ANNO XXVIII -N. 1 GENNAIO-FEBBRAIO 1976
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ROMA
ISTITUTO POLIGRAFICO DELLO STATO
1976
ABBONAMENTI
ANNO L. 12.750
UN NUMERO SEPARATO .�..���..��..... � 2.250
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a;
LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -ROMA
e/e postale 1/2640
Stampato in Italia � Printed in ltaly
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1960
(6219004) Roma, 1976 -Istituto Poligrafico dello Stato P.V.
Da questo numero l'avv. Paolo Vittoria curer�
direttamente la parte della settima sezione concernente
la materia delle acque pubbliche.
LA REDAZIONE
CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE
Avvocati
Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Michele DIPACE, Bologna;
Giovanni CONTU, Cagliari; Americo RALLO, Caltanissetta; Filippo CAPECE
MINUTOLO DEL SASSO, Catanzaro; Raffaele TAMIOZZO, Firenze; Francesco
GuICCIARDI, Genova; Adriano RossI, L'Aquila; Giuseppe Orazio Russo,
Lecce; Giuseppe MINNITI, Messina; Marcello DELLA VALLE, Milano; Aldo
ALABiso, Napoli; Nicasio MANcuso, Palermo; Pier Giorgio LIGNANI, Perugia;
Rocco BERARDI, Potenza; Umberto GIARDINI, Torino; Maurizio DE
FRANCHIS, Trento; Paolo ScoTTI, Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia.
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INDICE
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezione primo: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
dell'avv. Giuseppe Angelini-Rota)
(a cura
pag.
Sezione secondo: GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
{a cura del/'avv. Arturo Marzano} � 33
Sezione terzo: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI
SDIZIONE (a cura del/'avv. Benedetto
e del/'avv. Carlo Carbone)
GIURIBaccari
� 49
Sezione quarto: GIURISPRUDENZA CIVILE
cato Adriano Rossi} �
(a cura dell'avvo
� 67
Sezione quinto: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
del/'avv. Ugo Gargiulo)
(a cura
� 79
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
vocato Carlo Bafile}
(a cura de/l'av
� 90
Sezione settima: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura dell'avv. Arturo
Marzano, per gli appalti e del/'avv. Paolo Vittoria,
per le acque pubbliche) � 124
Sezione ottava: GIURISPRUDENZA PENALE (a cura del/'avv. Paolo
Di Tarsia di Be/monte) � I 62
Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO
LEGISLAZIONE pag.
CONSULTAZIONI �
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
BAFILE C., Considerazioni sulla obbligazione tributaria e la sua trasmissione
per causa di morte . . . . . . . . . . I, 90
BAFILE C., Sull'impugnazione delle decisioni parziali delle Commissioni
tributarie .................... I, 105
MARZANO A., Interventi dello Stato sul mercato nazionale e responsabilit�
nei confronti dei singoli per attivit� in contrasto con la
normativa comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 36
TAMIOZZO R., Cespite indennizzabile nel risarcimento del danno di
guerra . . . . . I, 84
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ACQUE PUBBLICHE ED ELETTRICIT�
-Acque sotterranee -Pubblicit� -Condizioni
-Esistenza in comprensorio
soggetto a tutela -Irrilevanza, 158.
-competenza e giurisdizione -Tribunali
delle acque -Pubblicit� dell'acqua
-Accertamento negativo -Deniclaratoria
di competenza per le altre
questioni, 158.
APPALTO
-Appalto di opere pubbliche -Maggiori
richieste dell'appaltatore -Interessi
-Decorrenza, 124.
-Appalto di opere pubbliche -Partite
di lavoro non contabilizzate e riconosciute
in sede giudiziale -Indennizzo
per rincaro dei costi -Ammissibilit�,
124.
-Appalto di opere pubbliche -Richieste
dell'appaltatore relative a partite
di lavoro non indicate nel registro
di contabilit� -Omessa riserva nei
relativi documenti contabili -Dec�denza
dell'appaltatore, 124.
-
Appalto di opere pubbliche -Riserve
dell'appaltatore -Contestazione in
sede giudiziale -Eccezione di decadenza
-Subordinate deduzioni di merito
-Effetti -Rinunzia all'eccezione
di decadenza -Esclusione, 124.
-Appalto di opere pubbliche -Riserve
dell'appaltatore -Onere -Carattere
generale, 124.
-Appalto di opere pubbliche -Riserve
dell'appaltatore -Somme riconosciute
in sede giudiziale -Rivalutazione
-Inammissibilit�, 124.
-Appalto di opere pubbliche -Sospensione
dei lavori -Facolt� discrezionale
dell'amministrazione committente
-Esercizio legittimo -Pregiudizio
derivante all'appaltatore dalla
sospensione dei lavori -Qualificazio
ne come danno contrattuale -Esclu
sione, 124.
-Appalto di opere pubbliche -Sospensione
dei lavori -Inclusione fra i
cosiddetti fatti continuativi -Esclusione,
124.
-Appalto di opere pubbliche -Sospensione
dei lavori -Maggiori compensi
chiesti dall'appaltatore -Onere della
riserva alla firma del verbale di ripresa
dei lavori, 124.
-Appalto di opere pubbliche -Variazioni
ed addizioni -Facolt� dell'amministrazione
committente -Limiti,
124.
ASSICURAZIONE
-Circolazione di veicoli o natanti Procedimento
penale -Notifica della
costituzione di parte civile -Non �
prescritta, 18.
ASSOCIAZIONE
-Associazioni sindacali -Autorizzazione
per organizare gite o viaggi
Legittimit� costituzionale, 10.
ATTO AMMINISTRATIVO
-Attivit� amministrativa vincolata da
norme di legge -� Configurabilit� Non
sussiste, 80.
-Obbligo di motivazione -Provvedimento
che costituisce mera attuazione
vincolata di una norma di legge Necessit�
di specifica motivazi:one Non
sussiste, 82. �
CACCIA E PESCA
-Pesca marittima -Tutela delle risorse
biologiche e dell'attivit� di pesca
-Immissione di sostanze inquinanti
-Scarico di acque reflue di
albergo -Sussistenza di reato -Fattispecie,
160.
VIII
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
COMPETENZA E GIURISDIZIONE
-Espropriazione per pubblico interesse
-Dichiarazione di pubblica utilit�
-Opere necessarie per l'EUR di Roma:
esistenza del potere espropriativo
-Difetto di giurisdizione del1'
AGO, 56.
-�Espropriazione per pubblico interesse
-Retrocessione -Diritto soggettivo:
limiti, 56.
-Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Ente pubblico non economico
-Licenziamento del dipendente
-Richiesta di un procedimento
d'urgenza -Giurisdizione amministrativa,
49.
-Regolamento di giurisdizione -Conflitto
di attribuzione -Interferenze
reciproche ove i mezzi vengano sollevati
nella medesima controversia Efficacia
vincolante della decisione
emessa dalla Corte costituzionale,
con nota di C. CARBONE, 51.
-Tribunali Amministrativi Regionali Regolamento
di competenza territoriale
-Termini ex art. 31, 2� comma,
legge 1034/1971 -Decorrenza -Individuazione
-Riferibilit� alla data di
effettiva costituzione in giudizio Casi
di esclusione, 86.
COMUNIT� EUROPEE
-Agricoltura -Organizzazione comune
dei mercati nel settore dei cereali Attivit�
di uno Stato membro in
contrasto con la normativa comunitaria
-Responsabilit� nei confronti
dei singoli -Disciplina applicabile,
con nota di A. MARZANO, 36.
-Agricoltura -Organizzazione comune
dei mercati nel settore dei cereali Situazione
giuridica del produttore,
con nota di A. MARZANO, 36.
-Agricoltura -Organizzazione comune
dei mercati nel settore dei cereali Vendite
da parte di uno Stato membro
a prezzo inferiore al prezzo indicativo
-Incompatibilit� con l'organizzaione
comune dei mercati, con
nota di A. MARZANO, 36.
-Unione doganale -Tariffa doganale
comune -Disposizioni preliminari Regole
generali per la interpretazione
della nomenclatura della tariffa
Miscugli classificabili in due o pm
voci tariffarie -Criterio di classificazione,
33.
CONCORSO
-Collocamento obbligatorio ex legge
2 aprile 1968, n. 482 -Possesso dei
requisiti -Condizioni -Limiti, con
nota di R. TAMIOZZO, 79.
CONTABILIT� GENERALE DELLO
STATO
-Debiti e crediti di amministrazione
diverse dallo Stato nei confronti dello
stesso soggetto -Compensazione Ammissibilit�,
72.
CORTE COSTITUZIONALE
-Conflitti di attribuzione -Sospensione
dell'esecuzione dell'atto impugnato,
17.
COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA
-Assicurazione -Associazione -Corte
Costituzionale -Enfiteusi -Espropriazione
per p.u. -Giustizia Amministrativa
-Locazione -Pensioni Procedimento
penale -Professioni.
DANNI DI GUERRA
-Nozione e qualificazione� del ce13pite Incostituzionalit�
dell'art. 8 � legge
955/1967 in relazione all'art. 3 Cost. Non
sussiste -Fattispecie in tema
di unit� navigante, con nota di R.
TAMIOZZO, 83.
ENFITEUSI
-Non assimilabilit� all'affitto di fondi
rustici -Mancata distinzione tra
enfiteuta coltivatore ed enfiteuta non
coltivatore -Legittimit� costituzionale,
1.
-Rapporti di natura reale -Inapplicabilit�
dell'art. 1467 cod. civ. -Legittimit�
costituzionale, 1.
ESPROPRIAZIONE PER P.U.
-Danno permanente arrecato ad altro
fondo -Unit� economica con l'immobile
espropriato -Espropriazione
parziale, 139.
INDICE
IX
-Espropriazione parziale � Determinazione
dell'indennit� � Fondo coltivato
come cava -Rilevanza � Pregiudizio
dell'azienda estrattiva � Irrilevanza,
139.
-Indennizzo -Determinazione secondo
la c.d. legge di Napoli -Adeguamento
solo parziale al variare dei valori
venali -Non contrasta col principio
di eguaglianza, 20.
-
Indennizzo -Determinazione secondo
la c. d. legge di Napoli � Aggiornamento
degli imponibili solo per i
fondi urbani � Non contrasta con il
principio di eguaglianza, 20.
-Indennizzo -Determinazione secondo
la c. d. legge di Napoli -Utilizzazione
del parametro dell'imponibile
catastale -Ragionevolezza, 20.
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
-Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana � Possibilit�
di conferma nell'ufficio di componente
-Contrasto con l'indipendenza
del giudice, 28.
-Decisioni del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana
-Appello all'Adunanza plenaria
del Consiglio di Stato � Legittimit�
costituzionale, 28.
IMPIEGO PUBBLICO
-Benefici per l'esodo volontario -Dirigenti
statali � Disciplina contenuta
nell'art. 67 decreto del Presidente
della Repubblica 30 giugno 1972,
n. 748 -Incostituzionalit� in relazione
all'art. 3 Cost. -Non sussiste, 80.
-Benefici per l'esodo volontario -Dirigenti
statali � Disciplina contenuta
nell'art. 67 decreto del Presidente
della Repubblica 30 giugno� 1972, numero
748 � Incostituzionalit� in relazione
agli artt. 76 e 77 Cost. � Non
sussiste, 80.
-Promozione di direttori di divisione
alla qualifica ad esaurimento di
ispettore generale � Art. 66 decreto
del Presidente della Repubblica 748/
1972 � Decorrenza della nomina, 80.
-
Promozione di direttori di divisione
alla qualifica ad esaurimento di
ispettore generale � Disciplina contenuta
nell'art. 67 decreto del Presi
dente della Repubblica 30 giugno
1972, n. 748 -Incostituzionalit� in relazione
agli artt. 36 e 97 Cost. � Non
sussiste, 80.
-Promozione di direttori di divisione
alla qualifica ad esaurimento di
ispettore generale � Mancata previsione
di retroattivit� -Incostituzionalit�
degli artt. 60, 61, 65 e 66 decreto
del Presidente della Repubblica
30 giugno 1972, n. 748 in relazione
agli artt. 76 e 77 Cost. � Non sussiste,
80.
-Promozione di direttori di divisione
alla qualifica ad esaurimento di
ispettore generale � Mancata previsione
di retrodatazione -Incostituzionalit�
degli artt. 60, 61, 65, e 66
decreto del Presidente della Repubblica
30 giugno 1972, n. 748 in relazione
all'art. 3 Cost. -Non sussiste,
80.
IMPOSTE E TASSE IN GENERE
-Competenza e giurisdizione � Imposte
indirette � Ricorso al Tribunale
per grave ed evidente errore di apprezzamento
� Censura sul merito
della valutazione � Difetto di giurisdizione
del tribunale, 121.
-Condono � Controversia di soli interessi
-Esclusione, 116.
-Condono di cui al decreto-legge 5 novembre
1973, n. 660 -Sospensione del
giudizio innanzi alla Corte di Cassazione
-Rigetto della istanza in
sede amministrativa -Contestazione
sul diritto al condono -Decisione
da parte del giudice del processo
sospeso, 116.
-Imposte indirette -Azione in sede
ordinaria -Termine -Decorrenza �
Decisione della Commissione Centrale
che risolve una questione preliminare
-Successiva decisione di altra
commissione che esaurisce il rapporto
tributario -Decorrenza dall'ultima
decisione -Decisione definitiva
-Nozione -Decisione. che rigetta l'eccezione
di prescrizione -Non � tale Successiva
pronuncia di merito -Impugnazione
di ambedue le decisioni Ammissibilit�,
con nota di C. BAFI�
LE, 104.
-Imposte indirette -Interessi � Condono
di cui alla legge 31 ottobre 1963
RASSEGNA DELL'AVVOCAT.URA DELLO STATO
X
n. 1458 � Pagamento del tributo � Diritto
della Finanza al Sl).ccessivo pagamento
degli interessi -Sussiste,
116.
-Imposte indirette -Interessi -Prescrizione
� Termine quinquennale Interruzione
� Pagamento dell'imposta
� Non interrompe la prescrizione
per gli interessi, 116.
-Imposte indirette � Solidariet� -Condono
� Istanza di una sola parte .
Estensione ai condebitori -Esclusione,
115.
-Imposte indirette -Solidariet� -Successione
ereditaria -Divisione del debito
fra eredi, con nota di C. BAFI�
LE, 90.
-Obbligazione tributaria -Natura Applicabilit�
di tutte le regole di diritto
civile non espressamente derogate,
con nota di C. BAFILE, 90.
-Rapporto di esattoria � Titolarit� del
credito fiscale � Spetta all'Amministrazione
dello Stato, 72.
ISTRUZIONE PUBBLICA
-Esami� Esami di maturit� -Elementi
valutabili dalla Commissione -Criteri
di valutazione -Limiti, con nota
di R. TAMIOZZO, 88.
-Esami � Esami di maturit� tecnica
commerciale � Elementi valutabili �
Cultura e preparazione tecnica � Rilevanza,
con nota di R. TAMIOZZO, 88.
-Esami � Risultanze esami di maturit�
� Valutazioni di merito -Intervento
di fattori estranei ai parametri
legali � Sindacato di legittimit� .
Ammissibilit� � Sussiste, con nota di
R. TAMIOZZO, 88.
-Esami � Svolgimento di esami di maturit�
� Comportamento del candidato
nei confronti della Commissione
� Effetti � Rilevanza -Limiti, con
nota di R. TAMIOZZO, 88.
LAVORO (RAPPORTO DI)
-Assunzione in violazione del divieto
previsto dalla legge � Conseguenza
sulla qualificazione del rapporto e
sugli obblighi previdenziali, 75.
LEGGE, DECRETI E REGOLAMENTI
-Proponibilit� di una questione di incostituzionalit�
� Limiti, 82.
LOCAZIONE
-Abitazioni urbane � Blocco dei fitti
� Disciplina differenziata per fitti
maggiorati � Legittimit� costituzionale,
3.
-Abitazioni urbane � Blocco dei fitti Legittimit�
costituzionale. Condizioni,
3.
-Abitazioni urbane � Blocco dei fitti Limite
della propriet� privata per
funzione sociale � Legittimit� costituzionale,
3.
-Abitazioni urbane � Blocco dei fitti Limite
della propriet� privata per
funzione sociale � Legittimit� costituzionale,
4.
-Abitazioni urbane � Discipline diffe.
renziate succedutesi nel tempo -Legittimit�
costituzionale, 4.
PARTE CIVILE
-Costituzione -Forme e termini -Costituzione
predibattimentale -Termine
per la notifica all'imputato, 162.
PENSIONI
-Indennit� di buonuscita E.N.P.A.S. Congiw1ti
� Diritti per successione Tassativit�
della elencazione degli aventi
diritto -Sussiste, 82.
-Ricorso alla Corte dei Conti -Termine
di novanta giorni -Contrasta
con il principio di uguaglianza . Illegittimit�
costituzionale, 12.
PRESCRIZIONE
-Fatto illecito costituente reato -Estinzione
per amnistia a seguito di
modifica dell'imputazione � Decorrenza
del termine di prescrizione, 67.
-Illecito costituente reato � Fatto-reato
produttivo di evento plurimo Azione
penale per un solo reato -Decorrenza
della prescrizione anche per
l'illecito relativo al reato non perseguito
dalla decisione definitiva sul
diverso reato perseguito, 67.
-Indennit� per danni da atto lecito Prescrizione
quinquennale per danni
da illecito � Applicabilit� -Esclusione,
140. i
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INDICE
XI
PROCEDIMENTO PENALE
-Concorso di reati e concorso di norme
� Ammissibilit� di un secondo
giudizio nel caso di concorso di reati,
10.
-Decreto di citazione � Persone diverse
dall'imputato (citazione delle) �
Parte civile� Omessa citazione � Nullit�
relativa -Deducibilit� da parte
del P .M., 162.
-Imputato assente -Notifica della
sentenza � Non � necessaria, 26.
-Responsabile civile � Assicuratore di
danni da circolazione di veicoli o
natanti � Citazione nel corso della
istruzione sommaria, 18.
-Riabilitazione -Deposito in cancelleria
degli atti della procedura e avviso
all'istante � Necessit�, 9.
PROFESSIONI
-Societ� per l'esercizio di professioni
intellettuali � Societ� di progettazione
� Disciplina legislativa -Legittimit�
costituzionale, 23.
RESPONSABILIT� CIVILE
-Responsabilit� della P.A. -Per atti
leciti � Danno permanente -Nozione,
140.
-Responsabilit� della P.A. -Per atti
leciti � Eliminazione di opera pubblica
� Perdita di utilit� connesse
alla sua presenza � Danno permanente
� Esclusione � Fattispecie, 139.
-Responsabilit� della P.A. -Per atti
leciti � Eliminazione di preesistente
opera idraulica -Esecuzione di opera
pubblica . e tale, 140.
-Responsabilit� della P.A. -Per atti
leciti � Liquidazione dell'indennit� �
Liquidazione equitativa -Fattispecie,
141.
-
Responsabilit� della P.A. -Per atti
leciti � Opera idraulica -Maggior
pericolo di inondazioni � Danno permanente
� Sussiste, 141.
RICORSI AMMINISTRATIVI
-Termini processuali -Art. 22 L. numero
1034/1971 � Natura del termine
� Ordinatorio, 86.
INDICE XIII
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Sez. IV, 11 novmebre 1975, n. 971 pag. 79
Sez. IV, 11 novembre 1975, n. 973 � 80
Sez. IV, 14 novembre 1975, n. 1017 � 82
Sez. IV, 2 dicembre 1975, n. 1167 � 83
Sez. VI, 14 novembre 1975, n. 617 � 86
Sez. VI, 28 novembre 1975, n. 622 � 88
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. III, 12 dicembre 1974, n. 1045 pag. 160
Sez. I, 24 aprile 1975, n. 294 . . � 162
Sez. IV, 24 maggio 1975, n. 69 . . � 162
.. ...�. . �I
I0
PARTE SECONDA
r
;.:.-:
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLE CONSULTAZIONI
ACQUE PUBBLICHE
-Acque pubbliche -Concessione di
grande derivazione -Scadenza, decadenza
o rinuncia della concessione
� Opere di raccolta, regolazione
e derivazione � Trasferimento allo
Stato t. u., 13.
-Acque pubbliche � Concessione di
grande derivazione � Scadenza, decadenza
o rinuncia alla concessione
� Opere di raccolta, regolazione
o derivazione � Trasferimento all'ENEL,
13.
-
Acque pubbliche � Concessione di
grande derivazione � Scadenza, decadenza
o rinuncia � ENEL -Domanda
di concessione per scopi
idroelettrici � Istruttoria, 13.
ANTICHIT� E BELLE ARTI
-Edifici d'interesse storico o artistico,
biblioteche, archivi � Impianti
termici � Norme sull'inquinamento
atmosferico, 13.
ESECUZIONE FORZATA
-Acque pubbliche -Concessione di
derivazione a scopo idroelettrico �
Immobili e beni inerenti la concessione
� Esecuzione forzata a danno
del concessionario, 14.
�-Acque pubbliche -Concessione di
derivazione a scopo idroelettrico Immobili
e beni inerenti la concessione
� Esecuzione forzata � Vendita
all'asta � Acquirente � Trasferimento
della concessione -Nulla osta della
P.A., 14.
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�
-Espropriazione per pubblico interesse
� Dichiarazione di pubblica
utilit� � Termini -Scadenza � Mancata
emanazione decreto di esproprio
-Effetti � Opera pubblica eseguita,
14.
FALLIMENTO
-Concordato fallimentare -Effetti Credito
anteriore al fallimento -Riconoscimento
integrale in sentenza
posteriore, 14.
IMPOSTA DI REGISTRO
-Imposta di registro -Cessione di
quote di societ� di persone -Valutazione
base imponibile, 14.
IMPOSTE V ARIE
-Imposta di registro . Condono Controversia
pendente � Giudicato Successiva
domanda di condono Effetti,
15.
-Tributi in generale -Esenzioni e
agevolazioni � Trattamento tributario
degli Istituti di credito a medio
o lungo termine -Limiti soggettivi,
15.
-
Tributi in generale � Esenzioni e
agevolazioni -Trattamento tributario
degli istituti di credito a medio
e lungo termine � Limiti soggettivi �
Clausola di risoluzione anticipata,
15.
RESPONSABILIT� CIVILE
-Circolazione stradale � Scontro tra
veicoli � Impianti semaforici . Inefficienza
� Responsabilit� civile, 15.
SANZIONI AMMINISTRATIVE
-Agricoltura e foreste -Violazioni a
norme di tutela del patrimonio fo.
restale � Depenalizzazione, 15.
INDICE xv
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I -Norme dichiarate incostituzionali
II -Questioni dichiarate non fondate
III -Questioni proposte . .
pag.
))
))
1
3
5
PARTE PRIMA
.........
-----Il
X ~
GIURISPRUDENZA
SEZIONE PRIMA
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (*)
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 2 -Pres. Oggioni -Rel.
Volterra -Convitto Naz. Vittorio Emanuele II di Napoli (avv. De
Martino) c. Santini (n.c.).
Enfiteusi -Non assimilabilit� all'affitto di. fondi rustici -Mancata distinzione
tra enfiteuta coltivatore ed enfiteuta non coltivatore � Legittimit�
costituzionale.
(Cost., art. 3; !. 22 luglio 1966, n. 607, art. 1).
Enfiteusi -Rapporti di natura reale -Inapplicabilit� dell'art. 1467 cod.
civ. -Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; 1. 22 luglio 1966, n. 607, art. 18).
E arbitraria qualsiasi assimilazione del rapporto enfiteutico al rapporto
di affitto di fondi rustici; pertanto non contrasta con l'art. 3 Cost.
la mancata distinzione fra enfiteuta coltivatore ed enfiteuta non coltivatore
(1).
L'art. 1467 cod. civ. � applicabile esclusivamente nel campo dei rap
porti obbligatori; pertanto non contrasta con l'art. 3 Cast. la non esten
dibilit� di il.etta disposizione ai rapporti di enfiteusi.
(Omissis). -La prima censura alle disposizioni denunziate si riallaccia
alla sentenza n. 155 del 1972 della Corte costituzionale, con cui
appunto venne ritenuta illegittima la parificazione tra affittuari che
coltivano il fondo col lavoro proprio e dei propri familiari ed affittuari
(1) Nella sentenza n. 155 del 1972 (in questa Rassegna, 1972, I, 1045), la
Corte ha sottolineato che � mentre l'affittuario coltivatore gode della situazione
privilegiata che gli artt. 35 e segg. Cost. assicurano alla posizione del
lavoratore, l'affittuario imprenditore ha a sua tutela solo il principio sancito
dall'art. 41 Cost. �.
Le parti non riprodotte della sentenza in esame sono sostanzialmente
confermative di quanto affermato nella sentenza n. 37 del 1969 (in questa
Rassegna, 1969, I, 212) e nella sentenza n. 53 del 1974 (ivi, 1974, I, 542).
(*} Alla redazione delle massime e delle note di questa sezione ha collaborato
l'Avv. F. FAVARA.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
imprenditori, ai fini della determinazione del canone nell'affitto dei fondi
rustici.
La questione � infondata.
� infatti arbitraria quaisiasi assimilazione del rapporto enfiteutico
a quello preso in considerazione con la pronunzia richiamata, sia sotto
il profilo giuridico, sia sotto quello economico-sociale. Quanto al primo,
� fin troppo noto che, a differenza del contratt� di locazione-conduzione,
generatore di rapporti di obbligazione fra i contraenti, la costituzione
di enfiteusi fa sorgere un diritto reale sull'immobile altrui che assorbe
quasi interamente l'esercizio della propriet� sulla cosa, attribuendo all'enfiteuta
oltre al potere di disporre del proprio diritto, anche il godimento
del fondo enfiteutico nonch� il diritto di acquistarne la propriet�
mediante l'affrancazione, diritto questo considerato un requisito essenziale
dell'istituto stesso.
Inoltre, � elemento naturale dell'enfiteusi, caratterizzante anche sotto
l'aspetto economico e sociale, l'obbligo di migliorare il fondo, da cui si
trae l'utilit�,� obbligo non inerente al contratto di affitto di fondi rustici
e presidiato, in caso di inosservanza, dall'istituto della devoluzione di
cui all'art. 972 cod. civ., rimasto in vigore anche a seguito della legge
n. 607 del 1966 (art. 8).
Tale obbligo di miglioramento del fondo, che grava in maniera indifferenziata
su tutti gli utilisti, conferma la ragionevolezza di non di-�
stinguere tra le specifiche posizioni degli utilisti, disponendo l'abrogazione
dell'art. 962 cod. civ. -(Omissis).
Ancor meno .� sostenibile l'incostituzionalit� dell'art. 18 sotto il profilo
che il domino diretto non pu�, a differenza di altri cittadini, far ricorso
all'art. 1467 del codice civile.
� infatti pacifico in giurisprudenza e dottrina che questa ultima
norma � applicabile esclusivamente nel campo di diritti obbligatori e
non certo in ordine all'esercizio di diritti reali. Come afferma la Corte
di cassazione, l'istituto dell'enfiteusi, �anche quando abbia origine contrattuale
e ancorch� possa successivamente risolversi nel trasferimento
della propriet� all'enfiteuta mediante l'affrancazione, � pur sempre costitutivo
di uno ius in re aliena, con effetto istantaneo, e non pu� equipararsi
ad una compravendita sotto condizione potestativa, ad esecuzione
differita�.
La norma denunziata, abrogando l'art. 962 del codice civile e ripristinando
con ci� l'antico regime dell'enfiteusi, non d� luogo ad alcuna
situazione di disparit� lesiva dell'art. 3 della Costituzione, essendo del
tutto razionale ed anzi consequenziale a basiliari principi giuridici che
alla richiesta di risoluzione di un contratto per eccessiva sopravvenura
onerosit� siano legittimati i titolari di rapporti obbligatori e non invece
i titolari di diritti reali inerenti direttamente sulla cosa. -(Omissis). i'
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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
3
I
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 3 -Pres. Oggioni -Rel.
Gionfrida -Frisardi ed altri (n. c.) e Presidente Consiglio dei Ministri
(vice avv. gen. Stato Albisinni).
Locazione � Abitazioni urbane � Blocco dei fitti -Limite della propriet�
privata per funzione sociale � Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 42; I. 6 novembre 1963 n. 1444, artt. 1 e 3 e successive modificazioni).
Locazione � Abitazioni urbane � Blocco dei fitti -Legittimit� costituzionale
-Condizioni.
(Cost., art. 42; I. 6 novembre 1963 n. 1444, artt. 1 e 3 e successive modificazioni).
Locazione � Abitazioni urbane � Blocco dei fitti � Disciplina differenziata
per fitti maggiorati -Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; I. 6 novembre 1963 n. 1444, art. 1).
Il regime di blocco dei canoni delle locazioni degli immobili urbani
adibiti ad uso di abitazione si giustifica alla stregua dell'art. 42 Cost.
giacch� tale articolo riserva alla legge ordinaria la determinazione di
limiti alla propriet� privata allo scopo di realizzarne la funzione sociale;
funzione sociale che si identifica, nella specie, nell'esigenza di assicurare
il bene primario dell'abitazione a categorie di soggetti che non
superano determinati livelli di reddito (1).
I limiti predetti, se possono comprimere le facolt� che formano il
contenuto del diritto di propriet� privata, non possono mai pervenire
ad annullarle; una definitiva e irreversibile compressione delle facolt�
di godimento del proprietario non si verifica se il blocco dei canoni
locatizi rimane un mezza straordinario di intervento pubblico, preordinato
a fronteggiare crisi congiunturali del settore dell'edilizia abitativa.
Se invece tale blocco avesse ad acquisire carattere di ordinariet� (che
per il momento non gli si riconosce) dovrebbe riesaminarsene la compatibilit�
con le disposizioni costituzionali, con riguardo, tra l'altro, anche
all'aspetto della valutazione comparativa delle condizioni economiche del
locatore e del conduttore (2).
La circostanza che una parte dei locatori abbia richiesto ed ottenuto
un aumento del canone � valorizzabile per giustificare una disciplina diffe
renziata di tale categoria di locatori rispetto agli altri (3).
(1, 2 e 5) Nelle sentenze n. 132 del 1972 (in questa Rassegna, 1972, I,
985 e in Giur. cost., 1970, 1360, con nota di richiami di dottrina) e n. 29
del 1975 (in questa Rassegna, 1975, I, 48), la Corte Costituzionale aveva avuto
modo di esaminare questioni relative alla compatibilit� con l'art. 3 Cost. di
alcuni aspetti della disciplina legale d'ei rapporti' di locazione degli immobili
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
4
II
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 4 -Pres. Oggioni -Rel.
Gionfrida -Rivalta (avv. Celoria) ed altri e Presidente Consiglio dei
Ministri (sost. avv. gen. Stato Giorgio Azzariti).
Locazione -Abitazioni urbane -Discipline differenziate .succedutesi nel
tempo -Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; I. 26 novembre 1969 n. 833, art. 1; d.!. 26 ottobre 1970 n. 745, art. 56).
Locazione -Abitazioni urbane -Blocco dei fitti -Limite della propriet�
privata per funzione sociale � Legittimit� costituzionale.
(Cost., art. 42; d.!. 26 ottobre 1970 n. 745, art. 56).
Una disciplina differenziata di situazioni simili ma diversamente circostanziate
nel tempo � giustificata ove sia diretta al perseguimento di
esigenze collettive esse pure circostanziate nel tempo,� il sopravvenire
di una legge, che proroga una disciplina differenziata, non � valorizzabile
come dato modificativo ex post della valutazione politica fatta
dal legislatore ordinario (e delle finalit� dallo stesso perseguite) nel
momento in cui � stata dettata la disciplina poi prorogata (4).
La funzione sociale della propriet� privata degli immobili urbani
destinati ad uso di abitazione, se pu� giustificare un regime di blocco
dei canoni come misura contingente, non postula la adozione del regime
stesso come misura in ogni caso e in ogni tempo indispensabile all'attuazione
dell'art. 42 cpv. Cost. (5).
I
(Omissis). -4. -� pur vero, d'altra parte, che i �limiti� sopradetti,
� se possono comprimere le facolt� che formano la sostanza del
diritto di propriet�, non possono mai pervenire ad annullarle� (cfr. sentenza
n. 155 del 1972).
urbani adibiti ad abitazione (proroga legale e blocco dei canoni). Nelle sen�
tenze qui annotate � invece stato affrontato il tema, di pi� ampio respiro,
della compatibilit� di detta disciplina legale con l'art. 42 comma secondo Cost.
Dopo aver implicitamente condiviso lo spostamento, dal terreno dei rapporti
obbligatori a quello del diritto reale di propriet�, della problematica
conseguente alla disciplina legale delle locazioni urbane (nel senso che � l'autonomia
contrattuale . . . non riceve dalla Costituzione una tutela diretta � ma
� la riceve indirettamente da quelle norme della Carta fondamentale, che.
come gli artt. 41 e 42 ... si riferiscono ai possibili oggetti di quella autonomia
�, la sentenza n. 37 del 1969, in questa Rassegna, 1969, I, 212, e altre in
detta sentenza richiamate), la Corte ha potuto affrontare in termini sostan
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Ma tale principio -che, nella sentenza n. 155 del 1972 citata, sorregge
la declaratoria di incostituzionalit� dell'art. 1 legge 11 febbraio
1971 n. 11 (� per l'omessa previsione di forme di periodica rivalutazione
�del canone in denaro dei fondi rustici�) -non pu�, contrariamente
all'assunto del giudice a quo, condurre ad analoga conclusione di illegittimit�
nei rispetti della normativa impugnata.
E ci� per la fondamentale ragione (posta anche in luce dall'Avvo
�catura dello Stato) che -mentre nella materia dell'affitto di fondi
rustici, il giudizio di costituzionalit� � stato formulato sul presupposto
<lel carattere ordinario della relativa disciplina -nella specie viene,
invece, in considerazione una disciplina (quale � appunto quella sul
blocco dei canoni locativi), costituente un mezzo straordinario di intervento
pubblico, preordinato a fronteggiare crisi congiunturali del settore
dell'edilizia abitativa.
In altre parole, l'eventuale alterazione dell'equilibrio (il quale deve
pur sussistere) tra interessi dei conduttori ed interessi dei proprietari
locatori -quale si connetterebbe ad una disciplina che in via normale
e permanente riducesse ad irrisoria misura il reddito della propriet� edilizia
-non viene qui in rilievo (e la Corte si esime, pertanto, dall'esaminarla)
in quanto proprio gli indicati caratteri di straordinariet� e
temporaneit� di tale disciplina ne giustificano in ogni caso la legit
ziali le questioni ad essa sottoposte, pervenendo ad inquadrare la disciplina
predetta tra i limiti della propriet� privi;tta aventi lo scopo di assicurarne
la �funzione sociale� (tra tali limiti, nella sentenza n. 73 del 1966, la Corte
ha collocato anche la normativa dettata a tutela dell'avviamento commerciale).
Per incise;>, si osserva che la funzione sociale della propriet� non � uno
scopo obbiettivo che il legislatore sia libero di prefiggersi o meno, ma �
uno scopo che il legislatore � tenuto a perseguire, nel senso che non pu�
esimersi dall'operare gli interventi necessari a tale fine neppure rinunciando
a porre in essere qualsiasi intervento (in tal senso, PUGLIATTI, La propriet� e
Je propriet�, in La propriet� nel nuovo diritto, 1954, 277).
Merita sottolineare che la Corte si � ritenuta legittimata ad individuare e . a
qualificare una specifica esigenza collettiva (assicurare l'abitazione ai meno abbienti)
come � funzione sociale �. Peraltro una siffatta individuazione e qualificazione
potrebbe essere fatta anche esplicitamente dal legislatore.
Sulla compatibilit� tra diritto soggettivo e funzione sociale, cfr. RonOT�,
Propriet� -diritto vigente, in N.mo Dig. It., XIV, 1967, 134, e Note critiche
in tema di propriet�, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1960, 1299. Lo stesso Autore
osserva anche che nella Costituzione il qualificativo � sociale � � utilizzato in
tre diverse accezioni: � una descrittiva, tendente cio� ad individuare posizioni
o forme di organizzazione all'interno della comunit� statale; un'altra comprensiva
del riconoscimento della necessit� (e quindi del diritto) ad una profonda
integrazione dell'individuo nella societ�, integrazione da realizzare attraverso
misure predisposte a favore di tutti i singoli i quali si trovino in determinate
condizioni (artt. 2, 3, 4, 30, 38, 46); una infine, come criterio di
valutazione di situazioni giuridiche connesse allo svolgimento di determinate
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
timit�: in funzione dello scopo sociale di intervento in favore delle
classi meno abbienti, che si realizza senza una definitiva ed irreversibile
compressione delle facolt� di godimento del proprietario.
5. -Non va, a questo punto, per altro trascurata la circostanza
della uniforme ripetizio:qe e sovrapposizione nel tempo di normative
di blocco.
La considerazione di tale circostanza prospetta, infatti, il pericolo
che -in dipendenza dell'ulteriore procrastinarsi di tali normative possa
di fatto acquisirsi al regime di blocco quel carattere di ordinariet�
(che per il momento non gli si riconosce).
Ora, tale evenienza -ove in concreto si verificasse -potrebbe
indurre la Corte a riformulare, sotto tale diverso presupposto, il giudizio
di legittimit� sulla disciplina di blocco, con riferimento ai parametri
costituzionali, e con riguardo, tra l'altro, anche all'aspetto della
valutazione comparativa delle condizioni economiche del locatore.
(Omissis).
II
(Omissis). -3. -Nel ,merito, la sollevata questione di legittimit�
risulta, comunque, gi� esaminata, proprio nelle innanzi indicate decisioni
n. 132 del 1972 e n. 29 del 1975.
attivit� economiche, delle quali sono indicati l'ambito e le eventuali forme
di coordinamento (artt. 41, 42, 44, 45). Quest'ultimo � il significato che ci
interessa essendo l'unico compatibile con il concetto di funzioni ed il solo
che si presti ad essere univocamente usato nelle espressioni � benessere sociale
>>, � utilit� sociale >>, � interesse sociale �: tutte espressioni che si riferiscono
ad un � massimo sociale � che � appunto il fine al cui raggiungimento
sono coordinati i vari strumenti giuridici presi in considerazione �. (RoooT�,
Propriet� -diritto vigente, cit., 137).
Dalla segnalata impostazione discende la applicabilit�, anche nella materia
della quale si tratta, del principio secondo cui i limiti della propriet� possono
comprimerne ma non annullarne il contenuto (cfr. la sentenza n. 155 del 1972
in tema di affitto di fondi rustici, in questa Rassegna, 1972, I, 1045).
In questo quadro, di grande importanza si rivela l'affermazione secondo
cui il carattere temporaneo e non ordinario di una limitazione, ancorch� consistente,
del contenuto della propriet� �, di per s�, sufficiente a qualificare la
limitazione stessa come solo compressiva del contenuto del relativo d,iritto.
(4) Com'� noto, nel garantire l'osservanza del principio di uguaglianza, la
Corte Costituzionale sovente ricerca e valuta l'intenzione del legislatore, lo
scopo della disciplina legislativa. L'affermazione di cui alla massima appare
precisazione di notevole importanza, in quanto qualifica come utilizzabili per
la individuazione dello scopo del legislatore soltanto i dati politici, economici,
etici presenti nel momento della legificazione.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Le quali hanno escluso la dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione,
sul rilievo che � la situazione dei conduttori che stipularono
il contratto anteriormente al 1� dicembre 1969 � obiettivamente diversa
ed � stata diversamente valutata dal legislatore�, ed hanno precisato
che, �per i contratti stipulati in epoca successiva la situazione economica
e di mercato, profondamente diversa da quella esistente al momento
in cui vennero prorogati fitti precedenti, richiedeva una valutazione
per sopperire ad altre esigenze, valutazione che implicava una scelta
di esclusiva competenza del legislatore �.
Le considerazioni svolte nelle ordinanze di rinvio si risolvono, pertanto,
in una critica alle sentenze riportate. Tale critica, soprattutto,
mette in rilievo:
a) la contraddizione, in cui sarebbe incorsa la Corte, ritenendo,
da un lato, legittima la limitazione cronologica della proroga al 1� dicembre
1969 ed affermando, dall'altro (con la medesima decisione n. 132
del 1972), l'incostituzionalit�, invece, della limitazione, alla data stessa,
dell'indagine in ordine alla capacit� economica del conduttore;
b) l'insuperabilit� dell'ostacolo frapposto, dal principio costituzionale
dell'eguaglianza, ad una disciplina cronologicamente differenziata
delle locazioni, sia pure finalizzata alla realizzazione delle � altre esigenze
� (rilancio dell'economia, dell'industria edilizia, ecc.), di cui � cenno
nella motivazione delle sentenze criticate;
e) l'inesistenza, infine, dell'assunta � diversit� obiettiva� tra le
situazioni dei conduttori stipulanti prima o dopo il 1� dicembre 1969;
diversit�, del resto, smentita dallo stesso legislatore con il successivo
d.l. 24 lu!$lio 1973, n. 426 (convertito in legge 1973 n. 495) di proroga di
tutte le locazioni (allora) in corso, anche quindi, di quelle posteriori al
1� dicembre 1969.
4. -Tali nuove addotte argomentazioni non valgono a indurre la
Corte a modificare la propria giurisprudenza.
Non sussiste, infatti innanzitutto, la denunziata contraddizione, nella
motivazione delle sentenze menzionate: giacch� una cosa, evidentemente,
� la limitazione cronologica dell'indagine sul reddito del conduttore, ai
fini del decidere della permanenza ed attualit� del suo diritto alla
proroga (limitazione dichiarata incostituzionale allo scopo, appunto, di
� evitare irrazionali differenze qualora le condizioni economiche del conduttore
siano mutate al momento in cui si decide della proroga�) ed
altra cosa � la limitazione cronologica, invece, del � regime � di proroga;
valendo, in questo caso, il termine ad identificare il momento di
passaggio tra due diverse discipline delle locazioni.
Inconsistente �, d'altra parte, anche l'argomento esposto sub b):
poich� la legittimit� di una disciplina cronologicamente differenziata
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di situazioni strutturalmente simili non pu� in assoluto escludersi e
tale differenziazione appare anzi giustificata ove, appunto, sia (come -
in tesi -nel caso di specie) diretta al perseguimento (a partire da
una certa data) di particolari �esigenze� rilevanti per la collettivit�.
L'emergenza di tali esigenze diversifica, infatti, gi� sul piano ontologico,
le situazioni comparate: consentendone, di conseguenza, una
non identica regolamentazione.
L'ultima argomentazione dei giudice di rinvio -con cui, in sostanza,
si denunzia l'arbitrariet� ed irragionevolezza della diversificazione di
disciplina di locazioni obiettivamente identiche, in base al mero dato
cronologico (dell'anteriorit� o non al dicembre 1969) -non ha nemmeno
consistenza, ove si consideri che, invece, non irrazionalmente -
e sicuramente nell'�mbito della sua discrezionalit� -ha operato il legislatore
del 1970, ritenendo che la congiuntura economica a lui sottoposta
consentisse, in materia di locazioni, una risposta articolata: tradottasi,
per un verso, nel prolungamene di durata della proroga per i
contratti che a questa gi� fossero soggetti ex legge 1969 n. 833 e, per
altro verso, nel mantenimento del regime libero per le locazioni stipulate
successivamente all'entrata in vigore della predetta legge 1969.
La pretesa irrazionalit� di tale situazione normativa neppure pu�,
d'altra parte, essere ex post desunta dal fatto che, con legge n. 426
del 1973, la proroga sia stata -come detto -estesa anche ai contratti
(�in corso�) stipulati successivamente al dicembre 1969, inizialmente
non prorogati.
La legge 1973 n. 426 citata (anteriore alla sentenza 1975 n. 29 della
Corte, che ne ha, quindi, implicitamente gi� escluso l'incidenza sulla
soggetta questione di costituzionalit�) non contraddice, infatti, la normazione
del 1970, ma si limita a esprimere la valutazione di una diversa
e successiva congiuntura (cui � stato, evidentemente, ritenuto rispondente
un regime pi� generalizzato di blocco delle locazioni).
5. -Resta da esaminare la questione sollevata con l'ordinanza del
pretore di Milano. -(Omissis).
Nel merito, la questione � infondata.
La mancata previsione -nell'art. 56 del d.I. 1970 n. 745 (che ha
prorogato il blocco dei canoni gi� stabilito con l'art. 2 della legge 1969
n. 833) -di un nuovo blocco per le locazioni stipulate posteriormente
all'entrata in vigore della legge 1969 citata, non contrasta, infatti, con
i richiamati parametri costituzionali di cui agli artt. 4, 31 e 42, comma
secondo, della Costituzione.
A parte le considerazioni sulla razionalit� della normativa impugnata
che discendono dalle argomentazioni innanzi svolte sull'analoga questione
in tema di proroga (ed a parte il rilievo, altres�, che, comunque, anche
relativamente a contratti stipulati dopo il 1� dicembre 1969, il canone ;~~
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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE l)
resta di fatto bloccato ove trattisi di appartamenti locati non per la
prima volta, giacch� il � divieto di aumento �, discendente dal precedente
regime di blocco, permane � nei confronti del nuovo conduttore �,
ex art. 2 legge 1969 citata) � decisivo invero, osservare che il perseguimento
delle finalit� contemplate nei precetti costituzionali qui specificamente
invocati (artt. 4, 31 e 42 della Costituzione) non si lega, in
termini di necessariet�, allo strumento legislativo del blocco dei canoni
locativi.
In particolare, la funzione sociale della propriet�, di cui all'art. 42
cpv. della Costituzione -se pu� giustificare un regime di blocco dei
canoni (come misura contingente e non come forma di assetto ordi
nario della propriet� di immobili urbani destinati ad uso di abitazione:
cfr. la sentenza n. 3 del 1976) -non postula, per�, l'adozione del regi
me stesso come misura in ogni caso e in ogni tempo indispensabile
,all'attuazione del precetto costituzionale. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 5 -Pres. Oggioni -Rel.
De Marco -Gigli (n. c.).
Procedimento penale -Riabilitazione -Deposito in cancelleria degli atti
della procedura e avviso all'istante -Necessit�.
(Cast., art. 24; cod. proc. pen., art. 598).
Contrasta con l'art. 24 Cast. l'art. 598 c.p.p. nella parte in cui non
prevede che prima della decisione della Corte d'appello si proceda agli
adempimenti di cui all'art. 372, primo e secondo comma, dello stesso
codice, ai fini dell'esercizio delle facolt� da questa norma previste.
(Om.issis). -La dottrina e la giurisprudenza dei giudici ordinari
sono concordi nell'interpretare l'art. 598 c.p.p. nel senso che sia consentita
all'istante la mera facolt� di presentare memorie, senza prevedere
l'instaurazione di un vero e proprio contraddittorio, sia pure nei
limiti connaturali ad un procedimento in camera di consiglio. Ma la
mera facolt� di presentare memorie -come giustamente rileva l'ordinanza
di rimessione -non � �idonea ad assicurare la difesa dell'interessato
se non gli � consentito di prendere cognizione delle acquisizioni
probatorie e delle conclusioni del pubblico ministero, sulla base delle
quali deve essere pronunciata la sentenza ed in relazione alle quali
l'istante ha interesse a presentare le proprie deduzioni. Tale interesse
appare particolarmente ampio ove si consideri che, se la riabilitazione
� negata, l'istanza non pu� essere rinnovata che dopo trascorso, dal
giorno in cui la sentenza � divenuta irrevocabile, un nuovo termine
uguale a quello stabilito per la presentazione della prima istanza, salvo
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che sia negata per difetto o irregolarit� di qualche documento (art.
599 c.p.p.). La disciplina in esame, pertanto, deve ritenersi sicuramente
non conforme all'art. 24 della Costituzione, perch� non contempla adempimenti
idonei a garantire il contraddittorio, quali quelli previsti dal
primo e secondo comma dell'art. 372 c.p.p. a chiusura dell'istruttoria
formale.
Peve quindi estendersi all'ipotesi esaminata -la normativa di cui al
citato art. 372 e conseguentemente ritenersi che, prima della decisione
della Corte di appello, debbano depositarsi in cancelleria gli atti e i
documenti della procedura, dandosene avviso a chi abbia sottoscritto
la domanda di riabilitazione (l'interessato o un suo procuratore speciale,
a norma dell'art. 44 disp. att. c.p.p.), ai fini dell'esercizio delle
facolt� di cui al secondo comma del su menzionato art. 372 c.p.p.
(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 6 -Pres. Oggioni -Rel.
Rocchetti -Manzato (n. c.).
Procedimento penale -Concorso di reati e concorso di norme -Ammissibilit�
di un secondo giudizio nel caso di concorso di reati.
(Cost., artt. 3 e 24; cod. proc. pen., art. 90).
La semplice reiterazione del processo in ordine ad uno stesso episodio,
ma con riferimento a pi� fatti in cui esso si scinda, non pu�
� influire sul diritto di difesa dell'imputato, perch�, nel caso, la tutela
che a quel diritto � riservata, non viene limitata od esclusa in alcun
modo. D'altro canto, � giustificato e non contrasta con l'art. 3 Cast. il
diverso trattamento previsto dall'art. 90 c.p.p. per la sentenza divenuta
irrevocabile rispetto a quella che tale ancora non sia divenuta.
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 7 -Pres. Oggioni -Rel.
Amadei -Marinello (n. c.) e Presidente Consiglio dei Ministri (sost.
avv. gen. Stato Giorgio Azzariti).
Associazione -Associazioni sindacali -Autorizzazione per organizzare gite
o viaggi -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 9 e 39; r.d.l. 23 novembre 1936 n. 2523, art. 20; d.P.R. 28 giugno 1955
n. 630, art. 9).
L'organizzazione di gite o viaggi a carattere culturale, religioso a
patriottico � attivit� estranea alle finalit� istituzionali delle associazioni
sindacali, le quali pertanto, per tale attivit�, sono sottoposte alle leggi
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 11
ordinarie dello Stato come qualsiasi altro soggetto. Non contrasta quindi
con gli articoli 3, 9 e 39 della Costituzione, l'art. 20, secondo e terza
comma, del r.d.l. 23 novembre 1936 n. 2523, come modificato dall'art. 9
del d.P.R. 28 giugno 1955 n. 630 (1).
(Omissis). -Dal combinato disposto delle norme impugnate � dato
rilevare che il legislatore, in tema di attivit� turistica, ha seguito due
direttive aventi per oggetto sia la tutela di interessi statali o settoriali,
sia l'incremento di attivit� turistiche promosse da privati in relazione
ai fini specifici, agevolandole e sottraendole ad ogni legame con gli
enti a cui la legge, in via generale riconosce la facolt� di esercitarle
nella loro pienezza e, per questo, sottoposte ad un regime di vigilanza
e di controllo diretto a garantire un effettivo svolgimento dell'attivit�
stessa nello stretto ambito del settore di competenza.
Il proponente si duole, come primo punto di contestazione delle
nonne, che la formulazione di queste porterebbe ad escludere i sindacati
dalla facolt� di organizzare viaggi o gite occasionali, senza scopo
di lucro, avvalendosi delle agevolazioni previste dal secondo comma dell'art.
20 del r.d.l. del 1936.
Da qui la violazione del principio di eguaglianza.
Giustamente l'Avvocatura dello Stato nota, nelle sue deduzioni, che
l'art. 20, per effetto della modifica apportata dal d.P.R. 26 giugno 1955,
n. 630, non legittima, ai fini della facolt� in esso contemplata, alcuna
distinzione tra ente e ente promotore, per cui qualsiasi organizzazione,
e quindi anche un sindacato, rimane libera di promuovere e realizzare
in proprio gite patriottiche, religiose e culturali senza scopi speculativi,
previa concessione, a richiesta, di deroga alle disposizioni di carattere
generale. Non sussiste pi�, pertanto, a giudizio della Corte, nessuna
differenziazione dei sindacati dai comitati od enti promotori per quanto
riguarda il trattamento. '
Non � esatto, altres�, �affermare che comunque anche la normativa
relativa alla deroga rappresenterebbe una limitazione al pieno sviluppo
della persona umana (art. 3 secondo comma) e una non accettabile compressione
allo sviluppo culturale dei lavoratori (art. 9, primo comma).
Invero le agevolazioni previste dal legislatore si inquadrano nei fini
propri delle norme costituzionali che si assumono violate. L'intervento
amministrativo di concessione di deroga assume il concreto valore promozionale
e la sua ragione d'essere trova piena giustificazione nella
(1) L'ordinanza di rem1ss1one del Pretore di Trieste � pubblicata in Gazz.
Utf., 15 gennaio 1974 n. 15. Significativa la distinzione tra attivit� istituzionali
delle associazioni sindacali, per le quali � consentito (anzi doveroso) configurare
un regime giuridico speciale, e le altre attivit� di dette associazioni,
per le quali deve operare il diritto comune.
La sentenza appare di notevole importanza anzitutto per una considerazione
di metodo. Come � noto, mentre di regola il giudizio di costituzionalit�
La sentenza appare di notevole importanza anzitutto per una considerazione
di metodo. Come � noto, mentre di regola il giudizio di costituzionalit�
12
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
necessit� di salvaguardare nei limiti quel complesso di interessi gene
rali dello Stato che, in ogni circostanza, devono essere tenuti presenti
dai pubblici poteri e con i quali ogni attivit� libera di manifestarsi
deve ragionevolmente collimare.
In ordine all'asserita violazione dell'art. 39 della Costituzione, la
Corte osserva che con esso si garantiscono la libert� dei cittadini di
organizzarsi in sindacati e la libert� delle associazioni che ne derivano.
Sotto questo profilo sono pertanto da rigettare le censure mosse
alla disciplina giuridica impugnata.
In questa, invero, difetta qualsiasi negazione o violazione delle
libert� sindacali e della conseguente libert� di azione sindacale.
L'organizzare gite o viaggi a carattere culturale, religioso e patriot
tico se pu� rappresentare un complemento apprezzabile dell'attivit� sin
dacale, intesa in senso lato, tuttavia costituisce pur sempre attivit� che
rimane al di fuori della istituzione e organizzazione interna dei sindacati
stessi e, pertanto, va soggetta all'osservanza delle leggi ordinarie dello
Stato cos� come per ogni altro ente, cittadino o raggruppamento di cit
tadini. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 15 gennaio 1976, n. 8 -Pres. Oggioni -Rel.
Rocchetti -Cervone (avv. Cassandro e Schwarzemberg) e Venturi
(n. c.).
Pensioni -Ricorso alla Corte dei Conti -Termine di novanta giorni
Contrasta con il principio di uguaglianza -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., art. 3; r.d. 12 luglio 1934 n. 1214, art. 63; r.d. 13 agosto 1933 n. 1038, art. 72;
r.d.l. 3 marzo 1938 n. 680, art. 60).
La pensione dei pubblici dipendenti va coUocata tra le prestazioni
patrimoniali corrisposte in base alla legge dalla Amministrazione, e forma
oggetto di un diritto soggettivo di natura patrimoniale. Considerato
che gli atti della amministrazione in materia di diritti soggettivi patrimoniali
sono stati qualificati � non autoritativi � ai fini della assenza
di termini di decadenza per i ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi,
� risulta priva di ogni giustificazione sul piano della razionalit� e pertanto
contrasta con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) la previsione
del termine di novanta giorni per la preposizione dei ricorsi alla
Corte dei Conti in materia di pensioni (1).
(1) Le ordinanze di rimessione della Corte dei Conti, sez. III, 21 novembre
1972 e 12 aprile 1973, sono pubblicate in Gazz. U[f., rispettivamente del
6 febbraio 1974 n. 35 e del 15 maggio 1974 n. 126.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 13
(Omissis). -3. -La questione � fondata.
Occorre premettere che il diritto a pensione dei pubbli�i dipendenti
va collocato nel pi� ampio quadro delle prestazioni patrimoniali a carico
dell'Amministrazione e da essa corrisposte in base alla legge sia
a titolo di remunerazione del servizio prestato dall'impiegato, sia, dopo
la cessazione dal servizio, come corresponsione periodica e vitalizia di
una somma di danaro. Tali prestazioni, che sono oggetto di un diritto
soggettivo di natura patrimoniale, trovano nel nostro ordinamento tutela
giurisdizionale dinanzi agli organi di giustizia amministrativa, (tribunali
amministrativi regionali e Consiglio di Stato) per quanto concerne
il diritto allo stipendio (ma, in determinati casi, anche alla pensione)
e dinanzi alla Corte dei conti, per quanto riguarda il diritto alla pensione
e agli altri assegni di quiescenza (art. 103, primo e secondo comma,
Cost.).
� noto che per i diritti che, come quelli in esame, sono devoluti
alla sua giurisdizione esclusiva dall'art. 29 del t.u. approvato con r.d.
26 giugno 1924, n. 1054, il Consiglio di Stato ha, da tempo, elaborato
una giurisprudenza, ormai fermamente consolidata, la quale ha escluso
che, per la proposizione di ricorsi contro provvedimenti che non hanno
causa nell'esercizio di una potest� autoritativa, possa valere il termine
di decadenza di sessanta giorni, stabilito in via generale dall'art. 36 del
citato t.u.
Il Consiglio di Stato ha motivato il suo orientamento facendo riferimento
sia alla natura del provvedimento amministrativo in tema di
questioni patrimoniali dei pubblici dipendenti che, essendo di carattere
cos� detto paritetico e non autoritativo, ha per oggetto diritti sogget
di una disposizione legislativa consiste nel diretto confronto di detta disposiz�one
con uno o pi� precetti costituzionali, l'esame di questioni coinvolgenti
il principio di uguaglianza include un � momento � di individuazione
della norma o del principio che deve essere assunto come termine di raffronto
(tertium comparationis), ossia come norma o principio pi� consono
con i � valori � politici e giuridici espressi dalla Costituzione. Non di rado
l'autonomia di questo � momento � -la cui importanza e delicatezza sono�
palesi -non emerge alla luce di una piena consapevolezza, e il � momento �
in questione rimane indifferenziato all'interno dello iter logico seguito dapprima
dal giudice a quo e poi dalla Corte Costituzionale: ci� avviene soprattutto
perch� evidente e non contestata � la maggiore aderenza alla Costituzione
(o all'ordinamento nel suo �nsieme) della norma o principio che
viene assunto come tertium comparationis (ad esempio, tale norma o principio
ha �carattere generale, mentre la disposizione la cui �ragionevolezza� e
legittimit� costituzionale � contestata ha carattere particolare).
Nella sentenza in rassegna, invece, la Corte ha esplicitamente, seppure
marginalmente, motivato sul punto della maggiore aderenza all'ordinamento co
stituzionale del principio (affermato dalla giurispmdenza del Consiglio di Stato)
della assenza di termini di decadenza per la proposizione di ricorsi avverso
i cosidetti ,, atti paritetici � rispetto alle disposizioni le quali, per i giudizi
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
14
tivi e non interessi legittimi; sia all'oggetto stesso della controversia
in sede giurisdizionale, che non � limitata all'esame della legittimit�
del provvedimento amministrativo, ma si estende al rapporto controverso
e quindi a tutti i presupposti del diritto soggettivo in questione.
4. -I principi cos� elaborati si attagliano perfettamente alle controversie
relative al trattamento di quiescenza, riservate alla giurisdizione
della Corte dei conti. Anche in questo caso, oggetto del giudizio �
un diritto soggettivo patrimoniale, rispetto al quale il provvedimento
amministrativo, che lo riconosce o lo esclude, � privo di ogni carattere
autoritativo, perch� si limita ad accertare i presupposti stabiliti dalla
legge, in ordine sia alla spettanza del diritto al detto trattamento, sia
alla determinazione del suo ammontare.
Donde la conseguenza che non esistono, in rapporto a un provvedimento
siffatto, quelle esigenze che legittimano la previsione di un
breve termine di decadenza per l'impugnazione, invece, dei provvedimenti
autoritativi.
Nella prassi giurisprudenziale, del resto, il giudizio che si instaura
a seguito del ricorso, pur avendo formalmente carattere di giudizio
d'impugnazione di un provvedimento amministrativo, sostanzialmente �
volto all'accertamento del diritto a pensione attraverso un'indagine che
comprende tutti gli elementi del diritto medesimo.
5. -Alla stregua delle considerazioni che precedono, le norme che,
nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti in materia di pensione dei pubblici
dipendenti, prescrivono, per la presentazione dei ricorsi, il termine
di novanta giorni decorrenti dalla data della comunicazione o
notificazione del provvedimento di concessione o di rifiuto della pensione,
dell'assegno o dell'indennit�, si presentano prive di ogni giustificazione
sul piano della razionalit� e, in quanto determinano, con riferimento
a situazioni tra loro assimilabili, una rilevante disparit� di trattamento,
risultano in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
in materia di pensioni dinanzi alla Corte dei Conti, prevedevano il termine di decadenza
di novanta giorni.
Ed invero, � auspicabile che, in ogni giudizio in cui si invochi il principio
di eguaglianza, l'anzidetto � momento � assuma autonomia e rilievo. Ci�,
ovviamente, vale non soltanto in sede di giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale,
ma anche in sede di prima delibazione delle questioni di legittimit�
costituzionale ad opera del giudice a quo: tale giudice, infatti, � tenuto a
percepire e a cogliere ogni aspetto delle questioni di legittimit� costituzionale
a lui sottoposte ed a vederne tutte le possibili . implicazioni, sia per stabilire
se sussistano o meno la rilevanza e non manifesta infondatezza, sia -even�
tualmente -per investire la Corte Costituzionale dell'interezza delle questioni,
evitando di deviare o condizionare il successivo giudizio mediante un
" ritaglio ,, della materia controversa e delle questioni prospettate.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 15
Ed invero, la antica previsione di un breve termine di decadenza
(risalente alla legge 26 luglio 1869, n. 4516) per la tutela del diritto a
pensione, ritenuto gi� imprescrittibile dalla giurisprudenza della Corte
dei conti e oggi espressamente dichiarato tale dalla legge (art. 5 del
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092), se pu� trovare la sua spiegazione
nella antica struttura del giudizio pensionistico e nelle concezioni del
legislatore dell'epoca, non appare pi� consona al riconoscimento dei
diritti che, nell'ambito del pubblico impiego, attraverso una lenta ma
sicura evoluzione giurisprudenziale e legislativa dell'istituto, sono stati
riconosciuti ai dipendenti della pubblica Amministrazione.
D'altra parte, non � chi non veda come non sussista pi� alcuna ragione
per differenziare, dal punto di vista della sua tutela, i diritti
patrimoniali nascenti in costanza del rapporto di impiego pubblico, da
quelli che invece sorgono dalla cessazione dal servizio e che attengono
al trattamento di quiescenza del dipendente, specie se si considera che
i principi giuridici affermati �con riferimento a tutti i provvedimenti non
autoritativi relativi alle situazioni patrimoniali dei dipendenti pubblici
non possono trovare una differente applicazione in ragione della di7
stribuzione della giurisdizione tra il tribunale amministrativo regionale
e il Consiglio di Stato da una parte e la Corte dei conti dall'altra.
Dalla accertata violazione dell'art~ 3, primo comma, della Costituzione,
consegue che deve essere dichiarata la illegittimit� costituziona~e
degli artt. 63 del r.d. 12 luglio 1934, n.. 1214, 72 del r.d. 13 agosto
1933, n. 1038, e 60 del r.d. 3 marzo 1938, n. 680, nella parte in cui sta7
biliscono il termine perentorio di novanta giorni per la presentazione
dei ricorsi in materia di pensione da parte degli aventi diritto al tr.at~
tamento di quiescenza. Ed � appena il caso di precisare che il termine
assegnato al Procuratore generale per il deposito del ricorso, quando
egli ricorra in via principale, ai sensi dell'art. 76 del r.d. i3 agosto 19331
n. 1038, avendo diverso fondamento e differenti finalit� rispettq a quello
denunciato dall'ordinanza di rimessione, non viene travolto dalla pichia~
razione di illegittimit� costituzionale contenuta nella presente decisione.
6. -A seguito della dichiarazione di illegittimit� delle norme impu~
gnate, vengono dichiarati assorbiti gli altri motivi di censura proposti
dalle ordinanze di rinvio.
7.� In conseguenza della pronuncia di incostituzionalit� delle norme
denunciate, va dichiarata d'ufficio, ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, la illegittimit� delle seguenti altre disposizioni, nella
parte in cui prevedono lo stesso termine di decadenza di novanta giorni
per la proposizione dei ricorsi dinanzi alla Corte dei conti, e cio�:
1) l'art. 22, secondo comma, del r.d. 22 aprile 1909, n. 229;
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RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA DELLO STATO
2) l'art. 24, secondo comma, del r.d.l. 27 novembre 1919, n. 2373;,
convertito nella legge 7 aprile 1921, n. 369;
3) l'art. 49 del r.d. 12 luglio 1934, n. 2312;
4) l'art. 54, primo comma, della legge 6 luglio 1939, n. 1035;
5) l'art. 63, primo comma, dell�!. legge 6 febbraio 1941, n. 176, in.
quanto richiamata dall'art. 6 della legge l1 aprile 1955, n. 379;
6) l'art. 59, primo comma, della legge 25 luglio 1941, n. 934;
7) l'art. 90, primo comma, del d.P.R. S giugno 1952, n. 656;
8) l'art. 29, secondo comma, della legge 6 agosto 1967, n. 699.
per questi motivi
a) dichiara l'illegittimit� costituzionale degli artt. 63 del r.d. 12 lu-glio
1934, n. 1214, 72 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, e 60 del r.d.l. 3� �
marzo 1938, n. 680, nella parte in cui prescrivono, per la proposizione
dei ricorsi in materia di pensione da parte degli aventi diritto al trattamento
di quiescanza, il termine perentorio di novanta giorni dalla.
data di comunicazione e notificazione del provvedimento� impugnato;
b) dichiar� altres�, d'ufficio, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 mar-zo
1953, n. 87, e negli stessi limiti, la illegittimit� costituzionale delle�
disposizioni di cui ai seguenti artkoli:
1) art. 22, secondo comma, del r.d. 22 �aprile 1909, n. 229, sullepensioni
del personale delle ferrovie dello Stato;
2) art. 24, secondo comma, del r.d.l. 27 novembre 1919, n. 2373,.
convertito nella legge 7 aprile 1921, n. 369, che migliora il trattamento
di quiescenza del personale delle� ferrovie dello Stato;
3) art. 49 del r.d. 12 luglio 1934, n. 2312, sull'ordinamento della
Cassa di previdenza per le pensioni agli ufficiali giudiziari;
4) art. 54, primo comma, della legge 6 luglio 1939, n. 1035, suE
regolamento della Cassa di previdenza per le pensioni ai sanitari;
5) art. 63, primo comma, della legge 6 febbraio 1941, n. 176, sul"
l'ordinamento del Monte-pensioni per gli insegnanti elementari, in quanto
richiamata dall'art. 6 della legge 11 aprile 1955, n. 379;
6) art. 59, primo comma, della legge 25 luglio 1941, n. 934, sul-�
l'ordinamento della Cassa di previdenza per le pensioni ai salariati.
degli Enti locali;
7) art. 90, primo comma, del d.P.R. 5 giugno 1952, n. 656, sulle
disposizioni in materia di ricevitorie postali e telegrafiche, agenzie, col-lettorie
e servizi di portalettere rurali;
8) art. 29, secondo comma, della legge 6 agosto 1967, n. 699, sulla,.
disciplina dell'Ente Fondo trattamento quiescenza al personale del lotto.
-(Omissis).
PARTE' I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE, ordinanza 15 gennaio 1976, n. 13 -Pres.
Oggioni -Rel. De Stefano -Regione Sicilia (avv. Aula) c. Presidente
Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Stato Gozzi).
Corte costituzionale � Conflitti di attribuzione � Sospensione dell'esecuzione
dell'atto impugnato.
(!. 11 marzo 1953, n. 87, art. 40).
Il provvedimento amministrativo regionale con il quale viene disposta
la disapplicazione nell'ambito del territorio della Regione di
un provvedimento amministrativo statale, preclude alla Regione la possibilit�
di ottenere dalla Corte costituzionale una ordinanza di sospensione
di quest'ultimo provvedimento tempestivamente impugnato per
conflitto di attribuzione.
(Omissis). -Ritenuto che la Regione siciliana, con il ricorso di
cui in epigrafe, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, chiedendo l'annullamento, previa sospensione della esecuzione, del
decreto 23 luglio 1975 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 197 del successivo 25 luglio), emesso dal Ministro per le finanze,
di concerto con il Ministro per il tesoro, con il quale sono state
dettate, in materia' di rimborso delle eccedenze dell'imposta sul valore
aggiunto, � modalit� per l'esecuzione delle disposizioni dell'art. 38, comma
quinto del decreto del. Presidente della Repubb�ca 26 ottobre 197i;
n:: '633�, e successive 'modificazioni�; '
che, nelle more del presente giudizio, lAssessore per le finanze
della Regione siciliana, con suo decreto 29 agosto 1975 (pubblicato nel
la Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 42 del successivo 27
settembre), ha disposto che, fino a quando la materie non sar� pun
tualmente e definitivamente disciplinata in sede di norme di coordi
namento di cui �all'art. 12, n. 4, della legge delega per la riforma tri~
butaria 9 ottobre 1971, n. 825, il decreto ministeriale 23 luglio 1975 'non
si applichi nell'ambito del territorio della Regione siciliana, facendosi
quindi obbligo agli uffici I.V.A. della Sicilia di continuare a versare le
somme riscosse a titolo d'imposta sul valore aggiunto, in conto entrata
della Regione (art. 1), e di continuare a provvedere ai rimborsi d'im
posta, utilizzando le somme che all'uopo verranno accreditate sui nor
mali stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato o di quello della
Regione, a seconda dell'Ente al cui erario sono affluite le quote d'im
posta ammesse a rimborso, salvo conferma da parte del Ministero delle
finanze della determinazione, di cui alla nota n. 109691 dell'll novembre
1974, di provvedere, in linea provvisoria, agli accreditamenti in parola
a carico del bilancio statale (art. 2).
18 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Considerato che, in disparte ogni altra valutazione, non sussistono,
allo stato, per effetto della disposta disapplicazione dell'impugnato provvedimento
nell'ambito del territorio della Regione siciliana, le gravi ragioni
che, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e dell'art.
28 delle Norme integrative del 16 marzo 1956 per i giudizi avanti
alla Corte costituzionale, possano giustificare la sospensione della sua
esecuzione. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 22 gennaio 1976, n. 14 -Pres. Oggioni -Rel.
Capalozza -Vallone ed altri (n. c.).
Procedimento penale -Responsabile civile -Assicuratore di danni da
circolazione di veicoli o natanti -Citazione nel corso della istruzione
sommaria.
(Cost., art. 24; c.p.p., art. 108 primo comma; legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 24).
Assicurazione -Circolazione di veicoli o natanti -Procedimento penale Notifica
della costituzione di parte civile -Non � prescritta.
(Cost., art. 24; c.p.c., art. 95).
Alla parte lesa da un evento derivato dalla circolazione di veicoli
o natanti e costituitasi parte civile, non pu� rimanere precluso, nel corso
della istruzione sommaria, l'esercizio del diritto di azione nei confronti
dell'assicuratore del danneggiante, anche per ottenere la provvisionale,�
pertanto, contrasta con l'art. 24 Cost. l'art. 108, primo comma, del codice
di procedura penale, nella parte in cui non consente, nel corso
dell'istruzione sommaria, la citazione del responsabile civile, nei cui
confronti si richieda la provvisionale di cui all'art. 24 della legge 24 dicembre
1969, n. 990 (1).
Non contrasta con l'art. 24 Cast. l'art. 95 c.p.p. il quale prescrive
che la costituzione di parte civile sia notificata al pubblico ministero
e all'imputato, e non anche all'assicuratore quale responsabile civile (2).
(Omissis). -5. -� da tener fermo che l'assicuratore, obbligato
civilmente al risarcimento, � abilitato ad intervenire come responsabile
civile nell'istruttoria anche sommaria (vedasi la sentenza n. 172 del 1974).
(1-2) La prima massima si collega a quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza 10 luglio 1975, n. 198 (in Giur. cost. 1975, I, 1546, ove
sono anche alcune indicazioni di dottrina sulla pr�vvisionale di cui all'art.
24 della legge n. 990 del 1969). La sentenza Corte cost. 19 giugno 1974, n. 172
richiamata nella motivazione � pubblicata in Foro lt., 1974, I, 2598.
Sulla legge n. 990 del 1969, cfr. anche Corte cost., 12 marzo 1975, n. 55
(in questa Rassegna, 1975, 283) e n. 56 (ivi, 1975, 285). �
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Del che si ha riprova testuale nell'art. 95, secondo comma, cod. proc.
pen., per il quale �le istanze proposte (dalla parte civile) dopo la cita~
zione o l'intervento del responsabile civile devono prima del dibattimento
essere notificate anche al responsabile civile �.
Tuttavia, il 'problema sorge rispetto all'ipotesi in cui il danneggiato
intenda chiedere la provvisionale di cui all'art. 24 legge 24 dicembre 1969,
n. 990, nei confronti dell'assicuratore, il quale non sia intervenuto nella
istruzione. Risulta dai principii -ed � pacificamente riconosciuto che
l'istanza ex art. 24, presuppone la costituzione di parte civile; ed �
ovvio che in tanto l'istanza medesima pu� essere rivolta nei confronti
dell'assicuratore, in quanto l'azione civile nel procedimento penale sia
esercitata anche contro quest'ultimo.
Ora, mentre ci� � possibile nella istruzione formale, �, invece, precluso
nell'istruzione sommaria, alla stregua del disposto dell'art. 108
cod. proc. pen., il quale -con riguardo a tale tipo di procedimento __;
non consente la citazione del responsabile civile se non per il dibattimento.
Ne consegue che durante il corso dell'istruzione sommaria il danneggiato
non potrebbe chiedere la provvisionale contro l'assicuratore;
il che, oltre a creare una disparit� di trattamento rispetto all'ipotesi in
cui si proceda con istruzione formale (durante la quale la predetta
richiesta del danneggiato � ammissibile), si risolve in una violazione
dell'art. 24 Cost., rimanendo, durante tutto il corso dell'istruzione sommaria,
privo di tutela il diritto del danneggiato ad ottenere la pronunzia
di cui all'art. 24 della citata legge del 1969.
Ricorrono, cio�, riguardo alla pretesa del danneggiato contro il responsabile
civile, quelle stesse ragioni che, con riferimento agli artt. 3
e 24 Cost., hanno indotto questa Corte a ritenere illegittima la normativa
che, durante l'istruzione sommaria condotta dal P.M., rendeva impossibile
(per difetto dei poteri decisori del P.M.) la proponibilit� dell'istanza
di provvisionale nei confronti dell'imputato (sentenza n. 198
del 1975).
Nella specie, alla proponibilit� della richiesta di provvisionale contro
l'assicuratore durante il corso dell'istruzione sommaria, osta -come si
� detto -l'art. 108 del codice di procedura penale. Del quale, pertanto,
va dichiarata l'illegittimit� costituzionale nella parte, appunto, in cui
non consente, nel corso dell'istruzione sommaria, la citazione del responsabile
civile, nei cui confronti si chieda la provvisionale di cui all'art. 24
della legge n. 990 del 1969.
6. -La questione dell'illegittimit� dell'art. 95, primo comma, cod. proc.
pen. -formulata dal pretore di Napoli sotto il profilo che la mancata
prescrizione di notificazione, prima del dibattimento, della dichiarazione
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di costituzione di parte civile anche all'assicuratore quale responsabile
civile, violi, in danno del medesimo, l'art. 24 della Costituzione -�
.manifestamente infondata.
Questa Corte, invero, con decisione n. 172 del 1974, ha gi� dichiarato
non fondata la predetta questione di legittimit� costituzionale dell'art. 95
~od. proc. pen. -sotto l'identico profilo ora nuovamente prospettato rilevando
che �ai sensi dell'art. 3 della legge 15 dicembre 1972, n. 773,
portante modifiche al codice di procedura penale al fine di accelerare
� semplificare i procedimenti, applicabile anche ai procedimenti con
istruzione sommaria, sin dal primo atto di istruzione, il giudice istrut�
tore � obbligato ad inviare a coloro che vi possono avere interesse,
come parti private, una comunicazione giudiziaria con indicazione delle
norme di legge violate e della data del fatto addebitato con invito ad
esercitare la facolt� di nominare un difensore, il che, per quanto attiene
al responsabile civile va evidentemente inteso nel senso che la comunicazione
debba a questo esser fatta non appena avvenuta la costituzione
di parte civile nei confronti dell'imputato�. -(Omi-ssis).
CORTE COSTITUZIONALE, 22 gennaio 1976, n. 15 � Pres. e Rel. Oggioni.
� Cane ed altri (n.c.) c. Comune di Taggia (avv. Contaldi), e Presidente
Consiglio dei Ministri (vice avv. gen. Stato Albisinni).
Espropriazione per p.u. � Indennizzo -Determinazione secondo la c.d.
legge di Napoli -Adeguamento solo parziale al variare dei valori
venali -Non contrasta col principio di eguaglianza.
(Cost., art. 3; I. 15 gennaio 1885, n. 2892, artt. 12 e 13; I. 28 luglio 1967, n. 641, art. 14).
Espropriazione per p;u, -Indennizzo -Determinazione secondo la c. d.
legge di Napoli -Utilizzazione del parametro dell'imponibile cata�
stale � Ragionevolezza.
(Cost., art. 3; I. 15 gennaio 1885, n. 2892, artt. 12 e 13; I. 28 luglio 1967, n. 641, art. 14).
Espropriazione per p.u. -Indennizzo � Determinazione secondo la c. d.
legge di Napoli -Aggiornamento degli imponibili solo per i fondi
urbani � Non contrasta con il principio di eguaglianza.
(Cost., art. 3; I. 15 gennaio 1885, n. 2892, artt. 12 e 13).
La circostanza che -applicandosi la c. d. legge di Napoli -l'indennizzo
per l'esproprio venga determinato per met� secondo il valore venale
del bene espropriato � sufficiente ad escludere che, pur nella costanza
di un imponibile non aggiornato, la differenza di indennizzo tra proprietari
espropriati in epoche diverse per beni in astratto di eguale valore,
dia luogo a violazione del principio di eguaglianza, dovendosi ricono
PARTE l, SEZ. 'I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 21
:scere che diseguaglianze sono cdnnaturate all'attuazione, necessariamente
graduale, di interventi urbanistici di ampio raggio (1). ,
E rispondente a criteri di ragionevolezza, il cui riconoscimento �
sufficiente ad escludere ogni sindacato in questa sede circa l'uso del
potere discrezionale del legislatore, il ricorso al parametro dell'imponibile
catastale in mancanza del dato offerto da un canone di locazione
(2).
Non d� luogo a violazione del principio di eguaglianza la circostanza
.che per i fondi urbani, e non anche per i fondi rustici, siano stati stabiJiti
coefficienti annui di aggiornamento degli imponibili presi a base per
la determinazione della indennit� di esproprio, posto che superiore � la
capacit� di incremento di valore dei fondi urbani (3).
(Omissis). -Occorre aggiungere che il sistema di determinazione
dell'indennizzo non prescinde affatto, come sembra ritenere il giudice
a quo, da un certo adeguamento alla realt� economica, giacch�, anche
nell'ipotesi in cui non risultino canoni di locazione, entra sempre a far
parte del calcolo relativo, come dato componente alla media, il valore
venale dell'immobile, il che contribuisce in modo determinante ad adeguare,
sia pure entro certi limiti, l'ammontare dell'indennizzo alla realt�
dei valori economici. Alla quale finalit� di adeguamento � anche diretta
la legge 22 dicembre 1969, n. 952, che, appW�to in tema di edilizia scolastica
e universitaria, ha stabi�ito una� maggiorazione pari al 2 per cento
annuo degli indennizzi dovuti al proprietario espropriato. N� d'altra
parte, secondo la giurisprudenza della Corte, l'indennizzo per esproprio
deve puntualmente corrispondere alla: consistenz� economica del bene
-espropriato, essendo stifficiente che ess� costituisca un � ristoro � anche
parz�ale, purch� non meramente 'sirhbolico, il che, appunto, si verifica
neila specie. � certo,� che il sisteina 'in �san�e garantisce, anche nella
pi� ristretta ipotesi,' un indennizzo pari �lla media fra valore venale e
(1-3) L'ordinanza di rimessione � pubblicata nella Gazz. Uff. del 18 luglio
1973, � n, 183. La sentenza n. 155� del 1972 richiamata in motivazione � pubbli.
cata in questa Rassegna 1972, 1, 1045;
La Corte costituzionale aveva avuto modo di pronunciarsi in ordine alla
�Compatibilit�, con l'art. 42, comma terzo, Cost.; di disposizioni che prevedono
una determinazione dell'indennizzo . con riferimento al valore del bene espropriato
in epoca anteriore a quella dell'espropriazione (sentenze n. 67 del 1959,
n. 22 del 1965, in questa Rassegna 1965, 1, 426 con nota di TRACANNA, La legge
18 aprile 1962, n. 167; carattere, sistema e finalit�, n. 37 del 1969, ivi, 1969, 1,
212; n. 63 del 1970, ivi, 1970, l, 365). In questa sentenza la differenza tra la
data di riferimento del valore del bene espropriato e la data dell'espropria�
zione viene esaminata in relazione al principio di eguaglianza (art. 3 Cost.):
e la Corte perviene alla soluzione di cui alla prima massima facendo ricorso
al principio, pi� volte affermato, secondo cui l'indennizzo per esproprio non
22
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
reddito imponibile catastale, cio� pari ad una somma superiore, nella
generalit� dei casi, alla met� del valore venale. In base a queste considerazioni,
emerge la garanzia di continuit�, in un certo adeguamento
della consistenza dell'indennizzo alla progressiva svalutazione monetaria,
e si deve, quindi, escludere che, pur nella costanza dell'elemento di valutazione
costituito dell'imponibile non aggiornato, la differenza di indennizzo
fra proprietari espropriati in epoche diverse per beni in astratto
di eguale valore, assuma la portata generale del prospettato vizio invalidante
della norma impugnata, dovendosi altres� riconoscere che, entro
l'ambito di una ineliminabile variabilit� di casi singoli, disparit� di
trattamento siano connaturate all'attuazione, necessariamente graduale,
di interventi urbanistici di ampio raggio, come quello in esame.
Le osservazioni sopra svolte circa la razionalit� del sistema di determinazione
dell'ammontare dell'indennizzo, contribuiscono anche ad escludere
la fondatezza della censura concernente la pretesa disparit� di
trattamento a danno dei proprietari conduttori in proprio. Invero, la
finalit� del sistema stesso postula il ricorso a parametri di certa identificazione,
ed il riferimento all'imponibile catastale, praticato in numerosi
provvedimenti legislativi in materia analoga (e gi� riconosciuto utilizzabile,
in via di principio, con sentenza di questa Corte n. 155 del 1972)
rappresenta una delle soluzioni pi� conducenti ai fini perseguiti, in mancanza
del dato costituito dal canone di locazione, e tale, quindi, da non
potersi ritenere in contrasto con quei criteri di ragionevolezza, il cui
riconoscimento � sufficiente ad escludere ogni . sindacato in questa sede
circa l'uso del potere discrezio;nale del legislatore. Il che, d'altro canto,
non esclude ed anzi, in certo senso, sollecita un auspicabile intervento
del legislatore per un graduale aggiornamento, nella materia in esame,
dei dati catastali, onde accostarli, il pi� possibile, alla realt� economica.
Anche per quanto riguarda la pretesa illegittimit� della norma impugnata,
conseguente alla situazione di privilegio che si sarebbe creata
deve � puntualmente corrispondere alla consistenza economica del bene espropriato
�.
La seconda massima, integrata dalla terza, conferma la legittimit� costituzionale
di leggi (l'affermazione difatti trascende il riferimento specifico alla
legge c. d. di Napoli) le quali faceiano ricorso ail'imponibile catastale per
determinare, a fini diversi da quello tributario, il valore e il reddito di un
immobile rustico o urbano. In proposito va ricordato che l'art. 16 della legge
n. 865 del 1971 (reso applicabile a tutte le espropriazioni per opere o interventi
dello Stato o degli altri enti pubblici anche non territoriali dall'art. 4
del d.l. n. 115 del 1974 come modificato dalla legge di conversione 27 giugno
1974, n. 347) ha introdotto un altro sistema di valori � legali >>, diverso e per
certi aspetti concorrente con il sistema dei valori accertati mediante il catasto.
Su tale punto cfr. Dr CIOMMO, Il provvedimento di espropriazione della
legge sulla casa, in questa Rassegna 1973, 2, 137 e quindi note aggiunte in
questa Rassegna 1975, 2, 25.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 23
a favore di proprietari dei fondi urbani, i quali riceverebbero un indennizzo
pi� adeguato alla svalutazione monetaria di quello liquidato ai
proprietari dei fondi rustici, deve escludersi la sussistenza del lamen-�
tato vizio di illegittimit�.
I fondi urbani e quelli rustici, invero, ai fini della determinazione
del rispettivo indennizzo, presentano caratteri sostanzialmente diversi,.
nel senso che la loro situazione economico-sociale si presenta con note
differenziali evidenti, ove si tenga presente che, a prescindere dalla incidenza
dei fenomeni monetari, il variare del valore dei fondi rustici �
essenzialmente legato, di regola, al mutare della qualit� di coltura e�
cl�sse di produttivit� dei fondi stessi, mentre quello dei fondi urbani.
� determinato dall'imponente e preponderante fenomeno del variare del
valore dei fondi urbani e da una molteplicit� di fattori, tra cui la va-�
riet� delle possibili destinazioni per fini economici. Ed appunto in relazione
a tali caratteristiche sono stati stabiliti (legge 23 febbraio 1960,.
n. 131) coefficienti di aggiornamento annuale dell'imponibile dei fondi
urbani, aggiornamento la cui funzione si svolge nel senso dell'incremento��
dei tributi cui i fondi sono sottoposti, oltre che nel senso dell'incremento
dell'indennizzo spettante ai proprietari nel caso di espropriazione in.
forza della norma impugnata. L'aggiornamento in parola, pertanto, si
armonizza con il sistema di calcolo del valore ai fini dell'indennizzo, e�
risponde al fine di accostarne il contenuto al valore reale. Indubbiamente,.
ci� rappresenta un meccanismo di aggiornamento pi� aderente di quello�
per i fondi rustici, in cui l'elemento variabile � il valore venale da mediare
con� quello dell'imponibile netto agli effetti dell'imposta terreni,.
imponibile da calcolare, tenuto conto della rivalutazione degli estimi catastali,
risalente alla data del decreto legislativo C.P.S. 12 maggio 1947,.
n. 356. Ma tale differenza di disciplina, come si � detto, trova una razionale
giustificazione nella superiore capacit� di incremento del valore deii
fondi urbani, e tanto pu� bastare per escludere la violazione del principio
di eguaglianza sotto il profilo prospettato nell'ordinanza di rinvio~
-(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 22 gennaio 1976, n. 17 -Pres. Oggioni -ReL
Astuti. Puri. (n.c.).
Professioni -Societ� per l'esercizio di professioni intellettuali -Societ�
di progettazione -Disciplina legislativa -Legittimit� costituzionale.
(Cast., art. 41; I. 23 novembre 1939, n. 1815, artt. 1, 2, 3 e 7).
Anche l'esercizio delle professioni intellettuali per cui la legge richiede
la necessaria iscrizione in albi o elenchi � garantito, in quanto,
iniziativa economica privata, dall'art. 41 Cast.; detto esercizio deve pe
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO StAtO
24
.raltro essere disciplinato e controllato dalla legge. Il riconoscimento
.dell'ammissibilit� della costituzione di societ� per l'esercizio associato
di professioni intellettuali appartiene alla discrezionalit� di valutazione
del legislatore, fermo restando che una congrua normativa � necessaria
per evitare la possibilit� dell'esercizio abusivo e il pericolo dello sfrutta-.
mento dell'opera intellettuale, nonch� per regolare le responsabilit� nei
confronti dei clienti, di terzi, dello Stato e delle organizzazioni professio
nali e sindacali. Ci� vale anche per le attivit� tecniche proprie dell'ingegneria
industriale, che sono pur sempre attivit� professionali (1).
(Omissis). -3. -Ci� premesso, a giudizio di questa Corte non sussiste
nella disposizione denunciata alcun vizio di incostituzionalit�, per contrasto
con il principio della libert� dell'iniziativa economica privata.
Invero, la questione, prospettata dall'ordinanza di rimessione con spe.
ciale riferimento alle attivit� di progettazione industriale, deve essere
�considerata sotto due profili distinti, anche se connessi: e precisamente,
con riguardo alla ammissibilit� della costituzione di societ� per l'eser..
cizio .delle professioni intellettuali, in genere, ai sensi degli artt. 2247 e
seguenti del codice civile, e con riguardo alla asserita esigenza tecnica
.�he determinate attivit� professionali, come la progettazione industriale,
richiedano oggi un'organizzazione a base imprenditoriale, realizzabile
tipicamente nella forma giuridica della societ� per azioni.
Per quanto concerne le societ� di professionisti in genere, sarebbe
fuori luogo esaminare in questa sede le questioni largamente discusse
(1) L'ordinanza di rimessione � pubblicata in Ga�,. Uff. 3 aprile 1974, n. 89.
. Nel senso della inapplicabilit� dell'art. 41 della Cost. alle professioni cosidette
liberali, 'SPAGNUOLO, VIGORITA e PALMA, Professione e lavoro (libert� di), in
Nuov.mo Dig. It., 14�, 17. lvi. � anche osservato, in relazione all'art. 4 della
-Costituzione, che �la garanzia costituzionale della libert� di scelta dell'occupazione
ha valore e significato soltanto sotto un profilo negativo, in quanto
-cio� equivale ad escludere che i cittadini possano essere costretti a svolgere
�professionalmente� (ovvero fuori di eccezionali e contingenti casi di necessit�)
uno specifico lavoro da essi non prescelto; quella garanzia non vale
invece in nessun modo ad assicurare al cittadino (sotto il profilo, per cos� dire,
positivo) il diritto di volgersi a suo piacimento verso un qualsiasi settore
.di attivit� al di fuori di preclusioni, limitazioni e controlli statali. � vero, al
.contrario, che lo Stato pu� proprio al fine di assicurare il progresso mate�
riale e spirituale della societ�, impedire ai privati certe attivit�, pubblicizzare
.delle professioni, sopprimerne altre, vietare determinate forme di lavoro o
regolarne i modi di prestazione, disciplinare quantitativamente l'afflusso a
.�erti settori lavorativi, ecc.; oltre a fissare comunque i presupposti e i re.
quisiti per lo svolgimento delle varie attivit� �.
In merito alle specifica questione decisa, si osserva come la disciplina
.dell'esercizio associato di professioni � protette � costituisce un necessario
.completamento delle normative regolanti l'esercizio di dette professioni.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALl! 25
in dottrina circa la possibilit� di configurare l'esercizio delle professioni
-intellettuali sotto l'aspetto esclusivo o prevalente dell'attivit� economica
:a scopo di lucro, e di riferire l'attivit� personale dei professionisti, eserdtata
in forme di collaborazione associativa, ad un ente giuridico astratto
-0 ad un gruppo unificato. Sarebbe del pari superfluo ricordare prece-
denti legislativi forniti da ordinamenti stranieri ed anche da quello italiano,
come la legge 23 novembre 1939, n. 1966 sulla disciplina delle sodet�
fiduciarie e di revisione, per tacer dei disegni di legge sottoposti
.all'esame del Parlamento. Ci� che qui unicamente importa accertare �
l'eventuale conflitto della normativa vigente con l'art. 41, primo comma,
della Costituzione: e tale conflitto sicuramente non sussiste, dati i limiti
che lo stesso art. 41 �prevede nel secondo e terzo comma, riservando alla
legge ogni opportuno controllo delle iniziative ed attivit� economiche. In
particolare, l'esercizio delle professioni intellettuali � stato sempre oggetto
di speciale disciplina, pur con forme, modalit� e limitazioni diverse
nei tempi e nel vario regolamento delle singole professioni. Le osservazioni
svolte nell'ordinanza di rimessione prospettano l'opportunit� di una
eventuale riforma legislativa, non l'esistenza di una questione di legittimit�
costituzionale. � infatti chiaro che il riconoscimento dell'ammissibilit�
della costituzione di societ� per l'esercizio delle .attivit� professionali
protette appartiene alla discrezionalit� di valutazione del legislatore,
al quale soltanto spetta di stabilire se, e a quali condizioni, possa consentirsi
l'adozione di forme societarie.
In questa materia, la necessit� di una congrua normativa appare
evidente, per evitare la possibilit� dell'esercizio abusivo da parte di sog
getti non abilitati o autorizzati, ed il pericolo dello sfruttamento dell'o
pera intellettuale in forme non computabili con la dignit� e autonomia
-dei singoli professionisti; mentre occorre, d'altro canto, con riguardo alla
-diversa qualit� delle prestazioni professionali, un preciso regolamento
.delle responsabilit� sociali e personali, sia nei confronti dei clienti e dei
terzi, sia anche nei confronti dello Stato e delle organizzazioni profes
sionali o sindacali.
4. -Non � possibile ravvisare l'ipotizzato conflitto con l'art. 41 nemmeno
per quanto concerne le attivit� di progettazione industriale che,
secondo il giudice a quo, richiederebbero oggi una complessa organizzazione
di uomini e di mezzi, talch� il divieto di costituire societ� per azioni,
che si prefiggano, nell'oggetto sociale, anche l'espletamento di dette
.attivit�, determinerebbe una inammissibile preclusione, riguardante � tanto
l'attivit� di pura progettazione in se stessa, quanto le attivit� industriali
direttamente produttive di beni e servizi a cui la prima assicura
26
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
le indispensabili basi tecnologiche, l'una e le altre concretando tipiche
manifestazioni della iniziativa economica �.
Si prospetta qui l'esigenza di forme associative di attivit� professionale
organizzate come vere e proprie imprese, con apprestamento di un
complesso di beni e mezzi strumentali necessari per il loro esercizio.
Occorre ricordare, al riguardo, che l'art. 2238 del codice civile prevede�
bens� che l'esercizio d'una professione possa costituire elemento di un'at-�
tivit� organizzata in forma d'impresa (nel qual caso debbono applicarsi
anche le disposizioni degli artt. 2082 e seguenti che disciplinano il lavoro�
nell'impresa, e vige l'esclusione sancita dall'art. 3 della legge 23 novembre
1939, n. 1815); ma non si pu� evidentemente sostenere che il principio�
della libert� di iniziativa economica postuli senz'altro l'ammissibilit�
d'una diversa fattispecie, in cui un professionista, o un gruppo .di professionisti,
costituiscano una impresa, con riferimento ed organizzazione di
mezzi strumentali e beni aziendali, per svolgere attivit� di progettazione
industriale, connesse o non alla diretta produzione di beni o servizi (non
professionali). Per siffatte forme complesse di attivit� imprenditoriale,
l'esigenza sopra illustrata di una speciale disciplina normativa appare
ancor pi� palese, trattandosi di regolare la costituzione e l'esercizio non
solo di una societ� tra professionisti, ma di una societ� professionale organizzata
in forma di impresa, ci� che comporta la soluzione di particolari
e gravi problemi giuridici. Le esigenze prospettate dal giudice a quo
concernono pur sempre una questione di politica legislativa, non di legittimit�
costituzionale, perch� il parametro offerto dal primo comma dell'art.
41 della Costituzione non comporta, nemmeno sotto questo speciale�
profilo, l'ammissibilit� di una piena � liberalizzazione � quanto all'esercizio
delle attivit� tecniche proprie dell'ingegneria industriale, che sono
pur sempre attivit� professionali, soggette alla discrezionale disciplina
del legislatore, sindacabile in questa sede soltanto con riguardo alla ragionevolezza
dei limiti imposti al loro esercizio. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 22 gennaio 1976, n. 18 � Pres. Oggioni . Rel.
Reale � Sapia (n.c.).
Procedimento penale � Imputato assente � Notifica della sentenza . Non �
necessaria.
(Cost. artt. 3 e 24; c.p.p., art. 500).
L'imputato assente � nella condizione di poter assumere informazioni,
sol che lo voglia, intorno a tutte le vicende del processo, e di apprendere ;::
il contenuto della sentenza allorch� verr� emanata; deve pertanto esclu-\:
!:
1;
l1
~
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE Z7
.dersi che la mancata notifica della sentenza menomi in modo apprez.
zabile il diritto di difesa dell'imputato assente, tanto pi� se si considera
che egli � rappresentato per tutti gli effetti (artt. 427 e 428 c.p.p.) dal difensore
che ha il potere di interporre impugnazione (art~ 192, u.c., c.p.p.~,
anche con riserva di motivi, da depositarsi entro venti giorni dall'avviso
.di cui agli artt. 151 e 201 del codice di procedura penale (1).
(Omissis). -La questione, come sopra identificata, non � fondata.
Per vero, come questa Corte ha gi� affermato nell'affrontare analoga
,questione prospettata in riferimento all'art. 472, u.c., c.p.p. (il quale
.dispone che la lettura del dispositivo sostituisce la notificazione della
.sentenza per tutte le parti che sono state o che debbono considerarsi
presenti nel dibattimento, anche se non sono presenti alla lettura), in
tutti i casi di �assenza� contemplati dal codice di procedura penale
ricorre, quale dato costante, la sicura conoscenza, da parte dell'imputato,
.dell'esistenza del giudizio e della data, almeno iniziale, di esso (sent. n.
136 del 1971, e ord. n. 76 del 1973). Sicch� l'imputato � assente � � nella
.condizione di poter assumere informazioni, sol che lo voglia, intorno
.a tutte le vicende del processo e di apprendere il contenuto della sentenza
.allorch� verr� emanata. Deve pertanto escludersi che la mancata notifica
.della sentenza menomi in modo apprezzabile il diritto di difesa dell'imputato
assente, tanto pi� se si considera che egli � rappresentato per tutti
,gli effetti (artt. 427 e 428 c.p.p.) dal difensore che ha il potere di interporre
impugnazione (art. 192, u.c., c.p.p.), anche con riserva di motivi,
da depositarsi entro venti giorni dall'avviso di cui agli artt. 151 e 201 del
,codice. di procedura penale.
N� priva di giustificazione �, poi, la disparit� di trattamento tra imputato
assente e imputato contumace per ci� che concerne la notifica della
.sentenza, che, come si � gi� accennato, � prevista soltanto per l'imputato
<:ontumace.
Tale disparit� di trattamento � infatti pienamente giustificata dalla
.diversit� delle situazioni. Invero, stando alle gi� ricordate decisioni, il contumace,
a differenza dell'assente, non ha manifestato alcuna volont� negativa
in ordine alla comparizione e alla presenza in udienza e potrebbe,
in caso estremo, anche ignorare l'esistenza del giudizio o la data del dibattimento.
Il che, per le ragioni esposte, non pu� mai verificarsi per
l'imputato che sia rimasto assente, ricorrendo l'ipotesi di cui all'ordinanza.
-(Omissis).
(1) La sentenza 22 giugno 1971, n. 136 richiamata in motivazione � pubbli.
cata in questa Rassegna 1971, 1, 960.
28
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
CORTE COSTITUZIONALE, 22 gennaio 1976, n. 25 -Pres. Oggioni -Rel.
Astuti -Fortino e Ventura (avv. Lubrano) e Presidente Consiglio dei
Ministri (sost. avv. gen. Stato Giorgio Azzariti).
Giustizia amministrativa -Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana -Possibilit� di conferma nell'ufficio di componente �
Contrasto con l'indipendenza del giudice.
(Cost., artt. 101 e 108; d.l. 6 maggio 1948, n. 654, art. 3).
Giustizia amministrativa -Decisioni del Consiglio di giustizia anummstrativa
per la Regione siciliana � Appello all'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 24, 113 e 125; statuto Sicilia, art. 23, d.I. 6 maggio 1948, n. 654, art. 5).
Il carattere temporaneo della nomina a componente di un organogiurisdizionale
non contrasta, di per s�, con i principi costituzionali che
garantiscono l'indipendenza, e con essa l'imparzialit�, dei giudici. Contrasta,
invece, con tali principi la possibilit� di conferma o meno nel-�
l'incarico secondo un discrezionale apprezzamento; peraltro, tale profilO'
di incostituzionalit� conduce non alla esclusione dall'organo giurisdizionale
dei componenti sottoposti alla potest� di conferma o meno nell'ufficio,
bens� alla eliminazione della disposizione legislativa che attribuisce
detta potest�. Da ci� consegue che � illegittimo, per violazione�
degli artt. 100, 101 e 108 Cast., l'art. 3, secondo comma, del d.l. 6 maggio
1948, n. 654, nella parte in cui dispone. che i membri del Consiglio�
di giustizia amministrativa d�lla Regione siciliana "in sede giurisdizionale,
designati dalla Giunta regionale, possono essere confermati (1).
(1-2) Le due ordinanze di rimessione del Consiglio di Stato, IV, 18 ottobre
1974, e Ad. plen., 6 marzo 1975, sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale,
rispettivamente 23 luglio 1975, n. 195 e 22 ottobre 1975, n. 281 �(cfr. anche
Foro it., 1975, III, 379, con nota di richiami).
Nella motivazione si allude alle sentenze Cass. S.U. 11 ottobre 1955, n. 2994(
in Giust. civ., 1955, I, 1584, COI). nota di A. SANDULLI), e Cons. Stato, Ad. plen.,
29 ottobre 1956, n. 16 e 2 maggio 1960, n. 5 (in Cons. St., rispettivamente, 1956,
I, 1122 e 1960, I, 818).
In precedenti pronuncie della Corte Costituzionale (cos� le sentenze 27"
dicembre 1965, n. 93, in questa Rassegna, 1965, 1112, sui consigli comunali e
provinciali in sede di giurisdizione elettorale, 3 giugno 1966 n. 55, ivi, 1966,.
538, sui Consigli di Prefettura, 22 marzo 1967, n. 30, ivi, 1967, 214, sulla G.P.A.
in sede giurisdizionale, 27 maggio 1968, n. 49, ivi, 1968, 365, sulle sezioni per
il contenzioso elettorale dei non ancora istituiti T.A.R.) alla constatazione della
insufficiente � indipendenza � di taluno dei componenti l'organismo giurisdizionale
sub judice � seguita la declaratoria di incostituzionalit�, e quindi la
eliminazione, delle norme concernenti la composizione di detti organismi, e,
nella sostanza, la loro sparizione come organismi giurisdizionali. Con la sen-�
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Mentre l'art. 23 dello Statuto della Regione "siciliana prevede semplicemente
l'istituzione in Sicilia di una sezione del Consiglio di Stator
con il d.l. n. 654 del 1948 � stato istituito un organo di giustizia ammi~�
nistrativa caratterizzato da una propria particolare fisionomia e composizione;
essendo il C.G.A. investito delle stesse attribuzioni che sono
proprie del Consiglio di Stato, vengono meno le ragioni per cui gli era
stata conferita quella particolare composizione. Deve pertanto auspicarsi"
che il legislatore provveda rapidamente alla revisione dell'attuale sistema
di giustizia amministrativa nella Regione siciliana, eliminando ogni residua
anomalia e disarmonia, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 23�
dello Statuto speciale. Nel frattempo, non contrasta con gli articoli 3,
24, 113, secondo comma, 125, secondo comnia, della Costituzione, e con:
l'art. 23, primo comma, dello Statuto della Regione siciliana, l'art. 5,
terzo comma, del d.l. 6 maggio 1948, n. 654, per il quale � ammesso ricorso
all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato avverso le decisioni'
del C.G.A. emesse sulle impugnative di atti delle autorit� amministrative
dello Stato, e che non siano pronunciate in grado di appello (2).
(Omissis). -4. -Nel merito, la prima questione di legittimit� costituzionale
risulta fondata. �Il carattere temporaneo della nomina, per
i membri del C.G.A. in sede giurisdizionale designati dalla Giunta regionale,
ed estranei ai ruoli organici del Consiglio di Stato, non contrasta,.
di per s�, con i princ�pi costituzionali che garantiscono l'indipendenza,..
e con essa la imparzialit�, dei giudici, siano essi ordinari o estranei alle�
magistrature: a tal fine, infatti, non appare necessaria una inamovibilit�.
assoluta, specie per i cosiddetti membri laici o estranei, che ben posson0o
tenza in esame, invece, la Corte ha preso un'altra strada, ed ha eliminat0>
una disposizione incompatibile con la indipendenza del singolo componente;
un approccio analogo si � avuto nella sentenza 19 dicembre 1973, n. 177 (iru
Foro it., 1974, I, 1), nella quale peraltro � stato espresso un giudizio di in-�
fondatezza -sia pure per una sorta di � fatto normativo sopravvenuto � -�
della questione di incostituzionalit� che era stata prospettata.
Deve ritenersi che la rilevata diversit� di reazione alla illegittimit� costi
tuzionale sottintende una inespressa valutazione d'insieme sulla coerenza o�
meno, dell'organismo giurisdizionale di volta in volta sub judice, con l'ordi
namento costituzionale. L'orientamento di cui alla prima massima merita, co
munque, consenso, e trascende il caso deciso. Qualsiasi discorso in terna di"
� indipendenza� o meno di giudici estratti da categorie diverse da quelle
dei magistrati per professione e anche di � estranei all'amministrazione della
giustizia � pu� e -ove possibile -deve essere affrontato e risolto non �il!
termini di chiusura e di esclusione, bens� in termini opposti e cio� in termine
di estensione delle guarantigie o di .alcune di esse a favore di detti giudici'
non professionali: in tal senso una indicazione si deve trarre dallo stesso art.
108, comma secondo, Cost. ove si dispone che anche agli � estranei� deve:
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
30
essere nominati per un determinato e congruo periodo di tempo, senza
�che perci� venga meno l'indipendenza dell'organo, o del singolo giudice.
Ma l'indipendenza dei membri del C.G.A. designati dalla Giunta regionale
� sicuramente compromessa per effetto della disposizione che pre
�vede, al termine del quadriennio, la possibilit� di riconferma nell'incarico,
secondo il discrezionale apprezzamento del Governo regionale. Questa
Corte ha gi� avuto occasione di affermare, a proposito dei compo:
nenti della G.P.A. estranei all'amministrazione, che �la sola prospettiva
.del reincarico basta ad escludere l'indipendenza di costoro dai consigli
provinciali o regionali� (sentenza n. 49 del 1968); e ci� appare ancor
pi� evidente nel caso di specie, trattandosi di membri designati dalla
�Giunta regionale, e la cui nomina o conferma (ancorch� con decreto
presidenziale) avviene, come per gli altri componenti dell'organo, su proposta
del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei
-ministri, sentito il Presidente della Regione: talch�, proprio in rapporto
.alla prospettiva d'una eventuale conferma, l'indipendenza di questi giu
�dici non pu� ritenersi assicurata dalla legge, sia nei confronti del Go
�verno centrale sia soprattutto di quello regionale, con aperta violazione
dei precetti contenuti negli artt. 100, 101 e 108 della Costituzione. E non
'�ccorre avvertire che di fronte ai principi della indipendenza ed imparzialit�
dei giudici, ordinari, amministrativi o speciali, cede il prin.
cipio generale della ammissibilit� agli incarichi ed uffici pubblici, che
�essere assicurata la possibilit� di partecipare all'amministrazione della giustizia
in una situazione giuridica (e di fatto) tale da garantire libert� e sopratutto
�<mest�.
In questo quadro appare, tra l'altro, evidente che la tematica della com
�patibilit� di una funzione giurisdizionale con altra pubblica funzione non si
.esaurisce nella considerazione dei requisiti per l'esercizio della funzione rite-
nuta giurisdizionale, ma necessariamente coinvolge anche disposizioni legisla
�tive che regolano il diverso rapporto di servizio nel cui ambito � svolta
l'altra pubblica funzione; con la conseguenza che la compatibilit� in questione
pu� essere assicurata, anzich� con esclusioni dalla funzione giurisdizionale che
�contrastano con una riconosciuta � idoneit� � alla funzione stessa, con corret
�tivi o � manipolazioni � che operino sul cennato diverso rapporto con il rendere
ancor pi� garantito lo stato giuridico di provenienza della persona am
�messa anche alla funzione giurisdizionale.
Con le affermazioni di cui alla seconda massima, la Corte costituzionale
ha lanciato un invito che suona quasi come un avvertimento. La menzionata
"ordinanza (di rimessione) dell'Adunanza plenaria aveva posto l'accento sulla
asimmetria costituita dall'appello ad essa Adunanza proponibile avverso le de
�:isioni del C.G.A.; la Corte costituzionale, forse anche perch� costretta entro
i limiti dell'ordinanza predetta, non� ha mancato di rilevare come siffatta
:asimmetria possa essere rimossa attraverso una fedele applicazione dell'art. 23,
�>dello Statuto siciliano.
~
~
I;
-
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
comport� di regola anche la possibilit� di riconferma o rielezione: possibilit�
che deve essere fermamente esclusa per i membri laici del
C.G.A. quale organo di tutela della giustizia nell'amministrazione, a cui
l'art. 23 dello Statuto della Regione siciliana attribuisce le stesse funzioni
spettanti alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato.
5. � Non vi sono, invece, motivi sufficienti a giustificare una pronuncia
di accoglimento in ordine alla seconda questione di costituzionalit�,
concernente il terzo comma dell'art. 5 del d.Igs. 6 maggio 1948, n. 654.
Certamente l'art. 23 dello Statuto della Regione siciliana prevedeva semplicemente
l'istituzione in Sicilia di una sezione giurisdizionale del Co.nsiglio
di Stato, ed � innegabile che con il d.Igs. n. 654 del 1948 � stato
invece istituito un organo di giustizia amministrativa caratterizzato da
una propria particolare fisionomia e struttura, investito peraltro dell'esercizio
delle stesse funzioni attribuite dalla legge alle sezioni giurisdizionali
del Consiglio di Stato, giusta il disposto dei primi due commi
dell'art. 5. � del pari innegabile che una anomalia rispetto al regime
ordinario della giustizia amministrativa fu allora introdotta con il disposto
del terzo comma del medesimo art. 5, in base al quale veniva
ammesso il ricorso all'adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del
Consiglio di Stato avverso le decisioni del C.G.A. sulle impugnative di
atti e provvedimenti delle autorit� amministrative dello Stato, non pronunciate
in grado di appello.
Ma la legittimit� costituzionale del provvedimento istitutivo del C.G.A.
della Regione siciliana nel suo complesso, ed in specie della disposizione
contenuta nell'art. 5, terzo comma, del d.Igs. 6 maggio 1948, n. 654, riconosciuta
vent'anni or sono da una nota decisione delle sezioni unite
della Corte di cassazione, e dalla stessa adunanza plenaria del Consiglio
di Stato, non pu� non essere qui confermata, anche sotto il particolare
profilo ora prospettato, della diversit� di regime verificatasi
medio tempore, -e precisamente nel periodo intercorso tra l'istituzione
del C.G.A. in Sicilia e quella dei T.A.R. nell'intero territorio dello
Stato -, quanto alla tutela giurisdizionale in grado di appello, nei confronti
dei provvedimenti di cui al citato art. 5, ammessa soltanto per
la Sicilia, mentre in ogni altra parte dello Stato esisteva per gli stessi
provvedimenti un solo grado di giurisdizione. Questo regime eccezionale,
(non contrastante peraltro con la previsione dell'art. 125_, secondo comma,
della Costituzione), trova giustificazione nella speciale competenza
giurisdizionale attribuita dal d.lgs. 654 del 1948 al C.G.A. nei riguardi
degli atti e provvedimenti definitivi sia dell'amministrazione regionale,
sia delle altre autorit� amministrative aventi sede nel territorio della
Regione siciliana. Tale competenza giurisdizionale giustifica l'introduzione
della possibilit� di impugnazione delle sue decisioni concernenti atti
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
delle amministrazioni statali davanti all'adunanza plenaria del Consiglicr
di Stato. Invero, essendo il C.G.A. investito nei confronti di quegli atti
delle stesse attribuzioni che sono proprie del Consiglio di Stato, venivano
meno le ragioni per cui gli era stata conferita quella particolare
composizione caratterizzata dalla presenza di due giuristi designati dalla
Giunta regionale, e poteva a ci� costituire opportuno rimedio la previsione
dell'impugnabilit� delle sue decisioni, cos� circoscritta ratione�
materiae, non nel fine di attribuire ai ricorrenti davanti al C.G.A. una
tutela giurisdizionale maggiore di quella riconosciuta alla generalit� dei'
cittadini davanti al Consiglio di Stato, quanto piuttosto per assicurare
una definitiva uniformit� di controllo sugli atti delle amministrazioni'
dello Stato.
Come fu gi� riconosciuto proprio dall'adunanza plenaria, � nessun:
ostacolo costituzionale impediva che, entro lo stesso ambito della giurisdizione
del Consiglio di Stato, fosse previsto il ricorso alla adunanza
plenaria per determinate pronunzie del C.G.A. �. E poich� la particola-�
rit� del regime dianzi ricordato non pu� dirsi irrazionale, n� tale da
integrare ingiustificata disparit� di trattamento ai sensi dell'art. 3 della
Costituzione, non � nemmeno possibile ravvisare contrasto con le disposizioni
degli artt. 24 e 113 della Costituzione, che, di per s�, non garantiscono
n� il doppio grado di giurisdizione n� una completa uniformit�
di tutela giurisdizionale amministrativa.
6. -Se per le suesposte considerazioni deve dichiararsi l'infondatezza
della questione, questa Corte non pu� tuttavia esimersi dal segnalare�
le ulteriori anomalie risultanti nel vigente sistema della giustizia ammi-�
n�strativa dopo la istituzione dei tribunali amministrativi regionali, at-�
tuata con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034. Queste anomalie non sono�
sfuggite al legislatore che ha provveduto a dettare con l'art. 40 di tale
legge speciali disposizioni transitorie per la Sicilia, peraltro inadeguate
rispetto all'esigenza di una piena ed unifonne attuazione dei precetti del-�
l'art. 125 della Costituzione; e anche la sentenza pronunciata da questa
Corte il 5 marzo 1975, n. 61, ha potuto eliminare solo parzialmente dette
anomalie, con il riconoscimento al T.A.R. istituito nella Regione siciliana
della stessa competenza propria degli altri tribunali amministrativi regionali,
e con la conseguente assunzione da parte del C.G.A. delle stesse�
funzioni di giudice di appello attribuite dalla medesima legge al Consiglio
di Stato.
Deve pertanto auspicarsi che il legislatore provveda rapidamente alla
gi� prevista revisione dell'attuale sistema di giustizia amministrativa nel-la
Regione siciliana, eliminando ogni residua anomalia e disarmonia, nel
rispetto dei princ�pi sanciti dall'art. 23 dello Statuto speciale. -(Omissis)~ 'i:
~~
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, 25 settembre 1975,
nella causa 28/75 -Pres. Lecourt -Avv. gen. Reischl -Domanda di
pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesfinanzhof nella causa Baupla
(avv. Scheidemandel) c. Oberfinanzdirektion di Colonia -Interv.:
Commissione delle Comunit� europee (ag. Amphoux e Kalbe).
Comunit� europee -Unione doganale -Tariffa doganale comune -Disposioni
preliminari -Regole generali per la interpretazione della nomenclatura
della tariffa -Miscugli classificabili in due o pi� voci tariffarie Criterio
di classificazione.
(Regolamento de.I Consiglio 28 giugno 1968, n. 950, relativo alla tariffa doganale comune).
Qualora un miscuglio sia classificabile sotto due o pi� voci tariffarie,
ciascuna delle quali si riferisca ad una delle materie che lo costituiscono,
nessuna di tali voci pu� essere ritenuta pi� specifica delle
altre per il semplice fatto che essa fornisca del prodotto una descrizione
pi� precisa o pi� completa, e la classificazione dovr� essere quindi effettuata
in base alle regole di interpretazione di cui al n. 3, lett. b o
lett. e, delle regole generali per l'interpretazione della nomenclatura della
tariffa (1).
(Omissis). -In diritto. Con ordinanza 12 febbraio 1975, pervenuta
in cancelleria il 12 marzo 1975, il Bundesfinanzhof ha sottoposto alla Corte
di giustizia delle Comunit� europe, a norma dell'art. 177 del trattato
e.E.E., una questione pregiudiziale con cui si chiede se la regola generale
d'interpretazione n. 3 della tariffa doganale comune (regolamento
(1) La Corte di giustizia ha avuto gi� pi� volte occasione di interpretare
voci della tariffa doganale comune (v. sentenze rese nelle cause 98 e 99/75,
37/75, 35/75, 185/73, 183/73, 149/73, 128/73, 49/73, 80/72, 38/72, 18/72, 92/71, 36/71,
77/71, 21/71, 30/71, 14/71, 13/71, 12/71, 51/70, 28;70, 74/69, 72/69, 40/69). affermando,
in via di principio, che gli Stati membri non possono emanare, anche in difetto
di una formale interpretazione comt,Jnitaria, note esplicative relative alle voci
tariffarie; che in mancanza di disposizioni comunitare le note esplicative ed
i pareri contemplati nella Convenzione di Bruxelles sulla nomenclatura per -la
classificazione delle merci nelle tariffe doganali hanno il valore di mezzo idoneo
per l'interpretazione delle voci della tariffa doganale comune; che la classificazione
delle merci prevista nei regolamenti comunitari sulla organizzazione
comune dei mercati agricoli � tassativa ai fini della riscossione dei dazi doga
34
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
[C.E.E.] del Consiglio 28 giugno 1968, n. 950 [G.U. n. L 172]), modificato
da successivi regolamenti) vada interpretata nel senso che la voce pi�
specifica non prevale e la classificazione deve essere effettuata in base
alle regole generali n. 3 b) o n. 3 e), qualora per la classificazione di
un miscuglio vengano in considerazione due o pi� voci della tariffa, ciascuna
delle quali faccia riferimento ad una delle materie di cui � composto
il miscuglio.
La questione � stata sollevata nell'ambito d'una controversia relativa
alla classificazione doganale di piastrelle di fibra legnosa compressa per
rivestimenti esterni, impregnate d'asfalto e ricoperte, nella parte anteriore,
da uno strato di asfalto.
La Oberfinanzdirektion di Colonia, convenuta nella causa principale,
ha classificato il prodotto sotto la voce tariffaria 48.09 (lastre per costruzioni
... di legno sfibrato). L'attrice nella causa principale sostiene invece
che esso andava classificato sotto la voce 68.08 (lavori di asfalto).
Secondo la regola generale d'interpretazione n. 3, qualora per il disposto
della regola 2 b) o per qualsiasi altra ragione una merce appaia
classificabile sotto due o pi� voci della tariffa, la classificazione va effettuata
in base ai seguenti principi:
� a) la voce pi� specifica deve avere la priorit� sulle voci di portata
pi� generale;
b) i miscugli ed i lavori composti da materie diverse, nonch� i lavori
costituiti dall'unione di oggetti differenti, che non possono essere
nati, mentre pu� avere carattete puramente indicativo per �quanto riguarda
l'eventuale prelievo (principio enuneiato a proposito del regolamento del Consiglio
28 giugno 1968, n. 865); e che le valutazioni concrete cui pu� dar luogo,
nelle singole fattispecie, l'applicazione dei criteri stabiliti dalla tariffa doganale
comune sono di competenza del giudice nazionale.
La sentenza in rassegna va segnalata in quanto si riferisce alle stesse
regole di interpretazione previste dalle disposizioni preliminari della tariffa
doganale comune: regole conformi a quelle di Bruxelles, e gi� a suo tempo
riprodotte alla lettera nelle disposizioni preliminari delle tariffe approvate con
d.P.R. 21 dicembre 1961, n.1339 e d.P.R. 26 giugno 1965, n. 723.
Altri criteri generali di interpretazione e di classificazione sono stati enunciati,
in particolare, nelle sentenze 18 febbraio 1970, nella causa 40/69, HAUPrZOL�
LAMT HAMBURG, Racc., 69; 18 giugno 1970, nella causa 74/69, HAUPrZOLLAMT
BREMEN�FREIHAFEN, Racc., 451; 14 luglio 1871, nella causa 12/71, HENK, Racc., 743;
12 dicembre 1973, nella causa 149/73, WITT, Racc., 1587; 8 maggio 1974, nella
causa 183/73, OsRAM, Racc., 477; 29 maggio 1974, nella causa 185/73, HAUPrZOL�
LAMT BIELEFELD, Racc. 607; e, da ultimo, 18 febbraio 1975, nelle cause 98 e 99/75,
CARSTENS.
Va segnalato, infine, che la tariffa doganale comune allegata al regolamento
del Consiglio 28 giugno 1968, n. 950 � stata sostituita, con effetto dal
1� gennaio 1976, con il regolamento del Consiglio 17 dicembre 1975, n. 3000,
con talune modifiche anche per quanto concerne le regole generali per l'interpretazione
della nomenclatura.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
classificati in b�se alla norma di cui alla precedente lettera 3 a), devono
essere classificati, qualora una tale determinazione sia possibile, secondo
la materia o secondo l'oggetto che conferisce loro il carattere essenziale;
e) qualora le n:orme di cui alle lettere 3 a) e 3 b) non consentano
ancora di effettuarne la classificazione, la merce deve essere classificata
nella voce che comporta l'applicazione del dazio pi� elevato e, se il dazio
� lo stesso per pi� voci, in quella fra di esse che figura per ultima nell'ordine
progressivo della nomenclatura della tariffa�.
� pacifico che i sovraindicati criteri sub a), sub b) e sub e) entrano
in gioco nello stesso ordine in cui sono elencati.
Ci si pu� chiedere allora se la voce 48.09 che, nella fattispecie, individua
con precisione il prodotto di cui si tratta (lastre per costruzioni) non
sia pi� specifica della voce 68.08, la cui dizione � assai pi� vaga (Lavori
...). Se cos� fosse, si potrebbe infatti -anzi si dovrebbe -applicare
la regola dell'art. 3 a).
Il giudice nazionale proponente teme per� che una simile interpretazione,
fondata esclusivamente sulla forma del prodotto. ,e tale da trascurare
le materie che lo costituiscono, possa portare a risultati arbitrari
ed i suoi dubbi sembrano condivisi dalla Commissione, a quanto risulta
dalle osservazioni che quest'ultima ha presentato alla� Corte.
Tanto il giudice nazionale quanto la Commissione si richiamano in
proposito alle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles, fatte proprie
dalla tariffa doganale comune. Nelle. predette note si legge che � due
o pi� voci tariffarie, ciascuna delle quali si riferisca ad una sola delle
materie che costituiscono un miscuglio od un lavoro composto, vanno considerate,
per quanto riguarda il suddetto prodotto od articolo, come
ugualmente specifiche, anche qualora una di esse ne fornisca una descrizione
pi� precisa o pi� completa �.
Se, in casi come quello di specie, nei quali una merce pu� essere
classificata sotto due distinte voci relative a materie diverse, si adottasse
ai fini della classificazione la voce che meglio descrive la forma del pro
dotto, il risultato dipenderebbe in realt� da circostanze fortuite, estranee
agli scopi della protezione doganale.
Dal punto di vista doganale � spesso molto pi� importante la com
posizione del prodotto, che deve perci� essere considerata come un ele
mento essenziale nella classificazione del medsimo.
La questione va quindi risolta nel senso che, qualora un miscuglio
sia classificabile sotto due o pi� voci tariffarie, ciascuna delle qu�li si
riferisca ad una delle materie che lo costituiscono, nessuna di tali voci
pu� venir ritenuta pi� specifica delle altre per il semplice fatto che essa
fornisce del prodotto una descrizione pi� precisa o pi� completa. Di conseguenza,
la classificazione del suddetto prodotto dovr� essere effettuata
in base alle regole d'interpretazione nn. 3 b) o 3 e). -(Omissis).
36 'RASSEGNA' DELL'AWOCATURA DELLO STATO
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, 22 gennaio 1976,
nella causa 60/75 -Pres. Lecom:t -Avv. gen. Reischl -Domanda d�
pronuncia pregiudiziale proposta dal Pretore di Bovino nella causa
Russo (avv. Cappelli e De Caterini) c. A.I.M.A. -Interv.: Commissione
delle Comunit� europee (ag. Marenco) e Governo italiano (avv. Stato
Marzano).
Comunit� europee -Agricoltura � Organizzazione comune dei mercati nel
settore dei cereali �Vendite da parte di uno Stato membro a prezzo
inferiore al prezzo indicativo � Incompatibilit� con� l'organizzazione
comune dei mercati.
(Regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120).
Comunit� europee � Agricoltura -Organizzazione comune dei mercati nel
settore dei cereali � Situazione giuridica del produttore.
(Regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120).
Comunit� europee � Agricoltura . Organizzazione comune dei mercati nel
settore dei cereali � Attivit� di uno Stato membro in contrasto cori l�
normativa comunitaria � Responsabilit� nei confronti dei �singoli ~
Disciplina applicabile.
(Regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120).
L'attivit� di uno Stato membro consistente nell'acquistare grano duro
sul mercato mondiale e nel r�venderlo poi sul mercato c�munitario a
prezza inferiore al prezzo indicativo � incompat�ibile con l'organizzazione
comune dei mercati istituita con il regolamento del Consiglio 13 giugno
1967, n, 120 (1).
Il singolo produttore ha diritto, iri forza della disciplina comunitaria,
a che non vengano frapposti ostacoli alla possibilit� di ricavare un prezzo
che si avvicini a quello indicativo e che, comunqu�; non sia inferiore
a quello indicativo (2).
Nell'ipotesi che il� danno causato al produttore derivi da un intervento
dello Stato membro in contrasto col diritto comunitario, questo
dovr� risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformit� alle
disposizioni di diritto interno relative alla responsabilit� della pubblica
amministrazione (3).
(1) Interventi dello Stato sul mercato nazionale e responsabilit� nei
confronti dei singoli per attivit� in contrasto con la normativa comunitaria.
1. -La causa alla quale si riferisce la decisione in rassegna (massimata
nei termini risultanti dal dispositivo) trae origine dalle vendite di grano duro i.
effettuate dall'A.I.MA., ai sensi dell'art. 7 del dl. 21 luglio 1973, n. 427 (conver-;:'
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PARTE I, SEZ. II, GIURIS�. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
37
(Omissis). -5. -Il pretore di Bovino, ritenendo che per la soluzione
-della controversia sia necessaria un'interpretazione del diritto com:unitaTio,
con ordinanza 2 maggio 1975 ha sospeso il procedimento ed ha sot
toposto alla Corte di Giustizia, a norma dell'art. 177, le seguenti que:
stioni pregiudiziali:
� 1) se l'esistenza di un'organizzazione comune del mercato dei cereali
-consenta agli Stati membri l'adozione di misure unilaterali che, tramite
nperazioni commerciali effettuate proprio dall'organismo di intervento de;;
ignato ai fini dell'applicazione del regolamento n. 120/67, si traducano
in un'alterazione del meccanismo di formazione dei prezzi previsto� dalle
.1orme comunitarie e in una distorsione del commercio intracomunitario;
2) se l'acquisto di un quantitativo di grano duro da parte di un organismo
di intervento di uno Stato membro effettuato sul mercato mon
�diale ad un certo livello di prezzo e la successiva rivendita all'interno di
�uno Stato membro a un prezzo inferiore a quello di acquisto e addirittura
inferiore al prezzo di intervento, abbia o meno l'effetto di una sovvenzione
all'imp9rtazione del prodotto in questione (nella specie grano
-duro);
3) se, posto che le disposizioni del regolamento n. 120/67 del Consi
�glio e successive modalit� sono direttamente applicabili nell'ordinamento
tito, con mod1ficazioni, con legge 4 agosto 1973, n. 496), fo considerazione della
grave situazione di penuria determinatasi nel mercato interrio, ed in parti
�colare per porre gli operatori interessati in grad� di produrre 1a past� di
.grano duro destinata al consumo interno; e le vicende relative, negli anni
1973-1974, a tale prodotto (con speculazioni e accaparramento di prodotti, e
costi . supplementari non�� suscettibili di compensazione, per quanto disposto
dell'art. 4-bis del regolamento del Consiglio 12 magg�o 1971, Ii. 974) sono troppo
:r�ote perch� occorra: ricordarle e commentarle in questa sede'
Le iniziative dell'A.I.M.A. avevano gi� .indotto una: ditta fr�ricese a prortiuo
�vere azione di responsabilit� nei �confronti della Commissione delle Com1mit�
europee, per il risarcimento del danno che assumeva derivatole dall'avei' la
�Commissione omesso di instaurare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del
trattato CEE; ma con sentenza 21 gennaio 1976, resa nella causa 40/75, BERTRANo;
la Corte� di giustizia ha rigettato la domanda di risarcimento, per essere stat�
evidenziato dalla Commissione CEE, sulla base degli elementi forniti dalle com~
petenti autorit� italiane, che le vendite di grano duro a prezzo inferiore a
.quello delle quotazioni interne non avevano avuto alcuna incidenza negli scambi
intracomunitari, e comunque per non aver la ricorrente provato il nesso di
.causalit� tra le iniziative dell'A.I.M.A. ed il dedotto minor prezzo di vendita
delle paste alimentari italiane ed il calo subito nelle proprie vendite.
Con la sentenza in rassegna, resa in sede di interpretazione, la Corte di
giustizia ha invece esaminato la questione sotto il profilo della incidenza delle
vendite sui prezzi nazionali e del pregiudizio che ne potrebbe essere derivato
al produttori di grano duro, ed � pervenuta alle conclusioni risultanti dal sopra
riprodotto dispositivo, con riferimento concreto, peraltro, ad una sola delle
-Operazioni effettuate dall'A.I.M.A., ed in particolare ad una delle due sole ven
RASSEGNA DELL'AWC><;ATURA DELLO STATO
,italiano, esse facciano sorgere negli operatori del settore un diritto a che
tl'On venga turbato il normale gioco dei meccanismi previsti dall'organizzazione
comune di mercato circa la formazione dei prezzi: diritto suscetti.
bile di immediata tutela da parte dei giudici nazionali;
4) in caso di risposta affermativa alle precedenti questioni, stabilire
se l'intervento dello Stato membro come sopra qualificato sia comportamento
da considerarsi antigiuridico e, quindi, costituisca una violazione
della situazione giuridica attribuita dalle norme comuniti;1rie all'operatore
ec9nomico privato;
5) se, in ca,so di risposta affermativa al quesito precedente, esiste nel
diritto c<;>munitario un principio che riconosce ai soggetti pri\Tati -titolari
delle situazioni giuridiche qualificate dalle norme del regolamento
n. 120/67 -<J,i andare completamente e in ogni modo' esenti da,lle conseguenze
patrimoniali pregiudizievoli risultanti dall'illegittimo COJJlportamento
dello Stato membro, in particolare quando si tratti dell'organismo
di intervento'" -(Omissis).
(Omissis). -A.U\u;lienza del 18 novembre 1975, hanno presei;i,tato osservazioni
orali il Sig. Russo, rappresentato dagl.i avvocati CappelU e
dite in cui il prezzo � risultato effettivamente inferiore a quello di intervento
(mentre nelle numerose altre vendite, pure documentate, il �prezzo risuHa~@
sempre maggiore sia del prezzo di intervento che del prezzo indicativo),. � �
2. � La decisione della Cort,e costituisce, evidentemente, espressione dell'orientamento
gi� ado.ttato con la nota sentenza 23 gennaio 1975, re11a n,ella
causa 31/74, GALLI (Rac�., 47, e. �t questa Rassegna, 1975, I, 312): e vanno anclw
in questa occasione ricbiamate, . q~indi, le perplessit� espresse nella nota di
commento di tale preced'ilnte, pur dovendosi rilevare che le preclusive ~ffermazioni
di principio contenute nella sentenza Galli appaiono in certa mis.,ra
�ttenuate, specialmente per quanti> C01lcerne il potere di intervento degli Stati
mel'.hbri, che veniva esclu~o a priori (1,:fr. punto 29) e che risulta ora riconosciuto
(come gi� in talune :parti qella precedente sentenza: cfr. punto 15), nei
limiti in cui non pregiudichi gli obiettM ed il funzionamento delle organizzazioni
comune dei mercati agricoli: criterio che conferma, necessariamente, la
titolarit� di un potere di intervento, e ri.solve quindi ogni questione di merito,
secondo ben diversa prospettiva, in una indagine sul modo legittimo o non
legittimo con il quale il singolo Stato abbia tale potere esercitato (cfr., per
utili spunti, artt. 224 e 225 del Trattato).
Come � noto, l'orientamento d~la Corte di giustizia � fondato sull'affermata
completezza ed autosufficienza dell'organizzazione comune dei mercati, sulla
inammissibilit� di interventi nazionali non espressamente consentiti dalla normativa
comunitaria, ed in particolare sulla idoneit� delle norme di cui agli
artt. 19, 20 e 27 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120 (per
quanto concerne il settore dei cereali) a consentire � alla Comunit� ed agli
Stati membri di fronteggiare qualsiasi perturbazione � e � ad ogni Stato membro
di adottare, in collegamento con le istituzioni comunitarie e nel pi� breve
termine, le iniziative necessarie per il caso in cui il-gioco normale dei sistemi
di prezzi istituiti dal regolamento non consenta di far fronte a tendenze non
PARTI: I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 39
De Caterini, il Governo italiano, rappresentato dall'avvocato Marzano, e
la Commissione, rappresentata dal Dr, Marenco.
Gli elementi nuovi messi in luce nei loro interventi si possono riassumere
come segue:
Secondo il Governo italiano, la questione essenziale, fra quelle formulate
dal giudice nazionale, � la terza; la sua soluzione in senso negativo
potrebbe dispensare la Corte dal risolvere le altre questioni.
Il problema che viene sollevato consiste nello stabilire se i regola-menti
comunitari attribuiscano ai singoli il diritto di ottenere un certo�
livello di prezzi.
Ora, non sembra possibile riconoscere ai produttori di grano duro�
un diritto di questa portata. Se si ammette che .J.e norme comunitarie�
relative all'organizzazione comune dei mercati attribuiscano ai singoli un
diritto del genere, � necessario andare fino alle estreme conseguenze di.
tale premessa, il che implica anzitutto che il produttore potrebbe sinda��
care, in sede giurisdizionale, l'esercizio dei poteri spettanti alla Commissione;
ma, considerato che il regolamento comunitario � volto anche alla
tutela del consumatore, dovrebbe ammettersi la stessa possibilit� a fa.
vore di quest'ultimo. Il consumatore che si vedesse leso in un diritto�
auspicabili che si siano manifestate nell'andamento dci prezzi nello Stato�
stesso � (cfr. sentenza Galli, punti 16 . e 22); ed � appunto sulla validit� di tali
presupposti che sembra possibile formulare invece riserve, per la ipotesi di
perturbazioni riferite al territorio (o a parte del territorio) di un solo Stat0>
membro.
3. � Al riguardo sembra potersi anzitutto rilevare che l'indagine dovrebbeessere
condotta secondo una diversa impostazione di principio, considerato che
gli Stati membri sono per loro natura sovrani (s� che un difetto di potere�
� ipotizzabile nei limiti in cui tale potere risulti trasferito alla Comunit�:
v. conclusioni avv. gen. Warner nella causa Galli e sentenza 18 febbraio 1970,.
nella causa 40/69, HAUPTZOLLAMT HAMBURG, Racc., 69, e Foro it., 1970, IV, 132),.
mentre ciascuna istituzione comunitaria � tenuta ad agire, a norma dell'art. 4,.
secondo comma, del trattato CEE (che pur essendo contemplato tra i Principi
del trattato sembrerebbe del tutto negletto), �nei limiti delle attribuzioni che�
le sono conferite dal presente Trattato �.
L'indagine va quindi rivolta ad accertare non tanto se possano gli Stati
membri adottare determinate iniziative, quanto piuttosto a verificare se per�
tali iniziative possano assumersi � competenti le istituzioni comunitarie, per
essere evidente che solo condizionatamente all'esito positivo di tale verifica
potr� escludersi che il potere di intervento in esame possa essere esercitato�
dagli Stati membri; ed � sotto questo profilo che sembrano invero quantomeno
discutibili le preclusive conclusioni alle quali � pervenuta in argomento�
la Corte di giustizia.
La lettura degli a,rtt. 19 e 20 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967,
n. 120 (relativi oltretutto alla ipotesi di eccedenze, pi� che a quella di penurie)
consente infatti di rilevare che le norme si riferiscono, in coerenza con la.
ratio e le finalit� del sistema, alle perturbazioni che interessino il territori0>
40
RASSEGNA DELL'Av\'OCATURA DELLO STATO
an�logo a qu�llo del produttore, cio� quello di poter pagare un prezzo
,giusto, potrebbe chiamare in causa le istituzioni comunitarie.
Il Governo italiano sostiene che al produttore spetta un solo diritto
integralmente tutelato dalla normativa comunitaria, e cio� quello di vendere
i suoi prodotti all'ente d'intervento, al prezzo d'intervento. Al di
fuori di questo diritto, o si ammette che qualsiasi produttore o consumatore
possa sindacare l'esercizio clei poteri conferiti alla Commissione,
-0ppure occorre stabilire quali siano, fra le norme direttamente efficaci di
�Cui trattasi, quelle che attribuiscono diritti soggettivi.
Secondo lo stesso Gov~rno, le conseguenze di una soluzione affermativa
della questione sarebbero inammissibili, tanto da far apparire neces-
saria la soluzione in senso negativo.
In merito alla quinta questione, il Governo italiano ricorda che l'art.
.215 del Trattato C.E.E. disciplina unicamente la responsabilit� della Comunit�.
Nei confronti del cittadino, la responsabilit� dello Stato rimane
necessariamente disciplinata dagli ordinamenti nazionali. Non basta che
la Corte affermi la responsabilit� degli Stati, nei confronti dei sirigoli,
.cos� come pu� dichiarare quella della Comunit�. L'uniformit� cui tenderebbe
una siffatta pronunzia non potrebbe essere raggiunta. L'obiettivo
�omunitario nel suo complesso, e precisamente alle perturbazioni nel caso
in' cui il prezzo cif � superf notevolmente il prezzo d'entrata� (e �per ci�
.stesso � possibili), ed a quelle suscettibili di compromettere, � a causa delle
.importazioni o delle esportazioni �, � gli obiettivi dell'articolo 39 del trattato
negli scambi con i paesi terzi�; e� la limitata operativit� di tali disposizioni �
�del resto confermata dalle norme emanate, rispettivamente, con i regolamenti
-0.el Consiglio 19 luglio 1973, n. 1968 (modificato con regolamenti 28 settembre
1973, n. 2632, 21 marzo 1974, n.. 676, e 13 gem1aio 1975, n. 86) e 18 dicem-.
�bre,.1969, n. 2591, che ne1 definire le norme generali applicabili nel settore dei
,cercali in caso di perturbazione e le condizioni di applicazione delle misure
-O.i. salvaguardia contemplano iniziative e misure riferite all'intero territorio
della Comunit� (prelievi all'esportazione, sospensione del rilascio dei titoli di
�esportazione o di importazione, ecc.) e comunque del tutto inidonee a sanare
.situazioni di penuria localizzate (e dovute a fattori contingenti) ed a garantire
.gli approvvigionamenti dei quali un solo Stato membro (o parte di esso) avverta
la necessit�; . ed � sintomatico che il divieto di esportazione del grano duro
<li origine italiana disposto con decisione della Commissione CEE 20 settem
�bre 1973, n. 292 non altro effetto abbia avuto se non quello di riversare sul
mercato degli altri Stati membri (che garantiva maggiori profitti agli esportatori
italiani) il grano duro di norma esportato nei Paesi terzi, senza nessun
utile riflesso per la grave situazione pi� volte segnalata dalle competenti autorit�
italiane, e che le iniziative adottate dall'A.I.M.A. erano appunto rivolte a
fronteggiare.
4. -� comprensibile, del resto, che una difficolt� di approvvigionamenti
.che interessi uno solo degli Stati membri (o parte di esso) o relativa ad un
prodotto il cui consumo abbia particolare rilievo in uno solo degli Stati membri
(come, nella specie, il grano duro) non trovi adeguata rispondenza a livello
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
della discipl�na uniforme verrebbe di fatto compromesso dalla diversit�
dei sistemi probatori e delle preclusioni processuali vigenti nei sir�goli
Stati.
Sulle questioni di merito, il Governo italiano osserva che � necessario
accertare quali siano i poteri della Comunit� nel settore in questione,
specialmente in caso di perturbazione del mercato, prendendo quindi in
considerazione, in particolare, gli. artt. 19 e 20 del regolamento n. 120/67.
Dall'esame di questi articoli risulta, a suo avviso, che detti poteri riguardano
unicamente le perturbazioni del mercato comune, accertate nell'ambito
della Comunit� e connesse alle importazioni ed alle esportazioni.
Ora, si dovrebbe tener conto del fatto che una perturbazione pu�
anche consistere, ad esempio, in una situazione di penuria in un Paese
.o in una zona determinati.
Il Governo italiano aggiunge, al riguardo, che non v'� provvedimento
.che, alla lunga, non influisca sui prezzi, sia esso un aumento degli stipendi
dei dipendenti statali, un diverso criterio di tassazione, o altro.
Ma allora, se nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato non
resta alcuna competenza agli Stati membri, si dovr� pervenire alla con
.comunitario; ed � certo singolare (anche a prescindere dal fatto che la stessa
Commissione C.E.E. aveva dato atto nella gi� segnalata decisione � che le importazioni
di frumento tenero gi� effettuate in Italia in provenienza dagli altri
Stati membri e dai paesi terzi non ha portato un miglioraii�ento della situa.
zione �) che l'avv. gen. Reischl, pur espressamente segnalando, nelle conclu'
sioni presentate nella causa 40/75, che l'impiego del grano tenero' nella produzione
delle paste alimentari �in Italia � vietato>>, abbia ritenuto di sottolineare,
nelle conclusioni in pari data presentate per la causa 60/75, che gli enti
di intervento tedesco, francese e belga avevano messo a disposizione dell'A.
l.M.A., a condizioni particolari, notevoli quantitativi di grano tenero � da
utilizzarsi esclusivamente per �prodotti alimentari destinati al nutrimento della:
popolazione�, quasi che la denunciata situazione di penuria potesse costituire
utile strumento� per il condizionamento dei consumi.
A parte la difficolt� di ritenere in contrasto �con la normativa comunitaria
iniziative assunte, come nella Specie, in aderenza ad esplicite� disposizioni
<lel Consiglio CEE (risoluzioni del 5 dicembre 1972, del 14 settembre 1973,
e 17 dicembre 1973, con previsione di iniziative nazionali volte, tra l'altro, ad
� una rigorosa sorveglianza delle condizioni di formazione dei prezzi dei prodotti
e dei servizi ed eventualmente limitazione dei margini di profitto;>), dcr
vrebbe in definitiva ammettersi la possibilit�, per uno Stato membro (ed in
coerenza con la sua competenza in materia monetaria, valutaria e di bilancio),
di adottare le misure imposte dalla necessit� di porre rimedio ad una situazione
di pregiudizio limitata al territorio nazionale (o a parte di esso); e la
legittimit� di tali interventi (che possono essere imposti anche da esigenze
di ordine pubblico) andrebbe comunque riconosciuta, quanto meno, relativamente
a perturbazioni dovute a cause diverse da quelle considerate nella normativa
comunitaria (ed alle quali deve ritenersi limitata, per quanto sopra
osservato, la competenza delle istituzioni comunitarie), e senza nemmeno ne.
cessit� di ricorrere all'applicazione dell'art. 103 del trattato C.E.E.: applica
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
w.
elusione che questi non possono pi� adottare alcun provvedimento, nep-
pure di politica congiunturale, nei settori sottoposti ad una siffatta organizzazione.
Il Governo italiano ritiene necessario osservare che provvedimenti
di diritto interno i quali non influiscano sulla circolazione delle merci, n�
sulla formazione dei prezzi sul mercato europeo -ed i provvedimenti
adottati dall'A.I.M.A. rispettavano tali condizioni, com'� stato ammesso
dalla Commissione nella causa 40/75 (Bertrand) -non possono essere
incompatibili coi regolamenti comunitari. Altrimenti, l'autorit� nazionale
competente dovrebbe rivolgersi agli organi comunitari ogni qualvolta in
un Paese, una regione, o addirittura una citt�, venisse a mancare un
prodotto soggetto ad organizzazione di mercato, e ci� anche qualora la
situazione di penuria non dipendesse da fattori contemplati negli artt.
19 e 20 del regolamento n. 120/67. Tale conclusione sarebbe assurda, in
quanto impedirebbe, ad esempio, qualsiasi attivit� di beneficenza, come
l'acquisto di scorte e la loro distribuzione ai poveri, operazioni eh~ influiscono
anch'esse sui prezzi.
zione che la Corte di giustizia ha com'� noto esclusa ,a priori, nonostante le
contrarie argomentazioni desumibilkdall'art; 21 del 'regolamento del Consiglio
13 giugno 1967, n. 120 (che vieta espressamente il ricorso all'art. 44 del Trattato)
e dal richiamo, nelle norme sul mercato comune agricolo, ad altre disposizioni,
del Trattato, e comunque con criterio diverso da quello adottato, per
gli artt. 226 e 16 del Trattato, nelle sentenze 11 febbraio 1971, nella causa
37/70, REWE-ZENTRALE, Racc., 23, e 26 febbraio 1975, nella causa, 63/74 CADSKY,
Racc., 281.
Diversamente invero, e per necessaria coerenza con le premesse, dovrebbe
ritenersi, avuto riguardo anche alla evidente impossibilit� di predeterminare
limitazioni territoriali, che di qualsiasi perturbazione o penuria che interessasse
una sola regione o una sola provincia, o anche un solo comune del territorio
comunitario, e quali che ne fossero le cause, andrebbero comunque interessate
le istituzioni comunitarie, senza possibilit� per i responsabili di ciascun
ente territoriale interessato di adottare provvedimenti suscettibili di influire,
anche a livello locale, sulla formazione dei prezzi; cos� come dovrebbe ritenersi,
dato che qualsiasi provvedimento pu� avere concreta incidenza sui
prezzi di mercato, che ogni iniziativa andrebbe adottata con discriminazione
tra prodotti agricoli e prodotti non agricoli (il che, ovviamente, nemmeno
basterebbe ad escludere una incidenza riflessa), che nessun provvedimento
nazionale sarebbe consentito, in contrasto con la normale ed incontestata
prassi, relativamente agli ingredienti da utilizzare nella preparazione dei prodotti
o alla forma, peso e caratteristiche delle confezioni (prescrizioni anch'esse
suscettibili di influire sui prezzi), e che sarebbe �vietato agli Stati membri,
per l'incidenza che ne potrebbe derivare nella f�rmazione dei prezzi, anche
l'acquisto di notevoli quantitativi di prodotti o la loro distribuzione gra
tuita a titolo di beneficenza o di soccorso a popolazioni colpite da calamit�.
N� pu� non essere rilevato, per quanto di utile pu� desumersi dal pa
rallelo, che all'esistenza di una organizzazione comune nazionale dei mercati'
in un determinato settore non consta sia stata mai attribuita rilevanza pre-
II
~
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 43
Il Governo italiano ricorda che la Commissione ha deciso di vietare
le esportazioni di grano duro, il che non ha certo risolto il prqblema
in Italia. Esso si chiede se la Commissione non avrebbe potuto ridurre
il prezzo al consumo, e sostiene, in proposito, che l'art. 103 del Trattato
C.E.E. conserva la propria utilit� fino a quando non esista una politica
economica comune in un settore in cui provvedimenti congiunturali siano
operanti su un piano diverso da quello della produzione o del commercio
del frumento. Sarebbe assurdo ipotizzare provvedimenti congiunturali
limitati ai prodotti industriali, e che non abbiano alcuna influenza sul
mercato dei prodotti agricoli.
Il Governo italiano conclude che la Comunit� non � competente a
dettare norme o ad intervenire, qualora si presentino situazioni anomale
diverse da quelle considerate dai regolamenti comunitari.
La Commissione ha sottolineato fra l'altro, in udienza, che nella sentenza
Galli la Corte si � basata sull'esistenza di un'organizzazione comune
di mercato, non gi� unicamente sul fatto che la fissazione dei prezzi massimi
potesse costituire un ostacolo per gli scambi. -(Omissis).
(Omissis). -In diritto. Con ordinanza 2 maggio 1975, pervenuta in
cancelleria il 7 luglio 1975, il Pretore di Bovino ha sottoposto a questa
elusiva di iniziative, normative o no, concernenti i prodotti oggetto della
organizzazione comune.
Quanto talune affermazioni di principio possano risultare contraddette
dalla realt� economica e dalla incondizionabile esigenza di fronteggiare con
tingenti situazioni congiunturali rilevanti a livello locale � conferinato, del
resto, dal fatto che un blocco dei prezzi del tutto analogo a quello censu
rato con la sentenza Galli veniva da altro Stato membro disposto poco dopo
la pubblicazione della sentenza; cos� come iniziative analoghe a quelle adot
tate dall'A.I.M.A. sono state gi� altre volte assunte, e proprio per il grano
duro e le paste alimentari, da altri Stati membri delle Comunit� europee.
5. -Nella sentenza in rassegna non risultano considerate, inoltre, la rilevanza
della duplice funzione svolta dall'A.I.M.A. (quale si desume dalla legge
istitutiva e dall'art. 7 del dl. 24 luglio 1973, n. 427), ed in particolare la
figura di singol� operatore che viene ad assumere quando interviene, all'interno
del mercato (e non dall'esterno, ed autoritativamente), con attivit�
obiettivamente imprenditoriali; e tale� prospettiva non sembra invece priva
di conseguenze, quando si consideri che la impostazione adottata nella sentenza
in rassegna (nella quale, oltretutto, l'A.I.M.A. sembra identificata con
lo Stato) dovrebbe condurre ad escludere anche l'acquisto (e non la sola
vendita) di notevoli quantitativi di prodotti agricoli (che comporterebbe un
aumento dei prezzi a danno del consumatore, la cui tutela � specifico oggetto
della normativa comunitaria), e ad affermare inoltre la incompatibilit� con
il diritto comunitario delle iniziative con le quali un singolo operatore ritenesse
di vendere in perdita sul mercato interno, per ragioni di concorrenza
o per qualsiasi altro motivo di suo interesse, prodotti acquistati all'estero:
iniziative non differenziabili, nell'ambito del mercato e sul piano economico.
commerciale (e quindi indipendentemente dalle diverse finalit� perseguite),
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA lJELl..O STATO
w
Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato C.E.E., varie questioni vertenti ~::'
sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120,
che istituisce un'organizzazione comune di mercato nel settore dei ce~
reali (G.U. pag. 2269).
Le questioni sono state� sollevate nel corso di un procedimento per
risarcimento di danni, promosso da un produttore italiano di grano duro
contro l'Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (A;I.M.A.).
L'attore si ritiene leso dall'attivit� di questo ente, consistente nell'acquistare
ingenti quantitativi di grano duro sul mercato mondiale e nel rivenderli
ai pastifici italiani a prezzi di gran lunga inferiorLnon solo a quelli
d'acquisto, ma anche al prezzo d'intervento fissato secondo le norme
relative all'organizzazione comune del mercato nel settore dei cereali.
L'attivit� dell'A.I.M.A. era stata autorizzata dal Governo italiano, con
provvedimento adottato per motivi .di politica antiinflazionistica ed inteso
a garantire l'approvvigionamento dell'industria pastaria a prezzi che le
conse:o.tissero di non produrre in perdita, nonostante i prezzi massimi
imposti per la vendita, all'ingrosso e al minuto, dei prodotti finiti.
da quelle adottate dall'A.I.M.A., e delle quali, tuttavia, il singolo operatore
non potrebbe certo essere chiamato a rispondere per il pregiudizio che ne
dovesse in ipotesi derivare agli altri produttori.
6. -Quanto alla situazione soggettiva .dei singoli, la .Corte di giustizia,
condividendo la soluzione proposta dal Governo italiano (diversa da quella
sostenuta dalla Commissione C.E.E. e dall'avv. gen. Reischl), ha escluso che
altro diritto possa riconoscersi al singolo produttore se non quello di realizzare
un prezzo � che si avvicini a quello indicativo e che, comunque, non
sia inferiore a quello d'intervento �, espressamente precisando che la incompatibilit�
con la normativa comur:iitaria di determinati interventi nazionali
� non implica, tuttavia, che sia legittima la pretesa di risarcimento fatta valere
da un operatore che, avendo venduto i suoi prodotti ad un prezzo superiore
a quello indicativo, ha fruito dei vantaggi che il regolamento tende a garantire
�, e che �il singolo agricoltore non pu� quindi legittimamente sostenere,
in base al diritto comunitario, di aver subito un danno, qualora iI
prezzo da lui ottenuto sul mercato sia superiore al prezzo indicativo �; e la
preclusiva rilevanza, nella specie, di tale soluzione aveva appunto indotto
il Governo italiano ad evidenziare che una risposta in tal senso al terzo quesito
del giudice nazionale avrebbe reso del tutto superfluo (secondo criterio
gi� pi� volte adottato dalla Corte di giustizia) l'esame delle altre questioni
proposte, in merito alle quali la Corte 'ha ritenuto invece di doversi ugualmente
pronunciare.
7. -La interpretazione in argomento adottata dalla Corte di giustizia (e
coerente con la impostazione prospettata dall'avv. gen. Warner nelle conclusioni
presentate per la causa 31/74, gi� sopra richiamate) conferma in effetti
la necessit� di distinguere, nell'ambito delle norme direttamente applicabili,
quelle idonee ad attribuire diritti ai singoli e quelle che tali non sono, ed
integra l'affermazione (contenuta nella sentenza Galli), secondo cui �nei settori
di mercato considerati detti regolamenti garantiscono, con efficacia di-
I
PARTE I, SEz. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
All'epoca dell'emanazione del suddetto provvedimento, i prezzi del
mercato mondiale erano notevolmente superiori a quelli stabiliti in forza
della disciplina comunitaria, ed il grano duro, la cui produzione nella
Comunit� � deficitaria, non poteva essere esportato nei Paesi terzi.
Dal fascicolo risulta, in primo luogo, che il prezzo praticato dal��
l'A.I.M.A. nel rivendere il prodotto ai pastifici era di circa 13.000 Lit. il
quintale (e cio� inferiore al prezzo indicativo, il quale era dell'ordine di
16.400 Lit., e perfino al prezzo d'intervento, che ammontava press'a poco�
a 15.000 Lit.); inoltre, che il prezzo ottenuto dall'attore per una partita.
di grano duro venduta nel gennaio 1975 era stato pari a 17.000 Lit. il
quintale.
Con le prime due questioni, il giudice nazionale chiede in sostanza
se l'attivit� di unq Stato membro, consistente nell'acquistare grano durcr
sul mercato mm;1diale e nel rivenderlo a prezzi inferiori a quello d'acquisto,
o addirittura a quello d'intervento, sia compatibile con l'organizzazione
comune del mercato nel settore dei cere~li.
Le altre tre questioni riguardano la situazione soggettiva degli operatori
in caso di illecita ingerenza dello. Stato nel sistema di formazione�
dei prezzi contemplato dall'organizzazione comune del mercato, e le con-�
retta a fawore dei singoli, la libera circolazione delle merci, �in particolare
mediante la soppressione delle restrizioni quantitative e di qualsiasi misura
d'effetto equivalente� (punto 33).
Una diversa soluzione del resto, avuto anche riguardo ai meccanismi di
determinazione dei prezzi indicativo e di intervento ed alle stesse iniziative
consentite alle istituzioni comunitarie in ipotesi ai perturbazioni, avrebbe
condotto ad ammettere la possibilit� di iniziative giudiziarie, nei confronti
della Comunit�, da parte del produttore che deducesse (come nella specie)
la lesione del suo �diritto di ottenere un certo livello dei prezzi >>, quante�
volte si assumesse tale lesione causata dai criteri adottati nella determinazione
dei prezzi comunitari, dalle iniziative assunte in caso di perturbazioni,
o dalle stesse attivit� degli organismi d'intervento (quali gli acquisti
o la distribuzione a fini assistenziali o per aiuti ai Paesi terzi); ed una situazione
di diritto (e quindi la deducibilit� di una sua lesione) si sarebbe di
conseguenza dovuta riconoscere non al solo produttore, ma anche al con-�
sumatore, la cui tutela costituisce specifica finalit� della politica agricola
comune (art. 39, n. 1, lett. d ed e, del trattato e.E.E.).
8. -Con il principio di cui alla terza massima (in cui coincidono moti-�
vazione e dispositivo) la Corte di giustizia si � pronuncata, infine, sulla re.�
sponsabilit� degli Stati membri, nei confronti .dei singoli, per attivit� in con-�
trasto con la normativa comunitaria, affermando che � nell'ipotesi che il danno
causato al produttore derivi da un intervento dello Stato membro in contrasto
col diritto comunitario, questo dovr� risponderne, nei confronti del
soggetto leso, in conformit� alle disposizioni di diritto interno relative alla
responsabilit� della pubblica amministrazione�; ed � questa, indubbiamente,
la parte di maggior rilievo della decisione, specialmente quando si consideri
che la necessit� di investire della questione la Corte di giustizia era stata
46
RASS�GNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
seguenze relative al fatto che l'intervento statale si sia eventualmente
risolto in una lesione dei diritti attribuiti ai singoli operatori dalle nor.
me comunitarie.
Le questioni di cui sopra sono sorte in ragione del carattere dispositivo
dei provvedimenti relativi all'intervento statale sul mercato dei
.cereali, intervento che non aveva lo scopo di influire direttamente sulla
formazione dei prezzi su detto mercato, bens� di argiaare l'aumento dei
prezzi al consumo di� taluni generi alimentari a base di grano duro.
Un intervento del genere, da parte di uno Stato membro, pu� essere
.compatibile con l'organizzazione comune del mercato nel settore dei
cereali soltanto qualora non metta in pericolo gli obiettivi o il funzionamento
di tale organizzazione.
Ora, uno dei principali obiettivi di quest'ultima, quello di garantire
ai produttori un prezzo che si avvicini il pi� possibile a quello indicativo,
viene messo in pericolo in quanto l'attivit� dell'ente statale pu� influire
.sull'andamento del mercato e provocare una tendenza al ribasso, per cui
:i prezzi vengano a situarsi al di sotto del livello del prezzo indicativo.
Si deve perci� concludere che l'attivit� di uno Stato membro consistente
nell'acquistare grano duro sul mercato mondiale e nel riven
cravvisata dal giudice nazionale nell'espresso rilievo che dalla pronuncia di interPretazione
dipendesse la soluzione della controversia � anche ai fini della
giurisdizione �.
La rilevanza del principio enunciato in argomento dalla Corte di giustizia
si evidenzia, in particolare, nel raffronto con le varie soluzioni che
.erano state proposte nel giudizio di inte11Pretazione.
La parte attrice del giudizio di merito, invero, aveva proposto di rispondere
ai quesiti al riguardo rivolti dal giudice. nazionale affermandosi che � la
violazione di situazioni soggettive attive che trovino nel diritto comunitario
�direttamente applicabile la loro fonte e la loro disciplina, implica in ogni caso
per i giudici nazionali l'obbligo di reintegrare -facendo ricorso agli strumenti
loro offerti dai rispettivi ordinamenti interni -le conseguenze patrimoniali
pregiudizievoli subite dai titolari di dette situazioni soggettive per
il fatto della violazione >>.
La Commissione C.E.E., dopo aver richiamato i princ�pi enunciati dalla
�Corte di giustizia in tema di responsabilit� aquiliana delle Comunit� e le varie
.sentenze rese anche in tema di responsabilit� per atti normativi, e sostenuto
.che la questione concernente la responsabilit� degli Stati membri non potesse
.avere differente soluzione, riteneva che dovesse in argomento affermarsi che
� spetta agli Stati membri definire le condizioni e gli effetti delle azioni a
tutela del diritto sub 2 (del diritto del produttore, cio�, a che gli Stati mem.
bri si astengano da interventi quali quello in discussione: diritto che la
�Commissione aveva ritenuto ravvisabile). Gli Stati membri hanno comunque
l'obbligo di mettere a disposizione dei privati i mezzi necessari ad assicurare
una tutela adeguata ed efficace di questo diritto >>.
L'avv. gen'. Reischl, infine, aveva in argomento concluso proponendo alla
�Corte di affermare che � l'obbligo di garantire l'effettiva tutela di tali diritti
<quelli a suo avviso derivanti ai singoli dalle norme in materia di prezzi)
PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 47
derlo poi sul mercato comunitario a prezzo inferiore al prezzo indicativo
� incompatibile con l'organizzazione comune dei mercati nel settore
dei cereali.
Ci� non implica, tuttavia, che sia legittima la pretesa di risarcimento
fatta valere da un operatore che, avendo venduto i suoi prodotti ad un
prezzo superiore a quello indicativo, ha fruito dei vantaggi che il regolamento
tende a garantire.
Il singolo produttore, infatti, ha diritto in forza della disciplina comunitaria,
a che non vengano frapposti ostacoli alla possibilit� di ricavare
un prezzo che si avvicini a quello indicativo e che, comunque, non sia
inferiore a quello d'intervento.
Il regolamento n. 120/67 � per l'appunto inteso a porre lo sviluppo
dell'agricoltura comunitaria al riparo dalle variazioni dei prezzi mondiali
e, in tal modo, a garantire un equo tenore di vita alla popolazione agricola,
nonch� a stabilizzare i mercati mediante un sistema comunitario
di prelievi e restituzioni, che costituiscono, per il buon funzionamento
del mercato comune agricolo, una protezione contro i rischi del mercato
mondiale.
Detto regolamento non mira, quindi, a garantire agl'interessati il diritto
di trarre profitto dalle alee congiunturali, qualora il livello dei
comporta, in presenza delle altre condizioni richieste al riguardo dal diritto
interno, la responsabilit� dello Stato membro per i danni causati dalla violazione
del diritto comunitario �.
9. -Le varie conclusioni riprodotte, e la motivazione che di esse risulta
data nelle memorie scritte, consentono di avvertire meglio la effettiva portata
del principio enunciato dalla Corte di giustizia, per la particolare rilevanza
che viene ad assumere, nell'ambito della prospettiva discussa tra le
parti, il riferimento della Corte alle disposizioni di diritto interno � relative
alla responsabilit� della pubblica amministrazione�; ed � sintomatico, in argomento,
che anche l'avv. gen. Reischl, dopo aver richiamato la nota sentenza
19 dicembre 1968, nella causa 13/68, SALGOIL (Racc., 601), sul dovere dei giudici
nazionali di tutelare i diritti attribuiti ai singoli dalla normativa comunitaria,
abbia precisato che, � ove siano presenti anche le altre condizioni
richieste dal diritto interno, si pu� pensare ad una domanda di risarcimento
contro lo Stato membro che non abbia rispettato il Trattato�.
Il Governo italiano del resto, intervenuto nella sola fase orale del giudizio
di interpretazione, aveva sottolineato la necessit� di considerare ia questione
sulla responsabilit� degli Stati membri nei confronti dei singoli come
questione da risolvere sulla sola base del diritto interno, per aver il Trattato
disciplinato, con l'art. 215, la sola responsabilit� della Comunit�.
Anche a prescindere da tale preliminare e pur assorbente considerazione
(gi� sufficiente ad imporre di valutare la responsabilit� degli Stati membri nei
confronti dei singoli sulla base delle norme di ciascun ordinamento nazionale),
� comunque evidente che un'affermazione di principio sulla esigenza di
un uniforme criterio risulterebbe in concreto inoperante, per la contraria incidenza
che avrebbero, in. ogni caso, la differente normativa sostanziale (deca
.5
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
48
prezzi mondiali superi quello ritenuto auspicabile per la realizzazione
degli obiettivi dell'organizzazione comune del mercato.
Il singolo agricoltore non pu� quindi legittimamente sostenere, in
base al diritto comunitario, di aver subito un danno, qualora il prezz0>
da lui ottenuto sul mercato sia superiore al prezzo indicativo.
Spetta al giudice nazionale, considerate le circostanze del caso, di.
accertare di volta in volta l'eventuale esistenza di tale danno.
Nell'ipotesi che il danno derivi dalla violazione di una norma di
diritto comunitario da parte dello Stato, questo dovr� risponderne, nei
confronti del soggetto leso, in conformit� alle disposizioni di dirittointerno
relative alla responsabilit� della pubblica amministrazione. -�
(Omissis).
denza, prescnz1one, preclusioni, sanzioni, ecc.), la diversit� dei sistemi giudiziari,
le differenti forme e prescrizioni procedimentali, ed in particolare le
stesse diverse � condizioni � richieste, in ciascun ordinamento nazionale, per
le iniziative giudiziali in danno della pubblica amministrazione.
lei. -Certamente, sarebbe auspicabile che tutti gli Stati membri fossero�
tenuti a rispondere nei confronti dei singoli, nell'ambito dell'ordinamento comunitario,
e nella ricorrenza di analoghe situazioni, secondo uniformi criteri,.
perch� solo in tal caso verrebbe ad essere garantita ai cittadini comunitari,.
indipendentemente dalla loro nazionalit�, la stessa tutela in ipotesi di lesione,
da parte delle autorit� nazionali, dei diritti attribuiti dalla normativa comunitaria.
� altrettanto evidente, per�, che tale obiettivo non sarebbe comunque:
conseguito con una sola affermazione di principio sulla esigenza di garantire�
in modo uniforme la tutela dei singoli, n� tale uniformit� di tutela sarebbe
in tal modo di fatto assicurata, fin quando una stessa azione risulter� poi
in concreto consentita, secondo condizioni e forme proprie di ciascun ordinamento
interno, entro termini diversi e con differenti conseguenze; e si spiega
e si giustifica quindi, in difetto di valide ed efficaci alternative, che lo Stato
membro sia tenuto a rispondere nei confronti dei singoli, secondo il prin
cipio enunciato dalla Corte di giustizia, �in conformit� alle disposizioni di�
diritto interno relative alla responsabilit� della pubblica amministrazione �.
A. M
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 21 maggio 1975, n. 2000 -Pres. Mac�
carone -Rel. Simoncelli -P. M. Berri (conci. conf.) -Ordine Mauriziano
(avv. Stato Freni) c. Paviolo Marina.
Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria ed amministrativa Ente
pubblico non economico -Licenziamento del dipendente -Richiesta
di un provvedimento d'urgenza -Giurisdizione amministrativa.
(I. 5 novembre 1962, n. 1596, art. 12; I. 15 luglio 1966, n. 604, art. 6; I. 6 dicembre 1971,
n. 1034, art. 3).
Se il giudice ordinario difetta di giurisdizione in ordine alla domanda
principale -illegittimit� del licenziamento -a maggior ragione il giudice
stesso non pu� avere giurisdizione in ordine alla richiesta di un
provvedimento di urgenza che tenda a reintegrare, anche in via provvisoria,
nell'impiego pubblico il dipendente licenziato e che comporti, ovviamente,
la sostituzione del giudice ordinario alla pubblica amministrazione,
nella ricostituzione di un rapporto risolto (1).
(Omissis). -Con la sua istanza, l'Ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro,
richiamata la propria natura di ente pubblico non economico, ai sensi
della disposizione finale XIV della Costituzione e della legge 26 ottobre
1962, n. 1596, ribadisce la tesi prospettata col ricorso per regola
(1) Il caso di specie riguardava un'insegnante straordinaria di ruolo di
scuola elementare organizzata dall'ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro. In occasione
della cessazione del rapporto d'impiego, disposto dall'Ente, l'interessata
aveva chiesto inizialmente la reintegrazione nel posto di lavoro, previa dichiarazione
di illegittimit� del licenzh:imento; successivamente, proposto dal predetto
Ente, istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, il Pretore
aveva sospeso il processo, ma la Paviolo aveva chiesto, con riferimento all'art.
700 c.p.c., di essere provvisoriamente reintegrata nel posto di lavoro.
La coeva sentenza n. 2001, pronunciata tra le stesse parti e con la quale
si riafferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, nel senso
che appartiene alla giurisdizione del Giudice amministrativo l'impugnazione
del licenziamento -assunto come illegittimo -del dipendente di un ente
pubblico non economico (quale � l'Ordine mauriziano), � pubblicata in Foro
it. 1975, I, 1954.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mento preventivo del 5 febbraio 1973 -secondo la quale la controversia
proposta dalla Paviolo, riferendosi ad un rapporto di pubblico impiego,
rientra nella competenza giurisdizionale del giudice amministrativo, non
derogata dall'art. 6 della legge 15 luglio 1966, n. 604 -ed osserva che
la ulteriore domanda ex art. 700 cpc. incontra la medesima preclusione
del difetto di giurisdizione del giudice ordinario, che si presenta in mi
sura ancora pi� marcata, in quanto la domanda anzidetta tende al con
seguimento di una pronuncia con cui il giudice dovrebbe sostituirsi
all'ente pubblico nella ricostituzione, sia pure provvisoria, di un rapporto
cessato.
L'istanza dell'Ordine mauriziano � fondata.
Il rapporto dedotto in giudizio dalla Paviolo presenta tutti i carat
teri del tipico rapporto di pubblico impiego, sussistendo sia la natura
di ente pubblico del datore di lavoro, sia l'atto formale di nomina della
dipendente, sia l'estremo della prestazione continua, da parte della mede
sima, di un'attivit� lavorativa retribuita e subordinata, correlata ai fini
istituzionali dell'ente.
La natura di ente pubblico non economico dell'Ordine dei SS. Mau
rizio e Lazzaro deriva, infatti, oltre che �.alla richiamata disposizione
finale della Costituzione (che conserva l'Ordine come �ente ospedaliero�)
dalla legge 26 ottobre 1962 n. 1596, che riconosce all'Ordine mauriziano
personalit� di diritto pubblico (art. 2), precisando che lo stesso persegue
fini � di beneficienza, di istruzione e di culto �. L'atto formale di nomina
� costituito dalla deliberazione del 27 luglio 1968, n. 16/54, con cui la
Paviolo fu nominata insegnante straordinaria di ruolo della scuola ele
mentare mauriziana di Torre Pellice. La continuit� della prestazione, con
le modalit� innanzi precisate, risulta dall� prospettazione dei fatti data
dalla stessa attrice con la citazione del 13 ottobre 1972.
Non pu� sussistere dubbio, pertanto, circa la competenza giurisdi.
zionale del giudice amministrativo a conoscere della controversia relativa
alla pretesa illegittimit� del licenziamento, essendo demandato al �detto
giudice, in via esclusiva, ai sensi dell'art. 29 n. 1, t.u. 26 giugno 1924,
n. 1054 e dell'art. 7 1. 6 dicembre 1971, n. 1654, il contenzioso in tema
di pubblico impiego. N� pu� ritenersi che la detta competenza giurisdizionale
trovi alcuna deroga nell'art. 6 della legge 15 luglio 1966, n. 604,
poich� -come � stato pi� volte affermato da queste Sezioni Unite (v. le
�sentenze 13 luglio 1974, n. 2115, 7 maggio 1973, n. 1199 e 22 agosto 1972,
n. 2702) -la competenza funzionale attribuita dall'ultimo comma del
menzionato articolo al pretore, in tema di licenziamenti individuali, non
incide sui principi generali in materia di delimitazione della giurisdizione,
e lascia quindi inalterati i criteri della ripartizione della giurisdizione
stessa tra l'autorit� giurisdizione stessa tra l'autorit� giudiziaria ordinaria
e quella amministrativa.
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 51
Se il giudice ordinario, pertanto, difetta di giurisdizione in ordine
alla domanda di illegittimit� del licenziamento intimato dall'Ordine mau�
riziano alla Paviolo, a maggior ragione il giudice stesso non pu� avere
giurisdizione in ordine alla richiesta di un provvedimento di urgenza che
tenda a reintegrare, anche in via provvisoria, nell'impiego pubblico il
dipendente licenziato, e che comporti, ovviamente, la sostituzione del
giudice ordinario alla P.A. (ovvero all'ente pubblico non economico) nella
ricostituzione di un rapporto risolto. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 6 ottobre 1975, n. 3163 e Pres. Stella
Richter -Rel. Persico -Est. Zucconi Galli Fonseca -P. M. Di Majo
(concl. diff.) -Viola ed altri (avv. Varvesi) e Consiglio Regionale
Friuli-Venezia Giulia (avv.ti Varvesi, Pacia) c. Procura Generale Corte
dei Conti (avv. Stato Savarese).
Competenza e giurisdizione � Regolamento di giurisdizione � Conflitto di
attribuzione � Interferenze reciproche ove i mezzi vengano sollevati
nella medesima controversia -Efficacia vincolante della decisione
� emessa dalla Corte costituzionale.
(Cost. art. 134; cod. proc. civ., art. 41).
La decisione della Corte costituzionale che risolvendo il conflitto di
attribuzione sollevato dalla Regione contro lo Stato affermi la competenza
della Corte dei conti a decidere dell'azione di responsabilit� proposta
dal procuratore generale nei confronti di componenti della giunta
regionale fa stato nel giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione
autonomamente proposto dagli intimati (1).
(Omissis). -1. -Con atto di citazione del 24 settembre 1971 il
procuratore generale della Corte dei conti convenne davanti alla corte
(1) Come � noto, con sentenza 30 dicembre 1972, n. 211 -in questa Rassegna
1973, 1, 96 -la Corte costituzionale, decidendo un conflitto d'attribuzione
proposto dalla regione Friuli-Venezia Giulia contro lo Stato, stabil� che
spettasse alla Procura Generale della Corte dei conti promuovere l'azione di
responsabilit� sia nei confronti dei dipendenti della regione che a questa
avessero causato danni nell'esercizio delle loro attribuzioni, sia nei confronti
dei componenti la giunta della regione medesima per omissione della denuncia
di tali danni (cfr. per i precedenti della citata decisione n. 211 del 1972,
Corte cost. 26 giugno 1970 n. 110 e 5 aprile 1971 n. 68 pubblicate oltre che
in questa Rassegna, 1970, I, 723 e 1971, I, 526 in Giur. cast., 1970, 1203; 1971,
627 con note di richiami; in dottrina, CAPOTOSTO, Giurisdizione della Corte dei
conti e autonomia regionale, in Giur. it., 1971, IV, 163).
L'attuale decisione delle Sezioni Unite, risolve il problema delle � interferenze
� fra il pregresso giudizio costituzionale e la questione di giurisdi
52
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
un dipendente della regione Friuli-Venezia Giulia (Tarsilio Viola) insieme
col presidente ed otto componenti della giunta regionale (Alfredo Berzanti,
Enzo Moro, Antonio Comelli, Francesco De Carli, Cesare Devetag,
Bruno Giust, Giovanni Vicario, Vittorio D'Antony e Salvatore Varisco),
chiedendo che fossero condannati in solido a pagare alla regione le spese
di riparazione di un'autovettura, il primo per averla danneggiata, gli
altri per aver omesso di denunciare il fatto dannoso alla procura generale
della Corte dei conti, in conformit� alla deliberazione di massima
n. 2861 da essi approvata il 6 agosto 1969, con la quale si era disposto
che per i danni provocati dai dipendenti regionali addetti alla conduzione
di veicoli non si dovesse presentare denuncia al procuratore generale
della Corte dei conti, perch� la competenza in materia spettava al
giudice ordinario.
In pendenza del giudizio, gli intimati hanno proposto (con atto notificato
il 5 febbraio 1972) istanza di regolamento preventivo della giurisdizione,
sostenendo che la competenza giurisdizionale della Corte dei
conti non si estende alla responsabilit� civile degli amministratori e dei
dipendenti degli enti pubblici diversi dallo Stato, anche perch� ne risulterebbero
compromessi il diritto d'azione e l'autonomia degli enti stessi
(primo motivo), e che essa comunque non pu� riguardare i componenti
delle giunte regionali, non esistendo alcuna norma che li assoggetti alla
responsabilit� prevista per i funzionari dello Stato dall'art. 52 del r.d.
12 luglio 1934, n. 1214 e per i direttori generali e i ministri tenuti ad
zione preventivamente proposta dagli intimati nel processo di responsabilit�.
� di tutta evidenza che si tratti di una fattispecie del tutto peculiare e
di ci� � stato posto l'accento nella motivazione: infatti la Corte costituzionale
nell'affermare la giurisdizione della Corte dei conti sulla causa oggetto
del regolamento preventivo, aveva pronunciato -risolvendole -sulle stesse
questioni sottoposte, poi, all'esame delle Sezioni Unite.
Da ci� deriva, inevitabilmente, sia una certa difficolt� di sistemazione dei
principii, sia una generale perplessit� di ordine teorico e di inquadramento
concettuale, inerente alle enunciazioni contenute in sentenza e suscettibili di
ultedore generalizzazione.
Serrate critiche vengono rivolte a questa decisione da M. R. MORELLI,
In margine ad un interessante caso di �interferenza� fra regolamento di giurisdizione
e confiitto costituzionale di attribuzione, in Giust. civ. 1975, I, 1810.
I dubbi sussisterebbero, secondo l'A., soprattutto per non essere ipotizzabile
l'identit� dell'oggetto e delle questioni nei due giudizi. E cio� � pur se �
venuta, in entrambi i .casi, in discussione la competenza della Corte dei conti
a conoscere dell'identica vicenda sostanziale, la differenza (dell'oggetto-e delle
questioni dibattute) nei due giudizi sembra ineliminabile (e tale da mantenere
i giudizi stessi su piani paralleli e non di interferenza); risiedendo, in
particolare, in ci� che della detta competenza � stato, nel primo caso, esaminato
l'aspetto esterno della legittimit� (sotto il profilo della eventuale inva,.,..
sione della sfera di autonomia, costituzionalmente garantita, di soggetto concettualmente
distinto dallo Stato, quale la Regione); e, nel secondo caso,
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PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 53
-obbligo di denuncia dall'art. 53 dello stesso decreto, dall'art. 83 del r.d.
18 novembre 1923, n. 2440 e dall'art. 20 del d.p. 10 gennaio 1957, n. 3, e
non potendo le giunte regionali, che svolgono attivit� politica e di alta
amministrazione, sanzionata soltanto con una responsabilit� collegiale di
.natura politica, essere equiparate agli organi collegiali di cui all'art. 24
<lei d.p. n. 3 del 1957 (secondo motivo).
La procura generale della Corte dei conti, rappresentata dall'avvocatura
dello Stato, ha resistito all'istanza con controricorso.
2. -Nel frattempo la Corte costituzionale ha pronunciato la sentenza
�n. 211 del 1972, con la quale ha risolto il conflitto di attribuzioni sollevato
dalla regione Friuli-Venezia Giulia contro il presidente del consiglio
.(lei ministri, proprio in riferimento all'atto di citazione del procuratore
:generale della Corte dei conti in data 24 settembre 1971, introduttivo del
giudizio in cui � stato ora chiesto il regolamento di giurisdizione.
La Corte costituzionale, dopo aver precisato che la regione aveva
.contestato sia la competenza giurisdizionale della Corte dei conti a pro.
nunciarsi nei confronti dei titolari degli uffici regionali, sia il potere del
procuratore generale di promuovere d'ufficio l'azione a tutela di un diritto
patrimoniale della stessa regione, ha affermato che la competenza della
Corte dei conti a decidere in proposito non pu� essere posta in dubbio
e ha dichiarato che spettava alla procura generale promuovere l'azione
<li responsabilit�.
l'aspetto, invece, dell'attribuzione alternativa -all'interno della funzione stessa
(statuale) di giurisdizfone -al magistrato ordinario piuttosto che a quello
speciale�.
Lo stesso A. verificando la consistenza di tale perplessit�, conclude che,
:accettando i presupposti posti a base della decisione dalle Sezioni Unite, il
sistema non troverebbe �in s� meccanismi (di automatico funzionamento) in
:grado di espungere le contraddizioni del tipo esaminato �.
Da ci�, il predetto A., pur concordando sulla sostanziale � opp.ortunit� �
e � saggezza � delle soluzioni adottate, adduce numerose perplessit� che il tipo
:anomalo deciso ha indotto sulla formulazione dei principi generali.
Certamente la citata riota ha il merito di evidenziare chiaramente -con ci�
fornendo un approfondito materiale ricostruttivo -le note dissonanti. E peraltro
deve altres� riconoscersi che il punto di partenza delle Sezioni Unite identit�
di questioni sollevate nel medesimo rapporto processuale -apre
l'unico spiraglio concettuale possibile per conciliare casi -si ripete del tutto
:atipici -nei quali il conflitto di costituzionalit� fra Stato e Regone si ponga,
in realt� -con identico contenuto rispetto al regolamento preventivo di giurisdizione
-come conflitto fra Regione e potere giurisdizionale dello Stato.
Da ci� deriva inevitabilmente la conseguenza -anche se claudicante che
la decisione della questione di costituzionalit� � implichi la decisione del
riparto della giudisdizione fra giudice ordinario e specale �, nonostante la diversit�
di parti.
c. c.
54
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
OSSERVA:
1. -Nel risolvere il conflitto di attribuzioni sollevato dalla regione
Friuli-Venezia Giulia la Corte costituzionale ha affermato la competenza
della Corte dei conti sulla causa che � oggetto del presente regolamento
di giurisdizione, pronunciandosi sulle questioni che queste sezioni unite
sono chiamate a decidere.
L'impugnazione della citazione del procuratore generale della Corte
dei conti era stata infatti fondata, in primo luogo, sulla negazione della
competenza della Corte dei conti a conoscere della responsabilit� civile
del presidente e dei membri della giunta regionale, adducendosi dalla
regione, come ora dagli attuali ricorrenti, la mancanza di norme attributive
della competenza stessa. In altri termini, l'atto del procuratore
generale era stato bens� impugnato come di per s� lesivo dell'autonomia
dell'ente (in quanto sostitutivo dell'iniziativa di questo nella tutela di
un proprio diritto), ma sopratutto come diretto alla esplicazione della
giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei titolari degli uffici
regionali.
Il potere di iniziativa del procuratore generale nei confronti degli
amministratori della regione, del resto, non avrebbe potuto essere dichiarato
esistente se non subordinatamente al riconoscimento che i giudizi
di responsabilit� degli amministratori e degli agenti regionali appartengono
alla competenza della Corte dei conti in virt� d'una norma costituzionale,
ravvisata dalla Corte, a conferma della sua giurisprudenza pi�
recente e della giurisprudenza di queste sezioni unite, nell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione.
Nella sostanza, dunque, anche se proposto mediante l'impugnazione
dell'atto di impulso processuale, il conflitto risolto dalla Corte costituzionale
si poneva come conflitto fra la regione e il potere giurisdizionale
della Corte dei conti (e avrebbe potuto essere sollevato, invece che prima
del giudizio, dopo la pronuncia della Corte e contro di essa, ovvero contro
la sentenza di queste sezioni unite che avesse affermato la giurisdizione
della Corte). La decisione della questione di competenza costituzionale
ha perci� implicato la decisione del riparto della giurisdizione fra giudice
ordinario e giudice speciale.
Correlativamente, quantunque queste sezioni unite non siano chiamate
a decidere di un difetto di giurisdizione nei confronti della pubblica
amministrazione (o di altro potere), ma del difetto di competenza
giurisdizionale del giudice speciale nei confronti del giudice ordinario, la
peculiarit� della specie fa s� che la loro decisione investa il conflitto
esterno fra Corte dei conti e regione, nei termini in cui esso � stato
conosciuto dalla Corte costituzionale.
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PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 5S
2. -In tale situazione, dev'essere affermata l'efficacia vii1colante della.
pronuncia della Corte costituzionale ai fini del presente regolamento:
poich� ammettere la possibilit� che sia negato, in ipotesi, il potere della
Corte dei conti di conoscere della causa promossa contro gli istanti, riconosciutole
invece dalla Corte costituzionale, sarebbe ammettere una contraddizione-
che -non potendo postularsi l'incoerenza del sistema richiederebbe
d'essere risolta.
Nel caso di specie, come s'� visto, oggetto del conflitto di attribuzioni
� stata l'attivit� giurisdizionale, in relazione alla quale -come la
Corte costituzionale ha riconosciuto nelle sentenze n. 110170 e 289174 possono
sorgere conflitti non soltanto fra i poteri dello Stato, ma anche'
fra Stato e regioni, se queste adducono che l'esercizio della giurisdizione
viola la loro sfera di competenza costituzionalmente garantita.
Orbene, in tutti i casi in cui il dubbio sulla competenza costituzio-�
nale riguarda l'esercizio della giurisdizione (diversi dai casi riguardanti
il riparto di attribuzioni amministrative fra Stato e regioni, in rapporto
ai quali la questione di competenza costituzionale pu� venire solo indi-�
rettamente in considerazione nei giudizi ordinari o amministrativi in cui
sia dedotto il vizio d'incompetenza di un atto d'amministrazione: ed � a
questi diversi casi che si riferisce la precedente sentenza di queste sezioni
unite n. 2966/73, relativa alla deducibilit� dell'incompetenza derivante
da norme costituzionali ai fini dell'annullamento giurisdizionale di
atti amministrativi, le affermazioni della quale sulla impossibilit� di.
interferenze fra i detti giudizi e il giudizio di competenza costituzionale
non toccano, pertanto, il problema in esame) si deve ammettere -come:
ammette la prevalente dottrina -che pu� essere elevato conflitto anche
nei confronti delle sentenze delle sezioni unite della Corte di cassazione,
le quali, pronunciando nell'esercizio dei poteri tenuti fermi dall'art. 37,.
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, abbiano negato il difetto
assoluto di giurisdizione rispetto all'oggetto del giudizio. In altri
termini, l'esclusiva e illimitata competenza della Corte costituzionale in
materia di conflitti di attribuzione, deferitale dall'art. 134 della Costituzione,
comporta l'impugnabilit� delle dette sentenze delle sezioni unite�
davanti ad un organo super partes: il che significa che l'unit� dell'ordinamento,
nella materia di cui trattasi, � assicurata dalla prevalenza delle
decisioni della Corte costituzionale su quelle della Corte di cassazione.
Ci� posto, se tale prevalenza pu� attuarsi, attraverso il conflitto,.
successivamente alla pronuncia delle sezioni unite, pare logico dedurne
che essa debba essere riconosciuta, quale dato costante del nostro assetto
costituzionale, anche nei casi in cui la decisione del conflitto di attribuzioni
abbia per avventura preceduto la decisione della questione di giu
56
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
risdizione. La sentenza delle sezioni unite che in tali casi si ponesse in
.contrasto con la sentenza risolutiva del conflitto non sarebbe conforme
all'ordinamento costituzionale, qual � stato dichiarato dalla pronuncia
-della Corte costituzionale, e, come s'� detto, potrebbe essere eliminata,
.quando abbia affermato esistente il potere giurisdizionale negato dalla
�Corte, attraverso la proposizione di un nuovo conflitto: il che dimostra
che non avrebbe dovuto essere emanata.
Da ci�, peraltro, certamente non � consentito dedurre che nel caso
inverso, vale a dire quando la Corte costituzionale abbia riconosciuto
la competenza dell'ordine giurisdizionale (comprensivo dei giudici ordinari
e speciali e facente capo alla Corte di cassazione), le sezioni unite
potrebbero invece negarla:. poich� se � vero che in questo caso nessuno
:potrebbe chiedere l'intervento della Corte costituzionale, non � men vero
�Che si determinerebbe un conflitto negativo, pregiudizievole per il corretto
svolgimento di funzioni di rilevanza costitu~ionale, e comunque un
�contrasto ai vertici dell'ordinamento che non potrebbe essere sciolto,
per le cose dette, facendo prevalere la sentenza della cassazione su quella
.della Corte costituzionale, ossia privando la pronuncia di quest'ultima
�della sua efficacia.
In definitiva, trattandosi di rapporti fra organi giurisdizionali, senza
:giungere all'estremo di negare la proponibilit� stessa della questione di
giurisdizione quando essa sia stata pregiudicata da una precedente deci'
8ione della Corte costituzionale su una questione di competenza costitu_
zionale (ci� che significherebbe disconoscere la distinzione concettuale
fra l'una e l'altra questione, e sarebbe in contrasto col citato art. 37
della legge n. 87 del 1953), si deve concludere con l'affermare che in tale
,.caso la sentenza della Corte costituzionale fa stato -a nulla rilevando
la non identit� delle parti -nel giudizio sulla questione di giurisdizione.
L'istanza di regolamento deve pertanto essere decisa dichiarandosi,
in conformit� alla sentenza n. 211 del 1972 della Corte costituzionale, la
_.giurisdizione della Corte dei conti sulle domande di cui trattasi.
(Omissis).
<CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 17 novembre 1975, n. 3851 -Pres.
Caporaso � Rel. Corasaniti -P. M. Berri (conci. conf.) . Bonini ed altri
(avv. Pallottino) c. Comune di Roma (avv. Lombardi) ed Ente Autonomo
Esposizi�ne Universale di Roma (Avv. Stato Carafa).
�Competenza e giurisdizione � Espropriazione per pubblico interesse: dichia�
razione di pubblica utilit� � Opere necessarie per l'EUR di Roma:
esistenza del potere espropriativo � Difetto di giurisdizione dell'AGO.
(r. d. I. 14 gennaio 1937, n. 1567).
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 57
Competenza e giurisdizione � Espropriazione per pubblico interesse �
Retrocessione � Diritto soggettivo: limiti.
(!. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 63).
La dichiarazione di pubblica utilit� prevista dalla legge per la realizzazione
delle opere necessarie all'EUR di Roma non � limitata all'astratta
previsione di opere attuative di un programma, ma invece
riguarda opere composite e concrete per la cui individuazione non �
necessario alcun ulteriore atto da parte della pubblica Amministrazione;
pertanto in ordine alle questioni relative al suo esercizio, deve ritenersi
.esistente il potere espropriativo, con conseguente difetto di giurisdizione
dell'AGO (1).
Il diritto soggettivo alla retrocessione per mancata esecuzione dell'opera
pubblica � configurabile soltanto se l'opera eseguita sia tale da
non potersi identificare con quella prevista nella dichiarazione di pubblica
utilit� (2).
(Omissis). -Arturo, Adelina e Domenica Bonini, eredi di Angelo
Bonini, convennero in giudizio davanti al Tribunale di Roma l'Ente
EUR ed il Comune di Roma.
Esposero che con decreto prefettizio 16 ottobre 1939 era stato espropriato
in base al regio decreto-legge 14 gennaio 1937, n. 1567 dichiarativo
della pubblica utilit� delle opere necessarie per l'Esposizione Universale
di Roma, un ter~eno di propriet� del loro dante causa, compreso nel
perimetro indicato dal decreto-legge suindicato. Soggiunsero che, peraltro,
con r.d. 28 maggio 1942, era stato approvato il piano particolareggiato
di esecuzione in cui era stato inclusa sola una parte del terreno espropriato,
mentre altra parte ne era stata stralciata, tanto �he l'EUR non
ne aveva mai preso possesso.
Chiesero pertanto, in via principale, che l'espropriazione, essendo con
dizionata all'inclusione dell'intero terreno nel piano particolareggiato, fos
se dichiarata inefficace per la porzione che ne era rimasta esclusa e che
tale porzione fosse dichiarata di loro propriet�. In via subordinata chie
sero che ne fosse ordinata la retrocessione a loro favore.
L'Ente EUR ed il Comune di Roma resistettero alla domanda.
(1-2) La decisione � importante soprattutto perch� coglie pienamente le
�correlazioni fra dichiarazione di pubblica utilit� e potere espropriativo: nel
senso, cio�, di individuare il presupposto di quest'ultimo nel primo concetto
�e di avvertire nel predetto potere espropriativo -a fini di discriminazione
delle competenze giurisdizionali -la corrispondenza fra � opera dichiarata �
�ed � opera eseguita �.
In dottrina cfr. G. DE FINA, Il rapporto tra procedimento dichiarativo
della pubblica utilit� dell'opera, potere espropriativo e retrocessione, in Giust.
civ. 1976, I, 24.
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58 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEllO STATO
Il Tribunale dichiar� improponibile per difetto di giurisdizione il
capo di domanda relativo alla dichiarazione di inefficacia del decreto di
espropriazione, e rigett� la domanda di retrocessione.
La Corte d'Appello di Roma, con la sentenza ora impugnata per cassazione,
rigett� l'appello dei Bonini, dichiarando, in ordine alla domanda
principale, che, poich� sussisteva il potere di espropriazione, non era
configurabile' e comunque era escluso il vantato diritto soggettivo perfetto
di propriet� e, in ordine alla domanda subordinata, che il diritto
alla retrocessione era estinto per prescrizione (decennale).
I Bonini hanno proposto ricorso per cassazione illustrata da memoria,
cui ha resistito il Comune di Roma con controricorso illustrato anche
esso da memoria.
L'Ente EUR ha resistito a sua volta al ricorso principale con controricorso,
aon cui ha proposto ricorso incidentale. A tale ricorso in�
cidentale hanno resistito, i Bonini con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Vanno anzitutto riuniti, a norma dell'art. 335 c.p.c., il ricorso princi�
pale dei Bonini ed il ricorso incidentale dell'Ente Eur.
Va prelimin�rmente esaminato l'ultimo motivo del ricorso princi
pale, con cui i ricorrenti Bonini si dolgono che la Corte del merito
abbia omesso di dichiarare che lo appellato Comune di Roma (odierno
resistente) si era costituito irritualmente in appello perch� aveva riser
vato le proprie difese alla comparsa conclusionale.
La censura � infondata. Il Comune, essendo appellato, poteva limi
tarsi all'atto della costituzione, a chiedere il rigetto del gravame, cos�
come fece con la comparsa di costituzione.
Vanno poi esaminati congiuntamente, per la reciproca connessione,
i primi quattro motivi del ricorso principale.
Con tali motivi i Bonini si dolgono che la Corte del merito abbia
disatteso la loro domanda principale, volta a far dichiarare che la espro
priazione del loro terreno (disposta con decreto prefettizio 16 ottobre
1939 a favore dell'EUR) era, almeno per una parte del terreno stesso,
affetta da inefficacia originaria o sopravvenuta per difetto assoluto di
potere espropriativo e come tale non idonea a degradare ad interesse
legittimo il loro diritto di propriet� ed anzi lesiva di questo.
In sintesi, i ricorrenti principali sostengono: contrariamente a quan
to ritenuto dalla sentenza impugnata, l'art. 1 del r.d.l. 14 gennaio 1937,
n. 1567 non contiene una dichiarazione di pubblica utilit� � generale ed
immediata � estesa all'intero territorio racchiuso nel perimetro in esso
indicato e pertanto senz'altro attributiva di potere espropriativo in ordine
all'intero territorio. medesimo ed idonea ex se a servire di base
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 59
alla espropriazione di qualsiasi porzione di esso; ci si trova invece in
presenza di una dichiarazione di pubblica utilit� ex lege �diffusa�, o
�per categoria� o �di genere�, astrattamente riferita alle sole opere
necessarie all'Esposizione (il carattere eccezionale della norma non ne
consente' l'applicazione analogica: art. 14 disp. prel. e.e.);
conseguentemente in questo, come in simili casi di dichiarazione di
pubblica utilit� per categoria (cfr. Leggi sull'industrializzazione del mezz�giorno,
ed altre) rispetto ai singoli beni compresi nel perimetro il
potere espropriativo era suscettivo di sorgere e il diritto di propriet�
di affievolirsi solo se e quando, in un momento successivo, fossero state
concretamente individuate, attraverso un reciproco riferimento, la singola
opera destinata ad essere collocata su una data porzione di terreno espropriando
e tale stessa porzione di terreno esproprianda, con la contemporanea
fissazione dei termini per il compimento della procedura (fissazione
che � prescritta dall'art. 13 della legge generale sulle espropriazioni per
causa di pubblica utilit� n. 2359 del 1865 e che non era contenuta nell'art.
1 del decreto legge n. 1567 del 1937);
nel caso particolare, poich� l'art. 1 del decreto legge n. 1567 del
1937, prevedeva due diverse utilizzazioni del terreno, e cio� le ((opere
necessarie alla Esposizione� e �l'ampliamento edilizio�, strumento di
individuazione doveva ritenersi, a norma degli artt. 1 e 2 del r.d.l. 7
marzo 1938, n. 465, il provvedimento di approvazione del progetto della
singola opera ovvero il piano particolareggiato di zona;
e nella specie non .vi era stato alcun provvedimento di approvazione
del progetto di opera che si riferisce al terreno controverso mentre col
r.d. 18 maggio 1942, con �ui era stato approvato il piano particolar~ggiato
di zona, il terreno controverso non solo non era stato riservato
ad alcuna opera, ma era stato addirittura stralciato dal piano;
non era dunque intervenuta nessuna causa di affievolimento del di
ritto di propriet� di essi ricorrenti, che veva conservato la consistenza
di diritto soggettivo, al pi� condizionato e la contraria affermazione im
portava la violazione o la falsa applicazione di tutte le norme suindicate
(primo motivo);
al fine di ravvisare nell'art. 1 del decreto-legge n. 1567 del 1937
una dichiarazione di pubblica utilit� �totalitaria ed immediata� -an�
zicch� �diffusa� o di �onere� -l'impugnata sentenza trasse argo
mento da una asserita diversit� di natura fra i piani particolareggiati
previsti per l'ampliamento edilizio ricadente all'interno della zona peri
metrata (art. 1, secondo comma, del decreto-legge n. 1567 del 1937), e
quelli previsti per la diversa ed �stranea zona di espansione verso
il mare (art. 1, terzo comma ed art. 2 dello stesso decreto-legge);
ma a parte che la legge non consentiva di affermare l'asserita diversit�
-consistente in ci�, che i primi sarebbero stati uno strumento
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di semplice assetto urbanistico senza possibilit� di contemplare � espropri
� e solo i secondi sarebbero stati invece uno strumento espropriativo
-tale diversit� era irrilevante, perch� per individuare nell'ambito
del perimetro le aree espropriabili ai fini dell'esecuzione delle opere
necessarie all'Esposizione era sufficiente uno strumento di semplice assetto
urbanistico, cio� un piano particolareggiato che localizzasse, entro
il perimetro, la parte destinata ad ampliamento edilizio, cio� ad insediamento
abitativo e quindi, per esclusione, le aree predette (secondo
motivo);
anche ad ammettere, in via di subordine, che l'art. 1 del decreto
legge contenesse una dichiarazione di pubblica utilit� estesa all'intero
territorio e cio� preordinata alla espropriazione di ogni parte di esso
(espropriazione generalizzata), l'impugnata sentenza incorse in violazio-�
ne del combinato disposto del detto art. 1, comma secondo e dell'art.
4 successivo, che sancisce la applicabilit�, per le espropriazioni relative
all'Esposizione Universale, delle norme dettate per le espropriazioni inerenti
al Piano regolatore di Roma dalla legge 24 marzo 1932, n. 355;
ci� in quanto, secondo la detta legge, l'efficacia della espropriazione
generalizzata -prevista questa dall'art. 10, comma secondo -era subordinata
alla emanazione, entro il quinquennio, di piani particolareggiati
che specificassero le destinazioni che le aree espropriate_ avrebbero
dovuto ricevere;
e nella specie, nei cinque anni dall'espropriazione del 16 ottobre�
1939, non vi era stato alcun piano particolareggiato che avesse compreso
il terreno controverso ed anzi il piano particolareggiato approvato iI
18 maggio 1942 aveva �stralciato� la zona comprendente il terreno stesso;
sicch� anche sotto tale aspetto il potere espropriativo era venuto
meno ex tunc e l'espropriazione e comunque la detenzione del bene
era lesiva del diritto soggettivo di essi espropriati con conseguente
giurisdizione del giudice ordinario (terzo motivo);
la pubblica autorit� aveva in varie occasioni mostrato di interpretare
e di applicare il sistema della legge secondo la ricostruzione come�
sopra prospettata, e di comportarsi in conseguenza; in particolare dopo
lo stralcio della zona da quella disciplinata col piano particolareggiato
del 18 maggio 1942 -stralcio voluto dalla EUR che aveva predisposto�
il piano --il Prefetto aveva revocato altri decreti di espropriazione
anticipata ammessi per la zona (motivi prima e quarto).
Le esposte censure non sono fondate.
Come hanno esattamente affermato i giudici del merito, la dichiarazione
di pubblica utilit� delle opere concernenti l'Esposizione universale
di Roma contenuta nell'art. 1 del decreto legge n. 1567 del 1937
deve ritenersi non gi� �per categoria� o �di genere�, bens� �generalizzata
,, o � totale ,, secondo la terminologia adoperata e con le con
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 6t
seguenze avvertite dagli stessi ricorrenti quanto alla immediata insorgenza
del potere di espropriazione ed alla partkolarit� di disciplina del
procedimento espropriativo.
Le cosiddette dichiarazioni (di regola ex lege) di pubblica utilit�.
per categoria di opere, sono normalmente collegate con indirizzi o con
programmi di politica economica, la cui attuazione assume necessariamente
ampie proporzioni sia nello spazio (trattandosi di previsioni spessointeressanti
l'intero territorio nazionale o vaste porzioni di esso) sia
nel tempo (trattandosi spesso di previsioni a lunga scadenza o addirittura
a scadenza indeterminata).
Sicch� alla opportunit� di una previsione legislativa che fissi in
astratto i caratteri delle opere di attuazione del programma dichiarandone
la-pubblica utilit� e privilegiandone l'esecuzione, si accompagna la
opportunit� che la valutazione in concreto della rispondenza delle singole
opere alla pubblica utilit�, cio� della ricorrenza nelle singole opere
dei caratteri astrattamente stabiliti dalla legge, e la valutazione della
indispensabilit� dei beni da espropriare per la realizzazione delle opere
stesse, avvenga in momenti successivi pi� prossimi e mediante provvedimenti
concreti pi� strettamente com1essi alle singole espropriazioni..
Di qui la frequenza di determinazioni spaziali (perimetri, zone coincidenti
o no con circoscrizioni amministrative) che hanno soltanto la funzione
di delimitare l'ambito spaziale di applicabilit� della normativa
fissandone la confinazione esterna (cfr. art. 1 t.u. legge sul mezzogiornoapprovato
con d.P.R. n. 1523 del 1967), non gi� quella di provvedere
sulla ubicazione delle opere, n�, quindi, quella di individuare i beni
la cui espropriazione � indispensabile per la realizzazione di esse. E correlativamente
la mancanza di prefissione di termini per la realizzazione
delle opere e per le espropriazioni, prefissione la quale -essend0<
prescritta a garanzia che l'espropriazione sia riconosciuta indispensabile
per la realizzazione attuale di quel certo interesse pubblico -viene
implicitamente rimessa al momento in cui e al provvedimento (di so-�
lito l'approvazione del piano particolareggiato di esecuzione) con cui il
bene da espropriare � individuato e si compiono le valutazioni concrete�
dinanzi descritte.
Tutto ci� non ricorre nel caso della dichiarazione di pubblica utilit�
contenuta nell'art. 1 del decreto-legge n. 1567 del 1937. Questa presuppone
due finalit� di interesse pubblico; quella attinente all'allestimento di
una sede per l'Esposizione universale indetta in Roma per il 1941 con
la legge n. 2174 del 1936 e quella attinente alla opportunit� di promuovere
e di regolare l'espansione della citt� verso il mare.
Tali finalit�, peraltro, nel preambolo del r. decreto-legge n. 1578'
del 1937, oltre che qualificate da pari intensit� di interesse,. appaiono
strettamente associate fra loro dalla predisposizione di un unico mezzo
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
idoneo� a soddisfarle entrambe. Con la conseguenza, tradotta nelle disposizioni
della legge (particolarmente nell'art. 1) che questa non si limita
a prevedere astrattamente una pluralit� indefinita di opere necessarie
alla attuazione di un programma, ma concerne una opera concreta, in
�dividuata nel tempo e nello spazio ed un'unica opera composta, destinata
sia ad ospitare l'Esposizione sia .lo\ costituire, almeno nelle sue linee
.essenziali, un nuovo nucleo edilizio ed urbanistico, di elevato coerente
decoro, per l'espansione della citt� nella direzione voluta.
L'individuazione dell'opera (e quindi delle espropriazioni) nel tempo
risultava dall'implicito riferimento al tempo dell'Esposizione, fissati con
la legge n. 2174 del 1936 nell'anno 1941 (poi spostati dal r. decreto-legge
n. 1033 del 1938 al 1942). L'individuazione dell'opera stessa (e correlativamente
dei singoli beni espropriati) nello spazio risultava dal piano
parcellare descrittivo ed annesso disegno con elenco dei beni (mezzo
di individuazione in base ai dati catastali che di solito accompagna i
piani particolareggiati di esecuzione).
L'unicit� dell'opera, poi, rendeva superflua una pi� precisa individuazione
delle opere specificamente destinate all'Esposizione rispetto a
quelle di urbanizzazione e di edilizia abitativa e viceversa, e correlativamente
delle aree da espropriare, a favore dell'Ente EUR, per le une
rispetto a quelle da espropriare, sempre a favore dell'Ente EUR per
le altre, e viceversa. Si intendeva lasciare una relativa libert� nell'esecuzione
dell'opera composta e d'altronde era ovvio che le esigenze non
esattamente valutabili ex ante di una Esposizione avel}te carattere internazionale
potevano condizionare, nella previsione della legge, anche
la progettazione e la realizzazione di opere urbanistiche e di edilizia
abitativa, e cio� influire sulla strutturazione urbanistica della zona.
Tutto ci� p�sto, appaiono vani gli sforzi dei ricorrenti principali
tesi a sostenere (soprattutto col primo mezzo) la insostituibile funzione
individuante dei piani particolareggiati di esecuzione e dei progetti di
approvazione delle singole opere. Essendo l'opera ed i beni da espro
priare per compierle gi� individuati dalla legge in misura e forme ade
guate alla natura e destinazione dell'opera stessa, il potere espropria
tivo nasceva per effetto della legge senza necessit� di ulteriori indivi
duazioni mediante atti successivi.
Al riguardo non � inutile, anche se va accompagnato da alcune
precisazioni e cos� si risponde alla seconda censura -il raffronto istituito
dai giudici del merito fra i piani particolareggiati previsti dall'art.
1, capoverso 1� del decreto-legge n. 1567 del 1937 per l'ampliamento
edilizio interno al perimetro della Esposizione (approvato con la prima
parte dello stesso art. 1) ed i piani particolareggiati di esecuzione previsti
dall'art. 2 comma primo dello stesso decreto-legge per il diverso
perimetro delle aree di espansione della citt� di Roma verso il mare,
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
perimetro da approvare a norma del capoverso 2� del detto art. 1 con
successivo decreto reale. Solo a questi piani particolareggiati la legge
(art. 2, prima parte, del decreto-legge n. 1567) sembra attribuire, almeno
di regola, funzione individuante dei beni da espropriare e costitutiva
del potere di espropriazione allorch� dice che � in base � �ad
essi saranno effettuate le espropriazioni di cui alla seconda parte, cio�
al secondo capoverso dell'art. 1, che sono peraltro le espropriazioni da
operare nel diverso perimetro di 'espansione ai fini dell'attuazione dei
piani particolareggiati stessi (e cio� a fini di sistemazione urbanstica
di zona). Mentre per le espropriazioni di cui qui si discute, il primo
capoverso dell'art. 1, (oltre a sancire la applicabilit� delle norme di cui
agli articoli seguenti :..... vale a dire quelle degli artt. 3 e 4 -che poi,
si richiamano, ovviamente per le formalit� procedimentali alle norme
per l'esecuzione del Piano regolatore di Roma) si liinita a porre l'�bbligo,
per di pi� senza termine, di presentare i piani particolareggiati,
senza subordinare le espropriazioni (non solo alla approvazione ma) neppure
alla presentazione di essi.
La verit� � che i piani particolareggiati di cui all'art. 1 del decretolegge
n. 1567 del 1937, non si inserivano nel procedimento espropriativo
concernente l'opera di cui si tratta, ma, in relazione alla natura del.
l'opera stessa -la quale comprendeva, come si � detto, un nucleo edilizio
ed urbanistico nelle sue linee essenziali, l'� ossatura di una futura
citt�� (cfr. preambolo del r. decreto n. 1225 del 938) -er�no destinati
a dare alle zone interne al perimetro dell'Esposizione un assetto urbanistico
dettagliato. Ci� ai fini del coordinamento con la disciplina del
Piano regolatore di Roma (art. 1 cpv. stesso decreto n. 1567 del 1937,
r. decreto-legge n. 465 del 1938, r. decreto n. 1225 del 1938) e in vista
della ricomprensione delle dette zone nel Piano stesso, ma indipendentemente
dall'assoggettamento delle aree in esse comprese all'espropriazione
ai fini dell'opera dichiarata di pubblica utilit�, opera che sarebbe
potuta essere gi� compiuta al momento sia della presentazione che della
approvazione dei piani.
Se cos� �, appaiono chiare le ragioni per le quali neppure l'argomento
di cui si sostanzia la terza censura pu� essere condiviso. Anzitutto,
come si � detto, le disposizioni della legge sul Piano regolatore
di Roma richiamate dal combinato disposto degli artt. 1 cpv. 3 e 4
del decreto-legge n. 1567 del 1937 sono quelle concernenti formalit� procedimentali
(cfr. anche r. decreto-legge n. 465 del 1938). In secondo luogo
le dette disposizioni 'sono richiamate in quanto non contrastanti con
le norme del decreto n. 1567 del 1937. In terzo luogo la �espropriazione
generalizzata� che trova il suo modello nell'art. 10 della legge sul piano
regolatore di Roma �, semmai, quella prevista dall'art. 2 del r. decreto
64
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge n. 1567 del 1937 e non quella prevista dall'art. 1 dello stess0>
decreto.
Pu� dunque concludersi che n� la mancanza di approvazione di
un progetto di opera singola o semplice che dovesse sorgere sul terreno
controverso, n� la mancanza di approvazione di un piano particolareggiato
che lo comprendesse, n� la approvazione di un piano particolareggiato
-quella appunto avvenuta con r. decreto 28 maggio,
1942 con stralcio, cio� con esclusione dal piano approvato, del terreno
stesso -importava difetto di potere espropriativo, non essendo questo
condizionato positivamente ad uno dei due primi provvedimenti n� negativamente
ad un provvedimento come l'ultimo sopra indicato. �
Ed � appena il caso di aggiungere -in riferimento all'ultima cen-sura
del ricorrente principale -che � irrilevante ai fini dell'interpretazione
delle norme di cui trattasi il comportamento posto in esseredalla
Pubblica Amministrazione e l'interpretazione delle norme implicate.
in tale comportamento, considerato questo sia nel suo insieme sia nell'emanazione
di specifici provvedimenti.
Con un secondo gruppo di censure (due) i ricorrenti principali si
dolgono che la Corte del merito abbia disatteso la loro domanda subordinata,
diretta alla retrocessione del terreno (ovviamente in relazione
ad una ipotesi riconducibile alla previsione dell'art. 63 della legge sulle
espropriazioni per causa di pubblica utilit� n. 2539 del 1865) per avere
ritenuto il diritto alla retrocessione estinto per prescrizione decennale.
Sostengono in particolare i ricorrenti principali con la prima di queste
censure:
La Corte del merito err� per avere fissato il termine iniziale di decorrenza
della prescrizione alla data -28 maggio 1942 -del decreto
di approvazione del piano particolareggiato con cui il terreno era stato�
stralciato dalla zona regolata dal piano stesso.
In tal modo la Corte del merito -oltre a non tener conto che un
piano particolareggiato non avrebbe potuto, senza incorrere in illegit-timit�
e quindi in disapplicazione ex art. 5 legge abolitiva del contenzioso
amministrativo, innovare rispetto alla legge (r. decreto-legge numero
1567 del 1937) che aveva fissato il perimetro dell'opera, dichiarandone
la pubblica utilit� -insorse in contraddizione con le proprie affermazioni
circa il carattere generalizzato e l'efficacia immediata della
detta dichiarazione, circa la inettitudine dei piani particolareggiati ad
influire sull'insorgenza del potere espropriativo, circa la funzione me-ramente
urbanistica dei piani particolareggiati;
la Corte del merito non consider� che il piano particolareggiato
del 1942 non aveva assegnato al terreno una destinazione diversa
da quella impressagli, secondo la stessa Corte del merito dalla dichiarazione
di pubblica utilit� ma si era limitato a stralciarla, cio� a
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PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 65
non regolarne la destinazione mentre l'unica modifica al regime e al
contenuto della dichiarazione di pubblica utilit� era potuta avvenire ed
era avvenuta col nuovo Piano regolatore generale, che aveva conferito
alla zona ed all'area una destinazione nuova ed incompatibile con quella
prevista dalla cennata dichiarazione: dalla data di adozione (1962) o
di approvazione (1965) del detto nuovo Piano avrebbe potuto decorrere
la prescrizione e da tale data il decennio non era decorso.
Con la seconda delle dette censure i ricorrenti principali deducono
che la Corte del merito err� per avere ritenuto la applicabilit� della
prescrizione decennale, laddove, essendo il diritto alla retrocessione un
diritto reale o almeno ad rem, trova applicazione la prescrizione ventennale
(nella specie non decorsa neppure a partire dal 1942).
Dal canto suo la Amministrazione ricorrente incidentale, con l'unico
motivo di ricorso, sostiene che la Corte del merito, in luogo di dichiarare
prescritto il diritto dei Bonini alla retrocessione avrebbe dovuto
radicalmente escludere tale diritto in quanto non si versava nell'ipotesi
di cui all'art. 63 della legge generale sulle espropriazioni per causa di
pubblica utilit�.
In realt� le ragioni esposte a proposito del primo gruppo di censure
dei ricorrenti principali inducono a ritenere che, come i piani particolareggiati
previsti dall'art. 1 del decreto legge n. 1567 del 1937 per
il perimetro dell'Esposizione -e qu,indi quello approvato con decreto
28 maggio 1942 -non avevano alcuna influenza sul potere espropriativo
attribuito per la realizzazione dell'opera pubblica di cui si tratta,
cos� essi non potevano dar luogo, 'rispetto ad una area compresa nel
perimetro ed espropriata ai fini dell'opera predetta (quale che fosse il
loro contenuto e sia che considerassero sia che stralciassero l'area
stessa), ad una situazione riconducibile a quella prevista dall'art. 63 della
legge n. 2539 del 1865 come ipotesi di mancata esecuzione dell'opera
in vista della quale fu disposta l'espropriazione.
Ma se ci� � vero per i piani particolareggiati -in quanto la loro
funzione non ineriva al procedimento espropriativo preordinato all'ope
ra dichiarata di pubblica utilit� del decreto legge n. 1567 del 1937, ed
atteneva al coordinamento dell'assetto urbanistico del perimetro col
Piano Regolatore di Roma, all'anticipato assetto urbanistico del perime
tro in vista della sua ricomprensione del detto Piano regolatore -ci�
� egualmente vero per il provvedimento (comunque questo considerasse
l'area compresa nel perimetro ed espropriata ai fini dell'opera predetta)
con cui tale ricomprensione fu attuata, e cio� per l'approvazione del
Nuovo Piano Regolatore di Roma, intervenuta soltanto nel 1965.
Il contrario assunto, in riferimento all'approvazione del nuovo Piano
regolatore di Roma 1962-1965, non meno che in riferimento alla approva
66 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
zione del piano particolareggiato 28 maggio 1942, potrebbe reggersi soltanto
a condizione di ammettere alternativamente:
a) in astratto, che la previsione dell'art. 63 della legge generale
sulle espropriazioni si estende ad ipotesi diverse da quella di mancata
esecuzione (o di mancata esecuzione entro il termine) dell'opera
pubblica in vista della quale il bene � stato espropriato;
b) in concreto che l'opera per cui il terreno controverso fu espropriato
non fosse stata eseguita o possa considerarsi come non eseguita. �
Ora il primo dei due presupposti si concreta in una interpretazione
dell'art. 63 della legge generale sulle espropriazioni che � nettamente
da respingere. Per quanto si voglia estendere la portata della norm� che
sancisce il diritto soggettivo alla retrocessione in caso di mancata �
esecuzione dell'opera pubblica -non � consentito andare oltre l'ipotesi
che l'opera eseguita sia per le sue caratteristiche talmente diverse dall'opera
prevista dalla dichiarazione di pubblica utilit� da non potersi
identificare con essa. N� basta che ricorra l'impossibilit� materiale o
giuridica di impiegare il bene espropriato per l'opera pubblica per la
quale � stato espropriato: occorre che tale impossibilit� risalga o si
accompagni alla mancata esecuzione di quella opera pubblica.
Il secondo presupposto, a ben vedere, si sostanzia dell'avviso che
oggetto della dichiarazione di pubblica utilit� contenuta nell'art. 1 del
decreto-legge n. 1567 del 1937 fossero i singoli edifici destinati ad accogliere
le singole manifestazioni della Esposizione, e che, non essendosi
potuta realizzare l'Esposizione a causa della guerra, l'9pera fosse divenuta
impossibile.
Ma, una volta stabilito che oggetto della dichiarazione di pubblica
utilit� era un'opera composta, destinata in pari tempo a costituire la
sede dell'Esposizione e la struttura essenziale di un nuovo nucleo edilizio
ed urbanistico per l'espansione della citt� verso il mare, non pu�
dubitarsi che l'opera sia stata realizzata, a nulla rilevando che la Esposizione
non abbia avuto luogo.
Non ricorreva dunque, in base agli atti e ai fatti dedotti, alcuna
ipotesi costitutiva del diritto alla retrocessione, riconducibile alla previsione
dell'art. 63 legge generale sulla espropriazione.
Ci� importa che la statuizione di rigetto della domanda subordinata,
contro cui � diretto il secondo gruppo di censure del ricorso principale
� conforme a diritto dovendosi solo rettificare nei sensi suesposti,
ex art. 384 cpv. c.p.c., la motivazione posta a base di essa. Sicch�, da
un lato anche le dette censure vanno dj.sattese, dall'altro lato il ricorso
incidentale, esaurendosi nel sollecitare l'esercizio del cennato potere-do;
vere di rettificazione, potere-dovere che va esercitato ex officio, � ca
~:
rente di interesse. -(Omissis).
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SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 2 dicembre 1974, n. 3925 -Pres.
Salemi -Est. Miani -P. M. Caccioppoli (diff.) -Sammartino (avv.
Leone) c. Ministero dei trasporti (avv. Stato Ricci).
Prescrizione -Illecito costituente reato -Fatto-reato produttivo di evento
plurimo -Azione penale per un solo reato -Decorrenza della prescri�
zione anche per l'illecito relativo al reato non perseguito dalla
decisione definitiva sul diverso reato perseguito.
(cod. civ., art. 2947, comma terzo).
Prescrizione -Fatto illecito costituente reato -Estinzione per amnistia
a seguito di modifica dell'imputazione -Decorrenza del termine di
prescrizione.
(cod. civ., art. 2947, comma terzo).
Se con un unico fatto che costituisce reato si violano pi� disposizioni
della legge penale (concorso formale di reato) agli effetti della
prescrizione del diritto al risarcimento derivante dall'unica condotta occorre
aver riguardo al fatto reato in s�, indipendentemente dalla circostanza
che da esso derivino eventi diversi, onde la prescrizione decorre
dalla data della sentenza irrevocabile che definisce il procedimento penale
e non ha rilievo, a tale scopo, la estinzione in precedenza verificatasi
di taluno dei reati concorrenti (1).
Qualora l'illecito costituente reato sia stato dichiarato estinto per
amnistia, ai fini della decorrenza del termine di prescrizione dell'azione
risarcitoria civile occorre distinguere tra il caso che il reato sia sen
z'altro compreso tra quelli previsti nell'atto di clemenza, nel quale il
termine decorre dal decreto di amnistia, e quello in cui il reato indi
cato nel capo di imputazione non risulti direttamente nelle previsioni
del decreto di amnistia. In quest'ultima ipotesi la prescrizione decorre
dalla data in cui � divenuta irrevocabile la sentenza che, degradando
l'originaria imputazione, dichiara l'estinzione del reato per amnistia (2).
(1-2) La prima massima ribadisce un princ1p10 che gi� affenilato nella giurisprudenza
della S.C. (v. sent. 27 giugno 1972, n. 2195; Cass. 14 aprile 1972,
n. 1193, in questa Rassegna 1972, I, 403; Cass. 6 �settembre 1966, n. 2326, in
questa Rassegna 1966, I, 1036; Cass. 23 giugno 1964, n. 1640, in Giust. civ. 1964,
I, 2254) anche se non pacificamente (contra infatti Cass. 3 novembre 1961, numero
1961, n. 2544, in Resp. civ. e prev. 1962, 76 in fattispecie del tutto analoga
a quella decisa nella sentenza che si annota). Malgrado il consolidarsi dell'in
68
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Col primo motivo, il ricorrente, denunziando la violazione
dell'art. 2947 comma terzo cod. civ., lamenta che la sentenza
impugnata, mantenendo ferma la statuizione emessa, sul punto, dal Tribunale,
abbia ritenuto che il termine di prescrizione dell'azione di risarcimento
del danno causato dal sinistro ferroviario di cui trattasi fosse
quello biennale di cui al secondo comma del predetto articolo, con decorrenza
dalla data dell'evento dannoso, mentre, poich� questo era stato
causato da un fatto considerato dalla legge come reato, per il quale era
stata iniziata azione penale con l'imputazione di disastro ferroviario colposo,
e poich� per tale reato era stabilita una prescrizione pi� lunga
di quella stabilita dall'art. 2947 comma secondo cod. civ., il termine biennale
di prescrizione dell'azione civile decorreva dalla data in cui era
divenuta irrevocabile la sentenza penale che, degradando l'anzidetta originaria
imputazione in quella di pericolo colposo di disastro ferroviario,
aveva dichiarato estinto tale reato per amnistia.
Il motivo � fondato.
Non vale ad escluderne l'ammissibilit� la obiezione della resistente,
che, cio�, il motivo non investe l'affermazione della sentenza impugnata
circa il passaggio in giudicato del punto della sentenza di primo grado
che aveva ritenuto che la prescrizione era quella biennale decorrente dalla
data del sinistro. La motivazione della sentenza impugnata, invero, non
contiene tale affermazione, ma si limita a far proprie, perch� non specificamente
censurate dall'appellante, le considerazioni sulle quali principalmente
si basava la decisione di primo grado, e cio� che la prescri
dirizzo debbonsi ribadire le perplessit� che tale pronunzia suscita .e gi� esternate
in questa Rassegna in nota alle sentenze n. 1193 del 1972 e n. 2326 del 1966.
Si pu� qui aggiungere .che una conferma della esattezza di quelle critiche
viene da una recente decisione dello stesso S.C. nella quale si insegna che
� il giudice, al fine di accertare se sia applicabile o meno la pi� lunga prescrizione
penale, deve operare un raffronto tra due termini necessariamente
omogenei. Omogeneit�,. questa, che � evidenziata dall'operazione di raffronto
richiesta dalla norma in esame. Se i due termini vanno posti a raffronto, e
se il risultato deve essere, al fine dell'applicabilit� della norma in esame (art.
2947, terzo comma), che l'uno rientri nell'altro, cio� che vi sia coincidenza fra
loro, � necessario che essi abbiano la stessa natura, siano appunto omogenei;
anche se poi siano assunti nelle fattispecie di due norme distinte rispettivamente
per finalit� diverse, ricollegandosi all'uno e all'altro diverse qualificazioni
e �conseguenze giuridiche in relazione alle diverse finalit� che le due
norme distinte si propongono di raggiungere.
Il raffronto va operato, al fine suddetto, tra il fatto illecito dedotto in
giudizio e la fattispecie ipotizzata in una norma penale incriminatrice.
Il fatto illecito civile � costituito da un comportamento, commissivo od
omissivo, e da un evento, che sia in rapporto di causalit� con quel comporta
mento, dal quale evento deriva il danno di cui si chiede il risarcimento.
La fattispecie ipotizzata in una norma penale incriminatrice consiste nel
l'oggettivit� materiale del reato; oggettivit� materiale che al fine suddetto,
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 69
:zione applicabile era quella di cui sopra in quanto per le lesioni sofferte
,dal Sammartino non era stata iniziata l'azione penale. Il ricorrente, dolendosi,
col motivo in esame, della violazione dell'art. 2947 comma terzo
�cod. civ., e indicando la soluzione che secondo lui doveva esser adottata
in luogo di quella di cui ha denunziato l'erroneit�, ha sufficientemente
:Specificato le ragioni per le quali chiede la cassazione della sentenza
impugnata e le tesi da lui sostenute: e tanto basta perch� il sindacato
-O.i legittimit� debba esercitarsi sulla soluzione data dalla Corte di me
rito alla questione di cui sopra, esaminando se tale soluzione sia o meno
.conforme al diritto e rilevando a tal fine, anche in difetto di adeguate
.censure del ricorrente, l'inesattezza delle argomentazioni giuridiche ad.
dotte, per motivarla, d!J.lla sentenza impugnata.
Nel caso concreto va rilevata anzitutto l'erroneit� del criterio seguito
.dalla Corte d'appello nel decidere il punto devoluto al suo riesame,.
.criterio consistente nel confermare senz'altro la statuizione impugnata
.solo perch� le censure formulate contro di essa dall'appellante investivano
una parte della motivazione della sentenza di primo grado e non
.anche � le considerazioni � sulle quali sostanzialmente riposava la sta
tuizione stessa. Infatti, una volta che questa era stata specificamente impugnata,
non era a parlarsi di acquiescenza, giacch� l'acquiescenza pu�
riguardare soltanto i punti di fatto o di diritto che hanno formato oggetto
di decisione, e non anche le considerazioni giuridiche addotte a
.sostegno delle relative pronunzie. La manchevolezza delle argomentazioni
con cui l'appellante aveva illustrato il proprio motivo di gravame non
.esentava, perci�, la Corte d'appello dal dovere di esaminare se esso
fosse fondato, e se le considerazioni del Tribunale non confutate dall'appellante
fossero esatte in diritto: dovere al quale la detta Corte si
� sottratta, facendo propria, senza alcun riesame, l'affermazione del Tri
<lovendo il raffronto essere operato tra fatti omogenei; va ristretta al fatto
reato, del quale fatto reato sono elementi costitutivi un comportamento, comn1issivo
od omissivo, ed un evento, consistente in una modificazione della
realt� esteriore, che sia in rapporto di causalit� con quel comportamento,
nonch� i presupposti di fatto, cio� le situazioni e le circostanze di diritto e
di fatto, antecedenti al comportamento, delle quali la norma penale incriminatrice
richiede l'esistenza per la configurabilit� del fatto (comportamento ed
�evento) come reato.
Risulta, poi, estraneo alla presente fattispecie il problema se, nella nozione
<li fatto reato, rientrino le condizioni di punibilit� eventualmente richieste nella
norma penale incriminatrice o in altra norma penale, nonch� le circostanze
:aggravanti e attenuanti.
Sono questi i termini del raffronto: da un lato, il fatto illecito dedotto in
giudizio, costituito da un concreto comportamento, commissivo ed omissivo,
e da un concreto evento in rapporto di causalit� con quel comportamento;
e, dall'altro, il fatto reato ipotizzato in una norma penale incriminatrice,
oeostituito da un comportamento commissivo ed omissivo, da un evento in
RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO
70
bunale che la prescrizione del diritto al risarcimento fatto valere dal
Sammartino era quella biennale di cui al secondo comma dell'art. 2947
cod. civ., decorrente dalla data del sinistro.
Tale affermazione era peraltro giuridicamente erronea. La norma
del secondo comma dell'art. 2947 cod. civ. riguarda, infatti, l'ipotesi in
cui il fatto produttivo del danno di cui si chiede il risarcimento non
sia considerato dalla legge come reato; e nella fattispecie il fatto (e cio�
la collisione tra l'autocorriera e il trend sul quale viaggiava il Sammartino,
in conseguenza del comportamento colposo dell'autista e della
casellante dipendente dall'Amministrazione delle FF.SS.) era previsto
dalla legge come delitto colposo di comune pericolo, e relativamente
ad esso era stata instaurata l'azione penale, con l'imputazione, anche a
carico della dipendente ferroviaria, di disastro ferroviario colposo. Le
norme applicabili erano, perci�, quelle del terzo comma dell'art. 2947;
n� tale applicabilit� era esclusa dalla circostanza che l'azione penale
non era stata iniziata anche per il delitto di lesioni colpose in danno
del Sammartino, giacch�, come � stato pi� volte affermato dalla giurisprudenza
di questa� Suprema Corte, la disposizione contenuta nel predetto
comma si riferisce non gi� all'evento, ma al fatto-reato in s�,
indipendentemente dalla circostanza che lo stesso sia produttivo di un
evento plurimo e dia pertanto luogo ad un, concorso formale di reati
(Cass. Sez. Un. 23 giugno 1964, n. 1640; Cass. 6 settembre 1966, n. 2326;
27 giugno 1972, n. 2195): cosicch�, essendosi proceduto in via penale per
rapporto di causalit� con quel comportamento e dagli eventuali presupposti
del fatto. Quando il raffronto accerti la coincidenza tra il fatto illecito dedotto
in giudizio ed il fatto reato ipotizzato in una norma penale incriminatrice, si
verifica l'ipotesi di cui alla prima parte del comma terzo dell'art. 2947 e.e.,
cio� (( il fatto � considerato dalla legge come reato �, e perci� il diritto al
risarcimento del danno prodotto dal fatto illecito �� soggetto al termine di
prescrizione stabilito dalla legge penale per il reato� (cos� sent. 28 luglio
1975, n. 2918, in Giust. civ. 1975, I, 1607).
Emerge chiaramente dalle trascritte preposizioni che il �fatto� conside
rato dall'art. 2947, comma terzo, � costituito non dal solo comportamento
(commissivo od omissivo), ma anche dall'evento che sia in rapporto di cau
salit� con il comportamento.
Solo quando ci sia � omogeneit� � tra il � fatto � rilevante penalmente e quello
civile pu�, quindi, applicarsi la prescrizione pi� lunga prevista dalla norma penale.
In mancanza di tale � omogeneit� >>, quando, cio�, come nella specie, il reato
perseguito penalmente sia diverso da quello che fa sorgere il diritto al risarci
mento del -danno (perch� diversi sono gli eventi presi in considerazione dalle
norme penali) non pu� applicarsi la prescrizione relativa al reato penalmente
perseguito, ma esclusivamente quella relativa al reato lesivo dell'interesse del
danneggiato.
Il principio contenuto nella seconda massima �, invece, pacifico; v. oltre la
citata sent. 14 aprile 1972, n. 1193 (in motivazione) le altre decisioni richiamate
in quella annotata.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
quel medesimo fatto-reato di cui il danno lamentato dal Sammartino
era una diretta conseguenza, l'ipotesi prevista dall'anzidetto terzo comma
dell'art. 2947 si era verificato, anche se l'azione penale non era stata
promossa per il reato di lesioni colpose in danno del Sammartino stesso;
e perci�, qualora non si fosse� verificata l'ipotesi pure prevista dal
comma anzidetto, dell'estinzione del reato per una causa diversa dalla
prescrizione, si sarebbe dovuta applicare anche all'azione civile il pi�
lungo termine di prescrizione stabilito per il reato di disastro ferroviario
colposo, il che escludeva l'applicabilit� di quello biennale decorrente
dalla data dell'evento dannoso.
Tuttavia, nel caso concreto, l'imputazione era stata, con sentenza
del 2 marzo 1963 del Tribunale di �Roma, degradata in quella di pericolo
colposo di disastro ferroviario, e tale reato era stato dichiarato
estinto in virt� dell'amnistia concessa con decreto presidenziale 24 gennaio
1963, n. S. Si era cos� avverata una delle ipotesi previste nella seconda
parte del terzo comma dell'art. 2947, le cui disposizioni erano,
pertanto, quelle che si dovevano applicare nel caso concreto.
Tali disposizioni sono state, dalla giurisprudenza di questa Suprema
Corte, interpretate nel senso che qualora l'illecito costituente reato sia
stato dichiarato estinto per amnistia, si deve distinguere, ai fini della
decorrenza del termine di prescrizione dell'azione civile risarcitoria, tra
l'ipotesi di un reato che, per il suo titolo e per la pena edittale comminata,
sia senz'altro compreso nel novero di quelli previsti nell'atto
di clemenza, per modo che immediatamente e direttamente da questo
derivi la sua estinzione, e la diversa ipotesi in cui, restando originariamente
il reato, nell'ipotizzazione fissata dal capo d'imputazione, al di
fuori delle previsioni del decreto di amnistia, l'estinzione del reato stesso
trovi la sua ragion d'essere e la sua base nella sentenza del giudice
penale che, immutando o degradando il titolo del reato, lo abbia ricondotto
nell'ambito dell'anzidetto beneficio. Mentre nella prima ipotesi deve
applicarsi il principio generale per cui la prescrizione dell'azione civile
decorre d�lla data di entrata in vigore del decreto di amnistia, nella
seconda ipotesi, invece,� torna applicabile l'ultima delle disposizioni delanzidetta
seconda parte del comma terzo dell'art. 2947, quella, cio�, che
stabilisce che il diritto al risarcimento del danno causato da un fatto
costituente reato si prescrive, in tal caso, nei termini indicati nei primi
due commi dell'articolo stesso, ma che la prescrizione decorre soltanto
dalla data in cui � divenuta irrevocabile la sentenza che, degradando
l'imputazione originaria e dichiarando estinto il reato, ha definito iI
procedimento penale (Cass. 5 ottobre 1957, n. 3607; 16 maggio 1958,.
n. 1586; 10 ottobre 1967, n. 273; 14 aprile 1972, n. 1193).
Dall'applicazione al caso concreto del principio sopra enunciato, consegue
che, al momento in cui il Sammartino, con la citazione del 22 gi�gn<>
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
1965, fece valere nei confronti dell'Amministrazione delle Ferrovie il suo
-diritto al risarcimento del danno cagionatogli dal fatto illecito, costituente
reato, della dipendente dell'Amministrazione stessa, non si era ancora
-compiuta la prescrizione del diritto medesimo. Infatti, poich� in ordine a
.quel fatto-reato si era proceduto penalmente, e poich� l'estinzione del
reato stesso trovava la sua ragion d'essere nella sentenza che, degradando
1'originaria imputazione, lo aveva ricondotto nell'ambito dell'amnistia, il
termine della prescrizione della azione civile tornava bens� ad essere quello
biennale di cui al secondo comma dell'art. 2947, ma esso decorreva soltanto
<I.alla data in cui l'anzidetta sentenza sarebbe divenuta irrevocabile: il che
.avvenne quando, esauriti i gravami che ostavano al suo passaggio in giudi
�cato, venne rigettato, con sentenza del 28 gennaio 1967 di questa Suprema
Corte, il ricorso proposto contro la sentenza di secondo grado, che aveva
�Confermato quella del Tribunale. La prescrizione si sarebbe perci� compiuta
soltanto nel gennaio 1969; e prima di allora il diritto era gi� stato
fatto valere, mediante l'anzidetta citazione del 1965.
Il motivo test� esaminato deve, perci�, essere accolto. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 dicembre 1974, n. 4035 -Pres. Giannattasio
-Est. Mazzacane -P. M. Martinelli (conf.). -Ministero Trasporti
e Finanze (aw. Stato Angelini-Rota) c. Fall. Mazzacurati (avv. Manzella).
Imposte e tasse in gene:re -Rapporto di esattoria -Titolarit� del credito
fiscale -Spetta all'Amministrazione dello Stato.
(d.P.R. 15 maggio 1963, n. 838, art. 77).
Contabilit� generale dello Stato -Debiti e crediti di amministrazione diverse
dallo Stato nei confronti dello stesso soggetto -Compensazione -Ammissibilit�.
(r. d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 69; r. d. 25 maggio 1924, n. 827, art. 225).
Creditore d'imposta � l'ente impositore anche quando, iscritta a ruolo
l'imposta, ne sia affidata all'esattore la riscossione e questi abbia concretamente
iniziata l'esecuzione (1).
(1-2) L'affermazione contenuta nella prima massima costituisce giurisprudenza
ormai costante nell'insegnamento del S.C.: v. infatti sent. 15 aprile 1971,
n. 1061; in questa Rassegna 1971, I, 863; Cass. 16 giugno 1967, n. 1379; in Foro it.
mass. 1967, 392; Cass. 18 giugno 1964, n. 1588, in questa Rassegna 1964, I, 939;
Cass. 31 ottobre 1960, n. 2962.
Anche il principio affermato nella seconda massima della unicit� della
personalit� giuridica dello Stato costituisce ius recoeptum: v. da ultimo sent.
19 settembre 1970, n. 1594, in questa Rassegna 1970, I, 807 ove ulteriori richiami.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
73
Mentre � escluso che un credito verso lo Stato possa essere estinto
mediante compensazione con un debito nei confronti dello Stato medesimo,
tranne speciale autorizzazione del Ministro del Tesoro, per il principio
dell'unicit� della personalit� dello Stato � ammessa la compensazione di
debito e credito di diverse Amm.ni dello Stato nei confronti dei privati ad
iniziativa dell'Amm.ne interessata (2).
(Omissis). -Le Amministrazioni ricorrenti, con il primo motivo del
ricorso, denunciano la violazione e falsa applicazione degli artt. 1241 e ss.
-cc., 56 r.d. 16 marzo 1942 n. 267, 69 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, delle norme
sull'accertamento e la riscossione delle imposte dirette e dell'art. 548 c.p.c.,
in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c. Sostengono che l'Amministrazione finan�
ziaria, anche dopo la trasmissione dei ruoli all'esattore, � titolare del ere�
dito tributario; che pertanto, nella specie l'Amministrazione finanziaria
poteva opporre in compensazione -contrariamente a quanto ritenuto
dalla Corte del merito -il proprio credito rispetto al debito della Am�
ministrazione poich� l'azione esecutiva, per quanto promossa dall'esattore,
-concerneva pur sempre un credito della stessa Amministrazione finanziaria;
di qui la incongruenza del richiamo della Corte di appello nel principio
di cui all'art. 548 c.p.c.
Il motivo � fondato.
Il riconoscimento del diritto dell'esattore ad ottenere il rimborso delle
somme versate per le quali � tenuto all'obbligo del non riscosso come
riscosso, quando dimostri nei modi e nei termini di legge di non averle
potuto riscuotere (art. 87 t.u. 17 ottobre 1922, n. 1401, e, poi, art. 82 decreto
del Presidente della Repubblica 15 maggio 1963, n. 858); la devoluzione dei
beni non venduti all'asta per la soddisfazione del debito di imposta al�
l'ente impositore (art. 238 t.u. 29 febbraio 1958, n. 645); il principio che,
anche dopo la trasmissione dei ruoli, ove sia contestata la legittimit� del
.credito di imposta, deve essere chiamato in giudizio l'ente impositore
(art. 77 decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio 1963, n. 838); il
divieto di imputazione delle somme riscosse a titolo di imposta a crediti
.dell'esattore (art. 142 decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio
1963, n. 858) concorrono a far ritenere che l'esattore non � un concessio�
Una particolare notazione merita, invece, il principio, che il S.C. ha voluto
.sottolineare, secondo cui in base all'art. 225 del regolamento sulla contabilit�
generale il creditore di un'Amm.ne dello Stato, non solo non pu� pretendere
di compensare il proprio credito con un debito verso altra Amm.ne, ma neppure
far valere la compensazione quanto il credito e il debito riflettono una stessa
Amm.ne, a meno che non vi sia formale autorizzazione da parte del Ministero
del Tesoro (che ha sostituito quello delle Finanze in tale competenza). Sul
punto in senso conf. BENNATI, Manuale di contabilit� di Stato, Napoli, 1967,
p. 264 ss.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
74
nario del credito tributario, ma soltanto un agente al quale con l'atto cli
concessione (c.d. contratto ~sattoriale) � trasferito il solo esercizio della
riscossione, mentre il titolare del rapporto tributario, e quindi creditore
del debito di imposta, resta pur sempre l'ente impositore il quale, pertanto,
nel concorso delle necessarie condizioni, ha diritto di eccepire la
compensazione (v. Cass. n. 1379/67; n. 1061/71).
Ci� stante, � inconferente il richiamo della Corte di Appello all'art. 548
c.p.c. per dedurne l'impossibilit� di riconoscere come creditore del debito
esecutato persona diversa dal creditore pignorante o dai creditori intervenuti.
Infatti ,come gi� si � detto esaminando l'eccezione di inammissibilit�
del ricorso, l'ipotizzata impossibilit� non ricorre nella specie, in considerazione
dei rapporti, ora delineati, che intercorrono fra esattore e Amministrazione
finanziaria ed in considerazione del contenuto e dei limiti della
controversia, quale si � sviluppata fra le parti.
Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione delle
disposizioni di legge che disciplinano l'istituto della compensazione e di
quelle sulla unicit� della personalit� giuridica dello Stato e sulla rilevanza
della sua organizzazione, nonch� manifesta illogicit� ed erroneit� della
motivazione, in relazione all'art. 360 n. 3 e n. 5 c.p.c. Si sostiene che la Corte
di appello ha escluso la possibilit� di compensazione fra un debito delle
Ferrovie dello Stato ed un credito di imposta della Amministrazione finanziaria,
erroneamente affermando che la capacit� giuridica dello Stato, e�
cio� la sua idoneit� ad essete soggetto di diritti, nel campo dell'amministrazione,
non � unitaria, ma frazionata, per effetto di norma costituzionale,
fra vari dicasteri che hanno rilevanza esterna.
Anche tale censura � fondata.
L'autonomia amministrativa e contabile dei vari rami dell'amministrazione
non elimina il carattere unitario fondamentale della personalit� dello�
Stato, che � unico soggetto titolare dei diritti che in esso s'incentrano, in
quanto l'organizzazione amministrativa non determina un frazionamento�
della titolarit� fra "i vari rami ed i vari organi dell'Amministrazione statale,.
ma soltanto una ripartizione tra gli stessi delle relative competenze ad
attuare e a far valere nei confronti dei terzi i diritti dello Stato. In tale
principio trova giustificazione la regolamentazione giuridica dell'istituto�
della compensazione fra le Amministrazioni pubbliche ed i privati. Infatti,
mentre per ragioni contabili � escluso che un titolo di credito verso lo
Stato possa essere ricevuto in conto di debito verl�o lo stesso, tranne che
non intervenga una speciale autorizzazione del Ministero delle Finanze
(art. 225 r.d. 23 maggio 1924, n. 827) � ammessa invece, in applicazione
del principio della unicit� della personalit� dello Stato, la compensazione
legale di crediti e debiti di diverse Amministrazioni dello Stato nei confronti
dei privati, ad iniziativa della Amministrazione interessata, a norma
dell'art. 69 r.d. 23 maggo 1924, n. 827 (cfr. Cass. n. 1594/1970).
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 75
Discende da ci� la infondatezza della equiparazione, affermata dalla
Corte di Appello quanto all'istituto della compensazione, tra la posizione
dello Stato e quella dei privati; e discende, altres�, la infondatezza dell'assunto,
enunciato dalla stessa Corte, in ordine alla impossibilit�, per lo
Stato, di far valere la compensazione fra debiti e crediti delle sue amministrazioni
nei confronti dello stesso soggetto.
Con il terzo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell'art.
1246 e.e., sostenendosi che non pu� considerarsi ostacolo alla compensazione
la impignorabilit� delle somme dovute a titolo di imposta, in
quanto, nel caso, la compensazione � stata richiesta appunto dal titolare
del credito impignorabile. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Lav., 31 gennaio 1976, n. 294 -Pres. Bonomo -
Rel. Persico � P. M. Caristo (conf.)� � Assessorato LL.PP. della Regione
Siciliana (avv. Stato Freni) c. Asturi (avv. Sciortino).
Lavoro (rapporto di) � Assunzione in violazione del divieto previsto dalla
legge � Conseguel\Za sulla qualificazione del rapporto e sugli obblighi
previdenziali.
Nel caso di assunzione di dipendenti, nonostante il divieto previsto
da particolari leggi (nella specie dalle leggi regionali n. 14 del 1958 e n. 15
del 1959 della Regione Siciliana), il rapporto (di lavoro) venuto in essere,
se non pu� inquadrarsi nella categoria di rapporti pubblicistici, d� origine
ad un rapporto di natura privata, che non realizza alcuna delle ipotesi
eccettuate dal II comma dell'art. 2126 e.e. (non quella dell'atto in frode
della legge, non l'altra della causa illecita, n� infine quella del contrasto con
norme e principi fondamentali dell'ordinamento) e, tuttavia, sussistono,
durante l'avvenuta esecuzione del rapporto, le obbligazioni, attive e passive,
previdenziali ed assicurative (1).
(Omissisi). -Col primo motivo del ricorso l'Assessorato, denunziando
violazione dell'art. 6 della legge regionale siciliana 2 maggio 1958, n. 14
e art. 13 l.r. 13 aprile 1959, n. 15 nonch� degli art. 1343, 1345, 1416, 1418,
2126, 2129, 2033, 2041 e.e. in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., lamenta che i
giudici di merito, dopo aver riconosciuto la nullit� delle assunzioni operate
in violazione di legge, abbiano erroneamente ritenuto che le situazioni
potessero ricondursi alla c.d. prestazione di fatto di lavoro e cio� al paradigma
connesso con un contratto di lavoro nullo, al quale si applica
l'art. 2126 e.e., senza considerare che essa era connessa con una assunzione
(1) In termini cfr. Cass. 11 gennaio 1967, n. 108, Foro amm. 1967, I. 1, 277.
76
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
nulla a pubblico impiego; che la questione coinvolgeva non la sola nullit�
bens� la stessa possibilit� di costituzione di un qualsiasi rapporto con la
Amministrazione, salvo che sul piano dell'arricchimento o dell'indebito,
piano che incontra la responsabilit� del funzionario responsabile della
spesa; e che, esulando ogni autonomia privata, le residue tutele incontrano
i noti limiti delle azioni di arricchimento verso la pubblica amministrazione.
Il motivo non � fondato.
Anzitutto, e con riguardo alla qualificazione del rapporto, non � condivisa
della giurisprudenza pi� recente e costante di questa Corte l'assunto
(al quale le censure sembrano ricondursi) che dell'attivit� coessenziale ai
fini istituzionali sia necessario predicato la natura pubblica del rapporto
di lavoro o di impiego, sicch� in mancanza dell'atto formale di nomina
(ove non si intendano ammettere come possibili forme anomale di esteriorizzazione
della volont� autoritativa della pubblica amministrazione)
od in caso di sua illegittimit�, nessuna altra tutela sarebbe configurabile
per le prestazioni lavorative intanto erogate se non quella coperta della
azione generale di arricchimento, entro i limiti ad essa propri ove proposta
nei confronti dell'Ente pubblico.
In realt�, poich� � lo stesso ordinamento a consentire che prestazioni
di quel tipo siano acquisite attraverso contratti di impiego o di lavoro
privati (anche a tempo determinato, risolubili ad nutum, senza inserimento
nei ruoli) tramite personale estraneo ai quadri dell'organizzazione dell'Ente
pubblico, non si comprende perch� il tipo di relazione tra le parti
dovrebbe essere diverso a seconda che sia stato fatto diretto uso di tale
potere da parte dell'Amministrazione, ovvero abbia essa tenuto un comportamento
inidoneo a costituire lo status di pubblico dipendente, od infine
l'atto (di nomina) bench� tipico, non sia riconducibile all'esercizio deI
potere autoritativo, com'� nelle situazioni per le quali sussiste, per legge,
divieto di nuove assunzioni (sent. n. 2887/69).
In tale ultimo caso -al quale aderisce la fattispecie in esame -una
volta accertata la violazione del divieto, la relazione che ne emerge non
pu� che inquadrarsi tra quelle (di natura privata) alle quali � coerente,
tenuto conto che la retroattivit� degli effetti di tale accertamento incontra
un rapporto privo, nel suo momento genetico, di un requisito essenziale
a qualificarlo come pubblico.
Tanto rilevato in relazione alle censure di ordine generale, deve subito
dirsi che tutte le altre questioni hanno trovato puntuale ed appagante
risposta nella sentenza delle Sezioni Unite n. 63 del 1973, con l'affermazione
del seguente principio di diritto: La violazione delle leggi regionali n. 14
del 1958 e n. 15 del 1959 che vietano alla Regione siciliana di assumere
dipendenti senza concorso, produce la nullit� del provvedimento di assun
zione e la responsabilit� degli amministratori che l'hanno adottato, ma
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 7T
non impedisce che al rapporto d'impiego privato che di fatto deriva dalla
attivit� prestata dal dipendente cos� assunto sia applicabile la prima parte�
dell'art. 2126 e.e. e quindi non esclude che le prestazioni eseguite dal dipendente
stesso siano retribuite dalla Regione (v. sent. n. 1934/59; v. 108/67)..
E poich� non risultano sottoposti a censura sotto profili nuovi, pos-�
sono sinteticamente richiamarsi i principi in quella pronunzia affermati e
cio�:
-che la previsione, accanto alla nullit� del provvedimento di assunzione,
anche di una responsabilit� personale degli Amministratori, attiene�
al rapporto interno all'Amministrazione e non tocca il principio generalissimo
della riferibilit� ad essa delle obbligazioni assunte in violazione del
divieto dai funzionari per motivi non esclusivamente personali, specie se�
vi � stato anche riconoscimento ed utilizzazione del servizio di fattoprestato;
-che l'art. 2126 e.e. si inquadra nel sistema generale di cui agli.
ast. 1343 sgg., 1346 sgg. e 1448 e.e., solo differenziando, quanto ai rapporti�
di lavoro, la disciplina del contratto illecito (nullit� radicale ex tunc) da
quella del contratto illegale (nullit� priva di effetti per il periodo in cui
il rapporto. ha avuto esecuzione;
-che l'assunzione in violazione del divieto non realizza alcuna delle�
ipotesi eccettuate di cui al co. 2 dell'art. 2126 e.e.: non quella del contratto�.
in frode alla legge (che presuppone l'uso di un mezzo tipico astrattamente'
lecito per realizzare un risultato diverso da quello tipico, in elusione indiretta
di norma imperativa); non quella della causa illecita -da ammettersi
anche per i contratti tipici, operando il raffronto tra la funzione ,del
negozio concretamente creata con la funzione astratta stabilita per quel
tipo e che � pur sempre funzione obiettiva, indipendentemente dai motivi
che hanno determinato la contrattazione, in adozione di una concezione non
rigorosamente obiettivistica della causa, in consonanza col sistema positivo
e specificatamente con l'art. 2126 e.e. -(poich� il contratto tendeva alla.
assunzione di forze lavorative necessarie per il funzionamento dell'Ente e�
che furono lecitamente utilizzate allo scopo); non quella del contrasto con
norme e principi fondamentali dell'ordinamento (perch� l'irregolarit� della
assunzione tocca la sfera dell'illegittimit� e non dell'illecito, non impedendo�
l'esercizio di fatto dell'attivit� lavorativa e l'utilizzazione di essa).
Col secondo motivo del ricorso, denunziando violazione delle disposizioni
del r.d. 4 ottobre 1935 n. 1827 e successive modifiche nonch� dell'art.
2126 e.e. in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., il ricorrente si duole che
gli sia stato fatto carico del versamento dei contributi previdenziali quale
effetto ulteriore dell'operativit� dell'art. 2126 e.e. e sostiene che non si sia
sufficientemente considerata la distinzione ed autonomia del rapporto previdenziale
rispetto al contratto di lavoro al quale soltanto sarebbe limitato'
l'ambito della norma in esame.
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:78 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Neppure tale motivo � fondato.
Per il nesso di occasionalit� necessaria che corre tra il contratto di
lavoro e quello assicurativo previdenziale -pur nell'autonom.ia dei rap�
porti dai medesimi instaurati (genetica, funzionale, oggettiva, soggettiva)
-le vicende del rapporto (bilaterale) di lavoro influenzano i diritti ed
�.obblighi di ciascuno dei soggetti rispetto al coevo rapporto (plurilaterale)
.assicurativo previdenziale.
E poich� per il periodo in cui il rapporto ha avuto esecuzione,
l'art. 2126 e.e. lascia sussistere (salve le ipotesi eccettuate) le obbligazioni
.derivanti dal contratto di lavoro nonostante l'accertata sussistenza di un
vizio invalidante (nullit�, annullabilit�) ed, in particolare (co. 2), il diritto
.alla retribuzione per il lavoro prestato in violazione di norme poste a tutela
del prestatore d'opera, inerisce a tale assetto che per il medesimo periodo
�necessariamente debba coesistere il rapporto assicurativo e con esso le
�obbligazioni attive e passive per ciascuna delle parti dal medesimo
.scaturenti.
Se cos� non fosse, gli effetti del contratto ed il regolamento del rap�
porto disciplinati dall'esaminata norma risulterebbero claudicanti, rima�
dendo, senza plausibile motivo, il datore di lavoro parzialmente esonerato
.dal carico delle conseguenze patrimoniali impostegli a preservazione dei
rapporti di lavoro d.d. di fatto ed il lavoratore privato, per il periodo
.considerato, della corrispondente copertura assicurativo-previdenziale, ed
.emergendo, per giunta, un caso di prestazione sicuramente retributiva
(per dettato normativo) esente da contribuzione assicurativo-previdenziale.
-(Omissis).
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (*)
CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 11 novembre 1975, n. 971 -Pres. De Capua"
Est. Giovannini -Vecchia (avv. Prosperetti W.) c. Ministero sanit�
(avv. Stato Gargiulo) e Bosi (n.c.).
Concorso -Collocamento obJJllgatorio ex legge 2 aprile 1968, n. 482 -Possesso
dei requisiti -Condizioni -Limiti.
Per poter usufruire della particolare normativa sul collocamento obbligatorio,
contenuta nella legge 2 aprile 1968, n. 482, � necessario il possesso
dei seguenti requisiti: a) appartenenza a taluna delle categorie privilegiate
elencate nell'art. 1 della legge medesima; b) stato di disoccupazione attuale
del candidato, risultante dalla iscrizione negli speciali elenchi tenuti presso
gli uffici provinciali del lavoro. Dette condizioni sono necessarie anche
nelle ipotesi di collocamento obbligatorio presso pubbliche amministrazioni,
effettuato ad esito di procedure concorsuali.
� conseguentemente illegittima la nomina a vincitore, a seguito di
procedura concorsuale, di un candidato orfano di guerra che segue in
graduatoria il primo classificato e che risulti mancare di iscrizione nelle
liste dei disoccupati al momento della pubblicazione del bando di concorso,
dell'espletamento delle prove di concorso, della scadenza del termine
di presentazione dei documenti di precedenza e della emanazione, infine,
del decreto di approvazione della graduatoria e di declaratoria del vincitore,
a nulla rilevando che nel bando di concorso non risulti prescritta la
presentazione di alcun documento ai fini della dimostrazione dello stato
di disoccupazione (1).
(1) La giurisprudenza ha costantemente ritenuto indispensabile il possesso
anche del requisito di cui alla lettera b) della decisione massimata (cfr. Sez.
V 20 aprile 1971, n. 358 in Il Consiglio di Stato 1971, I, 789; Sez. V 29 febbraio
1972, n. 114 ivi 1972, I, 181); il mancato possesso di detto requisito viene
cos� a privare l'invalido, risultato idoneo nel concorso, del beneficio dell'as
sunzione a preferenza di altri candidati che lo precedano a parit� di punteggio
ex art. 5 T.U. approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Si ricordi che l'art. 43 del regolamento approvato con d.P.R. 18 giugno 1952,
n. 1176 (che esplicitamente negava rilevanza allo stato di occupazione riguardo
al diritto di fruire, da parte dell'invalido, dei benefici previsti dalla L. 3 giugno
1950, n. 375 e dal regolamento stesso) � stato ritenuto norma introdotta in un
regolamento di esecuzione in dubbia aderenza alla legge dalla quale scaturiva
il potere regolamentare medesimo; detto articolo, pertanto, � da ritenersi
abrogato tacitamente per effetto dell'art. 31 cpv della legge 2 aprile 1968, n. 482
(*) Alla redazione delle massime e delle note di questa sezione ha collaborato
l'Avv. R. TAMIOZZO.
7
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
in quanto incompatibile con le disposizioni di tale testo legislativo, che hannonuovamente
e interamente disciplinato la materia delle assunzioni obbligatorie�
(cfr. Sez. II par. 10 giugno 1969, n. 486 ivi 1970, I, 793).
Sui limiti di applicabilit� della L. 2 aprile 1968, n. 482 si segnala anche la
dee. Sez. IV 23 marzo 1971, n. 318 (ivi 1971, I, 413), la quale, fra l'altro, ha chiarito�
che il beneficio della riserva del 15% dei posti nei conocrsi a posti delle carriere
direttive e di concetto degli Enti pubblici a favore dei soggetti elencati nel~
l'art. 1 di detta legge si riferisce solo ai concorsi pubblici di ammissione a tali
carriere, non anche ai concorsi interni relativi alla progressione di carriera.
R. T.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 11novembre1975, n. 973 -Pres. De Capua Est.
Schinaia -Biagioli ed altri (avv. Guarino), Billia (avv.ti Varvesi e�
Bellini) e Russo ed altri (avv.ti Sorrentino e Casini) c. Ministeri Fi-�
nanze e Tesoro (avv. Stato Ferri).
Impiego pubblico -Promozione di direttori di divisione alla qualifica ad
esaurimento di ispettore generale -Art. 66 decreto del Presidente della
Repubblica 748/1972 -Decorrenza della nomina.
Atto amministrativo -Attivit� amministrativa vincolata da norme di legge Configurabilit�
-Non sussiste.
Impiego pubblico -Promozione di direttori di divisione alla qualifica ad
esaurimento di ispettore generale � Mancata previsione di retroattivit� Incostituzionalit�
degli artt. 60, 61, 65 e 66 decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 in relazione agli artt. 76 e 77 Cost. Non
s�ssiste.
Impiego pubblico -Promozione di direttori di divisione alla qualifica ad
esaurimento di ispettore generale � Mancata previsione di retrodatazione
-Incostituzionalit� degli artt. 60, 61, 65 e 66 decreto del Presi-�
dente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 in relazione all'art. 3"
Cost. � Non sussiste.
Impiego pubblico -Benefici per l'esodo volontario -Dirigenti statali -Disciplina
contenuta nell'art. 67 decreto del Presidente della Repubblica
30 giugno 1972, n. 748 � Incostituzionalit� in relazione agli artt. 76 e 77
Cost. � Non sussiste. �
Impiego pubblico � Benefici per l'esodo volontario -Dirigenti statali -Disci-�
plina contenuta nell'art. 67 decreto del Presidente della Repubblica
30 giugno 1972, n. 748 � Incostituzionalit� in relazione all'art. 3 Cost. -Non
sussiste.
Impiego pubblico -Promozione di direttori di divisione alla qualifica ad
esaurimento di ispettore generale � Disciplina contenuta nell'art. 67'
decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 -Incostituzionalit�
in relazione agli artt. 36 e 97 Cost. � Non sussiste.
Ai sensi del 10 co. art. 66 decreto del Presidente della Repubblica:
30 giugno 1972, n. 748, fino al 30 giugno 1975 si prescinde -per le promozioni
alle qualifiche superiori a direttore di sezione -dall'osservanza dei
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 81
termini indicati dall'art. 40 decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre
1970, n. 1077 e dall'art. 24 decreto del Presidente della Repubblica
n. 74811972; tale normativa, peraltro, non comporta retroattivit� delle
promozioni, ma semplice reviviscenza del principio generale secondo cui
non � possibile far retroagire le promozioni per scrutinio ad un momento
anteriore a quello in cui furono deliberate dal Consiglio di amministrazione,
in mancanza di espressa disposizione in contrario (1).
Per le qualifiche dei dirigenti l'art. 59, 1a co., in relazione all'art. 1
decreto del Presidente della Repubblica 748/1972, prevede l'istituzione con
effetto dal la gennaio 1971 delle qualifiche ad esaurimento, mentre analogo
effetto non � previsto per le promozioni di direttori di divisione alla
qualifica ad esaurimento di ispettore generale, la cui decorrenza � pertanto
fissata alla data in cui gli scrutinati per la promozione sono stati designati
dal Consiglio di amministrazione (2).
Qualora non sussista alcun margine di discrezionalit� per la p.a.,
tenuta allo svolgimento di una attivit� amministrativa vincolata ex lege,
non � configurabile il vizio di eccesso di potere per manifesta ingiustizia(3).
E manifestamente infondata la questione di costituzionalit� degli
artt. 60, 61, 65 e 66 d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, in relazione agli articoli
76 e 77 della Costituzione, nella parte in cui non viene prevista la retroattivit�
delle promozioni dei direttori di divisione alla qualifica -nel ruolo
ad esaurimento -di ispettore generale (4).
L'art. 59 d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 si � limitato a disporre un mero
inquadramento in una corrispondente qualifica di dirigente di soggetti gi�
in possesso di una determinata qualifica direttiva, laddove la promozione
del direttore di divisione ad ispettore generale ad esaurimento comporta
il passaggio da una qualifica inferiore ad una superiore: ne consegue la
manifesta infondatezza della questione di costituzionalit�, rispetto all'art. 3
della Costituzione, degli artt. 60, 61, 65 e 66 d.P.R. 74811972, sotto il profilo
che in essi non sarebbe prevista la retroattivit� della promozione ad ispettore
generale (5).
L'art. 16 L. 28 ottobre 1970, n. 775, che ha sostituito l'art. 12 L. 18 marza
1968, n. 249, ha attribuito alla normativa delegata il potere di graduare gli
(1-7) La impossib'ilit� di far retroagire le promozioni per scrutinio ad un
momento anteriore a quello in ct� furono deliberate dal Consiglio di Amministrazione
� stata altre volte confermata in giurisprudenza (cfr. Sez. IV 21 aprile'
1970, n. 309 in Il Consiglio di Stato 1970, I, 613; Sez. IV 6 aprile 1970 n. 229 ivi
1970, I, 575).
Sulla assimilazione -all'atto del collocamento a riposo -dei direttori di
divisione ad esaurimento ai primi dirigenti cfr. T.A.R. Lazio I Sez. 5 marzo 1975,
n. 138 (in I Tribunali Amministrativi Regionali 1975, I, 751).
In tema di promozione alla qualifica di direttore di divisione del ruolo ad
esaurimento ai fini dell'applicazione dell'art. 65 d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748
cfr. T.A.R. Lazio III Sez. 14 luglio 1975, n. 297 (ivi 1975, I, 1983).
82 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
incentivi per l'esodo volontario; ne consegue la manifesta infondatezza
della questione di costituzionalit� -in relazione agli artt. 3, 76 e 77 della
Costituzione -dell'art. 67, 3� co., d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, il quale 1-'.� t
prevede una diversa disciplina dei direttori di divisione e degli ispettori
generali che gi� rivestivano dette qualifiche al momento dell'entrata in �Il
vigore del d.P.R. 748 rispetto ai funzionari che invece avevano conseguito
tali qualifiche per effetto di promozioni conseguite dopo la entrata in vigore
dello stesso provvedimento presidenziale; tale diversa disciplina si ricollega
alla sostanziale diversit� di situazioni: da un lato soggetti che da tempo ed
effettivamente avevano prestato servizio con una determinata qualifica,
dall'altro soggetti che avevano prestato servizio in una qualifica inferiore
(6).
La manifesta infondatezza della questione di costituzionalit� dell'art.
67, 3� co., d.P.R. n. 748/1972 in relazione agli artt. 36 e 97 della Costituzione
si basa sulla ratio intrinseca della diversit� di disciplina prevista
da getto art. 67 e volta ad evitare che, mentre i direttori di divisione pi�
meritevoli e capaci, e perci� inquadrati nella qualifica di primo dirigente,
secondo il disposto del 3o e 5" co. dell'art. 59 d.P.R. 748/1972 avrebbero
conseguito agli effetti dell'esodo la qualifica di dirigente superiore, viceversa
gli impiegati, che rivestivano la stessa qualifica di direttori di
divisione, ma ritenuti meno capaci e quindi esclusi, almeno temporaneamente,
dall'inquadramento a dirigente .superiore, una volta conseguita
retroattivamente la promozione ad ispettore generale, avrebbero goduto,
in sede di esodo volontario, non gi� della qualifica di dirigente superiore
(come i loro colleghi ritenuti maggiormente capaci), ma della superiore
qualifica di dirigente generale (7).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 14 novembre 1975, n. 1017 -Pres. (ff.)
Benvenuto � Est. Pignataro � Napoli ed altri (avv.ti Di Stefano e Salerno)
c. E.N.P.A.S. (avv. Stato Siconolfi) e Ministero. grazia e giustizia
(avv. Stato Siconolfi).
Pensioni � Indennit� di buonuscita E.N.P.A.S. � Congiunti � Diritti per successione
� Tassativit� della elencazione degli aventi diritto � Sussiste.
Atto amministrativo � Obbligo di motivazione � Provvedimento che costi�
tuisce mera attuazione vincolata di una norma di legge � Necessit� di
specifica motivazione � Non sussiste.
Legge, decreti e regolamenti � Proponibilit� di una questione di incostituzionalit�
� Limiti.
Poich� l'indennit� di buonuscita � volta a soddisfare una funzione
previdenziale e assistenziale e poich� nella sfera dei rapporti di tal genere
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 83
ogni elencazione di aventi diritto a determinate prestazioni � da considrare
a carattere tassativo ed esclusivo, l'art. 48 del t.u. 26 febbraio 1928,
n. 619, integrato dall'art. 3 della l. 27 novembre 1956, n. 1407, va interpretato
nel senso ristretto di indicare i casi in cui l'indennit� di buonuscita �
dovuta al prestatore d'opera, mentre l'art. 52 del citato t.u., sostituito dall'art.
5 l. 140711956, indica quali congiunti (orfani minorenni, orfani maggiorenni
inabili, orfane maggiorenni nubili) hanno titolo alla buonuscita
quando l'iscritto all'opera di previdenza da almeno sei anni muoia prima
del collocamento a riposo, dopo aver maturato il periodo minimo per il
diritto alla normale pensione, oppure muoia per causa di servizio ordinario
(1).
E sufficiente l'enunciazione delle norme applicate in sede di motivazione
di un provvedimento amministrativo che rappresenti una mera attuazione
vincolata di una norma di legge .(2).
Una questione di costituzionalit� gi� proposta alla Corte Costituzionale
non pu� essere nuovamente sollevata -ancorch� con diversa formula~
zione -nel medesimo giudizio, e ci� in quanto -diversamente -verrebbe
violato il principio fissato dall'art. 137 della Costituzione, che preclude la
possibilit� di impugnazione delle decisioni della Corte Costituzionale (3).
(1-3) La Corte Costituzionale con la sentenza 18 febbraio 1970 n. 19 (in Il
Consiglio di Stato 1970, II, 205) ebbe a chiarire la natura della indennit� di
buonuscita, accordata al personale statale dapprima con il r.d. n. 2480 del 1923
e disciplinata poi dal T.U. n. 619 del 1928 e successive modificazioni, qualificandola
come parte integrante del trattamento di quiescenza, anche se erogata
a cura di una apposita opera di previdenza, e come vero. e proprio diritto
patrimoniale connesso con lo status di dipendente di ruolo che abbia maturato
il diritto a pensione; n� su tale natura e qualificazione pu� influire la circostanza
che per la sua determinazione e liquidazione valgano norme non in tutto
coincidenti con quelle regolative della pensione.
La stessa Corte Costituzionale si � gi� pronunciata per la infondatezza della
questione di costituzionalit� dell'art. 5 della L. n. 1407/1956 (cfr. dee. 12 giugno
1973, n. 82 ivi 1973, II, 688).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 2 dicembre 1975, n. 1167 -Pres. Uccellatore
-Est. Carbone -Soc. Navigazione Alta Italia (avv. Sorrentino) c.
Ministero tesoro (avv. Stato Sernicola).
Danni di guerra -Nozione e qualificazione del cespite -Incostituzionalit�
dell'art. 8 legge 955/1967 in relazione all'art. 3 Cost. -Non sussiste
Fattispecie in tema di unit� navigante.
Posto che il legislatore ha individuato in ogni singolo natante un
unico e indivisibile cespite, ne discende che i beni assemblati nel natante
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
medesimo non sono produttivi di redditi autonomi e distinguibili una volta
uniti nella singola nave, ma concorrono insieme alla produzione del servizio
di trasporto marittimo e del connesso reddito: ci� in relazione sia alla
unit� funzionale e strutturale dei beni in questione (scafo, macchine, attrezzature
fisse e mobili, ecc.), sia al concetto di nave sotto il profilo strettamente
giuridico di cosa o bene composto e non di universalit�, e quindi
non suscettibile di formare oggetto di diversi rapporti giuridici; pertanto,
non sussistendo alcuna disparit� di trattamento normativo tra navi ed
altri beni industriali o commerciali o agricoli, � manifestamente infondata
la censura di incostituzionalit�, rispetto all'art. 3 della Costituzione, dell'art.
8 della l. 29 settembre 1967 n. 955 che considera ogni singolo natante
come unico cespite ai fini dell'indennizzo per danni di guerra (1).
(1) Cespite indennizzabile nel risarcimento del danno di guerra.
La decisione che si annota ha fatto, con esatta motivazione, puntuale applicazione
dei principi che informano il concetto di cespite unico, .quale si � venuto
configurando in sede amministrativa e giurisprudenziale, con specifico riferimento
alle attivit� industriali e commerciali.
Il ricorrente aveva dedotto una censura di illegittimit� costituzionale peraltro
rettamente ritenuta manifestamente infondata dalla Sezione sotto il
profilo della insussistenza di disparit� di trattamento normativo fra navi e altri
beni industriali o commerciali o agricoli -della norma formulata con l'art. 8
della legge 29 settembre 1967, n. 955, il quale recita testualmente al 1� comma:
� Le disposizioni della legge 27 dicembre 1953, n. 968, si applicano anche ai danni
sub�ti dalle navi e dai galleggianti requisiti in uso o noleggiati con assunzione
dei rischi di guerra da parte dello Stato o, comunque, assicurati contro i detti
rischi, nonch� alle navi requisite per acquisto, ai sensi del quinto comma dell'art.
1 del regio decreto 2 febbraio 1943, n. 127. Le indennit� gi� percepite sono
detraibili ai sensi dell'art. 11 della legge 27 dicembre 1953 n. 968, dall'indennizzo
o dal contributo, da liquidare per ogni singolo natante da considerarsi unico�
cespite�.
Con decisione 21 marzo 1969 n. 84 (in questa Rassegna 1969, I, 482) la Sez.
IV fiss� il principio che per stabilire i singoli cespiti occorre esaminare se
esistano effettivamente i requisiti dell'autonomia economica, dell'unit� organica
e della efficiente destinazione funzionale per un solo bene o per un complesso
di beni del danneggiato, considerando l'azienda �in modo dinamico e non nella
statica rappresentazione dei vari elementi costitutivi�.
E proprio in relazione a detto principio la Sezione nell'occasione escluse
la possibilit� di operare distinzioni, nell'ambito dell'azienda danneggiata, fra
costruzioni murarie e attrezzature produttive, considerata la impossibilit� di
separare beni legati da un nesso di interdipendenza funzionale, i quali, per
volont� del titolare o per ragioni giuridiche ed economiche, concorrono nella
produzione di un reddito o comunque nel soddisfacimento di altre esigenze
sociali.
In buona sostanza, il �cespite� contemplato dalla L. 27 dicembre 1953
n. 968, consiste essenzialmente in un bene singolo o in un insieme di beni,
destinati ad una funzione specifica e unitaria (cfr. Parere III Sez. 30 marzo 1954,
n. 32; Ad. Pl. 4 febbraio 1964 n. 4 in Il Consiglio di Stato 1964, I, 213; Ad. Pl.
8 aprile 1964 n. 9 in Foro Amm.vo 1964, I, 2, 425), cosicch�, qualora risulti che
i beni, al momento in cui ebbe a verificarsi la loro perdita o distruzione, man-
f
~
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
-cavano di ogni autonomia dal punto di vista sia organizzativo che economico
�e funzionale va negata l'esistenza di cespiti separati e distinti e siffatta valutazione
che venga compiuta dall'Amministrazione rientra nel campo della discre:
zionalit� tecnica (cfr. Sez. IV 18 giugno 1969 n. 284 in Il Consiglio di Stato 1969,
I, 846), che non � sindacabile in sede di legittimit� se non sotto il limitato
profilo del grave vizio logico (incongruit� della motivazione) che solo potrebbe
�configurare l'eccesso di potere; la stessa individuazione dei beni indennizza
�bili e la loro suddivisione in cespiti costituiscono apprezzamento di merito non
-censurabile in sede di legittimit� (cfr. Sez. IV 7 aprile 1970 n. 241, ivi 1970, I,
.578). )
Ferma, dunque, la necessit� della congrua motivazione, essa peraltro si
.riferisce pur sempre e soltanto alla prima fase dell'istruttoria volta alla determinazione
e liquidazione del risarcimento e cio� alla fase di accertamento dei
�danni e alla relativa quantificazione: � in questa fase, infatti, che l'operato
dell'Amministrazione si concreta in una attivit� di squisita natura tecnico-discre:
zionale, nella quale il criterio di individuazione dei vari cespiti di reddito si
basa sul principio fondamentale dell'unit� organica di beni collegati da una
autonomia funzionale e da una potenzialit� di reddito autonomo, valutazioni
-che poggiano su risultanze acquisite con il criterio strutturale e funzionale,
indipendentemente dalla situazione contrattuale esistente all'epoca del sopravvenuto
danno che non necessariamente pu� e deve coincidere con le predette
risultanze.
Si tenga al riguardo presente che � cespite � pu� non essere necessaria
mente un insieme di beni e che la produzione del reddito o la capacit� di
produrre reddito � elemento secondario -anche se normalmente esistente
di fronte alla destinazione del cespite, come bene singolo o come complesso di
beni, ad una funzione unitaria..
Cos� si spiega anche l'esclusione dell'avviamento dalla categoria dei danni
di guerra indennizzabili, e con essa l'esclusione anche dei beni futuri, fra i
.quali rientra anche il lucro cessante: l'indennizzo, infatti, non pu� avere riferimento
ad una siffatta entit� (l'avviamento) non tanto perch� esso non costituisce
elemento � patrimoniale� dell'azienda, quanto piuttosto perch� il legislatore,
ai fini della determinazione del cespite, non ha considerato l'azienda
-come entit� distinta dalle singole cose che la compongono, ma come oggetto
essa stessa, nella sua unit�, di diritti e atti giuridici (cfr. Sez. IV, 6 marzo 1968
n. 135 ivi 1968, I, 375).
Altro � invece il criterio collegato alla successiva fase, cio� a quella ulte
riore di applicazione ai risultati ottenuti di taluni criteri obiettivi predeter
minati per legge, applicazione che si risolve in una attivit� meramente vin
-colata all'attuazione del dettato normativo, nella quale l'Amministrazione -a
differenza della prima fase di attivit� tecnico-discrezionale che, per incidere
direttamente sulla legittima aspettativa del soggetto danneggiato a vedersi rico
noscere un giusto risarcimento, necessit� di una congrua motivazione del prov�
vedimento concessorio -ben pu� far semplice richiamo alla legge applicata
(cfr. in termini Sez. IV 30 maggio 1972 n. 478 ivi 1972, I, 866; Sez. IV 8 luglio
1975 n. 663 ivi 1975, I, 766).
Che il concetto di � cespite sia comunque un concetto non strettamente
giuridico e perci� stesso fonte di costante perplessit� � stato ripetutamente
affermato anche in dottrina (cfr. DANESE, Raccolta di leggi e disposizioni regolatrici
del risarcimento del danno di guerra, Roma 1958; CARLETTI, La cognizione
dei cespiti secondo la legge riparatrice dei danni di guerra, in Riv. Amm. 1961,
313; DALLARI, Danni di guerra, Enc. Dir. Giuffr� 1970 voce Guerra [danni di], 914);
nel recepire la definizione accolta dall'ultimo degli autori citati, il Dallari, si
86
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
pu� in sintesi affermare che la definizione di cespite usata dal legislatore, e che
risulta accolta -come si � visto -anche in sede giurisprudenziale, deve essere
riferita � ��: a quei complessi di beni (o anche un bene singolo), che per destinazione
del titolare o per il regime giuridico da cui sono regolati assolvono a
una funzione unitaria sia per la produzione di un reddito, che di beni, ecc.
Esempi tipici di tali entit� sono il fondo rustico, l'azienda industriale o commerciale,
la propriet� edilizia, le singole navi di una flotta �.
La decisione che si annota arreca un indubbio contributo chiarificatore in
ordine alla qualificazione del criterio (solidaristico e non proporzionalistico)
seguito dal legislatore con riferimento non direttamente al soggetto proprietario
del bene danneggiato ma al bene oggetto del danno, individuando cos� nel
cespite un criterio � aggregativo dei beni da considerare unitariamente ai fini
della concessione di indennizzo e della applicazione dei limiti per scaglioni di
valore�.
Detto criterio aggregativo fa cos� riferimento non solo e non tanto ad una
connessione strutturale e funzionale di una pluralit� di beni, � ma anche e necessariamente
ad una loro connessione economica nel senso precipuo di beni destinati
tutti alla produzione di un unico reddito � complessivo e non scindibile:
trova cos� giustificazione piena la caratterizzazione della nave come unico e
indivisibile cespite nel quale i beni assemblati, pur potendo avere un valore economico
autonomo se collocati in un diverso contesto ovvero se realizzati sul
mercato per il loro valore-capitale, non possono considerarsi suscettibili di redditi
separati una volta uniti nella singola nave in quanto insieme, e inscindibilmente,
concorrono a prestare il � servizio di trasporto marittimo � e a � produrre
il reddito conseguente �: affermazione che sembra invero ben difficilmente
confutabile (per altri aspetti peculiari in materia di risarcimento dei danni di
guerra in relazione all'affondamento di motonavi e navi mercantili -estensione
dei contributi e indennizzo anche alle attrezzature di bordo, detrazione delle
provvidenze per recupero e ripristino del bene e degli indennizzi liquidati da
societ� assicuratrici -si segnalano anche Sez. II parere 10 novembre 1970
n. 1281 in Il Consiglio di Stato 1971, I, 2033; Sez. IV 26 settembre 1975 n. 778
ivi 1975, I, 1002).
RAFFAELE TAMIOZZO
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 14 novembre 1975, n. 617 -Pres. Cesareo,
-Est. Coraggio -I.N.P.S. (avv. Sacerdoti) c. Gori ed altri (avv. Mangia)
-Regolamento di competenza.
Ricorsi amministrativi � Termini processuali � Art. 22 L. n. 1034/1971 Natura
del termine � Ordinatorio.
Competenza e giurisdizione -Tribunali Amministrativi Regionali -Regolamento
di competenza territoriale � Termini ex art. 31, 2� comma, legge
1034/1971 � Decorrenza � Individuazione -Riferibillt� alla data di effettiva
costituzione in giudizio -Casi di esclusione.
E da considerare puramente ordinatorio il termine di 20 giorni fissato
dall'art. 22 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, analogamente a quello del corrispon-
I
I
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 87
dente art. 37 t.u. 1054/1924 sul Consiglio di Stato; pertanto la costituzione
in giudizio pu� ben avvenire in un momento successivo alla scadenza di
detto termine (1).
In relazione alla rigorosa previsione legislativa dei tempi di esercizi<>
dell'azione nell'ambito del sistema processuale amministrativo, per poter
individuare il momento iniziale del termine fissato dal 2� co. dell'art. 31
l. 1034/1971 per la proposizione della istanza diretta a far preventivamente
decidere dal Consiglio di Stato la questione relativa alla competenza territoriale
del Tribunale Amministrativo Regionale adita, occorre partire dalla
data di effettiva costituzione in giudizio: in particolare, se la costituzione
in giudizio � avvenuta prima della scadenza dei termini di cui all'art. 22'
l. 1034/1971, dovr� farsi riferimento alla data di effettiva costituzione in
giudizio; nel caso, invece, di costituzione in giudizio dopo la scadenza di
detti ultimi termini, dovr� farsi riferimento esclusivamente allo scadere
dei termini in parola, senza alcuna considerazione della data di effettiva:
costituzione in giudizio (2).
(1-2) L'Amministrazione resistente e gli eventuali controinteressati possonocostituirsi
in giudizio con presentazione di memorie e documenti fino alla scadenza
del ventunesimo giorno anteriore alla udienza, con presentazione di sola
memoria, e senza documenti fino alla scadenza dell'udicesimo giorno anteriore
alla udienza; infine, fino alla data fissata per l'udienza di discussione � possibile
la costituzione col solo deposito, da parte del difensore, della procura e,
nei casi in cui sia richiesta, della autorizzazione a stare in giudizio (cfr. i111
termini T.A.R. Veneto 25 febbraio 1975 n. 39 in I Tribunali Amministrativi Regionali
1975, I, 577).
La decisione della VI Sez. che si annota � esatta e pienamente da condividere.
In relazione alla natura ordinatoria del termine per la costituzione in
giudizio ricordiamo che l'art. 37 T.U. 26 giugno 1924 n. 1054 sul procedimento
avanti il Consiglio di Stato fissa i termini per la presentazione di istanze, memorie
e documenti ad opera delle parti destinatarie del ricorso; peraltro, poich�
nessun termine � fissato per la costituzione in giudizio, il Consiglio di Stato ha
ritenuto non perentorio il termine assegnato alle parti, beninte�O qualora esse�
non debbano procedere alla notifica e al deposito di ricorso incidentale;
cosicch� le parti possono liberamente costituirsi in giudizio fino alla udienz:l cli
assegnazione della causa a decisione, sia pure con salvezza dei termini per la
presentazione di memorie e documenti che il Presidente del Consiglio di Stato
assegner� con decreto (cfr. IV Sez. 1� �dicembre 1965 ,n. 744 in Consiglio di
Stato 1965, I, 2063; V Sez. 14 maggio 1965 n. 519 ivi 1965, I, 932).
Per il giudizio in Cassazione, come � noto, se la parte alla quale � notificato�
il ricorso intende contraddire, dovr� farlo con controricorso, da notificarsi aI
ricorrente entro 20 giorni dalla scadenza del termine stabilito per il deposito
del ricorso. Ove difetti tale notificazione, la parte non potr� presentare memo
rie, ma soltanto partecipare alla discussione orale (art. 370 1� co. c.p.c.). Il
controricorso, inoltre, deve essere sottoscritto, a pena di inammissibilit�, da
un avvocato iscritto nell'apposito albo e munito di procura speciale (art. 370,
2� co., c.p.c) (cfr. in termini Cass. 16 marzo 1964 n. 600 e 15 marzo 1965 n. 428 in
Il Consiglio di Stato 1964, II, 295; 1965, II, 222).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 28 novembre 1975, n. 622 -Pres. Aru Est.
Buscema -Simioni (avv. Bonaventura) c. Commissione giudicatrice
esami di maturit� tecnica anno scolastico 1972-73 presso Istituto tecnico
commerciale � L. Einaudi� di Bassano del Grappa ed altri (avv. Stato
Lancia).
Istruzione pubblica -Esami � Risultanze esami di maturit� � Valutazioni
di merito � Intervento di fattori estranei ai parametri legali � Sindacato
di legittimit� � Ammissibilit� � Sussiste.
Istruzione pubblica � Esami � Svolgimento di esami di maturit� � Comportamento
del candidato nei confronti della Commissione � Effetti � Rile�
vanza � Limiti.
Istruzione pubblica � Esami � Esami di maturit� � Elementi valutabili dalla
Commissione � Criteri di valutazione � Limiti.
Istruzione pubblica � Esami � Esami di maturit� tecnica commerciale �
Elementi valutabili � Cultura e preparazione tecnica � Rilevanza.
Le valutazioni della Commissione di maturit� costituiscono apprezzamento
tecnico-discrezionale e rappresentano una delle basi insindacabili del
giudizio finale; esse, peraltro, si pongono pur sempre come un posterius
rispetto ad eventuali, anomale circostanze di fatto, alle medesime estranee,
che ne possono aver alterato il contenuto; ne consegue che, se, ad esempio,
alcune prove orali hanno sub�to un inquinamento per effetto di componenti
perturbatrici estranee ai criteri legali di valutazione, non sussister� alcuna
preclusione, per il giudice di legittimit�, alla indagine circa l'incidenza di
dette componenti sullo sfavorevole esito dell'intero esame di maturit�, indagine
che dovr� comunque limitarsi agli eventuali aspetti patologici del�
l'iter formativo degli apprezzamenti espressi (1).
(1-4) Sugli elementi valutabili dal Consiglio di classe per l'ammissione agli
esami di maturit� cfr. Sez. VI 31 ottobre 1975, n. 601 (in Il Consiglio di Stato
1975, I, 1156).
Sulla natura degli atti del Consiglio di classe e delle Commissioni esaminatrici
nelle scuole medie e in ispecie della Commissione per gli esami di licenza
media, configurati come valutazioni discrezionali di carattere tecnico-didattico
non sindacabili nel merito ma solo sotto il profilo della legittimit� cfr. Sez. VI
24 giugno 1975, n. 199 (ivi 1975, I, 935); T.A.R. Veneto 16 gennaio 1975, n. 5 (in
I Tribunali Amministrativi Regionali 1975, I; 554).
Sui limiti di censura della valutazione del candidato ad esami di maturit�
in relazione al curriculum, agli atti dello scrutinio di ammissione, alle prove e
alla personalit� del candidato, nonch� sul giudizio finale di maturit� si sono gi�
pronunciati molti T.A.R. (cfr., ad esempio, T.A.R. Umbria 24 gennaio 1975, n. 33
in I Tribunali Amministrativi Regionali 1975, I, 372; T A.R. Umbria 7 febbraio b
~
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
89
In sede di svolgimento di esami di maturit� al rispetto della personalit�
del candidato si contrappone costantemente, in forza del medesimo
principio e su un piano di parit�, il rispetto, da parte dell'esaminato, della
.dignit� dei commissari, sia come persone umane, sia come organi investiti
.dell'esercizio di una pubblica funzione (2).
A conclusione dell'esame di maturit� il giudizio motivato va formulato,
rispettivamente per ciascun candidato, sulla base dei seguenti elementi:
a) risultanze tratte dall'esito dell'esame; b) curriculum degli studi;
e) ogni altro elemento posto a disposizione della commissione (cfr. art. 8
.d.l. 15 febbraio 1969 n. 9, convertito, con modificazioni, nella l. 5 aprile
1969 n. 119, le cui disposizioni risultano prorogate ai sensi della l. 15 aprile
1971 n. 146 fino all'entrata in vigore della legge di riforma della scuola
.secondaria),� ne consegue che i soli precedenti scolastici non possono mai
portare automaticamente ad un giudizio di maturit� perch� -diversamente
-l'esame di Stato diverrebbe del tutto superfluo (3).
In sede di maturit� tecnica commerciale la Commissione esaminatrice
.deve accertare non solo e non tanto il grado di cultura quanto piuttosto la
preparazione tecnica del candidato, considerato che il titolo di studio non
solo d� accesso all'Universit�, ma abilita altres� all'esercizio professionale;
ne consegue che la valutazione di � non tecnicamente maturo �, formulata
dalla Commissione di maturit� con congrua motivazione ex art. 8 d.l.
15 febbraio 1969 n. 9, non genera alcuna perplessit� e risulta priva di vizi
Jogici e pertanto esente da censure (4). '
1975, n. 48 ivi 1975, I, 375; T .A.R. Molise 12 dicembre 1974 n. 1$ ivi 1975, I, 393;
T.A.R. Liguria 13 febbraio 1975 n. 20 ivi 1975, I, 584; T.A.R. Toscana 27 maggio 1975
n. 206 ivi 1975, I, 2353; T.A.R. Lazio III Sez. 10 febbraio 1975 n. 77 ivi 1975, I, 499;
T.A.R. Lazio III Sez. 24 febbraio 1975 n. 85 ivi 1975, I, 508; T.A.R. Toscana
26 marzo 1975 n. 105 ivi 1975, I, 967; T.A.R. Emilia Romagna 19 giugno 1975 n. 299
.ivi 1975, I, 2176; T.A.R. Puglia 25 febbraio 1975 n. 11 ivi 1975, I, 736; T .A.R.
Veneto 19 dicembre 1974 n. 96 ivi 1975, I, 86; T.A.R. Campania 18 giugno 1975 n. 81
ivi 1975, I, 2396; T.A.R. Puglia 8 luglio 1975 n. 100 ivi 1975, I, 2429; T.A.R. Puglia
11 giugno 1975 n. 86 ivi 1975, I, 2412: le ultime due sanciscono l'insussistenza dell'obbligo
di un giudizio complessivo sulla personalit� del candidato).
Sul criterio di prevalenza dell'esito negativo delle prove di esame rispetto al
giudizio positivo di ammissione cfr. Consiglio di Stato VI Sez. 21 giugno 1974
n. 218 (in Il Consiglio di Stato 1974, I, 976); T.A.R. Veneto 17 dicembre 1974 n. 66
e T.A.R. Umbria 17 dicembre 1974 n. 84 (rispettivamente in I Tribunali Amministrativi
Regionali 1975, I, 69 e 198). .
Sulla decorrenza del termine per impugnare il provvedimento di ammissione
.all'esame di maturit� (che decorre non dal giorno di pubblicazione nell'albo dell'Istituto,
ma dal momento in cui l'interessato ha avuto conoscenza anche della
motivazione del giudizio del Consiglio di Classe) cfr. T.A.R. Puglia 17 dicembre
1974 n. 45 (in I Tribunali Amministrativi Regionali 1975, I, 211).
R. T.
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 13 ottobre 1975, n. 3277 -Pres. Rossi Est.
Carnevale -P. M. Serio (conf.) -Ministero delle Finanze (Avv.
Stato Arnone) c. Cal�.
Imposte e tasse in genere � Obbligazione tributaria � Natura � Applicabilit�
di tutte le regole di diritto civile non espressamente derogate.
Imposte e tasse in genere � Imposte indirette � Solidariet� � Successione
ereditaria � Divisione del debito fra eredi.
(c. c. 752, 754, 1294, 1295, 1318; t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 16; d.P.R. 29 settembre
1973, n. 600, art. 65).
L'obbligazione tributaria, quale sottospecie delle obbligazioni pubbliche,
non si differenzia nella sua struttura, una volta venuta od esistenza,
dalla obbligazione di diritto privato, si che, in mancanza di specifiche
deroghe stabilite dalle leggi tributarie, la disciplina dettata dal cod. civ.
in materia di obbligazioni � direttamente applicabile anche ad essa (1).
Poich� l'obbligazione tributaria non � una obbligazione indivisibile,
e poich� la norma eccezionale dell'art. 16 del t.u. 29 gennaio 1958 n. 645
ha una portata che non si estende oltre la materia delle imposte dirette,
nelle imposte indirette deve valere la regola di diritto comune che l'obbligazione
tributaria a seguito della morte del contribuente si divide fra
gli eredi in proporzione delle rispettive quote (2).
(1-2) Considerazioni sulla obbligazione tributaria e la sua trasmissione
per causa di morte.
Con questa l'approfondita pronuncia, per la risoluzione di una questione
alquanto limitata, � stato ridiscusso sotto numerosi profili il problema della
obbligazione tributaria nei suoi fondamentali caratteri; ci� offre l'occasione per
alcune considerazioni sia d'ordine generale che specifiche del tema controverso.
Sulla prima grande questione della obbligazione pubblica, della quale quella
tributaria � una sottospecie, si deve sicuramente condividere l'affermazione che
la nozione essenziale di obbligazione � unica per tutto l'ordinamento giuridico;
non si saprebbe nemmeno,immaginare una obbligazione che, nel suo elementare
concetto, sia diversa da quella di diritto privato; la nozione di obbligazione,
piuttosto supposta che definita nel cod. civ., � talmente elementare e connaturale
alla vita del diritto che la nostra fantasia non riuscirebbe mai a concepirla diversamente.
Pertanto le questioni un tempo sollevate sulla specialit� della obbl�gazione
pubblica e della obbligazione tributaria in specie (GIANNINI A. D., I
concetti fondamentali del diritto tributario, Torino, 1956, 144; GIANNINI M. S.;
Diritto amministrativo, Milano 1970, I, 739) possono considerarsi ormai spente.
Si deve pure nella sostanza condividere l'affermazione che, sotto l'aspetto�
sostanziale, i soggetti del rapporto obbligatorio di imposta si trovano, come in
un'obbligazione di diritto privato, in posizione di eguaglianza nel senso che le \
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 91
(Omissis). -Con l'unico motivo -denunciando la violazione e la
falsa applicazione degli artt. 752, 754 e 1295 cod. civ. e la violazione dell'art.
16 del t.u. sulle imposte dirette 29 gennaio 1958, n. 645, in relazione
all'art. 360, n. 3 cod. proc. civ. -l'Amministrazione ricorrente si duole
che la Corte del merito abbia ritenuto che il principio fissato dall'art. 16
del citato t.u. n. 645 del 1958, secondo cui gli eredi rispondono solidalmente
delle obbligazioni tributarie del loro dante causa, non abbia applicazione
generale nell'ordinamento tributario, che, avendo la legge di registro
disciplinato in modo autonomo i casi di solidariet� tributaria, configurare
altre ipotesi di solidariet� equivarrebbe ad una non consentita
modifica del sistema; che, conseguentemente, gli eredi del soggetto passivo
dell'imposta di registro sarebbero tenuti al pagamento del tributo soltanto
in proporzione della loro quota, in conformit� al disposto dell'art.
752 cod. civ., e non solidalmente. Deduce, in contrario che le disposizioni
contenute negli articoli da 1 a 16 del t.u. sulle imposte dirette,
ed altre del medesimo testo unico, prevedendo principi di carattere generale
in materia di diritto tributario, sono applicabili anche ai tributi
indiretti, salvo che nelle singole leggi disciplinanti questi ultimi non si
rinvengano deroghe espresse; che qualora il principio della solidariet�
tra gli eredi per le obbligazioni tributarie del de cuius trovasse appli
potest� conferite all'Amministrazione, quale soggetto di diritto pubblico, attengono
all'aspetto formale (procedimento di accertamento, liquidazione e riscossione
e, eventualmente, sansionatorio), riguardano cio� il modo dell'adempimento
di un'obbligazione precostituita per legge e, all'inverso, il contribuente, che si
trova in una condizione di soggezione rispetto ai poteri formali volti alla realizzazione
del credito, � invece in posizione di diritto soggettivo riguardo al contenuto
sostanziale dell'obbligazione. Tuttavia, almeno per l'obbligazione tributaria,
la � fase procedimentale � caratterizzata dall'esercizio dei poteri autoritativi, non
riguarda la nascita dell'obbligazione (da un provvedimento amministrativo) ma, al
contrario, soltanto il suo adempimento. Non � quindi esatto ritenere che una volta
nata, l'obbligazione tributaria si comporta come una obbligazione privatistica,
perch� vengono meno i poteri autoritativi della P .A.; � invece vero il contratio,
perch� l'obbligazione tributaria e il prius e le potest� amministrative prendono
avvio successivamente, o contestualmente, alla sua nascita e ne caratterizzano
il suo svolgimento fino all'esaurimento del rapporto. Da ci� consegue che pressoch�
tutte le vicende dell'obbligazione si svolgono nell'ambito del procedimento
amministrativo autoritativo, ed assumono quindi un'impronta assai caratterizzata.
Se dunque � sicuramente una obbligazione comune (nella sua unica possibile
concezione) quella che nasce, direttamente dalla legge, definita nel suo essenziale
contenuto sostanziale, ben differenziati e peculiari sono i caratteri della sua
vita ulteriore.
Non sembra pertanto che si possa ritenere che la intera disciplina dettada
dal cod. civ. in materia di obbligazioni sia interamente applicabile all'obbligazione
tributaria ogni volta che non si rinvengono specifiche deroghe stabilite dalle
leggi tributarie. Ci� pu� valere per talune regole fondamentali, ma l'obbligazione
tributaria � tanto evidentemente caratterizzata, sia per la sua origine rigorosamente
legale sia per il modo della sua realizzazione, che d'un canto numerose
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cazione soltanto rispetto alle imposte dirette, la disparit� di trattamento
nei confronti degli eredi del soggetto passivo di un'imposta indiretta
non avrebbe la bench� minima giustificazione, laddove il detto principio
risponde alla ratio, comune a numerose norme di diritto tributario, di
assicurare una rapida e sicura esazione dei tributi; che la norma contenuta
nell'art. 16 del t.u. sulle imposte dirette, per il suo carattere di
precetto generale, deve prevalere su quelle, avente natura di norme eccezionali,
di cui agli artt. 752, 754 e 1295 cod. civ.; che comunque, avuto
riguardo alla autonomia strutturale e funzionale del diritto tributario,
in caso di difformit�, la norma di diritto tributario deve prevalere su
quella di diritto privato; che, infine, anche sotto il profilo privatistico,
la norma contenuta nell'art. 1295 cod. civ. presenta carattere di eccezionalit�,
derogando alla disciplina generale della solidariet�, la quale risponde
alla fondamentale esigenza di rafforzare il vincolo obbligatorio.
Il motivo non � fondato.
� opportuno premettere che l'obbligazione tributaria, quale sottospecie
delle obbligazioni pubbliche, non si differenzia nella sua struttura,.
regole del cod. civ., non espressamente derogate, non sono ad essa riferibili,
d'altro canto essa obbedisce a principi generali del diritto pubblico e del diritto
tributario autonomi dal diritto privato. Non si pu� quindi impostare . problema
della obbligazione tributaria partendo dalla sua normale sottoposizione alle
regole del cod. civ. limitatamente (art. 4 preleggi) derogabili.
� superfluo menzionare, a riprova di ci�, le numerosissime norme del cod.
civ. non applicabili alla obbligazione tributaria in quanto tale, pur in mancanza
di deroghe espresse. In via meramente esemplificativa si pu� ricordare che l'obbligazione
tributaria � priva di causa (o, se si vuole, non ha altra causa che quella
di far conseguire un'entrata allo Stato) e quindi non deve corrispondere ad un
interesse anche non patrimoniale del creditore (art. 1174) e non si estingue quando
il creditore non ha pi� interesse a conseguirla (art. 1256); essa � sottratta a
qualunque potere di autonomia negoziale (art. 1322) e perfino ad ogni effetto
riconducibile a manifestazioni di volont�, si che non sono con essa conciliabili
tutti i mezzi di trasmissione dell'obbligazione sia dal lato attivo (art. 1260 e segg.)
che dal lato passivo (art. 1268 e segg.) e non pu� darsi alcun altro modo di
estinzione che non sia l'adempimento o la prescrizione (oggi anche la decadenza)
per l'incompatibilit� con gli istituti della novazione, della transazione, della remissione,
della compensazione, della confuzione e dell'impossibilit� sopravvenuta.
La disciplina dell'obbligazione tributaria trova nelle norme speciali la sua
fonte primaria. La stessa solidariet� � sempre dettata da norme specifiche e non
discende dall'applicazione diretta dell'art. 1292. Lo stesso � a dirsi della prescrizione
che ha nel corpus delle leggi tributarie una regolamentazione completa
(sono note le dispute sorte riguardo alla applicabilit� del termine di prescrizione
ordinaria e della prescrizione di giudicato dell'art. 2953 all'imposta di registro
risolte negativamente sulla base della completezza della legislazione speciale
in materia di registro, v. Relazione Avv. Stato, 1966-70, Il, 446). Ancor pi� evidente
� l'autonomia di disciplina per quanto concerne i termini e i modi dell'adempimento,
l'adempimento in via sostitutiva (sostituto di imposta), la mora del debitore
(legge particolare sugli interessi), nonch� le responsabilit� sussidiarie ed i
privilegi. Pi� ancora caratterizza l'obbligazione tributaria la non vincolativit�
~
I Il
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 93
una volta venuta ad esistenza, dalla obbligazione di diritto privato, con
la conseguenza che, in mancanza di specifiche deroghe stabilite dalle
leggi tributarie, la disciplina dettata dal codice civile in materia di obbligazioni
� direttamente applicabile anche ad essa.
L'assimilazione dell'obbligazione tributaria a quella di diritto privato
dipende dal fatto che, in base all'ordinamento vigente, non � possibile
costruire due tipi diversi di obbligazione -quella di diritto privato e
quella di diritto pubblico -aventi in comune uno schema generale,
con la conseguente inapplicabilit� alla obbligazione di diritto pubblico
della disciplina prevista dal codice civile per le obbligazioni di diritto
privato.
Come � stato posto in luce dalla prevalente dottrina, l'obbligazione
costituisce, invece, un istituto generale che si attua e si manifesta in
forme diverse in diritto pubblico e in diritto privato ed � soggetto alle
stesse regole che, formulate tradizionalmente con riferimento alle obbligazioni
di diritto privato, valgono per tutto il genus obbligazione, in
entrambe le sue specie fondamentali di obbligazione privata ed obbligazione
pubblica.
degli atti compiuti dal creditore che normalmente ha il potere di modificare,
correggere o rinnovare i provvedimenti adottati in merito all'accertamento e alla
liquidazione del tributo (supplemento, rinnovazione dell'accertamento, modifica
del concordato), indipendentemente da una ragione qualificata che giustifichi la
liberazione del precedente vincolo.
Tutto questo autorizza a porre il problema della correlazione tra le fonti in
modo diverso: l'obbligazione tributaria � regolata in via primaria dalle norme
specifiche tributarie e da principi generali desunti dal sistema tributario; rispetto
ad essi le norme del cod. civ. hanno una funzione suppletoria, in quanto compatibili.
Si deve cio� rovesciare la premessa, da cui parte la sentenza in esame, che
le regole del cod. civ. siano sempre direttamente applicabili in mancanza di
specifiche deroghe. � appena il caso di precisare che la differenza tra l'obbligazione
tributaria e quella civile non si rinviene soltanto nella �fase genetica�,
ma anche o soprattutto nella fase attuativa oltre che nel contenuto strutturale;
non ha quindi rilevanza il problema, accennato ma non risolto (di cui omettiamo.
ogni discussione in questa sede), del tempo della nascita della obbligazione nel
momento del verificarsi del presupposto o a seguito, in uno stadio pi� o meno.
avanzato, del procedimento di accertamento, perch� in ogni caso l'obbligazione
tributaria, pur dopo la nascita, conserva la sua peculiarit�.
In questo quadro va affrontato il non facile problema della trasmissione
mortis causa del debito tributario nelle imposte indirette.
Sul valore della norma dell'art. 16 del t.u. 29 gennaio 1958 n. 645 sulle
imposte dirette (cui corrisponde l'rat. 65 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 600) la
disamina non pu� essere formalistica. Per buona parte le norme del primo
titolo del t.u. del 1958 sono di portata generale almeno nei limiti della compatibilit�
con altre imposte (anche perch� non esiste nessuna altra legge tributaria
che contenga norme di questo tipo); il domicilio fiscale, la rappresentanza
e assistenza del contribuente, le forme delle dichiarazioni, la definizione dell'accertamento
e del concordato, le notificazioni, il computo dei termini, sono.
'94 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
L'appartenenza di ambedue le specie ad un unico genus non toglie,
_peraltro, che tra esse si riscontri una differenza fondamentale costituita
dalla diversa posizione in cui le parti si trovano nella fase genetica del
rapporto obbligatorio: di sostanziale eguaglianza in quelle di diritto privato
(tanto che l'ordinamento prevede, per garantirla, norme volte alla
tutela della parte economicamente pi� debole); di sostanziale diseguaglianza
nelle obbligazioni di diritto pubblico, essendo uno dei soggetti
del rapporto, la P.A., titolare di poteri autoritativi.
Una volta, per�, che si sia esaurita la fase procedimentale, il cui
atto conclusivo, costituente un provvedimento amministrativo, comporta
la nascita o l'accertamento o la liquidazione della obbligazione di diritto
pubblico, i poteri autoritativi della P.A. cessano e i soggetti del rapporto
obbligatorio si trovano, come nel rapporto relativo ad un'obbligazione
di diritto privato, in una posizione di uguaglianza.
La richiamata differenza tra fase procedimentale e rapporto obbligatorio
pu� assumere rilevanza o meno anche in tema di successione
mortis causa al soggetto nei cui confronti si � verificato il presupposto
tutti istituiti riferibili, con qualche adattamento, ad ogni specie di imposta, e
d� non tanto per espresso riferimento legislativo (che non era possibile perch�
le altre leggi tributarie erano in generale anteriori al t.u. del 1958) ma perch�
�enunciano principi, da tempo riconosciuti, oggettivamente generali. Pertanto
non ha valore la considerazione che il t.u., come legge delegata, non poteva
dettare una nuova disciplina per imposte diverse da quelle dirette, perch�
ben poteva, senza innovare, dare una definizione pi� precisa di principi preesistenti.
Lo stesso art. 16, comma secondo e terzo, stabilisce delle regole, rapportabili
a quelle del processo civile, di evideQ.tissima portata generale. Di conseguenza
quando, in vista della stessa ratio di assicurare una rapida e sicura
esazione dei tributi, si pone il problema se anche il primo comma dell'art. 16
.abbia portata generale e sia come tale applicabile alle imposte indirette non
si fa minimamente una interpretazione analogica.
1'!. vero peraltro che non si pu� conferire all'art. 16 una validit� per le
imposte indirette in modo acritico; � necessario verificare, cosa che la sentenza
in rassegna non ha tentato, se dalle leggi che queste disciplinano emergano
elementi di aggancio per giustificare la validit� della regola della solidariet�
fra eredi per tutte le imposte.
A tal fine bisogna preliminarmente considerare che, nei rapporti di diritto
.comune, se pure per l'obbligazione semplice (art. 754) vale la regola della divisione
del debito in ragione delle quote, per l'obbligazione solidale (quale �
quella tributaria) la regola � ben diversa, perch� (art. 1295) la divisione ha
luogo salvo patto contrario, il che per l'obbligazione tributaria che nasce dalla
legge deve intendersi come salvezza di una diversa natura dell'obbligazione.
Si � gi� visto che non pu� parlarsi rispetto all'art. 1295 e.e. di norma di
diretta applicazione all'obbligazione tributaria che non possa essere derogata
senza una disposizione espressa; bisogna ora aggiungere che la derogabilit�
� un'ipotesi normale che non crea problemi di analogia.
Per le imposte indirette se non esiste una norma simile a quella dell'art. 16
del t.u. delle imposte dirette, � perch� essa appare meno necessaria. Infatti
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 95
al quale la legge tributaria ricollega l'imposta, a seconda che si ritenga
che l'obbligazione tributaria abbia come fatto costitutivo tale presupposto,
riservandosi alla successiva fase procedimentale una funzione meramente
determinativa o liquidativa, ovvero sorga solo per effetto dell'atto
di accertamento, o, infine, venga ad esistenza solo nel momento
terminale della fase procedimentale; e cio� quando essa sia esigibile o
sia suscettibile di esecuzione forzata o sia idonea alla circolazione.
Ove si ritenga, infatti, che l'obbligazione tributaria sia sorta gi� nel
momento del verificarsi del presupposto del tributo, la disciplina della
successione nel debito d'imposta deve essere ricavata, salvo espresse
deroghe, da quella dettata dal codice civile per le obbligazioni di diritto
privato, qualunque sia il momento, purch� ovviamente successivo alla
realizzazione del presupposto di imposta, in cui il fatto costitutivo della
successione si sia attuato.
Qualora si ritenga, invece, che l'obbligazione tributaria nasca soltanto
dopo l'inizio della fase procedimentale, in uno stadio pi� o meno avanzato
di questa, di successione nel debito d'imposta, salvo deroghe espresse
alla disciplina prevista dal codice civile, potr� parlarsi solo quando la
successione ereditaria si sia aperta dopo la nascita dell'obbligazione tributaria.
Se l'apertura della successione interviene prima di tale momento,
mentre per le imposte dirette l'obbligazione tributaria si concreta in un puro
e semplice debito pecuniario, per la maggior parte delle imposte indirette
l'obbligazione svolge una funzione anche diversa da quella di procurare una
entrata ovvero si affianca a fenomeni giuridici che la caratterizzano in modo
diverso. Nelle imposte indirette, cio�, l'obbligazione, pur non potendo essere
considerata indivisibile agli effetti dell'art. 1316, ha un carattere di unit�, varia�
bile da tributo a tributo; che la differenzia dalla obbligazione del tributo
diretto.
i!. di tutta evidenza l'impossibilit� di adempimento parziale o frazionato
delle imposte di bollo e di quelle ad esso assimilabili (tasse automobilistiche).
I dazi doganali, le imposte di fabbricazione non possono essere mai divise e
adempiute per quota, se si vuole realizzare il risultato di introdurre una merce
nel territorio doganale o immettere in commercio un prodotto. Per le stesse
sulle concessioni governative, il cui adempimento � condizione di efficacia degli
atti cui sono riferite (art. 2 d.P.R. 1� marzo 1961 n. 121 ed oggi art. 8 d.P.R.
26 ottobre 1972 n. 641) non avrebbe senso il pagamento per quota. Per eseguire
iscrizioni e trascrizioni sui registri immobiliari � necessario pagare per intero
l'imposta dovuta per il titolo e non � configurabile una formalit� fatta per
quota dietro adempimento per quota del tributo. Simili considerazioni valgono
per le imposte sulle assicurazioni, per la tassa sulle radioaudizioni circolari,
per i diritti erariali sugli spettacoli.
In tutti questi casi una norma espressa sulla solidariet� fra eredi sarebbe
inutile e ben pu� dirsi che nel sistema delle norme che disciplinano questi
tributi � ins�to il principio contrario all'art. 1295.
Meno evidente si presenta la� necessit� strutturale della solidariet� per
l'imposta sull'entrata e oggi per l'imposta sul valore aggiunto. Per queste im�
poste, per� l'adempimento, in via normale, ha luogo, specialmente per l'I.G.E.,
8
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
96
I
si verifica soltanto la successione nel procedimento, alfine di evitare l'interruzione
della sequenza procedimentale, e nelle conseguenti soggettive,.
regolate dalle norme� tributarie.
Posto, dunque, che l'obbligabione tributaria, una volta nata, deve
ritenersi disciplinata, in linea di principio, anche per quanto riguarda
la successione mortis causa nella posizione di debitore, dalle norme del
codice civile, occorre prima di accertare se esistano norme di diritte>
tributario che disciplinano in modo autonomo e diverso la vicenda della.
successione nel debito d'imposta, far capo alle disposizioni contenute
negli artt. 754, 1295 e 1318 cod. civ., le quali regolano la successione
mortis causa nel lato passivo del rapporto obbligatorio con riferimento,.
rispettivamente, all'obbligazione semplice, alla obbligazione solidale e alla
obbligazione indivisibile.
La prima di tali norme -applicabile alla obbligazione semplice ricollegandosi
al principio romanistico nomina et debita hereditaria ipso�
jure diciduntur, prevede, in deroga alla regola generale della solidariet�.
tra condebitori posta dall'art. 1294 cod. civ., il frazionamento dei debiti
del de cuius tra i coeredi in proporzione delle rispettive quote anche;
nei rapporti esterni con i creditori, i quali, perci�, possano pretendere
immediatamente al verificarsi dell'atto economico, cosicch� un debito degli
eredi pu� profilarsi solo sotto forma di repressione delle violazioni. In tal caso�
la regola della solidariet� dovrebbe individuarsi in altre norme: l'obbligo di
formare e conservare per cinque anni libri, j'egistri, bollettari ecc. e di esibirli
ad ogni momento e l'obbligo di dimostrare con documenti l'assolvimento della.
imposta su tutte le merci che si detengono e di essere in ogni momento in
grado di giustificare la quadratura fra �gli acquisti fatti e le merci vendute o
giacenti in magazzino (artt. 26 e 27 della legge 19 giugno 1940 n. 762), cio� gli
obblighi fondamentali sui quali si impernia l'accertamento in via di repressione,
si trasmettono sicuramente agli eredi i quali, oltre a rispondere delle
relative pene pecuniarie, vengono ad essere addirittura coinvolti come contribuenti;
e non sembra che in tale situazione possa pensarsi ad una responsabilit�
per quota.
Veniamo infine all'imposta di registro e all'imposta di successione che pi�
direttamente interessano anche in relazione al caso deciso. Per l'imposta di
successione si ragiona evidentemente non gi� dell'obbligazione che sorge a
seguito dell'apertura della successione rispetto alla quale gli eredi sono i contribuenti
sicuramente coobbligati, ma dell'obbligazione gi� sorta che si tra-�
smette a seguito di una ulteriore successione.
Anche per questi tributi si pone la stessa considerazione gi� fatta relativamente
ai vari altri tributi, almeno rispetto all'imposta principale che � unica.
Se l'imposta principale non � stata assolta in vita dal suo debitore, non sar�
sicuramente possibile registrare un atto o una sentenza o soddisfare, con le
connesse conseguenze vantaggiose, l'imposta di successione per quota; se si
paga una sola quota l'atto non pu� essere registrato, perch� non � concepibile
una registrazione parziale come non � possibile una regolarizzazione parziale
dell'imposta sulla successione. Di conseguenza non solo non sar� possibile per
nessuno degli eredi conseguire quegli effetti che la registrazione opera, ma
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 97
da ogni singolo erede non gi� l'intera prestazione, ma soltanto quella
parte di essa corrispondente alla sua quota di eredit�.
La seconda norma, derogando anch'essa alla citata regola generale
stabilita dall'art. 1294 cod. civ., contiene una disciplina analoga con riferimento
all'obbligazione solidale, disponendo che, salvo patto contrario,
quest'ultima si divide tra i coeredi in proporzione delle rispettive quote;
con la conseguenza che -sia che si ritenga che, per effetto della morte
di uno dei. condebitori solidali, si verifichi, sia pure limitatamente a
costui, l'estinzione della solidariet�, la quale permane soltanto nei rapporti
con i de.bitori originari, sia che pi� esattamente si ritenga che la
solidariet� non cessa con la morte di uno dei debitori in solido, ma si
modifica soltanto quantitativamente nei rapporti con i suoi eredi, nel
senso che, pur permanendo il vincolo solidale, nei confronti di costoro
si ha una limitazione quantitativa, per cui ciascun coerede rimane obbligato
solidalmente con i condebitori originari solo fino alla concorrenza
della propria quota ereditaria -il creditore pu� esigere dal singolo
erede del condebitore solidale soltanto quella parte dell'intera prestazione
che corrisponda alla quota ereditaria di costui.
L'ultima norma, dettata in relazione alle obbligazioni indivisibili, dispone,
infine, che l'indivisibilit� opera anche nei confronti degli eredi,
per cui, essendo applicabile (art. 1317 cod. civ.) alle obbligazioni indivi
saranno tutti soggetti al dovere di adempiere l'intera obbligazione. Ci� del
resto ben si spiega perch� della registrazione come del pagamento dell'imposta
di successione profittano tutti e tutti vi hanno interesse. Se, nel caso di un
atto pubblico, magari soggetto ad approvazione od omologazione, sopravviene
la morte del contraente dopo la stipulazione e prima della registrazione, la
registrazione sar� richiesta dall'Ufficiale rogante nell'interesse degli eredi, i
quali saranno responsabili in solido ex art. 93 n. 1 dell'abrogata legge di registro;
e se, caso che pu� pi� frequentemente verificarsi, negli atti sottoposti a
condizione sospensiva sopravviene la morte del contraente si che dell'avveramento
della condizione profittano gli eredi, questi sono obbligati in solido per
l'espressa norma dell'art. 93 n. 4. Per le scritture private e le sentenze non
ancora registrate al momento della morte dell'autore, parti interessate (art. 82
primo comma) e parti istanti -o che fanno uso della sentenza (art. 93 n. 2)
sono evidentemente tutti gli eredi.
La solidariet� anche fra eredi � dunque una necessit� pratica espressamente
disciplinata ,almeno relativamente all'imposta principale. Ma se cos� �, non pu�
essere diversa la soluzione da dare per l'imposta complementare che ha la
stessa identica natura; non potrebbe seriamente giustificarsi un pi� favorevole
trattamento del debitore come premio per non aver fatto una denuncia fedele
dei valori. Ma la conclusione non potrebbe essere diversa anche per l'imposta
suppletiva che, se pur soggetta ad un diverso regime per taluni effetti, � pur
sempre una parte dell'unico tributo; la solidariet� � una caratteristica struttu
rale della obbligazione e non dipende mai dai modi in cui si realizza l'adempi�
mento. Del resto nei casi esaminati dagli artt. 80 e 93 n. l, n. 2 e n. 4 (oggi
art. 54 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634) la solidariet� riguarda l'imposta di registro
in qualunque modo riscossa. Pertanto poich� � incontestabile che in varie
98 RASSEGNA DELI..'AVVOCATURA DEILO STATO
sibili la disciplina delle obbligazioni solidali, il creditore pu� pretendere
da ciascuno degli eredi del debitore originario l'intera prestazione con
l'effetto che l'adempimento di costui determina la liberazione degli altri
eredi del vincolo obbligatorio.
Quest'ultima norma � certamente inapplicabile all'obbligazione tributaria,
dovendo escludersi che questa possa essere classificata tra le. obbligazioni
indivisibili.
Sono tali, secondo la definizione che di questo tipo di obbligazioni
detta l'art. 1315 cod. civ., quelle obbligazioni nelle quali la prestazione
ha per oggetto una cosa o un fatto non suscettibile di divisione per sua
natura o per il modo in cui � considerata dalle parti, nelle ipotesi di
obbligazioni nascenti da contratto -o dal giudice nelle ipotesi di obbligazioni
aventi la loro fonte in un procedimento giurisdizionale -o dalla
legge, nelle ipotesi di obbligazioni legali.
L'obbligazione tributaria, ayendo per oggetto una somma di danaro,
�, invece, una obbligazione pecuniaria e, come tale, ha come contenuto
una prestazione per sua natura divisibile. Quale tipica obbligazione nascente
dalla legge, essa non � poi considerata da alcuna norma come
indivisibile, mancando nelle leggi tributarie una disposizione che la qua-
ipotesi, e soprattutto per l'imposta principale, la solidariet� caratterizza anche
l'obbligazione degli eredi, si deve concludere che essa vale in ogni caso ed �
connaturale al tributo, si che opera in tutta l'ampiezza per queste imposte
come per le altre imposte indirette la regola dell'art. 16 del t.u. 29 gennaio 1958
n. 645.
Un ultimo argomento a riprova di quanto esposto si pu� desumere dall'art.
19 della legge 7 gennaio 1929 n. 4. In base a questa norma il successore
a titolo particolare in una azienda industriale o commerciale � obbligato in
solido con il suo autore al pagamento dei tributi e degli accessori relativi
all'azienda entro determinati limiti di tempo; ed � evidente che se i successori
per atto tra vivi nell'azienda sono pi� di uno essi rispondono in solido fra
loro, se non altro a norma dell'art. 1294 e.e. Questa regola vale per tutte le
imposte ma soprattutto per le imposte indirette sia perch� una norma simile
si trova nel t.u. sulle imposte dirette (art. 197 trasformato nel d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602 -artt. 66 e 80 -nella pignorabilit� presso l'azienda ceduta
dei beni mobili ed immobili), sia perch� la repressione delle violazi�ni e l'applicazione
delle pene pecuniarie concerne principalmente le imposte indirette.
Ora se una norma di simile natura non si rinviene specificamente per l'ipotesi
di successione nell'azienda a titolo universale, ci� � perch� gi� esiste una regola
che prevede una pi� ampia e non limitata successione. Non si pu� pensare
che quando due o pi� estranei subentrano nell'azienda per atto tra vivi debbano
rispondere dei debiti tributari in solido fra loro e con l'autore, mentre quando
due o pi� eredi subentrano nell'azienda mortis causa siano esenti da solidariet�
e rispondono dei debiti solo nei limiti della quota.
La norma dell'art. 19 evidentemente presuppone per la successione mortis
causa una responsabilit� degli eredi non minore di quella attribuita ai cessionari,
cos� come l'art. 197 del t.u. sulle imposte dirette presuppone l'art. 16.
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PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
lifichi tale ed esistendo anzi alcune disposizioni -come quelle che, sia,
come regola generale, in materia di imposte dirette, sia, con carattere
facoltativo, in materia di imposte indirette, prevedono il pagamento
rateale del tributo o consentono al debitore di una imposta diretta di
estinguere parzialmente l'obbligazione, le quali confermano il caratter(;!
di obbligazione divisibile che le � proprio per la natura della sua prestazione.
II contrario, com'� noto, fu sostenuto in passato da autorevole dottrina
con riferimento alla disposizione contenuta nel penultimo comma
dell'art. 24 del t.u. 17 ottobre 1922, n. 1401, sulla riscossione delle imposte
dirette; a norma della quale ciascuna partita di ruolo faceva carico non
solo al soggetto cui era intestata, ma a ciascuno dei suoi eredi a' termini
del n. 3 dell'art. 1305 cod. civ. del 1865 (corrispondente all'art. 1315
del codice vigente), salvo il regresso contro i coobbligati giusta l'ultimo
comma dello stesso articolo. Dall'anzidetta disposizione si ritenne di
poter desumere il principio di ordine generale, applicabile a tutta la
materia tributaria, che l'obbligazione d'imposta dovesse considerarsi, riguardo
agli eredi, come un'obbligazione non suscettibile di divisione, con
la conseguenza che ciascun coerede doveva ritenersi tenuto al pagamento
dell'intera imposta.
A tale tesi, la quale era gi� opinabile anche con riferimento al citato
art. 24 del t.u. n. 1401 del 1922, � ora, comunque, venuto meno il rapporto
di una norma di diritto positivo, giacch� la norma citata � stata abrogata
in virt� dell'art. 288 del t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, ed � stata sostituita
dall'art. 16 del medesimo testo unico del 1958 e, in seguito alla recente
riforma tributaria, dall'art. 65 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 600, contenente
le disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte
sui redditi. Con queste norme, le quali non hanno riscontro in alcuna
altra disposizione delle vigenti leggi tributarie, l'esigenza di assicurare
la garanzia del fisco in caso di morte. del contribuente � stata assicurata,
invece che attraverso una finzione di indivisibilit� dell'obbligazione tributaria
sia pure soltanto nei rapporti con gli eredi del soggetto passivo,
mediante la previsione di una responsabilit� solidale tra i medesimi eredi.
N� il fatto che le dette norme deroghino alla gi� ricordata regola
di diritto comune -secondo cui l'obbligazione, sia essa originariamente
semplice, sia essa originariamente solidale, si fraziona tra gli eredi del
debitore in proporzione delle rispettive quote anche nei rapporti con il
creditore, pu� essere interpretato, come pure � stato sostenuto in dottrina
in epoca pi� recente, come espressione della volont� del legislatore di
considerare l'obbligazione tributaria come indivisibile, dal momento che,
in base all'ordinamento vigente, quella che tra le obbligazioni solidali,
che, per principio generale, � tale anche nei confronti degli eredi � proprio
l'obbligazione av~nte il carattere dell'indivisibilit� (art. 1318 cod. civ.).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
A prescindere dalla considerazione che quello della solidariet� non �
un carattere costante dell'obbligazione tributaria, sembra decisivo il rilievo
che l'identit� dL disciplina cui le obbligazioni solidali e quelle indivisibili
sono soggette (nel senso peraltro che la disciplina propria delle
prime si estende, in conformit� a quanto dispone l'art. 1317 cod. civ.,
alle seconde, nei limiti della compatibilit� e salve le disposizioni contenute
negli artt. 1318, 1319 e 1320 cod. civ.) non pu� far venir meno le
peculiari differenze esistenti, sul piano strutturale e su quello funzionale,
tra le due categorie di obbligazioni. Conseguentemente, come l'estensione
della disciplina delle obbligazioni solidali alle obbligazioni indivisibili
non trasforma queste ultime in obbligazioni solidali, cos� l'applicabilit�,
disposta da una norma concernente l'obbligazione tributaria solidale, di
una norma, come quella contenuta nell'art. 1318 cod. civ. dettata in materia
di obbligazioni indivisibili in deroga alla disciplina propria delle
obbligazioni indivisibili a convertire in obbligazione indivisibile un'obbligazione
che, per la sua struttura e la sua funzione, � un'obbligazione
solidale. D'altra parte, non sembra inopportuno ricordare che la giurisprudenza
di questa Corte Suprema, formatasi in seguito alla sentenza
della Corte Costituzionale 16 maggio 1968, n. 48, � ormai costante nel
ritenere che, in mancanza di una espressa norma di diritto positivo che
sancisca l'unitariet� e l'inscindibilit� dell'obbligazione solidale tributaria,
anche per questo valga il principio generale cui nell'obbligazione assunta
da pi� soggetti in solido si ha una pluralit� di obbligazioni aventi un'unica
causa.
Alla norma anzidetta, in quanto derogatoria .della disciplina generale
delle obbligazioni solidali,_ non pu� non attribuirsi, perci�, la qualificazione
di norma eccezionale, con la conseguente inapplicabilit� di essa,
per il divieto dell'analogia sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla
legge in generale, al di fuori dei casi in essa previsti.
Accertato che, ove non esistessero disposizioni diverse nelle leggi
tributarie, la disciplina della successione ereditaria nel debito d'imposta
dovrebbe ricavarsi, in relazione alla natura dell'obbligazione tributaria,
dalle disposizioni contenute negli artt. 754 e 1295 cod. civ., con la conseguenza
che il debito d'imposta dovrebbe frazionarsi tra i coeredi in
proporzione delle rispettive quote anche nei confronti della P.A. creditrice,
deve stabilirsi se l'art. 16, primo comma del t.u. 29 gennaio 1958,
n. 645, secondo cui gli eredi rispondono in solido delle obbligazioni tributarie
del soggetto, contenga o meno un principio generale applicabile,
in deroga alla disciplina� dettata per le obbligazioni a tutte le obbligazioni
tributarie.
Ora, � da osservare -anzitutto -che la norma in esame si trova
inserita nel titolo I del testo unico avanti citato, le cui disposizioni, come
espressamente stabilisce l'art. 1 del medesimo testo unico, si applicano
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
alle imposte dirette regolate da quest'ultimo (imposte sul reddito dominicale
dei terreni, sul reddito agrario, sul reddito dei fabbricati, sul red
�dito di ricchezza mobile, complementare progressiva sul reddito complessivo,
sulle societ� e sulle obbligazioni); nonch�, in forza del richiamo
�contenuto nell'art. 271 del testo unico, anche all'avocazione dei profitti
eccezionali di contingenza di cui all'art. 1 della legge 23 dicembre 1948,
n. 1451.
In base alla surriferita disposizione della'rt. 1 del testo unico n. 645
del 1958 l'ambito di applicazione del principio in questione risulta, perci�,
espressamente circoscritto alle imposte dirette sopraindicate e alla avocazione
dei profitti eccezionali di contingenza, per cui deve escludersi che
di tale principio possa farsi applicazione diretta e immediata rispetto
.ad imposte diverse e, in particolare, alle imposte indirette.
In aggiunta al suesposto argomento -di per s� decisivo -fondato
sulla disposizione dell'art. 1 del testo unico pi� volte citato, pu� rilevarsi
<:he la norma del primo comma dell'art. 16 � compresa in un testo unico
di leggi sulle imposte dirette, emanato in base alla norma di delega contenuta
nell'art. 63 della legge 5 gennaio 1956 n. 1, in virt� della quale il
Governo della Repubblica fu autorizzato ad emanare testi unici concernenti
le diverse imposte dirette, le relative disposizioni generali e le norme
sulla riscossione delle medesime imposte, liminando le disposizioni in
<:ontrasto con i principi contenenti nella legge 11 gennaio 1951, n. 25, e
nella stessa legge n. 1 del 1956 ed apportando, oltre alle modifiche utili
per un miglior coordinamento, quelle necessarie per l'attuazione dei
seguenti criteri: 1) adattamento delle disposizioni all'esigenza di semplifi�azione
nell'applicazione dei tributi ed a quella di una razim1ale organizzazione
dei servizi; 2) perfezionamento delle norme concernenti l'attivit�
dell'Amministrazione finanziaria ai fini dell'accertamento dei redditi.
Il testo unico emanato in base a tale norma di delega -pur non
.appartenendo alla categoria dei testi unici di mera compilazione (nei
quali com'� noto, la forza di legge delle singole norme in essi raccolte
resta ancorata alle leggi dalle quali le norme stesse sono state tratte),
ma a quelle dei testi unici innovativi, aventi natura di leggi delegate,
pu� quindi, legittimamente contenere norme non esistenti nelle leggi o
negli atti aventi efficacia di legge in vigore prima della sua emanazione,
ma le nuove norme da esso introdotto (tra le quali quella di cui al
dtato art. 16) dovevano essere mantenute nell'ambito dell'oggetto e dei
principi e criteri direttivi fissati nella norma di delega.
Ora, � evidente che esulava in modo assoluto dai poteri attribuiti
al legislatore delegato l'emanazione di norme contenenti principi di applicazione
generale a tutta la materia tributaria i quali non fossero gi�
desumibili dal sistema delle leggi fiscali allora vigenti.
RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO
Ci� che pu� dirsi per tutte quelle disposizioni del titolo I del testo
unico delle leggi sulle imposte dirette che enunciano principi come quello
della territorialit� dell'imposta (art. 6) o come il divieto della doppia
imposizione, ritenuti dalla dottrina e dalla giurisprudenza gi� immanenti
nell'ordinamento previgente. Per altre disposizioni, come quelle in materia
di notificazione di avvisi e di altri atti del procedimento tributario o. di
quello dinanzi alle commissioni contenute nell'art. 38, il carattere di principi
generali � stato riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte
Suprema (v. tra le altre, sent. 13 febbraio 1969, n. 490; sent. 16 dicembre
1966, n. 2947, 2948 e 2949; sent. 25 maggio 1966, n. 1352 e 1360) in base
al richiamo all'art. 89 del r.d. 11 luglio 1907, n. 560, sull'imposta di ricchezza
mobile -avente un contenuto sostanzialmente analogo a quello
del citato art. 38 -fatto dagli artt. 97, 99, 102 e 105 dello stesso r.d. n. 560
del 1907 per le imposte dirette diverse da quella ricchezza mobile nonch�
al rinvio al medesimo articolo disposto, per le imposte indirette, dal
r.d. 7 agosto 1936, n. 1639.
Se deve ritenersi, quindi, che le disposizioni contenute nel titolo I
del t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, non hanno, di per s�, carattere di principi
generali applicabili in via diretta e immediata a tutta la materia tribu
taria, non pu� escludersi, tuttavia, che le stesse disposizioni possano
essere applicate in via analogica anche rispetto ad imposte diverse da
quelle dirette previste dal medesimo testo unico, nei limiti -ben s'in
tende -in cui l'analogia � consentita dall'ordinamento.
L'analogia, quale procedimento di autointegrazione dell'ordinamento
giuridico, presuppone -come � noto -da un lato, una lacuna, cio� la
mancanza di una norma della diretta applicazione della quale possa
ricavarsi la disciplina del caso concreto, e, dall'altro, che tra quest'ultimo
e il caso direttamente disciplinato dalla norma vi sia un rapporto di
somiglianza giuridica fondato sull'identit� della ratio, vale a dire della
situazione di fatto decisiva per il trattamento giuridico.
L'applicazione analogica � poi vietata rispetto alle norme eccezio
nali, cio� a quelle norme che derogano ad una norma generale appli
cabile alle generalit� dei casi, disciplinando un caso in modo diverso da
quello in cui sarebbe regolato se la norma eccezionale non esistesse.
In base, appunto, all'analogia, anche se impropriamente si � affermato
trattarsi di interpretazione estensiva, questa Corte Suprema ha,
recentemente, ritenuto (sent. 10 settembre 1974, n. 1451) applicabile anche
alle imposte indirette la norma, contenuta nell'art. 35 del testo unico�
delle leggi sulle imposte dirette, sulla modificabilit� del concordato tributario
per sopravvenuta conoscenza di nuovi elementi, avendo riguardo sia
alla ricorrenza, anche rispetto alle imposte indirette, dell'esigenza, costituente
la ratio della norma, che l'accertamento dell'imposta corrisponda
all'effettiva entit� della base imponibile, sia alla natura del concordato
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
tributario, identica per qualunque categoria di imposta, di atto unilaterale
dell'Amministrazione con il quale, con l'adesione del contribuente,
si provv~de alla determinazione della base imponibile.
L'applicazione analogica della norma contenuta nell'art. 16, primo
comma, del testo unico pi� volte citato, ad imposte diverse da quelle
disciplinate dal medesimo testo unico, ed, in particolare, alle imposte
indirette, � invece, impedita sia dalla mancanza di una lacuna normativa,
sia dal carattere di norma eccezionale che � stato riconosciuto alla
stessa norma.
Sotto il primo profilo, richiamandosi quanto si � gi� avuto occasione
di rilevare in ordine alla disciplina dell'obbligazione tributaria, quale
particolare species del genus obbligazione regolata dalle norme dettate
da codice civile, in relazione alle obbligazioni di diritto privato, va osservato
che la successione ereditaria nel debito d'imposta trova la sua
diretta disciplina, salve espresse disposizioni difformi contenute in specifiche
norme tributarie, nelle disposizioni di cui agli artt. 754 e 1295
cod. civ. L'esistenza di disposizioni di legge che regolano direttamente
la vicenda della successione ereditaria nel debito di imposta fa venir
meno, perci�, uno dei presupposti essenziali dell'analogia.
N� rileva che le anzidette disposizioni, derogando al principio fondamentale
sancito dall'art. 1294 cod. civ. in tema di obbligazioni solidali
passive, abbiano carattere ecc~zionale, giacch� tale carattere � di ostacolo
alla sua applicazione analogica, ma non ne pu� evidentemente impedire
l'applicazione diretta.
N� � pertinente il richiamo fatto in proposito dall'Amministrazione
ricorrente alla autonomia strutturale e funzionale del diritto tributario.
Le leggi tributarie invero, possono forgiare in modo autonomo, per finalit�
loro proprie, istituti peculiari di altri rami del diritto come nel caso
in cui, ponendo a base dell'imposta un negozio di diritto privato, ne
determinano la struttura e ne qualifichino gli effetti in difformit�, dai
principi del diritto privato. Ed � evidente che, in ogni caso di difformit�
tra le norme tributarie e quelle di diritto privato, le prime debbano
avere prevalenza sulle seconde. Tutto ci� ha, per�, come indefettibile
presupposto che la norma tributaria detti una propria disciplina difforme
da quella del diritto privato o dell'altro ramo del diritto cui l'istituto
richiamato appa~tiene. Presupposto che, per quanto riguarda la successione
ereditaria nel debito, ricorre come si � dimostrato pi� sopra, sol�
tanto per le imposte dirette disciplinate dal t.u. 29 gennaio 1958, n. 645,
ed �, invece, da escludere, in particolare, in relazione alle imposte indirette.
Sotto il secondo profilo, � da rilevare che la norma in esame deroga
al principio generale accolto dal vigente ordinamento in materia di successione
ereditaria nel debito, del frazionamento di quest'ultimo tra gli
eredi del debitore originario in proporzione delle rispettive quote anche
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
nel rapporto con il creditore, sicch� trattandosi di una norma eccezionale,
alla sua applicazione analogica oltre l'ambito delle imposte dirette
regolate dal t.u. n. 645 del 1958, osta il divieto di cui all'art. 14 delle
preleggi.
A conclusioni diverse da quelle avanti indicate non possano indurre
infine, le considerazioni, prospettate dall'Amministrazione ricorrente, che
anche rispetto alle imposte indirette ricorre l'esigenza, che costituisce
la ratio della disposizione di cui al pi� volte citato primo comma dell'art.
16 del testo unico delle leggi sulle imposte indirette, di assicurare
una rapida e sicura esazione dei tributi anche nei confronti degli eredi
del contribuente e che la disparit� di trattamento tra gli eredi dei soggetti
passivi delle due categorie di imposte non non avrebbe alcuna giustificazione
razionale.
Riguardo alla prima � sufficiente osservare che la sussistenza di una
identit� di ratio avrebbe potuto assumere rilevanza qualora fosse stata
ammissibile -il che si � invece escluso -l'applicazione analogica della
disposizione richiamata anche alle imposte indirette.
Quando alla dedotta disparit� di trattamento derivante dall'applicazione
delle diverse discipline della successione nel debito d'imposta in
relazione alle due categorie di imposte non deve rilevarsi altro che tale
disparit� di trattamento -qualora, come sembra, non possa essere razionalmente
giustificata con riferimento alle peculiari caratteristiche di ciascuna
delle anzidette categorie d'imposta, potrebbe dar luogo al sospetto
dell'illegittimit� costituzionale dell'art. 16, primo comma, del t.u. 29 gennaio
1958 n. 645 per contrasto con il principio d'eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, ma non potrebbe certamente rendere applicabile la
medesima disposizione anche sulle imposte indirette.
In conclusione, il ricorso, essendo infondato, deve essere rigettato.
{Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 ottobre 1975, n. 3493 -Pres. Rossi .
Est. Sandulli -P. M. Gentile (conf.) -Cordopatri (avv. Mazzei) c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Salto).
Imposte e tasse in genere � Imposte indirette � Azione in sede ordinarla .
Termine � Decorrenza � Decisione della Commissione Centrale che
risolve una questione preliminare � Successiva decisione di altra commissione
che esaurisce il rapporto tributario � Decorrenza dall'ultima
decisione � Decisione definitiva � Nozione � Decisione che rigetta l'eccezione
di prescrizione � Non � tale � Successiva pronuncia di merito �
Impugnazione di ambedue le decisioni -Ammissibilit�.
(d. I. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 22 e 31; r. d. 30 dicmbre 1923, n. 3269, art. 136; r. d.
30 dkembre 1923, n. 3270, art. 94).
Il principio stabilito nell'art. 22 del d.l. 7 agosto 1936 n. 1639 per le
imposte dirette � di portata generale ed applicabile anche alle in;iposte
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 105
indirette, s� che il termine semestrale per la proposizione dell'azione ordinaria
decorre solo in relazione alla decisione definitiva che esaurisce
il rapporto tributario; conseguentemente la decisione della Commissione
Centrale che risolve una questione preliminare (nella specie di prescrizione)
e rimette per il merito alla Commissione provinciale pu� essere
impugnata unitamente alla decisione di quest'ultima Commissione nel
termine semestrale rispetto a questa decorrente (1).
(Omissis). -Con il primo motivo, il ricorrente -denunciata la
violazione e la falsa applicazione dell'art.. 94 del r.d. 30 dicembre 1923,
n. 3270, in relazione agli .artt. 53 del r.d. 24 agosto 1877, n. 4021, 22 e 29
del r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, convertito in legge 7 giugno 1937, n. 1016,
�e la violazione degli artt. 31, comma quarto, del r.d.l. n. 1639 del 1936
ed 86, comma secondo, del r.d. n. 3270 del 1923 -sostiene che l'azione
giudiziaria da lui promossa non fosse inammissibile, riguardo alla questione
della prescrizione della pretesa tributaria (fatta valere oltre tre
anni dopo la denuncia di successione), per decorrenza del termine decadenziale
di sei mesi dalla notifica della decisione della Commissione
�Centrale delle imposte, previsto dall'art. 94 del r.d. n. 3270 del 1923, trovando
applicazione anche in materia di imposte indirette il principio (fissato
per le imposte dirette) della impugnabilit� delle decisioni parziali
.congiuntamente con quelle definitive.
(1) Sull'impugnazione delle decisioni parziali delle Commissioni tributarle.
La decisione ha risolto, in modo che desta serie perplessit�, una questione
-che pu� presentarsi anche nel nuovo ordinamento del contenzioso.
Innanzi tutto si deve precisare che non � stata esattamente determinata
la questione da decidere; meglio enunciando i termini della controversia forse
il problema affrontato non potrebbe presentarsi.
Il problema era se una decisione della Commissione Centrale che rigetta
una eccezione di prescrizione, in materia di imposte indirette, potesse passare
in giudicato mentre sullo stesso rapporto di imposta pendeva per la decisione
�di merito altro giudizio innanzi alla Commissione provinciale e quindi se la
parte per evitare il giudicato dovesse subito proporre nel termine semestrale
l'azione in sede ordinaria ovvero (il problema dovrebbe presentarsi negli stessi
termini) il ricorso per cassazione nel termine di 60 giorni; o potesse (o dovesse)
attendere la decisione ulteriore di merito della Commissione provinciale
(ulteriormente impugnabile) s� da svolgere con un unico atto i rimedi contro
tutte le decisioni pronunciate nel medesimo rapporto.
Ora bisogna rilevare che, in materia di imposte indirette, la Commissione
�centrale, nell'ormai abrogato ordinamento, era giudice di appello; non poteva
quindi darsi il caso di una decisione della Commissione .centrale che risolvesse
una questione preliminare senza definire il giudizio e che sulla questione di
merito dovesse pronunziarsi la Commissione provinciale in sede di rinvio. Evidentemente
non � a parlarsi di rinvio rispetto alla decisione di appello, ed �
<lei pari evidente che il giudice di appello, dopo la risoluzione della questione
106 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
La tesi merita adesione.
Il problema che si pone � se sia (o meno) ammissibile l'azione giudiziaria
proposta in ordine ad una questione preliminare di merito (prescrizione
della pretesa tributaria), decisa, in materia di imposte indirette
(nella specie, imposta di successione), da una pronuncia del�a Commissione
centrale delle imposte, dopo il decorso del termine di sei mesi
dalla notifica di questa, di cui all'art. 94 del r.d. n. 3270 del 1923 (legge
tributaria sulle successioni), e successivamente alla definizione del rapporto
tributario, e cio� delle questioni sostanziali di merito (nella specie,
estraneit� alla massa ereditaria del cespite controverso -suolo edificatorio
-per simulazione del negozio di trasferimento), da parte della
Commissione Provinciale delle imposte in sede di rinvio.
In base all'indirizzo seguito dalla Corte del merito -potendo l'azione
giudiziaria essere promossa, in tema di imposte indirette, indipendentemente
dal preventivo esperimento dei ricorsi amministrativi fino alla
decisione definitiva che condiziona il promoviment� dell'azione giudiziaria
esclusivamente in materia di imposte dirette -la domanda giudiziale,
proposta, in ordine ad una questione preliminare di merito (prescrizione
della pretesa) decisa da una pronuncia della Commissione centrale
delle imposte, dopo la definizione del rapporto tributario da parte
della Commissione provinciale in sede di rinvio, e, quindi, successiva-
preliminare, decide anche il merito definendo sempre il giudizio s� che non
pu� ipotizzarsi uno sdoppiamento in due diverse sedi dell'unico giudizio.
Nel caso di specie la pronuncia della Commissione provinciale dopo quella
della Commissione centraie si � avuta o perch� le due questioni di prescrizione
e di merito erano state oggetto di due diversi ricorsi o perch�, in modo evidentemente
errato, la Commissione centrale (di appello) P.a in effetti annullato
con rinvio (al che si sarebbe dovuto rimediare con il ricorso per Cassazione).
Nella situazione normale, per�, non si poteva verificare, per le imposte indirette,
una possibilit� di annullamento con rinvio.
Tuttavia il problema, anche se non in riferimento all'annullamento con
rinvio, esiste egualmente, sia in relazione a pi� decisioni dello stesso giudice,
sia in relazione alle ipotesi di remissione al primo giudice (art. 353 e 354 c.p.c.).
La norma contenuta nell'art. 22 del d.l. 7 agosto 1936 n. 1639 per le imposte
dirette non pu� essere invocata per risolvere il problema. Questa norma infatti
� diretta non a consentire la procrastinazione della proposizione della domanda
in sede ordinaria, ma al contrario a vietarne la proposizione (giurisdizione
condizionata) prima che sia intervenuta una decisione definitiva almeno in un
grado; in mancanza di questo divieto, per le imposte indirette, non pu� trasportarsi
tal quale questa norma per trarne l'effetto opposto. Per le imposte
dirette nel precedente ordinamento si realizzava il principio della concentrazione
del procedimento, giacch� entro il termine di decadenza dovevano essere
proposte contro l'accertamento (o eventualmente contro il ruolo) tutte le questioni
possibili s� che con una sola decisione doveva necessariamente attuarsi
la definizione dell'obbligazione di imposta; di conseguenza una volta stabilito
che l'azione in sede ordinaria non poteva proporsi prima che intervenisse una
-
PARTE I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 107
mente alla decorrenza del termine decadenziale fissato dall'art. 94 del
r.d. n. 3270 del 1923, dovrebbe considerarsi inammissibile.
Secondo la tesi del ricorrente -valendo anche in materia di imposte
indirette (nel cui ambito rientra l'imposta di successione) il principio
generale fondamentale dell'ammissibilit� dell'impugnativa soltanto contro
le decisioni definitive, stabilito dall'art. 22, comma secondo (rectius:
comma quarto), del r.d.l. 7 agosto 1936 n. 1639 -le decisioni delle commissioni
tributarie, emesse, in materia di imposte indirette, su singole
questioni di merito e non espressamente assoggettate ad onere di gravame
immediato, possono essere legittimamente impugnate congiuntamente
(e, quindi, successivamente) alla decisione definitiva della commissione
amministrativa che esaurisce il rapporto tributario.
Fra le due antitetiche proposizioni del dilemma, questa Corte ritiene
di doversi orientare nel senso della soluzione profilata dal ricorrente.
I giudici del merito -pur muovendo dall'esatto principio giuridico
della possibilit� per l'autorit� giudiziaria di giudicare su controversie in
materia di imposte indirette anche in difetto di previo esperimento di
ricorso alle Commissioni tributarie -sono pervenuti, attraver~o un non
conseguente processo logico-giuridico, alla conclusione che, in or<lipe alle
controversie in materia di imposte indirette, le decisioni su singole que
tale definizione dell'obbligazione, era di tutta coerenza prevedere che occorresse
una decisione definitiva (nel senso che contiene il regolamento conclusivo del
rapporto sostanziale tributario), essendo evidente l'insufficienza ai fini della giurisdizione
condizionata di una decisione preliminare, di rito o di merito, che
postula la prosecuzione del processo nello stesso o in altro grado. Per questa
ragione l'art. 22 condizionava la proponibilit� della azione ordinaria anche
alla iscrizione a ruolb dell'imposta (un tempo l'iscrizione a ruolo era il necessario
presupposto della domanda, successivamente, dopo la parziale dichiarazione
di illegittimit� costituzionale della norma, la proposizione poteva essere
differita fino alla iscrizione a ruolo definitiva senza essere ad essa condizionata.
-Cass. 18 aprile 1974, n. 1054, in questa Rassegna 1974, I, 1232), sulla
premessa che la decisione definitiva dovesse consentire l'iscrizione a ruolo;
non avrebbe avuto nessun significato il considerare. rilevante ai fini della
proponibilit� della domanda una decisione preliminare che non consentisse
l'iscrizione a ruolo.
La ratio dell'art. 22 era anche quella di impedire la contemporanea pendenza
della stessa controversia innanzi alle Commissioni e .innanzi all'A.G.O.
a causa della diversit� di materia che i due giudizi potevano avere (estimazione
semplice) e dell'impossibilit� di considerare assorbito nel giudizio ordinario
il procedimento innanzi alle Commissioni.
Ma rispetto alle imposte indirette per le quali non vale la regola della
giurisdizione condizionata, non si verifica il principio della concentrazione
(sia a causa della separazione tra controversia di valutazione e controversie
di imponibilit� sia causa della inesistenza per queste ultime di un termine
di decadenza, � del tutto normale che sullo stesso rapporto di imposta si
instaurino pi� procedimenti contenziosi in tempi diversi e in sedi diverse), e
108 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
stioni di merito, debbano, per evitare di divenire irretrattabili, essere
impugnate immediatamente e non gi� dopo la decisione definitiva della
Commissione amministrativa esaurente il rapporto tributario, con l'implicazione
della necessit� di una duplice impugnazione, riguardo alla
stessa controversia, dovendosi ex necessitate adire l'autorit� giudiziaria
una prima volta per la singola questione (preliminare) decisa ed una
seconda volta per le questioni sostanziali di merito, e con l'ulteriore
conseguenza che la prima di tali impugnative debba svolgersi innanzi al
giudice ordinario in pendenza della controversia, afferente alla questione
di diritto sostanziale, innanzi alla commissione tributaria in sede di
rinvio.
Ai fini della disamina del problema delineato, le questioni da affrontare
sono, quindi, quelle relative ai connotati, formali e sostanziali, della
decisione definitiva nel procedimento tributario ed alla necessit� della
impugnazione immediata delle decisioni parziali, emesse in controversie
insorte in materia di imposte indirette.
Per ragioni di priorit� logica, va esaminata, in via preliminare, la
seconda.
In ordine al tema relativo alla disciplina unitaria (o meno) del procedimento
di formazione del giudicato riguardo alle decisioni delle comnon
vi � ragione per impedire la simultanea pendenza della stessa controversia
innanzi alle Commissioni e innanzi all'A.G.O. (che si risolve nell'assorbimento
nel giudizio ordinario del procedimento innanzi alle Commissioni: Cass. 21 febbraio
� 1973 n. 515, Rass. Avv. Stato, 1973, I, 274; 17 ottobre 1973, n. 2609, Riv.
Leg. Fisc., 1974, 604), non pu� essere invocata, la norma dell'art. 22 per la
radicale diversit� di struttura del processo.
N� vale il richiamo all'art. 31 del d.l. n. 1639 del 1936 che estende alle
imposte indirette soltanto le norme relative al procedimento innanzi alle Commissioni,
perch� sono invece regolati in modo completo ed autonomo i rapporti
tra giudizio innanzi alle Commissioni a azione in sede ordinaria dall'art.
22 per le imposte dirette e dall'art. 29 per quelle indirette.
E se ai fini della notificazione della decisione della Commissione Centrale
si � potuta stabilire una omogeneit� di disciplina (Cass. 7 aprile 1972, n. 1041
e 25 gennaio 1975, n. 278, in questa Rassegna, 1973, I, 193 e 1975, I, 557), ci� non
autorizza una generalizzazione estesa anche a situazioni profondamente diverse.
Ma sopratutto l'art. 22 �, come si � visto, inteso a condizionare l'azione in
sede ordinaria s� che � evidentemente necessario che finch� l'azione � temporaneamente
improponibile non possa essere soggetta a decadenza; questo non
avviene di certo per le imposte indirette per le quali l'azione ordinaria pu��
essere sempre proposta in quaiunque momento, prima o in pendenza del
procedimento innanzi alle Commissioni fino a quanto non si � formato il giu108
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
stioni di merito, debbano, per evitare di divenire irretrattabili, essere
impugnate immediatamente e non gi� dopo la decisione definitiva della
Commissione amministrativa esaurente il rapporto tributario, con l'implicazione
della necessit� di una duplice impugnazione, riguardo alla
stessa controversia, dovendosi ex necessitate adire l'autorit� giudiziaria
una prima volta per la singola questione (preliminare) decisa ed una
seconda volta per le questioni sostanziali di merito, e con l'ulteriore
conseguenza che la prima di tali impugnative debba svolgersi innanzi al
giudice ordinario in pendenza della controversia, afferente alla questione
di diritto sostanziale, innanzi alla commissione tributaria in sede di
rinvio.
Ai fini della disamina del problema delineato, le questioni da affrontare
sono, quindi, quelle relative ai connotati, formali e sostanziali, della
decisione definitiva nel procedimento tributario ed alla necessit� della
impugnazione immediata delle decisioni parziali, emesse in controversie
insorte in materia di imposte indirette.
Per ragioni di priorit� logica, va esaminata, in via preliminare, la
seconda.
In ordine al tema relativo alla disciplina unitaria (o meno) del procedimento
di formazione del giudicato riguardo alle decisioni delle comnon
vi � ragione per impedire la simultanea pendenza della stessa controversia
innanzi alle Commissioni e innanzi all'A.G.O. (che si risolve nell'assorbimento
nel giudizio ordinario del procedimento innanzi alle Commissioni: Cass. 21 febbraio
� 1973 n. 515, Rass. Avv. Stato, 1973, I, 274; 17 ottobre 1973, n. 2609, Riv.
Leg. Fisc., 1974, 604), non pu� essere invocata, la norma dell'art. 22 per la
radicale diversit� di struttura del processo.
N� vale il richiamo all'art. 31 del d.l. n. 1639 del 1936 che estende alle
imposte indirette soltanto le norme relative al procedimento innanzi alle Commissioni,
perch� sono invece regolati in modo completo ed autonomo i rapporti
tra giudizio innanzi alle Commissioni a azione in sede ordinaria dall'art.
22 per le imposte dirette e dall'art. 29 per quelle indirette.
E se ai fini della notificazione della decisione della Commissione Centrale
si � potuta stabilire una omogeneit� di disciplina (Cass. 7 aprile 1972, n. 1041
e 25 gennaio 1975, n. 278, in questa Rassegna, 1973, I, 193 e 1975, I, 557), ci� non
autorizza una generalizzazione estesa anche a situazioni profondamente diverse.
Ma sopratutto l'art. 22 �, come si � visto, inteso a condizionare l'azione in
sede ordinaria s� che � evidentemente necessario che finch� l'azione � temporaneamente
improponibile non possa essere soggetta a decadenza; questo non
avviene di certo per le imposte indirette per le quali l'azione ordinaria pu��
essere sempre proposta in quaiunque momento, prima o in pendenza del
procedimento innanzi alle Commissioni fino a quanto non si � formato il giudicato;
se allora dopo la d�cisione che risolve una questione preliminare l'azione
ordinaria pu� essere proposta, essa non potr� essere differita in applicazione
di una norma ispirata ad un fine del tutto diverso.
La giurisprudenza della S.C. ha ripetutamente sottolineato la diversit� del �
concetto di decisione definitiva al fine della giurisdizione condizionata per le
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 109'
missioni tributarie, va considerato -ai fini dell'accertamento della ricorrenza
(o meno) della decadenza giudiziaria del contribuente dell'azionabilit�
innanzi al giudice ordinario di una pretesa relativa ad imposte
indirette, successivamente alla decisione della Commissione centrale -se
l'art. 22, comma quarto, del r.d.l. 7 agosto 1936 n. 1639 (il quale stabilisce
che �l'autorit� giudiziaria pu� essere adita dal contribuente anche dopo
che sia intervenuta la decisione definitiva della 'Commissione tributaria �)
contenga una disposizione eccezionale dettata esclusivamente per la materia
delle imposte dirette, unica disciplinata nella legge a cui essa appartiene,
e, pertanto, non estensibile, in applicazione dell'art. 14 delle disposizioni
sulla legge in generale, oltre il caso espressamente previsto, ovvero
se la norma, statuita in detto articolo, sancisca un principio generale
fondamentale riferibile alle decisioni pronunciate in entrambi i settori
tributari oggetto del presente dibattito giudiziale.
Fra i due orientamenti delineati, questa Corte ritiene che il secondo
sia meritevole di consenso.
Il carattere generale della statuizione legislativa, dettata nell'art. 22,
comma quarto, del r.d.l. n. 1639 del 1936, e l'estensione della disciplina,.
in questo contenuta, alla materia delle imposte indirette si desumono
da un decisivo argomento testuale fornito dall'art. 31, comma quarto,.
dello stesso r.d.l. n. 1636, il quale, al termine di una serie di disposizioni
imposte dirette ed ai fini degli altri rimedi. Sotto il primo profilo � decisione
definitiva quella che risolvendo tutte le questioni insorte sia in fatto che in
diritto, esaurisce il processo tributario nella sede adita e contro la quale non
� ammesso altro ricorso o il ricorso non � stato proposto nel termine o ha �
perduto efficacia il ricorso ammissibile proposto (Cass. 5 luglio 1971, n. 2082,.
Rass. Avv. Stato, 1971, I, 1216); non � quindi definitiva la decisione che decidendo
parzialmente le questioni sollevate comporta il proseguimento del processo
innanzi alla stessa o ad altra Commissione e la decisione della Commissione
centrale che annulla con rinvio (Cass. 22 settembre 1970, n. 1670, ivi 1970,
I, 1083). Ma, al contrario, con riferimento al ricorso per Cassazione ex art. 111
Cost., proponibile contro la pronunzia decisoria e definitiva, si � invece precisato
che � decisoria la pronunzia che contiene, anche solo parzialmente, H
regolamento del rapporto dedotto in giudizio, anche se su una questione di
rito, ed � definitiva la decisione contro la quale non � ammessa ulteriore
impugnazione in sede di giurisdizione speciale (Cass. 21 giugno 1972, n. 1981,
Rass. Avv. Stato, 1972, I, 824). Conseguentemente, mentre non sono impugnabili
le decisioni ordinatorie, possono e debbono essere impugnate nel termine stabilito
le decisioni che abbiano definito in tutto o in parte, e anche soltanto in
rito, la materia controversa (Cass. 9 ottobre 1972 n. 2953, Riv. leg. fisc., 1972,
2754) ed anche quella che rimanda ad un secondo momento un'ulteriore pronunzia
(21 giugno 1972, n. 1981 gi� citata) e quella che annulla con rinvi<>
(21 giugno 1974, n. 1839, ivi, 1974, 1920).
Quanto statuito dalla S.C. per il ricorso per Cassazione deve valere anche
per l'azione ordinaria, una volta esclusa l'estensibilit� dell'art. 22, e per le
impugnazioni nell'ambito del contenzioso speciale; la decisione � sempre capace
di diventare irretrattabile, sia pure per una parte soltanto d�l rapporto contro
110 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che prevedono assimilazioni nei procedimenti relativi alle controversie
in materia di imposte dirette ed indirette, stabilisce: �Sono estese alle
controversie riguardanti le imposte di trasferimento dei beni tutte le
altre p.orme relative al procedimento davanti alle Commissioni amministrative
delle imposte dirette �.
Tale norma contempla, quindi, una clausola generale di unificazione
della disciplina giuridica del contenzioso nelle materie delle imposte dirette
ed indirette innanzi alle Commissioni amministrative.
Ed in tal senso si � gi� espressa la Corte Suprema (cfr. sent. 7 apri110
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che prevedono assimilazioni nei procedimenti relativi alle controversie
in materia di imposte dirette ed indirette, stabilisce: �Sono estese alle
controversie riguardanti le imposte di trasferimento dei beni tutte le
altre p.orme relative al procedimento davanti alle Commissioni amministrative
delle imposte dirette �.
Tale norma contempla, quindi, una clausola generale di unificazione
della disciplina giuridica del contenzioso nelle materie delle imposte dirette
ed indirette innanzi alle Commissioni amministrative.
Ed in tal senso si � gi� espressa la Corte Suprema (cfr. sent. 7 aprile
1972, n. 1041), la quale ha tratto dalla disposizione contenuta nel quarto
comma dell'art. 31 un argomento risolutivo per l'affermazione di un
regime giuridico, comune ai due tipi di controversie (in materia d'imposte
dirette ed indirette), riguardo alla notifica (da parte dell'Amministrazione
Finanziaria) della decisione .della Commissione centrale, costituente
presupposto necessario per la conclusione del procedimento in
sede di giurisdizione amministrativa e per l'operativit� dell'effetto tipico
dell'atto definitivo dell'attivit� giurisdizionale cognitiva, e cio� della formazione
del giudicato.
E le ragioni addotte dalla citata decisione del Supremo Collegio a
supporto della cennata soluzione che risolve un problema analogo a
verso, e passa in giudicato con il decorso del termine precludendo l'esperibilit�
dei rimedi alternativamente possibili.
Il problema che pone la sentenza in esame si riduce allora a quelle della
.ammissibilit� della impugnazione (o della proposizione dell'azione ordinaria)
differita rispetto alle decisioni non definitive, problema che resta sostanzialmente
immutato anche nel nuovo ordinamento del contenzioso tributario.
Per quanto concerne l'abrogato sistema del contenzioso, la sola data della
sua emanazione (1936) basta ad escludere ogni posi;ibilit� di applicazione del
mezzo, al t�mpo del tutto sconosciuto, della riserva (facoltativa o necessaria)
di impugnazione differita contro la decisione parziale (o non definitiva). N�
successivamente gli artt. 340 e 361 c.p.c. hanno modificato su questo punto il
procedimento speciale. 1'. infatti del tutto pacifico che l'impugnazione differita
� un istituto tipico esclusivo del processo civile ordinario e non se ne � mai
nemmeno tentata l'estensione ai procedimenti speciali regolati da norme anteriori
al cod. proc. civ. N� per l'appello contro le decisioni della Giunta provinciale
amministrativa e del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione
siciliana, n� per l'appello contro le decisioni del Consiglio di prefettura
e della Sezione semplice della Corte dei Conti si � mai pensato di estendere
la regola della riserva di impugnazione differita; solo per il Tribunale regionale
delle acque, che � per� un organo specializzato della giurisdizione ordinaria,
l'espressa norma dell'art. 189 del t.u. 11 dicembre 1933 n. 1775 impone il differimento
dell'impugnazione.
In ogni modo il problema della impugnazione differita non si pone affatto,
nemmeno per il processo ordinario, per la pronuncia che, definendo il processo
in quel grado, rinvia ad altro giudice di grado diverso; sia la decisione rescin
dente (della Commissione centrale) sia quella del giudice di appello che rinvia
.al primo giudice (art. 353 e 354) � sempre definitiva e non pu� consentire l'im
-f -f
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 111
quello oggetto di disputa, ben possono essere utilizzate al fine di estendere
l'ambito di riferimento e di applicazione della norma contenuta
nell'art. 22, comma quarto, del r.d.l. n. 1639 del 1936, oltre il procedimento
innanzi alle Commissioni tributarie in materia di imposte dirette,
in quanto siffatta espansione della statuizione legislativa � perfettamente
aderente alla ragione giustificativa della disposizione dell'art. 31, comma
quarto, la quale va individuata in una esegenza di disciplina unitaria
del contenzioso tributario innanzi alle Commissioni, determinata dagli
aspetti sostanziali di analogia degli interessi oggetto di contesa nei due
tipi di controversia relativi alle imposte dirette ed a quelle indirette,
non tollerando tale disciplina unitaria una diversit� di trattamento del
procedimento di formazione del giudicato relativamente alle decisioni
delle commissioni e, per necessaria applicazione logica, della conseguenziale
preclusione dell'azione giudiziaria.
N� valido motivo di distinzione tra i regimi giuridici pu� trarsi dal
rilievo che il legislatore mostra di intendere diversamente le tutele relative
alle due categorie di imposte, allorch� condiziona la proponibilit�
dell'azione giudiziaria al preventivo esperimento innanzi alle commissioni
pugnazione differita a seguito della pronuncia del giudice inferiore. Lo stesso
� a dirsi per le decisioni che dichiarano l'incompetenza designando quella di
altro giudice di eguale grado.
La sentenza parziale (o non definitiva) che nel processo ordinario consente
il differimento della impugnazione � soltanto quella che, decidendo alcune questioni
preliminari di rito o di merito, impartisce distinti provvedimenti per
l'ulteriore istruzione e dispone la prosecuzione del processo innanzi allo stesso
giudice (art. 278 e 279, in relazione agli art. 340 e 361 c.p.c.).
Il nuovo ordinamento del contenzioso tributario (come anche la legge
istitutiva dei T.A.R.) non recepisce per� l'istituto della impugnazione (facoltativa)
differita e non prevede affatto la relativa riserva.
La decisione, anche se parziale, viene notificata al contribuente e comunicata
all'Amministrazione (art. 38 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636) il che fa decorrere
il termine per l'impugnazione (art. 22, 25 e 40); nessuna distinzione pu�
farsi fra decisione parziale e definitiva.
La sola distinzione rilevante � quella fra decisione e ordinanza (art. 35);
l'ordinanza non � mai impugnabile (a meno che non abbia contenuto sostanziale
di decisione) mentre la decisione, definitiva o parziale (a meno che non
abbia contenuto sostanziale di ordinanza), � sempre suscettibile di giudicato
ove non sia immediatamente impugnata. A maggiore ragione dovr� essere immediatamente
impugnata la decisione della Commissione di secondo grado che
rinvia a quella di primo grado (art. 24), quella della Commissione Centrale
che annulla con rinvio al primo o al secondo grado a(rt. 29) e quella della
Corte di Appello che egualmente rinvia alla Commissione di primo o secondo
grado (art. 40). Invece per la sentenza della Corte di Appello che non definisce
il giudizio e dispone la prosecuzione del processo innanzi a se stessa, valgono
le regole del processo ordinario.
Senza dubbio ci� pu� dar luogo a complicazioni perch� la impugnazione
non sospende l'ulteriore corso del procedimento innanzi al giudice a quo mentre
9
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tributarie soltanto quando si tratti di imposte dirette e non anche quando.
si controverta in tema di imposte indirette, giacch� la diversit� di disciplina
delle due tutele trova un limite nella ricezione del principio della stabi�
lit� del giudicato amministrativo, del quale il legislatore mostra chiaramente
di volere il rispetto con riguardo ad entrambe (ispirandosi a tale�
principio l'art. 34 della legge 8 giugno 1936, n. 1231, applicabile alle controversie
in materia di imposte dirette, e l'art. 146 della legge di registro,.
approvata dal r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, modificato dall'art. 1 del
r.d. 13 gennaio 1936, n. 2313, riguardante le vertenze tributarie in materia
di imposte indirette).
Per modo che, deve ritenersi che il precetto sancito nel quarto comma
dell'art. 22 del r.d.l. n. 1639 del 1936, costituendo un principio fondamentale
di portata generale, sia riferibile alle decisioni emesse dalle�
commissioni tributarie sia in materia di imposte dirette che in tema di
imposte indirette, cor� l'implicazione che la disciplina giuridica in esso
contenuta debba trovare� applicazione anche in ordine alle controversie�
afferenti alle imposte indirette.
Ed a conforto della validit� di una siffatta soluzione, sotto il profilo�
della mens legis, pu� richiamarsi l'art. 40 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636�
a seguito di essa il fascicolo di ufficio deve essere trasmesso al giudice del
grado superiore (art. 22, 25, 29 e 40).
:E!. questo un inconveniente pratico, non ignoto al processo ordinario anche�
se regolato in modo diverso, che per� non modifica il regime sostanziale delle
impugnazioni.
:E!. da rilevare tuttavia che la questione un tempo dibattuta della impugna��
bilit� delle decisioni interlocutorie (di contenuto ordinatorio) non si pone pi�,.
essendo stata introdotta nel contenzioso tributario la stessa distinzione, elaborata
nel processo ordinario, tra decisione e ordinanza, precisandosi che l'o'rdi-�
nanza non pu� essere impugnata separatamente dalla decisione (art. 35).
Pertanto unico elemento importante � la distinzione fra decisione, in senso�
formale e sostanziale, e ordinanza. La prima deve sempre essere impugnata.
senza possibilit� di riserva di impugnazione differita, la seconda non � mai
impugnabile.
Si deve peraltro osservare che, non esistendo affatto l'onere della riserva,.
l'impugnazione resta preclusa solo dal decorso del termine rispetto alla notifi-�
cazione o comunicazione. Ove queste non siano state eseguite, la �decisione�
parziale potrebbe essere impugnata anche unitamente alla decisione definitiva
(salva l'eventuale necessit�, specie per il ricorso per Cassazione e quello alla.
Corte di Appello, di introdurre l'impugnazione con separati atti), non valendo
come decadenza dall'impugnazione la piena conoscenza. Ci� poteva verificarsi
in via normale nell'abrogato ordinamento nel quale la notificazione aveva luogo�
ad istanza di parte; oggi non dovrebbe pi� accadere perch� la notificazione e
la comunicazione sono eseguite d'ufficio dalla segreteria entro dieci giorni dal
deposito della decisione (art. 38). Non si pu� escludere tuttavia che, in modo
anomalo, la notificazione o la comunicazione non siano est1guite o che queste:
siano nulle.
C. BAFILE
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
(revisione della disciplina del contenzioso tributario), secondo la cui statuizione
normativa � previsto, in ordine ad entrambe le categorie di
imposte (dirette ed indirette), un unico procedimento per la fase d'impugnazione,
innanzi al giudice ordinario, avverso le decisioni delle commissioni
tributarie.
Va, quindi, esaminata la questione relativa ai requisiti, formali e sostanziali,
delle decisioni definitive nel procedimento contenzioso tributario.
Con sentenza del 21 giugno 1968 n. 2063, la Corte Suprema ha statuito
che per aversi decisione definitiva nel procedimento tributario non
� sufficiente che sia stata emessa una pronuncia, il cui contenuto non
possa formare oggetto di gravame se non dinanzi all'autorit� giudiziaria
ordinaria, ma � necessario che con tale pronuncia sia anche esaurito il
procedimento di accertamento dell'imposta ed il regolamento conclusivo
del rapporto sostanziale tributario; e che, pertanto, non pu� essere considerata
definitiva ed autonomamente impugnabile innanzi all'autorit�
giudiziaria ordinaria la decisione della Commissione centrale che, ritenendo
tassabile, in punto di diritto, un certo cespite o reddito, rimetta
gli atti alle commissioni competenti per il giudizio di merito, perch�
accertino, in fatto, la sussistenza dei presupposti e degli elementi della
imposizione, giacch� soltanto attraverso la pronuncia sulle questioni di
merito (e la decisione degli eventuali gravami su tali questioni) viene
a formarsi la definizione del rapporto tributario che possa costituire
oggetto di giudizio dinanzi al giudice ordinario.
Inoltre, si � escluso che la decisione della Commissione centrale sul
punto di diritto sia suscettibile di passaggio in, giudicato, restando precluso
l'esame del giudice ordinario, in difetto di immediato e diretto
gravame, in quanto, per lo specifico contenuto di tale pronuncia, che,
non esaurendo il procedimento contenzioso tributario, non assume carattere
di definitivit�, le questioni cos� risolte possono sempre essere sollevate
nuovamente con la domanda giudiziale, che sia proposta avverso
la decisione che concluda e definisca tale procedimento.
E, sulla base di tali postulati giuridici, non pu� non ritenersi non
definitiva la decisione della Commissione centrale che neghi l'esistenza
della prescrizione della pretesa tributaria, eccepita dal contribuente, e
rimetta le p~rti innanzi alla Commissione Provinciale per il giudizio di
merito, non potendo considerarsi la statuizione giudiziale della Commissione
centrale come un regolamento conclusivo del rapporto tributario,
giacch� se non pu� ritenersi -in applicazione della richiamata pronuncia
del Supremo Collegio -definitiva una decisione della Commissione Centrale
che dichiari, in punto di diritto, tassabile un certo cespite o reddito,
non pu�, a maggior ragione, considerarsi tale una decisione della Commissione
Centrale che (come quella intervenuta nel caso di specie) si
limiti a dichiarare l'inesistenza della prescrizione (senza neppure pronun
114 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
ciare sulla tassabilit� in punto di diritto del cespite controverso), rinviando
la vertenza alla Commissione Provinciale anche per l'accertamento
dell'appartenenza o meno del cespite alla massa ereditaria e,
quindi, per l'accertamento dell'an debeatur.
E che occorra aver riguardo al contenuto sostanziale delle decisioni
amministrative per stabilire se esse possano ritenersi definitive ed autonomamente
impugnabili, s� da dar luogo al decorso del termine seme�
strale per l'eventuale impugnativa avanti l'autorit� giudiziaria ordinaria,
� stato pi� volte affermato dalla Corte Suprema, la quale ha posto sempre
in rilievo che rivestano carattere di definitivit� soltanto le decisioni
emesse in ordine alla sussistenza del debito d'imposta e della misura
del tributo (cfr. sent. 26 ottobre 1955, n. 3493, in materia d'imposta di
successione; sent. 12 luglio 1951, n. 1501, in materia d'imposta di registro).
Riscontro di ci�, si ritrova nello stesso tenore dell'art. 94 del r.d.
n. 3270 del 1923, secondo cui il termine di decadenza per ricorrere alla
autorit� giudiziaria decorre dalle decisioni amministrative che abbiano
concretamente giudicato sulle tasse, sopratasse e pene pecuniarie, in
quanto, in base al contenuto normativo di esso, � evidente che, per
aversi definitivit� della decisione amministrativa, occorre che non l'astratta
possibilit� di una pretesa d'imposta da parte dei competenti uffici abbia
formato oggetto della decisione (come quando sia stato deciso soltanto
se non siasi verificata la prescrizione della pretesa tributaria), bens� la
esistenza di un concreto debito per tasse, sopratasse e pene pecuniarie.
E -poich� la decisione della Commissione Centrale che si limiti a
dichiarare non verificatasi la prescrizione del diritto dell'Amministrazione
finanziaria a chiedere il pagamento dell'imposta di successione su un
bene non figurante nella denunzia, rinviando alla Commissione Provinciale
per l'accertamento dei presupposti sostanziali di fatto e di diritto
per l'applicazione dell'imposta, non pu� considerarsi esaustiva del procedimento
e conclusiva del rapporto tributario sostanziale e, quindi, per
il suo contenuto, definitiva -deve concludersi nel senso che debba ritenersi
ammissibile l'azione giudiziaria proposta -in ordine alla questione
preliminare di merito della prescrizion~ della pretesa tributaria, decisa,
in materia di imposte indirette (nella specie, imposte di successione),
dalla decisione della Commissione Centrale delle imposte -dopo il decorso,
dalla notifica di questa, del termine di sei mesi di cui all'art. 94
del r.d. n. 3270 del 1923 e successivamente alla definizione del rapporto
tributario, e cio� delle questioni sostanziali di merito, da parte della
Commissione Provinciale in sede di rinvio, potendo, anche in detta materia,
la decisione amministrativa parziale essere impugnata innanzi al
giudice ordinario congiuntamente a quella definitiva, esaurente il rapporto
sostanziale.
Il primo motivo di ricorso �, quindi, da accogliere. -(Omissis).
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 115
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 16 gennaio 1976, n. 147 -Pres. Mirabelli
-Est. Borruso -P. M. Cutrupia (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Baccari) c. Soc. Ferrovia Alto Pistoiese.
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Solidariet� � Condono �
Istanza di una sola parte � Estensione ai condebitori � Esclusione.
(c. c. art. 1309; d. I. 5 novembre 1973, n. 660).
Quando uno soltanto dei debitori solidali di imposta abbia fruito,
a domanda, del condono, gli altri condebitori che non ne abbiano fatto
istanza non possono giovarsi degli effetti del condono, s� che nei loro
confronti il giudizio deve proseguire nei modi normali (1).
(Omissis). -Innanzitutto devesi affermare che non risultando avere
la societ� � Ferroviaria Alto Pistoiese � domandato l'applicazione del condono
fiscale (ai sensi e nel termine di cui al d.I. 5 novembre 1973, n. 660,
convertito nella I. 19 dicembre 1973, n. 823) analogamente a quanto invece
richiesto ed ottenuto dalla Cassa Rurale (condebitrice solidale dell'imposta
in contestazione) gli effetti di detto condono non possono essere
estesi alla predetta societ�. E ci� perch�:
1) l'applicazione del condono fiscale comporta il riconoscimento del
debito da parte del contribuente nei confronti della Finanza, cos� come
da essa determinato, anche se ne consente l'estinzione con un pagamento
parziale e, secondo l'art. 1309 e.e., il riconoscimento del debito fatto da
uno dei debitori in solido non ha effetto riguardo agli altri;
2) la solidariet� fra coobbligati in materia tributaria non assume
una configurazione diversa da quella che l'istituto presenta in base alla
disciplina contenuta nel codice civile e cio�, di una pluralit� di rapporti
(sia pure di identica natura ed aventi una causa unica), sicch� non v'�
alcuna ragione per ritenere giustificata tra contribuenti condebitori in
solido d'un medesimo tributo anche una mutua rappresentanza che valga
ad estendere, in deroga al citato art. 1309, a tutti i coobbligati gli effetti
del riconoscimento del debito compiuto da uno solo di essi (cfr. da
(1) Decisione interessante ed indubbiamente esatta. Applicando le regole
della solidariet� di diritto comune, si deve necessariamente ritenere che quello
dei condebitori che non ha presentato la domanda di condono, dimostrando
con ci� di voler affrontare l'alea del giudizio, non pu� giovarsi degli effetti
del condono conseguiti, a domanda, da altro condebitore; ci� non solo perch�
il condono � da considerare come un riconoscimento ex art. 1309 e.e., ma anche
perch� l'intervenuta decadenza non consentirebbe mai al debitore, nemmeno
se dichiara di volerne profittare, di giovarsi degli effetti di qualunque atto
vantaggioso riferibile al coobbligato. Il contribuente � libero di scegliere tra
la prosecuzione del giudizio e il condono e non pu� di certo ritenersi vincolato
alla scelta fatta da altri; ma una volta decorso il termine per la presentazione
della domanda di condono, la scelta non pu� pi� essere revocata.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
ultimo in tal senso Cass. sent. n. 768 del 1975, 4041 del 1974, 832 del 1973,
311 del 1970).
Ritenuto, pertanto, che l'applicazione del condono fiscale, di cui alla
legge sopracitata, nei confronti di un condebitore in solido del tributo
(che, nella specie, peraltro non � parte in giudizio) non comporta la
estinzione della causa, promossa nei confronti della Finanza da altro
coobligato al pagamento del tributo stesso per contestarne la debenza
il pr�>cesso deve proseguire e, conseguentemente, deve essere deciso il
ricorso per cassazione proposto dalla Finanza avverso la summenzionata
sentenza .della Corte di Appello di Firenze. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 gennaio 1976, n. 159 -Pres. Caporaso
-Est. Virgilio -P. M. Pedace (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Cavalli) c. I.N.A. (avv. Formai).
Imposte e tasse in genere � Condono di cui al decreto-legge 5 novembre
1973, n. 660 � Sospensione del giudizio innanzi alla Corte di Cassazione �
Rigetto della istanza in sede amministrativa � Contestazione sul diritto
al condono -Decisione da parte del giudice del processo sospeso.
(d. I. S novembre 1973, n. 660, art. 11).
Imposte e tasse in genere � Condono � Controversia di soli interessi �
Esclusione.
(d. I. S novembre 1973, n. 660, convertito con legge 19 dicembre 1973, n. 123).
Imposte e tasse in genere � Imposte indirette � Interessi � Condono di cui
alla legge 31 ottobre 1963 n. 1458 � Pagamento del tributo � Diritto della
Finanza al successivo pagamento degli interessi � Sussiste.
(I. 31 ottobre 1963, n. 1458, art. 1 e 3).
Imposte e tasse in genere � Imposte indirette � Interessi � Prescrizione �
Termine quinquennale � Interruzione -Pagamento dell'imposta -Non
interrompe la prescrizione per gli interessi.
(I. 26 gennaio 1961, n. 29; I. 28 marzo 1962, n. 147).
Quando, in applicazione dell'art. 11 del d.l. 5 novembre 1973, n. 660,
a seguito della presentazione della domanda di condono il giudizio pendente
innanzi alla Corte di Cassazione sia stato sospeso e la domanda
sia stata rigettata in sede amministrativa, spetta alla stessa Corte decidere
sull'applicabilit� del condono al quale il contribuente sostiene di
aver diritto (1).
(1-4) La prima massima � di molto interesse. Bench� la motivazione sia
molto ridotta, si afferma senza equivoci che dopo il rigetto in sede amministrativa
della domanda di condono, spetta alla Corte di Cassazione (o al giu
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 117
Le norme per agevolare la definizione delle pendenze in materia tributaria
(c.d. condono), di cui al d.l. 5 novembre 1973, n. 660, convertito con
.la legge 19 dicembre 1973, n. 823, presuppongono la pendenza di una controversia
sulla dovutezza del tributo e quindi non si applicano alle controversie
concernenti soltanto interessi (2).
L'Amministrazione finanziaria che, in applicazione del condono di cui
.alla legge 31 ottobre 1963, n. 1468, abbia percepito soltanto il tributo, non
.� decaduta dal diritto di domandare successivamente gli interessi che
erano dovuti in base a quelle norme .(3).
L'obbligazione per interessi � autonoma rispetto a quella per il tributo
ed � sempre soggetta alla prescrizione quinquennale, quale che sia
il termine, maggiore o minore, stabilito per la prescrizione del tributo.
Il pagamento del tributo in applicazione di norma di condono non interrompe
la prescrizione, come atto di riconoscimento, per il debito di
interessi (4).
-O.ice innanzi al quale pende il giudizio che era stato sospeso) decidere sulla
:applicabilit� del condono ove il contribuente insista nel sostenere di averne
-diritto. In tal modo la questione viene decisa in unica istanza dalla Corte di
�Cassazione, ma questa appare indubbiamente la soluzione pi� corretta, non
sembrando possibile che la questione, dalla quale dipende la cessazione della
sospensione ovvero l'estinzione del giudizio, possa essere portata innanzi alla
�Commissione tributaria e che di conseguenza lo stato di sospensione possa
essere protratto oltre il termine della definizione amministrativa dell'istanza
-O.i condono.
Sull'argomento della seconda massima le pronuncie conformi sono ormai
numerose anche con riferimento alle controversie di sole sopratasse (15 marw
1975, n. 1015; 13 ottobre 1975, n. 3276, in questa Rassegna, 1975, I, 379 e...).
Esattissima � la terza massima. La definizione della pendenza per condono
� sempre regolata rigidamente dalla legge e all'Amministrazione non � mai
�concessa una discrezionalit� transattiva; se pertanto essa ha omesso di richiedere
il pagamento di somme che a qualsiasi titolo erano dovute esse possono
(e debbono) essere pretese successivamente. Anche l'ultimo condono regolato
-O.al d.l. 5 novembre 1973, n. 660 prevede espressamente (art. 11) che siano
corrette le definizioni intervenute in violazione delle norme del decreto di
-condono.
:t<: ormai definitiV'.amente chiarito che l'obbligazione di interessi � soggetta
in via autonoma alla prescrizione quinquennale (Cass. 29 ottobre 1973, n. 2805
e 2 ottobre 1975, n. 3110, in questa Rassegna, 1974, I, 235 e 1975, I...). Riguardo
:alla interruzione della prescrizione se non pu� contestarsi l'esattezza della
affermazione che il riconoscimento di un debito non implica necessariamente
interruzione della prescrizione per un maggiore e diverso debito, si deve per�
rilevare che l'interruzione della prescrizione per il tributo produce effetto anche
per gli interessi e tutti gli altri accessori inerenti al rapporto di imposta (v.
nota a Cass. 2 ottobre 1975, n. 3110 cit.). Pertanto fino alla data del pagamento
del tributo, eseguito per fruire del condono, la prescrizione non era compiuta
n� per il tributo n� per gli interessi e solo da questa data � cominciato a
decorrere un nuovo termine.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Durante la fase di legittimit� l'Istituto ha presentato
domanda di condono ai sensi del d.l. 5 novembre 1973, n. 660, convertito
in legge 19 dicembre 1973, n. 823, ed il giudizio di cassazione � stato
sospeso con ordinanza del 4 marzo 1974 ai sensi de~l'art. 11 del citato
decreto.
Con lettera del 30 aprile 1975 l'Ufficio del Registro di Roma ha comunicato
a questa Corte Suprema che la domanda di condono degli interessi
per cui � causa fu accettata con riserva e che, anche in conformit� del
parere espresso dall'Avvocatura dello Stato, essa non pu� essere accolta,
in quanto le disposizioni della legge 19 dicembre 1973, n. 823, non contemplano
-per l'applicazione del condono -anche gli interessi.
A seguito di tale lettera � stata nuovamente fissata, per la odierna
udienza, la discussione del ricorso incidentale.
Poich� il ricorrente in via incidentale insiste, pur dopo la lettera sopra
menzionata dell'Ufficio del Registro, nella tesi della applicabilit� del condono
anche al caso in esame tale questione va esaminata preliminarmente.
La Corte Suprema ha gi� avuto occasione di pronunciarsi sullo specifico
problema (da ultimo, sent. n. 3276 del 13 ottobre 1975), ritenendo
che nella particolare disciplina dettata dal d.l. 5 novembre 1973, n. 660,
convertito in legge 19 dicembre 1973, n; 823, per agevolare la definizione
delle pendenze in materia tributaria, non rientrano le controversie che
riguardano, non l'applicazione del tributo, la natura o la configurazione
di esso, ma solo aspetti collaterali derivanti dalla nascita del rapporto
tributario, come avviene per le controversie che concernono gli interessi
moratori previsti dalle leggi 26 gennaio 1961, n. 29, e 28 marzo 1962, n. 147. �
� stato al riguardo precisato che la suddetta esclusione emerge chiaramente
dalla lettera stessa del provvedimento legislativo e, precisamente,
quanto alla imposizione indiretta, dall'art. 6 del provvedimento stesso,
il cui primo comma subordina la possibilit� di usufruire del condono
alla circostanza di una controversia pendente riguardante � l'applicazione �
del tributo nonch� dal quarto comma dell'art. 10, il quale esonera il
contribuente dal pagamento degli interessi moratori solamente �per le
imposte dovute in applicazione delle disposizioni del presente decreto �.
Alla stregua di tali principi, rispetto ai quali non sono stati addotti
validi motivi in senso contrario, deve ritenersi assorbita la richiesta,
contenuta nella memoria dell'I.N.A., tendente ad ottenere la conferma
della sospensione del presente giudizio, giacch� nell'ambito di applicabilit�
del condono di cui al decreto n. 660 del 1973 non rientrano come
si � precisato, anche gl'interessi moratori e difetta conseguentemente
la ragione della sospensione del giudizio prevista dall'art. 11 del decreto
medesimo.
Ci� considerato, pu� passarsi all'esame dei ricorsi. f.
I m
f::
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I\
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
Ha carattere pregiudiziale l'esame del ricorso incidentale perch� il
suo accoglimento -di carattere assorbente -renderebbe superflua
l'indagine sulle censure prospettate con il ricorso principale dell'amministrazione
finanziaria.
Con unico motivo l'I.N.A. denuncia violazione e falsa applicazione
degli articoli 1 e 3 della legge 31 ottobre 1963, n. 1458, in relazione
all'art. 360, n. 3, cod. proc. civ., e sostiene che dopo l'applicazione del
condono concesso con la indicata legge n. 1458 del 1963, non possono
sopravvivere pretese del fisco relative ad accessori del tributo, come gli
interessi di mora, per cui la finanza -non avendo richiesto tali interessi
all'atto del pagamento della sorte, pur condonando penalit� e soprattasse
--non potrebbe come erroneamente ritenuto dalla Corte del merito
pretendere gl'interessi di mora allora non riscossi.
La censura non ha fondamento.
Ha esattamente sottolineato la Corte del merito che per l'articolo 3
della citata legge -la quale reca gi� nella intestazione ( � Condono in
materia tributaria delle sanzioni non aventi natura penale�) la limitazione
del suo ambito di applicabilit� -il pagamento degli interessi non
� posto come condizione per la concessione del condono, per cui l'omessa
percezione di essi sul contributo evaso non preclude il diritto della finanza,
in epoca successiva all'applicazione del condono stesso, di pretendere
ci� che � dovuto per legge.
Questa conclusione non solo � conforme alla lettera della legge,
ma si inquadra nel principio generale pi� volte affermato da questa
Corte Suprema (da ultimo, sentenze 29 ottobre 1973; n. 2805 26 marzo
1973, n. 831) secondo il quale il debito d'interessi moratori ed il correlativo
credito hanno carattere autonomo rispetto all'obbligazione tributaria
principale e, pur partecipando della natura di tale obbligazione,
non sono a questa assimilabili n� collegati in modo indissolubile.
Ne consegue che giustamente � stata ritenuta ammissibile l'azione
della finanza, pur dopo la concessione del condono previsto dal citato
art. 3, diretta alla riscossione degli interessi moratori sul tributo in contestazione,
in base all'autonomo titolo che la legittimava a pretenderne
il pagamento.
Nella memoria, l'I.N.A. ha in subordine accennato al profilo di inco
stituzionalit� dell'art. 5 della legge n. 1458 del 1963, il quale dichiara �in
nessun caso ripetibili � i tributi e i diritti corrisposti per beneficiare
delle disposizioni di cui alla legge stessa, mentre non contiene alcun
divieto, per la finanza, di riaprire il conto tributario, sia pure al fine
della percezione degl'interessi moratori, ponendo cos� in evidenza una
disparit� di trattamento tra finanza e contribuente.
La questione non ha rilevanza nel caso concreto, nel quale non si
verte nella materia disciplinata dall'art. 5 (ripetibilit� o meno dei tri
120
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
buti e degli altri diritti al cui pagamento � subordinato il condono previsto
dall'art. 3), discutendosi invece del diverso problema della riscossione
degli interessi moratori, dovuti per legge sul tributo evaso.
Con il primo motivo del ricorso principale l'amministrazione delle
.finanze denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2944 e 2948
�e.e., dell'art. 45 della legge 19 giugno 1940, n. 762, in relazione agli arti
�coli 132, n. 4, e 360, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., e censura la sentenza impugnata
sotto questi profili: a) per avere erroneamente ritenuto la Corte
del merito che gl'interessi accessori non siano soggetti, anche ai fini
della prescrizione, alla disciplina del tributo cui si riferiscono, mentre
avrebbe dovuto ritenere applicabile al caso la prescrizione decennale
prevista dall'art. 45, primo comma, del r.d. 9 gennaio 1940, n. 2, conver
tito nella legge 19 giugno 1940, n. 762; b) per non avere, comunque, considerato
la Corte stessa che -pur ritenendosi applicabile agl'interessi
.moratori in materia tributaria la prescrizione quinquennale di cui all'art.
2948 n. 4 -nella specie si era verificata interruzione del termine
per effetto del pagamento, da parte del co.11tribuente, del tributo prin<:
ipale.
La censura � inconsistente.
Essa � fondata su un'interpretazione non consentita dalla lettera
della norma invocata, in quanto il citato art. 45 della legge n. 762 del
1940 prevede la durata decennale della prescrizione soltanto per le � imposte
e soprattasse � stabilite dalla legge stessa, facendo altres� salvo
.quanto disposto dal successivo art. 47, ultimo comma, per l'imposta
riscossa dalle dogane.
Gi� da tale formulazione della norma si evince che gli interessi moratori
non sono compresi nell'ambito della disposizione suddetta; ma la
�conclusione cui � pervenuta la Corte del merito sul punto controverso
trova fondamento anche nel principio (Cass. 29 ttobre 1973, n. 2805 e
14 luglio 1972, n. 2394) secondo cui -data un'autonomia del credito
d'interessi moratori rispetto all'obbligazione tributaria principale -esso
� soggetto alla prescrizione (quinquennale) stabilita dall'art. 2948 n. 4,
e.e., ove difettino specifiche disposizioni per i debiti d'interessi derivanti
<I.alle singole obbligazioni tributarie.
Poich� tali specifiche disposizioni nella specie non esistono � evi
�dente che deve trovare applicazione la norma generale sopra richiamata.
Quanto, poi, all'asserita efficacia interruttiva che il pagamento del
tributo avrebbe comportato -quale tacito riconoscimento del debito relativamente
agli interessi .moratori, � sufficiente ricordare che l'accertamento
se una data manifestazione di volont� contenga il riconoscimento
dell'altrui diritto, con conseguente effetto di interrompere il corso
�della prescrizione, costituisce apprezzamento di fatto di competenza del
giudice di merito, e quindi, non censurabile in sede di legittimit�, ove
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 121
sia sorretto da adeguata motivazione, priva di errori logico-giuridici
(Cass. 6 luglio 1972, n. 2241)?
Nella fattispecie concreta non pu� dubitarsi della correttezza del
ragionamento della Corte del merito, la quale ha osservato che il riconoscimento
del debito di un capitale non pu� implicare nel medesimo
tempo riconoscimento del debito anche degli interessi, ove non sia a
.questi chiaramente riferito, a causa dell'autonomia che contraddistingue
la sorte capitale e i relativi interessi.
D'altronde, il riferito ragionamento � conforme alla giurisprudenza
di questa Corte Suprema (sent. 23 aprile 1969, n. 1309) secondo cui il
pagamento di una somma in acconto di un debito maggiore, non portando,
di per se, neppure implicitamente riconoscimento dell'entit� del
debito residuo, non pu� produrre l'interruzione della prescrizione. Ed �
appena il caso di precisare che tale regola vale a fortiori in materia
.di interessi, che hanno un titolo autonomo rispetto al debito principale.
-(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 febbraio 1976, n. 621 -Pres. Stella�
Richter -Est. Milano -P. M. Berri (conf.) -Soc. Automare c. Ministero
delle Finanze (Avv. Stato Tomasicchio).
lmposte e tasse in genere � Competenza e giurisdizione -Imposte indirette Ricorso
al Tribunale per grave ed evidente errore di apprezzamento Censura
sul merito della valutazione � Difetto di giurisdizione del
tribunale.
(d. I. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 29).
Il ricorso al tribunale ex art. 29 terzo comma del d.l. 7 agosto 1936,
n. 1639 per difetto di calcolo o errore di apprezzamento � una impugnazione
di legittimit� della decisione della commissione provinciale di
. valutazione che concerne non la valutazione in s� ma il procedimento
logico-giuridico seguito dalla Commissione quale emerge esclusivamente
.dalla decisione impugnata. Difetta quindi di giurisdizione il tribunale
per conoscere una censura sostanziale di valutazione riferita all'accertamento
dell'Ufficio fatto proprio dalla commissione, che non venga dedotta
come vizio formale della decisione (1).
(1) � pacifico che l'impugnazione ex art. 29 terzo comma del d.l. 7 ago:
sto 1936, n. 1639 concerne solo la legittimit� della decisione (Cass. 21 giugno
1971, n. 1926, in questa Rassegna, 1971, I, 1184), non pu� riguardare la sostanza
�della valutazione e non pu� quindi essere diretta contro l'atto di accertamento
(12 febbraio 1973, n. 406, ivi, 1973, I, 424). Perspicua ed esattissima � quindi
l'affermazione che la domanda rivolta contro la sostanza della valutazione,
�esulando dall'impugnazione di legittimit� e risolvendosi in una questione di
:semplice estimazione, urta contro il difetto di giurisdizione del tribunale.
122
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Con il primo motivo del ricorso principale la societ�
Automare denuncia la violazione degli artt. 145 della le~ge organica di
registro del 1923 e 29 r.d. 7 agosto 1936, n. 1639 per aver la Corte del
merito negato la giurisdizione del giudice ordinario, erroneamente rite
nendo che non fosse stato dedotto contro la decisione della Commissione
centrale di valutazione uno dei vizi previsti dal terzo comma dell'art. 29
del citato decreto n. 1639 del 1936, mentre essa ricorrente, con chiaro
riferimento alla suddetta disposizione, aveva in realt� dedotto il macro
scopico errore di apprezzamento in cui era incorsa la Commissione pro
vinciale con il valutare come edificatorio un terreno, che, prima facie,
risultava agricolo.
Il motivo � infondato.
Come ha ripetutamente affermato questa Corte Suprema il ricorso
al giudice ordinario, previsto dall'art. 29, terzo comma, r.d. n. 1639 del
1936, per grave ed evidente errore di apprezzamento, ovvero per mancanza
od insufficienza di calcolo nella determinazione del valore del bene
oggetto dell'imposizione, costituisce un'impugnazione di mera legittimit�,
,il cui oggetto � limitato all'accertamento dei suddetti vizi. II giudice
ordinario deve, pertanto, unicamente accertare se la motivazione addotta
dalla Commissione provinciale di valutazione, a sostegno della sua definitiva
decisione, sia una motivazione qualificata, e cio� basata su un
calcolo di dati aritmetici, ovviamente desunti dai parametri fissati dall'art.
16 dello stesso decreto, ed inoltre se il detto calcolo e la raccolta
dei dati o termini relativi non siano affetti da gravi ed evidenti errori
di apprezzamento.
Il sindacato, quindi, del giudice ordinario si risolve in un controllo
che investe, non la. valutazione in s�, ma il procedimento logico-giuridico
seguito in tale operazione. Ora non vi � dubbio che nell'ambito di tale
sindacato rientri anche la denuncia di un vizio che, sia con riferimento
alla modalit� del calcolo, sia con riferimento al criterio di valutazione,
venga ad appuntarsi sulla determinazione giuridica ed obiettiva della
natura pertinente ad un fondo, se agricolo od edificatorio.
Senonch� l'esame degli atti processuali -alla cui autonoma e diretta
valutazione pu� procedersi, essendo in materia di giurisdizione questa
Corte giudice anche del fatto -consente di escludere, come giustamente
� stato escluso dai giudici di merito, che la richiesta di nullit� della
decisione della Commissione provinciale sia stata fondata su quel particolare
difetto di motivazione previsto dalla pi� volte citata disposizione_
Nell'atto introduttivo del giudizio di primo grado la odierna ricorrente,
infatti, genericamente affermando la erroneit� dell'adottata decisione,
testualmente asser� che la valutazione: � andava fatta secondo i
coefficienti di legge, trattandosi di terreni agricoli, che nel 1964 non
avevano i valori accertati dall'Ufficio �, mentre nell'atto di appello ribad�
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
tale concetto affermando: �abbiamo denunciato la valutazione degli uffici
finanziari per un grave ed evidente errore di apprezzamento: terreni
agricoli valutati come aree fabbricabili �. La denuncia di illegittimit�
formulata dalla societ� Automare riguard�, quindi, unicamente il giudizio
conclusivo espresso dalla Commissione provinciale sulla natura del bene
soggetto a valutazione; e non gi� i presupposti oggettivi ed il procedi�
mento logico-giuridico della pronunzia.
Non si �, invece, dedotto che la motivazione della impugnata sentenza
fosse priva di calcoli estimativi oppure che i detti calcoli fossero
affetti da gnwe ed evidente errore di apprezzamento, ma si � lamentato
unicamente che i terreni, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione
provinciale, dovevano considerarsi agricoli e, quindi, valutati
con il sistema tabellare.
Ma, come dianzi detto, tale censura non pu� essere dedotta dinanzi
al giudice ordinario di prima istanza ai sensi del terzo comma dell'art. 29
del citato decreto in quanto, riguardando il merito della valutazione, non
� riconducibile in uno dei vizi espressamente previsti dalla suddetta
disposizione. -(Omissis).
SEZIONE SETTIMA
GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 gennaio 1976, n. 8 -Pres. Rossi �
Rel. Sandulli -P. M. Serio (parz. conf.) -Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni (avv. dello Stato Del Greco) c. Impresa Zamboni
(avv. Pasquale e Ciccolo). '
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Riserve dell'appaltatore � Onere Carattere
generale.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 36 e segg., 89, primo ed ultimo comma, 64, secondo�
comma, e 54, quinto comma).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Sospensione dei lavori -Facolt�
discrezionale dell'amministrazione committente � Esercizio legittimo �
Pregiudizio derivante all'appaltatore dalla sospensione dei lavori Qualificazione
come danno contrattuale � Esclusione.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, art. 16; d. m. 28 maggio 1895, art. 35; d.P.R. 16 luglio 1962,.
n. 1063, art. 30). �
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Sospensione dei lavori � Inclusione
fra i cosiddetti fatti continuativi � Esclusione.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, art. 16; d. m. 28 maggio 1895, art. 35; d.P.R. 16 luglio 1962,.
n. 1063, art. 30).
Appalto � Appalto di opere pubbliche -Sospensione dei lavori . Maggiori
compensi chiesti dall'appaltatore � Onere della riserva alla firma del
verbale di ripresa dei lavori.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 16, 54, 64 e 89; d. m. 28 maggio 1895, art. 35; d.P.R.
16 luglio 1962, n. 1063, art. 30).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Riserve dell'appaltatore � Conte��
stazione in. sede giudiziale � Eccezione di decadenza � Subordinate
deduzioni di merito � Effetti � Rinunzia all'eccezione di decadenza Esclusione.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 54, 64 e 89; cod. civ., artt. 2964 e segg.).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Maggiori richieste d�ll'appaltatore ��
Interessi � Decorrenza.
(D. m. 28 maggio 1895, art. 40).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Variazioni ed addizioni � Facolt�
dell'amministrazione committente � Limiti.
(Legge 20 marzo 1865, n. 2248, ali. F, art. 344; d. m. 28 maggio 1895, artt. 17 e 19).
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 12S
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Richieste dell'appaltatore relative
a partite di lavoro non indicate nel registro di contabilit� � Omessa
riserva nei relativi documenti contabili � Decadenza dell'appaltatore�.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 54, 64 e 89).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Partite di lavoro non contabiliz��
zate e riconosciute in sede giudiziale � Indennizzo per rincaro dei
costi � Ammissibilit�.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 21 e 22; d.l.C.p.S. 6 dicembre 1947, n. 1501; cod. civ.,
art. 1223).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Riserve dell'appaltatore . Somme:
riconosciute in sede giudiziale � Rivalutazione � Inammissibilit�.
(R. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 54, 64 e 89; cod. civ., art. 1277).
A norma degli artt. 89, primo ed ultimo comma, 64, secondo comma,.
e 54, quinto comma, del r.d. 25 maggio 1895, n. 350, l'appaltatore di opere
pubbliche, ove intenda contestare la contabilizzazione dei corrispettivi
effettuati dall'Amministrazione committente, � tenuto ad iscrivere apposita
riserva nei documenti contabili (o nel registro di contabilit�) ed a
produrre ed esporre nel registro di contabilit�, nei modi e nei terminf
indicati dalla legge, gli elementi atti ad individuare la sua pretesa, nel
titolo e nella somma, nonch� a confermare la riserva all'atto della sottoscrizione
del conto finale (1).
I maggiori oneri conseguenti alla sospensione dei lavori, disposta
dall'Amministrazione committente nell'esercizio di un potere discrezionale,.
non sono configurabili (nella normalit� dei casi) come danni contrattuali
da colpa grave della stazione appaltante (2).
Deve escludersi che l'ipotesi della sospensione dei lavori disposta dall'Amministrazione
committente rientri nell'ambito della categoria dogmatica
dei cosiddetti fatti a carattere continuativo (3).
La riserva dell'appaltatore di opere pubbliche per i maggiori oneri
che si assumano subiti in conseguenza della sospensione dei lavori di�
sposta dall'Amministrazione committente deve essere iscritta nel verbale�
di ripresa dei lavori e quindi riprodotta ed .esplicata nel registro di con�
tabilit� in occasione della presentazione e sottoscrizione immediatamente�
successiva (4).
(1) Principio consolidato. Da ultimo, cfr.: Cass., 18 luglio 1975, n. 2841, in
questa Rassegna, 1975, I, 911; amplius, in argomento, cfr. Rel. Avv. Stato, 19711975,
voi. Ili, n. 385.
(2-4) In tema di fatti cosiddetti continuativi cfr., da ultimo: Cass., 17 ottobre
1975, n. 3374, in questa Rassegna, 1975, I, ~12, con nota di commento.
Sulla facolt� dell'Amministrazione di disporre la sospensione dei lavori e
sull'onere della tempestiva riserva per i maggiori oneri che si assumano subiti
in conseguenza della sospensione, cfr.: Rel. Avv. Stato, 1971-1975, voi. III, rispettivamente
n. 379 e n. 385.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Quando in sede giudiziale sia preliminarmente eccepita la improponibilit�
delle domande dell'appaltatore per la tardivit� delle riserve, non
pu� dalle subordinate deduzioni svolte quanto al merito delle richieste
attrici e dalla indicazione delle minori somme che si sarebbero potute
ex adverso pretendere desumersi una implicita rinunzia all'eccezione di
decadenza (5).
In tema di appalto di opere pubbliche, gli interessi legali sulle somme
riconosciute all'appaltatore in sede giudiziaria sono dovuti con decorrenza
dalla data della domanda giudiziale, essendo il particolare termine
di decorrenza previsto dall'art. 40 del capitolato generale approvato con.
d.m. 28 maggio 1895 applicabile nel solo caso di controversie definite in
via amministrativa o arbitrale (6).
Nell'appalto di opere pubbliche l'Amministrazione committente ha la
facolt� di chiedere che l'appaltatore esegua tutte le variazioni e le addizioni
ritenute opportune per la esecuzione dell'opera valutando le une
e le altre ai prezzi unitari del contratto, con il solo limite che le stesse
non mutino essenzialmente la natura delle opere comprese nella convenzioni!
contrattuale e non superino un quinto dell'importo dell'appalto
(5) Principio di ovvia esattezza, per la cui assorbente rilevanza la Corte
di cassazione ha escluso la necessit� di valutare il secondo profilo di contestazione
dedotto nel motivo di ricorso, sulla inammissibilit� stessa di una
rinuncia alla decadenza i.n cui sia incorso l'appaltatore. Cfr.: MARZANO, Sulla
rinuncia a valersi della decadenza in tema di pubblici appalti, in questa Rassegna,
1973, I, 1191. Da ultimo, per l'implicita ammissibilit� di tale rinuncia
(ma anche in questo caso escludendosene i presupposti di fatto), cfr.: Cass.,
17 ottobre 1975, n. 3374, in questa Rassegna, 1975, I, 912.
(6) Con tale principio � stato negato che gli interessi possano farsi decorrere,
come avevano invece ritenuto i giudici di appello, dalla data di formulazione
delle riserve, escludendosi espressamente che alla riserva possa attribuirsi
l'effetto di una costituzione in mora.
Non pu� condividersi, peraltro, l'affermazione secondo cui gli interessi sulle
somme riconosciute in sede giudiziaria decorrerebbero dalla data della domanda
giudiziale, per essere l'applicabilit� dell'art. 40, ultimo comma, del capitolato
generale di appalto del 1895 limitata alle sole controversie definite in sede
� amministrativa o arbitrale �; ed � stato invero gi� altre volte espressamente
precisato che il termine stabilito dalla indicata norma esclude � ogni altro
dies a quo, incluso quello che coincide con la proposizione della domanda
giudiziale� (Cass., 21 giugno 1974, n. 1830, in questa Rassegna, 1974, I, 1021;
contra, nel senso della sentenza in rassegna: Cass., 28 gennaio 1974, n. 218; in
argomento v. pure: Cass., sez. un., 23 novembre 1974, n. 3800).
Anche a prescindere dalle argomentazioni in contrario desumibili dalla
stessa originaria natura dell'arbitrato obbligatorio previsto dal capitolato generale
di appalto del 1895 (ed in particolare dalla ravvisata necessit� di un provvedimento
amministrativo anche per la � esecuzione � della pronuncia arbitrale),
va infatti rilevato che il limitato riferimento della norma ad una soluzione
delle controversie � in sede amministrativa o arbitrale � 'deve essere inteso
e giustificato, senza possibilit� di desumersene ulteriori e pregiudizievoli conseguenze,
in relazione alla espressa precisazione, contenuta al secondo comma
I
I
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 127
(nella specie il superamento di tale limite � stato escluso, sotto il duplice
profilo in argomento rilevante, nella esecuzione di edificio con due piani
in pi� di quelli inizialmente previsti) (7).
Poich� sede delle riserve dell'appaltatore di opere pubbliche sono
tutti i documenti contabili, e non il solo registro di contabilit�, e nessuna
rilevanza giuridica pu� attribuirsi alla mancata riproduzione nel
registro di contabilit� di voci di partite di lavoro gi� indicate nei documenti
contabili ad esse relativi, � inammissibile per decadenza la riserva
formulata in sede di conto finale relativamente a partite di lavoro non
indicate nel registro di contabilit�, quando nessuna riserva sia stata
formulata dall'appaltatore in merito ai documenti contabili relativi a
tali partite di lavoro (8).
E ammissibile la richiesta di un indennizzo per il rincaro dei costi
relativamente alle partite di lavoro non contabilizzate, e riconosciute
soltanto in sede giudiziale, trattandosi di maggiorazione non considerata
nel procedimento di revisione dei prezzi (9).
del successivo art. 49, secondo cui � la sentenza arbitrale non sar� soggetta
n� ad appello, n� a cassazione�; e la validit� di tale considerazione � confermata,
evidentemente, dall'art. 36, ultimo comma, del vigente capitolato generale
di appalto, nel quale la decorrenza degli interessi risulta espressamente
stabilita, con formula sostanzialmente interpretativa (o comunque utile ad
intendere l'effettiva portata della previgente disposizione), con riferimento a controversie
� risolte � in sede amministrativa � o contenziosa �.
Sugli effetti del ritardo nei pagamenti dovuti all'appaltatore cfr., per le
varie questioni, Rel. Avv. Stato, 1971-1975, voi. III, n. 381.
(7) Affermazione di principio derivante da specifiche disposizioni, ma che
si � ritenuto di dover tuttavia massimare in ragione della particolare situazione
di fatto alla quale � stata nella specie applicata, quale risulta segnalata
nel testo stesso della massima.
Sulla facolt� dell'amministrazione committente di ordinare variazioni e
addizioni ai lavori appaltati, e sulle varie questioni in argomento discusse,
cfr.: Rel. Avv. Stato, 1971-1975, voi. III, n. 377.
(8) Ulteriore conferma della necessit� di aver riguardo, nel valutare la
tempestivit� delle riserve dell'appaltatore, a tutti i documenti contabili, e non
al solo registro di contabilit�, e di escludere comunque l'ammissibilit� di
riserve formulate solo in sede di conto finale.
In particolare, sull'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva
anche relativamente a partite di lavoro non contabilizzate, cfr.: Cass., 5 maggio
1972, n. 1355, in questa Rassegna, 1972, I, 508; 29 dicembre 1969, n. 4046,
Giust. civ., 1970, I, 1246.
(9) L'affermazione di principio, della quale non constano precedenti, appare
prima facie convincente, per essere ovvio che nella revisione dei prezzi non si
� tenuto conto delle partite di lavoro non contabilizzate, e per le quali il
riconoscimento del compenso dovuto sia solo di seguito intervenuto in sede
giudiziale.
In effetti per�, e proprio per essere l'importo da calcolare per il rincaro
dei costi corrispondente a quello che sarebbe stato concesso in sede di revisione
dei prezzi se le partite di lavoro fossero state regolarmente contabiliz
10
128 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Le somme riconosciute all'appaltatore ad integrazione dei compensi:
contrattuali e per riaccreditamento di somme indebitamente trattenute�
non sono suscettibili di rivalutazione monetaria (10).
(Omissis). -Il ricorso principale e quello incidentale, promossi'
contro la medesima sentenza, vanno riuniti, a norma dell'art. 335 cod.
proc. civ.
Per ragioni di priorit� logica va esaminato in precedenza il primo
motivo del ricorso incidentale.
Con esso, il ricorrente -denunciata la violazione e la falsa applicazione
degli artt. 16, 89 e 5.4 del Regolamento (per la direzione, la contabilit�
e la col~audazione dei lavori dello Stato che sono nelle attribuzioni
del Ministero dei lavori pubblici) approvato con r.d. 25 maggio 1895,.
n. 350 e dell'art. 35 del capitolato generale d'appalto per le opere di
competenza del Ministero dei lavori pubblici, approvato con d.m. 28 maggio
1895, nonch� il travisamento dei fatti e la contraddittoriet� della
motivazione, in relazione all'art. 360, nn. 3 e 5, cod. proc. civ. -sostiene
che: a) la Corte del merito -dopo aver ritenuto che le tre sospensioni
dei lavori disposte dall'Amministrazione appaltante costituissero fatti
continuativi -non avrebbe potuto dichiarare l'appaltatore decaduto�
dalle pretese relative ai pregiudizi conseguenti alla prima sospensione
dei lavori disposta dal Ministero, per la tardivit� delle riserve formulate
non nel verbale di ripresa dei lavori, ma alla chiusura del conto finale;
zate (e quindi, non discutendosi di risarcimento di danni ma solo di lavori
da pagare, anche con la detrazione della percentuale d'alea), la decisione �
invece a tale proposito censurabile, sia perch� consente al giudice ordinario.
di procedere alla revisione dei prezzi (per la quale invece difetta di giurisdizione),
sia perch� la maggiorazione a tale titolo calcolata viene ad essere con
tale criterio riconosciuta indipendentemente dalle determinazioni riservate in
argomento alla valutazione discrezionale dell'amministrazione committente, senza
che risulti se la revisione dei prezzi sia stata o no domandata e se sia stata
o no concessa, e senza considerazione della incidenza che i maggiori compensi
contrattuali riconosciuti in sede giudiziale possono determinare nel calcolo
dell'importo revisionale complessivo; ed � certo pi� valida soluzione quella
di ammettere, in coerenza con il sistema, e senza pregiudizio dei principi applicabili
nella materia, che l'appaltatore al quale siano stati riconosciuti in sede
contenziosa maggiori compensi contrattuali (e che abbia gi� chiesto ed ottenuto,
s'intende, la revisione dei prezzi) possa chiedere un supplemento dell'importo
revisionale, secondo calcolo complessivo nel quale sia tenuto conto.
del maggior corrispettivo in suo favore determinato dal giudice.
(10) Nel senso che l'appaltatore non possa pretendere il risarcimento del
danno da svalutazione monetaria per il ritardo nella corresponsione delle somme
dovutegli cfr.: Cass., 26 ottobre 1970, n. 2168. La possibilit� di una rivalutazione
128 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Le somme riconosciute all'appaltatore ad integrazione dei compensi:
contrattuali e per riaccreditamento di somme indebitamente trattenute�
non sono suscettibili di rivalutazione monetaria (10).
(Omissis). -Il ricorso principale e quello incidentale, promossi'
contro la medesima sentenza, vanno riuniti, a norma dell'art. 335 cod.
proc. civ.
Per ragioni di priorit� logica va esaminato in precedenza il primo
motivo del ricorso incidentale.
Con esso, il ricorrente -denunciata la violazione e la falsa applicazione
degli artt. 16, 89 e 5.4 del Regolamento (per la direzione, la contabilit�
e la col~audazione dei lavori dello Stato che sono nelle attribuzioni
del Ministero dei lavori pubblici) approvato con r.d. 25 maggio 1895,.
n. 350 e dell'art. 35 del capitolato generale d'appalto per le opere di
competenza del Ministero dei lavori pubblici, approvato con d.m. 28 maggio
1895, nonch� il travisamento dei fatti e la contraddittoriet� della
motivazione, in relazione all'art. 360, nn. 3 e 5, cod. proc. civ. -sostiene
che: a) la Corte del merito -dopo aver ritenuto che le tre sospensioni
dei lavori disposte dall'Amministrazione appaltante costituissero fatti
continuativi -non avrebbe potuto dichiarare l'appaltatore decaduto�
dalle pretese relative ai pregiudizi conseguenti alla prima sospensione
dei lavori disposta dal Ministero, per la tardivit� delle riserve formulate
non nel verbale di ripresa dei lavori, ma alla chiusura del conto finale;
zate (e quindi, non discutendosi di risarcimento di danni ma solo di lavori
da pagare, anche con la detrazione della percentuale d'alea), la decisione �
invece a tale proposito censurabile, sia perch� consente al giudice ordinario.
di procedere alla revisione dei prezzi (per la quale invece difetta di giurisdizione),
sia perch� la maggiorazione a tale titolo calcolata viene ad essere con
tale criterio riconosciuta indipendentemente dalle determinazioni riservate in
argomento alla valutazione discrezionale dell'amministrazione committente, senza
che risulti se la revisione dei prezzi sia stata o no domandata e se sia stata
o no concessa, e senza considerazione della incidenza che i maggiori compensi
contrattuali riconosciuti in sede giudiziale possono determinare nel calcolo
dell'importo revisionale complessivo; ed � certo pi� valida soluzione quella
di ammettere, in coerenza con il sistema, e senza pregiudizio dei principi applicabili
nella materia, che l'appaltatore al quale siano stati riconosciuti in sede
contenziosa maggiori compensi contrattuali (e che abbia gi� chiesto ed ottenuto,
s'intende, la revisione dei prezzi) possa chiedere un supplemento dell'importo
revisionale, secondo calcolo complessivo nel quale sia tenuto conto.
del maggior corrispettivo in suo favore determinato dal giudice.
(10) Nel senso che l'appaltatore non possa pretendere il risarcimento del
danno da svalutazione monetaria per il ritardo nella corresponsione delle somme
dovutegli cfr.: Cass., 26 ottobre 1970, n. 2168. La possibilit� di una rivalutazione
� stata invece talora ammessa, ma per l'ipotesi di somme riconosciute per
danni determinati da comportamento colposo dell'amministrazione committente,
in sede arbitrale.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
b) le sospensioni dei lavori, disposte dall'Amministrazione committente,
fossero illegittime, in quanto determinate non da ragioni tecniche, ma
da esigenze particolari di questa.
La censura, articolata nei riassunti profili, � infondata.
Secondo la tesi del ricorrente, nell'ipotesi di sospensione dei lavori
disposta dall'Amministrazione appaltante -costituendo questa un fatto
�a carattere continuativo�, e cio� in via di svolgimento -l'onere della
formulazione (ed esplicazione) della riserva sorgerebbe soltanto al momento
in cui si renda manifesta la rilevanza causale del fatto generatore
della situazione onerosa e si disponga di ogni elemento necessario per
indicare l'i,mporto del compenso richiesto, e cio� al momento del compimento
dell'opera e della chiusura della contabilit�.
Invece, secondo l'opinione dei giudici del merito, nel sistema normativo
vigente in materia di pubblici appalti, dalla inosservanza dell'onere
della formulazione immediata della riserva (contenente la richiesta
dell'impresa appaltatrice intesa ad ottenere un maggior compenso)
nel verbale della ripresa dei lavori e della riproduzione ed esplicazione
di essa nel registro di contabilit� presentato per la sottoscrizione ai fini
dell'emissione dello stato di avanzamento immediatamente successivo conseguirebbe
l'effetto preclusivo della richiesta dell'impresa appaltatrice,
riguardante gli indennizzi per le maggiori spese sostenute in conseguenza
della sospensione dei lavori disposta dall'Amministrazione.
E tale orientamento -ad avviso di questa Corte -� esatto.
Il problema che si pone � se, in caso di sospensione dei lavori disposta
dall'Amministrazione appaltante, la riserva (generica) relativa al
maggior compenso spettante per le ulteriori spese sostenute in conseguenza
del provvedimento di sospensione debba (o meno) essere formulata
(a pena di decadenza) nel verbale di ripresa dei lavori (e riprodotta
ed esplicata nel registro di contabilit� al momento della presentazione
e sottoscrizione di questa al fine dell'emissione dello stato di avanzamento
immediatamente successivo).
Intimamente collegato ad esso � il quesito se la sospensione dei
lavori disposta dall'Amministrazione integri (o meno) un fatto cosiddetto
a carattere continuativo.
Ai fini della disamina delle questioni delineate, occorre muovere dai
dati normativi (di diritto obiettivo), posti a disciplina della materia dei
pubblici appalti, nonch� dal presupposto giuridico che i maggiori oneri,
sostenuti dall'appaltante in conseguenza della disposta sospensione dei
lavori (normalmente) non siano inquadrabili nello schema concettuale
dei danni contrattuali, derivanti da un fatto imputabile (per la sua illi
ceit�) alla stazione appaltante a titolo di colpa gr�ive.
� noto che, in tema di pubblici appalti, il compenso complessivo,
dovuto all'appaltatore, viene determinato attraverso un procedimento di
' 130 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
accertamento e di registrazione, nei documenti contabili, di tutti i fatti
generatori di spese per !;esecuzione dell'opera.
Ed ai fini di tale determinazione non pu� non riconoscersi particolare
rilevanza giuridica alle norme specifiche sulla contabilit� dei lavori
(compiuta a cura esclusiva dell'amministrazione: artt. 36 e segg. del
r.d. 25 maggio 1895, n. 350, che approva il regolamento sulla direzione,
contabilizzazione e collaudazione dei lavori dello Stato), nonch� alle disposizioni
che stabiliscono le modalit� per la proposizione di eventuali
pretese dell'appaltatore nei confronti dell'amministrazione, riferentisi ai
fatti registrati e risolventisi, comunque, in richieste di ulteriori compensi
o indennizzi (artt. 89, primo ed ultimo comma; 64, secondo comma; 54,
quinto comma, del citato regolamento n. 350 del 1895.
In base a tali norme l'appaltatore, ove intenda contestare la contabilizzazione
dei corrispettivi effettuati dall'Amministrazione, � tenuto ad
iscrivere apposita riserva nei documenti contabili (o nel registro di contabilit�)
ed a produrre ed esporre nel registro di contabilit� nei modi e
nei termini indicati dalla legge, gli elementi atti a individuare la sua
pretesa, nel titolo e nella somma, nonch� a confermare la riserva all'atto
della sottoscrizione del conto finale.
Invero, l'attuazione dell'opera pubblica -dalla gara .di appalto e
consegna dei lavori alla esecuzione e collaudo di essi -si articola in
fasi successive attraverso un procedimento formale e vincolato, che si
svolge in una serie di registrazioni e certificazioni alla cui formazione
l'appaltatore � chiamato a partecipare; e, perci�, gli � imposto l'onere
di contestare immediatamente le circostanze riguardanti le sue prestazioni
e suscettibili di produrre un incremento delle spese originariamente
previste.
Dalla dottrina pi� autorevole e dalla giurisprudenza prevalente (cfr.,
da ultimo, Cass., Sez. Un., sent. 20 luglio 1972, n. 1960) � costantemente
riconosciuto il carattere generale della prescrizione relativa alla formulazione
(e successiva quantificazione) nei documenti contabili (e nel registro
di contabilit�) di tutte le richieste incidenti sul compenso spettante
all'appaltatore.
Le riserve e le eccezioni formulabili dall'appaltatore trovano -come
si � visto -la loro disciplina negli artt. 89, 64 e 54 del regolamento.
L'art. 89 dispone che l'appaltatore, all'atto della firma, iscrive nei
documenti contabili le riserve e le domande che ritiene di proprio interesse
(primo comma) e che queste non hanno efficacia, e sono considerate
non avvenute, ove non siano ripetute nel registro di contabilit�, nei
termini e modi indicati negli artt. 53 e 54 (quarto comma).
L'art. 64, secondo comma, vieta, poi, all'appaltatore di iscrivere nel
conto finale domande per oggetto e per importo diverse da quelle for�
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 131
mulate (o esplicate) nel registro di contabilit� durante lo svolgimento
dei lavori.
L'art. 54, quinto comma, stabilisce, infine, che l'appaltatore, il quale
non abbia esplicato le sue riserve nel registro di contabilit�, decade dal
diritto di far valere (in qualunque tempo e modo) riserve e domande
(formulate nei documenti contabili) riferentisi ai fatti registrati.
La ragione fondamentale giustificatrice di tali preclusioni (esplicite
ed implicite nel sistema) va ritrovata -secondo la dottrina e la giurispmdenza
-nella necessit� -nel quadro generale delle esigenze del
bilancio pubblico -della continua evidenza delle spese dell'opera, in
relazione sia alla corretta utilizzazione ed eventuale tempestiva integrazione
(art. 37, lett. e, del regolamento) dei mezzi finanziari all'uopo predisposti,
sia alle altre eventuali determinazioni dell'Amministrazione di
fronte ad un notevole superamento delle previsioni originarie di spesa,
rendente l'onere della costruzione eccessivamente rilevante rispetto alla
utilit� conseguibile dal corpo sociale.
Delineato cos� il quadro normativo, alla luce delle cui statuizioni
legislative vanno risolti i problemi, oggetto del presente dibattito giudiziale,
va precisato il presupposto giuridico della non configurabilit� (nella
normalit� dei casi) dei maggiori oneri conseguenti alla sospensione dei
lavori, disposta dall'Amministrazione, come danni contrattuali da colpa.
grave della stazione appaltante.
Invero, la pubblica Amministrazione, nel disporre la sospensione dei
lavori, esercita, di regola (nei limiti della discrezionalit� assegnatale),
legittimamente una potest� attribuitale ex lege.
Infatti, l'istituto della sospensione dei lavori � previsto come un
potere (discrezionale) accordato all'Amministrazione, in caso di concorso
di speciali circostanze, dagli artt. 16 del regolamento n. 350 del 1895 e
35 del Capitolato generale per le spese di competenza del Ministero
dei lavori pubblici, approvato con d.m. 28 maggio 1895.
(Anche il nuovo Capitolato generale di cui al d.P.R. 16 luglio 1962,
n. 1063 ribadisce la legittimit� della sospensione dei lavori, sia che questa
venga originata da ragioni obiettive -art. 30, primo comma, esemplificate
in cause di forza maggiore, condizioni climatologiche ed altre circostanze
speciali impedenti in via temporanea la prosecuzione dei lavori
a regola d'arte -sia che venga determinata da motivi d'interesse pubblico,
discrezionalmente apprezzabili dalla pubblica Amministrazione).
E, sulla base di tali disposizioni normative, i pregiudizi conseguenti
all'esercizio (legittimo) di siffatto potere (discrezionale) non possono (normalmente)
inquadrarsi nello schema paradigmatico dei danni contrattuali.
Ci� posto va esaminato il quesito preliminare se la sospensione dei
lavori disposta dall'Amministrazione rientri (o meno) fra i cosiddetti
fatti continuativi, per i quali -secondo la giurisprudenza di questa
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Corte (cfr. sent. 25 luglio 1973, n. 2168; sent. 20 marzo 1972, n. 830; sent.
30 giugno 1969, n. 2393) -l'esigenza di un accertamento sicuro e completo
si ritiene soddisfatta con l'iscrizione delle riserve al tempo della
cessazione della continuazione, sorgendo l'onere della formulazione delle
riserve, in ordine ad essi, soltanto nel momento in cui si renda manifesta
la rilevanza causale del fatto generatore della situazione onerosa
e si disponga di ogni elemento necessario per l'indicazione dell'importo
del compenso richiesto.
Invero, l'incidenza di fatti cosiddetti continuativi sul prezzo dell'opera,
ai fini delle attivit� e degli interventi della pubblica Amministrazione
(reperimento di ulteriori fondi, ecc.) viene ad assumere rilevanza soltanto
a causa della loro ripetizione, mentre i singoli episodi costituenti la serie
di essi importerebbero, ai detti fini, oneri di entit� meramente trascurabile.
E -poich�, in conseguenza di ci�, n� l'appaltatore sarebbe in grado,
prima della cessazione della continuazione, d'indicare, con la precisione
richiesta dai regolamenti e dai capitolati, i compensi ai quali ritiene di
avere diritto, n� l'ufficio sarebbe in grado di emettere gli opportuni provvedimenti,
presupponendo anche questi una conoscenza precisa e, in
cifre, delle somme residuali ancora dovute -la riserva iscritta riguardo
ai singoli episodi sarebbe sempre inutile e, per certi aspetti, impossibile
(cfr., in tal senso: Cass., sent. 20 marzo 1972, n. 830).
Cos� precisate le connotazioni formali e sostanziali dei fatti continuativi,
pu� senz'altro escludersi che l'ipotesi di sospensione dei lavori
disposta dall'Amministrazione rientri nell'ambito della categoria dogmatica
dei cosiddetti fatti a carattere continuativo.
Invero, a far considerare non sussumibile in tale categoria l'ipotesi
della sospensione dei lavori � sufficiente osservare come la serie delle
partite di oneri, derivate a carico dell'impresa appaltatrice in conse~
guenza del periodo di forzata sospensione, imposta dall'Amministrazione,
venga a cessare al momento della ripresa dei lavori.
E non v'� dubbio che ci� basta ad escludere che, in ordine ai fatti
verificatisi in detta ipotesi, possa trovare giustificazione una deroga cos�
lata al principio della decadenza per mancata riserva, da permettere,
sino al compimento dell'opera, la denuncia dei fatti, che, ancorch� non
istantanei, ma protratti e ripetuti, siano ormai cessati -anche se' tali
da ripercuotersi (di riflesso) sul costo globale complessivo dell'opera.
E -poich�, al momento della ripresa dei lavori, l'impresa appaltatrice,
adottando il parametro (ritenuto adeguato dalla giurisprudenza)
della media diligenza e della buona fede, � in grado di percepire e denunciare
una situazione ormai esaurita (generatrice di un pregiudizio ontologicamente
apprezzabile e gi� realizzatosi), nonch� di definire contemporaneamente
(o a breve scadenza successiva) in una somma determinata
il pregiudizio medesimo -deve escludersi che, riguardo all'ipotesi
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
-considerata della sospensione dei lavori, possa derogarsi in tal senso
alle forme ed ai termini previsti ex lege per la proposizione e l'esplicazione
della riserva, non potendo la dispensa dall'onere della tempestiva
riserva trascendere dalla ragione giustificativa di essa.
E -poich�, nel caso di specie, l'impresa appaltatrice non si � data
carico di dimostrare che, per la determinazione della sospensione o per
la necessaria protrazione di essa, ricorresse l'ipotesi di un comportamento
dell'Amministrazione appaltante tale da superare i limiti della
discrezionalit� concessale in materia -deve ritenersi che le pretese
dell'appaltatore ai maggiori compensi, spettanti per le ulteriori spese
conseguenti al provvedimento di sospensione dei lavori, non possano
sfuggire all'onere della tempestiva riserva.
Circa, poi, la identificazione del limite temporale per la formulazione
delle riserve, deve affermarsi che, in caso di cessazione del periodo di
sospensione dei lavori, esse debbano essere formulate nel verbale di
ripresa dei lavori (costituente sede adatta per la formulazione di riserve
circa oneri e pregiudizi derivati dalla cessata sospensione), e che quelle
che siano state espresse in tale sede debbano essere ex necessitate riprodotte
ed esplicate nel registro di contabilit�, presentato per la sottoscrizione
e l'approvazione dello stato di avanzamento immediatamente successivo.
In tema di sospensione dei lavori disposta dalla pubblica Amministrazione,
la riserva generica va, quindi, formulata nel verbale di ripresa
dei lavori, e quella, in tale sede espressa, va riprodotta ed esplicata, a
pena di decadenza, nel registro di contabilit�, presentato e sottoscritto
ai fini della emissione ed approvazione dello stato di avanzamento
successivo.
Per modo che, pu� concludersi che, quando l'impresa appaltatrice
non abbia formulato la riserva nel verbale di ripresa dei lavori, interrotti
a seguito �li provvedimento di sospensione, disposto dall'Amministrazione
(ovvero non abbia esplicato la stessa nel registro di contabilit�
alla presentazione e sottoscrizione immediatamente successiva di esso,
al fine dell'emissione dello stato di avanzamento), le sue pretese, correlate
al pregiudizio derivatole dalla sospensione dei lavori, debbano considerarsi
precluse per l'intervenuta decadenza in conseguenza della intempestivit�
delle riserve.
Il primo mezzo del ricorso incidentale �, quindi, da disattendere.
Va quindi, esaminato il primo motivo del ricorso principale.
Con esso, il ricorrente -denunciata la violazione degli artt. 2966,
2968 e 2969 cod. civ., in relazione agli artt. 23, 35, 37, 53, 54, 64 e 89 del
Regolamento (per la direzione, la contabilit� e la collaudazione dei lavori
dello Stato rientranti nelle attribuzioni del Ministero dei lavori pubblici),
approvato con r.d. 25 maggio 1895, n. 350 e 30 e 41 del Capitolato generale
RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO
d'appalto per le opere di competenza del Ministero dei lavori pubblici,
approvato con d.m. 28 maggio 1895, nonch� il difetto e l'illogicit� della
motivazione su un punto decisivo della controversia (art. 360, nn. 3 e 5
cod. proc. civ.) -si duole che la Corte del merito: a) abbia desunto
-dalla dichiarazione dell'Amministrazione, contenuta nella comparsa di
costituzione in giudizio, che all'impresa appaltatrice � si sarebbe potuto
corrispondere il compenso di L. 1.914.490 limitatamente alla (prima) sospensione
dei lavori, disposta per l'esecuzione delle varianti� -la preclusione
della verificatasi (ed eccepita) decadenza per rinunzia (implicita)
ad essa e per (presunto) riconoscimento del debito; b) abbia ritenuto
la validit� di una (implicita) rinunzia all'eccezione di decadenza e
di un (presunto) riconoscimento del debito, in quanto la rinuncia (espressa
e implicita) sarebbe inammissibile in materia di pubblici appalti ed il
riconoscimento del debito dovrebbe essere anteriore al verificarsi della
decadenza.
La censura, articolata nei riassunti profili, � meritevole di accoglimento.
La pubblica Amministrazione, nel costituirsi in giudizio con la comparsa
di risposta, prima di contestare la fondatezza delle pretese vantate
dall'appaltatore, ha eccepito, in via principale, l'improponibilit� delle
domande, per l'intempestivit� delle riserve � la decadenza dal diritto di
un maggior compenso per i pregiudizi economici conseguenti alla sospensione
dei lavori disposta dall'Amministrazione, e, soltanto in via subordinata,
ha prospettato la tesi che le richieste attrici non avrebbero potuto
superare, in ogni caso, la somma di lire 1.914.490. La Corte del merito,
nell'interpretare le deduzioni difensive profilate dall'Amministrazione, �
pervenuta alla conclusione che questa -dichiarandosi disposta a corrispondere
all'impresa appaltatrice la somma di L. 1.914.490 -abbia implicitamente
rinunciato all'eccezione di decadenza, delineata in via principale.
E tale interpretazione, avente a supporto una motivazione illogica
e viziata da errore giuridico -non potendo una deduzione difensiva
addotta in via subordinata, svolgere alcuna incidenza effettuale rispetto
alla eccezione di decadenza dal diritto prospettata in via principale non
pu� essere considerata esatta da questa Corte.
Per modo che, deve concludersi che la Corte del merito -ove avesse
correttamente interpretato le deduzioni difensive dell'Amministrazione,
assegnando ad esse l'esatta portata giuridica -avrebbe dovuto dichia�
rare l'appaltatore decaduto -in conseguenza della intempestivit� delle
riserve (non proposte nei termini e nei modi innanzi indicati) -dal
diritto di ottenere un maggior compenso per gli oneri ed i pregiudizi,
conseguenti alla prima sospensione dei lavori, disposta dall'Amministra-�
zione.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
Il primo profilo di censura �, quindi, da accogliere. E l'accoglimento
di esso comporta l'assorbimento del secondo, con il quale si denuncia
l'invalidit� della rinuncia implicita alla eccezione di decadenza e de}
presunto riconoscimento del debito.
Con il secondo motivo del ricorso principale, il ricorrente -denunciata
la violazione degli artt. 40 del Capitolato generale d'appalto delle
opere pubbliche, approvato con d.m. 28 maggio 1895; 53 e 54 del Regolamento
sulla contabilit� e collaudazione dei lavori dello Stato, approvato
con r.d. 25 maggio 1895, n. 350, in relazione all'art. 1219 cod. civ. -si
duole che la Corte del merito -ritenendo che le riserve formulate dall'appaltatore
valessero a costituire in mora l'Amministrazione -abbia
stabilito la decorrenza degli interessi legali, sulle somme liquidate in.
favore dell'impresa appaltatrice, dalla data di chiusura del registro di
contabilit� (riguardo alla somma di L. 7.103.615) e da quella di sottoscrizione
del verbale di collaudo (riguardo alla somma di L. 298.585), e non
dalla data prevista dall'art. 40 del Capitolato generale d'appalto delle�
opere pubbliche.
La censura merita accoglimento, per ragioni diverse da quelle delineate
dal ricorrente.
Il problema che si agita � se gli interessi legali, sulle somme dovute
all'appaltatore a titolo di maggior compenso, debbano decorrere dalla
data delle riserve o da quella stabilita dall'art. 40 del Capitolato generale
delle opere pubbliche, approvato con d.m. 28 maggio 1895.
Per la soluzione di esso occorre porsi anzitutto il quesito (prelimi
nare) se le riserve valgano (o meno) a costituire in mora l'Amministra
zione appaltante.
� noto che le riserve, formulate dall'appaltatore nei documenti con
tabili, sono intese ad evitare che il credito dell'impresa appaltatrice si
consolidi nelle somme contabilizzate dall'Amministrazione in suo favore.
E poich� esse integrano una forma di contestazione che investe
l'accertamento e la liquidazione del corrispettivo complessivamente con
siderato, mirando ad affermare la necessit� della sua integrazione con
ulteriori somme, non pu� assegnarsi alla riserva (il cui onere � opera
tivo in ordine alle pretese connesse al modo di rilevamento e di regi
strazione dei lavori) l'effetto della costituzione in mora dell'Amministra
zione (possibile, mediante l'assegnazione di un termine, soltanto quando,
approvato il collaudo, l'Amministrazione ritardi la propria decisione sulle
riserve).
Esclusa, quindi, la possibilit� di una decorrenza degli interessi legali
dalla data delle riserve, va esaminato se questi debbano decorrere, nelle
controversie definite in sede giudiziaria, dalla data prevista dall'art. 4()
del Capitolato generale d'appalto.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Di recente, la Corte Suprema (sent. 28 gennaio 1974, n. 218), nel pro
cedere all'interpretazione della disposizione normativa contenuta nell'ul
timo comma dell'art. 40 (secondo cui sulle somme contestate l'interesse
annuo del cinque per cento comincia a decorrere due mesi dopo la data
della registrai;ione alla Corte dei conti del decreto emesso in esecuzione
dell'atto con cui sono state risolute le controversie) -in base al prin
cipio fondamentale (di portata generale) che, in ordine alle norme di
carattere eccezionale, sia ammissibile soltanto un'interpretazione restrit
tiva, che non consente alcuna espansione della loro sfera applicativa
ha ritenuto che, in tema di appalto di opere pubbliche di pertinenza
dell'Amministrazione dello Stato, il particolare termine di decorrenza
degli interessi legali previsto dall'art. 40 del Capitolato generale si rife
risce unicamente aqle somme, in relazione alle quali le controversie siano
state definite in via amministrativa e arbitrale (cfr. in tale senso, anche
sent. 9 novembre 1971, n. 3161), mentre, nelle controversie definite in sede
giudiziaria, va applicato il principio generale di diritto comune, secondo
cui gli int�ressi legali decorrono dalla data della domanda giudiziale.
E -non ravvisandosi alcuna nuova valida ragione per discostarsi
dalla linea direttrice della giurisprudenza di questa Corte -deve confermarsi
l'indirizzo, secondo cui, in tema di appalto di opere pubbliche,
nelle controversie definite in sede giudiziaria deve applicarsi la regola
generale della decorrenza degli interessi legali dalla data della domanda
giudiziale. Anche il secondo mezzo del ricorso principale �, quindi, da
accogliere.
Con il secondo motivo del ricorso incidentale, il ricorrent� -denunciata
la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1661 cod. civ. e 17
del Capitolato generale per le opere pubbliche, approvato con d.m. 28 maggio
1895, in relazione all'art. 360; nn. 3 e 5 cod. proc. civ. -si duole che
la Corte del merito abbia respinto la sua richiesta di maggior compenso
per la edificazione del quinto e del sesto piano del fabbricato (non previsti
nel progetto allegato al contratto), costituente una variazione della
costruzione ed importante un mutamento essenziale della natura e delle
caratteristiche tecnico-strutturali dell'opera.
La censura � infondata.
Invero, la Corte del merito -facendo corretta applicazione degli
artt. 17 e 19 del Capitolato generale per le opere pubbliche del 1895, in
base alle cui norme la pubblica Amministrazione ha la facolt� di richiedere
che l'appaltatore esegua tutte le variazioni e le addizioni ritenute
opportune per l'esecuzione dell'opera valutando le une e le altre ai
prezzi unitari del contratto, con il solo limite che le stesse non mutino
essenzialmente la natura delle opere comprese nella convenzione contrat�
tuale e non superino un quinto dell'importo dell'appalto -ha esatta
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 137
mente escluso, con motivazione congrua e corretta, che all'impresa appaltatrice
spettasse, in aggiunta al corrispettivo convenuto, un maggior
compenso, in quanto -trattandosi della costruzione di un'unica entit�
edilizia -la edificazione del quinto e del sesto piano non avrebbe comportato
al prezzo d'appalto un aumento superiore al quinto complessivo,
considerato come limite dall'art. 344 del t.u. delle leggi sui lavori pubblici
20 marzo 1865, n. 2248, all. F.
Il secondo mezzo del ricorso incidentale �, quindi, da disattendere.
Con il terzo motivo, il ricorrente incidentale -denunciata la violazione
e la falsa applicazione dell'art. 54 del Regolamento (per la direzione,
la contabilit� e la collaudazione dei lavori pubblici), approvato
con r.d. 25 maggio 1895, n. 350, nonch� la contraddittoriet� della motivazione
ed il travisamento dei fatti, in relazione all'art. 360, nn. 3 e 5
cod. proc. civ. -si duole che la Corte del merito abbia ritenuto tardive
le riserve, formulate per i sovraccarichi dei solai, per le opere di calcestruzzo
e le casseforme relative.
La doglianza � infondata.
La Corte del merito -con un accertamento di fatto, insindacabile
in questa sede, per avere a supporto uno svolgimento motivazionale adeguato
ed immune da vizi logici e da errori giuridici -ha esattamente
ritenuto la tardivit� delle riserve formulate dall'appaltatore in ordine
ai sovraccarichi dei solai, alle opere di calcestruzzo ed alle casseforme
relative, con la conseguente implicazione della decadenza dalle pretese a
maggiori compensi per l'esecuzione di detti lavori.
Anche il .terzo motivo �, perci�, da respingere.
Con il quarto motivo, il ricorrente incidentale -denunciata la violazione
e la falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del Regolamento (per
la direzione, la contabilit� e la collaudazione dei lavori pubblici), approvato
con r.d. 25 maggio 1895, n. 350, in relazione agli artt. 54 dello stesso
Regolamento e 360, nn. 3 e 5 cod. proc. civ. -si duole che la Corte del
merito, nel dichiarare la tardivit� delle riserve, formulate (al momento
della chiusura del conto finale) in ordine ai ganci ed ai drenaggi, non
abbia considerato che tali lavori non fossero stati indicati nel registro
di c�ntabilit�.
La censura � infondata.
Come si � visto nell'esame del primo motivo del ricorso incidentale,
le riserve riguardanti i cennati lavori, avrebbero dovuto essere formulate
nei documenti contabili, ad essi correlativi, e riprodotte ed esplicate
nel registro di contabilit� immediatamente successivo.
Ed, in presenza dell'inosservanza dell'onere della tempestiva espressione
delle riserve nei documenti contabili (accertata, in linea di fatto,
�con valutazione insindacabile in questa sede), la Corte del merito ha
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
138
correttamente ritenuto la tardivit� di esse, con la conseguente implicazione
della decadenza dell'appaltatore delle pretese -non avendo a tal
fine alcuna rilevanza giuridica la mancata riproduzione nel registro c;li
contabilit� di voci di partite di lavoro gi� indicate nei documenti contabili
ad esse relativi.
Pure il quarto mezzo �, quindi,. da disattendere.
Con il quinto motivo, il ricorrente -denunciata la violazione e l.a
falsa applicazione delle norme che regolano la revisione dei prezzi dei
pubblici appalti, degli artt. 21 e 22 del Regolamento (per la direzione,
la contabilit� e la collaudazione dei lavori pubblici) approvato con r.d.
25 maggio 1895, n. 350, e 1223 cod. civ., nonch� il travisamento dei fatti,
in relazione all'art. 360, n. 3, cod. proc. civ. -si duole che la Corte del
merito gli abbia negato, in ordine ai maggiori lavori non contabilizzati,
il diritto ad un indennizzo per il rincaro dei prezzi,. sul riflesso che i
maggiori costi fossero stati valutati in sede di revisione dei prezzi.
La censura � fondata.
� indubbio che i giudici del merito -ritenendo che dell'aumento
dei costi si fosse tenuto conto in sede di revisione dei prezzi d'appalto siano
incorsi in un errore logico e giuridico, in quanto -riguardando
i maggiori costi voci di partite di lavoro non contabilizzate e riconosciute
soltanto in sede giudiziale -il rincaro dei costi non avrebbe potuto
essere considerato e valutato nel procedimento revisionale dei prezzi.
E -dovendo procedersi, quindi, alla valutazione e determinazione
dell'aumento dei costi (riguardo ai maggiori lavori), ai fini dell'attribuzione
del preteso indennizzo all'appaltatore -non pu� prescindersi da
un riesame, nella sede competente, degli elementi di fatto emergenti dalla
realt� processuale.
Il quinto mezzo �, quindi, da accogliere.
Con il sesto motivo, il ricorrente incidentale -denunciata la vio�
lazione e la falsa interpretazione dei principi generali in materia di
risarcimento del danno da illecito, in relazione all'art. 360, nn. 3 e 5 cod.
proc. civ. -si duole che la Corte del merito abbia negato la rivalutazione
monetaria del suo credito, consistente nel risarcimento di danni
contrattuali.
La censura � priva di fondamento.
La Corte di merito -dopo avere correttamente attribuito nat1..-a
giuridica di valuta ai crediti vantati dall'appaltatore, consistenti nell'in
tegrazione dei compensi contrattuali e nel riaccreditamento di una somma
indebitamente trattenuta dall'Amministrazione appaltante -ha esatta
mente escluso che essi dovessero essere assoggettati alla pretesa rivalu
tazione.
Anche il sesto mezzo �, per ci�, da disattendere. -(Omissis).
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 139
I
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 30 dicembre 1974, n. 30 � Pres. Colli .
Rel. Moscone -Cocini e altri (avv. Celona, Volpi e Manzi) c. Ministero
delle finanze (avv. Stato Albisinni) e Comune di Abbiategrasso
(avv. Mazzullo e Setti).
Responsabilit� civile � Responsabilit� della P .A. � Per atti leciti � Elimi�
nazione di opera pubblica � Perdita di utilit� connesse alla sua presenza
� Danno permanente � Esclusione � Fattispecie.
(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 46).
� improponibile la domanda con cui il proprietario di un fondo
chieda la condanna dell'amministrazione al pagamento di un'indennit�,
a norma dell'art. 46 l. espr., per il pregiudizio risentito in conseguenza
dell'eliminazione di un'opera pubblica, dalla cui esistenza derivavano al
fondo, per il puro fatto della vicinanza o contiguit�, amenit�, isolamento
dalle esalazioni o dai rumori normalmente prodotti dalla circolazione
dei veicoli negli spazi pubblici, e riparo da vicinanze molestie introspezioni
o introduzioni di estranei. In mancanza di un titolo specifico non
� infatti ipotizzabile un diritto a godere di tali utilit� e perci� un diritto
a che l'opera pubblica sia mantenuta e non trasformata (1). '
II
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 12 novembre 1975, n. 26 -Pres. Danzi �
Rel. Sgroi -Ente acquedotti siciliani -E.A.S. (avv. Stato Albisinni)
c. Bagnasco (avv. Corrao e Pomar).
Espropriazione per p.u. � Danno permanente arrecato ad altro fondo �
Unit� economica con l'immobile espropriato � Espropriazione parziale.
(L. 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 40 e 46).
Espropriazione per p.u. � Espropriazione parziale � Determinazione del�
l'indennit� � Fondo coltivato come cava � Rilevanza � Pregiudizio del�
l'azienda estrattiva � Irrilevanza.
(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 40).
Il pregiudizio subito da un'immobile diverso da quello espropriato
ma formante con questo per ubicazione e destinazione economica una
(1) La massima si fonda sulla distinzione tra perdita e diminuzione di
un diritto da un lato (art. 46, comma primo, I. espr.) e privazione di un utile
cui non si abbia diritto dall'altro (art. 46 comma secondo): sul punto, cfr.,
140 AASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
unica entit� va indennizzato a norma dell'art. 40 l. espr., dettato per le
ipotesi di espropriazione parziale, e non a norma dell'art. 46 della stessa
legge (2).
Se l'espropriazione incide su un immobile coltivato a cava in modo
da rendere di fatto impossibile la prosecuzione dello sfruttamento della
parte non espropriata, nel determinare l'indennit� secondo le regole sull'espropriazione
parziale non deve tenersi conto del mancato guadagno
conseguente alla interruzione dell'esercizio dell'azienda installata nell'immobile,
ma nello stabilire il valore dell'immobile prima e dopo l'espropriazione
deve tenersi conto della oggettiva preesistente e poi perduta
idoneit� del bene ad essere coltivato come cava (3).
III
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 9 dicembre 1975, n. 28 -Pres. Danzi -
Rel. Granata -Ministero dei lavori pubblici (avv. Stato Albisinni) c.
Soc. r. 1. Ricerche metano e minerarie Graziani (avv. Martini).
Responsabilit� civile � Responsabilit� della P.A. -Per atti leciti -Elimi
nazione di preesistente opera idraulica -Esecuzione di opera pubblica
� tale.
(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 46; r. d. 25 luglio 1904, n. 523, art. 2).
Prescrizione -Indennit� per danni da atto lecito -Prescrizione quinquennale
per danni da illecito -Applicabilit� -Esclusione.
(Cod. civ., art. 2947).
Responsabilit� civile -Responsa~ilit� della P.A. -Per atti leciti -Danno
permanente -Nozione.
(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 46).
Costituisce esecuzione di opera pubblica, ai fini dell'applicazione dell'art.
46 l. espr., non solo la realizzazione o la modificazione di un nuovo
manufatto, ma anche la eliminazione di un manufatto esistente; in materia
di opere idrauliche � perci� proponibile la domanda di condanna
Cass. 28 ottobre 1961 n. 2481, Giust. civ., 1961, I, 1712; Trib. Napoli 23 settembre
1971, Giur. merito, 1973, III, 175.
Nel senso che non sia equiparabile ad una servit� e non sia perci� indennizzabile
la limitazione legale che si rende operante in ragione dell'opera costruita
sul fondo espropriato, cfr., Cass. 26 aprile 1974 n. 1195, Giust. civ. Mass.,
1974, 555; Cass. 9 ottobre 1972 n. 2936, Giur. agr., 1974, 228; Cass. 24 ottobre
1968 n. 3458, Giur. it., 1968, I, 1, 1509; Cass. 15 novembre 1967 n. 2739, Foro
amm., 1968, I, l, J.71; nonch� Corte cost. 22 giugno 1971 n. 133, Giur. cast.,
1971, I, 1519 con nota di MoRBIDELLI, Contenuto � essenziale� del diritto di propriet�
sul suolo, strade, fasce di rispetto.
(2) La giurisprudenza � pacifica nell'individuare il presupposto dell'applicazione
delle norme sull'espropriazione parziale in ci�, che la parte di
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 141
al pagamento di una indennit� per il danno arrecato dall'allagamento di
un fondo, verificatosi in conseguenza del taglio di un argine, che l'Amministrazione
abbia ritenuto di dover ordinare per evitare l'inondazione
di un centro abitato e favorire il deflusso di acque di piena verso il
mare (4).
Il diritto alla indennit� per il danno sofferto in conseguenza di atto
legittimo non � soggetto alla prescrizione 'quinquennale prevista dall'art.
2947 cod. civ. per il risarcimento del danno da fatto illecito (5).
Costituisce danno permanente, ai sensi dell'art. 46 l. espr., quello
concretatosi nella distruzione o nel grave deterioramento fisico dei beni
presi in considerazione ai fini della determinazione dell'indennit� (6).
IV
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 dicembre 1975, n. 4161 -Pres.
Laporta -Est. Miele -P. M. Del Grosso (conf.) -Ministero dell'agricoltura
e delle foreste (avv. Stato Albisinni) c. Schoemburg -Waldemburg
(avv. Menghini e Ramalli) e Di Giusto e altri (n.c.).
Responsabilit� civile -R�sponsabilit� della P.A. -Per atti leciti -Opera
idraulica -Maggior pericolo di inondazioni -Danno permanente Sussiste.
(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 46).
Responsabilit� civile -Responsabilit� della P.A. -Per atti leciti -Liquidazione
dell'indennit� -Liquidazione equitativa -Fattispecie.
(Cod. civ., art. 1226).
Il danno permanente previsto dall'art. 46 l. espr. pu� essere rappresentato
dal fatto che l'esecuzione di un'opera pubblica importi un maggior
pericolo di inondazioni per un fondo che pur vi sia naturalmente
esposto, perch� ci� determina un'incidenza negativa sulle possibilit� di
immobile non espropriata sia unita a quella espropriata da un vincolo obiettivo
tale da attribuire all'intero immobile un carattere di unicit� economica:
cfr. sul punto, Cass. 12 dicembre 1972 n. 3566, Giust. civ. Mass., 1972, 1932;
Cass. 21 novembre 1969 n. 3794, Riv. giur. edil., 1970, I, 557; Cass. 18 giugno�
1968 n. 2001, Giust. civ. Mass., 1968, 1016; Cass. 29 luglio 1965 n. 1820, ivi, 1965,
936; Cass. 18 maggio 1964 n. 1213, ibidem, 1964, 552; Cass. 15 maggio 1964
n. 1184, Riv. giur. edil., 1964, I, 1061; Trib. sup. acque 12 ottobre 1965 n. 21,
Giust. civ., 1965, I, 2111.
Sulla diversit� delle situazioni di fatto riconducibili agli artt. 40 e 46 I.
espr., cfr. Trib. sup. acque 28 aprile 1971 n. 7, Cons. Stato, 1971, II, 408.
(3) Sulla prima parte della massima (non indennizzabilit� del pregiudizio�
arrecato al soggetto nel diritto personale di utilizzare l'immobile come ele��
,,,�..�.�...-.�.-.�.�--�� �����.-.�.�.�:.�.�:.�.�.-:.�:.�.-.�:.�:.�.�.�.�).� ....�.-�.-.-.-.�.-.----:-z-:��� .-.-.-.-..-.�.��'.c:��-�.�.-.-.-.-.�.�.�.�.--�.�.�-�.�.�.�.'.�'.�"�'�:�
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sfruttamento agricolo del terreno e perci� una diminuzione di valore
dell'immobile (7).
Non � illogico e non � quindi censurabile in sede di legittimit� il
criterio di liquidazione equitativa dell'indennit� ex art. 46 l. espr., consistente
nel considerare quale indice del deprezzamento di un fondo agricolo
per la maggior esposizione al pericolo di inondazioni la natura dei
danni cagionati da una concreta inondazione che il fondo abbia subito (8).
(Omissis). -Con atto notificato il 5-6 luglio 1968 Giuseppina, Costantino
e Luigi Cocini convennero in giudizio davanti al Tribunale Regionale
delle Acque Pubbliche di Milano, ai sensi della lett. d) dell'art. 140 T.U.
11 dicembre 1933, n. 1775, l'Amministrazione Comunale di Abbiategrasso
e l'Amministrazione Finanziaria dello Stato, esponendo:
� -che essi erano proprietari di una casa di abitazione con annesso
giardino nel Comune di Abbiategrasso, prospiciente fino a poco tempo
prima uno specchio d'acqua formato da una darsena e da un tratto del
vecchio tronco del Naviglio di Bereguardo;
-che, per conservare il valore derivante alla loro casa da una tale
situazione, essi nel 1933, quando il vecchio tronco del Naviglio di Bereguardo
era stato spostato per esigenze stradali, avevano fatto eseguire
a proprie cure e spese, previ accordi con l'Amministrazione Provinciale
di Milano, il Corpo del Genio Civile e l'Ospedale Maggiore di Milano,
cinque bocche di presa d'acqua dalla Roggia Schiaffinata alla seconda
conca, coi relativi ponticelli in cemento armato e il bacino di calma per
la bocca a stramazzo, acquistando il terreno all'uopo occorrente, e la
chiusura delle cinque vecchie bocche di presa in localit� Poscallo;
mento di un'azienda in esso installata), cfr., citate in motivazione, Cass. 7
luglio 1960 n. 1810, Foro pad., 1960, I, 1075, e Cass. 28 ottobre 1961 n. 2481,
Giust. civ., 1961, I, 1712, cui adde Cass. 13 novembre 1974 n. 3596, Giust. civ.,
1975, I, 410 con nota di TABET, Espropriazione per pubblico interesse e perdita
dell'avviamento commerciale.
Il principio, per cui non spetta indennizzo per la mancata realizzazione
del guadagno, che avrebbe potuto ritrarsi dall'esercizio dell'industria installata
sull'immobile, da un lato non esclude che nella determinazione dell'indennit�
dovuta debba tenersi conto della destinazione che l'immobile presentava (cfr.,
in tema di cave, Cass. 7 agosto 1962 n. 2431, Giust. civ. Mass., 1962, 1158, cit.
in motivazione, e Trib. Napoli 23 settembre 1971, Giur. merito, 1973, III, 175;
in un caso di espropriazione caduta su area destinata a distributore di benzina,
Trib. Napoli 31 marzo 1973, Giust. civ. Rep., 1974, espropr. p.u., 234; nel
senso della rilevanza del mancato reddito, come elemento di valutazione, quando
sia conseguenza di una perdita di valore, Cass. 30 aprile 1969 n. 1393,
Rass. giur. Enel, 1969, 820; Cass. 16 ottobre 1962 n. 2997, Temi nap., 1963,
I, 350; Cass. 12 settembre 1968 n. �2920, Giust. civ., 1968, I, 1747 e Foro it.,
1969, I, 66) dall'altro importa che debba ricomprendervisi il costo di adattamento
dell'immobile per consentire la continuazione dell'esercizio dell'azienda
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 143
-che, essendo venuta meno la navigazione nel Naviglio di Bereguardo,
la Direzione Generale del Demanio lo aveva declassificato, escludendone
la navigazione e assoggettandolo alla competenza dell'Ufficio
Tecnico Erariale;
-che questo Ufficio, sollecitato dal Comune di Abbiategrasso, aveva
consentito a imprese private d'interrare il vecchio tronco del Naviglio
di Bereguardo con la relativa darsena, per trasformarli in sede viaria e
per servire a un'area fabbricabile, che un gruppo di speculatori intendeva
lottizzare;
-che ne era derivato un indiscutibile danno patrimoniale alla loro
propriet�, poich� la presenza dello specchio d'acqua, oltre a fungere da
recinzione e a consentire l'approdo di natanti da diporto, conferiva allo
immobile un eccezionale pregio estetico e ambientale, toglieva ogni possibilit�
d'immissione di fumi e rumori e d'introspezione di passanti da
breve distanza;
-che, inoltre, avendo l'interramento privato di sbocco la Roggia
Cagnola, corrente nel loro giardino e adibita a irrigazione, oltre che di
piacevole aspetto, si era reso necessario il prosciugamento di tale Roggia
e occorreva provvedere ulteriormente a interrarla per trecento metri e
(Trib. sup. acque 16 giugno 1971 n. 13, Cons. Stato, 1971, II, 605) o quello
di disinvestimenti (Cass. 3 marzo 1962 n. 396, Giust. civ., 1962, I, 1496; Trib.
acque Roma 25 gennaio 1970, Riv. giur. edil., 1970, I, 312).
(4) L'interpretazione dell'art. 46 L espr. ha ormai da tempo condotto a
svincolarne l'applicazione dal presupposto della esecuzione di un'opera, per
la cui realizzazione sia stato necessario procedere ad un'espropriazione per
pubblica utilit�.
La norma ha cos� trovato applicazione anche nel caso di destinazione
di immobili a determinati usi di pubblico interesse (Cass. 28 aprile 1961
n. 976, Giust. civ., 1961, I, 1160: destinazione di un immobile del patrimonio
indisponibile a caserma per i gruppi squadroni di polizia a cavallo e pregiudizio
arrecato alle propriet� limitrofe dalle esalazioni nocive che ne provenivano)
ed in quello analogo di danni derivanti dal funzionamento del�
l'opera (Cass. 26 ottobre 1970 n. 2157, Giust. civ. Mass., 1970, 1134: vibrazioni
indotte in un fabbricato sovrastante dal passaggio in galleria di convogli ferroviari),
come anche in quello di eliminazione di un'opera preesistente (cfr.
la prima delle sentenze in rassegna, nonch� la giurisprudenza in tema di
soppressione di strade pubbliche: Cass. 6 maggio 1971 n. 1281, Giur. it., 1972, I, 1,
150; Cass. 30 aprile .1969 n. 1393, Foro pad., 1971, I, 375).
(5) Non constano precedenti in termini.
(6) In tema di qualificazione del danno come permanente la giurisprudenza
si � in prevalenza soffermata sul punto della configurabilit� come
permanente di un pregiudizio non gi� irreversibile, come nel caso in rassegna,
ma stabilmente connesso alla permanenza dell'opera, pervenendo ad af�
fermare che � permanente non solo il danno perpetuo e irreparabile, ma
anche quello che si verifica ininterrottamente per tutta la durata del fatto
lesivo che, protraendosi nel tempo, determini il mancato o diminuito godi-
H
RASSEGNA DELl..'AVVOCATURA DELLO STATO
144
a costruire numerosi pozzi perdenti, per smaltire le acque piovane, dii
scarico dell'irrigazione e di uso domestico, le quali prima vi defluivano;
-che si doveva anche provvedere, con notevole spesa, alla sistemazione
di una cancellata lunga centocinquanta metri sul lato della casa
e del giardino prospiciente il bacino d'acqua interrato;
-che essi avevano diritto al risarcimento dei danni predetti e di'
ogni altro conseguente all'interramento del vecchio tronco del Naviglio�
di Bereguardo e della relativa darsena, ai sensi dell'art. 46 della legge�
25 giugno 1865, n. 2359, e che responsabili di tali danni erano l'Ufficio,
Tecnico Erariale di Milano, da cui era stato autorizzato l'interramento'
del corso d'acqua, e il Comune di Abbiategrasso, da cui tale opera era
stata richiesta per acquistare poi a titolo gratuito l'area e adibirla a
sede stradale.
Tutto ci� premesso, gli attori domandarono che il Tribunale, dato�
atto che essi avevano acquistato il diritto alla conservazione dello stato,
dei luoghi esistente nel 1933, per le opere eseguite a proprie cure e spese,
e accertato che le opere d'interramento e di adibizione a sede stradale�:
avevano avuto come diretta conseguenza una cospicua diminuzione di
valore del loro immobile, da accertarsi con consulenza tecnica, e li aveva.
mento del diritto di propriet�: cfr. Cass. 28 ottobre 1961 n. 2481, Giust. civ.,.
1961, I, 1712. � �
(7) Trib. sup. acque 5 dicembre 1972 n. 45, confermata dalla corte, ��
pubblicata in questa Rassegna, 1973, I, 280.
Va posto in risalto che, in una situaziohe caratterizzata da una pree-�
sistente soggezione dell'immobile al pericolo di inondazioni, il danno � stato�
individuato nella aumentata esposizione a tale pericolo, indotta dall'opera
pubblica.
L'affermazione, in quanto esclude esplicitamente che possa instaurarsi'
una relazione di causa ed effetto tra costruzione dell'opera pubblica e mancata
eliminazione di una preesistente situazione di pericolo, assume rilievoin
rapporto alla giurisprudenza che fa carico alla amministrazione delle conseguenze
derivanti dalla difettosa progettazione di opere pubbliche in genere
e di opere di bonifica in particolare (giurisprudenza per cui si rinvia alla�
annotazione a Cass. 9 gennaio 1974 n. 62 in questa Rassegna, 1974, I, 721).
Se ne trae la esigenza di distinguere tra pretese che tendono a desumere
da concrete manifestazioni di danno indizi per l'affermazione di un danno�
permanente, rispetto alle quali assume rilievo la situazione preesistente e la
oggettiva idoneit� dell'opera a migliorarla o quantomeno a non pregiudicarla,.
e pretese al risarcimento dei danni cagionati dall'evento lesivo a s� considerato,
rispetto alle quali rileva invece la successiva situazione di fatto determinata
dall'opera una volta realizzata e il danno che essa, perch� erronea-�
mente progettata o difettosamente mantenuta, arreca al privato che abbiai.
fatto affidamento sulla idoneit� dell'opera e sulla apparente eliminazione della
preesistente situazione di pericolo.
(8) Cfr. la giurisprudenza richiamata sub 3, seconda parte.
I
I
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 145
costretti a opere d'interramento e di recinzione, il cui costo avrebbero
provato in corso di causa, dichiarasse l'obbligo solidale delle Amministrazioni
convenute di risarcire integralmente tali danni e le condannasse
a versare a loro la somma pi� conforme a giustizia, secondo le risultanze
di causa, con il rimborso delle spese processuali. -(Omissis).
(Omissis). -Nel merito, a torto gli appellanti lamentano che il
Tribunale Regionale abbia respinto la domanda sotto il primo dei profili
anzidetti e che abbia disapplicato l'art. 46 della legge n. 2359 del 1865
affermando, con un ragionamento illogico ed erroneo, che non rientravano
nel contenuto del diritto di propriet� quei vantaggi che pur ammise
che il fondo degli attori aveva perduto a causa dell'interramento
del vecchio tronco del Naviglio di Bereguardo e della relativa darsena.
Infatti, sotto un tale profilo, la domanda appariva improponibile per
insussistenza del presupposto richiesto dal cit. art. 46.
Con riferimento all'ipotesi della legittima � lecita esecuzione di una
opera di pubblica utilit�, questa norma stabilisce nel primo comma che
� dovuta un'indennit� ai proprietari dei fondi, i quali dall'esecuzione
stessa. vengano a s9ff;rire un panno permanente, derivante dalla perdita
o dalla diminuzione di un diritto, e precisa nel secondo comma che la
privazione di un utile, al quale il proprietario non avesse diritto, non
pu� mai essere tenuta a calcolo per determinare l'indennit�. Ora, in un
caso come quello qui prospettato, non � ipotizzabile l'esistenza di un
diritto di mantenere gli utili dei quali si lamenta il venir meno. Invero
non pu� esservi dubbio che, in mancanza di un qualsiasi titolo specifico,
il proprietario di un fondo non pu� vantare un diritto soggettivo (ma,
se del caso, soltanto un interesse legittimo) a che su un fondo altrui sia
mantenuta o non trasformata un'opera pubblica, dalla cui esistenza derivino
al suo fondo, per il puro e semplice fatto della vicinanza o contiguit�,
amenit�, isolamento dalle esalazioni e dai rumori prodotti normalmente
dalla circolazione dei veicoli negli spazi pubblici, e riparo da
vicinanze molestie e da introspezioni o introduzioni di estranei. Anche
nei rapporti fra privati, utili di tal genere non posso;no mai considerarsi
inerenti al diritto di propriet�, quantunque di fatto possano, finch� durano,
risolversi in un effettivo vantaggio economicamente apprezzabile,
giacch� il proprietario pu� usare e godere in modo pieno ed esclusivo
della cosa sua, ma non pu� pretendere di restringere l'uguale uso e godimento
di quella altrui, se non nei casi ed entro i limiti tassativamente
previsti da norme di legge, come quelle, per esempio, in materia di atti
di emulazione, d'immissioni intollerabili e di limitazioni per i rapporti
di vicinato. N�, ovviamente, la situazione pu� essere diversa quando
l'utilizzazione del fondo vicino spetti a una pubblica amministrazione:
tanto � vero che la giurisprudenza della Corte di Cassazione e di questo
146
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Tribunale Superiore invocata dagli appellanti si riferisce esclusivamente
a casi di applicazione dell'art. 844 cod. civ. sulle immissioni eccedenti
la normale tollerabilit�, di esistenza di un diritto d'uso sui beni demaniali,
e cos� via.
Va quindi confermato il rigetto della domanda sotto il profilo del
venir meno della posizione privilegiata del fondo Cocini in riva al Naviglio
e alla darsena, non potendosi considerare daIT.ni in senso giuridico
(oltre che economico), vale a dire pregiudizi indennizzabili o risarcibili,
n� l'asserita perdita di valore del fondo, n� l'asserita necessit� di affrontare
le spese occorrenti per recingerlo. -(Omissis).
II
(Omissis). -Con il primo motivo dell'appello principale si giudica
eccessivo l'ammontare dell'indennit� di espropriazione determinata in
L. 88.456.812 dalla sentenza impugnata.
Questa, secondo l'E.A.S., nel valutare il danno che sarebbe stato arre-�
cato alla parte non espropriata del fondo, ha applicato l'art. 116 del
regolamento di polizia mineraria 15 luglio 1958, n. 7 (il quale prescrive
la distanza di 50 me,tri dagli acquedotti per eseguire scavi per ricerca
ed utilizzazione di sostanze minerali) senza considerare che la citata
�norma, riguardante le miniere, non pu� essere estesa alle cave, che
�diversamente dalle miniere vengono coltivate in superficie, mentre la
�prescrizione della distanza orizzontale di 50 metri si giustifica in relazione
agli scavi eseguiti nel sottosuolo.
I coltivatori di cave -prosegue l'appellante principale -devono
rispettare le cautele indispensabili per evitare danni a terzi, previste in
via generale dagli artt. 120 e seguenti e, per l'impiego di esplosivi, dagli
artt. 153 e seguenti del regolamento: si aggiunga che lo stesso divieto
dettato dall'art. 116 non � assoluto, essendo previste possibilit� di deroghe
dagli artt. 118 e 119.
A ragione l'appellante incidentale replica che la questione dell'applicabilit�
dell'art. 116 del regolamento di polizia mineraria �, nella specie,
�priva di rilievo.
Il Tribunale regionale ha affermato che l'esercizio della cava venne
�sospeso
in via definitiva nella terza decade del mese di novembre del
1966 (il fatto e l'epoca in cui si verific� devono ritenersi, ormai, circostanze
pacificamente acquisite, non essendo state svolte contestazioni sul
punto) e ha addebitato tale sospensione (seguita ad un periodo di gestione
condotta con estrema difficolt� a causa dei .lavori intrapresi il 24 apri;
fo 1966, per la posa in opera della condotta idrica, dalla soc. I.C.O.R.I.)
alla presenza di tale condotta realizzata dall'E.A.S.; e ci� per la duplice
�ragione che essa sbarrava l'avanzamento del fronte principale della cava
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PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 147
e imponeva l'obbligo del rispetto della distanza legale tra la condotta
ed il fronte di coltivazione. Ora l'indicazione del primo fattore rende
irrilevante il riferimento all'obbligo della distanza.
Va ricordato -in base alla descrizione dell'immobile contenuta nella
consulenza tecnica d'ufficio e alla documentazione fotografica in atti che
il terreno, a forma di triangolo isoscele, del quale fa parte la striscia
di mq. 1300 espropriata per la posa in opera della condotta idrica, esteso
ha. 2,78 nella sua interezza, � costituito da roccia (e precisamente da calcare
dolomitico di ottime caratteristiche fisiche che giustificano il suo
largo impiego nelle costruzioni edili e stradali), confina con una strada
provinciale, � sito a breve distanza da una stazione ferroviaria, ha facile
collegamento con la vicinissima citt� di Palermo. Su tale terreno veniva
coltivata nel 1966 una cava, con un fronte di avanzamento di circa 70 metri
ed un dislivello di circa 80 metri fra il piazzale di lavorazione del materiale
e il limite superiore di coltivazione. L'occupazione della striscia
di terreno, successivamente espropriata, ha praticamente tagliato in due
parti il terreno del Bagnasco, impedendo l'avanzamento delle pareti centrali
del fronte della cava -poste a distanza minima, computabile in
pochissimi metri, dalla predetta striscia -mentre nel versante della
parete ovest esistono edifici (fra i quali una Chiesa) che non consentono
un avanzamento e la parete est presenta una roccia meno compatta e
non convenientemente sfruttabile.
In questa situazione, discutere intorno all'obbligo di osservare la di�
stanza di 50 metri significa non tener conto del fatto che il fronte di
avanzamento della cava era venuto a trovarsi ad immediato confine
con la striscia espropriata e quindi con l'opera pubblica ivi costruita, sicch�
non l'esistenza di quell'obbligo ma lo stato dei luoghi, quale si era
venuto a determinare, paralizzava l'esercizio della cava, materialmente
non pi� possibile. N� occorre qui darsi carico del quesito relativo alla
indennizzabilit� del danno derivato da una limitazione legale del diritto
di propriet� in dipendenza della destinazione di pubblico interesse attribuita
al terreno espropriato -quesito cui viene data risposta negativa
(cfr. Cass. 28 aprile 1974, n. 1195; Cass. 24 ottobre 1968 n. 3458; Cass.
15 novembre 1967 n. 2739) -perch�, anche a voler ammettere che la
questione si ponga nei termini in cui � stata ripetutamente esaminata
e risolta dalla giurisprudenza quando il diritto di propriet� venga non
gi� limitato, ma sostanzialmente svuotato di qualsiasi contenuto, � decisivo
il rilievo che si tratta di questione non rientrante nel thema dectdendum,
in quanto fra le parti si discute non gi� della spettanza dell'indennizzo,
ma escusivamente della sua determinazione e dei criteri che
debbono presiedervi.
Con il secondo motivo l'appellante principale sostiene che ai fini della
liquidazione della indennit� prevista dalla legge n. 2359 del 1865, non
148
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
possono venire in considerazione i danni personali indiretti, quali la perdita
e la riduzione della possibilit� di esercitare attivit� industriali o commerciali.
In particolare -versandosi nel caso di espropriazione parziale
sicch� inopportunatamente, ad avviso dell'E.A.S., la sentenza impugnata
ha richiamato l'art. 46 della legge citata -occorre tener conto del valore
venale dell'area espropriata e della diminuzione di valore della parte non
espropriata, diminuzione nella quale non vanne ricompresi il lucro cessante,
il valore dei beni mobili asportabili e simili, ma che -conclude
l'E.A.S. -pu� essere, al pi�, pari alla capitalizzazione del reddito annuo
netto (pari a L. 1.800.000) derivante al proprietario della locazione della
cava e perduto per effetto dell'espropriazione.
Taluni dei rilievi critici or ora riassunti sono esatti, ma ci� non
giustifica l'accoglimento integrale delle conclusioni dell'E.A.S.
Anche se la precisazione pu� spiegare soltanto limitati riflessi sul
piano della determinazione concreta dell'indennit�, la fattispecie in esame
va inquadrata sotto il profilo dell'espropriazione parziale, laddove il
Tribunale regionale ha ritenuto di dover applicare l'art. 46 della legge
sulle espropriazioni. Le considerazioni prima svolte circa le caratteristiche
geologiche dell'intera particella n. 56 di propriet� del Bagnasco
rendono, per vero, evidente che la parte non espropriata e quella espropriata
dell'immobile erano legate da un vero e �proprio vincolo obiettivo
(cfr. Cass. 18 giugno 1968, n. 2001; Cass. 11 marz.o 1966 n. 688; Cass. 29 luglio
1965 n. 1820), che ne determinava l'unitaria destinazione allo sfruttamento
come cava. La porzione residuata dopo l'espropriazione non solo
non era provvista di autonomia rispetto alla zona espropriata, con la
quale al contrario, formava una entit� economica unica; ma, per la giacitura
di quest'ultima zona, era venuta a perdere l'unica possibilit� di
effettiva utilizzazione.
Si re!ha, perci� al di fuori dell'ipotesi di pregiudizio subito da un
fondo diverso, anche se contiguo a quello espropriato, che viene in rilievo
ai fini dell'art. 46 citato (cfr. Cass. 21 novembre 1969 n. 3794; Trib.
Sup. 28 aprile 1971 n. 7); mentre, nella specie, la limitata estensione del
terreno nel suo complesso (ha 2,78), la posizione della striscia espropriata
all'interno di esso, l'assoluta identit� di destinazione economica, l'influenza
negativa dell'espropriazione sulla utilizzazione della parte non
espropriata (cfr. Cass. 12 dicembre 1972 n. 3566; Cass. 18 maggio 1964
n. 1213) sono elementi pi� che sufficienti a rilevare l'appartenenza di
tale striscia e del terreno ad una stessa unit� produttiva.
Nella determinazione della differenza tra il prezzo che avrebbe avuto
l'intero immobile prima dell'espropriazione parziale e il giusto prezzo
che potr� avere la residua parte di esso dopo tale espropriazione (art. 40
della legge n. 2359 del 1865), si deve tener conto -come in tema di liquidazione
della indennit� per espropriazione totale e in tema di indennizzo
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
;per danno permanente ex art. 46 legge citata -del diritto di propriet� nel
suo contenuto oggettivo, mentre resta al di fuori della previsione legi
:Slativa il pregiudizio subito dalle diverse situazioni soggettive di attivit�
industriali (cfr. Cass. 28 ottobre 1961 n. 2481), cosicch� � irrilevante il man
.cato guadagno conseguente alla interruzione dell'esercizio dell'azienda
installata nell'immobile (cfr.� Cass. 7 luglio 1960 n. 1810). Non si pu�,
invero, dimenticare che siamo in tema di determinazione di indennizzo,
.e non di integrale ristoro del danno.
L'irrilevanza del lucro cessante non esclude, peraltro, che il mancato
reddito possa valutarsi nella determinazione della indennit�, allorch�
l'immobile espropriato o residuato abbia sub�to una reale perdita o di
minuzione di valore (cfr. Cass. 16 ottobre 1962 n. 2997, che si riferisce al
perduto o diminuito valore locativo dell'immobile), dovendo la redditivit�
.del fondo ritenersi compresa nel contenuto economico del diritto di pro
priet� (cfr. Cass. 30 aprile 1969 n. 1393).
Questi principi vanno rapportati all'ipotesi che �indubbiamente pre�
senta aspetti anormali, di immobile coltivato a cava. Bisogna precisare
�Che la disponibilit� di cui parla l'art. 826 e.e. a proposito delle cave corri
sponde al diritto di propriet� (cfr. Cass. 23 gennaio 1962 n. 95); e che, non
potendosi prescindere da tutti gli elementi costitutivi del valore venale
.del terreno espropriato in una libera contrattazione, non si pu� consi
derare come terreno esclusivamente agricolo (o, peggio, incolto impr6
-0uttivo) quello in cui sia compresa una cava attualmente co'ltivata o si
.curamente sfruttabile in futuro, dato che l'esistenza di tale cava incide
su quel valore (cfr. Cass. 7 agosto 1962 n. 2431).
Peraltro, non si pu� aver riguardo al valore di una azienda estrattiva
.del materiale di cava, intesa come complesso organismo comprensivo di
tutti i fattori della produzione collegati per l'esercizio dell'impresa; non
si pu�, cio�, considerare il reddito di tale azienda, individuato mediante
il calcolo della differenza tra i ricavi annui della vendita dei prodotti
lapidei estratti (granulati e pietrame) moltiplicati per i ventidue anni di
..durata della cava (presunta con riferimento al volume complessivo della
roccia del bacino) da una parte e, dall'altra parte, i costi, consistenti
negli impianti (macchine e attrezzature) e nelle spese di esercizio (per
manodopera, materiali di consumo ed energia elettrica, riparazioni e ma
nutenzione, ammortamenti tecnici, spese generali).
L'azienda come universitas facti non solo non costituisce il bene
espropriato, ma non pu� essere valutata in quanto tale ai fini della de
terminazione della perdita di valore subita dall'immobile residuato dalla
espropriazione. Bisogna, invece, aver riguardo all'immobile nella sua
-oggettiva consistenza, vale a dire in quanto costituito da una roccia che
ne consente lo sfruttamento come bacino di cava, facendo astrazione del
l'esistenza attuale di un'azienda estrattiva in esercizio. Occorre, insomma,
RASSEGNA DELl.'AVVOCATURA DELLO STATO
considerare il diritto di propriet� dell'immobile sia pure caratterizzato
da quel peculiare contenuto che � dato dalla disponibilit� della cava; e�
non invece il complesso dei mezzi organizzati per l'esercizio dell'attivit�
estrattiva, della quale l'immobile costituisce uno (e certo il principale) dei
fattori.
Cos� rettificata l'indagine rispetto all'impostazione seguita dal consulente
tecnico d'ufficio in base alle direttive impartitegli dal Tribunale
regionale, non si pu� negare che le argomentazioni e le risultanze delle
relazioni peritali redatte dall'Ing. Adragna (cos� come le valutazioni dei
periti di parte) non siano direttamente utilizzabili. Neppure risulta convincente
il riferimento al presumibile reddito netto della locazione del
terreno come cava indicato dall'E.A.S. in L. 1.800.000 annue; e ci� non
tanto perch�, in mancanza di un diverso criterio, non possa essere utilizzato
qmi!llo cos� suggerito, quanto perch� la cifra esposta � priva di qualsiasi
attendibile giustificazione. In proposito si pu�, anzi, osservare che di
fronte ad un ricavo lordo annuo calcolato dal consulente tecnico d'ufficio
in circa 49 milioni di lire e ad un reddito netto annuo dell'azienda
calcolato in oltre L. 10 milioni (e pure dovendosi calcolare i capitali investiti
nell'azienda stessa e il compenso agli altri fattori della produzione),
la ritenuta rimunerazione del capitale immobiliare, che nella attivit� di
coltivazione e gestione della cava assume un rilievo assolutamente preminente,
va giudicata del tutto irrisoria.
La valutazione dell'immobile nella somma di L. 21.607.200 che, secondo
l'E.A.S., risulta della capitalizzazione del presumibile canone annuo�
di locazione appare ancor meno attendibile se confrontata con le conclusioni
del consulente di parte Bagnasco che ha indicato in L. 52 milioni
il ricavo lordo annuo e in L. 21.595.000 il reddito netto annuo dell'azienda
estrattiva.
Ma se queste conclusioni sono da leggere con la dovuta cautela e richiedono
un riesame critico (come ha fatto il consulente tecnico di ufficio),
non si possono trascurare i dati ricavabili dalla relazione ufficiale
sulla determinazione dell'indennit� di espropriazione.
In questa relazione, calcolandosi separatamente dall'indennizzo da
corrispondente all'esercente della cava l'indennizzo' da corrispondere�
al proprietario si determina in L. 3.600.000 la rendita annua che, capitalizzata
all'interesse del 6 per cento annuo, d� luogo ad un valore di lire
40.168.800 (e di L. 36.270.000 scontato al novembre 1966 e comprensivo dell'indennizzo
per mancata miglioria della superficie coltivata).
Considerando che il consulente tecnico di ufficio ha fissato in 107
milioni circa il valore della cava come azienda, poich� una valutazione
dell<i. cava come immobile non � stata specificamente compiuta, in mancanza
di pi� certi dati -che, del resto, a distanza di quasi nove anni:
dall'interruzione dell'esercizio della cava non sarebbero agevolmente ac
i
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i
~
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
quisibili, sicch� una indagine tecnica, che fosse per essere disposta ora
per allora lascerebbe pur sempre margini di dubbio -questo Tribunale�
Superiore, tenuto conto di tutte le risultanze peritali in atti, avvalendosi
della competenza del suo componente tecnico e operando anche alla stregua
dell'art. 1226 e.e., ritiene che il valore del bacino di cava, andate>
totalmente perduto per effetto della costruzione dell'opera pubblica,
debba essere, alla data del decreto di esproprio, determinato in una
somma pari all'incirca ai 5/7 del valore dell'azienda indicato dal consulente
di ufficio e, perci�, in Lire 75 milioni (comprensive, per arrotondamento,
della somma di L. 79.860, e cio� dell'indennizzo per la striscia
espropriata, sulla quale non vi � controversia fra le parti), calcolando�
in ventidue anni la durata dell'esercizio della cava (che invece l'ufficio deI
Genio civile di Palermo ha erroneamente ridotto a 19 anni).
Questa valutazione potrebbe sembrare eccessiva se rapportata alla:
esigua superficie espropriata: va, tuttavia, considerato che essa � la conseguenza
della scelta operata (assai infelicemente, secondo l'appellante
incidentale) per il tracciato dell'opera pubblica che non tocca un qualsiasi
immobile, ma un immobile qualificato come � una cava: su tale scelta
questo Tribunale Superiore non pu� interloquire, dovendosi limitare alla
valutazione delle sue conseguenze sotto il profilo d�lla determinazione
dell'indennit� di espropriazione ex art. 39 e 40 della legge n. 2359 del 1865.
Resta in tal modo superata l'esigenza di prendere partitamente in
esame le varie censure dell'appello ~cidentale del Bagnasco, che sono
tutte volte a mettere in luce come l'effettivo valore della cava e degli
impianti che con l'espropriazione sono andati definitivamente perduti
sarebbe di gran lunga superiore a quello determinato dal Tribunale regionale
sulla scorta delle valutazioni effettuate dal consulente di ufficio.
Tali censure si riferiscono, infatti, all'individuazione dei costi di esercizio�
dell'azienda (compensi al proprietario e al gestore, spese generali in rapporto
al costo della manodopera, percentuale per riparazioni e manutenzione)
e alla denuncia del danno derivante dalla immediata chiusura
della cava in attesa del decreto di espropriazione (con logorio delle macchine
e degli attrezzi, con spese di guardiania, di energia elettrica, dr
sgombero del materiale, di procedimento per danno temuto). Risulta'
evidente che si tratta di voci tutte attinenti al calcolo del valore dell'azienda
di estrazione; e, dunque, si inquadrano in una logica che resta
estranea all'impostazione qui accolta. Perde, inoltre, ogni rilievo l'errore
di calcolo in cui � incorso il Tribunale nel sommare i vari addendi.
Nel terzo motivo dell'appello principale si denuncia l'errore in cui
sarebbe incorso il Tribunale regionale per non aver tenuto conto che,
una volta effettuato (in data 10 dicembre 1968) il deposito presso la
Cassa DD.PP. della somma di L. 76.065.948, su tale somma non potevan0>
pi� decorrere interessi a carico dell'espropriante.
'l.52 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
In realt�, le espressioni usate dal Tribunale regionale a proposito della
indennit� di occupazione legittima -determinata in ragione degli in�
teressi legali sulla indennit� di espropriazione (criterio che � conforme
ai principi enunciati dalla Suprema Corte e che non viene criticato) non
appaiono perspicue, potendo alimentare il dubbio che la sentenza impugnata
abbia inteso accordare gli interessi sull'intera somma liquidata con
decorrenza dal 20 novembre 1966 (data di cessazione della attivit� della
cava) e fino alla data della integrazione del deposito, mentre non si dubita
che dal 10 dicembre 1968 gli interessi legali sarebbero stati da computare
soltanto sulla somma liquidata in pi� rispetto a quella gi� depositata
(cfr. Cass. 7 dicembre 1970 n. '2583; Cass. 18 dicembre 1968 n. 4020).
Ad ogni modo, anche questa doglianza resta assorbita di fronte al
rilievo che l'indennit� liquidata da questo Tribunale � (di poco) inferiore
.a quella gi� depositata.
In definitiva, l'indennit� di espropriazione va calcolata in 75 milioni
.e quella di occupazione (legittima) nella misura degli interessi legali
su lire _79.860 dal 20 aprile 1966 alla data del deposito e sulla differenza
tra L. 75.000.000 e L. 79.860 dal 20 novembre 1966 sino alla predetta data
.(10 dicembre 1968).
In considerazione dell'esito globale della lite, si ritiene di dovere confermare
la condanna� dell'E.A.S. al pagamento delle spese del giudizio di
primo grado, mentre quelle del giudizio di secondo grado possono essere
totalmente compensate. -(Omissis).
III
(Omissis). -La eccezione pregiudiziale della societ�, volta a far di.
chiarire il passaggio in giudicato della sentenza non definitiva sull'an debeatur
per essere l'appello dell'Amministrazione rivolto soltanto contro
fa sentenza definitiva sul quantum, � manifestamente destituita di fondamento,
entrambe le sentenze avendo formato oggetto sia dei motivi di
gravame, sia di espressa dichiarazione di impugnazione nell'atto di appello
(cfr. p. 7), sicch� la forma singolare (�impugnata sentenza�) che
ieggesi nelle conclusioni risulta chiaramente frutto di un mero refuso.
Con precedenza su tutte le altre censure, per ragioni di priorit� lo
�gico-giuridica, va esaminato il secondo motivo dell'appello principale
.della stessa Amministrazione, nel quale si critica la decisione dei primi
giudici per avere ritenuto applicabile alla specie la responsabilit� da atti
llegittimi, sancita dall'art. 46 della legge sull'espropriazione per p.u. in
relazione a danni sofferti dalle propriet� private in dipendenza dei lavori
di esecuzione di un'opera pubblica. In primo luogo, secondo l'appellante,
nel concetto di � esecuzione di opera pubblica � non pu� ricomprendersi
anche il taglio di un argine disposto, come nella specie, dall'Amministra
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 153
zione dei LL.PP. nell'ambito dei poteri di tutela sulle acque pubbliche,
nell'ambito cio� di poteri-doveri di difesa del territorio e delle persone,
non potendo ritenersi che di fronte a provvedimenti cos� latamente discrezionali
permanga nel privato un diritto subiettivo perfetto, in quanto
i provvedimenti stessi valgono ad affievolire il diritto di propriet�. A
parte, poi, il rilievo che, a ben considerare, il -diritto subiettivo assertivamente
leso non presentava tale ampiezza da ricomprendere anche il
diritto al mantenimento e alla conservazione dell'argine, alla cui costruzione
i proprietari finitimi non avevano mai vantato un diritto. La censura
� poi precisata nei successivi scritti difensivi nel senso che il taglio
per necessit� di ordine e di incolumit� pubblica degli argini di un corso
d'acqua giammai pu� rientrare nell'ambito di applicazione dell'art. 46
.citato, trattandosi di una situazione puntualmente prevista e disciplinata
dall'art. 2 del t.u. sulle opere idrauliche, di cui al r.d. 25 luglio 1904,
n. 523, che in via assoluta esclude la configurabilit� in materia di una
responsabilit� per atti legittimi: di qui il difetto di giurisdizione per improponibilit�
assoluta della domanda.
La censura, contrariamente all'assunto della societ�, � ammissibile in
rito anche in quest'ultima prospettazione, che costituisce una mera esplicazione
della tesi di fondo circa la inapplicabilit�, in principio, dell'art. 46
citato in tema di esecuzione di opere aventi relazione con il buon regime
delle acque pubbliche e, comunque, si risolve nella denunzia di un difetto
assoluto di giurisdizione, rilevabile di ufficio in ogni stato e grado del
giudizio e non precluso, nella specie, dalla precedente dichiarazione di
competenz;:t del giudice specializzato.
La censura stessa, per�, � infondata nel merito.
E' esecuzione di opera pubblica, ai sensi dell'art. 46 della legge sulla
�espropriazione per p.u., non solo la realizzazione o la modificazione di un
nuovo manufatto, ma anche la eliminazione di un manufatto esistente,
avendo la norma riguardo a tutte le variazioni apportate alla situazione
di fatto con risultati pregiudizievoli per i beni dei privati rimasti coinvolti
nel compimento dei relativi lavori. In particolare, poi, per le opere
idrauliche, pur esse pubbliche per eccellenza, la legge stessa annovera
.come tali anche la � distruzione � di quelle esistenti (art. 2, comma secondo,
r.d. del 1904 n. 523).
N� pu� convenirsi con l'Amministrazione appellante sulla estraneit�
di siffatte categorie di opere allo schema legale dell'art. 46 citato,
giacch� testualmente dall'art. 140, lett. d, del t.u. sulle acque e sugli impianti
elettrici risultano contemplate �le controversie... riguardanti... le
indennit� previste dall'art. 46 ...in conseguenza della esecuzione o manutenzione
di opere idrauliche�. E quale che debba essere, in generale,
l'esatto coordinamento di tale disposizione con quella successiva, di cui
.alla lettera e dello stesso art. 140, concernente �le controversie per risar
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
154
cimenti di danni dipendenti da qualunque opera eseguita dalla P.A. e da
qualunque provvedimento emesso dalla autorit� amministrativa a ter�
mini dell'art. 2 del t.u. delle leggi 25 luglio 1904 n. 523 � (cfr. Cass. 19 novembre
1964 n. 2760; Cass. 11 novembre 1959 n. 3341; Cass. 11 aprile 1958
n. 2248), � recepito nella giurisprudenza della Corte Suprema l'insegnamento
che l'azione per l'indennit� prevista dall'art. 46 in caso di danni
sofferti dalle propriet� private in dipendenza della esecuzione di opere
idrauliche rientra fra le ipotesi di cui alla citata lettera d (Cass. n. 2248
del 1958), ed � sempre proponibile senza alcuna necessit� di previe indagini
in sede amministrativa (Cass. n. 3341 del 1959).
Ed � infine sufficiente appena un cenno per rilevare che il �diritto�,
della cui menomazione la societ� ha chiesto di essere indennizzata � non
gi� quello alla conservazione degli argini, ma il diritto di propriet� sui
beni rimasti danneggiati a seguito -in tesi -dell'alterazione provocata
sul normale deflusso delle acque di piena dal taglio degli argini della Fossa
di Polasella.
Parimenti infondato � il primo motivo, non applicandosi all'azione per
indennizzo ex art. 46 citato, fondato su una responsabilit� per atto legittimo
della P.A., la prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2947 e.e.
per l'azione di risarcimento danni da fatto illecito.
Con il terzo motivo l'Amministrazione contesta l'accertamento com�
piuto dal giudice di primo grado circa l'esistenza, in concreto, del nesso
di causalit� fra la rottura artificiale degli argini ed i danni sofferti dai
beni di propriet� dela societ� attrice, ed afferma che mancherebbe la
prova che �la totalit� e larga parte dei danni lamentati� sia stata cagionata
dall'acqua della seconda ondata, conseguente alla predetta apertura
artificiale degli argini della Fossa di Polasella, e non, invece, dalla
inondazione delle acque naturalmente straripanti, che gi� in precedenza
avevano largamente invaso la zona interessata.
Ma l'analitica ed approfondita valutazione delle risultanze istruttorie
compiuta dal Tribunale regionale regge alle critiche, peraltro non molto
specifiche, dell'appellante.
La circostanza, tanto insistentemente sottolineata nel motivo di gravame,
che gi� prima della apertura degli argini il comprensorio in cui
sorgeva lo stabilimento della societ� era stato raggiunto ed invaso dalle
acque di piena, � stata ben tenuta presente dalla sentenza impugnata,
che ha correttamente visto in essa il presupposto di fatto sul quale
si innesta la questione in esame, consistente appunto nello stabilire in
qual misura si sia ripartita fra la prima e la seconda ondata di piena la
eziologia dei danni sofferti dalla societ�.
Orbene, sia le deposizioni dei testi escussi (Brusaferro, Breggiato, Albreschi,
Cappellato, Cibin, Braggiotto), sia gli accertamenti compiuti dai
consulenti di ufficio, ed analiticamente illustrati nelle rispettive relazioni,
�
-
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
con riferimenti anche alle considerazioni dei periti della stessa parte
convenuta, dimostrano quale maggiore violenza ed altezza raggiunse l'afflusso
delle acque di piena con la seconda ondata. N� vale opporre che
tale conclusione troverebbe conforto soltanto nelle �generiche affermazioni
di alcuni testimoni, tutti dipendenti � della societ�, essendo sufficiente
replicare come essa, invece, trovi conferma, oltre che nelle relazioni
di diversi consulenti di ufficio succedutisi in causa, nella deposizione
precisa e circostanziata di un teste, della cui indipendenza ed obiettivit�,
in relazione alla sua professione non � dato di dubitare (n� dubita
l'appellante), cio� del medico condotto Brusaferro, dalle cui dichiarazioni,
come opportunamente ha gi� ricordato il Tribunale regionale, risulta
che la primitiva massa di acqua, che aveva invaso � la zona di Bosaro,
compresa quella in cui si travavano i pozzi delle centrali metanifere di
Graziani� era �calma� e �defluiva molto lentamente verso oriente�,
ed alla fine raggiunse una �altezza ove pi� ove meno... di mezzo metro�,
mentre, dopo l'apertura degli argini ordinata dalle autorit�, si crearono
delle � brecce attraverso le quali irruppe una seconda ondata molto pi�
grave dell'altra, avente forte impeto con conseguente elevazione del livello
dell'inondazione a circa un metro, un metro e mezzo � anche nella localit�
delle dette centrali.
Da tanto risulta pienamente giustificata la valutazione in termini
percentuali della rilevanza causale attribuibile ai due diversi momenti
della inondazione, valutazione che non rimane scalfita neppure dalla
contrapposta censura -che si esamina qui per evidenti ragioni di connessione
-mossa dalla societ�, in forma peraltro affatto immotivata e
generica, coli il primo motivo dell'appello incidentale in ordine alla riduzione
dell'indennit� liquidata ai 3/4 dell'intero: tale riduzione trova appunto
ragione nella attribuzione causale del 25% alla inondazione naturale
e del 75% a quella artificialmente provocata con l'abbattimento degli
argini della Fossa di Polasella.
Ancora al quantum dell'indennit� liquidata dal Tribunale regionale
si riferiscono il quarto ed il quinto motivo dell'appello principale, con i
quali l'Amministrazione deduce, rispettivamente, che � mancava comunque
il carattere della permanenza dei danni � e che � i danni sono stati,
in ogni caso, liquidati in misura eccessiva, tenendosi peraltro conto anche
di quei danni che non avevano il carattere della permanenza �.
Nessuna delle due censure pu� essere accolta.
Premesso che la appellante non formula alcuna critica in ordine sia
al criterio di massima adottato dalla sentenza non definitiva per determinare
l'indennit�, rapportandola ad una misura �pari all'importo dei dan
ni... subiti � dalla societ�, sia alla natura, anche mobiliare, dei beni ritenuti
indennizzabili dalla sentenza definitiva, � agevole rilevare, da un
lato, come -a parte la mancata indicazione delle voci che sarebbero
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
state computate sebbene prive del predicato necessario -non possono
non qualificarsi �permanenti� danni concretatisi nella distruzione o nel
grave deterioramento fisico dei beni presi in considerazione, e, dall'altro,
come -a parte anche qui la mancata specificazione di quale sarebbe
dovuta essere la stima -i valori di indennizzo calcolati dal primo
giudice siano perfettamente corrispondenti a quelli analiticamente e motivatamente
indicati dai consulenti di ufficio. -(Omissis).
IV
(Omissis). -Con il primo motivo la Amministrazione ricorrente afferma
che il Tribunale superiore ha erroneamente ravvisato il danno
permanente derivante dalle opere di bonifica in questione nel maggior
pericolo di esondazioni e inondazioni del fondo stesso nel mentre tale
preteso maggior pericolo, a causa della sua incerta determinazione, non
pu� costituire il danno permanente, che deve essere caratterizzato da
una effettiva, emergente ed obbiettivamente determinabile menomazione�
dell'immobile nelle sue qualit� �naturali e nelle possibilit� strumentali di
esso. Inoltre la ricorrente amministrazione afferma che la sentenza non
ha motivato sufficientemente sul punto del rapporto causale tra opera
pubblica e tale preteso maggior pericolo, non dando poi neppur peso al
fatto accertato che, nonostante le modificazioni apportate alla opera
di bonifica nel 1965, si era verificato egualmente il pericolo di tracimazione,
il che comproverebbe che � proprio la naturale giacitura dei terreni
priva di un sistema naturale di scoli a dar luogo alle inondazioni in
occasione di piogge pi� intense.
La censura non ha fondamento. Quanto alla individuazione del pregiudizio
da tenere a base dell'indennizzo, il Tribunale superiore ha cl�a-�
ramente esposto che il pregiudizio � costituito dal maggior pericolo di
inondazioni conseguente alle opere costruite. Il che appunto importa
quella diminuzione delle qualit� naturali e delle possibilit� strumentali
del fondo giacch� o costringe ad attuare culture meno sensibili agli effetti
delle inondazioni o pu� portare a spese per contenere o per ovviare a
tale pericolo. Soprattutto tale sopraggiunta qualit� negativa ha effetto
sul valore commerciale del bene nel comune commercio, in quanto essa
(maggiore esposizione ad inondazioni) � un fattore che incide, come ��
nozione di comune conoscenza, sulla appetibilit� del fondo stesso. Quindi
non � l'astratto pericolo il pregiudizio indennizzabile ma l'effetto di que-�
sto sulle qualit� agricole del suolo nel senso specificato. Il Tribunale si;
� fermato alla causa senza specificare l'effetto di tale maggiore pericolo,.
in quanto ha certamente ritenuto superfluo, essendo questo una conse-�
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 157'
guenza evidente, specificare che tale maggior pericolo aveva influenz~
negativa sul valore di uso e di commercio del suolo. Quanto al pret~so�
difetto di motivazione sul nesso di causalit� tra le opere di bonifica ed il
preteso pericolo il Tribunale ha spiegato che questo si verificava per
effetto del contrasto di correnti che si determina nel nuovo canale trasversale
ed inoltre a causa del maggior convogliamento di acque dal canale�
Tazzera al canale Rapecchio, fatti questi che determinavano una minore
resistenza degli argini con conseguente possibilit� di crolli o comunque
di tracimazioni. Anche l'argomentazione della sentenza tratta dalla circostanza
che. gli inconvenienti accennati erano cessati per effetto delle nuove
opere effettuate dall'Amministrazione ricorrente, � logico e coere:p.te,
costituendo la riprova che, prima di tali modifiche, sussisteva un rapporto
di causa ad effetto tra dette opere e l'accresciuta possibilit� di inon
dazioni.
Con il secondo motivo l'Amministrazione ricorrente afferma che,.
erroneamente, anche ai fini della valutazione equitativa dell'indennizzo, il
Tribunale superiore ha tenuto conto esclusivamente di danni occasionali
ai fondi, trascurando altri elementi utili alla valutazione stessa e quindi
:il Tribunale avrebbe in definitiva ancorata la valutazione di un danno�
permanente alla verificazione di danni puramente occasionali.
La censura non � fondata. Invero l'adozione del criterio equitativo�
nella liquidazione di un pregiudizio economico presuppone l'impossibilit�
di determinare nella sua precisa entit� il danno, onde la determinazione
del danno � rimessa al prudente arbitrio del giudice, il quale prescieglie-r�
il modo di determinarlo. E' chiaro, pertanto, che non potrebbe preten-dersi
dal giudice in tale. caso la dimostrazione rigorosa e matematica
della validit� dei criteri adottati proprio per la natura della valutazioneed
il giudice � solo tenuto ad esporre il procedimento logico attraverso�
il quale perviene alla liquidazione stessa. Solo se appaia chiaramente illogico
(e quindi iniquo) il criterio adottato, la valutazione non si sottrarebbe
al controllo di legittimit� di questa Corte di legittimit� alla
stregua dell'art. 360 n. 5 cod. proc. civ. Tale vizio non � per� riscontrabile�:
nel caso di specie. E' pur vero che il Tribunale superiore ha fatto riferimento
ai danni effettivi del fondo, ma, come emerge dalla motivazione�
complessiva, questi sono stati riguardati solo come indice del deprezzamento
del fondo, giacch� di essi il Tribunale ha tenuto conto in misura
percentuale come criterio di valutazione equitativa.
Per quanto pi� sopra si � esposto, non potrebbe pretedersi che il'
giudice dica perch� si � basato su una misura percentuale piuttosto che�
su un'altra, ci� rientrando nel suo prudente arbitrio.
Pertanto il ricorso, essendo infondato, va rigettato con la conseguen-�
te condanna dall'Amministrazione ricorrente alle spese. -(Omissis).
158 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 10 novembre 1975, n. 25 -Pres. Danzi
-Rel. Granata -S.T.A.N.I.C. -Industria petrolifera -S.p.A. (avv. Guidi)
c. Petruzzelli e altro (avv. Ciancola e Parrelli) e Ministero dei lavori
pubblici (avv. Stato Albisinni).
Acque pubbliche ed elettricit� -Acque sotterranee -Pubblicit� -Condizioni
-Esistenza in comprensorio soggetto a tutela -Irrilevanza.
(T. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 103, 104 e 105).
Acque pubbliche ed elettricit� -Competenza e giurisdizione -Tribunali
delle acque -Pubblicit� dell'acqua -Accertamento negativo -Declinatoria
di competenza per le altre questioni.
(T. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140).
Le acque sotterranee, ancorch� ricomprese in comprensori soggetti
.a tutela, sono pubbliche solo in quanto presentino in concreto attitudine
.ad usi di pubblico generale interesse (1).
Il tribunale delle acque, che esclude la natura pubblica di una acqua,
legittimamente declina la propria competenza in ordine agli ulteriori
.aspetti d'una controversia avente ad oggetto diritti relativi all'uso della
.medesima acqua (2).
(Omissis). -Con i quattro punti, in cui � articolato l'atto di appello,
la Stanic -Industria Petrolifera s.p.a. propone sostanzialmente una duplice
censura contro la sentenza impugnata:
a) per avere il Tribunale regionale escluso la natura pubblica dell'acqua,
edotta dal pozzo aperto nel fondo condotto in affitto dai Petruz.
zelli, sulla base di un accertamento del Genio civile eseguito � dopo �
l'abbandono del pozzo stesso da parte degli utenti, laddove, secondo l'ap-
pellante, l'indagine circa l'attitudine dell'acqua predetta ad un uso
pubblico doveva effettuarsi con riferimento alla situazione precedente e
comunque in relazione all'intero bacino imbrifero;
b) per avere, comunque, il Tribunale regionale omesso di esaminare
l'altro profilo della questione, da essa Stanic sollevata, circa la illegittimit�
dell'uso, dai Petruzzelli fatto di tali acque, perch� in eccesso ai
limiti fissati dagli artt. 92 e ss. t.u. del 1933 n. 1775, che invece si sarebbero
dovuti osservare trattandosi di acque sotterranee appartenenti ad
(1) La massima costituisce una puntuale applicazione della disciplina
des:umibile dalle disposizioni speciali sulle acque sotterranee, dettate nel titolo
II del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775. Il decreto previsto dall'art. 94 t.u., con
-cui � individuato il comprensorio soggetto a tutela, attribuisce a questo una
qualit� che rileva per l'attribuzione all'autorit� amministrativa di poteri di
autorizzazione (art. 95) e di polizia (art. 105) in ordine alla ricerca estrazione
.e utilizzazione delle acque sotterranee. La natura pubblica o privata delle
.acque sotterranee scoperte in tali comprensori dipende invece pur sempre
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 159
un comprensorio dichiarato soggetto a tutela, ai sensi delle medesime di�
sposizioni.
Entrambe le censure sono prive di fondamento.
E' infondata la prima, perch� dalla nota 23 giugno 1972 del Genio
civile di Bari risulta che la valutazione, circa la mancanza nell'acqua
in questione delle � caratteristiche... per essere considerata ad uso pubblico
di generale interesse >>, ha avuto riguardo al modo di essere dell'acqua
in s�, indipendentemente dall'abbandono in atto della presa, come �
fatto palese dagli espressi riferimenti alle caratteristiche del pozzo " comparate
con quelle degli altri pozzi esistenti nella zona, alla �profondit�"
di esso e, soprattutto, alla � limitata quantit� di acqua rinvenuta �, elementi
tutti, questi, non influenzati e non influenzabili dall'attualit�, o meno,
dell'attingimento. N� la pubblicit� pu� discendere ex se, come giustamente
ha osservato il giudice di primo grado, dalla circostanza che trat�
tasi di acque sotterranee facenti parte di un comprensorio soggetto a
tutela, la legge stessa prevedendo la duplice ipotesi che acque siffatte abbiano,
oppur no, i caratteri per essere considerate pubbliche (cfr. art. 103,
comma secondo, e art.104, comm� primo, t.u. citato).
Parimenti infondata � la seconda censura, perch� il Tribunale regio�
nale non ha ignorato la questione circa la legittimit�, o meno, dell'uso
fatto dai Petruzzelli dell'acqua edotta dal pozzo prima del suo abbandono,
ma si � dichiarato incompetente a conoscerne. E tale pronunzia � affatto
corretta, in quanto presupposto della competenza del giudice specializzato
nella ipotesi dell'art. 140, lett. e, invocata dall'appellante, � la natura pubblica
dell'acqua, onde, una volta accertato, come nella specie, che la controversia
ha ad oggetto diritti relativi alla utilizzazione di acque private,
il giudice stesso non pu� non declinare la propria competenza al riguardo.
-(Omissis).
dalla loro attitudine ad usi di pubblico generale interesse (art. 103, commi
primo e secondo).
In termini, cfr., Cass., 3 ottobre 1970 n. 1782, Foro it., 1971, I, 2652; Cass.,
12 marzo 1960 n. 497, Giust. civ., 1960, I, 669 e Foro it., 1960, I, 360.
Tra le pi� recenti decisioni in materia di acque sotterranee, cfr., Cass.,
7 dicembre 1974 n. 4088, in questa Rassegna, 1974, I, 424; Trib. sup. acque, 5
giugno 1974 n. 13, ivi, 1975, I, 257; Trib. sup. acque, 15 ottobre 1973 n. 29,
ibideni, 1974, I, 494.
(2) La pronunzia con cui il tribunale delle acque, adito in una controversia
ex art. 140 del t.u. 11 dicembre 1933 n. 1775, dichiara che l'acqua non
ha natura di acqua pubblica viene a porsi come pronunzia .di accertamento
incidentale su questione pregiudiziale emergente in causa non appartenente
alla propria competenza per materia, in relazione alla quale correttamente
il tribunale declina la propria competenza.
Per riferimenti cfr. Cass., 5 settembre 1974 n. 2417, in questa Rassegna,
1974, I, 1477, relativa ai rapporti tra causa di competenza dei tribunali ord��
nari e questione pregiudiziale di competenza dei tribunali delle acque.
SEZIONE OTTAVA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 12 dicembre 1974, n. 1045 -Pres.
Bonomo -Rel. Marcarino -P. M. Moscarini (conf.) -Rie. P.M. in
proc. Marinussi.
Caccia pesca -Pesca marittima -Tutela delle risorse biologiche e della
attivit� di pesca -Immissione di sostanze inquinanti -Scarico di
acque reflue di albergo -Sussistenza di reato -Fattispecie�
. Lo scarico in mare di acque reflue di un albergo integra il reato�
di cui a.ll'art. 51 lettera e) legge 14 luglio 1965, n. 963 sulla disciplina�
della pesca marittima che vieta di immettere in mare sostanze inquinanti.
(Nella specie era risultata da perizia la nocivit� delle immissioni
e la Suprema Corte ha ritenuto irrilevante la quantit� di tali immissioni
non facendo la legge ad essa riferimento) (1).
(1) Un problema, che ricorre sovente nei processi per inquinamento, �quello
della costituzione di parte civile del Ministero della Marina Mercantile,
quando vengono contestati i soli reati previsti !:! puniti dagli art. 1174
(inosservanza delle norme di polizia portuale) e 1166 (getto di materiali e�
interramento dei fondali) del codice della navigazione, contestazioni ricorrenti
nelle ipotesi di inquinamento degli specchi d'acqua portuali. :I:!. un problema
peraltro di facile soluzione e risolvibile in senso positivo.
La contestazione infatti del solo reato contravvenzionale p. e p. dell'art. 1174
cod. nov. non esclude la legittimazione e l'interesse alla costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercantile, ben potendo i danni essere derivati in
via diretta ed immediata dalla commissione del reato contravvenzionale specialmente
quando esso realizza la stessa condotta materiale prevista dall'art. 15 lettera
e) della legge 14 luglio 1965 n. 963.
Tali ipotesi ricorrono, ad esempio, nei casi, frequentissimi, di dispersione
di petrolio e prodotti derivati dalle navi cisterna durante le operazioni di
carico e di scarico. I danni in tal caso non consistono soltanto, in quelli,.
facilmente accertabili nella loro entit�, rappresentati dalla spesa per il recupero
degli idrocarburi galleggianti, ma in quelli, difficilmente quantificabili~
eppure potenzialmente pi� gravi, di inquinamento delle acque, di nocumento
per la fauna ittica e di alterazioni chimiche o fisiche dell'ambiente, che possono
essere provocati dalla immissione di notevoli quantit� di idrocarburi
negli specchi d'acqua e che possono verificarsi anche se le sostanze inquinanti
o tossiche, dopo un periodo pi� o meno lungo di permanenza in
mare, vengono recuperate.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 161
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 24 aprile 1975, n. 294 -Pres. Rosso -
Rel. Angioni -P. M. De Gennaro (parz. diff.) -Rie. Piscopo.
Parte civile -Costituzione -Forme e termini -Costituzione predibattimentale
-Termine per la notifica all'imputato.
L'art. 95 cod. proc. pen. non dispone espressamente un termine
per la notifica all'imputato della costituzione di parte civile avvenuta
prima del dibattimento, limitandosi a precisare che la costituzione pro�
duce effetto dal giorno nel quale venne eseguita l'ultima notificazione,'
fino a tale momento non si ha, quindi, perfezionamento del rapporto
In altri termini, pu� ben accettarsi l'affermazione implicita nella collocazione
delle norme e nell'intento del legislatore, che i beni protetti rispettivamente
dall'art. 15 lettera e) della L. 963 del 1965 e dall'art. 1174 cod. nav.
siano dh:ersi, tutelando la prima norma le risorse biologiche dell'acqua marina
e la seconda l'ordinamento e il traffico portuale (v. in questo senso
e per un'ipotesi di concorso di reati, la . sentenza della Cassazione 26 ottobre
1972, n. 1614 rie. P.M. e Xenos mass. 123.895 in Massimario delle Decisioni
penali, 1973, p. 488 che questa affermazione ha avuto occasione di effettuare
in ordine al reato contravvenzionale analogo di cui all'art. 71 cod. nav.), ma
da ci� non discende la conseguenza che la costituzione di parte civile del
Ministero della Marina Mercantile non si possa effettuare per quei danni che
nella pi� grave ipotesi dolosa prevista dall'art. 15 della legge n. 963 del
1965 costituiscono il danno criminale vero e proprio.
Come � noto infatti, il danno criminale, individuato, quanto meno nella
terminologia adottata dall'Antolisei nel suo Manuale di dir. pen., nella lesione
del bene protetto, pu� non coincidere con il danno risarcibile, che pur
tuttavia legittima alla costituzione di parte civile, quando sia conseguenza
diretta ed immediata dell'azione criminosa (tipico l'esempio del danno risarcibile
nell'omicidio). Non occorre quindi che i danni da reato ex art. 1174
cod. nav. siano diversi da quelli di cui all'art. 15 lettera e) della 1. n. 963
del 1965 perch� possa provvedersi alla costituzione di parte civile, n� ci� �
imposto dall'ordinamento, il quale anzi consente, con la previsione specifica
di un delitto (art. 15) e con quella, generica, di una contravvenzione, (art.
1174) di colpire ogni tipo di condotta, sia essa dolosa o colposa, che leda
il bene protetto dalla legge del 1965.
� opportuno invece rilevare che il confronto fra la norma di cui all'art.
1174 e quella di cui all'art. 71 induce a ritenere che il getto colposo �'Cii
materiali (i quali, non distinguendo la lettera della legge, possono essere
sia inquinanti, sia non inquinanti) integra il reato previsto dal secondo arti
colo, reato che pu� concorrere con quello di cui all'art. 1174.
Non pu� dubitarsi infatti che i due reati possono concorrere material
mente, apparendo diversi i beni protetti: pur se compresi entrambi nello
stesso capo concernente le disposizioni sull'ordinamento e sulla polizia dei
porti, il reato previsto dall'art. 1166 con riferimento all'art. 71 tutela il bene
della pulizia delle acque, mentre quello previsto dall'art. 1174 tutela sopra�
tutto la sicurezza nei porti.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
processuale relativo alla costituzione di parte civile. Circa il termine
entro cui ci� pu� avvenire, deve coordinarsi l'art. 95 cod. proc. pen.
con l'art. 93 che stabilisce in generale il principio inderogabile secondo
il quale la costituzione di parte civile pu� avvenire solo prima delle
formalit� di apertura del dibattimento. Dopo tale momento per il combinamento
disposto degli artt. 93 e 95 citati, non vi pu� essere costituzione
dibattimentale, ma, neanche potrebbe essere perfezionata quella
eseguita prima del dibattimento, divenuta definitivamente inefficace, in
quanto i suoi effetti erano sospesi in attesa del perfezionamento delle
parziali notifiche gi� compiute (1).
II
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. VI, 24 maggio 1975, n. 69 -Pres. Leone -
Rel. Faccini -P. M. Suriana (conf.) -Rie. P.M. in proc. Giannattasio.
Procedimento penale � Decreto di citazione � Persone diverse dall'imputato
(citazione delle) � Parte civile -Omessa citazione � Nullit� relativa
� Deducibilit� da parte del P .M.
(cod. proc. pen. artt. 408, 412, 422, 517).
La parte civile, una volta ritualmente costituita, ha diritto alla noti�
fica del decreto di citazione nei vari gradi del giudizio. L'omessa citazione
per il giudizio determina una nullit� relativa, rilevabile in ogni
momento (a seguito della sentenza della Corte Costituzfonale 20 dicem~
bre 1968, n. 132 che ha dichiarato illegittima la norma dell'art. 422 cod.
proc. pen.) e deducibile dal P.M., cui incombe di curare l'osservanza della
legge processuale (2).
Occorre poi tener presente, per quanto concerne l'art. 71, che la Suprema
Corte, che aveva ritenuto che il reato p. e p. della suddetta norma
fosse a carattere doloso (cass. Sez. III 26 ottobre 1972, n. 1615, rie. PM e
Xenos mass. 123.894 in Massimario dee. penali 1973 p. 488) ha successivamente
mutato radicalmente il iProprio avvtiso, al�fermando che l'immissione
colposa, diretta o indiretta di sostanze inquinanti nelle acque marine,
� punibile ai sensi dell'art. 71, affermazione questa che appare molto
pi� accettabile e conforme ai principi generali, alia dizione letterale usata
dal legislatore a alle stesse indicazioni della dottrina. Quest'ultima infatti
esclude il reato solo in presenza di un evento di forza maggiore (V. P. MANCA,
Studi di dir. della nav., Giuffr� 1963, IV p. 214; Cass. III Sez. 24 maggio
1973 n. 1109 rie. Pappalardo mass. 125362 in Massimario dee. penali 1973,
p. 1179).
(1-2) La. prima massima � conforme alla normativa in vigore. Sulla seconda
v. nello stesso senso, Cass. 7 giugno 1972 in Cass. Pen. Mass. Annotato
1973, p. 1300, m. 1751.
PARTE I, SEZ. VIII, GIURISPRUDENZA PENALE
La costituzione di parte civile in grado d'appello.
Come � noto, la Corte Costituzionale con sentenza n. 132 del 1968 ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo, in riferimento all'art. 24, I e II comma della
Costituzione, l'art. 422 c.p.p. nella parte in cui consente la sanatoria della nullit�
per omessa citazione della parte civile, dell'offeso dal reato o dal querelante, se
non dedotta immediatamente dopo compiute le formalit� d'apertura del dibattimento,
nullit� sancita dall'art. 412 in relazione all'art. 408 c.p.p.
Prescindendo dal considerare se la sentenza surrichiamata abbia natura di
sentenza interpretativa di accoglimento (dato che buona parte della dottrina
aveva sostenuto che l'art. 422 c.p.p. non era applicabile a chi, per omissione
della citazione, non aveva avuto notizia del processo) � determinante rilevare
quali effetti la dichiarazione di incostituzionalit� abbia avuto e quale sia la
natura della nullit�, ora non pi� sanabile per la decorrenza del termine di
cui all'art. 422.
Gi� prima della sentenza dell� Corte Costituzionale la dottrina e qualche
decisione giurisprudenziale riconoscevano che -nonostante la norma di cui
all'art. 93 c.p.p. la quale consente la costituzione di parte civile fino a quando
non siano compiute per la prima volta le formalit� di apertura del dibattimento
-era ammissibile la costituzione nel nuovo giudizio che venisse
celebrato con nuove valide formalit� di apertura del dibattimento (Cass. 21
aprile 1964 in Cass. Pen. Mass. Annotato 1964, p. 822, n. 1467) poich� si riteneva,
esattamente, che non potesse costituire un precedente ostativo un'.dienza
nella quale fosse stato dichiarato nullo il decreto di citazione: � l'effetto preclusivo
� ricollegato al compito delle formalit� di apertura di un dibattimento
valido: un atto processuale nullo, la cui nullit� non sia stata sanata, nullum
producit effectum � (cos� il CORDERO, Proc. pen., 1971 p. 255 v. anche LEONE,
Sulla nullit� per omessa o irregolare citazione della parte civile in Riv. It. dir.1
e proc. pen. 1961, p. 562).
Tale possibilit� peraltro sussisteva -secondo la pi� diffusa interpretazione
dell'art. 422 -soltanto se la nullit� veniva sollevata entro il termine
previsto da questa norma (la quale fra l'altro, per una incongruenza legislativa
gi� rilevata in dottrina, poneva il termine utile per dedurre la nullit� in
un momento successivo a quello in cui l'art. 93 fissa la decadenza dal diritto
di costituirsi parte civile).
La dichiarazione di incostituzionalit� che ha travolto l'art. 422 ha rimosso
l'ostacolo temporale alla rilevabilit� della nullit�, proprio in considerazione
della violazione del diritto della difesa che la sanatoria comportava e perch�
altrimenti, si legge nella sentenza della Corte Costituzionale, � all'offeso del
reato non era consentito, in dipendenza di fatti a lui non imputabili, di deter
minarsi e di procedere alla costituzione di parte civile per e in tutto il tempo
ammesso dalla. legge �.
Appare quindi chiaro, sia per questa motivazione sia per l'incongruenza
legislativa sopra accennata, che la costituzione di parte civile possa avvenire,
nel caso di omessa citazione dell'offeso dal reato o del querelante, anche dopo
che siano compiute per la prima volta le formalit� di apertura del dibatti
mento e proprio a causa della nullit�, non pi� sanabile, che lo inficiava.
Nonostante che la Corte Costituzionale non abbia dichiarato l'illegittimit�
costituzionale derivata, a norma dell'art. 27 I. 11 marzo 1953 n. 87 di altre
norme del codice di procedura penale, queste devono essere interpretate in
coordinamento fra di loro e tenendo conto degli effetti conseguenti alla dichia
rata insanabilit� della nullit�: ch� anzi, a ben vedere, non v'era ragione di
dichiarare l'illegittimit� derivata di altre norme in conseguenza della dichiara
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
164
zione di illegittimit� dell'art. 422. �: infatti conseguenza della nullit� dei precedenti
atti che la costituzione di parte civile possa avvenire anche dopo compiute
per la prima volta le formalit� di apertura del dibattimento (art. 93
c.p.p.), che quindi l'opposizione alla costituzione possa avvenire anche successivamente
al termine previsto dall'art. 98 secondo comma e immediatamente
dopo l'avvenuta costituzione e che, infine, l'esclusione della parte civile ad opera
del giudice possa avvenire in ogni stato e grado del procedimento (art. 99),
La costituzione di parte civile invero -che gi� sotto il vigore dell'art. 422
era stata ritenuta ammissibile in appello quando il giudice di secondo grado
avesse dichiarato la nullit� del giudizio di primo grado per la mancata citazione
della persona offesa (Cass. 10 luglio 1951 in Giust. pen. 1951, III, 643, m.
552; 4 giugno 1952, ivi 1952, III, 746, m. 702) deve a maggior ragione ritenersi
ammissibile adesso.
La costituzione di parte civile in grado di appello comporta peraltro altri
problemi di non facile soluzione: la disciplina della materia va, nel codice di
rito, ricercata nella norma di cui all'art. 522 il quale, nei suoi primi tre commi,
dispone diversamente a seconda dei tipi di nullit� riscontrate.
Le nullit� assolute ex art. 185 e quelle di cui al II comma dell'art. 445 comportano
rispettivamente, previa declaratoria della nullit� con sentenza, la trasmissione
degli atti .al giudice di primo grado o al pubblico ministero. Quelle
relative, che non siano state sanate, comportano o la rinnovazfone degli atti nulli
o la mera declaratoria di nullit�, qualora il giudice riconosca che l'atto nullo non
fornisce elementi necessati al giudizio.
Questa normativa va integrata con quella di cui agli artt. 34 e 36 c.p.p. che
prevedono in ordine alla competenza per materia, nullit� insanabili e rilevabili
in ogni stato e grado del processo.
Di tutte queste forme di nullit�, quella che pi� si avvicina a quella conseguente
all'omessa citazione della parte lesa, � quella disciplinata dal III comma
dell'art. 522. La soluzione per� che questa norma impone (costituzione innanzi
al giudice d'appello, che pu� ordinare la rinnovazione del dibattimento, non
conoscendo il nostro sistema processuale penale altra ipotesi di rinnovazione
obbligatoria del dibattimento che non sia quella dell'art. 565 ultimo comma) �
criticata in dottrina, in quanto non attua effettivamente il diritto di difesa
garantito dalla Costituzione in ogni stato e grado del procedimento, tanto che altri
autori propendono per una interpretazione analogica dell'art. 522 II comma,
traendo argomenti dal comune carattere di insanabilit� delle nullit� previste
dall'art. 185 e dall'art. 412 e dalla comune predisposizione per la tutela del pieno
espletamento del diritto della difesa rispettivamente dell'imputato e della persona
offesa dal reato ed affermano conseguentemente che il� giudice di secondo grado
deve rinviare gli atti al primo giudice per il giudizio.
PAOLO DI TARSIA di BELMONTE
PARTE SECONDA
LEGISLAZIONE
I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
Codice d.i procedura penale, art. 108, .primo comma, nella parte in cui noni
consente, nel corso dell'istruzione sommaria, la citazione del responsabile civile,
'nei cui confronti si richieda la provvisionale di cui all'art. 24 della legge
24 dicembre 1969, n. 990.
Sentenza 22 gennaio 1976, n. 14, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
codice di procedura penale, art. 598, nella parte in cui non prevede che
prima della decisione della corte d'appello si proceda agli adempimenti di cui
all'art. 372, primo e secondo comma, dello stesso codice, ai fini dell'esercizi0>
delle facolt� di questa norma previsti.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 5, G. U. 21 gennaio 1976, r> 18.
r.d. 22 aprile 1909, n. 229, art. 22, secondo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
r.d.I. 27 novembre 19119, n. 2373, art. 24, secondo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
r.d. 13 agosto 1933, n. 103�8, art. 72, nella parte in cui prescrive per la
proposizione dei ricorsi in materia di pensione da parte degli aventi dirittO'
al trattamento di quiescenza, il termine perentorio di novanta giorni dalla
data di comunicazione e notificazione del provvedimento impugnato.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
r.d. 12 luglio 1934, n. 12141 art. 63, nella parte in cui prescrive, per la
proposizione dei ricorsi in materia di pensione da parte degli aventi diritto�
al trattamento di quiescenza, il termine perentorio di novanta giorni dalla
data di comunicazione e notificazione del provvedimento impugnato.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
r.d. 12 luglio 1934, n. 2312, art. 49.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
.2
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
r.d.I. 3 marzo 1938, n. 680, art. 60, nella parte in cui prescrive, per la pro�
posizione dei ricorsi in materia di pensione da parte degli aventi diritto al
trattamento di quiescenza, il termine perentorio di novanta giorni dalla data
,di comunicazione e notificazione del provvedimento impugnato.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge 6 luglio 1939, n. 1035, art. 54, primo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge 6 febbra-io 1941, n. 1'76, art. 63, .primo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge 25 luglio 1941, n. 934, art. 59, primo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.I. 6 maggio 1948, n. 654, art. 3, secondo comma, nella parte in cui
�.dispone che i membri del consiglio di giustizia amministrativa della regione
siciliana in sede giurisdizionale, designati dalla giunta regionale, possono essere
,riconfermati.
Sentenza 22 gennaio 1976, n. 25, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
d.P.R. 5 giugno 1952, n. 656, art. 90, primo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.P.R. 2 gennaio 1962, n. 538, articolo unico.
Sentenza 22 gennaio 1976, n. 19, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
legge 6 agosto 1967, n. 699, art. 29, secondo comma.
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 8, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge 28 luglio 1971, n. 585, art. 19, primo comma, nella parte in cui
�dispone che il termine per la riasswizione del processo, interrotto a seguito
�della morte del ricorrente, decorre dall'interruzione anzich� dalla data in cui
;gli eredi del ricorrente ne abbiano avuto conoscenza.
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 36, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
legge 28 luglio 197'1, n. 585, art. 19, primo comma, art. 19, terzo comma,
nella parte in cui non prevede che l'istanza del Procuratore generale debba
.essere notificata agli eredi del ricorrente.
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 36, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
PARTE IJ, LEGISLAZIONE
II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE
Codice civile, art. 2941, n. 1 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 35, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
codice di procedura civile, art. 409 (art. 3, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 29, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
codice di procedura civile, art. 409, n. 3 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 33, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
codice di procedura penale, art. 90 (artt. 24, secondo comma, e 3 della
Costituzione).
Sentenza 15 gennaio 1976, Ii. 6, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
codice di procedura penale, art. 500 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 22 gennaio J976, n. 18, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
r.d.I. 23 novembre 1936, n. 2523, art. 20, secondo e terzo comma (artt. 3,
primo e secondo comma, 9, primo comma, e 39 della Costituzione).
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 7, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge 23 novembre 1939, n. 1815, art. 2 (a:rt. 41, primo comma, della
Costituzione).
Sentenza 22 gennaio 1976, n. 17, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
d.l.. 14 febbraio 1948, n. 43, art+. 2 e 3 (artt. 2, secondo comma e 5, numeri
3 e 4, 51 della legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, e art. 2 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 26, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
d.I. 6 maggio 1948, n. 654, art. 5, terzo comma (art. 3, 24, 113, secondo
.comma, 125, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 22 gennaio 1976, n. 25, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
l~e 2 aprile 1958, .n. 339, arlt. 1 e 17, lettera b (artt. 3, primo comma,
-e 36, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 27, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
legge 6 novembre 1963, nr 1444, artt. 1 e 3 e successive norme di proro_ga
della le9ge (artt. 3 e 42, secondo comma).
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 3,�G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
4
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
legge 22 luglio 1966, n. 607, arff. 1 e 18 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 2, G. U. 21 gennaio 1976.
legge 28 luglio 1967, n. 641, art. 14, ultimo comma (art. 3, primo comma,
della Costituzione).
Sentenza 22 gennaio 1976, n. 15, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 20 (artt. 3, 4, 35, 36 e 38 delfa Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 30, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
legge 26 novembre 1969, n. 833, arff. 1, secondo comma, e 2, primo comma
(artt. 3, 4, 31 e 42 della Costituzione).
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 4, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.I. 26 ottobre 1970, n. 745, art. 56 (artt. 3, 4, 31 e 42 della Costituzione).
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 4, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge 30 dicem~re 1971, n. 1204, art. 1, terzo comma (artt. 4, 31 e 35
della Costituzione).
Sentenza 15 gennaio 1976, n. 9, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, art. 3, n. 2, lettere b e c (artt. 2 dello statuto
della regione del Trentino-Alto Adige e 6 della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 34, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
legge 20 dicembre 1973, n. 830, art. 1, secondo comma (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 32, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
d.P.R. 22 dicembre 1973, n. 834, art. 1, primo e secondo comma (art. 3
della Costituzione).
Sentenza 19 febbraio 1976, n. 32, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
legge reg. Lombardia approv. 26 marzo 1975 e ria.ppr. 20 novembre 1975.
Presidente del Consiglio dei� Ministri, ricorso depositato 16 dicembre 1975,
n. 23, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
legge reg. Umbria approv, 1 O aprile 1975 e r:appr. 20 novembre 1975.
Presidente del Consiglio dei Ministri ricorso depositato 19 dicembre 1975,
n. 24, G. U. 21 gennaio 1976, n. 18..
PARTE II, LEGISLAZIONE� J
legge reg. Lombardia approv. 30 aprile 1975 e riappr. 4 dicembre 1975.
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso depositato il 3 gennaio 1976,
n~ 1. G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
III � QUESTIONI PROPOSTE
Codice civile, art+. 565 e 578 (artt. 3 e 30, terzo comma, della Costituzione)
Corte d'appello dell'Aquila, ordinanze 9 ottobre 1974, G. U. 11 febbraio 1976,
n. 38.
, codice civile, artt. 826, ultimo comma, 828, ultimo comma, e 830, ultimo
comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 8 ottobre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
codice civile, art. 2948, n. 4 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanze 22 e 29 settembre 1975 (dieci), G. U. 7 gen�
naio 1975, n. 5.
cod�ice di procedura civile, artt. 151 e 274 (artt. 25 e 101 della Costi�
tuzione).
Pretore di Milano, ordinanza 23 giugno 1975, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51.
codice di procedura civile, art. 429 (artt. 3 e 35 della Costituzione).
Giudice conciliatore di Cagliari, ordinanza 24 ottobre 1975, G. U. 25 feb�
braio 1976, n. 51.
codice penale, artt. 89 e 169 (artt. 3 e 27 della Costituzione).
Pretore di Genova, ordinanza 17 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
codice penale, art. 266 (art. 21 p.p. e 25, della Costituzione).
Corte di assise di Bolzano, ordinanza 13 novembre 1975, G. U. 11 febbraio
1976, n. 38.
codice penale, art. 604, n. 1 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Vittorio Veneto, ordinanza 7 ottobre 1975, G. U. 25 febbraio 1976,
n. 51.
codice di procedura .penale, artt. 23 e 489 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Orvieto, ordinanza 14 novembre 1975, G. U. 25 febbraio 1976,
n. 51.
6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
codice di procedura penole, art. 169, secondo comma, 173 e 268, prim0>
comma (artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 31 ottobre 1975, G. U. 25 febbraio 1976,.
Il. 51.
codice di procedura penale, art. 436, ultima parte (artt. 3, 24, 25 e 111
della Costituzione).
Corte d'appello di Venezia, ordinanza 16 settembre 1975, G. U. 11 feb-�
braio 1976, n. 38.
codice di procedura penale, art. 544, terzo comma (art. 24, secondo comma,.
della Costituzione).
Tribunale di Firenze, ordinanza 23 settembre 1975, G. U. 25 febbraio 1976,
n. 51.
legge 7 luglio 1901, n. 283, artt. 6, 7, 8 e 9 (artt. 33, quinto comma, e 24,.
secondo comma, della Costituzione).
r.d.I. 13 agosto 11976, n. 1459 (artt. 33, quinto comma, e 24, secondo�
comma, della Costituzione).
Pretore di Breno, ordinanza 23 settembre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
legge 28 giugno 19'28, n. 1415 (artt. 33, quinto comma, e 24, secondo�
comma, della Costituzione).
Pretore di Breno, ordinanza 23 settembre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25..
legge 22 febbraio 1934, n. 370, art. 1, secondo comma, n. 5 (art. 36, ultimo��
comma, della Costituzione).
Pretore di Messina, ordinanza 28 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
r.d.I. 4 ottobre 1935, n. 182-7, art. 41 (artt. 3, 45 e 38, secondo commar
della Costituzione).
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 16 ottobre 1975, G. U. 21 gennaio 1976,.
Il. 18.
r.d. 5 giug�no 1939, n. 1016, art. 8 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Macerata, ordinanza 13 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio 1976,.
n. 38.
r.d. 5 giugno 1939, n. 1016, art. 32, quinto e sesto comma (art. 3 della
Costituzione).
Tribunale di Macerata, ordinanza 10 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio 1976,.
n. 38.
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PARTE II, LEGISLAZIONE
r.d. '29 giugno 1939, n. 1127, art. 14 (artt. 3, 9, 41, 42 e 43 della Costituzione).
Commissione dei ricorsi contro i provvedimenti dell'ufficio centrale brevetti,.
ordinanze 11 aprile 1975, (diciotto), G. V. 28 gennaio 1976, n. 25.
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 276, (art. 101, secondo comma, 104, primo�
comma, 107, primo comma, della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 6 novembre 1975, G. V. 28 gennaio 1976, n. 25.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 26 (art. 24, primo e secondo comma, della
Costituzione).
Tribunale di Firenze, ordinanza 30 luglio 1975, G. V. 25 febbraio 1976, n. 51.
legge 17 luglio 1942, n. 907 (art. 43 della Costituzione).
Corte d'appello di Venezia, ordinanza 28 giugno 1975, G. V. 25 febbraio'
1976, n. 51.
legge 17 luglio '1942, n. 907, artt. 45 e seguenti (art. 32, 41 e 43 della.
Costituzione).
Corte d'appello di Bologna, ordinanza 31 maggio 1975, G. V. 21 gennaio��
1976, n. 25.
Corte d'appello di Palermo, ordinanza 23 ottobre 1975, G. V. 28 gennaio"
1976, n. 25.
Tribunale di Benevento, ordinanze 29 ottobre e 3 dicembre 1975, G. U..
11 febbraio 1976, n. 38 e 28 gennaio 1976, n. 25.
legge 17 luglio 1942, n. 907, artt. 45 e 47 (art. 41 e 43 della Costituzione) ..
Corte d'appello di Venezia, ordinanze 17, 24 e 27 settembre 1975, G. U�.
25 febbraio 1976, n. 51.
legge 17 luglio 1942, n. 907, art. 45 e seguenti, 65 e 75, n. 2 (artt. 41 e 43�
della Costituzione).
Corte d'appello di Potenza, ordinanza 31 ottobre 1975, G. V. 11 febbraio"
1976, n. 38.
legge 17 luglio 1942, n. 907, artt. 45 e 73 (art. 41 e 43 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanze 15 settembre, 24 e 29 settembre, 17 e 31
ottobre, 7 e 8 novembre 1975, G. V. 11 febbraio 1976, n. 38.
Begge 17 luglio 1942, n. 907, art. 66, n. 5 (artt. 41 e 43 della Costituzione) �.
Tribunale di Rieti, ordinanza 10 ottobre 1975, G. V. 28 gennaio 1976, n. 25~
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 17 luglio 1942, n. 907, artt. 66, n. 5, 73, 75, 87 e 103 (artt. 41 e 43
.della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanze 2 ottobre 1975 (due), G. U. 11 febbraio 1976,
n. 38.
d.I. l1 febbraio 1948, 11. 50, art. 2 (artt. 2, 3, 10, 14, 23 della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza Jl giugno 1975, G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
legge 29 arprile 1949, 11. 264, art. H, quarto comma, n. 5 (artt. 3, 4, 35 e
.36 della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 19 settembre 1975, G. U. 28 gennaio
1976, n. 25.
legge 3 gennaio 1951, n. 27 (artt. 41 e 43 della Costituzione).
Tribunale di Benevento, ordinanza 29 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio 1976,
n. 38.
legge 3 gennaio 1'951, n. 27, art. 1 e 4 (artt. 41 e 43 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanze 15 settembre, 24 e 29 settembre, 17 e 31
-Ottobre, 7 e 8 novembre 1975, G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
Corte d'appello di Potenza, ordinanza 31 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio
1976, n. 38.
legge 3 gennaio 1951, n. 27, artt. 1, 4 e l2 (artt. 41 e 43 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanze 2 ottobre 1975 (due), G. U. 11 febbraio
1976, n. 38.
d.P.R. �10 gennaio '1957, n. 3, art. 384 (art. 101, secondo comma, 104, primo
.comma, 107, primo comma, della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 6 novembre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 119 (art. 36, ultima parte, della Co.
stituzione).
Pretore di Borgonovo Val Tidone, ordinanza 24 ottobre 1975, G. U. 11 feb�
braio 1976, n. 38.
d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 131 (artt. 3, 15, 24, 27, 29, 31 e 53 della
�Costituzione).
Commiss.ione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 7 aprile 1975,
�G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.P.R. 29 gennG.io 1958, n. 645, artt. 131 e 139 (artt. 3, 29, 31 e S3 della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 17 marzo 1975,
,c. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. :11, sesto comma (artl. 3 e 29, primo
comma, 36 e 38 della costituzione).
Corte dei conti, terza sessione pensioni civili, ordinanza 7 febbraio 1975,
G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
legge 15 febbraio 1963, n. 151, art. 3 (artt. 3, 5 e 128 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, ordinanze 22, 23 e 29
aprile 1975 (sette), G. U. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.P.R. 16 aprile 1964, n. 480, articolo unico (artt. 3, 45 e 38, secondo comma,
della Costituzione).
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 16 ottobre 1'975, G. U. 21 gennaio 1976,
n. 18.
d.P.R. 30, giugno 1965, n. 1'123, art. 74, capoverso (art. 3 della Costituzione).
Giudice del lavoro del tribunale di Pistoia, ordinanza 29 gennaio 1975, G. U.
28 gennaio 1976, n. 25.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1'124, art. 85 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Pistoia, oroinanza 12 marzo 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, ort. H2 (art. 38, primo e secondo comma,
della Costituzione).
Giudice del lavoro del tribunale di Roma, ordinanza 11 ottobre 1975, G. U.
21 gennaio 1976.
legge Il mano 1968, n. 152, artt. 12, 13, 14, 16 e 17 (art. 3 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionule per la Lombardia, ordinanza 12 febbraio
1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
�legge 7 ottobre 1969, n. 742, artt. 1 e 2, primo comma (art. 3, primo
comma, e all'art. 24, secondo comma, della Costituzione).
Giudice istruttore del Tribunale di Roma, ordinanza 8 settembre 1975,
G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
d.P.R. 30 aprile 1970, n. 602, art. 1 (artt. 3, 45 e 38, secondo comma, della
Costituzione).
Pretore di Caltanissetta, ordinanza 16 ottobre 1975, G. U. 21 gennaio 1976,
n. 18.
RASSEGNA DELL'iWVOCATlJRA DELLO STATO
�legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 35 (artt. 3 e 35 della Costituzione).
Pretore di Naro, ordinanza 4 giugno 1975, G. U. 7 gennaio 1976, n. 5.' � �
legge 24 maggl�o 1970, n. 336, art. 4 (artt. 3, primo comma, e� 35, primo
comma, della Costituzione).
Pretore di Orbetello, ordinanza 14 ottobre 1975, G. U. 28 gennaio� 1976, n. 25.
d.I. 26 ottobre 1970, n. 745, art. 31 (art. 3 p.p. della Costituzione).
Tribunale di Macerata, ordinanza 1� ottobre 1975, G. U. 25 febbraio 1976,
.... 51.
. . Jegge 22 ottobre 1971., n, 86.5. art. 16 (artt. 3. e 42, terzo comma, della
Costituzione).
Corte d'appello di Trieste, ordinanza 27 giugno 1975, G. U. 21 gennaio
1976, n. 18..
. , legge, 22 ottobre 19711, n. 865, art. 16, terzo comma (artt. 3 e 42, t.erzo
c~m~a.�...della' costituzion�). '
Corte d'appello di Bologna, ordinanza 3 ottobre 1975, G. U. 25 febbraio
1976, n, 51. . I �
I.'
legge 6 die�mbr~ 1971, n. 1304, art. 40 (artt. 3, �primo comma; 125, secondo
comma 24, primo e secondo comma, e 113, primo comma, della Costituzione).
" '� Consiglio di Stato, sesta sezione, ordinanze 5 novembre 1974 (due), G. U.
28 gennaio 1976, n. 25.
d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749, artt. 21 e 23 (artt. 3 e 76 della Costituziop.e).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 5 marzo 1975, G. U.
28 gennaio 1976,, n, 25.
d.P.R. 26 ottobre, 1972, n. 643, art. 6 (art. 53, primo comma, della Costituzione)..
�. . ���
Commissione tributaria di primo grado di Avezzano, ordinanza 13 novembre
1975, G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
I ' ~
d.P.R. 23 gennaio 1973, ri. 43, artt. 34, 282, 292 e 30�1 (artt. 41 e 43 della
Costituzione). �
Tribunale di Roma, ordinanze 2 ottobre 1975 (due), G. U. 11 febbraio 1976,
n. 38.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 195, primo e ultimo comma (artt. 41 e
43 della Costituzione).
Tribunale di Genova, ordinanza 21 ottobre 1975, G. U. 25 febbraio 1976, n. 51,
PARTI! Ii,� LEGISLAZIONE.
d.P.R. 29 �marzo 1973, n. 1~. art. 304 (artt. 23; 41,' secondo e terzo comma,
e 53, primo comma, della Costituzione).
Pretore di Sampierdarena, ordinanze 12 e 21 �ttobre 1975, G. U. 7 gennaio
1976, n. 5 e 11 febbraio 1976, n. 38;
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 304 (artt. 3, 23 e 53 della Costituzione).
Pretore di Ivrea, ordinanza 11 novembre 1975, G. U. 11 febbn;�o 1976, n. 38.
legge 24 luglio 1973, n. 42�6, art. 1 (artt. 42 e 3 delT� Costituzione).'
Tribunale di Rovereto, ordinanza 25 ottobre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
legge 30 luglio 1973, n. 477, artt. 3, 11 e 16 (art. 81, tert10 e quarto c0mina,
e 76 della Costituzione).
Corte dei conti, sezione di controllo, orqinanza. 20 novembre 1975, G.. g..
21 gennaio 1976.
legge 11 agosto 1973, n. 533, art: 409, n. s (artt. 3 e102 ciella Costituzione).
Pretore di Milano, ordinan2:a 8 gennai� 1975, e> U. 28"g�nnaio 1976, �n. 25.
d.P.R. 22 dicembre 1973, n. 834, art. 1 (art. 3, primo comma, della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 3 ottobre 1975, G. U. 21 gennaio 1976,
n. 18.
leggEt 22 dicembre 1973, n. 841, art. 1 (artt. 42 e 3 della Costituzione).
�r. Tribunale �di 'Rovereto, ordinanza �25 ottobre �1975, G,� U: 28 gemnaio. 1976;
n. 25.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 69, prirrt0 c:o;..ma (art. 3 dell':l
Costituzione).
Corte dei conti, quarta sezione pensioni militari, ordinanza 4 marzo 1975,
G. V. 28 genn"io 1976, n. 25.
1
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 129, second� e terzo comma (art 3
della Costituzione).
Giudice del lavoro del tribunale di La Spezia, ordinanza 12 � agosto 1975,
I . . .
. G. li. 21 gennaio 1976, n. 18.
d.I. 19 giugno 1974, n. 236, art. 1 (artt. 42 e 3 della Costituzione).
Tribunale di Rovereto, ordinanza 25 ottobre 1975, G. U. 28 gennaio 1976,
n; 25.
d.I. 8 luglio 1974, n. 261, art. 6, secondo e terz!> comma (artt. 4 . e 13
della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 21 maggio 1975
(due), G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
12
RASSEGNA DELL'AVVOCATVRA DEJ.,LO STATO
let,n1e 14 ottobre 1974, n. 497, arH. 1 (art. 25 della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 4 giugno 1975, G. U. 7 gennaio 1976, n. 5.
Tribunale di Udine, ordinanza 24 settembre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
Tribunale di Reggio Emilia, ordinanza 15 ottobre 1975, G. U. 7 gennaio
1976, n. 5.
d.I. 10 get1naio 1975, n. 2, artt. 1, 2 e 3 (art. 25 della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 4 giugno 1975, G. U. 7 gennaio 1976, n. 5.
legge reg. Lombardia 15 oprile 197'5, n. 5'1, art. 14, ultimo comma, e 48
(art. 117 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 21 maggio
1975, G. U. 11 febbraio 1976, n. 38.
legge 18 aprUe 1975, n. UO, art. 36 {art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanze 29 e 30 ottobre 1975, G. U. 11 febbraio 1976,
n. 38.
d.I. 25 giufJllo 1975, n. 255, art. 1 (artt. 42 e 3 della Costituzione).
Tribunale di Rovereto, ordinanza 25 ottobre 1975, G. U. 28 gennaio 1976, n. 25.
legge 18 novembre 1975, n. 764 (artt. 3, 5, 116, e disp. VIII della Costituzione,
e artt. 14, lettere n, p e q, lettere e e x; 32, 33, 43, dello statuto della
Regione siciliana).
Regione siciliana, ricorso depositato 1'11 febbraio 1976, n. 4, G. U. 25 febbraio
1'976, n. 51.
legge 22 dicembre 1975, n. 685, artt. 1, 2, 8, 10, 13, 39, 84, 90, 91, 92,
94, 103 e 107 (artt. 9, n. 10, 8, n. 25), e 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670).
Provincia di Bolzano, ricorso depositato il 5 febbraio 1976, G. U. 25 febbraio
1976, n. 51.
Provincia di Trento, ricorso depositato il 5 febbraio 1976, G. U. 25 febbraio
1976, n. 51.
�legge 23 dicembre 1975, n. 745, artt. 2, primo e secondo comma, 3, 4, se�
condo c�omma, 5, secondo e qui�nto comma, 6, 10, 1,1 e 12 (artt. 8, n. 21, 9, n. 10,
e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670).
Provincia di Trento, ricorso depositato il 16 febbraio 1976, G. U. 25 febbraio
1976, n. 51.
Provincia di Trento, ricorso depositato il 26 febbraio 1976, G. U. 25 febbraio
1976, n. 51.
CONSULTAZIONI
ACQUE PUBBLICHE
Acque pubbliche -Concessione di grande derivazione -Scadenza, decadenza o
rinuncia della concessione -Opere di raccolta, regolazione e derivazione Trasferimento
allo Stato (t. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25).
Se, nel caso di scadenza decadenza o rinuncia ad una concessione di grande
.derivazione di acque pubbliche, le opere di raccolta, regolazione o derivazione
passino automaticamente in propriet� dello Stato, ovvero lo Stato l;tll!desimo
abbia.la scelta tra.l'acquisizione in .propriet� ed il disporre la demolizione (n. 112).
Acque pubbliche -Concessione di grande derivazione -Scadenza, decadenza
o rinuncia alla concessione -Opere di raccolta, regolazione e derivazione Trasferimento
all'ENEL. (t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25; d.P.R. 18 marzo
1965, n. 342 art. 9, 5� comma).
Se, nel caso di scadenza decadenza o rinunzia ad una concessione di grande
.derivazione di acque pubbliche, le opere di raccolta regolazione o derivazione
passino automaticamente in propriet� dell'ENEL -in virt� del subentro disposto
.dall'art. 9, 5� comma d.P.R. 18 marzo 1965 n. 342 -ovvero se tale trasferimento
si operi solo ed in quanto l'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica decida di
�Continuare a produrre energia da quel determinato impianto (n. 112).
Acque pubbliche -Concessione di grande derivazione -Scadenza, decadenza
o rinunzia -ENEL -Domanda di concessione per scopi idroelettrici -Istruttoria.
(t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 7 e 25; d.P.R. 18 marzo 965 n. 342,
art. 9, 2� comma).
Se sulla domanda dell'ENEL diretta ad ottenere la concessione di derivazione
�di acque per scopi idroelettrici, oggetto di precedente concessione scaduta decaduta
o rinunciata, debbasi disporre la prevista istruttoria qualora, con detta
.domanda, concorrano altre domande per scopi idroelettrici o per altri scopi
(n. 112).
ANTICHITA E BELLE ARTI
Edifici d'interesse storico o artistico, biblioteche, archivi -Impianti termici Norme
sull'inquinamento atmosferico. (l. 5 gennaio 1939, n. 338 -r.d. 7 novembre
1942, n. 1564.-l. 13 luglio�1966, n. 615 -d.P.R. 22 dicembre 1970, n. 1391).
Se la parte del r. d. 7 novembre 1942, n. 1564, che riguarda la disciplina degli
impianti termie'i negli edifici pregevoli per arte o storia e in quelli destinati a
�contenere biblioteche, archivi, ecc., sopravviva alla legge 13 luglio 1966, n. 615 e al
relativo regolamento di esecuzione approvato con d.P.R. 22 dicembre 1970, n. 1391,
i quali recano provvedimenti contro l'inquinamento atmosferico (n. 74).
14
RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA. DEI.LO STATO
ESECUZIONE FORZATA
Acque pubbliche -Concessione di derivazione a scopo idroelettrico -Immobili
e beni inerenti la concessione -Esecuzione forzata a danno del concessionario.
(t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 20 e 25).
Se siano soggetti ad esecuzione forzata gli immobili e beni costituenti i
mezzi per l'esercizio della concessione di derivazione di acque pubbliche a scopo
idroelettrico (n. 58).
Acque pubbliche -Concessione� di derivazione a scopo idroelettrico -Immobili
e beni inerenti la concessione -Esecuzione forzata -Vendita all'asta -Acquirente
-Trasferimento della concessione -Nulla osta della P.A. (t.u. 11 dicembre
1953, n. 1775, artt. 20 e 25).
, Se, nel caso di vendita all'asta a seguito di esec�zione forzata di immobili e�
beni costituenti i mezzi per l'esercizio della concessione di derivazione di acque
pubbliche a scopo idroelettrico, il trasferimento della concessione in favore dell'acquirente
sia condizionato al nulla osta dell'Amministrazione (n. 58).
. '
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILIT�
Espropriazione per pubblico interesse -Dichiarazfone di pubblica utilit� -Ter.
mini ~ Scadenza -Mancata emanazione� de�reto di esproprio -Effetti -�Opera
pubblica eseguita. (1. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 13).
Se la mancata emanazione del decreto di espropriazione nel termine fissatonella
dichiarazione cli pubblica utilit� determini !'.inefficacia di tale dichiarazione
anche nel caso in cui l'opera pubblica sia stata portata a compimento nei termini
sta])iliti (n. 348).
FALLIMENTO
Concordato fallimentare -Effetti -Credito anteriore al fallimento -Riconoscimento
integrale in sentenza posteriore. (r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 135).
Se,� il concordato fallimentare divenga obbligatorio per tutti i creditori anteriori
all'apertura del fallimento e in particolare se un credito sorto in epoca
anteriore al concordato vada ridotto alla percentuale concordataria anc~rch� sia
stato concretizzato nell'importo originario da una sentenza successiva al concordato
e che abbia acquistata efficacia esecutiva (n. 147).
IMPOSTA DI REGISTRO
Imposta di registro -Cessione di quote di societ� di persone -Valutazione base
imponibile. (r.d.l. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 43).
Se nella cessione di quote di societ� di persone l'imposta proporzionale di
registro si applichi sul valore netto o sul valore lordo della quota di patrimonio
sociale ceduta (n. 417).
PARTE II, CONSULTAZIONI
IMPOSTE V ARIE
Imposta di registro � Condono -Controversia pendente � Giudicato � Successiva
domanda di condono � Effetti. (d.l. 5 novembre 1973, n. 660, art. 6; l. 19 dicembre
1973, n. 823 art. 6).
Se o in quali limiti sia ammissibile la definizione di controversia tributaria
in ordine alla applicazione dell'imposta di registro, ai sensi della legge 19 dicembre
1973, n. 823, nel caso in cui, nella controversia pendente al 31 ottobre
1973, la domanda di condono sia presentata prima del 28 febbraio 1974 ma
dopo che si sia resa definitiva sentenza dell'autorit� giudiziaria (n. 87).
Tributi in generale � Esenzioni e agevolazioni � Trattamento tributario degli Istituti
di credito a medio o lungo, termine � Limiti soggettivi. (l. 27 luglio 1962,
n. 1228, art. 1).
Se il trattamento tributario degli istituti di credito a medio o lungo termine,
che l'art. 1 della legge 27 luglio 1962 n. 1228 prevede che un'imposta in abbonamento
sostitutiva di ogni altra imposta, si applichi soltanto agli istituti di credito
speciale di cui all'art. 41 e successive modifiche delle leggi bancarie 7 marzo 1938
n. 141 e 7 aprile 1938 n. 636, ovvero anche alle aziende di credito ordinario quando
operino finanziamenti a medio e lungo termine (n. 86).
Tributi in generale � Esenzioni e agevolazioni � Trattamento tributario degli istituti
di credito a medio e lungo termine � Limiti soggettivi � Clausola di risoluzione
anticipata. (l. 27 luglio 1962, n. 1228, art. 1).
Se il trattamento tributario degli istituti di credito a medio o lungo termine,
che l'art. 1 della legge 27 luglio 1962 n. 1228 prevede in un'imposta in abbonamento
sostitutiva di ogni altra imposta, si applichi ad atto di finanziamento a medio o
lungo termine nei quali peraltro l'istituto mutuante si riservi la facolt� di risoluzione
anticipata del mutuo ove si verifichi un'anormale ritiro dei depositi (n. 86).
RESPONSABILIT� CIVILE
Circolazione stradale � Scontro tra veicoli -Impianti Semaforici � Inefficienza Responsabilit�
civile. (cod. civ. artt. 2043, 2054).
Se la responsabilit� negli incidenti stradali causati da inefficienza di impianti
semaforici nei quali siano coinvolti automezzi della P.A., possa essere attribuita
al Comune (n. 275).
SANZIONI AMMINISTRATIVE
Agricoltura e foreste � Violazioni a norme di tutela del patrimonio forestale Depenalizzazione.
(r.d.l. 30 dicembre 1923 n. 3267, artt. 24 e segg.; l. 9 ottobre
1967, n. 950).
Se tutte le violazioni, di qualsiasi tipo, previste dal r.d.I. 30 dicembre 1923,
n. 3267, contenente norme a tutela del patrimonio forestale, siano state depenalizzate
a seguito dell'entrata in Vigore della legge 9 ottobre 1967 n. 950 (n. 8).