GENNAIO -FEBBRAIO 1981
ANNO XXXIII N. l
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
ROMA 1981
ABBONAMENTI
ANNO
L. 20.000
UN NUMERO SEPARATO ...�................ � 3.500
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Commerciale -Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001
Stampato in Italia -Printed in ltaly
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966
(2219181) Roma, 1981 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato P.V.
INDIC.E
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezione prima: GIU.RISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura
dell'avv. Franco Favara) pag.
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA
ZIONALE (a cura
COMUNITARIA
del/'avv. Oscar
E INTERNA-
Fiumara} . � 47
Sezione terza: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
(a cura degli avvocati Carlo Carbone,
Carlo Sica e Antonio Cingolo} � � 54
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA CIVILE (a cura degli avvocati
Adriano Rossi e Antonio Catrical�} � 73
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
del/'avv. Raffaele Tamiozzo} .
(a cura
� 92
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
vocato Carlo Baf�le} .
(a cura dell'av
� 99
Sezione settima: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura degli avvocati Sergio
La Porta, Piergiorgio Ferri e Paolo VittoriCJ} . � 133
Sezione ottava: GIURISPRUDENZA PENALE (a cura degli avv.ti
Paolo Di Tarsia Di Be/monte e Nicola Bruni} . � 142
Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO
LEGISLAZIONE � . � . . . � � � . � . � � . � � . � pag.
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE
Avvocati
Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Michele DIPACE, Bologna;
Giovanni CoNTU, Cagliari; Francesco GuICCIARDI, Genova; Marcello DELLA
VALLE, Milano; Carlo BAFILE, L'Aquila; Giuseppe Orazio Russo, Lecce; Raffaele
CANANZI, Napoli; Nicasio MANcuso, Palermo; Rocco BERARDI, Potenza;
Francesco ARGAN, Torino; Maurizio DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI,
Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia.
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
c. BAFILE, Nuove prospettive per il giudizio di �terzo grado? I, 109
N. BRUNI, Correlazione tra sentenza ed accusa contestata I, 142
E.
SERNICOLA, Il divieto di interposizione nei rapporti di lavoro con
riguardo alle Amministrazioni dello Stato I, 54
R.
TAMIOZZO, Effetti della costituzione in giudizio dell'Amministrazione
in caso di irrituale notificazione del ricorso giurisdizionale
amminis.trativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 94
sa � V� riferita all'intera prestazio�
ne e non ai singoli lavori, 134.
-Sorpresa geologica -Equo compenso
-Prestazione notevolmente pi�
onerosa -Limite del decimo del
prezzo fissato per la revisione prezzi
-Inapplicabilit� per la s�rpresa
geologica, 133.
-Sorpresa geologica -Equo compenso
-Prestazione notevolmente pi�
onerosa -Non � tale qualsiasi aggravio
o qualsiasi difficolt� sopraggiunta
o riscontrata nell'esecuzione -
� tale un aggravio qualificato dalla
entit� delle sue ripercussioni sulla
prestazione dell'appaltatore, 133.
-Sorpresa geologica -Equo compenso
-Prestazione notevolmente pi�
onerosa -Va riferita all'intera prestazione
e non ai singoli lavori, 133.
-So11presa geologica -Presupposto -
ImprevedibiHt� de1lie cause geologiche
1idriiche e simiLi'. 134.
BORSA
-Violazione delle norme valutarie -
Esportazioni di assegni, senza data
e senza luogo di emissione illecita
-Esportazione di valuta -Sussiste,
90.
COMPETENZA CIVILE
-Divieto di intermediazione nei rapporti
di lavoro -Pretesa del lavoratore
in ordine all'applicazione, nei
diretta di servizi prima affidati in
appalto ad imprenditore privato ed
inquadramento nei ruoli dell'Azienda
dei lavoratori dipendenti dell'appaltatore
-Controversia tra lavoratori
ed imprenditori concernente
le qualifiche da attribuire per il
lavoro prestato prima dell'inquadramento
-Intervento coatto dell'Azienda
nel processo -Inammissibilit�
dell'intervento non potendo la sentenza
del giudice ordinario spiegare
effetti sugli atti di inquadramento
la cui illegittimit� potrebbe essere
denunciata soltanto al giudice
amministrativo, 57.
-Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Impiego pubblico -Assunzione
di lavoratore in violazione
del divieto di intermediazione
nel rapporto di lavoro -Azienda autonoma
dello Stato -Giurisdizione
del giudice amministrativo, 56.
COMUNITA EUROPEA
-Libera circolazione delle merci -Disposizioni
fiscali interne discrimi�
natorie � Regime fiscale dell'alcool
denaturato � Insussistenza, 47.
CORTE COSTITUZIONALE
-Impugnazione diretta di leggi statali
� Doglianza di ingiustificata disparit�
di trattamento � Onere di
indicare specificamente le ragioni
di doglianza � Omessa indicazione di
tali ragioni � Inammissibilit�, 2.
sa � V� riferita all'intera prestazio�
ne e non ai singoli lavori, 134.
-Sorpresa geologica -Equo compenso
-Prestazione notevolmente pi�
onerosa -Limite del decimo del
prezzo fissato per la revisione prezzi
-Inapplicabilit� per la s�rpresa
geologica, 133.
-Sorpresa geologica -Equo compenso
-Prestazione notevolmente pi�
onerosa -Non � tale qualsiasi aggravio
o qualsiasi difficolt� sopraggiunta
o riscontrata nell'esecuzione -
� tale un aggravio qualificato dalla
entit� delle sue ripercussioni sulla
prestazione dell'appaltatore, 133.
-Sorpresa geologica -Equo compenso
-Prestazione notevolmente pi�
onerosa -Va riferita all'intera prestazione
e non ai singoli lavori, 133.
-So11presa geologica -Presupposto -
ImprevedibiHt� de1lie cause geologiche
1idriiche e simiLi'. 134.
BORSA
-Violazione delle norme valutarie -
Esportazioni di assegni, senza data
e senza luogo di emissione illecita
-Esportazione di valuta -Sussiste,
90.
COMPETENZA CIVILE
-Divieto di intermediazione nei rapporti
di lavoro -Pretesa del lavoratore
in ordine all'applicazione, nei
diretta di servizi prima affidati in
appalto ad imprenditore privato ed
inquadramento nei ruoli dell'Azienda
dei lavoratori dipendenti dell'appaltatore
-Controversia tra lavoratori
ed imprenditori concernente
le qualifiche da attribuire per il
lavoro prestato prima dell'inquadramento
-Intervento coatto dell'Azienda
nel processo -Inammissibilit�
dell'intervento non potendo la sentenza
del giudice ordinario spiegare
effetti sugli atti di inquadramento
la cui illegittimit� potrebbe essere
denunciata soltanto al giudice
amministrativo, 57.
-Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Impiego pubblico -Assunzione
di lavoratore in violazione
del divieto di intermediazione
nel rapporto di lavoro -Azienda autonoma
dello Stato -Giurisdizione
del giudice amministrativo, 56.
COMUNITA EUROPEA
-Libera circolazione delle merci -Disposizioni
fiscali interne discrimi�
natorie � Regime fiscale dell'alcool
denaturato � Insussistenza, 47.
CORTE COSTITUZIONALE
-Impugnazione diretta di leggi statali
� Doglianza di ingiustificata disparit�
di trattamento � Onere di
indicare specificamente le ragioni
di doglianza � Omessa indicazione di
tali ragioni � Inammissibilit�, 2.
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
APPALTO
-Appalto di opere pubbliche -Sorpresa
geologica -Prestazione notevolmente
pi� onerosa -� tale
se supera il quinto dell'importo
totale del contratto, 134.
-Contratto di appalto -Sorpresa
geologica -Equo compenso -Pre�
stazione notevolmente pi� onero�
confronti di Amministrazione dello
Stato, delle disposizioni della legge
23 ottobre 1960, n. 1369 -Improponibilit�
della domanda per difetto
assoluto di giurisdizione, con nota
di E. SERNICOLA, 54.
-Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Azienda autonoma dello
Stato -Assunzione della gestione
INDICE DELLA GIURISPRUDENZA
-Impugnazione diretta di leggi statali
� Sicilia -Deliberazione della
Giunta regionale autorizzativa del
ricorso � Motivi del ricorso � Non
previsti dalla deliberazione della
Giunta regionale � Inammissibilit�, 3.
DEMANIO
-Costruzione � Nozione � Terrapieno
cintato da muri, 73.
-Strade -Strade ordinarie e strade
ferr~te � Funzione � Autonoma disciplina,
73.
EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE
-Assegnatari di alloggi cooperativi �
Stipulazione di mutui individuali Nulla-
osta Ministero Lavori Pubblici
� Natura, con nota di R. TAMIOZ�
ZO, 93.
ELEZIONI
-Elettorato attivo e passivo � Qualificazione
come di diritto soggettivo
� Presupposti, 66.
ENTI PUBBLICI
-Enti Ospedalieri � Atti � Controllo �
Controllo affidato alle Regioni ex legge
n. 132/1968 -Effetti, con nota
di R. TAMIOZZO, 92.
ESPROPRIAZIONE PER P.U.
-Area da espropriare � Criteri di
scelta -Destinazione diversa � Possibilit�
-Sussiste, 97.
-Competenza -Trasferimento alle Regioni
� Effetti � Espropri di competenza
dei Consorzi delle aree industriali
� Estensione della competenza
regionale � Sussiste � Effetti,
con nota di R. TAMIOZZO, 95.
-Delegazione per p.u. � Delegazione
intersoggettiva � Obbligo di espro
prio a carico del delegato � Occupazione
ultrabiennale non seguita da
espropriazione � Atto illecito del delegato
� Rimborsabilit� del risarcimento
pagato al terzo � Non sussiste,
88.
-Determinazione della indennit� �
Necessit� � Non sussiste � Effetti,
97.
FALLIMENTO
-Decreto di chiusura del fallimento �
Termine per il reclamo � Dies a
quo � Data di �affissione del decreto
� Legittimit� costituzionale, 30.
-Liquidazione coatta amministrativa
� Stato passivo � Opposizione
del creditore in tutto o in parte
escluso � Termine � Dies a quo Data
del deposito in cancelleria �
Illegittimit� costituzionale, 30.
-Sentenza dichiarativa -Opposizione
del fallito � Termine � Dies a quo Data
di affissione della sentenza �
Illegittimit� costituzionale, 29.
-Sentenza sulle opposizioni a stato
passivo � Appello e ricorso per cas�
sazione � Termine � Dies a quo
Data di affissione della sentenza
Illegittimit� costituzionale, 29.
FONTI DEL DIRITTO
-Legge � Ambito riservato alla con�
trattazione collettiva � Non sussiste,
finch� perdura la inattuazione dell'art.
39 Cost., 15.
GIURISDIZIONE CIVILE
-Poteri della Corte di Cassazione in
ordine alla interpretazione della domanda
giudiziale � Azienda autonoma
dello Stato -Violazione del divieto
di intermediazione nei rapporti
di lavoro � Pretesa del lavoratore
di esser considerato quale
dipendente dell'Azienda � Giurisdizione
del giudice amministrativo �
Mancanza di una specifica domanda
in tal senso � Giurisdizione del giu�
dice ordinario, 55.
VIll RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
-Ricorso giurisdizionale -Appello Censure
disattese in primo grado Forma
di riproposizione -Semplice
memoria Inammissibilit�
Sussiste, 97.
-Ricorso giurisdizionale -Formalit�
-Deposito -Termine � Effetti
della scadenza in termine festivo Possibilit�
della proroga � Sussiste,
con nota di R. TAMIOZZO, 92.
-Ricorso giurisdizionale -Limiti della
pronuncia -Poteri del Giudice Principio
dell'assorbimento � Natura
-Effetti, con nota di R. TAMIOZzo,
93.
-Ricorso giurisdizionale -Notificazione
-Notificazione diretta all'Autorit�
emanante presso l'Awocatura
dello Stato -Situazione ante
legge numero 103/1979 � Costituzione
in giudizio -Effetti, con nota di
R. TAMIOZZO, 93,
IMPIEGO PUBBLICO
-Persona!~ degli enti locali -Accordi
sindacali nazionali a scadenza
triennale -Decreti presidenziali di
approvazione degli accordi ~ ,Non
sono decreti legislativi, 1.
INDUSTRIA
-Invenzioni industriali � Brevetti Requisirti
-Vari tipi di invenzione
(di combinazione, di perfezionamento,
di traslazione), 90.
J :
ISTRUZIONE
-Elezioni scolastiche -Elettorato Qualificazione
come diritto '!;oggettivo
-Giurisdizione ordinaria, 66.
LAVORO
-Retribuzione del lavoratore � Remissione
forzata del debito del datore
di lavoro � Legittimit� costituzionale,
15.
-Retribuzione � Indennit� di anzianit�
-Divieto di conglobamento dei
miglioramenti dipendenti da varia
zioni del costo della vita (cos� detta
�scala mobile�) � Legittimit� costituzionale,
J6.
OBBLIGAZIONI E CONTRATTI
-Datio in solutum � Prestito forzoso
� Non � misura ablatoria � t1. prestazione
imposta, 15.
ORDINAMENTO GIUDIZIARIO
-Ausiliari del magistrato � Tutela
della indipendenza � Non si estende,
44.
ORDINE E SICUREZZA PUBBLICA
-Misure di prevenzione � Fattispecie
legali predeterminate � Necessit�,
34.
PROCEDIMENTO PENALE
-Riunione di giudizi � Mancanza di
eccezioni della difesa � Acquiescenza
� Riunione di giudizi � Provvedimento
che la dispone � Impugnabilit�
� Esclusione, con nota di N.
BRUNI, 142.
PROPRIET�
-Immobili adibiti ad albergo, pensione
o locanda � Vinc@lo alberghiero
� Compatibilit� con la Costituzfone
� Proroga ex art. 5 del d.l.
27 giugno 1967, n. 460 � Irragionevolezza,
44.
REATO
-Reato continuato � Richiesta di riconoscimento
della continuazione
in sede di legittimit� � Inammissibilit�
se la continuazione era allegabile
in sede di merito, con nota
di N. BRUNI, 142.
REGIONI A STATUTO ORDINARIO
-Ordinamento degli uffici � Stato
giuridico e trattamento economico
del personale 'addetto -Legge regio
INDICE DELLA GIURISPRUDENZA
nale anteriore -Legge statale successiva
Illegittimit� costituzionale,
2.
-Passaggio alle regioni di uffici e
personale di ente pubblico nazionale
-Ripartizione del personale
della sede centrale secondo quote
proporzionali -Legittimit� costituzionale,
2.
STAMPA
-Segreto giornalistico -Esonero dal
dovere di testimonianza -Insussistenza,
39.
TRENTINO ALTO-ADIGE
-Ambito riservato ai decreti legislativi
di attuazione degli statuti regionali
-Include il passaggio alla
regione di uffici e personale di enti
pubblici nazionali, nonch� delle relative
funzioni e dei beni ad esse
destinati -Legge ordinaria statale
incidente in tale ambito -Illegittimit�
costituzionale 31.
-Ordinamento del personale dei comuni
-Competenza legislativa regionale
-Decreto presidenziale di
approvazione di accordo sindacale
nazionale -�!. illegittimo, 1.
TRIBUTI ERARIALI DIRETTI
-Accertamento -Motivazione -Analiticit�
-Nozione -Fattispecie, 125.
-Dichiarazione -Natura confessoria Esclusione
-Effetti, 125.
-Imposta di ricchezza mobile -Accertamento
-Sinteticit� -Dichiarazione
apparentemente analitica -Legittimit�,
123.
-Imposta di ricchezza mobile -Imposta
sulla societ� � Autonomia Principio
di conseguenzialit� -Limiti,
102.
TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI
-Esenzione ed agevolazioni -Esclusione
per le opere eseguite senza licenza
edilizia -Presupposti, 130.
-Imposte di fabbricazione -Spiriti �
Sottrazione di spiriti al pagamento
dei prescritti diritti erariali -Contestazione
dell'art. 107 legge doganale
25 settembre 1940, n. 1424 e
non dell'art. 10 d.l. 30 ottobre 11952,
n. 1322 -Sentenza di condanna per
l'art. 107 legge doganale del 1940 �
Nullit� per violazione dell'art. 477
cod. proc. pen. -Insussistenza, con
nota di N. Bruni, 142.
-Prescrizione e decadenza -Privilegio
speciale -Imposta di negoziazione
-Termine quinquennale, 100.
TRIBUTI IN GENERE
-Contenzioso tributario -Condono Ultima
pronuncia di merito -t!.
quella della Commissione centrale
resa in materia di estimazione complessa,
104.
-Contenzioso tributario -Giudizio di
terzo grado -Estensione -Art. 26
d.P.R. 26 ottobre .1972, n. 636 -Questione
di illegittimit� costituzionale
non manifestamente infondata,
con nota di C. Bafile, lJO.
-Contenzjoso tributario -Giudizio di
terzo grado -Estensione -Determinazione
del domicilio fiscale -Deducibilit�,
con nota di C. Bafile, 110.
-Contenzioso tributario -Giudizio di
terzo grado -Estensione -Questione
sulla natura agricola o edificatoria
di suoli -Deducibilit�, con nota di
C. Bafile, 109.
-Contenzioso tributario -Giudizio di
terzo grado -Estensione -Questione
sulla natura dell'accertamento
Deducibilit�, 125.
-Contenzioso tributario -Procedimento
innanzi alla Commissione
centrale -Rinvio della decisione Necessit�
di comunicazione alle
parti -Esclusione, 125.
-Contenzioso tributario -Ricorso per
Cassazione Ricorso cumulativo
contro� pi� decisioni -Inammissibilit�,
99.
-� -�
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
25 giugno 1980, n. 100 pag. 1
30 luglio 1980, n. 141 .. )) 15
30 luglio 1980, n. 142 .. � 16
27 novembre .1980, n. 151
� 29
27 novembre 1980, n. 152 �
29
27 novembre 1980, n. 153 )) 30
2 dicembre 1980, n. 155 � 30
22 dicembre 1980, n. 177 � 34
22 dicembre 1980, n. 179 � 2
22 dicembre 1980, n. 180 � 3
28 gennaio 1981, n. ,1 )) 39
28 gennaio 1981, n. 2 .. � 44
28 gennaio 1981, n. 4 .. � 44
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA, EUROPEE
14 gennaio 1981, nella causa 140/79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 47
GIURISDIZIONI CIVILI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. I, 27 gennaio �1980, n. 492
pag. 73
Sez. I, 14 febbraio 1980, n. 1061
� 99
Sez. I, 14 febbraio 1980, n. 1070
� 100
Sez. I, 19 febbraio 1980, n. 1211
� 102
Sez. I, 21 febbraio .1980, n. 1241
� 104
Sez. I, 25 febbraio 1980, n. 1307
� 109
Sez. I, 3 marzo 1980, n. 1403 . . �
123
Sez. I, 6 marzo 1980, n. 1500 . .
� 125
Sez. I, 13 marzo 1980, n. 1684 .
� BO
Sez. I, .14 maggio ,1980, n. 3176 .
� 110
Sez. Un., 14 giugno 1980, n. 3805 � 54
Sez. I, Ord. 19 giugno 1980, n. 337 � 110
Sez. I, 24 giugno �1980, n. 3951 . . � 88
Sez. Un., 22 luglio 1980, n. 4789 . . � 55
Sez. Un., 16 settembre 1980, n. 5262
� 66
Sez. I, 16 ottobre 1980, n. 5570 . . )) 90
Sez. Un., 22 ottobre 1980, n. 5684 �
56
Sez. I, 25 novembre 1980, n. 6268 )) 90
CORTE DI APPELLO DI ROMA
Sez. I civ., 6 ottobre 1980, n. 1932 . . . . pag. 134
INDICE DELLA GIURISPRUDENZA Xl
TRIBUNALE DI ROMA
Sez. I, 30 settembre 1977, n. 10185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 133
PRETURA DI ROMA
Sez. Lav., 19 dicembre 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 57
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Ad Pl., 2 dicembre 1980, n. 51 pag. 92
Ad PI., 16 dicembre 1980, n. 52 )) 93
Sez. IV, 9 dicembre 1980, n. 1161 )) 95
Sez. IV, 16 dicembre 1980, n. 1214 )) 97
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. III, 1� ottobre 1980, n. 1194 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pt1;g. 142
PARTE SECONDA
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I. -Norme dichiarate incostituzionali
II. -Questioni non fondate
III. -Questioni proposte
pag.
))
))
1
3
PARTE PRIMA
G IURISPRUDENZA
SEZIONE PRIMA
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE, 25 giugno 1980, n. 100 -Pres. Amadei -Rel. Paladin
-Regione Trentino-Alto Adige (avv. Guarino) e Presidente Consi1Ilio
dei Ministri (avv. Stato Azzariti).
Impiego pubblico -Personale degli enti locali -Accordi sindacali nazionali
a scadenza triennale -. Decreti presidenziali di approvazione de.gli accordi
-Non sono decreti legislativi.
Trentino-Alto Adige -Ordinamento del personale dei comuni -Competenza
legislativa regionale -Decreto presidenziale di approvazione di accordo
sindacale nazionale -il: illegittimo.
(Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 5 e 65; legge reg. Trentino-Alto Adige 11 dicembre 1975,
n. 11; d.P.R. t� giugno 1979, n. 191).
I decreti presidenziali (di approvazione di accordi sindacali nazionali
con scadenza triennale) emanati ai sensi dell'art. 6 del d.l. 29 dicembre
1977, n. 946, convertito con modificazioni con la legge 27 febbraio 1978,
n. 43, sono atti amministrativi e non decreti delegati aventi forza di legge
(1).
Un decreto presidenziale di approvazione di accordo sindacale nazionale,
oltretutto non dotato della forza di legge, non pu� abrogare o contraddire
una legge emanata dalla Regione Trentino-Alto Adige ai sensi dell'art. 65
del relativo Statuto speciale (2).
(1) Nello stesso senso, Corte cost., 27 febbraio 1980, n. 21.
(2-4) Le tre sentenze in esame . dello stesso estensore manifestano un� comune
tendenza a porre limiti al legislatore ordinario statale mediante la . separazione,
che francamente appare troppo netta, di materie riservate ad altra fonte
normativa. Cos� il dispositivo della sentenza n. 100 finisce per riconoscere carattere
accentuatamente esclusivo alla competenza legislativa prevista dal � singolare
� art. 65 dello Statuto Trentino-Alto Adige, malgrado la motivazione della
stessa sentenza onestamente si faccia carico, senza per� superarle appieno, delle
molteplici considerazioni che avrebbero potuto condurre ad una pronuncia opposta,
e, per di pi�; valorizzi la circostanza che la competenza legislativa fosse stata
2 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
II
CORTE COSTITUZIONALE, 22 dicembre 1980, n. 179 -Pres. Amadei .
Rel. Paladin -Regione Lazio (avv. Guarino) e Presidente Consiglio dei
Ministri (avv. Stato Azzarit�).
Corte Costituzionale � Impugnazione diretta di leggi statali . Doglianza di
ingiustificata disparit� di trattamento � Onere di indicare specificamente
le ragoni di doglianza -Omessa indicazione di tali ragioni .
Inammissibilit� del motivo.
Regioni a statuto ordinario � Passaggio alle regioni di uffici e personale
di ente pubblico nazionale � Ripartizione del personale della sede
centrale secondo quote proporzionali � Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 117 e disp. att. VIII; legge 18 novembre 1975, n. 764, art. 3).
Regioni a statuto ordinario � Ordinamento degli uffici . Stato giuridico
e trattamento economico del personale addetto � Legge regionale anteriore
� Legge statale successiva � Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 117; legge 18 novembre 1975, n. 764, artt. 6 e 7).
La Regione che, ricorrendo avverso una legge statale, lamenta una ingiustificata
disparit� di trattamento rispetto alle altre regioni, ha l'onere
-a pena di inammissibilit� della doglianza -di precisarne le ragioni
concrete.
� costituzionalmente legittima la disposizione che ripartisce tra le regioni
secondo un criterio proporzionale il personale della sede centrale di
un ente pubblico nazionale soppresso.
Nelle materie elencate dall'art. 117 Cost., il legislatore statale ordinario
non pu� salva
la competenza ad emanare leggi contenenti i princ�pi fondamentali
-modificare le leggi regionali vigenti, o anche solo novarle ripetendone
le disposizioni (3).
"gi� esercitata da parte regionale� (cfr., in diverso senso, Corte cost., 20 aprile
1978, n. 45, in questa Rassegna, 1978, 405, e BRONZE1TI, Le potest� legislative ed
amministrative della regione Trentino-Alto Adige e delle provincie di Trento e
Bolzano, 1979, 51). Quest'ultimo criterio del limite derivante al legislatore statale
ordinario dalla esistenza di disposizioni regionali anteriori ed incompatibili, �
utilizzato nella sentenza n. 179, in relazione a materia attribuita al legislatore
regionale -nella specie, del Lazio -in via concorrente (sui rapporti tra legge
statale e legge regionale in materia di pubblico impiego, cfr. Corte cost., 20 marzo
1978, n. 21; 20 aprile 1978, n. 45 e 30 gennaio 1980, n. 10, in questa Rassegna,
1978, I, 291 e 405, e 1980, I, 30; cfr. anche BELLINI, L'impiego pubblico nell'ordinamento
regionale, 1977, 15).
Quanto alla sentenza n. 180, essa d� una interPretazione sostanzialmente estensiva
all'art. 43 Statuto Sicilia e all'art. 56 Statuto Sardegna, senza dar rilievo al
carattere eccezionale e " transitorio � di tali disposizioni (cfr. peraltro, sull'argo~=
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3
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
III
CORTE COSTITUZIONALE, 22 dicembre 1980, n. 180 -Pres. Amadei ~
Rel. Paladin -Regione Sicilia (avv. Vmaxi), Regione Sardegna (avv.
Guarino) e Presidente, Consiglio dei Ministri (avv. Stato Azzariti).
Corte Costituzionale -Impugnazione diretta di leggi statali -Sicilia -Deliberazione
della Giunta regionale autorizzativa del ricorso -Motivi del
ricorso -Non previsti dalla deliberazione della Giunta regionale -Inammissibilit�.
(legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 32).
Trentino-Alto Adige -Ambito riservato ai decreti legislativi di attuazione
degli statuti regionali � Include il passaggio alla regione di
uffici e personale di enti pubblici nazionali, nonch� delle relative fun.
zioni e dei beni ad esse destinati -Legge ordinaria statale incidente in
tale ambito -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., disp. trans. VIII; Statuto Sicilia, art. 43; Statuto Sardegna, art. 56; legge 18 no
vembre 1975, n. 764, artt. 2 e 3).
La disposizione secondo cui le impugnazioni regionali di leggi dello
Stato sono promosse dal presidente della giunta regionale previa deliberazione
della giunta stessa verrebbe elusa, qualora si ammettesse che il ricorso
possa denunciare vizi diversi da quelli prefigurati nella relativa delibera
della giunta.
La competenza conferita ai decreti legislativi di attuazione statutaria
(necessariamente preceduti dalle proposte o dai pareri di una commissione
paritetica, composta da rappresentanti dello Stato e della Regione
interessata) � separata e riservata, rispetto a quella esercitabile -in applicazione
dell'ottava disp. trans. Cost. -dalle ordinarie leggi della Repubblica.
L"espressione � passaggio degli uffici e del personale dello Stato
alfa Regione� contenuta nell'art. 43 Statuto Sicilia e nell'art. 56 Statuto
Sardegna include il passaggio alla Regione di uffici e personale di enti
pubblici nazionali; essa include, inoltre, necessariamente, il passaggio delle
relative funzioni e dei beni ad esse destinati. � costituzionalmente illegittima
1a legge ordinaria statale che invade l'ambito riservato ai decreti
legislativi di attuazione degli Statuti speciali (4).
mento, Corte cost., 15 luglio 1975, n. 206, in Foro it., 1976, I, 23; cfr. anche P1zz0Russo,
Delle fonti del diritto, in Comm. Scialoja Branca, sub art. 2 preleggi, 270).
Invero, sembra debba affermarsi come fondamentale per la nostra Repubblica
il principio del primato del Parlamento nazionale e del carattere tendenzialmente
� pieno � della sua potest� legislativa; le disposizioni anche di livello
costituzionale, limitative di detta potest� dovrebbero quindi essere interpretate
in modo per quanto possibile restrittivo. Del resto, l'anzidetto principio � riconosciuto
nelle sentenze n. 100 e n. 179, laddove esse affermano che le autonomie
2
4 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
I
(omissis) L'Avvocatura dello Stato ha preliminarmente chiesto che il'
ricorso venga dichiarato inammissibile, in quanto il conflitto di attribu-zione
sollevato daHa Regione Trentino-Alto Adige concernerebbe un atto�
statale avente forza di legge.
Tuttavia, anche al caso in esame sono riferibili le considerazioni svoltedalla
Corte -nella sentenza n. 21 di questo anno -per escludere cheavesse
forza di legge l'analogo decreto presidenziale !Il. 411 del 1976, di
approvazione di un accordo riguardante la � disciplina del �rapporto di la-voro
del personale degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975,..
n. 70 �, In primo luogo, cio�, nemmeno il d.P.R. 1� giugno 1979, n. 191, si
qualifica affatto come fogge delegata. In secondo Juogo, dall'art. 6 del decreto-
legge 29 dicembre 1977, n. 946 (convertito e modificato dalla legge�
27 febbraio 1978, n. 43), ai sensi del quale J'atto impugnato ha provvedutoad
emanare la � disciplina del rapporto di lavoro del persO!llale degli enti
locali�, non si desume l'intenzione di operare alcuna delega di potest�
legislativa dal �ParJamento al Governo. In terzo luogo, qui pure si prospetta
senza limiti di tempo, come gi� neUa legge n. 70 del 1975, una
reiterazione trie!llnale degli accordi e delle conseguenti deliberazioni del
Consiglio dei ministri; per cui va comunque �respinta la pretesa che i decreti
presidenziali di approvazione degli accordi stessi costituiscano il frutto
di una delegazione, giacch� diversamente ne �discenderebbe una sicura.
legislative regionali non determinano, di regola, pregiudiziali limiti alla compe
tenza del Parlamento nazionale, ma si traducono in limiti per il legislatore ordi
nario statale solo quando e per quanto effettivamente e concretamente esercitate,.
solo cio� quando e per quanto le singole regioni abbiano emanato propri testi
legislativi incompatibili con la legge statale (anteriore o successiva). E ci� -pu�
ritenersi -senza distinzione tra normativa di princ�pi e normativa di dettaglio.
Non � chi non veda come la problematica qui sommariamente accennata me-
riti di essere approfondita e sviluppata. Nei nove anni trascorsi dalla istituzione
delle regioni a statuto ordinario si � assistito ad un dispendio di attivit� legislative
(cui � seguito e seguir� un dispendio di attivit� conoscitive ed ermeneutiche): i
Consigli regionali si sono spesso trovati nella � necessit� di produrre leggi per�
ottemperare a leggi statali � che non pare azzardato denominare di � delega legi
slativa alle regioni � (ad esempio, in tema di contabilit� regionale e di assistenza.
sanitaria ed ospedaliera). Ne � derivato che parte considerevole della produzione
di leggi regionali � stata �di serie�, si � cio� concretata in testi sostanzialmente
identici sulle diverse regioni.
Parrebbe quindi opportuno anche per salvaguardare la dignit� della � legge�
(e il termine � usato senza distinguere tra legge statale e legge regionale), affian
care in avvenire, alla legislazione statale �di princ�pi �, una produzione di testi
legislativi statali per cos� dire � dispositivi �, che valgano per quanto non derogati
da specifiche leggi regionali. E non pare precluso che alla produzione di siffatti
testi legislativi si proceda, ove del caso, anche mediante decreti legislativi ex
art. 76 Cost., alla cui elaborazione potrebbero partecipare -con idonee modalit� e
collegialmente -le stesse regioni attribuite dell'autonomia legislativa.
PARTE I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
violazione dell'art.� 76 Cost., venendo a difettare -come la Corte ha dichiarato
nella predetta sentenza -�fa previsione del momento finale
del termine per l'esercizio della potest� delegata�.
Ci� posto, il ricorso dev'�essere accolto.
Lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige non si limita ad attribuire
alla Regione -ex art. 5 n. 1 -potest� legislativa in tema di � ordinamento
dei comuni�, come pure si riscontra nello Statuto per il FriuliVenezia
Giulia e, pi� largamente, ne11o Statuto siciliano; ma stabilisce al-
tres�, mediante il singolarissimo disposto dell'art. 65, che �l'ordinamento
del personale dei comuni � regolato dai comuni stessi, salva l'osservanza
dei princ�pi generali che potranno essere stabiliti da una legge regionale
�. Su questa base s'� appunto fondata la legge regionale 11 dicembre
1975, n. 11, contenente �disposizioni generali sullo stato giuridico e
sul trattamento economico dei dipendenti dei Comuni e dei segretari comunali
della Regione �. E i regolamenti comunali hanno quindi recepito,
in forza dell'art. 28 apv. di tale legge, gli accordi stipulati dalle organizzazioni
rappresentative dei Comuni appartenenti alle Province di Trento
e di Bolzano con le organizzazioni sindacali provinciali del personale interessato,
per la determinazione dei relativi trattamenti economici.
Ora, estendendo -ne1l'art. 1, primo comma -il campo della propria
applicazione � a tutto il personale dipendente dai comuni, dalle province e
dai loro consorzi sia delle regioni a statuto ordinario che di quelle a statuto
speciale�, Trentino-Alto Adige incluso, l'accordo approvato per mezzo dell'impugnato
decreto presidenziale n. 191 del 1979 concreta indubbiamente
un'invasione della sfera di competenza che l'art. 65 dello Statuto speciale
assegna a1la Regione ricorrente. Nel secondo comma dell'art. 1 s� precisa,
infatti, che� non � consentito alcun accordo integrativo in sede locale, salvo
che ci� sia espressamente previsto dal presente accordo; e l'art. 30 specifica
in proposito, che � le disposizioni regolamentari vigenti negli enti locali �
valgono solo � per quanto non previsto dal presente accordo � e � in
quanto compatibili con l'accordo medesimo �. Senonch� la disciplina stabilita
dall'acco:vdo nazionale � cos� dettagliata da non far residuare ambiti
in .cui possa svolgersi, con esiti significativi, l'autonomia spettante
ai Comuni del Trentino-Alto Ad!ige circa il complessivo ordinamento del
loro personale; e non riserva comunque uno spazio -ci� che pi� conta in
un conflitto di attribuzione vertente fra Regione e Stato -alla legislazione
regionale cui l'art. 65 dello Statuto speciale affida il compito di fissare
i � princ�pi generali� del settore. Il d.P.R. n. 191 del 1979 si pone
anzi in diretto contrasto con Ja legge regionale n. 11 del 1975, anche al
di l� di quanto riguarda la definizione dei � livelli retributivo-funzionali �
e dei correlativi trattamenti economici: basti citare ad esempio l'accesso
alle singole qualifiche dei vari livelli, che in base all'art. 3 del!'accordo
nazionale non pu� avvenire se non per concorso, laddove l'art. 4 della
ricordata legge regionale consente, sia pure in certi casi o a certe con
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dizioni, � la chiamata diretta � nonch� il � contratto a tempo determinato'"
Se dunque si considera che il d.P.R. n. 191 del .1979, non essendo
neanche dotato della forza di legge, non ha di per se stesso nessun
titolo per abrogare o per contraddire una fonte legislativa locale in
materia statutariamente attribuita alla Regione, ne segue che tale atto
va annullato, in quanto, nell'approvare la disciplina del rapporto di
lavoro del personale degli enti Jocali contenuta nel menzionato accordo,
non detta alcuna clausola di salvaguardia della competenza regionale in
ordine al personale dipendente dai Comuni del Trentino-Alto Adige.
Vanamente si obietta, da parte dell'Avvocatura dello Stato, che la
legge 27 febbraio 1978, n. 43, persegue un intento perequativo che non
potrebbe non ricevere attuazione su tutto il territorio nazionale; che
trattasi, inoltre, di una �grande riforma� della finanza locale, come tale
vincolante per tutte le Regioni, ordinarie e differenziate; che la legge
stessa detta, in ogni caso, � i princ�pi fondamentali delle materie � dell'ordinamento
del personale dei Comuni; e che, pertanto, nell'estendere alle
Regioni a statuto speciale il campo della propria applicazione, il d.P.R.
n. 191 del 1979 ha semplicemente espresso quanto era gi� implicito nella
norma legislativa che ne ha imposto l'adozione.
Per prima cosa, non � contestabile che la legge n. 43 del 1978 come
gi� risulta dai lavori preparatori ed � confermato dall'ultimo comma
dell'art. 6 -miri a superare Je precedenti �disparit� di trattamento
economico del personale�; ma ci� non basta per considerare ~mmune
da vizi l'atto impugnato. In effetti, la giurisprudenza di questa Corte ritiene
che alle stesse Regioni differenziate, nell'esercizio della Joro particolare
autonomia, siano precluse le arbitrarie discriminazioni, lesive dell'art.
3 Cost. Ma il principio di eguaglianza non rappresenta in tal senso
null'altro che un limite, non gi� il presupposto giustificativo d'una quasi
totale compressione delle autonomie locali, come quella che si produce
nel caso in esame (e non per effetto della legge n. 43 del 1978, bens�
per espresso disposto del d.P.R. n. 191 del 1979).
Secondariamente, nella specie non � dato ipotizzare una �grande
riforma '" in presenza di una legge di conversione d'un decreto-legge intitolato
e contenente �provvedimenti urgenti per :la finanza locale�. N� va
trascurato, d'altra parte, che anche in tema di finanza Jocale il TrentinoAlto
Adige si trova in una condizione peculiare, dato il trasferimento delle
relative funzioni a favore delle Province di Trento e di Bolzano, che il
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, ha recentemente disposto prendendo spunto
dall'art. 81 dello Statuto speciale.
Infule, � vero che la potest� Jegislativa regionale previista dall'art. 65
dello Statuto speciale, non essendo dissociabile dalla pi� ampia potest�
conferita nell'art. 5, n. 1 dello Statuto medesimo (quanto all'ordinamento
dei Comuni), subisce anche essa il limite dei princ�pi stabiliti in materia
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
dalle leggi dello Stato; e non va escluso a priori che principi siffatti siano
ricavabili dalla stessa legge 27 .febbraio 1978, n. 43, malgrado essa non
abbia la struttura di una legge-cornice. Ma giova ricordare che l'attuale
controversia non ha per oggetto la violazione di un principio fondamentale
stabilito da una legge dello Stato, ad opera del legislatore locale;
bens� riguarda J'invasione della competenza attribuita alla Regi01!-e, da
parte di un dettagliatiss.imo accordo recepito mediiante un decreto presidenziale,
che oltre tutto non pu� porre pr�nc�.pi suscettibili di vincolare
la legislazione regionale, essendo carente della forza di legge.
Le considerazioni ora esposte contribuiscono, dunque, a�' far concludere
che il diciassettesimo comma dell'art. 6 del decreto legge n. 946
del 1977, tintrodotto dalla legge n. 43 del 1978 (per cui �il trattamento
giuridico ed economico del personale dei comuni, delle province e dei
loro consorzi viene determinato in conformit� a� principi, ai criteri ed ai
livelli retributivi, risultanti da accordi nazionali a scadenza triennale�),
non � riferibile ad una Regione speciale come i.I Trenttine-Alto Adige,
dotata in tal campo di un'autonomia statutariamente garantita � gi�
esercitata da parte regionale. In mancanza di un'apposita clausola applicativa,
tale comma va invece tinterpretato -come si suol ritenere in
tutti i casi del genere -nel senso che esso non sia destinato ad attuarsi
anche nell'ambito della Regione ricorrente. E se ne ricava una recente
specifica conferma dall'art. 41 cpv. del decreto legge 7 maggio 1980, n. 153
(contenente � Norme per l'attivit� gestionale e finanziari.a degli enti locali
per l'anno 1980 �): in cui si � ritenuto necessario precisare che le
norme stesse (( sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle
province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme
dei rispettivi statuti�.
P. Q. M.
non spetta allo Stato il potere di dettare la disciplina del rapporto
di lavoro del personale degli enti locali, senza far salve le attribuzioni
spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige, in base all'art. 65 dello Statuto
speciale; e di conseguenza annulla, nella parte concernente la Regione
stessa, l'art. 1, primo comma, dell'accordo approvato con il d.P.R. 1� giugno
1979, n. 19L
II
(omissis) La Regione Lazio ha promosso, impugnando Ja legge statale
18 novembre 1975, n. 764 (sulla soppressione dell'ente �Giovent�
italiana�), tre ordini di questioni. di legittimit� costituzionale.
In primo luogo, il ricorso .regionale censura le disposizioni che hanno
trasferito alla Regione parte del personale gi� posto alle dipendenze dell'ente
soppresso. Stando alle premesse del ricorso, l'impugnazione par
8
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
vebbe coinvolgere tanto il primo quanto il secondo comma dell'art. 3,
disciplinanti -rispettivamente -il trasferimento del personale in servizio
presso le sedi periferiche e quello del personale pertinente alla sede
centrale deHa �Giovent� italiana�; ma le argomentazioni del ricorso
insistono -in realt� -sui soli dipendenti della sede centrale, considerando
lesivo dell'art. 117 (nonch� dell'ottava disp. trans. Cost.) il fatto
che un tale personale sia stato trasferito, laddove lo Stato avrebbe trattenuto,
con particolare riguardo alla Regione Lazio, i corrispondenti beni
immobili elencati nella tabella A, allegata alla legge n. 764 del 1975.
In see<;mdo luogo, iJ ricorso prospetta -in viia alternativa -l'illegittimit�
del capoverso dell'art. 2, nella parte in cui riserva allo
Stato � i beni individuati nella tabella A"� Da un >lato, infatti, il mancato
trasferimento dei ben.i stessi dalla �Giovent� ritaliana � alla Regioni si
dimostrerebbe contrastante con l'art. 117 Cost., se correlato al trasferimento
del rispettrivo personale; d'altro lato, esso determinerebbe �una
specifica causa di incostituzionalit�, per disparit� di trattamento e viola2lione
dell'art. 3 Cost., nei confronttl della Regione Lazio�, che sarebbe
stata in questo senso privata dei mezzi materiali per far fronte ai compiti
gi� svolti dall'ente soppresso.
In terzo luogo, il ricorso considera �autonomamente illegittimi�
-per invasione della competenza regionale in tema di stato giuridico
ed economico del personale della Regione -le disposizioni degli artt. 6
e 7 della legge impugnata sul trattamento assistenziale e di quiescenza
del personale trasferito.
Ma la prima questione deve ritenersi non fondata, sotto entrambi i
suoi aspetti.
Circa il personale dripendente dalle sedi periferiche della �Giovent�
italiana�, lo stesso ricorso riconosce che �il trasferimento pu� giustificarsi
�, in vista del principio per cui �il personale segue i beni�. N� la
difesa regionale ha approfondito l'assunto, adombrato tipoteticamente
nella parte iniziale del ricorso, �che l'ottava disposizione transitoria costituzionale
debba essere -letteralmente -riferita al solo passaggio
di funzionari e dipendenttl dello Stato inteso in senso stretto, ad esclusione
degli altri enti pubblici. Piuttosto, le argomentazioni della Regione
ricorrente sottolineano l'esigenza che il passaggio sia sorretto da un � idoneo
fondamento�: riscontrabile per il personale delle sedi periferiche
ma invece carente per l'attribuzione del �personale centrale�, lin quanto
non collegata al trasferimento dei beni cui tali dipendenti sarebbero stati
specificamente addetti.
Senonch�, su questo punto, il ricorso cade in un equivoco interpretativo,
dal momento che !il personale della sede centrale dell'ente
-<< Giovent� italiana� -trasferito per effetto dell'art. 3, secondo comma
-differiva nettamente dal personale addetto ai singoli beni, che era
comunque al servizio delle sedi periferiche, sia che si trattasse del pa
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
trimonio passato alle Regioni, sia che venissero in questione i beni individuati
nella tabella A. Di pi�: disponendo che il personale della sede
<:entrale � viene trasferito alle regioni in misura proporzionale a quello
delle sedi periferiche addetto ai beni ceduti�, il secondo comma dell'art.
3 (letto in collegamento con il primo comma) non contraddice ma
anzi viafferma il principio di eguaglianza nel trasferimento del personale
statale, o di altri enti pubblici, alle amministrazioni regionali: quanto
minore � la quota dei beni ceduti, della quale ciascuna regione sia destinataria,
di tanto si riduce -infatti -.la quota del personale della sede
centrale, che va trasferita ~Ila Regione stessa.
In altre parole, J'art. 3, secondo comma, della legge n. 764 del 1975
non ha nulla in comune con l'art. 18, quinto comma, del ,1.l.P.R. 30 dicembre
1972, n. 1036 (sullo scioglimento di enti operanti nel settore edilizio).
Quest'ultima disposi2'lione � stata annullata dalla Corte -con la
sentenza n. 243 del 1974 -appunto peoch� individuava nella Regione
Lazio l'unica Amministrazione regionale destinata a vedersi trasferire
il personale degli enti edilizi. Viceversa, alla base della disposizione
attualmente impugnata sta l'intento -messo in evidenza nel corso dei
lavora preparatori -di suddividere proporzionalmente fra tutte le Regioni
interessate i vantaggi inerenti al trasferimento dei beni e gli oneri
determinati dal trasferimento del personale addetto alla sede centrale
della �Giovent� italiana�.
L'infondatezza della premessa sulla quale si regge l'dmpugnativa del
l'art. 3, secondo comma, svuota la parallela impugnativa promossa
alternativamente -quanto alla tabella A di cui al capoverso dell'art. 2.
In questo stesso senso, infatti, non � sostenibile la tesi che il mancato
trasferimento di determinati beni sia stato accompagnato dal passaggio
del relativo personale, e debba perci� ritenersi illegittimo.
Tuttavia, la Regione Lazio ha impugnato Ja tabella A (contenente
l'elenco dei � beni immobili di propriet� della Giovent� italiana trasferiti
allo Stato ai sensi dell'art. 2 �), anche in vista della pretesa discri
mmazione cui sarebbe stata ingiustamente sottoposta, al confronto con i
trasferimenti del patrimonio immobiliare della �Giovent� italiana�, ope
rati a favore di altre Regioni. Ma tale motivo del ricorso, cos� formulato,
si rivela inammissibile.
Vero � che ben undici dei quattordici beni (o complessi di beni),
individuati nella tabella A, sono localizzati nel Lazio, ed anzi situati nella
citt� di Roma. Ma si tratta di beni eterogenei, Je cui destinazioni erano
molto diverse, gi� prima che l'ente in questione fosse stato soppresso:
basti pensare -da un lato -alle attivit� musicali che si svolgevano e
si svolgono mediante l'Auditorium presso il Foro italico e -d'altro lato
-alle attivit� sportive organizzate dal CONI, cui sono strumentali lo
Stadio olimpico, le piscine del Foro italico, g1i attigui campi di tennis,
e via discorrendo. Ora, la Regione ricorrente non precisa sotto quali pro
10 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
fili Ja riserva di simili beni a favore dello Stato verrebbe a porla in una
situazione d'ingiustificata disparit� di trattamento rispetto alle altre
Regioni; e merto ancora chiarisce a quali titoli, e con quali conseguenze,
il legislatore statale avrebbe invece dovuto trasferirle i beni stessi, in
applicazione dell'art. 117 Cost. Perci� va dichiarata J'inammissibilit�
della questione di legittimit� costituzionale, specificamente proposta nei
riguardi della tabella A, allegata alla legge n. 764 del 1975.
Fondata si palesa, invece, l'impugnazione degli articoli 6 e 7 della
legge che ha soppresso la �Giovent� italiana�.
Per meglio dire, alcune fra le disposizioni contenute in questi articoli
non si prestano ad essere censurate, per invasione della competenza
regionale sulJo stato giuridico ed economico del personale addetto alla
Regione: sia perch� si tratta di una disciplina che riguarda iJ trattamento
assistenziale e di quiescenza dei dipendenti trasferitii. dalla � Giovent�
italiana�, quanto al periodo pcecedente il trasferimento (come si
verifica per la seconda fase dell'art. 6, primo comma, ovvero per l'ultima
parte del capoverso dell'art. 7); sia perch� si tratta di norme concernenti
l'avvenire, ma riferite al solo personale trasferito allo Stato
(come si riscontra -per esempio -nel secondo comma dell'art. 6).
Ma altre disposizioni concernono :invece -senza dubbio -il trattamento
di pensione, l'assistenza malattie e l'indennit� di buonuscita, relativi
al periodo di servizio da prestare presso ciascuna Regione, successivamente
al passaggio dei dipendenH interessati. � questo, in particolar
modo, il caso della prima frase deJ comma 'iniziale dell'art. 6 ( � Il personale
trasferito alla regioni � iscJ:1itto, ai fini del trattamento di pen�
sione, alla C.P.D.E.L. �), come pure della prima frase del comma iniziale
dell'art. 7 (�Il personale trasferito alle Regioni � iscritto, ai fini
dell'assistenza malattie e della buonuscita, all'I.N.A.D.E.L. �): dove 11
legislatore non ha avuto cura di fare testualmente salva l'ipotesi che le
singole Regioni disponessero diversamente, nell'esercizio de1la potest�
legislativa sull'ordinamento dei propri uffici e sul trattamento del proprio
personale.
Ci� che pi� conta, gli articoli 6 e 7 della legge n. 764 del 1975 non
hanno eccettuato nemmeno l'ipotesi che Ie Regioni avessero gi� legiferato
in materia, dettando apposite norme relative al regime assistenziale
e di quiescenza di tutto .U personale regionale, suscettibili dunque di
applicarsi -anche in termini diversi da quelli previsti nelle disposizioni
impugnate -allo stesso personale loro trasferito dalla �Giovent� italiana
�. Ma precisamente mquesta situazione si trovava la Regione Lazio,
almeno per quanto riguarda l'art. 80, primo comma della legge regionale
29 maggio 1973, n. 20, sostituito dall'art. 3 della legge regionale 20 febbraio
1974, n. 17: che nel testo originario prevedeva genericamente l'iscrizione
del personale regionale, �ai fini del trattamento di quiescenza,
delle prestazioni assistenziali e previdenziali, ad idonei Enti�, con i
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
quali sarebbe stata stipulata �apposita convenzione�; mentre il testo
inserito dalla legge n. 17 del 1974 dispone in modo specifico che il
personale stesso venga iscritto alla C.P.D.E.L., �ai fini del trattamento
pensionistico� all'E.N.P.D.E.P., �ai fini dell'erogazione dell'assistenza malattie
�, all'I.N.A.D.E.L., � ai fini del trattamento di fine servizio �.
Su tutti questi punti, allorch� la legge n. 764 del 1975 � entrata in
vigore, la legislazione del Lazio dettava pertanto una compiuta disciplina,
la fonte della quale non poteva e non pu� essere legittimamente
novata dal Jegislatore statale ordinario, non solo nena parte in cui le
norme dettate daHa legge stessa si discostano dalle corrispondenti norme
regionali gi� vigenti, ma anche nella parte in cui -sostanzialmente esse
ne ripetono Je disposizioni. Di conseguenza, va dichiarata l'illegittimit�
costituzionale degli articoli 6 e 7 della legge che ha soppresso
la �Giovent� italiana�, iin quanto regolano il periodo di servizio che il
personale trasferito dall'ente in questione � destinato a prestare presso
la Regione Lazio. (omissis)
III
(omissis) Peraltro, la Corte non pu� non riscontrare che il ricorso si
presenta per molteplici aspetti inammissibile. Nella premessa di tale
atto si richiama espressamente la previa deliberazione della Giunta regionale
siciliana, che � stata in effetti adottata il 23 gennaio 1976. Senonch�
la Giunta, nell'autorizzare la proposizione del ricorso stesso, lamentava
soltanto che la legge n. 7.64 del 1975, �statuendo unilateralmente il trasferimento
dei compiti del soppresso Ente Giovent� Italiana alla Regione,
senza dar modo a questa di farsi sentire � in proposito, concretasse � una
lesione immediata dalle prerogative regionali costituzionalmente garantite,
sotto il profilo della violazione dell'art. 43 dello Statuto Regionale �.
Ci� comporta che il sindacato sulla pretesa lesione di tutti i parametri
diversi dall'articolo 43 dello Statuto debba essere escluso dall'attuale
giudizio. Ed effettivamente l'esigenza che le impugnazioni regionali di
leggi dello Stato siano promosse dal Presidente della Giunta� stessa in
base al disposto dell'art. 32, secondo comma della Jegge 11 marzo 1953,
n. 87, di cui questa Corte ha imposto Ja puntuale applicazione, fin
dalla sentenza n. 15 del 1957 -verrebbe elusa qualora si ammettesse
che il ,ricorso del Presidente possa denunciare vizi diversi da quelli prefigurati
nella relativa delibera della Giunta.
Ma la delimitazione del giudizio, in vista dell'unico parametro che la
Regione ricorrente � legittimata ad invocare, comporta una corrispondente
riduzione dell'impugnativa, per quanto concerne la disposizioni
della legge n. 764 del 1975, sindacabili in questa sede dalla Corte. Fra
di ,esse rientrano, sicuramente, primo e secondo comma dell'art. 3, attinenti
al trasferimento del personale gi� in servizio presso le sedi peri
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
feriche e la sede centrale dell'ente � Giovent� italiana�. Inoltre, il complesso
delle argomentazioni addotte dal ricorso, in co1legamento con la
-citata delibera della Giunta regionale, impone di pervenire alla stessa
conclusione, circa la disciplina dettata per trasferire alle Regioni il patrimonio
gi� proprio dell'ente soppresso. Infine, analoga questione di
legittimit� costituzionale, in riferimento alla mancata osservanza della
procedura prescritta dallo Statuto per il � passaggio degli uffici e del personale
dallo Stato alla Regione�, dev'essere decisa dalla Corte nei riguardi
del primo comma dell'art. 2, con cui la legge impugnata ha disposto
il trasferimento dei compiti istituzionali � e delle � attivit� in atto svolte
dall'Ente giovent� italiana�. Anche in tal senso, difatti, nel ricorso si
chiede -pur senza citare espressamente l'art. 43 dello Statuto -che
la Corte precisi il valore da attribuire alle norme di attuazione previste
dagli Statuti delle regioni ad autonomia differenziata�.
Entro questi Jimiti, il ricorso dev'essere accolto.
I dati ricavabili dall'esame dei contributi dottrinali, delle norme
statali sul passaggio delle funzioni e degli uffici alle Regioni, della stessa
giurisprudenza di questa Corte, sono concordi nel senso di far riconoscere
all'art. 43 dello Statuto siciliano (come pure ai consimili disposti
degli Statuti speciali della Sardegna, del Trentino-Alto Adige e del FriuliVenezia
Giulia) H significato attribuitogli dalla difesa regionale. In dottrina,
� dominante l'avviso che la competenza conferita agli appositi decreti
legisJativi di attuazione statutaria (necessariamente preceduti dalle
proposte o dai pareri di una commissione paritetica, composta da
rappresentanti dello Stato e della Regione interessata) sia separata e
riservata, rispetto a quella esercitabile -in applicazione dell'ottava disp.
trans. Cost. -dalle ordinarie leggi della Repubblica.
Del pari, allo stesso criterio si dimostrano informate -nella loro
generalit� -le leggi statali di trasferimento, �entrate in vigore nello
scorso decennio. Ci� vale, anzitutto, per il primo passaggio di funzioni,
uffici e personale dallo Stato alle Regioni di diritto comune, disposto
dagli undici decreti presidenziali del 14-15 gennaio 1972; tanto � vero che
si sono resi (o si renderanno) indispensabili -per conseguire i medesimi
effetti in Sicilia, in Sardegna, nel Trentino-Alto Adige e nel FriuliVenezia
Giulia -specifici atti statali con forza di Jegge, adottati nelle
forme previste per le discipldne di attuazione dei relativi Statuti speciali.
Ma non diverso � il caso del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale stabilisce
anzi espressamente -nell'art. 119 -che le funzioni amministrative
degli enti pubblici estinti, gi� trasferiti alle Regioni ordinarie in virt�
del contestuale art. 113, continuino �ad essere esercitate nelle regioni a
statuto speciale mediante uffici stralcio, fino a quando non sar� diversamente
disposto con le norme di attuazione degli statuti speciali o di
altre 1leggi dello Stato�. Del resto. la previsione che il passaggio delle
rispettive funzioni (nonch� degli uffici, del personale e dei beni in
-
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
-questione) venga operato a favore delle stesse Regioni differenziate, ma
con le procedure prescritte da ogni singolo Statuto, si rinviene in varie
disposizioni dettate da leggi statali di settore: a partire dall'art. 2, primo
comma, della legge n. 698 del 1975 (sul trasferimento delle fun2lioni
dell'Opera nazionale per la protezione della maternit� e dell'infanzia),
�ovvero dall'art. l, primo comma, della fogge n. 745 del 1975 (sul trasferimento
delle funzioni concernenti gH istituti zooprofilattici sperimentali),
.fino all'art. 80, secondo comma, della legge n. 833 del 1978 (istitutiva del
servizio sanitario nazionale).
Ci� che. pi� conta, nel risolvere una controversia analoga a quella in
esame, la Corte ha gi� dichiarato -con la sentenza n. 206 del 1975 che
il trasferimento alla Regione siciliana del personale dei soppressi
enti edilizi, previsto dall'art. 18 del d.P;R. n. 1036 del 1972, dovesse �aver
luogo secondo le norme all'uopo determinate dalla commissione paritetica
di cui all'art. 43 dello Statuto�. N� giova rispondere, per evitare
<.:he un tale precedente si applichi anche alla legge soppressiva dell'ente
�Giovent� italiana�, che le denunciate previsioni di trasferimento non
opererebbero immediatamente, ma richiederebbero provvedimenti ulteriori,
senza dunque escludere le cosiddette norme di attuazione statutaria.
Sebbene la tesd cos� sostenuta dall'Avvocatura dello Stato trovi un
qualche riscontro nei lavori preparatori della legge stessa (nel corso dei
quali fu sottolineata l'esigenza di sentire le competenti commissioni. paritetiche,
senza di che la legge sarebbe risultata incostituzionale), sta di
fatto che il testo degli articoli 2 e 3, primo e secondo comma, non
distingue per nulla fra Regioni a statuto ordinario e speciale, ma le considera
unitariamente allorch� trasferisce -con effetto immediato compiti,
beni e personale dell'ente. Non a caso, l'ultimo comma de1l'art. 3
stabilisce senz'altro che, sino all'inquadramento nei ruoli (destinato ad
operare -in base al precedente comma -dalla data di entrata in
vigore della legge in questione), �al personale trasferito viene corri.
sposto a carico della regione, il trattamento economico in godimento �;
e che qui si tratti di qualunque Regione (Sidlia compresa) viene con
fermato dalla serie d!i leggi regionali siciliane con cui si � provveduto
in via provvisoria (a cominciare dalla legge 5 marzo 1976, n. 17) ad atltidpare
una parte di tali spettanze.
S'impone, perci�, l'annullamento dell'art. 2, secondo comma, e dell'art.
3, primo e secondo comma, della legge n. 764 del 1975, nella parte
in cui trasferiscono alla Regione Sicilia beni e personale dell'ente � Giovent�
italiana�: al di l� della lettera dell'art. 43 dello Statuto siciliano,
la procedura di trasferimento che tale norma prescrive dev'essere osservata,
.infatti, non solo ;per quanto riguavda il passaggio di strutture
pertinenti allo Stato in senso stretto, ma anche nelle ipotesi di soppressione
e regionalizzazione degli enti pubblici nazionali sul mpo della
~< Giovent� italiana�.
14
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Corrispondentemente, va inoltre dichiarata l'illegittimit� costituzionale
del primo comma dell'art. 2, malgrado l'art. 43 dello Statuto siciliano
-a differenza dell'ottava disp. trans. Cost. -si riferisca soltanto
al passaggio degli uffici e del personale, non gi� al trasferimento delle
funzioni per s� considerate. Nel caso dell'ente � Giovent� italiana� non
potrebbero valere le argomentazioni con cui questa Corte ha sostenuto
(cfr. le sentt. n. 136 del 1969, n. 95 e n. 108 del 1971) che �non sempre�
si richiedono apposite norme di attuazione statutaria, affinch� le Regioni
differenziate possano esercitare le proprie competenze, individ�ate e garantite
dai rispettivi Statuti. Non va dimenticato, infatti, che fa fogge
n. 764 del 1975 ha per oggetto un'istituzione i oui compiti erano stati
deferiti -sia pure sulla carta -ad altre amministrazioni pubbliche,
gi� in forza dell'art. 6 del r.d.l. 2 agosto 1943, n. 704; che nel successivo
quarantennio l'ente � Giovent� italiana� � tuttavia sopravvissuto, solo
perch� non venne approvato e reso esecutivo il piano di ripartizione dei
suoi compiti, previsto dal decreto 19 agosto 1944 del Presidente del
Consiglio dei ministri; che il capoverso dell'art. 1 della stessa legge soppressiva
presuppone -l� dove richiama le � modalit� � e le � procedure
stabilite dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404 � -che gli scopi dell'ente
soppresso siano cessati: cosicch� nel primo comma dell'art. 2 J'accento
non cade sui �compiti istituzionali�, ma sulle �attivit� in atto svolte�,
da intendersi come attivit� residue, la sorte delle quali non potrebbe essere
scissa da quella del patrimonio gi� proprio della � Giovent� italiana � e
del personale addetto ai beni medesimi.
Al pari che in Sicilia, anche per quanto conceme la Sardegna le
norme relative al passaggio degli uffici e del personale devono essere
emanate -in base all'art. 56 dello Statuto speciale -�con decreto
legislativo �, su proposta di un'apposita � Commiss!i.one paritetica ,,: Il
ricorso di tale Regione va pertanto accolto, nella parte in cui censura
la violazione dell'art. 56, per effetto del primo e del secondo comma
dell'art. 3 della legge 18 novembre 1975, n. 764, disciplinanti il trasferimento
alle Regioni del personale dell'ente �Giovent� italiana�. E ne
risultano assorbite le ulteriori censure che il ricorso prospetta -con
particolare riguardo agli articoli 6 e 7 della legge impugnata -asstimento
che lo Stato avrebbe invaso una sfera di competenza riservata
al legisJatore regionale, quale l'� ordinamento degld uffici e degli enti
amministrativi della Regione � (ivi compreso lo � stato giuridico ed economico
del personale�), di cui all'art. 3, lett. a, dello Statuto speciale.
A questo punto, per�, la Corte deve rilevare che .l'annullamento
dell'art. 3, primo e secondo comma, della legge impugnata determina in
applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 -l'illegittimit�
conseguenziale dello stesso art. 2, primo e secondo comma. Sebbene
l'impugnativa della Regione Sardegna, diversamente da quella della Regione
Sicilia, non coinvolga le norme sul trasferimento dei compiti e.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 15
dei beni gi� spettanti alla � Giovent� italiana�, le norme st~sse sono state
pur sempre approvate in vista di un'unica ed indivisibile serie di operazioni
di liquidazione: che non si presta a venire suddivisa in pi� segmenti,
annullando i disposti relativi al trasferimento del personale, per
mantenere in vigore -circa la sola Sardegna -quelli relativi al parallelo
trasferimento delle funzioni e dei beni. Gi� si � notato, al contrario,
come � i compiti istituzionali e le attivit� in atto svolte dall'Ente giovent�
italiana� debbano subire la sorte delle corrispondenti strutture.
Ma, anche nei rapporti fra il patrimonio e il personale, il nesso stabilito
dalla legge n. 764 del 1975 si dimostra dnscindibile, tanto � vero che
l'art. 3 ha trasferito alle Regioni il personale delle sedi periferiche della
� Giovent� italiana �, in quanto �destinatarie�dei beni ceduti�; mentre il
personale della sede centrale � stato a sua volta trasferito � in misura
proporzionale a quello delle sedi periferiche addetto ai beni ceduti �. E
non pare accidentale, sotto quest'aspetto, che la Giunta regionale della
Sardegna -nella seduta del 28 gennaio 1976 -avesse deliberato l'impugnazione
dell'intera Jegge n. 764 del 1975, in riferimento alla violazione
dell'art. 56 St., che tale legge avrebbe congiuntamente concretato � nel
trasferimento dei beni e del personale�. (omissis)
I
CORTE COSTITUZIONALE, 30 luglio 1980, n. 141 -Pres. Amadei -Rel.
Andrioli -Berrino ed altri (avv. Romano e Zangari), Banco di Napoli
(avv. Prosperetti), Banco di Roma (avv. Cassandra) e Presidente
Consiglio dei Ministri (vice avv. gen. Stato Albisinni).
Fonti del diritto -Legge -Ambito riservato alla contrattazione collettiva Non
sussiste, finch� perdura la inattuazione dell'art. 39 Cost.
Obbligazioni e contratti -� Datio in solutum � -Prestito forzoso -Non �
misura ablatoria -ii: prestazione imposta.
(Cost., artt. 1, 3, 4, 23, 36, 39 e 53; d.l. 11 ottobre, 1976 n. 699, artt. 1 e segg., conv.
nella legge 10 dicembre 1976, n. 797).
Lavoro -Retribuzione del lavoratore -Remissione forzata del debito del
datore di lavoro -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 1, 3, 4, 23, 36, 39 e 53; d.l. 1� febbraio 1977, n. 12, artt. 2, 4 e 6, conv. nella
legge 31 marzo 1977, n. 91).
Finch� perdura la mancata attuazione dell'art. 39 Cost., non pu�
essere riconosciuta un'area riservata all'autonomia normativa delle associazioni
sindacali, e non pu� quindi aversi, tra la legge e il contratto
collettivo, un conflitto sottoponibile alla giurisdizione della Corte costi
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tuzionale. La legge pu� modificare in pejus (per il lavoratore) la disciplina
contrattuale dei rapporti di lavoro. (1)
La disposizione legislativa che stabilisce una datio in so1utum (consegna
di buoni del tesoro pluriennali non trasferibili in luogo del pagamento
di somme di danaro dovute a titoli di retribuzione e di pensione)
non deve essere confrontata con l'art. 53 Cost., non producendo essa un
effetto ablatorio, ma deve essere confrontata con l'art. 23 Cost., imponendo
essa una prestazione coattiva. Gli artt. 1 e segg. del d.l. 11 ottobre
1976, n. 699, convertito con modificazioni nella legge 10 dicembre 1976,
n. 797, nell.a parte in cui stabiliscono che aumenti derivanti da variazioni
del costo della vita vengono corrisposti in buoni del tesoro poliennali'
non trasferibili, non contrastano con gli articoli l, 3, 4, 23, 36, 39 e
53 Cost.
Gli articoli 2, 4 e 6 del d.l. 1� febbraio 1977, n. 12 (convertito con
modificazioni nella legge 31 marza 1977, n. 91), ove si stabilisce che gli
aumenti retributivi derivanti da variazioni del costo della vita non possono
essere superiori a quanto stabilito dagli accordi interconfederali
operanti nel settore dell'industria (del 25 gennaio 1975) e non possono
essere corrisposti con periodicit� diversa da quella prevista da detti
accordi, non contrastano con gli articoli l, 3, 4, 23, 36, 39 e 53 Cost. (2}
II
CORTE COSTITUZIONALE, 30 luglio 1980, n. 142 -Pres. Amadei -ReL
Andrioli -Gullino ed altri (n.p.), Credito Italiano S.p.A. (avv. Fazzolari)
e Presidente Consiglio dei Ministri (vice avv. gen. Stato Albisinni).
Lavoro -Retribuzione -Indennit� di anzianit� -Divieto di conglobament&
dei miglioramenti dipendenti da variazioni del costo della vita (cos�.
detta � scala mobile �) -Legittimit� costituzionale.
(Cost. artt. 3, 4, 36, 38, 39, 45 e 53; d.l. 1� febbraio 1977, n. 12, artt. 1, 2 e 3; d.L
11 ottobre 1976, n. 699, artt. 1, 2, 3 e 4).
(1-2) La sentenza n. 141 appare di grande interesse, sopratutto laddove essa
esclude che -almeno al presente -si abbia un'area riservata alla contrattazione
collettiva, ed un correlato limite costituzionale alla potest� del legislatoreordinario;
n� una � riserva di contratto collettivo � pu� ritenersi introdotta in
modo indiretto, attraverso una sorta di � rafforzamento � delle disposizioni con�
tenute nel codice civile enunciative del principio -bisogna ora aggiungere dero�
gabile dallo stesso legislatore ordinario -di prevalenza delle condizioni � pi�
favorevoli al lavoratore �.
Sull'argomento, cfr., tra gli scritti pi� recenti, GRECO, Diritto del lavoro del�
l'emergenza e libert� di azione sindacale, in Foro it., 1981, I, 9; MENGONI, Un nuovo
modello di rapporti tra legge e sindacato, in jus, 1979, 120; GIUGNI, Parlamento e:
sindacati, in Pol. diritto, 1978, 365, e DE LucA TAMAJO, Leggi sul costo del lavoro e:
limite all'autonomia collettiva, in Il diritto del lavoro nell'emergenza, 1979, 153.
I t
�:�:
k
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Non � precluso al legislatore ordinario di ristrutturare l'indennit� dt
anzianit�, la quale non pu� essere ridotta ad unum ma si fraziona in
numerose specie disegnate dalla contrattazione; pertanto, l'eliminazione�
o il ridimensionamento di particolari componenti dell'indennit� stessa,
se tengono conto della quantit� e della qualit� del .Zavoro, non contra-stano
con gli articoli 3, 36 e 38 Cost. Gli articoli 1, 2 e 3 del d.l. 1� feb-�
braio 1977, n. 12, secondo il testo risultante dalla legge 31 marzo 1977~
n. 91 e gli articoli l, 2, 3 e 4 d.l. 11 ottobre 1976, n. 699, secondo il testodella
legge 10 dicembre 1976, n. 797, non contrastano con gli articoli 3, 4,
36, 38, 39, 45 e 53 Cost.
I
(omissis) Per il d.l. 11 ottobre 1976, n. 699, entrato iin vigore il successivo
13, i maggiori "compensi dovuti per effetto di variazioni del
costo della vita, determinatesi successivamente al 30 settembre 1976 efino
al 30 settembre 1978, erano da corrispondersi ai lavoratori dipendenti
con tmttamento mensile -�comprensivo di tutti gli emolumenti
a carattere continuativo (ratei di mensilit� aggiuntive, premi di rendimento,
!indennit� e compensi della stessa natura) al netto delle ritenute
previdenziali e assistenziali -corrispondente ad un importo superiore
a lire otto milioni annui mediante obbligazioni nominative emesse dal-l'Istituto
centrale per il credito a medio termine (Mediocredito centrale)~
Per i dipendenti, il cui trattamento annuo complessivo fosse superiore
ai sei milioni ma inferiore agli otto milioni di lire, la corre-�
sponsione dei maggiori compensi doveva effettuarsi sempre mediante
obbligazioni, ma limitatamente al cinquanta per cento sino al raggiungimento
del limite di otto milioni.
Per i dipendenti con trattamento annuo complessivo inferiore ai
sei milioni di lir~ il descritto modo di soluzione era da praticarsi dal
momento in cui il trattamento compless�ivo sup\!rasse il limite dei sei.
milioni li lire e per la parte eccedente.
Non solo i lavoratori dipendenti, ma anche i titolari di trattamenti.
pensionistici _erano soggetti alla riassunta disciplina dettata nei primi
cinque commi dell'art. l, J'ultimo comma del quale non mancava di pre-cisare
che le somme, corrisposte in obbligazioni, erano comprese nel
trattamento retributivo in godimento ai fini della commisurazione dei
contributi previdenziali e assistenziali ai sensi dell'art. 3 della legge
31 .Juglio 1975, n. 364 e per la-determinazione del trattamento di quiescenza
e di fine rapporto; il che -mette conto di chiosarlo -scaturiva.
dalla natura di (parziale) prestazione in luogo di adempimento, propria.
del meccanismo posto in essere dal Govevno del tempo.
Per Ia contestualit� della esposizione va anticipata la descrizione
del contenuto dell'art. 6 d.l. 1� febbraio 1977, n. 12, modificato nella legge
18
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di conversione, a mente del quale i maggiori compensi dovuti ai lavoratori
dipendenti per effetto di variazioni del costo della vita, corrisposti
in buoni del tesoro a sensi dell'art. 1 d.l. 699/1976, cos� come sostituito
per l'art. 1 della legge di conversione 797/1976, non sono soggetti a
ritenute fiscali e non costituiscono reddito imponibile agli effetti delle
imposte sul reddito. Esenzione -sia rilevato per inciso -non desumibile
dalla evidenziata natura di prestazione parziale in luogo di adempimento,
ma non contrastante con la causa economico-giuridica di retribuzione
propria dei maggiori compensi e trattamenti pensionistici. (omissis)
(omissis) Se il d.l. fosse stato in tutto convertito, della sostanza economico-
finanziaria del meccanismo, costretto nei limiti "di tempo: 30 settembre
1976 a 30 settembre 1978, sarebbe stata assai piana la comprensione:
lavoratori dipendenti e titolari di trattamenti pensionistici, nella
misura segnata dall'art. l, fornivano al Mediocredito i mezzi finanziari
necessari per incentivare medie e piccole industrie senza posisibilit� di
restituzioni anticipate e sotto la garanzia dello Stato, ma, poich� il mutuo
assumeva la forma di prestito obbligazionario, .lo schema del mutuo pi�
non era, sul piano giuridico, utilizzabile, talch� sarebbe apparso lecito
por mente allo schema� della (parziale) prestazione in luogo di adempimento,
realizzata mediante titoli nominativi non rimborsabili e trasferibili
se non alla scadenza del quinquennio dalle emissioni. (omissis)
(omissis) In pi� complessa visione, la manovra del Governo si articolava
nel senso che non solo veniva �ridotto in misura seppure minima
il costo del lavoro, ma veniva compressa la liquidit� del medio circolante
e che il diverso e forse pi� ampio sacrificio, sopportato nei precisati
termini da la:voratori dipendenti e pensionati, ridondava a favore delle
piccole e medie industrie, le quali finivano, quindi, con essere privilegiate
rispetto agli altri imprenditori.
Poich� il d.l. 699/1976, nel modo in cui � stato costruito, ha avuto
in misura minima pratica attuazione in pregiudizio dei lavoratori e dei
pensionati (non dei datori di lavoro e degli enti erogatori dei trattamenti
pensionistici) non gi� a favore del Mediocredito e delle piccole e medie
industrie, nessuna questione di costituzionalit� � stata in effetti, con
esclusivo riferimento al d.l. 699/1976, prospettata.
Peraltro la considerazione che del d.l. � stata svolta non � superflua
perch� giova a cogliere le modificazioni delle linee di tendenza, apportate
dal Parlamento, in sede di conversione con .la legge 10 dicempre 1976,
n. 797, entrata in vigore il successivo 26.
In primo luogo, ai lavoratori dipendenti e ai pensionati si aggiungono
�coloro che beneficiano di un meccanismo automatico di adeguamenti
dei compensi alle variazioni degli 1indici del costo della vita � e correlativamente
avvantaggiati ne risultano anche coloro, che, pur non essendo
datori di lavoro dipendente n� gestori di trattamenti pensionistici, ab
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
biano ancorato !i debiti di compensi a indici di variazione del costo della
vita.
In secondo luogo, mentre i tempi finali delle operazioni sono anti�
cipati al 30 aprile 1978, il finanziamento alle piccole e medie industrie,
realizzato tramite il Mediocredito, sfuma nell'incentivazione di attivit�
produttiva, a gestire la quale � legittimato lo Stato; correlativamente la
datio in solutum viene attuata non mediante titoli obbligazionari del
Mediocredito, sibbene mediante buoni del tesoro poliennali al portatore,
da emettersi alla pari e con il rispetto delle ulteriori modalit� di emissione
e di consegna, poi fissate dal Ministro per il tesoro con decreto
22 aprile 1977, ma, se identici rimangono tempi e modalit� di versamento
delle somme corrispondenti all'ammontare dei maggiori compensi e le
sanzioni per l'omesso, tardivo o incompleto versamento di dette somme
alla tesoreria dello Stato, tali somme sono numerate al netto dei contributi
previdenzfali e assistenziali per le quote a carico del lavoratore, che
continuano ad essere versate a enti e gestioni competenti; gli interessi
prodotti dai buoni vengono pagati posticipatamente.
Il decreto 22 aprile 1977, emanato dal Ministro per il tesoro di concerto
con il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, pone in chiaro
che la normativa del 1976 continua ad applicarsi sino al 30 aprile 1978
malgrado il d.l. 1� febbraio 1977, n. 12, entrato in vigore lo stesso giorno,
che � richiamato nelle premesse; il tasso d'interesse, fissato in lire
quattordici per ogni cento lire di capitale nominale, pagabile in cinque
annualit� posticipate al 1� luglio di ciascuno degli anni dal 1978 al 1982
compresi per i soli buoni del tesoro iscritti nel Gran libro con decorrenza
dal 1� luglio 1977, di scadenza 1� luglio 1982, iscritti nel Gran libro con
decorrenza dal 1� luglio 1978, � stato fissato nella misura del 13 % con
il d.m. 20 dicembre 1977, e il tasso d'interesse per i buoni del tesoro,
di scadenza 1� luglio 1983, iscritti nel Gran libro con decorrenza dal
1� luglio 1978, nel 13 % con il d.m. 10 giugno 1978; si precisa che buoni
del tesoro e relativi interessi sono esenti da ogni imposta reale presente
e futura e dall'imposta sulle cessioni, e, pur essendo anche al portatore
(a differenza delle sero.pre nominative obbligazioni del Mediocredito), non
sono trasferibili per un quinquennio dall'emissione. (omissis)
(omissis) Poich� non rientra nei compiti di questa Corte controllare
in quale sorta di incentivazione di attivit� produttive siano stati investiti
i versamenti dei maggiori corrispettivi, n� verificare in qual modo siano
stati identificati -e, quindi, astretti al rispetto della legge -i debitori
dei beneficiari di meccanismi automatici di adeguamento di compenso
alle variazioni degli indici del costo della vita, � da affermare che le
norme del 1976, nella forma assunta nella legge di conversione, non
prestino il fianco a censure, che siano contenute nel campo del giudizio
di costituzionalit�, e, per contro, non travalichino in valutazioni di ordine
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
politico-sociale e si convertano in dubbi sulla funzionalit� economico-finanziaria
della manovra disposta dal Parlamento.
Manovra, della quale vanno sottolineate la temporaneit� resa ancor
pi� evidente in sede di conversione, la incidenza su fasce di redditi di
lavoro e no, rispetto alle quali il sacrificio imposto ai destinatari non incide
sul minimo vitale (il che emerge anche da scritti difensivi redatti nell'interesse
di taluni destinatari avanti la Corte), la sostanziale convenienza dell'investimento
del prelievo la quale non deve essere saggiata sulla base
di raffronti con investimenti in attivit� produttive (spesso di non sicuro
esito finale e sempre di difficile conduzione). Dati, che rientrano nella
comune esperienza e, pertanto, non egent probatione.
Il sacrificio dei destinatari delle norme del 1976, in tal guisa identificato,
non costituisce materia di applicabilit� dell'art. 53 Cost. perch�
� carente l'effetto ablatorio che di detta norma rappresenta la fattispecie.
L'insussistenza di tale effetto non giova al fine di neutralizzare i
sospetti d'illegittimit� delle norme impugnate alla� stregua dell'art. 23,
del quale ricorre la fattispecie dappoich� � innegabile il carattere di
prestazione proprio del sacrificio, seppure non definitivo, imposto ai
destinatari, ma del parametro � rispettato. il precetto; si vuol dire l'esigenza
della riserva di legge vuoi perch�, in guisa seppure meno puntuale
di quanto non fosse riuscito di statuire con il decreto-legge, si identificano
il requisito della causa della prestazione (cio� la finalit� dell'incentivazione
di attivit� produttive) e la entit� del corrispettivo, la cui
definizione ha il potere legislativo affidato ai Ministri per il tesoro e
per il lavoro e la previdenza sociale, dei settori cio� dell'Amministrazione
cui competono esperienze tecniche nella materia (esperienze, che
hanno indotto a fissare il tasso per le tre emissioni nelle sopraricordate
misure, secondo un criterio di giusta remunerazione dei prelievi in esame,
che deve considerarsi implicito nel corpo di norme del 1976).
L'art. 36, in s� considerato, non sembra violato perch�, se i criteri
della qualit� e della quantit� del lavoro non vengono in considerazione,
neppure acquisisce spessore al livello di giudizio di legittimit� costituzionale
delle norme il criterio della sufficienza della retribuzione ad
assicurare al lavoratore e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa
la cui verifica in concreto spetta al giudice di controversia individuale
investito della conformit� a detto criterio del salario del singolo lavoratore.
Dell'art. 3 si � lamentata la violazione sotto varii aspetti -interni
ed esterni al mondo del lavoro, subordinato e no -dei quali colpisce
in pi� incisivo modo il rilievo che al finanziamento dell'incentivazione
delle attivit� produttive sono chiamate a contribuire le tre categorie di
�colpiti � dalla normativa del 1976 e non anche gli imprenditori e i titolari
di redditi reali, e neppure l'universalit� dei dipendenti, pensionati
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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
e aventi diritto a compensi nel senso a quest'ultima categoria assegnato
dalla legislazione tributaria, ma soltanto coloro che fruiscono di indici.7
zazioni coordinate alle variazioni del costo della vita.
Si � obiettato dalla Presidenza del Consiglio e dalle difese dei datori
di lavoro che, non essendo identiche le situazioni dei �colpiti� e degli
indenni, l'art. 3 sarebbe non a proposito invocato, e l'obiezione sembra
colpire nel segno sia per quel che concerne la discriminazione tra le varie
forme di indicizzazione per essere diverse le finalit� pratiche, cui sono
indirizzati i meccanismi in esame, ed altre clausole, che mirano in vario
modo a salvaguardare il potere d'acquisto della moneta legale, sia perch�
sono diversi gli ambienti economico-finanziari, nei quali operano da un
lato le tre categorie di destinatari e dall'altro lato le categorie non chiamate
a far le sp~se dell'incentivazione di attivit� produttive.
Certo, la tendenza del Parlamento a battere le vie di sempre e
per uscire di metafora -a non muovere alla ricerca di � ricchezze
novelle � meno agevolmente identificabili pu� non essere disconosciuta,
ma trattasi di giudizio politico, riservato agli elettori e alle forze sociali,
cui la Corte non pu� sostituirsi. Il qual rilievo giova a dire non opportu
namente invocato l'art. 1 Cost., cui i giudici, che della denuncia si sono
resi portatori, hanno attribuito un significato di esclusivit�, che � smen
tito dal complesso della Costituzione, dappoich� alla Carta sono ben
presenti anche valori diversi dal lavoro.
Il senso dell'art. 4 Cost., poi, si presta, vuoi nella lettera vuoi nello
spirito, ad essere, nei presenti incidenti, capovolto perch� al fine di as
sicurare il diritto al lavoro non tanto pu� quanto deve essere perseguita
l'incentivazione delle attivit� produttive.
Rimane la censura di violazione dell'art. 39 o (a voler essere pi�
�puntuali) di attentato all'ul1lima sua parte, riflettente l'autonomia nor
mativa dei sindacati, ma, a tacere che il testo costituzionale non � stato
ancora attuato nel momento strutturale della registrazione, quale presup
posto della personalit� giuridica dei sindacati, la normativa ordinaria del
1959, sulla quale si. � pronunciata questa Corte con sentenze, da cui, nei
presenti incidenti, si � in utroque argomentato, aveva di mira l'assicu
razione del minimo trattamento economico e normativo, che nella �specie
non viene in considerazione. Sino a quando l'art. 39 non sar� attuato,
non si pu� n� si deve ipotizzare -nei termini proposti -conflitto tra
attivit� normativa dei sindacati e attivit� legislativa del Parlamento
e chiamare questa Corte ad arbitrarlo.
Dei due temi del corpo di norme del 1977 viene -lo si ripete
verificata in questa sentenza la conformit� ai dettami costituzionali della
disciplina dell'esclusione dalle retribuzioni dei miglioramenti descritti
nell'art. 1 d.l. 1� febbraio 1977, n. 12, laddove ad altro documento
decisorio � riservato il giudizio sulla parziale novellazione degli articoli
2121, secondo comma, e.e. e degli articoli 361. e 923 codice navigazione.
22
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Ribadito che la normativa del 1976 continua ad applicarsi nell'area
temporale che le � propria malgrado l'entrata in vigore del dl. del 1977,
� da rilevare in primo luogo che il dJ. del 1977 colpisce i lavoratori
dipendenti e i lavoratori del settore pubblico e non anche il personale
statale e degli enti pubblici, .di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, n� le due
altre categorie dei destinatari della normativa del 1976; in secondo luogo
che trattasi non di una prestazione (parziale) in luogo di adempimento,
realizzata mediante titoli del debito pubblico (art. l, commi terzo e
quarto), ma a) del divieto di conglobamento, nella retribuzione a partire
dal 1� febbraio 1977, di tutti i migLioramenti retributivi, per effetto
di variazioni del costo della vita o di altre forme di indicizzazione, corrisposti
in misura non superiore e in applic~ione dei criteri di calcolo,
nonch� con la periodicit� stabiliti dagli accordi interconfederali operanti
nel settore dell'industria, b) della incomputabilit� degli effetti delle variazioni
del costo della vita o di forma di indicizzazione su qualsiasi
elemento della retribuzione in difformit� della normativa prevalente
prevista dagli anzidetti accordi interconfederali e dai contratti del detto
settore per i corrispondenti elementi retributivi e limitatamente a tali
elementi (art. 2 comma primo); in terzo luogo che �ai lavoratori
occupati in settori non industriali continuano ad essere applicate le
disposizioni dei rispettivi accordi e contratti collettivi che determinano
il valore mensile del punto di contingenza in misura inferiore a quella
stabilita dall'accordo interconfederale di cui al primo comma � (art. 2,
comma secondo); in quarto luogo che le somme non pi� dovute ai lavoratori
per effetto dell'art. 1 sarebbero devolute alla riduzione di costi
aziendali o alla copertura di oneri pubblici (art. 3); in quihto luogo
che veniva abrogata ogni disposizione in contrasto con le norme contenute
nel decreto ed erano definite nulle di pieno diritto norme regolamentari
e clausole contrattuali contrastanti con il decreto medesimo
(art. 4); in sesto ed ultimo luogo che gli articoli 2 e segg. del decreto
restavano in vigore fino al 31 gennaio 1979 (art. 5).
Proprio il carattere temporaneo, che accomunava il d.I. del 1976
alla normativa del 1977, � stato cancellato con la legge 31 marzo 1977,
n. 91 di conversione (entrata in vigore il successivo 17 aprile), con la
quale il Parlamento, in sostituzione del soppresso art. 3, che -si ripete destinava
le somme non pi� percepite dai lavoratori alla riduzione di costi
aziendali o alla copertura di oneri pubblici, ha autorizzato con l'art. 2
il Governo della Repubblica a determinare, nel termine di due mesi dall'entrata
in vigore della legge stessa, la utilizzazione delle somme derivanti
nell'anno 1977 dalle differenze tra i trattamenti discendenti dalle
regolamentazioni modificate con il d.I. 12/1977, e quelle dovute per effetto
delle disposizioni di cui all'art. 2 decreto stesso, nonch� a regolare le
modalit� di riscossione.
PARIB I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Non si esauriscono nella soppressione degli artt. 5 e 3, sostituito con
la tecnica della legge di delegazione e del decveto legislativo, le modificazioni
apportate con la legge di conversione: in disparte il chiarimento
del gi� richiamato art. 6, al divieto di conglobamento dei miglioramenti
contributivi si .aggiunge la irricalcolabilit� nei tempi differiti,
e degli accordi interconfederali operanti nel settore dell'industria sono
puntualizzate le date di stipulazione del 15 gennaio 1957 e del 25 gennaio
1975.
La normativa del 1977 va integrata con il d.P.R. 6 giugno 1977,
n. 384, entrato in vigore il successivo 27 luglio, il quale, limitatamente
all'anno 1977, indica i modi di utilizzazione delle somme non corri"
sposte ai lavoratori dipendenti; soggiungendo che, se non utilizzate nello
esercizio 1977, possono essere impegnate nell'esercizio successivo; precisa
che dette somme vanno versate dai datori di lavoro, entro quindici
giorni dalla fine di ciascun trimestre, in un apposito conto corrente infruttifero
aperto presso la Tesoreria centrale, intestato al Ministero del
tesoro e denominato � Fondo speciale di cui all'articolo 2 della legge
31 marzo 1977, n. 91 �, al quale affluiscono, alla fine del secondo mese
successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del decreto
(e cio� al 30 settembre 1977), anche le somme dovute dal 1� febbraio a:l
30 giugno 1977 (art. 1), e prevede, infine, le sanzioni a carico dei datori
di lavoro in caso di omesso e incompleto versamento (art. 2).
Nel procedere al raffronto tra la normativa del 1977 e la normativa
che l'ha preceduta, non pu� questa Corte lasciare in ombra la circostanza
[...] che, mentre le somme non corrisposte ai lavoratori dipendenti
dal 1� febbraio al 31 dicembre 1977, sono destinate al conseguimento
delle finalit� specificate nel d.P.R. 384/1977, le somme non corrisposte
in tempo successivo al 1� gennaio 1978 rimangono nel patrimonio dei
datori di lavoro, ai quali non � imposto alcun obbligo, neppur generico,
di destinazione delle stesse per aver la legge di conversione (art. 1) soppresso
l'art. 3 d1. 12/1977, per il quale le somme, non pi� dovute ai
lavoratori, erano devolute alla riduzione di costi aziendali e alla copertura
di oneri pubblici. Talch� il � vuoto � di destinazionii diverse dalla
permanenza del numerario nei patrimoni dei datori di lavoro, consecutiva
alla limitazione del d.P.R. 384/1977 al 1977, rappresenta -almeno
allo stato attuale della legislazione ordinaria -il traguardo della disciplina
normativa in materia, della quale � stato punto di partenza
l'art. 5 d.l. 699/1976: si prendono le mosse dal prestito forzoso, il cui
ricavo � destinato all'incentivazione delle piccole e medie industrie,
e, traverso l'ablazione definitiva di parte della retribuzione, dapprima
destinata alla incentivazione delle attivit� produttive e poi alla triplice
finalit�, espressa nel d.P.R. 384/1977, si perviene alla conservazione -senza
vincolo di sorta -delle somme, non versate ai lavoratori dipendenti,
nei patrimoni dei datori di lavoro.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
24
L'ultima tappa della metamorfosi non pu� essere stimata irrilevante
dalla Corte, perch� dal �vuoto�, proyocato dalla limitazione temporale
dell'art. 2 della legge di conversione del 1977 e del d.P.R. 384/1977, sono
incise le pretese di Vito Corsello, dipendente della Cassa di risparmio
di Torino, il cui ricorso porta la data del 10 febbraio 1978 ed ha dato
luogo, traverso l'ordinanza 1 � giugno 1978, all'incidente iscritto al n. 453
Reg. ord. 1978; incidente che -lo si ripete -offre il pi� ricco mosaico
di norme impugnate e di parametri di costituzionalit�.
Ci� precisato, l'attenzione della Corte si indirizza alle questioni di
costituzionalit� del d.l. 12/1977, cosl come modificato nella legge di
conversione, ma non inciso dal ripetuto � vuoto �, in riferimento agli
artt. l, 3, 4, 23, 36, 39 e 53 Cost.
La destinazione delle somme non corrisposte ai lavoratori nel periodo
di tempo 1� febbraio-31 dicembre 1977 non diverge dalla destinazione
avvisata nella normativa del 1976 in guisa tale da comportare diverso
scioglimento, da parte della Corte, della questione sorta dal sospetto
di violazione dell'art. 53 sulla quale la destinazione pu� in qualche
misura incidere, seppur non � consentito porre in rilievo la maggiore
puntualit�, di cui il pi� volte menzionato d.P.R. 384 del 1977, d� prova.
A ben pi� delicate indagini aprono il varco sia il carattere definitivo
del sacrificio dei lavoratori dipendenti non esteso ai titolari di trattamenti
pensionistici n� ai creditori di compensi di altra natura, sia la maggiore
ampiezza subiettiva del sacrificio, che coinvolge tutti i dipendenti
e non i lavoratori titolari di compensi. elevati.
La Corte ha piena coscienza della gravit� delle conseguenze economiche
della duplice scelta, cui sono pervenuti il Governo e il Parlamento,
e fa sua la espressione ricorrente nel corso delle discussioni parlamentari
-correre cio� la legge di conversione del 1977 sul filo della incostituzionalit�
-, ma non ritiene che il giudizio reso a proposito della
normativa del 1976 sia da modificare.
Certo, alla ampliatio dei lavoratori dipendenti colpiti si aggiunge la
liberazione, dall'obbligo del prelievo, dei creditori di compensi di altro
genere ma, a parte il non agevole reperimento di costoro, va tenuto
conto della esclusione dal prelievo dei titolari di trattamenti pensionistici;
esclusione, di cui non possono non giovarsi i dipendenti, per i
quali venga ad un tempo meno il rapporto di lavoro e sorga il presupposto
del rapporto pensionistico.
Vero � che il prelievo non opera con identico �peso� sulle fasce
dei redditi di lavoro, sibbene provoca in concreto sacrifici che crescono
con la compressione dei redditi, ma la reazione a tali conseguenze, di cui
non va dissimulata la estrema gravit�, pu� essere attuata nei giudizi, in
cui il singolo lavoratore ben potr� nei confronti del datore invocare il
rispetto del minimo vitale in conformit� di ben consolidati orientamenti
giurisprudenziali. N� va dimenticato che -almeno nei limiti di concor
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 25
rente vigenza delle due normative -i compensi elevati sono colpiti non
solo dal prelievo definitivo, ma anche dall'onere del prestito forzoso.
(omissis)
(omissis) Peraltro giova, per quel che concerne l'art. 3 (considerato
in s� e congiuntamente con gli artt. 1 e 4) porre in evidenza che l'assorbimento,
nella normativa del 1977, della contrattazione del settore industriale
rappresenta un passo verso l'attuazione del principio di uguaglianza
nella materia disciplinata, contro il quale non giova opporre l'interdipendenza
dei vari elementi obiettivi del rapporto di lavoro perch�
ben potranno, se lo credono, le categorie, lese dall'appiattimento, riva:
lersi -traverso la contrattazione e, pi� a monte, l'esercizio del diritto
di sciopero nei modi consentiti dal mos interpretato da questa Corte e
dal giudice, cui spetta la funzione di nomofilachia -, sui dati, estranei
alla misura della retribuzione, attingendo le auspicate � compensazioni
>>, alle quali ben potranno i datori di lavoro opporsi con i mezzi delineati
negli artt. 3 e 11 legge 604/1966. Che poi l'appiattimento operi in
peius e non in melius ponendosi in contrasto con l'ordinamento della
derogabilit� a favore del solo lavoratore, recepito nell'art. 12 legge 604/
1966, � proposizione, che, non essendo detto principio generale (non
assoluto n� ancor meno fondamentale) assicurato dalla Costituzione,
non coinvolge l'attivit� della Corte, che non pu� n� deve farsi carico delle.
offese a detto principio inferte dalle norme impugnate.
Le riflessioni, che ne scaturiscono, sono di ordine politico, mentre
i conflitti pratici, che possono derivarne, rientrano nella competenza dei
giudici delle controversie individuali e, in ipotesi (art. 28 legge 300/1970),
sindacali.
In ordine agli artt. 23 e 53 � da osservare in via preliminare che
non l'art. 23, ma l'art. 53 assume ipotetico rilievo nei procedimenti, aventi
per oggetto i maggiori corrispettivi relativi al periodo 1 � febbraio31
dicembre 1977, poich� destinatario delle somme non corrisposte ai
lavoratori � il Tesoro dello Stato, non gi� il contraente datore; ma
l'art. 53 non pu� dirsi violato nel senso denunciato da alcune ordinanze
di rimessione perch� la delega a determinare l'utilizzazione delle somme,
di cui all'art. 2, primo comma, legge 91/1977, costituisce la conseguenza,
e non la premessa, delle disposizioni sulle somme non pi� dovute ai
lavoratori da parte dei datori di lavoro.
Rimane l'art. �39, su cui hanno insistentemente discusso le parti con
argomenti a proposito dei quali � sufficiente sul piano costituzionale
osservare, in aggiunta alla motivazione spesa in punto alla normativa
del 1976, che, sino a quando non sar� disciplinata la loro registrazione,
l'individuazione dei sindacati legittimati alla contrattazione collettiva (collettiva
nel senso che alla parola pu� essere riconosciuto a seguito della
26
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
soppressione dell'ordinamento corporativo) non pu� non essere affidata al
gioco delle forze sociali, che, al di l� dei non sempre sussistenti vincoli
associativi, si trovano a rappresentare di fatto, e che di cotale esigenza
sono stati consapevoli Governo e Parlamento nel dare vita alla normativa
del 1977 la quale presta -e non pu� non prestare -il fianco a valutazioni,
critiche o favorevoli, di estrazione economica, finanziaria e sociale,
e fornir� motivi di contesa sul quomodo della realizzazione normativa
e della concreta attuazione nelle controversie processuali individuali
e sindacali, ma non apre utile adito a incidenti di costituzionalit� fondati
sull'asserito ostracismo decretato alle forze sociali. (omissis)
(omissis) La peculiarit� dell'incidente, iscritto al n. 453 Reg. ord. 1978,
che si � posta in rilievo, impone di verificarne l'incidenza sulla fondatezza
delle prospettate questioni di costituzionalit� in riferimento ai soli
artt. 23 e 53 dei quali l'appropriazione senza vincolo di destinazione, da
parte dei datori di lavoro, delle somme non corrisposte ai lavoratori dipendenti
pone fuori gioco il secondo dappoich� beneficiari della operazione
sono e, se non �interverranno norme di diverso segno, saranno i datori
di lavoro, non gi� lo Stato al quale le relative somme sono affluite
per soli undici mesi (febbraio a dicembre) del 1977.
A proposito dell'art. 23, limitatamente -si ripete -ai mesi del
1978 ai quali � limitato il giudizio di merito, � da osservare che il sacrificio
dei lavoratori d� luogo ad una sorta di (parziale) rimessione forzata
del debito (tacitamente, ma sicuramente accettata dai datori di lavoro;
art. 1236 e.e.) e non alla vicenda della datio in solutum, che costituisce
la normale fattispecie del testo costituzionale in esame, ma la Corte
-a parte la natura formalistica della qualificazione in merito alla
quale potrebbesi obiettare che il bene rimesso rimane nel patrimonio
del debitore e non va ad impinguare la cassa del creditore -non pu�
non farsi carico di ci� che l'assenza di un qualsiasi vincolo di destinazione
delle somme, di cui i datori di lavoro non si spogliano, fornisce materia
a dubbi sulla razionalit� della normativa, in ordine ai quali lo spartiacque
tra il politico-sociale e il giuridico non � di ,agevole individuazione.
Dubbi, che questa Corte scioglie, allo stato, in senso negativo, anche �in
considerazione del fatto che l'intervallo di cinque mesi, nei quali � costretto
il suo giudizio, non permette d'identificare le misure normative.
che in qualche guisa siansi in ipotesi sostituite alla carenza di vincoli
di destinazione, e, ancor pi�, di ponderarne eventu�li effetti. Canone
di prudenza che ha indotto il giudice delle leggi a non disporre verificazioni
e altri mezzi istruttori (artt. 26 a 35 r.d. 27 agosto 1907, n. 642,
richiamati, in quanto applicabili, nell'art. 22 legge 11 marzo 1953, n. 87),
la cui opportunit� si � pur profilata nel corso della deliberazione della
presente sentenza. (omissis)
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Il
(omissis) I tre giudici non solo sottopongono alla Corte questioni
riflettenti le normative del 1977 e, per l'ordinanza iscritta al n. 444 R.O.
1977, del 1976, relative al divieto di conglobamento nella retribuzione
e di ricalcolo in tempi differiti dei miglioramenti retributivi dei lavoratori
dipendenti per effetto di variazioni del costo della vita e di altre
forme di indicizzazione per la massima parte esaminate con sentenza
n. 141/1980 e giudicate infondate, ma denunciano altres� l'illegittimft�
dell'art. 1 del d.l. 1� febbraio 1977, n. 12, convertito, con modificazioni
che non interessano l'art. 2121 e.e., nella legge 91/1977 per aver aggiunto
nel secondo comma dell'or menzionato testo la frase (�a partire dal
1� febbraio 1977, di quanto dovuto come ulteriori aumenti di indennit�
di contingenza e di emolumenti di analoga natura scattati posteriormente
al 31 gennaio 1977 '>); novellazione, la quale fa s� che tali entit�
pi� non faccian parte della indennit� di anzianit�, disciplinata dall'art.
2120 e.e. e da successive disposizioni normative. (omissis)
(omissis) Prendendo l'avvio dalla prospettazione da ultimo riassunta,
rileva la Corte che il pretore di Messina ha mosso accusa all'art. 1 d.l.
699/1976, cos� come convertito nella legge 797/1976, di violazione degli
artt. 4, primo comma, 38 e 45 Cost., per ci� che � lungi dal promuovere
le condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro, l'assistenza sodale
e la mutualit�, mortifica tali diritti perch� snatura per i soli redditi
di puro lavoro, in tutto quanto a quelli di importo lordo annuo superiore
a lire 8.000.000, o in parte quanto a quelli di importo superiore a
6.000.000 ma non a 8.000.000, la natura retributiva degli aumenti collegati
al costo della vita ai quali la recente legge 11 agosto 1973 n. 533, modificativa
del procedimento del lavoro ha dato con l'art. 429 c.p.c. una particolare
tutela, redditi per i quali le leggi restrittive denunciate di incostituzionalit�
impongono con un sistema di imposizione fiscale occulta
a carico delle forze attive del lavoro subordinato una imposizione di
trattenuta totale o parziale del 50% delle quote di indennit� di contingenza
e di indennit� integrativa speciale a vantaggio congiunto della
generalit� dei cittadini ed a vantaggio particolare aggiunto e specifico
della speculazione privata dei datori di lavoro, che in Telazione agli
esborsi per liquidazione dell'indennit� di buonuscita -che per giurisprudenza
costante ha natura previdenziale ed assistenziale e che come
tale non pu� essere oggetto di limitazione o di esproprio -alla cessazione
del rapporto di lavoro sono soggetti a minori aggravi �.
Queste argomentazioni, sebbene siano state precedute dalla denuncia
di violazione degli artt. 38 e 45 Cost., pongono mente all'art. 1 d.l.
12/1977 assai pi� che alla normativa del 1976, e comunque non traggono
dagli artt. 38 e 45, che vorrebbero rappresentare il novum rispetto ai parametri,
con la menzionata sentenza n. 141/1980 giudicati indenni da
28
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
violazione, ragioni, che si aggiungano alle altre, che questa Corte non
ha reputato idonee a dire offesi gli artt. 1, 3, 4, 23, 36, 39, 53 della Costituzione.
(omissis)
(omissis) IL pi� ampio ventaglio di parametri � stato prospettato
nell'incidente iscritto al n. 444/1977, in cui sono posti a base della censura
d'illegittimit� dell'art. 1 dl. 12/1977 gli artt. 3, 4, 36, 38, 39, 45 e 53, sebbene
-lo si � or ora rilevato -gli artt. 38 e 45 siano invocati per giustificare
il sospetto d'illegittimit� dell'art. 1 dl. 699/1976 e sol nel dispositivo
della ordinanza vengano collegati all'art. 1 d.l. 12/1977.
Nelle difese. delle parti, che hanno affrontato il merito della questione
di legittimit�, molto si � discusso sulla natura -se retributiva
o indennitaria -della indennit� di anzianit�, e non si � mancato di trarre
da sentenze di questa Corte, nelle quali risuona la eco della pi� che semisecolare
disputa, argomenti agli opposti mulini, ma la Corte non pu�
n� deve ancorare la decisione della questione, che pi� di ogni altra
� stata fonte di preoccupazioni, all'accoglimento dell'una o dell'altra delle
qualificazioni (qualificazioni, tra le quali si sono assai di recente avanzate
proposte di contemperamento; il che � assai significativo), senza dire
che l'indagine qualificatoria si svolge su diverse direttrici a seconda
che essa sia riferita alle retribuzioni di carattere continuativo ovvero
ad attribuzioni di fine rapporto.
N� pu� la Corte accontentarsi della ricorrente constatazione della
progressiva sostituzione, anche al di l� dei patrii confini, di altri istituti
pi� idonei ad adempiez:e alla funzione dell'indennt�, ma deve prendere
atto di ci� che questa non pu� essere ridotta ad unum, perch�, per
contro, si fraziona in numerose specie disegnate nella contrattazione
in pi� o meno vasta misura collettiva, la cui valutazione rappresenta il
quotidiano ministero dei giudici delle controversie individuali di lavoro
e, non sempre di rimbalzo, delle controversie previdenziali e assistenziali
(esempio perspicuo � offerto dalle indennit� calcolate a scaglioni).
In s� varia fenomenologia la Corte, richiamato quanto motivato e
deciso in riferimento alle retribuzioni nella sentenza n. 141/1980 con
la quale sono stati presi in esame parametri di legittimit� comuni alla
presente vicenda (artt. 3, 36, 39, 53 Cost.) reputa che non sia precluso
al legislatore di ristrutturare l'indennit� di anzianit� per cui l'eliminazione
o il ridimensionamento di particolari componenti dell'indennit�
stessa non concretano di per s� soli lesione dell'art. 36 Cost. Resta fermo
per� che innovazioni del genere debbono tener conto della quantit�
e della qualit� del lavoro prestato dagli interessati, agli effetti del combinato
disposto degli ;:irtt. 3 e 36 Cost. Ora la progressiva esclusione dal
computo dell'indennit� del punto di contingenza, ad un triennio dalla
entrata in vigore della normativa del 1977 che l'ha sancita, non arreca
offesa in misura censurabile da questa Corte al criterio della quantit�
dd lavoro, assunto come durata del rapporto a componente di calcolo
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
del quantum dell'indennit�, in tali sensi garantito dall'art. 36. Nel futuro
l'esclusione stessa, in difetto di congrue compensazioni, rischierebbe di
determinare squilibri pi� gravi di quelli gi� in atto. Ci� persuader� i reggitori
della cosa pubblica a por mano in domani anche non mediato
ad adeguati bilanciamenti al fine di evitare offesa non solo agli artt. 3
e 36, ma anche all'art. 38, opportunamente richiamato dal pretore di
Messina (sent. n. 26/1980).
�, insomma, la progressivit� del novellato art. 2121, comma secondo,
e.e., che pu� e deve suonare allarme per i conditores legum anche in relazione
alle diverse conseguenze che potrebbero prodursi a carico dei
lavoratori penalizzando coloro che percepiscono retribuzioni meno
elevate. (omissis)
I
CORTE COSTITUZIONALE, 27 novembre 1980 n. 151 -Pres. Amadei -
Rel. Andrioli -De Blasis (avv. Di Gravio), Soc. ASIS (avv. Pentimalli)
e Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato Carafa).
Fallimento -Sentenza dichiarativa -Opposizione del fallito � Termine
� Dies a quo � -Data di affissione della sentenza -Illegittimit� costi�
tuzionale.
(Cost., artt. 3 e 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 18).
L'art. 18, primo comma, del r.d. 16 marzn 1942, n. 267, nella parte
in cui prevede che il termine di quindici giorni per fare opposizione decorra
per il debitore dalla affissione della sentenza che ne dichiara
il fallimento, contrasta con gli artt. 3 e 24 Cast.
Il
CORTE COSTITUZIONALE, 27 novembre 1980, n. 152 -Pres. Amadei �
Rel. Andrioli -Fall. Edilcentro Appia Nuova (avv. Marrapese).
Fallimento -Sentenza sulle opposizioni a stato passivo -Appello e ricorso
per cassazione � Termine -� Dies a quo � -Data di affissione della
sentenza -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 99).
L'art. 99, quinto comma, del r.d. 16 marza 1942, n. 267, nella parte
in cui fa decorrere i termini per appellare e per il ricorso in Cassazione
dalla affissione della sentenza resa su opposizioni allo stato passivo,
contrasta con l'art. 24 Cast.
30
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
III
CORTE COSTITUZIONALE, 27 novembre 1980, n. 153 -Pres. Amadei -
Rel. Andrioli -Soc. l.A.S.M. (avv. Di Gravio).
Fallimento -Decreto di chiusura del fallimento -Termine per il reclamo
� Dies a quo � -Data di affissione del decreto -Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 119).
L'art. 119, secondo comma, del r.d. 16 marzo 1942, n. 267, nella parte
in cui fa decorrere il termine per la proposizione del reclamo dalla data
di affissione del decreto di chiusura del fallimento, non contrasta con
l'art. 24 Cost.
IV
CORTE COSTITUZIONALE, 2 dicembre 1980, n. 155 -Pres. Amadei -
Rel. Andrioli -Bonfanti ~avv. Costa), Mediterranea di assicurazioni
(avv. Scognamiglio) e Banca Privata Italiana (avv. Guarino).
Fallimento -Liquidazione coatta amministrativa -Stato passivo -Opposizione
del creditore in tutto o in parte escluso -Termine -� Dies a
quo � -Data del deposito in cancelleria -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 167, art. 209).
L'art. 209, secondo comma, del r.d. 16 marzo 1942, n. 267, nella parte
in cui prevede che il termine per le opposizioni dei creditori in tutto
o in parte esclusi decorra dalla data del deposito, nella cancelleria del
tribunale del luogo dove l'impresa in liquidazione coatta amministrativa
ha la sede principale, dell'elenco dei crediti ammessi o respinti, formato
dal commissario liquidatore, anzich� dalle date di ricezione delle raccomandate
con avviso di ricevimento, con le quali il commissario liquidatore
d� notizia dell'avvenuto deposito ai creditori le cui pretese non sono
state in tutto o in parte ammesse, contrasta con l'art. 24 Cost.
I
(omissis) La circostanza che tutte le ordinanze di rimessione pongono
in forse la legittimit� dell'art. 18, primo comma, r.d. 16 marzo 1942,
n. 267 in quanto fissa il dies a quo del termine di quindici giorni per
l'opposizione del fallito alla sentenza dichiarativa per un verso giustifica
la riunione dei quattro procedimenti e per altro verso limita il compito
della Corte alla verifica della conformit� della norma impugnata ai para
, ��.
PARTE I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 31
metri ravvisati dal Tribunale di Roma negli artt. 3 e 24 Cost. (gli altri
giudici han fatto capo al solo art. 24) per la opposizione del solo fallito.
_:g per vero estraneo all'attuale dibattito lo scrutinio dell'art. 18 nella
parte in cui fa decorrere dall'affissione il termine per l'opposizione di
interessi diversi dal fallito, della vasta congerie, cio�, di coloro a carico
dei quali operano gli effetti della dichiarazione di fallimento (autori di
atti pregiudizievoli ai creditori, parti di rapporti pendenti, creditori
non istanti).
La precisazione avvia l'indagine intesa a dire fondata 1a questione
per violazione degli artt. 3 e 24, secondo comma Cost.: invero, la necessit�
di trattazione e decisione unitarie della pluralit� di opposizioni, in
ipotesi proposte da vari legittimati non identificabili a priori, spiega
perch� nel sistema della legge il termine iniziale sia uno ed unico e ne sia
la messa in moto sottratta alla iniziativa degli interessati a rendere irretrattabili
gli effetti del fallimento dichiarato. Senonch� il diritto di dife�
sa del debitore, il quale � destinatario degli effetti del fallimento in assai
maggior misura degli altri interessati alla revoca della sentenza dichiarativa,
se non riceve offesa dalla seconda delle ragioni giustificatrici
della norma in esame (si vuol dire l'impulso d'ufficio), riesce colpito
dalla difficolt� della conoscenza effettiva della pronuncia somministrata
al debitore dalla affissione, dalla quale pur prende a decorrere il termine
di quindici giorni.
Allargare, come da questa Corte si � giudicato con precedenti pro
nunce (sent. 93/1962; sent. 141/1970; ord. 59/1971), l'adagio: vigilantibus,
non dormientibus iura suscurrunt non convince, perch� tutto sta a ve
dere se sia da reputarsi dormiens il debitore che non rispetta il termine
decorrente dall'affissione, e la esperienza insegna che la risposta affer
mativa � quanto meno azzardata.
La inidentificabilit�, poi, degli altri interessati, se legittima la scelta
del legislatore nei limiti in cui ricorre la ripetuta inconoscibilit�, non
sommnistra utile supporto al dettato normativo nell'ipotesi del debitore,
talch� ben pu� concludersi che la individuazione del dies a quo nella
affissione dell'estratto della sentenza �, per quel che concerne l'oppo
sizione del debitore, priva di razionale fondamento.
Infine, la celerit� della procedura fallimentare nel suo complesso
intesa e la tutela degli interessi dei creditori sono a torto invocate, per
poco si consideri che tutti gli effetti del fallimento si producono -a
prescindere dalla affissione -a far tempo dalla pronuncia (e cio� dalla
pubblicazione mediante deposito in cancelleria) della sentenza dichia
rativa, la quale � esecutiva di diritto e insuscettibile di sospensione, e
che la sua revoca non impinge sulla validit� degli effetti degli atti legal
mente compiuti dagli organi del fallimento. (omissis)
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
II
(omissis) La denunda, con l� quale si pone in forse il dies a quo
e non la durata dei termini, di cui all'art. 99, quinto comma, � fondata
perch� la gi� avvenuta identificazione delle parti soccombenti e _,_ si
aggiunga -vincitrici priva di giustificazione la scelta dell'affissione,
quale atto idoneo a far decorrere il termine per l'impugnazione; affissione,
la quale spiega il prezzo, imposto al soccombente, della non agevole
conoscenza del dies a quo che tale forma di propalazione � idonea a
somministrare, anche se sorretta da immediata comunicazione del dispositivo
non incidente sul corso del termine, sol in processi in cui per un
verso le parti -per dirla con l'art. 150 c.p.c. -sono difficilmente i.dentifioabili
e per altro verso incalza la necessit� di non frazionare la trattazione
e la decisione su di una pluralit� di pretese in vario modo
connesse. Esigenze, che non si avvertono nei giudizi di opposizione allo
stato passivo vuoi in secondo vuoi in terzo grado, anche perch� la opportunit�
di riunire ix:i unico processo pi� impugnazioni di sentenze di merito
potr� essere soddisfatta con l'applicazione di ben note norme del
codice di procedura civile sino a quando non riterr� il legislatore di
dettare altra speciale disciplina.
Pertanto, l'applicazione della disposizione impugnata si risolve in
una menomazione del diritto di difesa priva di giustificazione. (omi$sis)
III
(omissis) La difficolt� di identificare coloro che hanno interesse a
proporre reclamo contro il decreto di chiusura, ragione sulla quale non
incide la sentenza n. 255/1974, resa dalla Corte sul termine per proporre
appello avverso sentenza di omologazione o di rigetto della proposta
di concordato, pronunciata tra parti costituite, esclusivamente legittimate
all'impugnazione), in una con la esigenza di riunire in unica trattazione
camerale .pi� reclami � di per s� sufficiente a non dire lesiva
del diritto di difesa degli interessati alla� continuazione della procedura
fallimentare la scelta del legislatore. Ma non � inopportuno soggiungere
che nella ipotesi di chiusura, della quale si presenta come possibile
alternativa la continuazione della procedura fallimentare (si vuol dire
la ipotesi descritta nel n. 4 dell'art. 118), l'art. 121 somministra il rimedio
della riapertura a chi si sente pregiudicato dal mancato reclamo avverso
il decreto di chiusura. (omissis)
IV
(omissis) Cos� giudicando, la Corte non si pone in contrasto con la
sent. 157/1971, con la quale ebbe a dichiarare infondata la questione
di costituzionalit� dell'art. 98, primo comma, che fissa nella data del
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 33
deposito dello stato passivo fallimentare in cancelleria il dies a quo
per le opposizioni dei creditori in tutto o in parte esclusi.
Non soccorre, per vero, tra l'art. 98, primo comma e l'art. 201, secondo
comma, la identit� di ratio, che valga a trasferire a questo le ragioni
di conformit� di quello al precetto costituzionale.
Invero il difetto di natura giurisdizionale della fase riservata alla
formazione dell'elenco affidata al liquidatore, non si risolve in diatriba
definitoria vuoi perch� per un verso l'atto d'insinuazione al passivo
fallimentare produce, a sensi dell'art. 94 r.d. 267/1942, gli effetti della
domanda giudiziale (a produrre i quali sono inidonee le domande dei
creditori dell'impresa in I.e.a., cui l'art. 207, primo comma, riconosce
soltanto il significato di mere denunce), vuoi perch� il procedimento
amministrativo di formazione dello stato passivo, descritto nel combinato
disposto degli artt. 207 e 209, prim� comma, � privo delle garanzie
del contraddittorio orale, che assistono l'accertamento del passivo, il
quale si articola nella prima fase della formazione dello stato passivo
provvisorio (art. 95) e dell'adunanza di sua verificazione (art. 96).
Il fatto si � che le opposizioni (e le impugnazioni) di cui all'art. 209,
secondo comma -a differenza delle opposizioni e delle impugnazioni allo
stato passivo fallimentare, la cui affinit� con taluni processi a cognizione
sommaria � stata sottolineata -non rappresentano il secondo
stadio di un procedimento uno ed unico, n� possono essere �inquadrate
nello schema della giurisdizione condizionata per non essere l'inserzione'
nell'elenco subordinata ad un atto del creditore, ma si definiscono come
l'unica sollecitazione dell'esercizio della funzione giurisdizionale a garanzia
dei creditori dell'impresa in I.e.a., che si caratterizza per il potere
attribuito, in deroga all'art. 4 legge 20 marzo 1865, n. 2248 ali. E, al giudice
ordinario di annullare atti dell'autorit� amministrativa lesivi di diritti.
La circostanza che il mancato esercizio giudiziale del diritto di credito
finirebbe con l'attribuire all'atto dell'autorit� amministrativa, che
lo comprime, efficacia estintiva del diritto stesso, conferma l'esigenza
che non all'affissione dell'elenco, ma alla notizia della esclusione totale
o parziale del credito comunicata al singolo creditore con lettera raccomandata
con avviso di ricevimento, sia riservata la capacit� di porre in
moto il termine, alla cui inosservanza � alla fin fine collegata la perdita
del diritto.
D'altro canto, la sostituzione di una pluralit� di dies a quibus allo
unico dies a quo, indicato nell'art. 209, secondo comma, non soffoca la
aspirazione del legislatore a riunire la pluralit� di opposizioni in unico
processo, perch�, a �differenza delle opposizioni di interessati diversi dal
fallito alla revoca della sentenza dichiarativa di fallimento, che si sperimentano
mediante atti di citazione ad udienza fissa che pongono le
opposizioni stesse a contatto prima dei legittimati passivi (curatore e,
se vi siano, cTeditori istanti) e poi dell'autorit� giudiziaria competente,�
,.. _,.,::::: . ��' ..,,._,_.,..._:t.,.,,...�.�.,..,... ,..
-.�.:v~-
-
34
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
le opposizioni dei creditori in tutto o in parte esclusi dall'elenco hanno
forma di ricorso al presidente del tribunale, al quale -ammonisce il
terzo comma dell'art. 209 -compete la nomina di un giudice per l'istruzione
e per i provvedimenti ulteriori, nel rispetto degli articoli 98 e 103
in quanto applicabili. Forma del ricorso, che consentir� al presidente
di tribunale di procedere alla nomina del giudice istruttore sol dopo
la restituzione alla cancelleria del tribunale degli avvisi di ricevimento.
Certo -non se lo dissimula la Corte -il dispositivo, che si va ad
enunciare, potr� dar luogo a non lievi difficolt� nella ipotesi, nella specie
non ricorrente, di opposizioni e di impugnazioni, per le quali ultime rimane
ferma la data del deposito come dies a quo del termine di quindici
giorni, ma il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato
e il rispetto delle prerogative del potere legislativo inibiscono di
escogitare i rimedi alla Corte, la quale, peraltro, non pu� non segnalare
i non tanto eventuali inconvenienti al legislatore perch� ponga mano
agli opportuni rimedi. (omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 22 dicembre 1980, n. 177 -Pres. Amadei -
Rel. Malagugini -Miliucci (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(avv. Stato Azzariti).
Ordine e sicurezza pubblica � Misure di prevenzione � Fattispecie legali predeterminate
� Necessit�.
(Cost., artt. 13 e 25; legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 1; legge 22 maggio 1975, n. 152,
art. 18).
Anche per le misure di prevenzione la fattispecie legale deve permettere
di individuare la o le condotte dal cui accertamento nel caso concreto
possa fondatamente dedursi un giudizio prognostico, per ci� stesso
rivolto all'avvenire. Inoltre, le condotte presupposte per l'applicazione
delle misure di prevenzione, poich� si tratta di prevenire reati, non
possono non involgere il riferimento, esplicito o implicito, al o ai reati o
alle categorie di reati della cui prevenzione si tratta. Contrasta pertanto
con l'art. 25 Cast. l'art. 1 n. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nella
parte in cui elenca tra i soggetti passibili delle misure di prevenzione
previste dalla legge medesima coloro che � per le manifestazioni cui
abbiano dato luogo diano fondato motivo di ritenere che siano proclivi a
delinquere�. Non contrasta invece con l'art. 25 Cost. l'art. 18, n. l, della
legge 22 maggio 1975, n. 152, nella parte in cui prevede l'applicabilit�
delle disposizioni della legge 31 maggio 1965, n. 575 � anche a coloro che
operanti in gruppo o isolatamente pongano in essere atti preparatori,
obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato,
con la commissione di uno dei reati previsti dal capo I, titolo VI del
libro II del codice penale o dagli articoli 284, 285, 286, 306, 438, 439, 605
e 630 dello stesso codice �.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
(omissis) La tematica delle misure di prevenzione ed i relativi problemi
sono stati posti all'attenzione di questa Corte sin dall'inizio della
sua attivit�.
Gi� con la sentenza n. 2 del 1956, la Corte ebbe ad annunciare alc~i
importanti principi, quali l'obbligo della garanzia giurisdizionale per
ogni provvedimento limitativo della libert� personale e il netto rifiuto
del sospetto come presupposto per l'applicazione di siffatti provvedimenti,
in tanto legittimi in quanto motivati da fatti specifici.
Con la successiva sentenza n. 11 del medesimo anno 1956, la Corte
afferm� che � Il grave problema di assi.curare il contemperamento tra le
due fondamentali esigenze di non frapporre ostacoli all'attivit� di prevenzione
dei reati e di garantire il rispetto degli inviolabili diritti della
personalit� umana, appare... risoluto attraverso il riconoscimento dei
tradizionali diritti di habeas corpus nell'ambito del principio di stretta
legalit��. �Correlativamente�, prosegue la Corte nella citata sentenza,
�in nessun caso l'uomo potr� essere priVlato o limitato nella sua libert�
(personale) se questa privazione o restrizione non risulti astrattamente
prevista dalla legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato,
se non vi sia provvedimento dell'autorit� giudiziaria che ne dia le
ragioni�.
La legittimit� costituzionale di � un sistema di misure di prevenzione
dei fatti illeciti�, a garanzia �dell'ordinato e pacifico svolgimento dei
rapporti, fra i cittadini� � sempre stata ribadita dalle successive sentenze
della Corte (sentenze: n. 27 del 1959; n. 45 del 1960; n. 126 del 1962;
n. 23 e n. 68 del 1964; n. 32 del 1969 e n. 76 del 1970) con riferimento agli
artt. 13, 16, 17 e 25, terzo comma, Cost.; ora sottolineando ora attenuando
il parallelismo con le misure di sicurezza (di cui appunto allo
art. 25, terzo comma, Cost.) e perci�, ora richiamando l'identit� del
fine -di prevenzione di reati -perseguito da entrambe le misure che
hanno per oggetto la pericolosit� sociale del soggetto, ora marcando,
invece, le differenze che si vogliono intercorrenti tra di esse.
Soprattutto occorre qui ricordare, non tanto l'inciso contenuto nella
sentenza n. 27 del 1959, che definisce �ristrette e qualificate� le � categorie
di individui cui fa sorveglianza speciale pu� essere applicata (art. 1
della legge)� (n. 1423 del 1956), quanto la sentenza n. 23 del 1964 di questa
Corte, che ha dichiarato non fondata � la questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, in riferimento
agli artt. 13, 25 e 27 Cost. �. Nella parte motiva di questa sentenza
.si legge che �nella descrizione delle fattispecie (di prevenzione) il legislatore
debba normalmente procedere con diversi criteri da quelli con
cui procede nella determinazione degli elementi costitutivi di una figura
criminosa, e possa far riferimento anche a elementi presuntivi, corrispondenti,
per�, sempre, a comportamenti" obiettivamente identificabili.
Il che non vuol dire minor rigore, ma diverso rigore nella previsione
�ASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
e nella adozione delle misure di prevenzione rispetto alla prev1s1one dei
reati ed alla irrogazione delle pene�. Con riferimento specifico ai numeri
2, 3 e 4 dell'art. 1 della legge n. 1423 del 1956, la Corte ha escluso
che �le misure di prevenzione possano essere adottate sul fondamento
di semplici sospetti �, richiedendosi, invece, � una oggettiva valutazione
di fatti da cui risulti la condotta abituale e il tenore di vita della persona
o che siano manifestazione concreta della sua proclivit� al delitto e che
siano state accertate in modo da escludere valutazioni puramente soggettive
e incontrollabili da parte di chi promuove o applica le misure di
prevenzione �.
In coerenza con le precedenti decisioni di questa Corte, va ribadito
che la legittimit� costituzionale delle misure di prevenzione -in quanto
limitative, a diversi gradi di intensit�, della libert� personale -� necessariamente
subordinata all'osservanza del principio di legalit� e alla
esistenza della garanzia giurisdizionale (sent. n. 11 del 1956). Si tratta
di due requisiti ugualmente essenziali ed intimamente connessi, perch�
la mancanzanza dell'uno vanifica l'altro, rendendolo meramente illusorio.
Il principio di legalit� in materia di prevenzione, il riferimento, cio�,
ai �casi previsti dalla legge�, lo si ancori all'art. 13 ovvero all'art. 25,
terzo comma, Cost., implica che la applicazione della misura, ancorch�
legata, nella maggioranza dei casi, ad un giudizio prognostico, trovi il
presupposto necessario in � fattispecie di pericolosit� �, previste -descritte
-dalla legge; fattispecie destinate a costituire il parametro dell'accertamento
giudiziale e, insieme, il fondamento di una prognosi di
pericolosit�, che solo su questa base pu� dirsi legalmente fondata.
Invero, se giurisdizione in materia penale significa applicazione della
legge mediante l'accertamento dei presupposti di fatto per la sua applicazione
attraverso un procedimento che abbia le necessarie garanzie,
tra l'altro di seriet� probatoria, non si pu� dubitare che anche nel processo
di prevenzione la prognosi di pericolosit� (demandata al giudice e nella
cui formulazione sono certamente presenti elementi di discrezionalit�)
non pu� che poggiare su presupposti di fatto � previsti dalla legge � e,
perci�, passibili di accertamento giudiziale.
L'intervento del giudice (e la presenza della difesa, la cui necessit�
� stata affermata senza riserve) nel procedimento per l'applicazione
delle misure di prevenzione non avrebbe significato sostanziale (o ne
avrebbe uno pericolosamente distorcente la funzione giurisdizionale nel
campo della libert� personale) se non fosse preordinato a garantire, nel
contraddittorio tra le parti, l'a�certamento di fattispecie legali predeterminate.
Si pu�, infine, ricordare che l'applicazione delle misure di sicurezza
personali, finalizzate anche esse a prevenire la commissione di (ulteriori)
reati (e che non sempre presuppongono la commissione di un -precedente
-reato: art. 49, secondo e quarto comma e art. 115, secondo
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
e quarto comma del codice penale), talch� possono considerarsi una
delle due species di un unico genus, � vincolata all'accertamento delle
fattispecie legali dal quale dipende il giudizio di pericolosit�, sia tale
pericolosit� presunta o da accertare in concreto.
L'accento, anche per le misure di prevenzione, cade dunque sul sufficiente
o insufficiente grado di determinatezza della descrizione legislativa
dei presupposti di fatto dal cui �accertamento dedurre il giudizio,
prognostico, sulla pericolosit� sociale del soggetto.
Le questioni decidende esigono che questa Corte verifichi la sufficienza
nel senso anzidetto degli �indici di pericolosit� sociale�, per usare
la terminologia corrente in letteratura, descritti nelle disposizioni di
legge denunziate.
Al proposito, � bene accennare che, sotto il profilo della determinatezza,
non � affatto rilevante che la descrizione normativa abbia ad oggetto
una condotta singola ovvero una pluralit� di condotte, posto che
apprezzabile pu� essere sempre e soltanto il comportamento o contegno
di un soggetto nei confronti del mondo esterno, come si esprime
attraverso le sue azioni od omissioni.
Decisivo � che anche per le misure di prevenzione, la descrizione
legislativa, la fattispecie legale, permetta di individuare la o le condotte
dal cui accertamento nel caso concreto possa fondatamente dedursi un
giudizio prognostico, per ci� stesso rivolto all'avvenire.
Si deve ancora osservare che le condotte presupposte per l'applicazione
delle misure di prevenzione, poich� si tratta di prevenire reati, non
possono non involgere il riferimento, esplicito o implicito, al o ai reati
o alle categorie di reati della cui prevenzione si tratta, talch� la descrizione
della o delle condotte considerate acquista tanto maggiore determinatezza
in quanto consenta di dedurre dal �loro verificarsi nel caso
concreto la ragionevole previsione (del pericolo) che quei reati potrebbero
venire consumati ad opera di quei soggetti.
Alla stregua delle considerazioni sin qui svolte, deve dichiararsi fondata
la questione di legittimit� costituzionale dell'art. l, n. 3 ultima
ipotesi, della legge n. 1423 del 1956.
La .disposizione di legge in esame (a differenza ad esempio di quella
di cui al n. 1 del medesimo art. 1), non descrive, infatti, n� una o pi�
condotte, n� alcuna � manifestazione � cui riferire, senza mediazioni, un
accertamento giudiziale. Quali � manifestazioni � vengano in rilievo � rimesso
al giudice (e, prima di lui, al pubblico ministero ed alla autorit�
di polizia proponenti e segnalanti) gi� sul piano della definizione della
fattispecie, prima che su quello dell'accertamento. I presupposti del giudizio
di � proclivit� a delinquere� non hanno qui alcuna autonomia concettuale
dal giudizio stesso. La formula legale non svolge, pertanto, la
funzione di una autentica fattispecie, di individuazione, cio�, dei � casi �
38
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(come vogliono sia l'art. 13, che l'art. 25, terzo comma, Cost.), ma offre
agli operatori uno spazio di incontrollabile discrezionalit�.
N� per la ricostruzione della fattispecie pu� sovvenire il riferimento
al o ai reati della cui prevenzione si tratterebbe. La espressione � proclivi
a delinquere� usata dal legislatore del 1956 sembrerebbe richiamare
l'istituto della � tendenza a delinquere � di cui all'art. 108 del codice penale,
ma l'accostamento sul piano sostanziale non regge, posto che la
dichiarazione prevista da quest'ultima norma presuppone l'avvenuto accertamento
di un delitto non colposo contro la vita o l'incolumit� individuale
e dei motivi a delinquere, tali da far emergere una speciale inclinazione
al delitto; e l'indole particolarmente malvagia del colpevole.
Nel caso in esame la � proclivit� a delinquere � deve, invece, essete intesa
come sinonimo di pericolosit� sociale, con la conseguenza che fintera
disposizione normativa, consentendo-l'adozione di misure restrittive della
libert� personale senza l'individuazione n� dei presupposti n� dei fini
specifici che le giustificano, si deve dichiarare costituizonalmente ilJegittima.
Le stesse considerazioni di cui ai punti 4 e 5, conducono a dichiarare,
invece, non fondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 18,
n. 1, della legge 22 maggio 1975, n. 152. (omissis)
(omissis) Se � vero, infatti, che il legislatore del 1930, obbedendo a
sollecitazioni .Politiche dell'epoca, aveva ritenuto di allargare l'area del
tentativo punibile redigendo il testo dell'art. 56 del codice penale, non �
meno vero che gran parte della dottrina e della giurisprudenza hanno
dimostrato l'illusoriet� del proposito che, con quel mezzo, si intendeva
attuare.
Ci� perch� � atti idonei diretti in modo non equivoco a commettere
un delitto� possono essere esclusivamente atti esecutivi, in quanto se
l'idoneit� di un atto pu� denotare al pi� la potenzialit� dell'atto a conseguire
una pluralit� di risultati, soltanto dall'inizio di esecuzione di una
fattispecie delittuosa pu� dedursi la direzione univoca dell'atto stesso a
provocare proprio il risultato criminoso voluto dall'agente.
Dottrina e giurisprudenza indicano nell'art. 115 del codice penale la
disposizione che integra, ovvero conferma l'anzidetta interpretazione dell'art.
56 del codice penale, per quanto attiene alle condizioni e ai limiti
di rilevanza del tentativo punibile.
Dal medesimo art. 115 del codice penale, d'altra parte, si deduce anche
la (possibile) rilevanza per l'ordinamento di atti che ancora non sono
esecutivi di una fattispecie criminosa, ma che, a partire dalla prima manifestazione
esterna del proposito delittuoso, predispongono i mezzi e
creano le condizioni per il delitto. Si tratta, appunto, degli atti preparatori,
che vengono presi in considerazione dal citato art. 115 cod. pen. in
via normale per l'applicazione di misure di sicurezza, fatti salvi i casi
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
in cui, in via di eccezione, la legge li preveda come figure autonome
di reato.
Si pu� dunque dire che la distinzione tra tentativo punibile ed atto
preparatorio � certamente percepibile e che l'atto preparatorio consiste
in una manifestazione esterna del proposito delittuoso che abbia un carattere
strumentale rispetto alla realizzazione, non ancora iniziata, di
una figura di reato.
Se cos� �, � difficile negare che le fattispecie descritte dall'art. 18,
n. l, della legge n. 152 del 1975 abbiano i necessari requisiti di determinatezza.
Gli atti preparatori, infatti sono riferiti ad una pluralit� di figure
di reato tassativamente indicate, sottolineandosi in tal modo l'accennato
carattere strumentale dell'atto preparatorio medesimo, sottolineatura
ulteriormente ribadita con l'inciso �obiettivamente rilevanti �, che richiama
non solo e non tanto il dato, ovvio, della rilevanza esterna dell'atto
quanto la sua significativit� rispetto al fine delittuoso perseguito dallo
agente. Infine, gli atti preparatori devono essere finalizzati al sovvertimento
dell'ordinamento dello Stato e della sussistenza di questo requisito
dovr� darsi la prova nel caso concreto.
Deve, quindi, ritenersi sufficientemente determinata la fattispecie di
pericolosit� di cui all'art. 18, n. l, della legge n. 152 del 1975, la cui latitu
dine rispecchia una scelta che compete solo al legislatore.
Quanto alle difficolt� che possono insorgere nell'applicazione di questa
come di altre disposizioni normative, non spetta a questa Corte n�
proporne una sistemazione n� indicarne la soluzione. :�:, peraltro, evidente
che gli atti preparatori di cui all'art. 18, n. l, della legge n. 152 del
1975 in tanto possono venire in considerazione per l'applicazione di misure
di prevenzione in quanto non costituiscano figure autonome di reato
(ci si riferisce, in particolare, ai reati associativi) e che il materiale probatorio
ritenuto inidoneo o insufficiente per fondare una affermazione
di responsabilit� in ordine a taluna di siffatte figure di reato non pu�
essere diversamente valutato quando si tratti di accertare, per l'appli
�cazione di misure di prevenzione, la sussistenza del medesimo atto preparatorio.
(omissis)
CORTE COSTITUZIONALE, 28 gennaio 1981, n. 1 -Pres. Amadei -Rel.
Gionfrida -Massa ed altri (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(avv. Stato Azzariti).
Stampa -Segreto giornalistico -Esonero dal dovere di testimonianza -Insussistenza.
(Cost., artt. 3 e 21; cod. proc. pen., artt. 348, 351 e 372; legge 3 febbraio 1963, n. 69,
art. 2).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Le situazioni di esonero dal dovere di testimonianza trovano giustificazione
nell'esigenza di salvaguardare interessi di rango costituzionale
ritenuti dal legislatore ordinario prevalenti, in esito a giudizio di bilanciamento,
rispetto al contrapposto interesse della giustizia; l'interesse
protetto dall'art. 21 Cast. non � in astratto superiore a quello parimenti
fondamentale della giustizia. D'altro canto, il �segreto giornalistico�
si differenzia dai segreti elencati nell'art. 351 cod. proc. pen. in quanto
protegge la sola fonte e non anche la notizia, ed in quanto tende solo al
miglioramento delle possibilit� info~mative, presenti e future, di chi la
notizie raccoglie.
(omissis) Il punto di iniziale riferimento � rappresentato dal codice
di procedura penale del 1913 (art. 248) che innov� il sistema del precedente
codice di procedura penale del 1865, il quale, escludendo dall'obbligo
di testimoniare anche �ogni altra persona a cui per ragioni del suo
stato o della sua professione od ufficio fu fatta confidenza di qualche
segreto � (art. 288), attuava la coincidenza tra la disciplina processuale
e quella sostanziale.
Il citato art. 248 del codice del 1913 restrinse invece (ai soli ministri
di culto; notai, avvocati, procuratori; medici, chirurghi; farmacisti, levatrici
e � ogni ,altro ufficiale sanitario�) i soggetti esonerati dall'obbligo
di testimoniare, rispetto ai soggetti passibili della violazione della norma
di diritto sostantivo (art. 163 cod. pen. 1889) relativa .alla violazione
del segreto professionale.
Come si osserv� in sede di lavori preparatori (v. Relazione Ministeriale
al progetto del 1905) si volle, infatti, con tale sistema detto � della
specificazione �, che fosse � escluso che possano invocare il segreto testimoni
venuti a notizia di fatti determinati nell'esercizio delle loro
professioni od occupazioni, ma non gi� nell'esercizio di funzioni o professioni
per le quali il segreto sia caratteristico ed anzi necessario a
vantaggio di chi, a tutela della sua coscienza e dell'onor suo e degli altri,
� costretto a confidarsi �. Sottolineandosi che � le confidenze determinate�
da ragioni diverse da queste (segreti di arte, d'industria, o dipendenti
da qualsiasi :altra relazione) avranno protezione nei rapporti sociali, giusta
disposizione di cavattere penale, ma non dinanzi alle esigenze della giustizia
e al dovere di testimonianza, che, nel conflitto, deve ritenersi prevalente
�.
I codici del 1930 hanno appunto conservato tale differenziazione.
Cosicch�, mentre nell'art. 622 cod. pen. ha 'ribadito la punibilit� di chiunque,
avendo notizia, per ragione del proprio stato od ufficio o della
propria profesisone o arte, di un segreto lo rivela senza giusta causa�,
l'art. 351, cod. proc. pen., ha sostanzialmente ripetuto J.'elencazione li
fj~
mitativa (di cui gi� al citato art. 248 del vecchio cod. proc. pen.) delle
ili
i:=
I'
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
categorie esonerate dal dovere di testimonianza sancito dall'art. 348
cod. proc. pen.
I fondamentali criteri ispiratori della disciplina cos� articolata non
appaiono in contrasto con i precetti della sopravvenuta Costituzione
repubblicana.
Per un verso, il dovere di testimonianza � in funzione dell'interesse
generale alla realizzazione della giustizia, il cui rilievo costituzionale
questa Corte ha pi� volte riconosciuto (cfr. sentenze n. 18 del 1966;
114 del 1968; 175 del 1980), e per altro verso le situazioni di esonero
ex art. 351 cit. si fondano, come appresso sar� chiarito, su una comune
esigenza di riservatezza attinente a sfere di interessi pure di rango
costituzionale che, nelle fattispecie considerate, il legislatore ritiene prevalenti,
nel giudizio di bilanciamento, rispetto al contrapposto interesse
della giustizia.
Emerge dunque con evidenza da tale ricostruzione il carattere tassativo
delle ipotesi eccezionali �di esonero dal dovere della testimonianza
ora elencate nell'art. 351 cod. proc. pen.
E si delinea ail.tres� con analoga chiarezza la regola valevole per
tutti gli altri tipi ,di segreto professionale non considerati dall'art. 351
cod. proc. pen. -non solo quindi per il segreto giornalistico -della
non opponibilit� in sede processuale. Configurandosi, quindi la testimonianza
sui fatti confidati non gi� come violazione, sibbene come giusta
causa di rivelazione del segreto, che come tale esonera da qualsiasi responsabilit�
anche giuridica.
In tale contesto normativo -quale, del resto, anche dai pretori
remittenti correttamente interpretato -si pone il problema di legittimit�
della disciplina del segreto giornalistico, quanto alla sua mancata
proiezione sul piano processuale.
Dei profili di costituzionalit� prospettati, e di cui � innanzi fatto
cenno, precede, in ordine logico, quello relativo alla ipotizzata violazione
del precetto dell'eguaglianza.
La questione cos� posta, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
non pu� dirsi, di per s� considerata, avere fondamento, poich� le situazioni
comparate non sono eguali e neppure latamente omogenee, ma
invece diverse sotto pi� profili, strutturali e funzionali.
Ed, invero, gi� sul piano strutturale il segreto giornalistico si differenzia
dai segreti elencati nell'iart. 351 cod. proc. pen., in quanto protegge
la sola fonte e non anche la notizia: che anzi viene confidata al giornalista
proprio perch� egli la divulghi.
Di modo c~e l'eventuale riconoscimento di un diritto del giornalista
a non rivelare anche in sede processuale l'identit� del confidente realizzerebbe
una situazione ben diversa da quella prevista dall'art. 351 cit.
Si avrebbe piuttosto un'assimilazione alla disciplina processuale del
c.d. segreto di polizia di cui all'art. 349, ultimo comma, cod. proc. pen.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
42
Per altro, le due situazioni -degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria,
da un lato, e dei giornalisti professionisti e degli editori dall'altro resterebbero
pur sempre differenti, sia per la diversit� degli interessi
che si vorrebbero tutelare, sia perch� la disciplina del segreto di polizia
� caratterizzata dal divieto di acquisizione della notizia di cui non si intende
rivelare la fonte, mentre, nel caso del giornalista, la notizia normalmente
� gi� stata divulgata.
Anche sotto il profilo funzionale non ha consistenza il paragone del
segreto giornalistico con i casi previsti dall'art. 351 cod. proc. pen.
In questi si riscontra, come si � accennato, la considerazione della
esigenza di riservatezza in correlazione a quella del soddisfacimento di
interessi fondamentali di chi fornisce la notizia; ;nel senso che la conoscenza
di questa � strumentale per la prestazione in favore di colui che
ne ha bisogno. Il quale non potrebbe non confidarsi senza sacrificare di
regola interessi costituzionalmente garantiti. E la normativa in esame
� appunto dettata per assicurare in pari tempo il soddisfacimento di
questi ultimi e la tutela della riservatezza.
Il segreto giornalistico, invece, non coinvolge esigenze del genere.
L'informazione del confidente non ha carattere strumentale nell'ambito
di un rapporto avente per oggetto prestazioni che il giornalista debba
fornirgli, ma tende al miglioramento delle possibilit� informative, presenti
e future, di chi la notizia raccoglie.
Di fronte a tali plurimi elementi di diversificazione, non pu� dirsi
di per s� irrazionale la diversit� di tutela sul piano processuale tra
il segreto giornalistico e gli altri segreti previsti nell'art. 351 cit.
Quanto al rilievo dei pretori di Roma e Cagliari -che il diritto
di informarsi, quale presupposto della libert� di manifestazione del
pensiero, alla cui pi� completa attuazione il segreto giornalistico appare
finalizzato, si pone, rispetto all'esigenza contrapposta di giustizia, con
peso non minore di quello attribuibile agli interessi relativi ai segreti
tutelati dall'art. 351 cod. proc. pen. -� da osservare che il problema,
cos� posto, non pu� essere visto se non in correlazione al ruolo del
segreto giornalistico rispetto al diritto di informazione ed alla posizione
di quest'ultimo nel giudizio di bilanciamento con l'interesse della giustizia.
Vale a dire con riguardo all'ulteriore profilo di costituzionalit�
relativo all'asserita violazione dell'art. 21 della Costituzione.
In quest'ottica viene appunto prospettato che il segreto giornalistico
trovi Ja sua copertura nel diritto all'informazione, presupposto della
libert� di manifestazione del pensiero, in quanto destinato ad ampliare
i canali informativi ed a garantire le condizioni migliori per la loro
continuit� e fluidit�.
In considerazione di tale copertura costituzionale, collegata per di
pi� ad un valore cardine del sistema democratico, il principio di segretezza
si collocherebbe nella specie su un piano superiore rispetto alle esi
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
genze di giustizia; ove alternativamente non si ritenga che la funzione
di informazione assolta dall� stampa -ed appunto agevolata dal meccanismo
di tutela dell'anonimato delle fonti fiduciarie -si ponga rispetto
alla detta funzione di giustizia in rapporto non di antagonismo
ma di collaborazione.
In ogni caso, prevalente o coordinato che sia con l'interesse di giustizia,
il diritto all'informazione, aspetto della pi� ampia libert� garantita
dall'art. 21 della Costituzione, resterebb� vulnerato ove il segreto giornalistico
non ricevesse riconoscimento e tutela in sede processuale, in deroga
al dovere di cui all'art. 348 cod. proc. pen.
Anche sotto tale profilo la questione non � fondata.
Non si vuole invero disconoscere l'esistenza di una vera e propria
libert� di cronaca dei giornalisti (comprensiva dell'acquisizione delle
notizie) e di un comune interesse all'informazione, quale risvolto passivo
della libert� di manifestazione del pensiero (sul che v. gi� implicitamente
le decisioni di questa Corte n. 105 del 1972; 225 del 1974; 94 del
1977), n� il ruolo (anch' esso gi� posto in luce: nelle sentenze n. 172 del
1972 e 122 del 1970) svolto dalla stampa come strumento essenziale di
quella libert�; che �, a sua volta, cardine del regime di democrazia
garantito dalla Costituzione.
Sta di fatto, per�, che J'interesse protetto dall'art. 21 della Costituzione
non � in astratto superiore a quello parimenti fondamentale della
giustizia: nei cui confronti � stato anzi ritenuto cedevole nelle concrete
situazioni giuridiche esaminate dalla precedenti sentenze n. 25 del 1965
e n. 18 del 1966.
Di talch�, nel conflitto tra tali due istanze (conflitto non certo denegabile
nel momento in cui l'accertamento della verit� di dati fatti �
suscettibile di essere ostacolato se non impedito dal segreto che potesse
essere mantenuto dal giornalista sulla fonte di notizie in suo possesso
in ordine ai fatti stessi), deve essere appunto il legislatore nella sua
discrezionalit� a realizzare la ragionevole ed equilibrata composizione
degli opposti interessi.
Spetta, cio� al legislatore valutare se il segreto giornalistico sia
talmente essenziale o di effettiva utilit� strumentale alle esigenze dell'informazione
al punto da prevalere -e in quali limiti -sugli interessi
della giustizia, tanto pi� che tra questi va considerato, oltre J'interesse
all'accertamento della verit�, anche quello alla difesa da parte dei
soggetti attinti dalle notizie divulgate, e che, per altro verso, le esigenze
dell'informazione involgono anche un interesse alla controllabilit� delle
notizie giornalistiche sia da parte dei lettori che degli altri operatori
della stampa, la cui possibilit� di concorrente accesso alle notizie stesse
� condizione di un effettivo pluralismo dell'informazione.
Pertanto le questioni sollevate non sono fondate, n� con riguardo
all'art. 3 n� all'art. 21 della Costituzione.
44
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
P. Q. M.
dichiara non fondate le questioni (...) di legittimit� costituzionale:
-del combinato disposto degli articoli 2 della legge 3 febbraio 1963,
n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista), 348, secondo comma,
e 351 del codice di procedura penale, �nella parte in cui esclude il
giornalista dall'esenzione di testimoniare �, in riferimento all'art. 21 della
Costituzione;
-dell'art. 351 cod. proc. pen., � nella parte in cui non enumera fra
le persone che hanno il diritto di astenersi dal testimoniare i giornalisti
e gli editori�, in riferimento agli articoli 3 e 21 della Costituzione;
-dell'art. 372 codice penale, � nella parte in cui punisce chi, avendo
diffuso notizie attraverso la stampa ed altri mezzi di comunicazione,
si rifiuta di deporre sulla fonte di quelle notizie�, in riferimento all'art.
21 della Costituzione.
CORTE COSTITUZIONALE, 28 gennaio 1981, n. 2 -Pres. Amadei -Rei.
Bucciarelli Ducci. Pacco (n.p.).
Ordinamento giudiziario -Ausiliari del magistrato -Tutela della indipendenza
-Non si estende.
(Cost. art. 108; legge 1� dicembre 1956. n. 1426, artt. 2, 3 e 4).
La tutela dell'indipendenza dei giudici sancita dall'art. 108 non si
estende agli ausiliari del magistrato, applicandosi invece solo a quegli
� estranei � che siano chiamati a partecipare alla funzione giurisdizionale
(come ad esempio i componenti �laici� delle corti d'assise, dei tribunali
dei minorenni, delle sezioni specializzate agrarie, ecc.) (1).
CORTE COSTITUZIONALE, 28 gennaio 1981, n. 4 -Pres. Amadei -Rei.
La Pergola-Torlonia (n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato
Azzariti).
Propriet� -Immobili adibiti ad albergo, pensione o locanda -Vincolo alberghiero
-Compatibilit� con la Costituzione -Proroga ex art. 5 del d.l.
27 giugno 1967, n. 460 -Irragionevolezza.
(Cost., art. 3; d.1. 27 giugno 1967, n. 460, art. 5).
(1) Il principio affermato dalla Corte (con riguardo ai consulenti tecnici,
agli interpreti e ai traduttori) conduce a superare le perplessit� da taluno manifestate
in ordine alla legittimit� costituzionale di quelle disposizioni che -specie
nei processi amministrativi e tributari -consentono al giudice di avvalersi,
ai fini istruttori, dell'operato di organi della amministrazione.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Sconfina oltre il ragionevole esercizio della discrezionalit� legislativa
un'ulteriore proroga di vincolo alberghiero disposta in epoca nella
quale erano venute meno le esigenze che avevano giustificato l'introduzione
del vincolo stesso; l'art. 5 del d.l. 27 giugno 1967, n. 460, convertito
nella legge 28 luglio 1967, n. 628, contrasta con l'art. 3 Cast.
(omissis) Quale esso � configurato nella legislazione che lo ha originariamente
previsto ed � stata successivamente prorogata, il vincoJo
in questione grava sugli immobili adibiti ad albergo per destinazione del
proprietario o per concessione risultante dal contratto d'affitto; tale
destinazione � fissata dalla legge col prescrivere che l'immobile non possa
essere n� venduto n� dato in locazione per uso diverso da quello
alberghiero senza l'autorizzazione degli organi competenti, l'autorizzazione
� concessa solo se risulti accertato che la destinazione alberghiera
non sia necessaria alle esigenze del movimento turistico (analoga disposizione
� dettata per il caso, contemplato nell'art. 2 del r.d.l. 16 giugno
1938, n. 1280, in cui l'albergo si trovi in un edificio che non abbia
prevalente destinazione alberghiera); dove si accerta, invece, che la destinazione
alberghiera � necessaria per i fini considerati dalla legge, la
pubblica autorit�, alla quale compete la suddetta autorizzazione, viene
� investita di altri poteri, diretti ad assicurare che ogni eventuale trasferimento
o locazione dell'immobile avvenga nel rispetto del regime vincolistico.
Sempre in conformit� degli intenti perseguiti dal legislatore, locatori
e locatari degli immobili interamente o prevalentemente destinati
ad aJbergo sono, dal canto loro, assoggettati ad oneri di vario contenuto.
Ora, nell'ordinanza di rinvio non si nega -al contrario, si riconosce
pienamente -che l'incidenza della disciplina test� descritta nella sfera
spettante all'iniziativa economica o alla propriet� privata possa trovare
qualche idoneo supporto nella Costituzione. La previsione del vincolo alberghiero
-ritiene, precisamente, il giudice a quo -sarebbe, per un
verso, riconducibile ai programmi e ai controlli che la Jegge determina,
ai sensi dell'art. 41, terzo comma, Cost., per indirizzare l'attivit� economica,
non importa se pubblica o privata, e coordinarla ai fini sociali;
per altro verso -se si guarda all'immobile adibito ad albergo non
gi� �come elemento dell'azienda alberghiera�, ma come <<bene in s�
considerato, rispetto al proprietario � -saremmo di fronte ad un limite
del tipo prefigurato dall'art. 42, secondo comma, Cost., che serve a garantire
ed attuare la funzione sociale della propriet�. Simili configurazioni
verrebbero, del resto, suffragate dal grande ed evidente rilievo socioeconomico
dell'industria alberghiera, indispensabile al turismo di qualit�
e di massa, e al decisivo apporto che ne consegue per la bilancia valutaria.
Le censure mosse alla norma in esame s'incentrano invece sulla
violazione dell'art. 3, primo comma, Cost. A questo proposito, il giudice
a quo risale al punto in cui, nelle vicende della legislazione, le disposi
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
46
zioni di proroga hanno, s�, mantenuto in vigore il precedente regime vincolistico,
ma in un ambito pi� ridotto rispetto a quello dell'iniziale applicazione,
lasciando ad esso sottoposti solo certi determinati immobili
(nonch�, s'intende, i soggetti che di questi sono proprietari o affittuari),
e d'altro canto eccettuandone tutti i rimanenti altri. Il criterio discretivo
al riguardo adottato -sebbene, si dice, giustificato nel momento in
cui � stato sancito dal legislatore -avrebbe, con l'evolvere delle circostanze,
perduto il suo razionale fondamento. Questo, in definitiva, �
anzi l'unico assunto sul quale la Corte debba pronunciarsi, giacch� necessariamente
ed esclusivamente in base ad esso � anche argomentata
la lesione degli altri parametri costituzionali invocati nell'ordinanza di
rinvio. La disciplina del vincolo alberghiero -si assume invero -�
rimessa al prudente apprezzamento del legislatore, che pu� e deve adeguarla
al mutare delle condizioni di fatto; ci� -si osserva d'altra
parte -sempre in aderenza ai canoni di utilit� pubblica e sociale, che
ex articoli 41, terzo comma e 42, secondo comma, Cost. governano le
limitazioni dell'iniziativa e della propriet� private. Ma, appunto, da questi
canoni la norma censurata sarebbe venuta a divergere, sotto il riflesso
dell'arbitrariet� della proroga, dedotta in riferimento all'art. 3, primo
comma, Cost. (omissis)
(omissis) Disposizioni di legge intervenute tra il decreto da ultimo~
citato (n. 117 del 1945) e il d.lg. Capo provvisorio dello Stato n. 424 del
1946, accolgono, nel prevedere cospicue provvidenze a favore delle industrie
turistiche, il principio -anch'esso, d'altronde, operante nell'esperienza
legislativa pre-bellica -di istituire un vincolo alberghiero (venticinquennale,
in questo caso, e soggetto a pubblicit�), sui fabbricati
che fossero ricostituiti, costruiti, ed ampliati con i contributi statali
(art. 16 r.d.lg. 29 maggio 1946, n. 452: cfr. art. 1 r.d.l. 6 giugno 1938,
n. 1280). � un diverso approccio del legislatore al modo di vincolare
l'uso dell'immobile, e di instaurare quel controllo sulla propriet� e l'iniziativa
private, che costituisce il riflesso dell'interesse, e qui dello stesso
aiuto pubblico, all'espansione e al miglioramento dei servizi turistici.
Ora, il vincolo in questione sopravvive accanto alla coeva soluzione
cos� adottata, e grava di un onere in pi� gli immobili che avevano
in precedenza ricevuto la destinazione prescritta. Questo si spiega nelle
circostanze del dopoguerra, e alla luce delle conseguenti scelte del
legislatore, che la Corte ha ricordato -solo per la necessit� di non
diminuire le ridotte ed insostituibili attrezzature turistiche allora esistenti.
Ma una tale esigenza; pressante per quanto fosse a suo tempo,
� venuta affievolendosi, a misura che si � FJ.ccresciuto ed ammodernato
il patrimonio alberghiero; mentre la discriminazione introdotta nel regime
vincolistico � troppo a lungo trascorsa da una proroga all'altra,
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sconfinando oltre il ragionevole esercizio della discrezionalit� legislativa. t
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SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE
CORTE. DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, 14 gennaio 1981,
nella causa 140/79 -Pres. Mertens de Wilmars -Avv. Gen. Mayras Domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dal Pretore di Castell'Arquato
nella causa Chemial Farmaceutici S.p.A. (avv. Ubertazzi e Capelli)
c. Daf S.p.A. Interv.: Governo italiano (avv. Stato Conti) e Commissione
delle CC.BE. (ag. Abate).
Comunit� europea -Libera circolazione delle merci -Disposizioni fiscali
interne discriminatorie -Regime fiscale dell'alcool denaturato -Insussistenza.
(Trattato e.E.E., art. 95; d.l. 6 ottobre 1948, n. 1200; d.l. 16 settembre 1955, n. 836;
legge 18 agosto 1978, n. 506, art. 3).
Non contrasta con l'art. 95, primo comma, del trattato C.E.E. un
sistema fiscale che consista nel tassare l'alcool sintetico denaturato in
misura maggiore dell'alcool di fermentazione denaturato, in funzione
della materia prima e dei procedimenti impiegati per la fabbricazione
dell'uno o dell'altro prodotto, purch� tali disposizioni siano applicate
in maniera identica a queste due categorie di alcool originario degli
altri Stati membri. L'applicazione di un siffatto sistema impositivo
non pu� essere considerata come una protezione indiretta della produzione
nazionale di alcool di fermentazione, ai sensi dell'art. 95, secondo
comma, per il solo fatto che essa ha come conseguenza che il prodotto
tassato in misura maggiore �, in pratica, un prodotto esclusivamente
importato dagli altri Stati membri della Comunit� qualora, a causa della
tassazione dell'acool sintetico, non abbia potuto svilupparsi nel territorio
nazionale una produzione redditizia di questo tipo di alcool (1).
(omissis) 1. -Con ordinanza 6 settembre 1979, pervenuta in cancelleria
il 10 settembre successivo, il Pretore di Castell'Arquato ha sottoposto
alla Corte di giustizia due questioni relative all'interpretazione
(lJ Nello stesso senso la sentenza in pari data nella causa 46/80, S. A. VINAL
c. s. A. 0RBAT.
Nel commentare la sentenza della Corte di Giustizia del 27 febbraio 1980
nella causa 169/78 (in questa Rassegna, 1980, I, 272), si osserv� che appariva necessario
un ulteriore approfondimento della questione relativa alla determinazione
dei criteri in base ai quali pu� ritenersi conforme ai principi dell'art. 95 del
48
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dell'art. 95 del Trattato C.E.E., al fine di poter valutare la compatibilit�
con gli imperativi del Trattato del regime d'imposizione diferenziata
applicato, in forza del decreto legge 6 ottobre 1948, n. 1200, modificato
dal decreto legge 16 settembre 1955, n. 836, e dell'art. 3 della legge
18 agosto 1978, n. 506, all'acool etilico sintetico denaturato e all'acool etilico
di fermentazione denaturato.
2. -Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una causa
civile vertente sull'esecuzione di un contratto stipulato il 18-27 luglio 1978
fra l'attrice, la S.p.A. Chemial Farmaceutici, ed un'impresa produttriceimportatrice
di alcool, la S.p.A. DAF, e avente ad oggetto la fornitura
di una partita di alcool sintetico denaturato importato.
3. -Risulta dal fascicolo che nel luglio 1978 la Chemial ordinava
alla DAF un piccolo quantitativo di alcool sintetico denaturato. La DAF
attirava l'attenzione della Chemial sul fatto che l'acool di sintesi era
soggetto a un diritto erariale speciale di L. 6.000 l'ettanidro, mentre
sull'alcool di fermentazione da essa prodotto, perfettamente fungibile
con l'alcool sintetico richiesto, gravava un diritto erariale di sole 1.000
lire l'ettanidro. Poich�, tuttavia, la Chemial insisteva nel chiedere, per
ragioni tecniche, alcool di origine sintetica, la DAF le offriva, con lettera
18 luglio 1978, tale merce al �prezzo (di) Lire 30.000 per ettanidro comprensivo
del Diritto Erariale Speciale (Lire 6.000 per ettanidro) �. La
Chemial accettava l'offerta con lett�ra 27 luglio 1978, in cui si faceva
riferimento al �prezzo Lit. 30.000 per ettanidro comprensivo del Diritto
Erariale Speciale�. In base al contratto, la merce andava ritirata entro il
15 settembre 1978.
trattato CEE un regime fiscale che, in luogo di stabilire, per un determinato prodotto,
un'aliquota unica e indifferenziata, preveda aliquote discriminate in funzione,
ad esempio, della materia prima impiegata o dei procedimenti di fabbricazione.
La sentenza in rassegna offre un contributo di rilevante importanza al definitivo
chiarimento del problema.
Viene ribadito, anzitutto, in termini nettissimi, che il diritto comunitario
non limita la libert� di ciascuno Stato membro di istituire sistemi impositivi differenziati
per taluni prodotti in funzione di criteri obiettivi, come le condizioni di
produzione e i componenti impiegati.
Un sistema di questo genere pu�, peraltro, risultare incompatibile, in singoli
casi, con l'ordinamento della Comunit�. Ma ci� pu� accadere soltanto se esso
persegue scopi di politica economica in conflitto con specifici imperativi del
trattato o del diritto derivato, ovvero se esso sia tale, per le sue concrete modalit�
di applicazione, da realizzare, in maniera diretta o indiretta, una forma di
discriminazione nei confronti dei prodotti importati dagli altri Stati membri,
ovvero una forma di protezione dei prodotti nazionali concorrenti.
Applicando tali principi al caso di specie, � stato riconosciuto, per quanto
attiene al primo punto, che la scelta del legislatore italiano di incentivare la disti!
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
49
4. -� assodato che, con la legge 18 agosto 1978, il diritto erariale
sull'alcool sintetico denaturato veniva aumentato a 12.000 lire l'ettanidro.
Con lettera 7 settembre 1978, la DAF ne informava la Chemial,
pregandola di considerare annullata l'offerta del 18 luglio 1978, a meno
che non intendesse sobbarcarsi l'onere della maggiore imposta. La Chemial
insisteva per l'esecuzione del contratto secondo i termini convenuti,
rilevando che l'aumerrto dell'imposta, trattandosi nella fattispecie di
alcool sintetico importato, era illegittimo perch� contrastante con le disposizioni
della Comunit� Europea. Successivamente, essa esperiva dinanzi
al giudice civile competente un'azione intesa ad ottenere l'esecuzione
del contratto.
5. -Dinanzi al giudice nazionale, la Chemial sviluppava gli argomenti
relativi all'asserita incompatibilit� dell'imposta controversa con
il Trattato C.E.E., richiamandosi in particolare alla sentenza della Corte
10 ottobre 1978 (causa 148/77, Hansen & Balle; Racc. pag. 1787). La DAF
si difendeva sostenendo che, siccome il contratto poneva espressamente
l'onere tributario a carico del compratore, quest'ultimo doveva, secondo
i termini convenuti, sopportare qualsiasi aumento intervenuto tra la
conclusione e l'esecuzione del contratto. Quanto all'asserita illegittimit�
della riscossione dell'imposta di cui trattasi, la DAF sottolineava che
toccava alla Chemial dedurre tale illegittimit� dinanzi alle autorit� competenti
onde ottenere il rimborso del tributo.
6. -Il Pretore, dopo aver constatato la differenza di trattamento
fiscale istituita dalla legge italiana tra l'acool sintetico, prodotto importato
che non viene fabbricato in misura rilevante in Italia e, l'alcool
!azione dei prodotti agricoli rispetto alla fabbricazione di alcool sintetico (a base
di derivati del petrolio) non contrasta con alcuna norma del diritto comunitario,
n� con le esigenze di alcuna politica decisa nell'ambito della Comunit�.
Per quanto attiene, poi, al secondo punto, � da sottolineare partic�larmente
l'affermazione della Corte secondo cui non pu� dedursi il carattere discriminatorio
o protezionistico di un sistema di tassazione ad aliquote differenziate dalla semplice
circostanza che, all'interno, il prodotto tassato in maniera pi� onerosa non
venga di fatto fabbricato. Tale circostanza, infatti, pu� ben costituire (come nella
specie costituisce) il semplice effetto di legittime scelte di politica economica
attuale per mezzo dello strumento fiscale. Ed �, evidentemente, da escludere che
la legittimit� o la illegittimit� di una misura fiscale possa dipendere dal successo
odall'insuccesso della manovra di politica economica nella quale la misura stessa
si inserisce. Sarebbe veramente paradossale, infatti, assumere che un certo regime
di tassazione volto a disincentivare una determinata produzione sia legittimo
soltanto se fallisca almeno in parte il suo scopo, ossia se lascia sussistere una
notevole parte della produzione che s'intendeva ostacolare.
La disposizione dell'art. 95 del trattato certamente esclude che uno Stato
membro possa imporre un tributo pi� elevato su gruppi di prodotti che, per
ragioni oggettive (naturali, climatiche, tecniche o d'altro genere), siano di impos
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA J>ELLO STATO
di fermentazione, ha considerato che la soluzione preliminare della questione
relativa alla compatibilit� di detta legge con il Trattato C.E.E.
pu� avere importanza determinante ai fini della decisione della causa
dinanzi ad esso pendente. Esso ha pertanto deciso di sottoporre alla
Corte due questioni pregiudiziali cos� formulate:
1) A. Se l'art. 95, primo comma, del Trattato di Roma, debba
essere interpertato in modo da far ritenere illecito, e quindi vietato, un
sistema di tassazione nazionale che preveda l'applicazione, su un prodotto
importato dalla C.E.E. (alcool etilico sintetico esclusivamente destinato,
dopo la sua denaturazione, ad uso chimico-industriale e quindi non atto
all'alimentazione umana) di una tassa speciale di gran lunga superiore
a quella applicata su un prodotto nazionale avente uguali caratteristiche
e la stessa posizione doganale (22.08/300) (alcool etilico di fermentazione,
ugualmente destinato dopo la sua denaturazione ad uso chimicoindustriale
e non atto all'alimentazione umana) per il solo fatto che la
materia prima, da cui i due tipi di alcool sono rispettivamente estratti,
� diversa e quindi diverso il metodo di estrazione.
B. Se l'eventuale illegittimit� segnalata nel quesito di cui sopra,
sussista anche se il sistema di tassazione nazionale non colpisca teoricamente
in modo discriminatorio lo stesso prodotto con riferimento alla
materia prima da cui � estratto, per cui sia l'alcool etilico sintetico di
importazione sia quello di produzione nazionale sono tassati nella stessa
misura, e analogamente, tanto l'alcool etilico di fermetazione importato
quanto quello di produzione nazionale dovrebbero scontare la medesima
tassa.
sibile o difficilissima fabbricazione nel proprio territorio. L'introduzione, nella
classificazione fiscale, di una sottocategoria di questo genere potrebbe effettivamente
giustificare un'accusa di discriminazione illecita. Ma ci� riguarda, appunto,
il solo caso di produzioni obiettivarrfonte impossibili, per ragioni tecniche o anche
soltanto economiche. In ogni caso deve restar fermo, invece, che, poich� l'art. 95
non limita l'autonomia fiscale degli Stati membri, questi ben possono riservare
un diverso trattamento a prodotti (tutti di potenziale o effettiva produzione nazionale)
che possano considerarsi fra loro identici o similari. Ci� pu� costituire,
infatti, lo strumento di una legittima manovra di politica economica, intesa a
distinguere, fra le varie possibili produzioni nazionali, quelle da aiutare e quelle,
invece, da disincentivare. Naturalmente, poi, il concreto conseguimento dello
scopo perseguito, e cio� l'effettivo rarefarsi della produzione disincentivata nop
pu� tradursi in un motivo di critica per il sistema o di accusa di discriminazione.
� ben chiaro, infatti, che l'imposizione differenziata ostacola, in primo luogo,
proprio la possibile produzione nazionale e, quindi, non crea alcun problema di
parit� di trattamento con la prodt�Zione di altri Paesi comunitari, che viene ad
incontrare, nel suo tentativo di penetrare nel mercato interno, lo stesso identico
ostacolo che incontra la corrispondente produzione nazionale, e non un ostacolo
pi� elevato o, comunque, pi� oneroso.
M. CONTI
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
2) In caso di risposta negativa aJ quesito n. 1 e in via subordinata,
se l'art. 95, secondo comma, del Trattato di Roma, debba essere interpretato
in modo da far ritenere i1lecito e quindi vietato -perch� protettivo
della produzione nazionale ai danni di quella comunitaria un
sistema nazionaile di tassazione applicato secondo i criteri di cui al
aJ quesito n. 1 e sui prodotti menzionati in detto quesito, tenuto conto
che il prodotto pi� gravemente tassato (alcool etilico sintetico) viene
esclusivamente importato da~i altri Paesi della C.E.E., mentre quello
meno tassato (alcool etilico di fermentazione) viene prodotto in Italia
ed � in concorrenza con il primo. (omissis)
(omissis) 10. -L'attrice nella causa principale assume che l'applicazione
di un'aliquota d'imposta differenziata all'alcool di fermentazione
e, rispettivamente, all'alcool sintetico il quale, in assenza di qualsiasi
produzione in Itailia, viene esclusivamente importato, costituisce una manifesta
discriminazione fiscale, vietata dall'art. 95 del Trattato. In effetti,
si tratterebbe di prodotti non solo similari ai sensi di detto articolo,
ma addirittura identici e quindi fungibili, di guisa da poter essere
usati l'uno al posto dell'altro senza alcuna difficolt�. Secondo l'attrice,
tale trattamento fiscaile differenziato � stato istituito dalla legge italiana
unicamente per servire una politica protezionistica incompatibile con il
mercato comune. Essa ricorda a questo proposito il criterio stabilito
dalla Corte nella sentenza 17 febbraio 1976 (causa 45/75, Rewe-Zentrale;
Racc. pag. 181), nella quale � dichiarato che il rapporto di similarit�, ai
sensi de11'art. 95, sussiste tra i prodotti che �nella stessa fase produttiva
o distributiva, [...] abbian,o agli occhi del consumatore propriet� analoghe
e rispondano alle medesime esigenze �.
11. -Il punto di vista de11'attrice � condiviso dalla Commissione,
secondo cui i due tipi di cui trattasi, nonostante fa loro diversa origine
-l'alcool sintetico deriva, in particolare, dal petrolio, mentre ~'alcool
di fermentazione si ottiene mediante distillazione di prodotti del suolo
(cereali, vino, frutta, patate, barbabietole e melasse) -sono chimicamente
identici e perfettamente fungibili. Questi due prodotti sarebbero
pertanto non solo similari, ma addirittura identici tra loro sotto il profilo
dei bisogni ch'essi sono idonei a soddisfare. Entrambi i tipi d'alcool
sarebbero peraltro compresi nella stessa sottovoce doganale, 22.08 A, con la
designazione �alcool etilico denaturato di qualsiasi gradazione�. La differenza
nell'aliquota d'imposta contemplata dalla Jegge italiana per l'alcool
sintetico denaturato, da un lato, e l'alcool di fermentazione denaturato,
dall'altro, avrebbe l'effetto, poich� in Italia non si produce alcool
sintetico, di impedire praticamente I'importazione di questo prodotto dagli
altri Stati membri e di privilegiare direttamente la produzione nazionale
di alcool di fermentazione. La Commissione ritiene pertanto che
l'alcool sintetico denaturato importato dagli altri Stati membri dovrebbe,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
52
in quanto prodotto simhle all'alcool di fermentazione denaturato, fruire
della stessa aliquota d'imposta applicata a quest'ultimo.
12. -Il Governo italiano ricorda che, in numerose sentenze, la Corte
ha dichiarato che gli stati membri possono istituire sistemi impositivi
differenziati, anche per prodotti identici, in funzione di criteri obiettivi,
come Ie condizioni di produzione e le materie prime impiegate (sentenza
22 giugno 1976, causa 127/75, Bobie, Racc. pag. 1079; sentenza
10 ottobre 1978, causa 148/77, Hansen, Race, pag. 1787; sentenza 8 gennaio
1980, causa 21/79, Commissione e/ Italia, Racc. pag. 8). Secondo la
giurisprudenza della Corte, siffatti regimi sarebbero compatibili col Trattato
se stabiliti in funzione di elementi oggettivi e privi di carattere discriminatorio
o protezionistico.
13. ::__ Orbene, il regime contestato dinanzi al giudice nazionale
avrebbe tali requisiti. Infatti, l'imposizione differenziata dell'alcool sintetico
e dell'ailcool di fermentazione in Italia sarebbe dovuta ad una scelta
economica consistente nel favorire la produzione di alcool ottenuto da
prodotti agricoli, e, correlativamente, nel frenare la trasformazione in
alcool dell'etilene, derivato del petrolio, allo scopo. di riservare questa
materia prima ad altri impieghi economici prioritari. Si tratterebbe pertanto
di U111a legittima �scelta di politica economica, realizzata mediante lo
strumento fiscale. L'attuazione di questa politica non provocherebbe alcuna
discriminazione, poich�, se ha l'effetto di scoraggiare fimportazione
in Italia di alcool sintetico, ha nel contempo come conseguenza d'impedire
lo sviluppo nell'Italia stessa, della produzione di alcool a base di
etilene la quale, dai! punto cli vista tecnico, sarebbe del tutto possibile.
14. -Come la Corte ha ripetutamente affermato, in particolare nelle
sentenze citate dal Governo italiano, i,l diritto comunitario non limita,
nello stadio attuale della sua evoluzione, fa libert� di ciascuno Stato membro
di istituire sistemi impositivi differenziati per taluni prodotti in funzione
di criteri obiettivi, quali la natura delle materie prime impiegate o i
procedimenti di fabbricazione seguiti. Siffatte differenziazioni sono compatibili
col 1diritto comunitario purch� perseguano scopi di politica economica
compatibili, anch'essi, con gli imperativi del Trattato e del diritto
derivato e le loro modalit� siano tali da evitare qualsiasi forma di discriminazione,
diretta e indiretta, nei confronti dei prodotti importati dagli
altri Stati membri, e di protezione a favore di prodotti nazionali concorrenti.
15. -Un'imposizione differenziata come quella applicata in Italia all'alcool
denaturato, da un fato, e all'alcool di fermentazione denaturato,
dall'altro, soddisfa tali condizioni. Risulta infatti che questo regime fi
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
scale persegue un legittimo scopo di politica industriale, in quanto � idoneo
ad incentivare la distillazione di prodotti agricoli rispetto a1la fabbricazione
di alcool a_base idi derivati del petrolio. Tale scelta non contrasta
n� con le norme del diritto comunitario n� con le esigenze di una
politica decisa nell'ambito della Comunit�.
16. -Le modalit� della normativa contestata dinanzi al giudice nazionale
non possono essere considerate discriminatorie sia perch� non �
contestato che l'alcool di fermentazione importato dagli altri Stati membri
gode dello stesso trattamento fiscale riservato all'alcool di fermentazione
italiano, sia perch� l'aliquota d'imposta contemplata per l'alcool
sintetico, se ha a'effetto di frenare l'importazione di questo prodotto dagli
altri Stati membri, produce un effetto economico equivalente nel territorio
nazionale in quanto frena del pari la creazione di una produzione redditizia
del medesimo prodotto da parte dell'industria italiana.
17. -Le questioni sollevate dal giudice nazionale Van!l.10 pertanto risolte
nel senso che non contrasta con l'art. 95, 1� comma, dcl Trattato CEE,
un sistema fiscale che consista nel tassare l'alcool sintetico denaturato
in misura maggiore dell'alcool di fermentazione denaturato, in funzione
della materia prima e dei procedimenti impiegati per fa fabbricazione dell'uno
e dehl'altro prodotto, purch� tali disposizioni siano applicate in maniera
identica a queste due categorie di alcool originario degli altri Stati
membri.
18. -L'applicazione di un siffatto sistema impositivo non pu� essere
considerata come una protezione indiretta della produzione nazionale
di alcool di fermentazione, ai sensi dell'art. 95, secondo comma, per il
solo fatto che essa ha come conseguenza che il prodotto tassato in misura
maggiore �, in pratica, un prodotto esclusivamente importato dagli altri
Stati membri de1la Comunit� qualora, a causa della tassazione dell'alcool
sintetico, non abbia potuto svilupparsi nel territorio nazionale una
produzione redditizia di questo tipo di alcool. (omissis)
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 14 giugno 1980, n. 3805 -Pres. Rossi -
Rel. Buffoni -P. M. Silocchi (cono!. parz. diff.). Ministero del Lavoro
e della Previdenza Sociale (avv. Stato Ferri) De Monaco Abaldo (avv.
Pasini) ed Ente italiano di servizio sociale.
Competenza civile -Divieto di intermediazione nei rapporti di lavoro Pretesa
del lavoratore in ordine all'applicazione, nei confronti di
Amministrazione dello Stato, delle disposizioni della legge 23 ottobre
1960, n. 1369 -Improponibilit� della domanda per difetto assoluto di
giurisdizione.
(Regolamento di giurisdizione).
E' improponibile per difetto assoluto di giurisdizione la domanda del
lavoratore tendente ad ottenere l'applicazione delle sanzioni previste dall'art.
1 ovvero dell'art. 3 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369, nei confronti
di Amministrazione dello Stato �.
Il divieto di interposizione nei rapporti di lavoro nei riguardi delle Amministrazioni
dello Stato.
1. -Confermando con una norma di pi� ampia portata e con pi� efficaci
sanzioni il divieto della interposizione ed intermediazione nei rapporti di lavoro,
gi� posto dall'art. 2127 del cod. civ., l'art. 1 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369,
considera varie ipotesi di affidamento in appalto, subappalto ed in qualsiasi altra
forma dell'esecuzione di mere prestazioni di lavoro, ed indica quale elemento
rivelatore della interposizione fittizia nel rapporto l'impiego di capitali, macchine
ed attrezzature fornite dal committente.
Come riconosce la Corte di Cassazione nella sentenza di cui sopra sub 1,
rimangono estranee alle previsioni della legge le amministrazioni dello Stato,
nei confronti delle quali � improponibile, per difetto assoluto di giurisdizione, la
domanda del lavoratore tendente ad ottenere l'applicazione delle sanzioni previste
dall'ultimo comma dell'art. 3 della legge medesima. Invero, il terzo comma
dell'art. 1 estende l'applicazione delle � disposizioni dei precedenti commi � soltanto
alle �aziende dello Stato� ed agli altri Enti pubblici, �anche se gestiti in
forma autonoma�.
Appare discutibile se tale estensione � alle disposizioni dei precedenti commi
� e facendo � salvo quanto disposto dal successivo articolo 8 � comprenda la
sanzione prevista dall'ultimo comma dello stesso art. 1 che dispone che i lavoratori
occupati in violazione della norma vengano � considerati, a tutti gli effetti,
alle dipendenze dell'imprenditore che effettivamente abbia utilizzato le loro pre
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTION! DI GIURISDIZIONE
55
Il
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 22 luglio 1980, n. 4789 -Pres. Novelli -
Rel. Vela -P. M. Berri (concl. conf.) -Azienda autonoma delle Ferrovie
dello Stato (avv. Stato Sernicola) c. Caleo ed altri (avv: Tiby) e
nei confronti della Soc. Cooperativa Navigazione Garibaldi (avv. Romanelli).
Giurisdizione civile -Poteri della Corte di Cassazione in ordine alla interpretazione
della domanda giudiziale -Azienda autonoma dello Stato Violazione
del divieto di intermediazione nei rapporti di lavoro -Pretesa
del lavoratore di esser considerato quale dipendente dell'Azienda Giurisdizione
del giudice amministrativo -Mancanza di una specifica
domanda in tal senso -Giurisdizione del giudice ordinario.
(Regolamento di giurisdizione).
In materia di giurisdizione la Corte di cassazione � giudice anche del
fatto ed ha potere di valutare direttamente il comportamento processuale
delle parti e di interpretarne le domande. �
La pretesa del lavoratore che affermi di essere stato assunto in violazione
del divieto previsto dall'art. 1 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369,
di essere considerato quale tiipendente da Azienda autonoma dello Stato
rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.
stazioni �; ma l'interpretazione accolta dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione
� nel senso che tale sanzione sia applicabile anche nei confronti delle Aziende
autonome e degli enti suindicati (vedasi Cass., Sez. Un., 5 agosto 1974, n. 2330, in
Foro it., 1974, I, 3334 e segg. e giurisp. in nota).
2. -La cit. sentenza n. 2330 del 1974 aveva per� attribuito al giudice ordinario
la cognizione delle controversie concernenti la violazione del divieto in considerazione
da parte di ente pubblico e la conseguente pretesa dei lavoratori di esser
considerati alle dirette dipendenze dell'ente.
Tale orientamento � stato poi abbandonato dalle Sezioni Unite della Corte
di Cassazione e con la sentenza del 1� ottobre 1979, n. 5019 (Giust. civ., .1980, I,
pagg. 122 e segg.) � stata riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo
in ordine a domande del genere.
Il nuovo indirizzo giurisprudenziale nella motivazione della cit. sentenza
n. 5019 del 1979, viene giustificato con le seguenti considerazioni:
-che, � ai fini della distinzione fra rapporto d'impiego pubblico e rapporto
di lavoro privato in funzione di riparto delle giurisdizioni � ormai affermato il
criterio secondo cui decisiva � la natura dell'ente datore di lavoro, non rilevando
n� la forma dell'atto costitutivo del rapporto (provvedimento o atto negoziale),
n� la disciplina del rapporto, che ben pu� essere privatistica senza che per questo
il rapporto muti il carattere impressogli dall'essere parte di esso un ente (non
economico) ... �;
-che secondo le norme della legge sopra citata � il rapporto si costituisce
[...] ope legis, e tale costituzione, anche se accertata giudizialmente a distanza di
56
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda del lavoratore
dipendente da appaltatore di ottenere dalla appaltante da Azienda
autonoma dello Stato il pagamento del corrispettivo dovuto per l'opera
prestata ai sensi dell'art. 1676 cod. civ.
III
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 22 ottobre 1980, n. 5684 -Pres. Rossi -
Rel. Santosuosso � P. M. Saja (concl. conf.) -Azienda autonoma delJe
ferrovie dello Stato (avv. Stato De Francisci) c. Girandoli ed altri
(avv. Paoli) e nei confronti de11a Soc. r.I. Cooperativa tra lavoratori
� G. Tortiolo � (n.c.).
Competenza civile � Giurisdizione ordinaria ed amministrativa -Impiego
pubblico � Assunzione di lavoratore in violazione del divieto di !Intermediazione
nel rapporto di lavoro � Azienda autonoma dello Stato Giurisdizione
del giudice amministrat!lvo.
Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la domanda di
lavoratori inquadrati nei ruoli di azienda autonoma dello Stato, in conseguenza
dell'assunzione da parte della medesima della gestione diretta di
servizi prima affidati in appalto ad imprese private, tendente ad ottenere
il riconoscimento nei confronti dell'Azienda, per l'asserita violazione del
divieto di intermediazione nei rapporti di lavoro, del diritto ad ulteriori
compensi per l'attivit� prestata prima dell'inquadramento alle dipendenze
dell'impresa appaltatrice.
tempo, deve ritenersi riferita al momento in cui � stato posto in essere il congegno
elusivo del divieto di interposizione: invero, ci� che determina la costituzione
del rapporto � la effettiva utilizzazione, da parte dell'interponente o appaltante,
delle prestazioni svolte dai lavoratori occupati in violazione dei divieti posti
dalla legge: e tale fatto viene da quello stesso momento [...] dalla legge valutato
come idoneo a trasformare soggettivamente il rapporto, mediante sostituzione
del datore di lavoro effettivo a quello apparente �;
-che si tratta di un atto �di per s� neutro, ma ci� che conta � l'effetto
legale da esso dipendente, e questo �, appunto, la costituzione di un rapporto
di lavoro subordinato [...] alle dipendenze, nel caso, di un ente pubblico non
economico �;
-che a tale rapporto deve attribuirsi un carattere pubblicistico se attua
una � inserzione del prestatore d'opera... nella organizzazione propria dell'ente�
(e non �nell'eventuale impresa da esso gestita per perseguire fini esclusivamente
economici�); �e ci� alla stregua della recente acquisizione, secondo cui elemento
caratterizzante del rapJ?orto � apJ?unto l'inserimento del diJ;>endente nell'organizzazione
J?Ubblicistica dell'ente, cos� abbandonandosi l'indirizzo che quell'elemento
ravvisava nella correlazione tra la prestazione lavorativa e i fini istituzionali
(Cass., 10 novembre 1977, n. 4838; 19 dicembre 1977, n. 5523) "�
" Punto di arrivo di tale evoluzione -aggiunge la motivazione della c1t. sentenza
-� l'abbandono, siccome incongruo e privo di una razionale giustificazione,
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 57
IV
PRETURA DI ROMA, Sez. Lav., 19 dicembre 1979 -Est. Curcuruto -Boccaccini
ed altri (avv. Antonucci e Andreozzi) c. Soc. Magneti Marelli (avv.
Trifir�, A.!lldreotti e Mancuso) ed Azienda Autonoma delle Fer:rovie dello
Stato (avv. Sernicola).
Competenza civile -Giurisdizione ordinaria ed amministrativa -Azienda
autonoma dello Stato -Assunzione della gestione diretta di servizi
prima affidati in appalto ad imprenditore privato ed inquadramento
nei ruoli dell'Azienda dei lavoratori dipendenti dell'appaltatore Controversia
tra lavoratori ed imprenditori concernenti le qualifiche
da attribuire per il lavoro prestato prima dell'inquadramento -Intervento
coatto dell'Azienda nel processo -Inammissibilit� dell'intervento
non potendo la sentenza del giudice ordinario spiegare effetti sugli atti
di inquadramento la cui illegittimit� potrebbe essere denunciata soltanto
al giudice amministrativo.
Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la pronunzia
circa la legittimit� degli atti di inquadramento nei ruoli di azienda autonoma
dello Stato, disposto in seguito all'assunzione da parte della medesima
della gestione diretta di servizi prima affidati in appalto ad imprese
private.
E' inammissibile per difetto del requisito della comunanza della lite
l'intervento coatto della predetta azienda nel giudizio che venga promosso
dai lavoratori contro l'appaltatore per il riconoscimento del diritto a determinate
qualifiche e maggiori retribuzioni per il lavoro prestato p_rima
dell'inquadramento.
del criterio discretivo della giurisdizione nelle controversie di pubblico impiego
sulla base della forma dell'atto istitutivo del rapporto, per ritenere costituito
il rapporto stesso quando questo abbia in concreto spiegato i suoi effetti attraverso
le rispettive prestazioni, date e ricevute nell'ambito dell'organizzazione e
per i fini pubblicistici dell'amministrazione (sent. 26 maggio 1979, n. 3070) �.
3. -L'art. 8 della cit. legge n. 1369 del 1960 disponeva che con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta dei Ministri per le finanze, per i trasporti,
per le poste e le telecomunicazioni e per il lavoro e la previdenza sociale,
sarebbero state emanate � le norme per la disciplina dell'impiego di manodopera
negli appalti concessi dalle Amministrazioni autonome delle Ferrovie dello Stato,
dei Monopoli di Stato e delle Poste e Telecomunicazioni [...], tenendo conto
delle esigenze tecniche delle Amministrazioni stesse [...]. Con d.P .R. 22 settembre
1961, n. 1192, � stata confermata l'estensione (art. 1) alle predette Amministrazioni
del divieto di cui all'art. 1 della cit. legge del 1960 ed in relazione alla
disposizione dell'art. 3 della medesima � stata prevista (art. 2 del d.P.R.) l'inserzione
nei contratti di una particolare clausola che garantisca un equo trattamento
ai lavoratori.
Il legislatore ha poi proceduto ad una ricognizione della situazione concernente
i vari servizi, prima affidati ad imprese appaltatrici, determinando quelli
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
I
(omissis) La De Monaco sostiene che � estranea alla decisione di questo
incidente la questione sollevata dal ricorrente in mdine a1l'interpretazione
della 1legge 25 ottobre 1960, n. 1369, artt. 1 e 3 e quindi alla costituzione
o meno di un rapporto di lavoro con 11 Ministero. Questo Collegio,
secondo l'assunto della resistente, dovrebbe limitarsi a stabilire se il rapporto
abbia natura pubblica o pri.vata in base alla situazione di fatto e di
diritto da lei indicata.
La tesi si riporta alla teoria della prospettazione che queste S.U. hanno
da tempo abbandonato per adottare l'indirizzo secondo iJ quale la decisione
della questione di giurisdizione � data dall'oggetto della domanda
valutata con il criterio del c.d. petitum sostanziale, il quale esige la verifica
della effettiva consistenza che la posizione soggettiva prospettata o il
rapporto dedotto assumono nell'ordinamento giuri.dico. La prima fase
della verifica riguarda la qualificabilit� della situazione soggettiva vantata
come diritto o interesse ovvero la esistenza di una norma da cui possa
sorgere il rapporto sul quale la domanda � fondata. Il risultato negativo di
tale indagine si �risolve � nella constatazione della inesistenza di una
qualsiasi astratta volont� di Jegge, che esclude ogni possibilit� per il
giudice di estrarre una volont� concreta dall'ordinamento� sicch� la domanda
� improponibile per assoluto diretto di giurisdizione.
Pertanto la decisione da adottare in questa sede, passa, innanzi tutto,
sul punto dell'applicabilit� dalla legge n. 1369/1960 allo Stato, applicabi1it�
che il Ministero contesta con fondamento.
che possono essere assunti � in gestione diretta� dall'Azienda autonoma delle
ferrovie dello Stato (vedansi le leggi 29 ottobre 1971, n. 880, con l'allegata tabella
contenente l'indicazione di 26 categorie di servizi; 7 gennaio 1974, n. 5, per il
servizio di carica, manutenzione, ecc., di accumulatori; 6 giugno 1975, n. 197, per
i lavori di manipolazione di traverse presso i cantieri delle ferrovie ed altri indicati
dalla stessa legge; per la gestione di mense aziendali � stata, invece, ammessa
la concessione a ditte private ovvero la gestione diretta od, infine, l'affidamento
del . servizio alle sezioni del Dopolavoro ferroviario: art. 5 della legge 5 giugno
1973, n. 348).
In senso conforme al nuovo orientamento della giurisprudenza di cui sopra
sub 2 la sentenza 22 ottobre 1980 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione
ha cassato senza rinvio la impugnata sentenza del Tribunale di Firenze, dichiarando
che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la domanda
di lavoratori gi� dipendenti di Societ� cooperativa che eseguiva in appalto saldature
di rotaie ed altri lavori (dei quali � stata poi assunta la gestione diretta
prevista dalla cit. legge n. 180 del 1971) tendente ad ottenere ai sensi della
cit. legge n. 1369 del 1960 la condanna dell'Azienda autonoma delle ferrovie
dello Stato al pagamento di varie somme per retribuzioni ed indennit� dovute
per il periodo anteriore all'inquadramento nei ruoli del personale dell'Azienda.
Analogo criterio � enunciato nella motivazione della sentenza n. 4789 del
22 luglio 19~0, emessa su ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, che
PARTE I, SBZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
59
Le norme direttamente coinvolte sono quelle dehl'art. 1 (in relazione
alla domanda principale) e dell'art. 3 (in relazione alla subo:ridinata).
La prima al quarto comma stabi.lisce che il divieto di intermediazione
e di interposizione di cui ai precedenti comma, �si applica altres� aLla
azienda dello Stato ed agli enti pubblici, anche se gestiti in fo11ma autonoma
�, ed al quinto comma dispone che i prestatori d'opera, occupati
in violazione di tale divieto, � sono considerati, a tutti gli effetti, alle dipendenze
de]l'imprenditore che effettivamente abbia utilizzato le loro
prestazioni �.
L'art. 3,con riferimento ad appalti leciti di opere o servizi, da eseguirsi
all'interno delle aziende con organizzazione e gestione propria dell'appaltatore,
prevede per i lavoratori da esso dipendenti un trattamento
retributivo e normativo non inferiore a quello spettante ai 'dipendenti dell'imprenditore;
e di questo e dell'appaltatore stabilisce la solidariet� per
l'adempimento dei detti obblighi e di quelli derivanti dalle Jeggi di previdenza
ed assistenza.
Va premesso che, sebbene l'art. 3 non contenga una norma analoga
a quella del quarto comma dell'art. 1, i destinatari della normativa in
esame sono gli stessi.
Va pure precisato che, diversamente da quanto sostiene hl ricorrente,
il congegno di cui al quinto comma dello stesso art. 1, ha portata sanzionatoria
del divieto posto in via generale (S.U., n. 2330/1974).
Peraltro, l'applicazione indiscriminata del:le predette disposizioni a
tutte le amministrazioni statali � esclusa dal chiaro testo legislativo.
tuttavia riconosce la giurisdizione del giudice ordinario nella particolare fattispecie,
escludendo, in seguito ad una interpetazione della domanda giudiziale,
che nel giudizio sia stata chiesta l'applicazione della sanzione prevista dall'ultimo
comma dell'art. 1 della legge del 1960 sopra citata.
In fine, nella sentenza del 19 dicembre 1979 emessa del Pretore di Roma
� stata riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine ad
ogni eventuale questione concernente la legittimit� degli atti di assunzione dai
sensi della cit. legge n. 5 del 1974 di lavoratori prima impiegati da Societ� appaltatrice
di servizi di manutenzione di accumulatori che avevano chiesto l'attribuzione
di qualifiche superiori affermando di aver svolto le mansioni corrispondenti.
In tale giudizio il contraddittorio era stato in un primo tempo esteso alla
Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, ma, con la sentenza suindicata, il
Pretore ha riconosciuto che i ricorrenti, � divenuti parte di un rapporto di pubblico
impiego a seguito degli atti normalmente costitutivi del medesimo�,
avrebbero dovuto denunciare tempestivamente al giudice amministrativo la
eventuale illegittimit� dell'inquadramento ove non fosse stata rispettata la corrispondenza
delle mansioni ed ha aggiunto che in nessun caso la stessa sentenza
�potrebbe esplicare effetti sugli atti che costituiscono il rapporto di impiego
pubblico dei ricorrenti >>, escludendo � l'ipotesi di comi.inanza di causa e... di
necessario litisconsorzio �.
EMILIO SERNICOLA
60
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IJ fatto che Je aziende dello stato e gli enti pubblici siano considerati
separatamente ed in questo ordine, palesa che ,la seconda categoria non
pu� essere comprensiva anche dello Stato, come i,l primo degli enti
pubblici, poich� esso � contemplato distintamente in precedenza e limi
tatamente alle sue aziende. Il che impone di individuarle alla stregua
della Joro precisa identit�. �
Esse, anche quando sono istituite presso i Ministeri, sono svincolate
dalla organizzazione di questi ed il complesso dei mezzi materiali e per
sonali di cui dispongono, pur facendo parte dell'amministrazione statale
lato sensu, assume sul piano organizzativo una configurazione aziendale
di tipo privatistico in funzione di un'attivit� imprenditoriale indirizzata
a conseguire fini economici.
L'ambito di applicazione della legge � perci� circoscritto ail.le aziende
di Stato cos� identificate. Tale 'risultato interpretativo si consoHda sul
piano logico considerando che l'estensione della normativa trova giustifi
cazione razionale solo rispetto ad entit� che abbiano caratteristiche e fina
lit� omogenee alJa naturale categoria soggettiva destinataria della nor
mativa medesima (imprenditori).
Argomento di conferma della tesi che si espone si trae dall'art. 8
della legge che ha operato riduttivamente nel campo applicativo del set
tore delle aziende di Stato includendovi le Aziende autonome deihle Fer
rovie, dei Monopoli e delle Poste e telecomunicazioni nella sola ipotesi che
entro sei mesi non fosse attuata la delega al Governo per l'emanazione
di disposizioni particolari (in effetti emanati con il d. pres. n. 1152/1961).
Pertanto, essendo insussistente nella Jegge 1360/1960 una previsione
astratta che consenta di attuare in concreto le situazioni soggettive vantate
dagli attori (rapporto di Iavoro diretto con Jo Stato o responsabilit�
solidale di esso per l'adempimento delle obbligazioni su precisate), le
correlative domande debbono dichiararsi improponibili per difetto assoluto
di giurisdizione.
Le questioni di costituzionalit� proposte dalla De Monaco, per le
esposte considerazioni, difettano del rloro presupposto (sussistenza della
giurisdizione ordinaria e amministrativa per la stessa controversia).
La controversia, relativa al rapporto di impiego costituito tra la De
Monaco e l'EISS, persona giuridica privata, appartiene al giudice ordinario.
(omissis)
II
(omissis) L'Amministrazione propone due questioni.
Essa sostiene, anzitutto, che le domande sono nei suoi confronti
improponibiH per difetto assoluto di giurisdizione, in quanto non esiste
alcu~a norma che dia tutela alla situazione donde esse traggono origine,
essendo inapplicabili alle Amministrazioni dello Stato sia l'art. 1, quin
PARm I, SBZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
to comma, legge 23 ottobre 1960, n. 1369, il quale, in caso di violazione
del divieto di interposizione fittizia nei rapporti di lavoro, impone di
considerare i lavoratori a tutti gli effetti dipendenti dell'imprenditore che
ne abbia utilizzato la prestazione; sia il successivo art. 3, che obbliga in
solido committente ed appaltatore di opere o servizi da eseguirsi con
organizzazione e gestione dell'appaltatore stesso, a corrispondere ai lavoratori
da costui assunti un trattamento minimo inferiore a quello spettante
ai dipendenti del committente. Infatti, sostiene l'Azienda ferroviaria,
non � un caso che l'art. 8 dellla legge stessa prevedesse l'emanazione di apposite
norme per Ja disciplina dell'impiego di manodopera negli appalti
concessi dalle Amministrazioni delle Ferrovie, dei monopoli e delle poste
e telecomunicazioni, poich� la possibilit� di una pronuncia costitutiva di
rapporti di favoro con tali organismi implicherebbe un'inammissibhle ingerenza
del giudice ordinario nell'attivit� amministrativa: �tanto ci� � vero
che venne poi emanato il d.P.R. 22 novembre 1961, n. 1192, cui fecero seguito
la legge 3 novembre 1963, n. 1443, Ja quale consent� l'inquadramento
in ruolo soltanto a quei Javoratori che avessero presentato tempestiva
domanda in tal senso, nonch� le leggi 29 ottobre 1971, n. 8�80, 5 giugno 1973,
n. 343, 6 giugno 1975, n. 197, le quali determinarono i servizi che essa
Azienda pu� assumere in gestione diretta.
Aggiunge la ricorrente che comunque, poich� la Societ� �Garibaldi �
gestisce un servizio pubblico in base ad una concessione e poich� gli attori
denunciano violazioni di norme giuridiche incidenti sulla legittimit�
di detta concessione, la causa avrebbe dovuto promuoversi innanzi al giudice
amministrativo, giusta l'art. 3 Jegge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Entrambe ~e questioni sono infondate.
In 011dine a quella appena menzionata, basta dire che nell'oggetto
della causa non rientra il rapporto tra Ferrovie dello Stato e Societ�, dal
mo~ento che non solo nessuna di queste parti ha proposto domanda alcuna
contro l'altra, ma la prima ha persino dichiarato di intervenire in
giudizio per sostenere nel proprio interesse le ragioni della seconda. Quel
rapporto � solo il � pacifico � fatto storico dal quale gli attori derivano
la tesi della solidariet� fra Je convenute, sicch� non � neppure necessario
darne, qui, la definizione giuridica. E se J'assetto economico in esso
stabilito dovesse risultare alterato dall'accoglimento delle domande perch�
provocherebbe un aumento dei costi di gestione del servizio assunto dalla
Societ�, ci� sarebbe conseguenza non gi� del comportamento delle parti
all'interno del rapporto, ma dell'azione � esterna � di terzi, quali sono
gli attori.
Quanto all'altra questione, appare evidente che se difetto assoluto di
giurisdizione si ha quando l'irrilevanza giuridica dell'interesse sostanziale
addotto dalla parte sia indiscutibile per la sicura mancanza di una norma,
o di un principio che lo tuteli (SS.UU., 6 giugno 1960, n. 1434; 23 marzo
1964, n. 659 o, pi� recentemente; 23 febbraio 1979, n. 1197; 1� dicem
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
bre 1978, n. 5678; 22 febbraio 1978, n. 863), esso non ricorre nel caso di
specie, sia perch� gli attori hanno chiesto la condanna dell'Amministrazione
ferrov1aria in solido con la Societ� richiamar.JJdosi -a torto o a ragione
� quanto dovr� stabilirsi in sede di merito -aJI'art. 1676 cod. civ., che
consente ai dipendenti dell'appaltatore di agire, entro certi limiti, direttamente
contro il committente per conseguire quanto � loro dovuto in
corrispettivo dell'opera prestata; sia perch� �, sotto vari profili, tutt'altro
che incontrovertibile ed incontroversa, checch� ne pensi la resistente societ�
� Garibaldi�, l'assoluta sottrazione del lavoro nautico alla disciplina
risultante daJ:la legge n. 1369 del 1962 e del decreto presidenziale n. 1192
(la possibilit� di applicare quella disciplina � stata prospettata daJlo
stesso giudice ed ha formato oggetto di vivo dibattito fra Je parti).
Senonch� codesti rilievi, se bastano a stroncare il tentativo di anticipare
la trattazione innanzi a questa Corte di questioni che invece attendono
ancora di essere affrontate dai giudici. del merito, non �esauriscono
tutti i problemi di giurisdizione che � dato cogliere nella specie e che,
essendo rilevabili d'ufficio (art. 37, primo comma, cod. proc. civ.), vanno
affrontati in questa sede maJgrado non siano stati sollevati espressamente
dalle parti.
Se, inve.ro la ragione per cui le domande sono state rivoJte anche
contro le Ferrovie dello Stato stesse unicamente nel fatto che queste sono
committenti del servizio gestito dalla Societ�, e se tutto si riducesse,
dunque, nella verifica della relazione esistente fra J'art. 1676 cod. civ.
l'art. 3 de1la legge del 1960 e J'iart. 2 del decreto previdenziale del 1961, e nel
giudizio sull'applicabilit� alla specie dei principi che conseguentemente
ne sono deducibili, la giurisdizione del giudice ordinario sarebbe fuori
discussione, noto essendo che, salvo specifiche eccezioni, a lui spetta la
cognizione dei diritti di credito, indipendentemente dalla qualit� pubblica
o privata dell'asserito debitore. Invece nell'atto introduttivo del giudizio
quel1a ragione � delineata in modo ambiguo, poich� sembra che gli
attori attribuiscano all'Amministrazione anche il �ruolo di loro effettiva
datrice di ilavoro, per avere stipulato i contratti di arruolamento e per trarre
utilit� dalle prestazioni che essi rendono sulle navi. E di tale secondo
profilo non potrebbe occuparsi il giudice ordinario, in quanto il rapporto
dei dipendenti ,dell'Amministrazione ferroviaria � da qualificare come
impiego pubblico, e quindi assoggettato alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, a norma degli artt. 2, lett. a) e 7 legge 6 dicembre
1971, n. 1034 (sent. 19 ottobre 1976, n. 3594), sia che se ne alleghi la
diretta costituzione ad opera della pubblica amministrazione (la quale,
peraltro, ad onta di quel che reputano gli attori, pu� provvedervi anche
senza ricorrere a formali atti di nomina, ma inserendo con atti equipollenti
il lavoratore nelJa propria organizzazione), sia che 1se ne chieda l'accertamento
al giudice, in applicazione dell'art. 1 delJa citata legge n. 1369 del
.PARTE I, SBZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
1960 (come ha ritenuto un recente innovativo orientamento, segnato dalla
sentenza 1� ottobre 1979, n. 5019, che qui va ribadito).
Tuttavia, ai fini di una compiuta definizii.one del regolamento non
appare indispensabile tradurre codesto rilievo in apposita statuizione che
distingua i profiLi delle domande proponibili innanzi al giudice ordinario
e quelli proponibili innanzi al giudice amministrativo, perch� un attento
esame degli atrti di causa dimostra come in realt� gli attori abbiano inteso
prospettare solo una situazione dalla quale emergesse la corresponsabilit�
dell'Amministrazione per un debito contratto dalla Societ�.
Essi, correggendo l'originaria impostazione nel corso del giiudizio,
hanno tenuto a sottolineare che le foro pretese non traggono origine dai
contratti di arruolamento, bens� da quelli di lavoro stipulati con la � Garibaldi
�, dalla quale vengono retribuiti (v. pagg. 10 e 11 deUa memoria
redatta il 17 gennaio 1979, su invito del Pretore, ove viene richiamata anche
la sentenza 15 foglio 19.64, n. 1900, con la quale questa Corte ha ritenuto
possibile la coesistenza del contratto di arruolamento con quello
di lavoro comune). E, dopo aver ammesso, nella stessa memoria, che l'Amministrazione
non pu� ritenersi responsabile di violazione dell'art. 2 del
decveto presidenziale n. 1192 del 1961, perch� �non � dato riscontrare�
che avesse mancato di inserire nel contratto di appalto clausole dirette
ad assicurare loro il trattamento previsto dalla contrattazione collettiva,
hanno sostenuto che in tanto la si deve riteneve parte effettiva dei rapporti
di favoro, in quanto essa fornisce � in gran parte�, rimanendone
anche proprietaria �le attrezzature per l'espletamento del servizio� (v.
pag. 7 della citata memoria). Senonch� non si sono anzitutto avveduti che
logica conseguenza di codesta impostazione � l'inconfigurabilit� di una
corresponsabildt� della �Garibaldi�, per cui avrebbero dovuto integrare
l'originaria domanda di condanna solidale di entrambe le convenute con
quella, alternativa, di condanna della sola Amministrazione ferroviaria.
In �secondo luogo, non hanno contestato Ja veridicit� dell'affermazione
dell'Avvocatura dello Stato -corroborata con Ja produzione dei capitolati
d'appalto -secondo cui la Societ� fornisce Je provviste inerenti ai
servizi di mensa e ristoro, riscuote il prezzo delle consumazioni e percepisce
un contributo dall'Amministrazione. In base a tale comportamento
processuale, che questa Corte pu� direttamente valutare in quanto in
materia di giurisdizione essa � giudice anche del fatto, non pu� dirsi che
gli attori abbiano offerto sufficienti elementi per ritenere prospettabile,
nella specie, l'ipotesi delineata nell'art. l, comma terzo, della legge n. 1369
del 1969, dell'appaltatore, cio�, che impieghi capitali, macchine ed attrezzature
fornite dall'appaltante: il capitale occorrente per lo svolgimento
del servizio sulle navi-traghetto risulta pur sempre investito dalla Societ�,
anche se non deve estendersi a procurare alcune � attrezzature � che si
trovano gi� a bovdo delle navi; ed � ancora la Societ� che organizza e
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
64
gestisce a proprio rischio il servizio stesso, assumendosene la responsabilit�
verso le Ferrovie.
Resta dunque confermata, sotto ogni profilo, la giurisdizione del giudice
ordinario.
L'inammissibilit� del controricorso degli attori, la delicatezza delle
questioni trattate, nonch� l'infondatezza delle radicali tesi sostenute dall'amministrazione
ferroviaria e dalla Societ�, impongono di dichiarare
integralmente compensate fra tutte Ie parti le spese del regolamento.
(omissis)
III
(omissis) L'Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato censura anzitutto
la sentenza non definitiva del Tribunale laddove non ha tenuto
conto che, se dovesse applicarsi nella specie l'art. 1 della legge 23 ottobre
1960, n. 1369, ci� comporterebbe una modificazione del �rapporto
di lavoro, poich� la legge considera i lavoratori che si trovano in quelle
condizioni �a tutti gli effetti alle dipendenze dell'imprenditore che effettivamente
abbia utilizzato Ie loro prestazioni �. Con la conseguenza, che
il rapporto assumerebbe carattere pubblicistico e farebbe rientrare la
controversia nella competenza del giudice amministrativo ai sensi dello
art. 29 n. 1 del testo unico sul Consiglio di Stato, che si estende alle pretese
di carattere patrimoniaJe nascenti dal rapporto medesimo.
Nel secondo motivo, la ricorrente espone una serie di considerazioni
intese ad escludere l'applicabi.Iit�, nella specie, dell'art. 1 della legge
n. 1369/60; ed infine, nel terzo mezzo, censura la sentenza definiti.va che
ha Hquidato i compensi a ciascuno dei lavoratori.
Nonostante la natura radicale ed assorbente �della questione di giurisdizione,
appare necessario premettere l'esame di alcune delle argomentazioni
:prospettate dalla ricorrente nel secondo motivo, volto ad escludere
gli stessi presupposti della :predetta questione.
Sostiene, cio�, l'Azienda che pur se in tesi fosse configurabile un
rapporto pubblicistico quale effetto dalla vietata intermediazione del c.d.
appalto di manodopera -il Tribunale di Firenze non avrebbe compiuto
alcuna indagine per accertare se nella Jipecie non si trattasse di un appalto
di opere o servizi, cui si riferisce I'art. 3 della stessa legge n. 1369/60,
per Ia quale ipotesi non si verifica alcuna sostituzione soggettiva del
rapporto.
La censura �, per�, infondata, avendo il Tribunale compiuto una approfondita
indagine in proposito, pervenendo alla conclusione che i lavori
consistevano nel carico e nello scarico delle rotaie con l'impiego di
capitali, macchinari ed impianti, tutti forniti da1l'Amministrazione ferroviaria;
con esclusione, quindi, di un vero e :proprio appalto di opere
e servizi.
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
La ricorrente Azienda soggiunge che, anche a configurare l'ipotesi vietata
dall'art. 1 della legge 1369/60, questa norma non era applicabHe all'Amministrazione
delle F.S., avendo la Jegge medesima previsto (art. 8) la
� emanazione idi norma per la disciplina dell'impiego di manodopera negli
appalti concessi dalle Amm~nistrazioni delle Ferrovie dello Stato�[...]
tenendo conto delle esigenze tecniche delle stesse, ed il successivo d.P.R.
22 settembre 1961, n. 1192, stabiliva una completa disciplina speciale per
le Amministrazioni autonome.
Ma anche questa argomentazione non � decisiva per escludere la giurisdizione
amministrativa dal momento che il citato d.P.R. n. 1192/61 comincia
proprio con il confermare per le predette Amministrazioni autonome
il divieto di cui all'art. 1 della Iegge n. 1369, anche se contempla subito
dopo due eccezionali deroghe al pvedetto divieto, ipotesi derogative che
non ricorrono nella specie. Ci� viene riconosciuto dall'Azienda ricorrente,
la quale per� sostiene che per essa il divieto dell'intermediazione di manodopera
non comporta l'effetto di cui al quinto comma del citato art. l,
e cio� l'instaurazione del rapporto diretto con gli effettivi titolari.
Tale questione riporta il discovso a quella fondamentale che pi� direttamente
ha incidenza sulla giurisdizione: a) se cio� anche nei confronti
di pubbliche amministrazioni l'ipotesi della vietata intermediazione di manodopera,
determinando .Ja sostituzione degli �effettivi titolari del rappor~
to, conferisce a questo natura pubblicistica; b) se gli interessati possano
rinunziare a far valere questa natura del rapporto, scindendo l'aspetto
soggettivo da quello degli effetti economici.
Il Tribunale di Firenze ha risposto affermativamente all'uno e all'altro
quesito, mentre questo Collegio ritiene che sul secondo punto
debba concludersi diversamente.
Modificando il precedente orientamento (sentenze nn. 2330/74; 355/76;
1883/76; 1864/), le Sezioni Unite di questa Corte hanno pi� recentemente
ritenuto (sentenza n. 5019/79) che il divieto di intermediazione nelle prestazioni
lavorative, fissato dall'art. 1 cit. ed applicabile pure nei confronti
degli enti pubblici, implica, in ipotesi di trasgressione, che il rapporto
di lavoro viene a costituirsi ex lege con l'interponente, e ad� assumere la
natura .propria di tutti gli altri rapporti originariamente e direttamente da
esse posti in essere nell'ambito di dette attivit�.
Da questo principio discende, non solo che, nei casi in cui il rapporto
deve considerarsi di pubblico impiego, anche la cognizione sulle controversie
di carattere patrimoniale ad esse connesse sono devolute a quella
esclusiva del giudice amministrativo, ma che una diversa volont� delle
parti non pu� avere rilevanza in una materia sottratta alla predetta volont�
sia in quanto attinente alla giurisdizione, sia perch� le conseguenze economiche
sono direttamente correlate aU'accertamento del titolo da cui
discendono, e cio� alla natura del rapporto. (omissis)
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IV
(omissis) Quanto aHa Azienda autonoma delle FF.SS. chiamata in
causa jussu judicis (in una fase nella quale era incaricato della trattazione
altro giudice) essa va estromessa dal giudizio.
Invero ai sensi dell'art. 3 legge 7 gennaio 1974, n. 5, i ricorrenti sarebbero
stati inquadrati a seguito di concorsi speciali per titoli mediante
nomina in prova nelle qualifiche di prima assunzione del gruppo del personale
di ruolo corrispondente alle mansioni prevalentemente espletate nel
periodo intercorrente rfra il 1 � marzo ed il 31 agosto 1972.
I ricorrenti sono dunque divenuti parte di un rapporto di pubblico
impiego a segU!ito degl� atti normalmente costitutivi del medesimo.
Ove l'inquadramento non avesse rispettato la corrispondenza delle
mansioni la sua eventuale illegittimit� avrebbe dovuto essere tempestivamente
denunziata di fronte al giU!dice investito della giurisdizione su tale
rapporto.
In nessun caso la sentenza di questo giudice potrebbe esplicare effetti
sugli atti che costituirono il rapporto di impiego pubblico dai ricorrenti
e tale considerazione basta ad avviso del Pretore ad escludere l'ipotesi di
comunanza di causa e men che meno di necessario litis consorzio. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 settembre 1980, n. 5262 -Pres.
Novelli -Rel. Corasaniti -P. M. Raja -Ministero deLla P.I. (Avv. Stato
Favara) c. Rovetta (avv. Anelli).
Elezioni -Elettorato attivo e passivo -Qualificazione come di diritto soggettivo
-Presupposti.
Istruzione -Elezioni scolastiche -Elettorato -Qualificazione come diritto
soggettivo -Giurisdizione ordinaria.
Il diritto soggettivo di elettorato, sia attivo, sia passivo, � correlato
al principio di democraticit� di sovranit� popolare, e ricorre soltanto
l� dove l'elezione costituisce lo strumento mediante il quale viene tutelato
l'interesse dei membri del corpo elettorale a partecipare da un lato alla
formazione (elettorato attivo), dall'altro alla composizione (elettorato
passivo) degli organi rappresentativi; ricorre, cio�, tutte le volte che
l'elezione funga da strumento di autogoverno di una �ollettivit�, e, in
particolare, tutte le volte che i rapporti passivi di un potere pubblico
vengano in considerazione come coll�ttivit� e che le loro assunzioni
negli organi di governo, con la conseguente possibilit� di orientare le
scelte di fondo, costituisca attivazione non gi� di meri criteri di buona
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
67
organizzazione o di efficienza amministrativa, bens� dei princ�pi di partecipazione
democratica del pluralismo (1).
Rientra pertanto nella nozione di � amministrazione partecipata � la
istituzione degli organi collegiali scolastici, senza che possa avere, a tal
fine, rilevanza la loro inerenza ad una amministrazione statale, con la
conseguente qualificazione di diritto soggettivo della pretesa di essere
ammessi a tali collegi, e le eventuali controversie rientrano nella giurisdizione
ordinaria (2).
(omissis). Osserva l'Amministrazione ricorrente che le operazioni elettorali
.relative agli organi collegiali scolastioi istituiti con la legge 31 maggio
1974, 1ri. 416, sono, ail pari di quelle Telative ai membri elettivi del
consiglio di Amministrazione opera21ioni dirette alla provvista dei membri
elettivi di uffici dell'amministrazione statale (quella scolastica) ed
alla composizione degli uffici medesimi. Sicch�, sempre secondo .fa ricorrente,
da un lato esse sono prive di autonomia, in quanto costituiscono
sub-;procedimenti, o momenti, di procedimenti (amministrativi) di nomina
(a differenza delle elezioni comunali, provindaili o regionali, che
hanno autonoma rilevanza), dall'altro, in .relazione alla natura di uffici
od organi interni dell'Amministrazione degli organi coJJegiali scolastici
che sono dirette a formare, esse hanno (a differenza delle elezioni dirette
alla costituzione di assemblee po1itiche) natura di operazioni amministrative,
sia pure in buona parte vincolate, in relazione alle quali non sono
configurabili che interessi Jegittimi.
La tesi, volta a sostenere l'ammissibmt� in materia della sola tute1a
giurisdizionale davanti al giudice amministrativo orientata contro il provvedimento
J�inale di nomina degli organi collegiali di cui all'art. 23 del
d.P.R.
31 maggio 1974, n. 416, non � fondata.
Anzitutto va precisato che la presente controversia non concerne la
regolarit� formale o no delle operazioni attinenti all'elezione agli organi
collegiali scolastici, bens� la ricorrenza o no di un requisito di attitudine
in un candidato, anzi in un eletto quale rappresentante dei genitori, a
partecipare a un organo collegiale elettivo scolastico (consiglio di istituto)
vale a dire a coprire una carica politica elettiva: ricorrenza negata
dall'Amministrazione sul.la base di un opposto divieto di cumulo rispetto
alla contemporanea parteairpazione dell'eletto ad �altro organo colle
(1-2) Sentenza di particolare interesse che estende agli organi collegiali scolastici
i principi, affermati, in termini generali, per qualsiasi elezione a cariche
pubbliche (Cass., 28 aprile 1972, n. 1330, in Foro it., 2461) e in particolare, per l'elettorato
passivo al Consiglio Nazionale del Notariato (Cass., 26 novembre 1966,
n. 2802) ed al Consiglio Superiore della Magistratura (Cass., 7 novembre 1972,
n. 2918, in Foro it., 1972, I, 2762).
68 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
giale elettivo scolastico (consiglio di circolo), vale a dire di un divieto
di cumulo fra cariche elettive pubbliche.
L'oggetto della controversia, insomma � Ja sussistenza della situazione
soggettiva dii elettorato passivo alla carica di rappresentante dei genitori
di un organo collegiale scolastico. E ci� importa che, per pronunciare
sulla giurisdizione, � necessario indagare suUa qualificabilit� della
detta situa:llione come diritto soggettivo o invece come interesse legittimo
(comunque poi debba essere decisa dal giudice provvisto di giudsdiz�one
la questione del cumurlo, e quindi della fondatezza della pretesa).
Cosicch� Je considerazioni dell'Amministrazione ricorrente dirette
a dimostrare ~a natura amministrativa e a negare J'autonoma rilevanza
delle operazioni elettorali non sono pertinenti se non nella misura in
cui offrano un indice per la quafilficazione in un senso o nell'altro dello
elettorato passivo in argomento, e non sono conducenti se non nella misura
in cui riescano a dimostrare che in questa materia Je norme che
prevedono o escludono requisiti di eleggibilit� o di compatibilit� rilevino
soltanto come regola da osservare da parte di essa Amministrazione nell'organizzazione
dei propri uffici.
Ci� posto, va detto che la giurisprudenza di queste Sezioni Unite,
oltre a qualificare costantemente come diritto soggettivo l'elettorato
passivo ai consigli comunali, provinciali .e regionali, ha talora motivato
tale qualifica:l'Jione con argomentazioni riferite all'art. 51 della Costituzione
e svolte in termini cos� generali da v,alere per qualsiasi elezione
a cariche pubbliche (cfr. sent. n. 1330 del 1972). In particolare, poi, essa
ha qualificato diritto soggettivo, con argomentazioni analoghe, J'eletto-�.rato
passivo al Consiglio nazionale del notariato (sent. n. 2802 del 1966)
~ l'elettomto-passivo al Consiglio superiore delJa Magistratura (sent.
n. 2918 del 1972).
,Pi� di recente sembra essere emersa, sempre nella giurisprudenza
di queste Se2lioni Unite, una linea pi� cauta, una esigenza di distinzione,
essendo stata negata la configurabilit� di un diritto soggettivo di elettomto
a proposito dell'eleggibilit� a componente del consiglio di amministrazione
del Banco di Sioilia, in base alla considerazione che la strumentazione
di un interesse quale diritto soggettivo non � pura e semplice
conseguenza dell'adozione -ai fini della composizione di un ufficio
od organo pubhlico -del sistema di scelta mediante �elezioni, ma �
correlata al principio di democraticit� e di sovranit� popolare, nel senso
che il diritto �soggettivo, sia come elettorato attivo sia come elettorato
passivo, ricorre �soltanto J� dove l'elezione costituisce lo strumento mediante
il quale viene tutelato l'interesse dei membri del corpo elettorale
a partecipare da un lato alla forma:l'Jione (elettorato attivo) dall'altro ,,
alla composizione (elettorato passivo) degli organi rappresentativi. '
f
Tuttavfa, non v'i � insanabile contmsto �foa i rilevati indirizzi, giac
I
ch� pu� esserne individuato un punto di convergenza. E questo � l'idea f
1
i r.
.. !
PARTE I, SBZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
che la strutturazione a diritto soggettivo �ricorre (almeno) tutte le volte
che l'elezione funga da strumento di autogoverno. di una collettivit� (tali
sono anche gli ordini professionaii e la magistriatum come ardo personarum)
e cio� tutte le volte che i soggetti pasSlivi di un potere pubblico
vengano in considerazione come collettivit� e �che la loro assunzione negli
organi di governo, con la conseguente possibilit� �di orientarne la scelta
di fondo, costituisca attuazione non gi� di meri criteri di buona organizzazione
o di efficienza amministrativa, bens� dei principi della partecipazione
democratica e del pluralismo.
Non � il caso quri. di indagare se tali principi trovino applicazione,
con influenza sulla strutturazione giuridica delle posizioni commesse (pur
se non suJla giurisdizione) su un piano pi� generiale, cio� in relazione
al modo di essere e alla dinamica dii qualsiasi forma di organizzazione
di collettivit� (anche di diritto privato). Qui dnteressa piuttosto stabilire:
a) se la nozione di autogovrerno di collettivit� nel senso od ai fini
suindicati possa essere assunta (oltre che, come � ovvio in relazione alle
assemblee politiche in senso stretto, cio� agli organi .rappresentativi dell'intera
comUilli.t� nazionale) soltanto in relazione agli organi di governo
delle comunit� locali a fini generali (comuni, province, regioni), organi
costituenti assemblee politiche in senso lato, e al pi� in relazione all'organo
di governo di un ordii.ne (magistratura) costituito in posizione di
assoluta indipendenza, cio� come potere, per l'esercizio della giurisdizione
(1potesi di cui alla sent. n. 2918/72) e agli organi di governo di collettivit�
di settore (ordini professionali) provviste per tradizione risalente di particolare
autonomia anche se organizzate ora, secondo ila pi� diffusa opinione,
come enti pubblici a base associativa attribuitari di funzioni statuali
(ii.potesi di cui alla sent. n. 2802/66);
b) se invece la nozione di auto-governo di collettivit�, sempre nel
senso e ai fini suindicati, possa essere assunta, nel nostro attuale ordinamento,
in relazione anche ad organi i quali, oltre ad essere uffici di un
apparato amministrativo istituito per l'esercizio di un'attivit� pubblica,
siano, in considerazione della attinenza di tale attivit� a valori essenziali
(costituzionalmente protetti), strutturati come centri decisionali aperti
alla partecipazione dei destinatari diretti di essa.
Il quesito sub b), emergente in tal modo come quello centrale del
giudizio sulla giurisdizione, si pone ovviamente con riferimento alle cosiddette
�amministrazioni partecipate�, delle quali quella realizzata con
l'istituzione degli organi collegiali scolastici, ad opera del decreto
n. 416 del 1974 in attuazione della delega data con �legge n. 477 del 1973,
costituisce uno deghl esempi pi� importanti. Ed esso riveste una particolare
attualit� perch� una parte della dottrina ha creduto di ravvisare
in alcune delle cennate strutturazioni partecipative una realizzazione non
piena del principio di partecipazione democratica sopraindicato, ovvero
70
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
l'attuazione, anzich� di tale tipo di partecipazione, definito politico e rite
nuto esemplarmente realizzato mediante strumenti e istituzioni di demo
crazia rappresentativa o diretta e fra i primi in particolare dalle assem
blee in senso lato politiche (cio� rappresentative e di governo delle col
lettivit� ai fini generali anche locali come sopra indicate) -di un
tipo di partecipazione diverso. Tale diverso tipo, definito amministrativo,
specificantesi di volta in volta mediante La coopera:mone degli interessati
ai procedimenti (partecipazione procedimentale), mediante l'inserzione
di rappresentanze di categorie e di interessi nella composizione di organi
collegiali dello Stato o di enti pubblici (partecipazione istituzionale),
mediante la cogestione dei servim sociali su base territoriale (partecipa
zione utenziale), sarebbe caratterizzato, secondo la detta dottrina, da ci�:
che la partecipazione sairebbe qui. preordinata soprattutto al soddisfaci
mento di esigenze di efficienza, al migMoramento della qualit� dei proce
dimenti e dei prodotti decisionali mediante la cooperazione delle com
ponenti professionalmente o funzionalmente interessate. Il che sarebbe
dimostrato dalla lil111�tatezza, dal carattere prevalente di mera consu
lenza tecnica delle attribuzioni demandate a tali organi collegiali, rispet
to all'ampiezza, rilevanza e incisivit� di quelle svolte dalle assemblee
politiche.
Ma codesta costruzione, condivisa dall'Amministrazione ricorrente e
impostata sull'accentuazione del carattere settoriale del modulo perseguito
nella strutturazione degli organi collegiali scolastici, oltre ad essere re
sistita da quella data al fenomeno da altra parte del1a dottrina, orien
tata viceversa nel senso di ritenere il carattere comunitari.o e ordinamen
tale della struttura degli organi in parola e la foro natura di istituti di
democrazia rappresentativa, si presta a gravi obiezioni di fondo.
Premesso che l'dnerenza degli organi collegiali scolastici ad una am
ministrazione statuale non � di ostacolo per s� stessa alla considerazione
come collettivit� territorialmente localizzata dai destinatari dell'attivit�
che ne � oggetto -del resto proprio con riferimento a tale ipotesi, fu
elaborato, in altri ordinamenti, il modello originario di � autogoverno �
e premesso altres� che i princ�pi della partecipazione democratica e del
pluralismo trovano espressione, oltre che nell'art. 1 -cui 1si collegano
gli artt. 48 e segg. -negli artt. 2 e 3 cpv. e 5 Cost., va rilevato che l'introdumone
nell'amministrazione scolastica del metodo democratico e la
intrinseca connessione fra tale metodo e la considerazione anzidetta si
desumono chiaramente dalle disposizioni di principio relative� agli organi
�collegiali sia della legge delega n. 477 del 1973 che dal decreto n. 416
del 1974.
De1la legge delega basti ricordare l'art. 5 che afferma essere J'istitu
zione dei nuovi organi collegiali, definiti �di governo�, finalizzata a rea
lizzare la �partecipazione nella gestione della scuola�, pur nel rispetto
� degli ordinamenti della scuola dello stato e delle competenze e della re
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
sponsabilit� � del personale direttivo, ispettivo e docente, non senza
avvertire che tale realizzazione avviene, �dando alla scuola stessa i caratteri
di una comunit� che interagisce con Ia pi� vasta comunit� sociale
e civica�; e del decreto delegato n. 416 del 1974 basti ricordare l'art. l,
che riproduce Ie dette enunciazioni. E a tali enunciazioni sarebbe un
errore negare importanza sottolineandone il carattere progmmmatico
e astratto, laddove esse vanno riguardate, come in ogni ooso nel quale
la legge ordinaria � diretta ad attuare il dettato costituzionale, come principi
informatori e come criteri interpretativi idonei a conferire alla disciplina
introdotta la maggiore portata attuativa possibile. Ma nella
stessa chiave vanno letti e interpretati: l'art. 6 della legge delega n. 477
del 1973 l� dove prescrive che i decreti delegati indichino le modalit�
per la pubblicit� degld atti del consig1io di istituto o di circolo (comma
secondo), e l� dove assicura il diritto di assemblea (comma decimo);
l'art. 7 della stessa legge, l� dove, sottolineando la natura, nel consiglio
distrettuale, di � organo di partecipazione democratica alla gestione della
scuola �, prevede che esso sia composto da rappresentanti, oltre che
del personale dell'amministrazione scolastica, dei genitori 'e degli alunni,
nonch� da rappresentanti dei comuni compresi nel territori.o del distretto,
delle forze sociali rnppresentative di interessi generali e delle organizzazioni
sindacali dei lavoratoni; gli articoli 5 e 6 da un lato e 9 e 11
dall'altro del decreto delegato n. 416 del 1974 ch� danno attuazione alle
dette direttive lI'ispettivamente per i consigli di circolo o di istituto
e per il consiglio scolastico distrettuale.
Risulta innegabilmente dalle richiamate disposizioni la considera2lione
dei destinatari diretti dell'attivit� scolastica come gruppo e la
strutturazione degli organi scolastici come luoghi dove esso si realizza
misurandosi con selettivit� diverse in un confronto cui la settorialit� e
la prevalente qualit� tecnica dell'oggetto non tolgono quel carattere di
ricerca dialettica di scelte alternative, che � il proprium della democraticit�
e che finisce necessaniamente per involgere valutazioni attinenti
ai fini generali, quando l'oggetto stesso si identifichi in un'attivit� pubblica
che tocca i valori essenziali (nella specie un'attivit� diretta all'istruzione
e quindi alla formazione culturale dei giovani). E del resto l'acquisizione
delle componenti ideologiche e non professionali alla gestione
della scuola � apparsa mezzo adeguato al fine di evitare in pari tempo
l'autoritativit� e la chiusura settoriale di questa. La possibilit� di devia2lioni
connesse a uno sterile assemblearismo d� luogo a questioni, sul
piano politico, ed eventualmente sul piano disciplinare, concernenti il
costume democratico, il senso di responsabilit� dei componenti gli organi,
mentre la possibilit� di strumentalizzazioni del metodo democratico
alla prevalenza di interessi corporativi o subcorporativci con sacrificio delle
esigenze tecniche o di giustizia d� luogo a questioni sul piano del
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
72
sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo (sempre promovibile
quando non si versi in materia di esercizio della sovranit� politica
in senso stretto), concernenti fa correttezza dell'esercizio della funziione;
ma tali possibilit� non escludono la finalit� listituz1onale ,di autogoverno
insita negli organi stessi.
Tutto ci� assume particolare �evlidenza per quel che concerne il consiglio
scolastico distrettuale, in cui sono rappresentate collettivit� per
definiziione �a fini generali�, ma non � meno vero, comune essendo
l'impostazione, per i consigli di circolo e di istituto. N� vale, in contrario,
argomentare da un'asserita limitatezza o da un preteso carattere
esclusivamente tecnico delle attribuzioni, ove si consideri che queste
comprendono poteri organizzatori e programmatori (aventi per oggetto,
fra l'altro, l'adozione del regolamento interno, l'adattamento del calendario
scolastico alle specifiche esigenze ambientali, la promozione di contatti
con altre scuole o istituti al fine di realizzare scambi di informazioni
e di esperienze e di intraprendere eventuali iniziative di collaborazione),
nonch� il potere di esprimere parere sull'andamento generale, didattico
e amministrativo del circolo o dell'istituto (cfr. art. 6 decreto n. 416 del
1974).
Senza dire, poi, che se potesse presoindersi dalle note comunitarie
e ordinamentali dell'organizmliione della scuola secondo la disciplina
ora in vigore e dalle connesse caratteristiche di strumenti di autogoverno
dei collegi scolastici, sarebbe pur sempre difficile negare qualificazione
di diritto soggettivo alla pretesa di essere ammessi a tali collegi della
quale fossero contestati i titoli obbiettivamente verificabili, da parte di
soggetti (come i genitori degli studenti) non capaci di apporto tecnico
e la cui ammissdone pertanto, una volta che si prescindesse dalla prospettiva
comunitaria o ordinamentale, non potrebbe comunque essere riguardata
se non nel loro esclusivo interesse.
Va dunque ritenuto che la controversia, siccome investe un diritto
soggettivo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. (omissis)
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 gennaio 1980, n. 492 -Pres. Sandu11i
-Rel. Lipari -P. M. Gazzarra -Bruzzoni (avv. Conta1di) c. Fer�
rovie dello Stato (avv. Stato Sernicola).
Demanio -Strade � Strade ordinarie e strade ferrate � Funzione � Autonoma
disciplina.
Demanio � Costruzione � Nozione � Terrapieno cintato da muri.
L'art. 879, secondo comma, cod. civ., interpretato nel suo riferimento
testuale, va applicato alle strade ordinarie (piazze e vie pubbliche) intese
nella loro nozione tecnico-giuridica, non equiparabile, in tema di rispetto
delle distanze delle costruzioni, alle strade ferrate in quanto fra le due
categorie di beni demaniali stradali e ferroviari si � venuta svolgendo
una differenziazione normativa (anche se le due categorie sono accomunate
dalla generale funzione di consentire lo spostamento di persona
e cose da luogo a luogo) attraverso una disciplina che, a proposito delle
distanze e zone di rispetto, tiene conto delle peculiarit� del mezzo e quindi
ha fonti normative e contenuti autonomi. Di conseguenza, rispetto alle
opere ferroviarie coesistono in materia di distanze le norme dettate dal
codice civile e quelle contenute in leggi e regolamenti speciali, rispondendo
ciascun sistema normativo ad un diverso scopo: l'art. 873 cod. civ.
tende ad evitare pregiudizio all'igiene ed alla sicurezza, ma pu� essere integrato
dalle norme dei regolamenti locali che, nello stabilire una distanza
maggiore, tengano conto di esigenze urbanistiche e ambientali; le
limitazioni legali alla propriet� a confine con le strade ferrate sono
imposte dalla sicurezza della normalit� del servizio (1).
Il terrapieno cintato da muri, sostenuto cio� da opere murarie di
contenimento, � una vera e propria costruzione agli effetti deU'art. 873
cod. civ. e quindi deve ritenersi soggetta alla disciplina delle distanze
stabilite dalle norme di edilizia (2).
(omissis) L'amministrazione delle FF.SS. ha costruito un'opera ferroviaria
(terrapieno su cui corrono i binari sostenuto da un muro) prima
(1-2) Sulle prime massime cfr. Cass., 5 ottobre 1976, n. 3276; sulla seconda
cfr. Cass., 24 giugno 1974, n. 1904, secondo la quale nel concetto di costruzione
rientra ogni opera edilizia incorporata nel suolo, sia mediante muratura, sia con
l'impiego di materiali diversi, la quale per la sua struttura e destinazione si presenti
suscettibile di creare intercapedine ove non sia rispettato dalle opere finitime
la distanza legale (Cass., 19 gennaio 1973, n. 188).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
74
ancora che si perfezionasse il procedimento espropriativo, definito con
l'attribuzione di un indennizzo anche per la pevdita dell'edifioabilit� della
parte residua del fondo. E poich� i proprietari di questo avevano ad
opera pubblica gi� realizzata (sia pure su suolo non ancora espropriato)
provveduto ad erigere una ca:sa di civile abitazione che non rispettava
la distanza dal manufatto rprescritta dal regolamento comunale, ha chiesto
ed ottenuto in giudizio la demolrizione di parte dell'edificio onde ripristinare
tale distanza. Di questa pronuncia si dolgono i ricorrenti.
La materia del cont�ndere attiene, dunque, al tema delle distanze
con riguardo alle caratteristiche intrinseche del rilevato ferroviario, e
dal muro che Jo sostiene, nonch� a:lJ,a qualit� demaniale dell'opera realizzata
ed al correlativo regime giuridico.
Con il primo mezzo del I'icorso si assume che per l'indiwduazione
della disciplina applicabile alla fattispecie non si sarebbe dovuto far
ricorso alle norme del codice civile, ma alla legis1azione speciale dettata
~n materia ferroviaria e specificamente all'art. 67 del r.d. 9 maggio 1912,
n. 1447, secondo cui le costruzioni debbono discostarsi ,di almeno due
metri dal piede dei rilevati ferroviari, distanza correttamente rispettata
nel caso di specie.
Il motivo -pur essendo in primo approccio ammissibile -risulta
giuridicamente infondato.
Nel giudizi� di cassazione sono improponibili le questioni di fatto
che non abbiano formato oggetto c�i precedente deduzione nel corso del
giudizio di merito, ma non anche Je questioni di diritto nuove, purch�
non implicanti accertamenti di fatto.
Il giudice era chiamato ad applicare le norme in tema di distanze
congrue rispetto alla situazione ad esso prospettata sicch� resta sempre
aperto il dibattito circa il criterio giuridico di individuazione della regola
iuris da confrontare a quella situazione ormai irretrattabilmente accertata.
Secondo i ricorrenti l'art. 879, comma secondo, cod. civ., escluderebbe
l'applicazione dell'art. 873 stesso codice e dell'art. 37 del regolamento
edilizio del comune di Spotorno in quanto la linea ferroviaria � equiparabile
ad una strada pubblica, sicch�, accantonata la disciplina dettata
dal codice, sli. dovrebbe fare riferimento ,all'art. 67 del r.d. n. 1447 del
1912 (ovvero in via subordinata all'art. 4 -della legge 12 novembre 1968,
n. 1202, che l'ha sostituito senza innovare quantitativamente le prescrizioni
sulle distanze).
Lo scopo che attraverso questa prospettazione giuridica si persegue
� quello di ritenere osservata la prescritta distanza di -due metri dal piede
del rilevato, imposta dalla norma speciale, attesa la concreta situazione
di fatto di una intevcapedine di 1larghezza di poco superiore ai tre metri.
Ma l'interpretazione suggerita dalla norma invocata (ammessa e non
concessa, come si dica in appresso, la sua applicabilit� alla specie con
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
esclusione delle norme civilistiche) non pu� essere condivisa e la esatta
lettura che deve darsene porta a riflessi fattuali che conducono a qua�
Hficare in defiillitiva Ja questione come nuova.
Recita il cit. art. 67 (riproduttivo dell'art. 235 della legge 20 mar�
zo 1865, n. 2248, ali. F): �� proibito a chiunque costruire muri, case,
capanne, tettoie ed altro qualsiasi edificio e di allevare piante a distanza
minore di m 6 dalla linea della pi� vicina rotaia di una strada ferrata, la
quale misura deve occorrendo aumentarsi .in guisa che le suddette costruzioni
non riescano mai a minore distanza di m 2 dal ciglio degli
sterri o dal piede dei rilevati,,:
La disposizione ha un duplice contenuto precettivo: in primo luogo,
e senza possibilit� di deroga, le costruzioni devono discostarSli di almeno
6 metri daUa pi� vicina rotaia; ulteriormente questa distanza deve essere
aumentata se rispettandola si verrebbe a realizzare uno spazio inferiore
a due metri dal ciglio degli sterri, o dal piede del rilevato. In altre
parole 1a constatazione che la costruzione sorga alla distanza di pi� di
due metri dal ciglio o piede non esaurisce il rispetto delle norme dettate
a tutela dell'esercizio ferroviario, dovendo nel contempo accertarsi che
sia stata osservata fa distanza di sei metri dalla pi� vicina rotaia (cfr.
Cass., 3 febbraio 1978, n. 506).
E poich� l'accertamento di fatto compiuto in causa riguardava la
distanza intericorrente fra muro di sostegno del rilevato e fobbricato dei
rkorrenti e non gi� quella relativa alla pi� vicina rotaia posta sul rilevato,
.cos� ridimensionato il problema interpretativo si incentra l'ostacolo
preclusivo del necessario riesame della situazione dei luoghi.
Peraltro, il richiamo all'ordine normativo invocato, non viene fatto
a proposito.
2. -Pi� radica}mente, invero, i ricorrenti non possono essere seguiti
nell'assunto da cui muovono dell'interpretazione analogica dell'art. 879,
secondo comma, cod. civ., comportante la riconduzione delle strade fer�
rate alla categoria delle �vie� (con conseguente applicabilit� deila legi�
slazione speciale in materia ferroviaria).
Mentre l'art. 572, cod. civ., del 1865 dichiarava inapplicabili agli
edifici demaniali, nonch� ai muri confinanti con vie e 'con .le piazze
e strade pubbliche, le disposizioni degli articoli 570, 571, relative alle
distanze nelle costruzioni, l'art. 879, secondo comma (gi� art. 70 del
libro III) del vigente codice non riproduce l'esenzione rispetto agli edifici
demaniali. L'omissione fu rilevata dall'Avvocatura dello Stato nelle
� Osservazioni � presentate sul progetto della Commissione Reale, ma
ci� nonostante la disposizione rest� limitata alle costruzioni che si fanno
� in confine � con vie e piazze sicch� o si sostiene che sia sotto il vecchio
come sotto il nuovo codice gli edifici demaniali si sottraggono alla disciplina
delle distanze (sul punto si dovr� ritornare pi� oltre nella
76
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
confutazione del quarto e quinto mezzo del ricorso), assunto che evidentemente
non giova ai ricorrenti, ovvero bisogna leggere l'art. 879, secondo
comma, per quello che dice nel suo riforimento testuale alle strade
ordinarie, non equiparabili in linea generale alle strade ferrate alla
stregua della legislazione speciale e comunque non equiparate specificamente
in tema di rispetto delle distanze delle costruzioni. Ed, invero,
la giurisprudenza di questo S.C. ha interpretato la norma in senso rigoroso,_
precisando che la menzione di piazze o vie pubbliche � fatta con
riguardo alla relativa nozione tecnico-giuridica (cfr. Cass, 14 dicembre
1973, .n. 3403; 5 settembre 1%9, n. 3057; 13 ottobre 1971, n. 2779;
30 ottobre 1973, n. 2827; 5 ottobre 1976, n. 3276, sentenze tutte pronunciate
in fattispecie in cui si � esclusa l'applicabilit� dell'art. 879,
secondo comma, cod. oiv., perch� non si era ancora perfezionato ti1
procedimento di attribuzione ad un suolo della qualit� di strada pubblica,
o destinata ad uso pubblico).
Ci� posto il tentativo di inquadrare le strade ferrate nell'ambito
delle � strade � in senso stretto, pur condotto con diligente viscontro
di remoti testi legislativi, non pu� essere condiviso, essendosi venuta
svolgendo una differenziazione normativa fra Je due categorie di beni
demaniali stradali e ferroviari accomunati solo dalla generale funzione
di consentire gli spostamenti di persone e cose da luogo a ,luogo, attraverso
una disciplina che, a proposito di distanze e zone di rispetto,
tiene conto della peculiarit� del mezzo, addirittura dettando una particolare
normativa per ile autostrade.
Ed infatti la disciplina specifica trova fonti normative e contenuti
autonomi per le ferrovie e per le strade ordinarie (cfr. il r.d. 8 dicembre
1933, n. 1740 e le molteplici disposizioni dei regolamenti edilizi dei
centri urbani, nonch� per le autostrade la legge 6 agosto 1967, n. 765).
In conclusione, rispetto alle opere ferroviarie coesistono in materia
di distanze le norme dettate dal codice civile e quelle contenute in leggi
o regolamenti spedali, rispondendo ciascun sistema nol'Illativo ad un
diverso scopo; J'art. 873, cod. civ., tende ad evitare intercapedini cos�
strette da pregiudicare l'igiene e la sicurezza e Tappresenta un limite
minimo inderogabile, prevedendosi che nei regolamenti locali venga
stabilita una distanza maggiore, eventualmente tenendo conto anche di
esigenze urbanistiche e della tutela dell'ambiente, onde realizzare spazi
abitativi adeguati; le limitazioni Jegali alle propriet� che si trovano al
confine con le strade ferrate sono imposte al fine di tutelare -come
ben rileva la difesa dell'amministrazione -la sicurezza e 1a normalit�
del servizio. � quindi possibile che le sfere spaziali non corrispondano
e che la costruzione compatibile con queste esigenze risulti invece vietata
nell'ottica della sistemazione del territorio pevseguita dal regolamento
edilizio e puntualizzata in tema di distanze fra� costruzioni.
-
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
Se quindi il manufatto ferroviario presenta le caratteristiche della
�costruzione�, spiegano La loro efif.icacia anche le norme civnistiche
integrate dalile �richiamate disposizioni regolamentari che sono appunto
quelle di cui la Corte genovese ha fatto applicazione, quantomeno per
quanto attiene a1l'obbligo di rispettarle da parte dei privati (restando
impregiudicata, perch� irrilevante in questa prospettiva, la reciproca).
Il vizio, pure dedotto, di omissione di motivazione su punto decisivo non
sussiste, non potendo assurgere a fatto decisivo l'applicabilit� di un sistema
normativo, nemmeno invocato ex adverso, alla fattispecie, che
d� luogo solo a questioni di violazione o falsa appHcazione di diritto
ex art. 360, n. 3, cod. proc. civ.
3. -Inquadrata fa controversia nell'ambito delle disposizioni sulle
distanze da osservarsi nelle costruzioni, con i vestanti quattro motivi
del ricorso si addebita alla sentenza di non avere corretta'mente applicato
la legge in relazione a1la situazione di fatto che si sarebbe dovuta
accertare.
Si dolgono, anzitutto, i rkorrenti con il secondo motivo che sia
stata esclusa la ricorrenza della fattispecie di cui all'art. 878, cod. civ.
La censura � infondata.
Gi� davanti ai giudici di merito i Bruzzoni avevano sostenuto che
il rilevato ferroviario non poteva essere considerato una costruzione,
dovendosi aver riguardo al muro di sostegno come tale, che, non superando
l'altezza di 3 metri, non comportava l'obbligo del rispetto della
distanza legale.
La Corte d'appelo ha disatteso l'assunto con duplice or�dine di argomenti
.ciascuno dotato di forza decisoria; ha ritenuto anzitutto che si
trattava di una vera e propria costruzione ed ha soggiunto che comunque
non era esatto che il muro fosse di altezza inferiore ai 3 metri,
essendosi proceduto ad un interro del piano di distacco con l'edificio dei
Bruzzoni.
Sottoponendo a critica tale motivazione costoro osservano che il muro
di cinta con funzione di sostegno e di contenimento, anche se per rispondere
a tale scopo venga edificato in modo da supevare l'altezza di
tre metri, � eccettuato dal computo delle distanze legali, mentre contestano
�solo genericamente il giudizio espresso dai giudici di merito nel
senso che il manufatto ferroviario si presentava � quale massiccia opera
di non trascurabile portata strutturale e funzionale da includere, in conformit�
all'avviso espresso dal consulente d'ufficio, nel novero delle costruzioni
in senso tecnico �.
Il relativo apprezzamento di fatto, contro il quale, come si � accennato,
non vengono mosse puntuali contestazioni, risulta del �tutto coerente con la
nozione di costruzione e come tate appare incensurabile in questa sede di
legittimit� (Cass., nn. 271/1957; 1479/1971; 2681/1979).
78
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Anche di recente questo S.C. ha ribadito C<he il terrapieno cintato
da muri, e cio� sostenuto da opere murarie di contenimento, � una
vera e propria costruzione, ai sensi ed agli effetti dell'art. 873, cod. civ.,
e deve quindi ritenersi soggetto alla disciplina delle distanze stabilite
dalle norme di edilizia (Cass., n. 1904/1974). Rientra, infatti, nel concetto
di � costruzione� ogni opera edilizia incorporata nel suok>, sia mediante
muratura, sia con l'impiego di materiali diversi, la quale per la sua
struttura e destinazione si presenti suscettibile di determinare la crea
zione di intevcapedini ove non sia rispettata dalle opere finitime la di.
stanza legale (Cass, n. 188/1973).
Resta cos� esclusa l'assimilazione della �costruzione� considerata
al muro come tale (a prescindere dalla funzione e dimensione del mede
simo) e rettamente sono state applicate al riguruido le prescriziooi sulle
distanze del regolamento edilizio riguardanti i fabbricati.
4. -Non vale obiettare in contrario che tale � costruzione � non
potrebbe comunque farsi rientrare fra quelle contemplate nell'art. 37
del regolamento edilizio di Spotorno il quale, quando parla di � fabbricati
�, si riferirebbe esclusivamente agli edifici di civiile abitazione (terzo
motivo).
Non si nega che, in linea di principio, i regolamenti edilizi comunali
possano differenziare le varie costruzioni ed imporre l'osservanza di
determinate distanze in considerazione del tipo e delle caratteristiche
delle costruzioni medesime e che per quelle residuali non prese in con
siderazione dalle disposizioni regolamentari, e non riconducibili in via
intrpretativa a taluna di esse, riprenda vigore la regola generale dell'arti
colo 873, primo comma, cod. civ., sul distacco di tre metri.
Ed � questa appunto la tesi dei �ricorrenti, gi� prospettata nelle difese
di merito, ma che non avrebbe integrato comunque una questione nuova
perch� si correla all'accertamento di fatto che l'edificio sorgeva a poco
pi� di tre metri dal rilevato :ferroviario, laddove la distanza prescritta
dal regolamento per i (soli) fabbicati � di otto metri. Al riguardo non
� utilmente prospettabile il vizio di motivazione poich� una motivazione
implicita nel senso di equ1parare la costruzione al fabbricato vi � stata,
e si tratta di vagliare se la disciplina giuridica si attagli alla fattispecie,
e cio� specificamente di stabilire se sia corretta l'assimilazione dell'opera
ferroviaria al � fabbricato � di cui � menzione nella norma regola
mentare.
La conclusione positiva si impone, anche ad accedere alla interpretazione
dell'espressione nel suo normale rife11imento, nel contesto del
regolamento, non genericamente ad ogni costruzione, ma alle opere con
una particolare caratteristica strutturale che presentino pareti e tetto,
e circoscrivano lo spazio per ricavarne ambienti di specifica destinazione
nell'interesse dell'uomo (sembra troppo restrittiva la destinazione abi
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
tativa di cui e cenno nel ricorso). A prescindere, infatti, da un'esatta
puntualizzazione della nozione di fabbricato nelle varie disposizioni del
regolamento, e specificamente nell'art. 37 qui considerato, appare evidente
la ratio di assiourare mediante cospicui distaochi un pi� ampio
rispetto delle indeclinabili esigenze di igiene e di sicurezza per le
costruzioni di una certa consistenza, indipendentemente dalla destinazione
dell'opera che normalmente si evidenzia nella qualificazione aggiuntiva
al sostantivo � fabbricato � e di cui non � invece cenno nel
regolamento di Spotorno che assume tale espressione in senso del tutto
generko. Non � qutndi esatto nemmeno sul piano della esegesi letterale
che il fabbiicato di cui � menzione nel regolamento sia una casa in
senso tecnico, un edificio con una certa destinazione ad esclusione
di altre. L'espressione � fabbricato � di per s� � neutra e le si pu�
attribuire solo una dimensione quantitativa cui oorrisponde correlativamente
l'allargamento della misura di distanza imposta.
Ma quand'anche si volesse riconoscere che nel regolamento qui considerato
con il termine fabbricati si intendono di regola ma non esclusivamente,
gli edifici, la conclusione resterebbe ferma. T,ale regolamento,
invero, contemplando separatamente la costruzione di muri di notevole
importanza; prescrivendo l'obbligo della licenza (oggi: concessione) per
qualsiasi intervento su beni immobili, ha voluto disciplinare, secondo
l'id quod plurumque accidit, ogni opera suscettibile di incidere in una
qualche misura sul tessuto urbaino, rapportando l'imposizione di maggiori
distanze all'importanza dell'opera edilizia considerata pretermettendo
l'esplicita menzione del terrapieno ferroviario attesa Ia sua peculiarit�.
Spetta pertanto all'inteprete ricondurre l'opera considerata al �tipo�
nominato pi� vidno rispetto al quale � stata postulata e l'esigenza
di assicurare spazi di rispetto pi� ampi di quelli minimi prescritti dal
codice, esigenza che si impone dal punto di vista sistematico e razionale
per tutte le � costruzioni �, siano esse o meno � case � in senso stretto
(delimitanti cio� uno spazio interno utilizzabile secondo le pi� diverse
destinazioni), che presentino caratteristiche volumetriche e strutturali
analoghe a quelle dei fabbricati intesi come costruzioni di non minima
entit�.
Sol che si consideri che il rilevato ferroviario taglia la zona, su un
terrapieno rialzato di oltre tre metri sul suolo, idoneo a sostenere la
massicciata per il passaggio di una linea ferroviaria a doppio binario,
non pu� dubitarsi della necessit� di estendere anche a questa costruzione,
cos� cospicua ed ingombrante, quella misura di distacco che era stata
assunta a parametro irriducibile dell'utilizzazione edilizia della zona per
la pi� idonea disciplina delle norme di vicinato.
� poi del tutto peregrino l'assunto, affacciato nell'ultima parte del
motivo, riecheggiando l'assimilazione alla strada pubblica, che anche applicando
il regolamento (anzich� la legislazione speciale in materia fer
80
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
roviaria), si sarebbe dovuta consentire la costruzione addirittura �in
confine�, con la Jinea ferroviaria posto che l'arretramento rispetto alle
vie pubbliche � previsto dall'art. 36 del medesimo 1regolamento edilizio
comune soltanto con riguardo a talune specificate strade.
Gi� si � visto che l'assimilazione non � giuridicamente sostenibile,
e comunque proprio a tenore dell',art. 879, secondo comma, cod. civ.,
dovrebbero applicarsi non gi� i regolamenti edilizi, ma quelli ferroviari
~dei quali si � fatto cenno in sede di contestazione del primo mezzo).
5. -Le considerazioni sin qui svolte muovono dal presupposto, incontroverso
in punto di fatto, che la costruzione ferroviaria fu eseguita
e completata prima che i Bruzzoni procedessero a foro volta ad edificare,
correlandosi ad un procedimento espropriativo preceduto da occupazione
temporanea il cui scopo, come � noto, � quello di anticipare i tempi
dell'esecuzione dell'opera di pubblica utilit� senza attendere il compimento
dell'iter procedimentale.
:�. pure del tutto pacifico che l'indennit� di espropriazione fu calcolata
:in concreto riconoscendo alla parte non espropriata un deprezzamento
del 75 % in considerazione della perouta qualit� edificatoria; si �
discusso, invece, se il decreto di espropriazione sia intervenuto anteriormente
all'inizio dei lavori da parte dei Bruzzoni. La Corte d'Appello ha
ritenuto di potersi dispensare dal relativo aocertamento (gli elementi
probatori all'uopo acquisiti non erano univoci) ponendosi in un'ottica
pubblicistica e valorizzando la connessione dell'opera ferroviaria con il
procedimento esprorpriativo nonch� l'irreversibilit� dell'opera stessa che
col suo venir in essere determinava una mutazione della situazione dei
luoghi che andava apprezzata esclusivamente con gli strumenti del diritto
pubblico, stante gli effetti anticipatori dell'occupazione rispetto all'espropriazione,
e la consapevolezza dei Bruzzoni di subire, per effetto della
costruzione del rilevato ferroviario, delle limitazioni alla facolt� di costruire.
In questo senso molto lucidamente gi� il tribunale aveva osservato
che l'espropriazione, pur essendo stata pronunciata formalmente dal 1969,
di fatto risultava gi� compiuta nel 1966 allorch� l'opera pubblica venne
ultimata, sicch� non rilevava che i Bruzzoni avessero in ipotesi cominciato
la costruzione prima del decreto, dovendosi ugualmente tener
conto dello stato di fatto rappresentato dall'esistenza dell'opera pubblica,
osservando la distanza imposta dal regolamento edilizio di Spotorno
di otto metri dal piede del 1rilevato ferroviario, da considerare quale
fabbricato.
Nella prospettiva degli effetti anticipatori dell'occupazione rispetto
al:la espropriazione sembra al Collegio che il problema giuridico dibattuto
con il quarto ed il quinto motivo trovi agevole soluzione da un
lato nel principio della prevenzione e dall'altro in quello della irrever
PARTE I, SBZ. r.v, GIURISPRUDENZA CIVILE
sibilit� dell'opera che non appena ne sia stata iniziata la costruzione
svuota il diritto dominicale (quantomeno nei limiti della costituzione di
una propriet� superficiaria sottratta alla operativit� dei principi dell'accessione)
e quindi crea contrapposizione con la parte residua del fondo,
realizzando il presupposto per l'applicazione delle norme sulle distanze.
L'adozione di questa linea argomentativa consente di escludere H
detemiinante rilievo delle tesi difensive avanzate dalla dHigente difesa
dell'Avvocatura la quale da un lato nega con l'avallo della giurisprudenza
di questo SiC. che i beni demaniali siano soggetti alJ.a disciplina delle
distanze e delle altezze stabiliti dai regolamenti edilizi e dall'ialtro,
discostandosene, afferma che le norme regolamentari, ispirate come
sono ad esigenze di pubb:lico interesse, non potrebbero essere derogate
dai proprietari dei fondi finitimi e quindi a maggior ragione dall'unico
proprietario, trovando applicazione anche per le costruzioni effettuate
all'interno di una propriet� fondiaria.
Il Collegio non condivide la tesi dell'inapplicabilit� delle norme sulle
distanze aMe costruzioni demaniali, ed � perplesso su quella della derogabilit�
delle disposizioni dei regolamenti urbanistici; e poich� questo
convincimento si risolve in una scelta argomentativa ulteriore rispetto
alle radicali deduzioni difensive dell'amministrazione genovese, non pu�
sottrarsi all'onere di motivare al riguardo; diffusamente rispetto al
primo problema perch� si deve dar conto del dissenso da un orientamento
riecheggiato in numerose decisioni; .~olo di scorcio sul secondo
poich� questa volta la tesi erariale per essere accolta comporterebbe
l'innovazione delle posizioni giurisprudenziali alla quale non si ritiene
di giungere potendosi ugualmente respingere i1 motivo.
6. -I Bruzzoni, in sede di merito, per l'eventualit� che il rilevato
ferroviario venisse equiparato ad una costruzione rientrante nella previsione
dell'art. 37 del regolamento edilizio �di Spotorno, avevano sostenuto
che, in base a tale norma, il muro della ferrovia risultava costruito
in violazione della distanza di m quattro dal confine, ed avevano chiesto,
pertanto, fa condanna dell'amministrazione ferroviaria all'arretramento
di detto muro, ovvero in subordine al risarcimento del danno.
La tesi � stata respinta nel merito sia dai giudici di primo che di
secondo grado, e di tale pronuncia si dolgono i ricorrenti col quarto
mezzo.
L'Avvocatura obietta, sotto il profilo processuale, che la riconvenzionale
non avrebbe potuto essere presa in considerazione perch� improponibile
(in quanto tardivamente dedotta anzich� in sede di denuncia
di nuova opera, solo davanti al tribunale) e perch� inammissibile
(chiedendosi la condanna della p.a. ad un facere). Ma poich�, come
si � appena precisato, sia il tribunale che la Corte d'Appello hanno
respinto le domande nel merito, disattendendo implicitamente dette
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
eccezioni, l'amministrazione ferroviaria, Timasta virtualmente soccombente
sul punto pregiudiziale, av['ebbe dovuto proporre al riguardo ricorso
incidentale condizionato. Non � quindi sufficiente la semplice deduzione
difensiva per investire dell'eccezione 'questo S.C. il quale deve
limitarsi a stabilire se la fondatezza della riconvenzionale, della cui ritualit�
non � pi� possibile discutere, resti radicalmente esclusa dall'indiscusso
ed indiscutibile carattere demaniale dell'opera ferroviaria ove
dovesse tuttoria ritenersi che l'obbligo delle distanze legali e di quelle
ulteriormente fissate dai regolamenti comunali, non operi nei conftronti
dei beni appartenenti al demanio, come sostiene l'avvocatura, richiamandosi
all'9rientamento della giurisprudenza secondo cui i beni demaniali,
per la loro giuridica destinazione a11a soddisfazione immediata dei bisogni
della comunit� e ad usi di pubblico interesse, attesa la prevalenza
di tale interesse su quello dei singoli privati, sono assoggettabili
ad un particolare regime pubblicistico, e sottratti a gran parte dei principi
che regolano 1a propriet� privata, e in pairticolare alle norme che disciplinano
i limiti legali del diritto di propriet� sui beni immobili. A
suffragio di tale soluzione si argomenta nelle decisioni di questo S.C. che,
pur non avendo il legislatore riprodotto la disposizione defil'art. 572,
cod. civ. 1865 relativa ag;li edifici destinati all'uso pubblico, la mancanza
di una espressa previsione non pu� essere interpretata come volont� di
abolire J'esenzione gi� prevista, che costituiva applicazione di principi
generali inerenti al regime dei beni, e non gi� deroga esJ>["essa ed un
inesistente contrario principio, e si valorizza il primo comma dell'art. 879
cod. civ. come espressione della posizione di privilegio fatta al demanio.
A suffragio del richiamato indirizzo non � invocabile Cass., 3 luglio
1947, n. 1048, che, nonostante la generica enunciazione della massima,
si riferisce ad una fattispecie di applicazione dell'art. 572 del vecchio
codice (di cui dilata la portata applicativa, con ragionamento a fortiori,
dalle distanze legali previste dail codice a quelle ulteriori fissate dai regolamenti
comunali): ma l'affermazione dell'inapplicabilit� delle disposizioni
sulle distanze, si rinviene nelle decisioni n. 2350 del 1951; 1991 e
3670 del 1957; 2749 del 1960; 1778 del 1961; 1368 del 1964; 841 del 1965;
2208 del 1971.
Anzitutto pu� convenirsi che se si riconosce in principio l'esenzione
dei beni demaniali dalle norme sulle distanze stabilite dal codice in
ragione della loro natura e funzione, si devono ritenere esenti anche
dalle disposizioni dettate dai regolamenti edilizi; � quindi fuori di
dubbio che nel vigore dell'art. 572 cod. civ. del 1865 la po['tata della
disposizione fosse stata ,estesa dalle distanze legali ex codice a quelle
ex regolamenti comunali.
L'enunciazione generale contenuta nell'art. 572 non � stata peraltro
riprodotta nel nuovo codice. Di questa omissione (il cui pericolo, come
si � accennato, era stato avvertito dall'Avvocatura dello Stato) della
PARTE I, SEZ. IV, GIUltISPRUDENZA CIVILE
quale non d� conto la relazione al codice, sono possibili as1Jrattamente
due interpretazioni: potrebbe ritenersi cio�, con Ja giurisprudenza ricordata,
-che i!l legislatore abbia ritenuta superflua l'enunciazione di un
principio gi� immanente nel.l'ood1namento, quale corolJario dello statuto
della propriet� pubblica, ovvero opinare che si sia inteso puntualmente
sopprimere per gli edifici demaniali l'esenzione gi�. contenuta nel citato
art. 572 cod. 1865.
La tesi che il regime della propriet� pubblica comporti di per s�
tale esenzione non regge. Dail complesso delle norme di legislazione
speciale pu� ricavarsi il principio delta potenziale soggezione degli immobili
che si trovano in prossimit� dei beni demaniali ad un regime
di limitazioni, in ragione della funzione di questi; ma non � possibile enucleare
a priori per generalia il contenuto di dette -limitazioni in misura
determinata o predeterminab1le, dovendosi aver rigual'do, caso per caso,
alle specifiche previsioni di ,legge in ragione del � tipo � di beni demaniali.
Proprio in tema di distanze la ricognizione della legislazione speciale (e
se ne � fatto cenno a proposito del primo mezzo) consente di verificare
che in ragione della specifica demanialit� considerata si manifestano
esigenze diverse in ordine alle stesse distanze delle costruzioni viciniori
ai beni medesimi.
Il regime della propriet� pubblica � quello che ,risulta dal diritto
positivo che ha ritenuto, proprio nella materia qui considerata, di dovere
espressamente statuire la loro esenzione dalla comunione del muro
(art. 879, primo comma); la statuizione relativa, all'opposto �li quel che
sembra ritenere l'orientamento giurisprudenziale da ctii si dissente, non
� argomento rilevante per affermare che l'esenzione dal rispetto delle
distanze sia una sorta di imprescindibile corollario della demanialit�;
se cos� fosse H fogislatore non avrebbe ritenuto necessario dettare
una norma ad hoc per escludere la comunione forzosa del muro che
appare pi� direttamente incompatibile con l'essenza della demanialit�,
di quel che non sia il rispetto delle distanze. Del resto una correlazione
di incompatibi:lit� fra demanialit� e disciplina delle distanze ove effettivamente
sussistente avrebbe reso superflua, o meramente ricognitiva,
la stessa statuizione del codice del 1865 contro ogni norma di 'legislazione
codicistica che rifugge dalle ridondanze e dalle iterazioni.
Proprio il raffronto fra conferma espressa dall'esenzione della comunione
forzosa e sHenzio sul'l'esenzione dall'osservanza delle distanze
legali vale a sottolineare la avvenuta soppressione di questa ultima.
E la conclusione esegetica in tal senso trova conferma nella ratio della
prescrizione relativa che nasce dall'esigenza di evitare intercapedini dannose
per tutela dell'igiene degli abitati {dilatandosi attraverso le prescrizioni
urbanistiche a tutela di un habitat adeguato alle esigenze di
vita ottimali dei componenti della collettivit�, da garantire nell'interesse
di tutti e non dei soli frontisti, da far valere in maniera cogente
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
ed inderogabile man mano che la concezione della propriet� nelle convinzioni
sociali, e nelle fondamentali espressioni normative ratificate
dalla Costituzione, si colora di impronta pubblicistica). Ma anche nel
loro nucleo fondamentale fo norme sulle distanze legali contenute nel
codice e quelle dei regolamenti locali che le integrano, pur se ricondotte
(solamente) alle esigenze igieniche, postulano il rispetto di tale esigenze
in maniera vincolante per soggetti direttamente interessati indipendentemente
dalla loro qualit� pubblica o privata, trattandosi di assicurare
l'areazione a qualsiasi fabbricato, a prescindere dalla sua contiguit� con
altro fabbricato demaniale.
� quindi da ritenere che il legislatore del 1942 abbia giudicato, oltre
che opportuno, necessario realizzare sul piano di eguaglianza di tutte
le costruzioni, le scansioni spaziali ritenute imprescindibili per la tutela
dell'interesse primario perseguito, �sopprimendo l'esenzione che lo avrebbe
compromesso e riservando ad altri strumenti la possibilit� di ubicare
l'opera pubblica senza �restrizioni di sorta.
Sembra infatti al Collegio che la costruzione di opere demaniali nel
l'interesse pubblico al di qua dei limiti imposti in via generale dal
legislatore, sia realizzabile ricovrendo all'espropriazione, che pu� signi
ficare in quailche caso demolizione degli edifici eretti sull'area espro
priata ed in altri, come quello di specie, limitazione conseguenziale della
edificabilit� direttamente risarcibile (e concretamente risarcita) nel cal
colo dell'indennit�.
7. -� questo il tratto saliente della situazione all'esame del Collegio,
in cui il richiamo all'art. 46 della legge suHe espropriazioni pare fuori
luogo perch� la riduzione di edificabilit� (correlativa all'onere del rispetto
delle distanze daM'opera pubblica) � gi� venuta in considerazione
come connotato essenziale della espropriazione in itinere.
Il punto focale per la risoluzione del problema � dunque quello
della piena equiparazione -sotto l'angolo visuale qui considerato delle
distanze fra fabbricati da applicare con riguardo alla parte residua del
fondo espropriato -della espropriazione in itinere, i cui effetti sono
anticipati in forza della occupazione, alla espropriazione perfezionata
con la emanazione del decreto.
Il risarcimento del danno (e giammai la pretesa alla rimozione del
l'opera) � ipotizzabile rispetto ad un'opera pubblica costruita senza ri
spettare la legge, lasciando decorrere il tempo massimo di durata del
l'occupazione legittima (e salvi sempre gli effetti sananti ex nunc del
sopravvenuto decreto espropriativo).
NeMa commisurazione del danno si dovr� in �queste ipotesi tener
conto anche della riduzione di attitudine edificatoria della parte residua
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
del fondo per arretramento della eventuale costruzione che ivi si volesse
erigere.
Ma se l'opera pubblica � sorta in costanza di un regolare procedimento
espropriativo, indipendentemente dal riferimento temporale al
decreto di espropriazione, il problema delle distanze va risolto alla stregua
del principio della prevenzione operante come se la costruzione medesima
fosse stata edificata su suolo gi� divenuto a tutti gli �effetti di
propriet� della P.A. avendo riguardo al confine segnato d~lla estensione
dell'area in cui la pubblica amministrazione si � immessa in virt� del
decreto di occupazione temporanea e che verr� a coincidere 'con quella
che former� oggetto del provvedimento espropriativo.
Opinando diversamente si verrebbero a frustrare gli interessi ch� si
sono voluti perseguire autorizzando l'occupazione temporanea. E d'altra
parte non pu� sottacersi che chi subisce l'occupazione .preordinata
a11'espropriazione � perfettamente in gr�do di conoscere le finalit� del
procedimento e di apprezzare i riflessi �a carico del fondo residuo.
Il principio della prevenzione gioca nel senso che l'inizio della costruzione
dell'opera pubblica fa scattare la normativa che riguarda le
distanze tra le costruzioni, con effetto anticipatorio de11'occupazione rispetto
al trasferimento coattivo in itinere, paralizzando, rpur nelle more
del procedimento ablatorio, la facolt� di costruire senza il rispetto delle
distanze calcolate con riferimento alla costruzione� medesima ed al confine
della zona temporaneamente occupata.
La pretesa della pubblica amministrazione di fare arretrare l'ed1ficio
latistante e di escludere per tale arretramento ogni risarcimento non si
ricollega quindi alla costruzione dell'opera pubblica come tale, all'impossibilit�
di rimuoverla in forza di pr()vvedimento giurisdizionale, ma
discende dall'inserirsi di tale costruzione nel procedimento espropriativo,
sicch� il suo venir in essere legittimamente, perch� a tanto fa pubblica
amministrazione era facoltizzata, realizza �l'effetto della prevenzione
e traduce il pregiudizio che eventualmente il privato potrebbe risentire
in pretesa indennitaria di cui potr� tenersi conto nella liquidazione
della indennit� di espropriazione.
8. -Ricondotta la costruzione iniziata in pendenza di procedimento
espropriativo giunto ritualmente al suo esito, al principio della prevenzione,
equiparandola alla costruzione effettuata su terreno gi� diventato
di propriet� dell'amministrazione e valorizzata la linea di tendenza finalistica
del procedimento medesimo nella consecuzione fra occupazione
temporanea ed espropriazione, deve coerentemente ritenersi che solo
la pubblica amministrazione ha diritto di pretendere H rispetto delle di:
stanze alla stregua della priorit� ubicativa di cui si � avvalsa. Pertanto
le censure del �ricorso risultano prive di fondamento anche se la solu
86
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
zione cui la Corte � pervenuta resta confermata per un ordine di ragioni
diverse da quelle esposte in motivazione, senza che ci� comporti il lamentato
vizio di motivazione poich� la incongruit� eventuale degli argomenti
addotti in sentenza per giungere ad una soluzione giuridicamente
appagante non pu� mai tradursi nella cassazione della sentenza, implicando
eventualmente il ricorso allo strumento integrativo-sostitutivo dell'art.
384, secondo comma, cod. proc. civ.
Correlativamente anche il quinto ed ultimo mezzo risulta privo di
fondamento giuridico. Si lamenta al rigua!'do che la Corte d'Appello di
Genova abbia omesso di esaminare e risolvere Ia questione di fatto relativa
alla anteriorit� dell'inizio dei lavori di costruzione dell'edificio dei
ricorrenti rispetto alla data del decreto di espropriazione, e si sostiene
che poich� la costruzione venne iniziata quando ancora l'espropriazione
non era stata pronunciata, appartenendo tutto il suolo ai Bruzzoni, male
era stato applicato l'art. 873 cod. civ.
Il Collegio osserva, anzitutto, che il vizio di motivazione non sussiste
perch� nell'economia della decisione il relativo accertamento era stato
giudicato superfluo: invero dal contesto della impugnata sentenza risultano
le cir:costanze che preme ai ricorrenti mettere in evidenza: se non
la anteriorit� dell'inizio dei lavori relativi al loro edificio rispetto alla
emanazione del decreto di espropriazione, quantomeno rispetto al rilascio
della licenza edilizia. Si da atto, infatti, che l'opera pubblica venne
ultimata nel 1966, che la licenza � del 1968 e la espropriazione del 1969,
ma non si ritiene necessario stabilire quando ebbero effettivamente inizio
i lavori attribuendo decisivo rilievo all'ultimazione in tale epoca dell'opera
pubblica di cui si deve necessariamente tener conto ai fini delle distanze
previste dal piano regolatore.
In verit� se fosse stato provato in causa che i lavori di costruzione
dell'edificio dei Bruzzoni avevano avuto inizio posteriormente all'emanazione
del decreto di espropriazione, l'operativit� del principio di prevenzione
si sarebbe avuta senz'altro rispetto ad opera pubblica eretta
sul terreno delle pubbliche amministrazioni e non su terreno ancora
formalmente intestato ai ricorrenti, sicch� il richiamo alle norme sulle
distanze in linea di principio sarebbe stato fuor di discussione con riferimento
al requisito della contiguit� di fondi appartenenti a diversi proprietari
(nel presupposto che non vi restassero invece soggette le costruzioni
interne ad uno stesso immobile).
Sotto questo aspetto, quindi, potrebbe revocarsi in dubbio l'esattezza
del giudizio espresso dalla Corte che ha ritenuto superflua l'indagine.
Ma, a ben vedere, si � trattato di una scelta fra l'apprezzamento di
una prova non lineare, e l'applicazione di un principio giuridico che
���>.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
al giudice � sembrato indiscutibile: doversi considerare l'opera iniziata
a seguito di occupazione temporanea come opera insistente su suolo ormai
definitivamente sottratto alla sfera di disponibilit� del proprietario,
e quindi equiparabile ad finitima altrui in senso proprio, nell'ottica dei
rapporti di vicinato.
In definitiva si tratta, anche a questi fini, di dare rilievo anticipatorio
alla costruzione, effettuata in fase di occupazione preordinata
all'espropriazione, rispetto al trasferimento coattivo della propriet� del
suolo, non ancora perfezionato. Attraverso il medesimo procedimento
logico-giuridico, messo pi� sopra in luce, si � ritenuto che bastasse l'inizio
della costruzione dell'opera, nella pendenza di una 6ocupazione legittima,
preordinata all'espropriazione, tempestivamente realizzatasi, a
rendere operanti le norme sulle distanze come se si trattasse di costruzioni
effettuate su suoli finitimi appartenenti a proprietari diversi,
prescindendosi dalla risoluzione del problema se tali norme si applichino
rispetto a costruzioni erette all'interno del medesimo fondo.
Il .ragionamento svolto daHa Corte del merito che recepisce l'impostazione
del tribunale, con le puntualizzazioni cui si � fatto cenno, sembra
coIIdividibile al Collegio. L'avvenuta costruzione dell'opera pubblica
crea effettivamente un hiatus fra propriet� residua e propriet� esproprianda,
consentendo la valutazione giuridica autonoma della porzione oc
cupata, e su .cui si � .realizzata tale opera, quale area di incidenza della
espropriazione in corso, contrapponibile come tale alla propriet� residua,
sicch� si rendono operanti le norme sulle distanze e scatta lo strumento
della prevenzione.
Pu� quindi essere accantonato come si � premesso il problema della
derogabilit� o inderogabilit� della disciplina legale (ed integrativa regolamentare)
sulle costruzioni che consentirebbe un approccio ancor pi�
diretto per giustificare la soluzione cui questa Corte � pervenuta.
Non sembra opportuno infatti affrontare e risolvere un problema
sul quale la giurisprudenza si � espressa negativamente (cfr. nn. 2955/68;
634/72; 503/75). ._
Mentre in tema di �esenzione degli edifici demaniali � stato necessario
dar conto della disapplicazione di un orientamento giurisprudenziale
espressamente invocato dalla parte, perch� la inderogabilit� delle
norme sulle distanze cui Ia difesa dell'Avvocatura si richiama (verso la
quale il Collegio manifesta la sua propensione, stante la dimensione
pubblicistica di tutti gli interessi sottesi dalle norme sulle distanze legali)
dovrebbe essere affermata provocando un mutamento di giurisprudenza
non essenziale per il rigetto del ricorso, sembra sufficiente
rilevare che Ia tesi difensiva avanzata si scontra con il richiesto accertamento
ma che, nonostante le circostanze, per altra via il motivo di
ricorso deve essere ugualmente respinto. (omissis)
88
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 24 giugno 1980, n. 3951 -Pres. Marchetti Est.
Sandulli -P. M. Cantagalli (conf.). -Istituto Autonomo per le Case
Popolari della Provincia di Messina (avv. Brancati) c. Ministero dei
Lavori Pubblici (avv. Stato Viola).
Espropriazione per p.u. -Delegazione per p.u. -Delegazione intersoggettiva Obbligo
di esproprio a carico del delegato -Occupazione ultrabiennale
non seguita da espropriazione � Atto illecito del delegato -Rimborsabilit�
del risarcimento pagato al terzo -Non sussiste.
L'ente delegato a provvedere all'occupazione d'urgenza ed all'espropriazione
non ha diritto di richiedere all'ente delegante il rimborso delle
somme erogate a titolo di risarcimento del danno per fatto illecito causato
senza il concorso del delegante (1).
(omissis) Con il primo, il ricorrente -denunciata la violazione o la
falsa applicazione dell'art. 4 della legge 9 agosto 1954, n. 640 e degli
artt. 1387, 1388, 1704, 1719, 1720 e 2043 cod. civ., e dell'art. 132 n. 4 cod.
proc. civ. -sostiene che la delega conferitagli dal Ministero dei lavori
pubblici per la costruzione dei due fabbricati non ricomprendesse la
espropriazione dei suoli e che, quindi, dovessero porsi a carico del Ministero
i danni conseguenti alla occupazione ultrabiennale.
Con il secondo, il ricorrente -denunciata la violazione degli artt.
2041 cod. civ. e 132 n. 4 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360 n. 3 e 5
cod. proc. civ. -assume che il Ministero avrebbe dovuto rimborsargli, a
titolo di indebito arricchimento, quanto da esso corrisposto al terzo espropriato
per l'occupazione illegittima del terreno.
Con il terzo, il ricorrente -denunciata la violazione degli artt. 2043
cod. civ. e 132 Il. 4 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360 n. 3 e 5
cod. proc. civ. -lamenta che la Corte del merito abbia escluso la concorrente
responsabilit� del Ministero per la protrazione dell'occupazione
oltre il biennio.
Le censure, in cui si articolano i riassunti motivi, sono prive di fondamento.
La Corte del merito -dopo aver premesso che la ,legge 9 agosto
1954, n. 640 (provvedimenti per la eliminazione delle abitazioni malsane)
(1) Si conferma esattamente il principio enunciato dalla Cassazione in altri
precedenti e, da ultimo, nel giudizio tra le stesse parti deciso con sent. 10 gennaio
1979, n. 156, in Mass. Foro it., 1979.
� considerata ipotesi di concorso nella causazione del danno per illegittima
occupazione la circostanza che l'Amministrazione delegante non abbia con
tempestivit� fornito i mezzi finanziari occorrenti all'espropriazione, sempre che
tale impegno, che non nasce automaticamente dalla delegazione intersoggettiva,
sia stato espressamente assunto nell'atto di delega.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
attribuisce al Ministero dei lavori pubblici il potere di delegare, per la
progettazione e l'esecuzione dei lavori di costruzione di alloggi destinati
ad accogliere le famiglie allocate in abitazioni malsane ed insalubri, le
proprie attribuzioni agli Istituti per le Case popolari (art. 4) e dopo
aver rammentato, con richiamo ai princ�pi affermati da questa Corte in
tema di delegazione amministrativa intersoggettiva, che di regola e salvo
che l'atto di conferimento non disponga altrimenti, l'ente delegato �
investito del potere di provvedere, rispetto all'oggetto della delega, in
nome proprio e non in veste di rappresentante del soggetto delegante, anche
se agisce per conto e nell'interesse di quest'ultimo -ha proceduto
ad una approfondita indagine circa il contenuto e l'estensione della delega
conferita dal Ministero all'Istituto per le Case popolari, al fine di
accertare se l'attivit� dell'ente avesse o meno esorbitato dai limiti ad essa
imposti.
Da tale indagine, la Corte d'appello -avendo accertato (con giudizio
di fatto, incensurabile in questa sede per avere a supporto una motivazione
adeguata e corretta, immune da vizi logici ed errori giuridici)
che la delega amministrativa si estendeva al procedimento di occupazione
e di espropriazione e che l'Istituto, nel procedere aH'occupazione
del terreno aveva agito ne1la veste di delegato del Ministero -ha correttamente
tratto la conclusione che l'Istituto dovesse essere tenuto a
rispondere, in via esclusiva (non ricorrendo alcuna responsabilit� del
Ministero a titolo di concorso nell'illecito), direttamente nei confronti
del terzo, (oltre che dell'indennit� di espropriazione e di occupazione legittima)
dei danni dovuti per l'occupazione illegittima, ultrabiennale.
E -se, in base al criterio direttivo desumibile dall'art. 4 della cit.
legge n. 640 del 1954 e dai princ�pi generali in materia di delegazione
amministrativa. � obbligo del delegante rimborsare al delegato le spese
occorse per l'esecuzione della delega -tale obbligo non pu� ritenersi
esteso a quelli esborsi che trovino la loro causa in un illecito, a meno
che non vi sia stato concorso del primo nell'illecito commesso dal secondo
(nei rapporti esterni) o che l'illecito commesso da quest'ultimo
sia dipeso da un comportamento illecito del primo (nei rapporti interni).
Per modo che, nel caso di specie -escluso, in punto di fatto, con
accertamento insindacabile in questa sede, che il Ministero abbia concorso
nell'illecito o abbia determinato l'tillecito di cui l'Istituto si � reso
responsabile di fronte al terzo -deve ritenersi che il rimborso dei danni
a quest'ultimo dovuti per il periodo di occupazione illegittima potrebbe
trovare giustificazione soltanto in presenza di un comportamento di inadempienza
del Ministero rispetto ad un obbligo (interno) (la cui esistenza,
nel caso di specie, non risulta) � di anticipazione delle spese al
delegato, sul riflesso che tale inadempienza potesse aver'Ile determinato
il comportamento illecito (cfr., in tal senso, Cass., sent. 10 gennaio 1979,
n. 156; sent. 2 febbraio 1977, n. 469; sent. 6 agosto 1975, n. 2988).
90
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
N� pu� ritenersi che il Ministero abbia tratto vantaggio dalla condotta
antigiuridica dell'Istituto, in quanto l'utilit� derivata al delegante
attiene al rapporto interno (dii delegazione) e non a quello esterno (fra
delegato e terzo), in ordine al quale il delegato avrebbe dovuto operare
nel rispetto della legge senza incorrere (nel procedere all'espropriazione
del suolo) nell'illecito causativo del danno. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 16 ottobre 1980, n. 5570 -Pres. Sposato Est.
Gualtieri -P. M. Morozzo della Rocca -Balfour Beattj Limited
(avv. Ferri) c. Ministero per l'Industria (avv. Stato Favara).
Industria � Invenzioni industriali � Brevetti �Requisiti . Vari tipi di invenzione
(di combinazione, di perfezionamento, di traslazione).
Il requisito della novit� intrinseca, al fine della brevettabilit�, come
invenzioni industriali, anche delle realizzazioni derivanti da altre cognizioni
od invenzioni, non richiede un grado di creativit� ed originalit�
assoluta rispetto a qualsiasi precedente nozione, ma si concretizza pure
in un progresso di idee, in un miglioramento della tecnica preesistente,
in modo idoneo a risolvere problemi e a soddisfare interessi industriali
prima non risolti e non soddisfatti, come si verifica nel caso di coordinamento
originale ed ingegnoso di elementi e mezzi gi� conosciuti, da
cui derivi un risultato tecnicamente nuovo ed economicamente utile ( cosiddetta
invenzione di cQmbinazione), ovvero nel caso della risoluzione in
forme diverse e pi� convenienti di problemi tecnici gi� risolti in altro
modo (cosidetta invenzione di perfezionamento) ovvero nel caso di trasposizione
di un principio opposto o di una precedente invenzione in un
diverso settore e con un diverso risultato finale (cosiddetta invenzione
di traslazione).
(1) Cfr., in termini, Cass., 4 agosto 1979, n. 4528.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 novembre 1980, n. 6268 -Pres. Granata
-Est. Sensale -P. M. Morozzo della Rocca -Giambartolomei
(avv. Criscuoli) c. Ministero del Tesoro (avv. Stato Cavalli).
Borsa � Violazione delle norme valutarie � Esportazioni di assegni, senza
data e senza luogo di emissione illecita -Esportazione di valuta �
Sussiste.
La esportazfone ed il tentativo di esportazione di titoli di credito
(assegni bancari di conto corrente) senza la prescritta autorizzazione
91
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
ministeriale configurano l'infrazione dell'art. 6 del d.l. 6 giugno 1956,
n. 476, costituendo strumento idoneo all'illecita esportazione di valuta,
anche se gli assegni bancari, che portino la sottoscrizione dell'emittente,
possano per legge circolare soltanto in Italia e siano privi del
luogo e della data di emissione in quanto essi possono essere riscossi,
una volta pervenuti all'estero, senza necessit� di intervento dell'emittente
(1).
(1) Giurisprudenza pacifica: cfr. Cass., 20 gennaio 1979, n. 433; Cass., 3 luglio
1979, n. 3734; Cass., 3 dicembre 1979, n. 6291.
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
CONSIGLIO DI STATO, Ad PI., 2 dicembre 1980, n:. 51 -Pres. Levi Sandri
-Est. Petriocione -Regione Sardegna (avv. Stato Azzariti) c.
Bazzoni ed altri (n.c.) -Appello T.A.R. Sardegna 19 aprile 1978,
n. 168.
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Formalit� -Deposito Termine
-Effetti della scadenza in termine festivo -Possibilit� della
proroga -Sussiste.
Enti Pubblici -Enti Ospedalieri -Atti -Controllo -Controllo affidato alle
Regioni ex legge n. 132/1968 -Effetti.
Qualora il termine per il deposito del ricorso giurisdizionale amministrativo
(trenta giorni) scada in un giorno festivo, esso si considera
prorogato al primo giorno successivo non festivo, dovendosi ritenere
abrogata la norma regolamentare interpretativa, contenuta nell'art.
18 del d.P.R. 17 agosto 1907, n. 642, ci� in relazione a quanto
disposto dagli artt. 2963, terzo comma, cod. civ. e 155, terzo comma,
cod. proc. civ. (1).
(1) Giover� rico:rdare che la giurisprudenza del Consiglio di Stato si era
sempre espressa nel senso di ritenere senz'altro operante la proroga in questione
(cfr. ad es. Sez. V, 30 ottobre 1956, n. 906, in Il Consiglio di Stato, 1956,
I, 1919; Sez. VI, 28 dicembre 1951, n. 732, ivi, 1951, I, 1494; Sez. VI, 8 giugno 1960,
n. 414, ivi, 1960, I, 1350; Sez. IV, 26 febbraio 1964, n. 99, ivi, 1964, I, 266).
La questione � stata rimessa all'Adunanza Plenaria dalla Sez. IV con ordinanza
18 dicembre 1979, n. 1189 (ivi, 1979, I, 1803) e si ricollega sostanzialmente
alla indagine sui limiti di attuale vigenza della norma contenuta nel secondo
comma dell'art. 18 del r.d. 17 agosto 1907 n. 642, secondo cui il deposito del
ricorso al Consiglio di Stato va effettuato entro il trentesimo giorno, pur se
festivo.
Con motivazione chiara e pienamente accettabile l'Ad. Pl. precisa che
� l'art. 28 del t.u. 17 agosto 1907, n. 638 (poi trasfuso nell'art. 36 del r.d. 26 giugno
1924, n. 1054) a contenere il precetto primario, che peraltro prescrive solo
il deposito dell'originale del ricorso �entro trenta giorni successivi alle notificazioni,
a pena di decadenza�.
L'art. 18 del Regolamento per la procedura dinanzi al Consiglio di Stato
(approvato con il citato r.d. 642/1907) cos� recitava: �Il termine stabilito
dall'art. 28, terzo capoverso, della legge per fare il deposito, si intende scaduto
nel momento in cui si chiude la segreteria della Sezione, nell'ultimo giorno del
termine ancorch� festivo �.
Orbene, in forza degli innegabili, radicali mutamenti della struttura sociale
e della disciplina del lavoro in ispecie dei pubblici dipendenti che, come esattamente
rileva la decisione all'esame, �hanno attuato un completo disimpegno
93
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA:
La competenza al sindacato, da parte dei Comitati regionali di controllo,
sugli atti degli Enti ospedalieri risale alla data di entrata in vigore
della legge 12 febbraio 1968, n. 132 e non alla successiva data di entrata in
vigore del d.P.R. 12 gennaio 1972, n. 4, con il quale si � attuato il trasferimento
aUe Regioni a statuto ordinario delle funzioni in materia di
assistenza sanitaria.
da ogni attivit� lavorativa... nelle giornate festive�, il precetto contenuto nel�
l'art. 28 sopra richiamato va raccordato con il principio generale che trova la
sua sanzione nell'art. 2963 cod. civ. (relativo al computo dei termini della prescrizione)
laddove recita: � se il termine scade in giorno festivo, � prorogato di
diritto al giorno seguente non festivo�, principio confermato anche dall'art. 155,
ultimo comma, cod. proc. civ., dall'art. 180 cod. proc. pen., dall'art. 39 della
nuova disciplina sul processo tributario (d.P.R. n. 636/1972), dalla sentenza
15 giugno 1960, n. 39, della Corte costituzionale per il processo innanzi alla
medesima (cfr. anche le leggi 24 gennaio 1962, n. 13 e 24 febbraio 1965, n. 92,
sulla proroga di termini scadenti in giorni feriali di chiusura delle aziende ed
istituti di credito).
RAFFAELE TAMIOZZO
CONSIGLIO DI STATO, Ad Pl., 16 dicembre 1980, n. 52 -Pres. Levi
Sandri -Est. Berruti -Soc. coop. edil. Medaglia d'oro L. Masi ed
altro (avv. Gaeta) c. Ministero lavori pubblici (avv. Stato Freni) e
Bizzarri (avv. Lubrano) -Appello T.A.R. Lazio, III Sez., 5 giugno
1978, n. 456.
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Limiti della pronuncia
-Poteri del Giudice -Principio dell'assorbimento � Natura -Effetti.
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale � Notificazione -Notificazione
diretta all'Autorit� emanante presso l'Avvocatura dello
Stato -Situazione ante legge n. 103/1979 -Costituzione in giudizio �
Effetti.
Edilizia economica e popolare -Assegnatari di alloggi cooperativi -Stipulazione
di mutui individuali -Nulla-osta Ministero Lavori Pubblici Natura.
Fermo il principio dell'assorbimento, secondo cui il Giudice Ammi
nistrativo pu� evidenziare l'esistenza di nessi logici per ragioni di pre�
giudizialit� o di dipendenza nelle questioni sottoposte al suo esame, devr
ritenersi peraltro preclusa la possibilit� di prescindere dalla pronuncia
su una questione autonoma (pregiudiziale o preliminare), non incidendo
sulla stessa le valutazioni inerenti alla sua irrilevanza in relazione alla
pronuncia di merito.
Il vizio della irrituale notificazione del ricorso giurisdizionale am
ministrativo all'autorit� emanante presso l'Avvocatura dello Stato, an
zich� presso la sede della stessa Amministrazione ai sensi degli artt. 45
t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 e 52 t.u. 30 ottobre 1933, n. 1611 (beninteso
94
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
per i ricorsi anteriori alla entrata in vigore della legge 3 aprile 1979,
n. 103) � sanato, con effetti ex tunc, dall'avvenuta costituzione in giudizio
della Amministrazione statale convenuta, anche qualora detta costituzione
sia intervenuta dopo la scadenza del termine per la tempestiva
proposizione del ricorso stesso (1).
Il nulla-osta rilasciato dal Ministero dei lavori pubblici ai sensi degli
articoli 125 e 139 del t.u. 28 aprile 1938, n. 1165, per la stipulazione dei
Effetti della costituzione in giudizio dell'Amministrazione in caso di irrituale
notificazione del ricorso giurisdizionale amministrativo.
(1) La fattispecie esaminata dalla Adunanza Plenaria si riferisce ad un
ricorso giurisdizionale amministrativo irritualmente notificato -in vigenza
della disciplina precedente all'entrata in vigore della legge 103/1979 -all'autorit�
emanante presso l'Avvocatura dello Stato anzich� presso la sede della stessa
amministrazione: appare, peraltro, di tutta evidenza che il principio pu� e deve
trovare piena applicazione nel nuovo sistema vigente ogni qualvolta si versi in
ipotesi di notificazione irrituale in quanto effettuata direttamente presso la sede
dell'Amministrazione, anzich� presso gli Uffici dell'Avvocatura dello Stato ex lege
domiciliataria ad ogni effetto.
Non priva di interesse risulta una, sia pur rapida, disamina del criterio
seguito dalla Adunanza Plenaria nella motivazione della decisione de qua per
arrivare alla affermazione del principio sopra enucleato quanto agli effetti
(ripetesi: ex tunc) della spontanea costituzione in giudizio dell'Amministrazione,
indipendentemente da ogni considerazione del momento (anteriore o successivo
alla scadenza del termine per la tempestiva proposizione del ricorso) in cui la
stessa spontanea costituzione risulti effettuata.
Il punto risolto dalla Adunanza Plenaria concerne l'esistenza o meno di un
diritto quesito della parte resistente per effetto della eventuale decadenza dalla
proposizione tempestiva del ricorso giurisdizionale amministrativo (che risulti
affetto da nullit� di notificazione), in relazione al momento della comparizione
in giudizio dell'Amministrazione e, pi� precisamente, a seconda che tale momento
sia avvenuto in pendenza del termine a ricorrere, (e cio� entro il periodo di
tempo in cui doveva essere eseguita la notificazione del ricorso), ovvero dopo la
scadenza del termine a ricorrere.
In passato la giurisprudenza amministrativa era oscillante, ritenendosi in
talune decisioni (cfr. ad es. Sez. IV, 26 gennaio 1971, n. 49, in Il Consiglio di Stato,
1971, I, 31; 23 novembre 1973, n. 947, ivi; 1973, I, 1704; Sez. V, 22 ottobre 1968,
n. 1258, ivi, 1968, I, 1539) che l'effetto sanante della costituzione in giudizio del
soggetto destinatario di una notificazione affetta da nullit� avesse decorrenza
ex nunc, laddove in altre decisioni (cfr. ad es. Sez. IV, 11 giugno 1974, n. 439, ivi,
1974, I, 868; 6 dicembre 1977, n. 1145, ivi, 1977, I, 1081; Sez. VI, 1� dicembre 1977,
n. 936, ivi, 1977, I, 1851; Cons. Giust. Reg. Sic., 17 giugno 1977, n. 120, ivi, 1977, I,
1985) l'effetto sanante era stato riconosciuto con decorrenza ex tunc in considera2:
ione del pieno raggiungimento dello scopo dell'atto per effetto della avvenuta
costituzione in giudizio.
Sulla premessa che alla questione in esame � estranea l'ipotesi della nullit�
del ricorso per difetto di elementi essenziali (ipotesi alla quale � applicabile
il principio della sanatoria dei vizi di nullit� con effetto ex nunc ai sensi
dell'art. 17 del Regolamento di procedura, che trova il suo parallelo nell'art. 164
cod. proc. civ. relativo alle ipotesi di nullit� della citazione e cio� dell'atto
introduttivo del giudizio civile), l'Adunanza Plenaria riconduce esattamente la
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
95
mutui individuali da parte degli assegnatari di alloggi cooperativi si
inserisce nell'attivit� di controllo e vigilanza sulle cooperative edilizie a
contributo statale, quali enti operanti per la realizzazione di fini espressamente
dichiarati pubblici, ed � manifestazione del potere di intervento
al fine di accertare l'esistenza di situazioni idonee a turbare le
essenziali finalit� dell'intervento statale nel settore dell'edilizia abitativa
popolare.
soluzione del problema nell'ambito di applicazione delle norme generali in materia
di notificazione, contemplate nel codice di procedura civile agli artt. 156 e 160
e ispirate al noto principio della irrilevanza delle nullit� qualora lo scopo della
notificazione risulti raggiunto con l'effettiva comparizione in giudizio della
parte intimata.
E se � pur vero che la notificazione � un procedimento avente lo scop~ della
ricezione dell'atto che ne forma oggetto, al fine di garantire il rispetto del contradditorio
e della tutela . giurisdizionale, esigenza costituzionalmente sancita
(cfr. art. 24 Cost.}, non va d'altro canto trascurato che nessuna nullit� per inosservanza
di forme nel processo pu� essere pronunciata se l'atto ha raggiunto
Io scopo a cui � destinato (cfr. citato art. 156 cod. proc. civ.) scopo che -secondo
l'esatta motivazione della decisione all'esame -deve per l'appunto ritenersi
compiutamente realizzato ogniqualvolta la parte destinataria dell'atto � ��.dimostri
con l'adempimento dell'onere della costituzione in giudizio, aver avuto dell'atto
notificato ricezione, in misura idonea all'esercizio della difesa �.
In relazione alla ontologica diversit� che caratterizza le due fattispecie
considerate: da un lato nullit� afferente all'atto introduttivo del giudizio (citazione
o ricorso), dall'altro nullit� afferente alla notificazione; nonch� in relazione
alla espressa, diversa disciplina normativa delle due ipotesi esaminate, la
prima sottoposta al trattamento previsto dagli artt. 17 del regolamento di procedura
dinanzi al Consiglio di Stato e 164 cod. proc. civ., la seconda al trattamento
di cui all'art. 160 cod. proc. civ., si giustifica cos, e ampiamente, la diversa disciplina
della decorrenza degli effetti della costituzione in giudizio, ex tunc nella
seconda ipotesi ed ex nunc (cio� con salvezza dei diritti quesiti) nella prima
ipotesi, quella cio� relativa alla nullit�, per difetto di elementi essenziali, della
citazione o del ricorso.
RAFFAELE T AMIOZZO
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 9 dicembre 1980, n. 1161 -Pres. Santaniello
-Est. Giovannini -Ricciuti ed altri (avv. Giuliani) c. Prefetto
di Potenza (avv. Stato Laporta) e Consorzio area industriale di Potenza
ed altri (n.c.) -Appello avverso dee. T.A.R. � Basilicata 21 dicembre
1978, nn. 297 e 298.
Espropriazione per p.u. -Competenza -Trasferimento alle Regioni -Effetti
-Espropri di competenza dei Consorzi delle aree industriali -Estensione
della competenza regionale -Sussiste -Effetti.
Anche le espropriazioni di competenza degli Enti facenti capo alle
Regioni, come i Consorzi delle aree industriali, sono disciplinate dall'art.
3 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, con il quale � stato disposto il tra
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
96
sferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in tema di espropriazione
per pubblica utilit�; va conseguentemente pronunciata l'illegittimit�
di un decreto prefettizio di espropriazione di suoli per realiz
, (1) Gi� con d~cisione 19 ~ei:naio 1979, n. 1 (in Il Cons~glio d~ Stato, 1979, I, 1)
1 Adunanza Plenaria aveva chiarito che la competenza reg10nale m tema di espropriazione
di aree per la realizzazione di opere pubbliche di edilizia scolastica
poteva considerarsi derogata ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8,
nelle sole ipotesi in cui risultasse confermato che i relativi impegni di spesa
erano stati assunti dallo Stato e che l'inizio del procedimento espropriativo era
avvenuto in epoca anteriore al 1� aprile 1972, epoca in cui � avvenuto il trasferimento
alle Regioni delle relative materie: solo in tali casi, dunque, permaneva
la competenza prefettizia alla emanazione di provvedimenti in materia di occupazione
temporanea e d'urgenza, concernenti le suddette opere pubbliche in
materia di edilizia scolastica. �
La stessa Sezione IV, con decisione 1� aprile 1980, n. 322 (ivi, 1980, I, 419)
ha avuto modo di chiarire il contenuto e la portata dell'art. 8 lett. m) del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, nel senso cio� che non pu� ritenersi comunque riservato
alla competenza statale lo svolgimento delle funzioni pubbliche relative alle
opere da costruire con lavori pubblici direttamente connessi all'attuazione di
piani e programmi statali diretti al soddisfacimento di interessi nazionali o
di pi� Regioni, ma che � necessario volta per volta indagare, ai fini di stabilire
l'esatta competenza (statale o regionale) in tema di provvedimenti espropriativi,
se l'opera, pur rientrando in un piano statale, non debba considerarsi soprattutto
opera la cui realizzazione sia diretta principalmente al soddisfacimento di
un interesse regionale (cfr. al riguardo anche Sez. IV 26 ottobre 1976, n. 967, ivi,
1976, I, 1034; 20 dicembre 1977, n. 1281, ivi, 1977, I, 1926; 11 aprile 1978, n. 307, ivi, 1978,
I, 596; 4 luglio 1978, n. 694, ivi, 1978, I, 1040; .12 dicembre 1978, n. 1220, ivi, 1978, I,
1838; 9 maggio 1978, n. 397, ivi, 1978, I, 770).
Nella decisione in rassegna viene in particolare precisato che non basta che
in una data materia ineriscano interessi propri della intera collettivit� statale a
radicare automaticamente la competenza dello Stato, essendo invece necessario
verificare sempre se non sussista anche una concorrenza o preminenza di interessi
locali; e, con espresso riferimento alla attivit� dei Consorzi per le aree ed
i nuclei di sviluppo industriale costituiti ai sensi della legislazione sul Mezzogiorno,
viene evidenziato che, proprio in relazione all'espresso affidamento alle
Regioni dei compiti attinenti ai Consorzi stessi, gi� di pertinenza degli organi
ministeriali statali, detta attivit� deve ritenersi inerire direttamente ad interessi
locali e, come tale, deve comportare l'attribuzione della relativa competenza
alle Regioni, irrilevante essendo, sotto il profilo in considerazione, la circostanz�
che i Consorzi agiscano per il perseguimento di una finalit� -quale l'industrializzazione
del Mezzogiorno -che, ai sensi dell'art. 1, primo comma, della legge
6 ottobre 1971, n. 853, costituisce obiettivo fondamentale del programma economico
nazionale: �, infatti, non tanto il fine, quanto la materia su cui incidono i
provvedimenti volti a realizzare il fine, decisiva allo scopo di determinare la
relativa competenza.
Del resto anche la Corte di Cassazione ha ribadito il principio secondo cui
l'art. 3 del citato d.P.R. n. 8/1972 va interpretato, anche in relazione alla successiva
legislazione, nel senso che il potere ablatorio riconosciuto alle Regioni in
materia di urbanistica e viabilit� non � riferibile solo alle opere al cui compimento
le stesse Regioni debbono provvedere direttamente, ma inerisce a tutto il
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
97
zazione di infrastrutture o di attrezzature industriali nel Mezzogiorno
che sia stato pronunciato a favore di un Consorzio di aree industriali e
cio� di un Ente relativamente al quale le Regioni hanno assorbito la
competenza in materia, gi� spettante agli organi dello Stato (1).
complesso delle espropriazioni per opere inerenti alle materie indicate e devolute
alla competenza -propria o delegata -delle Regioni, ivi comprese le opere
che riguardano altri Enti pubblici, escluse solo quelle a carattere statale o
ultraregionale (cfr. Cass., 17 novembre 1978. n. 5343, ivi, 1979, Il, 180; Cass., 6 agosto
1977, n. 3581, ivi, 1978, Il, 159).
RAFFAELE TAMIOZZO
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 16 dicembre 1980, n. 1214 -Pres. Pescatore
-Est. Noccelli -Soc. Diodoro (avv.ti Sorrentino e Mamnucci)
c. Prefetto di Teramo (avv. Stato Vittoria) e Pistocchi ed altro (avv.
Liguori) -Appello avverso dee. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 28 novembre
1979, n. 461.
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale . Appello . Censure
disattese in rprimo grado -Forma di riproposizione . Semplice memoria
� Inammissibilit� -Sussiste.
Espropriazione per p.u. � Area da espropriare � Criteri di scelta -Destinazione
diversa � Possibilit� � Sussiste.
Espropriazione per p.u. � Determinazione della indennit� . Necessit� . Non
sussiste � Effetti.
Qualora il Tribunale amministrativo regionale abbia esaminato ex
professo tutti e ciascuno dei motivi di impugnazione, i'eventuale incompletezza
di motivazione relativamente a specifici profili difensivi si risolve
inevitabilmente in un vizio logico della sentenza sul punto e pertanto
la riproposizione, in sede di appello, degli identici profili difensivi
non pu� ammettersi se non nella forma di impugnazione del relativo
capo della sentenza, e cio� come critica rivolta a contestare la ratio decidendi
che giustifica e sorregge la sentenza; tale forma deve identificarsi
nella proposizione di appello incidentale (1).
Il decreto relativo all'esproprio di aree per l'industrializzazione del
Mezzogiorno � pienamente legittimo anche se investe aree collocate in
zone non industriali dagli strumenti urbanistici generali, e ci� in quanto,
(1) Principio esatto e da condividere; cfr. in termini Sez. IV, 18 dicembre
1979, n. 1196, in Il Consiglio di Stato, 1979, I, 1811; Sez. V, 16 novembre 1979,
n. 688, ivi, 1979, I, 1649; 12 gennaio 1979, n. 1, ivi, 1979, I, 33.
98 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
se � pur vero che l'opera di pubblico interesse cui � preordinata l'espropriazione
deve comunque inserirsi in una attivit� programmata di gestione
e uso del territorio, non va peraltro trascurata l'autonomia delle
due sfere di incidenza degli interessi pubblici sottesi rispettivamente
dall'esercizio del potere espropriativo e dalla potest� di disciplina urbanistica.
La mancata determinazione della indennit� provvisoria in tema di
espropriazione per pubblica utilit� non � destinata ad incidere sulla regolarit�
degli atti espropriativi.
.. ... jf.
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 febbraio 1980, n. 1061 -Pres. Sandulli Est.
Gualtieri -P. M. Commarota (conf.) -Barillari c. Ministero delle
Finanze (avv. Stato Rossi).
Tributi in genere -Contenzioso tributario -Ricorso per Cassazione -Ricorso
cumulativo contro pi� decisioni -Inammissibilit�.
� inammissibile il ricorso per Cassazion~ cumulativo contro pi� decisioni
autonome anche se pronunciate fra le stesse parti e nella stessa
data (1).
(omissis) Devesi preliminarmente rilevare l'inammissibilit� del presente
ricorso, avendo la soc. I.L.E.S. impugnato con un unico ricorso ben
16 decisioni della Commissione tributaria centrale emesse s� fra le stesse
parti e nella stessa data, ma in distinte controversie d'imposta, relative
a periodi contributivi diversi, e in distinti procedimenti.
Ed invero, a parte la considerazione che la ricorrente ha impugnato
cumulativamente tutte le decisioni suindicate, per cui non vi � alcuna
possibilit� di individuarne neppure una alla quale il ricorso sia direttamente
riferibile (cfr. Cass., 25 maggio 1971, n. 1537), devesi osservare
che la legge prevede espressamente e tassativamente i casi in cui pu�
essere iniziato un unico giudizio rispetto a domande separte -casi di
litisconsorzio (artt. 102 e 103 cod. proc. civ.) oppure casi in cui due giudizi
separati possono essere riuniti con provvedimento del giudice (artt. 273,
274, 350 cod. proc. civ.) o casi di intervento. Pertanto, mentre � possibile
ricorrere per cassazione contro pi� sentenze di un unico procedimento,
non � ammissibile un ricorso unico rispetto a pi� procedimenti, ciascuno
deciso separatamente (cfr. Cass., Sez. Un., 28 aprile 1975, n. 1616). (omissis)
(1) Giurisprudenza non del tutto costante (v. Cass., 9 febbraio 1979, n. 901,
in Riv. leg. fisc., 1979, 1543).
8
100 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
CORTE DI CASSAZIONE, 14 febbraio 1980, n. 1070 -Pres. Mirabelli Est.
Cantillo -P. M. Ferraiolo (conf.). Ministero delle Finanze (avv. Stato
Cavalli) c. Biaggi.
Tributi erariali indiretti -Prescrizione e decadenza -Privilegio speciale Imposta
di negoziazione -Termine quinquennale.
(d.!. 5 settembre 1947, n. 1173, art. 21; r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 97).
Il termine di validit� del privilegio speciale verso il terzo possessore
non � quello, pi� frequente, di tre anni, ma quello stesso eventualmente
pi� lungo, stabilito per la prescrizione del diritto al pagamento del tributo.
Di conseguenza per l'abolita imposta di negoziazione il termine quinquennale
di prescrizione del diritto al tributo era applicabile, in mancanza
di espresse norme di diverso contenuto, alla validit� del privilegio
I
speciale (1). ~
(omissis) Con l'unico motivo di ricorso, denunziando la violazione
I
degli artt. 97 r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, 21 e 22 d.l. 5 settembre 1947,
n. 1173, l'Amministrazione finanziaria sostiene che l'azione esecutiva per la
riscossione del credito privilegiato per imposta di negoziazione, nei conI
fronti del terzo acquirente del bene oggetto del privilegio, dovesse essere "'
proposta nel termine di cinque anni specificamente previsto per tale
tributo, e non in quello di tre anni stabilito per l'imposta di registro,
II
come erroneamente ritenuto dalla sentenza impugnata, con la conseguenza
che, nella specie, l'azione medesima era stata esercitata tempestivamente.
La censura � fondata.
L'art. 21 del d.l. n. 1173 del 1947, disciplinante l'imposta di negoziazione
sui titoli azionari (abolita dagli artt. 26 e 27 della legge 5 agosto 1954,
I
n. 603, istitutiva dell'imposta sulle societ�), stabiliva che l'azione della ~~
Finanza per richiedere al debitore �il pagamento del tributo (e delle refil
lative soprattasse) si prescriveva nel termine di cinque anni dal giorno
in cui fu eseguito o avrebbe dovuto essere eseguito il pagamento {a seconda
che la pretesa riguardasse, rispettivamente, il tributo complementare
ovvero quello principale).
I
Il decreto non si occupava, invece, dell'azione esecutiva nei confronti
del terzo acquirente di un bene oggetto del privilegio posto a garanzia
dell'adempimento dell'obbligazione tributaria (com'� noto, l'imposta era
assistita, ai sensi degli artt. 2758 e 2778 cod. civ., da privilegio speciale
mobiliare e immobiliare comprendente, oltre alle azioni, tutti i beni co-
I
@
1
(1) Decisione da condividere pienamente. :_
(;,,l,:.__�
Anche per l'ipotesi di prescrizione trentennale della imposta (di registro) � .
stato ritenuto applicabile questo termine al privilegio (Cass., 3 aprile 1979, n. 1878,
in questa Rassegna, 1979, I, 554). {'
.. . I
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA� 101
stituenti il patrimonio della societ�), ma l'ultimo comma del successivo
art. 22, ai fini dell'esazione coattiva dell'imposta ed accessori, dichiarava
applicabili le disposizioni della legge di registro allora vigente (r.d. n. 3269
del 1923), alla quale rinviava, quindi, sia quanto al modulo procedimentale
dell'esecuzione coattiva contro il debitore e sia quanto alla disciplina dell'azione
esecutiva sui beni del terzo.
In proposito, l'art. 97 dell'abrogata legge di registro stabiliva che
l'azione del fisco si estingueva nei termini previsti da quella stessa legge
�per domandare il pagamento della tassa o del suo supplemento�, cio�
per l'azione nei confronti del debitore (principale); e poich� il termine
era -di regola -di tre anni {variamente decorrente, a seconda delle
modalit� della registrazione: art. 136 e 137), si poneva il problema riproposto
con il presente ricorso -se lo stesso termine fosse operante
anche per l'imposta di negoziazione oppure dovesse farsi capo a quello
quinquennale di cui all'art. 21 cit.
Questa Corte Suprema, inizialmente orientata nel primo senso (cfr., fra
l'altro, sent. n. 2921 del 1973) ha poi adottato la seconda soluzione (sent.
n. 3388 del 1973 e n. 3331 del 1974), la quale scaturisce con maggior fondamento
dall'esegesi letterale e sistematica dell'art. 97, risultante dal coordinamento
con la disciplina propria dell'imposta in questione.
La disposizione, infatti, nell'ambito del sistema della legge di registro,
non prevedeva -come si � detto -un autonomo termine per l'azione
verso il terzo proprietario, ma si limitava a rinviare a quello stabilito per
agire contro il debitore principale; e tale formulazione consentiva di individuare
l'essenza del precetto normativo nella previsione di un costante
parallelismo fra l'azione privilegiata e quella personale contro gli autori
dell'atto, di modo che, quando per quest'ultima fosse previsto un termine
diverso da quello triennale, tale maggior termine doveva intendersi riferito
anche alla corrispondente azione privilegiata (cfr., Cass., n. 2573
del 1973).
Questo principio, vigente all'interno dello stesso tributo di registro,
a maggior ragione doveva essere ritenuto valido quando l'art. 97, per
effetto del richiamo di cui all'art. 22 cit., andava inquadrato nel sistema
di un tributo diverso, qual'era l'imposta di negoziazione.
Anzitutto, la rilevata correlazione posta dalla norma fra i due termini
-quello per agire contro il debitore e quello per agire contro il
terzo -di per s� imponeva di intendere il significato del riferimento al
primo termine nel senso che andava applicato quello specificamente stabilito
dall'artfl 21 del d.l. n. 1173 del 1954 per la riscossione dell'imposta
di negoziazione nei confronti del debitore.
In secondo luogo, l'art. 22 dello stesso decreto prevedeva un rinvio
generico alla disciplina della legge di registro, la quale era utilizzabile,
quindi, in quanto compatibile con la speciale normativa dettata per
l'imposta di negoziazione. E ci� escludeva la possibilit� di recepire per
102
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tale tributo, sia pure ai fini dell'azione contro il terzo proprietario, il
termine triennale stabilito dalla legge di registro per agire contro il debitore,
posto che la durata di quest'ultimo termine era autonomamente
prevista in modo diverso dalla specifica disciplina dell'imposta in
questione.
� appena il caso di sottolineare, infine, la grave anomalia che
avrebbe comportato la previsione di termini diversi per le due azioni,
posto che la finanza sarebbe stata costretta ad agire nei confronti del
terzo in tempo pi� breve di quello per agire contro il contribuente.
In definitiva, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve
essere cassata con rinvio ad altro giudice, che si designa in una diversa
sezione della Corte di appello di Milano, la quale proceder� a nuovo
esame della controversia attenendosi al seguente principio di diritto: �Ai
sensi del combinato disposto degli artt. 97 r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269,
21 e 22 d.I. 5 settembre 1947, n. 1173, l'azione esecutiva della Finanza diretta
a far valere, nei confronti del terzo acquirente del bene, il privilegio
speciale mobiliare o immobiliare per la riscossione della soppressa imposta
di negoziazione, si estingueva per decadenza nel termine di cinque anni
previsto dall'art. 21 cit., computabile dal giorno in cui il pagamento fu
eseguito o avrebbe dovuto essere eseguito� .. (omissis)
CORTE, DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 febbraio 1980, n. 1211; Pres. Mirabelli Est.
Corda -P. M. Leo (conf.) -Ente Fiera di Trieste .(avv. Asquini)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Gargiulo).
Tributi erariali diretti -Imposta di ricchezza mobile -Imposta sulla societ�
-Autonomia -Principio di conseguenzialit� -Limiti.
(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 150).
Il principio di conseguenzialit� stabilito nell'art. 150 del t.u. de.ZZe
imposte dirette, in forza del quale l'accertamento del reddito soggetto
all'imposta di ricchezza mobile spiega autonoma efficacia ai fini dell'imposta
sulle societ�, � limitato alla determinazione della base imponibile
e non tocca tutti gli altri elementi dell'imposizione,� tale conseguenzialit�
non esclude comunque l'autonomia dei due tributi (1).
(1) Decisione di evidente esattezza sul punto che l'omogeneit� della base
imponibile dei due tributi non si riflette su tutti gli altri elementi e particolarmente
sulle agevolazioni che possono riguardare uno soltanto di essi.
Ben pi� difficile in rapporto alla autonomia, � il problema dell'impugnazione
degli accertamenti, della possibile difformit� di giudicati e quindi dell'effetto che
produce l'impugnazione di un solo accertamento. �
PARTE I, SEZ. VI, GIURJSPRUDENZA TRIBUTARIA'.
(omissis) Con la prima di tali censure, il ricorrente sostiene che il
giudicato formatosi sulle decisioni della Commissione di secondo grado
in ordine alla imposta di ricchezza mobile (e giova, a tal proposito, ricordare
che l'Ufficio, nel proporre l'impugnazione contro la decisione della
Commissione predetta, aveva dichiarato solo di impugnare il capo relativo
all'imposta sulle societ�) spiegherebbe effetto anche nei rapporti relativi
a quest'ultima imposta. Secondo il ricorrente, cio�, non potrebbe pi�
essere ritenuta l'assoggettabilit� all'imposta sulle societ�, una volta che
sia formato il giudicato sulla dichiarata non assoggettabilit� all'imposta
di ricchezza mobile.
Tale censura � priva di fondamento giuridico.
Come esattamente osservato dalla Commissione tributaria centrale,
infatti, il giudicato formatosi in ordine alla non assoggettabilit� all'imposta
di ricchezza mobile dispiega efficacia unicamente per quest'ultimo
tributo, non gi� per quello sulle societ� che � autonomo rispetto al primo
ed � fondato su presupposti diversi.
Gi� nella precedente fase processuale, il contribuente aveva sostenuto
che l'annullamento degli avvisi di accertamento relativi all'imposta di
ricchezza mobile avrebbero determinato l'impossibilit� di assumere il
relativo reddito fra le componenti dell'imposta sulle societ�; e tale conclusione
aveva fatto discendere da una non puntuale interpretazione del
principio di conseguenzialit� desumibile dal disposto dell'art. 150, secondo
comma, del t.u. sulle imposte dirette del 1958. Com'� noto, tale norma
dispone che l'accertamento dei redditi soggetti all'imposta di ricchezza
mobile spiega a�tomatica efficacia ai fini dell'imp�sta s��le -,~oci��; ma
� chiaro che il ricorrente, prop~nendo quell'impos~ipil/ interp;et~zione,
omette di considerare che il collegamento tra le <l��_ imposte (espresso
in termini di automatica efficacia dell'accertamento) � dalla legge stabilito
solo per evitare una duplicazione dell'accertamento meclesimo, con la
conseguenza che lo stesso non scalfisce :minimamente l'autonomia dell'imposta
sulle societ�. Il c.ollegamento. dell'accertamento. rispetto alle
due imposte, cio�, concerne -solo la quantit� della base imponibile, non
gi� l'imponibilit�: di modo che un giudicato concernente J'imposta di
ricchezza mobile pu� dispiegare effetti sull'imposta in esame sol� se
riguarda il quantum dell'accertamento,_ non, quindi, se attiene all'imponibilit�.
Gli effetti del ritenuto assoggettamento, invero, non sono dissimili
da quelli che produrrebbe la dichiarata esistenza di una causa di esen
zione del tributo (in ricchezza mobile): in entrambi i casi, cio�, la pro
nuncia non riguarderebbe affatto l'accertamento della quantit� della
base imponibile, ossia del reddito, ma la sussistenza dell'obbligo di
corresponsione del tributo medesimo. E come per il_ caso della esenzione
(dall'imposta di ricchezza mobile) vale il principio -sancito dall'art. 148,
lettera g, del t.u. -della permanente soggezione alla imposta sulle so
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
104
ciet�, analogo principio deve valere per il caso della dichiarata non assoggetfabilit�
(sempre all'imposta di ricchezza mobile), non essendovi
tra le due fattispecie differenze tali da condurre a conclusione diversa,
una volta ritenuta l'autonomia dell'imposta sulle societ� rispetto all'imposta
sui redditi di ricchezza mobile.
'
D'altra parte, non pu� non rilevarsi -come, del resto, l'attenta difesa
dell'Amministrazione fa notare -che l'indipendenza delle due imposte,
le quali abbiano dato luogo a due decisioni, certamente consente che i
relativi giudizi si svolgano indipendentemente, sia pure per concludersi
con statuizioni non concordanti; e, sicuramente, ,l'omessa impugnazione
della decisione sulla ricchezza mobile non pu� costituire preclusione per
l'autonoma impugnazione relativa all'imposta sulle societ�, anche perch�
l'imponibile, per quest'ultima, non riguarda sc�tanto lo stesso reddito
assoggettabile al tributo mobiliare, ma anche il patrimonio: di modo che
non sarebbe concepibile una dilatazione degli effetti del giudicato a materia
del tutto estranea alla decisione. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 21 febbraio 1980, n. 1241 � Pres. Sandulli
-Est. Gualtieri -P. M. Cammarota (conf.). -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Angelini Rota) c. Cassa di Risparmio di Pesaro
(avv. Micheli).
Tributi in genere -Contenzioso tributario -Condono -Ultima pronuncia di
merito -� quella della Commissione centrale resa in materia di estimazione
complessa.
(d.l. 5 novembre 1973, n. 660, art. 2).
Agli effetti dell'art. 2 lett. e) del d.l. 5 novembre 1973, n. 660, per ultima
pronuncia di merito deve intendersi quella della Commissione centrale
pronunziata in materia di estimazione complessa (1).
(1) Decisione di elevato interesse non solo per la risoluzione di uno specifico
problema in materia di condono, ma soprattutto per l'affermazione che anche
prima della riforma la Commissione centrale era giudice di merito e � aveva il
potere di conoscere di questioni di fatto negli stessi limiti e con la stessa estensione
in cui l'ordinamento riconosce al giudice ordinario poteri, in materia tributaria,
rispetto alle medesime questioni >>, restandole precluso soltanto l'esame delle
questioni di fatto relative alla estimazione quantitativa del presupposto del
tributo, cio� delle questioni di estimazione semplice.
Questo rilievo, soprattutto perch� nascente da un problema concreto, si
rivela assai utile per riaffermare la continuit� dal vecchio al nuovo contenzioso
del giudizio di terzo grado e per escludere che le (supposte) innovazioni della
riforma vadano oltre i limiti della delega. Degna di nota � anche la precisazione
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
105
(omissis) Devesi preliminarmente disporre la riunione del ricorso principale
e di quello incidentale perch� proposti contro la stessa sentenza,
ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ.
Con l'unico motivo del ricorso principale, l'Amministrazione delle
Finanze dello Stato, denunziando violazione e falsa applicazione dell'art.
2 lett. e) d.l. 5 novembre 1973, n. 660, convertito nella legge 19 dicembre
1973, n. 823, in relazione all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in
generale, con riferimento all'art. 360 n. 3) codice di rito, critica la sentenza
impugnata per avere la Commissione tributaria centrale errato nel
ritenere che, ai fini dell'applicazione del condono, a norma del citato
art. 2 lett. e), secondo cui l'imposta � determinata assumendo come imponibile
quello risultante �dall'ultima pronuncia di merito", non si potesse
considerare come �ultima pronuncia di merito� la decisione della
Commissione centrale, la quale � giudice di legittimit�, bens� la decisione
della Commissione provinciale, annullata dalla stessa Commissione
centrale, con la conseguenza che l'ufficio I.I.D.D. non avrebbe potuto
iscrivere a ruolo l'imposta calcolata sull'imponibile che avrebbe dovuto
essere stabilito dalla Commissione provinciale in sede di rinvio, una volta
che il giudizio di rinvio non avesse avuto luogo per la sopravvenienza
della legge sul condono.
Ed invero, deduce la ricorrente, la formula �ultima pronuncia di
merito � non deve essere intesa come ultima decisione della Commissione
di merito (distrettuale o provinciale), ma come ultima decisione intervenuta
in merito alla determinazione dell'imponibile, per cui, nel caso di
estimazione complessa, ricorrente nella fattispecie in esame, anche la decisione
della Commissione Centrale andava considerata, in quanto pronuncia
in materia di estimazione, come pronuncia di merito, con la conseguenza
che la determinazione dell'imponibile agevolato doveva, nella
specie, essere effettuata dall'ufficio l.I.D.D. in conformit� dei criteri stabiliti
dalla commissione centrale; e l'attivit� dell'ufficio non poteva considerarsi
discrezionale ed era comunque soggetta al normale sindacato giurisdizionaile.
che la decisione della Commissione centrale, come quella del giudice ordinario,
non perde il suo carattere di decisione di merito per il fatto che non determina
la base imponibile lasciando che questa sia ricostruita nelle singole componenti,
sulla base dei principi di diritto affermati, dall'ufficio che compie una funzione
simile a quella del giudice di rinvio. Tutto questo, all'infuori della estimazione
semplice, era ed � normale e riconferma che la pronunzia del giudice (ordinario
o speciale che sia) non costituisce il titolo n� per la liquidazione dell'imposta,
n� per la condanna al pagamento o al rimborso (sui vari problemi connessi
cfr. C. BAFILE, Nuove riflessioni sul giudizio di terzo grado nel nuovo processo
tributario, in questa Rassegna, 1980, I, 429, nonch� Nuove prospettive per il giudizio
di terzo grado?, in questo fascicolo, pag. 109).
"
106
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA D:ilLLo STATO
A sostegno della sua tesi la ricorrente deduce che, avendo la formula
usata dal legislatore � se siano state notificate altre decisioni o sentenze �
anche la sentenza dell'autorit� giudiziaria ordinaria, dovrebbe tenersi conto,
ai fini della determinazione dell'imponibile agevolato, pure delle sentenze
del tribunale e della corte d'appello, che sono giudici di merito; ma poich�
tali sentenze non possono mai riguardare la semplice estimazione, bens�
solo quella complessa, le stesse non possono contenere la concreta quanti
ficazione del reddito imponibile, ma ci� non impedisce che anche per esse
la f9rmula �ultima pronuncia di merito� debba essere necessariamente
intesa come ultima pronuncia intervenuta in meriito alla determinazione
dell'imponibile.
Quale ulteriore argomento per dimostrare l'erroneit� della decisione
impugnata, la ricorrente deduce che, qualora la disposizione della lett. e)
non fosse riferita all'imponibile risultante dalla decisione della commis
sione centrale, ma alla decisione della Commissione provinciale di Pesaro,
essendo questa totalmente favorevole al contribuente, si determinerebbe
la definizione della controversia senza la realizzazione di alcuna entrata
da parte della Finanza, il che � in contrasto con ;le finalit� della legge
sul condono, intesa ad eliminare le controversie pf!ndenti, ma anche a con
sent<ire il realizzo di una sia pur :rtidotta entrata tributaria.
La complessa censura � sostanzialmente fondata.
Devesi premettere che il d.l. 5 novembre 1973, n. 660, convertito nella
legge 19 dicembre 1973, n. 660, recante norme per agevolare la definizione
delle pendenze in materia tributaria (cosiddetta legge sul condono}, �
ispirata ad una duplice esigenza, di eliminare, da un lato, le. numerose
controversie pendenti prima dell'entrata in vigore della riforma tributaria
e di .realizzare, dall'altro, una, sia pur ridotta, entrata tributaria attraverso
l'immediata riscossione del tributo (cfr. Cass.,. 27 ottobre 1978,
IL 4091).
In conformit� di tale ratio, l'art. 2 di detta legge, per la definizione
agevolata delle controversie in materia di imposte dirette, stabilisce la
relativa base imponibile, tenendo conto, nelle lettere da a) a f), del diverso
sviluppo del relativo contenzioso e, in particolare, dopo i casi in cui non
sia intervenuta, alla data del 31 ottobre 1973, alcuna decisione in sede
contenziosa (lett. a) e quelli in cui sia intervenuta la sola decisione di
primo grado (lettere b), e) e d), considera le ipotesi di una pluralit� di
decisioni o sentenze, distinguendo il caso in cui l'ultima di queste sia
stata o possa essere ancora impugnata in via principale da entrambe-le
parti o soltanto dal contribuente (lettera e) oppure in via principale
soltanto dall'Ufficio (lettera f), e stabilendo, per quanto riguarda l'ipotesi
della lettera e), che si assume come �imponibile quello risultante dall'ultima
pronuncia di merito �.
Tanto premesso, devesi ritenere che la Commissione Tributaria Centrale
abbia errato nel considerare come base imponibile per la liquida
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA!
zione dell'imposta agevolata, anzich� quella risultante dalle pronunce
emesse nel luglio e nel settembre 1973 dalla CQmmissione centrale (che,
in parziale accoglimento dei ricorsi dell'ufficio, annull� le decisioni della
Commissione provinciale di Pesaro, rinviando gli atti alla Commissione
provinciale di Ancona, la quale, peraltro, non pot� procedere al giudizio
di rinvio per la sopravvenienza della legge sul condono), la base imponibile
risultante dalla pronuncia della Commissione Provinciale di Pesaro,
interamente favorevole alla contribuente.
A tale conclusione la Commissione tributaria centrale � pervenuta
sulla considerazione che la Commissione centrale delle Imposte era giudice
di legittimit� e non di merito, tanto � vero che le sue decisioni erano
nella specie di �annullamento per quanto di ragione�, con rinvio ad
altra C�mmissione provinciale.
Orbene, tale conclusione non pu� essere, per varie ragioni, condivisa.
Devesi anzitutto rilevare che non � accettabile la contrapposiZione
dei poteri della Commissione centrale, quale giudice di legittimit� (cui
spetterebbero, come lascia intendere la decisione impugnata, gli stessi
poteri attribuiti alla Cassazione) ai poteri della Commissione distrettuale
e della Commissione provinciale, quale giudice di merito.
Ed invero, la giurisprudenza di questa Corte Suprema, in tema di
poteri della Commissione centrale delle imposte, anteriormente alla riforma
attuata con l'entrata in vigore del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, sulla
disciplina del contenzioso tributario, era prevalentemente orientata nel
senso' di ritenere che i poteri di detta Commissione non coincidessero con
quelli che, nell'esercizio della giurisdizione ordinaria, spettano alla Corte
di Cassazione, ma si estendessero anche all'accertamento dei fatti costituenti
la premessa necessaria per l'applicazione della legge, senza sclusione,
quindi, di quelle questioni di fatto che, comportando una qualificazione
di natura giuridica ed essendo perci� strettamente connesse con
questioni giuridiche {e non fossero, cio� di estimazione semplice) involgessero
la necessit� di indagini di merito sui presupposti di fatto costituenti
lo strumento indispensabile per la corretta applicazione deila
norma tributaria (cfr. da ultimo, sent. 19 settembre 1978, n. 4129; 22 novembre
1977, n. 5086).
Pertanto, la Commissione centrale -oltre che dei vizi di motivazione
della decisione impugnata quali errores in procedendo, analogamente
a quanto dispone l'art. 360 n. 5 cod. proc. civ. per il giudizio di cassazione
-aveva il potere di conoscere di questioni di fatto negli stessi
limiti e con la stessa estensione in cui l'ordinamento riconosce al giudice
ordinario poteri, in materia tributaria, rispetto alle medesime questioni,
restandole perci� escluso soltanto l'esame delle questioni di fatto relative
all'estimazione quantitativa del presupposto del tributo, cio� delle questioni
di estimazione semplice.
108
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Alla stregua dei suesposti principi, devesi, quindi, ritenere che con le
locuzioni � ultima decisione di merito, ultima pronuncia di merito �, usate
nella lett. e) dell'art. 2 della legge sul condono, il legislatore ha inteso
fare riferimento, non solo alle decisioni e pronunce della Commissione
distrettuale e della Commissione provinciale, ma anche a quelle emesse
dalla Commissione centrale delle Imposte in materia di estimazione complessa,
e poich�, nella specie, le decisioni della Commissione centrale
hanno avuto per oggetto questioni di estimazione complessa, esse devono
essere considerate come pronunce di merito ai fini della determinazione
dell'imponibile agevolato su cui liquidare l'imposta.
In verit�, con la decisione ora impugnata la Commissione tributaria
centrale ha escluso che la formula �ultima pronuncia di merito�, da
prendere a base per tale determinazione, sia stata usata dal legislatore
�nel senso proprio della teoria processualistica �; ma, dopo tale precisazione,
ha aggiunto che, ai fini dell'applicazione della disposizione in
esame, deve necessariamente ricorrere � il presupposto che la pronuncia
in questione produca direttamente ed immediatamente effetto risolutivo
della con~roversia quanto alle dimensioni quantitative del controverso
rapporto tributario �.
Orbene, � evidente la contraddizione, in cui � caduta la Commissione,
tra la premessa e la conclusione del suo ragionamento e tale contraddizione
acquista maggior rilievo per le conseguenze che ne ha tratto, ove
si consideri che, secondo la stessa decisione, l'ufficio I.I.D.D., per poter
pervenire alla determinazione dell'imponibile, ha dovuto, nella specie,
ricostruire le singole componenti dell'imponibile sulla base di principi di
diritto, affermati dalla Commissione centrale delle imposte, con un'attivit�
di ordine logico o interpretativo, operando quell'indagine di fatto indispensabile
per la loro realizzazione, di guisa che l'Ufficio si � sostituito al
giudice di rinvio, il quale �, invece, l'unico organo competente ad operare
quella ricostruzione con la sua decisione libera, autonoma e discrezionale,
che non pu� essere rimessa all'Ufficio. In contrario, � sufficiente rilevare
che l'attivit� di interpretazione dell'Ufficio, dovendo essere svolta in conformit�
dei criteri legali, non � un'attivit� discrezionale ed �, comunque,
soggetta al normale sindacato giurisdizionale.
Consegue che con la locuzione � ultima decisione di merito, ultima
pronuncia di merito� il legislatore ha inteso indicare l'ultima decisione
e l'ultima pronuncia intervenuta in merito alla determinazione dell'imponibile
e, quindi, anche la decisione della Commissione centrale, emessa in
materia di estimazione complessa, dev'essere considerata come ultima
pronuncia di merito per i fini di cui si discute.
Diversamente opinando, si perverrebbe all'aberrante conclusione,
evidenziata dalla difesa dell'Amministrazione ricorrente, che anche le sentenze
di Tribunale e di Corte d'appello (che sono emesse da giudici di
merito), non potendo mai riguardare la semplice estimazione e contenere,
109
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
quindi, la concreta quantificazione del reddito imponibile, dovrebbero
ritenersi escluse dalla formula �ultima sentenza di merito, ultima pronuncia
di merito>>, il che certamente non corrisponde alla intenzione del
legislatore.
Aggiungasi che, nella specie, qualora si considerasse come ultima
pronuncia di merito la decisione della Commissione provinciale di Pesaro,
essendo essa interamente favorevole alla contribuente, questa .finirebbe
per ottenere l'applicazione del condono senza dover pagare la bench�
minima somma a titolo di imposte, in quanto detta Commissione determin�
un imponibile agevolato pari a zero; ma ci� contrasterebbe con il
principio, affermato in premessa, secondo cui la ratio della legge sul
condono � ispirata alla duplice esigenza di eliminare, da un lato, le numerose
controversie pendenti prima dell'entrata in vigore della riforma
tributaria, e di realizzare, dall'altro, una, sia pur ridotta, entrata tributaria.
(omissis)
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 febbraio 1980, n. 1307 -Pres. Falcone Est.
Cantillo -P. M. Minetti (conf.) -Fautrero (avv. Micheili) c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Gargiulo).
Tributi in genere -Contenzioso tributario -Giudizio di terzo grado -Estensione
-Questione sulla natura agricola o edificatoria di suoli -Deducibilit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636. artt. 26 e 40).
L'impugnazione di terza grado � un mezzo di gravame illimitato in
fatto e in diritto con la sola eccezione della valutazione estimativa; non
avendo pi� ragione di esistere la distinzione fra estimazione semplice ed
estimazione complessa, � conoscibile dal giudice di terza grado la que.~
stione sulla natura agricola e edificatoria dei suoli ai fini della c.d. valutazione
automatica (1).
(1-3) Nuove prospettive per il giudizio di terzo grado?
Dopo che la Corte Suprema con varie fondamentali pronunzie aveva fissato
i cardini per la caratterizzazione del giudizio di terzo grado, fugando i sospetti
di illegittimit� costituzionale della riforma, sta affiorando nel tempo pi� recente
un diverso orientamento la cui pericolosit� si � subito manifestata con una
ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale.
Giova ricordare che con la sentenza 22 novembre 1977, n. 5086 (in questa
Rassegna, 1977, I, 874 con nota di C. BAFILE) furono approfonditi tutti i problemi
del giudizio di terzo grado e mentre venne riconosciuta la manifesta infondatezza
di ogni questione di illegittimit� costituzionale, si afferm� che questa
particolare impugnazione, identica per i due organi giurisdizionali alternativa
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
110
II
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 maggio 1980, n. 3176 -Pres. Marchetti Est.
Battimelli -P. M. Grimaildi (diff.). -Lattanzi (avv. Frappicini)
c. Ministero delle Finanze (.avv. Onufrio).
Tributi in genere . Contenzioso tributario � Giudizio di terzo grado � Estensione
� Determinazione del domicilio fiscale � Deducibilit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 26 e 40).
A seguito della riforma tributaria i poteri della Commissione centrale,
che non sono rimasti identici a quelli ad essa attribuiti in precedenza,
sono estesi ad ogni questione di fatto diversa dalla valutazione
estimativa. � pertanto deducibile innanzi al giudice di terzo grado, anche
in fatto, la questione dell'individuazione del domicilio fiscale dalla quale
discende la regolarit� delta dichiarazione (2).
III
CORTE DI CASSAZI~ONE, Sez. I, Ord. 19 giugno 1980, n. 337. � Pres. Mirabelli
� Est. Battimelli � P. M. Caristo (conf.) � Micangeli (avv. Serio)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Angelini Rota).
Tributi in genere . Contenzioso tributario '" Giudizio di terzo grado � Estensione
�Art. 26 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 -Questione di illegittimit�
costituzionale non manifestamente infondata.
(Legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10, n. 14; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 26)>
Non � manifestamente infondata Ja questione di illegittimit� costituzionale
per eccesso di d.elega d.ell'art. 26 del d.P . .R. 26 ottobre 1972, n, 636
che attribuisce alla Commi~sione centrale la potest� di decidere; allo stesso
modo della corte di appello, questioni di fatto, ben oUre limiti del giudizio
di legittimit� definito nella norma delegante (3).
mente preposti, doveva essere definita coerentemente con la tradizione, intendendo
la �valutazione estimativa�, che segna il limite alla giurisdizione di merito, in
senso sostanzialmente coincidente con la estimazione semplice.
Tale proposizione aveva gi� trovato numerose conferme (Cass., 19 settembre
1978, n. 4195, ivi, 1978, I, 189; 12 maggio 1979, n. 2739, ivi, 1979, I, 763 ed anche
19 febbraio 1979, n. 2046, ivi, 1979, I, 719). Qualche altra pronunzia sul tema, pur
evftando di prendere una troppo netta posizione, non aveva smentito i precedenti
(10 aprile 1979, n. 2046, ivi, 1979, I, 719; 19 novembre 1979 n. 6022; ivi, 1980,
I, 429, con nota di C. BAFILE).
La dottrina si era invece mostrata prevalentemente critica su questo orien�
tamento da alcuni definito �conservatore� (GLENDI, Ancora sui limiti di cogni
-
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 111
I
(omissis) Ai fini dei tributi successori relativi all'eredit� di Ettore
Fautrero, deceduto il 29 marzo 1966, insorse controversia in ordine alla
valutazione di due terreni siti in Carmagnola, i quali erano stati indicati
nella denuncia di successione come suoli agricoli e secondo il valore
risultante in base ai criteri tabellari di cui alla legge 20 ottobre 1954,
n. 1054.
La finanza ritenne trattarsi di terreni edificatori e notific� avviso di
accertamento con il quale elev� il valore del primo suolo da 10.950.000
(circa undicimilioni) a lire 80.000.000 e quello del secondo da lire 250.000 a
lire 15.000.000.
Il ricorso dell'erede Giorgio Fautrero fu accolto dalla commissione
distrettuale.
La commissione provinciale, invece, ritenne legittimo l'operato dell'ufficio,
escludendo l'applicabilit� dei coefficienti automatici e confermando
il valore venale degli immobili come sopra accertato.
Essendo entrato in vigore il nuovo contenzioso tributario, il Fautrero
impugn� la decisione innanzi alla corte di appello deducendo il vizio di
insufficiente motivazione e il travisamento dei fatti; nel merito, chiese
che fosse accertata la natura agricola dei due suoli.
La corte di appello di Torino, con la sentenza oggi in esame, dichiarava
inammissibile il gravame. Premesso che, ai sensi dell'art. 40 del
zione della corte di appello e della Commissione centrale dopo la riforma, in
Dir. e prat. trib., 1978, II, 351; TESAURO, Osservazioni sulla nozione di valutazione
estimativa, in Riv. dir. finanz., 1978, II, 11; MORELLI, L'inerenza della valutazione
estimativa come � discrimen � tra questioni di fatto sottratte e non alla cognizione
del giudice ordinario e della Commissione centrale tributaria, in Giust.
civ., 1978, I, 493; FLORIO Con, Ancora sulle questioni di fatto nel giudizio tributario,
ivi, 1979, IV, 187; DI SALVO, Questioni sulla competenza della Commissione
tributaria centrale e della Corte di appello, ivi, 1980, I, 215).
Improwisamente in qualche pronunzia pi� recente � emersa la tendenza ad
allargare i confini dell'impugnazione di terzo grado, a vedere in essa qualcosa
di completamente diverso dalla tradizione, intendendo la valutazione estimativa
come assai pi� limitata della estimazione semplice. Ed � singolare che con motivazioni
piuttosto brevi ed a volte assertive la Suprema Corte si � posta in
contrasto con pronunzie ben pi� meditate e robustamente motivate.
La prima delle sentenze ora intervenute ha riesaminato la questione, un
tempo molto consueta, della natura agricola o edificatoria di un suolo ai fini
della c.d. valutazione automatica, nella quale non si presentavano particolari
questioni. Come si ricorcler�, una consolidata giurisprudenza anteriforma riteneva
che una tale questione, se di mero fatto, era di estimazione semplice e come
tale riservata al giudizio della commissione distrettuale di valutazione ed a quello
definitivo della commissione provinciale contro la quale era proponibile soltanto
il ricorso per cassazione (v. Relazione Avv. Stato, 1970-75, II, 570). Valorizzando
gli stessi criteri si dovrebbe ritenere che nel nuovo sistema una tale questione
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
112
d.P.R. n. 636 del 1972, le decisioni della Commissione di secondo grado
sono impugnabili davanti alla Corte di appello per violazione di legge e
per questioni di fatto non relative a valutazione estimativa, la corte ha
ritenuto che l'ambito concettuale dell'espressione �violazione di legge�
debba trarsi dal n. 3 dell'art. 360 del codice processuale e che perci� la
norma debba essere intesa nel senso che consente l'impugnativa per il
vizio di � violazione o falsa applicazione di norma di diritto � e non anche
per vizi della motivazione, che formano oggetto di apposita previsione al
n. 5 dello stesso art. 360. E poich� il Fautrero non aveva denunziato errori
del giudizio, ma appunto soltanto vizi della motivazione, 'ha ritenuto inammissibile
il primo motivo di appello.
Quanto al secondo motivo, ha osservato che il nuovo contenzioso
tributario ha tenuto ferma la distinzione, elaborata nel precedente ordinamento,
fra estimazione semplice ed estimazione complessa, sottraendo
alla cognizione della corte di appello, con l'espressione �questioni di
fatto relative a valutazione estimativa � tutte le questioni rientranti
nell'area dell'estimazione semplice, nelle quali l'accertamento sia limitato
alla valutazione discrezionale di dati o elementi di puro fatto, prescindendo
da ogni indagine di diritto.
Muovendo da questa premessa, ha rilevato che nella specie non vi era
contestazione in ordine agli atti giuridici rilevanti per la qualificazione
agricola o edificatoria dei suoli e perci� l'indagine non involgeva questioni
di diritto, idonee ad attribuire la controversia all'area dell'estimazione
non pu� essere decisa nel merito dal giudice di terzo grado innanzi al quale la
decisione di secondo grado pu� essere impugnata soltanto per vizi del procedimento.
Ma di fronte ad una decisione della corte di appello che, con evidente
eccesso, aveva dichiarato integralmente inammissibile il ricorso, la suprema corte
non solo ha affermato che contro la decisione della commissione di secondo grado
di valutazione estimativa sono deducibili tutti i vizi di motivazione (e del
procedimento in genere), ma anche che, essendo stata superata la distinzione
tra estimazione semplice ed estimazione complessa, anche le questioni di �mero
fatto, purch� non estimative, rientrano nella giurisdizione del giudice di terzo
grado, si che anche l'accertamento della natura agricola od edificatoria di un
terreno non sarebbe sottratta al giudizio della Commissione centrale o della
corte di appello. In verit� la suprema corte ha annullato la sentenza impugnata
per difetto di motivazione sul punto se la controversia importasse o meno una
questione di valutazione estimativa; ma sembrerebbe di poter intendere che la
questione sia stata ritenuta senz'altro deducibile in terzo grado.
La sentenza � invero contraddittoria, perch� ritiene che il giudice di terzo
grado avesse allo stesso tempo il potere di annullare (giudizio di mera legitti
mit�) la decisione impugnata per vizi del procedimento, ed il potere (giudizio di
merito) di decidere in fatto e in via definitiva la questione controversa. L'una e
l'altra cosa non sembra possano verificarsi perch� se la questione � di valuta
zione estimativa il ricorso in terzo grado sar� ammissibile solo per vizi del
procedimento e potr� dar luogo soltanto ad annullamento con rinvio, se invece
la questione esorbita dalla valutazione estimativa sar� ammissibile il ricorso di
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 113
complessa, sicch� anche sotto questo profilo la domanda era inammissibile.
Avverso questa sentenza il Fautrero ha proposto ricorso affidato a
due mezzi di annullamento.
Resiste l'Amministrazione con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con i due motivi di ricorso, che possono essere esaminati insieme
perch� strettamente connessi, il ricorrente denunzia la violazione dell'art. 40
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, nonch� vizi della motivazione, e critica la
sentenza impugnata per avere erroneamente escluso che con il rimedio
dell'appello possano essere dedotti vizi di motivazione della decisione della
commissione tributaria di secondo grado e, altres�, per avere qualificato
come di semplice estimazione la questione sulla natura agricola o edificatoria
dei suoli oggetto dell'accertamento fiscale in contestazione.
Entrambe le censure sono fondate.
Questa Corte Suprema ha pi� volte chiarito che, ai sensi degli
artt. 26 e 40 del d.P.R. cit., la commissione centrale e la corte di appello
hanno competenza piena, in fatto e in diritto, su tutte le questioni, ad
eccezione di quelle di mero fatto relative alla valutazione estimativa (e
alla misura delle pene pecuniarie), sicch� i due rimedi si configurano come
mezzi di gravame illimitato della sentenza impugnata, proponibili per
merito che si potr� concludere con una decisione che, sostituendosi a quella impugnata,
statuisca sul rapporto, mentre non avrebbe ragione d'essere una decisione
di mero annullamento.
Ma quel che pi� importa sottolineare � che questa pronunzia, pur riallacciandosi
esplicitamente a quella n. 5086 del 1977, dichiara superata la distinzione
tra estimazione semplice ed estimazione complessa, immagina la odierna valutazione
estim,ativa come qualcosa di diverso (e pi� ristretto) della estimazione
semplice e quindi riconosce come deducibile oggi in terzo grado una questione
che nel previgente sistema si riteneva pacificamente sottratta alla Commissione
centrale e al giudice ordinario.
� pericoloso trarre troppo indirette illazioni da questa ancora isolata pronunzia
che � del resto circoscritta ad una questione ormai in esaurimento, dopo
l'abolizione del sistema di valutazione automatica; ma non si pu� nascondere
il valore di novit� della pronunzia.
La seconda sentenza della S.C. risolve un problema assai semplice: non
poteva seriamente mettersi in dubbio che sia nel vecchio che nel nuovo ordinamento
fosse deducibile in terzo grado la questione sulla individuazione del
domicilio fiscale connessa a quella della regolarit� della dichiarazione e dell'accertamento
in ragione �della competenza dell'ufficio tributario; senza dubbio
questa questione di applicazione della legge pu� essere decisa anche in fatto in
terzo grado. )\fa la esatta pronunzia della S.C. si � preoccupata di premettere
nella motivazione che dopo la riforma del contenzioso i poteri della Commissione
centrale non sono rimasti identici a quelli ad essa in precedenza attribuiti,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
114
violazione di legge ed errata risoluzione di questioni di fatto, eccettuate. le
statuizioni attinenti a valutazione estimativa, che possono essere impugnate
solo per violazione di leggi processuali o sostanziali (cfr., sent.
n. 5086 del 1977; n. 4168 e 4154 del 1978; n. 1636 del 1979).
Pertanto, con l'impugnazione innanzi alla Corte di appello (e con il
ricorso alla commissione centrale) sono deducibili tutti i vizi di motivazione
della decisione; e il principio � valido anche per le statuizioni di valutazione
estimativa, sol che in tal caso, ove si riscontri un vizio di motivazione
che comporti la necessit� di procedere a nuova stima, fa corte di
appello non pu� pronunziare nel merito, ma deve limitarsi ad annullare
la decisione e rinviare la controversia ad altra sezione della commissione
di secondo grado, ex art. 29 (cfr. sent. n. 1636 del 1979).
Inoltre, come pure ha avuto modo di precisare questa Corte Suprema
(sent. n. 5086 del 1977), nel nuovo. contenzioso tributario non ha pi� ragione
di essere la distinzione fra estimazione semplice ed estimazione complessa,
elaborata nel vigore della precedente disciplina, dal momento che sono
indistintamente attribuite alla competenza piena della commissione centrale
e della corte di appello sia le questioni di diritto e sia quelle di
fatto estranee alla valutazione estimativa.
La competenza in fatto dei due organi non pu� essere individuata,
quindi, con riferimento alla nozione di estimazione complessa, ricercando,
cio� se la questione implichi o non implichi la soluzione di problemi di
si che oggi la questione, manifestamente non di valutazione estimativa, pu� essere
decisa senza limitazioni.
:�. questa una ulteriore e quasi inconsapevole espressione di una persuasione
che sta acquistando terreno, secondo la quale il giudizio di terzo grado si
sarebbe notevolmente ampliato rispetto al passato e che la valutazione estimativa
intesa in senso, assai restrittivo, di mero apprezzamento di stima, sottragga
concretamente al terzo grado un settore assai limitato. Soprattutto, abbandonando
la tradizionale contrapposizione tra estimazione semplice ed estimazione complessa,
sembrerebbe che ci si voglia liberare da quella sorta di condanna, che
ha afflitto pi� generazioni nella ricerca di una distinzione sempre sfuggente, per
cercare un criterio del tutto nuovo per una facile definizione del giudizio di terzo
grado che comprenderebbe tutto, ad eccezione delle sole questioni sul quantum
della base imponibile. Ne risulterebbe cos� un giudizio assai diverso da quello
tradizionale, veramente di merito, salvo una ristretta limitazione, poco o nulla
differenziato da quello di secondo grado.
Ma ecco che a questo punto � proprio la S.C. ad accorgersi che la conce
zione di un tale giudizio sarebbe scappata di mano al legislatore delegato mentre
l'idea della legge delegante era piuttosto per la conservazione del giudizio
tradizionale.
Senza affrontare in questa sede in tutta la sua ampiezza il problema del
giudizio di terzo grado e della questione di legittimit� costituzionale, riteniamo
utile esporre alcune considerazioni.
La questione di legittimit� costituzionale era stata diffusamente trattata
nella menzionata sentenza n. 5086 del 1977 le cui argomentazioni erano pi�
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA� 115
carattere giuridico: anche le questioni di mero fatto non estimativo rientrano
nella giurisdizione dei medesimi organi e, per converso, la necessit�
di risolvere problemi di diritto non vale ad attrarre in essa, oltre a
questi, anche la valutazione estimativa, riservata alle commissioni tributarie
di primo e di secondo grado.
In effetti, solo le questioni di quest'ultimo tipo sono sottratte alla
competenza in esame e perci�, per stabilire in concreto se una questione
esuli dalla cognizione di fatto della commissione centrale o della corte di
appello, occorre avere riguardo esclusivamente alla sua inerenza, o meno,
all'area della valutazione estimativa (il cui ambito concettuale � stato
precisato con la cit. sent. n. 5086 del 1977).
Nella specie, la corte di appello ha anzitutto negato, con palese errore
di diritto, il suo potere di controllare la congruit� logico-giuridica della
motivazione della decisione della commissione di secondo grado, potere
ad essa spettante, invece, in ogni caso, cio� anche in presenza di una statuizione
limitata alla mera determinazione del valore venale dei beni.
In secondo luogo, fuorviata dalla erronea premessa che la competenza
della corte di appello sia limitata, in sostanza, alle questioni di estimazione
complessa, non ha motivato correttamente la pronunzia di improponibilit�
della questione circa la natura agricola o edificatoria dei suoli.
Essa si � limitata ad affermare, infatti, che l'indagine richiesta in proposito
non comportava la soluzione di questioni giuridiche, il quale rilievo,
come si � detto, non � sufficiente ad escludere la competenza della corte
persuasive di quelle della ordinanza sia sul punto (che sembrerebbe il pm
debole) della necessaria diversit� dei due giudizi alternativi della Commissione
centrale e della corte di appello, sia sul punto della nozione di giudizio di
legittimit� contenuta nella legge delegante.
Sul primo profilo si pu� aggiungere che la diversit� fra i due giudizi alternativamente
dati porterebbe a ritenere al c�i l� della delega anche il giudizio della
corte di appello qualora si intendesse per valutazione estimativa qualcosa di
diverso e pi� ristretto della estimazione semplice. Se infatti nel pensiero del
delegante l'estimazione semplice doveva rimanere �in ogni caso esclusa � dalla
competenza della corte di appello, se ne deve dedurre o che la valutazione
estimativa � sinonimo dell'estimazione semplice o che il decreto delegato ha
escluso di meno (ed ha attribuito di pi�) di quanto la legge delegante prevedeva.
� allora ragionevole pensare che i due giudizi di terzo grado siano stati
concepiti uguali per l'oggetto, come lo erano sempre stati quello della Commissione
centrale e quello dell'A.G.O. e soprattutto che la legge delegante che certamente,
mantenendo la stessa espressione ha lasciato tal quale il giudizio della
corte di appello, non ha inteso, usando espressione diversa, restringere l'ambito
tradizionale del giudizio della Commissione centrale.
Ora, allontanandosi dai binari tracciati dalla S.C. con le meno recenti pronunzie,
si va incontro a strane contraddizioni: da un lato la dottrina prevalente
tende a concepire il giudizio di terzo grado come un ordinario gravame di merito
dal quale � sottratta solo la modestissima fetta dell'� attribuzione di uno pi�
che altro valore monetario di un determinato fatto o oggetto � (GLENDI, op. cit);
9
-,., -,.,
116
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cli appello, occorrendo ulteriormente accert~re che non si debbano risolvere
questioni di fatto estranee alla valutazione estimativa.
Il ricorso va perci� accolto e, in conseguenza, la sentenza impugnata
deve essere cassata con rinvio ad altra sezione della stessa corte di
appello di Torino, la quale proceder� a nuovo esame della controversia
attenendosi ai principi cli diritto e ai rilievi sopra svolti. (omissis)
II
(omissis) Virgilio Lattanzi esercente attivit� edilizia in Macerata present�
la denunzia unitaria dei redditi per l'anno 1961 all'ufficio di Castelnuovo
di Porto, nel cui distretto � compreso il comune di Rignano Flaminio,
dove egli assumeva di essersi trasferito. L'ufficio, assunte informazioni e
ritenuto che il contribuente continuava a svolgere la propria attivit� in
Macerata, trasmise la denunzia all'ufficio di detta citt�, dove la denunzia
pervenne dopo la scadenza dei termini di legge. Conseguentemente, l'ufficio
di Macerata accert� il reddito nei confronti del Lattanzi, oltre le penalit�
per tardiva dichiarazione.
Il Lattanzi ricorse alla commissione distrettuale cli Macerata, sostenendo
che egli aveva presentato denuncia di mutamento di residenza
prima del termine di scadenza per la presentazione della denuncia dei
redditi, per cui contest� la competenza territoriale dell'ufficio di Macerata;
nel merito, denunci� l'eccessivit� dell'accertamento e l'illegittimit� della
applicazione di penalit� per omessa denuncia.
contemporaneamente la S.C., mentre asseconda questa tendenza, si accorge che
proprio in conseguenza della proposta estensione nasce un sospetto di eccesso
di delega; ma intanto propone una netta differenziazione tra il giudizio della
corte di appello e quello della commissione centrale, il primo allargato e il
secondo ristretto rispetto alla tradizione.
Si toccano con mano i pericoli che possono comportare interpretazioni
troppo unilaterali che non tengano sotto controllo il problema complessivo: si
rischia di paralizzare il contenzioso facendo venire a mancare il riferimento
fondamentale per l'attivit� del giudice. Diventa allora necessario ritrovare un
punto fermo.
Il problema forse deve incentrarsi, pi� che sui molti elementi interpretativi
sui quali si � molto discusso, sulla individuazione di un intento innovativo o
conservatore del legislatore della riforma.
Ripetutamente la S.C. nelle pronunzie citate all'inizio ha affermato, senza
arrossire, che per una corretta interpretazione delle norme della riforma deve
farsi ricorso al contenuto concettuale che le locuzioni impiegate �avevano acquistato
nel sistema del precedente contenzioso � e che in base � alla pregressa
esperienza giuridica � si poteva ritenere che il legislatore della riforma aveva
recepito �i capisaldi dell'interpretazione giurisprudenziale della precedente normativa
in ordine alla competenza della Commissione centrale �; in definitiva si
stabilisce una linea di continuit� dal vecchio al nuovo ordinamento nelle attribuzioni
della Commissione centrale e parallelamente del giudice ordinario rispetto
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 117
La commissione adita, ritenuto che il domicilio fiscale del Lattanzi
fosse quello di Rignano Flaminio, annull� l'accertamento, ma la decisione
fu riformata dalla commissione di secondo grado, la quale accert�, sulla
base di documentazione proveniente dai due comuni (di Macerata e di
Rignano Flaminio), che il Lattanzi aveva conservato la propria residenza
nel primo di detti comuni fino all'anno 1963; riconosciuta quindi la competenza
dell'ufficio di Macerata, la Commissione determin� la misura dei
redditi assoggettati all'imposta di R.M., cat. B, e all'imposta sui fabbricati,
nonch� la conseguente imposta complementare.
Su ricorso cos� dell'ufficio che del contribuente la commissione tributaria
centrale, con decisione n. 10289/76 depositata il 30 settembre 1976,
dato atto che la commissione di secondo grado aveva omesso di determinare
i redditi di R.M. cat. A), accolse l'impugnazione dell'ufficio, rinviando
alla detta commissione perch� completasse la propria pronuncia; rigett�
invece il ricorso del contribuente.
La commissione afferm� che, per quanto atteneva alla competenza
dell'uf�ficio accertatore, il giudizio espresso dalla commissione di secondo
grado era basato su valutazioni di prove incontrovertibili e costituiva un
giudizio di merito insindacabile in sede di legittimit�; ritenne inoltre priva
di fondamento la tesi del ricorrente circa la decadenza dell'ufficio dal
diritto di effettuare l'accertamento, notificato oltre il termine di tre anni,
in quanto nel caso di specie si doveva applicare il pi� lungo termine
quadriennale previsto dall'art. 32 del t.u. n. 645 del 1958, come modificato
alla Corte di appello, cosicch� la valutazione estimativa viene intesa in modo
sostanzialmente coincidente con l'estimazione semplice.
Gran parte della dottrina giudica questo orientamento � conservatore � in
senso dispregiativo e vuole ad ogni costo trovare nella riforma un processo
nuovo, svincolato dalla tradizione, con un giudizio di terzo grado _qg~_s_i_t_ot_alme_n:t.e
identico a quello di appello.
� evidente che l'interpretazione deve essere condotta senza pregiudizi n�
di assoluta conservazione n� di necessaria innovazione e senza la convinzione
che ci� che � tradizionale � sempre negativo e ci� che � innovativo � sempre
lodevole. Occorre solo sforzarsi di individuare, quale che sia, la mens legis.
Ora sembra incontestabile che sulle norme della riforma la tradizione abbia
un peso determinante, quasi ineluttabile. La stessa Commissione centrale, che
giudica in alternativa alla corte di appello alla quale sono in ogni caso sottratte
le questioni di estimazione semplice, non potr� non riapparire con una fisionomia
non troppo dissimile dal passato. Ma soprattutto non sarebbe spiegabile,
se non con il peso della tradizione, la costruzione di un singolare processo tributario
in quattro gradi, unico esempio dell'esperienza di tutti i tempi; ed � proprio
il giudizio di terzo grado quello che maggiormente � caratterizzato da una
lunga esperienza. Come sarebbe possibile costruire con spirito innovativo un
giudizio di terzo grado che o � una duplicazione dell'appello o � una duplicazione
del ricorso per cassazione o addirittura � alternativamente l'una o l'altra
cosa? Non potrebbe mai giustificarsi l'idea di una impugnazione duplicata,
introdotta oggi con una riforma pensata per razionalizzare una giurisdizione
118 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dall'art. 1 della legge 31 ottobre 1966, n. 958, essendo la dichiarazione pervenuta
all'ufficio competente dopo la scedenza dei termini di legge.
Il Lattanzi ricorse per cassazione contro questa decisione deducendo
i seguenti motivi:
l� motivo: Omessa motivazione su punto decisivo.
La commissione centrale ha ritenuto che il giudizio effettuato dalla
Commissione di secondo grado si basasse su elementi di fatto non sindacabili
in sede di legittimit�, mentre invece la questione sollevata dal
contribuente riguardava eccezioni di diritto e violazione di norme di legge,
su cui la commissione centrale avrebbe dovuto motivare, il che non
ha fatto.
2� motivo: Violazione ed errata applicazione di norme di legge.
La commissione centrale ha errato nel ritenere che la questione del
domicilio fiscale costituisse questione di merito non sollevabile innanzi
ad essa. Il ricorrente, infatti, lamentava, come lamenta, la violazione degli
artt. 9 e 10 del d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, ed in particolare la carenza,
nel caso di specie, di ogni provvedimento dell'Intendente di Finanza o del
Ministro circa la determinazione del suo domicilio fiscale. Si trattava di
una questione di diritto, che la Commissione avrebbe dovuto affrontare
e decidere.
3� motivo: Omessa motivazione su di un punto della controversia.
Il Lattanzi aveva denunziato, fra l'altro, alla commissione centrale la
violazione dell'art. 7 del t.u. n. 645 del 1958 per duplicazione di imposta
nei suoi confronti; su tale punto, la Commissione centrale ha omesso
completamente di decidere e di motivare.
L'Amministrazione delle Finanze dello Stato resiste con controricorso.
speciale. E se il giudizio di terzo grado fosse veramente un gravame di merito
non dissimile dall'appello, con il solo limite della determinazione monetaria,
come si potrebbe spiegare la sua devoluzione alla Commissione centrale che �
composta da elementi di elevatissima qualificazione soltanto giuridica e che
non pu� esercitare poteri istruttori? All'inverso l'ipotesi di due impugnazioni
successive di stretta legittimit� � ancor meno credibile.
L'esistenza del terzo grado � spiegabile solo con quel carattere particolarissimo
ed irriducibile che si � costruito faticosamente nel tempo e che una
tradizione ritenuta irripudiabile ha consegnato al legislatore della riforma: il
giudizio che si basa sull'ostico ma ineliminabile concetto di estimazione complessa.
i?. questo un giudizio di fatto ma non soltanto di fatto e che comporta
questioni di applicazione della legge pur non essendo di stretta legittimit�; in
ci� si differenzia sia dall'appello che dal ricorso per cassazione, e solo in quanto
tale se ne giustifica la sopravvivenza. La tradizionale contrapposizione tra estimazione
semplice e complessa, � la sola spiegazione possibile dell'esistenza del
giudizio di terzo grado; il problema non � allora di conservazione o innovazione,
ma di abolizione o sopravvivenza del terzo grado. Ma una volta che la legge
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 119
l\fOTIVI DELLA DECISIONE
I primi due motivi di ricorso, che trattano, sia pure sotto una diversa
visuale (in quanto il secondo sviluppa anche la questione di merito della
fissazione del domicilio fiscale), la stessa questione, vanno esaminati
congiuntamente e vanno accolti.
A parte infatti ogni questione di merito, in entrambi i motivi il ricorrente
lamenta che illegittimamente la commissione centrale abbia omesso
di decidere la questione di merito relativa all'accertamento del domicilio
fiscale e alla validit� e opponibilit� all'Amministrazione dell'asserito cambiamento
di residenza, e la doglianza � fondata.
La decisione impugnata, infatti, si � limitata sul punto, come in precedenza
esposto, ad affermare che la decisione di secondo grado si basava
su accertamenti e valutazioni di prove incontrovertibili e costituiva un
giudizio di merito non sindacabile innanzi ad essa commssione. Il che,
mentre non costituisce, per assoluta genericit� di motivazione, alcuna
valutazione, positiva sulla soluzione adottata nella decisione impugnata,
comporta una ingiustificata declinazione di competenza da parte della
commissione centrale, che erroneamente ha ritenuto che, dopo la riforma
del contenzioso tributario, i suoi poteri fossero rimasti identici a quelli
che le erano attribuiti in precedenza. Il che � errato, in quanto per
l'art. 26 del d.P.R~ 26 ottobre 1972, n. 636, alla commissione centrale pu�
devolversi, con l'impugnazione, non solo qualsiasi questione di legittimit�,
delega ha voluto il terzo grado ancorandolo alla estimazione complessa, diventa
impossibile pensare ad un giudizio disancorato dalla tradizione.
Forse in favore di una pi� ampia delimitazione del giudizio di terzo grado
milita l'illusione di stabilire un criterio pi� semplice e sicuro di separazione delle
competenze; tutto ci� che non � puro e semplice apprezzamento di quantit� �
devoluto al giudice di terzo grado il quale emette una pronunzia di merito pieno
(o di gravame illimitato). Ma questa � una illusione, perch� la determinazione di
ci� che � pura valutazione estimativa sfugge, allo stesso modo dell'estimazione
semplice, ad una lineare demarcazione. L'esistenza del presupposto e l'apprezzamento
della relativa prova non rientrerebbe nella valutazione (� questo per
l'appunto il settore ove si manifesterebbe maggiormente la differenza di ampiezza
tra estimazione semplice e valutazione estimativa) e, su questa stessa linea, lo
stabilire se un suolo � agricolo o edificatorio non rientrerebbe nella valutazione.
Ma, come bene mise in luce la sentenza n. 5086 del 1977, � l'identico procedimento
logico condotto con gli stessi poteri e gli stessi mezzi probatori che porta a
stabilire sia il se sia il quanto di un fenomeno tributariamente rilevante. E se
si considera che a seguito della riforma si � esteso e rafforzato il principio
dell'accertamento analitico, ben si vede che � l'unico inscindibile giudizio che
porta a concludere (specie nelle imposte dirette) se un reddito netto � stato
prodotto e nell'affermativa a determinarne la quantit�; non si vede come nell'esame
analitico di una dichiarazione o di un bilancio si possa fare una distinzione
fra l'operazione che porta a concludere che l'attivit� del periodo di imposta
ha prodotto un� reddito netto di una quantit� determinata e quella che porta a
120 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
Ima altres� qualsiasi questione di fatto, escluse solo quelle attinenti a
i',j
valutazioni estimative ed alla misura delle pene pecuniarie. Nel caso di
specie, pertanto, in cui non si discuteva della misura delle pene pecuniari�
per omessa denunzia, ma della legittimit� della loro applicazione, ed in
cui il problema del domicilio fiscale comportava indagini di fatto non
I attinenti a valutazione estimativa, nonch� indagini di diritto sulla normativa
della residenza e sui suoi effetti sul domicilio fiscale, la commissione
centrale bene era competente ad esaminare il merito del ricorso, per cui
la decisione, su tale punto, va cassata, con rinvio alla stessa commissione
perch� si pronunzi: il che esclude che possano essere prese in esame, allo
stato, in questa sede le questioni sollevate nel merito dal contribunte.
(omissis)
III
(omissis) Nel corso di U�l giudizio innanzi alle commissioni tributarie,
promosso da Lamberto Micangeli per contestare la pretesa tributaria
azionata dall'ufficio distrettuale imposte dirette di Roma, che aveva
tassato con imposta di R.M., cat. B, ai sensi dell'art. 81, ultimo comma,
del t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, il plusvalore ricavato dalla vendita di un
suolo edificatorio, la commissione di secondo grado respinse l'appello
dell'ufficio, negando l'esistenza di un'operazione speculativa.
concludere che nell'attivit� del periodo di imposta gli elementi positivi sono
pareggiati dagli elementi negativi; stabilire la quantit� del reddito in una cifra
o costatare che il reddito � uguale a zero o che vi � stata perdita non sono
giudizi diversificabili in modo da determinare distinte competenze. E, per tornare
al caso della prima delle sentenze in esame, Io stabilire se un suolo � agricolo
o edificatorio � un apprezzamento che fa parte del giudizio di stima e non �
da esso separabile. Non sembra cio� sostenibile che una decisione di secondo
grado, che sicuramente non pu� essere impugnata per far determinare un minor
reddito o un minor valore, possa esserlo per far affermare che il reddito � zero
o che il terreno non � edificatorio.
In base ad analoghe considerazioni si dovr� dire che l'elemento di fatto che
qualifica il fenomeno tributario (quale l'intento di speculazione che fa diventare
un reddito da plusvalenza un evento altrimenti irrilevante o pi� in generale le
questioni di valutazione della prova sul fatto che determina il presupposto dell'imposizione)
� da ricomprendere nella valutai:ione estimativa come era ricompreso
nella estimazione semplice. Quando poi si procede all'accertamento con
metodo induttivo � ancor pi� evidente la inseparabilit� dell'apprezzamento sul
se da quello sul quanto.
In definitiva la valutazione estimativa non elimina le difficolt� che presentava
l'estimazione semplice, cosicch� non sarebbe saggio abbandonare una tradizione
che offre molti punti di riferimento, anche se non riesce ad offrire un
criterio assolutamente sicuro.
Un'ultima considerazione. Se l'art. 40, come presuppone l'ordinanza, �
legittimo, vuol dire che la valutazione estimativa ivi contemplata non � nulla
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 121
Su ricorso principale dell'ufficio e su ricorso incidentale del contribuente,
la commissione tributaria centrale, esaminando prima il ricorso
incidentale, dichiar� valido e legittimo l'accertamento e, quanto al merito,
in riforma della decisione impugnata, riconobbe l'esistenza di una plusvalenza
tassabile, ravvisando l'esistenza di un'operazione speculativa nella
rivendita di un terreno di rilevante estensione, non potendosi ipotizzare
che fosse stata immobilizzata nell'acquisto di detto terreno, del tutto
improduttivo, una rilevante somma di denaro senza intento speculativo,
dovendosi ritenere che l'acquisto era stato preordinato alla rivendita in
un momento favorevole di mercato, e dovendosi altres� ritenere che la
vendita fosse stata effettuata a solo scopo di lucrn, e non, come sostenuto
dal contribuente, che essa fosse stata necessitata per far fronte al pagamento
di ingenti somme dovute per imposte.
Contro questa decisione ha proposto ricorso per cassazione il Micangeli,
deducendo i seguenti motivi:
1) illegittimit� costituzionale dell'art. 26 del d.P.R. n. 636 del 1972;
2) subordinatamente, violazione, da parte della commissione centrale,
delle norme sulla propria competenza;
3) difetto di motivazione in ordine alla riconosciuta illegittimit�
dell'accertamento;
4) violazione dell'art. 81 del t.u. n. 645 del 1958 per l'avvenuto riconoscimento,
nel caso di specie, di una plusvalenza tassabile; di detti motivi
� pregiudiziale il terzo, in quanto, una volta riconosciuta l'illegittimit�
dell'accertamento, verrebbe meno ogni possibilit� di discutere, in sede
di diverso dalla estimazione semplice della legge di delega (l'ipotesi che la nozione
di estimazione semplice assunta nella legge delega sia diversa da quella a quel
tempo di uso corrente secondo l'interpretazione tradizionale non pu� essere
presa in seria considerazione). Se questa coincidenza esiste per la corte di
appello, sarebbe veramente difficile non ritrovarla anche per la Commissione
centrale, a meno che non si voglia ammettere, ma sembra assai arduo, che la
legge delega abbia voluto espressamente ristringere il potere della Commissione
centrale per farne un giudice di stretta legittimit�, duplicato alla Corte di
Cassazione.
Potrebbe allora pensarsi che tanto l'art. 26 quanto� 1�art. 40, fra loro identici,
siano illegittimi per eccesso di delega; ed � per l'app4nto quello che si rischia
costruendo la valutazione estimativa come un assai ristretto campo di determi
nazione monetaria che lascia al giudice di terzo grado una parte di ci� che
apparteneva un tempo alla estimazione semplice.
Ma cos� facendo si va a fare uno sforzo interpretativo prnprio con il risul
tato di creare un eccesso di delega; il che � doppiamente irragionevole perch�
nel dubbio deve essere preferita l'interpretazione conforme alla delega che non
da occasione a sospetti di illegittimit� costituzionale e perch� la diversa interpre
tazione importerebbe un eccesso di delega cos� frontale e palese da sembrare
poco verosimilmente commesso dal legislatore delegato.
CARLO BAFILE
122
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
giurisdizionale, sulla fondatezza, nel merito, della pretesa tributaria; detto
motivo, pertanto, � stato esaminato per primo da questa Corte, che l'ha
riconosciuto infondato con sentenza non definitiva in data odierna.
Ci� comporta che � necessario esaminare la questione di illegittimit�
costituzionale, pregiudiziale rispetto all'altra di incompetenza (derivando
la competenza della commissione centrale proprio dalla norma di cui si
denuncia l'illegittimit�), nonch� alla questione di merito, avendo la commissione
centrale deciso il merito della causa risolvendo (come risulta
dall'esposizione fatta in precedenza) questioni di fatto, il che si contesta
dal ricorrente che essa potesse fare.
Pertanto occorre esaminare se debba, o meno, essere rimessa alla
decisione della corte costituzionale la questione di illegittimit� costituzionale
sollevata dal ricorrente, che denunzia l'esistenza di un eccesso di
delega, e quindi la violazione dell'art. 76 della Costituzione, da parte del
Governo nella formulazione dell'art. 36 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,
norma che, attribuendo alla commissione tributaria centrale una competenza,
oltrech� di legittimit�, anche di merito, avrebbe superato i limiti
imposti dal legislatore con la legge di delega 9 ottobre 1971, n. 825.
In proposito si osserva che all'art. 10, secondo comma, n. 14), di detta
legge si previde che avrebbe dovuto essere stabilita dal Governo, nell'esercizio
dei poteri delegatigli dall'art. 1 per la riforma del sistema tributario,
�la revisione della composizione, del funzionamento e delle competenze
funzionali e territoriali delle commissioni tributarie [...] prevedendosi
che l'azione giudiziaria possa essere esperita avanti la corte di appello,
con esclusione in ogni caso delle questioni di semplice estimazione, dopo
che sia decorso il termine per il ricorso alla commissione centrale, proponibile
quest'ultimo in via alternativa e per soli motivi di legittimit��.
Nell'esercizio dei poteri delegatigli il Governo, all'art. 26 del citato
d.P.R. n. 636 del 1972, sanc� che �il ricorso alla commissione centrale �
proponibile soltanto per violazione di legge e 'per questioni di fatto,
escluse quelle relative a valutazione estimativa ed alla misura delle pene
pecuniarie�, e all'art. 40 previde che �decorso inutilmente per tutte le
parti il termine per ricorrere alla commissione centrale, la decisione della
commissione di secondo grado pu� essere impugnata entro novanta giorni
avanti la corte di appello per violazione di legge o per questioni di fatto, -~
escluse quelle relative a valutazione estimativa ed alla misura delle pene
pecuniarie.
Le due norme, quanto all'attribuzione di competenza, sono perfettamente
identiche, s� che in base ad esse non si diversificano affatto le due
impugnazioni proponibili innanzi alla commissione centrale e alla corte
di appello, in evidente contrasto con quanto previsto dalla legge di delega,
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
che aveva ipotizzato una alternativit� dei rimedi (e quindi implicitamente
una loro diversit� sostanziale), alternativit� che non trova pi� alcuna
ragione di essere per l'assoluta identit� di contenuto delle due impugnazioni
che, invece, secondo la dizione della norma delegante, erano previste
come aventi diverso contenuto.
Inoltre, mentre per quanto attiene alla competenza della corte di
appello appaiono formalmente rispettati i limiti della legge delega, per
cui nessuna illegittimit� .costituzionale � ipotizzabile quanto al suddetto
art. 40, al contrario, con l'art. 26, il Governo ha attribuito alla commissione
centrale non solo la competenza a decidere su motivi di legittimit�
(in ci� conformandosi alla legge di delega), ma altres� quella a decidere su
questioni di fatto, per nulla ipotizzata nella norma delegante, la quale, al
contrario, aveva chiaramente indicato i limiti della delega, ipotizzando
che alla commissione centrale, a differenza che alla corte d'appello, fosse
attribuita competenza � per soli � motivi di legittimit�, il che induce a
ritenere che fosse inibita l'attribuzione di competenza su qualsiasi altra
questione.
Avvalendosi dei poteri cos� attribuitile, la commissione centrale, nel
caso di specie, ha risolto, riformando la decisione di secondo grado, questioni
sull'esistenza di una operazione speculativa che, per quanto innanzi
chiarito, non erano di legittimit�, bens� di fatto, per cui la questione di
illegittimit� costituzionale appare rilevante ai fini della decisione della
causa.
Oltre che rilevante, la questione si appalesa anche non manifestamente
infondata, in quanto, per decidere sul rispetto o meno da parte
del Governo dei limiti impostigli dal legislatore delegante, � necessaria
una lunga ed approfondita indagine sul concetto di �legittimit��, laddove
ictu oculi dalla lettura delle due norme e dal loro confronto appare, per
quanto rilevato, un evidente contrasto.
La questione va pertanto rimessa alla decisione della corte costituzionale,
sospendendosi, conseguentemente, di decidere sul primo, secondo
e quarto motivo del ricorso pendente innanzi a questa Corte. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 3 marzo 1980, n. 1403; Pres. Granata Est.
Martinelli -P. M. Commarota (conf.). Camerani (avv. Modafferi)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato D'Avanzo).
Tributi erariali diretti � Imposta di ricchezza mobile � Accertamento � Sin�
teticit� � Dichiarazione apparentemente analitica � Legittimit�.
(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art.. 24 e 37).
124 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
� legittimo l'accertamento sintetico dei redditi quando la dichiarazione
sia solo apparentemente analitica (1).
(omissis) Con i tre motivi del ricorso, che stante la loro interdipendenza
logica vanno congiuntamente esaminati, la ricorrente, lamentando
la violazione degli artt. 32, 37, 38, 39, 42, 110, 117, 119 t.u. n. 645 del 1958
in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 cod. proc. civ., censura l'impugnata decisione:
a) per aver, erroneamente, ritenuto legittimo il ricorso all'accertamento
sintetico da parte dell'ufficio distrettuale delle imposte, bench� la
denuncia .dei redditi, presentata tempestivamente dalla ricorrente, fosse
stata analiticamente formulata ed avesse trovato puntuale riscontro nelle
indagini espletate dalla Guardia di finanza, delle quali l'ufficio era venuto
a conoscenza; b) per essere incorsa in difetto di motivazione in ordine
alla determinazione dei redditi.
Le censure sono destituite di fondamento.
Invero, la commissione centrale con apprezzamento di fatto insindacabile
in questa sede, in quanto congruamente motivato ed immune da vizi
logici e di diritto, ha ritenuto la denuncia dei redditi, presentata dalla
contribuente, soltanto apparentemente analitica, in quanto riferentisi ad
elementi contabili privi di ogni giustificazione, e, quindi, in maniera non
sufficientemente analitica (ex art. 24 t.u. cit.).
Questa corte con giurispntdenza, ormai, costante, ha affermato la
legittimit� del ricorso all'accertamento induttivo -sintetico del reddito
non soltanto nel caso in cui difetti o sia incompleta la denuncia dei red
l I
diti o la medesima non abbia carattere analitico, ma ogni qualvolta tale
carattere analitico -come nella specie -sia esclusivamente apparente,
in quanto riferentesi ad elementi contabili sprovvisti di ogni giustificazione. ~
� inoltre, del tutto pacifico che nel caso di denuncia dei redditi, presentata
da un contribuente non soggetto a tassazione in base a bilancio (come
nella fattispecie), l'Amministrazione finanziaria possa procedere ad accertamento
induttivo e sintetico, anche se la denuncia � formulata in modo
analitico, qualora difettino i documenti giustificativi o quanto meno i
riferimenti ai medesimi, cosicch� l'ufficio non possa essere in grado di
effettuare i necessari controlli (arg. ex art. 37, 117, 118 t.u. n. 645 del 1958).
Va, inoltre, tenuto presente che il ricorso al metodo induttivo e sintetico
� legittimo qualora ne ricorrono i presupposti all'atto dell'accertamento
d'ufficio, non rilevando la circostanza della successiva acquisizione da
parte dell'ufficio dagli elementi di riscontro in ordine al reddito denun
(1) 1: ormai consolidata la giurisprudenza che riconosce un rapporto di
corrispondenza tra analiticit� della dichiarazione e analiticit� dell'accertamento
(cfr. da ultimo Cass., 10 aprile 1979, n. 2046, in questa Rassegna, 1979, I,
719, con richiami). Degna di nota � l'affermazione che l'analiticit� della dichiarazione
va verificata in modo non semplicemente formale.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 125
ciato attraverso le indagini espletate dalla polizia tributaria. Peraltro, va
rilevato che nel caso concreto la Commissione centrale ha escluso l'esistenza
e l'acquisizione di una adeguata documentazione giustificativa della
denuncia dei redditi con motivazione congrua ed immune da vizi logici e
di diritto, e come tale insindacabile in questa sede. D'altra parte, neppure
possono essere prese in considerazione in questa sede le censure di travisamento
dei fatti, che non concretizzandosi in un difetto di motivazione
o di omesso esame di punti decisivi, possono essere fatte valere, esclusivamente,
con ricorso al giudizio di revocazione. (omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 marzo 1980, n. 1500 -Pres. Vigorita Est.
Cantillo -P. M. Minetti (conf.) -Soc. Sideritalia (avv. Romanelli)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Soprano).
Tributi in genere -Contenzioso tributario -Procedimento innanzi alla Commissione
centrale -Rinvio della decisione -Necessit� di comunicazione
alle parti -Esclusione.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 28).
Tributi in genere -Contenzioso tributario -Giudizio di terzo grado -Estensione
-Questione sulla natura dell'accertamento -Deducibilit�.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 26).
Tributi erariali diretti -Accertamento -Motivazione -Analiticit� -Nozione Fattispecie.
(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 24 e 118; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, artt. 38 e 39).
Tributi diretti -Dichiarazione -Natura confessoria -Esclusione -Effetti.
Non deve essere data comunicazione alle parti del giorno al quale
la commissione centrale ha rinviato la decisione a norma dell'art. 26 del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 (1).
Il giudice di terzo grado del nuovo contenzioso tributario pu� conoscere
nel merito sulla legittimit� di un accertamento di cui sia controversa
la natura sintetica o analitica (2).
(1-4) La prima massima � da condividere pienamente. Alle parti deve essere
data la comunicazione della data della seduta della commissione, affinch� pos
sano, oltre che presentare le memorie, verificare la composizione del collegio
ai fini di possibili ricusazioni. In quella data il ricorso viene assunto in deci
sione. Pu� essere stabilito altro giorno (non necessariamente una ordinaria
seduta) per continuare o rinviare �l'esame� (che deve comunque cominciare
per accertare i motivi che suggeriscono di non decidere immediatamente); ma
ci� riguarda le modalit� della camera di consiglio ed � ovvio che non ne va
dato avviso alle parti.
La seconda massima � da condividere sul punto che spetta al giudice di
terzo grado decidere nel merito sulla questione della legittimit� dell'accerta
126 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STAID
L'ufficio tributario pu� avvalersi nell'accertamento di due rimedi di
intensit� crescente: se le carenze della dichiarazione sono circoscritte a
determinati elementi, possono essere corretti, anche in via indiretta, gli
elementi inattendibili mediante un accertamento che nel suo complesso f:
resta analitico,quando
invece le deficienze della dichiarazione (o la f
totale omissione) investano l'intera rappresentazione dei fatti aziendali ~
deve necessariamente procedersi all'accertamento sintetico,-di conseguenza
deve ritenersi analitico un accertamento con il quale si sia modificata la
voce riguardante gli acquisti e, lasciando ferme tutte le altre poste attive
e passive, sia stato determinato il maggior reddito calcolando l'utile netto
in base alla percentuale risultante dalla dichiarazione (3).
Bench� la dichiarazione del contribuente non abbia valore confessorio,
� consentito all'ufficio utilizzare i dati risultanti dalla dichiarazione come
indizi validi, in mancanza di prove contrarie, per sostenere l'accertamento
(4).
(omissis) La S.n.c. Sideritalia di Cesare e Carlo Magnaschi, esercente
il commercio all'ingrosso di prodotti siderurgici, nella dichiarazione dei
redditi relativa all'anno 1965 denunzi� un reddito netto, assoggettabile
all'imposta di ricchezza mobile, di circa quattordici milioni, che fu elevato
dall'ufficio a quarantacinquemilioni sulla base di ulteriori acquisti per
lire 311.030.935, non evidenziati dalla dichiarante e accertati dalla polizia
tributaria. Alla determinazione di tale maggior reddito la finanza pervenne
tenendo ferme le altre poste della dichiarazione ed applicando la stessa
percentuale di utile lordo, pari al 10 %, risultante dall'analisi della dichiarazione
medesima.
Sul ricorso della societ�, la commissione distrettuale delle imposte
ridusse il reddito netto a lire 24.500.000, individuando l'utile netto nella
percentuale dell'l,83 %; e la commissione provinciale, respingendo il gramento
che si discute se sia analitico o sintetico, questione che � sempre stata
considerata di estimazione complessa (Cass., 9 gennaio 1978, n. 48, in Riv. Leg.
fisc., 1978, 807; 10 aprile 1979, n. 2-046, in questa Rassegna, 1979, I, 719). Desta
peraltro perplessit� la formula della decisione della Commissione centrale di
annullamento senza rinvio, nell'ipotesi che si riconosca legittimo l'accertamento;
sembrerebbe che il giudice di terzo grado, che pronunzia in queste
ipotesi sul merito, debba emettere una decisione sul rapporto che si sostituisce
a quella impugnata.
Sulla terza massima la giurisprudenza pu� dirsi pacifica (Cass., 10 aprile
1979, n. 2046, gi� citata).
L'ultima massima, toccando il tormentato problema degli effetti della dichiarazione,
ne nega il carattere confessorio pur ammettendo che l'ufficio possa
basarvi l'accertamento; in senso contrario, da ultimo, Cass., 24 gennaio 1980,
n. 579 e 19 febbraio 1980, n. 1219, in questa Rassegna, 1980, I, 815 e 823; sull'argomento
v. C. BAFILE, Osservazioni sulla natura giuridica della dichiarazione tributaria,
ivi, 1980, I, 361.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
vame dell'Amministrazione e accogliendo quello della contribuente, ridusse
ancora il reddito a lire 20.000.000, in base ad una percentuale di utile
dell'l,60 %.
La commissione tributaria centrale, con decisione del 9 luglio 1975, ha
condiviso l'operato dell'ufficio, annullando senza rinvio la pronunzia della
commissione provinciale.
Essa ha osservato che l'accertamento in questione doveva ritenersi
analitico, in quanto circoscritto alla rettifica di un'unica posta della denunzia,
cio� dell'ammontare degli acquisti, sicch� erano incorse in errore le
commissioni di merito per avere accertato il reddito con metodo sintetico,
ipotizzando una percentuale di utile lordo inferiore a quello dichiarato
dalla contribuente, che noh poteva essere modificato, stante l'irretrattabilit�
della denunzia.
E poich� la societ� non aveva contestato l'ammontare degli acquisti
occultati, l'accertamento risultava legittimo sia quanto agli elementi di
fatto considerati che ai criteri seguiti per il calcolo del reddito, e andava,
quindi, interamente confermato, senza necessit� di rinviare gli atti alla
commissione tributaria di secondo grado, perch� non occorreva procedere
ad una nuova valutazione estimativa.
Avverso questa decisione la Soc. Sideritalia ha proposto ricorso affidato
a cinque motivi.
Resiste con controricorso l'Amministrazione finanziaria dello Stato.
l\llOTIVI DELLA DECISIONE
1. -Nell'ordine logico-giuridico deve essere esaminato per primo il
quinto mezzo di annullamento, con il quale la ricorrente denunzia la violazione
degli artt. 26 e 28 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 e deduce la nullit�
della decisione impugnata sul rilievo che essa � stata deliberata dalla
commissione tributaria centrale in udienza diversa da quella inizialmente
stabilita, rinviata ad altra data senza dare notizia del rinvio alle parti.
La censura � infondata.
Anche nel nuovo contenzioso tributario, nel giudizio innanzi alla
commissione centrale non � prevista la discussione orale e la data del
l'udienza di trattazione deve essere comunicata alle parti allo scopo di
consentire ad esse di presentare le difese scritte ed altres� di rendere possi
bile il controllo sulla conformit� del collegio che ha reso la decisione con
quello designato ex art. 27 per la trattazione del ricorso (posto che in
questo giudizio, proprio perch� non vi � comparizione delle parti, la com
posizione del collegio deve eessere stabilita e resa nota con notevole
anticipo rispetto alla data fissata per la decisione, onde consentire alle
parti medesime l'esercizio del potere di ricusazione).
Pertanto, il rinvio della decisione del ricorso ad altra udienza, ancorch�
non comunicato alle parti, non produce alcuna conseguenza sulla validit�
128 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
I
della pronuncia, tranne che, per effetto del medesimo rinvio, si sia verifi~::
cata difformit� fra il collegio che ha deciso il ricorso e quello pr_edisposto
ex art. 27; ipotesi, questa, non ricorrente nella specie.
II
2. -Con il primo e il quarto motivo, che vanno esaminati insieme e.� .
perch� strettamente connessi, la ricorrente critica sotto tre profili la decil
sione impugnata nella parte in cui si � pronunziata sulla natura giuridica
dell'accertamento in questione, qualificandolo analitico invece che sinte
I
tico, come avevano affermato le commissioni di merito. Sostiene che:
a) la Commissione centrale ha travalicato i limiti del proprio potere giuri~
sdizionale, compiendo in tal modo, in violazione degli artt. 26 e 29 del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, un'indagine di fatto riservata alle commissioni
di merito; b) la questione non era stata riproposta dall'Amministrazione,
la quale si era limitata a denunziare l'insufficiente motivazione
della decisione della commissione provinciale; e) l'esame della questione
era precluso dal giudicato formatosi sulla statuizione resa sul punto
dalla commissione distrettuale, non impugnata dalla finanza.
Le censure non sono fondate.
Sub a), questa corte suprema ha altre volte chiarito che, ai sensi
dell'art. 26 del d.P.R. n. 636 del 1972, la commissione centrale ha competenza
piena, in fatto e in diritto, su tutte le questioni, ad eccezione di
quelle di mero fatto attinenti alla valutazione estimativa (cfr., sent. n. 5086
del 1977). E fra queste ultime non rientra, manifestamente, la questione in
ordine alla natura giuridica di un accertamento tributario, in particolare se
debba qualificarsi induttivo o analitico, in quanto essa attiene al metodo
seguito dall'amministrazione per il rilevamento della materia imponibile
e implica un'indagine ermeneutica sul contenuto dell'avviso di accertamento,
cio� dell'atto amministrativo terminale del procedimento, nonch�
sulle attivit� e le operazioni in cui questo consiste (nello stesso senso, con
riguardo ai criteri per l'accertamento del reddito, cfr. Cass., n. 1835
del 1979).
Sub b), poi, va detto che l'Amministrazione, con il ricorso alla commissione
centrale, lament� l'arbitraria sostituzione, operata nei precedenti
gradi del giudizio, del metodo analitico, seguito nell'accertamento, con
quello induttivo, e dedusse il difetto di motivazione proprio in funzione
di questo assunto.
Infine, all'argomento sub c) � agevole obiettare -alla stregua degli
atti (il cui diretto esame � consentito a questa corte suprema, trattandosi
di accertare l'esistenza di un giudicato interno) -che la decisione della
commissione distrettuale di Genova fu impugnata nel suo complesso dalla
finanza, perci� su tutti i punti che avevano determinato la sua soccombenza;
n� essa aveva l'onere di riproporre espressamente, con l'atto di
impugnazione, la questione suddetta, giacch� l'art. 346 cod. proc. civ., nel
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 129
vigore della disciplina del contenzioso tributario precedente alla riforma,
non era applicabile al processo di appello innanzi alle commissioni (non
� richiamato, per altro, neppure dalla normativa di cui al d.P.R. n. 636
del 1972) e, comunque, l'onere dell'espressa riproposizione � imposto dalla
norma per le domande ed eccezioni vere e proprie, non anche per le singole
argomentazioni e prospettazioni giuridiche addotte a sostegno delle stesse
(cfr., Cass., n. 5578 del 1978).
3. -Con il secondo e il terzo motivo, denunziando la violazione degli
artt. 24, 117 e 118 t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, nonch� vizi della motivazione,
la ricorrente muove due censure alla decisione impugnata per avere rite�
nuto legittimo l'operato dell'ufficio, sostenendo che essa abbia erronea�
mente qualificato analitico l'accertamento, senza considerare che il maggior
reddito era stato determinato in via induttiva, ed altres� che, anche
per effetto di questo errore, abbia ritenuto vincolante il dato relativo alla
percentuale di utile emergente dalla dichiarazione, attribuendo cos� a
quest'ultima efficacia confessoria, in contrasto con la legge.
Anche queste critiche sono destituite di fondamento.
Quanto alla prima, va anzitutto previsato che, nel sistema dell'abrogato
t.u. n. 645 del 1958, per le imprese commerciali individuali e collettive
non rientranti, ai fini dell'imposta di ricchezza mobile, fra i soggetti
tassabili in base a bilancio, l'amministrazione era abilitata a procedere al
controllo di merito della dichiarazione del contribuente sulla base delle
scritture contabili tenute dal medesimo e di elementi raccolti aliunde,
nell'esercizio dei poteri di indagine ad essa conferiti (art. 118); e, in caso
di incompletezza, inesattezza e infedelt� dei dati e degli elementi esposti
nella denunzia e nelle scritture contabili, erano previsti due rimedi di intensit�
crescente: quando tali carenze nell'esposizione degli elementi attivi e
passivi, e, in genere, dei fatti aziendali (art. 24), pur conducendo ad un risul�
tata diverso da quello emergente dalla dichiarazione, erano circoscritte a
determinati elementi, l'Ufficio era tenuto ad operare una rettifica di carat�
tere analitico, incentrata sulla contabilit� esposta dal contribuente, deter�
minando voce per voce il maggior reddito conseguito o le indebite detra�
zioni effettuate; quando, invece, per l'irregolare tenuta delle scritture
contabili (art. 118, secondo comma) e per la gravit� delle infedelt� e delle
inesattezze riscontrate, la contabilit� risultava inattendibile, l'ufficio era
abilitato a procedere a rettifica extracontabile, prescindendo dalla dichia�
razione e utilizzando, in tutto o in parte, notizie e dati comunque in suo
possesso.
Anche nella prima ipotesi, per�, era consentito all'ufficio di avvalersi
di presunzioni ai fini della rettifica, accertando l'esistenza di attivit�
non dichiarate o l'inesistenza di passivit� in base ad elementi indiziari,
nel qual caso si aveva, quindi, l'inserimento del metodo induttivo in un
130
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
accertamento in rettifica eseguito con criterio analitico (inserimento
espressamente previsto dagli artt. 38 e 39 del d.P.R. n. 600 del 29 settembre
1973).
Nella specie, la decisione impugnata ha osservato che la finanza si era
limitata a modificare la voce riguardante gli acquisti effettuati dall'impresa,
da questa occultati per un importo di oltre trecento milioni; e lasciando
ferme tutte le altre poste attive e passive -aveva determinato
il conseguenziale maggior reddito applicando la percentuale di utile risultante
dalla dichiarazione, supponendo che la societ� avesse ricavato
proporzionalmente lo stesso utile sui quantitativi non dichiarati.
In base a queste caratteristiche, la commissione ha correttamente
argomentato la natura analitica dell'accertamento, essendo stato determinato
mediante presunzione solo il maggior �ricavo riferibile all'elemento
suddetto; e questo apprezzamento di fatto, cos� sorretto da congrua e
logica motivazione, risulta incensurabile in sede di legittimit�.
L'altra censura, prima che infondata, � inammissibile, in quanto presuppone
una ratio decidendi diversa da quella risultante dalla motivazione
in esame.
~ esatto che la dichiarazione dei redditi (e, in linea generale, la dichiarazione
tributaria) non ha natura confessoria, configurando, invece,
una dichiarazione di scienza, la quale adempie alla funzione di rendere
noto all'amministrazione il presupposto di fatto dell'obbligazione tributaria,
nonch� i dati e gli elementi dai quali esso � scaturito (cfr., da ultimo,
Cass., 24 aprile 1979, n. 2318, in tema di denunzia di successione).
La decisione impugnata, per�, non ha affatto attribuito valore confessorio
alla dichiarazione di cui si discute, essendosi limitata ad affermare,
come si � visto, che correttamente l'Amministrazione aveva fatto
riferimento alla percentuale di utile, dichiarata (implicitamente) dalla
contribuente, per determinare l'ammontare dei maggiori ricavi, utilizzando,
cio�, il dato in questione non gi� quale fatto oggetto di confessione, perci�
avente diretta efficacia probatoria in relazione al maggior volume di
affari non denunziato, bens� quale elemento idoneo a presumere, in difetto
di prova contraria, ricavi costanti per l'intero volume di affari.
(omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 13 marzo 1980, n. 1684 -Pres. Vigorita Est.
Virgilio -P. M. Antoci (conf.) Soc. Boscoquattro (avv. Biondolillo)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Viola).
Tributi erariali indiretti -Esenzione ed agevolazioni -Esclusione per le opere
eseguite senza licenza edilizia -Presupposti.
(legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 15).
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 131
L'esclusione delle agevolazioni per le opere edilizie eseguite senza
licenza o in contrasto con essa, secondo quanto dispone l'art. 15 della
legge 6 agosto 1967, n. 765, presuppone che l'opera sia iniziata dopo l'entrata
in vigore della legge e che essa abbia carattere di autonomia rispetto
a strutture preesistenti, tale da richiedere la licenza edilizia. Pertanto,
mentre incorrono nella esclusione opere di ampliamento o di trasformazione
di edifici preesistenti, non vi sono soggette le opere di completamento
o di rifinitura di edifici la cui costruzione era gi� iniziata al momento
�dell'entrata in vigore della legge (1).
(omissis) La ricorrente deduce che i contratti della cui tassazione si
discute riguardavano lavori di rifinitura di fabbricati gi� completi nelle
loro strutture essenziali, e che per tali lavori non era quindi necessaria
la licenza edilizia; che la legge 6 agosto 1967, n. 765, si applica alle costruzioni
iniziate do_P,o la data della sua entrata in vigore, ma non con
riferimento a lavori successivi a tale data, che siano eUettuati in fabbricati
la cui costruzione risulti iniziata prima della data medesima; che
ai fini della decadenza dai benefici fiscali ai sensi dell'art. 15 della legge
n. 765 del 1967 occorre quindi far riferimento alla data di inizio della
costruzione per la quale sono stati stipulati i contratti di appalto relativi
alle rifiniture o al completamento di parti o impianti accessori, non
avendo tali opere carattere di autonomia.
Le censure sono fondate.
L'art. 41-ter della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 (aggiunto
con l'art. 15 della legge 6 agosto 1967, n. 765), con disposizione di carattere
dichiaratamente innovativo, ha stabilito che �le opere iniziate dopo l'entrata
in vigore della presente legge (cio� della legge del 1967) senza la
licenza o in contrasto con la stessa, ovvero sulla base di licenza successivamente
annullata, non beneficiano delle agevolazioni fiscali previste
dalle norme vigenti �.
L'art. 31 della stessa legge n. 1150 del 1942, come sostituito dall'art. 10
della legge n. 765 del 1967, dispone a sua volta che la licenza del sindaco
� necessaria per � eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire
quelle esistenti ovvero procedere all'esecuzione di opere di urbanizzazione
del terreno �.
Dal coordinamento delle disposizioni della nuova normativa in tema
di godimento di agevolazioni tributarie risulta chiaramente, per la questione
che interessa nella fattispecie concreta, che l'operativit� della sanzione
di esclusione dai benefici fiscali � limitata alle opere, iniziate dopo
l'entrata in vigore della legge del 1967, aventi carattere di autonomia (ri
(1) Identica � l'altra sentenza in pari data n. 1685. Non constano precedenti
specifici.
10
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
spetto a precedenti fabbricati) per le quali sia richiesta, a norma del
citato art. 31, licenza edilizia.
La sanzione �, invece, inapplicabile alle opere che, pur se iniziate
dopo l'entrata in vigore della legge del 1967, costituiscano completamento
o rifiniture di edifici o fabbricati in corso di costruzione al momento
dell'entrata in vigore della disciplina innovativa.
In quest'ultimo caso le opere di completamento o di rifinitura delle
dette costruzioni non hanno, come si � accennato, carattere di autonomia,
in quanto costituiscono il naturale sviluppo delle costruzioni stesse, le
quali -essendo state iniziate nel vigore del precedente regime -non
possono essere assoggettate alla sanzione del � non godimento � dei benefici
fiscali, o della decadenza da essi, n� per quanto riguarda l'intera
costruzione, n� per la parte dei benefici stessi che attiene a singoli contratti
relativi ad opere di completamento o rifiniture.
Nell'ambito di applicabilit� della norma sanzionatoria rientrano invece
quelle opere che non siano funzionalmente preordinate al completamento
di una costruzione in corso di esecuzione al momento dell'entrata
in vigore della nuova disciplina, e se le dette opere siano state iniziate
dopo tale momento saranno soggette alla sanzione nell'ipotesi contemplata
dall'art. 41-ter citato.
Queste ultime opere possono ovviamente consistere anche in ampliamenti,
modificazioni o demolizioni di fabbricati gi� esistenti (anche per
esse � previsto l'obbligo della licenza), ma in tali casi le opere stesse assumono
carattere di autonomia completa rispetto ai fabbricati cui si riferiscono,
in quanto questi ultimi si configurano come entit� costruttive
gi� compiute in tutte le componenti, sicch� gli � ampliamenti, le modificazioni
e le demolizioni�, costituenti oggetto della nuova attivit� da compiere,
non svolgono la funzione di loro completamento, sotto qualsiasi
aspetto, ma si qualificano come un quid novi che, prescindendo da programmi
gi� realizzati, viene ad incidere sul preesistente assetto costruttivourbanistico,
e come tale � conseguentemente assoggettato alla nuova
normativa. (omissis)
SEZIONE SETTIMA
GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
I
TRIBUNALE DI ROMA, Sez. I, 30 settembre 1977, n. 10185 -Pres. Amatucci
-Est. Izzo -Societ� italiana nuove costruzioni idrauliche edili
stradali Chiementin e C. (avv. Vacchelli) c. Azienda Nazionale Autonoma
delle Strade (avv. Stato Albisinni).
Appalto -Sorpresa geologica -Equo compenso -Prestazione notevolmente
pi� onerosa -Limite del decimo del prezzo fissato per la revisione
prezzi -Inapplicabilit� per la sorpresa geologica.
(Cod. civ., art. 1664, primo e secondo comma).
Appalto -Sorpresa geologica -Equo compenso -Prestazione notevolmente
pi� onerosa -Non � tale qualsiasi aggravio o qualsiasi diffi.
colt� sopraggiunta o riscontrata nell'esecuzione -:I! tale un aggravio
qualificato dalla entit� delle sue ripercussioni sulla prestazione dell'appaltatore.
(Cod. civ., art. 1664, secondo comma).
Appalto -Sorpresa geologica -Equo compenso -Prestazione notevolmente
pi� onerosa -Va riferita all'intera prestazione e non ai singoli
lavori.
(Cod. civ., art. 1664, secondo comma).
Il limite del decimo del prezza, fissato nel primo comma dell'art. 1664
cod. civ. non� � applicabile alla sorpresa geologica, di cui al second� comma
dello stesso articolo.
L'espressione� notevolmente pi� onerosa�, contenuta nel secondo comma
dell'art. 1664 cod. civ., fa riferimento non ad un qualsiasi aggravio
o ad una qualsiasi difficolt� sopraggiunta o riscontrata nell'esecuzione,
ma ad un aggravio qualificato dalla entit� delle sue r�percussioni sulla
prestazione dell'appaltatore. (� stato ritenuto che i maggiori oneri, incontrati
dall'impresa, valutati in lire 154.317.560, non abbiano reso notevolmente
pi� onerosa una prestazione dell'importo di lire 7.102.913.633).
La maggiore onerosit� derivante da causa geologiche gi� esistenti al
tempo del contratto, ma non previste, deve essere riferita all'intera prestazione
e non ai singoli lavori.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
134
II
CORTE DI APPELLO DI ROMA, Sez. I, 6 ottobre 1980, n. 1932 -Pres.
Pittiruti -Est. Rocchi -Societ� italiana nuove costruzioni idrauliche
edili stradali Chiementin e C. (avv. Vacchelli) c. Azienda Nazionale
Autonoma delle Strade (avv. Stato Albisinni).
Appalto -Sor:presa geologica -Presupposto -Imprevedibilit� delle cause
geologiche idriche e simili.
(Cod. civ., artt. 1467 e 1664).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Sorpresa geologica -Prestazione
notevolmente pi� onerosa -� tale se sup.era il quinto dell'importo .
totale del contratto.
(Cod. civ., art. 1664, secondo comma; d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, artt. 13 e 14).
Appalto -Contratto di appalto -Sorpresa geologica -Equo compenso -Prestazione
notevolmente pi� onerosa -Va riferita all'intera prestazione e
non ai singoli lavori.
Per l'applicabilit� dell'art. 1664, secondo comma, cod. civ. occorre la
imprevedibilit� della circostanza, causa o fatto sopravvenuti a rendere
notevolmente pi� onerosa la prestazione. La norma ha il medesimo fondamento
dell'art. 1467 cod. civ., relativo alla eccessiva onerosit� e imperniato
sulla imprevedibilit� dell'onere, e ne costituisce la specifica applicazione
in tema di appalto.
In tema di appalto di opere pubbliche l'onerosit� diventa �notevole�
quando superi il quinto dell'importo totale del contratto di appalto, come
� dato inferire dalla normativa di cui agli artt. 13 (variazioni qualitative ai
lavori) e 14 (variazione quantitativa) del capitolato generale del 1962 (1).
La onerosit� deve essere riferita all'intera prestazione dell'appaltatore,
all'intero importo del contratto, come rivelano univocamente la
(1) La corte di appello ha, per la prima volta, stabilito un criterio per determinare
in quale caso l'onerosit� diventa notevole, per gli effetti di cui all'art. 1664,
secondo comma, cod. civ.
Sulla questione sussiste un solo precedente, di carattere generico, richiamato
nella sentenza del tribunale, la sent. Cass. Sez. I, n. 3398 del 23 novembre
1971, la quale ha affermato che il diritto all'equo compenso previsto dall'art.
1664, secondo comma, cod. civ., non � soggetto al limite del decimo del
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 135
lettera e la ratio dell'art. 1664, secondo comma, cod. civ. e la norma in
tema di variazioni quantitative, contenuta nell'art. 14 del capitolato generale
1962.
prezzo stabilito dal primo comma della stessa disposizione ai fini della revisione
del prezzo.
Il tribunale aveva risolto la questione in termini di fatto e, quindi, di specie.
Non vi �, peraltro dubbio, che la valutazione della onerosit� eccessiva o notevole
sia rimessa ad apprezzamenti di fatto.
Il criterio, seguito dalla corte di appello, pur involgendo, nella sostanza,
apprezzamenti di fatto, perch� gli artt. 13 e 14 del capitolato generale per le
00.PP., approvato con d.P.R. n. 1063 del 1962, hanno riferimento a diverse situazioni
che si verifichino nel corso di esecuzione di un contratto di appalto, potrebbe
indicare una utile traccia al fine di stabilire in quali casi la onerosit� debba
considerarsi notevole.
Avverso la sentenza della corte di appello � !>tato proposto ricorso in Cassazione,
che non investe, per�, il punto esaminato.
I
(omissis) � pacifico tra le parti che nel corso della costruzione del
viadotto Rago si manifestarono difficolt� di esecuzione derivanti dalla
natura del terreno e non previste al momento della stipula del contratto
di appalto. � rimasto invero accertato, anche attraverso la disposta consulenza
tecnica, che la zona particolarmente impervia interessata dai
lavori, con le conseguenti difficolt� di accesso, consent� l'effettuazione
di indagini preliminari necessariamente superficiali, per cui soltanto la
diretta osservazione degli scavi, resa possibile con l'accesso alle fondazioni
mediante la costruzione di lunghe strade di servizio e con la effettuazione
di ulteriori sondaggi, consent� di accertare che le formazioni
rocciose interessate, costituite da calcari dolomitici, presentavano una
fratturazione, la quale proseguiva intensa anche oltre gli strati superficiali
e le previste quote di imposta delle fondazioni. Tale natura del terreno
impose, per la sicurezza del costruendo viadotto, una variazione
sia nel tipo delle fondazioni, realizzate con tecnica particolare e con
strutture a pozzo ed ancoraggi, sia nella luce della campata centrale.
Non pu� quindi negarsi che si sia trattato di � difficolt� di esecuzione
derivanti da cause geologiche � non previste dalle parti, e che la fatti
specie rientri nella previsione di cui all'art. 1664, secondo comma, cod.
civ. (c.d. �sorpresa geologica�).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
136
Circa gli effetti di tale sorpresa geologica, ritiene il Collegio ch'essi
vadano ristretti e limitati ai soli maggiori lavori di fondazione, con
esclusione degli scavi di sbancamento.
Se invero � pacifico che a causa della natura del �terreno e della
notevole profondit� della fratturazione riscontrata nella roccia, si �
avuta una difficolt� di esecuzione nei lavori, che ha comportato diverse
e maggiori opere di fondazione -la cui esecuzione, al momento
del progetto, non era assolutamente prevedibile -, diverso discorso � a
farsi per i maggiori lavori di sbancamento che vengono, com'� noto,
eseguiti, per l'impianto delle fondazioni vere e proprie, i cui scavi sono
invece di maggiore profondit�.
Detti scavi di sbancamento, effettuati dalla impresa per la realizzazione
del viadotto, hanno assommato in totale a mc. 173.898.09, mentre
il quantitativo previsto nella stima allegata all'offerta per l'appaltoconcorso
era di appena mc. 12.768.
La insufficienza di tale previsione � da ricollegare al modo del tutto
sommario con il quale l'impresa ha valutato il quantitativo di scavi
occorrente, ed � ascrivibile quindi a negligenza dell'impresa stessa, mentre
non � assolutamente provato che tale maggior quantitativo sia dipeso
dalla sorpresa geologica.
La conferma di tale assunto si ha proprio dalla lettura della riserva
iscritta nel registro di contabilit� (vedi doc. n. 10, pag. 4-5), laddove
l'impresa� fa presente che � con l'apertura degli scavi di sbancamento �
ha potuto rendersi conto che i terreni interessanti la zona di fondazione
del viadotto Rago risultavano geologicamente differenti dalle previsioni,
ribadendo, pi� avanti, che �lo stato di detti terreni� si � potuto riscontrare
� nella completa realt� solo e soltanto a totale apertura degli
scavi �. Tali asserzioni risultano particolarmente significative, proprio
per la loro provenienza ex parte actoris, e confermano non solo che la
sopresa geologica si � manifestata soltanto dopo la effettuazione degli
scavi di sbancamento, ma che il maggior quantitativo di detti scavi non
� affatto derivato dalle indicate cause geologiche.
Queste, ripetesi, hanno imposto maggiori oneri per i successivi lavori
di fondazione, ma non potevano logicamente esplicare alcuna influenza
:sugli scavi di sbancamento, gi� effettuati al momento della loro insorgenza.
Ne consegue che i maggiori oneri sopportati dall'impresa relativamente
ai lavori di sbancamento, siccome del tutto indipendenti da cause
geologiche, sono fuori della previsione di cui all'art. 1664, secondo comma,
cod. civ., e, trattandosi di evento del tutto prevedibile all'epoca della
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 137
stipulazione del contratto, rientrano nella normale alea contrattuale e
devono restare a carico dell'impresa appaltatrice.
Limitati gli effetti della sorpresa geologica soltanto ai maggiori lavori
di fondazione, occorre ora stabilire se tale sorpresa possa dar
luogo all'equo compenso previsto dal citato art. 1664, secondo comma,
cod. civ.
Com'� noto l'effetto delle cause naturali di cui � cenno in tale disposizione,
ai fini del diritto all'equo compenso, dev'essere tale da rendere
� notevolmente pi� onerosa � la prestazione dell'appaltatore. Anche se si
� escluso che il limite del decimo del prezzo, fissato nel primo comma
dell'art. 1664, sia applicabile alla sorpresa geologica (vedi Cass., 23 novembre
1971, n. 3398), non v'� dubbio che con l'espressione � notevolmente
pi� onerosa " si sia voluto fare riferimento non ad un qualsiasi
aggravio o ad una qualsiasi difficolt� sopraggiunta o riscontrata nell'esecuzione,
ma ad un aggravio qualificato dalla entit� delle sue ripercussioni
sulle prestazioni dell'appaltatore. Ora non pu� certo dirsi che
i maggiori oneri incontrati dall'impresa per i lavori di fondazione e
valutati dal consulente tecnico in lire 160.058.870, ridotte, con il ribasso
contrattuale, a lire 154.317.560 abbiano reso notevolmente pi� onerosa per
l'appaltatore la prestazione relativa ad un contratto di appalto dell'importo
netto complessivo di lire 7.102.913.633 (inizialmente di lire 4 miliardi
339.838.900, di cui lire 1.392.984.300 per i lavori a forfait relativi
ai due viadotti e lire 2.946.855.600 per i lavori a misura; passato, poi,
per la stipula con l'impresa di sei atti aggiuntivi al contratto principale,
alla maggiore cifra sopra indicata). Il maggior onere, valutato in percentuale
rispetto all'intera prestazione, � di entit� tutt'altro che gravosa,
� rientra nella normale alea contrattuale.
N� pu� accedersi alla t�si dell'impresa di riferire tali maggiori oneri
ai soli lavori di costruzione dei due viadotti, perch� la maggiore onerosit�
derivante da cause geologiche gi� esistenti al tempo del contratto,
ma non previste, dev'essere riferita all'intera prestazione e non ai singoli
lavori (vedi Cass., 18 febbraio 1972, n. 434). (omissis)
II
(omissis) Il primo punto, che viene all'esame della corte, concerne
la pronunzia resa dal Tribunale in ordine ai lavori (scavi) di sbancamento
che hanno preceduto le opere di fondazione vere e proprie e che
si assumono anch'essi influenzati dalla natura e dall'entit� della sorpresa
geologica, nel corso delle opere di costruzione del viadotto Raga.
138
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Ha ritenuto, sul punto, il tribunale che la maggiore onerosit� connessa
all'esecuzione degli scavi suddetti non doveva considerarsi � imprevedibile
� ai sensi dell'art. 1664, secondo comma, cod. civ., specie in
relazione alla insufficienza dei meccanismi previsionali adottati dall'hnpresa
in sede di offerta, con riferimento alla valutazione del quantitativo
degli scavi occorrenti, nonoh� in base alla considerazione che, in ogni
caso, �non �(ra) assolutamente provato che tale maggior quantitativo sia
dipeso dalla sorpresa geologica �.
Assume, in contrario, l'appaltatore l'imprevedibilit� del fenomeno
geologico e la non ipotizzabilit� della sua esclusione causale nei confronti
dello sbancamento in oggetto.
Ci� posto, vale premettere alcune considerazioni di ordine generale.
La gestione a proprio rischio, che l'appaltatore assume nel compimento
delf'opus o del servizi?, sottopone l'assuntore al c.d. rischio
economico, derivante dalla impossibilit� di stabilire, al momento della
conclusione del contratto e della determinazione del prezzo, il preciso
costo dell'opera o del servizio promesso dall'appaltatore, il quale, quindi,
potr� guadagnare o perdere nell'affare a seconda che detto costo sia
inferiore o superiore al corrispettivo pattuito, salve le modificazioni
consentite in presenza di particolari circostanze (tra le tante: Cass., 3
luglio 1979, n. 3754).
Queste circostanze, queste modificazioni, sostanzialmente si esauriscono
nella duplice previsione dell'art. 1664 cod. civ.: 1) revisione dei
prezzi (che qui non interessa); 2) �difficolt� di esecuzione derivanti da
cause geologiche, idriche e simili, non previste dalle parti, che rendono
notevolmente pi� onerosa la prestazione dell'appaltatore... �,
Ma per l'applicabilit� dell'art. 1664, secondo comma, occorre anche
un ulteriore presupposto, cio� l'imprevedibilit� della circostanza, causa
o fatto sopravvenuti, a rendere notevolmente pi� onerosa la prestazione..
Infatti, la norma ha il medesimo fondamento dell'art. 1467 cod. civ.,
relativo alla eccessiva onerosit� e imperniato sulla imprevedibilit� dell'onere,
e ne costituisce la specifica applicazione in tema di appalto {Relazione
al codice civile, par. 702, primo e secondo comma), differendone
soltanto per il contenuto meno grave del rimedio apprestato. Ne consegue
che il dfritto all'equo compenso non pu� sorgere se non in presenza
di circostanze, cause naturali o fatti umani, che siano imprevedibili
al momento della conclusione del contratto, rimanendo invece
escluse quelle prevedibili con l'ordinaria diligenza e la normale �perizia,
anche se concretamente non previste (Cass., 12 luglio 1974, n. 2082,
in motivazione; Corte appello Roma, 8 novembre 1972, Ministero dei
LL.PP. c. Ditta Sgaravatti, in Arb. app., 1972, 353).
In conclusione, il diritto all'equo compenso � subordinato al concorso
dei requisiti della sopravvenienza di una causa non prevista, della impre
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
vedibilit� di detta causa, della notevole onerosit� dell'aggravio conseguente
rispetto all'intera prestazione prevista dall'appalto.
Orbene, tornando specificamente al primo punto controverso, nota
la corte che il C.T. d'ufficio ha testualmente ritenuto che �se i progettisti
avessero disposto, fin dall'ini.zio, delle informazioni tecniche reali circa
la natura del terreno nel sottosuolo, molto verosimilmente avrebbero
stimato e progettato per lo attraversamento sul vallone Rago le stesse
strutture in seguito realizzate. La qual cosa avrebbe significato un'offerta
iniziale comprensiva del prezzo di quei lavori successivamente considerati
in pi� �.
Lo stesso consulente ha, poi, concluso la sua analisi {la cui elaborazione,
frutto di un'indagine tecnica particolarmente approfondita e di
una articolata motivazione, risulta pienamente attendibile) nel senso che
� data la natura dei terreni, riscontrabile solo a totale apertura degli
scavi di sbancamento, � stato necessario operare una variante nel tipo
delle fondazioni e nella luce della campata centrale: per tali diversi
lavori, che comportano maggiori quantit� e qualit� di scavi (omissis), si
ritengono provate le quantit� contabilizzate in contraddittorio delle
parti, che, a termine di capitolato speciale e applicando i prezzi unitari
contrattuali dell'epoca, ammontano a lire 279.256.350 �.
In tale prospetto, la corte ritiene che -anche a voler concedere
all'impresa il preteso errore del tribunale nel considerare la previsione
del quantitativo degli scavi di sbancamento, operata nella stima allegata
all'offerta, di mc. 12.768, anzich� di mc. 25.068; il divario tra lo sbancamento
previsto e quello necessario rimane notevole: circostanza, questa,
che, in coerenza con la riportata conclusione sul punto del consulente d'ufficio,
circa la verosimile prevedibilit� della �natura del terreno nel sottosuolo
�, nonch� del tipo di �strutture in seguito realizzate�, appare indicativa
di una palese negligenza dell'impresa nella predisposizione di opportuni
meccanismi previsionali, la cui adeguata utilizzazione � avrebbe significato
un'offerta iniziale comprensiva del prezzo di quei lavori successivamente
considerati in pi� �.
D'altronde, per ammissione della stessa impresa (cfr. la riserva
iscritta nel registro di contabilit�, doc. n. 10, pagg. 4, 5, laddove l'impresa
fa presente che � con l'apertura degli scavi di sbancamento� ha potuto
rendersi conto che i terreni interessanti la zona di fondazione del viadotto
Rago risultavano geologicamente differenti dalle previsioni, ribadendo,
pi� avanti, che � lo stato di detti terreni � si � potuto riscontrare � nella
completa realt� solo e soltanto a totale apertura degli scavi�) risulta
non solo che la sorpresa geologica si � manifestata soltanto dopo l'intera
effettuazione degli scavi di sbancamento, ma che il maggior quantitativo
di detti scavi non � conseguentemente affatto derivato dalle indicate
cause geologiche; le quali -come esattamente osservato dal Tribunale
hanno imposto soltanto maggiori oneri per i successivi lavori di fonda
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione, e � non potevano logicamente esplicare alcuna influenza sugli
scavi di sbancamento, gi� effettuati al momento della loro insorgenza�.
Il primo motivo non merita, dunque, accoglimento. Il secondo aspetto
della decisione del Tribunale coinvolto dalla impugnazione riguarda il
problema del se il riconosciuto maggior onere subito dall'impresa, in
relazione alle (sole) opere di fondazione, doveva essere commisurato
-al fine di valutarne la incidenza -all'importo complessivo dell'appalto,
oppure al prezzo a corpo pattuito per il viadotto in questione, in
presenza del contratto a sistema misto concluso dalle .parti.
Anche per la soluzione di tale seconda questione, devoluta alla corte,
operano i criteri di massima dianzi ripetuti.
In particolare, deve ritenersi che, in tema di appalto di opere pubbliche,
l'onerosit� diventa �notevole� quando superi il quinto dell'importo
totale del contratto di appalto, come � dato inferire dalla normativa
di cui all'art. 13 (variazioni qualitative ai lavori) del capitolato generale
del 1962, il quale prevede che � le modifiche non si considerano
influenti [ ...] se non superino il quinto in pi� o in meno delle corrispondenti
quantit� originarie�, nonch� dalla normativa di cui all'art. 14
(variazione� quantitativa) dello stesso capitolo generale del 1962, il quale
prevede che l'Amministrazione pu� ordinare, durante l'esecuzione dei
lavori, un aumento o una diminuzione delle opere � fino alla concorrenza
di un quinto in pi� o in meno dell'importo del contratto, senza che
perci� spetti indennit� alcuna all'appaltatore �, � da ritenere, inoltre,
che la onerosit� -ai fine che ci occupa -deve essere rapportata all'intera
prestazione dell'appaltatore, all'intero importo del contratto, come
rivelano univocamente la lettera e la ratio dell'art. 1664 cod. civ., secondo
comma (� che rendono notevolmente pi� onerosa la prestazione dell'appaltatore
�) e la gi� citata analoga norma in tema di variazioni quantitative
(art. 14 cap. gen.), la quale ultima testualmente dispone: �Ai fini
del presente articolo, l'importo dell'appalto � formato dalla somma
risultante dall'aggiudicazione o dal contratto, aumentata dall'importo
degli atti di sottomissione per varianti o lavori suppletivi quando non
sia pattuito diversamente, nonch� dell'ammontare dei compensi eventualmente
assegnati all'appaltatore in aggiunta al corrispettivo contrattuale,
escluse le variazioni dipendenti da revisione dei prezzi �.
In tale quadro, anche a voler assumere a dato di base le conclusioni
del C.T. d'ufficio, circa i maggiori oneri complessivamente derivati dalla
sorpresa geologica, devesi pur sempre pervenire alla conclusione che tali
maggiori oneri, tenuto conto dell'importo complessivo dell'appalto (lire
7.102.913.633) e della relativa alea contrattuale, non potrebbero in alcun
caso aver determinato una prestazione, da parte dell'appaltatore, pi�
onerosa.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
Non potrebbe, cio�, in alcun caso, ritenersi applicabile lo strumento
previsto e regolato dall'art. 1664, secondo comma, cod. civ., invocato dall'impresa,
in quanto il maggior onere, valutato in percentuale rispetto
all'intera prestazione, risulta di entit� tutt'altro che gravosa e rientra
nella normale alea contrattuale.
Anche il secondo motivo di appello si appalesa, quindi, privo di
pregio, e va disatteso. (omissis)
SEZIONE OTTAVA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 1� ottobre 1980, n. 1194 -Pres. Clemente
di S. Luca -Rel. Mele -P. G. Guasco (conf.) -Rie. Pievani
Beniamino e altri -Parte civile Amministrazione .finanziaria dello
Stato (avv. dello Stato Bruni).
Procedimento penale -Riunione di giudizi -Mancanza di eccezioni della
difesa � Acquiescenza.
Procedimento penale � Riunione di giudizi -Provvedimento che la dispone
-Impugnabilit� -Esclusione.
Imposte di fabbricazione -Spiriti -Sottrazione di spiriti al pagamento dei
prescritti diritti erariali -Contestazione dell'art. 107 legge doganale
25 settembre 1940, n. 1424 e non dell'art. 10 d.l. 30 ottobre 1952, n. 1322 �
Sentenza di condanna per l'art. 107 legge doganale del 1940 -Nullit�
per violazione dell'art. 477 cod. proc. pen. -Insussistenza.
Reato -Reato continuato -Richiesta di riconoseimento della continuazione
in sede di legittimit� -Inammissibilit� se la continuazione era allegabile
in sede di merito.
Qualora in dibattimento venga dal giudice disposta la riunione di
altro procedimento e la difesa non sollevi eccezioni, svolgendo poi la
sua attivit� e le sue conclusioni anche in ordine al processo riunito, �
da ritenersi che la difesa abbia di fatto accettato la riunione e fatto alla
stessa acquiescenza.
Il provvedimento che dispone la riunione dei giudizi non � impugnabile
sia per il principio della tassativit� delle impugnazioni sia per il contenuto
ordinatorio che esso assume.
Qualora, per la sottrazione di spiriti al pagamento dei prescritti
diritti erariali, venga contestata la violazione dell'art. 107 della legge
doganale 25 settembre 1940, n. 1424 e non dell'art. 10-del d.l. 30 ottobre
1952, n. 1322, e, immutato restando il fatto contestato, venga pronunziata
sentenza di condanna con riferimento all'art. 107, non sussiste violazione
dell'art. 477 cod. proc. pen. attesa la identit� delle pene previste
dall'art. 107 e dall'art. 10 (1).
(1) Correlazione tra sentenza ed accusa contestata.
Nella fattispecie sottoposta al suo esame il Supremo Collegio ha ritenuto non
sussistere la violazione dell'art. 477 cod. proc. pen. dedotta dalla difesa degli imputati
nei motivi di ricorso, sia per la piena identit� tra fatto oggettivamente
contestato e fatto per il quale � stata emessa la pronunzia di condanna, sia per
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 143
Il riconoscimento del vincolo della continuazione pu� essere richiesto
per la prima volta in Cassazione solo quando non sia stato possibile
fare la relativa richiesta nel corso dei giudizi di merito.
(omissis) La sera dell'8 marzo 1973 una pattuglia della Guardia di
finanza di Bergamo scopriva in Grumello del Monte un deposito di alcool
etilico a 96� di illecita provenienza, contenuto in 158 recipienti metallici,
per l'ammontare complessivo di lt. 31.600, rinvenuti parte in un capannone
di propriet� di certo Bezzi Giovanni e parte in un camion l� davanti
parcheggiato, intestato a Girelli Giuseppe. Le persone presenti all'arrivo
della Guardia di Finanza si davano alla fuga.
Trovandosi poco discosto il liquorificio Libern gestito da Patelli Ida,
i militari vi accedevano e fermavano il marito della Patelli, Pievani
Beniamino, i fratelli di costui, Romano e Giuseppe ed un nipote, certo
Pedemonti Federico. Il liquodficio era stato gi� oggetto di precedenti
accertamenti di illiceit� in contrabbando, per cui la Guardia di finanza
identificava in costoro, che non avevano dato spiegazioni della loro
presenza ivi a quell'ora, gli autori del contrabbando e, come tali, li denunciavano,
insieme con le persone innanzi menzionate alla Procura della
Repubblica di Bergamo.
Dopo alcuni giorni altro accertamento della Guardia di finanza
consentiva di stabilire che, nello stesso liquorificio, i germani predetti, per
essere stata regolarmente contestata la norma incriminatrice violata: l'art. 107
della legge doganale 25 settembre 1940, n. 1424.
La decisione della S.C. offre l'occasione per soffermarsi sul delicato problema
della correlazione fra sentenza e accusa contestata.
In proposito, la disciplina prevista dal nostro codice di procedura penale �
la seguente: al giudice � consentito definire in modo diverso il fatto contestato
nella ordinanza di rinvio a giudizio, nella richiesta o nel decreto di citazione, purch�
il fatto ritenuto non sia diverso da quello contestato, e purch� non appartenga
alla competenza di un giudice superiore o speciale: ricorrendo tali condizioni,
� autorizzato a rettificare il titolo del reato. Se tuttavia risulta dal dibattimento
che il fatto � diverso da quello contestato, il giudice, fuori dei casi contemplati
nell'art. 445 cod. proc. pen. (concernente le ipotesi in cui nel dibattimento
risulti un reato concorrente o la continuazione di reato ovvero una circostanza
aggravante), � tenuto a disporre la trasmissione degli atti al pubblico
ministero.
Sembra opportuno, quindi, richiamare in primo luogo l'esegesi che la giurisprudenza
offre dei concetti di � fatto contestato � e di � fatto diverso �.
Con orientamento ormai pacifico e consolidato il Supremo Collegio ritiene
che per � fatto contestato� deve intendersi non solo quello indicato specificamente
ma sinteticamente nel capo di imputazione, bens� tutto il complesso degli
elementi portati a conoscenza dell'imputato e sui quali, quindi, egli � stato posto
in condizione di difendersi.
Il fatto, in relazione all'oggetto dell'accusa, non va individuato soltanto con
riferimento alle contestazioni compiute con gli atti (ordinanza di rinvio a giu�
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
144
applicare etichette sulle bottiglie di liquore prodotto, adoperavano un
collante non autorizzato, il Kartex, mentre l'UTI di Bergamo aveva
disposto l'uso del collante Pecacol. E ci� per un totale di lt. 9482. Venivano
quindi tutti tratti a giudizio dello stesso Tribunale.
Il processo veniva rinviato due volte e nell'udienza successiva del
21 marzo 1977, il tribunale, verificata l'esistenza sul ruolo di altro processo.
contro i Pievani e la Patelli, li trattava congiuntamente, pervenendo con
sentenza del 21 marzo 1977 alla affermazione di responsabilit� dei fratelli
Pievani per contrabbando continuato e, ritenuta la recidiva per il Beniamino
ed H Romano, infliggeva a costoro pene detentive e pecuniarie e al
Giuseppe la sola pena pecuniaria.
Su impugnazione degli stessi, la corte di appello di Brescia, con
sentenza del 25 maggio 1978, concesse le attenuanti generiche ritenute
dizio, richiesta o decreto di citazione) indicati nell'art. 477 del codice di rito, ma
anche a quelle effettuate negli atti di polizia giudiziaria o negli interrogatori, con
riferimento cio� alla cosiddetta � contestazione sostanziale '" sempre che sia stata
garantita quella esigenza del diritto di difesa, il quale impone che all'imputato,
siano rese note tutte le circostanze del fatto storico che gli viene attribuito e dal
quale deve difendersi (Cass., sez. Il, 3 maggio 1980, n. 5537, in Riv. pen., 1980, 892;
Cass., sez. I, 28 maggio 1979, rie. Colurcio, in Giust. pen., 1981, III, 23, 43; Cass.�
sez. V, 15 ottobre 1979, rie. Bonaffini, ibidem; Cass., sez. I, 29 ottobre .1979, rie.
Bellizzi, ibidem; Cass., sez. Il, 19 aprile 1979, rie. Pernechele, in Giust. pen., III,
307, 250; Cass., sez. IV, 19 marzo 1979, rie. Baroni, ivi, ,1980, III, 307, 251; Cass.,
sez. I, 19 aprile 1978, rie. Berini; Cass., sez. I, 28 aprile 1978, rie. Maiorino, ivi,
1979, III, 476, 450; Cass., sez. V, 24 maggio 1977, rie. Pardini, ivi, 1978, III, 321, 251).
Quando pu� parlarsi di � fatto diverso � da quello contestato con conseguente
obbligo del giudice di trasmettere gli atti al pubblico ministero?
Sul punto il Supremo Collegio ha fissato principi ben precisi: non pu� parlarsi
di diversit� del fatto allorch� in dibattimento siano effettuate mere precisazioni
o rettifiche di modalit� di esecuzione o emergano elementi secondari o.
marginali che lascino integro il nucleo essenziale della imputazione e non menomino
il diritto di difesa dell'imputato (Cass., sez. Il, 6 novembre 1979, rie. Costantini;
Cass., sez. IV, 26 ottobre 1979, rie. Schonsberg, in Giust. pen., 1981, III,.
22, 40; Cass., sez. V, 21 marzo 1979, rie. Gilli, ibidem; Cass., sez. Il, 8 giugno 1978,
ivi, 1980, Ili, 272, rie. Romano).
In tanto quindi pu� parlarsi di � fatto diverso � in quanto nel corso del dibattimento
si verifichi un mutamento sostanziale del fatto in relazione all'oggetto
dell'accusa (da individuarsi, come rilevato, con riferimento alla contestazione�
sostanziale) e al triplice elemento della condotta, dell'evento e dell'elemento
psicologico, per cui sul piano contenutistico venga a risultare una diversit� tra
il fatto quale emerso nel dibattimento e il fatto -da intendersi quale episodio�
della vita umana -come enunciato nell'ordinanza di rinvio a giudizio, nella
richiesta o nel decreto di citazione, con la conseguenza che, qualora, emersa tale�
diversit�, non si rimettessero gli atti al pubblico ministero ne deriverebbe per la
difesa una oggettiva menomazione (Cass., sez. I, 11 giugno 1980, n. 7364, in Riv.
pen., 1980, 990; Cass., sez. IV, 24 maggio 1980, n. 6615, ibidem; Cass., sez. Il, 3 mag�gio
1980, n. 5537, ivi, 892; Cass., sez. I, 22 aprile 1980, n. 5291, ibidem; GALLO, Identit�
e diversit� del fatto in tema di correlazione tra accusa e sentenza, in Giur. it., 1952,..
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 145
equivalenti alla recidiva contestata, rideterminava le pene in lire
150.000.000 di multa per i primi due e in lire 100.000.000 per il terzo,
ferma restando la condanna al risarcimento dei danni verso l'amministrazione
delle finanze, costituitasi parte civile, in lire 49.753.125, importo
dei tributi evasi.
Hanno proposto ricorso per cassazione tutti e tre gl'imputati. Mentre
per tutti e tre si deduce una generica insussistenza della responsabilit�,
il Beniamino propone cinque specifici motivi di ricorso.
Con il primo lamenta carenza di motivazione in ordine alla loro
responsabilit�. Secondo il ricorrente il tribunale avrebbe disinvoltamente
ritenuto calunniosa la dichiarazione del Balini Franco, che si
era presentato alla Guardia di finanza, assumendo su di s�, anche se con
ovvi temperamenti, la responsabilit� dei fatti.
II, 303; BRIGHETTI, Nuove considerazioni critiche sulle modificazioni e sull'ampliamento
dell'accusa nel giudizio penale, in Riv. pen. 1959, I, 715; De LucA, Considerazioni
intorno all'art. 477 cod. proc. pen., in Scuola positiva, 1964, 238;
P. DI TARSIA in nota a sent. Cass., sez. VI, 8 luglio 1969, n. 1637 e Cass., sez. II, 9 dicembre
1969, n. 1143, in Rass. Avv. Stato, 1970, I, 493 e segg.; G. DoNADIO in nota
a sent. Cass., sez. VI, 8 luglio 1969, n. 1637, in Rass. Avv. Stato, 1969, I, 1211)
trovando il principio della relazione fra sentenza e accusa contestata il suo
fondamento nell'esigenza del diritto di difesa, in quanto tende ad evitare che
l'imputato �possa essere condannato per un fatto rispetto al quale non abbia
potuto difendersi.
Ha precisato ancora il Supremo Collegio che ai fini della applicabilit� della
disposizione che impone al giudice di trasmettere gli atti al pubblico ministero
quando risulti che il fatto � diverso da quello contestato, non � necessario che
gli elementi determinanti la diversit� dall'episodio criminoso emergano per la
prima volta in sede dibattimentale, ma � sufficiente che egli valorizzi, sub specie
iuris, anche circostanze gi� note, in virt� del compito che � chiamato ad assolvere.
La norma, in sostanza, non pone una cos� rigorosa limitazione temporale per
l'acquisizione del fatto diverso, potendo questo risultare tale non in base ad elementi
nuovi, ma in base a nuova e pi� approfondita valutazione (Cass., sez. I,
11 giugno 1980, n. 7364).
Volendo esemplificare con riferimento ad alcune delle pronunzie pi� recenti
e significative del Supremo Collegio pu� dirsi che, coerentemente a quanto sopra
evidenziato, � stato ritenuto che:
-qualora un elemento normalmente secondario come il tempo o il luogo
del fatto assurga a dato sostanziale di contestazione, se sia stato del tutto omesso
nella imputazione o erroneamente indicato negli atti compiuti in presenza dello
imputato o a lui comunicati, si verificher� la mancata correlazione fra accusa e
sentenza con conseguente relativa nullit� (Cass., sez. III, 21 gennaio 1980, rie. Labalestra,
in Giust. pen., ,1981, III, 171, 149; Cass., sez. IV, 18 aprile 1980, rie. Di Stefano,
in Riv. pen., 1980, 632; Cass., sez. III, 20 aprile 1979, rie. Zampi, in Giust. pen.,
1980, III, 306, 249; Cass., sez. I, 11 aprile 1979, rie. Pernechele; Cass., sez. VI, 14 aprile
1978, rie. Melli);
-nei procedimenti per reati colposi l'affermazione di responsabilit� per
un'ipotesi di colpa non indicata espressamente nel capo di imputazione rientra
pur sempre nella generica contestazione di colpa, e pertanto lasciando inalterato
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
146
Con un secondo motivo si deduce che il collante era stato adoperato
dai fratelli Pievani dopo averne dato notizia alla Amministrazione finanziaria,
la quale non aveva sollevato alcun rilievo, in situazione di evidente
incertezza perch� non era stato prescritto alcun collante dagli uffici finanziari
competenti, per cui avrebbe dovuto in ogni caso ritenersi la buona
fede degl'imputati.
Con un terzo motivo la nullit� della riunione dei procedimenti,
effettuata in concreto senza un formale provvedimento e senza l'audizione
delle parti come esplicitamente prescrive l'art. 413 cod. proc. pen.
Con un quarto motivo deduce travisamento del fatto e contraddittoriet�
della motivazione per avere la sentenza affermato che tra il luogo
di rinvenimento dell'alcool di contrabbando e il liquorificio vi erano solo
100 metri di distanza, laddove si tratta di distanza di circa 200 metri
e nell'avere prosciolto l'imputato Pedemonti ritenendo giustificata la sua
presenza e non quella di esso ricorrente che era il gestore di fatto del
il fatto storico, non viola il principio dell'immutabilit� dell'accusa (Cass., sez. V,
21 febbraio 1979, rie. Miccoli, in Giust. pen., 1980, III, 439, 351; Cass., sez. IV,
15 febbraio 1979, rie. Bati, in Giust. pen., 1980, III, 307, 252);
-non si verifica mutamento del fatto nel caso in cui sia ritenuta in sentenza,
anzich� la formazione materiale di una scrittura falsa, contestata con il
mandato di comparizione, l'istigazione a formarla (Cass., sez. V, 1� marzo 1979,
rie. Scarcinella);
-non sussiste violazione dell'art. 477 cod. proc. pen. nel passaggio dall'accusa
contestata di falsit� materiale in atto pubblico (art. 476, primo comma, cod. pen.)
alla condanna per l'ipotesi pi� grave di falso materiale in atto pubblico facente
fede fino a querela di falso (art. 476, secondo comma, cod. pen.) (Cass., sez VI,
25 novembre 1974, rie. Biagini);
-non esiste immutazione del fatto nel caso in cui il giudice ritenga sussi
stente l'ipotesi del reato di corruzione invece di quello di concussione (Cass.,
sez. VI, 13 giugno 1979, rie. Carriero, in Giust. pen., III, 440, 352);
-l'art. 589, terzo comma, cod. pen., disciplina una ipotesi di plurime viola�
zioni di legge (morte di pi� persone ovvero morte di una o pi� persone e
lesioni di una o pi� persone) unificate soltanto quoad poenam. Pertanto, qualora
in caso di morte di una persona e lesioni riportate da altri sia stata richiamata
nel capo di imputazione la sola disposizione sopra citata, non si ha difetto di
contestazione per l'omessa indicazione della violazione dell'art. 590 cod. pen.
(Cass., sez. VI, 25 maggio 1979, rie. Nanni, in Giust. pen., 1981, III, 23, 42);
-in tema di sequestro di persona si � giudicata irrilevante ai fini della corre
lazione fra accusa e sentenza l'omessa specificazione nella imputazione della
circostanza della consegna da parte del prevenuto della sua autovettura ai
rapitori, rilevandosi che in relazione a tale circostanza vi era stata piena espli
cazione del diritto di difesa in seCie di interrogatorio ed affermandosi che, in
ogni caso, la contestazione formale dell'accusa era stata integrata dal suddetto
interrogatorio compiuto nel rispetto di tutte le norme relative alle garanzie
difensive (Cass., sez. I, 22 aprile 1980, n. 5291, in Riv. pen., 1980, 892);
-non pu� ritenersi violato il principio della correlazione fra la sentenza
e l'accusa contestata quando il reato non sia stato modificato nei suoi elementi
essenziali, come � nel caso in cui l'imputato di un reato quale autore diretto
PARTE I, SBZ. VIIl, GIURISPRUDENZA PENALB 147
liquorificio intestato alla moglie. Inoltre il rintraccio di un'etichetta della
ditta Libero nel capannone poteva essere dovuta all'uso in loco di una
bottiglia legittimamente confezion�ta.
Con un quinto motivo deduce che non potevano essere essi condannati
anche al pagamento dei diritti erariali, non essendo stata contestata
nel decreto di citazione la norma di cui all'art. 10 del d.l. 30 ottobre
1952 convertito nella legge 20 dicembre 1952, n. 2384, che � norma
perfetta, indicante sia �I precetto che la sanzione.
Con motivi aggiunti, presentati il 2 maggio 1980, si chiede nullarsi la
sentenza per violazione dell'art. 81 cod. pen.
Si fa rilevare che, con decisione di questa corte suprema del 16 marzo
1979 era passato in giudicato altro procedimento per �ontrabbando di
alcool contro i fratelli Pievani e la Patelli conclusosi con la condanna
degli imputati ad un miliardo di multa.
Il relativo motivo non aveva potuto essere proposto n� in sede di
appello, n� con la presentazione dei motivi di ricorso non essendosi
anc�ra verificato il giudicato della precedente sentenza. Essa � relativa
a fatti commessi nell'agostO 1971.
del fatto sia stato condannato per essersi servito di altri per la realizzazione
del fatto medesimo (Cass., sez. III, 4 aprile 1980, n. 4610, in Riv. pen., 1980, 782);
-l'ordinanza con la quale il giudice di primo grado dispone la trasmissione
degli atti al pubblico ministero ex art. 477 cod. proc. pen. � inoppugnabile a
meno che non si risolva in un provvedimento abnorme (Cass., sez. II, 13 ottobre
1979, rie. Bella), cos� come � inoppugnabile il capo della sentenza che disponga
la trasmissione degli atti al P.M. per l'esercizio dell'azione penale relativamente
ad una determinata ipotesi criminosa, potendo l'imputato esperire ogni suo
diritto di difesa nel tempo e nella sede opportuna (Cass., sez. III, 24 ottobre 1979,
in Riv. pen., 1980, 229);
-non viola il principio della relazione tra la sentenza e l'accusa l'immuta
zione della qualificazione giuridica del fatto dall'art. 71 all'art. 72 della legge
22 dicembre 1975, n. 685 (Cass., sez. I, 6 agosto 1979, n. 7231, in Riv. pen., 1980, 189);
-non viola il principio della correlazione fra la sentenza e l'accusa conte
stata il giudice che condanna per colpa comune l'imputato al quale era stata
contestata l'accusa per inosservanza di una norma regolamentare (Cass., sez. V,
5 ottobre 1979, n. 7844, in Riv. pen., 1980, 189);
-non � ravvisabile la violazione dell'art. 477 cod. proc. pen. quando, essendo
stata contestata la cooperazione colposa nella produzione di un evento, sia poi
ritenuta la sussistenza di un concorso di cause autonome (Cass., sez. IV, 24 mag
gio 1980, n. 6615, in Riv. pen., 1980, 990);
-quando in dibattimento il fatto risulta diverso da quello contestato, il
giudice di appello deve annullare la sentenza di primo grado e trasmettere gli
atti al P.M. affinch� l'azione penale sia iniziata ex novo per il reato configurabile
nel fatto diverso. N�, in tal caso, pu� venire in considerazione il divieto della
reformatio in peius, quando appellante sia il solo imputato, perch�, mutando
il fatto, il giudice di appello deve astenersi dal giudizio e trasmettere gli atti
al P.M., e l'eventuale peggioramento della posizione dell'imputato, unico appel
lante, � conseguenza diretta del nuovo giudizio che verr� instaurato. Nella
li
148 .. RASSEG.'l!A DELL'AVVOCATURA l>EU:.O STATO' i
~OTIVI DELLA DECISIONE
Occorre esaminare preliminarmente i motivi di ordine processuale,
il secondo dei quali � stato gi� illustrato nei motivi di appello.
La riunione dei procedimenti � atto ordinatorio che pu� ess.ere disposto
discrezionalmente dal giudice del dibattimento ogni volta .che se ne
ravvisi l'opportunit� per ragioni di connessione nori solo oggettiva, ma
anche soggettiva. Sicch� nel merito non vi pu� essere alcun rilievQ .. sulla
opportunit� di un siffatto provvedimento.
Si sostiene per� dal ricorrente la irregolarit� del procedimento per
non essere state sentite le parti prima della concreta riunione degli !ltessi
non disposta con fonnale ordinanza.
~ vero che l'art. 413 prescrive che le parti debbano essere sentite.
previamente e non vi � dubbio che sarebbe colpito da nullit� il provve
specie vi era stata condanna in primo grado per il delitto di lesioni persomili e.
la sentenza era stata impugnata dal solo hriputatp; senonch� nelle more del
giudizio di appello il ferito era deceduto in conseguenza del fatto inizialmente
contestato (Cass., sez. I, 28 luglio 1980, rie. Pagano, in Riv. pen., 1980, 799);
-non si ha mutamento del fatto, ai sensi dell'art. 477, comma secondo,
�od. p,i:oc. pen. allorquando,. contestato il delitto di peculato o concussione, il
giudiCe .1-:itenga msentenza, in difetto di appropriazione o distrazione di pub-�
blico denaro o di costrizione o induzione del privato a dare o promettere qualche
utiljt�,,. il. reato di interesse privato in. atti di ufficiq. Infatti, ques.to ultimo � un
r~to siissid�ario che ricorre quai:\(\~ la violazione dei doveri di. ufficio non costi�:
t�isce iina sp�cifica ipotesi crmtlnosa (Cass., sez. VI, 16 aprile 1980, n. 4907, in:
Riv. peri., 1980, 892);
-ove all'imputato sia stato wntestato il reato di truffa commesso ai danni
di un ente p�bblico rivestendo la, qt;\alit� di pubblico ufficiale, non viola il'
principio della correlazione tra accusa e sentenza il giudice che pronunci condanna
per il delitto di peculato, trattandosi di una tipica ipotesi di mutamento del
titolo del reato che resta invaril.\tO negli estremi essenziali del fatto, , gia�ch� il
peculato non � altro che una appropriazione indebita qualificata, che ben pu�
essere ritent;tta, senza violare il predetto principio, rispetto alla contestazione
della truffa i. quanto fattispecie in rapporto di minus. ad maius: identica ratio
sussiste in quello tra peculato e truffa aggravata dalle indicate circostanze
(Cass., sez. I, 27 giugno 1978, imp. Picciotti; in .Giust. pen., 1979, 11, 681).
Nel progetto di codice di procedura penale elaborato dalla com:inissione
ministeriale nominata con d.m. 18 settembre 1974 e presieduta dal prof. Gian
Domenico Pisapia (ed. Istituto Poligrafico. dello Stato, 1978), la disciplina
dell'istituto della correlazione fra sentenza e� .accusa: contestata presenta alcune
innovazioni.
Ferma restando la distinzione tra �fatto [...] diverso da come [ ...]descritto�
nell'ordinanza di giudizio immediato o di rinvio a� giudizio �. e �fatto nuovo
non enunciato nell'ordinanza di giudizio immediato o di rinvio a giudizio '" le
novit� degne di rilievo appaiono le seguenti: . '
1) qualora nel corso del dibattimento il fatto venga a risultare diverso
da come descritto nell'ordinanza di giudizio immediato o di rinvio a giudizio,
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 149
di:tnento che fosse preso di iniziativa del giudice senza il contraddittorio
dovuto, ma � evidente del pari che nel processo dinanzi al tribunale le
parti accettarono di fatto la riunione, senza sollevare alcuna eccezione.
Non solo, ma la difesa e l'accusa espressero le loro conclusioni e la
difesa svolse tutta quanta l� sua attivit� anche in or:dine al processo
informalmente riunito; c�me � agevole riscontrare in ogni parte degli atti
del dibattimento a 'partire d�lla �contestazione delle imputazioni e dall'interrogatorio
degl'imputati. Ci� tanto pi� che la riunione si risolse,
c.ome era ovvio sin dall'inizio, a favore degli imputati, ai quali fu ricono
sciuta la continuazione tra� i fatti predetti, � con una sensibile diminu_
zione della pena che avrebbero potuto riportare se i procedimenti non
fossero stati riuniti.
Sicch� quel consenso inizi�le che non vi era stato si � tradotto in una
form�le e sostanziale acquiescenza da parte-della difesa, preserite al
processo senza eccepire �lcunch�. Va infine ricordato che trattasi;� contra-
il presidente (o il pretore nell'ipotesi di giudizio pretorile), purch��-1a-cognizio-ne
non appartenga a un giudice di competenza superiore o speciale, procede, a
richiesta del pubblico ministero, alla relativa contestazione;
2) qualora nel corso del dibattimento emerga a carico dell'imputato un
� fatto nuovo � non enunciato nella ordinanza di giudizio immediato o di rinvio
a giudizio, per il 'q.ale si debba proced�re di ufficio e non si tratti di reato
'concorrente a norma del primo comma dell'art. 81 del todice penale, il sec~ndo
~onixna dell;art. 491' del progetto cori.sente al ptes�d�nte (o al pretore), qualora
il pubblico ministero�ne facci.a richiesta e vi sia �:consenso dell'imputato presente,
alla� �mn:i.ediata contestazion�, salvo il diritto dell'imputato di richiedere un
terr�line a difesa; ' ' .
3) quando il� pubblico ministero chiede che siano contestati all'imputato
contumace o assente un reato concorrente a norma dei primo comn�a dell'art. 81
del codice penale ovvero una circostanza aggravante o il fatto risultato diverso
da come descritto nell'ordinanza di giudizio immediato o �di rinvio a giudizio,
il presidente (o il pretore) provvede alla contestazione disponendo che all'imputato
sia notificato l'estratto del verbale del dibattimento da 'cui risultano la
richiesta del pubblico ministero ed il provvedimento� emesso in udienza.�
Nel progetto la normativa dell'istituto in esame � contenuta negli articoli
dal 489 al 494 del capo IV (�Nuove contestazioni�), -titolo II, del libro VIU.
Essi dispongono:
art. 489 (diversit� del fatto risultante dal dibattimento).
Se -nel corso del dibattimento il fatto risulta diverso da come � descritto
nell'ordinanza� di giudizio immediato o di rinvio a giudizio, il presidente, purch�
la� cognizione non appartenga a un giudice di competenza superiore o speciale.,
procede, a richiesta del pubblico ministero, alla refativa contestazione. �
art. �490 (reato concorrente e circostanze. aggravanti risultanti dal dibattimento).
Qualora nel corso del dibattimento emerga un reato concorrente a norma
del primo comma dell'art. 81 del codice penale ovvero una circostanza aggra"
vante e non ve ne sia menzione nell'ordinanza di giudizio immediato o di rinvio
a giudizio, il presidente, a richiesta del pubblico ministero, contesta. il rea-to
150
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
riamente a quanto assume la difesa, di provvedimento non ricorribile,
sia per il principio della tassativit� delle impugnazioni, sia per il
contenuto ordinatorio che esso assume, diretto alla sollecita definizione
dei processi ed alla economia dei giudizi.
Infondato � anche il secondo motivo di ricorso con il quale si eccepisce
la violazione dell'art. 477 cod. proc. pen. L'art. 10 della legge n. 1322
del 1952 (che peraltro non risulta richiamato) si colloca come norma di
applicazione di tipo sanzionatorio, rispetto a fattispecie gi� esistenti,
tanto che, a leggerla attentamente, si comprende come essa sia stata posta
per fissare le conseguenze ulteriori ed imprescindibili della affermazione
di responsabilit�, sia dal punto di vista pi� strettamente penalistico,
quali la sanzione e la confisca, sia dal punto di vista patrimoniale, come
recupero maggiorato dei diritti erariali evasi.
E non � possibile parlare di violazione dell'art. 477 cod. proc. pen.,
sia perch� risulta contestata regolarmente la norma incriminatrice violata,
l'art. 107 della legge doganale, sia perch� l'art. 10 della legge n. 1322,
o la circostanza all'imputato, purch� la cognizione non appartenga a un giudice
di competenza superiore o speciale.
art. 491 (fatto nuovo risultante dal dibattimento).
Fuori dei casi previsti dagli articoli precedenti il pubblico ministero
procede nelle forme ordinarie se nel corso del dibattimento risulta.. a carico
dell'imputato un fatto nuovo non enunciato nell'ordinanza di giudizio� immediato
o di rinvio a giudizio e per il quale si debba procedere di ufficio.
Tuttavia, qu�lora il pubblico ministero ne faccia richiesta, il presidente, se
v� � consenso dell'imputato presente e non ne deriva pregiudizio per la speditezza
dei procedimenti, provvede a norma degli artt. 490 e 492.
art. 492 (diritti delle parti).
Fuori del caso in cui la contestazione prevista dagli articoli precedenti abbia
per oggetto la recidiva, il presidente informa l'imputato che pu� chiedere un
termine a difesa.
Se l'imputato ne fa richiesta, il presidente sospende il dibattimento per
un tempo inferiore a cinque giorni.
Nei casi previsti negli articoli precedenti, il presidente dispone la citazione
della persona offesa osservando un termine non inferiore a cinque giorni.
art. 493 (nuove contestazioni all'imputato contumace o assente).
Quando il pubblico ministero chiede che siano contestati all'imputato contumace
o assente fatti o circostanze indicati negli artt. 489 e 490, il presidente
provvede alla contestazione disponendo che all'imputato sia notificato l'estratto
del verbale del dibattimento da cui risultano la richiesta del pubblico ministero
ed il provvedimento in udienza.
In tal caso il presidente sospende il dibattimento e fissa una nuova udienza
per la prosecuzione, osservando i termini indicati nell'articolo precedente.
art. 494 (nullit� della sentenza per difetto di contestazione).
L'inosservanza delle disposizioni previste in questo capo � causa di nullit�
della sentenza.
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
151
tra l'altro, ripete pedissequamente la sanzione contenuta gi� nell'art. 107
della legge doganale. L'espressione �dal doppio al decuplo dei diritti
evasi � � equivalente a quella � non minore di due e non maggiore di
dieci volte � della legge doganale. Sicch�, anche senza far riferimento
alla nuova legge del 1952, le sanzioni sarebbero state le medesime.
Va aggiunto inoltre che, anche senza la contestazione della norma
sanzionatoria, non vi sarebbe violazione dell'art. 477, essendo necessaria
e sufficiente la contestazione dell'addebito, del fatto costituente reato,
per porre in grado la difesa di esercitare compiutamente il suo mandato.
Ci� che interessa ai fini della contestazione � la descrizione concreta
del fatto ipotizzato come reato dal legislatore, non delle conseguenze
penali, che sono ricavabili dalla stessa legge una volta che sia stata
verificata la corrispondenza del fatto incriminato alla ipotesi legale
contestata regolarmente all'imputato. Ci si difende invero dall'accusa di
avere commesso un determinato fatto e dalla sua descrizione giuridica,
La sentenza di condanna pronunciata per un fatto nuovo, per un reato
concorrente o per una circostanza aggravante senza che siano state osservate le
disposizioni degli articoli precedenti � nulla soltanto nella parte relativa al
fatto nuovo, al reato concorrente e alla circostanza aggravante.
Sull'argomento nella relazione della commissione al progetto si legge:
� Da un lato, si � tenuto conto della esigenza di accentuare il divieto di
retrocessione del processo a fasi o stati antecedenti, secondo una linea di tendenza
gi� affermatasi sotto il codice vigente e resa ancor pi� attuale dal nuovo
valore attribuito dalla legge delega al passaggio dalle fasi precedenti del processo
a quella del dibattimento. g stata cos� -entro i limiti che saranno chiariti
pi� avanti -inserita, tra le ipotesi di contestazione dibattimentale, anche quella
del fatto diverso, che nel codice vigente � disciplinata nel capoverso dell'art.
477 �.
�Dall'altro lato, si � 'tenuto conto della esigenza, ugualmente avvertita, di
non appesantire l'indagine dibattimentale con l'introduzione. di nuovi temi di
decisione accanto a quelli pervenuti attraverso le vie ordinarie. se non quando
ci� risultasse indispensabile per la inscindibilit� delle questioni o comunque
-senza pregiudizio per la difesa -vantaggioso per l'economia processuale. In
questa prospettiva vanno lette le norme che disciplinano la contestazione del
reato concorrente nel cui ambito una collocazione nuova � stata anche assegnata
al reato continuato, per la diversa configurazione data a tale istituto con la
legge n. 220 del 7 giugno 1974 "�
� Si � tenuto conto, infine, della necessit� di assicurare spazio adeguato
all'intervento della difesa, seguendo le direttive indicate dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 11 del 29 gennaio 1971 e della opportunit� di dare una
.esplicita regolamentazione all'ipotesi della contestazione all'imputato contumace
o assente, in ordine alla quale, come � noto, sono state prospettate in dottrina e
in giurisprudenza soluzioni contrastanti�.
� Nell'art. 489 si prevede l'ipotesi in cui nel corso del dibattimento il fatto
risulti diverso da come descritto nell'ordinanza di giudizio immediato o di rinvio
a giudizio e se ne disciplina la contestazione da parte del presidente su richiesta
del pubblico ministero �. �
152
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELW STATO
non dalle sue conseguenze, che non costituiscono materia imprescindibile
della contestazione, sicch� non vi sarebbe in ogni caso 'nullit�. La
nullit� desumibile dall'�rt. 412 segnala l'ipotesi dell'incertezza del titolo di
reato contestato, non delle conseguenze sanzionatorie di esso, tant'� che
anche ai sensi dell'art. 477 � consentito perfino dare una definizione
giuridica pi� grave di quella ipotizzata, immutabile dovendo essere
esclusivamente la descrizione del fatto oggettivamente contestato.
Superate quindi le eccezioni di car�ttere processuale proposte con
il-terzo ed �il quinto motivo di ricorso, pu� passarsi all'esame dei motivi
che attengono alla motivazione della sentenza. Al riguardo non si riscontrano
le lamentate carenze di motivazione della sentenza impugnata.
I giudici di merito hanno infatti, con ragionamento immune da vizi
logici e giuridici, indicato le ragioni per le quali non era credibile in
alcun modo l'assunto del Bellini e comunque chiarito come in' ogni caso
non potesse essere esclusa la disponibilit� del capannone da parte dei
fratelli Pievani.
� La n�rma riflette una scelta raggiunta non senza dissensi in seno alla
Commissione, parte della quale si � espressa per �il mantenimento della disciplina
vigente, cos� come suggerito anche dalla Coi:nmissione consultiva, . secondo
cui in caso di diversit� del fatto gli atti vanno restituiti al pubblico ministero
perch� proceda con le forme ordinarie (art. 477, secondo comma, del codice
vigente). A fondamento di questa tesi � stato soprattutto posto in rilievo il
particolare valore che assume nella struttura del nuovo processo, tutto imperniato
sul dibattimento; la preventiva precisazione della imputazione e la sua
stabilit�. � sembrata, tuttavia, prevalente la considerazione che un ritorno del
processo� alle � fasi anteriori nessun vantaggio avrebbe apportato n� ai fini
dell'accertamento n� .ai fini della garanzia difensiva, attese le possibilit� limitatissime
di acquisire materiale probatorio prima del dibattimento e la possibilit�
di assicurare in questa fase un concreto intervento della difesa "�
�La nuova disciplina non si riferisce, ovviamente, a quelle ipot�si di diversit�
assoluta del fatto, nelle quali� si � in presenza di un " altro fatto " e non di
uh " fatto diverso" in alcuno dei suoi elementi. Comunque, per eliminare incertezze
al riguardo � stata adottata una form�la meno lata �di quella contenuta
nell'art. 477: con la locuzione "fatto diverso da come descritto" si � inteso
appunto porre l'accento sulla necessit�, per l'applicazi�ne della norma, che il
fatto originariamente contestato all'imputato, in �seguito al dibattimento, resti
inalterato. nel suo nucleo essenziale. Tale formulazione � stata, sia pure
a maggioranza dei componenti della Coi:nmissione, ritenuta idonea a sup�rare le
difficolt� logiche di una precisa distinzione tra le varie ipotesi di diversit� del
fatto, sottolineate dalla Commissione consultiva"�
� Con l'art. 490, corrispondente al vigente art. 445, si � inteso risolvere in
senso restrittivo il contrasto affiorato in dottrina ed in giurisprudenza sulla
interpretazione della formula vigente che si riferisce genericamente al reato
concorrente. Si � esplicitamente limitata, infatti, la contestazione dibattimentale
al solo caso del concorso formale. La disciplina � rimasta nella restante parte
inalterata, con la sola esclusione della continuazione di reato, assimilata al
concorso materiale, in considerazione della diversa fisionomia assunta dall'istituto
con la legge n. 220 del 1974, richiamata in premessa '"
I
I
PARTE I, SBZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 15'3
Per quanto attiene all'uso di un collante non autorizzato, la critica
mossa alla sentenza impugnata non ha fondamento perch� si muove dal
presupposto che l'amministrazione �finanziaria non avesse prescritto l'uso
di alcun collante, circostanza che la sentenza dimostra come non vera,
facendo riferimento a precise istruzioni degli uffici finanziari e alla prescrizione
di un collante, il Pecacol, al quale si � gi~ accenn�to in narrativa.
Ngn costitaj$�e poi; travisamento del fatto l'avere� i giudici in sentenza
detto che il �apannone distava dallo stabilimento 100 metri, mentre si
assume trattarsi di . duecento metri. Ci� perch�, a prescindere da ogrii
accertamento sulla reale misura, nella sentenza si parla di distanza in
linea d'aria;. che � cosa . ovviamente non solo. ben diversa, ma. anche
collhn.ante con le affep:nazioni contenute in sentenza.. N� � smontabile
l'affermazione che .nessuno. poteva sfuggire dalla zona �con il rilievo che
a,~c.ne persone fuggirono all'a.tt9 dell'intervento della Guardia di finanza,
perch�, la tesi dell'accusa ..� p.�oprio che le persone fuggite trovarono
ricetto nello stabilimento per liquori, di fatto condotto dal Pievani
:Qeniamino.
;'�l'art. 491 ~nsta di due distinti commi; nel primo, � sta~a, ripro,dotta la
formula dell'art. 444 codice vigente, secondo cui quando risulta nel dibattimento
un nuovo fatto preveduto dalla legge come reato il pubblico ministero procede
nelle forme ordinarie. A questa, che costituisce la regola generare; sono �sfate
introdotte due eccezioni: una riguarda il caso in cui il nuovo fatto configuri una.
it)otesi di concorso formale, al quale � riservata apposita disciplina con l'articolo.
precedente; l'altra eccezione, disciplinata nel secondo comma, concerne la possibilit�
della� contestazione dibattimentale anche in �aso di concorso materiale di
reati, purch�, oltre alla richiesta del pubblico ministero, vi sia il consen5o
dell'imputato e l'assenza di un pregiudizio alla speditezza del procedimento "�
Tprnando alla sentenza che si annota, il Supremo Collegio afferma essere'
stata, nella fattispecie, esattamente contestata la norma incriminatrice.
Siffatta affermazione, se, come appresso si dir�, . in considerazione del
risultato pratico, non� pu� che essere condivisa, suscita qualche perplessit� se
considerata su un piano di assoluta ortodossia di riferimento normativo.
Vero � infatti che, come accennato, secondo il principio informatore della
contestazione dell'accusa� si .deve avere riguardo alla specificazione del" �fatto
co.n:tenuta nel capo di imputazione e a tutto il complesso degli elementi portati
a C()I).Oscenza dall'imputato pi� che alla enunciazione deUe norme legislative che
si assumono violate, per cui l'omessa o erronea indicazione di tali norme non
produce nullit� del decreto di citazione quando il fatto sia stato contestato nel
suo esatto contenuto materiale in modo che su di esso e. sulle sue caratteristiche
non possa essere insorto equivoco (Cass., sez. V, 12 giugno 1979, rie.� Garau in
Giust. pen., 1980, III, 431, 318; Cass., sez. IV, 24 maggio '1978, rie. Gualezzi ivi,
1979, III, 459, 394; Cass., sez. III, 26 ottobre 1976, rie. Tombacco; Cass., sez. VI,
1� dicembre 1975, n. 2117).
Per�~ su un piano di rigore formale e .di stretta aderenza ad una ricerca
normaliva �specifica�. per la fattispecie, deve osservarsi che la contestazione,
quale norma incriminatrice, dell'art. 107 della legge doganale -del 1940 non� ap
pare . del tutto esatta sia perch� tale norma contempla una figura di delitta
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
154
Che poi tra costoro vi fosse anche il Pedemonti, assolto per insufficienza
di prove dal tribunale, � cosa che non rileva n� sotto il profilo
processuale, n� sotto quella della contraddizione. La sentenza di appello
(non va dimenticato che la sentenza non era stata impugnata dal P.M.)
d� atto dell'impossibilit� di pervenire alla assoluzione con formula ampia
di costui, sottolineando gli elementi di accusa assai rilevanti, per effetto
dei quali il giudizio della Corte di appello appare assai severo.-Da tale
discorso non si pu� desumere alcun serio elemento che possa portare
al proscioglimento del Pievani, sicch� sul piano logico il relativo discorso
non pu� essere opposto in questa sede.
Tutto ci� senza considerare che le censure mosse alla sentenza
impugnata rimangono per buona parte allo stadio di apprezzamento della
prova (cos� dicasi per il rintraccio dell'etichetta, ben diversamente e
sagacemente valutato in sentenza) e non sono ammissibili in questa sede
di legittimit�, per cui � discutibile addirittura la proponibilit� delle
stesse.
Per questo e per altre ragioni innanzi esposte, il ricorso deve ritenersi
infondato e va rigettato.
Rimane da ultimo la questione della continuazione proposta con i
motivi aggiunti.
di contrabbando doganale a condotta libera avente per elemento materiale la
sottrazione della merce estera al sistema di controllo istituito per l'accerta�
mento dei diritti di confine, sia perch� all'epoca del fatto contestato (8 marzo
1973) non era pi� vigente essendo entrato in vigore il testo unico delle disposizioni
legislative in materia doganale approvato con d.P.R. 23 gennaio 1973,
n. 43, sia perch� in materia di sottrazione di spiriti al pagamento dei diritti
erariali previsti, andava tenuta presente la disposizione contenuta nell'art. 10
del dl. 30 ottobre 1952, n. 1322 (vigilanza sulla produzione e sul commercio
delle materie prime alcooligene e modifica di alcune disposizioni sulla produ�
zione dei liquori) convertito con modifiche nella legge 20 dicembre 1952, n. 2384.
Comunque, in considerazione del risultato pratico sotto il profilo delle conseguenze
del fatto criminoso contestato, cui conducono le norme indicate per
la identit� delle previsioni sanzionatorie, pu� convenirsi con la S.C. circa l'insussistenza
di violazione dell'art. 477 cod. proc. pen., atteso che, come osserva
la stessa Corte � ci si difende dall'accusa di avere commesso un determinato
fatto e dalla sua descrizione giuridica, non dalle sue conseguenze, che non costituiscono
materia imprescindibile della contestazione �.
Circa le conseguenze sanzionatorie sussiste effettivamente identit� delle
pene e delle misure di sicurezza patrimoniali previste .negli artt.-107 e segg. legge
doganale del 1940, negli artt. 292 e segg. del t.u. delle disposizioni doganali del
1973 e nell'art. 10 del d.I. 30 ottobre 1952, n. 1322 (l'espressione � dal doppio
al decuplo dei diritti evasi� equivale a quella �non minore di due e non maggiore
di dieci volte�, e sia la violazione dell'art. 107 (ora 292) che quella dell'art.
10 comportano sia la confisca della merce sequestrata e dei mezzi adoperati
per porre in essere o tentare di porre in essere la sottrazione delle
stesse al pagamento dei prescritti diritti erariali, salvo il caso della loro appar
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE 155
Al riguardo deve essere osservato che, come hanno ritenuto le
sezioni unite di questa suprema corte, non � possibile addurre in sede
di legittimit� la continuazione quando essa era allegabile in sede di
merito.
Ferma questa premessa, deve rilevarsi che le sentenze dei due gradi
di giudizio relativi al presente procedimento e a quello in ordine al quale
si vorrebbe applicata la continuazione sono in sostanza pressoch� coeve.
Quella del tribunale di Bergamo sono rispettivamente del 21 marzo e
del 22 aprile 1977, quelle della corte di appello di Brescia rispettivamente
del 31 marzo e del 25 maggio 1978, sicch� i processi sono stati svolti nella
stessa fase e per congrui periodi di tempo.
Ci� non senza considerare che � lo stesso ricorrente a far presente
che, dinanzi al Tribunale e prima della riunione contestata il presente
procedimento era di fatto riunito ad altro processo.
Ultimo e definitivo argomento la distanza di tempo notevole tra i
due fatti che, almeno in via preliminare, rende assai problematica l'esistenza
dei presupposti della continuazione.
I ricorsi vanno pertanto rigettati con le conseguenze di legge anche
civilistiche. (omissis)
tenenza a persone estranee al reato, che l'obbligo del pagamento dei tributi
evasi). Inoltre, sia il t.u. del 1973 (come la legge doganale del 1940) sia l'art. 10
del d.l. 30 ottobre 1952, n. 1322, 'stabiliscono l'equiparazione del contrabbando
tentato a quello consumato.
Non si pu� infine condividere l'affermazione della S.C. secondo cui l'art. 10
citato si pone come norma di tipo esclusivamente sanzionatorio.
L'art. 10 � del seguente tenore: � Chiunque sottrae o tenta di sottrarre con
qualunque mezzo lo spirito al pagamento dei prescritti diritti erariali � punito
con la multa dal doppio al decuplo dell'importo dei diritti dovuti.
� Lo spirito sottratto o che si tenti di sottrarre e i mezzi adoperati per
commettere la frode sono soggetti a confisca, a termini della legge doganale e in
deroga alle disposizioni dell'art. 240 del codice penale�.
1'. di tutta evidenza quindi che non ci troviamo di fronte ad una norma
imperfetta, ma ad una vera e propria norma incriminatrice, ad una norma cio�
che col vietare un'azione, con la minaccia della pena, � incrimina � tale azione,
conferendole il carattere di reato, con le relative conseguenze giuridiche. Si
tratta altres� di una norma che si innesta in un contesto di natura specializzante,
da ritenersi rimasto in vigore dopo l'approvazione del t.u. n. 43 del 1973.
(2) Il S.C., a Sezioni Unite, con la decisione 18 giugno 1979, n. 5519, oltre
al principio enunciato nella massima, ha anche affermato che la richiesta di
applicazione in sede di legittimit� della continuazione implica l'onere dell'imputato
di allegare gli elementi soggettivi ed oggettivi che consentano di stabilire
la sussistenza o meno della unicit� del disegno criminoso.
NICOLA BRUNI
12
PARTE SECONDA
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LEGISLAZIONE
I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
Codice civile, art. 314/17, primo comma, nella parte in cui anche quando
l'adozione ordin�ria � prommdata da giudice diverso da quello competente
per l'adozione speciale, dispone che lo stato di adottabilit� cessa per adozione
ordinaria. . . .. .,
Sentenza lQ.febbraio 1981, n. )l; G. U. 13 febbraio -1981, I).. 44.
.. d.l. 27 giugno 1967, n. 4~0, art. 5 [co11y. ~ legge: 2~ luglio 1967,,.n; ~28].
Sentenza n. 4 d�l 28 �gennaio 1981; G. U: 4 febbraio �1981, n~ 34.
legge reg. toscana 4 luglio 1974, n. 35, art. 51, quarto comma, nella parte
i. cui demanda alle amministrazioni .comunali l'esercizio. del .potere di ritiro
d�ila licenza di cacda. . . . ..
Sentenza 10 febbraio 1981,, .n. 14. �'
legge reg. toscana 5 settemqre�l978, n. 60, nella parte in .cui, sostituendo il
quarto comma dell;art. 51 della l�gge regionale ri. 35 del 1974, d�manda alle -amministrazioni
comunali l'eserciziCJ del potere di ritiro della licenza di caccia; �
Sentenza 10 febbraio 1981, n. 14, G. U. 13 febbraio 1981, n. 44.
~-~-~--~-'' ~-.
II -QUESTIONI NON FONDATE
Codice civile, art. 2948, n. 4 (art. 136 della Costituzione).
Sentenza 10 febbraio 1981,-n: �1'3'; �: U. i3 febbraio 1981, n. 13.
codice penale, art. 372 (ar.t.� 21 della: .Costituzione). ".
Sentenz~ 28 gennaio 198:1, re 1 G. U � .4 febbraio.. 1981, .n.. 34.
codice penale art. 684 (artt. 3 e 21 della Costituzione).
Sentenza 10 febbraio 1981, m 16, G. U.' 1J febbr�io 1981, n. 44.
codice penale art. 684 (artt. 3 e 21 della �ostittizione). �
Sentenza 10 febbraio 1981, n. 18, G. U. 13 febbraio 19~'1. n. 44.
��codice di pr�cedura penale� art. 164� (�ttt. 3 e � 21 della Costituzione):�
� Sentenza 10 febbraio 1981, ri. 18, G. U. 13 febbtaio '1981, n. 44.
codice di procedura penale, art. 164, n. 3 (artt. 3 e 21 della Costituzione).
Sentenza 10 febbraio 1981, n. 16, G. U. 13 febbraio 1981, n. 44.
codice di procedura penale, artt. 348, comma secondo, e 351 (art. 21 della
Costituzione).
Sentenza 28 gennaio 1981, n. 1, G. U. 4 febbraio 1981, n. 34.
2
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
codice di procedura penale, art. 351 (artt. 3 e 21 della Costituzione).
Sentenza 28 gennaio 1981, n. l, G. U. 4 febbraio 1981, n. 34.
codice di procedura penale, art. 425, comma primo (artt. 1, comma secondo,
2, comma primo, 3, comma primo, e 31, comma secondo, d�lla Costituzione).
Sentenza 10 febbraio 1981, n. 17, G. U. 13 febbraio 1981, n. 44.
r.dJ. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 16 (artt. 3 e 21 della Costituzione).
Sentenza 10 febbraio 1981, n. 16, G. U. 13 febbraio 1981, n. 44.
r.d.I. 20 luglio 934, n. 1404, art. 16 (artt. 1, comma secondo, 2, comma primo,
3, comma primo, e 31, comma secondo, della Costituzione).
Sentenza 10 febbraio 1981, n. 17, G. U. 13 febbraio 1981, n. 44.
legge 1� dicembre 1956, n. 1426, artt. 2, 3 e 4 (artt. 53, primo comma, e 108,
secondo comma, della Costituzione).
(Sentenza 28 gennaio 1981, n. 2, G. U. 4 febbraio 1981, n. 34.
legge 3 febbraio 1963, n. 69, art. 2 (art. 21 della Costituzione).
Sentenza 28 gennaio 1981, n. 1, G. U. 4 febbraio 1981, n. 34.
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, tabella unica degli stipendi, quadro II,
sezione D (art. 76 della Costituzione).
(Sentenza 10 febbraio 1981, n. 12.
III -QUESTIONI PROPOSTE
Codice civile, art. 244 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Bolzano, ordinanza 30 luglio 1980, n. 794, G. U. 21 gennaio 1981,
n. 20.
codice civile, art. 301, commi primo e terzo (artt. 2, 29, primo comma, e
30, primo e terzo comma della Costituzione).
Tribunale per i minorenni di Firenze, ordinanza 14 ottobre 1980, n. 835, G. U.
17 febbraio 1981, n. 48.
codice di procedura civile, art. 429, comma terzo (art. 36 della Costituzione).
Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 20 maggio 1980, n. 855,
G. U. 7 gennaio 1981, n. 6.
Corte di cassazione, sezione unite civili, ordinanza 20 maggio 1980, n. 856,
G. U. 7 gennaio 1981, n. 6.
codice penale, art. 163 [modif. da d.I. 11 aprile 1974, 11. 99, art. 11, conv. in
legge 7 giugno 1974, n. 220] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 14 novembre 1980, n. 916, G. U. 17 febbraio
1981, n. 48.
PARTE II, LEGISLAZIONE ;
codice penale, art. 164 (artt. 3 e 27 della Costituzione).
Pretore di Pistoia ordinanza 25 luglio 1980, n. 793, G. U. 21 gennaio 1981,
n. 20.
codice di procedura penale, art. 108, prima parte (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Catania, ordinanza 9 ottobre 1980, n. 802, G. U. 21 gennaio 1981,
n. 20.
codice di procedura penale, art. 513, n. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 7 luglio 1980, n. 864, G. U. 4 febbraio 1981,
n. 34.
r.d.l. 27 maggio 1923, n. 1324, art. 12 [conv. in legge 17 aprile 1925, n. 473]
(art. 3 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 3 novembre 1980, n. 918, G. U. 17 febbraio 1981,
n. 48.
legge 16 giu.gno 1927, n. 1766, artt. 27 e 28 (artt. 102, 103, 104 e 105 della
Costituzione e VI disposizione di attuazione della Costituzione).
Pretore di Montefiascone, ordinanza 7 maggio 1980, n. 805, G U. 4 febbraio
1981, n. 34.
legge 16 giugno 1927, n. 1766, artt. 29 e 31 (artt. 3, 24, 41, 42, 43, 44, 101, 102,
104, 105 e 108 della Costituzione e VI disposizione di attuazione della Costi�
tuzione).
Pretore di Montefiascone, ordinanza 7 maggio 1980, n. 805, G. U. 4 febbraio
1981, n. 34.
legge 10 luglio 1930, n. 1078, art. 1 (artt. 102, 103, 104 e 105 della Costituzione
e VI disposizione di attuazione della Costituzione).
Pretore di Montefiascone, ordinanza 7 maggio 1980, n. 805, G. U. 4 febbraio
1981, n. 34.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 38 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Macerata, ordinanza 3 ottobre 1980, n. 807, G. U. 21 gennaio 1981,
n. 20.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 156 (artt. 3, primo comma, 19, 20 e 21 della
Costituzione).
Pretore di Portoferraio, ordinanza 15 aprile 1980, n. 837 G. U. 17 febbraio
1981, n. 48.
r.d. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 9 (artt. 3, comma primo e secondo, 24, comma
secondo, e 31 della Costituzione).
Tribunale di Genova, ordinanza 16 settembre 1980, n. 858, G. U. 25 febbraio
1981, n. 56.
4
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 59 (art. 36 della Costituzione),.
Corte cli cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 20 maggio 1980, n. 855,
G. U. 7 gennaio 1981, n. 6.
Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 20 maggio 1980, n. 856,
G. U. 7 genn~io 1981, n. 6.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 99, comma quinto (art. 24 della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 9 aprile 1980, n. 811, G. U. 4 febbraio
1981, n. 34.
legge 31. gennaio 1949, n. 21; attt.: 1 e 2 (art. 3 della C�~tituzione).
Pretore di 'Reggio �milia, ordinanza 28 ottobre 11980, Ii. 851, G. U. 13. febbraio
1981, n. 44,
.. � legge�:4 marzi>: 1952, li;�� 131, artt. 1 e2 (art." 3 della Costit�zione).
Pretore di Milano, . ordinanza 18 luglio 1980, n. 816, G. U. 4 febbraio 1981,
n. �34.
d.P.R. 28 dicembre 1952, n. 4160 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Tribunale di Nuoro, ordinanz� 18 aprile -i979, n. 711/1980, G. U. 14 gennaio
1981, n. 13.
d.l. pres. reg. sic. 29 ottobre 1955, n. 6, artt. 121 e 122 [conv. con legge regionale
15 marzo 1963, n. 16] (artt. 3, 103, comma secondo, e ,J08, comma primo, della
Co_stituzione).
.
'
� ,Co~te. dei conti, S;ezione. gi.m:i!ldizionale per: la �.regione . siciliana, or�finanza
5 dicembre .1979, n. 804/1980, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
.'I . .�
d.P.R. 18 luglio 1957, art. 5 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Reggio Emilia, ordinanza 28 ottobre 1980, n. 851, G. U. 13 febbraip
t981, n. 44. . :~
d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 29, ultimo comma, :e.-~~' (artt. 3 e 2;J .della
Costituzione). �
Tribunale di Udine, ordinanza 29 ottobre 1980, n. 852, G. U. 25 febbraio ,1981,
n. 56.
d.PJt. 29 gennaio i958, 11. M5, ari:. 184 bis (artt 3 e�� 53 de�~ Costituzione).
Commissione tributaria di 2� grado di Teramo, ordinanza 4 aprile 1980,
n. 776, G. U. _14 gennaio 1981, n. 13.
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 121 [modif. da legge 5 maggio 1976, n. 3�,
art. 5] (art. 3 della Costituzione).'
Tribunale di Sassari, ordinanze (quattro) 5 marzo, 12 febbraio, 19 marzo
e 4 aprile :1980, nn. 795, 796, 797 e 798, G. U. 21 gennaio 1981, n. 20.
.Pretore di Arona, ordinanza 13 settembre 1980, n. 806, G. U. 21 gennaio �1981,
n. 20.
Pretore di Campobasso, ordinanza 17 settembre 1980, n. 873, G. U. 17 febbraio
�1981, n. 48.
PARTE II, LEGISLAZIONE
d.�P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 121 [modif. da. legge 5 maggio 1976, n. 313,
art. 5] (artt. 3 'e 27 della Costituzione). �
Pretore di Orvieto, ordinanza 18 ottobre 1980, n. 875, G. U. 17 febbraio 1981,
n. 48. �
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 3931 art. �121 -[modif. da legge' 5 maggio 1976, rl; 313,
art. 5] (artt. 3 e 1101 della Costituzione). �
� Pretore di Casteltermini, ordinanza. 28 giugno -1980, n. 893, G. U. 17 fobbraio
1981, n. 48.
d.P.R. 12 febbraio 1962, n. 162, art. 76 (art. 3 della Costituzi~ne).'
Corte d'appello di Brescia, .ordinanza' 19 giugno 1980, n. 778, G. U. 7 ge.naio
1981, n. 6.
r�.,.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Larino, ordinanza 26 settembre 1980, n. 841, G. U. 25 febbraio'1:981,
n. 56.
Pretore di Larino, ordinania 26 settembre 1980, n. 842,. G. U. 2!i ..febbraio �1981,
n, 56.
legge 12 agosto 1962, n. 1338, art. 2, comma secondo, lettera a) (art. 3 della
Costituzio!l-e}, � � :' l ;
Pretore di Torino, ordinanza 24 ott�bi:e i980, n. 843,� G. �. 25� febbr~i6. 198'1.
n;c56. ., ...
. _ l~gg~ 12 _agos.to }962'. n�. 1~8,.."art. , 13,, co~~.~uinto. ~arJ;t.. 3, corpmi. primo
e�secon�lo, 2~; comnn pnmo e secondo, 38, commi secondo e quarto, e 36; comma
primo;'aella Costituziohe). . ...:.�.�.� .� �:��� �-:.� � . ':�:~:_�.=�
Tribunale di Torino, orqinanza 22_ ottobre 1980, .. 827, _G._ U~ 25 febbra~q ,1981,
n�: 56. � � �� �� �� �� � . . . �� .
, . ; ,d�.P.R. 12. f"1bbr3l0: 1965, �nd62, .~i:t. 16 {arti. 3,' 11 ~ 41 della .Costittftzi<m~).
Tribunale-tli Ravenna~: ordi.i��iiz� �o ott�bre 1980; n. 814, G. u:' 11 febbraio
1981,_ n. Al. ; ' ��
Tribunale di Ravenna, ordinanze (cinque) 24 ottobre 1980, ml. 8:18, 819; �820,
821 e 822, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
TribunW.e di Ravenna, :0rdinanl'la�A novembre 1980; � n.,.867, :G:U.� .~. febbraio
1981, n. 56.. ...
d.P.R. 12 febbraio 1965, n. 162, art. 76 (artt. 76, 77 e 3 della Costituzione).
Corte d'appello di Lecce, ordinanza 10 ottobre 1980, n. 815, G. U. 7 gennaio
�1981, n. 6.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 3 (art. 3 .della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 22. ottobre �1980, n. 859, G. U. 25 febbraio 1981,
n. 56.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
6
legge 2 ottobre 1967, n. 895, artt. 2 e 7 [sost. da legge 14 ottobre 1974, n. 497,
artt. 10 e 14] (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Macerata, ordinanza 3 ottobre 1980, n. 807, G. U. 21 gennaio
1981, n. 20.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 2, comma primo, lettera c) (artt. 3 e 36 della
Costituzione).
Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale, ordinanza 11 aprile 1980,
n. 770, G. U. 14 gennaio 1981, n. 13.
legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 1 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 18 luglio 1980, n. 816, G. U. 4 febbraio 1981,
Il. 34.
legge 25 ottobre 1968, n. 1089, art. 18 (art. 81, comma quarto, della Costituzione).
Pretore di Venezia, ordinanza 5 febbraio 1980, n. 829, G. U. 13 febbraio 1981,
n. 44.
legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 23 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Torino, ordinanza 24 ottobre 1980, n. 843, G. U. 25 febbraio 1981,
Il. 56.
d.l. 28 agosto 1970, n. 622, art. 4, comma secondo [conv. in legge 19 ottobre
1970, n. 744) (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 18 luglio 1980, n. 816, G. U. 4 febbraio ,1981,
Il. 34.
legge 9 ottobre 1971, n. 824, art. 6, comma primo e terzo (artt. 3, primo
comma, 36 primo comma, 52, primo comma, 53 e 81, quarto comma, della Costituzione).
Pretore di Pistoia, ordinanza 23 settembre 1980, n. 813, G. U. 11 febbraio
1981, n. 41.
legge 9 ottobre 1971, n 824, art. 6, commi primo e terzo (artt. 3, comma
primo, 52, comma primo, 53 e 81, comma quarto, della Costituzione).
Pretore di Pistoia, ordinanza 23 settembre 1980, n. 774, G. U. 14 gennaio 1981,
Il. 13.
legge 29 ottobre 1971, n. 889, art. 17, comma terzo (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Genova, ordinanza 1� settembre 1980, n. 735, G. U. 7 gennaio
1981, n. 6.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 58 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Massa Carrara, ordinanza 3 febbraio
1977, n. 823/1980, G. U. 28 gennaio 1981, n. 27.
d.P.R. 26 ottobre 1972, 11. 634, art. 54 (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Padova, ordinanza 10 giugno
1980, n. 808, G. U. 21 gennaio 1981, n. 20.
PARTE II, LEGISLAZIONE
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 26 (art. 76 della Costituzione).
Corte di Cassazione, ordinanza 12 giugno 1980, n. 828, G. V. 25 febbraio 1981,
n. 56.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 39 (artt. 3, 24 e 113 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Padova, ordinanza 10 giugno
1980, n. 808, G. V. 21 gennaio 1981, n. 20.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 39, comma primo (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bari, ordinanze (due) 1� marzo
1980, nn. 780 e 781, G. V. 14 gennaio 1981, n. 13.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 44 (artt. 3, 24 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Massa Carrara, ordinanza 7 ottobre
1976, n. 785/1980, G. V. 21 gennaio 1981, n. 20.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 6, comma secondo (art. 53, comma primo,
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Pordenone, ordinanza lU giugno
1980, n. 825, G. V. 28 gennaio 1981, n. 27.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, artt. 6 e 14 [modif. da d.P.R. 23 dicembre 1974,
n. 688] (art. 53, primo comma, della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Massa Carrara, ordinanza l 0 giugno
1977, n. 824/1980, G. V. 11 febbraio 1981, n. 41.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 1, 183 e 195 (artt. 3, 21 e 43 della Costituzione).
�
Pretore di Roma, ordinanza 18 novembre 1980, n. 37/1981, G. V. 28 gennaio
1981, n. 27.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195, 334 [modif. da legge 14 aprile 1975,
n. 103, art. 45] (artt. 3 e 27 della Costituzione).
Pretore di Modena, ordinanza 12 giugno 1980, n. 838, G. V. 25 febbraio 1981,
n. 56.
legge 16 aprile 1973, n. 171, artt. 23 e 25 (art. 81, comma quarto, della Costituzione).
Pretore di Venezia, ordinanza 5 febbraio 1980, n. 829, G. V. 13 febbraio 1981,
n. 44.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 10 e 15 (3, 29, 30, 31 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 26 aprile 1980,
n. 898, G. V. 11 febbraio 1981, n. 41.
8
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, (artt. 3 e. 53� della Costituzione);
Commissione tribut.aria di primo grado di Larino, ordinanza 29 febbraio 1980,
n.
784, G. U. 21 gennaio 1981, n. 20. .
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 1 (artt. 3, 35 'e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Larino, ordinanze (tre) 7 novembre
,1979, nn; 761, 762 e 763/1980, G: U. 7 gennaio 1980, n. 6. �. � '
j '
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, artt. 1, 4, 7, commi primo, secondo e quarto
~� 11 (artt. 3 e 53� della Costituzione). �' . : � . � � ) '
Commissione tributaria di primo grado di Pistoia, ordinanze (sette) 12 gi~gno-
1979, nn. 844, 845, 846, 847, 848, 849 e 850/1980~ G. u, 11 febbraio: 1981,.n. 41.
~.P.I~.. 29 settembre 1973, n. 602, art. 39, comma primo (artt. 24 e 113 della
Cost1tuz1one). . _
' .
�� . �� ~� � t' ., � . ,',
. CommJssioII~ tributaria di primo grado di Bari, 9rdinanze (due) 1� .marzo
1980, nn. 780 e 781, G. U. �14 gennaio 1981, n,)3.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 42 (art. 3 della Costituzione).
, Commissione tribufatiii 'centrale di Rom� ordinanz~: 11 febbr~io' 19S�.~n. 8.4.D_..�'
G. U. 25 febbraio 1981, n. 56. '
. d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, �rtt. 4�i e 41 (ari:t. ~3, 76 e 77 della' Costftuz1one).
Y: Coro:mi.ssiorre tributaria d�:-�primo grado di Ivrea .0rdinanza 12�marzo,�}980,
n. 782, G. U. 28 gennaio 1981, n.. 27' � . ._ , : .. '
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legge 27 ottobre 1973, n. 628~ .artt. 8; -9 e �.10 �(art. 3 della: Costitui�one). � :. <
Corte dei conti, sezione quarta giurisdizionale ordinanza 8 gennaio 1980,
n.
817, G. U. 4 febbraio 1981 n. 34 . '
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,. legge 12 dicembr~ 1973, n._ ,922, ar~. 1 (art. 3 4ell!l Costituzione).
Pr~tore di Milano, ordinanza 18 luglio 1986 . 816 G U . � Hl81,
n. 34.
, n. , . . 4: febbraio
' legge.'!IVdic�mbr� 197~; n, 871 (artt. 70; 72 e 73 della c:ostifo:lioue) ..
n.
s.re~ore di ~reviglio, ordinanz!;l 1~ .lu~li(i 19S�:j1. 775, G:_ U. }4 ,~enn;io 1981,
n.
2~~rte di cassazione, ordinanza 28 maggio 1980, n. 783, G. U. 21 gennaio 1981,
.. Pretore di Trevjglio, .ordinanza �29 setteml;>re 1980 n. 810 G u 28
na10 1981, n. 27.
� ' ' � � . gen
n.
i_retore di Piacenza, ordinanz_a 13 ottobre 1980, n. 833, G. U. 11 febbraio 1981,
4
Pretore di Pistoia, ordinanza 5 novembre 1980, n. 886, G. U. 17 febbraio 1981,
n. 48.
legge reg. lombarda 12 agosto 1974, n. 45, art. 1 (art. 117 della Costituzione).
Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale ordinanza 18 maggio 1979,
n.
773/1980, G. U. 7 gennaio 1981, n. 6. '
PARTE II, LEGISLAZIONE 9
legge 18 aprile 1975, n. 110, art. 4 comma secondo (art. 25 d�lla Costituiitme).
Tribunale di Milano, ordinanza 5 novembre 1979, n. 786/19SO, G. U. 21 g~~naio
1981, n. 20.
legge 18 aprile 1975, n. 110, art. 5, commi 9-uarto e sesto (art. 3 della Costituzione)..
Pretore di Poggibonsi, ordinanza 17 luglio 1980, n. 826, G. U. H � febbraio
..1981, n, 41.
. ~.
legge 19 maggio 1975, n. 151, art. 95 (artt. 3 e 24 della Costituzivne).
Tribiill:�le di Bolzano, oraina~i~ 30 foglio �980'. n~ 794, 'G. V. 21 g�nn~ici' J9~1,
n. 20.
legge 18 luglio 1975, n. 356, art. 1 (art. 3 della "Costituzione).
)'retore di Milano, ?rdinan~a 18 luglio ,_19&0, 1~, &16, 4-!l: 4 f~bprai~: '1981,
n: 34 �
legge 2 dicembre i975, n. '516;' ~rt: 8 (artt. 3, 29 � 5.3 ci.ella Cos~ituzione).
� :~ I. ,. � � � ' " . �. ' .. . '. . � � . � . �
Corte d'appello di Roma, ordinan:i:a 4 ,giugno 1980, 11. 812, G. u, 21 gennaio
1981, n. 20.
legge reg. Emilia:Romagri.a '26 geri.naio t976, n: s; ai-~~. 4; f'1, 9 e �10j\D~di(,
da legge reg. 26 gennaio 1977, n. 4] (art. 117 della Costituzione). � � � � �� ��
Triburiale df B��log~a. �ordinanza 30 s~tt~rrilire 19so; xL �ll63, � G.'U. .25 �febbraio
1981, n. 56.
: legge' .s-:maggio 1976, n. 313, art. 5" (art. 3 derfa Cpstit�ziorie) .
. . Pretore di Treviglio, ordinanza 2 aprile 1980, 11. 769, G. U. ,7 gennaio 1981, n. 6 .
. �Pretore di Asti, ordinanza 19 settembre 1980, ri. 189, �G.' U. 21 gennaio 1981,
n. 20. � � �
Pretore di Piana degli Albanesi, ordinanza 25 marzo 1980, 11�.790, G. U.
21 gennaio 1981, n; 20.
Pretore di Montepulciano, ordinanza 13 ottobre 1980, n. 836, G. U. � 11 febbraio
1981, n. 41.
Pretore di Civitavecchia, ordinanza 14 novembre 1980, n. 892, G. U. 17 febb~
aio 1981, n. 48.
legge _ 10 maggio 1976, n. 319, art. 25 (art. 27 della Costituzione).
Tribunale di Como, ordinanza 31 marzo 1980, n. 803, G. U. 21 gennaio 1981.
n. 20.
legge 19 maggio 1976, n. 326, art. 1 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 18 luglio 1980, n. 816, G.U. 4 febbraio 1981,
n. 34.
legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 1, commi primo e secondo (artt. 3 e 25
della Costituzione).
Commissione tributaria di 1� grado di Pistoia; ordinanza 13 marzo 1979,
n. 839, G. U. 25 febbraio 1981, n. 56.
10
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 1, comma terzo (artt. 3, 29, 30, 31 e 53
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 26 aprile 1980,
n. 898, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 1, n.c. (artt. 3, 29, 31 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Massa Carrara, ordinanza
29 giugno 1979, n. 865/1980, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 1, n. c. (artt. 3, 31 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Napoli, ordinanza 20 maggio
1980, n. 772, G. U. 14 gennaio 1981, n. 13.
legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 1, n. c. (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Piacenza, ordinanze (due) 16 e
15 novembre ,1979, nn. 860 e 861/1980, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
Commissione tributaria di primo grado di Piacenza, ordinanza 15 novembre
1979, n. 862/1980, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
legge 12 novembre 1976, n. 751, artt. 1, n. c., e 3, n. c. (artt. 2, 3, 29, 31 e 53
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Novara, ordinanza 20 aprile 1979,
n. 834/1980, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
cl.I. 10 dicembre 1976, n. 798, art. 1, comma terzo [conv. In legge 8 febbraio
1977, n. 16] (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Cagliari, ordinanza 19 luglio 1980,
n. 869, G. U. 25 febbraio 1981, n. 56.
legge 28 gennaio 1977, n. 10, artt. 1 e 4 (art. 42 della Costituzione).
Tribunale di Livorno, ordinanza 14 novembre 1980, n. 894, G. U. 4 febbraio
1981, n. 34.
legge 13 aprile 1977, n. 114, artt. 4, 5, comma primo, 17 e 20 (artt. 3, 29, 30,
31 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Roma, ordinanza 26 aprile 1980,
n. 898, G. U. 11 febbraio 1981, n. 41.
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 22, 113, 114, tabella B n. 2 (artt. 76, 117
e 118 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 3 luglio 1980, n. 857), G. U. 28 gennaio 1981,
n. 27.
legge 8 agosto 1977, n. 513, artt. 27, comma secondo, e 28 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Piacenza, ordinanza 18 settembre 1980, n. 768, G. U. 7 gennaio
1981, n. 6.
11
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 3 gennaio 1978, n. 1, art. 5, ultimo comma (artt. 3, 24, 100, primo comma,
'103, primo comma, .113 e 125, secondo comma, della Costituzione).
Consiglio di Stato, sezione quinta giurisdizionale, ordinanza 4 luglio 1980,
n. 866, G. U. 23 febbraio 1981, n. 56.
legge 10 maggio 1978, n. 176, art. 1, commi primo, secondo e terzo (artt. 3 e
42 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 8 ottobre 1980, n. 809, G. U. 4 febbraio 1981,
n. 34.
legge 22 maggio 1978, n. 194, artt. 22, comma terzo, 4, 5, commi terzo e
quarto, 8, ultimo comma (artt. 2, 30 primo comma, 31 secondo comma e 32
primo comma della Costituzione).
Corte d'appello di Firenze, sezione istruttoria, ordinanza 14 ottobre 1980,
n. 868, G. U. 17 febbraio 1981, n. 48.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 13, penultimo comma (art. 3 della Costituzione).
Giudice conciliatore di Grugliasco, ordinanza 31 luglio 1980, n. 792, G. U.
21 gennaio .1931, n. 20.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 59 (art. 3 della Costituzione).
Giudice conciliatore di Pescasseroli, ordinanza 3 ottobre 1980, n. 801, G. U.
14 gennaio 1981, n. 13.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 59, n. 1 (artt. 3, 35 e 41 della Costituzione).
Giudice conciliatore di Diano Marina, ordinanza 18 giugno 1980, n. 779,
G. U. 14 gennaio 1981, n. 13.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 73 [modif. da d.l. 30 gennaio 1979, n. 21,
art. l�bis] (art. 3 della Costituzione). �
Pretore di Castrovillari, ordinanze (due) 21 ottobre 1980, nn. 830 e 831, G. U.
28 gennaio 1981, n. 27.
legge 3 agosto 1978, n. 405 (artt. 55 e segg., 70 e segg., 79 e segg., 83 e segg.,
101 e segg., e 3 della Costituzione).
Pretore di Nard�, ordinanza 30 agosto 1980, n. 800, G. U. 11 febbraio 1981,
n. 4).
d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413, art. 2, lettera c) (artt. 55 e segg., 7G e segg.,
79 e segg., 83 e segg., 101 e segg., e 3 della Costituzione).
Pretore di Nard�, ordinanza 30 agosto 1980, n. 800, G. U. 11 febbraio .1981,
n. 41.
d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413, art. 3, lettera d) (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Modena, ordinanza 3 luglio 1980, n. 788, G. U. 21 gennaio 1981,
n. 20.
12
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge reg. Abruzzo 28 di�em�re 1978; n. 87, art. f B (art. 117" �del.lit. Costituzione).
�
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzio, o~dinanza 7 dicembre
1979, n. 872/1980, G. U. 25 febbraio 1981, n. 56. �
legge reg. Sicilia.14 settembre 1979, n; 212,..art. "24, conUna pt.imo (�ttt: :fil"e 3
della Costituzione). � . : . . � ..
�:�Tribunale di Catania;' ordinanza�..;10 ottobre 1980, n; 832, G. U ..:. 25 �febbraio
1981, n. 56.
, . 1t;gie ?Or ;lllarz? 1~80, n .. 77,, ar.t. 6, ~9mm~ secondo i(-artt... ~24, 1Q2, :iepmma
pnmo, .104, com;ma .prime, fle1la Co.stituzione). ,. �~ ..1:.::. ~� � ' �,.
Pretore di La Spezia, ordinanza 20 maggio 1980; �n: 177; G.'r.;.:� 14 �g'enn:
jl;~ _19.81, .n: 13. . ; . ': ' . ,r,�. �
legge reg. Veneto appr. 2 aprile 1980, riappr. il 18 dicembre 1980 (artt. 3, 36,
9~,,.e.11~: <l,ella Cos,tit1:1z~~pel� c._-;: "'�:�~ e: �I . � o: .~ '�'
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso 10 gennaio 1981, n . .1, �G�. U.
21_ .gennaip 1981, IJ.. 20.
~: ... �:l
legge reg. Campania appr. il 23 aprile 1980, riappr. il 30 dicembre 1980
(art. 117 della Costituzione).
Presidente del Cori~�gli~ de1 Ministri; :i~on�o 26 gennaio 19Si, n. 3; G. U.
11 f�bbfaio 'l98J, n. �41. � �� ~-� ���
legge reg. siciliana 23 dicembre 1980 (artt. 51 e 97 della Costituzione).
Commissario dello-� Stato per la regione siciliana, tic�rsb �-10.. gennaio:�l981,
n.. 2i G. U. 21-gennafo .1981, n. 20..
legge reg. siciliana appr. il 22 gennaio 1981, artt. 9, 10 e 11 (artt. 51, 97 e
128 della Costituzione).
Commissario delio � Stato 'per la regione siciliana, ricorso 6 febb.raio � �1981,
n. 4, G. U. 17 febbraio .1981, n. 48.