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J.j. �. :~~ . rj .� l i ���:.-~: :~~ il !~~ \ ~�::
DE

Progetto grafico dell'architetto CAROLINA VACCARO.

ANNO XLIV -N. 1 GENNAIO -MARZO 1992

~A��JEGrNA

AVW(Q)CCA1r1UIB&A
ID>JEJLJL(Q) �1rAJr(Q)

PUBBLICAZIONE TRIMESTRALE DI SERVIZIO

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO

ROMA 1992

ABBONAMENTI ANNO 1993

ANNO . . . . . � . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � . . . . L. 52.000
UN NUMERO SEPARATO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 13.500

Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Marketing e Commerciale

Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001

Stampato in Italia -Printed in Italy
Autorizzazione Tribunale di Roma Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966

(4219120) Roma, 1993 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato P.V.

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE {a cura del

/'avv. Franco Favara) .. pag.
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNA

ZIONALE (a cura dell'avv. Oscar Fiumara) 35

Sezione terza:
GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI
{a cura degli avvocati Antonio Cingolo e
Giuseppe Stipo) )) 52

Sezione quarta:
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura del/'
avv. Raffaele Tamiozzo) . . : � 84

Sezione quinta:
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura del/'avvocato
Carlo Bafile) . . )) 110

Sezione sesta:
GIURISPRUDENZA PENALE . )) 154

Parte seconda: a�UESTIONI -RASSEGNA DI DOTTRINA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI

QUESTIONI ........ . pag.
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE � 29

CONSULTAZIONI
..... . 43

Comitato di redazione: Avv. D. Del Gaizo -Avv. G. Mangia -
Avv. M. Salvatorelli -Avv. F. Sclafanl

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO

ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

C.
BAFILE, Ancora sulla rinnovazione della notifica dell'accertamento
......................... .
I.
F. CARAMAZZA e F. BASILICA: Appunti sulla tutela cautelare nel
processo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A.
CINGOLO, Brevi note in materia di profili processuali dell'accesso
ai documenti amministrativi ex lege n. 241 del 1990 . . . . . . .
A.
CINGOLO, Inammissibilit� del ricorso per assoluta carenza di una
posizione giuridica tutelabile dinanzi al G. A. e carenza di
interesse processuale ad attire .in giudizio; difetto di legittimazione
attiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F. FAVARA, Maggiorazione di conguaglio e compagine societaria . ..
O.
FIUMARA, Decadenza da aiuto comunitario per mancato rispetto
di termini ..
U.
PERRUCCI, Punto fermo della Cassazione sulle cosiddette �assicurazioni
fidejussorie � . . . . . . . . . . . .
D.
SNAIDERO, Dai servizi archivi e impianto al Servizio di supporto
amministrativo per l'attivit� professionale degli avvocati . ...
G.
STIPO: L'equo indennizzo ai dipendenti dell'Ente Ferrovie dello
Stato
R.
TAMIOZZO, Effetti della natura dichiarativa del vincolo di interesse
culturale sulla tutela dei� beni immobili e, in particolare,
delle zone archeologiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I, 128
II,
I, 94

I, 103

I, 3

I, 35

I, 144
II, 19

I, 52

I, 84

PARTE P~lMA

�INDICE ANALITICO�-ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ANTICBIT� E BELLE ARTI

-Beni di interesse storico e 'artisti�
co �� Provvedimento di vincolo ~��� Di�
screzi�nalit� � � Effetti; . con �nota di

R.
TAMIOZZO; 84;
-
Beni di interesse storico e artisti�
co � Provvedimento di vincolo �
Istruttoria � Pre,deteI'lllinazione di
criteri .procedurali e termini� rigidi

����Insussistenza, con nota di � R. � TA�
?v�:l.O.ZZ!J, .84,
...,..
Beni di interesse storico e artisti�
CO' � Provvedimento di vincolo � Motivazione
"� Motivazione ob relationem
� J:,egittit;nit� .e sufficienza, con
nota dLR. TM116zzo, 84. �

-Beni di interesse storico e artistico
� Provvedimento di viticolo �
Motivazione � Valutazione . compa.,
rativa. degli. interessi pubblici e privati
~ Ne<:e~sh� -EsClusione, con
noi:a �di R~ 'l'~iozzof 84.

-
Beni �di interesse storico e artistico
� Provvedimento di vincolo su
aree di interesse archeologico � Ambito
e limiti � Esigenza che i reperti
di . interesse .. archeologico�. risulti�
no :Visibili -No,n sussiste, con nota
di R .. TAMIOZZO,. 84.

ARBITRATO

..,,..
Lodo -�.� Decreto pretorile di esecutivit�
" Emissione � inaudita altera
parte -Violazione del diritto di difesa
� Non sussiste; 21.

ATTO AMMINISTRATIVO

-Diritto di accesso agli atti della
pubblica armninistrazione � Legge

n. 241 del 1990 -Esercizio � Legitti�
mazione, con nota di A. CINGOLO, 93.
--Diritto di accesso agli atti della
pubblica amministrazione � Legge

n; 241 del 1990 � Operativit� -Dall'entrata
in vigore dei decreti . ex
art. 24, 1. cit., con nota cU .A. CIN�
GOLO, 94.

CIRCOLAZIONE STRADALE

.,...
Sosta veicoli. in zona a traffico limita.
to � Autorizzazione tl.et Ministero
interessato � Legittimit�, con nota
di A. CINGOLO, 102..

COMMERCIO

~. Oro greggio � Regime di monopelio
, per l'acquisto all'estero � Commercio
� interno � Attribuzioni del MiIiistero
del tesoro � Vincolo di desti.
nazione ad usi industriali � :Legittimit�,
62.

COMUNIT� .EUROPEE

-Agricoltura -Aiuti alla distillazione
del vino � Presentazione delle prove
della distillazione ~ Termine � Validit�,
con nota di O. FIUMARA, 35.

-Appalti pubblici di forniture -InadempimeJ:
lti di uno Stato -Parere
motivato � Cessazione dell'inadem�
piJ:nentO -Ricorso alla Corte � Irri�
cevibilit�, 47.

-. Libera circolazione delle merci �
Propriet� industriale � Brevetto nazionale
per invenzione industriale o
nuova variet� v~getale � Licenza obbli~
atoria~ 40. �

DEMANIO

-Demanio comunale � Uso particolare
� Istituzione di zona a traffico
litnitato . Motivi di sicurezza e protezione
degli addetti all'amministra�
zione della Giustizia � Legittimit�,
con nota di A. CINGOLO, 102.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE

-Assistenza continua -Non costituisce
convivenza, 66.

ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�

-Costruzione di opera pubblica con
irreversibile trasformazione del suolo
-Risarcimento del danno con
riferimento agli strumenti urbanistici
vigenti e non all'edificabilit�
di fatto,. 76.

-Costruzione di opera pubblica prima
che intervenga il decreto di
espropriazione -Diritti di credito
dell'ex proprietario per la perdita
del suolo� e per il periodo di occu�
pazione legittima e il periodo di occupazione
illegittima, 76.

GIURISDIZIONE CIVILE

-Inconfigurabilit� in astratto del diritto
fatto valere in giudizio -Questione
di merito -Fattispecie in tema
di danno per lesione di interesse
legittimo -Regolamento di
giurisdizione -Inammissibilit�, 59.

PENSIONI

-Periodo eccedente i sei mesi calcolato
per anno intero -Norma di
carattere eccezionale -Divieto di
interpretazione analogica, 68.

POSTE E TELECOMUNICAZIONI

-Corrispondenza raccomandata
Mancato recapito -Limitazione di
responsabilit� -Legittimit� costituzionale,
11.

-Corrispondenza: raccomanda -Sottrazione
dolosa del contenuto ad
opera di dipendenti dell'amministrazione
-Limitazione di responsabilit�
-Illegittimit� costituzionale, 11.

PROCEDIMENTO CIVILE

.......;
Delega autenticata da difensore non
abilitato al patrocinio in Cassazione
-Nullit� di ricorso o controricorso
-Sottoscrizione dell'atto da
parte di avvocato cassazionista -Irrilevanza,
68.

-Ordine di esibizione documenti Condizioni
-Incensurabilit� dello
esercizio del potere del giudice di
merito; 65.

REATI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

-Peculato -Differenza con il reato
di abuso di ufficio, 154.

-Peculato -Differenza con il reato
di truffa, 154.

-Peculato -Imputazione per peculato
per distrazione -Condanna per
peculato per appropriazione -Identit�
dei fatti accertati -Legittimit�,
� 154.

-Peclilato -Nozione di possesso del
bene -Disponibilit� -Carta di credito
-Costituisce possesso, 154.

-Peculato -Nozione di pubblico ufficiale
e incaricato di pubblico servizio
-Criterio oggettivo -Irrilevanza
della natura dell'Ente, 154.

-Peculato -Nu�va legge modificativa
dell'art. 314 cod. pen. -Effetti, 154.

REGIONI

-Limiti della legislazione regionale Legittimazione
postuma di fatti illeciti
-Contrasta �con prin�ipio fondamentale
dell'ordinamento, 1.

SANZIONI AMMINISTRATIVE

-Produzione e c�mmercio di metalli
preziosi privi di marchio -Ordinanza
ingiunzione -Opposizione
sul quantum -Limiti della contestazione
-Poteri del Pretore e natura
del giudizio pretorile ex artt. 22
e segg. della legge 24 novembre 1981

n.
689, con nota di U. PERRUCCI, 72.
STUPEFACENTI E SOSTANZE PSICOTROPE

-Detenzione in quantit� superiore alla
dose media giornaliera -Coscienza
dell'antigiuridicit� del fatto e conoscibilit�
del precetto penale -Violazione
del principio della personalit�
della responsabilit� penale e
della finalit� rieducativa della pena
-Infondatezza, 24.

TRJ\S~q;ttt�

~l~~tt;y.s.~f;,

-Ferrovie � Equo inderonizo � Termini.
per la. presentazione . della domanda
� Sanatoria ex art. 11 legge

n. .564 del 1981, con nota di G.
STIPO, 52.
-
Ferrovie � Personale �delle ferrovie
e autolinee in concessione � Inden�
nit� di bttciiluseita � Contrattazione
collettiva� -Nullit� di� clausola
esclusiva della computabilit� di
emolumenti cli natura retributiva, 82.

TRIBUTI ERARIALI DIRETTI

-IMPEG � Maggiorazione . d� conguaglio
-Utili distribuiti a soci asseritamente
non residenti -Discre;zionalit�
del legislatore ordinario, con
nota di F. FAVARA, 2.

-Imposta sui redditi delle persone
fisiche . Sanzioni � Socio di societ�
di persone � Infedele dichiarazione
� Riferimento alla dichiarazione
della societ� -Responsabilit� del socio,
135.

..-.; Imposta � suJi reddito delle persone
�.� ���� fisibhe " Redt;lito jfi impresa � Accer.
.��. tamenm di maggiori ricavi �. Deduzione.
dLc(;>&#��� ed��orteri��11on .imputati
al. co.nt9 �)y()l�6mieo -, Art. 74
�l.P.R. 29 settembre 1973 n, 591.~ De.
�� t�irfilln~zfal:i~ a~tf�etamt i%tfo, �.140.

TRIBU'fI.���:�:�t\RJ�U !NDlRET!U������.

.�.� \ Im~�st� stdiValore aggi~to ~ ��Di�
� �����cfilarazi�ne,��;; Rettifica'bilit���"�Liniite,

122; . .

2���~Tifiil~~~$i�i~����,1�~~fcfia:d;e;

.� �. ��QUJ;tntita . bnprecisata � �� ��� Deterniina�
zian~ .della: quantit� ai : .fini della
�.������.ijq1#di:tZ~l'.>ne.~l'iII1posta:�.:� Legittimi�
J�> l?i:e9Iilsiort�!; d:� giudicare � Esclu

.���.�.����s~�.e;< 114�.��.��.�.�...��..��. /.'����������ᥥ��������

. -~~o~~~?~=nita;.1t;~~iti!i~~s~

� 'I'rasll1zic.)rie dell'.oriere su> altri>sog~
..� iir~fe�pf3/ol1 ii. Aits ??R;~fti~til~itl~

:��,�::;:..:.:::,:.:: ":-:.:-���� :

-R�nborsi accelerati� di iva -ASsicur11zi9ni
fi.d.eiu,ssor,ie . . . . . A.:wno;mia
� dell� i::ela.dve�.�obblig~oni � ;>J11am�
� � missibilita �della collfpep.saziorie � an�
che se patiia:if-. Effettl. di :�a. even

.��
@�e ....�.�.�... cazii'.irie def~()):�di:irio j>re-
Visto ;~rfr 26 della legge 516/82,
con nota di u. PERRUCCI, 143.

TRIBUTI IN GENERE

-Accertamento � Motivazione � Prova
dei fatti -Non attiene alla motiva�
zione, 117.

-Accertamento � Notificazione � Elezione
di domicilio � D.icbiarazione
espressa -Indicazione nella dichia�
razione del domicilio fiscale � Non
vale come elezione di domicilio, 119.

_. Accertamento tributario � Motivazione
� Prowedimento . sulla spet�
tanza di esenzioni � Agevolazio11i
per le case di abitazio11e non di
lusso � Difformit� dalla normativa
urbanistica � Richiamo alla norma
violata � Sufficienza, 124.

-Co11tenzioso tributario � Impug11azione
� Termine art. 327 cod. proc.

civ. � Applicabilit� alle decisioni del�
le commissioni tributarie di primo
e secondo grado, 113.

vm RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

-Contenzioso tributario -Notificazione
-Consegna a persona di famiglia
-Rapporto di convivenza -Accettazione
della ricezione dell'atto Sufficienza,
126.

-Contenzioso tributario -Notificazione
-Omessa indicazione nella relazione
del luogo di consegna della
copia -Validit�, 126.

-Contenzioso tributario -Rimborsi Imposte
dirette -Legittimazione passiva
-Intendente di finanza e ufficio
distrettuale delle imposte -Sono
ambedue legittimati, 124.

-Contenzioso tributario -Rinnovazione
della notifica dell'atto impugnato
-Ordinanza della commissione
-Non ha valore decisorio -Impugnabilit�
autonoma Esclusione,
con nota di C. BAFILE, 128.

-Dichiarazione -Mancanza di sottoscrizione
-Nullit�, 139.

-Dovere di concorrere alle spese pubbliche
in ragione della capacit� contributiva
-C.d. segreto bancario Non
� opponibile, 15.

-Soggetti passivi -Solidariet� -Articolo
1306 cod. civ. -Debitore nei
cui confronti � intervenuto accettamento
definitivo -Ricorso unita.
mente ad altro condebitore per il

quale il termine non � decorso Inammissibilit�,
132.

-Soggetti passivi -Solidariet� -Giudicato
pi� favorevole ottenuto da
altro condebitore -Estensione dalla
imposta di registro all'imposta
sull'incremento di valore dei beni
immobili -Art. 1306 cod. civ. -Si
applica, 120.

TRIBUTI LOCALI

-Ilor -Redditi fondiari -Imposta
sui fabbricati -Esenzioni e agevolazioni
-Esenzione venticinquennale
-Costruzione difforme dalla concessione
edilizia -Difformit� relativa
a singole porzioni di fabbricato
-Perdita dell'esenzione per l'intero
immobile, 112.

-Imposta locale sui redditi -Societ�
di persone -Adempimenti da parte
del socio -Consapevolezza di
soddisfare debiti altrui -Necessit�,
115.

-Invim -Esenzioni e agevolazioni Immobili
appartenenti ad enti morali
-Destinazione immediata e diretta
al perseguimento dei fini istituzionali
-Esenzione totale dell'imposta
-Utilizzazione indiretta e mediata
-Riduzione del SO% dell'imposta,
110.

INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA

CORTE COSTITUZIONALE

24 gennaio 1992, n. 16

3 febbraio 1992 n. 44 . . .

18 febbraio 1992, n. 50 . . .

18 febbraio 1992 n. 51 (com. cons.)

28 febbraio 1992, n. 74 (cam. cons.)

4 marzo 1992, n. 80 . . . . . . . .

27 marzo 1992, n. 133 . . . . . . .
27 marzo 1992, n. 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE

Sez. VI, 27 novembre 1991, nella causa C-199/90

Sed. plen., 18 febbraio 1992, nella causa C-235/89

Sed. plen., 31 marzo 1992, nella causaC-362/90 .

GIURISDIZIONI CIVILI

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. I, 20 settembre 1991, n. 9846

Sez. I, 23 settembre 1991, n. 9911

Sez. lavoro, 27 dicembre 1991, n. 13955

Sez. Un., 10 gennaio 1992, n. 202

Sez. I, 1� gennaio 1992, n. 209 .

Sez. Un., 14 gennaio 1992, n. 367

Sez. I, 16 gennaio 1992, n. 502 .

Sez. I, 18 gennaio 1992, n. 590 .

Sez. I, 5 febbraio 1992, n. 1257

Sez. I, 7 febbraio 1992, n. 1382

Sez. I, 10 febbraio 1992, n. 1473

Sez. I, 11 febbraio 1992, n. 1529 .

Sez. I, 17 febbraio 1992, n. 1901 .

Sez. un., 17 febbraio 1992, n. 1918

Sez. Un., 18 febbraio 1992,
Sez. I, 18 febbraio 1992, n.
Sez. I, 18 febbraio 1992, n.
Sez. I, 20 febbraio 1992, n.
Sez. I, 22 febbraio 1992, n.
Sez. I, 24 febbraio 1992, n.

n. 1990
2041
2060
2112 .
2191 .
2269 .

Sez. I, 2 marzo 1992, n. 2514 .
Sez. I, 5 marzo 1992, n. 2662 .
Sez. I, 13 marzo 1992, n, 3081 .

pag. 1
)) 2

)) 11

� 15
� 11
)) 21
� 24

pag. 35

40
� 47

pag. 110
� 112
� 52
)) 113
� 114
� 59
� 62
� 65
� 115
� 117
� 119
� 120
� 122
� 124
� 68
� 124
� 126
� 128
)) 132
)) 133
� 135
)) 139

))

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

I ~

Sez. I, 13 marzo 1992, n. 3083 . . . � 140
Sez. Un., 18 marzo 1992, n. 3355 . � 76
Sez. Un., 19 marzo 1992, n. 3465 . � 143 ~~

Sez. Lav., 25 marzo 1992, n. 3694 . � 82
~
~

~ ,.~

GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE

CONSIGLIO DI STATO

Sez. VI, 18 novembre 1991, n. 874 . pag. 84
Sez. VI, 27 marzo 1992, n. 193 . . . � 93

T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 gennaio 1992, n. 210 .
� 102
GIURISDIZIONI PENALI

TRIBUNALE DI ROMA

Sez. X pen., 8 aprile 1991 .
pag. 154

--1~!~--~�Jllll����

PARTE SECONDA

QUESTIONI pag. 1
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

Questioni di legittimit� costituzionale:
-Norme dichiarate incostituzionali . 29

))

-Questioni dichiarate non fondate . � 35

))

Consultazioni 43

PARTE PRIMA

GIURlSPRUDENZA

i/ ~s~~C?m ~~

�� .. QltJR.lS1?RJJDJ3NZA CQSTlTt1ZtONAL$
CORTE COSTITUZIONALE, 24gennaiol992, u;t6 -�Pres; Corasaniti � R:ed.
� C�s�v�la ~� C�mmissario d�ll� Stato per la regione Sicilia (avv. Stato
Fa\iara) e.Regione Sidli� (avv. Castaldi e Silvestri).

R,egioQi � l.~tl delliti Jegi$lazio11e regio,IlaJe � .� :Legittimazic;lDe..p<>s~wua .cli
fatti illeciti�� C:o:tJt~sta coIJ. .Principio.fonc1amenta1e dell'or(linamento,

. Ogni norma che. soprawenga ad omot6gare fatti cons�guiti .. alla� vioiM.
�:>nit a& .fieiJlirtefu laedere li pohe �fili:lri Jet �quadro dei� valori� sii .cui
t castr�ito to sidtO d{diritto.�tiquindi c"Ostii�zionairiienie iliegttttma �za
delibera legislativa regionale (nella specfe, �della ~�gione Sicilia) che con~
solida silud.iiOitl d(fdtto Bqstituitesi ��illegalmente (1).

(omiss#) L� questioni su BU.r questa� Corte deve pro:frunciarsi sono tre:

. . .... .. . ..... .

al. inefficacia.�cie1 gisegiiJ 4ilegge per ta1diva comunicazione delbl!
pprovazicme da parte de�'Assernblea regionale al Commissario dello
Stato;

b) illegittimitik 99stituzionale dell'art. 2, primo ....e... secondo cc;>mma,
della legge regionale impugriata, per. viol!lzio11e �dell'art. 53 della .. legge

n. 457 del 5 agosto 1978 (Norme per l'eclilizia residenziale), in COJ:lllessione
e.on l'ai;t. 26 della legge. 8 agosto 1977�. n� 513 (Prqyvedimenti urgenti per
}'.accelerazione <;lei. programmi in coi;sp, fina.ziamento d�. tll1. programma
straordinario e canone. :i.inimp dell.'edilizia ... residenziale �pubblica), in
relazione ai limiti posti dagli articoli 14 e 17 dello $tjil.tuto della Regione
siciliana;
e) illegittimit� costituzionale dell'art. 5, terzo. comma, della . stessa
legge ililpugna~a, in relazione all'art'. 11 del d;P.R. 30 dicembre 1972,
n.1035. (6missis)

La questione sub b) � fondata.

� Con l'art. ~�. primo e secon(:).o comma, la Regione provv~de a regolariz�
zare �l'occupaziol{le abusiva d� alloggi.. d� .edilizia. soyvenzionata, compensando
11 gi� individuato legittimo assegnatario, cui non sia stata.cons~griata
l'abitazione perch� illecitamente occupata, con mera attribuzione di

(�) Il legislatore regionale non pu� dare � esempio di diseducazi�:>ne civile '"
La sentenza va: ben oltre il caso esaminato; ,

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

precedenza nell'assegnazione di altro alloggio popolare, anche se non
incluso nella graduatoria generale vigente.

Pur dandosi atto che la Regione � stata indotta a procedere a tale
sanatoria daHa difficolt� di fronteggiare emergenze di ordine pubblico,
derivanti da operazioni di sgombero coattivo, degli occupanti senza
titolo, dagli alloggi da consegnare ai legittimi assegnatari; non si pu�
non rilevare che una normativa consolidante situazioni di fatto costituitesi
illegalmente a danno di assegnatari gi� individuati in pubbliche
graduatorie, � di per s� causa di ben pi� gravi e durature tensioni sociali,
oltre che esempio di diseducazione civile, dimostrandosi ai cittadini
rispettosi �delle leggi che essi, anzich� tutelati, sono spogliati delle loro
spettanze a favore di chi, anche se spinto dall'impulso di soddisfare l'esigenza
fondamentale dell'abitazione ha violato la legge. Si tocca qui uno
dei principi costitutivi dell'ordine giuridico, il divieto di farsi ragione
da s� con k;sione del diritto altrui.

Ogni norma che sopravvenga ad omologare fatti conseguiti alla
violazione del neminem laedere si pone fuori del quadro dei valori su
cui � costruito lo Stato di diritto.

Nel caso di specie, proprio ad impedire ogni regolarizzazione postuma
di situazioni di abuso, il legislatore statale ha comminato, per atti
posti in essere violando le prescrizioni dettate in materia, non solo sanzioni
amministrative, ma la nullit� assoluta ed insanabile, fatta valere
da chiunque vi abbia interesse e rilevabile d'U!ffido dal giudice (art. 26,
ultimo� comma, della legge n. 513 del 1977). �

� inconfutabile la violazione dell'art. 53 della legge 5 agosto 1978,

n. 457, che esclude la regolarizzazione dell'occupazione quando essa
�abbia sottratto il godimento dell'alloggio ad assegnatario gi� individuato
in graduatorie pubblicate a norma di legge�, nonch� dell'art. 26, quarto
comma, del!la legge 8 agosto 1977, n. 513, che esclude dalla assegnazione di
alloggi di edilizia residenziale pubblica � chiunque occupi un alloggio
di edilizia residenziale pubblica senza autorizzazioni previste dalle� disposizioni
in vigore�. (omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 3 febbraio 1992 n. 44 -Pres. Corasaniti -Red.
Granata -Sp.A. Contraves italiana {avv. Chiola) e Presidente Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Favara).

Tributi erariali diretti -IRPEG -Maggiorazione di conguaglio � Utili
distribuiti a soci asseritamente non residenti � Discrezionalit� del
legislatore ordinario.
(Cost., artt. 3 e 53; legge 2 novembre 1983 n. 649, art. 2).

Operando la funzione compensativa dt#l'imposta di conguaglio
IRPEG in riferimento a due termini, ogge,Jto di comparazione, ossia

PARTB 1, SEZ. I, GlURlSPRUDENZA.COSTITUZlONALE

IRPEG pagata dalla societ� e credito d'imposta riconosciuto al socio
percettore del dividendo, � conseguenziale che due siano anche i piani
di un possibile intervento di correzione del meccanismo: .quello dell'imposta
personale. sulla societ� e quello dell'imposta personale sul socio.
Pertanto la soluzione invocata nell'ordinanza di rimessione (che auspica
pe,r i dividendLattribuitiai socinon residenti la detraibilit� dalla base
imponibile dell'impo:;:ta di conguaglio IRPEG) si affianca quanto meno
ad una simmetrica soluzione, .anch'essa ipotizzabile, che intervenga sul
versante della tassazione personale del reddito distribuito ai soci (1).

>~ st1;tta sollevata questione incidentale di; ,legittimit� costituzionale
dell'art 2;�secondo �comma, legge 25 novembre 1983 n. 649. di conversione
in legge, con modificazi<mi, del d.l. 30 settembre 1983, n. 512 (recante
disposizioni relative ad alcune ritenute alla fonte sugli interessi ed
altri proventi <li capitale), corrispondente all'art. 105, primo comma, d.P.R.
22 di<;:einbre 1986, n. 917 (approvazione del testo unico delle imposte
sui. red!ilti), ne~la parte;in cui, ai fini della determinazione dell'imposta
di c<:>ngUaglio IRPEG (imposta sul reddito delle persone giuridiche), non
esclude dal calcolo del reddito imponibile anche la parte di utiH attribuiti
ai� soci non residenti per sospetta violazione degli artt. 3 e 53 Cost.

(1) Maggiorazione di conguaglio e compagine societaria.
Come noto, la maggiorazione. dell'IRPEG a titolo di conguaglio. {sulla quale,
ora gli artt; 105-107 del T.U.I.R.>apptovato con d.P.R. 22 dicembre 1986. n. 917,
integrati dall'art. 4 del. d.P.R .. 4 febbraio 1988, n. 42) costituisce non un tributo
a s� stante~ ma -appunto ,;,;.. una � maggiorazione � integrativa del quantum
dell'IRPEG gravante sulla societ� (di capitali) o ente. Del. tutto diversa dalla
predetta maggiorazione � la ritenuta -di norma � a titolo di acconto �, in
casi particolari � a titolo di imposta � -che la societ� od ente � tenuta ad
operare, in qualit� di sostituto di imposta, sui dividendi distribuiti ai propri
soci: tale ritenuta grava sui soci � sostituiti�; i quali ricevono un dividendo
decurtato, anche se -a fini di accertamento, relativo contenzioso e riscossione
-un rapporto tributario intercorre tra fisco e1 societ� od ente �sostituto�.
Tra maggiorazione e ritenuta non v'�, sul piano giuridico, collegamento
alcuno, e non soltanto per il profilo per certi versi soggettivi cui si � test�
accennato. Anche oggettivamente la ritenuta attiene all'ambito dell'imposta
(IRPEF o IRPEG) relativa al socio, della quale costituisce un � acconto � o
un sostitutivo. Per coritro, il socio non � affatto coinvolto, sul piano giuridico,
dalla ... maggiorazione, la.. quale �rimane int!'lgralmente nell'ambito dell'IRPEG
relativa alla societ� od ente. L'assenza di collegamento tra maggiorazione e
ritenuta �, del resto, confermata dalla contemporanea pendenza in concreto
del giudizio � a quo � e di altra controversia volta ad ottenere, con analoghe
argomentazioni, ll rimborso dd ritenute.
Come la ritenuta anche il �credito di imposta� (ora artt. 14. 15 e 92 del
citato T.U.I.R.) attiene all'ambito dell'imposta (IRPEF o IRPEG) relativa al
socio. Valgono per detto �credito� le considerazioni test� svolte con riguardo
alla ritenuta, alle quali va aggiunto che il recupero del credito di imposta �
vicenda dalla quale la societ� rimane del tutto estranea (ovviamente, per esso

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

atteso che tale esclusione � invece prevista per l'ipotesi di utili attribuiti
a soci titolari di azioni di risparmio al portatore.

Giova premettere che l'imposta di conguaglio IRPEG -il computo
della cui base imponibile � oggetto della censura di incostituzionalit�
mossa dalla Commissione rimettente -rappresenta il pi� recente approdo
di uno sviluppo normativo risalente alla riforma tributaria del
1973, che nell'originario regime introdotto dal d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 598, istitutivo dell'IRPEG, aveva previsto che il reddito della societ�
per azioni fosse tassato sia presso la societ�, quale utile di esercizio, sia
presso gli azionisti, in occasione della distribuzione dei dividendi, due
essendo le capacit� contributive prese in considerazione: quella della
societ� (persona giuridica autonoma e distinta) e quella del socio.
L'art. 27 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, prevedeva poi in generale
una ritenuta a titolo di acconto sui dividendi distribuiti, che viceversa
per i soci non residenti era (eccezionalmente) operata a titolo d'imposta.

Una settoriale inversione di tendenza si � avuta con il d.I. 8 aprile
1974, n. 95, convertito in legge 7 giugno 1974, n. 216, che -nell'introdurre
le azioni di risparmio con parziale deroga al principio della nominativit�
-ha contemplato un regime fiscale ad hoc prevedendo all'art.
20 per le azioni di risparmio al portatore una ritenuta a titolo di
imposta e per le azioni di risparmio nominative un'opzione tra la rite

non pu� aversi neppure �sostituzione�). La disciplina del credito di imposta
attiene integralmente alla imposi7Jione sul socio. Se questi � non residente,
detta disciplina � posta dalle norme estere relative alle imposte corrispondenti
alla IRPEF ed alla IRPEG. Ed infatti pi� convenzioni internazionali
per evitare la doppia dmposizione trattano anche l'argomento credito di
imposta. Tra maggiorazione di conguaglio e credito di imposta un qualche
collegamento pu� essere stabilito solo sul piano politico-economico'. Su
quest'ultimo piano � incontestabile (cfr. circ. min. 16 marzo 1984, n. 8) che
la maggiorazione di conguaglio � stata introdotta -come misura � difensiva �
del fisco -per evitare una duplicazione di benefici, e cio� per evitare il cumulo
di esenzioni dall'IRPEG (a favore della societ�) e crediti di imposta (a favore
dei soci). � appena il caso di rammentare che il credito di imposta in questione
� stato introdotto dalla legge 16 dicembre 1977 n. 904, al fine di consentire ai
soci di recuperare pro quota la IRPEG pagata dalla societ�; sicch� sarebbe irrazionale
concedere crediti di imposta ove e per quanto la societ� � stata
esonerata dall'IRPEG. Posto che antecedente empirico della maggiorazione di
conguaglio � un beneficio fruito dalla societ�, la maggiorazione -lungi dall'essere
un carico aggiuntivo -� in realt� uno strumento che compensa (si parla
di � imposizione compensativa �), neutralizza e, per cos� dire, fa venir meno
ex post l'anteriore beneiiicio, riportando a livello � normale � il trattamento di
redditi in precedenza favoriti (c.d. �principio di copertura�).

� appena il caso di rammentare anche che il credito di imposta in questione,
se giova particolarmente a quegli operatori che, con relativamente modesto
capitale proprio, controllano -tramite holdings e sub-holdings eventualmente
quotate in borsa -societ� � operative� di cospicue dimensioni, determina,
per�, sul piano economico una diversit� di trattamento tra utili distri

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

nuta a titolo d'imposta (cdme per quelle al portatore) e la ritenuta a
titolo di acconto (come per le azioni ordinarie ex art. 27 d.P.R. n. 600/73
cit.).

Successivamente ed in relazione, pi� in generale, al trattamento fiscale
dei dividenti assegnati ad azioni ordinarie, il legislatore -dopo un'iniziale
opzione per il regime della cedolare secca (art. 20, I comma, d.l.

n. 95 cit., poi abrogato dall'art. 5 legge 16 dicembre 1977, n. 904) -ha
introdotto il meccanismo del credito d'imposta integrale (art. 1 della
cit. legge 16 dicembre 1977, n. 904): ai soci percettori di dividendi � attribuito
un credito d'imposta pari originariamente alla percentuale di 1/3,
successivamente incrementata a 9/16, dell'ammontare degli utili che concorrono
a formare il reddito imponibile ai fini dell'IRPEG o dell'IRPEF
dei soci medesimi.
Il meccanismo era, ed �, tale per cui nella ba!se imponibile del socio
viene ricostituito il valore (al lordo deU'incidenza dell'IRPEG pagata dalla
societ�) dei. dividendi distribuiti e poi, una volta calcolata l'imposta
dovuta, da essa si detrae il credito d'imposta. L'automaticit� di tale
meccanismo comporta per� che, ove i redditi della societ� siano esenti
da IRPEG ovvero siano stati assoggettati ad una aliquota ridotta, il
credito d'imposta sui dividendi distribuiti risulta conseguentemente

buiti ed utili non distribuiti (tant'� che molti Paesi, e tra essi gli U.S.A.,
preferiscono non prevedere il credito di imposta di che trattasi, e praticare
aliquote meno elevate, in tal modo incentivando la public company ossia la
societ� a diffusa partecipazione).

L'ordinanza di rimessione aveva ipotizzato una pronuncia � additiva '" e
cio� di aggiungere, alle parole � diminuita della parte (di dividendi distribuiti)
assegnata alle azioni di risparmio al portatore � (risultanti tali dal libro
soci, aggiunge la menzionata circolare ministeriale), una ulteriore previsione
per la parte (dei dividendi predetti) assegnata alle azioni, diverse da quelle
di risparmio al portatore, appartenenti a soggetti non residenti nel momento
in cui i dividendi sono corrisposti.

Pervero, la � addizione � ipotizzata era stata formulata in termini vaghi ed
imprecisi, al punto che essa sarebbe risultata di ardua applicabilit� in concreto.
Si era parlato di � parte di utili attribuita a soci non residenti >>, senza precisare
quali dati oggettivi, ed a quali momenti riferiti, debbano comprovare
la appartenenza delle azioni e la non-residenza del socio (nella specie, era stata
esibita a base della domanda una � carta� denominata � attestazione che
l'intero pacchetto azionario della societ� � intestato a soggetti giuridici non
residenti� prodotta dalla stessa societ� e perci� non qualificabile prova documentale,
� carta� anche �priva di oggettiva attendibilit� posto che la circolazione
delle azioni ordinarie italiane pu� aver luogo per girata persino ignota
alla societ� emittente le azioni stesse), e senza indicare quali rimedi dovrebbero
prevenire una circolazione dei titoli azionari a scopo di elusione fiscale. N� era
stato affrontato il problema del diffondersi alla societ� e quindi a tutti i soci
(anche quelli residenti) di un trattamento che si ipotizza rapportato alla condizione
di fatto (tale � la non-residenza) di un singolo socio; e ci� con riguardo
anche alla articolata disciplina delle riserve non tassate. Ancora era stato, omesso

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATa

determinato in misura superiore a:ll'imposta IRPEG pagata dalla societ�.

Al dichiarato fine di rimuovere tale (ritenuto) inconveniente ed inserendosi
in questo contesto normativo, la citata legge n. 649 del 1983 ha
introdotto l'imposta di conguaglio IRPEG che opera (soltanto) ove si
verifichi -come presupposto di fatto dehl'imposizione addizionale -una
eccedenza dei dividendi distribuiti sull'utile di esercizio (diminuiti della
parte aissegnata alle azioni di risparmio al portatore) rispetto a:l 64%
del reddito imponibile, al lordo delle perdite riportate da precedenti
esercizi, dichiarato dalla societ� ai fini dell'imposta sul reddito delle
persone giuridiche dovuta per l'esercizio medesimo.

Tale imposta (che grava sulla societ�, e non sul socio, talch� essa
� legittimata a contestarne l'ammontare ed � conseguentemente rilevante
la questione di legittimit� costituziona:le della norma che tale
ammontare determina, sollevata -'Come nella specie -nel giudizio
che abbia ad oggetto la pretesa della societ� al rimborso dell'imposta di
conguaglio pagata) ha la funzione (compensativa) di rendere il credito
d'imposta, riconosciuto ai soci in ragione della percezione dei dividendi,
esattamente pari all'imposta complessiva versata dalla societ� a titolo
di IRPEG e di conguaglio IRPEG.

Tale funzione compensativa -ritenuta nell'ordinanza del giudice
rimettente e sulla quale concordano le difese sia dell'Avvocatura gene-

ogni esame delle complessit� conseguenti alla vigenza di numerose, e sovente
differenziate, convenzioni internazionali per evitare le doppie imposizioni (nella
vicenda � a qua�, ad esempio, rilevava la convenzione italo-svizzera, che consente
una ritenuta alla fonte non superiore al 15 %).

Del resto, in occasione della redazione del citato T.U.LR. non sono mancati
coloro che si sono resi latori della soluzione ipotizzata dal giudice remittente.
Il legislatore delegato l'ha per� ritenuta inaccoglibile. e non solo per considerazioni
relative ai limiti della delega. Gi� adesso, con la legislazione vigente,
numerosi operatori trovano vantaggioso localizzare all'estero (ad esempio, in
Lussemburgo, in Olanda, per non dire dei c.d. �paradisi fiscali�), le holdings
di controllo su societ� italiane. In libreria � possibile trovare cataloghi in veste
di libri, ove sono elencati ed illustrati i vantaggi conseguibili mediante siffatte
localizzazioni. � stata quindi (ed �) vivamente avvertita l'esigenza di non incentivare
il fenomeno, mediante dirette od indirette detassazioni dei flussi di
utili in uscita (sovente pi� apparente che effettiva) dal territorio dello Stato.

Ed invero la ricchezza mobiliare �, per sua natura, mobilissima e sfuggente;
dar rilevanza a condizioni � soggettive � relative a singoli soci equivale
ad aprire la strada ad ogni genere di elusione. Ed � semplicemente ingenuo
pensare di porre limiti o steccati mediante annotazioni su libri dei soci; questi
sono libri appartenenti a privati, scritti da privati e che restano nelle mani
dei privati (salvo casi marginali, quali il fallimento).

In assenza (e non certo per �colpa� del nostro Paese) di una armonizzazione
a livello continentale delle legislazioni in tema di imposizione diretta
sui capitali, sta dilagando il c.d. tax shopping, ossia l'offerta di condizioni
sempre pi� � attraenti � alla ricchezza mobiliare da parte di Stati messi in
concorrenza tra loro. La vera sovranit� (economica e non) sta transitando

PAl!.TB I, SBZ. I, GIUl!.lSPl!.UDENZA �CO&tlTUZIONALB

rale. dello Stato; sia della societ� costituita .,,_ emerge: a) dalla lettura
dei lavori preparatori della dt. legge n. 649;. nonch� della legge finanziaria
per Tanno 1984~< di cui la prltna .contiene . ..,.... in. parte. qua ..,,...,. uno
stralcio (in entrambe le. sedLinfatti si�� ebbe . a precisare che . t< U. credito
d!iniposta deisoci e le imposte dovute.� dalla societ� sugli utili distribuiti
d~yi));lj)c�l'risporidere�)fb) dallamisuradell'eliquota (che � pal:'i a>nove
sedke~Hni dell'eccedenza> dei dMdendi distribuiti� sull'�tUe <lF esercizio
risp�ttcF al 64% �del reddito imporiibHe; � ossi� � pari �.;;._ rion gi��. ad una
percerifaale aiifonoritatriente determinata second:o l.lila. discrezionale valut~
fo#efdel l~g~$latore d.ella capa�it� contributiva della soeiet� -'-ma
ad��&i coefficiertte.. di cal~olo.. che .discende.� automaticamente null'altro
che . daUa stessa aliquota ordinaria lRPEG, cos� .come l'identica pf)r~
C�nftUtle di COrllpUtO del credito cl� imp~sta); e) (ial guinto comma c1ella
n<:>riiia �cens�rat~ {attualme).lte al'1;. 106 d.J?'.it n. 917 del 1986 cit.) che ~per

;~t~~u~lp~ev~~!r~~~ii6i!�J~~~i=~o1:~~~:;i!~~~!~:ogJrt:o~!:~~st:

aurnep.~~ta di. .n. imp9r~Q pi;irl i;illa diff~renza t;p:l l'hn.p()s~a ordinarifl....~
rlll1pos.ta .rid<:>tta ~ c;emtempla. un cor:rettivo <:li c;alcolo proprio al fine
di realizzare in ogni ci:iso (salvo alcune. deroghe dalla stessa norma indi

rag~daU1ente vel"~9C:olorn�.. che po~sono trarre.. maggior. beneficio �� dalla mobilit�
delfa ticcl:iezza... �ikcli~ ;non pare proprio il caso di incentivare le � esterovesti:
z:ione � e,. in 1;i:l1f!sto. CJ.uadro, anche la collocazione all'estero dei momenti
terminali dei flussi df red.dl.to mobiliare. . ....� . .

D'altro <:ai;ito, )e regqle speciali, poste per le ~�ioni di risparmio non possono
costituire tertium .. carnparationis. Le aziorii di risparmio sono state
introdotte nel nostro ord�i;iamerito dagli artt. 14, 15 e 16 d.el d.l. 8 aprile 1974,
n .. 95, coi;iv. nella legge 7 giugno 1974, n. 216, che ha istituito la Consob. Nelle
affermaiioni ufficiali. esse avrebbero dovuto costituire uno strumento per favorire.
l'afflusso del . �piccolo � rispannio. al. mercato. azionario.�. In questo quadro
si � addotto che. s~rebbe stato opportuno. differ-eJ;lZiare �anche formalmente la
PO$�zione dell'azioxiato � di comando � da quelfa dell'aiionato �" di risparmio �,
coin:pensando .. quest'ultimo . della sottrazione . dei diritti di . voto mediante il
riconoscimento di congrui . benefici nel . momento del dividendo e sul piano
della � sicurezza� dell'investimento .

.fo realt�, le cose sono ai;ic{ate diversamente da .come asserito nelle originarie
procla.mazi()ni: inei;itreJ bene~ici accordati agli azi()ll.fati di~sparmio a carico
dell'aiionaria.fo �di comando� e . coqiunque �ordinario )I .�sono stati irrisori,
pesanti sono stati gli svantaggi anche per pratic;he disinvo�te �(ad esempio,
ingenti soprapprezzi imposti in occasioni di aumenti di capitale); e l'azionariato
di risparmio � stato strumentalizzato dalle societ� per otfo,:1.ere agevolazioni
per se stesse a c.arico del fisco, La disciplina legi!)lathra delJ.e ~oni di risparmio,
nel complesso poco equilibrata, ha prodotto risultati ii;isoddisfacenti, tant'�
che ancor oggi dette azioni sono molto penalizzate, come emerge con evidenza
dalla lettura dei listini di borsa.

Cos�., sul piano fiscale, le societ� quotate hanno premuto sul legislatore
per ottenere un beneficio a loro favore (cio� non a favore degli azionisti di

. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STAT()

cate) l'equivalenza tra credito d'imposta dei soci ed imposta complessivamente
versata dalla societ�.

Coerente a tale funzione compensativa dell'imposta di conguaglio in
esame � la diminuzione (prevista dalla norma censurata) della parte
di dividendi assegnati alle azioni di risparmio al portatore dalla base
imponibile dell'imposta medesima. Ed infatti gi� l'art. 20, primo comma
(tale dopo l'abrogazione del comma che precedeva), del citato d.l. n. 95
del 1974, ha previsto uno speciale regime tributario, che si inserisce nel
contesto di misure dirette a favorire l'afflusso del risparmio al mercato
azionario: sugli utili attribuiti alle azioni di risparmio al portatore la
ritenuta, prevista in generale sui dividendi azionari dall'art. 27 d.P.R.
29 settembre 1973, n. 600, � applicata (anche nel caso di soci non residenti)
a titolo d'imposta (e non gi� d'acconto), peraltro secondo la
minore (e pi� favorevole) aliquota del 15% (successivamente elevata al
50 % dall'art. 1 d.l. 10 ottobre 1976, n. 694, convertito in legge 6 dicembre
1976, n. 788, ma poi . ripristinata nella misura originaria per effetto
dell'abrogazione di tale norma). In tale contesto normativo, evidentemente,
il meccanismo del credito d'imposta non pu� operare (come era
ben presente al legislatore del 1984, leggendosi nella relazione alla citata
legge finanziaria che la base imponibile dell'imposta di conguaglio de qua

risparmio); ed in effetti hanno ottenuto con l'art. 13 della legge 2 dicembre
1975 n. 576 (come si vede, si � sempre nel periodo a cavallo della met� degli
anni Settanta) addirittura la deducibilit�, dal reddito della societ�, dei dividendi
corrisposti agli azionisti di risparmio. Questa disposizione � stata abrogata
(per troppo vistosa asistematicit�) alcuni anni dopo, ma costituisce per cos�
dire il precedente che vale a comprendere l'effettivo significato dell'inciso
relativo alle azioni di risparmio contenuto nella disposizione oggi sub judice.

In questo quadro appare palese come l'inciso � diminuita della parte assegnata
alle azioni di risparmio al portatore � contenuto nell'art. 2 della legge

n. 649 del 1983 risulta esso stesso asistematico.
La sentenza in rassegna, dopo aver ripercorso accuratamente le vicende
legislative, � pervenuta alla esatta soluzione riferita nella massima. Sono rimasti
assorbiti altri profili, quali la gi� osservata inidoneit� della normativa particolare
e derogatoria relativa alle azioni di risparmio al portatore a fungere
da tertium comparationis, e la oggettiva diversit� delle situazioni messe a
confronto. quella degli azionisti di risparmio titolari di azioni al portatore e
quella dei soci non residenti titolari di azioni ordinarie, essendovi nel primo
caso un dato oggettivo che rende riconoscibile la situazione alla quale �si
applica la norma indicata come tertium comparationis, mentre nell'altra ipotesi
vi � un dato meramente soggettivo, mutevole de die in diem, manipolabile
secondo convenienza, in concreto non controllabile dagli uffici finanziari.

Giova sottolineare come la Corte abbia palesemente evitato di riconoscere
al credito di imposta di che trattasi una qualche protezione costituzionale.
L'attribuzione o meno, ed in quale misura (eventualmente parziale), di tale
credito -che parecchi (e non secondari) ordinamenti tributari non conoscono, e
che � consono ad un � capitalismo familiare � -� rimessa al legislatore ordinario.

(F.F.)

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

deve essere depurata dei dividendi assegnati �alle azioni di risparmio al
portatore, e quindi senza credito d'imposta�). Nessuna esigenza, quindi,
di compensazione pu� insorgere in alcun caso, non potendo il soggetto
passivo dell'imposta personale effettuare alcun ricalcolo dell'imposta dovuta
avendo egli definito il suo obbligo tributaTio, limitamente al reddito
rappresentato dalla percezione dei dividendi, con il pagamento (in
via definitiva e non d'acconto) della ritenuta d'imposta.

Altres� coerente alla funzione compensativa .dell'imposta di conguaglio
IRPEG � il paraHelo regime fiscale delle azioni di risparmio nominative:
per i possessori di queste ultime il terzo comma dell'art. 20,
cit., prevede la facolt� di optare per l'ordinario regime della ritenuta
d'acconto ai sensi dell'art. 27 cit., facendone richiesta all'atto del1a
riscossione degli utili; in mancanza della quale, trova invece applicazione
1o stesso regime della ritenuta a titolo d'imposta, previsto per
le azioni di risparmio al portatore. Optando per la ritenuta d'acconto,
il possessore di azioni di risparmio nominative pu� operare il ricalcolo
dell'imposta personale dovuta portando in detrazione il credito d'imposta.
Questa possibilit� rende piena ragione del fatto che dalla base
imponibile dell'imposta di conguaglio IRPEG non si detraggano i dividendi
assegnati ai possessori di azioni di risparmio nominative (ma
soltanto quelli assegnati ai possessodi di azioni di risparmio al portatore).

Nel quadro normativo cos� delineato deve essere esaminata la compatibilit�
con i parametri costituzionali invocati nell'ordinanza di rimessione
del regime fiscale risultante dagli artt. 2, secondo comma, legge

n. 649 del 1983 cit., e 27, terzo comma, d.P.R. n. 600 del 1973 cit., al quale
sono sottoposti i possessori di azioni ordinarie che siano non residenti
nel territorio nazionale.
In sostanza rper costoro (ma non in ogni caso essendo previsto,
come si dir�, un regime speciale per 'le societ� od enti di cui all'art. 2,
lettera �d), d.P.R. n. 598 del 1973) da una parte opera l'art. 27, terzo
comma, cit. che prevede sui dividendi distribuiti ai soci non residenti
una ritenuta d'imposta (e non gi� d'acconto) nella misura del trenta
per cento (aliquota questa talora fisisata in diversa misura da accordi
internazionali, come nel caso della convenzione italo-svizzera del 9 marzo
1976, ratificata con legge 23 dicembre 1978 n. 943, che prevede un'aliquota
del 10 %). Sicch� il socio non residente possessore di azioni ordinarie,
al pari del possessore di azioni di risparmio al portatore, definisce
immediatamente e definitivamente i suoi obblighi tributari con il pagamento
della ritenuta d'imposta e quindi non si giova, al pari del primo,
del meccanismo del credito d'imposta.

D'altro canto l'art. 2, secondo comma, non defalca dalla base imponibile
dell'imposta di conguaglio IRPEG i dividendi attribuiti ai soci
non residenti (a differenza dei dividendi attribuiti ai possessori di
azioni di risparmio al portatore), sicch� la societ� � tenuta a corrispon

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

dere, per la parte imputabile a questi ultimi, un'imposta compensativa
in relazione ad un'eccedenza contabile di credito d'imposta (rispetto
all'imposta personale sulle persone giuridiche effettivamente pagata dalla
societ� medesima) che non si traduce per i soci (non residenti) percettori
dei dividendi in un'effettiva detrazione dell'imposta personale sui
medesimi gravante.

Orbene, ove anche la diversit� di trattamento fosse apprezzabile in
termini di costituzionalit� e richiedesse un intervento correttivo, deve
comunque prendersi atto che si profila una pluralit� di soluzioni possibili,
la quale -proprio perch� tale -implica ineludibilmente una
scelta demandata unicamente alla discrezionalit� del legislatore. Ed infatti,
operando la funzione compensativa dell'imposta di conguaglio
IRPEG in riferimento a due termini, oggetto di comparazione, ossia
IRPEG pagata dalla societ� e credito d'imposta riconosciuto al socio
percettore del dividendo, � conseguenziale che due siano anche i piani
di un possibile intervento di correzione del meccanismo: quello dell'imposta
personale sulla societ� e quello dell'imposta personale sul socio.
Pertanto la soluzione invocata nell'ordinanza di rimessione (che auspica
per i dividendi attribuiti ai soci non residenti la detraibilit� dalla base
imponibile dell'imposta di conguaglio IRPEG) si affianca quanto meno
ad una simmetrica soluzione, anch'essa ipotizzabile, che intervenga sul
versante della tassazione personale del reddito distribuito ai soci con
meccanismi correttivi, come la facolt� di opzione per il regime della
ritenuta d'acconto prevista per le azioni di risparmio nominative ovvero
anche l'adozione di questo solo regime come gi� previsto per le societ�
(od enti) non ,residenti (ossia quelle di cui all'art. 2, lettera d), d.P.R.

n. 598 del 1973) aventi stabile organizzazione nel territorio dello Stato.
E neppure pu� escludersi che il legislatore, sempre nell'esercizio della
sua discrezionalit�, privilegi gli inevitabili aspetti �di diritto internazionale
del problema, preferendo lo strumento del trattato internazionale
per trovare di volta in volta la soluzione pi� opportuna.
In questo scenario aperto la soluzione invocata nell'ordinanza di
rimessione si presenta come una delle tante possibili; ed anzi appare
come quella che meno si connota per aderenza alla (ipotizzata) esigenza
correttiva atteso che l'auspicata (dal giudice a quo) detrazione dalla
base imponibile dell'imposta di conguaglio IRPEG dei dividendi assegnati
ai soci non residenti avrebbe l'effetto di differenziare il trattamento
fiscale delle societ� in ragione di una condizione di fatto (la non residenza)
rapportata ai singoli soci, penalizzando (ingiustificatamente) le
societ� che abbiano prevalentemente soci residenti rispetto a quelle che
prevalentemente abbiano soci non residenti.

N� � priva di rilievo la considerazione che le altre soluzioni che a
quest'ultima si contrappongono -ed in particolare quella gi� positivamente
accolta per una determinata 1categoria di soci non residenti (le

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA cosnTUZIONALB

societ� od enti aventi una stabile organizzazione nel territorio dello
Stato) -appaiono maggiormente rispettose del canone costituzionale
della progressivit� dell'imposizione (art. 53, 2 comma, Cost.), cui viceversa
non si ispira l"(eccezionale) regime della ritenuta a titolo d'imposta
(e non gi� d'acconto), regime il quale riisulterebbe invece accentuato
ove .ne scaturisse l'ulteriore conseguenza della non computabilit� dei
dividendi assegnati a soci esteri nella base imponibile dell'imposta di
conguaglio IRPEG.

La sollevata questione di costituzionalit� va pertanto dichiarata inammissibile.

CORTE COSTITUZIONALE, 18 febbraio 1992, n. 50 -Pres. Corasaniti -
Red. Mengoni.

Poste e Telecomunicazioni -Corrispondenza raccomandata � Mancato re

capito � Limitazione di responsabilit� -Legittimit� costituzionale.

(Cost., artt. 3 e 113; d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93).

Funzione istituzionale del servizio di raccomandazione della corrispondenza
� quella d.i forriire un mezza di prova facilmente accessibile
della spedizione e dell'arrivo a destinazione di una lettera o di un plico,
non la funzione di mezzo di trasporto di oggetti di valore. Se l'utente
include nella corrispondenza raccomandata carte-valore, pur nei limiti
in cui ci� non � vietato dall'art. 83 del codice postale (che vieta solo
l'inclusione di titoli esigibili al portatore), egli usa il servizio per uno
scopo estraneo alla causa del contratto, e quindi a suo rischio e pericolo.
Se non intende correre questo rischio e garantire il contenuto della
corrispondenza deve scegliere, pagando un corrispettivo adeguato, la forma
dell'assicurazione convenzionale, che comporta l'assunzione da parte dell'Amministrazione,
di responsabilit� commisurata al valore dichiarato.

CORTE COSTITUZIONALE, 28 febbraio 1992, n. 74 (cam. cons.) -Pres.
. Cora:saniti -Red. Mengoni.

Poste e Telecomunicazioni � Corrispondenza raccomandata � Sottrazione

dolosa del contenuto ad opera di dipendenti dell'amministrazione

Limitazione di responsabilit� � Illegittimit� costituzionale.

Cost., artt. 3 e 28; d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93).

L'art. 28 Cost. non esclude che il legislatore ordinario possa, nell'ambito
dei rapporti contrattuali, limitare la responsabilit� (o permet

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

tere la limitazione della responsabilit�) dello Stato per inadempimenti;
in tal caso, per�, la legislazione ordinaria deve rispettare il canone della
razionalit�. Contrastano con l'art. 28 Cost. gli artt. 6, 28, 48 e 93 del

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (testo unico delle disposizioni legislative in
materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni) nella parte in
cui non eccettuano dalla limitazione di responsabilit� dell'amministrazione
delle poste per i danni derivati da perdita totale di corrispondenze raccomandate
il caso di sottrazione dolosa del loro contenuto ad opera di
dipendenti dell'amministrazione medesima (1).
-I

Dal Pretore di Firenze � sollevata questione di legittimit� costituzionale
degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (codice
postale), �per possibile contrasto con gli artt. 3, primo comma, 28 e
113 della Costituzione, in quanto stabiliscono che il Ministero delle poste
e telecomunicazioni non � tenuto ad alcuna forma di risarcimento verso
l'utenza oltre l'indennit� prevista dall'art. 28 dello stesso decreto presidenziale,
nel caso di mancato recapito o manomissione di raccomandata �.
In riferimento agli artt. 3 e 113 Cost. la questione non � fondata.

Che il rapporto dell'Amminrstrazione delle poste con gli utenti abbia
natura contrattuale e sia perci� fondamentalmente soggetto al regime
del diritto privato (sent. n. 303 del 1988) non � una premessa sufficiente
per dedurre che, in caso di perdita di una corrispondenza raccomandata,
l'Amministrazione deve essere assoggettata a responsabilit� per il pieno
risarcimento dei danni, secondo la regola generale dell'art. 1218 cod. civ.
Come ha precisato ulteriormente la 'Sent. n. 1104 del 1988, questo dato
non conduce di per s� ad escludere la possibilit� di configurare una
disciplina speciale, ispirata a criteri pi� restrittivi di quella ordinaria
in rapporto tanto alla complessit� tecnica della gestione quanto all'esigenza
del contenimento dei costi. Non vale richiamare il precedente
della sentenza n. 303 del 1988, perch� il caso su cui verte il giudizio
a quo non pu� essere paragonato al caso che ha dato luogo a quella sentenza,
nel quale il mittente (Banca d'Italia) era legalmente tenuto a usare
la forma della corrispondenza raccomandata.

N� si pu� obiettare che le norme denunciate, in quanto riducono la
responsabilit� dell'Amministrazione a una somma pari a di�ci volte l'im

(1) La sentenza parrebbe comportare la necessit� di predisporre strumenti
di indagine pi� incisivi e distaccati e procedure meno di routine per l'acclaramento
delle cause di perdita delle corrispondenze raccomandate; la frequenza
delle perdite di raccomandate contenenti assegni potrebbe di per s� indurre
i giudici ordinari alla severit� nei confronti dell'amministrazione.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA cosnTUZIONALE

porto del diritto di raccomandazione, non rispettano la condizione che
la somma-limite della responsabilit� sia fissata in misura tale da garantire
in ogni caso un ristoro serio e non fittizio del danno. La misura
dell'indennizzo (conforme all'art. 50, n. 4, della Convenzione postale universale,
resa esecutiva con d.P.R. 11 febbraio 1981, n. 358) � correlativa al
basso prezzo del servizio di raccomandazione, la cui funzione istituzionale
� quella di fornire un mezzo di prova facilmente accessibile della
spedizione e dell'arrivo a destinazione di una 'lettera o di un plico, non
la funzione di mezzo di trasporto di oggetti di vailore. Se l'utente include
nella corrispondenza raccomandata carte-valore, pur nei limiti in cui
ci� non � vietato dall'art. 83 del codice postale (che vieta solo l'inclusione
.di titoli esigibili a1 portatore), egli usa il servizio per uno scopo
estraneo alla causa del contratto, e quindi a suo rischio e pericolo. Se
non intende correre questo rischio e garantire il contenuto della corrispondenza
deve scegliere, pagando un corrispettivo adeguato, la forma
dell'assicurazione convenzionale, che comporta l'assunzione, da parte del!'
Amministrazione, di responsabilit� commisurata al valore dichiarato.

L'art. 113 Cost. � richiamato fuori di proposito. Le norme denunciate
non impediscono la tutela giurisdizionale del diritto dell'utente contro
atti dell'Amministrazione postale, bens� limitano il diritto per il quale
la tutela pu� essere invocata. {omissis)

-II

(omissis) In riferimento all'art. 28 Cost. il giudice a quo si duole
dalla mancata distinzione, nelle disposizioni impugnate, tra perdita di
lettere raccomandate cagionata da anomalie del servizio e perdita causata
da sottrazione dolosa ad opera di dipendenti dell'Amministrazione postale.
Sotto questo limitato profilo e in riferimento anche al principio
di razionalit� di cui all'art. 3 Cast., la questione � fondata.

n rinvio operato dell'art. 28 Cast. concerne le leggi regolatrici della
responsabilit� dei funzionau-i e dipendenti pubblici verso i terzi danneggiati,
alla quale viene poi riferita la responsabilit� concorrente dello
Stato o dell'ente pubblico. Nell'ambito dei rapporti contrattuali la norma
costituzionale non esclude la possibi'lit� di legge restrittive di tale responsabilit�
concorrente, anche in deroga al limite dell'art. 1229 cod. civ. Ma
in questi casi l'art. 28 Cast. conserva valore di principio, in riferimento
al quale le accennate leggi restrittive devono giustificarsi secondo il
canone della razionalit�.

Come gi� si � rammentato, la restrizione del!la responsabilit� dell'Amministrazione
in caso di perdita totale di corrispondenze raccomandate
si giustifica, in generale, in correlazione al basso costo del servizio, imposto
dall'esigenza di fornire alla popolazione un agevole mezzo di prova

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STA'fO

della spedizione e dell'arrivo a destinazione di una comunicazione epistolare
o di carte manoscritte o stampate. La legge (art. 83 del t.u. citato) non
vieta che nel plico raccomandato siano incluse carte-valore a legittimazione
nominale (sul presupposto, in realt� sempre pi� labile, della non
negoziabilit� di esse da parte di persone diverse dagli intestatari), ma
l'utente che si avvale di tale facolt� lo fa a suo rischio e pericolo, perch�
la funzione di trasporto di carte-valore, comprese quelle non colpite dal
divieto dell'art. 83, esula da questa forma del servizio postale, e quindi
non pu� tradursi nel contenuto dell'obbligazione assunta dal vettore
e della corrispondente responsabilit� per l'adempimento.

La ratio ora individuata vale per� a giustificare l'esclusione del risarcimento
dei danni, oltre la misura dell'indennit� prevista dall'art. 48
del codice postale, solo nei casi in cui la perdita della lettera raccomandata,
per ipotesi contenente titoli di credito aH'ordine o nominativi, sia
causata da fatti di disservizio dovuti a inefficienze organizzative o gestionali
oppure a colpa, anche grave, di singoli dipendenti. � fuori dalla sua
portata il caso di illecito impossessamento del contenuto della corrispondenza
operato da agenti del servizio postale al fine di trarne profitto
per s� o altri. Alla stregua della razionalit� pratica, matrice dell'equit�,
� manifestamente contraddittorio consentire l'indusione nelle corrispondenze
raccomandate di titoli all'ordine o nominativi addossando tuttavia
all'utente anche il rischio di questo caso. L'obbligazione di trasporto e
consegna al destinatario del plico raccomandato rimane qui inadempiuta
non a causa di un'anomalia del servizio, che ha inciso nell'attivit� di
adempimento (cio� per perdita o distruzione della corrispondenza dovute
a negligenza di addetti al servizio o a difetti delle macchine di raccolta
e di selezione), bens� a causa dell'appropriazione del contenuto del
plico da parte di dipendenti del gestore, in violazione non solo della legge
penale, ma altres� dell'obbligo specifico di evitare nell'esecuzione del
contratto comportamenti pregiudizievoli alla persona o ai beni del creditore:
obbligo pure derivante dal contratto in virt� della regola di correttezza
sancita dall'art. 1175 cod. civ., e in ordine al quale il debitore
risponde anche del fatto dei suoi ausiliari (art. 1228 cod. civ.).

Per stabilire l'imputabilit� dell'illecito all'Amministrazione, ai fini
della sussunzione sotto la fattispecie dell'art. 28 Cost., � sufficiente il nesso
di occasionalit� necessaria con l'attivit� di esecuzione del contratto,
non essendo applicabile nel campo della responsabilit� contrattuale il
requisito di imputazione dei fatti illeciti extracontrattuali, per cui le
attivit� materiali e giuridiche dei pubblici dipendenti non sono riferibili
all'Amministrazione se dettate da un fine egoistico, estraneo agli scopi
istituzionali dell'ente (cfr. Cass. n. 3612 del 1979).

Trattandosi di violazione di un obbligo ex contractu (obbligo accessorio
di rispetto e di salvaguardia della persona e delle cose della contro

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

parte) non correlato con la controprestazione dell'utente, l'esonero dell'Amministrazione
da responsabilit� per un congruo risarcimento deroga
senza .giustificazione al principio della responsabilit� concorrente dell'ente
sancito dall'art. 28 Cost., e pertanto deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo.

CORTE COSTITUZIONALE, 18 febbraio 1992, n. 51 (cam. cons.) -Pres.
Corasainiti -Red. Baldas'Sarre.

Tributi in genere � Dovere di concorrere alle 'Spese pubbliche in ragione
della capacit� contributiva � C.d. segreto bancario -Non � opponibile.
(Cost., artt. 76 e 77; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 63; d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 600, art. 33; d.P.R. 15 luglio 1982, n. 463, artt. 2 e 7).
Il se, il quanto e il come della tutela del segreto bancario sono lasciati
alla scelta discrezionale del legislatore ordinario, il quale, in tale valutazione,
� tenuto a un non irragionevole apprezzamento dei fini di utilit�
e di giustizia sociale che gli artt. 41, secondo comma, e 42, secondo' comma,
della Costituzione prevedono a proposito della disciplina delle attivit�
economiche e del regime delle appartenenze dei beni patrimoniali. Comunque,
le scelte discrezionali del legislatore, ove si orientino a favo re
della tutela del segreto bancario, non possono spingersi fino al punto
di fare di quest'ultimo un ostacolo all'adempimento di doveri inderogabili
di solidariet�, primo fra tutti quello di concorrere alle spese pubbliche
in ragione della propria capacit� contributiva (art. 53 della Costituzione),
ovvero fino al punto di farne derivare il bench� minimo intralcio
all'attuazione di esigenze costituzionali primarie, come quelle connesse
all'amministrazione della giustizia e, in particolare, alla persecuzione dei
reati (1).

(1) Sentenza di grande importanza, che esclude il sussistere di una diretta
garanzia costituzionale del � riserbo � bancario e ripristina con linearit� e
chiarezza una � scala di valori � rimasta sinora velata e distorta per il pluridecennale
stratificarsi di � opinioni � non disinteressate. D'ora in poi, qualsiasi
intervento del legislatore ordinario (o dell'interprete, spesso pi� �garantista�
del legislatore) a tutela del � riserbo � bancario dovr� rispettare i principi
enunciati nella. sentenza.
Secondo tali principi, il circuito delle informazioni e dei documenti non
deve subire interruzione alcuna, e deve tradursi -ove si realizzino i � presupposti
� delle singole imposte -in atti di accertamento. Sotto -questo aspetto
(trasmissione delle notitiae fiscalmente rilevanti ed utilizzazione delle stesse)
non v'� sostanziale differenza concettuale e pratica tra istruttoria fiscale con
conseguente accertamento dell'illecito fiscale ed istruttoria penale con conseguente
accertamento del reato. Il che � ovvio, nell'uno e nell'altro caso dovendo
l'ordinamento reprimere il comportamento � deviante � di un soggetto individuale.

� L'unico limite che occorre rispettare � (cos� recita la sentenza) � quello
dato dalla esigenza di evitare che, nei casi in cui una istruttoria penale abbia

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

La Commissione tributaria di primo grado di Pordenone ha sollevato
questione di legittimit� costituzionale dell'art. 63 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 633 (Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto),
e dell'art. 33 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (disposizioni comuni
in materia di accertamento delle imposte sui redditi), che, a seguito
delle modifiche apportate dagli artt. 7 e 2 del d.P.R. 15 luglio 1982, n. 463,
al primo e al terzo comma, contengono una disposizione identica, in
base alla quale la Guardia di finanza -nell'ambito di un rapporto di
cooperazione con gli uffici finanziari per l'accertamento dell'imposta sul
valore aggiunto, in un caso, e delle imposte sui redditi, nell'altro caso
�previa autorizzazione dell'autorit� giudiziaria in relazione alle norme
che disciplinano il segreto istruttorio, utilizza e trasmette agli uffici delle
imposte documenti, dati e notizie acquisiti nei confronti dell'imputato
nell'esercizio dei poteri e facolt� di polizia giudiziaria e valutaria�. Secondo
il giudice a quo, tale disposizione violerebbe gli artt. 76 e 77, primo
comma, della Costituzione, dal momento che costituirebbe l'esercizio di
una funzione legislativa delegata svolta in contrasto con un principio
direttivo contenuto nell'art. 10, n. 12, della legge 9 ottobre 1971, n. 825
(delega legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria),
in base al quale il Governo � stato delegato a stabilire � l'introduzione,
limitata a ipotesi di particolare gravit�, di deroghe al segreto bancario
nei rapporti con l'amministrazione finanziaria, tassativamente determinate
nel contenuto e nei presupposti �.

La questione di costituzionalit� sollevata dal giudice a quo non �
fondata. Con il termine di segreto bancario si denota un dovere di
riserbo cui sono tradizionalmente tenute le imprese bancarie in relazione
alle operazioni, ai conti e alle posizioni concernenti gli utenti dei

ad affiancarsi ad una istruttoria fiscale o ad essere iniziata in assenza di
una istruttoria fiscale, una troppo sollecita trasmissione di documenti ed informazioni
anche agli uffici finanziari interessati potesse innescare iniziative di
detti uffici (od illecite �fughe di notizie�) tali da arrecare pregiudizio o turbativa
alle ulteriori indagini eventualmente in corso od attivabili ad iniziativa
del magistrato inquirente. Si tratta dunque di una esigenza di coordinamento
tra due (o pi�) parallele e reciprocamente autonome attivit� istruttorie: di
una esigenza che l'accelerazione impressa alle istruttorie penali dal nuovo codice
di procedura penale ha reso meno � condizionante � per le attivit� istruttorie
e di accertamento di competenza degli uffici finanziari, attivit� che subiscono
ritardi (e possono subire pregiudizio) dall'ancorch� temporaneo e parziale
black out informativo determinato dal �segreto istruttorio�, Si � detto � temporaneo
e parziale � perch� -ovviamente -la salvaguardia del � segreto
istruttorio � cessa automaticamente con il venir meno di detto segreto, e
perch� agli uffici finanziari devono essere trasmessi senza indugio e senza
necessit� di autorizzazione tutti quei documenti ed informazioni che non rivestono
rilevanza penale.

Come noto, in argomento ha statuito l'art. 18 commi 1 e 2 della legge
30 dicembre 1991, n. 413.

.� '

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

servizi da esse erogati. A tale dovere, tuttavia, non corrisponde nei
singoli clienti delle banche una posizione giuridica soggettiva costituzionalmente
protetta, n�, men che meno, un diritto della personalit�,
poich� la sfera di riservatezza con la quale vengono tradizionalmente
circondati i conti e le operazioni degli utenti dei servizi bancari � direttamente
strumentale all'obiettivo della sicurezza e del buon andamento
dei traffici commerciali. In� ragione di ci�, il se, il quanto e il come della
tutela del segreto bancario son lasciati alla scelta discrezionale del legislatore
ordinario, il quale, in tale valutazione, � tenuto a un non irragionevole
apprezzamento dei fini di utilit� e di giustizia sociale che gli artt. 41,
secondo comma, e 42, secondo. comma, della Costituzione prevedono a
proposito della disciplina delle attivit� economiche e del regime delle
appartenenze dei beni patrimoniali. Al livello dei principi costituzionali
resta fevmo, comunque, �che le scelte discrezionali del legislatore, ove si
orientino a favore della tutela del segreto bancario, non possono spingersi
fino al punto di fare di questo ultimo un ostacolo all'adempimento
di doveri inderogabili di solidariet�, primo fra tutti quello di concorrere
alle spese pubbliche in ragione della propria capacit� contributiva .(art. 53
della Costituzione), ovvero fino al punto di farne derivare il bench�
minimo intralcio all'attuazione di esigenze costituzionali primarie, come
quelle connesse all'Amministrazione della giustizia e, in particolare, alla
persecuzione dei reati.

Entro questa cornice di principi costituzionali va collocata la legge
delega invocata come norma interposta del giudizio di costituzionalit�
sulle disposizioni impugnate. Il legislatore delegato, infatti, � tenuto
a dare attuazione alla legge di delegazione interpretandone i contenuti
normativi in armonia con i principi costituzionali. Sicch� l'inquadramento
delle direttive stabilite dall'art. 10, n. 12, della legge n. 825 del 1971
all'interno delle norme costituzionali di riferimento si rende necessario
proprio .al fine di valutare la costituzionalit� delle disposizioni poste dal
legislatore delegato in attuazione di quelle direttive.

Interpretata nel contesto dei principi costituzionali ora menzionati,
la disposizione della legge delega invocata come norma interposta nel
presente giudizio di costituzionalit� non pu� avere il significato ad essa
attribuito dal giudice a quo. In altri termini, la norma direttiva contenuta
nell'art. 10, n. 12, della legge n. 825 del 1971 -per la quale il legislatore
delegato � tenuto a provvedere alla � introduzione, limitata a ipotesi di
particolare gravit�, di deroghe al segreto bancario nei rapporti con l'Amministrazione
finanziaria, tassativamente determinate nel contenuto e nei
presupposti � -non pu� av�ere il significato di riconoscere il segreto
bancario come principio anche nei confronti dell'autorit� finanziaria
procedente all'accertamento degli illeciti tributari, principio che pu�
essere derogato soltanto nei casi, tassativamente determinati, di illeciti
di particolare gravit�. Se questo dovesse esserne il significato, si do

18 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

vrebbe seriamente dubitare della legittimit� costituzionale dell'art. 10,

n. 12, della legge delega in riferimento ai principi costituzionali affermati
negli artt. 2 e 53 della Costituzione e questa Corte non esiterebbe ad
accogliere il suggerimento dell'Avvocatura dello Stato a sollevare di
fronte a se stessa la questione di costituzionalit�.
In realt�, se la norma di delega dev'esser interpretata in armonia
con la Costituzione e, pi� in particolare, con il principio che il dovere
di riservatezza connesso con il segreto bancario non pu� coprire illeciti
tributari e non pu� essere di ostacolo all'accertamento dei medesimi
illeciti, l'art. 10, n. 12, non pu� essere visto come diretto a riconoscere il
principio del �segreto bancario�, di fronte al quale gli interventi dell'autorit�
pubblica v�lti all'accertamento degli illeciti tributari siano
configurati come � deroghe eccezionali � e, persino, � sospette �, tanto da
esigere determinazioni tassative e limitate ai casi di maggior gravit�.
In altri termini, alla riservatezza cui le banche sono tenute nei confronti
delle operazioni dei propri clienti non si pu� applicare il paradigma di
garanzia proprio dei diritti di libert� personale, poich� alla base del
segreto bancario non ci sono valori della persona umana da tutelare:
ci sono, pi� semplicemente, istituzioni economiche e interessi patrimoniali,
ai quali, secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, quel
paradigma non � applicabile (v. sentt. nn. 55 del 1968 e 22 del 1971).

Ci� significa che la stessa norma di delega non pu� essere interpretata
come una norma restrittiva dei poteri di accertamento dell'Amministrazione
tributaria di fronte al segreto bancario, tanto pi� che, quando
l'art. 10, n. 12, fa riferimento alle �ipotesi di particolare gravit�� che
legittimerebbero l'accesso degli uffici finanziari ai dati riservati custoditi
dalle banche, non pu� non ricomprendere in quelle ipotesi tutti i possibili
casi di illecito tributario per evasione. Alla luce dei principi costituzionali,
infatti, l'evasione fiscale costituisce in ogni caso una �ipotesi di
particolare gravit��, per il semplice fatto che rappresenta, in ciascuna
delle sue manifestazioni, la rottura del vincolo di lealt� minimale che
lega fra loro i cittadini e comporta, quindi, la violazione di uno dei
� doveri inderogabili di solidariet� >>, sui quali, ai sensi dell'art. 2 della
Costituzione, si fonda una convivenza civile ordinata ai valori di libert�
individuale e di giustizia sociale.

In definitiva, la direttiva contenuta nell'art. 10, n. 12, della legge

n. 825 del 1971, vincola il legislatore delegato a conformare i rapporti tra
le imprese bancarie e i poteri di accertamento propri dell'Amministrazione
tributaria in modo che quest'ultima possa accedere ai dati relativi
alle operazioni o ai patrimoni di singoli clienti, tenuti riservati dalle
I

banche, purch� si tratti di ipotesi e di modalit� prestabilite dalla legge.

fil

f:
Infatti, poich� in via di principio nessun documento o nessun dato,

II
~~
relativo agli utenti dei servizi bancari e detenuto confidenzialmente dalle f.:
banche, pu� essere sottratto ai poteri di accertamento degli uffici tribu

PARTE I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA .COSTITUZIONALE

tari, il significato sostanziale della norma di delega ora esaminata �
q�ello di sottoporre tali poteri �al principio di legalit�, di modo che
questi ultimi non po:ssano essere svolti arbitrariamente e indiscriminatamente.

Ad avvis� del giudice a quo, il legislatore delegato mentre avrebbe
accti:ratatnente attuato la predetta direttiva con fart. 51 bis deL d.P.R.

n. 633 del 1972 e con l'art. 35 del d.P.R. n. 600 del 1973, ne avrebbe, invece,
violato il contenuto sostanziale con le disposizioni impugnate.
I ricordati artt. 51 bis e 35, nei testi introdotti, rispettivamente,
dall'art. 5 e dall'art. 3 del d.P.R. 15 luglio 1982, n. 463 (che, peraltro,
risultano ora abrogati dalla legge 30 dicembre 1991, n. 413 art. 18, punto 2,
lett. e) e � p�nto 1, � �1ett. h; hanno predeterminato _..... l'uno in relazione
all'imposta sul valore aggiunto e l'altro in relazione alle imposte sui
redditi -i fatti o gli indizi . (omessa presentazione della dichiarazione,
accertamento di corrispettivi o redditi reali superiori di una certa percentuale
rispett� a quelli dichiarati, etc.), in presenza dei quali gli uffici
finanziari sono abilitati ad accedere ai documenti, alle notizie e ai dati
conservati . dalle aziende e �dagli istituti di credito. In tali casi, occorre
ricordarlo, l'esercizio del� potete di accesso alle predette informazioni
riservate. � subordinato alla previa autorizzazione del presidente della
commissione tributaria di primo grado territorialmente competente, vale
a dire alla previa �autorizzazione di un magistrato incaricato di presiedere
un� organo avente natura giurisdizionale.

Le disposizioni impugnate -cio� l'art. 63, primo comma, seconda
proposizione, del d.P.R. n. 633 del 1972 e l'art. 33, terzo comma, seconda
proposizione, del d.P.R. n. 600 del 1973, nei testi risultanti dopo le modifiche
ad essi apportati, rispettivamente, dagli artt. 7 e 2 del gi� menzionato
d.P.R. n. 463 del 1982 -prevedono una via ulteriore e diversa attraverso
la quale gli uffici finanziari, pur sempre ai fini dell'accertamento
di eventuali illeciti tributari, possono avere accesso ai documenti e ai
dati riservati tenuti�� dalle aziende o dagli istituti di credito. In base alle
citate disposizioni, infatti, la Guardia di finanza, previa autorizzazione
dell'autorit� giudiziaria in relazione alle norme sul segreto istruttorio,
utilizza e trasmette agli uffici delle imposte documenti, dati e notizie
acquisiti nei confronti dell'imputato nell'esercizio dei poteri di polizia
giudiziaria e valutaria; Secondo il giudice a quo, la previsione in questa
disposizione della sola previa autorizzazione del giudice inquirente e la
mancata predeterminazione, in tal caso, delle ipotesi legittimanti l'accesso
ai dati riservati costituirebbero motivo d'illegittimit� costituzionale per
violazione della norma di delega esaminata nel . punto precedente della
motivazione. Tale assunto, tuttavia, non pu� essere condiviso.

In realt� le norme sospettate d'incostituzionalit� abilitano la Guardia
di finanza a trasmettere agli uffici delle imposte informazioni,
dati o documenti, rilevanti per l'accertamento di illeciti tributari, che

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20 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

siano stati acquisiti dalla stessa Guardia di finanza nell'esercizio delle
funzioni di polizia giudiziaria. Ci� significa che quest'ultima ha originariamente
accesso ai dati cui si riferiscono le disposizioni impugnate in
relazione a ipotesi che la legge penale predetermina come ipotesi di reato,
in conformit� al principio di riserva assoluta di legge, stabilito dall'art. 25,
secondo comma, della Costituzione. Inoltre, nella sua attivit� di polizia
giudiziaria, v�lta al reperimento o alla verifica dei suddetti dati, la
Guardia di finanza agisce, oltrech� secondo modalit� stabilite dalla legge,
sotto l'impulso, il controllo e la vigilanza dell'autorit� giudiziaria, cos�
come � previsto in genera.le per le attivit� di prevenzione e di repressione
dei reati. .Tutto ci� dimostra che l'accesso ai dati riservati cui si riferiscono
le disposizioni impugnate � sottoposto a rigorose condizioni di
predeterminazione legale e di controllo giudiziario, le quali anzi, proprio
perch� attengono alla persecuzione dei reati, sono definite persino in
modo pi� preciso e garantistico rispetto a quelle stabilite dai ricordati
artt. 51 bis e 35 per l'accertamento degli illeciti tributari da parte degli
uffici delle imposte. L'illimitata trasmissibilit� dei dati coperti da segreto
bancario da parte della polizia giudiziaria a favore dell'amministrazione
finanziaria si basa, dunque, sul presupposto che il segreto ban

cario non pu� in alcun modo sussistere di fronte alla (legittima) attivit�

di prevenzione e di repressione dei reati (artt. 248, secondo comma, c.p.p.

e 255 c.p.p.). E poich� tale attivit� risponde a requisiti di legalit� e di
controllo giudiziario particolarmente rigorosi, nessun ostacolo pu� sus

II sistere affinch� i dati riservati (legittimamente) acquisiti per tale via
possano essere comunicati all'amministrazione finanziaria e possano
essere da quest'ultima pienamente utilizzati, anche al di l� delle ipotesi
previste dai pi� volte citati artt. 51 bis e 35 (come ora, a definitivo chiarimento,
stabilisce l'art. 5, quattordicesimo e quindicesimo comma, del
decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito dalla legge 5 luglio 1991,

n. 197). Ci�, del resto, come si � prima accennato, corrisponde al bilanciamento
dei valori costituzionali, in base al quale i valori collegati ~
~

al dovere di riserbo sui dati bancari sono sicuramente recessivi di

fronte a quelli riferibili al dovere inderogabile imposto dall'art. 53 della

Costituzione e, a maggior ragione, di fronte all'esigenza costituzionale

primaria collegata alla persecuzione dei reati.

L'unico limite che occorre rispettare. nella altrimenti piena possibilit�
della polizia giudiziaria di trasmettere agli uffici delle imposte gli anzidetti
dati va individuato nella imprescindibile esigenza. che a quclla
trasmissione non consegua alcun pregiudizio agli interessi protetti con il
segreto istruttorio o, in genere, con il segreto attinente alla fase delle
indagini preliminari. Di ci�, a ragione, si . preoccupano le disposizioni
impugnate allorch� subordinano la trasmissione agli uffici finanziari delle
informazioni e dei documenti in possesso della polizia giudiziaria alla
previa autorizzazione del giudice, la quale � espressamente giustificata

PARTE I,. -SBZ. I, �(;llJRISPR:ul>BNZA .COSTITUZIONALE

dall'esigenza di��salvaguatdare l'efficienza e -�iL buon esito della mdagine
penale e di tutelare i diritti della persona sottoposta all'indagine med�sima.
l'ale __ �autorizzazione_ � evidentemente -diretta a ~golare i-confini e
le . possibili interferenze tra !'.istruttoria p�nale e quella. tributaria, sicch�,
contrariamente a quanto suppone il giudice a quo, non pu� essere posta
$illl9 stess9 pi~Q dei poteri giudiziali di ac�es1>9 .ai dati.-ri1>e:rvati, che
sono drstinta,rnertte disciplinati _.dalle . norme sulle indagini di polizia
giUdiziaria: {arttCi4s, secondo comma, e 255 c.p.p;) e_ da �quelle sull'accertamento
tributario (artt 51 bis e 35, prima ricordati).

COR.'fE C�ST~.l'UZION.ALE, 4.. marzo 1992,. n..80 � Pres. CorasantL~ R.ed.
(Jranata � S.p.,A. ',l'echnicolor (avv. Colesanti), S~p.A. Telecolor. (avv.
<J)i,.Oravio) .e Ptesict~rit~ Jlel C(.)nsiglio ciei min.istri (avv. Stato D;Amato),

Arbit:rato � Lode> � Decret1> pretorile di esecutivit� � Emissione inaudita
ajteJ:l\-Ptirte ~ Vie>la~oJie deldi:ritto di difesa �-~-Ne>n sus1dste.
{Coi;t.; -art'}4; .cod.<PF(IC� civ., .art�. 825).

f/a.rt. 825 cod, pro_e,, civ., nella parte in cui non prevede l'obbligo della
convocazione delle pq,rti prima 4ella dichiarazione di esecutivit�, del Jodo,
ncm contrasta con l'art. l4;Cost.ll .decreto pretorile che dichiara l'esecutivit�
segue le sorti del lodo ed � perci� sindacabile sia nell'ambito della
inipugriazione-per�� n.l#t�,, sia, ricorrendone i presupposti, in occasione
di opposizione all'esecuzione.

� stata sollevata questione. incidentale di legittimit� costituzionale
dell'art. 825 c.p.c. nella parte in cui, prevedendo la dichiarazione di esecutivit�
del lodo arbitrale con decreto del pretore inaudita altera parte, non
contempla per --il giudice. l'obb:1igo della. previa convocazione delle parti
per sospetta violazione. del diritto di difesa (art. 24 .Cost.). non essendo
altrimenti la parte soccombente posta. in condizione di -far -valere, in
quella sede, le. sue eccezioni. (omissis)

Nel�-merito-la .questione non � fondata; La nonna impugnata -modificata,
ma non nella parte che interessa, dall'art. 3 legge.9 febbraio 1983

n. 28 (Modifica della disciplina dell'arbitrato) -prevede ~he la parte
che intende far eseguire il lodo in Italia � tenuta a depositarlo in
originale, unitamente al compromesso (o ad altro atto equipollente}, nella
cancelleria della pretura del luogo in cui � stato deliberato nel termine
(perentorio) di rin anno dal ricevimento del lodo;
Su tale lodo il pretore opera un duplice controllo, essendo chiamato
ad accertare sia la tempestivit� del deposito, sia la regolarit� formale del
lodo stesso. All'esito di tale verifica, se positiva, dichiara esecutivo il lodo

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

con decreto, emesso inaudita altera parte, ed in tal modo gli conferisce
efficacia di sentenza.

Il procedimento che conduce al decreto pretorile di esecutivit� �
quindi estremamente snello ed � ben circoscritto il controllo operato
dal pretore; sicch� in questa fase processuale cos� configurata, la norma
non .prevede un obbligo del pretore della previa audizione delle parti;
n� � prevista :la previa instaurazione del contraddittorio.

C'� per� da rilevare innanzi tutto che l'atto di impulso del procedimento
che sfocia nella �dichiarazione di esecutivit� del lodo � rappresentato
dalla determinazione di una delle parti espressa con il mero atto d�
deposito del lodo (e del compromesso) senza che sia prevista alcuna
attivit� difensiva ancorch� volta unicamente ad illustrare le ragioni della
ritenuta tempestivit� del deposito e della regolarit� del lodo. Il sindacato
del pretore � quindi operato sugli atti e pertanto, come non sente la
parte che ha promosso il procedimento, analogamente non � tenuto a
sentire la controparte, giustificandosi tale disciplina -ispirata a finalit�
di semplificazione e di celerit� -per il fatto che il decreto pretorile
si colloca, come appendice terminale, dopo la procedura arbitrale nel
corso della quale il contraddittorio tra le parti ha avuto possibilit� di
estrinsecarsi (arg. ex art. 816, terzo comma, cod. proc. civ. che fa salvo
in ogni caso il diritto delle parti ad avere un termine per presentare
documenti e memorie e per esporre le loro repliche).

D'altra parte l'ordinamento appresta adeguati strumenti processuali
per instaurare successivamente all'emanazione del decreto pretorile il
contraddittorio delle parti sulla sussistenza, o meno, dei presupposti per
la declaratoria di esecutivit� del lodo.

Infatti, in caso di decreto del pretore che (illegittimamente) nega
l'esecutoriet� del lodo, � ammesso reclamo mediante ricorso al presidente
del tribunale che � tenuto a sentire le parti prima di provvedere
con ordinanza (art. 825, ultimo comma, cod. proc. civ.).

Nel caso, invece, del decreto che (illegittimamente) dichiara l'esecutivit�
del lodo, cos� facendo venire ad esistenza la sentenza arbitrale
(art. 825, quinto comma, cod. proc. civ.), � vero che il legislatore sia del
codice di rito del 1940, sia della riforma del 1983 -sulla scorta di risalenti
sollecitazioni della dottrina che aveva ritenuto ridondante la previsione
del reolamo contro il decreto pretorile che dichiara l'esecutivit�
(com'era previsto nel previgente codice di procedura civile) -non ha
contemplato uno specifico mezzo di impugnazione che consenta di aggredire
il solo decreto pretorile, essendo questo assorbito nella sentenza
arbitrale di cui segue le sorti (analoghe ragioni si rinvengono nella relazione
al disegno di legge n. 1686 di ulteriore riforma deMa disciplina dell'arbitrato,
presentato .dal Ministro di Grazia e Giustizia e comunicato
aUa � Presidenz� del Senato della Repubblica. il 10 aprile 1989). �� anche
vero per� che nei confronti della sentenza arbitrale � esperibile l'impu

PARTE I, SBZ. l,. GIURlSPRUDBNZA CQS'J:ITUZIONALE

gnazione pe:r nwlit� nei easi previsti dall'art. 829 cod. proc. civ. (e segnatamente,
in riferimento alla regolarit� formale del lodo, nel caso contemplato
dal n. 5 della norma), come anche � possibile, ricorrendone i
presupposti, l'opposizione all'.esecuzione, In entrambi t casi �� .altres� approntata
la possibilit� di �una tutel;:i immediata. potendo richiedersi la
sospe:i:tsione dell'esecuzione della sel).tenza. 'arbitrale, rispettivamente e.x
artt. 830, secondo comma, e li24 cod. pr9c. civ. Ove .poi si ritenga ammis$
ibUe J?opposizione, .. agli atti esecutivi -come afferma. il giu.ice rimettente.""-.
� comunque possibile l'emanazie>ne di provvedimenti � indilazionabili
� ex art. 618 cod. proc. civ., i quali secondo un';:iccre.ditata opinione
dottrinale, fatta propria dal[a pi� recente giurisprudenza della Corte di
Cassazione, comprendono anche la facolt� di sospendere l'esecuzione. In
dottrina si ritiene amn:dssibile anche un'ordinaria azione di accertamento.
Inoltre, nel caso particolare dell'erre>re commesso dal pretore nel valutare
come rituale (e quindi omologare) un lodo ohe invece �. irrituale, la
giurisprudenza ritiene ammissibiile l'impugnativa negoziale del lodo stesso
e non gi� l'azione di nullit�, ciella sentenza arbitrale.

Ci�. che comunque in questa sede, ..rileva �, che. il .. diritto di difesa,
sanclto. dall'art. 24 Cost., .vuole che. il. provvedimento del pretore che
ha. controllato i presupposti .per. la dichiar;:izione di esecutivit� del lodo
trasformandolo in sentenza arbitrale sia -come in effetti � -esso
stess9. sindacabile anche se successivamente.

Tanto � sufficiente al fine dell'esame della questione di costittiziona�.
it� per poter riconoscere che il. contraddittorio tra le parti si instaura
in termini costituzionalmente adeguati dopo l'emanazione d,el decreto
pretorile anche nell'ipotesi in cui esso sia dichiarativo dell'esecutivit�
del lodo.

Versandosi quindi in fattispecie di mero differimento dell'instaurazione
del contraddittorio, questa Corte ritiene di conferm~e la propria
giurisprudenza in . ordine alfa ritenuta compatibilit�. di siffatta posticipazione
con la garanzia del diritto di difesa sancito daill'art. 24 Cost.

. Cos�, con riferimento al decreto con cui il giudice liquida il comp�nso
al consulente tecnico, decreto che costituisce titolo esecutivo contro
la parte a carico della quale � posto� il pagamento ed . � pr<;munciato
senza la previa i.nstaurazione del contra~l<;littorio (art. 24, disp. att. cod.
proc. civ.), la Corte (sent. n. 125 .del 19]2) -nehl'a.ssimilare tale provvedimento
al decreto ingiuntivo con conseguente ritenuta ammissibilit�
dell'opposizione della parte interessata -ha affermato ch� in tale fattispecie
non � precluso il contraddittorio, ma ne � differita l'attuazione
alla fase processuale di opposizione ed � in questa successiva fase che
trova esplicazione la garanzia deil diritto di difesa, che � non resta infirmato
d�lla legge che ne adegua le modalit� di esercizio alle speciali
caratteristiche di struttura� dei singoli procedimenti �. E tale indirizzo
ha trovato c�nferma anche con riferimento al procedimento per ingiun

RASSEGNA AVVOCATURA DEIJ,Q STATO

zione e alla possibilit� di iscrizione dell'ipoteca giudiziaile sulla base
del decreto provvisoriamente esecutivo (ord. n. 37 del 1988).

Solo allorch� nel procedimento che precede l'instaurazione del contraiddittorio
si sia formato un titolo dotato di provvisoria esecutivit�,
non suscettibile di sospensione nel'la successiva fase in cui il contraddittorio
viene instaurato, risU!lterebbe gravemente inciso il diritto di
difesa (sent. n. 141 del 1970); ma nella specie -come gi� posto in evidenza
-l'esecuzione della sentenza arbitrale, formatasi sulla base di
un illegittimo decreto pretorile dichiarativo dell'esecutivit� del lodo, �
in ogni caso suscettibile di sospensione. (Omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 27 marzo 1992, n. 133 -Pres. Corasaniti -
Red. Granata. Santuzzi ed altri c. Presidente del Consiglio dei Ministri
(avv. Stato Caramazza).

Stupefacenti e sostanze psicotrope � Detenzione in quantit� superiore alla
dose media giornaliera . Reato di pericolo � Discrezionalit� del legislatore
� Incensurabilit� � Violazione del principio di offensivit� del
reato, del principio di eguaglianza e della libert� personale � Manifesta
infondatezza.

Stupefacenti e sostanze psicotrope -Detenzione in quantit� superiore alla
dose media giornaliera � Decreto del Ministro della Sanit� che fissa
i limiti quantitativi massimi di principio attivo per la determinazione
della dose media giornaliera . Violazione della riserva di legge � Manifesta
infondatezza.

Stupefacenti e sostanze psicotrope � Detenzione in quantit� supeliore alla
dose media giornaliera . Coscienza dell'antigiuridit� del fatto e conoscibilit�
del precetto penale � Violazione del principio della personalit�
della responsabilit� penale e della finalit� rieducativa della pena -In�
fondatezza.

Stupefacenti e sostanze psicotrope . Detenzione in quantit� superiore alla
dose media giornaliera � Sospensione dell'esecuzione della pena detentiva
per l'attuazione di un programma terapeutico o socioriabilitativo
-Inapplicabilit� in concreto al mero tossicofilo -Violazione del
principio di eguaglianza � Infondatezza.
Cqst., artt. 3, 13, 25, 27; d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, artt. 73, 75, 78, 90).

Le incriminazioni di pericolo presunto non sono incompatibili in
via di principio con il dettato costituzionale purch� non siano irrazionali
ed arbitrarie, .pertanto � manifestamente infondata la questione di legittimit�
costituzionale degli artt. 73, 75 e 78 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309,
con riferimento agli artt. 3, 13 e 25 Cast. nella parte in cui adottano
un criterio quantitativo oggettivo ai fini della discriminazione della

PARTE I; SEZ. I, .GIURISPRUDENZA�COSTITUZIONALE

condotta punibile con sanzione penale (spaccio) da quella punibile con
sanzione amministrativa (consumo) non essendo n� arbitraria n� irragionevole
la scelta di politica criminale di valutare il pericolo di spaccio
come insito nell'accumulazione di sostanze stupefacenti oltre un dato
limite (1).

� manifestamente infondata la questione di legittimit� costituzionale
degli artt. 73, 75 e 78 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, in riferimento
all'art. 25 Cast., nella parte in cui demandano ad un decreto del Ministro
della Sanit� la determinazione dei limiti quantitativi massimi di principio
attivo per la determinazione delle dosi medie giornaliere, in quanto
la fattispecie penale risulta sufficientemente descritta nei suoi elementi
essenziali dalla norma primaria, residuando soltanto una determinazione
tecnica sulla base di nozioni di tossicologia, farmacologia e statistica
sanitaria (2).

� infondata la questione di legittimit� costituzionale degli artt. 73,
75 e 78 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, in riferimento all'art. 27, primo
e terza comma, Cast., nella parte in cui prevede che il discrimine quantitativo
della detenzione di stupefacenti penalmente rilevante sia correlato
ad una misura predeterminata in via generale non suscettibile di
adattamento al caso concreto e senza tener conto della variabilit� dei
quantitativi di sostanza pura presente nelle singole dosi, di cui l'agente
non � consapevole (3).

� infondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 90 del

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, in relazione all'art. 3 Cast., nella parte in
cui la sospensione dell'esecuzione della pena detentiva per l'attuazione
di un programma terapeutico o socio-riabilitativo � in pratica appli(
1-4) La Corte conferma buona parte di quanto affermato nella sent. 11 luglio
1991, n. 333 (in questa Rivista, 1991, p. 172, con nota di W. FERRANTE, Modica
quantit�, dose media giornaliera e modesta entit� nella detenzione di stupefacenti
ed in Foro it., 1991, I, 2628, con osservazioni di G. GIORGIO e nota di G. FIANDACA)
a cui hano fatto seguito varie ordinanze di manifesta infondatezza.

Due le questioni nuove esaminate, e dichiarate infondate, nella sentenza
in commento. La prima riguarda la coscienza dell'antigiuridicit� della condotta
sotto il profilo sia della conoscibilit� della d.m.g. fissata dalla norma
e applicabile al caso, sia della consapevolezza di detenere droga con una
quantit� di principio attivo superiore a quella indicata nel decreto ministeriale.
Secondo il giudice rimettente la previsione di un discrimine quantitativo rigidamente
predeterminato in via generale e la variabilit� della quantit� di
sostanza pura nelle c.d. dosi da strada esporrebbero il detentore al rischio
di essere punito anche quando non � consapevole di detenere droga in
misura superiore alla d.m.g. In realt� la questione della conoscenza della
quantit� di principio attivo nella dose di droga detenuta non � nuova perch�
gi� incidentalmente esaminata nella sent. 333/91 in cui si legge: � nell'ipotesi
in cui il soggetto tossicodipendente o tossicofilo acquisti una quantit� di droga
che normalmente contiene un principio attivo inferiore a quello di legge ma

llASSBGNA AVVOCATURA -DELLO STATO

cabile solo in caso di consumo abituale di droghe pesanti perch� presuppone
di fatto uno -stato di tossicodipendenza non ipotizzabile in caso
di consumo occasionale o di droghe leggere che non inducono a dipendenza
(4).

(Omissis) La prima delle numerose questioni di costituzionalit� sollevate,
ch� si vengono ard esaminare s�eparatamente, suddividendole secondo
le norme impugnate ed i parametri costituzionali di riferimento,
ha ad oggetto gli artt. 71, 72 e 72 quater della 1legge 22 dicembre 1975,

n. 685, come modificati dalla legge 26 giugno 1990, n. 162 (corrispondenti
rispettivamente agli artt. 73, 75 e 78-del t.u. approvato �on d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309, norme alle quali di segtlito si far� esclusivo riferimento);
tali disposizioni -secondo � giudici rimettenti (g.i.p. presso il Tribunale
di Roma, Tribunale di Torino -violano l'art. 3 Cost. perch� prevedono
un'arbitraria ed irragionevole presunzione assoluta di spaccio
di �sostanze stupefacenti � nel caso di detenzione in misura superiore alla
dose media giornaliera (di seguito d.m.g.) in quanto l'esperienza giudiziaria
mostra che non � dato escludere che i tossicodipendenti ricorrano
aj:l'accv.mulazione di sostanze stupefacenti in quantit� superiore a tale
parametro per il soddisfacimento del fabbisogno quotidiano.
La questione � manifestamente infondata.

Nella sentenza n. 333 del 1991 questa Corte ha gi� affermato che
�le incriminazioni di pericolo presunto non sono incompatibili in via
di principio con iil dettato costituzionale�, purch� non siano irrazionali

od arbitrarie. Ha quindi individuato la ratio (non arbitraria, n� irragio

I ~

nevole) deila norma incriminatrice, che prevede come reato la detenzione
di sostanze stupefacenti per uso personale in misura superiore alla

che per avventura risulti essere particolarmente pura e quindi ricca di principio
attivo in misura superiore a quella di legge, potrebbe mancare la con

I sapevolezza del superamento della soglia di punibilit� e quindi il dolo e, per
esso, il reato stesso �.

Dopo aver richiamato tale obiter dictum la Corte osserva, sul secondo
profilo, che il giudizio sulla conoscibilit� del punto di discrimine tra detenzione
lecita ed illecita appartiene al giudice del merito il quale dovr� accertare
-seguendo i criteri fissati nella nota sent. Corte Cost., 24 marzo 1988, n. 364,
in Foro it., 1988, I, 1385 con nota di G. FIANDACA -se il detentore versi in uno
stato di scusabile ignoranza della quantit� di d.m.g. normativamente prevista.

La seconda questione nuova riguarda il c.d. patto terapeutico che secondo
il gi�dice rimettente costituirebbe un ingiustificato privilegio del tossicodipen�
dente perch� di fatto solo lui, e non anche il mero tossicofilo, potrebbe usufruirne;
ma s�c�ndo la Cort� lo stato di tossicodipendenza � il logico presupposto
di tale �misura premiale � sia perch� nei confronti del tossicofilo-non
tossicodipendente viene meno la ratio della norma (che � di incoraggiare e
sostenere una terapia o riabilitazione), sia perch� il consumo di droga indotto
da uno stato di dipendenza � cosa ben diversa da quello� riconducibile nella
sfera� di libero arbitrio del soggetto.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

d.m.g., nell'esigenza -conseguente ad una pi� rigorosa valutazione del
fenomeno-droga e dei suoi� effetti -sia di rendere � estremamente improbabile
� che il detentore possa spacciare, od anche solo cedere a terzi,
pur se in piccola parte, la sostanza detenuta, sia di limitare l'accumulo
di droga per uso personale al fine di contrastarne l'illecito traffico, � costretto
dalla parcellizzazione della domanda a moltiplic�re i rivoli dell'ultima
fase dello spaccio�.

Tale principio, pi� ampiamente argomentato nella citata sentenza,
non pu� che essere ribadito anche in questa sede, non avendo i giudici
rimettenti prospettato profili nuovi e diversi rispetto a quelli gi� valutati
da questa Corte.

E stata poi sollevata (dal Tribunale di Roma, dal g.i.p. presso il Tribunale
di Roma, dal Tribunale di Torino, dal g.i.p. presso il Tribunale
di Campobasso, dal g.i.p. presso il Tribunale di Crotone) questione di
costituzionalit� degli artt. 73, 75 e 78 del t.u. citato per contrasto con
l'art. 3 Cost. sotto il profilo della disparit� di trattamento nella forma
di pari trattamento di situazioni diverse perch�, in caso di detenzione
di sostanze stupefacenti in misura superiore alla d.m.g., sarebbero assoggettati
alla stessa pena sia lo spacciatore che ha ceduto la droga, sia
il tossicodipendente o tossicofilo che l'ha consumata.

Anche tale seconda questione � manifestamente infondata.

�Ha gi� affermato questa Corte, nella cit. sentenza n. 333/91, che le
due fattispecie poste a raffronto (spaccio e mera detenzione per uso
personale di sostanze stupefacenti), ove aventi ad oggetto una quantit�
appena superiore alla d.m.g. non sono affatto entrambe al limite minimo
della soglia di punibilit�, atteso che lo spaccio, essendo sanzionato anche
se relativo a quantitativi inferiori alla d.m.g., non rappresenta la condotta
di minor disvalore penale destinata in linea di principio all'applicazione
della pena minima, salva la possibile incidenza in concreto della
valutazione discrezionale del giudice ex artt. 132 e 133 cod. pen. al fine
della quantificazione della pena. Tale differenziazione sul piano sanzionatorib
-progressivamente pi� rilevante in caso di quantitativi che
superano in misura maggiormente considerevole la d.m.g. -esclude la
disparit� di trattamento prospettata dai giudici rimettenti, mentre la
configurazione in tal caso di un solo reato con plurime condotte alternative
non � in s� arbitrari� od irragionevole irt considerazione del fatto
che �offerta (spaccio) e domanda (consumo) sono profili interagenti di
un unico fenomeno �.

D'altra parte la posizione del � consumatore non spacciatore � si differenzia
ulteriormente perch� -come ha gi� �affermato questa Corte l'inequivoca
destinazione all'uso personal� della droga detenuta anche in
quantit� �non lieve � pu� essere valorizzata dal giudice penale al fin�
di ritenere non di meno integrato il presupposto del fatto di �lieve
entit��, di cui al quinto comma dell'art. 73, con conseguente applica

28 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

zione delle meno severe pene da tale disposizione previste, atteso che
tra le � circostanze dell'azione � ivi menzionate sono comprese anche le
� circostanze soggettive � tutte, e quindi anche le finalit� della condotta
tenuta dall'agente; infatti, come risulta inequivocabilmente dagli atti parlamentari
(v. soprattutto l'intervento del rappresentante del Governo,

sen. Castiglione, Senato della Repubblica, seduta del 12 giugno 1990), la
sostituzione, nel quinto comma dell'art. 73, dell'originario riferimento
� alle circostanze inerenti alla persona del colpevole � con quello alle
�circostanze dell'azione� era stata dettata dall'esigenza di ampliare (e
non gi� di restringere) la rilevanza delle circostanze per comprendervi
quelle soggettive e quelle oggettive.

Un'ulteriore questione di costituzionalit� ha investito gli artt. 73, 75
e 78 del t.u. citato per contrasto con gli artt. 13 e 25 Cost. per violazione
del principio della necessaria offensivit� del reato, quale limite alla
discrezionalit� del legislatore penale, giacch� nel caso della detenzione
destinata al consumo o di effettivo consumo di sostanze stupefacenti in
quantit� superiore alla d.m.g. non sarebbe configurabile la lesione o

l'esposizione a pericolo di alcun bene giuridico che possa giustificare la

sanzione penale.
Anche tale questione -sollevata dal Tribunale di Roma, dal g.i.p.
presso il Tribunale di Roma, dal Tribunale di Torino, dal g.i.p. presso

I
I r.:
il Tribunale di Campobasso -� manifestamente infondata; ed infatti
questa Corte, dopo aver precisato che la condotta punita � la detenzione

I
~= per uso personale di sostanze stupefacenti e non gi� il consumo (n� !=
tanto meno -pu� aggiungersi -il consumo pregresso), ha gi� ritenuto,

nella pi� volte citata sentenza n. 333 del 1991, che il principio della necessaria
offensivit� del reato non � stato leso, essendo l'apprezzamento del
legislatore in ordine alla condotta prevista nella fattispecie penale astratta
n� irrazionale, n� arbitrario in ragione della (gi� ricordata) ratio sottesa i:

all'incriminazione della detenzione per uso personale di quantit� di droga
superiore alla d.m.g.; ratio che � quella �per un verso, di ridurre il
pericolo che una parte della sostanza detenuta possa essere venduta o
ceduta a terzi, e, per altro verso, di indurre la domanda, e di riflesso
l'offerta, a modellarsi su quantitativi minimi in guisa da costringere lo
spaccio a parcellizzarsi al massimo e da renderne cos� pi� difficile la
pratica�; tutto ci� per perseguire l'obiettivo di tutela di valori costituzionalmente
rilevanti (salute pubblica, sicurezza pubblica, ordine pubblico).

Invece l'offensivit� della condotta concreta tenuta dall'agente costituisce
oggetto di accertamento (caso per caso) del giudice di merito.

Si � poi ritenuto (dal Tribunale di Roma, dal Tribunale di Camerino,
dal Tribunale di Torino, dal Tribunale di Sassari, dal g.i.p. presso il
Tribunale di Campobasso) che i medesimi artt. 73, 75 e 78 del t.u. citato
contrastino con l'art. 25 Cost. per violazione della riserva di legge in
materia penale in quanto � demandata ad un decreto del Ministro della

PARm I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

sanit� la determinazione dei limiti quantitativi massimi di princ1p10 attivo
per le dosi medie giornaliere senza che risulti soddisfatta l'esigenza
di predeterminazione ad opera della norma primaria del contenuto essenziale
della � fattispecie penale ..

Tale questione � stata�� gi� .esaminata da questa Corte� nella sentenza

n. 333 dell991, in cui le norme censurate sono state ritenute compatibili
conJ'obbligo della riserva .di..legge, essendo sufficientemente determinato
dalla norma .primaria il precetto penalmente sanzionato, mentre -in
funzione di mera integrazione.� dello stesso -� demandato al Ministro
della sanit� l'esercizio di una cliscrezionalit� meramente tecnica, tenendo
conto dello stato attuale delle conoscenze scientifiche, senza che sia� con�
sentita alcuna valutazione in chiave di prevenzione o di repressione.
Invece l'eventuale illegittimit� in concreto dell'integrazione amministrativa
della norma incriminatrice non pone un problema di compatibilit�
con il precetto costituzionale della riserva di legge, ma radichere�be.
il potere-dovere del giudice ordinario di disapplicare caso per caso
il decreto .�ministeriale suddetto ..

.Comiessa a quest'ultima questione. � poi quella, specificamente sollevata
dal Tribunale di Torino, che investe gli artt. 73, 75 e 78 del T.U.
citato, ulteriormente censurati per contrasto con gli artt. 3 e 25 Cost.
sotto i profili della disparit� di trattamento di situazioni analoghe, della
violazione del principio. di offensivit� e della violazione del principio della
riserva di legge, perch� la quantificazione in maniera tassativamente tabellata
della d.m.g. comporta la conseguenza di far discendere la responsabilit�
del soggetto da un fattore (la misurazione) che per definizione
presenta margini pressoch� imprescindibili di errore.

Anche in tal caso soccorrono le valutazioni gi� fatte nella sentenza

n. 333/91 per ritenere manifestamente infondata la questione. Dovendo
la soglia quantitativa (la d.m.g.), che scrimina tra la detenzione punibile
e quella non punibile, essere �media� ed essere riferita all'arco di una
giornata, � conseguenziale -ma non per ci� solo irragionevole -che tale
criterio presenti � margini inevitabili di approssimazione �, cos� come
ogni standardizzazione. � sufficiente per�, per ritenere rispettato il precetto
costituzionale della riserva di legge, che la determinazione del suddetto
parametro avvenga seco.ndo le attuali conoscenze scientifiche e
tecniche di campionatura e di accertamento, mentre la prevista variabilit�
delle tabelle � in relazione alla evoluzione delle conoscenze del settore �
(art. 78, secondo comma) rappresenta un sufficiente correttivo del possibile
errore statistico del criterio adottato.
Un'ulteriore. questione di costituzionalit� (anch'essa sollevata dal
Tribunale di Torino) riguarda i medesimi artt. 73, 75 e 78 del T.U. citato
per contrasto con il principio della personalit� della responsabilit� penale,
posto dall'art. 27, 1 co., Cost., e con il principio della finalit� di rieducazione
cui la pena deve tendere (art. 27, 3 co., Cost.) perch� il soggetto

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

agente non � posto in condizione di percepire l'antigiuridicit� del comportamento
tenuto per essere il discrimine quantitativo (della detenzione
penalmente rilevante), correlato non gi� alle sue personali necessit� quotidiane
di droga, ma ad una misura rigidamente predeterminata in via
generale, non suscettibile di adattamento al caso concreto; e perch� inoltre,
la variabilit� dei �quantitativi di sostanza pura presente nelle singole
dosi �da strada� viene a determinare una situazione di rischio alla quale
l'agente deve soggiacere a prescindere da ogni effettiva componente individuale
di prevedibilit� e consapevolezza.

Entrambi i profili di censura non sono fondati.

Ed infatti la coscienza dell'antigiuridicit� della condotta -valorizzata
da questa Corte nella sentenza n. 364 del 1988, che ha dichiarato
l'illegittimit� costituzionale dell'art. 5 c.p. nella parte in cui non esclude
dall'inescusabilit� dell'ignoranza della legge penale l'ignoranza inevitabile
-attiene al precetto normativo e non gi� al giudizio di disvalore ad
esso sotteso, che � espressione della scelta di politica ciriminale del
legislatore, in astratto sindacabile sotto i profili finora esaminati, ma non
certo censurabile ove in concreto difforme dall'apprezzamento soggettivo
del singolo autore della condotta vietata.

In particolare la citata sentenza n. 364/88, dopo aver giudicato corretta
la tesi della � inesistenza nella Costituzione di un vincolo per il
legislatore ordinario di non sanzionare penalmente fatti carenti di
effettiva conoscenza dell'antigiuridicit��, ha poi ravvisato come requisito
subiettivo minimo costituzionalmente necessario la possibilit� della conoscenza
della legge penale ed ha conseguentemente elevato a ragione di
esclusione della colpevolezza l'ignoranza inevitabile della stessa, pur
qualificando tale soltanto quella che l'agente non ha potuto evitare nemmeno
adempiendo ai doveri strumentali di informazione e conoscenza.

La coscienza dell'antigiuridicit� richiesta dalla Costituzione si risolve
quindi nella conoscibilit� del precetto penale da parte del soggetto agente,
con la precisazione che anche � in relazione a reati sforniti di disvalore
sociale � deve ritenersi che � l'agente versi in evitabile e, pertanto, rimproverabile
ignoranza della legge penale � quando la mancata percezione
dell'illiceit� derivi dalla violazione degli obblighi di informazione della
normativa vigente che sono alla base di ogni convivenza civile.

Escluso il denunciato vizio di incostituzionalit� della norma, rimane

per� affidato al giudice di merito -nei limit� puntualizzati dalla citata

sentenza n. 364/88 -stabilire in concreto se -alla stregua delle informa

zioni in proposito fornite al singolo nell'attuale contesto storico -debba

dirsi percepibile o non percepibile dall'agente, anche a livello di mero

dubbio, l'illiceit� della condotta tenuta, quale detentore di una quantit�

di droga superiore alla d.m.g.

Quanto al secondo profilo questa Corte, nella sentenza n. 333/91, ha

gi� affermato che l'eventuale errore dell'agente nell'apprezzamento della

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

quantit� di principio attivo contenuto nella sostanza stupefacente detenuta
non � privo di rilevanza perch� al fine dell'integrazione dell'elemento
soggettivo del dolo, � necessario che gli sia consapevole di detenere (per
uso personale) una quantit� totale di sostanza stupefacente tale che
contenga il relativo principio attivo in misura superiore a quella tabellata
nel decreto ministeriale.

Gli artt. 73, 75 e 78 del T.U. citato sono poi sospettati (dal g.i.p.
presso il Tribunale di Campobasso) di contrastare con l'art. 3 Cost., per
disparit� di trattamento nella .forma di pari trattamento di situazioni
diverse dei vari possibili consumatori perch�, in caso di detenzione d�
sostanze stupefacenti in misura superiore alla d.m.g., la condotta penalmente
rilevante dipende da un dato quantitativo oggettivo senza
tener conto n� della maggiore o minore efficacia stupefacente della
sostanza secondo il modo di assunzione, n� del grado di tolleranza del
soggetto assuntore.

Anche tale questione � manifestamente infondata.

Questa Corte nella sentenza n. 333/91 ha riconosciuto -come gi�
rilevato -l'offensivit� della condotta del tossicodipendente o tossicofilo
che, per il suo personale consumo differito, accumuli una quantit�
di sostanza stupefacente superiore a quella tabellata. Superata tale
soglia di punibilit�, le circostanze soggettive e oggettive (che in concreto
connotano la detenzione per uso personale e tra cui rientrano il grado
di tolleranza del soggetto assuntore ovvero la maggiore o minore efficacia
stupefacente del modo di assunzione) possono essere non di meno
apprezzate dal giudice penale ex artt. 132 e 133 c.p. Pertanto il fatto che
il medesimo quantitativo di esubero della droga accumulata possa avere
una diversa valenza in ragione del maggiore o minore grado di tolleranza
del soggetto assuntore, ovvero delle modalit� di assunzione, non
� privo di rilevanza e pu� condurre ad un trattamento differenziato in
termini di gravit� del fatto accertato, non senza considerare che l'offensivit�
della condotta non viene meno per il fatto che l'accumulo in
ragione dello stato di assuefazione particolarmente accentuato del
tossicodipendente -risulti essere di minima (ma non nulla) entit�.

Infine il medesimo giudice rimettente censura l'art. 90 del T.U. citato
perch� contrastante con l'art. 3 Cost., per disparit� di trattamento riservato
a s1tuazioni meno gravi (droghe leggere ovvero consumo occasionale)
rispetto a quello previsto per situazioni pi� gravi (droghe
pesanti ovvero consumo abituale), applicandosi in particolare solo a
queste ultime la sospensione dell'esecuzione della pena detentiva per la
attuazione di un programma terapeutico o socio-riabilitativo.

La questione non � fondata.

L'art. 90 T.U. approvato con d.p.r. 9 ottobre 1990 n. 309 prevede che
nei confronti di persona condannata ad una pena detentiva non Superiore
a tre anni, anche �se congiunta a pena pecuniaria, per reati com

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

messi m relazione al proprio stato di tossicodipendente, il tribunale di
sorveglianza pu� sospendere (una sola volta) l'esecuzione della pena
per cinque anni qualora accerti che la persona si � sottoposta o abbia in
corso un programma terapeutico e socioriabilitativo, sempre che dopo
l'inizio di tale programma non abbia commesso altro delitto non colposo
punibile con la reclusione. La soglia di applicabilit� del beneficio
� portata a quattro ani di pena detentiva inflitta, ove i reati accertati
siano quelli previsti dal quinto comma dell'art. 73.

Il presupposto di applicabilit� del beneficio (che, all'esito del programma
terapeutico e sempre che il tossicodipendente nei cinque anni
successivi � al provvedimento non commetta un delitto non colposo punibile
con la sola reclusione, comporta l'estinzione della pena e di
ogni altro effetto penale) � quindi duplice: mancato superamento di
un tetto massimo di pena inflitta (ed a tal fine il tribunale pu� tener
conto cumulativamente di pene detentive inflitte con pi� condanne gi�
divenute definitive); effettuazione di un programma terapeutico e socioriabilitativo.
Ed � essenzialmente questa seconda condizione che costituisce
la ratio dell'istituto volto a favorire il recupero dei tossicodipendenti,
che in tal modo abbiano concretamente e meritevolmente mostrato
di volersi adoperare per sottrarsi al gioco della droga e nello
stesso tempo si siano astenuti dal commettere altri delitti (non colposi).
Sicch� questa speciale sospensione dell'esecuzione della pena detentiva
assume un carattere latamente premiale (che l'accomuna alla
disciplina altrettanto speciale della custodia cautelare e dell'affidamento
in prova prevista rispettivamente dagli artt. 89 e 94 T.U. cit. ove il
tossicodipendente si sottoponga ad un programma terapeutico di recupero)
ed una connotazione incentivante del recupero stesso (perch� la mancata
prosecuzione del programma comporta la revoca del beneficio).

Secondo il giudice rimettente, per�, l'ammissione al beneficio -proprio
perch� � condizionato alla praticabilit� da parte del soggetto di
un programma terapeutico e socioriabilitativo -presuppone uno stato
di tossicodipendenza non ipotizzabile in caso di consumatori occasionali,
o di consumatori di droghe leggere che non inducono dipendenza.

Deve per� rilevarsi che la norma censurata non contiene, nel suo
tenore testuale, nessuna limitazione in ragione del tipo di sostanza stupefacente
che abbia determinato nel soggetto condannato lo stato di
dipendenza (inteso come limitazione dell'area del libero arbitrio e della
piena capacit� di autodeterminazione, indotta dall'abitualit� del consumo
di sostanze stupefacenti), stato che costituisce l'unico elemento
giuridicamente rilevante. L'accertamento in concreto dello stato di tossicodipendenza
del soggetto condannato unitamente a quello del correlato
carettere terapeutico e socioriabilitativo del programma di recupero
� demandato al tribunale di sorveglianza. Nessuna disparit� di

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 33

trattamento sussiste quindi in ragione del tipo di sostanza stupefacente
che abbia determinato lo stato di dipendenza.

Nel caso invece di consumo occasionale ovvero di consumo abituale
che non abbia causato alcuno stato di tossicodipendenza viene meno il
presupposto della misura premiale nel senso che l'eventuale persistere
del soggetto nel consumo di droga � pienamente ed integralmente nella
sfera del suo libero arbitrio, sicch� non � ingiustificatamente discriminante
per la. diversit� delle situazioni poste in comparazione che non
trovi applicazione la speciale misura della sospensione dell'esecuzione
della pena, non essendo ipotizzabile alcuna terapia o riabilitazione del
� tossicofilo-non tossicodipendente � da incoraggiare e sostenere. In tali
casi per� -ricorrendone i presupposti -pu� trovare applicazione (in
sede di pronuncia della condanna) il generale beneficio della sospensione
condizionale della pena.

Se per� la disciplina differenziata contenuta nella norma censurata
non confligge con il canone costituzionale dell'eguaglianza di trattamento,
non di meno -nel quadro della globale verifica, sul concreto
terreno applicativo, degli effetti della legge n. 162 del 1990, anche al fine
di �individuare le linee di ogni possibile ed utile modifica migliorativa �
(sent. 333/91) -� rimessa alla discrezionalit� del legislatore pure la
eventuale valutazione dell'opportunit� di introdurre, in relazione ai reati
previsti dall'art. 73, quinto comma, cit., una parallela misura premiale
anche in favore del mero tossicofilo.

CORTE COSTITUZIONALE, 27 marzo 1992, n. 136 -Pres. Corasaniti -
Red. Granata -S.p.A. Finshipping (n. p.) e Presidente Consiglio dei
Ministri (avv. Stato D'Amato).

Procedimento civile -Interruzione del processo per fallimento della parte
costituita -Non � automatica � Decorrenza del termine per la rlasswizione.
(Cost., art. 24; cod. proc. civ., art. 305),

Stante la possibilit� per il curatore del fallimento -in dipendenza
dell'obbligo di informazione gravante sul procuratore del fallito -di
avere preventiva e comunque tempestiva conoscenza della pendenza del
processo e della sua interruzione, nessuna violazione del diritto di difesa
� prospettabile, in suo danno, sotto il profilo della integrale utilizzabilit�
del termine semestrale per la riassunzione del giudizio (1).

(1) Una pronuncia che pu� risultare significativa anche per il caso di cosidetta
trasformazione di ente (o azienda) pubblico in societ� per azioni.

34 .RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATU

(omissis) . .Diversamente che nei casi di morte o perdita della capacit�
della parte non costituita (art. 299 c.p.c.) e di morte od impedimento
del procuratore (art. 301 c.p.c.) (ai quali, rispettivamente si riferiscono
le sentenze 159/71 e 139/1967, qui non utih:nente richiamate), ed
in cui l'interruzione del processo interviene automaticamente nel momento
nel quale si verifica l'evento impeditivo, nelle ipotsi invece di
perdita delle capacit�, anche in conseguenza di fallimento, come in quella
di morte della parte costituita (art. 300 c.p.c.), l'interruzione non � automatica
ma interviene soltanto se il procuratore della parte, cui l'evento
si riferisce, ne renda nota la causa.

Per il disposto del comma primo del citato art. 300, la produzione degli
effetti interruttivi � invero, in detti casi, subordinata alla dichiarazione
(�ui si attribuisce carattere di manifestazione di volont� e non di scienza)
che il procuratore della parte fallita (o deceduta) -ed egli soltanto -faccia
in udienza dell'evento in questione; ed in difettto della quale -per
consolidata giurisprudenza -il processo prosegue regolarmente nei confronti
della parte (dichiarata fallita o defunta).

La sopravvivenza (o ultrattivit�) -cos� codificata -della rappre~entanza
processuale al fallimento o morte del mandante si spiega, peraltro,
proprio in funzione della esigenza (avuta di mira dal legislatore) di tutelare
gli interessi degli aventi causa dal soggetto colpito dall'evento inter

ruttivo: che sottintende di conseguenza un obbligo del procuratore di
rendere noto a quei soggetti l'evento medesimo, concordando con essi la
correlativa dichiarazione.

Un tale obbligo, anche se non esplicitato nel richiamato art. 300, trova
infatti il suo referente normativo, sul piano sostanziale, nel combinato
disposto dell'art. 1728 comma primo e.e. (la cui applicabilit� anche al

IIcaso del fallimento del mandante � ritenuta dalla prevalente dottrina,
con cui concorda la giurisprudenza della Corte regolatrice, sia pur relativa

alla parallela ipotesi, sub co. 2 della stessa norma, di fallimento del man

datario) e dell'art. 1710 cod. civ. A tenore dei quali �quando il mandato
si estingue per morte od incapacit� sopravvenuta� (come nel caso di fallimento)
�del mandante, il mandatariq che ha iniziato l'esecuzione deve
continuarla se vi � pericolo nel ritardo� (art. 1728 cit.): ed a lui di conseguenza
incombe anche di rendere note le circostanze sopravvenute che
l;n.cidono sulla sorte del mandato {art. 1710). Informazione, questa, che nel
caso di ma,ndato processuale ha appunto come naturali destinatari gli
aventi causa del mandante che nel processo sono chiamati a succedergli
(111 c.p.c.). (omissis)

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, 6" sez., 27 novembre
1991, nella causa C-199/90 -Pres. Schockweiler -Avv. Gen.
Darmon -Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale
di Roma nella causa Italtrade S.p.A. (avv.ti proff. F. Capelli
e A. Giardina) c. A.I.M.A. -Interv.: Governo italiano (avv. Stato
Fiumara) e Commissione delle C. E. (ag. de March).

Comunit� Europee -Agricoltura -Aiuti alla distillazione del vino � Presentazione
delle prove della distillazione -Termine -Validit�.
(regolamenti CEE del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 337/79, art. 11; e della Commissione

22 agosto 1983, n, 2373, art. 8, e 12 dicembre 1983, n. 3501).

I termini prescritti dall'art. 8 del regolamento (CEE) della Commissione
22 agosto 1983, n. 2373, che stabilisce le modalit� di applicazione
della distillazione di cui all'art. 11 del regolamento (CEE) n. 337/79 per
la campagna viticola 1983/1984, e prorogati dal regolamento (CEE) della
Commissione 12 dicembre 1983, n. 3501, sono ter.mini imperativi la cui
inosservanza comporta ipso iure come sanzione l'incameramento parziale
o, a seconda dei casi, totale, della cauzione. L'esame congiunto delle
questioni seconda e terza non ha rivelato alcun elemento atto ad infir~
mare la validit� dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 2373/83 (1).

(1) Decadenza da aiuto comunitario per mancato rispetto di termini.
Il principio enunciato dalla Corte (nel solco di un indirizzo gi� delineato
in precedenti sentenze: cfr. quelle citate in motivazione 18 novembre 1987,
nella causa 137/85, MAIZENA, in Racc., 4587, 27 giugno 1990, nella causa C-118/89,
LINGENFELSER, in Racc. 1-2637, 12 luglio 1990, nella causa C-155/89, PHILIPP BROTHERS,
in Racc., 1-3265, cui adde 22 gennaio 1986, nella causa 266/84, DENKAVIT, in Racc.,
164, 8 marzo 1988, nella causa 2%/86, McNICHOLL, in Racc., 1507), in senso
conforme alle osservazioni formulate in causa dal Governo italiano, � suscettibile
di essere generalizzato: non viola il principio di proporzionalit� una
norma comunitaria, in tema di aiuti, che contempli una decadenza dai benefici,
totale o parziale a seconda delle circostanze, per il mancato rispetto dei termini
entro cui va eseguita l'operazione che si intende agevolare e va fornita la prova
dell'esecuzione della stessa, ove i termini siano congruamente stabiliti.
L'aiuto comunitario viene concesso, di norma, quando ricorrono due condizioni,
l'una sostanziale, consistente nell'esatta esecuzione dell'operazione che
la norma stessa intende agevolare, l'altra formale, consistente nell'esibizione
della prova dell'esatta osservanza della prima.
Naturalmente per il rispetto della prima � fissata una data: l'operazione
deve essere eseguita entro una certa data. Se cos� non fosse, e fosse invece

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

(omissis) 1. -Con ordinanza 29 marzo 1990, pervenuta in cancelleria
il successivo 29 giugno, il Tribunale civile di Roma ha sottoposto alla
Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali
vertenti sull'interpretazione e sulla validit� dell'art. 8 del regolamento
(CEE) della Commissione 20 agosto 1983, n. 2373, che stabilisce
le modalit� di applicazione della distillazione di cui all'art. 11 del regolamento
(CEE) n. 337/79 per la campagna viticola 1983/1984 (G. U. 1. 232,
pag. 5), come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre
1983, n. 3501 (G. U. 1. 350, pag. 5).

2. -Tale questione � stata sollevata nell'ambito di una controversia
sorta fra la societ� Italtrade S.p.A. e l'Azienda di Stato per gli interventi
nel mercato agricolo (in prosieguo: l'� AIMA �), ente d'intervento
italiano competente per l'applicazione della politica agricola comune,
in ordine all'incameramento di cauzioni costituite nell'ambito di una
operazione di distillazione preventiva del vino.
3. -L'art. 9, n. l, del regolamento (CEE) del Consiglio 25 luglio 1983,
n. 2179, che stabilisce regole generali relative alla distillazione dei vini
e dei sottoprodotti della vinificazione (G. U. L. 212, pag. 1), prevede il
versamento, al distillatore o al produttore che effettui la distillazione,
di un anticipo sull'aiuto, a condizione che sia stata costituita una cauzione.
Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo la cauzione � svincolata soltanto
se, entro un termine da stabilirsi, � fornita la prova della distillazione
e quella del pagamento al produttore, entro i termini fissati, del
prezzo d'acquisto.
possibile operare in qualsivoglia momento senza limiti temporali, secondo la
buona volont� dell'operatore, l'aiuto non avrebbe senso, perch� non si realizzerebbe
quell'impatto dell'operazione agevolata nel mercato, in ragione del
quale l'aiuto � stato previsto. :e possibile, per�, che un qualche ritardo possa
essere tollerato nel senso che ad esso non possa essere rigidamente e necessariamente
collegata una totale perdita dell'aiuto, ove lo stesso non incida
sostanzialmente sull'efficacia dell'aiuto: e cos� la Corte, con la sentenza
LINGENFELSER sopracitata, in tema anch'essa di aiuti alla distillazione del vino,
ha ritenuto che un'inosservanza del termine di pagamento del prezzo minimo
da parte del distillatore al produttore, che non alteri le condizioni di svolgimento
dell'operazione in modo cos� notevole rispetto a quelle dei normali
negozi commerciali da scoraggiare il produttore dall'offrire il vino alla distillazione,
non pu� essere considerata atta a compromettere la stessa finalit�
del regime di distillazione, sicch� una disposizione (art 9, n. 2, reg. CEE della
Commissione 15 dicembre 1982, n. 2499) che punisce con la perdita totale dell'aiuto
qualsiasi superamento, anche minimo, del termine deve essere ritenuta
sproporzionata rispetto alla finalit� perseguita con l'istituzione del termine
stesso.

Per quanto riguarda il rispetto della condizione formale per l'aiuto, cio�

l'esibizione della prova dell'esatta esecuzione dell'operazione, � chiaro che
anche per essa deve essere rispettato un termine, non patendo ammettersi, per

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 37

4. -L'art. 8, n. 2, del regolamento n. 2373/83, prevedeva che ai fini
dello svincolo della cauzione la prova della distillazione del vino e del
pagamento . del prezzo d'acquisto entro i termini . previsti dovesse essere
fornita entro e non oltre il 31 ottobre 1984. Ove tale termine non fosse
stato :�spettato, ma la prova fosse stata fornita anteriormente al 1� febbraio
1985, l'importo da svincolare era pari all'80% della cauzione, con
incameramento della differenza.
5. -Il regolamento n. 3501/83 sostituiva alle date del 31 ottobre 1984
e del 1� febbraio 1985 quelle del 31 dicembre 1984 e del 1� aprile 1985.
6. -Poich� la documentazione probatoria relativa al pagamento del
prezzo d'acquisto al produttore era stata prodotta dall'Italtrade qualche
giorno dopo la scadenza del 1� aprile 1985, l'AIMA incamerava le garanzie
prestate per gli anticipi richiesti e concessi.
7. -Investito del ricorso proposto avverso questa decisione dell'AIMA,
il Tribunale civile di Roma ha disposto la sospensione del procedimento,
fintantoch� la Corte non si sia pronunciata sulle seguenti questioni
pregiudiziali:
� 1) Se il termine previsto nell'art. 8 del regolamento della Commissione
(CEE) n. 2373/83, come prorogato dal regolamento n. 3501/83,
sia o non sia da interpretare come termine imperativo, alla cui inosservanza
� ricollegata non una sanzione, ma la decadenza del benefi

un princ1p10 di ordine amministrativo, che la pratica resti aperta fino a che
non decida di chiuderla l'interessato, a sua completa discrezione.
In relazione alla prova, per�, un termine pu� assumere una rilevanza
diversa, maggiore o minore, a seconda delle modalit� di erogazione dell'aiuto.

t;:. chiaro, infatti, che se l'aiuto deve essere materialmente erogato solo
dopo la verifica delle prove offerte dall'interessato, vi sono due interessi
convergenti alla definizione della pratica entro un certo termine: da un lato
v'� l'interesse amministrativo alla chiusura e dall'altro v'� un parallelo ma
distinto interesse dell'operatore a presentare la documentazione che attesti
l'avvenuto rispetto delle condizioni per conseguire al pi� presto il pagamento
dell'aiuto in suo favore. Ma se l'aiuto � stato corrisposto in anticipo, sia pure
in via provvisoria e con cauzione, e salva la verifica della ricorrenza delle
condizioni imposte dalla norma, sar� ancor pi� necessario, a tutela dell'interesse
dell'ente erogatore dell'aiuto (e quindi dell'interesse della Comunit�),
che la prova sia prodotta entro un certo termine e non oltre esso. Pu� essere
ragionevole, anche qui, che sia ammessa entro certi limiti una prova tardiva,
ma � chiaro che; al di l� di un certo termine, nessuna prova pu� essere pi�
ammessa e l'anticipazione corrisposta deve essere restituita per la constatata
impossibilit� di verificare la ricorrenza, a posteriori, delle condizioni dell'aiuto.

E appunto, nel caso sottoposto all'esame della Corte in cui veniva corrisposta
un'anticipazione (corrispondente al presumibile aiuto) per consentire
l'immediato pagamento del prezzo minimo al produttore, il regolamento della

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

ciario dal diritto di richiedere il contributo previsto per la distillazione
del vino;

2) Qualora venga data risposta negativa al quesito sub l), se le
disposizioni su citate siano da ritenere invalide in quanto la sanzione
prevista (perdita del contributo) violi il principio di proporzionalit� sia

perch� eccessiva rispetto all'infrazione (di natura meramente formale)
commessa sia perch� punisce con pari rigore violazioni di diversa gravit�
(inadempienze sostanziali connesse alle operazioni di distillazione e
meri ritardi nella produzione della documentazione probatoria sullo
svolgimento di tali operazioni);

3) In caso tale sproporzione sia ritenuta sussistente, se l'invalidit�
sia comunque da escludere in relazione al fatto che le disposizioni in
esame prevedono una graduazione delle sanzioni (rispettivamente perdita
del 20% o dell'intero contributo) in funzione dell'entit� del ritardo
(superamento del termine del 31 dicembre 1984 o di quello del 31 marzo
1985) �.

8. -Per una pm ampia illustrazione degli antefatti della causa
principale, dello svolgimento del procedimento e delle osservazioni scritte
presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi
elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla
comprensione del ragionamento della Corte.
9. -Alla luce dell'ordinanza di rinvio e della controversia pendente
dinanzi al giudice nazionale, vertente sulla legittimit� dell'incamera-
Commissione (n. 2373/83 mod. con il n. 3501/83), rispettando la linea impostale
dal regolamento del Consiglio (n. 337/79), di graduare le conseguenze di un
ritardo nella presentazione della prova, aveva fissato un termine di quattro
mesi per la presentazione della documentazione, scaduto il quale sarebbe stata
ancora concessa la possibilit� di presentare la documentazione per un ulteriore
periodo di quattro mesi ma con la perdita del 20 % della cauzione (che corrispondeva
all'anticipazione, cio� all'aiuto previsto, con una maggiorazione del
10 % per il presumibile ritardo); scaduto anche l'ulteriore termine di 4 mesi
(in totale, cio�, 8 mesi) la cauzione veniva incamerata per intero (il che significa,
praticamente, che l'aiuto non era pi� corrisposto e l'anticipazione doveva
essere restituita con la maggiorazione del 10 %).

1l. stato riconosciuto che il doppio termine � ragionevole e sufficientemente
ampio per consentire all'operatore di adempiere: e ci� non poteva proprio
essere posto in dubbio, essendo evidente, ictu oculi, l'ampiezza del termine.

Certamente pu� sembrare � cattivo � che un aiuto di grossa consistenza
si perda a causa del mancato rispetto del termine per la prova per soli uno

o due giorni di ritardo. Ma questa � la conseguenza della scadenza dei termini,
che, se ragionevoli, non possono non essere rispettati: tanto pi� se si tratta di
un doppio termine con una graduazione ragionevole delle conseguenze negative.
OSCAR FIUMARA

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITMUA E INTERNAZIONALE

mento delle garanzie prestate, le suddette questioni devono essere intese
nel senso che il Tribunale civile di Roma mira in sostanza a stabil�r�:

-se l'incameramento della � cauzione prevista all'art. 8, n. 2, del
regolamento n:. 2373/83, abbia natura sanzionatoria e, in caso affermativo;

-se la disposizione iii parola sia conforme al principio�� di proporzigtia}
i:t�.~ in �onsiderazione dell'entit� del 11uperamento del termine di
presentazione delle prove e della graduazione delle sanzioni prevista dal
detto art. 8, n. 2, in funzione della gravit� di tale ritardo.

10. -Pet quatito riguarda la prima questione, occo.rre ribadire che
secondo uria gitiri~prud�n:Z� costante l'incameramento di una cauzione,
destinata a garantire un determinato impegno e applicabile al1orch�
l'operatore economico non abbia prodotto entro il termine stabi1ito le
prove prescritte per dimostrare che l'operazione che si era impegnata a
compiere � stata effettivamente.� compiuta, deve essere considerata una
sanzione (v. in particolare; sentenza 18 novembre 1987, Maizena, causa
137/85, Racc, pag. 4587; e 12 luglio 1990, Philipp Brothers, causa C-155/89,
Racc, pag. I-3265).
11. -Pertazito la prima questione, nei termini incui � stata riformu�
lata, dev'essere� risolta nel senso che i termini prescritti dall'art. 8 del
regolamento n. 2373/83 e prorogati da regolamento n. 3501/83 sono
termini imperativi, la cui inosservanza comporta ipso iure come sanzione
l'incamerame:ato parziale o, a seconda dei casi, totale, della cauzione.
12. -Per risolvere la seconda questione, cos� come � stata riformulata,
� opportuno ricordare che, per stabilire se una disposizione del
diritto comunitario � conforme al principio di proporzionalit�, bisogna
esaminare se i mezzi a cui essa ricorre per realizzare il proprio obiettivo
si accordano con .l'importanza di questo e se sono necessari per
raggiungerlo (v. da ultirno, le sentenze 12 luglio 1990, Philipp Brothers, �
gi� citata, e 27 giugno 1990, Lingenfelser, causa C-118/89, Racc. pag.
I-2637).
13. -Per quanto riguarda la normativa che � �oggetto del presente
procedimento pregiudiziale, l'obiettivo della fissazione di un termine
imperativo per la� presentazione della prova della distillazione e del
pagamento del prezzo aJ. produttore viene enunciato nel . ventesimo
�considerando>> del regolamento n. 2179/83, in cui si legge che �ai fini
di un funzionamento uniforme del sistema negli Stati membri, � opportuno
prevedere che la presentazione della domanda nonch� il versamento
dell'aiuto ai . distillatori avvengano entro termini da determinare �.
I termini imperativi prescritti dall'art. 8, n. 2, del regolamento n. 2373/83

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

sono pertanto intesi a garantire la buona gestione amministrativa del
sistema degli anticipi e l'osservanza del principio di parit� di trattamento
tra gli operatori economici, evitando, in particolare, che un operatore
economico consegua un vantaggio indebito ottenendo un anticipo
del quale non potr� giustificare il fondamento se non in tempi eccessivi

(v. sentenza 12 luglio 1990, Philipp Brothers, gi� citata).
14. -Ai fini di una valutazione della congruenza del regime dell'incameramento
della cauzione prevista dall'art. 8, n. 2, del regolamento
n. 2373/83, all'importanza dell'obiettivo sopra richiamato nonch� della
sua necessit� per conseguirlo, occorre rilevare che la sanzione prevista
non � forfettaria, bens� proporzionale alla gravit� del ritardo, e che la
perdita totale della cauzione interviene solo se il distillatore non abbia
prodotto la documentazione probatoria allo scadere di un termine perentorio
successivo allo scadere di un primo termine, per il quale � comminata
la perdita parziale della cauzione.
15. -Stando cos� le cose, si deve constatare che l'art. 8, n. 2, del
regolamento n. 2373/83, prevede un regime sanzionatorio adeguato allo
scopo perseguito e necessario per l'attuazione del medesimo e che tale
norma �, di conseguenza, conforme al principio di proporzionalit�, la
cui importanza � del resto ribadita nel ventesimo � considerando � del
regolamento n. 2179/83.
16. -La questione posta dal giudice nazionale dev'essere pertanto
risolta nel senso che l'esame congiunto delle questioni seconda e terza
non ha rivelato alcun elemento atto ad infirmare la validit� dell'art. 8,
n. 2, del regolamento n. 2373/83. (omissis)
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE, Sed. plen., 18
febbraio 1992, nella causa C-235/89 -Pres. Due -Avv. Gen. Van
Gerven -Commissione delle C.E. (ag. Marenco e White) c. Rep.
italiana (avv. Stato Fiumara) -Interv.: Regno di Spagna (ag. Conde
de Saro e Navarro Gonzales), Regno unito di Gran Bretagna e
Irlanda del Nord (ag. Candwell) e Rep. portoghese (ag. Inez Fernandes,
Mota Capit�o e Ruy Serr�a).

Comunit� Europee -Libera circolazione delle merci -Propriet� industriale
� Brevetto nazionale per invenzione industriale o nuova variet� vege�
tale � Licenza obbligatoria.
(trattato CEE, artt. 30, 36 e 222; r.d. 29 giugno 1939, n. 1127, artt. 52, 53, 54, 54-bis

e 54-ter; legge 12 agosto 1975, n. 974, art. 14; conv. di Parigi 20 marzo 1883, art. 5).

Avendo consentito il rilascio di licenze obbligatorie quando un brevetto
per invenzione industriale o per una nuova variet� vegetale non

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

viene attuato sotto forma di produzione nel territorio nazionale e
quando il brevetto viene attuato sotto forma di importazioni da altri
Stati membri, la Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi che
le incombono in forza dell'art. 30 del Trattato CEE (1).

(omissis) h -Con atto intrOduttivo depositato nella cancelleria
della� Corte� il 27 luglio 1989, la Commissione delle Comunit� Europee
ha proposte>, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto
a far dichiarare che la Repubblica ital�ana, col prevedere la concessione
di licenze obbligatorie qualora il titolare ��di un brevetto per invenzione
ind~striale � per una nuovavariet� vegetale . non attui. il brevetto sotto
forma di.� produzione nel territorio italiano, � venuta meno agli obblighi
c:be le incombono in forza dell'art. 30 del Trattato CEE.

2. -In Italia i brevetti per invenzione industriale sono in particolare
disciplinati< dal regio decreto 29 giugno 1939 (G.U.R.I. n. 189 del
14 lig�sfo 1939), :rriodificafo c�n decreto del Presidente della Repubblica
26 febbraio 1968�; n. 849 (G.U.RL n. 193 del 31 luglio 1968).
3. ,.,.... Ai sensi dell'art. 52 del citato regio decreto n. 1127: � L'invenzione
industriale che costituisce oggetto di brevetto deve essere attuata
nel territorio dello Stato in misura tale da non risultare in grave sproporzione
con 1 bisogrJ.i del Paese.�,. L'art. 53 dello stesso decreto precisa
che: � L'introduzione o la vendita nel territorio dello Stato di oggetti
prodotti all'estero non costituisce attuazione dell'invenzione �.
4.._,.. Le conseguenze della mancata attuazione sul territorio na-zionale.
dell'invenzione tutelata da un brevetto sono previste dagli
artt. 54, 54-bis e 54-ter del regio decreto n. 1127, nella versione risultante

(1) Nelle difese scritte del Governo italiano (e in quello degli Stati intervenuti
-Spagna, Regno Unito e Portogallo -, le cui .legislazioni, unitamente a
quelle di Danimarca, Germania .e, almeno al momento dell'inizio della causa,
Francia, Irlanda e Grecia, erano nella stessa linea di quella italiana), lungi dal
sostenersi che era preoccupazione del legislatore nazionale favorire la produzione
nazionale (punto 25 della sentenza), si era rilevato che la normativa
interna non impediva certo al titolare del brevetto di importare il prodotto
brevettato in Italia, ma limitava soltanto, con pieno rispetto dello spirito
dell'art. 36 del Trattato, la tutela della propriet� industriale -di competenza
degli Stati membri -in caso di non utilizzazione dell'invenzione sul territorio
italiano. � In tale angolazione -si era detto -non appare. possibile parlare
di discriminazione fra prodotti importati e prodotti nazionali, �n� di una
restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati. Il prodotto brevettato pu�
essere realizzato fuori del territorio nazionale ad opera del titolare del brevetto
o di chi per esso ed essere quindi importato senza alcuna limitazione da
chiunque; ovvero pu� essere realizzato in Italia dallo stesso titolare del brevetto
o da chi ha il suo consenso o, non provvedendo l'uno o l'altro, da parte

42 . RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
dal citato decreto del Presidente della Repubblica n. 849. L'art. 54, primo
comma, dispone che: � Trascorsi tre anni dalla data di rilascio del
brevetto, o quattro anni dalla data di deposito della domanda se questo
termine scade successivamente al precedente, qualora il titolare del
brevetto o il suo avente causa, direttamente o a mezzo di uno o pi�
licenziatari, non abbia attuato nel territorio dello Stato l'invenzione brevettata,
o l'abbia attuata in misura tale da risultare in grave sproporzione
con i bisogni del paese, pu� essere concessa licenza obbligatoria
per l'uso non esclusivo dell'invenzione medesima, a favore di ogni interessato
che ne faccia richiesta�.

5. -'1 brevetti concernenti nuove variet� vegetali sono disciplinati
dal decreto del Presidente della Repubblica 12 agosto 1975, n. 974 (G.U.RJ.
n. 109 del 26 aprile 1976), modificato dalla legge 14 ottobre 1985, n. 620.
Ai sensi dell'art. 14 di questo decreto: �Ai brevetti concernenti nuove variet�
vegetali si applicano, in quanto compatibili con le disposizioni contenute
nel presente decreto, le norme del decreto del presidente della
Repubblica 26 febbraio 1968, n. 849, e successive modificazioni, in materia
di licenze obbligatorie. La mancanza, la sospensione o la riduzione dell'attuazione
prevista dall'art. 1 del citato decreto si verifica quando il
titolare del brevetto o il suo avente causa, direttamente o a mezzo di uno
o pi� licenziatari, non pone a disposizione degli utilizzatori, nel territorio I
I ~

dello Stato, materiale di propagazione e di moltiplicazione della variet�
vegetale brevettata in misura adeguata alle esigenze dell'economia nazionale
�.

6. -Ritenendo che queste disposizioni nazionali costituissero misure
I

di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione ai sensi

di chi ottiene licenza obbligatoria. Nessun effetto limitativo ne deriva alle

�

importazioni, le quali possono essere effettuate� in piena libert�, pur se in concorrenza
con la produzione nazionale realizzata in regime di licenza obbligatoria.
Quel che il titolare del brevetto perde non � certo il mercato italiano, che esso
pu� tranquillamente utilizzare per le sue importazioni, ma l'esclusiva nel mercato
stesso e ci� in ragione della mancata attuazione da parte sua del brevetto
nel territorio italiano �.

Affermandosi che lo sfruttamento attraverso le importazioni deve essere
messo sullo stesso piano dello sfruttamento sul territorio, nazionale, si sono
anticipati, in sostanza, gli effetti delle due convenzioni sul brevetto comunitario
citate in motivazione, le quali, per�, non ancora in vigore, consentivano agli
Stati membri cLi esprimere una riserva tempO'I'anea sul punto, il che giustificava
ampiamente la normativa italiana dettata in aderenza ai principi della convenzione
di Parigi per la protezione della propriet� industriale del 20 marzo 1883,
riveduta a Bruxelles, Washington, L'Aja, Londra, Lisbona e da ultimo Stoccolma
il 14 luglio 1967.

In tema di licenza obbligatoria cfr. anche in questa Rassegna, 1985, I, 748,
la sentenza della Corte 9 luglio 1985, nella causa 19/84, PHARMON.

PARTE I, SEZ. 111 GIURIS. COMUNITARIA� R INTERNAZIONALE

dell'art. 30 del Trattato, la Commissione ha proposto il presente ricorso
per inadempimento.

7. -Per una pi� ampia illustrazione delle disposizioni comunitarie
e nazionali, dello svolgimento del procedimento nonch� dei mezzi e argomenti
delle parti, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi
del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione
del ragionamento della Corte.
Sull'oggetto del ricorso.

8. -La Commissione precisa nel ricorso di non contestare, su di
un piano generale, n� l'obbligo per il titolare del brevetto di attuare
il brevetto e di soddisfare la richiesta sul mercato nazionale del prodotto
brevettato, n� la facolt� per le autorit� competenti di uno Stato membro
di concedere una licenza obbligatoria quando tale obbligo non sia adempiuto.
La contestazione riguarda esclusivamente le citate disposizioni
della normativa italiana in quanto operano una distinzione tra la fabbricazione
del prodotto sul territorio nazionale e l'importazione di detto
prodotto dal territorio di un altro Stato membro, e sfavoriscono l'importazione
mediante i requisiti cui subordinano la concessione, da parte delle
autorit� competenti, di una licenza obbligatoria qualora il brevetto venga
attuato sotto forma di prodotti importati. Questo � l'oggetto del ricorso,
cos� circoscritto, sul quale deve pronunciarsi la Corte.
9. -La Commissione allega anche l'incompatibilit� con l'art. 30 del
Trattato delle disposizioni nazionali che limiterebbero al solo territorio
nazionale l'esercizio dei diritti conferiti da una licenza obbligatoria. L'incompatibilit�
contestata costituisce una censura distinta la quale, non
esi;endo oggetto delle conclusioni del ricorso, non sar� esaminata dalla
Corte nell'ambito della presente controversia.
Sulla fondatezza del ricorso.

10. --La Commissione ritiene che le citate disposizioni nazionali favoriscano
la produi:ione nazionale a scapito dell'attuazione del brevetto
sotto forma di importazioni nel territorio nazionale. Tali disposizioni, che
spingono il titolare del brevetto a produrre sul territorio nazionale piuttosto
che ad importare dal territorio di altri Stati membri, costituirebbero
misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative alle importazioni.
Avendo gi� riconosciuto che una semplice campagna pubblicitaria organizzata
da autorit� statali a favore di prodotti nazionali costituisce una
misura di effetto equivalente (sentenza 24 novembre 1982, Commissione/
Irlanda, causa 249/81, Racc. pag. 4005), a maggior ragione la Corte, considerata
la gravit� delle conseguenze giuridiche dell� �oncessione di una

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

licenza obbligatoria, dovrebbe dichiarare l'incompatibilit� delle disposizioni
controverse con il Trattato. Quest'ultime non potrebbero trovare
giustificazione nelle disposizioni di deroga di cui all'art. 36 del Trattato
perch� la normativa contestata non sarebbe volta a garantire la tutela
della propriet� industriale e commerciale ma, al contrario, a circoscrivere
i diritti conferiti da detta propriet�. L'obiettivo perseguito, cio� favorire
la produzione nazionale, sarebbe inoltre diametralmente opposto a quelli
del Trattato. Infine i provvedimenti adottati non sarebbero comunque
proporzionati a tale obiettivo.

11. -La Repubblica italiana, convenuta, nonch� il regno di Spagna,
il Regno Unito e la Repubblica portoghese, intervenienti, chiedono alla
Corte di respingere il ricorso e deducono a tal fine diversi mezzi e argomenti.
In primo luogo, le modalit� per l'istituzione di un regime di
licenza obbligatoria, in materia di propriet� industriale e commerciale,
conformemente alle disposizioni degli artt. 222 e 36 del Trattato, sarebbero
di competenza esclusiva del legislatore nazionale. In secondo luogo,
le disposizioni controverse sarebbero conformi all'art. 5 della Convenzione
di Parigi del 20 marzo 1883 per la protezione della propriet� industriale,
come riveduta ultimamente a Stoccolma il 14 luglio 1967 (in prosieguo:
la �convenzione di Parigi�). In terzo luogo, le disposizioni controverse
non comporterebbero il divieto o la riduzione delle importazioni. In quarto
luogo, l'argomentazione sostenuta dalla Commissione non sarebbe in
realt� volta a garantire la libera circolazione delle merci bens� a consolidare
i diritti del titolare del brevetto in condizioni che disconoscono
le esigenze della libera concorrenza fra gli operatori economici dei diversi
Stati membri. In quinto luogo, la censura nei confronti delle disposizioni
di cui � causa sarebbe essenzialmente teorica perch� dette disposizione
nella pratica sono raramente applicate. In sesto luogo, solo nell'ambito
di un'armonizzazione comunitaria del complesso delle normative
degli Stati membri potr� essere raggiunto lo scopo perseguito dalla Commissione
con il presente ricorso. Infine il ragionamento della Commissione
porterebbe a considerare che talune disposizioni della convenzione sul
brevetto comunitario firmata a Lussemburgo il 15�dicembre 1975 (in prosieguo:
la �prima convenzione sul brevetto comunitario�) e della convenzione
sul brevetto comunitario allegata all'accordo firmato a Lussemburgo
il 15 dicembre 1989 (in prosieguo: la � seocnda convenzione sul
brevetto comunitario�) sono in contrasto con il Trattato.
12. -Nello stato attuale del diritto comunitario le disposizioni in
materia di brevetti non sono state ancora oggetto di unificazione nell'ambito
della Comunit� o di ravvicinamento delle legislazioni. La prima
convenzione sul brevetto comunitario, che ha il duplice scopo di creare
un brevetto comunitario ed istituire un regime comunitario dei brevetti

46 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

20. -Il tiolare del brevetto, per evitare il rischio di perdere il suo
I

diritto esclusivo, che non pu� essere effettivamente compensato, a suo

I ili

parere, dal versamento da parte del licenziatario dell'equo comp�nso pre-'
visto d�ll'art. 54-bis del citato regio decreto n. 1127, � pertanto indotto
a produrre nel territorio dello Stato in cui � stato rilasciato il brevetto,
piuttosto che a importare da altri Stati membri il prodotto tutelato da
brevetto.

21. -Siffatte disposizioni, a prescindere dal numero delle licenze
IIobbligatorie concesse, sono atte ad ostacolare dirett�mente o indirettamente,
in. atto o in potenza, il commercio intracomunitario.

22. -Del pari, come ha rilevato l'avvocato generale nelle sue conclusioni
(punto 10), l'applicazione di queste disposizioni, quando conduce
alla concessione di una licenza obbligatoria ad un produttore nazionale,
comporta necessariamente un calo dell'importazione da altri Stati membri
del prodotto brevettato, �a danno del commercio intracomunitario.
23. -Pertanto dette disposizioni costituiscono misure di effetto equiv�lente
a restrizioni quantitative all'importazione ai sensi dell'art. 30 del
Trattato (sentenza 11 luglio 1974, Dassonville, causa 8/74, Racc. pag. 837,
punto 5 della motivazione).
24. -Bench� la sanzione per la mancata o insufficiente attuazione
del brevetto possa essere ritenuta la necessaria contropartita dell'esclusiva
territori�le attribuita dal brevetto, rion vi � invece nessuna ragione
inerente all'oggetto specifico del brevetto che giustifichi la discriminazione
operata dalle controverse disposizioni fra l'attuazione del brevetto
sotto forma di produzione nel territorio nazion�le e quella per mezzo
di importazioni provenienti d�l territorio di altri Stati membri.
25. -Una discriminazione del genere non � in realt� motivata dalle
esigenze specifiche della propriet� industri�le e commerciale bens�, come
riconosce peraltro lo Stato convenuto, dalla preoccupazione del legislatore
nazion�le di favorire la produzione nazionale.
26. -Orbene, siffatta considerazione, che ha la conseguenza di frustrare
gli scopi della Comunit� sanciti in particolare dall'art. 2 ed elaborati
dall'art. 3 del Trattato, non pu� essere applicata per giustificare
una restrizione �l commercio fra gli Stati membri.
27. -N� le disposizioni dell'art. 5 della Convenzione di Parigi, che
si limitano ad offrire agli Stati firmatari la facolt� di prevedere la concessione
di licenze obbligatorie per prevenire gli abusi che potrebbero
risultare d�ll'esercizio del diritto esclusivo attribuito dal brevetto, come
ad esempio la mancata attuazione, n� l'intento di garantire una maggior

. . ....

.. �. :.:.:::-::::::<.� ��:::::::::::�::.

~9nc9~' fj;a i di'\1',t.i;i. op~at<>ri economici lin�tajld.o i diritti esclu�
$i~ ahfi~tU,tt<fal ~te'Vett�, po$s<)nocoi:n,tmque giusdffoar� pfoWedfrnenti
che pe:r J#)()W nl'ltuta �;l.iscrbnin,atoria sono c�nt:i:ariru Trattato�/�

.. . . ....... .

..��� � ......��� ���������.��� ZS;>{�ᥥ~� ptjrt�ipj ~~ten.un�J�,tj��~f>rto��sfati�pr~si m� considefazi�rie���da~li
������������� .s:tatt��fir&�tfui�a�ni au�:.�� Bon&enifoni $m�� bf�\r~tfo� eofu�it�rfo.��1:.i�iK��&2
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.�.������.. ᥥ��4~0~�� �i~t~��cij$p<)$~:�qm��e��c.e.� �.tajf�.�. riseh'e� P9$$al:io �� rivel~si��.:u::or:npatibili

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�� �.�� ��~r~t;i~4*!a~��4Isl1q~lii~~tt~WiJ.t.���93���a~11~i:>tim~�.(;C>#v~Pitone��e��dell'aH.�2,

tifi, d�ll~i<l~BitlB ('ifl...J.1.ss�fuburgcf :ts dicehibie 1989,�. iii�:forza <Iene � quali
ii�'ss1,lii~�4fspd~~foii_e��4~.a:��c<)tiv~f1#()n� &���d~1I'.afoordo pu� essere�� fu.vocatacofiti'd Jiippl���tii()#e di ffeia :di$pdsiiibii� del Tfatfa.t& �

� >29t4.SLdeve��pertanfo d�chiafi:�:e �cneia��Repubblici� itruiana, �verido
�6ri,S~nt1to il iila$ci� di li�!e:ClZe obbligatorie quando ���un �brevetto � per
�nvenzi<:>ne ingustriale �. o. per nuova. variet� vegetale non viene attuato
sotto roil,tr� ~ pr()g~i~ne .el t�,rrit()rio nazionale e quando il brevetto
viene attt(at�fsc.Jtto fol'D.1a �cl.i! �mportazioni .� da altri .�Stati .membri;� � .ve.
nuta�meno agli�. obblighi che le incombono in forza dell'art. 30 del Trat�
tato: . c:Sfa (pmissis)

CORTE Df ��t1STlZ�A bBtLE coMiTNlTX EiTROPEll sed. � � Ien. 31

.....�.�.���.��.��.� ...� ... ��� .. �.� . ... . ' . p ,
.... :w,i.:z9JQ~~, ne:lla.cia..�~C-362/90 .~.R:re.~.Due -Avy.. Gen.. Lenz �.Com�
mi~~d,91;1:e:del1~ �9~.tlit�t .eurQpee (ag, Be:ni.rdis e Aresu) c. Repubblica
.. italiana (avv. ~~a,to !Jragugli.a).

....... .... .. ...

. . :-:-.-:�� . .-:.-:::::�.~.: :..� .

.�.. -: :. .. �. � ... ��� ..����.� �. ..:.. . � ..

c'lm1Uljt� E;.rope~ ~ J\.pp~tl pubblici di fonlitute �.~��.l:n~dernpimento. di. ~o
�.Stato�~ Parere m,9tivato � Cessazione delrinadempimento ���Ricorso . alla
Corte � Jrri(,:e\tibjlit�.
(trattato CEE, fu.t>169; direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/62/CEB);

:S irricevibile i(ricorso proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato
CEE, aalla Commissione delle Comunit� Europee dopo la scadenza del

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

termine fissato nel parere motivato per far cessare l'inadempimento, se
alla data della scadenza l'inadempimento contestato non sussiste pi� per
esaurimento degli effetti (1).

(omissis) 1. -Con atto depositato nella cancelleria della Corte 1'11
dicembre 1990, la Commissione delle Comunit� Europee ha proposto, ai
sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far constatare
che, avendo imposto l'Unit� Sanitaria Locale XI -Genova 2 (in prosieguo:
l'� USL�) che il 50 % dell'importo minimo di forniture, realizzato nell'ultimo
triennio e richiesto per poter partecipare ad u�l appalto di forniture,
sia stato effettuato in favore di amministrazioni pubbliche, la
Repubblica italiana � venuta meno agli obblighi che le incombono in
forza della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/62/CEE, che
coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture
(G. U. 1977, 1. 13, pag. 1).

2. -L'USL faceva pubblicare nella Gazzetta Ufficiale della Repubolica
italiana, parte II, 10 ottobre 1988, n. 238, un bando di gara per la
fornitura di vari prodotti, tra i quali in particolare carne bovina fresca
per un importo di 5.800.000.000 di lire. Il bando subordinava l'ammissione
alla gara alla condizione che i potenziali offerenti avessero effettuato,
nell'ultimo triennio (1985/1986/1987), la fornitura di prodotti identici
per un ammontare pari almeno a sei volte il valore di ciascuna
fornitura per la quale intendevano fare un'offerta; il 50 % di detto ammontare
doveva essere costituito da forniture ad amministrazioni pubbliche.
3. -La Commissione riteneva che detta condizione, in quanto faceva
riferimento alla fornitura dei prodotti considerati ad amministrazioni pub(
1) Decisione di indubbia esattezza, nella quale la Corte ribadisce aspetti
fondamentali del procedimento di infrazione di cui all'art. 169 del Trattato CEE.
Anzitutto, il fatto che la ricevibilit� del ricorso della Commissione deve
essere esaminata anche d'ufficio (punto 8 della motivazione). In secondo luogo,
il fatto che il ricorso non � ricevibile se l'inadempimento contestato pi� non
sussista alla data stabilita nel parere motivato (punto 10).

Opinare diversamente significherebbe invero vanificare la funzione primaria
del parere motivato, che � quella di indurre lo Stato membro a conformarsi
per tempo, evitando cos� il giudizio.

Si pu� aggiungere che la Corte ha rigettato (anche se su tale punto nulla
traspare dalla motivazione) la tesi della Commissione secondo la quale il suo
interesse a ricorrere permaneva posto che, pur essendo cessato l'inadempimento
contestato, il Governo italiano continuava a sostenere la legittimit� della clausola
del bando di gara.

Statuizione anche questa ineccepibile, posto che il giudizio ex art. 169 del
trattato CEE tende a constatare in concreto un'infrazione; e non gi� ad accertare,
in astratto e quando l'infrazione sia tempestivamente cessata, se questa
sussistesse o meno.

(I.M.B.)

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

bliche nella misura del SO%, fosse in contrasto con l'art. 23 della citata
direttiva 77/62, norma che stabilisce in maniera limitativa i mezzi di
prova che le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere per dimostrare
le capacit� tecniche dei fornitori, e, pertanto a norma dell'art. 14,
lett. d), della medesima direttiva, detta condizione non dovesse figurare
nel bando di gara dell'USL.

4. -Con lettera 10 febbraio 1989, la Commissione, ai sensi dell'art. 169
del Trattato, ha invitato il governo italiano a comunicarle, entro quindici
giorni, le sue osservazioni sull'inadempimento addebitatogli. Ritenendo
che le spiegazioni inviatele dal governo italiano con lettera 30 giugno 1989
non fossero soddisfacenti, la Commissione ha invitato la Repubblica italiana,
con parere motivato 27 marzo 1990, ad adottare i provvedimenti
richiesti per conformarsi a detto parere entro quindici giorni a decorrere
dalla sua notificazione.
5. -Per una pi� ampia illustrazione degli antefatti della causa, dello
svolgimento del procedimento e dei mezzi e degli argomenti delle parti,
si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono
richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento
della Corte.
6. -Nel controricorso il governo italiano ha fatto valere che il
ricorso della Commissione era privo di oggetto poich� il contratto di
fornitura seguito alla gara d'appalto per l'anno 1989 aveva esaurito ogni
suo effetto il 31 dicembre 1989, e che i bandi di gara per gli anni 1989
e 199,1, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale delle Comunit� Europee 4 novembre
1989, S 213, e 3 novembre 1990, S 216, non recavano la condizione
controversa. Di conseguenza, esso ha chiesto alla Commissione di
rinunciare al proprio ricorso e, qualora questa avesse proseguito la sua
azione, ha invitato la Corte a respingerlo. Nella controreplica detto governo
ha aggiunto che l'inadempimento addebitato era terminato prima
ancora della scadenza del termine di 15 giorni impartitogli dalla Commissione
nel parere motivato 27 marzo 1990 e, di fronte al diniego della
Commissione di rinunciare al ricorso, ha chiesto che il ricorso stesso
fosse dichiarato irricevibile.
7. -Nella replica la Commissione ha negato che il proprio ricorso
fosse privo di oggetto poich�, tenuto conto delle obiezioni formulate dal
governo italiano riguardo al merito della causa, non era affatto dimostrato
che la condizione controversa non sarebbe stata inserita in futuro
in un altro bando di gara. All'udienza la Commissione ha osservato inoltre
che il 17 agosto 1989 aveva emesso un primo parere motivato, e che aveva
formulato il parere motivato 27 marzo 1990 soltanto per tener conto
della risposta del governo italiano alla sua diffida, pervenutale il 6 luglio
1989.

RASSEGNA AVVOCATURA DEIJ..O STATO

.8. -In via preliminare si deve rilevare come il fatto che il governo
italiano abbia formalmente eccepito !'irricevibilit� del ricorso soltanto
nella fase della controreplica non pu� impedire alla Corte di esaminare
la ricevibilit� del ricorso stesso. Infatti, gli argomenti sostenuti al riguardo
dal governo italiano erano gi� stati formulati nel controricorso,
nel quale esso aveva formalmente chiesto il rigetto del ricorso. La Commissione
ha avuto quindi la possibilit� di confutare questi argomenti
nella replica. D'altro canto, la Corte, in ogni caso, pu� esaminare d'uf.
ficio se ricorrano i presupposti contemplati dall'art. 169 del Trattato
perch� sia proposto un ricorso per inadempimento.

9. -A questo proposito si deve ricordare in primo luogo che dalla
lettera stessa dell'art. 169, secondo comma, del Trattato emerge che la
Commissione pu� adire la Corte con un ricorso per inadempimento solo
qualora lo Stato membro di cui trattasi non si sia conformato a detto
parere entro il termine impartitogli dalla Commissione a tale scopo.
10. -In secondo luogo si deve osservare che, secondo la costante
giurisprudenza della Corte, l'oggetto del ricorso proposto ai sensi dell'art.
169 consiste nel far dichiarare che lo Stato di cui trattasi � venuto
meno agli obblighi impostigli dal Trattato, e che esso non ha posto termine
a questo inadempimento entro il termine fissato a tal fine nel parere
motivato della Commissione (sentenza 13 dicembre 1990, Commissione I
Repubblica ellenica, punto 40 della motivazione, causa 347/88, Racc. pag.
I-4747). La Corte ha del pari costantemente affermato che la sussistenza
di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione
dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine fis,
sato nel parere motivato (sentenza 27 novembre 1990, Commissione / Repubblica
ellenica, punto 13 della motivazione, causa 200/88, Racc. pag.
I-4299).
11. -Orbene, nella fattispecie � pacifico che il controverso bando
di gara aveva esaurito ogni suo effetto il 31 dicembre 1989, vale a dire
ancora prima dell'emissione del parere motivato 27 marzo 1990. Inoltre,
i bandi di gara per gli anni 1990 e 1991, pubblicati rispettivamente il
4 novembre 1989, vale a dire prima della formulazione del parere motivato,
e il 3 novembre 1990, vale a dire prima della proposizione del
presente ricorso, non recavano pi� la condizione controversa.
12. -Si deve rilevare inoltre che la Commissione non ha agito in
tempo utile per evitare, con i procedimenti di cui dispone, che l'inadempimento
addebitato producesse effetti, e non ha neanche eccepito l'esistenza
di circostanze che le avrebbero impedito di terminare il procedimento
precontenzioso, contemplato dall'art. 169 del Trattato, prima che
detto inadempimento avesse cessato di sussistere. Il fatto, addotto al-
I

., ��� ,.,.,,,.,.,,,,.,..,..,a I

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA B INTERNAZIONALE

l'udienza. che essa avesse gi� emesso un primo parere motivato il 17 agosto
1989 � a questo.� proposito irrilevante, . dato che questo parere non
� stato menzionato nel corso del ��procedimento e che il ricorso non �
fondato su di esso, Peraltro, lo stesso fatto non pu� costituire un elemento
di diritto o di fatto emerso durante il procedimento, ai sensi
dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, di modo che qualsiasi
mezzo basato su di esso dev'essere ritenuto tardivo e perci� irricevibile.

13.� -Dalle considerazioni��� che precedono emerge che alla data di
scadenza del termine fissato nel parere motivato della Commissione
27 marzo 1990 l'inadempimento addebitato non era pi� sussistente. Il
ricorso della Commissione dev'essere pertanto dichiarato irricevibile.
(omissis)

SEZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA CIVILE,
GIURISDIZIONE E APPALTI

CORTE DI CASSAZIONE, sez. lavoro, 27 dicembre 1991, n. 13955 -Pres.
Sandulli -Rel. Farinaro -P. G. La Valva (conf.). -Ente F. S. (avv.
Stato Nucaro) c. Scazzola (avv. Cal�).

Trasporti -Ferrovie -Equo indennizzo -Termini per la presentazione della
domanda -Sanatoria ex art. 11 legge n. 564 del 1981.

Trasporti -Ferrovie -Equo indennizzo -Rivalutazione monetaria -Ammis�
sibilit�.

L'art. 11 legge 6 ottobre 1981, n. 564, disciplinando per la prima
volta l'istituto dell'equo indennizzo in favore dei dipendenti F. S. ha
delegato al Ministro dei trasporti l'emanazione delle norme di attuazione
ed ha contestualmente disposto una sanatoria in forza della quale,
per le infermit� manifestatesi dopo il 30 giugno 1956, tutte le domande
di equo indennizzo prodotte prima dell'entrata in vigore della legge e
comunque non oltre il semestre successivo sono ammissibili, anche in
caso di tardiva presentazione della domanda di riconoscimento della
causa di servizio.

L'equo indennizzo, in quanto grava esclusivamente sul datore di lavoro,
� in diretta derivazione del rapporto di impiego (di carattere privatistico
per i ferrovieri a seguito della legge n. 210 del 1985) e non ha
natura n� risarcitoria n� previdenziale, per cui costituisce oggetto di un
credito suscettibile di rivalutazione monetaria ai sensi dell'art. 429,
terzo comma, cod. proc. civ.

L'equo indennizzo ai dipendenti dell'Ente Ferrovie dello Stato.
La problematica dell'equo dndennizzo ai ferrovieri � stata esaminata in
numerose sentenze della Corte di Cassazione, anche a Sezioni Unite, ed �
riassunta nella sentenza in rassegna (V. Sez. Un., 5 aprile 1991, nn. 3559, 3560, 3561;
Sez. Lavoro, 30 marzo 1992, n. 3911; 11 febbraio 1992, n. 1521; 8 febbraio 1992,

n. 1415; 6 luglio 1991, n. 7502; 21 giugno 1991, n. 6997).
Prima della istituzione dell'Ente Ferrovie dello Stato, avvenuta con legge
17 maggio 1985, n. 210, lo stato giuridico dei ferrovieri era regolato dalla legge
26 marzo 1958, n. 425. Una delle norme finali di quest'ultima legge, e precisamente
l'art. 209, faceva richiamo alla legge generale degli statali, cos� disponendo:
� Per le materie non specificamente disciplinate dalla presente legge
valgono le disposizioni della legge generale concernenti lo statuto degli impiegati
civili dello Stato�.

�I

PARm I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

(omissis) Con il primo motivo, l'Ente FF. SS. -denunciando violazione
degli artt. 11, 12, 13, 14 e 15 Preleggi, 68 d.P.R. 10 gennaio 1957,

n. 3, e degli artt. 36 e 51 d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686, 209 L. 25 marzo 1958,
n. 435, 11 L. 6 ottobre 1981, n. 564, 21 L. 6 dicembre 1971, n. 1034, 1362
cod. civ. per difetto di interpretazione del D. M. 19 dicembre 1958, n. 2716
e succ. modf. e della Cfrcolare del Direttore Generale della FF. SS.
6 agosto 1975, n. 14500, nonch� omessa, insufficiente e contraddittoria
motivazione (art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ.) -sostiene che la sanatoria
dell'art. 11 della legge n. 564 del 1981 riguarda le sole domande
di equo indennizzo, che presuppongono un tempestivo e valido riconoscimento
della causa di.. servizio, e non gi� le domande aventi per oggetto
siffatto riconoscimento, sottoposte al termine di decadenza di sei mesi
dalla data della conoscenza della malattia previsto dall'art. 36 d.P.R.
3 maggio 1957, n. 686, quando siano, come nella specie, preordinate al
Orbene, la legge generale per gli impiegati statali era rappresentata dal

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, emanato in virt� della legge di delega 20 dicembre
1954, n. 1181.
L'art. 68, ottavo comma del citato d.P .R. n. 3 cos� stabiliva: � Per l'infermit�
riconosciuta dipendente da causa di servizio sono altres�, a carico dell'amministrazione,
le spese di cura ... -nonch� un equo indennizzo per la perdita
della integrit� fisica eventualmente subita dall'impiegato �,

Secondo la Cassazione, il rinvio di cui all'art. 209 dello stato giuridico
dei ferrovieri � stato limitato solo alle norme della legge in generale (citato

d.P.R. n. 3 del 1957), ma non anche alle disposizioni regolamentari di attuazione.
Non � pertinente quindi, a proposito dell'equo indennizzo dei ferrovieri,
richiamare la disciplina del regolamento di esecuzione d.P.R. 3 maggio 1957,

n. 686, ed in particolare l'art. 36 (che prevede il termine di sei mesi dall'infermit�
per la domanda dell'impiegato diretta all'accertamento della causa di
servizio) e l'art. 51 (che prevede il termine di sei mesi dal riconoscimento
della causa di servizio per la domanda dell'impiegato diretta a conseguire l'equo
indennizzo).
In virt� del richiamo di cui all'art.� 209 dello stato giuridico, i ferrovieri
avevano perci� il diritto a conseguire l'equo indennizzo, ma non esistevano
le norme di procedura per la concessione.

Per il riconoscimento della inabilit� come dipendente da causa di servizio,
lo stato giuridico dei ferrovieri all'art. 91, ultimo comma stabiliva che
�nulla � innovato alle disposizioni in vigore che prevedono termini e procedure
ai fini del riconoscimento -di inabilit� dovuta ... a malattia contratta per
causa unica e diretta di servizio �.

Il successivo art. 208 dello stesso stato giuridico stabiliva poi che �il Ministro
dei Trasporti emaner� con propri provvedimenti, le norme di applicazione
della presente legge �.

In attuazione del citato art. 208 veniva quindi emanato il d.m. 19 dicembre
1958, n. 2716, pubblicato in Gazz. Uff. 23 aprile 1959, n. 97 (modificato dal

d.m. 17684/1969 e dal d.m. 8711/1971, art. 4), che all'art, 38 stabiliva che �per
conseguire il riconoscimento della dipendenza da cause di servizio di una
infermit� ... il dipendente deve, entro sei mesi dalla data in cui si � verificato

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

conseguimento cli alcuno dei benefici previsti dall'art. 68 T.U. 10 gennaio
1957, n. 3.

Con il secondo motivo, si denuncia violazione dell'art. 11 legge n. 564
del 1981 e dell'art. 36, primo comma, d.P.R. n. 686 del 1957 (art. 360 n. 3
cod. proc. civ.), non avendo la sentenza impugnata tenuto conto della
circostanza decisiva che il dipendente era incorso nella decadenza prevista
dal cit. art. 36, non sanata dall'art. 11, che opera per le domande
di equo indennizzo presentate fuori termine, sempre, per�, sul presupposto
che sia gi� stata validamente riconosciuta la causa cli servizio.

Col terzo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione dell'art.
1124 e.e. (art. 360, n. 3 c.p.c.) per avere il giudice del merito attribuito
al dipendente la rivalutazione monetaria sugli importi liquidati a titolo
di equo indennizzo, mentre tale rivalutazione non compete trattandosi
di crediti di natura previdenziale sui quali possono essere tutt'al pi�
liquidati gli interessi nella misura globale.

l'evento dannoso o da quello in cui ha avuto conoscenza dell'infermit�, presentare
domanda scritta ... �,

Dunque per i ferrovieri era disciplinata la procedura per il riconoscimento
della causa di servizio (valevole ai fini della rendita d'infortunio, della pensione
privilegiata, ad ulteriori effetti del rapporto di lavoro, nonch� ai fini
dell'equo indennizzo) ma non era ancora disciplinata la procedura per la concessione
dell'equo indennizzo.

A ci� � stato provveduto con l'art. 11 della legge 6 ottobre 1981 n. 564,
che cos� dispone:

�Per il personale dipendente dall'Azienda autonoma delle Ferrovie dello
Stato la competenza a concedere e liquidare l'equo indennizzo � attribuita al
Ministro dei Trasporti, previo parere del Consiglio di Amministrazione dell'Azienda
autonoma delle Ferrovie dello Stato, sulla base del verbale emesso dall'ufficio
Sanitario Compartimentale o dalla sezione sanitaria competente per territorio.

Le domande prodotte dagli interessati o dai loro aventi causa anteriormente
all'entrata in vigore della presente legge, ovvero nel semestre successivo
alla data in questione, sono considerate ammissibili semprech� le infermit�

o le lesioni si siano manifestate posteriormente al 30 giugno 1956.
li Ministro dei Trasporti potr� emanare con propri provvedimenti, previo
parere del Consiglio di Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, sentite le
Organizzazioni Sindacali maggiormente rappresentative su base nazionale, le
norme di applicazione necessarie per l'attuazione delle disposizioni contenute
nei commi precedenti.

Le norme stesse potranno consentire che i provvedimenti negativi siano
emessi prescindendo dall'esame di merito degli organi sanitari dell'Azienda,
qualora manchino presupposti giuridici per la concessione dell'equo indennizzo
�,

In base a tale disposizione coloro che avevano ottenuto il riconoscimento
della causa di .servizio di una infermit�, potevano, ove non lo avessero fatto
prima, presentare domanda per la concessione dell'equo indennizzo entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della citata legge e cio� entro il 28 aprile
1982, essendo stata la legge pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 13 ottobre
1981, n. 281.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTi

I due primi motivi, suscettibili� di congiunto esame, sono infondati.
L'istituto dell'equo indennizzo -disciplinato dal d.P.R. 10 gennaio 1957,

n. 3, T.U. degli impiegati civili dello Stato, e dal d.P.R. 3 maggio 1957,
n. 686, contenente norme di esecuzione dello stesso T.U. -risulta in
effetti ricompreso nel generico rinvio effettuato dall'art. 209 della legge
25 marzo 1958; n.. 425 sullo stato giuridico dei dipendenti della Azienda
Autonoma FF.SS., ma tale rinvio, limitato alle disposizioni della legge
generale, con esclusione di quelle dei relativi regolamenti di esecuzione,
necessitava di un'ulteriore specifica disciplina: appunto contenuta
nell'art. 38 del D.M. 19 dicembre 1958, n. 2716 (norme di applicazione
dello Stato giuridico del personale delle Ferrovi� dello Stato), emanato
dal ministro per i trasporti in forza dell'art. 208 della stessa legge n. 425
del 1958. Questa disciplina dell'equo indennizzo prevedeva, al primo
comma del cit. art. 38, che � per conseguire il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio di una infermit�, fuori dei casi di infor-
Si � trattato, in altri termini di una legge di sanatoria, che ha inteso
stabilire per la prima volta un termine per le domande di equo indennizzo in
relazione ad infermit� contratte dal 30 giugno� 1956 all'entrata in vigore della
legge. Indipendentemente dal riconoscimento della causa di servizio, i ferrovieri
inabili per servizio, avevano l'onere di presentare la domanda di equo
indennizzo entro i:l 28 aprile 1982 a pena di inammissibilit�.

La Cassazione non ha ancora considerato le domande di equo indennizzo
presentate per infermit� contratte dopo l'entrata in vigore della citata legge
6 ottobre 1981, n. 564.

A tal fine l'ultimo comma del soprariportato art. 11 della legge delegava
il Ministro dei Trasporti ad emanare � le norme di applicazione necessarie
per l'attuazione�.

Tali norme sono state emanate con il d.m. 2 luglio 1983, n. 1622 (pubblicato
in Gazzetta Ufficiale 3 ottobre 1983, n. 271), che ne ha disciplinato la procedura,
la misura, ed il cumulo con la pensione privilegiata ed altri indennizzi assicurativi.

Con successivo d.m. 9 giugno 1984, n. 1429 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale
5 luglio 1984; n. 184) sono state dettate modifiche ed integrazioni al regolamento
per la concessione dell'equo indennizzo ai ferrovieri.

Per quanto riguarda i termini, l'art. 4 del sopracitato d.m. 2 luglio 1983,

n. 1622, primo comma, cos\ stabilisce: � Per conseguire l'equo indennizzo il
dipendente deve presentare domanda entro sei mesi dal giorno in cui gli �
stato comunicato il provvedimento col quale si riconosce la dipendenza da
cause di servizio della menomazione dell'integrit� fisica, ovvero entro sei mesi
dalla data in cui si � verificata la menomazione dell'integrit� fisica in conseguenza
dell'infermit� o della lesione gi� riconosciuta dipendente da cause di
servizio�.
In sostanza si � ripetuta la disposizione dell'art. 51 del Regolamento per
gli impiegati dell� Stato di cui al citato d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686.

I regolamenti di esecuzione dell'art. 11 della legge 6 ottobre 1981, n. 564
(il cui testo � stato retro riportato) non trattano della procedura diretta al
riconoscimento della causa di servizio, che pertanto resta regolata dal gi� citato
art. 38 d.m. 19 dicembre 1958, n. 2716.

.RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

tunio e di malattia professionale, il dipendente deve, entro sei mesi
dalla data in cui si � verificato l'evento dannoso o da quella in cui
ha avuto conoscenza dell'infermit�, presentare domanda scritta al
Direttore centrale o al Direttore compartimentale competente indicando
specificamente la natura dell'infermit�, le circostanze che vi concorsero,
le cause che la produssero e, ove possibile, le conseguenze sull'integrit�
fisica �. Nessun particolare termine era invece previsto per 1a presentazione
della domanda di equo indennizzo, e tale lacuna -non ovviabile
con la applicazione dell'art. 36 del decreto n. 686 del 1957, trattandosi
di norma relativa agli impiegati civili, non direttamente applicabile, come
gi� detto, al personale delle FF. SS. -fu appunto colmata solo con l'art. 4

D.M. 2 luglio 1983, n. 1622, che al primo comma stabil� che� per conseguire
l'equo indennizzo il dipendente deve presentare domanda entro sei mesi
dal giorno in cui gli � stato comunicato il provvedimento col quale si
Con l'intervento dei regolamenti di esecuzione, la procedura per la concessione
dell'equo indennizzo � del tutto analoga a quella prevista per i dipendenti
civili dello Stato, per cui pu� farsi riferimento alla giurisprudenza amministrativa
per la risoluzione delle questioni particolari.

Pertanto, successivamente al d.m. 2 luglio 1983, n. 1622, il ferroviere che
intendeva ottenere l'equo indennizzo aveva l'onere di richiedere nel termine
semestrale di cui al d.m. 19 dicembre 1958, n. 2716 (art, 38) il riconoscimento
della dipendenza dell'infermit� da causa di servizio e successivamente richiedere
nel termine semestrale di cui al d.m. 2 luglio 1983, n. 1622 (art. 4) la concessione
dell'equo indennizzo.

La stessa Cassazione, con alcune decisioni che si erano discostate dall'orientamento
prevalente espresso dalla sentenza in rassegna, aveva precisato
che, ai sensi dell'art. 12 delle preleggi, la disposizione dell'art. 11, secondo comma,
della legge n. 564 del 1981. deve intendersi comprendere solo le domande
rivolte alla concessione dell'equo indennizzo, stante il carattere transitorio
della disposizione, restando perci� escluse dalla sanatoria le domande di accertamento
dell'infermit� da causa cli servizio, tenutot anche conto dell'autonomia
e delle distinte finalit� del procedimento per il riconoscimento della causa di
servizio e di quello diretto ad ottenere l'equo indennizzo (Cass., 14 giugno 1991,

n. 6753; Cass., 3 luglio 1991, n. 7279; Cass., 8 giugno 1991, n. 6536).
Ed in precedenza, con altra sentenza 4 ottobre 1990, n. 9802 (in questa
Rassegna, 1990, I, 450) la stessa Cassazione aveva evidenziato che il riconoscimento
della causa di servizio e la concessione dell'equo indennizzo costituiscono
situazioni giuridiche diverse fondate su distinti presupposti giuridici
e sono regolate da separate norme, come peraltro ritenuto dal Consiglio di
Stato (v. sez. VI, 31 luglio 1987, n 512; 19 marzo 1987, n. 139).

Comunque l'orientamento prevalente, adottato dalle Sezioni Unite, cui
si � uniformata la sentenza in rassegna, pur non disconoscendo i principi ora
esposti, ha ritenuto di estendere la sanatoria di cui all'art. 11 legge 6 ottobre
1981, n. 564, anche alla domanda di riconoscimento della causa di servizio,
per cui tali principi non sono applicabili alle domande di equo indennizzo
presentate entro il semestre dalla entrata in vigore della stessa legge.

Al riguardo l'art. 15 ultimo comma del regolamento per la concessione
dell'equo indennizzo (d.m. 2 lugldo 1983, n. 1622 pi� volte citato) cos� dispone:

I
1

.,,.,,,,��,,,,��,.,,....,,.1,1�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

riconosce la dipendenza da cause di � servizio della menomazione dell'integrit�
fisica in conseguenza dell'infermit� o della lesione gi� riconosciuta
dipendente da cuasa di servizio �.

Come questa Corte ha gi� ritenuto, la sentenza impugnata ha, ci�
premesso, esattamente escluso che il primo comma dell'art. 11 della legge
6 ottobre 1981, n. 564, possa essere interpretato nel modo restrittivo prospettato
dall'Ente FF. SS. La norma detta che � le domande prodotte dagli
interessati o dai loro aventi causa anteriormente all'entrata in vigore della
presente legge, ovvero nel semestre successivo alla data in questione, sono
considerate ammissibili sempreche le infermit� e le lesioni si siano manifestate
posteriormente al 30 giugno 1956 �.

La portata generale della sanatoria, cos� accordata, � attestata sia
dalla lettera della disposizione, che � ampia, comprensiva e condizionata al
solo fatto che le domande, presentate nei termini da essa previsti, siano
relative ad infermit� manifestatesi �successivamente alla detta data; sia
dalla ratio, costituita dalla opportunit� di rimettere in termine i ferrovieri,
pregiudicati da quella grave carenza regolamentare che aveva di

� Per le domande di concessione dell'equo indennizzo prodotte prima della
data di entrata in vigore della legge 6 ottobre 1981, n. 564, ovvero nel semestre
successivo alla data stessa, si prescinde dal termine perentorio previsto dall'art.
4, primo comma, del presente regolamento, semprech� le infermit� o
le lesioni si siano manifestate posteriormente al 30 giugno 1956 �.

Si pone pertanto il problema della efficacia retroattiva del termine semestrale
stabilito con l'art. 4 del d.m. 2 luglio 1983, n. 1622, che la lettera della
norma regolamentare sembra riguardare anche le domande di equo indennizzo
presentate nell'arco di tempo dal 28 aprile 1982 (semestre successivo
alla entrata in vigore della legge 6 ottobre 1981, n. 564) al 2 luglio 1983, n. 1622
(data del regolamento), in relazione al quale periodo non vale la sanatoria
dell'art. 11 della citata legge n. 564 e non era stato ancora stabilito con regolamento
il termine semestrale di decadenza.

Riconoscere efficacia retroattiva ad un termine di decadenza sembra per�
eccessivo e contrario ai principi generali dell'ordinamento giuridico; per cui
appare logico ritenere che per il periodo successivo al 28 aprile il termine
semestrale di cui al citato art. 4 non pu� che avere inizio dal 2 luglio 1983,
cio� dalla data del regolamento che stabilisce tale termine.

Successivamente alla legge 6 ottobre 1981, n. 564 ed ai regolamenti di esecuzione,
� intervenuta la legge 17 maggio 1985, n. 210 che ha istituito l'Ente Ferrovie
dello Stato, con personalit� giuridica e autonomia patrimoniale distinte
dallo Stato.

L'art. 21, primo comma, della citata legge n. 210 stabilisce che � il rapporto
di lavoro del personale dipendente dall'Ente Ferrovie dello Stato � regolato su
base contrattuale collettiva ed individuale �.

Orbene, come� puntualizzato nella sentenza in rassegna, alla stregua della
costante giurisprudenza della Cassazione, l'equo indennizzo, essendo in im~
mediata e diretta derivazione dal rapporto di impiego (ora di natura privatistica
per i ferrovieri), costituisce oggetto di un credito non previdenziale ma
di lavoro (confermato peraltro dalla coincidenza del soggetto erogante con

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

fatto impedito di fruire di un beneficio solo astrattamente loro concesso
dalla legge; ma, soprattutto, dalla decisiva considerazione che, diversafil
mente, la disposizione sarebbe stata priva di contenuto ed inutile, dal
momento che, come si � visto, la sola ipotesi di decadenza prevista dalla
disciplina vigente nel 1981 era proprio quella discendente dalla tardiva @
presentazione della domanda di riconoscimento della causa di servizio, r.�
perch� quella derivante dalla intempestiva domanda dell'equo indennizzo
fu successivamente introdotta dall'art. 4 D.M. n. 1622 del 1983. � dunque
impossibile che il ripetuto art. 11 sia stato diretto a sanare (come il
ricorrente sostiene) quest'ultima decadenza e che si sia invece inteso
escludere l'efficacia della sanatoria rispetto alla prima decadenza, che
era l'unica allo stato esistente.

Relativamente al terzo motivo si deve in primo luogo osservare che
il ricorrente ha denunciato la violazione dell'art. 1224 cod. civ., mentre
i giudici del merito hanno fatto applicazione del meccanismo di rivalutazione
di cui al terzo conima dell'art. 429 cod. proc. civ., coordinato (e non
cumulabile) con quello dell'art. 15 D.M. 2 luglio 1983 (operante in sede

il datore di lavoro), tanto � vero che � stato ritenuto suscettibile di rivalutazione
monetaria ai sensi dell'art. 429, terzo comma, codice procedura civile.

Se quindi l'equo indennizzo ha natura retributiva, la sua regolamentazione
non pu� che avere sede nella contrattazione collettiva e, trattandosi di un
istituto proprio del rapporto di pubblico impiego, l'equo indennizzo � incompatibile
con il rapporto di impiego privato, fatto sta che non figura nei due
contratti collettivi finora intervenuti.

N� pu� valere la disposizione del secondo comma dell'art. 21 della legge
17 maggio 1985, n. 210, ove � detto che � i contratti collettivi ed i regolamenti
di organizzazione, che in sede di prima applicazione della presente legge, rechino
modifiche al vigente regime di costituzione e cessazione del rapporto di lavoro
nonch� alla materia della responsabilit� civile e disciplinare dei dipendenti,
non possono, a pena di nullit�, contenere una disciplina della materia meno
favorevole ai lavoratori di quella vigente all'atto della entrata in vigore della
presente legge�; e infatti, la materia retributiva (di cui fa parte l'equo indennizzo)
� diversa dalle materie contemplate dall'ora riportato secondo comma
dell'art. 21 della legge n. 210.

Da quanto sopra possono perci� ricavarsi le seguenti conclusioni:

-sino all'entrata in vigore del primo contratto collettivo, e cio� sino

al 5 febbraio 1988, continuano ad applicarsi le vecchie norme sullo stato giu

ridico del personale (v. Corte Cost., 22 aprile 1992, n. 191; Cass., 3 maggio 1989,

n. 2050, in Foro it., 1989, I, 1786 e successiva giurisprudenza costante), per cui
� da riconoscersi il diritto all'equo indennizzo per le infermit� contratte entro
tale data;
-essendo state sostituite le norme sullo stato giuridico dei ferrovieri
dalla disciplina della contrattazione collettiva, � a quest'ultima che occorre
fare riferimento per determinare il trattamento retributivo dei dipendenti

ferroviari, per cui non pu� continuare ad applicarsi un istituto che la contrattazione
collettiva non prevede.
GIUSEPPE STIPO

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

amministrativa ai fini del calcolo dell'indennizzo); sicch�, per ci� solo,
la censura non coglie nel segno. Si deve comunque osservare che, una
volta esclusa (del tutto pacificamente) la natura risarcitoria dell'equo indennizzo,
se ne deve del pari escludere la natura previdenziale per la
totale ed esclusiva incidenza del relativo carico sul datore di lavoro;
ragione questa, che ha gi� indotto a ritenere che nel rapporto di pubblico
impiego la stessa pensione, direttamente erogata dallo Stato o da
altro ente datore di lavoro, integra una forma di retribuzione differita
a fini previdenziali (v. Corte Cost. sent. n. 501/88, n. 173/86, n. 26/80,

n. 124/68; e, per i fondi di previdenza privi di autonomia rispetto al
datore �di lavoro, sent. S. U. 10 giugno 1988, n. 3937). Sussistendo, pertanto,
una derivazione diretta ed immediata dell'equo indennizzo dal rapporto
d'impiego, correttamente il giudice del merito ha inquadrato il relativo
credito tra i crediti di lavoro ed ha ad esso applicato la rivalutazione monetaria
di cui al terzo comma dell'art. 429, cod. civ.; tanto pi� che l'equo
indennizzo in favore dei dipendenti dell'Ente FF. SS. inerisce ora ad un
rapporto di natura privatistica. Si deve del resto rilevare che la pretesa
natura previdenziale del credito di per s� non escluderebbe l'applicabilit�,
ricorrendone i presupposti, dell'ultimo comma dell'art. 1224 cod. civ.
CORTE DI CASSAZIONE, sez. un., 14 gennaio 1992 n. 367 -Pres. Montanari
Visco -Rel. Rocchi -P. M. Amatucci (concl. parz. conf.) -Pazzi
ed altri, nonch� Ministero del Tesoro e Commissione nazionale per
la societ� e la borsa (Avv. Stato D'Amato) c. Gatti ed altri (avv. Giorgianni,
La Villa, Danovi e Villata) e Matturi (avv. Manzi e Celona).

Giurisdizione civile -lnconfigurabllit� in astratto del diritto fatto valere
in giudizio -Questione di merito -Fattispecie in tema di danno per lesione
di interesse legittimo -Regolamento di giurisdizione -Inammissibilit�.

L'inconfigurabilit� in astratto del diritto fatto valere in giudizio �
questione di merito, non di giurisdizione -e come tale non pu� essere
dedotta in sede di regolamento ex art. 41 c.p.c -pertanto la questione
della non risarcibilit� del danno per lesione di interessi legittimi comporta
non gi� la improponibilit� per difetto assoluto di giurisdizione
ma la reiezione nel merito della domanda per difetto del diritto (1).'

(1) Decisione conforme al pi� recente orientamento della Cassazione secondo
il quale la questione della mancanza di una norma qualificatrice dell'interesse
fatto valere consiste in un giudizio sull'esistenza o inesistenza del
diritto ed � perci� strutturalmente estranea all'ambito delle questioni di giurisdizione
ed appartenente al merito della controversia (in tal senso: Cass.,
Sez, Un., 20 giugno 1987, n. 5449, in Giust. civ., 1987, I, 2849; Cass., Sez. Un., 15 giu

RASSEGNA AVVOCATURA DELW STATO

(omissis) Tutti i regolamenti proposti sono inammissibili, nei termi

ni delle proposizioni che seguono.

In punto di regolamento proposto dalle parti private -sulla base del
rilievo che il caso concreto, costituito da una controversia tra privati,
integra un'ipotesi di improponibilit� assoluta della domanda e, quindi
di difetto assoluto di giurisdizione, in quanto la posizione soggettiva fatta
valere in giudizio non corrisponde, neppure in astratto, a una posizione
di diritto soggettivo -va rilevato che l'istanza di regolamento preventivo
di giurisdizione � stata proposta in un caso diverso da quelli contemplati
dal sistema processuale ricavabile dagli artt. 41 e 37 c.p.c.

Tale sistema, infatti, prevede che il regolamento pu� essere proposto
(oltre che nell'ipotesi attinente alla giurisdizione del giudice straniero,
che non viene in considerazione nella specie) nel caso in cui sorga problema
di rapporti fra giudice ordinario e giudice speciale, o fra giudice
ordinario e pubblica amministrazione, mentre, nel caso concreto, � stato
adito il giudice ordinario, ma secondo la prospettazione dei ricorrenti parti
private, nessun giudice avrebbe potuto essere adito perch� difetta,
anche in astratto, una posizione di diritto soggettivo.

Orbene, queste Sezioni Unite, modificando il precedente indirizzo,
hanno in proposito affermato il principio, dal quale l'attuale Collegio non
intende discostarsi, secondo cui una prospettazione quale quella in esame
non vale a �giustificare la proposizione di un regolamento preventivo di
giurisdizione, proprio perch� il caso della c.d. �improponibilit� assoluta
della domanda� non � espressamente contemplato dai citati articoli del
codice di rito: con la conseguenza che appare pi� aderente al sistema
codificato ritenere che la fattispecie della configurabilit� o della inconfigurabilit�
in astratto del diritto fatto valere in giudizio costituisca questione
di merito e non di giurisdizione, e vada, perci�, giudicata dal

gno 1987, n. 5256, ivi, 1987, I, 1913 ed in Foro it., 1987, I, 2015; per il precedente
orientamento si veda Cass., Sez. Un., 29 maggio 1951, n. 1330, in Foro it., 1952,
I, 701 con osservazionii di A. SCIALOJA, ed in Giur. Cass. civ., 1951, III, 427, con
nota di BERRI, nonch� Cass., Sez. Un., 25 ottobre 1982, n. 5530, in Giur. it., 1983, I,
390 con nota di F. ROSELLI).

La dottrina � da tempo favorevole a questa interpretazione, cfr. A. PROTOPISANI,
Problemi e prospettive in tema di regolamenti di giurisdizione e di
competenza, in Foro it., 1984, V, 89; E.T. LIEBMAN, Manuale di diritto processuale
civile, I, Milano, 1980, p. 24. nota 23; C. MANDRIOLI, Corso di diritto processuale
civile, I, Torino, 1989, p. 49 nota 1; V. ANDRIOLI, Improcedibilit� assoluta
della domanda tra privati, in Giur. cass. civ. 1952, I, 13.

Non � la prima volta che il suddetto principio viene affermato in tema
di domanda di risarcimento del dannoJ per lesione di interesse legittimo ove
la qualificazione della situazione soggettiva assume rilevanza ai fini della
ingiustizia del danno (cfr. Cass. Sez. Un., 3 luglio 1989, n. 3183, in Giust. civ.
mass., 1989; Cass. Sez. Un., 21 maggio 1989, n. 6168, in Mass. giur. lav .. 1989, 254;
Cass., Sez. Un., 31 maggio 1984, n. 3316 e n. 3318, in Giust. civ., 1984, I, 2415).

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

giudice adito, al pari della esistenza concreta del diritto stesso (v., per
tutte, Cass. 5449/1987).

In punto di regolamento proposto dalla Consob e dal Ministero del
Tesoro, il discorso, pur portando ad identica conclusione, esige una maggiore
articolazione.

Va, innanzitutto, ricordato come, al riguardo la controversia originaria
verta non tra privati, ma tra privati e P.A., cio� contempli un rapporto
coinvolgente potenzialmente anche posizioni soggettive aventi natura
e consistenza di interessi legittimi, posizioni che trovano la loro
istituzionale tutela attraverso la competente giurisdizione del giudice amministrativo.

Alla Consob (Commissione Nazionale per le Societ� e per la Borsa)
sono, infatti, affidate dalla legge istitutiva e successive modifiche (d.l.
95/74, convertito in legge 216/74, legge 77/,1983, legge 281/1985), per quanto
interessa in questa sede, funzioni volte ad assicurare l'osservanza di regole
procedimentali e di standard informativi da parte degli operatori e degli
intermediari finanziari che intendono sollecitare il risparmio diffuso, in
una prospettiva di sviluppo del mercato finanziario ed a tutela dell'interesse
generale all'ordinata attivazione ed alla trasparenza di quel settore
specifico rappresentato dal mercato mobiliare, con il fine precipuo di evitarne
eccessive frammentazioni e consentirne l'efficienza e l'esplicazione
delle capacit� selettive.

In tale prospettiva la situazione soggettiva del privato e, in particolare,
dell'eventuale futuro acquirente del prodotto finanziario offerto al
pubblico, si traduce nell'interesse all'appropriato svolgimento, da parte
della Consob, delle funzioni regolatrici e di vigilanza demandatele, e trova,
quindi, considerazione nell'ordinamento solo in maniera indiretta e a
livello, quindi, di mero interesse variamente qualificato.

Orbene, a fronte di una potenziale posizione di interesse legittimo
del privato, che assume violata la propria situazione soggettiva nei confronti
della P.A., il problema della giurisdizione si pone (o pu� porsi) in
termini relativi, cio� in termini di rapporti tra giudice ordinario e giudice
speciale e, quindi, di scelta del giudice giurisdizionalmente competente,
nell'ambito del sistema sopra descritto.

Al riguardo va, per�, ricordato che, secondo un indirizzo ormai
costante di queste Sezioni Unite (vedi, per tutte, Cass. 3183/89), la questione
della non risarcibilit� del danno per lesione di interessi legittimi presupponendo
la fattispecie dell'illecito civile di cui all'art. 2043 e.e. in
ogni caso la violazione di un diritto soggettivo -comporta non l'improponibilit�
per difetto assoluto di giurisdizione, ma la reiezione, nel merito,
per difetto del diritto, della domanda risarcitoria proposta dal privato
nei confronti della P .A., in relazione alla lesione di una sua posizione soggettiva
avente consistenza di interesse legittimo.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Di conseguenza, anche il regolamento proposto dalla Consob e dal
Ministero del Tesoro va dichiarato inammissibile, implicando non una
questione di giurisdizione, ma una questione di merito, che si traduce nell'infondatezza
della domanda risarcitoria per difetto di violazione di
un diritto soggettivo. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 16 gennaio 1992, n. 502 -Pres. Bologna -
Rel. Lupo -P.M. (conci. diff.) -Maranghi (avv. Irti, Rossi, Uckmar,
Bocchiola) c. Ministero del Tesoro {avv. Stato De Figueiredo).

Commercio -Oro greggio -Regime di monopolio per l'acquisto all'estero

Commercio interno . Attribuzioni del Ministero del tesoro � Vincolo di

destinazione ad usi industriali � Legittimit�.

(r.d.l. 14 novembre 1935, n. 1935; d.l.lgt. 17 maggio 1945, n. 331; legge 2 giugno 1968,
n. 46; d.P.R. 29 settembre 1987, n. 454).
La disciplina del commercio dell'oro greggio (contenuta nel r.d.l.
1935/1935 e nel d.l.lgt. 331/1945) oltre ad introdurre un regime di monopolio
per l'acquisto all'estero dell'oro, attribuisce al Ministero del Tesoro
il potere di sottoporre a limitazioni e controlli il commercio interno di
tale metallo ove ci� si renda opportuno per assicurare le esigenze pubblicistiche
tutelate dal regime di monopolio; rientra, pertanto, nell'esercizio
di tali poteri il d.m. 23 marzo 1968 che prevede l'importazione e la
circolazione interna dell'oro greggio limitata alla sua destinazione ad
usi industriali potendo tale metallo essere ceduto alle sole imprese esercenti
attivit� che implichino l'impiego dell'oro come materia prima (1).

(omissis) Il ricorrente sostiene che la Corte di Appello ha erroneamente
affermato l'esistenza di un monopolio sulla circolazione interna
dell'oro. Questo monopolio non era contenuto nel testo originario del

(1) La giurisprudenza ha avuto rare occasioni di occuparsi della disciplina
del commercio dell'oro, oltre a Cass., 22 febbraio 1986, n. 1078, in Foro it.,
1986 I, 1297, conforme alla sentenza in commento, si veda per qualche riferimento
Corte App. Trento, 17 maggio 1983, in Foro it., Rep. 1983, voce �Oro e
metalli preziosi� n. 2. In dottrina si segnalano gLi studi di F. CAPRIGLIONE e F.
CIRILLO, Oro, iin Enc. giur., XXII, Roma, 1990; E. ANTONINI, L'Oro � disciplina
giuridica, in Il sistema valutario italiano, a cura di F. CAPRIGLIONE e V. MEzZACAPO,
I, Milano, 1981; G. PANICO, In tema di legittimit� delle disposizioni sul
commercio dell'oro, in Gazz. val., 1979, 425 e G. PANICO, Sulla legittimit� delle
disposizioni sul commercio interno dell'oro, in �Atti del Convegno IPSDA >>,
Milano, 3-4-5 1979; G. SCIACCA, Il commercio interno dell'oro greggio di importazione,
in Riv. dir. ec. val., 1980, 707. Come correttamente si legge in sentenza,
la disciplina vincolistica sul commercio interno dell'oro si applica in via esclusiva
all'oro greggio, non lavorato n� semi-lavorato, ed importato dall'estero, con
esclusione quindi del c.d. oro nazionale.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

gio limitata rigidamente alla sua destinazione ad usi industriali, potendo
tale metallo essere ceduto alle sole imprese � esercenti attivit� che implichino
l'impiego dell'oro come materia prima �,

Una chiara conferma della esattezza della interpretazione data da
questa Corte alla disciplina del commercio interno dell'oro greggio pu�
trarsi dalla successiva evoluzione legislativa. La normativa sul commercio
dell'oro, contenuta nel r.d.l. n. 1935/1935, � stata espressamente
abrogata dall'art. 42 del t.u. delle norme di legge in materia valutaria
approvato con d.P.R. 31 marzo 1988, n. 148, il cui art. 15 (conforme
all'art. 15 del d.P.R. 29 settembre 1987, n. 454) ha inequivocabilmente
limitato il commercio interno dell'oro greggio importato alla produzione
di beni in Italia, confermando l'esistenza del vincolo di destinazione
gi� affermato da questa Corte.

Non pu� quindi sostenersi che le abrogazioni di alcune disposizioni
del r.d.l. n. 1935/1935 -attuatesi negli anni 1947-48 -abbiano comportato
un'assoluta libert� del commercio interno dell'oro greggio, perch�
-cos� opinando -si verrebbe ad attribuire un effetto restrittivo di
carattere innovativo alle recenti modifiche normative in materia valutaria,
le quali sono state notoriamente ispirate, in linea generale, da
finalit� liberalizzatrici.

Nella memoria e nella discussione orale il ricorrente, pur non contestando
l'orientamento interpretativo affermato da questa Corte con
la sentenza n. 1078/86, ha sostenuto che la violazione della normativa
che impone la destinazione industriale dell'oro commerciato pu� essere
ascritta al solo venditore dell'oro, e non anche a colui che l'ha acquistato
per uso non produttivo. Pur se la fattispecie presa in esame dalla
citata sentenza di questa Corte era relativa alla vendita di oro greggio
a terzi effettuata da soggetto che lo aveva acquistato per la lavorazione
in proprio, non pu� negarsi che la violazione della norma che impone
una particolare destinazione all'oro greggio commerciato � parimenti
commessa sia dal venditore che dal compratore, tenuto conto che, come
ha affermato detta sentenza, la disciplina del commercio dell'oro � tende
ad impedire una incondizionata commerciabilit� del bene mediante atti
dispositivi�.

Non � inutile, infine, osservare che al Maranghi � stata applicata
la pena pecuniaria per avere egli non solo acquistato ma anche rivenduto
lingotti d'oro non destinati a finalit� produttiva.

2. -Con il terzo motivo il ricorrente denunzia violazione e falsa
applicazione degli artt. l, 2 e 3 del r.d.l. 5 dicembre 1938, nonch� degli
artt. 3 e 4 della legge 7 gennaio 1929, n. 4 e, altres�, vizi di motivazione,
censurando la sentenza impugnata per avere ritenuto applicabile
una sanzione amministrativa in violazione del principio di legalit�, in
quanto manca una legge formale che prevede espressamente come illecito
il comportamento della COFIMER.
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PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVlLE, GIURISDIZIONE E APPALTI 65

Il motivo di ricorso � infondato. Il r.d.l. 5 dicembre 1938, n. 1928
(convertito nella legge 2 giugno 1939, n. 739) comminava la pena pecuniaria
per le violazioni delle norme sul commercio dell'oro contenuto
nel r.d.l. 14 novembre 1935, n. 1935, noch� dei decreti ministeriali
emanati per l'attuazione dello stesso (v. l'art. 1). La pena pecuniaria
� quindi prevista anche per la violazione del d.m. 23 marzo 1968 che,
come si � osservato nel precedente paragrafo, � stato emanato in attuazione
del r.d.l. n. 1935/1935.

Poich� la sanzione amministrativa � comminata da una legge formale
per la violazione di un precetto posto da un decreto ministeriale
in attuazione della stessa legge, non sussiste la dedotta violazione del
principio di legalit�.

3. -Con il quarto motivo il ricorrente deduce la violazione e falsa
applicazione della legge 20 gennaio 1968, n. 46, nonch� la contraddittoriet�
della motivazione, sostenendo che la Corte di appello ha confuso la
disciplina del commercio interno dell'oro con quella della marchiatura
dell'oro, dettata dalla legge n. 46/68. La sanzione per le violazioni di
quest'ultima legge � prevista nell'art. 26, onde, al pi�, poteva essere applicata
tale sanzione, di minore gravit�.
Il motivo di ricorso � infondato. Nessuna confusione tra normative
diverse si ravvisa nella sentenza impugnata. La Corte di appello, come
si dir� nel successivo paragrafo, ha fatto richiamo alla disciplina della
marchiatura dell'oro solo per escludere la fondatezza della tesi del Maranghi
che i lingotti da lui commerciati provenissero da �squaglio�, ma,
in ordine al tipo di violazione ritenuta sussistente, ha fatto sempre riferimento
alla normativa del r.d.l. del 1935 e del d.m. del 1968, interpretati
come limitativi del commercio interno dell'oro greggio.

La sussistenza della violazione di tali limiti, per la quale � stata
inflitta la sanzione in discorso, non � esclusa dalla possibile esistenza
anche di una infrazione alla legge n. 46/1968, che, come ha osservato la
stessa ricorrente, ha una propria autonomia, onde � ammissibile il concorso
dei diversi regimi sanzionatori. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 gennaio 1992, n. 590 -Pres. Scanzano -
Rel. Borruso -P.G. Leo (conf.) -Bonalumi (avv. Vigan�) c. Ente Ferrovie
dello Stato (avv. Stato Stipo).

Procedimento civile . Ordine di esibizione documenti � Condizioni � Incensurabilit�
dell'esercizio del potere del giudice di merito.
Edilizia economica e popolare � Assistenza continua � Non costituisce
convivenza.

L'ordine di esibizione di documenti a una delle parti in lite o a un
terzo, previsto dall'art. 210 cod. proc. civ., pu� essere pronunciato solo

66 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Iquando sia certa la materiale esistenza dei documenti; il mancato esercizio
del potere da parte del giudice di ordinarne la esibizione non �
censurabile in sede di legittimit� neppure sotto il profilo del difetto di
motivazione.

Agli effetti della normativa sull'edilizia economica e popolare, non

IIcostituisce � convivenza � con una persona il fatto di recarsi sia pure
quotidianamente in casa sua per assisterla e di rimanervi per molte ore
anche notturne quando si continui ad avere una casa propria e a volerla
considerare tale.

(omissis) Il motivo � infondato per tre ragioni:

a) perch� l'ordine di esibizione, dei documenti a una delle parti in
lite (o a un terzo) previsto dall'art. 210 cod. proc. civ. pu� essere pronunciato
solo quando sia certa la materiale esistenza dei documenti (certezza
che nella specie i giudici di merito hanno mostrato, sia pure implicitamente
ma chiaramente di non aver acquisito) (cfr. Cass., sent. 1123
dell'87);

b) perch� il mancato esercizio del potere da parte del giudice di
ordinare la suddetta esibizione non � censurabile in sede di legittimit�
neppure sotto il profilo del difetto di motivazione (vedi in tal senso Cass.,
sent. nn. 5657 dell'80, 3465 dell'82, 3883 dell'85, 1123 e 3499 dell'87);

c) perch�, sia nell'atto di citazione in primo grado sia in quello d'appello
ci si limita ad affermare che, morto nel 1973 Martino Croci che
aveva fatto domanda di riscatto dell'alloggio, la vedova, Alessandrina Anzaghi,
con atto del 25 agosto 87 la riconferm� ai sensi e per gli effetti
dell'art. 27 della 1. 8 agosto 1977, n. 513, lasciando cos� chiaramente intendere
di non aver essa provveduto a dare, in precedenza, un'altra conferma:
precisamente quella imposta dall'art. 7, comma quarto della 1. n.
231 del 27 aprile 1962, che, sostituendo l'art. 10 del d.P.R. 17 gennaio 1959,

n. 2, cos� disponeva: � In caso di decesso dell'aspirante, i discendenti
entro il 3� grado e gli ascendenti conviventi con l'aspirante possono confermare
la domanda entro 30 giorni dall'evento�.
La Corte d'Appello ha ritenuto che l'abrogazione del d.P.R. 17 gennaio
1959, n. 2, da parte della 1. 8 agosto 1977, n. 513 (art. 27) non abbia
comportato anche l'abrogazione della norma soprariportata, avendo previsto
la possibilit� di confermare le domande presentate in precedenza
dagli aspiranti proprietari, quindi, implicitamente, mantenuta ferma la
disciplina relativa alla loro proposizione: di qui la perdurante necessit�
per l'attrice di dimostrare l'avvenuta conferma dell'originaria domanda
del nonno non solo dopo l'emanazione della legge del 1977 sopracitata ma,
ben prima di essa, entro 30 giorni dalla morte del nonno (avvenuta nel
1972) ai sensi del soprariportato art. 7 della 1. n. 231 del 1962.

68 RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATCl

Premesso, infatti, in diritto che non costituisce � convivenza � con
una persona il fatto di recarsi sia pure quotidianamente in casa sua per
assisterla e di permanervi per molte ore anche notturne quando si continui
ad avere una casa propria e a volerla considerare tale, appare incensurabile
in questa sede la valutazione dei giudici di merito secondo cui
i capitoli di prova testimoniale articolati dalla Bonalumi fossero diretti
a dimostrare non tanto la convivenza quanto piuttosto l'assistenza e,
quindi, non meritassero di essere ammessi. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 febbraio 1992, n. 1990 Pres. Brancaccio
-Red. Baldassarre -P.G. Di Renzo (conf.). Provveditorato al
Porto di Venezia c. C.P.D.E.L. (avv. Stato Stipo) c. Ceccon (avv. Zanardi).

Pensioni -Periodo eccedente i sei mesi calcolato per anno intero -Norma
di carattere eccezionale -Divieto di interpretazione analogica.

Procedimento civile -Delega autenticata da difensore non abilitato al patrocinio
in Cassazione -Nullit� del ricorso o controricorso -Sottoscrizione
dell'atto da parte di avvocato cassazionista � Irrilevanza.

La disposizione secondo cui, per la determinazione degli anni di servizio,
quando risulti una frazione d'anno, il periodo che eccede sei mesi
� calcolato per anno intero, ha carattere eccezionale e vale ai fini del
normale pensionamento; detta disposizione non pu�, in assenza dt pre

Icise indicazioni normative, assumere portata precettiva nel diverso ambito
di una speciale disciplina dell'anticipata risoluzione del rapporto di
lavoro, nell'ambito della quale, salvo espresse deroghe, si deve tener conto

del servizio effettivo e dei versamenti previdenziali in concreto effettuati. ~
Sono inammissibili il ricorso per cassazione ed il controricorso quando I

la firma della parte nella procura speciale a margine o in calce dell'atto

sia certificata autografa da un difensore non ammesso al patrocinio innanzi
alla Corte di Cassazione, a nulla rilevando che l'atto medesimo
sia firmato anche da altro avvocato, iscritto nello speciale albo, cui
sia stato, in tal modo, conferito il mandato.

(omissis) 1. Con il primo mezzo, denunciandosi violazione degli artt.
7 e 9 d.l. 17 dicembre 1986 n. 873, convertito in legge 13 febbraio 1987

n. 26, degli artt. 3 e 21 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, nonch� omessa,
insufficiente e contraddittoria motivazione, ai sensi dell'art. 360 nn. l, 2
e 3 cod. proc. civ., si addebita al Tribunale di avere affermato la giurisdizione
del giudice ordinario a conoscere della legittimit� del decreto
interministeriale 28 luglio 1987 e di quello in data 4 novembre 1987 del
Provveditore, senza considerare che la Casson, la quale aveva gi� presentato
e visto respingere domanda di pensionamento anticipato, avrebbe

PARTE I, SEZ. III1 .GIURISPI.mDENZA CIVILE, GI~ISDIZIONE E APPALTI

dovuto impugnare,. una.. v'olta divenuto. attuale il suo.. interesse,�il decreto
interministeriale; in mancanza, questo (atto presupposto) era divenuto
incenimrabile e non potevano essere pi� censurati i p:i:ovvedimenti .che ne
rappresentano l'esecuzione.

n��motivo non �. :fondato.

Invero, dalla non controversa <(e affermata per altro dall'art. 2 r.d.l.

n. 503/29, convertito neUa legge n; 2342/29, come risulta dal testo sostituito
dalla legge m. 6/74) natura� di ente pubblico economico del Provveditorato
al Porto .di Venezia, del quali;: la Casson era dipendente �l momento
della domanda; deriva che le controversie, nelle quali venga allegato il
rapporto di lavoro cori l'Ente .ed invocata la tutela dei connessi diritti
soggettivi, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario ed alla
competenza . del Pretore quale � giudice del lavoro.
Nella� specie; anche�. se l'istante ha chiamato in �giudizio le altre su
indicate amministrazioni ...-... in relazione, per�, ai .:riflessi di carattere
previdenziale� della .� deeisione, di� cui �si dir� �in prosiegUo -� oggetto immediato
del giudizio � l'accertamento del diritto vantato dalla lavoratrice
all'anticip13.t1;1 ~essazio.e del rapporto (il c,d~ prepensionamento), in
forza della�� dtata normativa��. sul risariamerito della �gestione dei porti, e
di quello consegUenziale a rimanere, sino al pensionamento, alle dipendenze
� del Provveditorato invece che, previo trasferimento, della SAVE

S.p.A.
Nella vertenza cos� promossa -senza che sia parte in giudizio il
Ministero dei trasporti, il quale, di concerto con gli altri competenti, ha
emesSo il ptil::no dei due prowedimenti indicati nel ricorso -il giudice
del merito, essendo investito del potere-dovere di disapplicare gli atti
�mministrativi illegittimi, ritenuti lesivi dei diritti della lavoratrice istante;
non ha ecceduto dai limiti della propria giurisdizione, allorch� ha preso
in esame i predetti provvedimenti e giudicato irrilevante il decreto
interniinister�ale e illegittimo, per contrasto con l'art. 9 cit., quello del
Provveditore al Porto.

Consegue il rigetto del primo mezzo.

2. Con il secondo motivo si� deduce la violazione dell'art. 60 r.d.l.
3 marzo 1938 n. 680, nonch� vizio di motivazione, per avere il Tribunale
affermato il diritto dell'istante alla fruizione della pensione in virt� dei
criteri di arrotondamento di cui all'art. 10 della legge 26 �luglio 1965
n. 965 e all'art. 35 del r.d.l. n. 680/38, mentre avrebbe dovuto accogliere
l'eccezione di difetto di giurisdizione, appartenendo alla giurisdizione
della Corte dei conti anche le azioni di mero accertamento; ovvero,
ritenendo che l� controversia riguardasse solo il rapporto di servizio,
avrebbe dovuto estromettere la C.P.D.E.L. dal giudizio.
Il motivo deve .essere dichiarato inammissibile, in quanto assegna
alla denunziata sentenza una portata decisoria che essa non ha.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

La sentenza, che reca nel dispositivo pronuncia di semplice rigetto
dell'appello, non contiene in motivazione alcun accertamento riferibile
al rapporto previdenziale, bens� l'espressa precisazione che �la controversia
non � affatto finalizzata alla liquidazione e alla corresponsione
della pensione, ma concerne l'accertamento del diritto dell'appellata a
far cessare il rapporto di lavoro con determinati benefici �,

Anche con maggiore chiarezza la confermata sentenza di primo
grado, dopo avere precisato che il diritto al pensionamento anticipato
non attiene alla corresponsione della pensione, aveva concluso che �la
domanda ha dunque come diretti destinatari il Ministero del tesoro e
il Provveditorato al Porto, non la C.P.D.E.L., che si limiter� a corrispondere
la pensione quando ne avr� l'obbligo ... �.

Del resto la stessa Cassa ricorrente non nasconde le proprie perplessit�
sul contenuto della sentenza nella parte che la riguarda, tanto che
lamenta, in via alternativa, la mancata estromissione dal giudizio; estromissione
che -alla stregua dei rilievi che precedono -deve ritenersi,
per�, pronunciata dai giudici del merito.

3. Con il terzo motivo si censura la sentenza impugnata per violazione
degli artt. 7 e 9 del d.l. 17 dicembre 1986 n. 873, cenvertito in legge
13 febbraio 1987 n. 26, degli artt. 33, 47, 67, 68 e 71 del r.d.l. n. 680 del
1938, nonch� vizio di motivazione, e si assume che:
a) nell'interpretare la norma dell'art. 9, non pu� essere dato rilievo
all'attribuito �effettiva�, in quanto riferito alla contribuzione I.N.P.S. e
non anche a quella della C.P.D.E.L., se si tiene presente che l'espressione
contribuzione indica avvenuti versamenti e che nell'ordinamento della
Cassa, a differenza di quello dell'I.N.P.S., non sono previste contribuzioni
figurative;

b) per la Ceccon, che era stata assunta presso il Provveditorato il
15 marzo 1972, alla data del 31 dicembre 1988 risultavano versati contributi
C.P.D.E.L. per soli anni 16, mesi 9 e giorni 16, non essendo rilevante
e, comunque, nemmeno avvenuta la ricongiunzione di precedenti contribuzioni
I.N.P.S.;

e) nessuna norma prevede che il personale avente diritto al prepensionamento
continui a prestare servizio presso il provveditorato.

La censura sub b) � inammissibile, in quanto propone, per la rima
volta in questa sede di legittimit�, questione -che implica, per di pi�,
specifici e mai richiesti accertamenti di fatto -rimasta estranea al
giudizio di merito.

La doglianza sub e) presenta carattere gradato rispetto alla prima
e rimane assorbita dall'accoglimento di essa.

4. Il terzo mezzo, limitatamente alla censura riassunta sub a), � infatti
fondato.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

Ai sensi dell'art. 9, lettera b), cit. costituiscono requisiti per l'esercizio
della facolt� di presentare domanda irrevocabile di pensionamento
anticipato: � et� inferiore a 52 anni, con almeno 27 anni di contribuzione
effettiva assicurativa all'I.N.P.S. o presso altre forme previdenziali ed
assicurative sostitutive o con almeno 20 anni. di contribuzione assicurativa
se iscritto alla c.assa di previdenza dipendenti enti locali o presso le
previdenze locali previste dai regolamenti degli enti porti. Per i lavoratori
marittimi si applicano, ai fini del computo della predetta anzianit�
contributiva, le disposizioni del titolo III della legge 26 luglio 1984,

n. 413 �.
Il Tribunale ha tratto argomento dal dato letterale, rilevando che,
con riguardo agli iscritti alla C.P.D.E.L., la legge non usa la qualificazione
�effettiva�, riferita, invece, alla contribuzione I.N.P.S.

L'argomento potrebbe assumere rilievo ermeneutico se detta qualificazione
non trovasse ragione nel sistema delle assicurazioni I.N.P.S., che
prevede, accanto alla contribuzione � effettiva � obbligatoria, correlata
cio� ai periodi di prestazione di lavoro, contribuzioni � figurative �, utili
a determinati fini, le quali da detta prestazione prescindono. Sarebbe
stato invece pleonastico, oltre che fonte di perplessit� con riguardo al
sistema I.N.P.S., il generalizzato riferimento alla contribuzione effettiva,
posto che per gli iscritti alla Cassa non si pone il problema dei contributi
figurativi.

Lo stesso art. 9, lett. b), con riguardo ai lavoratori marittimi, volendo
adottare il sistema di computo proprio dello speciale regime assicurativo
della categoria, non limitato agli effettivi versamenti, ha ritenuto insufficienti
le espressioni �contribuzione� o �anzianit� contributiva� ed avvertito
l'esigenza di indicare la precisa fonte legislativa a cui attingere la
disciplina del computo.

In effetti l'espressione �contribuzione� assume nell'art. 9 il significato
ben preciso di corresponsione di contributi ed � diversa da quella
adoperata, in tema di �arrotondamento�, dagli art. 35 del r.d.l. 3 marzo
1938 n. 680 e 10 della legge 26 luglio 1965 n. 965, nei quali il computo
della frazione di anno e di mese quale anno o mese intero � riferito al
� servizio �,

Dispone in particolare l'art. 35 che per la determinazione degli anni
di servizio e dell'et� degli impiegati, quando risulti una frazione d'anno, il
periodo che eccede 6 mesi � calcolato per anno intero, altrimenti si
trascura.

N� una tale norma, di carattere eccezionale, dettata ai fini del normale
pensionamento, pu� -in assenza di precise indicazioni normative -assumere
portata precettiva nel diverso ambito della speciale e temporanea
disciplina dell'anticipata risoluzione di determinati rapporti di lavoro;
disciplina che, implicando oneri contributivi a carico dello Stato, deve

RASSEGNA AVVOCAT�RA DELLO STATO

tener conto, salvo espresse deroghe, dei versamenti previdenziali effettuati,
pi� che di quelli computabili.

L'effettiva anzianit� contributiva, in caso di accoglimento della domanda
e di conseguente risoluzione del rapporto, va aumentata, ai fini
della liquidazione della pensione, del periodo previsto dal terzo comma
dell'art. 9 ed � solo in sede di liquidazione che deve operare il predetto
criterio di arrotondamento, non anche agli effetti del computo della contribuzione
utile per detta risoluzione.

Conseguono il parziale accoglimento del terzo motivo del ricorso e
la cassazione della sentenza impugnata con rinvio al Tribunale di Treviso,
il quale, procedendo a nuovo, limitato esame della causa, far� applicazione
del seguente principio:

�Al fine dell'esercizio della facolt� di presentare domanda di pensionamento
anticipato, ai sensi dell'art. 9 del d.l. 17 dicembre 1986 n. 873,
convertito in legge 13 febbraio 1987 n. 26, il requisito di almeno venti anni
di contribuzione assicurativa per gli iscritti alla Cassa di previdenza
dipendenti enti locali, di cui alla lettera b) del primo comma di detto
articolo, va computato in base ai contributi versati, non operando, a
tal fine, il criterio di arrotondamento previsto dall'art. 35 del r.d.l. 3 marzo
1938 n. 680 �, (omissis)

Va, ad ogni effetto, dichiarato inammissibile il controricorso, in quanto
la firma apposta dalla Ceccon alla procura speciale a margine di tale
atto, in favore dell'avv. Luciano Jaconis (oltre che, invalidamente, del
�dottor proc. Paolo Zanardi �), risulta autenticata dal predetto dott. proc.
Zanardi, mentre entrambi i legali hanno sottoscritto il controricorso.

~ stato gi� chiarito infatti, dopo iniziale contrasto, che sono inammissibili
il ricorso per cassazione ed il controricorso quando la firma
della parte nella procura speciale a margine o in calce dell'atto sia certificata
autografa da un difensore non ammesso al patrocinio innanzi
alla Corte di cassazione, a nulla rilevando che l'atto medesimo sia firmato
anche da altro avvocato, iscritto nello speciale albo, cui sia stato,
in tal modo, conferito il mandato (conf. sent. nn. 5664/89 S. U., 4661/86,
3718/86, 4511/82, 1954/79).

CORTE DI CASSAZIONE Sez. I, 13 marzo 1992, n. 3081 -Pres. Montanari
Visco -Est. Baldassarre -Uff. prov. metrico e del saggio dei metalli
preziosi di Roma c. Fiermonte ed altri (Avv. Stato Cenerini).

Sanzioni amministrative -Produzione e commercio di metalli preziosi privi
di marchio -Ordinanza ingiunzione -Opposizione sul � quantum � -Limiti
della contestazione -Poteri del Pretore e natura del giudizio pretorile
ex artt. 22 e segg. della legge 24 novembre 1981 n. 689.

L'ordinanza-ingiunzione (nella specie emessa onde infliggere la sanzione
dovuta per la produzione ed il commercio di metalli preziosi privi

PARTE I, SEZ. III; GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

di marchio) non pu� limitarsi a riportare una generica contestazione contenuta
nel verbale di accertamento e consistente nella sostanziale parafrasi.
del testo normativo, ma deve fornire elementi specifici per individuare
l'ipotesi di infrazione contestata e determinare la sua concreta
consistenza;

Ancorch� il .. ricorso.�dell'opponente� sia limitato aWammontare della
sanzJone, il Pretore pu� rilevare il vizio di motivazione del provvedimento1
ove. l'opponente abbia .nel corso del giudizio integrato i motivi
dell'Qpposizione; deducendo l'indeterminatezza della contestazione, e l~Ufficio
non abbia, sul punto, rifiutato il contradditorio ..(1).

(omissis) Del dtorso principale il secondo mptivo presenta carattere
pregiudiziale e pric>ritario,

Con esso si den:.nzia infatti. fa violazione e falsa applicazione dell'art.
112 cod. proc. civ. per avere il Pretore annullato il provvedimento
dell'Ufficio metrico suJ1a l:>ase <limativi diversi da quelli dell'opposizione,
non avendo gli opponenti contestata la sussistenza del fatto, n� la generica
qualificazic;me(iello stesso, n� la mancanzadi motivazione sul quantum
messo in discussi<>ne solo nella sua eccessivit�.

llmotivo, che. prende le mosse da esatte premesse in diritto, non
trova riscontro concreto nella realt� processuale.
Le Sezioni Unite di questa Corte (conf. sent. n. 3271/90), superando
il contrasto creato, in relazione ad un consolidato indirizzo, dalla sent.

n. 2323/89, hanno definitivamente chiarito che l'opposizione avverso l'ingiunzione
di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa,
di cui agli artt. 22 e segg. della legge 24 novembre 1981,
n. 689, configura l'atto introduttivo, secondo le regole del procedimento
civile davanti al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa
sanzionatoria, il cui accertamento � delimitato, per l'opponente, dalla
(1) Al �di l� della singolarissima fattispecie, che riguardava la produzione
ed il commercio di metalli preziosi privi di marchio (1), la sentenza in rassegna
ripropone il problema della natura giuridica dello speciale giudizio pretorile
pervisto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 .e dei poteri in esso esercitabili
dal Pretore.
In proposito gi� le Sezioni Unite, con la sentenza 19 aprile 1990, n. 3271,
avevano richiamato la nota giurisprudenza, affermatasi in sede tributaria,
secondo cui l'atto di impugnazione del provvedimento amministrativo costituisce
il � veicolo di accesso � al giudizio di merito (2).

Si era, cio� affermato che tale giudizia concerne innanzitutto la legittimit�
formale e sostanziale del provvedimento impugnato, sicch� il giudice pu�
anche arrestars~ all'invalidazione dell'atto, allorch� ricorrano vizi talmente

(1) La stessa fattispecie costituisce anche oggetto di un illecito di natura valutaria:
v. Cass., 16 gennaio 1992, n. 502.
(2) Assai significativa in tal senso la motivazione. di Cass., Sez. Un. 3 febbraio 1986,
n. 661 (in Corr. trio~. 1986, pag. 802).

74 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

causa petendi fatta valere con l'opposizione e, per l'amministrazione, dal
divieto di dedurre motivi o circostanze diverse da quelle enunciate con
l'ingiunzione. Ne consegUe che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza,
non ha il potere di rilevare d'ufficio ragioni di nullit� del provvedimento
opposto o del procedimento che l'ha preceduto, nemmeno sotto il profilo
della disapplicazione del provvedimento, e che l'opponente, se ha facolt�
di modificare l'originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e
184 cod. proc. civ., non pu� introdurre in corso di causa domande nuove,
a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte
dell'amministrazione.

Nella specie risulta dalla sentenza impugnata e, negli esatti termini,
dal ricorso principale e dall'avverso controricorso, che, � deducendo l'illegittimit�
dell'ordinanza per violazione di legge, difetto di motivazione
e difetto di prove sulla responsabilit� dell'interessato, gli opponenti chiedevano
l'annullamento dell'ordinanza o, quanto meno, la riduzione della
sanzione. In prima udienza gli opponenti integravano i motivi dell'opposizione
deducendo l'indeterminatezza della contestazione �.

Con il ricorso principale non si deduce per� che di quest'ultima
allegazione, comprendente in modo non equivoco il �concetto del difetto
di motivazione l'Ufficio opposto abbia eccepito la novit�, rifiutando il
contraddittorio.

In conseguenza, anche a voler ammettere che non vi fosse specifica
deduzione nell'atto di opposizione (il che � da escludere in base a quanto

I i
gravi da non consentire neppure l'identificazione dei presupposti materiali e
giuridici cui � correlata la pretesa dell'Amministrazione; ma nello stesso tempo
si era riconosciuto che, a parte tale dpotesi, di ben limitata verificazione, il
giudizio di impugnazione � un 'giudizi<> sul rapporto giuridico (e non sull'atto),

nel corso del quale entrambe k parti, sia l'opponente che l'Amministrazione ~
opposta, possono liberamente dedurre o produrre nei limiti previsti dall'art. 184 ~
del cod. proc. civ.

Questo orientamento sembrava far salvo il valore di un giurisprudenza, meno
recente ma autorevolissima e pressoch� consolidata, secondo cui nel giudizio di

I opposizione ad ingiunzione fiscale, l'Amministrazione pu� ben proporre domanda
riconvenzionale per l'accertamento della legittimit� della sua pretesa, e ad

I
dirittura, senza la necessit� di proporre domanda riconvenzionale, pu� dedurre
a fondamento della medesima un titolo diverso da quello indicato nell'atto
amministrativo opposto (3).

Sta di fatto che le Sezioni Unite avevano ritenuto tali principi applicabili
anche allo speciale procedimento previsto dagli artt. 22 e 23 della legge
24 novembre 1981, n. 689, nonostante l'accentuazione dei poteri del Pretore
di verificare � in limine � l'ammissibilit� dell'impugnazione, di disporre d'ufficio
i mezzi di prova, e di ordinare all'Amministrazione il deposito in cancelleria
del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonch� alla contestazione
o notificazione della violazione.

(3) Cosi Cass., 20 settembre 1971, n. 2623 (in Rass. Avv. Stato, 1971, I, pag. 1473).

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA.CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI ,75

pacificamente riferito), il Pretore ben poteva e doveva accertare '-.come,
esprimendo giudizio negativo, ha fatto '---' se l'ordinanza presentasse dati
esplicativi tali da rendere attuabile la difesa degli intimati ed il contraddittorio.

�Non. sussiste;�� per.� tanto; il denunciato vizio di ultrapetizione e va
presa in esame l~ulteriore, gradata� doglianza.

Con ilprimo ~otivo l'Ufficio lamenta violazione e falsa applicazione
degli artt. 23~ comma 11 e 12, legge 24 novembre 1981, n. 689, 18 stessa
legge; rton<:h� erronea e contraddittoria motivazione, per non avere considerato
il Pretore che nell'irrogazione delle sanzioni non sussiste alcun
potere. discrezionale della P.A., dovendo questa limitarsi ad accertare
l'esistenza del . fatto costituente la violazione; che il giudice non � chiamato
a disapplicare l'atto amministrativo, ma pu� revocarlo in tutto o
in parte; che la motivazione dell'ingiunzione deve essere interpretata con
riferimento alle eventuali ragioni addotte dal. trasgressore; che nella specie
non occorreva una . .maggiore . specificazione .della condotta, posto che

-l'ali considerazioni inducono ad esprimere qualche perplessit� sul diverso
orientamento .. emergente dalla motivazione della . sentenza in esame.

In primo foogo, la difesa dell'Amministra:ifone av�va dedotto che gli
opponenti non avevano contestata la sussistenza del fatto posto a fondamento
dell'ordinanza-ingiunzione, n� la generica qualificazione dello stesso, e tanto�
meno la mancanza di motivazione, ma soltanto. l'ammontare della sanzione,
ritenuto eccessivo.

Stando cos� le cose, non solo era mancata la deduzione da parte dei ricorrenti
di viii che consentissero al Pretore di invalidare l'atto amministrativo
opposto, ma addirittura si era configurata sul pU11to una mancanza di contestazione
che ben rientra nei poteri dispositivi della parte privata, e che,
quindi, delimitava al solo quantum l'oggetto della contesa.

Riesce, pertanto, difficile condividere l'opinione del Pretore il quale, tra�
valicando l'ambito della contestazione, in un giudizio a carattere pur sempre
dispositivo, aveva rilevato vizi, astrattamente capaci di precludere un esame
nel merito, che non erano stati dedotti dalla parte opponente.

D'altra parte, anche a voler accettare una siffatta impostazione, e ritenere
con la Suprema Corte che gli opponenti, integrando i motivi dell'opposizione
in udienza, avessero lamentato l'indeterminatezza della contestazione, � ben
singolare che sia stato POl�tO a carico dell'Ufficio di non aver � eccepito la
novit�, rifiutando il contraddittorio �.

Anche. a voler prescindere.dal. fatto che �indeterminatezza della contestazione
� non significa mal1canz<i di motivazione capace di violare il diritto
alla difesa dell'opponente, e quindi di precludere un esame nel merito (specie
se questi abbia compresa talmente bene la contestazione da lamentare l'eccessivit�
della sanzione in rapporto ai fatti contestatigli), � tuttavia evidente che
il rifiuto del contraddittorio non pu� essere legato all'utilizzo di formule sacramentali,
a maggior ragione in un procedimento dove le parti possono stare in
giudizio senza assistenza di difensore, Irta pu� essere desunto dal complessivo
comportamento della parte resistente; comportamento da valutarsi, �quantomeno,
con la stessa apertura utilizzata per qualificare nel senso anzidetto la domanda
della parte opponente. �

UBALDO PERRUCCI

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

l'opponente non aveva contestato il fatto, mentre l'art. 26 prevede una
medesima sanzione per le diverse ipotesi contemplate.

Osserva il collegio che, in tema di sanzioni pecuniarie amministrative,
l'art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui prevede
che l'ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione deve essere motivata
e deve tenere conto dei documenti e delle deduzioni difensive formulate
dall'incolpato, richiede che il provvedimento contenga elementi esplicativi,
anche sintetici, ma tali da rendere possibile all'intimato di individuare
l'infrazione contestatagli. A tal fine, � sufficiente che siano indicati gli
estremi dell'addebito, la norma violata e la risposta alle allegazioni� del
trasgressore, ben potendo desumersi tali elementi dal richiamo del rapporto
o verbale, che sia venuto a legale conoscenza dell'interessato e contenga
indicazioni adeguate rispetto alla funzione propria della contestazione
ed alle esigenze difensive del privato.

Nel caso in esame il Pretore ha messo in evidenza che, non solo
l'ordinanza ingiuntiva, ma anche il verbale di accertamento, in essa menzionato,
consistono nella sostanziale parafrasi del dettato normativo,
senza specificare, per altro, la consistenza delle tre ipotesi di violazione
richiamate; con la conseguente impossibilit� di verificare, nella sede
giudiziaria, sia la corrispondenza della qualificazione giuridica ai fatti
concreti, sia la congruit� della sanzione.

Lo stesso Pretore ha rilevato poi come la sommariet� dell'accusa abbia
caratterizzato, oltre che la fase amministrativa dell'accertamento, anche
quella della successiva istruttoria processuale, e precluso quindi una pronuncia
sorretta da attendibili e sufficienti elementi.

Poich� l'apprezzamento espresso dal primo giudice non trova smentita
in dati di fatto, di cui parte ricorrente abbia dimostrato l'omessa o
errata valutazione in sentenza, l'esaminato motivo deve essere respinto
e con esso l'intero ricorso principale.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 marzo 1992, n. 3355 -Pres. Brancaccio
-Est. Sgroi -P. M. Caristo (diff.). -Ente Ferrovie Stato (Avv.
Stato Stipo) c. Urz� Brancati (avv. Saitta).

Espropriazione per pubblica utilit� -Costruzione di opera pubblica prima
che intervenga il decreto di espropriazione � Diritti di credito dell'ex
proprietario per la perdita del suolo e per il periodo di occupazione
legittima e il periodo di occupazione illegittima.

Espropriazione per pubblica utilit� -Costruzione di opera pubblica con
irriversibile trasformazione del suolo -Risarcimento del danno con
riferimento agli strumenti urbanistici vigenti e non all'edificabilit�
di fatto.

Nel caso di occupazione di un suolo da parte della Pubblica Amministrazione,
la costruzione dell'opera pubblica determina l'acquisto della

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE; GIURISDIZIONE E APPALTI 77

propriet� da parte dell'Amministrazione, con la conseguenza che: �) se
l'irreversibile trasformazione del bene � avvenuta durante il biennio di
occupazionelegittima, all'ex proprietario spetta l'indennit� per tale occupazione
da considerarsi debito dt valuta, nonch� il risarcimento per la
perdita dell'immobile, e ct'o� il valore, rivalutato al momento della decisione;
delfimmobile stesso; b) se l'irreversibile trasformazione �. avvenuta
durante il periodo di occupazione illegittima, all'ex proprietario spetter�
il controvalore del bene come sopta, ma l'indennit� per quest'ultima
occupazione spetter� soltanto fino al momento di tale illegittima trasformazione
(l).

Per� stabilire il valore venale di un'area su cui � stata costruita una
opera pubblica con irreversibile trasformazione del suolo, non deve farsi
riferimento, ai fini del. risarcimento del danno in favore dell'ex proprietario,
all'edificabilit� di fatto, ma occorre tener conto della destinazione
del terreno alla stregua degli strumenti urbanistici, che il giudice deve
esaminare d'ufficio a prescindere da. qualsiasi iniziativa probatoria delle
parti.

(1) La sentenza in rassegna ribadisce il pnnc1p10 dell'acquisto della propriet�
.in capo alla P.A. (cosiddetta accessione invertita) con il completamento
dell'opera pubblica (cosi Ca:ss; S�i. �Un:,� 10 ottobre 1988, n. 3940) ovvero ancor
prima con l'irreversibile destinazione del suolo alla realizzazione dell'opera
pubblica (c<;>s� Cass;, Sez. Un., 26 febbraio 1983, n. 1464).
In favore dell'ex proprietario del bene, resta pertanto il diritto al controval6i-
e del bene stesso, acquisito a titolo originario dall'Ente titolare del�
l'opera pubblica (v. Cass., 11 luglio 1990, n. 7210, in Foro it., 1990, I, 2789 con
nota di DE MARZO).

Secondo una prima costante giurisprudenza, l'illegittima occupazione, divenuta
definitiva ed irreversibile per la radicale trasformazione del fondo conseguente
alla destinazione del bene alla costruzione di un'opera pubblica, costituisce
un illecito istantaneo, sia pure con effetti permanenti, che fa sorgere
nell'ex proprietario il diritto al controvalore soggetto alla prescrizione quinquennale
dal momento della trasformazione del fondo (Cass., Sez. Un., 26 febbraio
1983, n. 1464; Cass., Sez. Un;, 9 marzo 1983, n. 1754; Cass., 13 luglio 1983,

n. 4767; Cass., 21 �maggio 1984, n. 31119; Cass., 5 febbraio 1985, n. 784.
Tuttavia successivamente, con la sentenza 11 luglio 1990, n. 7210, la Cassazione
ha inteso precisare che l'acquisto della propriet� non costituisce l'effetto
dell'eventuale fatto illecito della Pubblica Amministrazione, ma opera indipendentemente
da questo come modo autonomo ed originario dell'acquisto
della propriet�; in altri termini, l'acquisto della propriet� del bene a titolo
originario non deriva mad dall'illecito, anche se la propriet� � sorta � in occasione
dell'illecito �; da ci� la conseguenza che il diritto dell'espropriato al controvalore,
non rientrando nell'ambito del fatto illecito, non � soggetto alla
prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2947 cod. civ., ma carne qualsiasi
altro diritto personale di credito, si prescrive nel termine ordinario decennale
stabilito dall'art. 2946 cod. civ.

Essendo la Pubblica Amministrazione legittimata a trattenere il bene, questo
non pu� pi� essere restituito al suo proprietario, con la conseguenza che
dal momento della sua irreversibile trasformazione, cessa il diritto alla

78 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) Col primo motivo, l'Ente Ferrovie dello Stato denuncia la
violazione degli artt. 13 e 50 legge 25 giugno 1865, n. 2359, degli artt. 4 e
5 legge 20 marzo 1865, n. 2248, ali. E; degli artt.. 2, 3 e 4 legge 6 dicembre
1971, n. 1034, nonch� omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione
(art. 360 n. 1, 3 e 5 cod. proc. civ.), osservando che non � esatto
che il termine di cui all'art. 13 legge n. 2359/1865 possa essere prorogato
una sola volta e per motivi di forza maggiore, per cui, caduta la
premessa .su cui si basa la pronuncia, ne deriva che doveva essere rigettata
la domanda di risarcimento del danno.

Secondo l'Ente FF.SS., una volta ammesso che al momento della
pronuncia del decreto ablativo del 31 luglio 1976, cio� pochi giorni dopo
la proroga, l'opera ferroviaria non fosse compiuta, non vale il principio
invocato dalla Corte d'Appello secondo cui l'esecuzione dell'opera comporta
l'irreversibile trasformazione del fondo con l'estinzione del diritto
di propriet� del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario
della propriet� in capo all'ente espropriante; se perci� il decreto di
espropriazione � intervenuto quando l'opera pubblica non � stata ancora
realizzata, gli eventuali vizi del decreto andavano denunciati davanti al
giudice amministrativo e la Corte d'Appello non avrebbe potuto decidere,

per carenza di giurisdizione.

Il motivo (che ha determinato la rimessione della causa alle Sezioni

I ~

Unite) � infondato.
Con esso si attribuisce alla Corte d'Appello un'affermazione che era
contenuta nella decisione di primo grado, e che la Corte di Messina ha

indennit� di occupazione e ad esso occorre far riferimento per il risarcimento
del danno corrispondente al valore del bene e al mancato godimento dei frutti

I per la sua occupazione abusiva, mentre i fatti sopravvenuti non esplicano alcuna
rilevanza giuridica sulla obbligazione risarcitoria dell'Amministrazione; tra tali

fatti sopravvenuti possono citarsi il decreto di espropriazione successivamente
intervenuto (che � stato ritenuto irrilevante dalla giurisprudenza della Cassazione
da ultimo citata), come pure gli eventi di forza maggiore; con riferimento
al fatto di forza maggiore la Cassazione, 8 giugno 1979, n. 3243, ha
affermato che nel caso in cui l'opera pubblica sia rimasta sommersa dall'erosione
marina, ci� non vale a far ritenere che l'obbligazione risarcitoria si �
estinta.

Per quanto riguarda l'occupazione, ha natura risarcitoria, siccome derivante
da fatto illecito, l'azione proposta contro la Pubblica Amministrazione
per i danni subiti in relazione al periodo di occupazione abusiva e ad essa
pertanto � applicabile la prescrizione quinquenale di cui all'art. 2947 cod. civ.;
viceversa il diritto spettante per il periodo di occupazione legittima non ha
natura risarcitoria, ma di compenso per fatto lecito ed � perci� soggetto alla
ordinaria prescrizione decennale anche quando l'indennit� stessa viene liquidata
mediante calcolo degli interessi sulla somma corrispondente al valore
venale del suolo, trattandosi sempre di un capitale e di un accessorio di esso
e non potendo il modo di liquidazione mutarne la natura (Cass., 7 agosto
1963, n. 2234).

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

modificato, affermando, in modo espresso, che il decreto di espropriazione
� intervenuto quando il suolo era stato gi� irreversibilmente trasformato
con l'esecuzione dell'opera pubblica.

Il suddetto decreto di esproprio � stato considerato dalla Corte d'Appello,
in via alternativa, o illegittimo (perch� emesso sotto il vigore della
terza proroga del termine per l'esecuzione di lavori) o irrilevante, perch�
emesso -ad opera gi� compiuta -durante il periodo dell'occupazione
illegittima, essendo gi� scaduto da tempo, alla data del 31 luglio 1976,
il periodo di occupazione legittima (giurisprudenza costante di questa
Corte, ribadita con numerosissime sentenze). L'Ente Ferrovie ha censurato
soltanto la prima ratio decidendi, ma non la seconda, di guisa che
la censura � inammissibile, posto che il suo accoglimento non porterebb�
alla cassazione della sentenza impugnata, la quale si regge sufficientemente
sulla seconda ratio, non impugnata.

Con il secondo motivo, l'Ente ferrovie denuncia la violazione dell'art.
39 legge 25 giugno 1865, n. 2359, dell'art. 16 legge 22 ottobre 1971,

n. 865, dell'art. 4 legge 27 giugno 1974, n. 247, degli artt. 11 e 34 legge
17 agosto 1942, n. 1150, nonch� omesso esame di punto decisivo e difetto
di motivazione, ai sensi dell'art. 360 n. 3 e n. 5 cod. proc. civ., osservando
che fin dal giudizio di primo grado era stato prodotto il certificato del
24 aprile 1982 con il quale il Sindaco di Messina attestava che alla data
del 3 luglio 1976 l'edificazione doveva svolgersi in conformit� alle prescrizioni
del programma di fabbricazione (adottato e presentato all'Assessorato
Regionale allo sviluppo) e con le limitazioni di cui all'art. 28
della legge regionale 26 maggio 1973, n. 21; che il terreno de quo, in data
3 luglio 1976, ricadeva, nel programma di fabbricazione, in zona es
�attrezzature di zona di progetto� con densit� edilizia fondiaria massima
consentita di 0,01 mc/mq; che la stessa part. n. 235 del foglio di
mappa n. 205, alla data del 3 luglio 1976, ricadeva, come tutt'oggi, nel
Piano regolatore generale approvato successivamente in data 21 marzo
1978, su fascia di rispetto dove sono ammesse attrezzature tecnologiche
pubbliche o di interesse pubblico, allacciamenti ai servizi tecnologici,
parcheggi, sistemazione a verde, allacciamenti stradali e percorsi pedonali
e ciclabili ed il mantenimento dell'attivit� agricola, con esclusione
di qualsiasi tipo di edificazione.
Nell'atto di appello l'Ente aveva insistito perch� il terreno fosse
valutato secondo i valori agricoli medi nella zona in questione ed aveva
lamentato che per stabilire il valore del terreno era stato preso a raffronto
un terreno vicino degli stessi Urz� destinato in piano regolatore in
zona B3D con indice di edificabilit� 3 mc/mq.

Nella sentenza impugnata -osserva il ricorrente -non � contenuto
alcun accenno agli strumenti urbanistici. Esclusa la natura edificatoria
del terreno, la valutazione andava eseguita con i criteri dei valori
agricoli di cui alla legge n. 865 del 1971 e, se si voleva fare riferimento

80 RASSEGNA AVVOCATURA DEU.O STATO

al valore venale del terreno, questo non poteva essere valutato come
suolo edificatorio, quando nel P.R. poteva essere adibito a parcheggi,
verde pubblico e sede viaria.

Il motivo � fondato.

La Corte d'Appello ha fatto riferimento all'edificabilit� di fatto, senza
spiegare in alcun modo le ragioni per le quali non ha tenuto conto della
destinazione del terreno de quo, alla stregua degli strumenti urbanistici
che lo riguardavano (e che la Corte deve esaminare d'ufficio, a prescindere
da qualsiasi iniziativa probatoria delle parti). Non vale l'obiezione
dei controricorrenti, secondo cui la destinazione edificatoria del terreno
era stata riconosciuta dall'ente nel verbale di consistenza dell'll marzo
1971, perch� non � questa la data che occorreva prendere in considerazione,
bens� quella sicuramente successiva di irreversibile trasformazione
del suolo. Parimenti non decisiva -allo stato -� l'altra obiezione secondo
la quale il certificato del Comune faceva riferimento ad una data
(3 luglio 1976) in cui era venuto meno il potere di pronunciare l'espropriazione
e l'occupazione temporanea era gi� divenuta illegittima.

Infatti, non risultando con esattezza dalla sentenza qui impugnata
il momento dell'acquisto della propriet�, . deve accertarsi la destinazione I
urbanistica del terreno de quo con riguardo all'epoca dell'illegittima trasformazione,
ovvero, se l'opera era stata gi� compiuta durante il periodo
di occupazione legittima biennale, con riguardo alla scadenza del bien

nio (Cass., 20 giugno 1990, n. 6209, fra le molte conformi).
Infine, il parametro di comparazione adottato (terreno venduto con
rogito dell'll dicembre 1978) non � giustificato da una puntuale inda

I1
�

gine circa la similarit� di destinazione urbanistica del terreno preso
a raffronto.
Pertanto, la causa va rimessa ad altro giudice, che dovr� eseguire
detti accertamenti, in relazione agli strumenti urbanistici di conformaI

zione generale delle� propriet� ricadenti nella zona in cui � compreso il
terreno occupato de quo.

Col terzo motivo l'Ente FF.SS. denuncia la violazione dell'art. 72 legge
25 giugno 1865, n. 2359, dell'art. 16 legge 22 ottobre 1971, n. 865, dell'art. 4
legge 27 giugno 1974, n. 247, degli artt. 11 e 34 legge 17 agosto 1942, n. 1150,
nonch� omesso esame di punto decisivo e difetto di motivazione (art. 360

n. 3 e n. 5 cod. proc. civ.), osservando che la sentenza � censurabile,
anche nella parte in cui ha determinato l'indennit� di occupazione: anzitutto,
per quanto esposto nel primo motivo, nessun periodo di occupazione
pu� essere considerato illegittimo; inoltre, per quanto esposto nel
secondo motivo, l'indennit� di occupazione non pu� essere calcolata sul
valore attribuito dalla Corte d'appello.
Il motivo � assorbito.
Quanto alla prima censura, in conseguenza del rigetto del primo motivo,
l'occupazione deve considerarsi illegittima a partire dalla scadenza

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI 81

del biennio (mai prorogato) di occupazione legittima (cfr. Cass., 7 dicembre
1990, n. 11733), ma l'occupazione illegittima � indennizzabile soltanto
se l'irreversibile trasformazione del bene � avvenuta in epoca successiva
al suddetto biennio, e soltanto fino a detta irreversibile trasformazione,
che dovr� essere accertata in modo puntuale.

Quanto alla seconda censura, essa � assorbita in conseguenza dell'accoglimento
del secondo motivo, perch� la nuova indagine che il giudice
di rinvio . dovr� compiere sulle caratteristiche e sul valore del terreno in�
fluir� anche sulla determinazione dell'indennit� di occupazione legittima
biennale (dovuta in ogni caso), da considerarsi debito di valuta, in base
al valore del terreno all'epoca di detto biennio; nonch� sull'indennit� di
occupazione illegittima (debito di valore), se ed in quanto dovuta fino al
momento dell'irreversibile trasformazione del bene (v. infra).

Col quarto motivo, l'Ente Ferrovie denuncia la violazione dell'art. 2043
cod. civ. e dell'art. 72 legge 25 giugno 1865, n. 2359; nonch� omessa,
insufficiente e contraddittoria motivazione, ai sensi dell'art. 360 n. 3 e

n. 5 cod. proc. civ. osservando che, per il caso che dovesse essere ritenuto
valido quanto affermato dalla Corte d'appello, nel senso che l'acquisto
irreversibile della propriet� in capo alla P.A. sia intervenuto per effetto
del compimento dell'opera (e non per effetto del decreto di esproprio)
non ha senso una condanna al risarcimento ed all'indennizzo per il periodo
di occupazione.
Il m()tivo � fondato, per quanto di ragione.

La sentenza impugnata ha liquidato l'indennit� di occupazione legit�
tima biennale, e questa liquidazione (salvo il nuovo esame in ordine al
suo ammontare, in conseguenza di quanto detto supra) dovr� essere in
ogni caso mantenuta ferma, perch� l'occupazione legittima biennale deve
essere indennizzata, anche se il successivo decreto di esproprio � irrilevante,
perch� emesso dopo la scadenza dell'occupazione legittima e dopo
l'irreversibile trasformazione del suolo in bene pubblico.

Per�, la sentenza impugnata ha anche � confermato nel resto � la sentenza
di I grado, la quale aveva condannato l'Ente FF.SS. a pagare l'indennit�
per il periodo di occupazione illegittima, successiva al biennio,
in lire 4.244.000 per anno, fino al decreto di esproprio. Tale condanna,
in conseguenza nella diversa soluzione data dalla Corte d'appello al problema
del momento dell'acquisto della propriet�, non per effetto del
decreto di esproprio (ritenuto irrilevante), ma per effetto dell'irreversibile
ed illegittima trasformazione del bene, con conseguente acquisto della
propriet� in capo all'Ente, non ha alcun senso. Invero, secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, posto che, nel caso di occupazione
illegittima di un suolo da parte della P.A., la costruzione dell'opera
pubblica determina l'acquisto della propriet� da parte dell'Amministrazione
ne consegue che all'ex proprietario del suolo, a partire dalla data
di tale acquisto, spetta soltanto il risarcimento per la perdita dell'im

82 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

mobile (e cio� il valore, rivalutato al momento della decisione, dell'immobile
stesso), ma non spetta anche l'indennit� di occupazione temporanea
che, stante la perdita della propriet�, non gli � pi� dovuta (Cass.,

n. 5127 del 1987).
Pertanto: a) se l'irreversibile trasformazione del bene � avvenuta
durante il biennio di occupazione legittima, all'ex proprietario spetta (oltre
all'indennit� per tale occupazione) soltanto il controvalore del bene; b) se
l'irreversibile trasformazione � avvenuta durante il periodo di occupazione
illegittima, l'indennit� per quest'ultima occupazione spetter� soltanto
fino al momento di tale illegittima trasformazione, da identificare
in modo preciso.

In ogni caso, non ha senso un'indennit� di occupazione illegittima fino
ad un decreto di esproprio che � del tutto irrilevante, come si � detto
rigettando il primo motivo. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, sez. lav., 25 marzo 1992 n. 3694 -Pres. Scala -Rel.
De Luca -P.G. Zema (conf.) -Rubiu (avv. Chiesa) c. Gestione Governativa
Ferrovie della Sardegna (avv. Stato Stipo).

Trasporti -Ferrovie -Personale delle ferrovie e autolinee in concessione

Indennit� di buonuscita -Contrattazione collettiva -Nullit� di clausola

esclusiva della computabilit� di emolumenti di natura retributiva.

I criteri fissati per l'indennit� di anzianit� degli artt. 2120 e 2121
cod. civ. trovano applicazione anche con riguardo all'indennit� di buonuscita
prevista dalla contrattazione collettiva in favore del personale
autoferrotranviario, con la conseguente nullit� di clausole contrattuali
esclusive della computabilit� di emolumenti di natura retributiva.

(omissis) 2. Con l'unico motivo dei ricorsi, si censura la sentenza
impugnata per non aver dichiarato la nullit� della clausola contrattuale
(accordo nazionale 31 maggio 1981, punto 3) -che esclude il c.d. � elemento
distinto della retribuzione � (E D R ) dalla base di calcolo dell'indennit�
di buonuscita, prevista contrattualmente in favore degli autoferrotranvieri
cessati dal servizio con diritto a pensione -in quanto contrasta
con la nozione �onnicomprensiva� della retribuzione (ex art.
2121 cod. civ.), che va posta a base del calcolo di quell'indennit�.

I ricorsi sono fondati.

3. Questa Corte (v., per tutte, le sentenze 10203, 11475, 2787, 2056,
443/90, 346/89, 6862/87, 3140/85, 1735/83, 1437/82, 5043/81; in senso contrario,
tuttavia, pare l'isolata sent. 1687/90) ha gi� avuto occasione di affermare
il principio di diritto seguente: �il principio affermato dalla Corte

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI

Costituzionale (con sentenza n. 124 del 1975) -secondo cui la retribuzione
da prendere a base del calcolo dell'indennit� di buonuscita spettante
al personale autoferrotranviario senza diritto a pensione (artt. 21
e 27 all. A) al r.d. 8 gennaio 1931, n. 148) deve intendersi in senso onnicomprensivo,
secondo i criteri fissati per l'indennit� di anzianit� (dagli
artt. 2120. e 2121 cod. civ.) -trova applicazione anche riguardo all'indennit�
di buonuscita prevista dalla contrattazione collettiva (accordo nazionale
19 febbraio 1948 e contratto collettivo 23 luglio 1976) in favore del
personale autoferrotranviario con diritto a pensione, la quale ha anch'essa
la medesima natura e funzione dell'indennit� di anzianit� prevista in via
generale dal codice civile, con la conseguente nullit� di clausole contrattuali
eventualmente esclusive della computabilit� di emolumenti di natura
retributiva� (cos�, testualmente, Cass. 10203/90 cit.).

La sentenza impugnata non si � uniformata al principio di diritto
enunciato e merita, quindi, le censure che le vengono mosse dai ricorrenti.
(omissis)

SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI -18 novembre 1991, n. 874 -Pres. Impera

trice -Est. Luce -Ministero beni culturali e ambientali ed altro (avv.
Stato Arena) c. Petrucci ed altro (avv. Lais) -annulla T.A.R. Lazio,
Sez. II, 14 dicembre 1989 n. 1787, in T.A.R. 1990, I, 34).

Antichit� e belle arti -Beni di interesse storico e artistico -Provvedimento
di vincolo -Discrezionalit� -Effetti.

Antichit� e belle arti � Beni di interesse storico e artistico -Provvedimento
di vincolo -Istruttoria -Predeterminazione di criteri procedurali e
termini rigidi -Insussistenza.

Antichit� e belle arti -Beni di interesse storico e artistico -Provvedimento
di vincolo su aree di interesse archeologico -Ambito e limiti -Esigenza
che i reperti di interesse archeologico risultino visibili -Non
sussiste.

Antichit� e belle arti -Beni di interesse storico e artistico -Provvedimento
di vincolo -Motivazione -Motivazione � ob relationem � -Legittimit� e
sufficienza.

Antichit� e belle arti -Beni di interesse storico e artistico -Provvedimento
di vincolo -Motivazione -Valutazione comparativa degli interessi pubblici
e privati -Necessit� -Esclusione.

La discrezionalit� che caratterizza il provvedimento di vincolo di
un bene immobile di particolare interesse storico e artistico ha natura
strettamente tecnica e, come tale, si sottrae ad ogni sindacato di merito
in sede giurisdizionale (1).

(1-5) Effetti della natura dichiarativa del vincolo di interesse culturale sulla
tutela dei beni immobili e, in particolare, delle zone archeologiche.

1. La sentenza che si annota costituisce una significativa conferma della
tesi della natura dichiarativa del vincolo ex L. 1089/1939, ribadita con forza anche
dalla pi� recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, con specifico riferimento
ai criteri da seguire per la legittima imposizione di vincoli su aree ritenute dalla
competente Amministrazione per i beni culturali e ambientali di interesse
archeologico.
Il TAR del Lazio, con la sentenza riformata dal Consiglio di Stato, aveva
ritenuto -in accoglimento delle censure mosse sul punto dai ricorrenti in
primo grado -che il provvedimento amministrativo impugnato, impositivo
del vincolo di interesse archeologico, fosse andato decisamente oltre lo stretto
necessario � in relazione alla collocazione e concentrazione dei reperti e senza
che fosse stata offerta una � adeguata giustificazione delle ragioni � in base

PARm I, SEZ~ IV; GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 8S

La procedtura pre,vista �dalla legge 1� giugno 1939; n. 1089: per l'ema�
nazione del vincolo di importa:nte interesse storico e >artistico su beni
di propriet�� privata. non �� caratterizzata dalla esigenza� del rigoroso rispetto
di�.. termini rigidi e:d;ssolttti �.e .. pertanto l'istruttoria che precede
Vemanazione d.ell'atto fitiaJe impositivo del vincolo pu� essere svolta dalle
comt;J.eten# autorit�~>centrate: e periferica,�. dell'Amministrazione .. anche in
tempi t#vepsi (~h: < .

Ferina lieslgenza di una� attenta valutazione di �tutte .. le circostanze
di�� fatto esis,tenti :noncM.>delle diverse modalit� e. intensit� della presenza
di beni .. amheologici .in un determinato territorio da sottoporre a
vincolo drci�i�tdgico) vtt peraltro� riconosciuta alla pubblica� Amministra~
zione .un'ampia .sfera dt discrezionalit� .nella�.� valutazione della presunta
disseminazione dei reperti archeologici e, in particolare, dei ruderi, anche
se non� ancQra portati alla �luce, considerato.� che la disciplina normativa

alle quali il; vincolo era; stato esteso.�a terreni.�ǥ�ris.ltati completamente� sterili
di materiale archeologico�. Nel caso di specie, .invero,. l'.obiettivo, dell'azione
dF tutela era costituito da un'area nella quale sondaggi esegmti negli anni
1984 e 1986 avevano gi� dato esito positivo.con. la scoperta inequivooa. di alcune
antiche � struttw;e; �nel successivo pro.vvedimento.� di . vincolo veniva .esplicita�
mente �indicato �.ohe nell'area (della�quale. erano> individuate��� e� precisate�.le
particelle. catastali. di.� :riferimento). insistevano. �resti di� .. un complesso . immobiliare;
presumibilmente una villa romana indicata dagli studiosi con la villa
Faonte sulla via.Patinarla nella�quale,. secondo Svetonio, Nerone mor�; 10 stesso
provvedimento di .vincolo. precisava ohe i resti della villa; ohe si estendeva
presumibilmente per .circa 300 � metri.� da via delle Vigne Nuove, .. erano rappresentati.
essenzialmente da un . cripto-portico .lungo circa. 25 metri. a due. navate,
con cortina in opus reticulatum; in un. sistema sotterraneo gi� .. esplorato nel
1981, costituito da una galleria e una serie di cunicoli con pozzi verticali,
forse destinati alla raccolta delle acque piovane e da altre strutture la cui
presenza era stata gi� accertata nel 1986.

���Nella � �. valutazione operata in sede �di apprezzamento tecnico-discrezionale
l'AmministraziOne per i beni culturali e ambientali aveva ritenuto, proprio in
relazione'� alla presumibile estensione��. dei resti e �delle presenze archeologiche,
anche se non portati alla. luce; di sottoporre a tutela l'intera area archeologica
nella �quale erano disseminati i ruderi, in quanto la stessa rappresentava
complesso unitario costituente indubbiamente un documento di interesse
:Particolarmente importante; come richiesto .dall'art. 3, :.primo comma, della
legge 1'1'. �giugno 1939; �� n..1089 sulla �� tutela� delle cose di interesse artistico e
storico; in quanto CQmplesso �;.; ~.; . legato �a� vicende� storiche dell'antica Roma
e della storia delle ricerche archeologiche, nonch� come interessante esempio
di villa romana di et� imperiale ed elemento topografico di rilevante valore
per la conoscenza del territorio� compreso tra� la via Nomentana � Salaria sul
percorso dell'antica via Patinai'ia �: motivazione questa ohe il Consiglio di
Stato ha riten�to ' frutto di un giudizio non sindacabile sotto il profilo. del
merito e caratterizzata da incontestabili profili di correttezza sul piano della
legittimit�, in quanto addotta a conclusione del procedimento previsto e sulla
base di un apprezzamento operato dopo la compiuta acquisizione di tutti gli
elementi utili alla decisione stessa.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

vigente non richiede, ai fini della imposizione del provvedimento di notifica,
che i reperti predetti siano stati gi� trovati o portati alla luce (3).

Qualora risulti che, sulla base dell'iter logico seguito per l'imposizione
di un vincolo di notifica su beni di interesse storico e artistico, la
fattispecie considerata rientra a pieno titolo nella previsione normativa,
anche una specifica motivazione ob relationem e succintamente espressa
deve essere considerata sufficiente ad assicurare la legittimit� del provvedimento
emanato (4).

Poich� in sede di imposizione di un vincolo su beni di interesse storico
e artistico l'interesse del privato � sempre subordinato e soccombente
rispetto a quello pubblico di assicurare la tutela e la conservazione
del bene, non � necessario in sede di motivazione del provvedimento
indicare i criteri di comparazione fra i due interessi, pubblico e
privato, seguiti dall'autorit� preposta alla emanazione del vincolo stesso (5).

2. Se la fattispecie concreta esaminata dal Consiglio di Stato appare
particolarmente ricca di elementi (resti in luce sia pure sparpagliati, esiti
positivi dei sondaggi, elementi storicoctopografici, etc.) cos� da giustificare una
pronuncia di piena legittimit� dell'azione amministrativa in funzione della
consistenza e concorrenza degli indizi comprovanti la presenza dell'area archeologica,
la decisione in esame riveste un peculiare, pi� pregnante interesse
per le affermazioni di portata generale che essa contiene in motivazione e che
sembrano senz'altro da condividere, in particolare laddove si afferma che <in
tema di provvedimento di vincolo l'individuazione dell'estensione del complesso
archeologico da tutelare afferisce al potere tecnico-discrezionale della pubblica
amministrazione, non sindacabile per il profilo di merito e che pu� ben estendersi
oltre gli stretti limiti spaziali direttamente interessati dal rinvenimento
di reperti. Quanto al profilo di legittimit� abbiano gi� ricordato g1i elementi
in base ai quali il Consiglio ha ritenuto congruamente motivato il vincolo e di
conseguenza legittimamente esercitata la funzione pubblica ad esso correlata.
Fra tali elementi abbiamo visto indicato anche l'elemento topografico, sul
quale giova porre una particolare attenzione poich� non sempre esso viene
considerato come dovrebbe e cio� per s� solo idoneo a legittimare l'imposizione
di un vincolo di interesse archeologico di un sito: basti pensare alle
difficolt� che spesso ha incontrato e incontra l'Amministrazione per assicurare
una compiuta azione di tutela di aree qualificate d'interesse archeologico
solo per riferimento topografico e cio� perch� in quel sito si sono svolti
importanti avvenimenti (per esempio storiche battaglie), senza peraltro che
esista alcuna presenza di resti monumentali che possa soccorrere ai fini del
soddisfacimento delle esigenze di tutela del luogo. Ma non basta. Frequenti e
numerose sono le difficolt� che l'Amministrazione preposta alla tutela del
beni culturali incontra quando � chiamata a predisporre adeguati strumenti
a difesa della conservazione di memorie storiche di carattere forse peculiare
ma di indubbio, indiscusso valore: intendo qui riferirmi alla problematica
dei piani regolatori, ad es. quello della piana di Sibari o -esempio ancor pi�
significativo e per altri versi clamoroso -il piano regolatore della citt� di
Napoli, a proposito del quale -come ha recentemente ricordato il prof. Giovanni
Pugliese Carratelli alla III Conferenza Nazionale degli Istituti Culturali

(Roma, 4-7 dicembre 1991 adde: in Gli Istituti Culturali nella Dimensione Europea
-Atti della Conferenza, 117 e seg.) -si � resa necessarfa una massiccia

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

mobilitazione di studiosi per ewtare una grave compromissione alla conservazione
dell'antico impianto urbano� di Napoli, pervenuto intatto fin dall'antichit�
greca pur con� ricostruzione e rifacimento di edifici, e pertanto monumento
importantissimo; tale massiccia mobilitazione non ha comunque potuto evit.
are che alcuni resti monumentafil. venuti alla luce {e precisamente un tratto
delle mura della Napoli greca del V secolo) venissero ricoperti da una nuova
st.rnttura immobiliare .pubblica destinata .alla locale Universit�.

A tale proposito e� con .riferimento ad un altro .strumento urbanistico,
il p�llllO particolareggiato della. zona B del Comune di Tivoli, la. � panoramica �
citt� dell'imperatore Adriano, va ricordata anche una decisione del 1980, del
C:onsiglio di ~tato {Sez. IV, n. 856 del 26 agosto 1980; in Il Consiglio di Stato,
1980, I, 1121). In. 1;1ssa viene anzitutto fatta una chiara applicazione del principio,
che sar� pi. avanti analizzato fusius, circa la piena legittimit� della
imposizione di un vincolo di importante interesse archeologico ai sensi della
legge 1� giugno 1989, n. 1089 su beni immobili, relativamente ai quali non siano
rinvenibili reperti gi� .materialmente trovati o portati alla luce, essendo sufficiente
a tale riguardo . che l'Amministrazione, in relazione ai dati in suo possesso,
ne presuma ragionevolmente l'esistenza sulla base di un giudizio tecnicodiscrezionale
{cfr, in termini anche Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 novembre 1985,

n. 616,. inll Consiglio di Stato, .1985, I, 1489).
Ma il profilo pi� interessante ai nostri fini della decisione 856/80 si rin�
viene nella� . affermazione .� del principio secondo �cui tutti i piani particolareggiati
nei qualt.nisu!tino comprese cose immobili di interesse. archeologico, come
tali soggette alla citata legge 1089, debbono essere preventivamente sottoposti
alla competente Soprb1tendenza archeologica.

Il Comune interessato .� .cos� tenuto a richiedere espressamente la cons.ltazione
del citato organo statale di tutela in sede di formazione dei piani
:inede$imi, adempimento che dovr� quindi essere ritenuto necessario anche nel
momento in .cui dalla pianificazione generale si passa alle previsioni� pi� specifiche
e concrete contenute nello stesso piano particolareggiato. La ragione di
siffatto rigore va individuata nella natura stessa del piano particolareggiato,
il quale pu� sempre contenere previsioni in certo senso innovative rispetto
al piano regolatore (si pensi, ad esempio, al tracciato della rete viaria di una
zona residenziale); nei confronti di quest'ultimo il piano particolareggiato assume
cos� connotati di autonomia pi� o meno estesa in relazione alla maggiore

o minore specificit� delle previsioni in esso contenute, che impongono il preventivo
esame e approvazione della Soprintendenza preposta alla tutela dei� valori
culturi:ili e archeologici della zona interessata.
In verit� molti dei problemi cui si � ora accennato potrebbero essere
sicuramente evitati se i responsabili degli uffici comunali competenti per i
piani regolatori, i .piani particolareggiati e gli altri strumenti urbanistici e di
pianificazione del territorio tenessero sempre presente la esigenza -che,
oltrecll� prova di sensibilit� culturale, � segno di acquisita competenza tecnicoscientifica
-di pretendere, non �solo in sede di elaborazione del piano ma anche
in occasione della predisposizione di una semplice variante, che sia effettuata
una approfondita ricerca storica intorno alla citt� o al pezzo di citt� che
viene pianificato.

Ecco allora .perch� � necessario cogliere tempestivamente e valorizzare al
massimo grado tutti i segnali positivi che fortunatamente possono rinvenirsi, e
sempre pi� di frequente, nel fertile terreno della giurisprudenza e in ispecie
di quella amministrativa; ad essa va riconosciuta la funzione di supporto
e sussidio oramai insostituibile all'azione degli organi dell'Amministrazione
preposta alla tutela del patrimonio culturale, ai quali un non sufficiente

88 ... RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

e tempestivo allineamento della oramai vetusta legislazione con la evoluzione
in atto, sul piano dottrinario e scientifico, della complessa e delicata materia
impedisce spesso di poter disporre di strumenti operativi effettivamente e realmente
efficaci nel senso desiderato.

3. Per comprendere le linee della evoluzione -pur nella riaffermazione
del priincipio di base -che, come si � ricordato sopra, ha caratterizzato il settore
della giurisprudenza amministrativa in subiecta materia, sembra opportuno
anzitutto, partire da una �necessaria premessa, che rappresenta un dato inequivoco
in sede dottrinaria e giurisprudenziale: il valore semplicemente dichiarativo,
e non costitu�ivo, del decreto impositivo del vincolo di interesse storico,
artistico o archeologico su un bene mobile o immobile di propriet� privata,
e cio� dell'atto formale con il quale la pubblica autorit� conferisce rilevanza
giuridica alla qualifilcazione di una cosa, mobile o immobile, come bene di
interesse culturale.
Con l'attribuzione al vincolo del predetto carattere dichiarativo si realizza
lo scopo di evidenziare e definire una realt�, anche giuridica, che in effetti
preesiste al vincolo stesso: il bene, cio�, � e resta bene culturale indipendentemente
dell'intervento dell'atto formale e cio� del provvedimento amministrativo
che tale qualit� di bene c.lturale non conferisce, ma semplicemente riconosce
per i limitati effetti che dall'imposizione del vincolo sono destinati a prodursi
ex lege. Tali effetti, invero, sono tutt'altra cosa rispetto agLi altri effetti nonch�
agli altri poteri riconosciuti alla pubblica autorit� sul bene culturale, esplicitamente
previsti dalle leggi di disciplina del settore, e in particolare dalla legge
1� giugno 1989, n. 1089, i quali ben possono essere esplicati ed esercitati dalla
pubblica Amministrazione e dai suoi organi del tutto indipendentemente rispetto
alla preventiva imposizione del vincolo. A riprova della natura dichiarativa del
vincolo pu� essere ricordato il potere di sospensione dei lavori, previsto dall'art.
20 della legge 1089/1939, esercitabile dal soprintendente ai beni architettonici,
storico-artistici o archeologici anche con riferimento a cose sulle quali
non sia stato ancora rimposto alcun provvedimento di vincolo. Va, inoltre,

It ricordato che la notifica, o meglio la notificazione, del vincolo di interesse
storico-artistico � l'atto che determina la soggezione del bene oggetto del
vincolo alla speciale legislazione di tutela; si tratta della soggezione del bene, non
del soggetto destinatario della notificazione che in qualche modo si trovi in
una relazione (di diritto o anche semplicemente di fatto, come proprietario,

possessore o detentore) con il bene; da ci� emerge, anzitutto, che per g1i effetti
della notifica (e quindi del provvedimento con il quale � stata operata dalla
amministrazione competente la valutazione tecnica che ha comportato il riconoscimento
della qualit� di interesse pubblico del bene, qualificato sotto il profilo
culturale) sono destinati ad incidere in una sfera soggettiva che comprende
si anche i soggetti che hanno attuali rapporti di fatto o di diritto con le cose,
ma che � comunque ben pi� ampia quanto a portata ed estensione: insegna,
infatti, una consolidata e copiosa giurisprudenza che la notifica fatta al detentore,
anche se invito domino, estende i suoi effetti sia al possessore che al
proprietario, e viceversa; la notifica fatta ad uno dei contitolari di diritti sul
bene vale anche nei confronti degli altri; anche la errata indicazione sulla
qualit� del soggetto (possessore anzich� proprietario) non rileva ai fini della
valutazione della regolarit� del vincolo, essendo sufficiente operare la rettifica
con un secondo provvedimento: tutto ci� non potrebbe trovcare spiegazione se
non tenendo presente che la dichiarazione di interesse artistico e storico
particolarmente importante o ecce2lionale, di cui agli articoli 2, 3 e 5 della legge
1089/1939, trova sempre ed esclusivamente la sua fonte e la sua causa in considerazioni
e motivazioni che attengono al bene in s�, mai alla identit� dei

PAJ{TB I, SBZ: .lV, GJURISPRUDll~ZA AMMINISTRATIVA

soggetti privati destinatari del vincolo; che risultin� essere di volta in volta
proprietari, possessori)� � contitolari� o semplici.�� detentori a qualsiasi titolo� e
quindi anche con un semplice� rapporto sol.o occaSionale e di fatto con la cosa,
come, ad. esempio, nella ipotesi di. rappresentanti dell'esecutore testamentario,
investito temporaneamente dei poteri di amministrazione e. del �possesso dei
beni.. cc:>:m.presi �..nell'lilSs� ere.ditario; � in tale veste legittimato passivamente ad
ow:ii< atto rifetjbi:le alla �sf�:a. giuri(iica; dell'esecutore stesso ed .efficace, conse~
ueiltem,~nte, �~iconfre>!di &egli eredjproprietari .. (cfo; . in termini, Consiglio .di
�tati:>, �c;!�kVI;~9 .genr.iaio.1980, n. 73; Sez>. VI, 14.�dicembre 1979;. n. 889; Sez;., IV,
28 settembre 1967, Ii; A3Q; Sez. lVi .�22��� novembre 1967, n., 632,. in Jl Consiglio di
Stato, . .rispettivamente 1986, .I; 98; 1979>; I, l8SO; 1967, I; 16U e 2907; cfr..anche
Cassazione, Sez, U Penale, 21 dicembre �.~., 22 roag~o 1982, n. 1987, in Il
C.O.rt$�/JJiQ;�t# '/Stato., i983;, .Jl, 1212, la, qulille, dalla.�.�premessa che �il vincolo di
foteJ:esse st�dco-artistico inerisce al bene oggettivamente. individuato e non
ai � soggE)tti . prop;rietari, � possessori.�. o .detentori; fa conseguire la. interessante
c�ncl.sione,. pienamente da condividere,. che .l'art. 59 della legge 1� giugno 1939.
n.1089,ilq.ale. punisce itrasg;ressori�alle .. disposizioni.di. tutela e conservazione
i;lc;!i bel)i . �ultlilraj.i di caj aglk.artt. Jl, .12i 13, 18, 19;. 20 � e. 21 della stessa legge,
~a <::onte 4e$tinatari n�lztsol<> i��p:t'oprietati.deLbene. vincolato edi �soggetti. a
questi . equiparati (Possessori o detentori), In.a anche tutti gli altri.� soggetti (terzi
es~ranei) i q.ali, pur n<>n essendo Jit<:>lati di poteri e facolt� sul bel)e medesimo,
Possono dLf11tto; att:rave:rsoc:1,ut loro ci:>m:Pottamento �.(restauro. �privo di autoriz�
~;r;tone .m,b.:);isJerilil!e, modifica, , rimozione./ o � demolizione), �operare modifiche
alla condizione materiale o giq;ridica della cosa tutelata in un senso vietato
d~ disp()sizioni che la ;riguardano; e la Cassazione nell'occasione precisa
che,.�. q.ando ' tali coropo:i;tamenti .:rllat:eriali . vengono posti in essere da terzi
estranei, � senz'altro possibile che essi integrino gli estremi di reati comuni
4es,tin,ati a concorxe:re'.. cori il reato � speciale,. previsto dall'art. 59 sopra ricor�
.dato).

Ne consegue, . altresi, che .la notificazione del vdncolo; pur essendo neces�
satia per Ja produzione degli effetti ad .�. esso connessi, non vale ad integrare
liii Ji;ittispecie dell'atto ricettizio, relativamente al quale, come � noto, la notifica�
zlc:me ' del provvedimento svolge la funzione necessaria ed esclusiva di rendere
legalmente edotti dell'atto< tutti coloro la cui sfera venga in qualche modo
incisa dal provve.dimento .. stesso.

Direttamente connesso al profilo del carattere ricettizio o meno della
notizia � l'altro. problema cui sopra si. � fatto cenno, della natura, dichiarativa
o, costitutiva, delprovvedimento d'imposizione �del. vincolo.

� La soluzione, gi� motivatamente recepita, della natura dichiarativa trova
ulteriore sostegn� con riferimento ad una situazione, come quella gi� descritta,
in �cui .....,. come si � visto -un soggetto privato � destinato a sottostare
a> tutte le obbligazioni di natura pubblicistica collegate al vincolo imposto
sul bene di . cui .vanta la .propriet�, al)che se il vincolo medesimo risulti
essere stato notificato ad un soggetto diverso, il quale, contro la volont� del
primo, proprietario, detiene il bene senza valido titolo giuridico.

4, Oltre� a quelle fin�ra indicate;� possono essere addotte ulteriori e altrettanto
significative argomentazioni a giustificazione della indicata natura dichiarativa,
Tali argomentazioni fanno capo, da un lato, ai' risultati che scaturiscono
da una indagine del complesso sistema normativo della tutela del bene culturale;
dall'altro ad un approfondimento, compiuto con criteri di particolare
rigore filologic�, in merito a quella che � e deve essere considerata la natura,
l'essenza stessa del bene culturale.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Ed invero l'esame delle norme che disciplinano il regime della tutela
porta ad escludere che il requisito della preventiva notifica dell'imposizione del
vincolo d'interesse storico-artistico sia sempre richiesto e costituisca requisito
condizionante e presupposto indispensabile ai fini della applicabilit� della
normativa speciale.

In aggiunta al gi� ricordato art. 20 della legge 1089/1939, che disciplina il
potere di sospensione lavori da parte dei soprintendenti, sar� sufficiente ricordare
che l'art. 6 della legge 1089/1939 al primo comma stabilisce che: �Sono
soggette alla vigilanza del Ministro per i beni culturali le cose che hanno l'interesse
di cui agli articoli 1, 2 e 5 �: il legislatore, cio�, non ha ritenuto di dover
richiamare la condizione della preesistenza dell'imposizione del vincolo per
definire e sanzionare il potere di vigilanza che comunque compete e deve
competere allo Stato sui beni culturali di propriet� privata, indipendentemente
quindi dalla notifica; � significativo rilevare altres� che l'uso del verbo avere
(�hanno�) fa riferimento al possesso, da parte del bene, di particolari qualit�
e caratteristiche che ne costituiscono l'essenza indipendentemente dal riconoscimento
formale che un atto pubblico, comunque emanato e qualificabile, gli
abbia in precedenza attribuito. Diversa forse avrebbe potuto essere l'interpretazione
se, invece che il verbo avere (�hanno�), il legislatore avesse usato il verbo
rivestire ( �rivestono �): solo in tale ipotesi, infatti, avrebbe potuto trovare
giustificazione sul piano logico ed ermeneutico l'equiparazione � provvedimento
� = � paludamento �, � manto�, � vestito � dall'esterno imposto per caratterizzare
e contraddistinguere in qualche modo e misura la trasformazione (fatto
costitutivo) della cosa in bene di interesse culturale.

Le considerazioni sopra svolte trovano ulteriore conferma ove si abbia
riguardo alla disciplina stabilita dalla legge 1089/1939 per i beni culturali di
propriet� di province, comuni, enti e istituti legalmente riconosciuti. Per tali
beni va richiamato il noto principio secondo cui la demanialit� non � una
qualit� che venga attribuita ad un bene della pubblica amministrazione, ma
� qualit� inerente alla natura stessa del bene, per la funzione cui esso � destinato,
con la conseguenza che l'iscrizione del medesimo in un elenco di beni
demaniali non � attributiva, ma meramente ricognitiva della natura demaniale;
con riferimento specifico al bene culturale di propriet� statale o di enti pubblici,
la natura degli elenchi descrittivi previsti dall'art. 4 non � quella di atti
costitutivi della qualit� di bene storico-artistico e attributivi del relativo,
connesso interesse meritevole di tutela, ma semplicemente quella di atti dichiarativi
cosicch�, in funzione del carattere puramente strumentale degli elenchi
stessi, il bene culturale deve essere considerato soggetto ipso iure alle norme
di tutela della legge 1089/1939 qualora appartenga ai predetti enti pubblici;
n� il riconoscimento, spettante alla soprintendenza (c.d. �declaratoria�), dell'interesse
storico o artistico pu� essere addotto per contrastare tale ordine

di principi, considerato che la declaratoria altro non � che un mero atto

ricognitivo di una realt� preesistente, non certamente un atto con effetti, sia

pure solo parzialmente, costitutivi. L'esigenza della presentazione, da parte

degli enti, degli elenchi descrittivi sta solo a significare che la legge ha ritenuto

di affidare a detti enti, per ragioni evidenti di convenienza pratica, la funzione

di accertare e far conoscere quali cose debbano essere considerate soggette alla

normativa di tutela: non si tratta, cio�, di semplice onere, ma di un vero e

proprio compito di collaborazione attiva con lo Stato (cos�, in dottrina, ALIBRANDI�

FERRI, I beni culturali e ambientali, Milano, Giuffr�, 1985, pag. 291 seg.).

5. Premesso quanto sopra in linea generale sulla natura del provvedimento
impositivo del vincolo di interesse culturale, un esame pi� approfondito della

."7'

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

6. Come risulta dai lavori parlamentari che portarono alla approvazione
della legge n. 431, l'esigenza che ha ispirato il legislatore � la stessa che era
stata posta a base della disciplina contenuta nell'A.C. 1974-974 bis-A, diretta a
conseguire un effettivo e ben pi� efficace ampliamento della disciplina di tutela
al fine di ricomprendervi, oltre ai beni singolarmente individuati e ai complessi
di beni nel senso tradizionale del termine (cio� le serie e le collezioni previste
dall'art. 5 della legge 1� giugno 1939, n. 1089, per le quali, peraltro, � rkhiesto
il requisito non dell'importante ma dell'� eccezionale � interesse artistico o
storico), anche le cosiddette zone funzionali (come, in realt�, sono le zone di inte�
resse archeologico), con specifico riguardo al contesto e alle caratteristiche del
territorio nel quale i beni stessi sono inseriti.
In tale nuova ottica viene cos� consentito di dare idonea protezione non
solo alle aree caratterizzate dalla presenza di resti archeologici accertati
perch� affioranti o perch� scavati, ma anche a tutte le altre aree individuate
come aree di interesse archeologico solo in base ad un qualsiasi metodo riconosciuto
valido ai fini dell'accertamento scientifico dell'esistenza del predetto,
specifico, interesse culturale e, specificatamente, anche le zone individuate a
mezzo di indagini effettuate con metodologie non tradizionali, con l'ausilio
della chimica e della fisica, per l'accertamento delle stratificazioni archeologiche,
per l'effettuazione di indagini topografiche di antichi insediamenti, per la definizione
infine delle loro datazioni; ugualmente tutelabili debbono essere ritenute
tutte le zone archeologiche e in particolare le necropoli non ancora portate
alla luce e individuate esclusivamente con strumenti aerofotografici e gli altri
metodi di rilevazione aerea del territorio, senza alcuna necessit� di operare
interventi materiali diretti, sia pure a campione, sul territorio interessato (saggi
di scavo, sondaggi, carotaggi, etc...).

Con riferimento allo stato attuale della legislazione vigente, non va dimenticato
tuttavia che l'art. 1 della legge 431/1985 deve essere necessariamente
raccordato con l'art. I-bis, il quale, ai fini della piena operativit� del vincolo
paesaggistico, prescrive che le regioni sottopongano a specifica normativa
d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione
di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali, con specifica considera�
zione dei valori paesistici ed ambientali presenti nel territorio medesimo; pertanto
la tutela delle zone di interesse archeologico non pu� non essere subordinata
all'inserimento preventivo della zona stessa nel piano paesistico o urbanistico-
territoriale; in difetto dell'inserimento il richiamo alla legge n. 431,
quantomeno per tali beni, non pu� essere validamente operato. In siffatta
situazione e considerato lo stato della normativa, ove la stessa fosse stata
interpretata nel senso di pretendere la presenza di reperti immobili visibili,
anche se solo parzialmente, appare evidente che l'azione di tutela sarebbe
risultata di ben ridotta efficacia e decisamente lacunosa. A tale lacuna ha
fortunatamente sopperito la sensibile e intelligente opera di ermeneutica cui
si sono dedicati gli organi della giustizia amministrativa nel settore in considerazione.
� stato cos� escluso che, ai fini della imposizione del vincolo di cui alla
legge 1� giugno 1939, n. 1089 su beni immobili di interesse archeologico, si debba
richiedere, quale requisito indispensabile, che i reperti siano stati naturalmente
trovati, portati alla luce o comunque individuati con precisione attraverso
sistematici sondaggi e scavi, ed � stata invece ritenuta sufficiente, ai
fini della legittimazione del vincolo, la motivazione collegata ad un giudizio
tecnico-discrezionale in base al quale l'Amministrazione per i beni culturali e
ambientali abbia ritenuto sussistere la presenza, nelle zone considerate, di

resti di interesse archeologico (cfr. TAR per l'Umbria, 24 gennaio 1990, n. 4 e
25 maggio 1990, n. 191, in I Tribunali Amministrativi Regionali, rispettivamente

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Atto amministrativo � Diritto di accesso agli atti della pubblica ammini

strazione � Legge n. 241 del 1990 � Operativit� � Dall'entrata in vigore

dei decreti ex art. 24 I. cit.

L'accesso agli atti della pubblica amministrazione � consentito soltanto
a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente,
pertengono e che se ne possano, eventualmente, avvalere per la tutel�
di una posizione soggettiva di interesse legittimo (1).

Ai sensi dell'art. 31 della legge n. 241 del 1990, l'operativit� delle
norme sul diritto di accesso ai documenti amministrativi � fatta coincidere
con la data di entrata in vigore dei decreti di cui al precedente
art. 24 della stessa legge (2).

(1-2) Si tratta della prima sentenza, ampiamente motivata, del Consiglio di
Stato sulla nuova disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi, contenuta
nella legge 7 agosto 1990, n. 241: cfr., negli stessi termini, e fra le tante TAR
Lazio, Sez. I, 23 ottobre 1991, n. 1836, in I T AR 1991, I, 3721 ss. e TAR Lazio, Sez.
I, 13 dicembre 1991, n. 2106, in I T AR 1992, I, 10 ss. Segue una nota dell'avv. dello
Stato ANTONIO CINGOLO.

Brevi note in materia di profili processuali dell'accesso ai documenti amministrativi
� ex lege � n. 241 del 1990.

La sentenza in rassegna costituisce la prima puntualizzazione diffusamente
argomentata del Consiglio di Stato in merito alla nuova disciplina dell'accesso ai
documenti amministrativi sancita nel Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241
(un accenno, conforme nel dispositivo ma assai pi� scarso quanto alla motivazione,
era gi� rinvenibile nel precedente provvedimento (emesso per� in forma
di ordinanza) del 14 giugno 1991, n. 615 della VI Sezione. Essa, nell'accogliere
integralmente le tesi dell'Amministrazione resistente, rappresenta l'orientamento
del Supremo Conses'So di Giusti:1'Jia amministrativa in relazione al contrasto giurisprudenziale
manifestatosi nella giurisprudenza dei Tribunali amministrativi
regionali in ordine all'operativit� immediata o meno delle norme del Capo V,
successivamente all'inutile decorso dei termini dettati dall'art. 24 per l'emanazione
di fonti secondarie regolamentari.

Due sono state le principali problematiche affrontate.

La prima, quanto mai interessante, � quella della legittimazione giudi�
ziiale in materia di accesso ai documenti amministrativi, ed � stata provocata
dell'intervento ad adiuvandum spiegato in appello da due soggetti (una organi:lzazione
sindacale di categoria e una associazione di utenti e consumatori) rimasti
estranei al primo grado di giudizio.

Occorre preliminarmente osservare, sul punto, che la recente legge 7 agosto
1990, n. 241 ha dettato, al Capo V, norme in materia di accesso ai documenti
amministrativi riconoscendo il relativo diritto � al fine di assicurare la
trasparenza dell'attivit� amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale
�, � a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente
rilevanti � (art. 22).

Tale affermazione ha sacralizzato nell'ordinamento un pvincipio di carattere generale
di tenore opposto a quello rinvenibile nelle norme fondamentali preesistenti
(cfr. ad es. art. 15 t.u. n. 3/1957, sul �segreto d'ufficio�), ancorch� alcune disposi~
zioni settoriali gi� prevedessero casi specifici di accesso, come ad es. la legge
27 dicembre 1985, n. 816 (art. 25), in tema di aspettative, permessi e indennit�

PARTE I, SEZ; IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 95

L Va, preliminarmente, osservato che l'intervento adesivo nel giudizio
amministrativo, anche di appello, � condizionato dalla sussistenza
nell'interventore oltre che di un interesse a ricorrere, dalla titolarit� di
una posizione sostanziale di interesse legittimo, anche .se dipendente da
quella fatta valere in via principale, ovvero non ancora direttamente
incisa dall'atto dell'amministrazione.

Va rilevato; altres�, che la norma . di cui al primo comma dell'art. 22
della legge� 7 agosto 1990 il. 241, pur riconoscendo il diritto di accesso ai
documenti . amministrativi a � chiunque vi abbia�. interesse �, non ha, tutt1:
wia, introdotto. alcun tipo di azione popolare, dal momento che ha,
successivamente, � ricolleg.at� siffatto interesse all'esigenza di tutela di
situ.azioni soggettive � giuridicamente rilevanti �.

degli amministratori locali, secondo cui � tutti i cittadini hanno diritto di

pren<lere visione di tl,l,tti .�i proweclimenti acl<>ttati.�.dai co:rnuni, dalle province,
dai consigli .. circoscrizionali, dalle aziende . speciali .. di enti territoriali, dalle
Unit� Sanitarie Locali; dalle comttnit� montane�; l'art, 2 commal, n. 9 legge
qqadro sul p.);>blico. impiego; l'art. 14 comma 3, legge 8 luglio 1986, n. 349, .che
prevede il diritto dei cittad.ini di acceclere alle informazioni sullo staJo dell'am�
bdente clisponibili presso gli uffici; il d.P.R, 23 glugno 1988, n. 250, cl;ie .prevede
la poss~bilitit .di� ottenere copia dei pareri resi � dal� Consiglio di Stato per la
decisione..� dei. �ricorsi straordinari <> su richiesta delle� amministrazioni puh�
bliche (se queste u1time non coml,l,llicano, entro 90 giorni, che il parere riguarda
materia riservata),

Anche la giurisprudenza, invero, �aveva mostrato una linea evolutiva tendente
al rico11oscimento del diritto di. accesso agli atti amministrativi, almeno in
quei casi in cui questo appariva. funzionalmente indispensabile per il pieno
esercizio del.diritto di difesa (1) �.

La recezione del diritto in parola ora operata dalla legge 241/90, muovendo
dai principi costituzionali della. libert� di manifestazione del pensiero (di cui
l';ideguatezza dell'informazione C()Stituisce indefettibile presupposto) e della
pienezza del diritto di difesa in relazione agli atti amministrativi (che postula
la necessaria conoscenza degli stessi) viene indirizzata dal legislatore all'ulteriore�
fine di � assicurare la traspanmza dell'attivit� amministrativa e di favo
rirne lo svolgimento imparziale�, nel solco cio� dei principi di cui all'art. 97
Cost.

Tuttavia siffatta tutela pu� essere originata -'-a differenza di quanto
stabilito dalla legge n. 142/90 sulle autonomie locali -solo dalla sussistenza
di 1,l,ll interesse connesso a .si:tqazioni giuridicamente rilevanti: la nuova regola
della pubblicit� relativa a tutte le conoscenze pubbliche oggettivizzate in documenti
di vario tipo (art..22) trova quindi 1,l,ll espresso limite nella qualit� dell'interesse
dedotto, che pu� essere solo giuridico e non politico (2).

Tale regola sostanziale si riflette anche sul piano processuale, sotto il profilo
della legittimazione ad esperire il rimedio di cui all'art. 25 (cfr. al riguardo

(1) Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 10 giugno 1980, n. 22, in materia di accesso del ricorrente
in via straordinaria agli atti e alle deduzioni dell'Amministrazione.
(2) SAvo AMooro A., op. cit., p. 2980; cfr. anche Atti parlamentari, seduta Commissione
Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, 21 marzo 1990, nella quale fu respinto un
emendamento volto ad ampliare la formula in guisa di quella contenuta nella legge delle
autonomie locali.
-

96 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Il diritto in questione � stato, in tal modo, configurato come pretesa
strumentale per l'eventuale tutela di posizioni normativamente qualificate;
pur conseguendo, quindi, al proclamato intento di � assicurare la
trasparenza dell'attivit� amministrativa e favorirne lo svolgimento imparziale
�, l'accesso agli atti della pubblica amministrazione � consentito
soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente,
pertengono e che se ne possano, eventualmente, avvalere per la tutela
di una posizione soggettiva di interesse legittimo.

Ne consegue, nella fattispecie, l'inammissibilit� dell'intervento del Coordinamento
delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli
utenti e consumatori (CODACONS), dell'avv. Lo Mastro e del Sindacato
nazionale C.G.I.L. scuola, il cui interesse all'esame degli atti concernenti

anche l'art. 25, comma 2�, che prescrive che la richiesta di accesso ai documenti
deve essere motivata).

Il comma 5� dell'art. 25 introduce infatti una procedura giudiziale abbreviata
dinanzi al giudice amministrativo �contro le determinazioni amministrative
concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti dal comma 4� � (che
concerne una forma particolare di silenzio-rifiuto riconnessa all'inutile decorso
di 30 giorni dalla richiesta del privato): contro il rifiuto esplicito o implicito dell'Amministrazione
� dato quindi ricorso entro 30 giorni al Tribunale Amministra

Itivo Regionale competente (quello in cui ha sede l'Amministrazione destinataria ~
della richiesta, e cio�, ai sensi del comma 2� dell'art. 25, quella � che ha formato
il documento o lo detiene stabilmente�), che decide in camera di consiglio entro
trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso.

La decisione del TAR � appellabile entro trenta giorni dalla notifica della
stessa al Consiglio di Stato il quale decide con le medesime modalit� e negli

stessi termini.

Si tratta, all'evidenza, di un procedii.mento speciale caratterizzato dalla drastica
riduzione dei tempi di proposizione del ricorso introduttivo e dell'appello
nonch� dalla rapidit� della trattazione di entrambi i gradi di merito del e

I giudizio, pur se con forme (camera di consiglio) tipiche del processo amministrativo
cautelare (3): il legislatore ha quindi mutuato, in materia, lo schema
procedimentale stabilito dall'art. 21 I. 1034/19711 per la definizione delle istanze
di sospensione degli atti impugnati, al fine di assicurare, stavolta la pronta
trattazione e definizione del merito. Dal che consegue che il provvedimento

Igiudiziale conclusivo di ciascuno dei gradi previsti deve essere -stante il suo
tipico contenuto decisorio -quello della sentenza e non gi� (come nel procedimento
cautelare) quello dell'ordinanza (4).

Nella specie, infatti, il giudizio � cos� definito con il provvedimento che
respinge (o dichiara inammissibile) o accoglie il ricorso, in tale ultimo caso
ordinando, all'occorrenza, all'Amministrazione l'esibizione dei documenti richiesti.

(3) L'efficacia di tale rimedio era stata gi� descritta da VIu.ATA R., op. cit., p. 555, in
sede di analisi del � progetto di riforma Nigro �.
(4) Cosl ad es. T.A.R. Lazio, Sez. I, 21 marzo 1991, n. 392; contra T.A.R. Marche, n. 163/91
e Cons. Stato, 14 giugno 1991, n. 615. Cfr. anche parere Cons. Stato, Ad. Gen., n. 7/87 del
17 febbraio 1987, in Cons. Stato, 1987, II p. 550.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 97

la . mancata � promozione �dell'alunno Davide �.De Concilio non pu� ricollegarsi,
neppure indirettamente, all'eventuale tutela di proprie posizioni
differenziate e qualificate come interesse legittimo, identificandosi piuttosto
col generico ed indistinto -e come tale non assistito da specifica
e puntuale tutela giurisdizionale -interesse di ogni cittadino al legittimo
esercizio dell'attivit� della pubblica amministrazione.

<2. I1 l'riqunal~. Amministrativo Regionale ha dichjarato inammissib,
ile il .ri�o:rso p:roposto .da Lucia Sorvillo e Romeo De Concilio, in
quanto l>asato. su una normativa formalmente ritenuta non ancora operante,.
stante. la. ll1ancata adozione della prevista e prescritta. regolamentazione
attuativa.
Deve ritenersi, quindi, che la disposizione in parola abbia riconosciuto una
nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva in relazione a un diritto soggettivo del
privato nef confronti. della p .A; .

Ancorch� si tratti di posizione giuridica la cui operativit� ed effettivit�
consegue alla sussistenza di particolari � requisiti condizionanti � previsti dalla
fogge (o anche dalla fonte regolamentare), sembra che ruso costante e quasi
-si direbbe ...;... insistente del termine � diritto � da parte del legislatore non possa
ritenersi casuale, al punto da giustificare egualmente la sussunzione della situazione
giuridica in parola.. nella categoria degli interessi legittimi (5).

Il Consiglio di Stato, nella sentenza in rassegna, fa propri i suindicati principi,
affermando che, pur trattandosi di situazione giuridica avente natura di
diritto sqggettivo, ad.. essa non corrisponde alcun tipo di azione popolare, dovendo
la relativa posizione ricollegarsi all'esigenza di. tutela di situazioni sog�
gettive giuridicamente. rilevanti facenti capo a quei soggetti ai quali gli atti
di cui si chiede la visione � direttamente o indirettamente pertengono e che
se ne possano .�eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva
di interesse legittimo �. Alla stregua di tali principi, correttamente il Consiglio
di Stato ha escluso,. nella fattispecie . posta al suo vaglio, la ammissibilit� dei
due interventi (del Codacons e della organizzazione sindacale C.G.I.L. Scuola) in
quanto non sostenuti dal collegamento alla. tutela di proprie situazioni diffe.
renziate di interesse legittimo,

In .questa parte, la pronuncia in argomento ha dunque confermato la valenza
squisitamente strumentale dell'accesso, configurato soprattutto come istituto
volto a consentire al titolare di un interesse legittimo la previa acquisizione
di dati documentali idonei a meglio sostenere e supportare l'impugnativa di
un atto amministrativo precedentemente noto solo come atto finale di un
procedimento i cui termini di riferimento (e soprattutto gli elementi della
istruttoria} erano . ignoti.

In effetti, deve convenirsi sulla bont� dell'impostazione, atteso che lo scopo
fondamentale della nuova disciplina di accesso e trasparenza dell'attivit� amministrativa
� non gi� quello di consentire un controllo politico dell'operato
della p.a., quanto invece quello di precostituire al cittadino i dati dell'impugna

(5) Di tale ultimo avviso � PALBOLOGO G., La legge 1990, n. 241: procedimenti amministrativi
ed accesso ai documenti della Amministrazione, in Dir. proc. amm., 1991, p. 8. Il Consiglio
di Stato, peraltro, nella prima pronuncia in materia (ord. 14 giugno 1991, n. 615,
Sez. VI) si mostra nel senso di considerare quello dell'accesso come un � diritto �.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Nel censurare la sentenza del T.A.R., gli appellanti, oltre a richiamare
le argomentazioni difensive svolte in primo grado, deducono: Violazione
di legge (artt. 22 e segg. della legge n. 241/1990), eccesso di potere,
sviamento, travisamento, difetto di motivazione e di presupposti, omissione,
violazione dei principi di trasparenza, efficienza, pubblicit� e buon
funzionamento della pubblica Amministrazione, nonch� violazione dell'art.
97 della Costituzione.

Concretamente, rilevano che la posizione soggettiva fatta valere identifica
un diritto soggettivo pubblico e non un generico diritto civico, come
ritenuto dal T.A.R.; una posizione, cio�, protetta direttamente dalla legge
e garantita� dalla Costituzione e che, in quanto tale, non necessita, per
essere azionata, di alcuna norma regolamentare.

tiva, limitando cos� i casi di ricorso al giudice amministrativo ad ipotesi supportate
da elementi documentali concreti, con esclusione dei casi, finora assai
frequenti, di impugnazione � al buio � e successiva (ma a volte farraginosa)
istruzione giudiziale.

Nella seconda parte, la pronuncia annotata ha avuto modo di dirimere il
contrasto giurisprudenziale circa la decorrenza operativa della nuova disciplina
dell'accesso posto dalla legge 241/90.

La prima fase applicativa dello strumento giudiziale dell'art. 25 ha infatti
denotato un oscillante orientamento della giurisprudenza di primo grado nel
senso di ritenere o meno inoperanti -secondo il disposto dell'art. 31 della legge
241/90 -le norme sull'accesso ai documenti di cui al Capo V della legge stessa
fino alla emissione dei decreti governativi di cui all'art. 24, comma 2 (6) e dei
� regolamenti ministeriali � di cui al comma 4 del medesimo articolo, tenendo
altres� conto del carattere o meno di ordinatoriet� (e non perentoriet�) del
termine semestrale previsto da entrambe le disposizioni per l'emanazione di tali
decreti.

In tal senso il TAR del Lazio ha ripetutamente ritenuto (7) che l'evidente fine
della previsione dell'art. 31 � quello di differire l'applicazione dell'intera normativa
sul diritto di accesso al momento in cui sar� stato definito, pregiudizialmente,
sia l'ambito delle materie per le quali l'accesso sia da escludere in
relazione alle ipotesi indicate dalla stessa legge n. 241, sia le modalit� di esercizio
del diritto in parola: il che impedisce che possano essere assunti provvedimenti
nella materia de qua, finch� i decreti in questione non siano entrati
in vigore.

Taluni Tribunali amministrativi regionali periferici si sono mostrati, invece,
di contrario avviso ritenendo che l'inutile decorso del termine in argomento
non possa riverberarsi in una illegittima vanificazione sine die del diritto conclamato
dalla legge in favore del cittadino (8).

(6) Si tratta di decreti � intesi a disciplinare le modalit� di esercizio del diritto di accesso
e degli altri casi di esclusione del diritto � stesso ove non gi� presenti nell'ordinamento
vigente quali � casi di segreto o di divieto di divulgazione �, secondo quanto espressamentegi� disposto dal primo comma dell'art. 24.
(7) Cfr. T.A.R. Lazio, Sez. I, sentenze nn. 1836/91, 2106/91, 70/92, 291/92, 381/92; Sez. III,
sentenze nn. 392/91 e 1682/91, nonch� altre in corso di pubblicazione.
(8) Cfr. ad es. T.A.R. Lombardia, Sez. Brescia, 26 marzo 1991, n. 268, in Foro lt., 1991, Ili,
323 (riformato per� dal Consiglio di Stato con decisione in corso di pubblicazione).

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 99

Ne conseguirebbe che, scaduto il termine di sei mesi, di cui al�
l'art. 24 legge n. 241/1990, assegnato all'Amministrazione per l'adozione
dei regolamenti attuativi, la piena operativit� della disciplina concernente
il diritto stesso, il cui ambito e contenuto sarebbero sufficientemente
definiti ed avrebbero un concreto referente normativo costituzionale
del'i:vante dal disposto di cui all'art. 97 della Costituzione.

La censura � infondata e come tale va respinta, stante l'espresso ed
esplicito disposto di �ui all'art. 31 dell'indicata legge n. 241/1990, in base
al quale l'operativit� delle norme sul diritto di accesso ai documenti
amministrativi � fatta coincidere con la data di entrata in vigore dei
decreti di cui al precedente art. 24.

Per il che appare evidente come l'adozione della normativa regolamentare;
lungi dall'incidere, come sembrano ritenere gli appellanti, sulla

Il Consiglio di Stato ha ora nettamente affermato che l'adozione della
normativa� regolamentare in discorso, lungi dall'incidere negativamente sul diritto
dei ricorrenti, � identifica positivamente il momento temporale di efficacia
della legge che la stessa concerne e la qualifica come diritto soggettivo �. Il
Supremo Consesso ha, in altri termini (facendo in ci� piena recezione degli
argomenti difensivi espressi nella discussione orale dalla difesa dell'amministrazione
appellata), ritenuto che il delicatissimo passaggio dal sistema di riservatezza
a quello di trasparenza necessita inderogabilmente di una fase di mediazione
e dimensionamento, costituita dall'emanazione di atti organizzativi discre�
zionali interni all'Amministrazione e �non surrogabili dall'intervento del giudice�,
soprattutto in vista del definitivo dimensionamento in relazione alla salva�
guardia di altri .interessi fondamentali per l'ordinamento (cfr. lett. 4), b), e) e d)
del comma 2 dell'art. 24) che, ove si desse immediata applicazione alle norme
nell'accesso, rischierebbero di restare irrimediabilmente travolte, con conseguente
pregiudizio di altri interessi protetti dn via primaria dall'ordinamento
e, dunque, in direzione opposta a quella evidentemente voluta dal legislatore.
Da ultimo, interessante �, tuttavia, il monito espresso in via conclusiva dal
Consiglio di Stato, nel non mtenere � giustificato il protrarsi dell'i.nerzia del1'
Amministrazione �, monito che appare in tutto da condividere: la mancata
emissione entro i sei mesi previsti dalla norma, infatti, se da un lato � giustifi�
cata dalla estrema .complessit� e delicatezza della materia da regolare, non pu�
tuttavia perdurare a lungo (9). Ci� soprattutto in ragione del fatto (fondamentale)
che le norme del Capo V della legge 241/90 (e, in realt�, tutta la stessa
legge) non devono in verit�, ritenersi norme dettate solo in vista dell'interesse
dei cittadini, bens� costituiscono, a ben vedere, un momento di svolta e modernizzazione
dell'attivit� amministrativa, integrando in tal senso un complesso
strumentale di miglioramento della buona amministrazione, la cui sollecita e
piena attuazione non pu� che essere auspicata e perseguita da ogni pubblico
funzionario, prima ancora che dal cittadino destinatario di prestazioni o servizi.
Le conclusioni espresse dal Consiglio di Stato nella pronuncia in epigrafe
devono altres�, ad .avviso di chi scrive, essere riferite anche alla facolt� di cui

(9) Risulta, peraltro, che l'apposita Commissione per l'accesso, abbia da qualche tempo
completato i propri lavori, elaborando un progetto di testo di decreto governativo.
8

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100

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

qualificazione della pos1z10ne soggettiva tutelata, identifica positivamente
il momento temporale di efficacia della legge che la stessa concerne e
la qualifica come diritto soggettivo.

Anche a voler ritenere, cio�, che l'accesso agli atti dell'Amministrazione,
pi� che un diritto civico, tutelato alla stregua di un interesse legittimo,
identifichi, invece, un diritto soggettivo pubblico, tutelato, direttamente
ed immediatamente, dalla norma (di relazione) che lo prevede, non per
questo pu� essere pretermessa la prescrizione di cui al richiamato
art. 31 legge n. 241/1990, che differisce l'entrata in vigore delle norme
che tale diritto riconoscono alla data di adozione della regolamentazione
attuativa concernente le modalit� di esplicazione.

N� a diverso risultato conduce l'osservazione secondo cui l'Amministrazione
sia rimasta inadempiente rispetto al termine massimo (di sei

all'art. 10 lett. a) della legge 241/90, laddove si prevede che i soggetti interessati
ad un procedimento amministrativo dn corso possano prendere visione degli
atti, salvo quanto previsto dall'art. 24 (10).

Anche in tale ipotesi -che riguarda il limitrofo ma distinto problema della
partecipazione di soggetti (privati) al procedimento amministrativo durante
il corso del medesimo -la situazione giuridica attiva prevista dall'art. 10 lett. a)
non pu� ritenersi operante (giusta il rinvio di tale norma all'art. 24, che � poi
richiamato dall'art. 31, quale norma contenuta nel capo II) fino a quando non
saranno stati emessi i decreti governativi e i regolamenti ministeriali volti
al completamento dell'individuazione del campo di interessi -contrapposti a
quello della pubblicit� degli atti e ritenuti su questo preminenti -indicati
nelle generali categorie di cui alle lettere a), b), e), d) del secondo comma del
ripetuto art. 24.

Sul punto appare dl caso di precisare, con l'occasione, che peraltro il
rimedio giurisdizionale posto dall'art. 25, comma 5, legge 241/90, proprio
in virt� della sua specialit�, non pu� ritenersi applicabile ad ipotesi diverse
(ancorch� analogiche) da quelle cui la legge lo riferisce: di talch�, mentre esso
� certamente applicabile alle controversie relative all'accesso ai documenti amministrativi
gi� formati. non lo � �invece per questioni attinenti alla ~denegata
visione degli atti nell'ambito del procedimento amministrativo in corso (art. 10,
lett. a), in relazione ai quali nessuna tutela specifica � prevista, sicch� devono
ritenersi operanti, in quanto ne ricorrano i presupposti, le ordinarie forme di
tutela previste dall'ordinamento (11). A riprova di tale conclusione va osservato
che, ove ci� ha voluto, il legislatore anche nel capo III ha regolato problemi di
natura processuale (cfr. art. 11, comma 5) e quindi, ove ci� avesse voluto, avrebbe
disciplinato in via specifica anche la tutela della situazione di cui al ricordato
art. 10 lett. a).

Detto del profilo di inammissibilit� della attivazione dell'art. 25, comma 5,
fino all'attuazione del precedente art. 24, merita infine rilievo tm ulteriore

(10) Contra, T.A.R. Lombardia, Sez. Brescia, 26 marzo 1991, n. 268, in Foro lt., 1991, III,
323, che per� risulta riformata dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con decisione ad udienza
28 giugno 1991, in corso di pubblicazione.
(1) Contr. T.A.R. Lombardia n. 268/1991 cit., riformata per� in appello dal Consiglio di
Stato, Sez. VI.

101

PUTE I, SBZ; IV; GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

m:esi)��.en~��il �q.W,e�� av~bbe�.dovuto.adottatela:�no11'ruttiva regolamentare
ain:ictettat<ltil triomento che anche ili siffatta evenienza:; nori pu� ritenersi
operant~ tlll: diritto del .quale non sono state discit:Jlinate le condizioni e le
l.liOliajitlf cli�� eserc,iziq� e.� che���:{lOl'l .�.risulta���ancora� �tefiri,itivamente dimensiona,
to ri~Pl\!tt~ agl1,Jn,t�re$si non tra.scl.ttabili dfcui aUelett.� a), b), e) e d)

���i--~~~~:::.:~e=:;

lai tri:tspar~:r.;a l'ecc;e~iol\e; i:td al.tro ordinamento nel quale giustamente

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..��.�.� ��-:::-��� ::�.<:-<::{(::);;/: :� . . ....

pfofill'i �.()ncefn.tm.~ lit ~colt� d�l1'All1iriinistrazfone di ��non dar corso ad istanze
df lllcces~o no1t sufficiente~ente llio#Vate (t~U dQvendosi.iJ!lten<lere quelle da cui

!it1J!9!''1'1$;::::~=:E

�.�...�. :P~ve .~�tutto.pre�~s~si, .l.ll. rigllarclo, cJie tale indagine, lungi dall'integrare
valu~azi0nij.:li l:llerito sull:a fondatezZ!l� deU!l istanza di accesso al documento
aro.wjni~i:r:ativ9.7 poicM o~niett<:>. della. relativa.)Q.(;lagine � solo la rispondenza
tbi~~l~itll&1~eedr~~e:~r1~~iti!ri~i:Crii~\v~~d~~~n:1~:s!~~a~;;~~~

~inalb:zata i.ii:t �iicludere tu.tti � casiAn cui la vicbiesta del privato non sia giustificata
con Ja puntuali') indicazione dell'interesse sotteso nonch�, soprattutto,
<:lel!a siNa#Pl1e gj.q�li~ che <l,ovrnl:)pe trov!lre tt,J,tela !'! che evidentemente non

~%nf3:1~i~f~~~�rz~9~ 'iri1;~~!Ei1AieJ/t!i~~~re~g~v�~~a~~~v~:r~b~~n:~

una estensione i!ldiscriminata dell'aecesso; palesemente non voluta e non prevista

~~! ~~ta~dt~fiii' ~t~fi 2M&~vaiitine dell'istariza �� a& ac:c~$$<), come gi� . si� �
accennato fu �.precedenza/ si atteggia <quale efofuerifo d:tratterizzarite (e nel
cont()mPo ql.l.<lle .requisito c;ondizionante imprescindibile) .. del� diritto et.i accesso
nella)~~~ <~41f!IDk ~iy~rs~il~e da �. quan~o rist1lta d1:111a legge 142/90 in tema
dl a�~$s(). ~li atti degli eritLlocali, la � cui previsi():tle ne>rniativa � �assai pi�

i&;ii!�?ii:fl~i~~\~1;~

controllo <i. Politico: 'tsttUf()perato delle pubblichi') amminist;azioni: e ci� giustifica,
al1zi impone che anche il sindacato giurisdizionale sulle relative controversie sia
caratterizzato dall'esperimento di una indagine preliminare sulla sussistenza di
tale � condi.ziorie Jeg�tt�riante: pfopi:fo �c:oS� �come il Consiglio�� di Stato ha avuto
modo di affermare neil� annotata pfonttl1cfa.

A�. ANTONIO CINGOLO

(12) Ctr; Colls. di Stato, Ad. Ge1L, 17 ~ebbraio 1987, n. 7/87 (in Cons. Stato, i987, 11,
543) sul parere reso nel disegno di legge presentato alla Camera il 9 marzo 1987.

102

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

Il che rende comprensibile e ragionevole la previsione di una mediazione
tra i due momenti temporali, costituita dall'emanazione di atti
organizzativi e discrezionali interni all'amministrazione, non surrogabili
dall'intervento del giudice, in relazione al necessario adattamento degli
uffici al nuovo rapporto con gli amministrati, alla individuazione delle
concrete modalit� di esercizio del diritto di accesso ed al suo definitivo
dimensionamento in relazione alla salvaguardia di altri interessi fondamentali
per l'ordinamento, quali indicati nel comma 2 dell'art. 24 legge
241/1990.

Il che, peraltro, se porta a ritenere non ancora applicabile il complesso
normativo di cui al capo V della menzionata legge n. 241/1990,
non implica, tuttavia, che sia, da un lato, giustificato il protrarsi dell'inerzia
dell'Amministrazione, e, dall'altro, che venga meno l'efficacia di
altre, eventuali, norme dell'ordinamento, tese alla protezione del medesimo
interesse sottostante al diritto di accesso.

Va, quindi, allo stato, respinto l'appello e confermata, con le predette
puntualizzazioni, l'impugnata sentenza, con compensazione tra le parti
delle spese processuali in relazione alla novit� della questione trattata.

T.A.R.
Lazio, Sez. Il, 27 gennaio 1992, n. 210 -Pres. Elefante -Est. Lamberti
-Codacons e altri (avv. Rienzi) c. Comune di Roma (avv. Marzolo),
Ministero Grazia e Giustizia (avv. Stato Cingolo) e altri.
Demanio -Demanio comunale -Uso particolare -Istituzione di zona a traffico
limitato -Motivi di sicurezza e protezione degli addetti all'amministrazione
della Giustizia -Legittimit�.

Circolazione stradale -Sosta veicoli in zona a traffico limitato -Autorizzazione
del Ministero interessato -Legittimit�.

E legittima l'istituzione da parte dell'Amministrazione comunale, ai
sensi dell'art. 13 legge 24 marzo 1989 n. 122, di una zona a traffico limitato
prospiciente il � Palazw di Giustizia� (sede della Corte Suprema di Cassazione),
al fine di tutelare la sicurezza nell'esercizio dell'amministrazione
della Giustizia e assicurare la protezione di cose e persone ivi presenti od
operanti (1).

(1) La sentenza definisce un'annosa controversia. articolata in pi� giudizi,
originata dalle doglianze di talune Associazioni costituite a tutela di interessi
diffusi, in relazione prima al perdurante posizionamento di bandoni metallici
circostanti il � Palazzo di Giustizia >>, sede della Corte di Cassazione, per consentire
lavori di manutenzione dell'edificio, poi (a seguito della rimozione di
tali strutture metalliche) all'istituzione di un'area a traffico limitato, all'interno
della quale � per� consentita la sosta dei veicoli di propriet� di magistrati e
impiegati, autorizzati dal Ministero di Grazia e Giustizia.

PAl~TE ~' SBZ. IV, (JIURlSP1'UDBNZA AMMINISTRATIVA 103

�.�������S �()nforme aft(.l, clJs;�iplina generale degli artt; 3 � 4d.P � .8:;J5 giugno 1959

n. 393 (y0dice delta Strada) .Ja possibilit�. attribuita. ai dipendenti degli
Ufffoi d�l: }!atazzo d� gtustit,ia di parcheggiare� veieoli, previa autorizzazione
discrezionale; dell'Amministrazione della GiustiZ~i �nella sJi;ddett� zana a
.tr4ftido .. t�'mitatt:J�..�(nel�����fJtJ~dro....4i ... ury .� us�: ... varticala.re�..di �.. qu.est'ulti1rtltl ..onde
�kdf<ii#tr'#~��zav(ii$4ni#� 4~ fini� it~it4�.. #'�1/r~~z4�.4e.t'P~tsofiaie��$te$s()�.. <i>. �

�.� (4) i.., p1;9:riJJ.Ilqj1:1. :i\1:1. pre!j!i99M iritt:igralrne:rtte. re�epito.)e argoweritazi9ni .. di

ij~1sibt!::rtt~lfied!~~z~~~s~rlf!!fri~:f1!~~;Jffe~it~~:,1t~a21!~~al~~~~

dei�v.ari s()ggettirlc9l::reri.~{. Ai;;i~e J�ltim() J!roposito si J.:ip()rt1:1. il semiel1tfl estratt()
della m~ol;ja. �llf~n~iv1:1..J?r�dott:t.Jl:t g~.i:lizi�;. � � � � � �.� .�.� � �

~~i::~~~~~~

A) I~ ;ririt6 lu�~('> o6~o~re� radiCalmente contestare la presenza �di i1:n fate.
resse gittc.lizi1:1.Ime:.t(il tutelabile in capo al C�dacons, nonch� la legittimaziotie
attiva a. ricorrere Aello stes~o.... Pur dando d�verosamente� � atfo, infatti; della
tendenza giudsprudenziale>.ad� animettereᥥ�la�����tutela��di�.�rtteresst.diffusi di cui
si faC(lia � t?ort~to.re u.i1 ente esponenziale . noi:i. pu� negarsi, peraltro;. la ptesenza
obiettiva di limiti all'ammissione di una tale tutela, sii!: nei termini �rtdicati

..,,A.alla giurfspru~leriia, sia� come precisati �rt sede � Iegislativ.a.

( >l.a ste~sa dQ1:tr:l11a (y; N1G1to;�Giusti~ia4,mt#itiis(t<tt�va, 1979)�.�afferrna� che

f � insostenibile ritenere' che tutti>� gli inieress� � diffllsi; �ssia ��quegli .. interessi
che���appa#tettgdno �.ad��una�� pluralit�.��di soggetti� pi��� o meno��vasta e���ctetermfuata,
siano tutelabili � se non si 'Vuol vedere nell'azione giurisdizionale ammfriistrativa
un'azione' popolate���� e�� alterare essenzialmente �.�lo stess� /concetto di-interesse
Iegittiin(>, oltre l()he >confondere.. i �omp�ti di urt . organo g�uriSdizfonale � con
quelli�� pfopn dell'�tgano di� direzione p6litica �.
:S necessarick pertanto �in (>gni caso-trov.are dei momenti di �collegamento
tra� la�.. posizione del s�ggetto che chiede tutela ed�.. il bene,. che qualifichirio
l'�rtteresse.> in m�do differenziato: ma tali elementi di Colleganza risultano
difettare del tutto nella fattispecie che qui interessa. Nel caso in cui urt;associazione
si faccia� portatrice di un interesse diffuso � necessari�; infatti; che

104
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

denti addetti alla Corte di Cassazione nelle carreggiate di via Triboniano
e via Ulpiano prospicienti l'edificio ove ha sede la Corte medesima, e,
precisamente, le note 11 settembre 1989 del Ministero di Grazia e Giustizia
e 24 aprile 1989 del Comitato provinciale per la Sicurezza pubblica.

ili

2. In punto di fatto va precisato che, anteriormente all'adozione
della delibera in parola, la sede stradale di via Ulpiano e di via Triboniano
immediatamente adiacente la Corte di Cassazione era circondata da bandoni
metallici, la cui posa in opera risale al mese di aprile 1970, dopo
il distacco di alcune parti della struttura esterna dello stabile.
L'interdizione al transito dell'intero perimetro del Palazzo, allora
disposta, si � protratta durante l'intero corso delle opere di consolidamento
e restauro, per l'esigenza di evitare ostacoli alle macchine ed attrezzi
delle ditte impegnate nelle opere, e perdura tuttora per motivi di protezione
della sede della. Corte di Cassazione e delle persone che istituzionalmente
vi svolgono la propria attivit�.

Le ragioni di non consentire utilizzazioni del suolo immediatamente
circostante il Palazzo di Giustizia diverse da quelle inerenti la custodia
dell'edificio e le esigenze interne degli uffici, ivi comprese quelle dei
magistrati e degli altri addetti individualmente identificati o autorizzati,

� t'
,v�� ,,)f<.: !->A'<��
.' ~{~,,/< i;��t-:�_,._:).,.-1:_��~.._~,.,.

questo corrisponda ad'. un interesse univocamente connesso alla tutela dello
� scopo istituzionale i'. dell'associazione stessa (v. ALBAMONTE, Danno ambientale
nella legge 349 del )986 e responsabilit� dei privati, in Cons. Stato, n. 10, ottobre
1988; v. anchslCons. Stato, Ad. Plen., 19 ottobre 1979, n. 24). ,

Di converso( lo scopo statutario ~concernente la itutela dell'ambiente.
"�� dei � diritti degli utenti. e consumatori dei beni pubblici e dei pubblici
servizi ~ppare in s� troppo vasto, vago ed indeterminato p�rch� in esso
possano rinvenirsi precisi specifici momenti di collegamento con i beni di cui

.� ~. ~-� invoca tutela, ed in particolare per quanto attiene alla specie con tl-berul i�.::.~~�,_
;~4;p~...,,.,,,.--"~"" �eHa-dispmr.ihlHt�-t!.elle..ar-ee..adiacen:tLaLP...al.azzo..d.LG.iust~ia�,�� tale da far con

;'>,;W-L ~ ~�:�~;~�~f,~.
figurare una lesione di interesse meritevole qi tutela nella_sottxazi-One,.della:�eitatl!I"; e? ~
~b'"'pubb.lWe..r-�~-.f~...~ ~;.::::....~\,�v...;.. '"1.��r.:J:_..... ~....&. ""'""""~ �!i-.;..:--i\o"""~' �~.. ~,,........~~~...-.::~~.~:-,;,� ~.::_,...;., {;~-#iifi. 1 ,.-~JJ:.,�'"*;..t.o _ �

La estrema.. genericit� del conclamato scopo associativo si pone in verit�
come inequivoco indice rivelatore di una mera ,..copex:tura formale per poter
agire in maniera del tutto indiscriminata, costituendo in ogni e qualsiasi
situazione di lesione di interessi una presunta posizione differenziata dell'interesse
di volta in volta fatto valere; la quale in realt� non sussiste perch�
poggiata su elementi di differenziazione completamente generici.

Il Codacons, affermando tra l'altro di agire a tutela della collettivit� intera,
si pone in evidente contraddiizione con la realt� dei fatti, non potendosi certamente
riconoscere per tutti i cittadini l'interesse..aH'elimil'l:M:iene ~:na &..

.J�t""'"�""�f�i';"I.,..,~ ~-~tante...il--P.alazw,di�-Giu.stiz.i,~b,P-wero.�el,...presunw�����posteggia��,.

�'
,che.c-i:v<i-..sarebbe'�"Sussistente. In altre parole non � logicamente (prima ancora
che giuridicam,ente) concepibile riconoscere legittimazione attiva per la tutela
di interessi diffusi ad una associazione che per la stessa estrema genericit� e
concreta illimitatezza dello scopo statutario, pretenda di ritenersi operante in
relazione a qualsiasi tipologia di tali interessi, poich� con ci� stesso verrebbe
completamente meno anche quel minimum di differenziazione che deve pur

IAT<TB J, SFZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 105

erano state gi� evidenziate sia dalla nota. 6 dicembre 1988, n. 11282 della
Prima Presidenza della Corte Suprema di Cassazione, sia dal verbale 8 aprile
1989 del Comitato Provinciale per l'Ordine e la Sicurezza Pubblica,
che le ha; del resto, ribadite; nella riunione tenutasi il 17 febbraio 1989
con i .rappresentanti dell'Vfficio per il Controllo e la Sicurezza della
Corte stessa; '

In quest'ultima sede � sato1 in particolare, rilevato come siffatta
esigenza di sicurezza implicava l'esclusione in modo assoluto deUa circolazione
di altri mezzi riella zona in discorso, conseguibile solo tramite il ...
� mantenimento di una fascia delimitata e protetta, sostanzialmente corrispondente
a quella circoscritta dalla... recinzione in lamiera�. E ci�
sin quando. non sarebbe stato istituito nel sottosuolo di piazza Cavour
un vasto parcheggi() comunale, secondo un. progetto che prevede un collegamento
sotterraneo coiPalazzo di Giustfaia .

. L'impugnata delibera d:eifa �Giunta Municipale n. 2298/90, �nel delimitare
raccesso nell'area� imrrieclfafall!lerite adiacente il Palazzo di Giustizia
fra le vie Ulpiano e Tribori�an() alle sole categorie di automezzi in servizio
�di polizia e di pronto intervento rionch� agli autoveicoli muniti
dello � specifico permesso rifasciato per rag�mii di servizio dal Ministero

sempre distinguere l'interesse diffuso da q_uello meramente fattuale, del �quale
� titolare la collettivit� in senso lato.

La intrinseca motivazione dell'ingresso di un ente in giudizio e della sua
stessa titolarit� a curare la tutela di un interesse appartenente ad una� certa
categoria di soggetti � >.infatti costituita proprio dal carattere di � esponenzialit�
� di un certo ordine di interessi, ed � all'evidenza incompatibile con
tale concetto la figura di enti che, come quelli odierni ricorrenti, pretenda di
farsi paladino di tutti gli interessi relativi all'ambiente e ai diritti degli utenti
e consumatori. � fin troppo chiaro che questa pur abile costruzione involge
l'inaccettabile conseguenza di dover ammettere in ogni caso (e quindi in palese
elusione e pieno disdoro del quadro leglslativo . giurisprudenziale vigente in
materia) la legittimazione ad agire di qualsiasi ente, a ci� bastando soltanto
la mera conclamazion� di llilO scopo statutario privo di effettive delimitazioni
settoriali. � W>, � � .,~

Tutto~'~i�''}{~ova conferma nello stesso richiamo fatto dall'associazione in
questione alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 725 deF 27 maggio
1988, la quale non � certamente di sostegno: alla posizione del ricorrente
Codacons: l'ammissione della tutela giudiziale in quel caso, oltre che riferita
specificamente alle associazioni utenti del� telefono, fu conseguenza del riconoscimento
di queste come � organizzazioni dotate di autonomia soggettiva portatrici
� di interessi dndividuali ed autonomi... che li legittimano ad impugnare
gli atti di regolamentazione del settore � da parte dell'art. 5 d.1.vo 15 settembre
1947, n. 846.

Completamente diversa appare, pertanto, la posizione di tali associazioni
rispetto a quella del Codacons.

La stessa legge 8 luglio 1986, n. 349, che ammette all'art; 18 che le assoc1az1oni
possano � ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento
di atti illegittimi � limita tale facolt� alle sole � associazioni di

-11

106

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO� STATO

di Grazia e Giustizia, prende atto di siffatte necessit�, secondo quanto
prevede l'art. 13 della legge 24 marzo 1989, n. 122.

La finalit� che essa persegue di proteggere il Palazzo di Giustizia
e le persone che instituzionalmente in esso svolgono la propria attivit�
e prevenire, con ci�, possibili attentati, ben si presta, invero, ad integrare i
presupposti afferenti l'ordine pubblico, in base a cui la predetta norma
consente alle Amministrazioni comunali la potest� di istituire le zone
a traffico limitato.

L'operato del Comune deve, pertanto, ritenersi immune dai profili
di censura inerenti il difetto di motivazione e lo sviamento, adombrate
nel primo motivo del ricorso che va, conseguentemente, respinto.

3. Parimenti infondati sono, poi, gli ulteriori aspetti d'illegittimit�
contenuti nella censura predetta e nel terzo motivo, circa la possibilit�
attribuita ai dipendenti degli uffici del Palazzo di Giustizia di parcheggiare
le loro autovetture, munite dell'apposito contrassegno, nelle carreggiate
interne delle vie Ulpiano e Triboniano, prospicienti quest'ultimo.
Anche all'interno delle zone previste dall'art. 13, L. 122/89, ove l'accesso
veicolare � limitato a particolari categorie di utenti, la potest� dei

protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno 5 regioni
� individuate con decreto del Ministro dell'Ambiente in base all'art. 13
della stessa legge: mentre di certo non l'ammette in generale per tutte le
associazioni.

Con decreti ministeriali 20 febbraio 1987 (in G.U. 27 febbraio 1987), 26 maggio
1987 (in G.U. 2 giugno 1987) e 1� marzo 1988 (in G.U. 19 maggio 1988) il
Ministero dell'ambiente ha individuato 17 associazioni, qualificate � di protezione
ambientale ai sensi e per gli effetti dell'art. 13 della legge 8 luglio 1986,

n. 349 � tra le quali per� non � menzionata la ricorrente associazione, che pertanto
deve necessariamente ritenersi del tutto priva di legittimazione a proporre
il ricorso giurisdizionale de quo.
Le considerazioni che precedono devono parimenti ritenersi valide e pertinenti
non solo in relazione al Codacons, ma anche agli altri due enti ricorrenti
(Lega per l'Ambiente e Associazione Utenti Servizi Pubblici), essendo
evidente che tali soggetti non possono vantare una posizione differenziata
qualificabile in relazione ad uno specifico rapporto obiettivo esistente tra i
beni (che si assumono lesi dalle scelte della Amm.ne comunale) ed i soggetti
stessi.

In sostanza, come codesta stessa Sezione Ecc.ma ha gi� avuto modo di
affermare (sent. 13 gennaio 1984, n. 21) l'interesse specifico delle associazioni
ricorrenti deve per ottenere tutela, � essere localizzato ovvero localizzabile .in
quel determinato ambiente o� in una zona comunque circoscritta che lo ricomprenda
o presenti con esso una obiettiva connessione �: la tutela dei relativi
interessi deve poi formare oggetto dei fini statutari e tali interessi devono
presentare dei requisiti concreti di specificit� che impediscano la loro quali.
ficazione a livello di interessi � semplici �.

Ma, nell'ipotesi che qui interessa, tale differenziazione manca del tutto
per gli enti ricorrenti: non vi � alcuna posizione circoscritta, localizzata e dif

PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDBNZA AMMINISTRATIVA 107

Comuni� di limitare �o interdire il parcheggio o la sosta delle autovetture
� soggetta -ad avviso del Collegio -alla disciplina generale degli
artt. 3 e 4 del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (cd. Codice della Strada) e
dall'annesso regolamento.

In base a tale disciplina, in particolare all'art. 4, d.P.R. 393/59, nei
centri abitatL. laddove siano stati stabiliti obblighi divieti o limitazioni
di carattere, permanente oppure sia stata vietata la sosta... possono
essere accordati, per accertate necessit�, permessi subordinati a speciali
condizioni e cautele.

Di siffatte necessit� e cautele � data precisa contezza non solo nei
richi~ati verbali in data 17 febbraio ed 8 aprile 1989 del Comitato Provinciale
per l'Ordine e la Sicurezza Pubblica, ma anche, e� con specifico
richiamo all'art. 4 del Codice della Strada, nel verbale della riunione tenutasi
il 31 maggio 1989 presso il Ministero di Grazia e Giustizia, ove �
stato pnntt,1.alizzato eh(:'! i motivi di sicurezza ..,. non debbono essere riferiti
esclusivamente all'incolumit� pubblica ma, in primo luogo alla tutela
dei magistrati e del personale addetto alla Corte di Cassazione che per
la particolare fw:Jzione cui � chiamata va garantita da atti di terrorismo
�,�� Ad avviso del Comitato, pertanto... � nella zona recintata devono
accedere e parcheggiare . le autovetture in quanto viene cos� garantita la

ferenziata adducibile da chi intenda vantare un generico interesse � a calcare
il suolo del demanio comunale� (sottratto al transito veicolare comune dal
provvedimento impugnato), senza poter spiegare quali particolari ragioni rendano
tale interesse leso in misura maggiore e pi� intensa di quanto non avvenga
per ogni normale utente automobilista.

B) Ancora va denunciata la carenza di un interesse qualificabile come
legittimo in capo ai soggetti ricorrenti in proprio. L'avv. Canestrelli, I'on. Realacci
e il sig. De Russis non hanno neppure manifestato il loro presunto titolo
di legittimazione a ricorrere: ma se questo va individuato nel fatto di essere
semplici� possessori di patente, � fin troppo evidente che tale condizione non
pu� configurare in capo ai succitati soggetti una posizione differenziata rispetto
alla posizione. comune agli altri cittadini (la stragrande maggioranza dei quali
� parimenti titolare di patente e libretto di circolazione e potrebbe nello
stesso modo addurre di dover calcare, per motivi vari, il suolo circostante
la sede della Corte di Cassazione) che li colleghi in modo particolare all'esercizio
del potere amministrativo.

Del resto, se effettivamente una posizione di interesse legittimo potesse
essere . vantata dai ricorrenti in parola non si comprende perch� questi non
avrebbero dovuto evocare in giudizio come controinteressati (con conseguente
inammissibilit� del ricorso) tutti gli altri cittadini che invece consentono e
condividono l'istituzione dell'area di rispetto attorno al Palazzo di Giustizia
nonch� tutti coloro che a qualsiasi titolo circolano in quell'area.

C) Per quanto ancora riguarda, infine, l'on. Realacci baster� osservare che
il membro parlamentare che ricorra in proprio non ha alcuna facolt� di farsi
portatore di interessi generici della collettivit� in sede giurisdizionale, mentre
appare evidente che l'unica legittima sede di suo intervento sia quella politica.

A. CINGOLO

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

108

vigilanza delle stesse ai fini della sicurezza del personale che ne �
proprietario �.

Il riferimento all'interesse generale della sicurezza del personale che
opera presso gli Uffici della Corte di Cassazione anche sottoponendo
ad idonea vigilanza le loro autovetture, giustifica per un verso che -oltre
alla circolazione ed al transito nella zona a traffico limitato -siano consentiti
la sosta ed il parcheggio dei veicoli autorizzati in appositi spazi, e,
per altro canto, legittima la possibilit� che una parte della predetta area
venga sottratta all'uso pubblico, per essere devoluta all'uso particolare
del predetto personale.

Ci� stante, neppure possono ritenersi in atto ostativi alla predetta destinazione
della carreggiata interna di via Ulpiano e di via Triboniano i
commi settimo ed ottavo dell'art. 59, del regolamento di esecuzione al
predetto T. U. sulla circolazione stradale (d.P.R. 30 giugno 1959, n. 420)
e la circostanza -pure addotta nelle censure in esame -che nei cortili
interni del Palazzo di Giustizia esistano altre aree da destinare al parcheggio
delle predette autovetture.

Quanto al primo di tali aspetti di censura, va ribadito che le restrizioni
alla possibilit� di derogare al divieto di sosta enumerate nei predetti
commi (che consentono siffatta deroga in favore delle sole specifiche categorie
di veicoli appartenenti alle forze armate, polizia, vigili del fuoco,
servizi di soccorso, limitatamente alle aree antistanti le rispettive sedi e
per l'estensione strettamente indispensabile) non possono comprimere la
potest� dell'Amministrazione a introdurre ulteriori ipotesi di eccezioni
al divieto, in aggiunta a quelle specificamente contemplate (Cass., III,
27 giugno 1979, n. 3596).

La giurisprudenza oramai consolidata (Cass. pen., Sez. IV, 28 novembre
1961, Cerrone; Cass. pen., Sez. IV, ,16 gennaio 1962, Zappal�) ha ritenuto,
infatti, illegittime, e pertanto inapplicabili tali disposizioni del regolamento
di esecuzione, in quanto restringono la potest� degli enti
locali di disporre deroghe al divieto di sosta, qualora essi ne ravvisino come
nella specie -la necessit� per ragioni diverse da quelle ivi specificate.

Circa il secondo dei ricordati aspetti, deve ritenersi rimessa totalmente
alla discrezionalit� dell'Amministrazione -perch� responsabile delle
pi� opportune misure -la scelta delle aree e degli spazi pi� idonei
ove possono concretamente operare i mezzi pi� efficaci per garantire la
sicurezza e la prevenzione da eventuali attentati dei veicoli in parcheggio

o in sosta appartenenti al personale del Palazzo di Giustizia.
Tali valutazioni attengono infatti, al merito dell'azione amministrativa,
una volta che la vigilanza dei veicoli di propriet� del personale predetto
sia stata dichiarata attinente ad un interesse generale, nel corso
della riunione del 31 maggio 1989, tenutasi fra gli esponenti dell'Ufficio

I
,

I
I

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 109

per il controllo e la Sicurezza della Corte di Cassazione e quelli del Comitato
Provinciale per l'Ordine e la Sicurezza Pubblica.

4. Quanto ai predetti uffici ed orgalll�, il primo rappresenta, invero,
un'articolazione interna dell'organizzazione burocratica dell'Amministrazione
della Giustizia, ed il secondo risulta istituito dalla legge 1� aprile 1981,
n.
121.
Ne deriva l'infondatezza del secondo motivo, articolato sulla loro irrilevanza
a statuire circa l'uso degli spazi di che trattasi.
Secondo l'art. 20 della legge n. ,121/81, il Comitato ha, infatti, la funzione
di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica nonch� prevenire la violenza
eversiva ed ha la possibilit� di avvalersi, a tal fine, anche delle
autorit� locali di Pubblica sicurezza e dei responsabili delle Amministrazioni
dello Stato e degli enti focali interessati ai problemi da trattare.

Esso � pertanto specificamente competente ad emanare direttive e
prescrizioni in subjecta materia, come lo �, tra l'altro, quella riportata nel
verbale 17 febbraio 1989, circa la necessit� dell'apposito contrassegno per
accedere nella zona controllata.

5. Sono, cos�, da rigettare, anche il quarto ed il quinto motivo, ove
viene censurato di incompetenza il rilascio di siffatti permessi da parte
del Ministero di Grazia e Giustizia.
Sia l'istituzione della zona a traffico limitato che la riserva della
carreggiata interna delle vie Ulpiano e Triboniano, alla sosta ed al parcheggio
per determinati utenti trovano, infatti, ragion d'essere nelle
esigenze inerenti la prevenzione da attentati ed a garanzia dell'incolumit�
del personale appartenente alla Corte di Cassazione.

� pertanto consequenziale che a tale Amministrazione sia attribuita
la potest� di valutare l'esistenza dei presupposti per derogare al divieto
di circolazione e sosta, a ci� non ostando alcuna espressa disposizione
della I. 122/89, o del d.P.R. 393/59, n� tantomeno alcuna diversa manifestazione
di volont� dei competenti organi del Comune di Roma.

SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 settembre 1991, n. 9846 -Pres. Montanari
Visco -Rel. Prato -P. M. Golia (concl. conf.) -Ministero delle
Finanze (avv. Stato Favara) c. Fondazione Girolamo Gaslini (avv. Romanelli
e Uckmar).

Tributi locali -Invim -Esenzioni e agevolazioni -Immobili appartenenti
ad enti morali -Destinazione immediata e diretta al perseguimento
dei fini istituzionali -Esenzione totale dall'imposta -Utilizzazione indiretta
e mediata -Riduzione del 50 % dell'imposta.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 25; legge 22 dicembre 1975, n. 694, art. 3).
L'esenzione dal pagamento dell'JNVIM per gli immobili appartenenti
ad enti pubblici e privati non aventi per oggetto esclusivo o principale.
l'esercizio di attivit� commerciale e destinati all'esercizio delle attivit�
istituzionali dell'ente presuppone la destinazione immediata e diretta di
detti immobili al raggiungimento dei fini d'istituto mentre l'utilizzazione
indiretta e mediata di essi comporta la riduzione del 50 % dell'imposta (1).

(omissis) Secondo l'orientamento gi� espresso da questa Corte (cfr.,
tra le altre, Cass., 2 luglio 1990, n. 6767 e Cass., 2 agosto 1990, n. 7759), l'esenzione
dal pagamento dell'imposta sull'incremento di valore, relativamente
agli immobili appartenenti agli enti pubblici e privati non aventi per oggetto
esclusivo o principale l'esercizio di attivit� commerciali, (indicati
nell'art. 2, lett. c) del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 598, in materia di IRPEG),
che siano destinati all'esercizio delle attivit� istituzionali, prevista dall'art.
25, comma secondo, lett. c) del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, come

(1) La Corte conferma l'indirizzo gi� espresso in Cass., 2 agosto 1990,
n. 7752, in Foro it., 1990, I, 507 e Cass., 2 luglio 1990, n. 6767, nonch� da alcune
pronunce della Commissione Tributaria Centrale (dee. 7 settembre 1990, n. 5410,
in Foro it., Rep. 1989, voce �Tributi locali>>, n. 67; 8 giugno 1989, n. 4228, ibidem,
n. 68; 26 novembre 1984, n. 10227, id., Rep. 1985, voce cit., n. 186).
La decisione � di evidente esattezza in quanto il legislatore ha posto in
modo chiaro la differenziazione tra immobili destinati e non destinati allo
esercizio delle attivit� istituzionali e l'ha fondata sul criterio della destinazione
immediata e diretta la quale non pu� che essere accertata attraverso l'attivit�
svolta nell'immobile intesa nella sua oggettiva connotazione, altrimenti la diversa
misura dell'esenzione espressamente prevista dall'art. 25 d.P.R. 643/72
non avrebbe ragion d'essere .

����,.,����,��,��,����,,._,ti.

PARTE I; SSZ. � V; GIUIUSPRUDENZA TRilltlTAIUA Hl

modificato: <Wt'a:i;t. 3. della �legge 22 dicembre 19751 n, 694,;.presuppone la
destinazione ~iata e di:retta di detti immobili per il raggiungimento
dei fini di istituto, m�~tre la utilizzazione .indi:retta e>mediata di essi
compqtta la rid~one del 50 % dell'imposta, ai sensi dell'art. 25, comma

qui.to,.le.tt.�.. <Z), <:l�llo stesso dJ>,~, �....�.�.���� .����������� OU~$t&���fiiliifilid.����ni�Ht~V��~$ione.�������� .. / .

;; �~-rj~~~~,~~.o�. �~~.~.9�~~$fu.. norn1~i~~~i A.�.. ~ai~i~iPi~�����~���.���posto
una . netta .differeJilZiaziime tra immobiliv destinati /all~esercizio<delle attivit�
�. istituzionali .(art. 2S~ com1lla 2�, lett. e) d;P.R. n. 643) e immobili
n�n destinati al.l'esercii.io delle attivit� istituzionali (art. 25, comma 5�,
l~tf:, a} d,~.aᥥ��n~���64J)1���in��b�s���al.criteti����della��destinazione� immediata e
dit~t~ al. ~ggj.ngimentQ de,i fini deU'istitutor tenendo presente che,
�pme ~ g��/11tato q~setvatodaUa giurisprudenia (Cass .. �7759/90),<�se la
cU~r�' (lisciplUia �onterne �.n,lobili. di propriet� .� clei medesimi ���enti;
avell.tt��� fJ.ijatii� ~oc;�ali�.� ~he��w$ti.ficano... 1'esehzione,.�.. n �.... trattamento diver�
sifi~to deve pfu seili:P'J:~ trovar�:Ja �sua ragion. d'.e$sere nel� diverso . modo
di :g>artecipare �.al. r�ggi.ngW!ento dei��.finipropri dell'ente; .mediante .la
uti.lizz~.one indi:r�tta e non immediata dell'immobile all'esercizio delle
attivit� istitUZionali.

> . ~.$tregw.i AAt criteri en'llllciati, e tenendo . conto �lel carattere ecC:
e#onaj.e cb,e ya ricQ:n9sciuto ajle ipotesi di esenzione fiscale; deve essere
col).s~4erata)a i:;~tui;tZion,e in es~e. nella quale, come. � paciiice>,.� l'l$tituto
Giannina Gaslini � un ente del tutto distinto dalla Fondazione GeJ:Qlt:J.n'lo
Gasllni,.. dl,e;. cos1;jt.ito al Jine di esercitare .. la difesa ..� e l'assMelilZa dell'infanzia
.~/deijf,i.. f@�iu}~e.a, questo fine. pe:rsegue. i,n �concrete> conila
ge&:tic;>ne del .�. p.i:oprio. patrimonio,. allo . scopo di . devolverne le. �.rendite
aU'JsP.tt1J9{1,Ut.�3)egge 2ln9veinbre .1950,. n.. S.97) e di apprestare i.mezzi
t.ateJ;'tW:i pei; il ~~~entodi questo,

.13: }\)(>ich�. ci�) c:he rileva, ai fini�� della destinazio.ne degli innn�bili,
non � la finalit�(generalment� perseguita, ina l'attivit� svolta nella sua
()ggett�va connotazione, non � dubbio che quelli in questione; non essendo
statLdirettamente<adibiti ad attivit� di assistenza pediatrica, non pote�
vano essere qualificati come immobili destinati �aU'eser�it;o. delle attivit�
�istituzionali, ai sensi dell'art. 25, comma 2, lett. e) del d.P.R. n. 643 sopra
richiamato, in quanto strumentali al procacciamento di mezzi economici
per realizzare.le finali.t� dell'ente, n,la non dii:ettamente ed immediatamente
aWattivit� istituzionale di questo.

3. In conchtsion�, �. in conformit� alle considerazioni che precedono,
il ricorso deve essere accolto e la decisione . impugnata, consegtientemente,
� cassata, con rinvio, per. un .uqyo esame, alla� Commissione tributaria
centrale, che si atterr� ai principi sopra enunciati.

112

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 settembre 1991, n. 9911 -Pres. Corda -
Rel. Berruti -P.M. Donnarumma (concl. conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Palatiello) c. Noto Giuseppe.

Tributi locali -Ilor -Redditi fondiari -Imposta sui fabbricati -Esenzioni
e agevolazioni -Esenzione venticinquennale -Costruzione difforme
dalla concessione edilizia -Difformit� relativa a singole porzioni di
fabbricato -Perdita dell'esenzione per l'intero immobile.
(legge 6 agosto 1967, n. 767, art. 15; legge 2 luglio 1949, n. 408, art. 13).

La realizzazione di una costruzione abitativa in difformit� dalla
licenza o concessione edilizia determina, ai sensi dell'art. 15 legge 765
del 1967, la perdita per l'intero immobile dell'esenzione venticinquennale,
di cui all'art. 13 legge 408 del 1949, dal pagamento dell'ILOR e della imposta
sui fabbricati; ci� anche quando la difformit� riguardi singole por
zioni di fabbricato appartenenti a diversi titolari giacch� tanto l'imposta
quanto l'esenzione si riferiscono ad una caratteristica giuridica che identifica
l'immobile in quanto tale (1).

(omissis) Con l'unico motivo di ricorso l'Amministrazione finanziaria
denuncia la violazione dell'art. 15 della legge 6 agosto 1967, n. 767, e dei
principi relativi alla natura di beneficio della esenzione venticinquennale.

Afferma infatti che essendo stata revocata la esenzione nei confronti
del costruttore, tanto con riferimento alla imposta fabbricati che
all'ILOR, l'ufficio doveva pretendere il tributo su tutto l'immobile, e
dunque su ciascuna unit� di cui questo risulta composto, indipendentemente
dalla attuale titolarit� del diritto di propriet� sulle medesime.

Ci� per la ragione che il beneficio stesso ha carattere oggettivo, e
prescinde dalla qualit� soggettiva del titolare dell'immobile.

La doglianza � fondata. Questa Corte ha pi� volte affermato che la
realizzazione di una costruzione abitativa in difformit� della licenza o
concessione edilizia, realizza, ai sensi dell'art. 15 della legge 765 del

(1) Principio pacifico nella pi� recente giurisprudenza della Corte.
Oltre alle sentenze 9908, 9909 e 9910 pubblicate lo stesso giorno della decisione
in commento, si veda Cass. 21 luglio 1988, n. 4726 e Cass. 10 settembre
1990, n. 9322; in quest'ultima si escl�de la violazione dell'art. 3 Cost. per l'equiparazione
all'autore dell'infrazione di soggetti ad essa estranei, come i proprietari
delle altre unit� immobiliari, perch� il destinatario della sanzione �
il costruttore responsabile della violazione e solo in via conseguenziale i suoi
aventi causa i quali potranno ag>ire in via risarcitoria contro di lui

PARTE I, SEZ; V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 113

1967, la perdita per l'intero immobile della esenzione venticinquennale
della imposta sui fabbricati di cui all'art. 13, della legge 408 del 1949.
Ci� anche quando la difformit� riguardi singole porzioni di fabbricato,
giacch� tanto la imposta quanto la esenzione si riferiscono ad una caratteristica
gii.lridiea che identifica, in quanto tale, un immobile ed un
s@ pi� anipfo �regime. (Cass; :ti, �9322�� del� 10 settembre �1990;� n; 4726 del
2f ltlglio l9SS); La> revoca ��in questione, �peraltro opera �ape legis, ovvero
automaticamente all'accertamento delflllecito edilizi.o, ed al di fuori di
qualunque possibilit� valutativa della amministrazione finanziaria. La
quale .pertanto � tenuta, a seguito dell'accertamento dell'illecito suddetto,
e senza rilievo alcuno per la considerazione delle parti nella..controversia
inerente l'accertamento di tale illecito edilizio, a revocare il
beneficio gi� concesso. Ovviamente con riferimento all'intero immobile
e non al titolare o ai titolari di porzioni eventualmente separate
dopo.� della concessione del . beneficio,. poi revocato. Cosicch�, il requisito

d.e:U.a conformit� alle normative edilide vigenti, si atteggia conie carattedstica
giuridica oggettiva dell'immobile. (Cass. 8982/87).
�<>�.����� .�� . . ....

La contestazione della carenza di tale caratteristica determina il

.�: ::.� �.� ..�<"� . . .. . . .

sqrgere della pretesa tributaria. Questa, nei confronti del contribuente
acquir@11tl:l della porzione di immobile, non pu� che essere esercitata
che attraverso la iscrizione .a ruolo dell'imposta dovuta, che dunque
corrisponde; quanto all'acquirente, alla revoca del beneficio.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 10 gennaio 1992, n. 202 -Pres. Brancaccio
-Est. Sgroi -P. M. Caristo (conf.) -Hardouin c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Palatiello).

Tributi in genere -Contenzioso tributarlo -lmpugnazione � Termine
art. 327 cod. proc. civ. � Applicabilit� alle clecisioni delle commissioni
tributarle di PrltnO e

. . . secondo grado. .
(cod. proc. civ., art. 327; d.).>.R. 26 .ottobre 1972, n. 636, art. 39).

La decadenza prevista nell'art. 327 cod. proc. civ. opera nei riguardi~
delle impugnazioni delle commissioni tributarie di primo e di secondo;
grado (1).

(1) Nt\OVO indirizzo, confermato con le sentenze 30 gennaio 1992 nn. 668 e 669.

lH RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 1 gennaio 1992, n. 209 -Pres. Scanzano
-Est. Morelli -P. M. Simeone (diff.). -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Linguiti) c. Cadei.

Tributi erariali indiretti -Imposte doganali � Contrabbando � Giudicato

pen~le di condanna per quantit� imprecisata � Determinazione della

quantit� ai fini della liquidazione dell'imposta � Legittimit� � Preclu�

sione da giudicafo � Esclusione.

cod. proc. pen. abrog., art. 28).

La se.ntenza penale di condanna per contrabbando di quantit� imprecisata
di tabacchi nella quale si affermi che mancano sufficienti elementi
per la determinazione della quantit�, non preclude, ex art. 28 cod.
proc. pen. abrog., la quantificazione in sede civile della liquidazione della,
imposta evas� (1).

1. Dopo aver rilevato che nella sentenza penale, di condanna per
contrabbando, pronunciata nei confronti del Cadei, si d� atto che � manI

�

cano precisi riscontri obiettivi in ordine alla determinazione del quan

I ~

titativo di sigarette contrabbandato�, la Corte a quo ne ha inferito che
� la ricostruzione dei dati obiettivi accertati come mancanti rientri nella
ricostruzione del fatto che vincola il giudice civile �, ai sensi dell'art. 28
cod .proc. pen., precludendogli una determinazione quantitativa della merce
contrabbandata al fine del computo dei tributi correlativamente evasi.

2. Tale conclusione forma, appunto, oggetto di contestazione da
I ~

parte della Finanza. La quale, all'uopo, denuncia l'errata interpretazione
ed applicazione della richiamata norma processuale, in relazione anche
all'art. 2697 cod. civ.

3. La censura � fondata.
I

Invero, la quantificazione delle sigarette contrabbandate non � un

fatto materiale, ai fini dell'effetto vincolante, ex art. 28 cod. proc. pen.,
del relativo accertamento negativo; bens� una operazione logica di tipo induttivo
che si innesta su un fatto materiale (questo s�), accertato in
sede penale (contrabbando), utilizzato come premessa per desumerne nel
concorso di altri dati fattuali (entit� del corrispettivo ricavato dalla
rivendita delle sigarette; prezzo di questi al mercato nero) -il quantitativo
appunto della merce oggetto della condotta illecita.

Ed � appena il caso di aggiungere che un tale giudizio sul quantum
-oltrech� non impedito, per quanto gi� detto, dal precedente giudicato
penale, era anzi doveroso in sede civile.

(1) Decisione di molto interesse suscettibile di estensione. Il vero giudicato
sul fatto accertato in sede penale in genere non riguarda direttamente
le quantit� che andranno a costituire nella fase successiva la base imponibile.

U:6 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
essa dovuta. Aggiunge che non rileva, al riguardo, il preteso adempimento
da parte dei singoli soci, poich�, in disparte il fatto che questi
non hanno inteso soddisfare il debito della societ� (la quale non ha,
comunque, adempiuto gli obblighi strumentali a suo carico e sarebbe,
perci� solo, soggetta al versamento della soprattassa), avendo pagato
in nome proprio crede11�.o di essere personalmente obbligati (al punto
da aver chiesto il rimborso, una volta avvedutisi dell'errore), non trovano,
comunque, spazio nella materia, data la specialit� della relativa
disciplina, n� l'istituto di cui all'articolo 1180 cod. civ. n� il principio
sancito dal comma secondo del successivo articolo 2331.

Il ricorso � fondato.
Entrambe le preposizioni di cui si nutre la motivazione della decisione
impugnata sono, infatti, effettivamente errate.

Nori �, in primo luogo, esatto che i soci delle societ� di fatto sono
solidalmente obbligati con esse iil pagamento dell'imposta di cui si discute,
poich� soggetto passivo di quest'ultima, ai sensi dell'att. 2 d.P.R. 599/1973,
� unicamente la societ�, nei confronti della quale soltanto si instaura,
quindi, il rapporto impositivo, che non pu� essere, pertanto, esteso ai soci,
promanando esso da una fonte legale tipica e, quindi, da una fattispecie
esclusiva compiutamente disciplinata, la cui rigidit� si ripercuote sulla

collegata situazione effettuale, esaurendone, senza residui, le corrispondenti
qualificazioni (oggettive e soggettive).
Relativam�nte alle quali non sono, dunque, correttamente ipotizzabili

dilatazioni di matrice codicistica, nella specie, per di pi�, tratte dalla apodittica
equiparazione (generalmente rifiutata) della societ� non (ancora)

I
II

iscritta (articolo 2331 cit.) alla societ� di fatto.

Posto ci�, conviene solo aggiungere che i richiami alla giurisprudenza
di questa Corte contenuti nel controricorso non sono appropriati, riguardando
essi la configurabilit� (ormai ripudiata, com'� ampiamente noto)
della c.d. supersolidariet� tributaria e, quindi, un problema che rispetto
a quello qui considerato si pone, con evidenza, come cura posterior,
avendo per oggetto non la (presupposta) individuazione delle ipotesi di
responsabilit� solidale in campo fiscale, ma il relativo trattamento,
questo s�, rinvenibile, in via di massima, nelle pertinenti norme del codice
civile.

Al quale, in .secondo luogo, pu� farsi anche ricorso, oltre che nei casi
di rinvio espresso, per eventuali integrazioni attinenti (non al momento
genetico o alla struttura, ma) all'attuazione dell'obbligazione tributaria,
se non precluse dalla disciplina speciale dei singoli tributi. L'adempimento
di un'obbligazione siffatta da parte del terzo (articolo 1180 cod.
civ.) non pu� dirsi, dunque, in principio escluso (v. tra gli altri, art. 49

d.P.R. 602/1973), ma � ovviamente necessario, a questo fine che il terzo
adempia, oltre che in nome proprio, con la consapevolezza di soddisfare
l'obbligazione altrui, poich� se (come nella specie) adempie nell'erroneo

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 117

convincimento di essere personalmente obbligato si verte nell'ipotesi di
indebito soggettivo (art. 2036 cod. civ.) e l'obbligazione, perci�, non si
estingue, potendo il solvens ripetere, di norma, ci� che ha pagato (come
nel caso concreto �, in realt�, avvenuto).

Di cui l'ulteriore errore fondatamente addebitato alla decisione impugnata,
che deve essere, di conseguenza, cassata, con rinvio alla Commissione
di provenienza.

CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 7 febbraio 1992, n. 1382 -Pres. Falcone Est.
Sensale -P. M. Golia (diff.) -Ministero delle Finanze (avv. Stato
Palatiello) c. Soc. Santa Seconda Casalotti (avv. Selvaggi).

Tributi in genere -Accertamento -Motivazione -Prova dei fatti -Non
attiene alla motivazione.

(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 39)..
La motivazione dell'accertamento, che .attiene alla legittimit� formale,
va distinta dalla prova dei fatti, che attiene alla fondatezza sostanziale
della pretesa tributaria, che sar� verificata nel processo (1).

(omissis) Fondato, invece, � il secondo motivo, con il quale l'Amministrazione
denuncia la violazione degli artt. 39 e 42 del d.P .R. 29 settembre
1973 n. 600 ed il vizio di difetto di motivazione, deducendo che l'avviso
d'accertamento era sufficientemente motivato secondo le prescrizioni
dell'art. 42 prima citato e che la Commissione Centrale, ritenendo il
contrario, avrebbe confuso la prova del maggior reddito accertato, che
pu� essere data anche in sede contenziosa, con � le indicazioni motivazionali
dell'accertamento>>, che erano puntualmente contenute nel relativo
avviso, il quale era sicuramente analitico, perch� l'ufficio contest� singole
voci di bilancio, rideterminando i redditi nel quantum, tanto da permettere
alla contribuente, sin dal ricorso di primo grado, una effettiva
e concreta difesa.

Invero, con riguardo all'accertamento in rettifica della dichiarazione
del contribuente per redditi risultanti da scritture contabili, l'art. 39
del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 600 distingue le irregolarit� meno gravi,

(1) Decisione da condividere pienamente di cui va sottolineata l'importanza
(in senso conforme Cass., 2 febbraio 1991, n. 1025, in questa Rassegna, 1991,
I, 110). Spesso, confondendo i due concetti e i due momenti, le commissioni
di�hiarano la nullit� d�ll'accertamento per difetto di prova senza scendere
all'esame della fondatezza della pretesa.

U8, RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

contemplate nel primo comma ed� a fronte delle quali rAmministrazione
pu� procedere a rettifica analitica (utilizzando gli stessi dati forniti dal
contribuente ovvero ricorrendo a presunzioni, munite dei �requisiti di cui
all'art. 2729 cod. civ., in ordine al~a inesattezza o incompletezza di una o
pi��poste), dai� casi, di maggiore gravit�, previsti dal secondo c.omma, che
evidenzian.o una inattendibilit� globale delle scritture ed autorizzano l'Amministrazione
a procedere in via induttiva avvalendosi anche di semplici
indizi sforniti dei requisiti idonei necessari a costituire prova presuntiva
(sent. 24 febbraio 1989 n. 1022). La differenza fra i due tipi di accertamento
�, cio�, data dal fatto che la rettifica investe le singole poste del
bilancio (urta, pi�' � anche, eventualmente, tutte), distintamente considerate,
o\ivero investe l'i�ter� contabilit�, globalmente considerata, in quanto
le irregolarit� siano di tale gravit� da farla ritenere inattendibile nel
suo complesso.

In entrambe le ipotesi l'�tto d'accertamento dev'essere motivato, con
riferimento ai presupposti che consentono il ricorso al metodo adottato
(analitico o sintetico) ed alle ragioni che giustificano il calcolo in rettifica,
tenendo per� presente che la motivazione su detti presupposti pu�
emergere �implicitamente; �specie �nel caso di rettifi�a � analitica, dove la
singola ripresa pu� di �per s�� evidenziare l'inesattezza della contabilit�
che giustific� la rettifica.medesima (sent 1022/89; citata);'

Problema diverso da quello concernente la motivazione dell'accertamento,
che� attiene alla legittimit� formale dell'avviso, _(( quello della
prova della maggiore pretesa tributaria, ossia della st,la fonda.te;zza sostanziale,
,�he sar� verificata nel processo aperto dalla opposizione. all'avviso
d'accertamento, s� che far rilevare le due esigenze . a_I momento dell'accertamento
(e non nei due momenti diversi, l'.uno dell'accertamento e
l'altro, successivo, del processo) costituisce un equivoco logico giuridi�o,
che � quello in cui ~ incorsa la decisione .impugnata.

In altri termini, quando l'Ufficio add.ca, , nel, .processo, elementi a
sostegno della . pr:etesa tributaria, non integra .n avv~so d'accerta.mento
n.llo,_ma adempie gli oneri che ad esso_ in�ombono come parte <;lei processo,
n�� da; ci� pu� trarsi argomento in ordine alla .natura del metodo
seguito, che � analitico o sintetico non in dipendenza . dalla prova, che
venga fornita opp'ur� no, ma a seconda che la rettifica~ investa,, le singole
poste del .bilancio ovvero Ja contabilit� nella .sua complessit�.

La decisi�ne impugnata n:move, dunque, da un errore .di . partenza
che ne inficia la motivazione circa la interpretazione data all'avviso d'accertamento
in ordine alla individuazione del metodo adottato dall'Ufficio
ed alla motivazi�ne dell'avviso, interpretazione che indubbiamente �
compito del giudice del merito, ma �. censurabile in sede di legittimit�
~e. non � congruamente motivato e se )a motivazione non � immune da
vizi logici e giuridici. (omissis) �

PARTE �r, SEZ. . V, 'GIURISPRUDENZA 'TRIBtJITARIA �119

CORTB DI�CASSAZIONE, Sez. I, te febbraio 1992> n. 1473 -Pres. Corda Est.
Berruti -P. M. Donnarumma .(conf;) � Di� Felice � (avv. Vasile) c.
Ministero� delle Finanze (avv. Stati:> Palatiello).

Tributi in genere -Ac1;1erti�n~nto � N()tificazione -Elezione di domicilio
.�., �,Di�hiaraz�o;ne�� .espr.e~a ... � �Indicazione nella . dicl.arazione de,l
49ipi~o fiscale ~ Non yale C()ll1e ~lezioJ}e di domicilio;
(d.P..l~.. 29..settembre 1973, n.,<6(l0' 11rtt� 5$ e 60; .co<J. c~v.,<~rt� 47).

L'elezione di domicilio prevista n�ll'art. 60 lett. d)'d�l �d.P;R; 29 �� s�tt�'mbte
J973'.n. 600, �n quanto der�g� al('art. 47 cod. civ.; deve esplicitare/
la scetta di un domicilio Speciale; non vale a tal fine 'la indicazione, che
deV� essere contenuta n�lta dxchia~azlone, dell'indirizzo d�lla �abitazfone o
azienda che �na�zo scop� di individuare it df!m�cilio fiScale (1).

�.:�.,,

(omissis); Con il primo inptivo, �il ri<zorso denunci� la violazione dell'art..
60; lett. d) del d;P .R. m 600 del 1973, nonch� degli artt.� 139, 141, 148
cod.. prOc� civ.; 'irt relaziohe� all'art.. 360 'n. 3 �cod; proc.�civ. -afferma in

.
fatti la indicazione d~l rl�inicili� contenuto n�lla�denuncia dei redcliti; costituisce
elezione cli domicilio, ai � sensi clell'art. 60 del cl.P,R.� n. .600 clel
1973. , Conseguentemente la n0tifica fuori di tal� domitilio, senza che il
messo abbia dato: atto cli �aver ricercato; presso il domicilio eletto, la
persona alla quale effettuare la notificazione , stessa,. �:� �nulla.

� . Con .il secondo motivo, :che pu� . essere esaminato �insieme al primo,
in quanto connesso, afferma che �troneamente � stato ritenuto non applicabile
il richiesto . conclono per pretesa tardivit� : di impugnazione degli
accertamenti,. e cons�g�ente d,efinitivit� dei medesimi �. Invece; la nullit�
dedotta delle notificazioni e la impugnativa del ruolo; avrebbero cletertninato
la pendenza della controversia;� hnpedendo fa suclcletta definitivit� .

. Le doglianze non sono foncl�te. �� .Pmnieilio .�fiscale del� cittadino contribuente
�, ai sensi dell'art. 58 del cl.P.:&. n:. 600/73~ ilcomune d� ;residenza.
La notifica, dunque, salvo il caso cli consegna clell'atto a mani
proprie,. che qui .on ricorre, deve essere Jatta in tale domicilio, seconclo
la regoli:), e le priorit� dell'art. 139, primo' c;qnjma, cod. pr,oc. civ., ovvero

(1) Decisione esatta. L'elezione di domicilio, prevista dall'art. 60 lett. d),
del d.P_R,. n, 600/1973 �, sia per la forma !lia pe:i: il co,ntenuto, ~osa diversa
dalla indicazione. della residenza (reale) che. deve essere. indicata (a coriferma
non in variazione) nella dichiarazione. � �!.� pe:i;ta.to sicuramente valida Ja notifica
eseguita nel domicilio fiscale effettivo (ari:. 60 � lett. e), sia pure diverso da
quello indicato nella dichiarazione. � � .� � .
Pi� interessante � l'ipotesi inversa della notifica eseguita nel luogo indica,
to: :nella' dichiarazione che non corrisponde (o �.on-corrisponde., pi�) al
domicilio fiscale. Si deve ritenere che sia validamente eseguitl!. la notificazione
in detto luogo, anche a norma , dell'art. 140 cod. proc. civ. senza.� che
siano necessarie altre ricerche (Cass., '10 lug1io �1991, n. 7650, in questa Rassegna.
1991, l, 329) i .

120

RASSEGNA AVVOCATURA DEI.LO STATO

ricercando il destinatario nella casa di abitazione, o dove ha l'ufficio, o
esercita l'industria o il commercio.

A tale criterio generale di notificazione, peraltro, la legge prevede una
possibilit� di deroga, riconoscendola, all'art. 60 lettera d), del citato d.P.R.,
la facolt� del contraente di eleggere un domicilio presso una persona o
un ufficio del proprio domicilio fiscale, ovvero all'interno del comune
di residenza. Tale elezione deve risultare � espressamente � dalla dichiarazione
annuale ovvero da atto comunicato alla amministrazione e mediante
raccomandata con avviso di ricevimento.

La lettera della legge, che richiede che la elezione di domicilio sia
fatta espressamente, e la logica del sistema, fanno coerentemente escludere
che possa ritenersi equiparabile alla elezione di domicilio la dovuta
indicazione del domicilio, ovvero di uno degli elementi concorrenti di cui
all'art. 139 cod. proc. civile. La elezione di domicilio, in quanto deroga al
criterio� generale di cui all'art. 47 cod. civ., � di per s� un atto che deve
esplicitare la scelta che viene compiuta in modo espresso (art. 47 cod. civ.,
secondo comma). Tale necessit� � ribadita dall'art. 60 lett. d) d.P.R. 600,
cosicch�, mentre la Indicazione dell'indirizzo della propria abitazione assolve
alla funzione di identificare uno dei luoghi di riferimento del contribuente,
anche ai ffni delle comunicazioni e delle certificazioni della amministrazione,
la elezione del domicilio, che pu� anche non coincidere con
alcuno dei luoghi Indicati dall'art. 139 cod. proc. civ., come si evince con
chiarezza dalla stessa norma dell'art. 60 lett. d), ha la funzione di individuare
il domicilio speciale di un affare.

Le notificazioni, pertanto, sono regolari, perch� avvenute, in mancanza
di una espressa elezione di domicilio, nel domicilio fiscale generale
del contribuente.

Conseguentemente gli accertamenti in questione sono divenuti definitivi
per mancata tempestiva impugnazione sul termine decorrente dalle
notificazioni suddette. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 11febbraio1992, n. 1529 -Pres. Montanari
Visco -Est. Morelli -P. M. Donnarumma (diff.) -Miglino c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Cocco).

Tributi in genere -Soggetti passivi -Solidariet� -Giudicato pi� favorevole
ottenuto da altro condebitore -Estensione dalla imposta di registro
all'imposta sull'incremento di valore dei beni immobili -Art. 1306
cod. civ. -Si applica.
(cod. civ., art. 1306).

Il principio desumibile dell'art. 1306 in forza del quale il condebi-�
tore solidale che non abbia impugnato l'accertamento pu� opporre all'Amministrazione
il giudicato pi� favorevole ottenuto da altro condebitore
solidale, trova applicazione non solo nell'ambito della stessa imposta,

PARTE 'I, �SBz. V, GltlRISPRUUBNZ:A' TRIBUTARIA !121

ma, .anche rispetto ad altra imposta con la prima coordinata (registro ed

INVIM) (1).

2. Il ricorso -con il cui unico mezzo, incentrato sulla dedotta violazione
degli artt. 1306 cod. civ., 48, SO d.P.R. 1972 n. 634 e 6 d.P.R. 1972 n. 643,
si lamenta. dal Miglino1 debitore dell'INVIM, 1a negata: applicazione; in
suo favore, di una sentenza favorevole emessa nei conffohti � d�i � c�ssionari
debitori solidali dell'imposta di registro, in relazione al trasferimento di
be;ii, tra le, s~esse PaJ:"tiattuato con atto. del 22. novembre 1974 per notaio
Grasso -�, peraltro, fondato e va accolto.
Con semenza� n. 25.7~ del 1990 e. con altra successiva, alle cui . pi� . diffuse
�. argomeritaziOni direttamente si. rinvia, resa sul .ricorso (n. 2590/87)
della� Finanza � Mortantolo ed altri, discusso alla stessa odierna udienza,
questa Corte ha invero, gi� avuto modo di rilevare. come -con riguardo
all'imposta sull'incremento di valore degli immobili (INVIM), ai fini della
deterroinazi?ne del . val?re finale dell'immobile trasferito, il venditore,
�ncorcn� non abbia irnpugriato .l'accertamento di maggior valore notificatogli.
con riguardo all'imp.osta'� di registro, possa comunque awalersi
degli� effetti� favorevolf della sentenza che, resa �.nei confronti dell'acquirente�..
�<>bl:>ligatO �.al. pagamento. dell'imposta . di registro, abbia annullafo
() � ridotto quell'accerfa~ento: . stante l'identit� di valore . del bene
trasferlto ag� effett� dell� due imposte; postulato dall'art. 6 del d.P.R.
26 ottobre 1972 n. 643, rettament~ interpretato in conformit� agli artt. 3,
53 e 97cost. e fa prevalenza. comunque, dell'accertamento giurisdizionale
su.quelle>��(relativo �a.I medesimo bene, nel medesimo contesto temporale
e negoziale) contenuto nel provvedimento amministrativo, sia pur definitivo
(per l'alienante). (omissis) , � �

(1) Dopo che le Sezioni Unite con la. sentenza 3 luglio 1991, n. 7321 (in
questa Rassegna, 1991, I, 367) avevano prudentemente contenuto la nuova regola
cl.ella solidariet� fra i condebitori della stessa . .imposta, la Sez. semplice, con
assai succinta motivazione, fa l'ulteriore passo. di estendere n giudicato .intervenuto
sUll'iniposta di registro all'INVIM. A ci� non soc�orre l'art. 1306 cod.
civ. non essendovfsolidariet�; eci � assai dubbio che il solo coordinamento fra
le due imposte giustifichi tale estensione.
Non valgono a tal fine le considerazioni, fatte nell'altra sentenza, sulla
necessit� di uniformit� della definizione quantitativa del tributo per l'osservanza
del prin�ipio della capacit� contributiva: l'estensione del giudicato infatti
pu� (non deve) essere opposta. E non � improbabile che il giudicato non
venga opposto.

' Al di fuori della solidariet�, l'estensione finisce col produrre effetto non
solo nei confronti del creditore (Amministrazione) ma anche nei confronti dell'altra
parte non, coobbligata; il compratore che ha ottenuto il giudicato favorevole
ai fini dell'imposta di registro,. ha un interesse nettamente contrario a
che n venditore riduca la base imponibile dell'INVIM, perch� questo minor
valore graver� sul compratore nel futuro trasferimento. Il giudicato dovrebbe
cio� essere opposto anche al compratore che non � n� il creditore n� un condebitore,
il che non pare conciliabile con l'ar:t. 1306 cod. civ.

122

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 febbraio 1972; n. � 1901 -Pres. Scanzano
-Est. Morelli -Soc. Esplosivi e Affini c. Ministero delle Finanze
(avv. Stato Laporta).

Tributi erariali indiretti � Imposta sul valore aggiunto � Dichiarazione -Rettificabilit�
� Limite.

(d.P.R. 26 �otto1:>re 1972, n. 633, artt. 1, 2, � 6, 28 e 43).
Sebbene la dichiarazione del contribuente, in quanto atto di scienza
e non di volont�, sia in linea di principio rettificabile, l� rettifica deve
essere effettuata per essere pr.~sa in considerazione dall'ufficio (non in
ogni tempo ed anche. in sede giudiziari�) esattamente nelle stesse forme
della dichiarai.ione e nello stesso termine, s� da costituire una sostituzione
della dichiarazione inesatta �(1).

(omissis) 2. Con .i tre mezzi del ricorso prii:icipale -_incentrati sull;;t
violazione, rispettivamente degli artt. 40 e 29 d.P.R. 636/1972; 43 d.P.R.
633/1972;. e 28, 29 legge 516/1987 -la soc_iet� c,ritica la Corte, di Brescia
per avere, una volta amm.essa la rettifi�:abilit� _senza limiti temporali della
dichiarazione I.V.A., erroneamente, afferma.to poi che il controllo contabile,
finalizzato a tale rettifica, _costituisse questione "di. valutazione estimativa
sottratta alla competenza di essa Corte. .

E contraddittoriamente inoltre anticipano l'.es�to di detto controllo,
sia affermando che le sanzioni pecuniarie andavano comunque corrisposte
ai sensi dell'art. 43 (che postula una differenza tra imposta dichiarata
ed imposta dovuta, -ancora -da dimostrare), sia ritenendo che il condono
di tali sanzioni avrebbe potuto validamente operarsi solo con fa
definizione automatica ex art. 18 legge 416/82, anche sotto questo aspetto
gi� dando, quindi, per scontata �1a dehenza _dl. una imposta UI~eriore.:

3. A sua voita, l'Amministrazione contesta, con il ricorso inddentale,
la premessa maggiore (vale a. dire ia rettificabilit� in ogni tempo e sec:le
della dichiarazione I.V.A.), su cui si imposta la decisione impugnata (in
parte qua, ovviamente, condivisa dalla contribuente).�
(1) Decisione di grande rilievo. Nel campo specifico dell'IVA, la massima �
giustificata da precisi riscontri. Ma pi� in generale, non ostante il riferimento
acritico e ripetitivo alla dichiarazione di scienza, si ritiene, pur� con qualche
contrasto (Cass., 24 settembre 1991, n. 9965,. in' questa Rassegna, 19911 I; 586)
che la ritrattazione della dichiarazione possa essere manifestata nello stesso
termine stabilito per la dichiarazione da rettificare, e per le imposte dirette
nel termine di. un mese successivo di cui all'art. 9 ultimo comma del d.P.R.
n. 600/1973 (Cass., 9 giugno 1989, n; 2321, in Giust. civ.,� 1989, I, 2321).
Per pi�� ampi riferimenti v. BAFILE, Considerazioni sugli effetti della dichiarazione,
in questa Rassegna, 1983, I. 935; ID, Riflessioni sulla dichiarazione e
sul processo, in Rass. trib., 1988, I,. 513.

PARTE 'I/SEZ.' V{GltlRISPRUDBNZA :TRIBUTARIA

E ,tale censura, .che si< risolve in una dentineia di~ violazione degli
artt� 19, 28 :e43 d.P;R.. 633/72, :per essere'l6gicainente pregiudiziale (in
quanto suscettiva ove in tesi accolta .di assorbire ogni doglianza ex adverso
formulata) va esaminata con carattere di priorit�.

~~+:�lli~~~i:~::~~i:=~~:

ai fini IN.A., in quanto atto di scienza, .,e non di .vo10nt�, � in Jinea di
principio rettificabile, vero � anche per� che -come di recente gi�
P�N~ljzzato ~<�:l'evel).tuale rettifica deve essere effettuata;::per essere
pres~ ~n��<::Ql)sJ,der�.zione dall'uffici� ~�... [non gi� ' in ogni tempo, ed. anche
in sedei gb;Jd�iiaria,. eome erroneamente opina la Corte a qu9.~ sibbene�J
� esattamente nelle stesse forme della dichiarazione e quindi sostanzialmente
mediante la S()Stltuz�one, nei termini, della dichiarazione inesatta,
con altra coniplefat ed emendata� �.�(cfr; Set; I, 4 :giugri� 1990;�'n. 9240).
��. �. �.�.'� CoriduC:i a tal~ dbn6b.tsfone �....;.; che qutmedif�tamente, sf ribadisce '-u:
na serie convergente di indicazioni normative, emergenti �dalla disciplina
dell'.I.V.A. Fra le quali:

a) Ja minu:d()s,a regolamentazione cleUe re.ttifich!i!, d~l1!i! annotazioni
irl~saite, ispirata ad' innegabili crit~ri formali '(v. art. 26, c�mnii , 2� e

4� d;P.R; cit.){ . �> .. � . . , .. �.� .. , . . ..

.... ... . . . .

b) le stesse prescrizioni formali che accompagnano� 1a dichiarazione
an.nuale.<1:1rt... 28) anche per .quanto ri.gu1:1rda nveicolo .. obbligato (apposito

ffl;od�ttb) clf11J� Stl� pt�$�ntazion�; � �� � � � �� � ��� � � .��.��. � � � � � �

~) .� la ~~~fi~~iio~e della� . fattispe�je di .��11,~sattd dichigrazione �
come. infrazione di. aiotratto pericolo, sanzionata, come tale, a pres�indere
dal concreto pregiudizio, effettivo o virtuale, dell'Amministrazione .

./.D'altra .parte� va �. q~servato� che .talf)1 se. ,pur;rigoro~a. interpretazione

�ciel.la� normatiya, . stJl!'l..,Y~A., .on �� present1:1.... l:lspetti di irr1:1gionevolezza. ed
adeg\latamente,. inv���, �on1:ernpera . e bilancia rhiteresse del Fisco, con
quello del contribuente. � � � � � � � � � � � � � � � �
Infatti il rilevato sbarramento temporale per la presentazione e per
la �ret:tifica(con so$tituzi<:1ne).. della di:cbiarazione ,annuale�� (il quale, in
linea� di principio; non opera con rigaa:rdo alla producibilit� di . ulteriori
docurrzihU a . comptova ��He c:�rc�sfi1nz<;l.. ��.��� degli .. elementi . gi���� dedotti
nella dicl;.ar~~one), '.el. menfre. attribuisce a.1. contdbu�ritf1,il.�.. vant1:1ggl�
di conseg\lb;e il d:cn1;>orso �delle eccedenze sulla base . della propria dichiarazione,
�� contemporaneamente.� tutela l'amministrazione erogante; ponendola
al riparo dal p�ricolo (che concretamente si. prosJ?ettetebbe ove, al di
l� di quelle . prescriz~oni di forma e di� tempo,�. la dichiarazfone p�,tesse
comunqu~. essere ancor1:1 modificata) di rimborsare al.dicpiarante somme
non spettantigli. (omissis)

124

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 febbraio 1992, .n. 1918 -Pres. Brancaccio
-Est. Sensale -P. M. Amatucci (diff.) -Ministero delle. Finanze
(avv. Stato Palatiello) c. Gelso.

Tributi in genere -Accertamento tributario -Motivazione. -Provvedimento
sulla spettanza di esenzioni -Agevolazioni per le case di abitazione non
di lusso -Diformit� dalla normativa urbanistica -Richiamo alla norma
violata -Sufficienza.
((legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 15).

Per giustificare il diniego delle agevolazioni per le case di abitazione
non di lusso, in quanto non conformi alla normativa urbanistica, � suf-,
ficiente il richiamo all'art. 15 della legge 6 agosto 1967 n. 765 (1).

(1) Le Sezioni Unite tornano ancora sull'argomento con una assai ampia
motivazione che ripercorre quella di Cass., 14 ottobre 1991, n. 10769, in questa
Rassegna, 1991, I, 587.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 febbraio 1992, n. 2041 -Pres. Montanari
Visco -Est. Morelli -Ministero delle Finanze (avv. Stato. Palatiello) c.
Luiso (avv. Soprano).

Tributi in genere -�Contenzioso tributario -Rimborsi -Imposte dirette -Legittimazione
passiva -Intendente di finanza e ufficio distrettuale delle
imposte -Sono ambedue legittimati.

(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 37 e 38; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 16).
Per resistere al ricorso contro il rigetto dell'istanza di rimborso delle
ritenute e dei versamenti diretti di cui agli artt. 37 e 38 del d.P.R.

n. 602/1973, la legittimazione passiva � alternativamente duplice dell'intendente
di finanza e dell'ufficio distrettuale delle imposte (1).
(1) La pronunzia desta perplessit�. Invero essa parte dalla premessa pacifica
che l'istanza di rimborso debba essere dil:etta all'intendente di finanza
e non all'ufficio distrettuale delle imposte e non contraddice i precedenti che
sono nel senso della inammissibilit� dell'istanza diretta all'ufficio delle imposte
(16 gennaio 1986, n. 210, in questa Rassegna, 1986, I, 168 e 16 giugno 1990, n. 6105).
Su questa premessa appare poco giustificata la legittimazioh� dell'ufficio
delle imposte, anche perch� la competenza della commissione va determinata
con riferimento alla sede dell'intendente di finanza che non sempre coincide

con quella dell'Ufficio delle imposte.

Altro problema, che ha creato qualche iinconveniente pratico, � se
dente possa delegare per gli atti del processo l'ufficio delle imposte e
rilievo abbia detta delega agli effetti delle notifiche�.

l'intenquale

I
I

�I
I
I

'RASSEGNA AVVOCATURA '�DjlLLO STATO �

ricorso avverso detto atto proposto dall'interessato (anche in applicazione
dell'art. 15 lett. C) e 16 comma terzo d.P.R. n. 636 del 1972, nel testo
novellato del d.P.R. n. 739 del 1981); e, sotto il secondo profilo, che analoga
legittimazione vada appunto riconosciuta all'Ufficio competente all'imposizione
ove la fondatezza di questa sia �(come nella fattispecie) sostanzialmente
rimessa in discussione. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez, I, 18 f�bbraio 1992 n. 2060 -Pres. Bologna Est.
Nardino. -P. M, Martinelli (diff.) -� Pagliarini c. Ministero d�lle
Finanze (avv. Stato Criscuoli).

Tributi in genere ~ Contenzioso tributario -�Notificazione -Omessa indicazione
nella rela2:ione del luogo di consegna della copia -Validit�.

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Notificazione -Consegna a

persona di famiglia -Rapporto di conviyenza -Accettazione della rice

zione dell.'atto -Sufficienza.

,(c�d. proc. civ., art. 139).

L'omessa indicaziOne nella relata di notifica del luogo di �onsegna
della copia non comporta nullit� della notificazione dovendosi ritenere
che la consegna, in difetto di contraria indicazione, sia stata eseguita nel
luogo indicato nell'atto da notifi�are il cui contenuto non� � irrilevante
e inutilizzabile ai fini della regolarit� della notificazione (2).

La consegna della copia dell'atto da notificare a persona qualificata
come di famiglia che abbia accettato di ricevere l'atto � regolare anche se
non sussista un rapporto di stabile �onvivenza (2):

(omissis) Peraltro, il ricorso del Pagliarini, con il quale si d�duce � violazione
e falsa applicazione dell'articolo 32 d.P.R. 636/1972 e degli articoli
137, 139 e 148 c.p.c. �, non � fondato.
. Correttamente la C.T.C. ha affermato che l'omessa i�:J.dicazione, 'nella
relata di notifica dell'ufficiale giudiziario, del luogo di consegna de�la copia
dell'atto non comporta la nullit� della notificazione, dovendosi nella spe�ie
ritenere che la medesima, ~' in difetto di contraria indicazione � sia stata

(1-2) La prima massima corregge la inaccettabile affermazione di Cass.,
26 febbraio� �990, n. 1434, in qu�sfa Rassegna; 1990, I, 332. �

La seconda massima � orniai consolidata. Sul punto si pu� osservare che,
valendo la rela1z:ione di notifica fino a querela di falso, l'indicazione in essa di
una qualit� di convi.vente dimostra che la persona che ha ricevuto la copia
per tale si � qualificata; non pu� quindi successivamente dimostrarsi, meno
che mai� da semplici certificati anagrafici, che quel rapporto di parentela o
di convivenza non sussisteva.

PARTE Ii SEZ.<.\l',.GlURISJi'IHJl)ENZ'A 'tll;lBUTARIA

eseguita �neldonii�ilio del contribuente (cofocidente aon.l'abitazi�ne), esattarnerite2in:
dicat�J nell'atto danotifiCare/incalce al quale la relata: risulta
redatta../
'<' Ser:�.vero fufattl�cbe -+ di tegola�-�gU t�lementi idone��>.stabilire

ili�;�~~fi�~

Qties~ C�rt~ llll HpettitaJ�lerite affemiat� l'opposto principio�-, mri

� $i:ff$aE~~:iE~MA::.:.
qulillld01tali dati sianoindica.t�... nell'atto d� ric;>tintare, ctovehd�si in tale
casQ��ri~nere;�� fil)()��� a�' querela; di�� falso,� �che la.��noiifici\li ��sia�� stata� effettuata

:~i~{f,~irn~!~n?11~e!~~~~~~~:-~~~~~:i ;~~~1:~~;>d!{t!4~:ii~=6)~e::

notiflca rdf un: ~tfo � (: {t; ~�eo~r~ �esa~inare ; �l'intero C())ltesto .�.dell'atto
stesso d�lla �ri,test~ion� ifua telazione>di notiffoazfon~; potendo. in.� qual~
siasf parte �di esso. trovarsi la indicazione idonea a colmare eventuali
lacune .�. � (Cass. 28 febbraio 1987 n. 2152)�

. �..��. Nella . ,fatti~p~ie iJ:J, �!)aJl1e pon ~�lo l'orciinan:Z:lil �� ga not~fic.are. c.01;1t~

!:~~~~~~~~~t~l;i~J:~::

fica), m~ esi$te. _,.comela. stessa Commissione Centrale. non ha ll1an

!~~:~~Jilllrf1�!;~~j

stata consegnata copia dell'atto si trovava solo . temporaneamente .. nella

~~~lilj~~~~!iiY:~���~;s~~~~~~~j.:::~~~:icoJ:los�!Ht<? .....clie.�.. qHivi.. era avve

T~~,,�?nclusie>ne induce )l disattenciere i.iche la pens.ra di nullit�
dell~ l'J.Qti~ic~ie>nc:l, per. inesistel)~1'1 di un ra,:pporto di convivenza (o anche
solo stabile)� tra il r\�qrrente e::Ja>persona (signora: Men:apace).che .rice~
vette la �copia dell'atto.

Poich� tale persona viene qualificata, nella relazione dell'ufficiale
giudiziario, � cognata �:' del destinatario; la�� sua �.presenza . nell'abitazione
c;U, q.est~ultime>: ed il fatto di avere accettat0i senza riserve Ja c;onsegna
dell'atto diretto ;ai Pagl�arini giustificano pienamente l'affermazione della
C;'f.c. second� cui fa M�napace �ra persori~ ��incaricata � � � idone� ��. a
r~d1aye:J;"tt l'~i:.to:. st�sso ~d il �'onseguent� gil:~c:lizfo cli esclusione. della dedott�
�J:lullit�.

128. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Cos� decidendo la Commissione Centrale si �, infatti, uniformata al
costante orientamento della giurisprudenza di questa Corte, la quale ha
stabilito che, ai fini della validit� della notifica a persona di famiglia,
ai sensi dell'articolo 139 c.p.c., non � richiesto necessariamente un rapporto
di convivenza tra detta persona ed il destinatario dell'atto, con
la conseguenza che, ove il familiare trovato dall'ufficiale giudiziario
nell'abitazione del destinatario stesso accetti l'atto senza riserve, la validit�
della notificazione pu� essere esclusa soltanto se il notificando, il
quale assuma di non aver ricevuto l'atto, fornisca adeguata dimostrazione
che la presenza in casa del familiare era del tutto occasionale e
temporanea, non essendo a tal fine sufficiente la produzione di certificato
anagrafico attestante che il familiare abbia �ltrove la propria residenza
(confronta Cass. nn. 2682/89; 5954/87; 8655/86; 7191/1986, 3304/85 e
numerose altre pronunce conformi).

Nel presente caso siffatta dimostrazione manca in modo assoluto;
per contro le circostanze sopra evidenziate consentono di presumere
fondatamente che la Menapace (in qualit� di affine, oltre che di � incaricata
a ricevere la notifica�) avrebbe consegnato al Pagliarini l'atto
ricevuto nell'abitazione del medesimo ed a lui destinato. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 febbraio 1992 n. 2112 -Pres. Bologna
�Est. Graziadei -P. M. Romagnoli (conf.). -Cavallo (avv. Lombardi)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Cenerini).

Tributi in genere � Contenzioso tributario � Rinnovazione della notifica del

l'atto impugnato � Ordinanza della commissione � Non ha valore deci

sorio � Impugnabilit� autonoma � Esclusione.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 21).
L'ordinanza con la quale la commissione tributaria, a norma dell'art. 21
del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, ordina la rinnovazione dell'atto impugnato,
non ha valore decisorio e non � autonomamente impugnabile;
detta ordinanza � invece revocabile e soggetta a riesame nella fase decisoria
e sar� impugnabile la successiva decisione (1).

(1) Ancora sulla rinnovazione della notifica dell'accertamento.
La S.C., affrontando per la prima volta il problema, boccia la tesi, sostenuta
da autorevole dottrina (CONSOLO, Irrevocabilit� dell'ordinanza che dispone la
rinnovazione dell'atto impugnato e rimedi concessi nei suoi confronti, in
Rass. trib. 1985, Il, 687; ID., Sul contenuto e sulla natura decisoria di merito

dell'ordinanza di rinnovazione ex art. 21 d.P.R. n. 636 e della conseguente eventuale
dichiarazione di cessazione della materia del contendere, in Giur. it. 1988,

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 129

Con il ricorso si sostiene che l'ordine di rinnovazione della notifica
dell'accertamento � stato emesso dalla Commissione di seconda istanza
in violazione dell'art. 21 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, e doveva essere
considerato impugnabile, perch� irretrattabilmente definiva l'intera contesa,
residuando al contribuente solo la possibilit� di instaurare autonoma
controversia contro il nuovo atto di accertamento.

La tesi � infondata.

Il citato art. 21 del d.P.R. n. 636 del 1972 (nel testo riformulato dall'art.
13 del d.P.R .. n. 739 del 1981), reso applicabile in fase d'appello dal
richiamo di cui al successivo art. 23, consente alle commissioni tributarie
di primo. e di secondo �grado di disporre la rinnovazione dell'atto
impugnato, con contestuale sospensione del i;>rocesso, al fine di sanare
vizi dell'atto medesimo, purch� essi non coinvolgano l'esistenza e l'ammontare
della pretesa creditoria, n� consistano in difetto di motivazione,
e sempre che non sia verificata decadenza a carico dell'Amministrazione
(cfr. Cass. n. 2358 del 12 aprile 1984).

Si conviene sul rilievo che detta rinnovazione pu� sottendere od
esprimere un'anticipazione del giudizio della commissione in senso sfavorevole
al contribuente; evenienza prospettabile nella vicenda concreta,
posto che tale rinnovazione riguardava un atto anteriore a quello impugnato,
la cui invalidit� era allegata per contrastare la pretesa imposi-

III, 1, 17), che l'ordinanza di rinnovazione dell'atto ex art. 21 del d.P.R. n. 6'36/1972
abbia valore decisorio.
Invero tale tesi, pur bene argomentata, urta contro serie difficolt� sul
punto della impugnabilit� dell'ordinanza.

La posizione ora assunta dalla S.C. suscita tuttavia non minori problemi
riguardo alla impugnazione, riconosciuta ammissibile, della decisione che abbia
riesaminato, confermandola (ma anche revocandola), l'ordinanza.

L'impugnazione, se pure attraverso la decisione, vanifica lo scopo della
norma. Se, come sembra evidente, scopo dell'art. 21, come di analoghe norme
del cod. proc. civ., � quello di provocare una sanatoria la cui ragione d'essere
� la eliminazione del capo della controversia sul quale la sanatoria opera (BAFILE,
Rinnovazione della notifica dell'accertamento e sanatoria dei vizi, in questa
Rassegna, 1990, I, 333). sembra incongrua la impugnabilit� dell'atto che ha
aperto la strada alla sanatoria. L'art. 21 sarebbe, anzi, soltanto una fonte di
inutile dispendio di attivit� processuale: se sorge questione sulla validit� della
notifica dell'accertamento e viene ordinata la rinnovazione, ma poi dn sede di
decisione si torna a discutere della validit� della notifica, come se non fosse
stata sanata l'irregolarit�, si � soltanto perso tempo e lavoro. La sanatoria non
ha pi� senso se si pu� tornare a discutere della validit� della notifica (inutil�
mente) sanata.

Anche indipendentemente dalla espressa previsione della cessazione della

materia del contendere (di cui si vedr� pi� innanzi), l'impedimento della deca

denza, che � l'effetto della sanatoria, impedisce per l'appunto che la decadenza

possa essere successivamente dichiarata.

Non � pertinente l'osservazione, che si legge nella sentenza, �he pur dopo
la rinnovazione (e la cessazione della materia del contendere) il presidente

130. RASSEGNA AVVOCATURA �nELLO STATO
tiva, di modo che il riconoscimento dell'emendabilit� dell'invalidit� stessa
veniva ad infirmare i presupposti delle deduzioni dell'istante.

Siffatta anticipazione, peraltro, implicita od esplicita che sia, non si
traduce e non pu� tradursi in pronuncia sulla domanda del contribuente,
perch� resta meramente delibativa e strumentale, nell'ambito
di un'iniziativa di tipo ordinatorio, che precede e non vincola la decisione,
ancora da adottarsi.

Una situazione analoga ' si verifica nei casi in cui sia .disposta la
rinnovazione della notificazione della citazione introduttiva o l'integrazione
del contraddittorio. La valutazione sottesa ai relativi ordini, circa
la� sussistenza di una nullit� sanabile o circa la spettanza ad un determinato
soggetto della. qualit� di litisconsorte necessario, ha funzione provvisoria
ed interinale, potendo e dovendo .essere riesaminata con la
sentenza che. chiuda il processo o comunque definisca le questioni alle
quali gli ordini stessi ineriscono.

La riesaminabilit� del ,provvedimento in esame, e quindi la sua revo,
cabilit� in fase decisoria; non possono essere messe in dubbio in relazione
al terzo comma dell'art. 21, ove contempla, come effetto � ope
legis �, � la cessazione della materia del contendere sui motivi che hanno
determinato la rinnovazione. La norma, invero, prosegue con il disporre
che,-dopo la. rinnovazione (o l'.inutile._ decorso del termine per . essa
assegnato), il presidente della commissione fissa la nuova udienza di

deve fissare la nuova udienza di discussione (il che escluderebbe che l'ordinanza
abbia, valore decisorio). L'impedimento della decadenza opera su un capo preliminare
della controversia s� che resta ancora -necessario decidere il merito e
definire comunque il giudizio, anche in relazione all'ipotesi, espressamente prevista
nell'ultimo comma dell'art. 21, che. alla rinnovazione ordinata le parti non
abbiano provveduto.

Si dovrebbe allora concludere che l'ordinanza di rinnovazione non impugnabile
autonomamente non sia nemmeno soggetta a riesame, e quindi ad
impt1gnazione, con la . de�isione.

Si deve precisare che l'art. 21, che nel testo originario si riferiva soltanto
alla-rinnovazione della notifica dell'atto impugnato, ha, nel testo novellato, so1o
apparentemente ampliato �la sanatoria, Si prevede infatti la sanatoria del vizio
di incompetenza o di ogni altro vizio che non attiene alla esistenza o all'ammontare
del credito di imposta. Ma il�. vizio di incompetenza, che comporta una
nullit� sostanziale, � �difficilmente sanabile, se non altro perch� comporterebbe
non: la, rinnovazione, ma la emanazione di un nuovo atto da parte di un diverso
-ufficio tributario, il che potrebbe dar luogo alla competenza di altra commissione;
gli altri vizi che non attengono all'esistenza o all'ammontare del
credito tributario non comportano nullit� e non hanno bisogno di essere sanati.

I.n sostanza quel che resta del testo novellato dell'art. 21 � la rinnovazione della
notifica 'dell'atto impugnato affetta da uno dei vizi che, a norma dell'art. 160
cod. proc. civ., riguardano la consegna della copia. L'art. 21 ha dunque, come
ho osservato nella nota citata, funzione analoga a quella degli artt. 291 e 647 cod.
proc. civ. Perde di c:cmseguenza consistenza la previsione della cessazione della
mate;ria del contendere sui motivi che risultano accolti dall'atto rinnovato (ipote

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 131

discussione: la causa, pertanto, � ancora da decidere, anche per quanto
riguarda la dichiarazione del � verificarsi dei suddetti effetti di legge,
previo accertamento delle prescritte condizioni (inclusa la legittimit�
dell'ordine in precedenza impartito).

La riattivazione del processo sospeso, del resto, si atteggia come
un obbligo .del presidente della commissione, sicch� l'evenienza di un
indebito protrarsi della quiescenza della causa, dopo il provvedimento
in discorso, integra un fatto anomalo, ovviabile con le opportune iniziative
della parte interessata, e comunque non utilizzabile per inferire una
diversa natura del provvedimento stesso.

Acclaratasi la non decisoriet� e revocabilit� dell'ordine di rinnovazione
da parte della commissione che l'ha emesso, si deve conseguenzialmente
negare la sua autonoma impugnabilit� davanti ai giudici del
grado superiore, dato che, nella disciplina del contenzioso tributario, non
trova deroga la regola generale secondo cui il rimedio� dell'impugnazione
� accordato contro la pronuncia del giudice adito che definisca (totalmente
o parzialmente) la contesa, con attitudine ad acquistare autorit� di
giudicato.

Ove l'ordine sia illegittimo, come si assume nel caso in esame, le posizioni
dei contendenti rimangono tutelabili in via d'impugnazione della
successiva decisione della medesima commissione tributaria che lo abbia
confermato..

A tali principi si � uniformata la sentenza della Corte d'appello, e,
q$di, il ricorso del Cavallo deve essere respinto. (omissis)

si che nella ormai decennale esperienza non ha mai avuto occasione di concretarsi);
al di l� dell'apparenza, in forza dell'art. 21 non si emana un nuovo
atto ma si rinnova la notificazione dello stesso atto.

Se cos� �, e comunque quando, come nel caso deciso, la rinnovazione
riguarda soltanto la notificazione, � perfettamente normale che l'ordinanza
che dispone la rinnovazione al fine di sanare il sospetto di una irregolarit�
non sia impugnabile. Non � dubbio, infatti; che in riferimento all'art. 291 cod.
proc. civ. resti esclusa ogni possibilit� di ridiscutete della irregolarit� dell'atto
come se non fosse intervenuta la sanatoria.

Nella materia in discussione si presenta normalmente una contrapposizione
irriducibile di posizioni: se la notifica dell'accertamento � nulla. l'Amministrazione
� decaduta dal potere di accertare, ma se la notifica dell'accertamento �
valida � il soggetto passivo che sar� decaduto dalla impugnazione; per troncare
questo esasperato contrasto interviene l'art. 21 che fa obbligo al giudice
di ordinare la notificazione (il giudice non pu� . decidere sulla valich':t� della
notifica perch� ha il dovere di provocare la sanatoria) con il che viene impedita
ogni decadenza, sia per l'ufficio che per il soggetto passivo che potr�
impugnare l'atto di cui ha avuto conoscenza. Qusto risultato sarebbe frustrato
se il giudice in un momento successivo potesse revocare l'ordinanza e decidere
sulla validit� della notifica; ma � evidente che quello stesso dovere di provocare
la sanatoria senza decidere sulla nullit� che aveva al momento della
ordinanza, il giudice lo ha ancora al momento della decisione finale (e lo ha
perfino ex art. 24 il giudice di appello).

CARLO BAFILE

132

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 febbraio 1992 n. 2191 -Pres. Scanzano
-Est. Sensale -P. M. Amirante (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Palatiello) c. Lodovici.

Tributi in genere � Soggetti passivi � Solidariet� -Art. 1306 cod. civ � Debi�
tore nei cui confronti � intervenuto accertamento definitivo -Ricorso
unitamente ad altro condebitore per il quale il termine non � decor�
so � Inammissibilit�.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 16; cod. civ. art. 1306).
Poich� per ogni atto diretto a pi� condebitori notificato a ciascuno
di essi in tempi diversi il termine per l'impugnazione decorre per ciascun
soggetto dalla notificazione ricevuta, il debitore che abbia lasciato
decorrere il termine non pu�, ex art. 1306 e.e., far propria l'impugna-�
zione proposta tempestivamente da altro condebitore asserendo di
volersi giovare di un eventuale giudicato futuro (1).

(omissis) Con il primo motivo l'Amministrazione denuncia� la violazione
dell'art. 31 del d.P.R. 3 novembre 1981 n. 739, anche con riferimento
agli artt. 1306 e 1310 e.e. e, in genere, ai principi delle obbligazioni solidali
e all'art. 2966 e.e., censurando la decisione impugnata nella parte in cui
ha ritenuto ammissibili i ricorsi davanti alla Commissione tributaria
di primo grado di Mario e Lodovico Lodovici, nonostante fossero stati
proposti oltre il termine di sessanta giorni dalla notificazione dell'atto
impugnato, sull'erroneo presupposto che, nel caso di pi� obbligati solidali,
il termine decorrerebbe per tutti dall'ultima notificazione.

La censura � fondata.

Invero, i principi relativi alle obbligazioni solidali non giustificano
l'affermazione contenuta nella decisione impugnata. Com'� noto, tali
obbligazioni danno luogo, sul piano processuale, a cause scindibili, ciascuna
delle quali pu� avere una sorte diversa da quella dell'altra.

Conseguentemente di fronte ad un atto indirizzato a pi� condebitori,
ma notificato a ciascuno di essi in tempi diversi, il termine per impugnare
l'atto decorre per ognuno dalla notificazione che egli ne abbia avuto
e bene pu� accadere che taluni dei coobbligati impugni tempestivamente
l'atto e che gli altri decadano dal potere d'impugnazione, scindibilmente
loro attribuito, per non averlo esercitato nei termini stabiliti dalla legge.

(1) Decisione di evidente esattezza. In senso conforme Cass., 21 gennaio 1991,
n. 535, in questa Rassegna, 1991, I, 367.
Nel caso deciso l'impugnazione tardiva e non salvabile ex art. 1306 cod. civ.
� stata dichiarata inammissibile. Questo � un giudicato che non ammette l'estensione
di altro giudicato. Ma quale effettiva differenza vi � tra una definitivit�
incontestabile dell'atto dell'ufficio e una definitivit� dichiarata dal giudice?

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 133

N� contrasta con tali affermazioni la regola dettata dall'art; 1306,
secondo comma, e.e., che consente al condebitore inerte di opporre al
creditore la sentenza favorevole formatasi nel giudizio vertito tra questo
ultimo ed altro condebitore. Presupposto della norma, infatti, � che
tale sentenza sia stata gi� pronunciata (e sia passata in giudicato) e che
nonostante ci�, il creditore si rivolga esclusivamente . al condebitore rimasto
inerte per realizzare il suo credito, senza tener conto del giudicato,
che, nei rapporti di ajtro condebitore, abbia negato l'esistenza del credito

o l'abbia ridotto. Ma ritenere gi� sorto, in capo al condebitore che
no11 i1llpugni tempestivamente l'atto indirizzato a tutti, e in pendenza
della tempestiva impugnazione di altro condebitore, l'interesse ad opporre
al creditore un giudicato favorevole che non si � ancora formato
(e potrebbe non formarsi neppure successivamente) vorrebbe dire attribuirgli
non gi� la facolt� di utilizzare la disposizione di cui all'art. 1306,
secon:do comma, e.e. (di cui mancavano ancora i concreti presupposti),
ma il potere di far propria l'impugnazione tempestivamente proposta
da altri e. d'interloquire sul merito di una controversia, alla quale egli,
per sua negligen:za, si � preclusa la partecipazione: e ci� in violazione
della norma (nei' caso, l'art. 7 del d.P.R. n. 739/81) che consente l'impugnazione
dell'atto dell'Amministrazione entro il termine perentorio, che, per
ciascuno dei coobbligati solidali, decorre dalla data in cui l'atto stesso
gli � stato notificato.
Ne consegue che, nel caso concreto, essendo stato notificato l'avviso
di liquidazione il 18 marzo 1983 a Mario Lodovici ed il 1� aprile dello
stesso anno a Lodovico Lodovici; ed avendo costoro proposto opposizione,
oltre il termine di sessanta giorni stabilito dalla legge, il 10 giugno
1983, la Commissione tributaria centrale avrebbe dovuto ritenere
inammissibile il ricorso alla Commissione di primo grado di Mario e
Lodovico Lodovici. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 24 febbraio 1992 n. 2269 -Pres. Caturani Est.
Sgroi -P. M. Martinelli (conf.) -Soc. Bayerland Vipiteno (avv.
Manzi) c.. Ministero delle Finanze (avv. Stato Favara).

Tributi erariali indiretti -Imposte doganali -Incompatibilit� con norme
comunitarie -Rimborsi � Traslazione dell'onere su altri soggetti � Pro�
va -Art. 29 legge 29 dicembre 1990 n. 428 -Retroattivit�.
(legge 30 settembre .1982, n, 688, art. 19; legge 29 dicembre 1990, n. 428, art. 29).

Poich� l'art. 29 della legge 29 dicembre 1990 n. 428, che esclude il rimborso
di imposte illegittimamente percepite quando il relativo onere sia
stato trasferito ad altri soggetti, � retroattivo e non in contrasto con la

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

134

normativa comunitaria in quanto l'onere della prova � posto a carico del@

l'Amministrazione, non pu� pi� essere seguita la giurisprudenza formatasi
sull'art. 19 della legge 30 settembre 1982 n. 688 (1).

(Omissis) Con l'unico motivo di ricorso la Societ� Bayernland denuncia
la violazione e falsa applicazione dell'art. 19 della I. n. 873 del 1982, contrastante
con l'ordinamento comunitario; invero, la giurisprudenza della

S. C; � ferma nel ritenere che l'importatore � legittimato, in quanto solvens,
a richiedere il rimborso; a prescindere dal trasferimento a terzi della� merce
e dall'effettivo depauperamento; l'art. 19 cit. ha carattere di indivisibilit�
ed esso deve essere totalmente disapplicato, perch� in contrasto con
l'ordinamento comunitario (Cass. n. 2347, 2346 e 2344/1989).
Il motivo � infondato.

La causa si deve decidere alla stregua dello jus superveniens, costituito
dal comma 2 dell'art. 29 della legge comunitaria n. 428 del 29 dicembre
1990: � I diritti doganali all'importazione (omissis) riscossi in applicazione
di dispositivi nazionali incompatibili con il diritto comunitario sono
rimborsati, a meno che il relativo onere non sia stato trasferto su altri
soggetti�.

La norma � retroattiva (comma 7).
La norma � conforme ai principi del diritto comunitario, quali risultino
dalle sentenze della corte e.E.E. 9 novembre 1983 (in causa n. 104/86).

Basta richiamare le ragioni della disapplicazione del precedente art. 19
della legge del 1982 (poggiate sull'impossibilit� di distinguere la norma
�ttinente all'indebito da quella attinente alla prova: da ultimo, fra le
molte, Cass. n. 2216/89), ed osservare che nella considerazione -parimenti
unitaria -della nuova norma (che pone l'onere della prova della
traslazione a carico dell'Amministrazione, salvo che gi� risulti ex actis)
non sussistono ragioni di contrasto col diritto comunitario e la sua attuazione
in tema di indebito: esso, invero, non esclude che la norma nazionale
tenga conto del fatto che l'onere del tributo indebitamente riscosso
pu� essere stato trasferito, mentre sono incompatibili col diritto
comunitario tutte le modalit� di prova che abbiano �l'effetto di rendere
eccessivamente difficile ottenere il rimborso.

Nella specie, poich� l'operatore, oltre il fatto obiettivo del pagamento
indebito, non deve provare altro -alla stregua dell'art. 2, l'incompatibilit�
non sussiste, neppure con riguardo ad una diversit� di trattamento con
l'analogo indebito interno (o extracomunitario), nel quale vige l'art. 19
(come espressamente si esprime l'art. 29) della legge del 1982, il quale
� stato ritenuto costituzionale (Corte Cost. n. 651 e n. 807/88) ed � assai

(1) Coerentemente con la sent. 2 luglio 1991, n. 7248 (in questa Rassegna,
1991, I, 355), la S.C. si avvia al nuovo regime in materia di rimborsi di diritti
illegittimamente percepiti.

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 135

pi� penalizzante per l'importatore, per cui coloro che si trovano nella
sfera di applicazione della legge. del 1990 sono pi� favoriti.

Le suddette considerazioni portano alla reiezione dell'unica censura
contenuta nel ricorso; d'altra parte, non esiste alcuna censura in ordine
alla diffusa motivazione della sentenza impugnata che ...,.. indipendentemente
dall'onere della prova. documentale della non traslazione, imposta
dall'art. 19<della )egge clt:l 1.982 -.ha ritenuto esistente una presunzione
semplice di avvenuta,. concreta traslazione; pronuncia legittima, alla stregua
dell'art. 29 della legge del 1990, perch� la presunzione di traslazione �
stata invocata dalla Finanza nel giudizio di merito, sul presupposto che
della precedente norma si dovesse dare la lettura (allora inammissibile,
ma ora imposta) che risulta �lal nuovo testo.

Neppure .esiste una ce:Qsura sulla mancata ammissione delle prove
orali contrarie contenuta nella se:Qtenza impugnata, con specifica e diffusa
motivazione. (Omissis).

CORTE DI_ CASSAZIONE, Sez. I, 2 marzo 1992, n. 2514 -Pres. Montanari
Visc� -Est Carbone -P'. M. Zenia (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato De Stefano) c. Malinconi.

Tributi erariali dir~tti -�Imposta sui redditi delle persone fisiche -Sanzioni
-Socio di societ� di persone -Infedele dichiarazione -Riferimento
alla dichiarazione della societ� -Responsabilit� del socio.

(d.P.R. 29 settembre l�m, n. 600, art. 46; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 5).
Nell'ambito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, il socio di
societ� di persone risponde della sanzione pecuniaria (nella specie di infedele
dichiarazione) anche se il suo comportamento � in dipendenza con
la dichiarazione della societ� (1).

Con l'unico motivo del proposto ricorso l'Amministrazione finanziaria
censura l'impugnata decisione per violazione dell'art. 46 d.P.R. 600/73,
dell'art, 5 d.P.R. 597/73, nonch� ctelle norme civilistiche sulle societ� di
persone, perch� nell'attuale sistema fiscale la societ� di persone � soggetto
passivo_ �:i imposta solo ai fi:Qi Ilor, mentre il socio lo �, pro quota,

(1) Decisione importante da condividere pienamente. Nel quadro del principio
codificato nell'art. 5 del d.P.R. n. 597/1973, il socio, che fa la sua dichiarazione,
non pu� essere immune dalla responsabilit� che con essa assume, sia
pure con riferimento alla dichiarazione della societ�_ della quale � parte essenziale.
La sentenza lascia in ombra la posizione dei soci accomandanti; ma sulla
base di quanto esposto in motivazione, e in relazion� all'art. 2320 e.e., anche per
costoro la responsabilit� per la sanzione non pu� essere esclusa.
-

136

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ai fini Irpef, per cui trattandosi di un reddito proprio del socio deve
applicarsi nei suoi confronti la pena pecuniaria per infedele dichiarazione
per il solo fatto che dichiari un proprio reddito complessivo
netto inferiore a quello accertato.

La censura � fondata.

Non � ignoto al collegio il contrasto giurisprudenziale che divide sia
la Commissione tributaria centrale che le commissioni di primo e secondo
grado sull'applicabilit� delle sanzioni pecuniarie al socio di una
societ� di persone per infedele dichiarazione, in quanto il reddito da

partecipazione del socio � strettamente correlato alla dichiarazione dei
redditi presentata dalla societ� di persone.

Secondo un primo orientamento, attualmente minoritario, che fa capo
ad una lontana decisione delle sezioni unite della Commissione tributaria
centrale (21 aprile 1980 n. 4724), cui aderisce anche la decisione impugnata,
non vi sarebbe alcuna soluzione di continuit� tra il regime precedente
imperniato sull'art. 245 t.u. 645/1958 e la disciplina successiva
alla riforma tributaria del 1973. Si � ritenuto pertanto che il principio
secondo cui non si debba far luogo all'applicazione della sanzione pecuniaria
nei confronti di un soggetto a seguito dell'infedelt� della dichiarazione
commessa da altro soggetto, quale la societ� di persone, sia attualmente
applicabile, in quanto l'art. 46 d.P.R. 600/73 sarebbe una disposizione
� sostanzialmente analoga � alla precedente contenuta nell'art.
245 t.u. 645/1958, stante lo stretto collegamento esistente tra reddito
della societ� e reddito del socio, sulla base dell'automatismo voluto
dall'ordinamento per cui il secondo � strettamente conseguenziale al
primo (cfr. Commissione tributaria centrale XIX 7 febbraio 1990, n. 1051;
IX, 28 giugno 1989, n. 4207; XV, 25 ottobre 1988, n. 6998; IV, 4 marzo 1985

n. 2168).
Un secondo indirizzo, che si va sempre pi� affermando, ritiene, invece,
applicabile al socio della societ� di persona l'art. 46 d.P.R. 600/73
anche se la dichiarazione infedele � la conseguenza dell'accertamento del
maggior reddito di partecipazione e quindi della dichiarazione infedele
della societ�. Questa seconda tesi ritiene che l'art. 46 disponga l'applicazione
della pena pecuniaria ogni volta che la dichiarazione non com�
prenda tutti i redditi o venga indicato un reddito inferiore a quello ac�
certato (Commissione tributaria centrale XX, 4 gennaio 1989, n. 58; XIV,
11 febbraio 1989 n. 4881; I, 8 gennaio 1988 n. 132, VIII, 12 marzo 1988

n. 2564; VIII 18 aprile 1988 n. 3555; X, 5 giugno 1985 n. 5503; VIII, 12 maggio
1984). Secondo quest'ultimo indirizzo il reddito di partecipazione si
sostanzia in un reddito proprio del contribuente in applicazione dell'art.
5 d.P.R. 597/1973, in quanto il socio di una societ� di persone partecipa
sempre alla gestione della societ� con poteri di controllo e di
vigilanza diretta, mentre il corretto assolvimento delle obbligazioni .tri�

PARTE I; SEZ~ V, GIUIUSPRUDENZA TRIBUTARIA 137

butarie che lo riguarda � indipendente dall'altra autonoma obbligazione
riferita� alla societ�.

Queste diverse conrt�tazioni �dello� status�� di. socio e di quello della
s�ciet�, ai fini delle rispettive obbligazioni tributarie costituiscono il fondamento
logieo giuridico della responsabilit� del socio per le dichiarazio1li
Jia lui fatte :in v�oiazi�ne dei criteri sanciti.dall'art. 1 d.P.R. 600/73.

l'Ut�en� ff �collegfo che il� primo orientamento non �sia pi� oorisono
allanormat�va in:trodotta, �1n attua.�ion� della rif6rma�tribtifat�a, �c�n la
legge 9 ottobre 1971 n~ 825 che non coriti�rie pi� ttn� disposizione analoga
a quella sancita nell'art. 24St.u. 645/1958, mentre il secondo deve Pl.!r
sempre ptesi:i:pporr� I'eff�ttiv6 .. coirivolgimentc:i . del socio nella gestione
cl.ella societ� di persone, come appunto�� nena. fattisp�cie �� il� cui socio in
questione � socio accolti�11datari0 �della s~a.s. Sita e Malinconi e come tale
fa parte della ragione sociale ai sensi dell'art 2314, comma l, e.e., oltre
~1:t�. e$sert! amministratore della societ�. ai seris�d~ll'art; 2318, comma 2 e.e.
�.� ����La tesi sostenuta :tiella� decisione impugnata ri6n pu�, pertanto essere
condivisa. In primo luogo, la giurisprudenza formatasi sotto il vigore
dell'art; 245. tu. 645/1958 non pu� pi� applicarsi, perch� . manca una disposizi01le
an�loga �.�a ��quella contenuta nel .��citato articolo � secondo cui
� nell'applicazione deHa ��soprattassa per infedele dichiarazione in sede di
imposta complementare e di �mpo$ta stille societ�; non� si tiene conto
dtJlle variazioni dipendenti da rettifica dei redditi� soggetti alle imposte
di R. M. e sui fabbricati �i Ed infatti nella normativa vigente non risulta
tiptod-Otta una disposizione che sottolinei la dipendenza necessaria tra
la: ��rettifica dru reddito-della soeiet� e �quella del singolo socio. L'attuale
art. 46 d.P.R;. commina la sanzione a carico del socio per i1 semplice fatto
che il �contribuente dichiari � un reddito complessivo netto � inferiore a
quello accertato, ed � irrilevante che la sanzione a carico del socio sia
comminata�� perch� l'infedelt� della dichiarazione consegue� alla rettifica
operata sui rtJdditi della: societ�. �

Inoltre con l'art, 5 d.P.R. 597/1973; riproposto senza modifiche dall'�tt.
S d.P.R. 917/1986, l redditi delle societ� di persone costituiscono
reddito della societ� ai fini Ilor, mentre ai fini Irpef il reddito sin dall'origine
� attribuito a ciascun socio;� indipendentementtJ dall'effettiva
:PtJrcezionE:, in furlzione della� sua�� quota di �partecipazione � agli utili 6tJlla
societ�. Infatti la norma pone una presunzione assoluta di reddito nel
senso che i soci delle <societ� personaili sono tenuti a dichiarate non
gli utili effettivamente percepiti -come�rt�lle societ� di capitali -�ma
la porzione di reddito dichiarata dalla societ� ed a loro imputata in
proporzione della quot� di partecipazione societaria.

In realt�, il -�fondamento logico della responsabilit� del socio viene
in genere ravvisato nel fatto che il reddito di partecipazione costituisce
un reddito proprio del contribuente che lo dichiara dal� momento che
il socio della societ� di persone -a difforenza di quello della societ�

138 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO' STATO

di capitali partecipa alla gestione della societ�, per cui i poteri di
controllo che gli spettano in base alle norme sul V libro del e.e. danno
un fondamento logico giuridico della responsabilit� di detto socio per
l'infedele dichiarazione. Ed a sostegno di questa tesi si sottolinea che
in una s.n.c., ai sensi dell'art. 2257 e.e., nell'ipotesi di amministrazione
disgiuntiva ciascun socio ha tutti i poteri di gestione, di direzione e di
controllo che competono all'amministratore ed anche nell'ipotesi di amministrazione
congiuntiva ex art. 2258 e.e., i soci non amministratori
hanno pur sempre poteri di controllo sullo svolgimento degli affari sociali
e di consultazione dei documenti contabili con il diritto di ottenere
il rendiconto inerente al compimento dell'attivit� sociale secondo
quanto disposto dall'art. 2261 e.e.

Ma nella specie il problema � risolto in radice perch� il socio ricorrente
� socio accomandatario, ha il proprio nome nella ragione sociale
della s.a.s. (art. 2314), � amministratore della societ� (art. 2318) e
quindi ben a conoscenza della reale situazione dei redditi dichiarati dalla
societ� ed attribuiti ai singoli soci.

In conclusione, non si pu� non riconoscere che in forza dell'imputazione
al socio . del reddito di partecipazione pro quota, indipendentemente
dall'effettiva percezione, il socio medesimo diventa l'unico soggetto
passivo dell'imposta personale, avendo in realt� dichiarato un reddito
proprio ancorch� il presupposto dell'imposizione si verifichi unitariamente
presso l'ente collettivo che lo produce e lo dichiara. Questa diretta
imputazione del reddito � la conseguenza logica immediata del prin

cipio accolto dal legislatore tributario di � immedesimazione � esistente I
tra societ� a base personale e singoli soci che la compongono, per cui
non � configurabile una soggettivit� distinta, separata o disgiunta della

I ~

societ� rispetto ai soci. Tale principio costituisce espressione della giuridica
irrilevanza della soggettivit� della societ� di persone in campo
tributario, considerando il Fisco le societ� di persone come uno schermo ~
dietro il quale operano i soci con i particolari poteri di direzione, di
controllo e di gestione anche se non sono amministratori (cfr. per riferimenti
Cass. 21 marzo 1990, n. 2345 che ritiene direttamente deducibili
dai singoli soci gli interessi velativi al mutuo edilizio pagato dalla societ�
di persona non considerata come soggetto passivo Irpef). E nella specie
il socio accomandatario, amministratore della s.a.s. � a perfetta conoscenza
della reale situazione della societ� e del reddito dichiarato inferiore
a quello successivamente accertato per cui anche se non gli �
direttamente attribuibile la dichiarazione, gli � pur sempre imputabile
quanto meno il mancato colpevole controllo dell'infedelt� della dichiarazione
stessa.

La soluzione adottata evita infine un'ingiustificata disparit� di trattamento
tributario relativa allo stesso tipo di reddito, cio� del reddito
d'impresa, tra le imprese individuali e le societ� di persone nel caso

PARTE� I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA. TRIBUTARIA ,139

di reddito prodotto in forma associata, in quanto il ricorrente come impresa
individuale sarebbe certamente soggetto anche alle sanzioni di cui
all'art. 46, mentre sfuggirebbe alle sanzioni medesime sia come socio accomandatario
della s.a.s., sia quale amministratore della societ� di persone
la quale non � soggetto Irpef e quindi non � destinataria n� del
reddito, n� della sanzione.

L'impugnata decisione va pertanto cassata e le parti rimesse alla

C.T.C. che si atterr� al principio secondo cui il reddito di partecipazione
di un socio amministratore, � pur sempre un reddito proprio del contribuente
e non della societ� con la conseguenza che non pu� non rispondere
della sanzione pecuniaria tutte le volte che abbia dichiarato
un reddito complessivo netto inferiore a quello accertato.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 marzo 1992, n. 2662 -Pres. Favara Est.
Proto -P. M. Golia (conf.). -Ditta Pelagotti (avv. Arnaboldi) c.
Finanze (avv. Stato Palatiello).

Tributi in genere -Dichiarazione -Mancanza di sottoscrizione -Nullit�.

� da considerare inesistente a tutti gli effetti la dichiarazione (nella
specie ai fini dell'IVA) non sottoscritta (1).

(Omissis) Con l'unico motivo del ricorso la ricorrente denuncia violazione
ed erronea applicazione degli artt. 37, primo comma, e 55, secondo
comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 e censura la decisione
impugnata per aver ritenuto nulla una dichiarazione IVA priva di sottoscrizione,
senza considerare che la nullit� non � prevista dalla. legge,
la quale si limita a stabilire, in tale ipotesi, che l'ufficio delle imposte
pu� procedere ad accertamento induttivo.

2. Il motivo � infondato.
Come ha esattamente osservato la Commissione tributaria centrale,
qualsiasi dichiarazione, perch� possa definirsi tale, deve poter essere riferita
ad un soggetto.

Una dichiarazione IVA non� sottoscritta, non essendo riferibile ad alcun
dichiarante, priva com'� di un elemento essenziale per la produzione
degli effetti che la legge ricollega a detta dichiarazione, deve essere, pertanto,
considerata inesistente sul piano giuridico.

(1) Decisione di evidente esattezza. Riconferma l'esattezza della proposizione
il fatto che talvolta norme particolari diano rilievo a limitati effetti alla
dichiarazione non sottoscritta (art. 1 d.l. 10 luglio 1982, n. 429; art. 21 dl. 2 marzo
1989, n. 69).

140 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

N� giova richiamarsi agli artt. 37, primo comma, e 55, secondo
comma, del d.P.R. istitutivo dell'imposta sul valore aggiunto, in quanto la
prima di queste disposizioni prevede espressamente che le dichiarazioni
� devono essere sottoscritte dal contribuente o da un suo rappresentante
legale o negoziale�, e la seconda equipara alla mancata presentazione
della dichiarazione annuale la dichiarazione che sia stata presentata
priva di sottoscrizione, ponendo perci� sullo stesso piano, ai fini
dell'accertamento induttivo, entrambe le situazioni.

Neanche � possibile trarre utili argomenti a sostegno della tesi del
ricorrente, dalla legge 22 dicembre 1980 n. 882 di sanatoria delle irregolarit�
formali, in quanto l'art. 5 di questa legge, con riferimento alle
� dichiarazioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre
1972, n. 633 � non contempla e, quindi, non riconosce alcun effetto
alle dichiarazioni non sottoscritte. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 13 marzo 1992, n. 3083 -Pres. Favara �
Est. Graziadei -P. M. Lanni (conf.) -Ministero delle Finanze (avv.
Stato Criscuoli) c. Quadraroli.

Tributi erariali diretti -Imposta sul reddito delle persone fisiche � Reddito
di impresa -Accertamento di maggiori ricavi � Deduzione di costi
ed oneri non imputati al conto economico -Art. 74 d.P.R. 29 settembre
1973 n. 597 � Determinazione del reddito netto.

(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 74).
Ove siano accertati maggiori ricavi rispetto a quelli contabilizzati, la
rettifica non pu� andare oltre la differenza tra il prezzo di rivendita e
il prezzo di acquisto; a ci� non � di ostacolo la norma dell'art. 74, terza
comma, del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597 che � operante solo quandv
l'accertamento sia eseguito sulla base del conto economico (1).

(1) Decisione importante, sulla quale vanno fatte delle precisazioni.
Come � noto, l'art. 74, terzo comma, del d.P.R. n. 597/1973 stabilisce che
non sono ammessi in deduzione costi ed oneri che non risultino imputati al
conto dei profitti e delle perdite. Con una interpretazione esasperata della
norma gli uffici tributari sono indotti a sostenere che a fronte di ogni accertamento
di maggiori elementi positivi non dichiarati non pu� essere operata
alcuna detrazione di costi, per l'appunto non contabilizzati; il che, al limite,
si risolve nel considerare reddito l'entrata lorda. E particolarmente scottante
� la situazione quando in sede di ispezione viene rinvenuta la c.d. contabilit�
in nero dalla quale gli uffici estraggono gli elementi attivi ed escludono quelli
passivi.

Contro questa interpretazione sono state mosse vivaci critiche; � stata
anche sollevata un'eccezione di illegittimit� costituzionale che peraltro � stata
rigettata (sent. 8 novembre 1982, n. 186).

I II

__.,,,,,,.,.,,.....,,Ar��

PARTE� J,: SEZ� V; GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 141

(Omissis) Con il primo motivo del ricorso, si ripropone la tesi. secondo
cui il citato art. 74, quando dispone che i costi e gli oneri non
regolarmente dichiarati e. regi!ltrati non sono ammessi in deduzione, �
applicabile sia/ ai proventi . inclusi nella denuncia sia.� a.�.quelli accertati
in .via �di rettifica, non essendovi �ragione per differenziare. le due ipotesi
rispetto atl . una � prescrizione:�� diretta a sanzionare .I'infedelt� della denuncia
stes.s.a. .
.�.�. �� > Ifmotivo � infondato, �

� � �. La rettifica a carico dell'imprenditore tenuto alle .. $critturazioni contabili1in
tutti i� casicontemplati dall'art. 39 del d.P.R. 29 settembre 1973
n; 600, presuppone. l!individuazione di. un maggior �reddito d'impresa�,
vale a dire diunprofitto, pi�.consistente.rispettoa quello dichiarato, che
sia stato conseguito dall'imp'['enditore med.esi.mo come risultat� della propria
attivit� economica professionale �ed organizzata.

Pertanto, ove l'applicazione della suddetta norma riguardi un comme'['
ciante, �e si colleghi all'accertamento di rivendite di merci ulteriori
rispetto a quelle contabilizzate,; la rettifica non pu� andare oltre. la differenza
fra. ilprezzo di rivendita ed il prezzo diacquisto, atteso che il

Si deve condividere l'affetirtaziorte che l'art. 74 terzo comma presuppone
la determinazione analitica del reddito, quella cio� che si stabilisce sulla
base del conto dei profitti e delle perdite secondo il disposto dell'art. 52 del
d.P.R.. n. 597, anche nel �aso in cui alcune rettifiche di singole poste siano
eseguite in base ad elementi �induttivi, ma senza sovvertire la impostazione
fondamentalmente analitica dell'accertamento. In tal caso il conto dei profitti e
delle perdite, che � lo scudo di protezione del �contribuente e che pu� essere
modificato solo sulla. base di: prove dirette (art. 39 primo comma, d:P.R.

n. 600/1973), vincola il contribuente medesimo nel bene e nel male.
Quando invece ��si procede all'accertamento extracontabile, prescindendo
dalle riswtanze del bilancio e delle scritture contabili (art. 39 secondo comma)
deve essere determinato in modo sintetico un reddito ragionevolmente corriSp�nd�nte
� all'utile netto. Va per� precisato che in questo caso il contribuente
non pu� dimostrare i costi sopportati avvalendosi delle prove di cui � in
possesso, che non risultino dalla contabilit�; la determinazione dei costi, al
pari del�a determinazione dei ricavi, sar� eseguita induttivamente. con quelle
approssimazioni� (riduzioni percentuali, ricarichi medi ecc,) che possono essere
assai. pericolose per il c�ntribtiente.

L'art. 74 non pu� �essere aggirato (come potrebbe � sembrare da qualche
passo della motivazione); si deve solo ammettere che esso non impedisce la
determinazione induttiva del reddito netto, al di fuori delle risultanze contabili.
Cos� nel caso della contabilit� in nero, l'ufficio non deve tener conto dei costi
da essa risultartti come se fossero regolarmente contabilizzati; pu� dare solo
valore di indizio, concorrente � con altri, alle notizie estraibili da tale contabilit�
e, dopo aver stabilito i ricavi determinare, sempre con criteri extracontabili
il reddito netto.

Le vivaci critiche mosse all'art. 74 hanno portato ad� una riformulazione
nel nuovo t.u. delle imposte dirette (art. 75, comma 4); ora � stabilito che le
spese e gli oneri specificamente afferenti i ricavi ed altri proventi, che. pur

142

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

relativo importo segna il limite massimo del profitto configurabile in tali
operazioni.

Il riportato principio non trova deroga nelle disposizioni del secondo
e terzo comma dell'art. 74 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, ove
escludono la deducibilit� di costi ed oneri non imputati al conto dei
profitti e delle perdite allegato alla dichiarazione, ovvero non registrati

o registrati irregolarmente nelle scritture all'uopo prescritte.
Detta norma, invero, alla luce della sua collocazione e formulazione
letterale, si riferisce inequivocamente alle detrazioni che il contribuente
pretenda di apportare a decurtazione del reddito dichiarato, sicch� non
opera nella distinta sede della rettifica della dichiarazione sulla base
del riscontro di altri redditi, non indicati dal dichiarante.

Tale affermazione, conforme a quanto gi� ritenuto da questa Corte
con la sentenza n. 5071 del 24 novembre 1989, resta insensibile all'interpretazione
autentica del citato art. 74, introdotta dall'art. 2 n. 6 bis del

D.L. 27 aprile 1990 n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 26 giugno
1990 n. 165, riguardando detta interpretazione solo i requisiti necessari
affinch� le menzionate componenti negative possano considerarsi
imputate al conto dei profitti e delle perdite.
L'estensione od applicazione analogica dell'art. 74 in esame, nel senso
voluto dalla ricorrente, trova insormontabile ostacolo nel rilievo che la

non risultando dal conto dei profitti e delle perdite concorrono a formare il
reddito sono ammessi in deduzione se e nella misura in cui risultano da elementi
certi e precisi. Se l'ufficio accerta ricavi non indicati nel conto possono essere
dedotti i costi, se specificamente afferenti, che risultino da elementi certi e
precisi. Oi� deve intendersi nel senso che in caso venga rilevato Wl cespite
totalmente omesso nel conto, sia per l'attivo che per il passivo, l'ufficio deve
ammettere in deduzione i costi afferenti se risultano da elementi certi e precisi;
non sono invece deducibili maggiori costi relativi a ricavi compresi nel
conto economico.

Resta a vedere cosa debba intendersi per elementi certi e precisi. Sicuramente
non sono tali le risultanze delle contabilit� informali; parimenti non
possono avere rilievo dati documentali generici che non trovano riscontro preciso
con altre risultanze anche di altri soggetti (incrocio di contabilit�). Si
dovrebbe ritenere che siano certi e precisi gli elementi desumibili dalle scritture
contabili, o almeno da alcune di esse. Ci� trova conferma nell'art. 2
comma 6 bis del d.I. 27 aprile 1990, n. 90, che con riferimento sia all'art. 74
del d.P.R. n. 597 sia all'art. 75 del nuovo t.u. stabilisce che le spese e i componenti
negativi sono imputati al conto dei profitti e delle perdite (rectius: si
considerano imputati pur non figurando in detto conto) se e nella misura in
cui siano stati annotati nelle scritture contabili ed abbiano concorso alla
determinazione del risultato netto del conto dei profitti e delle perdite, indipendentemente
dalla specifica evidenza �in tale documento.

Per una pi� ampia disamina v. BAFILE, Considerazioni sui requisiti e sugli
effetti del bilancio nella determinazione del reddito di impresa, in Rass. trib.,
1984, I, 155; ID., Reddito di impresa e bilancio nel nuovo t.u. delle imposte sui
redditi, ivi, 1987, I, 373.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 143

norma, prendendo in considerazione i costi e gli oneri che vanno ad abbattere
i proventi, riposa sulla distinzione, dal profitto lordo, di quello
netto, quale risultante dopo. la sottrazione delle spese (anche generali)
necessarie per la sua produzione, e si traduce sostanzialmente in una presunzione
di coincidenza del primo. con il secondo (e quindi con l'imponibile),
in correlazione all'inopponibilit� di poste passive non oggetto di
regolare notazione nelle s.critture d'impresa.

La delineata distinzione non entra in gioco con riguardo alla rettifica
in discussione, dato che, rispetto ad un'attivit� di rivendita di
beni, la parte dell'incasso sostituita dal prezzo per l'acquisto dei beni
medesimi non � componente del profitto, nemmeno in termini lordi, ma
mero recupero dell'esborso occorrente all'atto di commercio in cui si
articola l'esercizio imprenditoriale.

Del resto, la logica delle disposizioni in discorso, che � quella di
impedire decurtazioni dal reddito lordo all'imprenditore inadempiente
ad obblighi contabili, sarebbe stravolta, se si accedesse alla soluzione
propugnata dall'Amministrazione, perch� si andrebbe al di l� di una
perdita di facolt� di deduzione, a titolo di sanzione per irregolarit� contabili,
e si verrebbe a tassare, come reddito d'impresa, quanto, secondo
lo stesso accertamento dell'ufficio, reddito non �; risultato inconciliabile
con l'art. 53 della Costituzione, poich� il prelievo fiscale a carico del commerciante
sarebbe ancorato al �risultato di cassa�, e, quindi, ad un
parametro che non esprime, o quantomeno non esprime per il suo intero
ammontare, capacit� contributiva. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un., 19 marzo 1992 n. 3465 -Pres. Brancaccio
-Est. Favara -Fondiaria Compagnia di assicurazioni e riassicurazioni
c. Ministero delle Finanze (Avv. Stato De Stefano).

Tributi erariali indiretti -Rimborsi accelerati di Iva -Assicurazioni fidejussorie
� Autonomia delle relative obbligazioni -Inammissibilit� della
compensazione anche se parziale -Effetti di una eventuale applicazione
del condono previsto dall'art. 26 della legge 516/82.

La polizza fidejussoria prevista dall'art. 38 bis del d.P.R. 633/72 rappresenta
un contratto di garanzia del tutto autonomo rispetto all'obbligazione
tributaria sottostante, e quindi da adempiersi in prevenzione
rispetto all'esito della controversia tributaria fra debitore garantito ed
Amministrazione finanziaria, a semplice richiesta di quest'ultima.

La compagnia assicuratrice escussa non pu� validamente opporre
all'Amministrazione eventuali pagamenti, totali o parziali, eseguiti posteriormente
alla predetta � richiesta�.

144 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

La domanda di condono, proposta dal contribuente ai sensi dell'art.
26 della legge 516/82, non estingue l'obbligazione di garanzia, avendo
il solo effetto, in caso di spettanza del condono accertata dal compe�1
tente giudice tributario, di consentire il successivo recupero del 60 %1\
versato dal contribuente per avvalersi di detto beneficio.

2. Con i primi due motivi del ricorso principale, deducendo violazione
degli artt. 1362 e seguenti in relazione agli artt. 1936 e seguenti del
codice civile, nonch� degli artt. 26 e seguenti D.L. n. 429/1982, si sostiene
che erroneamente la Corte del merito ha ritenuto autonoma l'obbligazione
fideiussoria assunta da essa ricorrente rispetto a quella tributaria gravante
sulla societ� contribuente. A tale errore la Corte � stata indotta
anzitutto a causa di una inesatta accezione della nozione e della fun.
zione della polizza fideiussoria, la quale d� luogo sostanzialmente ad una
fideiussione, la cui disciplina � improntata all'opposta regola dell'accessoriet�:
ma anche a causa di una non corretta lettura e interpretazione
della disciplina contrattuale, poich� l'art. 4 della polizza non impediva
al fideiussore di opporre (ai sensi degli artt. 1936 e seguenti del codice
civile) l'avvenuta estinzione del debito tributario da parte del garantito,
come nella specie era avvenuto a seguito dell'ammissione del contribuente
al condono fiscale. Sostiene in particolare la ricorrente, sul primo punto,
che l'assicurazione fideiussoria ha per contenuto l'obbligo del garante
ad un adempimento sostitutivo o di regresso: e si qualifica perci� come
Pwtto fermo della Cassazione sulle cosiddette � assicurazioni fidejussorie �.
Con la sentenza 19 marzo 1992, n. 3465, le Sezioni Unite della Cassazione
pongono fine, nel senso pi� favorevole all'Amministrazione, ad una lunga serie
di controversie riguardanti la natura giuridica delle cosiddette � polizze fidejussorie
�, rilasciate a garanllia dei rimborsi IVA prev�isti dall'art. 38-bis del d.P.R.
633/72.
Le questioni erano insorte in occasione del condono fiscale previsto dalla
legge 516/82, allorch� molte Compagnie assicuratrici che tali polizze avevano
rilasciato si erano rifiutate di onorare le prestate garanzie, sostenendo che
l'estinzione del rapporto tributario, a loro dire determinata dalla presentazione
della domanda di condono da parte del contribuente garantito, avrebbe determinato
altres� l'estinzione dell'obbligazione accessoria del fidejussore.
Peraltro gi� la Corte d'appello di Milano, con la sentenza 8 luglio 1986,

n. 1649, che risulta essere la prima di una lunga serie conforme, ebbe ad accogliere
le eccezioni svolte dalla difesa dell'Amministrazione finanziaria, riconoscendo
che le polizze fideju:ssorie rilasciate a garanzia dei rimborsi IVA, secondo
un apposito modello approvato dal Ministero, non configurano ipotesi di fidejussione
in senso tecnico, ma piuttosto forme di garanzia astratta alla tedesca (garantievertrag),
del tutto autonome rispetto al rapporto tributario garantito, il
cui scopo non era quello di rifondere all'Amministrazione quanto dovuto dal
contribuente garantito in esito al processo tributario, bens� di � anticipare ,, il
rientro nelle casse dell'Erario di somme che vi erano uscite solo provvisoriamente,
in attesa di verificare se il contribuente stesso fosse effettivamente tlto

PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 145

sottotipo innominato di fideiussione, cui � estranea la previsione di una
garanzia automatica, scollegata dal rapporto principale. Sul secondo
punto, .la F.CAR. sostiene che l'esegesi del contratto, che la Corte di
merito ha del tutto trascurato, conferma che essa ricorrente aveva assunto
una prestazione accessoria; destinata ad operare in via sostitutiva solo
nell'ipotesi .in cui il debitore principale non fosse stato in grado di
adempiere o comunque non avesse.adempiuto. Ci� si � appunto verificato
nel caso in esame in cuila richiesta di condono, determinando ipso jure
l'estinzione del rapporto tributario (art. 31,..comma 2, D.L. n. 429/1982),
ha realizzato la condizione prevista dal citato art. 4 della polizza, contenente
l'inciso �a :i:neno che non vi abbia� gi� provveduto il contribuente �,
essendo l'estinzione del debito principale equivalente in termini giuridici
all'avvenuto pagamento del debito d'imposta, anche se accertato in via
di rettifica, per effetto di condono tributario.

Con il terzo e quarto motivo la S.p.A. F.C.A.R., denunciando violazione
e falsa applicazione dell'art. 38-bis, d.P.R. n. 633/1972, anche in relazfone
agli artt. 14 e 15 delle preleggi, e degli artt. 26, 31 e 32 del D.L.

n. 429/19821 nonch� il vizio di difetto di motivazione, sostiene che l'estinzione
dell'obbligazione tributaria a carico del debitore principale, per ef�
fetto delle norme sopravvenute (rispetto all'avviso di rettifica), di cui
al D.L. n. 429/1982, e perci� speciali rispetto al citatoart. 38-bis, e comunque
per l'estinzione automatica del rapporto d'imposta dopo la presentazione
della domanda integrativa di ammissione al condono, si � determilare
del credito IVA dichiarato; e quindi dovevano rientrarvi � a semplice
richiesta� dell'Amministrazione, come conseguenza della rettifica cui era stata
sottoposta la relativa dichiarazione IV A.

In quella occasione la Corte milanese, con espressione sintetica ma efficace,
ebbe a dichiarare che la legge aveva inteso giustificare i cosiddetti " rimborsi
accellerati � di IVA, eseguii.ti prima di verificare la posizione fiscale del con�
tribttente, reintroducendo per vfa contrattuale nei confronti della Compagnia
assicuratrice garante .il famoso principio del solve et repete, che qui trova
una giustificazione fondamentale nella natura stessa del rimborso.

Tale principio della reciproca autonomia fra obbligazione d'imposta ed
assicurazione fidejussoria fu anche confermato dalla Sez. I della Cassazione,
eppoi con la sentenza 24 aprile 1991, n. 4519 (in questa Rassegna 1991, I, 128), ma
eppoi con la sentenza 24 aprile 1991,. n. 4519 (in questa Rassegna. 1991, I, ...), ma
non pienamente, nel senso che la Suprema Corte, pur riconoscendo l'astrattezza
della polizza fideJussoria, ritenne opponibile all'Amministrazione creditrice l'eccezione
di adempimento ti:>tale o parziale dell'obbligazione d'imposta, da chiunque
ed in qualunque momento avvenuto.

Essa, in sostanza, ritenne che il versamento del 60 % dell'imposta o della
maggiore imposta dovuta, previsto dall'art. 26 della legge 516/82 come condizione
indispensabile per avvalersi del condono da parte del contribuente garantito,
fosse invocabile per ridurre di pari importo (pro concurrenti quantitate) l'ob�
bligazione fidejussoria; sicch� la Compagnia assicuratrice potrebbe liberarsi
dal suo obbligo limitandosi a versare il residuo 40 %, o addirittura non ver

146 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

nata l'inefficacia dell'avviso di rettifica (cui si sostituisce la dichiarazione
integrativa. ex D.L. n. 429/1982; e comunque ne � derivata l'opponibilit�
al Fisco da parte del fideiussore dell'eccezione. di avvenuto pagamento
del debito garantito, negando la quale si verrebbe ad escludere anche la
facolt� di surroga che l'art. 1941 del codice civile assicura al predetto soggetto,.
in contrasto peraltro anche con la finalit� del provvedimento di
condono, quella . cio� di prevenire e comporre le controversie tributarie.

La ricorrente aggiunge che la Corte di Milano si � poi indebitamente �
rifiutata di conoscere incidentalmente dell'intervenuta estinzione automatica
del debito d'imposta, o di sospendere il giudizio in attesa della
decisione del giudice tributario sulla questione pregiudiziale relativa alla
legittimit� dell'ingiunzione fiscale. dopo l'intervenuta ammissione del contribuente
al condono (nella specie negata dalle Commissioni tributarie
di I e II grado, e ignorata dalla.Corte di merito).

3. Tali censure non hanno fondamento,
La categoria dei contratti autonomi di garanzia, che la prassi commerciale
ha imposto in figure negoziali variamente caratterizzate, �
stata da tempo riconosciuta dalla dottrina e dalla giurisprudenza, anche
di questa Suprema Corte (cfr. S.U. 1� ottobre 1987, n. 7341; Cass. 6 ottobre
1989, n. 4006; 21 febbraio 1991, n. 1852). Si tratta di figure atipiche
nelle. quali la finalit� di garanzia viene perseguita solitamente attraverso

la clausola di pagamento � a prima richiesta �, o � senza eccezioni �, con

I ~
sando alcunch� ma rilasciando il diverso tipo di polizza fidejussoria prevista
dal sesto comma del citato art. 3&-bis.

In tal modo si istituiva fra obbligazione tributaria e obbligazione fidejussoria
un collegamento destinato ad operare, non solo in via di regresso fra
garante e garantito, ma anche prima di quel momento con l'effetto di ridurre
al 40 % l'obbligazione sostanziale di garanzia, e di annullare la pregiudizialit� del

processo civile sulla debenza della garanzia stessa rispetto a quello tributario
sulla debenza o meno dell'imposta accertata dall'Amministrazione.

Assai pi� coerentemente le Sezioni Unite, con la sentenza in esame. halll.Ilo
accolto integralmente le argomentazioni che la difesa dell'Amministrazione
aveva sviluppato sin dai gradi di merito.

Ribadita la validit� anche nel nostro ordinamento dei contratti autonomi
di garanzia, che la prassi negoziale e la stessa Cassazione avevano gi� riconosciuto
al di fuori dell'ambito tributario (v. per tutte Cass., Sez. Un., 1� ottobre
1987, n. 7341), la Corte Regolatrice ha cos� configurato anche la garanzia
prevista dall'art. 38-bis primo comma del d.P.R. 633/72, assai opportunamente
sottolineando che le polizze fidejussorie rilasciate in occasione dei rimborsi
accelerati di IV A svolgono la medesima funzione delle cauzioni in titoli di
Stato o garantiti dallo Stato, che ivi � prevista come forma cli garanzia alterna�
tiva e che, proprio per la sua natura, consente al creditore di soddisfare diret�
tamente il vantato credito, senza necessit� di collaborazione del debitore e
senza attendere i tempi lunghi del processo tributario, necessario per conoscere
�l'esistenza e le dimehsioni. del credito stesso.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 147

la quale il garante si obbliga ad eseguire la prestazione oggetto della
garanzia senza potere opporre eccezioni attinenti alla validit�, all'efficacia,

o in genere alle vicende del rapporto principale. Anche se ispirate al modello
della fideiussione, le garanzie autonome -quali negozi atipici -se
ne discostano soprattutto perch� derogano al principio dell'accessoriet�
che �connota detta figura negoziale tipica e in particolare al regime delle
eccezioni consentite al garante. L'esigenza che i contratti autonomi di
garanzia soddisfano e l'utilit� che essi forniscono al creditore, � quella
di assicurare prontezza e sicurezza nel pagamento dell'obbligazione garantita;
e l'autonomia si esplica, gi� nel momento causale genetico, elidendo
il nesso di accessoriet� con l'obbligazione garantita, le cui sorti per
eventi successivi alla richiesta della prestazione di garanzia -non
hanno incidenza diretta sull'obbligazione del garante, dovuta in ogni caso,
perch� indipendente dal rapporto principale, in seguito alla semplice
dichiarazione del creditore-beneficiario circa il verificarsi dell'evento cui
� ricollegata la garanzia.
A tale schema negoziale si ispira la polizza fideiussoria prevista dall'art.
38-bis del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633. Tale norma tributaria, nel
disciplinare le modalit� del rimborso richiesto dal contribuente per il
credito d'imposta eventualmente risultante dalla dichiarazione annuale
presentata ai fini dell'Iva (quando risulti che nell'anno egli ha versato
somme in eccedenza rispetto a quelle dovute), dispone che il contribuente
pu� ottenere il pagamento . accelerato (senza cio� un previo riscontro

Tuttavia il fatto nuovo e rilevante � che la Corte non si � limitata ad
elaborare in un discorso compiuto e sistematico tali argomentazioni, in qualche
modo gi� prefigurate dalla Sez. I nelle decisioni dianzi citate. �

Infatti le Sezioni Unite, interpretando con rigore letterale ed in armonia
con la � ratio � della norma il testo della polizza fidejussoria sottoposta al
relativo giudizio, hanno soggiunto che l'unica eccezione proponibile da parte
della Compagnia garante nei confronti dell'Amministrazione � quella di un
pagamento avvenuto anteriormente alla formale richiesta di quest'ultima, �
necessariamente da parte de'l debitore garantito.

Ci� significa che ogni altra somma, sia essa versata successivamente alla
richiesta ed a diverso titolo, come il 60 % dell'imposta versata per avvalersi del
condono, sia essa versata da soggetto diverso rispetto al debitore, non vale ad
estinguere neppure parzialmente la garanzia fidejussoria.

Di qui la conseguenza, in tutto coerente con le premesse, che il pagamento
effettuato dal contribuente al fine di richiedere l'applicazione del beneficio
previsto dall'art. 26 della legge 5'16/82 non determina l'estinzione, neppure
parziale, dell'obbligazione fidejussoria, come aveva ritenuto la Sez. I; infatti
le Sezioni Unite non mancano di avvertire l'inammissibilit� della compensazione
di un credito certo e liquido, come quello vantato dall'Amministrazione
in relazione alla polizza fidejussoria che costituisce una forma di garanzia � a
prima richiesta �, con un debito del tutto incerto, perch� ancora sub judice,
derivante da una ipotetica applicazione del condono richiesto dal debitore
garantito, il quale, com'� noto non trova applicazione in caso di utilizzo di

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

148

della spettanza del credito dedotto) a condizione che presti idonea garanzia
per la restituzione della somma pagata, nel caso in cui l'Amministrazione
successivamente accerti che non esisteva il dedotto credito d'imposta.
Tale garanzia pu� essere fornita o da una cauzione in titoli di
Stato attraverso altri negozi, tra cui la polizza fideiussoria rilasciata da
un istituto di credito o da un'impresa di assicurazione. Successive istruzioni
ministeriali, con la predisposizione di una clausola-tipo da inserire in
simili polizze, hanno precisato in quale modo perseguire in via autonoma
la predetta finalit� di garanzia. Come tale garanzia � destinata
ad operare risulta chiaro, per il fatto che, nel sistema di legge, alternativa
a simile polizza � la prestazione di un deposito cauzionale in titoli di
Stato, che una volta consegnati al creditore permettono a questo di soddisfarsi
direttamente del proprio credito, senza necessit� di collaborazione
del garante e senza alcun possibile margine di incertezza in ordine
al regime di opponibilit� delle eccezioni (le quali, se consentite, farebbero
rivivere l'accessoriet�, per definizione esclusa).

Nel caso di specie, simile clausola (conforme al modello ministeriale)
risulta del seguente tenore: � La societ� (garante) si obbliga a versare, a
meno che non vi abbia gi� provveduto il contraente, senza eccezione alcuna,
le somme richieste dall'ufficio Iva entro 30 giorni dalla data di
notifica al contraente dell'avviso di rettifica o di accertamento. Nell'interpretazione
datane dal giudice del merito, la dizione � senza eccezione
alcuna� sancisce l'obbligo del garante di pagare � a prima richiesta�

fatture fittizie (v. Comm. centrale, Sez. XI, 25 luglio 1987, n. 5898, in Corr. trib.,
1987, pag. 2627).

Parimenti nessun rilievo pu� essere attribuito ad un pagamento del residuo
40 % avvenuto ad opera della Compagnia assicuratrice dopo la richiesta
dell'Amministrazione nelle more del giudizio civile pendente nei confronti
della medesima; e ancor meno pu� attribuirsi rilievo al fatto che, in luogo del�
l'accennato 40 %, mancante nelle casse dell'Erario, la Compagnia abbia ritenuto
di prestare la divesa garanzia prevista dal sesto comma del citato art. 38-bis,
dato che lo scopo della disposizione rimane quello di consentire che l'Amministrazione
rientri nell'integrale possesso delle somme rimborsate in anticipo
rispetto alla definizione del rapporto impositivo controverso.

Gi� costituisce una concessione il fatto che la Suprema Corte riconosca
alla Compagnia assicuratrice che ha pagato il 100 % della somma garantita
la possibilit� di agire in regresso, oltre che nei confronti del contribuente
garantito, anche nei confronti dell'Amministrazione finanziaria, relativamente
al solo 40 %, nel caso che successivamente fosse accertata con efficacia di
giudicato la spettanza del richiesto e ,contestato condono, cos� in sostanza
mutando l'originaria imputazione del pagamento del 60% effettuato dal
contribuente per avvalersi del beneficio; laddove a noi sembra che una eventuale
restituzione del 60 %, dopo l'integrale adempimento della garanzia fidejussoria,
sia di spettanza del solo contribuente. e semprech� la ipotizzata restituzione
non urti contro le norme specifiche riguardanti la richiesta di condono.

UBALDO PERRUCCI

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 149

e determina pertanto la. deroga al principio di accessoriet� proprio del
contratto di .fideiussione, con conseguente inopponibilit� di qualsiasi
eccezione attinente al rapporto principale.

La motivazione che si .legge nella sentenza impugnata riguardo all'interpretazione
del citato art. 4 dell!;t; polizza si sottrae alle censure mosse
dalla ricorrente (col second.q motivo), se lette in relazione.>alla premi;:
ssa teorica sui�. contratti autonomi di garanzia .che la stessa� sentenza
far.richiamando< correttamente i principi dottrinari e giurisprudenziali
in argomento. Ed � dirimente ai fini del problema dell'opponibilit�
dell'eccezione di estinzione del debito principale formulata con il terzo
e quarto motivo di ricorso, la notazione fatta -sempre in punto di
lettura e di interpretazione della clausola ,;..,.__ dalla Corte di Appello in
ordine all'inciso � a meno che non vi abbia gi� provveduto il contraente �.

Simile patto sta infatti a significare che solo il pagamento del debito
garantito anteriore alla richiesta di. garanzia rende questa inoperante.

� consentito cio� al garante unicamente di eccepire che il pagamento
� stato gi� eseguito dal debitore principale prima della richiesta di
garanzia; ineide:lld� tale<fatto sulla stessa genesi causale del rapporto.
Restano invece privi di effetto, nei confronti del fideiussore che ha
emesso la polizza di cui all'art. 38-bis, d.P.R. n. 633/1972, i pagamenti e
in genere i fatti estintivi successivi al detto momento, anche se ovviamente
tali eventi avranno i loro effetti in sede. restitutoria o di recupero
d'indebito. Diversamente opinando, si snaturerebbe il contratto di garanzia
autonoi:na; restando eluso l'effetto principale che ad esso si ricollega
nella previsione negoziale delle parti e cio� l'inopponibilit� delle
eccezioni di qualsiasi genere attinenti� al rapporto principale, il cui
ingresso paralizzerebbe, fino all'esito del giudizio di accertamento sulla
loro fondatezza, il recupero del credito garantito, dovuto invece � a prima
richiesta �.

Contrariamente a� questo sostenuto dalla ricorrente (specie in memoria),
non vi � parallelismo tra posizione del garante e quella del debitore
principale, non essendovi accessoriet� ma autonomia. Il che vale
a dire che, a parte l'eccezione di pagamento quale prevista nella clausola
(cio� di previo pagamento rispetto alla richiesta di garanzia), non compete
al fideiussore escusso dal creditore principale l'eccezione di estinzione
del debito� garantito.

Le linee essenziali di simile patto non mutano per la natura tributaria
del debito principale, tanto pi� che nell'ipotesi in esame la garanzia
investe non (come nell'altra figura di polizza fideiussoria prevista nell'ultimo
comma dello stesso art. 38-bis del d.P.R. n. 633/1972 e cio� quella
concernente il futuro pagamento da parte del contribuente dell'imposta
che risulter� definitivamente accertata in sede contenziosa) il versamento
di una imposta controversa, che potrebbe anche risultare non dovuta,

150 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

bens� la (pronta) restituzione di una somma che (altrettanto prontamente)

l'amministrazione aveva rimborsato al contribuente in via provvisoria,

sotto la condizione (risolutiva) dell'immediata restituzione a mezzo del fi

deiussore. E pertanto, l'unico fatto idoneo ad elidere la garanzia � l'inte

grale pagamento della somma fiduciariamente rimborsata, per presunto credito
d'imposta, al contribuente; il che rappresenta la causa e la finalit�
essenziale del negozio, come del .resto la stessa parificazione della polizza
fideiussoria al deposito cauzionale in titoli di Stato lascia chiaramente
intendere. Pu� soggiungersi che la previsione in legge del sistema
alternativo di garanzia, per l'adempimento delle obbligazioni nascenti
dal contenzioso, conferma che diversa � la garanzia quando � incerta
la debenza del tributo ed il suo ammontare, debenza e ammontare
che nell'ipotesi qui in esame sono invece certi e dovuti, senza possibilit�
di opporre alcuna eccezione.
I primi due motivi di ricorso sono perci� infondati.

4. Se al fideiussore di siffatta obbligazione tributaria (di rimborso)
non compete l'eccezione di estinzione dell'obbligazione principale al fine
di paralizzare la domanda di garanzia, dovuta (salvi sistemi recuperatori
successivamente esperibili) quando non vi � stato, da parte del contribuente,
il previo pagamento integrale della somma dovuta in restituzione,
certamente non � possibile per detto garante avvalersi di un pagamento
(parziale e soggetto ad accertamento nel suo effetto estintivo)
fatto dal debitore principale al creditore successivamente all'avviso di
rettifica. Ci� � quanto accade nel caso di presentazione della dichiarazione
integrativa prevista dall'art. 26 del D.L. n. 429/1982 in materia
di I va, accompagnata dal versamento del 60 % dell'imposta richiesta, specie
quando la spettanza del beneficio non sia stata riconosciuta e penda
controversia dinanzi alle Commissioni; in un'ipotesi in cui il condono
dovrebbe, piuttosto che risolvere una controversia sulla debenza o sull'ammontare
dell'imposta non ancora assolta (concernente cio� una situazione
debitoria accertata dall'ufficio), ridurre l'importo del rimborso,
incidendo sul debito di restituzione di un rimborso non dovuto e consentendo
al contribuente di trattenere il 40% di quanto (indebitamente)
ricevuto. Il tutto per di pi� senza il necessario riesame globale a tale
fine delle operazioni imponibili eseguite nell'anno in cui era maturato
il preteso credito d'imposta. Deve ritenersi pertanto (contrariamente a
quanto opinato sul punto nella sentenza della Sezione I civile di questa
Suprema Corte n. 4519/1991) che il pagamento eseguito ai fini del condono
Iva non determina l'estinzione parziale della garanzia fino a concorrenza
di quanto versato a tale titolo. Ci� non solo perch� (come riconosce
la stessa sentenza) detto versamento -anche se irreversibile e definitivamente
acquisito dal Fisco -non determina l'estinzione della

Ij
!

. II

PARTE I, SEZ. V, GlURISPRUl)ENZA TRIBUTARIA 151

controvers�a e l'automatica applicabilit� del condono; ma anche perch�
� inoperante la clausola n. 4 della polizza, che riconosce (per quanto
sopra si � .rilevato) solo l'eccezione di previo pagamento e non anche
l'eccezione di estinzione del rapport�. principale (d'imposta) per causa
successiva; alla. richiesta di rimborso.. E disapplicantlo tale clausola verrebbe
meno I'bitero sistema .. di garanzia<autonoma prevista dalla legge.

L'auton.omia tra U :Presente giudizio sulla garanzia e quello tributaricr
instaur�to sul���rapporto principale (e cio� sulla dedotta estinzione
per condono. del su ricordato debito di restituzione, avvenuta nella
specie prima della notifica dell'ingiunzione alla F.C.A.R. ma dopo la
notifica dell'aVviso di rettifica .impedisce ...:... come ha correttamente opinato
la Corte �ditnerito ....._ �che �degli. effetti del condono si dovesse tenere
oonto:in via incidentale e aLfinLdi compensazione, o anche (a
mezzo di sospensione ex art. 2.95 del codice di procedura civile) ai fini
di una possibile pregiudizialit� del giudizio tributario (che non resta invece
pregiudicato dall'accertamento del debito di garanzia del fideiussore).

L'inopponibilit� ��di�� ogni eccezione attinente al rapporto principale e
comunque la pendenza; deLgiudizio tributario sulla spettanza del condon�
escludevano perci�:Ia possibilit� di tenere conto in qualsiasi modo
degli. effetti derivanti. dalla presentazione . della dichiarazione integrativa
fatta dal contribuente ai sensi del D.L. n. 429/1982.

:g infine chiaratnente .infondato il rilievo secondo cui tale provvedimento
normativo avrebbe comportato; per il principio di specialit�
che regola la successione delle leggi, l'estinzione degli obblighi contrattuali
�assunti con la .polizza fideiussoria, per abrogazione del disposto di
cui all'art; 38-bis, d;P;R. n. 633/1972 che la disciplina: trattasi infatti nel
caso di specie di pattuizione soggetta alla legge del tempo in cui fu stipulata,
anteriore. alla legge sul condono e vigente� al momento in cui vennero
effettuati i riscontri sulla spettanza dei rimborsi per crediti Iva
relativi al 1980.

Anche il terzo e quarto motivo di ricorso sono quindi infondati.

5. Con il quinto motivo . di ricorso si deduce il vizio di difetto di
motivazione su un punto decisivo della controversia, per non avere la
Corte. d'Appello. considerato .che., non tenendo conto .�delle .somme. (per
un importo pari al 60 %) v.ei:'sate per condono prima�� della notifica � deJ...
l'ingiunzione da esso g�fante, si determinava una duplicazione di pagamento
per lo stesso titolo assolutamente ingiustificata e illegittima; ci�
t�nto pi�: in quanto l'art. 26 del D.L. n. 429/1982 dispone che, qualora la
dichiar�zione integrativa non comporti l'estinzione della controversia, questa
prosegue limitatamente alla differenza tra l'imposta accertata e quella
risultante dalla dichiarazione integrativa.
Con il sesto motivo di ricorso infine, deducendo violazione dell'art. 1,
del codice di procedura civile e difetto di motivazione, la societ� F.C.A.R.

152 RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

sostiene che erroneamente la Corte di Milano ha ritenuto, nel respingere
la domanda di restituzione delle somme versate in esecuzione dell'ingiunzione
(40 %, oltre interessi), trattarsi di questione tributaria rientrante
nella giurisdizione delle Commissioni, cos� sottraendola alla cognizione
del giudice ordinario. E ci� in quanto trattasi di domanda inerente al
rapporto, non tributario, tra fideiussore e Amministrazione e presentata
nell'ambito del giudizio di opposizione all'ingiunzione.

Anche tali censure sono prive di fondamento.

Sempre in conseguenza dell'insensibilit� del rapporto di garanzia
rispetto a quello principale e dell'inopponibilit� dell'eccezione di estinzione
del debito principale (anche se di natura tributaria), � evidente
che il debito di garanzia della ricorrente in base alla polizza fideiussoria
copre l'intero ammontare per cui la stessa era stata rilasciata. � perci�
evidente anche se il pagamento � avvenuto, in ragione del 60 %, prima,
per dar modo 1al contribuente di presentare la richiesta di condono, e,
per il residuo 40 %, dopo, per onorare l'impegno contrattuale di garanzia
sull'intero debito del contribuente, non � consentito al garante di eccepire
l'estinzione (totale, per la definizione automatica per condono dell'intero
rapporto d'imposta; parziale, ove si ritenga, che l'imposta resta
proporzionalmente decurtata, stante l'irretrattabilit� dei versamenti fatti
in sede di condono, che comunque restano acquisiti definitivamente dal
Fisco) del rapporto principale al fine di ottenere -prima della definizione
della controversia tributaria sul condono -la restituzione degli
importi versati in adempimento della polizza. Essendo finalit� della garanzia
fideiussoria (alternativa, lo si ricorda ancora, al deposito cauzionale,
direttamente sati~fattivo, salva rivalsa) quella di assicurare al
Fisco il rimborso delle somme indebitamente versate al contribuente
(ante omnia restitu,endus), non � possibile operare in via restitutoria
quella che si risolverebbe in una compensazione con un debito ancora
incerto, perch� sub iudice.

Ci� anche considerando che, in caso di diniego del beneficio del condono
o di un'imputazione delle somme versate a tutte le somme costituenti
il debito annuale per Iva e non al solo preteso saldo attivo esposto
dal contribuente, l'obbligo di restituzione garantito dalla polizza potrebbe
risultare ancora dovuto, anche se in parte; e che la ritenzione delle
somme versate al contribuente da parte del Fisco in caso di non spettanza
del beneficio resta pur sempre una vicenda che interessa il solo
contribuente, di cui il garante non pu� avvantaggiarsi una volta ritenuto
illegittimo, e non condonabile, il rimborso dei fraudolenti crediti
d'imposta.

Entrambe le domande di restituzione (del 60 % versato a titolo di
condono e del residuo 40 % in base al contratto) non potevano perci�
essere accolte, stante la pendenza della lite tributaria diretta ad accer

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

tare l'effettiva estinzione del rapporto d'imposta. Il che non esclude,
come gi� si � osservato, il successivo recupero da parte del fideiussore
nei confronti del debitore principale, in caso di non spettanza del condono
e di debenza dell'intero importo a lui rimborsato con procedura
accelerata ex art. 38-bis, d.P.R. n. 633/1972; ovvero nei confronti del
Fisco, nell'ipotesi inversa di estinzione del rapporto d'imposta (o anche
in parte da entrambi), a seconda dell'esito finale della controversia tributaria.

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA PENALE

TRIBUNALE DI ROMA, Sez. X penale, 8 aprile 1991 -Pres. est. Perrone Imputati:
Misiti ed altri.

Reati contro la Pubblica Amministrazione -Peculato -Nuova legge modifi�ativa
dell'art. 314 cod. pen -Effetti.

Reati contro la Pubblica Amministrazione -Peculato -Imputazione per

peculato per distrazione -Condanna per peculato per appropriazione

Identit� dei fatti accertati -Legittimit�.

Reati contro la Pubblica Amministrazione -Peculato -Nozione di pubblico

ufficiale e incaricato di pubblico servizio -Criterio oggettivo -Irrile�

vanza della natura dell'Ente.

Reati contro la Pubblica Amministrazione -Peculato -Nozione di possesso
del bene -Disponibilit� -Carta di credito -Costituisce possesso.

Reati contro la Pubblica Amministrazione -Peculato -Differenza con il
reato di truffa.

I ~

Reati contro la Pubblica Amministrazione . Peculato -Differenza con il
reato di abuso di ufficio.

Dal raffronto tra la nuova norma incriminatrice (legge 26 aprile
1990, n. 86) e quella preceden~ (testo originario dell'art. 314 codice penale)
si evince come tra le due norme vi � perfetta corrispondenza, anche
letterale, per quanto riguarda il sogg'etto attivo, il soggetto passivo,
l'oggetto materiale, l'oggettivit� giuridica, la condotta, l'evento, il dolo
ed il regime sanzionatorio. La nuova norma incriminatrice � pi� favorevole
in quanlfo prevede la stessa pena detentiva ma non la pena pecuniaria
comminata dalla precedente normativa �e soprattutto perch� limita
l'incriminazione soltanto al peculato per distrazione (1).

L'espressione del capo di imputazione �distrazione ad esclusivo profitto
proprio ed altrui� non vincola il giudice alla ipotesi di peculato per
distrazione, quando il fatto accertato � sostanzialmente quello dell'appropriazione.
Si versa pertanto in una ipotesi di diversa qualificazione
giuridica del fatto, secondo i principi elaborati in tema dell'art. 477 codice
procedura penale, ogni qualvolta vi � perfetta correlazione tra l'ac

(1) La sentenza fa riferimento a Cass., Sez. Un. penali, 20 giugno 1990,
MONACO, in Foro it., 1990, II, 637 con nota.

PARTE� I, SBZ. VI, Gl'URJSPRUDBNZA'. PENALE 155

cusa contJestata di peculato per distrazione e la sentenza di condanna

per �peculato periapptopriazione .(2).

Anche in forza del nuovo testo degli artt. 357 e 358 codice penale, le

qualit� di pubbttco ufficiale e di incaricato di pubblico servizio vanno de

terminate'< <:qn �crf;terio oggettiw � e non�� soggettivo, indipendentemente

dalla natUrt!rdeWe~u~:,(3);�

Anc~i alla stregua d�t nuovo test<)' dell'art> 314 codice penale,� il pos

�s�~~o pu� 'essere diretto ed indiretto; immediato e mediato, e; pucJ consistere
� sia netta materiale �detenzione sia. nella disponibilit� �giuridica del
denaro o della cosa mobil'e>detenuti da altri soggetti, mate:nalmente, mci di Cui t'dgent�possa conseguirne la cbnse:gna mediante� un atto dispositivo
di. sda competenza (mattdato, .ottl�ne, delibera, .ecc.); pertanto,
avendo la iarta d� cr-edito vatore rappresentativo del denaro, essa ha
natura di bene suscettibile: df �v"alutazione economica, intrinseca .ed
estrinseca (4);
F criteri di differertt.iazione tra truffa e peculato invest�no il pos~
sesso, conseguito, nel primo caso, att'raverso raggiri ed artifici e, nel

(2) Cfr. Oass. pen., 17 maggio 1965, Gabriele, che cos� si � espress�: �L'art.
314 cod. pen. prevede. ciue ipotesi di illecito. del pubblico ufficiale, ossia l'appropriazione
indebita e la distrazione di cose dell'amministrazione; a pr�fitto proprio
o di altri: l'appropriazione consiste n�l cofupiere sulfa cosa atti di disposi2lione
dominicali; la distrazione nel dare alla cosa stessa una destinazione
diversa da quella normale; la distrazione, per assurgere a reato, deve essere
compiuta a profitto proprio o di altri, ed � chiaro che quando � compiuta
a profitto proprio importa l'appropriazione della stessa, di talch� appropriazione
o distrazione della cosa a proprio profitto sono termini che si equivalgono
n� richiedono o comportano diversit� di azione da parte del pubblico
ufficiale agente. Non immuta la contestazione della accusa di cui all'art. 314
cod. pen., la sentenza che affermi essersi il pubblico ufficiale appropriato di
una certa somma della p.a., anzich� ritenere che eg1i abbia distratto a profitto
proprio la som:tna stessa�.
(3) Per il concetto di pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio
la sentenza in rassegna ha richiamato le seguenti decisioni: Cass., Sez. Un.
penali, 10 ottobre 1981, imp. Carf�, in Foro it., 1981, Il, 553 con nota; Cass.
Sez. Un. penali, 24 luglio 1989, imp. Bert�.
(4) La nozione di appropriazione � rimasta invariata dopo la riforma di
cui alla legge n. 86/1990, per cui il requisito richiesto dall'art. 314 cod. pen.
� soddisfatto qualora il pubblico ufficiale abbia del denaro o cosa pubblica
il possesso o la disponibilit� per ragioni del proprio ufficio (Cass., VI sez.
pen., 13 settembre 1991, imp. Regazzoni).
La nozione di possesso di cui all'art. 314 cod. pen. ha un significato pi�
ampio di quello civilistico, comprendendo la disponibilit� giuridica del bene
anche se questo sia da altrii custodito (Cass., sez. VI penale, 16 gennaio 1991
ud. 6 giugno 1990).

Ancorch� il denaro venga convertito in titolo di credito, la somma non
perde il carattere di pecunia pubblica, sicch� il pubblico ufficiale che se ne
appropria commette peculato (Cass., sez. VI penale, 24 ottobre 1989, n. 14124).

156 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

secondo caso, per .effetto della posizione della persona nell'ambitjo dell'ente,
in forza della quale si ha il possesso del denaro, possesso inteso
come disponibilit� giuridica, anche indiretta e mediata, delle res detienute
da altri, delle quali pu� conseguire anche la detenzione materiale
attraverso atti dispositivi rientranti nella sfera delle sue attribuzioni.
Accertato ci�, sono irrilevanti le modalit� dell'appropriazione e il peculato
sussiste e pende di valore il criterro di differenziazione relativo alla
precedenza cronologica dell'appropriazrone rispett,o ai raggiri; in tale
ipotesi, gli eventuali raggiri e l'eventuale inganno rientrano nel surretizio
operare per mascherare o occultar,e il peculato 1(5).

Riguardo il d.elitto di abuso di ufficio, anche il nuovo testo dell'art.
323, secondo comma, codice penale � norma incriminatrice generica
e sussidiaria che, punendo l'agire del pubblico ufficiale finalizzato ad un
interesse diverso da quello proprio della pubblica amministrazione, prescinde
dal profitto economico che pu� derivare all'agente e dal danno che
pu� subire l'ente; quando l'azione tipica � quella dell'appropriazione del
denaro pubblico, sussiste pertanto il reato di peculato e non quello sussidiario
di abuso in atti di ufficio.

(5) Sugli elementi differenziali dei reati di peculato e truffa v. Cass., sez. VI
penale, 19 settembre 1990. imp. Morreale, in Riv. pen., 1991, 488; Cass., sez. VI
penale, 21 settembre 1988, imp. Barone.
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PARTE SECONDA

QUESTIONI

APPUNTI SULLA TUTELA CAUTELARE
NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO (*)

SOMMARIO: 1. Premessa; 2. La disciplina delle notifiche e la peculiare posizione
dell'avvocato dello Stato; 3. Il giudizio sull'atto ed H giudizio sul rapporto;

4. Lo strumento cautelare: genericit� e specificit�; 5. La sospensiva secondo
l'impostazione tradizionale; 6. Il c.d. potere generale di cautela e l'art. 700
cod. proc. civ. nei confronti della P A.; 7. La posizione della Corte Costituzionale;
8. La sospensiva in funzione anticipatoria; 9. Conclusioni.
1. Diceva Salvatore Satta che se la forza della matematica � quella
di non essere una opinione, la forza del diritto �, invece, quella di essere
una opinione (1) e trovava il miglior riscontro della verit� di questo
suo assioma nel modo di funzionamento del processo, in cui la verit�
si forma attraverso lo scontro delle due contrapposte opinioni delle
parti in causa, attraverso una prima sintesi costituita dalla opinione
mediatrice del� giudice ed attraverso il confronto delle opinioni successive
dei vari giudici dei gradi di impugnazione per arrivare, poi, al
risultato finale, non pi� revocabile in dubbio. Risultato finale che, non
a caso, riposa su un dato puramente formale -quello della incontestabilit�
della cosa giudicata -a testimonianza della relativit� della verit�
processuale.
Orbene, sembra che a questa intuizione di Satta si siano informati
g1i organizzatori nell'elaborare la filosofia di questi incontri di studio,
che prevedono, appunto, il confronto delle opinioni dei diversi operatori
del diritto che si misurano nella realt� del processo amministrativo: l'avvocato
della parte ricorrente, l'avvocato della parte resistente, il giudice.

II � gioco delle parti � impone, pertanto, in questa sede di affrontare
il problema dal punto di vista del difensore della parte pubblica, con
quel tanto di immedesimazione che c'� sempre tra avvocato e patro

cinato (2).

(*) H presente articolo � tratto da una conversazione sul tema tenuta alla
Scuola forense istituita presso l'ordine degli avvocati e procuratori legali di
Roma, nel quadro di un corso di aggiornamento organizzato dalla Societ�
italiana degli avvocati amministrativisti.

(1) S. SATTA, Diritto processuale civile, Padova, 1948, VIII.
(2) Sui problemi della difesa dello Stato in giudizio, con particolare riferimento
al giudizio amministrativo, v.: l.F. CARAMAZZA e ML. SPINA, L'Avvocato
nel processo amministrativo, in Rass. Avv. Stato, 1990, Il, 11 ss.
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RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

2. Va precisato, in proposito, che il difensore istituzionale della
parte pubblica si trova nel giudizio cautelare amministrativo in una posizione
del tutto particolare, innanzi tutto per la disciplina vigente in
tema di notifiche.
Fino agli anni '30, anche nel giudizio contro lo Stato le notifiche andavano
effettuate presso la parte e quindi il privato patrocinante che
doveva chiamare in giudizio la P.A. richiedeva che la notifica fosse
effettuata presso l'organo competente. Nel 1933 venne affermato il principio
che tutte le notifiche andavano fatte presso l'Avvocatura dello
Stato: la regola non valeva, per�, per i giudizi amministrativi (3).

Nel 1958, con la famosa riforma Trabucchi (4), che semplificava la
individuazione dell'organo da evocare in giudizio, riconoscendo la legittimazione
passiva dello Stato nella persona dei ministri competenti,
venne estesa la regola delle notifiche presso l'Avvocatura dello Stato
anche ai giudizi amministrativi.

Ma il Consiglio di Stato abrog� � pretoriamente � quella norma (5)
affermando il principio secondo il quale anche dopo la promulgazione
della legge Trabucchi, era valido il ricorso notificato direttamente presso
l'Amministrazione. E questo, per l'Avvocatura, era estremamente conveniente
perch� l'Istituto veniva investito dell'affare a cura dell'Amministrazione
resistente. e quindi riceveva il ricorso insieme con una
relazione su quelli che erano i fatti di causa.

La legge 3 aprile 1979, n. 103, riafferm� invece la regola che anche
nei giudizi amministrativi la notifica del ricorso andava fatta presso
l'Avvocatura dello. Stato (6). Questo ha comportato, per gli avvocati dello
Stato, un serio problema perch� la camera di consiglio per la sospensiva
segue di due o tre settimane, grosso modo, la notifica del ricorso.
Sicch� non ci sono i tempi burocratici materiali perch� l'Avvocatura
possa chiedere informazioni all'Amministrazione e possa poi riceverle.
Quindi, il pi� delle volte, l'avvocato dello Stato si trova a discutere
la sospensiva senza conoscere della questione niente di pi� di quello che
scrive nel ricorso l'avversario.

3. Fatta questa premessa � opportuno chiedersi se esiste ancora
un processo amministrativo come istituto unitario.
Esisteva in realt� un processo amministrativo unitario fino al 1923,
ed era il classico processo amministrativo di tipo impugnatorio, giu

(3) R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611.
(4) Legge 25 marzo 1958, n. 260.
(5) Cons. Stato, Ad. Plen. dee. 15 gennaio 1960, n. 1, in Cons. Stato, 1960,
I, 3 ss.
(6) V. sul punto, M. NIGRO, L'infelice � resurrezione� per i giudizi amministrativi
della legge 25 marzo 1958, n. 260, in Cons. Stato, 1979, II, 103; nonch�
la recentissima decisione Cons. Stato, Ad. Plen., 6 giugno 1990, n. 5, in Dir. Proc.
Amm., 1991, 549 ss., con nota di V. DOMENICHELLI.

PARTE Il, QUESTIONI

dizio di annullamento di atti su rii.corso proposto a tutela di interessi
legittimi.

Nel 1923 vene istituita la novit� della giurisdizione esclusiva per
alcune materie, la pi� importante delle quali era quella del pubblico
impiego.

In questo .campo, l'introduzione di una competenza � ratione materiae
� del .giudice amministrativo apparve il rimedio legislativo pi� opportuno
per risolvere i delicati problemi di riparto, visti gli insuccessi
delle soluzioni giurisprudenziali derivanti dal complicato intreccio di
diritti (connessi allo stato economico) ed interessi legittimi (connessi
allo stato giuridico del dipendente) (7).

Ma, da allora in poi, molta acqua � passata sotto i ponti e molte
leggi sono passate al vaglio del Parlamento: la giurisdizione esclusiva
si � andata progressivamente espandendo. La stessa legge istitutiva dei
T.A.R,. (8) introdusse un nuovo ed importante campo di giurisdizione
esclusiva: quello delle concessioni di beni e di servi!zi pubblici. Va ri�
cordata poi la Legge Bucalossi del 1977 (9), che introdusse la giurisdizione
esclusiva anche in materia di concessioni edilizie e di sanzioni
urbanistiche. Continuando a citare esemplificativamente e non esausti�
vamente, si possono ricordare ancora la legge Prodi sulle grandi aziende
in crisi (10), la legge sul procedimento amministrativo (11), la legge
� antitrust� (12).

Si vanno moltiplicando, quindi, i casi in cui il giudice amministrativo
diventa giudice del rapporto, e non pi� dell'atto (13), per tutta una
serie di �blocchi di materie� (14). Ed il giudizio sul rapporto, in sede

(7) Cfr. V. CAIANIBLLO, I caratteri della giurisdizione amministrativa esclusiva,
in Foro Amm.. 1971, III, 480 ss.
(8) Legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
(9) Legge 28 gennaio 1977, n. 10.
(10) Legge 3 aprile 1979, n. 95.
(11) Legge 7 agosto 1990, n. 241.
(12) Legge 10 ottobre 1990, n. 287.
(13) La distinzione accolta, tra gli altri, da M. NIGRO, Giustizia amministra�
tiva, Bologna, 1983, 293 ss. ed A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo,
Napoli, 1989, 1365, � stata sottoposta a critica da M.S. GIANNINI e A. PIRAS,
Giurisdizione amministrativa, Voce dell'Enc. del dir., XIX. 1970, 254 ss. seguiti
da V. CAIANELLO, Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino, 1988,
403 ss., e da A. QUARANTA,� Lineamenti di diritto amministrativo, Novara, 1987,
443 ss.
(14) F. BBNVBN�tiTI, in Atti Parlamentari, Camera, I Commissione Perma�
nente Audizioni sullo stato della giustizia amministrativa, seduta 24 ottobre 1984.
Sul punto, v. I. F. CARAMAZZA e P, GENTILI, La giurisdizione amministrativa (100
anni dopo l'istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato), in Rass. Avv.
Stato, 1990, II. 1 ss.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

di giurisdizione esclusiva, � logicamente ed ontologicamente assimilabile
al giudizio civile (15).

Quest� ha condizionato la indivitluazione del criterio di riparto tra
le giurisdizioni; che anche fuori dei casi di giurisdizione esclusiva, si va
trasformando. Diventano, infatti, sempre pi� rare le sentenze in cui si
discrimma fra competenza: del giudice ordinario e competenza del giudice
amministrativo sulla base della distinzione tradizionale diritto soggettivo-
interesse legittitpo, mentre diventano sempre pi� frequenti le
sentenze che trovano questo criterio discriminatore nel tipo di materia
regolata (16);

Si assiste, d'altronde, statistioamente ad un'inversione di parti tra
reg,ola ed eccezione, nel senso che se tradizionalmente il giudizio sull'atto
era stato la regola ed il giudizio sul rapporto in sede di gforisdizi�!
l.e esclusiva l'eccezione, � vero oggi rinverso, in quanto la grande
maggioranza delle Ol:J.USe davanti al giudice amministrativo sono in ma.terfa
di giurisdizione esclusiva.

:E. chiaro che questo fenomeno esercita una forza traente, volta a,
modificare la disciplina del tradizionale giudizio amministrativo sull'atto.
E si sono andate moltiplicando negli ultimi anni le tendenze ad
operare dei trapianti sic et simpliciter di tutto l'armamentario del pro,
cesso civile nel processo amministrativo (17), senza discriminare tra
giurisdizione esclusiva e giurisdizione di pura legittimit�.

(15) Un contributo rilevante alla costruzione del giudizio sul rapporto di
pubblico impiego con garanzie simili a quelle del processo del lavoro � stato
dato dalla Corte Costituzionale, che � intervenuta con due sentenze additive
a colmare le lacune della legge n. 1034 del 1971. Si fa riferimento alla nota
sentenza 28 giugno 1985, n. 190 (di cui si tratter� diffusamente al par. 7) ed
alla pi� recente sentenza 23 aprile 1987, n. 146 che ha dichiarato incostituzionale
la norma del processo amministrativo che non consente l'adozione dei mezzi
istruttori previsti nel processo del lavoro. Cfr. sul punto: R. MARONE, Il nuovo
pubblico impiego, Napoli, 1991, 116 ss.
(16) Cfr. M. NIGRO, in Atti Parlamentari, cit., seduta 16 ottobre 1984; nonch�
A. NOCCELLI, Principio di partecipazione e funzione del giudice amministrativo,
in Studi per il centocinquantenario della istituzione del Consiglio di Stato,
MHano, 1981, III, 1671-1672. E da ultimo: S. GIACCHETTI, La giurisdizione esclusiva,
in Foro amm. 1985, Il, 2068 ss.
(17) Cfr. G. VERDE, Norme processuali ordinarie e processo amministrativa
in Diritto amministrativo e giustizia amministrativa nel bilancio di un decennio
di giurisprudenza, Rimini, 1987, I, 283, per il quale l'analisi della giurisprudenza
amministrativa � dimostra che � in atto un fecondo processo di osmosi tra
processo civile e processo amministrativo�. L'opportunit� di un integrale trapianto
del sistema processual-civilistico nel giudizio amministrativo in materia
di pubblico impiego � stata sostenuta da I. F. CARAMAZZA, La riforma del processo
amministrativo, Atti della Tavola rotonda 19 aprile 1980, in Riv. Amm., 1980.

PARTB II, QUESTIONI f

Vedremo� tra. poco. come questa distinzione tra i due tipi di processo
svolga1 un ruolo determinante per la sospensiva. Sta di fatto, per�, che.
la .tendenza evolutiva. del . processo amministrativo negli ultimi ventiventicinque
anni. � .ancorata ~n'Che..a questo� ampliarsi dei. campi di giurisdizione.
esclusiva. ed alla CO!O!Seguente � pr;opensione del giudizio tradizionale
s.ll'atto a trasforrna.rsLin giudizio sul rapporto .(18).

Come � nQt0, la differenza fo.damentale fra i due.tipi di giudizio �
cbe, mentre :il giudizi() s:ul rapporto fa. conseguire alla parte il bene
della vi11a per cmlotta, cos� non avviene per Jl giudtzio sull'atto (a meno
che l'interesse fatto valere non sia meramente oppositivo).

Il bene della vita �,. s�, presente anche nel giudizio sull'atto perch� lo
condizionacin quanto il giudice. amministrativo, prima di decidere un
ricorso; va1uta se esiste o meno l'interesse legittimo da tutelare. Soltanto
se riconosce: Ja sussistenza di un interesse legittimo come posizione
sostanziale, e quindi giudicai ammissibile il ricorso, passa poi
all'esame del merito. l~er� la decisione non riconosce o disconosce un
bene della vita, ma si Mmita ad annullare o non aillllllllare un atto.
Il: bene<4ella vita non viene, q:uindi,. m quesitione al momento della
decisione, e non viene perci� mtelato: verr� tutelato se ed in quanto
l'atto che l'Amministrazione emaner� successivamente afl'attmullamento
lo riconoscer�. :a noto infatti che ~ sentenza del giudice amministrativo
che annulla l'atto impugnato si conclud,e con la formula: � salvi gli
ulteriori. provvedim~:ti dell'.Amminis.trazione �.

Il bene della vita risulter� tutelato, dunque, se ed in quanto l'Amministrazione
.adotter� quell'atto che: il ricorrente auspica. Mai ci� non
aqcadenecessariam.ente: �l'Amministrazione .Potrebbe, per esempio, reiterare
l'atto lesivo deM'interesse con altra motivazione, ove l'annullamento
fosse stato pronunciato per difetto di quella .

.Di ciui la tradizionale doglianza della insufficiente tutela offerta dal
giucli~o amministrativo sull'atto e. l'a:uspicio di una pienezza di giustizia
da realizzarsi attraverso 1a sua trasformazione in giudizio sul rapporto.

Orbene, si ha l'impressione che lo strumento della sospensione nel
giudizio amministrativo sia sfato � il cavallo di Troia � con il quale il
giudizio sul rapporto, attraverso l'evoluzione giurisprudenziale, � pene�
trato attraverso la ben munita cinta che presidiava il giudizio sull'atto,
nella sua classica conformazione.

Si cereher� di analizzare il fenomeno, partendo da qualche cenno
generale sulla tutela cautelare (19).,

(18) Cfr. M. NtGRo, hl Atti parlamentari, cit.
(19) Ricordiamo che autorevole dottrina ritiene che l'analisi vada condotta
dal punto di vista del provvedimento e non della c.d. azione cautelare, poich�
� � il provvedimento ad individuare e reggere il proprio iter di formazione di ctlli.
l'azione � parte�: cos� E. FAZZALARI, Profili della tutela cautelare, in I prov

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

4. Nel migliore dei mondi possibili, sognato da un Candido redivivo,
in cui la giustizia potesse funzionare in tempo reale, lo strumento cautelare
non avrebbe ragione di essere. Per� la giustizia, � risaputo, richiede
tempo; da noi ne richiede troppo, ma anche se ne chiedesse in misura
pi� ragionevole vi sarebbe purtuttavia una discrasia tra il momento in
cui viene chiesta giustizia ed il momento in cui viene resa (20).
L'azione cautelare mira proprio a porre rimedio al pericolo di � tardivit�
� della tutela giurisdizionale, per evitare, per dirla col CHIOVENDA,
che la durata del processo danneggi la parte che ha ragione (21). La tutela
cautelare risponde dunque all'esigenza di massima strumentalit� del
processo rispetto al diritto sostanziale ovvero di effettivit� della tutela
giurisdizionale, riassunta neU'altro celebre principio chiovendiano secondo
cui � il processo deve dare per quanto � possibile praticamente a
chi ha diritto tutto quello e proprio quello ch'egli ha diritto di conseguire
� in base alla legge sostanziale (22).

Appare dunque evidente il carattere strumentale della garanzia cautelare
(23) attesa la sua funzione anticipatoria dei prevedibili effetti di una
pronuncia di merito favorevole alla parte, basata sull'accertamento della
sussistenza dei presupposti che legittimano la cautela e cio� il �fumus boni
iuris � (la c.d. �parvenza del buon diritto�) ed il �periculum in mora�,
elemento quest'ultimo in base al quale si determina tipologicamente il
provvedimento cautelare richiesto (sicch�, per esempio il creditore che
teme di perdere le garanzie del proprio credito chieder� un sequestrq
conservativo).

Nel processo civile, il legislatore ha accolto il principio di tipicit�
delle misure cautelari, temperandolo attraverso l'introduzione della

vedimenti cautelari ed urgenti in materia di energia, Quad. della Rass. giur.
energia elettrica, Milano, 1991, 4.

(20) Cfr. A. PROTO PISANI, Prospettive di riforme urgenti della tutela cautelare.
Atti del convegno di Trevi, II, 13 dicembre 1987, in Quaderni del Consigl!io
Superiore della Magistratura, 65 ss.; nonch� P, PAJARDI, Note sull'urgenza come
valore nel processo civile, in I provvedimenti cautelari ed urgenti, cit., 191 ss.
(21) G. CHIOVENDA, nota Cass., Roma 7 marzo 1921, in Giur. Civ. e Comm.,
1921, 362 ss.
(22) G. CHIOVENDA, Della azione nascente da contratto preliminare, in Saggi
di diritto processuale, Roma, 1930, I, 110-111. Si tratta di un principio cardine
di tutto il sistema chiovendiano di grandissima portata sul piano interpretativo,
sul quale si vedano i rilievi di V. ANDRIOLI, Progresso del diritto e stasi del processo,
in Scritti giuridici in memoria di Pietro Calamandrei, V, Padova, 1958,
409 ss., e pi� recentemente, di A. PROTO PISANI, Appunti sulla tutela di condanna,
in Riv. trim. dir. proc. civ., 1978, 1104 ss.; dello stesso autore, che ha molto
valorizzato l'insegnamento chiovendiano, si veda inoltre: Chiovenda e la tutela
cautelare, in Riv. dir. proc., 1988, 16 ss.
(23) Evjdenziato soprattutto da P. CALAMANDREI, Introduzione allo studio dei
provvedimenti cautelari, Padova, 1936, 39. Sulla strumentalit� della ordinanza di
sospensione, v. invece: M. NIGRO, Giustizia amministrativa, cit. 283 e P. VIRGA,
Diritto amministrativo, Atti e ricorsi, vol. II, Milano, 49, 366.

PARTE II, QUESTIONI

norma di chiusura dell'art. 700 cod. proc. civ.,. che si applica in via
residuale. Nei casi, cio�, in cui non sia possibile assicurare una efficace
tutela interinale con i rimedi tipfa;zati (24).

La normativa sul processo amministrativo contempla invece un'unica
J;Uisura cautelare: la sospensione delrefi'icacia del provvedi.mento impugnato�
che .. non .�. prevista com� co:ns�guenza automatica �della proposi�
ziope del ricorso giurisdizionale, proprio per evitare che la proposizione
di� ricorsi $olo pretestl,.losi. paralizzi di fatto lo svolgimento dell'attivit�
amministrativa.

/.. La; . sospensione mira, infatti, ad evitare che� in forza del principio
di. esecutivit� ed esecutoriet� del provvedimento impugnato, che consente
alla P.A. di dare �d. esso esecuzione, usando la coazione, se necessario,
o di. porlo a pres.upposto di ulteriori provv:edimenti, ad onta della
sua.denunciata illegittimit�; la posizione soggettiva del ricorrente subisca.
un pregiudizio irreparabile (25).

5. La scheletrica disciplina normativa della cautela amministrativa,
rimasta sostanziahnente .inamutata dal 1889 ad oggi, dimostra chiaramente
l'idea che il legislatore aveva della sospensione, come un � incidente
del processo amministrativo, a carattere eventuale e di rara
applicazione�. (26), idea largamente sconfessata dalla grande crescita
della domanda cautelare, che ha indotto la� giurisprudenza� amministrativa
ad intervenire � pretoriamente � (27) per conferire all'istituto una fisionomia
nuova.
Nell'ottica di un processo amministrativo di tipo impugnatorio ed in
un contesto normativo che non prevedeva una � clausola generale di cautela
� sulla falsarigli dell'art. 700 cod. proc. civ., �1a .sospensiva rappresentava
fonico strumento cautelare che consentisse alla pronuncia di annullamento
di spiegare jnteramente la sua efficacia ripristinatoria (28).

(24) A. PROTO PISANI, I provvedimenti d'urgenza ex art. 700 cod. proc. civ., in
Appunti sulla giustizia civile, Bari, 1982, 367 ss.
(25) Sulla natura giurisdizionale del potere cautelare amministrativo, v. per
tutti: M. NIGRO, Sulla natura giuridica della sospensione da parte del Consiglio
di Stato degli atti amministrativi impugnati, in Foro Amm., 1941,. I, 2, 276.
(26) E. FoLLIERI, La cautela. tipica e la sua evoluzione, in Dir. proc. amm.,
1989, 648.
(27) Per V. ANDRIOLI: �la sospensione degli atti amministrativi offre ( ...) un
esempio del mirabile� lavorio, da taluni addirittura definito pretorio, con il
quale il supremo consesso amministrativo ha integrato le regole positive incomplete
o deficienti '" Su la sospensione del provvedimento impugnato disposta
dal giudice amministrativo, in Riv. dir. proc. civ., 1942, Il, 29.
(28) La tesi era sostenuta da G. PALEOLOGO, Il giudizio cautelare amministrativo,
Padova, 1971, 12 ss. Sulle ragioni della resistenza giurisprudenziale a configurare
misure cautelari diverse dalla sospensiva, v. A. DE ROBERTO, La sospen

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

Ma si trattava di uno strumento chiaramente inadeguato (29) che
non poteva certo assicurare una completa tutela cautelare al ricorrente,
anche perch� l'impostazione tradizionale ne restringeva la sfera operativa
in limiti troppo angusti.

Da un lato, infatti, l'interpretazione letterale delle norme degli
artt. 39 t.u. Cons. di Stato e 21 legge TAR, ch� parlano di sospension~
dell'esecuzione �dell'atto o del provvedimento impugnato� restringeva
in pratica l'ambito applicativo del rimedio ai soli giudizi su atti (secondo
il modulo processuale impugnatorio-annullatorio).

D'.altro lato, l'interpretazione teleologica arguiva, dalla funzione
eminentemente conservativa della sospensiva, un ulteriore limite alla
operativit� del rimedio, nell'ambito dei giudizi impugnatori, ritenendolo
diretto a preservare una situazione di vantaggio di fronte ad un provvedimento
restrittivo della P.A. e perci� ammissibile solo a tutela di
interessi legittimi di tipo oppositivo, � il cui nucleo centrale -come
spiegava Mario Nigro -� costituito dall'interesse alla conservazione di
un bene� (30).

Ci� anche perch� il Consiglio di Stato fino agli anni '60 considerava
la sospensiva uno strumento per impedire la produzione degli � effetti
materiali� del provvedimento impugnato, sicch� lo riteneva inutilizzabile
nei confronti degli atti negativi, che non pongono effetti innovativi
sul reale (31), in ordine ai quali solo l'annullamento pu� determinare
un effetto vantaggioso per il ricorrente, obbligando la P.A. a provvedere
ed a conformarsi alle statuizioni del giudice.

6. A tale situazione hanno tentato di reagire la dottrina e la giurisprudenza,
sia ordinaria che amministrativa, a partire dagli anni '70,
battendo due strade entrambe dirette al risultato dell'ampliamento della
tutela cautelare nei confronti della P.A.
Da un lato, si � infatti affermato il principio della generalizzazione
della tutela cautelare attraverso l'interpretazione estensiva dell'art. 700
cod. proc. civ.; dall'altro si � cercato di ampliare la stessa sfera di
applicazione dell'art. 21 legge TAR al di l� degli angusti limiti individuati.
dalla dottrina tradizionale.

sione del provvedimento amministrativo, in Il giudizio cautelare amministrativo
(aspetti e prospettive), Atti della giornata di studio tenuta a Brescia il 4 maggio
1985, Roma, 1987, 73 ss.

(29) Di inadeguatezza del sistema parla R. LASCHENA, Profili innovatori della
disciplina del processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 1986, 30 ss.
(30) M. NIGRO, Giustizia amministrativa, cit., 149.
(31) Relazione del Consiglio di Stato al Presidente del Consiglio dei Ministri
per il quadriennio 1961-1965, vol. III, 903. Il dibattito con ampi riferimenti
dottrinali e giurisprudenziali � riassunto da E. FoLLIERI, Giudizio cautelare amministrativo
ed interessi tutelari, Milano, 1981, 86 ss.

Pl\RTB II, .QUESTIONI

Esamineremo separatamente tali linee di ten.denza ed i risultati cui
sono .pervenute, non senza aver chiarito preliminarmente .che entrambe
mirano a porre rimedio alla carenza di una tutela cautelare � in funzione
anticipatoria �, nei confrontidella P.A., attesa la funzione solo
� conservativa� della sospensiva tractizionale, congruente unicamente
con la sit}.\azione esistente . nell'infanzia della giustizia amministrativa
quando la grandissima parte degli interessi da tutelare erano di tipo
oppositivo.

Muovendosi nella prima direzione, si � tentato ...,.. soprattutto dai
pretori civili ...,.... di risolvere il problema della generalizzazione della
tutela . cautelare, non .attraverso !'.allargamento forzoso della cautela amministrativa,
ma affiancando ad essa i provvedimenti cautelari innominati
del processo civile, ex art. 700 cod. proc. civ. (32), idonei a neutralizzare
non solo il c.d. p.erico1o da infruttuosit� pratica della decisione
dLmerito, ma anche il c,d. pericolo da tardivit� della decisione sul
merito, in funzione �io� anticipatoria (33).

Tale soluzione � stata proposta rivisitando il problema alla luce
dei principLcostituzionali, La dottrina pi� innovativa (34) ha infatti
argomentato dal combinato disposto degli artt. 24, 103 e 113 Cost., .affer�
mando che risulterebbe violato il principio di effettivit� e completezza
della tutela del privato nei confronti della P.A. ove si escl.desse l'ipotiz�
zabilit� di una tutela piena anche a livello cautelare.

In tal senso si era.tentato.d,i superare} limiti c:Iie la lettera dell'art. 700
pone .all'ammissibilit� del ricorso ai provvedimenti d'urgenza, al fine
di ridurre sempre pi�, in via interpretativa, gli spazi c:tie separano la
misura cautelare atipica dell'art. 700 dal c.d. potere generale di cautela,
che consentirebbe �all'autorit� giudiziaria, di adottare, caso per caso, le
misure .che appaiono pi� opportune ad assicurare il miglior risultato
del processo e soprattutto di evitare che i tempi di produzione della
tutela giurisdizionale ne frustrino in concreto l'effettivit� ed utilit�� (35).

(32) Cfr. F. G. ScocA, Modello tradizionale e trasformazione del processo amministrativo,
in Diritto amministrativo e giustizia amministrativa .. ., cit., 210
e ss.
(33) Ripetiamo .nel testo la classica distinzione del CALAMANDREI, cit., 55 ss.
(34) Ci si riferisce alle opinioni espresse, .. quanto meno � de iure condendo '"
da M. NIGRO, Linee di una riforma necessaria e possibile del processo amministrativo,
in Riv. dir. proc., 1978, 288 ss.; ID., Trasformazioni dell.'amministrazione
e tutela giurisdizionale differenziata, in Riv. trim. dir. civ., 1980, 19 ss.; e da
A. PROTO PISANI, I provvedimenti. d'urgenza ex art. 700 ood.. proc.� civ., cit.,
369 ss.
(35) Cos�: L. MoNTESANO, Proposta di un modello di misura cautelare generale,
in Le nuove frontiere del diritto e il problema dell'unificazione, Milano,
1979, II, 752, il quale ricorda come esempi di potere generale di cautela il
sistema francese del � r�f�r� � e l'art. 324 del progetto .Carnelutti di riforma
del cod. proc. civ. del 1926. Nel vigore del codice previgente' la dottrina pi�

1:0 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Il primo ostacolo in cui il tentativo si imbatt� derivava dal dato
normativo �che consente il ricorso ai provvedimenti di urgenza solo per
tutelare �i diritti suscettibili di essere fatti valere in via ordinaria�,
escludendo tutti quegli inter�essi legittimi rispetto ai quali la tutela
cautelare ottenibile con la sospensiva si presenti inidonea a cautelare
l'istante da un diverso � periculum in mora � che pur presenti gli
estremi della irreparabilit�.

La Corte di Cassazione ha infatti sempre ritenuto insuperabile tale
limite: cosi ad esempio, le Sezioni Unite (36) dopo aver qualificato interesse
legittimo la posizione del privato che, in difetto di autorizzazione
trasmetteva programmi televisivi in ainbito locale, hanno escluso che
�il potere cautelare generale attribuito al giudice ordinario dall'art. 700
cod. proc. civ.� sia esperibile rispetto a situazioni di interesse legittimo
rientranti nella giurisdizione generale di legittimit� del G.A.

Particolarmente controverso era del pari il problema dell'ammissibilit�
del ricorso in parola a tutela di diritti soggettivi la cui causa
di merito rientrava nella giurisdizione esclusiva del G.A., qualora il
� periculum in mora � che si intendeva neutralizzare non potesse essere
eliminato con il ricorso alla sospensiva.

I problemi pi� delicati sorgevano per le controversie inerenti ai
rapporti di lavoro alle dipendenze di enti pubblici, dove la magistratura
pretorile ha pi� volte accordato la tutela cautelare invocata, ritenendo
ammissibile il ricorso all'art. 700 ad onta appunto del dettato normativo
che ne restringe l'operativit� ai soli diritti suscettibili di essere fatti
valere � in via ordinaria � (37).

Considerando la norma in parola espressione del principio generale
che la durata del processo non deve danneggiare la parte che ha
ragione, la parte pi� giovane ed innovativa della magistratura ordinaria
operava nella direzione della massima valorizzazione della tutela cautelare,
considerandola una componente essenziale della tutela giurisdizionale.

autorevole ha ritenuto di poter desumere, dai principi generali, tale potere
generale di cautela, sulla falsariga delle � einstweilige Verfilgungen � dell'ordinamento
tedesco: v. C. CHIOVENDA, Istituzioni di diritto processuale civile, l, Napoli,
1935, 259;

(36) Sentenza 1� ottobre 1980, n. 5336, in Foro lt., 1980, I, 2391, con nota di
PARDOLESI.
(37) Il � leading case � � costituto dall'ordinanza del Pretore di Pisa,
30 luglio 1977, in Foro lt., 1977, I, 2354, emanata �a tutela del diritto dei contrattisti
ed assegnisti universitari ad ottenere, una volta qualificato il loro rapporto
come rapporto di pubblico impiego, la corresponsione dell'indennit� integrativa
speciale e delle quote di aggiunta di famiglia�. Il dibattito giurisprudenziale
� riassunto da A. PROTO PISANI, Due note in tema di tutela cautelare, in
Foro it., 1983, V, 146 ss.

PARTE II, QUESTIONI 11

A sostegno di tale tesi si. adducevano tra l'altro i seguenti argomenti:
sul piano .sistematico, si arguiva dal principio di unicit� della giurisdi�
zione statuale pur nella diversit� dei giudici chiamati a pronunciarsi
in sede di cognizione piena; sul piano esegetico, invece, si argomentava
dalla disciplina. dei sequestri ,....., ... elevata �ad archetipo da prendere a
modello per integrare le lacune <lei sistema ,....., che prevede; appunto, il
potere del G.O. di provvedere anche con riferimento a diritti non rientranti
nella sua. sfera di gi1.trisdizione.

Per tale motivo si spiegava allora il riferimento normativo ai
diritti da far valere �in via ordinaria � nel senso .di diritti da far
valere 'in un � processo a �cognizione .piena ed esauriente e non gi� di,
na:nzj al solo G.O. (38)�

Tale tendenza evolutiva � stata per� .fer:tnata . dalle Sezioni Unite
della Cassazione (39), che ne hanno posto in evidenza i punti deboli
sulla bl,lse.di considerazioni fondate sul principio, ormai consolidato1
secondo JL quale il. giudice� della Gautela e quello del merito devono
appartenere allo stesso plesso giurisdizionale, da cui discenderebbe appunt<>
il difetto di giurisdizione del G.Q. che non si pu� pretendere di
superare �sulla base di �un argomento. quale quello desunto dall'art. 6Tl;,
comma �terzo, cod �. pro.e. civ. (in tema �di sequestri), poich� basato sulla
estensione analogica di una norma.. eccezionale.

D'altra parte,. si diceva, l'operativit� dell'art. 700 cod. proc. civ. nei
confronti della P;A. incontrerebbe un ostacolo insormontabile nell'art. 4
Legge abolitiva del contenzioso amministrativo (40) poich� il provvedimento
d'urgenza, per la sua portata anticipato.ria della decisione di
merito, comporterebbe inevitabilmente l'imposizione .di un � facere � alla
P.A., determinando una inclebita ingerema del potere giurisdizionale su
quello amministrativo.

7. A fronte di tale consolidato insegnamento clella Cassazione -che
segn� la fine del tentativo d.ei pretori cli amministrare la cautela amministrativa
-si pone il diverso esperimento tentato. dalla J1lagistratura
amministrativa, sia con la reinissione di questioni cli costituzionalit�
alla Consulta (41) che con una opera di ortopedia ermeneutica.
(38) Cfr. G. ARIETA, I provvedimenti d'urgenza, Padova, 1982, 171 .ss.; nonch�,
A. PRoro PISANI, Due note in tema di tutela cautelare, cit., 155 ss.
(39) Cass., Sez. Un., 25 novembre 1977, n. 5132, in Giust. civ., 1978, 960 ss.;
25 ottobre 1979, n. 5575, in Giust. civ., 1980, 1672 ss., 16 marzo 1981, n. 1484 in
Foro lt., n. 1981, I, 985. Si tratta di un orientamento consolidato ribadito
recentemente da Cass .. Sez. Un., 4 agosto 1989, n. 3599, in Foro lt., 1990, I, 552;
26 agosto 1991, n. 9128, in Foro 1t., 1991, I, 3043.
(40) Legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E.
(41) Le ordinanze di rimessione erano due: una del TAR Lazio, Sez. Ili,
5 maggio 1980 (Pres. DE ROBERTO, Est. MILLEMAGGI, in Foro amm., 1980, I, 1482) e

RASSEGNA AVVOCATURA :nBLLO STATO

Sotto il primo profilo, il giudice amministrativo propose alla Corte
Costituzionale la seguente provocatoria �alternativa: o �si riteneva illegittimo
l'art. 700, in quanto inapplicabile nelle controversie patrimoniali
in materia di pubblico impiego, devolute alla giurisdizione esclusiva de\
TAR; oppure si riteneva illegittimo l'art. 21 legge TAR per la sua inapplicabilit�
nelle medesime controversie che si traducevano in giudizi
su rapporti.

La Corte Costituzionale era gi� intervenuta sull'argomento con la
nota sentenza 1� aprile 1982, n. 63 (42) che; pur essendo stata resa in una
controversia tributaria, conteneva affermazioni di carattere generale
di grande rilievo, quale soprattutto quella secondo cui �la potest~
cautelare non costituisce una componente essenziale della tutela giurisdizionale
ex artt. 24 e H3 Cost. �~

La Corte Costituzionale, pur interpretando in chiave precettiva il
principio di effettivit�, afferma che questo riguarda la tutela giurisdizionale
in genere e non l� tutela cautelare, che � una tutela meramente
eventuale, aggiuntiva, frutto di una soelta discrezionale del legislatore
ordinario, che ha escluso un potere cautelare generalizzato; se pertanto
ha ritenuto che nel giudizio amministrativo come giudizio su atti la
sospensiva � l'unico rimedio a disposizione del ricorrente, nessuna censura
di incostituzionalit� pu� essere mossa.

Nei confronti della PA., dunque, la sospensiva pu� essere azionata
solO in funzione conservativa e l'art. 700 solo nel rispetto dei limiti posti
dall'art. 4 L.A.C. (con riferimento cio� alla sola attivit� i�re privatorum
e nei confronti dei comportamenti materi\ali della P.A.).

Ci� anche perch� .._ come ha chiarito qualche commentatore -se
si consentisse il ricorso all'art. 700 in presenza di atti illegittimi della

P.A. si arriverebbe al paradosso che il G.O., dopo aver deciso in sede
cautelare, dovrebbe rinviare per il merito al G.A. e ci� stravolgerebbe il
principio di omogeneit� della giurisdizione e del giudice naturale ex
art. 25 Cost., poich� il giudice naturale degli interessi verrebbe ad OCCU�
parsi di una questione che, sia pure in sede di cognizione sommaria,
� stata gi� decisa in via anticipata dal G.O.
L'esigenza di completamento della tutela cautelare trov� tuttavia
in tale decisione solo una battuta d'arresto, poich� di l� a poco la
stessa Corte Costituzionale analizz� pi� a fondo il problema in relazione
alla diversit� dei giudizi d� competenza del giudice amministrativo.

l'altra Ciel TAR Toscana, 18 aprile �1980, n. 182 (Pres. CAIANIELLO, Est. ZEVIANI
PALLOTTA, in Foro lt., Rep. 1981, voce � Giust. amm. �, n. 716).

(42) Corte Cost., 1� aprile 1982, n. 63, in Foro lt., 1982, I, 1216 ss. Sulla
sospensione della riscossione dei tributi da parte del giudice amministrativo, v.:
C. BAFILE, Osservazioni sulla sospendibilit� della riscossione dei tributi nel
processo amministrativo, [n Dir. proc. amm., 1986, 212 ss.

:-..�.�. . .. ��. . ..� ...�.�

����� ..�.���ᥥ��.�.��/�lnfattl,ᥥconᥥla���n()t����se1'.l;tenza�..�.f19Q���del�����1985�� (43)� ..��.stato affermato
c1leJa�ᥥsUfficfonia�� de1��.� ~udido... �a�telare� amministrativo .riguarda� $olo
Ja; git,trl~(li,<,me generale �(;ll1egittipxliaroio�il ~udiz�o sull'atto. Quando~

.lflJiliiiiil~
~��-i�~~~~
���.�����ᥥ� ���Perfavedt�:;:� I� pfoi:i�.n�iarigtia:rda���es~.lU:sNamente Ie �cause patrimcr
*11~1j df, pul?l:>lico .npiego, ~~r(kla �ratio��. � ~alef<ia far prevedete�. che
... �.���gi~a~?i~i:r��l-iilva{;ti~M�lt~fa~~~:;::;ztᥥati��.�~s~etidere����questa.�l?rin�

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st:rativo sc>no. rac�l:�use in quetp0cbiss�ni .� llU"ticolkche.sappiamQ> men�
tre le regole gi.g~~ali assat�.pi�nt,lmerose che lo0 :r.egg0no.sonp state
s~iUe�. 4ai�gi.4lb~: amminisJrativi. . �... �

. '~:� tomal'e . \ll'l ~tt�mo<1ll d~scorsq .. gell'attegg!a.me:nte> Psicologico

::~:l=~~~l=���:~t:~~~r!~~e�g~t~~:d:en::.�:::~oi~~~=::i;:::h:~

ric<:>rrentebadi;. fronte a s~� Jm ~:v:vers!i!-do <ia l:>atterl:'-i :me:ntre,qua:nto
meno in Italia ed in. tutti<f Paesi di formazione c.lt.r:ale .di tipo
fi-anc~e.�� <ii. fr9l'l~e alll~filn),.W,jsW~~ip:ne .resistente ..;no. �'� .�\,\Il �� avver�

__..........""' >"".-:"""--'-:-:�.�'.�

..:::""::=:-.....

(43) Corte Cost1'.�gll~'11ln~l985, n,.MlO;J.�iut'�[~4J985;.I, 1. con�nptadi
M. N)G!lo, L'art. 7()0 cQ'JfJtiJstq, cmche> il pro(j~so amministrativo; non�h�, in
Foro lt., � 1985, I, 1881, fillnqtata da A:: PRoio PISANI, Rilevanza de(principio
secondo cui fa durata. del' pro�tsso rion devi andate a danno d�tl'attore che 'ha
ragione; e poi commentata nella stessa Rivista da A. ROMANO, Tutela cautelare
nel processo amministrativo e giurisdizione di merito, 1985, I, 2491;
�� (44) � E. � FAZZALAl!.I; �Il futuro .. del pr�cedimento .amministrativo visto da un
processualcivilista,>in Foro amm., 1985, Il, 349.

(45) Vi al riguardo: I.F. CARAMAZZA e p, GENTILI;. La.. giurisdizione ammi�
nistrativa, cit., 1 ss.

RASSEGNA AVVOCATURA ��DELLO STATO

sario da battere, ma un demone da esorcizzare, e quel demone non
� l'avversario, ma il giudice, perch� il rapporto Amministrazione-giurisdizione
nasce all'insegna del cattivo rapporto. La rivoluzione francese,
si caratterizz�, tra l'altro, per l'assoluta disistima nei confronti del
potere giudiziario, da un lato, e per la convinzione, dall'altro, che l'interferenza
del potere giudiziario con il potere amministrativo fosse
una ingerenza che sostituiva un potere all'altro.

Tanto questo � vero che il nostro Consiglio di Stato, in larga parte
erede della tradizione francese, non � nato come giudice amministrativo,
ma come organo di amministrazione, che, in ultima istanza e con
un sindacato di legittimit� di tipo puramente cassatorio, doveva esercitare
un controllo. In questa situazione, la sospensiva costituisce una
stortura logico-giuridica, perch� il rimedio della sospensione dell'atto
impugnato in un giudizio di tipo cassatorio non dovrebbe mai spettare
al giudice della cassazione, tant'� vero che nel processo civile, quando
si chiede la sospensione dell'esecutivit� della sentenza in presenza di
un ricorso per Cassazione, non la si chiede alla Cassazione ma al giudice
di merito.

Ci� discende dal fatto che la sospensiva comporta un giudizio di
merito (46). Tanto � vero che nella originaria normativa dell'89, la sospensione
veniva concessa dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con
decreto motivato, cio� con un atto tipicamente amministrativo.

Contro gli atti della P.A. era concesso quindi un ricorso amministrativo
al Consiglio di Stato, che esercitava un controllo di legittimit�
di tipo cassatorio; era altres� concessa la facolt� di chiedere la
sospensione dell'atto ed in quel caso per� il Consiglio di Stato pronunciava
non nell'ambito di un provvedimento di tipo cassatorio, ma
nell'abito di un diverso procedimento di tipo appellatorio, tanto �
vero che anche quando il Consiglio di Stato acquist�, in via pretoria,
natura giurisdizionale, per molti anni ancora la dottrina continu� a
sostenere che la sospensiva era un provvedimento amministrativo.

Ci� in quanto � proprio la diversit� tra la struttura logica del giudizio
cautelare e la struttura logica del giudizio sulla istanza di annullamento,
che porta a tale risultato.

Infatti, sia il giudice della cautela che il giudice del merito valutano
l'esistenza o meno dell'interesse che legittima ad accedere al
giudizio: � il c.d. esame preliminare di ammissibilit�.

Dopo di che, per�, il giudice del merito annulla o meno l'atto, senza
pi� curarsi dell'esistenza dell'interesse legittimo e della sua soddisfa

(46) Cfr. sul punto: L. CUONZO, La innominativit� della pronuncia cautelare
del giudice amministrativo: notazio<ni minime sui suoi presupposti, sulla sua
consistenza, sulle sue implicazioni, in I provvedimenti cautelari ed urgenti...,
cit., 173 ss.

PARTE II, QUBSTIONI 1J

zione. Il giudice. della cautela, invece, quando decide sulla base della
sussistenza o meno del danno grave ed irreparabile, tutela proprio,
seppure in via provvisoria ed interinale, l'interesse legittimo, e quin,
di �giudica su un rapporto>>, non sull'atto, garantendo il �bene della
vita�.

Questo, probabilmente, non fu molto chiaro in un primo momento,
poich� originariamente il giudizio cautelare era volto a tutelare esclusivamente
interessi di tipo oppositivo, che trovavano piena soddisfazione
con l'annullamento dell'atto impugnato e la sospensione non faceva
altro che consentire a tale annullamento di spiegare interamente
la sua efficacia ripristinatoria.

Tuttavia, soprattutto a partire dagli anni '70 di questo secolo,
considerandosi il posto occupato dallo strumento cautelare nel quadro
della tutela giurisdizionale, per assicurare l'effettivit� e la completezza
della tutela del privato nei confronti della P.A., si � ampliata la sfera
di applicazione della sospensiva oltre gli angusti limiti individuati dalla
dottrina tradizionale.

L'evoluzione della giurisprudenza amministrativa in tema di sospensiva
nell'ultimo ventennio � troppo nota perch� vi si debba indugiare:
� stata, infatti, affermata e sistematizzata la sospendibilit� di una
serie di atti amministrativi (quali dinieghi di ammissione, atti intermedi
di procedimenti, atti negativi di controllo, ecc.) esclusi dalla
sospend�bilit� secondo le teorie classiche perch� atti negativi. Oltretutto
il giudice amministrativo ha utilizzato con estrema duttilit�
lo strumento cautelare piegandolo, per esempio, a fini istruttori o
mirandolo meglio al fine attraverso l'introduzione di elementi accessori
come il termine o la condizione. Si � cos� giunti a sdddisfare, in
sede di sospensiva, non solo � interessi oppositivi �, ma anche � interessi
pretensivi � (quanto meno quelli �a soddisfazione preregolata �).
(47), restando quindi esclusi, come posizioni conoscibili, soltanto quegli
interessi pretensivi per la cui soddisfazione l'Amministrazione conservi
margini di discrezionalit� in ordine all'an, al quomodo ed al quando (48)~

Certo, per tale via, il giudice amministrativo sconfina non poco
da quel mero �effetto anticipatorio � della pronuncia di merito che
dovrebbe avere la decisione cautelare alla luce dell'insegnamento chio

(47) F. FOLLIERI, Giudizio cautelare amministrativo e interessi tutelati, cit.,
148 ss.
(48) Parte della dottrina ha spiegato tale evoluzione come fisiologica presa
di coscienza di una realt� esistente sin dal 1889: la estensione al merito della
competenza del giudice amministrativo in sede cautelare: A. ROMANO, Tutela
cautelare nel processo amministrativo..., cit., 2491. In senso contrario si veda
invece: I. F. CARAMAZZA e M. G. MANGIA, Le misure cautelari nel processo amministrativo,
in Rass. Avv. Stato, 1986, II, 90 ss.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

vendiano secondo cui il tempo necessario ad avere ragione nel processo
non deve tornare a danno di chi ha ragione.

Ed infatti accade oggi che il ricorrente paradossalmente chieda
ed ottenga � di pi� � in sede cautelare, di quanto non possa ottenere
in sede definitiva (49).

Si pensi, ad esempio, al caso in cui venga impugnato il diniego
di ammissione ad un . concorso, con richiesta di sospensiva. La sospensiva,
in questo caso, � un provvedimento di ammissione con riserva,
che consente al ricorrente di partecipare al concorso, fruendo del
�bene della vita � in contestazione. La decisione definitiva di merito,
invece, non sarebbe mai potuta andare al di l� dell'annullamento
del diniego di ammissione.

In un caso del genere, quindi, il ricorrente ha ottenuto in sede
cautelare pi� di quanto non avrebbe potuto ottenere in sede definitiva.

Ma � evidente che in tal caso si verifica proprio quella ingerenza
del giudice della cautela nell'esercizio dell'attivit� amministrativa,
che il legislatore vieta in ossequio al principio della separazione dei
poteri.

La peculiare funzione �conservativa� della sospensione cautelare
risulta stravolta, attraverso una forzatura del sistema che porta a
riconoscere la possibilit� di una sospensiva con � funzione anticipatoria
�, chiara violazione del principio fondamentale secondo cui il
provvedimento cautelare non pu� produrre effetti pi� ampi di quelli
che produrrebbe la sentenza definitiva di merito, cui � collegata da
un rapporto di necessaria strumentalit� (50).

Taluno ha parilato di sospensiva �propulsiva�, per spiegare che
con la sospensione dell'atto negativo non si � pi� in presenza di un
rimedio che cristallizza la situazione in attesa della decisione di
merito, ma di un mezzo che � modifica � la situazione consentendo
al giudice di operare non sulla amministrazione, ma � come � amministratore
(51).

(49) Nello stesso senso: F. G. ScocA, Provvedimento cautelare e provvedimento
di merito, in I provvedimenti cautelari ed urgenti..., cit., 160 ss., il
quale si dice � convinto che nel processo amministrativo, la misura cautelare
l!lon corrisponda mai alla misura di merito, cio� alla sentenza di merito, ma
sia sempre qualcosa di pi��; e, ancora, A. DI MAJo, L'ambito della tutela
cautelare nel rito civile, ivi, 171 ss., il quale riconosce � che ormai tutti ricorrono
al processo cautelare perch� sanno di ottenere di pi� da esso anzich�
dal giudizio di merito�. Si vedano peraltro le osservazioni di C. VARRONE,
ivi, 162 ss.
(50) Su tale principio, v.: Cass. Sez. Un., 22 luglio 1983, n. 5063, in Coni.
StatQ, 1983, Il, 1490 ss.; Cons. Stato, Ad. Plen., 5 settembre 1984, n. 17, in Foro
lt., 1985, III 51 ss,
(51) G. SAPORITO, Le sospensive �propulsive>>, in Diritto amministrativo e
giustizia amministrativa ..., cit., 355

ss. l~

!
I

PARTE II, QUESTIONI

Il che � una forzatura dell'ordinamento �vigente. Se ne prende
atto come realt�, come fatto che sintomatizza una situazione di crisi,
insieme con numerose altre divaricazioni della prassi giurisprudenziale
d�ll� normativa in materia, alle quali � si eccenner� brevemente.

Si pensi innanzitutto al fatto che la legge, sin dal 1889, prescrive
che il provvedimento di sospensiva deve essere motivato: � noto che,
invece la motivazione non viene stesa quasi mai. Ancora: l'ordinanza
cautelare non dovrebbe essere soggetta ad appello, per logica e per
preciso disposto normativo: ma il Consiglio di Stato ha deciso che
le ordinanze che la concedono o la negano siano impugnabili (52).
Terzo esempio: un principio generale prescrive che l'accoglimento
dell'istanza deve fondarsi sul � periculum in mora � e sul � fumus
boni iuris �. Per contro, il � fumus � non viene quasi mai preso in
considerazione (e questo si raccorda alla mancanza di motivazione),

Tanto questo � vero che esiste un dato statistico sintomatico: i
provvedimenti di �sospensiva non costituiscono preannuncio della deci�
sione di merito, tranne che in un caso: quando, cio� la sospensiva
sia chiesta al Consiglio di Stato, in grado di appello, e quando l'appello
sia proposto non avverso l'ordinanza cautelare, ma avverso una
sentenza. In questo caso la statistica (quando non a chiare lettere
lo stesso giudice) (53) ci dice che la concessione della sospensiva da
parte del Consiglio di Stato prelude, generalmente, ad un accogli�
mento dell'appel�o ed il diniego� ad un rigetto. �

.E ci� si spiega, perch� in questo caso c'� una motivazione pregressa,
quella della sentenza di primo grado, e. quindi il giudice (di
secondo grado) della cautela non pu� non valutar(f il fumus boni iuris.

9. Traendo una sommaria conclusione del discorso sin qui svolto,
sembra potersi osservare che l'evoluzione giurisprudenziale in materia
di sospensiva ha determinato una profonda trasformazione nel processq
amministrativo, che da processo di tipo impugnatorio, sull'atto, si sta
trasformando in � processo sul rapporto �.
In questo senso sembra provato il nostro assunto della sospensiva
come � cavallo di Troia � attraverso il quale il giudizio sul rapporto
� penetrato nella cittadella del tradizionale processo di tipo cassatorio'.
Si tratta di una profonda trasformazione che ha costituito il terreno
fertile per una riforma legislativa del processo amministrativo che

(52) Cons. Stato, Ad. Plen., 20 gennaio 1978, n. l, in Foro lt., 1978, III, 1 ss..
con nota di F. SATTA. La vicenda � riassunta da V. CAIANIELLO, Diritto processuale
amministrativo, cit., 591 ss.
(53) Cons. Stato, Sez. IV, ord. 28 febbraio 1992, Min. Affari Esteri c. Urbini
Giammario.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

nella passata legislatura era stata approvata da un ramo del Parla..
mento (54).

Trattasi di riforma profondamente innovatrice, sia per il giudizio
definitivo che per il giudizio cautelare, perch� -andando ovviamente
per grandissime linee -il nuovo giudizio amministrativo � previsto
come pienamente satisfattivo delle pretese del ricorrente, realizzando
pienamente il bene della vita di cui si lamenta la lesione.

Il nuovo processo contempla, addirittura, il risarcimento dei danni
da lesioni di interessi legittimi; prevede sentenze di accertamento,
costitutive e di condanna; prevede la possibilit� per il giudice di sostituirsi
alla P. A. nell'adottare il provvedimento che avrebbe dovuto
essere adottato con la sola eccezione dei casi in cui residui alla P.A.
un potere discrezionale, in ordine al tipo di provvedimento e alle
modalit� della sua adozione.

Ma questo a ben vedere, significa soltanto che in quel caso non
c'� una situazione sostanziale preesistente perch� se c'� un potere
discrezionale di operare delle scelte, � chiaro che da parte del privato
non ci pu� essere altra aspettativa che non sia quella alla legittimit�
dell'azione amministrativa. Si tratta, quindi, di un caso in cui non vi �
posizione sostanziale tutelata.

Infine, proprio in sede cautelare, � prevista l'introduzione dell'articolo
700, in quanto il giudice della cautela pu� adottare tutte le misure
necessarie per assicurare il risultato del processo: ed � significativo
che l'Adunanza Generale del ConsigliO' di Stato (55) abbia sottolineato
l'importanza di tale disposizionle, in relazione al carattere del nuovo
processo, connotato dalla centralit� della posizione fatta valere in
giudizio, e non pi� dall'annullamento dell'atto.

I. F. CARAMAZZA -F. BASILICA
(54) Il disegno di legge pu� leggersi in Cons. Stato, 1989, Il, con nota
di MURA.
(55) Cons. Stato, Ad. Gen., parere 8 febbraio 1990.

RASSEGNA AVVQCATlJRA DELLO STATO

Il problema invece � stato brillantemente superato agendo sui
seguenti fronti:
1) unificazione dei Servizi Archivio e Impianto e costituzione di
un nuovo ServiZfo;

2) ristrutttirazione degli uffici e mobilit� del personale;

3). riorganizzazicme �.delle procedure . automatizzate.

1) Unificazione dei serv�z.i.

L'unificazione. dei due Servizi non � . stata una semplice operazione di
cosmesi burocr~tica ma una precisa e>pzione organizzativa, volta alla
risoluzione deLpro'blema. La creazione, infatti, del nuovo Servizio di
S.pportot Amministrativo all'Attivit� Professionale degli Avvocati ha
sottolineato �. li;t �sua importanza nell'economia. operativa dell'Istituto ri�
spetto<aglL altri Servizi �professionali�. Ce>mpito del Servizio infatt~
� quello di ricevere il materiale �grezzo � (lettere e attinotificat;i) e di.
produrre ctei � semilav:orati � per gli altri Servizi (Esterno\ .Agenda,
Segrete:rie�.�. degli. Avvocati). Il flusso di.�. lavoro ha �lue precisi ingressi
(Ufficio Protocollo .Arrivo e Ufficio A.tti Notificati) e, tramite una sequenza.
logica .di� passaggi, una serie <;li uscite .(Impianto, Scadenziere,
ecc.).

CO'll� tale decisione quindi si � data una precisa collocazione, non solo
oggettiva. ma psicologica, al personale impiegato che da � cenerentola �
dell'Istituto si. � visto proiettato al centro dello1 scenario.

2) Ristrutturazione degli Uffici e mobilit� interna.

Chiarite le premesse, si trattava ora di elaborare dei programmi
operativi .adeguati. L'idea chiave � stata quella. di formare dei piccoli
gruppi fortemente motivati dalla consapevolezza di lavorare uno in
funzione. dell/altro per il raggiunghp.ento di uno scopo chiaro e comune
(l'eliminazione dell'arretrato). Per raggiungere tale scopo era necessario
sviluppare nel personale addetto uno spirito di coinvolgimento e di
coesione, far comprendere ad ognuno la concat�nazione logica del lavoro.,
c;hiarire la coMocazfone di ognuno all'interno della struttura organizzativa
e ottenere al pi� presto dei risultati positivi per rompere la .spirale
autolesionistica. A queste premesso concettuali si. affiancavano,. per�,
alcune difficolt�. di carattere psicologico, perch� si trattava (considerato
che tutto il ciclo lavorativo subiva gravi ritardi) di impostare l'organiz,
zazione del lavoro secondo alcune priorit�, per non correre il rischio
di considerare solo la quantit� dell'arretrato giacente e non la sostanza
delle singole lettere e atti. Venne quindi attribuito carattere di urgenza
alle lettere in arrivo recanti il riferimento al numero di affare, ai ricorsi

PAR'l'B II, W'BSTXONI

avanti il TAR con istanza di sospensiva, ai ricorsi avanti le Preture sez.
Lavoro e, naturalmente, alle lettere e ricorsi con scadenza immediata
(cd. �a vista � o � fuori sacco �}. Questa iimjl�stazione metodologica
.:.::_ presupponendo di per se stessa una st,tddiv�sibrie . del materiale lavorativo
secondo . una seala �. di prlorita .-'-.. gerierl> ..all;inizfo .. una serie di
resisteru:e; peraltro i primii ristlltati ottenuti vais�ro a ricreare nel personale.
nuova fiducia. nelle proprie capacit�.

Nel 1990 si poteva passare alla secortda <fuse e cio� alta definitiva

eiimi'naifone dell'arretrato �he si presentava nei tertn�ni seg�enti:

. -la cc>rrispond.enza in arrivo ancora da smistare ammontava a circa

10.000lettere;
.:__ un.i::ihorso avanti il TAR non corredato da istanz~ di so~pensiva
veniva impiantato a cinque mesi dalla natifica;
-gli atti avanti le giurisdizioni ordinarie venivano impiantati a
ridosso dell'udienza di comparizione;
;;.;;.;.;� un consttlt�Vo veniva impiantato �:rt-Che a. tre mesi dalla ricezione
della richiesta di parere.

Per risolvere il complesso problema, gli impiegati vennero suddivisi

.in �due. gruppi. (per il lavoro corrente e per !':arretrato) e, soprattutto
nelle ore pomeridiane {straordinario o altro), fu ritemito che il perscmale
dovesse smaltire l'arretrato a prescindere dallo specifico settate ael quale
era applicato (mobilit� interna).

Per la posta arretrata ci si preoceup� anzitutto di catalagare tutte
le lettere inevase, raggruppando i vari solleciti e successivamente di
protocollarle in un affare contenitore (e.:d. �calderone�). In qttesto
modo si pot� acquisire la certezza sia dell'effettiva quantit� dell'arretrato
sia della certezza dell'arrivo' di una determinata lettera.

L'arretrato dei vari � impianti � fu risolto anzitutto accorpando gli
atti per gruppi omogenei (Am:mmistraz�one, trggetto) e utilizzando in
fase di impianto un nuovo programma ch� permetteva una maggiure
velocit� produttiva e, inoltre, individuando una soluzione diversa per

il c.d. � penale tributario �.
La terza fase (non: alllcora conclusa) consiste in una maggiore razionalizzaz:
�one delle diverse procedure, evitando inutili passaggi verticali tra
uri Servizio e l'altro o tra un piano e l'aHro ed analoghi inut�li passaggi
orizzontali tra i vari Uffici del Servizid. Per ottenere questo: �

-si .� provveduto a far controllare gli atti notificati all'interno
dell'Ufficio;
-si � fatto uso di lettere prefirmate per la richiesta di rapporto
e clowmenti;
-si � pr-0vveduto ad indicare l'avvocato assegnatario dell'affare
prima dell'impianto.

I S

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

3) Riorganizzazione delle procedure automatizzate.

Ai cambiamenti di modello organizzativo sopra indicati ha contribuito
in modo determinante anche il Centro elaborazione dati, adeguando
tra il 1989 ed il 1990, i propri programmi solftware alle accresciute esigenze,
dotandosi di nuove apparecchiature hard-ware e fornendo l'utenza
di un numero sufficiente di terminali.

Anche il CED, del resto, soffriva di un analogo �complesso di cenerentola
� perch�, a sua volta, era ritenuto principale responsabile dell'impasse
che, nel 1988, bloccava ormai i Servizi Archivio e Impianto. Orbene,
i programmatori del CED riuscirono in brevissimo tempo a rivedere
tutte le procedure di impianto, protocollo e ricerca, ponendo cos�
le premesse di un risultato che non appariva affatto scontato.

In particolare, sembrano doversi evidenziare i seguenti aspetti peculiari.

1) Determinante per la risoluzione del problema, si � rivelata la
creazione di una maschera di base valido per tutti i tipi di impianto.
I diversi casi o giurisdizioni ne risultavano differenziati poi solo in
pochissimi elementi. In tal modo gli operatori divenivano interscambiabili
all'interno dell'Ufficio, a seconlda del flusso di lavoro (mobilit�
interna), e non erano pi� staticamente obbligati a lavorare solo per una
specifica giurisdizione.

2) Con il programma per il controllo del numero di affari e del nome
dell'avvocato incaricato, gli operatori del protocollo in arrivo (ed in partenza)
sono riusciti ad avere la certezza .che una determinata nota si
riferisse allo specifico numero di affare, assegnato ad un determinato
avvocato. � in tal modo che si � reso pos�sibile accellerare la distribuzione
della corrispondenza che recava in evidenza il numero di affare
anche se, ad onor del vero, le Amministrazioni interessate non hanno
ancora utilizzato al massimo tale procedura. Va per� aggiunto che gli
avvocati non sono stati pi� costretti a restituire la corrispondenza, per
errata attribuzione, all'archivio.

3) Il programma di pre-impianto infine ha certamente rivoluzionato
la metodologia di lavoro del Servizio. Tramite tale procedura automatizzata,
introdotta nell'aprile del 1991, gli atti notificati non solo vengono
immediatamente inseriti al terminale, ma M software � anche in grado di
stabilire se un dato atto si riferisca o meno ad eventuali affari precedenti
e a quali. Con questo programma quindi non solo si sono eliminati
tutti i supporti cartacei, ma si sono anche ridotti al minimo i margini
di errore. Non va infine dimenticato che � finalmente possibile fornire
delle statistiche esatte su numero degli atti notificati presso l'Avvocatura
Generale.

PARTE LI, QUESTIONI

Conclus,ion.i.

Chi scrive si augura di aver ben evidenziato come i risultati ottenuti
siano frutto di un determinante lavoro di equipe e che attualmente il
supporto cartaceo non sia pi� cos� indispensabile come nel passato
mentre, invece, si rende ora possibile operare con procedure automatizzate
duttili e veloci. Si pu�, quindi, guardare con motivata soddisfazione al
lavoro fatto, anche se � a tutti evidente che molto rimane ancora da fare.
Il vecchio Servizio Archivio e Impianto ha costituito il banco di prova che
ha consentito all'Istituto di trarre elementi utili sull'organizzazione del
lavoro, sulla possibilit� di applicazione e sull'imprescindibile utilit� delle
procedure automatizzate. In definitiva, si pu� ora guardare con realistica
fiducia al futuro ed alla fatidica soglia dell'anno duemila.

DARIO SNAIDERO

Preposto al Servizio

2+ RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
PROTOCOLLO IN PARTENZA
2+ RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
PROTOCOLLO IN PARTENZA
120.000

110.000

100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000
51.302
40.000
30.000
20.000
10.000
1986 1987 1988 1989 1990 1991
Incremento tra il 1986 ed il 1990 pari all'87,29%

120.000

110.000

100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
�0.000

20.000
10.000
PROlOC-Ot.10 lN ARRIVO

88.361

54.249

1986 1987 1988 1989 1990 1991
lncrementt> tra il 1986 ed il 1990 pari al 53,32%

26 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

ATII NOTIFICATI

120.000

110.000

100.000

90.000

80.000

67.368

70.000

60.000

50.000

40.000
I

I
~

30.000
~

20.000
10.000
I

1986 1987 1988 1989 1990 1991 ~

Incremento tra il 1986 ed il 1990 pari al 295% f.

22.827

�PARTE II, QUESTIONI 27

TOTALE NOTE PROTOCOLLATE

1986 1989

Arrivo Partenza Arrivo Partenza

57.630 51.302 74.537 94.898
1987 1990

Arrivo Partenza Arrivo Partenza

54.249 65.308 88.361 96.087
1988 1991 (al 25 ottobre)

Arrivo Partenza Arrivo Partenza

60240 72.256 74.264 . 89.200

INCREMENTO IMPIANTI 1980-1990

Contenziosi da 8.100 a 30.465 + 276,11 %
Consultivi da 5.110 a 10.263 + 100,84 %
Pignoramenti da 360 a 4.114 + 761,11 %
Ordlni da 400 a 1.642 + 310,50 %

AFFARI IMPIANTATI

IContenziosi' 'Consultivi I Pigno-Ordini TOTALE

ra.menti

1980

1985

1986 (*)

1987 (*)

1988 (*)

1989 (*)

1990
1991 (parziale al 29 ott.)

(*) + 105,6%

8.100

13518

14.578

19.982

28.815

31.591

30.478

23.039

5.110

7.172

8.290

8.245

9.515

11.564

10.264

6.829

360

487
752

1.053

1.582

3.555

4.115

3.096

400

13.970

587

21.764

824

24.444

786

30.066

983

40.895

1.037

47.747

1.643

46.500

1.507

34.471

RASSEGNA AWOOATURA DELLO STATO

NOTE IN ARRIVO (IN ARRETRATO)
ACCERTATE E PROTOCOLLATE NEL CORSO DEL 1990

Riguardanti gli anni 1986-1987 622
Riguardanti l'anno 1988 105
Riguardanti l'anno 1989 3.579

TOTALE 4.306

NOTE IN ARRIVO (IN ARRETRATO)
ACCERTATE E PROTOCOLLATE NEL CORSO DEL 1991

Riguardanti l'anno 1987
Riguardanti l'anno 1988
Riguardanti l'anno 1989
Riguardanti l'anno 1990
768
2.087
1.745
1.390
TOTALE 5.990

TOTALE ATTI NOTIFICATI

1980 9.677
1985 20.433
1986 22.827
1987 31.159

percentuale
1988 53.688

+295%
1989 64.606
1990 67.368
1991 (proiezione) 68.000

Note protocollate in arrivo nel 1986 57.630
Note protocollate in arrivo nel 199{) 88.361

Incremento pari al 53,32 %.

Note protocollate in partenza nel 1986 51.302
Note protocollate in partenza nel 1990 96.087

Incremento pari all'87,29 %.

Proiezione note protocollate nel l9n in arrivo
(calcolata in base ai dati relativi al 25 ottobre) 91.000

Incremento pari al 57,90 % rispetto al 1986.

Proiezione note protocollate nel 1991 in partenza 109.000

Incremento pari al 112,46 % rispetto al 1986.

.:aa�...!~~=����amw~��a.�

RASSEGNA �DI LEGISLAZIONE

QUESTIONI DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE

I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI

codi�e di. I>rOQedura civile, art�.705, primo comma, nella parte in cui subordina
la proposizione del giudizio petitorio alla definizione della controversia
possessoria e all'esecuzione . della decisione nel caso che ne derivi o possa
derivarne un pregiudizio .irreparabile al convenuto.

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 25, G.U. 12. febbraio 1992, n. 7.

codice di procedura penale, art. 34, secondo comma, nella parte in cui
non prevede che non possa partecipare al giudizio dibattimentale il giudice
per le indag~ni preliminari presso la Pretura che abt>ia elJleSS() l'ordinanza di
cui alrart. 554, secondo comma, dello stesso codice. �

Sentenza 30 dicembre 1991. n. 502, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

codice di � procedw.-a penale, . aft� 34, � seco.do COIJlllla,, nella parte in c.i non
prevede che non .possa partecipare al giudizio dibattimentale il giudice per le
indagim preliminari presso il tribunale che abbia emesso l'ordinanza di cui
all'art.. 409, quinto comma, dello stesso codice.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 502, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

codice di procedura penale, art. 34, secondo comma, nella parte in cui
non .prevede . l'incompatibilit� a pa,rtecipare al giudizio del giudice per.� le . indagini
preliminari che ha rigettato la richiesta di decreto di condanna per la
ritenuta inadeguatezza della pena richiesta dal pubblico ministero.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 502, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

codice di procedura penale, art. 195, quarto comma.

Sentenza 31 gennaio 1992, n. 24, G.U. 5 febbraio 1992, n. 6.

codice procedura penale del 1930, artt. 382, primo CQlllD1a, e 482, primo
comma, , nella parte in cui prevedono la condanna del querelante alle spese
del procediment() a~ticipate dallo Stato, anche .nell'ipotesi di pr0scioglimento
dell'ilJlputato perch~ il fatto nofl: costituisce reato.

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 29, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

combinato disposto artt. 438, 439, 440 e 442 del codice di procedura penale,
nella parte in cui non prevede che il giudice, all'esito del dibattimento, ritenendo
che il processo poteva -su richiesta dell'imputato e con il consenso
del pubblico ministero -essere definito allo stato degli atti dal giudice per
le indagini preliminari, possa applicare la riduzione di pena prevista dall'art. 442,
secondo comma, dello stesso codice.

Sentenza 31 gennaio 1992, n. 23, G.U. 5 febbraio 1992, n. 6.

30 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO �STATO.

codice di procedura penale, art. 458, primo e secondo comma, nella parte
in cui non prevede che il giudice, all'esito del dibattimento, ritenendo che il
processo poteva -su richiesta dell'imputato e con il consenso del pubblico
ministero -essere definito allo stato degli atti dal giudice per le indagini
preliminari, possa applicare la riduzione di pena prevista dall'art. 442, secondo
comma, dello stesso codice.

Sentenza 31 gennaio 1992, n. 23, G.U. 5 febbraio 1992, n. 6.

codice di procedura penale, art. 464, primo cmnma, nella parte in cui non
prevede che il giudice, all'esito del dibattimento, ritenendo che il processo
poteva -su richiesta dell'imputato e con il consenso del pubblico ministero essere
definito allo stato degli atti dal giudice per le indagini preliminari,
possa applicare la riduzione di pena prevista dall'art. 442, secondo comma,
dello stesso codice.

Sentenza 31 gennaio 1992, n. 23, G.U. 5 febbraio 1992, n. 6.

r.d.l. 30 dicembre 1923, n. 3267, artt. 21, secondo, terzo e quarto comma,
e 50, secondo comma.
Sentenza 27 dicembre 1991, n. 488, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

d.P.R. 30 giugno 1964, n. 1124, art. 11, primo e secondo comma, nella parte
in cui consente all'INAIL di avvalersi, nell'esercizio del diritto di regresso
I I
I&
contro le persone civilmente responsabili, anche delle somme dovute al lavoratore
infortunato a titolo di risarcimento del danno biologico non collegato
alla perdita o riduzione della capacit� lavorativa generica.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 485, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 10, sesto e settimo comma, nella parte
in cui prevede che il lavoratore infortunato o i suoi aventi causa hanno diritto,
nei confronti delle persone civilmente responsabili per il reato da cui l'infortunio
� derivato, al risarcimento del danno biologico non collegato. alla perdita
o riduzione della capacit� lavorativa generica solo se e solo nella misura in
cui il danno risarcibile, complessivamente considerato, superi l'ammontare delle
I

indennit� corrisposte dall'INAIL.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 485, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 22 luglio 1966, n. 613, art. 19, secondo comma, nella parte in cui non
consente l'integrazione al minimo della pensione di invalidit� erogata dalla
Gestione speciale commercianti dell'INPS in caso di cumulo con pensione
diretta a carico del fondo pensioni del personale addetto ai servizi di telefonia.

Sentenza 19 marzo 1992, n. 114, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma, lett. b), nella parte in
cui subordina il diritto della prole maggiorenne dell'iscritto all'INADEL deceduto
in attivit� di servizio alla erogazione nella forma indiretta della indennit�
premio di servizio alla condizione di essere permanentemente inabile a lavoro
proficuo, nullatenente e a carico dell'iscritto alla data del decesso del medesimo;
e per le orfane all'ulteriore condizione dello stato di nubile o di vedova.

Sentenza 24 febbraio 1992, n. 63, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

PARTE� Il, �RASSEGNA; DI LEGISLAZ'.IONE

le~ 8 marzo 1968,. n. 152, art. 12, nella parte in cui non prevede, per gli
infermieri professionali ai quali,... ai. sensi dell'art. 24 della legge 22 novembre
1962, n. 1646, sia stato riconosciuto il riscatto del corso di studio a fini di
quiescenza, il megesimo riconoscimento per la. liquidazione della indennit�

premio di servizio: � � � � �

Sentenza 3 febbrai<> 1992, n. 26, G. U. 12 febbraio 1992, n. 7.

l�gg� 311 a1:fril� 1''69( n. 153, art. 26 [come 111.cidificato dall'art. 3 del d.l.
2 matto 1914; n. 30, convertito in legge 16 aprile 1974, n; 114 e dall'art. 3 della
legge 3 giugno 197S, n. 160] nella parte in cui; nell'fodicare il limite di reddito
cumulato con quelIC) .elel coniuge. ostativo al conseguimento della pensione
sociale, non prevede un meccanismo differenziato di determinazione per gli
ultrasessantacinquenni divenuti invalidi.

Se'nten:ia 9 marzo Wii, Ii:. 88,�G~U. ���18 marfo 1992, n. 12.

� legge prov;� Bolzauo. 20. agosto 1912, n. 15,. art�.46, .decimo comma [come sostituit�
dall'arti/5 della l~ge Ptov. Bolzano 23 maggio 1971, n. 13) e legge prov.
Bolzano 23 maggio 1977, n. 13, art. 10, quinto comma.
Sentenza 30 dicembre l.991; n. SOS, G.U. 8 gennaio .1992, n. 2.

legg~ 2 fe)?bJ;"aio ..1973, n.� 12, art. 20, quinto couuna;

Sentenza 22 gennaio 1992i n. 1, G. U~ 29 gennaio>1992, n. S.

d.P.R. 29 marzo 1913, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93, nella parte in cui non eccettuano
dalla limitazione di responsabilit� dell'Amministrazione delle poste per i
danni derivati da perdita totale di corrispondenze raccomandate il caso di sottrazil:
n:ie dolosa del loro �9ntenuto ad opera di dipe]ldenti dell'Amministrazione
medesima.����.� � ��� .. �� �.. � � � � � �

Sentenza 28. febbraio 1992, n. 74, G. U. 4 marzo 1992, n. m

d.P.R. 29 settembre 1913, n. 602, art. 97, terzo comma.
Sentenza 9 marzo 1992, n. 89, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

decreto-legge 2 marzo . 1914, n. 30, art. 2-novies, primo comma, introdotto
dalla leg,ge di conversione 16 aprile 1974, n. 114, nella parte in cui non prevede
la fac.olt~ diriscattate i l'eriodi corrispondenti alla durata degli studi per il
coiiseguiril:ento del dipl�madi educazione fisica rilasciato da uno degli Istituti
superiori a d� �demandati. �

Sentenza 3 febbraio 1992, .n. 27, G.U. 12 febbraio 1992,. n. 7.

legge 26 luglio 1915, n~�354, art. 23, nella parte in cui stabilisce una riduzione
dei tre decimi della mercede corrisposta per il lavoro dei detenuti da versarsi
alla Cassa per il soccorso e l'assistenza alle vittime dei delitti e dopo la sua
soppressione, alle� regioni ed agli enti locali (province e comuni).

Sentenza 18 febbraio 1992, n. 49, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 506, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2. Sentenza 30 dicembre 1991, n. 506, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

legge prov. Bolzano 23 maggio 1977, n. 13, art. 10, quinto �onnna e legge prov.
Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, art. 46, decimo comma [come sostituito dall'art. 5 .
della legge provineiale di Bolzano 23 maggio 1977, n. 13).

S~htenfa 30 dicembre 1991~ n. � 505, G.U. 8 gehriaio 1992, n. 2. I

ru.

legge 11 luglio 1978, n. 382, art. 15, secondo comma, nella parte in cui non
prevede che il militare sottoposto a procedimento disciplinare ha la facolt�
di indicar<'/ come difensore nel procedimento stesso un altro militare non appartenente
all'� ente� nel quale egli presta servizio.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. '37, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 53, primo comma, nella parte in cui non
consente al personale ivi contemplat� che al raggiungimento del limite di et�
per il collocamento a riposo non abbia compiuto il numero degli anni richiesti
per ottenere il minimo della pensione, di rimanere su richiesta, in servizio fino
al conseguimento di tale anzianit� minima e, comunque, non oltre il settantesimo
anno di et�.
Sentenza 9 marzo 1992, n. 90, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art! 3, secondo comma, nella parte in cui
prevede l'incompatibilit� della corresponsione della pensione di anzianit� con
l'iscrizione ad albi o elenchi di lavoratori autonomi, diversi dagli albi di avvocato
e di procuratore, e con qualsiasi attivit� di lavoro dipendente.

Sentenza 28 febbraio 1992, n. 73, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

d.l. 6 giugno 1981, n. 283, art. 17, secondo comma, lett. a) [convertito in
legge 6 agosto 1981, n. 432] nella parte in cui non prevede -ai fini dell'inquadramento
ivi contemplato -l'attribuzione dello �stipendio dell'ufficiale in servizio
permanente effettivo, che segue nel ruolo, al militare pari grado che abbia
conseguito un trattamento stipendiale inferiore.
Sentenza 18 marzo 1992, n. 105, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 22 e 23, combinato disposto con l'art. 122
c.p.c., nella parte in cui non consentono ai cittadini italiani appartenenti alla
minoranza linguistica slovena nel processo di opposizione ad ordinanze -ingiunzioni
applicative di sanzioni amministrative davanti al pretore avente
competenza su un territorio dove sia insediata la predetta minoranza, di usare,
su loro richiesta la lingua materna nei propri atti, usufruendo per questi della
traduzione nella �lingua italiana, nonch� di ricevere tradotti nella propria
linqua gli atti dell'autorit� giudiziaria e le risposte della controparte.

Sentenza 24 febbraio 1992, n. 62, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

legge reg. Calabria 17 dicembre 1981, n. 21, art. 62, quarto comma.

PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge reg. Sicllia 4 gennaio 1984, n. 1, art. 6, nella parte in cui prevede che
due dei tre rappresentanti delle associazioni degli industriali nei consigli
generali dei consorzi siano designati dalle associazioni provinciali degli indu�
striali.

Sentenza 9 marzo 1992, n. 87, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

legge feg �. Piemonte 10 dicembre 1984, n, 64, artt.. 20, ottavo comma, e 21,
dodicesimo comma.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 489, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 16 febbraio 1987, n. 81, art. 2, n. 31, secondo periodo, nella parte in cui
vieta l'utilizzazione. agli effetti del giudizio, attraverso testimonianza. della stessa
polizia giudiziaria, delle dichiarazioni ad essa rese da testimoni.

Sentenza 31 gennaio 1992, n. 24, G.U. 5 febbraio 1992, n. 6.

legge 27 ottobre 1988, n. 458, art. 3, nella parte in cui non prevede che al
proprietario del terreno utilizzato per finalit� di edilizia residenziale pubblica
senza che�� sia stato emesso alcun provvedimento di esproprio possa applicarsi
la disciplina da detta norma prevista per l'ipotesi in cui -nella medesima
situazione -il provvedimento espropriativo sia stato dichiarato illegittimo.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 486, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 21 novembre 1988, n. 508, art. 6, nella parte in cui non prevede l'erogazione
dell'assegno di accompagnamento fino alla data di entrata in vigore della
legge 11 ottobre 1990, n. 289.

Sentenza 18 marzo 1992, n. 106, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

dJ. 1 aprile 1989, n. 120, art. 2, secondo comma, [convertito in legge 15 maggio
1989, n. 181], nella parte in cui non riconosce alla lavoratrice del settore
siderurgico, in caso di prepensionamento anticipato al compimento del cinquan�
tesimo anno, di conseguire la medesima anzianit� contributiva fino a sessanta
anni come per il lavoratore.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 503, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, art. 7, primo e secondo
comma, [come modificato dall'art. 2 della legge regionale del Friuli 3 dicem�
bre 1990, n. 53], nella parte in cui dette norme prevedono, sia pure in via transi�
toria, la possibilit� di continuare l'abusivo ammasso temporaneo di rifiuti tossici
e nocivi all'interno dell'azienda, previa presentazione della istanza di autoriz�
zazione.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 504, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 3, primo e terzo comma, nella parte in cui
non prevede che il permesso di prospezione � accordato � d'intesa �, nei sensi
espressi in motivazione, �con la regione autonoma Valle d'Aosta o. la provincia
autonoma di Trento o di Bolzano �.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 5, primo comma, e 6 primo comma, nella
parte in cui non prevedono che il permesso di ricerca � accordato � d'intesa'"
nei sensi espressi in motivazione, �con la regione autonoma Valle d'Aosta o
con la provincia autonoma di Trento o di Bolzano �.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 9, in quanto non prevede che la concessione di
coltivazione sia accordata, nei sensi espressi in motivazione, con la regione
autonoma Valle d'Aosta o con la provincia autonoma di Trento o di Bolzano.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G. U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 5, primo comma, nella parte in cui prevede
che le province autonome di Trento e Bolzano individuano i bacini, ivi considerati,
� d'intesa con� anzich� � sentito � i'ENEA.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 5, secondo comma, nella parte in cui prevede
che le province autonome di Trento e di Bolzano predispongono i loro piani
� d'intesa con � anzich� � sentiti � gli enti locali e le loro aziende.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 5, quarto coQDa, nella parte in cui non
prevede un congruo preavviso, nei sensi espressi in motivazione, alle province
autonome di Trento e di Bolzano, in ordine all'esercizio dei poteri sostitutivi
ivi disciplinati.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, artt. 9 e 38, nella parte in cui, includendo le
province autonome di Trento e di Bolzano nella delega relativa alla concessione
di contributi di spettanza provinciale, non prevedono per queste le modalit�
di finanziamento secondo le norme statutarie.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991 n. 10, art. 13, secondo c0DJ.1a1 nella parte in cui prevede
che anche la provincia autonoma di Bolzano promuova accordi con le
categorie professionali ivi indicate.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia riapprovata il 26 febbraio 1991, art. 3, secondo
comma.

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 28, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge reg. siciliana approvata l'l-2 maggio 1991, artt. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
11, 12 e 13.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 484, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge� approvata dall'Assemblea reg. siclllana nella seduta ri� 3'70 dell'1�2
maggio 1991, art. 2, primo comma, limitatamente alla parte � o, se assegnati,
non si � proceduto alla consegna al legittimo assegnatario �, e secondo comma,
nonch� dell'art. 5, terzo coniina, della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta n. 370 dell'l-2 maggio 1991.

Sentenza 24 gennaio 1992, n. 16, G.U. 29 gennaio 1992; n. 5.

legge reg. Veneto, riapprovata dal Consiglio regionale il 23 maggio 1991.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 487, G. U. 4 gennaio 1992; n. 1.

legge 4 giugno 1991, n. 186, art .2, primo comma, lettere e) e h), nella parte
in cui, ai fini del coordinamento e dell'adeguamento dei piani e dei programmi
provfuciali � ivi� indicati con il Piano generale �dei trasporti, non prevede� l'intesa
con le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 4 giugno 1991, .n. 186; art. 2, primo comma, lett. m), .qu�.i'ta e quinta
proposizione.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legg~ reg. siciliana 19 giugno 1991, n. 39, art. 5, primo, secondo e terzo
comma, nonch� art. 6, quinto comma.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 35, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 19 luglio 1991, n; 216, art. 2, sesto comma, nella parte in cui non
prevede la preventiva intesa fra lo Stato e le Province autonome di Trento
e di Bolzano in ordine al decreto del Ministro dell'interno che dispone i contributi.
di cu� al medesimo art. 2 per il sostegno a iniziative attivate nell'ambito
dei rispettivi territori provinciali.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 36, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

. . legge 19 luglo 1991, .n. 216, !lrt. 6,. nella parte in cui estende �la disciplina
prevista dallo stesso articolo alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 36, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

II � QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE

codice di procedura civile, art. 825 (art. 24 della Costituzione).

Sentenza 4 marzo 1992, n. 80, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

codice di procedura penale, art. 34, secondo comma, nella parte in cui non
prevede che non possa partecipare al giudizio il giudice che abbia proceduto
al riesame delle ordinanze che �dispongono una misura coercitiva ai sensi del�
l'art. 309 dello stesso codice (artt. 76 e 25 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 502, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

l:tASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

codice di procedura penale, art. 55, primo comma (artt. 3, 24, primo comma,
e 42 della Costituzione).

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 25, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

codice di procedura penale, art. 60 (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 108, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

codice di procedura penale, art. 197 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 109, G.U. 25 marzo 1992, n. 13 .

codice di procedura penale, art. 291, comma 1-bis (artt. 3, 24, 31 e 101 [rectius
lll] della Costituzione).

Sentenza 22 gennaio 1992, n. 4, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

codice di procedura penale, art. 469 (artt. 3, 101 e 112 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 91, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

codice penale militare di pace, art. 199, nella parte in cui dispone l'applicabilit�
del reato speciale di insubordinazione ai fatti commessi per cause
estranee al servizio o alla disciplina militare, per la sola circostanza della
presenza di militari riuniti per servizio (artt. 3 e 52, ultimo comma della
Costituzione).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 45, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 30, primo comma, lett. a) (artt. 3, 51 e 97
della Costituzione).
Sentenza 4 marzo 1992, n. 83, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

combinato disposto legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 13 e legge 7 febbraio
1978, recte 1979, n. 29, art. 2, comma terzo (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 508, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 13 luglio 1967, n. 584, art. 2 (artt. 2 e 3 della Costituzione).
Sentenza 18 febbraio 1992, n. 52, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 18, quinto comma (artt. 3, 4, 35 e 41 della
Costituzione).

Sentenza 4 marzo 1992, n. 81, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 19 e d.lgvo 23 novembre 1988, n. 509,
artt. 6 e 8 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 9 marzo 1992, n. 88, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

II II
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

codice di procedura penale, art. 55, primo comma (artt. 3, 24, primo comma,
e 42 della Costituzione).

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Sentenza 3 febbraio 1992, n. 25, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

codice di procedura. penale, art. 60 (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 108, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

codice di pro.cedura penale, art. 197 (art..3 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 109, G.U. 25 marzo 1992, n. 13 .

codice di procedura penale, art. 291, comma 1-bis (artt. 3, 24, 31 e 101 [rectius
111] della Costituzione).

Sentenza 22 gennaio 1992, n. 4, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

codice di procedura penale, art. 469 (artt. 3; 101 e 112 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 91, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

codice penale militare di pace, art. 199, nella parte in cui dispone l'applicabilit�
del reato� speciale di insubordinazione ai fatti commessi per cause
estranee al servizio o alla disciplina militare, per la sola .� circostanza della
presenza di militari riuniti per servizio (artt. 3 e 52, ultimo comma della
Costituzione).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 45, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

d.P.R. 16 maggio 19601 n. 570, art. 30, primo comma, lett. a) (artt. 3, 51 e 97
della Costituzione).
Sentenza 4 marzo 1992, n. 83, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

combinato disp�sto legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 13 e legge 7 febbraio
1978, recte 1979, n. 29, art. 2, comma terzo (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 508, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 13 luglio 1967, n. 584, art. 2 (artt. 2 e 3 della Costituzione).
Sentenza 18 febbraio 1992, n. � 52, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 18, quinto comma (artt. 3, 4, 35 e 41 della
Costituzione).
Sentenza 4 marzo 1992, n. 81, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 19 e d.lgvo 23 novembre 1988, n. 509,
artt. 6 e 8 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 9 marzo 1992, n. 88, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

RASSEGNA AVVOCAtURA DELLO STATO

FIDEIUSSIONE (CONTRATTO DI) -Garanzia concessa per operazioni di credito
navale -Contenuto.

Quale contenuto debba avere lo schema tipo di fideiussione prestato
a garanzia di operazioni di credito navale, anche alla luce delle contestazioni
giudiziarie insorte con riferimento alle polizze fideiussorie precedentemente
adottate (es. 4946/91).

IMPIEGO PUBBLICO -Sospensione cautelare in pendenza di procedimento
penale -Inizio del procedimento disciplinare -Termine.

Se il termine di 180 giorni decorrente dalla sentenza di proscioglimento
per finizio del procedimento disciplinare nei confronti di pubblico
dipendente sottoposto a procedimento disciplinare si applichi solo nel
caso di intervenuta sospensione cautelare (es. 6794/91).

IMPIEGO PUBBLICO -Trattam�nto economico -Indennit� di direzione Dirigenti
USL -Se debba entrare nel computo dello stipendio.

Se l'indennit� di direzione spettante ai dirigenti USL poi comandati
presso i Commissari straordinari per la ricostruzione delle zone terremotate
debba essere computata nello stipendio ai fini della maggiorazione
di cui all'art. 84 legge n. 219/81 (es. 3202/91).

ISTRUZIONE E SCUOLE -Scuole non autorizzate -Riconoscimento legale da
parte della Regione Sicilia -Effetti.

Quali effetti possano derivare dal riconoscimento legale operato dalla
Regione Sicilia di scuole per odontotecnici e ottici cui dalla stessa Regione
sia stata precedentemente negata la autorizzazione di cui all'art. 140

t.u. n. 1275/31 (es. 5280/91).
NAVE -Contributi per la costruzione -Navi destinate alla ricerca -Se
spettino in caso di successiva diversa utilizzazione.

Se spettino i contributi al cantiere per la costruzione di navi mercantili
anche per navi originariamente destinate alla ricerca e successivamente
utilizzate per attivit� militari (es. 7687/90).

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE -Pubblico ufficiale -Personale addetto agli
USTIF -Se rivestano tale qualifica.

Se rivestano la qualifica di ufficiali ovvero di agenti di polizia giudiziaria
i dipendenti degli Uffici Speciali per i Trasporti ad Impianti
Fissi (es. 4503/91).

RISCOSSIONE DELLE ENTRATE PATRIMONIALI -Recupero aiuti alla trasformazione
di ortofrutticoli -Modalit�.

Con quali modalit� possa procedersi al recupero di crediti vantati
dall'AIMA per il recupero di aiuti alla trasformazione di ortofrutticoli
(es. 4094/91).

PARTE II, CONSULTAZIONI 4!

TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI -Imposta di registro -Immobili non iscritti

in catasto -Valutazione automatica in base al reddito catastale �

Liquidazione dell'imposta -Termini.

Se, allorquando il contribuente, acquirente di immobile non ancora
catastalmente censito, dichiari di volersi avvalere della particolare procedura
volta alla valutazione automatica in base al reddito catastale,
la richiesta dell'imposta da parte dell'Ufficio finanziario sia sottoposta ad
un termine, e con quale decorrenza (es. 6936/91).

TRIBUTI (IN GENERALE) -Agevolazioni per le operazioni BEI -Se si applichino
ai prestiti di riconversione fatti dalla CECA.

Se le agevolazioni fiscali previste per le operazioni della Banca
Europea Investimenti si applichino anche ai prestiti di riconversione della
CECA agli istituti finanziari, ai negozi accessori ed ai successivi prestiti
aiccordati dagli istituti stessi alle singole imprese (es. 3279/91).

TRIBUTI (IN GENERALE) -Tassa specale per fuoristrada e caravan -Quando
debba essere corrisposta.

Se debba essere corrisposta la tassa speciale per fuoristrada e caravan
di cui alla legge n. 202/91 anche se gli stessi siano stati consegnati per
la rivendita o per essi sia stata annotata la perdita di possesso prima
dell'l maggio 1991, ma siano coperti da un pagamento di tasse automobilistiche
con scadenza successiva a detta data (es. 7667/91).

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

.� legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 5, primo comma, e 6 primo comma, nella
parte in cui non prevedono che il permesso di ricerca � accordato � d'intesa'"
nei sensi� espressi in motivazione, �con la regione autonoma Valle d'Aosta o
con la provincia autonoma di Trento o di Bolzano �.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 91art. 9, in quanto non prevede che la concessione di
coltivazione sia accordata, nei sensi espressi in motivazione, con la regione
autonoma Valle d'Aosta o con la provincia autonoma di Trento o di Bolzano.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G. U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 5, primo co:mma, nella parte in cui prevede
che le province autonome di Trento e Bolzano individuano i bacini, ivi considerati,
� d'intesa con � am;ich� � sentito � !'ENEA.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9.gemiaio 1991, n. 10, art. 5, secondo comma, nella parte in cui prevede
che le provfuce autonome di Trento e di Bolzano predispongono i loro piani
� d'intesa con � anzich� � sentiti � gli enti locali e le loro aziende.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 5, quar.to co~a, nella parte in cui non
prevede un congruo preavviso, nei sensi espressi in motivazione, alle province
autonome di Trento e di Bolzano, in ordine all'esercizio dei poteri sostitutivi
ivi disciplinati.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991 n. 10, art. 13, secondo COOllillla, nella parte in cui prevede
che anche la provincia autonoma di Bolzano promuova accordi con le
categorie professionali ivi indicate.

Sentenza 27 dicembre 1991, n~ 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia papprovata il 26 febbraio 1991, art. 3, secondo
comma.

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 28, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge reg. siciliana approvata l'l-2 maggio 1991, artt. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
11, 12 e 13.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 484, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge. reg. Sicilia 4 genn�io �1984, n. 1, art. 6, nella parte in cui prevede che
due de� tre rappresentanti delle associazioni degli industriali nei consigli
generali dei consorzi siano designati dalle associazioni provinciali degli industriali.

Sentenza 9 marzo 1992, n. 87, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

legge reg. Piemonte 10 dicembre 1984, n, 64, artt. 20, ottavo comma, e 21,
dodicesimo comma.

Sentenza 27 d�cembre 1991, n. 489, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 16 febbraio 1987, n. 81, art. 2, n. 31, secondo periodo, nella parte in cui
vieta l'utilizzazione. agli effetti del giudizio, attraverso testimonianza della stessa
polizia giudiziaria,� delle dichiarazioni ad essa rese da testimoni.

Sentenza 31 gennaio 1992, n. 24, G.U. 5 febbraio 1992, n. 6.

legge 27 ottobre 1988, n. 458, art. 3, nella parte in cui non prevede che al
proprietario del terreno utilizzato per . finalit� d� edilizia residenziale pubblica
senza che. �sia stato emesso alcun provvedimento d� esproprio� possa� applicarsi
la ci�sciplina da detta norma prevista per l'ipotesi in cui -nella medesima
situazione -il provvedimento espropriativo sia stato dichiarato illegittimo.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 486, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 21 novEilllbre 1988, n; 508; art. 6,. nella parte in cui non prevede l'erogazione
dell'assegno di accompagnamento fino alla data di entrata in vigore della
legge 11 ottobre 1990, n. 289.

Sentenza 18 marzo 1992, n. 106, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

dJ. 1 aprile. 1989, n. 120, art. 2, secondo comma, [convertito in legge 15 maggio
1989, n. 181], nella parte in cui non riconosce alla lavoratrice del settore
siderurgico, in caso di prepensionamento anticipato al compimento del cinquan�
tesimo anno, di conseguire la medesima anzianit� contributiva fino a sessanta
anni come per il lavoratore.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 503, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge reg. Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, art. 7, primo e secondo
comma, [come modificato dall'art. 2 della legge regionale del Friuli 3 dicembre
1990, n. 53], nella parte in cui dette norme prevedono, sia pure in via transitoria,
la possibilit� d� continuare l'abusivo ammasso temporaneo di rifiuti tossici
e nocivi all'interno dell'azienda, previa presentazione della istanza di autorizzazione.

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 504, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 3, primo e terzo C<iDmla, nella parte in cui
non prevede che il permesso di prospezione � accordato � d'intesa '" nei sensi
espressi in motivazione, �con la regione autonoma Valle d'Aosta o. la provincia
autonoma di Trento o di Bolzano '"

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

codice di procedura penale, art. 55, primo comma (artt. 3, 24, primo comma,
e 42 della Costituzione).

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 25, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

codice di procedura venale, art. 60 (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 108, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

codice di pro.cedura penale, art. 197 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 109, G.U. 25 marzo 1992, n. 13 .

codice di procedura penale, art. 291, comma 1-bis (artt. 3, 24, 31 e 101 [rectius
111] della Costituzione).

Sentenza 22 gennaio 1992, n. 4, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

codice di procedura penale, art. 469 (artt. 3, 101 e 112 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 91, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

. codice penale militare di \)actl, art. 199, nella parte in cui dispone l'applicabilit�
del reato speciale di insubordinazione ai fatti commessi per cause
estranee al servizio o alla disciplina militare, per la sola circostanza della
presenza di militari riuniti per servizio (artt. 3 e 52, ultimo comma della
Costituzione).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 45, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 30, primo comma, lett. a) (artt. 3, 51 e 97
della Costituzione).
Sentenza 4 marzo 1992, n. 83, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

combinato disposto legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 13 e legge 7 febbraio
1978, recte 1979, n. 29, art. 2, comma terzo (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 508, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 13 luglio 1967, n. 584, art. 2 (artt. 2 e 3 della Costituzione).
Sentenza 18 febbraio 1992, n. 52, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 18, quinto comma (artt. 3, 4, 35 e 41 della
Costituzione).

Sentenza 4 marzo 1992, n. 81, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 19 e d.lgvo 23 novembre 1988, n. 509,
artt. 6 e 8 (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 9 marzo 1992, n. 88, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

PARTE li, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge �pprovata dall'Assemblea reg. siciliana nella seduta n. 370 dell'1�2
maggio 1991, art. 2, primo comma, limitatamente alla parte � o, se assegnati,
non si � proceduto alla consegna al legittimo assegnatario �, e secondo comma,
nonch� dell'art. 5, terzo comma, della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta n. 370 dell'l-2 maggio 1991.

Sentenza 24 gennaio 1992, n. 16, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

legge reg. Veneto, riapprovata dal Consiglio regionale il 23 maggio 1991.

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 487, G. U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 4 giugno 1991, n. 186, art .2, primo comma, lettere e) e h), nella parte
in cui, ai fini del coordinamento e dell'adeguamento dei piani e dei programmi
provinciali ivi indicati con il Piano generale dei trasporti, non prevede l'intesa
con le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 4 giugno 1991, n. 186, art. 2, primo comma, lett. m), quarta e quinta
proposizione. �

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge reg. siciliana 19 giugno 1991, n. 39, art. S, primo, secondo e terzo
conuna, nonch� art. 6, quinto comma.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 35, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 19 luglio 1991, n; 216, art. 2, sesto comma, nella parte in cui non
prevede la preventiva intesa fra lo Stato e le Province autonome di Trento
e di Bolzano in ordine al decreto del Ministro dell'interno che dispone i con�
tributi� di cui al medesimo art. 2 per il sostegno a iniziative attivate nell'ambito
dei rispettivi territori provinciali.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 36, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 19 luglo 1991, n. 216, art. 6, nella parte in cui estende la disciplina
prevista dallo stesso articolo alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 36, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

II � QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE

codice di procedura civile, art. 825 (art. 24 della Costituzione).

Sentenza 4 marzo 1992, n. 80, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

codice di procedura penale, art. 34, secondo comma, nella parte in cui non
prevede che non possa partecipare al giudizio il giudice che abbia proceduto
al riesame delle ordinanze che dispongono una misura coercitiva ai sensi dell'art.
309 dello stesso codice (artt. 76 e 25 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 502, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 103, quinto comma (artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 96, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 3, secondo comma, nella parte in cui
subordina la corresponsione della pensione di anzianit� alla cancellazione
dagli albi di awocato e di procuratore (artt. 3, 4, primo comma, 35, primo
comma e 38, secondo comma, della Costituzione).

Sentenza 28 febbraio 1992, n. 73, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

d.I. 12 settembre 1983, n. 463, art. 5, sesto comma [convertito in legge
11 novembre 1983, n. 638] (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 18 marzo 1992, n. 107, G.U. 25 marzo 1992, n. 13.

d.I.
27 giugno 1985, n. 312, art. 1-sexies, aggiunto dalla legge 8 agosto 1985,
n.
431 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 24 febbraio 1992, n. 67, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.
legge 26 settembre 1985, n. 482, art. 2 (art. 53 della Costituzione).
Sentenza 5 febbraio 1992, n. 42, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 26 settembre 1985, n. 482, art. 4 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 27 dicembre 1991, n. 494, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge reg. Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 3, primo comma.
Sentenza 24 febbraio 1992, n. 66, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

legge reg. Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, art. 10, secondo comma (artt. 117,
118 e 42 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 511, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 27 ottobre 1988, n. 482, art. 2, quinto comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 95, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

legge 21 novembre 1988, n. 508, art. 5 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 22 gennaio 1992, n. 3, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

legge 15 febbraio 1989, n. 51, art. 1 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 30 dicembre 1991, n. 510, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

disposizioni di attuazione, coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, art. 156,
secondo comma, nella parte in cui non prevede, nel procedimento pretorile,
in caso di opposizione della percona offesa alla richiesta di archiviazione, l'audizione
delle parti in camera di consiglio (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 9 marzo 1992, n. 94, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 63, primo comma, seconda proposizione
[nel testo risultante dopo la modifica apportata dall'art. 7 del d.P.R.
15 luglio 1982, n. 463] (art. 76 e 77, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 18 febbraio 1992, n. 51, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93 (artt. 3 e 113 della Costituzione).
Sentenza 18 febbraio 1992, n. 50, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 33, terzo conuna, seconda proposizione
[nel testo risultante dopo la modifica apportata dall'art. 2 del d.P.R.
15 luglio 1982, n. 463] (artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 18 febbraio 1992, n. 51, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 38 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 27 dicembre 1991, n. 494, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.
d.l.
23 dicembre 1976, n. 850, art. 1 [convertito in legge 21 febbraio 1977,
n.
29] (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 88, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.
combinato disposto legge 7 febbraio 1978, recte 1979, n. 29, art. 2, comma
terzo e legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 13. (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Sentenza 30 dicembre 1991, n. 508, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 55 (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 22 gennaio 1992, n. 2, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 14-septies [introdotto con la legge 29 febbraio
1980, n. 33] (artt. 2, 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 9 marzo 1992, n. 88, G.U. 18 marzo 1992, n. 12.

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 5, terzo comma, n. 3 (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 3 febbraio 1992, n. 31, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 61, secondo comma (art. 28 della Costituzione).

Sentenza 24 febbraio 1992, n. 64, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 50, n. 3 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 3 febbraio 1992, n. 31, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

40 RASSEGNA AVVOCATURA DJlLLO STATO

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 17 (artt. 8, nn. 3, 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 1&,
19, 20, 21, 24, 28; 9, nn. 3, 8, 9, 10, 11; 12; 13; 14; 15 e 16, primo comma, dello
statuto spec. prov. Bolzano).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1991, n. 1.

legge reg. siciliana; approvata 1'1-2 maggio 1991 (artt. 28 e 29 dello statuto
spec. reg. sicilian�). �

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 484, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge approvata dall'Assemblea regionale sicfilana nella seduta n. 370 dell'l-2
maggio 1991 (art. 28 statuto reg. siciliana).

Sentenza 24 gennaio 1992, n. 16, G.U. 29 gennaio 1992, n. 5.

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 1991 (art. 28
statuto spec. reg. siciliana).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 493, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge reg .. siciliana approvata il 2 maggio 1991, art. 1 (art. 14, lett. q) dello
statuto speciale).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 493, G.U. 8 gennaio 1992, n. 2.

legge 4 giugno 1991, n. 186, art. 2, primo comma, lett. a), b) e g) (artt. 8,
nn. 5, 17 e 18; 14, primo comma; 16, primo comma, dello statuto spec. prov.
Bolzano).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 4 giugno 1991, n. 186, art. 2, primo comma, lett. c) e i) (artt. 8, nn. 5,
17 e 18; 14, primo comma; 16, primo comma, dello statuto speciale prov.
Bolzano).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 4 giugno 1991, n. 186, art. 2, primo comma, lett. n) (art. 8, nn. 5,
17 e 18; 14, primo comma; 16, primo comma, dello statuto speciale prov.
Bolzano).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 38, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 6 giugno 1991, n. 175, artt. 2, secondo comma, 3, secondo e terzo comma,
e 25, primo comma (artt. 5, n. 3, e 16, primo comma, dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 40, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge reg. siciliana 19 giugno 1991, n. 39, art. 4, secondo comma (artt. 14 e
17 dello statuto spec. reg. siciliana).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 35, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

�J9
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

dJegvo 28 luglio 1989, n. 271, art. 210 (artt. 76 e 77 della Costituzione).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 41, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

d.l. 27 dicembre 1989, n. 413, art. 1, quarto comma quinquies [convertito in
legge 28 febbraio 1990, n. 37] (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 27 dicembre 1991, n. 490, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

d.l. 27 dicembre 1989, n. 413, art. 1, quarto comma quinquies [convertito
in legge 28 febbraio 1990, n. 37] (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 27 dicembre 1991, n. 491, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 4 maggio 1990, n. 107, art. 13 (artt. 2 e 3 della Costituzione).

Sentenza 18 febbraio 1992, n. 52, G.U. 26 febbraio 1992, n. 9.

legge 11 maggio 1990, n. 108, art. 5 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Sentenza 4 marzo 1992, n. 82; G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 1 (artt. 3, lett. d), 5, 7 e 8 dello statuto spec.
reg. Valle d'Aosta).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 20, ottavo comma (artt. 8, n. 19; 9, n. 9; 12; 13;
104, primo comma e 107 dello statuto spec. prov. Bolzano).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 9, art. 20, ottavo comma, e 24 (artt. 7 e 8 dello
statuto spec. reg. Valle d'Aosta).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 482, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 2 (artt. 8, nn. 3, 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, rn, 19, 20,
21, 24, 28; 9, nn. 3, 8, 9, 10, 11; 12; 13; 14; 16, primo comma; titolo VI; 104 e 107
dello statuto spec. prov. Bolzano).

Sentenza .27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1992, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 4, primo, terzo e quinto comma (artt. 8,
nn. 5, 10, 18 e 21; 16 dello statuto spec. prov. Trento).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1991, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 4, primo, terzo, quarto, quinto comma (art. 8,
nn. 3, 5, 6, 9, 10, 16, 17, 18, 21 dello statuto prov. Bolzano).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1991, n. 1.

legge 9 gennaio 1991, n. 10, artt. 8, 10 e 13, primo conuna (artt. 8, nn. 8, 9, 17,
20, 21; 9, nn. 3, 11; 15; 16, primo comma dello statuto spec. prov. Bolzano).

Sentenza 27 dicembre 1991, n. 483, G.U. 4 gennaio 1991, n. 1.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 19 luglio 1991, n. 216, artt. 1, 2, primo, secondo, terzo, quarto, quinto
e settimo cQDlDla, e 3 (artt. 8, 9, 16, 78, 79 e 80 dello statuto spec. Trentino-Alto
Adige e 119 della Costituzione).

Sentenza 5 febbraio 1992, n. 36, G.U. 12 febbraio 1992, n. 7.

legge 8 agosto 1991, n. 252, artt. 1, primo comma, e 2, primo comma (artt. 8,

n. 21; 9, nn. 3 e 8; e 16 dello statuto spec. reg. Trentino-Alto Adige, titolo, VI
di tale statuto e art. 136 della Costituzione).
Sentenza 4 marzo 1992, n. 78, G.U. 11 marzo 1992, n. 11.

legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo
comma, lett. d), e) e g), e 15 (artt. 8, nn. 1, 4, 25 e 29; 9, n. 10; e 16 dello statuto
spec. reg. Trentino-Alto Adige).

Sentenza 28 febbraio 1992, n. 75, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 10, secondo co;nuna, lett. a), b), e) ed f), 12,
primo comma, e 15 (artt. 8, rin. 1, 4, 25 e 29; 9, n. 10; e 16 dello statuto spec.
Trentino-Alto Adige).

Sentenza 28 febbraio 1992, n. 75, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

. legge 11 agosto 1991 n. 266, artt. 10, secondo comma, lett. e), d) e) e g), e 6
(titolo VI dello statuto spec. reg. Trentino-Alto Adige e art. 81 della Costituzione).

Sentenza 28 febbraio 1992, n. 75, G.U. 4 marzo 1992, n. 10.

CONSULTAZIONI

CONTABILITA PUBBLICA � Sistema di tesoreria unica � Conti correnti presso
l'Istituto cassiere del RAI � Se siano infruttiferi.

Se, in seguito all'istituzione del sistema di tesoreria uniica, i conti
correnti di gestione aperti presso l'Istituto cassiere del RAI siano divenuti
infruttiferi {es. 2879/91).

CONTRATTI (IN GENERa) -Contratti della Pubblica Amministrazione � Acquisti
da parte delle istituzi�ni scolastiche -Certificazione cd. � antimafia � �
Se sia necessaria.

Se sia necessario provvedere �all'acquisizione della �certificazione cd.
�antimafia � anche per gli aequisti operati dalle istituzioni scolastiche
(es~ 9859/90).

CoNTRATtt (IN GENERE) � Contratti della Pubblica Amministrazione � Trat�
tativa privata � Gara informale � Se sia compatibile.

Se sia compatibile con il ricorso alla trattativa privata il precedente
espletamento di una gara informale minutamente regolata (es. 3138/91).

DEMANIO -Demanio storico-artistico -Alienabilit�.

Se i beni appartenenti al demanio� storico-airtistico siano alienabili ad
enti pubblici non territoriali (es. 1326/91). �

DOGANA -Diritti doganali . Ritardato pagamento � Computo degli interessi.

Se .il nuovo sistema di computo degli interessi (a mese anzich� a
semestri) introdotto dall'art. 25 l. n. 9/91 si applichi an~he ai rapporti
sorti anteriormente all'entrata in vigore �di detta nm;mativa (es. 6981/91).

ENTI PUBBLICI " Croce Rossa Italiana -Membri di commissioni -Gettoni
di presenza.

Se ed in quali ipotesi cl,ebba essere corrisposto ai dipendenti della
Croce Rossa Italiana membri di varie Commissioni il gettone di presenza
relativo ai lavori delle stesse ~es. 1382/91).

ESECUZIONE FORZATA -Pignoramento presso terzi � Invalidi civili � Prowidenze
economiche -Pignorabilit�.

Se siano pignorabili le provvidenze economiche (pensioni di invalidit�;
indennit� di accompagnamento) spettanti agli invalidi civili ed erogate
dal Ministero degli Interni (es. 3170/89).

RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO

FIDEIUSSIONE (CONTRATTO DI) -Garanzia concessa per operazioni di credito
navale -Contenuto.

IMPIBGO PUBBLICO -Sospensione cautelare in pendenza di procedimento
penale -Inizio del procedimento disciplinare -Termine.

Se il termine di 180 giorni decorrente dalla sentenza di proscioglimento
per <l'inizio del procedimento disciplinare nei confronti di pubblico
dipendente sottoposto a procedimento disciplinare si applichi solo nel
caso di intervenuta sospensione cautelare (es. 6794/91).

IMPIEGO PUBBLICO -Trattamento economico -Indennit� di direzione Dirigenti
USL -Se debba entrare nel computo dello stipendio.

ISTRUZIONE E SCUOLE -Scuole non autorizzate -Riconoscimento legale da
parte della Regione Sicilia -Effetti.

t.u. n. 1275/31 (es. 5280/91).
NAVE -Contributi per la costruzione -Navi destinate alla ricerca -Se
spettino in caso di successiva diversa utilizzazione.

Se spettino i contributi al cantiere per la costruzione di navi mercantili
anche per navi originariamente destinate alla ricerca e successivamente
utilizzate per attivit� militari (es. 7687/90).

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE -Pubblico ufficiale -Personale addetto agli
USTIF -Se rivestano tale qualifica.

Se rivestano la qualifica di ufficiali ovvero di agenti di polizia giudiziaria
i dipendenti degli Uffici Speciali per i Trasporti ad Impianti
Fissi (es. 4503/91).

RISCOSSIONE DELLE ENTRATE PATRIMONIALI -Recupero aiuti alla trasformazione
di ortofrutticoli -Modalit�.

Con quali modalit� possa procedersi al recupero di crediti vantati
dall'AIMA per il recupero di aiuti alla trasformazione di ortofrutticoli
(es. 4094/91).

PARTE li, CONSULTAZIONI

TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI -Imposta di registro -Immobili non iscritti

in catasto -Valutazione automatica in base al reddito catastale ..

Liquidazione dell'imposta -Termini.

TRIBUTI (IN GENERALE) -Agevolazioni per le operazioni BEI -Se si applichino
ai prestiti di riconversione fatti dalla CECA.

Se le agevolazioni fiscali previste per le operazioni della Banca
Europea Investimenti si applichino anche ai prestiti di riconversione della
CECA agli istituti finanziari, ai negozi accessori ed ai successivi prestiti
accordati dagli istituti stessi alle singole imprese (es. 3279/91).

TRIBUTI (IN GENERALE) -Tassa specale per fuoristrada e caravan -Quando
debba essere corrisposta.