoratori Lettori
di lingua straniera nelle universit�
-Regime previdenziale, 114.

-Norme nazionali incompatibili con
il trattato -Disapplicazione anche
ad opera degli organi amministrativi,
27.

-Ravvicinamento delle legislazioni �
Prevenzione e smaltimento dei rifiuti
-Sacchetti di plastica, 132.

-Risorse proprie -Interessi moratori
-Accertamento dei dazi -Rettifica,
96.

-Unione doganale -Regime fiscale
discriminatorio -Distillati della canna
da zucchero -Rum, 127.

-Unione doganale -Tasse di effetto
equivalente a un dazio doganale Costo
dei controlli e delle formalit�
amministrative in particolari fasce
orarie negli uffici doganali -Commercio
intracomunitario e con i paesi
terzi, 108.

CORTE COSTITUZIONALE

-Conflitto di attribuzione -Non pu�
essere occasionato da atto legislativo,
con nota di G. AZZARITI, 59.

INDICE DELLA GIURISPRU))ENZA

-Conflitto di attribuzione -Organi
ausiliari previsti dalla Costituzione
-Sono abilitati a sollevare il con.
flitto, con nota di G. AZZARITI, 59.

-Corte dei Conti -Decreto leglislativo
e decreto legge -Necessit� costituzionale
del controllo preventivo
-Non sussiste, con nota di G. AzZARITI,
59.

-Domande di semplice chiarimento
interpretativo -Inammissibilit�, 26.

EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA

-Contributi a carico solo dei lavoratori
dipendenti -Impiego del gettito
-Da assegnarsi solo alla costruzione
di abitazioni per i lavoratori
dipendenti, 24.

ENTI LOCALI

-
Attivit� al di fuori dell'ambito del

proprio territorio -Illegittimit�, 244.
-Costituzione di societ� per attivit�
non istituzionali � Illegittimit�, 244.

ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILITA

-Cessione volontaria -Terreni con
destinazione edificatoria � Inapplicabilit�
delle disposizioni prevedenti
maggiorazioni, 4.

-Indennit� aggiuntiva per il coltivatore
non proprietario � Terreni con
destinazione edificatoria -Limite del
costo complessivo della operazione
espropriativa, 3.

-Indennit� di espropriazione . Media
tra valore venale del terreno edificatorio
e valore agricolo medio Legittimit�
costituzionale, 4.

-Indici di rivalutazione diversi da indici
ISTAT � Applicabilit� necessit�
motivazione, 212.

-Occupazione legittima � Indennit� �
Rivalutazione automatica -Non compete,
212.

-Realizzazione dell'opera pubblica i.n
periodo di occupazione legittima .
Indennit� -Non COID[pete, 212.

-Trasferimento di funzioni alle Regioni
� Acquedotto di interesse regionale
� Assunzione dell'impegno di
spesa da parte della Cassa -Competenza
delle Regioni � Esclusione,

335.
GIURISDIZIONE CIVILE.

---<
Controversia concernente aumenti
di retribuzione da valere ai fini del
trattamento di quiescenza anche
provvisorio -Giurisdizione Corte
dei Conti, 192.

-Controversie in materia di buonu
�scita ai dipendenti dell'Ente Ferrovie
dello Stato � Giurisdizione amministrativa,
156.

-
Lavoro � Assunzioni obbligatorie �

L. n. 482 del 1968 -Diritti soggettivi
nei confronti della P.A. -Norme di
relazione -Violazione -Invalido pretermesso
nell'avviamento al lavoro Domanda
risarcitoria -Giurisdizione
A.G.O., 172.
-
Pensioni -Competenza dell'A.G.O.
nelle controversie in cui l'interessato
abbia domandato il trattamento
pensionistico INPS incrementato dal
periodo di iscrizione alla CPDEL,

152.
-Pensioni -Domanda diretta ad ottenere
il trattamento pensionistico
CPDEL anche attraverso ricongiunzione
e riunificazione di precedente
posizione INPS � Giurisdizione esclusiva
della Corte dei Conti, 152.,
-Ricongiunzione dei servizi ai fini
della pensione � Giurisdizione della
Corte dei Conti, 163.
-Riscatto del periodo corrispondente
alla durata legale degli studi universitari
� Giurisdizione del giudice
del rapporto di lavoro, 154.
-Riscatto del periodo corrispondente
alla durata legale degli studi universitari
� Giurisdizione della Corte
dei conti, 242.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

-Associazioni di categoria -Legittimazione
ad agire e a contraddire,

243.
ISTRUZIONE E SCUOLE

-Atti di controllo -Scuole di lingua
italiana in provincia di Bolzano �
Competenza del Sovrintendente scolastico,
233.

-Convitti -Immobili concessi in uso
per fogge -Diritto soggettivo -Carenza
di potere della P. A. di disporne
a favore di altri soggetti -Giurisdizione
ordinaria, 232.

Vlll
RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

LAVORO

-Costituzione del rapporto processuale
con il deposito dell'atto introduttivo
-Notificazione -Irrilevanza
sulla instaurazione del giudizio Mancata
costituzione del convenuto
-Rinnovazione della notificazione,
194.

-Giudizio di rinvio -Nullit� della notifica
-Mancata rilevanza da parte
del giudice -Cassazione del rinvio ��
Sanatoria �ex tunc � attraverso rituale
riassunzione e notificazione,

194.
-
Mancata notifica dell'appello all'ap�
pellato -Mancata comparizione delle
parti all'udienza di discussione
Improcedibilit� del gravame, 195.

OBBLIGAZIONI (IN GENERALE)

-Debiti di valuta -Momento di riferimento
ai fini della rivalutazione .
Quello della decisione, 212.

-Debiti di valuta -Comprende anche
interessi, 212.

PENA

-Esecuzione della pena -Lavoro del
semilibero -Retribuzione -Versamento
alla direzione dell'istituto .
Legittimit�, con nota di G. MONETA,

204.
PREVIDENZA

-Assicurazioni obbligatorie -Oneri
sociali -Fiscalizzazione -Imprese
manifatturiere ed estrattive -Inclusione
delle imprese impiantistiche
metalmeccaniche -Art. 22, secondo
comma d.I. n. 633 del 1979 -Carattere,
innovativo -Efficacia, 181.

-Istituti di patronato -Finanziamento
-Aliquota di prelevamento sul
gettito dei contributi -Decreto di
determinazione -Natura -Atto di
normazione secondaria -Esclusione,
con nota di G. MATALONI, 157.

-Istituti di patronato � Finanziamento
-Aliquota di prelevamento sul
gettito dei contributi -Decreto di
determinazione -Posizione soggettiva
dei destinatari -Natura -Interesse
legittimo � Lesione � Giurisdizione
amministrativa, con nota di

G. MATALONI, 157.
PROCEDIMENTO CIVILE

-Sentenza che pronuncia sulla com�
petenza risolvendo questioni pregiudiziali
-Impugnabilit� nelle vie ordinarie
e non con regolamento di
competenza, 195.

-Sentenza definitiva � Riserva d'im�
pugnazione -Ammissibilit� -Impu�
gnazione immediata su�:cessiva
Inammissibilit�, 208.

REFERENDUM

-Referendum regionale � Atto di in�
dizione -Pu� esserne giudicata la
invasivit�, 47.

REGIONI

-A statuto ordinario � Opere idrauliche
di quarta o quinta categoria

o non classificabili -Attribuzione
regionale, 53.
-Atti amministrativi regionali illegit�
timi -Potere statale di annullamen�
to straordinario � Illegittimit� costituzionale,
15.

-Contrasto di legge regionale con lo
statuto della regione -Determina
illegittimit� costituzionale, 1.

-Funzione di indirizzo e coordinamento
� Fondamento e limiti � In
particolare rispetto alla Provincia
di Bolzano, 27.

-Funzione statale di indirizzo e coordinamento
-Atto a contenuto notiziale
-Non � esercizio di detta fun.
zione, 27.

-
Interesse regionale in ambiti estranei
alle materie di competenza regionale
� Non configurabilit� in presenza
di interessi unitari, 48.

SANIT�

-Controversie con disciolti enti mutualistici
-Legittimazione passiva,
con nota di G. MONETA, 200.

-Disciolti enti mutualistici -Rapporti
obbligatori pregressi � Medici convenzionati
-Trattenute -Compensi
per sciopero di categoria -Ripetizione,
con nota di G. MONETA, 200.

-Medici ambulatoriali convenzionati �
Trattamento economico � Delibera�
zione commissariale deil'O.N.I.G.
difforme dalle previsioni della con

INDICE DELLA GIURISPRUDENZA JX

venzione nazionale unica � Difetto
assoluto di giurisdizione � Non sussiste
� Applicazione delle clausole
della convenzione nazionale � Necessit�
della delibera di recezione da
parte dei singoli Enti � Non sussi�
ste, 167.

-Medico Convenzionato � Retribuzio�
ne � Art. 36 Cost. � Inapplicabilit� .
Art. 2233 cod. civ. � Inapplicabilit�,

219.
TRASPORTI. PUBBLICI

-Comuni ed -altri enti territoriali �
Impossibilit� di esercitare servizi di
linea internazionali e interregionali
-Limiti e possibilit� di esercita�
re servizi occasionali, 243.

-Comuni ed altri enti territoriali �
Possibilit� di servizi oltre l'ambito
territol'iale � U�niti, 243.

-Comuni ed altri enti territoriali �
Servizi occasionali internazionali o
interregionali � Rilascio dei docu�
menti di viaggio � Accertamenti e
poteri del Ministero dei Trasporti,

243.
-Concessione -Autorizzazione ad im�
piegare autobus di linea a servizio
di noleggio con conducente � Ri�
chiesta da parte di enti locali . Valutazione
discrezionalit� del Ministero
dei Trasporti sulle esigenze
della popolazione locale, 245.
-Concessione -Diniego di autorizzazione
ad impiegare autobus di linea
a servizio di noleggio con conducente
-Giurisdizione del giudice
amministrativo, 245.
-Costituzione di enti a partecipazione
comunale � Possibilit� di ledere
le imprese private del settore, 244.
-Diniego di immatricolazione di nuovi
autoveicoli da destinare a noleggio
-Giurisdizione del giudice ordinario,
245.
-Ferrovie � Controversie di lavoro �
Provvedimento emanato nei riguardi
del dipendente per esigenze di
servizio e tutela di interessi generali
� Giurisdizione del giudice ordinario,
146.
-Ferrovie -Controversie relative a
rapporto di lavoro in corso di formazione
� Giurisdizione del giudice
ordinario, 146.

-Servizio di autoveicoli con conducente
� Carattere privato, 244.

-Trasporti in concessione � Servizi
di linea interregionali e internazionaii
-Impossibilit� di esercizio da
parte degli enti locali, 246.

TRATTATO INTERNAZIONALE

-Reso esecutivo con legge � Legge ordinaria
di modifica della preceden�
te -Legittimit� costituzionale, 56.

TRENTINO ALTO ADIGE

-Norme di attuazione dello Statuto
Parere della commissione paritetica
-Modifiche del testo successive
al parere, 14.

TRIBUTI ERARIALI DIRETTI

-Accertamento � Motivazione � Eliminazione
di spese non documentate
e non inerenti � t;'. sufficiente Prova
-t;'. a carico del contribuen�
te, 316.

-Imposta sul reddito delle persone
fisiche � Deduzioni ex art. 10 d.P.R.
25 settembre 1973 n. 597 � Contributi
agricoli unificati � Deducibilit�, 317.

-Imposta sul reddito delle persone
fisiche -Redditi di capitale � Versa�
menti dei soci alla societ� in conto
capitale -Fruttuosit� � Esclusione,

294.
-Imposte fondiarie � Fabbricati non
conformi alla licenza edilizia � De�
cadenza dalle agevolazioni � Discordanza
solo parziale � Decadenza totale,
286.

TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI

-Imposta di registro e imposta sul
valore aggiunto � Permuta � Regime
anteriore al nuovo T.U. 26 apri�
le 1986 n. 131 � Unitariet� dell'imposizione
� Assoggettamento alla im�
posta di registro della sola eccedenza
del valore rispetto al bene assoggettato
ad IVA, 284.

-Imposta di registro � Enfiteusi � De�
terminazione imponibile ex art. 28
abrogata legge di registro � Enfiteusi
di azienda -Inconfigurabilit�, 290.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

-Imposta sul valore aggiunto. Presunzione
dell'art. 53 d.P.R. 26 ottobre
1972 n. 633 -Prova contraria Limiti,
297.

-Imposta sul valore aggiunto -Presunzione
dell'art. 53 d.P.R. 26 ottobre
1972 n. 633 -Prova contraria �
Limiti, 298.

TRIBUTI (IN GENERE)

-Accertamento tributario -Imposte
indirette -Requisito minimo di motivazione,
304.

-Accertamento tributario -Motivazione
-Provvedimento sulla spettanza
di esecuzioni -Richiamo alla
norma -� sufficiente, 305.

-Contenzioso tributario -Condono �
Estinzione del giudizio -Controver�
sia sulla condonabilit� -Appartiene
alla giurisdizione del giudice da�
vanti al quale pende la controver�
sia, 278.

-Contenzioso tributario -Impugnazione
-Acquiescenza della Ammini�
straziane -Indisponibilit� dell'obbli�
gazione -Compatibilit�, 281.

-Contenzioso tributario -Natura -Vizi
dell'atto di accertamento -Rilevanza,
304.

-Contenzioso tributario -Natura -Vi�
zi dell'atto di accertamento -Rilevanza,
304.

-Contenzioso tributario -Rimborsi Azione
di indebito oggettivo -Giurisdizione
ordinaria � Esclusione,

287.
-
Reato di omessa tenuta o conservazione
di scrittura contabile -Mancata
previsione di soglia -Legitti�
mit� costituzionale, con nota di F.
FAVARA, 73.

TRIBUTI LOCALI

-Imposta comunale sull'incremento
di valore degli immobili -Vendita
forzata -Vi � soggetta, 292.

VALUTA

-Infrazioni valutarie -Opposizione a
decreto ministeriale -Giudice competente,
227.

I ~

INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA

CORTE COSTITUZIONALE

Z7 ottobre 1988, n. 993 ..
9 novembre 1988, n. 1022
29 dicembre 1988, n. 1165
14 febbraio 1989, n. 37
21 aprile 1989, n. 229
21 aprile 1989, n. 232
26 aprile 1989, n. 241
28 aprile 1989, n. 242
18 maggio 1989, n. 256
6 giugno 1989, n. 322
6 giugno 1989, n. 323
11 luglio 1989, n. 389
14 luglio 1989, n. 406
25 ~uglio 1989, n. 437 (ord.) . . . . . .

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE

Sed. plen., 2 febbraio 1989, neLla causa 22/87
Sed. plen., 22 febbraio 1989, nella causa 54/87
Sed. plen., 25 aprile 1989, nella causa 141/87
Sed. plen., 30 maggio 1989, nella causa 340/87
sa sez., 30 maggio, 1989, nella causa 33/88
Sed. plen., 22 giugno 1989, nella causa 103/88
Sed. plen., 11 1luglio 1989, nella causa 323/87
sa sez., 13 luglio 1989, nella causa 380/87
Sed. plen., 14 novembre 1989, nella causa 14/88

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. Lav., 10 agosto 1987, n. 6874
Sez. Lav., 19 gennaio 1988, n. 385
Sez. Un., 25 marzo 1988, n. 2578 .
Sez. Un., 22 aprile 1988,n. 3134 . .
Sez. Un., 10 maggio 1988, n. 3423
Sez. Un., 7 luglio 1988, n. 4482
Sez. I, 11 luglio 1988, n. 4559
Sez. I, 20 luglio 1988, n. 4714
Sez. I, 21 luglio 1988, n. 4726
Sez. Un., 27 luglio 1988, n. 4768
Sez. I, 9 agosto 1988, n. 4886 .

. .....

Pag. 1

.. 53

.. 27

.. 59

.. 73

Pag. 84

.. 96

100

108

113

119

127

132
� 138

Pag. 194

195
� 146

152
154

278

�
281
284

� 286
� 287

290

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dm.J..O STATO

XII

Sez. VI, 6 giugno 1989, n. 721 246

Sez. I, 10 agosto 1988, n. 4908

Sez. I, 22 settembre 1988, n. 5195

Sez. I, 6 ottobre 1988, n. 5409
Sez. Un., 26 ottobre 1988, n. 5782

Sez. Un., 26 ottobre 1988, n. 5783

Sez. Un., 12 novembre 1988, n. 6131

Sez. I, 29 novembre 1988, n. 6459

Sez. I, 14 dicembre 1988, n. 6805 .
Sez.� Un., 19 dicembre 1988, n. 6908

Sez. I, 22 dicembre 1988, n. 7020 .
Sez. Lav., 26 gennaio 1989, n. 466
Sez. Lav., 3 febbraio 1989, n. 685
Sez. Un., 18 febbraio 1989, n. 955
Sez. Un., 18 febbraio 1989, n. 956

Sez. I civ., 1 marzo 1989, n. 1099
Sez. Lav., 9 marzo 1989, n. 1245
Sez. Un., 17 marzo 1989, n. 1345
Sez. Un., 17 marzo 1989, n. 1347
Sez. Un., 17 marzo 1989, n. 1349
Sez. I, 21 marzo 1989, n. 1413
Sez. Un., 3 aprile 1989, n. 1590
Sez. Un., 3 aprile 1989, n. 1600
Sez. Un., 13 giugno 1989, n. 2847
Sez. Un., 24 agosto 1989, n. 3750 ..
16 ottobre 1989, n. 4145 .....
Sez. Un., 29 novembre 1989, n. 5217 . . ..

CORTE D'APPELLO DI TRIESTE, Sez. Il, 8 aprile 1989, n. 122 .

PRETURA DI MILANO, Sez. Lav., 16 giugno 1988, n. 1442 . . . .

GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE

CONSIGLIO DI STATO

Sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 782
Sez. V, 14 dicembre 1988, n. 818
Sez. VI, 29 novembre 1988, n. 1291
Sez. VI, 4 marzo 1989, n. 186

Pag. 292

294

'297

304

157

316

.. 298

146

317

200

� 204

208
163

212

219

164
222

167
227

.. 172

181

192

232

327

335

Pag. 230

Pag. 156

Pag. 242

244

243
� 245

PARTE SECONDA

Questioni

Rassegna di legislazione

Questioni di legittimit� costituzionale:
I -Norme dichiarate incostituzionali
II -Questioni dichiarate non fondate
III -Questioni proposte . . . : . . . .

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AWOCATURA DELLO STATO

CERIMONIA D'INSEDIAMENTO
DELL'AVVOCATO GENERALE DELLO STATO
GIORGIO AZZARITI

Roma, 25 ottobre 1989

INTERVENTO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
ON. GIULIO ANDREOTTI.

Signor Presidente delila Repubblica,
Onorevole Pvesidente del Senato della Repubblica,
Onorevole Vice Presidente della Camera dei Deputati,
Signor Presidente della Corte Costituzionale,
Signori MagiJstrati,
Signore, Signori,

l'occasione particolarmente f�elice che ci � offerta oggi di celebrare
in questa Sala del Vanvitelli, alla preseil2la del Presidente della Repubblica
e delle pi� alte cariche de1lo Stato, l'insediamento dell'Avvocato Generale
dello Stato Giorgio AzzARITI acquista dl significato di particolare rlspetto
e di grande ,attenzione verso una delle nostre pi� antiche Istituzioni.

Mai come oggi, in una societ� che sembra talvoata non avere ben
chiaro il senso del confine tra il bene ed il male, tra l'illecito e il lecito,
il richiamo ad alcuni c11iteri dii comportamento, quale pu� essere quello
di una giusta e corretta e, pert,anto, rigorosa applicazione della legge,
V'llole rappresentare non soltanto un monito ma avere, sopra tutto, valore
di insegnamento.

L'l'Stituzione che ci ospita in questa sede cosl prestigiosa dell'ex Convento
degli Agostiniani � l'espressione di quello Stato di diritto sorto con
la RJvoluzione Francese (di cui quest'anno celebriamo il bicentenario) e
rafforzatosi nel nostro Paese attraverso le lotte del Risorgimento.

La data di nascita dell'Avvocatura dello Stato � di pochissimo posteriore
a quella dello Stato unitiario e con questo Stato si � andata sviluppando
attraverso le tappe felici e meno feLici delila sua storia.

Non appaia fuori luogo il richiamo al passato, in quanto, a parte
ogni predilezione pel"sonale per l'approccio storico, �ritengo sia verit�
incontrovertibile che solo l'anal~sd di ci� ohe abbiamo dietro le spal[e
permette Ja piena comprensione del presente, e, forse, anche qualche cauta
profezia.

La naturn e la funzione di questa Ist1tuzione forniscono run punto di
osservazione privilegiato. L'assoggettamento dello Stato al giudizio rappresenta,
infatti, nelllevolversi delle sue I'egole, un indicatore quanto mai
sensibile del punto di equilibrfo fra principio di libert� e principio di
autorit�; punto di equilibrio mobile nel progredire della societ� e nell'evo!�
versi, quindi, della conoezione del diritto.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Quando, come nel nostro Ordinamento, la difesa dello Stato sia
affidata ad nn Organo tecnico che assume in forma organica la rappresentanza
e 'l'assistenza in giudizio del pubblico potere, ebbene tale Organo
fini:sce col partecipare direttamente al processo di determinazione di
tale equilibrio.

L'Avvocatura Generale de1lo Stato, proprio perch� � incardinata nella
Pubblica Amministrazione, � particolarmente sensibile al divenire della
esperienza giuridica e partecipe della sua formazione, in quanto i segnali
che �riceve e trasmette perx:orrono due canali privilegiati. Quello esteriore
e profes1sionale del concorso, appunto, aiJ.:la formazione del diritto vivente
attraverso la dialettica del cOilltenzioso e quelJ.o interno ed istitJuzionale
dell'appartenenza all'Amministrazione dello Stato, da cui riceve e cui
pu� trasmettere, con l'attivit� consultiva in continuo sviluppo, impulsi
idonei a meglio comprendere il continuo divenire della societ� ed a favodre
l'adeguamento ad esso deH'attivit� statuale.

Ma vi � di p1i� nella funzione di questa Istituzione. Perx:h� la sua
natura di Organo indipendente rispetto alle diverse Ammin~straziom deMo
Stato fa s� che l'Avvocatura Generale � in grado di superare l'ottica angusta
della difesa contingente di interessi parrticol�ri per tutelare, invece,
!.'interesse generale dello Stato-. Un interesse, cio�, che in uno Stato di
diritto qual � il nostro, non pu� non coincidere con quelfo della ;-::
giustizia. I:'

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Se mi � consentita una parentesi personale, vorrei osservare che

1:
questa dell'unicit� della difesa lega:le dello Stato � una soluzione della
quale ho avuto pi� volte modo di constatare l'efficacia nell'esperienza
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fatta nei Dicaster1� nei quali sono passato nel -corso della mia non .breve fil
carriera politica. E vorrei esprimere qui viva rfoonoscenza per uomini @
come Salvatore Scooa e GiQVanni Z�appa:l� dei quali mi fu in molte
occasioni pre~oso !il saggio e prudente consiglio.

L'esperienza giuridioa dell'Avvocatura, per tutto quan�to ho detto
finora, riflette, dunque, [e grandi crisi di trasformazione della nostra
societ� a partire dalla sua configurazione originale.

Oreata nel 1876 quale immediata erede dell'Avvocato Regio di Toscana,
l'Avvocatura nacque e si afferm� come difesa di uno Stato meramente ~
patrimoniale, che si sottoponeva al giudice 1so1tanto per le attivit� svolte
ne11a sua capacit� di diritto privato. Non � un -caso che essa assunse al

suo nascere, e mantenne� per oltre mezzo secolo, la riduttiva denominazione
di �Avvocatura erariale�.

Certamente, l'Istituto rispecchiava allora le strutture dello Stato
!liberale, edificato sui principi illuministici, che aveva ne1l'istituto della

propriet� e nella relativa regolamentazione un punto di riferimento ben
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I

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

predso. Lo Stato, insomma, partecipava ai giudizi essenziailmente in funzione
della nisoluzione di questioni di mio e di tuo, dn perfetta aderenza
con la maissl�ma del pi� noto dei giuristi di Napoleone, Jean Baptiste
Portalis: �al cittadino appar�1liene la propriet�, al sovrano l'impero>>.

Lo .sviluppo economi�o e le prime avvisaglie dell'avvento di una
cirvhlt� di massa indussero ben presto l'Autorit� pubblica ad intervenire
con incisivit� sempre maggio!t'e nelie attivit� economiche.

Verso la fine del secolo scorso �assistiamo ad una profonda evoluzione
delJ'fatituto. Tale evoluzione vide appunto l'Avvocatura passare dalle
modeste dimensioni � erariali � a quelle ben pi� comprens[ve � dello
Stato >>, con il conseguente ampliamento del patrocinio sia in termini
quantitativi, come .ri:sultato de11a sua estensione a tutte le Amministrazioni
dello Stato, �sia :in termini qualitativi, quale conseguenza del passaggio
dehl'Avvooatura s.tessa da difensore del patrimonio dello Stato a difensore
delle pTerogative del potere esecutivo.

Oggi, run'altria trasformazione si va compiendo. La �Societ� ita11i.ana �
diventata pi� matura e J'affaociarsi poi sulla scena pubblica di categorie
sociali f�ino a qualche tempo fa rimaste ai margini � alfa base di quella
profonda evoluzione nei rapporti ~uridici che sembra talvolta presentare
ispazi di incemtezze e di dubbio interpretativo.

Nella societ� .di oggi si affacciano e si affermano nuovi interessi e
nuovi vali.od che non lasciano indifferente ~l legislatore.

Anche l'Avvocatura Generale, nel nuovo assetto creato da!lla Costituzione
repubblicana e dalla conseguente legislazione, tra cui ricordo la
legge 103 del 3 aprile 1979, ha sub�to profonde riforme in parallelo con
la trasformazione dello Stato e della societ�.

Cos�, l'Avvocatura partecipa ai giudizi davanti alla Corte Costituzionale,
nei quali l'Istituto interviene in difesa della legittimit� delle leggi,
delle competenze statuali in conflitto con quelle regionali, del Governo
come potere dello stato in confliltto con altri poteri e in materia di ammissibilit�
di referendum.

Ancora, l'Avvocatura assume la difesa dello Stato italiano dinanzi alla
Corte di Giustizia delle Comunit� Europee e la Corte Internazionale dd.
Giustizia dell'Aj1a.

Altra categoria di soggetti pubblici difesa dall'Avrvocatura � quella
delle Regjoni, sia a Statuto speciale che a Statuto ordinario.

Ho fatto delle es�emplificazioni. Non ho certamente esaurito il compresso
dei compiti nuovi che si collegano alla funzione ed al ruolo dell'Avvocatura
nella nostra Repubblica. Ma non posso passare sotto silenzio,
in questo sia pur rapido esame, l'enorme aumento della domanda di giustizia,
che scarica sul sistema giudiziario l'imperfetto funzionamento delle
istituzioni, incapaci di tenere il passo con i mutamenti di un sistema in
rapida espansione e di adeguare in tempo utile il dover essere delle nor�
me all'essere degli accadimenti reali e delle esigenze.

xx RASSEGNA DEIJ..',,.VVOCATURA DELLO STATO

N� va sottaciuta la oiroostanza, a mio parere fondamentale, del prevalere
di una conoezione del processo in cui lo Stato, allorch� � chiamato
in giudiziio, non � una parte privilegiata ma � divenuta -o, quanto
meno, tende a div�enire -una parte come le altre.

L'Avvocato dello Stato non � pi�, ai giorni nostri, un difensore delle
prerogative del potere esecutivo: appare, piuttosto, come il difensore
istitu2lionale di una parte pubblica multiforme, assoggettata ad una pluralit�
di giudi2li e sfornita in essi di qualunque privilegio nell'ambito di un
contenzioso che da ristretto � diventato di massa.

Il Governo � consapevole dell'aumento del carico di lavoro dell'Istituto.
Esso � quintuplicato rispetto' al 1930, anno in cui furono trattati
venticinquemila affari, quasi triplicato rispetto al 1979, anno dell'ultimo
aumento di organico ed in cui furono trattati cirea cinquantamila affari.
Sono, queste, cifre impressionanti, sopra tutto se ragguagliate ai ridottissimi
numeri del ruolo degli Avvocati dello Stato, chiamati in poco pi�
di 300 -ma erano gii� 244 nel 1949 -a far fronte a questa mole crescente
di lavoro.

So bene che questi dati sono noti all'Avvocato Generale. Se li ho
rioo11dati in questa occasione � perch� il Governo, nell'esercirlo delle
responsabilit� che gli sono proprie, intende compie11e fino in fondo il
suo dovere per dare al lavoro dell'Avvocatura il respiro e lo spazio che
le oomrpetono.

L'Avvocatura Generale dello Stato, come ebbe a dire alcuni anni fa
il Pvesidente Cossiga, � un Co11p0 proressionale di giuristi insostituibile
per l'attivit� del Governo ed � quindi intenzione del Governo di adoperarsi
per consentirle di sV'Olgere con s1ereniit� e senza affanno le proprie
funzioni.

Confido che le misure legislative che il Governo sta per varare siano
idonee a restituire all'Avvocatura la possibilit� di continuare a svolgere
i suoi alti compiti oon ef.ficienza e professionalit�. Confido, in particolare,
che le misure urgenti proposte, sollecitamente approvate dal Parlamento,
possano valere a far superare l'attuale crisi eliminando le disfun2lioni
dell'attivit� contenziosa e potenziando il ruolo consultivo che,
tempestivamente esercitato, offrir� al oittadino, attraverso l'eliminazione
in via preventiva del1e liti inutili o, peggio, vessatorie, un'ulteriore garanzia
di giustizia. Quella giustizia di cui l'Istituto �, da oltre un secolo,
fedele ed efficiente servitore perch�, se � consentita la parafrasi di un
celebre afo11isma americano � lo Stato vince 1a sua oausa ogni qualvolta
venga resa giustizia in uno dei suod tribunali �.

Nel porgere a Lei, avvocato Azzariti, fervidi voti di buon lavoro sia

consentito rico11dare Suo padve che ha impersonato a lungo nelle varie

mansioni affi1dateg1i la figura ideale di servitore dello Stato devoto, pre

paratissimo, letteralmente esemplare.

DISCORSO DELL'AVVOCATO GENERALE DELLO STATO GIORGIO
AZZARITI.

Signor Pres�idente delta Repubbltica,

desiidero innanzitutto esprimerLe, anche a nome di quanti lavorano
in questo Istituto, i sensi della pi� viva gratitudine per aver voluto onorare,
con la Sua partecipa2lione, questa cerimonia dii insediamento. � la
terza volta che questto magnifico palazzo e questa stup~nda sala Vanvitelliana
sono onorati della Sua presenza in ocoasrione di cerimonie ufficiali:
di questa attenzione verso il nostro Istituto siamo Lusingati e
conserviamo con cura il ricordo delle parole che Ella volle allora rivolgerci.

Mi sia consentito esprimere ancora, a nome dell'Avvocatura dello
Stato prima che mio personate, un sentito ringraziamento al sig. Presidente
del Senato della Repubblica, al sig. Vice Presidente della Camera
dei Deputati, al sig. Pres~dente del Consiglio dei Minist11i, al sig. Presddente
ed ai giudici deHa Corte Costituzionale, ai sigg. Ministri, al rappresentante
del Cardinale Vicario, al �sig. Presidente della Corte Suprema
di Cassazione ed al sig. Procuratore Generale della Corte, al sig. Presidente
del ConsigLio di Stato, al sig. Presidente della Corte dei Conti ed
al sig. Procuratore Generale della Corte, ai mppresentanti delle Organizzazioni
Internazionali, delle Forze armate, della Pubblica Amministrazione,
dei corpi accademici, a tutti i magistratd, al Presidente ed ai colleghi del-
1\>rdine forense e dell'Avvocatura dello Stato ed a tutti coloro che hanno
vo1uto, con La loro partecipazione, onorare questo Istituto.

Un ulteriore sentimento di gratitudine desidero esprimere -certamente
a titolo personale, ma non solo -per la ffiducia che mi � stata
accordata con la nomina a questa alta carica. Ho detto non solo a titolo
personale perch� credo che la scelta operata dal Governo di attribuire n
compito di dirigere l'Avvocatura dello Stato �ad un avvocato che ha trascorso
una interia vita di lavoro nell'Istituto, ha combattuto tante cause
in difesa della pubblica amministrazione e dello Stato -tante vincenr
done e tante anche perdendone -abbia un significato che trascende ogni
rpersona1e valutazione. Costituisca cio� in primo luogo apprezzamento e,
mi sia consentito aggiungere, meritato apprezmmento del lavoro appassl�Onato
e qualificato svolto in condizioni spesso, e particolarmente oggi,
dif~icili da tutti gli avvocati e procuratori dello Stato in difesa degli interessi
della pubblica amministra2lione o, se S�i vuole, dello Stato persona,
che solo sottili argomentazioni riescono a distinguere dagli interessi della
nostra Comunit� nazionale; costituisca altres� precisa ,i:faffermazio"he della
peculiare natura e dei compiti dell'Istituto che Ella sig. Presidente della
Repubblica ebbe a definire � corpo professionale di giuristi al servi.z[o
dello Stato, organo insostituibdle per l'attivit� del Governo �.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

XXII

Insostituibi1it� dell'apporto del corpo dei gti.uristi professionali all'attivit�
del Governo non significa confusione dell'attivit� del giurista
con quella del Governo che, nel nostro ordinamento democratico, devono
restare rigidamente separate.

La fun:cione necessarfa, anzi <insostituibile del giurista in ausilio del
Governo al fine di assicurare la conformit� a legge dell'attivit� di questo
era gi� stata affermata quasi 150 anni fa, quando i sacri principi della
rivoluzione fa~anoese comti.nciarono ad iincti.dere sugli �lpparati degLi stati
assoluti preunitari, da uno dei fondatori del nostro dir�.tto amministrativo,
Giov�annri Manna, il qua1e ebbe ad affermare che � quando iil governo
abbia veramente la volont� di bene amministrare, � bene che sappia che
c'� .una scienza dell'amministrazione pubblica, la quale pu� essere studiata
e messa in atto, senza che ci� costringa a versarsi .nelle quest:iorni
politiche e costitutive degli statl; che questa scienza, che s'appella diritto
amministrativo, � cos� certa e cos� sacra come il dir�.tto privato �.

Pu� far soriridere l'affermazione della certezza del ruritto privato e
del diritto amministrativo, se confrontata ail!le nostre biblioteche giuridiche
ed alla massa di fascicoli che occupano cancellerie e segreterie dei
nostri giudici oridinar�. ed amministrativi: ma nella disitinzione sottolineata
dal Manna tra le questioni politiche e la scienza, definita certa, del diritto
amministrativo � fa distinzione tra �l'attiV1�t� politica, alla quale � COIIlilaturale
ed .ineliminabi.1e id carattere della disorezionailit� delle scelte, e la
funzione del giudsta, che non partecipa a quelle soe11te ma che, utr1izzando
la tecnica del diritto, non quindi �eS1prirnendo una propria autonoma
volont�, suggerisce al Governo comportamenti e procedimenti da
seguire per realiz2lare quelle scelte in confurmirt� delJ.e Jeg~i in vigore, in
appliicazione cio� del pirinciJpio di [egalit� per il quale l'attivit� amministrativa
deve essere soggetta ailla fogge.

L'assistenza prestata dall'Avvocatura dello Stato al Governo ed in
genere alla pubblica amministrazione statale, tende appunto all'attuazione
concreta del principio di 1egaliJt� sia in sede di definizione dell'attiVlit�
ammirnistrativa, e ci� avviene nell'eseroiri.o dehla funzione di consulenza
legale o st:ragiudizi!ale, sia nella sede del control1o giurisdizionrue, e
ci� a'V'Viene nel:l'esercizio diedila funzione dii difesa in giudiri.o delle pubbliche
amminiistrazioni.

Appunto l'esigenza di garam.tke l'or~cit� e l'unitariet� di indirizzo

in \Oisrta dei fini fondamerntali dell'Amministrazione statale e quel[a, con

nessa, di garantire agli avvocati dello Stato l'autonomia che caratterizza

in genere la posizione deM'avvocato verso il oliente e che sola permette il

corretto ed efficace esericizio dell'assistenza legale, costituiscono la ragione

delta soluzione data da[ nostro oridiinarnento al problema de11'aissti.stenza

legale dello Stato, organizzando gli avvocati dello Stato come un corpo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a s�, anzich� come uffilci interni delJle varie amministrazioni che posisono
avere necessit� di servirsi dell'opera loro.

Le funzioni dell'Avvocatura dello Stato nelle due forme deMa consulenza
legaile e della difesa in giudizio dell'amministrazione sono state del
resto esaltate dalla Costituzione Repubblicana e richiedono oggii rinnovato
ed oneroso impegno.

Il principio di i.egalit� nel.J'azione ammin:iisitrativa, all'attuazione del
quale � pwticolarmente diiretta la funzione consU!ltiva, trova O!timai iJ. suo
fondamento in numerosi precetti della Costituziione; ili moltiplicarsi deille
funzioni del. moderno Stato socia[e con il proliferare della legis11Jazione che
le di:sciplLina, rendono d'altra parte pi� frequenti quelle occasioni di conflitto
deH'iinteresse pubblico con l'interesse privato che richiedono il necessario
intervento del consulente iegale per l'individuazione del giusto
punto di equil.ibri.o e per prevenire l'insorgere di Uti inutili; lo stesso
espandersii dell'azione pubblica e della normativa relativa rendono anche
pi� arduo il compito di definire pri:nc�pi generali che valgano ad assicurare
la conformit� dehla multiforme a:llione amministrativa aUe esigenze
di buon andamento e di impiair2liailit� de11'amministrazione proclamati dall'art.
97 Cost.

Anche il controllo giurisdizionale sulla legittimit� dell'azione ammim�
strativa costituisce ormai principio costituzionale proclamato dagli articOlli
24, 103 e 113 deHa Costituzione: ~a piena e sostanziale, e non soltanto
focmale, appiJ.icaziione del principio ha coIIl(pOrtato oltre all'estendersi deil
controllo a materie e categorie di atti che prima ne erano stati esdusi,
alilChe la progressiva eliminazione di tutti i privilegi dei quali per lungo
tempo ha goduto fo Stato in giudizio. Oi� � avvenuto essenziiaflmente ad
opera della Corte Costituzionale (faccio l'esempio de11a regola del salve.
et repete) e del nostro legioslatore (ricordo la riforma Trabucchi sulla
individuazione de11'organo legittimato a stare in giiudizio).

La natura stessa di questo procedimenil:o �d:i controllo vuOlle infatti
che l'avvocato dello Stato, pur nella difesa dei pubblici interessi, non
svolga attivit� e non eserciti poteri diveinsi da quclli svolti ed esercitati
dagli altri avvocati difensori de]le altre parti.

La assoluta parit� processua:le delil'avvocato deUo Stato con il collega
libero professionista si Tiscontra anche nei giudizi nei quali a1 primo �
affidata la tutela di interessi non di una slingola amministrazione, ma di
un 1inreresse diverso e di pi� ampio respiro, del quale neanche pu� dirsi
che la titolarit� spetti esclusivamente alla Pubblioa Amministraziione od
al Governo. Ci� avviene in particolare nei giudizi che si svolgono avanti
la Corte Costituzionale nonch� nei giudi:lli dilllanzi a1'1a Corte di Giustizia
delle Comunit� Europee ed ai Collegi intemazionali quale, innanzi tutti,
la Corte lnternazionaile di Giustizia de11'Aja.

XXIV RASSEGNA DELL'AVVOCA'l'URA DELLO STATO

Vero � che la diversa natura e riiev:anza dei sdngold interessi in contrasto
non conta davanti ail giudice: ogni quailvolta sia previsto che iJ. contrastp
sia risolto in un processo av:ainti aid un giudice l� deve assicurarsi
-p.roprio per ga["aIJJ1lire l'effli:oaice svolgimento deH'invocarta funzione giurisdizionale
-J'assoluta parit� delle parti e dei rispettivi difensori. La
distanza da:I giudice di ogni �arvvocato non pu� essere diversa da quella
delhl.'altro, n� pu� esservii avvocato che Stia, ,pi� del suo contrnddittore,
amico deMa curia.

Occorre perci� ora !ripensare ad ailcune pure autorevolissime definizioni
della posizione processuatle de11a pubb1iica amministrazione e del
suo difensore -come quelle secondo [e quali riJI processo a[ qualle partecipi
lo Stato � un � processo di parti in cui U!Il:a pairte � un po' meno parte
deM'.aJtrn � ed i.il difensore dehlo Stato � un po' ~i� vicino al giudiice del
libero prnfessionista. ,

L'insegnamento deil primo avvoooto ~nerail.e del.ilo Stato secondo il
quaie l'avvocato dello Stato deve essere prima giudice e poi avvocato
non vuole porre -o comunque cos� non va inteso -una soaila dri valori
ma solo stabilire 1.lllla suocessione oronologiioa: se nella sede de11a consultazione
legaile egli deve ricercare, nella piena autonomia di giiudizio e con
l'esclusivo strumento delila sua professionalit�, le regdle cUJi deve conformarsd
l'azione am!llllinriJsllrativa ed in tale sede la sua funzione pu� apparire
analoga a quella del giudice; quando lo Staito sia parte in giudizio ed egli
sia chdamato a difenderla, ~�avvooato dello Staito deve comportaTsi da
avvocato nel pieno signif'kato, a1I1Jche partigJiano, de1la parola. :B insomma
oggi assolutamente vero quel che dti.sse Piero Oa1amandrei: cio� che l'avvocato
dello Stato, quando difende in giiudizio l'Amministrazione � appunto
un difensore dd parte: niente di pi�, niente di meno.

Questa mancanm di ogni potere, che non sia quello de:I ragionamento
e de:lia persuasione, questi continui confronto e competizione con gli
avv:ocati 'liberi professionisti, nostri car.i:ssrimi colleghi ed avversari sono,
per noi avvocati de�lo Stato, ragione di stimolo e di :indrtamento al continuo
miglioramento e perfezionamento della nostra attTezzatura professionale.

Sul piano normativo fa �riforma del 1979 ha riaffermato il carattere
professionale dell'Istituto disegnandone l'organizzazione in modo da creare
il modello di �un grande ufficio legale, alla vita, ail ,successo ed al patrimonio
ideaile del quale tutti i professionisti che Jo compongono partecipano
con pal1i diglllit�.

Ma si tratta di w:ra riforma fa cui attuazione � gi� in s� non facide,
perch� in cont�msto con precedenti radicate abitudini e perch� il principio
deilla collegialit� che garantisce, attraverso il confronto, il con:seguimento
di pi� raffinati risultati, costituisce certamente uno strumento

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

di lavoro pi� dispendioso in termini d[ tempo e di impegno; ma, a parte
queste difficolt�, fa riforma � stata duramente ostaco1ata da un fenomeno
non previisto: un anormale improvviso aumento della quantit� degli
affari che vengono affidati al patrocinio dell'Avvocatura, verificatos!i nell'ul.
timo decennio, che ha rischiato di travolgere [e �strutture del nostro
Istituto: il carico di lavoro � infatti triplicato rispetto al 1979, anno in cui
fu stabilito ['organico ancora oggi in vigore.

Se ne�J. 1979 poteva ca:lcolarosi un affilusso a.Diiluo di circa 180 affari per
avvooato o procuriatore in organico, nel 1988 si sono avutd circa 420 nuovi
affari per avvocato.

Per Tendersi oon.to deiH'anoma1ia di simile incremento, basta pensare
che nei trent'�anni precedenti ~l 1979 si era aV'Ulto un iincrremento non superiore
ali'80%, che si era potuto affrontare con prowressive, gn11dua11i misure
di adeguamento.

Non sono questi luogo e tempo per d[]dirviduare cause e ragioni di
un incremento cos� imponente ed imprevisto, ma � certo che questo ha
posto in crisi le strutture deil.J'lstituto che non erano certamente propor7lionate,
sia quellle amministrative, sia quelile pi� propriamente profess.
iO!Ila'Ji.

Alil'adeguamento delle prime si � provveduto con ila [egge n. 664 del
1986 che ha aumentato l'organico degli impiegati aJ1:nrnii.niistrativi. Una
recentissima iniziaitdva Jeg!islatj,va del!l'on. Presidente del Consiglio dei
M:im.istiri, con pronta 1sensd:bilit� ai problemi delll'Avvocatura della quale
GIDi siamo davvero grati, tende a ristabi11re un migliore equilibrio tra il
cairico di lavoro dcll'Avvocatura e l'orgrunico degli avvocati e pirocuratori
deMo Stato, equil.ibrio che non pu� riceroal'Si soltanito in un proporzionaie
aumento deH'orgaillico che ha !irnsiito il rischio di incrinare l'alto
livellJ.o culturale e profes1sionaile de~i awocati e procuratori dcllo Stato,
fondato, tra l'altro, su rigorosi criteri di reclutamento e responsabilizza7lione:
� �stato necessario dunque prevedere una selezione degli affari di
competenza dell'Avvocatura .ilil!dividuando Uilteriori ipotesi, olti:e quehle
gi� pTev~ste dalla legis[azione in vigore, nehle quali, per ia sempJicit� delle
procedure e dei piroblemi coinvoiltii, la difesa della fubblica Amministrrazione
non richieda la prestazione di attiVI�.t� professionali particoJarmenrt:e
speciaif.izzate.

Sono �sicuro che l'iniziativa [eg!is1ativa cos� assunta da:ll'on. Presidente
dcl Co!I11siglio dei Ministri trover� il pieno e sollecito appoggio dcl Governo
e deil Parlamento sioch� il nostro Istituto possa a:l pi� presto svolgere
con rinnovata seire~t� il proprio compito al servizio d~lla nostra comunit�
nazionale.

Mi conforta in questa certezza hl cos� ampio concorso di tante peirsonaiLit�
a questa cerimonia, concorso del qua:le sono sinceramente grato,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

XXVI

perch� conferma ii prestigio aoqui:sito dalil'Avvocatura delfo Stato in oltre
cento anni di attivit�; patrimornio che � nostro predso dovere di conservare
e ohe gili avvocati e procU.['atori dello Stato, con J'ausHio di tutto
1H persO'Ila�e amministrativo che presta la sua opera neilil'AvvocatUTa, hanno
sarputo conservare con un lavoro duro, sapiente, faticoso ed appassionato,
pur neiH.e diiffioiil~ssillle condizioni che ho esposto, in ilifesa degili mteressi
delia co]lettivit�: a tutti, dai pi� anziani ai pi� ~vani di tutte le sedi, va
iJl mio grato �saiuto ,dJi cdl.lega e l'augurio di potere presto superaire le
attuali difficolt� ed operaire insieme per rendere iJ. nostro Istiituto strumento
sempre pi� perfezionato di attuazione di giustizia nelia amminisitrrazione.

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 2f-ottobre 1988, n. 993 -Pres. Conso -Rel.
Ferri -Provincia di Verona (n.p.) e Regione Veneto (Avv. Stato
Laporta).

Regione � Contrasto di legge regionale con lo statuto della regione �
Determina illegittimit� costituzionale.
(Cost. art. 123; I. reg. Veneto 31 ottobre 1980 n. 88, art. 39).

Il contrasto di una disposizione di legge regionale con una norma
dello statuto della regione stessa si risolve in una violazione, sia pure
indiretta, dell'art. 123 Cost. e determina pertanto illegittimit� costituzionale
della predetta disposizione {1).

Nell'ambito della disciplina generale degli interventi nel settore
primario {agricoltura) dettata con la legge 31 ottobre 1980, n. 88, la Regione
Ven�to delegava le Amministrazioni provinciali a �proporre programmi
annuali concernenti l'attuazione di mostre, mostre-mercato e di
rassegne di specie animali in produzione zootecnica� (ait. 39, primo
comma, lett. b). La Provincia di Verona, con deliberazione consiliare del
4 dicembre 1983 n. 12593/81, resping�va la delega ed approvava una mozione
per auspicare un pi� corretto e razionale uso del potere di delega
da parte della Regione.

Senonch� il Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali
annullava l'anzidetta deliberazione provinciale con ordinanza dell'll febbraio
1982, ritenendo che non ,rientrasse nei poteri dell'ente focale respingere
la delega ad esso conferita con legge regionale. Avverso quest'ultimo
provvedimento la Provincia di Verona proponeva ricorso al TAR del

(1) Di notevole interesse la ribadita collocazione degli statuti � ordinari �
nel sistema delle fonti del diritto; collocazione che sarebbe bene avere presente
(oltre che nel controllo sulle delibere legislative regionali) quando a1
Parlamento sar� sottoposto qualche nuovo statuto in sostituzione di quello
oggi in vigore. Inoltre, il caso deciso fornisce la misura di quanto la nozione
di interesse legittimo si sia dilatata. Essa viene sempre pi� frequentemente
utilizzata -pervero acriticamente -per legittimare l'iniziativa processuale
di soggetti pubblici portatori di interessi e competenze pubblici, i quali si
rivolgono al Giudice amministrativo per ottenere persino un diverso assetto
organizza torio.

RASSEGNA DBIL'AVVOCATURA DELLO STATO

Veneto deducendo, fra l'altro, la violazione dell'art. 55 dello Statuto della
Regione Veneto approvato con legge 22 maggio 1971, n. 340 (secondo
il quale gli enti locali devono essere sentiti in caso di delega di funzioni),
e, in subordine, la illegittimit� costituzionale della norma delegante in
riferimento agli artt. 118, 128 e 97 Cost.

Il Tribunale adito, premesso che non rientrava nei poteri della
Provincia ricorrente rifiutare la delega disposta con la legge regionale

n. 88 del 1980, ha sollevato con ordinanza del 12 febbraio 1987 questione
di legittimit� costituzionale dell'art. 39, primo comma, lett. b, della legge
regionale anzidetta, in riferimento agli artt. 5, 97, '118, 123 e 128 Cost.
(omissis)

L'ordinanza del T.A.R. per il Veneto ha sollevato questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 39, primo comma, lettera b), della legge
della Regione Veneto 31 ottobre 1980 n. 88, intitolata �legge generale
per gli interventi nel settore primario �. La norma sospettata di incostituzionalit�
contiene la delega alle Amministrazioni provinciali � a proporre
programmi annuali concernenti l'attuazione di mostre, mostre mercato
e di rassegne di specie animali in produzione zootecnica�, riservando
alla Giunta regionale l'approvazione ed il finanziamento di tali
programmi.

Il T.A.R. -adito dalla Provincia di Verona ricorrente per l'annullamento
di un provvedimento del Comitato regionale di controllo, che
aveva a sua volta annullato una deliberazione di quel Consiglio provinciale
con la quale si respingeva la delega conferita dalla citata disposizione
della legge regionale n. 88 del 1980 -ipotizza una violazione degli
artt. 5, 97, 118, 123 e 128 della Costituzione, violazione che, per quanto
riguarda il parametro dell'art. 123, si sarebbe realizzata in modo indiretto
mediante la violazione di una norma interposta, vale a dire dell'art.
55 dello Statuto della Regione Veneto.

Quest'ultima censura, attenendo all'iter procedimentale della norma
impugnata, va esaminata prima delle altre. L'art. 55 dello Statuto regionale
del Veneto dispone che la delega delle funzioni amministrative alle Province,
ai Comuni o ad altri enti locali prevista dall'art. 118 Cost. � conferita
con legge, �consultati gli enti interessati�, stabilendo altresi criteri
e modalit� relative all'esercizio della delega stessa. La mancata consultazione
-di cui la Provincia di Verona si � espressamente doluta e
la omessa indicazione dei criteri , e delle modalit� di esercizio della
delega stessa costituiscono, ad avviso del T.A.R. remittente, una indiscutibile
violazione dell'art. 55 dello Statuto regionale e, attraverso di esso,
dell'art. 123 Cost.

Sotto tale profilo la questione � fondata.

Questa Corte ha gi� ritenuto {in particolare con la sentenza n. 48

del 1983) che il contrasto di una legge regionale con una norma dello Sta-

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDE!l'.ZA COSTITUZIONALE

tuto della regione stessa si risolve � in una violazione -sia pure indiretta
-dell'art. 123 Cost., determinando pertanto l'illegittimit� costituzionale
della norma impugnata �.

La norma statutaria che non sarebbe stata rispettata nel caso in
esame detta le regole per il conferimento da parte della Regione delle
deleghe di funzioni amministrative alle Province, ai Comuni e agli altri
enti locali ai sensi dell'art. 118 Cost., in armonia con l'art. 123 Cost., il
quale dispone espressamente che gli Statuti stabiliscono le norme relative
alla organizzazione interna delle Regioni. Ora, la materia delle deleghe
agli enti locali � certamente compresa nella organizzazione interna:
non pu� dubitarsi perci� che, anche alla stregua dei criteri pi� rigorosi
e restrittivi, il contrasto con l'art. 55 dello Statuto della Regione Veneto
si traduca in una violazione del citato art. 123 Cost.

Peraltro la stessa Regione Veneto nulla ha obiettato su questo punto
dell'ordinanza di rimessione. Essa sostiene invece che nella fattispecie
non si potrebbe parlare di una vera e propria delega di funzioni amministrative;
non sussisterebbe quindi il presupposto della lamentata violazione
dell'art. 55 dello Statuto.

Tale tesi non pu� essere condivisa. Al di l� dell'argomento testuale
-1(� Le Amministrazioni provinciali sono delegate... �) -� sufficiente
osservare che nell'attivit� promozionale della produzione e commercializzazione
del settore zootecnico la delega alle Amministrazioni provinciali
concerne la proposizione dei programmi di mostre, rassegne ecc., e
la gestione degli stessi dopo che la Giunta Regionale li abbia approvati
e finanziati. Non si tratta dunque di semplici atti, quali potrebbero essere
l'inoltro di richieste presentate dagli organismi interessati e l'espressione
di pareri sulle medesime, bens� di una complessa attivit� indispensabile
per apprestare e definire i programmi da proporre e successivamente,
una volta approvati e finanziati dalla Regione, per gestirli; tale attivit�
realizza un insieme di funzioni amministrative, le quali, seppure non
esauriscono il procedimento, ne costituiscono indubbiamente fasi necessarie
ed autonome. (omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 9 novembre 1988, n. 1022 -Pres. Conso -Rel.
Pescatore -CIMEP i(avv. Viviani), Monfrini i(avv. Romagnoli) e Presidente
Consiglio dei Ministri {avv. Stato Siconolfi).

Espropriazione per pubblica utilit� -Indennit� aggiuntiva per il coltiva

tore non proprietario -Terreni con destinazione edificatoria -Lhnite

del costo complessivo della operazione espropriativa.

(Cost. art. 42; 1. 22 ottobre 1971 n. 865, art. 17).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Espropriazione per pubblica utilit� . Cessione volontaria � Terreni con de�

stillazione edificatoria � Inapplicabilit� delle disposizioni prevedenti

maggiorazioni.

(Cost. art. 42; 1. 22 ottobre 1971 n. 865 artt. 12 e 17, come modificati da ultimo con

l. 28 gennaio 1977 n. 10).
Nel caso di espropriazione per p.u. di terreno con destinazione edifi�
catoria, il valore venale del terreno costituisce limite massimo del costo
complessivo (per l'espropriante) dell'operazione espropriativa (1).

Se � stato avviato procedimento di espropriazione per p.u. di terreno
con destin.azione edificatoria e l'indennit� deve essere commisurata al
valore venale del terreno stesso, non pu� aversi cessione volontaria a
prezzo maggiorato rispetto a tale valore (2).

CORTE COSTITUZIONALE, 29 dicembre 1988 n. 1165 � Pres. Saja � Rel.
Baldassarre � Marche! Diego {n.p.) e Provincia di Trento (avv. Panunzio).

Espropriazione per pubblica utilit� � Indennit� di espropriazione � Media
tra valore venale del terreno edificatorio e valore agricolo medio � Legittimit�
costituzionale.
(Cost. art. 42; I. prov. Trento 2 maggio 1983 n. 14, art. 28).

Un criterio di valutazione tabellare, ancorato al valore agricolo, pu�
essere inserito come correttivo all'interno di un meccanismo di determinazione
dell'indennizzo che, nel suo insieme, tenga adeguatamente conto
del valore effettivo dell'immoblie da espropriare (3).

(omissis) Il giudice a quo ha sollevato questione di legittimit�
costituzionale degli artt. 12, primo comma (cos� come mod. dal d.l.
2 maggio 1974, n. 115 e dalla successiva 1. 28 gennaio 1977, n. 10) e 17,
secondo comma della 1. 22 ottobre 1971, n. 865, i quali prevedono, rispet�
tivamente, che il proprietario espropriando ha diritto di convenire con
l'espropriante la cessione volontaria degl'immobili per un prezzo non
superiore del 50 per cento all'indennit� provvisoria determinata ai _sensi

(1-3) Per un commento di queste ed altre sentenze emesse dalla Corte
costituzionale in materia nel corso del 1988 si rinvia alla parte II del presente
fascicolo.�

PARTE I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE s

degli artt. 16 e 17 e che, ove l'espropriazione riguardi un terreno coltivato
da fittavolo, mezzadro, colono o compartepicante, costretto ad abbandonarlo,
a costui deve essere corrisposta un'indennit� aggiuntiva pari a
quella spettante al proprietario a norma dell'art. 16. Tali norme, in quanto
tuttora applicabili alle procedure espropriative di terreni a destinazione
edificatoria, secondo l'ordinanza di rimessione contrasterebbero
con l'art. 42 Cost.: infatti le � maggiorazioni � da esse previste, dovendo
essere calcolate su indennit� di espropriazione da liquidarsi -dopo le
declaratorie d'illegittimit� costituzionale pronunciate con le sentenze 30
gennaio 1980, n. 5 e 21 luglio 1983, n. 223 -in base alla I. 25 giugno 1865,

n. 2359, renderebbero l'importo complessivo delle indennit� di espropriazione
di gran lunga superiore al valore del bene espropriato.
All'esame di tali questioni vanno premesse le seguenti considerazioni.
L'art. 16 della I. 22 ottobre 1971, n. 865 {modificato dall'art. 14 della

I. 28 gennaio 1977, n. 10) ha previsto l'istituzione di commissioni provinciali
aventi il compito di stabilire (entro il 31 gennaio di ogni anno},
nell'ambito delle singole regioni agrarie delimitate dall'I.S.T.A.T., il valore
agricolo medio, per il precedente anno solare, dei terreni, considerati
liberi da vincoli di contratti agrari, secondo i tipi di coltura effettivamente
praticati. L'indennit� di espropriazione, secondo quanto disposto
dai commi quinto, sesto e settimo di detto art. 16, per le aree esterne ai
centri edificati, doveva essere commisurata al valore agricolo medio
anzi d~tto, corrispondente al tipo di coltura in atto nell'area di espropriazione.
Per Ie aree comprese nei centri edificati invece, l'indennit� di
espropriazione doveva essere commisurata al valore agricolo medio della
coltura pi� redditizia tra quelle che, nella regione agraria in cui ricadeva
l'area da espropriare, coprisse una superficie superiore al 5 per cento di
quella coltivata nella regione agraria stessa, moltiplicata per determinati
coeffici�nti.
Tali criteri di calcolo delle indennit� di espropriazione -originariamente
applicabili alle sole espropriazioni d'immobili disposte per le
finalit� indicate dall'art. 9 della I. n. 865 del 1971 -furono estesi dalla

I. 27 giugno 1974, n. 247 a tutte le espropriazioni comunque preordinate
alla realizzazione di opere o d'interventi da parte dello Stato, delle
Regioni, delle Provincie, dei Comuni o di altri enti pubblici o di diritto
pubblico, anche non territoriali.
Questa Corte, peraltro, con la sentenza 30 gennaio 1980, n. 5, dichiar�
l'illegittimit� costituzionale dei commi quinto, sesto e settimo della

I. n. 865 del 1971, come modificati dall'art. 14 della I. n. 10 del 1977, per
contrasto con gli artt. 3 e 42 della Costituzione.
A seguito di tale pronuncia, la I. 29 luglio 1980, n. 385, stabil� che le
indennit� di espropriazione, gi� regolate dalle disposizioni dichiarate illegittime,
fossero provvisoriamente liquidate secondo i criteri previsti

6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dalla 1. n. 865 del 1971, come modificati dalla 1. n. 10 del 1977, salvo il conguaglio
che sarebbe stato stabilito da apposita legge, da emanarsi entro
un anno !(termine poi prorogato dal d.I. 29 maggio 1982, n. 298, conv. nella

I. 29 luglio 1982, n. 481 e dalla I. 23 dicembre 1982, n. 943). Anche queste
norme, per�, furono poi dichiarate illegittime perch� in contrasto con gli
artt.. 42 e 136 della Costituzione (Corte cost. 21 luglio 1983, n. 223).
Va infine precisato che, in relazione alle anzi dette declaratorie di
illegittimit� costituzionale, costituisce ormai ius receptum -secondo
quanto emerge dalla successiva giurisprudenza di questa Corte {sentenza
21 dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984 n. 231) e dal costante indirizzo
della Corte di Cassazione -che esse riguardano solo i criteri di determinazione
delle indennit� per le aree con destinazione edificatoria.

Le norme in discorso sono, pertanto; tuttora applicabili all'espropriazione
di aree con destinazione agricola, in relazione alle quali non �
stato riconosciuto sussistente alcun profilo d'incostituzionalit�, stante il
collegamento della liquidazione dell'indennit� con le effettive caratteristiche
e con la destinazione economica del bene.

~ parimenti ius receptum che per le aree a destinazione edificatoria,
in conseguenza delle declaratorie d'illegittimit� costituzionale della normativa
su riferita, l'indennit� deve essere liquidata -in mancanza di
una disciplina sostitutiva delle norme caducate -sulla base del valore
venale o di scambio del bene, ai sensi dell'art. 39 della 1. 25 giugno 1865,

n. 2359, che non era stata abrogata, ma solo derogata dalla I. n. 865 del
197,1. In particolare, l'inde~t� va liquidata in base alla normativa generale
della I. n. 2359 del 1865 anche riguardo alle espropriazioni di aree
edificabili per l'attuazione di piani di edilizia economica e popolare, disposte
ai sensi della I. n. 865 del 1971: infatti l'art. 39 di quest'ultima
legge -che aveva espressamente abrogato le norme speciali in materia
di espropriazione per la realizzazione dei piani di edilizia residenziale
pubblica {art. 12 1. 18 aprile 1962, n. 167, mod. dall'art. 1 della I. 21 luglio
1965, n. 904), che rendevano applicabili a tali espropriazioni i criteri di
indennizzo previsti dall'art. 13 della I. 15 gennaio 1885, n. 2892 -non �
stato toccato dalle su dette declaratorie d'illegittimit� costituzionale. Ne
consegue che, per l'abrogazione operata dall'art. 39 cit., anche tali espropriazioni
finiscono con l'essere regolate, quanto ai criteri di liquidazione
delle indennit�, dalla disciplina generale della I. n. 2359 del 1865.
Il quadro giurisprudenziale e normativo ora disegnato consente di
precisare il contenuto �attuale� della disciplina della 1. n. 2359 del 1865,
per i riflessi che su essa possono esplicare i relitti ancora vigenti -in
tema di espropriazione di aree edificatorie -della I. n. 865 del 1971
(artt. 12 e 17), che, come si � gi� detto, non sono stati caducati dalle
ricordate dichiarazioni di illegittimit� costituzionale.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

L'indennizzo dell'espropriato, che � costituzionalmente garantito
(art. 42, terzo comma Cost.) e che si configura come presupposto di legittimit�
del provvedimento di espropriazione (cfr. art. 48 1. n. 2359 del 1865),
deve assumere il carattere di un serio ristoro {sentt. n. 5 del 1980 e

n. 223 del 1983 citt.); esso si pone, alla stregua della ripresa di operativit�
della 1. n. 2359 del 1865, come diritto dell'espropriato al valore venale o di
scambio del bene (art. 39 1. n. 2359 cit.).
All'ammontare, in tal senso determinato, va aggiunto, ove ricorrano
le circostanze previste dagli artt. 64 e segg. di questa legge, l'indennizzo
per occupazione temporanea; circostanza che, secondo un accenno dell'ordinanza
di rimessione, sembrerebbe ricorrere nella fattispecie, ma che
non spetta a questa Corte di acclarare, non essendo, tra l'altro, compresa
nelle ipotesi alle quali si riferiscono le norme sospettate di illegittimit�
costituzionale.

Com'� noto, carattere distintivo dell'indennit� di espropriazione, nel
sistema �puro� della I. n. 2359 del 1865, � quello della sua unicit�. Anche
se sull'immobile coesistano, insieme con il diritto del proprietario, diritti
di altri soggetti {ad es., usufrutto, uso, servit�, dominio diretto), l'indennit�,
nei detti limiti massimi del valore di scambio, � unica e spetta
esclusivamente al proprietario {art. 27, primo comma). Fa eccezione l'ipotesi
di enfiteusi, nella quale � l'indennit� sar� accettata o pattuita, anzi.
ch� dal proprietario, dagli enfiteuti che trovansi in possesso del fondo �
(art. 27, secondo comma). �Pronunciata l'espropriazione, tutti i diritti
anzidetti si possono far valere non pi� sul fondo espropriato, ma sull'in�
dennit� che lo rappresenta � {art. 52, secondo comma, I. cit.).

In questa posizione si trovavano originariamente anche i conduttori
degli immobili oggetto di espropriazione, immobili che l'art. 27 I. n. 2359
del 1865 designa, nel primo comma, come � fondi � e, nel terzo, come
�stabili�; termini che sono manifestamente comprensivi sia dei beni
immobili urbani che di quelli rustici.

La questione, sulla quale � chiamata a decidere la Corte, comporta
che sia esaminata in primo luogo la posizione di questi soggetti, titolari
di rapporti obbligatori insieme con il proprietario del fondo, del quale
sono coltivatori (fittavolo, mezzadro, colono o compartecipante). La
censura di illegittimit�, per violazione del terzo comma dell'art., 42 Cost.,
si riferisce, infatti, fra l'altro, al secondo comma dell'art. 17 I. n. 865
del 1971, nel caso in cui intervenga cessione volontaria del fondo; secondo
l'ordinanza di rimessione, se si dovesse riconoscere all'espropriato un
indennizzo pari al valore venale o di scambio, sulla base del quale deve
essere ulteriormente commisurata l'indennit� aggiuntiva attribuita ai
sopra detti coltivatori, si verrebbe a determinare un indennizzo � estremamente
superiore al valore venale del fondo�, con la conseguente incostituzionalit�
della disciplina.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Chiarita, in generale, l'attuale posizione del proprietario circa l'indennizzo
-ed a parte il problema della maggiorazione ad esso spettante
in base al primo comma degli artt. 12 e 17 I. n. 865 del 1971, in caso di
cessione volontaria di fondo edificatorio, che sar� esaminato in seguito �
da vedere come vi incida la posizione dei su menzionati titolari di rapporti
obbligatori.

� al riguardo tuttora operante l'art. 17, secondo, terzo e quarto comma
della I. n. 865 del 1971, che non � stato toccato dalle pi� volte menzionate
declaratorie di illegittimit� costituzionale.

Da questa norma si ricavano tre principii:

1) il fittavolo, il mezzadro, il colono e il compartecipante, costretti
ad abbandonare il fondo coltivato, sono titolari (cfr. Corte cost. 3 marzo
1988, n. 262) di uno specifico diritto all'indennit� di espropriazione, il cui
contenuto sar� tra poco precisato;

2) essi sono autonomamente legittimati alla percezione di tale
indennit� e all'azione per conseguirla;

3) l'indennit� ad essi dovuta � da detrarre da quella spettante al
proprietario {cfr. Corte cost. 12 maggio 1988, n. 530, anche se relativa a
fattispecie normativa regionale), determinata in base al valore venale
del bene espropriato.

La consistenza oggettiva dell'indennizzo dei predetti soggetti � chiaramente
desumibile dall'art. 17 terzo comma I. n. 865 cit.: essa consiste
in una somma pari al valore agricolo medio, indicato dal primo comma
dell'articolo 16 I. n. 865 cit., corrispondente al tipo di coltura effettivamente
praticato, anche se si tratti di aree comprese nei centri edificati

o delimitati come centri storici.
La norma reca un autonomo riferimento al valore agricolo medio,
che le consente di rendere applicabile il criterio anzidetto, indipendentemente
dallo specifico richiamo, che pur contiene, all'art. 16. Questo richiamo
rafforza la� validit� e l'operativit� del criterio del valore agricolo
medio, perch� l'art. 16 � un precetto rimasto pienamente operante rispetto
ai fondi a destinazione agricola (cfr. Corte cost. 21 dicembre 1985, n. 355;
30 luglio 1984, n. 231 cit.). Ed � indubbio che un fondo, oggetto di contratto
di affitto (come si verifica nella fattispecie, di cui � causa) o di mezzadria

o di colonia, ecc., � naturaliter agricolo, anche se inerisce ad area a
destinazione edificatoria.
Ha rilevato il Presidente del Consiglio, attraverso l'Avvocatura generale
dello Stato, che della presenza del coltivatore, rilevante per l'ordinamento,
non possa non tenersi conto in sede di determinazione del valore
venale rappresentante l'indennit� di esproprio dovuta al proprietario,
posto che la stima non potrebbe, correttamente, essere riferita ad un

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

terreno � considerato libero da vincoli di contratti agrari �, nel momento
stesso in cui, in base alla legge, l'esistenza del contratto di affitto assume
autonoma rilevanza sul piano giuridico.

Nel riferire tale esatta considerazione, la Corte osserva che se ne
deve spostare l'angolo di incidenza. Pare pi� coerente, stante !"autonomia
del diritto all'indennizzo del coltivatore (art. 17, ultimo comma,

1. 865 cit.), compiere una distinta operazione di determinazione di tale
indennizzo, calcolato in base al valore agricolo medio del fondo e dovuto
direttamente al coltivatore, ai sensi del terzo comma di quest'ultima
norma, nel limite massimo del valore venale del fondo stesso.
Si tratta di una precisazione di carattere non soltanto formale, in
quanto risponde meglio alla titolarit� del diritto del coltivatore, sancito
dalla norma ora richiamata, titolarit� ed autonomia rispetto all'indennizzo
del proprietario, che non sarebbero poste nella giusta luce qualora
il valore agricolo, corrispondente alla perdita determinata dall'� abbandono
del terreno�, dovesse essere affidato ad un'operazione unica, congiunta
a quella di determinazione dell'indennizzo del proprietario. Fermo
il valore venale del terreno come limite massimo complessivo del prezzo
dell'operazione espropriativa, l'autonoma valutazione, entro detto limite,
e la diretta corresponsione al coltivatore della somma corrispondente
al valore agricolo medio, realizzano, per effetto della lettura congiunta
della I. 2359 del 1865 e dell'art. 17 della 1. n. 865 del 1971, una
deroga al principio innanzi richiamato della unicit� dell'indennizzo.

� tempo di prendere in esame la posizione del proprietario nell'ipotesi
di cessione volontaria; per essa il primo comma dell'art. 12 della

1. n. 865 del 1971 prevede una maggiorazione dell'indennit� �determinata
ai sensi dei successivi artt. 16 e 17 �.
� da premettere che � fuori discussione la vigenza di tutte queste

norme nel caso che si tratti di terreno agricolo; si pone, invece, il pro

blema della disciplina applicabile nella fattispecie di terreno edificatorio.

Nel primo caso, infatti, non essendo operanti le dichiarazioni di ille

gittimit� costituzionale, la normativa della 1. n. 865 del 1971 si esplica

in tutta la sua pienezza; diversamente si prospetta la questione nel secon

do caso (fondo edificatorio), che contrassegna la fattispecie in esame.

Anche il giudice a quo, nel formulare la questione, parte dalla constatazione
che la sentenza n. 5 del 1980 non ha dichiarato illegittimo
l'art. 12 della 1. n. 865 del 1971. In mancanza di tale declaratoria, l'ordi�
nanza reputa che la norma sia tuttora operante, perdendo per� l'originario
contenuto precettivo in relazione alla sopravvenuta applicabilit�, alle
espropriazioni di aree a destinazione edificatoria, del criterio di liquida�
zione dell'indennit� di espropriazione costituito dal valore venale del
suolo, secondo la previsione della 1. n. 2359 del 1865. A parere, del giudice

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELW STATO

a quo, la fattispecie normativa, in precedenza integrata dal richiamo al
disposto dell'art. 16 della stessa 1. n. 865 del 1971 per la determinazione
dell'indennit� sulla quale calcolare la maggiorazione massima, ora an<,
lrebbe integrata col disposto dell'art. 39 della 1. n. 2359 del 1865, il quale
commisura l'indennit� al valore venale del bene.

Siffatta strutturazione del quadro normativo va peraltro disattesa,
essendo in contrasto sia con l'interpretazione letterale che con quella
sistematica dell'art. 12 della 1. n. 865.

Va preliminarmente rilevato che tale norma, mentre nel suo testo
originario prevedeva che � i proprietari, entro 30 giorni dalla notifica�
zione dell'avviso di cui al quarto comma dell'art. 11, possono convenire
con l'espropriante la cessione volontaria degli immobili, per un prezzo
non superiore del 10 per cento all'indennit� provvisoria�, nel testo risul�
tante dalle modificazioni apportate dal d.l. 2 maggio 1974, n. MS e dalla

I. 28 gennaio 1977, n. 10 dispone che �il proprietario espropriando, entro
trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto comma del�
l'art. 11, ha diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria
degli immobili per un prezzo non superiore del 50 per cento dell'indennit�
provvisoria, determinata ai sensi degli articoli 16 e 17 �.
In tale formulazione viene fatto specifico e vincolante richiamo
all'art. 16 quale norma determinativa dei criteri di commisurazione dell'indennit�
di riferimento per il calcolo della maggiorazione del 50 per
cento. Il testuale, esplicito richiamo all'art. 16 non pu� essere sostituito
dall'interprete con il riferimento al criterio di calcolo previsto dall'art. 39

I. n. 2359 del 1865. A differenza di quanto questa Corte ha affermato circa
i terreni agricoli ed alle ipotesi in cui debba essere preso in considerazione
il valore agricolo del terreno, rispetto alle quali l'art. 16 opera
secondo una normativa che conserva intatta la sua efficacia, per i terreni
a destinazione edificatoria le ricordate dichiarazioni di incostituzionalit�
impediscono l'applicabilit� ,di taJ.e disdplina nell'ipotesi di cessione volon�
taria, per il computo dell'indennit� aggiuntiva spettante al proprietario.
In tal caso, il legislatore, attraverso il rinvio operato dal primo comma
dell'art. 12 I. n. 865, impone un quantum indennitario secondo la determi�
nazione prevista nella fi:i.ttispecie espropriativa tipica dell'art. 16. Venuta
meno questa norma rispetto alla determinazione dell'indennizzo per i
terreni edificatori, viene a cessare, per la mancanza del supporto della
disciplina principale (determinazione dell'indennizzo), il funzionamento
della norma dipendente (maggiorazione di questo stesso indennizzo in
caso di cessione volontaria). Non � da trascurare, infatti, che l'art. 12
opera in un sistema nel quale l'indennit� di espropriazione dei suoli a
destinazione edificatoria viene determinata in base a criteri del tutto

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

differenziati da quello del valore venale del bene; una volta inficiato per
detti terreni il criterio determinativo dell'indennizzo, posto dall'art. 16,
si priva automaticamente l'art. 12 di un elemento qualificante del suo
contenuto precludendo il funzionamento del meccanismo, da esso azionato
per determinare la maggiorazione dell'indennizzo stesso.

Da quanto precede, emerge l'inaccettabilit� dell'interpretazione dell'art.
12 sostenuta nell'ordinanza di rimessione.

Questa Corte ha gi� dichiarato manifestamente infondata la questione
di legittimit� costituzionale dell'art. 15 della stessa 1. n. 865 del 1971, in
quanto tale norma, facendo riferimento per la determinazione dell'indennit�
di espropriazione dei terreni con destinazione edificatoria all'art.
16 -dichiarato costituzionalmente illegittimo -� non pu� pi�
trovare applicazione, una volta venuta meno la norma base alla quale si
riferiva� ~Corte cost. 11 giugno 1980, n. 84).

La vicenda in esame � del tutto omogenea a questa ora ricordata e
si ispira a un sicuro orientamento della Corte, relativo alla non operativit�
di norme strutturalmente e/o funzionalmente collegate, nel caso di
invalidazione di una di esse a seguito della pronuncia di illegittimit�
costituzionale (cfr. al riguardo Corte cost. 26 marzo 1980, n. 42; 7 luglio
1976, n. 164).

Va pertanto affermato che l'art 12, primo comma, della I. n. 865
del 1971 (concernente la cessione volontaria dell'immobile espropriando)
in segwto alle declaratorie d'illegittimit� costituzionale anzidette, non �
pi� applicabile all'espropriazione d'immobili con destinazione edificatoria,
essendo venuto meno un elemento intrinseco della fattispecie normativa,
essenziale al suo funzionamento.

D'altra parte, in un sistema, nel quale l'indennizzo � commisurato a
valori medi e astratti, avulsi dalla consistenza e dall'attitudine concreta
del bene, la maggiorazione per la cessione volontaria da parte del proprietario
ha una sua peculiare funzione nel senso che la spinta della valutazione
verso valori pi� vicini a quelli reali contribuisce ad accelerare
l'acquisizione del bene espropriando.

Riportato, per i terreni edificatori, l'indennizzo al valore venale

o di scambio, siffatta giustificazione perde gran parte del suo contenuto.
N� � ipotizzabile una maggiorazione che conduca l'indennizzo al di l�
del valore venale, nel caso di cessione volontaria, non soltanto perch�
lo impedisce l'art. 42, terzo comma, Cost., ma anche perch� viene a mancare
un interesse del proprietario, costituzionalmente rilevante. Il proprietario
non pu�, infatti, pretendere dall'espropriante (normalmente,
una pubblica amministrazione, che deve valutare adeguatamente anche
gli aspetti economici e finanziari dell'operazione: Corte cost. 3 marzo 1988,

12 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

n. 262 cit.) un prezzo maggiore del valore di scambio del bene in una
vendita tra privati.
Per le ragioni sopra esposte, entrambe le questioni sollevate dal giudice
a quo vanno dichiarate non fondate.

{omissis) Secondo il giudice a quo, nello stabilire che l'indennit� di
esproprio per le aree edificabili � � commisurata alla media aritmetica
tra il valore venale e il valore che, entro le valutazioni fornite dalla commissione
di cui al sesto comma, dev'essere attribuito all'area quale terreno
agricolo �, l'art. 28, nei commi considerati, si porrebbe in contrasto
con l'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, tutte le volte che
i valori tabellari minimi e/o massimi, individuati dalla predetta commissione
e ritenuti vincolanti sia in sede ammin1strativa che in quella
giudiziaria, risultino diverisi o, comunque, non aderenti rispetto al valore
effettivo del suolo da espropriare. Il giudice a quo precisa che oggetto
di contestazione non � il meccanismo di liquidazione previsto dalle disposizioni
impugnate, ma �, piuttosto, il modo in cui, per volont� del legislatore
provinciale, va determinato l'elemento di calcolo relativo al
valore agricolo: questo, infatti, non essendo fissato secondo l'effettivo
apprezzamento del bene da espropriare, ma sulla base dei valori tabellari,
minimi e mass1mi, determinati annualmente dalla commissione, potrebbe
dar luogo a un indennizzo ingiustificatamente limitato o, all'inverso,
eccessivo, ogni volta che i valori tabellari si discostino dal valore
agricolo effettivo del bene da espropriare.

La questione non � fondata.

Come affermato in numerose decisioni i(v. spec. sentt nn. 15 del 1976,
231 del 1984, nonch� 5 e 13 del 1980, 223 del 1983, 530 e 1022 del 1988),
occorre ancora una volta ribadire che il � serio ristoro �, garantito ai
privati espropriati dall'art. 42, comma terzo, della Costituzione, non deve
corrispondere all'integrale valore effettivo del bene, essendo sufficiente,

!
~

ai fini del rispetto di detto principio, che il valore venale sia assunto co-~
me termine di riferimento o valore massimo, che il legislatore, nella sua
discrezionalit� di valutazione, pu� contemperare con altri criteri, semprech�
i correttivi utilizzati non producano l'effetto di far scadere l'ammontare
dell'indennizzo al di sotto dell'indispensabile livello di congruit�. f:

Le disposizioni della legge provinciale oggetto di impugnazione prevedono
che, per le aree edificabili, l'indennit� di espropriazione deve esser
determinata facendo la media aritmetica tra il valore di scambio del bene

da espropriare e il valore che va attribuito all'area quale terreno agri-I

~ .-.. i=-. I
. i:

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

colo, all'interno dei limiti minimi e massimi fissati annualmente per le
varie zone. agrarie dalla commissione prevista dal sesto comma dell'art. 28.
Contrariamente a quanto supposto dal giudice a quo, il fatto che il correttivo
al valore venale non sia necessariamente costituito dal valore
agricolo effettivo del terreno da espropriare, ma sia rappresentato da un
valore individuabile tra quelli minimi e massimi fissati ogni anno da
una apposita commissione, non comporta, di per s�, la violazione del
principio cui il legislatore, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
deve attenersi nel determinare l'indennit� di esproprio: quello di assumere
il valore effettivo del bene come base di riferimento dell'indennizzo,
onde evitare una valutazione dello stesso del tutto astratta (sentt. nn. 5 e
13 del 1980, 223 del 1983, 231 del 1984).

Questo principio, infatti, non suppone affatto che il sistema di determinazione
dell'indennizzo stabilito dal legislatore debba essere riferito
al valore venale del bene in ogni elemento che compone il sistema
stesso, essendo pienamente legittimo, come ha riconosciuto questa Corte
in un precedente giudizio (sent. n. 231 del 1984), che un criterio di valutazione
tabellare, ancorato al valore agricolo pu� essere inserito come
correttivo all'interno di un meccanismo di determinazione dell'indennizzo
che, nel suo insieme, tenga adeguatamente conto del valore effettivo
dell'immobile da espropriare. E non si pu� negare che a questo
principio risponda il particolare sistema di correzione del valore venale
previsto dalle disposizioni impugnate: il modo di composizione della
commissione di cui al sesto comma dell'art. 28 {per il quale prevalgono
nella stessa membri di estrazione tecnica), la cadenza annuale con cui
sono determinati i valori-limite, l'ancoraggio di tale determinazione al
tipo di coltura e alle caratteristiche reali della zona considerata, l'automatico
aggiornamento dei valori nel corso dell'anno in proporzione agli
aumenti del costo della vita verificatisi fino al giorno della stima e,
infine, la necessit�, in sede di indennizzo, di definire il valore agricolo
(da mediare con quello venale) in relazione alla concreta area da espropriare,
costituiscono sufficienti garanzie perch� possa ragionevolmente
ritenersi che il correttivo previsto, ancorch� limitato dai minimi e dai
massimi tabellari, non sia tale da pregiudicare la congruit� del complessivo
sistema di indennizzo previsto in riferimento al valore effettivo
del bene.

Del resto, che il sistema complessivo di liquidazione dell'indennizzo
stabilito dalle disposizioni impugnate sia �diretto ad assicurare all'espropriato
un valore, sia pure non pieno, concreto e specificamente riferito
al bene ablato � � espressamente riconosciuto dallo stesso giudice a quo,
cos� come non pu� essere negato da questa Corte, che, in pi� di un'occasione,
ha giudicato non contrastanti con l'art. 42, comma terzo, della Co

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DEIJ..O STATO

stituzione correttivi al valore venale non direttamente collegati allo
stesso (v., in particolare, sent. n. 15 del 1976 e ord. n. 607 del 1987).

(omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 14 febbraio 1989, n. 37 -Pres. Saja -Rel. Cheli Province
di Trento e Bolzano {avv. Panunzio) e Presidente Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Laporta).

Trentino Alto Adige -Norme di attuazione dello Statuto -Parere della commissione
paritetica -Modifiche del testo successive al parere.
(Statuto Trentino A. A., art. 107; d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527, artt. 2 e 11).

Dopo il parere reso dalla commissione paritetica prevista dall'art. 107
primo comma dello Statuto Trentino Alto Adige, il Governo non pu�,
senza udire nuovamente la commissione, apportare modifiche sostanziali
allo schema di testo di norme di attuazione dello Statuto.

(omissis) La censura proposta dalla Provincia di Bolzano in o:ricline
all'asserita lesione dell'art. 107, primo comma, dello Statuto speciale va
esaminata per prima, venendo a investire un profilo pregiudiziale, che
attiene alla legittimit� del procedimento di formazione delle norme
impugnate.

La questione � fondata. La Provincia di Bolzano fa rilevare nel suo
ricorso che il testo del progetto relativo alle norme di attuazione in materia
di � comunicazioni e trasporti di interesse provinciale �, sottoposto
all'esame della Commissione paritetica, non conteneva le disposizioni stabilite
negli artt. 2, secondo comma, e 11, terzo comma, del d.P.R. n. 527
del 1987 e documenta tale affermazione producendo vari verbali delle
riunioni della Commissione, tra cui quello in data 12 dicembre 1984, che
porta come allegato il testo dello schema di disciplina in materia di comunicazioni
e trasporti definitivamente esaminato e approvato dalla
stessa Commissione. {omissis)

Se � vero, infatti, che il parere nchiesto alla Commissione paritetica
sulle norme di attuazione � un parere obbligatorio ma non vincolante, �
anche vero che, ai fini di un corretto svolgimento della� funzione consultiva
prevista dall'art. 107, primo comma, dello Statuto speciale, la stessa
Commissione -come � possibile desumere anche dall'art. 108, secondo
comma -deve essere posta in grado di esaminare ed esprimere il proprio
avviso sugli schemi dei decreti legislativi che il Governo, a conclusione
del lavoro preparatorio, si appresta definitivamente ad adottare
ai fini dell'attuazione della disciplina statutaria. Il rispetto di tale esigenza,
se non conduce a �scludere che il Governo possa apportare, dopo il

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZNJNALE

parere della Commissione, varianti di carattere formale al testo dei decreti,
impedisce invece allo stesso di adottare modificazioni o aggiunte
suscettibili di alterare il contenuto sostanziale della disciplina su cui la
Commissione abbia gi� avuto modo di manifestare il proprio parere,
tanto pi� ove tali modificazioni vengano a incidere -come nel caso in
esame -sul piano della stessa distribuzione delle competenze tra lo Stato
e i soggetti di autonomia. (omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 21 aprile 1989, n. 229 -Pres. Saja -Rel. Cheli"
Regione Lombardia (avv. Onida) e Presidente Consiglio dei Ministri
i(avv. Stato Favara).

Regioni -Atti amministrativi regionali illegittimi -Potere statale di annullam~
nto straordinario -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 5, 115, 118, 125, 126 e 134; legge 23 agosto 1988 n. 400, art. 2).

Un potere generale e straordinario dello Stato di annullamento degli
atti amministrativi illegittimi delle Regioni e delle Province autonome �
incompatibile con la natura della autonomia a tali enti attribuita dalla
Costituzione e dagli Statuti speciali {1).

i(omissis) Forma oggetto di impugnativa l'art. 2, terzo comma, lett. p)
della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attivit� di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri) nella parte in cui
attribuisce alla competenza del Consiglio dei ministri, previo parere del
Consiglio di Stato e della Commissione parlamentare per le questioni
regionali, � le determinazioni concernenti l'annullamento straordinario,
a tutela deH'unit� dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi�
delle Regioni e delle Province autonome.

(1) La motivazione della sentenza � impostata in termini di status
soggettivo delle regioni e delle province autonome (descritto con qualche
enfasi); ci� ha consentito alla Corte di demolire la disposizione esaminata
senza distinguere tra competenze trasferite a tali enti e competenze statali
agli stessi solo delegate, e senza affrontare qualche non facile problema soprattutto
quanto alla intima contraddizione tra fondamento delle autonomie
(che risiede nell'ordinamento normativo) ed atto regionale illegale (che si
colloca fuori dell'ordinamento normativo). Ed invero non pare possa rivendi�
carsi una competenza a porre in essere l'atto contra legem.
Comunque, una volta declassato l'interesse statale alla rimozione degli
atti regionali illegittimi a situazione legittimante alla � comune,. tutela giuri�
sdizionale (salvo quanto riguarda il conflitto di attribuzione) occorrer�. ner
evitare sostanziali rifiuti di detta tutela ove la giurisdizione spetti al Gudice
amministrativo, accentuare la rilevanza del sopravvenire dell'interesse con�
creto a ricorrere.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ad avviso della Regione Lomba:ridia tale norma risulterebbe viziata
nella legittimit� per violazione degli artt. 5, 115, 118, 125, 126 e 134 della
Costituzione {anche in riferimento all'art. 39 della legge 11 marzo 1953,

n. 87), in quanto suscettibile di ledere �la stessa essenza del sistema
autonomistico configurato nella Costituzione �, incidendo sul � carattere
costituzionale � dell'autonomia regionale sancita dall'art. 115 Cost., sia
con riferimento ali'� attribuzione alle Regioni di poteri e funzioni non
disponibili se non entro limiti precisi da parte del legislatore ordinario
(artt. 117 e 118 Cost.) �, sia con riferimento alla �disciplina costituzionalizzata
degli elementi fondamentali di tutti i procedimenti di controllo
sull'attivit� e sugli organi della Regione (artt. 125, 126 e 127) �, sia, infine,
in relazione alla � esclusiva attribuzione alla Corte costituzionale dei
poteri di risoluzione autoritativa dei conflitti di legittimit� che possono
sorgere fra Regione e Stato-persona, di cui il G-overno � portavoce unitario
(artt. 134 e 127 Cost.) �. N� il richiamo all'interesse nazionale o ad
altri interessi pubblici affidati alla cura dello Stato potrebbe comunque
giustificare l'attribuzione allo stesso � di un potere generale e innominato
di annullamento degli atti amministrativi� senza limiti di materia
o condizioni sostanziali di esercizio: dal che l'asserita violazione anche
dei principi di legalit� e di riserva di legge che regolano i rapporti tra
Stato e Regioni.
Il ricorso � fondato. L'annullamento straordinario previsto dalla disposizione
impugnata trova il suo antecedente storico diretto nell'art. 6
del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D.
3 marzo 1934 n. 383 (norma, a sua volta, mutuata dall'art. 114 del R.D.
30 dicembre 1923 n. 2839, ma gi� presente nei regolamenti di esecuzione
della legge comunale e provinciale succedutisi dopo il 1865), dove si attribuiva
al Governo � la facolt�, in qualunque tempo, di annullare, d'ufficio
o su denunzia, sentito il Consiglio rdi Stato, gli atti viziati da incompetenza,
eccesso di potere o violazione di leggi e di regolamenti generali

o speciali �.
Rispetto a tale precedente formulazione la disciplina in contestazione
ha, peraltro, introdotto alcune novit� rilevanti: riferendo il potere di
annullamento non al Governo genericamente inteso, ma al Consiglio
dei ministri; estendendo esplicitamente la sua applicazione anche agli
atti amministrativi delle Regioni e delle Province autonome; prevedendo,
in questo caso, accanto al parere del Consiglio di Stato, anche il parere
della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Questi elementi
di novit� appaiono sufficienti a escludere la possibilit� di configurare
la norma impugnata come meramente ricognitiva o confermativa
di una norma preesistente ovvero di un �diritto vivente� gi� da tempo
consolidato.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

L'esame della giurisprudenza costituzionale in tema di annullamento
governativo previsto dall'art. 6 del R.D. n. 383 del 1934 concorre, d'altro
canto, a convalidare tale indicazione. Questa Corte, com'� noto, fin
dai primi anni della sua attivit�, si � in pi� occasioni occupata di tale
potere, riconoscendone sia l'esclusiva spettanza al Governo centrale sia
la legittimit� nel caso in cui venga esercitato, in presenza di un interesse
attuale di carattere generale, come strumento d'intervento eccezionale
nei confronti degli atti dei Comuni e delle Province (sentt. n. 24 del 1957;

n. 23 del 1959; n. 73 del 1960; n. 74 del 1960; n. 128 del 1963; n. 4 del 1966).
La giurisprudenza costituzionale non ha avuto, invece, in passato
occasione di affrontare in termini diretti il problema della ammissibilit�
di un potere governativo di annullamento straordinario nei confronti
degli atti amministrativi delle Regioni, ordinarie e speciali, e delle Province
autonome: di talch� tale problema � rimasto sinora, in sede giurisprudenziale,
del tutto impregiudicato, mentre � stato esplicitamente
risolto, in sede legislativa, solo attraverso la norma di cui � causa, formulata
per la prima volta nella legge n. 400 del 1988.

Poste tali premesse, ai fini della soluzione della questione, vanno
innanzitutto richiamati i principi affermati dalla Costituzione a fondamento
dell'ordinamento delle autonomie territoriali e che connotano
la stessa forma di Stato italiana come � Stato regionale �. A tal proposito,
la norma fondamentale -al di l� delle enunciazioni pi� generali
tracciate in tema di autonomia e decentramento dall'art. 5 Cost. -pu�
essere individuata nell'art. 115 Cost., secondo cui � le Regioni sono costituite
in enti autonomi con propri poteri secondo i principi fissati nella
Costituzione�: norma ben differenziata, nei suoi contenuti, da quella
espressa con l'art. 128 Cost., dove si qualificano le Province ed i Comuni
come � enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni �. Tale diversit�
di formulazione mette, pertanto, in luce la natura costituzionale
(o politica) dell'autonomia regionale, nonch� l'attribuzione alle stesse
Regioni della qualit� di soggetti non solo amministrativi, ma costituzionali,
investiti tra l'altro di una funzione quale quella legislativa, tradizionalmente
riservata, nel modello di Stato liberale a impianto centralista,
allo Stato-persona.

La natura costituzionale che risulta conferita all'autonomia regionale
comporta, come prima conseguenza, che il complesso sistema delle
relazioni tra Stato e Regioni debba trovare la sua base diretta nel tessuto
della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in termini conclusi,
le stesse dimensioni dell'autonomia, cio� i suoi contenuti ed i suoi
confini. L'ulteriore conseguenza sar� che ad ogni potere di intervento
dello Stato, suscettibile di incidere su tale sfera costituzionalmente
garantita, in modo da condizionarne in concreto -cos� come accade

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

con le forme puntuali del controllo -la misura e la portata, non potr�
non corrispondere un fondamento specifico nella stessa disciplina costituzionale.

Tale fondamento specifico -nonostante il richiamo espresso nella
norma impugnata ad un fine generico di �tutela dell'unit�. dell'ordinamento
� -non pu� essere reperito per quanto riguarda un potere di
annullamento generale, straordinario e svincolato da qualunque limite
temporale, quale quello di cui � causa: dal disegno costituzionale scaturiscono,
invece, chiare indicazioni contrarie all'ammissibilit� di un potere
di questo tipo, anche in riferimento alla natura che si intenda riconoscere
allo stesso.

Come � noto, su questo punto, diverse sono state le tesi enunciate,
tanto in sede scientifica che giurisprudenziale, con riferimento al potere
di cui all'art. 6 del R.D. n. 383 del 1934: da quelle che hanno individuato
in tale potere una forma speciale di controllo sugli atti; a quelle che
ne hanno, invece, avvicinato la natura 'alle forme dell'autotutela e dell'annullamento
di ufficio; a quelle, infine, che valorizzando al massimo
la discrezionalit� dell'intervento, hanno ricondotto il potere in parola
all'attivit� di �alta amministrazione� o di �indirizzo politico�. In realt�,
il fatto che il potere venga esercitato da un soggetto esterno all'amministrazione
che ha posto l'atto da annullare e nei confronti di atti comunque
viziati nella legittimit� induce a ritenere prevalenti, nella fattispecie,
le garanzie della legalit� che si ricollegano al controllo di legittimit�
sugli atti, pur con tutte le connotazioni speciali che tendono ad
avvicinare il potere stesso all'amministrazione attiva, in relazione sia
alla facoltativit� dell'annullamento, sia all'inesistenza di un limite temporale
per il suo esercizio, sia all'ampia discrezionalit� della valutazione
relativa alla presenza di un interesse attuale di carattere generale in
grado di giustificare l'intervento straordinario del Governo.

Se cos� �, il potere in esame non potr� non essere ricondotto alla
disciplina �del controllo di legittimit� sugli atti amministrativi delle Regioni
posta dall'art. 125 Cost., disciplina che -al pari di quella espressa
sempre in tema di controlli negli artt. 126 e 127 Cost. -viene a presentarsi
come tassativa e insuscettibile di estensione da parte del legislatore
ordinario, in quanto posta a garanzia di una autonomia compiutamente
definita in sede costituzionale. Da qui l'incompatibilit� della disposizione
impugnata, dove si prevede un tipo particolare di controllo di legittimit�
da esercitare in forma accentrata attraverso il Governo, con il contenuto
normativo dell'art. 125 Cost., dove si impone, invece, che il controllo di
legittimit� sugli atti amministrativi della Regione avvenga da parte di
un organo dello Stato �in forma decentrata�.

La conclusione relativa all'incostituzionalit� del potere in esame non
potrebbe, d'altro canto, essere superata neppure ove si intendesse collo

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

care il potere stesso fuori dell'ambito di operativit� dell'art. 125 Cost.,
seguendo le diverse tesi che hanno configurato l'annullamento straordinario
o come atto di autotutela (legato all'esigenza di preservare l'unit�
dell'ordinamento amministrativo) o come atto di �alta amministrazione�
(destinato a far prevalere, nel conflitto tra interessi locali e centrali,
le esigenze connesse all'indirizzo politico nazionale). Nel primo caso,
infatti, occorrerebbe muovere dall'accettazione di una visione monolitica
dell'amministrazione pubblica -quale quella che risulta sottesa alla
stessa possibilit� di impiego degli strumenti di autotutela -visione
certamente incompatibile con il disegno pluralista tracciato dalla Carta
repubblicana, dove la valutazione anche politica di larga parte degli
interessi locali risulta affidata alla competenza delle Regioni e delle
Province autonome, con apparati distinti da quelli del Governo e dell'amministrazione
centrale; mentre, nel secondo caso, l'incostituzionalit�
deriverebbe dal fatto della previsione di un intervento limitativo della
sfera regionale non d'indirizzo, bens� specifico e puntuale, intervento
che -per quanto avallato dal parere non vincolante della Commissione
parlamentare per le questioni regionali -si verrebbe pur sempre a
configurare come caratterizzato dal massimo della discrezionalit�, per
il fatto di essere facoltativo e svincolato da qualsivoglia tipizzazione
dei contenuti o degli interessi generali da affermare in sede di adozione
del provvedimento demolitorio.

Sotto qualunque profilo si voglia inquadrare, il potere in questione
si presenta, dunque, incostituzionale ove venga esercitato nei confronti
delle Regioni, ordinarie e speciali, e delle Province autonome, in quanto
incompatibile con la natura stessa della loro autonomia, cos� come definita
nel disegno tracciato dal titolo quinto della parte seconda della
Costituzione, derogabile, ma solo in termini pi� favorevoli, per le autonomie
speciali. Tale conclusione non comporta, peraltro, che gli atti
amministrativi di tali enti, ove risultino viziati nella legittimit� possano
godere -una volta superata la soglia dei controlli amministrativi ordinari
-di una sorta di immunit� da forme di sindacato successive
all'inizio della loro efficacia, suscettibili di condurre all'annullamento
dell'atto: tale sindacato, com'� noto, si potr�, infatti, pur sempre attivare,
oltre che attraverso l'annullamento di ufficio da parte dello stesso ente
che ha emesso l'atto, attraverso i comuni strumenti del controllo giurisdizionale
e del conflitto di attribuzione da sollevare innanzi a questa
Corte, nel rispetto delle forme e dei limiti fissati dalle diverse procedure.

p.q.m.
dichiara l'illegittimit� costituzionale dell'art. 2, terzo comma, lett. p)
della legge 23 agosto 1988 n. 400 (disciplina dell'attivit� di governo e

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nella parte in
cui prevede l'adozione da parte del Consiglio dei ministri delle determinazioni
concern�nti l'annullamento straordinario degli atti amministrativi
illegittimi delle Regioni e delle Province autonome.

CORTE COSTITUZIONALE, 21 aprile 1989, n. 232 -Pres. Conso -Rel.
Ferri -S.p.A. Fragd (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (avv.
Stato Braguglia).

Comunit� Europee -Declaratoria di definitivit� di regolamento CEE annullato
dalla Corte di .giustizia -Limite di efficacia nell'ordinamento
italiano -Salvaguardia del diritto costituzionale alla tutela giurisdizionale.
(Cast. art. 24; l. 14 ottobre 1957 n. 1203, artt. 1 e 2).

La declaratoria di definitivit� degli effetti di un regolamento CEE
annullato, resa ai sensi dell'art. 174, comma secondo, del Trattato CEE
dalla Corte di giustizia delle Comunit� in esito ad un giudizio ex art. 177
del Trattato stesso, potrebbe determinare un pregiudizio del diritto costituzionale
alla tutela giurisdizionale ove dall'ambito di efficacia di detta
declaratoria non fossero esclusi le situazioni giuridiche e gli atti oggetto
della controversia di cui al giudizio principale dinanzi al giudice nazionale
ed anche quelli oggetto di altre controversie gi� insorte dinanzi a
detto giudice (1).

Il Tribunale di Venezia ha sollevato questione di legittimit� costituzionale
degli artt. 1 e 2 della legge 14 ottobre 1957 n. 1203, di esecuzione
del Trattato di Roma, �per contrasto con gli artt. 23, 24 e 41 della Costituzione,
nella parte in cui, recependo nell'ordinamento interno l'art. 177
del Trattato, attribuiscono alla Corte di Giustizia della CEE il potere
di limitare nel tempo gli effetti delle pronunce pregiudiziali, rese sulla
validit� di disposizioni regolamentari impositive di prestazioni patrimoniali,
escludendo dagli effetti della dichiarazione di invalidit� gli atti
di esecuzione compiuti in epoca anteriore alla pronuncia, anche se oggetto
della stessa controversia che ha dato origine al deferimento della questione
pregiudiziale �.

(1) La sentenza parrebbe aprire la strada ad un ulteriore approfondimento
del tema � efficacia temporale delle sentenze � che intervennono in via demolitoria
sugli atti di normazione (tema cui � dedicato -con riguardo alla
nostra Corte costituzionale -il pregevole fascicolo di aprile 1989 di Quaderni
costituzionali). Recentemente un accenno all'argomento � nello scritto Restituzione
dell'indebito ed arricchimento del solvens, in questa Rassegna, '1988, I, 47.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

L'art. 174, secondo comma, del Trattato C.E.E. dispone che quando,
accogliendo un ricorso proposto ai sensi del precedente art. 173, �dichiara
nullo e non avvenuto l'atto impugnato �, � per quanto concerne
i regolamenti, la Corte di Giustizia ove lo reputi necessario precisa gli
effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come
definitivi�. La Corte stessa, qualificata inte�'prete del Trattato, ha ritenuto
con giurisprudenza consolidata di avvalersi del potere attribuitole
dal citato, art. 174, secondo comma, anche quando, pronunciandosi in
via pregiudiziale ai sensi dell'art. 177, primo comma, lett. b), dichiara
l'invalidit� di un regolamento su richiesta di una giurisdizione nazionale
davanti alla quale sia stata sollevata la questione. Tale applicazione si
collega del resto all'effetto ultra partes che la Corte di Giustizia ha
sostanzialmente riconosciuto scaturire da dette pronunce, di guisa che
le sentenze vertenti sulla validit� ex art. 177 vengono in pratica equiparate
alle sentenze di annullamento ex art. 173 del Trattato C.E.E.

Questa Corte � pertanto chiamata a decidere se l'art. 177 del Trattato
C.E.E., in quanto consente alla Corte di Giustizia� di limitare la
efficacia ex tunc della dichiarazione di invalidit� di un regolamento
comunitario fino al punto di renderla inoperante nel giudizio principale
che ha provocato la pronuncia incidentale, non vulneri la garanzia del
poter agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi
assicurata dall'art. 24 della Costituzione. (omissis)

Devesi a questo punto valutare se l'ipotesi configurata dal giudice
remittente possa effettivamente integrare una violazione dell'art. 24 della
Costituzione, in quanto venga ad incidere su quel principio supremo del
nostro ordinamento costituzi�nale consistente, -come � affermato
nella sentenza n. 18 del 1982 innanzi citata -, nell'assicurare a tutti e
sempre, per qualsivoglia controversia, un giudice e un giudizio.

Si � gi� detto che il sistema di tutela giurisdizionale previsto dal1'
ordinamento comunitario � pienamente valido ed adeguato. Infatti,
oltre alle disposizioni contenute negli artt. 173 e seguenti in ordine ai
ricorsi diretti alla Corte di Giustizia, proponibili non soltanto da uno
Stato membro, dal Consiglio o dalla Commissione, ma anche da qualsiasi
persona fisica o giuridica � contro le decisioni prese nei suoi confronti
e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento

o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente
e individualmente�, � proprio l'art. 177 del Trattato che garantisce
al singolo una piena e completa tutela giurisdizionale. Esso, come
� noto, consente alle giurisdizioni nazionali, o impone, se si tratta di
giurisdizioni nazionali nella istanza pi� elevata, di rivolgersi alla Corte
perch� si pronunci in via pregiudiziale sull'interpretazione del Trattato o

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sulla validit� e l'interpret~zione degli atti compiuti dalle istituzioni della
Comunit�, quando tale pronuncia appaia necessaria per la decisione della
controversia di cui la giurisdizione nazionale � investita.

Ma, -e qui sta l'essenza della questione sollevata dal giudice
a quo -, la Corte di Giustizia ritiene con giurisprudenza costante che,

anche quando dichiara in via pregiudiziale ex art. 177 l'invalidit� di un
atto comunitario {generalmente un regolamento), essa possa, in forza
della disposizione contenuta nell'art. 174, secondo comma, precisare quali
effetti della norma invalidata debbano essere considerati come definitivi.
Tale interpretazione non suscita di per s� alcuna obiezione: essa

,pu� anzi essere ritenuta, -come � stato detto precedentemente -, la
logica conseguenza dell'efficaeia generale che la giurisprudenza della
Corte � pervenuta sostanzialmente ad attribuire alle pronunce ex art. 177,
quando esse dichiarano l'invalidit� di un regolamento. Ove per� la sentenza.
arrivi ad escludere dalla efficacia della dichiarazione di invalidit�
l'atto o gli atti stessi oggetto della controversia che ha provocato il
ricorso pregiudiziale alla Corte da parte del giudice nazionale, non si
pu� nascondere che sorgono gravi perplessit� in ordine alla compatibilit�
con il contenuto essenziale del diritto alla tutela giurisdizionale della
norma che consente una pronuncia siffatta.

Invero, una volta riconosciuta l'importanza del procedimento pre

visto dall'art. 177 del Trattato ai fini della realizzazione di un compiuto

sistema di tutela giurisdizionale a garanzia dei diritti dei singoli nel

l'ordinamento comunitario, non pu� non apparire in contraddizione con

la natura stessa di una sentenza pregiudiziale, e con la relazione neces

saria che intercorre fra giudizio incidentale e giudizio principale, l'ipotesi

in cui la sentenza emanata nel giudizio incidentale non possa trovare

applicazione nel giudizio incidentato che l'ha provocata.

In sostanza, il diritto di ognuno ad avere per qualsiasi controversia

un giudice e un giudizio verrebbe a svuotarsi dei suoi contenuti sostan

ziali se il giudice, il quale dubiti della legittimit� di una norma che

dovrebbe applicare, si veda rispondere dalla autorit� giurisdizionale cui

� tenuto a rivolgersi, che effettivamente la norma non � valida, ma

che tale invalidit� non ha effetto nella controversia oggetto del giudizio

principale, che dovrebbe quindi essere deciso con l'applicazione di una

norma riconosciuta illegittima.

N�, di fronte ad una possibile violazione di un principio fondamen

tale, potrebbero invocarsi le esigenze primarie dell'applicazione uniforme
del diritto comunitario e della certezza del diritto. Una simile valutazione
comparativa appare invero difficilmente configurabile, e si pu�
inoltre rilevare che a~bedue le esigenze invocate non risulterebbero
affatto compromesse, ove, pur facendo salvi gli effetti pregressi del

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

regolamento invalidato, si lasciasse inalterata l'efficacia della pronuncia
nella controversia oggetto del giudizio principale ed anche in tutti quei
giudizi gi� iniziati dinanzi alle giurisdizioni nazionali prima della data
di emanazione della sentenza invalidante.

Alla stregua deHe suesposte argomentazioni, la questione dovrebbe
ritenersi ammissibile; prima per� di procedere oltre ad esaminarne
l'eventuale fondatezza nei limiti e nei termini sopra precisati, questa
Corte deve compiere due ulteriori verifiche, dalle quali emergono risultanze
che la inducono a pervenire a diverse conclusioni.

In primo luogo occorre accertare se l'interpretazione dell'art. 177
del Trattato C.E.E., nei sensi che danno luogo alle conseguenze contro
cui si appuntano le censure del giudice remittente, costituisca effettivamente
una giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia. Ora, non
pu� essere revocato in dubbio che l'estensione dei poteri previsti dall'art.
174, secondo comma, alle pronunc� ex art. 177 sia ormai ius receptum,
nel senso che, ferma restando anche per le sentenze declaratorie
di invalidit� di un regolamento ex art. 177 la regoia dell'efficacia ex tunc,
la Corte di Giustizia ha ritenuto, in via eccezionale, di �poter disporre
la salvaguardia degli effetti gi� verificatisi ove lo richiedano gravi ragioni
relative all'ordinamento comunitario.

N� in tali casi � sfuggito alla Corte stessa nella sua sensibilit�
per la tutela dei diritti fondamentali della persona umana -che sorgeva
il problema di escludere da tale statuizione gli atti oggetto della controversia
di cui al giudizio principale ed anche quelli per i quali fosse gi�
stata promossa un'azione giudiziaria dinanzi ad un giudice nazionale
secondo le disposizioni vigenti negli ordinamenti degli Stati membri.
Ma su questo punto la Corte � pervenuta a conclusioni non univoche,
sulla base di valutazioni di merito.

Infatti, seppur la sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, -che
costituisce il presupposto della sentenze 22 maggio 1985 in causa 33/84
relativa alla controversia da cui � nata l'ordinanza di rimessione a questa
Corte -, ha fatto salvi determinati effetti delle disposizioni regolamentari
dichiarate invalide derivati da atti compiuti anteriormente, senza
eccezioni per il giudizio principale e per i giudizi gi� iniziati, in altre
sentenze, come la 8 aprile 1976 in causa 43/75, e la 15 gennaio 1986 in
causa 41/84, siffatte eccezioni sono state espressamente stabilite.

Si pu� dunque unicamente dedurre che la Corte di Giustizia riconosce
la peculiare posizione del giudizio principale rispetto alla pronuncia incidentale,
ma ammette in linea di principio che anch'esso possa rimanere
escluso dall'efficacia di una declaratoria di invalidit� quando venga stabilito
che essa non abbia effetto per gli attl pregressi. (omissis)

24 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 26 aprile 1989, n. 241 -Pres. Saja � Rel.
Borzellino -Izzo Mario ed altro (avv. Leuzzi) e Presidente Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Laporta).

Edilizia residenziale pubblica -Contributi a carico solo dei lavoratori di

pendenti � Impiego del gettito -Da assegnarsi solo alla ~ostruzione .di

abitazioni per i lavoratori dipendenti.

(Cost. artt. 3 e 53; I. 5 aprile 1978 n. 457 art. 35; I. 11 marzo 1988 n. 67, art. 22).

La compatibilit� del contributo imposto soltanto ai lavoratori dipendenti
in forza dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963 n. 60 con gli artt. 3
e 53 Cast. sussiste se il gettito conseguente � interamente impiegato per
la costruzione di abitazioni per detti lavoratori (1).

L'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale)
stabilisce -Iett. a) -che i proventi relativi ai contributi
versati (in forza della legge 14 febbraio 1963, n. 60, art. 10) dai lavoratori
dipendenti, comunque qualificati e beneficiari dei programmi di costruzione
di alloggi finanziati con tale contribuzione, sono destinati al finanzamento
dell'edilizia sovvenzionata in genere, al recupero del patrimonio
edilizio degli enti pubblici, all'acquisizione e valorizzazione delle aree
destinate agli insediamenti.

I Pretori di ... ravvisano che l'enunciata disciplina sarebbe in con

i::

trasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione perch�, in tal modo, a carico ~jj
dei lavoratori dipendenti vengono a gravare gli oneri di una contribu

zione intesa a costituire benefici anche per i lavoratori autonomi, non f
assoggettati, peraltro, ad alcun prelievo.

fil

La questione non � fondata. Per intenderne puntualmente i riferi

menti va chiarito, come del resto i remittenti ricordano, che l'onere in
parola venne inizialmente istituito con la legge 28 febbraio 1949, n. 43, ffi
per i fini di finanziamento di piani volti alla costruzione di case per
lavoratori subordinati, pubblici e privati, con l'obbligo di contributo,

mantenuto nel tempo, ovviamente solo da parte di costoro (oltre che
dei datori di lavoro), sl da rendere in tale correlazione lata, di oneri e

benefici, pienamente assentibile il prelievo {sentenza n. 119 del 1964).

Prorogate via via le norme sui programmi costruttivi, si � giunti

alla disciplina attuale: i fondi vengono depositati su appositi conti
'
correnti presso la Cassa depositi e prestiti! apparato strumentale a ci�

demandato, venendo erogati, poi, nei limiti delle assegnazioni a ciascuna

!
!
1:1

(1) Sentenza di notevole interesse (e non solo sul piano finanziario),
perch� perviene ad una indicazione � in positivo � sull'impiego del gettito
di una speciale contribuzione.
!:

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Regione, previa autorizzazione periodica del Ministero per i lavori pubblici
sentito il Comitato per l'edilizia residenziale, in relazione allo svolgimento
dei programmi deliberati.

Tuttavia, con questa normativa, introdotta con la legge 22 ottobre 1971,

n. 865 sui programmi e il coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica,
venivano ampliate le finalit� spe�ifiche della precedente disciplina:
pur sempre nell'ambito dell'edilizia abitativa, restava consentito, infatti,
l'utilizzo dei fondi �residui� (cio� non ancora impiegati) della contribuzione
dei lavoratori dipendenti per esigenze di costruzione e di risanamento
volte a soddisfare anche altre categorie particolarmente abbisognevoli.
Tanto � premessa all'odierna norma impugnata, la quale pu� ritenersi,
per le sue connotazioni contingenti, nell'indirizzo di finalit� comunque
abitative, cui sono connesse l'acquisizione e l'urbaniziazione
delle necessarie aree, nonch� -a un tempo -il recupero del patrimonio
preesistente. Incidono, perci�, degli elementi da cui trarre sufficienti
indizi di ragionevolezza a causa della temporaneit� e particolarit� che
l'hanno determinata: i benefici, cos� come posti e qui descritti, risultano
temporalmente ben delimitati poich�, a decorrere dal primo gennaio
del 1988, ne � stata ripristinata la originaria destinazione, a favore, cio�,
dei soli lavoratori dipendenti {art. 22 della legge n. 67 del 1988 di cui si
dir� peraltro, ampiamente, in appresso).

In conclusione trattasi, dunque, di statuizioni positive, in tali limiti
accettabili, apparendo pur sempre riconducibili alla realizzazione di beni
(il patrimonio abitativo) il cui valore globalmente inteso appare di fondamentale
importanza per la vita dell'individuo nelle aggregazioni sociali
(cfr. sent�nza n. 252 del 1983). Cosicch� non � ravvisabile, allo
stato, quella pregnante colorazione discriminatoria, in violazione dell'art.
3 della Costituzione, assunta dai remittenti (le incidenze sul successivo
art. 53 sono prospettate in via del tutto vaga e probabilistica).

Come accennato, � intervenuto -da ultimo -l'art. 22 della legge
11 marzo 1988, n. 67 (disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato -legge finanziaria 1988) che al secondo comma,
pur riaffermando una parziale, ancorch� residuale, destinazione
propria -intesa cio� alla costruzione di abitazioni per i lavoratori
dipendenti -dispone che le trattenute contributive della categoria vengano
riservate, a partire dal 1� gennaio 1988 e sino al 1992 �all'entrata
del bilancio dello Stato� nella misura di L. 1.250 miliardi per il 1988 e
di L. 1.000 miliaiidi annui per gli esercizi successivi.

Il Pretore di ... solleva dubbi sulla legittimit� di tale ultimo dettato,
sempre a confronto degli artt. 3 e 53 della Costituzione, considerando
la conseguente sottrazione, alla pertinente disciplina, di quelle somme
che vengono riversate all'indistinta entrata del bilancio dello Stato.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

La questione � fondata. Le finalit� del prelievo a carico dei lavoratori
dipendenti di cui si � discusso, peraltro riaffermate esplicitamente dall'art.
22 cit., impongono che i proventi tutti vengano destinati per la
costruzione di abitazioni in favore della categoria di lavoratori assoggettata
al prelievo, senza di che con evidente incoerenza ed innegabile
ripercussione discriminatoria (ex art. 3 della Costituzione) resterebbe
inciso l'intero meccanismo contributivo.

Va chiarito, a meglio lumeggiare la vicenda, che le effettive erogazioni
so:p.o state, nel tempo, di importo inferiore al complesso di quanto
incassato, cosicch� i fondi relativi continuerebbero a lievitare in misura
maggiore di quanto concretamente impiegato per l'attuazione dei prograrnmi
di costruzione (relazione generale per il 1987 del Governatore
della Banca d'Italia e, per il medesimo periodo, della Corte dei conti
sui rendiconti della Cassa DD.PP. e gestioni annesse). Per contro, l'impiego
dei cespiti deve rivolgersi, per l'origine dei corrispettivi, unicamente
alla costruzione di alloggi, per i lavoratori dipendenti, e imporrebbe,
perci�, visioni programmatiche globali con puntuali ben delineate
procedure.

Consegue, restando assorbito ogni altro assunto, l'illegittimit� del
disposto (art. 22, secondo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67) nella
parte in cui assegna parzialmente al bilancio dello Stato, nelle sue poste
generali d'entrata, i prelievi di cui trattasi.

p.q.m.
dichiara l'illegittimit� costituzionale dell'art. 22, secondo comma, della
legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) nella parte in cui non
assegna all'edilizia residenziale pubblica, per la costruzione di abitazioni
per i lavoratori dipendenti, l'intero gettito -e non le sole quote residue dei
contributi dovuti ai sensi del primo comma, lettere b) e c) dell'articolo
10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60; ...

CORTE COSTITUZIONALE, 28 aprile 1989, n. 242 -Pres. Saja � Rel.
Baldassarre � Provincia di Trento (avv. Onida), Regione Friuli V. Giulia
(avv. Pacia), Provincia di Bolzano (avv. Riz e Panunzio), Regione
Sardegna (avv. Panunzio), Regione Veneto e Regione Trentino A. Adige
{avv. Betri), e Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato Favara).

Corte Costituzionale � Domande di semplice chiarimento interpretativo �
Inammissibilit�.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Regioni � Funzione di indirizzo e coordinamento � Fondamento e limiti �

In particolare rispetto alla Provincia di Bolzano.

(Cast. art. 117 ed altri, nonch� numerose disposizioni di Statuti speciali; I. 23 ago

sto 1988 n. 400, artt. 2, 12, 13, 19 e 24).

La Corte costituzionale non pu� essere validamente chiamata a interpretare
in astratto le leggi o la Costituzione e, quindi, a risolvere questioni
poste in modo tale che il loro obiettivo primario sia costituito dall'interpretazione
di determinate disposizioni, ma pu� soltanto essere investita
di una puntuale richiesta di illegittimit� costituzionale sorretta dalla
pretesa lesione di determinati parametri costituzionali.

L'art. 2 comma 3 lettera d) della legge n. 400 del 1988 mira semplicemente
a determinare, all'interno della complessa istituzione del Governo,
l'organo attributario in via diretta e immediata della competenza
a deliberare gli atti di indirizzo e di coordinamento governativi, individuandolo
nel Consiglio dei ministri. L'autonomia della Provincia di Bolzano
non ha un fondamento costituzionale di natura diversa da quello
proprio delle altre regioni (o province) a statuto speciale, n� � soggetta
a limiti costituzionali concettualmente e qualitativamente diversi
da quelli cui sono sottoposte le altre regioni (o province) ad autonomia
differenziata; tuttavia, l'accordo De Gasperi-Gruber del .1946 costituisce
la migliore chiave interpretativa per comprendere la specialit� dell'ordinamento
autonomistico realizzato nel Trentino-Alto Adige (1).

CORTE COSTITUZIONALE, 11 luglio 1989, n. 389 -Pres. Saja -Rel.
Baldassarre -Provincia di Bolzano (avv. Riz e Panunzio) e Presidenza
Consiglio dei Ministri (avv. Stato Ferri).

Comunit� Economica Europea � Norme nazionali incompatibili con il trattato
� Disapplicazione anche ad opera degli organi amministrativi.

Regioni � Funzione statale di indirizzo e coordinamento � Atto a contenuto
notiziale -Non � ~sercizio di detta funzione.

Tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione
alle leggi (e agli atti aventi forza o valore di legge) -tanto se dotati di
poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto
se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi -sono giuridica

(1) La sentenza -parecchio lunga e che � qui pubblicata solo in parte esamina
la importante legge n. 400 del 1988, sulla attivit� di Governo e
sull'ordinamento della Presidenza del Consiglio; legge pervero -malgrado le

RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO

mente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con le norme
comunitarie nell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia europea.
Peraltro, poich� la disapplicazione � un modo di risoluzione delle antinomie
normative che, oltre a presupporre la contemporanea vigenza delle
norme reciprocamente contrastanti, non produce alcun effetto sulla esistenza
delle stesse e, pertanto, non pu� essere causa di qualsivoglia forma
di estinzione o di modificazione delle disposizioni che ne siano oggetto,
resta ferma l'esigenza che gli Stati membri apportino le necessarie modificazioni
o abrogazioni del proprio diritto interno al fine di depurarlo
da eventuali incompatibilit� o disarmonie con le prevalenti norme comunitarie
(2).

originali ambizioni -innovativa pi� a livello di strutturazioni burocratiche
che a livello di organizzazione dello Stato (in senso lato).

Per quanto concerne la funzione statale di indirizzo e coordinamento,
la sentenza n. 242 sostanzialmente conferma un orientamento molte volte
esplicitato, costante fin dalla sentenza n. 39 del 1971 (est. Crisafulli) e, di
recente, organicamente esposto nella sentenza n. 177 del 1988 (in questa
Rassegna, 1988, n. 213). Va per� segnalato che la Corte ha colto l'occasione
per definire puntualmente la posizione della Provincia di Bolzano, aspirante
ad una autonomia super-speciale.

Nel corso dell'anno 1989 la Corte di giustizia delle Comunit� europee

Il ribadito radicamento della funzione in esame nella Costituzione (e negli
Statuti speciali) povta con s� che alle ormai numerose disposizioni legislative
ordinarie ad essa relative (art. 17 della legge n. 281 del 1970, art. 3
della legge n. 382 del 1975, alcuni articoli del d.P.R. n. 616 del 1977, art. 2 comma
3 lettera d della legge n. 400 del 1988, ed altre ancora) deve essere rico

nosciuto soltanto un ruolo per cos� dire �di attuazione� quanto alle procedure,
alila individuazione delle competenze all'interno del soggetto-Stato, etc.

D'altro canto, il fondamento anzidetto porta con s� anche la funzione
statale di indirizzo e coordinamento non distingue tra esercizio in via legislativa
od invece in via amministrativa delle funzioni regionali (o provinciali),
ed opera anche nei riguardi delle competenze primarie attribuite alle Regioni
(e Provincie) ad autonomia speciale.

Deve peraltro aversi sempre ben presente che l'indirizzo e coordinamento
pu� essere contenuto in atto legislativo (del Parlamento o del Governo),
senza che ci� comporti la necessit� di connotati particolari dell'atto, quanto
a forma e procedimento; sicch� il contenuto in questione pu� essere anche
implicito ed essere evidenziato nelle sedi della interpretazione.

Occorre anche precisare che il legislatore �statale pu�, prescindendo dalla
funzione in esame, aver cura di un � interesse nazionale� (c.d. � a tutela
diretta �); e ci� anche mediante la produzione di disposizioni � di dettaglio �
(le quali peraltro possono essere prodotte pure come regole � dispositive

o suppletive �)�. La intrinseca elasticit� della nozione di � interesse nazionale �
� contemperata dal � controllo particolarmente severo � (cos� si esprime la
sentenza n. 177 del 1988 della Corte Costituzionale) del Giudice delle leggi.
(2) La Corte costituzionale compie un ulteriore passo per l'immissione
diretta nell'ordinamento interno delle norme comunitarie direttamente applicabili,
con prevalenza rispetto alle norme nazionali � anche se di rango legislativo
� (ed anche se posteriori); viene infatti riconosciuto in via generale
anche agli organi delle amministrazioni (statali, regionali, locali, etc.) un

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Non costituisce esercizio della funzione statale di indirizza e coordinamento
un atto amministrativo -ancorch� autodefinentesi � atto di
indirizzo e coordinamento � -il quale si limiti a portare a conoscenza
delle regioni e delle province autonome l'esistenza di un obbligo comunitario
(o, in genere, la corretta interpretazione da darsi a norme comunitarie
e/o nazionali), senza aggiungere un <<quid novi � rispetto all'insieme
delle normative in vigore {3).

Preliminare a ogni altro � l'esame dell'eccezione d'inammissibilit�
presentata dall'Avvocatura dello Stato in relazione alla censura riguar�
dante l'art. 2, terzo comma, lett. d. Secondo l'Avvocatura, i ricorsi, anzich�
vere e proprie questioni di legittimit� costituzionale, porrebbero meri
problemi d'interpretazione delle disposizioni impugnate.

L'eccezione va respinta. Non v'� dubbio che, anche nel giudizio di
legittimit� costituzionale instaurato in via principale, la Corte non pu�
es.sere validamente investita di questioni palesemente astratte o del tutto
pretestuose. Come giudice della costituzionalit� delle leggi dotato di
poteri v�lti a dichiarare la ce~sazione dell'efficacia di determinate disposizioni
legislative ritenute effettivamente lesive di norme costituzionali,
la Corte non pu� essere validamente chiamata a interpretare in astratto
le leggi o la Costituzione e, quindi, a risolvere questioni poste in modo
tale che il loro obiettivo primario sia costituito dall'interpretazione di
determinate disposizioni, ma pu� soltanto essere investita di una puntuale
richiesta di illegittimit� costituzionale sorretta dalla pretesa lesione
di determinati parametri costituzionali. Il carattere non-astratto del

potere/dovere di disapplicare le norme interne incompatibili, senza alcuna
� riserva di giuridiszione � e quindi anche senza il filtro che di fatto il processo
assicura.

Evidente -a questo punto -la necessit� di recuperare � certezza del
diritto� mediante autorevoli interventi interpretativi (e �ricostruttivi� del
sistema) forniti, con prontezza e coerenza, da un organo che non pu� che
essere statale e non pu� che essere incardinato nella Presidenza del Consiglio
dei Ministri. L'Avvocatura dello Stato, che possiede una ormai lunga espe�
rienza in materia comunitaria, � ovviamente disponibile a fornire ogni contributo
a questa funzione di �iuris dictio �, in senso etimologico.

(3) Interessante puntualizzazione sia in ordine ad un limite concettuale
della funzione statale di indirizzo e co.ordinamento, sia in ordine al riconoscimento
in capo allo Stato di una generica potest� di fornire interpreta�
zioni (anche � ricostruttive� ma pur sempre dichiarative) delle normative
-interna e comunitaria -operanti sul territorio nazionale. Forse, la tipologia
degli atti statali si arricchir� di una nuova categoria, denominabile ad
esempio � atto di indirizzo interpretativo �.

-fP

. RASSEGNA DELL'AWOCATURA DEU.O STATO

giudizio di costituzionalit� comporta che, anche nel caso in cui i dubbi
di 'legittimit� investano particolari significati o particolari norme deducibili
da un determinato testo legislativo, non � ammissibile prospettare
questioni involgenti interpretazioni totalmente al di fuori della gamma
delle possibilit� applicative plausibilmente collegabili alle disposizioni
impugnate, poich� ove fosse vero il contrario, il giudizio finirebbe� per
riguardare questioni astratte o di mera interpretazione, se non proprio
pretestuose.

Nel caso di specie, i ricordati limiti di ammissibilit� non sono stati /
superati dalle parti ricorrenti. Anche in considerazione del fatto che si
tratta di una legge complessa, che tocca uno dei punti nevralgici del
sistema di governo delineato dalla Costituzione e sulla quale non si
sono ancora potute formare prassi interpretative in grado di modellare
e di Testringere il raggio delle astratte potenzialit� applicative, non �
possibile affermare che le interpretazioni addotte dalle parti ricorrenti
a sostegno dei loro dubbi di costituzionalit� siano cos� poco ;plausibili
e cos� irragionevolmente scollegate dalle disposizioni legittimamente impugnate
da indurre questa Corte a considerare le questioni poste come
del tutto astratte o, addirittura, pretestuose. (omissis)

Venendo al merito delle questioni, tutte le regioni e le province
ricorrenti contestano la legittimit� costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
lett. d, in riferimento agli stessi parametri indicati nel numero precedente,
ad eccezione dell'art. 125 della Costituzione, per quanto riguarda
il ricorso della Regione Veneto, e dell'art. 98 dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, per quanto riguarda il ricorso della Provincia
autonoma di Trento.

Secondo le ricorrenti, tale disposizione, nel sottoporre alla deliberazione
del Consiglio dei Ministri � gli atti di indirizzo e di coordinamento
dell'attivit� amministrativa delle regioni e, nel rispetto delle disposizioni
statutarie, delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano �, porrebbe una norma che, ove dovesse
essere considerata come la fonte del potere statale di indirizzo
e di coordinamento, sarebbe in contrasto con le disposizioni statutarie
relative aHe molteplici forme di raccordo fra Stato e regioni (partecipazione
del Presidente regionale alle sedute del Consiglio dei ministri,
commissioni paritetiche, etc.), nonch� con le disposizioni costituzionali
che giustificano quel potere, come interpretate dalla giurisprudenza di
questa Corte, per la quale quel potere, quando � esercitato in via amministrativa,
deve basarsi su una previa norma di legge diretta a delimitarne
l'oggetto, le finalit�, i principi e i criteri direttivi.

La questione non � fondata. I dubbi di 'costituzionalit� sollevati dalle

ricorrenti si basano su una premessa errata, vale a dire sulla convin

zione che l'art. 2, terzo comma, lett. d, della legge n. 400 del 1988 costi

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

tuisca la norma che attribuisce al Governo la competenza ad esercitare

per via amministrativa la funzione di indirizzo e coordinamento e che,

come tale, innovi il diritto positivo abrogando le preesistenti disposizioni

dirette a regolare l'attribuzione e l'esercizio della predetta funzione. In

realt�, la norma impugnata mira semplicemente a determinare, all'in

terno della complessa istituzione del Governo, l'organo attributario in

via diretta e immediata della competenza a deliberare gli atti di indi

rizzo e di coordinamento governativi, individuandolo nel Consiglio dei

ministri, nell'organo, cio�, che, a norma degli artt. 92 e 95 della Costi

tuzione (come ribadito dallo stesso art. 2 della legge n. 400 del 1988), �

competente a determinare, ai fini dell',ttuazione della politica generale

del Governo, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa. (omissis)

La disposizione contenuta nell'art. 2, terzo comma, lett. d, relativa

alla sottoposizione alla deliberazione del Consiglio dei ministri degli atti

di indirizzo e di coordinamento governativo, � impugnata sotto un ulte

riore profilo dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione Sar

degna.

Quest'ultima, partendo dal presupposto che il proprio Statuto non

fa esplicita menzione della funzione statale di indirizzo e di coordina

mento e ricordando che le norme di attuazione dello Statuto circoscri

vono il campo di applicazione della predetta funzione alle materie asse

gnate alla competenza di tipo concorrente, ritiene che la disposizione

impugnata, nel riferire la ricordata funzione anche alle regioni a sta

tuto speciale, debba essere considerata contrastante con gli artt. 3 e 6

dello Statuto, ove dovesse intendersi applicabile anche alle materie asse

gnate alla competenza di tipo esclusivo.

La Provincia autonoma di Bolzano, invece, contesta la disposizione
impugnata per l'esplicito e diretto riferimento all'estensione della funzione
statale di indirizzo e di coordinamento alle attivit� amministrative
della Provincia stessa, asserendo cht? il silenzio in proposito dello
Statuto e delle norme di attuazione, oltrech� l'assoluta peculiarit� dell'autonomia
riconosciuta alla ricorrente -legata sia al suo fondamento
in atti di diritto internazionale, sia alla propria specifica ragion d'essere,
consistente nella tutela delle minoranze linguistiche che vivono
nella provincia (tutela che l'art. 4 dello Statuto definisce di �interesse
nazionale�) -renderebbero inapplicabile la funzione di indirizzo e di
coordinamento alle attivit� amministrative ad essa spettanti o, quantomeno,
a quelle ad essa assegnate in relazione a competenze di tipo
esclusivo. In via subordinata, la stessa Provincia chiede che sia dichiarata
l'illegittimit� costituzionale della disposizione impugnata in quanto
non prevede la concorrenza dell'interesse nazionale comportante la
� tutela delle minoranze linguistiche locali (art. 4, primo comma, dello

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Statuto) con quello posto a base dell'estensione della funzione statale
di indirizzo e di coordinamento alla Provincia di Bolzano.

Le questioni proposte dalla Regione Sardegna e dalla Provincia autonoma
di Bolzano non possono essere accolte. Secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, la funzione statale di indirizzo e di co9rdinamento,
pur se viene in concreto delineata da leggi ordinarie, ha
un diretto fondamento nella Costituzione, nel senso che, come � stato
precisato in numerose pronunzie, rappresenta il risvolto in termini positivi
o di articolaziOne programmatica degli interessi unitari -e, come
tali, insuscettibili di frazionamento e di localizzazione territoriale -sottostanti
ai limiti costituzionalmente previsti alle competenze regionali

(v. spec. sentt. nn. 39 del 1971, 138 del 1972, 191 del 1976, 150 del 1982,
307 e 340 del 1983, 357 del 1985, 177 e 195 del 1986, 107 del 1987, 177, 560
e 564 .del 1988). Non si tratta, pertanto, di un limite �ulteriore� ;rispetto
a quelli gi� previsti direttamente dalle norme costituzionali sulle competenze
regionali, ma piuttosto di una esplicazione di questi �Stessi limiti
nei confronti delle funzioni amministrative delle regioni e delle province
autonome, che, in ragione del suo stesso fondamento, incide tanto
sulle attivit� amministrative connesse alle competenze concorrenti, quanto
su quelle attinenti alle competenze di tipo esclusivo {v. spec. sentt.
mi. 340 del 1983, 177 del 1986, 107 del 1987, 177 e 564 del 1988).
Ci� non significa, tuttavia, che, rispetto alla precisa individuazione
dei limiti costituzionali relativi all'applicazione della funzione di indirizzo
e di coordinamento, non abbia alcuna rilevanza la distinzione tra
competenze di tipo concorrente e competenze di tipo esclusivo. Al contrario,
proprio perch� manifestazione dei limiti costituzionalmente prefissati
alle potest� regionali (o provinciali), la funzione statale di indirizzo
e di coordinamento riflette l'ampiezza prevista per i limiti costituzionali
cui � di volta in volta collegata, di modo che, quando abbia
di fronte a s� attivit� amministrative connesse con competenze esclusive,
non pu� esser esercitata al di l� dei pi� ristretti confini costituzionalmente
stabiliti per i poteri statali incidenti sulle predette competenze
(v. spec. sentt. nn. 340 del 1983, 357 del 1985, 177 del 1986).

Da ci� consegue che, contrariamente a quanto suppongono le ricorrenti,
nessun rilievo pu� esser accordato al fatto che i rispettivi Statuti
non facciano esplicito riferimento alla funzione statale di indirizzo
e di coordinamento nei confronti delle competenze assegnate alla loro
autonomia. Pertanto, le censure, per le quali l'art. 2, terzo comma, lett. d,
sarebbe illegittimo in quanto non farebbe cenno a tali presunte deroghe,
appaiono prive di fondamento, dal momento che non tengono conto
del fatto che la funzione di indirizzo e di coordinamento ha il suo. riconoscimento
costituzionale implicito, ma non perci� meno positivo, pro

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

prio nei limiti costituzionalmente posti alle competenze concorrenti ed
esclusive delle Regioni (o delle Province autonome).

Oltr~ che sui motivi appena esaminati, la stessa censura di cui si �
ora parlato -vale a dire la pretesa incostituzionalit� dell'art. 2, terzo
comma, lett. d, nella parte in cui non esclude l'applicazione della fun�
zione statale di indirizzo e di coordinamento all'ordinamento autonomo
della ricorrente -� argomentata dalla Provincia di Bolzano, come si
� prima ricordato, anche sul particolare fondamento della propria autonomia
su accordi di carattere internazionale e sulla peculiare ratio della
stessa, la quale consisterebbe nell'essere l'ordinamento provinciale la
forma giuridica della tutela delle minoranze linguistiche residenti in
quel . territorio.

Anche sotto tali ulteriori profili, la censura prospettata dalla Provincia
di Bolzano non appare fondata nei termini appresso indicati.

Non vi pu� esser dubbio alcuno che l'autonomia riconosciuta alla
Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare, quella concessa alla Provincia
di Bolzano si ricolleghino storicamente alle vicende internazionali
intercorse in conseguenza delle due guerre mondiali e, pi� precisamen�
te, all'obbligo internazionale, che lo Stato italiano ha contratto con l'Austria
mediante il c.d. Accordo De Gasperi-Griiber del 5 settembre 1946
(reso esecutivo con d. lg. C.p.S. 28 novembre 1947, n. 1430), di concedere
alle popolazioni di lingua tedesca residenti nelle zone della Provincia di
Bolzano e dei vicini comuni bilingui della Provincia di Trento � l'esercizio
di un potere legislativo ed esecutivo autonomo, nell'ambito delle
zone stesse�. N� si pu�, del pari, dubitare che l'Assemblea Costituente,
allorch� ha definito i caratteri della specialit� della Regione Trentino.
Alto Adige, abbia tenuto nel debito conto quel patto. Tuttavia, appare
altrettanto indubbio che, dal punto di vista del diritto interno, l'autonomia
riconosciuta alla Provincia di Bolzano ha il proprio diretto fon�
damento giuridico nello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (I. cost.
26 febbraio 1948, n. 5, successivamente modificata con la I. cost. 23 novembre
1971, n. 1), il quale � stato votato dall'Assemblea Costituente,
come si addice a ogni deliberazione di natura legislativa, quale espressione
di un'autonoma e libera determinazione.

Considerata sotto un profilo squisitamente giuridico, l'autonomia
della Provincia di Bolzano non ha, dunque, un fondamento costituzionale
di natura diversa da quello proprio delle altre regioni (o province)
a statuto speciale, n� � soggetta a limiti costituzionali concettualmente
e qualitativamente diversi da quelli -cui sono sottoposte le altre regioni
(o province) ad autonomia differenziata; sotto tale asp�tto, pertanto,
sussistono tutti i presupposti perch� anche nei confronti della Provincia
di Bolzano valgano quelle esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento
o di localizzazione territoriale, che sottostanno ai limiti co

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stituzionalmente previsti verso le competenze regionali (o provinciali) e
che autorizzano lo Stato a esercitare nei confronti delle autonomie regionali
(o provinciali) una funzione di indirizzo e di coordinamento.

Ci� non toglie, tuttavia, che nel panorama autonomistico nazionale
la Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare, la Provincia di Bolzano
posseggano caratteri del tutto peculiari, che concernono essenzialmente
la natura e l'ampiezza delle materie sulle quali sono attribuiti i poteri
di autonomia, la strutturazione dell'organizzazione regionale e provinciale
e, soprattutto, il valore riconosciuto alla tutela delle minoranze
linguistiche locali e alla salvaguardia dell'eguaglianza dei cittadini e dei
gruppi linguistici, valore che costituisce il punto di riferimento primario
del complesso delle disposizioni dello Statuto specia�e per il Trentino-
Alto Adige. Non v'� dubbio che, in relazione a tali caratteri, il gi�
ricordato accordo italo-austriaco d~l 1946, il quale � stato reso esecutivo
in Italia con un atto avente valore di legge ordinaria, esercita una notevole
influenza, dal momento che costituisce, come pure si ritiene in dottrina,
la migliore chiave interpretativa per comprendere la specialit�
dell'ordinamento autonomistico realizzato nel Trentino-Alto Adige.

La peculiarit� di tale ordinamento e, in particolare, l'essenziale� valore
riconosciuto in esso alla tutela delle minoranze linguistiche locali
e alla pacifica convivenza tra i diversi gruppi etnici, se, come si � prima
precisato, non possono comunque comportare una differenziazione della
Regione Trentino-Alto Adige e della Provincia di Bolzano, rispetto agli
ordinamenti omologhi, sotto il profilo della loro sottoponibilit� ai �tipi
di limiti cui sono comunemente assoggettate le autonomie speciali, tuttavia
hanno l'effetto� di produrre una differenziazione relativa all'ampiezza
e al contenuto dei limiti statali cui sono sottoposte le competenze
riconosciute alla Regione Trentino-Alto Adige e, ed � quel che qui interessa,
alla Provincia di Bolzano.

Ci� si deduce chiaramente dagli artt. 4, 8 e 16 dello Statuto regionale,
i quali, nel ribadire la presenza degli interessi nazionali tra i limiti
costituzionali alle competenze legislative e amministrative della Regione
e delle Province autonome, precisano che fra essi va ricompreso anche
l'interesse relativo alla tutela delle minoranze linguistiche locali. Si tratta
di un principio costituzionale che, affermato in via generale dall'art. 6
della Costituzione, ha nello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
un significato particolarmente pregnante, dal momento che concorre a
qualificare l'interesse nazionale in tutte le sue esplicazioni verso la Regione
Trentino-Alto Adige e le Provincie autonome e, quindi, per la parte
che lo concerne, anche in relazione all'esercizio dei poteri statali di indi�
rizzo e di coordinamento. Sotto questo profilo, pertanto, tali poteri, nei
loro concreti svolgimenti nei confronti degli ordinamenti considerati,
non possono non sub�re attenuazioni e non assumere contenuti tali che

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

ne risulti soddisfatto il principio statutario per il quale la tutela delle
minoranze linguistiche locali costituisce, ad un tempo, un aspetto fondamentale
dell'interesse nazionale e il valore primario di riferimento
dell'autonoll_lia differenziata riconosciuta alla Regione Trentino-Alto Adi�
ge e alle Province di Trento e di Bolzano.

Queste considerazioni non possono condurre, tuttavia, a una dichia�
razione d'illegittimit� costituzionale dell'art. 2, terzo comma, lett. d, per
la parte in cui questo non prevede la tutela delle minoranze linguisti�
che come interesse concorrente con quello nazionale posto a base dell'esercizio
della funzione statale di indirizzo e di coordinamento. Infatti,
come si � gi� precisato ad altro proposito (v. sopra n. 6), il principio
costituzionale appena ricordato, secondo la propria natura, si impone
di per s� e non esige che debba essere richiamato dalle leggi ordinarie
ogni volta che queste, implicitamente o esplicitamente, vi si riferiscano.
Per tali ragioni, il silenzio in proposito della disposizione impugnata
non pu� essere interpretato come un contrasto con le norme statutarie
invocate dalla ricorrente. E tantomeno lo pu� essere, se si considera
che la disposizione impugnata, come si � prima precisato, � semplicemente
diretta a ribadire la competenza, in via dirett~ e immediata, del
Consiglio dei ministri a deliberare gli atti di indirizzo e di coordina�
mento governativo. (omissis)

Oggetto di impugnazione sono anche varie disposizioni dell'art. 13,
che concernono poteri di promozione e di proposta del Commissario del
Governo.

La Provincia autonoma di Bolzano prospetta dubbi di costituziona�
lit� nei confronti del primo comma, lett. b ed e, e del secondo comma
dell'art. 13, i quali, nel prevedere che il Commissario del Governo �promuove
tra i rappresentanti regionali e i funzionari delle amministrazioni
statali decentrate riunioni periodiche che sono presiedute dal
presidente della regione� (lett. b, seconda parte) e �propone al Presidente
del Consiglio dei Ministri iniziative in ordine ai rapporti tra Stato
e regione, anche per quanto concerne le funzioni statali di indirizzo e
coordinamento e l'adozione di direttive per fo attivit� delegate� (lett. e),
prevederebbero poteri rdi coordinamento riguardanti anche le attivit� am�
ministrative regionali. Secondo la ricorrente, ove tali poteri dovessero
esser ritenuti applicabili alle province autonome (come afferma il secondo
comma dell'art. 13, che, peraltro, fa � salva la diversa disciplina
prevista dai rispettivi Statuti e relative norme di attuazione�), si porreb�
bero in contrasto con l'art. 87 dello Statuto del Trentino-Alto Adige, il
quale, nel delineare la figura del Commissario del Governo presso la
Provincia di Bolzano, conferirebbe a quest'ultimo poteri di coordina�
mento sulle attivit� amministrative statali pi� ristretti di quelli previsti
dall'art. 124 della Costituzione. Analoghe censure sono prospettate dalla

RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO

Regione Trentino-Alto Adige, per la quale, inoltre, la previsione di poteri
di proposta per l'adozione di direttive alle attivit� delegate (art. 13, primo
comma, lett. e) si porrebbe in contrasto con l'art. 41 dello Statuto,
che affida al Presidente della Giunta regionale il compito di dirigere le
funzioni amministrative delegate dallo Stato, e con l'art. 16 dello stesso
Statuto, il quale stabilirebbe una certa rigidit� del meccanismo della
delega attraverso la previsione che questa sia disposta con legge. Infine,
sempre secondo la regione, si .porrebbe in contrasto con tali principi
anche l'art. 2, se�ondo comma, lett. e, il quale stabilisce che le direttive
per le attivit� delegate siano impartite � tramite il Commissario del Governo
�.

Le questioni non sono fondate.

Va preliminarmente disattesa l'interpretazione delle ricorrenti, secondo
la quale le disposizioni impugnate non dovrebbero essere applicate
nell'ambito della Provincia di Bolzano e della Regione del Trentino-
Alto Adige, dal momento che tale interpretazione si pone in diametrale
contrasto con l'esplicita formulazione contenuta nell'art. 13, secondo
comma, in base alla quale le. norme previste dall'articolo considerato
si applicano anche alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province
di Trento e di Bolzano, salva la diversa disciplina prevista dalle
disposizioni statutarie e da quelle di attuazione delle stesse. Tale clausola
di salvezza, che peraltro ha un senso soltanto sul presupposto dell'applicazione
alle ricorrenti delle disposizioni impugnate, � espressamente
diretta a garantire le stesse ricorrenti da illegittime interferenze
nell'autonomia costituzionalmente riconosciuta ad esse, interferenze che
potrebbero verificarsi in seguito allo scorretto esercizio dei poteri affi.
dati al Commissario del Governo dalle disposizioni impugnate.

Su tali basi interpretative, va dichiarata l'infondatezza della questione
che la Regione Trentino-Alto Adige propone in relazione all'art. 2,
secondo comma, lett. e, secondo la quale la trasmissione delle direttive
governative da parte del Commissario del Governo inciderebbe sui poteri
di direzione, spettanti al Presidente regionale, relativi alle attivit�
delegate, nonch� sullo statuto interno dei rapporti fra delegante e delegato,
il quale sarebbe codificato con una certa rigidit� dalla legge. Pur
se andrebbe rilevato che, a norma dell'art. 41 dello Statuto, il potere
di direzione delle funzioni delegate, di cui � titolare il Presidente regionale,
riconosce a monte il potere governativo di dare istruzioni e il
dovere dello stesso Presidente della Giunta regionale di conformare a
queste ultime le proprie direttive, appare decisivo il rilievo che il potere
di trasmissione attribuito al Commissario del governo riguardo alle istruzioni
governative � un potere meramente formale, nel senso che il Commissario
funge da semplice supporto organizzativo diretto a comunicare
ufficialmente al Presidente regionale le istruzioni deliberate dal Gover

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

no. Essendo questa la natura del potere contestato, non si pu� inferire
dalla disposizione impugnata nessuna illegittima interferenza nei confronti
dei poteri costituzionalmente riconosciuti all'amministrazione regionale
e al suo vertice nell'ambito delle attivit� delegate dallo Stato.

Del pari insussistente � la lesione della autonomia amministrativa
lamentata dalle ricorrenti p�r effetto dei poteri riconosciuti al Commissario
del Governo dall'art. 13, secondo comma, lett. b, s.econda parte,
ed e. Ove siano correttamente interpretati, i poteri contestati non si
pongono in contrasto con alcuna norma statutaria, per il semplice fatto
che, mentre in un caso (lett. b) � semplicemente previsto un potere di
promozione di conferenze o di riunioni tra i funzionari delle amministrazioni
statali decentrate e i rappresentanti regionali (o provinciali)
al fine di coordinare paritariamente le rispettive attivit�, nell'altro caso
(lett. e), invece, � stabilito un potere di proposta verso il Presidente del
Consiglio dei ministri in ordine all'adozione di iniziative relativamente
a competenze spettanti a quest'ultimo nel campo dei rapporti fra Stato
e regioni e, in particolare, per quanto concerne le funzioni statali di
indirizzo e di coordinamento e quelle di direttiva o di istruzione per
le attivit� delegate. In altre parole, mentre in un caso si versa in ipotesi
di cooperazione paritaria fra Stato e regioni (e province autonome),
la cui attivazione pu� avvenire e i cui risultati possono essere
accettati soltanto sulla base di una libera e mai vincolabile decisione
dei singoli soggetti che vi partecipano, nell'altro caso, invece, si tratta
di poteri di semplice proposta, i cui limiti coincidono con quelli relativi
alle competenze del Presidente del Consiglio dei ministri in ordine alle
quali quelle proposte vengono formulate, limiti che, come ribadisce
l'art. 13, secondo comma, vanno desunti, per quanto riguarda le ricorrenti,
dai rispettivi Statuti e dalle relative norrp.e di attuazione.

In definitiva, per le cautele da esse predisposte, le norme impugnate
appaiono particolarmente rispettose delle autonomie regionali (e
provinciali), incluse quelle specificamente garantite alle ricorrenti. N�
la Corte potrebbe trovare motivi di illegittimit� nella previsione di poteri
che -essendo ispirati, l'uno, al principio di cooperazione nella
sua forma pi� autentica e originaria (quella paritaria) e, l'altro, all'esigenza
di un adeguato coordinamento fra Commissario del Governo e Presidente
del Consiglio dei ministri nella fase ascendente dei loro rapporti
(dalla periferia al centro) -rappresentano uria significativa attuazione
di esigenze, di finalit� e di principi costituzionali costantemente
ritenuti dalla giurisprudenza costituzionale di fondamentale importanza
al fine dell'instaurazione di pi� efficienti raccordi tra l'amministrazione
dello Stato e quella regionale (o provinciale) (v. spec. sentt. nn. 94 del
1985, 151 e 153 del 1986, 302, 1031 e 1112 del 1988).

38 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ancora la Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto Adige

I iii

contestano la legittimit� costituzionale dell'art. 19, primo comma, lett. p,
che affida al Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri
il compito di � curare gli adempimenti relativi ai rapporti con le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano; all'esame delle
leggi regionali ai fini dell'art. 127 della Costituzione; al coordinamento
tra legislazione statale e regionale; all'attivit� dei commissari del Go

I
verno nelle regioni; ai problemi delle minoranze linguistiche e dei territori
di confine �.

Oltrech� per le ragioni gi� addotte per contestare l'applicazione
della funzione di indirizzo e coordinamento nel proprio ambito territoriale,
la Provincia di Bolzano ritiene le suddette disposizioni contrarie
alla Costituzione in quanto attribuirebbero compiti di rilevanza politica
esterna, incidenti nella sfera di autonomia costituzionalmente garantita
alla ricorrente, ad un organo ausiliario del Presidente del Consiglio,
anzich� al Governo. La Regione Trentino-Alto Adige, invece, contesta
la legittimit� delle stesse disposizioni in quanto sottoporrebbero le competenze
legis1ative regionali, e in particolar modo quella esclusiva, a
un potere non previsto in Costituzione, ma basato su norme di legge
ordinaria.

Analoga censura � formulata dalla stessa Regione nei confronti dell'art.
23, sesto comma, in quanto prevede una delega legislativa v�lta
ad attribuire allo � U{ficio centrale per il coordinamento dell'iniziativa
legislativa e dell'attivit� normativa del Governo � il potere di avvalersi di
altri organi della pubblica amministrazione e di promuovere forme di
collaborazione con gli uffici delle presidenze delle giunte regionali al
fine di armonizzare i testi normativi statali e regionali.

L'una e l'altra questione sono prive di fondamento.

Tanto le censure formulate dalla Regione Trentino-Alto Adige, quanto
quelle prospettate dalla Provincia di Bolzano nei confronti dell'articolo
19, primo comma, lett. p, partono dall'erroneo presupposto di
ritenere le funzioni delineate dalle disposizioni impugnate come dotate
di rilevanza esterna ed incidenti, in quanto tali, nella sfera di autonomia
costituzionalmente garantita a:lle ricorrenti. In realt� cos� non �,
poich� gli adempimenti posti a carico del Segretario generale concernono
attivit� interne alla Presidenza del Consiglio che, nella loro proiezione
esterna, non possono non riferirsi a funzioni e competenze proprie
del Presidente del Consiglio dei Ministri. Questa car�tterizzazione degli .
adempimenti considerati deriva tanto dalla natura evidentemente simi

lare delle attivit� previste in altre lettere dello stesso comma, quanto

dalla configurazione giuridica da riconoscere al Segretario generale della

Presidenza del Consiglio dei ministri, che � quella propria di un organo

posto al vertice dell'amministrazione interna alla stessa Presidenza, al }

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

quale non sono mai imputati poteri o rapporti av�nti una valenza poli

tica esterna.

Le considerazioni appena svolte valgono a maggior ragione in rife

rimento alle analoghe censure mosse dalla Regione Trentino-Alto Adige

nei confronti dell'art. 23, sesto comma, il quale attribuisce a un ufficio

interno al Segretariato generale, e cio� all'Ufficio centrale per il coor

dinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attivit� normativa del Governo

sia poteri di avvalimento di altri organi della pubblica amministrazio

'ne, sia la promozione di forme di collaborazione con gli uffici delle pre

sidenze delle giunte regionali. Anche in tal caso, infatJi, si tratta di atti

vit� meramente preparatorie e istruttorie rispetto a quelle decisionali,

che, oltretutto, quando riguardano uffici regionali, possono svolgersi sol

tanto ove vi consentano i presidenti delle rispettive giunte. (omissis)

La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione all'emanazione del d.P.C.M.
28 ottobre 1988 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle
province autonome per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica ed al
relativo credito dei cittadini comunitari esercenti attivit� di lavoro autonomo),
con il quale si stabilisce che, nell'assegnare gli alloggi di edi.
lizia economica e popolare e nel disciplinare l'accesso al relativo credito,
� gli organi dello Stato, le regioni a statuto ordinario e speciale,
le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti pubblici e gli
istituti esercenti il credito a favore dell'edilizia ( ...) considereranno i cittadini
di Stati membri della Comunit� economica europea, che svolgano
in Italia attivit� di lavoro autonomo e versino nelle condizioni soggettive
ed oggettive previste dalla citata normativa, equiparati ai lavo

ratori autonomi cittadini italiani �.

Secondo la ricorrente, tale atto lederebbe le competenze legislative

di tipo esclusivo ad essa attribuite dall'art. 8, n. 10, e dagli artt. 16 e 98

dello Statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), in

materia di � edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmen

te, da finanziamenti a carattere pubblico �, e dalle relative norme di

attuazione, nonch� le competenze riconosciute alla stessa ricorrente dal

l'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Tren

tino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle di

sposizioni del decreto del Presidente della Republica 24 luglio 1977,

n. 616), in ordine �all'attuazione dei regolamenti della Comunit� economica
europea, ove questi richiedono una normazione integrativa o un'attivit�
amministrativa di esecuzione �.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Per contro, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri nega
che l'atto impugnato possa essere considerato invasivo delle competenze
assicurate alla ricorrente, in quanto, collegandosi a norme comunitarie
direttamente applicabili nell'ordinamento degli Stati membri della
Comunit� europea, che, come tali, prevalgono per forza propria sul diritto
interno, non potrebbe esser diretto ad adeguare l'ordinamento
nazionale ai principi comunitari e a innovarne in tal modo l'ordine legislativo,
ma sarebbe rivolto, piuttosto, a porre direttive a coloro che
sono chiamati a dare attuazione alle predette norme comunitarie allo
scopo di. assicurare l'uniformit� e la correttezza dei relativi comportamenti.

.Al fine di decidere tale conflitto di attribuzione occorre, innanzitut

to, individuare le norme comunitarie poste a base dell'atto impugnato,

e verificare se esse abbiano un'efficacia diretta nell'ordinamento inter

no di uno Stato membro.

Contrariamente a quel che suppone la ricorrente e nonostante che

lo stesso d.P.C.M. 28 ottobre 1988 faccia espresso riferimento nel suo
preambolo all'art. 9, paragrafo 1, del regolamento CEE 15 ottobre 1968,
n. 1612/68, non � possibile considerare quest'ultimo come il fondamento
normativo dell'atto impugnato. Infatti, mentre il d.P.C.M. 28 ottobre
1988 contiene disposizioni esclusivamente riferite ai lavoratori autonomi,
il regolamento comunitario n. 1612/68, come ha riconosciuto in pi�
occasioni la stessa Corte di giustizia europea (v., ad esempio, sent. 12
febbraio 1974, in causa 152/73; sent. 14 gennaio 1982, in causa 65/81;
sent. 13 luglio 1983, in causa 152/82; sent. 14 gennaio 1988, in causa
63/86), si riferisce, invece, unicamente ai lavoratori subordinati. Pi�
precisamente, l'art. 9, paragrafo 1, di tale regolamento, in diretta applicazione
dell'art. 48 del Trattato istitutivo, attua e completa la garanzia
ivi prevista della libera circolazione dei lavoratori subordinati all'interno
della Comunit�, riconoscendo come parte integrante della stessa
l'equiparazione dei lavoratori provenienti da altro Stato membro ai lavoratori
nazionali per tutto quel che concerne i diritti e i vantaggi da
questi goduti nell'accesso alla propriet� e alla locazione degli alloggi.

La norma comunitaria che sta a base dell'atto impugnato, pur se
dispone per i lavoratori autonomi una disciplina perfettamente identica
a quella stabilita per i lavoratori subordinati, ha un fondamento distinto

'nel
Trattato istitutivo della CEE ed � frutto di un diverso procedimento
di produzione normativa. Il fondamento, infatti, � dato dagli
artt. 52 e 59 del Trattato, �i quali, ispirandosi alla medesima ratio dell'art.
48, riconoscono ai cittadini degli Stati membri il diritto di stabilirsi
in qualsiasi altro Paese della Comunit�, di svolgervi attivit� di lavoro
non salariato e di prestarvi liberamente i servizi. Tuttavia, diversamente
da quanto � avvenuto per i lavoratori subordinati, l'interpreta

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

zione estensiva della garanzia di quelle libert� -nel !?enso di ricomprendervi
l'equiparazione dei lavoratori autonomi di altro Stato membro
con quelli nazionali per quanto concerne i diritti e i vantaggi per l'accesso
alla propriet� e alla locazione degli alloggi -� avvenuta, non
per effetto di un regolamento, ma in conseguenza di una sentenza della
Corte di giustizia europea.

Nel decidere, con la sentenza 14 gennaio 1988, in causa 63/86, un
giudizio promosso nei confronti dell'Italia a norma dell'art. 169 del Trat�
tato (vale a dire un giudizio per violazione di obblighi derivanti dal
Trattato), la Corte di giustizia, interpretando gli artt. 52 e 59 in connessione
con il principio di parit� di trattamento sancito dall'art. 7
dello stesso Trattato e partendo dalla considerazione che l'esercizio di
un'attivit� professionale presuppone anche la garanzia di prendere dimora
nel luogo in cui quell'attivit� viene svolta, ha concluso che il
diritto allo stabilimento e alla libera prestazione di servizi e il principio
della parit� di concorrenza all'interno della Comunit� comportano
che � il cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare un'attivit�
lavorativa autonoma in un altro Stato membro deve pertanto potervi
prendere alloggio a condizioni equivalenti a quelle di cui fruiscono i concorrenti
cittadini di quest'ultimo Stato� (punti 14 e 15 della sentenza
precedentemente citata). Su tale base, la stessa Corte ha condannato
la Repubblica italiana per aver violato i predetti obblighi attraverso
l'adozione di atti legislativi, nazionali e regionali (Puglia, Toscana, Emilia-
Romagna e Liguria), che avevano riservato ai soli cittadini italiani
l'accesso alla propriet� o alla locazione di alloggi rientranti nell'edilizia
residenziale pubblica e al relativo credito.

In sintesi, la norma comunitaria che sta a fondamento del decreto
impugnato � data dagli artt. 52 e 59 del Trattato come interpretati dalla
sentenza 14 gennaio 1988, in causa 63/86, resa dalla Corte di giustizia
delle Comunit� europee ai sensi dell'art. 169 del Trattato istitutivo.

Ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano, una sentenza come
quella appena citata, resa in sede di giudizio di condanna per violazione
di obblighi derivanti dal Trattato, non potrebbe essere considerata fonte
di statuizioni compiute e direttamente applicabili negli ordinamenti interni
degli Stati membri, dovendo riconoscersi tale qualit� soltanto alle
sentenze interpretative che la Corte di giustizia rende quando � adita
in via pregiudiziale, ai sensi dell'art. 177 del Trattato.

Tale assunto non pu� essere condiviso. Anche se � vero che questa
Corte ha avuto occasione in passato di riconoscere l'immediata applicabilit�
di una normativa comunitaria nell'interpretazione datane da una
sentenza della Corte di giustizia resa in un giudizio instaurato ai sensi
dell'art. 177 del Trattato (v. sent. n. 113 del 1985), il principio allora
affermato � di portata pi� generale.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Poich� ai sensi dell'art. 164 del Trattato spetta alla Corte di giustizia
assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione
del medesimo Trattato, se ne deve dedurre che, qualsiasi sentenza �
che applica e/o interpreta una norma comunitaria ha indubbiamente
carattere di sentenza dichiarativa del diritto comunitario, nel senso
che la Corte di giustizia, come interprete qualificato di questo diritto,
ne precisa autoritariamente il significato con le proprie sentenze e, per
tal via, ne determina, in definitiva, l'ampiezza e il contenuto delle possibilit�
applicative. Quando questo principio viene riferito a una norma
comunitaria avente � effetti diretti � -vale a dire a una norma dalla
quale i soggetti operanti all'interno degli ordinamenti degli Stati membri
possono trarre situazioni giuridiche direttamente tutelabili in giudizio non
v'� dubbio che la precisazione o l'integrazione del significato normativo
compiute attraverso una sentenza dichiarativa della Corte di
giustizia abbiano la stessa immediata efficacia delle disposizioni interpretate.

Nel caso di specie, contrariamente a quanto supposto dalla ricorrente,
si � d� fronte a n�rme, come quelle contenute negli artt. 52 e 59
del Trattato, alle quali, essendo decorso il periodo transitorio, deve
riconoscersi una diretta efficacia (v., in tal senso, Corte di giustizia
CEE, sent. 21 giugno 1974, in causa 2/74; sent. 14 gennaio 1988, in causa
63/86) e dalle quali, pertanto, derivano attualmente diritti, come la libert�
di stabilimento e quella di prestazione dei servizi, che sono immediatamente
tutelabili in giudizio da parte dei cittadini degli Stati membri.
Poich� con la sentenza precedentemente menzionata la Corte di giustizia
europea ha affermato che nei predetti diritti va, ricompresa la garanzia,
per tutti i cittadini dei Paesi aderenti alla Comunit� che svolgano un
lavoro autonomo all'interno di altro Stato membro, di esser parificati
ai cittadini di quest'ultimo Stato nel godimento dei diritti e delle agevolazioni
concernenti l'accesso alla propriet� o alla locazione degli alloggi,
si deve ritenere che le norme poste dagli artt. 52 e 59 del Trattato siano
immediatamente applicabili negli ordinamenti nazionali neH'interpretazione
pi� lata ora ricordata.

Chiarita la natura e l'efficacia delle norme desumibili dagli artt. 52
e 59 del Trattato CEE, si pone a questo punto il problema della definizione
dei rapporti, all'interno dell'ordinamento nazionale, fra le norme
comunitarie direttamente applicabili e le norme di legge con esse incompatibili.

Come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 170 del 1984 e
in altre successive, il riconoscimento dell'ordinamento comunitario e
di quello nazionale come ordinamenti reciprocamente autonomi, ma tra
loro coordinati e comunicanti, porta a considerare l'immissione diretta
nell'ordinamento interno delle norme comunitarie immediatamente appli

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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

cabili come la conseguenza del riconoscimento della loro derivazione
da una fonte (esterna) a competenza riservata, la cui giustificazione
costituzionale va imputata all'art. 11 della Costituzione e al conseguente
particolare valore giuridico attribuito al Trattato istitutivo delle Comunit�
europee e agli atti a questo equiparati. Ci� significa che, mentre
gli atti idonei a porre quelle norme conservano il trattamento giuridico

o il reghne ad essi assicurato dall'ordinamento comunitario -nel senso
che sono assoggettati alle regole di produzione normativa, di interpretazione,
di abrogazione, di caducazione e di. ,,invalidazione proprie di
quell'ordinamento -, al contrario le norme da essi prodotte operano
direttamente nell'ol'dinamento interno come norme investite di � forza
o valore di legge �, vale a dire come norme che, nei limiti deHe competenze
e nell'ambito degli scopi propri degli organi di produzione normativa
della Comunit�, hanno un rango primario.
Da ci� deriva, come ha precisato la gi�-ricordata sentenza n. 170
del 1984, che, nel campo riservato alla loro competenza, le norme comunitarie
direttamente applicabili prevalgono rispetto alle norme nazionali,
anche se di rango legislativo, senza tuttavia produrre, nel caso
che queste ultime siano incompatibili con esse, effetti estintivi. Pi�
precisamente, l'eventuale conflitto fra il diritto comunitario direttamente
applicabile e quello interno, proprio perch� suppone� un contrasto di
quest'ultimo con una norma prodotta da una fonte esterna avente un
suo proprio regime giuridico e abilitata a produrre diritto nell'ordinamento
nazionale entro un proprio distinto ambito di competenza, non
d� luogo a ipotesi di abrogazione o di deroga, n� a forme di caducazione
o di annullamento per invalidit� della norma interna incompatibile,
ma produce un effetto di disapplicazione di quest'ultima, seppure
nei limiti di tempo e nell'ambito materiale entro cui le competenze
comunitarie sono legittimate a svolgersi.

Ribaditi questi principi, si deve concludere, con riferimento al caso
di specie, che tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare
esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o valore di legge) -tanto
se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali,
quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi sono
giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili
con le norme stabilite dagli artt. 52 e 59 del Trattato CEE nell'interpretazione
datane dalla Corte di giustizia europea. Ci� significa, in pratica,
che quei soggetti devono riconoscere come diritto legittimo e vincolante
la norma comunitaria che, nell'accesso alla propriet� o alla locazione
dell'abitazione e al relativo credito, impone la parit� di trattamento
tra i lavoratori autonomi cittadini di altri Stati membri e quelli nazionali,
mentre sono tenuti a disapplicare le norme di legge, statali o

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

regionali, che riservano quei diritti e quei vantaggi ai soli cittadini
italiani.

Tuttavia, poich� la disappHcazione � un modo di risoluzione delle
antinomie normative che, oltre a presupporre la contemporanea vigenza
delle norme reciprocamente contrastanti, non produce alcun effetto
sull'esistenza delle stesse e, pertanto, non pu� esser causa di qualsi

voglia forma di estinzione o di modificazione delle disposizioni che ne
siano oggetto, resta ferma l'esigenza che gli Stati membri apportino le
necessarie modificazioni o abrogazioni del proprio diritto interno al
fine di depurarlo da eventuali incompatibilit� o disarmonie con le prevalenti
norme comunitarie. E se, sul piano dell'ordinamento nazionale,
tale esigenza si collega al principio della certezza del diritto, sul piano
comunitario, invece, rappresenta una garanzia cos� essenziale al principio
della prevalenza del proprio diritto su quelli nazionali da costituire
l'oggetto di un preciso obbligo per gli Stati membri (v., in tal senso,
Corte di giustizia delle Comunit� europee: sent. 25 ottobre 1979, in causa
159/78; sent. 15 ottobre 1986, in causa 168/85; sent. 2 marzo 1988, in
causa 104/86).

Posti cos� i termini del problema, occorre esaminare conclusivamente
quali siano la natura e le finalit� del decreto impugnato. Come
si � precedentemente ricordato, mentre la ricorrente ritiene che tale
decreto sia invasivo delle proprie competenze in materia di edilizia
pubblica sovvenzionata o in quella dell'attuazione deHe norme comunitarie
direttamente applicabili, in quanto contiene direttive vincolanti in
ordine alla modificazione di proprie leggi ovvero in ordine all'integrazione
o all'applicazione nel proprio territorio del diritto comunitario
.immediatamente efficace, lo Stato, invece, ritiene che si sia in presenza
di un atto di indirizzo per l'attuazione di norme comunitarie
direttamente efficaci, il quale sarebbe pienamente legittimo in quanto
giustificato dallo scopo di assicurare un'uniforme applicazione di quelle
norme. In altre parole, tanto la Provincia di Bolzano quanto lo Stato
presuppongono che si tratti di un atto governativo di indirizzo e di
coordinamento, di cui forniscono, peraltro, una valutazione opposta in
termini di legittimit�.

In realt�, il d.P.C.M. 28 ottobre 1988 -anche se nel suo titolo si

qualifica come � atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle

province autonome � e anche se nel suo preambolo si definisce come

un �atto di indirizzo per l'applicazione della normativa statale e regio

nale, nonch� delle province autonome di Trento e di Bolzano � -rivela

un contenuto difficilmente conciliabile con un atto di quella natura.

Nel suo articolo unico, infatti, tale decreto dispone testualmente: � Gli

organi dello Stato, le regioni a statuto ordinario e speciale, le province

autonome di Trento e di Bolzano, gli enti pubblici e gli istituti esercenti

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

il credito a favore dell'edilizia, nell'applicazione di norme di legge e di
regolamenti statali, regionali e provinciali, che disciplinano !'�assegnazione
di alloggi di edilizia economica e popolare e !'-accesso al connesso
credito ed ogni altro beneficio relativo ad interventi di edilizia residenziale
pubblica, sovvenzionata e agevolata, considereranno i cittadini
di Stati membri della Comunit� economica europea, che svolgano in
Italia attivit� di lavoro autonomo e versino nelle condizioni soggettive
e oggettive previste dalla citata normativa, equiparati ai lavoratori autonomi
cittadini italiani �.

L'impossibilit� di imputare tale disposizione al1a funzione governativa
di indirizzo e di coordinamento deriva daf fatto che quest'ultima
costituisce l'esercizio di una competenza particolare che si distingue
da altri poteri governativi di direzione o di direttiva -e, a maggior
ragione, di normazione -per avere contenuto e caratteri formali del
tutto peculiari. Pi� precisamente, tale funzione ha il proprio fondamento
costituzionale nelle norme che pongono limiti alle competenze legislative
e amministrative delle regioni e delle province autonome (v., da
ultimo, sent. n. 242 del 1989); � esercitata da soggetti (legislatore o autorit�
di governo) e secondo procedure e forme che sono predeterminati
daf1a legge (v., specialmente artt. 3, della legge n. 382 del 1975 e 2,
terzo comma, lett. d, della legge n. 400 del 1988); � indirizzata a soggetti
dotati di �autonomia costituzionalmente garantita, che, in ragione di
questa loro posizione, ne condizionano le modalit� di esplicazione e i
relativi limiti (principio di legalit� �sostanziale �, strumentalit� alla
tutela di interessi unitari, etc.); e, infine, � svolta attraverso atti .caratterizzati
da un contenuto dispositivo funzionalmente tipizzato, consistente
nella posizione di programmi, di indirizzi o di misure di coordinamento.

Poich� secondo l'ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte
(v., ad esempio, sentt. nn. 219 del 1984, 151 del 1986, 107 e 611 del 1987,
726 del 1988) l'autoqualificazione di un atto non pu� esser considerata
determinante quando sia contraddetta dall'oggettiva natura giuridica dell'atto
stesso, si rende necessario esaminare il decreto impugnato onde
verificare se risponda ai requisiti di identit� del proprio tipo.

Sulla base dei trattati caratteristici della funzione di indirizzo e di
coordinamento prima ricordati, gli atti attraverso cui tale funzione si
esercita vanno identificati tanto in relazione a criteri formali attinenti
al fondamento di competenza, al soggetto che li adotta, alla forma della
deliberazione, alla materia disciplinata e ai destinatari delle disposizioni,
quanto in relazione a criteri materiali attinenti alla caratterizzazione
strutturale e funzionale delle misure adottate, le quali devono consistere
nel contenuto tipizzato proprio deHa competenza di indirizzo e di coor

dinamento.

RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO

Sebbene risponda positivamente a molti dei requisiti indicati, il decreto
impugnato � tuttavia manchevole sia per quanto riguarda i criteri
contenutistici, sia per quanto concerne il criterio formale relativo ai
propri destinatari.

Sotto il primo profilo, va sottolineato che il decreto impugnato non
aggiunge alcun quid novi rispetto alla norma comunitaria che, in conseguenza
dell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia CEE nella
sentenza 14 gennaio 1988, in causa 63/86, si deduce dagli artt. 52 e 59
del Trattato CEE in relazione al diritto dei cittadini dei Paesi della
Comunit� concernente l'accesso alla propriet� e alla locazione degli
alloggi di edilizia resi!denziaile pubblica e al relativo credito.

In altre parole, il d.P.C.M. 28 ottobre 1988, contrariamente a quanto
supposto dalla mcorrente, non � diretto a integrare la predetta norma
comunitaria, n� a darvi attuazione e neppure a imporre alle regioni e
alle province autonome di modificare o di adeguare alla stessa norma
comunitaria le proprie leggi eventualmente difformi. D'altra parte, contrariamente
a quanto supposto dall'Avvocatura dello Stato, il decreto
impugnato non contiene direttive per l'applicazione della citata norma
comunitaria, poich� si limita a ricordare alle regioni e alle province
autonome, oltrech� agli organi dello Stato, che, in base agli artt. 52
e 59 del Trattato CEE, come interpretati dalla Corte di giustizia europea,
essi dovranno consideraxe i cittadini di Stati membri della Comunit�
economica europea, che svolgano in Italia attivit� di lavoro autonomo,
come equiparati ai cittadini italiani nell'accesso agli alloggi di
edilizia economica e al relativo credito.

In breve, l'atto impugnato si limita a portare a conoscenza di tutti
gli organi dello Stato e di tutte le regioni (e delle province autonome)
l'esistenza di un obbligo comunitario, di per s� gi� direttamente osservabile
e prevalente sUille leggi statali o regionali, avente il contenuto
riferito dal decreto stesso. Esso, in altre parole, adempie a una funzione
notiziale, la quale ha, in ognd caso, contenuto e finalit� tali da non
poter es'Sere minimamente ricondotta alla funzione di indirizzo e di
coordinamento.

Del resto, un ulteriore indizio dell'impossibilit� di ricondurre l'atto
impugnato nell'ambito del[a funzione (governativa) di indirizzo e di
coo11dinamento verso le regioni e le province autonome e della particolare
posizione ricoperta dal Governo in tale evenienza � dato dal fatto
che quell'atto � indiscriminatamente indirizzato a tutti gli organi, statali
e regionali, che operano nell'applicazione delle leggi sull'edilizia residenziale
pubblica e sull'accesso al relativo credito. Questo rilievo, infatti,
corrobora l'idea che l'atto impugnato si collega a una funzione diversa
da quella che il Governo esercita esclusivamente verso le regioni e le
province autonome con gli atti di indirizzo e di coordinamento.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Da tale conclusione discende, altresl, l'assorbimento degli ulteriori
profili di legittimit� del decreto impugnato sollevati sul presupposto
della sua qualificazione come atto di indirizzo e coordinamento.

Pur se, dunque, per la funzione meramente notiziaJ.e che lo caratterizza,
non pu� rientrare, nonostante la propria autoqualificazione
(espressa, peraltro, �in parti esterne al contenuto dispositivo), fra gli
atti (governativi) di indirizzo e di coordinamento verso le regioni (e
le province autonome), il d.P.C.M. 28 ottobre 1988 non pu� essere con�
siderato illegittimo. Infatti, proprio per la funzione ohe svolge, tale
decreto non pu� essere interpretato come un atto diretto a produrre
una (illegittima) novazione della fonte della norma comunitaria cui si
riferisce. N�, del resto, va trascurato che, sempre in considerazione
dello scopo che obiettivamente lo caratterizza, lo stesso decreto risponde
pienamente al principio di � leale cooperazione � che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, presiede ai rapporti fra Stato e regioni
(o province autonome).

Tantomeno, poi, pu� ritenersi che l'atto impugnato sia stato adottato
inutilmente. Per un verso, infatti, nel portare a conoscenza di tutti
i soggetti dell'ordinamento interno operanti nel campo dell'edilizia residenziale
pubblica una norma comunitaria che � stata determinata nel
suo preciso significato da una sentenza della Corte di giustizia delle
Comunit� europee, il decreto impugnato rende nota nelle forme pubbliche
ufficiali una norma che, a causa del suo particolare modo di
definizione e delle sommarie forme di pubblicit� delle suddette sentenze
nell'ordinamento nazionale, potrebbe essere non esattamente conosciuta
dai soggetti interni. Per altro verso, lo stesso decreto, nell'adempiere
al1a ricordata funzione notiziale, pone all'attenzione dei soggetti dell'ordinamento
interno operanti nel campo dell'edilizia residenziale pubblica
gli obblighi derivanti sul piano dell'ordinamento nazionale dall'esistenza
di una norma comunitaria direttamente applicabile e prevalente su ogni
altra legge interna, tanto se statale, quanto se regionale (o provinciale).

In ogni caso, proprio a causa della funzione meramente notiziale
che � chiamato a svo1gere, il decreto impugnato non pu� ess11r ritenuto
oggettivamente idoneo ad apportare qualsivoglia lesione o a produrre
qualsiasi forma d'interferenza nei confronti delle autonomie costituzionalmente
garantite alle regioni e alle province autonome.

CORTE COSTITUZIONALE, 18 maggio 1989, n. 256 -Pres. Saja -Rel.
Greco -Presidente Consiglio dei. Ministri (avv. Stato Favara) e Regione
Sardegna (avv. Panunzio).

Referendum � Referendum regionale � Atto di indizione � Pu� esserne giudicata
la invasivit�

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Regioni � Interesse regionale in ambiti estranei alle materie di competenza
regionale -Non configurabilit� in presenza di interessi unitari.

E ammesso conflitto di attribuzione per addurre la invasivit� di un
atto regionale di indizione di referendum.

Il ruolo di presenza politica riconosciuto alle regioni per le questioni
di interesse regionale pu� aversi anche in settori estranei alle
materie di competenza regionale ma non pu� configurarsi laddove vi
sono interessi che riguardano, nella loro essenza unitaria, la collettivit�
nazionale, come tali affidati in via esclusiva alla cura dello Stato (1).

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato nei conf�ronti
della Regione Sardegna, conflitto di attribuzione in re}azione agli atti
preparatori e al decreto del 19 ottobre 1988, n. 161, del Presidente della
Giunta regionale della Sardegna con il quale, a seguito della deliberazione
di ammissibhl.it� dell'Ufficio Regionale per il referendum, sono
state indette consultazioni popolari sui seguenti quesiti: (omissis)

Il Presidente suindicato ha chiesto che sia dichiairato che non spetti
alla Regione Sardegna ammettere ed indire referendum, ancorch� consultivi,
con quesiti relativi a materie non comprese nella sua competenza
ed, in particolare, con quesiti relativi a rapporti internazionali
ed alla difesa del'la Patria e che, invece, compete allo Stato ogni attribuzione
relativa alle dette materie e, di conseguenza, siano annullati
gli atti in relazione ai quali � sollevato il conflitto.

� preHminare l'esame dell'eccezione di inammissibilit� del ricorso

sollevata dalla Regione resistente secondo cui, in realt�, dinanzi alla

Corte si sarebbe proposto un nuovo giudizio di ammissibilit� dei refe

rendum gi� effettuato dagli organi a ci� deputati ed estraneo alla com

petenza della Corte medesima.

L'eccezione non � fondata. Come gi� rilevato in precedenti decisioni

(sentenza n. 43 del 1982), esula dai compiti di questa Corte giudicare

(1) La sentenza saggiamente ridimensiona alcune enunciazioni, pervero
un tantino enfatiche, contenute nella sentenza n. 829 del 1988, e parrebbe
individuare tre ambiti, quello delle �materie � di competenza regionale, quello
degli interessi esclusivamente statali, e quello -residuale e per cos� dire
intermedio -degli interessi della collettivit� regionale non inerenti alle
�materie� di competenza regionale. L'esistenza e rilevanza per l'ordinamento
giuridico di una pluralit� di interessi pubblici e purtuttavia differenziati
� esplicitamente affermata da dati normativi anche di livello costituzionale
(come emerge ad esempio dalla lettura dell'art. 117 Cost.).
� appena il caso di osservare che forse una maggiore attenzione dovrebbe
essere riservata, in sede di controllo sulle delibere legislative regionali, a!la
prev1s1one di ipotesi extrastatutarie di accesso allo strumento referendario.
Sul punto la Corte parrebbe aver solo sospeso il giudizio.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

dell'ammissibilit� dei referendum regionali mentre rientra fra i suoi
poteri stabilire, come si richiede nel caso di specie, se l'atto di ammissione
di referendum regionali leda la sfera di competenza costituzionalmente
garantita allo Stato.

Nella specie, la sola lettura del ricorso introduttivo convince che
trattasi di un vero e proprio conflitto di attribuzione. Invero, non �
posto in discussione l'operato dell'Ufficio preposto all'accertamento dell'ammissibilit�
dei referendum ed, inoltre, � specificamente contestato
il decreto del Presidente delJ.a Giunta regiona:le di indizione e di effettuazione
dei referendum stessi, quale atto produttivo della lesione della
sfera delle attribuzioni che lo Stato rivendica: ne emerge, perci�, chiaramente
che la materia referendaria� viene in rilievo esclusivamente in
relazione alla specifica rivendicazione di una propria sfera di attribuzioni
da parte del ricorrente. (omissis)

Sono fondate le ragioni che sorreggono nel merito il ricorso. Lo
Statuto speciale per la Regione Sardegna prevede tre referendum regionali:
un referendum abrogativo (art. 32); un referendum interno al
procedimento legislativo regionale di modifica delle circoscrizioni e delle
funzioni delle Province (art. 43); un referendum consultivo, inserito nel
procedimento di modifica dello Statuto se il progetto di modifica sia
stato approvato, in prima deliberazione, da una delle Camere ed il
parere del Consiglio regionale sia contrario (art. 54).

I tre referendum sono stati disciplinati, anche per la procedura,
dalla legge 17 maggio 1957, n. 20, e poi con la legge 24 maggio 1984,

n. 25, per adeguare alcune norme procedimentali alle statuizioni di
questa Corte (sentenza n. 43 del 1982).
Successivamente, la legge regionale 15 luglio 1986, n. 48, ha previsto
sei ipotesi di referendum: a) per deliberare l'abrogazione di una legge
regionale o di un atto avente valore di legge, fatta eccezione per le leggi
tributarie e di approvazione dei bilanci; b) per deliberare l'abrogazione
di un regolamento o di un atto o pTOvvedimento amministrativo regionale;
e) per modificare le circoscrizioni e le funzioni delle province,
ai sensi dell'art. 43 dello Statuto speciale per la Sardegna; d) per esprimere
il parere su un progetto di modificazione dello Statuto ai sensi
dell'art. 54 dello Statuto speciale; e) per esprimere il parere, prima
della loro approvazione, su progetti di legge ovvero di regolamenti o
atti o provvedimenti amministrativi di competenza del Consiglio o della
Giunta regionale; f) per esprimere il parere su questioni di particolare
interesse sia regionale che locale.

I referendum indetti con il decreto impugnato ricadono nella previsione
di cui alla lettera f).
I referendum consultivi, anche se sul piano giuridico formale non
sono vincolanti e non concorrono a formare la volont� degli organi che

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

li hanno indetti, restano, per�, espressione di una partecipazione politica
popolaTe che trova fondamento negli artt. 2 e 3 della Costituzione: manifestazione
che ha una spiccata valenza politica ed ha rilievo sul. piano
della consonanza tra la comunit� e l'organo pubblico nonch� della connessa
responsabilit� politica, quale espressione di orientamenti e di valutazioni
in ordine ad atti che l'organo p�redetto intende compiere.

Il loro esito potrebbe condizionare gli atti da compiersi in futuro
e le scelte discrezionali che spettano a determinati organi centrali.

Comunque, nel rapporto con le istituzioni statali, sulle grandi questioni
di interesse generale deve esprimersi, e nello stesso momento,
l'intero corpo elettorale. Al referendum consultivo regionale, anche attesa
la partecipazione della sola popolazione regionale, non pu� certamente
darsi quello stesso spazio che potrebbe avere il referendum consultivo
nazionale.

Rispetto ai referendum consultivi regionali, si pongono necessariamente
dei limiti, proprio per evitare il rischio di. influire negativamente
sull'ordine� costituzionale e politico dello Stato.

Alla stregua delle considerazioni fatte, si deve cogliere, quindi, il
significato dell'interesse regionale e locale che qualifica i quesiti refe-�
rendari e il conseguente potere dell'organo che li indice. Ha certamente
rilievo la di:stinzione, sostenuta dalla difesa della Regione, tra materia
ed interesse sotteso, ma non pu� giungersi alla conseguenza che possa
risultare incisa la sfera delle attribuzioni riservate allo Stato.

Vi sono interessi la cui cura e la cui realizzazione spetta esclusivamente
allo Stato in base ai principi costituzionali e ai principi fondamentali
dell'ordinamento. Vi sono scelte affidate alla esclusiva competenza
degli organi centrali dello Stato che non possono essere assolutamente
condizionate o, comunque, influenzate dall'esito di detti referendum
consultivi.

La stessa difesa della Regione riconosce che vi sono materie fondamentali
per gli interessi deHo Stato.

Questa Corte ha affermato (sentenza n. 286 del 1985) che le Regioni
curano materie di loro competenza; sono enti esponenziali di interessi
propri anche se essi non si debbano vagliare secondo il rigido metro
delle competenze attribuite a1le stesse, mentre vi sono posizioni che,
intrinsecamente e indivisibilmente, fanno capo all'intera collettivit� na�
zionale.

E sotto altro profilo, di recente ha rilevato anche ~sentenza n. 829
del 1988), che le Regioni hanno un ruolo di presenza po'litica, ma sempre
per questioni di interesse regionale, eventualmente concernenti settori
estranei alle materie di cui all'art. 117 della Costituzione, talch� vi sia
possibilit� di una proiezione di detto interesse al di l� dell'ambito
regionale. Va, cio�, riconosciuto un ruolo di rapprresentanza generale

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

della collettivit� regionale e di prospettazione istituzionale delle sue esigenze
ed aspettative. Ma vi sono interessi che riguardano, nella loro
essenza unitaria, la collettivit� nazionale, come tali affidati alla cura
dello Stato, che i mezzi a disposizione delle Regioni non possono intaccare.
Ove vi sia intreccio di interessi nazionali e regionali e sempre che
sia possibile, possono farsi intese tra Stato e Regione nella �funzione di
cooperazione e di collaborazione.

Ci� posto, per quooto riguarda l'attivit� politica internazionale, il
compimento delle relative scelte e la stipulazione di acco�'di e di trattati,
questa Corte ha gi� ritenuto (sentenze n. 179 del 1987; n. 187 del 1985)
che rientra nella� esclusiva competenza degli organi centrali dello Stato
il potere di determinare gli indirizzi di politica estera.

Il carattere unitario ed indivisibile della Repubblica condiziona e
subordiina le autonomie regionali (art. 5 della Costituzione), nelle quali
non pu� essere compresa la potest� di decidere la instaurazione e la
gestione dei rapporti internazionali e anche solo di condizionare le scelte
di politica estera.

N� pu� distinguersi fra trattati gi� stipulati e ratificati e trattati
da stipulare poich� anche questi sono frutto di scelte di politica internazionale
e sono di competenza degli organi centrali dello Stato sottratti,
comU!llque, alla ingerenza di qualsiasi altro soggetto.

Ci� � comprovato dall'art. 12 della legge n. 400 del 1988, che nell'istituire
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome, ha espressamente escluso che i � compiti di
informazione, consultazione e raccordo� ad essa imputati possano con�
cernere � gli indirizzi generali relativi alla politica estera � oltre a quelli
relativi alla difesa, alla sicurezza e alla giustizia.

Non mancano certo casi in cui la Regione � abHitata a svolgere
attivit� di rilievo internazionale (sentenze n. 179 del 1987 e n. 924 del 1988),
come pure sussistono casi in cui si, prevede la rappresentanza regionale
nell'elaborazione di progetti di trattati di commercio che il Governo
intende stipulare con Stati esteri per scambi di specifico interesse della
Regione (art. 52, Statuto Regione Sardegna): ma si tratta chiaramente
di ipotesi che non ricorrono nel caso dei referendum consultivi. in discussione
e che non sono suscettibili di interpretazione estensiva.

Anche la difesa militare � prerogativa degli organi statali (artt. 11
e 52 della Costituzione). � esclusivo interesse, con carattere unitario ed
indivisibile, dello Stato la difesa della integrit� territoriale, della indipendenza
e della sopravvivenza. L'accertamento e la realizzazione di
siffatto interesse, che assicura la salvaguardia del territorio nazion~le,
spetta, dunque, unicamente allo Stato.

In particolare, la difesa del territorio nazionale � oggetto di accordi
di cooperazione e di trattati con la conseguente responsabilit� dello

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Stato in sede internazionale. Cos� � oggetto di accordi internazionali
tra Stati la installazione di opere difensive, di basi militari terrestri,
marittime e aeronautiche. Coinvolgono anche scelte esclusivamente statali
la individuazione dei mezzi di difesa, deHe linee generali di conservazione,
di sviluppo e di capacit� difensiva delle forze annate e tutto
quanto ci� che, nei piani strategici, � diretto a garantire la sicurezza
interna ed esterna de1lo Stato.

La dislocazione di dispositivi militari nelle varie parti del territorio
nazional� � il risultato di una strategia concordata tra Stati alleati che
tiene conto di situazioni complessive di schieramenti e di nuove tecnologie
che spesso esigono anche il segreto militare. Ovviamente, data la
conformazione del territorio nazionale, pu� accadere che alcune Regioni
siano, a causa deile ricordate installazioni, pi� sacrifioate di altre: ma
di ci� sussiste urna adeguata giustificazione nei preminenti fini da realizzare
che interessano l'intera popolazione per la tutela degli indivisibili
interessi supremi deHa Repubblica.

Tuttavia, v'� anche una previsione normativa (legge n. 898 del 1976),
secondo cui lo Stato tiene conto degli interessi regionali ed agisce sentite
anche le Regioni interessate (sentenza n. 1065 del 1988).

Ci� detto in linea generale, rileva la Corte che i primi due referendum
hanno per oggetto la inst~lazione di basi militari, il transito e l'approdo
di navi estere da guerra in porti italiani per esigenze difensive. Sono il
risultato di accordi politici presi in un quadro internazionale relativo
all'attuazione di piani di ,difesa del territorio nazionale. Trattasi di scelte
effettuate dagli organi centra1i dello Stato nell'esercizio del potere di
indirizzo politico che ad essi compete.

Per quanto riguarda il terzo quesito, osserva che la Regione Sar

degna, sia in base alla Costituzione (art. 121, secorndo comma), sia in

base al suo Statuto speciale (art. 51), pu� presentare alle Camere, attra

verso il suo Consiglio regionale, voti e proposte di legge, anche di revi

sione costituzionale. Ma la sussistenza di un interesse unitario come

sopra definito impedisce di affermare la spettanza alta Regione del po

tere di promuovere proposte di leggi dello Stato dalle quali esulano

del tutto interessi di carattere regionale. Di conseguenza, la stessa indi

zione del referendum in questione viene ad inddere su interessi estranei

a queHi sui quali la Regione pu� adottare propri provvedimenti.

Perdono, quindi, consistenza processuale le questioni di legittimit�

costituzionale, i'l cui esame viene sollecitato da:ll'Avvocatura Generale

dello Stato. L'una conc�rnente l'art. 1 della legge n. 20 del 1957, nel

testo sostituito dall'art. 3, lettera f), della legge n. 48 del 1986, in riferi

mento agli artt. 3, 4, 5, 32, 43 e 54 dello Statuto della Regione Sardegna,

sotto il profilo che, aggiungendo detta norma, a queMi previsti dallo

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Statuto, nuovi modeMi di referendum, come quelli in esame, avrebbe
alterato l'equilibrio tracciato dallo Statuto stesso in ordine alle attribuzioni
legislative del Consiglio ed avrebbe conferito al Presidente della
Giunta competenze esorbitanti rispetto a quelle segnate dalia norma
costituzionale, con la possibilit� di causare turbamento nell'assetto isti�
tuzionale della Regione cos� come definito da norme di rilievo costituzionale.
L'altra, concernente gli artt. 6, 7 e 8 della medesima legge n. 20
del 1957, come sostituito dagli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 25 del 1984
(Norme regolatrici deNa procedura referendaria), in riferimento ai prin�
cipi organizzatori desumibili dagli artt. 87, sesto comma, della Costituzione,
2 della legge 11 ma'l."zo 1953, n. 1, dalla legge ordinaria 25 maggio
1970, n. 352, e dagli aTtt. l, 2, 3 e 4 deMo Statuto speciale della Regione:
ci� tenuto anche conto del fatto che le censurate norme regolano
H procedimento referendario, sioch� appaiono estranee all'attuale conflitto.

Pertanto, va dichiarato che non spetta alila Regione SaTdegna indire
i referendum in esame e, quindi, va annullato il decreto del 19 ottobre
1988 con il quale il Presidente della Giunta della Regione Sardegna
ha indetto i tTe referendum consultivi che si sarebbero doV'llti tenere
rispettivamente due 1'11 dicembre 1988 ed il terzo il 16 aprile 1989.

CORTE COSTITUZIONALE, 6 giugno 1989, n. 322 -Pres. Saja -Rei.
Corasaniti -Regione Liguria (avv. Zanchini) e Presidente Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Laporta).

Regioni -A statuto ordinario -Opere idrauliche di quarta o quinta catego-.
ria o non classificabili -Attribuzione regionale.

Spetta .alle regioni (a statuto ,ordinario) provvedere, anche all'interno
dei bacini idrografici interregionali, in ordine !alle ope11e idrauliche di
quarta o quinta categoria o non classificabili ai sensi del t.u. del 1904 (1).

(omissis) Provvedendo, nell'ambito della prima operazione devolutiva
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in
materia di competenza regionale, a[ trasferimento deJile funzioni in materia
di viabilit�, acquedotti e lavori pubblici di interes�se regionale,
il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, aH'a'l."t. 2, lett. e), ha effettivamente operato
tale trasferimento per le opere idrauliche di quarta o quinta categoria

(1) Nello stesso senso, FAVARA, in Commento al d.P.R. n. 616 del 1977,
coordinato da CAPACCIOLI, voi. Il, 1980, 1505.
6

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e per quel'.le non class'ificate (conservando, invece, con l'art. 8, lett. b,
la competenza degli organi stata!li per le opere di prima, seconda e terza
categoria). (omissis)

Intervenendo nuovamente in ordine a1 trasferimento delle funzioni
alle Regioni ordinarie in materia di viabilit�, acquedotti e lavori pubblici
di interesse regionale, il d.P.R. n. 616 del 1977, con l'art. 88, n. 2, ha
trasferito alle Regioni le funzioni concernenti le opere idrauliche di
prima categoria, nonch� quelle concernenti le opere di seconda categoria
fino all'esperimento delle procedure di cui al successivo art. 89. Con
tale ultima disposizione ha previsto la delimitazione ad opera del Governo,
sentite le Regioni, di bacini idrografici interregionaH stabilendo:
a) che, in esito a tale delimitazione, le opere relative ai bacini idrografici
non interregionali siano trasferite alfo Regioni; b) che sulle opere
relative ai bacini idrografici sia provveduto in sede di legge di riforma
dell'amministrazione dei lavori pubblici; c) che, fino all'emanazione del'la
detta legge, l'espletamento delle relative funzioni avvenga secondo un
regime ' provvisorio -delega alle Regioni, da esercitare sulla base di
programmi fissati e coordinati dai competenti organi statali; ed, essendo
stata la delega differita fino a un dato termine, poi prorogato, e successivamente
a tempo indeterminato (decreto-legge 12 agosto 1983, n. 372,
convertito in legge 11 ottobre 1983, n. 547), predisposizione, frattanto,
dei programmi di intervento dal Ministero dei lavori pubblici, di concerto
con il Ministero dell'agricoltura e di intesa con le Regioni interessate
-mentre � �restano ferme le competenze relative ai bacini interregionali
trasferite alle Regioni con il. d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 �.

Sulla base del regime provvisorio introdotto con l'art. 89 del d.P.R.

n. 616 del 1977, e suilla premessa pacifica che, medio tempore, � stato
delimitato, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre
1977, il bacino idrografico interregionaie del fiume Magra e che
in esso rientra l'opera di cui si tratta, la resistente Presidenza del Consiglio
dei ministri, pur non contestando che questa, ai sensi del T.U.
sulle opere idrauliche, sia classificabile soltanto tra quelle di quarta o
quinta categoria, o addirittura sia non classificabile, nega la esclusiva
competenza regionale.
Ma la tesi non pu� essere condivisa.
g inc0ntestabile che, con le disposizioni sopra richiamate, il d.P.R.

n. 616 del 1977 abbia dato rilievo alla nozione di bacino idrografico in
vista del coordirnamento fra opere idrauliche relative allo stesso corso
j

d'acqua e al sistema idrografico in cui questo � inserito, nonch� alla
distinzione fra bacini regionali e bacini interregionali in vista della
distribuzione di competenze fra Regione e Stato (con l'affidamento delle
opere relative ai primi interamente aHe Regioni e con una eventuale rn

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PARTE I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

residua competenza statale quanto alle opere relative ai bacini interregionali).
Ma ci� non importa che, per effetto delle previsioni del d.P.R.
in argomento ed ai fini da esso previsti, debba necessariamente ritenersi
venuta meno la rilevanza della classificazione delle opere idrauliche di
cui al T.U. approvato con r.d. n. 523 del 1904, dianzi descritte, e tanto
meno importa la consegu�nza, voluta dalla Presidenza del Consiglio,
che il trasferimento delie funzioni per le opere idrauliche di quarta o
quinta categoria e non classificate (trasferimento operato appunto con
l'art. 2 del d.P.R. n. 8 del 1972), debba ritenersi revocato o limitato alle
sole opere (delle dette categorie) relative ai bacini regionali, e che per
le opere (deHe dette categorie) relative ai bacini interregionali debba
applicarsi il regime provvisorio finora reaiizzato, e cio� quello dell'intesa
fra Stato e Regione sui programmi di intervento.

Una simile interpretazione, in primo luogo, � resistita dall'art. 89
del d.P .R. n. 616 del 1977, l� dove conferma espressamente il trasferimento
a:Jlle Regioni delle funzioni concernenti le opere in questione con
la precisazione che si tratta di competenze relative ai bacini interregionali
e pone tale conferma come limite al regime provvisorio con esso
introdotto.

Che, poi, la soluzione adottata non adegui la distribuzione delle
competenze fra Stato e Regione all'esigenza di coordinamento fra le
opere idrauliche eseguite o da eseguire nello stesso baJ::ino idrografico
al punto da esdudere la competenza della sola Regione per tutte le
opere relative a un bacino idrografico interregionale qualunque ne sia
la classificabilit� ai sensi del T.U., non � incomprensibile. Si tratta,
invero, di una soluzione di compromesso fra l'esigenza sopraindicata e
quella di dare la pi� ampia attuazione alla quaftificazione deHe materie
di competenza regiona!le di cui al disposto deH'art. 118 in relazione all'art.
117 della Costituzione (che annovera i lavori pubblici fra tali
materie): soluzione giustificata da ci�, che le opere classificabili fra
quelle di quarta o di quinta categoria, e ancor pi� quelle non classificabili,
ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche, hanno un rilievo pi�
strettamente locale (confronta quanto sopra rilevato a proposito della
loro natura e della disdplina concernente l'onere dell'esecuzione, della
manutenzione e deUe relative spese), qualunque sia la dimensione (regionale
o interregionale) del bacino idrografico cui esse ineriscono.

Spetta quindi alla Regione, anche al di fuori deM'intesa con gli organi
statali, provvedere in ordine ad opere idrauliche olassificabi'li fra quelle
di quarta o quinta categoria o non clasificabili ai sensi del T.U. sulle
opere idraUiliche, con conseguente annullamento dell'impugnato provvedimento.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 6 giugno 1989, n. 323 -Pres. Saja -Rel.
Ferri -Sibram (avv. Sorrentino), Mitalia (avv. Romanelli) e Presidente
Oonsiglio dei Ministri (avv. Stato Bruno).

Trattato internazionale -Reso esecutivo con legge -Legge ordinaria

di modifica della precedente -Legittimit� costituzionale.

(Cost. artt. 3 e 10; I. 26 marzo 1983 n. 84).

Non contrasta con l'art. 10 Cast. la legge che abroghi o modifichi un
trattato internazionale reso esecutivo in Italia con legge ordinaria.

(omissis) La Convenzione di Varsavia per runificazione di alcune
regole relative al trasporto aereo internaiJionale ha disciplinato, fra
l'altro, i limiti di responsabilit� del vettore aereo per danni a persone,
bagagli o merci durante il trasporto, determinandone l'importo (art. 22

n. 4) in franchi francesi deM'epoca, (il cosiddetto franco Poincar�), corri�
spo~denti a 65,5 milligrammi di oro fino al titolo di 900 millesimi. Il
Protocollo dell'Aja del 28 settembre 1955, reso esecutivo in Italia con
legge 3 dicembre 1962 n. 1832, ha modificato la Convenzione di Varsavia
in alcune sue parti, stabi!lendo, per quel che qui interessa (emendamento
XI sostitutivo dell'art. 22), che le somme indicate in franchi sono
considerate come riferite ad una unit� monetaria costituita da 65 milligrammi
e mezzo d'oro al titolo di 900 miillesimi di fino. Le somme
potevano essere convertite in ciascuna moneta nazionale e la conversione
doveva effettuarsi in caso di controversia giudiziaria secondo il
valore oro della moneta alla data del giudizio.
UJteriori modifiche al testo cos� emendato della Conven21ione di Var
savia furono apportate dal Protocollo del Guatemala deH'8 marzo 1971,
reso esecutivo in Italia dalla legge 6 febbraio 1981, n. 43; ma detto. accordo,
essendo stato ratificato da pochi Stati, non � entrato in vigore, e
comunque esso non incideva sulla parte concernente la determinazione
ed il calcolo delle somme relative ai limiti di responsabilit� del vettore
per le merci ed i bagagli.

Le successive vicende monetarie internazionali, la formazione di un
doppio mercato deM'oro, la denuncia degli accordi di Bretton Woods, de�
terminavano il venir meno di un sistema uniforme e soddisfacente di
calcolo delle somme anzidette neMe diverse monete nazionali. I Protocolli
di Montreal del 25 settembre 1975, resi esecutivi in Italia dalla legge 6 febbraio
1981 n. 43, hanno inteso porre rimedio a tale stato di incertezza
rapportando la quantificazione dei limiti previsti per la responsabilit� del
vettore ai diritti speciali di prelievo introdotti, come � noto, da!l Fondo
monetario internazionale quale unit� internazionale di pagamento. I Protocolli
di Montreal non sono per� ancora entrati in vigore, poich� non si

PARTE I, SEZ. I, GHmISPRUDENZA COSTITUZIONALE

� verificata la condizione richiesta della loro ratifica da parte di almeno
trenta Stati.

A questo punto il legislatore nazionale ha Titenuto opportuno anticipare
unilateralmente l'applicazii.one della nuova normativa introdotta dai
ProtocoMi anzidetti; con '1a legge n. 84 del 1983 viene infatti stabilito che
le somme previste dall'art. 22 della Convenzione di Varsavia quali limiti
della responsabilit� del vettore aereo sono 1sostitud.te da nuovi importi
calcolati in diritti speciali di prelievo; in particolare, per quanto riguaTda
la controversia di cui � investito il gd.udice a quo, la somma di 250 franchi
oro Poincar� per Kg. di merce � convertita in 17 diritti speciali di prelievo.

Questa Corte � pertanto chiamata a decidere se la citata legge n. 84
del 1983 non contrasti con l'art. 10 della Costituzione, in quanto, modificando
unilateralmente un trattato internazionale, avrebbe violato il principio,
generalmente accettato e �rispettato, dell'obbligatoriet� dei patti internazionali,
ed altres� con l'art. 3 della Costituzione, in quanto verrebbe
a creare una ingiustificata disparit� di trattamento fra utenti del trasporto
aereo ai quali si applichi la legge italiana e utenti cui si debba
ancOTa applicare la Convenzione di Varsavia. (omissis)

In ordine logico va esaminata in primo luogo I'ipotesi di contrasto
della legge impugnata con l'art. 10 della Costituzione. La questione � infondata.

Emerge in modo inequivocabile dai lavori deH'Assemblea costituente
-e dottrina e giurisprudenza sono concordi -che l'art. 10, primo comma,
della Costituzione prevede l'adattamento automatico del nostro ordinamento
esclusivamente alle � norme del diritto internazionale gen~ralmente
riconosciute�, intendendosi per tali le norme consuetudinarie.

L'adattamento alle norme internazionali pattizie avviene invece per
ogni singolo trattato con un atto ad hoc cons�1stente neM'ordine di esecuzione
adottato di regola con legge ordinaria. Ne consegue che i trattati
intel'nazionali vengono ad assumere nell'ordinamento la medesima posizione
dell'atto che ha dato loro esecuzione. Quando l'esecuzione � avvenuta
mediante legge ordinaria, essi acqu1stano pertanto la forza ed il
rango di legge ordinaria che pu� essere abrogata o modificata da una
legge ordinaria successiva. � rimasta minoritaria in dottrina, e non � mai
sta_ta condivisa da:lla giurisprudenza della Corte di cassazione, n� di questa
Corte, '1a tesi secondo la quale i trattati internazionali, pur introdotti
nel nostro ordinamento da legge ordinaria, assumerebbero un rango
costituzionale o comunque superiore, cos� da non poter essere abrogati

o modificati da legge ordinaria in forza del principio del rispetto dei
trattati (pacta sunt servanda), norma di diritto internazionale generalmente
riconosciuta. In tal modo si verrebbe a ricondurre le norme internazionali
pattizie sotto l'impero dcll'art. 10, primo comma, della Costi

58 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tuzione, mentre -come si � detto -esso � stato cos� formulato proprio
per limitarlo alle norme generali materiali ed escludere dalla ,sua sfera
di applicazione i trattati, in quanto la norma generale � pacta sunt servanda
� � norma strumentale non suscettibile di applicazione nell'ordinamento
interno.

Questa Corte non pu� quindi non confermare la propria costante
giurisprudenza che esclude le norme internazionali pattizie, ancorch�
generali, dall'ambito di operativit� dell'art. 10 della Costituzione (sentt.
nn. 153 del 1987, 96 del 1982, 188 del 1980, 48 del 1979, 104 del 1969, 32
del 1960).

Il parametro dell'art. 10 della Costituzione � stato peroi� a torto
invocato dal giudice remittente, poich� non confligge con esso la legge
che abroghi o modifichi un trattato internazionale reso esecutivo con
~a normale legge ordinaria.

Pu� anche osservarsi in questa sede che nel caso in esame non
varrebbe nemmeno appellarsi al cosiddetto principio di � specialit� dei
trattati�, sostenuto da una parte della dottrina. � evidente che l'eventuale
applicazione di tale principio non darebbe luogo ad una questione
di legittimit� costituzionale, ma sarebbe rimessa ailla funzione
di interprete delle leggi demandata al giudice ordinario; comunque, sia
dalla formuJ.azione testuale della legge 26 marzo 1983, n. 84, sia dai
lavori preparatori, emerge chiaramente la espressa vo1ont� del legislatore
di modificare la Convenzione di Varsavia in alcune sue clausole
contenute nell'art. 22, e quindi di sospendere in tali parti. l'esecuzione
del trattato stesso.

La questione � parimenti infondata sotto il profilo dell'altro parametro
invocato, vale a dire l'art. 3 della Costituzione. Su questo punto
il giudice a quo formula sostanzialmente una duplice censura, prospettando
sia una dngiustificata disparit� di trattamento che potrebbe verificarsi
fra � utenti del medesimo servizio (11 trasporto da parte del1'
Alitalia) a seconda che si applichi la legge italiana qppure che la stessa
non sia applicabile �, sia la irragionevolezza della compressione del diritto
al risarcimento liquidabile all'utente del trasporto merci, in quanto
il passaggio dalla disciplma della Convenzione di Varsavia a quella
deHa legge impugnata comporta una riduzione di oltre dieci volte del
limite prefissato per la responsabiHt� del vettore. Quali che siano i presupposti
sui quali il giudice remittente fonda le sue ipotesi, le due censure
devono essere disattese.

� pacifico che non sussiste disparit� di trattamento riconducibile i:
~
ad una violazione dell'art. 3 della Costituzione quando vengano para

i:
gonate due situazioni, una delle quali regolata daHa legge italiana e i:
faltra invece da un ordinamento straniero; tale � infatti il raffronto i
ipotizzato dall'ordinanza di remissione, tanto nel caso che siano presi

. i
(.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

in considerazione un utente italiano e un utente straniero, quanto nel
caso che la controversia sia portata dinanzi ad un giudice italiano o
dinanzi ad un giudice di altro paese. Trattandosi sempre di situazioni
non omogenee, esse non sono paragonabili, e comunque non pu� mai
invocarsi l'art. 3 della Costituzione che opera esclusivamente, -come
rileva l'Avvocatura dello Stato -, �nell'ambito de1le relazioni fra norme
o sistemi normativi interni all'ordinamento nazionale�. (omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 14 luglio 1989, n. 406 -Pres. Saja -Rel. Corasamti
-Corte dei Conti (avv. Pace e Sorrentino), Senato e Camera dei
Deputati (avv. Predieri) e Presidente Consiglio dei Ministri (Avv. Gen.
Stato Azzariti).

Corte Costituzionale -Conflitto di attribuzione � Organi ausiliari previsti
dalla Costituzione � Sono abilitati a sollevare il conflitto.

Corte Costituzionale � Conflitto di attribuzione � Non pu� essere occasionato
da atto legislativo.

Corte dei Conti � Decreto legislativo e decreto legge . Necessit� costituzionale
del controllo preventivo � Non sussiste.

Gli organi ausiliari di cui agli artt. 99 e 100 Cast. sono abilitati a
sollevare conflitto di attribuzione in relazione ad atto o comportamento
di qualsiasi altro organo costituzionale -compreso quello ausiliato -che
essi reputino lesivi dell'attribuzione costituzionalmente conferita (1).

Non � ammesso conflitto di attribuzione in relazione agli atti legislativi
(2).

Spetta al Governo adottare i decreti legislativi ed i decreti legge
senza successivamente sottoporli a visto e registrazione della Corte dei
Conti (3).

(1-3) La sentenza -la cui importanza � eviidente -separa in modo netto
gli atti legislativi (del Parlamento, del Governo e del:le Regioni) dagli altri atti
prodotti da pubbliche autorit�. E ci� escludendo sia che gli atti legislativi possano
occasionare conflitti di attribuzione (e possano essere � annullati� in
esito ad essi), sia che gli attri legislativi siano da vicomprendersi tra gli �atti
del Governo� cui J'art. 100 comma secondo Cost. si riferisce.

Per gli attri legislativi H �controllo � � momento unicamente politico (in
ultima istanza, dei co11Pi elettorali :rispettivamente na7lionale e 'regionali), mentre
unico Giudice della legittimit� costituzionale degli atti legislativi rimane fa
Corte costituzionale (prescindendo dai riflessi della compresenza dell'ordinamento
comunitario).

La pronuncia, proprio perch� basata sulla anzidetta separazione, ha una
portata non limitata ai decreti legislativi ed ari decreti legge di cui agli artt. 76

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Con ricorso depositato il 15 aprile 1989, la Corte dei conti, Sezione

di controllo, in persona del presidente pro-tempore, ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti del Governo della Repubblica nonch�, � ove
occorra�, del Ministero di grazia e giustizia, fo relazione all'omessa
sottoposizione ad essa Corte dei conti del d.P.R. 27 dicembre 1985, n. 1142
(trasferimento alla regione Valle d'Aosta delle funzioni in materia di
industria, commercio, annona e utilizzazione delle miniere) prima deHa
sua pubblicazione, e alla pubblicazione medesima, e nei confronti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica in relazione all'approvazione
dell'art. 16, primo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(disciplina dell'attivit� di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri) -che sottrae al controllo della Corte dei conti
� i decreti del Presidente della Repubblica, adottati su deliberazione del
Consiglio dei ministri, ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione� -,
lamentando la lesione del potere di controllo sugli � atti del Governo �
ad essa attribuito dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione.

Espone la ricorrente che il 20 gennaio 1986 veniva ad essa trasmesso
per il controllo di legittimit� il suindicato decreto adottato ~n attuazione
di delega conferita al Governo. L'ufficio di controllo aveva restituito il

e 77 Cost., e che coinvolge anche gli atti fogdslativi del Governo previsti da Statuti
speciali (per le norme di attuazione di essi). Paradossalmente, alla impostazione
della pronunoia ha forse contribuito proprio la modalit� di accesso al
Giudice costituzionale prescelta daHa Corte dei conti.

Si pubblica (con esclusione della narrativa degli antefatti) l'atto di deduzioni
presentato alla Corte costituzionale dalla Avvocatura dello Stato in rappresentanza
del Presidente del Consiglio dei Ministri:

Il controllo di legittimit� della Corte dei Conti e gli atti del Governo aventi
forza di legge.

�Con ordinanza in data 22 aprile 1989 la Corte costituzionale ha ammesso
il conflitto di attribuzione soltanto nei confronti del Senato, della Camera e
del Governo (non anche, quindi, nei confronti del Ministro di Grazia e Giustizia):
ha altres� ritenuto, precisando per� di pronunciare in sede di mera delibazione,
sussistere la materia di un conflitto, riservando peraltro alle parti
di proporre, anche su questo punto, istanze ed eccezioni nel corso ulteriore
del giudizio.

2.-Con la ordinanza ora ricordata la Corte si � limitata a rilevare n difetto
di legittimazione passiva del Ministro di Grazia e Giustizia ed a ritenere,
in sede di mera delibazione, la sussistenza della materia del conflitto, ma ha
rimesso ogni pi� approfondita indagine anche su1'1a sussistenza degli altri
presupposti di ammissibilit� alla 'successiva fase del giudizio, dopo la formazione
del contraddittorio.

Sembra pe!'ci� necessario richiedere ora alla Corte costituzionale la verifica
circa fa sussistenza di un uiteriore presupposto soggett-ivo, precisamente
della legittimazione della Corte dei conti a sollevare questo conflitto.

Sul punto la ricorrente richiama il precedente costituito dalla sent. 129/81
che afferm� la legittimazione passiva della Sezione 1a giurisdizionale della

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

decreto, non regis,trato, con rilievo istruttorio. La Presidenza del Consiglio
dei ministri, che non aveva �ritrasmesso alla Corte il decreto, a
seguito dell'emanazione della legge 23 agosto 1988, n. 400 procedeva alla
pubblicazione dello stesso sulla G.U. numero 4 del 5 gennaio 1989, pretermettendo
il procedimento di controllo. (omissis) ,

Con l'ordinanza pronunciata ai sensi del terzo e del quarto comma�
in relazione al primo comma dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
questa Corte ha dato corso al presente conflitto nei confronti del Governo
in omine ana mancata sottoposizione a controllo preventivo (visto
e registrazione) della Corte dei conti e all'intervenuta pubblicazione,
malgrado tale mancata sottoposizione, del decreto delegato d.P.R. 27 dicembre
1985, n. 1142, e nei confronti del Parlamento in ordine alla
�approvazione� dell'art. 16 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nella parte
in cui non assoggetta al detto controllo preventivo i decreti adottati ai
sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione (atti del Governo di normazione
primaria).

Stante il carattere delibativo della pronuncia, vanno tuttavia ulteriormente
'verificati i requisiti soggettivi ed oggettivi, che sono contestati
dai resistenti per quel che concerne I) l'attitudine della Corte dei conti
a sollevare il conflitto, nonch� II) l'idoneit� della ilegge ad esserne oggetto.

Quanto al primo punto, il problema non � senz'altro risolto dalle
pronunce di questa Corte (sent. n. 129 del 1981, ord. n. 150 del 1980) che
hanno riconosciuto la proponibilit� contro la Corte dei conti di conflitti
di attribuzione sollevati in relazione alla instaurazione del giudizio di
conto. In tal caso, infatti, la Corte dei conti veniva in considerazione

Corte dei conti nel conflitto sollevato dalla Presidenza della Repubblica, dalla
Camera dei Deputati e dal Senato. Ma, come del resto la stessa ricorrente
riconosce, sri trattava in quel caso di conflitto insorto in relazione ad attivit�
giurisdizionale della Corte e quindi la legittimazione cos� <riconosciuta � quella
stessa generalmente e diftusamente riconosciuta agli organi giurisdizionali.

Resta ancora da considerare se pure nehl'esercizio della funzione di controllo,
in considerazione della quale la Corte � definita dalla Costituzione organo
ausiliario del Governo, la Corte possa essere considerata potere dello Stato
� sensi dell'art. 134 Cost. o comunque organo competente a dichiarare definitivamente
la volont� del potere cui appartiene: se, in defiruitiva, sia possibile
configurare un conflitto di attribuzione tra il Governo ed �un suo organo ausiliario.

Quanto osservato nel ricorso, richiamando la sent. n. 226/76, e cio� che
la Corte dei conti � l'unico organo di control1o che nel nostro ordinamento
goda di una diretta garanzia in sede costituzionale, non appare rilevante per
questa indagine: la garan2lia �riicoridata in quella occasione dalla Corte costituzionale
riguarida la illdipenden~a dei componenti della Corte e non incide
perci� sulla natura del controllo da questa esercitato.

Anche quanto osservato nella stessa sentenza sulla analogia della funzione
svolta dalla Corte dei conti in sede, di controllo alla funzione giuvisdizionale
non pare decisivo, dato che J'analogia cos� rilevata non esclude che, come la

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STAro

relativamente a una ~ione giurisdizionale (garantita dall'art. 103 deHa
Costituzione). E l'esercizio di una siffatta funzione � stato costantemente
ritenuto da questa Corte legittimante sotto l'a~petto attivo e sotto quello
passivo al conflitto fra poteri . deilo Stato.

Precedente pi� significativo � quello costituito dal riconoscimento
del potere della Corte dei conti di sollevare questioni di legittimit� costituzionale
come operato da questa Corte con fa sentenza n. 226 del 1976
sul presupposto della assimilabilit� della funzione di controllo preventivo
(esercitata allora su un decreto delegato e iilell'esercizio della quale
era stata sollevata la questione di Jegittimit� costituzionale della legge
di delega) alla funzione giurisdizionale. Tuttavia non si pu� non avvertire
che altro � il potere di sollevare in via incidentale questione di legittimit�
costituzionale, allora esteso alla Corte dei conti sul cennato presupposto,
altro � l'attitudine a sollevare confilitto fra poteri, da questa Corte fino
ad ora riconosciuta a qualsiasi giudice, ma in relazione all'esercizio della
giurisdizione in senso stretto.

Il problema va quindi impostato avendo riguardo alla posizione della
Corte dei conti nell'esercizio della funzione di controllo preventivo e
tenendo conto delle obiezioni sollevate dai resistenti, i quali contestano
che tale posizione possa considerarsi qualificata da piena autonomia, in
ragione del rapporto di ausiliariet� della funzione in discorso rispetto al
Governo e/o a:l Parlamento.

Ma, se l'ausiliariet� di una funzione consiste in ci�, ohe questa �
attribuita direttamente dailla Costituzione a un dato organo dello Stato
al fine di assicurare il pi� corretto o di agevolare il pi� efficiente svolgi-

stessa Corte ha precisato �in quella sentenza, H procedimento svolgentesi davanti
alla Sezione di Controllo non � un giudizio in senso tecnico;processuale.

3.-Ben pi� gravi sono i dubbi circa la sussistenza del presupposto oggettivo
del confilitto in quanto sollevato, oltre che ~n relazione alla pubblicazione
del decreto legislativo 27.12.85 n. 1142, anche avverso i!'art. 16, 1� comma
della Iegge 23.8.1988 n. 400 che esenta dal controllo preventivo della Corte dei
conti i decreti legislativi ed i decreti fogge, ben potendosi dubitare che atti
aventi forza di legge, ed in particolare leggi formali, possano costituire oggetto
di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, problema al quale la
Corte ha aocennato con la sentenza n. 40 del 1977 e che ha risolto in senso
negativo con 'la sentenza n. 358/85 relativamente peraltro ai conflitti di attribuzione
tra Stato e Regioni.

Anche se il problema ora accennato pu� apparire di scarsa rilevanza concreta
in questa controversia -dato che ogni giudizio su1la legittimit� della
pubblicazione del d.P .R. 1142/85 presuppone ovviamente la verifica della legittimit�
costituzionale dell'art. 16 della legge n. 400/88, -esso deve ora essere
affrontato data l'importanza delle sentenze della Corte costle, nella costruzione
dell'ordinamento costituzionale �vivente�: una eventuale sentenza che
dichiarasse ammissibHe il conflitto elevato in relazione �all'art. 16 1. 400/88 affermerebbe
l'esistenza, nel nostro ordinamento, di un nuovo -almeno .in punto
di fatto, perch� fin ora mai utilizzato -strumento di impugnazione della

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

mento delle funzioni di altri organi, certamente ricorre nel primo quella
posizione di piena autonomia, che lo abilita a sollevare conflitto ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione contro un atto o comportamento di qual�
siasi altro organo -iV'i compresi gli organi costituzionali ausiliati in
una delle forme sopraindicate -che esso reputi lesivo dell'attribuzione
di cui � costituzionalimente investito.

Orbene, tanto qui si verifica per la Corte dei conti, la quale, investita
dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, del controllo preventivo
sugli atti del Governo, denuncia la lesione da parte del Governo e del
Parlamento di tale attribuzione, chiedendo a tal fine la verifica dell'ambito
de1la medesima. E ci� indipendentemente dalla soluzione da dare al
problema, se il controllo in argomento si estenda agli atti del Governo
aventi valore di legge, problema che attiene al merito del conflitto.

Quanto al secondo punto, la Corte ritiene ohe, in linea di priiinc�pio,
il conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato non possa ritenersi dato
contro una legge o un atto equiparato.

Ci� non soltanto� in vista della ragionevole esigenza di bilanciare la
relativa latitudine della cerchia degli organi abilitati al conflitto fra
poteri (non necessariamente organi costituzionali) con una pi� Tigorosa
delimitazione dell'ambito oggettivo del conflitto stesso. Ma soprattutto
in quanto -a parte le clifficolt�, avvertite anche dalla dottrina favore�

legge, diverso da quelli espressamente previstJi dalla Costituzione e disponibile
da soggetti diversi: in genere dai poteri. dello Staio.

La esclusione della ammissibilit� �di conflitti, anche tra poteri dello Stato,
sollevati in relarione ad atti con forza di legge � stata gi� sostenuta dalla
dottrina in considerazione della natura tassativa delle forme di controllo di
legittimit� costituzionale delle leggi, attribuito alla Corte costituzionale dal�
l'art. 134, 1� alinea Cost. e dagli artt. 1 e 2 della legge costituzionale 9 febbraio
1948 n. l, nonch� in considerazione degli effet-ti della dichiarazione cli
illegittimit� costituzionale, quali sono stabiliti dall'art. 136 Cost. (cessazione
di efficacia dal gforno successivo alla pubblicarione della sentenza), diversi
e pi� limitati (fispetto a quelli della sentenza che, risolvendo un conflitto di
attribuzione, accerti che l'atto :impugnato � viziato da :incompetenza (annullamento
ex . tunc).

Per sostenere I'ammissibildt� del conflitto originato da legge formale in
ipotesi lesiva della competenza costitunonale di un potere de11o Stato, parte
della dottrina, ora richiamata nel ricorso, prospetta fa possibilit� di pervenire a
simile affermazione attraverso la pronuncia incidentale di illegittimit� costitu�
zionale de11'art. 38 della .legge n. 87/53 in quanto non prevede che, quando l'oggetto
del conflitto sia costituito dalla legge, l'effetto della sentenza della
Corte costituzionale non � quello dell'annullamento ex tunc dell'atto !impugnato,
bens� quello pi� limitato della cessazione di efficacia della norma con effetto
ex nunc.

Il rimedio cos� prospettato, peraltro, non tiene conio della gi� rilevata
natura tassativa delle forme di controllo cli legittimit� costituzfonale delle
l~ggi stabilite dalla Costituzione.

RASSEGNA DELl..'AVVOCATURA DELl..O STATO

vole alla tesi opposta, cui andrebbe incontro il coordinamento fra il
sistema delle misure previsto per gli atti invasivi dall'art. 37 ss. della
legge n. 87 del 1953 (misura dell'annullamento ai sensi dell'art. 38, e, se
appicabile, misura della sospensione ai sensi dell'art. 40) e quello sancito
per le leggi dichiarate costituzionalmente illegittime dagli artt. 136, primo
comma, della Costituzione e 30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953 -'-la
�sperimentabilit� del conflitto contro gli atti suindicati finirebbe con
il costituire un elemento di rottura del nostro sistema di garanzia costituzionale,
sistema che, per quanto concerne la legge (e gli atti equiparati),
� incentrato nel sindacato incidentale.

Tale strutturazione della nostra garanzia costituzionale � da ritenere,
infatti, frutto di una consapevole scelta operata, in riferimento
agli artt. 137 e 127 della Costituzione, con la legge costituzionale 9 feb-

Questo controllo costituisce certamente una caratteristica ed una innovazione
fondamentale del nostro ordinamento costituzionale che pone limiti a
quella che era tradizionalmente considerata l'�onnipotenza � del legislatore,
rappresentanrte diretto della sovranit� popolare. Di questa, perci�, non possono
ammettersi altri limiti o controlli diversi da quelli stabildti espressamente
dalle norme costituzionali: precisamente dall'art. 134 Cost., che prevede le
�controversie relative alfa legittimit� costituzionale delle ~eggi e degli atti
aventi forza di legge� separatamente dai �conflitti di attribuzione tra poteri
dello Stato �; d~ll'art. 137 Cost. che riserva alla legge costituzionale la determinazione
delle condizioni e termini di proponibilit� dei giudizi di legittimit�
costituzionale; dagli artt. 1 e 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1
che, appunto in attuazione dell'art. 137, prevedono le sole �ipotesi della questione
di legittimit� costituziona[e sorta in via incidentale in un giudizio e della
impugnaziione diretta deHa legge dello Stato da parte di una Regione, nonch�,
infine, dall'art. 127 Cost. che prevede l'ipotesi della impugnazione da parte
dello Stato di una legge regionale.

Al di fuori di queste �ipotesi non pu� quindi costruirsi un diverso procedimento
utile per dnvestire la� Corte costituziionale del giudizio di [eg.ittimit� di
una legge sia pure sotto il profilo deHa ritenuta lesione della sfera di attribuzioni
di un potere deHo Stato.

4.-:� certamente vero che per prassi . costantemente seguita fino all'entrata
in vigore deH'art. 16 l. 23 agosto 1988 i decreti legislativi adottati dal
Governo � sensi dell'art. 76 Cost. ed i decreti legge deliberati dal Consiglio
dei Ministri sono stati, dopo Ja loro emanazione da parte del Presidente della
Repubblica e prima della lom pubblicaziione, assoggettati al controllo preventivo
di legittimit� della Corte dei conti.

Costituiscono di ci� testimonianza la stessa vicenda che ha preceduto
l'elevazione di questo conflitto, la sentenza della Corte costituzionale, ricordata
dalla ricorrente, n. 143/68 che rilev� essere soggetti al controllo della
Corte dei conti anche i decreti legge e fo foggi delegate, al fine di dimostrare
il principio che la soggezione o meno di determinati atti a quel controllo va
accertata non in considerazione della loro natura sost�anziiale di atti amministrativi
bens� della loro provenienza dal Governo, sicch� da quel controllo
devono escludersi gli atti del Consiglio Regionale del Friuli Venezia Giulia; a
questa sentenza pu� aggiungersi quella, pi� recente, n. 226 del 1976, nella quale

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

braio 1948, n. 1. � una scelta, la quale, oltre che alla ponderata valutazione
dei modelli preesistenti di garanzia costituzionale, si correla all'idea,
rimasta portante nel nostro sistema costituzionale, della preminenza
della Legge e degli atti equiparati.

In considerazione della riferibilit� di tali atti al pi� alto livello di
rappresentativit� politica generale (riferibilit� diretta per le leggi e
indiretta per gli atti di normazione primaria del Governo) e al pi� alto
livello di autonomia (leggi regionali e provinciali), si � cos� ritenuto,
per un verso,-di sottrarli in linea generale ad iniziative volte ad ostacolarne,
in via preventiva, l'efficacia (con la sola eccezione delle impugnazioni
dirette promosse, entro brevi termini perentori, nei reciproci
rapporti fra Stato e Regione a salvaguardia delle rispettive competenze
legislative, nella prospettiva di un conflitto fra enti o fra ordinamenti,
che � distinta da quella del sindacato incidentale, ma non � riconducibile,
nel nostro sistema, a quella del conflitto fra poteri). Per altro verso,
di impedire che gli atti stessi, se sospetti di incostituzionalit�, trovassero
applicazione in sede giurisdizionale, con ir.rimediabile pregiudizio per
l'attuazione dei valori costituzionali nell'assetto dei rapporti giuridici.

Complessa disciplina, questa, cui � sotteso da un lato un particolare
favore per l'operativit� della legge e degli atti equiparati e dall'altro il
postulato che la loro costituzionalit� vada verificata nel loro impatto
sociale, cio� nella loro (concreta) incidenza sugli interessi reali.

Certo pu� avvenire ohe, in relazione a leggi (o atti equiparati) che
concernano direttamente competenze di organi pubblici e non anche

pure fu rilevato come fossero sottoposti a controllo di legittimit� tanto i decreti
legislativi delegati quanto i decreti [egge, pur sottolineando la diversa natura
del controllo possibile nei due casi.

� per� �anche vero che della ammissibilit�, dei limiti e della opportunit�
del controllo di foghtimit� della Corte dei conti sui decreti legge ed anche
sui decreti delegati si � sempre ampiamente discusso: fin dall'inizio del secolo
e quindi gi� in sede di applicazione del R.D. 14.11.1901 n. 466 alcuni autol'i
(CRISCUOLI, La delegazione del potere legislativo nel moderno Costituzionalismo.
Napoli, 1910, 322) ebbero ad escludere che i decreti delegati rientrassero tra i
� decreti reali � che, a norma della 1. n. 800 del 1862, erano soggetti al controllo
deHa Corte dei conti: fa tesi � stata poi r.ipresa, dopo l'entrata in vigore della
Costituzione Repubblicana, da numerosi autorevoli scrittori (ESPOSITO, in
Giur. Cast. 1959 1. 695; VIESTI, Il decreto legge. Napoli, 1967, 148; IANNOTIA, Il
problema del controllo preventivo di legittimit� delle fonti primarie governative.
Milano, 1972, passim ed in particolare rpag. 175; TREVES, Principi di diritto
pubblico, Torino, 1973, 72; DE TARANTO, La legge delega ed il controllo preventivo
della Corte dei Conti, Amm.lt., 1937, 606; LABRIOLA, Gli atti con forza di
legge e il controllo della Corte dei Conti. FORO lt., 1977, 1. 2128; PALADIN, Commento
all'art. 76 Cast. Comm. alla Cast. a cura di Scialoja e Branca, 24): altri
hanno bens� ritenuto legittimo il controllo de11a Corte sui decreti delegati, ma
entro determinati e specifici limiti, distinguendone H contenuto da quello

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

l'ordine sostanziale e 1e connesse situazioni soggettive, e soprattutto
non influiscano ,restrittivamente su queste ultime, si presentino scarse
occasioni di controversia, e conseguentemente si formino zone f.ranche
di incostituzionalit�. Ma a ta1e inconveniente pu� porsi rimedio (non
gi� estendendo interpretativamente l'ambito del conflitto, bens�) modificando
(ovviamente in via di revisione costituzionale) il sistema con la
introduzione di nuove impugnazioni in via principale (eventualmente ad
opera di dati soggetti od organi e contro leggi ed atti equiparati aventi
dati oggetti e/o per dati vizi). E d'altra parte va considerato che questa
Co.rte, con la sentenza n. 226 del 1976, aveva ritenuto il potere della
Corte dei conti (peraltro con le conseguenti limitazioni per lo stesso
controllante delle quali sar� detto appresso) di sollevare questioni inci

riservato alla Corte costituzdonale daH'art. 134 Cost. (ZACCARIA, La spesa pubblica
nella teoria giuridica ed economica. Roma 1972, 190; LAVAGNA, Istituzioni di
diritto pubblico, 319).

Anche nella sede politica si � ampiamente discusso sulla opportunit�
del controllo in esame, tanto � vero che l'esonero dalla registrazione della
Corte dei conti dei decreti delegati e dei decreti 'legge, oggi stabilito dall'art.
16 della 1. n. 400/88, era gi� previsto m numerose proposte e disegni di legge
presentati al nostro Parlamento fin dal 1959 (Atti Camera 3a Legislatura

n. 1259/A).
5.-n problema sollevato col ricoDSo oggi in esame � peraltro diverso da
quello dibattuto in dottrina e discusso in Parlamento, se, cio�, per la legislazione
vigente prima della entrata in vigore deHa 1. n. 400/88 i decreti legislativi
fossero o non soggetti al controllo preventivo della Corte dei conti e se
fosse o meno opportuno mantenere questo controllo: la tesi sostenuta dalla
ricorrente � che quel controllo � ormai stabilito e garantito dall'art. 100 Cost.
e non potrebbe essere escluso da legge ordinari'a. La norma costituzionale
avrebbe, cio�, profondamente innovato .nella disciplina di quel controllo quale
era posta dall'art. 17 R.D. n. 1214/34: questo articolo, come � noto, poneva
la regola generale per Ja quale i decreti reali erano soggetti al controllo di
legittimit� della Corte dei conti., ma prevedeva anche che deroghe a quella
regola genera!le potessero essere stabilite con norma regolamentare, come
infatti alcune deroghe vennero stabilite coo. il r.d. 1332/34.

La tesi deHa ricorrente � che la diisoiplina del controllo di legittimit�
della Corte dei conti. sarebbe posta non pi� dalla legge ma direttamente ed
esclusivamente dalla Costiituzione, precisamente dall'art. 100, ;/!> comma, che
non prevede deroghe alla regola genera!le del controllo preventivo di legittimit�,
sicch� questa regola non sopporterebbe limiti�. od ecceziollli che non siano
stabiliti nonch� da norme di regolamento e neppure d!i legge ordinaria, ma
solo da legge costituzionale. Infatti, coerentemente alla tesi cos� sostenuta, si
afferma nel �ricorso che il r.d. 1332/34 sarebbe ormai costituzionalmente illegittimo
sicch� ~l!i atti in esso elencati sarebbero ora soggetti a!l controllo della
Corte.

La tesi ora illustrata � diversa da quella deg.Ji autori che, come si �
ricordato prima, discuteVlalllo in base alla normativa vigente sulla soggezione
a controllo preventivo della Corte dei Conti degli atti normativi del Governo,
ma anche dai parlamentari che, come � ricordato nel ricorso della Corte

�

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALIJ

dentali di legittimit� costituzionale in sede di controllo preventivo:
potere che, per la parte concernente il controllo preventivo sugli atti
del Governo applicativi della legge e degli atti equiparati, non sarebbe
incompatibile con l'entrata in vigore della norma fatta oggetto di conflitto.

Tutto ci� importa l'inammissibilit� del conflitto in quanto proposto
contro l'art. 16 della legge n. 400 del 1988 e quindi nei confronti del
Parlamento.

Nulla si oppone, invece, all'ammissibilit� .del conflitto in quanto proposto
nei confronti del Governo contro l'omessa �sottoposizione al controllo
preventivo della Corte dei conti, e contro l'intervenuta pubblicazione,
malgrado tale omissione, del decreto delegato n. 1142 del 1985.

Occorre dunque scendere all'esame del merito del conflitto, e cio� del
problema se il comportamento addebitato al Governo sia lesivo della
attribuzione di controllo preventivo sugli atti del Governo conferita alla
Corte dei conti dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, problema
implicante quello relativo alla legittimit�, in riferimento al richiamato

(pag. 20) ritenevano � conveniente mantenere questa ipotesi di controllo sugli
atti legislativi del Governo �; la tesi, ancora, non trova il suo fondamento nelle
due ricordate sentenze della Corte Costituzionale le quali hanno affermato la
soggezione, allo stato della normativa vigente, dei decreti delegati a controllo
preventivo della Corte dei Conti ma non hanno affermato la impossibilit�
di escludere quel controllo con norma di regolamento o di legge.

L'affermazione della isoggezione costituzionalmente garantita di tutti gli
atti del Governo al controllo preventivo <;\ella Corte dei Conti senza possibilit�
di deroghe od ecce:ziioni non espressamente stabilite dalla Costituzione si basa
in primo luogo sulla formulazione Jetterale del secondo comma dell'art. 100
Cost. il quale, nel prescrivere che � la Corte dei Conti esercita il controllo
preventivo di legittimit� sug1i atti del Governo >>, non rinvia alla 1egge oroinaria
per la individuazione degli atti soggetti al controllo: fa norma avrebbe perci�
contenuto precettivo di immediata applicazione e n� fogge n� tantomeno
regolamento potrebbero sottrarre alcun atlto del Governo al controllo in esame.

Ma la formula �esercita dl controllo preventivo � non giustifica l'interpretazione
secondo la quale, con l'art. 100, 2" comma, sarebbe stata introdotta
la gi� rilevata modifica alla disciplina del controllo quale era posta dall'art. 17

T.U. sulla. Corte dei Conti: ben diverse formulazioni sono state usate, per
esempio, dagli artt. 24 e 1'13 Cost. per garanti.re a tutti i cittadini iH diritto di
agire e di difendersi in giudizio e �la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi contro gli atti della pubblica amministrazione.
La formula �esercita il controllo� sembra piuttosto richiamare altre disposizioni
della Carta che confel1IIlano, attribuendogili dignit� costituzionale, regole
generali gi� desumibili dal1a legislazione ordinaria, ma che non escludono
deroghe ed eccezioni che sriano .ragionevolmente poste dalla stessa normativa
ordinaria.

Analoga alla formula usat� dall'art. 100, 2" comma, � quella del successivo
art. 103, secondo comma, il quale stabHisce che � la Corte dei Conti ha giurisdizione
nelle materie di contabilit� pubb1ica �, �senza operare alcun r.invio alla
legge oroinaria: ma la Corte Costituziona!le con numerose sentenze, ed in

68 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

precetto costituzionale, della norma di legge (art. 16 della legge n. 400
del 1988), che esonera dal detto controllo gii atti del Governo di norma.
zione primaria.

In dottrina non erano mancati dubbi sulla stessa sopravvivenza,
dopo l'entrata in vigore della Costituzione e del sindacato di legittimit�
costituzionale della legge e degli atti equtparati con essa introdotto e
riservato a questa Corte costituzionale, dell'art. 17 del regio decreto
12 Juglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti) nella parte in cui assoggettava a controllo preventivo
della Corte dei conti (in quanto gi� �decreti reali�) anche gli atti
di normazione primaria del Governo. E ci� anche in relazione alla costante
affermazione, da parte di questa Corte, della soggezione al detto
sindacato sia dei decreti legge che dei decreti delegati, e di questi anche

particolare con quella n. 129/81, ha precisato che questo articolo conferisce
bens� capacit� espansiva alla disciplina dettata dal T.U. del 1934, consentendone
l'estensione a situaz:ioni non espressamente regolate in modo specifico,
ma non pone un principio incondizionato, che pu� perci� ben essere circoscritto
da una disciplina specifica entro limiti segnati da altre norme e
principi costituzionali, sicch� deve escludersi che. il precetto stabHito in quella
norma costituzionale sia camtterizzato da una assoluta non tendenziale generalit�
e dotato dia immediata operativit� in tutti. i casi.

Che l'art. 100, 2� comma, Cost. non abbia voluto sostituire e neppure cristallizzare
la disciplina precedente sul controllo preventivo di legittimit� della
Corte dei Conti trova, del Testo, precisa conferma nel coevo D.L.vo 6 maggio
1948 n. 655 che ha dato attuazione all'art. 23 dello Statuto della Regione
siciliana.

La norma stiatutaria estendeva a:I territorio ed all'amministrazione regionale
la disciplina nazionale del controllo di legittimit� defila Corte dei Conti:
la norma di attuazione ha precisato che la Sezione siciliana della Corte dei
Conti esercita il controllo sugli atti del Governo e deLl'Amminristrazione regionale
�in confO'I'mit� delle leggi deHo Stato che d1sciplinano le funzioni della
Corte dei Conti �.

6. -Se, quindi, bisogna ritenere che l'art. 100, io comma, Cost. ha voluto
non gi� porre un precetto assoluto ed inderogabile, ma �soltanto consacrare
una regola generale, derogabile -cos� come era derogabile in forza dell'art. 17
T.U. del 1934 -quando sussistiano speciali ragioni ed. in particolare quando
l'eccezione trovi la sua giustifkazione in altre norme e principi costituzionali,
il problema della legittimit� costituziom!J!e dell'art. 16 deHa -legge n. 400/88,
che esclude i decreti delegati dal controllo preventivo della Corte dei Conti,
si risolve allora verificando se questa esclusione �sia giustificata da altre norme
e principi costituzionali e da identit� oggettiva di materia �di quei decreti con
alt1:1i atti esclusi dai! controllo in parola.
Sono stati ricordati g1i autori che gi� in sede di applicazione dehla normativa
vigente, prima e dopo l'entrata in vigore della Costituzione, ma prima della
entrata in v0igore della legge n. 400/88, ritenevano che gli atti del Governo
aventi forna di legge ordinaria non fossero soggetti ial controllo preventivo con

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

sotto il profilo della violazione della legge di delega (ricompresa nella
violazione dell'art. 76 della Costituzione).
N� erano mancate riserve circa la legittimit� costituzionale, per le
ragioni suindicate, dello stesso art. 17 in parte qua.

Ai fini del decidere � peraltro sufficiente accertare se l'art. 100,
secondo comma, della Costituzione, in conformit� della tesi posta a base
del ricorso per conflitto, implichi necessariamente la istituzione e,
quindi, la conservazione del controllo preventivo della Corte dei conti
nei confronti degli atti del Governo suindicati. Se cos� fosse la sottrazione
al controllo preventivo di tali atti come operata con la norma impugnata
potrebbe apparire in contrasto con l'invocata norma costituzionale
e in violazione di una competenza da essa assicurata alla Corte dei conti.

Ma � manifesto che cos� non �, tanto per quel che concerne H prospettato
contrasto, rispetto al quale non � dunque necessario sollevare in
via incidentale questione di legittimit� costituzionale, quanto per quel che
concerne le conseguenze -che se ne vogliono trarre sulla soluzione del
conflitto.

L'art. 100 garantisce costituzionalmente il controllo preventivo di
legittimit� della Corte dei conti sugli atti del Governo, non �anche l'assog

argomentazioni che ben valgono a giustificare, sulla base del criterio della
identit� di materia e del rispetto di altri principi costituzionali, la esclusione
in esame.

Vero � Jnfatti che, se il secondo comma dell'art. 100 stabilisce la regola
generale de11a sogge:z;ione degli atti del Governo al coo.trollo preve,ntivo della
Corte dei Conti, aJtre disposizioni costit1,1.zionali contengono norme speciali
che, se hanno fatto ritene.re, alla dottrfaa citata, inapplicabile quella regola ai
decreti legge ed alle leggi delegate, quanto meno giustificano ila deroga espressamente
stabilita da speciale disposi:z;ione di legge.

t=: gi� significativo il rfilievo della collocazione topografica dell'art. 100
nel titolo della Costituzione dedicato al Governo, laddove .gli artt. 76 e 77 Cost.
sono inseriti ,nella sezione che riguarda la formazione delle leggi. Ma, a parte
tale primo r.ilievo, altri articoli della Costituzione pongono disposizioni che
possono apparire speciali e derogatorie rispetto alla regola generale posta
dall'art. 100, 2<> comma, e, comunque non facilmente compatibili con il controllo
preventivo della Corte dei conti; l'art. 87, stabilisce che il Presidente della Repubblica
� promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di . fogge �. Si
ritiene comunemente che l'emanazione degli atti aventi valore di legge, prevista
dalla norma ora richiamata, ha natura analoga alla promulgazione delle leggi
formali, alla quale si attribuiscono, tra �l'altro, le funzioni di attestazione della
esistenza della legge, di documentazione solenne del contenuto di questa, di intimazione,
diretta ai soggetti pubblici ed ai destinatari, di prestare osservanza
alla legge, cos� conferendo immediata efficacia ed esecutoriet� all'atto normativo
(Corte Cost., sent. 231/83); ed allora, specie se si ritiene, come pure � stato
affermato, che in sede di emanazione spettano al Presidente della Repubblica
poteri di controllo sui decreti governativi pi� ampi di quelli spettantigli in

PARm I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

stesso Presidente sulle leggi ai sensi dell'art. 87, terzo comma, della
Costituzione.

Nel quadro dei controlli costituzionalmente necessari. cos� tracciato
non entra dunque l'intervento deMa Corte dei conti mediante visto e registrazione
preventivi.

Del resto questa Corte, con la citata sentenza n. 226 del 1976, affrontando
ex professo il problema dei rapporti fra il detto controllo preventivo
e il sindacato di legittimit� costituzionale, aveva ritenuto che la
Corte dei conti non potesse rifiutare senz'altro il visto e la registrazione
in caso di ravvisate incostituzionalit� -in che sarebbe consistito il
contenuto proprio di un controllo preventivo esteso all'incostituzionalit�
-ma dovesse, in tal caso, promuovere il sindacato mcidentale di
questa Corte.

Ch�, se si pone mente al regime degli atti di normazione primaria
(valore di legge), non pu� non riconoscersi che esso, se non esclude
assolutamente, almeno non implica il controllo preventivo di tali atti
esteso alla . loro legittimit� costituzionale. Anche se un controllo cos�
esteso avrebbe potuto fungere, secondo quanto ritenuto dalla sentenza

n. 226 del 1976 di questa Corte, da strumento del sindacato incidentale
di costituzionalit� sugli atti stessi, fermo restando che, come sopra
osservato, il controllante sarebbe stato tenuto a denunciare a questa
Corte la sospettata incostituzionalit�, e a sospendere la registrazione,
attribuiscono ag1i stessi decreti � valore di legge �. Nel nostro ordinam,ento
costitU2!i.onale l'attribuzione del � valore di legge � ad un atto pu� anche avere
questo preciso significato: che l'atto non sopporta altro controllo, di qualunque
natura, che non sia quello della Corte Costituzionale previsto e regolato dagli
artt. 134 e 136 Cost. nonch� 1 e 2 L. Cost.le n. 1/48.

Quello della Corte Costituzi01?-ale �. infatti un controllo tendenzialmente,
se non necessariamente, esclusivo, come � stato osservato nella sent. n. 73/77
della Corte che ebbe ad escludere fil controllo della Corte dei Conti su atto
normativo della Regione Siciliana proprio rper la ragione che questo � � soggetto
al diverso regime della impugnazione delle leggi .innanzi alfa Corte Costi

tuzionale '"

Il controllo, cos� come finora � stato esercitato da parte delfa Corte dei
Conti sulle leggi delegate) non solo si aggiunge, ma anche male si distingue,
per H contenuto, da quello delLa Corte Costituzionale che, come � sempre stato

osservato gi� con la sentenza n. 3/57, si estende ad ogni profilo di legittimit�
della legge delegata, quindi anche alla sua conformit� alla legge di delegazione
che costituisce anche l'oggetto del controllo esercitato dalla Corte dei Conti.

N� l'elemento distintivo sottolineato nel ricorso -natura preventiva e
necessaria del controllo della Corte dei Conti ed invece successiva ed eventuale
di quello della Corte Costituzionale -sembra decisivo: la Costituzione stessa
ha voluto e riservato un procedimento di controllo preventivo ai soli atti aventi
forza di legge delle Regiorii (art. 127). Non pu� allora essere considerato privo
di significato che analogo controllo preventivo non sia previsto, e perci� si sia
tendenzialmente voluto escludere, per gli atti dello Stato aventi forza di legge.

72 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

senza potere esso stesso rilevare l'incostituzionalit� al fine di negare
fa medesima.

Da quanto detto segue che il conflitto va risolto nel senso di dichiarare
che. spetta al Governo adottare i decreti legge ed i decreti delegati
senza successivamente sottoporli a visto e registrazione della Corte dei
conti.

Tuttavia la Corte non pu� nell'occasione non farsi eco, anche in
considerazione della diffusa preoccupazione per Ja crescente ingovernabilit�
della spesa pubblica, della esigenza che siano introdotti meccanismi

� idonei ad assicurare nel modo pi� efficace la rigorosa osservanza del1'
art. 81 della Costituzione e/o ad ampliare l'accesso al sindacato di
legittimit� costituzionale da parte di questa Corte per violazione dello
stesso art. 81.
Tale preoccupazione del resto � stata espressa sia durante � lavori
preparatori della legge n. 400 del 1988, mediante la presentazione di
numerosi emendamenti, che attraverso la proposizione di autonome
iniziative legislative .dirette ai fini suindicati.
Spetta ovviamente al Parlamento il perseguimento dei fini medesimi
mediante la scelta fra gli strumenti gi� sottoposti, o che saranno

N�, infine, ha rilievo fa considerazione che, escluso il controll� della Cotte
dei Conti, quello deMa Corte Costituzionale sui decreti delegati sarebbe meramente
eventuale, sicch� di fatto ad esso potrebbero sfuggire numerosi decreti. Il rilievo
riguarda in genere tutti gli atti dello Stato aventi forza e valore di legge
e sono note le polemiche insorte sulla idoneit� del sistema regolato dalle nostre
leggi costituzionali per l'accesso alla Corte Costituzionale.

7. -Come si � prima osservato il conflitto sollevato dalla Corte dei Conti
nei confronti dell'art. 16 l. n. 400/88 in quanto investe un atto legislativo � inammissibile:
� allora irrilevante verificare la legittimit� dello stesso articolo in
quanto esclude il controllo della Corte dei Conti sui decreti legge.
Ma per l'ipotesi che il conflitto dovesse ritenersi validamente proposto anche
contro la legge e quindi anche contro il disposto di questa che esclude il controllo
della Corte dei Conti sui decreti Iegge ancora pi� evidente risulterebbe
la sua imfondatezza. Sono stati ricordati gli autori che hanno rilevato l'anomalia
del controllo della Corte dei Conti sui decreti delegati. Ma ancora pi� numerosi,
e costituiscono certamente la' maggioranza della dottrina, gli autori -tra
questi anche coloro che pur ritengono ammissibile, ma non costituzionalmente
necessario, il controllo dei decreti delegati -che hanno rilevato con maggiore
c9pia di argomenti l'anomalia dello stesso controllo nei confronti dei decreti
l�gge.

Oltre alle argomentazioni che prima sono state svolte, � stato ancora osservato
che il controllo della Corte dei Conti � in contrasto con la responsabilit�
attribuita al Governo dal secondo comma dell'art. 77, con l'rgenza che giustifica
l'adozione del decreto legge e con il controllo, sia pure successivo ma necessario
del Parlamento prescritto dall'ultimo comma dello stesso art. 77 �.

GIORGIO AZZARITI

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

sottoposti, al suo esame. Cos� come ad esso spetta la valutazione dell'opportuno
equilibrio fra controllo preventivo e controllo sulla gestione
e/o sui risultati, in vista del quale da pi� parti si auspica la ristrutturazione
delle funzioni della Corte dei conti o il rafforzamento dei suoi
poteri per un pi� efficiente svolgimento del ruolo che alla detta Corte
compete rispetto al controllo politico parlamentare.

CORTE COSTITUZIONALE, 25 luglio 1989, n. 437 .(ord.) -Pres. Saja -
Rel. Caianiello.

Tributi (in genere) Reato di omessa tenuta o conservazione di scrit

tura contabile -Mancata previsione di soglia � Legittimit� costi

tuzionale.

(Cast. art. 3; d.l. 10 luglio 1982 n. 419, art. 1).

Non contrasta con l'art. 3 Cast. la mancata previsione di una soglid
di punibilit� nella fattispecie penale prevista dall'art. 1 comma sesto del

d.l. 10 luglio 1982, n. 429 (1).
(1) La omessa tenuta o conservazione di una o pi� scritture contabili
obbligatorie.
I � libri� o � registri � sono cose dal contenuto complesso, nel senso
che sono predisposti per contenere una pluralit� di annotazioni (alias regi�
strazioni). Occorre distinguere tra la cosa � libro � o � registro � e le annotazioni
che sono invece dichiarazioni individue cosiddette di verit� (o di seienza);
la struttura a �libro � o �registro � vale ad assicurare contestualit� ed
ordine cronologico ad una pluralit� di annotazioni, le quali costituiscono
-esse e non la cosa che le contiene e le veicola -� documenti �. Questi
ultimi dovrebbero valere solp contro colui che li pone in essere; un lavorio
pluridecennale ha tuttavia condotto all'attribuzione di una pi� ampia efficacia�
documentale.
La distinzione tra annotazione-documento e cosa � libro � o �registro �
che la contiene appare di notevole rilievo in sede di lettura dell'art. 1,
comma 6, del D.L. 10 luglio 1982, n. 429. Questa distinzione costituisce il punto
di partenza di un'analisi (pervero non agevole posto che la disposizione �
di non pregevole formulazione); in particolare interessa esaminare quali siano
le � condotte � punibili da essa previste (non anche, ad esempio, quali siano
i soggetti attivi del reato).
Una prima notazione pu� concernere l'inciso � in conformit� dell'art. 22
del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 �, posto che non � mancato chi si �
domandato se esso si riferisca solo alla condotta �non conserva"� La risposta
su questo punto deve essere che l'inciso test� riportato si collega a
tutte le condotte considerate: l'art. 22 richiamato disciplina infatti sia l'ob�
bligo di �tenuta� (nel comma 1, come sostituito dall'art. 42 del D.P .R. 30 dicembre
1980, n. 897) sia l'obbligo di �conservazione� (nei commi 2 e 3).
Del resto se si fosse voluto collegare l'inciso solo al � non conserva � non lo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ritenuto che nel corso di due procedimenti penali entrambi concernenti
l'accertamento del reato di cui all'art. l, sesto comma, del
decreto legge 10 luglio 1982, n. 429 (Norme per ia repressione della evasione
in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto e per agevolare
la definizione delle pendenze in materia tributaria) convertito
in legge 7 agosto 1982, n..516, che sanziona la mancata tenuta o conservazione
delle scritture contabili {obbligatorie ai fini delle imposte sui-redditi
e dell'imposta sul valore aggiunto), il Tribunale di Torino con
due identiche ordinanze (r.o. nn. 79 e 80 del 1989), ha sollevato questione
di legittimit� costituzionale della norma incriminatrice, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione;

si sarebbe scritto come inciso. Va anche considerato che la disposizione in

esame ha un precedente nell'art. 51, commi 2 e 3 del D.P.R. n. 600 del 1973

(nel c:Omma 33 si legge: � ... tenuti in conformit� alle di51Posizioni ... �); altro

precedente � l'art. 45, comma 2 del D.P.R. n. 633 del 1972, ed ivi si legge: � ... non

tengono i registri in conformit� alle disposizioni ... "�

Delle pi� condotte menzionate dalla norma in esame, non crea difficolt�

interpretative quella descritta dalle parole �.non conserva�. Il concetto di

omessa conservazione del � libro " o � registro ,. chiaramente si riferisce alla

cosa-veicolo delle annotazioni e risulta ben definibile integrando la norma

penale con quelle extrapenali (tributarie e/o civilistiche).

S pure indubbio che l'omessa tenuta e/o omessa conservazione anche

di uno solo dei pi� �libri " o � reg.istri ,. prescritti costituisce il reato in que

stione; e che l'omessa tenuta si realiizza nel momento stesso in cui sorge l'ob

bligo di tenuta del �libro � o � registro "�

Difficolt� interpretative �si hanno invece per le parole �non tiene �, sia

isolatamente considerate sia in collegamento con le parole � in conformit�

all'art. 22 ... "� S indubbio che siano represse penalmente l'omessa tenuta nel

senso di omesso impianto di un � libro " o � registro" (sia nel senso di man�

canza totale e per cos� dire fisica di esso, sia nel senso dell'assenza delle

necessarie numerazione, bollatura e vidimazione) e la tenuta irregolare perch�

non osservante quanto disposto nell'art. 2219 del codice civile (con esclu

sione delle inosservanze minori e cio� non tali da pregiudicare la funzione

assegnata a �libri� e �registri�).

Pu� anche ritenersi palese -che all'omesso imptanto della cosa-veicolo

debba equipararsi il caso del � libro " o � registro � regolarmente impiantato

ma lasciato �in bianco � od anche' utilizzato solo per sporadiche e non impor

tanti annotazioni (per il che il � libro ,. o � registro � risulta privato della
� stessa sua ragion d'essere).

La difficolt� interpretativa insorge sul punto se l'omessa annotazione

su un � libro ,. o � registro � di singoli atti od operazioni esuli o meno dalla

previsione della disposizione penale in esame. Sono state sostenute pi� inter�

pretazioni, una delle quali collegata con l'art. 39, comma 2, lettera d) del

D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 e con l'art. 55, comma 2, n. 3) del D.P.R.
26 ottobre 1972, n. 633 (entrambi tali commi parlano di �inattendibilit� � delle
scritture).
In ordine a quest'ultima interpretazione, occorre osservare che deve
escludersi qualsiasi collegamento tra illecito penale di che trattasi ed accer

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

che la disposizione impugnata viene censurata nella parte in cui,
punendo la mancata annotazione nelle scritture contabili -obbligatorie
ai fini dell'imposta sul valore aggiunto -anche degli atti di acquisto
{fatture ricevute) indipendentemente da una soglia quantitativa di
punibilit�, determinerebbe un'ingiustificata disparit� di trattamento rispetto
a quanto prevede invece il secondo comma, n. 1 {rectius n. 2) della
medesima disposizione che sanziona penalmente l'omessa annotazione
degli atti di cessione (fatture emesse) solo quando il loro ammontare
complessivo superi i 50 milioni di lire, e la percentuale del 2 % dei corrispettivi
risultanti dall'ultima dichiarazione presentata; (omissis)

tamento e e:x:tracontabile ,. previsto dai citati commi degli artt. 39 e 55. Spesso
in gergo, per indicare l'accertamento e extracontabile ,. si parla di accertamento
� sintetico,., ma l'espressione � inesatta ed ingannevole, posto che
e sintetico,. � solo l'accertamento del reddito complessivo effettuato ai sensi
dell'art. 38, comma 4, del D.P .R. n. 600 del 1973 (" sintetico � � termine antitetico
ad � analitico ,., , mentre " induttivo � alias indiziario � termine antitetico a
� documentale�; un accertamento analitico pu� dunque ben essere induttivo

o anche induttivo, anzi normalmente lo �, raramente una documentazione
essendo completa e comunque essendo ineliminabile in sede amministrativa
ed in sede giudiziaria al momento della lettura ed interpretazione di quanto
documentato).
La ragione della ferma opposizione ad un collegamento tra illecito penale
de quo ed accertamento " extracontabile � � palese: occorre assolutamente
evitare che la sentenza penale per il reato in questione divenga di fatto una
sorta di � pregiudiziale� rispetto alla legittimit� o meno dell'utilizzazione dello
strumento dell'accertamento � extracontabile "� Il legislatore si � sforzato di
separare, per , quanto possibile, processo penale e procedimento di accertamento
tributario (con eventuale seguito dinanzi alla giurisdizione tributaria).

Esclusa l'interpretazione test� esaminata, riman~ da individuare una � misura,.
che non sia n� restrittiva al punto da consentire un'elusione del precetto
penale ed un sacrificio del bene giuridico da esso tutelato, n� estensiva
al punto da ravvisare il reato ogniqualvolta sia omessa una singola annotazione
(ancorch� di modesta importanza economica).

Nel reperire questa � misura � occorre aver presenti anche altri dati
normativi. Anzitutto, lo stesso art. 1 del D.L. n. 429 del 1982, il quale prevede,
come autonoma fattispecie, l'omessa (e la infedele) annotazione delle cessioni
di beni e delle prestazioni di servizi, ossia delle operazioni per cos� dire
� attive �; e appare arduo ritenere che il reato di cui al comma 6 assorba
quelli previsti nel comma 2. Ora, se � ben vero che non possano configurarsi
due diverse nozioni di �tenuta,. a seconda che si tratta di registro Iva delle
fatture o dei corrispettivi oppure invece di registro Iva degli acquisti, � per�
anche vero che la fattispecie penale prevista dal comma 6 � diversa per oggetto
giuridico (bene tutelato) e per riferimento temporale -come tra breve si
dir� -rispetto alle fattispecie di omessa annotazione di corrispettivi e di
omessa fatturazione.

Occorre inoltre tener conto dell'art. 1, comma 26 del DL. 19 dicembre
1984, n. 853 (convertito nella legge 17 febbraio 1985, n. 17) che reprime
penalmente l'effettuazione di � acquisti senza applicazione dell'imposta � (sul
valore aggiunto); e ci� in considerazione della oggettiva pericolosit� fiscale

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

che la norma impugnata non esclude interpretazioni tali da fasciare
al giudice di merito un certo margine di apprezzamento nel limitarne
l'applicazione a quelle sole fattispecie omissive che, per entit� e natura,
siano effettivamente in gr�do di ledere la funzione stessa della
scrittura, preordinata alla ricostruzione della situazione patrimoniale e
del giro di affari del contribuente;

che pertanto, sotto tale aspetto, ,la mancata previ.s10ne in astratto
di una soglia di punibilit�, non comportando l'automatica e necessaria .
incriminazione di fattispecie oculi inoffensive, non appare di per s�

del regime forfettario, che elimina il meccanismo di auto-sanzione dell'omessa
annotazione degli acquisti, e quindi incentiva l'evasione dall'Iva, come l'esperienza
a consuntivo dei 4 anni di applicazione del predetto DL. ha confermato.
Questa speciale �previsione penale sarebbe stata meno indispensabile, ove alla
disposizione ora in esame fosse da attribuirsi una portata molto ampia . e
comprensiva di ogni omessa annotazione.

D'altro canto va per� osservato che nello stesso DL. n. 853 del 1984
(cosiddetto Visentini-ter) v'� anche un dato che potrebbe essere reputato
di segno opposto, all'art. 3, comma 5, ove la �incompletezza del repertorio
della clientela ovvero delle scritture di cui al comma precedente � � trattata
alla stregua di una � omessa tenuta �.

Nel senso di una interpretazione rigorosa, altro dato normativo di rilievo
� l'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 22, esplicitamente richiamato nell'inciso
dianzi esaminato; ivi � stabilito che le �registrazioni� (alias, annotazioni)
nelle scritture cronologiche ed in quelle di magazzino � devono essere eseguite
non oltre sessanta giorni �. La tempestivit� delle annotazioni � dunque una
delle prescrizioni da osservare perch� si abbia regolare � tenuta �; il che sta
ad indicare che la � tenuta � certamente non si esaurisce nel mero impianto
della cosa-veicolo, ma comprende anche l'esecuzione delle annotazioni all'interno
dell'anzidetta cosa (quanto meno ogni qualvolta si tratti di scritture
cronologiche o di magazzino).

Quest'ultima considerazione parrebbe decisiva, almeno sul piano della
ermeneutica giuridica, nel senso di un'interpretazione � rigorosa � della disposizione.
Tuttavia essa va oltre misura (cfr. art. 51, comma 5, del D.P.R. n. 600
citato ed art. 45, comma 3, ultimo periodo, D.P.R. n. 633 citato), perch� finisce
per far operare il comma 6 in esame anche per illeciti di �scarsa rilevanza �
e cio� in presenza di sporadiche e poco importanti (in termini di importo)
omesse annotazioni, con un appesantimento della repressione penale (e del
lavoro dei giudici) che sembra andare oltre la volont� del legislatore.

La � misura � da adottarsi potreb~e essere recepita dagli artt. 216, comma
l, n. 2) e 217, comma 2, legge fallimentare (bancarotta cosiddetta documentale,
fraudolenta o semplice). Appare indubbio che costituisca il reato ex
art. 1, comma 6, in esame l'aver tenuto uno o pi� libri o registri �in modo
da non rendere possibile la ricostruzione del patrimonio o del movimento degli
affari� (art. 216 citato); e deve ritenersi che parimenti costituisca l'anzidetto
reato l'aver tenuto libri o registri �in maniera irregolare o incompleta� (art. 217
citato). Ovviamente, nell'ambito tributario occorre tener presente che la tenuta
di '1ibri e registri � obbligatoria anche per professionisti e artisti.

L'interpretazione qui prospettata (che consente di utilizzare l'ampia ela

borazione giurisprudenziale formatasi in relazione alla legge fallimentare) indi

PARm I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

irragionevole e ci� in conformit� a quanto gi� affermato da questa
Corte nella sentenza n. 62 del 1986, non essendo il �legislatore obbligato
a prevedere in ogni norma la soglia del penalmente rilevante, e
potendo invece tale limite essere individuato in via interpretativa dal
giudice di merito in base al principio di offensivit�, che costituisce
ormai un canone unanimemente accettato (punto 5 della motivazione);

che per quanto attiene alla lamentata disparit� di trattamento rispetto
alla disciplina sanzionatoria prevista per '1a omessa annotazione
delle cessioni di beni (art. 1: secondo �comma, n. 2 decreto legge n. 429
del 1982) non pu� che ribadirsi quanto gi� costantemente affermato

vidua l'oggetto giuridico della figura cnmmosa in esame nell'interesse del
Fisco alla conoscenza (cosiddetta ostensibilit�) dell'attivit� del contribuente

(in arg. tra le pi� recenti cfr. Cass., 22 dicembre 1978, in � Riv. pen. �, 1979,
329; 12 dicembre 1980, ivi, 1981, 282; 30 ottobre 1984, ivi, 1985, 611; in� particolare,
per l'art. 217, legge fallimentare, cfr. Corte Cost., 29 aprile 1975, n. 93, 28 maggio
1984, in � Riv. pen. �, 1985, 382).

A questo punto parrebbe palese che la fattispecie penale di � omessa tenuta...
in conformit� all'art. 22... � possa in astratto risultare configurata -alternativamente
-come:

1) includente soltanto l'omesso impianto e condotte equivalenti (libro

o registro lasciato � in bianco �, o contenente solo sporadiche e non significative
annotazioni);
2) includente i casi test� indicati sub 1), ed inoltre i casi in cui uno o
pi� libri o registri siano tenuti � in modo da non rendere possibile la ricostruzione
del patrimonio o del movimento degli affari� (art. 216 citato);

3) includente i casi test� indicati sub 1) e sub 2), ed inoltre i casi nei
quali uno o pi� libri sono tenuti � in maniera irregolare o incompleta �
(art. 217 citato); e

4) includenti i casi test� indicati sub 1), sub 2) e sub 3), ed inoltre i
casi nei quali in uno o pi� libri sono omesse annotazioni, purch� di non
� scarsa rilevanza �.

Parrebbero da scartare le interpretazioni indicate sub 1) e sub 4), anche
perch� i lavori preparatori delle norme poi trasfuse nel D.L. n. 429 del 1982
hanno considerato proprio la legge fallimentare (cosa che si rileva pure da
altre disposizioni). Comunque, per evitare la repressione penale non � sufficiente
impiantare formalmente i � libri� e � registri � prescritti, ma occorre
anche annotare in essi un complesso di atti e operazioni tale da assicurare
una � visione d'insieme � sufficientemente illuminante circa i volumi di acquisti,
di affari, di ricavi, ecc.

L'adozione di una siffatta � misura � rende superflua la previsione di
� soglie � quantitative determinate, come invece ipotizzato nelle ordinanze di
rimessione. Del resto, mentre le � soglie � previste negli altri commi dello
stesso art. 1 sono riferite ad uno specifico periodo di imposta (per solito,
ad uno specifico anno solare), il reato di cl:~ qui trattasi prescinde da tale
riferimento temporale; inoltre, come accennato, il reato in questione salvaguarda
un bene giuridico diverso, non l'emersione dei fatturati e/o dei corrispettivi,
ma la cosiddetta � ostensibilit� � dell'attivit� (di impresa o di esercizio
di arte o professione). Il che rileva anche ai fini del concorso dei reati previsti

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

dalla giurisprudenza di questa Corte e cio� che le scelte discrezionali

del legislatore in materia di sanzioni penali non sono sindacabili nel \:i

giudizio di costituzionalit� salvo il Hmite della ragionevolezza (v. da
ultimo ord. n. 376 del 1989);
che ta:le Jimite in relazione alle fattispecie poste a raffronto dal

I giudice a quo, non risulta violato, trattandosi di norme che perseguono
finalit� diverse, specie sotto il profilo degli eventuali controlli incro

I ciati, e che sanzionano comportamenti fra loro non omogenei rispetto
al pericolo di un'evasione fiscale.

dallo stesso art. 1 del D.L. n. 429 del 1982, ed � confermato dall'ampia discrezionalit�
attribuita al giudice nella determinazione della pena.

Ovviamente, la � misura " qui indicata comporta apprezzamenti caso per
caso, che per� possono essere fatti anche dai funzionari o militari tenuti al
dovere di rapporto penale, senza necessit� di inzavorrare le Procure della
Repubblica di rapporti inviati solo �per scarico di responsabilit� '"�

Giova comunque segnalare che � pi� difficile scoprire l'omessa registrazione
di fatture ricevute che l'omessa registrazione di fatture emesse. Per queste
ultime pu� essere sufficiente l'ispezione nell'azienda del contribuente cedente
(o prestatore di servdzi); per le prime occorre invece procedere a pi� controlli
incrociati, per solito in luoghi diversi dal territorio nazionale, ch� la contabilit�
del solo cessionario (o committente) pu� apparire completa e formalmente regolare
pur in presenza dell'illecita omissione. Il che conferma vieppi� la non
razionalit� di una pura e semplice trasposizione deHe � soglie "� quale immaginata
nell'ordinanza di rimessione.

FRANCO FAVARA

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE

Le sentenze della Corte di giustizia delle Comunit� europee nel 1989 In
cause alle quali ha partecipato l'Italia.

Nel corso dell'anno 1989 la Corte di giustizia delle Comnnit� europee ha
emesso 154 sentenze (escluse quelle in cause di persona[e): 30 di esse sono
state pronnnciate in cause alle quali ha partecipato l'Italia (9 su ricorsi
diretti della Commissione C.E. contro l'Italia, 2 su ricorsi diretti dell'Italia
contro la Commissione, 1 su ricorso della Commissione contro il Consiglio
con intervento dell'Italia, 18 su domande pregiudiziali ai sensi dell'art. 177
del Trattato CEE o del protocollo 3 giugno 1971 concernente l'interpretazione
della convenzione di Bruxelles 27 settembre 1968 sulla competenza giurisdizionale
e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. Numerose
altre �ause alle quali l'Italia aveva partecipato hanno trovato una soluzione
stragiudiziale e conseguentemente sono state cancellate dal ruolo della Corte.

Oltre quelle pubblicate in questo numero della Rassegna, le sentenze
emesse nelle cause � alle quali ha partecipato l'Italia sono state le seguenti:

-2 febbraio 1989, nella causa 353/87, Commissione c. Italia, con la quale
la Corte ha dichiarato che �la Repubblica italiana, non avendo emanato nel
termine prescritto le disposizioni necessarie per l'attuazione della decima
direttiva del Consiglio 31 luglio 1984, n. 84/386/CEE, in materia d'armonizza�
zione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra
d'affari, che modifica la direttiva n. 77/388/CEE -applicazione dell'imposta
sul valore aggiunto alle locazioni di beni mobili materiali, -� venuta meno
agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE "�

-14 febbraio 1989, nella causa 13/88, Knockel, dove � stato dichiarato
che � l'art. 4, n. 3, del regolamento della Commissione 10 luglio 1986, n. 2169,
che fissa le modalit� di controllo e di pagamento delle restituzii;mi alla produzione
nel settore dei cereali e del riso, pu� validamente far dipendere la con�
cessione delle restituzioni alla produzione da nna dichiarazione, fatta dal
produttore, che indica che l'amido e la fecola da utilizzare non � stata prodotta
da una materia prima diversa dal granoturco, il grano, il riso o le
patate,.,

-15 febbraio 1989, nella causa 32/88, Six Construction Ltd, con la quale,
in relazione alla convenzione di Bruxelles sulla competenza giurisdizionale e
l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale 27 settembre 1968,
� stato stabilito che: 1) L'art. 5 n. 1 della convenzione stessa �va interpretato
nel senso che, in materia di contratti di lavoro, l'obbllgazione da prendere in
considerazione � quella che caratterizza tali contratti, in particolare quella di
effettuare l'attivit� convenuta�; 2) �Quando, in materia di contratto di lavoro,
l'obbligo del lavoratore di effettuare l'attivit� convenuta � stato e dev'essere
adempiuto al di fuori del territorio degli Stati contraenti, l'art. 5, n. 1, della
Convenzione non pu� trovare applicazione; la competenza del giudice si
determina in tal caso, in fnnzione del luogo del domicilio del convenuto, in
conformit� dell'art. 2 della convenzione �.

-21 febbraio 1989, nella causa 203/87, Commissione c. Italia, con la quale

la Corte ha dichiarato che � la Repubblica italiana, concedendo, per il periodo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

compreso tra il 1� gennaio 1984 e il 31 dicembre 1988, un'esenzione dall'imposta
sul valore aggiunto, con rimborso delle imposte versate nello stadio precedente,
per talune operazioni effettuate nei confronti delle vittime del terremoto
in Campania e in Basilicata, ha contravvenuto alle disposizioni dell'art. 2
della stessa direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, n. 77/388, in materia di
armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla
cifra d'affari -sistema comune d'imposta sul valore aggiunto: base imponibile
uniforme �.

-2 marzo 1989, nella causa 359/87, Pinna, dove, in tema di libera circolazione
dei lavoratori -previdenza sociale, � stato statuito che � finch� il Consiglio
non ha adottato nuove norme in conformit� all'art. 51 del Trattato CEE,
la dichiarazione di invalidit� dell'art. 73, n. 2, del regolamento n. 1408/71 comporta
la generalizzazione del sistema di versamento delle prestazioni familiari
definito all'art. 73, n. 1, dello stesso regolamento�.

-14 marzo 1989, nella causa 1/88, Baldi, con la quale, ancora in tema di
libera circolazione dei lavoratori-previdenza sociale, � stato statuito che:
� 1) L'art. 78, n. 2 del regolamento n. 1408/71 riguarda solo il caso deH'orfano
il cui genitore deceduto avesse personalmente la qualit� di lavoratore subordinato;
2) Dall'art. 73 del regolamento n. 1408/71 risulta che un lavoratore,
finch� rimane sottoposto alla legislazione sociale di uno Stato membro, ha
diritto, per i familiari che risiedono nel territorio di un altro Stato membro,
alle prestazioni familiari contemplate dalla normativa del primo Stato, come
se risiedessero sul territorio di quest'ultimo; 3) Se nei casi di cui all'art. 77,

n. 2, lett. a) e n. 2, lett. b), sub i), del regolamento n. 1408/71, l'importo delle
prestazioni fornite dallo Stato di residenza � inferiore a quello delle prestazioni
concesse dall'altro Stato debitore, il lavoratore conserva il beneficio
dell'importo pi� elevato e il diritto a percepire, a carico dell'istituto di previdenza
sociale competente di quest'ultimo Stato, un complemento di prestazioni
fornite dallo Stato di residenza e qu,ello delle prestazioni previste dall'altro
Stato debitore per i titolari di una pensione d'invalidit�, maggiorate
se �lel caso del complemento stabilito dalla normativa di quest'ultimo Stato
per i figli di tali titolari�.
-27 aprile 1989, nella causa 324/87, Commissione c. Italia, dove la Corte
ha dichiarato che, �non avendo emanato nel termine prescritto tutte le
disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 7 febbraio
1983, n. 83/91, che modifica la direttiva n. 72/462, relativa a problemi sanitari
e di poliz..ia sanitaria all'importazione di animali della specie bovina e suina
e di carni fresche provenienti da paesi terzi, e la direttiva n. 77/96, riguardante
la ricerca delle trichine all'importazione da paesi terzi di carni fresche provenienti
da animali domestici della specie suina, la Repubblica italiana � venuta
meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE �.

-25 maggio 1989, nella causa 15/88, Maxi Di, con la quale, in tema di
imposizione indiretta sulla raccolta di capitali, � stato precisato che � l'art. 11
della direttiva t. 69/335 deve essere interpretato nel senso che uno Stato
membro non pu� esigere dalle societ� di capitali ai sensi dell'art. 3 della
direttiva, in occasione di un prestito obbligazionario, operazione menzionata
dall'art. 11 della direttiva medesima, tributi diversi da quelli previsti dall'art. 12
della direttiva�.

-30 maggio 1989, nella causa 355/87, Commissione c. Consiglio delle C. E.,
con intervento dell'Italia, con la quale � stato respinto il ricorso della Commissione
diretto contro l'annullamento della decisione del Consiglio n. 87/475/

PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

CEE, che aveva conferito all'Italia un'autorizzazione incondizionata a ratificare
un accordo di ripartizione di carichi, in tema di trasporti marittimi, negoziato
con l'Algeria.

-11 luglio 1989, nella causa 195/87, Cehave, con la quale � stato dichiarato
che: � 1) L'art. 2, n. 1 del regolamento della Commissione 30 giugno
1986, n. 2040, va interpretato nel senso che il prelievo di corresponsabilit� nel
settore dei cereali dev'essere calcolato sulla base del tasso di conversione
agricolo che si applica nello Stato membro sul cui territorio viene effettuata
la prima trasfoI1IIlazione dei cereali; 2) Il combinato disposto dell'art. 4,

n. 6, del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, come modificato
dal regolamento del Consiglio 23 maggio 1986, n. 1579, e dell'art. 5, n. 1, del
regolamento della Commissione 30 giugno 1986, n. 2040, va interpretato nel
senso che gli operatori che effettuano la prima trasformazione d�i cereali
devono trasferire successivamente sui loro fornitori l'eventuale differenza
positiva o negativa tra il prelievo di corresponsabilit� da essi dovuto e la
riduzione che � stata loro concessa dai fornitori a titolo di tale prelievo;
3) dall'esame della normativa di cui trattasi non � risultato alcun elemento
che possa pregiudicarne la validit� "�
-13 luglio 1989, nella causa 395/87, Tournier e, con la stessa data, nelle
cause riunite 110, 241 e 242/88, Lucazeau, con le quali � stato statuito, in
tema di concorrenza-diritti d'autore, che: � 1) Gli artt. 30 e 59 del Trattato
CEE vanno interpretati nel senso che non ostano all'applicazione di una
normativa nazionale che consideri come una violazione del diritto d'autore
l'esecuzione pubblica, senza pagamento di compensi, di opere musicali protette
mediante supporti del suono, qualora dei compensi siano gi� stati
versati all'autore per la riprodumone dell'opera in un altro Stato membro;
2) L'art. 85 del Trattato CEE va interpretato nel senso che vieta qualsiasi
pratica concordata tra societ� nazionali di gestione di diritti d'autore degli
Stati membri che ha per oggetto o per effetto che ogni societ� rifiuti
l'accesso diretto al suo repertorio agli utilizzatori stabiliti in un altro Stato
membro. Spetta ai giudici nazionali determinare se un accordo a tal fine
vi sia effettivamente stato tra queste societ� di gestione; 3) Il fatto che
una societ� nazionale di gestione di diritti d'autore in materia musicale rifiuti
l'accesso degli utilizzatori di musica registrata al solo repertorio straniero
che essa rappresenta ha per oggetto o per effetto di restringere la concorrenza
sul mercato comune solo se l'accesso ad una parte del repertorio
protetto poteva interamente salvaguardare gli interessi degli autori, compositori
ed editori di musica senza pertanto aumentare le spese attinenti alla
gestione e dei contratti e della sorveglianza dell'utilizzo delle opere musicali
protette. L'art. 86 del Trattato CEE va interpretato nel senso che una
societ� nazionale di gestione di diritti d'autore che si trovi in posizione
dominante su una parte sostanziale del mercato comune impone condizioni
di transazione inique quando i compensi che essa applica alle discoteche
sono sensibilmente pi� elevati di quelli praticati negli altri Stati membri, in
quanto il confronto delle nuove tariffe � stato effettuato su una base omogenea.
Cos� non � se la societ� di diritti d'autore di cui trattasi poteva
giustificare una tale differenza basandosi su divergenze obiettive e pertinenti
tra la gestione dei diritti d'autore nello Stato membro interessato e quella
negli altri Stati membri"�

-13 luglio 1989, nella causa 214/88, Finanze c. Politi, con la quale la
Corte ha dichiarato che � il combinato disposto dell'art. 9 della direttiva

n. 64/433 e dell'art. 17, n. 2, del regolamento n. 121/67, costituisce una deroga,

82 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

per quanto riguarda i controlli sanitari e di polizia sanitaria sulle carni

.suine, fresche, refrigerate o congelate, in provenienza da paesi terzi, al
divieto di riscuotere diritti di controllo sanitario, e ci� nella misura necessaria
a garantire un trattamento non discriminatorio degli operatori economici,
che, effettuando scambi intracomunitari di carni fresche, sono a
questo titolo sottoposti al pagamento di diritti di controllo sanitario nello
Stato membro esportatore, e di coloro che importano da paesi terzi, a
condizione che tali diritti non superino il costo effettivo del controllo "�

-17 ottobre 1989, nella causa 109/88, Handels, con la quale la Corte -precisato
pregiudizialmente che un tribunale arbitrale di categoria, la cui competenza
e la cui composizione non dipendono dall'accordo delle parti e che
dirime la lite in ultimo grado, deve essere considerato come una giurisdizione
di uno Stato membro ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE -sui
singoli quesiti posti da tale triblll!ale ha dichiarato che � la direttiva del
Consiglio 10 febbraio 1975, n. 75/117, sul ravvicinamento delle legislazioni degli
Stati membri relative all'applicazione del principio della parit� delle retribuzioni
tra i lavoratori di sesso maschile e femminile va interpretata nel
senso che: 1) Quando un'impresa applica un sistema di retribuzione caratterizzato
da una mancanza totale di trasparenza, il datore di lavoro ha l'onere
di provare che la sua prassi salariale non � discriminatoria, dal momento
che il lavoratore di sesso femminile dimostra, relativamente ad un numero
rilevante di lavoratori dipendenti, che la retribuzione media dei lavoratori
di sesso femminile � inferiore a quella dei lavoratori di sesso maschile;
2) Quando risulta che l'applicazione dei criteri di maggiorazione quali la
flessibilit�, la formazione professionale o l'anzianit� del lavoratore sfavorisce
sistematicamente i lavoratori di sesso femminile, -il datore di lavoro pu�
giustificare il ricorso al criterio della flessibilit� se esso viene inteso nel
senso che riguarda l'adattabilit� ad orari e luoghi di lavoro variabili, dimostrando
che tale adattabilit� riveste importanza .per l'esecuzione di compiti
specifici che sono affidati al lavoratore, ma non se tale criterio viene inteso
nel senso che riguarda la qualit� del lavoro svolto dal lavoratore; -il datore
di lavoro pu� giustificare il ricorso al criterio della formazione professionale
dimostrando che tale formazione riveste importanza per l'esecuzione di compiti
specifici che sono affidati al lavoratore; -il datore di lavoro non deve
specificamente giustificare il ricorso al criterio dell'anzianit�"�

-17 ottobre 1989, nelle cause riunite 231/87 e 121/87, Comune di Carpeneto
Piacentino e Comune di Rivergaro, con la quale, in tema di imposta sul
valore aggiunto, la Corte ha dichiarato che: �1) L'art. n. 5, 1� comma,
della sesta direttiva IVA n. 77/388/CEE va interpretato nel senso che le
attivit� esercitate 'in quanto pubbliche autorit�' ai sensi di tale norma sono
quelle svolte dagli enti di diritto pubblico nell'ambito del regime giuridico
loro proprio, escluse le attivit� da ess.i svolte in forza dello stesso regime
cui sono sottoposti gli operatori economici privati. Spetta a ciascuno Stato
membro scegliere la tecnica normativa pi� consona per trasporre nel diritto
nazionale il principio del non assoggettamento sancito da detta norma.
2) L'art. 4, n. 5, 2� comma, della sesta direttiva va interpretato nel senso
che gli Stati membri sono tenuti a garantire l'assoggettamento degli enti
di diritto pubblico per le attivit� che esercitano in quanto pubblica aumrit�
allorch� tali attivit� possono essere del pari esercitate da privati in concor~
renza con essi e qualora il loro non assoggettamento sia atto a provocare

distorsioni di concorrenza di una certa importanza, ma non hanno l'obbligo

di recepire letteralmente tale criterio nel loro diritto nazionale, n� di pre-

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

cisare limiti quantitativi di non assoggettamento; 3) L'art. 4, n. 5, 3� comma,
della sesta direttiva va interpretato nel senso che non impone agli Stati
membri l'obbligo di recepire nella loro normativa tributaria il criterio del
carattere non trascurabile, inteso come condizione per l'assoggettamento delle
atitivit� elencate all'allegato D; 4). Un ente di diritto pubblico pu� invocare
l'art. 4, n. 5, della sesta direttiva per opporsi all'applicazione di una disposizione
nazionale che sancisca il suo assoggettamento all'IVA per un'attivit�,
svolta in quanto pubblica autorit�, che non sia elencata nell'allegato D della
sesta direttiva, e il cui non assoggettamento non sia atto a provocare distorsioni
di concorrenza di una certa importanza '"

-19 ottobre 1989, causa 142/88, Hoesch-Bergrohr, con la quale in
tema di politica commerciale, la Corte ha dichiarato che: � 1) L'art. 5 del
regolamento del Consiglio 9 gennaio 1985, n. 60, relativo alle restrizioni
all'esportazione di tubi d'acciaio verso gli Stati Uniti d'America, va interpretato
nel senso che l'espressione 'nuovi produttori di tubi d'acciaio' comprende
le imprese che, pur avendo prodotto precedentemente tubi d'acciaio e pur
conservando la loro forma giuridica e la loro denominazione sociale, hanno
subito una trasformazione sul piano economico che ha portato la creazione
di un nuovo stabilimento dotato di una notevole capacit� produttiva, in
particolare quando in tale stabilimento si fabbrica un nuovo prodotto che
non era gi� stato fabbricato dall'impresa; 2) Un'impresa riconosciuta come
'nuovo produttore' ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 60/85, deve
poter beneficiare di una proporzione adeguata delle licenze d'esportazione
disponibili, nel rispetto dei criteri che figurano in tale norma. In particolare,
� necessario che le autorit� degli Stati membri incaricate di determinare
la rilevanza di ciascuno di questi vari criteri, tengano conto della capacit�
produttiva del nuovo produttore e del suo potenziale di esportazione, e gli
consentano un accesso reale al mercato americano dei tubi d'acciaio; 3) Le
autorit� tedesche erano autorizzate dal regolamento n. 60/85, senza esservi
tuttavia obbligate, ad assegnare all'impresa Hoesch una quantit� speciale di
tubi di acciaio prelevata sulla quota nazionale di esportazione del 2,82 %
�lel consumo apparente degli Stati Uniti �.

-19 ottobre 1989, nelle cause riunite 258, 337 e 338/87, Italia c. Commissione,
con la quale la Corte ha respinto i ricorsi italiani, in tema di
liquidazione dei conti FEOGA per gli esercizi 1983, 1984 e 1985, confermando
cos� la non imputabilit� al FEOGA di alcune spese relative a vendita di
latte scremato in polvere di ammasso pubblico, alla trasformazione delle
arance e dei limoni, al premio speciale di riporto nel settore della pesca.

-23 novembre 1989, nella causa 150/88, Firma 4711, con la quale la
Corte -dopo aver precisato che essa pu� fornire gli elementi interpretativi
del diritto comunitario che consentiranno al giudice nazionale di risolvere
il problema giuridico di cui si trova adito anche qualora si tratti della

valutazione della compatibilit� con il diritto comunitaro delle disposizioni
di uno Stato membro diverso da quello del giudice del rinvio -ha dichiarato,
in relazione ai quesiti posti, che: � 1) L'art. 6, n. 2, della direttiva
del Consiglio n. 76/768, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli
Stati membri relative ai prodotti cosmetici, osta a che una normativa nazionale
prescriva l'indicazione dei dati qualitativi e quantitativi delle sostanze
menzionate sull'imballaggio, nella pubblicit� o nella denominazione dei prodotti
cosmetici contemplati dalla direttiva; 2) L'art. 6, n. ~. lett.� a), della
succitata direttiva vieta ad uno Stato membro di prescrivere, nel caso dei
prodotti cosmetici importati, fabbricati da un produttore stabilito nella

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Comunit�, che il nome dell'impresa stabilita e responsabile dello smercio
in tale Stato membro figuri sugli imballaggi, sui recipienti o etichette dei
prodotti"�

-5 dicembre 1989, m.J.a causa 3/88, Commissione c. Italia con la quale
la Corte, in tema di appalti pubblici di forniture nel settore dell'informatica,
ha dichiarato che � avendo riservato alle sol.e societ� a prevalente o totale
partecipazione statale o pubblica, diretta o indiretta, la possibilit� di concludere
convenzioni per la realizzazione dei sistemi informativi per conto
della pubblica amministrazione, la Repubblica italiana � venuta meno agli
obblighi che le incombono in forza degli artt. 52 e 59 del Trattato CEE
nonch� della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/62�.

-12 dicembre 1989, nella causa 265/88, Messner, dove la Corte ha dichiarato
che � il comportamento di uno Stato membro, il quale imponga ai
cittadini degli altri Stati membri che esercitano il diritto al.la libera circolazione
l'obbligo, munito di sanzione penale in caso di inosservanza, di effettuare
una dichiarazione di soggiorno entro tre giorni a decorrere dall'ingresso
nel territorio, non � compatibile con le norme del diritto comunitario relative
al.la libera circolazione delle persone "� �

-14 dicembre 1989, nel.la causa 3/87, The Queen c. Agegate Ltd., dove
la Corte ha precisato (con riferimento alla questione sulla quale soltanto
aveva presentato osservazioni il Governo italiano) che la nozione comunitaria
di lavoratore deve essere definita secondo criteri obiettivi che caratterizzano
il rapporto di lavoro in considerazione dei diritti e dei doveri degli
interessati e che quindi, dato che la caratteristica sostanziale del rapporto
di lavoro � la circostanza che una persona svolge, durante un certo periodo
di tempo, a favore di un'altra e sotto la direzione di questa, prestazioni
in compenso delle quali riscuote una retribuzione, il sol.o fatto che detta
retribuzione sia � qJla parte � e che sia eventualmente calcolata su una
base collettiva, non � tale da escludere la qualit� di lavoratore del.la persona
cos� come retribuita.

O. F.
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen., 2 febbraio
1989, nella causa 22/87 � Pres. Due � Avv. Gen. Lenz � Commissione
della C. E. (ag. Traversa) c. Repubblica italiana (avv. Stato
Fiumara).

Comunit� europee -Inadempiinento cli uno Stato -Mancata attuazione
della direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, n. 80/987/CEE � Tutela
dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro.
(Direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, n. 80/987/CEE; legge 29 maggio 1982, n. 297;

legge 29 maggio 1975, n. 164; art. 2120 cod. civ.).

Non avendo emanato nei termini prescritti i provvedimenti necessari
a conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 20 ottobre
1980, n. 80/987, concernente il ravvicinamento delle iegislazioni degli
Stati membri relativi alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di
insolvenza del datore di lavoro -in particolare alle disposizioni concernenti
l'istituzione di organismi di garanzia atti ad assicurare ai la

PARTB I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

voratori il pagamento delle spettanze risultanti da contratti di lavoro
(artt. 3 e 5), la garanzia delle prestazioni dovute ai lavoratori in forza
dei regimi previdenziali obbligatori (art. 7) e la garanzia delle prestazioni
pensionistiche di vecchiaia previste dai regimi integrativi prof essionali
o interprofessionali (art. 8) -, la Repubblica italiana � venuta
meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE (1).

(omissis) 1. -Con atto introduttivo depositato nella cancelleria
della Corte il 28 gennaio 1987, la Commissione delle Comunit� Europee
ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso volto a
far dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo emanato nei ter~
mini prescritti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni
della direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, n. 80/987, concernente
il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative
alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore
di lavoro (G. U. n. L 283, pag. 23), � venuta meno agli obblighi che le
incombono in forza del Trattato CEE.

2. -La Commissione formula pi� in particolare tre censure relative
all'inadempimento degli obblighi derivanti dagli artt. 3 e 5 della direttiva
(istituzione di organismi di garanzia atti ad assicurare ai . lavora(
1) La difesa del Governo italiano non aveva contestato la mancanza,
nell'ordinamento giuridico italiano, di disposizioni esattamente corrispondenti
a quelle volute dalla direttiva 80/987/CEE, ma aveva rilevato l'esistenza,
nello stesso ordinamento, di un complesso di disposizioni atte a garantire
una tutela equivalente, e in certi casi addirittura superiore, a quella perseguita
dalla direttiva, donde l'inconfigurabilit� di un sostanziale inadempimento
dell'Italia (sul concetto di recepimento nel diritto interno di una
direttiva, nella giurisprudenza della Corte di giustizia, cfr., oltre la sentenza,
citata in motivazione, 23 maggio 1985, nella causa 29/84, COMMISSIONE c. REP.
FED. GERMANIA, le pi� recenti sentenze 9 aprile 1987, nella causa 363/85, COMMISSIONE
c. REP. ITALIANA, in questa Rassegna, 1987, I, 291 e 8 luglio 1987,
nella causa., COMMISSIONE c. REP. ITALIANA, punto 9 della motivazione, ibidem,
pag. 309).
Sulla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro.

(omissis) 3. -Esiste in Italia -si era detto nelle difese scritte del
Governo italiano, che qui si riproducono parzialmente -un sistema complesso
di istituti finalizzato ad evitare le conseguenze negative che potrebbero
derivare al lavoratore dalla perdita del posto di lavoro (a questo
riguardo si ricordano, richiamando per i particolari il citato documento,
i benefici erogati dalla Cassa integrazione guadagni straordinaria�, gli inter�
venti della societ� finanziaria pubblica G.E.P.I., la procedura di amministra�
zione straordinaria, la gestione straordinaria delle imprese di assicurazione, �
le particolari disposizioni in favore dei lavoratori nella disciplina delle varie
procedure concorsuali, le norme che garantiscono a tutti il pagamento delle

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tori il pagamento delle spettanze risultanti da contratti di lavoro), dall'art.
7 (garanzia delle prestazioni dovute ai lavoratori in forza' dei regimi
previdenziali obbligatori) e dall'art. 8 (garanzia delle prestazioni
pensionistiche di vecchiaia previste dai regimi. integrativi professionali

o interprofessionali).
3. -Il termine di 36 mesi, previsto dall'art. 11 della direttiva, per
l'emanazione da parte degli Stati membri delle disposizioni legislative,
regolamentari o amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva
� scaduto il 23 ottobre 1983. � pacifico che la Repubblica italiana non
ha adottato alcun provvedimento per l'attuazione della direttiva.
4. -Il Governo convenuto sostiene tuttavia che diverse disposizioni
del diritto italiano vigente sono atte a garantire ai lavoratori una tutela
equivalente, se non superiore, a quella perseguita dalla direttiva.
5. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento
del procedimento nonch� dei mezzi ed argomenti delle parti, si
fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono
indennit� di fine rapporto). Considerate complessivamente (e tenuto conto
altres� dell'indennit� di disoccupazione quale ulteriore ammortizzatore sociale),
questo sistema appare assicurare in larga misura, e anche con maggiore
efficacia, la tutela del prestatore di lavoro sostanzialmente voluta dalla diret�
tiva 80/987/CEE.

Basti considerare in proposito, e in modo particolare, la garanzia introdotta
dalla legge 29 maggio 1982, n. 297 (disciplina del trattamento di fine
rapporto e norme in materia pensionistica), secondo la quale, qualora il
datore di lavoro non vi provveda, uno specifico Fondo di garanzia pubblico
eroga al lavoratore o ai suoi aventi diritto il trattamento di fine rapporto.
� vero che la direttiva prevede la garanzia del pagamento delle somme
dovute per retribuzione per un periodo determinato in caso di apertura
di procedura concorsuale e che una siffatta specifica garanzia non � prevista
attualmente dall'ordinamento giuridico italiano. Ma tale ordinamento, con
le disposizioni della legge sopra ricordata, offre una garanzia sia pur diversa
ma certamente di portata ben superiore: essa, infatti, riguarda, nei confronti
di tutti i lavoratori insoddisfatti, il trattamento di fine rapporto, che, come
� facile immaginare, � generalmente di consistenza ben maggiore della retri�
buzione per un periodo determinato (che, ai sensi dell'art. 4 della direttiva,
potrebbe essere anche soltanto di tre mesi).

Questa garanzia generalizzata, seppur non corrisponde esattamente a
quella indicata dalla direttiva. e formalmente non �la assorbe, � certamente
di entit� tale da offrire al lavoratore sostanzialmente una tutela addirittura
superiore a quella pretesa dalla direttiva medesima.

Gli altri istituti richiamati all'inizio del presente paragrafo completano,
sia pure per determinati settori e per determinate categorie di lavoratori, la
tutela del prestatore di lavoro subordinato. E in particolare il sistema della
� cassa integrazione guadagni straordinaria � costituisce, per determinati set�
tori e per determinati lavoratori, una garanzia alternativa specificamente con�

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento
della Corte.

6. -In via preliminare occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 189
del Trattato, gli Stati membri destinatari di una direttiva sono tenuti
ad adottare, nell'ambito del loro ordinamento giuridico nazionale, i
provvedimenti necessari a garantire la piena efficacia della dir�ttiva,
conformemente alle finalit� perseguite. Si desume in proposito dalla
giurisprudenza della Corte (ed in particolare dalla sentenza 23 maggio
1985, causa 29/84, Commissione c. Repubblica .federale di Germania,
Racc. pag. 1661) che se l'attuazione di una direttiva non esige necessariamente
l'emanazione di ,specifici provvedimenti legislativi o regolamentari
in ogni Stato membro, l'emanazione di detti provvedimenti
pu� ritenersi superflua solo qualora le disposizioni del diritto nazionale
vigente garantiscano effettivamente la completa applicazione della
direttiva.
sentita dall'art. 1, n. 2, della direttiva in collegamento con l'allegato II lettera
Cl di essa.

La Commissione non contesta, nella sostanza, l'efficacia di questo complesso
sistema e la sua rispondenza, in gran parte, ai fini della direttiva. Essa
osserva per� che il sistema italiano, seppur sotto certi aspetti (come quello
della garanzia del trattamento di fine rapporto di cui alla citata legge numero
297/1982) assicuri una tutela pi� efficace dei diritti dei lavoratori, non assicura
peraltro la specifica tutela voluta dalla direttiva; e laddove la assicura
(come nei casi di applicazione della "cassa integrazione guadagni straordinaria�),
la garanzia � per� limitata -in contrasto con gli obiettivi della direttiva stessa
-a settori produttivi e a categorie di lavoratori ovvero presenta esenzioni
o lacune non accettabili.

Questa impostazione, nei suoi termini generali, non appare accettabile.
Se � vero, infatti, che la garanzia, accordata a tutti i lavoratori di qualsivoglia
settore, del pagamento delle somme dovute per trattamento di fine rapporto �
di efficacia superiore a tutte le garanzie previste dalla direttiva, ben dovrebbe
concludersi che il sistema italiano non deve ulteriormente adeguarsi alla direttiva
stessa.

Sotto un profilo subordinato, seppur si dovesse seguire l'iter logico delle
osservazioni della Commissione e ammettere da un lato che la garanzia generalizzata
del trattamento di fine rapporto non � sufficiente a bilanciare la
mancanza della garanzia specificamente voluta dalla direttiva del pagamento
della retribuzione per un periodo determinato in caso di procedura concorsuale
(a fronte della quale esisterebbe in Italia solo una garanzia parziale per
settori determinati e p~r specifiche categorie di lavoratori.), occorrerebbe
allora correggere la portata delle osservazioni stesse della Commissione per
un sensibile ridimensionamento delle aree non tutelate nell'ordinamento giuridico
italiano. �

E sotto questo profilo subordinato valgono le considerazioni dei para�
grafi che seguono.

4. � Riguardo in particolare alla contestazione concernente gli artt. 3 e 5
della direttiva, � opportuno ricordare che la stessa direttiva nasce dalla

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

7. -La direttiva n. 80/987, la cui inesecuzione viene addebitata
alla Repubblica italiana, persegue il ravvicinamento delle legislazioni
degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in
caso di insolvenza del datore di lavoro e prevede a tal fine, in parti�
colare, garanzie specifiche per la soddisfazione dei loro crediti non
pagati.
8. -Vanno pertanto esaminate nell'ordine le tre censure formulate
dalla Commissione per accertare se le disposizioni legislative italiane
richiamate dal Governo convenuto assicurino ai lavoratori subordinati
la fruizione delle garanzie specifiche previste dalla citata direttiva
n. 80/987.
Sulla prima censura relativa all'omessa attuazione degli artt. 3 e 5
della direttiva n. 80/987.

9. -Dagli artt. 3 e 5 della direttiva risulta che gli Stati membri
devono istituire organismi di garanzia che assicurino la soddisfazione
dei crediti non pagati dei lavoratori subordinati, risultanti da contratti
necessit� di sopperire alle esigenze dei lavoratori che a causa dell'insol�
venza del datore di lavoro vanno incontro alle difficolt� dovute normalmente
allo svolgimento delle procedure previste dalle legislazioni speciali nazionali,
nonch� ai rischi di non poter far valere i propri diritti di credito per insuf�
ficienia dell'attivo del patrimonio del datore di lavoro.

Da ci� si desume che in ogni caso si debba far capo ai soggetti che
secondo le varie legislazioni nazionali possano essere implicati in tali procedure.

In Italia il RD. 16 marzo 1942, n. 297 (legge fallimentare) determina
sia i. soggetti assoggettabili sia quelli esclusi dalla disciplina fallimentare. E
sono appunto esclusi dalla assoggettabilit� al fallimento e alle altre procedure
concorsuali gli enti pubblici e i piccoli imprenditori, quali -ai sensi
dell'art. 2083 codice civile -�i coltivatori diretti del fondo, gli artigiani, i
piccoli commercianti e coloro che esercitano un'attivit� professionale orga�
nizzata prevalentemente con il lavoro proprio o della propria famiglia�.

V'� inoltre da considerare che alcune categorie di lavoratori si trovano
in situazione del tutto particolare, per cui v'� quantomeno da dubitare della
applicabilit� ad essi delle regole della direttiva. Si consideri da questo punto
di vista la posizione dei dirigenti per i quali i contratti collettivi prevedono
spesso speciali clausole di salvaguardia che forniscono loro una tutela sostru.1�
ziale, in caso di licenziamento motivato da ristrutturazione, riorganizzazione,
riconversione, ovvero crisi aziendale o settoriale, nonch� nelle ipotesi di am�
ministrazione straordinaria. Per quanto riguarda gli apprendisti, pur essendo
essi legati da un rapporto di lavoro subordinato speciale (legge 19 gennaio
1955 n. 25), la estensione del campo di applicazione della direttiva a questa
categoria sembra non corrispondere ad esigenze obiettive, tenuto conto in
particolare che essi prestano la propria opera per brevi periodi. Data, poi,
la specialit� della definizione di lavoratore subordinato nell'ordinamento ita�
liano (art. 2094 codice civile, in collegamento con l'art. 2 n. 2 della direttiva)
suscita perplessit� l'applicazione della tutela prevista dalla direttiva ai lavora

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

di lavoro o da rapporti di lavoro e relativi alla retribuzione del periodo
situato prima di una data determinata, stabilit� secondo le condizioni
previste dall'art. 3.

10. -Secondo il Governo italiano, il combinato disposto delle varie
norme di diritto italiano intese ad evitare al lavoratore le conseguenze
negative che potrebbero derivare dalla perdita del posto di lavoro, garantirebbe
ai lavoratori una tutela equivalente a quella prevista negli
artt. 3 e 5 della direttiva. Il Governo italiano cit~ in particolare le disposizioni
relative al trattamento corrisposto al termine del rapporto
di lavoro (�trattamento di fine rapporto�), contenute nella legge 29 maggio
1982, n. 297 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 148 del
7 giugno) e il sistema di garanzia di pag~mento predisposto con la
� Cassa integrazione guadagni -gestione straordinaria � la quale, istituita
con fogge 29 maggio 1975, n. 164 (GURI n. 147 del 31 maggio) costituirebbe
un sistema alternativo di garanzia specificamente consentito
dall'art. 1, n. 2, della direttiva in collegamento con l'allegato II, lett.
c/1 di essa.
tori a domicilio: � largamente controversa, difatti, la possibilit� di ritenerli o
assimilarli ai lavoratori subordinati. La stessa legge 18 dicembre 1973, n. 877
(nuove norme per la tutel� del lavoro a domicilio) stabilisce solo un particolare
vincolo di subordinazione per questi lavoratori, in deroga a quanto previsto
dall'art. 2094 del codice civile. E la legge 8 agosto 1985, n. 433 (legge quadro
per l'artigianato) prevede espressamente che, qualora non superino un terzo
dei lavoratori dell'impresa artigiana, i lavoratori a domicilio non sono computati
ai fini del calcolo dei limiti dimensionali stabiliti dalla legge Stessa
per l'impresa artigiana.

Le aree non coperte dalle norme sulla cassa integrazione guadagni straordinaria
indubbiamente sussistono, ma, anche solo con le precisazioni sopra
fatte, sono di un'ampiezza molto minore di quella indicata dalla Commissione.
E per i lavoratori appartenenti a tali aree scoperte sussistono delle ulteriori
forme di efficace garanzia, anche se non coincidenti con quelle volute dalla
direttiva: si pensi agli accordi della contrattazione collettiva che hanno creato
organismi bilaterali (datori di lavoro e lavoratori) per il sostegno e la garanzia
dei redditi in caso d'insolvenza del datore di lavoro (ad ~sempio nei
contratti per il commercio e per il turismo); si pensi ai privilegi di primo
grado che assistono i crediti di lavoro.

Quanto all'area coperta dall'istituto della cassa integrazione guadagni
straordinaria, � doveroso precisare che non sussiste alcuna discrezionalit�,
se non tecnica, nelle determinazioni che l'amministrazione assume: il C.I.P.I.
(Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale),
che � l'organo che valuta l'effettivit� dei motivi che giustificano il ricorso alla
� cassa �, si � dato una norma di comportamento (delibera 12 giugno 1984) in
base alla quale nell'attuazione concreta dell'istituto l'erogazione dei benefici
� obbligatoria e non facoltativa, una volta che sia constatata obiettivamente
la ricorrenza delle condizioni di legge.

5. -Quanto alla contestazione 2 concernente l'art. 7 della direttiva, si osserva
che l'articolo 2116 del codice civile italiano dispone che � le prestazioni

RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DELLO STATO

11. -Per quel che riguarda il 1trattamento di fine rapporto, occorre
rilevare che trattasi di un'attribuzione patrimoniale il cui importo �
determinato con riferimento alla durata del rapporto di lavoro, corrispondente
in linea di principio ad un mese di retribuzione per ogni anno
di anzianit� di servizio, ed a cui hanno diritto tutti i lavoratori in caso
di cessazione del rapporto di lavoro subordinato, ai sensi dell'art. 2120
del codice civile italiano. Il Fondo di garanzia di cui all'art. 2 della
citata legge n. 297 si sostituisce al datore di lavoro insolvente per garantire
il pagamento di detta attribuzione patrimoniale. Questa garanzia
non si� estende per� al pagamento dei crediti relativi a retribuzioni dei
lavoratori che non siano state regolarmente pagate nel corso del rapporto
di lavoro, a causa dell'insolvenza del datore di lavoro. Ora, il
pagamento di detti crediti dev'essere garantito a norma degli artt. 3 e
5 della direttiva n. 80/987. Ne consegue che le disposizioni del diritto
italiano afferenti al trattamento di fine rapporto non sono atte ad adempiere
gli obblighi derivanti dai precitati articoli della direttiva.
indicate nell'art. 2114 sono dovute al prestatore di lavoro, anche quando l'imprenditore
non ha versato regolarmente i contributi dovuti alle istituzioni
di. previdenza ed assistenza, salvo diverse disposizioni delle leggi speciali o
delle norme corporative"�

Da tale norma si ricava il principio della cosiddetta assicurazione di diritto
o automatica, per effetto del quale il diritto del lavoratore a conseguire
le prestazioni assistenziali e previdenziali sussiste indipendentemente dalla
regolare corresponsione da parte d�l datore di lavoro dei contributi dovuti
alle istituzioni di previdenza e di assistenza.

La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha ritenuto che il principio
in questione sia applicabile nel campo degli assegni familiari in quanto i medesimi
rappresentano, secondo il vigente sistema, una forma di assistenza
obbligatoria diretta ad integrare il salario.

Il principio della automaticit� delle prestazioni � espressamente sancito
nella normativa specifica concernente varie forme assicurative (infortuni e
malattie professionali, tubeI'Colosi, malattie comuni).

Nella assciurazione contro la disoccupazione il principio � riconosciuto per
l'indennit� ordinaria di disoccupazione.

In materia di infortuni l'art. 67 del d.P .R. 30 giugno 1965 n. 1124 (testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro
e le malattie professionali) dispone che � gli assicurati hanno diritto alle
prestazioni da parte dell'istituto assicuratore anche nel caso in cui il datore
di lavoro non abbia adempiuto agli obblighi stabiliti nel presente titolo �.

In particolare per quanto riguarda l'attuazione del principio dell'automaticit�
nell'assicurazione obbligatoria per l'invalidit�, la vecchiaia ed i superstiti
gestita dall'I.N.P.S. (Istituto nazionale della previdenza sociale), l'articolo
27 del regio decreto-legge 14 aprile 1939, n. 636, nel testo modificato
dalla legge 11 agosto 1972, n. 485, recita testualmente:

� Il requisito di contribuzione stabilito per il diritto alle prestazioni di
vecchiaia, invalidit� e superstiti, si intende verificato anche quando i contributi

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

12. -Per quel che riguarda la Cassa integrazione guadagni -gestione
straordinaria -, la quale garantisce il pagamento dei crediti dei
lavoratori sino all'80 % della retribuzione in caso di � crisi aziendale �,
nozione che include l'ipotesi dell'insolvenza del datore di lavoro, � pacifico
che essa � atta a soddisfare ai precetti della direttiva per quel
che riguarda l'ambito di applicazione � ratione materiae � della garanzia.
Tuttavia, come ha osservato la Commissione, questa garanzia comporta
lacune per quel che riguarda l'ambito di applicazione � ratione
personae � tenuto conto di quello prescritto dalla direttiva.
13. -Infatti, occorre rilevare in primo luogo che questo sistema
viene applicato esclusivamente alle imprese industriali (legge 29 maggio
1975, n. 164), alle imprese appaltatrici dei servizi di mensa di imprese
industriali nonch� alle imprese commerciali che occupino pi� di mille
dipendenti (legge 23 aprile 1981, n. 155, GURI n. 114 del 27 aprile), alle
imprese di edizione e stampa dei quotidiani ed alle agenzie di stampa
nazionali (legge 5 agosto 1981, n. 146, GURI n. 215 del 6 agosto), ed infine
alle imprese di navigazione (legge 9 dicembre 1982, n. 918), le quali
ultime non rientrano per� nell'ambito d'applicazione della direttiva.
non siano effettivamente versati, ma risultino dovuti nei limiti della prescri�
zione decennale. Il rapporto di lavoro deve risultare da documenti e prove certe.
I periodi non coperti da contribuzione di cui al comma precedente sono
considerati utili anche ai fini della determinazione della misura'. delle pensioni �.

La norma concerne tutte le pensioni a carico dell'assicurazione generale
obbligatoria, ivi compresa la pensione di anzianit� e le prestazioni spettanti ai
superstiti (pensione di reversibilit� o indiretta ed indennit� di morte).

Da ci� si evince che nel campo delle prestazioni pensionistiche il principio
subisce una attenuazione nel senso che la prestazione � dovuta. anche nel
caso di omissione contributiva ma solo con riferimento ai contributi relativi
all'ultimo decennio ossia al periodo per il quale non si � ancora verificata la
prescrizione del diritto della gestione previdenziale per il versamento dei contributi
nei confronti del datore di lavoro.

Proprio su questa deroga al principio della automaticit� si concentra
l'attenzione della Commissione. Ma non possiamo non rilevare la assoluta
marginalit� di tale deroga, tenuto conto degli effetti pratici. �

In effetti l'individuazione di queste ipotesi pu� avvenire in casi sporadici,
singoli e non pu� essere generalizzata: dato il sistema vigente di sorveglianza
e controllo istituito dalla legge �sulla previdenza sociale, non sembra che possa
rilevare in modo dirimente l'argomentazione incentrata sui limiti derivanti
dalla prescrizione decennale per affermare la non corrispondenza del sistema
italiano agli obblighi di cui all'art. 7 della direttiva. La legge impone all'I.N.P.S.
l'obbligo di inviare ogni anno al lavoratore un estratto conto contenente
l'indicazione della retribuzione denunciata dal datore di lavoro, consentendo
in tal modo un controllo costante in ordine agli obblighi di contribuzione da
parte del datore di lavoro. La denuncia, da parte del lavoratore, del datore
di lavoro inadempiente non consentir� il maturarsi della prescrizione decennale.

Quanto all'osservazione della Commissione secondo cui l'esistenza di un
vasto contenzioso in materia dimostrerebbe l'ampiezza del problema, si osserva

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

14. -Ne risult� che i lavoratori delle imprese che non rientrano
in una delle citate categorie sono esclusi dalla garanzia prestata dalla
Cassa integrazione guadagni in caso di insolvenza dei loro datori di
lavoro.
15. -In secondo luogo, si deve rilevare che non tutti i lavoratori
subordinati alle dipendenze delle imprese summenzionate fruiscono del
sistema di garanzia fornito dalla Cassa integrazione guadagni. Ne sono
esclusi in particolare i dirigenti, gli apprendisti e i lavoratori a domicilio.
16. -Il Governo italiano sostiene tuttavia che queste tre categorie
di lavoratori dovrebbero essere escluse dall'ambito di applicazione della
direttiva, vista la natura particolare del loro contratto di lavoro, e, per
quel che riguarda pi� specificamente i dirigenti, perch� esistono sistemi
di tutela molto avanzati previsti dai contratti collettivi.
17. -A questo proposito occorre ricordare anzitutto che, stando al
dettato dell'art. 2, n. 2, della direttiva, essa non pregiudica il diritto
nazionale per quanto riguarda la definizione del termine � lavoratore
subordinato >>. Ora, dalle disposizioni del codice civile italiano (art. 2095
che il contenzioso in atto si svolge soprattutto per l'esigenza di qualificare
la natura dei rapporti di lavoro che vengono in causa.

Si ricorda, comunque, che la legge 12 agosto 1962, n. 1338 (disposizioni per
il miglioramento dei trattamenti di pensione dell'assicurazione obbligatoria per
l'invalidit�, la vecchiaia e i superstiti) consente di sopperire a quei casi concreti
in cui la insufficienza dei versamenti maturati e non versati fa sorgere
l'esigenza di assicurare la pensione ai lavoratori. Tale legge, difatti, prevede,
nell'art. 13, che in caso di omesso pagamento dei contributi da parte del datore
di lavoro e di sopravvenuta prescrizione degli stessi, possa essere costituita
dall'I.N.P.S. (Istituto nazionale per la previdenza sociale), su richiesta del
datore di lavoro o del lavoratore, una rendita vitalizia pari alla pensione o
quota di pensione adeguata dell'assicurazione obbligatoria che spetterebbe al
lavoratore dipendente in relazione ai contributi non versati, previo pagamento
da parte dell'uno o dell'altro (e salvo il diritto del lavoratore al risarcimento
del danno) di quote della riserva matematica dell'apposito Fondo di adeguamento
costituito presso l'l.N.P.S. Tale sistema consente di ovviare, almeno
in parte, alle gi� limitate conseguenze della deroga al principio dell'automaticit�

6. -Relativamente, infine, alla contestazione di cui al precedente paragrafo
2, lett. e), concernente l'art. 8 della direttiva, si osserva che nel sistema
italiano sono poco conosciuti regimi di sicurezza sociale diversi da quello
obbligatorio legale, che impongano l'erogazione di contributi da parte del
datore di lavoro. Effettivamente sul piano contrattuale solo recentemente
vengono determinandosi in modo estensivo forme integrativo-complementari
del genere di quelle ipotizzate dall'art. 8 della direttiva tanto � che in un disegno
di legge di riordino del sistema previdenziale vengono fissati gli orientamenti
generali ai quali debbono ispirarsi questi sistemi nonch� le prescri�
zioni per salvaguardare in ogni caso i diritti maturati (omissis).
OSCAR FIUMARA

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

per i dirigenti, art. 2134 per gli apprendisti e art. 2128 per i lavoratori a
domicilio), nonch� dalle leggi speciali e dalla giurisprudenza citata dalla
Commissione, non contraddetta su questo punto dal Governo italiano,
risulta che nel diritto italiano i lavoratori appartenenti a queste tre cate�
gorie sono considerati lavoratori subordinati.

18. -Va rilevato poi che la possibilit� di escludere dall'ambito di
applicazione della direttiva talune categorie di lavoratori a causa della
specialit� del loro contratto o rapporto di lavoro, o a causa dell'esistenza
�di ,altre forme di garanzia che forniscano loro una tutela equivalente,
possibilit� prevista in via eccezionale dall'art. l, n. 2, della direttiva, �
limitata da quest'ultima disposizione alle categorie espressamente men�
zionate nell'elenco allegato alla direttiva. Ora, per quel che riguarda
l'Italia, detto elenco non prevede l'esclusione di alcuna categoria di lavoratori
per uno dei motivi summenzionati.
19. -Ne risulta che i dirigenti, gli apprendisti e i lavoratori a
domicilio, considerati prestatori di lavoro subordinato ai sensi del diritto
italiano, rientrano nell'ambito di applicazione della clirettiva.
20. -In terzo luogo, si deve constatare che la garanzia di cui fruiscono
i lavoratori dipendenti delle imprese cui si applica il sistema della
Cassa integrazione guadagni non � automatica ma la sua concessione di�
pende da una serie di condizioni che devono essere valutate caso per
caso dal comitato interministeriale per il coordinamento della politica
industriale.
21. -Infatti, sia dall'art. 2 della legge 12 agosto 1977, n. 675 (GURI
n. 243 del 7. settembre) sia dalla delibera del comitato interministeriale
per il coordinamento della politica industriale 12 giugno 1984 (GURI n. 18
del 22 gennaio 1985), richiamata dal Governo convenuto, risulta che
l'intervento della Cassa integrazione guadagni in caso di insolvenza del
datore di lavoro � caratterizzato dalla sua straordinariet� e dipende da
un provvedimento adottato, in particolare, a seconda della rilevanza
sociale dell'impresa in relazione alla situazione occupazionale locale ed
alla situazione produttiva del settore economico interessato.
22. -Il Governo italiano sostiene a questo proposito che, dallo
stesso tenore letterale dell'art. l, n. 2, della direttiva e dall'elenco alle�
gato il quale, per quanto riguarda l'Italia, include fra i � lavoratori su�
bordinati che beneficiano di altre forme di garanzia�, e che possono di
conseguenza essere esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva,
anche �i lavoratori subordinati che beneficiano delle prestazioni previste
dalla vigente legislazione in materia di garanzia del reddito in caso di
crisi economica dell'impresa�, risulta che tutte le categorie di lavoratori
che frui'>cono del regime di garanzia della Cassa integrazione guadagni

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

sono escluse dall'ambito di applicazione della direttiva. Questa esclusione
non riguarderebbe soltanto i singoli lavoratori che hanno concretamente
fruito del sistema di garanzia di cui trattasi, bens� tutti i lavoratori che

in teoria possano fruirne.

23. -Questa tesi va respinta. Sia dalla finalit� della direttiva, intesa
a garantire una tutela minima a tutti i lavoratori, sia dall'eccezionalit�
dell'esclusione di cui all'art. l, n. 2, risulta che questa disposizione non
pu� essere interpretata estensivamente come ha fatto il Governo convenuto.
Solo i lavoratori che, in caso di insolvenza del datore di lavoro,
fruiscono effettivamente del sistema di tutela della Cassa integrazione
guadagni devono pertanto essere considerati esclusi dall'ambito d'applicazione
della direttiva.
24. -Da tutto ci� si desume che la prima censura della Commissione.
� fondata.
Sulla seconda censura relativa all'omessa attuazione dell'art. 7 della
direttiva.

25. -Ai sensi dell'art. 7 della direttiva:
� Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che
il mancato pagamento ai loro organismi assicurativi di contributi obbligatori
dovuti dal datore di lavoro prima dell'insorgere dell'insolvenza a
titolo dei regimi legali nazionali di sicurezza sociale non leda i diritti
alle prestazioni dei lavoratori subordinati nei confronti di questi organismi
assicurativi nella misura in cui i contributi salariali siano stati
trattenuti sui salari versati�.

26. -Il Governo italiano osserva che l'art. 2116 del codice civile
italiano sancisce il principio del cosiddetto automatismo delle prestazioni
che garantirebbe ai lavoratori il conseguimento delle prestazioni
anche qualora l'imprenditore non abbia versato i contributi.
27. -Occorre rilevare in proposito, come la Commissione ha correttamente
sottolineato, che il principio dell'automatismo delle prestazioni
� riconosciuto dal menzionato articolo del codice civile, fatte salve le disposizioni
delle leggi speciali adottate in materia. Ora, ai sensi in parti�
colare dell'art. 23 ter della legge 11 agosto 1972, n. 485 (GURI n. 223 del
26 agosto), �il requisito di contribuzione stabilito per il diritto alle prestazioni
di vecchiaia, invalidit� e superstiti, si intende verificato anche
quando i contributi non siano effettivamente versati, ma risultino dovuti
nei limiti della prescrizione decennale �. Ne consegue che i diritti del
prestatore di lavoro subordinato alle prestazioni di vecchiaia, invalidit�
e superstiti non sono garantiti in caso di prescrizione del debito del
datore di lavoro insolvente nei confronti dell'istituto assicuratore.

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB

28. -L'argomento secondo cui i lavoratori potrebbero evitare la
prescrizione controllando, per mezzo degli estratti conto, che l'Istituto
Nazionale della Previdenza Sociale ha l'obbligo di inviar loro ogni anno,
il versamento effettivo dei contributi da parte del datore di lavoro non
pu� essere accolto. Infatti, ai sensi dell'art. 7 della direttiva, la garanzia
del diritto a prestazioni del lavoratore dipende da una sola condizione,
e cio� che i contributi salariali siano stati trattenuti sulla retribuzione.
29. -Il Governo italiano sostiene inoltre che grazie all'art. 13 della
legge 12 agosto 1962, n. 1338 (GURI n. 229 dell'll settembre) sarebbe
possibile sopperire a quei casi concreti in cui il mancato pagamento dei
contributi dovuti fa sorgere l'esigenza di garantire la pensione ai lavoratori.
A norma di questa disposizione, in caso di omesso pagamento dei
contributi da parte del datore di lavoro e di sopravvenuta prescrizione
degli stessi, pu� essere costituita dall'Istituto Nazionale della Previdenza
Sociale, su richiesta del datore di lavoro o del lavoratore, una rendita
vitalizia pari alla pensione o quota di pensione adeguata all'assicurazione
obbligatoria che spetterebbe al lavoratore dipendente in relazione ai contributi
non pagati.
30. -� opportuno rilevare che la legge subordina la costituzione
della rendita al pagamento da parte del lavoratore o del datore di lavoro,
di quote della riserva matematica dell'apposito fondo di adeguamento
costituito presso l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale. Ne deriva
che, in caso di insolvenza del datore di lavoro, la costituzione della rendita
vitalizia dipender� dagli apporti dello stesso lavoratore. Di conseguenza,
la disposizione di legge invocata dal Governo italiano non consente di
sopperire alle imperfezioni del principio dell'automatismo delle prestazipni
rispetto alle ~sigenze poste dall'art. 7 della direttiva.
31. -Il Governo italiano sostiene ancora che l'art. 6 della direttiva
consentirebbe agli Stati membri di escludere dall'ambito d'applicazione
della direttiva i diritti dei lavoratori alle prestazioni dovute� in forza
sia dei regimi previdenziali obbligatori sia di queHi integrativi.
32. -Questa interpretazione dell'art. 6, che consentirebbe agli Stati
membri di limitare unilateralmente la portata degli obblighi derivanti
dalla direttiva, non pu� essere accolta. Dalla lettera dell'art. 6 risulta
che tale disposizione si limita ad autorizzare gli Stati membri a non
imporre ai fondi di garanzia di cui agli artt. 3 e 5 l'onere dei contributi
non versati dal datore di lavoro insolvente dando loro la possibilit� di
scegliere a tal fine �n altro sistema di garanzia dei diritti dei lavoratori
alle prestazioni previdenziali.
33. -Da quanto precede risulta che la seconda censura della Commissione
� fondata.

RASSEGNA DEIJ..'AVVOCATURA DELLO STATO

Sulla terza censura relativa all'omessa attuazione dell'art. 8 della
direttiva.

34. -Rispetto all'addebito della Commissione relativo all'inesistenza
nel diritto italiano di disposizioni idonee ad adempiere l'obbligo derivante
dall'art. 8 della direttiva, che impone agli Stati membri di tutelare
i diritti dei lavoratori a prestazioni di vecchiaia e di reversibilit� dovute
in forza dei regimi integrativi di previdenza professionali o interprofessionali
diversi dai regimi previdenziali obbligatori, il Governo italiano
osserva che detti regimi integrativi sono pressoch� inesistenti in Italia.
35. -A questo proposito, � sufficiente rilevare che questa circostanza
non pu� giustificare l'inadempimento dell'obbligo derivante dall'art.
8 della direttiva.
36. -Il Governo italiano rinvia inoltre alla sua interpretazione dell'art.
6 della direttiva, che � gi� stata respinta nel quadro dell'esame della
seconda censura della Commissione.
37. -Ne risulta che anche la terza censura della Commissione va
accolta.
38. -Tenuto conto di tutte le considerazioni fin qui svolte, si deve
dichiarare che omettendo di adottare entro i termini prescritti i provvedimenti
necessari a conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio
20 ottobre 1980, n. 80/987, concernente il ravvicinamento delle legislazioni
degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati
in caso di insolvenza del datore di lavoro, la Repubblica italiana � venuta
meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE. (omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen.,
22 febbraio 1989, nella causa 54/87 -Pres. Due -Avv. Gen. Darmon Commissione
delle C. E. (ag. Forman e De March) c. Repubblica
italiana (avv. Stato Fiumara).

Comunit� europee -Risorse proprie -Interessi moratori -Accertamento
dei dazi -Rettifica.
(Regolamento CEE del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2891, art. 11; decisione del

Consiglio 21 aprile 1970; d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, art. 59).

La Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
in forza del Trattato CEE rifiutando di pagare interessi moratori,
ai sensi dell'art. 11 reg. del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2891, recante
applicazione della decisione 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALB

contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunit�,
dovuti a seguito di un'errata classificazione di taluni dazi doganali
nel gennaio, febbraio e marzo 1980 (1).

(omissis) 1. -Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della
Corte il 20 febbraio 1987, la Commissione delle Comunit� Europee, in
forza dell'art. 169 del Trattato CEE, ha proposto un ricorso che, dopo la
rinuncia della Commissione a due altre conclusioni, � diretto unicamente
a far dichiarare che la Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi
impostile dal Trattato CEE rifiutando di pagare interessi moratori, ai
sensi dell'art. 11 del regolamento n. 2891/77, recante applicazione della
decisione 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari
degli Stati membri con risorse proprie delle Comunit� (G.U. n. 336,
pag. 1), dovuti a seguito di un'errata classificazione di taluni dazi doga�
nali in gennaio, febbraio e marzo 1980.

2. -Risulta dal fascicolo che, nei primi tre mesi del 1980, l'ufficio
doganale di Ravenna ha contabilizzato per errore taluni dazi doganali
CEE che, ai sensi della decisione 21 aprile 1970 di cui il regolamento
citato reca applicazione, costituiscono risorse proprie della Comunit�,
come dazi doganali CECA, ossia come risorse nazionali, L'errore � stato
(1) La difesa del Governo italiano aveva fatto leva sul disposto dell'art. 59
del t.u. leggi doganali 23 gennaio 1973, n. 43, secondo cui � la data in cui l'ac�
certamente � divenuto definitivo ,. � quella che l'ufficio doganale appone al
momento della . annotazione della dichiarazione doganale sul registro corrispon�
dente all'operazione compiuta, cio� al momento della contabilizzazione dell'imposta
(sull'armonizzazione della nozione d� contabilizzazione si veda l'art. 1
lett. d della direttiva del Consiglio 25 giugno 1979, n. 79/623/CEE, sull'obbligazione
doganale, nella quale invece non � contenuta una nozione comune di � accertamento
�). Se v'� un errore nella contabilizzazione -si era detto -non
pu� dirsi che il credito sia stato � debitamente stabilito � ai sensi dell'art. 2, primo
comma, del reg. CEE 2891/77, per cui, in caso di rettifica della contabilizzazione,
si � in presenza di un � nuovo accertamento �, senza alcuna conseguenza per il
ritardo, ai sensi del secondo comma dell'articolo stesso. La Corte, invece, ha
ritenuto che l'errore di contabilizzazione di un ufficio d�ganale, in quanto puramente
interno al servizio o all'organizzazione nazionale competente, non influenza
il momento dell'accertamento quale risulta preso in considerazione dall'art.
2 del reg. 2891/77.
Sulla contabilizzazione delle risorse proprie della Comunit�, cfr. le precedenti
sentenze della Corte 20 marzo 1986, nella causa 303/86, COMMISSIONE c. REP.
FED. GERMANIA, in Racc. 1986, 1171 (citata in motivazione), relativa ad un caso
in cui si discuteva del mancato accertamento di contributi alla produzione nei
settore dello zucchero nel termine fissato da specifica norma comunitaria, e
18 dicembre 1986, nella causa 93/85, COMMISSIONE c. REGNO UNITO, in Racc. 1986,
in un caso in cui si discuteva del potere della Commissione di richiedere una
iscrizione a credito anticipata e sull'inottemperanza dello Stato membro a tale
richiesta.

98 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Irettificato nella contabilit� dell'ufficio doganale nel luglio 1980, in occa

� f:~

sione di un controllo effettuato dalle autorit� italiane cui erano associati
i servizi della Commissione, e gli importi corrispondenti a questi dazi
doganali sono stati messi a disposizione della Commissione il 20 settembre
1980, mediante iscrizione a credito sul conto � risorse proprie �
della Commissione presso il Tesoro italiano.

3. -La Commissione ha invitato le autorit� italiane a pagare, in
forza dell'art. 11 del citato regolamento, interessi moratori sugli importi
risultanti dalla rettifica, calcolati per il periodo compreso tra il momento
in cui avrebbe dovuto aver luogo l'iscrizione a credito di tali importi sul
conto della Commissione e quello in cui gli importi vi sono stati effetti�
vamente iscritti.
4. -Secondo il menzionato art. 11, ogni ritardo nelle iscrizioni sul
conto � risorse proprie � della Commissione d� luogo al pagamento, da
parte dello Stato membro in questione, di un interesse di cui tale disposizione
determina il tasso.
5. -Le autorit� italiane hanno rifiutato di ottemperare a tale richiesta,
ritenendo che essa non fosse giuridicamente fondata.
6. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento
del procedimento nonch� dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio
alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati
solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della
Corte.
7. -In via preliminare, vanno ricordati i principi della normativa
emanata con il regolamento controverso, il cui fine, secondo il penultimo
considerando, � quello di permettere alle Comunit� di disporre delle
I =~

risorse proprie nelle migliori condizioni.

8. -I dazi che, ai sensi della decisione del Consiglio 21 aprile 1970,
n. 70/243 (G. U. n. L 94, pag. 19), costituiscono risorse proprie della
Comunit�, in particolare i dazi della tariffa doganale comune, secondo
l'art. 1 del citato regolamento n. 2891/77, sono accertati dagli Stati membri
in conformit� alle loro disposizioni legislative, regolamentari ed am�
I

ministrative e i relativi importi sono messi a disposizione della Com

'�

missione alle condizioni previste dal regolamento.

9. ,..... Ai sensi dell'art. 2, 1� comma, dello stesso regolamento, �un
diritto � accertato non appena il credito corrispondente � stato debitamente
stabilito dal servizio o dall'organismo competente dello Stato
membro�.

PARm I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB

10. -Secondo l'art. 7, n. 2, del regolamento, i diritti accertati devono
essere riportati nella contabilit� � risorse proprie �, tenuta da ogni Stato
membro, entro il 20 del secondo mese successivo a quello nel corso del
quale ha avuto luogo l'accertamentc:l'. In forza degli artt. 9, n. 1, e 10,
n. l, gli Stati membri, entro lo stesso termine, devono iscrivere a credito
l'importo delle risorse proprie accertate sul conto � risorse proprie �
aperto a nome della Commissione presso il Tesoro dello Stato membro
o l'organismo da esso designato a tal fine.
11. -Risulta dalle disposizioni citate che � compito degli Stati membri
mettere a disposizione della Commissione l'importo di un dazio
costituente una risorsa propria entro il 20 del secondo mese successivo
a quello nel corso del quale � stato debitamente determinato il credito
corrispondente al dazio stesso dal servizio o dall'organismo competente
dello Stato membro.
12. -Va anche ricordato che, ai sensi della giurisprudenza costante
della Corte (cfr., in particolare, la sentenza 20 marzo 1986, causa 303/84,
Commissione c/ Repubblica federale di Germania, Racc. pag. 1171), gli
interessi di mora di cui all'art. 11 del regolamento sono dovuti pl:'r
� ogni ritardo � e sono esigibili qualunque sia la ragione per cui l'iscrizione
sul conto della Commissione � stata effettuata con ritardo.
13. -Il Governo della Repubblica italiana fa tuttavia valere che
nella fattispecie l'iscrizione sul conto della Commissione non ha subito
alcun ritardo. Secondo la normativa italiana, da applicarsi in forza dell'art.
1 del regolamento, l'accertamento di un dazio comporterebbe non
soltanto l'accertamento tecnico e giuridico dell'importo di cui trattasi,
ma anche la sua liquidazione e contabilizzazione. Ne conseguirebbe che
l'errore contabile commesso dall'ufficio doganale di Ravenna rientra nell'accertamento
dei dazi ai sensi dell'art. 2, 1� comma, del regolamento.
14. -A parere del Governo italiano, t~e errore pu� essere rettificato
ai sensi del 2� comma dello stesso articolo, secondo cui � quando occorra
rettificare un accertamento effettuato in conformit� del 1� comma, il
servizio o l'organismo competente dello Stato membro procede ad un
nuovo accertamento�. La rettifica della contabilit� dell'ufficio doganale
cui si � proceduto nel luglio 1980 costituirebbe pertanto un nuovo accertamento
che, ai sensi dell'art. 8 del regolamento, andrebbe riportato nella
contabilit� � risorse proprie � solo per il mese nel corso del quale � stato �
effettuato.
15. -Questo argomento non pu� essere accolto. ~ebbene, secondo
l'art. 1 del regolamento, le risorse proprie siano accertate dagli Stati
membri in conformit� delle loro disposizioni legislative, regolamentari ed

100

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

amministrative, il 1� comma dell'art. 2 definisce il mo~nto di tale
accertamento. Secondo quest'ultima disposizione, un diritto � accertato
non appena il credito corrispondente � stato debitamente determinato.

16. -nella fattispecie, risulta che i crediti sono stati determinati e
liquidati in modo regolare e le parti sono concordi nel sostenere che
l'errore commesso dall'ufficio doganale non concerne la classificazione
delle merci, ma soltanto la contabilizzazione dei dazi come risorse nazionali
e non come risorse proprie delle Comunit�. La rettifica �di questo
errore di contabilit� puramente interna al servizio e all'organismo competente
non influenza in alcun modo la determinazione del credito e non
pu� quindi costituire � nuovo accertamento � ai sensi dell'art. 2, 2� comma,
del regolamento, da cui derivi una nuova decorrenza del termine
fissato per la messa a disposizione della Commissione dell'importo del
dazio accertato.

17. -Gli importi relativi ai dazi contestati, accertati nel gennaio,
febbraio e marzo 1980 dall'ufficio doganale di Ravenna, sono stati quindi
iscritti con ritardo sul conto �risorse proprie� della Commissione ed in
conseguenza la Repubblica italiana deve versare alla Commissione gli
interessi di cui all'art. 11 del regolamento n. 2891/77 su questi importi.
18. -Va pertanto dichiarato che, rifiutando di pagare gli interessi
moratori, ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 2891/77, dovuti a seguito
di un'errata classificazione di taluni dazi doganali nel gennaio, febbraio
e marzo 1980, la Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi impostile
dal Trattato CEE. (omissis)

CORT EDI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE, Sed. plen. 25 aprile
1989, nella causa 141/87 -Pres. f.f. Joliet -Avv. Gen. Jacobs -Commissione
delle C. E. (ag. Karpenstein e Marenco) c. Repubblica italiana
(avv. Stato Braguglia).

Comunit� europee -Agricoltura -Disposizioni relative ai vini di qualit�
prodotti in regioni determinate -Denominazione -Delimitazione della
zona � Lago di Caldaro.
(Regolamento CEE del Consiglio 5 febbraio 1989, n. 338; dd.PP.RR. 23 marzo 1970

e 22 settembre 1981).

La Repubblica italiana non � venuta meno agli obblighi che le incombono
in forza del trattato CEE con l'aver incluso o mantenuto nella zona
di produzione del vino a � denominazione di origine controllata� �Caldaro
� o �Lago di Caldaro � talune zone vinicole della provincia di Trento,
non risultando provato n� che il vino a denominazione � Caldaro � o

. I

PARm I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE 101

� Lago di Caldaro � non sarebbe tradizionalmente prodotto nella regione
di Trento, n� l'asserito difetto di omogeneit� della relativa zona di produzione
come delimitata dai decreti del Presidente della Repubblica
23 marzo 1970 e 22 settembre 1981 (1).

(omissis) 1. -Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della
Corte il 7 maggio 1987, la Commissione ha proposto un ricorso ex art. 169
del Trattato CEE volto a far dichiarare che la Repubblica italiana �
venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato, avendo
incluso o mantenuto nella zona di produzione del vino a � denomina�
zione d'origine controllata � Caldaro � o �Lago di Caldaro � talune zone
viticole della provincia di Trento il cui vino non presenta i requisiti
richiesti per detta denominazione in conformit� del regolamento del
Consiglio 5 febbraio 1979, n. 338 (G. U. n. L 54, pag. 48), che stabilisce
disposizioni particolaTi per i vini di qualit� prodotti in regioni determinate
(in prosieguo: v.q.p.r.d.).

2. -Secondo l'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 388/79, la
dicitura comunitaria v.q.p.r.d. � riservata ai vini conformi alle disposi�
zioni di detto regolamento e a quelle adottate in applicazione del medesimo
e definite dalle regolamentazioni nazionali.
3. -Ai sensi dell'art. 2, n. l, del medesimo regolamento, le disposizioni,
di cui all'art. l, primo comma, applicabili ai v.q.p.r.d. tengono
conto delle condizioni tradizionali di produzione semprech� queste non
pregiudichino la politica di qualit� e la realizzazione del mercato unico
(1) Poich� la normativa comunitaria attribuisce agli Stati membri. il potere
di delimitare le zone di produzione, imponendo ad essi dii tener conto,
in tale attivit�, di determinati criteri, l'Avvocatura aveva sostenuto, in via prin�
cipale, che il controllo della Commissione ed il sindacato della Corte fossero
limitati ad accertare se, nell'eserci2lio del potere di del!Lmitazione, lo Stato
membro avesse o meno tenuto conto di quei criteri; senza potersi spingere
sino al punto di verificare le circostanze di fatto o addirittura la congruit� di
valutazioni tecniche effettuate dalle autorit� nazionali.
La Corte ha respinto tali argomenti, affermando che, se limitate all'aspetto
estrinseco, iJ. controllo deHa Commissione ed il suo stesso smdacato " sareb�
bero meramente formali� (par. 14).

Da un lato non si pu� non apprezzare il pragmatismo al quale la Corte
ancora una volta si ispira. .Dall'altro non si pu� tuttavia non rilevare che, in
subiecta materia, la Corte di giustizia finisce per essere il solo giudice competente
a sindacare fatti e valutazioni tecniche; sindacato che di certo non
compete al giudice amministrativo davanti al quale fosse impugnato (come �
avvenuto nella specie) l'atto di delimitazione della zono di produzione.

In fatto, poi, la Corte ha respinto il ricorso della Commissione, sottolineando
ancora una volta che l'onere della prova nei procedimenti ex art. 169 trattato
CEE grava sulla Commissione medesima (par. 15).

I.M.B.
9

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e siano fondate sugli elementi seguenti: delimitazione della zona di
produzione, tipo di vitigno, pratiche colturali, metodi di vinificazione,
titolo alcolometrico volumico minimo naturale, rendimento per ettaro,
analisi e valutazione delle caratteristiche organolettiche. Il medesimo
articolo dispone al n. 2 che agli Stati membri spetta definire questi
diversi elementi e stabilire, eventualmente, condizioni di produzione e
caratteristiche complementari, � tenuto conto degli usi leali e costanti �.

4. -Secondo l'art. 3, n. l, del tregolamento, per regione determinata
si intende un'area o un complesso di aree viticole che producono vini
che possiedono caratteristiche qualitative particolari e il cui nome serve
a designare i vini rientranti nella definizione dei v.q.p.r.d., di cui all'art. 1.
5. -Infine, ai sensi dell'art. 3, n. 2, ciascuna regione determinata
forma oggetto di una delimitazione precisa, per quanto possibile in base
alla parcella o all'appezzamento vitato. Tale delimitazione, che � effettuata
da ciascuno degli Stati membri interessati, tiene conto degli elementi
che contribuiscono alla qualit� dei vini prodotti in detta regione
e in particolare della natura del terreno e del sottosuolo, del clima e della
situazione delle parcelle e degli appezzamenti vitati.
6. -Con decreti del Presidente della Repubblica italiana 23 marzo
1970 (GURI n. 115 del 9 maggio 1970, pag. 2872) e 22 settembre 1981
(GURI n. 92 del 3 aprile 1982, pag. 2607), sono stati inclusi nella zona di
produzione del vino a denominazione � Caldaro � o '� Lago di Caldaro �
territori ubicati in dodici comuni della provincia di Bolzano e in otto
comuni della provincia di Trento.
7. -Con lettera 18 novembre 1983, la Commissione ha comunicato
alla Repubblica italiana di ritenere che la delimitazione cos� operata
non era conforme alle disposizioni del regolamento n. 338/79 e l'ha
invitata a presentare osservazioni in merito. Poich� la Repubblica italiana
ha ribadito la legittimit� di detta delimitazione con riguardo sia
alla normativa nazionale sia a quella comunitaria, il 17 luglio 1985 la
Commissione ha emesso il parere motivato previsto dall'art. 169 del
';l'rattato CEE. Avendo, la Repubblica italiana, rifiutato di conformarvisi,
la Commissione ha proposto alla Corte il presente ricorso per inadempimento.

8. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento
del procedimento nonch� dei mezzi e argomenti delle parti, si fa
rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati
solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento
della Corte.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

9. -A sostegno del ricorso per inadempimento, la Commissione
formula due addebiti. Il primo, relativo all'inosservanza delle condizioni
tradizionali di produzione, � fondato sul fatto che taluni dei territori,
inclusi nella zona di produzione del � Caldaro � o � Lago di Caldaro �
dai decreti del Presidente della Repubblica italiana, non producono vini
cos� denominati. Col secondo addebito, la Commissione contesta alla
normativa italiana di non aver tenuto conto dell'indispensabile omogeneit�
degli elementi naturali che caratterizzano i territori atti a produrre
un vino con una data denominazione e, segnatamente, di elementi
come quelli elencati nell'art. 3, n. 2, del regolamento.
10. -Nel controricorso la Repubblica italiana sostiene in via princiipale
che la Commissione, e di conseguenza la Corte, possono soltanto
verificare se, nella delimitazione di una zona di produzione, lo Stato interessato
abbia tenuto conto dei criteri dei regolamenti comunitari e non
abbia invece adottato criteri diversi. Per contro, non spetterebbe n� alla
Commissione n� alla Corte di sindacare gli elementi di fatto o la loro
valutazione tecnica effettuata dall'autorit� italiana per applicare la procedura
di delimitazione. Quest'ultima, secondo la regolamentazione comunitaria,
costituirebbe una prerogativa nazionale. Poich� non si contesta
che i criteri seguiti dall'autorit� italiana per delimitare la zona di produzione
del � Caldaro � o � Lago di Caldaro � siano i criteri della regolamentazione
comunitaria, il ricorso della Cominissione andrebbe senz'altro
respinto.
11. -L'argomento della Repubblica italiana non pu� essere accolto.
12. -Se � vero che spetta all'autorit� nazionale procedere alla delimitazione
precisa della zona di produzione viticola, per quanto possibile
in base alla parcella o all'appezzamento vitato, come prescrive l'art. 3,
n. 2, del regolamento n. 338/79, e che nell'esercizio di detto potere
l'autorit� nazionale dispone necessariamente di un certo margine di
discrezionalit�, tuttavia i criteri da considerare a tale scopo sono essenzialmente,
e in ogni caso per quel che riguarda i criteri di cui � causa,
quelli stabiliti dal diritto comunitario.
13. -Detti criteri sono l'espressione di discipline comuni dettate
dai regolamenti del Consiglio sui v.q.p.r.d. al fine di sviluppare una politica
di qualit� nel settore vinicolo nonch� di tutelare i produttori contro
la concorrenza sleale e i consumatori contro le confusioni e le frodi.
Tali scopi non potrebbero essere raggiunti, qualora l'attuazione dei criteri
enunciati dal regolamento comunitario per caratterizzare la zona
di produzione di un vino di qualit� prodotto con una determinata denominazione
rientrasse nel potere ruscrezionale dell'autorit� nazionale e
ammettesse la considerazione di fatti, o valutazioni e qualificazioni di

RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DELLO STATO

questi con riguardo al diritto comunitario, che potrebbero divergere da
uno Stato membro all'altro senza che dette differenze siano giustificate
dalla diversit�, peraltro assai notevole, delle caratteristiche delle zone
viticole comunitarie.

14. -Sarebbe questo il caso se, come sostiene il Governo italiano,
la Commissione e la Corte dovessero esercitare le competenze loro attribuite
dal Trattato limitandosi a verificare che lo Stato membro interessato
abbia tenuto conto, nella delimitazione di una zona di produzione,
dei criteri del diritto comunitario, senza controllare fa pertinenza
e l'esattezza dei fatti considerati o la loro valutazione e qualificazione
da parte dell'autorit� nazionale competente a delimitare la zona di produzione.
Senza detta verifica, il potere di controllo della Commissione
ed il sindacato della Corte sarebbero meramente formali, svuotati di
reale significato e inidonei !Sia a concorrere allo � sforzo comune di armonizzazione
per quel che riguarda le esigenze di qualit� �, scopo del
regolamento n. 3381/79 a stregua del terzo considerando del suo preambolo,
sia a garantire l'uniforme applicazione negli Stati membri dei regolamenti
comunitari relativi ai v.q.p.r.d.
15. -Occorre tuttavia ricordare che in un procedimento per inadempimento
ex art. 169 del Trattato, come quello che qui ci occupa,
grava sulla Commissione, come la Corte ha pi� volte affermato (da
ultimo, in sentenza 22 settembre 1988, Commissione c/ Repubblica ellenica,
causa 272/86, non ancora pubblicata), l'onere di provare il preteso
inadempimento.
16. -Per tutte queste considerazioni di diritto, compete alla Corte
di valutare se la Commissione � riuscita a provare che, come essa
sostiene, taluni territori, inclusi nella zona di produzione del � Caldaro �
o �Lago di Caldaro � dai decreti del Presidente della Repubblica italiana,
non producono vini cos� denominati e che la zona delimitata
non presenta tutti i requisiti idonei a caratterizzarne� l'unitariet� secondo
i criteri della regolamentazione comunitaria.
17. -Al riguardo si deve rilevare che quando la Commissione chiede
alla Corte di dichiarare che uno Stato � venuto meno agli obblighi che
gli incombono in forza del Trattato, � essa stessa tenuta a fornire la
prova del preteso inadempimento. La richiesta di perizia a questo scopo
presentata dalla Commissione, va dunque respinta.
Sull'uso tradizionale della denominazione.

18. -Nel caso di vini con denominazione, le � condizioni tradizionali
di produzione �, di cui all'art. 2, n. 1, del regolamento n. 338/79,

PARm I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

comprendono non soltanto la tradizione del luogo di produzione con i
caratteri di durata nel tempo e di costanza da cui trae origine la notoriet�,
ma altres� le tecniche colturali e i processi di fabbricazione.

19. -Se � vero che il decreto di delimitazione 23 ottobre 1931
(GURI n. 290 del 17 dicembre 1931) includeva fra i vini aventi diritto
alla denominazione � Caldaro � solo quelli ottenuti da vigneti ubicati
nei comuni di Appiano e di Caldaro e, fra quelli aventi diritto alla denominazione
�Lago di Caldaro �, sol9 quelli provenienti da alcune zone
del comune di Caldaro dominanti il lago omonimo, tuttavia niente impediva
al Governo italiano di estendere la zona considerata, come d'altronde
l'autorizzava espressamente l'art. l, 2� comma, del decreto 12 luglio
1963, poich� esisteva un uso consolidato di produrre e mettere in
commercio, sotto la denominazione � Caldaro � o �Lago di Caldaro �,
vini provenienti da territori di nuova inclusione nella zona di produzione.
20. -Quanto all'esistenza di detto uso, � vero quanto osservato
dalla Commissione, e cio� che nelle varie pubblicazioni relative alle denominazioni
d'origine la denominazione � Caldaro � riferita ai vini della
regione di Trento compare solo a met� degli anni '60 e che il sottocomitato
regionale per lo studio della denominazione � Caldaro � aveva
espresso dubbi sulla tradizione di produzione di un vino con questa
denominazione nella provincia di Trento.
21. -Tuttavia, devesi rilevare che la citata relazione del sottocomitato
regionale per lo studio della denominazione � Caldaro � afferma
che � il produrre con gli stessi vitigni e con la stessa tradizionale vinificazione
e con gli stessi caratteri chimici ed organolettici del vino
analogo al "Caldaro " e poi venduto con questo nome, non � mai cessato
in alcuni luoghi della provincia di Trento �. Inoltre, la Repubblica
italiana produce diversi documenti sulla vendita e l'esportazione di vini
a denominazione � Caldaro � o � Lago di Caldaro � provenienti dalla provincia
di Trento, taluni dei quali datano dall'inizio degli anni 'SO.
22. -La Commissione sostiene peraltro che si tratterebbe di pratiche
abusive e che sussistono dubbi sull'origine del vino in questione,
ma non apporta alcuna precisazione che consenta di valutare la fondatezza
delle sue asserzioni.
23. -Del resto occorre osservare che le � condizioni tradizionali di
produzione�, menzionate dall'art. 2 del regolamento n. 338/79, pur includendo
la tradizione di un luogo di produzione, non ostano ad una
modifica, e in particolare ad un'estensione della zona tradizionale di
produzione, quando le superfici di nuova inclusione presentino le medesime
caratteristiche dell'area tradizionale, siano idonee a produrre lo

�.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stesso vino e vi siano rispettate le tradizionali modalit� di elaborazione,
soprattutto per quel che riguarda il tipo di vitigno, le pratiche colturali
e la vinificazione.

, 24. -Sotto quest'ultimo profilo, la Commissione non sostiente neppure
che le condizioni tradizionali di produzione del � Caldaro � o del
�Lago di Caldaro � non sarebbero rispettate nella provincia di .Trento.

Sull'omogeneit� della zona di produzione.

25. -La Commissione fa valere che la zona di produzione delimitata
nel 1970 e nel 1981 non � omogenea, con riferimento sia alla natura
del suolo e del sottosuolo sia al clima e alla situazione delle parcelle, il
che comporterebbe la diversit� di qualit� organolettiche dei vini provenienti
dalla regione del Caldaro rispetto ai vini provenienti dalla regione
di Trento.
26. -Sotto questo profilo, va osservato "in limine" che la zona
di produzione, come delimitata dai decreti 1970 e 1981, st estende per
una cinquantina di chilometri in zona montagnosa, in direzione nord-sud
al di l� e al di qua dell'Adige, approssimativamente fra notzano a nord
e Trento a sud.
27. -La zona cos� definita include diversi complessi secondari:
quelli di Nalles e Andriano, i pi� a nord, al centro quelli di Caldaro,
Bronzolo ed Ora e, a sud, le zone la cui classificazione � contestata
dalla Commissione, e cio� nella regione di Rovere della Luna e Mezzocorona,
sulla riva destra dell'Adige, e nella regione di San Michele al1'
Adige, Lavis e Cembra, sulla riva sinistra dello stesso fiume.
28. -La Commissione sostiene che dal punto di vista geologico i
terreni sarebbero di natura calcareo-morenica nella zona del Caldaro,
mentre in certe parti della zona di Trento sarebbero di natura porfirica.
29. -Dalla documentazione acquisita agli atti risulta tuttavia che
la zona di produzione delimitata dai decreti 1970 e 1981 comprende,
tal'lto nella regione di Bolzano quanto in quella di Trento, terreni di
origine dolomitica con una componente calcareo-morenica, nonch� terreni
quarziferi. Dunque la Commissione non dimostra in qual modo
l'inserimento dell� iregione contestarta romperebbe l'unit� della zona di
produzione dal punto di vista geologico.
30. -La Commissione sostiene altres� che vi sarebbero apprezzabili
differenze climatiche fra la regione di Caldaro e quella di Trento e che
la maggior parte dei vigneti di quest'ultima regione sarebbero ubicati
ad altitudine pi� elevata.

PARm I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

31. -Va innanzitutto osservato che i raffronti relativi all'eliofania
ed alle precipitazioni operati dalla Commissione non sono pienamente
probanti, poich� si basano su dati provenienti dalla stazione meteorologica
di Bolzano, situata fuori della zona di produzione, in localit�
di cui non sono contestate le eccezionali condizioni climatiche. In secondo
luogo, la Commissione non dimostra che le differenze relative all'eliofania
e alle precipitazioni, per quanto possano essere sensibili fra le
diverse parti della zona di produzione, abbiano un'influenza significativa
sui caratteri del vino prodotto nelle regioni interessate. � per questo
che nella gi� menzionata relazione il sottocomitato regionale per lo studio
della denominazione � Caldaro � ritiene inconfutabile la produzione
e la vendita nella provincia di Trento di un vino �praticamente identico
� al � Caldaro �. Per giunta la Commissione non ha prodotto alcuna
documentazione specifica sulla zona della �Val di Cembra�, la cui in�
clusione nella zona di produzione essa peraltro maggiormente contesta.
32. -� vero che dalle carte acquisite agli atti risulta che la zona
di produzione del Lago di Caldaro si trova ad un'altitudine compresa
fra 212 e 556 metri mentre quella della regione di Trento � ubicata fra
i 339 e 654 metri, ma la Commissione non fornisce, sulla situazione delle
parcelle, precisazioni che consentano di valutare esattamente l'entit�
delle differenze altimetriche e di verificare se queste esercitino una
reale influenza sulle caratteristiche del vino prodotto.
33. -Quanto, infine, alle caratteristiche chimiche ed organolettiche
dei vini in causa, la Commissione sostiene che quelli provenienti dalla
regione tridentina sono �aciduli�, mentre quelli della regione del Caldaro
sono � poco acidi �.
34. -Se � vero che secondo la motivazione del regolamento n. 338/79,
come pure del regolamento del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822 (G. U.
n. L 84, pag. 1), �L'acidit� � un elemento di valutazione della qualit�
nonch� un fattore di conservazione del vino�, la Commissione non forD.
isce per� alcun elemento da cui possa dedursi in qual modo differenze
di acidit�, e dunque del contenuto di fosfati, comporterebbero sostanziali
differenze fra i vini in causa, mentre non si prendono in considerazione
altri elementi analoghi, come ad esempio il contenuto di zucchero.
35. -Perci�, talune delle differenze invocate dalla Commissione
fra le aree della zona di produzione non sono state accertate, mentre
non � stato provato che le �conseguenze di altre siano significative. Ci�
considerato, la mancanza di omogeneit� della zona di produzione non si
pu� ritenere dimostrata.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

108

36. -Risulta da quanto precede che la Commissione non assolve
il suo onere di prova n� in relazione all'addebito secondo il quale il
vino a denominazione � Caldaro � o � Lago di Caldaro � non sarebbe tradizionalmente
prodotto nella regione di Trento, n� in relazione all'asserito
difetto di omogeneit� della relativa zona di produzione, come delimitata
dai decreti del Presidente della Repubblica italiana 23 marzo
1970 e 22 settembre 1981. Il suo ricorso deve dunque essere respinto
(omissis).

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen.,
30 maggio 1989, nella causa 340/87 � Pres. Due -Avv. Gen. Van
Gerven -Commissione delle C. E. (ag. Berardis) c. Repubblica italiana
(avv. Stato Braguglia).

Comunit� europee � Unione doganale � Tasse di effetto equivalente a un
dazio doganale � Costo dei controlli e delle formalit� amministrative
in particolari fasce orarie negli uffici doganali � Commercio intracomunitario
e con i paesi terzi.
(Trattato CEE, artt. 9 e 12; direttiva del Consiglio 1 dicembre 1983, n. 83/643/CEE,

art..5; reg. CEE del Consiglio 14 feb.braio 1977, n. 425; reg. CEE del Consiglio

25 giugno 1973, n. 1691; d.P.R. 23 gelll1lUo 1973, artt. 11 e 15).

La Repubblica italiana, addebitando agli oper:atori economici, nell'ambito
del commercio intracomunitario, il costo dei controlli e delle
formalit� amministrative espletati durante una parte dell'orario ordinario
di apertura degli uffici doganali dei posti di frontiera fissato dall'art.
5, n. l, lett. a), 2� trattino, della direttiva del Consiglio 1 dicembre
1983, n. 83/643, relativa all'agevolazione dei controlli fisici e delle formalit�
amministrative nei trasporti di merci fra Stati membri, come
modificata dalla direttiva n. 87/53, � venuta meno agli obblighi che le
incombono in forza degli artt. 9 e 12 del Trattato CEE. Viceversa l'analogo
addebito nell'ambito degli scambi con i paesi terzi non costituisce
violazione delle disposizioni che vietano la riscossione di tasse di effetto
equivalente a dazi doganali negli scambi con i paesi terzi contenute
nei regolamenti CEE relativi alle organizzazioni comuni dei mercati
agricoli e negli accordi preferenziali stipulati dalla Comunit� con
taluni paesi terzi (1).

(1) Il dibattito tra le parti verteva soprattutto sull'ambito di applicazione
della direttiva n. 83/643 CEE. Se essa riguardasse soltanto i controlli e le formalit�
negli uffici doganali di confine, ovvero anche le effettive operazioni doganali.
Non sembra che la Corte abbia affrontato ex professo tale problema (che
perci� � stato riproposto in altra causa attualmente pendente), avendo essa

I�

I ~

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB 109

(omissis) 1. -Con atto introduttivo depositato nella cancelleria
della Corte il 2 novembre 1987, la Commissione delle Comunit� Europee
ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a
far dichiarare che la Repubblica italiana, addebitando agli operatori il
costo dei controlli e delle formalit� amministrative espletati durante
una parte dell'orario ordinario di apertura degli uffici nei posti di fron�
tiera, � venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli
artt. 9 e 12 del Trattato CEE, delle disposizioni che vietano la riscos�
sione di tasse di effetto equivalente a dazi doganali negli scambi con i
paesi terzi contenute nei regolamenti CEE relativi alle organizzazioni
comuni dei mercati agricoli e negli accordi prefereriziali stipulati dalla
Comunit� con taluni paesi terzi, nonch� dell'art. 5 della direttiva del
Consiglio 1� dicembre 1983, n. 83/643/CEE, relativa all'agevolazione dei
controlli fisici e delle formalit� amministrative nei trasporti di merci
tra Stati membri (G. U. n. L 359, pag. 8), come modificata dalla direttiva
del Consiglio 15 dicembre 1986, n. 87/53/CEE (G. U. 1987, n. L 24,
pag. 33).

2. -L'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica italiana
23 gennaio 1973, n. 43, recante testo unico delle disposizioni legislative
in materia doganale, come modificato dall'art. 1, punto 2, del decreto
8 maggio 1985, n. 254, dispone che, quando il volume del traffico lo
giustifichi, l'orario degli uffici e delle sezioni delle dogane di confine,
di mare e aeroportuali dev'essere stabilito in modo da consentire che
i controlli e le formalit� relativi alla circolazione dei mezzi di trasporto
e delle merci che non circolano in regime doganale di transito possano
essere espletati da luned� al venerd� per almeno dieci ore senza interruzione,
salvo se questi giorni sono festivi. Ai sensi della stessa disposi�
zione, per le operazioni doganali effettuate nel periodo di apertura degli
uffici oltre il limite dell'orario ordinario di lavoro degli impiegati civili
dello Stato -ohe nella Repubblica italiana � 'di sei ore al giorno dal
luned� al sabato -viene addebitato il costo del servizio. L'art. 15 del
detto decreto n. 254 dispone, pi� in generale, che i controlli e le forma�
lit� contemplati dallo stesso decreto, effettuati nel periodo di apertura
degli uffici ohe eocede il limite dell'orario ordinario di lavoro degli im�
piegati civili dello Stato, sono espletati con addebito del costo del
servizio.
ritenuto di porre in primo piano non l'addebitato inadempimento della diret�

tiva, bens� la violazione del divieto di tasse d'effetto equivalente a dazi doga�

nali negli scambi intracomunitari.

Conseguente a tale impostazione � il rigetto del ricorso nella parte relativa

agli scambi con i paesi terzi.

l.M.B.

110

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

3. -La Commissione ha considerato che le citate disposizioni della
Repubblica italiana, in quanto prescrivono l'addebito agli operatori economici
che si presentino agli uffici doganali dei posti di frontiera du�
rante l'orario ordinario d'apertura degli stessi -fissato dalla direttiva
n. 83/643, come modificata dalla direttiva n. 87/53 -del costo dei ser�
vizi prestati dal personale delle dogane dal luned� al venerdi durante le
quattro ore che eccedono l'orario ordinario di lavoro degli impiegati
civili della Repubblica italiana, non solo sono incompatibili con l'art. 5,
nn. 1 e 4, della direttiva n. 83/643 -come modificata dalla direttiva
n. 87/53 -ma inoltre istituiscono una tassa d'effetto equivalente a un
dazio doganale vietata, per quanto riguarda il commercio intracomunitario,
dagli artt. 9 e 12 del Trattato. Per di pi�, la criticata normativa
italiana infrangerebbe, nel settore degli scambi con i paesi terzi, le disposizioni
che vietano la riscossione di tasse d'effetto equivalente a dazi
doganali figuranti nei regolamenti CEE istitutivi di organizzazioni comuni
dei mercati di prodotti agricoli e negli accordi preferenziali stipulati
dalla Comunit� con taluni paesi terzi.
4. -Di conseguenza, il 28 aprile 1986 la Commissione ha i.Ilviato al
Governo della Repubblica italiana una lettera di diffida, dando cosi inizio
al procedimento previsto dall'art. 169 del Trattato.
5. -Poich� la detta lettera non ha avuto risposta, la Commissione
ha indirizzato al Governo della Repubblica italiana, il 31 ottobre 1986,
il parere motivato previsto dall'art. 169, 1� comma, del Trattato.
6. -Il 21 maggio 1987 la Repubblica italiana ha fatto sapere alla
Commissione che erano in corso riunioni interministeriali per procedere
all'esame approfondito del problema e che i risultati di tale esame sarebbero
stati comunicati immediatamente alla Commissione.
7. -Non avendo ricevuto comunicazioni in proposito, la Commissione
ha proposto il presente ricorso.
8. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento
del procedimento e dei me~zi e degli argomenti delle parti si
fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati
solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento
della Corte.
9. -Per quanto riguarda il commercio intracomunitario, si deve
accertare in primo luogo se l'onere di cui trattasi costituisce una tassa
d'effetto equivalente a un dazio doganale, vietata ai sensi degli artt. 9
e 12 del Trattato, in combinato disposto con l'art. 5 della direttiva
n. 83/643, come modificata dalla direttiva n. 87/53.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

10. -A questo proposito si deve ricordare in primo luogo che
l'art. 9 del Trattato sancisce il divieto, tra gli Stati membri, dei d.i
doganali veri e propri e di qualsiasi tassa d'effetto equivalente.
11. -Si deve rammentare in secondo luogo che, come la Corte ha
pi� volte rilevato (si veda da ultimo la sentenza 27 settembre 1988,
causa 18/87, Commissione c/ Repubblica federale di Germania, non ancora
pubblicata), la giustificazione del divieto delle tasse d'effetto equi�
valente a dazi doganali risiede nell'ostacolo che oneri pecuniari, sia
pure minimi, riscossi in ragione del passaggio delle frontiere costituiscono
per la circolazione delle merci, poich� aumentano artificiosamente
, il prezzo delle merci importate o esportate rispetto a quello delle merci
nazionali. Di conseguenza, qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente,
a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, il

. quale colpisca le merci
in ragione del fatto che esse varcano la frontiera,
costituisce una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale ai
sensi degli artt. 9, 12, 13 e 16 del Trattato.

12. -Nella fattispecie � pacifico che il tributo contemplato dalla
normativa della Repubblica italiana colpisce le merci in ragione del
passaggio della frontiera e si aggiunge alle spese di trasporto, incidendo
cos� sul prezzo delle merci trasportate.
13. -D'altro canto, non � stato sostenuto che le formalit� e le
operazioni effettuate in ragione del passaggio della frontiera e che danno
luogo alla riscossione del tributo siano prescritte dal diritto comunitario.
Si deve pertanto ammetter� che nella fattispecie trattasi di formalit�
e di operazioni effettuate ai sensi della sola normativa nazionale.
14. -Secondo il Governo della Repubblica italiana, il tributo prescritto
dalla sua normativa � per� giustificato perch�, essendo percetto
in occasione di formalit� e di operazioni effettuate oltre l'orario ordinario
di lavoro degli impiegati degli uffici doganali dei posti di frontiera,
costituisce il corrispettivo di un servizio prestato nell'interesse del trasportatore
ed � proporzionato al valore del detto servizio.
15. -Secondo la costante giurisprudenza della Corte, un onere pecuniario
che colpisca le merci in ragione del fatto che esse varcano
la frontiera non pu� essere qualificato tassa d'effetto equivalente qualora
costituisca il corrispettivo di un servizio determinato, reso effettivamente
e individualmente all'operatore economico, d'importo l'roporzionato
al detto servizio (si veda la sentenza 26 febbraio 1975, causa
63/74, Cadsky, Racc. pag. 281). In altri termini, deve trattarsi di un
vantaggio, specifico o individuale, procurato all'operatore economico.

112

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DBLLO STATO

16. -Si deve tuttavia rilevare che tale servizio specifico non � prestato
al trasportatore che si presenti ad un ufficio doganale durante
l'orario ordinario di apertura dello stesso, che, per quanto riguarda i
posti di frontiera, � fissato dall'art. 5, n. 1, lett. a), 2� trattino, della
direttiva n. 83/643 -come modificata dalla direttiva n. 87/53 -in almeno
dieci ore ininterrotte dal luned� al venerd� e in almeno sei ore
ininterrotte il sabato, a meno che non si tratti di giorni festivi.
17. -Dalle considerazioni che precedono risulta che la Repubblica
italiana, addebitando agli operatori economici, nell'ambito del commercio
intracomunitario, il costo dei controlli e delle formalit� amministrative
espletati durante una parte dell'orario ordinario d'apertura degli
uffici doganali dei posti di frontiera fissato dall'art. 5, n. 1, lett. a),
2� trattino, della direttiva n. 83/643 -come modificata dalla direttiva
n. 87/53 -� venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli
artt. 9 e 12 del Trattato CEE.
18. -Per quanto riguarda le operazioni doganali da effettuare nell'ambito
degli scambi con i paesi terzi, la Commissione considera nella
lettera di diffida inviata al Governo della Repubblica italiana che � l'imposizione
ai contribuenti che operano nelle condizioni di cui all'articolo
5, paragrafo 1, 2� trattino, della direttiva 83/643/CEE, di speciali
indennit� a titolo di remunerazione dei servizi resi dal personale doganale,
dal luned� al venerd�, durante quattro ore comprese nell'orario
giornaliero ordinario di apertura degli uffici doganali, costituisce una
tassa d'effetto equivalente ad un da.Zio doganale vietata dai regolamenti
(CEE) relativi alle organizzazioni comuni dei mercati nell'ambito della
politica agricola comune, nonch� dagli accordi preferenziali conclusi
dalla Comunit� con taluni paesi terzi �.
19. -Nel parere motivato la censura della Commissione � formulata
in termini identici.
20. -Nell'atto introduttivo la Commissione si esprime in termini
analoghi, aggiungendo per� che, in particolare, il tributo riscosso ai
sensi della normativa italiana � in contrasto con l'art. 20, n. 2, del regolamento
del Consiglio 14 febbraio 1977, n. 425, che modifica il regolamento
n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore
delle carni bovine, e che adatta il regolamento n. 827/68 nonch�
il regolamento n. 950/68, relativo alla Tariffa Doganale Comune (G. U.
n. L 61, pag. 1), e con l'art. 6 dell'accordo allegato al regolamento del
Consiglio 25 giugno 1973, n. 1691, che reca conclusione di un aocovdo tra
la Comunit� Economica Europea e il Regno di Norvegia e ne stabilisce
le disposizioni d'applicazione (G. U. n. L 171, pag. 1).

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

21. -Tuttavia, la Commissione non ha avanzato alcun argomento
tale da indurre ad ammettere che un tributo riscosso nelle condizioni
sopra descritte vada considerato tassa d'effetto equivalente a un dazio
doganale vietata dal diritto comunitario. Poich� nella fattispecie si tratta
di formalit� e di operazioni che possono considerarsi effettuate per
adempiere obblighi imposti dal diritto comunitario, segnatamente per
l'applicazione della Tariffa Doganale Comune, la Commissione avrebbe
dovuto dimostrare sotto quale profilo e in base a quali presupposti
l'imporre tale tributo sia incompatibile con obblighi imposti dal Trattato
o dal diritto derivato.
22. -Anche se si pu� considerare che in linea di massima gli Stati
membri non hanno la facolt� di aggiungere tributi nazionali a queHi
dovuti in base alla normativa comunitaria, perch� altrimenti questa perderebbe
la sua necessaria uniformit� (si veda la sentenza 28 giugno
1978, causa 70/77, Simmenthal, Racc. pag. 1453), sta di fatto che la Commissione
non ha corroborato la sua censura col sia pur minimo argomento
che consenta di valutare se e in base a quali presupposti l'asserito
inadempimento debba considerarsi assodato, segnatamente con riguardo
all'argomento svolto dal Governo della Repubblica italiana secondo
cui il tributo controverso costituisce il corrispettivo di un servizio
effettivamente prestato all'importatore.
23. -In tal modo la Commissione non ha messo la Corte in grado
di identificare con la necessaria precisione l'inadempimento addebitato
alla Repubblica italian�.
24. -Di conseguenza, la domanda della Commissione dev'essere respinta
nella parte in cui riguarda i tributi esatti nell'ambito degli scambi
con i paesi terzi (omissis).
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE -5a sez., 30 maggio
1989, nella causa 33/88 -Pres. Joliet -Avv. Gen. Lenz -Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Pretura di Venezia nella
causa Allu� e Coonan (avv. Capelli) c. Universit� degli studi di Venezia
� Interv.: Governo italiano (avv. Stato Ferri) e Commissione
delle C. E. (ag. Traversa).

Comunit� europee -Libera circolazione dei lavoratori -Impiego nella
pubblica amministrazione -Lettori di lingua straniera nelle universit�.
(Trattato CEE, art. 48).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

114

Comuni,t� europee -Libera circolazione dei lavoratori -Lettori di lin

gua straniera nelle universit� -Durata del rapporto di lavoro.

(Trattato CEE, art. 48; d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 28).

Comunit� europee -Libera circolazione dei lavoratori -Lettori di lingua

straniera nelle universit� � Regime previdenziale.

(Regolamento CEE del Consiglio n. 1408/71, art. 3).

Il posto di lettore di lingua straniera nelle universit� non � un
impiego nella pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 48, n. 4, del
Trattato CEE (1).

L'art. 48, n. 2, del Trattato CEE osta all'applicazione di una norma
nazionale che limiti la durata del rapporto di lavoro fra le universit�
e i lettori di lingua straniera, mentre tale limitazione non esiste, in via
di principio, per quanto riguarda gli altri lavoratori (2).

L'art. 3 del regolamento n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi
di previdenza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi
e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunit�, osta
alle clausole di un contratto di assunzione di lettori di lingua straniera
da parte di una universit� di uno Stato membro in base alle quali gli
interessati siano privi della copertura previdenziale di cui fruiscono gli
altri lavoratori (3).

(omissis) 1. -Con ordinanza 21 dicembre 1987, pervenuta in cancelleria
il 29 gennaio 1988, la Pretura Unificata di Venezia, Sezione Lavoro,
ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato
CEE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 48,
nn. 2 e 4, e 51 del Trattato CEE, nonch� dell'art. 3 del regolamento

n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai
lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunit�, come modificato (G. U. 1983, n. L
230, pag. 8).
2. -Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia
fra le sigg.re Pilar Allu�, cittadina spagnola, e Carmel Mary
Coonan, cittadina britannica, e l'Universit� degli studi di Venezia presso
la quale esse hanno lavorato come lettrici di Hngua straniera dal 1980
al 1986. All'inizio dell'anno accademico 1986-1987 l'Universit� ha comunicato
alle sigg.re Allu� e Coonan di non poter rinnovare il contratto di
lavoro, tenuto conto dell'art. 28 del Decreto del Presidente della Repub(
1-3) Le sentenze della Corte, citate in motivazione, 16 giugno 1987, nella
causa 225/87, COMMISSIONE c. R.EP. ITALIANA, e 16 gennaio 1986, nella causa 41/84,
PINNA, sono pubblicate, con note, in questa Rassegna, rispettivamente 1987, I,
301 e 1986, I, 425.

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. C.OMUNITARIA E INTERNAZIONALE

115

blica 11 luglio 1980, n. 382 {in prosieguo: DPR). Ai sensi del terzo comma
di questo articolo �i contratti di cui al precedente primo comma (rela-,
tivi all'assunzione di lettori di lingua_ straniera) non possono protrarsi
oltre l'anno accademico per il quale sono stipulati e sono rinnovabili annualmente
per non pi� di cinque anni �.

3. -Le interessate hanno pertanto proposto un ricorso diretto, in
sostanza, a che il giudice nazionale adito dichiari la natura privatistica
de! loro rapporto di lavoro con l'Universit�, condanni l'Universit� a
versare loro la differenza fra le retribuzioni percepite e quelle che sarebbero
dovute secondo i parametri retributivi del professore associato
a tempo definito, riconosca loro il diritto alle prestazioni di previdenza
sociale e di assicurazione obbligatoria dal sorgere del rapporto di lavoro,
dichiari che il contratto stipulato fra le parti costituisce un contratto
a tempo indeterminato, annulli di conseguenza il termine previsto per la
sua scadenza e conqanni l'Universit� a versare loro le dovute retribuzioni
dal 1� novembre 1986. In subordine, le ricorrenti hanno chiesto
che il giudice nazionale condanni l'Universit� a reintegrarle nel posto di
lavoro, con effetto dal 1� novembre 1986, e consideri non manifestamente
infondata l'eccezione di illegittimit� costituzionale dell'art. 28,
terzo comma, del DPR, gi� citato, da loro sollevata a sostegno del
ricorso.
4. -Il giudice nazionale ha deciso di sospendere il procedimento
fintantoch� la Corte di giustizia non si sia pronunziata in via pregiudiziale
sulle seguenti questioni:
a) Innanzitutto si pone la questione sulla compatibilit� con l'art. 48

n. 4 del trattato CEE nell'interpretazione della CGCE (sentenza 17/12/80),
dal momento che nel rapporto di specie non sono implicati partecipazioni
dirette n� indirette all'esercizio di pubblici poteri n� a mansioni
che abbiano ad oggetto la tutela di interessi generali della collettivit�,
di una legge nazionale di uno Stato membro che imponga una disciplina
speciale per il lavoro di lettori di lingua straniera rispetto alla durata
dei contratti che viene limitata nel tempo mentre per gli altri lavoratori
dello Stato viene garantita in generale la stabilit� attraverso la legge
18/4/1962 n. 230, non potendosi rinvenire nella fattispecie peculiariet�
clel rapporto giustificanti la deroga al principio anzidetto.
b) In secondo luogo, si pone il quesito sulla compatibilit� o meno
della legislazione interna di uno Stato membro e/o di una contrattazione
di diritto privato che limiti la durata del rapporto ad un termine
prestabilito di cinque anni con l'art. 48 n. 2 trattato CEE, dal momento
che la libera circolazione dei lavoratori nell'ambito degli Stati comunitari
implica ed esige l'abolizione di qualsiasi discriminazione e appare
discriminante la deroga alla regola generale vigente nel diritto interno

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dello Stato, relativamente alla durata del rapporto di lavoro. Ulteriore
quesito attiene alla compatibilit� della mancata copertura assicurativa,
espressamente stabilita nei contratti costitutivi dei rapporti di cui �
causa, con i diritti riconosciuti ai lavoratori migranti in materia di sicurezza
sociale, alla luce dell'interpretazione della C.G.C.E. sul Regolamento
n. 1408/71 in relazione all'art. 51 del Trattato CEE�.

5. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti e del contesto
giuridico della causa principale nonch� delle osservazioni scritte presentate
alla Corte si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi
del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione
del ragionamento della Corte.
Sulla prima questione.

6. -con la prima questione il giudice nazionale mira, in sostanza,
a far accertare se il posto di lettore di lingua straniera nelle universit�
debba essere considerato impiego nella pubblica amministrazione ai sensi
dell'art. 48, n. 4, del Trattato CEE, l'accesso al quale pu� essere negato
ai cittadini degli altri Stati membri.
7. -A questo proposito si deve ricordare che, come la Corte ha
rilevato nella sentenza 3 luglio 1986 (causa 66/85, Lawrie-Blum, Racc.
pag. 2121), i posti di insegnante non implicano la partecipazione, diretta
o indiretta, all'esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno
ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato e delle altre collettivit�
pubbliche e non presuppongono, da parte dei loro titolari, l'esistenza
di un rapporto particolare di solidariet� nei confronti dello Stato,
nonch� la reciprocit� di diritti e di doveri che costituiscono il fondamento
del vincolo di cittadinanza. �
8. -Inoltre, secondo la costante giurisprudenza della Corte (vedasi,
fra l'altro, la sentenza 16 giugno 1987, causa 225/85, Commissione c/
Repubblica italiana, non ancora pubblicata), anche qualora si tratti di
impieghi nella pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 48, n. 4, del
Trattato, questa disposizione non pu� giustificare, dopo che taluni lavoratori
di altri Stati membri siano stati ammessi a occupare detti impieghi,
discriminazioni nei loro confronti in materia di �retribuzione o di altre
condizioni di lavoro.
9. -La prima questione pregiudiziale va pertanto risolta nel senso
che il posto di lettore di lingua straniera nelle universit� non � un
impiego nella pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 48, n. 4, del
Trattato CEE.

PARm I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE 117

Sulla seconda questione.

10. -Con la prima parte della seconda questione il giudice nazionale
mira, in sostanza, a far stabilire �Se l'art. 48, n. 2,� del Trattato CEE
osti all'applicazione di una norma nazionale che limita la durata del
rapporto di lavoro Jira le universit� e i lettori di lingua straniera, mentre
tale limitazione non sussiste, in via di principio, per gli altri lavoratori.
11. -A questo proposito si deve rilevare che, secondo la giurisprudenza
della Corte, il principio della parit� di trattamento, di cui l'art. 48,
n. 2, del Trattato costituisce un'espressione specifica, vieta non soltanto
le discriminazioni palesi, basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi
forma dissimulata di discriminazione che, mediante l'applicazione di altri
criteri distintivi, conduca di fatto allo stesso risultato (vedasi, fra l'altro,
la sentenza 15 gennaio 1986, causa 41/84, .Pinna, Racc. pag. 1).
(

12. -A questo proposito si deve osservare che la limitazione posta
dalla normativa italiana alla durata dell'esercizio delle funzioni di lettore
di lingua straniera nelle universit�, sebbene valga indipendentemente
dalla cittadinanza del lavoratore interessato, riguarda essenzialmente dei
lavoratori cittadini di altri Stati membri. Infatti, in base ai dati statistici
forniti dal Governo italiano, soltanto il 25 % dei lettori di lingua
straniera ha la cittadinanza italiana.
13. -.Per giustificare la normativa contestata nella causa principale
il Governo italiano fa presente che essa costituisce per le universit�
l'unico mezzo che consenta loro di disporre di lettori di lingua straniera
aventi una conoscenza e una pratica aggiornate della madrelingua da
loro insegnata.
14. -A questo proposito si deve rilevare che il pericolo che i lettori
�perdano i contatti con la madrelingua � limitato, data l'intensificazione
degli scambi culturali e delle facilit� di comunicazione, e che inoltre le
universit� hanno comunque la possibilit� di controllare il livello delle
cognizioni dei lettori. Si deve constatare, peraltro, che in base alla normativa
di cui trattasi un lettore pu� essere assunto da un'univerisit� dopo
aver lavorato per sei anni presso un'altra universit� dello stesso Stato
membro; la liJmitazione della dUTata delle funzioni non pu� quindi essere
giustificata dal motivo invocato dal Governo italiano.
15. -Detto Governo sostiene inoltre che le disposizioni contestate
sono giustificate dal fatto che la stabilit� del posto d'insegnante pu�
essere garantita solo qualora gli interessati abbiano competenze qualificate,
attestate dal superamento delle prove di un concorso. Orbene ci�
non si verificherebbe nel caso dei lettori di lingua straniera.
10

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO

118

16. -A questo proposito si deve constatare che il limite di sei anni
per J'esercizio delle funzioni di oui trattasi non � necessario per consentire
alle universit� di porre termine al contratto dei docenti che si rivelino
incompetenti. Siffatto limite non esiste per quanto riguarda i professori
assunti per contratto, che esercitano anch'essi le funzioni di docente
senza aver superato un concorso. Nel caso di questi docenti, bench� la
durata delle funzioni sia, in via di principio, limitata a tre anni, iJ
Ministro della pubblica istruzione pu� concedere deroghe (art. 25, settimo
comma, dello stesso D.P.R.).
17. -Infine, secondo il Governo italiano, la disposizione di cui trat�
tasi � giustificata ani;:he dalla necessit� di limitare il numero dei lettori
di lingua straniera in funzione del fabbisogno dell'universit�, che dipende
dall'afflusso degli studenti alle facolt� in cui � impartito l'insegnamento
delle lingue straniere. Si deve rilevare tuttavia che questo obiettivo di
buona gestione pu� essere raggiunto con altri mezzi e in particolare
non irinnovando i contratti dei lettori in soiprannumero, a norma del�
l'art. 28, terzo comma, del D.P.R.
18. -Da quanto precede emerge che nessuno dei motivi esaminati
consente di giustificare la limitazione posta al rapporto di lavoro dei
lettori di lingua straniera e quindi all'applicazione del principio della
parit� di trattamento.
19. -La prima parte della seconda questione pregiudiziale va pertanto
risolta dichiarando che l'art. 48, n. 2, del Trattato dev'essere inter�
pretato nel senso che esso osta all'applicazione di una norma nazionale
che limiti la durata del rapporto di lavoro fra le universit� e i lettori
di lingua straniera, mentre tale limitazione non esiste, in via di principio,
per quanto riguarda gli altri lavoratori.
20. -Con la seconda parte della seconda questione pregiudiziale il
giudice nazionale mira, in sostanza, a far accertare se il menzionato regolamento
n. 1408/71 debba essere interpretato nel senso che esso osta alle
clausole di un contratto di assunzione di lettori di lingua straniera da
parte di un'universit� di uno Stato membro, in base alle quali gli interessati
sono privi della copertura previdenziale di cui fruiscono gli altri
lavoratori.
21. -A questo proposito � sufficiente rilevare che i regimi di previdenza
sociale devono rispettare il principio della parit� di trattamento
di cui l'art. 3 del regolamento n. 1408/71 costituisce un'espressione specifica.
Questo principio � infranto quando una categoria determinata
di lavoratori, essenzialmente cittadini di altri Stati membri, sia esclusa
dal regime previdenziale di uno Stato membro di cui fruiscono, in generale,
gli altri lavoratori di questo Stato membro.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 119

22. -La seconda parte della seconda questione pregiudiziale va
pertanto risolta nel senso che l'art. 3 del regolamento n. 1408/71, relativo
all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati,
ai lavoratori autonomi e ai loro famigliari che si spostano all'interno
della Comunit�, osta alle clausole di un contratto di assunzione di
lettori di lingua straniera da parte di un'universit� di uno Stato membro
in base alle quali gli interessati siano privi della copertura previdenziale
di cui fmiscono gli altri olaivoratori. (omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen., 22 giugno
1989, nella causa 103/88 -Pres. Due -Avv. Gen. Lenz -Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia nella causa F.lli Costanzo s.p.a. (avv.
Acquarone) c. Comune di Milano (avv. Marchese) e Impresa Lodigiani
(avv. Pericu). Interv.: Governi spagnolo (ag. Cond~ de Saro e
Silva de La:querta) e italiano {avv. Stato Braguglia) e Commissione
delle C.E. (ag. Berardis).

Comunit� europee -Appalti di lavori pubblici -Offerte anormalmente
basse -Efficacia diretta delle direttive nei confronti dell'amministrazione.

(Trattato CEE, art. 189; direttiva del Consiglio 26 luglio 1971, n. 71/305/CEE; legge8 agosto 1977, n. 584; dd.ll. non convertiti 25 maggio 1987, n. 206, 27 luglio 1987, n. 302,
25 settembre 1987, n. 393; legge 25 novembre 1987, n. 478).

1) L'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305 vieta agli
Stati membri di emanare disposizioni che prescrivano l'esclusione d'ufficio
dagli appalti di lavori pubblici di talune offerte determinate secondo
un criterio matematico, invece di obbligare l'amministrazione aggiudicatrice
ad applicare la procedura di verifica in contraddittorio prevista
dalla direttiva. 2) Gli Stati membri, nel recepire la direttiva del Consiglio
n. 71/305, non possono scostarsi in misura sostanziale da quanto
prescrive l'art. 29, n. 5, della stessa direttiva. 3) L'art. 29, n. 5, della
direttiva del Consiglio n. 71/305 consente agli Stati membri di prescrivere
la verifica delle offerte quando queste appaiono anormalmente basse e
non solo quando siano manifestamente anormalmente basse. 4) Al pari
del giudice nazionale, l'amministrazione, anche comunale, � tenuta ad
applicare l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305 e a disapplicare
le norme del diritto nazionale non conformi a questa dispo�
sizione (1).

(1) Di particolare importanza il princ1p10 stabilito al punto 4) del dispositivo.
Non soltanto i giudici nazionali, ma anche le amministrazioni pubbliche
sono tenute ad applicare le disposizioni di una direttiva aventi la c.d. efficacia

120

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) 1. -Con ordinanza 16 dicembre 1987, pervenuta in can�
celleria il 30 marzo 1988, il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato
CEE, varie questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. 29,

n. 5, della direttiva del Consiglio 26 luglio 1971, n. 71/305, che coordina
le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (G. U.
n. L 185, pag. 5), e dell'art. 189, terzo comma, del Trattato.
2. -Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un procedimento
promosso dalla Firatelli Costanzo S.p.a. (in prosieguo: Costanzo)
per l'annullamento della deliberazione con cui la Giunta Municipale di
Milano ha escluso l'offerta presentata dalla Costanzo in una gara di
appalto di lavori pubblici ed ha aggiudicato l'appalto all'impresa Ing.
Lodigiani S.pA. (in prosieguo: Lodigiani).
3. -L'art. 29, n. 5, della suddetta direttiva del Consiglio n. 71/305
recita:
� Qualora, per un determinato appalto, talune offerte presentino
manifestamente un carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione,
l'amministrazione aggiudilcatrice ne verifica la composizione prima
di decidere in merito all'aggiudicazione dell'appalto. Essa tiene conto
del risultato di tale verifica.

All'uopo, essa chiede all'offerente di fornire le giustificazioni necessarie,
segnalandogli eventualmente quelle ritenute inaccettabili.

Se i documenti relativi all'appalto prevedono l'aggiudicazione al
prezzo pi� basso, l'amministrazione aggiudicatrice � tenuta a motivare
il rigetto delle offerte ritenute troppo basse presso il Comitato consultivo
istituito con decisione del Consiglio del 26 luglio 1971 �,

4. -L'art. 29, n. 5, della direttiva n. 71/305 � stato recepito nell'ordinamento
italiano con l'art. 24, 3� comma, della legge 8 agosto 1977, n. 584,
recante norme di adeguamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti di lavori pubblici alle direttive della Comunit� Economica Euro-
diretta, disapplicando le norme nazionali che non le abl�ano correttamente attuate
(ovvero, si pu� aggiungere, in mancanza di tempestiva attuazione).

Dopo questa pronuncia, la c.d. efficacia diretta di talune disposizioni di direttive
non pu� pi� essere racchiusa ne1l'runbito del processo, come eccezione
da far valere avanti al giudice e contro lo Stato inadempiente (c.d. estoppel).
Sembra iLnvece che con il principio affermato la Corte abbia voluto compiere
un altro passo in avanti nel processo di avvicinamento -quanto ad effetti pratici
-delle direttive ai regolamenti.

E non � da escludere che a tale passo in avanti la Corte sia stata indotta
anche dai frequenti e talora gravi inadempimenti degli Stati membri (in particolare,
dell'Italia), rispetto all'obbligo di attuare tempestivamente e correttamente
le direttive.

I.M.B.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

pea (G. U. della Repubblica italiana n. 232 del 26 agosto 1977, pag. 6272).
Questa disposizione � redatta come segue:

� Se, per un determinato appalto, talune offerte risultano basse in
modo anomalo rispetto alla prestazione, il soggetto appaltante, richieste
all'offerente le necessarie giustificazioni, segnalandogli eventualmente
quelle ritenute inaccettabili, verifica la composizione delle offerte e pu�
escluderle se non le consideri valide; in tal caso, se l'appalto � bandito
col criterio dell'aggiudicazione al prezzo pi� basso, il soggetto appaltante
� tenuto a comunicare il rigetto delle offerte, con la relativa motivazione,
al Ministero dei lavori pubblici il quale ne curer� la trasmissione al
Comitato consultivo per gli appalti di lavori pubblici della Comunit�
Economica Europea, entro il termine di cui al secondo comma dell'art.
6 �.

5. -Successivamente, nel 1987, il Governo italiano ha emanato, uno
dopo l'altro, tre decreti legge che hanno apportato modifiche provvisorie
all'art. 24, 3� comma, della legge n. 584 (decreto legge 25 maggio
1987, n. 206, G.U.R.I. n. 120 del 26 maggio 1987, pag. 5; decreto legge
27 luglio 1987, n. 302, G.U.R.I. n. 174 del 28 luglio 1987, pag. 3; decreto
legge 25 settembre 1987, n. 393, G.U.R.I. n. 225 del 26 settembre 1987, pag. 3).
6. -Ciascuno dei suddetti decreti legge contiene un art. 4, redatto
in termini identici, che cos� recita:
� Al fine dell'accelerazione delle procedure relative all'affidamento
degli appalti di opere pubbliche e per un periodo di due anni dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, sono considerate anomale, ai
sensi dell'art. 24, terw comma, della legge 8 agosto 1977, n. 584, e sono
escluse dalla gara le offerte che presentano una percentuale di ribasso
superiore alla media delle percentuali delle offerte ammesse, incrementata
da un valore percentuale che dovr� essere indicato nel bando o nell'avviso
di gara�.

7. -Non essendo stati convertiti in legge entro il termine prescritto
dalla costituzione italiana, i citati decreti legge hanno perduto efficacia.
Tuttavia, una legge successiva ha precisato che restano validi gli atti
emanati in base ad essi (art. l, n. 2, della legge 25 novembre 1987, n. 478,
G.U.R.I. n. 277 del 26 novembre 1987, pag. 3).
8. -In vista delle partite del campionato mondiale di calcio che
nel 1990 si svolgeranno in Italia, il Comune di Milano ha indetto una
licitazione privata per l'aggiudicazione dei lavori di modifica di uno stadio.
Il criterio di aggiudicazione prescelto era quello del prezzo pi� basso.
9. -Risulta dal bando di gara che, conformemente all'art. 4 del
citato decreto legge 25 maggio 1987, n. 206, sarebbero state considerate

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

122

anomale e quindi escluse dalla gara le offerte che avessero presentato una
maggiorazione inferiore del 10 % alla maggiorazione media, rispetto all'importo
base fissato come prezzo dei lavori, di tutte le offerte ammesse a
gareggiare.

10. -Le offerte presentate sono risultate superiori, in media, del
19,48 % all'importo base fissato come prezzo dei lavori. Conformemente
al bando di gara tutte le offerte che non superavano almeno del 9 ,48 %
l'importo base dovevano essere automaticamente escluse.
11. -L'offerta della Costanzo risult� inferiore all'importo base. Di
conseguenza, la Giunta Municipale di Milano, basandosi sull'art. 4 del
decreto l�gge 25 settembre 1987, n. 393, che nel frattempo aveva sostituito
il decreto legge richiamato nel bando di gara, ha escluso dalla gara, con
deliberazione 6 ottobre 1987, l'offerta della Costanzo e ha aggiudicato
l'appalto alla Lodigiani, che aveva presentato l'offerta inferiore fra quelle
che rispondevano al requisito stabilito nel bando di gara.
12. -La Costanzo ha impugnato la suddetta deliberazione dinanzi al
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, deducendone l'illegittimit�
perch� basata su un decreto legge incompatibile con l'art. 29,
n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305.
13. -Il predetto Tribunale ha pertanto sospeso il procedimento e
ha sottoposto alla Corte di giustizia .le seguenti questioni pregiudiziali:
�A. Premesso che, in base all'art. 189 del Trattato CEE, le norme
contenute in una direttiva possano riguardare il 'risultato da raggiungere '
(in seguito 'nonne di ,risultato') oppure possono concernere 'la forma
e i mezzi' per raggiungere un certo risultato (in seguito 'norme di forma
e mezzi') -dica la Corte se la norma contenuta nell'art. 29 punto 5 della
direttiva del Consiglio 26 luglio 1971, n. 305 (nella parte in cui prevede
che -in caso di offerta che presenti manifestamente un carattere anormalmente
basso -l'Amministrazione deve procedere ad una' verifica della
composizione', con obbligo di richiedere all'offerente le giustificazioni
necessarie, segnalandogli quelle ritenute inaccettabili) sia una ' norma di
risultato ' ed abbia, comunque, carattere tale che la Repubblica italiana
era tenuta a ' recepire ' tale norma, senza potere apportare ad essa alcuna
sostanziale modifica (come effettivamente � stato fatto con l'art. 24,
comma 3, legge 8 agosto 1977, n. 584) oppure se si tratti di tina 'norma di
forma. e mezzi 11 tale cio� che la Repubblica italiana potesse derogare ad
essa, disponendo che in caso di offerte anormalmente basse, l'offerente
debba essere escluso automaticamente dalla gara, senza alcuna 'verifica
della composizione' e senza alcuna richiesta di 'giustificazione' all'offerente
(di 'offerta anomala').

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

B. Ove al quesito sub A si dia risposta negativa (nel senso che la
norma contenuta nell'art. 29 punto 5 della direttiva CEE n. 305/71 sia
' norma di forma e mezzi ') dica la Corte se:
B.1 La Repubblica italiana (dopo avere 'recepito' la norma predetta
(con la L. 8 agosto 1977, n. 577) senza apportare alcuna modifica
sostanziale per quanto riguarda il procedimento da segui�re in caso di
offerta anormalmente bassa) conservasse ancora il potere di modificare
la norma interna di recepimento: in particolare, se gli artt. 4 -di contenuto
uguale -del D.L. 25 maggio 1987, n. 206, del D.L. 27 luglio 1987,
n. 302,
e del D.L. 25 settembre 1987, n. 393, potessero modificare l'art. 24
L.
8 agosto 1977, n. 584;
B2 gli artt. 4 -di contenuto uguale -del DL. 25 maggio 1987,
n. 206, del D.L. 27 luglio 1987, n. 302, e del D.L. 25 settembre 1987, n. 393,
potessero modificare l'art. 29 punto 5 direttiva CEE n. 305/71 -cos�
come recepito dalla L. 5 aprile 1977, n. 584, senza adeguata motivazione
sul punto, tenuto conto del fatto che la motivazione -essendo necessaria
per gli atti normativi comunitari (arg. ex art. 190 Trattato CEE),
sembra necessaria anche per gli atti normativi ' interni ' che siano posti
in attuazione di norme comunitarie (e che sono pertanto atti normativi
'sub-primari', a cui, nel silenzio, non pu� non applicarsi la regola della
motivazione degli atti normativi ' primari ').
C. Dica la Corte se, comunque, sussista contrasto fra la norma
contenuta nell'art. 29 punto 5 dir. n. 305/71 e le norme contenute:
a) nell'art. 24, comma 3, L. 8 agosto 1977, n. 584 (quest'ultima si
riferisce ad offerte ' basse in modo anomalo ', mentre la direttiva 1dguarda
le offerte che presentino ' manifestamente ' un carattere anormalmente
basso e soltanto in presenza del carattere ' manifestamente ' anomalo,
prevede la verifica della composizione ecc.);

b) negli artt. 4 dei DD.LL. 25 maggio 1987, n. 206, 27 luglio 1987,

n. 302, e 25 settembre 1987, n. 393 (queste ultime escludono la previa
verifica della composizione, con richiesta di chiarimenti alla parte privata,
contrariamente a quanto previsto dall'art. 29 punto 5 della direttiva;
inoltre i DD.LL. ricordati sopra, non si riferiscono alle offerte 'manifestamente
� anomale e in ci� sembrano viziati, al pari della L. 8 agosto
1977, n. 584).
D. (Ove la Corte di giustizia ritenga che le citate norme contenute
nei citati atti normativi italiani, siano in contrasto con la norma conte�
nuta nell'art. 29, n. 5, Dir. n. 305/71) dica la Corte di giustizia se l'Amministrazione
comunale avesse il potere-dovere di ' disapplicare ' le norme
interne contrastanti con la detta norma comunitaria (eventualmente
'interrogando' l'Amministrazione centrale) o se tale potere-dovere di
disapplicazione sia attribuito soltanto ai Giudici interni �.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

14. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti della causa
principale, della normativa pertinente, dello svolgimento del procedi�
mento e delle osservazioni scritte presentate alla Corte si fa rinvio alla
relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo ,
nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla seconda parte della terza questione e sulla prima questione

15. -Con la seconda parte della terza questione il giudice nazio�
nale chiede in sostanza se l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio
n. 71/305 vieti agli Stati rnernbri di emanare disposizioni che prescrivano
l'esclusione d'ufficio dagli appalti di lavori pubblici di talune offerte
determinate secondo un criterio rnaternatico, invece di obbligare
l'arnrninistrazione aggiudicatrice ad applicare la procedura di verifica in
contraddittorio prevista dalla direttiva. Con la prima questione esso
chiede se gli Stati rnernbri, nel recepire la direttiva del Consiglio n. 71/305,
possano scostarsi in misura sostanziale da quanto prescrive l'art. 29, n. 5,
della stessa direttiva.
16. -Per quanto riguarda la seconda parte della terza questione,
si deve ricordare che l'art. 29, n. 5, della direttiva n. 71/305 prescrive
all'autorit� aggiudicatrice di verificare la composizione delle offerte che
presentino rnanifestarnente carattere anorrnalrnente basso e, a questo
scopo, le impone di chiedere all'offerente di fornire le giustificazioni
necessarie. La stessa disposizione fa obbligo all'arnrninistrazi~ne aggiudicatrice
di segnalare eventualmente all'offerente le giustificazioni ritenute
inaccettabili. Infine, qualora il criterio di aggiudicazione adottato
sia quello del prezzo pi� basso, l'arnrninistrazione aggiudicatrice � tenuta
a motivare il rigetto delle offerte ritenute troppo basse presso il Comitato
consultivo istituito con la decisione del Consiglio 26 luglio 1971
(G. U. n. L 185, pag. 15).
17. -Il Comune di Milano e il Governo italiano considerano conforme
allo scopo dell'art. 29, n. 5, della direttiva la sostituzione della
procedura di verifica in contraddittorio prevista da questa disposizione
con un criterio d'esclusione rnaternatico. Essi ricordano che, carne la
Corte ha rilevato nella sentenza 10 febbraio 1982 (causa 76/81, Transporoute.
Racc. pag. 417, in particolare a pag. 428), il detto scopo consiste
nel tutelare l'offerente dall'arbitrio dell'amministrazione aggiudicatrice.
Un criterio di esclusione rnaternatico offrirebbe a questo proposito una
garanzia assoluta e presenterebbe inoltre, rispetto alla procedura prevista
dalla direttiva, il vantaggio di una maggiore rapidit� d'applicazione.

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

18. -Questo argomento non pu� essere accolto. Un criterio di
esclusione matematico, infatti, priva i partecipanti alla gara che abbiano
presentato offerte particolarmente basse della possibilit� di provare che
si tratta di offerte serie. L'applicazione di un criterio del genere contrasta
con lo scopo della direttiva n. 71/305, che consiste nel favorire
lo sviluppo di una concorrenza effettiva nel settore degli appalti di
lavori pubblici.
19. -Pertanto, la seconda parte della terza questione dev'essere
risolta nel senso che l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305
vieta agli Stati membri di emanare disposizioni che prescrivono l'esclusione
d'ufficio dagli appalti di lavori pubblici di talune offerte determinate
secondo un criterio matematico, invece di obbligare l'amministrazione
aggiudicatrice ad applicare la procedura di verifica in contraddit�
torio prevista dalla direttiva.
20. -Per quanto riguarda la prima questione, si deve ricordare
che il Consiglio ha prescritto, nell'art. 29, n. 5, della direttiva n. 71/305,
una precisa e dettagliata procedura di verifica delle offerte risultanti
anormalmente basse proprio per consentire ai partecipanti alla gara che
abbiano presentato offerte particolarmente basse di dimostrare la seriet�
di tali offerte e per garantire in tal modo l'accesso agli appalti di
lavori pubblici. Tale scopo sarebbe compromesso qualora gli Stati membri,
nel recepire l'art. 29, n. 5, della direttiva, potessero scostarsene in
misura sostanziale.
21. -Pertanto, la prima questione dev'essere risolta nel senso che
gli Stati membri, nel recepire la direttiva del Consiglio n. 71/305, non
possono scostarsi in Inisura sostanziale da quanto prescrive l'art. 29,
n. 5, della stessa direttiva.
Sulla seconda questione

22. -Con la seconda questione il giudice nazionale chiede se gli
Stati membri, dopo aver recepito l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio
n. 71/305 senza essersene scostati in misura sostanziale, possano
successivamente modificare la norma interna di recepimento e, in caso
affermativo, se tale modifica debba essere motivata.
23. -Il giudice nazionale ha sollevato la seconda questione solo per
il caso in cui dalla soluzione della prima questione emergesse che gli
Stati membri possono recepire l'art. 29, n. 5, della direttiva n. 71/305
scostandosene in misura sostanziale.
24. -Data la risposta fornita alla prima questione, la seconda questione
� priva d'oggetto.

126

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sulla prima parte della terza questione

25. -Con la prima parte deHa terza questione il giudice nazionale
chiede se l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305 consenta
agli Stati membri di prescrivere la verifica delle offerte quando queste
appaiono anormalmente basse, e non solo quando siano manifestamente
anormalmente basse.
26. -Si deve rilevare che la procedura di verifica dev'essere applicata
ogniqualvolta l'amministrazione aggiudicatrice intenda escludere
delle offerte perch� le considera anormalmente basse rispetto alla prestazione.
Pertanto, qualunque sia il valore limite al di l� del quale la
detta procedura dev'essere applicata, gli offerenti hanno la garanzia di
non essere esclusi dall'appalto oggetto della gara senza aver avuto la
possibilit� di dimostrare la seriet� delle loro offerte.
27. -Di conseguenza, la prima parte della terza questione dev'essere
risolta nel senso che l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305
consente agli Stati membri di prescrivere la verifica delle offerte quando
queste appaiano anormalmente basse e non solo quando siano manifesta�
mente anormalmente basse.
Sulla quarta questione

28. -Con la quarta questione il giudice a quo chiede se, al pari dei
giudici nazionali, l'amministrazione, anche comunale, sia tenuta ad applicare
l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305 e a disappli�
~are le norme del diritto nazionale non conformi a questa disposizione.
29. -Si deve ricordare come, nelle sentenze 19 gennaio 1982 (causa
8/81, Becker, Racc. pag. 53, in particolare a pag. 71) e 26 febbraio 1986
(causa 152/84, Marshall._ Racc. pag. 737, in particolare a pag. 748), la
Corte abbia considerato che in tutti i casi in cui alcune disposizioni di
una direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e
sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici
nazionali nei confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito
tempestivamente la direttiva nel diritto nazionale sia che l'abbia recepita
in modo inadeguato.
30. -Va rilevato che il motivo per cui i singoli possono far valere
le disposizioni di una direttiva dir:\anzi ai giudici nazionali ove sussistano
i detti presupposti, � che gli obblighi derivanti da tali disposizioni
valgono per tutte le autorit� degli Stati membri.
31. -Sarebbe peraltro contraddittorio statuire che i singoli possono
invocare dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB 127

aventi i requisiti sopra menzionati, allo scopo di far censurare l'operato
dell'amministrazione, e al contempo ritenere che l'amministrazione non
� tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le
norme nazionali ad esse non conformi. Ne segue che, qualora sussistano
i presupposti necessari, secondo la giurisprudenza della Corte, affinch�
le disposizioni di una direttiva siano invocabili dai singoli dinanzi ai
giudici nazionali, tutti gli organi dell'amministrazione,� compresi quelli
degli enti territoriali, come i comuni, sono tenuti ad applicare le suddette
disposizioni.

32. -Per quanto riguarda in particolare l'art. 29, n. 5, della direttiva
n. 71/305, emerge dall'esame della prima questione che tale disposizione
� incondizionata e abbastanza precisa per poter essere invocata
dai singoli nei confronti dello Stato. I singoli possono quindi avvalersene
dinanzi ai giudici nazionali e, come risulta dalle considerazioni che
precedono, tutti gli organi dell'amministrazione, compresi quelli degli
enti territoriali, come i comuni, sono tenuti ad applicarle.
33. -Pertanto, la quarta questione dev'essere risolta nel senso che,
al pari del giudice nazionale, l'amministrazione, anche comunale, � tenuta
ad applicare l'art. 29, n. 5, della direttiva del Consiglio n. 71/305
e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a questa
disposizione (omissis).
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Se�. plen.,
11 luglio 1989, nella causa 323/87 -Pres. Due -Avv. Gen. Jacobs Commissione
delle C. E. (ag. Marenco) c. Repubblica italiana (avv.
Stato Conti).

Comunit� europee -Unione doganale -Regime fiscale discriminatorio Distillati
della canna da zucchero � Rum.
(Trattato CEE, art. 95; dJ. 15 giugno 1984, n. 232, conv. con mod. in legge 28 luglio

1984, n. 408).

Il trattamento fiscale dell'alcole distillato dalla canna da zucchero
e dei prodotti contenenti detto alcole, istituito transitoriamente in Italia
con la legge 28 luglio 1984, n. 408, pi� gravoso rispetto a quello che�
colpisce le altre acquaviti agricole, contrasta con l'art. 95 del Trattato�
{:BE limitatamente alla sua applicazione al rum originario di altri Stati
membri (1).

(1) Sul regime fiscale degli alcolici in Italia si vedano, oltre le sentenze,
citate in motivazione, 27 febbraio 1980, nella causa 169/78, COMMISSIONE c. ITALIA,
in questa Rassegna, 1980, I, 273, relativa ai contrassegni di Stato sui recipienti

128

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis) 1. -Con atto introduttivo depositato nella cancelleria
della Corte il 16 ottobre 1987, la Commissione delle Comunit� Europee
pa proposto un ricorso ex art. 169 del Trattato CEE volto a far dichia.
rare che la Repubblica italiana, avendo istituito un regime fiscale che
icolpisce l'alcole distillato dalla canna da zucchero ed i prodotti conteinenti
detto alcole in misura maggiore rispetto agli altri alcoli e alle
;altre acquaviti agricole, � venuta meno agli obblighi che le incombono
:in forza dell'art. 95 del Trattato.

2. -Risulta dagli atti di causa che, a seguito delle sentenze della Corte
;15 luglio 1982 e 15 marzo 1983 (Cogis, 216/81, Racc. pag. 2701 e Commis:
sione c/ Italia, 319/81, Racc. pag. 601), la Repubblica italiana ha emenpato
la sua legislazione fiscale sugli alcolici. Con decreto legge 15 giu,
gno 1984, n. 232 (GURI del 18 giugno 1984, n. 166), � stato abolito il
;diritto erariale che colpiva esclusivamente gli alcoli non ottenuti dalla
distillazione del vino e delle materie vinose, mentre per l'imposta di
,fabbricazione sugli alcoli prodotti in Italia, e la corrispondente sovraim.
posta di confine per gli alcoli importati, � stata stabilita l'aliquota
,unificata di 350.000 lire per ettanidro di alcole. Tuttavia, all'atto della
;conversione del decreto legge nella legge 28 luglio 1984,. n. 408 (GURI
;del 2 agosto 1984, n. 212), l'imposta di fabbricazione e la sovraimposta
;di confine sono state elevate a 420.000 lire ed � stata introdotta una
,deroga secondo la quale, fino al 31 dicembre 1988, l'imposta e la sovra;
imposta sugli alcoli ottenuti dalla distillazione del vino, dei sottopro;
dotti della vinificazione, delle patate, della frutta, del sorgo, dei fichi,
;delle carrube e dei cereali erano fissate in 340.000 lire per ettanidro.
;Nella fase scritta del presente procedimento, la Repubblica italiana ha
,reso noto alla Corte che le aliquote piene e ridotte della predetta im,
posta sono state portate, rispettivamente, a 546.000 lire e 442.000 lire
per ettanidro e che l'aliquota ridotta si applica fino al 31 dicembre 1992.
contenenti acquavite destinata alla vendita al minuto, e 15 luglio 1982, nella
causa 216/81, CoG1s, ibidem, 1982, I, 913, relativa alla sovrimposta di confine e al
diritto erariale sull'whisky importato, la sentenza 11 luglio 1985, nella causa
278/83, Co~MISSIONE c. ITALIA, ibidem, 1985, I, 571, relativa ai vini spumanti, e
le altre pronunzie citate in nota ad essa, nonch� la sentenza 4 marzo 1986,
nella causa 243/84, JOHN WALKER, pur essa citata in motivazione. Con quest'ult�na
sentenza la Corte aveva statuito che l'art. 95, 1� comma, del Trattato CEE
va interpretato nel senso che prodotti come il whisky scozzese ed il vino di
frutta di tipo liquoroso non possono essere considerati prodotti similari; e che
allo stato attuale del suo sviluppo, il diritto c0munitario, e in particolare l'art. 95,
2� comma, del Trattato CEE, non osta all'applicazione, relativamente a talune
bevande, di un sistema di imposizione differenziato, in base a criteri obiettivi;
un siffatto sistema non ha l'effetto di proteggere una produzione nazionale qualora,
in ciascuna categoria fiscale, figuri una parte sostanziale della produzione
interna di bevande alcoliche.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

3. -La Commissione ritiene, in particolare, che la tassazione diffe,
renziata di cui alla legge n. 408 crei categorie artificiali e no'n obiettive
di alcoli, allo scopo di proteggere indirettamente i prodotti nazionali
gravati da un'accisa meno elevata di quella sull'alcole etilico distillato
dalla canna da zucchero e sui prodotti contenenti detto a:lcole, come il
rum, i quali, non essendo fabbricati in Italia e non potendo beneficiare
dell'aliquota ridotta, sono soggetti all'imposta piena del regime fiscale
sugli alcoli. Rispondendo ai quesiti scritti della Corte, la Commissione
ha precisato che il suo ricorso riguarda non soltanto il trattamento
fiscale del rum, ma anche quello dell'alcole di canna allo stato naturale,
�degli alcoli aromatizzati, come il gin e la vodka, e. dei liquori ed altre
-bevande alcoliche, nella misura in cui siano fabbricati con alcole di
canna da zucchero.
4. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti della causa,
dello svolgimento del procedimento nonch� dei mezzi ed argomenti delle
parti, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo
sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento
della Corte.
Sul trattamento fiscale del rum

5. -La Commissione fa valere che il rum e le altre acquaviti sono
prodotti similari ai sensi dell'art. 95, 1� comma, del Trattato. In subordine,
essa afferma che si tratterebbe in ogni caso di prodotti in concor�
renza tra loro, ai sensi dell'art. 95, 2� comma.
6. -La Repubblica italiana contesta che rum e acquaviti di vino
e di cereali possano essere considerati prodotti similari, tenuto conto
delle rispettive caratteristiche organolettiche. Tuttavia, essa riconosce
che il rum e le altre acquaviti sono prodotti in concorrenza tra loro,
ai sensi dell'art. 95, 2� comma.
7. -Secondo la giurisprudenza costante della Corte, l'art. 95, nel
suo complesso, ha lo scopo di garantire la libera circolazione delle merci
fra gli Stati membri in condizioni normali di concorrenza, mediante
l'eliminazione di qualsiasi forma di protezione che possa derivare dal�
l'applicazione di tributi interni discriminatori nei confronti di prodotti
di altri Stati membri, e di garantire altres� la perfetta neutra:lit� dei
tributi interni nei confronti della concorrenza fra prodotti nazionali e
prodotti importati (sentenza 9 luglio 1987, Commissione c/ Regno del
Belgio, 356/85, non ancora pubblicata nella Raccolta).

130 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEUO STATO

8. -In materia di alcole destinato al consumo umano, la Corte ha
gi� precisato, in sentenze 27 feb.braio 1980 (Commissione c/ Italia, 169/78,
Racc. pag. 385) e 15 'luglio 1982 (216/81, cit.), che le acquaviti di cereali
e il rum, in quanto prodotti della distillazione, hanno, con le acquaviti
di vino e di vinacce, propriet� comuni sufficienti per costituire, almeno
in talune circostanze, un'alternativa nella scelta del consumatore. Basta
questa constatazione per ammettere che detti prodotti sono in concorrenza
fra loro e che la loro tassazione non dev'essere tale da favorire
la produzione nazionale.
9. -Su quest'ultimo punto, la Commissione sostiene che il regime
fiscale italiano delle acquaviti � finalizzato a compensare la differenza
fra il costo di produzione degli alcoli da materie vinose e da frutta e
quello degli alcoli da melasso. A suo parere, lo scopo di questa differenziazione
fiscale � di per s� sufficiente a provarne il carattere non
neutrale, atteso che, per l'economia italiana, le attivit� economiche legate
alla viticoltura sono infinitamente pi� importanti della produzione del-
l'alcole da melasso.
10. -Dal canto suo, la Repubblica italiana deduce che, per accertare
la sussistenza di una violazione dell'art. 95, 2� comma, del Trattato,
non � sufficiente porre semplicemente a confronto gli oneri fiscali rispettivamente
gravanti sui prodotti di cui si tratta, ma � necessario
dimostrare che, in concreto, la differenza fra questi oneri � idonea a
produrre effetti protezionistici. Ora, nessuna dimostrazione sarebbe .stata
fornita al riguardo dalla Commis~ione.
11. -La Repubblica italiana sostiene inoltre che il sistema fiscale
in questione � conforme ai criteri ai quali, secondo la giurisprudenza
della Corte, gli Stati membri debbono attenersi nell'istituire sistemi impositivi
differenziati. Richiamandosi in special modo alla sentenza della
Corte 4 marzo 1986 (Walker, 243/84, Racc. pag. 875), essa afferma che
l'imposta pi� elevata controversa si applica ad una quota importante
della produzione di alcole, in particolare alcoli da melasso, di barbabietola
e di canna d'importazione.
12. -Devesi ricordare che, prima dell'emanazione della legge n. 408,
il regime fiscale italiano \era contraddistinto dal fatto che i prodotti
nazionali pi� tipici, ossia le acquaviti di vino e vinacce, rientravano
nella categoria fiscale pi� agevolata, mentre le acquaviti di cereali e
il rum, due prodotti quasi totalmente importati da altri Stati membrf,
erano assoggettati ad un trattamento fiscale pi� gravoso. Nelle citate
sentenze 27 febbraio 1980 e 15 luglio 1982, (169/78 e 216/81), la Corte
ha ritenuto che queste differenze di tassazione incidessero sul mercato
dei prodotti in questione, diminuendo il consumo dei prodotti importati.
II

i
~ r

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

13. -Nel caso di specie, risulta dagli atti che la nuova legge n. 408
ha abolito le differenze d'imposizione rispetto all'whisky, mentre il rum
� ancora soggetto ad un regime pi� oneroso. Ci� considerato, � sufficiente
fare rinvio a quanto dichiarato dalla Corte nelle citate sentenze,
senza che l'esistenza dell'effetto protezionistico del sistema impositivo
italiano rispetto al rum debba essere suffragata da un raffronto dell'incidenza
dei diversi carichi fiscali sui rapporti di concorrenza fra i
prodotti di cui � causa.
14. -In simile contesto, la Repubblica italiana non pu� validamente
invocare la sentenza 4 marzo 1986 (Walker, cit.). Secondo tale sentenza,
infatti, un sistema di tassazione differenziata non produce effetti protezionistici
a favore di un prodotto nazionale, qualora in ciascuna categoria
fiscale figuri una quota sostanziale della produzione interna di
bevande alcoliche.
15. -Al riguardo, la Repubblica italiana afferma che l'imposta pm
elevata si applica a tutta la produzione nazionale di alcoli non ottenuti
da vino, frutta o cereali, in particolare gli alcoli da melassa. Va tuttavia
osservato che si tratta di alcoli puri che, non essendo come tali destinati
al consumo dell'uomo, non po~sono essere considerati in concorrenza
con le acquaviti. Ci� considerato, la Repubblica italiana non ha
provato che una quota sostanziale della produzione nazionale di bevande
alcoliche rientrasse nella medesima categoria fiscale del rum.
16. -Si deve dunque dichiarare che, avendo istituito un regime
fiscale del rum originario di altri Stati membri pi� gravoso rispetto
alle altre acquaviti agricole; la Repubblica italiana � venuta meno agli
_obblighi che le incombono in forza dell'art. 95 del Trattato.
Sul trattamento fiscale degli altri prodotti alcolici

17. -Per quel che riguarda il trattamento fiscale dei prodotti alcolici,
diversi dal rum, soggetti all'imposta pi� elevata, la Commissione
ha riconosciuto che le statistiche sulle importazioni di cui essa dispone
non distinguono fra alcoli aromatizzati e liquori fabbricati con alcole
da canna, e quelli fabbricati con altri alcoli agricoli.
18. -Quanto alle importazioni di alcole di canna allo stato naturale,
la Commissione ha affermato che le stesse cifre inglobavano l'alcole di
origine industriale (alcole di sintesi) e l'alcole agricolo, senza distinzione
a seconda della materia agricola di base. Infatti, a partire, da un certo
grado alcolico e di purezza, non sarebbe possibile distinguere l'origine
precisa dell'alcole.

132 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

19. -Secondo una giurisprudenza costante (da ultimo, sentenze della
Corte 25 aprile 1989 e 30 maggio 1989, Commissione c/ Italia, 141/87
e 340/87, non ancora pubblicate nella Raccolta), in un procedimento
per inadempimento ex art. 169 del Trattato grava sulla Commissione
l'onere di provare il preteso inadempimento.
20. -Nel caso di specie, la Commissione non ha provato se, ed
eventualmente in quale misura, i prodotti importati fossero ottenuti dal�
l'alcole di canna da zucchero e, dunque, soggetti all'imposta pi� elevata.
In assenza di tali prove, la Corte non pu� pronunziarsi sul rapporto
di concorrenza fra i prodotti nazionali e quelli importati n� sul carat�
tere protezionistico del regime fiscale in causa. Ci� considerato, il ricorso
va respinto nella parte relativa al trattamento fiscale dei prodotti alcolici
diversi dal rum {omissis).
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE, 5a sez., 13 luglio
1989, nella causa 380/87 -Pres. Joliet -Avv. Gen. Jacobs -Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo
regionale per ola Lombardia nella causa Enichem ed altri

c. Comune di Cinisello Ba1samo -Interv.: Governi italiano (aw. Stato
Ferri), del Regno Unito (agente R.R.L. Purse) e portoghese (ag. Fernandes
e Fl:!_lcao De Campos) e .Commissione delle C. E. (ag. Marenco
e Van Rijn).
Comunit� europee -Ravvicinamento delle legislazioni -Prevenzione e

smaltimento dei rifiuti � Sacchetti di plastica.

(Direttive CEE del Consiglio 15 luglio 1975, n. 75/442, 6 aprile 1976, n. 76/403, 20 mar

zo 1978, n. 78/319).

1. -La direttiva n. 75/442 va interpretata nel senso che essa non
conferisce ai singoli il diritto di vendere o di utilizzare sacchetti di plastica
e altri contenitori non biodegradabili, 2. -L'art. 3, paragrafo 2, della
direttiva stessa va interpretato nel senso che esso impone agli Stati
membri l'obbligo di informare la Commissione di un progetto di normativa
quale quello contestato nel procedimento nazionale (provvedimento
del Sindaco di un comune che limita la vendita e l'uso dei prodotti suddetti),
previamente alla sua adozione definitiva. 3. � La norma medesima
va irJ.terpretata nel senso che non conferisce ai singoli alcun diritto
che essi possano far valere dinanzi ai giudici nazionali al fine di ottenere
l'annullamento o la disapplicazione di una normativa nazionale

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITAltIA B INTERNAZIONALB 133

rientrante nel campo di applicazione di questa disposizione, in quanto
tale normativa � stata adottata senza che la Commissione della C. E. ne
fosse stata previamente informata (1).

(Omissis) 1. -Con ordinanza del 23 novembre 1987, pervenuta alla
Corte il 21 dicembre successivo, il Tribunale Amministrativo Regionale
per la Lombardia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, ha posto
diverse questioni pregiudiziali relative all'in'terpretazione della direttiva
del Consiglio 15 luglio 1975, n. 75/442, relativa ai rifiuti (G. U. n. L 194,
pag. 47), della direttiva del Consiglio 6 aprile 1976, n. 76/403, concernente
lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili (G. U.

n. L 108, pag. 41) e della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, n. 78/319,
relativa ai rifiuti tossici e nocivi (G.U. n. L 84, pag. 43), nonch� sulla
determinazione dei principi che vanno applicati al risarcimento del danno
causato da un atto amministrativo contrastante con il diritto comunitario.
2. -Queste questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia
che oppone diversi produttori di contenitori, imballaggi e sacchetti
di plastica al Comune di Cinisello Balsamo, con riferimento al provvedimento
del sindaco del Comune stesso del 16 febbraio 1987, col quale
si vietava, a decorrere dal 1� settembre 1987, la fornitura ai consumatori,
per l'asporto delle merci acquistate, di sacchetti e di altri contenitori
non biodegradabili nonch� la vendita o la diffusione di sacchetti
di plastica, fatta eccezione per quelli destinati al conferimento di rifiuti.
3. -La societ� Enichem Base, Montedipe, Solvay, S.I.P.A. Industriale,
Altene, Neophane e Polyflex Italiana (nel prosieguo: le ricorrenti nel procedimento
nazionale) hanno proposto, dinanzi al Tribunale Amministrativo
Regionale per la Lombardia, un ricorso diretto all'annullamento
del citato provvedimento.� Esse hanno anche chiesto la sospensione dell'esecuzione.
Dato che le ricorrenti nel giudizio nazionale avevano addotto
a sostegno dei ricorsi l'incompatibilit� del provvedimento contestato
con il ,diritto comunitario, il giudice nazionale ha sospeso la decisione
e ha sottoposto alla Corte le quattro questioni pregiudiziali seguenti:
� 1. dica la Corte di giustizia se le direttive CEE del Consiglio
n. 75/442, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti; n. 78/319 del 20 marzo
1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi e n. 76/403 del 6 aprile 1976, concernente
lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili attri(
1) Soluzioni conformi a quelle proposte dalla difesa del Governo italiaoo.
li

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

buiscano ai singoli cittadini della CEE il diritto soggettivo �ollJ.unitario
che i Giudici nazionali debbono tutelare anche nei confronti degli Stati
membri (e che quindi gli Stati membri non possono limitareY di vendere

o di usare i prodotti presi in considerazione dalle predette direttive, dato
che queste (direttive) hanno previsto il principio dell'osservanza di specifiche
regole per il relativo smaltimento, non il divieto di vendita o di
uso dei prodotti in esame.
2.
dica la Corte di giustizia se:
a) dalle direttive comunitarie indicate sopra o comunque dal
diritto comunitario, si ricavi il principio per cui qualsiasi progetto di
regolamento o di atto normativo, generale (relativo all'impiego, alla vendita
o all'uso dei prodotti de quibus) che possa causare difficolt� tecniche
di smaltimento o comportare costi di smaltimento eccessivi, debba essere
portato in tempo utile a conoscenza della Commissione;
b) se l'obbligo sub a) sia posto a carico dello Stato e dei Comuni
i quali, pertanto, non avrebbero il potere di disporre in merito all'impiego,
alla vendita o all'uso di prodotti diversi da quelli che la direttiva CEE

n. 76/403 ha inserito nell'elenco tassativo dei prodotti ritenuti nocivi, in
assenza della previa verificazione comunitaria che la misura non crei
disuguaglianze nelle condizioni di concorrenza.
3. Dica la Corte di giustizia (tenuto presente il primo ' considerando
' delle tre direttive indicate nella prima ' questione ' e soprattutto
la parte in cui si afferma che una disparit� fra le disposizioni in applicazione
o in preparazione nei vari Stati membri per lo smaltimento dei
prodotti considerati pu� creare disuguaglianza nelle condizioni di concorrenza
ed avere perci� un'incidenza diretta sul funzionamento del mercato
comune) se:
a) questo considerando e, comunque, le tre direttive citate, prevedano
il diritto soggettivo comunitario in capo ai cittadini della CEE
-con relativo vincolo per tutti gli Stati membri -per cui qualsiasi
progetto di regolamento relativo all'impiego dei prodotti in esame, quando
possa causare difficolt� tecniche di smaltimento o comportare costi di
smaltimento eccessivi debba essere portato a previa conoscenza in tempo
utile della Commissione (art. 3, n. 2, direttiva n. 75/442);

b) se il diritto soggettivo sub a) (relativo all'obbligo di portare
alla previa conoscenza della Commissione CEE qualsiasi progetto di regolomento
ecc., come sub a)) -ove es1stente -concerna anche gli atti
generali che siano emessi dai Comuni e che, quindi, abbiano efficacia
territoriale limitata�.

4. � ��� si chiede alla Corte di giustizia di precisare se -in base al
diritto comunitario -la Pubblica Amministrazione sia tenuta al risar

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

cimento del danno quando essa, con un suo atto amministrativo illegit-.
timo, produca la lesione (illegittima) di un diritto soggettivo comunitario,
il quale dopo il suo trasferimento nell'ordinamento giuridico italiano pur
mantenendo il suo carattere comunitario -si presenti come interesse
legittimo �.

4. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento
del procedimento nonch� delle osservazioni scritte presentate dinanzi
alla Corte, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo
sono richiamati solo neHa misura necessaria alla comprensione del
ragionamento della Corte.
5. -Va rilevato in via preliminare che, secondo l'ordinanza di
rinvio, la controversia nel giudizio nazionale riguarda prodotti che non
rientrano nel campo di applicazione delle citate direttive nn. 76/403 e
78/319. Infatti, i sacchetti di plastica non contengono n� policlorodifenile
n� policlorotrifenile e non costituiscono, di per s�, rifiuti tossici o
nocivi. Di conseguenza, le questioni pregiudiziali vanno esaminate con
riferimento alla 'sola direttiva del Consiglio n. 75/442.
Sulla prima questione.

6. -La prima questione va compresa come diretta in sostanza a
stabilire se la direttiva n. 75/442 conferisca ai singoli il diritto di vendere
o di utilizzare sacchetti di plastica o altri contenitori non biodegradabili.
7. -Va ricordato che la direttiva n. 75/442 ha ad oggetto il riavvicinamento
delle norme dei diversi Stati membri riguardo allo smaltimento
dei rifiuti al fine, in primo luogo, di evitare gli ostacoli agli scambi
comunitari e la disuguaglianza nelle condizioni di concorrenza risultante
dalla loro disparit� e, in secondo luogo, di contribuire a realizzare
gli obiettivi della Comunit� nel settore della protezione della salute e
dell'ambiente. In essa non si vieta la vendita o l'utilizzazione di qualsivoglia
prodotto, ma da ci� non pu� dedursi che essa osti a che gli Stati
membri possano formulare tali divieli al fine della tutela dell'ambiente.
8. -Una diversa interpretazione non troverebbe fondamento nella
lettera della direttiva e sarebbe d'altra parte in contrasto con gli obiettivi
di essa. Infatti, risulta dall'art. 3 della direttiva che questa � diretta,
tra l'altro a favorire le misure nazionali atte a prevenire la formazione
di rifiuti. Orbene, la limitazione o il divieto di vendita o di utilizzazione
di prodotti quali i contenitori non biodegradabili sono idonei a contribuire
a tale obiettivo.

136 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

9. -Le ricorrenti nel procedimento nazionale hanno sostenuto anche
che un divieto assoluto di messa in commercio dei prodotti di cui trattasi
costituisce un ostacolo agli scambi il quale non pu� essere giustificato
dalle esigenze della tutela dell'ambiente ed � pertanto incompatibile con
l'art. 30 del Trattato CEE.
10. -Va tuttavia constatato che il giudice nazionale non ha posto
alcuna questione relativa all'art. 30 del T�rattato e che, di conseguenza,
non occorre interpretare questa norma.
11. -La prima questione va quindi risolta affermando che la direttiva
n. 75/442 va interpretata nel senso che essa non conferisce ai singoli
il diritto di vendere o di utilizzare sacchetti di plastica e altri contenitori
non biodegradabili.
Sulla seconda questione.

12. -La seconda questione � diretta in sostanza a stabilire se
l'art. 3, paragrafo 2, della direttiva n. 75/442 imponga agli Stati membri
l'obbligo di comunicare alla Commissione ogni progetto di normativa,
quale quella contestata .el procedimento nazionale, previamente alla
sua definitiva adozione.
13. -A tal proposito, � stato sostenuto che la normativa di cui
trattasi non rientra nel campo di applicazione dell'art. 3 della direttiva
in quanto essa non concerne prodotti il cui smaltimento pu� causare
difficolt� tecniche o costi eccessivi.
14. -:e sufficiente constatare a tal proposito che l'art. 3, paragrafo 2,
della direttiva n. 75/442 impone agli Stati membri l'obbligo di informare
in tempo utile la Commissione non soltanto dei progetti di normativa
riguardanti in particolare l'impiego dei prodotti che possono causare difficolt�
tecniche di smaltimento o comportare costi di smaltimento eccessivi,
ma anche, mediante il riferimento al paragrafo 1, di ogni progetto di
normativa diretto a promuovere in particolare la prevenzione, il riciclo
e la trasformazione dei rifiuti.
15. -Di conseguenza, anche se l'asserzione secondo cui i prodotti
contemplati dalla normativa controversa non possono causare difficolt�
tecniche di smaltimento o costi di smaltimento eccessivi si rileva esatta,
non ne consegue tuttavia ohe un siffatto progetto di normativa sia sottratto
al campo di applicazione dell'art. 3, paragrafo 2, della direttiva.
16. -:e stato inoltre sostenuto all'udienza che l'obbligo di previa
informazione di cui all'art. 3, paragrafo 2, della direttiva, riguarda sol

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

tanto i provvedimenti di una certa importanza e che esso non pu� comprendere
provvedimenti di portata pratica estremamente limitata, quali
quelli adottati da un Comune di dimensioni ridotte. La comunicazione
di un tale progetto alla Commissione si rivelerebbe impraticabile.

17. -A tal proposito, � sufficiente constatare che la direttiva non
prevede alcuna deroga o limitazione per quanto riguarda l'obbligo di
comunicazione dei progetti contemplati all'art. 3. Di conseguenza, questo
obbligo si estende ai progetti di normativa formulati da tutte le autorit�
degli Stati membri, compresi gli enti territoriali quali i Comuni.
18. -La seconda questione va quindi risolta affermando che l'art. 3,
paragrafo 2, della direttiva n. 75/442 va interpretato nel senso che esso
impone agli Stati membri l'obbligo di comunicare alla Commissione uri
progetto di normativa quale quello contestato nel procedimento nazionale,
prima della sua adozione definitiva.
Sulla terza questione.

19. -La terza questione � diretta a stabilire se l'art. 3, paragrafo 2,
della direttiva n. 75)442 conferisca ai singoli un diritto che essi possono
far valere dinanzi ai giudici nazionali al fine di ottenere l'annullamento
o la disapplicazione di una normativa nazionale rientrante nel campo
d'applicazione di questa norma, in quanto tale normativa sarebbe stata
adottata senza che la Commissione delle Comunit� Europee ne fosse
stata previamente informata.
20. -Va c�nstatato a tal proposito che il citato art. 3, paragrafo 2, �
si limita a imporre agli Stati membri l'obbligo di informare in tempo
utile la Commissione dei progetti di normativa che esso intende adottare
senza stabilire una procedura di controllo comunitaria di questi progetti
e senza subordinare l'entrata in vigore delle normative progettate all'accordo
o alla mancata opposizione della Commissione.
21. -L'obbligo imposto agli Stati membri col citato art. 3, paragrafo
2, � diretto a consentire alla Commissione di essere informata dei
provvedimenti nazionali progettati nel settore dello smaltimento dei
rifiuti al fine di poter valutare la necessit� di adottare provvedimenti
comunitari di armonizzazione nonch� di esaminare se i progetti ad essa
sottoposti siano o meno compatibili con il diritto comunitario e di
trarne eventualmente le relative conseguenze.
22. -N� il testo n� la finalit� della disposizione in esame consentono
quindi di ritenere che dal mancato rispetto dell'obbligo di previa

138 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

comunicazione imposto agli Stati membri derivi di per s� l'illegittimit�

delle normative in tal modo adottate.

23. -Deriva da quanto precede che la menzionata disposizione riguarJ
i
i
f.'
k'

da le relazioni tra gli Stati membri e la Commissione, ma che essa non
attribuisce invece ai singoli alcun diritto atto ad essere leso in caso di
violazione, da parte di uno Stato membro, dell'obbligo di previa comunicazione
alla Commissione dei suoi progetti di normativa.

24. -La terza questione va quindi risolta affermando che l'art. 3,
paragrafo 2, della direttiva n. 75/442 va interpretato nel senso che esso
non conferisce ai singoli alcun diritto che essi possano far valere dinanzi
ai giudici nazionali al fine di ottenere l'annullamento o la disapplicazione
di una normativa nazionale rientrante nel campo d'applicazione di questa
disposizione, in quanto tale normativa � stata adottata senza che la
Commissione delle Comunit� Europee ne fosse stata previame:p.te informata.
Sulla quarta questione.

25. -Vista la soluzione adottata nelle tre prime questioni, non �
necessario decidere sulla quarta questione pregiudiziale. (omissis)
OORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen.,
14 novembre 1989, nella causa 14/88 -Pres. Due -Avv. Gen. Van
Gerven -Repubblica italiana (avv. Stato Fiumara) c. Commissione
delle C.E. (ag. Toledano, avv. Capelli).

Comunit� europee -Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia
(F.E.O.G.A.) -Liquidazione dei conti -Aiuti alle organizzazioni di
produttori di ortofrutticoli -Termini di pagamento -Ragionevolezza.

(Reg. CEE del Consiglio 18 maggio 1972, n: 1035, art. 14).

La Commissione delle Comunit� europee ha il potere di precisare,
fissando un termine di pagamento ragionevole e non arbitrario, la
portata di una norma di carattere generale, come l'art. 14, n. 1, del
reg. CEE del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035, al fine di conservare agli
aiuti alle organizzazioni .di produttori di ortofrutticoli ivi contemplati la
loro finalit�. Tale potere deve essere esercitato attraverso istruzioni generali
le quali, stabilite previa consultazione degli Stati interessati, deb�
bono essere loro tempestivamente comunicate.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

(omissis) 1. -Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della
Corte il 14 gennaio 1988, la Repubblica italiana ha chiesto, ex art. 173,
1� comma, del Trattato CEE, l'annullamento parziale della decisione della
Commissione 5 novembre 1987, n. C (87) 2027, relativa al rimborso alla
Repubblica italiana, da parte del Fondo europeo agricolo d'orientamento
e di garanzia (in prosieguo: FEAOG), sezione orientamento, degli aiuti
concessi alle organizzazioni di produttori di ortofrutticoli per l'anno
1984, nella parte in cui ha fissato in 700.924.832 lire il contributo per tali
aiuti della sezione orientamento del FEAOG, mentre la Repubblica italiana
aveva presentato domanda di rimborso per 2.935.382.400 lire.

2. -Il regolamento del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035, relativo
all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (G. U.
n. L 118, pag. 1), prevede all'art. 13 la costituzione, per iniziativa dei produttori
di ortofrutticoli, di organizzazioni di produttori, allo scopo di
agevolare la realizzazione degli obiettivi dell'organizzazione comune dei
mercati.
3. -Ai sensi dell'art. 14, n. l, di detto regolamento, �gli Stati
membri possono accordare alle organizzazioni di produttori, nei tre anni
successivi alla data della loro costituzione, aiuti destinati ad incoraggiarne
la costituzione e ad agevola.me il funzionamento, purch� tali organizzazioni
offrano una garanzia sufficiente quanto alla durata ed efficacia
della loro azione �. L'art. 36, n. 2, del medesimo regolamento dispone
che � gli aiuti concessi dagli Stati membri conformemente all'art. 14,
n. 1, sono rimborsati dal FEAOG, sezione orientamento, fino a concorrenza
del 50 % del loro importo �. Le decisioni sulle domande di rimborso
sono prese dalla Commissione previa consultazione del Comitato
del Fondo.
4. -Avendo constatato ritardi nel rispetto di detto termine triennale,
con documento 13 dicembre 1977 la Commissione ha ricordato agli
Stati membri che, ai fini del rimborso da parte del FEAOG, la domanda
di aiuti, la concessione nonch� il versamento di questi da parte dello
Stato membro dovevano intervenire nel corso dei tre anni che seguono
la costituzione di un'organizzazione, per salvaguardare la loro finalit� di
aiuti di avviamento. Tuttavia, onde tener conto delle difficolt� incontrate,
segnatamente dall'Italia, per l'osservanza di detto termine, con nota
30 luglio 1980 la Commissione ha accettato di considerare come dies a
quo la data di riconoscimento dell'organizzazione dei produttori, precisando
che a partire dal 1981 i rimborsi sarebbero stati ammessi solo a
condizione che nel corso dei tre anni successivi alla data di costituzione
dell'organizzazione avessero avuto luogo la concessione e il pagamento

140 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA. DELLO STATO

ldegli aiuti per i primi due anni di funzionamento e che la concessione e ;

il pagamento di questi per il terzo anno di funzionamento fossero avveI

f.
nuti entro e non oltre il quarto anno dalla data di costituzione.

5. -Avendo versato nel 1984 un importo di 5.870.764.800 lire a titolo t
!

di aiuti ex art. 14, n. 1, la Repubblica italiana ha chiesto alla Commis1
sione, il 12 dicembre 1985, il rimborso del 50 % di detto importo. Con la 1
decisione impugnata la Commissione ha accettato di porre a carico del
FEAOG solo l'importo di 700.924.892 lire, avendo constatato l'inosservanza

I
da parte delle autorit� italiane dei termini indicati nella nota 30 luglio I
1980, in 27 su 32 casi di aiuti versati. I

6. -Prima della decisione controversa, la Commissione aveva confermato
la propria posizione al Governo italiano, con note in data 20 marzo
e 17 luglio 1987, e cio� che i termini indicati nella nota 30 luglio 1980,
I

pur non espressamente previsti dal regolamento n. 1035/72, trovavano
fondamento nell'art. 14, n. 1, ai sensi del quale gli aiuti alle organizzazioni 1

di produttori sono destinati ad incoraggiarne la costituzione e ad agevolarne
il funzionamento, di guisa che un aiuto pagato dopo quattro I

anni non potrebbe pi� costituire un aiuto di avviamento.

7. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti della controversia,
dello svolgimento del procedimento nonch� dei mezzi e degli argoi
t'menti delle parti, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi
I

del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla com

prensione del ragionamento della Corte.

8. -In via principale, il Governo italiano deduce tre motivi di
I

ricorso: 1) difetto di motivazione della decisione impugnata, 2) violazione
e falsa applicazione degli artt. 14 e 36 del regolamento n. 1035/72 e 3) eccesso
di potere, in cui sarebbe incorsa la Commissione esercitando, nel

�

fissare il termine di pagamento, un potere non attribuitole da alcuna
norma del regolamento ed il cui fondamento essa ha tratto dall'errata
interpretazione dell'art. 14, n. 1. Essendo in gran parte analoghi, il secondo
e il terzo motivo verranno esaminati congiuntamente.

9. -Come motivo in subordine, il Governo italiano deduce inoltre
che, anche se validamente apposto, il termine di pagamento degli aiuti
stabilito dalla decisione impugnata avrebbe dovuto decorrere tuttavia
dal riconoscimento delle organizzazioni e non dalla loro costituzione.
Sul motivo relativo al difetto di motivazione.

10. -Il Governo italiano fa valere che la decisione impugnata, ove
non si menziona neppure l'importo del rimborso richiesto, non � suffi.
cientemente motivata poich� non precisa le ragioni per le quali � stato

PARm I, SBZ. I~, GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB 141

concesso un rimborso inferiore a quello reclamato. In proposito esso

ldosi cli

ritiene che, sebbene il penultimo ' considerando ' della decisione precisi

ilusa la

che l'importo a carico del FEAOG � stato determinato secondo i criteri

t:be

comunicati alle autorit� italiane con la nota della Commissione 17 luglio

.'abilite

1987, una motivazione 'per relationem' non sarebbe sufficiente nella

~stiva.

fattispecie.

l>ecie

11. -Si deve ricordare al riguardo che la Corte ha gi� affermato �
'
atti
,
(vedasi sentenza 27 gennaio 1981, Repubblica italiana c/ Commissione,
1251/79, Racc. pag. 205 e, da ultimo, sentenza 24 marzo 1988, Regno Unito
e/ Commissione, 247/85, non ancora pubblicata nella Raccolta) che le
decisioni di liquidazione dei conti non esigono una motivazione dettagliata
qualora il Governo interessato sia stato strettamente associato al
procedimento di elaborazione della decisione e conosca quindi i motivi
per cui la Commissione ritiene non dover imputare al FEAOG la somma
controversa.
12. -Nel caso di specie, va rilevato che il penultimo 'considerando'
della decisione impugnata si 'richiama alla nota 17 luglio 1987, ove la
Commissione ha ribadito la propria posizione sul termine di pagamento
gi� espressa in una nota del 30 luglio 1980. Come risulta dagli atti di
causa, detta nota conclude un fitto carteggio su tale soggetto, intercorso
fra le parti per oltre sette anni. � pertanto pacifico che, essendo stato
strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione
impugnata, il Governo italiano � a conoscenza dei motivi per cui la
Commissione ritiene di non dover imputare al FEAOG l'importo controverso.
13. -Ci� considerato, il motivo relativo all'insufficienza di motivazione
dev'essere respinto.
Sui motivi relativi alla violazione e falsa applicazione degli artt. 14
e 36 del regolamento n. 1035/72.

14. -Il Governo italiano avanza al riguardo una duplice argomenta�
zione. Innanzitutto, esso afferma che l'art. 14 non impone alcun termine
per il pagamento dell'aiuto. Il periodo triennale ivi menzionato varrebbe
solo come riferimento per la determinazione dell'ammontare del contri�
buto. In secondo luogo, esso desume che, pur essendo opportuno che il
pagamento sia effettuato il pi� rapidamente possibile per agevolare l'esi�
stenza dell'organizzazione nella fase iniziale, ci� non significa che debba
avvenire entro un termine di tre anni, essendo idoneo a raggiungere lo
scopo della regolamentazione comunitaria anche un pagamento sue�
cessivo.
15. -La Commissione ribatte di essersi sempre fondata sulla necessit�
di rispettare il termine triennale, non perch� si tratti di un ter

144 RASSEGNA DEll.'AVVOC:ATURA DELLO STATO

alle varie formalit� amministrative preliminari al pagamento dell'aiuto,
termine che costituisce in ogni caso un termine ragionevole.

24. -Resta ancora da esaminare l'argomento del Governo italiano
secondo il quale, anche ammettendo l'esistenza di un termine perentorio,
taluni ritardi nel pagamento degli aiuti erano dovuti ad un'indagine� conoscitiva
della Commissione o a successivi controlli, decisi dalle autorit�
italiane sulla base dei risultati di detta indagine, al fine di verificare
se le organizzazioni fossero conformi ai requisiti indicati dall'art. 14, n. 1.
25. -L'argomento non pu� essere accolto. Per quel che riguarda
l'indagine della Commissione che si � chiusa nel 1981, il Governo italiano
non � stato in grado di produrre, nemmeno a seguito di un quesito
specifico postogli dalla Corte, elementi probatori dell'esistenza di un qualsivoglia
nesso di causalit� fra i ritardi neI pagamento degli aiuti e le
indagini di cui sopra. Quanto alle verifiche operate dalle autorit� ita�
liane, va ricordato che in sentenza 28 gennaio 1986 (Repubblica italiana
c/ Commissione, 129/87, Racc. pag. 309), la Corte ha gi� affermato che
una decisione governativa di procedere ad un formale riconoscimento di
diritto interno delle organizzazioni interessate, da parte delle autorit�
nazionali, mediante iscrizione delle organizzazioni riconosciute in un re
gistro, non poteva influire sull'applicazione del diritto comunitario. Per�
tanto, non possono essere presi in considerazione gli eventuali ritardi
imputabili a verifiche relative alle condizioni nazionali di riconoscimento.
26. -Ugualmente, non potrebbe essere accolto l'ultimo argomento
avanzato dal Governo italiano, secondo il quale i ritardi nell'erogazione
degli aiuti si spiegherebbero con le difficolt� di pagamento sopraggiunte
a causa di indisponibilit� dei fondi. Infatti, secondo una giurisprudenza
costante, uno Stato membro non pu� invocare norme, prassi o situazioni
dell'ordinamento nazionale per giustificare l'inosservanza degli obblighi
e dei termini stabiliti dal diritto comunitario.
27. -Ne consegue che i motivi di violazione e falsa applicazione
degli artt. 14 e 36 del regolamento n. 1035/72 debbono essere respinti.
Sul motivo invocato in subordine.

28. -Il Governo italiano sostiene infine che, quand'anche fosse legittimo
il termine di pagamento degli aiuti imposto dalla decisione impugnata,
nondimeno esso dovrebbe decorrere dalla data di riconoscimento
delle organizzazioni e non da quella di costituzione, dato il legittimo
affidamento che la Commissione avrebbe determinato nel Governo itaI
li

liano con la nota 30 luglio 1980. Esso sottolinea che se la Commissione
avesse considerato la data del riconoscimento, l'importo da rimborsare
avrebbe dovuto essere aumentato di 158.524.000 lire.

PARTE I, SBZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB

29. -Rispondendo ad un quesito deUa Corte su tale punto, la Commissione
ha riconosciuto la fondatezza di detto motivo e con lettera
14 giugno 1988 ha confermato che, previo esame della documentazione
ricevuta dalle autorit� italiane, era pronta a �versare la somma di
158524.650 lire.
30. -Ci� considerato, e avuto riguardo al legittimo affidamento
ragionevolmente invocabile dal Governo italiano a seguito della posizione
assunta dalla Commissione nella nota 30 luglio 1980, il motivo dedotto
in subordine deve essere accolto.
31. -Risulta da quanto precede che la decisione impugnata va
annullata nella parte in cui non ha posto a carico del FEAOG, sezione
orientamento, l'importo di 158.524.650 lire a titolo di aiuti concessi alle
organizzazioni di produttori di ortofrutticoli. (omissis)

��,

SEZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI
DI GIURISDIZIONE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 marzo 1988, n. 2578 -Pres. Bran:'
caccio -Rel. Pontrandolfii -P. M. Caristo (conf.). -Colantuono (avv.
Fiore) c. Ente F. S. (avv. Stato Stipo).

Trasporti pubblici -Ferrovie -Controversie relative a rapporto di lavoro
in corso di formazione -Giurisdizione del giudice ordinario.

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie relative
a un rapporto di lavoro in corso di formazione alla data di entrata
in vigore della legge 17 maggio 1985, n. 210 istitutiva dell'Ente Ferrovie
dello Stato (1).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 19 dicembre 1988, n. 6908 -Pres.
Zucconi Galli Fonseca -Rel. Pontrandolfi -P.G. Caristo (conf.) -Ente
Ferrovie Stato (avv. Stato Stipo) c. Pelagatti (avv. Cossu).

Trasporti pubblici -Ferrovie -Controversie di lavoro -Provvedimento
emanato nei riguardi del dipendente per esigenze di servizio e
tutela di interessi generali -Giurisdizione del giudice ordinario.

Con l'entrata in vigore della lf!gge 17 maggio 1985 n. 210 sussiste la
giurisdizione ordinaria per tutte le controversie concernenti rapporti di
impiego dei ferrovieri ancora a quella data in atto; la circostanza che
determinati comportamenti di un ente pubblico economico, nell'ambito

(1-2) Le Sezioni Unite, con le sentenze in rassegna, danno per scontata la
natura di ente. pubblico economico dell'Ente Ferrovie dello Stato ed applicano
la giurisprudenza intervenuta riguardo tali enti.

Considerato che in dottrina � controverso che la legge 17 maggio 1985 n. 210
istitutiva dell'Ente Ferrovie dello Stato, abbia voluto creare un ente pubblico
economico, sarebbe stato opportuno che le Sezioni Unite affrontassero ex professo
il problema e motivassero il proprio orientamento.

La natura di ente pubblico non economico � sostenuta da SPAGNUOLO VIGORITA
(in Rass. Giur. ENEL 1986, V, 1), mentre invece la natura di ente pubblico ecof

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 147

della gestione del rapporto di lavoro con i propri dipendenti siano caratterizzati
da meccanismi decisionali con margine di discrezionalit� non
osta a che il .giudice ordinario sia competente a sindacare la legittimit�
di tali .atti e comportamenti, giacch� le particolari esigenze del servizio
e di tutela dell'interesse generale non riguardano affatto il problema della
giurisdizione, ma toccano l'individuazione concreta della norma da applicare
alla fattispecie (2).

(omissis) La questione della giurisdizione va, per� riconsiderata nella
fattispecie alla luce della L. 17 maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'Ente
Ferrovie dello Stato, Ente, che ha, a norma del 2� comma dell'art. 1,
� personalit� giuridica ed autonomia patrimoniale, contabile e finanziaria,
ai sensi dell'art. 2093, 2� comma, e.e. � (in tema di imprese � esercitate
da enti pubblici) e che, a norma del 3� comma dello stesso articolo,
� succede in tutti i rapporti attivi e passivi -beni, partecipazioni, gestioni
speciali -gi� di pertinenza dell'Azienda Autonoma delle Ferrovie
dello Stato �,

Tale legge, costituente � ius superveruiens � di immediata applicazione
anche in tema di competenza giurisdizionale, stabilisce, all'art. 23,

nomico � sostenuta da PEYRON, Il rapporto di lavoro del personale dell'ente Ferrovie
dello Stato, in Foro It. 1986, V, 157; ALBENZIO, La natura del nuovo
Ente Ferrovie dello Stato, ivi, 164; FUSARO, Il nuovo Ente Ferrovie dello Stato e
l'applicazione del principio della proporzionale etnica, in Cons. Stato 1986, II, 153.

La Corte dei conti ha ritenuto la propria giurisdizione in punto di responsabilit�
amministrativa dei dipendenti dell'Ente (C. Conti 27 novembre 1987 n. 534).

Nessun accenno viene poi fatto alla sentenza delle stesse Sezioni Unite
2 novembre 1979 n. 5688, in Giust. Civ. 1980, I, 357, che, giudicando in materia
di giurisdizione riguardo il personale degli enti pubblici economici, avevano posto
in ev.idenza la particolarit� del servizio di trasporto pubblico sia in ordine ai
poteri disciplinari ed in genere a tutti quelli connessi all'esercizio.

Non sembra sia possibile giudicare in ordine alle mansioni relative all'esercizio
ferroviario alla stregua delle regole generali della correttezza e buona fede
fissate dagli artt. 1175 e 1375 cod. civ., in quanto adibire un ferroviere ad una
mansione piuttosto che ad altra obbedisce a superiori interessi di ordine generale
relativi alla sicurezza ed incolumit�, di fronte ai quali debbono cedere
gli interessi individuali e patrimoniali privati.

Quando l'Ente ferroviario giudica sull'assunzione di un ferroviere ha di
mira l'interesse pubblico alla sicurezza e regolarit� del servizio di pubblico
trasporto e non gi� l'interesse imprenditoriale.

Tanto � vero che l'art. 14 della citata legge n. 210/1985 sottrae alla contrattazione
collettiva � le modalit� di reclutamento del personale stabile che deve
sempre avvenire mediante� procedure concorsuali pubbliche consistenti in una
valutazione obiettiva del merito dei candidati accertato con prove selettive o
anche per mezzo di corsi selettivi di reclutamento e formazione a contenuto

148 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

che �le conrt:rm.'.ersie di lavoro relative al personale dipendente dall'Ente
Ferrnvie dello Stato sono dJi competenza del pretore del luogo ove ha
sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il
giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie �,

Trattasi, quindi, cLi attribuzione della giurisdizione .al giiudice ordinario
per le controversie 'di �lavoro, giudice che � individuato (in primo
grado) nel pretove competente secondo il foro erariale. /'

Ci� � conseguenza della privatizzazione del rapporto di lavoro del
personale ferroviario, attuata dall'art. 21 de11a legge, che stabilisce che
� hl rapporto di lavoro del personale dipendente dall'Ente FerrovJe dello
Stato � regolato su base contrattuale coll!ettiva ed individuale �.

In mancamJa di apposite norme di diritto transitorio, devesi ritenere
che, per le controvers~e relative a rapporti dJi lavoro sorti in origine
con l'Azienda Autonoma e ancora in corso di svolgimento alla data di
entrata in vigove della legge n. 210/1985, o relative a rapporti in formazione
con la stessa Azienda e non ancora definiti alla stessa data
(come nella fattispecie), o relative a irapporti di lavoro la cui cessazione
costituisca materia del contendere per la pretesa del lavoratore, nei
confronti dell'Ente Ferrovie dello Stato, di ottenerne il ripristino per
la dedotta illegittimit� dell'atto es.tintivo, sussista la giurisdizione del
giudice OI'dinario e che permanga, invece, la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo per le controversie re1ative a rapporti di lavoro

tecnico pratico, intesi a conferire il grado di professionalit� necessario alla qualifica
cui si riferiscono ,., nonch� " i criteri e le modalit� per l'accertamento ed
il controllo dell'idoneit� fisica e psicoattitudinale dei candidati all'assunzione e
dei ferrovieri in servi:llio, da parte del servizio sanitario aziendale�, ed ancora
il successivo art. 24 ribadisce che "il servizio sanitario, gi� appartenente alla
Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, continua ad esercitare il controllo
sul personale e sull'ambiente �di lavoro conformemente al disposto dell'art. 6
della legge 23 dicembre 1978 n. 833 �.

Ora, nelle materie sottratte alla contrattazione collettiva (ci� vale principalmente
per quanto riguarda la prima delle due sentenze !in rassegna), si pone
il problema se i giudizi e le valutazioni degli organi dell'Ente (ma il servizio
sanitario tale non pu� pi� ritenersi in quanto il citato art. 24 intende sistemarlo
nell'ambito del Ministero dei Trasporti) siano sindacabili da parte del giudice
ordinario.

Qualora si discuta della violazione di una norma di legge (ripetesi, si � in

tema di materie sottratte alla contrattazione collettiva), nessun dubbio pu� sus

sistere in merito al sindacato del giudice ordinario.

Ma se viene contestata la valutazione discrezionale in ordine alle capacit�,

attitudine ad espletare un determinato servizio, il sindacato non pu� che ri�

guardare un vizio di eccesso di potere, ma non sembra ipotizzabile che il giu

dice si sostituisca all'Amministrazione nella scelta di merito.

E poich� di fronte all'atto viziato da eccesso di potere, la posizione del

privato � di interesse legittimo, la tutela non pu� che spettare al giudice am

ministrativo.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONB 149

con la soppressa Azienda Autonoma gi� cessati alla data di entrata in
vigore de11a nuova legge (conccwdano in questo senso queste Sezioni
Unite e il Consiglio di Stato: Cass. civ., Sez. Un., 234-1987, n. 3945; Cons.
Stato, Sez. VI, 29-11-1985, n. 628, in Foro Amm., 1985, 2256; Cons. Stato,
Sez. VI, 5-12-1985, n. 645, in Foro H., 1986, III, 285; Cons. Stato, Sez. VI,
5-3-1986, n. 239, in Foro It., 1986, �III, 331).

Ne1la specie, si verte in un rapporto di lavoro in corso di forma:
llione. Infatti, in esito alla graduatoria di concorso indetto dalla cessata
Azienda Autonoma per l'assunzione di incaricati a11'espletamento dei
servizi di custodia e di vigilanza di passaggi a livello, il Colantuono
venne assegnato in vii:a provvisoria al servdzio per un periodo di tirocinio,
in attesa dei debiti accertamenti e della stirpulazione della convenzione,
ma poi il provvedimento di utitizZJazione provviisoria venne annullato
con atto de1l'Amminist11azione confiermato, su ricorso gerarchico
del Co1amtuono, dal Mirastero dei Trasporti. Suocessivamente, !iJ. provwcLimento
di annullamento, impugnato dal Colantuono davanti al TAR,
venne sospeso in via cautelativa, onde il rapporto si � fiinora protratto
nella configurazione di utilizzazione pro'V'Visoria (v. per un analogo caso
di sopravvenuto diretto di giurisdizione del giudice amministrativo in
ordine al rico11so proposto dal vincitore di un concorso a posti di capostazione
indetto dal Ministro dei T.rasporti, dichiarato fiisicamente inidoneo
dal servi2lio sanitario delle Ferrovie dello Stato, contro hl provvedimento
di decadenza dalla nomina in prmna: Cons. Stato, Sez. VI
5-3-1986, n. 240, in Foro It., 1986, III, 331).

Per le consi1derazion[ che precedono, va dichiarata, la giur~sdizione
del giudice 011dinario. (omissis).

(omissis) La pronuncia di queste Sezioni unite� va limitata alla censura
concernente la giurisdizione contenuta nel primo motivo di ricorso
e per la quale la causa � stata ad esse assegnata, avendo il pubblico
ministero d'~ruenZJa espressamente richiesto l'applicazione dell'art. 142
delle disposi:llioni di at�tuazione del c.p.c.

Con il detto motivo, denunciando violazione ru norme di legge (art. 103
Cost.; a:ritt. 2, 3, 4 e 5 della L. 20 marzo 1865,�n. 2248, All. E; artt. l, 2, 14,
21, 22 e 23 della L. 17-5-1985, n. 210) nonch� omessa, insufficiente e contraddittoria
motivazione, il tutto rin I1elazione all'art. 360, pp., nn. l, 3 e 5
c.p.c., l'Ente mco:nrente sostiene che con la citata legge n. 210 del 1985
esso � stato istituito con � rpe11sonalit� giuridica ed autonomfa patrimomale,
contabile e finanziaria, ad sensi de1l'art. 2093, 2� comma, del codice
civile� e gli � stato affidato l'es�ei:iciZJio di un pubbLico servii.zio di
primaria importanza, per cui, nella disciplina del rapporto di lavoro con

150 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

i dipendenti, non pu� xiavviisarsi U1I1a sitUMione di omogeneit� con la disciplina
applicabile ai dipendenti degli enti pubblici economici, in quanto
il settore dei trasporti pubblici comporta particolari fol1Jlle di ingerenza
di carattere amministrativo nel funzionamento delle aziende.

Ci� impone -secondo il ricorrente -che l'assegnazione dei compiti
di lavoro non possa prescindere dall'attivit� che la legge ha riservato
.all'ente quale pubblica a.mministraz.ione� cui non pu� sostiturirsi il
giudice. A fronte di questa attivit�, che si concretizza in atti aimmini�
stxiativi diretti unicamente aiJ. filne di realizzare initeressi di carattere ge.
nerale, �sono configurabili non diritti soggettivi (nella specie, il diritto
del ferroviere alla sede o ad un wfficio della stessa sede), ma soltanto
interessi legittimi, devoluti a:11a giurisdizione del giudice ammin.istrativ;
o, essendo Limitarta alJe controvoosie relative a diritti soggettivi la
giurisdizione del giudice ordinario prevista dall'art. 23 della legge n. 210
del 1985 per le controversiie relative al :mpportO dli lavoro dei d:iipendenti
de1l'Ente Fe11rov.ie dello Stato.

Secondo il ricoI1l'ente, la tutela in materia di trasferimento e di assegnazi0111i
de11e mansioni al pe11sonale ferroviari.o rientrerebbe nella giunisdizione
del giudice amrnl�il!istmti.vo pur dopo l'entrata in vii.gore della
legge n. 210 del 1985 -il oui art. 23 attri.buisce la competenza per 1e
controversie di lavoro relative al personale dipendente del nuovo Ente
Ferrovie dello Stato a:l. pretore del lavoro e, quindi, implicitamente attribudsce
la giw:�:sdizione al giudice 011diinario -poich�, atteso il filne pubblicistico
che contraddistingue l'attivit� procedimentale �e valutativa dell'ente
pubblico, non � confilgurabille in capo al ferroviere Ulil diiritto soggettivo
alla sede o a11'.ufficio, ma un semipliice interesse legittimo a:1la
regolm;it� dell'� iter � ammi:nistrativo prevd:srto, tute1abhle, come tale,
solamente dav:anti al giudice amministratiivo.

Il motiv:o � infondato, dovendo, invece, essere diichiarata l� giurisdizione
dell'adito giudice 011dinario.

Queste Sezioni Unite haruno gi� affermato hl pmncipio secondo cui
l'istituziione del nuovo Ente � Fel1rov.ie delJ.o Stato � e 1a sua successione
nei rapporti attivi e passivi che facev:ano capo all' Aziienda Autonoma
deve intendersi compiuta al momento della entrata in vigore della legge

n. 210 del 1985 (cio� a:l 14 giugno 1985) e, pertanto, sussiste la giurisdiZlione
ordinaI1ia per tiutte 1e controversie COIJJCemien.ti xiapportii di impiego
ancora a quella data in atto, mentre permane la giurisdiziione amministrativa
per i rapporti anteriormente cessati (Cass. oiv., S.U., 23-4-1987,
n. 3945).
Ed anche la Corte Costituzionale ha testualmente ritenuto, nella
sentenza 3/13/7 /1987, n. 268, che �il nuovo Ente ag~sce a tHoJo impcrenditoI1iale
... sulla base Cparitetica), nel rapporto di lavoro, della contrattazione
�; onde �all'area di cui trattasi, I1�mane ... estranea ... ogni connota2lione
autoritativamente discrezionale � e � si � in presenza, adunque,

PARTE I, SEZ, III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GI~ISDIZIONE

di vi'Cenda avvinta a comportamenti obbligatori per le pairti e perci�
ricadenti per 1a loro esaustiva tutela reaile, priva cli presunti coni d'ombra,
nella competenza del giudice ordinario, abilitato a conosoorne integralmente
�.

Peraltro, anche a volersi 11itenere, itn viia di ipotesi -(iil che andr�
verificato in punto di diritto dopo essersi. risolto il problema della
giurisdizione) ohe 1a normafliv;a contenuta ne1:1a legge n. 210 del 1985 non
abbia abrogato per incompatibfilit� la normativa speciale precedelite, la
situazione in punto di giurisdizione non muta. La o�lOOOstanza, infatti,
ohe determinati comportamenti di ll.lil ente pubblico economico, nell'ambito
dehla gestione del rapporto di lavoro oon i propri dipendenti, siano
caratterizzati da meccanismi decisionali con mavgiiDI� di discrezionalit�,
non osta a che il giuidioe ordinario, OU!� S01110 devo�Lute le controveiisie
inerenti a quel :riapporto di lavoro, sia competente a sindacare
la legittimit� di tali atti .e comportamenti, sia in relazione alle regole
generali della correttez~a e dehla buona fede fissate daill'art. 1175 e dall'art.
1375 CJC., sia itn rclazione ai! rispetto deJJe prescrizioni formali e
sostanziali dettate dalla fogge o dalla contrattazione collettiva', atteso
che i medesimi configurano espressione non di un ;potere amministrativo,
in collegamento con la difesa di superiori iinteressi di ordine generale,
ma di un poti�re privatistico, del tutto analogo a quieihlo spettante a
qualsiasi altro imprenditore nel settore privato (Cass. civ., S.U., 2/11/1979,

n. 5688; idem, 5/11/1985, n. 5387), e, comunque, la pTetiesa del dipendente
nei confronti deM'ente pubblico economico datore di lavoro, cliretta alla
tutela della propria posi2lione di lavoro, non investe, ilil via generale, i
poteri discrezionali di autorgaDI�zzazione spettlatnti ai! datore di lavoro,
ma solo le posizioni di diiritto soggettivo, ed i correlativi obblighi, inerenti
al singolo rapporto (Cass. civ., S.U., 4/1/1980, n. 1).
In definitiva, 1a sfera deLla ctiisorezionaLit� pu� riguardare l'attivit�
generale ed organizzativa dellil'ente pubblico economiico, ma non la gestione
del sililgolo rapporto di lavoro. E, neihla specie, la questione di
giucisdiZJione viene ad essere posta in modo su:rirettdzio giacch� 1e particolari
esigen:zJe del servizio e di tutela deJJ'runteresse generale non ri~
gua11dano aff�atto hl problema de11a giurisdizione, ma toocruno l'inclividuazione
concreta della norma da appil!icare aihla fattispecie.

Anche se si affeI1masse che l'art. 2103 e.e. non � applicabile al caso
concreto, sa11ebbe PUtl' sempre il giudice 01rdi1Ilarrio a dovet�o affermare.

Il motivo attinente aHa giurisdizione va, pertanto, rigettato e va
dichiarata la giurisdizione� del giudice ordmairio a conoscere della controversia.

Gli atti vanno rimessi al P.rimo Presidente per l'assegnazione del
ricorso in oodine agli altri moflivi, ai sensi dell'art. 376, 1� comma, e dell'art.
3742 2� comma, c.p.c.

152
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 22 aprile 1988 n. 3134 -Pres. Granata .
Rel. Panzarani -P.M. Paolucci -Istituti di Previdenza (Avv. Stato
Stipo) c. Nigri.

Giurisdizione civile -Pensioni -Domanda diretta ad ottenere il trattamento
pensionistico C.P .D.E.L. anche attraverso ricongiunzione e riunificazione
di precedente posizione I.N.P.S. -Giurisdizione esclusiva della
Corte dei Conti.

Giurisdizione civile -Pensioni -Competenza dell'A.G.O. nelle controversie
in cui l'interessato abbia domandato il trattamento pensionistico

I.N.P.S. incrementato dal periodo di iscrizione alla C.P.D.E.L..
Sussiste la giurisdizione esclusiva della Corte dei Conti in ordine
alle domande dirette ad ottenere il trattamento pensionistico dovuto
dalla Cassa di Previdenza per i Dipendenti degli Enti Locali, anche quando
l'interessato abbia chiesto, a tal fine, il ricongiungimento e la riunificazione
della sua precedente posizione assicurativa presso l'Istituto
Nazionale della Previdenza Sociale (1).

Rientra nella giurisdizione dell'Autorit� Giudiziaria Ordinaria la
controversia nella quale l'interessato non abbia domandato il trattamento
pensionistico della Cassa di Previdenza per i Dipendenti degli Enti
Locali ma quello dell'l.N.P.S., ancorch� incrementato dal periodo relativo
alla posizione assicurativa gi� costituita presso quella Cassa (2).

(omissis) Con il pdmo motivo del ricorso sono addebitate alla sentenza
impugnata violazione e falsa applicazione dell'art. 60 del r.d. 3
maxzo 1938 n. 680 in reilazione all'art. 442 cod. prnc. civ. nel testo di cui
aill'art. 1 della legge n. 533 deil 1973 e, inoUre, omessa o quanto meno in�
sufficiente motivamone su pUillto decisivo della controv~sia.

(1-2) La sentenza in Rassegna afferma che l'azione proposta contro la Cassa
cli Previdenza affinch� provveda ai necessari adempimenti relativi alla posizione
assicurativa gi� costituita presso la Cassa medesima, presenta un �petitum�
nettamente diverso rispetto a quello dell'azione prevista dall'art. 60 del r.dl.

n.
680 del 1938.
Tale art. 60 prevede infatti il ricorso alla Corte dei Conti avverso il dec11eto
concessivo o negativo della pensione o dell'indennit� una tantum.
Ma nel giudizio di cui alla sentenza in Rassegna, il �petitum� non era la
domanda del trattamento cli pensione I.N.P.S. perch�, in tal caso, l'azione andava
rivolta contro l'I.N.P.S. e non contro la C.P.D.EL.

Nemmeno la vertenza richiedeva l'accertamento incidenter tantum della
posizione assicurativa presso la C.P.D.E.L., in quanto il trattamento di quiescenza
presso detta Cassa era gi� intervenuto, sia pure attraverso la forma dell'indennit�
una tantum e non della pensione.

L'azione era perci� sostanzialmente diretta contro iJ. provvedimento C.P.D.E.L.
che aveva deliberato il trattamento della indennit� una tantum e se ne chiedeva
la modifica con il conseguente versamento dei contributi all'I.N.P.S.

PARm I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 153

Con riferimento all'eccezione di difetto di giurisdizione, dleva l'Av�
vocatura generale che -avendo l'attrice chiesto di poter benef\iciare
presso l'I.N.P .S. della posizione assicurativa posta a carico della C.P .D.E.L.,
la controve11sia rientiraw ne1la cognizione della Corte dei conti e ci� in
base all'art. 60 del r.d. 3 marzo 1938 n. 680. Deduce al rigua11do che la
portata del!la norma di cui ahl'iart. '442 cod. proc. civ. va intesa nel senso
che essa ha compreso nietLJ.'ambito della girurisdizione oocli.J:liari:a le con�
troversie in matooia di previdemJa e aissiisteruia obbligatoria cli , tutti i
lavoratori privati � ancorch� non .concernenti i rapporti di cui all'art. 409
dello stesso coclioe di ruto e non gi� che abbi!a modifioato i criteri ge:
nieraili sulla rupairtizione della ~urisdizione ed abbia devoluto al giudice
del lavoro tutte le controversie previdenziali e assistenziali pur inerenti
a rapporti di pubblico impiego per i quali resta pertanto ferma la
giurisdizione della Corte di conti.

Id suddetto motivo -che ha giustificato la remissione della causa
a queste Sezioni unite -� privo di fondamento. Al riguaroo � sufficiente
rilevare che, se � esatto che la disdplina de11'~t. 442 cod. proc. civ. (e del
successivo art. 444) sub art. 1 della legge 11 agosto 1973 n. 533 non ha
afl�atto soppresso le speoifiche forme di competenza giurisdizionale prev~
ste in ordine a determinati ,rapporti di natura previdenziale, tuttavia
le disposizioni che i!n siffatta materia devolvono la giurisdizione a
giudici diversi da que11o ordinario non possono essere applicate al di
l� dei casi da esse espressamente (ed eccezionalmente) regoJati.

Orbene, oon riguardo alle contiroversie con la Cassa di prev�idenza
per i dipendenti degli enti locali, va osse:rvato che l'art. 60 (comma 1)
del r.d.l. 3 marzo 1938 n. 680 prevede il ricorso alla Corte dei conti (da
parte del privato i!nteressato) contro i provvedimenti di cui al quinto
comma dell'a11t. 59 e cio� quelli aventi ad oggetto la decisione sulle
istanze mv�olte al conseguimento della pensione (o dell'lindennit�) amministrata
dalla suddetta Cassa ~cfJ:". in materfa, p. es. la sentenza di
queste Sezioni unite 10 gennaio 1984 n. 167): siffatta giurisdizione della
Corte dei conti suss1iste pertanto esclusivamente in ordine alle domande
dirette ad ottenere il trattamento pensionistico dovuto dalla Cassa e
p:erci� anche quando l'interessato abbia chiesto a tal fine il ricongiungimento
e la riunificazione della sua precedente posizione assicurativa
presso l'Istituto nazionale della previdenza sociale, dato invero che in
tale ipotesi la causa non investe diirettamente il rapporto assicurativo
con tale Istituto e i diritti ad esso relativi, ma tende all'individuazione
ed alla qualificazione di diritti afferenti pur sempre al suddetto trattamento
pensionistico del1a Cassa (cfr. la sentenza Sez. un. 5 marzo 1985

n. 1824).
Diametralmente opposta � invece l'ipotesi in cui -come nella pre�
sente controversia -l'interessato non abbfa affatto domandato il trat�
tamento pensionistico della Cassa di previdenza, bens� quello dell'I.N.P.S.

154 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ancorch� incrementato in relazione alla ~osizione assicurativa gi� costi~
tuita presso la Cassa medesima. L'azione proposta CO!llrtro quest'UJ1tima,
affi111ch� provveda ai necessari adempimenti al rigua11do, presenta per�

ci� un � petitum � nettamente diver�so rispetto a quello dell'azione pre� 1
vista dal richiamato art. 60 del r.d. n. 680 del 1938, ed invero l'accertamento
de11a posizione assicurativa costituita presso la Cassa � solo strumentale
ai fini della determinazione del trattamento pensdonistdco globale
dovuto esclusivamente dall'l.N.P.S., talch� la relativa controversia

non pu� sfuggire alla generale previsione degli artt. 442 e 443 cod. proc.

civ. in virt� del principio secondo cui (tranne specifiche eoceZJioni) la
giurisdizione in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie arppar�
tiene all'Au1lol1�t� giuchiziaria oooinaria e 1a competenza � � -ratione mal

teriae � del giudice del lavoro. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 10 maggio 1988, n. 3423 -Pres. Sandul� i
li -Rel. Caturani -P. G. Paolucci (diff.) -Drusian (avv. Izzo) c. Min. i
Finanze (avv. Stato Stipo).

Giurisdizione civile . Riscatto del periodo corrispondente alla durata

legale degli studi universitari � Giurisdizione del giudice del rapporto
di lavoro. !

Qualora venga impugnato un atto amministrativo �che, in costanza
del rapporto di pubblico impiego, provvede circa il riscatto del periodo
di tempo corrispondente alla durata legale degli studi universitari che
hanno preceduto l'ammissione in servizio, ai fini del futuro trattamento
di quiescenza, la controversia spetta al giudice del rapporto del

lavoro (1). ~

(omissis) 1. H ricorso � ammissibile in rito, investendo i limiti es,terni
della giurisdizione della Corte dei conti in quanto si assume che la
controversia sottoposta al suo esame appartiene ad una diversa giurisdizione,
sfuggendo ,aJi suoi poteri di cognizione e di decisione (art. 111,
comma 3, della Costituzione).

(1) In materia di riscatto di servizi pregressi ai fini del trattamento di
quiescenza corrisposto dagli Istituti di Previdenza presso il Ministero del Tesoro
(Cassa Pensioni Dipendenti Enti locali -Cassa Sanitari) le Sezioni Unite
della Cassazione hanno affermato la giurisdizione della Corte dei conti con�
sentenza 20 gennaio 1987 n. 467.
Esistono infatti al riguardo espresse disposizioni normative (art. 71 r.d.l.
3 marzo 1938 n. 680, sull'ordinamento della Cassa Pensioni Dipendenti Enti Lo

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

155

2. Con unico motivo, il �ricorrente sostiene che ila decisione impugnata
� viziata da difetto assoluto di giurisdizlione perch� la Corte dei
conti ha statuito su cli una causa pregiudiziale sulla quale avrebbe dovuto
invece pronunciarsi ,un divevso 011gaino giurisdizionaile.
Si afferma, infatti, ohe fa domanda di riscatto della dUJ.1ata legale
degli studi unive!lsitari compm".ta, nel 1caso in esame, Ja riisoluzione della
controversia relativa alla qualificazione .giuridica degli studi compiuti
in epoche diverse, onde non si � M1 presenza di 'Ll!lla mera questione pregiudiziaile
risolvibile incidenter tantum daMa Corte dei coillti, ma di antecedente
logico che deve formare oggetto di un giudizio autonomo rientrante
nella giur~sdizione di ailtiro giudice.

3. Il ricorso � fondato in base alle seguenti considerazioni.
La giurisprudenza delle Sezioni unite � d'erma nel ritenere che la
giurisdizione della Corte dei conti richiede che la controversia investa
un provvedimento di ri.Conosoimento o di diniego della penSlione, ai
sensi dell'art. 62 del r.d. 12 ~uglio 1934, n. 1214, secondo oui contro i provvedimenti
def.iinitivi di liquidazione di pensione a carico totale o parziale
dello Stato � ammesso ricorso alla competente Sezione della Corte
(cfr. per tutte la sentenza n. 1865 del 1981).

Ove quindi, come �S� verifica nella fattispecie, non venga impugnato
un siffatto provvedimento, ma un atto amministrativo che, in costanza
del rapporto di pubblico �mpiego, provveda circa fil riscatto del periodo
di tempo corrispondente alla dumta [egale degli studi unive11sitari che
hanno preceduto l'ammissione in servizio, ai fdni del futuro trattamento
dii quiescenza, la controversia spetta al giudice del .rapporto di lavoro,
poich� la pretesa fatta valere in giudizio dal dipendente nel corso del
mpporto di pubblico impiego, attiene a1la durata del rapporto ,di ser

cali -art. 65 legge 6 luglio 1939, n. 1035 sull'ordinamento della Cassa di Previdenza
per le pensioni dei sanitari).

Coerenza d'impostazione indurrebbe a ritenere, in conformit� alle conclusioni
del P. G., nella vertenza di cui alla sentenza in Rassegna, che anche ai fini
del trattamento di quiescenza degli statali le controversie in materia di riscatto
siano di competenza della Corte dei conti, in assenza di una norma espressa per
le domande proposte in costanza di servizio (dopo il provvedimento di quiescenza
la giurisdizione della Cort� dei conti � prevista. dall'art. 62, u.c., t.u. 12
luglio 1934, sull'ordinamento della Corte dei conti).

Per la giurisdizione della Corte dei conti si � espresso il Consiglio di Stato
con le decisioni della sez. IV 19 dicembre 1987 n. 782 (pubblicata in questo stesso
fascicolo); 8 febbraio 1972 n. 61; 6 giugno 1972 n. 489 e della sez. VI 18 marzo
1980 n. 358 (in Foro amm. 1980, I, 429) nonch� con parere sez. Il, 1� marzo 1977

n. 462 (in Cons. Stato 1978, I, 1370).
Anche per il riscatto dovrebbero valere le stesse considerazioni che le Sezioni
Unite hanno formulato in materia di ricongiunzione di servizi (v. Cass.
18 febbraio 1989 n. 956, Cass. 13 giugno 1989 n. 2847, Cass. 22 aprile 1988, n. 3134,
:in questo stesso fascicolo.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

156

vizio anche se ai soli effetti pensionistici ed !incide immediatamente sul
corrispettivo doVTUto dal prestatore di lavoro attraverso fa richiesta dei
contributi ed id meccanismo delle ritenute.

Quanto precede trova testuale conferma nehl'art. 62 cit. !�.l cui ultimo
oomma statuisce che in materia di riscatto di servizi -ma il principio
per identit� di ratio � ovviamente estensibile al !!'~scatto dei periodi di
studi superiori ex art. 13 del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092 -il ricorso
alla Corte dei conti � ammesso soltanto contro il decreto concernente
la liquidazione del trattamento di quiescenza. Il che � perfettamente in
linea 'con un indirizzo ormai costante seguito dalle Sezioni unite nel
senso che fa .giurisdizione defila Corte dei conti non si estende a sindacare
la legittimit� di atti amministrativi rilevanti per l'an o il quantum
della pensione, ma direttamente attinenti al rapporto dli impiego (sent.
7293/83; 6084/82).

4. In definitiva, il ricorso deve essere accolto, con la conseguente
cassazione della decisione impugnata, dichiarandosi la giurisdizione del
giudice amministrativo a conoscere deHa controversia oggetto del presente
giudizio (omissis).
PRETURA DI MILANO, Sez. lavoro, 16 giugno 1988, n. 1442 -BonavitacolaBarbato
c. Opera di Previdenza e Assistenza ai Ferrovieri dello Stato.

Giurisdizione civile � Controversie in materia di buonuscita ai dipendenti
dell'Ente Ferrovie dello Stato � Giurisdizione amministrativa.

Il rapporto che si instaura tra l'O.P.A.F.S. ed il dipendente dell'Ente
Ferrovie dello Stato ha natura pubblicistica; pertanto sussiste la giurisdizione
del giudice amministrativo sulle controversie in materia di buonuscita
(1).

(1) La legge 17 maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'Ente Ferrovie dello Stato,
ha creato vari problemi nella giurisdizione, stante l'art. 23 che attribuisce al
Pretore la giurisdizione in materia di controversie di lavoro.
Mentre il rapporto di lavoro che lega il ferroviere e l'Ente Ferrovie dello

Stato ha natura privatistica, altrettanto non pu� dirsi per il rapporto previ

denziale sorto in virt� della legge 14 dicembre 1973, n. 829, istitutiva dell'Opera

di Previdenza e di Assistenza per i Ferrovieri dello Stato.

Stante la natura pubblica del rapporto previdenziale l'art. 44 della citata
legge n. 829/1973 ha inteso attribuire alla Corte dei Conti la giurisdizione nelle
controversie in materia di buonuscita.

Non � isolato il caso che, mentre il rapporto di lavoro ha natura privata,
il rapporto previdenziale ha natura pubblica ed in virt� di espresse norme
sulla giurisdizione, questa spetta per le controversie previdenziali a giudice

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 157

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un., 12 novembre 1988, n. 6131, Ministero
del lavoro e della previdenza sociale e Ministero del tesoro (vice
Avv. Gen. Stato Matafoni) c. Cassa di previdenza ed assistenza ingegneri
ed architetti (avv. Angelini).

Previdenza -Istituti di patronato -Finanziamento -Aliquota di prele

vamento sul gettito dei contributi -Decreto di determinazione

Natura -Atto di normazione secondaria -Esclusione.

Previdenza -Istituti di patronato -Finanziamento -Aliquota di prelevamento
sul gettito dei contributi -Decreto di determinazione Posizione
soggettiva dei destinatari -Natura -Interesse legittimo Lesione
-Giurisdizione amministrativa.

Il decreto con il quale, ai sensi dell'art. 4 del d.l.c.p.s. 29-7-1947 n. 804,
il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il
Ministro del Tesoro determina, per i singoli enti previdenziali specificamente
individuati ed elencati nel decreto stesso, le aliquote ( diff erenziate)
percentuali del prelevamento sul gettito dei contributi da ciascuno
di essi incassati, destinato al finanziamento degli istituti di patronato
e di assistenza sociale, non � atto di normazione secondaria, in quanto
primo del carattere della generalit� ed astrattezza (1).

La concreta determinazione delle aliquote (da effettuarsi in base
a valutazioni dell'Amministrazione sul fabbisogno complessivo degli istituti
di patronato e di assistenza sociale, valutazione che comporta anche
l'apprezzamento della estensione e dell'efficienza dei servizi forniti dagli
istituti tra i quali i fondi devono essere ripartiti ai sensi del successivo
art. 5 del citato d.l.c.p.s.) comporta esercizio di potere discrezionale,
la cui correttezza investe ( semprech�, ovviamente, esercitato entro il limite
quantitativo fissato dalla legge, essendo evidente che � un diritto
soggettivo quello di non pagare una aliquota superiore al detto limite)
posizioni di interesse legittimo, tutelabili davanti alla giurisdizione amministrativa
(2).

diverso dalla magistratura del lavoro (con riguardo ai dipendenti delle aziende
municipalizzate Cass. SS.UU. 24 giugno 1985, n. 3798, in questa Rassegna 1985 I,
784, Pretura di Roma Sez. Lav. 21 maggio 1986, ivi, 1987, I, 82).

Sui vari problemi di giurisdizione a seguito dell'entrata in vigore della legge
17 maggio 1985 n. 210, v. Stipo G.: Problemi di giurisdizione a seguito della
istituzione dell'Ente Ferrovie dello Stato, in questa Rassegna, 1987, I, 70.

(1-2) Con sentenze 18 gennaio 1980, nn. da 412 e 418 (e poi ancora con sentenza
4 marzo 1988, n. 2271, che ha annullato la decisione del Consiglio di Stato,
Sesta Sezione n. 11/1979) le Sezioni Unite -chiamate a giudicare della giurisdizione
in relazione a due decisioni del Consiglio di Stato (Sesta, nn. 828 e 881
del 1977) che, dopo aver affermata la soggezione degli enti in causa (casse ed
enti di previdenza a favore di lavoratori autonomi) al prelevamento di cui al�
l'art. 4 del d.I.c.p.s. n. 804/1947, avevano per� annullato i decreti impugnati per

158

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis). Le amministrazioni ricorrenti impugnano la decisione del
Consiglio di Stato per difetto di giurisdizione, invocando l'art. 362 c.p.c.,
l'art. 48 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 in relazione agli artt. 2, 4 e 5 della

I. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, e al d.1.c.p.s. n. 804 del 1947 e successive
modificazioni e integrazioni.
Nel ricorso si riporta quasi integralmente la sentenza di queste
SS.UU. n. 418 del 18 gennaio 1980 (e si ricordano le altre analoghe della
stessa data, dalla n. 412 alla n. 417), sostenendosi che �on essa si � ritenuto
che tui.ta fa materia del contendere, investa essa la individuazione
di soggetti obbligati o la misura della aliquota, attiene alla sfera dei
diritti soggettivi e appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario;
da d� la erroneit� della dedsione impugnata, con la quale il
Consiglio di Stato ha giudicato che resti riservata alla giurisdizione amministrativa
la cognizione della legittimit� del provvedimento ministerale
impugnato per ci� ohe attiene alla determinazione dell'aliquota del
prelevamento iimposto all'Ente in questione.

Al rigua11do Je amministrazioni ricorrenti osservano, da un J:ato, che
i provvedimenti di cui si discute sono atti di normazione secondaria,
rispetto ai quali non � neppure configurabile un sindacato di legittimit�
del tipo che il Consiglio 'di Stato ha ritenuto di doversi riservare. E, dal�
l'altro, che la legge determina tutti gli elementi soggettivi ed oggettivi
della obbligazione pubblica; ponendosi i provvedimenti !in discorso come
meramente attuativi della legge stessa. n fatto che sia consentito alla
amministrazione di stabilire aliquote inferiori a quella mdicata come
massima della legge -osservano le ricorrenti -non pu� far ritenere
consentito un sindacato di legittimit� del giudice amminist:rativo in ordine
alla determinazione in concreto di detta aliquota, perch� J'apprez

vizi di legittimit� relativi alla determinazione delle aliquote -avevano dichiarato
la giurisdizione del giudice ordinario sulla questione concernente la soggezione
degli enti stessi al prelevamento, aggiungendo: � La determinazione del
giudice ordinario � -(sulla questione concernente la soggezione o non degli
enti al prelevamento) -�non pu� essere impedita dal rilievo che l'individuazione
dei soggetti obbligati e la determinazione dell'aliquota del prelievo sono
strettamente. e funzionalmente collegati e che, avendo i ricorrenti impugnato
anche la misura dell'aliquota davanti al giudice amministrativo, questi poteva
e doveva decidere incidenter tantum sull'altra questione. L'obiezione non ha al�
cuna rilevanza o concludenza. Infatti la questione della assoggettabilit� al prelievo
� ovviamente pregiudiziale rispetto alla questione relativa al quantum
debeatur ed � da questa ben distinta. Pertanto, l'esame della seconda questione
acquista rilevanza processuale solo se e quando la prima si risolve in senso af�
fermativo: ma a fronte di essa il giudice amministrativo avrebbe dowto dichiarare
il proprio difetto di giurisdizione e quindi astenersi dal pronunziare e
sull'una e sull'altra proprio per il collegamento tra di loro esistente, e che � di
dipendenza dell'una dall'altra�.

Appare di tutta evidenza come una pronuncia del genere ponesse gravi
problemi interpretativi ed applicativi, perch�, escluso che� il giudice amministra�

PARIB I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 159

zamento che ne � alla base � espressione non di discrezionalit� amministrativa,
e neppure di discrezionalit� tecnica, ma di valutazioni di carattere
economico e sociale in ordine all'attivit� degli istituti di patronato,
che sfuggono ad ogni possibilit� di sindacato sia da parte del giudice
amministrativo che di qualsiasi altro giudice.

Il ricorso, �, a giudizio delle Sezioni Unite, infondato.

A paTte la contraddizione tra la adesione, espressa dalle ricorrenti
senza riserve, alle precedenti pronunce di questa corte del 1980, sopra
ricordate, 1e quali certaimente non contengono alcun concetto suscettibile
di interpretazione nel senso che si sottragga al sindacato di qualsiasi
giudice la determinazione della misura dell'aliquota del prelievo, e la
tesi principale contestualmente sostenuta che non sfa consentito ad al�
cun giudice un tale sindacato, deve essere rilevato che nessuna delle
proposizioni avanzate nel ricorso pu� essere condivisa, n� quella secondo
la quale 'a nessun giudice potrebbe sottoporsi la questione dcl.la legittimit�
della determinazione della aliquota da parte della amministrazione,
n� l'altra che indica il giudice <>rdinario come il solo fornito di
giurisdizione per :l'esame della questione stessa.

Gli argomenti addotti a sostegno della prima non reggono alla critica.
La affermazione che i provvedimenti ill1 questione siano atti di
normazione 'secondaria � in pri:mo luogo del tutto inconferente, una volta
che non pu� essere disconosciuto ad essi il valore di atti amministrativi,
come tali soggetti, quale che ne sia il contenuto (art. 113 Cost., art. 2

1. 20 marzo 1865, n. 2248 ali. E) al generale controllo di legittimit�; n�
� vero peraltro che questa Corte abbia ad essi attribuito la natura di
atti di normazione secondaria, chiaramente smentita dalla palese carentivo
possa giudicare incidenter tantum della questione relativa alla soggezione
dell'ente previdenziale al prelevamento, sembrava anche escludere ogni possibilit�
per lo stesso giudice amIIl�I).�strativo di conoscere della questione, contestualmente
proposta, relativa alla legittimit� della determinazione delle ali�
quote.

Torn�to quindi ad occuparsi di cause analoghe, il Consiglio di Stato (stessa
Sesta Sezione) con decisione n. 54/1982, e poi ancora con decisione, n. 170/1982, pur
conformandosi alla detta pronuncia per quanto concerne la giurisdizione
in ordine alla questione sulla soggezione degli enti previdenziali al prelevamento
-ha, invece, ritenuto di non poterne seguire le restanti indicazioni, osservando:
�Una decisione con cui la Sezione, seguendo le indicazioni della sentenza
citata della Corte di Cassazione, si astenesse (allo stato) dal pronunciare
sull'una e sull'altra questione e chiudesse il giudizio, potrebbe risolversi in un
danno irreparabile per l'ente appellante, il quale non avrebbe pi� la possibilit�
di riprodurre l'istanza dopo il de.corso del termine per l'impugnazione. Una
simile conseguenza, che risulterebbe in contrasto con i principi costituzionali
sulla tutela giurisdizionale, �, per�, agevolmente evitabile, in quanto � possibile,
facendo ricorso a norme disciplinanti fattispecie analoghe e ai principi generali
del processo, tenere aperto il giudizio per il tempo necessario e suffi.

160 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

za del carattere della generalit� e della astrattezza (essi contengono la
indicazione di ciascuno degli istituti obbligati, per ciascuno prevedendo
la misura della aliquota della prestazione dovuta), non potendo certo
la attribuzione di quella natura dedursi dall'accostamento �di essi agli
atti normativi primari che impongono le prestazioni, espresso da questa
corte al solo scopo di escludere che la imposizione trovasse la
propria fonte solo nei provvedimenti in .discorso.

Parimenti inaccettabile � la affermazione -contraria ai principi
informatori aell'ordinamento in questa materia -che le valutazioni
di carattere economico e sociale .in ordine all'attivit� degli istituti al fine
di determinare le aliquote siano riservate in via esclusiva all'Amministrazione,
senza possibilit� di sindacato da parte di qualsiasi giudice.
L'esercizio di questo potere indice sulla misura della prestazione pecuniaria
imposta e non si comprende in forza di quale argomentazione
si dovrebbe adottare un criterio secondo il quale il soggetto colpito
dal provvedimento dovrebbe essere al riguardo privo di qualsiasi. tutela,
ci� che, oltretutto, sarebbe in pieno contrasto con il precetto dell'art. 113
della Cost., secondo il quale contro gli atti della p.a. � sempre ammessa
la tutela dei diritti e degli interessi legittimi; n� � concepibile che di
fronte all'esercizio di questo potere della p.a. il soggetto colpito nel suo
patrimonio non abbia, in ordine aMa misura del prelievo, neppure un
interesse legittimo.

Quanto alla tesi secondo la quale questa posizione sarebbe di diritto
soggettivo -che � diametralmente opposta alla prima, pur nello
stesso ricorso sostenuta -si deve cominciare con l'osservare non essere
esatto che tale sia stato il pensiero di queste Sezioni Unite nelle richia

dente ad assicurare all'ente predetto una tutela completa �. E, facendo applicazione
analogica dell'art. 42 del regolamento di procedura n. 642/1907, ha sospeso
il giudizio, assegnando all'ente ricorrente termine per la proposizione dell'azione
davanti al giudice ordinario sulla questione relativa alla sua contestata soggezione
al prelevamento, con la precisazione che � poich�... dalla soluzione della
questione pregiudiziale non � possibile in alcun modo prescindere (a differenza
di quanto pu� avvenire nel caso di presunta falsit� di un documento, alla cui
deduzione la parte pu� rinunciare) il mancato rispetto. del termine condurrebbe
non alla conseguenza prevista dal capoverso del citato art. 42 (decisione omni
modo della controversia principale), ma alla decadenza dal ricorso in esame"�

In presenza di un tale pur parziale contrasto l'Avvocatura ha impugnato
sia la decisione n. 54/1982 sia la successiva decisione n. 170/1982, al precipuo
scopo di provocare dalle Sezioni Unite un definitivo chiarimento, chiarimento
che si � appunto ottenuto con la sentenza qui annotata e con la successiva conforme
sentenza n. 1324/1989 (ancorch� nel testo di entrambe le sentenze le Sezioni
Unite abbiano espresso un dubbio, non rilevante peraltro in quella sede,
sulla applicazione analogica dell'art. 42 del regolamento di procedura).

G. MATALONI

PARm I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

mate ;sentenze del 1980. Vero � che, sta.nido al dispositivo, di cassazione
della decisione del Consiglio di Stato che aveva ritenuto Ja giurisdizione
del giudice amministrativo sul ricorso contro il provvedimento in parola,
potrebbe sembrare che l'intera controversia sia stata ritenuta di
oompetenza giur.isdizionale del giudice ordinario. � sufficiente per� l'esame
della motivazione per convincersi del contrario.

fofatti le Sezioni Unite in quella occasione hanno affrontato anche
il problema se io stretto e .funzionale collegamento tra la questione sulla
individuazione dei 1soggetti obbligati e la determinazione del:l'aliquota
del prelievo; e l'avere i ricorrenti impugnato anche quest'ultima, potesse
consentire al giudice amministrativo di decidere incidenter tantum l'altra
questione, e l'hanno risolto con la osservazione che la questione dell'assoggettabilit�
al prelievo � ovviamente pregiudiziale rispetto alla questione
relativa al quantum debeatur, con la conseguenza che l'esame
della seconda acquista rilevanza processuale e pratica utHit� solo se e
quando la prima si risolve in senso affermativo.

Orbene, il fatto stesso che ,questa corte si sia posto il problema della
soluzione incidenter tantum da parte del giudice amministrativo dimostra
che la questione sul quantum, nel ipensiero espresso in quelle sentenze,
.rientra nell'area giurisdizionale di quest'ultimo, altrimenti il problema
di un possibile esame incidenter dell'altra questione non avirebbe
avuto neppure ragione di poi;si.

Ed in ei;fetti, esaminato il problema sotto il profilo imposto dalla
separazione, operata dalla decisione del Consiglio di Stato "qui impugnata,
delle due questioni ai fini dell'accertamento della giurisdizione
sull'una e sull'alti;a, non si pu� dubitare della appartenenza al giudice
amministrativo della� giurisdizione su quella Tiguardante il quantum.
� decisivo in t~l senso il fatto che Ja legge istitutiva di questo contributo
a carico degli istituti di previdenza (d.l.c.p.s. 29 luglio 1947 n. 804,
modificato dalla legge 27 marzo 1980, n. 112) fissa soltanto J.a aliquota
massima da applicare sul gettito dei contributi incassati da detti istituti
(lo 0,50 %), attribuendo dunque alla p.a. e precisamente al ministro
per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con il ministro per il
tesoro, il potere di determinare la aliquota in misura variabile entro
quel limite massimo. Tale potere � collegato funzionalmente con l'altro,
attribuito dall'art. 5 della legge allo stesso ministro del lavoro e della
previdenza sociale di ripartire, di concerto con il ministro per il tesoro,
tra gli istituti di patronato e di assistenza sociale i fondi cos� raccolti,
in relazione alla estensione e all'efficienza dei servizi degli istituti stessi.

Poich� l'aliquota non pu� essere concretamente determinata se non
in base alle valutazioni dell'amministrazione intorno al fabbisogno complessivo
degli Istituti ,di patronato e di assistenza soci:a.le e questa valutazione
comporta anche l'apprezzamento della estensione ed efficienza

162 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dei servizi forniti dagli istituti fra i quali i fondi devono essere ripartiti,
si deve ammettere ohe la concreta determinazione della aliquota comporta
l'esercizio di un potere discrezionale della rp.a. a fronte del quale

non possono ravvisarsi diritti soggettivi degli istituti tenuti a subire il
prelevamento imposto dalla legge, ma soltanto l'interesse legittimo al
corretto uso di tale potere, semprech�, ovviamente, esercitato entro il
limite quantitativo fissato da1la legge, essendo� evidente che � un diritto
soggettivo quello di non pagare una aliquota superiore al limite massimo
predetto.

D'altra rparte non si saprebbe come configurnre un tale diritto, che
presuppone la possibilit� di stabilire in giudizio l'esatto ammontare di
quanto dovuto, in modo da rpotere istituire il rapporto tra quanto preteso
dalla p.a. e l'importo dovuto risu:ltante dalla applicazione della
legge; a1meno si dovrebbe potere stabilire con siturezza se la misura
pretesa daLl'amministirazione sia superiore a quanto legalmente dovuto.
Ma se un tale raffronto non pu� essere istituito, perch� la 'Legge non
solo non determina quell'importo, ma J.o fa dipendere da apprezzamenti
discrezionali della p.a: e se l'unica indagine possibile pu� essere rivolta
solo a stabilire se la p..a. ha fatto buon uso del potere discrezionale attribuitole
dalla legge nel fissare l'aliquota entro quel limite massimo,
la conclusione non pu� essere se non nel senso che non di diritto soggettivo
si tratta, bens� di interesse legittimo, tale qualifica dovendosi
attribuire alla posizione soggettiva di chi deve subire l'esercizio di un

potere discrezionale della p.a.

In definitiva, a parte il dubbio che pu� suscitare la decisione impugnata
sotto il profilo deHa applicazione analogica dell'art. 42 del regolamento
approvato con r.d. 17 agosto 1907 n. 642 (dubbio che per� non
rileva in questa sede), queste Sezioni Unite ritengono che la decisione
si adegua al criterio discriminatorio della giurisdizione da tempo elaborato
nella giurisprudenza in materia, quello secondo H quale rientra
nella giurisdizione del giudice ordinario ogni controversia nella quale
si contesti a1la p.a., sulla base della disciplina legale, di avere agito in
carenza di potere, vuoi per difetto dei presupposti che ne condizionano
la attribuzione, vuoi per il superamento dei limiti (soggettivi od oggettivi
o temporali o di altra natura) assegnati dalla legge, mentre rientra
neLla giurisdizione del giudice amministrativo ogni controversia nella
quale, non contestandosi la appartenenza alla rp.a. del rpotere concretamente
esercitato .ne1la specie, n� il superamento dei limiti entro il qua:le
� dalla legge circoscritto, si lamenti il cattivo esercizio del potere stesso
e in particolare la ricorrenza nel provvedimento amministrativo emesso
di vizi che ne consentO!Ilo secondo l'ordinamento la impugnazione.

Il Ticorso pertanto deve essere rigettato.

PARm I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 163

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 febbraio 1989, n. 956 -Pres. Zucconi
Galli Fonseca -Rel. Anglani -P. G. Virgilio (conf.) -Guarino (avv.
Gualtieri) c. Min. Tesoro (avv. Stato Stipo).

Giurisdizione civile -Ricongiunzione dei servizl ai fini della pensione Giurisdizione
della Corte dei conti.

Rientra nella giurisdizione della Corte dei conti la controversia avente
ad oggetto la ricongiungibilit� del servizio prestato presso lo Stato a
quello prestato alle dipendenze di un ente pubblico con iscrizione alla
Cassa Pensioni Dipendenti Enti Locali (1).

(omissis) IJ ricorrente deduce che l'accertamento de11'esistenza del
diritto alla ricongiunzione dei servizi incide soltanto sul rapporto pensiomstico.

L'istanza � fondata.

Queste Se2lioni Unite, nell'affel1IIlare costJalll.temente ohe in virt� deghl
artt. 13 e 62 T.U. 12 lugi1io 1934 n. 1214 appartengono alla giurisdizione
della Corte dei Conti le controversie relative a provvedimenti dell'amministrazione
che incidono sulla concessione sul rifiuto o sulla concesrsione
del trattamento di pensione hanno anche precisato (fra le altre 10 gennaio
1984 n. 168) che tale attivit� cognitiva non tocoa fa legittimit� irntrinseca
degli atti ma attiene aHa quaJ.ificazione giuridica (in base alla normatiiva
applicabile al concreto rnpporto pensionistico) dei loro effetti ai
fini dell'efficacia riflessa sull'an e sul quantum della pensione.

(1) Con R.DL. 3 marzo 1938, n. 680, � stato approvato l'ordinamento della
Cassa di Previdenza per le pensioni ai dipendenti degli Enti Locali (CPDEL).
La Cassa provvede alle pensioni e alle indennit� di fine servizio dei dipendenti
degli enti locali e degli altri enti per i quali � ammessa l'iscrizione alla
Cassa stessa. Nasce cos� un rapporto giuridico di natura previdenziale intercorrente
tra la Cassa e il dipendente, che � diverso dal rapporto giuridico d'impiego
intercorrente con l'Ente datore di lavoro.

Mentre ogni questione concernente il rapporto d'impiego cade sotto la giurisdizione
amministrativa se trattasi di ente pubblico non economico (art. 7

L. 6 dicembre 1971, n. 1034 istitutiva dei T .A.R.) ovvero sotto la giurisdizione del
giudice del lavoro nel caso di enti diversi (art. 409 nn. 4 e 5 cod. proc. civ. nel
testo modificato con Legge 11 agosto 1973, n. 533 sulle controversie di lavoro e
previdenziali), in ogni questione concernente il rapporto previdenziale con la
C.P,D,E.L. la giurisdizione � della Corte dei Conti (artt. 60, 71 cit. ordinamento).
E ci� � stato puntualmente sottolineato dalla Cassazione Sezioni Unite, le
quali hanno affermato che, alla stregua dei criteri generali sulla ripartizione della
giurisdizione, in � tutte le controversie previdenziali e assistenziali, pur se inerenti
al rapporto di pubblico impiego, resta ferma la giurisdizione della Cprte
dei Conti� (SS.UU. 7 novembre 1979, n. 5731).

La giurisditlone della Corte dei Conti non pu� infatti essere limitata alle
controversie concernenti il provvedimento che liquida la pensione, ma deve, per

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

164

Ci� posto deve ritenersi compresa nel novero delJe controversie appartenenti
a tale giurisdizione quella in esame, avente ad og~tto la ricongiungibilit�
(negata dall'amministrazione) del servizio prestato da!l ricorrente
quale dipendente dell'Amministrazione delle Poste e telecomunicazione
dall'll dicembre 1961 al 31 luglio 1965 a quello prestato alle dipendenze
dell'Inam e dell'Unit� Sanitaria locale ed, in particolare l'applicabi1it�
dell'art. 131 del Testo umco 29 dicembre 1973 n. 1092 sul trattamento
di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 marzo 1989, n. 1345 � Pres. Monta
nari-Vi.ISco; Rel. Sensale; P. M. Minetti (conci. conf.) � Croce Rossa
Italiana (arvv. Stato Sica) c. Di Lonardo (avv. Lotito).

Competenza civile -Croce-Rossa Italiana -Rapporto di lavoro -d.P .R.

613/80 � Mancata emanazione del nuovo Statuto � Giurisdizione del

giudice amministrativo.

L'art. 1 del d.P.R. 613/80 ha disposto il mutamento della natura giuridica
della C.R.l. da ente pubblico in ente privato d'interesse pubblico,
ma l'ha subordinato alla emanazione del nuovo statuto. Pertanto, fintanto
che tale statuto non venga emanato, la C.R.I. mantiene la sua natura

necessaria connessione, intendersi estesa ad ogni controversia che � diretta all'accertamento
del diritto a pensione o alla misura del trattamento stesso.

Normalmente la pensione � liquidata in base agli anni di servizio prestati
nell'Amministrazione, presso la quale il dipendente ha ultimato il suo rapporto
di impiego.

Tuttavia, alla stregua di disposizioni speciali, � consentito che all'anzidetto
periodo vengano sommati ulteriori periodi attraverso l'istituto del riscatto (es.
periodo di studi wriversitari.) e della ricongiunzione. Quest'ultimo istituto � stato
introdotto dalla Legge 22 giugno 1954, n. 523, con la quale � stato disposto che
ai fini del trattamento di quiescenza, i servizi resi allo Stato sono ricongiungibili
con i servizi prestati presso enti locali con iscrizione agli J,stituti di Previdenza
(art. 1). Gli istituti del riscatto e della ricongiunzione hanno pertanto
come fine quello di determinare il periodo da prendere in considerazione, al
fine del quantum del trattamento pensionistico.

In questi casi la giurisdizione della Corte dei Cohti, peraltro ricavabile dai
criteri generali sulla giurisdizione esclusiva in materia pensionistica, viene ulteriormente
ribadita in varie dispos.izioni normative (v. art. 71 cit. ordinamento
C.P.D.E.L., art. 8 cit. Legge 22 giugno 1954, n. 523; art. 255 T.U. sulle pensioni
29 dicembre 1973, n. 1092). '

' La giurisprudenza del Consiglio di Stato � pertanto costante nell'escludere
la propria giurisdizione ogni qual volta venga portato alla sua cognizione un
provvedimento che ha valore esclusivamente agli effetti pensionistici (v. Cons.
Stato VI, 25 agosto 1984 n. 493; Cons. Stato VI, 15 novembre 1982 n. 578, in
Cons. Stato 1982, 1439; Cons. Stato VI, 18 marzo 1980, n. 358, in Foro amm. 1980, I,
429; Cons. Stato Il, 1� marzo 1977 n. 562; in Cons Stato 1978, I, 1370).

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 165

di ente pubblico, con la conseguenza che le controversie relative ai suoi
rapporti di lavoro sono di giurisdizionale spettanza del giudice amministrativo
(1).

La Croce rossa italiana deduce che la .sua natura di ente pubblico
non economico, riconosciutale dalla legge 20 marzo 1975, n. 70, non lascia
alcun dubbio sulla qualificazione del rapporto con i suoi dipendenti
come rapporto di pubblico impiego. Tale natura n()[l � mutata automaticamente
con l'entrata in vigore del d.P.R. 31 luglio 1980 n. 613, che ha
previsto la trasformazione della C.R.I. da ente di diritto pubblico in
ente privato d'interesse pubblico, in connessione con l'art. 70 della legge
23 dicembre 1978 n. 839. Tale trasformazione, invero, � stata subordinata
all'emanazione del nuovo statuto dell'ente che viene, cosi, a costituire
condizione sospensiva e legittimante del mutamento della
sua natura giuridica, di guisa che, fino a quando il nuovo statuto non
verr� emanato, la C.R.I. conserver� natura di ente pubblico non economico,
con ogni conseguenza per quanto attiene ai rapporti con i dipendenti.
N�, ad avviso dell'ente ricorrente, rileva che, per l'emanazione
del nuovo statiuto, l'art. 3 del d.P.R. 613/80 preveda il termine di un anno,
poich�, a parte la natura oooinatoria di tale termine, ci� che conta
� che il nuovo statuto non � stato emanato e che la C.R.I. � tuttora a
totale carico dello Stato.

n controricorrente risponde che, qualunque sia la natura della
C.R.I., � decisivo, ai fini dell'affermazione della giurisdizione ordinaria,
che egli fu assunto con espresso riferimento alla (ed in applicazione
della) disciplina legale e collettiva regolante il rapporto privatistico di
portierato.

Questa obiezione � priva di rilievo.

� principio pi� volte affermato da questa Corte (v. sent. 22 aprile
1976 n. 1443, 6 giugno 1979 n. 3189, 19 luglio 1986 n. 4679, 5 dicembre
1986 n. 7210, 2 aprile 1987 n. 3154 e 5 ottobre 1987 n. 7421) che, ai fini
della qualificazione pubblicistica del rapporto di lavoro, con la conseguente
devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, non rileva l'eventuale assoggettamento del rapporto
alla disciplina sostanziale dettata da un contratto collettivo di diritto
privato; e che, in particolare, le prestazioni lavorative subordinate
di custode-portiere presso uno stabile nel quale, come nel caso in esame,
si svolga l'attivit� istituzionale di un ente pubblico non economico, pur
se assoggettate alla disciplina collettiva di diritto comune, sono atti

(1) Non constano precedenti in termini. La decisione risulta pienamente
condivisibile per la corretta applicazione che fa dell'art. 1 del d.P.R. 613/80,
considerando che dal nuovo emanando statuto discender� il nuovo assetto dell'ente.
13

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

166

nenti alle finalit� pubblicistiche dell'ente e, se espletate con continuit�
ed inserite nell'ambito dell'organizzazione del datore di lavoro, integrano
un rapporto di pubblico impiego (v., in proposito, le sentenze, gi� citate,
3189/79, 4679/86, 7210/86 e 7421/86, nonch� la sentenza n. 4068 dell'll luglio
1984).

Per risolvere la proposta questione di giurisdizione, � dunque necessario
stabilire se fa natura di ente pubblic~ (non economico) della

C.R.I. -sempre ritenuta o presupposta da queste Sezioni unite (v. sent.
1443/76, dtat~. e 18 dicembre 1985, n. 6440) e da diverse decisioni della
prima sezione civile (v. sent. 9 marzo 1979 n. 1477, 11 ottobre 1978
n. 4516, 18 novembre 1978 n. 5376 e 24 luglio 1980 n. 4811), desumendosi
dalla legge 20 marzo 1975 n. 70, dallo statuto e dall'atto costitutivo del-
l'ente, nonch� dalle caratteristiche della sua organizzazione e dalle finalit�
da esso perseguite -sia mutata per effetto del d.P.R. 31 luglio
1980 n. 613, sul riordinamento della C.R.I., il cui art. 1 dispone che l'Associazione
italiana dell� Croce rossa � riconosciuta ente privato d'interesse
pubblico ...a seguito dell'approvazione del nuovo statuto, ai sensi
del ,successivo art. 3, a norma del quale �entro il 1� gennaio 1981 il
nuovo statuto ...� trasmesso al Ministero della Sanit� ed approvato
entro il 30 giugno con d.P.R. �.
Tali disposizioni sono correlate all'art. 70 della legge 23 dicembre
1978 n. 839, che ha previsto lo scol'Poro dei servizi sanitari della croce
rossa e il triordinamento dell'Associazione, nonch� il trasferimento ai
Comuni, da attuarsi, per quanto possibile, secondo il dettato degli articoli
65 e 67 della stessa legge, dei servizi, dei beni mobili e immobHi,
e del relativo personale, concernenti l'assistenza sanitaria e non connessi
direttamente alle originarie finalit� dell'ente. La stessa norma ne
ha disposto il riordinamento, secondo criteri direttivi tendenti. a conformare
l'organizzazione dell'Associazione (su base regionale) al principio
volontaristico per il perseguimento delle finalit� statutarie e dagli adempimenti
imposti dagli accordi e dagli organi internazionali.

Nonostante che abbia trasferito ai Comuni, con effetto dal 1� gennaio
1980, i servizi di assistenza sanitaria della C.R.I., non connes�si diirettamente
alle sue originarie finalit�, per essere destinati alla U.S.L.,
la norma in esame non ha immediatamente mutato la configurazione
soggettiva della C.R.I., quale ente pubblico, conservandole, anzi, l'esercizio
di quei servizi, se connessi direttamente con i suoi scopi originari,
ed attribuendole in tal modo il perseguimento di finalit� tuttora pubblicistiche;
ed ha delegato il Governo ad emanare uno o pi� decreti,
aventi valore di legge ordinaria, per il riordinamento della C.R.I. in base
ai criteri direttivi nella stessa norma indicati.

In tale quadro programmatico, e in esecuzione della delega, il Governo
ha emanato il d.P.R. 613/80, il cui art. 1 ha -si -disposto il mu
tamento della natura giuridica della C.R.I. da ente pubblico in ente pri

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

vato d'interesse pubblico, ma l'ha subordinato alla emanazione del nuo�
vo statuto, coerentemente con le nuove finalit� di cui ai criteri direttivi
contenuti nehl'art. 70 della legge 833/78 e riprodotti nell'art. 2 dello stesso
decreto.

Tale mutamento, cio�, non � stato fatto dipendere dalla previsione
e dalla disciplina normativa del riordinamento da attuarsi (ch�, se questo
fosse stato l'intento legislativo, sulla mutata natura dell'ente si sarebbe
potuto esprimere gi� l'art. 70 della legge 833/78), ma dal riordinamento
in quanto realizzato sul piano fattuale, ai cui fini era indispensabile l'approvazione
del nuovo statuto, avendo -quello precedente, ancora esistente
-connotati e finalit� inconciliabili con la configurazione privatistica
che l'ente � destinato ad assumere ed alla quale il nuovo statuto
dovr� conformarsi, e continuando ad essere, la C.R.I., a totale carico
dello Stato.

Il significato da attribuire all'art. 1 del d.P.R. n. 613 del 1980 �,
dunque, che la C.R.I. assumer� la natura giuridica di ente privato di
interesse pubblico soltanto con l'approvazione del nuovo statuto, anche
se non avvenuta nel termine, peraltro ordinatorio, indicato dal successivo
art. 3 e tuttora non risultante.

La natura di ente pubblico, conservata dalla C.R.I. non solo nel
momento in cui sorse il rapporto di lavoro subordinato dedotto in giudizio
(16 maggio 1976), ma anche in quello del contestato licenziamento
(10 febbraio 1983), conduce ad affermare che la controversia, investendo
un rapporto di pubblico impiego, � riservata all'esame del giudice amministrativo
in sede di giurisdizione esclusiva.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 marzo 1989 n. 1349 -Pres. Sandulli Relatore
Tondo -P. M. Grossi (conci. conf.) -Commissario Unico
per l'Assistenza Sanitaria in Sicilia (avv. Stato Caramazza) c. De
Santis e Mascali (avv. Silvestri).

Sanit� -Medici ambulatoriali convenzionati -Trattamento economico �
Deliberazione commissariale dell'O.N.I.G. difforme dalle previsioni
della convenzione nazionale unica -Difetto assoluto di giurisdizione �
Non sussiste -Applicazione delle clausole della convenzione nazionale
-Necessit� della delibera di recezione da parte dei singoli
Enti � Non sussiste.

Ai sensi dell'art. 7 della L. 29 giugno 1977, n. 349, ai medici � attribuito
un diritto soggettivo perfetto all'adozione, da parte dei commissari
dei soppressi Enti mutualistici, della convenzione nazionale unica:
non pu� perci� ritenersi che l'interesse dei medici all'applicazione di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEllO STATO

168

quest'ultima costituisca un interesse di mero fatto, come tale insuscet�
tibile di tutela (1).

Le controversie promosse dai medici per conseguire i corrispettivi
previsti dalle convenzioni nazionali uniche spettano alla cognizione del
giudice ordinario, in quanto si ricollegano a posizioni di diritto soggettivo
scaturenti da un rapporto professionale di natura privatistica (di

c.d. parasubordinazione) (2).
Le clausole delle convenzioni nazionali uniche sono dotate di autonoma
e diretta. efficacia, tanto da determinare la nullit� (ex art. 10, i 0
e 3� comma L. 349/1977) delle convenzioni difformi apposte dalle parti
nella convenzione e da inserirsi in essa in sostituzione di queste ultime
clausole (art. 1339 cod. civ.): non � pertanto necessaria, ai fini della
loro applicazione, la preventiva delibera di recezione da parte dei singoli
enti (3).

(omissis) Ai sensi dell'art. 151 disp. att. cod. proc. civ., si deve, in
primo luogo, disporre la riuniOIIl.e dei ricorsi, la cui decisione dipende
dalla soluzione di identiche questioni.

I ricorsi sono, ci� premesso, affidati ai seguenti mezzi di annulla�
mento:

I -difetto assoluto di giurisdizione, perch� l'interesse dedotto in giu�
dizio dai medici ambulatoriali � quello del contraente alla stipula di
un contratto (individua!le) a lui pi� favorevole mediante adesione ad
uno schema nuovo e diverso da quello a suo tempo accettato, ed �
quindi un interesse di mero fatto non tutelabile di fronte a qualsivoglia
autorit� giusdicente, restando irrilevante la circostanza che il procedimento
di formazione delle nuove clausole contrattuali sia di certo
tipo piuttosto che di altro, una volta che sia accertato che l'O.N.I.G., su

(1-2-3) � Punctum saliens � della questione sottoposta al vaglio delle Sezioni
Unite era la definizione della natura e degli effetti, nel sistema della legge 29
giugno 1977, n. 349, delle delibere di recezione della convenzione nazionale unica
da parte dei soppressi enti mutualistici.

La Cassazione ha riconosciuto a tali delibere un effetto meramente � rico

gnitivo '" ritenendole non indispensabili ai fini dell'operativit� delle clausole con�

venzionali; in coerenza con tale impostazione, la Suprema Corte ha disatteso

l'eccezione di difetto (assoluto e relativo) di giurisdizione sollevata dall'Avvoca�

tura muovendo dall'antitetico presupposto dell'imprenscindibilit� del provvedi�

mento di recezione ai fini del sorgere di situazioni soggettive giuridicamente

tutelate in capo agli interessati.

La decisione, di cui non constano precedenti specifici, non sembra risolvere
ogni dubbio circa la sua compatibilit� con il costante indirizzo giurisprudenziale
(richiamato in motivazione) secondo il quale l'atto ammtnistrativo di recezione
della convenzione unica non pu� in nessun caso attribuire alla disciplina di que�
st'ultima un'operativit� anteriore alla data dell'atto medesimo (cfr., tra le pi�
recenti pronunce in tal senso, Cass., Sez. Lavoro, 30 marzo 1988, n. 2706).

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

conforme parere (esatto o meno che sia) del Ministero della Sanit�,
non ha adottato l'Accordo Nazionale, perch�, anche ad ammettere
che tale mancata recezione sia � contra legem �, le conseguenti sanzioni
sono soltanto quelle previste dall'art. 10 della legge n. 349/77 e
non gi� la produzione automatica � ex lege � degli effetti che avrebbe
dovuto produrre la deliberazione non adottata;

II -difetto di giurisdizione del giudice o:rtlinario nei confronti del
giudice amminii>trativo o, in alternativa, violazione e falsa applicazione
degli artt. 7 e 8 L. 29 giugno 1977 n. 349, 1378 e 1339 cod. civ., perch�
la procedura per la formazione delle convenzioni uniche in questione �,
all'evidenza, cosa del tutto div�rsa dalla contrattazione collettiva, posto
che l'intervento dei sindacati non avviene sul piano paritetico dell'incontro
di volont� generatore di un consenso di per s� produttivo di
effetti, ma integra, invece, soltanto un momento di UIIla procedura pubblicistica,
concorrendo a determinare il contenuto di un atto emanando
dai pubblici poteri, neiJ. quadro di una collaborazione istituzionalizzata
delle organizzazioni sindacali con l'attivit� della P.A., sicch� la normativa
.procedimentale corrispondente � una tipica normativa �di azione �,
fonte -nel caso possa essere superata la eccezione di difetto assoluto
di giurisdizione -di interessi legittimi del singolo sanitario e non
gi� di diritti soggettivi; e perch� comunque, a tutto voler concedere, la
deliberazione di recezione di ogni singolo ente segna l'� an � ed il � quando�
dell'entrata in vigore delle nuove regolamentazioni a livello di normazione
secondaria (art. 8 comma 4� legge n. 349/77), con la conseguenza
che, prima di essa, sussiste il solo obbligo dell'ente di emanare un atto
a contenuto conformemente vincolato, in difetto del quale la inserzione
automatica delle sue clausole, in sostituzione di quelle difformi contenute
nella contrattazione pregressa -cos� come operata dai giudici
di merito -appare operazione arbitraria e condotta in violazione della
normativa vigente.

La eccezione di difetto assoluto di giurisdizione, sollevata con il
primo motivo, � palesemen~e infondata.

L'art. 7 della legge 29 giugno 1977 n. 349 stabilisce: � Fino all'entrata
in vigore della riforma sanitaria, i comm~ssari di cui al precedente
articolo 2 sono tenuti ad adottare per la disciplina dei rapporti convenzionali
con i medici generici, con gli specialisti esterni, con i medici
ambulatoriali, con i titolari di farmacie, con i biologi e con gli appartenenti
alle categorie sanitarie ausiliarie, le convenzioni nazionali uniche
in tutto conformi arll'aocordo na.Zionale tipo stipulato ai sensi dell'art. 8
della presente legge �. Insostenibile �, ci� posto, che, una volta stipulata
la convenzione nazionale unica, l'interesse dei medici alla applicazione
di quest'ultima al proprio rapporto ed alla conseguente modifica

170 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zione del medesimo, costituisca un interesse di mero fatto, che non trova,
nemmeno astrattamente, tutela nell'ordinamento (v. al riguardo, da I!

ultimo, sent. 21 febbraio 1987, n. 1879; 20 giugno 1987, n. 5453), dal momento
che la norma sopra trascritta indubbiamente attribuisce ai medici
un diritto soggettivo perfetto, che ha quanto meno per oggetto l'adozione
della convenzione da parte dei commissari, in adempimento di

un'obbligazione di fare posto a loro carico dalla legge senza alcun
margine di discrezionalit�.
Parimenti infondata � l'eccezione di drnetto _�li giurisdizione del giudice
ordinario nei confronti del giudice amministrativo.
Anche ad ammettere che la procedura stabilita dall'art. 8 della legge

n. 349 del 1977 non costituisca svo1gimento di un'ordinaria contrattazione
collettiva, mettendo invece capo ad un procedimento di natura pubblicistica
diretto alla determinazione del contenuto di un atto emanando
dai pubblici poteri, assorbente � il rilievo che le controversie promosse
per conseguire i corrispettivi previsti dalle nuove tariffe spettano
alla cognizione del giudice ordinario, in quanto si ricollegano a po<>
izioni di diritto soggettivo scaturenti da un rapporto professionale
di natura privatistica (di c.d. parasubordinazione; v. per tutte, sent. 24
.giugno 1987, n. 5517), mentre � a tal fine irrHevante -come gi� ritenuto
(v. sent. 5 dicembre 1985, n. 6094) -la questione del se gli accordi nazionali
che disciplinano quel rapporto siano atti negoziali (come ritenuto
dalla cit. sent. n. 5453/87) oppure amministrativi, dal momento che
tale questione pu� soltanto incidere sui limiti interni (artt. 4 e 5 L.
20 marzo 1865, n. 2248, All. E) della giurisdizione ordinaria. Chiaro �
poi come con quest'ultima non interferisca neppure la questione della
diretta efficacia delle convenzioni nazionali uniche sui rapporti, a prescindere
dalla emanazione di una rdelibern di recezione da parte dell'ente,
perch� � questa una questione di merito, non gi� di giurisdizione.
Resta da precisare che le pur pregevoli argomentazioni della difesa dell'Amministrazione
ricorrente in ordine alla normativa procedimentale
in esame come noDmativa �di azione� ed alfa conseguente natura di
� interesse legittimo � attribuibile ana posizione soggettiva dei medici,
si spuntano contro il rilievo che questi ultimi non hanno fatto valere
un proprio individuale interesse allo svolgimento della procedura di
cui al 1� comma dell'art. 8 della legge n. 349 del 1977 (il che avrebbe
reso pertinenti le anzidette argomentazioni), ma hanno invece azionato
il proprio interesse all'applicazione di una convenzione unica gi� stipulata
e, come gi� detto, obbligatoria per l'ente senza margine alcuno di
discrezionalit�.
Con l'ultima parte del secondo motivo, l'Amministrazione ricorrente
ha dedotto che, in ogni caso, la deliberazione di recezione della convenzione
da parte di ogni singolo ente � essenziale ed indispensabile ai

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

fini dell'applicazione della nuova regolamentazione, mentre la sussistenza
a carico dell'ente dell'obbligo di emanare un atto a contenuto conformemente
vincolato di per s� non giustifica un'inserzione automatica nei
mpporti delle nuove clausole, arbitrariamente nella specie operata dal
giudice del merito. Anche questa censura � infondata.

Se .� infatti vero che l'art. 8 della legge n. 349 del 1977, nel disciplinare
gli ademptmenti di cui all'art. 7, prevede la emanazione, da parte
dei commissari, di deliberazioni di adozione, nel termine di trenta giorni
dalla notificazione dell'accordo nazionale da parte del Ministero del
lavoro, e, con il 4� comma, stabilisce che � le normative e gli accordi
vigenti presso ciascun ente o cassa mutua alla data di entrata in vigore
della presente legge cessano di avere efficacia dalla data delle deliberazioni
che recepiscono le corrispondenti convenzioni nazionali uniche
�, non � men vero che tale disciplina � dettata al filile di assicurare
e la conoscenza legale dell'accordo nazionale (soltanto con la legge

n. 833 del 1978 siffatti accordi devono esser resi esecutivi con decreto
del Presidente della Repubblica) e la sollecita attuazione in sede amministrativa
di quanto necessario per l'effettiva, concreta applicazione
dell'accordo. Evidentemente contrario ad una siffatta �ratio � � l'assunto
che le deliberazioni di recezione abbiano una funzione essenziale e
costitutiva ~anzich� meramente ricognitiva) di un obbligo gi� compiutamente
discendente, invece, dalla legge e suscettibile, ai sensi del 1�
comma dell'art. 10, di interventi sostitutivi; mentre il 2� ed il 3� comma
dello stesso art. 10, comminando la nullit� di qualsiasi convenzione (generale
od individuale) non conforme alle clausole delle convenzioni
uniche, chiaramente attestano come siffatte clausole posseggano un'autonoma,
diretta efficacia, tanto da determinare la nullit� delle clausole
difformi apposte dalle parti nella convenzione e da inserirsi in essa, in
sostituzione di queste ultime clausole ~art. 1339 cod. civ.). Si deve del
resto osservare che la contraria interpretazione, lungi dal comportare
il sacrificio dell'interesse dei medici ad UOJ:a tempestiva applicazione
della convenzione unica, soltanto imporrebbe di soddisfarlo, indirettamente
e macchinosamente, mediante un'azione risarcitoria fondata sull'inadempimento
dell'obbligo di adottare la deliberazione, approdandosi
cos� allo stesso risultato pratico oui giunge l'interpretazione come
sopra preferita. Contro questa interpretazione non � infine invocabile
quell'indirizzo giurisprudenziale (v. sent. 24 febbraio 1988, n. 1996) secondo
cui la deliberazione di recezione della convenzione unica non pu�
attribuirle operativit� anteriore rispetto al termine indicato dalla legge,
con conseguente nullit� delle clausole della stessa convenzione o di pattuizioni
con singoli medici le quali prevedano analoga retroattivit�, anche
se � opportuno precisare che per termine indicato dalla legge si
deve, a questi effetti, intendere non soltanto quello normale (preso es

172

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pressamente in considerazione, come tale, dal 4� comma dell'art. 8 della
legge n. 349 del 1977) della data della deliberazione di recezione, ma anche
quello della data in cui la omessa recezione sarebbe dovuta intervenire.

I ricorsi devono pertanto essere rigettati.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. unite, 3 aprile 1989, n. 1590; Pres. (ff)
Sandulli -Est. Micali -P. M. Paolini -Rusciica (avv. Cordova e La
Rose) c. Lavoro e Previdenza Sociale (Avv. Stato Fiengo).

Giurisdizione civile � Lavoro � Assunzioni obbligatorie � L. n. 482 del 1968 �
Diritti soggettivi nei confronti della P.A. � Nonne di relazione �
Violazione � Invalido pretermesso nell'avviamento al lavoro � Domanda
risarcitoria � Giurisdizione A.G.O.

La l. 2 aprile 1968 n. 482 nel disciplinare il �collocamento obbligatorio
di invalidi e minorati configura, a seguito dell'iscrizione dei lavoratori
nelle liste di collocamento, diritti soggettivi perfetti e non gi� interessi
legittimi in capo ai medesimi, uti singuli, nei confronti della Pubblica
Amministrazione, in armonia con i precetti costituzionali di cui
all'art. 38, 4� e 5� comma della Cost. (1).

Mentre le norme che rego�ano l'accertamento dei requisiti per l'iscrizione
negli appositi elenchi sono relative ad una fase di organizzazione
(norme di azione), quelle che riguardano il momento successivo all'iscrizione
regolano e tutelano direttamente i rapporti tra la P. A. ed i privati
(norme di relazione); pertanto appartiene al giudice civile la cognizione
della controversia concernente la violazione di tali ultime norme, come
nel caso �in cui venga illegittimamente pretermesso l'avviamento dell'invalido
iscritto nell'elenco (2).

Il ricorrente, col primo e col secondo motivo del ricorso, che costituiscono
entrambi aspetti diversi di una medesima censura, deducendo
violazione e falsa aipplicazione degli artt. 1, 7, 9, 11, 12, 15, 16, 19 e 22

(1) Le Sezioni Unite hanno richiamato d lavori preparatori dell'art. 38
Cost., di cui la Legge 482/68 costituisce attuazione. Da essi emerge l'originario
intento di stabilire � una relazione tra la comunit� ed i singoli che avrebbero
costituito, poi, la categoria protetta>>, non considerando, pertanto, questi ultimi
come �una trascendenza di uomini che avrebbero goduto di un diritto riflesso
concessogli dallo Stato �.
(2) Le S.UU. hanno posto una differenza tra le norme sul collocamento
ordinario, dalle quali sorge il diritto riflesso del singolo a trovare occupazione
(norme di azione) e quelle invece sul collocamento obbligato:rfo che vanno suddistinte
in norme di azione e relazione.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

della legge 2 aprile 1968, n. 482, degli artt. 6 e 7 della legge 13 marzo
1958, n. 308, deM'art. 33 della legge 20 maggio 1970, n. 300, degli artt. 2,
4 e 38 Cost. e degli artt. 12 e 13 del r1d. 30 dicembre 1923, n. 2641, nonch�
omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo
della controversia, in relazione all'art. 360, n. 3 e 5, c.p.c., ha sostenuto
che la Corte di Appello aveva errato nell'aver ritenuto che le norme
di cui alla legge 2 aprile 1968 n. 482, costituivano una molteplicit� di
regole ordinate al buon funzionamento dell'organizzazione pubblica che
presiede al collocamento agevolato delle categorie protette e, quindi,
dovevano esser considerate norme di azione, poste a tutela di semplici
interessi legittimi dei cittadini interessati, che si avvantaggiano di esse
soltanto indirettamente per la soddisfazione delle loro esigenze.

Il giudice a quo, per contro, secondo la tesi esposta, avrebbe dovuto
ritenere che quelle norme, finalizzate a proteggere in via immediata il
diritto primario degli invalidi a trovare un lavoro degnamente remunerativo,
ex art. 2, 3 e 38 Cost., costituivano norme di relazione, poste a
tutela di ,diritti soggettivi perfetti dalla cui lesione so11ge, nei soggetti
lesi, il diritto al risavcimento del danno nei confronti della pubblica amministrazione.

La doglianza � fondata.

Essa �, nei termini in cui viene posta, ciel tutto nuova in giurisprudenza
onde impone al collegio di individuare i tratti differenziali tra il
collocamento o:ridinario e quello obbligatorio e, all'interno di quest'ultimo,
di stabilire, quando, esaurita la fase amministrativa, da cui sorgono
soltanto interessi legittimi, sorga lo status d'invalido, da cui derivano
per i soggetti protetti diritti nei confronti della pubblica amministrazione
e dei privati.

La legislazione sul collocamento ordinario attua una norma programmatica
della Costituzione, secondo i precetti di cui agli artt. 1 e 4.

Il legislatore costituente, dopo aver stabilito con l'art. 1 che il lavoro
� il fondamento stesso della Repubblica, ha disposto, in particolare,
con l'art. 4, 1� rcomma, che �la Repubblica riconosce a tutti i cittadini
il diritto al 'lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo
1diritto �.

Si tratta, pertanto, di un obiettivo di fondo la cui legge di attuazione,
concernente le modalit� per la realizzazione del collocamento, costituisce
il modo dello Stato di organizzarsi e di darsi un ordinamento
adatto a far s� che i cittadini conseguano il lavoro. Da detta legislazione
sorge il diritto riflesso del singolo a trovare un'occupazione, e non gi�
il suo diritto immediato, intuitu personae, a conseguirlo, e da qui il carattere
giuridico d'interesse legittimo per tale aspettativa.

La giurisprudenza quindi, con buona ragione ha 'definito sempre le
norme sul collocamento ordinario come norme di azione, rivolte all'organizza2:
ione di una struttura pubblica quanto pi� possibile efficiente

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

174

per il raggiungimento di una finalit� costituzionale e, quindi, fonte di
un interesse legitHmo per i cittadini.

Non cos�, invece, pu� dirsi per il collocamento obbligatorio.

Esso non trae origine dai precetti costituzionali suddetti, inscritti
significativamente nel capo concernente i principi fondamentali della
Repubblica, bens� dall'art. 38, 4� e 5� comma, Cast., contenuto nel titolo
terzo sui rapporti economici, che � un precetto di tutela rafforzata di
gruppi minoritari a cagione d'imperfezioni fisiche o di sventure incolpevoli
(e da qui gli orfani e le vedove di guerra nonch� i profughi) che rendono
ancor pi� imperioso per quei soggett! il bisogno di lavorare, perch�
sfavoriti sui luoghi di lavoro e non accettati per il loro disadattamento o
per la mancanza di una professionalit� specifica.

Tali precetti costituzionali costituiscono delle vere e proprie regole
di civilt� giuridica finalizzate immediatamente e direttamente alla tutela
di valori fondamentali concernenti i cittadini pi� deboli o, pi� in
generale, meno favoriti dalla sorte per ragioni sociali o politiche, di
cui la collettivit� si fa carico ex s� come dovere suo di rendere uguali
il pi� possibile i cittadini anche contro le rego~e economiche del profilo
imprenditoriale.

Da qui il tratto differenziale con le norme sul collocamento ordinario,
perch� quelle sul collocamento obbligatorio, volte all'attuazione costituzionale
di diritti finalizzati alla valorizzazione dei disabili, sono
fonte di diritti soggettivi intuitu personae, e non gi� rivolte alla tutela
di una molteplicit� indistinta di cittadini, onde esse, in linea �di massima,
sono norme di relazione.

Tuttavia, anche all'interno del sistema del collocamento obbligatorio
bisogna distinguere tra una fase preliminare di organizzazione in cui
lo Stato predispone i modelli di attuazione delle provvidenze volute
(norme di azione) e quelle in cui, superata la prima, sorge nel soggetto
protetto lo � status � d'inabile (momento iniziale delle norme di relazione).

La prima fase � costituita dalla domanda presentata a:lla pubblica
amministrazione dall'avente diritto all'iscrizione, e dagli accertamenti
che quella dev�e compiere per verificare la sussistenza delle condiciones
juris richieste dalla legge, per cui tale fase del rapporto, costituita, com'�,
da norme di azione, d� luogo soltanto ad un interesse legittimo in favore
del richiedente ed � tutelabile dinanzi al giudice amministrativo.

Superata tale fase, ed accertata in sede amministrativa la sussistenza
dei requisiti richiesti, l'iscrizione dell'avente ditritto nell'elenco che gli
compete fa sorgere in lui lo � status � d'invalido, che, come tale, � fonte
soltanto di diritti soggettivi, perch� la legislazione che lo assiste � costituita
da una serie di norme di relazione ohe lo proteggono e lo sostengono
uti singulus nel suo bisogno particolarre di lavorare.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 175

Di tanto ne d� certezza la stessa legge n. 482/68, che � riepilogativa
di una molteplicit� di norme gi� poste a favore delle categorie protette
ai fini del collocamento obbligatorio (leggi nn. 453/45, 479/46, 1222/47,
538/48, 375/50, 539/50, 137/52, 142/53, 292/53, 594/54, 594/57, 130/58, 365/58,
1539/62 e 367/63) e che ha la medesima ratio dei provvedimenti legislativi
c):le riassume, ordinati tutti a dare attuazione, come gi� detto, ai precetti
costituzionali di cui agli artt. 4 e 36 Cost.

Il legislatore, pertanto, ha voluto conseguire con essa una doppia
finalit�: introdurre, anzi tutto, un criterio volto a temperare in favore
delle categorie meno favorite quoad laborem exercendum la regola economicistica
della valutazione del posto di lavoro secondo criteri di utilit�
marginale (rapporto di profitto in termini di capitalizzazione imprenditoriale,
tra lavoro svolto e retribuzione corrisposta) e, dall'altro,
restringere l'intervento as,sistenziale dello Stato mediante la soLlecitazione
dello spirito solidaristico dei datori di lavoro, sia privati che pubblici,
al fine dell'inserimento dei cittadini parzialmente disabili nel tessuto
economico e produttivo della nazione.

Or tali scopi, per la iloro stessa natura, afferendo alla vita di relazione
ed avendo come mira il conseguimento del bene comune (che gi�
di per s�, significativamente, � si novera da ci� che ne ridonda nei
singoli�) possono esse.r conseguiti soltanto con la promulgazione di una
molteplicit� di norme di relazione, ordinate tutte, strutturalmente e funzionalmente,
all'attuazione dei precetti costituzionali gi� detti, che, anche
nei rapporti economici, sono finalizzati allo svi1uppo defila personalit�
dei cittadini.

La legge n. 482/68, pertanto, � volta a costituire, ontologicamente,
nei soggetti protetti, dei diritti soggettivi (nei limiti gi� indicati) e non
gi� degli interessi legittimi, perch� l'apparato burocratico da essa predisposto
si pone in posizione immediatamente dialogica coi cittadini in
ordine ai bisogni oui essa deve provvedere.

Su tale caratterstica fondamentale ha convenuto anche per ben due
volte la Corte Costituzionale (sent. nn. 38/60 e 55/61) seppure con riferimento
alla legislazione frammentaria precedente, ed essa ha posto
in rilievo la funzione relazionale di quella legislazione, osservando che
il precetto di cui all'art. 38 Cost. � si sostanzia e si realizza nell'effettivo
collocamento al lavoro, e tal fine, nella specie, viene assolto dallo Stato
per mezzo di un ~uo organo, la Commissione prevista dall'art. 4 del
r.d.lgt. 3 ottobre 1947, n. 1222, che provvede al collocamento dei minorati
ed attua il reinserimento di essi nel mondo del lavoro �.

l)ella caratteristica di norme di relazione deHa legislazione in esame
ne d� certezza anche la Carta Sociale Europa adottata in Torino il
18 ottobre 1981 e recepita nel nostro ordinamento con la legge 3 luglio
1965, n. 929, il cui art. 15 dispone che: �per assicurare l'esercizio
effettivo del diritto della persona fisicamente o mentalmente minorata

176
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

alla formazione professionale ed al riadattamento professionale e so
ciaile le Parti contraenti s'impegnano: ... 2) a prendere misure adeguate
per il collocamento delle persone fisicamente minorate specialmente per
mezzo dei servizi specializzati di collocamento, di possibilit� d'impiego

protetto e di misure atte ad incoraggiare i datori di lavoro ad assumere
persone fisicamente minorate �.

Appare evidente, quindi, che la legge n. 482/68, tenuto conto deiJa
sua finalit� di attuazione dei precetti costituzionali, se non costituisce
diritti soggettivi perfetti tra gli iscritti nelle liste di. collocamento ed �
datori di lavoro cui i primi vengono avviati, secondo la giurisprudenza
costante di questa Corte, ne costituisce certamente, anzi esclusivamente
nei confronti dalla pubblica amministrazione dopo l'avvenuta iscrizione
degli aventi diritto negli elenchi appositi.

L'efficacia obbligatoria di tale legge, quindi, ha come soggetti di
riferimento, i disabili, . da un lato, e la pubblica amministrazione, dall'altro,
dopo che sia avvenuta da parte di quest'ultima la constatazione della
sussistenza dei requisiti di legge richiesti per l'iscrizione dei primi.

La caratteristica della legge in esame, di contenere, cio�, essenzialmente
norme di relazione, idonee a costituire diritti soggettivi perfetti �
.in favore dei cittadini invalidi, 1si trae non soltanto dal tenore generale
delle singole disposizioni, ma dalla stessa letteralit� della norma di cui
all'art. 30, che si riferisce ai soggetti protetti definendoli come � aventi
diritto�.

Or non v'� dubbio che se di costituzione di un diritto pu� parlarsi
nella fattispecie, esso pu� esser riferibile, ed avere come termine di relazione,
soltanto la pubblica amministrazione, perch� il momento costi�
tutivo del contratto di lavoro � caratterizzato dall'in idem placitum et
consensus �dei contraenti e non gi� dall'atto amministrativo di avviamento
al lavoro emesso dalla commissione per il collocamento (salvo ovviamente
il diritto dell'invalido al risarcimento del danno in caso di non
avvenuta assunzione).

Che la legge n. 482/68 non �ontenga principalmente norme di azione
rivolte soltanto al funzionamento interno della pubblica amministrazione,
bens� norme di relazione, si trae anche dall'interpretazione che ha
dato ad essa il Consiglio di Stato con l'enunciazione del principio di
diritto seguente: �l'art. 19 della legge 2 aprile 1968, n. 482, il quale prevede
l'istituzione presso gli uffici provinciali del lavoro degli elenchi, _
per singole categorie d'inva11di in possesso di determinati requisiti, non
si rivolge unilateralmente all'amministrazione per regolairne il funziona i:!
mento interno (cos� dette norme di azione, da cui le posizioni giuridiche
dei privati ricevono soltanto protezione occasionale), ma regola e tutela

direttamente i rapporti tra la pubblica amministrazione ed i privati,
�:
ii

f
f
f:

PARm I, SBZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 177

che si atteggiano secondo gli schemi (correlazione al diritto di un soggetto,
dell'obbligo, in 1senso lato, dell'altro) che normalmente valgono,
secondo il diritto comune, a distinguere e ad armonizzare i rapporti tra
le sfere giuridiche dei singoli soggetti � cos� dette no:rime di relazione �
(sent. n. 495 del 22 giugno 1971).

Pi� particolarmente, la ratio della legge n. 482/68 trova la sua legit�
timazione nei principi che il legislatore costituente pose a fondamento
del precetto di cui all'art. 38 Cost.

L'iter legislativo di tale norma fu molto ~aborioso, ma, ripercorrendone
il cammino, esso dimostra che il legislatore consider� sempre i
precetti di carattere assistenziale e previdenziafo, con rigu.aroo agli inabili,
come norme primarie della vita di relazione, poste a garanzia dei
diritti inalienabili della persona (diritti soggettivi primari) per il conseguimento
dei quali le leggi o:ridinarie a'VTebbero avuto soltanto funzione
d'agevolazione tra il cittadino e lo Stato e, quindi, il carattere costitutivo
di norme di relazione.

La prima formulazione che il precetto ebbe ad opera del relatore
nominato dalla terza sottocommissione dell'assemblea costituente nella
seduta dell'll settembre 1946, constava di quattro commi di cui gli
ultimi due concernevano pi� direttamente i diritti previdenziali ed assistenziali:
�ogni essere che, a motivo dell'et�, dello stato fisico o mentale,
o della situazione economica, si trovi nell'impossibilit� di lavorare,
ha diritto di o.ttenere dalla collettivit� mezzi adeguati di sussistenza.

� �rgani pubblici di protezione sociale garantiranno i menzionati
diritti, attuando e promovendo ogni forma di assistenza, compresa quella
medica gratuita, che deve tendere anche al riattamento fisico della
persona minorata �.

L'illustrazione che ne fece il relatore fu la seguente: 1) �la formula
prospettata deriva dagli insegnamenti di altre costituzioni cui � opportuno
accostarsi p~r un'auspicabile unicit� di sistema, ma contiene anche,
in implicito, il richiamo ad una solidariet� sociale che risponde
alla generosit� consapevole de1lo spirito, che � fonte primaria e spontanea
del nostro diritto�; 2) �ogni cittadino, per il fatto stesso che esiste
e vive, ha diritto di essere posto in condizioni di poter far fronte alle
minime esigenze di vita, e queste possono venire soddisfatte attraverso
un'attivit� diretta, in quanto l'individuo ha la possibilit� fisica od intellettuale
nonch� l'occasione sociale ed economica di lavorare, (nel
qual caso ha anche il dovere di farlo) ovvero attraverso l'obbl1go che in
combe alla collettivit�, quando il cittadino, indipendentemente dalla sua
volont�, non sia in condizioni, o per una crisi sociale, o per una causa
fisica, intellettuaile o psichica, di lavorare�; 3) �non ritengo che debba

178

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

essere affrontato il problema molto dibattuto se l'assistenza e la previdenza
debbano essere a carico dello Stato o della produzione, ovvero
dell'una o dell'altro, perch� la questione ha carattere secondario, che
dovr� essere precisato dalle leggi speciali, essenziale � l'affermazione che
spetta alla collettivit� di corrispondere alle esigenze determinate da situa
zioni particolari di carenza economica �.

Si comprende facilmente, quindi, che il precetto fu riguardato iniziailmente
in un'ottica solidaristica, e fu ritenuto realizzabile secondo
i principi tr<:.dizionali della mutualit�, onde esso ebbe all'inizio carattere
sinallagmatico e, quindi, di relazione tra la comunit� ed i singoli, che
avrebbero costituito, poi, le categorie protette.

Queste ultime erano state considerate, pertanto, non gi� come
una trascendenza di uomini che avrebbero goduto di un diritto riflesso
concessogli dallo Stato, secondo la concezione etica dello Stato
idealista (che tanti guasti aveva cagionato in un passato recente e che
la prima sottocommissione dell'assemblea costituente aveva rifiutato
formalmente nella seduta del 9 settembre 1946) bens� come una sommatoria
di uomini che avrebbero goduto ciascuno della protezione loro
accordata come espressione del loro diritto naturale ed individuale
alla vita ed al lavoro.

Non v'� dubbio, quindi, che i precetti costituzionali di cui all'art. 38,
4� e 5� comma, escludevano fin dal suo sorgere che le leggi ordinarie
che vi avrebbero dato attuazione sarebbero state norme di azione,
astratte ed impersonali, rivolte soltanto all'organizzazione statuale e non
gi� correlate ai bisogni dei cittadini inabili, che, uti singuli, si sarebbero
avvantaggiate di esse.

La formulazione della norma, poi, in sede di adunanza plenaria delle
sottocommissioni, ricevette la formulazione seguente ed in tali termini
fu posta in votazione nella seduta dell'assemblea del 10 maggio 1947:
� ogni cittadino inabile al lavoro e �sprovvisto dei mezzi necessari alla
vita ha diritto al mantenimento ed all'assistenza sociale.

�I lavoratori, in ragione del lavoro che prestano, hanno diritto che
siano loro assiicurati mezzi adeguati per vivere in caso d'infortunio, ma.
Jattia, invalidit� e vecchiaia, �All'assistenza ed alla previdenza provvedono
istituti ed organi predisposti ed integrati dallo Stato�. Il precetto,
pertanto, rimase incantato, nella sua formulazione non del tutto felice,
al vecchio criterio mutualistico, e non specificava con chiarezza il gra
do di tutela del diritto naturale degli inabili a:l.Ja loro riabilitazione ed al
loro reinserimento nel mondo del lavoro.

Fu proposto, quindi, un emendamento la cui formulazione avvicinava
sempre pi� lo stesso precetto costituzionale alla natura di norma di
relazione che esso avrebbe assunto definitivamente rispetto alle esigen

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

ze ed ai bisogni primari di �vivere e ben vivere� dei cittadini disabili,
come aspetto emblematico dell'esigenza di eliminazione o di attenuazione
della minorit� fisica parziale quale �sventura da sopraffare�: �La Repubblica
si assume <l'educazione e la rieducazione professionale dei cittadini
non abbienti, inabili e minorati. proteggendo con leggi speciali
il loro diritto al lavoro, e provvede al mantenimento ed all'assistenza sociale
di quelli di essi che risultano colpiti da incapacit� assoluta fisica

o
mentale�.
Le considerazioni pi� incidenti svolte a sostegno di esso furono le
seguenti: 1) � il decidere se lo Stato debba assumersi o meno l'obbligo
ed il .compito di provvedere alla rieducazione professionale ed all'istruzione
ed all'avviamento di tutti i cittadini minorati ed inabili che risultano
non abbienti e rieducabili, provvedendo altres� alla loro utilizzazione
in posti idonei alle loro capacit� di iavoro, non � soltanto un problema
sociale, un problema di solidariet� e di fratellanza umana, ma
� anche un problema economico�; 2) Ǐ evidente il vantaggio economico
dello Stato, di trasformare in enevgie produttive, attraverso cure sanitarie,
forniture di apparecchi di protesi e corsi speciali d'istruzione e
di rieducazione, una parte di quei pesi morti .di cui l'art. 34 (oggi 38)
intende assumersi senz'altro 1l'onere, recuperando, .cos�, tanti sventurati
ad una funzione attiva e proficua e ad una forma di vita pi� consona e
pi� soddisfacente alla loro dignit� ed al loro desiderio legittimo di sentirsi
ancora utili e producenti �.

Ru proposto, infine, un ultimo emendamento che diede al precetto
in questione la formulazione attuale, salvo piccoli ritocchi di forma:
�ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari ha
diritto al mantenimento ed all'assistenza sociale.

�I lavoratori hanno diritto che siano loro assicurati mezzi adeguati
per vivere in caso d'infortunio, malattia, invalidit� e vecchiaia, disoccupazione
involontaria.

� Gl'inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione ed all'avviamento
professionale.
A tali compiti provvedono organi ed istituti predisposti od integrati

dallo Stato.
� L'assistenza privata � libera �.
Il proponente pose in rilievo, per quel che concerne fa questione in

esame, che l'abolizione dell'inciso �in ragione del lavoro che prestano�,
non soltanto sottraeva le prestazioni assistenziali e previdenziali al criterio
mutualistico in quel tempo imperante, ma apriva possibilit� nuove
e pi� avanzate in favore di quelle che sarebbero state le categorie protette:
�abbiamo introdotto un comma apposito perch� abbiamo ritenuto
di far riferimento non soltanto agli inabili ma anche ai minorati,

180 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ed abbiamo fatto cenno dell'educazione e dell'avviamento professionale
invece della semplice rieducazione �.

Ecco chiarito dal legislatore stesso il carattere di norme di relazione
che le leggi di attuazione del precetto di cui all'art. 38 Cost.
avrebbero avuto, quale espressione concreta di quel � bene comune �
rivolto alla valorizzazione di tutte le possibili energie lavorative, che,
esaltando fondamentalmente la persona umana,� non avrebbero fatto
gravare pi�, nello stesso tempo, i disabili sulla collettivit�.

Questa � la peculiarit� della tutela costituzionale accordata alle
categorie protette rispetto a q1Uella riconosciuta alla totalit� dei lavo
ratori, le cui norme sul collocamento hanno la finalit� diversa d'inse�
rire nel mondo del lavoro la generalit� dei cittadini abili irn quanto
persone umane destinate per loro natura ad esercitare e ad esaltare
la foro eticit� nelle attivit� operose della vita �di relazione senza il
sostegno particolare della collettivit�.

Da qui la conseguenza che le norme poste per la realizzazione di
tale finalit� hanno lo scopo immediato d'organizzare la pubblica am
ministrazione per l'adempimento di tale compit~>, e di fronte ad esso i
singoli diritti aJl layoro dei cittadini acquistano, in concreto, di volta
in volta, valore e specificit� d'interessi legittimi che trovano tutela
riflessa nel conseguimento della finalit� programmata d'ordirne generale.

Non cos�, invece, le norme sul collocamento obbligatorio, il cui
scopo legislativo di proteggere i disabili come aventi diritto particolare
alla soddisfazione delle esigenze primarie di vita rispetto alla gene
ralit� dei cives trova fondamento anche nella nostra tradizione giuridica,
le cui categorie tenute presenti erano costituite soltanto dai
reduci e dagli invalidi di guerra.

Il Senato di Roma promulg� per es!li una legge apposita di carattere
premiale per quanti avevano ben meritato per la patria, onde la
protezione sociale derivatane fu tanto di tutela, per la diminuita capacit�
di lavoro, quanto� di f avor ad civitatem augendam (Plutarco:
Vite parallele, Agiole e Chiomene ed i Gracchi).

Oggi, il nostro legislatore, in armonia con il mutamento dei tempi
e dei valori (questi ultimi, affermatisi nella coscienza sociale), ha ritenuto
di accordare maggior tutela a tutti gli invaHdi. Senza distinzione
di origine e di causa, assimilando il premio per meriti c01;nbattentistici
alla sollecitudine e alla giustizia sociale, nello spirito di valorizzazione
della persona umana, ritenuto tanto pi� necessario quanto meno que�
sta � dotata per sorte di natura.

Da quanto innanzi esposto consegue che il primo ed il secondo
motivo del ricorso sono fondati e devono essere accolti, mentre il
terzo motivo dev'essere dichiarato assorbito. (omissis)

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 181

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 3 aprile 1989, n. 1600 -Pres. Brancaccio
-Est. Fanelli -P. M. A.matucci -Soc. A.P.T. ed altri (avv.
Russo e Galluppi) c. Min. Tesoro (Avv. Stato Sabelli).

Previdenza � Assicurazioni obbligatorie -Oneri sociali � Fiscalizzazione �
Imprese manifatturiere ed estrattive � Inclusione delle imprese im�
piantistiche metalmeccaniche � Art. 22 secondo comma dJ. n. 633
del 1979 � Carattere innovativo � Efficacia.

Ai sensi dell'art. 22, secondo comma del d.l. 30 dicembre 1979 n. 633,
convertito con modificazioni in l. 29 febbraio 1980 n. 33, il beneficio
della fiscalizzazione degli oneri sociali deve innovativamente ritenersi
esteso anche alle imprese impiantistiche del settore metalmeccanico,
dovendo queste ultime essere ricomprese nella categoria delle impre:,e
manifatturiere ed estrattive di cui all'art. 1 del d.l. 7 febbraio 1977 n. 15,
convertito con modificazioni in l. 7 aprile 1977 n. 102.

Pertanto, tale estensione del beneficio riguarda l'anno 1980 e non
pu� essere invocata l'efficacia ex tunc della norma citata, non costituendo
essa interpretazione autentica della precedente normativa (1).

(omissis) 1. � Il ricorso principale e quel!to incidentale vanno riu�
niti (art. 335 c.p.c.).

2. � Con l'unico motivo del loro ricorso principale denunciando
violazione e faJ.sa applicazione degili artt. 1 della I. 7 aprile 1977 n. 102
e 22 della I. 29 fobbraio 1980 n. 33, le Societ� sostengono che le aziende
di installazione di impianti hanno natura di impresa manifatturiera,
confermata dall'espresso disposto dell'art. 22 cit. che costituisce norma
di interpretazione autentica e non gi� mera norma innovativa di
estensione del beneficio unicamente per il futuro: esse quindi hanno
(1) Le S.UU. hanno evidenziato che la precisazione della nozione di im�
prese manifatturiere ed estrattive, in forma di interpretazione autentica era
gi� avvenuta con l'art. 5 della Legge n. 92 del 1979.
Nell'occasione la Corte ha prospettato i dubbi di costituzionalit� che deri�
verebbero dall'attribuzione di carattere d'interpretazione autentica alla norma
controversa, nei riguardi degli artt. 81, u.co. e 3 della Cost.

In contrasto con l'ult. co. dell'art. 81 Cost. sarebbe la mancata previsione
di una copertura di spese aggiuntiva nella Legge di conversione n. 33/80 in
relazione all'onere aggiuntivo derivante dal riconoscimento di uno sgravio per
le imprese impiantistiche con effetto retroattivo.

Infine, in contrasto con l'art. 3 della Cost. sarebbe la disparit� di trattamento
tra imprese impiantistiche per le quali lo sgravio costituirebbe una vera misura
di sostegno e le imprese di altri settori per le quali lo sgravio era finalizzato
ad una manovra di raffreddamento dei prezzi, strettamente connessa al momento
storico in cui fu emanato il DL. 1977, n. 15.

182 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

diritto a1la fiscalizzazione degli oneri sociali (anche) per. il periodo
1977-1979.

3. -n ricorso � infondato.
Oggetto della causa � la spettanza o meno, aille imprese impiantistiche
del settore metalmeccanico, del beneficio della fiscalizzazione
degli oneri sociali quale introdotto dall'art. 1 del d.l. 7 febbraio 1977

n. 15, convertito con modificazioni nella legge 7 aprile 1977 n. 102, e
successivamente prorogato da1la normativa infra citata.
In particolare si controverte in ordine alla portata del secondo
comma dell'art. 22 del d.l. 30 dicembre 1979 n. 663, convertito con
modificazioni nella legge 29 febbraio 1980 n. 33, che recita: � l'espres5ione
"imprese manifatturiere ed estrattive", di cui all'art. 1 del
decreto legge 7 febbraio 1977 n. 15, convertito con modificazioni nella
Jegge 7 aprile 1977 n. 102, deve intendersi comprensiva delle imprese
impiantistiche del settore metalmeocanico �, discutendosi se esso abbia
carattere interpretativo, nel senso che il legislatore del 1980 abbia
inteso fugare ogni dubbio riconoscendo espressamente (e retroattivamente)
alle imprese impiantistiche del settore metalmeccanico il beneficio
della fiscalizzazione (anche) per gli anni 1976-1979, intervenendo
con una norma di interipretazione autentica della disciplina regolatrice
di tale sgravio; ovvero innovativo, avendo il legislatore inteso lllnicamente
estendere anche alle imprese suddette il beneficio della fiscalizzazione
per l'anno 1980, disinteressandosi della spettanza, o meno,
dello stesso per gli anni precedenti.

4. -Il beneficio de1la fiscalizzazione degli oneri sociali � �stato introdotto
dal menzionato d.l. 7 febbraio 1977 n. 15 (recante norme per il
contenimento del costo del lavoro e dell'inflazione) per il periodo dal
1� febbraio di quell'anno fino al 31 gennaio del 1978. Il beneficio
consisteva nel riconoscimento alle imprese di un credito dell'importo
di L. 14.000 corrispondenti a 4 punti di contingenza per ogni mese di
retribuzione (compresa la tredicesima mensilit�), reddito maggiorato
di L. 10.500 (corrispondenti ad altri A3 punti di contingenza) a decorrere
dal l� maggio 1977. Tale credito era destinato ad operare a con�
guaglio degli importi contributivi dovuti dalle imprese agli enti gestori
dell'assicurazione contro le malattie. Per compensare le conseguenti
minori entrate di tali enti previdenziali era previsto un pari apporto
de1lo Stato con .relativa copertura finanziaria.
A beneficiare de1la fiscalizzazione degli oneri sociali erano -secondo
l'originaria formulazione del decreto legge -~e �imprese industriali
ed artigiane, escluse q1Uelle edili ed affini� (art. 1 d.l. cit.).

In sede di conversione di detto decreto legge l'ambito delle imprese
beneficiarie della fiscalizzazione fu meglio precisato individuando le
stesse nelle � imprese manifatturiere ed estrattive �.

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 183

Invece un'estensione di tale ambito fu prevista dalla successiva
legge 8 agosto 1977 n. 573 che accord� il beneficio suddetto anche ad
altre categorie di imprese (quelle commerciali -comprensive dei loro
consor:z;i e societ� consortili -condotte anche in forma cooperativa,
considerate esportatrici abituali secondo i criteri fissati dalla legge
sull'IVA, nonch� le imprese alberghiere, anche con prestazioni termali,
i pubblici esercizi per fa somministrazione di alimenti e bevande).

La fiscalizzazione fu 'successivamente prorogata prima (fino al
31 marzo 1978) con d.l. 30 gennaio 1978 n. 15 (convertito nella legge
22 marzo 1978), indi con d.l. 6 luglio 1978 n. 353 (convertito nella legge
5 agosto 1978 n. 502).

Contestualmente a1la proroga, fu anche modificato lo stesso meccanismo
operativo e di calcolo del beneficio; fu infatti prevista (in
luogo del credito da far valere in sede di conguaglio) un'immediata
riduzione contributiva, peraltro in misura diversa secondo che si trattasse
di personale maschile ovvero femminile, privilegiando quest'ultimo
in modo da sostenere ed incentivarne (indirettamente) l'occupazione.
P,ertanto a partire dal 1� luglio 1978 alle imprese beneficiarie della
fiscalizzazione fu concessa una riduzione di L. 24.500 mens1li sui contributi
per l'assicurazione di malattia dovuti per ogni addetto di sesso
maschile, nonch� l'esenzione totale dal pagamento dei contributi medesimi
per 1e prime 400.000 lire di contribuzione per ogni addetto di
sesso femminile.

Beneficiarie della proroga della fiscalizzazione, nei nuovi termini
come sopra descritti, erano -secondo .l'espresso disposto dell'art. 2
del d.l. n. 353 del 1978 -le �imprese di cui all'art. 1 del d.l. 7 febbraio
1977 n. 15, convertito con modificazione nella legge 7 aprile 1977

n. 102, nonch� le imprese di cui all'art. 1 della legge 8 agosto 1977 n. 573 �.
Non di meno l'ambito delle imprese aventi diritto alla riduzione o al
parziale esonero contributivo fu ampliato rispetto alla previgente di.
scipHna, giacch� l'art. 2 della legge n. 573 del 1977, estendendo il
beneficio della fiscalizzazione anche alle aziende alberighiere con prestazioni
termali, alle aziende per la somministrazione di alimenti e
bevande, alle agenzie di viaggio, ai complessi turistico-ricettivi dell'aria
aperta, foro consorzi e societ� consortili condotte anche in forma
cooperativa.
Un'ulteriore proroga della fiscalizzazione (fino al 30 giugno 1979) fu
prevista dal d.l. 30 gennaio 1979, n. 20, convertito nella legge 31 marzo
1979 n. 92. Contestualmente a tale proroga per� il legislatore ptl:ecis�
sia il contenuto del beneficio (in ordine alla specifica questione dell'applicabilit�
o meno dello stesso sulla tredicesima mensilit�), sia il suo
ambito di applicazione non solo definendone meglio la sua originaria
estensione, ma anche ampliandola.

184

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ed infatti -quanto al contenuto del beneficio , -l'art. 2 della
legge n. 94 cit. prevede, con una norma di interpretazione autentica,
che mentre l'originario credito contributivo (riconosciuto alle imprese
dal d.l. n. 15 del 1977 cit.) doveva intendevsi riferito anche alla tredicesima
mensiilit�, invece la riduzione o parziale esenzione contributiva
(introdotta dal d.l. n. 353 del 1978) non trovava applicazione n� sulla
tredicesima mensilit�, n� su altre mensilit� aggiuntive.

Quanto all'ambito di applicazione del beneficio il legisil.atore oper�,
come gi� detto, in duplice modo.

Introdusse innanzi tutto una precisazione in ordine alla determinazione
delle imprese originariamente beneficiarie della fiscalizzazione,
chiarendo (all'art. 5 della legge n. 92 del 1979) che � Je imprese manifatturiere
ed estrattive di cui all'art. 1 del d.l. 7 febbraio 1977, n. 15, convertito
con modificazioni nella legge 7 aprile 1977, n. 102, sono individuate
con riferimento alla classificazione deLle attivit� economiche predisposte
dall'ISTAT�.

Inoltre il legislatore (sia nel decreto fogge cit. che nella stessa legge
di conversione) ampli� ulteriormente l'ambito delle imprese aventi diritto
a11a fiscalizzazione, prima estendendolo -con l'art. 1 del d.l. n. 20
del 1979 -alle imprese costituite come societ� per azioni che esercitassero,
mediante una complessa organizzazione tecnico-amministrativa,
l'attivit� di progettazione di impianti industriali, alle aziende idrotermali,
anche se non annesse. ad imprese alberghiere, e alle imprese di distribuzione
e noleggio di films e di esevcizio delle sale cinematografiche; poi
ulteriormente estendendolo -con l'art. 1 legge n. 92 del 1979 -alle
imprese artigiane, escluse. quelle edili ed arffini, limitatamente ai lavoratori
dipendenti e con esclusione dei titolari e dei coadiuvanti.

Un'ulteriore proroga (fino al 31 dicembre 1979) fu prevista dalla
legge 13 agosto 1979, n. 375.

5. � Interviene alfine ola norma che forma oggetto della questione dibattuta
col presente ricorso, cio� l'art. 22 del d.J.. 30 dicembre 1979,
n. 663 (recante norme sul finanziamento del servizio sanitario naziona'
1e), ,convertito con modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, norma
questa che pur saldandosi ai precedenti provvedimenti di concessione
del beneficio in esame (talch� non vi � soluzione temporale di continuit�),
ha nuovamente strutturato l'istituto della fiscalizzazione degli oneri sociali
prevedendone sia il contenuto che i beneficiari.
Quanto al contenuto il legislatore ha abbandonato il sistema della
riduzione in cifra del contributo di malattia (ossia una_ somma uguale
per tutte le imprese beneficiarie a prescindere dalla retribuzione iin concreto
erogata ai dipendenti), optando per una riduzione percentuale

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 185

delle aliquote complessive nella mi�sura rispettivamente di quattro punti
(percentuali) rper il personale maschile e di dieci ipunti per il personale
femminile. Quanto all'ambito di applicazione di questo nuovo sistema di
fiscalizzazione il legislatore, invece di ripetere l'ormai lungo elenco di
categorie di imprese beneficiarie che, da11'origina:ria definizione del d.I.

n. 15 del 1977, si era progressivamente ampliato -cos� come gi� detto,
-ha preferito far riferimento, con la tecnica del rinvio recettiz10 e
quindi con una formulazione pi� sintetica, alle precedenti norme di legge,
via via .succedutesi nel tempo.
Tale rinvio � cos� testualmente operato dall'art. 22 cit.: �In attesa
del riordino organico di tutta fa materia concernente gli sgravi e la fiscalizzazione
degli oneri sociali, a decorrere dal periodo di paga successivo
a quello in corso al 31 dicembre 1979 e fino al 31 dicembre 1980, le
aliquote complessive della contribuzione per J'assicurazione obbligatoria
contro le malattie a carico:

-delle imprese di cui alil'art. 1 del d.I. 7 febbraio 1977, n. 15, convertito,
con modificazioni, nella legge 7 aiprile 1977, n. 102;
-delle imprese di cui all'art. 1 della legge 8 agosto 1977, n. 573
nel testo modificato dall'art. 2 della legge 5 agosto 1978, n. 502;

-nonch� de1le imprese di aui all'art. 1 del d.I. 30 gennaio 1979, n. 20,
convertito, con modificazioni, nella Jegge 31 marzo 1979, n. 92; sono
ridotte... �.

In sede di conversione del cit. decreto legge nella legge 29 feh
braio 1980, n. 33, fu inserito nell'art. 22 .un secondo comma, la cui interpretazione
cqstituisce oggetto della presente controversia, che prevedeva
che l'espressione �imprese manufatturiere ed estrattive �, di cui
all'art. 1 del decreto-legge 7 febbraio 1977, n. 15, convertito con modificazioni
nella legge 7 aprile 1977, n. 102, doves�se intendersi come com
prensiva delle imprese impiantistiche del settore metalmeccanico �.

Di tale modifica fu data ragione in aula dal primo firmatario dell'emendamento
on. Romei, secondo cui (v. il resoconto stenografico dclla
seduta) �l'emendamento tende a dare l'interpretazione autentica delle
norme del primo provvedimento sulla fiscalizzazione, inserendo nelle
imprese manufatturiere ed estrattive le imprese impiantistiche del settore
metalmeccanico che Je classificazioni ISTAT comprendono invece nel
settore edilizio �.

6. -Anche i provvedimenti legislativi successivi alla legge n. 33 del
1980, di cui si discute, mantengono distinte le imprese impiantistiche sul
settore metalmeccanico (come categorie a s�) dalle imprese manifatturiere.
Invero, con d.I. 9 luglio 1980, n. 301 il legislatore ha dettato un'ulteriore
speciale riduzione di una serie di oneri sociali (analiticamente in

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

186

dicati nell'art. 1) a carico delle imprese al fine di frenare l'inflazione e
sostenere la competitivit� del sistema industriale: beneficiarie di tale
intervento sono state �le imprese industriali ed artigiane operanti nei
settori manifatturieri ed estrattivi individuati con riferimento alla classificazione
delle attivit� economiche predisposte dall'ISTAT e ile imprese
impiantistiche del settore metalmeccanico �.

Decaduto tale decreto-legge, veniva ripresentato con d.1. 30 agosto
1980, n. 503, (convertito nella legge 23 ottobre 1980, n. 687); veniva riprodotta
la �Stessa definizione neH'amibito delle impres� beneficiarie del
l'intervento di sostegno.

Infine con legge 28 novembre 1980, n. 782 il �legislatore da una parte
prorogava al 30 giugno 1981 il termine di cui al cit. art. 22 del d.l.
30 dicembre 1979, n. 663, d'altra parte a:ccoridava nuovi sgravi contributivi
ed inqividuava le imprese beneficiarie della fiscalizzazione nelle � imprese
industriali ed artigiane operanti nei settori manifatturieri ed estr~ttivi.
nonch� nel1e imprese impiantistiche del settore metalmeccanico, risultanti
da1la classificazione delle attivit� economiche adottata dall'ISTAT�.

7. -Il problema interpretativo che pone il secondo comma dell'art. 22
cit. consiste sostanzia1mente -come gi� innanzi rilevato -nell'indagare
se il legislatore, nel porre la nuova disciplina della fiscalizzazione
degli oneri sociali (ossia quella relativa all'anno 1980), abbia a:nche inteso
dettare una disposizione atta a meglio regolare la precedente fiscalizzazione
(ossia quella relativa agli anni 1977/1979).
Dagli atti parlamentari parnebbe che l'intento quanto meno del primo
firmatario dell'emendamento fosse appunto quello di cogliere l'occasione
de1l'introduzione della disciplina della � nuova � fiscalizzazione
per regolare, con una norma interipvetativa, un aspetto della �vecchia�
fiscalizzazione.

Viceversa la g1urisprudenza di questa Corte ha in sostanza ritenuto
che il legislatore della legge n. 33 del 1980 si � completamente disinteres
sato della pvecedente fiscalizzazione, nonostante che un diservo inter1dimento
fosse in animo dei promotori deH'emendamento in questione. In
altre parole, la manifestata volont� di incidere anche sulla �vecchia�
fiscalizzazione non si sarebbe tradotta in realt� in un precetto normativo.

E sotto questo profilo -che � quello che rileva al fine di accertare
se alle imprese impiantistiche del settore metalmeccanico spetti anche
il beneficio della � vecchia � fiscalizzazione in forza del secondo comma
dell'art. 22 cit. -non vi � alcun contrasto, avendo tutta la giurisprudenza
ritenuto che tale norma riguardi unicamente la � nuova � fiscalizzazione.
Alla base di tale affermazione vi � il carattere innovativo, e non gi�
interpretativo, del secondo comma dell'art. 22: la giurisprudenza di gran
lunga prevalente ha infatti ritenuto che il Jegislatore, nel porre al se

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 187

condo comma de11'art. 22 (in sede di legge di conversione) J'equiparazione
delle imprese impiantistiche del settore metalmeccanico alle imprese
manifatturiere ed estrattive ~di cui all'art. 1 del d.l. n. 15 del 1977, conv
in 1. n. 102 del 1977), ha inteso unicamente estendere il beneficio della
��nuova� fiscalizzazione (ossia quella relativa all'anno 1980) anche a
tali prime imprese che invece ne sarebbero rimaste escluse se l'ambito
delle imprese beneficiarie dell'intervento di sostegno fosse rimasto defi
nito dal solo primo comma dell'art. 22 del decreto ~egge (Cass. 15 ottobre
1986, n. 6061; 13 aprile 1987, n. 3693; 11 maggio 1987, n. 4332; 26 novembre
1987, n. 8570; 19 dicembre 1987, n. 9482; 19 gennaio 1988, n. 373;

19 gennaio 1988, n. 383; 19 gennaio 1988, n. 387; 21 gennaio 1988, n. 459;
5 f.ebbraio 1988, n. 1243; 17 giugno 1988, n. 4157).

8. -Le ragioni di tale orientamento unfforme possono cos� sintetiz�
zarsi:
A) Il primo comma dell'art. 22 non indica nominatim le imprese be�
neficiarie della nuov'a fiscalizzazione, ma rinvia ai precedenti testi nor
mativi al fine di definire l'ambito di applicazione del nuovo intervento
di sostegno. Questa tecnica incide anche sull'interpretazione del secondo
comma nel senso che la puntualizzazione in ordine all'espressione � imprese
manifatturiere ed estrattive� contenuta nell'art. 1 del d.l. n. 15
del 1977 va letta anch'essa in chiave di mero rinvio recettizio per definire
meglio (ampHandolo) l'ambito delle imprese beneficiarie della
� nuova � fiscalizzazione e non gi� di quelle destinatarie del precedente
interv,ento di sostegno ormai esaurito.

B) Il legislatore, appena un anno prima, aveva gi� precisato (con
l'art. 5 della legge n. 92 del 1979) la nozione di imprese manifatturiere
ed estrattive, facendo riferimento alla classificazione delle attivit� eco
nomiche predisposte dall'ISTAT, ossia ad un criterio oggettivo che non
lasciava margine a contestazioni; alla stregua di tale puntualizzazione le
imprese impiantistiche erano sicuramente escluse dal beneficio della
(�vecchia�) fiscalizzazione perch� la classificazione dell'ISTAT le te�
neva distinte da quelle manifatturiere ed estrattive. Sarebbe ben strano
-si rileva nella cit. sentenza -che, a cos� breve distanza di tempo
e senza neppure richiamare la precedente legge n. 92, il legislatore sia
tornato a precisare ulteriormente l'ambito delle imprese aventi diritto
al beneficio con una prescrizione di segno opposto rispetto a quella contenuta
nell'art. 5 cit.

C) L'art. 22 � inserito nel contesto di un provvedimento legislativo
che riguarda il finanziamento del servizio sanitario nazionale e la fi.
scalizzazione degli oneri sociali per l'anno 1980 e limitatamente a tale
anno � prevista la copertura dell'one;re finanziario relativo.

.�

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pertanto anche il �secondo comma di tale norma si riferisce alla fiscalizzazione
per �l'anno 1980 e non anche a quella degli anni precedenti;
quindi ha carattere innovativo.

D) La legislazione successiva alla sopraindicata legge n. 33 del
1980 continua a tenere distinte le imprese impianHstiohe del settore
metalmeccanico dalle imprese estrattive e manifatturiere. Ta.Je rilievo
autonomo delle prime non av:r~ebbe senso se l'equiparazione sancita dal
secondo comma dell'art. 22 non fos�se da intendere come limitata alla
fiscalizzazione per l'anno 1980;

E) Allorch� il legislatore ha voluto eccezionalmente estendere con
efficacia retroattiva H beneficio della fiscalizzazione degli oneri sociali
ad imprese divevse da queHe originariamente previste ha manifestato in
modo espresso tale intento; il cit. art. 1 della legge n. 573 del 1977 ha
previsto che il beneficiario della fiscalizzazione contemplata dall'art. 1
del d.I. n. 15 del 1977 si applica anche ad ulteriori categorie di imprese
con le stesse modalit� e decorrenze.

F) Il tenore lettemle del secondo comma dell'art. 22 non � univoco.
Nel testo delle varie leggi suHa fiscalizzazione degli oneri sociali espressioni
quali � si considera � o �deve intendersi � non conferiscono necessariamente
carattere interpretativo alla norma che le contiene, n� comportano
l'efficacia retroattiva della medesima. Quando il legislatore ha
inteso introdurre una norma interpretativa, lo ha fatto in termini espliciti
(ad es. l'art. 2 della citata legge n. 92, del 1979 stabilisce che l'art. 2
del d.I. n. 353, del 1978, che ha prorogato. la fiscalizzazione, va interpretato
nel senso che il beneficio non si applica anche alla tredicesima mensilit�).

9. -Solo apparentemente si pone in contrasto con tale orientamento
)a sentenza 10 febbraio 1988, n. 1435.
Anche secondo tale pronuncia, al pari .di quelle sopra citate, hi legge

di conversione n. 33 del 1980, nell'introdurre il secondo comma de1l'art.

22, non ha inteso affatto precisare ex post l'ambito soggettivo di appli

cazione della � vecchia � fiscalizzazione, della quale si � disinteressato,

ma ha soltanto corretto l'ambito di applicazion� della � nuova � fisca

lizzazione rispetto alla determinazione contenuta nel primo comma del�

l'art. 22 del decreto legge n. 663 del 1979.

Questa �correzione� -secondo la sentenza n. 1435 (che valorizza

H dato testuale della norma ritenuto tipico delle leggi di natura inter

pretativa) -� avvenuta mediante una norma interpretativa, mentre

secondo tutte le altre pronunce sopra richiamate -con una norma

innovativa.

Ossia queste ultime sostengono che il Jegisfatore, mentre in sede di
decreto-legge avrebbe limitato la � nuova � fiscalizzazione alle stesse im

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 189

prese che avevano beneficiato della � veochia � fiscalizzazione (con esclusione
quindi delle imprese impiantistiche), iri sede di ,Jegge di conversione
avrebbe aggiunto tra le imprese aventi diritto al beneficio anche quelle
impiantistiche del settore metalmeccanico.

Invece, secondo la :sentenza n. 1435, il legislatore -per raggiungere
lo stesso risultato -avrebbe interpretato autenticamente l'art. 1
del d.l. n. 15 del 1977 come modificato dalla legge n. 102 del 1977, al quale
rinvia il primo comma dell'art. 22.

Quindi oggetto dell'interpretazione autentica � s� l'art. 1 cit. (che riguarda
la �vecchia� fiscalizzazione), ma unicamente in quanto norma ri�
chiamata con rinvio recettizio per definire l'ambito di applicazione della
�nuova� fiscalizzazione, �rinvio che quindi costituisce null'altro che un
espediente per non ripetere nella norma nuova il lungo elenco di imprese
beneficiarie, progressivamente allungatosi in occasione delle varie
proroghe de1la fiscalizzazione.

Afferma in particolare la sentenza n. 1435 che l'estensione del beneficio
de1la fiscalizzazione degli oneri sociali (si tratta della � nuova �
fiscalizzazione relativa all'anno 1980) a favore delle imprese impiantistiche
� stata ottenuta non attraverso una pura e semplice estensione
del beneficio a dette imprese, e quindi con una norma immediatamente
dispositiva, ma attraverno l'imposizione di una divevsa e pi� ampia interpretazione
della categoria delle imprese manifatturiere ed estrattive,
gi� beneficiarie di tale fiscalizzazione. Quindi -precisa ulteriormente la
sentenza -l'interpretazione imposta riguarda unicamente il periodo di
vigenza de1la � nuova � fiscalizzazione e sotto questo profilo pu� dirsi
che retroagisce solo fino al 1� gennaio 1980, ossia solo fino al giorno a
partire dal quale trova applicazione il nuovo regime della fiscalizzazione.

A tale conclusione perviene anche il maggioritario orientamento giurisprudenziale
che vede nel 2� comma dell'art. 22 una norma innovativa
e non prescrittiva, talch� non vi � contrasto di giurisprudenza non
solo in ordine all'inapplicabilit� della �vecchia� fiscalizzazione (per gli
anni 1977/1979) alle imprese impiantistiche del settore metalmeccanico,
ma anche in ordine alla portata della (pacifica) applicabilit� alle stesse
del beneficio della � nuova fiscalizzazione � .

Sotto questo duplice profilo pertanto vi � in �sostanza soltanto una
divergenza in ordine alla qualificazione formale del dato normativo,
divergenza di carattere ricostruttivo-sistematico e quindi essenzialmente
teorico.

N�, d'altra parte, � stato mai posto in dubbio fra le parti che l'in�
novazione introdotta dalla l�egge di conversione operasse quanto meno a
far tempo dalla entrata in vigore del decreto legge convertito.

10. -In conclusione, queste Sezioni Unite ritengono di dover aderire
all'indirizzo maggioritario (ed anzi unico quanto alla soluzione da dare

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

190

alla controveI'Sia), perch� le ragioni che Jo presidiano, ed innanzi rias�
sunte, appaiono del tutto convincenti e conformi a legge, n� ad esse
si oppongono contrastanti decisioni.

11. -Del resto, la interpretazione accolta trova conforto anche nella
cons1derazione che la tesi del carattere interpretativo dell'art. 22, pur se
di valenza meramente teorica, potrebbe porsi in contrasto con la Carta
costituzionale.
E costitui8ce principio generale che nell'interpretazione di una nor�
ma di legge occorra privilegiare il significato maggiormente conforme ai
canoni costituzionali, rispetto a quello che esporrebbe fa norma a dubbi
di costituzionalit�.

Nella specie, ove si leggesse il secondo comma dell'art. 22 come nor�
ma di interpretazione autentica della disciplina della fiscalizzazione per
gli anni 1977/79, insorgerebbero dubbi di costituzionalit� sotto il profilo
sia dell'art. 81, u.co., che dell'art. 3 Cost.

Infatti -tenuto conto che il precedente criterio del riferimento
alla classificazione dell'ISTAT escludeva le imprese impiantistiche dal
beneficio della fiscalizzazione -il riconoscimento anche a queste ultime
dello sgravio con effetto retroattivo comporterebbe un onere finanziario
aggiuntivo per lo Stato -che si � fatto carico di compensare la riduzione
di provvista degli enti previdenziali con il trasferimento di fondi
in misura pari alla concessa riduzione contributiva. Pertanto sar,ebbe
operativa la prescrizione dell'ultimo comma dell'art. 81 Cost. che impone
al Jegislatore ordinario di indicare nelle leggi di spesa (che -secondo
il ,dato testuale della norma -sono quelle che comportano non
solo nuove spese, ma anche maggiori spese) i mezzi per farvi fronte,
mentre � dubbio che l'originaria copertura finanziaria del decreto legge

n. 663 cit. (riguardante esclusivamente la �nuova� fiscalizzazione) autorizzasse
fa previsione, nella legge di conversione n. 33, di una nuova
spesa aggiuntiva relativa alla �vecchia� fiscalizzazione senza una copertura
aggiuntiva. Nella specie, invece, la legge di conversione de qua
(n. 33 del 1980) -che ove si ritenesse che il secondo comma dell'art. 22
costituisca norma di interpretazione autentica dell'ambito delle impre�
se beneficiarie della � vecchia � fiscalizzazione, comporterebbe un considerevole
aggravio per l'erario -non contiene una norma di copertura
finanziaria ad hoc e quindi, sotto questo profilo, potrebbe dubitarsi della
sua legittimit� costituzionale.
Un secondo profilo di costituzionalit� attiene all'art. 3 Cost.

L'originario provvedimento di fiscalizzazione costituiva una manovra
di politica economica perseguendo il dichiarato fine di contenere
l'inflazione monetaria che negli anni 1977/79 aveva raggiunto livelli elevati.
Questa specifica finalit� giustificava il carattere mirato del prov�
vedimento, nel ,senso che -con valutazione di merito riservata al legi

PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

slatore -erano state individuate determinate categorie di imprese dove
pi� urgente o pi� efficacie era la manovra di raffreddamento dei prezzi.
Una tale finalit� invece non pu� pi� essere perseguita retroattivamente
da un provvedimento di fiscalizzazione che intervenga ex post,
quando ormai non � pi� storicamente possibile incidere sull'andamento
dei p;rezzi nell'arco di tempo al quale la fiscalizzazione stessa si riferisce.
In tal caso vi sarebbe null'altro che una mera misura di sostegno dell'attivit�
dell'impresa; ma allora d sarebbe da interrogarsi in ordine alla
legittimit� della disparit� di trattamento -rilevante sotto il profilo
dell'art. 3 Cost. -tra imprese impiantistiche del settore metalmeccanico
ed imprese (impiantistiche e non) di altri settori anch'esse originariamente
escluse dalla fiscalizzazione per gli anni 1977/79.

12. -Quanto ana tesi, in via principale e ampliamente illustrata nella
memoria presentata per l'odierna discussione, ma evincibile anche dal
ricorso (peraltro niente �ffatto discussa nei controricorsi dell'INPS e
del Ministero del Tesoro, i quali hanno evidentemente -e correttamente
-ritenuto limitata la materia del contendere alla questione della
natura interpr�etativa o innovativa dell'art. 22), secondo cui, indipendentemente
dalle norme interpretative, le imprese impiantistiche dovevano
gi� ab origine intendersi incomrprese fra quelle minifatturiere (e non
fra quelle edili), � da rilevare che essa � estranea alla sentenza impugnata,
che, indicando in nanrativa il thema decidendum (quanto al merito)
come avente ad oggetto la questione della natura interpretativa o
innovativa dell'art. 22 del d.I. n. 663/79, convertito ne11a negge n. 33/80,
esclusivamente di tale questione si � occupata.
N� i ricon~enti denunciano in proposito vizio di omessa pronuncia

o di omesso esame di punto decisivo, per sostenere che la questione della
qualificabilit� come manifatturiera delle imprese impiantistiche a prescindere
alla pretesa norma intevpretativa sia stata gi� proposta alla
fase di merito, ma trascurata dal tribunale.
Ed anzi, proprio la discussione sulla natura interpretativa o meno
dell'art. 22 presuppone che dette imprese non siano state, prima dell'avvento
di tale norma, in linea di fatto considerate manifatturiere, cosicch�,
in mancanza di specifiche contestazioni o difese sul punto nelle
opportune sedi, tale presupposto di fatto deve ritenersi ormai fuori discussione.

Trattasi, d'altra parte, di un nuovo sistema difensivo, che involge,
fra l'altro, l'esame di elementi di fatto (quali quelli relativi alle classificazioni
INPS e ISTAT), e che pertanto non potrebbe certo essere
affrontato -per di pi� d'ufficio -per la prima in questa sede di legittimit�.

In definitiva, la questione non pu� che ritenersi preclusa, e dunque,
estranea all'ambito del presente giudizio. (omissis).

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO .STATO

192

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un., 13 giugno 1989, n. 2847 -Pres. ZUJOconi
Galli Fonseca -Rel. Amirante -P. G. Paolucci (conf.). Ministeri Tesoro
e Pubblica Istruzione (avv. Stato Stipo) c. Fasano e Coen (avv.
D'Astice).

Giurisdizione civile � Controversia concernente aumenti di retribuzione

da valere ai fini del trattamento di quiescenza anche provvisorio

Giurisdizione Corte dei Conti.

La controversia avente ad oggetto l'applicabilit�, ai soli fini del trattamento
di quiescenza, sia pur provvisorio, degli aumenti previsti sulle
retribuzioni del personale statale rientra nella giurisdizione della Corte
dei conti.

(omissis) La tesi dei Ministeri ricorrenti, secondo la quale deve
essere dichiarata la giurisdizione della Corte dei Conti, � fondata.

L'art. 162 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari de1lo Stato) detta testualmente: �Dalla data di cessazione
dal servizio e sino all'inizio del pagamento della pensione diretta �
corrisposto al pensionato, dal medesimo ufficio da cui dipendeva all'atto
della cessazione del servizio, un trattamento provvisorio determinato
in relazione ai servizi accertati, da recuperare in sede di liqu1dazione
della pensione definitiva � �

Osserva la Corte che, contrariamente all'assunto dei resistenti, �
la stessa fo11mulazione letterale della norma riportata a denotare che
quello da essa disciplinato � un diritto omogeneo rispetto a quello avente
ad oggetto la pensione definitiva. Infatti, l'avente diritto viene qualificato
�pensionato� e dell'erogazione si prevede il recupero in sede
di liquidazione della pensione definitiva. Disposizione quest'ultima, che,
mentre diversifica i diritti per quanto concerne il tempo della corresponsione
delle somme, stabi!lisce tra di essi una sostan:zfale identit�, potendosi
ravvisare un'opposizione tra gli aggettivi �provvisorio� e � definitiva
�, riferiti trispettivamente al trattamento ed alla pensione, ma
non anche tra i sostantivi.

Non � superfluo soggiungere, a conferma di quanto detto, che la
norma �dell'art. 162 cit. reca la rubrica � liquidazione provvisoria � ed
� inclusa nel titolo II della parte seconda del T.U., intitolata �liquidazione
del trattamento di quiescenza �.

Inoltre, la omogenit� tra la pensione definitiva e l'istituto in questione
� dimostrata dal fatto che anche il trattamento � corrisposto a
causa della 'cessazione dal servizio ed � commisurato ai servizi accertati.

N�, per contrastare l'affermazione della giurisdizione della Corte
dei Conti vale obiettare che dal combinato disposto degli artt. 62 e 64

PARm I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, potrebbe risultare l'inammissibilit� di rimedi
giurisdizionali avverso il diniego del trattamento provvisorio o la
concessione in misura inferiore a quanto dovuto.

Invero, l'esistenza di un sistema normativo che comprima l'esercizio
del diritto davanti al giudice cui spetta la giurisdizione sul medesimo
non vale a mutare le regole di riparto della giurisdizione, ma pu� soltanto
far s� che il giudice che ha girurisdizione, ove ne ravvisi le condizioni,
sollevi eccezione di megittimit� costituzionale di quelle nonne,
le quali, in quanto comprimano o escludano il diritto di difesa, siano
in contrasto .con la Costituzione.

Per conclude11e, si rileva che la controversia, in cui s'innesta il
presente ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, non ha ad
oggetto aocertamenti relativi allo �status� dei resistenti quali pubblici
dipendenti, ine11enti quindi al pregresso rapporto di pubb[ico impiego,
bens� l'applicabilit�, ai soli fini del trattamento di quiescenza, sia pur
provvisorio, degli aumenti previsti sulle retribuzioni del personale della
scuola dal d.P.R. n. 34, del 25 giugno 1983. (v. S.U. 7 luglio 1988, n. 4503).

�, pertanto, corretto l'orientamento espresso sulla questione dal
Consiglio di Stato con le sentenze n. 469 dell'8 ottobre 1982, n. 482 del
26 settembre 1985. (omissis).

SEZIONE QUARTA

GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Lavoro, 10 agosto 1987, n. 6874 -Pres.
Afeltra -Rel. Buccarelli -P.G. Visalli (conf.). -Ferrovie dello Stato
(avv. Stato Stipo) c. Albanese.

Lavoro -Costituzione del rapporto processuale con il deposito dell'atto
introduttivo -Notificazione -Irrilevanza sulla instaurazione del giudizio
-Mancata costituzione del convenuto -Rinnovazione della
notificazione.

Lavoro -Giudizio di rinvio -Nullit� della notifica -Mancata rilevanza da
parte del giudice -Cassazione con rinvio -Sanatoria � ex tunc � attraverso
rituale riassunzione e notificazione.

Nel nuovo rito del lavoro la costituzione del rapporto processuale,
tanto in primo che in secondo grado e quindi anche nel giudizio di rinvio,
si realizza processualmente a tutti gli effetti mediante il deposito
nella cancelleria del giudice adito, con la conseguenza che la mancata

o irregolare notificazione dell'atto introduttivo del giudizio non ha alcuna
influenza sulla gi� avvenuta rituale costituzione del rapporto processuale,
con l'obbligo per� del giudice in caso di mancata costituzione
della parte convenuta di disporre ex art. 291 cod. proc. civ. la rinnovazione
della notificazione {1).
Qualora nel processo del lavoro il giudice di rinvio non abbia rilevato
la nullit� della notifica, in quanto eseguita nei confronti di un'amministrazione
statale presso l'Avvocatura generale anzich� presso l'Avvocatura
del distretto del giudice adito, e la Corte di cassazione abbia
cassato la sentenza disponendo un nuovo rinvio ad altro giudice, la nullit�
della notifica pu� ancora essere sanata con effetto ex tunc mediante
la riassunzione della causa dinanzi al nuovo giudice, di rinvio,
ritualmente eseguita dall'una o dall'altra parte in lite, con le forme della
notificazione prescritte dall'art. 392, comma 2�, cod. proc. civ. (2).

(1-4) Le sentenze in rassegna tengono a precisare che nel nuovo rito del
lavoro il rapporto processuale si instaura con il deposito dell'atto introduttivo
presso la cancelleria del giudice adito.

Pertanto depositato ritualmente il ricorso in appello (entro 30 giorni dalla
notifica ovvero ehtro l'anno dalla pubblicazione della sentenza impugnata), l'im

PARTI! I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

195

CORTE DI CASSAZIONE, sez. lavoro, 19 gennaio 1988, n. 385 -Pres. Zappulli
-Rel. Amirante -P. G. Tridico {conf.) -Azienda Ferrovie dello
Stato i(avv. Stato Stipo) c. Memoli (avv. Spagnuolo).

Procedimento civile � Sentenza che pronuncia sulla competenza risolvendo
questioni pregiudiziali -Impugnabilit� nelle vie ordinarie e
non con regolamento di competenza.

Lavoro � Mancata notifica dell'appello all'appellato -Mancata comparizione
delle parti all'udienza di discussione � Improcedibilit� del
gravame.

L'impugnazione diretta a rimettere in discussione una questione pregiudiziale
va proposta con ricorso ordinario per cassazione e non con
il regolamento di competenza qualora la sentenza di appello, pronunciando
sulla competenza, abbia deciso, sia pure implicitamente, sulla
ammissibilit� e validit� dell'impugnazione e sulla esistenza e regolarit�
del contraddittorio in appello, requisiti in difetto dei quali non avrebbe
potuto pronunciare neppure sulla sola competenza (3).

Alla prima udienza fissata per la discussione, nell'assenza di entrambe
le parti e mancando la dimostrazione da parte dell'appellante che
il ricorso in appello ed il pedissequo decreto di fissazione dell'udienza
era stato notificato all'appellato, il Tribunale non pu� fissare una nuova
udienza in applicazione dell'art. 348 cod. proc. civ., ma difettando il presupposto
di fatto (irregolarit� della notifica) per fa rricorso all'art. 291 cod.
proc. civ., deve dichiarare l'improcedibilit� dell'appello (4).

(omissis) Con l'unico motivo del ricorso, denunziata la violazione
e falsa applicazione degli artt. 137 e segg.; 144; 392 e 393 C.P.C.; il T. U.
30 ottobre 1933, n. 1611; L. 25 marzo 1959, n. 260 in relazione a:1l'art. 360

n. 3 c.p.c.; ,e deducendo. altres� il vizio di omessa motivazione su un
punto decisivo della contrnversia (art. 360 n. 5 c.p.c.): si duole la ricorrente
della sentenza impugnata/ per avere la Corte di Appello di Salerpugnazione
� arnmdssibile ed ogni ulteriore vicenda potr� dar luogo alla improcedibilit�,
come nel caso della seconda sentenza in rassegna.

Quest'ultima sentenza inoltre, richiamando principi consolidati in giurisprudenza,
ha inteso chiarire che le questioni relative alla regolarit� del contraddittorio
ed alla v'aiidit� della impugnazione sono preliminarii rispetto alla
questione sulla competenza.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

no, giudicando in sede di rinvio, definito il giudizio nella non-costituzione
della amministrazione convenuta-appellata, senza rilevare per� che
l'atto con il quale l'Albanese aveva riassunto il giudizio nei confronti
deH'Azienda Autonoma F. S., era stato notificato presso �l'Avvocatura
dello Stato Roma�, ovverossia presso l'Avvocatura Generale dello Stato
e non (invece) presso la competente Avvocatura distrettuale dello Stato

Deduce al riguardo l'amministrazione ricorrente:

a) eh~ la riassunzione della causa deve farsi (art. 392 cpv. c.p.c.)
con citazione notificata personalmente alla parte a norma degli artt. 137
e segg. c.p.c.; e che, allorquando si tratti di una Amministrazione dello
Stato, devono ritenersi applicabili (art. 144 c.p.c.) le disposizioni delle
leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli Uffici dell'Av�
vocatura dello Stato;

b) che in forza di tali leggi speciali (art. 11 t.u. 30 ottobre 1933,

n. 1611; art. 1 I. 25 marzo 1959, n. 260 e succ.) le citazioni, al pari di o~ni
altro atto giudiziale, devono essere notificate presso l'Ufficio dell'Avvocatura
dello Stato nel cui distretto ha sede l'Autorit� giudiziaria innanzi
alla quale � portata la causa.
Ne consegue, aggiunge l'amministrazione ricorrente, in aderenza del
resto all'orientamento giurisprudenziale di questa stessa Corte, costante
e consolidato in � subiecta materia�, che la notificazione dell'atto di
riassunzione della causa davanti al giudice di rinvio eseguita in violazione
delle disposizioni di cui agli artt. 137 e segg. cip.e. � da considerarsi
� inesistente >>, o comunque affetta da. � nullit� � sanabile solo con
la costituzione della convenuta. E poich�, nel caso di specie, non � stata
disposta la rinnovazione della notifica inficiata da nullit� (art. 291 c.p.c.),
n� si � costituita in giudizio l'ammini!)trazione convenuta appellata, conclude
l'amministrazione ricorrente per l'annullamento della sentenza impugnata,
pronunciata dalla Corte di rinvio in violazione delle disposizioni
che regolano la ritualit� del contraddittorio, e per la conseguente
� estinzione � dell'intero processo.

Le censure sono fondate.

La notificazione della citazione riassuntiva del giudizio dinanzi al
giudice di rinvio, dopo l'annullamento della sentenza impugnata statuito
dall� Corte di Cassazione, avrebbe dovuto essere eseguita, ex artt. 392,
137 e segg. c.p.c. e art. 11 comma primo, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611,
alla Amministrazione interessata presso l'ufficio dell'Avvocatura dello
Stato nel cui distretto ha sede l'autorit� giudiziaria (nel caso concreto:
Corte d'Appello di Salerno) dinanzi alla quale doveva essere instaurato
il giudizio di rinvio.

Al contrario, nel caso in esame, la notificazione � stata eseguita
all'azienda autonoma delle FF. SS. in Roma, presso la sede dell'avvo

PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

catura generale dello Stato, in violazione pertanto delle disposizioni sopra
citate.

Da tale violazione deriva, secondo giurisprudenza costante, la � nullit�
� della notificazione irritualmente eseguita, � nullit�� che, come �
noto, � per� sanabile (dr. C. Costituzionale 27/1967: che ha dichiarato
l'incostituzionalit� del terzo comma dell'art. 11 del r.d. �itato 1611/1933
nella parte in cui escludeva la sanatoria del vizio delle notificazioni eseguite
in violazione delle disposizioni dei primi due commi dello stesso
articolo, per il principio �generale� di cui all'art. 156, terzo comma, c.p.c.)
con effetto ex tunc, dalla costituzione dell'amministrazione convenuta,
o, in mancanza, mediante la rinnovazione (da disporsi ex art. 291 c.p.s.)
della notificazione medesima.

Orbene, poich� il giudizio di rinvio � egualmente proseguito, nonostante
la �nullit�� di tale notificazione, evidentemente non rilevata dalla
Corte di Appello designata, e l'Amministrazione interessata non si �
costituita, e poich� la questione � stata esplicitamente dedotta in questa
sede, mediante il ricorso per Cassazione presentato contro la sentenza
pronunciata dalla C. A. di �rinvio, devesi conseguentemente cassare
la sentenza impugnata, con (ulteriore) rinvio della causa ad altro
giudice {che si designa nella C.A. di Potenza), anche se si � dedotto

(v. ricorso) che il giudizio deve essere comunque dichiarato �estinto�
(ex art. 393 c.p.c.).
Va ricordato, infatti, che il giudizio rientra nella categoria delle
�controversie individuali di lavoro � (artt. 409 e sgg. del c.p.c.) ed �
noto che, nel nuovo rito del lavoro (v. 1. 533/1973), Ia costituzione del
rapporto processuale, tanto in primo quanto in secondo grado {e quindi
anche nel giudizio di rinvio), si realizza processualmente, a tutti gli
effetti, mediante il deposito (avvenuto nel caso di specie in data 16 giugno
1983 e pertanto entro l'anno della pubblicazione della sentenza della
Corte di Cassazione: 10 maggio 1983) nella cancelleria del .giudice di rinvio
adito; di guisa che, la successiva notificazione del ricorso � del tutto
estranea alla fase vera e propria della instaurazione del giudizio, essendo
essa diretta alla produzione di altri effetti, ulteriori e diversi, quale,
tra gli altri, la costituzione rituale del contraddittorio.

Con la conseguenza che Ia mancata o irregolare notificazione dell'atto
introduttivo del giudizio non ha alcuna influenza sulla gi� avvenuta
rituale costituzione del rapporto processuale, mediante deposito
del ricorso, con l'obbligo per� del giudice in caso di mancata costituzione
della parte convenuta di disporre ex art. 291 c.p.c. la rinnovazione
della notificazione.

Non senza rilevare, infine, che la denunziata � nullit� � pu� comunque
ancora essere sanata con effetto retroattivo (�ex tunc �) mediante

198 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

la riassunzione della causa dinanzi al (nuovo) giudice di rinvio, ritualmente
eseguita dall'una o dall'altra parte in lite, con le forme di notificazione
prescritte dall'art. 392, comma 2�, c.p.c. (cfr. Cass. 24 novembre
1984, n. 6093).

(omissis) Con il primo motivo, la ricorrente, denunciando violazione
degli artt. 348, 435, 437 cod. proc. civ., omessa motivazione su un punto
decisivo della controversia, in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 cod. proc. civ.,
dopo aver premesso che il Memoli non aveva notificato il ricorso in
appello ed il pedissequo .decreto di fissazione dell'udienza, critica il Tribunale
per aver fissato una nuova udienza, �nentre l'art. 348 cod. proc.

civ. non � applicabile alle controversie di lavoro, ma soprattutto per
aver omesso di rilevare che, non essendo stato originariamente notificato
il ricorso e non essendo stata poi formalmente indicata la nuova
udienza, l'appello era inammissibile. (omissis)
Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di inammissibilit�
del ricorso, sollevata dal resistente per la ragione, che avendo il

Tribunale di Napoli pronunciato soltanto sulla competenza, unico rimedio
esperibi'le, ai sensi dell'art. 42 cod. proc. civ., sarebbe stato il regolamento
di competenza.

f:
L'eccezione � infondata.

II
r:

Questa Corte, infatti, ha gi� avuto modo di statuire che la sentenza
>:
la quale, pur non pronunciando sul merito della controversia, inteso
come il bene della vita in contestazione, abbia, anche implicitamente,
deciso una questione pregiudiziale rispetto alla determinazione della
competenza, va impugnata con ricorso ordinario ogni qual volta si voglia
rimettere in discussione non direttamente la pronuncia sulia competenf'
za, bens� tale questione pregiudiziale (v. Cass. n. 1572 del 1959; Cass.

n. 881 del 1973; Cass. n. 385 del 1980 e Cass. n. 1386 del 1982). Nel caso
in esame, il Tribunale di Napoli, investito con appello del Meinoli, nel
pronunciare sulla competenza, nella contumacia dell'Azienda, ha deciso,
sia pure implicitamente, sulla ammissibilit� e validit� dell'impugnazione
e sulla esistenza e regolarit� del contraddittorio in appello, requisiti
I

in difetto dei quali non avrebbe potuto pronunciare neppure sulla sola

competenza.
Ne consegue che l'Azienda, volendo dolersi della soluzione data alla

questione pregiudiziale, inerente alla valida instaurazione del giudizio I:
di appello e del contraddittorio, non aveva altro mezzo che proporre,

come ha fatto, ricorso ordinario per cassazione.

f:
-{f:

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

Passando quindi all'esame dei motivi, si rileva che il primo di essi
� fondato nei limiti delle considerazioni che seguono e va accolto per
quanto di ragione.

Si osserva, anzitutto, che nelle controversie soggette al rito del lavoro,
secondo il principio consolidato nella giurisprudenza di questa
Corte, il giudizio d'appello s'instaura con il deposito del ricorso in cancelleria,
mentre tutto ci� che attiene alla fase ulteriore riguarda non
l'ammissibilit�, ma la esistenza e la regolarit� del contraddittorio, i vizi
della cui costituzione, sussistendo determinati presupposti di fatto, possono
essere �sanati o con la costituzione dell'appellato, oppure con la rinnovazione
della notifica ai sensi dell'art. 291 cod. proc. civ. Nella specie,
pertanto, l'appello era ammissibile. (omissis)

La ricorrente ha, invece, ragione di dolersi della mancata dichiarazione
d'improcedibilit� dell'appello.

Il Tribunale di Napoli, infatti, alfa prima udienza fissata per fa
discussione, nell'assenza di entrambe le parti e mancando la dimostrazione
da parte dell'appellante che il ricorso in appello ed il pedissequo
decreto presidenziale di fissazione dell'udienza era stato notificato alla
appellata, non poteva fissare una nuova udienza in applicazione dell'articolo
348 cod. proc. civ. Il Tribunale si discost� dall'insegnamento delle
sezioni unite, le quali, con la sentenza n. 1884 del 26 marzo 1982, cos�
statuirono: �nelle controversie soggette al rito del lavoro non � appllcabile
l'art. 348 cod. proc. civ.: pertanto in caso di mancata comparizione
dell'appellan~e all'udienza di discussione il giudice d'appello non
deve rinviare la causa ad altra udienza -e in caso di mancata comparizione
dell'appellante anche in tale udienza, dichiarare improcedibile il
gravame -ma deve emettere la sua sentenza ai sensi dell'art. 437
cod. proc. civ. �.

Nel caso in esame, il Tribunale, in presenza della situazione processuale
suindicata (mancanza di notifica dell'appello all'appellata), e quindi
in difetto del presupposto di fatto (irregolarit� della notifica) per far
ricorso all'art. 291 cod. proc. civ., avrebbe dovuto dichiarare l'improcedibilit�
dell'appello. Invero, questa Corte, con la sentenza n. 1523 del
10 marzo 1981, ha stabilito che nelle controversie di lavoro, � improcedibile
l'appello, ove l'appellante, in caso di mancata costituzione e comparizione
dell'appellato all'udienza di discussione non fornisca la prova
alla stessa udienza di aver provveduto alla notificazione del ricorso e
del decreto (v. nello stesso senso, Cass. 14 aprile 1986 n. 2637).

Agli enunciati principi stabiliti con le sentenze citate il Collegio ritiene
di uniformarsi, in mancanza di ragioni che possano indurre a discostarsene.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

200

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. lavoro, 26 gennaio 1989, n. 466 -Pres. Pontrandolfi
-Rel. Genghini -P. M. Leo Nobile {avv. Garaffa) -c. Assessorato
per la Sanit� della Regione Siciliana (A~. Stato Fiengo).

Sanit� -Controversie con disciolti enti mutualistici � Legittimazione
passiva.

Sanit� -Disciolti enti mutualistici � Rapporti obbligatori pregressi �
Medici convenzionati � Trattenute � Compensi per sciopero di categoria
� Ripetizione.

(L. 23 dicembre 1978 n. 883, artt. 10, 51, 61, 65, 66; L. 29 giugno 1977 n. 349 artt. 1-3;
L. reg. sic. 18 aprile 1989 n. 69).
� La legittimazione passiva in ordine alle controversie instaurate dai
sanitari convenzionati con gli enti mutualistici soppressi per il pagamento
dei crediti professionali � appartenuta, fino al 30 giugno 1981, non gi�
alle regioni o alle unit� sanitarie locali, ma agli stessi enti predetti, le�
galmente rappresentati dai Commissari liquidatori, cui � succeduto con
l'assunzione della legittimazione processuale in ordine alle obbligazioni
anteriori a tale data -l'Ufficio liquidazioni del Ministero del
Tesoro� (1).

� Sulla domanda del medico convenzionato di ripetizione di somme

trattenute per sciopero di categoria l'Assessorato Sanit� � privo di legit

timazione, ancorch� si debba negare altres� quella della U.S.L., versandosi

in ipotesi di compensi sanitari indebitamente trattenuti che rientrano

nelle competenze del commissario liquidatore � (2).

Con il primo mezzo il ricorrente si duole per essere stato ritenuto
il difetto di legittimazione in violazione degli artt. 61 e 66 della legge 23

(1) Sulla prima massima in senso conforme cfr. Cass. Sez. Un. 8 giugno 1987
n. 5012 in questa Rassegna 1987, I, 322.
Con riferimento alle attivit� e passivit� dei soppressi enti �ospedalieri. della
Regione Lazio, relativamente alle quali la legittimazione � riconosciuta al Comune
territorialmente competente, ma in quanto affidatario di quella � gestione
stralcio " che la Legge reg. 28 gennaio 1980, n. 10 all'art. 3 considera alternativa
rispetto alle equipollenti � gestioni di liquidazione del Ministero del Tesoro ,.
cfr. Cass. 8 gennaio 1987 n. 19 Foro lt. 1987, I, 373.

(2) Non risultano precedenti in termini.
La Cass. 466/1989 perviene alla conclusione della legittimazione passiva dei
Commissari liquidatori rilevando che sebbene il 1� comma dell'art. 1 dl. 1� lu�
glio 1980, n. 285, affermi che I'" esercizio delle funzioni di assistenza sanitaria
svolte dai Commissari liquidatori (tra le quali rientra quella di liquidazione
dei ben!� estranei all'assistenza sanitaria) cessa alla data di entrata in vigore
del decreto stesso, il successivo comma prevede espressamente il proseguimento
mediante l'emanazione di atti amministrativi � ove l'effettivo funzionamento delle
unit� sanitarie non sia possibile�.

GABRIELE MONETA

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

dicembre 1978 n. 883, nonch� degli artt. 38 e 39 legge reg. sic. 12 agosto
1980 dell'art. 78 legge reg. sic. 18 aprile 1981 n. 69, della legge reg. sic.
6 gennaio 1981 n. 6 e dell'art. 4 d.P.R. 28 luglio 1982 n. 84 :(art. 360 nn. 3
e 5 cod. proc. civ.).

Il Tribunale ha ritenuto trattarsi di una successione a titolo particolare
delle U.S.L. agli enti locali nella gestione del servizio sanitario
nazionale e nei rapporti giuridici pregressi, senza tener conto che si �
trattato di un trasferimento graduale che in Sicilia si � realizzato tramite
il Commssicirio unico per la Sanit�, mentre il fatto che le U.S.L.
siano centro di imputazione di attivit� giuridica esclude che le stesse
possano essere chiamate a rispondere di atti e rapporti che non hanno
posto in essere.

Con il secondo mezzo si censura la sentenza per violazione degli
artt. 100, 101, 110 e 111 cod. proc. civ. (art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ.)
per non aver considerato che l'organo esistente al momento in cui era
stata instaurata la controversia era il Commissario Unico e conseguentemente
l'Assessorato per la Sanit� al quale i rapporti vanno imputati
per il rapporto organico.

I due mezzi del ricorso, che per la loro evidente connessione possono
congiuntamente esaminarsi, sono infondati.

Come pi� volte affermato da questo Supremo Collegio, e, da ultimo,
ripetutamente anche dalle S.U. della Corte, alla stregua della disciplina
transitoria dettata in particolare dall'art. 77, primo e terzo comma, della
legge 23 dicembre 1978 n. 833 (sull'istituzione del servizio sanitario nazionale),
la legittimazione passiva in ordine alle controversie instaurate
dai sanitari convenzionati con gli enti mutualistici soppressi per il pagamento
dei crediti professionali � appartenuta, fino al 30 giugno 1981,
non gi� alle regioni o alle unit� sanitarie locali (non ancora costituite)
ma agli stessi enti predetti, legalmente rappresentati dai commissari
liquidatori, cui � succeduto -con l'assunzione della legittimazione processuale
in ordine alle obbligazioni anteriori a tale data -l'ufficio liquidazioni
del Ministero del Tesoro (sent. 2855, 4614, 5292, 6057, 6354, 6819,
7090 del 1986 e 2937 del 1987; inoltre le S.U .. n. 5012, 5521, 5522 e 6093
del 1987).

Come � noto, l'art. 12 bis d.l. 8 luglio 1974 n. 264, convertito con

1. 17 agosto 1974 n. 386 nel prevedere la sostituzione con commissari
straordinari dei consigli di amministrazione di vari enti, stabiliva eh~
entro due anni dalla nomina dei commissari straordinari gli enti si estinguessero
e le loro funzioni e strutture fossero ripartite fra Stato, regioni
e altri enti territoriali per I'attuazione del servizio sanitario nazionale.
Successivamente la 1. 29 giugno 1977 n. 349, dopo aver previsto a�l'art.
1 la trasformazione dei commissari straordinari in commissari liquidatori,
con l'art. 3 ne fiss� anche le attribuzioni consistenti tra l'altro

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nell'adottare i provvedimenti compatibili con la legge gi� riservati dalla
competenza dei disciolti organi ordinari di amministrazione e nel compiere
qualsiasi atto di gestione, al fine di garantire l'assolvimento degli
obblighi istituzionali gi� propri dei rispettivi enti preposti all'assistenza
sanitaria, attraverso la riscossione dei contributi assicurativi e delle altre
entrate, l'erogazione delle spese, comprese quelle riferite �lle funzioni
trasferite, l'amministrazione del personale, la rappresentanza anche in
giudizio e quant'altro necessario, in base alle direttive del comitato centrale
di cui al successivo art. 4. Con quest'ultima disposizione fu istituito
il detto comitato per la liquidazione degli enti e gestioni autonome preposte
all'erogazione dell'assistenza sanitaria. Inoltre, il successivo art. 6,
1� comma stabil� che le regioni, per l'attuazione delle funzioni in materia
di assistenza sanitaria e ospedaliera trasferite, si sarebbero avvalse
di personale degli enti posti in liquidazione.

Le norme suindicate vanno interpretate, ad avviso del collegio, nel
senso che gli enti, pur posti 'in liquidazione, continuavano ad esistere con
piena personalit� giuridica al fine di garantire fino all'attuazione della
riforma sanitaria l'assistenza agli aventi diritto.

Alle regioni furono attribuiti, in questa fase, i ,compiti� di indirizzo
e controllo delle attivit� �svolte dai commissari liquidatori (v. art. 5 1. n. 349/
77). Infatti, oltre al principio generale secondo il quale la messa in liquidazione
non determina l'estinzione dell'ente, inducono a tale convincimento
il rilievo che il citato art. 3 espressamente attribuisce ai commissari
liquidatori compiti di rappresentanza anche giudiziale, rappresentanza
che postula necessariamente l'esistenza di un rappresentante,
e l'osservazione che J'art. 61 1. 23 dicembre 1978 n. 833, della quale si tra~ter�
pi� diffusamente in seguito, impone alle regioni di adottare provvedimenti
tra l'altro destinati ad attuare il graduale trasferimento ai
comuni delle funzioni, dei beni e delle attrezzature � di cui sono attualmente
titolari gli enti i cui compiti e funzioni vengono a cessare�.

Ora, a prescindere, dall'espressa indicazione della gradl,lalit� dei trasferimenti,
ci� che conta � che il legislatore considera testualmente gli
enti ancora titolari non solo dei beni e delle strutture ma anche delle
funzioni. L'affermazione di cui all'art. 1 1. n. 349/77, secondo la quale a
far tempo dal 1� luglio 1977 le, funzioni amministrative concernenti l'assistenza
sanitaria sono trasferite� di cui al successivo gi� citato art. 3,
vanno pertanto, considerati come affermazioni di principio dirette a
informare tutta la fase transitoria dell'antico sistema mutualistico al
nuovo servizio sanitario, e non come disposizioni aventi immediata efficacia
estintiva degli enti in questione.

La 1. 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale,
non soltanto ha dettato la disciplina sistematica relativa all'assistenza
sanitaria, ma ha ulteriormente disciplinato la fase di passaggio

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

dall'un sistema all'altro e ha stabilito norme per la liquidazione. Infatti

oltre al gi� citato art. 61 l'art. 65 stabilisce che in applicazione del piano

di riparto di cui all'art. 4 1. 349/77, i beni e le attrezzature destinate pre

valentemente ai servizi sanitari, appartenenti agli enti soppressi, sono

trasferiti al patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle USL.

I rimanenti beni, ivi comprese le sedi in Roma delle direzioni gene

rali degli enti soppressi, sono realizzati dalla gestione di liquidazione

ai sensi dell'art. 77. Ma anche qui, per quanto riguarda in particolare i

beni destinati all'assistenza sanitaria, all'affermazione del 1� comma (i

beni sono trasferiti), che farebbe pensare ad un immediato trasferimento,

segue la disposizione del 3� comma il quale stabilisce che � alle operazio

ni di trasferimento di cui al 1� comma provvedono i commissari liqui

datori di cui alla citata L. 29 giugno 1977 n. 349, che provvedono altres�

al trasferimento di tutti i rapporti giuridici relativi alle attivit� di assi

stenza sanitaria attribuite alle U.S.L. �.

Un
altro rilievo � opportuno e concerne la netta distinzione che la

citata 1. n. 833/78 opera tra i beni e i rapporti relativi all'assistenza sani

taria e i rimanenti, e la conseguente distinzione nei compiti dei commis

sari liquidatori tra attivit� inerenti alla vera e propria liquidazione, aven

te ad oggetto beni e rapporti estranei all'assistenza sanitaria, e beni e

rapporti a questa inerenti, in ordine ai quali sembra giusto parlare non

di liquidazione, bens� di gestione transitoria.

Distinzione che acquista riliev� nella legge anche per quanto riguar

da
i limiti temporali dei poteri dei commissari liquidatod. Infatti, men

tre
l'art. 60 proroga i poteri e i compiti affidati ai commissari liquida

tori dagli artt. 3 e 7 1. 29 giugno 1977, n. 349, fino ai provvedimenti regio

nali di costituzione delle USL, da adottare entro il 31 dicembre 1979,

U successivo art. 77 (recante la rubrica: liqu1dazione degli enti soppres

si e ripiano delle loro passivit�) stabilisce con il 1� comma che � fermo

restando quanto disposto dall'art. 60, 2� comma, alla liquidazione degli.

enti, casse, servizi e gestioni autonome di cui all'art. 12-bis d.l. 8 luglio

1974, n. 264, come modificato dalla legge di conversione 17 agosto 1974,

n. 386, si provvede entro .diciotto mesi dall'entrata in vigore della presente
legge... � e con il 3� comma � che le gestioni di liquidazione elle
non risultano chiuse nel termine �di cui al 1� comma sono assunte dalb
speciale ufficio liquidazioni presso il ministero del tesoro di cui alla
I.
4 dicembre 1954, n. 1404 �
Sulla base delle norme richiamate, la duplicit� di funzioni attribuile
ai commissari liquidatori in relazione alla duplicit� di destino delle atti.
vit� e dei rapporti dell'ente, a seconda che ineriscono o meno al munus
dell'assistenza sanitaria, sembra chiarirsi. Da un lato, per quanto riguarda
l'assistenza sanitaria, gli enti, in attesa dell'effettiva costituzione
delle U.S.L., continuano a svolgere le loro funzioni, e i nuovi compili

204

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

delle regioni si atteggiano come compiti di indirizzo e controllo, dell'altro
i commissari liquidatori provvedono alla liquidazione dei beni estranei
all'assistenza sanitaria secondo le direttive del comitato centrale
costituito con il citato art. 4, 1. n. 349/77. Siffatti duplici compiti degli
enti sarebbero dovuti cessare nei termini rispettivamente indicati dagli
art. 60 e 77. Senonch�, le difficolt� di attuazione di una riforma di cos�
grande portata costrinsero il legislatore a prorogare i termini originariamente
previsti e a unificarli. Infatti, con il d.l. 1� luglio 1980 n. 285,
�onvertito con la 1. 8 agosto 1980, n. 441, fu fissata la data del 31 dicem�
bre 1980 come termine ultimo sia per l'esercizio delle funzioni di assistenza
sanitaria svolte dai commissari liquidatori sia per la liquidazione
dei beni estranei all'assistenza. Infatti, se � vero che ancora una volta
il 1� comma dell'art. 1 del citato decreto n. 285 afferma in modo perentorio
che l'� esercizio delle funzioni di assistenza sanitaria svolte dai
commissari liquidatori di cui alla 1. 29 giugno 1977, n. 349, cessa alla
data di entrata in vigore del decreto stesso � il successivo comma espressamente
prevede il proseguimento mediante l'emanazione di atti amministrativi,
�ove l'effettivo funzionamento delle unit� sanitarie non sia
possibile �.

Consegue a quanto esposto che effettivamente l'Assessorato Sanit�
era privo di legittimazione, ancorch� si debba negare altres� quello della
U.S.L., versandosi in ipotesi di compensi sanitari indebitamente trattenuti
in occasione di uno sciopero che rientrano nelle competenze del
commissario liquidatore, nel senso che si � accennato ed in cui va corretta
la motivazione.

Consegue a quanto esposto il rigetto del ricorso.

CORTE DI CASSAZIONE -Sez. lavoro, 3 febbraio 1989, n. 685 -Pres.
Menichino -Rel. Rabagnani -P. M. De Tommaso -Min. Grazia e Giustizia
(avv. Stato Fiumara) c. Mestriner {avv. Paoletti).

Pena � Esecuzione della pena � Lavoro del semilibero � Retribuzione Versamento
alla direzione dell'istituto -Legittimit�.

(L. 26 luglio 1975 n. 354 artt. 20-25; d.P.R. 29 aprile 1976 n. 431 artt. 46-48-51; L. 18 ottobre
1986 n. 663).

Al datore di lavoro dei condannati ed internati in regime di semilibert�
incombe l'obbligo del versamento della retribuzione alla direzione
dell'istituto (1).

(1). Non constano precedenti in termini. Su1la differenza fra i due 'istituti del
lavoro all'esterno e della semilibert� cfr. Corte Cost. 15 febbraio 1984 n. 29 in
Giur. Cast. 1984, I, 100. In dottrina GENNARO-BONOMO BREDA Ordinamento peni

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 205

(omissis) L'amministrazione ricorrente, deducendo violazione e falsa
applicazione degli artt. 2, 20, 21, 22, 23, 24, 25 e 48 della legge 26 luglio
1975 n. 354, 51 del d.P.R. 29 aprile 1976 n. 431 e 5 della legge 20 marzo
1865 n. 2248 all. E, premesso che il lavoro in semilibert� fuori dell'isti
tuto penitenziario alle dipendenze di terzi sarebbe disciplinato dagli articoli
48, l� comma, della legge e 51 e 48, ultimo comma, del regolamento,
e non dall'art. 21, 2� comma, della legge, assume che l'obbligo del datore
di lavoro di versare la retribuzione alla direzione dell'istituto penitenziario,
stabilito per gli ammessi al lavoro all'esterno dall'art. 46, 7� comma,
del regolamento, avrebbe lo scopo di garantire al detenuto o internato
il pagamento di quanto dovutogli e di non consentirgli il materiale
possesso di denaro in misura eccedente le necessit� relative alla
temporanea assenza dall'Istituto, nonch� di far s� che la direzione dell'istituto
possa provvedere in ordine agli assegni familiari, alle dovute
ritenute per rimborsi e risarcimenti, e possa disporre delle somme
depositate senza dover eventualmente ricorrere a pignoramento o a sequestro.

Pertanto, l'art. 46, 7� comma, del regolamento di esecuzione sarebbe
applicativo delle norme contenute negli artt. 25 (per il quale il corrispettivo
del lavoro entrerebbe a far parte del peculio del detenuto o
internato), 2 e 23 della legge, ed altrettanto dovrebbe dirsi per la disposizione
che pone a carico dei datori di lavoro dei condannati ed internati
in semilibert� analogo ��obbligo di versamento della retribuzione
alla direzione dell'istituto, (art. 51, 1� comma, del regolamento), tenuto
conto che i regolamenti di esecuzione mirano a consentire la pratica
attuazione della legge mediante norme secondarie non soltanto chiarificatrici
e di dettaglio, ma, ove necessario, anche integrative delle norme
prindpali, purch� non in contrasto con queste.

Il ricorso � fondato.
Il lavoro, che nella concezione giuridica cui era improntato il pre�
vigente regolamento carcerario del 1931 risultava essere un fattore di

tenziario e misure alternative alla detenzione, 1978, 208 n.,� F. GIORDANO In margine
ad un convegno sulla riforma delle pene (con riferimento al lavoro carcerario)
in Riv. giur. lav. 1974, I, 327; F. RUSTIA Il lavoro dei detenuti in Giur.
merito 1973, IV, 73 -La sentenza in rassegna, pregevole nella individuazione
dei caratteri. peculiari dell'istituto della semilibert�, sottolinea come la � ratio �
della risocializzazione del condannato o internato (ricavata soprattutto dall'art.
92 D.P.R. 431/76) non � inficiata dalla indisponibilit� della retribuzione,
atteso che essa � fondata non sulla libera amministrazione del reddito da
lavoro, bens� sul fatto stesso dello svolgimento di una attivit� lavorativa
all'esterno, senza scorta e adeguata a detta �ratio�.

La sentenza viene positivamente commentata da V. MARINO �Lavoro in
regime di semilibert� e retribuzione � in Giust. Civ. 1989, I, 1095.

G. MONETA
rar1&1~11i1r1J111111111J111r11ti11111111111Ji11111111r11111111r�1111111

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

206

ulteriore afflizione, cui dovevano sottostare quanti erano stati privati
della libert�, � diventato, a seguito delle innovazioni introdotte dal nuovo
ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975,. n. 354, contenente norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative

e limitative della libert�; d.P.R. 29 aprile 1976, n. 431, di approvazione
del regolamento di esecuzione della legge cit.; legge 10 ottobre 1986,

n. 663, contenente modifiche alla medesima legge) che hanno notevolmente
contribuito a conferire dignit� e valore educativo alle prestazioni
lavorative dei condannati ed internati (artt. l, 13 e 20 della legge n. 354
del 1975), un elemento cardine del, trattamento rieducativo (art. 15
legge cit.), non eguale ma assimilabile al lavoro libero, sia esso svolto
nei confronti dell'amministrazione all'interno o all'esterno dell'istituto penitenziario,
sia esso svolto all'esterno alle dipendenze di altri datori di
lavoro.
La centralit� del lavoro nel trattamento rieducativo, quale si evince
dalle norme di cui agli articoli citati contenuti nel titolo primo del trattamento
penitenziario -comprendenti i principi direttivi di esso (capo
primo), le condizioni generali (capo secondo), le modalit� {capo ter.lo)
concernenti, tra l'altro, l'organizzazione del lavoro all'interno o all'esterno
(art. 21), e le misure alternative alla detenzione (capo sesto), tra le
quali il regime di semilibert� (art. 48) -, non impedisce di rilevare sul
piano normativo il divario fra i due istituti del lavoro all'esterno e
della semilibert� ampiamente illustrato dalla dottrina e dalla giurisprudenza
anche costituzionale {v. Corte Cost. 15 febbraio 1984, n. 29 e 7 luglio
n. 107) e rivelato essenzialmente dal fatto che il lavoro all'esterno
viene prestato sotto scorta degli agenti di custodia e non implica necessariamente
uno specifico progra,mma di trattamento rieducativo con relative
�prescrizioni�, come invece previsto per la semilibert� (art. 92 reg.).

Tale centralit� peraltro costituisce un elemento unificante e qualificante
sia del lavoro all'esterno sia di quello del semilibero, in quanto
l'art. 15, primo e 2� comma, della legge n. 354 del 1975 concerne indi

/ stintamente tutti i condannati, e induce a ravvisare un coordinato parallelismo
tra le norme di legge relative ai due istituti in questione
e le rispettive norme regolamentari.
Invero, in particolare, come la disposizione che impone per il lavoro
all'esterno l'obbligo del datore di lavoro di versare alla direzione dell'istituto
la retribuzione dovuta (art. 46, 7� comma, reg.) � applicativa
delle norme contenute negli artt. 2, 23, 24 e 25 della legge n. 354 del
1975 -relative ai dovuti prelievi dalla retribuzione ed alla disponibilit�
della parte pignorabile o sequestrabile di essa, -cos� devesi ritenere,
in relazione all'art. 48 legge cit., per la disposizione che pone a carico
del datore di lavoro dei condannati ed internati in regime di semilibert�

----.�� 1

. I!
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PARm I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

l'analogo obbligo di versamento della retribuzione alla direzione dell'isti

tuto {art. 51 reg.).

E la legittimit� di questa seconda disposizione emerge dal rilievo
che essa, se non � secundum �, certamente non � neppure � contra legem �
e correttamente pu� essere qualificata � praeter legem �.

Al riguardo � appena il caso di ricordare che il regolamento di esecuzione
di una legge pu� essere considerato quale atto amministrativo
illegittimo, e quindi pu� essere disapplicato dal giudice ordinario, quando
contenga norme che superino la necessit� di dare attuazione alla
legge o addirittura le siano contrarie, ma non quando contenga norme
che coml?letino o integrino la legge (Cass. Civ. 12 maggio 1975, n. 1836;
24 luglio 1971, n. 2479).

Orbene, l'obbligo sancito dall'art. 51 del regolamento in esame non
� sospettabile, in particolare, di essere contrario alla � ratio � dell'istituto
della semilibert� per i seguenti rilievi: a) la stessa stipulazione del
contratto di lavoro non � rimessa alla esclusiva autonomia del detenuto,
atteso che tra i limiti posti dalla legge al potere discrezionale del giudice
di ammettere il condannato o l'internato al regime di semilibert�
vi � l'obbligo di accertare, tra l'altro, con adeguata motivazione, il tipo
di attivit� lavorativa cui il condanni;ito intende dedicarsi nel luogo in
cui deve espiare la pena residua, essendo quella finalizzata a rendere
effettiva la auspicata sua risocializzazione (Cass. pen. 22 giugno 1985,

n. 1766 -e.e. 5 giugno 1985; 23 maggio 1985, n. 1248 -e.e. 29 aprile 1985);
b) tra istituto della semilibert� e rapporto di lavoro interagiscono vicende
proprie dell'uno e dell'altro, tanto che la revoca della semilibert�
determina ovviamente l'estinzione del rapporto, cosi come la cessazione
dell'attivit� del datore di lavoro o il licenziamento comporta
necessariamente la revoca della semilibert� {Cass. pen. 20 ottobre 1983,
n. 1976 -e.e. 27 settembre 1983; 7 agosto 1982 n. 1450 -e.e. 28 giugno
1982); e) il condannato o internato in semilibert� deve necessariamente
risentire dello stato di detenzione in cui pur sempre si trova, e la cui
misura alternativa costituita dalla semilibert� ha precisi limiti temporali
nell'arco di ciascuna giornata, e, pertanto, per il principio di parit�
cui deve ispirarsi il trattamento penitenziario (art. 3 legge n. 354 del
1975), non pu� essere esonerato dall'obbligo di non disporre di moneta
nell'istituto, secondo le limitazioni stabilite dal regolamento in or�dine
all'ammontare dei beni provenienti dall'esterno.
D'altra parte, la � ratio � della risocializzazione del condannato o
internato non � inficiata dalla indisponibilit� della retribuzione, posto
che essa � fondata non sulla libera amministrazione del reddito da lavoro,
stante il divieto di possesso di moneta all'interno dell'istituto,
bens� sul fatto stesso dello svolgimento di una attivit� lavorativa all'e:sterno,
senza scorta e adeguata a detta � ratio �.

208 RASSEGNA DEIJ.'AVVOCATURA DELLO STATO

N� le innovazioni apportate all'istituto dalla legge n. 663 del 1986
hanno inciso sulla funzione di esso, essendo soltanto modificative, in
favore del ,condannato o internato, delle condizioni oggettive di ammissibilit�
al regime della semilibert�.

N�, infine, potrebbe ravvisarsi l'illegittimit� dell'art. 51 reg. sotto
il profilo del vizio dell'eccesso di potere per disparit� di trattamento
tra condannato o internato ammesso al lavoro subordinato e condannato
o internato ammesso al lavoro autonomo, concernendo tale articolo
soltanto il primo, talmente diverse essendo le rispettive condizioni
di svolgimento ed evidente l'impossibilit� di vincolare alla fonte il corrispettivo
del lavoro autonomo.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 febbraio 1989, n. 955 -Pres. Zucconi
Galli Fonseca -Rel. Anglani -P. M. Virgilio. Mazzetti (avv. Di
Marco, Piccialuti) c. Cassa pensioni dipendenti Enti locali (avv. Stato
Stipo) e Azienda Municipalizzata servizi nettezza Urbana di Firenze
(avv. Lania, Golati).

Procedimento civile -Sentenza non definitiva -Riserva d'impugnazione �
Ammissibilit� � Impugnazione immediata successiva � Inammissibilit�.
(Cod. proc. civ. artt. 41, 279, 340, 420).

Anche in tema di sentenza non definitiva pronunziata dal giudice>
del lavoro � ammissibile la riserva di impugnazione ex art. 340 c.p.c.;
l'impugnazione immediata proposta successivamente alla riserva � inammissibile
(1).

(omissis) Il ricorrente, denunziando con il primo motivo la viola�
zione degli artt. 340 e 420 c.p.c., deduce che il Tribunale ha ritenuto ammissibile
l'appello proposto dalla Cassa in base all'erronea opinione
che, a seguito delle modifiche innovative apportate dalla legge 533 del
1973 all'art. 420, le disposizioni dell'art. 340 sulle impugnazioni diffentt:

(1) Nello stesso senso della sentenza, circa l'ammissibilit� della riserva
d'impugnazione contro sentenze non def�initive nel processo del lavoro cfr.
I[!=

Cass. 11 gennaio 1986 n. 118 Foro It. Rep. 1986 voce Appello civile n. 14. "::

Oirca l'ammissibilit� di sentenza non definitiva anche nel rito del lavoro:

Cass. 5 giugno 1987 n. 4937 Foro lt. 1988, I, 874.

Sull'ammissibilit� della impugnazione immediata, dopo che ci si sia avval1ll
si della riserva: Cass. 4 giugno 1984 n. 3325 Foro It. 1987, I, 145 con nota di
CEA " Pluralit� di domande e sentenze non definitive "�

?:'

PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

non siano pm applicabili alle sentenze non definitive pronunziate dal
giudice del lavoro, suscettibili soltanto d'impugnazione immediata.

Il motivo � fondato.

La sentenza impugnata muove dalla premessa che il 4� comma dell'art.
420, nell'elencare le ipotesi in cui il giudice deve pronunziare sentenza,
pone sullo stesso piano (seppure in alternativa) quella in cui la
causa � matura per la decisione e quelle in cui sorgono questioni attinenti
alla giurisdizione, alla competenza ed altre pregiudiziali la cui
decisione pu� definire il giudizio (in particolare le questioni riguardanti
la capacit� processuale delle parti, l� loro rappresentanza, la litispendenza,
continenza e connessione, la validit� degli atti introduttivi); 2� la
ratio di tali disposizioni, ispirate all'esigenza della concentrazi~ne e della
rapidit� di svolgimento del processo del lavoro, � ravvisabile nella necessit�
t:he � la regolarit� del processo sia subito accertata, onde evitare
che inutilmente ci s'inoltri nella trattazione del merito�, necessit� che
� impone -e non semplicemente permetta -al giudice del lavoro di
decidere con sentenza immediata (sempre che non possa adottare, senza
istruzione, la decisione definitiva di merito) tutte le suindicate questioni
pregiudiziali, aprendo cos� la via alle impugnazioni immediate �.

Alla stregua di siffatte premesse, dalla considerazione che la suindicata
esigenza sarebbe frustrata dal differimento della impugnazione
ed, infine, dal rilievo che, contestualmente all'entrata in vigore della
legge 533 del 1973 � non si � provveduto a modificare l'art. 340, inserendosi
un richiamo espresso anche all'art. 420, 4� comma, oltre che agli
artt 278 e 279 2� comma n. 4 �, la sentenza � pervenuta alla conclusione
che le sentenze non definitive pronunciate ritualmente dal giudice
del lavoro debbono essere subito impugnate ai sensi dell'art. 41 o dell'art.
42 o degli art. 339 e 433 �.

Tale conclusione muove da una inesatta comprensione dell'ambito
di applicazione dell'art. 340 e del rapporto tra l'art. 279 e 420.
L'art. 340 che, nel testo modificato dell'art. 35 legge 14 luglio 1950,

n. 581, ha attribuito con H primo comma alla parte soccombente .la
facolt� di scelta tra l'appello immediato e quello differito avverso la sentenza
non definitiva, regolando il tempo, il modo e i limiti dell'esercizio
di tale facolt�, non enuncia esplicitamente la nozione di sentenza non
definitiva (espressione usata soltanto nella rubrica dell'articolo, intitolata
�Riserva facoltativa d'appello contro sentenze non definitive�) ma
ne indica implicitamente gli estremi, sia attraverso il rinvio formulato
nel primo comma con l'~spressione �contro le sentenze previste 'dall'articolo
278 e dal n. 4 del 2� �comma dell'art. 279 � sia attraverso la contrapposizione
alla � sentenza che definisce il giudizio � indicata nel secondo
comma.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

210

In sostanza deve affermarsi che le disposizioni dell'art. 340 sono applicabili
per qualsiasi sentenza che, alla stregua dei due suindicati elementi
debba essere qualificata � non definitiva��.

Or dal 2� comma dell'art. 279 -norma di carattere generale, avente,
nel suo complesso, la finalit� di fissare i poteri decisori e istruttori
dell'organo giudicante (s1a del collegio che del giudice monocratico nella
fase decisoria del procedimento) precisando in quali casi deve pronunziare
sentenza e in quali ordinanza -si evince che, ove sorga questione
(prospettata �alle parti o rilevabile d'ufficio) di giurisdizione o di competenza
(n. 1 del comma) e cio� sulla esistenza della potestas iudicandi
del giudice adito in relazione al rapporto dedotto in giudizio, deve considerarsi
definitiva -in quanto, accertando l'inesistenza di tale potest�
impedisca l'esame del merito e definisce perci� il giudizio -la sentenza
che dichiara il difetto assoluto di giurisdizione o il difetto della
giurisdizione ordinaria ovvero l'incompetenza del giudice adito. Per converso
deve qualificarsi non definitiva la sentenza che, poich� risolve la
questione affermando la giurisdizione o la competenza, consente la prosecuzione
del giudizio per l'esame del merito.

Alle medesime conclusioni deve pervenirsi per le sentenze pronunziate.
nel processo di lavoro. Invero l'art. 420 (contrariamente a quanto
ritenuto dal Tribunale) non pu� essere considerata una norma innovativa
(tanto meno in relazione ai principi sopra esposti in tema di sentenze)
ma ha la precipua funzione di adattare al giudizio del lavoro
-nel quale i poteri istruttori e decisori e istruttori, sono concentrati
nel medesimo organo e vengono esercitati in un'unica fase --alcune
norme del giudizio ordinario di cognizione {fra le altre, gli artt. 116, 117,
177, 189, 181 e 279) concernenti i poteri del giudice e della parte, norme
strutturate in relazione alla esistenza di due organi (giudice istruttore
e collegio) e di due fasi nei procedimenti dinanzi a giudice collegiale ed
allo svolgimento in due fasi anche dinanzi al giudice monocratico (che
in esse svolge rispettivamente funzioni istruttorie e decisorie).

Per quanto riguarda in particolare il 4� comma il quale dispone che
� se la conciliazione non riesce e il giudice ritiene la causa matura per
la decisione, o se sorgono questioni attinenti alla giurisdizione o alla
competenza o ad altre pregiudiziali la cui decisione pu� definire il giudizio,
il giudice invita le parti alla discussione e pronunzia sentenza
anche non definitiva dando lettura... � appare evidente che detto comma
(anche a prescindere dalla espressa previsione di pronunzia di sentenza
non definitiva e dalla implicita contrapposizione di tale ipotesi o quelle
in cui le questioni indicate nella prima parte sono state decise nel senso
d'impedire la prosecuzione del giudizio) � stato inserito non gi� per
derogare al 2� comma dell'art. 279 bens� (in relazione alla ricordata
finalit� di inserire nella struttura del processo del lavoro di disposi

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

zioni del procedimento ordinario) per attribuire al giudice del lavoro,
quale organo decidente, il potere di delibaziol'\e della necessit� od opportunit�
di far decidere dal collegio talune questioni, potere attribuito
al giudice istruttore dall'art. 187 c.p;c.

I primi tre commi di tale norma (in gran parte sostanzialmente
riprodotti nel 4� comma dell'art. 420) dispongono infatti che il giudice
istruttore rimette le parti al collegio quando ritiene che la causa sia
matura per la decisione senza bisogno di assunzione di mezzi di prova

o pu� rimetterle quando ritiene che sia opportuno far decidere immediatamente
questioni attinenti alla giurisdizione, alla competenza o ad
altre pregiudiziali o preliminari di merito.
Affermato quindi che l'art. 340 deve essere applicato anche in tema
di sentenza non definitiva pronunziata dal giudice del lavoro, e tale va
considerata la sentenza affermativa della giurisdizione, si osserva che la
sentenza del pretore del 16 marzo 1979, avverso la quale la Cassa Pensioni
dopo aver formulato riserva di appello differito, propose appello
immediato, contiene due distinte pronunzie: l'una espressamente formulata
nel dispositivo, con la quale si dichiara il difetto di giurisdizione
�in ordine a tutte le domanda proposte contro l'ASNU � ha natura
definitiva (e di essa si tratter� in proseguo) l'altra, chiaramente enucleabile
nella motivazione ed implicitamente menzionata nel dispositivo mediante
l'anteposizione dell'avverbio �limitatamente � alla pronunzia definitiva,
con la quale si dichiara che la controversia nei confronti della
Cassa appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Orbene tale seconda pronunzia (coevamente alla quale fu emessa
ordinanza di rinvio ad altra udienza per il tentativo di conciliazione e
per l'eventuale espletamento di mezzi istruttori) �, in quanto affermativa
della giurisdizione, una sentenza non definitiva. Il Tribunale avrebbe
dovuto per�i�, in applicazione dell'art. 340, dichiarare inammissibile
l'appello proposto dalla Cassa dopo la riserva di differimento.

Accolto il primo motivo e dichiarato assorbito il secondo, proposto
in subordine, con il quale si censura l'apprezzamento di difetto di giurisdizione
del giudice ordinario, la sentenza del tribunale va cassata senza
rinvio in quanto il processo non poteva essere proseguito in appello.

Con il secondo motivo {dichiarato assorbito per la parte riguardante
la Cassa) il ricorrente, denunziando violazione degli artt. 409, 442 e
444 c.p.c. e, premesso che � il Tribunale confermando sul punto la sentenza
del Pretore, ha qualificato come rapporto di pubblico impiego
quello intercorso con l'ASNU, che ha invece natura privata�, deduce
che erroneamente � stato dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario, atteso che la domanda da esso Mazzetti proposta, qualificabile
come � domanda di maggior pensione rientrava tra le controversie
in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie comprese nella

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

212

consulenza del Pretore quale giudice del lavoro � ed era volta in ogni
caso �ad ottenere il risarcimento del danno derivato dall'omesso versamento
dei contributi da parte del datore di lavoro �.

Il ricorso, infondato sotto un duplice profilo va rigettato.

� certo anzitutto che il Tribunale, non ha emesso alcuna pronunzia
nei confronti del Mazzetti, ma si � limitato a dare atto in narrativa
che � il pretore aveva dichiarato il difetto di giurisdizione nei confronti
dell'ASNU � e che la stessa ASNU �si era costituita ad vigilandum
nella eventualit� non verificatasi, di un'impugnazione non incidentale
del Mazzetti �.

Il ricorso del Mazzetti sarebbe per cui inammissibile, sotto un primo
profilo, per difetto d'interesse ad impugnazione, in mancanza di una
pronunzia nei di lui confronti.

Ove poi il Mazzetti abbia inteso riproporre in questa sede la questione
di giurisdizione, il ricorso deve essere rigettato in quanto, non
avendo lo stesso Mazzetti, com'� pacifico, proposto impugnazione avverso
la sentenza del pretore, nei suoi confronti definitiva, ed essendosi
perci� formato il giudicato formale, deve ritenersi preclusa la possibilit�
di riproporre la questione di giurisdizione nelJo stesso processo.

CORTE DI CAiSSAZIONE, I -Sez. civ., 1 marzo 1989, n. 1099 -Pres. Scanzano
-Rel. Vignoli -P. M. Amirante -Leotta e Pulvirenti (avv. Basile
e Spina) c. A.N.A.S. (vice avv. gen. Stato Baccari).

Espropriazione P.I. -Occupazione legittima -Indennit� -Rivalutazione
automatica -Non compete.

Espropriazione P.I. -Indici di rivalutazione diversi da indici ISTAT Applicabilit�
necessit� motivazione.

Espropriazione P.I. � Realizzazione dell'opera pubblica in periodo di
occupazione legittima � Indennit� � Non compete.

Obbligazioni (in generale) � Debiti di valuta � Rivalutazione -Comprende
anche interessi.

Obbligazioni (in generale) � Debiti di valore � Momento di riferimento ai
fini della rivalutazione � Quello della decisione.

(Legge 25 giugno 1865 n. 2359; art. 1224 e.e.).

Il debito per indennit� di occupazione legittima, quale debito di valuta,
non deve essere automaticamente rivalutato alla attualit�, potendo
essere maggiorato dell'ulteriore danno da svalutazione monetaria solo
ove, a norma dell'art. 1224, Zo comma cod. civ., sussistano e siano stati

PARIB I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 213

positivamente valutati elementi di prova, pur se presuntiva, di quest'altro
danno (1).

Pur non sussistendo per il giudice l'obbligo di adottare particolari
indici di svalutazione, occorre pur sempre -specie quando la parte
chieda la applicazione di indici ufficiali -che egli spieghi i motivi per
i quali. non ritiene di adottarlii(2).

Se l'irreversibile destinazione pubblica del suolo occupato si � veri
ficata durante il periodo di occupazione temporanea, la propriet� del
suolo deve intendersi passata all'ente occupante con l'inizio dell'occu
pazione illegittima, tal che nessun danno pu� liquidarsi per il mancato
godimento del bene nel periodo successivo alla perdita della propriet� (3).

Nelle obbligazioni originariamente pecuniarie (debiti di valuta) il
risultato che si ottiene quando si rivaluta alla attualit� la somma dovuta,
consiste in una cifra comprensiva anche degli interessi legali t(4).

Nelle obbligazioni di valore il momento al quale il giudice deve rap,
portare il debito ai fini della rivalutazione � quello della decisione {5).

(1) Ciroa il problema del risarcimento del danno da svalutazione monetaria
nelle obbligaziollli pecuniarie, nello stesso senso della massima (dopo
le incertezze susoitate da Cass. 30 novembre 1978 n. 5670 e Cass. Un. 4 luglio
1979 n. 3776 in questa Rassegna 1979, I, 286) Cass. Sez. Un. 5 aprile 1986 n. 2368
in Foro it. 1986, I, 1265 con nota di PARDOLEST e AMATULLI; nonch� in Foro it.
1986, I, 3035 nota di E. QUADRI. La sentenza leggesi anche in Giust. civ. 1986,
1595.
Da notare, al riguardo, che il Pret. Roma con ord. 14 aprile 1988 in Foro
it. 1988, I, 3447 ha sollevato questione di costituzionalit� del principio nominalistico
di cui all'art. 1277 e.e.

(2) Non constano precedenti in termini; ma non sembra possano sussistere
dubbi sull'esattezza della decisione.
(3) Nello stesso senso gi� Cass. 12 giugno 1987 n. 5127 Foro it. Mass. 1987,
871.
Sulla questione si veda anche nota redazionale a Cass. 13 novembre 1987

n. 8344 In Foro it. 1987 I, 3236.
(4) In tal senso si va orientando la giurisprudenza della Corte Suprema.
Lo stesso principio � gi� stato affermato da Cass. 14 gennaio 1988 n. 260 in
Foro it. 1988, I, 384 la quale ha puntualizzato che gli interessi in aggiunta alla
rivalutazione costituirebbero una illecita duplicazione ed un lucro per il creditore.
La sentenza � favorevolmente annotata da VALCAVI in Foro it. 1988, I, 2318
secondo il quale il principio potrebbe essere esteso anche ai crediti risarcitori.
In precedenza e cio� per la cumulabilit� degli interessi � quali lucro cessante
presunto� si erano pronunciate Cass. 13 febbratio 1987 n. 1607 in Foro It.
Rep. 1987 voce Danni civili n. 268; Cass. 16 marzo 1987 n. 2690 in Foro it.
Mass. 442.

(5). Affermazione che potrebbe sembrare in contrasto con Cass. 13 novem�
bre 1986 n. 6650 in Cons. Stato 1987, Il, 664 la quale ha stabilito che il valore
dell'immobile irreversibilmente destinato all'opera pubblica va determinato con
riferimento al valore che aveva all'epoca e non al momento della decisione

Pll&�llrllliilllllrllllllllfllllllllllllllllllllllll&flllllll4'

RASSEGNA DEI.J..'AVVOCATURA DELLO STATO

214

(omissis) Ricorso principale ed incidentale vanno riuniti ai sensi
dell'art. 335 cod. proc. civ.

Col primo motivo, i ricorrenti principali si dolgono: a) della insufficiente
motivazione della pron�ncia. impugnata relativamente alla determinazione
del valore del suolo occupato (un agrumeto), lamentando, in
particolare, che il giudice del merito non abbia tenuto conto che l'ANAS,
in sede di accordo amichevole, aveva riconosciuto al suolo confinante
(appartenente ad un loro congiunto) il pi� elevato valore di L. 4500
al mq.; b) di un erroneo calcolo dell'indennit� di occupazione legittima,
in quanto liquidata sulla base soltanto del valore della parte di suolo
occupata e non, invece, del danno complessivamente arrecato all'intero
fondo; e) del fatto che il risarcimento del danno da occupazione illegittima,
computato alla stregua degli interessi sul valore del suolo con
decorrenza dalla scadenza dell'occupazione temporanea, sia stato liquidato
fino alla data della sentenza di primo grado, sostenendo, a tal uopo,
di aver appellato il capo della decisione di primo grado che a tale
momento finale aveva limitato la liquidazione del danno e che, quindi,
non si era formato il giudicato sul punto.

Col secondo motivo, si dolgono del fatto che: a) alla somma determinata
come valore del suolo il giudice del merito abbia applicato equitativamente
un coefficiente di svalutazione non corrispondente agli indici
ISTAT e comunque non adeguato alla realt�; b) che quanto liquidato
a titolo di risarcimento del danno da occupazione illegittima non
sia stata rivalutato, come sarebbe stato necessario per un debito di
valore; e e) che n� su tale somma, n� sull'indennit� di occupazione
legittima, n� sull'importo corrispondente al valore del bene siano stati
calcolati gli interessi compensativi.

Con il ricorso incidentale, l'ANAS si duole che il giudice del merito
abbia rivalutato tutte le somme liquidate con riferimento al momento
della sua decisione, laddove tale rivalutazione avrebbe dovuto aver luogo
con riguardo all'epoca in cui era intervenuta la costruzione dell'opera
pubblica o a quella dell'emissione del decreto di esproprio e su tale
valore avrebbero dovuto essere calcolati i soli interessi legali; lamenta
ancora che, relativamente all'indennit� di occupazione legittima, sia stato
liquidato il maggior danno da svalutazione senza che i creditori ne
abbiano fornito la prova, come sarebbe stato necessario per un debito
di valuta.

(perch� il prezzo dei suoli pu� variare per fattori indipendenti dal potere di
acquisto della moneta).

Ma nel caso di cui alla massima il riferimento al momento della decisione

non riguarda il valore dell'immobile, bens� il termine finale di rivalutazione

del debito.

G. MONETA

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

I punti a) e e) del primo motivo del ricorso principale sono infon�
dati. Dalla motivazione della sentenza impugnata emerge che il giudice
del merito, pur provenendo la domanda di risarcimento da proprietaricoltivatori
diretti del suolo illegittimamente occupato dall'ANAS, ha
ritenuto dover liquidare il danno con riferimento esclusivo alla perdita
del diritto di propriet� (tenendo conto, quindi, innanzitutto del valore
dell'immobile), senza considerare la lesione della specifica posizione soggettiva
degli istanti e, in particolare, del diritto a quel trattamento indennitario
speciale, consistente nella corresponsione del triplo dell'in�
dennit� provvisoria (art. 17 della legge n. 865 del 1971, mod. dall'art. 14
della legge n. 10 del 1977), che la legge attribuisce ai proprietari-coltivatori
in sede di procedimento espropriativo, quando addivengono alla
cessione volontaria dell'immobile. Si � trattato, per�, di un'impostazione
seguita gi� dal giudice di primo grado e della quale gli attuali ricorrenti,
pur proponendo appello incidentale contro la relativa sentenza,
non si dolsero, limitandosi a criticare la decisione del tribunale perch�,
nel liquidare il danno, non aveva considerato l'ulteriore pregiudizio derivante
dallo smembramento del suolo, n� i danni arrecati al caseggiato
rurale, n� il deprezzamento e la accresciuta difficolt� di accesso al terreno
residuio. Conseguentemente, su quel criterio di liquidazione del
danno deve ritenersi formato il giudicato.

Ci� posto, ai fini dell'adeguatezza della motivazione relativa alla
determinazione del valore del bene occupato, assolutamente inconferente
risulta l'osservazione che quello liquidato dalla Corte d'appello � inferiore
al valore riconosciuto dall'ANAS al .proprietario del fondo confi�
nante, giacch�, come risulta dall'impugnata sentenza, per il suolo limitrofo
il prezzo fu fissato in sede di cessione volontaria e, quindi, con
l'applicazione delle maggiorazioni di cui al predetto art. 17 della legge

n. 865 del 1971. Anzi, alla luce di quanto precisato (ossia del fatto che
per il fondo confinante il prezzo di cessione doveva per legge essere
costituito dal triplo del valore medio dei suoli agricoli della zona), la
decisione, in relazione al valore di mercato del bene, appare sufficientemente
motivata, in quanto lo stesso -sulla base di precise indicazioni
del consulente tecnico, delle caratteristiche positive del suolo e
della sua appetibilit� -� stato determinato dal giudice del merito in
misura superiore a quella riportata dalle tabelle dei valori agricoli medi
formate dalla Commissione istituita presso l'UTE.
Di formazione del giudicato deve parlarsi anche a proposito della
doglianza relativa al momento in cui, nella sentenza impugnata, � stata
fissata la cessazione del � danno da occupazione illegittima�, ivi liquidato
in misura pari agli interessi legali sul valore venale fino alla data
della decisione di primo grado. Invero, prescindendo per il momento
dalla questione della liquidabilit�, a titolo di risarcimento del danno da

216 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

occupazione illegittima, di altri danni oltre a quello della perdita del

suolo, in quegli stessi termini aveva deciso anche il giudice di primo
grado e gli attuali ricorrenti, contrariamente a quanto da loro affermato
nel ricorso per cassazione, non articolarono, al rigu~o, uno spe

cifico motivo di appello.

Fondato appare, invece, il punto b) dell'articolato primo motivo di
ricorso, che appare opportuno esaminare unitamente alla parte del ricorso
incidentale in cui, pure fondatamente, l'Anas si duole che, in irela

. zione a questa indennit�, sia stato liquidato anche il maggior danno
da svalutazione, senza che i creditori ne avessero fornito la prova, come
sarebbe stato necessario per un debito di valuta quale � quello che ha
la sua fonte nell'occupazione legittima. Invero, la Corte d'appello ha
determinato l'indennit� per questo tipo di occupazione in misura corrispondente
agli interessi legali per due anni, sul valore venale (rivalutato
all'attualit�) del suolo occupato. Il criterio adottato, tuttavia, non
� corretto, in quanto, pur quando si voglia ricorrere al sistema pragmatico
di liquidare l'indennit� in questione col sistema degli interessi le-�
gali sul capitale liquidato a titolo di risarcimento del danno da occupazione
illegittima o di indennit� di esproprio, l'importo base per il calcolo
degli interessi non � dato solo dal valore venale della parte di
suolo occupata, bens�, ove si tratti di occupazione parziale (ossia quando
sia residuata al proprietario altra parte di terreno pi� o meno deprezzata
dall'occupazione) dal cumulo della somma corrispondente al
valore venale con quella liquidabile a titolo di risarcimento del danno
per il degrado della parte residua di fondo, oppure, il che conduce al
medesimo risultato, dalla differenza tra il valore venale originario del
fondo e quello della parte residuata dopo l'occupazione. E tale importo,
considerato che, secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, il
debito per indennit� di occupazione legittima � di valuta, � certamente
produttivo di interessi moratori, ma non deve essere automaticamente
rivalutato all'attualit�, potendo essere maggiorato dell'ulteriore danno
da svalutazione monetaria solo ove, a norma dell'art. 1224, 2� comma,
cod. civ., sussistano e siano stati positivamente valutati elementi di prova,
pur se presuntiva, di quest'altro danno. Principio questo che, nella
specie, non � stato seguito, giacch� la Corte di merito ha proceduto
ad un'automatica rivalutazione che � stata perci� fondatamente censurata
dall'Anas.
Fondato deve ritenersi anche il punto a) del secondo motivo del
ricorso principale, col quale ricorrenti lamentano l'insufficiente motivazione
della sentenza in merito al coefficiente applicato per determinare ~i
all'attualit� il danno subito dai proprietari a seguito della perdita del i.:
suolo illegittimamente e irreversibilmente occupato dall'ANAS. Invero, f,.
pur non sussistendo, per il giudice, l'obbligo di adottare particolari indici !

.. I

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

217

di svalutazione, occorre pur sempre -specie quando la parte chieda
l'applicazione di indici ufficiali -che egli spieghi i motivi per i quali
non ritiene di adottarli. Nella specie, invece, la svalutazione risulta determinata
dal giudice del merito nella misura del 128 % e la scelta di
questo coefficiente, pur tenuto conto che si tratta di valutazione equitativa
del danno, non appare sufficientemente motivata, specialmente se
si considera che il suo valore assoluto � molto pi� basso rispetto al
coefficiente risultante dall'attestazione rilasciata dall'ISTAT, tempestivamente
prodotta in giudizio, secondo quanto affermato dai ricorrenti e
non contestato dalla resistente.

Infondate sono, invece, tutte le altre doglianze. Invero, per quanto
riguarda quelle relative alla � mancata rivalutazione del danno da occupazione
illegittima � e all'� omessa attribuzione degli interessi compensativi
sulla somma corrispondente al valore del bene e sul risarcimento
del danno da occupazione illegittima �, va osservato, innanzitutto, che
se la irreversibile destinazione pubblica del suolo occupato che determina
il trasferimento della propriet� a favore dell'occupante, si � verificata
(come nella specie � dato per pacifico) durante il periodo di occupazione
temporanea, tale trasferimento si deve ritenere realizzato al
termine dell'occupazione stessa e all'inizio di quella illegittima, sicch�
il danno che la trasformazione illegittima del suolo arreca al proprietario
consiste proprio ed esclusivamente nella perdita della propriet�
del bene, n� � dato aggiungere alla sua liquidazione (che si effettua con
l'attr~buzione dell'equivalente patrimoniale del suolo, rivalutato all'attualit�,
nonch�, secondo una giurisprudenza consolidata, con gli interessi
compensativi su tale somma dal compimento del fatto illecito al pagamento),
una distinta �indennit�� (rectius: voce di danno) per occ1:1pazione
illegittima, ma solo gli interessi compensativi su quella somma.

A questo criterio, invero, il giudice del merito non si � affatto atte�
nuto (ma la statuizione non � stata censurata dall'Anas), ritenendo di
poter liquidare, a titolo di risarcimento patrimoniale, oltre all'equivalente
economico del bene occupato rivalutato all'attualit�, anche una
�indennit�� da occupazione illegittima (evidentemente per il mancato
godimento del suolo) liquidata con gli interessi sulla somma stessa a partire
dalla consumazione dell'illecito e fino alla data della decisione di
primo grado, dimenticando che, con l'inizio dell'occupazione illegittima,
la propriet� dello stesso doveva intendersi passata all'ente occupante,
tal che nessun danno poteva liquidarsi ai ricorrenti per il mancato
godimento del bene nel periodo successivo alla perdita della propriet�.

Comunque, quello che deve correttamente intendersi per risarcimento
del danno da occupazione illegittima (ossia l'equivalente economico
del bene), in concreto � stato rivalutato dal giudice del merito,
mediante l'applicazione del predetto coefficiente di svalutazione. E cos�,

llllcillllllllllllllllllllllllltlllllllllll4flllll�&lllllfll:ll

218 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cli fatto, sono stati attribuiti anche gli interessi compensativi sul valore
venale, erroneamente qualificati come � indennit� da occupazione illegittima
�, sul cui termine finale di scadenza, come si � gi� detto, s1 e
formato il giudicato e che non sono, a loro volta, produttivi di altri
interessi.

Quanto, poi, all'ultima doglianza dei ricorrenti principali, inerente
alla mancata attribuzione degli interessi sulla somma liquidata a titolo
di indennit� di occupazione legittima, deve rilevarsi che, secondo il principio
di cui all'art. 1224 cod. civ., nelle obbligazioni originariamente
pecuniarie (ossia nei debiti di valuta), il risultato che si ottiene quando
si rivaluta all'attualit� la somma dovuta, consiste in una cifra comprensiva
anche degli interessi legali, in quanto costituita appunto dall'importo
degli interessi legali e dalla differenza tra il danno da svalutazione
e l'importo degli interessi stessi. E poich�, nella specie, ai ricorrenti
� stata attribuita una indennit� di occupazione legittima rivalutata,
appare evidente che il giudice del merito non solo ha rispettato la regola
che d� diritto al cred~tore di ottenere la 1condanna del debitore al pagamento
degli interessi moratori, ma addirittura ha maggiorato l'importo
con l'ulteriore danno da svalutazione. E la relativa pronuncia non deve
ritenersi caducata per effetto dell'accoglimento del ricorso incidentale

If.

dell'Anas, giacch� esso involge la parte della statuizione relativa al
� maggior danno � da svalutazione, ma non anche quella inerente alla
liquidazione degli interessi moratori.

Riguardo, infine, alla rimanente censura mossa dall'ANAS alla sentenza
de qua col ricorso incidentale, va osservato che nelle obbligazioni

di valore, il momento al quale il giudice deve rapportare il debito ai
fini della rivalutazione, � quello della decisione; tal che nessun fonda

mento ha la prospettata tesi, secondo la quale nella particolare fattispecie
di obbligazione di risarcimento del danno da occupazione illegittima,
questo momento debba esser anticipato al tempo della irreversibile
destinazione pubblica del bene oppure a quello della emissione del
decreto di esproprio illegittimo (o irrilevante) e che da tale momento
possano essere attribuiti al creditore s�lo gli interessi legali; destinazione
pubblica irreversibile ed emissione del decreto di esproprio illegittimo
o ir~ilevante, invero, costituiscono eventi che non sanano l'illegittimit�
dell'occupazione n� riducono l'entit� del danno, per cui nessuna
incidenza possono avere ai fini della liquidazione dello stesso.

In conclusione, quindi, l'indennit� di occupazione legittima (liquidata
col sistema degli interessi legali sul capitale) va calcolata, nel caso di
specie, sulla somma corrispondente al valore del suolo occupato, maggiorata
di quella determinata per il deprezzamento del terreno residuo. ,

PARTB I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 219

Tale indennit�, sulla quale sono dovuti gli interessi legali, non deve
essere, per�, rivalutata automaticamente. Ai ricorrenti spetta, inoltre,
la rivalutazione all'attualit� del valore del suolo, mediante applicazione
di indici la cui scelta sia congruamente motivata.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Lav., 9 marzo 1989, n. 1245 � Pres. Fanelli �
Rel. Genghini -P. M. Gazzara -Mastronardi (avv. Pala e Veneto)

c. Ministerc; Tesoro (Avv. Stato Nucaro).
Sanit� � Medico Convenzionato � Retribuzione -Art. 36 Cost. � Inapplicabilit�
� Art. 2233 cod. civ. -Inapplicabilit�.
(Cost. art. 36, art. 2323 cod. civ.).

� esclusa l'applicabilit� dell'art. 36 della Costituzione ai rapporti di
lavoro c.d. parasubordinati (1).

� inapplicabile al rapporto intercorso tra il professionista e la Cassa
Soccorso e Malattia la disciplina di cui all'art. 2233 cod. civ., relativa al
compenso, che concerne il rapporto tra professionista e cliente destinatario
dell'opera, e non il rapporto tra il professionista stesso 1e la Cassa,
rapporto quest'ultimo contenuto nei limiti della disponibilit� da parte del
prof es sionista (2).

(omissis) Con il primo mezzo di annullamento il ricorrente censura
la impugnata sentenza per violazione degli artt. 35 e 36 della Costituzione,
degli artt. 1418 e 2233, II comma cod. civ. dell'art. 432 cod. proc. civ. e
dell'art. 2 III comma della legge 21 febbraio 1963 n. 244; l'art. 36 della
Costituzione era applicabile alla fattispecie in quanto il sanitario, secondo
quanto accertato dal Tribunale si era obbligato non con i singoli
dienti, ma verso la Cassa ad assistere gli iscritti alla medesima, che
avessero richiesto la sua opera; inoltre la sentenza ha erroneamente

(1) Giurisprudenza costante. Cfr., citata in motivazione, Cass. 7 aprile 1987
n. 3400 in Foro It. Rep. 1987 voce lavoro autonomo n. 6, Cass. 13 dicembre 1986
n. 7497 in Foro lt. Rep. 1986 voce lavoro (rapporto) n. 1246; nonch� cli recente
Cass. Sez. Un. 11 Ottobre 1988 n. 5471 Foro lt. 1989, I, 62.
In dottrina, in senso conforme, AM. GRIECO � Lavoro subordinato e diritto
del lavoro� 1983, 164, nota 68; M. V. BALLESTRERO �La ambigua nozione di lavoro
subordinato� Lavoro e dir. 1987, 66; Contra: G. VERONESI �Il rapporto di
lavoro dei medici di guardia� in Giur. It. 1984, I, 2, 533, G. SANTORO PASSARELLI
�Il Lavoro parasubordinato� 1979, nota 34, pag. 24 e pag. 99.

(2) Non risultano precedenti in termini.
Afferma in sostanza, la decisione in esame, che il rapporto tra medici
convenzionati e Cassa � retto da un regime particolare integralmente disciplinato
dalla convenzione, alla quale ciascuna delle parti ha aderito autonomamente
previa valutazione della convenienza.

G. MONETA

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

220

escluso che il rapporto in questione rientrasse nella previsione dell'art.
2233 cod. civ. riguardante la prestazione di opera intellettuale
specificamente per quanto concerne la determinazione del compenso;
ne conseguiva che era consentito ricorrere ad una determinazione secondo
equit�, anche tenuto conto del fatto che il compenso contrattualmente
stabilito era in contrasto con le tariffe professionali inderogabili
nei minimi.

Con il secondo motivo il ricorrente censura la impugnata sentenza
per insufficiente motivazione sui punti decisivi su accennati.
I due mezzi, data la loro connessione, possono esaminarsi congiuntamente.

Questo Supremo Collegio, ripetutamente, ha escluso l'applicabilit�
�ell'art. 36 della Costituzione ai rapporti di lavoro c.d. parasubordinati
(sent. S.U. 16 gennaio 1986, sez. Lavoro 13 novembre 1986 n. 6662 e

n. 6666, 13 dicembre 1986 n. 7497, 7 aprile 1987 n. 3400); ci� in quanto
nel corrispettivo di prestazioni lavorative svolte in piena autonomia e
che si aggiungono all'abituale e normale esercizio di un'attivit� liberoprofessionale
non � senz'altro ravvisabile quella funzione di garanzia
dei bisogni primari e di sostentamento che la retribuzione, ai sensi dell'art.
36 Cost., deve assicurare ai lavoratori subordinati.
Il rapporto di lavoro parasubordinato integra sempre una specie
del lavoro autonomo, n� pu� trarsi argomento contrario dall'art. 409

n. 3 cod. proc. civ. atteso che questo equipara i rapporti di parasubordinazione
ai rapporti di lavoro subordinato solo ai fini dell'applicazione
di determinati istituti, prevalentemente di carattere processuale.
Naturalmente del tutto diverso � il caso in cui sia configurabile
J'.esistenza, fra i medesimi soggetti, di un rapporto di lavoro autonomo
a fianco a quello di lavoro subordinato, nel qual caso -per quest'ultimo
-deve ritenersi applicabile l'art. 36 Cost.

I due richiami alla giurisprudenza della Corte Costituzionale, indipendentemente
dalla natura interpretativa e dunque non cogente di
quelle affermazioni, non appaiono pertinenti.

Ci� sia per quanto concerne la sentenza 7 luglio 1964 n. 75 la quale,
pur contenendo una generica affermazione di applicabilit� dei principi
contenuti nell'articolo 36 (che � peraltro affermazione molto diversa dalla
applicabilit� del precetto nella sua interezza) nel campo del lavoro autonomo,
ed in particolare delle professioni intellettuali, verteva su una
fattispecie ben diversa riguardante la derogabilit� da parte del legislatore
delle tariffe professionali fissate con la collaborazione degli ordini;
ed in quella occasione la Corte Costituzionale aveva modo di sottolineare
come al valore economico di un atto o di una controversia, non corrispondeva
necessariamente la quantit� e la qualit� di lavoro richiesto
al professionista.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

Non diversamente nella sentenza 5 maggio 1967 n. 60 concernente
l'art. 522 prima parte cod. proc. civ. secondo cui il custode non ha
diritto a compenso se non l'ha chiesto e se non gli � stato riconosciuto
dall'ufficiale giudiziario all'atto della nomina, tale norma non poteva
considerarsi in contrasto con l'art. 36 tenuto conto dell'attivit� del tutto
occasionale e temporanea del custode di beni mobili pignorati: si tratta,
in altri termini, di un compenso avente caratteristiche peculiari del
tutto diverse da quelle proprie della retribuzione.

La impugnata sentenza ha esattamente colto, come gi� era stato
�ritenuto da questa Suprema Corte (sent. 20 dicembre 1978 n. 6124) che
l'art. 36 Cost., cOIDe si evince chiaramente dal contenuto delle sue prescrizioni
che fanno riferimento, tra l'altro, alla durata massima della
giornata lavorativa, al riposo settimanale ed alle ferie retribuite, riguarda
soltanto il rapporto di lavoro subordinato e non � applicabile
al compenso per il lavoro autonomo del professionista.

N� � invocabile, a questo riguardo (sentenza 22 agosto 1966 n. 2269),
la affermazione di ricorribilit� all'art. 36 in tema di prestazione svolta
da socio di cooperativa di lavoro, trattandosi evidentemente di fatti�
specie del tutto diversa con proprie caratteristiche e per la quale, in
ogni caso, la dottrina ha pressoch� unanimamente escluso la configurabilit�
di un rapporto di parasubordinazione.

La giurisprudenza di questo S.C. con riguardo alla inapplicabilit�
dell'art. 36 al compenso per il lavoro autonomo pu� dirsi non avere
subito contrasti (tra le molte decisioni: sent. 4 settembre 1956 n. 3176,
30 ottobre 1969 n. 3605, 19 aprile 1974 n. 1073, 17 maggio 1975 n. 1945,
20 dicembre 1978 n. 6124), e ci� anche con riguardo al procedimento
da seguire per determinare il compenso da attribuire ad un avvocato
per un lavoro parasubordinato in mancanza di specifica previsione nella
tabella professionale (sent. 17 aprile 1984 n. 2491). Proprio la cit. sentenza
n. 3176 del 1956 aveva affermato che �l'art. 36 � il risultato della
lotta secolare tra capitale e lavoro, il punto di arrivo di una evoluzione
del rapporto di lavoro subordinato che si riassume nell'esigenza affiorata
nei tempi moderni della tutela del lavoratore subordinato, non
soltanto perch� economicamente pi� debole, ma anche per ristabilire
l'armonia e la pace tra le classi sociali ed elevare il tono di vita di quelle
inferiori �.

Ed � 11ppena il caso di sottolineare la completa estraneit� della situazione
del libero professionista e del compenso per la sua attivit�, al
complesso di motivazioni suesposte, segnatamente alla caratteristica di
parte � economicamente pi� debole �, indipendentemente dalle controversie
che, sulla propriet� di tale definizione, pure non sono mancate
con contrapposte motivazioni.

222

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Si tratta evidentemente di un regime particolare integralmente disciplinato
dalla convenzione, alla quale ciascuna delle parti ha aderito
autonomamente, previa valutazione della convenienza. A questo riguardo
� appena il caso di sottolineare la esattezza della affermazione della
sentenza impugnata della inapplicabilit� alla fattispecie di tutte le norme
che regolano le professioni intellettuali ed in particolare della norma di
cui all'art. 2233 cod. civ. relativa al compenso: tali norme evidentemente
concernono il rapporto della prestazione di opera tra professionista e
cliente destbatario di quell'opera, non la diversa fattispecie del rapporto
in questione che � intercorso tra profes~;ionista e Cassa soccorso e malattia,
e per il quale destinatari delle prestazioni professionali erano gli
assistiti, essendo propriamente il rapporto con la Cassa contenuto nei
limiti della disponibilit� da parte del professionista.

Ne conseguiva che ogni valutazione di� convenienza o di sproporzione
tra compenso e prestazioni in concreto effettuate non poteva essere
compiuta che a post�riori e, come rilevato dalla sentenza impugnata,
in caso affermativo, dare luogo ad una disdetta della convenzione al
momento della sua_ scadenza periodica. :� invero ev~ente che la tariffa
profes.sionale alla quale � dato ricorrere ai sensi dell'art. 2233 cod. civ.
� una fonte sussidiaria alla quale si pu� ricorrere soltanto ove, come
nel caso specifico, non sia intervenuta una convenzione, soprattutto
-come si � visto -quando questa � stata stipulata con una parte
(la Cassa soccorso e malattia) che non � certo destinataria dell'attivit�
professionale che riguarda solo (ed eventualmente) i suoi assistiti.

Consegue a quanto esposto il rigetto del ricorso.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 marzo 1989, n. 1347 -Pres. Mon-.
tanari Visco -Rel. Meriggiola -P. M. Minetti -Ministero per i beni
culturali e ambientali (Avv. Stato Ferri) c. Sciarra.

Antichit� e Belle Arti �' Ritrovamento di cose di interesse storico ed

artistico � Premio per l'inventore � Interesse legittimo � Giurisdizione

amministrativa.

Antichit� e Belle Arti � Occupazione di suolo privato � Indennit� � Di�

ritto soggettivo -Giurisdizione ordinaria.

(Legge 1 giugno 1939 n. 1089 art. 44, art. 932 cod. civ. legge 20 marzo 1865 n. 2248 art. 2).

V a affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda
relativa al premio da parte del proprietario sul cui fondo siano
rinvenute cose d'interesse storico o artistico (1).

(1) Netto � revirement � della Suprema Corte che nei precedenti (pur se
scarsi) sulla materia aveva ravvisato nel diritto al premio un vero e proprio

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 223

Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia insorta
a seguito della domanda diretta al conseguimento dell'indennizzo
per l'occupazione del fondo (2).

(omissis) Nel richiamare il disposto dell'art. 44 della legge n. 1089
del 1939, il ricorso puntualizza che tale norma conferisce al Ministero
per i beni culturali ed ambientali la duplice facolt� di scegliere tra la
corresponsiol).e di un premio in natura e un premio in danaro, ed altres�
di stabilire l'importo del premio entro il limite massimo del quarto del
valore del bene rinvenuto, anche questo determinabile dal Ministero, o
in caso di disaccordo, da una speciale commissione -elementi tutti
dai quali emerge evidente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario
in relazione alla liquidazione del premio, dovendosi altrimenti ammettere
che l'A.G.O. avrebbe il potere di sostituirsi all'amministrazione in una
scelta che invece la legge riserva a questa in via esclusiva.

A. non dissimile conclusione deve giungersi, conclude il ricorso, per
la determinazione dell'importo dell'indennit� dovuta per l'occupazione
del suolo, considerando che l'art. 43 della legge n. 1089 del 1939, dopo
aver precisato che il proprietar'io dell'immobile ha diritto ad un indennizzo
per i danni subiti, rinvia alla disciplina dell'art. 65 della legge
25 giugno 1865 n. 2359.
Di conseguenza si rende necessaria la determinazione dell'indennit�
in via amministrativa, avverso la quale, in virt� del successivo art. 69,

diritto soggettivo con conseguente giurisdizione al riguardo dell'A.G.O.: cfr. Cass.
Sez. Un., 27 gennaio 1977 n. 401 in questa Rassegna 1977, I, 408 con nota critica
di E. VITALIANI.

La decisione in rassegna capovolge l'impostazione data da Cass. Sez. Un.
401/1977 (secondo cui l'art. 44 L. 1089/39 costituisce tipica norma di relazione,
diretta a tutelare specificatamente la posizione del privato) ed afferma, al
contrario, che l'art. 44 cit. attribuisce alla pubblica amministrazione fini di pubblico
interesse, sicch� � la situazione soggettiva che ad essa si contrappone
non � tutelabile come diritto soggettivo �.

La decisione in rassegna si mostra sensibile alle critiche gi� mosse dalla
dottrina (E. VITALIANI op. loco cit.) a Cass. Sez. Un. 401/1977 e si discosta da
quella autorevole dottrina che condivide l'orientamento di Cass. Sez. Un., 401/
1977 considerandolo � il pi� aderente sia all'origine storica dell'istituto
sia alla formula incondizionata usata dagli articoli della legge n. 1089 �. (ALIBRANDI-
F'ERRI I beni culturali e ambientali 1985, pag. 592).

(2) Viene affermata la giurisdizione dell'A.G.O. sul presupposto che, nella
fattispecie, l'azione � stata proposta avverso il silenzio del Ministro, silenzio
che, a sensi dell'art. 2 legge 20-4-1865 n. 2248, �fa sorgere il diritto di adire
l'A.G.O. alla quale spetta, in surrogazione dell inerzia della P.A., di statuire
sulla domanda di indennizzo, costituente una forma di risarcimento danni
ed avente funzione sostitutiva dell'indennizzo, ottenibile facendo ricorso al
procedimento amministrativo �.

La sentenza � annotata da S. DI PAOLA in Foro lt, 1989, I, 1813.

G. MONETA

224 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

il proprietario pu� ricorrere all'autorit� giudiziaria ordinaria nei modi e
nelle forme previsti dall'art. 51.

Sulle deduzioni cos� sintetizzate, va preliminarmente considerato che
la disciplina contenuta nella legge n. 1089 del 1939 sulla tutela delle cose
di interesse storico ed artisti�o persegue il fondamentale scopo, alla
luce del quale vanno lette ed interpret�te tutte le sue norme, di soddisfare
l'interesse della collettivit� alla conservazione e all'incremento del
patrimonio artistico della Nazione.

I poteri dello Stato hanno ovunque e da secoli avvertito l'esigenza
di valorizzare cose d'arte o i reperti storici con vincoli ed interventi
anche diretti, e la legge n. 1089 del 1939 costituisce l'effetto di tale
aspirazione, affermatasi in modo sempre pi� ampio nella societ� italiana
di questo ultimo secolo, sino a divenire fenomeno di rilevanza sociale,
con conseguente instaurazione di una disciplina pubblicistica generaliz�
zata, atta a soddisfare gli interessi culturali deUa generalit� e contribuire
a promuovere la ricerca scientifica, beni entrambi la cui preminenza

viene riconosciuta dall'art. 9 della Costituzione, indipendentemente dalla I
considerazione del valore intrinseco della �cosa�, in molti casi di scarsa
rilevanza o addirittura del tutto mancante.

Innegabile appare l'abbandono in tale settore della tradizionale concezione
privatistica della propriet�, propria di una civilt� superata, attualmente
limitata all'acquisizione del tesoro, in virt� dell'art. 932 del codice

civile.

f.
In nome di tale filosofia, alle amministrazioni dello Stato viene ricof:
f:
nosciuta una serie di poteri di intervento, spesso diretto ed immediato,
al duplice scopo di salvaguardare l'integrit� di determinate categorie di
beni, eliminando situazioni che possano compromettere il godimento
attuale o potenziale della collettivit� ed imporre .ai proprietari di cose

d'arte la loro consegna allo Stato o determinati comportamenti, sanf
�

zionando nel contempo, anche in via penale, l'inosservanza deHe regole

imposte.

Naturalmente l'estensione dei poteri esercitabili dalla pubblica amministrazione
o il grado di tutela accordata al cittadino dipendono dalle
scelte del legislatore, cui spetta di valutare la diversa rilevanza degli

interessi in gioco.

Ne deriva un intreccio di rapporti nei quali i destinatari delle norme
assumono a volte posizioni di diritto soggettivo, pi� spesso posizioni di
interesse contrapposte a poteri discrezionali esercitati con apprezzamenti
di merito che possono persino esser sottratti al controllo della stessa
giurisdizione amministrativa.

Per quanto concerne la disciplina dei ritrovamenti e delle scoperte,
l'art. 44 afferma anzitutto che le cose ritrovate, aventi interesse artistico,
storico, archeologico e etnografico, � appartengono allo Stato �, cui in

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

tal modo viene attribuito sin dal rinv�enimento un titolo originario di
acquisto, in virt� del quale i reperti entrano a far parte del suo patrimonio
indisponibile.

Al proprietario dell'immobile, aggiunge la norma, sar� corrisposto
dal Ministro, in danaro o mediante rilascio di una parte delle cose ritrovate,
un � premio � che in ogni caso non pu� superare il quarto del valore
delle cose stesse.

Nell'ipotesi di disaccordo, il premio sar� invece determinato insindacabilmente
e in� modo irrevocabile, da una commissione composta da
tre membri, da nominarsi uno dal Ministro, l'altro dal proprietario ed
il terzo dal Presidente del Tribunale.

Il Ministro competente dunque ha la facolt� di s�cegliere due possibilit�
ed il silenzio della legge sui criteri da seguire mostra chiaramente
l'intento del legislatore di affidare alla pubblica amministrazione il potere
di valutare discrezionalmente la convenienza in relazione all'interesse
pubblico alla conservazione del bene -situazione questa in pre�
senza della quale non pu� che sussistere una posizione di interesse
legittimo.

La pubblica amministrazione in altri termini persegue fini di pubblico
interesse e la situazione soggettiva che ad essa si contrappone
non � tutelabile come diritto soggettivo.

A conforto di tale conclusione, va aggiunto che il Ministero competente,
sempre in virt� del disposto dell'art. 44, ha la facolt� di fissare
misure remunerative discrezionalmente determinabili quanto alla nat�ra
e all'entit�, denominate premio, dizione legislativa questa che pur non
escludendo la funzione di indennizzo per la perdita subita, costituisce
anche l'espressione di un criterio di giustizia distributiva e riconoscimento
nei confronti di coloro che hanno proceduto al ritrovamento o
ai proprietari dei terreni, oltrech� stimolo per ulteriori ri:cerche (v. in
tal senso relazione 24 aprile 1939 del Ministro proponente alla Camera).

Ben diversa posizione pu� invece assumere il proprietario in momenti
successivi ed in determinate particolari circostanze, nel corso del
procedimento per la determinazione del premio, ad esempio dopo la
costituzione, in caso di disaccordo con il Ministro, della commissione
di tre periti, di fronte alla quale proprietario e pubblica amministrazione
sono in condizione paritaria, con esclusione di qualsiasi posizione autoritativa
di quest'ultima. In tali ipotesi la reazione del proprietario che
insorga ritenendosi leso nei suoi interessi per una valutazione non congrua,
dipendente da vizio di consenso, costituisce l'espressione di una
posizione di diritto soggettivo al giusto riequilibrio, anche se in linea
di principio la legge afferma che il premio viene stabilito dalla commissione
in via insindacabile ed irrevocabile (v. sez. unite 27 gennaio 1977

n. 401).

228 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) Con il primo motivo, l'Ammini'strazione denuncia che erroneamente
il pretore ha ritenuto ammissibile l'opposizione, posto che in
materia di infrazioni valutarie non poteva essere seguito il procedimento
di opposizione di cui alla legge n. 689 del 1981, ma doveva ricorrersi a
quello ordinario.

Col secondo motivo, lamenta che il pretore si sia dichiarato competente
a conoscere dell'opposizione ritenendo applicabile la predetta
legge del 1981, laddove nella specie doveva ritenersi esperibile la normale
azionP, giudiziaria, secondo le regole ordinarie di competenza per
materia e territorio.

Con il terzo motivo afferma che, in ogni caso, la disciplina di cui
alla legge del 1981 non sarebbe stata applicabile ad infrazioni valutarie
commesse in epoca precedente alla sua entrata in vigore.

Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente data la
loro stretta connessione, sono fondate.

Questa Corte (cfr. sent. 4 febbraio 1986 n. 684), ha gi� precisato
che la. disciplina della legge 24 novembre 1981 n. 689 non si applica
alle infrazioni valutarie, le quali restano soggette alla disciplina di cui
al r.d.l. 5 dicembre 1938 n. 1928 e succ. mod., tal che l'opposizione al
decreto ministeriale che infligge la sanzione pecuniaria deve essere
proposta innanzi al giudice competente secondo le regole ordinarie.

Ed invero l'art. 12 della legge n. 689 del 1981, laddove stabilisce che
le norme del capo primo (riguardanti sia i principi generali sull'applicazione
delle sanzioni amministrative, che le procedure di accertamento
dell'infrazione e di opposizione) vanno osservate in relazione a tutte
le violazioni per le quali sia prevista una sanzione amministrativa,
� sempre che siano applicabili e salvo che non sia diversamente stabi

( � salvo che non sia diversamente stabilito � il che pone la L. 1938/28 fuori
della portata della L. 689/1981) nonch� dell'art. 42 L. 689/1981 (la cui previsione
abrogativa non investe la L. 1938/1928); bens� analizzando la struttura stessa
del sistema sanzionatorio di cui alla L. 1938/1928, la cui peculiarit�, sia in ordine
all'autorit� che emette il decreto irrogativo della sanzione, sia in ordine ai
caratteri del decreto medesimo, esclude la possibilit� �di applicazione dell'art.
22 L. 689/81.

E da osservare, comunque, che la decisione in rassegna, seppure recentissima,
appartiene ormai al �passato� in quanto il d.p.r. 29 settembre 1987

n. 454 (Disposizioni in materia valutaria, ai sensi dell'art. 1 L. 26 settembre
1986, n. 599) all'art. 31 n. 6) dispone testualmente: � contro il decreto di
ingiunzione al pagamento pu� essere proposta opposizione davanti al pretore
del luogo in cui � stata commessa la violazione ovvero, quando questa
� stata commessa all'estero, del luogo in cui � stata accertata, contro i termini
previsti dall'art. 22 della legge 24 novembre 1981 n. 629. Il giudizio davanti
al Pretore � regolato dall'art. 23 della legge 24 novembre 1981 n. 689 �.
G. MONETA

228
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) Con il primo motivo, l'Amministrazione denuncia che erroI,

r�

neamente il pretore ha ritenuto ammissibile l'opposizione, posto che in
materia di infrazioni valutarie non poteva essere seguito il procedimento
di opposizione di cui alla legge n. 689 del 1981, ma doveva ricorrersi a
quello ordinario.

Col secondo motivo, lamenta che il pretore si sia dichiarato competente
a conoscere dell'opposizione ritenendo applicabile la predetta
legge del 1981, laddove neHa specie doveva ritenersi esperibile la normale
azione giudiziaria, secondo le regole ordinarie di competenza per
materia. e territorio.

Con il terzo motivo afferma che, in ogni caso, la disciplina di cui
alla legge del 1981 non sarebbe stata applicabile ad infrazioni valutarie
commesse in epoca precedente alla sua entrata in vigore.

Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente data la
loro stretta connessione, sono fondate.

Ed invero l'art. 12 deHa legge n. 689 del 1981, laddove stabilisce che
le norme del capo primo (riguardanti sia i principi genernli sull'applicazione
delle sanzioni amministrative, che le procedure di accertamento
dell'infrazione e di opposizione) vanno osservate in relazione a tutte
le violazioni per le quali sia prevista una sanzione amministrativa,
� sempre che siano applicabili e salvo che non sia diversamente stabi

(�salvo che non sia diversamente stabilito� il che pone la L. 1938/28 fuori
della portata della L. 689/1981) nonch� dell'art. 42 L. 689/1981 (la cui previsione
abrogativa non investe la L. 1938/1928); bens� analizzando la struttura stessa
del sistema sanzionatorio di cui alla L. 1938/1928, la cui peculiarit�, sia in ordine
all'autorit� che emette il decreto irrogativo della sanzione, sia in ordine ai
caratteri del decreto medesimo, esclude la possibilit� di applicazione dell'art.

22 L. 689/81.
� da osservare, comunque, che la decisione in rassegna, seppure recentissima,
appartiene ormai al � passato � in quanto il d.p.r. 29 settembre 1987

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n. 454 (Disposizioni in materia valutaria, ai sensi dell'art. 1 L. 26 settembre ~
1986, n. 599) all'art. 31 n. 6) dispone testualmente: �contro il decreto di lili
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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

L'art. 57 del Codice della Strada (a proposito dell'uso degli autoveicoli,
motoveicoli e rimorchi) stabilisce che questi �possono essere destinati
ai segue1:1;ti usi:

1) uso privato:

a) per trasporto di persone;

(omissis)

e) per trasporto di persone con autoveicoli . . . da noleggiare con

conducente;

(omissis)

2) uso pubblico;

a) per trasporto di persone o di cose in servizio da piazza;

b) per trasporto di persone o di cose in servizio di linea '"

Stabilisce, ancora, per quanto qui interessa, tale articolo che � Previa
autorizzazione deH'Ispettorato della motorizzazione civile gli autobus destinati
a noleggio con conducente possono essere impiegati in via eccezionale
in servizio di linea e viceversa �.

� incontrovertibile, dunque, che il trasporto di persone con autoveicoli
da noleggiare con conducente (e cio� il noleggio da rimessa) costituisce
uso privato e non pubblico dell'autoveicolo e, infatti, l'offerta indifferenziata
al pubblico (che � tipica e caratterizzante �lel servizio da piazza

o del servizio di linea e quindi dell'uso pubblico del veicolo) �postula
sempre e in ogni caso, quali ohe siano le sue modalit� di estrinsecazione,
una iniziativa che manca invece nel noleggio da rimessa, nel quale il
trasporto viene effettuato su richiesta dello utente� (Cass. pen. Sez. IV,
5 aprile 1965).
N� vale, per sostenere il contrario, richiamare la normativa precedente
all'entrata in vigore del nuovo codice della strada, perch�, anche se tale
normativa non risulta espressamente abrogata dall'art. 145 del codice stesso,
essa deve ritenersi implicitamente abrogata per incompatibilit�, tanto
pi� che l'anzidetto art. 145 precisa che � sono inoltre abrogate tutte le
disposizioni comunque contrarie o incompatibili con le presenti norme�,

L'art. 58 del Codice della Strada, poi, prescrive (donde la piena legittimit�
del contestato comportamento dell'Ufficio della M.C.T.C. di Gorizia)
che nella carta di circolazione sia indicato � l'uso al quale il veicolo � destinato
�; uso che, per il noleggio con conducente (legislativamente qualificato
come uno dei modi di uso privato degli autoveicoli), � fuori dalle
ipotesi eccezionali dell'autorizzazione speciale temporanea di cui al 3�
comma dell'art. 57 -inconfigurabile nei riflessi di autoveicoli in genere
di propriet� di aziende municipalizzate o, come l'A.P.T., provincializzate, e
da queste gestiti.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

E, invero, il 6� comma dell'art. 58 del Codice della Strada dispone che
� quando si tratti di autobus da destinare ad uso privato la carta di circolazione
non pu� essere ri1a�sciata se non ad imprenditori, collettivit� e
simili, per le loro necessit� �.

Non vi � chi non veda come sia ben diEficile includere nella dizione
�imprenditori, collettivit� e simili� aziende municipalizzate o provincializzate
o enti pubblici in genere, perch�:

a) il termine � imprenditori �, senza altra aggiunta, designa comunemente
gli imprenditori privati;

b) il termine �collettivit�� designa comunemente, organizzazioni
plurisoggettive non pubbliche, come bande musicali, associazioni sportive,
associazioni d'arma;

c) l'espressione �e simili� ha sempre un carattere di riferimento
analogico e residuale, in cui possono, ad esempio, farsi rientrare le organizzazioni
assisteziali private, ma non una categoria specifica e cos� importante
come gli enti e le aziende pubbliche sopra nominate.

In ogni modo, anche ammettendosi -sul presupposto di un particolarmente
grave atecnicismo della disposizione in esame -che le aziende di
trasporto municipalizzate e provincializzate rientrino, in qualche modo,
nella previsione in argomento, resterebbe comunque insuperabile, per la
tesi dell'appellata, la condizione che deve trattarsi di autobus da essere
destinati all'uso privato delle aziende predette �per le loro necessit�� e
cio� per le loro necessit� dirette ed immediate (come potrebbe, al caso,
essere il trasporto al lavoro dei loro dipendenti); necessit� dirette ed immediate
che, con tutta evidenza, l'appellata A.P.T. non pu� concettualmente
soddisfare con un autobus da noleggiare con proprio conducente ai terzi
utenti che lo richiedano.

Nella fattispecie, pertanto, il rifiuto dell'Ufficio Provinciale della

M.C.T.C. di Gorizia � del tutto conforme a legge, per cui -in riforma della
impugnata sentenza -la domanda dell'A.P.T. di Gorizia (come ridotta e
precisata in questa sede) deve essere del tutto disattesa.
Ne consegue la condanna della stes�sa A.P.T. alla rifusione delle spese
di entrambi i gradi del giudizio, da liquidarsi -oltre alle prenotazioni a
Campione -come nel dispositivo.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 24 agosto 1989, n. 3750 -Pres. Zucconi
Galli Fonseca -Rel. Sgroi -P. G. Di Renzo -Provincia autonoma di
Bolzano (avv. Guarino) c. Convitto naz. Damiano Chiesa (avv. Stato
Favara).

Istruzione e scuole � Convitti � Immobili concessi in uso per legge �
Diritto soggettivo � Carenza di potere della P.A. di disporne a favore
di altri soggetti -Giurisdizione ordinaria.

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

tal modo viene attribuito sin dal rinvenimento un titolo ongmario di
acquisto, in virt� del quale i reperti entrano a far parte del suo patrimonio
indisponibile.

Nell'ipotesi di disaccordo, il premio sar� invece determinato insindacabilmente
e irr modo irrevocabile, da una commissione composta da
tre membri, da nominarsi uno dal Ministro, l'altro dal proprietario ed
il terzo dal Presidente del Tribunale.

Il Ministro competente dunque ha la facolt� di scegliere due possibilit�
ed il silenzio della legge sui criteri da seguire mostra chiaramente
l'intento del legislatore di affidare alla pubblica amministrazione il potere
di valutare discrezionalmente la convenienza in relazione all'interesse
pubblico alla conservazione del bene -situazione questa in pre�
senza della quale non pu� che sussistere una posizione di interesse
legittimo.

La pubblica amministrazione in altri termini persegue fini di pubblico
interesse e la situazione soggettiva che ad essa si contrappone
non � tutelabile come diritto soggettivo.

A conforto di tale conclusione, va aggiunto che il Ministero competente,
sempre in virt� del disposto dell'art. 44, ha la facolt� di fissare
misure remunerative discrezionalmente determinabili quanto alla natura
e all'entit�, denominate premio, dizione legisiativa questa che pur non
escludendo la funzione di indennizzo per la perdita subita, costituisce
anche l'espressione di un criterio di giustizia distributiva e riconoscimento
nei confronti di coloro che hanno proceduto al ritrovamento o
ai proprietari dei terreni, oltrech� stimolo per ulteriori ricerche (v. in
tal senso relazione 24 aprile 1939 del Ministro proponente alla Camera).

Ben diversa posizione � pu� invece assumere il proprietario in momenti
successivi ed in determinate particolari circostanze, nel corso del
procedimento per la determinazione del premio, a!d esempio dopo la
costituzione, in caso di disaccordo con il Ministro, della commissione
di tre periti, di fronte alla quale proprietario e pubblica amministrazione
sono in condizione paritaria, con esclusione di qualsiasi posizione autoritativa
di quest'ultima. In tali ipotesi la reazione del proprietario che
insorga ritenendosi leso nei suoi interessi per una valutazione non congrua,
dipendente da vizio di consenso, costituisce l'espressione di una
posizione di diritto soggettivo al giusto riequilibrio, anche se in linea
di principio la legge afferma che il premio viene stabilito dalla commissione
in via insindacabile ed irrevocabile (v. sez. unite 27 gennaio 1977

n. 401).

226 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In relazione alla determinazione dell'indennizzo reclamato dagli Sciar�
ra per l'occupazione del loro suolo, protrattasi per l'intero anno 1980,
si impongono invece considerazioni di diversa natura.

L'amministrazione ricorrente invero invoca al riguardo l'applicazione
dell'art. 43 della legge n. 1089, che rinvia per la determinazione dell'indennizzo
alla procedura e ai criteri stabiliti dalle norme sull'occupazione
temporanea contenuti nella legge sulle espropriazioni forzate 25 giugno
1865 n. 2359, in virt� delle quali l'autorit� giudiziaria ordinaria pu�
essere adita soltanto in caso di disaccordo sull'importo dell'indennit�,
mentre spetta al Prefetto procedere in via preliminare ai necessari accertamenti
e alla liquidazione della somma dovuta, sulla base di una stima
tecnica.

L'affermazione � indubbiamente esatta in linea di principio, ma non
considera che nella specie, come emerge dall'atto di citazione, il Ministero
per i beni culturali ed ambientali, bench� ripetutamente sollecitato,
ha mantenuto il silenzio, comportamento questo che in base ai
principi generali dettati dall'art. 2 della legge sul contenzioso amministrativo
20 m�rzo 1865 n. 2248 fa sorgere il diritto di adire l'autorit�
giudiziaria ordinaria, alla quale spetta, in surrogazione della inerzia
della pubblica amministrazione, di statuire sulla dqmanda di indennizzo,
costituente una forma di risarcimento per danni ed avente funzione
sostitutiva dell'indennizzo, ottenibile facendo ricorso al procedimento
amministrativo.

N� pu� negarsi l'esistenza di una. posizione diritto soggettivo del
proprietario, tale da conferirgli la facolt� di avvalersi del disposto dell'articolo
2 detto, integrando l'occupazione temporanea il sacrificio di
un diritto patrimoniale del cittadino, a ristoro del quale � indiscutibilmente
riconosciuta la corresponsione di un indennizzo, in conformit�
dei principii generali sanciti dalla Costituzione '(art. 42).

Come � noto, la giurisdizione va� individuata sulla base della intrinseca
natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, in relazione
alla protezione in concreto accordata a tale posizione dall'ordinamento
giuridico.

Va infine sottolineato che le deduzioni del ricorso nel loro insieme

tendono ad una visione unitaria dei problemi sollevati, sul rilievo che

in entrambe le ipotesi si rende necessaria una preliminare determina

zione amministrativa allo scopo di evitare che l'autorit� giudiziaria ordi

naria �si sostituisca in scelte discrezionali spettanti alla pubblica ammi

nistrazione in via esclusiva -argomentazione questa da disattendere

considerando che anche nell'ambito di uno stesso rapporto, o comunque

di rapporti strettamente connessi e conseguenziali, si verificano situa

zioni diverse, in relazione alle quali sussistono differenti forme e diversi

gradi ai tutela determinati dalle scelte del legislatore, con la conseguenza

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 227

che accanto alla competenza del giudice amministrativo sulle domande
dirette alla tutela di posizioni di interesse legittimo, ben pu� sussistere
la competenza del giudice ordinario sulla domanda rivolta alla tutela
di una posizione di diritto soggettivo.

Non quindi difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione
all'indennizzo, come sostene ii Ministero ricorrente, ma riaffermazione
della giurisdizione del Tribunale di Roma, correttamente adito dagli
Sciarra.

Per l'insieme delle considerazioni svolte, va affermata la giurisdizione
del giudice amministrativo sulla domanda relativa al premio, la giurisdizione
dell'autorit� giudiziaria ordinaria sulla domanda diretta al conseguimento
dell'indennizzo per l'occupazione del fondo.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 21 marzo 1989, n. 1413 -Pres. Tilocca -
Rel. Vignale -P. M. Lo Cascio -Ministero del Tesoro (Avv. Stato
De Figueiredo) c. Magnani (avv. Zaccaria).

Valuta -Infrazioni valutarie -Opposizione a decreto ministeriale . giudice
competente.

(r.d.l. 5 dicembre 1988 n. 1928. L. 24 novembre 19,81 n. 689 artt. 12, 14, 17, 18).
Il decreto irrogativo della sanzione pecuniaria in materia valutaria
� privo dei caratteri propri dell'ordinanza-ingiunzione, opponibile a norma
dell'art. 22 della legge 689/81, provenendo non da un'autorit� amministrativa
periferica locale, ma direttamente 'dal Ministro del Tesoro e, a
differenza dell'ordinanza ingiunzione � anche carente di efficacia esecutiva
giacch�, nel caso di infrazione valutaria, tale efficacia � attribuita
solo all'ordine emesso dall'Intendente di Finanza a norma del T.U. 14 otto�
bre 1910 n. 639 (1).

(1) Gi� la Cass. 4 febbraio 1986 n. 684 yoro it. 1986, I, 1315) si era pronun�
ciata per l'inapplicabilit� della L. 24 novembre 1989 n. 689 alle infrazioni valutarie,
�con la conseguenza che l'opposizione al decreto ministeriale che infligge
la sanzione pecuniaria deve essere proposta al giudice competente secondo
le regole ordinarie.
Contra Pret. Roma 28 novembre 1984 (Foro It. 1986, I, 581). In dottrina
ne1lo stesso senso della giurisprudenza della Cassazione cfr. GUERRIERI � La
giurisdizione sull'irrogazione di sanzioni in materia valutaria� in Temi Romana
1983, 55 P; DI STEFANO, Lineamenti del sistema valutario italiano 1982,
[, 791 11; CAPRIGLIONE -MEZZACAPO Il sistema valutario Italiano 1981 Il, 970 ss.

Sulla inapplicabilit� della L. 689/1981 alle infrazioni finanziarie cfr. Cass.
Sez. Un. 12 febbraio 1988 n. 1496 Foro It. 1988, I, 2981 e Giust. civ. 1988, I, 2335.

La Cass. 1413/1989, in rassegna, motiva pi� compiutamente, rispetto a
Cass. 684/1986, sulla inapplicabilit� in materia valutaria della L. 689/1981, argomentando
non solo in base al riferimento testuale di cui all'art. 12 L. 689/1981

228 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) Con il primo motivo, l'Ammini:strazione denuncia che erroneamente
il pretore ha ritenuto ammissibile l'opposizione, posto che in
materia di infrazioni valutarie non poteva essere seguito il procedimento
di opposizione di cui alla legge n. 689 del 1981, ma doveva ricorrersi a
quello ordinario.

Col secondo motivo, lamenta che il pretore si sia dichiarato competente
a conoscere dell'opposizione ritenendo applicabile la predetta
legge del 1981, laddove nella specie doveva ritenersi esperibile la normale
azione giudiziaria, secondo le regole ordinarie di competenza per
materia e territorio.

Con il terzo motivo afferma che, in ogni caso, la disciplina di cui
alla legge del 1981 non sarebbe stata applicabile ad infrazioni valutarie
commesse in epoca precedente alla sua entrata in vigore.

Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente data la
loro stretta connessione, sono fondate.

Ed invero l'art. 12 del:la legge n. 689 del 1981, laddove stabilisce che
k norme del capo primo (riguardanti sia i principi generali sull'applicazione
delle sanzioni amministrative, che le procedure di accertamento
dell'infrazione e di opposizione) vanno osservate in relazione a tutte
le violazioni per le quali sia prevista una sanzione amministrativa,
� sempre che siano applicabili e salvo che non sia diversamente stabi

� da osservare, comunque, che la decisione in rassegna, seppure recentissima,
appartiene ormai al �passato� in quanto il d.p.r. 29 settembre 1987

PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 229

lito �, deve interpretarsi nel senso che il limite all'applicazione della
nuova disciplina � dato dalla preesistenza di altra normativa che regoli
taluno dei predetti procedimenti in maniera talmente difforme, da rivelarsi
incompatibile con la normativa sopravvenuta (cos� come per le
violazioni finanziarie, espressamente sottratte alla disdplina della legge
dal successivo art. 39). Tale interpretazione -� stato, altres�, affermato
-non urta contro i~ disposto dell'art. 42 della stessa legge n. 689
del 1981 (il quale dispone espressamente l'abrogazione di alcune specifiche
leggi in materia di depenalizzazione e poi, genericamente, quella
di ogni altra legge incompatibile) giacch� dal contesto di tale norma
� agevole argomentare che questa formula finale di chiusura si riferisce
solo ad altre leggi che, analogamente a quelle elencate, depenalizzarono
illeciti originariamente previsti come reato o provvidero, successivamente,
a disciplinare gli illeciti amministrativi.

Nella specie, l'applicabilit� della normativa di cui alla legge n. 689
del 1981 deve escludersi in considerazione del fatto che il procedimento
di formazione del decreto irrogativo della sanzione pecuniaria in materia
valutaria � affatto diverso da quello di cui agli artt. 14 e segg. della
predetta legge n. 689 e, in particolare, � con esso incompatibile la normativa
di cui agli artt. 17 e 18. Infatti, per tale ultima legge, la determinazione
della sanzione, presuppone l'invio (da parte dell'accertatore
della violazione) di un rapporto o all'ufficio periferico � cui sono demandati
attribuzioni e compiti del Ministro nella cui competenza rientra la
materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto �
(art. 17). Orbene, secondo il r.d.l. 5 dicembre 1938 n. 1928 (Norme per la
repressione delle violazioni valutarie), la determinazione della sanzione
� eseguita dal Ministro del tesoro, previa audizione della commissione
consultiva per le infrazioni valutarie, e non esisteva originariamente
un'autorit� periferica di tale ministero, competente per i suddetti illeciti,
n� � stata istituita successivamente dalle norme di cui al d.P.R. n. 571
del 1982 (di attuazione della legge n. 689 del 1981). D'altro canto, come
� stato esattamente osservato, la particolare procedura di determinazione
della sanzione -che prevede il parere obbligatorio di un'autorit� centrale,
quale la c.ommissione predetta -neppure consente di ipotizzare
una competenza residuale dei prefetto. Il decreto irrogativo della sanzione
pecuniaria in materia valutaria �, pertanto, privo dei caratteri
propri dell'ordinanza ingiunzione, opponibile a norma dell'art. 22 della
legge n. 689 del 1981, in quanto proviene non da un'autorit� amministrativa
periferica locale, ma direttamente dal Ministro del Tesoro e, a differenza
dell'ordinanza-ingiunzione, � anche carente di efficacia esecutiva
giacch�, nel caso di infrazione valutaria, tale efficacia � attribuita solo
all'ordine emesso dall'Intendente di Finanza a norma del t.u. 14 aprile
1910 n. 639 (art. 7 del r.d.l. n. 1928 del 1938).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

230

Conseguentemente, l'interessato, al fine di ottenere la declaratoria
di illegittimit� del provvedimento, avrebbe dovuto far ricorso non gi�
alla normativa di cui alla legge n. 689 del 1981, che prevede la competenza
per materia del pretore, bens� instaurare il procedimento davanti al giudice
competente secondo le regole ordjna:de.

In accoglimento del ric�rso, deve dichiararsi, quindi, la nullit� del
procedimento svoltosi innanzi al pretore di Roma, la cui pronuncia va
cassata senza rinvio, a norma dell'art. 382 cod. proc. civ.

CORTE D'APPELLO DI TRIESTE, Sez. Il, 8 aprile 1989, n. 122 -Pres.
rel. Ambrosi -Ministero dei Trasporti (avv. Stato Scotti) c. Azienda
Provinciale Trasporti Gorizia (avv. Verbari).

Circolazione stradale -Immatricolazione di autoveicoli per servizi di
noleggio con conducente. Enti locali � Non hanno diritto alla immatricolazione.

E legittimo il rifiuto del Ministero dei Trasporti ad immatricolare
autoveicoli di propriet� di enti locali e loro aziende da destinare a noJ
leggio con conducente (1).

Va ribadito anzitutto che l'eccezione di difetto di giurisdizione dell'A.
G.O., riproposta genericamente in questa sede dall'Arrlministrazione
appellante, � infondata.

Sull'argomento si �, come ricordato dal Tribunale, pronunciata la
Suprema Corte a Sezioni Unite con la sentenza 11 aprile 1981 n. 2113,
in cui si afferma che sussiste nella materia in esame la giurisdizione
del giudice ordinario, essendo il rilascio della carta di circolazione
� riconducibile tra le abilitazioni amministrative, implicanti una valutazione
soltanto tecnica della pubblica amministrazione circa la ricorrenza
di determinati requisiti senza alcun potere discrezionale della medesima
e previsto da norma che non tende ad assicurare la conformit� dell'azione
amministrativa all'interesse pubblico, bens� mira alla tutela, in
via immediata e specifica, dell'interesse dei soggetti in essa contemplati,
il quale, pertanto, ha consistenza di vero e proprio diritto soggettivo�.

Nel merito, l'appello � fondato.

(1) Sulla possibilit� per gli locali di destinare autoveicoli al trasporto
di persone per esigenze che esulano dai loro fini istituzionali, vedi le decisioni
del Consiglio di Stato riportate in questo stesso fascicolo della Rassegna.

PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

L'art. 57 del Codice della Strada (a proposito dell'uso degli autoveicoli,
motoveicoli e rimorchi) stabilisce che questi � possono essere destinati
ai segue~ti usi:

1) uso privato:

a) per trasporto di persone;

(omissis)

e) per trasporto di persone con autoveicoli ... da noleggiare con

conducente;

(omissis)

2) uso pubblico;
a) per trasporto di persone o di cose in servizio da piazza;
b) per trasporto di persone o di cose in servizio di linea �.

Stabilisce, ancora, per quanto qui interessa, tale articolo che � Previa
autorizzazione dell'Ispettorato della motorizzazione civile gli autobus destinati
a noleggio con conducente possono essere impiegati in via ecce�
zionale in servizio di linea e viceversa �.

� incontrovertibile, dunque, che il trasporto di persone con autoveicoli
da, noleggiare con conducente (e cio� il noleggio da rimessa) costituisce
uso privato e non pubblico dell'autoveicolo e, infatti, l'offerta indif�
ferenziata al pubblico (che � tipica e caratterizzante ael servizio da piazza

o del servizio di linea e quindi dell'uso pubblico del veicolo) �postula
sempre e in ogni caso, quali ohe siano le sue modalit� di estrinsecazione,
una iniziativa che manca invece nel noleggio da rimessa, nel quale il
trasporto viene effettuato su richiesta dello utente� (Cass. pen. Sez. IV,
5 aprile 1965).
N� vale, per sostenere il contrario, richiamare la normativa precedente
all'entrata in vigore del nuovo codice della strada, perch�, anche se tale
normativa non risulta espressamente abrogata dall'art. 145 del codice stesso,
essa deve ritenersi implicitamente abrogata per incompatibilit�, tanto
pi� che l'anzidetto art. 145 precisa, che � sono inoltre abrogate tutte le
disposizioni comunque contrarie o incompatibili con le presenti norme�,

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

232

E, invero, il 6� comma dell'art. 58 del Codice della Strada dispone che
� quando si tratti di autobus da destinare ad uso privato la carta di circolazione
non pu� essere rilasciata se non ad imprenditori, collettivit� e
simili, per le loro necessit� �.

Non vi � chi non veda come sia ben difficile includere nella dizione
�imprenditori, collettivit� e simili� aziende municipalizzate o provincializzate
o enti pubblici in genere, perch�:

a) il term~ne �imprenditori�, senza altra aggiunta, designa comunemente
gli imprenditori privati;

b) il termine �collettivit�� designa comunemente, organizzazioni
plurisoggettive non pubbliche, come bande musicali, associazioni sportive,
associazioni d'arma;

In ogni modo, anche ammettendosi -sul presupposto di un particolarmente
grave atecnicismo della disposizione in esame -che le aziende di
trasporto municipalizzate e provincializzate rientrino, in qualche modo,
nella previsione in argomento, resterebbe comunque insuperabile, per la
tesi dell'appellata, la condizione che deve trattarsi di autobus da essere
destinati all'uso privato delle aziende predette � per le loro necessit� � e
cio� per le loro necessit� dirette ed immediate (come potrebbe, al caso,
essere il trasporto al lavoro dei loro dipendenti); necessit� dirette ed immediate
che, con tutta evidenza, l'appellata A.P.T. non pu� concettualmente
soddisfare con un autobus da noleggiare con proprio conducente ai terzi
utenti che lo richiedano.

Nella fattispecie, pertanto, il rifiuto dell'Ufficio Provinciale della

M.C.T.C. di Gorizia � del tutto conforme a legge, per cui -in riforma della
impugnata sentenza -la domanda dell'A.P.T. di Gorizia (come ridotta e
precisata in questa sede) deve essere del tutto disattesa.
Ne consegue la condanna della stessa A.P.T. alla rifusione delle spese
di entrambi i gradi del giudizio, da liquidarsi -oltre alle prenotazioni a
Campione -come nel dispositivo.

Istruzione e scuole � Convitti � Immobili concessi in uso per legge �
Diritto soggettivo � Carenza di potere della PA. di disporne a favore
di altri soggetti � Giurisdizione ordinaria.

PARIB I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 233

Istruzione e scuole -Atti di controllo -Scuole di lingua italiana in provincia
di Bolzano -Competenza del Sovrintendente scolastico.

L'art. 27 della legge 24 luglio 1962, n. 1073, secondo cui ad pgni Convitto
� concesso il gratuito e perpetuo uso degli immobili dello Stato posti a
servizio degli istituti medesimi, configura una posizione soggettiva dell'assegnatario
come di diritto soggettivo, che trova la sua fonte non in una
concessione amministrativa, bens� nella legge; a fronte del suddetto diritto
soggettivo non sussiste alcun potere di disporre nell'interesse pubblico
concedendo lo stesso bene in uso ad altro soggetto, con la conseguenza che
il relativo atto amministrativo deve ritenersi adottato in carenza di potere
ed il Convitto deve adire l'Autorit� giudiziaria ordinaria a tutela del diritto
di uso che assume esser stato leso.

La competenza ad emanare gli atti di controllo, ai sensi dell'articolo
unico della legge 21 luglio 1967, n. 647 (che nelle altre province d'Italia
spetta al Provveditore agli studi), nella provincia di Bolzano spetta al Sovrintendente
scolastico, il quale � competente per l'amministrazione della
scuola in lingua italiana di quella provincia, ai sensi dell'art. 19, quarto
comma, dello Statuto.

{omissis) I ricorsi devono essere riuniti, ex art. 335 c.p.c.

Col primo motivo del ricorso principale la Provincia di Bolzano denuncia
la vi.olazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9, 16 e 68 d.P.R.
31 agosto 1972 n. 670, dei D.P.R. 20 gennaio 1973 n. 115, 1� novembre 1973

n. 687, art. 5, 20 gennaio 1973 n. 116 artt. 1 e ss., eccependo il difetto di
giurisdizione ed osservando che gli artt. l, 1� comma e 2� comma del d.P.R.
n. 116/73 hanno tr~sferito alla Provincia di Bolzano tutte le attribuzioni
spettanti all'Amministrazione dello Stato in ordine agli Istituti di istruzione
elementare e secondaria operanti nel territorio della Provincia; analogamente
� stato disposto dall'art. 4 d.P.R. 1� novembre 1983 n. 687, per le
attribuzioni gi� esercitate dallo Stato in materia di edilizia scolastica. La
Provincia di Bolzano ha la piena autorit� delle funzioni amimnistrative
(oltre che legislative) in ordine al Convitto Damiano Chiesa, nonch� in
ordine agli immobili di cui � causa e ad essa spetta di valutare discrezionalmente
le esigenze edilizie del Convitto in relazione ai' suoi compiti istituzionali
e provvedere . di conseguenza. La Provincia (sulla base della
verifica delle esigenze obiettive del Convitto) aveva ritenuto maggiormente
confacente all'interesse pubblico concedere il bene alla Croce Bianca, valutando
nella sua piena discrezionalit� amministrativa quale fosse l'uso pi�
conveniente di un bene di sua propriet�.
Il conflitto attiene all'esercizio di una potest� amministrativa ed esula
pertanto dalla giurisdizione del G.O. Il suddetto difetto di giurisdizione
non verrebbe meno, neppure ritenendo applicabile l'art. 27 legge n. 1073/62,

234 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

perch� era comunque al giudice amministrativo che il Convitto si sarebbe
dovuto rivolgere per contestare la legittimit� dell'atto ammini!strativo della

Provincia.

Il motivo � infondato.

Non � dubbio che la Provincia di Bolzano sia titolare di potere amministrativo
nella materia che � attinente a questa causa, ma il vero problema
cli essa (sotto il profilo della giurisdizione) non consiste in detta attribuzione
di competenza in via generica, ma -invece -nella ricerca se essa
sia munita di un potere con riguardo al diritto fatto valere in giudizio dal
convitto, con la necessaria conseguenza che, se l'illegittimit� dell'atto amministrativo
di destinazione del bene ad altro soggetto attenesse soltanto
alle modalit� di eseI'Cizio di un potere esistente, sarebbe indubbia la giurisdizione
del giudice amministrativo.

Pertanto, l'indagine va distinta sotto i due profili.

I) Sotto il primo profilo, la competenza amministrativa della Provincia
di Bolzano nei confronti del Convitto � Damiano Chiesa � e del bene di cui
� causa � fondata sulle seguenti norme dello Statuto del Trentino Alto
Adige:

a) I Convitti Nazionali svolgono funzioni nel campo dell'assistenza
scolastica (come � stata definita dall'art. 42 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616)
almeno in tema di conferimento di posti gratuiti di studio in qualit� di
convittori o semiconvittore. L'art. 42, citato, nella sua portata definitoria
� stato esteso alla Provincia di Bolzano con l'art. 9 d.P.R. 19 novembre 1987

n. 526, e, quindi, per quanto riguarda la materia dell'assistenza scolastica,
la Provincia di Bolzano ha le funzioni amministrative basate sull'art. 8
numero 27 e sull'art. 16 dello Statuto di cui al T.U. 31 agosto 1972 n. 670
(cfr., per maggiori dettagli, la sentenza della Corte costituzionale 14 luglio
1988 n. 797).
b) Ammesiso che la suddetta competenza amministrativa della Provincia
sia basata su un testo (il D.P.R. n. 526 del 1987) che � sopravvenuto
rispetto al provvedimento amministrativo di destinazione del bene di cui
si tratta (che � dell'ottobre 1979), tuttavia (a prescindere da ogni approfondimento
del problema, che pu� restare impregiudicato, ai fini di causa)
gi� allora sussistevano competenze amministrative della Provincia in base
all'art. 9 n. 2 ed all'art. 16 dello Statuto speciale, perch� non pu� essere
posto in dubbio che i Convitti Nazionali sono anche istituti di istruzione
elementare e secondaria, in base all'art. 139 del r.d. 6 maggio 1923 n. 1054
e successive modifiche (fra cui il dJ. 16 aprile 1948 n. 576, a norma del
quale le Scuole elementari di Stato annesse ai Convitti nazionali sono
amministrate dai Provveditori agli Studi) ed alla legge 9 marzo 1967 n. 150,
sull'ordinamento delle scuole interne dei convitti nazionali; scuole fra cui �
compresa in ogni caso quella media (a cui possono accedere anche alunni
esterni) e pu� essere compreso ogni altro istituto secondario superiore di

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 235

qualsiasi tipo (a titolo di mero esempio, si citi da ultimo la legge 24 giugno
1988 n. 251, sull'istruzione tecnica e professionale).

c) Inoltre, il bene di cui si tratta appartiene all'edilizia scolastica
(art. 27 legge 24 lugHo 1962 n. 1073, che � compreso nel titolo I, il quale
regola la materia dell'edilizia scolastica), e cio� ad una materia attribuita
alla competenza amministrativa della P~ovincia, ai sensi dell'art. 16 e dell'art.
8 numero 28 dello Statuto speciale.

Il fondamento statutario di tali competenze non risolve, per� il problema.
Ogni competenza amministrativa trova il limite della legge; quando,
di fronte ad essa, la legge attribuisce ad un soggetto (che pu� essere privato

o pubblico e cio�, come nella specie, un �istituto pubblico con piena
personalit� giuridica � ex art. 119 r.d. 6 maggio 1923 n. 1054) un diritto sog�
gettivo pieno, occorre verificare se la legge concede all'amministrazione il
potere di affievolire detto diritto, degradandolo ad interesse legittimo;
ovvero se detta attribuzione di potere non sussiste. Nel primo caso la
posizione del soggetto � tutelabile dinanzi al giudice amministrativo; nel
secondo, dinanzi al G.O. (ad ultimo, Sez. Un. 21 gennaio 1988, n. 429; Sez. Un.
2 dicembre 1987, n. 8960; id. 3 giugno 1985, n. 3283; id. 21 febbraio 1987
n.
1874, fra le altre conf.). �
Viene in rilievo, pertanto, il secondo profilo, il quale deve essere
esaminato secondo l'ordinamento in concreto {e non secondo la prospettazione
della parte), ma tuttavia a prescindere dagli aspetti che
attengono alla fondatezza della domanda {art. 386 c.p.c.), quali sono
-nella specie -quelli attinenti all'effettiva destinazione al servizio
del Convitto D. Chiesa dell'immobile di cui � causa e quelli relativi
'all'epoca di tale destinazione, ex art. 27 legge 24 luglio 1962 n. 1073.
� Invero {a prescindere dal riferimento al giudicato, con riguardo al
quale la Provincia ricorrente non solleva censure inerenti alla giuri�
sdizione) la domanda del Convitto era basata sul 1diritto gratuito e
perpetuo d~uso attribuitogli dall'art. 27 citato, e cio� su una norma
che -per il suo tenore letterale -{�Ad ogni Convitto ... � concesso
il gratuito e perpetuo uso degli immobili dello Stato posti a servizio
degli istituti medesimi, qualunque sia all'epoca in cui l'assegnazione �
stata realizzata�) giustifica la configurazione della posizione soggettiva
dell'assegnatario come di diritto soggetivo, non sorgente da una concessione
amministrativa effettuata con provvedimento ~con conseguente
giurisdizione esclusiva ex art. 5 comma 1� legge 6 dicembre 1971 n. 1034,
profilo che infatti non � invocato dalla ricorrente), ma da un'attribuzione
diretta della legge.
A fronte del suddeto diritto soggettivo non sussiste alcun potere
(conferito all'Amministrazione dalla legge) di disporne nell'interesse pub�
blico, in modo tale da sopprimere il diritto stesso, e cio� concedendo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

236

lo stesso bene in uso ad altro soggetto. g evidente che, se tale potere
(come si accenna nel ricorso) dovesse collegarsi soltanto al diritto di
propriet� spettante alla Provincia, l'esercizio del diritto fino all'estinzione
del diritto altrui sul bene riguarderebbe un rapporto coinvolgente
diritti soggettivi (ai sensi degli articoli 1021-1026 e.e.). Se invece dovesse
collegarsi anche ad un potere amministrativo di incisione sul diritto
altrui, nell'ambito dell'utilizzazione della propriet� del bene per finalit�
apprezzate dalla P. A. (poich� il provvedimento non � presentato -n�
comunque si atteggia, per la sua natura oggettiva -come un alto d�
espropriazione o di requisizione, mancando la previsione di un indennizzo,
ma come un atto �concessorio a favore di un tei:zo soggetto) soltanto
in base alla legge potrebbe sussistere detto potere in capo alla
Pubblica Amministrazione proprietaria.

La legge n. 1073 del 1962, art. 27, non 'conferisce tale potere di sostituire
al titolare del diritto di uso gratuito e perpetuo un altro . concessionario,
per cui l'atto � stato adottato dalla P.A. in carenza di potere
e la cognizione dei suoi effetti '(illeciti) nella sfera dei diritti patrimoniali
altrui appartiene all'A.G.O.

Il problema si sposta, pertanto, alla soluzione del quesito se la
Provincia di Bolzano, nell'ambito dei suoi gi� descritti poteri amministrativi
(di quelli legislativi, indubbiamente sussistenti, non si discute
ovviamente in causa) incontrava il limite del rispetto del pieno diritto
soggettivo dell'Istituzione amministrata in forza della legge citata.

In base all'art. 105 dello Statuto � nelle materie attribuite alla competenza
della provincia, fino a quando non sia diversamente disposto
con leggi provinciali, si applicano le leggi dello Stato �.

Gi� questa disposizione, di rango superiore perch� � norma costituzionale,
dovrebbe far ritenere risolto in radice il problema, perch�
non esiste una legge 1(regionale o) provinciale che abbia abrogato esplicitamente
o implicitamente l'art. 27 pi� volte citato. L'indagine si deve
estendere alle norme di attuazione, perch� -supponendo che in base
ad esse si possa ritenere quell'abrogazione -si aprirebbe soltanto il
diverso problema del rapporto della norma di attuazione con l'art. 105
dello Statuto.

Nelle difese della Provincia, si afferma che l'art. 27 della I. n. 1073
del 1962 non � riohiamato dal d.p.r. n. 687 del 1973, che reca le norme
di attuazione dello Statuto in materia di assistenza ed edilizia scolastica.
L'argomento non ha pregio, stante la vasta portata dell'art. 5 del suddetto
D.P.R., a norma del quale sono esercitate dalle provincie di Trento
e di Bolzano pe!' il rispettivo territorio le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato in materia di edilizia scolastica, per cui
vi � una perfetta identit� fra le attribuzioni precedenti dello Stato e
quelle assegnate alle Provincie i(in base alle leggi vigepti ex art. 105

PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

Statuto). La 'Circostanza che l'art. 6 richiami solo la legge 28 luglio 1967

n. 641, da un canto si spiega perch� il richiamo riguarda la continuazione
dell'applicazione della detta legge per l'attuazione di un programma
che era all'epoca ancora in corso, e dall'altro canto � irrilevante
perch� la legge n. 641 ha abrogato soltanto le norme precedenti incompatibili
con essa �(art. 60) e l'art. 27 della legge n. 1073 del 1962 non �
incompatibile, perch� concerne una materia che non � regolata affatto
dalla legge del 1967.
D'altra parte, il D.P.R. 20 gennaio 1973 n. 115, che riguarda all'art. 8
lettera g) il trasferimento alla Provincia di Bolzano dei beni dello Stato
�attinenti all'edilizia scolastica� dispone all'ultimo comma dello stesso
art. 8 l'applicazione dell'art. 7, a norma del quale �il trasferimento dei
beni, con tutti gli oneri e pesi inerenti, ha luogo nello_ stato di fatto e
di diritto in cui essi si trovano... �. Se il bene dello Stato, alla data di
entrata in vigore del D.P.R. n. 115, era -secondo l'assunto dell'attore,
salva la verifica di merito sulla fondatezza di esso -oggetto di un
diritto in forza di una legge del 1962, il medesimo diritto � stato mantenuto,
a favore del terzo, all'atto del trasferimento del bene dallo Stato
alla Provincia, attuato nel 1973.

Concludendo, eliminando la parte della motivazione della sentenza
impugnata che non � conforme al diritto r(e cio� quella riassunta in
narrativa sub c) n. 1. si deve� mantenere fermo il dispositivo (art. 384
c.p.c.) di affermazione della giurisdizione, in quanto conforme al diritto.

Con il secondo motivo la Provincia deduce la violazione e falsa applicazione
degli artt. 9, 16 e 19, 4� �comma D.P.R. 3 gennaio 1972 n. 670,
degli artt. 1 e ss. e 23 d.P.R. 20 gennaio 1973 n. 116; nonch� degli articoli
19 lett. g) r,d. 1� settembre 1925 �. 2009 e dell'art. unico legge 21 luglio
1967 n. 647, denunciando il difetto della legittimazione a stare in giudizio
del Convitto, in quanto la delibera del Consiglio di Amministrazione
riguardante l'azione in giudizio non � stata approvata dall'Autorit� tutoria
competente, e cio� dalla Giunta provinciale, bens� dal Sovraintendente
scolastico di Bolzano, ritenuto competente dalla Corte di Trento.

Il d.P.R. n. 1116 del 1973 {artt. 1 e 2) ha disposto il trasferimento
alla Provincia delle fonzioni gi� proprie delle Amministrazioni dello
Stato anche in ordine ai convitti nazionali, tra cui quelle dell'art. unico
legge 21 luglio 1967 n .. 647 e pertanto spettano alla Provincia le attribuzioni
che erano prima riconosciute ai Provveditori agli Studi, in quanto
le attribuzioni del Sovraintendente Scolastico per la Provincia di Bolzano
(organo statale) riguardano alcune specifiche competenze, in deroga alla
competenza generale dell'Amministrazione provinciale e precisamente
quelle relative alle scuole e cio� all'esercizio della funzione di insegnamento.
Esulano dalle attribuzioni del Sovraintendente secondo il ricorrente
-quelle relative alla gestione patrimoniale di un ente pub

238

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

blico, perch� esse seguono la regola generale degli artt. 1 e 2 d.P.R.

n.
116 -del 1973.
� Il motivo � infondato.
Esso deve essere esaminato sulla base della premessa -gi� posta
supra -della competenza della Provincia di Bolzano in ordine all'lsti�
tuto ed alla materia che � oggetto della causa, per cui devono essere
corrette le contrarie affermazioni della Corte d'appello.

Deve essere confermata, per�, la �onclusione a cui � pervenuta la
sentenza impugnata, e che cio� la competenza ad emanare l'atto di
controll9 della delibera dell'Istituto, previsto dall'art. unico della legge
21 luglio 1967 n. 647 {che nelle altre Province d'Italia spetta al Provveditore
agli Studi) nella Provincia di Bolzano spetta al Sovraintendente
scolastico, il quale � competente per l'amministrazione della scuola in
lingua italiana di quella Provincia, ai sensi dell'art. 19 quarto comma
dello Statuto.

Le norme di attuazione di questa parte dello Statuto (d.P.R. 20
gennaio 1973 n. 115 e 4 dicembre 1981 n. 761 e t.u. approvato con d.P.R.
10 febbraio 1983 n. 89) contengono l'affermazione di principio (art. 1
primo comma) che le attribuzioni dell'Amministrazione dello Stato in
materia di scuola materna e di istruzione elementare e secondaria...
esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato
sia per il tramite di enti ed istituti pubblici a carattere nazionale o
pluriregionale sono esercitate dalla Provincia di Bolzano, ai sensi e nei
limiti di cui all'art. 16 dello Statuto e con l'osservanza delle norme del
presente decreto. Non si pu� porre, pertanto, quel rapporto fra norma
generale e norma speciale o derogatoria che vuole istituire la ricorrente,
raffrontando l'art. 1 (e 2) da un lato e l'art. 23 dall'altro, posto
che, al contrario, � lo stesso art. 1 che rinvia agli articoli seguenti per
l'individuazione della concreta disciplina applicabile, caso per caso.

La suddetta disciplina non pu� essere quella dell'art. 2 comma 1�
(che riguarda il Consorzio per l'istruzione tecnica) e neppure quella del
secondo comma dell'art. 2 {iche riguarda gli enti, istituzioni ed organizzazioni
locali operanti nella materia di cui all'art. 1) perch� la norma
non si attaglia ai Convitti nazionali, che non sono organismi locali, ma
enti strumentali per l'esercizio delle Scuole elementari e secondarie
che sono istituite nel loro seno {secondo lo stesso assunto della ricor�
rente) e pertanto, per far' funzionare le scuole definite espressamente �
di carattere �statale� dall'art. 3 comma 1�.

L'unica norma che riguarda la vigilanza e tutela sui Convitti �
quella dell'art. 23 (ora art. 22 del testo un~co del 1983 n. 89): �Il sovra�
intendente scolastico esercita relativamente alle scuole materne, agli
istituti e scuole d'istruzione elementare e secondaria in lingua italiana
le stesse attribuzioni che, a norma delle vigenti disposizioni, spettano ai

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 239

Provveditori agli studi� {� da notare 1a distinzione fra istituti e scuole:
nella prima categoria possono comprendersi i Convitti, che sono enti
morali).

La norma � chiarissima nell'attribuire al Sovraintendente, per le
Scuole in lingua italiana, le medesjme funzioni che le vigenti disposizioni
conferiscono al Provveditore agli studi, fra cui quella di cui alla legge

n. 647 del 1967.
Nessuno dei due argomenti contrari della ricorrente pu� accogliersi.
Il primo � che l'art. 23 riguarderebbe solo le scuole e cio� l'esercizio
delle funzioni di insegnamento e non la gestione patrimoniale dell'Istituto.
L'assunto, oltre ad essere contrario alla lettera della norma (che
non distingue fra gli aspetti didattici e quelli di altro tipo, compresi
quelli patrimoniali) � contrario a tutto l'art. 23 che al sesto comma
riguarda il potere di vigilanza di cui al precedente comma e lo definisce
come comprendente il controllo sull'attivit� didattica ed amministrativa
delle scuole in lingua tedesca e ladina. Invero, il quinto, sesto e settimo
comma dell'art. '23 riguardano i poteri del Sovraintendente nei confronti
delle Scuole in lingua tedesca e ladina, che sono molto pi� limitati
di quelli nei confronti delle scuole in lingua italiana, sia perch� sono
poteri soltanto di vigilanza e non di tutela di merito, sia perch� sono
esclusi il potere di annullamento e quello di direttiva. Ebbene, se il
sesto comma estende tale potere anche all'attivit� amministrativa (in
un contesto normativo limitativo dei poteri, quale � quello che riguarda
le scuole in lingua tedesca e ladina) a maggior ragione con riguardo
al primo comma, nel quale non esistono limitazioni espresse di poteri,
il richiamo alle leggi vigenti (ex art. 105 Statuto, si tratta delle leggi
statali, fino a che non verranno sostituite da quelle provinciali) non
pu� riguardare che tutte le attribuzioni gi� del Provveditore, concernenti
sia l'attivit� didattica, sia quella amministrativa, a cui si riferisce
palesemente la legge n. 647 del 1967.

L'altra obiezione � che, poich� l'azione giudiziale riguarda l'edilizia
scolastica, dovrebbe applicarsi l'art. 5 d.P.R. 1� novembre 1973 n. 687,
che conferisce le attribuzioni in merito alle Provincie. In effetti, le
leggi statali non prevedono competenze dei Prov.veditori in materia di
edilizia scolastica, perch� esse sono distribuite fra il Ministero LL.PP.,
il Ministero della P. I. ed i Sovraintendenti preposti agli Uffici scolastici
regionali (art. 3 legge 28 luglio 1967 n. 641, che fa salve le competenze
regionali), ed i comitati di cui agli artt. 4 e ss. legge n. 641 del 1967.

La risposta a tale obiezione sta nel rilievo che la legislazione sull'edilizia
riguarda l'oggetto del giudizio, non l'aspetto che si sta esaminando
e cio� l'atto di controllo ed approvazione della delibera di stare
in giudizio che riguarda l'int�grazione della capacit� processuale dell'Ente
e cio� la sua soggettivit�, che non ha niente a che vedere con

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

240

l'oggetto del giudizio. L'autorit� �competente non pu� essere identificata
con riguardo alle norme che riguardano l'oggetto del giudizio, ma con
riferimento a quelle concernenti l'organizzazione e la soggettivit� dell'ENTE.
Come i giudizi in materia di edilizia scolastica che possono
interessare i Comuni della Repubblica saranno autorizzati dai consueti
vrgani di controllo del Comune, cos� nel presente caso l'autorizzazione
al giudizio non � di �competenza dell'orga110 attributario delle funzioni
in materia di edilizia scolastica (La Provincia), ma dell'autorit� che
sull'Ente (Convitto) esercita la vigilanza e tutela, ex art. 23 primo comma

d.P.R. n, 116 del 1973 {ora, primo comma art. 22 d.P.R. n. 89 del 1983)
ai sensi della legge n. 647 del 1967.
Col terzo motivo del ricorso si deduce la violazione e falsa applicazione
dell'art. 27 legge 24 luglio 1962 n. 1073, degli artt. 8, 16 e 68

d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 e del d.P.R. 1� novembre 1973 n. 687,
osservando in primo luogo che la legge n. 1073 del 1962 vincolava soltanto
lo Stato, fino a quando � stato proprietario dei beni e non �
opponibile alla Provincia, tanto che non � richiamata dal d.P.R. n. 687
del 1973.
Ma anche ad ammetterne l'astratta applicabilit�, secondo la ricorrente,
il vincolo di destinazione presuppone che il bene sia posto al
servizio dell'Istituto, mentre � indubbio che al momento del trasferimento
della propriet� del bene dallo Stato alla Provincia il bene non
era posto al servizio del Convitto D. Chiesa, ma del Corpo dei Vigili
del fuoco.

Infine, la necessit� di un'effettiva utilizzazione � stata confermata
da una circolare del Ministero delle Finanze (n. 100 del 23 aprile 1977),
da cui si evince che i locali concessi in uso gratuito e perpetuo ai
convitti, che non vengono utilizzati per i loro fini, devono essere restituiti
alle Amministrazioni proprietarie.

Il motivo � inammissibile.

La difesa del controricorrente ha eccepito che la sentenza impugnata
si fonda anche sul1e considerazioni di carattere assorbente circa
gli effetti del giudicato nascenti dalla sentenza del 5 febbraio 1955,
che fa stato anche nei confronti della Provincia; considerazioni in
ordine alle quali la ricorrente non muove doglianze.

Il rilievo del �controricorrente � esatto, perch� la Corte d'appello
ha esaminato la precedente sua sentenza del 1955 non soltanto ai fini
della giurisdizione, ma anche al fine di trarne gli effetti di giudicato
�in ordine all'accertamento del diritto vantato in quel giudizio dall'attore
(Convitto) � i(pagg. 19-20).

Rilevato che la precedente sentenza accert� e dichiar� che l'attore
aveva sull'immobile un vero e proprio di.ritto di uso gratuito, fa Corte di
Trento ha cos� motivato: � Orbene l'art. 2909 e.e. riconosce autorit� di

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 241

cosa giudicata non soltanto alle statuizioni emesse nel dispositivo, ma
anche all'accertamento dei fatti, delle situazioni e dei rapporti che
costituiscono il presupposto dell'accertamento e delle condanne contenute
nel dispositivo. Ci� che � considerato vincolante nei successivi
giudizi � appunto l'accertamento immutabile sancito dalla pronuncia
giurisdizionale, intesa nel suo complesso, su tutto quanto ha costituito
oggetto della � decisione, ivi �comprese le premesse ed il fondamento
logico-giuridico della decisione �.

g evidente che la suddetta ratio decidendi � del t�tto autonoma
da quella fondata sulla legge del 1962, posto che il giudicato si era
formato sette anni prima e non poteva, quindi, tener conto di tale
legge; e che (qualunque ne sia la correttezza), � da sola sufficiente a
sorreggere la sentenza. Poich� si tratta di ratio non impugnata, la
censura che riguarda la distinta ragione basata sulla legge del 1962 �
inammissibile, perch� il suo eventuale accoglimento non condurrebbe
mai alla cassazione della sentenza, secondo costante giurisprudenza.
(omissis).

SEZIONE QUINTA

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 782 -Pres. Pezzana
-Rel. Patroni Griffi -Mini Finanze (avv. Stato Stipo) c. De Martino
(avv. Fognier).

Giurisdizione civile -Riscatto del periodo corrispondente alla durata
legale degli studi universitari -Giurisdizione della Corte dei conti.

La normativa vigente tende ad uniformare il regime di impugnazione
dei provvedimenti concernenti il computo dei servizi o periodi ai
fini pensionistici; pertanto i provvedimenti con i quali si conceda o si
neghi il riscatto di periodi o servizi pregressi sono impugnabili da parte
degli interessati dinanzi alla Corte dei conti (1).

(omissis) Carattere pregiudiziale riveste la censura di imprnponi�
bilit� del ricorso di primo grado, gi� disattesa in quella sede e riproposta
dall'Amministrazione appellante, sul rilievo che la cognizione del
provvedimento con il quale venga negato il riscatto a fini pensionistici
del periodo di studi universitari esula dalla giurisdizione amministrativa
per essere devoluta alla Corte dei conti.

Il motivo � fondato.

La insussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in
materia di riscatto a fini pensionistici (a differenza di quanto avviene
per il riscatto ai fini della indennit� di buonuscita) -gi� ritenuta da
questo Consiglio di Stato in precedenti decisioni (VI, 15 novembre 1982,

n. 578; II, 1� marzo 1977, n. 462/75) -discende dal combinato disposto
degli artt. 6, penultimo comma, legge 15 febbraio 1958, n. 46, e 147, 149
e 225; d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (t.u. delle norme sul trattamento
di quiescenza dei dipendenti statali) ed � coerente con quella tendenza
normativa e giurisprudenziale volta a configurare in termini di esclusivit4
-ove a ci� non ostino espresse disposizioni -normative o principi
-la giurisdizione devoluta nella materia de qua alla Corte dei conti.
Dalle richiamate disposizioni normative -tendenti a uniformare il
regime di impugnazione dei provvedimenti concernenti il computo dei
servizi o periodi ai fini pensionistici -si evince, invero, che i provvedimenti
con i quali si conceda o si neghi il riscatto di periodi o servizi
pregressi sono immediatamente impugnabH da parte degli interessati dinanzi
alla Corte dei conti. Sicch� risulta superato lo stesso disposto di
cui all'art. 62 del testo unico sulla Corte dei conti (r.d. 12 luglio 1934,

(1) In argomento v. Cass. SS.UU. 10-5-1988, n. 3423, in questo fascicolo, pag. 154.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

n. 1214) -richiamato dall'appellato -secondo il quale (( m materia di
riscatto di servrai il ricorso � ammesso soltanto contro il decreto concernente
la liquidazione del trattamento di quiescenza � con la conseguenza
che o si negava attualit� al relativo interesse o si consentiva la
impugnazione in sede di giurisdizione amministrativa generale.
In accoglimento dell'appello, la sentenza impugnata deve quindi essere
riformata, con la declaratoria di improponibilit� dinanzi al giudice
amministrativo del ricorso di primo grado. (omissis).

CONSIGLIO DI STATO, sez. VI, 29 novembre 1988, n. 1291 -Pres. Laschena
-Rel. Pajno -Associazione Nazionale Esercenti Noleggio e
Trasporti (avv. Zammit), Ministero dei Trasporti (avv. Stato Stipo)

c. Azienda Consortile Trasporti -Consorzio Lucchese Autotrasporti
Pubblici ed altri (avv. Tesauro).
Giustizia amministrativa -Associazioni di categoria -Legittimazione ad
agire e a contraddire.

Trasporti pubblici -Comuni ed altri enti territoriali -Possibilit�. di servizi
oltre l'ambito territoriale -Limiti.

Trasporti pubblici -Comuni ed altri enti territoriali -Impossibilit� di
esercitare servizi di linea internazionali e interregionali -Limiti e
possibilit� di esercitare servizi occasionali.

Trasporti pubblici -Comuni ed altri enti territoriali -Servizi occasionali
internazionali o interregionali -Rilascio dei documenti di vaggio �
Accertamenti e poteri del Ministero dei Trasporti.

. Poich� parti necessarie del giudizio di primo grado sono esclusivamente
il ricorrente, l'autorit� emanante il provvedimento amministrativo
e il controinteressato, la legittimazione ad agire e a contraddire
delle associazioni di categoria a tutela degli interessi corporativi della
collettivit� rappresentata � possibile a fronte di un provvedimento che
arrechi una lesione immediata e diretta di tali interessi o in difesa di
un provvedimento che attribuisca alla collettivit� rappresentata una diretta
posizione di vantaggio.

La natura di enti territoriali propria dei Comuni implica non che i
servizi pubblici siano limitati all'ambito locale (limitazione questa legata
alla distinzione tra spese obbligatorie e spese facoltative), ma che i servizi
pubblici, in ipotesi svolgentisi anche oltre l'ambito locale, siano tuttavia
istituiti in relazione a specifiche esigenze della comunit� locale.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

244

Dalla impossibilit� per i Com�ni di conseguire la titolarit(J. di concessioni
di autoservizi di linea internazionali o interregionali, non pu�
essere dedotta l'impossibilit�, per i medesimi, di esercitare servizi occasionali,
che, pur implicando la possibilit� di fuoriuscire dal territorio
nazionale, devono pur sempre rimanere ancorati ad esigenze delle comunit�
locali. ,

Essendo il rilascio dei documenti di viaggio da parte ,del Ministero
dei Trasporti preordinato anche all'accertamento della legittimit� della
circolazione degli autoveicoli, in sede di rilascio dei libretti di viaggio,
potranno essere effettuati, anche attraverso la predisposizione di opportune
modalit� procedimentali, gli accertamenti volti a stabilire che
in concreto l'esercizio dei servizi occasionali internazionali sia collegato
alla necessit� di far fronte ad una oggettiva esigenza della popolazione
residente.

CONSIGLIO DI STATO, sez. V, 14 dicembre 1988, n. 818 -Pres. Catallozzi
-Rel. Trovato -Bucci (avv. Zammit) c. Comune di Urbino (avv.
Tesauro).

Trasporti pubblici -Servizio di autoveicoli con conducente -Carattere
privato. ,

Enti locali -Attivit� al di fuori dell'ambito del proprio territorio � Illegittimit�.

F.nti locali -Costituzione di societ� per attivit� non istituzionali � Illegittimit�.

Trasnorti pubblici -Costituzione di enti a partecipazione comunale � Possibilit�
di ledere le imprese private del settore.

Il servizio di autoveicoli con conducente, ancorch� definito come
pubblico dall'art. 113 r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740, concreta una attivit�
ricompresa nella naturale capacit� e libert� dei privati, anche se assoggettata
a disciplina e al rilascio di autorizzazione da parte della P.A. e
non appare, comunque, riconducibile nell'ambito delle �pubbliche comunicazioni
� in ordine alle quali i comuni sono legittimati a provvedere
ex art. 2 r.d. 15 ottobre 1925, n. 2578 o del trasporto pubblico locale cos�
come definito dall'art. 1 della legge 10 aprile 1981 (�servizi adibiti normalmente
al trasporto collettivo di persone e di cose effettuati in modo
continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite
e offerta indifferenziata, con esclusione di quelli di competenza
statale�).

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

I comuni debbono limitare l'assunzione dei servizi ed uffici di pubblica
utilit� entro i termini della rispettiva circoscrizione amministrativa.

Una Amministrazione comunale non pu� legittimamente costituire
una societ� per assumere servizi che non rientrano per le loro caratteristiche
topografiche e/o per il contenuto dell'attivit� svolta nei propri
compiti istituzionali e in ogni caso senza aver prima attentamente ponderato
e congruamente esternato le relative esigenze organizzatorie.

La creazione di un nuovo soggetto, a partecipazione comunale, nel
settore del trasporto � suscettibile di configurare una lesione concreta
nei confronti� delle imprese private del settore, in quanto contrappone
ad esse un operatore la cui presenza � di per s� sufficiente ad alterare
le pregresse condizioni di concorrenza e, quindi, ad incidere immediatamente
nella sfera giuridica delle imprese gi� in attivit�, non solo nella
prospettiva di sottrazione alle medesime di spazi commerciali, ma anche
in termini di diversa situazione di svolgimento e di sviluppo della loro
attivit�.

III

CONSIGLIO DI STATO, sez. VI, 4 marzo 1989, n. 186 -Pres. Laschena -
Rel. Perricone -Ministero dei Trasporti (avv. Stato Stipo) c. Azienda
T~asporti Consorziali di Bologna e altri (avv. Cristoni).

Trasporti pubblici -Diniego di imn�atricolazione di nuovi autoveicoli da
destinare a noleggio -Giurisdizione del giudice ordinario.

Trasporti pubblici -Concessione -Diniego di autorizzazione ad impiegare

autobus -di linea a servizio di noleggio con conducente � Giurisdizione

del giudice amministrativo.

Trasnorti pubblici -Concessione -Autorizzazione ad impiegare autobus
di linea a servizio di noleggio con conducente -Richiesta da parte
di enti locali -Valutazione discrezionale del Ministero dei Trasporti
sulle esigenze della popolazione locale.

Il giudice amministrativo difetta di giurisdizione in ordine alla
controversia concernente il diniego di rilascio della carta di circolazione
(immatricolazione) di nuovi autoveicoli con destinazione a noleggio con
conducente.

Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla
controversia concernente il diniego di autorizzazione all'impiego di auto

bus in servizio di linea a servizio di noleggio con conducente.

Nell'esercizio del potere autorizzatorio di cui all'art. 57 secondo
comma del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (codice stradale), WMinistero dei
Trasport,i gode di un potere discrezionale volto ad apprezzare l'opportu�

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nit� del mutamento (eccezionale) di utilizzazione, con riferimento alle
esigenze della circolazione, sicch� in caso di richiesta di autorizzazione
da parte di un ente territoriale, potr� essere accertato, anche mediante
la predisposizione di opportune modalit� procedimentali, che in concreto
l'esercizio dell'attivit� di noleggio cui si vuole destinare un autobus impiegato
in servizi di linea, sia collegato alla necessit� di far fronte ad
una oggettiva esigenza della popolazione locale.

CONSIGLIO DI STATO, sez. VI, 6 giugno 1989, n. 721 -Pres. Laschena -
Rel. Barberia Corsetti -SADEM e F.lli Lazzi S.p.A. (avv. Zammit),
Autostradale S.p.A., e S.G.E.A. Lombardia S.p.A. (avv. Tanzarella e
Montuori) c. Ministero Trasporti (avv Stato Stiipo) e A.T.P. S.p.A.
(avv. Bergontlni e Romano).'

Trasporti in concessione -Servizi di linea interregionali e internazionali Impossibilit�
di esercizio da parte degli enti locali.

La legge 28 s�ttemhbre 1979, n. 1822, contenente la disciplina degli
autoveicoli di linea si riferisce, come risulta dalla formulazione del suo
titolo, esclusivamente all'industria privata, che � pertanto l'unica nei
confronti della quale possano essere assentite le concessioni per l'esercizio
di autolinee interregionali ed internazionali; va pertanto esclusa la
possibilit� dell'esercizio di tali autolinee da parte degli enti locali territoriali
e loro aziende e consorzi.

-I

3. -Prima di passare all'esame delle complesse questioni, sostanziali
e processuali, poste dalla presente controversia, sembra opportuno
ricordare preliminarmente che l'oggetto del presente giudizio � sostanzialmente
costituito (oltre che dai provvedimenti con cui l'Amministra�
zione dei Trasporti ha dfiutato il rilascio dei c,d. � �libretti verdi � alle
Aziende municipalizzate appellate) dalla circolare del 27 marzo 1986,
nella parte in cui il Ministero dei Trasporti, nel dettare le disposizioni
Con le quattro decisioni in rassegna il Consiglio di Stato ha trattato la

questione della capacit� giuridica degli enti locali territoriali nella gestione

di servizi eccedenti la loro circoscrizione territoriale.

In precedenza lo stesso Consiglio di Stato in sede consultiva si era

espresso negativamente (v. Cons. Stato, II, 21 ottobre 1975, n. 1111 e 24 ot�

tobre 1984, n. 1426).

-Portata la questione all'esame delle sezioni giurisdizionali, si sono avute

decisioni contrapposte tra la sez. VI (sopra riportata decisione 29 novem

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 247

necessarie per il rilascio dei fogli di viaggfo � CEE/ASOR �, abilitati allo
svolgimento dei servizi occasionali internazionali di trasporto viaggiatori
con autobus, ai sensi del Regolamento 56/83/CEE, (che d� esecuzione
all'accordo sui servizi occasionali stradali -ASOR) e del d.m. 30 luglio
1985, ha eso1uso dalla possibilit� di conseguiire i cennati documenti di
viaggio � le Aziende pubbliche di trasporto viaggiatori su strada ancorch�
titolari di licenza comunale di noleggio con conducente �.

Va al riguardo, precisato che con decisione n. 82/505 del 12 ~uglio
1982 del Consiglio ,della Comunit� Europea veniva approvato l'accordo
relativo ai servizi occasionali internazionali di trasporto di viaggiatori
su 'Strada effettuati con autobus (ASOR), negoziato tra la CEE ed alcuni
paesi europei (Austria, Spagna, Finlandia, Norvegia, Portogallo,
Sv,ezia, Svizzera e Turchia).

In particolare il predetto accordo, dopo aver definito i c.d. servizi
occasionali internazionali di trasporto di viaggiatori su strada, ha previsto
all'art. 6 un apposito documento, destinato a sostituire tutti i documenti
di controllo gi� esistenti. ~ stato, in particolare, previsto, (art. 6)
!'obbligo di tutti i vettori che effettuano ,servizi occasionali, di munirsi
di � un foglio di viaggio che faccia parte di un documento di controllo,
rilasciato dalle competenti autorit� della parte contraente in cui il veicolo
� immatricolato, o da qualsiasi organismo abilitato a tal fine �. Il
documento di controllo � costituito, peraltro, (art. 7) da un libretto
contenente 25 fogli numerati, staccabili, in duplice esemplare.

bre 1988, n. 1291 e 4 marzo 1989, n. 186) e la sez. V (sopra riportata decisione

14 dicembre 1988, n. 818).

Successivamente la stessa sez. VI, con la sopra riportata decisione 6 giugno
1989, n. 721, ha dnteso escludere categoricamente la possibilit� per gli enti
locali di essere titolari di autolinee, il cui esercizio va oltre l'ambito del
proprio territorio, ma ammettendola (senza per� tener presente le argomen�
tazioni della sez. V) qualora trattasi di servizi occasionali, semprech� abbiano
" la funzione precipua di soccorrere necessit� determinatesi sul territorio
dell'ente locale�. �

La decisione n. 186/1989 della sez. VI affronta poi il problema della giurisdizione
uniformandosi alla intervenuta ~urisprudenza (Cass. SS.UU. 11 aprile
1981, n. 2113 e Consiglio cli Stato, VI, 15 novembre 1982, n. 571) che ravvisa
la posizione cli diritto soggettivo nel soggetto che chiede la immatricolazione
di un autoveicolo nuovo, mentre nel caso di richiesta di mutamento di destinazione
di un autoveicolo gi� immatricolato, la posizione del soggetto richiedente
� di interesse legittimo, dovendo la PA. emettere un provvedimento
autorizzatorio, espressione di un tipico potere basato su una valutazione discrezionale
concernente l'esistenza dei presupposti idonei a consentire il mutamento
della utilizzazione dell'autoveicolo.

,La giurisprudenza di merito (v. App. Trieste 8 aprile 1989 pubblicata in

altra parte della Rassegna) ha ritenuto legittimo il diniego di immatricola

zione ad ente locale per autobus da destinare a noleggio con conducente, per

ch� ci� non rientra nei compiti istituzionali dell'.ente stesso.

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

248

Al cennato accordo -che risponde all'esigenza di facilitare l'organizzazione
e l'esecuzione dei servizi occasionali su strada nell'ambito
della CEE e dei paesi aderenti all'accordo medesimo -� stata data
esecuzione con regolamento CEE n. 56/83, e nell'ordinamento interno,
con dm. 30 luglio 1985.

� stato previsto l'obbligo di tutte le imprese ohe effettuano servizi
occasionali nell'ambito della CEE e degli altri stati contraenti, di utilizzare
lo speciale foglio di viaggio CEE/ASOR mentre, per quanto riguarda
J'ordinamento interno, con l'art. 3 del predetto decreto � stato
previsto che il Ministero dei Trasporti -Direzione generale della Motorizzazione
Civd.le -provveda al rilascio del documento, ,direttamente o
per mezzo di organismi all'uopo incaricati.

Lo stesso Ministero dei Trasporti ha gi� provveduto, con circolare
del 27 marzo 1986, sia a dettare le necessarie prescrizioni per l'applicazione
della nuova disciplina, sia a procedimentalizzare il rilascio del nuovo
documento, prevedendo, tra l'atro, le relative modalit� di conseguimento.
In tale occasione � stato disposto appunto che, � allo stato attuale,
inoltre, restano escluse e con riserva di successive disposizioni,
le Aziende pubbliche di trasporto viaggiatori su strada, ancorch� titolari
di licenza comunale di noleggio di autobus con conducente, in relazione
sia ai pareri gi� espressi dal Consiglio di Stato in materia, n. 1111
del 21 ottobre 1975, e n. 920 del 9 ottobre 1976, sull'effettuazione del servizio
privato di noleggio con conducente, sia alla necessit� di approfondire
ulteri0rmente la questione, avvalendosi nuovamente degli organi
consultivi dello Stato�: che costituisce, appunto, la prescrizione impugnata
in questa sede.

Appare, cos� evidente, da una parte, che il rpotere di organizzazione,
volto a disciplinare il rilascio del nuovo documento di trasporto, � stato
censurato daUe Aziende ricorrenti in primo grado, l� dove con esso si �
ritenuto di introdurre le cennate limitazioni; e, dall'altra, che la questione
su cui si � intrattenuto il giudice di primo grado, concernente la possibilit�
per le Aziende Pubbliche di Trasporto, di effettuare il servizio di
noleggio con conducente, costituisce una sorta di accertamento incidentale,
posto in essere al fine di stabilire la legittimit� della prescrizione
contenuta neLla circolare che, escludendo le cennate aziende pubbliche
dal novero dei soggetti che possono ottenere il nuovo documento di trasporto,
le ha, altres�, escluse dalla possibilit� di effettuare servizi occasionali
internazionali. Come, infatti, � stato esattamente osservato dal
giudice di primo grado, la normativa concernente il nuovo documento di
viaggio (sia quella di cui al regolamento CEE n. 56/83, che quella di oui
al D.M. 30 luglio 1985) non si oocupa di sta:biHre i irequisiti per io svolgimento
di servizi occasionali internazionaH, sicch� l'Amminri:strazione
dei trasporti, nel fornke le necessarie prescrizioni per dare esecuzione
alla normativa comunitaria, ha ritenuto di dover procedere ad una for

PARm I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

male deli!IDitazione dell'area dei soggetti che, in quanto Jegittimati a
conseguire il nuovo documento di trasporto previsto dal cennato accordo,
fossero (implicitamente) legittimati allo �svolgimento di servizi occasionali
internazionali. A tal fine il Ministero dei Trnsporti ha, ~mplicitamente,
ma chiaramente, ritenuto che i servizi occasionali internazionali
fossero equiparabili ai servizi di noleggio con conducente, dal momento
che, al fine di negare la possibilit� delle Aziende Pubbliche di conseguire
il :nuovo documento di viaggio, l'Amministrazione ha fatto riferimento
a due pareri della seconda sezione del Consiglio di Stato che,
pur prendendo atto della circostanza che in passato le medesime avessero
conseguito la titolarit� di licenze comunali di servizio privato di
no1eggio con conducente, ha tuttavia riteooto in via generale che tali
aziende pubbliche non potessero svolgere l'attivit� di noleggio con conducente,
potendo queste assumere soltanto l'esercizio di servizi pubblici,
e dovendo l'attivit� in questione essere riguardata come servizio
privato ai sensi dell'art. 57, primo comma, del d.P.R. n. 393 del 1953.

Pur apparendo, quindi, la questione prospettata, in qualche modo
collegata con il problema della possibilit�, o meno, per le aziende municipalizzate,
di effettuare servizi privati di noleggio con conducente, e
ci� a causa della motivazione addotta dall'Amministrazione, l'oggetto formale
del presente giudizio � pur sempre costituito dalla legittimit� della
determinazione del Ministero dei Trasporti di escludere daUa possibilit�
di conseguire il nuovo documento di viaggio per le Aziende Pubbliche
di Trasporto;

4. -Nell'ordine logico, deve innanzi tutto essere esaminata l'eccezione
formulata dalle .Aziende Pubbliche resistenti ed appellanti incidentali,
secondo cui l'impugnazione proposta dall'Associazione Nazionale
Esercenti Noleggio Autobus e Trasporti Turistici (E.N.A.T.) e dall'Associazione
Nazionale Autoservizi in Concessione (A.N.A.C.) dovrebbe essere
considerata inammissibile.
Secondo la relativa prospettazione, infatti, alle Associazioni in questione
(A.N.A.C. ed E.N.A.T.) sarebbe stata attribuita con l'impugnata decisione
la qualit� di parte interveniente (non, quindi, quella di parte
necessaria), sicch� l'ammissibilit� deH'appello proposto dalle medesime
associazioni sarebbe subordinata alla esistenza di una censura volta a
contestare specificamente tale qualit�. Non essendosi a ci� provveduto
da parte delle Associazioni interveni~nti in primo grado, l'appello dalle
stesse proposto dovrebbe essere considerato inammissibile.

L'eccezione � priva di consistenza.

Con l'atto di appello, infatti, l'E.N.A.T. e l'A.N.A.C. hanno espressamente
dedotto l'inammissibilit� dei ricorsi di primo grado in quanto non
notificati alle medesime associazioni, da considerarsi controinteressate.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Affermando fa propria qualit� di controinteressati -e cio� di parti
necessarie del processo di primo grado -l'A.N.A.T. e l'E.N.A.C. hanno,
con ogni evidenza, contestato la qualit� di parte non necessaria, loro
riconosciuta dal Tribunale Amministrativo regionale del Lazio con l'im�
pugnata sentenza.

5. -Sempre nell'ordine logico, acquista poi valore decisivo l'accel"
tamento dell'esistenza o meno, della qualit� di controinteressate rispetto
alla circolare impugnata in primo grado, in .capo all'E.N.A.C. ed al�
l'A.N.A.T,: qualit� questa, che le predette Associazioni -rnppres�enta�
tive della categoria delle Aziende private di trasporto -riv.endicano
sia in relazione alla ci11costanza che le stesse sarebbero espressamente
contemplate nella dr.colare ministeriale, che risulta anche ad esse indi�
rizata, sia in relazione alla circostanza che alle stes�se dovrebbe essere
riconosciuto un interesse qualificato nei confronti del ricorso di primo
grado, avendo la circolare indicato come sole legittimate al rilascio del
nuovo documento di trasporto le imprese private titolari di licenza
comunale per il servizio privato di noleggio con conducente.
Dall'accertamento, in capo alle cennate associazioni, della qualit� di
controinteressate, dipende, infatti, non soltanto la fondatezza del primo
motivo dell'appello proposto dalle cennate associazioni, ma -in linea
strettamente pregiudizia1e con le conseguenti preclusioni in ordine alla
possibilit� di passare all'esame del gravame -l'ammissibilit� stessa
dell'impugnazione proposta dall'A.N.A.C. e dall'E.N.A.T.

� noto infatti che, secondo un indirizzo giurisdizionale da tempo
consolidato, legittimate a proporre appello avverso le decisioni dei

T.A.R. sono soltanto ed esclusivamente le parti necessarie del giudizio
di primo grado, anche se eventualmente non costituite, e cio� i sog�
getti tra i quali deve intercorrere il rapporto processuale, in relazione
alla contmv�ersia dedotta, ed indipendentemente dalla circostanza che
sia stato loro notificato il ricorso, ovvero che siano, o meno, costituite
nel giudizio di prima istanza (Sez. VI, 20 febbraio 1987, n. 71; 22 maggio
1985, n. 203; 2 giugno 1983, n. 478; 7 luglio 1982, n. 338; Sez. IV, 3 aprile
1985, n. 114).
E poich� le parti necessarie del giudizio di. primo grado -quelle,
cio�, fra le quali deve necessariamente intercorrere, a pena di nullit�,
il rapporto giuridico processuale -sono esclusivamente il ricorrente,
l'autorit� �emanante ed il controinteressato, appare evidente che l'impugnazione
dell'A.NA.C. e dell'E.N.A.T. potr� essere considerata ammis�
sibile soltanto ove alle stesse sia possibile riconoscere la qualit� di
controinteressate, e cio� di soggetti che -secondo la ricevuta no�
zione -"abbiano conseguito, per effetto diretto ed immediato dell'atto,

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

rma posizione giuridica di vantaggio che comporta l'esistenza di un
i�nteresse quailificato alla conservazione del medesimo.
Una situazione del genere non sembra, peraltro, sussistere nella
fattispecie.

Va, in proposito preliminarmente ricordato che il primo giudice ha
sostanzialmente ritenuto l'atto impugnato con il ricorso n. 748/86, al
di l� della qualificazione come � circolare � (e cio� come un atto di
rilevanza meramente interna), come un atto normativo a contenuto
generale volto ad introdurre una disciplina del rilascio dei ilibretti di
viaggio per [ servizi occasionali di trasporto viaggiatori; conformemente
del resto alla prospettazione delle stesse Associazioni appellanti che
proprio con riferimento alla natura provvedimentale dell'atto in questione
deducono l'esistenza della propria quailit� di controinteressate.
Si tratta di una prospettazione su oui si � ormai formato il giudicato,
non risultando contestata da alcuno degli appellanti e non essendo
stata riproposta in questa sede da parte dell'Amministrazione l'eccezione
-�sostanzialmente disattesa dal primo giudice -secondo oui la
ciocolare sarebbe stata meramente esplicativa di una limitazione gi�
sancita dalla legge.

Tanto premesso, la disciplina introdotta con la cennata circolare,
nell'ammettere al conseguimento del documento di trasporto, necessario
per l'effettuazione dei servizi occasionali internazionali, le aziende
di trasporto privato, attribuisce a queste ultime una posizione qualificata
e differenziata ohe fa delle medesime aziende un contraddittore
necessario per l'ipotesi che venga impugnata la prescrizione attributiva
di tale posizione di vantaggio. Nel caso in esame, invece, con il ricorso
proposto in primo grado non � contestata la particolare posizione di
vantaggio .direttamente attribuita dalla circolare alle imprese cennate,
ma l'esclusione delle imprese pubbliche di trasporto dalla possibilit�
di conseguire il documento di viaggio; e cio� una prescrizione che non
riguarda direttamente ed immediatamente 1e aziende private di trasporto,
e che non attribuisce alle stesse un vantaggio diretto ed immediato
(cui si correla una posizione soggettiva qualificata e differenziata) ma
semmai un vantaggio indiretto. Correlativamente il pregiudizio che le
imprese di trasporto private riceverebbero dall'eventuale accoglimento
del ricorso proposto in primo grado sarebbe di tipo derivato ed indiretto,
discendente dall'ampliamento del numero dei soggetti imprenditori
operanti sul mercato dei trasporti occasionali internazionali e correlato
all'ammissione al conseguimento del � libretto verde � delle
aziende pubbliche di trasporto.

Nessuna posizione soggettiva qualificata e differenziata pu� essere,
pertanto, riconosciuta alle Associazioni appellanti con riferimento alla
esclusione impugnata in questa sede, sicch� alle medesime non pu�
essere riconosciuta la qualit� di controinteressate in ordine al ricorso

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a suo tempo proposto dalla Federtrasporti, dell'Azienda Consortile Trasporti
-Consorzio Lucchese Autotrasporti Pubblici e dell'Azienda Consorziale
Trasporti di Parma.

N�, in contrario, pu� valere il rilievo formulato dalle Associazioni
appellanti, e cio� che, come � riconosciuta la legittimazione delle Associazioni
di Categoria a ricorrere per la tutela degli interessi della collettivit�
rappresentata, cos� dovrebbe essere riconosciuta alle medesime
associazioni la legittimazione a resistere, in qualit� di parti sostanziali,
ai ricorsi proposti dalle imprese concorrenti. Nessun dubbio sussiste,
infatti, circa 1a legittimazione ad agire ed a contraddire delle
associazioni di categoria a tutela degli interessi corporativi della collettivit�
rappresentata. Ci�, peraltro � possibile a fronte di un provvedimento
che arrechi una lesione immediata e diretta di tali interessi

o in difesa di un provvedimento che attribuisca alla collettivit� rappresentata
una diretta posizione di vantaggio: civcostanza, questa, che non
si verifica nella fattispecie. Il problema astratto della ricoo.oscibilit�
di una legittimazione ad agire ed a contraddire in capo alle associazioni
di categoria non pu�, infatti, essere confuso con la questione
concveta della riconoscibilit�, in relazione ad uno specifico atto, della
qualit� di controinteressato in capo alle medesime associazioni.
Dal.la accertata inesistenza della qualit� di controinteressate in capo
all'E.N.A.T. ed all'A.N.A.C. deriva l'assenza, in capo alle medesime, della
qualit� di parti necessarie del presente giudizio.

L'appello delle cennate associazioni deve, pertanto, essere dichiarato
inammissibile, in quanto proposto da soggetti non costituenti parti
necessarie del giudizio di primo grado (Sez. VI, 20 !febbraio 1987, n. 71,
cit.).

Degli argomenti svolti daHe predette associazioni -che possono
partecipare al giudizio di appello in qualit� di intervenienti -si potr�
pertanto, tener conto nei limiti in cui non introducono questioni nuove
rispetto all'appello dell'Amministrazione.

6. -Infondato appave, invece, l'appello ~ncidentale proposto dalla
T.E.P. e dalla C.L.A.P. avverso il capo della decisione impugnata con
cui � stata riconosciuta la legittimit� dell'intervento in giudizio dell'E.
N.A.T. e dell'A.N.A.C.
� noto, infatti, che secondo un indirizzo giurisprudenziale da tempo
consolidato, nel processo amministrativo sono legittimati a proporre
atto di intervento anche i soggetti p6rtatori di un interesse di mero fatto
(Sez. VI, 26 luglio 1986, n. 565; 14 luglio 1984, n. 446).

Un interesse di fatto � certamente riconoscibile nella fattispecie in
capo deUe Associazioni di categorie delle imprese private di trasporto,
atteso che le medesime hanno un evidente interesse a limitare l'ambito
dei soggetti beneficiari della normativa in materia di � libretti verdi >>,

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

in conseguenza, come ha esattamente rilevato il primo giudice, del vantaggio
economico che deriverebbe alle imprese private dalla mancata
concorrenza di quelle pubbliche.

N� un ostacolo all'ammissibilit� dell'intervento pu� essere riscontrato
nella circostanza che il medesimo � stato spiegato da due associazioni
di categoria, apparendo sufficiente, a tal fine, che l'utilit� perseguita
da queste sia conforme alle finalit� statutarie (si veda per una
ipotesi in cui, su tale presupposto, � stato dichiarato ammissibile l'intervento
di una associazione di cittadini, Sez. V, 14 maggio 1986, n. 255).

7. -Dev,e, adesso, essere preso in considerazione l'appello proposto
dal Ministero dei Trasporti, con il quale, con la prima doglianza,
viene dedotta l'erroneit� della decisione impugnata nella parte in cui
con essa � stata rigettata l'eccezione di inammissibilit� dei ricorsi di
primo grado, in quanto rivolti avverso un atto meramente confermativo
di precedenti disposizioni amministrative non impugnate.
Ad avviso del Ministero appellante, infatti, le disposizioni contenute
nella circolare ministeriale impugnata in questa sede, sarebbero
meramente confermative di quelle contenute ne1le precedenti circolari

n. 8 del 16 marzo 1974 e n. 11 del 20 aprile 1976, mentre non apparirebbe
convincente l'assunto dei primi giudici, secondo cui la circolare del 26
marzo 1986 disciplinerebbe llilla materia diversa dalle precedenti e
sarebbe stata adottata sulla scorta di presupposti normativi diversi.
La circolare, infatti, nella parte impugnata, non sarebbe altro che
una presa d'atto di una limitazione gi� introdotta con le precedenti
circolari, essendo state 1e aziende pubbliche escluse dall'attivit� di noleggio
con conducente, sia pure limitatamente al territorio nazionale.

L'assunto �, sotto diversi profili, infondato.

Ad escludere il carattere meramente confermativo della circolare
impugnata in questa sede, pare infatti sufficiente il rilievo che, mentre
essa concerne la disciplina del rilascio del nuovo documento di viaggio
per i servizi occasionali internazionali di trasporto su strada, le circolari
cui fa riferimento l'Amministrazione, riguardano invece l'immatricolazione
di autobus per il servizio di noleggio con conducente da parte
dei comuni (circolare n. 8/74), e l'immatricolazione di autobus per il
medesimo servizio da parte delle Aziende provincializzate e dei Consorzi
(circolare n. 11/1976).

A ci� va aggiunto che la circolare ministeriale impugnata in questa
sede fa riferimento, allo scopo di motivare l'esclusione delle aziende
pubbliche di trasporto dal novero dei soggetti legittimati a conseguire
il libretto contenente i fogli di viaggio CEE/ASOR, ai due pareri
espressi dal Consiglio di Stato n. 1111 del 21 ottobre 1975 e n. 920 del
9 ottobre 1976. Ci� appare sufficiente ad escludere la � confermativit�,.
della circolare del 27 marzo 1986, dal momento. che il riferimento ai

254

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cennati pareri evidenzia come la determinazione in questa sede impugnata
sia -a prescindere dalla rilevata diversit� della materia frutto
di valutazioni rinnovate rispetto a quelle espresse nelle precedenti
circolari; il ohe appare sufficiente, per ricevuto insegnamento
giurisprudenziale, ad escludere ogni � confermativit� �.

Il parere del 21 ottobre 1975 �, infatti, successivo alla circolare n. 8
del 1974, come il parere del 9 ottobre 1976 ~ successivo alla circolare

n. 11 del 20 aprile 1976: il che rende palese come, alla base delle determinazioni
assunte con la circolare del 27 marzo 1986 vi siano anche
valutazioni ed �elementi di giudizio non esistenti alla data di adozione
delle circo1ari precedenti.
Tale considerazione -che.ev1denzia la �novit�� del provvedimento
del 1986 rende priva di rilevanza l'osservazione formulata dal Ministero
dei Trasporti, secondo cui il servizio di noleggio con conducente per
i trasporti nazionali e quello per i trasporti internazionali avrebbero
il medesimo carattere.

Come, poi, ha esattamente osservato il giudice di primo grado, �
pacifico fra le parti che, anteriormente all'emanazione della circolare
impugnata, alle imprese pubbliche ricorrenti in primo grado era consentito
svolgere i servizi occasionali di trasporto di noleggio con conducente,
in quanto gi� titolari della relativa licenza: il che rende evidente
l'autonomia della lesione arrecata alla sfera giuridica delle ricorrenti
in primo grado con la circolare in questione.

Il vero � infatti, che le stesse espressioni, contenute nella predetta
circolare, rendono palese che quella di escludere le imprese pubbliche
di trasporto dalla possibilit� di conseguire il nuovo documento di viaggio
� una autonoma determinazione dell'Amministrazione, che, pur motivata
con riferimento ai pareri acquisiti in m:idine al diverso problema
dell'attivit� di noleggio di autobus con conducente, � tuttavia adottata
� aHo stato attuale � ed in attesa di ulteriori approfondimenti, ritenuti
necessari: il che rende palese come si sia di fronte ad una autonoma
prescrizione imposta dall'Amministrazione in via interinale, suggerita
dalla necessit� di una riflessione pi� approfondita sulla questione.

8. -Deduce, altres�, il Ministero dei Trasporti con la seconda doglianza
prospettata, che erroneamente il T.A.R. avrebbe dichiarato illegittima
la circolare ministeriale del 27 marzo 1986, nella parte in cui
esclude le aziende pubbliche di trasporto dalla possibilit� di conseguire
il c.d. � libretto verde �, sotto i profili dedotti dalle ricorrenti in primo
grado con i primi due motivi di ricorso.
Ed infatti, ad avviso dell'Amministrazione la circolare -provvedimento
dovrebbe esser ritenuta legittima, perch� motivata per relationem
con il richiamo a precedenti pareri del Consiglio di Stato che, intervenuti
in ordine al problema dello svolgimento del servizio di noleggio

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

con conducente, potrebbero essere richiamati per fa concessione dei c.d.
libretti verdi, avendo i servizi occasionali ai trasporto internazionale di
viaggiatori il medesimo carattere dei servizi nazionali dri. noleggio con
conducente.

Il cennato servizio occasionale internazionale potrebbe, peraltro, essere
svolto soltanto da soggetti privati, essendo equiparabile alla attivit�
di noleggio con conducente che costituirebbe servizio privato ex
art. 57, comma primo, del d.P.R. n. 393 del 1959. Gli enti locali, peraltro,
non potrebbero eludere i limiti commisurati all'esercizio dei propri servizi
pubblici di trasporto, mentre il Ministero dei Trasporti, competente
al rilascio dei libretti verdi, sarebbe tenuto a verificare la sussistenza
dei requisiti per la relativa concessione.

L'appello dell'Amministrazione deve essere respinto, dovendo essere
confermata la statuizione di accoglimento adottata dal primo giudice.
Deve peraltro, essere disposta la correzione della relativa motivazione
nei sensi che saranno di seguito precisati.

9. -Come si � gi� avuto modo dii sottolineare, la esclusione, disposta
dal Ministero appellante, delle � Aziende Pubbliche di Trasporto
Viaggiatori su strada, ancorch� titolari di licenza comunale di noleggio
con conducente �, dalla possibilit� di ottenere il rilascio dei documenti
CEE/ASOR, � stata motivata, oltre che con la necessit� di ulteriori
approfondimenti, in relazione � ai pareri gi� espressi dal Consisiglio
di Stato in materia n. 1111 del 21 ottobre 1975 e n. 920 del 9 ottobre
1976, sulla effettuazione del servizio privato di noleggio con conducente
�.
Tale essendo la motivazione addotta a sostegno della prescrizione
impugnata, il problema posto dal presente giudizio consiste esclusivamente
nello stabilire se il riferimento ai cennati pareri -ed agli argomenti
in esso richiamati -sia idoneo, o meno, a sostenere la esclusione
delle Aziende Pubbliche di Trasporto dal rilascio dei documenti CEE/
ASOR.

Esula, invece, dal presente giudizio, ogni ulteriore e diversa questione,
ed in particolare quella concernente l'identificazione dell'autorit�
deputata a sindacare la congruit� delle attivit� eventualmente svolte dalle
Aziende Municipalizzate con gli interessi delle collettivit� locali.

Si tratta, infatti, di aspetti non apprezzati n� valutati dall'Amministrazione,
dal momento che, con la circolare impugnata in questa sede,
il Ministero dei Trasporti, dopo aver programmaticamente precisato che
i documenti di trasporto occasionale internazionale sarebbero stati rilasciati
soltanto alle imprese titolari di licenza comunale di servizio
privato 'con conducente, ha tuttavia escluso le aziende pubbliche di trasporto,
ancorch� titolari di tale licenza, in relazione ai pareri espressi
dal Consiglio di Stato.

L'unica ragione dell'esclusione delle aziende pubbliche dal conseguimento
dei documenti di viaggio sta, pertanto, negli arigomenti espressi
nei pareri cennati, mentre Ja legittimit� della prescrizione impugnata
non potr� che essere apprezzata nei limiti della motivazione addotta dall'Amministrazione.

10. -Deve, peraltro, essere ricol'dato che con i predetti pareri (ed
in particolare, con que1lo del 21 ottobre 1975), Ja II Sezione del Consiglio
di Stato, dopo aver ricoroato che i comuni, in economia o mediante aziende
municipalizzate, possono assumere ,l'esercizio di servizi pubblici (art.
292, T.U. n. 383 del 1934 ed artt. 1 e 2 del R.D. n. 2578 del 1925), ha
rilevato, sostanzialmente, che il servizio privato di noleggio con conducente
non pu� essere assunto dai comuni e dalle aziende municipalizzate
in quanto qualificato come � servizio privato � dall'art. 57 del T.U.
n. 393 del 1953.
Con il cennato parere J.e considerazioni espresse per i comuni e le
aziende municipalizzate sono ,state, altres�, ritenute valide per le aziende
provinciali di trasporto e per i consorzi tra ,comuni e provincie operanti
nel settore dei Trasporti.

Ln relazione, poi, alla circostanza, rappresentata dall'Amministrazione,
secondo la quale diverse aziende municipalizzate e provincializzate
risultavano gi� titolari di licenze di noleggio con conducente, l'organo,
consultivo escludeva sia la possibilit� dii revocare le relative carte
di circolazione, sia di ricorrere all'autotutela, sia infine, la possibilit�
di noo ammettere alla revisione prevista dall'art. 55 del codice della
strada gli autobus immatricolati per servizio di noleggio con conducente,
intestati a comuni, aziende municipalizzate e provincializzate e consorzi.
� stato ritenuto invece opportuno, nel quadro di una scelta volta
a realizzare una normalizzazione graduale del settore, � lasciwe per
ciascun autobus inalterata la situazione attuale, solo fino a quando non
venga richiesto il trasferimento, su carta di circolazione di altro veicolo,
dell'annotazione di legittimazione del primo autobus a servizio pr.ivato
di noleggio con conducente �, tin tal modo definendo la situazione
mediante la sostanziale negazione dell'abilitazione al noleggio con conducente
di nuovi automezzi.

Tale essendo il tenore dei pareri richiamati, risulta evidente che, come
ha osservato il primo giudice, il richiamo generico ai medesimi non
appare idoneo a sorreggere la circolare impugnata, nella parte in cui
iha disposto l'esclusione delle aziende pubbliche, anche se titolari della
licenza di noleggio privato con conducente, dal novero dei soggetti legittimati
a conseguire il nuovo documento di cui all'accordo CEE/ASOR.
Ci�, peraltro perch� con i sopra ricordati pareri (ed in particolare con
quello del 1975) si era sostanzialmente ritenuto opportuno che, in relazione
agli autoveicoli gi� immatricolati per servizio privato di noleg

PARTB I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

gio con conducente, le Aziende pubbliche continuassero a svolgere la
relativa attivit�.

Il mero richiamo ai predetti pareri, non d�, pertanto, .ragione dell'iter
logico seguito dall'Amministrazione per pervenire alla esclusione
di tutte le aziende pubbliche ......,. ancorch� in possesso di licenza di noleggio
con conducente -dal rilascio dei !IlJUOvi documenti CEE/ASOR
per il trasporto occasionale internazionale.

Sotto �questo profilo deve, anzi, essere rilevato che, avendo l'Amministrazione
ritenuto di dover accordare il rilasdo dei cennati documenti
per il 'trasporto occasionale intel1nazionale �ad imprese titolari
di licenza comunale di servizio privato con conducente �, appare illogico
e contraddittorio giustificare l'esclusione -dalla possibilit� di conseguire
i cennati documenti -delle aziende pubbliche gi� titolari della
cennata licenza, in forza del richiamo e dei pareri che, proprio in relazione
a tali aziende pubbliche, titolari di licenze di noleggio con conducente,
suggerivano che fosse consentita, sia rpure temporarneamente, la
prosecuzione dell'attivit�.

Come � stato osservato con la decisione di primo grado, non trattandosi,
nella specie, di negare l'autorizzazione a svolgere l'attivit� di
noleggio con conducente, ma, di pervenire indirettamente, attraverso la
prec1usione al rilascio dei documenti, all'esito di impedire a determinati
.soggetti ~le ,aziende pubbliche titolari di licenze di servizio di noleggio
con conducente), una attivit� per la quale le stesse erano gi� in possesso
dei requisiti abilitativi, l'Amministrazione avrebbe, quarnto meno,
dovuto fruire una autonoma motivazione che desse conto dell'apprezzamento
di circostanze idonee a superare le considerazioni che avevano
indotto l'organo consultivo ad esprimere un avviso contrario alla limitazione
dell'attivit� dei medesimi soggetti.

N�, in contrario, pu� valere quanto rilevato dall'E.N.A.T. e dalla

A.N.A.C. (i cui argomenti, come si � visto, devono essere presi in considerazione
nella misura in oui sono volti a sostenere l'impugnazione
proposta dal Ministero), secondo cui nella fattispecie non si sarebbe trattato
di tollerare la continuazione di una attivit� gi� esercitata dalle aziende
pub~iche sulla base di titoli rilasciati anteriormente al 1975 (epoca
a cui risale il parere del Consiglio di Stato), ma di consentire l'esplicazione
.di una nuova e diversa attivit�. Ed infatti, premesso che l'unico
presupposto -espressamente indicato dall'Amministrazione -per il
conseguimento del nuovo documento di viaggio era costituito per noleggio
privato con conducente, appare evidente che il nuovo documento
non poteva essere negato alle aziende pubbliche in possesso di tale licenza,
costituendo lo svolgimento del servoizio occasionale internazionale,
per esplicito riconoscimento dell'Amministrazione, un'attivit� comunque
idonea ad esser posta in essere 1n forza del possesso della predetta licenza.

258 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Come riconosce lo stesso Ministero dei Trasporti con l'atto di appello,
�i servizi occasionali di trasporto internazionale hanno il medesimo
carattere dei servizi nazionali di noleggio con conducente � (pag. 7
dell'atto di appello): sicch� non esisteva alcuna ragione (e comunque,
nessuna motivazione in ;proposito � ravvisabile n� nella circolare n� nei
pareri r.ichiamati) per escludere dal conseguimento del documento di
trasporto internazionale le aziende (pubbliche) gi� in possesso della licenza
di noleggio con conducente.

11. -Deve, peraltro, essere rilevato che, oltre per le rilevate carenze
sul piano della motivazione, la circolare impugnata in pdmo grado, come
ha ritenuto il Tr.1bunale, si palesa viziata da una pi� radicale ragione di
illegittimit�, non potendo essere condiviso l'assunto, pure posto a base
della esclusione impugnata e sostenuto dal Ministero appellante, secondo
cui l'attivit� di noleggio con conducente costituirebbe esclusivamente
�servizio privato� ai sensi dell'art. 57, primo comma, n. 1 del
d.P.R. n. 393 del 19S3, in quanto tale non assumibile dalle aziende municipalizzate;
le quali potrebbero, invece, assumere esclusivamente l'esercizio di
servizi pubblici, o di servizi privati nei limiti di cui all'art. 58 sesto
comma del codice della strada (e cio� per necessit� proprie dell'ente
pubblico come persona giuridica).
Assume, in proposito, valore determinante fa considerazione dell'articolo
57 del codice della strada e cio� della norma che, indicando come
di � uso privato � .il trasporto di persone con autoveicoli o motocarrozzetta
da noleggiare con conducente (art. 57, primo comma, lett. e), nella
prospettiva della circolare impugnata in questa sede, determina l'impossibilit�,
per le aziende municipalizzate, di gestire tale servizio. In particolare,
premesso ohe i Comuni possono gestire soltanto servizi pubblici
(artt. 292 T.V. 3 marzo 1934, n. 383, 1 e 2 R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578),
il problema posto dalla presente controversia consiste nello stabilire se
la indicazione � uso privato � contenuta nel codice del1a strada, possa
essere assunta come sinonimo di � servizio privato�, ovvero -il che �
lo stesso -se la distinzione tra uso privato ed uso pubblico posta dal

T.V. n. 393 deJ 1959 con riferimento agli autoveicoli e motocicli ammessi
alla circolazione si collochi sullo stesso piano della distinzione tra servizio
privato e servizio pubblico.
Il Collegio ritiene che a tale quesito� debba essere fumita risposta
negativa.

L'art. 57 del T.V. del 1959, inserito nel capo III, concernente l'ammissione
dei veicoli alla circolazione, dispone che gli autoveicoli, i motocicli
ed i rimorchi possono essere destinati ad uso privato (art. 57,
primo comma, n. 1), ovvero ad uso pubblico (art. 57, primo comma,

n. 2), distinguendo successivamente i singoli casi di �uso pubblico�
da quelli di � uso privato �.

PARm I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Gi� da tale prima ricognizione appare, pertanto, evidente l'impossibilit�
di riferire la distinzione uso pubblico -uso privato all'altra
servizio pubblico -�servizio privato; e, correlativamente 'l'impossibilit�
di considerare i singoli oasi di �uso pubblico � e di � uso privato � ivi
previsti come altrettante ipotesi 1ricondudbili ri:spettivamnete ad un servizio
pubblico ovvero ad un sernizio privato.

La normativa contenuta nell'art. 57, �, infatti, volta a disciplinare
l'ammissione alla circolazione degli' autoveicoli, ed in tale logica, di conseguenza,
non pu� che essere letta la distinzione tra uso pubblico ed uso
privato da essa introdotta.

La stessa distinzione uso pubblico-uso privato appare poi espressamente
ed esclusivamente riferita agli � autoveicoli, motoveicoli e rimorchi �
e cio� ai mezzi da immettere nella circolazione, sicch� la stessa, non pu�,
con ogni evidenza, essere riferita ad un � servizio � che � costituito invece
da una attivit� o da un complesso di attivit�.

La distinzione uso pubblico -uso privato di aui all'art. 57 indica
infatti l'utilizzazione che pu� essere effettuata dei singoli mezzi, ai fini
della circolazione, da parte degli utenti dei medesimi, ma non dice nulla
in ordine al diverso problema della natura dell'attivit� svolta dai soggetti
titolari di tali mezzi. La disciplina di cui all'art. 57 �, infatti, esclusivamente
volta a descrivere le diverse esigenze che possono essere soddisfatte
attraverso l'utilizzazione dei singoli mezzi _(trasporto di persona;
trasporto cli persona con o senza conducente; trasporto di persona

o cose in servizio da piazza o di linea) e non, invece, a qualificare l'attivit�
che viene posta in essere attraverso l'approntamento e l'utilizzazione
del mezzo.
Non a caso, infatti, la norma in esame introduce una distinzione
che attiene esclusivamente � all'uso � del mezzo da parte dell'utente,
-e cio� alla modalit� di fruizione da parte di questo -e non alle finalit�
ed agli interessi .che attraverso le diverse utilizzcioni del mezzo
si intendono realizzare o perseguire.

L'impossibilit� di trasferire la distinzione tra uso pubblico ed uso
privato, introdotta dall'art. 57 del Codice deHa strada, sul piano della
dicotomia servizio pubblico -servirlo privato (e cio� sul piano della
qualificazione dell'attivit� in relazione alla ;rispondenza ad interessi generali)
risulta, peraltro, confermata dalla considerazione dei singoli casi
�che il medesimo art. 57 riconduce � all'uso pubblico � o � all'uso privato
�.

Basta, a tal fine, considerare che l'art. 57 del d.P.R. n. 393 del 1959
ricomprende nella nozione di � uso pubblico �, oltre che il � trasporto
di persone o di �cose in servizio di linea� (lett. b), soltanto il �trasporto
di pernone o di cose in servizio da piazza �.

Se, infatti, dovesse ritenersi la distinzione a uso pubblico ed uso
privato del mezzo sovrapponibile a quella servizio privato -s>ervizio

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELW STATO

pubblico, dovrebbe anche affermarsi che il trasporto di persone o di
cose in servizio da piazza costituisca un vero e proprio servizio pubblico
nel senso di servizio originariamente riservato all'autorit� pubblica,
laddove appare evidente che il medesimo � un servizio che, pur assoggettabile
a regolamentazione perch� interessante la collettivit� (ed in questo
senso di mteresse pubblico), ben pu� essere affidato a privati, rientrando
la relativa attivit� nella sfera della generale capacit� dei soggetti
di diritto. In particolare con riferimento al servizio di auto pubbliche
da piazza (che � quello preso in considerazione dall'art. 57, primo
comma, n. 2, lett. a, del Codice della strada) � stato espressamente affermato
che esso, nonostante �l'evidente impropria qualificazione di servizio
pubblico dovuta al linguaggio corrente, costituisce attivit� gi� compresa
nella naturale capacit� e libert� dei privati, anche se facoltativamente
assoggettabile a .disciplina da parte dell'Amministrazione, consistente
nel rilascio di apposite licenze (Sez. V, 11 marzo 1966, n. 430).

L'impossibilit� di considerare � l'uso privato � di cui � cenno nell'art.
57 come serviizio privato '---quindi non municipalizzabile -�, poi,
ulteriormente confermata dal secondo comma del medesimo art. 57, il
quale dispone che � previa autorizzazione dell'Ispettorato della Motorizzazione
civile gli autobus destinati a noleggio con conducente possono
essere impiegati, in via eccezionale, in servizio di linea e viceversa �,

La norma, infatti, prevedendo che in via eccezionale autobus destinati
ad �uso iprivato � (quale � queHo di noleggio con conducente) possono
essere destinati ad un �uso pubblico� (il servizio di linea) implica,
almeno tendenzialmente, una sostanziale omogeneit� tra il noleggio con
conducente ed il servizio di linea (rispondendo sia il primo che il secondo
ad una esigenza di trasporto dell'utenza), non apparendo appunto
possibile il mutamento di utilizzazione nell'assenza di tale tendenziale
omogeneit�.

La .norma, d'altra parte, intende rispondere alle esigenze delle imprese
esercenti servizi di trasporto, consentendo alle medesime, sia ;pure
in via eccezionale, l'impiego secondo �un �ruso pubblico � di propri. mezzi
destinati ad � uso privato � e viceversa.

Ci� rende palese ohe l'art. 57 non si occupa in alcun modo della qualificazione
(se pubblica o privata) dei servizi di trasporto e delle imprese
che gestiscono tali serviu, ma che, invece, esso riguarda soltanto
le modalit� di utilizzazione degli automezzi.

La facolt� di utilizzare mezzi ad uso privato in servizio di linea (e
cio� per uso definito � pubblico � dal Codice della Strada), deve, infatti,
essere riconosciuta anche alle imprese private di trasporto, le quali
gestiscono servizi che, pur interessando la collettivit�, non possono che
essere ricondotte ad una attivit� che costituisce manifestazione della
naturale capacit� e Libert� dei privati.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

12. -Se dunque nessun elemento pu� essere tratto dalla qualificazione
come � ad uso privato � del.,IIloleggio con conducente, contenuta
nel Codice della stra:da, per dedurne l'impossibilit� di procedere alla municipalizzazione
del relativo servizio, deve essere osservato che nessun
ostacolo, a tale esito, sembra pervenire dalla legislazione comunale e proviinciale
e dalla legge sulla municipalizzazione dei servizi.
L'art. 292 del T.U. del 1934 dispone in via generale che i comuni e
le province possono assumere � nei casi e nei modi stabiliti dalla legge,
l'impianto e l'esercizio diretto dei pubblici servizi �. La norma, pertanto,
pur prevedendo m astratto la possibilit� per i comuni di procedere all'assunzione
di pubblici servizi, rimanda alla fonte legislativa per fa
determinazione delle relative condizioni e dei limiti.

L'art. 1 del R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578, dopo aver affermato in
via generale la possibilit� dei Comuni di aswmere l'esercizio diretto dei
pubblici servi:ci, offre una. elencazione dei medesiini, che, alla stregua
della dizione normativa (� e segnatamente di quella relativa agli oggetti
seguenti�), ha natura meramente esemplificativa e non certo taJSSativa.

In tale elencazione risultano, peraltro, compresi al n. 14, anche i
servizi attinenti all'impianto ed esercizio di omnibus, automobili ed
ogni altro shnile mezzo, diretto a provvedere alle pubbliche comunicazioni.

L'ampiezza della dizione legislativa, ohe, da una parte, fa riferimento
� all'impianto ed esercizio di omnibus, automobili ed ogni altro
siinile mezzo�, e, dall'altro, qualifica gli stessi solo in relazione alla finalit�
cui i medesimi obbediscono (diretti a provvedere alle pubbliche
comunicazioni), rende palese che possono essere municipalizzati tutti
i servizi volti ad assicurare pubbliche comunicazioni, con qualunque
mezzo gli stessi siano effettuati, ed a prescindere delle modalit� concrete
di organizzazione del servizio.

La legge infatti, proprio con riferimento all'ampiezza della prescrizione
in essa contenuta, lascia chiaramente intendere che possono essere
assunti dai comUIIl�, in ragione del peculiare interesse pubblico ad essi
connesso, tutti i servizi volti comunque ad assicurare le pubbliche comunicazioni,
indipendentemente dal tipo di mezzo prescelto e dalle
modalit� concrete con cui si provveda a tale scopo.

Considerata l'ampiezza della previsione normativa, nella relativa
prescrizione rientra certamente anche l'attivit� di noleggio con conducente.

Si � visto sopra come la qualificazione � ad uso privato � fornita dal
Codice della strada non possa essere considerata ostativa, attenendo .essa
non alla natura del servizio, ma alle modalit� di utilizzazione del medesimo;
qui � il caso di aggiungere che anche l'esercizio dell'attivit� di

RASSEGNA DEl.l.'AVVOCATURA DELLO STATO

noleggio con conducente ha riferimento alla necessit� di provvedere
alle pubbliche comunicazioni, sicch� non sussiste alcuna ragione per
escludere la stessa dalla possibilit� di municipalizzazione. In particolare,
se il serviziio pubblico di trasporto attiene a tutto ci� che � idoneo
ad assicurare le pubbliche comunicazioni, ~ppare evidente che l'esercizio
dell'attivit� di noleggio con conducente nient'altro costituisce se non
una modalit� particolare di organizzazione del servizio pubblico.

13. -H vero � infatti che la nozione di swvizio pubblico non pu�
essere definita in astratto, in relazione al tipo di attivit� cui es,so si riferisce
ed a prescindere da un contesto normativo che la qualifichi.
Cos� �, ad esempio, per l'attivit� di autoservizio di lilllea che si effettui
con itinerari fissi (attivit� che � diversa da quella di noleggio con
conducente), che costituisce a servizio pubblico tin virt� di una apposita
previsione normativa (art. 1 legge 28 settembre 1939, n. 1822) che come
tale espressamente lo disciplina, riservandolo ab origine all'Amministrazione
pubblica.

Cos� �, anche, per la nozione di serviziio pubblico mumcipalizzabile assumibile,
cio�, da parte dei Comuni -che non pu� essere stabilita
in astratto, ovvero in relazione a previsioni normative dettate per altre
finalit�, ma che non pu� che essere determinata avuto riguardo ai caratteri
ed agli elementi in proposito desumibili dall'art. 1 del R.D. 15 ottobre
1925, n. 2578. Questo, fornendo una elencazione non tassativa� di
attivit� municipalizzabili, lascia chiaramente intendere quale sia la nozione
di servizio pubblico che � stata presa in considerazione ai fini
della municipalizzazione, o se si vuole, indica implicitamente i � tipi �
di servizi municipalizzabili.

Ora, se si ~arda all'elencazione di cui all'art. 1 del T.U. sulle municipalizzazioni,
� facile rendersi conto che m esso sono ricompresi sia
servizi individuati espressamente od implicitamente come ad uso pubblico
(e cio� offerti indistintamente alla collettivit�), sia servizi individuati
ad uso privato (che si attuano, cio� all'interno di un rapporto
che si instaura con un singolo ,soggette o con un gruppo ,di soggetti:
basti pensare al servizio di trasporto funebre, che � indiscutibilmente
ad uso'privato) ed in ogni caso 'servizi di interesse generale, rispondenti,
cio�, ad interessi generali, la cui realizzazione pu� peraltro essere affidata
(ed �, anzi, normalmente affidata) a soggetti privati (si pensi, ad
esempio, all'impianto ed all'esercizio di farmacie, ai trasporti funebri,
alla. costruzione di molini e forni, di stabilimenti per la macellazione, di
bagni e lavatoi pubblici, di asili notturni: art. l, nn. 6, 8, 9, 10, 12 e 14).

Val quanto dire, che, nel sistema del R.D. n. 2578 del 1925 la nozione
di servizio pubblico municipalizzabile non � quella di servizio re

lativo ad una attivit� sin dall'origine necessariamente .riservata all'Aro

1�

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

ministrazione ed eventualmente trasferibile ai soggetti privati in virt�
di un rapporto di concessione, (c.d. servizi pubbLici in senso stretto),
ma l'altra, di serviZJio rispondente ad esigenze di utilit� generale o ad
essa destinato, in quanto preordinato a soddisfare interessi della collettivit�,
e tuttaV<ia non riservato originariamente all'Amministrazione
e gestibile di conseguenza anche da pl1i.vati (c.d. servizio pubblico in
senso lato: si veda, per una distinzione in tal senso, Cons. di Stato,
Sez. V, 11 marzo 1966, n. 430, oit.).

l;�i tratta, d'altra parte, di un esito del tutto logico, sol che si tenga
presente che il R.D. n. 2578 del 1925, concerne le attivit� � municipalizzabili
�, e cio� quei servizi che, svolti da privati, per la loro idoneit� a
rispondere ad interessi generali, possono essere assunti e svolti dalla
autorit� comum.ale.

� evidente pertanto che la nozione � di servizio pubblico � presa in
considerazione dal T.U. sulla municipalizzazione non pu� essere quella
di serviizio originariamente riservato all'Amministrazione (dal momento
che, in tal caso, non occorrerebbe la municipalizzazione, e si sarebbe fuori
dall'ambito del relativo fenomeno) ma l'altro, diverso, di servizio svolto
da soggetti privati, e tuttavia rispondente primieramente ad interessi
generali.

In tale nozione rientra certamente l'attivit� di noleggio con conducente,
la quale, definita � ad uso privato � dal Codice della strada in relazione
alle modalit� di utilizzazione del servizio, risponde certamente
ad un interesse generale, ed � di conseguenza, assumibile da parte dei
Comuni.

La natura �pubblica� nel senso sopra delineato (e cio� pubblica in
senso lato) dell'attivit� di noleggio con conducente �, del resto, confermata
dall'art. 113 del R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740, espressamente mantenuto
in vigore dal T.U. n. 393 del 1959 (art. 145) che, nell'attribuire ai
comuni la facolt� di dettare apposite prescrizioni, definisce �servizi
pubblici � il servizio da piazza ed il servizio da noleggio.

La disposizione normativa, che concerne un servizio esercitabile da
soggetti pvivati e tuttavia assoggettabile a regolamentazione da parte.
dei Comuni, evidenzia, infatti, che la qualificazione di pubblico � attribuita
al servizio da noleggio (come anche al servizio da piazza), non in
relazione al fatto che esso � riservato all'Amministrazione in via originaria
ed esclusiva, ma con rHerimento alla circostanza che esso risponde
ad una utilit� generale, interessando tin tal modo l'intera collettivit�.

Sotto questo profilo, pertanto, esatta si palesa l'affermazione contenuta
nella sentenza impugnata, secondo cui ai fini della qualificazione
in termini di �pubblico� di un servizio, � sufficiente l'elemento teleologico
della sua capacit� di rispondere ad una utilit� generale e collettiva,
mentre la distinzione tra � uso pubblico � ed � uso privato � attiene
invece al momento di utilizzazione del serv,izio da parte dei sog

RASSEGNA DEU.'AWOCATURA DELLO STATO

getti ammessi a beneficiarne: con l'avvertenza peraltro, che il riferimento
alla capacit� di rispondere ad esigenze collettive vale a qualificare
come pubblico ii1 servizio in senso lato, occorrendo, per la qualificazione
di servizio pubblico in senso stretto l'ulteriore elemento, desumibile
esclusivamente da una apposita previsione normativa, della
originaria riserva a favore dell'Ammiinistrazione.

Il T.U. n. 2578 del 1925 sulla municipalizzazione non pu�, peraltro,
che aver riferimento ai c.d. servizi pubblici in senso lato, dal momento
che, ove si fosse di fronte a �servizi ab origine riservati all'Amministrazione,
si sarebbe al di fuori delle esigenze sottese dalla municipalizzazione
e dal relativo fenomeno.

14. -Alla luce dei ~superiori rilievi, illegittima si palesa la circolare
ministeriale impugnata, che ha escluso le Aziende Pubbliche dalla possibilit�
di conseguire i documenti di vfaggio di cui all'accordo CEE/
ASOR, sul presupposto, sostanzialmente ricavabile dai pareri richiamati,
dell'impossibilit�, per le medesime, di esercitare l'attivit� di noleggio
con conducente.
Esulano invece dal presente giudizio, come si � gi� avuto modo di
osservare, le ulteriori questioni affrontate dal giudice di primo grado,
dal momento ohe l'unica ragione posta a fondamento della determinazione
di escludere dalla possibilit� di conseguire i nuovi documenti
di trasporto sta esclusivamente nella dedotta impossibilit� di svolgere
attivit� di noleggio con conducente.

Poich�, peraltro l'E.N.A.T. e l'A.N.A.C. contestano la legittimazione
stessa delle Aziende pubbliche di trasporto a svolgere servizi occasionali
:internazionali, (e cio� i serv.izi cui si riferiscono i dooumenti di
viaggio presi in considerazione dalla circolare), il Collego deve darsi
carico di esaminare i rilievi _prospettati in tal senso.

Dalla accertata inesistenza in capo alle predette associazioni della
qualit� di controinteressato d�riva, infatti, l'impossibilit�, per le stesse,
di proporre una autonoma impugnazione, ma non l'impossibilit� di svolgere
argomenti a sostegno della impugnazione proposta dal Ministero
dei Trasporti.

E poich� quest'ultima ha, sostanzialmente, contestato la possibilit�

per i Comuni e le Aziende municipalizzate di gestire servizi occasionali

I ~

internazionali, g1i argomenti prospettati dall'E.N.A.T. e dall'A.N.A.C., che
legittimamente possono prendere parte al presente procedimento in

qualit� di intervenienti, devono essere presi m considerazione.

fil

15. -Ad avviso delle due Associazioni, le Aziende Municipalizzate
ed i Comuni non avrebbero la capacit� giuridica di svolgere i servizi I!
<,:
occasionali internazionali oltre che per la natura privata dei medesimi i=.'
I ~

(e si � visto sopra come tale punto di vista non sia condivisibile), sia
~:

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

perch� le predette aziende potrebbero svolgere esclusivamente servizi
nell'ambito del proprfo territorio, sia perch�, comunque, non sarebbero
legittimati a svolgere servizi occasionali internazionali.

Entrnmbi i rilievi prospettati non sono, per altro, utili ai fini dell'accoglimento
del gravame proposto dal Ministero dei Trasporti.

Quanto al primo di essi, deve essere ricordato che, come ha esattamente
osservato il giudice di primo grado e come ha gi� sostanzialmente
rilevato la Sezione (Sez. VI, 4 dicembre 1984, n. 693, cit.) l'art. 7
del D.L. 10 novembre 1978, n. 702 ha disposto la soppressione della distinzione
tra spese obbligatorie e spese facoltative � ad ogni efifetto �,
e dunque anche in relazione a quegli effetti che limitano tali spese dei
Comuni, concernenti i servizi di pubblica utilit�, � entro i termici della
rispettiva circoscrizione amministrativa �.

Che poi l'abolizione de1la cennat� distinzione abbia comportato il
venir meno del limite della territorialit� imposto alle spese degli enti
locali (ma non, come si vedr�, l'abolizione di UIIl critel'io di collegamento
necessario tra le spese e :le esigenze della popolazione del Comune
interessato) risulta tra l'altro confermato dal nuovo regolamento
delle aziende speciali di servizi degli enti locali, approvato con d.P.R.
4 ottobre 1986, n. 902, che all'art. 5 prevede la facolt� del Comune di
estendere l'attivit� della propria azienda di servizi al territorio di altri
enti locali, previa stipulazione di una apposita convenzione. g chiaro,
infatti, che una previsione del genere, che espressamente estende l'attivit�
delle aziende di servizi comunali al territorio extracomunale, non
avrebbe potuto esser posta in essere ove non fosse venuta meno la cennata
limitazione, non potendo la norma regolamentare, posta in essere
sulla scorta della disposizione contenuta negli artt. 23 e 31 del R.D.

n. 2578 del 1925, derogare ad una previsione di rango legislativo.
Il vero � infatti, che gli interventi di riforma della finanza locale
attuati a partire dal 1977, e soprattutto l'evoluzione della distinzione tra
spese facoltative, hanno comportato una espansione della sfera di attivit�
dei comuni, che trova adesso limitazione nella capacit� finanziaziaria
degli enti e nella destinazione delle risorse, nell'ambito del territorio
del Comune, a beneficio della cittadinanza. In tale contesto devono
essere, ormai, intesi sia gli artt. 292 e 312 del T.U. n. 383 del 1934 che
l'art. 1 R.D. n. 2578 del 1925, i quali ,impongono, ormai, non la limitazione
della spesa (e del servizio) all'ambito territoriale dell'ente, ma
cooformemente ad un principio generale, l'esistenza di un obiettivo
criterio di collegamento tra la spesa ed il servizio (:in ipotesi eccedenti
l'ambito locale), e le necessit� della comunit� locale. La natura di enti
territoriali propria dei Comuni implica, infatti, non che i servizi pubblici
siano limitati all'ambito locale, (limitazione questa legata alla distinzione
tra spese obbligatorie e spese facoltative), ma che i servizi

266

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pubblici, in ipotesi svolgentisi anche oltre l'ambito locale, siano tuttavia
istituiti in relazione a specifiche esigenze della comunit� locale.

Val quanto dire che i servizi di noleggio con conducente (nonch�, i
servizi occasionali internazionali) possono essere legittimamente svolti
dai comuni e dalle aziende municipalizzate soltanto [n relazione ad esigenze
obiettive e specifiche dalla comunit� locale: esigenze, queste, che
possono portare la medesima comunit� a proiettarsi al di fuori del limite
territoriale dell'ente locale. La circostanza, infatti, che sia superato
tale limite territoriale non toglie che le esigenze cui si fa fronte con
H servizio siano pur sempre riferibili alla comunit� locale.

16. -A sostegno della .dedotta incapacit�, da parte dei comuni e
delle Aziende municipalizzate di gestire i servizi occasionali .internazionali
di cui alla oircolare n. 1134/1986, l'E.N.A.T. e l'A.N.A.C. invocano un
parere reso dalla Seconda Sezione del Cons,iglio <li. Stato del 1984, alla
stregua del quale le medesime aziende non possono essere titolari di
concessioni di autoservizi di linea interregionalii o internazionali.
Tra tali servizi di linea non rientrano, peraltro, i servizi occasionali
interna:lli.onali i quali appunto, come risulta sia dall'art. 3 del Reg. 117/
/66/CEE che dall'art. 2 dell'accordo ASOR sono �quelli che non rispondono
n� alla definizione di servizio regolare di cui all'art. 3 n� alla definizione
idi servizio a navetta di cui all'art. 4 �.

I servizi di linea rientrano appunto fra i C;d. servizi regolari, essencli
i primi definiti come quelli �ohe si effettuino ad itinerario fisso,
anche se abbiano carattere saltuario �., e costituendo servizi regolari
�quelli che assicurano il trasporto di persone effettuato con una frequenza
e su un itinerario determinato� (art. 3 accordo ASOR).

La strutturale diversit� tra i servizi di linea internazionali ed i servizi
occasionali (assimilabili al noleggio con conducente), peraltro, confermata
dallo stesso art. 85 d.P.R. n 616 del 1977, che mentre ha dservato
allo Stato � le linee automobilistiche a carettere internazionale � (secondo
comma), ha invece trasferito alle regioni le funzioni amministrative
concernenti � l'approvazione dei regolamenti comunali relativi ai noleggi
ed ai servizi da piazza �.

Il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative concernenti
l'approvazione dei regolamenti relativi ai noleggi conferma che
questi ultimi -cui per espressa previsione contenuta nella circolare
impugnata, sono assimilabili i servizi occasionali internazionali -costituiscono
servizi affatto diversi da queHi -rimasti di escluJSiva competenza
statale -,in ordine ai quali � stata 11itenuta la carenza di legittimazione
alla assunzione da parte dei Comuni e delle Aziende municipalizzate.

Deriva da ci� che i principi riferiti nel cennato parere del 1984 della
II Sezione del Consiglio di Stato non sono in alcun modo riferibili ai

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

servizi occasionali internazionali, sicch� dalla sostenuta impossibilit�, per
i comuni, di conseguire la titolarit� di concessioni di autoservizi di linea
internazionali o . interregionali, non pu� essere dedotta l'impossibilit�,
per i medesimi, di esercitare i predetti servizi occasionali. N� l'esercizio
di tali servizi occasionali comporta il riferimento ad interessi che coinvolgono
l'intera collettivit� nazionale: un riferimento del genere si ha
infatti, per i servizi regolari che collegano il territorio nazionale con
l'estero, e non invece in relazione a servizi occasionali che, pur implicando
la possibilit� di .fuoriuscire dal territorio nazionale, devono pur
sempre rimanere ancorati, come si � gi� visto, ad esigenze delle comunit�
locali, che rappresentano H criterio ��obiettivo di collegamento tra il
servizio oceasionale e l'ente locale.

17. -Alla stregua delle superiori notazioni, illegittima appare la
circolare impugnata in primo grado nella parte in oui individua i sog�
getti aventi titolo al rilascio dei libretti di viaggio per i servizi occasionarli
di trasporto viaggiatori su strada con autobus, con esclusione delle
aziende municipalizzate, e ci� perch� queste ultime possono esercitare i
predetti servizi occasionali internazionali, sempre che attraverso di essi
si faccia fronte, in concreto, a specifiche oggettive esigenze della popolazione
comunale residente.
Il rilascio dei dooumenti di viaggio da parte del Ministero �, �d'altra
parte, preordinato anche all'accertamento della legittimit� della circolazione
degli autoveicoli, sioch� in sede di rilascio dei libretti di viaggio
potranno essere effettuati, anche attraverso la predisposizione di opportune
modalit� procedimentaH, gli accertamenti volti a stabilire, che, in
concreto, l'esercizio dei servizi occasionali internazionali sia collegato
alla necessit� ,di far fronte ad una oggettiva esigenza della popolazione
residente.

-II

(omissis) 4. -Nel merito e con le precisazioni che seguono, l'appello
principale � fondato, laddove si sostiene che una Amministrazione comunale
non pu� legittimamente costituire una societ� per assumere servizi
che non rientrano �per le loro caratteristiche topografiche e/o per il contenuto
dell'attivit� svolta nei propri compiti istituzionali e in ogni caso
senza aver prima attentamente ponderato e congruamente esternato le
relative esigenze organizzatorie �.

Osserva la Sezione che, in ordine alla costituzione di societ� per
azioni per �iniziativa di soggetti pubblici, questo Consiglio ha affermato
i seguenti principi:

-in via generale gli enti pubblici e, tra essi, i Comuni, hanno una
capacit� di diritto privato e quindi di porre in esse:re negozi giuridici;

268 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

-possono cos�, in particolare, legittimamente promuovere la costituzione
di societ� per azioni e/o assumervi partecipazioni azionarie
al fine di affidare ad esse, in concessione, un detenninato 'servizio di
propria pertinenza (v. C.S., VI, 25 maggio 1979, n. 384; sul punto cfr.
ruiche Corte dei Conti, sez. controllo, 22 luglio 1986, n. 1883);

-per ~e Amministrazioni comunali, tale capacit� trova riscontro
negli articoli 98 n. 4, 99 n. 3, 100 :n. 3 e 101 n. 2 del T.U. 3 marzo 1934,

n. 383, che prevedono espressamente la potest� degli enti in parola di acquistare
azioni industriali (v. C.S., I, 1� febbraio 1985, n. 130/85);
-in concreto la capacit� negoziale di cui trattasi incontra limiti
che possono derivare dalla natura dell'ente, dal tipo di funzioni ad esso
assegnate, dalla volont� del Jegisatore ecc.

A quest'ultimo riguardo � stato cos� affermato, con riferimento specifico
al settore del trasporto pubblico, che ai fini della legittimit� della
costituzione di una societ� da parte di un Comune oocor.re che ;risultino
verificate le seguenti condizioni sostanziali:

-l'attivit� sociale sia corrispondente agli scopi istituzionali dell'ente
e quindi sia destinata ad a'ssolvere a servizi riconducibili alla sfera
di attribuzione del medesimo;

-l'attivit� sociale sia, in particolare, ris�tretta al territorio dell'ente
locale che detiene la quota del pacchetto azionario, rilevandosi che
�l'elemento del territorio... circoscrive spazialmente l'ambito degli interessi
rimessi alla cura dell'ente esponenziale della collettivit� insediata
111el territorio stesso, il quale, quindi, se pu� provvedere alla loro
realizzazione anche avvalendosi degli strumenti offerti dal diritto privato,
non pu�, tuttavia, legittimamente utilizzare l'anzidetta capacit�
privatistica per realizzare fini o interessi che trascendano l'ambito spa�
ziale di sua pertinenza� (cos� C.S., II, 24 ottobre 1984, n. 1436/84).

Sul piano proced:imentale si � poi sottolineato (cfr. C.S., I, 1� febbraio
1985, n. 130/85 cit.), che la delibera �di istituire una societ� per azioni
per lo svolgimento di servizi pubblici di pertinenza comunale deve
essere congruamente motivata, in modo tale da evidenziare le ragioni
(in particolare sotto il profilo della convenienza economica) della scelta
organizzatoria .m parola, in luogo di quelle previste espressamente dagli
artt. 2, 15 e 26 T.U. n. 2578/1925 e che, in ogni caso, di regola, al .successivo
affidamento in concessione del servizio pubblico �alla societ� pu�
pervenir�si solo con procedura <:onco~suale, nei modi previsti dall'art. 267

R.D. 14 settembre 1931, n. 1175.
5. -Per quel che qui rileva, rispetto ai principi 'suesposti -che la
Sezione condivide -da un lato si appalesa infondata l'affermazione
delle ditte ricorrenti, secondo cui in materia non �sarebbe comunque

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

consentita la istituzione di societ� per az;ioni (a partecipazione comunale)
per l'esercizio del servizio pubblico di trasporto. La tesi, come visto,
non � conforme ai pi� recenti orientamenti giurisprudell2iiali che la Sezione,
come detto, condivide, in quanto la capacit� negoziale (ivi compresa
quella di costituire societ� per a2iioni per fini istituzionali) ha ca1rattere
generale e non pu� essere esclusa, salvo specifiche disposizioni,
neppure per quelle attivit� di pertinenza comunale, per le quali la
legge indica, come nella specie, i relativi sistemi di gestione (oltre al

T.U. n. 2578/1925, cfr. per il trasporto pubblico locale gli artt. 4 e 7 della
legge 10 aprile 1981, n. 151).
D'altra parte, anche nel parere 6 marzo 1956, n. 373 (richiamato dai
ricorrenti) della I Sezione del Consiglio di Stato, si precisavano limiti,
ma non preclusioni assolute alla costituzione di societ� per azioni nel
settore, ritenendosi in particolare necessaria la partecipazione effettiva
ad esse di pi� soci e quindi di almeno un altro soggetto, oltre al Comune
titolare del pacchetto azionario di maggioranza.

Per altro verso, risultano invece disattesi, come esattamente dedotto
nell'appello, alcuni dei principi giurisprudenziali soprarichiamati, in
ordine alle modalit� istitutive e ai limiti operativi delle� predette societ�.

Sul rpiano formale, infatti, n� la delibera n. 17 del 18 dicembre 1986
del Consiglio comunale di Urbino (esame ed approvazione dello statuto
della costituenda societ� Montefeltro), n� la delibera n. 41 del 19 maggio
1986 del Consiglio comunale di Montecalvo in Foglia (avente medesimo
oggetto) contengono riferimenti congrui e sufficienti ad evidenziare
le ragioni di convenienza economica che giustificano, nel pubblico
interesse, la costituzione della societ�.

Tale difetto di motivazione si appalesa anche pi� evidente nella
parte in cui alla soc. Montefeltro � demandato lo svolgimento di attivit�
concretanti non gi� un servizio pubblico in senso stretto (riservato
in via primaria ed esclusiva o comunque demandato in modo espresso
dal legislatore alla pubblica Amministrazione), ma piuttosto un servizio
di pubblico ,interesse. Ci� � a dirsi per il servizio di autoveicoli con
conducente, che, ancorch� definito come pubblico dall'art. 113 R.D.
8 dicembre 1933, n. 1740, come pi� volte affermato da questa Sezione
(cfr. le decisioni 11 marzo 1966, n. 430, 11 luglio 1975, 111. 993 e 31 marzo
1987, n. 212), concreta una attivit� ricompresa nella naturale capacit�
e libert� dei privati, anche se assoggettata a disciplina e al rilascio di
autorizzazione da parte della P.A. e non appare, comunque, riconducibile
nell'ambito delle �pubbliche comunicazioni�, in 011dine alle quali i
Comuni sono legittimati a provvedere ex art. 2 R.D. 15 ottobre 1925,

n. 2578 o del trasporto pubblico locale cos� com'� definito dall'art. 1
della legge 10 aprile 1981, n. 151 (� servilii adibiti normalmente al trasporto
collettivo di persone e di cose effettuati in modo continuativo

270 PARm I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

o periodico con itinerari, orari, freqruenze e tariffe prestabHite e offerta
indifferenziata, con esclusione di quelli di competenza statale�).
Il che se non esclude -ad avviso della Sezione -la possibilit� per
il Comune, stante la gi� cennata capacit� di diritto privato, di svolgel'e
tale attivit�, quantomeno in connessione a proprie esigenze organizzative
o finalit� istituzionali (cfr. in termini restrittivi C.S., II, 21 ottobre
1975, n. 1111 e in senso pi� ampio, stante la natura di ente pubblico
a fini generali propria del Comune, C.S., VI, 4 dicembre 1984, n. 693),
anche attraverso una societ� per azioni, tuttavia impone al Comune
stesso di motivare tale determinazione sotto un duplice profilo, specificando
le ragioni di pubblico interesse, che inducono, da un lato, ad
esercitare la predetta attivit� e che portano, dall'altro, a ritenere, a
tal fine, vantaggiosa l'istituzione di una societ� per azioni.

6. -Questa poi -come esattamente rilevato dalle appellanti -nella
specie � regolata da norme statutarie che, illegittimamente, ne consentono
almeno in prospettiva, una attivit� nel settore del trasporto pubblico,
non limitata al territorio dei Comuni partecipanti.
A questo proposito va osservato che con foqnula per vero ambigua
l'art. 4, primo comma dello Statuto stabilisce che la societ� ha per
oggetto:

� lo svolgimento di attivit� da espletarsi nella sfera delle esigenze
e degli interessi di stretta pertinenza de1la collettivit� di cui gli enti
ed i privati costituenti la Societ� sono esponenziali, nell'ambito del
territorio di loro competenza�.

Ne deriva che l'ambito territoriale dell'attivit� sociale, se pure pu�
ritenersi inizialmente delimitato ai territori dei due Comuni di Urbino
e Montecalvo ii.n Foglia (soci originari) � suscettibile istituzionalmente di
ampliarsi, senza limite alcuno, a seguito dell'acquisto di partecipazioni
azionarie da parte di altri enti esponenziali di collettivit� o addi11ittura
da parte di privati. Ma, anche a prescindere dalla cennata norma di
carattere .generale (ma di formulazione, come detto, poco comprensibile),
in ogni caso la cennata vocazione extracomunale dell'attivit�
sociale � chiaramente evidenziata dall'ampiezza e dalla natura dei compiti,
e degli obiettivi che in particolare le successive lettere a) ed e) del
citato art. 4 delineano, a specificazione del precetto generale poco prima
enunciato.

E precisamente:
-tra gli scopi societari � previsto � il conseguimento della conces�
sione per la gestione dei pubblici servizi automobilistici Ol1dinari, stagionali
e di gran turismo, nonch� di qualsiasi altro mezzo di trasporto
urbano ed extraurbano� (art. 4 lett. a dello statuto);

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

-inoltre, la societ� � potr�... compiere tutte le operaziorn commerciali,
industrfali, finanziarie, mobiliari ed immobiliari, comunque
utili a promuovere e conseguire gli scopi sociali ad assumere interessenze
o partecipazioni in altre societ� ed imprese aventi oggetto analogo
e connesso al proprio sia direttamente che indirettamente �.

Ad analoghe conclusioni induce l'art. 2 dello statuto che, sia pure
nell'enunciato �fine di garantire gli interessi della collettivit� territoriale
di cui .g1i enti costituenti la societ� sono esponenziali�, prevede
poi la possibilit� di � istituire succursali, agenzie, direzioni anche altrove
nell'ambito del territorio italiano�. Una tale prev.isione, sul piano
logico, non � spiegabile se non in un di~egno orgarnzzatorio non limitato
a prestazioni di attivit� di trasporto nell'ambito dei Comurn di
Urbino e Montecalvo in Foglia.

Risulta, quindi, violato 11 principio di carattere generale, che, come
accennato, impone ai Comuni di limitare l'assunzione dei servizi ed
uffici di pubblica utilit� entro i termini della rispettiva circoscrizione
amministrativa (si veda l'art. 312 del T.U. 3 marzo 1934, n. 383, nonch�
ora l'art. 5 del d.P.R. 4 ottobre 1986, n. 902, ohe solo in via eccezionale
contempla la facolt� del Comune di estendere l'attivit� delle proprie
aziende di servizi ad altri enti locali, previa intesa con i medesimi).

In senso contrario non vale rilevare, secondo la tesi del giudice di
primo grado, che il Comune � soggetto giuridico pubblico a fini generali,
dotato di ampia autonoinia nel perseguimento degli interessi della
collettivit� di cui � ente esponenziale e che esso � il solo arbitro dell'apprezzamento
circa i fini pubblici da perseguire e le necessit� organizzative
che occorre soddisfare per conseguirli, sioch� venuta meno fa
distinzione tra spese obbligatorie e spese facoltative (art. 7 decreto
legge 10 novembre 1978, n. 702, convertito in legge 8 gennaio 1979, n. 3),
� e quindi anche la preclusione in virt� della quale tale secondo ordine
di spese poteva essere effettuato soltanto entro i termini della rispettiva
circoscrizione amministrativa, eventuali limiti allo svolgimento di
detta attivit� possono rinvenirsi solo previo apprezzamento de1la congruit�
dell'attivit� stessa rispetto all'interesse della collettivit� locale�.

Osserva anzitutto la Sezione che l'abolizione della distinzione fra

spese obbligatorie e spese facoltative non sembra. rilevante ai fini del

decidere.

Essa, come gi� riilevato da questo Consiglio (VI, 26 ottobre 1979,

n. 734) era ancorata ad un regime della finanza locale, contraddistinto
dal potere dei Comuni di imporre determinati tributi immobiliari e
comportava che i Comuni medesimi non potessero assumere spese per
attivit� facoltative, allorch� non fossero in grado di conseguire il pareggio
economico pur avendo ottenuto l'autorizzaiione alla massima impo

272

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

siz1one immobiliare prevista. Venuta meno con la riforma tributaria la
cennata potest� .impositiva, anche la distinzione tra spese obbligatorie
e spese facoltative ha perduto ogni rilevanza, sino ad essere, come
detto, formalmente abolita con la disposizione soprarichiamata.

Ci� per� non significa che sia venuta meno anche la configura

bilit� di una contrapposizione tra att11ibuzioni che i Comuni sono tenuti
a svolgere e compiti che possono essere discrezionalmente assunti, n�
che quanto a questi ultimi la discrezionalit� sia ormai sottratta ad
ambiti territoriali.

Questi sono insiti, invero, nello stesso concetto di autonomia comunale,
della quale costituiscono :nello stesso tempo limite e garanzia (in ��
particolare rispetto ad ingerenze operative da parte di altri Comuni,

o di altri enti territoriali).
7. -Per le ragioni che precedono l'appello principale va accolto.
-III

(omissis).

2. -Tanto premesso, in conformit� a quanto richiesto dall'Amministrazione
appellante, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo m ordine alla controversia concernente il
diniego di rilascio della carta di circolazione. Come, infatti, � stato
affermato sia dal giudice dei conflitti (Cass., SS. UU., 11 aprile 1981,
n. 2113) sia dalla Sezione (Sez. VI, dee. 15 novembre 1982, n. 571), sussiste
la giurisdizione del giudice ordinario, e non del giudice amministrativo,
nella controversia in ordine alla legittimit� del provvedimento
di diniego di rilascio della carta di circolazione per autoveicoli da destinare
all'uso privato dall'art. 58, sesto comma, del D.P.R. :n. 393 del 1959.
Tale rilascio, .infatti, riconducibile tra le abilitazioni amministrative
implicanti una valutazione soltanto tecnica della Pubblica Amministrazione
circa la ricorrenza di determinati requisiti, senza alcun esercizio
di discrezionalit�, � previsto da una norma che tende alla tutela in via
immediata e. specifica dell'interesse dei soggetti, che pertanto ha la
consistenza di un diritto soggettivo, non affievolibile in conseguenza
dell'esercizio di una azione amministrativa meramente ricognitiva.
3. -Ad uguale esito non pu�, invece, pervenirsi con riferimento alla
controversia concernente la legittimit� del rigetto della richiesta autorizzazione
all'impiego di autobus in servizio di linea a servizio di noleggio
con conducente. Quello previsto dall'art. 57, secondo comma, del
Codice del1a strada �, infatti, come tutti quelli autorizzatori, un tipico i'.
potere basato �u di una valutazione discrerionale, concernente r..1.tenza
j

"-. '" ~

MrldllffAlil!W&&F&llV'Ar~I~~

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 273

dei presupposti (alcuni dei quali legati alla � eccezionalit� � dell'impiego
dei mezzi) idonei a consentire il mutamento dell'utilizzazione dei mezzi,
la legittimit� dell'esercizio del quale non pu� che essere esaminata dal
giudice amministrativo. Sotto questo profilo, appare erronea l'affermazione
del Ministero dei Trasporti secondo cui, ricorrendo i presupposti
per il noleggio con conducente, il cambio di destinazione non potrebbe
essere negato, dal momento che � la valutazione discrezionale
legata all'opportunit� di tale mutamento di destinazione, in relazione
agli interessi generali della circolazione, che costituisce l'oggetto del
provvedimento autorizzatorio. N� acquista rilievo la circostan:m che, in
concreto, l'autorizzazione ex art. 57, secondo comma, Codice della strada,
sia stata negata sul presupposto dell'impossibilit� per le aziende municipalizzate
di esercitare l'attivit� di noleggio con conducente, dal momento
rche il potere, della cui legittimit� si discute in questa sede, �
comunque quello autorizzatorio di cui al cennato art. 57, secondo comma,
del D.P.R. n. 393 del 1959.

4. -Nel merito, l'appello proposto dall'Amministrazione � infondato
e deve essere respinto, sicch� deve essere confermata la statuizione
di annullamento per quanto concerne la reiezione delle richieste, avanzate
dalle ditte interessate, di adibire a noleggio con conducente autobus
in atto utilizzati in servizio di linea.
Tale reiezione � fondata sul presupposto secondo cui J'attivit� di
noleggio con conducente costituirebbe esclusivamente � servizio privato
�, ai sensi dell'art. 57, primo comma, n. 1, del D.P.R. n. 393 del 1953,
ed in quanto tale non assumibile da parte delle aziende municipalizzate:
le quali, invece potrebbero assumere esclusivamente l'esercizio di servizi
definiti pubblici dal Codice della strada, o di servizi privati nei
limiti di cui all'art. 68 sesto comma (e cio� per necessit� propria dell'ente
pubblico come persona giuridica).

L'assunto posto a fondamento della reiezione delle istanze di auto

rizzazioni appare, d'altra parte, erroneo, come � stato diffusamente ed

analiticamente chiarito dalla Sezione con la pronuncia n. 1291 d'el 29

novembre 1988, dalla quale non vi � motivo di discostarsi

In particolare, � stato chiarito che la distinzione tra uso pubblico
ed uso privato di oui all'art. 57 del T.U. del Codice della strada non
pu� essere posta a fondamento della tesi fatta propria dall'Ammini�
strazione, dal momento che essa attiene all'utilizzazione che dei singoli
mezzi pu� essere effettuata da parte degli utenti dei medesimi, ma non
dice nulla in ordine al diverso problema della natura dell'attivit� svolta
dai soggetti titolari di tali mezzi. La disciplina di cui all'art. 57 del T.U.
delle norme sulla circolazione stradale � infatti, esclusivamente volta
a descrivere le diverse esigenze che possono essere soddisfatte attra�

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

verso l'utilizzazione dei singoli mezzi (trasporto di persone; trasporto
di persone con o senm conducente; trasporto di persone e cose in
servizio da piazza o di linea) e non, invece, a qualificare l'attivit� che
viene posta in essere attraverso .J'approntamento e l'utilizzazione del
mezzo.

5. -� stato altres� predsato (Sez. VI, dee. n. 1291 del 1988, cit.) che
nessun ostac,010 pu� essere riscontrato nella legislazione comunale e
provinciale e. dalla legge sulla municipalizzazione dei servizi, dovendosi,
anzi ritenere che, alla stregua di quest'ultima, possru;io essere esercitati
dai comuni i servizi di trasporto di noleggio con conducente.
Nella elencazione -esemplificativa e non tassativa -dei servizi
municipalizzabili, contenuta nell'art. 1 del R.D. n. 2578 del 1925, risultano,
infatti, compresi, i servizi attinenti all'impianto ed all'esercizio di
omnibus, automobili ed ogni altro simile mezzo, diretto a provvedere
alle pubbliche comunioa~oni. L'ampiezza della dizione legislativa -che
qualifica i servizi solo in relazione alle finalit� cui i medesimi obbedi�
scono (�diretti a provvedere alle pubbliche comunicazioni�, rende palese
che possono essere municipalizzati tutti i servizi volti ad assicurare
pubbliche comunicazioni, con qualunque mezzo siano effettuati, ed
a prescindere dalle modalit� concrete di organizzazione del servizio: e
dunque, anche l'attivit� di noleggio con conducente.

Si tratta, d'altra parte, di un esito coerente con la nozione di servi�
zio pubblico municipa1izzabile, quale risulta dal contesto normativo
costituito dalle disposizioni contenute nel R.D. n. 2578 del 1925: nozione,
questa che, come � stato chiarito (Sez. VI, dee. n. 1291 del 1988, cit.), non
� quella di servizio relativo ad IUila attivit� sin dall'origine necessariamente
riservata all'Amministrazione ed eventualmente trasferibile a
soggetti privati (c.d. servizi pubblici in senso stretto), ma l'altra, di
servizio rispondente ad esigenze di utilit� generale o ad essa destinato,
in quanto preordinato a soddisfare 'interessi della collettivit�, e tuttavia
non riservato ab origine all'Amministrazione, e gestibile di conseguenza
anche da privati (c.d. servizio pubblico in senso lato).

In tale nozione 11ientra, certamente, l'attivit� di noleggio con conducente,
fa quale, definita � aid uso privato�, dal Codice della strada in
relazione alle modalit� di utilizzazione del servizio, risponde certamente
ad un interesse generale, ed �, di conseguenza, assumibile da parte dei
Comuni. Non pu�, infatti, essere contestato che la mobilit� delle persone
(le c.d. � pubbliche comunicazioni �) viene, normalmente soddisfatta,
oltre che attraverso la forma del trasporto lungo un itinerario precostituito,
anche attraverso le possibilit� di scelta del.la meta da parte
dell'utenza, come avviene nel servizio di piazza ed in quello di noleggio
con conducente.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

6. -Resta, peraltro, ovviamente inteso che l'esercizio dell'attivit� di
noleggio con conducente, come ogni attivit� afferente ad un servizio
pubblico municipa1izzato, deve essere istituita in �relazione a specifiche
esigenze della comunit� locale.
Come, infatti, � stato opportunamente chiarito, la necessaria destinazione
delle risorse a disposizione dei Comuni a beneficio della cittadinanza,
impongono l'esistenza di un obiettivo criterio di collegamento
tra ~e spese, il servizio, e le necessit� della comunit� locale. Deriva da ci�
che, ai fini del legittimo esercizio dei servizi di noleggio con conducente
deve obiettivamente esistere il collegamento fra i medesimi e l'esigenm
della comunit� locale.

7. -Deve infine, essere chiarito che non appare in concreto, pertinente
quanto fatto presente dal Ministero appellante con� 1a memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza di discussione, e oio� che, sussistendo
una ampia discrezionalit~ dell'Amministrazione ai fini dell'esercizio
del potere discrezionale di cui all'art. 57, secondo comma, dovrebbe
essere considerata �fuori tema� la motivazione addotta dal T.A.R. rifacentesi
a principi esposti a proposito dell'attivit� di noleggio con conducente.
� stata, infatti, !'�amministrazione a motivare, sostanzialmente,
il rigetto delle domande di autorizzazione con l'impossibilit�, per le
Aziende municipalizzate di svolgere attivit� di noleggio� con conducente,
sicch� appare evidente che la decisione impugnata non poteva che far
riferimento a tale questione.
Deve tuttavia essere precisato che appare fuori luogo, rispetto all'oggetto
della controversia, ogni questione concernente l'identificazione
dell'autorit� deputata a sindacare la congruit� delle attivit� eventualmente
svolte dalle Aziende Municipalizzate con gli interessi delle collettivit�
locali. Non solo, infatti, si tratta di aspetti non apprezzati n�
valutati dall'Amministrazione, ma, come rileva il Ministero dei Trasporti,
nell'esercizio del potere autorizzatorio di cui all'art. 57, secondo comma,
l'Amministrazione gode di un potere discrezionale volto ad apprezzare
l'opportunit� del mutamento (eccezionale) di utilizzazione, con riferimento
.alle esigenze deHa circolazione, sicch� appare evidente che in
tale sede potr� essere anche accertato, anche mediante la predisposizione
di opportune modalit� procedimentali, che in concreto, l'esercizio
dell'attivit� di noleggio, in relazione alla quale si chiede l'autorizzazione
al mutamento di destinazione del mezzo, sia collegato alla necessit� di
far fronte ad una oggettiva esigenza della popolazione comunale.

Deve, pertanto, per ci� che concerne il diniego di autorizzazione al
servizio fuori linea, essere confermata la statuizione di accoglimento
adottata dal primo giudice, anche se va disposta la correzione della
relativa motivazione nei sensi sopra precisati.

276 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

8. -In conclusione, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo in ordine alla controversia concernente la
legittimit� del diniego del rilascio della carta di circolazione, e deve,
di conseguenza, per tale parte, esser disposto l'annullamento senza
rinvio della decisione di primo grado.
-IV

(omissis).

Ritiene il Collegio che debba essere accolto H motivo prospettato
nell'appello delle Societ� Sadem e Fratelli Lazzi, mentre dev'esser respinto
l'appello proposto dall'ATP.

La II Sezione del Consiglio di Stato, nel parere sopra ricordato,
reso su quesito sottopostole dal Ministero dei Traspoi:ti, ha affermato
che le aziende municipalizzate e consortili, anohe attraverso loro aziende
o societ� di capitali, non possono assumere la gestione di servizi
pubblici di trasporto interregionale o internaziona.'le perch� questi trascendono
gli interessi spei;:ifici delle collettivit� comr1.m.ali, provinciali
e consortili alla cui realizzazione gli enti stessi sono preposti.

La Se:ziione non ritiene siano state fornite valide ragioni per discostarsi
da 'tale indirizzo, che sembra il pi� coerente con la vigente normativa
di settore e che � stato recentemente ribadito da una pronuncia
della V Sezione (dee. n. 818 del 14 dicembre 1988).

L'art. 85 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ha riservato allo Stato le
linee automobilistiche interregionali e internazionali.
Queste pertanto non possono essere ricomprese tra i servizi municipalizzabili
ai sensi del T. U. 15 ottobre 1925, n. 2578.

Ci� non escluderebbe, di rper s�, fa possibilit� dell'esercizio del servizio
da parte dei detti enti previo ottenimento della concessi:one da
parte dello Stato, ma ci� contrasta con l'impostazione della legge 28 settembre
1939, n. 1822, contenente la disciplina degli autoservizi .di linea,
che si riferisce, come risulta dalla formulazione del suo titolo, esclusivamente
all'.industria privata, che � pertanto l'unica nei confronti della
quale possano essere assentite le concessioni e ora anche con l'art. 5
del d.P.R. 4 ottobre 1986, n. 902, che solo in via eccezionale contempla
la facolt� del Comune di estendere l'attivit� delle proprie aziende di servizi
ad altri enti locali, previa intesa con i medesimi.

L'utilizzazione di strumenti privatistici (societ�) rper l'esercizio di
autolinee interregionali e internazionali da parte degli enti locali deve
ritenersi egualmente illegittima per la considerazione che questo sarebbe
solo un sistema per eludere l'esclusione sancita dalle citate norme.

In una recente sentenza, la Sezione, pur avendo dato una interpretazione
evolutiva del concetto di servizio pubblico e del .limite della
territorfalit� imposto agli enti locali, che non deve intendersi pi� come

PARm I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

puro limite fisico, ma come limite di scopo, s� che devono ritenersi ammissibili
attivit� degli enti locali svolte fuori dal loro territorio, ma
destinate a soddisfare esigenze della collettivit� ivi residente, ha ribadito,
con rei.ferimento espresso all'art. 85 del d.P.R. n. 616/77, che i servizi
di Unea internazionali o interregionali rientrano nella competenza
statale e che gli enti focali non possono eS>Serne titolari (VI, 29 novembre
1988, n. 1291).

Tale impostazione trova la sua ulteriore giustificazione nella circostanza
che mentre i triasporti internazionali occasionali, che la citata
sentenza ha ["itenuto possano essere assunti anche dagli enti locali, hanno
la funzione precipua di soccorrere necessit� determinatesi sul territorio
dell'ente locale, i servizi di linea solo in minima parte assolvono
a tale funzione, mentre principalmente sono destinati ad integrare la
rete del trasporto per tutta la collettivit� nazionale,

L'accoglimento di tale motivo, dal quale discende fannullamento
della concessione all'ATP, comporta la reiezione dell'appello da questa
proposto.

SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE -Sez. Un. 7 luglio 1988 n. 4482 -Pres. Gra-
nata -Est. Lipari -P. M. Paolucci {conf.). Soc. S.I.R. c. Ministero
delle Finanze {avv. Stato Palatiello).

Tributi in genere -Contenzioso tributario � Condono � Estinzione del
giudizio -Controversia sulla condonablllt� � Appartiene alla giurisdizione
del giudice davanti al quale pende la controversia.

La controversia sulla spettanza del condono deve essere decisa dal
giudice innanzi al quale � pendente la controversia di merito in quanto
rilevante sulla estinzione del processo, e non dalla commissione tributaria
adita contro il provvedimento amministrativo di rigetto della
istanza (1).

(omissis) 2. I riassunti-motivi sono tutti privi di giuridico fondamento.

Assume nel primo mezzo la societ� ricorrente che, rientrando
�certamente� la questione dell'applicabilit� o meno del condono nella
competenza delle commissioni tributarie, la Corte di appello avrebbe
errato nell'escludere la pregiudizialit� di tale profilo, rifiutando di sospendere
il giudizio nell'attesa della relativa pronuncia, richiamandosi
ad un indirizzo giurisprudenziale da considerare ormai superato.

Si osserva al riguardo che l'art. 11 del d.l. n. 660 ha previsto la
sospensione del processo a seguito della presentazione della domanda
di condono e la successiva estinzione per effetto dell'iscrizione a ruolo,
della liquidazione o del pagamento, ponendosi la legge del condono
quale ius superveniens nei soli confronti del giudice davanti al quale
pende la controversia, privandolo temporaneamente (sospensione), o
definitivamente (interruzione) di potestas decidendi.

La Corte d'appello, avrebbe dovuto, pertanto, sospendere il giudizio
sino all'esito definitivo della controversia sul condono (trattandosi nella ,
specie di stabilire non tanto se sussistessero i presupposti per l'acco-

Iili
I,,

(1) L'orientamento giurisprudenziale sul punto � sempre stato oscillante;
l'ultima pronunzia, riferita al condono del 1982 (ma non sembra che la soI
ilJ

luzione possa essere diversa in ragione della norma di condono da applicare),
-era in senso del tutto opposto (Cass. 10 febbraio 1987 n. 1385, in questa
Rassegna, 1987, I, 409 con richiami di precedenti contrastanti).

1:::
-

-
-

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

glimento della domanda di condono, ma di verificare se, a seguito dell'ammissione
al condono, potesse richiedersi il parziale rimborso di
imposta gi� pagato.

Le esposte argomentazioni non colgono nel segno.

Non � esatto che la proposizione della domanda di condono faccia
venir meno � temporaneamente � la giurisdizione del giudice ordinario
adito.

Non � ipotizzabile concettualmente un profilo attinente alla giurisdizione
in termini di asserita carenza temporale della giurisdizione
stessa dipendente dallo svolgimento e dall'esito del giudizio sulla sussistenza
nella specie dei presupposti per fruire del condono.

Nemmeno se fosse esatta la divaricazione ipotizzata fra la cognitio
sull;i /pretesa tributaria in quanto tale e cognitio sulla sussistenza dei
presupposti per fruire del condono si potrebbe impostare un ragionamento
in termini di difetto � temporaneo � di giurisdizione, giacch�
anche in questa ipotesi non viene meno la giurisdizione in quanto tale,
ma resta analizzata solo la possibilit� di esercitare, emettendo una
pronuncia di merito, quella potestas iudicandi cui, del resto, con singolare
lapsus, si riferisce la stessa societ� ricorrente.

Ma, pi� radicalmente, � la stessa premessa da cui muove la SIR
a non poter essere condivisa, giacch� la vicenda dell'applicabilit� o
meno del condono ad una determinata fattispecie attenendo ad un fatto
estintivo della pretesa, rientra, come tale, nella competenza giurisdizionale
del giudi�ce di tale pretesa {giurisprudenza costante).

3. L'essere stata assegnata la causa a queste Sezioni Unite per un
preteso difetto � temporaneo � di giurisdizione induce il Collegio a spendere
qualche parola per negare validit� al concetto e ricondurre la situazione
ipotizzata nell'ambito del condizionamento della potestas iudicandi
per l'ipotesi di attribuzione divaricata di competenza giurisdizionale,
condizionamento di cui, peraltro, nel caso di specie, non sussistono i
presupposti dovendosi ricondurre, come gi� rilevato, alla competenza
del giudice della pretesa tributaria la cognizione sulla spettanza del
diritto del contribuente a godere del condono.
L'innestarsi nell� controversia d'imposta, retta dalle norme sul contenzioso
tributario vigenti anteriormente alla riforma del 1971-73 (opposizione
all'apposizione fiscale per imposta di registro davanti al giudice
ordinario e non ancora davanti alle commissioni tributarie) di una
parallela vicenda circa la sussistenza del diritto del contribuente ad
avvalersi del condono e circa le conseguenze dell'istanza stessa in ordine
alla eventuale restituzione di quanto gi� pagato in adempimento della
obbligazione nel suo originario ammontare non decurtato dalle soprav

280 RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DELLO STATO

venute norme di favore, (negate dall'amministrazione) determinando un
ricorso non gi� davanti allo stesso giudice ordinario, ma davanti alle
commissioni tributarie, non fa venir meno l'attribuzione astratta di
giurisdizione al giudice designato dall'ordinamento, ma comporta puramente
e semplicemente che la potestas decidendi del giudice stesso, ove
un meccanismo di giurisdizione condizionata sia stato introdotto, resti
quiescente non essendo consentito al giudice adito medio tempore di
pronunciare nel merito. Nemmeno in tale ipotesi si pone un problema
di difetto temporaneo di giurisdizione, essendo il relativo concetto (cui
pure in passato la giurisprudenza di questa Corte si � richiamata) dogmaticamente
indifendibile, e si deve parlare, correttamente, di giurisdizione
condizionata, nei suoi sbocchi di merito, al verificarsi di deter�
minati eventi.

Messo in chiaro, perci�, che non di sussistenza hic et nunc della
giurisdizione si tratta, ma di attualit� o meno delle possibilit� di esercitare
nel merito la potestas iudicandi, il problema della sospensione
del giudizio sulla opposizione alle ingiunzioni fiscali, in attesa della
conclusione della pregiudiziale vicenda sulla esistenza dei presupposti
per fruire del condono appare affrontato e risolto dalla impugnata sentenza
in termini rigorosi e corretti, essendo pervenuta la Corte di
appello allo stesso risultato gi� ripetutamente ribadito dalla giurisprudenza
di questa Corte di cassazione, anche a Sezioni Unite, che cio� il

I
I
f.'

condono fiscale costituisce un fatto modificativo o estintivo della pretesa
tributaria controversa, sicch� della sussistenza di tale fatto, cosl come
di qualsiasi altro fatto che modifichi o estingua i diritti in discussione
� competente a conoscere, per affermarlo o negarlo, lo stesso giudice
che deve affermare o negare la sussistenza della pretesa, tenendo conto
dello ius superveniens.

Con recente sentenza in tema di rapporti fra cognizione riguardante

l'applicabilit� del condono fiscale e cognizione sulla sussistenza della .,
pretesa tributaria i(Cass. S.U. n. 1878 del 1987) questa Corte regolatrice
ha puntualmente rilevato che qualora il giudizio di opposizione avverso
ingiunzione fiscale davanti al giudice ordinario venga sospeso, per effetto
di presentazione da parte del contribuente di domanda di condono,
secondo la disciplina dettata dal d.l. n. 660/73 {convertito nella L. n. 823
del 1973) ed il contribuente medesimo, vista respingere dall'ufficio tale
istanza, ricorra, contro il provvedimento negativo alle commissioni tributarie,
deve dichiararsi il difetto di giurisdizione di tali commissioni
a conoscere deHa �spettanza o meno del suddetto beneficio, poioh� la
relativa questione, inerendo ad un fatto estintivo o modificativo della
pretesa tributaria, rientra nell'ambito della cognizione del predetto giudice
ordinario adito con l'opposizione.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

La fattispecie richiamata, sia pure in termini specularmente inver

titi, si attaglia alla presente vicenda, giovando precisare che, mentre

sul versante della giurisdizione ordinaria un discorso sulla eventuale

carenza di giurisdizione deve affidarsi alla labile nozione di difetto

� temporaneo � di giurisdizione, proprio il riconoscimento che si tratti

di profili attinenti alla cognizione del giudice della pretesa tributaria

(che era appunto, prima della riforma, il giudice ordinario) comporta

che nello stesso contesto temporale di vicende disciplinate dalla nor

mativa anteriore alla riforma, non sia ipotizzabile in alcun modo la

competenza delle commissioni stesse, valendo il principio del pieno

parallelismo di competenza in ordine alla pretesa tributaria ed in

ordine alle vicende modificative od estintive di tale pretesa (fra le quali

deve essere annoverato il � condono �).

Spetta perci� sempre e solo al giudice davanti al quale pende la
controversia tributaria accertare se la stessa sia riconducibile o meno
al paradigma di quelle cui si riferisce il condono (cfr. Cass. 2534/76;
4254/76). Ne consegue de plano che il ricorso del contribuente contro
il provvedimento di rigetto dell'istanza di condono fiscale non comporta
la sospensione necessaria del processo di opposizione all'ingiunzione,
dato che la circostanza � che il medesimo abbia successivamente presentato
istanza di condono fiscale ed impugnato il provvedimento negativo
dell'ufficio davanti alle commissioni tributarie no1,1 incide sul potere
del giudice di accertare se il richiesto condono sia stato a ragione o a
torto negato, trattandosi di indagine necessaria per il riscontro della
sussistenza del diritto fatto valere .dall'a1nministrazione con l'ingiunzione
fiscale (cfr. Cass.: 1935/81; 4279/80; 1112/79; 651, 2679, 5604/78;
4370/76). (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 11 luglio 1988 n. 4559 -Pres. Falcone Est.
Vercellone -P. M. Grossi (conf.). -Balducci (avv. Romano) c.
Ministero delle Finanze (Avv. Stato Arena).

Tributi in genere � Contenzioso tributario � Impugnazione � Acquiescenza

della Amministrazione � Indisponibilit� dell'obbligazione � Compa

tibilt�.

(c.p.c. art. 329).
L'indisponibilit� dell'obbligazione tributaria non costituisce un impedimento
assoluto ad una manifestazione tacita di acquiescenza da
parte dell'Amministrazione ed i fatti concludenti da cui l'acquisizione
emerge non devono consistere in attivit� portate a conoscenza dell'altra

282 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

parte; di conseguenza l'acquiescenza � desumibile dalla cancellazione
degli articoli del campione eseguita dall'ufficio del registro su autorizzazione
dell'intendenza di finanzai(l).

(omissis) Il ricorso contiene le seguenti dogliame. 1) violazione e
falsa applicazione dell'art. 329 cod. proc. civ.

L'Amministrazione avrebbe manifestato univocamente la volont� di
far acquiescenza alla decisione di primo grado sia attraverso la comunicazione
dell'intendenza di finanza all'ufficio del registro di Fano e
all'Ufficio distrettuale delle imposte, sia dando esecuzione alla decisione
mediante l'annullamento dei crediti di imposta e la cancellazione dei
relativi articoli -campione. Erroneamente la Corte di appello avrebbe
ritenuto necessaria la comunicazione della rinunzia ai contribuenti che,
viceversa, non occorreva, trattandosi di accettazione tacita.

2) violazione dell'art. 360 n. 5 cod. proc. civ.

Difetto di motivazione sulla ritenuta incompatibilit� dei fatti dedotti
con la volont� dell'amministrazione di impugnare la decisione sfavorevole.

3) Violazione e falsa applicazione dei principi di diritto in materia
di manifestazione di volont� della P. A.

La Corte di appello avrebbe errato nel ritenere che la P. A. non
possa esprimere la sua volont� se non in forma solenne e non anche
attraverso un comportamento concludente e non equivoco.

4) Violazione e falsa applicazione dell'art. 15 della legge 6 agosto
1967 n. 765 (art. 41 ter, della L. 17 agosto 1942 n. 1150).

I giudici del merito avrebbero errato nel ritenere che la violazione
della licenza edilizia in quanto limitata alla destinazione e alla strutturazione
di ambienti interni (nella specie, del sottotetto) integri una
causa di esclusione dalle agevolazioni . fiscali.

5) Violazione e falsa applicazione della stessa norma, sotto diverso �'

profilo.
'

(1) Identiche sono le decisioni 6 luglio 1988 n. 4419 e 8 luglio 1988 n. 4518.
II

La decisione non convince.
i:!. seriamente dubbio che l'ufficio che ha il potere di proporre (o non
proporre) l'impugnazione possa validamente dichiarare di accettare la deci6l

sione o di rinunciare a proporre l'impugnazione; e comunque una dichiarazione
del genere, del tutto atipica, non dovrebbe precludere l'impugnazione. Ancor
meno pu� condividersi l'affermazione che il registro del campione sia pub� li
blico e che le risultanze di esso siano destinate ad essere conosciute dal contribuente.

. Ili

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

La decadenza, se ritenuta, avrebbe dovuto essere considerata limitatamente
alla sola unit� immobiliare costruita in difformit� dalla licenza
e non all'intero edificio.

Possono essere esaminati congiuntamente i primi tre motivi del
ricorso che tutti :investono la decisione sul punto della asserita (o
negata dalla Corte d'appello) acquiescenza da parte della Pubblica Amministrazione
alla decisione delle Commissioni tributarie.

Va premesso che l'acquiescenza -qualora non risulti da una accettazione
espressa della sentenza e da una� espressa rinuncia di � impugnarla
-pu� desumersi soltanto da fatti univoci incompatibili con la
volont� di avvalersi della impugnazione; e che 1'acoertamento deUa volont�
della parte di prestare acquiescenza � giudizio di fatto che compete
anche a questa Corte trattandosi di accertare un elemento di immediata
rilevanza processuale, in quanto preclusivo dell'impugnazione (Cass.
3964/68, 2709/78), e produttivo di giudicato interno.

Va ancora premesso che il principio dell'indisponibilit� dell'obbligazione
tributaria va coordinato' -quando tale obbligazione costituisce
oggetto di contenzioso giurisdizionale -con le norme che �disciplinano
il processo tra cui appunto quelle relative all'acquiescenza, applicabili
alla P. A. come a qualsiasi altra parte in causa.

� dunque inesatta l'affermazione a carattere generale per cui non
sarebbe ammissibile riguardo alla P. A. una forma di acquiescenza tacita
di una decisione per essa sfavorevole in quanto la P. A. dovrebbe sempre
adeguare le manifestazioni della sua volont� � a forme obbligate, formali
e sacramentali�.

Tale principio nella materia considerata non sussiste; le manifestazioni
di volont� della Pubblica Amministrazione nel processo sono soggette
al regime proprio delle attivit� di qualsiasi parte del processo
stesso, e quindi possono anche essere tacite, sempre che si accerti
l'esistenza di un comportamento concludente cui la legge attribuisce
rilevanza. Non sussiste la regola per cui ogni manifestazione di volont�
delle P. A. deve rivestire forme obbligate, diverse da quelle previste
per le altre parti.

� pure inesatta l'affe:tmazione secondo cui � la risoluzione della
parte rinunciante deve essere portata a conoscenza dell'altra�. Ci� pu�
essere vero per quanto riguarda l'accettazione espressa, ma non per
l'acquiescenza che. si desume da fatti incompatibili. Questi, per definizione,
sono appunto � fatti �, non dichiarazioni e men che mai comunicazioni:
� sufficiente, anche se necessario, che quei fatti siano venuti
a conoscenza delia controparte la quale li abbia appunto percepiti e
valutati come � incompatibili� con la volont� di avvalersi. delle impugnazioni
ammesse dalla legge come tali li abbia dedotti.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

284

g infine non condividibile l'ulteriore affermazione secondo cui tutto
il comportamento della P. A. quale descritto dai contribuenti sarebbe
rimasto confinato nella sfera degli atti interni alla P. A.

Ci� pu� certo affermarsi per la corrispondenza intercorsa tra Ufficio
ed Intendenza di Finanza, non invece per la cancellazione degli articoli
di credito, che � atto che si manifesta all'esterno (in quanto risulta
dal registro -pubblico -del campione) ed � perfettamente conoscibile,
per sua natura, da parte del contribuente; e proviene dall'organo
che era legittimato ad impugnare la decisione della Commissione di
primo grado.

Nel corso della motivazione, e dunque al di l� delle affermazioni
di principio ora riportate, i giudici anconetani, hanno affermato che
� giammai tuttavia i fatti cui si riferiscono gli istanti potrebbero considerarsi
di conoludenza ,tale da escludere, siccome con essi incompatibile,
la volont� dell'amministrazione medesima di resistere ad una
decisione�; onde potrebbe apparire che una valutazione di quei fatti
sarebbe stata fatta dalla Corte di appello. Ma, come esattamente rilevano
i ricorrenti, questa affermazione � proprio soltanto una asserzione,
non fondata su distinta valutazione di fatto, giustificata dunque soltanto
dai postulati astratti prima ricordati e dei quali questa Corte ha
ora ritenuto l'infondatezza. Una logica valutazione di quei fatti impone
invece di ritenere che, con la cancellazione degli articoli di campione
l'Ufficio -avuto anche il benestare dell'Intendenza di finanza -assumeva
come definitiva, e non intendeva impugnare, la decisione del giudice
tributario di primo grado. Il ricorso va dunque accolto, risultando
assorbiti gli altri motivi di esso. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 luglio 1988 n. 4714 -Pres. Vela Est.
Maltese -P. M. Lo Cascio (conf.). Ministero delle Finanze (avv.
Stato Siconolfi) c. Ferretti.

Tributi erariali indiretti -Imposta di registro e imposta sul valore aggiunto
� Permuta � Regime anteriore al nuovo T.U. 26 aprile 1986

n. 131 � Unitariet� dell'imposizione � Assoggettamento alla imposta di
registro della sola eccedenza del valore rispetto al bene assoggettato
ad IVA.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, artt. 38 e 41).
La norma dell'art. 40 del nuovo T.U. sulla imposta di registro 26
aprile 1986 n. 131, secondo la quale nel caso di permuta di bene soggetto
ad IVA con bene soggetto a registro entrambi i tributi sono dovuti
sulla correlativa prestazione, � innovativa,� precedentemente, vigendo il

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 285

d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634, la permuta era considerata anche agli
eff�tti fiscali contratto unitario, si che nel caso �di equivalenza di valore
l'assoggettamento all'I.V.A. di uno dei beni comportava l'applicazione
dell'imposta fissa sull'altro bene permutato, mentre l'imposta proporzionale
di registro era durata solo quando il bene permutato non soggetto
ad IVA era di valore eccedente e nei limiti di detta eccedenza (1).
(omissis) La ricorrente denuncia, con l'unico mezzo, la violazione
degli artt. 38 e 41, 1� e 2� comma, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 e artt. 11
e 13 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, in relazione all'art. 360, n. 3 c.p.c.

Sostiene che, se nessuno dei beni permutati � soggetto all'I.V.A., �
dovuta, secondo la regola dell'art. 41, n. 2 I. n. 634 del 1972, l'imposta
proporzionale di registro sul bene di maggior valore; se entrambi sono
soggetti all'I.V.A., � dovuta, per il principio di alternativit�, la sola
imposta fissa di registro (artt. 11 I. n. 633 del 1972 e 36 I. n. 634 del
1972); se, come nella specie, un solo bene � soggetto all'I.V.A., si applica
la stessa regola dell'art. 41, n. 2 I. n. 634 del 1972, ed �, quindi, dovuta
l'imposta proporzionale di registro sull'immobile di maggior valore (l'area
fabbricabile: Lire 27.000.000).

Il ricorso � infondato.

Secondo l'Amministrazione ricorrente, se, a fronte di prestazioni
soggette all'imposta sul valore aggiunto, sono previste controprestazioni
soggette all'imposta di registro, entrambi i tributi sono dovuti, ognuno
sulla correlativa prestazione.

Questa, indubbiamente, � la regola sancita dalla nuova legge di registro
D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131 {T.U. delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro).

Per la prima volta, infatti, la nuova legge ha affrontato in modo
espresso il problema della tassazione degli atti che contengono permuta
di beni rientranti in regimi tributari diversi, perch� soggetti, rispettivamente,
all'I.V.A. e all'imposta di registro. E ha inteso risolvere tale
problema (art. 30, n. 2, in rei. all'art. 11 D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633)
riconoscendo l'autonomia della tassazione delle singole prestazioni, sebbene
le stesse derivino da un contratto, come quello di permuta, da
considerare unitariamente sotto il profilo civilistico {in tal senso, C. M.
37/220391 del 10 giugno 1986, Dir. Gen. Tasse).

(1) Non constano precedenti. La statuizione non convince a pieno. L'unitariet�
del negozio, come riconosciuta nell'art. 41 n. 2 del d.P.R. n. 634/1972,
� tale nell'ambito della imposta di registro, mentre � esclusa nell'ambito del-
1'1.V.A. dall'art. 11 del d.P.R. n. 633/1972; quando le due norme� vengono a
conflitto la coordinazione deve rispondere a criteri finalistici secondo l'ispirazione
delle due imposte; sembrerebbe pi� logica la separazione delle imposizioni
che non altera il regime delle rivalse.

286

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Ma tale disposizione ha carattere sicuramente innovativo.

�Prima della sua entrata in vigore la permuta era considerata in
modo unitario sotto il profilo non solo civilistico ma anche fiscale
perch� nel negozio di permuta una cosa tien luogo di prezzo e di

}�

corrispettivo dell'altra; talch� la tassa -come nella vendita -non
colpisce se non il trasferimento di una sola cosa.
Correttamente, quindi, la giurisprudenza della Commissione Centrale
ha ritenuto che �a norma del combinato disposto degli artt. 38 e 41,

n. 2 D.P.R. 26 ottobre 1942, n. 634, nei confronti di un contratto di
permuta che, ai fini fiscali, � da considerare come atto unitario, l'imposta
di registro si applica in misura fissa se il maggior valore �
costituito dal bene permutato soggetto ad I.V.A., mentre se il maggior
valore � costituito dal bene non soggetto a I.V.A. l'imposta si applica
in misura proporzionale e la base imponibile � costituita dalla differenza
tra questo maggior valore e quello iniziale del bene permutato soggetto
a I.V.A. con la conseguenza che quando la permuta avviene a parit�
di valori non � individuabile una differenza di valore su cui applicare
l'imposta proporzionale di registro (dee. n. 2535 del 14 marzo 1985 e
n. 5263 del 28 maggio 1985).
Perci� la sentenza impugnata ha �sattamente ritenuto che l'imposta
proporzionale di registro era dovuta sull'eccedenza del valore dell'area,
non soggetta a I.V.A., rispetto al valore delle costruzioni future, soggette
a I.V.A., che ne rappresentavano il corrispettivo nel contratto di permuta
tra cosa presente e cosa futura, i~tervenuto fra la proprietaria del terreno
e il costruttore, geom. Ferretti. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 21 luglio 1988 n. 4726 -Pres. Vercellone
-Est. Jofrida -P. M. Leo {conf.). Ministero delle Finanze (Avv.
Stato Tallarida) c. Elena.

Tributi erariali diretti -Imposte fondiarie -Fabbricati non conformi alla
�licenza edilizia -Decadenza dalle agevolazioni -Discordanza solo
parziale � Decadenza totale.

(L. 6 ~gosto 1967 n. 765, art. 15)..
La decadenza stabilita nell'art. 15 della legge 6 agosto 1967 n. 765
per le opere edilizie non conformi alla licenza, non ammette alcuna
valutazione sulla sua estensione, s� che ove esista contrasto con la
licenza, la decadenza si verifica per l'intera opera senza possibilit�
di frazionamento (1).

(1) Decisione da condividere. In senso diverso v. Cass. 30 marzo 1983,
n. 2301 in questa Rassegna, 1983, I, 545.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 287

(omissis) Deduce l'Amministrazione ricorrente, con l'unico mezzo
violazione dell'art. 15 della 1. 6 agosto 1967 n. 765 (art. 360 e 3 c.p.c.).

La norma, disponendo che non possono godere delle agevolazioni
fiscali le opere eseguite in difformit� della licenza, non autorizza eccezioni
ed applicazioni parziali discrezionali. Come non � frazionabile una
licenza edilizia, cos� non ne � frazionabile la violazione di modo che,
accertato il contrasto delle opere con la licenza, la natura ed entit�
delle violazioni e la loro previsione normativa, doveva escludersi qualsiasi
beneficio.

La censura � fondata.

Come pi� volte ricordato ~Cass. n. 250/73; n. 1210/78; n. 99/82) le
agevolazioni previste dalla normativa tributaria ad hoc riguardano i
fabbricati nel loro complesso e non le singole parti di cui si compongono
e d'altronde fa norma ex art. 15 1. n. 765/67, nel disporre che
non possano beneficiare delle agevolazioni fiscali le opere eseguite in

. difformit� della licenza edH.izia, nel suo tenore letterale, non lascia
alcuna discrezionalit� riguardo alla estensione della decadenza o del
diniego delle agevolazioni: ove sussh�ta il contrasto con la -licenza e
sia della natura e della entit� previste, il beneficio delle agevolazioni
fiscali deve necessariamente essere negato per l'intero oggetto della
licenza. Insomma, il contrasto o la violazione riguarda la licenza che
� unica e come non � frazionabile la l'icenza, cos� non � frazionabile
la violazione di essa n� sono fa�azionabili le conseguenze della violazione.
(omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 27 luglio 1988 n. 4768 � Pres. Brancaccio
� Est~ Corda � P. M. Caristo (conf.). Soc. Ala (avv. Cassola)

c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Zotta).
Tributi in genere � Contenzioso tributario -Rimborsi � Azione di indebito
oggettivo � Giurisdizione ordinaria � Esclusione.

Ogni volta che la pretesa dell'Amministrazione si fondi su una
causa petendi di natura tributaria, la relativa contestazione ha sempre
natura di controversia tributaria appartenente alla giurisdizione delle
Commissioni; non � configurabile una azione di indebito oggettivo proponibile
innanzi all'A.G.O. (1).

(1) Identica � la sentenza in pari data n. 4769. Giurisprudenza ormai fermissima;
la contestazione in radice del potere impositivo non pu� servire
a derogare alla giurisdizione del giudice speciale n� se proposta in via di rimborso
come azione di indebito n� se proposta in via preventiva come azione

288 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) 1. -L'impugnata sentenza ha respinto il gravarne della
Soc. A.L.A. e ha confermato la pronuncia di primo grado che aveva
negato la giurisdizione del giudice ordinario, dopo aveve osservato che
la controversia in atto ha natura tributaria e, pertanto, appartiene alla
giurisdizione delle commissioni istituite col d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 636.
A tale conclusione la sentenza � pervenuta dopo avere osservato
che � controversia tributaria � � la controversia in cui si discute di
questioni prettamente tributarie, in esse comprese quella che ha per
oggetto la negazione in radice del potere impositivo. �, infatti, sufficiente
che il petitum si fondi su una causa petendi di natura tributaria
per aversi una controversia rientrante nella giurisdizione delle dette
commissioni; di modo che deve essere attribuita natura tributaria anche
alla controversia presentata come attinente a .un rapporto privatistico
di ripetizione di indebito, se la ragione del pagamento � ricollegata
a una pretesa tributaria.

N� fa natura tributaria della controve11sia poteva essere negata con
riferimento al fatto che la domanda proposta era (almeno in parte) di
accertamento negativo, poich� la regola secondo cui una tale domanda
non � proponibile con riferimento ai rapporti tributari aventi ad oggetto
il debito d'imposta vale esclusivamente per l'accertamento negativo
richiesto in via preventiva, non per quello finalizzato al rimborso del
tributo che si assume indebitamente pagato.

2. -L'annullamento di tale pronuncia viene richiesto dalla Soc. A.L.A.
in base ai tre seguenti motivi di censura.
Il primo (col quale si denuncia, ai sensi dell'art. 360 n. 1 cod. proc.
civ., la violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 636) � proposto per sostenere che la controversia non poteva
essere considerata come avente natura tributaria, poich� la Finanza
difettava totalmente del potere impositivo nei confronti della ricorrente
L'azione proposta tendeva, inf~tti, ad ottenere, non gi� una pronuncia
dichiarativa � dell'inesistenza della pretesa fiscale �, bens� a ottenere
una pronuncia dichiarativa �dell'inesistenza del potere impositivo � (in
concreto negato con riferimento al fatto della mancanza dello svolgimento,
in Italia, di qualsiasi attivit� comrnercia1e e della mancanza
della produzione, in Italia, di redditi tassabili).

Il secondo motivo di censura (col quale si denuncia, ai sensi dell'art.
360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dello

di accertamento negativo. Da ci� consegue che trovano applicazione tutte le
regole del contenzioso tributario anche ci� che concerne le preclusioni e le
decadenze (Cass. 27 aprile 1988 n. 3174 e 28 aprile 1988 n. 3197, in questa Rassegna,
1988, I, 421 e 422).

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 289

art. 82 del t.u. approvato col d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645) � presentato
per sostenere che il presupposto del'la sussistenza del potere impositivo
difettava in concreto, in quanto la Societ� ricorrente aveva sede in San
Marino e :non aveva prodotto redditi in Italia.

Il terzo motivo di ricorso {col quale si denuncia, ai sensi del�
l'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione del
l'art. 16 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636) eproposto per sostenere che
era stata richiesta una pura e semplice restituzione di somma indebi�
tamente pagata e che non era configurabile la fattispecie tipica del
� rimborso �, poich� la contestazione era attinente a:lla (negata) sussistenza
del potere impositivo, non gi� alla regolarit� formale dei singoli
atti impositivi.

3. -Il ricorso � privo di fondamento giuridico.
L'accertata insussistenza del potere impositivo, opposta all'Amministrazione
finanziaria che aveva effettuato un prelievo qualificato come
� imposta�, comporta l'obbligo dell'Amministrazione stessa di attuare
il � rimborso �. Non una semplice � restituzione �, quindi (come assume
la ricorrente), ma il �rimborso�, cos� come discip1inato dalla legge
tributaria. E se il rimborso viene negato, e sorge quindi una specifica
controversia, la cognizione di essa � specificamente attribuita (art. 16
del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636) alle commissioni tributarie. Controversia
che -come queste Sezioni Unite hano gi� avuto modo di chiarire
(v., per tutte, la sent. 16 gennaio 1986, n. 210) -resta qualificata dal
fatto della impugnativa del provvedimento, esplicito o implicito, di rifiuto
del rimborso.

Questa conclusione non muta se la ragione del demandato rimborso
viene indicata nella totale carenza del potere impositivo.

Non v'� dubbio, secondo la regola generale, che qualunque lesione
di un diritto soggettivo patrimoniale attuata dalla P. A. in carenza del
potere di affievolimento del diritto medesimo, in caso di controversia
deve essere conosciuta dal giudice ordinario. Ma se sul diritto patrimoniale
interviene, con un tipico atto di prelievo, l'Amministrazione
finanziaria, la controversia che deriva dalla pretesa dcl soggetto che
ha sub�to l'imposizione, anche nel caso di negazione assoluta del potere
impositivo, appartiene sempre al giudice tributario, istituito proprio per
risolvere controversie .(anche) del tipo di quelle descritte.

In altri termini, se sorge controversia tra un privato e la P.A.,
per la restituzione (al privato) di una somma indebitamente percetta
(dalla P. A.), la controversia stessa ha natura tributaria se ricorrono
(come in concreto) le due seguenti condizioni: a) l'Amministrazione �
quella finanziaria; b) la percezione della somma � avvenuta attraverso
un tipi:co atto di prelievo fiscale. Non rileva, invece, che la causa
petendi sia la carenza del potere impositivo, perch� tutta la materia

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290 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

� devoluta alla giurisdizione del giudice tributario, tanto se sia dedotta
l'assoluta carenza del potere impositivo, quanto se venga rappresentato
un semplice cattivo esercizio del potere medesimo.

Irrilevante � -ai fini che interessano (ossia ai fini di stabilire se
correttamente il giudice ordinario ha negato la propria giurisdizione) anche
l'assunto che sarebbe stato insussistente il presupposto della tassabilit�
in Italia. Se, infatti, l'assunto dovesse risultare fondato, dovrebbe
sicuramente essere ordinato quel rimborso che l'Amministrazione ha
invece negato. Ma � incontestabile -dopo quanto � stato detto -che
l'ordine di rimborso dovr� essere impartito dal giudice tributario, non
da quello ordinario.

Non meno irrilevante �, infine, la circostanza che la domanda sarebbe
stata proposta come ripetizione di indebito�, non gi� come � richiesta
di rimborso� (in senso tecnico). Si � gi� visto, infatti, quali sono gli
elementi caratterizzanti che consentono di qualificare come � tributaria
� una controversia: e tra essi, com'� evidente, non figura il
petitum. D'altra parte � intuitivo che, essendo stata di fatto (ma
erroneamente) la controversia portata all'esame del giudice ordinario,
non poteva {se si volevano rispettare le regole formali del ;processo)
essere a quello domandato di ordinare all'Amministrazione finanziaria
l'effettuazione del � rimborso �, Ma tutto ci� -come si � detto -�
irrilevante ai fini della qualificazione della controversia, per la determinazione
del giudice giurisdizionalmente competente a conoscerla.

(omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 agosto 1988, n. 4886 -Pres. Bologna
-Est. Senofonte -P. M. Caristo {conf.). Ministero delle Finanze
(Avv. Stato Cocco) c. Soc. Umbra (avv. Rastello).

Tributi erariali indiretti -Imposta di registro -Enfiteusi � Determinazione
imponibile ex art. 28 abrogata legge di registro � Enfiteusi di azienda
� Inconfigurabllit�.

(r.d. 30 dicembre 1923 n. 3269, art. 38).
L'enfiteusi, se pure pu� avere per oggetto fondi urbani, � sempre
riferibile esclusivamente ai beni immobili; conseguentemente l'azienda,
quale universalit� di mobili, non si presta per impossibilit� giuridica
dell'oggetto ad essere causa di enfiteusi, cosicch� il relativo negozio
non pu� giovarsi della speciale determinazione automatica della base
imponibile stabilita n�ll'art. 28 dell'abrogata legge di registro (1).

(1) Decisione da cona1videre pienamente. La questione � ormai superata
con la normativa vigente (art. 44 d.P.R. 634/1972 e art. 47 d.P.R. n. 631/1976).

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 291

(omissis) L'errore fondatamente addebitato alla decisione impugnata
consiste nell'aver preso passivamente atto dell'intento dei contraenti
di stipulare un contratto unitario avente per contenuto (o causa) la
concessione in enfiteusi dell'azienda alberghiera e nell'averne dedotto
l'applicabilit� al negozio, nella sua globalit�, deUa particolare tecnica
di determinazione (automatica) dell'imponibile prevista dall'art. 28 della
previgente legge sull'imposta di registro, dando per scontata l'attitudine
della azienda a porsi come oggetto del rapporto enfiteutico e senza,
quindi, indagare affatto sulla compatibilit� di un oggetto siffatto con
la materia del contratto di cui si discute; mentre era {ed �) proprio
questo il problema centraile da risolvere preliminarmente e in relazione
al quale non pare che la soluzione affermativa aprioristicamente adottata
dalla Commissione centrale possa essere condivisa.

Per consolidata tradizione storica, fatta propria dal codice civile in
vigore (artt. 957 ss.), oggetto dell'enfiteusi sono, infatti, i �fondi,., ossia
gli immobili, originariamente so'lo rustici e poi anche urbani, esclusi,
dunque, i beni mobili, il cui catalogo, com'� ampiament� noto, si defi�
nisce per esclusione (art. 812, II comma, e.e.), con riferimento, cio�,
alla categoria reciproca e positivamente delimitata dei beni immobili
(oltre che dei diritti e delle azioni immobiliari). Natura mobiliare deve
essere, per questo, attribuita anche al:l'azienda (indipendentemente dalla
sua -controversa -iscrivibilit� tra le � universitates rerum� o � iuris �),
con la conseguenza� che essa non si presta, per impossibilit� giuridica
dell'oggetto, ad essere concessa in enfiteusi e non pu�, quindi, fruire
dello speciatle trattamento fiscale di cui all'art. 28 cit. peraltro erronea�
mente inteso, anche dall'ufficio, come ostativo al giudizio di congruit�,
sulla base di una giurisprudenza della Commissione Centri.de, superata
a partire, almeno, dalla sentenza n. 2681/1968 di questa Corte, cui la
stessa Commissione Centrale si � successivamente adeguata con la decisione
n. 239/1980 della XIX sezione).

� Al risultato opposto il giudice � a quo � � pervenuto facendosi, verosimHmente,
fuorviare da remote sentenze (Cass. 679/1946, Cass. 432/1948)
evocate dalla. contribuente, senza considerare che esse risultano ambientate,
con riguardo alle dimensioni fattuali delle rispettive fattispecie,
nell'ottica del � fundus instructus �, relativamente al quale il rapporto
enfiteutico � pienamente configurab�le, rispett<:> ad esso atteggiandosi
le attrezzature come pertinenze dell'immobile e, perci�, come cose accessorie,
astratte, proprio in ragione del!la loro accessoriet� e del vincolo
pertinenziale, nel rapporto avente per oggetto la cosa principale (il
fondo) al cui servizio sono state poste.

Nel caso concreto, a:l contrario, oggetto del rapporto � (come specificato
nella decisione impugnata) l'azienda, la cui nozione, ormai compiutamente
elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza, implica un

r11t1111�11�1111�r11�111��111�1r1��

292 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

rapporto di complementariet� -incompatibile col concetto di subordinazione
funzionale che contraddistingue la relazione pertinenziale -tra
tutti gli elementi che la compongono e ,che globalmente concorrono a
realizzare la funzione produttiva del complesso (Cass. 391/1985, Cass.
6629/1984, Cass. 2255/1984, Cass. 1584/1980, Cass. 52/1979).

Ribadita, pertanto, la natura mobiliare dell'azienda e, di conseguenza,
la sua inettitudine astratta a formare oggetto del contratto di
enfiteusi, cos� come legislativamente modellato, ne deriva che, non potendo
le parti, nell'esercizio dei poteri di privata autonomia, dilatare
le categorie dei beni ad esso assogettabili (afr. per riferimenti, Ca:ss.
6629 e 2225/1984, citt.), stante il principio di tipicit� dei diritti reali
{che -anche -tale divieto include), la decisione _impugnata, che ha
diversamente statuito (o supposto), deve essere cassata, con rinvio per
nuovo esame a:lla stessa Commissione Centrale, la quale si uniformer�
al principio di diritto secondo cui l'azienda non pu� costituire oggetto
di enfiteusi. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 10 agosto 1988 n. 4908 -Pres. Vercellone
-Est. Graziadei -P. M. Leo (conf.). Ministero delle Finanze
(avv. Stato Fiorilli) c. Ruggeri.

Tributi locali � Imposta comunale sull'incremento di valore degli ilmnobili
� Vendita forzata -Vi � soggetta.

(d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 643, art. 2).
La vendita forzata a seguito dell'esecuzione immobiliare � soggetta
all'INVIM anche in base al testo originario dell'art. 2 del d.P.R. 26
ottobre 1972 n. 643 prima della modificazione introdotta con l'art. 1
del d.P.R. 23 dicembre 1974 n. 688 avente portata interpretativa (1).

(omissis) n ricorso � fondato.

L'art. 2 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 643, istitutivo dell'INVIM,
prende in considerazione, fra l'aHro, � i trasferimenti del diritto di
propriet�, a titolo oneroso od a titolo gratuito, per atti tra vivi�, il
successivo art. 4 individua i1 soggetto passivo nell'alienante, ove si tratti
di trasferimenti a titolo oneroso.

(1) >Decisione indubbiamente esatta ma che non risolve il problema della
attuazione concreta della imposizione. Spesso si nega che il Cancelliere, non
ostante l'espressa previsione degli artt. 18 e 19, abbia il potere di prelevare
dalla somma ricavata l'importo necessario per il pagamento dell'imposta liquidata
in base alla dichiarazione e si assume che l'imposta, non rientrante fra le
spese di giustizia, debba essere prelevata secondo l'ordine dei privilegi sta�

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 293

Si ritiene che i trasferimenti a titolo oneroso, di cui alle dtate norme,
comprendano anche quello disposto dal giudice dell'esecuzione immobiliare,
ai sensi dell'art. 586 cod. proc. civ., il quale, pertanto, rende applicabile
il tributo a carico dell'esecutato, pure prima dell'espressa previsione
del nuovo testo del citato art. 2, fissato dall'art. 1 del D.P.R.
23 dicembre 1974 n. 688, avente portata meramente esplicativa.

Detta affermazione si fonda sul rilievo che la disposizione in esame,
sostanzialmente riproduttiva deliJ.'art. 6 n. 1 della �legge delega� 9
ottobre 1971 n. 825, non fornisce elementi testuali che consentano di
delimitare il suo ambito di operativit� alle sole alienazioni di tipo
negoziale, come invece sostenuto dalla sentenza impugnata. Essa, invero,
riguarda,. senza ulteriori specificazioni, i trasferimenti a titolo oneroso
del diritto dominicale, e le relative connotazioni sono presenti tanto
nel contratto traslativo, stipulato, dietro corrispettivo, dall'originario titolare
della propriet�, quanto nel decreto pronunciato in sede esecutiva
in favore dell'aggiudicatario del bene, che � qualificato dall'art. 586
cod. proc. civ. come atto di trasferimento, ed altres� si �correla al versamento
del prezzo da parte del beneficiario (analogamente alla sentenza
pronunciata ai sensi dell'art. 2932 secondo comma cod. civ., ugualmente
inclusa fra gli �atti tassabili� con la m�nzionata riformulazione di
cui all'art. 1 del d,P.R. n. 688 del 1974).

L'indicato risultato ermeneutico trova un sicuro conforto nella
ratio legis, ed inoltre un indiretto riscontro nei dubbi di legittimit�
costituzionale, in relazione all'art. 3 deliJ.a Costituzione, che potrebbero
profilarsi per un'interpretazione della norma (nel suo testo originario)
secondo la tesi della sentenza impugnata.

Sotto �il primo profilo, si osserva che l'lNVIM, nei trasferimenti a
titolo oneroso, colpisce l'incremento patrimoniale di cui beneficia l'alienante,
per i[ maggior valore finale del bene, rispetto a quello dell'epoca
della sua precedente acquisizione; questo presupposto dell'imposizione
si verifica, con identiche caratteristiche, anche nell'esecuzione forzata,
atteso che la vendita giudiziale, pure se disposta indipendentemente o

bilito nell'art. 2780 e.e. (Cass. � 24 luglio 1987 n. 6436, in questa Rassegna,

1988, I, 168).

Il problema � mal posto e la sentenza ora intervenuta pu� contribuire a
11imuovere le premesse. Se in termini di eguaglianza la vendita forzata non
pu� non essere parificata alla vendita ordinaria (e alla vendita volontariamente
conclusa per acquisire disponibilit� al fine di pagare i creditori) non si pre�
senta affatto il concorso dei creditoI1i (anteriori) con H credito di imposta che
� l'effetto del trasferimento; per la stessa ragione l'imposta di registro deve
essere corrisposta dndipendcntemente dal concorso con i creditori. Il cancelliere
ha il dovere sanzionato di provvedere al pagamento da cui non pu� essere
esonerato dal giudice dell'esecuzione in sede di distI1ibuzione della somma
ricavata.

294 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

contro 'I.a volont� dell'esecutato, implica l'incasso di un prezzo a suo vantaggio,
senza che possa rilevare, ai fini tributari, la prioritaria destinazione
di tale prezzo, per effetto del vincolo del pignoramento, al soddisfacimento
del creditore procedente, data l'equipollenza, in termini di
risultato economico, dell'estinzione di una posizione debitoria rispetto
ad un diretto incameramento del corrispondente ammontare.

Sotto il secondo profilo, va considerato che un'esenzione dell'esecutato
dall'INVIM implicherebbe una diversit� di trattamento, in pregiu,dizio
del venditore � volontario �, che sarebbe priva di obiettive giustificazioni,
rispetto ad un tributo correlato al mero fatto dell'evidenziarsi di
un incremento di valore, in occasione della traslazione (� inter vivos � ed
a titolo oneroso) del diritto �di propriet�. Basta pensare, ad esempio, al
caso di vendita negoziale per fronteggiare improrogabili bisogni, ovvero
per il lodevole intento di acquisire disponibilit� al fine di pagare i creditori,
evitando l'esecuzione forzata, per cogliere l'arbitrariet� ed iniquit�.
di un'imposta che gravasse su tali alienazioni � spontanee �, esentando
invece il soggetto inerte, che preferisca subire l'espropriazione esecutiva.
(omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 settembre 1988 n. 5195 -Pres. Scanzano
-Est. Cantillo -P. M. Caristo ~diff.) Soc. Costruzioni Pesce (avv.
Esposito) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Pa:latiello).

Tributi erariali diretti -Imposta sul reddito delle persone fisiche � Redditi
di capitale � Versamenti dei soci alla societ� in conto capitale �

�

Fruttuosit� � Esclusione. -~

(d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, art. 43).
I versamenti dei soci alla societ� in conto capitale considerati nell'art.
43 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, non sono soltanto quelli destinati
ad aumento del capitale, che sarebbero da definire conferimenti,
ma anche quelli aventi natura di finanziamento (1).

(omissis) Con il primo motivo di ricorso, denunziando la violazione
dell'art. 43 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, la s.r.l. Costruzioni Pesce
sostiene che erroneamente la decisione impugnata ha qualificato i versa

.
menti effettuati dai soci come finanziamenti produttivi di interessi, lad.
'

dove nella specie concorrevano i presupposti stabiliti dalla disposizione 1::
suddetta per ritenere che le somme erano state versate in conto capitale,

(1) Interpretazione evolutiva della norma determinata dalla nuova
lazione dello stesso art. 43 del nuovo T. U. delle imposte sui redditi.
Ilr:
formu

i:
{i

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~;
~

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 295

al quale scopo -contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione

tributaria centrale -non � necessario che i versamenti vengano portati

in aumento del capitale n� essi cambiano natura e si trasformano in mutui

se a distanza di tempo, �cessato il bisogno, vengano restituiti ai soci; senza

dire che la norma pone una presunzione di fruttuosit� dei finanziamenti,

ma non di pagamento degli interessi, sicch� non scatta l'obbligo di ope

rare la ritenuta di acconto.

La censura � fondata.

La Commissione tributaria di 1� grado di Salerno aveva ritenuto non
operante la presunzione del diritto agli interes,si sancita dall'art. 43 cit.,
osservando che la societ� ricorrente aveva dato puntuale dimostrazione
dei presupposti della fattispecie, prevista dalla stessa norma, di esclusione
della presunzione medesima per le somme versate dai soci in conto capitale,
cio� che la societ� sia regolarmente costituita in uno dei tipi indicati
dall'art. 2200 'c.c. e che i versamenti siano effettuati in base a formale deliberazione
e in modo proporzionale alle quote di partecipazione dei soci aJ
capitale sociale.

In particolare, la Commissione aveva� riscontrato l'esistenza delle condizioni
suddette in base agli estratti notarili di quattro verbali di assemblea,
da cui risultava che i due soci della societ� avevano in pi� riprese
effettuato i suddetti versamenti, in proporzione delle proprie quote sociali
e in conto capitaile. E questi argomenti erano stati sostanzialmente riprodotti
neHa decisione della Commissione tributaria di secondo grado.

La decisione ora denunziata, senza neppure menzionare gli elementi
suddetti, ha negato che i versamenti possano essere considerati infruttiferi,
osservando che: la natura di veri e propri prestiti risulta dalla circostanza
-affermata dall'Amministrazione e non contestata dalla societ�
-che � in seguito le somme sono state restituite ai soci �; comunque,
� non ogni finanziamento o prestito del socio integra un reintegro di
capitale, bens� solo il versamento regolarmente effettuato ail fine pacifico
di concorrere a realizzare un aumento di capitale sociale � preventivamente
deliberato nelle forme pres,critte.

Le due proposizioni -che esauriscono l'intera motivazione -non

possono essere condivise.

Non la prima, la quale si traduce nell'affermazione di un principio

sicuramente inesatto, cio� che somme versate in conto capitale in confor

mit� alle prescrizioni dell'art. 43, e perci� non qualificabili come mutui

fruttiferi, possano ricevere tale qualificazione ex post solo perch� succes

' .

sivamente, magari dopo un notevole periodo di tempo, la societ� provveda

a corrispondere ai soci somme di uguale importo (vale a dire neppure

aumentate di interessi).

Una tale operazione, ancorch� venii;se espressamente giustificata come

restituzione dei precedenti versamenti (il che nella specie non risulta,

,,����,,.,���,.,.,111111111�1111�~

296 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

giacch� la decisione impugnata non fornisce alcuna informazione circa
l'epoca, le modalit�, le denominazioni delle relative poste e verosimilmente
iscritte in bilancio, etc.), potrebbe costituire, al limite, il fondamento
di una presunzione di distribuzione di utili ai soci, per essere, ad
es., i finanziamenti avvenuti a fondo perduto con imputazione al conto
profitti e perdite, concorrendo alla formazione del risultato di esercizio;
verificandosi siffatta ipotesi, per�, l'operazione potrebbe legittimare una
corrispondente tassazione in capo alla societ� e agli stessi soci, giammai
condurre a disconoscere la sostanziale conformit� dei precedenti atti
negoziali al nomen iuris di versamenti in conto capitale, attestato da deliberazioni
e scritture contabili.

Con ci� non si vuol dire, ovviamente, che la restituzione delle somme
versate non possa essere apprezzata come circostanza idonea a far ritenere
l'esistenza di un mutuo oneroso, quando in tal senso �concorrano altri
elementi univoci che tolgano valore alle risultanze delle scritture. Ma
questa evenienza non si configura alla stregua della decisione impugnata,
Ja quale -giova ripeterlo -ha del tutto ignorato le deliberazioni dell'assemblea
della societ� da cui risultano -secondo quanto affermato
dai giudici di primo e secondo grado -i presupposti della fattispecie
di cui all'art. 43 cit., la cui esistenza o rilevanza occorreva in concreto
negare.

In realt�, la Commissione Centrale si � deliberatamente sottratta ad
un'indagine di questo tipo in quanto � partita dall'opinione -racchiusa
nella seconda delle proposizioni innanzi riportate -che �l'art. 43 sia applicabile
solo ai versamenti in conto aumento di capitale; e ha (implicita�
mente) ritenuto perci� di non doversi occupare della vicenda in relazione
a tale norma, essendo pacifico che le somme versate non furono portate
In aumento del capitale.

Ma la tesi � destituita di giuridico fondamento, giacch� l'art. 43, comma
2, del d.P.R. n. 597 del 1973 si limita a richiedere che i versamenti avvengano
�in conto capitale�, cio� a titolo di finanziamento alla societ�,
senza affatto esigere l'ulteriore requisito della de~tinazione dei versamenti
ad aumento del capitale, nel qual caso cessano, manifestamente, di essere
finanziamenti per assumere la diversa natura di veri e propri conferimenti.

La norma, privilegiando la realt� economica piuttosto che l'aspetto
formale, prende atto dell'esistenza di rapporti soci-societ� non riconducibili
negli schemi t.ipici della disciplina civilistica, relativi a finanziamenti
finalizzati al ripianamento di perdite o ad altre esigenze, spesso transitorie,
che richiedono la disponibilit� di capitali liquidi; e pertanto, in presenza
delle condizioni in precedenza ricordate, esclude che possa essere presuntivamente
attribuita la qualifica di mutui onerosi a tutti gli apporti di
capitale, qualunque sia Ja loro destinazione, dunque anche se non effet�

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARlA 297

tuati �in conto futuro aumento di capitale� {contrariamente a quanto
mostra di ritenere la decisione impugnata deve trattarsi comunque di
aumenti non ancora deliberati in via formale, perci� futuri). � a dire,
anzi, che i casi pi� comuni di versamenti c.d. atipici sono proprio quelli
che vengono imputati al conto profitti e perdite; fenomeno del quale si
� reso conto il legislatore del T.U. 22 dicembre 1986, n. 917, che ha innovato
la precedente normativa escludendo la natura onerosa dei versamenti
dei soci, e dunque la presunzione di fruttuosit�, alla sola condizione che
dai bilanci allegati alla dichiarazione dei redditi della societ� risulti che il
versamento � stato effettuato a titolo diverso dal mutuo (art. 43 del T.U.,
che riguarda le societ� personali, essendosi ritenuta superflua un'apposita
disposizione per le societ� di capitali, gi� tenute ai.le indicazioni di bilancio).
(omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 ottobre 1988 n. 5409 -Pres. Scanzano Est.
Cantillo -P. M. Di Renzo {conf.). Soc. Curdo Editore (avv. Fantozzi)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato La Porta).

Tributi erariali indiretti. Imposta sul valore aggiunto. Presunzione dell'art.
53 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633. Prova �ontrarla -Limiti.

(d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, art. 53).
La presunzione di cessione stabilita nell'art. 53 del d.P.R. 26 otto�
bre 1972, n. 633, nel testo modificato con il d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 241
p1,1.� essere esclusa mediante prova contraria che pu� esser data nelle ipotesi
della lettera a) (utilizzazione per la produzione, perdita o distruzione)
con qualunque mezzo e nelle ipotesi della lettera b) (consegna a terzi a
titolo non traslativo) esclusivamente con i mezzi indicati nel secondo
comma; non sono quindi idonee a vincere la presunzione della lettera b)
le documentazioni provenienti dai soggetti consegnatari {1).

(1-2) Decisioni di evidente esattezza. La documentazione� imposta dalla
normativa I.VA. � particolarmente rigorosa: � stata dichiarata manifestamente
infondata (Corte Cost. ord. n. 108/1988 e n. 395/1989) la questione di illegittimit�
dell'art. 55 che non consente la detrazione dell'imposta sugli acqlllisti.
non risultante dalle dichiarazioni anche se documentata da regolari fatture;
parimenti � stata confermata la legittimit� dell'art. 39 che esclude l'utilizza�
bilit� di fatture non registrate (ord. n. 1038/88). Sul tema specifico la Cassa

zione aveva gi� escluso (sent. 2 dicembre 1987 n. 8953, Foro It. 1989, I, 808)
l'utilizzabilit� delle bolle di accompagnamento, che sono pure considerate dalla
norma ma per un fine specifico.

298 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez I, 14. dicembre 1988, n. 6805 -Pres. Scanzano
-Est. Sensale -P. M. Di Renzo (conf.). Soc. Lombardini (avv.
Cassola) c. Ministero delle Finanze {aw. Stato Palatiello).

Tributi erariali indiretti -Imposta sul valore aggiunto. Presunzione
dell'art. 53 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633 -Prova contrarla � Limiti.

(d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, art. 53).
La presunzione di cessione stabilita nell'art. 53 del d.P.R. 26 ottobre
1972 n. 633, nel testo modificato con il d.P.R. 29 gennaio 1979 n. 24
pu� essere esclusa dalla prova contraria dimos_trativa o di un fatto materiale
(utilizzazione per la produzione, perdita, distruzione), ed in tale
caso � ammesso qualunque mezzo, o di un titolo giuridico (consegna a
terzi a titolo non traslativo) ma in quest'ultimo caso sono ammessi sol

tanto i mezzi indicati nel secondo comma; di conseguenza non sono.

titolo idoneo a vincere la presunzione le bolle di consegna alle quali

nessuna rilevanza fiscale � attribuita dalla legge (2).

(omissis) Con l'unico motivo, denunziando la violazione dell'art. 53

del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, nel testo originario e in quello modifi

cato con: d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 24, la societ� ricon:ente critica la deci

sione della Commissione tributaria centrale per avere affermato che la

presunzione di cessione di beni, nelle fattispecie di cui alla lettera b) del

la norma, pu� essere vinta solo mediante i documenti richiamati nel

secondo comma. Sostiene che questo prevede una serie di adempimenti

formali imposti al contribuente per agevolare il controllo amministrativo

e la documentazione di determinate vicende dell'attivit� d'impresa, ma

non esclude che l'inesistenza di una cessione traslativa possa essere dimo

strata, ai sensi del primo comma della norma, con ogni mezzo di prova

consentito nella materia tributaria; sostiene altres� che tale efficacia

probatoria deve essere riconosciuta alle scritture regolarmente tenute

da terzi, sicch� nella specie l'affidamento delle merci in conto lavorazione

era incontestabilmente provato dalle schede apprestate da essa ricorrente

e conservate dalle imprese affidatarie (tipografie e legatorie).

La censura � infondata.

L'art. 53 primo comma del d.P.R. n. 633 del 1972 -nel testo fissato

da11'art. 1 del d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 24, cui � stato attribuito valore di

interpretazione autentica, in quanto espressamente dichiarato applica

bile con decorrenza dall'entrata in vigore della legge istitutiva del tri

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

buto {1 gennaio 1973) -pone una presunzione di cessione dei beni acqui

stati, importati o prodotti dall'imprenditore, i quali al momento della

verifica non si trovino nella sede in cui egli esercita l'attivit� (comprese

le sedi secondarie, filiali, succursali, dipendenze, stabilimenti, negozi o

depositi dell'impresa) n� presso suoi rappresentanti: accertati tali pre

supposti -cio� da un lato l'acquisto, l'importazione o la produzione di

determinati beni, dall'altro il mancato rinvenimento nei locali di pertinen

za dell'impresa -i beni medesimi si considerano ceduti in evasione

all'i.v.a., costituendo i loro prezzi ricavi non contabilizzati.

Si tratta, per�, di una presunzione relativa a iuris tantum, giacch�

essa non opera se viene dimostrato che i beni: a) sono stati utilizzati per

la produzione, perduti o distrutti; b) sono stati consegnati a terzi in lavo

razione, deposito o comodato o in dipendenza di contratti estimatori o di

contratti di opera, appalto, trasporto, commissione o altro titolo non tra

slativo della propriet�.

Occorre dimostrare, cio�, che l'assenza del bene non � dovuta ad un

negozio traslativo della propriet� ovvero costitutivo o traslativo di un

diritto reale di godimento, sicch� non si configura un atto giuridicamente

qualificabile come cessione, secondo la nozione di tale presupposto del tri

buto accolta dalla legge {art. 2). Pertanto il contribuente � tenuto a

provare l'esistenza di una precisa causa, diversa dalla cessione, giustifi

cativa della mancanza del bene, la quale pu� consistere, ovviamente, tan

to in un fatto elisivo riguardante il bene nella sua entit� fisica -ricon

ducibile, quindi, in una delle tre categorie di eventi materiali menzionate

nella lettera a) -quanto in un rapporto giuridico in forza del quale il

bene, pur appartenendo ancora al contribuente, non � nella sua detenzione,

essendo stato consegnato a terzi per un titolo non traslativo d~lla propriet�

o, comunque, con effetti traslativi o costitutivi differiti o sospesi (fatti

specie previste alla lettera b).

Il regime probatorio � tuttavia diverso per i due tipi di vicende.

La norma nulla dispone per quelle del primo tipo e si deve perci�
ritenere che possano essere provate con ogni mezzo, ai sensi degli articoli
2697 ss. c.'C. E la mancanza di qualsiasi limite � pienamente razionale,
in quanto si tratta di accadimenti che determinano la fisica eliminazione
. del bene e che non implicano l'esistenza di un titolo di disposizione risultante
da documento: cos�, l'impiego dei beni nella produzione o, all'opposto,
la loro distruzione da obsolescenza possono risultare da scritture
contabili, da coefficienti tecnici, da verbali constatazione, etc.; l'entit�
delle perdite da lavorazione e per �ali naturali o tecnici pu� essere determinata
in base a dati di comune esperienze o in qualsiasi altro modo
idoneo; le perdite e le distruzioni dovute a caso fortuito o forza maggione
possono risultare da denunce alla pubblica autorit� o a privati, da

verbali idi ricognizione, etc.

300

RASSEGNA .DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In relazione alle vicende dell'altro tipo, il secondo comma dell'art. 53,
dispone, invece, che la consegna di beni a terzi deve risultare dal libro
giornale o da altro libro tenuto a norma del codice civile (art. 2214 ss.)

o da apposito registro tenuto in conformit� all'art. 39 dello stesso d.P.R.
n. 633 del 1972 oppure da altro documento conservato a norma dello stesso
articolo.
La norma, cio�, richiede specifiche prove documentali per gli atti
negoziali non traslativi della propriet� indicati alla lettera b) del primo
comma; e poich� solo in presenza di siffatti rapporti giuridici non
opera ...,..-come si � visto -la presunzione di vendita, � evidente che la
disposizione limita ai documenti suddetti, da cui quei rapporti debbono
risultare, i mezzi di prova per vincere la presunzione medesima fuori
dai casi di materiale eliminazione dei beni non rinvenuti presso l'azienda.

Una diversa esegesi non � consentita dall'enunciato normativo, in
particolare dal collegamento testuale e sistematico fra i due precetti qui
considerati: non essendo seriamente contestabile che il primo comma pone
una presunzione di cessione dei beni non rinvenuti in magazzino, si
deve necessariamente dconoscere che il precetto del secondo comma, riferito
in modo espresso proprio alla dimostrazione dei (soli) rapporti che
valgono ad escluderla, disciplina la prova contraria a quella presunzione,
stabilendone il tipo (documentale) e le caratteristiche (libri, registri o
documenti conformi alla normativa fiscale).

Non ha fondamento, quindi, la tesi della ricorrente {�che si rinviene,
per altro, anche in talune pronunce di giudici speciali tributari), per cui
il secondo comma dell'art. 53 impor~ebbe oneri di documentazione svincolati
dalla presunzione, rispetto alla quale opererebbero nel senso di
limitarla ai soli casi di mancanza dei documenti prescritti: soltanto l'inosservanza
della disposizione farebbe scattare la presunzione del primo
comma, 1che perci� anche nelle ipotesi in esame potrebbe essere contrastata
dal contribuente con ogni mezzo di prova.

A parte il palese e arbitrario capovolgimento dello schema normativo
(per ci� che, in contrasto con l'articolazione dell'enunciato, il primo comma
dovrebbe essere fotto in funzione del secondo e non viceversa), l'equivoco
logico-giuridico che domina quel discorso si coglie agevolmente considerando
che esso eleva l'omessa tenuta del.fa documentazione ad elemento
costitutivo della presunzione, laddove questa � correlata, come si
� visto, al fatto materiale del mancato rinvenimento di beni che dalla contabilit�
risultano acquistati o prodotti e non venduti; � in relazione a
questo fatto che la legge individua gli accadimenti materiali e le vicende
giuridiche i:donei ad escludere fa presunzione, la cui dimostrazione deve
essere data dal contribuente nel modo suddetto.

i~j
I

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

Occorre aggiungere che la prescrizione di determinate forme di documentazione
risulterebbe praticamente inutile se fosse consentito al contribuente
di dimostrare altrimenti l'esistenza di un titolo non traslativo,
cio� dei medesimi atti cui quelle forme si riferiscono; che se cos� fosse la
stessa presunzione si svuoterebbe di pratico contenuto, essendo evidente
che, in relazione all'assenza di beni documentalmente risultanti ancora
in carico all'imprenditore, non � configurabile alcun onere probatorio
nei confronti della finanza; e che, per contro, la limitazione alle risultan�
ze documentali � pienamente in linea con il sistema dell'iva e con lo specifico
oggetto della prova, occorrendo dimostrare atti negoziali costi�
tuenti .il titolo di operazioni che, in quanto implicano il trasferimento
della detenzione dei beni a terzi, presentano in nuce lo stesso aspetto fattuale
della cessione e, anzi, molto spesso preludono alla produzione degli
effetti traslativi (vendita con riserva di propriet�, contratto estimatorio,
altre cessioni con effetti differiti e sospesi).

Si deve concludere, quindi, che la presunzione di cessione posta dall'art.
53, primo comma, nelle ipotesi di consegna di beni a terzi previste
alla lettera b), pu� essere vinta soltanto dimostrando l'esistenza di un
atto non traslativo della propriet� dei beni mediante le scritture e i documenti
elencati nell'ultima parte del secondo comma e pu� pertanto
dirsi che la presunzione assume cos� i connotati delle presunzioni cosiddette
miste, nelle quali la prova contraria � tassativamente limitata nell'oggetto
e nel mezzo di prova.

Ci� posto, correttamente la decisione impugnata ha escluso che le
schede e documenti provenienti dalle ditte consegnatarie, prodotti dalla
contribuente in copia autentica, costituissero prova idonea a vincere la
presunzione suddetta.

Come risulta dalla motivazione della pronuncia, tali documenti non
trovavano riscontro alcuno in libri e registri de1la ricorrente; pertanto,
anche ammesso che fossero oggettivamente annoverabili fra le scritture
e documenti menzionati dall'art. 53 secondo comma, si trattava di documenti
non tenuti dalla contribuente e, dunque, in radice inidonei a supe�
rare la presunzione di cessione. (omissis)

(omissis) Con il secondo motivo, la ricorrente denunzia la violazione
e falsa applicazione dell'art. 53 del d.P.R. n. 633 del 1972, come modificato
dal d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 24, sostenendo che, contrariamente a quanto
ritenuto nella decisione impugnata, le bo~le di consegna sono documenti
idonei a vincere la presunzione di cui al citato art. 53, in virt� del richiamo
dell'art. 39 dello stesso d.P.R. in esso contenuto.

302 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

N� ricorreva l'ipotesi di bolle di consegna non registrate nel prescritto
registro -deduce la ricorrente con il terzo motivo -poich� la registrazione
poteva essere eseguita entro sessanta giorni dalla data di formazione,
il che era poi puntua:lmente avvenuto. Tale circostanza era stata
sempre prospettata dalla ricorrente, senza che su ci� la Commissione centrale
abbia svolto alcuna motivazione.

A parte ci�, anche per quanto attiene agli argomenti 'che vi appaiono
trattati, la motivazione della decisione impugnata -deduce la ricorrente
con il quarto motivo -� puramente apparente e si sostanzia in affermazioni
apodittiche recanti richiami normativi inconferenti.

Le censure prospettate con i motivi suddetti, da esaminarsi congiuntamente
per connessione, sono prive di fondamento.

L'art. 53 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633 istitutivo dell'i.v.a., nel testo
modificato dal d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 29 con decorrenza dal 1 gennaio
1973, stabilisce, al primo comma, che i beni acquistati, importati o
prodotti, che non si trovino nei luoghi in cui il contribuente esercita la
sua attivit� (comprese le sedi secondarie, filiali, succursali, dipendenze,
stabilimenti, negozi o depositi dell'impresa) n� presso suoi rappresentanti,
si presumono ceduti, ai fini dell'i.v.a., se non sia dimostrato: a) che
sono stati utilizzati, perduti o distrutti; oppure b) che sono stati consegnati
a terzi in lavorazione, deposito o comodato o in dipendenza di contratti
estimatori o di contratti d'opera, appalto, trasporto, mandato o
commissione o altro titolo non traslativo della propriet�.

Tale disposizione pone, quindi, una presunzione iuris tantum di cessione,
con conseguente onere della prova a carico del contribuente, il
quale deve dimostrare o un fatto materiale (utilizzazione, perdita, distruzione),
che escluda la fisica esistenza dei beni e giustifichi, per ci�, che
non si trovino nei luoghi indicati dalla norma, o un titolo giuridico, non
traslativo della propriet�, di consegna a terzi di beni fisicamente esistenti
in natura per non avere subito uno degli eventi indicati sub a).

Ma, mentre !'-evento materiale pu� essere provato con ogni mezzo
(com'� proprio dei �fatti� che abbiano determinato 'la eliminazione in
natura dei beni e che non implicano l'esistenza di un titolo documentabile
di disposizione), diverso � il regime probatorio per gli atti di cessione, di
cui deve dimostrarsi, con i mezzi tassativamente indicati nel comma successivo,
la natura non traslativa della propriet�

Il secondo comma dell'art. 53 stabilisce, infatti, che, al fine di vincere
la presunzione posta dal primo comma 1(la quale si veste, in tal modo, del
carattere di presunzione legale, assumendo, nel suo complesso, i connotati
delle presunzioni cosiddette miste), la consegna di beni a terzi, di cui
alla lettera b), deve risultare dal libro giornale o da altro libro tenuto a

PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 303

norma del codice civile (artt. 2214 e segg.) o da apposito registro tenuto in
confo~it� all'art. 39 dello stesso decreto ovvero da altro documento
conservato a norma dello stesso articolo.

Il diverso regime -prova con ogni mezzo degli eventi di cui alla
lettera a); prova, con le modalit� tassativamente indicate, dell'atto di cessione
non traslativo della propriet� -si giustifica con la gi� rilevata diversa
natura di ci� che forma oggetto deHa prova: nel primo caso, un
fatto materiale, che si verifica a prescindere dalla esistenza di un titolo
documenta:le; nel secondo caso, una causa negoziale di cessione, come
tale agevolmente documentabile e soggetta, quindi, all'obbligo di registra-�
zione nelle prescritte scritture contabili.

Disposizioni uniformi l'art. 53 detta, all'ultimo comma, per i beni che
si trovino nei luoghi suindicati, attraverso il rinvio alla disciplina stabilita
nei commi precedenti.

Ci� premesso, deve escludersi che le � bolle di consegna � costituiscano
documenti idonei a vincere la presunzione di cesisione o di acquisto a
. titolo traslativo e ad integrare le modalit� di prova legale stabilite dalla

norma in esame.
Occupandosi delle bolle di accompagnamento di beni viaggianti (art. 1
del d.P.R. 6 ottobre 1978, n. 627), questa Corte (sent. 2 dicembre 1987

n. 8953) ha osservato che tali documenti non sono riconducibili all'art. 39
del d.P.R. 633/72; ci� deve dirsi, e ancora di pi�, per le c.d. bolle di
consegna, cui nessuna rilevanza fis�cale � attribuita dalla legge.
La citata norma, infatti, fa riferimento unicamente a � registri � numerati
e bollati ai sensi dell'art. 2215 e.e. e tenuti a norma dell'art. 2919

(
dello stesso codice; all'ammissibilit� di � schedari � a fogli mobili o di
� tabulati � di macchine elettrocontabili, secondo moda:lit� previamente
approvata dall'Amministrazione finanziaria su richiesta del contribuente;
e ad altri specifici documenti secondo la previsione del penultimo comma
delllart. 53.

Dato il carattere tassativo del riferimento, da parte di quest'ultimo,
all'art. 39 e lo specifico richiamo alle caratteristiche dei documenti in
tale norma indicati, deve ritenersi che l'art. 53 non attribuisce a documenti,
diversi da quelli menzionati nell'art. 39, la idoneit� a superare la
presunzione di cessione o di acquisto. Secondo tale norma, i documenti
da conservare � ordinatamente � sono le fatture, 1e bollette doganali e gli
altri documenti previsti nello stesso decreto, fra i quali non possono essere
comprese le �bolle di consegna�, che ii decreto istitutivo dell'i.v.a.
non menziona e che, del resto, sono oggettivamente inidonee-ad esprimere
(e comunque a far fede del) la causa giuridica della consegna dei beni.

(omissis)

304 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 26 ottobre 1988 n. 5783 Pres. Brancaccio
� Est. Granata � P. M. Caristo {conf.). Ministero delle Finanze (avv.
Stato Palatiello) c. Limonzini.

Tributi in genere � Contenzioso tributario � Natura . Vizi dell'atto di
accertamento � Rilevanza.

Tributi in genere � Accertamento tributario -Imposte indirette � Requi�
sito minimo di motivazione.

Il giudizio tributario � costruito formalmente come giudizio di impugnazione
dell'atto ma tende all'accertamento sostanziale del rapporto,
nel senso che l'atto � il �veicolo di accesso� al giudizio di merito al
quale si perviene �per il tramite� della impugnazione dell'atto; tuttavia
al giudizio di merito sul rapporto non � dato pervenire quando ricorrono
vizi formali dell'atto, quali il �difetto assoluto� la �carenza totale� di
motivazione, di fronte ai quali il giudice deve fermarsi alla pronunzia di
annullamento {1).

Il contenuto minimo ed essenziale della motivazione dell'atto di accertamento
nelle imposte indirette sui trasferimenti deve soddisfare la
duplice esigenza di delimitare il campo delle ragioni adducibili dall'ufficio
nella eventuale successiva fase contenziosa con la indicazione del metodo
di valutazione prescelto e di consentire al contribuente l'esercizio del
diritto di difesa {2).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un. 26 ottobre 1988 n. 5782 -Pres. Brancaccio
-Est. Granata -P. M. Caristo (conf.). Ministero delle Finanze
(avv. Stato Palatiello) c. Aimaro.

Tributi in gen'ere � Contenzioso tributario � Natura � Vizi dell'atto di
accertamento . Rilevanza.

(1-4) Le Sezioni unite ritornando sul tormentato problema della natura
del processo tributario in connessione con la motivazione dell'accertamento,
si adoperano per conciliare le posizioni espresse � in termini non del tutto
coincidenti� con le due sentenze 3 giugno 1987 n. 4844 e 4853 (in questa Rassegna,
1988, I, 132). Viene cosl confermato che il giudizio tributario pu� anche
essere di annullamento, ma in concreto tale .ipotesi si contiene in limiti talmente
stretti (difetto assoluto di motivazione) da ridursi ad una invalidit�
di ordine processuale. Con riferimento alle imposte indirette si specifica che
l'accertamento di maggior valore deve contenere l'indicazione del metodo di

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

305

Tributi in genere -Accertamento tributario -Motivazione -Provvedimento
sulla spettanza di esenzioni � JUchiamo alla norma � E' sufficiente.

Il giudizio tributario � costruito formalmente come giudizio di impugnazione
dell'atto ma tende all'accertamento sostanziale del rapporto,
nel senso che l'atto � il �veicolo di accesso� al .giudizio di merito al
quale si perviene �per il tramite� della impugnazione dell'atto; tuttavia
al giudizio di merito sul rapporto non � dato pervenire quando ricorrono
vizi formali dell'atto quali il �difetto assoluto� o la �carenza totale�
di motivaz�me, di fronte ai quali il giudice deve fermarsi alla pronunzia
di annullamento (3).

Il provvedimento di diniego della spettanza di esenzioni tributarie
(nella specie ex art. 15, legge 6 agosto 1967 n. 765) � sufficientemente motivato,
secondo il canone di idoneit� allo scopo, con la indicazione della
norma applicata (4).

(omissis) 1. -Col primo mezzo la ricorrente denuncia vizi di eccesso
di potere giurisdizionale e di violazione e falsa applicazione dei principi
generali sulla nullit� degli atti amministrativi.

Osserva che le Commissioni tributarie sono organi di giurisdizione
speciale del tutto diversi dagli organi della giustizia amministrativa.

valutazione seguito (uno di quelli previsti nella legge o altro); ma poich�
si ammette che l'indicazione pu� anche essere implicita, si potrebbe riconoscere,
con un �piccolissimo passo innanzi, che il metodo comparativo, pressoch�
universalmente seguito, sia quello presuntivamente e implicitamente adottato
come normale criterio di stima e che solo quando sia seguito un metodo diverso
(di capitalizzazione della rendita o altro) se ne richieda la specificazione.

La prima parte della seconda sentenza � identica alla precedente; nella
seconda parte, seguendo la stessa impostazione si riduce il requisito della
motivazione all'essenziale. Ma in questo caso la possibilit� dell'annullamento
del provvedimento viziato da � carenza assoluta � non si presentava affatto;
il mero annullamento dell'atto che nega la spettanza di esenzione non avrebbe
alcun effetto sostanziale s� che il giudizfo tributario si rivelerebbe puramente
demolitorio al pari del giudizio amministrativo. Non � certo questo lo scopo
che si prefigge il contribuente che chiede al giudice l'accertamento del diritto
all'esenzione e non una eliminazione fine a s� stessa dell'atto sfavorevole. Qui
il tentativo di configurare il giudizio tributario con un duplice oggetto (cli
annullamento e di accertamento) svela la sua fragilit�. Il giudizio � sempre di
accertamento anche quando accerta che la pretesa tributaria non � stata valida�
mente esercitata. Sull'intero problematico v. BAFILE. Recentissime di giurispru�
denza sulla natura del processo tributario e Motivazione dell'accertamento e
natura del processo secondo l'ultimo indirizzo delle Sezioni Unite, in Rass.
Trib., 1987, I, 497 e 1989, I, 247.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

306

Il sistema di tutela giurisdizionale ad esse affidato si realizza -in�
fatti -non con l'annullamento degli atti della p.a. ma attraverso l'accertamento
del rapporto tributario.

Oggetto della cognizione del giudice speciale � il completo riesame

di tale rapporto. Trattasi, quindi, di un giudizio di merito e non di impu

gnazione�annullamento.

Nello svolgimento di esso non compete all'organo giudiziario un po�

tere autoritativo volto alla rimozione del concreto atto di esercizio della

potest� amministrativa; per cui le Commissioni pervengono all'accerta

mento della obbligazione tributaria �ex lege �. senza necessit� della

formale eliminazione dell'atto, spettando successivamente all'ammini

strazione finanziaria il compito di sostituire i provvedimenti riconosciuti

illegittimi e riliquidare. l'imposta.

Di conseguenza, l'eventuale mancanza della motivazione nell'avviso

di un atto di imposizione fiscale viene sanata, in sede contenziosa, attra�

verso l'acquisizione, disposta, anche d'ufficio, degli elementi necessari per

il giudizio di stima, in merito al quale la pronuncia delle commissioni as

sume valore sostitutivo dell'originario provvedimento.

Le commissioni, in definitiva, sono tenute a compiere l'accertamento

del rapporto e non possono limitarsi ad una mera pronuncia costitutiva

di annullamento dell'atto, venendo meno altrimenti alla loro funzione,

consistente nel risolvere la � controversia � tributaria con la verifica della

fondatezza della pretesa avanzata dalla pubblica amministrazione.

Col secondo mezzo la ricorrente denuncia violazione e falsa appli

cazione degli artt. 48 e 49 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634.

Osserva, in primo luogo, che il preteso difetto della motivazione del

l'accertamento in realt� non esiste; in secondo luogo, che non sarebbe sta

to comunque possibile, per l'ufficio del registro, esplicare i criteri 4i valu

tazione -comparazione dei valori e capitalizzazione del reddito -ai

quali fa riferimento la decisione impugnata

Sotto il primo profilo, la amministrazione pone in rilievo che la legge

del registro non usa il termine � motivazione �, ma, nel testo del 26 otto

bre 1972 (in vigore alla data dell'accertamento di cui si discute) richiede

� 'l'indicazione degli elementi � per la determinazione del valore e, nel

testo del 6 dicembre 1977, �l'indicazione del criterio seguito dall'ufficio�.

:Fra � motivazione � e � indicazione degli elementi � -sottolinea la

ricorrente -esiste una differenza qualitativa, poioh� l'indicazione dei

motivi � qualcosa di pi� rispetto alla indicazione dei soli elementi.

2. -Il ricorso ripropone la complessa problematica concernente la
� nozione,
la �rilevanza e gli effetti, in materia di imposte di registro ed
INVIM, del �difetto di motivazione degli avvisi di accertamento di maggior
valore, sulla quale queste Sezioni unite si sono recentemente pronunzia�

PARm I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRmUTARIA

te in due distinte occasioni, peraltro non in termini del tutto coincidenti,
con le sentenze -fra le altre di pari data -n. 4844 e n. 4853 emesse il
3 giugno 1987.

Per larga parte del loro svolgimento le due decisioni, con piena consonanza
di accenti, enunciano, o meglio ribadiscono suna scia di risalente
giurisprudenza consolidata, taluni fondamentali concetti.

n giudizio tributario � costruito, formalmente, come giudizio di impugnazione
dell'atto, ma tende all'accertamento sostanziale del rapporto,
nel senso che J'atto � il �veicolo di accesso� al giudizio di merito, al
quale si perviene appunto � per il tramite � della impugnazione dell'atto.
Quindi concerne la legittimit� formale e sostanziale del provvedimento,
con la precisazione peraltro che al giudizio di merito sul rapporto non �
dato pervenire quando ricorrano determinati vizi formali dell'atto in
presenza dei quali il giudice deve arrestarsi alla invalidazione di esso, con
ci� non omettendo affatto di esercitare la giurisdizione attribuitagli, ma
anzi pienamente e correttamente esplicandola.

In particolare il giudice deve fermarsi alla pronunzia di annullamento
nel caso di � ,difetto assoluto � (sent. 4853) o di � totale carenza � (sent. 4844)
di motivazione di una espressa comminatoria legale di nullit�, la invalidazione
dell'atto.

E tanto basta per rilevare la infondatezza del primo motivo, che
ancora una volta ripropone (anche con la prospettazione, peraltro infon�
data come rileV'ato nelle citate decisioni, di una questione di giurisdizione)
la tesi, da quelle decisioni disattesa, della illegittimit�, in princi�
pio, di una pronunzia limitata all'annullamento dell'atto di accertamento
carente di motivazione.

-3. � Le due sentenze pi� volte richiamate concordano anche sulla
individuazione in linea 'di principio della .funzione e, in ,ragione di questa,
del contenuto minimo �~dell'obbligo) della motivazione.

La funzione � concordemente individuata nel compito di esternare,
ancorch� in termini sommari e semplificati, le ragioni del provvedimento,
evidenziandone i momenti ricognitivi e logico-deduttivi essenziali, in modo
da consentire al destinatario dell'atto di svolgere �efficacemente la
propria difesa attraverso la tempestiva impugnazione di esso.

Conseguentemente, il contenuto minimo essenziale della motivazione
in coerenza con la misura di conformit� al modello legale data dal riscontro
della idoneit� dell'atto al raggiungimento dello scopo normativamente
assegnatogli, � quello che sia tale da consentire la identificazione
dei presupposti materiali e giuridici cui � correlata la pretesa tributaria.

Le due sentenze, peraltro, poi divergono, per un verso, quanto alla
ulteriore specificazione e messa a punto di tale contenuto minimo in principio
concordemente individuato, e, per altro verso,, quanto alla disciplina

308 RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO

dell'onere della prova in ragione della maggiore o minore articolazione
della motivazione al di l� del contenuto minimo cos� precisato.

Sotto il secondo aspetto, infatti, mentre la sentenza n. 4853 colloca
su piani affatto diversi motivazione dell'accertamento e onere della prova
e ritiene che l'onere della prova dei fatti costitutivi della pretesa incomba
sempre all'amministrazione, invece per la sente~a n. 4844 l'onere della
prova resterebbe influenzato e condizionato dalla misura in cui l'ufficio
abbia motivato l'atto.

Sotto il primo aspetto, poi, mentre la sentenza n. 4844 ravvisa la
esiste~a di un (sufficiente) principio di motivazione nella mera indici;L�
zione di un presunto valore venale, invece fa sentenza n. 4853 -pur con
la precisazione che n� l'adozione di un metodo estimativo non conforme
al tipo di bene valutato, n� il ricorso ad. un criterio diverso da quelli in�
dicati nella legge, n� l'eventuale adozione di formule ripetitive o di particolari
mezzi grafici danno luogo, in principio, al difetto di motivazione
conducente alla invalidazione -esige che la motivazione permetta di
individuare quale dei metodi di stima previsti dalla legge sia stato prescelto
o, comunque, quali criteri siano stati seguiti nella valutazione,
ed altres� di conoscere, sia pure in modo sommario, gli elementi qualificativi
del bene o comparativi all'uopo utilizzati.

4. � Rimeditati questi ultimi aspetti della questione, le 'Sezioni unite
ritengono di dover confermare l'indirizzo espresso dalla sentenza n. 4853,
con le ulteriori precisazioni concettuali che risulteranno d_al prosieguo
del discorso cos� pervenendo a giudicare a sua volta fondato per quanto
di ragione il secondo motivo di ricorso, che a tali specifici aspetti si
correla.
Nel procedimento di accertamento dell'obbligazione d'imposta -di
registro e Invim -bisogna distinguere le operazioni {attivit� ricognitive
e momenti logico-valutativi) attraverso le quali si determina il valore
dell'immobile, dall'atto di imposizione che l'ufficio, nel caso di retti�
fica del valore, deve, in forma d'avviso, portare a conoscenza del contribuente
per mezzo della notificazione.

Alle operazioni di accertamento � dedicato, nel sistema del d.P.R.
6 dicembre 1977 n. 914, la disposizione dell'art. 1, che a modifica dell'art.
48, 2� co. d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, prescrive all'ufficio di osservare,
in via alternativa, tre possibili criteri nella valutazione del cespite
immobiliare: comparativo, avendo riguardo ai trasferimenti, avvenuti negli
ultimi tre anni, di immobili con analoghe caratteristiche; di capitalizzazione
del reddito al tasso medio, applicato alla stessa data e nella stes-1:
sa localit� per gli investimenti immobiliari; e di acquisizione degli ele-!f�
menti di valutazione forniti dai comuni. !�

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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

L'ufficio finanziario � tenuto a seguire questi criteri nell'esercizio dei
poteri di controllo del valore dichiarato dal contribuente o del corrispettivo
pattuito; con la precisazione, peraltro, che pu� adottare criteri diversi
da quelli menzionati espressamente nella legge quando risulti, anche implicitamente,
la inutilizzabilit� o la insufficienza di questi ultimi con riferimento
al tempo, al luogo, all'oggetto e ad ogni altra peculiarit� del
rapporto tributario da accertare; e che nell'eventuale futuro giudizio,
esso rimane vincolato alla propria scelta e deve dimostrare il fondamento
della propria pretesa.

L'atto di imposizione invece, che conclude le operazioni di cui all'art.
1, � contemplato e regolato dal successivo art. 3, mod. dell'art. 49,
2� co. d.P.R. n. 634 del 1972, in base al quale l'avviso di rettifica -da
notificare entro il termine di decadenza di due anni dal pagamento dell'imposta
proporzionale -deve contenere �l'indicazione del valore (...)
noneh� il criterio seguito dall'ufficio per la determinazione del valore
venale ( ...) secondo le indicazioni �di cui al precedente articolo { ...) �: dove
le � indicazioni � rappresentano le direttive legali di metodo per lo svolgimento
delle operazioni di accertamento, e il � criterio seguito � rappresenta
il metodo, adottato, di volta in volta, dall'ufficio per il perseguimento
dei propri fini istituzionali, nell'esercizio dei suddetti poteri di
contro1lo del valore dichiarato o del compenso pattuito.

Solo del metodo scelto, dunque, non delle operazioni concretamente
svolte in esecuzione di esso, l'ufficio deve informare, con l'avviso di rettifica
del valore, il soggetto passivo del rapporto.

In sede contenziosa, poi, l'ufficio ha l'onere di provare la sussistenza
dei concreti elementi di fatto che, nel quadro del parametro prescelto,
giustificano il �quantum� accertato, peraltro rimanendogli inibito di dimostrare
la fondatezza della sua pretesa allegando criteri diversi da quelli
enunciati nell'avviso di accertamento, salvo il potere di rinnovare l'atto
entro il termine di legge, mentre al contribuente � consentito di dimostrare
la infondatezza di quella pretesa anche in base a criteri non utilizzati
dall'ufficio.

Ci� posto, in linea di principio, �va subito aggiunto che, nella determinazione
del contenuto minimo della motivazione dell'accertamento,
va tenuto presente che questa tende ad una duplice finalit�:

(a) quella di delimitare l'ambito delle ragioni adducibili dall'ufficio
nella eventuale fase contenziosa successiva e {b) quella di consentire al
contribuente !'.esercizio giudiziale del diritto di difesa di fronte alla pretesa
maggiore fiscale.
Per il raggiungimento di questa duplice finalit�, nel valutare la congruit�
della motivazione dell'accertamento -e quindi nella ipotesi negativa
per dichiarare la nullit� di questo -vanno distinti i .. casi in cui le

310 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

peculiarit� della fattispecie consentano di ritenere sufficiente l'indicazione
del criterio in astratto seguito nella stima, da quelli in cui tali peculiarit�
richiedano una ulteriore concreta illustrazione e specificazione.
Il discrimine fra le due categorie di casi non � suscettibile di canonizza�
zione astratta, in quanto � solo la concretezza delle singole fattispecie
che consente rdi stabilire se l'indicazione del criterio di legge o di altro
simile � sufficiente ad evitare che il Fisco introduca nell'eventuale giudizio
di opposizione elementi di ampliamento della controversia tributaria
e soprattutto che il contribuente sia sacrificato nel suo diritto di difesa.

� di tutta evidenza che � compito del giudice di merito valutare
la congruit� della motivazione dell'accertamento alla duplice suddetta
finalit�, sia operando la scelta del criterio astratto, vuoi in base alle
indicazioni espresse dal legislatore vuoi in base ad altre similmente
significative, come anche di stabilire se il riferimento al criterio prescelto
sia sufficiente o se sarebbe dovuto essere integrato con riguardo
ad ulteriori elementi che avrebbero consentito una adeguata esplicazione
del diritto di difesa del contribuente. � ovvio che il giudizio
in proposito � sottoposto al controllo di legittimit� della Corte di Cassazione
per eventuali vizi della sua motivazione.

Questa soluzione del complesso quesito, stabilendo il minimun essenziale
della motivazione dell'accertamento a seconda della peculiarit� delle
fattispecie, e quindi I.asciando un largo apprezzamento al giudice di
merito, si presenta come un equilibrato superamento delle opposte
soluzioni estremistiche, sostenute in giurisprudenza e in dottrina: da
una parte cio� quella che esige una motivazione dell'accertamento ancorata
sempre ad elementi concreti -nella prospettiva di una accentuata
garanzia del contribuente -soluzione la quale appare eccessivamente
formalistica, cio� non corrispondente ad effettive esigenze sostanziali,
spesso di non facile o addirittura impossibile adempimento, e quasi
sempre in pratica, risolventesi in una ingiusta elusione dell'obbligo tri�
butario; dall'altra l'opposta soluzione, che tende a ridurre la motivazione
ad una mera apparenza, e, quindi, in manifesto contrasto con
l'ispirazione garantista che � recepita nel nostro ordinamento tributario,
coerentemente ad un orientamento generale del sistema.

5. � � appena il caso di precisare che il quesito concernente le modalit�
strutturali della motivazione dell'avviso non rioeve una risposta
diversa con riferimento al precedente assetto normativo degli artt. 48 .
e 49 d.P.R. n. 634 del 26 ottobre 1972, nel quale l'art. 48 riguardava le
operazioni di accertamento e l'art. 49 l'atto conclusivo del procedimento
stesso e le sue forme.
Per lo svolgimento delle operazioni, invero, l'art. 48 prescriveva
all'ufficio l'osservanza di un criterio cumulativo, di cui erano elementi

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

costitutivi la comparazione dei valori accertabili nell'ultimo triennio,
�nonch�� la capitalizzazione del redditb, oggetto .della � indicaziont: �
-in via cumulativa o alternativa, a seconda dell'effettiva utilizzabilit�
dell'uno o dell'altro o di entrambi i parametri -prevista dal successivo
art. 49, concernente il momento finale impositivo della procedura amministrativa
di accertamento: indicazione necessaria e sufficiente a integrare
il minimo di forma richiesto per la validit� dell'avviso.

Ferma restando, sempre, la facolt� dell'ufficio di applicare criteri
diversi (ricorrendo le condizioni, sopra accennate, ostative alla operativit�
dei parametri legali) dando comunicazione della propria scelta,
nelle stesse forme, al contribuente.

Sotto il profilo interessante la controversia, non esiste, pertanto,
una differenza apprezzabile fra i due sistemi normativi del '72 e del '77,
che impongono una soluzione unitaria del problema concernente ia
struttura formale dell'avviso di rettifica, alla cui validit� pu� essere
sufficiente anche la sola indicazione del criterio astratto adottato dall'ufficio
nello svolgimento delle operazioni di liquidazione del valore del
bene immobile trasferito, peraltro con le precisazioni sopra espresse.

Il problema delle conseguenze giuridiche della inosservanza di tali
prescrizioni formali trova la propria soluzione nelle �premesse gi� svolte
intorno alla natura del processo tributario come giudizio d'impugnazione.

Invero -come gi� queste S.U. hanno precisato -� la tutela giurisdizionale
non pu� che consistere nella invalidazione del provvedimento
quando la carenza di motivazione sia tale da non consentire l'identificazione
dei presupposti materiali e giuridici cui � correlata la pretesa
dell'Amministrazione, relativa all'esistenza, alla quantificazione e all'attuazione
dell'obbligazione tributaria; e risulti conseguentemente precluso
il controllo di questi presupposti da parte del giudice tributario, il
quale, ai fini del riesame del merito del rapporto, dispone di un ampio
potere di indagine istruttoria (...) ma non pu�, ovviamente, sostituirsi
all'Amministrazione nella ricerca della materia imponibile e dei presupposti
del rapporto d'imposta {che devono essere allegati dall'Amministrazione)
� (sent. cit., 3 giugno 1987, n. 4853).

6. -Non rimane che trarre le condusioni dalle considerazioni fm
qui svolte, per la risoluzione del caso controverso.
La Commissione tributaria Centrale ha espresso un giudizio non conforme
alla pi� corretta interpretazione del sistema legislativo vigente
con l'escludere che, nel motivare l'avviso di accertamento, l'ufficio del
registro di Savona avesse osservato le condizioni necessarie e sufficienti
a integrare il minimo di forma richiesto per la validit� dell'atto di
imposizione.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Esattamente rileva, a questo proposito, l'amministrazione che la Commissione
non ha tenuto presente che, trattandosi di un edificio adibito
ad albergo, era praticamente impossibile applicare il criterio della comparazione,
non essendo rinvenibile, nel triennio, il trasferimento di un
immobile �analogo�; e che non era neppure agevole ricorrere al criterio
della capitalizzazione del reddito, data la difficolt� di distinguere il
reddito proveniente dall'immobile da quello derivante dall'attivit� imprenditoriale
in essa esercitata.

L'ufficio del registro -prosegue la ricorrente -fu costretto a
utilizzare, eome il sistema normativo consente, criteri diversi da quelli
menzionati espressamente nella legge, riferendosi al valore riconosciuto
per il precedente trasferimento, avvenuto nel 1968.

Tale indicazione permise al contribuente di svolgere la propria
difesa, consistente nel precisare che al valore determinato nel 1968
dovevano essere applicati indici di valutazione che portavano, con riferimento
all'anno 1974, all'accertamento di un valore diverso da quello
liquidato dall'ufficio.

Sotto questo profilo, pertanto, la decisione impugnata non si sottrae
alla censura della ricorrente, apparendo contraria al sistema l'affermazione
secondo la quale l'ufficio del registro avrebbe dovuto perentoriamente
attenersi ai criteri tipici della comparazione dei valori e
della capitalizzazione del reddito, senza porsi il problema se, in concreto,
tali criteri fossero utilizzabili.

Ne consegue che entro questi limiti il ricorso ~dell'amministrazione
finanziaria deve essere accolto, con la cassazione della decisione impugnata
ed il rinvio della causa alla stessa Commissione Centrale, la
quale, nel procedere al nuovo esame della controversia, si dovr� attenere
ai seguenti principi di diritto:

In materia di imposte di registro ed Invim l'avviso di accertamento
di maggior valore, per rispondere al canone della idoneit� allo scopo
il cui difetto ne determina la nullit� anche indipendentemente da una
espressa comminatoria di legge, deve essere corredato da una motivazione
adeguata al conseguimento del duplice risultato (a) di delimitare
l'ambito delle ragioni adducibili dall'ufficio nella eventuale fase contenziosa
successiva, e {b) di consentire al contribuente l'esercizio giudiziale
del diritto di difesa di fronte alla maggiore pretesa fiscale. , .

All'uopo � necessario che l'ufficio enunci il criterio astratto in base
al quale ha determinato il maggior valore, con le eventuali specificazioni
ed illustrazioni concrete richieste dalle peculiarit� della fattispecie, ed
in relazione ad esse possibili, affinch� l'atto risulti idoneo al suo scopo.
La utilizzazione e la indicazione di criteri diversi da quelli menzionati

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

espressamente nella legge � possibile quando risulti anche implicitamente
la inutilizzabilit� o la insufficienza di questi ultimi con riferimento al
tempo, al luogo, all'oggetto e ad ogni altra peculiarit� del rapporto
tributario da accertare. In sede contenziosa, l'ufficio ha l'onere di provare
la sussistenza dei concreti elementi di fatto che, nel quadro del
parametro prescelto, giustificano il quantum accertato, peraltro rimanendogli
inibito di dimostrare la fondatezza della sua pretesa allegando
criteri diversi da quelli enunciati nell'avviso di accertamento, salvo il
potere di rinnovare l'atto entro il termine di legge, mentre al contribuente
� consentito di dimostrare la infondatezza di quella pretesa
anche in base a criteri non utilizzati dall'ufficio.

In mancanza di una motivazione che risponda a tali requisiti il
giudice tributario deve limitarsi a dichiarare la nullit� dell'accerta�
mento, senza poter conoscere del merito.

La valutazione della sussistenza nel caso concreto dei requisiti minimi
indicati � rimessa all'apprezzamento del giudice di merito, naturalmente
sindacabile in sede di legittimit� sotto il profilo della congruit�
e sufficienza della motivazione. (omissis)

Col primo mezzo la ricorrente denuncia vizi di eccesso di potere
giurisdizionale e di violazione e falsa applicazione dei principi generali
sulla nullit� degli atti amministrativi.

Osserva che le Commissioni tributarie sono organi di giurisdizione
speciale del tutto diversi dagli organi della giustizia amministrativa.

Il sistema di tutela giurisdizionale ad essi affidato si realizza -infatti
-non con l'annullamento degli atti della p.a. ma attraverso l'accertamento
del rapporto tributario.

Oggetto del giudizio avanti alle Commissioni � il completo riesame
di tale rapporto.

Trattasi, quindi, non di una impugnazione ma di un giudizio di
merito, nel quale manca un potere autoritativo del giudice di rimuovere
l'atto, consistente nel concreto esercizio della potest� amministrativa.

Le Commissioni, in realt�, pervengono all'accertamento dell'obbligazione
tributaria senza procedere alla formale eliminazione del provvedimento
impositivo, spettando poi all'amministrazione finanziaria il compito
di sostitutire gli atti riconosciuti illegittimi e di riliquidare l'imposta.

Di conseguenza, l'originaria mancanza della motivazione sul diniego
dell'esenzione fiscale -come, in genere, la mancanza della motivazione

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nell'avviso di un atto di imposizione tributaria -viene sanata, in sede
contenziosa, attraverso l'accertamento del rapporto che la Commissione
� tenuta a compiere, senza potersi limitare ad una mera pronuncia costitutiva
di annullamento dell'atto.

Altrimenti l'organo giurisdizionale speciale verrebbe meno alla propria
funzione, consistente nel risolvere la �controversia � tributaria
con la verifica della fondatezza della pretesa avanzata dalla pubblica
amministrazione.

Nel caso concreto, pertanto, le Commissioni avrebbero dovuto negare
qualsiasi rilievo alla contestazione concernente l'asserito difetto della
motivazione del provvedimento fiscale impugnato, e passare senz'altro
all'esame dell'esistenza o inesistenza delle. violazioni, idonee ad escludere
il beneficio dell'esenzione.

La censura � infondata.

Sul problema se il giudice tributario, in presenza di un provvedimento
lato sensu impositivo (quale � quello, -oggetto della fattispecie di
diniego della esenzione tributaria) affatto carente di motivazione,
debba limitare la sua pronunzia alla invalidazione dell'atto senza passare
al merito della controversia, queste Sezioni unite si sono gi� pronunziate
affermativamente, con piena consonanza di accenti sul punto,
con le sentenze -fra le altre di pari data -n. 4844 e n. 4853 emesse
il 3 giugno 1987, che in proposito enunciano, o meglio ribadiscono sulla
scia di risalente giurisprudenza consolidata, taluni fondamentali concetti.

Il giudizio tributario � costruito, formalmente, come giudizio di
impugnazione dell'atto, ma tende all'accertamento sostanziale del rapporto,
nel senso che l'atto � il � veicolo di accesso � al giudizio di
merito, al quale si perviene appunto �per il tramite � della impugnazione
dell'atto. Quindi esso �concerne la legittimit� formale e sostanziale del
provvedimento, con la precisazione peraltro che al giudizio di merito
sul rapporto non � dato pervenire quando ricorrano determinati vizi
formali dell'atto, in presenza dei quali il giudice deve arrestarsi alla
invalidazione di esso, con ci� non omettendo affatto di esercitare la
giurisdizione attribuitagli, ma anzi pienamente e correttamente esplicandola.

In particolare il giudice deve fermarsi alla pronunzia di annulla

mento nel caso di �difetto assoluto� {sent. 4853) e di �totale carenza�

{sent. 4844) di motivazione dell'accertamento tributario di maggior valore,

tale vizio comportando, pur in mancanza di una espressa comminatoria

legale di nullit�, l'invalidazione dell'atto.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRffiUTARIA

E tanto basta per rilevare la infondatezza del primo motivo, che
ancora una volta ripropone {anche con la prospettazione, peraltro infondata
come rilevato nelle citate decisioni, di una questione di giurisdizione)
la tesi, da quelle decisioni disattesa, della illegittimit�, in principio,
di una pronuncia limitata all'annullamento dell'atto di accertamento
carente di motivazione.

In tal senso deve essere risolto, con il rigetto del primo motivo
del ricorso, il problema concernente la definizione dei limiti interni
dei poteri delle Commissioni tributarie.

Col secondo mezzo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione
dell'art. 15 1. n. 765 del 1967.

Sostiene che si deve ritenere, comunque, inesistente il preteso di:
fetto di motivazione del provvedimento di decadenza delle agevolazioni
fiscali.

La sanzione di decadenza trae origine, secondo la ricorrente, solo
dall'atto -perfettamente noto all'autore dell'infrazione -col quale il
Comune e/o l'autorit� giudiziaria riconoscono e puniscono la violazione
della legge n. 1150 del '42, mod. dalla 1. n. 765 del 1%7.

Il provvedimento di diniego delle agevolazioni fiscali si deve considerare,
perci�, adeguatamente motivato con la sola indicazione della
norma applicata.

La censura � fondata.

L'amministrazione finanziaria -come esattamente osserva l'Avvocatura
dello Stato -si limita a recepire i risultati dell'azione di accertamento
dell'infrazione urbanistica svolta dagli organi competenti, i
quali, adottati i provvedimenti del caso, li portano a conoscenza dell'interessato.

La contestazione dell'illecito, cui si collegano sanzioni di varia natura,
compresa quella di decadenza dai benefici fiscali, � gi� nota al
contribuente in base ad una vicenda anteriore (atti della amministrazione
comunale o del giudice).

� sufficiente, quindi, a motivare, secondo il canone di idoneit� allo
scopo (S.U., sent. n. 4853/87 citata), il diniego della esenzione tributaria,
l'indicazione della stessa norma applicata da quegli uffici, a conclusione
dell'indagine amministrativa o giudiziaria: norma contenuta nell'art. 15
della 1. 6 agosto 1967, n. 765, che prevede esplicitamente, fra le altre
ipotesi di illecito urbanistico, � il mancato rispetto delle destinazioni >>,
di cui si discute in questo processo.

La Commissione Centrale, pertanto, � incorsa nell'errore, denunciato
dalla amministrazione ricorrente, di violazione e falsa applicazione del
citato art. 15 1. n. 765 del 1967. (omissis)

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

316

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 novembre 1988, n. 6459 -Pres. Ver

cellone -Est. Senofonte -P. M. Leo (conf.) Sos. Soproma Italy (avv.

Moschetti) c. Ministero delle Finanze {avv. Stato Palatiello).

Tributi erariali diretti -Accertamento � Motivazione � Eliminazione di
spese non documentate e non inerenti � :t!: sufficiente � Prova �
:t!: a carico del contribuente.

L'accertamento che esclude dal passivo spese non documentate e
non inerenti � in se stesso motivato, mentre la prova di tali spese � Ql
carico del contribuente; � pertanto illegittima la decisione che dichiara
la nullit� di un tale accertamento, invece di pronunciare in merito allq
estimazione {1).

(omissis) Per quanto concerne, invece, le contestazioni, in punto di
motivazione e di prova, formulate con il primo motivo, in ordine alla
legittimit� delle riprese fiscali analiticamente enunciate nell'avviso di
accertamento, �, preliminarmente, necessario sottolineare che esse sono
speculari alle corrispondenti voci di spesa enucleate dal bilancio annuale
della societ� e traggono, quindi, origine dalla dichiarata non deducibilit�
di queste ultime, in ragione della loro natura ovvero perch� non documentate,
non necessarie, generiche o non qualificate: in sintesi, perch�
� non inerenti � o non provate. Ora, proprio sulla documentazione e
sulla � inerenza � di queste spese si era progressivamente con�entrato il
dibattito, disinvoltamente risolto dalla Commissione di secondo grado
imputando all'ufficio di non aver motivato al riguardo: senza considerare,
anzitutto, che escludere la deducibilit� di determinati oneri per
mancanza di inerenza e/o di documentazione implica gi� una motivazione
delle correlate riprese fiscali e senza, comunque, risolvere il problema
estimativo, del quale, al contrario, avrebbe dovuto essa farsi

(1) La pronunzia � molto importante non solo ove afferma che il rilievo
della indeducibilit� di costi noli documentati o non inerenti � motivato in re
ipsa e che la prova dei costi esposti nel passivo del bilancio � a carico del
contribuente, ma �Soprattutto sulla parte in cui, pur succintamente, precisa
l'oggetto del giudizio affidato alle Commissioni; la S.C. rimprovera alla commissione
di aver � disinvoltamente risolto il di.battito imputando all'ufficio di
non aver motivato al riguardo... senza risolvere il problema estimativo del
quale, al contrario, avrebbe dovuto essa farsi carico�. Compito della Commissione
� dunque decidere nel merito, senza inseguire, salvo casi limite,
�enunciazioni astratte sull'adempimento �dell'obbligo di motivazione �. La statuizione
si inserisce in un costante indi11izzo recentemente rinverdito (3 giugno
1987 n. 4844; 13 luglio 1987 n. 6096; 3 luglio 1987 n. 5812, in questa Rasse�
gna 1988, I, 132, 133 e 152, nonch� 26 ottobre 1988 n. 5783 e 5782, in questo
fascicolo, pag. 304).

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 317

carico, nel senso che avrebbe dovuto essa preliminarmente statuire sulla
attinenza {normativa o di fatto) delle singole voci all'attivit� dell'azienda
e, nell'affermativa, indagare sulle relative prove, tenendo presente, al
fine, che, nel �concorso delle condizioni di cui all'art. 120 cit., l'onere di
giustificare le spese riportate al passivo in bilancio � a carico del contribuente
che ne pretende la deduzione, non gi� dell'ente impositore
che la nega (Cass. 3745/1987, 1704/1985, 2234/1983, 2479/1982, tra le tante).

E ci� non solo perch� cos� espressamente dispone l'art. 121, II comma,
d.P.R. 645 cit., ma anche perch�, una volta superata la presunzione
di veridicit� delle scritture contabili, si rende pienamente applicabile
il principio generale secondo cui, ove non venga in discussione il presupposto
dell'imposta, spetta al contribuente fornire la prova dei fatti
a s� favorevoli, che influiscano riduttivamente sull'imponibile accertato

o sull'imposta dovuta.
In questo quadro non v'� spazio per enunciazioni astratte sull'adempimento
dell'obbligo di motivazione dell'accertamento tributario (sintetico
o non), sulla sua integrabilit� e sulla ripartizione dell'onere della
prova nel consecutivo giudizio di opposizione: questioni, tutte, relativamente
alle quali le � certezze � interpretative proposte dalla ricorrente
non si possono, comunque, per niente condividere (e basterebbe,
in proposito, ricordare non solo la giurisprudenza nettamente favorevole
alla integrabilit� della motivazione -v., ad esempio, Cass. 402/1986,
4541/1984, 4261/1979 -ma anche quella che, pi� radicalmente, riconnette
alla sua carenza, in tema di imposte indirette, il solo effetto di
aprire l'accesso all'esame sul merito della pretesa tributaria: da ultimo,
Cass. 4844/1987). (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 dicembre 1988, n. 7020 -Pres. Scanzano
-Est. Ruggiero -P. M. Virgilio '(diff.). Ministero delle Finanze
(avv. Stato Palatiello) c. Venerosi (avv. Menghini).

Tributi Erariali Diretti � Imposta sul reddito delle persone fisiche �

Deduzioni ex art. 10 d.P.R. 25 settembre 1973 n. 597 � Contributi agri

coli unificati � Deducibilit�.

(d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, art. 10).
I contributi agricoli unificati, in quanto non dedotti dal reddito fondiario,
sono deducibili dal reddito complessivo a norma dell'art. 10 lett. i)

d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597 quali contributi previdenziali i(l).
(1) La pronunzia non persuade pienamente. Non sembra che possano oggi
ricercarsi analiticamente tutte le componenti del reddito fondiario tenute presenti
all'impianto del catasto per ammettere la deduzione dei costi che non

318 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

'(omissis) Col primo motivo, l'Amministrazione Finanziaria denuncia
la violazione dell'art 10. lett. d) del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597 e
degli articoli 5 e 23 legge 13 aprile .1977 n. 114, anche in riferimento
agli artt. 24 e 30 del d.P.R. n. 597, sostenendo che le disposizioni introdotte
con la legge n. 114 si applicano relativamente ai redditi posseduti
a partire dall'anno 1976; che dal tenore letterale dell'art. 10 lettera d)
del d.P.R. n. 597 si desume che i contributi previdenziali ed assistenziali
pagati dal contribuente sono deducibili in �quanto siano stati sostenuti
nel suo interesse o in quello di altra persona al cui mantenimento egli
sia tenuto per legge e che tale condizione non ricorre per i contributi
agricoli unificati, non essendo il datore di lavoro obbligato al mantenimento
dei suoi dipendenti. Peraltro, anche l'art. 5 lett. i) della legge

n. 114 del 1977 va interpretato nel senso pi� restrittivo, e cio� in quello
che i contributi previdenziali ed assistenziali sono deducibili solo se sostenuti
dal contribuente per se stesso.
Col secondo motivo l'Amministrazione denuncia la violazione degli
drtt. 24 e 30 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, anche con riferimento
ai principi di cui al r.d. 8 ottobre 1931 n. 1572; al r.d. 12 ottobre 1933

n. 1529; al r.d.l. 4 aprile 1939 n. 589; al d.P.R. 29 settembre 1973 n. 604,
nonch� l'insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia
(in relazione all'art. 360 n. 3 e n. 5 c.p.c.), sostenendo che il reddito
dominicale e quello agrario sono redditi medi ordinari determinati in
base a tariffe d'estimo, che riflettono le quantit� medie ordinarie dei
prodotti e mezzi di produzione, valutate in base alla media dei prezzi
furono ricompresi. La situazione economica-sociale � profondamente mutata
s� che la determinazione del reddito pu� apparire anacronistica, ma resta pur
sempre valido il criterio del reddito medio ordinario aggiornato con il coeffilciente.
Ma soprattutto fa tariffa dei redditi � determinata secondo i criteri e
le tecndche produttive oggettive senza tener conto delle variabili, positive e
negative, riferibili alle singole particelle, cos� che un costo non universale e
non omogeneo, quale � quello dei contributi unificati agricoli, non pu� essere
apprezzato in modo specifico, come non sono apprezzabili le incentivazioni e
le provvidenze, ma ci� non esclude che nel costo del lavoro siano ricompresi
gli oneri previdenziali.

Sotto l'altro aspetto va rilevato che in vda generale le deduzioni dell'art. 10
del d.P .R. n. 697/1973 riguardano oneri personali, che caratterizzano appunto il
tipo di imposta, e non componenti dei singoli redditi. � vero che nel lungo
elenco accresciutosi nel tempo, figurano anche oneri specifici (canoni, livelli
e censi, mutui agrari), ma questi oneri sono per l'appunto eccezioni che non
possono essere estese al di l� dei casi espressamente previsti. E per quel che
concerne i contributJi previdenziali e assistenziali sembra chiaro che la norma
fa riferimento a contributi a beneficio del soggetto e non anche a contributi
a beneficio di terzi (altrimenti dovrebbero ritenersi deducibili i contributi
previdenziali corrisposti, sia pure obbligatoriamente, per il personale domesti�
co); al contrario i contributi obbligatori riferiti al soggetto sono deducibili
anche se non concorrono a formare il suo reddito complessivo.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

correnti, tra i quali il costo del lavoro. Da un attestato rilasciato nell'ottobre
1981 dall'U.T.E. di :Pisa risultava che dei contributi agricoli unificati
si era tenuto conto nella determinazione dell'estimo. La Commissione
Centrale, da un lato, aveva omesso di tener conto di quel certificato e,
dall'altro, aveva sostenuto che mancava la prova che l'onere dei contributi
fosse stato considerato nella determinazione delle tariffe, incorrendo
nell'errore di ritenere che considerare l'onere dei contributi si-,
gnifichi doversene detrarre la misura dal reddito medio ordinario, mentre
un tale elemento di analiticit� � incompatibile con la determinazione
legale del reddito medio.

I motivi sono infondati.

Poich� la presente controversia riguarda la dichiarazione dei redditi
relativi all'anno 1975, non � applicabile la legge 13 aprile 1977 n. 114
(vedi art. 23, cirea il suo effetto dal 1� gennaio 1976), bensi l'art. 10 del

d.P.R. n. 597/1973 nella sua originaria formulazione: �Dal reddito complessivo
si deducono, se non sono deducibili nella determinazione dei
singoli redditi che concorrono a formarlo, i seguenti oneri sostenuti dal
contribuente o dalle persone i cui redditi gli sono imputati a norma
dell'art. 4 (inciso questo da leggere alla, stregua della sentenza Corte
Cost. 14 luglio 1976 n. 179) anche nell'interesse di altre persone al mantenimento
delle quali siano obbligati per legge: (omissis) d) i contributi
previdenziali e assistenziali �.
Dalla lettera e dallo scopo della norma, che va coordinata con l'ultimo
comma {�Le deduzioni di cui ai precedenti commi sono ammesse
nella misura in cui gli oneri siano rimasti effettivamente a carico del
contribuente o delle altre persone indicate nel primo comma�) risultano
le condizioni della deducibilit� dei contributi previdenziali e assistenziali:

a) l'altemativit� fra la loro deducibilit� nella determinazione dei singoli
redditi o la deducibilit� dal reddito complessivo;
b) l'essere a carico del contribuente.

Non sussiste invece l'ulteriore condizione {affermata dall' Ainmini

strazione nel ricorso) che i contributi non siano erogati nell'interesse

di persone diverse da quelle al mantenimento delle quali il contribuente

sia obbligato per legge. Anche i contributi erogati nell'interesse di altre

persone (purch� senza diritto a rivalsa e cio� purch� restino a carico

del contribuente) sono deducibili, se attengono all'attivit� del soggetto

produttiva cli una componente del suo reddito complessivo.

Invero, stante l'altemativit� della previsione (con riguardo o al singolo
reddito o al reddito complessivo) la condizione della deducibilit�
deve essere identica in entrambi i casi, perch� la ratio della disciplina
� che detti oneri non siano detratti per due volte, ma debbono per�

320 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

essere necessariamente detratti, quando afferiscono al reddito del contribuente,
nel suo prodursi.

Se la detrazione avviene in sede di determinazione del singolo reddito
(per esempio, d'impresa) non potr� avvenire ai sensi dell'art. 10.
Ma -cos� come la deduzione in sede di determinazione del reddito
d'impresa � svincolata dal collegamento fra i contributi e la persona del
contribuente .-la medesima autonomia deve ritenersi sussistente nella
deducibilit� ai sensi dell'art. 10, stante l'uniformit� della ratio della disciplina
della deduzione alternativa nelle due diverse sedi.

Per esempio, l'art. 52 del d.P.R. n. 597/73 i(testo originario) disponeva
che il reddito d'impresa � costituito dagli utili netti conseguiti nel
periodo d'imposta, determinato in base alle risultanze del conto dei
profitti e delle perdit_e con le variazioni derivanti dai criteri stabiliti
dalle successive disposizioni. � evidente che, nel conto dei profitti e delle
perdite, l'imprenditore ha gi� tenuto conto (deducendoli) dei contributi
previdenziali ed assistenziali per i lavoratori dipendenti, da lui pagati
e rimasti a suo carico. Tali contributi non sono quindi pi� deducibili
ai sensi dell'art. 10; ma Ia deduzione in sede di determinazione del
singolo reddito {d'impresa) prescinde dalla riferibilit� dei contributi al
soggetto-imprenditore, in quanto � determinata invece dalla riferibilit�
dei contributi alla sua attivit� di produzione del reddito. La medesima
ratio sta alla base, per fare un esempio, della non deducibilit� ex art. 10
dei contributi versati per il personale di servizio dal soggetto non imprenditore,
in quanto si tratta di spese erogate e non di costi di produzione
di un reddito.

Se il reddito dell'impresa agraria {o -comunque -derivante dal
possesso di terreni) fosse determinato con gli stessi criteri di riferimento
puntuale a quello in concreto prodotto, non � dubbio che si
dovrebbe seguire il medesimo criterio della non deducibilit� ex art. 10,
in quanto la spesa per i contributi agricoli unificati sarebbe gi� compresa
al passivo del conto dei profitti e perdite dell'azienda agraria.
Ma la legge fiscale (come meglio si vedr� avanti) non d� alcun rilievo
al suddetto conto dei profitti e perdite dell'azienda agraria, per cui si
deve necessariamente far ricorso all'art. 10, dal quale risulta un criterio
fondamentale di deducibilit� che � quello oggettivo dell'inerenza al reddito
prodotto, con riguardo all'ipotesi alternativa della deduzione in sede
di determinazione dei singoli redditi; criterio che -per esigenze di parit�
di trattamento fiscale, alla luce del principio della capacit� contributiva
(art. 53 Cost.) -non pu� non permeare anche la deducibilit� ex art. 10,
con riguardo a contributi che hanno un collegamento oggettivo con i
redditi fondiari di cui all'art. 21 del d.P.R. 597.

Nella suddetta prospettiva, la dizione � anche nell'interesse di altre
persone al mantenimento delle quali siano obbligati per legge � assume

PARTE I, SEZ, VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

una valenza non limitativa, ma estensiva, nel senso che -lungi dal limitare
la deducibilit� dei contributi a quelli riguardanti il soggetto contribuente
come soggetto individuale nonch� le suddette altre persone la
legge invece estende 1!1 deduzione dei contributi a quelli riguardanti
queste ultime, senza per� apportare una limitazione per quanto riguarda
i contributi pagati dal contribuente e rimasti a suo carico, nell'esercizio
delle attivit� produttive di reddito; contributi per i quali non si esige,
n� nella lettera n� nello scopo della legge, la loro referibilit� esclusiva
all'interesse personale del contribuente.

La suddetta conclusione � convalidata dalle successive modifiche
della legislazione, che pertanto � opportuno esaminare.

L'art 5. primo comma della legge 13 aprile 1977 n. 114, nel modificare
l'art. 10 cit. ha spostato l'inciso � anche se sostenuti nell'interesse dei
soggetti indicati nell'art. 15 � {e cio� delle persone a carico del contribuente)
all'ultimo comma e lo ha rapportato soltanto agli oneri indicati
dalle lettere d), f) ed l), non riferendolo pertanto agli oneri della
lettera i), che per� sono stati indicati con una formula diversa da
quella originaria {�i contributi previdenziali e assistenziali versati in
ottemperanza a disposizioni di legge�). Da tale modifica non si pu� tr,arre
l'illazione, sostenuta dall'Amministrazione ricorrente, che cio� per gli
altri oneri {ivi compreso quello della lettera i) sarebbe implicitamente
sottintesa la necessit� della loro riferibilit� al soggetto ed all'interesse
personale del contribuente. Al contrario, si deve verificare caso per caso
la ratio della detrazione: dato che la norma ha conservato la dizione
� se non sono deducibili nella determinazione dei singoli redditi che
concorrono a formare (il reddito complessivo)�, valgono le considerazioni
gi� fatte supra sul significato di detta alternativit� (basata sul
criterio-base della capacit� contributiva, che nel decreto delegato n. 597/73
si collegava al criterio direttivo contenuto nell'art. 2 comma 1� n. 6
della legge-delega 9 ottobre 1971 n. 825, che prevedeva la deduzione dal
reddito complessivo di oneri e spese rilevanti che incidono sulla situazione
personale del soggetto; ed � stato significativamente confermato
da una legge ordinaria, quale � la numero 114 del 1977).

Inoltre, la dizione �versati in ottemperanza a disposizione di legge�
indica che � sufficiente che una legge imponga {a differenza che per i
contributi non obbligatori di cui alla lettera l) il versamento dei contributi,
perch� operi la deducibilit� ex art. 10, a prescindere dalla circostanza
che essi siano versati nell'interesse del medesimo soggetto
obbligato, oppure no (salvo, ovviamente, il caso gi� fatto supra che si
tratti di erogazioni di reddito e non di spese inerenti alla sua produzione).

Per quanto riguarda le persone a carico, la legge n. 114 conferma
il �riterio estensivo '(e non restrittivo) della deducibilit� degli oneri.

322

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Per quelli di cui alla lett. l) vale la ratio che il contribuente, nell'erogare
i premi per l'assicurazione sulla vita o contro gli infortuni ovvero i
contributi non obbligatori nell'interesse delle persone a suo carico, soddisfa
in qualche modo obblighi di mantenimento e di sicurezza delle suddette
persone. Per quelli di cui alla lettera d), � evidente che i suddetti
obblighi riguardano anche la salute delle persone a carico. Per quelli
di cui .alla lettera f), vale l'obbligo di istruzione verso le suddette. Ma
se una legge impone dei contributi previdenziali ed assistenziali nell'interesse
delle persone a carico, � ovvio che basta la formula dell'art. 10
lettera i) (nel nuovo testo) per ritenerli deducibili. Se una legge impone
che il contribuente paghi i suddetti contributi obbligatori nell'interesse di
altri soggetti, dipendenti da lui nell'esercizio dell'attivit� produttiva di
reddito, la formula predetta � sufficiente a farne ritenere la deducibilit�
(fermo il criterio base della alternativit�, rispetto a quelli dedotti
nella determinazione dei singoli redditi).

Le medesime considerazioni valgono per le formulazioni successive,
fino a quella dell'art. 10 d.P.R. 22 dicembre 1986 n. 917 che, per quel che
interessa la presente controversia, sono rimaste invariate.

Il primo profilo dell'indagine si deve concludere affermando che i
contributi agricoli unificati, versati dal contribuente nell'interesse dei
soggetti indicati dalle leggi sulla previdenza ed assistenza in agricoltura
(r;d.l. 28 novembre 1938 n. 2138 e succ. modif.), a carico per legge del
contribuente che dichiara redditi fondiari, sono compresi negli oneri
dedudbili, in quanto � non deducibili nella determinazione dei singoli
redditi� {fondiari).

Il Collegio ritiene sussistente anche la suddetta ulteriore condizione.

In primo luogo, deve trattarsi di una deducibilit� �per legge� e
non di una deduzione di mero fatto o � presunta�. :� da notare che
l'Amministrazione {almeno nel ricorso, pur accennandovi nella discussione
orale) ha abbandonato la tesi -gi� sostenuta dinanzi alle Commissioni
-che si sarebbe tenuto conto degli oneri per i contributi agri�
coli unificati in sede di determinazione dei coefficienti a norma dell'art.
87 del d.P.R. n. 597 (v. ora il d.l. 4 agosto 1987 n. 326, art. 4, conv. in

1. 3 ottobre 1987 n. 403) che disponeva: � Per i periodi d'imposta anteriori
a quello in cui avranno effetto le modificazioni derivanti dalla
prima revisione delle tariffe d'estimo... i redditi dominicali dei terreni
ed i redditi agrari saranno aggiornati mediante l'applicazione di coefficienti
(omissis) �. Si tratta, peraltro, di tesi che non trova appiglio
n� nella legge n� nei decreti emanati in sua attuazione, che hanno riguardo
soltanto al mutamento dei valori monetari esprimenti il reddito
catastale, in relazione al mutamento del valore della moneta (sia pure,
come � noto, con un adeguamento non pieno). Piuttosto, giova sottolineare
che questa tesi presuppone la deducibilit� dei contributi, indi

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

pendentemente dal riferimento degli stessi all'interesse personale del
contribuente (essendo sufficiente il loro collegamento con l'attivit� produttiva
di reddito) e forse per questo � stata abbandonata, per evitare
una contraddizione con ,il primo motivo del ricorso.

Si deve poi osservare che la censura di difetto di motivazione, in
ordine alla mancata valutazione della. documentazione esibita, � infondata.
Invero, qualunque sia il suo tenore {si tratta di un certificato attestante
che in sede di determinazione delle tariffe d'estimo sono stati
dedotti i contributi de quibus), essa � irrilevante, mancando il carattere
decisivo del punto. La legge prevede la �deducibilit�� nella determinazione
dei singoli redditi {quale condizione ostativa alla deduzione ex
art. 10) e cio� la possibilit� ex lege della deduzione. Se una deduzione
possibile per legge non � stata eseguita, l'interessato potr� insorgere
nella cc:>mpetente sede censuaria, ma non potr� -invece -pretendere
una deduzione nella sede alternativa di cui all'art. 10. Se -al contrario
-una deduzione non dovuta per legge � stata eseguita, sar�
l'Amministrazione a dover mettere in moto i rimedi nella competente
sede censuaria, ma non potr� opporsi alla deduzione ai sensi dell'art. 10.

Pertanto, la questione non � di fatto, ma puramente di diritto, e deve
risolversi alla stregua del gi� cit. art. 87, secondo il quale (a parte i
coefficienti di aggiornamento), i redditi sono quelli risultanti dall'ultima
revisione (r.d.l. 4 aprile 1939 n. 589, conv. in 1. 29 giugno 1939 n. 976). Con
riguardo a tale sistema, la circostanza che i contributi previdenziali ed
assistenziali obbligatori in agricoltura gi� esistessero a cominciare dal
secondo decennio del secolo {cfr. il d.lt. 23 agosto 1917 n. 1450, conv. in

1. 17 aprile 1925 n. 473, mod. da 1. 24 marzo 1921 n. 297, per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni in agricoltura; e poi le norme
sull'assicurazione invalidit� e vecchiaia, trasfuse nel r.d.l. 4 ottobre 1935
n. 1827) porta un elemento contrario alla tesi dell'Amministrazione.
Infatti, se (nonostante la preesistenza dei contributi obbligatori per la
previdenza ed assistenza dei lavoratori agricoli) il suindicato d.l. del 1939
non ha modificato la legislazione preesistente, alla stregua della quale
(come si vedr�) non si deducevano i suddetti contributi nella determinazione
delle tariffe d'estimo, si deve concludere che dette tariffe ne
prescindevano a ragion veduta '(cfr., in tal senso, Cass. n. 874 del 1964,
le cui argomentazioni sono in gran parte ancora valide, salvi i riferimenti
alle leggi fiscali sopravvenute).
Il citato r.d.l. n. 589 del 1939, all'art. 2 ultimo comma dispone:
� Ferme restando le vigenti disposizioni circa le detrazioni da effettuarsi
dal valore della produzione come sopra determinato {scilicet: in base
alla media dei prezzi correnti nel periodo compreso fra il 1� gennaio 1937
e la fine delle operazioni) per ottenere la rendita imponibile, la rimunerazione
del Iavoro manuale � calcolata sulla base dei contratti collet

-~ -~
RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DELLO STATO

tivi di lavoro anche quando si trat~a di lavoro manuale prestato dallo

stesso conduttore �. La norma non ha il significato che le attribui5ce

lAmministrazione, che cio� dovesse effettuarsi la detrazione del costo i:
complessivo del lavoro {comprensivo, oltre che del s�alario, anche dei
contributi previdenziali ed assistenziali) perch�:

a) la legge del 1939 usa la dizione � rimunerazione � e si riferisce
pertanto al compenso dato al lavoratore;

b) essa recepisce in un atto avente forza di legge e comunicando
cio� sostanzialmente ad essi la medesima natura le disposizioni gi�
vigenti {r.d. 8 ottobre 1931 n. 1572 e r.d. 12 ottobre 1933 n. 1539). L'art. 13
del r.d. n. 1572 dispone: � La rendita imponibile � quella parte del prodotto
totale del fondo che rimane al proprietario, netta delle spese e
perdite eventuali�; gli artt. 96 e seguenti del r.d. numero 1539, nello
specificare quali sono le spese, non indica i contributi previdenziali, ma
soltanto i compensi al lavoro sia intellettuale che manuale (lett. c) dell'art.
96), e cio� la rimunerazione o salario, in quanto i contributi 'non
sono compensi. � da notare che il Regolamento n. 1539 conosce la figura
dei � contributi �, l� dove prevede la deducibilit� dei contributi per
opere di irrigazione od idrauliche {artt. 98 e 101);

c) lo scopo dell'art. 2 ult. comma del d.l. del 1939 � quello di fare
riferimento �ai contratti collettivi di lavoro, i quali non riguardano i
contributi, la cui fonte esclusiva � la legge.

Anche l'art. 4 secondo comma del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 604, sulla
revisione degli estimi {v., ora, art. 25 e 31 del d.P.R. 22 dicembre 1986

n. 917) prevede, fra gli elementi economici di riferimento, la rimunerazione
del lavoro manuale, calcolata sulla base delle tariffe salariali vigenti
{che non comprendono i contributi).
Il d.m. 13 dicembre 1979, emanato in base alla suddetta normativa
(autorizzazione a procedere alla revisione generale degli estimi dei terreni),
dopo aver disposto che alle quantit� medie ordinarie dei prodotti
e dei mezzi di produzione deve essere applicata di norma la media dei
prezzi correnti nel biennio 1978/79 {ed il riferimento ai prezzi non pu�
includere i contributi), dispone: �In ogni caso il costo del lavoro manuale,
compreso quello prestato dallo stesso conduttore, deve essere
computato sulla base della media delle tariffe salariali vigenti nel medesimo
periodo �. Dopo aver usato l'espressione costo {che di per s� potrebbe
includere i contributi), il d.m. citato lo individua con riguardo
esclusivo alle tariffe salariali, confermando che anche nella revisione (non
ancora in vigore: vedi il gi� citato d.l. n. 326 del 1987, conv. in I. n. 403/87)

non si prevede un calcolo in detrazione dei contributi.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

Le tariffe delle rendite catastali vengono determinate {art. 109 del

r.d. numero 1539) secondo i metodi di stima suggeriti in dottrina dall'estimo
rurale per la determinazione della rendita fondiaria quale base
del valore dei fondi rustici, tenendo presente per� (vedi numero 2 del
citato articolo) �che la rendita fondiaria da prendersi a base, del valore
dei terreni � calcolata al netto dell'imposta e delle sovrimposte, che
sono comprese invece nelle tariffe di estimo �. In sostanza, la normativa
catastale differisce dal1'a stima � in concreto � dei fondi, anche perch�
non si detraggono i tributi gravantr sui fondi. Il criterio pu� applicarsi
anche ai contributi {parafiscali), come � confermato dall'art. 96
ultimo comma: � non si fanno deduzioni per decime, canoni enfiteutici
o livellari, diritti di pascolo e di legnatico, debiti e pesi ereditari, compensi
e prestazioni in genere �. � da sottolineare che -invece -gli oneri
suddetti 1sono previsti come detraibili ai sensi dell'art. 10 del d1P.R. n. 597
(lettere b) e e) del testo originario; lettere b), e) e d) del t.u. n�mero 917
del 1986). Viene confermato, in modo espresso per tali oneri, il criterio
di alternativit� illustrato nella prima parte della presente decisione, nella
deduzione di oneri o dal reddito complessivo o dal singolo reddito. II
medesimo criterio non pu� non valere per i contributi unificati.
L'Amministrazione sostiene che la mancata deduzione dei contributi
dal reddito medio ordinario non comport� la loro deducibilit� ai sensi
dell'art. 10, perch� il reddito medio ordinario � forfettario, per cui �
incompatibile con esso la logica dell'analiticit�. Secondo la ricorrente,
ammettere i C.A.U. in deduzione, significa introdurre un elemento di
nullificazione del reddito dominicale tassabile e snatu.mre la norma concernente
il reddito medio ordinario, in base a cui � determinato.

L'argomento non pu� essere accolto. � vero che il reddito catastale
� un reddito medio, ordinario, e non puntualmente riferito al singolo
fondo, ma ci� non toglie che esso � formato -ai sensi dell'art. 109
del Regolamento e delle norme gi� richiamate -analiticamente, in
quanto la ordinariet� ed il suo carattere medio attengono alla applicazione
delle tariffa, ai vari fondi, ma non alla sua formazione. Quanto
alla � nullificazione � del reddito, essa dipende in gran parte dalla mancata
revisione tariffaria, per cui i coefficienti ministeriali di moltiplicazione
possono non risultare adeguati alle nuove realt� economiche.

D'altra parte, il fenomeno della detraibilit� degli oneri vale in ogni
altro tipo di reddito, con possibili effetti riduttivi o addirittura soppressivi
del reddito corrispondente {si pensi agli interessi per mutui ipotecari,
la cui deducibilit� potrebbe nullificare il reddito dei fabbricati
determinato catastalmente) e non vi � ragione per non renderlo operante
nel presente caso, in ossequio al gi� richiamato principio fissato
dalla legge 1di delega per la riforma tributaria {e confermato con la

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

326

legge ordinaria del 1977), nel rispetto della capacit� contributiva del
soggetto. Invero, il ragionamento si pu� capovolgere: non esprime una
capacit� contributiva un reddito a fronte del quale il contribuente �
obbligato per legge a pagare contributi inerenti alla sua attivit� produttiva,
per finanziare gli istituti pubblici di assistenza e previdenza
obbligatori.

Concludendo, i contributi agricoli unificati, non detraibili per legge
in sede di tariffe d'estimo fondiario, possono invece dedursi dal reddito
complessivo, ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. n. 597 del 1973 e succ. modif.
(omissis)

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI

CORTE DI CASSAZIONE, 16 ottobre 1989, n. 4145 -Pres. Brancaccio -Rel.
Morsillo -E.R.S.A.P. (avv. Stato De Stefano) c. Nard� {avv. Leonetti).

Avvocatura dello Stato -Patrocinio di Enti pubblici -Mandato -Necessit�
-Esclusione.

(R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 43; legge 3 aprile �979, n. 103, art. 11).
Arbitrato -Controversie in materia di concessione di beni -Terreni di

riforma agraria -Arbitrato -Compromesso -Ammissibilit� -Esclu

sione.

(Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5; cod. proc. civ., artt. 806 e 808).

A seguito delle modifiche apportate con legge 3 aprile 1979, n. 103
all'art. 43 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, deve in via generale ritenersi
che per le amministrazioni pubbliche non statali e per gli enti pubblici
statali e regionali autorizzati ad avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura
dello Stato, questa esercita la rappresentanza in giudizio in via organica
ed esclusiva, salvo il caso di conflitto di interessi con lo Stato. Ne deriva
che, una volta intervenuti i provvedimenti autorizzativi di carattere
generale, l'assunzione della rappresentanza e difesa di tali enti da parte
dell'Avvocatura non richiede specifiche investiture per i singoli giudizi,
essendo invece necessari particolari provvedimenti per l'esclusione di una
tale rappresentanza e l'affidamento della stessa a privati professionisti
(1).

Non � compromettibile in arbitri, appartenendo alla giurisdizione
esclusiva dei T.A.R. ex art. 5 legge n. 1034/1971, la controversia tra l'Ente
regionale di sviluppo a~ricolo e l'assegnatario di un terreno di riforma
fondiaria allorch� la stessa non sia limitata al mero profilo riguardante la
indennit� per miglioramenti ma involga questioni sulla estinzione del rapporto
concessorio, da dichiararsi ad esito di un procedimento amministrativo
pur in caso di rinuncia del concessionario (2).

(1) Cfr. Cass., S.U., 5 luglio 1983, n. 4512, in questa Rassegna, 1983, I, 699
ed ivi ulteriori richiami. V. pure T.S.A.P., 14 giugno 1985, n. 32, ivi 1985, I, 496
e, con specifico riferimento all'ERSAP, Cass. 21 marzo 1987 n. 2807 sempre in
questa Rassegna, 1987, I, 180.
(2) Nello stesso senso Cass., S.U., 10 dicembre 1981, �n. 6517, in questa Rassegna,
1981, I, 607 con richiami. Per l'appartenenza dei terreni di riforma al
patrimonio indisponibile degli eil!ti di sviluppo v. anche C. Stato, VI, 17 ottobre
1978, n. 1152, in Cons. Stato 1988, I, 1260.

328

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). Nel proposto controricorso il Nard� in via pregiudiziale
sostiene violazione dell'art. 82 c.p.c. sotto il profilo che l'Avvocatura
dello Stato non avrebbe avuto, all'epoca dell'impugnazione del lodo
avanti alla oorte d'appello, alcun potere di rappresentanza e difesa del�
l'ente regionale, onde l'impugnazione dovrebbe considerarsi nulla ed ine�
sistente perich� proposta da ente non legittimato e comunque da un
difensore privo assolutamente deHo jus postulandi, e la relativa nul�
lit� sarebbe rilevabile in ogni stato e grado del procedimento.

Assume la difesa del resistente che l'Ersap � un ente regionale e
che gli enti regionali possono avvalersi della rappresentanza e della
difesa dell'Avvocatura dello Stato, quando la regione abbia adottato la
deliberazione prevista dal 1� comma dell'art. 10 della legge n. 103 del
1979, e che una tale deliberazione debba essere pubblicata nella G.U.
e nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia, mentre entrambe le cose
non risulterebbero mai avvenute. La deliberazione, inoltre, dovrebbe
essere stata approvata dal consiglio di amministrazione dell'ente, con�
dizionando tale approvazione l'assunzione dello stesso patrocinio da parte
dell'Avvocatura dello Stato, in via organica ed esclusiva.

J.l motivo, che � stato proposto per la prima volta solo in questa
sede e che va esaminato attinendo esso al potere di rappresentanza in
giudizio dell'amministrazione, e quindi ad un vizio che comporterebbe
una nullit� rilevabile in ogni stato e grado del giudizio, � chiaramente
infondato.
�Costituisce, infatti, giurisprudenza consolidata di questa Suprema
Corte il principio che 1a rappresentanza e difesa degli enti di riforma
fondiaria da parte dell'Avvocatura dello Stato deriva direttamente dalla
legg� (art. 31 legge 12 maggio 1950, n. 230, integrato dalla legge 21 ottobre
1950, n. 841; nonch� dall'art. 3, ultimo comma, della legge 8 luglio
1957, n. 600).

Ai sensi, poi, dell'art. 3, ultimo comma, della legge 9 luglio 1957,

n. 600, Ja facolt� di avvalersi in giudizio del patrocinio e dell'assistenza
dell'Avvocatura dello Stato � stata estesa a tutti gli enti (e loro sezioni
speciali) di colonizzazione e .di trasformazione fondiaria previsti dalla
legge 21 ottobre 1950, n. 841, e che .sono stati successivamente trasformati
in enti di sviluppo. Anche per tali enti, pertanto, il potere di rappresentanza
e difesa in giudizio compete ex lege (R.D. 30 ottobre 1933,
n. 1611, come modificato dalla legge 3 aprlie 1979, n. 103) all'Avvocatura
dello Stato senza che si richieda una deliberazione dell'ente al riguardo,
che per contro � necessaria solo al fine di escludere tale potere
e di avvalersi di liberi professionisti, n� il conferimento all'uopo
di una formale pmcura per il concreto esercizio de1Io jus postulandi
(Cass. S.U. 27 luglio 1982, n. 4317).
La legge, infatti, rende applicabile la disdplina prevista dagli articoli
43 e segg. del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, con la conseguenza

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 329

della impossibilit� da parte dei terzi di indagare sul conferimento del

l'incarico, costituente atto meramente interno, che non � necessario che

si esteriorizzi in un formale mandato, neanche quando le norme pro

cessuali ordinarie prescrJvano un mandato speciale (Cass. S.U. 15 mar

zo 1982, n. 1672; Cass. S.U. 24 febbraio 1975, n. 700).

Con la .Jegge 3 aprile 1979, n. 103 � mutata, infatti, sostanzialmente

la disciplina della rappresentanza e difesa in giudizio delle Amministra

zioni non statali e degli enti sovvenzionati, sottoposti a tutela o anche

a sola vigilan:m dello Stato, a seguito dell'integrazione apportata all'ar

ticolo 43 del T.U. 1611 del 1933 dall'art. 11 della richiamata legge 103

del 1979. Per tali enti, autorizzati con legge o con altro provvedimento,

e ora anche per gli Enti regionali che, previa deliberazione degli organi

competenti abbiano richiesto il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato

(art. 11, quarto comma) la rappresentanza e la diifesa nei giudizi indi

cati nel primo �comma dell'art. 43 sono assunte dall'Avvocatura .in via

organica ed esclusiva, eccettuati i casi di confilitto d'interessi con lo

Stato e con le Regioni.

Salvo le ipotesi di conflitto, ove tali Amministrazioni ed enti in

tendano in casi speciali non avvalersi dell'Avvocatura dello Stato, deb

bono adottare apposita motivata deliberazione da sottoporre agli organi

di vigilanza.

In via generale pu� pertanto affermarsi che ad eccezione degli enti

che esercitano funzioni delegate o subdelegate della Regione, per le Re

gioni, per tutte Je altre amministrazioni pubbliche non statali e per gli

enti pubblici statali e !'egionali autorizzati ad avvalersi del patrocinio

dell'Avvocatura, questa esercita la rappresentanza in via organica ed

esclusiva, salvo H caso di conflitti di interessi con lo Stato.

Ne deriva che, posti in essere i provvedimenti autor.izzatiw di caratte!'
e generale (deliberazioni del consiglio regionale, autorizzazioni
con legge, regolamento o altro provvedimento approvato con decreto
presidenziale, deliberazione degli organi competenti degli enti regionali)
l'assunzione della rappresentanza e difesa da parte dell'Avvocatura av.
viene in forma generale ed organica, onde non occorrono per i singoli
giudizi investiture particolari, essendo necessari, invece, proprio per

l'esclusione di una tale rappresentanza e l'affidamento di essa a privati

professionisti, provvedimenti talvolta soggetti al visto degli organi di

vigilanza. Ed il sistema introdotto con la legge citata, lungi dall'intac

care il principio dell'autonomia degli enti, si ispira invece all'esigenza

di coordinamento e di unit� dell'indirizzo amministrativo dello Stato,

che proprio nella funzione consultiva e di difesa in giudizio delle ammi

nistrazioni de1lo Stato, delle regioni e degli enti pubblici, da parte

dell'Avvocatura trova concreta attuazione e riferimento. E ci� a pre

scindere dall'ulteriore e decisivo rilievo che con d.P.R. 6 ottobre 1978,

RASSEGNA DBLL'AWOCATURA DELLO STATO

330

n. 873 t'Avvocatura dello Stato � stata autorizzata ad assumere il patrocinio
dell'ERSAP.
N� pu� considerarsi fondata l'obiezione di tacita 1abrogazione delle
sopracitate disposizioni a seguito dell'entrata 'in vigore della legge 103/
1979, in quanto (Cass. S.U. 15 marzo 1982, n. 1672 cit.) con l'entrata in
vigore di tale ultima legge la deliberazione del Consiglio regionale �
necessaria solo per far conseguire alle regioni a statuto ordinario, e
quindi agli enti regionalii eventualmente considerati, il pieno regime del
patrocinio dell'Avvocatura dello Stato proprio delle amministrazioni statali,
ma non � richiesta per l'estensione di quel patrocinio, su diverso
piano giiuridico, gi� concessa in precedenza da altre norme (art. 107

d.P.R. 616 del 1977 per le regioni a statuto ordinario). La legge posteriore
non contiene cio� alcuna disrposizione incompatibile con le disposizioni
normative della precedente normativa.
Va adesso esaminato il ricorso dell'ERSAP.

Con il primo motivo di gravame l'ente ricorrente denuncia violazione
dei rprindpi ~elativi alla giurisdizione, violazione e falsa applicazione
dell'art. 5 legge 6 dicembre 1971, n. 1034; degli artt. 16 e segg. legge
12 maggio 1950, n. 230; della legge 21 ottobre 1950, n. 41 e della legge
29 maggio 1967, n. 379, art. 7, in relazione agli artt. 360 n. l, 3 e 5 cod.
proc. civ., 808 e 829 ste'sso codice.

Assume dl ricorrente, prospettando violazione di legge in ordine alla
ripartizione della giurisdizione che la questione concernente l'accertamento
e la liq��.dazione delle indennit� di miglioria non si sottrae alla
giurisdizione del TAR, in quanto presuppone un procedimento amministrativo
che si conclude con l'atto con cui l'ente formalmente d� atto
dell'estinzione della concessione ovvero dichiara Ja decadenza per inadempienm
dell'assegnatario, onde la rinuncia non dovrebbe essere regolata
dai rprindpi privatistici e non sarebbe operativa se non assunta
nel corso di un procedimento amministrativo, che ne esamini �i motivi,
concludendosi per il rigetto o per l'accoglimento.

Osserva in particolare il ricorrente che la Corte del merito ha definito
� beni patrimoniali indisponibili � i terreni assegnati nel quadro
della riforma fondiaria, riconoscendo la sussistenza nell'assegnazion~ di
un vero e proprio provvedimento di concessione. La con.seguenza appare
di rilievo sul piano pratico, poich� con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034
� stato introdotto un nuovo caso di giuriisdizione esclusiva del giudice
1amministrativo, attribuendosi al TAR la competenza .in tema di concessione
di beni p�bblici. Competenza che, in quanto esclusiva, non
appare limitata agli atti, ma � estesa anche a.i rapporti, .in tal modo
superandosi le conseguenze della distinzione tra diritti e interessi nelle
concessioni-contratto, avendo la legge concentrato in un unico giudice
ogni questione relativa a materia che, per i congiunti profili pubblicistici
e privatistici, frequentemente dava luogo a dubbi interpretativi.

W.:: %. �:::=: � � �x @, w.-<:�% ~

.-�< .-�X . 7.�.Y.W. . li� :-: � -~--~

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PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 331

Dalla competenza del TAR, ai sensi dell'art. 5, 2� comma, della legge
restano escluse le sole controversie concernenti indennit�, oanoni ed
altri corrispettivi, cio� questioni -ad avviso del ricorrente -diverse
da quella in esame, in cui non si discute dei corrispettivi, in senso ampio
della concessione, ma se spettino o meno i miglioramenti eseguiti
dal concessionario e, in caso affermativo, in quale misura.

Conseguentemente il collegio arbitrale manoava di ogni potere decisorio
al r.iguardo, cos� come privo di giurisdizione sarebbe stato il
giudice ordinario.

Il motivo � fondato.

L'art. 5 della legge n. 1034, del 1971 stabilisce che �sono devoluti alla
competenza dei tribunali amministrativi regionali i ricorsi contro atti
e provvedimenti relativi ,a rapporti di concessione di beni o di servizi
pubblici... Resta salva la giurisdizione dell'autorit� &iudiziaria ordinaria
per le controversie concernenti indennit� ed altri corrispettivi �.

Prima, per�, di affrontare la questione sollevata con ,il proposto
ricorso sulla sussistenza o meno della giurisdizione del giudice ordinario
in su]?iecta materia, deve osservarsi che nel caso in esame non vi �
dubbio che ci si trovi m presenza di una concessione amministrativa
(concessione-contratto) secondo l'elaborazione che di tale .istituto ebbero
a compiere queste Sezioni Unite con la nota sentenza del 7 ottobre
1972, n. 2914.

Si osserv� in quella sede che gli enti di riforma (oggi enti di sviluppo)
sono enti pubblici e pubblici sono i beni della loro assegnazione.

I terreni provenienti da espropriazioni in danno di privati so.no, infatti,
trasferiti a tali enti per il raggiungimento di fini di pubblico .interesse,
cio� dei fini della riforma agraria e fondiaria, che sono fondamentalmente
quelli deHa migliore ripartizione della propriet� fondiaria e
deHa valorizzazione delle terre, attraverso la trasformazione delle colture.

N� pu� ritenersi che non si ver�serebbe, nell'ipotesi in esame, in materia
di beni pubblici indisponibili, in senso tecnico, poich� per questi
non vige, come per i beni demaniatli, una tipicit� normativa nel senso
che possono appartenere soltanto allo Stato, con estensione del relativo
regime alle province e ai comuni (art. 822 capov. e.e.) se appartengono
a tali enti (art. 824 e.e.).

I beni pubblici indisponibili, infatti, se destinati ad run pubblico servizio,
e ci� pu� affermarsi per i beni della riforma fondiaria ove appartengano
ad enti pubblici non territoriali, ,sono egualmente soggetti a
quanto stabilisce l'art. 828, 2� comma e.e. e JJ.on possono essere sottratti
alla loro destinazione, se non nei modi previsti dalle leggi che 1li riguardano
(Cass. S.U. 10 dicembre 1981, n. 6517).

N� rilievo alcuno ha la circostanza, ai fini in esame, che i detti beni
al termine del rapporto giuridico intercorso tra le parti, si trasferiscano

, " .�::::: . , . fili _,. ~ . . .m mm .

-�.� .:;r,.:. -/�;;: --, . �x

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332

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dal patrimonio dell'ente al patrimonio dell'assegnatario in propriet�, in
quanto la disciplina caratteristica della concessione-contratto opera egualmente
durante tutto il periodo di vita dell'atto di assegnazione (Cass.

S.U. 10 dicembre 1931, n. 6517 cit.).
N� migliore fondamento ha la tesi per cui l'art. 5 non sarebbe applicabile
al caso di specie perch� la controversia non presuppone l'impugnativa
di un atto o di un provvedimento della P.A., bastando qui
oss�ervare che pur essendo vero che il processo che si svolge innanzi al
giudice 1amministrativo rimane pur sempre un procedimento da .ricorso,
non pu� tuttavia sottovalutarsi che il giudice, per l'intima connessione
che sussiste tra il diritto soggettivo e l'interesse legittimo, esamina
l'intero rapporto giuridico sottostante e non si limita a riscontrare la
legittimit� del provvedimento amministrrativo che, in ipotesi, pu� anche
mancare. N� vi � problema ciin:a la neces�sit� di rispettare gli eventuali
termini di decadenza per l'impugnativa, posto che appare nettamente
corisolidato l'indirizzo per cui, scendendo il giudice amministrativo
all'esame di situazioni qualificabiH come diritti soggettivi, la loro
tutela deve ritenersi ammessa per tutto il periodo di prescrizione (Cass.

S.U. 10 dicembre 1981, n. 6517).
Non vi sono, pertanto, ostacoli di carattere pregiudiziale che si frappongono
all'applicazione del cit. art. 5 alla fattispecie concreta, la quale
rientra nella competenza giurisdizionale del TAR.

Come risulta dall'impugnata sentenza l'assegnatario, senza pervenire
previamente ad alcun accordo con l'ente di svHuppo, ha ritenuto unilateralmente
di recedere dal rapporto, per di pi� senza illeanche abbandonare
il fondo ed ha adito il coHegio arbitrale, ai sensi' dell'art. 19 del
contmtto, per far valere sulla base dell'affermata cessazione del rapporto
il diritto all'indennit� per i migliorramenti.

Ne consegue che la controversia tra le parti non attiene al mero
prof.ilo che riguarda � l'indennit� � prevista dall'art. 5, 2� comma, ma

s.i estende al controllo circa la sussistenza dei presupposti che potevano
indurre, nel caso concrreto, ad una risoluzione del rapporto ad iniziativa
dell'assegnatario o dei suoi eredi ed alfinterpretazione del contratto accessivo
alla concessione, il che comporta l'applicabilit� dell'art. 5, 1� comma,
che stabilisce che la controversia appartiene alla sfera di giurisdizione
del TAR.
Poich� nel caso in esame la questione di giurisdizione (risolta nel
senso del difetto di giurisdizione del giudice ordinario) � stata so)levata
dal ricorrente come mezzo onde ottenere il riconoscimento giudiziale
della non compromettibilit� in arbitri della presente controversia, � necessario
stabilire se ed in quali limiti il difetto di giurisdizione deil'autorit�
giudizia:r;ia ordinaria in materia incida sui poteri decisori degli

arbitri.

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 333

L'indirizzo gi�, accolto da queste S.U. e che va confermato in questa
sede (v. S.U. 2 maggio 1979, n. 2522; 24 febbraio 1981, n. 1112; 4 luglio
1981, n. 4360; 24 settembre 1982, n. 4934; 18 gennaio 1984, n. 404; 19 maggio
1986, n. 2320; 19 maggio 1986, n. 3326; 16 giugno 1986, n. 4006; Cass.
21 marzo 1987, n. 2814), � nel senso che ove si tratti di controversia relativa
a diritti soggettivi, gi� devoluta al giudice ordinario ma attualmente
rientrante nella giurisdizione esclusiva del Tar (in quanto non
compresa nella riserva di giurisdizione dell'AGO, limitata alle indennit�,
canoni ed altri corrispettivi delle concessioni di beni o di servizi pubblici,
ai sensi dell'art. 5, 2� comma della legge) in difetto di contraria
previsione normativa, deve escludersi la facolt� di compromettere in
arbitri.

Due sono gli argomenti fondamentali a sostegno di una tale tesi:
a) l'uno attiene alla funzione propria del compromesso che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, � sostitutivo od equivalente
della _giurisdizione ordinaria e quindi deroga convenzionalmente alla
giurisdizione dell'autorit� giudiziaria ordinaria; b) l'altro pone l'accento
sugli effetti giuridici che si verificano allorch� determinate materie sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice speciale in relazione ai
diritti soggettivi delle parti, i quali subendo necessariamente le conseguenze
�che sono connesse all'intimo intreccio con gli interessi legittimi,
perdono o riducono la loro disponibilit�, onde non sono pi� suscettibili
'di essere compromessi in aJ1bitri (art. 806 c.ip.c.). D'altra parte � stato

sottolineato che ammettere la deferibilit� ad arbitri delle controversie

relative a diritti che si pretendono lesi dal provvedimento concessorio,

non soltanto importerebbe che le controversie circa la distinzione tra

i. diritti ed interessi permarrebbero nella materia in violazione della
legge n. 1034 del 1971, che � provvedimento d'ordine e d'interesse pubblico,
ma autorizzerebbe una deroga alla concentrazione di tutte le controversie
nella giurisdizione amministrativa, che � stata ritenuta la pi�
idonea, in materia di concessioni amministrative, alla pi� penetrante e
completa tutela delle situazioni giuridiche soggettive lese dall'autorit�
amministrativa.
Si deve, dunque, diehiarare che essendo la controversia insorta tra
le parti devoluta alla gillrisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
ex art. 5, 1� comma legge 1034 del 1971, la controversia non � compromettibile
in arbitri.

N� va trascurato di sottolineare che la eventuale rinuncia dell'assegnatario
e la morte dello stesso non determinano ipso iure l'estinzione
del rapporto concessorio. Nel primo caso perch� oggetto della
concessione � un bene patdmoniale indisponibile dell'ente di riforma,
ed il rapporto di assegnazione, compresa la particolare questione dei miglioramenti,
risulta interamente disciplinato da disposizioni legislative,
le quali, proprio in quanto dirette al preminente fine pubblico della ri

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

forma, sono da ritenere inderogabili con la conseguenza della radicale
nullit� della clausola, data l'impossibilit� di compromettere controversie
non soggette a transazione perch� riguardanti diritti �indisponibili (art.
808 c.p.c., 1966 cod. civ.).

Nel secondo caso, la morte dell'assegnatario non determina ipso
iure l'estinzione del rapporto concessorio, perch� secondo la particolare
disciplina delle concessioni di cui trattasi, nel caso di morte dell'assegnatario
subentrano nell'assegnazione i discendenti in linea retta e, in
mancanza, il coniuge non legalmente separato (art. 7 legge 29 maggio
1967, n. 379; art. 19 legge 12 maggio 1950, n. 239). Ne deriva che, con la
morte dell'assegnatario non si verifica nessuna, estinzione del rapporto
di assegnazione, che automaticamente prosegue nei confronti degli aventi
diritto, tanto � vero che l'ultimo comma del cit. art. 7 dispone che solo
se nessuno dei discendenti o il coniuge � disposto a subentrare nell'assegnazione,
il fondo ritorna nella disponibilit� dell'ente, ma ci� comporta
l'espletamento di un procedimento amministrativo, a conclusione del
quale l'ente potr� formalmente dare atto dell'estinzione della concessione
ovvero anche dichiararne la decadenza, come nel caso in cui l'assegnatario
sia stato inadempiente violando gli obblighi della concessione.

Fino a quando tale provvedimento non risulti emanato permane la
giurisdizione esclusiva del TAR, poich� se in ordine al riconoscimento
del diritto ai miglioramenti si faccia questione sulle vicende estintive
del rapporto (risoluzione, inadempimento dell'assegnatario, revoca da
parte dell'ente concedente) o pi� in generale, fo ordine a profili diversi
da quelli inerenti all'accertamento ed alla qualificazione delle migliorie,
la controversia appartiene al giudice amministrativo e di conseguenza
non opera la clausola compromissoria. Di taJch� deve dirsi che nessuna
rinuncia del concessionario o di coloro che abbiano diritto a succedergli
� operativa, se non sia assunta nel corso di un procedimento amministrativo,
che ne esamini i motivi, concludendosi per il suo accoglimento
ovvero per il suo rigetto.

Solo in tale ipotesi ha luogo l'estinzione della concessione, per cui
in relazione allo specifico contenuto della c~ntroversia m esame la giurisdizione
non poteva che spettare al giudice amministrativo, con la
conseguente nullit� delle clausole compromissorie, in quanto l'oggetto
della contestazione fra le parti non � limitato al puro profilo patrimoniale
del diritto all'indennit� per i miglioramenti, rientrante nella previsione
di cui al secondo comma dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971,
ma si estende sia al controllo dell'esistenza dei presupposti che potevano
indurre, nel caso concreto, ad una risoluzione del rapporto ad iniziativa
dell'assegnatario, sia all'interpretazione del complesso contratto
accessivo alla concessione.

N� peraltro pu� sostenersi che avrebbero una qualche rilevanza
fatti sopravvenuti in corso di causa, atteso che la giurisdizione deve es

PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 335

sere determinata con riiferimento al momento della domanda (C~ss.
11 febbraio 1980, n. 964; Cass. 3 marzo 1976, n. 708) n� potx:ebbero averla
i cosidetti comportamenti conclusivi dell'Ente (peraltro da escludersi
nel caso in esamef. attesa la solennit� concl�siva del rapporto di assegnazione.

Ma quand'anche un atto formaJ.e di risoluzione possa rinvenirsi o
quand'anche sia gi� intervenuta la morte dell'assegnatario quale fatto
estintivo del rapporto, non per questo si potrebbe affermare che la
causa riguardi esclusivamente questioni di carattere patrimoniale dovute
all'AGO.

:� noto, infatti, che la giurisdizione deve essere determinata non
solo in base al contenuto della d.Omanda, ma anche in considera:llione
delle eccezioni sollevate dal convenuto. E poich� l'ente, di fronte alle
richieste di indennit� rivoltegli dagli assegnatari ha eccepito cli volta
in volta, che le asserite trasformazioni fondiarie furono operate dall'ente
stesso prima dell'assegnazione, ovvero che l'assegnatario non ademp�
ai propri obblighi di coltiva:llione mcorrendo m gravi responsabilit�
per aver danneggiato il podere od averlo abusivamente ceduto a terzi,
ovvero che la risoluzione del rapporto .era basata sul. presupposto dell'inesistenza
di qualsiasi credito per migliorie e poteva essere invalidata
da qualsiasi successiva pretesa cli mettere in discussione l'avvenuta definizione
dei rapporti economici, � chlaro che simili ecceziorri dell'ente
determinano l'ampliamento dell'oggetto della causa ed impongono il
riesame delle fasi di costituzione, svolgimento ed estinzione del rapporto,
cio� il riesame di quei profili pubblicistici della concessione che,
come sopra si � gi� evidenziato, sono riservati alla cognizione esclusiva
del giudice amministrativo.

Il motivo va, pertanto, accolto con conseguente assorbimento dei
restanti motiv.i.
L'impugnata decisione va, quindi, cassata senza rinvio (Cfr. Cass.
21 marzo 1987, n. 2814). (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 29 novembre 1989, n. 5217 -Pres. Granata
-Rel. Girone -Prefetto di Catanzaro e Cassa Mezzogiorno (avv.
Stato Laporta) c. Bisogni (avv. Lombardi Comite).

Espropriazione per pubblica utilit� -Trasferimento di funzioni alle Regioni
-Acquedotto di interesse regionale -Assunzione dell'impegno
di spesa da parte della Cassa -Competenza delle Regioni -Esclusione.

(d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, art. 10; d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, art. 125).
Il regime transitorio dettato dall'art. JO d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8,
a tenore del quale sono conservate agli organi statali le funzioni ammi

336 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nistrative in tema di espropriazione per p.u. quando, pur trattandosi dell'esecuzione
di opere d'interesse regionale, il relativo impegno di spesa
sia stato assunto a carico del bilancio statale in data anteriore al 1� gennaio
1978, � applicab.ile anche alle espropriazioni per opere da realizzare
a cura della Cassa per il Mezzagiorno, il cui specifico ordinamento contabile
comporta che l'impegno di spesa richiesto dalla norma sia da identificare
con la delibera di approvazione dei lavori (e la connessa riduzione
delle disponibilit� finanziarie costituenti la dotazione annua della
Cassa) (1).

(Omissis). Con il primo motivo di impugnazione denunziando � vio

, lazione e falsa applicazione degli artt. 10 d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8,
125 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, 4 e 16 Jegge 6 ottobre 1971, n. 853, oltre
che degli artt. 4 e 6 della legge 10 agosto 1950, n. 646 (art. 360 n. 3
c.p.c.) � i ricorrenti lamentano ohe il Tribunale Superiore delle acque
pubbliche abbia ritenuto non assunto .l'impegno di spesa per iil solo fatto
che ne era mancata l'imputazione ad un capitolo di bilancio preventivo
e ci� senza considerare che la Cassa per dl Mezzogiorno, quale entit�
straordinaria creata per un eccezionale mtervento volto allo sviluppo
dei territori di riferimento della sua attivit� oltre 1a un bilancio consuntivo
non ha anche un bilancio preventivo che si articoli in capitoli e
voci, ma solo un fondo complessivo di disponibilit� cui attingere entro
il � tetto � annuo di a~segnazione, salvo il ricorso a speciali operazioni
finanziarie per le opere comprese nei programmi di intervento gi�
approvati .(art. 4 e 6 della legge n. 646, del 1950).

Sostengono quindi che le delibere del ConsigLio di amministra:lione,
di approvazione della spesa, costituiscono l'unica forma di impegno della
Cassa, 'riportabile alla fattispecie dell'art. 10 d.P.R. n. 8 del 1972 che
conserva alla competenza dello Stato le opere corrispondenti.

Il motivo � fondato.
Invero, innanzi tutto devesi rilevare che per quanto l'art. 10 del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 faccia riferimento agli organi dello Stato
nello statuirne il permanere della competenza per le opere tin materia
attribuite alle Regioni ove sia gi� stato assunto un impegno di spesa a
norma dell'art. 49 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 sulla contabilit�
dello Stato, detta norma, per identica ratio, deve essere ritenuta applicabile
anche agli altri enti pubblici, ci� che trova conferma nel disposto
dell'art. 125 secondo comma del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
(1) Sulla nozione di � impegno di spesa�, per gli effetti de1la disposizione
di cui la sentenza ha fatto applicazione, v. pure Cons. Stato, IV, 30 ottobre
1979, n. 888 (in Cons. St. 1979, I, 1351) nonch� Cons. Stato, IV, 9 dicembre 1980,
n. 1161 (ivi, 1980, I, 1317 ed in questa Rassegna, 1981, I, 95 con nota di R. Tamiozzo).

PARm I, SBZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 337

Inoltre, poich� l'impegno di spesa previsto dalle indicate disposizioni
deve essere riferito alla specifkit� delle modalit� relative a ciascun ente,
consegue che, non essendo previsto dalla Jegge 20 agosto 1950, n. 646
istitutiva della Cassa per il Mezzogiorno, a causa della straordinaa-iet�
dei relativi interventi, un bilancio preventivo, articolato in capitoli e
voci, ma soltanto un fondo complessivo annuo di disponibilit�, deve
ritenersi costituire impegno di spesa per detto Ente la delibera di approvazione
dei favori e di destinazione della somma occorrente da parte
del Consiglio di amministrazione e quindi, nella specie, la delibera
7 giugno 1968 relativa alla costruzione dell'acquedotto di Nocotera Marina,
per la cui realizzazione fu emesso l'impugnato decreto di espropriazione
da parte del Prefetto di Catanzaro.

L'accoglimento del primo motivo di :impugnazione rende irrilevante
l'esame del secondo con cui i ricol'll'enti sostengono che la competenza
del Prefetto a pronunciare il decreto di espropriazione a richiesta della
Cassa per il Mezzogiorno sarebbe rimasta comunque ferma in base all'art.
16 della legge 6 ottobre 1971, n. 853 che autorizza la Cassa stessa
a � proseguire gl'interventi nelle materie che saranno trasferite alle
Regioni ai 'Sensi del primo comma del precedente art. 4 �, e quindi il.
permanere della competenza ordinaria di tale ente pur dopo l'attuazione
dell'ordinamento Tegionale e fino al completo esaurimento dei
mezzi finanziari stanziati dalla legge medesima per il quinquennio 19711975.
(Omissis).

PARTE SECONDA

. j

I
I

QUESTIONI

AWOCATURA DELLO STATO E GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Il presente articolo � tratto da una relazione
presentata in occasione dell'incontro
celebrativo ael primo centenario della legge
31 marzo 1889 n. 5992, istitutiva della IV Sezione
del Consiglio di Stato, tenutosi in
Roma, Campidoglio, il 12 aprile 1989.

1. -Introduzione.
Fra le istituzioni che si sono illustrate per i loco meriti nel contributo
dato all'evoluzione della coscien:m civile del Paese, il Consiglio di
Stato si pone senza alcun dubbio iin prima fila.

� perci� motivo di orgoglio per l'Avvocatura dello Stato poter vantare
qualche merito -dir,etto e indiretto -per aver contribuito -nei
modi e nelle forme che ci si accinge a tratteggiare -cos� al processo
storico che port� alla creazione della IV Sezione del Consiglio di Stato
come al1a prima immediata evoluzione del sistema .di giustizia amministrativa
cos� istituito.

Va subito notato come la storia di queste istituzioni sia in gran
paJrte la storia degli uomini che hanno dato loro vita.

Questo perch� l'epoca a cui facciamo riferimento -la seconda
met� del secolo scorso -era �l'et� dei notabili�, un'et� in cui i � Grand
Commis � dello Stato, i vertici deg1i Istituti, i Presidenti, i Procuratori
Generali, gli Avvocati generali -gli Auriti, gli Spaventa, i De Falco,
i Mantellini -guidavano la .vita e le riforme istituzionali dialogando
fra loro nei trispettivi uffici e nelle aule parlamentari, in cui spesso sedevano
come autorevolissimi rappresentanti.

Questo anche perch�, dn generale, la bont� delle istituzioni, pi� che
dalla perfezione delle normative che le regolano, � data dalla qualit�degli uomini che danno foro vita.

Questa risoluzione di uno dei punti della antica disputa tra Voltaire
e Rousseau pu� ritenersi ormai sufficientemente pacifica e la storia
del giudice amministrativo italiano potrebbe fornire in proposito, ove
mai ve ne fosse ancora bisogno, un decisivo riscontro.

Hn dai primissimi anni della sua attivit� e nonostante una normativa
istitutiva e regolatrice quanto mai limitata ed imprecisa, la IV Sezione
del Consiglio di Stato seppe offrire, infatti, piena garanzia di giustizia,
trasformandosi da quell'organo di amministrazione che aveva voluto
il legislatore in organo di giurisdizione. Il che dimostra una volta
di pi�, come sottolineato da Vittorio Scialoja, �che la fortuna delle istituzioni,
pi� che dal rigidismo teorico delle norme che le regolano, pu�
talvolta dipendere �dalil'abnegazione e dalla virt� degli uomini che queste
istituzioni reggono.

�E soprattutto balza evidente... la confortante verit� che la consapevolezza
dell'importanza e del valore delle funzioni che si esercitano,
quando sia chiamato ad esercitarle chi abbia alto sentimento del dovere,
� garanzia di perfetta giustizia non minore di quella puramente
esteriore che ingegnosi congegni legislativi possono prestare.

2
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

�Uomini di alto sentire non sono mai mancati nel Consiglio di
Stato italiano� (1).

La tradizione � d'altronde continuata da Scialoja fino ai nostri
giorni: la giustizia amministrativa italiana non gode neppure oggi, nonostante
pi� recenti leggi, di un supporto normativo adeguato. Non sembra,
anzi, azzardato definire tale supporto come rudimentale, approssimativo
ed obsoleto.

Ciononostante il giudice amministrativo italiano continua la sua
opera pretoria di cosfruzione di un sistema, un'opera in cui non si sa
mai se apprezzare maggiormente la fantasia nell'escogitare nuove soluzioni,
il rigore giuridico nell'argomentarle o i:1 pragmatismo nel trovare
tra le pieghe delle norme rimedi atti a fornire r.isultati di sostanziale
giustizia.

2.
� Le carenze del sistema della giustizia amministrativa dopo la leggeabolitiva del contenzioso e l'interpretazione datane dalla giurisprudenza
italiana .
. � risaputo che, in seguito alJl'entrata in vigore della legge 20 marzo
1865, .n. 2248, allegato E, l'esigenza di istituire un sistema che garan�

tisse un'adeguata tutela dei cittadini nei confronti della pubblica Am�

ministrazione .fu avvertita come pressante ed assolutamente ineludibile

I ~ in connessiorte con l'orientamento affatto restrittivo cui si attenne la
giurisprudenza nell'individuazione delle linee di confine segnate al giudice
ordinario dalla predetta legge che, com'� noto, aveva abolito i Tri�
bunali ordinari del contenzioso amministrativo e devoluto alla giurisdi� ili

zione ordinaria � tutte le materie nelle quali si faccia questione di un
diritto civile o politico, comunque vi possa esser interessata la pubblica
amministrazione e ancorch� siano emanati provvedimenti del potere ese
�:

cutivo o dell'autorit� amministrativa �.

Si � recentemente avuto modo di sottolineare (2) come tale inter

pretazione (che paradossalmente -come .fu rilevato nella relazione se

natoriale al progetto � Crispi � (3) -rispetto al previgente sistema

aveva segnato � un vero regresso, in quanto che lasci� al solo apprezza

mento dell'autorit� amministrativa interessi che prima avevano un giu

dice�) sostanzialmente trad� l'intenzione del legislatore, che era quella

di devolvere al giudice ordinario tutte le competenze dei soppressi tri�

bunali in materia di amminisrazione contenziosa, con la sola esclusione

dell'eccezionale competenza in materia di interessi a fronte dei quali

si ponesse un potere� discrezionale dell'Amministrazione.

Le ragioni tradizionalmente elencate per spiegare l'atteggiamento �re

strittivo assunto dalla magistratura italiana nell'interpretare [a legge del

1865 sono in genere .individuate nella disciplina dei conflitti da quella

legge dettata e nella scarsa indipendenza di cui godevano allora i ma

gistrati.

� vero infatti che l'art. 13 dell'allegato E devolvette (sia pure in via

transitoria) al Consiglio di Stato -cio� all'Esecutivo -la funzione di

(1) V. ScIALOIA, Come il Consiglio di Stato divenne organo giurisdizionale,
in Riv. Dir. Pubbl., 1931, 417.
(2) I. F. CARAMAZZA, Il �diritto civile e politico� del citt�dino nella cognizione
dell'autorit� giudiziaria ordinaria, in Atti del settimo Convegno di Studi
Giurldici, Firenze, 1989, in corso di pubblioa2Jione.
(3) Atti parlamentari, Senato del Regno, Tornata del 22 novembre 1887
(n. 6), 1.

PARTE II, QUESTIONI

giudice dei conflitti di attribuzione fra giurisdizione e amministrazione
ed era quindi prevedibile che il Consiglio d Stato procedesse secondo
fo schema pa:ralogico del �tu hai torto, perci� ti nego il giudice�, Vero
� anche che la magistratura all'epoca era costituita da un insieme non
ancora amalgamato di giudici dei vari stati preunitari, forniti di ben
modeste garanzie nei confronti del Governo. Vero �, infine, che i magistrati
-o quanto meno quelli �di alto grado -erano espressione di
quella stessa classe sociale -la borghesia agraria -che forniva i quadrial1a politica ed all'alta burocrazia (4).

Sta di fatto, per�, che l'errore di grammatica c.ostituzionale dell'ar�
ticolo 13 della legge abolitrice -d'altronde non premeditato e dettato
s�>lo dalla fretta (5) -fu subito corretto con la legge del 1877, che af�
fid� alla Cassazione rnmana H compito di decidere dei conflitti.

Sta di fatto, ancora, che l'orientamento restrittivo assunto dal1a giu�
risprudenza fu tutt'altro che generale e tutt'altro che coerente nel tempo
con le ragioni di cui sopra.

Vi fu, anzi, una iniziale apertura deUa giurisprudenza verso interpretazioni
liberali (6) nonostante l'arcigna guardia del Consiglio di Stato
giudice dei conflitti: iniziale apertura cui fa riscontro un progressivoself-restraint, nonostante l'avvento 'della Cassazione romana al posto del
Consiglio di Stato (7).

Al compimento del primo decennio della riforma poteva riscontrarsi
infatti nella giurisprudenza del giudice ordinar.io italiano un orientamen�
to prevalente che affermava la risarcibilit� del danno recato ad una situazione
regolata da leggi amministrative; la risarcibilit� del danno
causato da atti autoritativi (o iure imperii); fa potest� del giudice di
disapplicare gli atti autoritativi non solo in via di eccezione ma anche
in via di impugnativa principale (8).

Tale orientamento era allineato a q~ello della coeva giurisprudenzabelga ed era quanto mai ragionevole m quanto gli artt. 2, 4 e 5 della
legge abolitrice rappresentavano la quasi letterale traduzione degli articoli
92, 93 e 107 della Costituzione belga del 1831, Costituzione dalla
q�ale il nostro .legislatore aveva tratto dichiarata ispirazione e che consent�
ad un Paese per molti aspetti paragonabile al nostro di considerare
soddisfacente per oltre un secolo la tutela offerta in tal modo dal
giudice ordinario.

� dunque legittimo supporre che se anche in Italia, come in Belgio,
quella interpretazione liberale della normativa abolitrice del contenzioso
.si fosse consolidata, non sarebbe stata avvertita a cos� breve distanza
di tempo dalla riforma la necessit� di una sua integrazione.

Dopo le prime iniziali aperture di cui si � detto, invece, come � noto,
la interpretazione che si consolid� nella giurisprudenza italiana fu assai
pi� restrittiva e ridusse in confini molto angusti la tutela dell'amministrato
nei confronti dell'amministrazione operando lungo tre direttive: la
definizione dei diritti civili e politici, la delimitazione dei propri poteri di
disapplicazione, la individuazione del criterio di riparto della competenza
fra autorit� giudiziaria e autorit� amministrativa.

(4) M. NIGRO, Giustizia Amministrativa, Bologna, 1983, p. 87.
(5) G. MANTELLINI, I conflitti di attriibuzione, Firenze, 1871, I, 36; B. SORDI,
Giustizia e amministrazione nell'Italia liberale, Milano, 1985, 45.
(6) V. CERULLI IRELLI, Il problema del riparto delle giurisdizioni, Pescara,
1979, 24; G. GRECO, L'accertamento autonomo del rapporto nel giudizio ammi�
nistrativo, Milano, 1980, 76.
(7) F. BENVENUTI, Giustizia Armninistrativa, Enciclopedia del Diritto, XIX,
599.
(8) Foro It., 1876, I, 842.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a) I diritti civili e politici.

I diritti civili e politici furono considerati, infatti, nella limitata accezione
rispettiva di diritti a prevalente contenuto patrimoniale e di
diritti di partecipazione al governo de1la cosa pubblica (9).

Quanto riduttiva questa visione rispetto a quella fatta propria dagli
ispiratori della riforma (10) e quanto riduttiva anche rispetto alla in�
terpretazione che della stessa formula. veniva data in Belgio (11) � inutile
sottolineare. Fu persa allora un'occasione per 1a creazione' di una
categoria di diritti pubblici soggettivi capace di inglobare molte di quelle
situazioni che saranno poi qualificate interessi legittimi (12).

Un'ulteriore riduzione fu poi talvolta operata con l'escludere dalla
categoria dei diritti civiH e politici le situazioni soggettive regolate da
leggi amministrativ.e (13): esc1usione che n� la lettera della legge n� la
sua ratio giustificavano. Dai lavori preparatori risulta infatti solo che
era opinione di alcuni parlamentari che dalle leggi amministrative non
potessero essere creati diritti ma solo precisati la natura ed il modo
di essere di diritti da altre norme creati.

Lo stesso Mante1lini, non certo sospettabile di corrivit�, sia pure
prima di assumere la responsabilit� di Avvocato Generale Erariale, scri�
veva che le leggi �sebbene amministrative, non cessano d'essere leggi
per questo � e che se il contenzioso che ne deriva doveva essere lasciato
all'arbitrio dell'Amministrazione attiva, �tanto valeva non fare la legge
� (14).

In riealt� -proseguiva lo scrittore toscano -la formula �diritti ci

vili e politici � .si riferisce a qualunque diritto, quale che sia la legge o

il principio generale del diritto che ne � fonte, cos� come � nel Bell}io

� del quale si poteva rifiutare la formula nella legge del '65, non la giuri

sprudenza nella identica formula� (15).

La verit� � che .il legislatore del 1865 aveva inteso rimettere al giu

dice ordinario tutta la competenza dei soppressi tribunali in materia

di amministrazione contenziosa, alias relativa a diritti, secondo la ter

minologia del tempo, con esclusione soltanto della -peraltro ecce

zionale -competenza in materia di interessi a fronte dei quali si po

nesse un potere discrezionale dell'amministrazione. Tutto l'ultradecen

nale dibattito dottrinario e politico che aveva preceduto la legge aboli

trice av.eva, appunto, ruotato intorno all'alternativa se attribuire o meno

al giudice ordinario la cognizione della �amministrazione contenziosa �.

Ma che, una volta fatta la scelta, questa dovesse passargli in blocco,

era fuori discussione (16).

Dunque nella dottrina giuridica dell'epoca e nell'intenzione del le

gislatore del 1865 -e all'intenzione � conforme la lettera della legge

a fronte di ogni attivit� vincolata dell'amministrazione l'interesse del

l'amministrato assurgeva alla dignit� di bene della vita la cui perdita

o deterioramento dava titolo a chiedere riparazione. Non assurgeva a
(9) V. CERULLI IRELLI, op. cit., 16; F. CAMMEO, Commentario delle leggi sulla
giustizia amministrativa, Milano, s.d., I, 434.
. (10) Relazione Borgatti, in Atti parlamentari Camera dei Deputati, Torna�
ta del 16 giugno 1864, 2461; Discorso chi P. S. Mancini, ivi, Tornata del 9 giugno
1864; Mantellini, op. cit., 23 e ss., 35 e ss. e passim.

(11) G. MANTELLINI, op. cit., I, 110 ss.; V. CERULLI !RELLI, op. cit., 16.
(12) F. BENVENUTI, op. cit., 600.
(13) L. MEuccr, Istituzioni chi diritto amministrativo, Roma, 1879, I, 77,
96, 99.
(14) G. MANTELLINI, op. cit., I, 116.
(15) G. MANTELLINI, op. cit., I, 110-113
(16) M. MINGHETTI, Rel. al progetto omonimo, Atti parlamentari cit., Doc.
n. 46, II ristampa, 79 ss.; F. CAMMEO, op. cit., I, 399 e 438.

PARTE Il, QUESTIONI

diritto solo l'interesse per la cui realizzazione era necessaria l'intermediazione
dell'esercizio di un potere discrezionale dell'amministrazione,
essendo in tale situazione l'amministrato titolare soltanto di una legittima
aspettativa a che l'amministrazione esercitasse i propri poteri . conformemente
a legge (17). La giurisprudenza trad� dunque l'intenzione
del legislatore.

b) La disapplicazione.

Quanto alla delimitazione dei criteri di disapplicazione dell'atto amministrativo,
anche in questo caso, a fronte del genemlissimo enunciato
legislativo e della chiarissima � voluntas � emersa dai lavori preparatori,
venne formandosi una giurisprudenza restrittiva, con la elaborazione della
teoria della disapplicabilit� dell'atto in vda di sola eccezione, negandosi
invece la possibilit� di disapplicazione quando l'illegittimit� dell'atto
fosse dedotta in via diretta e principale, in quanto ii.mmediatamente
lesiva di una posizione tutelata (18).

c) Il riparto delle competenze.

Sul criterio di r.iparto delle competenze fra giurisdizione e amministrazione,
infine, a fronte del chiaro dettato legislativo che poneva
come i linea discriminatrice la esistenza o meno di un diritto civile o
politico, venne affermandosi il diverso e ben pi� limitativo criterio della
distinzione fra attivit� iure gestionis e attivit� iure imperii (19). Di fronte
alla prima soltanto l'Autorit� giudiziaria riconobbe la propria competenza,
sulla scorta della considerazione che a fronte dell'atto autoritativo
non potesse configurarsi alcun diritto.

Singolarmente, una teoria nata nella vicina Franoia per aumentare
i poteri del giudice ordinarfo e consentirgli di sindacare alcune attivit�
amministrative senza incappare nei rigori delle sanzioni penali comminate
dalle leggi rivoluzionarie (20) venne trapiantata .in Italia con l'opposto
effetto -attesa la ben diversa struttura del sistema di giustizia
instaurato -di vedere limitati quei poteri in modo radicale.

Delle tre autolimdtazioni che il giudice italiano si era imposto in
quegli anni e di cui si � detto, quest'ultima era certo la pi� grave e
significativa, riducendo la tutela del nostro concittadino di cento anni
fa a quella gi� goduta, oltre un secolo prima, dai sudditi di molti regum
assoluti. Tanto v�ero che una polemica sulla sufficienza o meno della tutela
offerta dal giudice unico nacque in Belgio a cavallo fra Ottocento
e Novecento proprio in coincidenza con una oscillazione della giurisprudenza
di quel1a Cassazione, che, abbandonando le proprie tradizionali
posizioni, aveva fatto propria, in alcune decisioni, la t�eoria francese
degli atti d'impero come limite al sindacato del giudice ordinario (21).

(17) L. MEUCCI, op. cit., 104.
(18) G. GRECO, op. cit., 76.
(19) Nonostante alcune diverse opinioni deve ritenersi che fu quello il criterio
generalmente seguito: cfr. G. VACCHELLI, La difesa giurisdizionale dei
diritti dei cittadini verso l'autorit� amministrativa, in Primo Trattato com�
p1eto di diritto amministrativo italiano, Milano, 1901, Vol. III, 437, nota {1);
adde M. NIGRO, op. cit., 89; F. BENVENUTI, op. loc. cit.; F. BATISTONI FERRARA,
La difesa dello Stato in giudizio e la soluzione italiana, in �L'Avvocatura dello
Stato�. Studio stomco giuridico per la celebrazione del Centenario, Roma,
1976, 278 ss.
(20) M. S. GIANNINI e A. PIRAS, Giurisdizione amministrativa e giurisdizione
ordinaria, in Enciclopedia del Diritto, XIX, 278.
(21) M. SoMERHAUSEN, Belgio, in � Il controllo giurisdizionale della pub�
blica Amministrazione�, a cura di A. PIRAS, Torfno, 1971, 31.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ne deriv� una accesa disputa dottrinaria e politica nel c�rso del1a
quale venne proposta la reintroduzione in Belgio del Consiglio di Stato (22)
e che si concluse per� con un deciso � ritorno alle origini � sotto la
suggestione della dottrina del Wodon, che denunci� l'indulgenza agli
schemi dottr,inari francesi come incompatibile con fa Costituzione Belga
(23). La Cassazione di Bruxelles irnfatti riafferm� decisamente la propria
tradizionale giurisprudenza ripudiando l'idea della doppia perso�
nalit� dello Stato sovrano e dello Stato persona civile ed affermando
la propria tradiz,ionale competenza anche in presenz,a di atti iure imped�
(24).

3.
-Il contributo dell'Avvocatura erariale al formarsi di tale giurisprudenza
ed alla istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato.
Criticabile per quanto fosse sta di fatto, per�, che l'interpretazione
restrittiva prima descritta, in tutte e tre le sue direttrici, divenne
ben presto in Italia diritto vivente, dando cos� causa ad uno stato di
acuta insoddisfazione per la scarsissima e spesso inesistente tutela offerta
all'amministrato contro gli arbitrii dell'Amministrazione e creando
cos� il terreno �favorevole alla riforma Crispi. Al formarsi e consolidarsi
di tale giurisprudenza contribu� in misura rilevante l'opera del!'
Avvocatura erariale la quale era nata nel 1876 con il dichiarato intento
(25) di apprestare criteri difensivi unitari che concorressero all'elaborazione
giurisprudenziale dei limiti oggettivi del sindacato del giudice
ordinario sull'atto amministrativo.

La
sua direzione fu affidata a Giuseppe Ma'll!tellini, il cui nome

viene molto pi� spesso citato dai cultori della materia per evocare il

giuspubblicista autore dello � Stato e il codice civile � piuttosto che non

il primo Avvocato Generale Erariale ed in genere la citazione viene

fatta per criticare -non senza durezza -un misoneismo giudicato ec

cessivo (26). In realt�, come risulta anche dalle citazioni sin qui fatte,

il suo pensiero fu tutt'altro che illiberale.

Suo torto fu -se torto questo si pu� chiamare per un avvocato -,

una volta investito delle funzioni, quello di vincere la cause dello

Stato affidategli adottando la linea difensiva pi� radicale possibile, quel

la di negare in capo al � giudice la potest� di giudicare.

La
tesi della responsabilit� storica dell'Avvocatura erariale nel de

terminare la linea interpretativa restrittiva di cui si � detto fu gi� annun

ciata, nell'infuocato dibattito parlamentare sulla legge istitutiva della

IV Sezione del Cons~glio di Stato, dal senatore Pierantoni (genero del

Mancini) il quale, opponendosi strenuamente al disegno, vedeva come

unico vero rimedio alla insufficiente difesa degli amministrati una pi�

esatta lettura, da parte del giudice ordinario italiano, della legge del

1865, una lettura conforme alla lettera della norma ed all'interpreta

zione datane della giurisorudenza belga di fronte ad analogo testo e,

criticando la distinzfone fra atti di gestione e atti di impero, ammoni

va
gli onorevoli colleghi come tale interoretazione, fatta prooria dal

giudice italiano, fosse errata: � l'opera della Cassazione -precis�

(22) M. BoURGUIN, La prot�ction des droits individuels contre les abus de
pouvoir de l'autorit� ad:mdnistrative en Belgique, Bruxelles, 1912, passim.
(23) L. WoooN, Le. contr�le jul'idictionnel de l'administration et la responsa�
bilit� des pouvoirs publics en Belgique, Bruxelles, 1920, 81, 93.
(24)
Cass. belga 5 marzo 1917 in Pasicrisie, 1917, I, 118.
(25)
I. F. CARAMAZZA, op. cit.
(26)
Cfr., per tutti, B. SORDI, op. cit., 174.

PARTE II, QUESTIONI

fu spinta su questa via dall'Avvocatura erariale, forte istituto, preva�
lente nell'opera del potere amministrativo e giudiziario� (27).

In effetti l'istituto dell'Avvocatura -la cui originaria denominazio�
ne di �erariale � forse gi� denunziava le limitate dimensioni che lo
Stato intendeva attribuire al proprio contenzioso -nacque, come si �
detto, con il dichiarato intento di concorrere, con l'adozione di criteri
di difesa unitari, alla elaborazione giurisprudenziale della distinzione
fra diritti ed interessi e a definire i limiti oggettivi del potere del
giudice Ol'dinarfo in ordine all'atto amministrativo (28). A fronte della
formula generale del legislatore del �1865, �di semplicit� ingannatri�
ce� (29), parve infatti necessaria l'istituzione di un organo unitario di
difesa in giudizio (30) per supplire alfa soppressione di un foro aromi�
nistra:tivo speciale (31), soprattutto fa previsione del passaggio alla Cassazione
della competenza sui conflitti. Ci� a differenza di quanto accadeva
in Francia, dove � ... si fidano del Pubblico Ministero e del Pre�
fetto: e poterono dispensar.si da un istituto di consiglieri, di avvocat!
demaniali o erariali, in grazia di quel loro foro amministrativo che ne
avoca le maggiori cause e dove l'amministrazione trova nei giudici quan�
ta assistenza a lei bisogna� (32).

A capo dell'Istituto veniva posto, come si � detto, Giuseppe Man�
tellini, il� quale portava nella sua nuova attivit� non solo la fama del cul�
tore di diritto pubblico di livello internazionale, non solo il prestigio
del parlamentare, ma anche la specifica esperienza di Direttore del Con�
tenzioso. di consigliere di Stato, di consigliere di Cassazione e, soprat�
tutto, di Avvocato regio di Toscana nel decennio precedente l'unifica�
zione.

Nella nuova istituzione, da lui stesso voluta, port�, quindi, tutto
il bagaglio professionale accumulato nell'antico istituto lorenese e gli
schemi logici e dialettici maturati in un regime che, bench� illuminato e
quanto illuminato! (33) -era pur sempre stato un regime assoluto.

Fin dall'inizio dell'attivit� di istituto Mantellini elabor� la linea
difensiva della distinzione fra atti di impero e atti di gestione e della
sindacabilit� incidenter tantum dell'atto di impero solo in via di ecce�
zione e solo quando lo stesso atto aggiungesse al rapporto � politico �
un �rapporto accidentale e contingente di natura civile� (34), coordi�
nando con molta energia e molta fermezza le attivit� delle varie Avvocature
distrettuali (35).

Particolare cura mise nello spingere quanto pi� avanti possibile
la linea di difesa della negazione al giudice della potestas iudicandi, so�
prattutto in materia di responsabilit� aquiliana, attraverso l'argomento
che sotto le mentite spoglie di uria pretesa risarcitoria si sindacava inammissibilmente
-l'emanazione o la mancata emanazione di un atto
amministrativo: � Tanto fa chiedere la condanna del sindaco quale uf�

(27) Atti parlamentar�, Senato del Regno, Discussioni, Tornata del 20
marzo 1888, 1170.
(28) F. BATISTONI FERRARA, op. loc. cit.
(29) L. ARMANNI, Il Consiglio di Stato, m Trattato di V. E. Orlando, s.d.,
I, 949.
(30) F. BATISTONI FERRARA, op. cit., 254 SS.
(31) Relazione al Regolamento 16 gennaio 1876 n. 2914, serie II, pubblicata
in allegato alla Relazione dell'Avvocato Generale erariale per il 1876, pag. 74.
(32) Relazione ult. oit.
(33) Cfr. I. F. CARAMAZZA, L'Avvocato Regio di Toscana, in L'Avvocatura
dello Stato cit., 185 ss.
(34) Relazione dell'Avvocato Generale Erariale per l'anno 1880, 49 ss.
(35) Relazione dell'Avvocato Generale Erariale per l'anno 1878, pag. 18 e ss.,
e 1879, pag. 22 e ss.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATCJ

fidale di Governo a rilasciare il certificato di buoni costumi, quanto il
chiedere la condanna del sindaco a soddisfare al danno lamentato dall'attore
per negatogli certificato� (36).

L'autorevolezza, l'esperienza organizzativa, l'uniformit� di indirizzo
difensivo, la grande capacit� ed esperienza professionale, si imposero
ad una magistratura di varie matrici geo-culturali e ancora separata tra
tante Cassazioni -spesso abilmente giocate le une contro la altre e
la pi� restrittiva delle interpretazioni della legge del 1865 divenne � di11itto
vivente �. Con palese capovolgimento dei concetti ispiratori della
riforma si afferm�, quindi, la regola -come fu detto con qualche pessimismo
-che il punto di equilibrio fra principio di libert� e principio
di autorit� andava trovato nell'assioma che dove vi � esercizio di autorit�
non pu� esservi libert�.

All'Avvocatura pu� ascriversi dunque una sorta di � corresponsabilit�
storica� in ordine al consolidamento dell'interpretazione in chiave
restrittiva della legge abolitiva del contenzioso (37), interpretazione
che della riforma Crispi costitu� il presupposto. Sarebbe tuttavia errato
ritenere che la sua opera avesse costituito anche una � controspinta
� all'affermazione della � giustizia nell'amministrazione �.

Va invece osservato che. se, da un canto. l'Avvocatura difendeva
vittoriosamente i confini dell'area riservata all'esecutivo e come tale
interdetta al sindacato del giudice ordinar.io, dall'altro non mancava di
denunciare vigorosamente la manifesta inadeguatezza del sistema di
giustizia amministrativa, quale risultava dal �diritto vivente� cos� creato
e di conclamare l'urgenza di apprestare adeguate forme di tutela peri cittadini.

Illuminante, per comprendere appieno la (( ratio )) che ispir� la politica
difensiva dell'Avvocatura ed apprezzarne l'intima co'erenza di
condotta sull'intera problematica della giustizfa amministrativa, � il seguente
brano della �Relazione � per l'anno 1883 (38):

� Fino a che non si riconosca competenza se non al giudice del
diritto, sarebbe non senza pericolo, per la indipendenza dei poteri, attribuirgli
l'indagine della prudenza o della opportunit� sulla misura

o sull'atto amministrativo. Intanto che basta l'addentrarsi anche di poco
nelle pratiche della giustizia amministrativa per accorgersi che
nulla pi� ne offende, o disdice, quanto lo scompagnare nell'atto amministrativo
l'esame della legittimit�, dove ogni regola diventa pieghevole,
dall'esame della giustizia, la quale non pu� tornare che di convenienza
... E dunque, affrancati da ogni scrupolo, _,commettasi al Consiglio
di Stato, a questo Supremo Collegio dell'ordine amministrativo,
l'esame di ogni atto amministrativo nel doppio aspeHo di quella speciale
legittimit� e di quella speciale giustizia, che si comportano dalla giustizia
amministrativa.
� Lo possiamo col Consiglio di Stato, senza sospettare che ne re�
stino trascesi i Limiti, offesi i criteri, disdetti i fini della giustizia am�
ministrativa, per astrazioni inutili se non pericolose, e con invece la
istituzionale garanzia di riportarne sempre applicazioni concrete e rassi

curanti�.

(36) Relazione cit. 1882, 6.
(37) Sintomatico, in proposito, � quanto osserv� il senatore Pierantoni (in
Atti Parlamentari, Senato del Regno, Discussioni, Tornata del 20 marzo 1880,
1170) nel dibattito sulla legge istitutiva della IV Sezione del Consiglio di
Stato: �...Cos� la illegalit� e la irregolarit� degli atti del potere esecutivo e
dell'Amministrazione sfuggirono all'esame dei Tribunali, e rimasero in vita la
onnipotenza e la irresponsabilit� dell'Amministrazione. L'opera del Consiglio
di Stato e della Cassazione fu spinta su questa via dall'Avvocatura erariale,
forte istituto, prevalente nell'azione del potere amministrativo e giudiziario�.
(38) Relazione dell'Avvocato Generale erariale per l'anno 1883, 53.

PARm II, QUESTIONI

Nella stessa relazione, peraltro, si contesta apertamente che la responsabilit�
politica possa configurarsi come sufficiente garanzia per la
legalit� nell'azione amministrativa: �Ma sono troppi o ben gravi gli
interessi raccomandati alle autorit� amministrative, i quali aspettano
dalle nostre leggi l'ordinamento che ne tuteli seriet� e verit�, da non
potersi aspettare da quella politica responsahllit� la quale nel fatto e
nell'opinione licenzia i ministri a11'arbitrio roi� che non li esponga a rese
di conti. Questa responsabi1it� per nessuno si ha pi� per vera e seria
garanzia della retta, imparziale amministrazione della giustizia amministrativa;
e anche per noi � tempo di mettere gli interessi che le sono
raccomandati al coperto delle calunnie e contro le esagerazioni di ingerenza
indebita, le quali pur sono il tarlo che pi� rode e corrode il
Governo dei parlamenti � (39).

Non � davvero difficile cogliere nei passi or ora trascritti la stessa
convinta determinazione, nell'auspicare la piena ed effettiva afferma�
zione della giustizia nell'Amministrazione (attraverso l'istituzione di un
Giudice apposito, quale il Consiglio di Stato, incardinato nell'Ammini�
strazione ma da essa tradizionalmellite indipendente), che connot� i
discorsi dei pi� illuminati e vivaci propugnatori di essa, e primo fra
tutti lo Spaventa (40).

Altrettanto immediatamente pu� desumersene come findirizzo difensivo
che l'Avvocatura erariale adott� in ordin� all'interpretazione
della legge abolitiva del contenzioso, piuttosto che essere animato da
intenti di segno illiberale, fosse invece consapevolmente mirato a sti�
molare una chiara ed univoca definizione giurisprudenziale di que1lo
che -esorbitando dai limiti della giurisdizione del giudice ordinario avrebbe
dovuto essere il �territorio� da riservare al giudice amministrativo
di cui si invocava l'istituzione.

4. � Le ragioni storico-culturali della presa di posizione dell'Avvocatura
in favore della devoluzione al Consiglio di Stato delle funzioni di
Giudice amministrat.ivo.

La posizione -appena delineata -che assunse l'Avvocatura in ordine
al problema dell'adozione di un sistema pienamente garantistico
di giustizia amministrativa era peraltro del tutto coerente con le con�
dizioni storico-culturali nelle quali essa venne maturando, tenuto conto
anche del fatto che tra l'evoluzione della giustizia amministrativa e
la definizione dell'assetto istituzionale del sistema difensivo dello Stato
venne a determinarsi una sorta di interrelazione (41) che fece s� che i
due fenomeni traess�ero naturalmente alimento l'uno dall'altro.

Il che, a ben vedere, 1trova una .intuitiva spiegazione gi� sul piano

pragmatico: da un canto, infatti, l'organo attributario della funzione

giustiziale tanto pi� avrebbe potuto affermare il proprio carattere di

giudice indipendente quanto pi� netta fosse stata, in relazione al giudi

zio amministrativo, l'affermazione del carattere di �parte� (ancorch�

affatto � sui generis �), e per ci� stesso abbisognevole di un difensore,

dell'Amministrazione; dall'altro l'Avvocatura non poteva che guardare

con favore all'istituzione ed al consolidamento di un sistema che le

(39) Relazione, ult. cit., p. 46.
(40) S. SPAVENTA, La giustizia nell'amministrazione in Codice della giustizia
amministrativa (per cura dell'avv. Ranieri Porrini), Firenze, 1900.
(41) F. BATISTONI FERRARA, La difesa dello Stato in giudizio e la soluzione
italiana, in L'Avvocatura dello Stato, oit., 254 ss. nonch� 282 ss.

.
. . .

RASSEGNA Dm.L'AVVOCATURA DELLO STATO

avrebbe consentito di affrancare la propria istituzionale funzione di
patrocinio e.~ di consulenza dai limiti angusti impressile in origine dal�
l'ordinamento per proiettarla nell'amb~to pluridimensionale degli interessi
� generali � (e non pi� soltanto patrimoniali) dello Stato. Con il
patrocinio dell'Amministrazione di fronte ad un organo giurisdizionaleamministrativo la Avvocatura passava infatti, quanto meno in via di
evoluzione prospettica, dalla dimensione pr.ivatistica di difensore del�
l'erario a quella pubblicistica di difensore delle prerogative del potereesecutivo, cos� gettando le basi della sua futura promozione da Avvocatura
erarfale ad Avvocatura dello Stato.

Esiste peraltro, forse, una ragione ancor pi� profonda dell'interrelazione
di cui si � detto: i due fenomeni sembrano invero riconducibili
ad una comune matrice teorico-culturale, verosimilmente ravvisabile . perentrambi nel principio della separazione dei potel�� introdotto dalla Rivoluzione
francese (42) e soprattutto nella teoria del Rechtsstaat elaborata
dalla dottrina tedesca (che ebbe in Rodolfo Gneist il pi� autorevole
assertore), teoria che �penetra in Italia nell'amb:iito dei dibattiti
sul completamento e il consolidamento delle Istituzioni dell'Italia
unificata� (43) ed alla quale dichiaratamente si ispirarono tanto lo
Spaventa (44), quanto il Mantellini (46). �

5.
-L'evoluzione della IV Sezione del Consiglio di Stato: da organo amministrativo
ad organo giurisdizionale. Il contributo dell'Avvocatura
dello Stato.
~ noto come il '.legislatore, con l'attuazione della riforma del 1889,
non intendesse affatto costituire una giurisdizione speciale (il che avrebbe
minato � in radice � il principio della giurisdizione unica introdotto
con la legge abolitiva del contenzioso): all'epoca, infatti, il concetto
che �la fonte di giurisdizione � unica e che, di regola almeno, debba
essere esercitata dal solo potere giudiziario dontlnava ancora tenacemente
� (46).

Il legislatore, in realt�, di fronte all'acuta insoddisfazione per le
limitatissime garanzie che il � diritto v.ivente � offriva al cittadino nei
confronti della Pubblica Amministrazione, si trov� a dover risolvere un
dilemma: o ampliare -eventualmente in via di interipretazione autentica
-il numero delle situazioni soggettive tutelate dinnanzi al giudice
ordinario, disconoscendo i risultati giul��sprudenziali raggiunti, come
suggerivano alcuni (47), ovvero accettare per buono quel �diritto vivente
� ed istituire un altro organo per turtelare situazioni diverse dai
dir:itti. Una volta scelta tale seconda � soluzione, fu giocoforza accettare
il postulato che ci� che andava tutelato, per garantire la legalit� nell'azione
amministrativa, erano meri � iiIJJteressi � (aventi cio� ad oggetto

(42) In tal senso, da ultimo, G. MANZARI, Avvocatura dello Stato, in Digesto
UTET, 1988, per il quale �in forza di tale principio -superato il primo assolutismo
rivoluzionario che contrast� ogni interferenza del potere giudiziario
su quello esecutivo -anche quest'ultimo � assoggettato all'osservanza delle
leggi ed al sindacato dei giudici; donde la necessit� di provvedersi, alla stregua
di ogni altro soggetto dell'ordinamento, di un difensore (solo i tiranni -verr�
poi icasticamente detto -non hanno bisogno di avvocati) �.
(43) Cos� M. NIGRO, in �Silvio Spaventa e lo Stato di diritto�, in Foro It.
1989, V, 109 ss.
(44)
Vedasi, al riguardo, l'opera di Nigro appena citata.
(45)
Relazione dell'Avvocato Generale erariale per l'anno 1883, SO.
(46)
Cos� V. SCIALOIA, op. loc. cit.
(47)
Cfr. I.F. CARAMAZZA, iin Atti del Convegno di Studi Giuridici, cit.

PARTE II, QUESTIONI 1i

beni della vita non conseguibili senza l'intermediazione dell'esercizio
di un potere discrezionale) e che di essi non avrebbe potuto conoscere
che un organo incardinato nell'esecutivo. Cos� infatti si disse espressamente
nella relazione alla legge istitutiva della IV Sezione del Consiglio
di Stato: �il nuovo istituto non � un tribunale giudiziario speciale

o eccezionale, ma rimane nella sfera del potere esecutivo, da cui prendela materia e le persone che lo devono mettere in atto. � lo stesso potereesecutivo ordinato dn modo da tutelare maggiormente gli interessi dei
cittadini. Perci�, a differenza dell'antico contenzioso amministrativo,
escludere ogni confusione di poteri costituzionali... � soltanto un corpodeliberante che il potere esecutivo forma con elementi scelti nel suo
seno, come a sindacare dei suoi atti, e per mantenere la sua azione nei
limiti della legalit� e della giustizia� (48).
Il fatto che nella concezione del legislatore U nuovo istituto fosse
un organo dell'Amministrazione consent�, peraltro, di attribuirgli un
potere che giammai, all'epoca, sarebbe stato affidato ad un organo giurisdizionale,
cio� quello di sospendere, annullare e revocare l'atto amministrativo
(49), il che contribu� a far s� che la nuova Sezione, sapientemente
guidata da quello stesso Silvio Spaventa che l'aveva cos� fortemente
voluta, conquistasse ben presto il favore del pubblico, dimostrando
che la tutela offerta � non cedeva, per dndipendenza di giudizio, a quellache si poteva ottenere, per i diritti, dall'Amministrazione giudiziariaOl'dinaria � (50).

La forza de1le cose, comunque, non tard� a prevalere sull'involucro
formale costruito dal legislatore, tant'� che la natura giurisdizionale della
nuova Magistratura fu pressoch� immediatamente riconosciuta dalla
g.iurisprudenza: gi� nel 1893, infatti, la Cassazione di Roma a Sezioni
Unite, con sentenza 21 marzo 1893 n. 177 (51), statudva che �la IV Sezione
del Consiglio di Stato � stata investita dalle leggi 31 marzo 1889
e 1 maggio 1890 di una vera e propria giurisdizione, la quale ha pure
il carattere speciale di fronte a quelle generkhe assegnate all'autorit�
~iudiziaria, donde l'ammissibilit� del ricorso per incompetenza o eccesso
di potere anche contro le decisioni della IV Sezione� (52).

L'Avvocatura eramale -sia pur combattendo, come si � visto,
pro domo sua -svolse un ruolo non secondario per l'affermazione di
tali principi ed il consolidamento del nuovo sistema, impugnando le
decisioni. del Consii:dfo di Stato davanti alle Sezioni Unite della Cassazione
ed affermandone, anche in relazione ai limiti soggettivi, la piena
equipara:rione alte sentenze dei Tribunali (53).

6. -Conclusioni.
Tirando le fila di quanto sin qui detto sembra potersi concludere
che il giudice amministrativo in Italia trova paradossalmente la sua
matrice �in una normativa dettata in due riprese, nel 1865 e nel 1889-90,
per negarne l'esistenza ed istituire, invece, in giudice unico il giudiceordinario.

(48) V. SCIALOIA, op. loc. cit.
(49) Scrisse Infatti V. SCIALOIA, op. cit., 412, che �attribuire quest'ultima
facolt� al Consiglio di Stato, infatti, non significa, nel concetto della legge
del 1889, sottrarla all'Amministrazione�.
(50) F. BATISTONI FERRARA, op. cit., 284.
(51) In Foro It., 1893, I, ss.
(52) La massima � tratta dalla Relamone dell'Avvocato Generale per l'anno
1898, 32.
(53) F. BATISTONI FERRARA, op. loc. cit.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Un noto teologo francese ricorderebbe, forse, con riguardo alla
specie, �Che talvolta Dio si compiace di scrivere diritto su linee storte o,
volendo leggere la vicenda in chiave laica, si potrebbe rammentare che
non di rado la Storia ricorre alle sue astuzie.

Fatto si � che se la ricostruzione storica sopra accennata � esatta
la nascita del giudice amministrativo in Italia si articola nei seguenti
momenti:

1) soppressione del contezioso amministrativo con devoluzione di
ogni questione al giudice civile come g�udice unico, sull'esempio dell'esperienza
belga, a sua volta mutuata da quella anglosassone;

2) applicazione della normativa in senso tanto restrittivo da postulare
la necessit� di una sua integrazione per Ja tutela di tutte le s<ituazioni
so.ttratte alla cognizione del giudice civHe;

3) introduzione dell'integrazione -istituzione della IV Sezione
del Consiglio di Stato -sul presupposto che l'interpretazione della
legge del 1865 fosse esatta e quindi con configurazione del nuovo rimedio
come istituto puramente amministrativo per la tuteJa di semplici
interessi;

4) rapidissima evoluzione della IV Sezione del Consiglio di Stato
da organo di amministrazione in. organo di giustizia;

5) razionalizzazione di tale ulteriore evoluzione con attribuzioni
di una natura sostanziale agli interessi tutelati dinanzi al Consiglio di
Stato.

Sintetizzando e schematizzando questa singolare eterogenesi, si
potrebbe quindi dire che iii diritto vivente .formatosi -abbiamo visto
come -nel quarto di secolo successivo al 1865 fu il tradimento di una
riforma; che l'istituzione della IV Sezione fu la razionalizzazione di quel
tradimento; che la trasformazione della IV Sezione da organo amministrativo
in organo giurisdizionale fu il tradimento di quella razionalizzazione;
infine che la creazione della categoria dell'interesse legittimo
come situazione soggettiva sostanziale ancipite fra diritto e interesse,
secondo la nota prospettazione del Ranelletti, fu l'ulteriore razionalizzazione
di quel secondo tradimento. �

Certo sembra difficile individuare nella storia degli istituti vicenda
meno lineare di �questa.

Forse la legge del 1865 era troppo iin anticipo sui tempi, come ha
sostenuto un insigne amministrativista di recente scomparso (54), o
forse il tessuto connettivo della societ� italiana di allora reag� con un
rigetto al tentativo di trapianto di un istituto -il giudice unico -caratteristico
di troppo driverse tradizioni giuddiche, arrivando per via indiretta
a costruirsi, contro la volont� del legislatore, un sistema binario
pi� consono con le proprie strutture tradizionali.

Certo si � che il giudice amministrativo italiano � nato da quella
bizzarra, complessa e contraddittoria matrice cli marca assolutamente
originale ed alla quale forse avrebbe potuto pensare Ennio Flaiano
quando scriveva che nell'ottica italiana la linea pi� breve fra due punti
� il ghirigoro. �

Matrice bizzarra, complessa e contraddittoria alla quale probabilmente,
come. si � accennato, si deve la nascita di quel singolare e tuttora
misterioso .istituto che � l'interesse legittimo.

Matrice bizzarr.a, complessa e contraddittoria che peraltro non ha
impedito al giudice amministrativo italiano di scrivere, �in un secolo
di vita, pagine tra le pi� belle che una civilt� giuridica possa vantare
nella sua storia.

IGNAZIO F. CARAMAZZA -RUGGERO DI MARTINO

454) M. NlGRO, Giustizia Amministrativa, cit., 8.

PARTE II, QUESTIONI

INDENNIZZI E SOVRAINDENNIZZI ESPROPRIATIVI:
SVILUPPI NEL 1988

SOMMARIO: 1 � Cinque sentenze della Corte costituzionale. 2 -L'art. 3
della legge n. 458 del 1988. 3 -L'indennit� aggiuntiva dovuta al coltivatore
non proprietario. 4 � Le maggiorazioni ed i terreni agricoli.
5 � La cessione volontaria. 6 -La rilevanza delle destinazioni urbamstiche
nella determinazione dell'indennit� di espropriazione. 7 -I
lavori in corso in seno alla XIII Commissione del Senato.

1 � Con cinque sentenze rese nel corso del 1988, e recanti i numeri
126, 437, 530, 1022 e 1165 la Corte costituzionale ha indicato un insieme
di principi, concernenti (in una delle pronunce solo indirettamente) le
indennit� dovute in relazione ad espropriazioni per pubblica utilit�.
Da tali sentenze emerge un disegno di sufficiente coerenza e, nel complesso,
non connotato da indulgenza verso la propensione a ravvisare
nelle espropriazioni occasioni di 'elargizioni di danaro pubblico, per di
pi� �personalizzate� (ossia in deroga al principio di eguaglianza); un
disegno peraltro ancora largamente incompiuto, anche per la normale
episodicit� delle vicende dalle quali le questioni hanno tratto origine.
Per il che appare consentito pronosticare che ulteriori tratti del disegno
saranno forniti al sopravvenire di altre questioni.

A questo proposito merita segnalare che -con inversione di tendenza
rispetto a quanto accaduto in passato -questioni sono state
sollevate per impulso di soggetti esproprianti e per denunciare risultati
pratici di � sovra-indennizzo � persino rispetto al parametro del valore
venale. Ed � auspicabile che -ove avesse a perdurare la sostanziale
latitanza del legislatore ordinario in materia -altre questioni siano
sottoposte all'esame della Corte.

La sentenza n. 126 del 1988 (interpretativa di rigetto) ha riguardato
gli artt. 4 e 6 della legge 27 gennaio 1963 n. 19 (tutela giuridica dell'avviamento
commerciale). Come noto, detti articoli hanno previsto il diritto
del conduttore di �immobili adibiti all'esercizio di un'attivit� commerciale
od artigiana che abbia rapporti diretti col pubblico... � ad ottenere
un compenso dal locatore � in ogni caso di cessazione del rapporto .di
locazione� (salvo eccezioni che qui non interessano), ed anche in caso
di espropriazione per p.u.; prima delle innovazioni introdotte nel 1978
tale compenso era commisurato (salvo �tetto�) alla �perdita dell'avviamento
che l'azienda subisca in conseguenza di tale cessazione e nella
misura dell'utilit� che ne pu� derivare al locatore �. La Corte ha sottolineato
queste ultime parole affermando -con riguardo alla normativa
del 1963 (ma con il tono di una enunciazione di principio) -che
�il diritto al compenso... potr� essere soddisfatto soltanto se e nella
misura in cui il valore di avviamento possa essere calcolato (adde: in
sede di stima) come posta aggiuntiva dell'indennit� di esproprio �. La
stessa sentenza n. 126 ha inoltre escluso la comparabilit� del compenso

i.n questione con l'indennit� aggiuntiva di cui all'art. 17 della legge
n. 865 del 1971.
La sentenza n. 437 del 1988 ha riguardato la cessazione della proroga
legale di contratto di affitto di terreno agricolo per l'esigenza del concedente
di costruir.e edifici di abitazione (art. 11 primo comma della legge
23 maggio 1950 n. 253) con specifico riguardo al caso in cui la trasformazione
edilizia assorba l'intera (o quasi) superficie affittata. La Corte
ha giudicato incostituzionale la disposizione sub judice, pervenendo in
pratica ad assegnare efficacia retroattiva all'art. 43 e (come si dir�, in

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEIJ..O STATO

parte) all'art. 50 della legge 3 maggio 1982 n. 203 e, in qualche misura,
a � costituzionalizzare � il diritto all'� equo indennizzo � previsto dal
citato art. 43 (1); tale articolo ha, come noto, ricalcato quasi alla lettera
la motivazione della sentenza n. 107 del 1974 della Corte quanto ai criteri
di concreta determinazione dell.'� equo indennizzo �.

Questa sentenza n. 437, avendo riguardato controve11sie unicamente
tra privati, non ha in alcun modo toccato l'argomento della compatibilit�
con i parametri costituzionali del coesistere di due diverse disposizioni
(e, nella sostanza, di due diverse misure del ristoro assicurato
all'affittuario) a seconda che la trasformazione edilizia sia realizzata
dal concedente o invece da un soggetto espropriante. Peraltro, l'affermazione
del valore costituzionale cle!l' � equo indeilillizzo � sembra escludere
-per esigenza logica di non-contraddizione -un pari riconoscimento
per l'indennit� aggiuntiva.

A quest'ultima indennit� � stata dedicata la sentenza n. 530 del 1988.
Pervero, pi� precisamente, essa ha riguardato l'art. 13 della legge prov.
Bolzano 20 agosto 1972 n. 15, che -nell'ambito di quella Provincia -si
� per cos� dire sovrapposto all'art. 17 della legge n. 865 del 1971. Non
poche le differenze tra i due articoli tes.t� menzionati; tra le altre, il
secondo comma dell'art. 13 prevede la corresponsione al fittavolo (nonch�
mezzadro, etc.), non gi� di una indennit� aggiuntiva di importo
uguale a quello dell'indennit� spettante al proprietario, bens� di una
� maggiorazione � da portarsi � in detrazione alla maggiorazione spettante
al proprietario conduttore (rectius, esercente azienda agricola) a
norma del primo comma � e commisurata ad un decimo di � tale indennit�
di esprop:dazione � (ossia dell'indennit� maggiorata spettante al
proprietario conduttore) per ogni anno di effettiva coltivazione.

Non � il caso di dilungarsi sulle peculiariit� di questa disposizione

alto-atesina (che, in pratica, accresce il beneficio del fittavolo coltiva

tore da oltre 3 o 4 anni). Qui inte11essa segnalare come l~ previsione

in essa della � detrazione � di quanto corrJsposto al fittavolo da quanto

dovuto al proprietario (non � chiaro se anche ex-agricoltore) ha offerto

alla Corte l'occasione di affermare il seguente p'l:Jncipio, al quale �

stata attribuita valenza generale: � nell'ipotesi di area a destinazione

edificatoria su cui insiste un'azienda agricola il valore reale su cui

commisurare l'Jndennizzo (rectius, la somma degli indennizzi dovuti

rispettivamente al proprietario ed al coltivatore non proprietario) com

prender� la consistenza di quest'ultima�; con la conseguenza che il

ristoro (non rileva se denominato indennit� aggiuntiva o maggiora

zione) dovuto al coltivatore non proprietario deve essere detratto da

quello che potremmo chiall0!re � monte-indennizzi �, senza aggravio

-dal punto di vista dell'espropriante -del costo complessivo del

l'espropriazione.

Questo principio � stato confermato ~e reso di portata generale,

anche fuori deH'ambito alto-atesino) nell'importante sentenza n. 1022

del 1988 (essa pure Jnterpretativa di rigetto): � fermo il valore venale

del terreno come limite massimo complessivo del prezzo (rectius, del

costo per l'espropriante) dell'operazione espropriativa (adde, di un

terreno. a destinazione edificatoria), l'autonoma valutazione, entro detto

limite, e la diretta corresponsione al coltivatore (adde, non proprietario)

della somma corrispondente al valore agricolo medio, realizzano... una

deroga al principio... dell'unicit� dell'il.ndennizzo �; e, con altre parole,

� l'indennit� ad essi (al fittavolo, etc.) dovuta � da detrarre da quella

spettante al proprietario, determinata in base al valore venale del bene

espropriato (adde, se si tratta di terreno a destinazione edificatoria).

(1) Sulla genesi dell'art. 43, CRESQUI, in La riforma dei contratti agrari,
Napoli, 1982, 334.
... .. I! ~

PARTB II, QUESTIONI 1f

La sentenza n. 1022, pur lasciando trapelare qualche ambizione di
sistematica, non ha sviluppato le non poche e non lievi questioni conseguenti
all'enunciazione del principio test� segnalato (anche per l'insorgere
di un conflitto di interessi tra proprietario e coltivatore non proprietario).
Sul punto si torner� tra breve; per il momento interessa
sottolineare come nella tormentata materia degli indennizzi la Corte
abbia immesso uno strumento concettuale nuovo (perch� anteriormente
non giuridicamente rilevante), quello di �limite massimo complessivo�
del costo per l'espropriante dell'� operazione espropriativa �.

Questo nuovo strumento concettuale � utilizzato dalla sentenza n. 1022
anche per pervenire all'enunciazione di un secondo principio, esso puredi grande importanza: � l'art. 12 primo comma della legge n. 865 del
1971 (concernente la cessione volontaria) ... non � pi� applicabile all'espropriazione
di immobili con destinazione edificatoria �. Pervero la senten�
za poggia tale affermazione in primo luogo su un dato normativo, e
cio� � sullo specifico e vincolante richiamo all'art. 16 quale norma
determinativa dei criteri di commisurazione dell'indennit��, sicch� �venuta
a cessare questa norma rispetto alla determinazione dell'indennizzo
per i terr,eni edificativi, viene a cessare... il funzionamento della norma
dipendente... �. Tuttavia poco dopo la sentenza disvela la vera ratio di
questo secondo principio, aggiungendo: � il proprietario non pu� pretendere
dall'espropriante... un prezzo maggiore del valore di scambio
del bene ... �.

La sentenza non ha esaminato storicamente l'istituto della cessione
volontaria; se l'avesse fatto sarebbe pervenuta al risultato cui � giunta
in modo ancor pi� convincente. Essa inoltre ha accantonato il punto
se debba darsi rilievo al � limite massimo complessivo � predetto anche
per le espropriazioni di terreni non edificabili, se debba cio� spezzarsi
la tendenza a fissare il � prezzo � della cessione al massimo consentito
dalla legge, senza riguardo alcuno al valore venale. V'� nella sentenza

n. 1022 un accenno al dovere dell'amministrazione espropriante di valutare
.gli �aspetti economici e finanziari dell'operazione�, con menzione
dell'ordinanza n. 262 del 1988; ma l'accenno � molto vago e i�ordinanza
n. 262 � talmente elusiva da dover essere considerata soltanto una
� pausa di riflessione � concessa dalla Corte a se stessa ed al ceto politico,
in attesa di una graduale �maturazione� dei criteri di normazione
e di giudizio.
Nella sentenza n. 1022 � contenuto anche dell'altro: si � inserito un
periodo per sostenere che i criteri di determinazione dell'indennit� stabiliti
dalla legge 15 gennaio 1885 n. 2892 (c.d. legge di Napoli), richiamati
dalla legge 18 aprile 1962 n. 167, non possono pi� applicarsi �per l'attuazione
dei piani di edilizia economica e popolare �, in quanto l'abrogazione
disposta dall'art. 39 della legge n. 865 del 1971 sarebbe sopravvissuta
alla sentenza n. 5 del 1980 della Corte.

Questo �inserto�, pervero estraneo alle questioni prospettate e
neppur logicamente necessario per la decisione, non affronta in modo
esauriente il problema (dibattuto nelle sedi giudiziarie ordinarie) della
reviviS�enza o meno delle non poche disposizioni vigenti prima delle
leggi n. 865 del 1971 e n. 115 del 1974 le quali (disposizioni) prevedevano
l'applicazione dei criteri dati dalla c.d. legge di Napoli o ad essi similari.
Sicch�, il breve �inserto� in ordine al permanere dell'efficacia abrogante
del dtato art. 39, indipendentemente dall'esattezza o meno di
esso (2), finisce per risultare piuttosto un elemento di turbativa che
un responso esauriente e risolutore.

(2) L'inserto pervero conferma l'orientamento emesso nella \giurisprudenza
della Corte di cassazione (cosl, Cass. 28 aprile 1988 n. 3202, Cass. 11 giugno 1988
n. 3984, Oass. 6 luglio 1988 n. 4440, Cass. 14 ottobre 1988 n. 5599, in Foro it., 1989, I,

RASSEGNA DEJ.J.'AVVOCATURA DELLO STATO

La sentenza n. 1165 del 1988 ha riguardato l'art. 28 della legge prov.
Trento 30 dicembre 1972 n. 31, come sostituito dalla legge prov. Trento
2 maggio 1983 n. 14; nel secondo comma di detto articolo � stato stabilito
che, per le ariee edificabili, l'iindennit� � � commisurata alla media
aritmetica tra il. valore venale ed il valore che, entro le valutazioni
fornite dalla commissione (amministrativa) di cui al sesto comma, deve
essere attribuita all'area quale terreno agricolo considerato libero da
vincoli di contratti agrari e secondo il tipo di coltura in atto... �. Il
giudice a quo aveva prospettato in relazione all'art. 42 Cost. un dubbio
(circoscritto) circa l'utilizzabilit�, come elemento della media predetta,
di un valore tabellare che potrebbe risultare troppo basso o troppo
elevato rispetto al valore agricolo effettivo. La Corte ha ampliato (e
per� anche dirottato) il discorso, poggiando la sua motivazione sulla
assegnazione, ai due elementi della predetta media, di ruoli diversi: al
valore venale quello di � base di riferimento dell'indennizzo �, ed al
valorie agricolo fissato in via amministrativa quello di � correttivo �.
E la sentenza si conclude con fa �considerazione che il predetto valore
tabellare � assunto � semplicemente come presupposto per un ragionevole
correttivo di un sistema di liquidazione dell'indennizzo che, nel suo
complesso, riconosce come base di riferimento il valore venale del
bene�.

La pronuncia �richiama la sentenza n. 231 del 1984, nella quale per�
la Corte ha -riferendosi all' � integrale valore effettivo � -usato la
dizione �criterio di riferimento� (nella determinazione dell'indennit�)
in contrapposizione a �misura� delrnndennit� (e non a �correttivo�)
ed ha affermato che il valore agricolo pu� essere utilizzato in relazione
alle aree provviste di attitudine edificatoria �a condizione che esso
sia inquadrato... in un... razionale schema di previsione dell'indennit�
di esproprio il quale tenga adeguatamente in conto anche il valore
effettivo dell'immobile �.

La lie\'e diversit� di linguaggio tra le due sentenze n. 231 del 1984
e n. 1165 del 1988 potrebbe essere non significativa, ma potrebbe anche
essere foriera di due indicazioni, nel senso a) di escludere che alla
� base di riferimento � possa essere attribuito un �peso � solo minoritario,
e b) �di riconoscere ampia discrezionalit� al legislatore ordinario
-con il solo limite della � razionalit�� -nell'individuazione dei possibili
correttivi.

2 -Nell'anno 1988 si � avuto in argomento anche un intervento

del legislatore statale, con la legge 27 ottobre 1988 n. 458. Si � trattato

di una vicenda legislativa per qualche aspetto emblematica: originata

da una proposta parlamentare presentata alla Camera dei Deputati il

19 maggio 1988 (A.C.2741), esaminata ed approvata in entrambi i rami

del Parlamento dalla Commissione Finanze, e pervenuta all'approvazio

ne del Senato il 6 ottobre 1988 (in appena 4 mesi e mezzo, malgrado

l'interruzione estiva dei 1avori parlamentari); il Governo si � limitato a se

guire i lavori senza per� assumere iniziative. Si � voluto principalmente

dare ai �comuni la possibilit� di �ottemperare� ai giudicati e di alleviare

il contenzioso in atto; ma in tal modo si � implicitamente confermata

una sorta di ampia delega al Potere giudiziario per la materia, nella

difficolt� di aggregare i consensi occorrenti per il reperimento di solu

zioni legislative soddisfacenti.

Il 20 luglio 1988, nel corso della terza seduta dinanzi alla Commis

sione Finanze della Camera sono stati presentati alcuni emendamenti,

104). Tali sentenze tuttavia riguardano l'applicazione delle disposizioni espres�
samente abrogate dall'art. 39 o di disposizioni che ad esse si collegano, e non
altre disposizioni le quali autonomamente richiamano i criteri della c.d. legge
di Napoli.

PARm II, QUESTIONI 17

tra i quali uno (F,errari Wilmo e Solarcli) � -dopo qualche modifica divenuto
l'art. 3 della legge, ed un altro (Ferrarini) per una disciplina
delle indennit� di espropriazione e di occupazione � stato ritirato, la
materia essendo all'esame della Commissione Ambiente (come noto, da
parecchi anni e senza apprezzabili progressi).

Della legge n. 458 citata in questa sede interessa essenzialmente l'articolo
3, approvato con il tacito assenso del Governo e non indispensabile
per il funzionamento dei primi due articoli della stessa legge (anche
se l'art. 3 rende irreversibili le ipoteche iscritte su � beni altrui � dalle
banche che hanno finanziato l'intervento edilizio). Trattasi di articolo
di notevole importanza, ed ,anche -per certi versi -utile; esso palesemente
si collega ai risultati pi� recenti della elaborazione giurisprudenziale
(dei Giudici ordinari), e, per quanto li � 1egifica �, li avalla
e consolida (tra l'altro eliminando un, pervero tenue, sospetto di mancata
osservanza della riserva di legge contenuta nell'art. 42 comma
secondo Cost.) (3). Siffatto metodo di produzione legislativa appare in
questa materia preferibile: esso pu� dare risultati migliori del costruire
ambiziosi disegni teorici di difficile inserimento nel tessuto normativo,
a ,condizione per� che -con un ilavoro di cesello e con idee di
fondo chiare -si sappia e si voglia selezionare tra pi� soluzioni proposte
dalla giurisprudenza .quella maggiormente coerente con i principi
ed adeguata agli interessi generali, e -ove del caso -si sappia e' si
voglia correggere quegli orientamenti che con tali principi ed interessi
contrastano (ve ne sono, specie in relazione allo pseudo-concetto di
vincolo urbanistico).

Purtroppo, l'art. 3 in esame non brilla per chiarezza di idee e di
formulazione. Anzitutto, quanto all'ambito di applicazione: in esso si
parla di �edilizia residenziaie pubblica, agevolata e convenzionata �; il
che potrebbe innescare un argomento a contrario per le altre trasformazioni
edilizie pubbliche, e quindi potrebbe ingenerare l'opinione che vi

(3) Sulla � accessione invertita>>, alias � occupazione acquisitiva '" fondamentali
le sentenze della Corte di cassazione a sezioni unite 26 febbraio 1983
n. 1464 e 10 giugno 1988 n. 3940 (Giust. civ., rispettivamente 1983, I, 7fJ7, e 1988,
I, 2242). Il principio di diritto � stato cos� enunciato: �nelle ipotesi in cui la
P.A. (od un suo concessionario) occupi un fondo di propriet� privata per la
costruzione di un'opera pubblica e tale occupazione sia illegittima per totale
mancanza di un provvedimento autorizzativo o per decorso dei termini in
relazione ai quali l'occupazione si configuri legittima, la radicale trasformazione
del fondo, con la irreversibile sua destinazione al fine della costruzione
dell'opera pubblica, comporta la estinzione del diritto di propriet� e la contemporanea
acquisizione, a titolo originario, della propriet� in capo all'ente
costruttore; con la conseguenza che un provvedimento di espropriazione del
fondo per p.u., intervenuto successivamente al momento di tale acquisizione,
deve considerarsi del tutto privo di rilevanza ai fini dell'assetto proprietario >>.
La menzionata sentenza n. 3940 del 1988 supera il sospetto cui si accenna
nel testo motivando: � La dipendenza da una causa di pubblico interesse legalmente
dichiarata (art. 834 e.e.) non pu� dirsi a priori incompatibile con
il fenomeno della occupazione defilnitiva, ancorch� scaturita da abusiva degenerazione
di occupazione temporanea; n� l'art. 42 Cost. demanda alla legge ordinaria
di determinare, oltre ai modi di acquisto della propriet� privata, anche
quelli di sua perdita, tra i quali comunque deve annoverarsi in primo luogo la
perdita del diritto causata dal venir meno del suo oggetto... >>. Quest'ultimo
brano � poi ripreso, nella stessa sentenza, nella seguente affermazione di prin�
cipio: � anche secondo l'economia della disciplina prevista dall'art. 948 e.e.
(azione di rivendicazione), la situazione fatta valere in giudizio dal privato che
si dolga della irreversibile privazione del suo fondo occorsa per la costruzione
dell'opera pubblica � pienamente assimilabile a quella della distruzione materiale
della cosa... �.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

siano due discipline differenziate ed addirittura il dubbio che per le
trasformazioni edilizie non residenziali non sia possibile la c.d. accessione
invertita. Palesemente, il legislatore si � preoccupato solo del settore
dell'edilizia residenziale (persino di quella �agevolata�, purch�
-ovviamente -realizzata passando attraverso procedure espropriative
�di pubblica utilit��), senza voler intervenire per le opere pubbliche in
generale. Sioch�, sulle parole � edilizia residenziale pubblica, agevolata
e convenzionata � non pu� essere costruito alcun argomento a contrario;
semmai � bene che l'interprete cerchi di ricondurre a sistema .quanto
di mnovativo l'art. 3 contiene, evitando per quanto possibile una duplicit�
di discipline.

Anche le parole � danno causato da provvedimento espropriati'vo illegittimo
� sono parecchio asistematiche. Le cause di illegittimit� di una
occupazione irreversibile illecita possono essere molte, e l'art. 3 ne
prevede solo una (forse neppure la pi� frequente). Anche qui deve escludersi
la possibilit� di argomentare a contrario, e di configurare duplicit�
di discipline. Inoltre, le parole �danno causato da provvedimento... �
sembrano non considerare che il danno � � causato � da un fatto materiale
illecito e non da un �provvedimento dichiarato illegittimo�;
l'illegittimit� di quest'ultimo di per s� non cagiona danno risarcibile,
anche perch� l'interesse legittimo � protetto unicamente attraverso il
giudizio amministrativo.

A quest� proposito, � doveroso riferire che la prima formulazione
dell'emendamento poi divenuto art. 3 recitava: �Il proprietario del terreno
utilizzato per finalit�... in base a provvedimento espropriativo da
parte del Comune dichiarato illegittimo con pronuncia passata in giudicato
ha diritto esclusivamente al risarcimento del danno... �. In quel
testo il� provvedimento espropriativo �era collegato a �utilizzato in base�
e non a �diritto... al risarcimento�; inoltre vi era un chiaro �esclusivamente
�, che si � perso. Quel testo � stato sostituito dal presidente
della Commissione (Rosini) per aderire ad un invito (contenuto in parere
della I Commissione) a �precisarne il significato normativo in
relazione alle finalit� che si intendano perseguire �. Pervero non pare
che al vago invito sia seguita una valida � precisazione �; e comunque
non si conosce quali intenzioni (e quale grado di consapevolezza) avesse
il proponente jil nuovo testo.

Non compiutamente descritta � la fattispecie produttiva dell'effetto
giuridico di acquisto (a titolo originario) della propriet�; che tale sia l'effetto
giuridico � palesato dalla � esclusione della retrocessione �. Le parole
� utilizzato per finalit� � -diverse da � adibito all'uso � -avallano
l'orientamento secondo cui l'acquisto si produce nel momento dell'inizio
effettivo della (non provvisoria) trasformazione edilizia, e palesemente
non attribuiscono rilievo alla data di cessazione della occupazione
temporanea legittima (sia essa anteriore o posteriore alla � utilizzazione
�) (4), malgrado tale data sia poi considerata nel comma 2 dello stesso

(4) Come riportato nella nota precedente, la fattispecie acquisitiva � descritta
� radicale trasformazione del fondo con irreversibile sua destinazione
al fine della costruzione dell'opera pubblica�; quindi rileva la destinazione non
gi� al servizio od all'uso pubblico ma al predetto � fine � (pervero solo intermedio
e strumentale). Va tuttavia osservato che permangono incertezze
nella giurisprudenza della Corte di cassazione: mentre Cass. 6 febbraio 1987
n. 1172 conferma che il momento della � irreversibile trasformazione� non coin�
cide (� solitamente anteriore) con quello del � compi.mento dell'opera,., e Cass.
11 giugno 1987 n. 5070 attribuisce rilevanza al fine che qui interessa al momento
della � trasformazione � ancorch� anteriore a quello di cessa2Jione della
occupazione legittima, Cass. 18 aprile 1987 n. 3872 afferma che la prescrizione
del credito per risarcimento decorre dal compimento dell'opera e Cass. 11 di

PARTE II, QUESTIONI

art. 3. Ci� rileva a molti fini: epoca cui la valutazione del danno (e quindi
anche il metro monetario) devono riferirsi, prescrizione del credito
pecuniario qualificato ape legis per risarcimento del danno, etc.).

Molto vi sarebbe da dire sul comma 2 dell'art. 3. In esso si parla
di � somme dovute a causa della svalutazione monetaria � come qualcosa
d� esterno alla valutazione del �danno�, e quindi con riguardo al
tempo intercorso tra l'epoca cui tale valutazione si � riferita e la liquidazione
giudiziale o contrattuale del credito per il risarcimento. Cionondimeno,
si parla anche di �ulteriori somme di cui all'art. 1224 secondo
comma del codice civile�, con incomprensione del significato dell'art.
1224, ove i �maggiori danni� sono conelati al tasso legale degli interessi
(e non all'indice di svalutazione monetaria) e riguavdano solo la svalutazione
non coperta da detto tasso legale (senza divenire �ulteriore�
voce aggiuntiva). Inoltre, il comma 2 si conclude con le parole �a
decorrere dal giorno dell'occupazione illegittima� che appaiono contraddire
il comma 1 e la fattispeci� acquisitiva in esso tratteggiata. Va
osservato pure che il comma 2, riferendosi all'art. 1224 cod. civ., parrebbe
qualificare gli interessi maturati sul credito pecuniario per risarcimento
come interessi corrispettivi e non compensativi; il che rileva
per taluni effetti.

Comunque, in questa .sede l'art. 3 della legge n. 458 del 1988 interessa
non per i turbamenti che suscita nell'interprete, ma per la conferma
-questa s� .univoca -del principio di formazione giurisprudenziale
(non recente, ch� le prime parziali espressioni risalgono agli anni
Sessanta) secondo cui a) la propriet� di terreni utilizzati malgrado l'assenza
di un �titolo� legittimo (contrattuale od epropriativo) per una
trasformazione edilizia � di pubblica utilit� � � acquisita a titolo originario
ed �istantaneamente � per effetto di detta trasformazione dal soggetto
dotato della competenza amministrativa ad usare o gestire il bene
realizzato (5), e b) che unica conseguenza di un acquisto in tal modo
avvenuto � il sorgere a carico del ,soggetto pubblico acquirente di una
obbligazione pecuniaria per risarcimento del pregiudizio effettivo subito
dal proprietario ingiustamente danneggiato, anzich� di una obbligazione
pecuniaria per indennit� a titolo di � serio ristoro � del proprietario
colpito da un atto espropriativo lecito (e quindi anche legittimo) (6).

cembre 1987 n. 9173 afferma che detta prescn211one decorre dalla cessazione
della occupazione legittima. Qualche altra sentenza afferma non essere necessario
il connotato della " radicalit�" della � trasformazione�, potendo aversi
occupazione acquisitiva anche per effetto di trasformazioni non importanti
(quali quelle per le quali � sufficiente la costituzione di una servit�).

Sembra comunque preferibile parlare di � trasformazione irreversibile �
(anzich� �radicale�) ed escludere che essa si abbia finch� non � iniziata una
edificazione (non sufficiente dunque il mero sbancamento).

(5) Come riferito nella nota 3, la giurisprudenza parrebbe fissare la nuova
propriet� � in capo all'ente costruttore�; per solito -ma non sempre -l'ente
costruttore � anche quello della competenza ad usare o gestire il bene
artificiale costruito. Comunque, il punto non pare aver formato oggetto di
specifico esame.
(6) La differenza tra indennit� di espropriazione e risarcimento del danno
ingiusto � sottolineata nella sentenza n. 3940 del 1988 citata a nota 3: �� Mentre
l'indennit� di espropriazione rappresenta non una integrale riparazione della
perdita subita dal proprietario bens� il massimo di contributo garantito all'interesse
privato tenuto conto dell'interesse pubblico che l'espropriazione
mira a realizzare, il risarcimento del danno dovuto al proprietario del fondo
arbitrariamente occupato non potr� mai essere inferiore al valore venale di
esso e potr� all'occorrenza superare tale misura in ragione dei frutti perduti.
La somma attribuita a titolo di risarcimento del danno � inoltre passibile di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

A questo proposito occorre osservare come uno degli indicatori del
grado di civilt� gmridica e di effettivit� politica di un ordinamento statuale
-nel senso che minore effettivit� ha quello Stato che non riesce
ad afformare il primato della �pubblica uttlit� � (alias, delle ragioni
della collettivit�) e non riesce a farsi rispettare dai propri cittadini economicamente
�forti� -sia costituito dalla chiaramente difforenziata
disciplina dell'indennizzo conseguente all'effetto di espropriazione lecitamente
pr-0dotto nell'esercizio di potest� riconosciuta, rispetto al risarcimento
del danno il1ecitamente cagionato. Confondere od anche solo
avvicinare troppo le due discipline -della espropriazione lecita e del
fatto illecito -� sintomo univoco di inadeguatezza di uno Stato.

Cionondimeno, l'entit� del risarcimento dovuto per il danno cagionato
da fatto illecito deve costituire un secondo � Umite massimo complessivo
� utilizzabile per escludere la compatibilit� di un � sovraindennizzo
� -rispettJo ad esso -con i principi generali dell'ordinamento. Si
tratta di un �limite massimo complessivo � diverso ed ulteriol'e rispet"
to a quello dato dal valore effettivo del bene espropriato, e che si basa
sulla considerazione della irrazionalit� (anzi impossibilit� logica e giuridica)
di un costo complessivo dell'operazione espropriativa superiore alla
� monetizzazione � dell'insieme dei danni patrimoniali sofferti dal proprietario
e da altri soggetti in rapporto con il bene espropriato. Nel
quadro di una cornetta disciplina in tema di espropriazione per pubblica
utilit�, questo secondo �tetto� (in pratica, pi� elevato del primo) deve
rimanere in posizione subalterna (rectius, esterna al quadro); neppure
l'art. 46 della legge n. 2395 del 1865, che pur parla di �danno permanente
�, recepisce la disciplina del risarcimento da fatto illecito; il �danno
permanente � � riguardato solo come presupposto per il sorgere di un
credito per indennit� da atto lecito. Bene ha fatto dunque la Corte
costituzionale a segnalare come �limite massimo complessivo� soltanto
quello offerto dal valore di mercato del bene; questa indicazione
� pi� puntuale di quella, indifferenziata ed alternativa, contenuta (si
perdoni, l'inciso dall'aspetto un p� personale) in un mio scritto dell'ormai
lontano 1976, nel quale evocavo con le stesse parole �limite massimo
� da non superare per evitare il � sovraindennizzo � indifferentemente
il valore venale del bene e l'equivalente in danaro delle situazioni
soggettive sacrificate (7). L'esistenza anche di un distinto secondo �limite
� vale tuttavia a rafforzare la necessit� e la assoluta ineludibilit�
del primo �limite�.

Ed invero la sostituzione dello schema dell'obbligazione per risarcimento
da fatto .illecito allo schema della obbligazione per indennizzo
da atto lecito non pu� essere � penalizzante � per il so~getto pubblico
che non ha seguito la �retta via�. L'entit� dell'indenizzo non pu�
essere superio!'e-a quella del risarcimento, se si vuole -come doveroso
-,evitare di configurare l'illecito come una alternativa privilegiata
(tra l'altro pervenendosi all'esonero del funzionario pigro o disinvolto
da responsabilit� amministrative).

3 -Le S�entenze della Corte costituzionale dianzi segnalate stimolano
alcune riflessioni. Anzitutto sulla indennit� aggiuntiva (e � maggiorazioni
� similari) a favore del fittavolo, mezzadro, etc., e quindi anche sulla
parallela ma diversa nei presupposti maggiorazione a favore del proprie

rivalutaz;ione monetaria, a differenza di quella dovuta a titolo di indennit� di
espropriazione; l'ammontare della somma risarcitoria non � poi soggetto a
decurtazione (come invece quella indennitaria) qualora dalla esecuzione del�
l'opera derivi un vantaggio ad altra parte del fondo... �.

(7) L'indennit� aggiuntiva a favore del coltivatore nella nuova disciplina
delle espropriazioni, in Impresa ambiente e pubblica amministrazione, 1976, 692.

PARTE II, QUESTIONI

tarlo diretto ooltivato:Pe (o -secondo talune leggi non statali -del
proprietario esercente impresa agricola). In proposito, come accennato,
non poche e non lievi sono le questioni lasciate irrisolte (o addirittura
aperte) dalle sentenze n. 530 e n. 1022 del 1988.

La prima: non emerge che la Corte si sia interrogata circa la compatibilit�
dei criteri del tutto � astratti�, e quindi alquanto arbitrari,
adottati dai legislatori ordinari per la commisurazione dell'indennit�
aggiuntiva, con il principio proclamato nella sentenza n. 5 del 1980 per
l'indennit� da corrispondere al proprietario (e poi pi� volte ribadito).
Il pregiudizio effettivo subito dal coltivatore � costretto ad abbandonare
il ter:Peno � nulla ha a che vedere con il valore agricolo medio del
terreno oltretutto considerato libero da vincoli di contratti agrari:
nessun rapporto oggettivo e costante � possibile stabilire tra quel pregiudizio
e quel valore. A fortiori, nessun rapporto � possibile stabilire
tra quel pregiudizio e quel valore ulteriormente maggiorato a favore
del proprietario diretto coltivatore attraverso la � misura tripla � prevista
dal primo comma dell'art. 17 citato (sostituito dall'art. 14 della
legge n. 10 del 1977) ove concorra anche la cessione volontaria.

In pratica, molto spesso la commisurazione ope legis, automatica
e per certi versi tabellare, del ristoro del pregiudizio in questione si traduce
in un vistoso � sovra-indennizw �, che contrasta con la priorit�
data dalla Corte ai valori effettivi. � Sovra-indennizzo � che il legislatore
non statale tende ad ulteriormente arricchire (specie laddove dotato di
abbondanti risorse finanziarie). Non si comprende perch� un coltivatore
diretto espropriato di un terreno ad esempio di due ettari debba
essere messo in condizione di acquistarne umo simile di sei ettari, e
perch� un fittavolo �costretto ad abbandonare il terreno� debba esse:
Pe messo in condizione di rendersi proprietario di un altro terreno
di valore pari a quello in precedenza avuto in affitto. Tanto pi� che
molto mutato �, dal 1971 ad oggi, l'andamento del mercato del lavoro
agricolo in Italia (per non dire del superamento di taluno degli istituti
contrattuali agrari menzionati nel secondo comma dell'art. 17). In
contrario non sembra congruo (in termini quantitativi) opporre l'incremento
degli investimenti non amovibili in agricoltura; tale incremento
� in larga misura inglobato -per la sua stessa natura e normale diffusione
-nel � valore agricolo medio . . dei terreni . . secondo i tipi
di coltura effettivamente praticati� (art. 16 comma quarto della legge

n. 865 del 1971, come sostituito dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977).
Inoltre, come accennato, l'entit� del risarcimento per. equivalente
monetario del pregiudizio effettivo subito per conseguenza di una operazione.
espropriativa deve necessariamente costituire un diverso ed
ulteriore � limite massimo complessivo � del costo di detta operazione;
per il che qualsiasi � sovra-indennizzo � si rivela anche sotto questoprofilo irrazionale. �

Sperare in una inversione di tendenza della legislazione ordinaria
appare poco realistico: i coltivatori agricoli, oltre che organizzati, possono
contare sul fatto che il loro �consenso�, malgrado tutto, cost~ al
soggetto pubblico meno di quanto potrebbe costare il blocco� della
costrnzione di un opera pubblica (in sostanza, un � potere di fatto
di interdizione�). Meno irrealistico pensare ad un intervento correttivo
-sepuur prudente e calibrato -della Corte costituzionale, vincolata c'la
un inmegno di coerenza con la pronria giurisprudenza. Intervento che
notrPbbe condurre a commisurare l'indennit� aggiuntiva dovuta al coltivatore
non prourietario secondo i criteri stabiliti nell'art. 43 della
legqe n. 203 del 1982, e la maggiorazione dovuta al uroprietario coltii�atore
che cede volontariamente secondo criteri analoghi e, comunque, tali
da escludere qualsiasi � sovra-indennizzo '"

Un intervento nel senso test� ipotizzato dovrebbe aver presente la
parallela disciplina contenuta nell'art. 6 della legge n. 19 del 1963 (av

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEIJ..O STATO

viamento commerciale), in relazione alla quale sono formulabili due
opposte questioni. Da un lato potrebbe essere domandato se quanto
affermato nella sentenza n. 126 del 1988 debba avere valenza non limitata
alle vicende anteriori alla legge n. 392 del 1978, anche per il compenso
dovuto ex art. 6 citato essendo prospettabile un dubbio di �astrattezza
�, D'altro lato potrebbe essere lamentato che il compenso in questione
� rapportato al corrispettivo dell'affitto -cio� ad un dato che
attiene al godimento e non alla propriet� -e comunque in pratica perviene
a grandezze molto :inferiori al valore della propriet�. Sicch�, l'ac-�
costamento dei due istituti (indennit� aggiuntiva per il coltivatore, compenso
ex art. 6 per il commerciante o l'artigiano) ancor pi� evidenzia la
�anomalia� del trattamento riconosciuto al coltivatore.

Ancora: un intervento nel senso anzidetto dovrebbe aver presente i
criteri (pervero pi� giurisprudenziali che legislativi) seguiti nell'applicazione
della legge n. 2395 del 1865 per il caso di espropriazione comportante
necessit� di trasferire altrove un opificio industriale. Nessuno
ha mai pensato di ancorare una maggiorazione dell'indennit� al valore
agricolo del terreno o comunque ad un dato diverso dall'effettivo pregiudizio.

4 � Collegata all'argomento tratteggiato nel precedente paragrafo �
una seconda questione: la Corte ha affermato, per i terreni a destinazione
edificatoria, la rilevanza di un primo � limite massimo complessivo
� del costo dell'�operazione espropriativa �, dopo aver separato ed
accantonato la condizione giuridica dei terrieni agricoli, e lasciando implicitamente
intendere che per questi ultimi il predetto �limite massimo
complessivo � di fatto non avrebbe modo di operare. Senonch� frequentemente
la situazione di fatto � diversa da quanto, con wishful thinking,
ipotizzato dalla Corte; anche per i terreni agricoli ben pu� aversi in
concreto -a legislazione invariata -un superamento del (primo) limite
del valore venale effettivo, e persino del (secondo) limite del danno
risarcibile effettivo.

La separazione tra i due ambiti (quello dei terreni a destinazione
edificatoria e quello dei terreni a destinazione agricola) appare, dunque,
al fine che qui interessa irrealistica ed artificiosa. E poco potrebbe
valere, in un futuro giudizio di legittimit� costituzionale (se bene
impostato), la considerazione che la sentenza n. 5 del 1980 ha riguardato,
secondo l'interpretazione che ex post ne � stata giustamente data,
soltanto i terreni a destinazione edificatoria. Un diaframma siffatto
non pare aver spessore tale da giustificare una deroga ad un principio
di persino ovvia giustezza, quale � quello -di rilevanza del predetto
(primo) �limite massimo� -enunciato nella sentenza n. 1022 del 1988.
Tanto pi� che il criterio di determinazione dell'indennit� definitiva
introdotto dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977 nell'art. 15 della legge

n. 865 del 1971 -�valore agricolo (in concreto e non �medio�) con
riferimento alle colture effettivamente praticate anche in relazione alt
esercizio dell'azienda� -si � sovrapposto al �valore agricolo medio�
per cos� dire tabellare, ora-indicato nel menzionato quarto comma dell'art.
16. ~ ben vero che l'� uguale importo� di cui al secondo comma
dell'art. 17 � �in ogni caso � riferito all'indennit� provvisoria ossia al
valore agricolo medio; tuttavia l'� esercizio dell'azienda � � tenuto in
conto nei riguaridi del proprietario ancorch� non coltivatore, e quindi
incide sul costo complessivo dell'� operazione espropriativa �.
Va peraltro considerato che l'individuazione in concreto del �tetto�
costituito dal valore effettivo del bene espropriato (comprensivo di
quanto ad esso accede ed inerisce), pur potendo avvenire d'ufficio, alias
senza necessit� di richiesta (nel procedimento amministrativo) o di formale
eccezione (nel processo) da parte dell'espropriante, comporta l'ese

PARTB II, QUESTIONI 21

cuzione di una penzia; e ci� potr� frenare le iniziative volte ad estendere
il principio all'ambito dei terreni_ agricoli.

Ove al �limite massimo� (o ai due �limiti massimi�) fosse dato
modo di operare anche fil quest'ambito, si avrebbero da un lato l'emergere
pure in esso di un sano conflitto di interessi tra proprietario e
coltivatore non proprietario (conflitto rimosso mediante il troppo facile
espediente di scaricare sulla collettivit� il costo del � raddoppio � delle
indennit� eventualmente maggiorate per cessione volontaria), e d'altro
lato l'entrata irn crisi della cessione volontaria del proprietario coltivatore
diretto, disciplina che veicola un ancor pi� pesante � sovraindennizzo
� (la � misura tripla � -seppur riferita al valore agricolo medio
-di cui al menzionato art. 17 primo comma). Mentre su quest'ultimo
punto si torner� nel paragrafo successivo, qualcosa occorre aggiungere
sull'anzidetto conflitto di interesse: come accennato, esso
(prescindendo dalla particolare normativa alto-atesina) � gi� divenuto
attuale per effetto della sentenza n. 1022 del 1988 limitatamente all'ambito
dei terreni edificabili.

Ci� rende necessaria una rimeditazione sulla s�celta, fatta dalla legge

n. 865 del 1971, di derogare -con l'indennit� aggiuntiva -al principio
della unicit� dell'indennizzo. Costringere l'espropriante a partecipare alla
lite tra proprietario e fittavolo, per esserne spettatore o addirittura
per esserne sostanziosamente coinvolto, appare poco ragionevole. Per il
che parrebbe preferibile un ritorno al principio dell'unicit�, seppur
temperato dalla previsione di due distinti crediti (e correlate obbligazioni)
aventi per� ad oggetto solo parziali � acconti � e dall'individuazione
di una sorta di �curatore indipendente � (rispetto al proprietario ed al
fittavolo) cui l'espropriante � tenuto a corrispondere il residuo indennizzo
in assenza di accordo tra i due predetti soggetti (ed in una logica
simile a quella che connota J'art. 687 c.p.c.). �
5 � Una terza questione riguarda la sopravvivenza (o -se si preferisce
-i limiti di sopravvivenza) dell'istituto della cessione volontaria,
almeno come attualmente lo conosciamo. Ignoto alla legge n. 2359 del
1865, la quale conosce gli � accordi amichevoli� (ed inoltre, implicitamente,
la compravendita causalmente connotata dall'anteriore avvio del
procedimento di espropriazione), l'istituto � come noto stato introdotto
per, al tempo stesso, delimitare l'autonomia negoziale delle amministrazioni
esproprianti ed incentivare la composizione delle controversie
sul quantum dell'indennit�. Successivamente, nel tentativo di contenere
la massa delle contestazioni all'applicazione dei coefficienti stabiliti
dalla legge n. 865 del 1981 per le aree comprese nei centri edificati,
il d.l. n. 115 del 1974 e la legge !Il. 10 del 1977 hanno ritenuto� di
conceder:e un cospicuo premio alla cessione volontaria specie quando
effettuata dal proprietario coltivatore diretto (andando ben al di l�
dell'originario ragionevole 10 % dell'indennit� provvisoria), ed inoltre di
rafforzare la posizione dell'espropriando promuovendola a �diritto di
conveniI~e con l'espropriante� (8).

Ora la sentenza n. 1022 del 1988 ha affermato che l'art. 12 primo
comma, -ed anche, deve ritenersi per eadem ratio, l'art. 17 primo

(8) Nel senso che all'espropriando sia stato attribuito un diritto potesta�
tivo, circolare Min. Lavori pubblici 9 febbraio 1978 n. 650/61; peraltro il pa�
rere Cons. Stato, II, 23 gennaio 1980 n. 212, Riv. giur. ed., 1982, I, 144, giustamente
riconosce all'espropriante il diritto di non aderire alla cessione volontaria
e di dar corso alla normale procedura per la determinazione della indennit�.
Sulla natura, se privatistica o pubblicistica, della � convenzione�
VIGNALE, L'espropriazione per p.u. nell'attuale carenza di produzione normativa,

Napoli, 1986, 137, � precedenti ivi segnalati.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

comma -della legge n. 865 del 1971, come sostituiti nell'art. 14 della
legge n. 10 del 197'/, non sono pi� applicabili per le espropriazioni di
aree edificatorie. Per tali espropriazioni residuano dunque soltanto le
possibilit� di amichevole composizione offerte dalla legge n. 2359 del
1865.

La pronuncia della Corte apre un delicato problema di diritto intertemporale,
in ordine alla validit� o meno delle � convenzioni � di cessione
volontaria poste in essere prima del 1.7 novembre 1988 ed accedenti
a procedure espropriative non ancora concluse. Senza entrare
nelle dispute sulla qualificazione delle � convenzioni � in questione
(sovente qualificate negozi di diritto pubblico) e sulla natura del menzionato
�diritto di convenire�, appare pi� corretto ritenere che la
sentenza n. 1022 del 19ll8 abbia travolto in parte qua tale �diritto� e
conseguentemente anche le � convenzioni � poste in essere per dare ad
esso concreta attuazione. Peraltro, se prima del 17 novembre 1988 �
stato emesso l'ordine all'espropriante di pagare il �prezzo� concordato
(e a fortiori se prima di quella data � gi� avvenuto pagamento del
�prezzo� medesimo) ordine (ed eventuale pagamento) dovrebbero cons,
ervare la loro autonoma efficacia, con preclusione di ogni caducazione
(e ripetizione).

In questa sede interessa, pi� che il profilo intertemporale cui si �
sommariamente accennato, esaminare se il (primo) � limite massimo
complessivo � evocato anche in relazione alle maggiorazioni per cessione
volontaria (nell'ultima parte del par. 7 della motivazione della
sentenza n. 1022 del 1988) debba -event4alroente con ulteriore pronuncia
della Corte -assumere rilevanza pure per i terreni agricoli.
La questione pu� essere impostata nei termini seguenti: se all'espropriando
debba tuttora riconoscersi un � diritto di convenire � un � prezzo
� che -seppur non superiore al 150 % (o al 300 %) dell'indennit�
provvisoria -risulti in concreto superiore al valore venale del bene.
Cos� impostata la questione, la soluzione ne pare necessitata: il �diritto
di convenire�, per quanto sopravvive, incontra quel �limite massimo
complessivo �. Una siffatta ricostruzione della normativa, tra l'altro,
darebbe un senso all'espressione � non superiore al >>, finora giustamente
reputata intimamente contraddittoria con l'attribuzione all'espropriando
del �diritto� anzidetto; peraltro, la ricostruzione stessa con�
duce anche ad una tendenziale convergenza del � prezzo � della cessione
volontaria verso l'ammontare dell'indennit� definitiva, e quindi ad una
emarginazione, di fatto, dell'istituto della cessione volontaria.

A questo punto v'� da porsi la domanda se la residua sopravvivenza
di �esso sia ancora utile. L'istituto ha funzionato, e molto, ma al suo
�successo� non poco ha contribuito l'avere esso sovente operato come
veicolo di � sovra-indennizzo �. Una volta che fosse privato di tale idoneit�
veicolare, esso potrebbe ancora essere utilizzato, se non altro per
l'accelerazione che imprime ai pagamenti; ma ci� non costituisce una
v.era risposta alla domanda test� posta. Il punto � infatti se una �misura
� contenuta di �sovra-indennizzo� debba essere tollerata (ed anche
organizzata), pur di assicurare la sopravvivenza della cessione volontaria.

Occorre realismo: tra i molti � privati � fortemente motivati dall'interesse
personale ed i pochi funzionari di una amministrazione
esnropriante desiderosi di chiudere le procedure � pi� nrobabifo rhe
siano i primi. se assistiti adeg11atamente, a far nrev::ilere i nronri
interessi. N� le cose cambiano quando si ha l'intermediazione di un
concessionario per la sola costruzione dell'opera; questo anzi -una
volta assicuratosi il rimborso � a pie' di lista � dei maggiori (rispetto
al preventivato) costi delle espropriazioni -� portatore di un ulteriore
interesse a non lesinare, per contenere i pronri costi arri111inistrativi
e legali ed evitare turbative all'andamento dei lavori. Del resto, i1

PARTE Il, QUESTIONJ: 2f

concreto funzionamento delle numerose leggi che, in passato, hanno in
vario modo cercato di ridurre l'entit� deglJ. mdennizzi, � stato costantemente
� facilitato � da espedienti pratici (ad esempio, stime generose
dei valori venali nell'applicazione della c.d. legge per Napoli) volti ad
assorbire le contestazioni degli espropriati.

Appare dunque utile ed opportuno che la cessione volontaria sopravviva,
se del caso nelle vesti di amichevole composizione; il che
equivale a dire che appare utile ed opportuno tollerare che il cedente
consegua un � premio�, prescindendo dallo scrupolo di un eventuale
superamento del � limite � del valore venale del bene, purcli� -ben
s'intende -tale � premio � sia commisurato esclusivamente all'interesse
pratico dell'espropriante ad evitare intralci e liti, e non divenga
strumento per elargizioni � senza causa �, .riferibili -nella migliore
delle ipotesi -a generico sostegno ad operatori e/o assistenza a
pvoprietari.

Collocata in questo quadro, la pronuncia contenuta nella sentenza

n. 1022 del 1988 in tema di cessione volontaria ha lodevolmente eliminato
un equivoco, ma ha lasciato irrisolta la questione relativa alla
rilevanza del (primo) �limite massimo complessivo� rispetto al �diritto
di convenire � la cessione volontaria di terreni agricoli, ed ha lasciato
insoddisfatta l'esigenza pratica test� considerata.
6 -La legge provinciale tridentina esaminata nella sentenza n. 1165
del 1988, e che ha superato il vaglio di legittimit� costituzionale, meriterebbe
l'attenzione del legislatore nazionale. Quella legge infatti appare
-sul piano concettuale -parecchio innovativa rispetto alle iniziative
legislative in argomento finora (settembre 1989) uscite -con scarsa
convinzione (malgrado l'audizione di commissioni di studio) ed ancor
minore impegno politico -dal Ministero dei lavora pubblici nel corso
delle due ultime legislature. Tali iniziative non sono andate al di l�
di una riedizione riveduta e corretta (non necessariamente in meglio)
della c.d. legge per Napoli, e quindi sono .rimaste ad un confronto tra
un valore di scambio (del bene) ipotizzato da periti (il discutibile
�giusto prezw � di cui all'art. 39 della legge n. 2359 del 1865) ed un
valore lato sensu d'uso (del bene stesso) determinato mediante coacervo
delle rendite, poco rileva se rilevate con riferimento ai canoni effettivi
od alle risultanze catastali. Sono dunque rimasti accantonati i pur
vistosi profili urbanistici � a monte � di qualsiasi determinazione del
valore di scambio delle aree edificabili.

La legge tridentina (che -si noti -� posteriore alla sentenza n. 5
del 1980 della Corte costituzionale) poggia invece -e finalmente sulle
destinazioni urbanistiche, e considera dunque l'effetto giuridico
di conformazione delle propriet� da queste prodotto. La legge tridentina
da' in primo luogo esplicita rilevanza agli � strumenti urbanisti
vigenti � per separare da un lato le aree da essi destinate ad insediamenti
residenziali o produttivi ed a servizi d'interesse pubblico (nonch�
a verde privato) e d'altro lato le rimanenti aree; e poi (v'� una successione
logica) stabilisce che l'indennit� dovuta per l'espropriazione delle
aree della prima species � data da una media aritmetica semplice tra
due valori (descritti nel primo paragrafo) entrambi di scambio e per�
riferiti a due diverse utilizzazioni del terreno.

Se si va -come logica parrebbe imporre -alla ricerca del quid
che rende omogenei i due valori di scambio, pu� essere non azzardato
ravvisare, sottostante ed implicito alla media aritmetica predetta, il
riconoscimento di un quantum di edificabilit� indennizzabile (in sede di
espropriazione) che si colloca a met� strada tra quello aggiuntivamente
attribuito dagli �strumenti urbanistici vigenti� e quello in via generale
attribuito ai terreni non-urbani e non-urbanizzabili dalla legge (statale

o provinciale) come integrata dalle normative secondarie. Una siffatta

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

rilettura della normativa tridentina la carica forse di un significato non
sviluppato appieno dallo stesso legislatore provinciale, ma sembra cogliere
in essa una intima razionalit�.

Ed invero l'espropriazione cti -un terreno dotato di una edificabilit�,
ad opera e nell'interesse del proprietario, superiore a quella riconosciuta
in via generale ope legis in assenza di piano regolatore, � momento
conclusivo nel quale si realizza un risultato giuridico composito, all'in�
terno del quale devono scorgersi due vicende concettualmente distinte,
e che sovente anche si marufestano in procedimenti ed atti distinti:
anzitutto una sottrazione, dai contenuti della propriet�, della p11edetta
edificabilit� �privata�, e poi una sottrazione della propriet� cos� impoverita
di contenuti e quindi � come se � ritornata al livello dell'utilizzazione
agricola.

La prima delle due vicende riguarda, in via immediata, l'assetto
urbanistico, e solo indirettamente si riflette sulla propriet� e sui suoi
contenuti; � quindi razionale che in essa abbiano � peso � e rilevanza le
potest� urbanistiche e le correlate soggezioni delle situazioni e delle
aspettative � private�. A ben vedere, la prima �vicenda �, in un sistema
urbanistico maturo, assimilabile a qualsiasi altra compressione o ridu-.
zione (down-zoning) o, al limite, esclusione delle volumetrie o superfici
edificabili prodotto da strumento urbanistico; sicch�, non dovrebbe
rilevare come circostanza diversificante (e meno che mai dovrebbe
rilevare come circostanza disincentivante) il particolare e positivamente
qualificato motivo idi realizzare un intervento edilizio di pubblica utilit�,
quando � questo il motivo che in concreto ispira una specifica
compressione dell'edificabilit�.

Per il che, appaiono asistematiche ed intimamente erronee la formazione
�di una categoria concettuale unitaria ed allargata di � vincolo
(urbanistico) preovdinato all'espropriazione � e/o di � vincolo (urbanistico)
che comporta l'inedificabilit�� e la contrapposizione di tale categoria
concettuale alle altre � destinazioni urbanistiche �. Utilizzata ampiamente
ed acriticamente dalla giurisprudenza non soltanto della
Corte di cassazione (cfr. ad esempio Consiglio di Stato, Ad. plen.,
2 aprile 1984 n. 7), essa � emersa a livello di legislazione (art. 2 comma
primo della legge 19 novembre 1968 n. 1187, art. 1 della legge 30 novembre
1973 n. 756, e da ultimo artt. 4 comma secondo e 33 comma primo della
legge 28 febbraio 1985 n. 47). Senonch� l'inclusione nella categoria concettuale
predetta pure dell'inedificabilit� derivante da indicazioni contenute
in strumenti urbanistici ha determinato una impropria trasposizione
nell'ambito della normativa propriamente urbanistica di una
terminologia, e quindi �di una nozione, a ben vedere pertinenti soltanto
ai �vincoli� .elencati nelle lettere a), b) e e) dell'art. 33 test� menzio�
nato (9), e conseguentemente ha determinato una ingiustificata separazione
di due species separabili solo con difficolt� e con parecchia
arbitrariet� (in realt�, la separazione tra es�se �, al pi�, di ordine quan

(9) Come noto, il primo comma dell'art. 33, seppur allo specifico fine di
individuare le � opere non suscettibili di sanatoria�, elenca nelle lettere a) b) e e)
i cosiddetti vincoli � a tutela � (idrogeologiici, militari, ambientali, culturali, etc.)
e poi parla nella lettera d) dd � ogni altro vincolo che comporti la inedificabilit�
delle aree�, espressione -quest'ultima -commentata �dunque, anche
meri vincoli di inedificabilit� portati da strumenti urbanistici ,. (GIUFFIIB, Sanatoria
e repressione degli abusi edilizi, Napoli, 1985, 146). In argomento, tra i
contributi pi� recenti, la sentenza Corte cost. 12 maggio 1982, n. 92, e ALPA,
Pianificazione del territorio o vincoli di destinazione: una questione ancora
aperta? Riv. giur. ed., 1982, I, 422, LUBRANO, I vincoli di piano regolatore: le recenti
decisioni della Corte costituzionale e dell'Adunanza plenaria del Consiglio
di Stato, Riv. amm., 1985. 5. MTNTERI, Diritto di propriet� e vincoli urbanistici,
ivi, 12.

PARTE II, QUESTIONI 27

titativo) all'interno di un genus essenzialmente ed intimamente unitario,
quale � la nozione di destmazione urbanistica. Invero, a livello di .indicazioni
esclusivamente urbarustiche non dovrebbe esservi spazio per
una autonoma noz10ne di vmcolO, nozione che dovrebbe essere utilizzata
soltanto per md.lcare i limiti esterni alle scelte urbanistiche, limiti che
gli strumenti urbanistici nella sostanza solo recepiscono e rammentano.

La seconda delle due vicende � invece esclusivamente proprietaria.
La propriet� del soggetto espropriante sostituisce la propriet� del
soggetto espropriato; la pubblica utilit� giustifica tale sostituzione, che
� attuata mec:uante apprensione del �potere di disporre� Rrima che
della res oggetto della propriet�.

In questo quadro, la soluzione data dalla legge tridentina appare
un razionale compromesso tra garanzia della propriet� e salvaguardia
delle potest� urbanistiche: i due valori di scambio assunti a base della
media aritmetica esprimono l'uno la propriet� in quanto tale � come
se � ritornata al livello di utilizzazione agricola, e l'altro le aspettative
(non garantite) di edificabilit� attribuite al terreno anteriormente a
quella che si � test� descritta come prima vicenda, intrinsecamente
urbanistica e simile ad un down-zoning.

Comunque, la Corte non ha commentato i tratti innovativi della
legge tridentina, ed ha considerato la partecipazione del valore agricolo
alla media aritmetica alla stregua di un attendibile � correttivo � di un
valore v.enale ipotizzato come grandezza a s� stante ed empiricamente
rilevabile; il che pare una semplificazione non proprio raffinata.

In realt�, la questione cui si � in questo paragrafo accennato attende
ancora soluzione, ed � ovviamente, la pi� impegnativa tra quelle prospettate
in questo scritto. Per .impostarla correttamente e �ridurla in pillole
� occorre preliminarmente sottolineare che normativa urbanistica
(e quindi i suoi precetti concreti in termini di volumetrie e superfici
edificabili) e normativa sugli indennizzi dovuti per le espropriazioni
sono sistemi concettualmente diversi e separati, tra i quali non dovrebbero
essere operate commistioni (men che mai empiriche).

V'� di pi�: commistioni tra i due sistemi dowebbero essere ni.guardate
come non-corrette, anche sul piano costituzionale, ogniqualvoltail risultato pratico di esse abbia ad essere un condizionamento pi� o
meno pesante, o addirittura una sostanziale negazione, delle potest�
urbanistiche � sovrane '"

L'intima diversit� e necessaria separatezza dei due sistemi normativi
test� considerati � confermata dal diverso loro atteggiarsi nei
riguardi del principio di eguaglianza. Gli strumenti urbanistici necessariamente
-per loro missione specifica -� selezionano � le parti di
territorio e ne differenziano le destinazioni, le modalit� di utilizzazione,
ed in genere le so:rti; non pu� aversi assetto urbanistico che non passi
attraverso tale �selezione� e differenziazione (10). La normativa urbanistica
(ed i piani sulla base di essa prodotti) di per s� non pu� e non
deve assicurare eguaglianza tra i proprietari dei singoli terreni; ad essa
pu� affiancarsi una normativa, per cos� dire integrativa e correttiva,
che persegua in qualche misura l'obiettivo della eguaglianza, ma tale
normativa a latere rimane esterna ed estranea alla logica ed alla fun�
zione propria della pianificazione territoriale ed urbanistica.

Per contro, il principio di eguaglianza pu� (e dovrebbe) operare
nella determinazione delle indennit� dovute in relazione ad espropriazioni
.er pubblica utilit�. Non corretto �, come si � detto, mediante
commistione dei due sistemi strumentalizzare l'operare del principio
di eguaglianza nell'ambito delle indennit� per negare o condizionare le
potest� urbanistiche, per asservirle agli interessi particolari proprietari.

(10) La parola � selezione" � stata utilizzata da MAZZONI, La propriet� procedimento,
Milano, 1975, 338.

28 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEIJ..O STATO

Una volta posta questa premessa -sulla etili validit� parrebbe vi
sia poco �a auouare -nswi.a conrermato quanto osservato cuanzi. circa
nrnpropnet� a.eua nozio1i.e cu � vmco10 preoramato a11�espropnaz1oue �
e/o cu � vinco10 cu rneu1rn.:a01.ut� �. Tale pseud.o-no:aone na onginato un
eqwvoco ed una, seppur Hrmtata, commistione tra i due s1st.eilll normauv1
dianzi conSlut: ..ran lH). L'mtento perseguito dalla giur1spructenza
� stato law sensu morauzzatore e di garanzia deue propneta: si �
voluto sostanzialmente evitare e contrastare la loea!izzazione cu intervenu
pubbllc1 su terreni selezionati secondo criten non oggettivi e tunzionall
lPenruizzare i non-amici, proteggere gli armci). lm:t:nto loaevo1e,
ma la cw realizzazione � anaata vistosamente oltre misura: si � pt:rvenuti
in pratica ad una sorta di presunzione assoluta dl mala fede delle
autont� urbanistiche, e ad una penalizzazione dei soli interventi pubb.
IJ.ci tra tutte le moltepllci utilizzazioni del terntorio, l'Ullilca aestinazione
urbanistica comportante indennizzo (ovviamente non ex se ma
nell'ambito della eventuale espropnazione) essendo quella conseguente
a locailzzazione di �detti interventi. ln sostanza, si �profitta� della.
espropriazione per indennizzare anche qualcosa che � simile ad un

down-zoning (12).

Se l'esigenza pratica � -come � -quella di tutelare la propriet�
dalla localizzazione fraudolenta, sufficienti sarebbero misur� pi� mirate,
e circoscritte anche nel tempo. Del resto, recenti esperienze (e che �
possibile siano replicate in occasione dell'attuazione di provvedimenti ~
legislativi motivati da una -magari artificiosamente mgigantita
�emergenza�) inducono a ritenere che vi sarebbe anche !'esigenza di

tutelare le casse dei soggetti pubblici da localizzirai.oni fraudolente, le
quali � promuovono � aree di scarsa edificabilit�.
Nell'individuare le misure cui si � alluso occorre aver presente che

I
I
!i

sarebbe non corretto e non opportuno irrigidire rin modo indiretto le
destinazioni urbanistiche, mediante il rendere di fatto � costose � le
modifiche degli strumenti urbanistici, modellando i contenuti (in termini
di edificabilit�) delle propriet� ad immagine e somiglianza della
tendenziale �eternit�� di questa; sufficiente � -pi� limitatamente

prevenire l'uso distorto delle potest� urbanistiche mediante l'attenuazione
ed il differimento degli effetti giuridici prodotti dagli atti di
esercizio di tali potest�.

(11) La diversit� dei due sistemi normativi � alla base di una divergenza
I

di opinioni tra giurisdizioni, quanto alla situazione conseguente alla caduta

I i::

dei cosidetti vincoli urbanistici per decorso del quinquennio. Mentre il Consiglio
di Stato ha giustamente affermato che, caduto il vincolo, l'edificabilit�
per il proprietario � privato � non � affatto � libera >>, la Corte di cassazione ha
reputato, seppur in pronunce isolate, che al terreno dovrebbe essere ricono~
sciuta una edificabilit� con � riferimento a parametri relativi ad una zona
omogenea� a quella anteriormente sottoposta a vincolo (Cass. 17 febbraio

1988 n. 1691). Il che oltretutto solo con molta approssimazione si collega all'orientamento
secondo cui � il carattere edificabile pu� essere desunto in via '

I diretta dalla destinazione impressa dagli strumenti urbanistici o in via indiretta
in base ad altri elementi purch� oggettivamente sicuri� (cos� si esprime
Cass. 14 dicembre 1988, n. 6803).

~1!

(12) Qualcosa di apparentemente simile -ma nel ben diverso quadro
della responsabilit� da fatto illecito -si verifica per le limitazioni legali ge<
nerali della propriet�. Pur essendo consolidato il principio che esse non ingenerano
crediti per indennizzi (neppure -deve ritenersi -in occasione di
una regolare espropriazione), in talune pronunce della Corte di cassazione si
legge che detto principio non troverebbe applicazione quando le limitazioni
(ad esempio, distanze legali da una strada) gravano su propriet� occupate illegittimamente
per la realizzazione dell'opera pubblica dalla quale le limita�
?ioni stesse conseguono. Sull'argomento, VIGNALE, op. cit., 191.
lf

, Ifil

PARTE I~, QUESTIONI 29

Per rendere pi� agevolmente intellegibile quanto test� detto, potrebbe
immaginarsi una disposizione grosso modo cos� formulata:
� m deroga all'art. 809 del codice civile, quando prescrizioni e destinazioni
urbarustiche, mutando quelle anteriormente stabilite, riducono

o sopprimono per beni determinati le superfici o volumetrie edificabili
ad opera del proprietario e comportano che trasformazioni urbanistiche
od edilizie ad essi relative siano realizzabili da una amministrazione
pubblica, la misura delle edificabilit� � pari alla media tra quella
riconosciuta. al proprietario dalle anteriori prescrizioni e destinazioni
urbanistiche e quella riconosciutagli in base alla legge in mancanza di
piano 11egolatore. Il presente comma si applica quando il piano regolatore
o variante di esso � stato approvato nei nove anni anteriori
all'�emanazione dell'atto che dichiara od implica la pubblica utilit� del
l'opera o dell'intervento ed all'inizio della trasformazione edilizia cui
� seguita la destinazione dell'immobile all'uso pubblico o di interesse
pubblico o collettivo� (13).
Nella sostanza una disposizione siffatta darebbe luogo a risultati
analoghi a quelli prodotti dalla legge tridentina, solo limitando nel
tempo ed anche nello spazio (in relazione a specifiche parti di territorio
.ed a singole porzioni dei terreni) la � ultrattivit� � dei previgenti
strumenti urbanistici.

7 -Pcrima di concludere appare doveroso accennare brevemente al
lavoro svolto, nel corso del 1988 e del primo semestre del 1989, in sede
parlamentare, ed in particolare in seno alla XIII cominissione del
Senato. In queUa sede si va, come noto, affermando l'orientamento di
introdurre nel nostro ordinamento una disciplina fortemente innovativa,
per taluni versi ispirata al plafond l�gal de densit� sperimentato
dal 1975 nell'ordinamento francese (e per� dal 1986 divenuto di non
generale applicazione). Ad una proposta di legge in tal senso (A.S.

n. 799, primo firmatario il sen. Cutrera) si � affiancata, tra altre variamente
ispirate, una proposta abbastanza simile (A.S. n. 1018, primo
firmatario il sen. Mancino); sulla base della proposta n. 799, � stato
predisposto dal sen. Pagani, presidente della commissione, un testo
unificato datato 3 aprile 1989 sul quale sono in corso gli ulteriori lavori
di quella commissione. L'argomento � stato affrontato anche dalla VIII
commissione della Camera dei Deputati, in occasione di provvedimento
in tema di edilizia abitativa, ma su basi pi� � tradizionali �,
Una soluzione ispirata al predetto plafond e che pervenga a valori
denominati � 1convenzionali � (ed � denominazione pericolosa, in un

(13) Ovviamente le parole iniziali � in derog�a all'art. 869 del codice civile �
valgono anche a ricollocare detto articolo -� a torto trascurato nella convinzione
che la disoip1ma della propriet� edilizia sia tutta extracodicistica �
(TORREGROSSA, Introduzione al diritto urbanistico, Milano, 1987, 156) -al
centro della disciplina normativa della �propriet� edilizia� (che preferibile
sarebbe denominare �propriet� urbana�). L'art. 869 cod. civ. avrebbe dovuto
adempiere, e con pienezza, al ruolo fondamentale di �ponte � attraverso il quale
le previsioni contenute negli strumenti urbanistici sono automaticamente recepite
dal diritto ciwle e fanno corpo con esso. Se non si coglie questo passaggio,
se si degrada l'art. 869 cod. civ. a mero (e superfluo) pro-memoria in
tal modo sostanzialmente disapplicandolo, si depotenzia la disciplina urbanistica
riducendola a strumento contingente, con il risultato ultimo di costruire
sulla sabbia l'effetto giuridico di conformazione delle propriet� maestosamente
�eterne� e tendenzialmente illimitate (distingue �conformazione del territorio
� da � conformazione delle propriet� � STELLA RICHTER, Profili funzionali
dell'urbanistica, Milano, 1984, 112).
A sminuire il significato dell'art. 869 cod. civ. hanno contribuito il tor�
mentato e compromissorio successivo art. 872 e, in qualche misura inconsa

30 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

giudizio di legittimit� costituzionale) sulla base di � indici� di edifica

bilit� stabiliti ope legis ha indubbiamente il merito di far operare -in

misura pi� o meno consistente -il principio di eguaglianza anche in i
relazione alle scelte urbanistiche; il che � difficile ma non irrazionale.

Ueve per� esse11e ben chiaro che una soluzione siffatta coinvolge necessariamente
tutte le trasformazioni edilizio-urbanistiche (salvo esenzioni 1
od agevolazioni specificamente stabilite), e quindi ha una portata molto, i "
anzi inolte volte, pi� ampia di quel che pu� riguardare le espropriazioni
per pubblica utilit� e la determinazione delle relative indennit�.

Momento centrale di una normativa basata su indici di edificabilit�
stabiliti ope legis � dunque non gi� ci� che 1a collettivit� deve dare

Iai (relativamente pochi) espropriati, ma ci� che la collettivit� deve prelevare
dai (pi� numerosi) proprietari che costruiscono edifici con volumetrie
o superfici eccedenti l'indice da applicarsi in concreto (il che
ovviamente pu� avere notevole peso nel corso del dibattito parlamentare).

D'altro canto, una riforma ancorch� incisiva della disciplina relativa
ai contributi di concessione edilizia (ii quali avrebbero dovuto essere
adeguati ai cospicui mutamenti del metro monetario avutisi nell'ultimo
decennio, e non lo sono stati, salvo irrisori. ritocchi) non realizza, o
-al pi� -realizza solo in parte, il principio di una generale limitazione
legale civilistica ed urbanistica del quantum di edificabi1it� intrinseco
alle propriet�, principio che invece � alla base del plafond l�gal
de densit�. Un inasprimento dei predetti contribl.llti (che non assuma
la dimen~ione di una avocazione) non sembra idoneo, � comunque, a
definire i contenuti delle propriet� e ad integrare l'art. 869 del codice
civile assicurando piena e diretta rilevanza civilistica, oltre che agli
standards urbanistici ope legis operanti in assenza di strumenti urbanistici
(standards oui gi� adesso deve riconoscersi detta rilevanza),
anche alle indicazioni degli strumenti urbanistici. Sicch�, residuerebbe
pur sempre -sia sul piano teorico che su quello pratico -un � salto �
tra l'operare degli indici di edificabilit� nei confronti degli espropriati

"e l'operare degli stessi iindici nei confronti degli altri proprietari.

Una ulteriore osservazione pu� essere fatta al testo unificato pre

detto. Esso indirettamente attenua l'efficacia giuridica degli strumenti

urbanistici e dei predetti standards: il quantum di edifioabilit� ricono

sciuto dei nuovi indici � un terzo quantum, diverso da quelli dati

rispettivamente dagli strumenti e dagli standards, e che ad essi S!i

affianca. Dai nuov,i indici taluni proprietari sarebbero avvantaggiati (e

silenziosamente �porterebbero a casa� il vantaggio), altri proprietari

sarebbero danneggiati; e questi ultimi si attiverebbero per ottenere una

pevolmente, il riparto tra le giurisdimoni ordinaria ed amministrativa: poich�
della legittimit� dei piani regolatori generali. conosce in pratica il Giudice
amministrativo, gli effetti civilistici da essi prodotti sono, ancorch� vistosi,
rimasti alquanto accantonati. D'altro canto, il Giudice ordinario ha preferito
rimanere nella scia -della tradizione: cos�, il di�niego di rilevanza civilistica
delle previsioni urbanistiche di inedificabilit� affermato in sentenza datata
26 luglio 1929 (Giur. it., 1929, I, 1208) si ritrova confermato nelle sentenze Oass.
16 maggio 1962 n. 1105 (Foro it., 1962, I, 2099) e 22 gennaio 1965 n. 119 (Giust.
civ., 1965, I, 783), ed � alla radice di tutto quanto � avvenuto dopo in tema di
cosidetti � vincoli (urbanistici) comportanti inedificabilit� �. Sicch�, l'art. 1
di una qualsiasi legge sulle indennit� di espropriazione dovrebbe essere de�
dicato proprio alla puntualizzazione delle � disposizioni generali sulla edificabilit�
dei suoli �; disposizionl� che sarebbe agevole formulare -e senza seri
pericoli quanto alla legittimit� costituzionale -ripotenziando l'art. 869 cod.

civ. e ribadendo le inedificabilit� (a tutti i fini, e non solo �ai f)ini della presente
legge�) derivanti dai vincoli �a tutela" di cui alle lettere a) b) e e) menzionate
nella nota.
-

PARTE II, QUESTIONI

censura della legge, sotto il profilo che essa non assume come � base
di riferimento � il valore in comune commercio. Per Tesistere a censure
siffatte, la legge deve realmente stabilire general;i limitazioni legali dei
contenuti delle propriet�, deve oggettivamente � dimensionare � erga
omnes tali contenuti; cosa questa che pu� realizzarsi sia con un vero
plafond alla francese (del 1975) sia con una adeguata integrazione di
strumenti e standards urbanistici con gli istituti civilistici, e �che invece
non si realizza (o quanto meno non si realizza appieno) attraverso un
sistema autonomo ed a latere di valori. � convenzionali� e di contributi
di ooncessione edilizia.

Concludendo questo breve (e forse prematuro) accenno, sembra
consentito formulare l'auspicio che la strada intrapresa in sede parlamentare
sia percorsa avendo ben presenti le implicazioni civilistiche
delle soluzioni ipotizzate, ed evitando che una eccessiva preoccupazione
per le vicende espropriative operi da � specchio deformante �. Tra
l'altro, occorre evitare che in Italia si abbiano pi� modelli di propriet�,
come indiretta conseguenza delle attribuzioni di regioni e province autonome
(segnatamente a statuto speciale) nelle materie �urbanistica�
ed �espropriazione per pubblica utilit��; di qui la necessit� di individuare
con chiarezza quanto incide sulle propriet�, e di ricondurre -per
quanto possibile -fa relativa disciplina nell'alveo civilistico.

FRANCO FAVARA

�,

r:
. . t

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE

I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI

codice civile, art. 155, quarto comma, nella parte in cui non prevede la
trascrizione del provvedimento giudiziale di assegnazione della abitazione nella
casa familiare al� coniuge affidatario della prole, ai fini della opponibilit�
ai terzi.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 454, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

codice di procedura civile, art. 292, primo comma (in relazione all'art. 215,

n. 1), nella parte in cui non prevede la notificazione al contumace del verbale
in cui si d� atto della produzione della scrittura privata non indicata in
atti notificati in precedenza.
Sentenza 6 giugno 1989, n. 317, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

codice di procedura civile, art. 395, prima parte e n. 4, nella parte in ,cui
non prevede la revocazione per errore di fatto avverso i provvedimenti di
convalida di sfratto o licenza per finita locazione emessi in assenza o per
mancata opposizione dell'intimato.

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 558, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

codice di procedura civile, art. 395, prima parte e n. 4, l� dove non prevede
la revocazione per errore di fatto per i provvedimenti di convalida di
sfratto per morosit� resi sui medesimi presupposti.

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 558, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

codice penale, art. 177, primo comma, nella parte in cui, nel caso di revoca
della liberazione condizionale, non consente al Tribunale di sorveglianza
di determinare la pena detentiva ancora da espiare, tenendo conto del tempo
trascorso in libert� condizionale nonch� delle restrizioni di libert� subite dal
condannato e del suo comportamento durante tale periodo.

Sentenza 25 maggio 1989, n. 282, G: U. 31 maggio 1989, n. 22.

codice penale, art. 266, nella parte in cui non prevede che per l'istigazione di

militari a commettere un reato militare la pena sia � sempre applicata in mi�

sura inferiore alla met� della pena stabilita per il reato al quale si riferisce
� l'istigazione �,

Sentenza 21 marzo 1989, n. 139, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
codice di procedura penale art. 387, terzo comma, nella parte in cui riconosce
all'imputato il diritto di proporre appello contro la sentenza del giudice
istruttore che l'abbia prosciolto �perch� si tratta di persona non imputabile
� limitatamente alle ipotesi nelle quali sia stata applicata o possa, con
provvedimento successivo, essere applicata una misura di sicurezza.
Sentenza 21 marzo 1989, n. 140, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
codice di procedura penale, art. 387, terzo comma, nella parte in cui esclude
il diritto dell'imputato di proporre appello, ai fini e nei limiti di cui all'art.
152, secondo comma, del codice di procedura penale, avverso la sentenza
del giudice istruttore che lo abbia prosciolto per estinzione del reato per
remissio:p.e della querela.
Sentenza 18 maggio 1989, n. 249, G; U. 24 maggio 1989, n. 21.
codice di procedura penale, art. 399, primo comma, nella parte in cui
riconosce all'imputato il diritto di proporre appello contro la sentenza del
pretore che l'abbia prosciolto �perch� si tratta di persona non imputabile�
limitatamente alle ipotesi nelle quali sia stata applicata o possa, con provvedimento
successivo, essere applicata una misura di sicurezza.
Sentenza 21 marzo 1989, n. 140, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
codice di procedura penale, art. 399, primo comma, nella parte in cui
esclude il diritto dell'imputato di proporre appello, ai fini e nei limiti di cui
all'art. 152, secondo comma, del codice di procedura penale, avverso la sentenza
del pretore che lo abbia prosciolto per estinzione del reato per remissione
della querela.
Sentenza 18 maggio 1989, n. 249, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.
codice di procedura penale, art. 512, n. 2, nella parte in cui riconosce all'imputato
il diritto di proporre appello contro la sentenza del pretore che
abbia dichiarato non doversi procedere " perch� trattasi di persona non im�
putabile � limitatamente alle ipotesi nelle quali sia stata applicata o possa,
con provvedimento successivo, essere applicata una misura di sicurezza.
Sentenza 21 marzo 1989, n. 140, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
codice di procedura penale, art. 513 n. 2, nella parte in cui riconosce all'imputato
il diritto di proporre appello contro la sentenza del tribunale o
della corte d'assiste che abbia dichiarato non doversi procedere � perch� trat�
tasi di persona non imputabile � limitatamente alle ipotesi nelle quali sia
stata applicata o possa, con provvedimento successivo, essere applicata una
misura di sicurezza.
Sentenza 21 marzo 1989, n. 140, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
codice penale militare di pace, art. 8, n. 2, nella parte in cui prevede
che, agli effetti della legge penale militare, i sottufficiali ed i militari di truppa
cessano di appartenere alle Forze Armate dello Stato dal momento della
consegna a essi del foglio di congedo assoluto, anzich� dal momento del loro
effettivo congedamento.
>
i
i
Sentenza 20 dicembre 1989, n. 556, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

codice penale militare di pace, art. 90, primo comma, n. 4, nella parte
in cui punisce i fatti previsti dal n. 4 dello stesso comma con la reclusione
da cinque a dieci anni.

Sentenza 16 febbraio 1989, n. 49, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

codice penale militare di pace, art. 263 e r.d.-1. 20 luglio 1934, n. 1404,
art. 9 '[convertito in legge 27 maggio 1935, n. 835], nella parte in cui sottrag�
gono al tribunale per i minorenni la cognizione dei reati militari commessi
dai minori degli anni diciotto appartenenti alle forze armate.

Sentenza 3 marzo 1989, n. 78, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

codice penale militare di pace, art. 308, primo comma.

Sentenza 15 novembre 1989, n. 503, G. U. 22 novembre 1989, n. 47.

codice penale militare di pace, art. 373, primo comma.

Sentenza 3 marzo 1989, n. 78, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

codice penale militare di pace art. 373, secondo comma, nella parte in
cui non prevede che, dinanzi al giudice �ivile competente, venga proposta la
domanda relativa alle restituzioni ed al risarcimento del danno restando superata,
dalla precedente declaratoria d'illegittimit� costituzionale, ex art. 27
della legge n. 87 del 1953, del secondo comma dell'art. 373 del codice penale
militare di pace, la declaratoria d'inammissibilit� della questione relativa al
secondo comma del predetto articolo, proposta con la stessa ordinanza.

Sentenza 3 marzo 1989, n. 78, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

r.d.-1. 16 ottobre 1919, n. 1986, art. 23, nella parte in cui non prevede il
diritto a pensione dei sottufficiali dell'esercito che, avendo un'anzianit� di
quindici anni di servizio, siano stati rimossi dal grado e siano cessati dal
servizio per condanna penale.

Sentenza 22 giugno 1989, n. 347, G. U. 28 giugno 1989, n. 26.

legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 27, secondo comma, nella parte in cui in
luogo della disciplina ivi prevista -non rimette alla competenza del Consiglio
superiore della magistratura, a norma dell'art. 105 della Costituzione, le
assegnazioni ai magistrati ordinari dell'ufficio di Commissario agli usi civici.

Sentenza 13 luglio 1989, n. 398, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.

r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, allegato A, art. 46, ultimo comma, nella parttj
in cui esclude, in ogni caso, dal diritto all'indennizzo in esso previsto l'agente
sospeso in via preventiv.a e successivamente prosciolto in sede di proceJi�
mento penale per amnistia.
Sentenza 27 giugno 1989, n. 356, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.

r.d. 14 settembre 1931, n. 1175, art. 283 [come modificato dall'art. 14 d. lgs.
26 marzo 1948, n. 261].
Sentenza 27 luglio 1989, n. 451, G. U. 2 agosto 1989, n . .31.

J6 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

r.d.-1. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 9 [convertito in legge 27 maggio 1935,

n. 835) e codice penale militare di pace, art. 263, nella parte in cui sottraggono
al tribunale per i minorenn� la cognizione dei reati militari commessi dai
minori degli anni diciotto appartenenti alle forze armate.
Sentenza 3 marz� 1989, n. 78, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge 19 gennaio 1942, n. 22, art. 24 [abrogato dall'art. 29 del d.P.R. 29 di�
cembre 1973, n. 1032), nella parte in cui non prevedeva l'esperibilit� del ricorso
alla Corte dei Conti anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.

Sent~nza 11 dicembre 1989, n. 530, G. U. 13 dicembre 1989, n. 50.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 1, secondo comma [come modif. dall'arti~
colo unico della legge 20 ottobre 1952, n. 1375), nella parte in cui prevede che
� quando � mancato l'accertamento ai fini dell'imposta di ricchezza mobile,
sono considerati piccoli imprenditori gli imprenditori esercenti un'attivit�
commerciale nella cui azienda risulta investito un capitale non superiore a
lire novecentomila �.
Sentenza 22 dicembre 1989, n. 570, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 54, terzo comma, e 55, primo comma, nella.
parte in cui non estendono la prelazione agli interessi dovuti sui crediti privilegiati
da lavoro nella procedura di fallimento del datore di lavoro.
Sentenza 20 aprile 1989, n. 204, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 54, terzo comma, e 55, primo comma [in
r,elazione all'art. 1 del d.I. 30 gennaio 1979, n. 26, convertito in legge 3 aprile
1979, n. 95), nella parte in cui non estendono la prelazione agli interessi dovuti
sui crediti privilegiati da lavoro nella procedura di amministrazione straordinaria.
Sentenza 22 dicembre 1989, n. 567, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 54, terzo comma, 55, primo comma, nonch�
169 l� dove richiama l'art. 55, nella parte in cui, nelle procedure di fallimento
del debitore e di concordato preventivo, non estendono la prelazione agli interessi
dovuti sui crediti privilegiati delle societ� o enti cooperativi di produzione
e di lavoro, di cui all'art. 2751 bis, numero 5, del codice civile, che
rispondono ai requisiti prescritti dalla legislazione in tema di cooperazione.
Sentenza 18 luglio 1989, n. 408, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 59, nella parte in cui non prevede la rivalutazione
dei crediti da lavoro con riguardo al periodo successivo all'apertura
del fallimento fino al momento in cui lo stato passivo diviene definitivo.
Sentenza 20 aprile 1989, n. 204, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 59 [in relazione all'art. 1 del d.I. 30 gennaio
1979, n. 26, convertito in legge 3 aprile 1979, n. 95), nella parte in cui non
prever.le la rivalutazione dei crediti di lavoro con riguardo al periodo succes

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

sivo al decreto minist�riale con cui si dispone la procedura di amministrazione
straordinaria fino al momento in cui la verifica del passivo diviene
definitiva.

Sentenza 22 dicembre 1989, n. 567, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 4 aprile 1952, n. 218, art. 29, terzo comma, nella parte in cui non
prevede un meccanismo di adeguamento dell'importo nominale dei contributi
versati dal giorno della sua entrata in vigore in poi.

Sentenza 21 marzo 1989, n. 141, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

legge 2 luglio 1952, n. 703, art. 47, ultimo comma, nella parte in cui prevede
che i membri della Commissione comunale per i tributi locali, nominati
dal Consiglio comunale, possano essere riconfermati.

Sentenza 18 maggio 1989, n. 281, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

legge 31 luglio 1954, n. 599, artt, 28, 29, terzo comma, 33, quarto comma,
34, 35, secondo comma, e 60, nella parte in cui non prevedevano che i sottufficiali
dei carabinieri, collocati in congedo per perdita del grado, potessero
conseguire la pensione al compimento di quindici anni di servizio.

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 557, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 4 dicembre 1956, n. 1450, art. 22, primo comma, n. 1 [modificato
dall'art. 4 della legge 13 luglio 1967, n. 583], nella parte in cui esclude dal
diritto a pensione di riversibilit� anche il coniuge �superstite separato per
sua colpa, o al quale la separazione � stata addebitata, con sentenza passata
in giudicato, che aveva diritto agli alimenti verso il coniuge deceduto.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 450, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

d. Presid. reg. siciliana 20 agosto 1960, n. 3, art. 5, n. 3, nella parte in cui
prevede l'ineleggibilit� a consiglieri comunali di coloro che ricevono uno stipendio
o salario da enti, istituti o aziende dipendenti o sottoposti a vigilanza
o sovvenzioni dal Comune, i quali non abbiano funzioni di rappresentanza
o poteri di organizzazione o coordinamento del personale; ovvero, se dipendenti
cli una u.s.l., non facciano parte dell'ufficio di direzione, o non siano
coordinatori dello stesso.
Sentenza 22 dicembre 1989, n. 571, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 13, quarto e quinto comma, nella parte
in cui, salva la necessit� della prova scritta sulla esistenza del rapporto di
lavoro da fornirsi dal lavoratore, non consente di provare altrimenti la du�
rata del rapporto stesso e l'ammontare della retribuzione.

Sentenza 22 dicembre 1989, n. 568, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1, secondo comma, nella parte in cui
non consente l'integrazione al minimo della pensione di riversibilit� a carico
del Fondo speciale per gli artigiani nell'ipotesi di cumulo con pensione diretta
a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti.

Sentenza 3 marzo 1989, n. 81, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

JS RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1, secondo comma, sotto ogni profilo
residuo.

Sentenza 3 marzo 1989, n. 81, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge 22 novembre 1962, n. 1646, art. 24, nella parte in cui non prevede
la facolt� di riscatto dei periodi corrispondenti alla durata legale dei corsi
di specializzazione il cui diploma sia stato richiesto, in aggiunta a quello professionale
iniziale, quale condiziohe necessaria per accedere ad uno dei posti
occupati durante la carriera.

Sentenza 29 marzo 1989, n. 163, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge 9 gennaio 1963, n. 9, art. 1, secondo comma, nella parte in cui non
consente l'irntegrazione al minimo della pensione di riversibilit� erogata dal
Fondo speciale per i coltivatori diretti, mezzadri. e coloni, per i titolari di
pensione d'invalidit� a carico della stessa gestione allorch�, per effetto del
cumulo, venga superato iJ. minimo garantito dalla legge.

Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1144, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.

legge 9 gennaio 1963, n. 9, art. 1, secondo comma, nella parte in cui non
consente l'integrazione al minimo della pensione di riversibilit� a carico del
Fondo speciale per i coltivatori diretti, mezzadri e coloni nell'ipotesi di
cumulo con pensione di vecchiaia a carico del Fondo medesimo.

Sentenza 21 marzo 1989, n. 142, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

legge 9 gennaio 1963, n. 9, art. 1, secondo comma, nella parte in cui esclude
l'integrazione al minimo della pensione di riversibbilit� erogata dal Fondo speciale
per i coltivatori diretti, mezzadri e coloni ai titolari di pensione diretta
a carico della assicurazione generale obbligatoria, qualora per effetto del cumulo,
il complessivo trattamento risulti superiore al minimo anzidetto.

Sentenza 6 luglio 1989, n. 373, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

legge 9 gennaio 1963, n. 9, art. 1, secondo comma, nella parte in cui esclude
l'integrazione al minimo della pensione di riversibilit� erogata dal Fondo speciale
per i coltivatori diretti, mezzadri e coloni, in caso di cumulo con pensione
d'invalidit� a carico della Gestione speciale artigiani, qualora, per effetto
del cumulo, il trattamento complessivo risulti superiore al minimo anzidetto.

Sentenza 7 novembre 1989, n. 488, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.

legge 15 marzo 1963, n. 16, art. 6, nella parte in cui non prevede che anche
per la fusione dei Comuni e la modificazione delle loro circoscrizioni territoriali
e denominazioni debbano essere sentite le popolazioni direttamente interessate.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 453, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 1, terzo comma, n. 27, in relazione all'art. 4,
numero 1, dello stesso d.P.R., nella parte in cui non comprende tra le persone
soggette all'assicurazione obbligatoria i ballerini e i tersicorei addetti all'allestimento,
alla prova o all'esecuzione di pubblici spettacoli.
Sentenza 21 marzo 1989, n 137, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 80, primo comma, nella parte in cui non
prevede che, qualora sopravvenga un ulteriore infortunio dopo il decorso di
dieci anni dalla costituzione della rendita per un precedente infortunio, al
lavoratore spetta una rendita non inferiore a quella gi� erogatagli.
Sentenza 6 giugno 1989, n. 318, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 110; nella parte in cui non consente, entro
i limiti stabiliti .dall'art. 2 n. 1 del d.P.R. 5 gennaio 1950 n. 180, la pignorabilit�
per crediti alimentari dovuti per legge delle rendite erogate dall'INAIL.
Sentenza 22 dicembre 1989, n. 572, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 13 luglio 1965, n. 836, art. 5, nella parte in cui prevede la liquidazione
dell'indennit� giornaliera dovuta ai custodi indicati negli artt. 102 e 103 della
tariffa penale, approvata con regio decreto 23 dicembre 1865 n. 2701, in lire 300,
e successive variazioni, anzich� con riferimento alle tariffe vigenti ed agli usi
locali.

Sentenza 21 aprile 1989, n. 230, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

legge 13 luglio 1965, n. 859, art. 31, primo comma, lettera a), nella parte in
cui esclude dal diritto a pensione di riversibilit� anche il coniuge superstite
separato per sua colpa, o al quale la separazione � stata addebitata, con sentenza
passata in giudiqato, che aveva diritto agli alimenti verso il coniuge deceduto.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 450, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma, nella parte in cui non
consente l'integrazione al minimo della pensione di reversibilit� erogata dalla
Gestione speciale commercianti ai titolari di pensione diretta a carico della
medesima Gestione, qualora, per effetto del cumulo, il complessivo trattamento
risulti superiore al minimo anzidetto.

Sentenza 12 aprile 1989, n. 179, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.

legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma, nella parte in cui esclude
l'integrazione al minimo della pensione di reversibilit� erogata dalla Gestione
speciale commercianti ai titolari di pensione diretta di invalidit� a carico della
medesima Gestione, qualora, per effetto del cumulo, il complessivo trattamento
risulti superiore al minimo anzidetto.

Sentenza 18 maggio 1989, n. 250, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma, nella parte in cui esclude
l'integrazione al minimo della pensione di reversibilit� erogata dalla Gestione
speciale commercianti ai tit�lari di pensione di invalidit� a carico della Gestione
speciale coltivatori diretti, qualora, per effetto del cumulo, il complessivo
trattamento risulti superiore al minimo anzidetto.

Sentenza 15 novembre 1989, n. 502, G. U. 22 novembre 1989, n. 47.

RASSEGNA DEI.J..'AVVOCATURA DEI.J..O STATO

lora, per effetto del cumulo, il complessivo trattamento risulti superiore al minimo
anzidetto.

Sentenza 15 novembre 1988, n. 504, G. U. 22 novembre 1989, n. 47.

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma e successive modificazioni,
nella parte in cui non prevede la possibilit� di disporre per testamento dell'indennit�
premio di servizio, qualora manchino le persone indicate nella norma
stessa.

Sentenza 31 luglio 1989, n. 471, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, art. 18, nella parte in cui esclude che, ai fini del
conseguimento della pensione di invalidit� da parte dei lavoratori dipendenti,
il requisito contributivo possa essere perfezionato anche posteriormente alla
domanda di pensione, nel corso del successivo procedimento amministrativo o
giudiziario.
Sentenza 27 giugno 1989, n. 355, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.

legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 28, secondo, terzo e quarto comma, nella
parte in cui non esclude che gli enti gestori delle assicurazioni sociali possano
esercitare l'azione surrogatoria con pregiudizio del diritto dell'assistito al risarcimento
dei danni alla persona non altrimenti risarciti.

Sentenza 6 giugno 1989, n. 319, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 7, secondo e terzo comma, nella parte in cui
� esclusa la loro applicabilit� al licenziamento per motivi disciplinari irrogato
da imprenditore che abbia meno di sedici dipendenti.

Sentenza 25 luglio 1989, n. 427, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

combinato disposto legge 30 marzo 1971, n. 118 artt. 2, quarto comma, e 1,
primo comma, della legge 11 febbraio 1980, n. 18, nella parte in cui esclude
che ad integrare lo stato di totale inabilit� con diritto all'indennit� di accompagnamento
possa concorrere. c.on altre minorazioni, la cecit� z>arziale.

Sentenza 22 giugno 1989, n. 346, G. U. 28 giugno 1989, n. 26.

legge 29 ottobre 1971, n. 889, art. 21, primo comma, n. 1, nella parte in cui
esclude dal diritto a pensione di riversibilit� anche il coniuge superstite separato
per sua colpa, o al quale la separazione � stata addebitata, con sentenza
passata in giudicato, che aveva diritto agli alimenti verso il coniuge deceduto.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 450, G. U. 2 agosto 198( n. 31.

legge 23 novembre 1971, n. 1100, art. 21, primo comma, lettera a), nella parte
in cui esclude dal diritto a pensione di riversibilit� anche il coniuge superstite
separato per sua colpa, o al quale la separazione � stata addebitata, con sentenza
passata in giudicato, che aveva diritto agli alimenti verso il coniuge
deceduto.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 450, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 39, primo comma, nella parie in cui esclude
l'applicabilit� dell'art. 128 del codice di procedura civile ai giudizi chi>' si svolgono
dinanzi alle commissioni tributarie di primo e di secondo grado, a decorrere
dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, ferma restando la validit� di tutti gli atti anteriormente
compiuti.
Sentenza 16 febbraio 1989, n. 50, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 5, prhno comma, nella parte in cui prevede
che i giovani ammessi a prestare servizio militare non armato lo devono
prestare per un tempo superiore alla durata del servizio di leva cui sarebbero
tenuti.

Sentenza 31 luglio 11989, n. 470, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 5, primo comma, nella parte in cui prevede
che i giovani ammessi a prestare servizio sostitutivo civile lo devono prestare
per un tempo superiore di otto mesi alla durata del servizio di leva
cui sarebbero tenuti.

Sentenza 31 luglio 1989, n. 470, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 8, secondo comma [come sostituito dall'art.
2 della legge 24 dicembre 1974, n. 695], nella parte in cui determina la pena
edittale ivi comminata nella misura minima di due anni anzich� in quella di sei
mesi e nella misura massima di quattro anni anzich� in quella di due anni.

Sentenza 18 luglio 1989, n. 409, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 56, ulthno comma, nella parte in cui,
dispone che l'azione penale non pu� essere iniziata o proseguita prima che
l'accertamento dell'imposta sia divenuto definitivo, anche per l'ipotesi prevista
dal terzo comma lett. d) dello stesso art. 56.
Sentenza 18 gennaio 1989, n. 2, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 34, primo comma, nella parte in cui
non estende l'esenzione dall'imposta sul reddito delle persone fisiche alle pensioni
privilegiate ordinarie tabellari spettanti ai militari di leva.
Sentenza 11 luglio 1989, n. 387, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, art. 29, nella parte in cui non prevede
l'esperibilit� del ricorso alla Corte dei Conti anche in mancanza del preventivo
ricorso ammiruistrativo.
Sentenza 11 dicembre 1989, n. 530, G. U. 13 dicembre 1989, n. 50.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, quinto comma.
Sentenza 22 dicembre 1989, n. 566, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 1 luglio 1975, n. 296, art. 5, primo comma, nella parte in cui esclude
dal diritto a pensione di riversibilit� anche il coniuge superstite separato per
sua colpa, o al quale la separazione � stata addebitata, con sentenza passata
in giudicato, che aveva diritto agli alimenti verso il coniuge deceduto.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 450, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, primo comma [cosl come sostituito
dall'art. 11 della legge 10 ottobre 1986, n. 663], nella parte in cui non prevede
che nel computo delle pene, ai fini della determinazione del limite dei tre
anni, non si debba tenere conto anche delle pene espiate.

Sentenza 11 luglio 1989, n. 386, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.

legge 26 luglio 1~75, n. 354, art. 47, terzo comma [come modif. dall'art. 11
della legge 10 ottobre 1986 n. 663], nella parte in cui non prevede che anche
indipendentemente dalla detenzione per espiazione di pena o per custodia cau�
telare, il condannato possa essere ammesso all'affidamento in prova al servi�
zio sociale se, in presenza delle altre condizioni abbia serbato un comporta�
mento tale da consentire il giudizio di cui al precedente comma 2 dello stesso
articolo.

Sentenza 22 dicembre 1989, n. 569, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 34, nella parte in cui non prevede i prov�
vedimenti della pubblica Amministrazione tra le cause di cessazione del rap.
porto di locazione che escludono il diritto del conduttore alla indennit� per
la perdita dell'avviamento.

Sentenza 14 dicembre 1989, n. 542, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.�l. 30 ottobre 1979, n. 663, art. 2 [convertito in legge 29 febbraio 1980,

n. 33, nel testo sostituito dall'art. 15 legge 23 aprile 1981, n. 155], nella parte
in cui non consente al lavoratore assicurato di addurre e provare l'esistenza
di un giustificato motivo del ritardato invio del certificato medico della ma�
lattia che lo ha colpito.
Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1143, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.

combinato disposto legge 11 febbraio 1980, n. 18 artt. 1. primo comma,
e 2, quarto comma, della legge 30 marzo 1971, n. 118, nella parte in cui esclude
che ad integrare lo stato di totale inabilit� con diritto all'indennit� di accompagnamento
possa concorrere, con altre minorazioni, la cecit� parziale.

Sentenza 22 giugno 1989, n. 346, G. U. 28 giugno 1989, n. 26.

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 5, terzo comma, n. 3 e d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, art. 50, n. 3, nella parte in cui non contemplano tra le qualifiche
da ammettere ai giudizi di idoneit� i titolari di contratto presso la facolt�
di medicina e chirurgia, nominati in base a concorso, svolgenti attivit� di assistenza
e cura oltre i limiti d'impegno del contratto, e che, entro l'anno
accademico 1979.SO, abbiano posto in essere per un triennio attivit� didattica
e scientifica, quest'ultima comprovata da pubblicazioni edite documentate dal
preside della facolt� in base ad atti risalenti al periodo di svolgimento delle
attivit� medesime.

Sentenza 13 luglio 1989, n. 397, G. U. 19 luglio 1989, ~� 29.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 4J

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 7, ottovo comma, lettera g), e d.P.R.
11 luglio 1980, n. 382, art. 58, primo comma, lettera h), nella parte in cui non
prevedono l'ammissione dei lettori incaricati ex art. 24 della legge 24 febbraio
1967, n. 62, ai giudizi di idoneit� per l'accesso al ruolo dei ricercato.ri universitari,
quali ricercatori confermati.

Sentenza 14 febbraio 1989, n. 39, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 28, terzo comma, nella parte in cui non
consente il rinnovo annuale per pi� di cinque anni dei contratti di cui al
precedente primo comma.
Sentenza 23 febbraio 1989, n. 55, G. U. 1 marzo 1989, n. 9.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 50, n. 3 e legge 21 febbraio 1980, n. 28,
art. 5, terzo comma, n. 3, nella parte in cui non contemplano tra le qualifiche
da ammettere ai giudizi di idoneit� i titolari di contratto presso la facolt� di
medicina e chirurgia nominati in base a concorso, svolgenti attivit� di assistenza
e cura oltre i limiti di impegno del contratto, e che entro l'anno accademico
1979-80, abbiano posto in essere per un triennio attivit� didattica e
scientifica, quest'ultima comprovata da pubblicazioni edite documentate dal
preside della facolt� in base ad atti risalenti al periodo di svolgimento delle
attivit� medesime.
Sentenza 13 luglio 1989, n. 397, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 58, primo comma, lettera h), e legge
21 febbraio 1980, n. 28, art. 7, ottavo comma, lettera g), nella parte in cui
non prevedono l'ammissione dei lettori incaricati ex art. 24 della legge 24 febbraio
1967, n. 62, ai giudizi di idoneit� per l'accesso al ruolo di ricercatori
universitari, quali ricercatori confermati.
Sentenza 14 febbraio 1989, n. 39, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618, art. 2, primo comma, lettera A), nella parte in
cui esclude l'erogazione dell'assistenza sanitaria di cui all'art. 1 ai cittadini
italiani che svolgono attivit� lavorativa all'estero, qualora godano di prestazioni
fornite dal datore di lavoro a livelli non palesemente inferiori a quelli
stabiliti ai sensi dell'art. 3 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Sentenza 14 febbraio 1989, n. 40, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

legge reg. siciliana 30 marzo 1981, n. 43.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 453, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

combinato disposto legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 16 e legge 31 maggio
1984, n. 193, art. 1, nella parte in cui non riconoscono alla lavoratrice del
settore siderurgico, in caso di pensionamento anticipato al compimento del
cinquantesimo anno di et�, di conseguire la medesima anzianit� contributiva
fino a sessanta anni come per il lavoratore.

Sentenza 6 luglio 1989, n. 371, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

44 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.-L 6 giugno 1981, n. 283, art. 17, terzo comma [conv. in legge 6 agosto
1981, n. 432], nella parte in cui non considera, anche per gli ufficiali provenienti
dalle carriere militam inferiori, ai fini della determinazione del trattamento
economico, il settimo livello retribu.tivo come base iniziale per la valutazione
dell'anzianit� pregressa.

Sentenza 18 maggio 1989, n. 248, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, art. 44.
Sentenza 11 dicembre 1989, n. 531, G. U. 13 dicembre 1989, n. 50.

legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 3, ottavo comma, nella parte in cui non
prevede che, in caso di prosecuzione volontaria nell'assicurazione generale obbligatoria
per l'invalidit� la vecchiaia ed i superstiti da parte del lavoratore
dipendente che abbia gi� conseguito in costanza di rapporto di lavoro la
prescritta anzianit� assicurativa e contributiva, la pensione liquidata non possa
comunque essere inferiore a quella che sarebbe spettata al raggiungimento
dell'et� pensionabile sulla base della sola contribuzione obbligatoria.

Sentenza 26 maggio 1989, n. 307, G. U. 31 maggio 1989, n. 22.

combinato disposto legge 31 maggio 1984, n. 193, art. 1, e legge 23 aprile
1981, n. 155, art. 16, nella parte in cui non riconoscono alla lavoratrice del
settore siderurgico, in caso di pensionamento anticipato al compimento del
cinquantesimo anno di et�, di conseguire la medesima anzianit� contributiva
fino a sessanta anni come per il lavoratore.

Sentenza 6 luglio 1989, n. 371, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

legge 16 luglio 1984, n. 326, artt. 1 e 19, nella parte in cui non contemplano,
ai fini della immissione in ruolo degli insegnanti della scuola materna
di cui all'art. 27, comma secondo, della legge 20 maggio 1982, n. 270, coloro
che abbiano conseguito una votazione media non inferiore al punteggio corrispondente
ai sette decimi nei concorsi di accesso ai ruoli della scuola materna
statale in via di espletamento fino alla entrata in vigore della legge
16 luglio 1984, n. 326.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 449, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge reg. Piemonte 10 dicembre 1984, n. 64, art. 18, primo e secondo
comma, nella parte in cui non prevede la cessazione della stabile convivenza
come causa di successione nella assegnazione ovvero come presupposto della
voltura della convenzione a favore del convivente affidatario della prole.

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 559, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 24 luglio 1985, n. 409, artt. 4, 5 e 20, nella parte in cui non prevedono
che i soggetti indicati nell'art. 20, primo comma, ottenuta l'iscrizione all'albo
degli odontoiatri, possano contemporaneamente mantenere l'iscrizione all'albo
dei medici chirurghi cos� come previsto per i soggetti indicati nell'art. 5, e
nella parte in cui prevedono che i medesimi possano �� optare � nel termine
di cinque anni per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri, anzich� � chiedere �
senza limite di tempo tale iscrizione.

Sentenza 9 marzo 1989, n. 100, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 4J

legge reg. siciliana 15 maggio 1986, n. 26 ,art. 3, primo e secondo comma.

Sentenza 25 ottobre 1989, n. 487, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.

legge reg. Lazio 13 febbraio 1987, n. 16.

Sentenza 11 dicembre 1989, n. 532, G. U. 13 dicembre 1989, n. SO.

legge 17 febbraio 1987, n. 5, art. 1 nella parte in cui non prevede che
anche per la fusione dei Comuni e per la modificazione delle loro circoscrizioni
territoriali e denominazioni debbano essere sentite le popolazioni direttamente
interessate.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 453, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge 18 febbraio 1987, n. 34, combinato disposto art. 7 e 8, secondo comma,
nella parte in cui esclude che il cumulo delle pene previsto dal primo di tali
articoli possa essere applicato anche nei confronti di una o pi� sentenze di
condanna pronunciate contro la stessa persona ai sensi degli artt. 2 e 3 della
legge 29 maggio 1982, n. 304.

Sentenza 13 luglio 1989, n. 396, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.

legge reg. Friuli. Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, art. 15, quinto
comma.

Sentenza 6 luglio 1989, n. 370, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 ottobre 1987, art. 2,
primo comma, lett. a), nella parte in cui attribuisce al Comitato regionale
per il Credito e Risparmio il potere di determinare in via generale l'ammontare
minimo del capitale o del fondo di dotazione cui subordinare il rilascio
dell'autorizzazione allo svolgimento della raccolta del risparmio e dell'esercizio
del credito nel territorio della Regione siciliana.

Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1141, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 ottobre 1987, artt. 3,
primo comma, 4, primo comma, e 6, secondo comma.

Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1141, G. U. 4 gennaio 1989, n. L

d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, artt. 2, secondo comma, e 11, terzo comma.
Sentenza 14 febbraio 1989, n. 37, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

d.-1. 30 dicembre 1987, n. 536, art. 5, nono comma [conv. in legge 29 febbraio
1988, n. 48], nella parte in cui dispone che l'efficacia costitutiva dell'iscrizione
dell'impresa artigiana negli albi, disciplinata dalle leggi emanate
dalle Regioni a statuto speciale o dalle Province autonome che abbiano competenza
primaria in materia di artigianato e formazione professionale, faccia
stato agli effetti della definizione dell'impresa ai fini previdenziali.

Sentenza ,15 giugno 1989, n. 336, G. U. 21 giugno 1989, n. 25.

46 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 11.

Sentenza 25 maggio 1989, n. 283, G. U. 31 maggio 1989, n. 22.

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 22, secondo comma, nella parte in cui non
assegna all'edilizia residenziale pubblica, per la costruzione di abitazioni per
i lavoratori dipendenti, l'intero gettito -e non le sole quote residue -dei
contributi dovuti ai sensi del primo comma, lett. b) e c) dell'articolo 10
della legge 14 febbraio 1963, n. 60.'

Sentenza 26 aprile 1989, n. 241, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

I
!
!

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 16, primo e secondo comma, nella parte
in cui dispongono che � � compilato sommario processo verbale � anzich� � pu�,
se uno dei componenti dell'organo collegiale lo richieda, essere compilato
sommario processo verbale �.

Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 5 maggio 1988, art. 2.

Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1142, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.
legge reg. Lazio approvata il 28 marzo 1988 e riapprovata 1'11 maggio 1988,

art. 1.

I i:

Sentenza 14 febbraio 1989, n. 38, G. U. 22 febbralio 1989, n. 8.

legge reg. Marche riapprovata il 13 maggio 1988.

Sentenza 3 marzo 1989, n. 80, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge reg. Valle d'Aosta riapprovata il 17 maggio 1988.

Sentenza 21 marzo 1989, n. 138, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

legge reg. siciliana 15 giugno 1988, n. 11, art. 4.

Sentenza 24 gennaio 1989, n. 19, G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.

legge reg. Lazio riapprovata il 27 luglio 1988.

Sentenza 24 gennaio 1989, n. 21, G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.

legge reg. Abruzzo approvata il 18 maggio 1988 e riapprovata il 28 lu.
gllo 1988.

Sentenza 24 gennaio 1989, n. 20, G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.

legge reg. Abruzzo 28 luglio 1988, n. 83.

Sentenza 18 gennaio 1989, n. l, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lett. p), nella parte in cui
prevede l'adozione da parte del Consiglio dei ministri delle determinazioni
concernenti l'annullamento straordinario degli atti amministrativi illegittiini
delle Regioni e delle Province autonome.

Sentenza 21 aprile 1989, n. 229, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, primo comma, nella parte in cui
prevede che le assunzioni in deroga per le unit� sanitarie locali e per gli enti
pubblici non economici dipendenti dalle regioni sono disposte con provvedi�
menti � della giunta regionale '" anzich� � della regione �.

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

leg,ge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, quarto e quinto comma, nella part~
in cui rispettivamente non prevedono che la collocazione del personale dipen�
dente dagli enti di cui al comma primo ed eventualmente dalle stesse regioni,
risultato in esubero e non reimpiegato in ambito regionale per carenza dei
relativi posti, e la copertura dei posti degli enti medesimi e delle stesse regioni,
relativi a profili professionali non coperti con i processi di mobilit�,
avvengano sentite le regioni interessate.

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 2 gennaio 1989, n. 6, artt. 7, secondo, terzo, sesto e settimo comma;
9, ?rlmo e secondo comma; 22, quinto e settimo comma.

Sentenza 6 luglio 1989, n. 372, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

legge 1 febbraio 1989, n. 37, art. 2, primo comma, nella parte in cui dispone
che eventuali eccedenze di spesa non possono essere poste a carico dello
Stato.

Sentenza 27 luglio 1989, n. 452, G.U. Z agosto 1989, n. 31.

II � QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE

codice civile, artt. 565 e 582 (artt. 2 e 3 della Costituzione).

Sentenza 26 maggio 1989, n. 310 G. U. 31 maggio 1989, n. 22.

Codice civile, artt. 2086, 2087, 2095, 2099 e 2103 (art. 41 della Costituzione)

Sentenza 9 marzo 1989, n. 103, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

codice civile, art. 2120, terzo comma [modif. dalla legge 29 maggio 1982

n. 297) (artt. 3 e 136 della Costituzione).
Sentenza 7 novembre 1989, n. 491, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.

codice civile, art. 2399, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 13 luglio 1989, n. 401, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

48 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

codice di procedura civile, art. 131 . (artt. 3 e 28 della Costituzione).
Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

codice penale, artt. 73 e 76 (artt. 3, 13, 27, 101 e 104 della Costituzione).
Sentenza 11 luglio 1989, n. 386, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.

codice di procedura penale 1930, artt. 128, primo comma e 323, primo com�
ma (art. 24, secondo comma, della Costituzione).

Sentenza 10 novembre 1989, n. 498, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.

codice di procedura penale, artt. 533, 534 e 536 (art. 24 della Costituzione)~
Sentenza 28 aprile 1989, n. 243, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

codice penale militare di pace, art. 27 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 18 luglio 1989, n. 409, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

codice penale militare di pace, art. 39 (artt. 2, 3, 13, 25, 27 e 52 della Costituzione).

Sentenza 6 giugno 1989, n. 325, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

codice penale militare di pace, art. 184, secondo comma (artt. 2, 3, 17, 21 e
52 della Costituzione).

Sentenza 24 gennaio 1989, n. 24, G.U. 1 febbraio 1989, n. 5.

Codice penale militare di pace, art. 270 (artt. 3, primo comma, e 24, se
condo comma, della Costituzione).

Sentenza 3 marzo 1989, n. 78, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 44 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 18 maggio 1989, n. 251, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.
legge 3 dicembre 1931, n. 1580, art. 1, terzo comma (art. 3 della Costi~
tuzione).

Sentenza 22 giugno 1989, n. 349, G. U. 28 giugno 1989, n. 26.

decreto legislativo 2 marzo 1948, n. 142, art. 1 (art. 116 e 3 della Costituzione
e 1, 14 lett. p), e 43 dello statuto spec. reg. siciliana).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 455, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

d.�l.vo 4 marzo 1948, n. 137, art. 11 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 21 aprile 1989, n. 234, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 2 marzo 1949, n. 143, art. 9, quarto comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 14 febbraio 1989, n. 43, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
49

d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, artt. 1 e 2, primo camma, n. 3 (art. 3 della
Costituzione).
Sentenza 21 aprile 1989, n. 231, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

legge 27 dicembre 1953, n. 968, art. 52, primo comma (artt. 3 e 35, quarto
comma, della Costituzione).

Sentenza 21 aprile 1989, n. 233, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. 11 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Sentenza 2 febbraio 1989, n. 29, G. U. 8 febbraio 1989, n. 6.

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 9 bis, terzo comma (artt. 3 e 51 della
Costituzione).
Sentenza 21 aprile 1989, n. 235, G.U. 3 maggio 1989, n. 18.

d.P.R.S. 20 agosto 1960, n. 3, art. 5, n. 3, nella parte concernente gli amministratori
degli enti, istituti, o aziende dipendenti o sottoposti a vigilanza
o
sovvenzionati dal Comune (artt. 3 e 51 della Costituzione).
Sentenza 22 dicembre 1989, n. 571, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.
d.P.R. 2 gennaio 1962, n. 483 (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 20� aprile 1989, n. 205, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.
legge 10 febbraio 1962, n. 57, art. 20, comma 1, n. 2 (art. 27 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 563, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge prov. Trento 2 marzo 1964, n. 2 (artt. 3, primo comma, e 113 della
Costituzione).

Sentenza 21 marzo 1989, n. 143, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 2 (art. 38, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1989, n. 462, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge 2 aprile 1968, n. 482, artt. 10, primo comma, e 16, quarto comma
(artt. 2, 3 e 4 della Costituzione).

Sentenza 18 maggio 1989, n. 255, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

legge 1 dicembre 1970, n. 898, art. 12-sexies [aggiunto dall'art. 21 della legge
6 marzo 1987, n. 74] (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 31 luglio 1989, n. 472, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

J2 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 11 lugllo 1980, n. 382, art. 36 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1989, n. 87, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.
legge 20 sette:mbre 1980, n. 576, art. 10, terzo comma, secondo periodo
(artt. 3 e 38 della Costituzione). �

Sentenza 16 marzo 1989, n. 109, G. U. 22 marzo 1989, n. 12.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 19, secondo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).
Sentenza 7 novembre 1989, n. 489, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.

legge reg. siciliana 29 dicembre 1988, n. 145, art. 55 (art. 3 della Costi�
tuzione).
Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1149, G. U. 11 gennaio 1989, n. 2.

legge 10 aprile 1981, n. 151, art. 4, ultimo comma (artt. 3, 117, 118, 119 e 120
della Costituzione).
Sentenza 27 giugno 1989, n. 357, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.

legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, n. 9 (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 30 novembre 1989, n. 510, G. U. 6 dicembre 1989, n. 49.

legge 7 maggio 1981, n. 180, art. 2, secondo comma, n. 3 (artt. 3, 101 e 108
della Costituzione).
Sentenza 16 febbraio 1989, n. 49, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

legge provincia aut. di Trento 27 luglio 1981, n. 11 (artt. 3 e 42 della
Costituzione).
Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1164, G. U. 11 gennaio 1989, n. 2.

d.-1. 29 luglio 1981, n. 402, art. 13, ultimo comma [conv. in legge 26 settem�
bre 1981, n. 537] (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 18 maggio 1989, n. 254, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, art. 18 (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 22 giugno 1989, n. 348, G. U. 28 giugno 1989, n. 26.
legge 3 maggio 1982, n. 203, art. 25, secondo comma (artt. 41 e 44 della
Costituzione).
Sentenza 18 luglio 1989, n. 412, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge 20 maggio 1982, n. 270, art. 76 (artt. 3, 35 e 97 della Costituzione).
Sentenza 26 maggio 1989, n. 308, G.U. 31 maggio 1989, n. 22.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
f3

�gge 29 maggio 1982, n. 297, artt. 4 e 5 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Sentenza 12 aprile 1989, n. 182, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.

id.-1. 10 luglio 1982, n. 429, art. 4, n .7 [conv. in legge 7 agosto 1982, n. 516]
;. 3 della Costituzione).

Sentenza 16 maggio 1989, n. 247, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

legge 14 agosto 1982, n. 615 (artt. 3 e 113 della Costituzione).
Sentenza 14 dicembre 1989, n. 549, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.-1. 29 gennaio 1983, n .17, art. 5, quarto comma [conv. in legge 25 marzo 1983,

n.
79] (artt. 3, 31 e 38 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1989, n. 458, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.
legge 26 marzo 1983, n. 84 (artt. 3 e 10 della Costituzione).
Sentenza 6 giugno 1989, n. 323, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

legge provincia di Trento 2 maggio 1983, n. 14, art. 28, primo, secondo e
sesto comma, nella parte in cui si riferiscono a terreni aventi vocazioni edificatoria
(artt. 42, secondo e terzo comma, 113, primo e secondo comma, 101,
secondo comma e 24, primo comma, della Costituzione).

Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1165, G. U. 11 gennaio 1989, n. 2.

legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 10, quinto e sesto comma (art. 24 della
Costituzione).

Sentenza 22 giugno 1989, n. 351, G. U. 28 giugno 1989, n. 26.

legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 32, lett. c) (artt. 2 e 3, primo comma, e 10
della Costituzione).

Sentenza 11 dicembre 1989, n. 536, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.-1. 12 settembre 1983, n. 463, art. 5, sesto comma [convertito in legge
11 novembre 1983, n. 638] (artt. 3 e 38, secondo comma, della Costituzione).

Sentenza 3 marzo 1989, n. 86, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

d.-1. 29 giugno 1984, n. 277, art. 6-bis [conv. in legge 4 agosto 1984, n. 430]
(art. 3 della Costituzione).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 457, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge reg. Uguria 27 agosto 1984, n. 44, art. 27, secondo, quinto, sesto, decimo
e sedicesimo comma (artt. 3, 35, 36, 51, 97 e 117 della Costituzione).

Sentenza 21 marzo 1989, n. 145, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 13 e 22 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 29 marzo 1989, n. 167, G. U. 5 aprile 1989, n. 14..

�

r�11111111111111111111111r11ir11111111111ra1111111111�11�111~1

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, artt. 1 e 2, primo comma, n. 3 (art. 3 dellai
Costituzione).
Sentenza 21 aprile 1989, n. 231, G. U. 26 aprile 1989, n. 17..

legge 27 dicembre 1953, n. 968, art. 52, primo comma (artt. 3 e 35, quarto
comma, della Costituzione).

Sentenza 21 aprile 1989, n. 233, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. 11 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Sentenza 2 febbraio 1989, n. 29, G. U. 8 febbraio 1989, n. 6.

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 9 bis, terzo comma (artt. 3 e 51 della
Costituzione).
Sentenza 21 aprile 1989, n. 235, G.U. 3 maggio 1989, n. 18.

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 563, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge prov. Trento 2 marzo 1964, n. 2 (artt. 3, primo comma, e 113 della
Costituzione).

Sentenza 21 marzo 1989, n. 143, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 2 (art. 38, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1989, n. 462, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge 2 aprile 1968, n. 482, artt. 10, primo comma, e 16, quarto comma
(artt. 2, 3 e 4 della Costituzione).

Sentenza 18 maggio 1989, n. 255, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

legge 1 dicembre 1970, n. 898, art. 12-sexies [aggiunto dall'art. 21 della legge

6 marzo 1987, n. 74] (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 31 luglio 1989, n. 472, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.
-

PARTE II, RASSEGN� DI LEGISLAZIONE f)

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 ottobre 1987, art. 7,.
secondo comma (art. 17, lett. e), dello statuto reg. siciliana).

Sentenza 29 dicembre 1988, n. 1141, G. U. 4 g�nnaio 1989, n. 1.

d.-1. 30 dicembre 1987, n. 536, art. 6, tredicesimo comma [conv. in legge!
29 febbraio 1988, n. 48] (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Sentenza 13 luglio 1989, n. 400, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 9, punto S (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 18 maggio 1989, n. 254, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 10, nn. 3 e 4 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Sentenza 11 dicembre 1989, n. 534, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

legge 13 aprile 1988, n. 117, nella parte in cui disciplina la responsabilit�
civile dei magistrati (artt. 10, 101, 104 e 108 della Costituzione).

Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. � 4.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, 2, S, 7 e 8 (artt. 103, 113 e 125, secondo
comma, della Costituzione).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 243, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, secondo comma, 2 e 16 (artt. 3 e 28
della Costituzione).

Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, 7, terzo conuna, e 8, quarto comma
(artt. 3, 24 e 25 e titolo quarto della Costituzione)

Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 2 e 16 (artt. 3 e 101 della Costituzione).
Sentenza 28 aprile 1989, n. 243, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 7, terzo comma (art. 3 della �ostituzione).
Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.
Sentenza 16 febbraio 1989, n. 49, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 7, terzo comma (artt. 101, 104 e 108 della
Costituzione).

Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G.U. 25 gennaio 1989, n. 4.

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 16 (artt. 3, 101 e 104 della Costituzione).
Sentenza 19 gennaio 1989, n. 18, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

J6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, artt. 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 17
(artt. 76, 117 e 118 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1989, n. 101, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

legge reg. siciliana 15 giugno 1988, n. 11, artt. 1, secondo couuna, 7, 8, terzo
comma, 9, 11, 16, 21, 23, 24, 25 e 28 (art. 3, 36 e 97 della Costituzione).

Sentenza 24 gennaio 1989, n. 19, G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.

legge reg. Piemonte riapprovata il 16 giugno 1988, artt. 3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 e
15 (artt. 118, 119, 128 e 129 della Costituzione).

Sentenza 3 marzo 1989, n. 85, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge prov. Trento riapprovata il 18 luglio 1988, artt. 1 e 5, primo comma
(art. 8, n. 1 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige).

Sentenza 9 marzo 1989, n. 102, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

legge prov. Trento riapprovata il 18 luglio 1988, artt. 3 e 4, settimo comma
(art. 8, n. l, statuto speciale Trentino-Alto Adige).

Sentenza 9 marzo 1989, n. 102, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

legge reg. Marche riapprovata il 26 luglio 1988.

Sentenza 22 dicembre 1988, n. 1134, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo .comma, nella parte in cui non
prevede l'intervento del Presidente della Regione alle sedute del Consiglio dei
ministri relative alle delibere indicate nello stesso articolo per le quali l'intervento
� sia richiesto dallo Statuto o dalle norme di attuazione dello stesso.

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lett. d) (artt. 5, 6, 116,
125, 117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lett. d), nella parte in
cui non prevede la concorrenza dell'interesse nazionale alla tutela delle minoranze
linguistiche locali (artt. 4, 8, 9 e 16 dello statuto speciale per il TrentinoAlto
Adige).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lett. e) (art. 116 della
Costituzione e artt. 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 dello statuto spec. reg. TrentinoAlto
Adige).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, terzo comma, lett. h) (artt. 116, 117 e
118 della Costituzione).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 5, secondo comma, lett. e) ed f).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12, quinto comma, lett. b) (artt. 5, 6, 116,
125 e 134 della Costituzione).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12, settimo comma (artt. 5, 6, 116, 125 e
134 della Costituzione e vari articoli dello statuto speciale Trentino-Alto Adige).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 13, primo comma, lett. b) (artt. 5, 6, 116,
125 e 134 della Costituzione e vari articoli dello statuto spec. Trentino-Alto
Adige).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. � 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, artt. 13, primo comma, lett. e) e secondo
comma e 19, primo comma, lett. p) (artt. 5, 6, 116, 125, e 134 della Costituzione
e vari articoli dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 23, sesto comma (artt. 5, 6, 116, 125 e 134
della Costituzione e vari articoli dello statuto speciale Trentino-Alto Adige).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 24, primo comma, lett. c) (artt. 5, 6, 116,
117, 118, 125 e 134 della Costituzione).

Sentenza 28 aprile 1989, n. 242, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

d.-1; 9 settembre 1988, n. 397, artt. 1, quarto comma, 6, 7 e 8 [conv. In
legge 9 novembre 1988, n. 475] (artt. 9, 97 e 116 della Costituzione).

Sentenza 6 giugno 1989, n. 324, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

legge reg. Marche riapprovata il 29 settembre 1988, art. 1, quarto comma,
lett. c) (artt. 3, 97 e 117 della Costituzione).

Sentenza 3 marzo 1989, n. 88, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge reg. Marche riapprovata il 29 settembre 1988, art. 2 (art. 117 della
Costituzione).

Sentenza 3 marzo 1989, n. 88, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge reg. Marche riapprovata il 29 settembre 1988, art. 5 (artt. 97 e 117
della Costituzione).

Sentenza 3 marzo 1989, n. 88, G. U. 8 marzo 1989, n. 10).

fB
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

legge reg. Molise riapprovata il 18 ottobre 1988 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Sentenza 23 febbraio 1989, n. 56, G. U. 1 marzo 1989, n. 9.

legge reg. Liguria riapprovata il 30 novembre 1988 (art. 119 della Costi�
tuzione).

Sentenza 6 giugno 1989, n. 321, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 1, quarto comma (art. 119 della Costi�
tuzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 1, quarto, quinto e sesto comma (artt.
117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, artt. 1, quarto comma, e 5, terzo comma
(artt. 117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, artt. 5, primo comma e 2, primo comma
(artt. 117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, secondo e terzo comma (artt. 115,
117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, secondo, terzo, quarto e quinto com�
ma (artt. 81, 117 e 119 della Costituzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, quarto e quinto comma (artt. 3 e 97
della Costituzione).

Sentenza 18 luglio 1989, n. 407, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

d.l.
30 dicembre 1988, n. 551, art. 7 [convertito in legge 21 febbraio 1989,.
n.
61] (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 20 dicembre 1989, n. 562, G. U. 21 dicembre 1989, n. 52.
legge 2 gennaio 1989, n. 6, artt. 1, 3, 4, 5, 11, 12, 13' e 17 (artt. 117 e 118 del11.
Costituzione).

Sentenza 6 luglio 1989, n. 372, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

-::.-::

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE f9

legge 2 gennaio 1989, n. 6, art. 15 (artt. 8, n. 20 e 29, e 16 dello statuto
spec. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 6 luglio 1989, n. 372, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

legge 1 febbraio 1989, n. 37, art. 2, secondo comma (artt. 117 e 118 della
Costituzione e 9 e 16 dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 452, G.U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge 1 febbraio 1989, n. 37, art. 4, secondo comma (artt. 97, 117 e 118 della
Costituzione e 9 e 16 dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 452, G. U. 2 agosto 1989, n. 31.

legge reg. Toscana riapprovata il 14 febbrai�,> 1989, artt. 2 e3 (artt. 3, 97
e 117 della Costituzione).

Sentenza 11 luglio 1989, n. 390, G. U. 26 luglio 1989, n. 30.

d.-1. 2 marzo 1989, n. 65, artt. S e 6 [conv in legge 26 aprile 1989, n. 155]
(artt. 81, 117, 118 e 119 della Costituzione). �

Sentenza 11 dicembre 1989, n. 535, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.-1. 2 marzo 1989, n. 66, art. 10, secondo comma [conv. in legge 24 aprile
1989, n. 144] (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).

Sentenza 15 novembre 1989, n. 505, G. U. 22 novembre 1989, n. 47.

d.l. 4 marzo 1989, n. 77, art. 1, secondo comma, prima parte [conv. in legge
5 maggio 1989, n. 160] (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).
Sentenza 11 dicembre 1989, n. 533, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.l. 4 marzo 1989, n. 77, art. 1, secondo comma, ulthna parte [conv. in legge
5 maggio 1989, n. 160] (artt. 5, 116, 117, 119 e 125 della Costituzione).
Sentenza 11 dicembre 1989, n. 533, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

dJ. 4 marzo 1989, n. 77, art. 1, terzo comma [conv. in legge S maggio 1989,
. n. 160].

Sentenza 11 dicembre 1989, n. 533, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.-1. 4 marzo 1989, n. 77, art. 9, sesto comma (artt. 47 e 53 dello statuto
reg. Sardegna).

Sentenza 14 dicembre 1989, n. 544, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

dJ. 4 marzo 1989, n. 77, art. 9, sesto comma (artt. 17, 20 e 21 dello statuto
speciale reg. Sicilia).

Sentenza 14 dicembre 1989, n. 545, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

60 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.-1. 4 marzo 1989, n. 77, art. 9, sesto comma, seconda parte �(art. 22 statuto
spec. reg. Sicilia).

Sentenza 14 dicembre 1989, n. 545, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.-1.' 4 marzo 1989, n. 77, art. 9, sesto comma, secondo periodo, (art. 53 dello
statuto spec. reg. Sardegna).

Sentenza 14 dicembre 1989, n. 544, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 11 (artt. 117, 118, 119, 121, secondo comma
e 124 della Costituzione).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 460, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 1, 3 e 4 (artt. 8, n. 17, 16 e titolo VI dello
statuto spec. Trentino-Alto Adige e art. 119 della Costituzione).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 459, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 3, secondo comma, 6, sesto comma (rectuls:
quarto) e 9 (artt. 3, 9, 97, 117 e 118 della Costituzione).

Sentenza 27 luglio 1989, n. 459, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge approv. dall'ass. reg. siciliana in data 5 aprile 1989, artt. 2 e 7 (artt. 36
statuto reg. sic. e 97 della Costituzione).

Sentenza 25 luglio 1989, n. 428, G. U. 9 agosto 1989, n. 32.

legge reg. Valle d'Aosta riapprovata il 7 giugno 1989, art. 1, secondo
comma.

Sentenza 14 dicembre 1989, n. 547, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

legge reg. Marche riapprovata il 18 luglio 1989, n. 178, artt. 1 e 2 (artt. 117
e 127 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 561, G.U. 21 dicembre 1989, n. 52.

legge reg. Umbria riapprovata il 24 luglio 1989, art. 2 (art. 117 della Costituzione).

Sentenza 20 dicembre 1989, n. 561, G. U .21 dicembre 1989, n. 52.

III -QUESTIONI PROPOSTE

codice civile, art. 38, primo comma, disposizioni di attuazione (artt. 3 e 24
della Costituzione).

Tribunale di Pisa, ordinanza 5 novembre 1987, n. 286-89, G.U. 14 giugno
1989, n. 24.

PARTE II, RASSBGNA DI LEGISLAZIONE

codice civile, art. 155, quarto comma (artt. 2, 3 e 30 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 26 aprile 1989, n. 378, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

codice civile, art. 155, quarto comma (artt. 3, 29 e 31 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 30 dicembre 1988, n. 158/89, G. U. 5 aprile
1989, n. 14.

codice civile, art. 159 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 20 dicembre 1988, n. 93/89, G. U. 15 marzo
1989, n. 11.

codice civile, artt. 556, 564, secondo comma, e 751 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, ordinanza 9 maggio 1985, n. 16/89,

G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.
codice civile, art. 565 (artt. 3 e 30 della Costituzione).

Tribunale di Bolzano, ordinanza 23 giugno 1989, n. 584, G.U. 6 dicembre
1989, n. 49.

codice civile, artt. 565, 570 e 572 (artt. 3, 30 e 42 della Costituzione).

Tribunale di Torino, ordinanza 2 marzo 1976, n. 540/89, G. U. 29 novembre
1989, n. 48.

codice civile, artt. 565, 582 e 540 (artt. 2 e 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 21 marzo 1988, n. 783, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.

codice civile, art. 1170 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Cosenza, ordinanza 19 maggio 1989, n. 630, G. U. 20 dicembre
1989, n. 51.

codice civile, art. 1277 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 14 aprile 1988, n. 213/89, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.
codice civile, art. 1916, primo, terzo e quarto comma (artt. 38, secondo
comma, della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 9 giugno 1988, n. 793, G. U. 11 gennaio
1989, n. 2.

codice civile, art. 1936 (artt. 3 e 4 della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanza 18 maggio 1989, .n. 517, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

62 R.\SSEGNA DEU.'AVVOCATURA DEIJ..O STATO

codice civile, art. 2033 (art. 38 della Costituzione).

Pretore di La Spezia, ordinanza 4 novembre 1988, n. 75/89, G. U. 1 marzo
1989, n. 9.

codice civile, art. 2120, terzo comma [sostituito dalla legge 29 maggio 1982,

n. 297, art. 1] (artt. 3 e 136 della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 12 novembre 1988, n. 205/89, G. U. 26 aprile
1989, n. 17.

codice civile, art. 23~ (art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 19 ottobre 1988,

n. 150/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
codice civile, art. 2941, n. 8 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Genova, ordinanza 15 giugno 1988, n. 90/89, G. U. 8 marzo
1989, n. 10.

codice di procedura civile, artt. 94, 95, 96 e 97 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 26 maggio
1989, n. 445, G.U. 11 ottobre 1989, n. 41.

codice di procedura civile, artt. 96 e 97 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 12 maggio
1989, n. 526, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.

codice di procedura civile, art. 132, terzo comma (artt. 3 e 28 della Costituzione).

Corte d'appello di Roma, ordinanze 31 marzo 1989, nn. 593-595, G.U. 6 di�
cembre 1989, n. 49.

codice di procedura civile, art. 151 disposizioni di attuazione (artt. 25 e
101 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanze (due) 9 dicembre 1988, nn. 334 e 335/89, G.U.
12 luglio 1989, n. 28. ��
Pretore di Milano, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 390/89, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

codice di procedura civile, art. 178, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto,
settimo e ottavo comma (artt. 2, 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale di Ancona, ordinanza 24 agosto 1989, n. 637, G. U. 20 dicembre
1989, n. 51.

codice di procedura civile, art. 246 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 20 dicembre 1988, n. 93/89, G. U. 15 marzo
1989, n. 11.

�e

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
6J

codice di procedura civile, art. 274 (artt. 25 e 101 della Costituzione)~

Pretore di Milano, ordinanze (tre) 9 dicembre 1988, nn. 257-259/89, G.U.
31 maggio 1989, n. 22.
Pretore di Milano, ordinanze (due) 9 dicembre 1988, nn. 334 e 335/89, G. U.
12 luglio 1989, n. 28.
Pretore di Milano, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 390/89, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

codice di procedura civile, art. 274 e art. 151 disposizioni di attuazione
(artt. 25 e 101 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 351/89, G. U. 30 agosto
1989, n. 35.

codice di procef;lura civile, art. 292 (art. 24, secondo comma, della Costituzione).

Tribunale di Cassino, ordinanza 24 giugno 1987, n. 814/88, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.
Tribunale di Ancona ordinanza 20 luglio 1988, n. 95/89, G.U. 15 mar�
zo 1989, n. 11.

codice di procedura civile, art. 395, prima parte, n. 4 (artt. 3 e 24 della
Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 20 apriJ.e 1989, n. 333, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

codice di procedura civile, art. 395, n. 5 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 22 giugno 1989, n. 460, G. U. 18 ottobre 1989,

n. 42.
codice di procedura civile, art. 545 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 11 luglio 1988, n. 320/89, G. U. 28 giugno 1989,

n.
26.
Pretore di Monza, ordinanza 4 aprile 1989, n. 359, G. U. 30 agosto 1989, n. 35.
codice di procedura civile, art. 633, ultimo comma (art. 10 della Costituzione).

Presidente tribunale Firenz�~ ordinanza 2 novembre 1988, n. 7/89, G. U.
25 gennaio 1989, n. 4.

codice di procedura civile, art. 648 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di La Spezia, ordinanza 17 ottobre 1988, n. 12/89, G. U. 1 febbraio
1989, n. 5.

codice di procedura civile, art. 657, secondo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Tolentino, ordinanza 6 febbraio 1989, n. 196, G. U. 19 aprile 1989,

n. 16.

64 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

codice di procedura civile, art. 665 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di La Spezia, ordinanza 5 dicembre 1988, n. 69/89, G. U. 22 febbraio
1989, n. 8.

codice di procedura civile, art. 738 (art. 97 della Costituzione).

Giudice relatore del tribunale di Firenze, ordinanza 25 maggio 1989, n. 476,

G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
codice penale, artt. 73 e 76 (artt. 3, 13, 27, 101 e 104 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Brescia, ordinanza 8 novembre 1988, n. 71/89,

G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.
codice penale, art. 157 (artt. 3, 24 e 27 della Costituzione).

Pretore di Macerata, ordinanza 31 luglio 1989, n. 636, G. U. 20 dicembre 1989,

n. 51.
codice penale, art. 157, n. 6 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Brescia, ordinanza 19 maggio 1989, n. 397, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

codice penale, art. 166 (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale mili.tare di Padova, ordinanza 30 marzo 1989, n. 298, G.U. 21 giu�
gno 1989, n. 25.

Tribunale militare di Padova, ordinanza 6 giugno 1989, n. 410, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

Tribunale militare di Padova, ordinanza 8 giugno 1989, n. 411, G.U. 13 settembre
1989, n. 37.

Tribunale militare di Padova, ordinanza 6 luglio 1989, n. 467, G. U. 25 ottobre
1989, n. 43.

codice penale, art. 175, primo comma .(artt. 3 e 27 della Costituzione).

Pretore di Verona, ordinanza 19 dicembre 1988, n. 215/89, G. U. 3 mag
gio 1989, n. 18.

codice penale, art. 177 (artt. 3 e 13 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Napoli, ordinanza 14 aprile 1988, n. 18/89,

G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.
Tribunale di sorveglianza di Napoli, ordinanze (due) 9 giugno e 14 luglio 1988,
nn. 85 e 86/89, G.U. 8 marzo 1989, n. 10.

codice penale, art. 177, primo comma (artt. 3, 13 e 27 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Brescia, ordinanza 27 settembre 1988, n. 70/89,

G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 6J

codice penale, artt. 211, 219 e 220 (artt. 2, 3, 27 e 32 della Costituzione).
Tribunale di Padova, ordinanza 18 luglio 1989, n. 436, G. U. 4 ottobre 1989,

n. 40.
codice penale, art. 315 (art. 3 della Costituzione).
Giudice istruttore presso tribunale di Bolzano, ordinanza 10 novembre 1988,

n. 74/89, G. U. 1 marzo 1989, n. 9.
codice penale, art. 384 (artt. 2 e 3 della Costituzione).

Corte d'Assise di Rovigo, ordinanza 21 ottobre 1988, n. 67/89, G. U. 22 febbraio
1989, n. 8.

codice penale, art. 403 (artt. 2, 3, 25 e 27 della Costituzione).
Pretore di Orvieto, ordinanza 29 dicembre 1988, n. 184/89, G. U. 5 aprile 1989,

n. 14.
codice penale, artt. 495 e 567, cpv. (artt. 3 e 30 della Costituzione).
Tribunale di S. Maria Capua Vetere, ordinanza 19 settembre 1988, n. 241/89,

G. U. 17 maggio 1989, n. 20.
codice penale, artt. 528 e 529 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Udine, ordinanza 14 ottobre 1988, n. 338/89, G. U. 19 luglio 1989,

n. 29.
codice penale, art. 630 (artt. 3 e 25 della Costituzione).
Giudice istruttore presso tribunale di Bologna, ordinanza 31 luglio 1989,

n. 511, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.
codice penale, art. 674 (artt. 32 e 41 della Costituzione).
Pretore di Verona, ordinanza 28 luglio 1989, n. 466, G. U. 25 ottobre 1989,

n. 43.
codice penale, art. 688 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Caltanissetta, ordinanza 31 maggio 1989, n. 379, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

codice penale, art. 707 (artt. 3, 24, 25 e 27 della Costituzione).
Pretore di Perugia, ordinanza 25 maggio 1989, n. 380, G. U. 6 settembre 1989,

n. 36.
codice di procedura penale, art. 29 (artt. 3 e 25 della Costituzione).
Giudice istruttore presso tribunale di Bologna, ordinanza 31 luglio 1989,

n. 511, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.

66
RASSOONA DBLL'AWOCATURA DELLO STATO

codice di procedura penale, art. 41-bis (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 28 settembre 1989, n. 638, G. U. 20 dicemil

f:
bre 1989, n. 51. f:
~

codice di procedura penale, art. 41-bis (artt. 3, 97 e 101 della Costituzione). !:
Giudice istruttore presso tribunale di Bologna, ol'dinanza 3 aprile 1989, n. 366,

G. U. 30 agosto 1989, n. 35.
codice di procedura penale, artt. 128, primo comma, e 323, primo comma
(art. 24 della Costituzione).

Giudice istruttore del tribunale di Napoli, ordinanza 16 novembre 1988,

n. 255/89, G. U. 31 maggio 1989, n. 22. �
codice di procedura penale, art. 131 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Reggio Calabria, ordinanza 29 gennaio 1989, n. 508,

G. U. 2 novembre 1989, n. 44.
codice di procedura penale, art. 131 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Sezione istruttoria presso Corte d'appello di Messina, ordinanza 25 maggio
1989, n. 583, G. U. 6 dicembre 1989, n. 49.

codice di procedura penale, art. 152, secondo conuna (artt. 3, 24 e 27 della
Costituzione).
Pretore di Macerata, ordinanza 31 luglio 1989, n. 636, G. U. 20 dicembre 1989,

n. 51.
codice di procedura penale, artt. 192 e 498 (artt. 3 e 24 della Costituzione). �
Tribunale di Napoli, ordinanza 5 giugno 1989, n. 452, G. U. 11 ottobre 1989,

n. 41.
codice di procedura penale, art. 192, ultimo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 29 aprile 1989, n. 347, G. U. 30 agosto 1989,

n.
35.
Pretore di Salerno, ordinanza 3 maggio 1989, n. 360, G. U. 30 agosto 1989,
n. 35.
codice di procedura penale, art. 224-bis, secondo comma (artt. 13 e 14 della
Costituzione).

Tribunale di Vicenza, ordinanz� 20 aprile 1989, n. 307, G. U. 21 giugno 1989,

n. 25.
codice di procedura penale, art. 263, secondo comma [nel testo sostituito
dalla legge 5 agosto 1988, n. 330, art. 22) (artt. 2, 3 e 24 della Costituzione).

Tribunale di Terni,� ordinanza 8 giugno 1989, n. 377, G. U. 6 settembre 1989,

n. 36.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

codice di procedura penale, art. 263-ter (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Bologna, ordinanza 7 giugno 1989, n. 365, G. U. 30 agosto 1989,

n. 35.
codice di pro�edura penale, art. 343-bis (artt. 3, 25, 101 e 102 della Costi�
tuzione).

Pretore di Milano, ordinanza 7 dicembre 1988, n. 212/89, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.
codice di procedura penale, art. 349, ultimo comma (artt. 3, 24 e 109 della
Costituzione). '

GiudiCe istruttore presso tribunale di Genova, ordinanza 28 febbraio 1987,

n. 147/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
codice di procedura penale, artt. 438, primo comma, e 440, primo comma
(artt. 3, 25, 27, 102 e 107 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 20 novembre 1989, n. 648, G. U. 13 dicembre
1989, n. 50.

codice di procedura penale, artt. 497 e 498 (artt. 3, 24, 112, e 139 e XIII disposizione
transitoria della Costituzione).

Tribunale di Torino, ordinanza 2 marzo 1989, n. 224, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.
codice di procedura penale, art. 589, quinto comma (artt. 3, 13 e 24 della
Costituzione).

Tribunale militare di sorveglianza di Roma, ordinanza 21 settembre 1989,

n. 522, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
codice penale militare di pace, art. 8, n. 2 (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Tribunale militare di Bari, ordinanza 14 febbraio 1989, n. 252, G.U. 31 mag
gio 1989, n. 22.

codice penale militare di pace, artt. 29 e 219 (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 6 giugno 1989, n. 410, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

codice penale militare di pace, artt. 29 e 230, terzo comma (artt. 3 e 27 della
Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 8 giugno 1989, n. 411, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

codice penale militare di pace, artt. 29, 234, ultimo comma e 235, ultimo
comma (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 6 luglio 1989, n. 467, G. U. 25 ottobre
1989, n. 43.

68 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

codice penale militare di pace, art. 39 (artt. 2, 3, 13, 25, secondo comma, 27
e 52, terzo comma, della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 27 ottobre 1988, n. 811, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.
Tribunale militare di Padova, ordinanza 20 giugno 1989, n. 412, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

codice penale militare, art. 151 (art. 3, primo comma, della Costituzione).

Tribunale militare di Torino, ordinanze (due) 21 settembre 1989, nn. 581-582,

G. U. 29 novembre 1989, n. 48.
Tribunale militare di Torino, ordinanze (tre) 5 e 12 ottobre 1989, nn. 619-621,
G. U. 6 dicembre 1989, n. 49.
codice penale militare di pace, art. 170 (artt. 2, 3, 13 e 52, terzo comma,
della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 4 ottobre 1988, n. 810, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

codice penale militare di pace, art. 230, terzo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale militare di Verona, ordinanza 31 gennaio 1989, n. 235, G. U.
17 maggio 1989, n. 20.

codice penale militare di pace, art. 230, terzo c~a (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 10 gennaio 1989, n. 234, G. U. 17 maggio
1989, n. 20. Tribunale
militare di Padova, ordinanza 30 marzo 1989, n. 298, G. U. 21 giugno
1989, n. 25.

codice penale militare di pace, art. 308 (artt. 2, 3 ,13 e 52 della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 14 febbraio 1989, n. 233, G. U.
17 maggio 1989, n. 20.

codice penale militare di pace, art. 402 (artt. 3, 13 e 24 della Costituzione).

Tribunale militare di sorveglianza di Roma, ordinanza 21 settembre 1989,

n. 522, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
legge 16 febbraio 1913, n. 89, artt. 139, 142 e 158 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 14 dicembre 1988, n. 431/89, G. U. 27 settembre
1989, n. 39.

r.d. 16 ottobre 1919, n. 1986, art. 23 (art. 3 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 2 dicembre 1987, n. 27/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n. 6.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 24 giugno 1923, n. 1395, art. 7, terzo comma (artt. 3 e 33 della Costi�
tuzione).

Consiglio nazionale dei periti industriali, ordinanza 10 marzo 1989, n. 263,

G. U. 31 maggio 1989, n. 22.
r.d. 28 agosto 1924, n. 1422, art. 80 (art. 38 della Costituzione).
Pretore di La Spezia, ordinanza 4 novembre 1988, n. 75/89, G. U. 1 marzo
1989, n. 9.

legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 27 (artt. 104, 105 e 108 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 19 ottobre 1988,

n. 162/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.
r.d. 30 ottobre 1930, n. 1731, artt. 1, 2, 3, 15, 16, 18 e 19 (artt. 2, 3, 7, 8, 19 e
20 della Costituzione).
Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 8 giugno 1989, n. 512,

G.U. 2 novembre 1989, n. 44.
r.d. 30 ottobre 1930, n. 1731, artt. da 24 a 30, 56, 57 e 58 (artt. 2, 3, 7, 8, 19 e
20 della Costituzione).
Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 8 giugno 1989, n. 512,

G. U. 2 novembre 1989, n. 44.
r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, regolamento ali. a, art. 46, ultimo comma (art. 3
dell_~ Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza-20 settembre 1988, n. 39/89, G.U. 15 feb�
braio 1989, n. 7.

r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 11, ultimo coinma, e 138, n. 4 (art. 3 della
Costituzione).
Consiglio di Stato, ordinanza 14 marzo 1989, n. 587, G.U. 6 dicembre 1989,

n. 49.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 38 (art. 3 della Costit�zione).
Tribunale di Spoleto, ordinanza 22 marzo 1984, n. 807/88, G.U. 18 gennaio
1989, n. 3.

r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 152 (art. 13 della Costituzione).
Pretore di Lucca, ordinanza 24 febbraio 1989, n. 271, G. U. 7 giugno 1989, n. 23.

r.d. 14 settembre 1931, n. 1175, art. 283, secondo comma (artt. 101 e 108 della
Costituzione).
Tribunal~ di Genova, ordmanza 2 febbraio 1989, n. 217, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.

RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 3 dicembre 1931, n. 1580, art. 1 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Trento, ordinanza 10 maggio 1988, n. 774, G. U. 4 gennaio
1989, n. 1.

r.dJ. 27 novembre 1933, n. 1578, art. 42 (artt. 3, 24 e 35 della Costituzione).

Consiglio dell'ordine degli avvocati e dei procuratori di Venezia, ordinanza
19 dicembre 1988, n. 481/89, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.

r.d. 21 dicembre 1933, n. 1736, art. 116 (art. 25 della Costituzione).
Pretore di Cosenza, ordirumm 18 novembre 1988, n. 33/89, G.U. 8 febbraio
1989, n. 6.
Pretore di Cosenza, ordinanza 25 marzo 1988, n. 110/89, G. U. 15 marzo 1989,

n.
11.
Pretore di Cosenza, ordinanza 9 .dicembre 1988, n. 119/89, G. U. 22 marzo
1989, n. 12.
Pretore di Cosenza, ordinanze (quattro) 9 dicembre 1988, nn. 622-625/8'.),

G. U. 13 dicembre 1989, n. 50.
r.d. 3 marzo 1934, n. 383, art. 247 (artt. 2, 24, 35, 97 e 113 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 28 febbraio
1988, n. 141/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

r.d. 3 marzo 1934, n. 383, art. 265 (artt. 3, 25, 97 e 103 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 15 gennaio 1988, n. 229/89, G. U. 10 maggio 1989, �

n. 19.
r.d.-1. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 9 (artt. 3, 24 e 25 della Costituzione).

Pretore di Ispica, ordinanza 2 giugno 1988, n. 53/89, G. U. 15 febbraio
1989, n. 7.

r.d.-1. 4 ottobre 1935, n. 1827, art. 128 (artt. 3 e 29 della Costituzione).

Pretore di Taranto, ordinanza 15 aprile 1989, n. 375, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

r.d.-1. 21 febbraio 1938, n. 246, artt. 1, 10 e 25 [conv. in legge 4 giugno
1938, n. 880] (art. 53 d�lla Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanza 24 g1ugno 1988, n. 818, G.U. 18 gennaio
1989, n. 3.
Tribunale di Torino, ordinanze (due) 9 dicembre 1988, nn. 239 e 240/89,

G. U. 17 maggio 1989, n. 20.
r.d.-1. 19 ottobre 1938, n. 1933, artt. 40 e 114 (artt. 2, 3 e 18 della Costituz1one1.

Pretore di Modena, ordinanza 12 gennaio 1989, n. 136, G. U. 29 marzo 1989,

n. 13.

PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

r.d.-1. 14 aprile 1939, n. 636, art. 12, second.o comma [convertito In legge
6 luglio 1939, n. 1272] (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Modena, ordinanza 23 giugno 1988, n. 202/89, G. U. 19 aprile
1989, n. Io.

legge 1 giugno 1939, n. 1089, artt. 1 e 2 (art. 9 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 8 giugno 1989,

n.
469, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 13 aprile 1989,
n.
493, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 102, primo comma (art. 25 della Costituzione).
Pretore di Ariano Irpino, sezione di Grottaminarda, ordinanza 13 luglio
1989, n. 487, G.U. 25 ottobre 1989, n 43).

legge 22 aprile 1941, n. 663, art. 180 (artt. 3, 23 e 41 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 24 gennaio 1989, n. 316, G. U. 28 giugno
1989, n. 26.

r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, art. 1, primo comma, n. 1 (artt. 101, secondo
comma, 103, terzo comma, e 108 della Costituzione).
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (due) 26 maggio 1988, nn. 777
e 778, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 26 maggio 1988, n.. 805, G. U.
18 gennaio 1989, n. 3.

legge 19 gennaio 1942, n. 22, art. 24 (artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 13 luglio 1988, n. 262/89, G. U. 31 maggio 1989,

n.
22.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 8 novembre 1988. n, 321/89, G. U. 5 luglio
1989, n. 27.

r.d.
16 marzo 1942, n. 267, art. 55, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Firenze, ordinanza 26 settembre 1988, n. 802, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 54, terzo comma, 55, primo comma, e 59
(artt. 3 e 36 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 6 dicembre 1988, n. 189/89, G. U. 12 aprile
1989, n. 15.

legge 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 7, nn. 2, 3, 4 e 40 (artt. 3 e 42 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 26 gennaio
1989, n. 294, G.U. 21 giugno 1989, n. 25.

72
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEllO STATO

d.I. C.p.S. 13 settembre 1946, n. 233, art. 9 (art..lQ della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, ordinanza 12 gennaio 1989,

n. 644, G. U�. 20 dicembre 1989, n. 51.
d.l. C.p.S. 13 settembre 1946, n. 233, art. 21 [ratificato con legge 17 aprile
1956, n. 561] (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Catania, ordinanza 6 aprile 1989, n. 339, G. U. 19 luglio 1989,

n. 29.
d.l. C.p.S. 14 dicembre 1947, n. 1598, art. 5, escondo comma (art. 3 della
Costituzione).
Corte d'appello di Cagliari, ordinanza 17 febbraio 1989, n. 327, G. U. 5 luglio
1989, n. 27.

d.l.g.s. 2 marzo 1948, n. 142, art. 1 (artt. 3 e 116 della Costituzione e 1, 14,
lett. p) e 43 dello statuto reg. Sicilia).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 21 giugno
1988, n. 78/89, G. U. 1 marzo 1989, n. 9.

legge 1 dicembre 1948, n. 1438, art. 2, ultimo comma (artt. 3 e 53 della
Costituzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Gorizia, ordinanza 16 novembre 1988,

n. 19/89, G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.
If

d.P.R. 5 gennaio
1950, n. 180, art. 1 (art. 3 della Costituzione). ff
f
f
Tribunale di Firenze, ordinanza 16 novembre 1987, n. 210/89, G. U. 26 aprile
f

1989, n. 17.

f.
legge 10 agosto 1950, n. 648, art. 71 (artt. 3 e 30 della Costituzione).
!

Corte dei conti, ordinanza 11 gennaio 1989, n. 655, G. U. 27 dicembre ~

1989, n. 52.

legge 10 febbraio 1953, n. 62, artt. 59 e 60 (art. 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 5 ottobre

1988, n. 83/89, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.
!

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 11 gennaio
1989, n. 206, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

I
l
i
i

legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 24 (art. 24 della Costituzione).

Tribunale di Genova, ordinanza 2 febbraio 1989, n. 217, G. U. 3 maggio
1989, n. 18.

legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27 (artt. 2, 24, 35, 97 e 113 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 28 febbraio
1988, n. 141/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

I
I

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 21 marzo 1953, n. 161, art. 3, terzo comma (art. 24 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 22 novembre 1988, n. 346/89, G. U. 19 luglio
1989, n. 29.

d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1068, artt. 28, 38, secondo e terzo comma, n. 1
(artt. 3, 27, 97 e 103 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, ordinanza 15 febbraio
1989, n. 231, G. U. 10 maggio 1989, n. 19.

d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1063, art. 38 (art. 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Firenze, ordinanza 22 settembre 1989, n. 639, G. U. 20 dicembre
1989, n. 51.

legge 31 luglio 1954, n. 599, artt. 28, 29, 33, 34 e 35 (art. 3 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 22 maggio 1987, n. 223/89, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.
legge 31 luglio 1954, n. 559, art. 60 (art. 3 della Costituzione).

Consiglio di Stato, ordinanza 5 aprile 1989, n. 392, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, art. 3, secondo comma, lett. a) (artt. 3, 31
e 38 della Costituzione).
Tribunale cli Reggio Emilia, ordinanza 6 giugno 1989, n. 372, G.U. 30 agosto
1989, n. 35.

d.P.R. 8 agosto 1955, n. 666, art: 1 (art. 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Reggio Calabria, ordinanza 29 gennaio 1989, n. 508, G. U.
2 novembre 1989, n. 44.

d.P.R. 8 agosto 1955, n. 666, art. 1 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sezione istruttoria presso Corte d'appello di Messina, ordinanza 25 maggio
1989, n. 583, G. U. 6 dicembre 1989, n. 49.

d.P.R. 26 aprile 1956, n. 818, art. 18 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 23 giugno 1988, n. 202/89, G. U. 19 aprile
1989, n. 16.

legge 3 maggio 1956, n. 392, articolo unico, primo comma (art. 38 della
Costituzione).

Pretore di Varese, ordinanza 6 aprile 1989, n.. 352, G. U. 30 agosto 1989, n. 35.

legge 8 dicembre 1956, n. 1378, art. 1 (artt. 3 e 33 della Costituzione).

Consiglio nazionale dei periti industriali, ordinanza 10 marzo 1989, n. 263,

G. U. 31 maggio 1989, n. 22.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 8 dicembre 1956, n. 1378, art. 3, secondo comma (artt. 2, 3, 32, 33, 55
e 101 della Costituzione).

Pretore di Nard�, ordinanza 2 marzo 1989, n. 417, G. U. 20 settembre 1989,

n. 38.
legge 27 dicembre 1956, n. 1423, artt. 7, primo comma, 9 e successive modificazioni
(artt. 3 e 25 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 209/89, G. U. 26 aprile
1989, n. 17.

legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 9 (art. 13 della Costituzione).

Pretore di Cosenza, ordinanza 13 aprile 1988, n. 4/S9, G. U. 25 gennaio
1989, n. 4.

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 97, secondo, terzo e quarto connna (artt. 3
e 97 della Costituzione) ..
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, ordinanza 18 maggio 1989,

n. 645, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 310, primo, secondo e terzo comma (art. 3
della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 23 novembre 1988,

n. 456/89, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
legge 27 ottobre 1957, n. 1163 (art. 11 della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 6 luglio 1989, n. 516, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

legge 7 febbraio 1958, n. 88, artt. 1, 2 e 13 (artt. 3, 4, 37 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanza 14 luglio 1988,

n. 643/89, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.
legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. 1, primo comma (artt. 3 e 38 della Costi�
tuzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Campania, ordinanza 22 marzo
1989, n. 424, G. U. 20 settembre 1989, n. 38.

legge 26 marzo 1958, n. 425, art. 119 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 15 dicembre 1988, n. 261/89, G. U. 31 maggio
1989, n. 22.

legge 27 maggio 1959, n. 324, art. 1, terzo comma, lett. b) (artt. 1, 3, 4,
35, 36, 38, 97 e 98 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanze (tre) 13 aprile
1989, nn. 401402, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONH 7J

legge 27 maggio 1959, n. 324, art. 1, terzo comma, lett. b) (artt. 3, 4, 35,
36, 38 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 15 dicembre
1988, n. 97/89, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

legge 27 maggio 1959, n. 324, art. 2, lett. a) (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 25 maggio 1989, n. 455, G. U. 11 ottobre 1989,

n. 41.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, artt. 83, quinto comma, e 80, tredicesimo comma
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Spilimbergo, ordinanza 16 luglio 1987, n. 144/89, G. U. 29 marzo
1989, n. 13.

d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 88 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Ferrara, ordinanza 26 ottobre 1988, n. 788, G. U. 11 gennaio 1989,

n. 2.
legge 3 marzo 1960, n. 185 (artt. 1, 3, 4, 35, 36, 38, 97 e 98 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanze (tre) 13 aprile
1989, nn. 400402, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.

legge 3 marzo 1960, n. 185 (artt. 3, 4, 35, 36, 38 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 15 dicembre
1988, n. 97/89, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

D.P. reg. sic. 20 agosto 1960, n. 3, art. 5, n. 3 (artt. 3 e 51 della Costituzione).
Tribunale di Catania, ordinanze (due) 21 marzo e 7 febbraio 1986, nn. 197-198/
89, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.
Tribunale di Catania, ordinanze (tre) 7 febbraio 1986, nn. _ 361-363/89, G. U.
30 agosto 1989, n. 35.
Tribunale di Catania, ordinanza 7 giugno 1986, n. 364/89, G. U. 30 agosto
1989, n. 35.

d.P.R.S. 20 agosto 1960, n. 3, art. 79, ultimo comma (artt. 3 e 25 della Costituzione).
Pretore di Aragona, ordinanza 15 aprile 1989, n. 518, G. U. 15 novembre 1989,

n. 46.
legge 27 novembre 1960, n. 1397, art. 36, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Grosseto, ordinanza 27 giugno 1989, n. 534, G. U. 22 novembre
1989, n. 47.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 16 dicembre 1961, n. 1308, art. 2, lett. d) (artt. 3, 24, 36, 102 e 103
della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanza 25 gennaio 1989,

n.
435, G. U. 4 ottobre 1989, n. 40.
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanze (due) 25 gennaio
1989, nn. 453 e 454, G.U. 11 ottobre 1989, n. 41.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 14 dicembre 1988,

n. 527/89, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
legge 20 dicembre 1961, n. 1345, art. 10, ultimo comma (artt. 3, 24, 36, -102 e
103 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanza 25 gennaio 1989,

n.
435, G. U. 4 ottobre 1989, n. 40.
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanze (due) 25 gennaio
1989, nn. 453 454, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 14 dicembre 1988,

n. 527/89, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
legge 10 febbraio 1962, n. 57, art. 20, primo comma, n. 2 (art. 27 della Costituzione).

Consiglio di Stato, ordinanza 7 luglio 1989, n. 407, G. U. 13 settembre 1989,

n. 37.
legge 5 agosto 1962, n. 1257, art. 27 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanze (tre) 30 settembre 1988, nn. 1-3/89,

G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 7, primo comma, n. 2 (artt. 3, 29, 31 e 38
della Costituzione).

Pretore di Genova, ordinanza 18 novembre 1988, n. 96/89, G. U. 15 marzo
1989, n. 11.

legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 13, quarto e quinto coJ�lma (artt. 3, 24 e
38 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 10 giugno 1987, n. 253/89, G. U. 31 maggio
1989,. n. 22.

Corte di cassazione, ordinanza 14 ottobre 1987, n. 281/89, G. U. 14 giugno
1989, n. 24.

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Trieste, ordinanze (due) 12 gennaio 1989, nn. 242 e 243, G. U.
17 maggio 1989, n. 20.
Tribunale di Trieste, ordinanza 26 gennaio 1989, n. 265, G. U. 31 maggio
1989, n. 22.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1 (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 20 ottobre 1988, n. 55/89, G. U. 15 febbraio
1989, n. 7.

legge 12 agosto 1962, n. 1339, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).

Pretore di Bergamo, ordilllanza 20 luglio 1988, n. 801, G.U. 18 gennaio 1989, n. 3.
Pretore di Brescia, ordinanza 6 dicembre 1988, n. 118/89, G. U. 22 mar�
zo 1988, n. 12.
Tribunale di Viterbo, ordinanza 16 febbraio 1989, n. 227, G. U. 10 maggio
1989, n. 19.
Pretore di Brescia, ordinanza 15 marzo 1989, n. 251, G. U. 31 maggio 1989,

n.
22.
Pretore di Perugia, ordinanza 24 novembre 1988, n. 312/89, G. U. 21 giugno
1989, n. 25.
Pretore di Bolzano, ordinanza 10 febbraio 1989, n. 437, G. U. 4 ottobre 1989,

n.
40.
Tribunale di Bologna, ordinanza 19 ottobre 1988, n. 525/89, G. U. 15 novem�
bre 1989, n. 46.

legge 9 gennaio 1963, n. 9, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Pordenone, ordinanza 19 ottobre 1988, n. 773, G. U. 4 gen�
naio 1989, n. 1.
Pretore di Bergamo, ordinanze (quattro) 30 settembre 1988, nn. 797-800,

G. U. 11 gennaio 1989, n. 2.
Pretore di Grosseto, ordinanza 22 novembre 1988, n. 30/89, G. U. 8 feb�
braio 1989, n. 6.
Pretore di Brescia, ordinanza 6 dicembre 1988, n. 118/89, G. U. 22 marzo 1989,

n.
12.
Pretore di Pavia, ordinanza 13 febbraio 1989, n. 137, G. U. 29 marzo 1989,

n.
13.
Pretore di Grosseto, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 159/89, G. U. 5 aprile 1989,

n.
14.
Tribunale di Viterbo, ordinanza 16 febbraio 1989, n. 226, G. U. 10 mag�
gio 1989, n. 19.
Pretore di Brescia, ordinanza 15 marzo 1989, n. 251, G. U. 31 maggio 1989,

n.
22.
Pretore di Torino, ordinanza 20 aprile 1989, n. 303, G. U. 21 giugno 1989, n. 2~.
Pretore di Perugia, ordinanze (due) 24 novembre 1988, nn. 310 e 311/89, G. U.
21 giugno 1989, n. 25.
Pretore di Bolzano, ordinanza 23 marzo 1989, n. 438, G. U. 4 ottobre 1989, n. 40.
Pretore di Lucca, ordinanza 30 novembre 1988, n. 462/89, G. U. 18 ottobre
1989, n. 42.
Pretore di Brescia, ordinanza 19 giugno 1989, n. 475, G. U. 25 ottobre 1989,

n. 43.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pretore di Bolzano, ordinanza 19 luglio 1989, n. 483, G. U. 25 ottobre 1989,

n. 43.
Pretore di Alessandria, ordinanza 11 luglio 1989, n. 510, G. U. 2 novembre
1989, n. 44.

legge 3 febbraio 1963, n. 69, art. 63, primo comma (art. 103, primo comma,
della Costituzione).

Tribunale di Catanzaro, ordinanza 25 maggio 1988, n. 87/89, G. U. 8 marzo
1989, n. 10.

legge reg. Sicilia 15 marzo 1963, n. 16, art. 6 (artt. 3 e 133 della Costituzione).

Pretore di Noto, ordinanza 28 febbraio 1989, n. �207, G. U. 26 aprile 1989,

n. 17.
legge reg. Sicilia 15 marzo 1963, n. 16, art. 253 (artt. 3, 25, 97 e 103 della
Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 15 gennaio 1988, n. 229/89, G. U. 10 maggio 1989,

n. 19.
legge 26 maggio 1965, n. 590, art. 8 (artt. 3 e 44 della Costituzione).

Corte d'appello di Venezia, ordinanza 18 aprile 1989, n. 405, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 2 (art. 38 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordin~a 27 ottobre 1988, n. 187/89, G. U. 12 aprile 1989,

n. 15.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 9, primo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 12 ottobre 1981, n. 396/89, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 80, ultimo comma, e 212 (artt. 3 e 38 della
Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 12 aprile 1989, n. 416, G. U. 20 settembre 1989,

n. 38.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 110 (artt. 3 e 29 della Costituzione).
Pretore di Taranto, ordinanza 15 aprile 1989, n. 375, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

legge 13 luglio 1965, n. 859, art. 31 (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, � ordinanza 7 gennaio 1989, n. 112, G. U. 15 marzo
1989, n. 11.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 4 febbraio 1966, n. 51, artt. 1, 2 e 3 (art. 32 della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanza 23 febbraio 1989, n. 461, G. U. 18 ottobre
1989, n. 42.

Legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma, (art. 3 della Costi�
tuzione).

Pret�re di Bergamo, ordinanze (due) 20 luglio e 30 settembre 1988, nn. 795
e 796 G.U. 11 gennaio 1989, n. 2.
Pretore di Siena, ordinanze (due) 17 dicembre 1988, nn. 56-57/89, G. U.
15 febbraio 1989, n. 7. �
Pretore di Brescia, ordinanza 6 dicembre 1988, n. 118/89, G. U. 22 marzo
1989, n. 12.
Pretore di Grosseto, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 160/89, G. U. 5 aprile
1989, n. 14.
Pretore di Brescia, ordinanza 15 marzo 1989, n. 251, G. U. 31 maggio 1989,

n.
22.
Pretore di Modena, ordinanza 21 marzo 1989, n. 256, G. U. 31 maggio
1989, n. 22.
Tribunale di Trieste, ordinanza 26 gennaio 1989, n. 265, G.U. 31 maggio
1989, n. 22.
Pretore di Lucca, ordinanza 30 novembre 1988, n. 462/89, G.U. 18 ottobre
1989, n. 42.
Tribunale di Bologna, ordinanza 19 ottobre 1988, n. 525/89, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

legge 14 luglio 1967, n. 585, art. 1 (artt. 3 e 29 della Costituzione).

Pretore di Belluno, ordinanza 13 marzo 1989, n. 464, G. U. 18 ottobre 1989,

n. 42.
legge 2 ottobre 1967, n. 895, artt. 2 e 7 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Spoleto, ordinanza 22 marzo 1984, n. 807/88, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

legge 17 febbraio 1968, n. 108, art. 19 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanze (tre) 30 settembre 1988, nn. 1-3/89,

G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 12 dicembre 1988, n. 113/89, G. U. 22 marzo
1989, n. 12.

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma, lett. b) (art. 3 della Costituzione.

Pretore di Genova, ordinanza 23 agosto 1988, n. 497/89, G. U. 2 novembre
1989, n. 44.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 11 (art: 3 della Costituzione).
Pretore di Trani, ordinanza 15 maggio 1989, n. 463, G. U. 18 ottobre 1989,

n. 42.
legge 18 marzo 1968, n. 313, art. 64 (artt. 3 e 30 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 11 gennaio 1989, n. 655, G. U. 27 dicembre 1989,

n. 52.
legge 2 aprile 1968, n. 475, art. 17 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Roma, ordinanza 1 luglio 1987, n. 792/88, G. U. 11 gen�
naio 1989, n. 2.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 5 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanze (due) 22 settembre e 19 ottobre 1988,
nn. 236-237/89, G. U. 17 maggio 1989, n. 20.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 5 (artt. 3, 4, 35 e 38 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanze (due) 1 marzo 1989, nn. 484 e 485, G. U.
25 ottobre 1989, n. 43.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 5 (artt. 3, 4 e 38 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza (due) 16 e 24 febbraio 1989, nn. 313-314, G.U.
21 giugno 1989, n. 25.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 11 (artt. 2, 3, 4, 38 e 41 della Costituzione).

Pretore di Perugia, ordinanza 23 maggio 1989, n. 434, G. U. 4 ottobre
1989, n. 40.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 11, primo comma (artt. 3, 4, 35, 38 e 41
della Costituzione).

Corte d'appello di Roma, ordinanza 8 marzo 1988, n. 408, G. U. 13 settem�
bre 1989, n. 37.

d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, art. 18 (artt. 3, 35 e 38 della Costituzione).
Pretore di Agrigento, ordinanze (due) 30 settembre e 14 ottobre 1988,
nn. 779, 780, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.

d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, art. 18, secondo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 23 giugno 1988, n. 202/89, G. U. 19 aprile
1989, n. 16.

legge 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, primo comma (artt. 3 e 42 d�lla
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 26 gen�
naio 1989, n. 294, G. U. 21 giugno 1989, n. 25.

ti
!i

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, artt. 16 e 23 (artt. 33, 51 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 31 maggio
1988, n. 398/89, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.

legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 19 (artt. 3, 36, 38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 28 giugno 1989, n. 536, G. U. 22 novembre
1989, n. 47.

legge 10 giugno 1969, n. 308, art. 2 (art. 102, secondo comma, della Costituzione).

Tribunale di Catanzaro, ordinanza 25 maggio 1988, n. 87/89, G. U. 8 marzo
1989, n. 10.

legge reg. Frluli�Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17, artt. 1, 2 e 10 (art. 116
della Costituzione e art. 4 dello statuto Friuli-Venezia Giulia).

Pretore di Udine, ordinanze (tre) 21 luglio 1989, nn. 531-533, G. U. 22 novembre
1989, n. 47.

legge 7 ottobre 1969, n. 742, art. 1 (art. 24 della Costituzione).

Tribunale di Genova, ordinanza 9 maggio 1989, n. 381, G. U. 6 settembre
1989, n. 36.

legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 28, secondo, terzo e quarto comma
(artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della CostituZione).

Tribunale di Roma, ordinanza 9 giugno 1988, n. 793, G. U. 11 gennaio
1989, n. 2.

legge 20 maggio 1970, n. 300 art. 7 (artt. 3 e 41 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 1 giugno 1989, n. 370, G. U. 30 agosto 1989,

n. 35.
legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 7, secondo e terzo comma (artt. 2 e 3
della Costiituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 8 aprile 1989, n. 283, G. U. 14 giugno 1989,

n. 24.
legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 7, secondo e terzo comma (art. 3 della
Costituzione).

Tribunale di Vicenza, ordinanza 13 gennaio 1989, n. 181, G. U. 5 aprile
1989, n. 14.

legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 19, e c~binato disposto artt. 17 e 23
(artt. 3 e 39 della Costituzione).

Tribunale di Como, ordinari.ze (due) 19 dicembre 1986, nn. 284 e 285/89,

G. U. 14 giugno 1989, n. 24.
,29

82
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 9 ottobre 1970, n. 740, art. 27, ultimo comma (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, ordinanza
22 novembre 1988, n. 332/89, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.

legge 1 dicembre 1970, n. 898, art. 4, dodicesimo comma, (artt. 3, 24 e 101 della
Costituzione).
Corte d'appello di Trento, ordinanza 11 aprile 1989, n. 292, G. U. 21 giugno
1989, n. 25.
Corte d'appello di Trento, ordinanza 20 giugno 1989, n. 442, G.U. 4 ottobre
1989; n. 40.

legge 1 dicembre 1970, n. 898, art. 4, n. 12 [sostituito dalla legge 6 marzo
1987, n. 74, art. 8] (art. 24 della Costituzione).

Corte d'appello di Milano, ordinanza 3 febbraio 1989, n. 216, G.U. 3 maggio
1989, n. 18.

legge 1 dicembre 1970, n. 898, art. 12-sexies (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Pretore di Genova, ordinanza 8 marzo 1989, n. 409, G. U. 13 settembre 1989,

n. 37.
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, art. 5, ultimo comma (artt. 3, 24, 36, 102 e
103
della Costituzione).
Tribunaie amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 14 dicembre 1988,

n. 527/89, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
legge 11 febbraio 1971, n. SO, art. 39, primo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 27 dicembre 1988, n. 65/89, G. U. 22 febbraio
1989, n. 8.

legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 2 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Pisa, ordinanza 25 ottobre 1988, n. 25/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n. 6.
legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 12, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Brescia, ordinanza 15 luglio 1988, n. 82/89, G. U. 1 marzo 1989, n. 9.

legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 12, ultimo c~a (artt. 3, 24 e 38 della
Costituzione).

Pretore di Modena, ordinanza 4 ottobre 1988, n. 203/89, G. U. 26 aprile 1989,

n. 17.
legge 14 agosto 1971, n. 817, art. 7 (artt. 3 e 44 della Costituzione).

Corte d'appello di Venezia ordinanza 18 aprile 1989, n. 405, G. U. 13 settembre
1989, n. 37.

, ! 1

f.
I

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 83

legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 4, n. 1.

Commissione tributaria di secondo grado di Milano, ordinanza 3 dicembre
1985, n. 247/89, G. U. 17 maggio 1989, n. 20.

legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10, punto n. 11 (artt. 3, 24, 76 e 77 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Savona, ordinanza 30 luglio 1981,

n. 45/89, G. U. 15 febbraio 1989, n. 7.
legge 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 15 e 19 (artt. 24 e 42 della Costituzione).

Corte d'appello di Salerno, ordinanza 20 aprile 1989, n. 309, G. U. 21 giugno 1989,

n. 25.
legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 19, primo comma (art. 24 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 28 febbraio 1989, n. 394, G. U. 13 settembre 1989,

n. 37.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 55, primo comma (artt. 53 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Padova, ordinanza 2 maggio 1988,

n. 115/89, G. U. 22 marzo 1989, n. 12.
dP.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 4, lett. e), tariffa all. A (artt. 11 e 76 della
Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Asti, ordinanza 15 febbraio 1988,

n. 413/89, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, artt. 19 e 49 (art. 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Milano, oridnanza 20 giugno 1988,

n. 249/89, G. U. 17 maggio 1989, n. 20.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 60 (art. 76 della Costituzione).
Tribunale di Catania, ordinanza 26 giugno 1987, n. 524/89, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 (art. 108 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 6 marzo 1989,

n. 279, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 2, settimo ed ottavo comma (art. 76 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 31 marzo
1989, n. 280, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 12 (art. 108 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, ordinanza 19 dicembre
1988, n. 148/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 8J

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 26 (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Vibo Valentia, ordinanza 17 ottobre
1988, n. 647/89, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 5 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Venezia, oridnanza 6 ottobre 1988, n. 776, G. U. 4 gen'
naio 1989, n. 1.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 5, primo comma (artt. 3 e 21 della Costituzione).

Tribunale di Camerino, ordinanza 24 novembre 1988, n. 24/89, G.U. 8 febbraio
1989, n. 6.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 8 (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Corte militare di appello, sezione distaccata di Verona, ordinanze (due)
29 settembre e 13 ottobre 1989, nn. 656 e 657, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 8, secondo comma (artt. 3, 25 e 27 della
Costituzione).

Tribunale militare di Torino, ordinanze (quaranta) 20 settembre 1989,
nn. 541-580, G. U. 29 novembre 1989, n. 48.
Tribunale militare di Torino, ordinanze (ventitr�) 4 ottobre 1989, nn. 596618,
G. U. 6 dicembre 1989, n. 49.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 8, settimo comma (artt. 3 e 52 della Costituzione).

Tribunale militare di Bari, ordinanza 30 novembre 1988, n. 190/89, G. U.
12 aprile 1989, n. 15.

d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, artt. 38 e 56 (artt. 3 e 4 della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 18 maggio 1989, n. 517, G.U. 15 novembre
1989, n. 46.

d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, art. 216 (art. 11 della Costituzione).
Pretore di Venezia, ordinanza 6 luglio 1989, n. 516, G. U. 15 novembre 1989,

n. 46.
legge 2 febbraio 1973, n. 12, art. 20, terzo e settimo comma, n. 3, comb. disp.

Pretore di Lecce, ordinanza 27 aprile 1989, n. 348, G. U. 30 agosto 1989, n. 35.

�legge 2 febbraio 1973, n. 12, art. 25 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 10 ottobre 1988, n. 54/89, G. U. 15 febbraio 1989,

a7 �

86 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DEU.0 STATO

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195 e 334 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Pontecorvo, ordinanza 8 gennaio 1986, n. 183/89, G. U. 5 aprile 1989,
Il. 14.

d.P.R. 29 marzo 1.973, n. 156, art. 195 (artt. 3 e 21 della Costituzione).
Pretore di Varazze, ordinanza 22 febbraio 1989, n. 225, G.p. 3 maggio 1989,
Il. 18.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 195 (artt. 3, 21, 41 e 43 della Costituzione).
Pretore di Cosenza, ordinanza 6 luglio 1988, n. 32/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n. 6.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 240 (artt. 3, 21 e 41 della Costituzione).
Pretore di Frascati, ordinanze (quattro) 29 maggio 1989, nn. 386-389, G.U.
6 settembre 1989, n. 36.
Pretore di Frascati, ordinanza 29 maggio 1989, n. 374, G. U. 30 agosto 1989,
Il. 35.

legge 30 luglio 1973, n. 477, art. 15, primo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, ordinanza 7 luglio 1988,

n. 331/89, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.
I

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10 (artt. 2 e 38 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Milano, ordinanza 3 ottobre
1986, n. 248/89, G. U. 17 maggio 1989, n. 20.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 10 e 15 (artt. 3, 29, 30, 31 e 53 della,
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Pordenone, ordinanza 2 febbraio
1989, n. 450, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41. �

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10, lett. f) (artt. 3 e 33 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Biella, ordinanza 3 ottobre 1988,

n. 43/89, G. U. 15 febbraio 1989, n. 7.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10, punto h) (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 6 aprile 198?,

n. 449, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 19, primo comma, n. 5 e secondo comma,
lett. b) (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Torino, ordinanze (nove) 29 setcembre
e 27 ottobre 1981, nn. 169-175/89, 177-178/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 76, terzo comma (artt. 3, 53 e 76 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 27 feb�
braio 1989, n. 278, G.U. 14 giugno 1989, n. 24.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 76, terzo comma (art. 76 della Costi�
tuzione).
Commissione tributaria di primo grado di Padova, ordinanza 20 aprile 1989,

n. 403, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.
d.P.R. 29 �settembre 1973, n. 599, art. 1.
Commissione tributaria di secondo grado di Milano, ordinanza 3 dicembre
1985, n. 247/89, G.U. 17 maggio 1989, n. 20.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 3 (art. 77 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Torino, ordinanze (due) 27 otto�
bre 1981, nn. 168 e 176/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (art. 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Padova, ordinanza 20 aprile 1989,

n. 403, G. U. 13 settembre 1989,. n. 37.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 12 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Orvieto, ordinanze (due) 29 aprile
1987 e 13 dicembre 1988, nn. 641-642, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 12, quarto comma (art. 3 della Costi�
tuzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Ascoli Piceno, ordinanza
22 giugno 1989, n. 474, G. U. is ottobre 1989; n. 43.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 38 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Sondrio, ordinanza 30 luglio
1988, n. 6/89, G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, artt. 46, 47, 55 e 56 (artt. 3, 24, 76 e 77 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Savona, ordinanza 30 luglio
1981, n. 45/89, G. U. 15 . febbraio 1989, n. 7.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 54, ultimo comma (artt. 2, 3 e 24
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Novara, ordinanza 5 ottobre
1987, n. 66/89, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

88 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 56, ultimo comma (artt. 3 e 34 della
Costituzione).
Tribunale di Pistoia, ordinanza 21 ottobre 1988, n. 819, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 60, lett. e) ed f) (art. 24 della Costi�
tuzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Milano, ordinanza 20 giugno
1988, n. 249/89, G. U. 17 maggio 1989, n. 20.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 34 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Savona, ordinanza 2 maggio
1980, n. 44/89, G. U. 15 febbraio 1989, n. 7.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 34 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 5 giugno
1987, n. 81/89, G. U. 1 marzo 1989, n. 9.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 15, 39, 53 e 54 (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Pretore di La Spezia, ordinanza 7 agosto 1989, n. 519, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

d.P.R�.29 settembre 1973, n. 602, art. 38, primo e secondo comma (artt. 3
e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di. Foggia, ordinanza 28 giugno
1989, n. 535, G. U. 22 novembre 1989, n. 47.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 52, secondo comma (artt. 3, 23, 24 e
42 della Costituzione).
Pretore di Mestre, ordinanza 20 febbraio 1989, n. 201, G. U. 19 aprile 1989,

n. 16.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 52, secondo comma, lett. a) (artt. 3, 24
e 113 della Costituzione).
Pretore di Rimini, ordinanza 10 luglio 1989, n. 494, G.U. 2 novembre 1989,

n. 44.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 98. (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Velletri, ordinanza 13 aprile �:
1988, n. 21/89, G. U. 1 febbraio 1989, n. 5.

r:
f:
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 98, sesto comma (art. 24 della Cof:
;:

stituzione).

I
;:

Commissione tributaria di primo grado di Orvieto, ordinanza 9 marzo 1989, ~:

n. 640, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51. rf�
t

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, artt. 3 e 38 (artt. l, 3, 4, 35, 36, 38, 97 e
98 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanze (tre) 13 aprile
1989, nn. 400-402, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, artt. 3 e 38 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 12 marzo 1989,

n.
470, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 13 marzo 1989,
n. 652, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, artt. 3 e 38 (artt. 3, 4, 35, 36, 38 e 97 della
Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 15 dicembre
1988, n. 97/89, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 4, primo comma (artt. 3 e 38 della
Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Campania, ordinanza 22 marzo
1989, n. 424, G. U. 20 settembre 1989, n. 38.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 4, primo e terzo comma (artt. 3 e 38
della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 2 dicem�
bre 1988, n. 161/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 13, primo comma (artt. 3 e 97 della
Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 15 novembre 1988, n. 432/89, G.U. 27 settembre
1989, n. 39.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 42, terzo comma (artt. 3, 29, 31. 37 e 51
della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 21 ottobre 1987, n. 11/89, G. U. 25 gennaio 1989,

n. 4.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 52, terzo comma (art. 76 della Costi�
tuzione).
Corte dei conti, ordinanza 27 gennaio 1988, n. 341/89, G. U. 19 luglio 1989,

n.
29.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 81, terzo comma (artt. 3, 29, 31 e 36
della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 24 ottobre 1988, n. 537/89, G. U. 29 novem�
bre 1989, n. 48.

90 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 82, terzo comma (artt. 3, 31 e 38 della
Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 22 giugno 1988, n. 121/89, G. U. 22 marzo 1989,

n. 12.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, quinto comma (artt. 3-e 36 della
Costituzione). �
Corte dei conti, ordinanza 9 febbraio 1988, n. 120/89, G. U. 22 marzo 1989,

n. 12.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 151, terzo comma (artt. 3 e 76 della
Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 22 novembre 1988, n. 590/89, G. U. 6 dicem�
bre 1989, n. 49.

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, artt. 159 e 160 (artt. 3 e 29 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 27 maggio 1988, n. 342/89, G. U. 19 luglio 1989,

n. 29.
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (artt. 3, terzo comma, 8, primo comma, cifre 5
e 18, 14, 16, primo comma e 107 dello statuto Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Bolzano, ricorso 8 maggio 1989, n. 34, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 20 (artt. 8, 9, 14, 16 dello statuto speciale
reg. Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Bolzano, ricorso 9 maggio 1989, n. 36, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.
d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, art. 133 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 21 ottobre 1987,

n. 471/89, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
d.P.R. 31 maggio 1974,. n. 420, art. 19 (artt. 3, 4, 32 e 38 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanza 27 aprile 1988,

n. 634/89, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.
legge 20 marzo 1975, n. 70, arf. 13 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 20 ottobre 1988,

n. 654/89, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.
legge 20 marzo 1975, n. 70, artt. 13 e 26, terzo comma (artt. 3 e 36 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 20 ottobre 1988,

n. 468/89. G. U, 25 ottobre 1989, n. 43.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 14 aprile 1975, n. 103, art. 15, secondo comma (art. 53 della Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanze 24 giugno 1988, n. 818, G.U. 18 gennaio
1989, n. 3.
Tribunale di Torino, ordinanze (due) 9 dicembre 1988, pn. 239-240/89, G. U.
17 maggio 1989, n. 20.

legge 14 aprile 1975, n. 103, art. 45 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Pontecorvo, ordinanza 8 gennaio 1986, n. 183/89, G. U. 5 aprile
1989, n. 14.

legge 14 aprile 1975, n. 103, art. 45 (artt. 3, 21, 41 e 43 della Costituzione).

Pretore di Cosenza, ordinanza 6 luglio 1988, n. 32/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n. 6.
legge 31 maggio 1975, n. 191, art. 21 secondo comma {artt. 3, 23, 52 e 97 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, ordinanze (tre) 9 maggio
1989, nn. 421-423, G. U. 20 settembre 1989, n. 38.
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, ordinanze (due) 24 maggio
e 4 luglio 1989, nn. 585 e 586, G. U. 6 dicembre 1989, n. 49.

legge 26 luglio 1975, n. 354, artt. 14 e 53-bis (artt. 3, 13 e 24 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Napoli, ordinanza 11 luglio 1989, n. 523, G. U.
15 novembre 1989, n. 46.

legge 26 luglio 1975, n. 354, artt. 30-bis-ter, 70, primo comma, e 71-ter (artt. 3,
27 e 111 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Brescia, ordinanza 22 novembre 1988, n. 88/89,

G. U. 8 marzo 1989, n. 10.
legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, primo comma (artt. 3, 13, 27 e 79 della
Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Brescia, ordinanza 11 luglio 1989, n. 635, G.U.
20 dicembre 1989, n. 51.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, primo comma [come introdotto dalla
legge 10 ottobre 1986, n. 633, art. 11] (artt. 3, 13, 27, 101 e 104 della Costituzione).

tribunale di sorveglianza di Brescia, ordinanza 8 novembre 1988, n. 71/89,

G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.
legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, secondo e terzo comma (artt. 3 e 27
della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Trieste, ordinanza 26 giugno 1989, n. 406, G. U.
13 settembre 1989, n. 37.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, terzo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale cli sorveglianza cli Venezia, ordinanza 9 giugno 1989, n. 426, G. U.
20 settembre 1989, n. 38.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, terzo comma (artt. 3, 13 e 27 della
Costituzione).

Tribunale di sorveglianza cli Brescia, ordinanza 2 marzo 1989, n. 293, G. U.
21 giugno 1989, n. 25.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 51-bis (artt. 3, 13, 27, 101 e 104 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Brescia, ordinanza 8 novembre 1988, n. 71/89,

G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.
legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 54 (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Roma, ordinanza 22 febbraio 1989, n. 355, G. U.
30 agosto 1989, n. 35.

legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 54, primo comma [come sostituito dall'art. 18
della legge 10 ottobre 1986, n. 663] (artt. 3 e 27, terzo co:mma, della Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Roma, ordinanza 22 febbraio 1989, n. 356, G. U.
30 agosto 1989, n. 35.
Tribunale di sorveglianza di Roma, ordinanza 1 marzo 1989, n. 357, G. U.
30 agosto 1989, n. 35.
Tribunale di sorveglianza di Roma, ordinanza 31 marzo 1989, n. 358, G[ U.
30 agosto 1989, n. 35.

legge ~6 luglio 1975, n. 354, art. 69 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Magistrato di sorveglianza di Trento, ordinanza 1 dicembre 1988, n. 73/89,

G. U. 1 marzo 1989, n. 9.
legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 71-bis, quarto comma (artt. 3 e 101 della
Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Napoli, ordinanza 9 maggio 1989, n. 399, G. U.
13 settembre 1989, n. 37.

legge 23 dicembre 1975, n. 698, art. 9 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 18 maggio 1988,

n. 290/89, G. U. 14 giugno 1989, n. 24.
legge 27 dicembre 1975, n. 700, art. 3, primo comma (artt. 3 e 53 della
Costituzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Gorizia, ordinanza 16 novembre 1988,

n. 19/89, G.U. 1 febbraio 1989, n. 5.
. I

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 29 aprile 1976, n. 177, art. 7, primo comma (artt. 1, 3, 4, 35, 36, 38, 97 e
98 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanze (tre) 13 aprile
1989, mi. 400402, G.U. 13 settembre 1989, n. 37.

legge 29 aprile 1976, n. 177, art. 7, primo_ comma (artt. 3, 4, 35, 36, 38 e 97
della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 15 dicembre
1988, n. 97/89, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

legge reg. Piemonte 12 agosto 1976, n. 42, artt. 18 e 19 (art. 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 5 ottobre
1988, n. 83/99, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 11 gennaio
1989, n. 206, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

legge 12 nov~bre 1976, n. 751, artt. 1 e 3 (artt. 3, 29, 30, 31 e 53 della
Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Pordenone, ordinanza 2 febbraio
1989, n. 450, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.

legge 4 aprile 1977, n. 135, art. 22, primo comma (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Veneto, ordinanza 20 ottobre 1988,

n. 451/89, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
legge 13 aprile 1977, n. 114, artt. 4, 5, primo comma, 17 e 20 (artt. 3, 29, 30,
31 e 53 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Pordenone, ordinanza 2 febbraio
1989, n. 450, G. U. �11 ottobre 1989, n. 41.

d.-1. 4 maggio 1977, n. 187, art. 5 [conv. in legge 11 luglio 1977, n. 395] (art. 3
della Costituzione).

Pretore di Lucca, ordinanza 30 settembre 1988, n. 794, G. U. 11 gennaio
1989, n. 2.

legge prov. Bolzano 23 maggio 1977, n. 13, art. 8 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Bolzano, ordinanza 3 marzo 1989, n. 344, G. U. 19 luglio 1989,

n. 29.
legge 9 dicembre 1977, n. 903, art. 5, primo e secondo comma (artt. 37 e 39
della Costituzione).

Pretore di Montebelluna, ordinanza 28 settembre 1988, n. 23/89, G. U. 8 febbraio
1989. n. 6.

94 RASSEGNA DELl..'AWOCATURA DELW STATO

legge 16 dicembre 1977, n. 904, art. 2, secondo comma (artt. 3 e 53 della
Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Monza, ordinanze (due) 18 settembre
1987, nn. 275-276/89, G. U. 7 giugno 1989, n. 23.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia 8 maggio 1978, n. 39 (art. 116 della Costituzione
e art. 4 dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia).

Pretore di Udine, ordinanze (tre) 21 luglio 1989, nn. 531-533, G. U. 22 novembre
1989, n. 47.

legge 22 maggio 1978, n. 194, art. 12, secondo comma (art. 25 della Costituzione).

Pretore�g~udice tutelare di lecco, ordinanaza 1 agosto 1989, n. 589, G.U. 6 dicembre
1989, n. 49.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 34, primo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 4 aprile 1989, n. 367, G.U. 30 agosto 1989, n. 35.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 34 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Tolentino, ordinanza 19 aprile 1989, n. 319, G. U. 28 giugno 1989,

n. 26.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69 [come sost. dal dJ. 9 dicembre 1986, n. 832,
art. 1, convertito in legge 6 febbraio 1987, n. 15] (art. 3 della Costituzione.

Pretore di Scioli, 011din=a 23 gennaio 1989, n. 117, G.U. 22 marzo 1989,

n. 12.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69, ottavo e nono comma (art. 3 della
Costituzione).

Pretore di Monza, ordinanza 20 settembre 1989, n. 530, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69, decimo comma (artt. 3 e 42 della Costi�
tuzione).

Pretore di Napoli, ordinanza 14 novembre 1988, n. 812, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69, undicesimo comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).

Pretore di Tolentino, ordinanza 6 febbraio 1989, n. 196, G. U. 19 aprile 1989,

n. 16.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 21 luglio 1988, n. 68/89, G.U. 22 febbraio
1989, n. 8.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 9f

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69, ultimo comma (artt. 3 e 42 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 24 giugno 1988, n. 42/89, G. U. 15 febbraio
1989, n. 7.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 79, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 13 maggio 1989, n. 368, G. U. 30 agosto 1989,

n. 35.
legge reg. Piemonte 23 agosto 1978, n. 55, artt. 1, 2, 3, n. 3, 8, primo comma,
lett. g), h), i); secondo comma, lett. 1), m), n); terzo comma; quarto comma,
nn. 2 e 3; quinto comma, n. 5 (artt. 42 e 117 della Costituzione).

Commissario per il riordinamento degli usi civici del Piemonte, Liguria e
Valle d'Aosta, ordinanza 25 gennaio 1989, n. 91, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

d.P.R. 6 ottobre 1978, n. 627, art. 7, primo comma (art. 76 della Costituzione).
C�mmissione tributaria di primo grado di Caltanlssetta, ordinanza 13 febbraio
1989, n. 473, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.

d.P.R. 6 ottobre 1978, n. 627, art. 7, ultimo camma (artt. 25, 76 e 77 della
Costituzione).
Tribunale di Fermo, ordinanza 9 luglio 1987, n. 443/89, G. U. 4 ottobre 1989,

n. 40.
d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915; art. 51, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 15 giugno 1988, n. 28/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n. 6.
legge 24 gennaio 1979, n. 18, art. 4, secondo comma (art. 51; primo e secondo
comma, della Costituzione).

Pretore di Gubbio, ordinanza 5 aprile 1989, n. 232, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

fogge 7 febbraio 1979, n. 29, art. 2, terzo comma (artt. 3, 37 e 38 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 23 marzo 1987, n. 591/89, G. U. 6 dicembre 1989,

n. 49.
legge 2 aprile 1979, n. 97, art. 9, secondo comma (artt. 3, 24, 36, 102 e 103
della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanza 25 gennaio 1989,

n. 435, G. U. 4 ottobre 1989, n. 40.
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, ordinanze (due) 25 gennaio
1989, nn. 453 e 454, G.U. 11 ottobre 1989, n. 41.

96
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

legge 2 aprile 1979, n. 97, art. 9, secondo comma (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, ordinanze (tre)
14 dicembre 1988, nn. 300-302/89, G.U. 21 giugno 1989, n. 25.

d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, art. 58 (artt. 3 e 6 statuto regione Sardegna).
Regione aut. Sardegna, ricorso 6 ottobre 1989, n. 79, G. U. 18 ottobre 1989,
n.
42.
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, artt. 2 e 64 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanza 2 giugno 1988,
n.
116/89, G. U. 22 marzo 1989, n. 12.
legge 11 febbraio 1980, n. 18, art. 1 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Pisa, ordinanza 25 ottobre 1988, n. 25/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n.
6.
legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 5, terzo CQlll1lla, n. 3 (art. 3 della Costituzione).

Consiglio di Stato, ordinanza 27 maggio 1988, n. 31/89, G. U. 8 febbraio 1989,

n.
6.
legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 12, primo comma, lett. o) (art. 76 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanze (due) 19 aprile
1988, nn. 179-180/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge 20 marzo 1980, n. 75 (artt. 1, 3, 4, 35, 36, 38, 97 e 98 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanze (tre) 13 aprile
1989, nn. 400-402, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.

legge 20 marzo 1980, n. 75 (artt. 3, 4, 35, 36, 38 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 15 dicembre
1988, n. 97/89, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

dl. 7 maggio 1980, n. 153, art. 3 [conv. In legge 7 luglio 1980, n. 299] (artt. 3
e 36 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 20 ottobre 1988,

n.
468/89, G.U. 25 ottobre 1989, n. 43.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 20 ottobre 1988,
n.
654/89, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.
legge 7 luglio 1980, n. 299, art. 4 (artt. 3, 37 e 38 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 23 marzo 1987, n. 591/89, G. U. 6 dicembre 1989,

n.
49.

PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 8 luglio 1980, n. 319, art. 11 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Novara, ordinanza 13 ottobre 1988, n. 813, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 162 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 9 marzo 1989, n. 393,

G. U. 13 settembre 1989, n. 37.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 27 aprile 1988,
n. 515/89, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 36 (art. 76 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanze (due) 19 aprile
1988, nn. 179-180/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 50, n. 3 (art. 3 della Costituzione).
Consigilo di Stato, ordinanza 27 maggio 1988, n. 31/89, G. U. 8 febbraio
1989, n. 6.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 19, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Napoli, ordinanza 2 marzo 1989, n. 264, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.
legge 3 gennaio 1981, n. 6, art. 2, quinto comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Latina, ordinanze (quattro) 26 aprile 1989, nn. 488-491, G. U. 25 ot�
tobre 1989, n. 43.
Pretore di Milano, ordinanza -20 luglio 1988, n. 500/89, G. U. 2 novembre
1989, n. 44.
Pretore di Latina, ordinanza 27 luglio 1989, n. 632, G. U. 20 dicembre 1989,

n. 51.
legge 3 gennaio 1981, n. 6, art. 2, ultimo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Udine, ordinanza 6 giugno 1989, n. 395, G. U. 13 settembre 1989,

n. 37.
legge 19 febbraio 1981, n. 27 (artt. 3, 101 e 107 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Aosta, ordinanza 22 aprile 1989,

n. 448, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
legge 19 febbraio 1981, n. 27, art. 3 (artt. 3, 97 e 108 della Costituzione).

Giudice conciliatore di Genova, ordinanza: 14 luglio 1989, n. 457, G. U. 11 ottobre
1989, n. 41.

legge 19 febbraio 1981, n. 27, art. 3, primo comma (artt. 3 e 37 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, ordinanza 21 febbraio
1989, n. 506, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.

98 RASSEGNA DEI,L'AVVOCATURA DELLO STATO

legge reg. Sicilia 30 marzo 1981, n. 37, art. 53, quinto comma (artt. 3, 38 e
116 della Costituzione e art. 17, lett. f) dello statuto reg. Sicilia).

Pretore di Agrigento, ordinanza 4 luglio 1989, n. 627, G. U. 13 dicembre 1989,

n. 50.
legge reg. Sicilia 30 marzo 1981, n. 43 (artt. 3 e 133 della Costituzione).

Pretore di Noto, ordinanza 28 febbraio 1989, n. 207, G. U. 26 aprile 1989,

n. 17.
legge 1 aprile 1981, n. 121, art. 43, sedicesimo e diciassettesimo comma
(art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (due) 7 giugno
1989, nn. 503 e 504, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.

legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, quarto comma (artt. 3 e 51 della Costi�
tuzione).

Corte d'appello di Lecce, ordinanza 6 aprile 1989, n. 270, ~. U. 7 giugno 1989,

n. 23.
legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, n. 9 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Lecce, ordinanze (due) 12 dicembre 1988, nn. 244-245/89, G.U.
17 maggio 1989, n. 20.

legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 7 (art. 3 della Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanze (tre) 30 settembre 1988, nn. 1-3/89,

G. U. 25 gennaio 1989, n. 4.
legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 16 (artt. 3 e 37 della Costituzione).

Pretore di Genova, ordinanza 14 dicembre 1988, n. 62/89, G. U. 22 febbraio
1989, n. 8.

legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 16, primo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Taranto, ordinanza 16 dicembre 1988, n. 76/89, G.U. 1 marzo
1989, n. 9.

legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 19 (artt. 3, 36, 38, secondo comma, e 53 della
Costituzione).

Pretore di Milano, oI'dinanza 28 giugno 1989, n. 536, G.U. 22 novembre
1989, n. 47.

legge 7 maggio 1981, n. 180, artt. 1, cpv., 2, primo e secondo comma (artt. 101,
secondo comma, 103, terzo comma, e 108 della Costituzione).

'Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (due) 26 maggio 1988, nn. 777 e
778, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanza 26 maggio 1988, n. 805, G. U.
18 gennaio 1989, n. 3.

PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 8 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Parma, ordinanza 21 dicembre 1988, n. 167/89, G. U. 5 aprile 1989,

n. 14.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, quinto comma (artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione).

Pretore di Verona, ordinanza 31 gennaio 1989, n. 145, G. U. 29 marzo 1989,
n., 13.

legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 64, ultimo comma (artt. 3 e 27 della Costituzione).

Magistrato di sorveglianza di Milano, ordinanza 25 ottobre 1988, n. 20/89,

G.U. 1 febbraio 1989, n. 5.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 77 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Napoli, ordinanza 12 ottobre 1988, n. 787, G. U. 11 gennaio 1989,

n. 2.
legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 77, 53 e 57.

Pretore di Alba, ordinanza 5 maggio 1989, n. 420, G. U. 20 settembre 1989,

n. 38.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 139 (art. 25 della Costituzione).

Pretore di Cosenza, ordinanza 18 novembre 1988, n. 33/89, G. U. 8 febbraio
1989, n. 6.
Pretore di Cosenza, ordinanza 25 marzo 1988, n. 110/89, G. U. 15 marzo 1989,

n.
11. Pretore
di Cosenza, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 119/89, G. U. 22 marzo 1989,
n. 12.
Pretore di Cosenza, ordinanze (quattro) 9 dicembre 1988, nn. 622-625/89, G. U.
13 dicembre 1989, n. 50.

d.-1. 23 gennaio 1982, n. 9, art. 14, quinto comma, lett. b) [conv. in legge 25 mar�
zo 1982, n. 94] (artt. 3, 24, 31 e 36 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 19 ottobre 1988, n. 446/89, G. U. 11 ottobre
1989, n. 41.

legge 22 aprile 1982, n. 168, art. 3, secondo comma (art. 3 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanze (due) 3 maggio
1989, nn. 650-651, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

lege 22 aprile 1982, n. 643, art. 3, secondo conuna (art. 3 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 14 aprile 1988,

n. 803, G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.

100

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, art. 44 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Consilgio di Stato, ordinanza 7 giugno 1988, n. 250/89, G. U. 11 maggio
1989, n. 20.

d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, art. 18 (art. 76 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, ordinanza 17 marzo 1988,
n. 790, G. U. 11 gennaio 1989, n. 2.
legge 3 maggio 1982, n. 203, art. 25, secondo comma (artt. 41 e 44 della
Costituzione).
Tribunale di Sassari, ordinanza 2 novembre 1988, n. 164/89, G. U. 5 aprile
1989, n. 14.

legge 20 maggio 1982, n. 270, art. 43 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 2 febbraio 1987,

n. 425/89, G. U. 20 settembre 1989, n. 38.
legge 20 maggio 1982, n. 270, art. SO (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tdbunale amministrativo regionaile del Lazio, ordinanza 26 ottobre 1987,

n. 472/89, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
legge 29 maggio 1982, . n. 297, art. 3, tredicesimo comma (artt. 3, 36, 38 e 53
della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 28 giugno 1989, n. 536, G. U. 22 novembre 1989,

n. 47.
legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 4 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Trani, ordinanza 15 maggio 1989, n. 463, G. U. 18 ottobre 1989, n. 42.

legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 4 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 20 ottobre 1988,

n.
468/89, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 20 ottobre 1988,
n. 654/89, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.
legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 5, terzo comma (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma,. ordinanza 24 maggio 1988, n. 775, G. U. 4 gennaio 1989,

n. 1.
d.-1. 10 luglio 1982, n. 429, art. 4, primo �comma, n. 7 [conv. in legge 7 agosto
1982, n. 516] (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Tribunale di Savona, ordinanza 21 novembre 1988, n. 26/89, G. U. 8 febbraio
1989, n. 6.
Tribunale di Pinerolo, ordinanze (quattro) 18 gennaio 1989, nn. 103-106,

G. U. 15 marzo 1989, n. 11.
Tribunale di Pinerolo, ordinanze (tre) 1 e 8 febbraio 1989, nn. 267-269, G.U.
31 maggio 1989, n. 22.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.-1. 10 luglio 1982, n. 429, art. 12, prbno comma [conv. in legge 7 agosto 1982,

n. 516] (artt. 2, 3, 24 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Brescia, ordinanza 26 mar�
zo 1987, n. 817/88, G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.

d.-L 10 luglio 1982, n. 429, art. 26 [conv. in legge 7 agosto 1982, n. 516] (art. 3
della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Siracusa, ordinanza 24 feb�
braio 1989, n. 306, G. U. 21 giugno 1989, n. 25.

d.-1. 10 luglio 1982, n. 429, art. 26 [modificato dalla legge 7 agosto 1982, n. 516]
(artt. 3 e 97 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Catania, ordinanza 27 giugno 1988,

n. 149/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
Commissione tributaria di secondo grado di Udine, ordinanze (due) 15 ottobre
e 16 novembre 1987, nn. 439-440/89, G. U. 4 ottobre 1989, n. 40.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 1, prbno comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Firenze, ordinanza 15 dicembre 1988, n. 221/89, ,G. U. 3 maggio
1989, n. 18.
Tribunale di Firenze, ordinanza 21 febbraio 1989, n. 297, G. U. 21 giugno
1989, n. 25.
Tribunale di Firenze, ordinanza 23 febbraio 1989, n. 505, G. U. 2 novembre
1989, n. 44.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 1, sesto comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Torino, ordinanze (due) 27 dicembre 1988, nn. 79 e 80/89, G.U.
marzo 1989, n. 9.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4 (artt. 3 e 25 della Costituzione).

Tribunale di Verbania, ordinanza 25 novembre 1988, n. 140/89, G. U. 29 marzo
1989, n. 13.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, n. 7 (artt. 3 e 25, secondo comma, della
Costituzione).

Corte d'appello di Milano, ordinanza 15 marzo 1988, n. 400, G. U. 4 gennaio
1989, n. 1.

Tribunale di Forl�, ordinanza 28 ottobre 1988, n. 9/89, G.U. 25 gennaio 1989,

n.
4.
Tribunale di Forli, ordinanze (cinque) 6 e 13 dicembre 1988, no. 46-50/89,
G. U.
15 febbraio 1989, n. 7.
Tribunale di Lucca, ordinanza 30 novembre 1988, n. 51/89, G. U. 15 febbraio
1989, n. 7.
Tribunale di Forl�, ordinanze (tre) 9 dicembre 1988, no. 58-59-60/89, G. U.
15 febbraio 1989, n. 7.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DElJ.O STATO

102

Tribunale di Tolmezzo, ordinanza 13 maggio 1988, n. 84/89, G. U. 8 marzo
1989, n. 10.
Tribunale di Forl�, ordinanze (due) 9 e 13 gennaio 1989, nn. 101-102, G.U.
15 marzo 1989, n. 11.
Tribunale di Forl�, ordinanze (quattro) 20 gennaio 1989, nn. 191-194, G. U.
12 aprile 1989, n. 15.
Tribunale di Forl�, ordinanza 16 dicembre 1988, n. 211/89, G. U. 26 aprile
1989, n. 17.
Tribunale di Verbania, ordinanza 25 ottobre 1988, n. 230/89, G. U. 10 maggio
1989, n. 19.
Tribunale di Forl�, ordinanze (due) 10 febbraio e 14 marzo 1989, nn. 238 e
246, G. U. 17 maggio 1989, n. 20.
Tribunale di ForJl, ordinanza 11 aprile 1989, n. 273, G.U. 7 giugno 1989,

n.
23.
Tribunale di Tolmezzo, ordinanza 10 marzo 1989, n. 325, G. U. 5 luglio 1989,
n. 27.
legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, primo comma, n. 7 (artt. 3 e 25, secondo
comma, della Costituzione).
Tribunale di Trieste, ordinanze (tre) 7, 14 e 17 novembre 1988, nn. 13-15/89,

G.U.
1 febbraio 1989, n. 5.
Tribunale di Forl�, ordinanza 28 ottobre 1988, n. 17/89, G. U. 1 febbraio 1989,
n. 5.
Tribunale di Trieste, ordinanza 22 novembre 1988, n. 63/89, G. U � .22 febbraio
1989, n. 8.
Giudice istruttore presso tribunale di Firenze, ordinanza 14 dicembre 1988,

n. 61/89, G. U. 22 febbraio 1989; n. 8.
Tribunale di Mondov�, ordinanza 11 gennaio 1989, n. 89, G. U. 8 marzo 1989,
n.
10.
Tribunale di Isema, ordinanza 28 dicembre 1988, n. 92/89, G. U. 15 marzo
1989,
n. 11.
Tribunale di Isernia, ordinanza 11 gennaio 1989, n. 188, G. U. 12 aprile 1989,

n.
15.
Tribunale di Trieste, ordinanza 6 dicembre 1988, n. 218/89, G. U. 3 maggio
1989, n. 18.
Tribunale di Rovigo, ordinanza 13 febbraio 1989, n. 219, G.U. 3 maggio
1989, n. 18.
Tribunale di Isernia, ordinanza 25 gennaio 1989, n. 254, G.U. 31 mag�
gio
1989, n. 22.
Giudici istruttori presso tribunale di Trieste, ordinanza 17 febbraio 1989,

n.
266, G. U. 31 maggio 1989, n. 22.
Tribunale di Modena, ordinanze (tre) 24, 26 e 30 gennaio 1989, nn. 287-289,
G. U. 14 giugno 1989, n. 24.
Tribunale di Lucca, ordinanza 21 febbraio 1989, n. 295, G. U. 21 giugno 1989,
n. 25.
Tribunale di Modena, ordinanza 3 novembre 1988, n. 305/89, G. U. 21 giugno
1989, n. 25.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
1.0J

Tribunale cli Prato, ordinan2la 21 febbraio 1989, n. 317, G.U. 28 giugno 1989,

n.
26.
Tribunale cli Gorizia, ordinanza 9 dicembre 1988, n. 521/89, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.
Tribunale cli Gorizia, ordinanze (due) 24 gennaio 1989 e 9 dicembre 1988,
nn. 520-521, G.U. 15 novembre 1989, n. 46.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 4, primo comma, n. 7 (art. 25, secondo com�
ma, della Costituzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Bologna, ordinanza 29 giugno 1988,

n. 64/89, G. U. 22 febbraio 1989, n. �8.
Giudice istruttore presso il tribunale cli Firenze, ordinanza 10 novero�
bre 1988, n. 139/89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.
Tribunale cli Firenze, ordinanza 8 febbraio 1989, n. 195, G. U. 12 aprile 1989,

n.
15.
Giudice istruttore presso tribunale cli Firenze, ordinanza 8 marzo 1989,
n. 308, G. U. 21 giugno 1989, n. 25.
legge 7 agosto 1982, n. 516, artt. 4, primo comma, e 7 (artt. 3 e 25 della
Costituzione).

Tribunale di Isernia, ordinanze (tre) 7 dicembre, 23 novembre e 12 ottobre
1988, nn. 154-156/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.
Tribunale cli Forll, ordinanza 24 gennaio 1989, n. 157, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 12, primo comma, prima parte (artt. 3 e 24
della Costituzione).

Commissione tributaria cli primo grado cli Belluno, ordlnanze (tre) 21 novembre
1987, nn. 107-109/89, G. U. 15� marzo 1989, n. 11.

legge 14 agosto 1982, n. 615 (artt. 3 e 113 della Costituzione,.

Corte d'appello cli Messina, ordinanza 13 marzo 1989, n. 299, G. U. 21 giuinio
1989, n. 25.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia 1 settembre 1982, n. 75, artt. 17, 21 e 127
(art. 117 della Costituzione).

Commissione tributaria cli secondo grado cli Trieste, ordinanze (due) 2 maggio
1989, nn. 336 e 337, G. U. 12 luglio 1989, n. 28.

d.-1. 30 settembre 1982, n. 688, art. 19, primo e secondo comma [conv. in leg�
ge 27 novembre 1982, n. 873] (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Corte d'appello cli Torino, ordinanza 20 maggio 1988, n. 52/89, G. U. 15 febbraio
1989, n. 7.

legge 20 ottobre 1982, n. 773, artt. 3, 4 e 22 (artt. 3, 4 e 35 della Costituzione).

Consiglio nazionale dei geometri, ordinanza 5 luglio 1988, n. 220, G. U. 3 maggio
1989, n. 18.

1.04

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 25 ottobre 1982, n. 795 (artt. 3, 101 e 107 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Aosta, ordinanza 22 aprile 1989,

n. 448, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
legge~5 ottobre 1982, n. 795, art. 1 (artt. 3, CJ7 e 108 della Costituzione).

Giudice conciliatore di Genova, ordinanza 14 luglio 1989, n. 457, G. U. 11 ottobre
1989, n. 41

legge 20 novembre 1982, n. 869, art. 6-bis (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 15 febbraio 1988, n. 222/89, G. U. 3 maggio 1989, n. 18.

legge 20 novembre 1982, n. 890, artt. 7 e 8 (artt. 2, 16, 24 e 32 della Costituzione).
Giudice conciliatore di Genova, ordinanza 22 febbraio 1989, n. 626, G. U.
13 dicembre 1989, n. 50.

legge 20 novembre 1982, n. 980, art. 8 (art. 24 della Costituzione).
Giudice conciliatore di Udine, ordinanza 20 aprile 1989, n. 318, G.U. 28 giugno
1989, n. 26.

legge reg. Campania 3 gennaio 1983, n. 3, art. 1, primo comma (art. 3 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Campania, ordinanza 5 maggio
1988, n. 182/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge 26 gennaio 1983, n. 18, art. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Reggio Emilia, ordinanze (due)
8 luglio 1989, nn. 628 e 629, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

dJ. 29 gennaio 1983, n. 17, art. 5, quarto comma [conv. in legge 25 marzo 1983,

n.
79] (artt. 3, 31 e 38 della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 1� ottobre 1988, n. 204/89, G. U. 26 aprile 1989,
n. 17.
d.l. 29 gennaio 1983, n. 17, art. 10 [conv. in legge 25 marzo 1983, n. 79] (artt. 36,
38
e 97 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 20 giugno 1988, n. 588/89, G. U. 6 dicembre 1989,

n. 49.
dJ. 29 gennaio 1983, n. 17, art. 10, primo comma [quale sostituito dalla legge
25 marzo 1983, n. 79, articolo. unico] (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 27 febbraio 1989, n. 538, G. U. 29 novembre 1989,

n. 48.
d.l.
29 gennaio 1983, n. 17, art. 10, settimo comma [conv. in legge 25 marzo
1983, n. 79] (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, ordinanza 11 maggio 1988,

n. 296/89, G. U. 21 giugno 1989, n. 25.

PARTE II, RASSEGN<\ DI LEGISLAZIONE
10f

legge 25 marzo 1983, n. 79, art. 10 (artt. 36 e 38 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Calabria, ordinanza 26 febbraio 1988,

n. 784, G. U. 11 gennaio 1989, n. 2.
legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 8, secondo comma (artt. 2, 3 e 31 dellaCostituzione).

Tribunale per i minorenni di Trieste, ordinanza 19 aprile 1989, n. 433,

G. U. 4 ottobre 1989, n. 40.
legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 10, quinto e sesto comma (art. 24 della Costituzione).

Corte d'appello di Torino, ordinanza 15 novembre 1988, n. 22/89, G. U. 8 febbraio
1989, n. 6.

legge 4 maggio 1983, n. 184, artt. 32, lett. c), 33 e 37 (artt. 2, 3 e 10 della Costituzione).

Tribunale per i minorenni di Roma, ordinanza 9 gennaio 1989, n. 185, G. U.
12 aprile 1989, n. 15.
Tribunale per i minorenni di Roma, ordinanza. 12 gennaio 1989, n. 199, G. U.
19 aprile 1989, n. 16.
Tribunale per i minorenni di Roma, ordinanza 10 luglio 1989, n. 502, G. U.
2 novembre 1989, n. 44.

legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 44, ultimo comma (artt. 3 e 30 della Costi�
tuzione).

Corte d'appello, sezione per i minorenni, di Venezia, ordinanza 28 aprile 1989,

n. 330, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.
legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 68 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Tribunale di Pisa, ordinanza 5 novembre 1987, n. 286/89, G. U. 14 giugno 1989,

n. 24.
d.l. 12 settembre 1983, n. 462, art. 1, n. 2 [convertito in legge 10 novembre
1983, n. 637] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 9 luglio 1988, n. 495/89, G. U. 2 novembre 1989,

n.
44.
Pretore di Milano, ordinanza 16 gennaio 1989, n. 496, G. U. 2 novembre 1989,
n. 44.
d.I. 12 settembre 1983, n. 463, art. 9, terzo comma [come sostituito dalla legge
11 novembre 1983, n. 638] (artt. 3, 4, 35, 38 e 41 della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 8 marzo 1988, n. 408, G. U. 13 settem�
bre 1989, n. 37.

106

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dJ. 12 settembre 1983, n. 463, art. 9, terzo comma [nel testo sostituito dalla
legge 11 novembre 1983, n. 438] (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 1 luglio 1986, n. 146/
89, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

d.l. 12 settembre 1983, n. 463, art. 23, terzo comma [conv. in legge 11 novem�
bre 1983, n. 638] (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Consiglio di Stato, ordinanza 23 giugno 1989, n. 513, G. U. 2 novembre 1989,

n. 44.
legge 11 novembre 1983, n. 638, articolo unico (artt. 2, 3, 4, 38 e 41 della Costituzione).

Pretore di Perugia, ordinanza 23 maggio 1989, n. 434, G. U. 4 ottobre 1989,

n. 40.
legge 11 novembre 1983, n. 638, art. ,9, terzo comma (artt. 3, 4 e 41 della Costituzione).

Pretore di Novi Ligure, ordinanza 21 maggio 1988, n. 5/89, G. U. 25 gen�
naio 1989, n. 4.

legge reg. Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 26, primo e secondo comma
(art. 117 della Costituzione).

Pretore di Ferrara, ordinanza 3 novembre 1988, n. 785, G. U. 11 gennaio
1989, n. 2.

legge 20 marzo 1984, n. 34, art. 2, quinto comma (art. 3 della Costituzione) .�

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze (due) 7 giu�
gno 1989, nn. 503 e 504, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.

legge 31 maggio 1984, n. 193, art. 1 (artt. 3 e 37 della Costituzione).

Pretore di Genova, ordinanza 14 dicembre 1988, n. 62/89, G. U. 22 febbraio
1989, n. 8.

legge 31 maggio 1984, n. 193, art. 1, primo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Taranto, ordinanza 16 dicembre 1988, n. 76/89, G. U. 1� marzo
1989, n. 9.

dJ. 29 giugno 1984, n. 277, art. 6-bis [conv. in legge 4 agosto 1984, n. 430]
(art. 3 della Costituzione).

Pretore di Grosseto, ordinanza 28 febbraio 1989, n. 214, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.
legge 10 luglio 1984, n. 292, art. 2, quadro 1 (artt. 3 e 36 della Costituzione).

Pretore di Torino, �ordinanza 27 aprile 1989, n. 328, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 6 agosto 1984, n. 425 (artt. 3, 101 e 107 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Aosta, ordinanza 22 aprile 1989,

n. 448, G. U. 11 ottobre 1989, n. 41.
legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 1, primo e secondo comma (artt. 3, 24, 36,
102 e 103 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 14 dicembre 1988,

n. 486/89, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 14 dicembre 1988,
n. 527/89, G. U. 15 novembre 1989, n. 46.
legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 1, secondo comma (artt. 24, 102 e 103 della
Costituzione).

Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, ordinanze (tre)
14 dicembre 1988, nn. 300-302/89, G. U. 21 giugno 1989, n. 25.

legge 6 agosto 1984, n. 425, artt. 1 e 2 (artt. 3, 97 e 108 della Costituzione).

Giudice conciliatore di Genova, ordinanza 14 luglio 1989, n. 457, G. U. 11 ottobre
1989, n. 41.

legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 2 (artt. 3, 97 e 108 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 20 febbraio
1989, n. 277, G. U. 7 giugno 1989, n. 23.

legge reg. Sicilia 21 agosto 1984, n. 55 art. 6, primo e terzo comma (artt. 3 e
117 della Costituzione e 17, lett. f), statuto reg. Sicilia).

Pretore di Trapani, ordinanza 18 marzo 1988, n. 8/89, G. U. 25 gennaio 1989,

n. 4.
legge 7 dicembre 1984, n. 818, art. 1 (artt. ,25 e 27 della Costituzione) .

.Pretore di Mantova, ordinanza 30 giugno 1989, n. 447, G. U. 11 ottobre 1989,

n. 41.
legge reg. Piemonte 10 dicembre 1984, n. 64, artt. 21, primo comma, lett. b)
e 18, primo e secondo comma (artt. 2 e 3 della Costituzione).

Pretore di Torino, ordinanza 18 marzo 1989, n. 354, G. U. 30 agosto 1989,

n. 35.
legge 19 dicembre 1984, n. 863, art. 3 (artt. 3 e 4 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 10 novembre 1988, n. 165/89, G. U. 5 aprile
1989. n. 14.

legge 4 febbraio 1985. n. 10. art. 3 (artt. 3 e 21 della Costituzione).

Pretore di Varazze, ordinanza 22 febbraio 1989, n. 225, G. U. 3 maggio 1989,

n. 18.

:1.08
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 4 febbraio 1985, n. 10, art. 3-bis, ultimo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).

Pretore di Pontecorvo, ordinanza 8 gennaio 1986, n. 183/89, G. U. 5 aprile
1989, n. 14.

legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 7, ultimo comma (artt. 101 e 104 della
Costituzione).

Pretore di Lucca, ordinanza 25 febbraio 1989, n. 272, G. U. 7 giugno 1989,

n. 23.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 13 e 22 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Molfetta, ordinanza 6 ottobre 1988, n. 771, G. U. 4 gennaio 1989,

n.
1.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 13 e 22 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Sorrento, ordinanza 14 giugno 1988, n. 772, G. U. 4 gennaio 1989,

n.
1.
Pretore di Sorrento, ordinanze (due) 17 e 31 ottobre 1988, nn. 4041/89, G. U.
15 febbraio 1989, n. 7.
Pretore di Poggibonsi, ordinanze (due) 22 febbraio 1989, nn. 382 e 383, G.U.
6 settembre 1989, n. 36.
Pretore di Pistoia, ordinanze (due) 22 marzo 1989, nn. 479-480, G. U. 25 ottobre
1989, n. 43.
Pretore di Siena, ordinanze (due) 8 marzo e 4 agosto 1989, nn. 498 e 499,

G. U. 2 novembre 1989, n. 44.
Pretore di Prato, ordinanza 5 giugno 1989, n. 514, G. U. 15 novembre 1989,
n.
46.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 13 e 22, primo comma (art. 12 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 15 dicembre 1988, n. 151/89, G. U. 5 aprile 1989,

n.
14.
Pretore di Milano, ordinanze (due) 15 dicembre 1988, nn. 152 e 153/89, G. U.
5
aprile 1989, n. 14.
Pretore di Milano, ordinanza 1� giugno 1989, n. 649, G. U. 27 dicembre 1989,

n.
52.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 18, primo comma, p.p., e 20, lett. e) (artt. 3,
25, 101 e 102 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 7 dicembre 1988, n. 212/89, G. U. 3 maggio 1989,

n.
18.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 21, secondo c<nruna (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Catania, ordinanza 5 giugno 1989, n. 376, G. U. 6 settembre 1989,

n. 36.
.. �~ j

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE '
109

legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Riva del Garda, ordinanza 11 ottobre 1988, n. 789, G. U. 11 gennaio
1989, n. 2.
Pretore di Castiglione del Lago, ordinanza 31 marzo 1989, n. 274, G. U. 7 giugno
1989, n. 23.
Pretore di Sapri, ordinanza 17 aprile 1989, n. 315, G. U. 28 giugno 1989,

n.
26.
Pretore di Rovereto, ordinanza 23 maggio 1989, n. 343, G. U. 19 luglio 1989,
n.
29.
legge regione Lombardia 27 marzo 1985, n. 22 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 15 luglio
1988, n. 820, G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.

legge reg. Lombardia 27 marzo 1985, n. 22, art. 1, secondo e terzo comma
(artt. 3, 4, 51 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 19 gennaio
1989, n. 507, G. U. 2 novembre 1989, n. 44.

legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 6 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 7 marzo 1989, n. 415, G. U. 13 settembre 1989,

n.
37.
legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 6, secondo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 19 dicembre 1988, n. 143/89, G. U. 29 marzo
1989, n. 13.

legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 9 (artt. 3, 36, 38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 28 giugno 1989, n. 536, G. U. 22 novembre
1989, n. 47.

legge reg. Veneto 16 aprile 1985, n. 33, art. 61 (art. 117 della Costituzione).
Pretore di Vicenza, ordinanza 22 febbraio 1989, n. 419, G. U. 20 settembre
1989, n. 38.

legge reg. Veneto 16 aprile 1985, n. 33, art. 61, ultimo comma (artt. 25 e 116
della Costituzione).

Pretore di Verona, ordinanza 22 luglio 1989, n. 477, G. U. 25 ottobre 1989,

n.
43.
d.l. 23 aprile 1985, n. 146, art. 8-quater [conv. in legge 21 giugno 1985, n. 298]
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Molfetta, ordinanza 6 ottobre 1988, n. 771, G. U. 4 gennaio 1989,

n.
1.
Pretore di Sapri, ordinanza 17 aprile 1989, � n. 315, G. U. 28 giugno 1989,
n.
26.

110

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 17 maggio 1985, n. 210, art. 14 (artt. 3 e 32 della Costituzione).

Pretore di Bologna, ordinanza 12 novembre 1988, n. 114/89, G. U. 22 marzo
1989, n. 12.

legge 17 maggio 1985, n. 210, art. 23 (artt. 3 . e 24 della Costituzione).

Pretore di Augusta, ordinanza 19 maggio 1989, n. 441, G. U. 4 ottobre 1989,

n. 40.
legge 1� giugno 1985, n. 298, art. 8-quater (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Pistoia, ordinanze (due) 22 marzo 1989, nn. 479 e 480, G.U. 25 ottobre
1989, n. 43.

legge 21 giugno 1985, n. 298, art. 8-quater (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Sorrento, ordinanza 14 giugno 1988, n. 772, G. U. 4 gennaio 1989,

n.
1.
Pretore di Sorrento, ordinanze (due) 17 e 31 ottobre 1988, nn. 4041/89,
G. U. 15 febbraio 1989, n. 7.
Pretore di Poggibonsi, ordinanze (due) 22 febbraio 1989, nn. 382-383, G. U.
6
settembre 1989, n. 36.
Pretore di Siena, ordinanze (due) 8 marzo e 4 agosto 1989, nn. 498 e 499,

G. U. 2 novembre 1989, n. 44.
legge 24 luglio 1985, n. 409, artt. 4, 5 e 20 (artt. 3 e 41 della Costituzione).

Tribunale di Mantova, ordinanza 26 gennaio 1989, n. 340, G. U. 19 luglio
1989, n. 29.

legge 8 agosto 1985, n. 443, art. 13, sesto _comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Trento, ordinanza 2 febbraio 1989, n. 208, G. U. 26 aprile 1989,

n.
17.
legge 16 ottobre 1985, n. 554, artt. 1 e 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 30 maggio 1989, n. 529, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

legge 25 ottobre 1985, n. 592, art. 1 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Rieti,. ordinanza 3 dicembre
1988, n. 482/89, G. U. 25 ottobre 1989, n. 43.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Gorizia, ordinanza 26 gennaio 1989, n. 122, G. U. 22 marzo 1989,

n.
12.
Pretore di Roma, ordinanze (tredici) 30 giugno 1988, nn. 123-135/89, G. U.
22
marzo 1989, n. 12.
Pretore di Milano, ordinanza 25 maggio 1989, n. 492, G. U. 2 novembre 1989.

n.
44.

PARIB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 52 (artt. 3, 42, 53 e 97 della Costituzione).
Commissione tributaria di secon�l.o grado di Varese, ordinanza 13 aprile
1987, "n. 228/89, G. U. 10 maggio 1989, n. 19.

d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 52, n. 4 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bergamo, ordinanze (due) 5 dicembre
1988, nn. 323 e 324/89, G. U. 5 luglio 1989, n. 27.

d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 66 (artt. 3, 24 e 53 della Costituzione).
Presidente Corte d'appello di Milano, ordinanza 7 luglio 1988, n. 94/89, G. U.
15 marzo 1989, n. 11.

d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 71 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Asti, ordin~ 5 novembre 1988,

n. 414/89, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.
legge 26 aprile 1986, n. 193 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Venezia, ordinanza 27 dicembre 1988, n. 65/89, G.U. 22 febbraio
1989, n. 8.

legge reg. Sicilia 15 maggio 1986, n. 26, art. 3, primo comma (artt. 3, 116 e
117 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 3 giugno 1988, n. 808, G. U. 18 gennaio 1989,

n. 3.
legge 8 luglio 1986, n. 349, art. 18, primo e terzo comma (artt. 5, 9, 24 e 117
della Costituzione).

Pretore di Vallo della Lucania, ordinanza 1� luglio 1989, n. 592, G. U. 6 dicembre
1989, n. 49.

legge 8 luglio 1986, n. 349, art. 18, secondo e terzo comma (artt. 3, 24, 97
e 103 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 1� dicembre 1987, n. 200/89, G. U. 19 aprile 1989,

n. 16.
legge 6 ottobre 1986, n. 656, art. 2, terzo comma (art. 3 della Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 17 ottobre 1988, n. 326/89, G. U. 5 luglio 1989,

n. 27.
legge 10 ottobre 1986, n. 663, art. 47, terzo e quarto comma (artt. 3 e 27 della
Costituzione).

Tribunale di sorveglianza di Torino, ordinanze 17 ottobre, 7 novembre e

19 settembre 1988, nn. 98-100/89, G. U. 15 marzo 1989, n. 11.

112
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.I. 9 dicembre 1986, n. 832, art. 1, settimo, nono, decimo e undicesimo comma
[conv. in legge 6 febbraio 1987, n. 15] (artt. 3, 41 e 42 della Costituzione).
Pretore di Ispica, ordinanza 30 marzo 1989, n. 329, G. U. 5 luglio 198!1, n. 27.

legge 17 dicembre 1986, n. 880, art. 11 (artt. 3, 53 e 97 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado de L'Aquila, ordinanze (due) 27
novembre 1987, nn. 815 e 816/88, G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.

legge 6 febbraio 1987, n. 15, art. 2, quarto comma (artt. l e 42� della Costituzione).

Pretore di Napoli, ordinanza 14 novembre 1988, n. 812, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

legge reg. Lazio del 13 febbraio 1987, n. 16 (artt. 3, 23, 41 e 117 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 6 luglio 1988,

n.
260/89, G. U. 31 maggio 1989, n. 22.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 6 luglio 1988,
n. 385/89, G. U. 6 settembre 1989, n. 36.
I

legge 18 febbraio 1987, n. 34, art. 8, secondo comma (art. 3 della Costi

tuzione).
f

I f

Corte d'assise d'appello di Roma, ordinanza 29 dicembre 1988, n. 142/89,

G. U. 22 marzo 1989, n. 12.
!
I

leige 25 febbraio 1987, n. 67, artt. 1, n. 2; 3, nn. 2 e 3; e 14 (artt. 3, 24, 25, E

41, 101 e 102 della Costituzione).

i f

Corte d'appello di Milano, ordinanza 14 marzo 1989, n. 384, G. U. 6 settemf

I
g

bre 1989, n. 36.

legge 6 marzo 1987, n. 74, artt. 8, dodicesimo comma, e 23, terzo comma

(artt. 3, 24 e 101 della Costituzione).

Corte d'appello di Trento, ordinanza 15 novembre 1988, n. 186/89, G. U.

12
aprile 1989, n. 15. I ~

legge 6 marzo 1987, n. 74, art. 23 (artt. 3, 24 e 101 della Costituzione).
!

Corte d'appello di Trento, ordinanza 11 aprile 1989, n. 292, G. U. 21 giugno

I I

1989, n. 25.
Corte d'appello di Trento, ordinanza 20 giugno 1989, n. 442, G. U. 4 ottobre
1989, n. 40.

legge reg. Piemonte 30 marzo 1987, n. 20, artt. 1, 2, 3, 9, 11, 15 e 17 (artt. 42
e 117 della Costituzione).

Comm~ssario per il riordinamento degli usi civici del P~emonte, Liguria e

)

Valle d'Aosta, ordinanza 25 gennaio 1989, n. 91, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

..
Ii

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
1.1.J

d.1. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23, quarto comma [conv. in legge 29 ottobre
1987, n. 440] (artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 36, primo comma, e 113,
primo e secondo comma della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanze (due) 6 e 11 aprile 1988, nn. 781-782, G. U.
4 gennaio 1989, n. 1.

dJ. 31 agosto 1987, n. 359, art. 23, quarto comma, ultima. parte [conv. ln
legge 29 ottobre 1987, n. 440] (artt. 3, primo comma, 36 e 38 della Costituzione).

Pretore di Agrigento, ordinanze (cinque) 29 novembre 1988, nn. 34-38/89,

G. U. 8 febbraio 1989, n. 6.
legge reg. Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, art. 15, quinto comma
(artt. 25, secondo comma, e 116 della Costituzione).

Pretore di Latisana, ordinanza 8 novembre 1988, n. 809, G. U. 18 gennaio
1989, n. 3.

dJ. 25 settembre 1987, n. 393, art. 2 [conv. in legge 25 novembre 1987, n. 478]
(artt. 3 e 42 della Costituzione).

Tribunale di Roma, oridnanza 24 marzo 1988, n. 791, G. U. 11 gennaio 1989,

n.
2.
Tdbunale di Roma, ordinanza 2 novembre 1988, n. 166/89, G.U. 5 aprile 1989,
n. 14.
dJ. 25 settembre 1987, n. 393, art. 4 (art. 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 5 ottobre
1988, n. 83/89, G.U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge 14 novembre 1987, n. 468, art. 3, primo comma (artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione).

Corte dei conti, ordinanza 1� luglio 1989, n. 539, G. U. 29 novembre 1989,

n. 48.
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (artt. 3, terzo comma, 8, primo comma, cifre
5 e 18, 14, 16, primo comma e 107 dello statuto Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Bolzano, ricorso 8 maggio 1989, n. 34, G.U. 31 maggio 1989,

n. 22.
d.L 8 febbraio 1988, n. 26 (artt. 24 e 42 della Costituzione).
Pretore di Noto, ordinanza 17 novembre 1988, n. 77/89, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.
d.l. 8 febbraio 1988, n. 26, artt. 1 e 4 [conv. in legge 8 aprile 1988, n. 108]
(artt. 24, primo e secondo comma, e 42, secondo comma della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 28 luglio 1988, n. 804, G. U. 18 gennaio 1989,

n. 3.
Il

RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 29 febbraio 1988, n. 47, art. 7, terzo connna (artt. 3 e 53 della Costi�
tuzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Gorizia, ordinanza 16 novembre 1988,

n. 19/89, G. U. 1� febbraio 1989, n. 5.
legge 29 febbraio 1988, n. 48, art. 5, nono connna (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Trento, ordinanza 2 febbraio 1989, n. 208, G. U. 26 aprile 1989,

n. 17.
legge 29 febbraio 1988, n. 48, art. 6, tredicesimo connna (artt. 3 e 53 della
Costituzione).

Pretore di Oppido Mamertina, ordinanza 21 luglio 1988, n. 111/89, G. U.
15 marzo 1989, n. 11.

legge reg. Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, artt. 7 e 10 (~rtt. 3, 42, 117 e 118
della Costituzione).

Commissariato regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo,
ordinanza 15 giugno 1989, n. 404, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 10 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Gorizia, ordinanza 26 gennaio 1989, n. 122, G. U. 22 marzo 1989,

n. 12.
legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 10, terzo e quarto comma (artt. 3, 35 e 53
Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 9 marzo 1989, n. 304, G. U. 21 giugno 1989,

n. 25.
legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 10, terzo e quarto comma (artt. 3 e 53 della
Costituzione).

Pretore di Palermo, ordinanza 19 gennaio 1989, n. 369, G. U. 30 agosto 1989,

n. 35.
legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 11 (art. 3 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 23 febbraio 1989, n. 282, G. U. 14 giugno
1989, n. 24.

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 17, secondo comma (art 97 della Costi�
tuzione).

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanza 11 gennaio
1989, n. 206, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

legge 11 marzo 1988, n; 67, art. 21, punto 6 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Pistoia, ordinanza 8 giugno 1989, n. 429, G. U. 27 settembre 1989,

n. 39.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 21, sesto comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Viterbo, ordinanza 2 giugno 1989, n. 430, G. U. 21 settembre 1989,

n. 39.
legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 21, sesto comma (artt. 3, 36, 38 e 53 della
Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 28 giugno 1989, n. 536, G. U. 22 novembre 1989,

n. 47.
d.I. 21 ma:rzo 1988, n. 86, art,' 3, comma 2-bis [convertito in legge 20 mag�
gio 1988, n. 160] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Viterbo, ordinanza 2 giugno 1989, n. 430, G. U. 21 settembre 1989,

n. 39.
legge 8 aprile 1988, n. 108 � (artt. 24 e 42 della Costituzione).

Pretore di Noto, ordinanza 17 novembre 1988, n. 77/89, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.
legge 8 aprile 1988, n. 108, art. 1-bis [di conversione del d.I. 8 febbraio 1988,

n. 26] (artt. 41, primo e terzo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione).
Pretore di Monza, ordinanza 19 luglio 1988, n. 786, G. U. 11 gennaio 1989,

n. 2.
legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, 7, terzo comma, 8, quarto comma, e 16
(artt. 3, 10, 24, 25 e 101 della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Pesaro, ordinanza 26 maggio
1988, n. 163/89, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, primo e terzo comma, 7, primo e terzo
comma, 9, primo e terzo comma (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 5 aprile 1989, n. 349, G. U. 30 agosto 1989,

n. 35.
legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 2, 7, 9 e 16 (artt. 101, secondo comma, 103,
terzo comma, e 108 della Costituzione).

Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (due) 26 maggio 1988, nn. 777 e
778, G. U. 4 gennaio 1989, n. 1.
Tribunale militare di La Spezia, ordinanze (due) 26 maggio 1988, nn. 805 e
806, G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 2, primo comma (artt. 3, 101 e 108 della
Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Verbania, ordinanza 8 marzo
1989, n. 350, G. U. 30 agosto 1989, n. 35.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 16, secondo e terzo comma (artt. 101 e 104
della Costituzione).

Commissione tributaria di secondo grado di Roma, ordinanza 2 maggio
1988, n. 72/89, G. U. 1� marzo 1989, n. 9.

dJ.
3 maggio 1988, n. 140, artt. 11 e 17 [convertito in legge 4 luglio 1988,

n. 246] (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 10 aprile 1989,

n. 653, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.
d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, art. 2, n. 7 (artt. 32 e 41 della Costituzione).
Pretore di Verona, ordinanza 28 luglio 1989, n. 466, G. U. 25 ottobre 1989,

n. 43.
legge 4 luglio 1988, n. 246, art. 11 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 9 ot�
tobre 1989, n. 633, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

legge 5 agosto 1988, n. 330, art. 7 (artt. 13, 102 e 112 della Costituzione).

Giudice istruttore presso tribunale di Cagliari, ordinanza 31 ottobre 1988,

n. 391/89, G. U. 13 settembre 1989, n. 37.
legge 23 agQsto 1988, n. 391, art. 1 (artt. 25, 102, 103 e 113 della Costituzione).

Giudice istruttore presso il tribunale di Roma, ordinanza 27 settembre
1988, n. 10/89, G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.

legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 16 (art. 100, secondo comma della Costi�
tuzione).

Corte dei conti, ordinanza 24 aprile 1989, n. 428, G. U. 27 settembre 1989,

n. 39.
dL 9 settembre 1988, n. 397, artt. 5, primo comma e 9-octies, terzo comma
[conv. in legge 9 novembre 1988, n. 475] (artt. 24 e 25 della Costituzione).

Pretore di Verona, sez. dist. di Caprino Veronese, ordinanza 29 maggio 1989,

n.
345, G. U. 19 luglio 1989, n. 29.
Pretore di Verona, ordinanza 3 luglio 1989, n. 427, G. U. 20 settembre 1989,
n. 38.
d.P.R. 24 settembre 1988, n. 447, art. 11, primo e secondo comma (artt. 3, 97
e 101 della Costituzione).
Giudice istruttore presso tribunale di Bologna, ordinanza 3 aprile 1989,

n. 366, G. U. 30 agosto 1989, n. 35.
legge 6 ottobre 1988, n. 426, art. 8-bis (art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 10 aprile 1989,

n. 653, G. U. 27 dicembre 1989, n. 52.

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge reg. Ugurla 14 ottobre 1988, riapprovata il 30 novembre 1988 (art. 119
della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 29 dicembre 1988, n. 38, G. U.
18 gennaio 1989, n. 3.

legge 9 novembre 1988, n. 475, art. 1, quarto, sesto, settimo e ottavo comma
[che ha conv. il d.l. 9 settembre 1988, n. 397] (artt. 9, 97 e 116 della Costituzione
e 8, nn. 5, 6 e 17; 9, n. 10; e 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige).

Provincia autonoma di Trento, ricorso 20 dicembre 1988, n. 37, G. U. 4 gen�
naio 1989, n. 1.

legge reg. Sicilia approvata il 13 dicembre 1988, art. 14 (artt. 5, 81, terzo e
quarto comma, 97 e 128 della Costituzione e 14 statuto reg. s,iciliana).

Commissario dello Stato per la regione siciliana 29 dicembre 1988, n. 39,

G. U. 18 gennaio 1989, n. 3.
legge 28 dicembre 1988, n. 544, art. 5, primo comma (art. 3 della Costi�
tuzione).

Corte dei conti, sezione giur. per la Sardegna, ordinanza 16 marzo 1989,

n. 373, G. U. 30 agosto 1989, n. 35.
legge 29 dicembre 1988, n. 544, art. 6, primo comma (art. 3 della Costi
tuzione).

Pretore di Torino, ordinanza 14 luglio 1989, n. 458, G. U. 11 ottobre 1989,

n. 41.
legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 1, quarto comma (art. 119 della CJstituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 7 febbraio 1989, n. 7, G. U. 1� marzo 198.:J,

n. 9.
legge 29 dicembre 1988, n. 554, artt. 1, quarto comma, e 5, terzo comma
(artt. 117 e 118 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 7 febbraio 1989, n. 7, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.
legge 29 dicembre 1988, n. 554, artt. 1, quarto, quinto e sesto comma, e 5,
primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma (artt. 3, 81, 115, 117, 118, 119 e
123 della Costituzione).

Regione Veneto, ricorso 7 febbraio 1989, n. 6, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 1, settimo comma (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunule amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 28 lu�
glio 1989, n. 631, G. U. 20 dicembre 1989, n. 51.

118

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, prbno comma (art. 123 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 7 febbraio 1989, n. 7, G. U. 1� marzo 1989, n. 9.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, prin�o, secondo, terzo, quarto e quinto
comma (artt. 3, 97, 117 e 123 della Costituzione).
Regione Toscana, ricorso 8 febbraio 1989, n. 8, G. U. 1� marzo 1989, n. 9.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, primo, secondo, terzo, quarto e quinto
comma (artt. 81, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione).
Regione Liguria, ricorso 7 febbraio 1989, n. 5, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, secondo e terzo comma (artt. 117 e 118 della
Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 7 febbraio 1989, n. 7, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.
legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, quarto e quinto comma (artt. 97, 117 e
123 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 7 febbraio 1989, n. 7, G. U. 1� marzo 1989, n. 9.

dJ. 30 dicembre 1988, n. 545, artt. 5 e 6 (artt. 77, 81, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 8 febbraio 1989, n. 12, G. U. 8 marzo 1989,

n. 10.
d.I. 30 dicembre 1988, n. 545, artt. 5 e 6 (artt. 81, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Toscana, ricorso 2 febbraio 1989, n. 1, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

dJ. 30 dicembre 1988, n. 547, art. 1 (artt. 5, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 8 febbraio 1989, n. 11, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.
d.l. 30 dicembre 1988, n. 547, art. 4, sesto comma (artt. 47 e 53 dello statuto
spec. reg. Sardegna).
Regione Sardegna, ricorso 3 febbraio 1989, n. 4, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.

dJ. 30 dicembre 1988, n. 548, art. 10 (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 8 febbraio 1989, n. 9, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.
d.l. 30 dicembre 1988, n. 548, art. 11 (artt. 81, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione).
Regione Toscana, ricorso 2 febbraio 1989, n. 2, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8 ..
Regione Emilia-Romagna, ricorso 8 febbraio 1989, n. 10, G. U. 1� marzo 1989,

n. 9.

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.I. 30 dicembre 1988, n. 549, art. 10 (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Toscana, ricorso 2 febbraio 1989, n. 3, G. U. 22 febbraio 1989, n. 8.
d.I. 30 dicembre 1988, n. 551, art. 7 [conv. in legge 21 febbraio 1989, n. 61]
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 13 marzo�1989, n. 291, G. U. 21giugno1989, n. 25.

legge 2 gennaio 1989, n. 6, nel suo complesso e, in particolare, artt. 1, 3, 4, 5,
7, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 22 e 24 (art. 117 della Costituzione).

Regione Piemonte, ricorso 17 febbraio 1989, n. 13, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge 2 gennaio 1989, n. 6 nel suo complesso e, in subordine, artt. 1 e 25
(artt. 117 e 118 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 17 febbraio 1989, n. 15, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge 2 gennaio 1989, n. 6 nel suo complesso, e in subordine: artt. 15, secondo
comma, e 25 (artt: 8, nn. 20 e 29, e 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige).

Provincia aut. di Trento, ricorso 17 febbraio 1989, n. 14, G. U. 8 marzo 1989, n. 10.

legge 23 gennaio 1989, n. 22, art. 4, ultimo comma (art. 24 della Costituzione).
Corte di Cassazione, ordinanza 21 giugno 1989, n. 459, G. U. 18 ottobre 1989, n. 42.

legge 1� febbraio 1989, n. 34, recte 37, arit. 2, primo e secondo comma, e 4,
secondo comma (artt. 117, 118, 119, 125 e 130 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 17 marzo 1989, n. 17, G. U. 29 marzo 1989, n. 13.

legge 1� febbraio 1989, n. 37, artt. 2, primo e secondo comma, e 4, secondo
comma (artt. 117, 118, 119 e 130 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 21 marzo 1989, n. 18, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge 1� febbraio 1989, n. 37, artt. 2, primo e secondo comma, e 4, secondo
comma (artt. 9, n. 10, 16 e 54, n. 5 dello statuto speciale reg. Trentino-Alto Adige).

Provincia aut. di Trento, ricorso 21 marzo 1989, n. 19, G. U. 5 aprile 1989, n. 14.

legge reg. Toscana riapprovata il 14 febbraio 1989 (artt. 3, 97, primo comma,
e 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 11 marzo 1989, n. 16, G .U. 22 mar�
zo 1989, n. 12.

legge 21 febbrai<;� 1989, n. 61, artt. 1, 2 e 3 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Pretore di Torre Annunziata, ordinanza 10 aprile 1989, n. 465, G. U. 18 ottobre
1989, n. 42.

120

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.l. 2 marzo 1989, n. 65, artt. 5 e 6 (artt. 77, 81, 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 11 aprile 1989, n. 23, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.
Regione Toscana, ricorso U aprile 1989, n. 25, G. U. 19 aprile 1989, n.' 16.

dJ. 2 marzo 1989, n. 66, art. 1, n. 4 [conv. In legge 24 aprile 1989, n. 144]
(artt. 3, 35 e 53 della Costituzione).

Giudice conciliatore di Pisa, ordinanza 20 luglio 1989, n. 528, G. U. 15 novembre
1989, n. 46.

d.l. 2 marzo 1989, n. 66, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 [convertito In legge 24 aprile 1989,
n. 144] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 26 luglio 1989, n. 444, G. U. 27 settembr,e 1989,

n. 39.
dJ. 2 marzo 1989, n. 66, art. 10 (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).

""""-

Regione Toscana, ricorso 11 aprile 1989, n. 21, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.
Regione Emilia-Romagna, ricorso 11 aprile 1989, n. 22, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.

d.l. 4 marzo 1989, n. 77 (artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 11 aprile 1989, n. 24, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.
Regione Toscana, ricorso 11 aprile 1989, n. 26, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.

d.l. 4 marzo 1989, n. 77 (art. 77 della Costituzione e artt. 47 e 53 dello statuto
reg. Sardegna).
Regione aut. Sardegna, ricorso 1� aprile 1989, n. 20, G. U. 19 aprile 1989, n. 16.

legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 11 (artt. 117, 118, 119, 121, secondo comma,
e 124 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 14 aprile 1989, n. 27, G. U. 26 aprile 1989, n. 17.

dJ. 24 marzo 1989, n. 102 (art. 100, secondo comma, della Costituzione).

Corte dei Conti, ordinanza 24 aprile 1989, n. 428, G. U. 27 settembre 1989, n. 39.

d.l. 24 marz~ 1989, n. 102, art. 3, secondo comma (artt. 4, n. 1 e 58 dello statuto
speciale Friuli-Venezia Giulia).
Regione Friuli-Venezia Giulia, ricorso 3 maggio 1989, n. 29, G. U. 24 maggio
1989, n. 21.

legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 1, 3 e 4 (artt. 8, n. 17, 16 e titolo VI dello
statuto spec. T.-A.A.).

Provincia aut. di Trento, ricorso 11 maggio 1989, n. 38, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.

PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 121

legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 3, secondo comma, 6, sesto comma, e 9 (artt. 3,
9, 97, 117 e 118 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 11 maggio 1989, n. 37, G. U. 31 maggio
1989, n. 22.

legge 24 marzo 1989, n. 122, lj.rtt. 3, sesto comma, 4, primo comma, 6, quinto
comma e 7, primo e secondo comma (artt. 117 e 118 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 16 maggio 1989, n. 39, G. U. 31 maggio 1989, n. 22.

d.I. 25 marzo 1989, n. 109, artt. 2, primo comma, lett. b) e 4, primo comma
(artt. 3, terzo comma, 8, primo comma, 14, 16, primo comma, 89, 100 e 107 dello
statuto Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Bolzano, ricorso 8 maggio 1989, n. 34, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.
d.L 25 marzo 1989, n. 111, artt. 1, 2 e 3 (artt. 3, 32, 77, 81, 117, 119, 121, 125,
126 e 127 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 6 maggio 1989, n. 33, G.U. 31 maggio 1989,

n. 22.
d.I. 25 marzo 1989, n. 111, artt. 1, sesto e settimo comma, 2, 3, primo, secondo,
terzo e quinto comma, e 5, primo comma (artt. 8, 9, 16, 33, 38, 49, 51, 80, 87, 97, 98,
103 e 107 dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).
Provincia aut. di Bolzano, ricorso 9 maggio 1989, n. 35, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.
dJ. 28 marzQ 1989, n. 110, art. 6 (artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 4 maggio 1989, n. 30, G.U. 24 maggio 1989,

n. 21.
dJ. 28 marzo 1989, n. 110, art. 6 (artt. 77, 81, 117, 118, 119, 24, 101 e 113 della
Costituzione).

Regione Piemonte, ricorso 6 maggio 1989, n. 31, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.
Regione Lombardia, ricorso 6. maggio 1989, n. 32, G. U. 24 maggio 1989, n. 21.

dJ. 1� aprile 1989, n. 121, artt. 1, quarto e quinto comma, e 2, secondo e terzo
comma (artt. 8, 9, 14, 16 dello statuto speciale reg. Trentino-Alto Adige).

Provincia aut. di Bolzano, ricorso 9 maggio 1989, n. 36, G. U. 31 maggio 1989,

n. 22.
legge reg. Sicilla approvata il 5 aprile 1989, artt. 2 e 7 (art. 97, primo comma,
della Costituzione).

Commissario dello Stato per la regione siciliana, ricorso 21 aprile 1989, n. 28,

G. U. 3 maggio 1989, n. 18.
49
57,

126

n. 34.
pritnO
12 lu�

124 RASSEGNA DELL'AVVOCATUllA DELLO STATO

legge reg. Valle d'Aosta 7 giugno 1989 (statuto reg. Valle d'Aosta).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 1� luglio 1989, n. 54, G. U. 19 luglio
1989, n. 29.

legge reg. Valle d'Aosta 7 giugno 1989, art. 1, comma secondo (Statuto reg.
Valle d'Aosta, art. 3).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 1 luglio 1989, n. 55, G.U. 19 luglio
1989, n. 29.

legge reg. Toscana 18 luglio 1989, n. 10 in toto e, in particolare, artt. 6 e 21
(artt. 81, 117 e 127 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 11 agosto 1989, n. 66, G. U. 27 settembre
1989, n. 39.

legge reg. Marche 18 luglio 1989, n. 178, artt. 1 e 2 (art. 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 11 agosto 1989, n. 65, G. U. 13 settem�
bre 1989, n. 37.

legge reg. Umbria riapprovata il 24 luglio 1989, artt. 1 e 2 (art. 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei ministri ricorso 18 agosto 1989, n. 96, G. U. 27 settembre
1989, n. 39.

legge reg. Umbria riapprovata il 24 Iuglio 1989, art. 2 (art. 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Mtnistri, ricorso 18 agosto 1989, n. 70, G.U. 27 settembre
1989, n. 39.

legge reg. Molise riapprovata il 25 luglio 1989, art. 4 (artt. 3 e 97 della Costi�
tuzione).

Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso 1� settembre 1989, n. 72, G. U.
27 settembre 1989, n. 39.

d.l. 26 luglio 1989, n. 260, art. 3, secondo comma (artt. 4, n. 1 e 58 dello statuto
speciale reg. Friuli-Venezia Giulia).
Presidente giunta regionale Friuli-Venezia Giulia, ricorso 17 agosto 1989, n. 67,

G. U. 27 settembre 1989, n. 39.
d.l. 28 luglio 1989, n. 265, artt. 1, 2 e 3 (artt. 3, 32, 77, 81, 117, 119, 121, 125, 126 e
127 della Costituzione).
Regione Emilia-Romagna, ricorso 1� settembre 1989, n. 71, G. U. 27 settembre
1989, n. 39.

d.l. 28 luglio 1989, n. 625 (art. 81 della Costituzione e artt. 7, n. 1, 48, 49 e 50
dello statuto spec. reg. Friuli-Venezia Giulia).
Presidente giunta regionale Friuli-Venezia Giulia, ricorso 17 agosto 1989, n. 68,

G. U. 27 settembre 1989, n. 39.

PARTB II, RASSEGNA DI LBGISLAZIONB

d. lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 247 (artt. 3, 24 e 101 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 9 novembre 1989, n. 646, G. U. 6 dicembre 1989,

n. 49.
dJgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 247, primo e terzo comma (artt. 3, 25, 27, 102 e
107 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 20 novembre 1989, n. 648, G. U. 13 dicembre 1989,

n. 50.
legge reg �. Abruzzo riapprovata il 29 luglio 1989, artt. 14, primo e secondo
comma, e 20, secondo comma (art. 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 30 settembre 1989, n. 78, G. U. 18 ottobre
1989, n. 42.

dJ. 5, agosto 1989, n. 279, art. 8 (artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione).

Regione Umbria, ricorso 8 settembre 1989, n. 73, G. U. 27 settembre 1989, n. 39.
Regione Emilia-Romagna, ricorso 8 settembre 1989, n. 74, G. U. 27 settembre
1989, n. 39.

dJ. 5 agosto 1989, n. 279, art. 8 (artt. 77, 81, quarto comma, 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonch� gli artt. 24, 101 e 113).

Regione Lombardia, ricorso 15 settembre 1989, n. 76, G. U. 27 settembre 1989,

n.
39.
Regione Piemonte, ricorso 15 settembre 1989, n. 77, G. U. 27 settembre 1989,
n. 39.
dJ. 5 agosto 1989, n. 279, art. 8 (artt. 81, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione).

Regione Veneto, ricorso 12 settembre 1989, n. 75, G. U. 27 settembre 1989, n. 39.

legge 28 agosto 1989, n. 305, art. 10 (artt. 3 e 6 statuto regione Sardegna).

Regione aut. Sardegna, ricorso 6 ottobre 1989, n. 79, G. U. 18 ottobre 1989, n. 42.

d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 3, terzo e quinto comma, 5, primo comma,
17, sesto comma, 21, primo comma, lett. c) e 26, primo comma (art. 76 della Costituzione
e artt. 4, n. 7 e n. 8, 5, n. 1, e 16 dello statuto spec. Trentino-Alto Adige).

Reg. aut. Trentino-Alto Adige, ricorso 23 ottobre, 1989, n. 87, G. U. 15 novem�
bre 1989, n. 46.

d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 3, quarto comma, 9, secondo comma, 15,
primo comma, lett. c), 17, secondo e sesto comma, e 21 (artt. 5, 117 e 118 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 2 novembre 1989, n. 88, G. U. 22 novembre 1989,

n. 47.

RASSEGNA DEIJ..'AVVOCATURA DELLO STATO

d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 3, quarto e quinto comma, 5, secondo
comma, 13, terzo e quarto comma e 21, primo comma, lett. c) (artt. 117, primo
comma e 118, primo comma, della Costituzione).

Regione Emilia-Romagna, ricorso 27 ottobre 1989, n. 84, G.U. 8 novembre
1989, n. 45.

dJgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 5, primo comma, 21, primo comma, lett. c)
e 26, primo comma (art. 76 della Costituzione e artt. 8, 9 e 16 dello statuto spec.
Trentino-Alto Adige).

Provincia aut. di Bolzano, ricorso 27 ottobre 1989, n. 85, G.U. 15 novembre
1989, n. 46.
Provincia aut. di Trento, ricorso 27 ottobre 1989, n. 86, G. U. 15 novembre 1989,

n. 46.
d.-1. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 9, 15, Iett. c) e d), 17, sesto comma, 21, lett. c)
e 26, terzo comma (artt. 3, 5, 117, 118, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione).

Regione Toscana, ricorso 26 ottobre 1989, n. 82, G. U. 8 novembre 1989, n. 45.

d.I. 23 settembre 1989, �n. 326, art. 3, secondo comma (artt. 4, n. 1, e 58 dello sta�
tuto spec. reg. Friuli-Venezia Giulia).
Presidente della giunta reg. Friuli-Venezia Giulia, ricorso 26 ottobre 1989,

n. 81, G. U. 8 novembre 1989, n. 45.
legge reg. Toscana 26 settembre 1989, art. 2 (artt. 5, 81, 117 e 119 della Costi�
tuzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 26 ottobre 1989, n. 83, G. U. 8 novem�
bre 1989, n. 45.

legge reg. Molise riapprovata il 2 ottobre 1989, art. 1, primo e terzo comma
(artt. 117 e 130 della Costituzione e art. 49 statuto reg. Molise).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 17 novembre 1989, n. 99, G. U.
6 dicembre 1989, n. 49.

legge reg. Uguria riapprovata il 4 ottobre 1989, art. 4 (artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 2 novembre 1989, n. 89, G. U.
22 novembre 1989, n. 47.

legge reg. Valle d'Aosta riapprovata il 4 ottobre 1989, artt. 4, 7 e 9 (legge
costituz. 26 febbraio 1948, n. 4; comm. e.E.E. 21 dicembre 1978; e.e. disp. pr. l.g.
gen. art. 11).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 24 ottobre 1989, n. 80, G. U. 8. novembre
1989, n. 45.

legge reg. Piemonte 5 ottobre 1989 (artt. 117 e 128 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso, 2 novembre 1989, n. 90, G. U. 22 novembre
1989, n. 47.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

dl. 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8 (artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costi�
tuzione).

Regione Umbria, ricorso 6 novembre 1989, n. 94, G. U. 22 novembre 1989,

n.
47.
Regione Toscana, ricorso 6 novembre 1989, n. 95, G. U. 22 novembre 1989,
n. 47.
Regione Emilia-Romagna, ricorso 6 novembre 1989, n. 93, G. U. 22 novero�
bre 1989, n. 47.

d.I. 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8 (artt. 77, 81, quarto comma, 117, 118, 119 e,
in subordine, 24, 101 e 113 della Costituzione).
Regione Piemonte, ricorso 3 novembre 1989, n. 91, G. U. 22 novembre 1989,

n. 47.
dl. 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8 (artt. 77, 117, 118, 119 e, in subordine, 24,
101 e 113 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 15 novembre 1989, n. 98, G. U. 6 dicembre 1989,

n.
49.
d.�L 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8 (artt. 117, 118, 119, 77, 81 e 125 della Costi�
tuzione).

Regione Veneto, ricorso 6 novembre 1989, n. 92, G. U. 22 novembre 1989,

n. 47.
legge 10 ottobre 1989, n. 349, artt. 1, primo comma, 3 e 7 (artt. 89, 100 e
107 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige).

Prov. aut. di Bolzano, ricorso 30 novembre 1989, n. 100, G. U. 13 dicembre
1989, n. 50.

legge reg. Abruzzo riapprovata il 17 ottobre 1989 (art. 117 della Costituzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 13 novembre 1989, n. 96, G. U.
22 novembre 1989, n. 47.

legge reg. Calabria riapprovata il 19 ottobre 1989 (artt. 3 e 117 della Costi�
tuzione).

Presidente Consiglio dei Ministri, ricorso 15 novembre 1989, n. 97, G. U.
6 dicembre 1989, n. 49.