ANNO XVIII -N. 1

GENNAIO -FEBBRAIO 1966

Fascicolo unico
in attesa di autorizzazione

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione bimestrale di servizio

ROMA

ISTITUTO POLIGRAFICO DELLO STATO

l 9 6 6

ABBONAMENTI

ANNO L. 5.000
UN NUMERO SEPARATO . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 900

Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:

LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -ROMA
e/e postale 1/40500

Stampato in Italia -Printed in ItaLy

(5211801) Roma, 1966 -Istituto Poligrafico dello Stato P. V.

Con questo numero la direzione di questa pubblicazione
periodica viene assunta dal collega Avv.. UGO GARGIULO,
che per due anni ha; gi� partecipato al coordinamento
apportandovi un contributo attivissimo e molto
apprezzato.

La cura delle sezioni seconda e quinta viene assunta
rispettivamente dai colleghi Avv. BENEDETTO BACCARI e
MARIO FANELLI, mentre i colleghi Avv. LUIGI MAzzELLA e
ARTURO MARZANO cureranno la rassegna di dottrina e
legislazione.

Ai colleghi che lasciano l'incarico lodevolmente espletato,
Avv. LEONIDA CoRREALE e GIORGIO ZAGARI e, particolarmente,
al collega Avv. ARISTIDE SALVATORI che, per
molti anni ha curato il coordinamento della pubblicazione,
va il pi� vivo ringraz~amento per la proficua attivit�
svolta, nella certezza che essi continueranno a dare, anche
in avvenire, al periodico la loro migliore collaborazione.

Ai colleghi che continuano nell'incarico va il pi� sentito
apprezzamento per l'opera fin qui svolta. A tutti, gli
auguri migliori di buon lavoro.

LA RASSEGNA

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTltTU:Z!l.ONALE 1E INTERNA

ZIONALE
pag.

Sezione seconda:
GIURISP1RU DENZA su QUESTIONI DI GIUR,ISDI�
ZIONE 32

Sezione terza:
Gl<U~liSPRUDENZA CIVll.!E )) 74

Sezione quarta:
GIURISPRUDENZA AMMINIST1RATIVA 137

Sezione quint�a:
GliUiRISP1RUDENZA rnlBUT MIA )) 153

Sezione sesta:
GIURISPIRUDENZA 'IN MATBRl'A DI ACQUE PUBBLKHE,
APPALTI iE FORNITUR1E . 189

Sezione settima:
GIURISPRUDENZA PENALE 248

Parte seconda: QUESTIONI -RASSEGNE -CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO

QUESTIONI pag.
RASSEGNA DI DOHRINA 8
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 18
CONSULTAZIONI 26

NOTIZll~!R,10 . .
37

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO

Le sezioni della parte prima sono curate, nell'ordine, dag,li avvocati:
Michele Savarese, Benedetto Saccari, Franco Carusi, Ugo Gargiulo, Mario Fanelli,
Giuseppe 'Del Greco, Antonino Terranova

Le rassegne di dottrina e legislazione dagli avvocati:
Luigi Mazzella e Arturo Marzano

ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

QUARANTA A., Osservazioni in tema di discrezionalit� e di
responsabilit� della p. a. . . . . . . . . . . . . . . .

CONTI M., In tema di improponibilit� assoluta della domanda .

MANDO' G., Cumulabilit� del risarcimento del danno e della
pensione privilegiata . .

MANDO' G., Sulla nozione di � fatto di guerra �

MANDO' G., Sulla decorrenza del termine di prescrizione dell'azione
di risarcimento del danno derivante da reato perseguibile
a querela . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CARUSI F., Esecuzione d'ufficio di ordinanze del Sindaco in materia
edilizia e responsabilit� per danni . . . . . . . . .

DE LUCA F., Ancora in tema di opere di bonifica .

QUARANTA A., Osservazioni sulla natura giuridica e sulla funzione
dell'avviso di accertamento . . . . . . . . . . . .

ALBISINNI G., I provvedimenti di determinazione dei bacini
imbriferi montani e limiti del sindacato giudiziario . . .

CARAMAZZA I. F., Mutata destinazione dei prodotti petroliferi
e fraudolento procacciamento buoni speciali . . . . . . .

MAZZELLA L., Sulla pretesa responsabilit� del docente di scuola
pubblica per il fatto illecito commesso da un allievo in
danno di un condiscepolo . . . . . . . . . . . . . . .

I, 47
I, 57
I, 76
I, 84
I, 89
I, 99
I, 156
I, 173
I, 190
I, 248
II, 1

I
I
ID
~

INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA

ACQUE PUBBLICHE ED ELETTRICIT�

-Controversia fra privati -Competenza
dei Tribunali delle acque
pubbliche, 220.

-Espropriazioni per le opere di
raccolta e regolazione delle acque
-Determinazione dell'indennit�
-Perizia disposta dal Presidente
del Tribunale -Inammissibilit�
-Valutazione da parte
del Genio Civile -Legittimit�,

214.
-
Giudizi e procedimenti dinanzi
ai Tribunali delle Acque -Norme
processuali applicabili -Rinvio
del t.u. n. 1775 del 1933 al

c.p.c. del 1865 -Natura -Effetti
-Estinzione del processo Inapplicabilit�,
216.
-Opere di utilizzazione delle acque
pubbliche -Domanda di risarcimento
dei danni -Ammissibilit�,
222.

-Sottensione totale di utenza Compenso
-Determinazione della
qualit� e quantit� della prestazione
-Liquidazione del compenso
in danaro -Rifiuto dell'Amministrazione
dei LL. PP. a provvedervi
-Illegittimit�, 210.

Sovracanoni dovuti dai concessionari
di grandi derivazioni d'acque
per forza motrice le cui opere
di presa siano site nell'ambito
di bacini imbriferi montani -Decreto
del Ministro dei Lavori
Pubblici determinante il perimetro
dei bacini imbriferi montani Provvedimento
di perimetrazione
adottato non sulla base di criteri
tecnici sibbene per scopi di pubblico
interesse -Illiceit� e disapplicazione,
189.

-
Utenze di acque pubbliche attuate
per il trentennio anteriore
alla pubblicazione della 1. 10 agosto
1884, n. 2644 e regolarmente
riconosciute -Concessione di
utenze in base alla legislazione

vigente -Preferenza delle prime
rispetto alle seconde, 216.

AMMINISTRAZIONE DELLO STATO
E DEGLI ENTI PUBBLICI

-Potest� discrezionale della p. a.
di sospendere durante lo stato
di guerra l'esecuzione di opere in
corso -Mancato o difettoso esercizio
-Lesione diritti subiettivi Insussistenza
-Azione giudiziaria
risarcitoria -Improponibilit�,

124.
APPALTO

-Appalto-concorso di opera d'arte
-Perfezionamento -Scelta del
progetto da parte della Commissione
-Impugnativa -Esclusione
-Provvedimento che approva
la graduatoria, aggiudicando
la esecuzione dell'opera -Impugnativa
-Ammissibilit�, 137.

-Appalto-concorso -Perfezionanamento
-Scelta del progetto
da parte della Commissione -Impugnativa
-Esclusione -Provvedimento
della p. a. che rende
propria la scelta o che approva
il contratto di appalto -Impugnativa
-Ammissibilit�, 137.

-Appalto di opere pubbliche Accertamenti
relativi a danni da
forza maggiore -Contestazioni
dell'Impresa -Onere dell'immediata
riserva, 233.

-Appalto di opere pubbliche -Applicabilit�
dell'art. 1664, 2� comma,
cod. civ. -Condizioni, 225.

-Appalto di opere pubbliche Cottimo
fiduciario stipulato dal
Ministero Difesa-Aeronautica Riserve
-Scavo di sbancamento
in terreno argilloso di eccezionale
durezza -Allibramento dei
relativi lavori ed apposizione, accanto
alla firma dell'Impresa, della
espressione � con riserva�, senza
altra specificazione -Ratio

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VIII

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

delle norme sulla tempestivit�
delle riserve -Controllo sul fatto
conteso e controllo sul costo
dell'opera -Tempestivit� della
riserva -Condizioni -Fattispecie,
244.

-Appalto di opere pubbliche Danni
dipendenti da opere idrauliche
-Rischio -Imputazione,

231.
-Appalto di opere pubbliche Divieto
di cessione di credito e
di rilascio di procure per l'appaltatore
-Limite temporale, 200.

-Appalto di opere pubbliche Impreviste
difficolt� di esecuzione
-Oneri relativi -Riserva immediata,
233.

-Appalto di opere pubbliche Opere
provvisionali -Definizione,
231.

-Appalto di opere pubbliche Ordine
errato della Direzione dei
lavori -Concorrente responsabilit�
dell'Impresa, 233.

-
Appalto di opere pubbliche Opere
di difesa delle piene fluviali
-Morbide -Assimilazione
a causa di forza maggiore Esclusione,
231.

-Appalto di opere pubbliche Riserve
-Decadenza -Concetto
e distinzioni, 225.

-Appalto di opere pubbliche Riserve
per prescrizioni difformi
dalla normativa contrattuale Onere
dell'immediata proposizione,
233.

-Appalto di opere pubbliche Riserve
riguardanti controversie
di diritto -Proposizione tardiva Ammissibilit�,
233.

-Appalto di opere pubbliche Termine
di ultimazione -Proroghe
-Condizioni e conseguenze,

225.
Difficolt� nell'esecuzione dei lavori
-Applicabilit� dell'art. 1664

e.e. -Estremi -Prezzo di scavo
comprendente anche la roccia da
mina -Rinvenimento, in quantit�
eccezionale, di roccia di particolare
durezza -Inapplicabilit�
dell'art. 1664, 200.
APPELLO

-Domanda nuova -Quando sussiste,
93.

-Divieto di mutamento della domanda
-Riduzione del contenuto
giuridico della domanda origina

ria -Non rientra nel divieto Sostituzione
di domanda di accertamento
a domanda di condanna
-Ammissibilit�, 106.

ARBITRATO

-Capitolato Generale della Cassa
per il Mezzogiorno -Richiamo
contenuto nell'art. 45 di detto
capitolato all'art. 49 del Capitolato
Generale dello Stato del
1895 -Non vale ad introdurre
nel capitolato della Cassa la rinunzia
alle impugnazioni ivi previste,
200.

-Indivisibilt� del lodo -Nullit�
di un capo -Estensione dell'invalidit�
all'intera decisione, 200.

-Mancata notifica della domanda
arbitrale all'Avvocatura dello
Stato -Nullit�, 202.

-Nullit� del lodo -Inosservanza
delle regole di diritto -Estremi,

200.
-
Richiesta di deposito atti progettuali
e relazioni riservate -Inam

missibilit�, 225.

-Tempo del giudizio arbitrale Giudizio
durante la esecuzione
dei lavori e prima dell"approvazione
del collaudo -Presupposti
-Rilevanza economica della
controversia -Valutazione -Se
spetti ad una delle parti o al
Collegio arbitrale, 206.

ATTI AMMINISTRATIVI

-Annull:amento di ufficio -Ricorso
giurisdizionale -Ordinanza di
sospensione -Rinnovazione dell'atto
immune da vizio -Legittimit�,
138.

-Atti interni -Circolari -Differenza
rispetto ai regolamenti, 124.

-Atto confermativo -Nozione Fattispecie,
139.

INDICE
IX

-Atto definitivo -Atti del Sindaco
-Requisizione ex art 7 legge

n. 2248, all. E, del 1865 -Non �
definitiva, 143.
Comunicazfone -Comunicazione
in copia fotostatica accompagnata
da nota della p. a. -Legittimit�,

138.
Interpretazione -Criteri -Criteri
previsti dal Codice civile per
l'interpretazione dei contratti Applicabilit�
-Giudizio di legittimit�
-Incensurabilit�, 189.

-Sanatoria -Deliberazione da parte
di organi incompetenti -Ratifica
da parte dell'organo competente
-Legittimit�, 147.

CACCIA E PESCA

-Caccia -Inclusione coattiva di
fondi nelle riserve -Oondizioni
-Divieto di esercizio di caccia
-Differenza, 152.

COMPETENZA E GIURISDIZIONE

-Competenza per valore -Cause
relative a beni immobili -Eccezione
di incompetenza per valore
-Onere del convenuto che
solleva l'eccezione di provare la
non sottoposizione dell'immobile
a tributo ed in genere di SV'Olgere
l'attivit� probatoria necessaria
per dimostrare quale sia il
giudice competente, 115.

-Consiglio di Giustizia amministrativa
per la Regione siciliana
-Commissione elettorale mandamentale
-Natura -Ricorso per
cassazione avverso la pronuncia
resa dal Consiglio di giustizia
amministrativa in ordine a delibera
di detta Commissione Inammissibilit�,
41.

-Contratti stioulati dal Ministro Necessit�
dell'approvazione ai fini
della giurisdizione dell'a.g.o. Esclusione,
con nota di M. CONTI,
56.

Contratti sottoposti ad approvazione
-Configurabilit� di diritti
soggettivi -Esclusione, con nota
di M. CONTI, 56.

-Contratto di acquisto di tabacco
estero da parte dell'Amministrazione
dei Monopoli -Domanda
di adempimento formulata dal
privato -Responsabilit� -Indagine
sul se il contratto sia stato
stipulato in Italia o all'estero Non
� necessaria, con nota di M.
CONTI, 56.

-Danni di guerra -Indennizzo Contributo
di ricostruzione -Pretesa
del privato alla concessione
ed alla misura -Inter�esse legittimo
-Giurisdizione del Consiglio
di Stato, 53.

-Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Farmacie -Controversie
per la determinazione
indennit� di avviamento -Farmacie
di nuova istituzione -Difetto
di giurisdizione del'A.G.O.,

44.
-Giustizia amministrativa -Decisione
del Consiglio di Stato Contestazione
dell'esistenza di interesse
legittimo -Ricorso per
Cassazione -Ammissibilit�, 36.

-Improponibilit� della domanda Improponibilit�
assoluta nei confronti
della p. a. -Indagine sulla
ipotizzabilit� in astratto di un
diritto o interesse provvisto di
azione o difesa giurisdizionale,
con nota di M. CONTI, 56.

-Requisizioni alleate -Indennit�
ai sensi della legge n. 10 del
1951 -Giurisdizione dell'A.G.O. Sussiste,
143.

-
V. anche Acque pubbliche, Amministrazione
dello Stato, Contratti
pubblici, Demanio.

COMUNE

-Dichiarazione di Comune come
localit� economicamente depressa
ex legge n. 365 del 1957 -Comuni
viciniori -Interesse legittimo all'impugnazione
del provvedimento
-Sussistenza, 36.

-Spese di spedalit� -Procedura
di riscossione privilegiata prevista
dalla I. 3 dicembre 1931,

n. 1580 -Applicabilit� nei confronti
del proprietario di autoveicolo
investitore per ottenere
il rimborso delle spese ospeda

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

liere sostenute per il ricovero
dell'investito -Natura autonoma
e non surrogatoria dell'azione
-Prescrizione quinnquennale, 86.

-V. anche Edilizia.

CONCESSIONI AMMINISTRATIVE

-Idoneit� del concessionario a far
fronte 'agli impegni assunti Diniego
di approvazione -Legittimit�,
138.

V. anche Demanio.
CONTRATTI DI GUERRA

-Ritardo nella liquidazione e nel
pagamento di somme dovute dalla
P. A. -Azione di risarcimento
danni -Svalutazione monetaria
-Irrilevanza, 124.

CONTRATTI PUBBLICI

-Aggiudicazione -Interesse a ricorrere
da parte di chi non sia
precedente concessionario o non
abbia partecipato alla gara -Non
sussiste, 138.

-Licitazione privata -Lettera d'invito
-Clausole -Interpretazione
-Competenza del Consiglio di
Stato -Sussiste, 151.

-V. anche Appalto, Competenza e
giurisdizione.

CORTE COSTITUZIONALE

-Questione di legittimit� costituzionale
sollevata in via incidentale
-Necessit� di un giudizio Questione
sollevata dal Presidente
del Tribunale -Inammissibilit�,
30.

COSA GIUDICATA

-Giudicato sul dedotto e sul deducibile
-Limite -Identificazione
delle azioni, 115.

-Giudicato amministrativo -Esecuzione
-Annullamento di graduatoria
di un concorso -Necessit�
di ulteriori provvedimenti
-Posizioni dei dichiarati idonei
-Retroattivit�, 150.

-Giudicato amministrativo -Esecuzione
-Rinnovazione dell'atto
annullato -Vizi aceertati nel
giudicato e rinnovazione dell'atto
immune dai vizi stessi -Limiti,

151.
-V. anche Giustizia amministrativa.

COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA

-Approvazione delle leggi da parte
delle Camere -Esclusione della
procedura davanti 'alle Commissioni
permanenti -Legge di
bilancio -Nozione, 1.

-Leggi che importano nuove o
maggiori spese -Indicazione dei
mezzi per farvi fronte -Spese
inserite in esercizi futuri -Legge
per la sistemazione delle strade
statali -Illegittimit� costituzionale,
1.

-V. anche Espropriazione per p. u.,
Nobilt�, Pena, Piano regolatore,
Procedimento penale, Reato, Servit�
militari, Sicilia, Trentino
Alto Adige.

DANNI

-Risarcimento dei danni da fatto
illecito -Interessi compensativi
-Costituiscono elemento complementare
dello stesso danno risarcibile
per colpa aquiliana -Possono
essere liquidati di ufficio dal

Giudice -Sentenza di condanna
al risarcimento dei danni -Omissione
di pronuncia in ordine agli

interessi compensativi -Mancata
impugnazione della sentenza per
tale vizio -Giudicato sostanziale
sulla concreta qualificazione del
danno risarcibile -Sussiste, 111.

DANNI DI GUERRA

-V. Competenza e giurisdizione,
Contratti di guerra.

DEMANIO

-Concessione -Imposizione del canone
-Impugnativa -Giurisdizione
del giudice amministrativo
-Concessione di utilizzazione di

INDICE Xl

sponde lacuali -Canone -Giurisdizione
del Tribunale Superiore
delle Acque, 215.

-Demanio marittimo -Delimitazione
-Impugnativa -Posizione
soggettiva dei privati -Diritto
soggettivo -Giurisdizione dell'A.
G.O., 146.

-Demanio storico e artistico -Prelazione
-Notifica del provvedimento
oltre il termine di legge
-Illegittimit� -Emanazione entro
il termine -Irrilevanza, 144.

EDILIZIA

-Comune -Esecuzione di ufficio
di ordinanza del Sindaco che ingiunga
al proprietario di eseguire
urgenti lavori di assicurazione
della statica di un fabbricato pecolante
-Attivit� spiegata da organi
e dipendenti comunali -Riferimento
allo Stato e non al
Comune -Colpevole operato di
dipendente comunale che provochi
il crollo dell'edificio -Responsabilit�
dello Stato e non
del Comune, con nota di F. CARUSI,
98.

-V. anche Giustizia amministrativa.

ENTRATE PATRIMONIALI DELLO
STATO

-Procedimento di ingiunzione previsto
dal t. u. 14 aprile 1910,

n. 639 per la riscossione delle
entrate patrimoniali dello Stato,
delle Provincie, dei Comuni e
di altri enti pubblici -Opposizione
-Effetti -Instaurazione di
un ordinario processo di cognizione
-Sussiste, 86.
ESPROPRIAZIONE PER P. U.

-Decreto di approvazione del progetto
-Impugnativa fuori termine
-Inammissibilit� -Censure
relative ai conseguenziali decreti
di accesso e di occupazione Inammissibilit�,
139.

-Discordanza, per la superficie da
occupare, tra il decreto di accesso
e il decreto di occupazione Adeguamento
di questo ultimo

alle risultanze dell'accesso -Le

gittimit�, 140.

-Espropriazione parziale e totale
-Differenza -Rapporto tra il
fondo espropriato ed altro fondo
contiguo, 211.

-Giunta speciale per le espropriazioni
nella citt� di Napoli Estensione
anche alle espropriazioni
nella provincia di Napoli Illegittimit�
costituzionale, 9.

-Notificazione del provvedimento
ablativo al soggetto espropriato
-Omissione -Non incide sulla
validit� del decreto -Diritto all'indennit�
-Lesione -Sussiste
-Obbligo del risarcimento del
danno, 106.

-Occupazione -Stato di consistenza
-Autorizzazione all'accesso su
un fondo comune -Omessa indicazione
e omessa notifica a un
comproprietario -Partecipazione
dello stesso comproprietario all'accesso
-Irrilevanza delle omissioni,
140.

-Opera prevista nel piano -Dichiarazione
implicita di p. u. Decreto
di esproprio -Legittimit�,
140.

Opposizione alla stima dell'indennit�
di espropriazione di fondo
rustico comprensiva del valore
del soprasuolo -Legittimazione
autonoma del conduttore
del fondo -Sussiste, 121.

-Opposizione alla stima dell'indennit�
-Termine di decadenza
-Decorrenza dalla notificazione
del decreto di espropriazione Equipollenti
-Esclusione, 106.

-Stima -Caratteristiche di suolo
edificatorio -Elementi, 210.

-V. anche Acque pubbliche.

GIOCO D'AZZARDO

-Esercizio di case da gioco di
Taormina -Esercizio da parte
della Societ� A. Zagara -Costituisce
attivit� criminosa, 251.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

-Controinteressati -Bando di
concorso -Impugnazione -One

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

XII

ri
di notifica ai controinteressati

-Esclusione, 147.

-Giudicato amministrativo -Esecuzione
-Licenza edilizia -Annullamento
-Costruzione eseguita
in conformit� a licenza annullata
-Poteri del Sindaco ai sensi
dell'art. 32 1. 17 agosto 1942,

n. 1150 -Discrezionalit� -Limiti,
143.
-Giudicato amministrativo -Esecuzione
-Licenza edilizia -Annullamento
in s. g. -Discrezionalit�
ai sensi dell'art. 32 1. 1150
del 1942 -Facolt� di non adottare
alcun provvedimento -Esclusione,
144.

-
Interesse ,a ricorrere -Interesse
a impugnare norme regolamentari
-Presupposti, 148.

-Motivi di ricorso -Poteri del
Giudice, 220.

-Ricorso giurisdizionale -Notificazione
alla autorit� che ha
emesso il provvedimento -Omissione
-Motivi di ricorso -Inammissibilit�,
148.

-Ricorso giurisdizionale -Ricorsi
proposti avverso lo stesso atto
dinanzi al Consiglio di Stato e
dinanzi alla G.PA. -Litispendenza
-Inapplicabilit�, 146.

-Ricorso giurisdizionale -Ricorso
cumulativo Ammissibilit�
Presupposti, 139.

-Ricorso in sede di legittimit� al
Consiglio di Stato -Prova per
testi -Ammissibilit� -Esclusione,
152.

-V. anche Competenza e giurisdizione.

GUERRA

-Fatto di guerra -Nozione, con
nota di G. MAND�, 83.

IMPIEGO PUBBLICO

-Commissione di epurazione
Parere in ordine alla riassunzione
di dipendenti licenziati per motivi
politici -Carattere vincolante

anche in ordine all'implicito accertamento
della dipendenza dell'interessato
dall'Azienda o dall'Ente
-Trasformazione dell'interesse
in diritto soggettivo del
dipendente alla riassunzione, 32.

-Concorsi -Mutilati ed invalidi
di guerra e di servizio -Preferenze
-Documentazione -Esibizione
-Termine, 148.

-Concorso -Documentazione -Regolarizzazione
-Limiti, 148.

-Ente pubblico economico -Assunzione
dell'obbligo di riconoscere
ad un dipendente anzianit�
retrodatata -Recesso unilaterale
-Inammissibilit�, 32.

-Ente pubblico economico -Delibera
di riassunzione di un dipendente
licenziato per motivi politici
-Errore circa la portata delle
disposizioni concernenti la
riassunzione -Sussistenza -Apprezzamento
di fatto -Sindacabilit�
in Cassazione -Esclusione,

32.
-Mutilati ed invalidi di servizio Assunzione
obbligatoria -Documentazione
-Prove della qualifica
-Omessa esibizione del documento
richiesto dalla p. a. Conseguenze,
148.

-Stipendi, assegni, indennit�
Ripetibilit� di emolumenti non
dovuti -Limiti -Fattispecie, 145.

-
Trasferimento -Elementi rilevanti
per il trasferimento a domanda
-Anzianit� di ruolo Irrilevanza
-Condizioni di famiglia
-Nozioni e limiti, 149.

-Trasferimento in seguito a vacanza
di sede o a domanda Modalit�
-Regole proprie del
concorso -Applicabilit� -Esclusione
-Fattispecie, 149.

IMPOSTA DI NEGOZIAZIONE

-Valutazione di titoli non quotati
in borsa -Decisioni della Commissione
provinciale delle imposte,
sezione speciale -Ricorso
all'Autorit� giudiziaria ai sensi
dell'art. 29, terzo comma, del d.l.
7 agosto 1936, n. 1639 -Ammissibilit�,
164.

Il
'

INDICE
XIII

IMPOSTA DI REGISTRO

-Agevolazione fiscale ex articolo
unico legge 28 giugno 1943, n. 666
-Trasferimento di immobili soggetti
a sistemazioni edilizie a
carico di privati -Inapplicabilit�
-Trasferimento in mancanza di
convenzione diretta tra l'acquirente
e il Comune -Inapplicabilit�,
con nota di F. FAVARA, 153.

-Agevolazioni per gli atti di assegnazione
di beni a soci da parte
di societ� immobiliari -Nozione
di societ� immobiliare secondo la
legge 18 ottobre 1955, n. 930, 169.

-Agevolazioni per l'incremento
delle costruzioni edilizie previste
dalla legge 2 luglio 1949, n. 408
-Acquisto con unico atto di area
destinata alla costruzione di una
pluralit� di edifici -Ultimazione
di una parte soltanto degli edifici
entro il biennio dall'inizio dei
lavori sull'area complessivamente
considerata -Decadenza dalle
agevolazioni -Si verifica, 183.

Disposizioni necessariamente connesse
e derivanti per intrinseca
loro natura le une dalle altre Nozione,
179.

Disposizioni necessariamente connesse
e derivanti per intrinseca
loro natura le une dalle altre Nozione
-Fattispecie, 179.

-Opere di bonifica -Atti stipulati
dai Consorzi di bonifica aventi
ad oggetto lavori di riparazione
e manutenzione delle opere di
bonifica idraulica -Agevolazioni
tributa:ie -Applicabilit�, con
nota d1 F. DE LucA, 156.

IMPOSTE E TASSE IN GENERE

-Commissione tributaria -Procedimento
davanti alle Commissioni
-Decisione della Commissione
Centrale -Ricorso in Cassazione
ex art. 111 Cos.tituzione -Azione
giudiziaria ex art. 120 r.d. 11 luglio
1907, n. 560 -Autonomia
funzionale, con nota di R. SEMBIANTE,
161.

-Commissione tributaria -Procedimento
davanti alla Commissio

ne Centrale -Ricorso in Cassazione
ex art. 111 Costituzione Contribuente
vittorioso dinanzi
Commissioni -Interesse a ricorrere
-Insussistenza, con nota di

R.
SEMBIANTE, 161.
-Imposte dirette -Accertamento
-Avviso di accertamento -Natura
nel sistema anteriore alla
legge 5 gennaio 1956, n. 1 -Poteri
di accertamento delle Commissioni
Distrettuali -Soppressione
-Conseguenze in ordine alla natura
deH'avviso, con nota di A.
QUARANTA, 172.

Imposte dirette -Avviso di accertamento
-Legge 5 gennaio
1956, n. 1 -Motivazione analitica
-Necessit� -Sistema precedente
-Superfluit�, con nota di A.
QUARANTA, 172.

Imposte dirette -Avviso di accertamento
-Legge 5 gennaio
1956, n. 1 -Necessit� della motivazione
-Retroattivit� -Insussistenza,
con nota di A. QUARANTA,

172.
-
Imposte indirette -Controversie
di valutazione -Decisioni della
Commissione provinciale -Vizio
logico di motivazione -Non deducibilit�
con azione giudiziaria
ex art. 29, terzo comma, d. l.
7 agosto 1936, n. 1639 -'Deducibilit�
con ricorso per cassazione,
ex art. 111 Costituzione, 164.

INGIUNZIONE

-V. Entrate patrimoniali dello
Stato.

LEGGI, DECRETI E REGOLAMENTI

-Interpretazione della legge -Ricorso
dell'interprete all'analogia
-Quando � consentito, 93.

-V. anche Costituzione della Repubblica.

NOBILTA

-Cognomizzazione dei predicati
nobiliari di titoli esistenti prima
del 28 ottobre 1922 -Riconoscimento
incidenter tantum di tali

XIV RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

titoli dopo l'entrata in vigore della
Costituzione Repubblicana Necessit�
di applicazfone delle
norme araldiche -Incompatibilit�
delle norme araldiche con l'art. 3
e con la dispos. trans. XIV della
Costituzione -Non manifesta infondatezza
della questione, con
nota di V. PENTINACA, 129.

OBBLIGAZIONI E CONTRATTI

-Transazione -Interpretazione Apprezzamento
incensurabile del
giudice di merito, con nota di

A.
FRENI, 74.
OPERE PUBBLICHE

-
V. Acque pubbliche, Appalto.

PENA

-Pena pecuniaria -Contrasto con
la finalit� di rieducazione del
condannato -Esclusione, 28.

PIANO REGOLATORE

-Princ�pi generali -Vincoli di
verde agricolo -di verde privato
-di verde pubblico -Rapporti
con la futura espropriazione Contrasto
con l'art. 42 della Costituzione
-Eccezione di incostituzionalit�
-Manifesta infondatezza,
141.

-Princ�pi generali -Vincoli -Differenze
con le espropriazioni e
con le imposizioni di servit� Natura
e finalit� -Contrasto con
l'art. 42 della Costituzione -Eccezione
di incostituzionalit� Manifesta
infondatezza, 141.

-Princ�pi generali -Vincoli -Verde
pubblico -Destinazione della
zona a verde pubblico -Implicita
concreta designazione dell'area,

141 .
-Princ�pi generali -Vincoli -Verde
pubblico -Imposizione su area
ove esistono costruzioni -Legittimit�,
141.

-
Princ�pi generali -Vincoli -Verde
pubblico -Natura e finalit�
-Suscettibilit� di indennizzo Necessit�
di un piano finanziario
Esclusione, 141.

PRESCRIZIONE

Sentenza penale recante condanna
generica al risarcimento dei
danni -Prescrizione del diritto
al risarcimento -Prescrizione
decennale da giudicato -Appli

cabilit� anche nei confronti del
responsabile civile non citato nel
processo penale e rimasto estraneo
ad esso -Sussiste, con nota
di F. CARUSI, 98.

PROCEDIMENTO CIVILE

-Consulenza tecnica -Non � mezzo
esonerativo della prova, 106.

-Prove -Interrogatorio formale Rilevanza
-Apprezzamento incensurabile
del giudice di merito,
con nota di A. FRENI, 74.

-V. anche Acque pubbliche, Appello,
Competenza e giurisdizione,
E'n:trate patrimoniali dello Stato.

PROCEDIMENTO PENALE

-Tribunale per i minorenni Esclusione
di competenza allorch�
vi siano coimputati maggiori
di anni 18 -Contrasto col principio
di eguaglianza -Esclusione,

22.
PROPRIET�

-Azione di regolamento di confini
-Azione per apposizione di termini
-Differenza -Modificazione

necessaria della originaria domanda
per apposizione di termini
in domanda di regolamento di
confini se nel corso del giudizio
sorge contrasto sulla linea di
confine, 115.

-Unione e commissione -Cose
inseparabili -Rapporto di accessoriet�
-Proprietario della cosa
principale -Acquisto della propriet�
esclusiva del tutto -Obblighi,
con nota di A. FRENI, 74.

REATI FINANZIARI

-Incetta di buoni per l'acquisto
di carburante a prezzi ridotti Reato
configurabile, con nota di

I. F. CARAMAZZA 248.

INDICE xv

Incetta di buoni speciali per
l'acquisto di carburante -Evasione
dall'imposta di fabbricazione
-Non sussiste -Fattispecie
-Amnistia -Applicabilit�, 250.

REATO

-Disposizioni sul concorso formale
di reati e sul reato continuato
-Violazione del principio di
eguaglianza -Esclusione, 20.

-Reato e pena -Pene accessorie
conseguenti all'interdizione dai
pubblici uffici -Privazione degli
stipendi, pensioni ed assegni, a
carico dello Stato o di altro ente
pubblico -Illegittimit� costituzionale,
12.

RESPONSABILIT� CIVILE

-Danni evitabili dal creditore Esclusione
del risarcimento Presupposto
-Colpa grave del
danneggiato, 106.

-Danni da reato perseguibile a
querela -Decreto di archiviazione
-Decorrenza del termine di
prescrizione, 88.

-Discrezionalit� della p. a. -Insindacabilit�
da parte del G.0. Limiti
-Scelta del mezzo tecnico
-Rientra nella discrezionalit�
tecnica -Sindacabilit� da
parte del G.0. -Ricostruzione
di strade con doppia inclinazione
';lei piano stradale -'Deflusso del'
acque contro un edificio priW
-Responsabilit� della p. a.
fatto illecito e non per ri

_, di sacrifici legittimamente
..rtecati, con nota di A. QUARANTA,
46.

-Rapporto di causalit� tra azione
ed evento dannoso -Principio
contenuto nell'art. 41, cpv., c. p.
Si applica anche nel campo
della responsabilit� civile, 124.

-Responsabilit� della pubblica
amministrazione -Danno sub�to
in servizio da dipendente statale

-Compensatio lucri cum damno

-Pensione privilegiata -Indetraibilit�
dall'ammontare del risarcimento
dovuto al dipendente
del valore capitale della pensione
privilegiata -Sussiste, con nota
di G. MAND�, 76.

-Responsabilit� della p.a. per fatto
illecito -Responsabilit� della

p.a. per attivit� lecita -Caratteristiche
delle rispettive azioni
-Concorso alternativo delle medesime,
con nota di A. QUARANTA,
46.
SALUTE PUBBLICA

-Attribuzioni del Prefetto del Medico
e del Veterinario provinciale
in materia di sanit� pubblica, 119.

SENTENZA

-Motivazione -Omissione o insufficienza
-Sussistenza o esclusione
del vizio, 93.

SERVITU'

-Servit� militari -Contrasto con
la tutela della propriet� privata
-Sussistenza nei casi in cui
importino espropriazioni -Insussistenza
negli altri casi, 15.

SICILIA

-Potere generale di annullamento
del Governo -Conflitto di attribuzioni
per violazione dello Statuto
regionale -Infondatezza, 14.

TRENTINO-ALTO ADIGE

-Case economiche e popolari -
Poterd decisori in materia di impiego
del Fondo per l'incremento
edilizio -Trasferimento alla Regione
-Esclusione, 24.

-Fondo per l'incremento edilizio
-Illegittimit� costituzionale delle
relative norme e delle norme
di attuazione -Insussistenza, 24.

INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA

CORTE COSTITUZIONALE

10 gennaio 1966, n. 1 pag. 1
10 gennaio 1966, n. 2 9
13 gennaio 1966, n. 3 12
13 gennaio 1966, n. 4 14
20 gennaio 1966, n. 6 15
8 febbraio 1966, n. 9 20
8 febbraio 1966, n. 10 . 22
12 febbrai'O 1966, n. 11 . 24
12 febbraio 1966, n. 12 . 28
12 febbraio 1966, n. 13 . 30

GIURISDIZIONI CIVILI

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. Un., 30 aprile 1965, n. 787 . pag. 32
Sez. Un., 18 maggio 1965, n. 964 36
Sez. III, 25 maggio 1965, n. 1005 74
Sez. Un., 15 luglio 1965, n. 1520 41
Sez. I, 27 luglio 1965, n. 1787 . 153
Sez. Un., 11 ottobre 1965, n. 2113 44
Sez. I, 25 ottobre 1965, n. 2231 . 156
Sez. III, 25 ottobre 1965, n. 2248 . 76
Sez. I, 27 ottobre 1965, n. 2271 . 83
Sez. III, 29 ottobre 1965, n. 2295 . 86

Sez. III, 8 novembre 1965, n. 2329 . 88
Sez. I, 9 novembre 1965, n. 2345 . 161
Sez. I, 23 novembre 1965, n. 2404 . 93
Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 2482 . 46
Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 2490 . 53
Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 2494 . 164
Sez. I, 4 gennaio 1966, n. 44 . 169
Sez. I, 5 gennaio 1966, n. 92 . 98
Sez. I, 5 gennaio 1966, n. 93 . 106
Sez. I, 8 gennaio 1966, n. 143 111
Sez. I, 8 gennaio 1966, n. 148 172
Sez. Un., 12 gennaio 1966, n. 207 . 56
Sez. Un., 15 gennaio 1966, n. 216 � 189
Sez. II, 22 gennaio 1966, n. 268 . 115
Sez. I, 28 gennaio 1966, n. 332 179

Sez. I, 9 febbraio 1966, n. 414 . 119

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. INDICE XVII

Sez. I, 14 febbraio 1966, n. 439 . pag. 121
Sez. I, 14 febbraio 1966, n. 440 . 124
Sez. I, 17 febbraio 1966, n. 496 . 179
Sez. I, 21 febbraio 1966, n. 537 . 183

CORTE DI APPELLO

Messina, 21 maggio 1964 . . pag. 200
Roma, 5 gennaio 1966, n. 1 . 202

TRIBUNALE

Roma, 6 agosto 1965, n. 5646 . . . . . . . . pag. 206
Roma, Sez. I civ., 30 dicembre 1965 (ordinanza) 129

TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

8 giugno 1965, n. 15 . pag. 210
12 ottobre 1965, n. 21 . 210
13 gennaio 1966, n. 1 . 214
17 gennaio 1966, n. 2 . 215
17 gennaio 1966, n. 4 . 216
25 gennaio 1966, n. 6 . 220
1 febbraio 1966, n. 9 . 222

LODI ARBITRALI

11 giugno 1965, n. 38 (Roma) . pag. 225
22 giugno 1965, n. 46 (Roma) . 231
20 ottobre 1965, n. 81 (Roma) . 233
11 gennaio 1966, n. 9 (Roma) . 244

GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE

CONSIGLIO DI STATO

Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 674 . pag. 137
Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 675 . 138
Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 676 . 139
Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 677 . 139
Sez. IV, 10 novembre 1965, n. 679 141
Sez. IV, 10 novembre 1965, n. 691 143
Sez. IV, 17 novembre 1965, n. 702 143
Sez. V, 13 novembre 1965, n. 1053 143
Sez. VI, 3 novembre 1965, n. 758 . 144

RASSEGNA DELL'AVVOCAT~RA DELLO STATO

XVIII

770 .
Sez. VI, 9 novembre 1965, n. 788
Sez. VI, 9 novembre 1965 n. 791 .
Sez. VI, 9 novembre 1965, n. 795 .
Sez. VI, 19 novembre 1965, n. 839
Sez. VI, 26 novembre 1965, n. 859
Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 862
Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 871
Sez. VI, 30 mivembre 1965, n. 874
Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 883
Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 884

Sez. VI, 9 novembre 1965, n.

GIURISDIZIONI PENALI

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. I, 22 gennaio 1964, n. 81
Sez. I, 23 marzo 1965, n. 502

TRIBUNALE
. 1966

Roma, Sez. IV, 16 gennaio . . . . . . . . � � � �

pag.

� �

145
146
146
147
147
148
148
149
150
151
151

248
250

251

--~

~ .

.-:;

SOMMARIO DELLA PARTE SECONDA
QUESTIONI
SOMMARIO DELLA PARTE SECONDA
QUESTIONI
MAZZELLA L., Sulla pretesa responsabilit� del docente di scuola
pubblica per il fatto illecito commesso da un allievo in
danno di un condiscepolo . . . . . . . . . . . . . . . pag. 1

RASSEGNA DI DOTTRINA

PALADIN L., Il principio costituzionale d'eguaglianza Milano
1965 (recensione) . . . . . . . . . . . . . . : . . . '. pag. 8
PALERMO A., Enfiteusi, Superficie, Oneri reali Usi civici UTET �
Torino, 1965 (recensione) ....... '. .... '... '. 13
NOVISSIMO DIGESTO ITALIANO, Voll. XI (N-Ora) e XII (Ord-Pes) (
recensione) . . . . . . . . . . . . 13
AUTORI VARI . . . . . . . , . , . . . . . . , 13
BoBBIO N., Norma giuridica, Vol. XI, 330-337 . . . . 14
FERRAR! C., Nulla osta amministrativo, Vol. XI, 450-455 14
ZINGALI C., Obbligazione tributaria, Vol. XI, 685-693 . 16
GALATERIA L., Ordine amministrativo, Vol. XII, 107-111 16

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

LEGGI E DECRETI (segnalazioni) . pag. 18

NORME SOTTOPOSTE A GIUDIZIO DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE

-Norme dichiarate incostituzionali:

codice penale, art. 28, secondo comma, n. 5, e terzo
comma . . . . . . . ... pag. 19

r. d. 21 febbraio 1895, n. 70, art. 183, primo comma,
lettera a), e terzo comma . . . . . . . . . . . . . 19

r. d. l. 31 dicembre 1925, n. 2383, art. 29, primo comma
lettera a), e quarto comma . . . . . . . . . . . . 19

r. d. 11 �aprile 1926, n. 752, art. 2, secondo comma . . . 19
legge 20 dicembre 1932, n. 1849, art. 3, secondo comma 20

r. d.l. 3 marzo 1938, n. 680, art. 43, primo comma, n. 1,
e secondo comma . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Legge 6 luglio 1939, n. 1035, art. 36, primo comma�
art. 37, primo comma . . . . . . . . . . . . . . '. 20
legg.e 25 luglio 1941, n. 934 ,art. 42, primo comma, n. 1,
e secondo comma; art. 43 . . . . . . . . ..... 20
legge 13 agosto 1959, n. 904, artt. 1 e 4 . . . . 20

d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1019, articolo unico . . . . 20

xx RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

-Norme delle quali � stata dichiarata non fondata la questione
di legittimit� costituzionale:

codice penale, art. 81, secondo e terzo comma . pag. 21

r. d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 62 .
21

r. d. l. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 9, secondo comma,
prima parte 21

r. d. 14 luglio 1960, n. 1019, articolo unico .
21

-Norme delle quali � stato promosso giudizio di legittimit�
costituzionale 21

_
Norme delle quali il giudizio d_i _legitti1!1'i~� .c?stit~ziona~e
� stato definito con pronunce di inammis~ibih~�, di ?Jla~ifesta
infondatezza o di restituzione degli atti al Giudice
di merito 25

INDICE DELLE CONSULTAZIONI (secondo l'ordine di materia)

Amministrazione pub-Impiego pubblico pag. 30
blica pag. 26 Importazioni -Esporta-
Appalto 26 zioni 32
Assicurazioni 26 Imposta di bollo . 32
Autoveicoli 26 Imposta di r.m.. 32
Borsa 26 LG.E. 32
Caccia e pesca 27 Imposte e tasse 32
Cinematografi.a 27 Istruzione superiore 33
Comuni ,e province 27 Mezzogiorno 33
Compromesso ed arbitri 27 Monopoli 34
Contabilit� generale Mutuo 34
dello Stato 27 Opere pubbliche 34
Contratti agrari 28 Poste 34
Danni di guerra 28 Propriet� industriale 35
Dazi doganali 28 Regioni 35
Edilizia economica e po-Responsabilit� civile. 35
polare . 28

Scambi e valute . 35

Ente e beni ecclesiastici � 29

Spese giudiziali 35

Espropriazione per p.u.. 30

Trattati e convenzioni
Fallimento 30 internazionali 36
Ferrovie. 30 Trattato di pace 36

NOTIZIARIO

L'inaugurazione dell'anno giudiziario 1966 presso la Corte
Suprema di Cassazione . pag. 37
Convegno di studi 38

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
E INTERNAZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 10 gennaio 1966, n. 1 -Pres. Ambrosini R.
el. Cassandro -Piazza (avv. Dallari) c. Presidente Consiglio dei
Ministri (Sost. Avv. Gen. dello Stato Carafa).

Costituzione della Repubblica -Approvazione delle leggi da parte
delle Camere -Esclusione della procedura davanti alle Commissioni
permanenti -Legge di bilancio -Nozione.
(Cost., art. 72 quarto comma; 1. 13 agosto 1959, n. 904).

Costituzione della Repubblica -Leggi che importano nuove o maggiori
spese -Indicazione dei mezzi per farvi fronte -Spese inserite in
esercizi futuri -Legge per la sistemazione delle strade statali Illegittimit�
costituzionale.
(Cost., art. 81, quarto comma; I. 13 agosto 1959, n. 904, art. 1 e 4).

La disposizione deil'art. 72, ult. comma, della Costituzione, che
esclude dalla procedura abbreviata davanti alle Commissioni permanenti
delle Camere l'approvazione delle leggi di bilancio, si riferisce
soltanto alla legge di approvazione del bilancio vero e proprio, e non
pure alle leggi che si pongono come un � prius � rispetto a questa,
quale titolo giuridico della futura spesa (1).

L'obbligo della copertura finanziaria delle leggi che importino
nuove e maggiori spese deve essere osservato dal legislatore anche nei
confronti di spese che la legge prevede siano inserite negli stati di
previsione di �sercizi futuri. Tale obbligo va osservato con puntualit�,
rigorosa nei confronti di spese che incidono sopra un esercizio in corso;
mentre, per le spese riguardanti esercizi futuri, si pu� ammettere

(1) La questione, come � noto, era stata sollevata con ordinanza 1(}
aprile 1964 della IV Sezione del Consiglio di Stato (Gazzetta Ufficiale
12 settembre 1964, n. 225).
. Dopo la fondamentale sentenza 3 marzo 1959, n. 9 (Giur. it., 1959, I, 1,
1015) con la quale la Corte affermava la propria competenza a sinaacare
anche gli interna corporis parlamentari allorch� la loro osservanza sia
collegata al rispetto di norme costituzionali l'esame dell'art. 72 ultimo
comma, della Costituzione, era stato compiutb con riferimento ali~ � leggi
costituzionali � (Cons. Sup. della Magistratura: sent. 23 dicembre 1963,
I

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ia possibilit� di copertura, oltre che con i mezzi consueti, anche con
ia previsione di maggiori entrate, ivi compresa l'emissione di prestiti,
tutte ie volte che essa si dimostri sufficientemente sicura, non arbitraria
ed i1�razionaie (2).

(Omissis).

1. -Va dichiarata in primo luogo la non fondatezza della questione
di costituzionalit� dell'art. 4 della legge, sollevata in riferimento
all'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione, il quale prevede �la
procedura normale di esame e di approvazione diretta � da parte delle
Camere per i disegni di legge � di approvazione di bilanci e di consuntivi
�. La tesi della difesa della parte privata che l'art. 4 costituisca
una norma di legge approvativa di uno stato di previsione della spesa
� priva affatto di fondamento. In realt�, la norma impugnata non fa,
da un lato, se non stabilire che le somme previste negli articoli primo
e secondo della legge devono essere iscritte nello stato di previsione
della spesa del Ministero dei LL. PP., e, dall'altro, se non autorizzare
il Ministro dei LL. PP. ad assumere impegni fino alla concorrenza di
lire 200 miliardi per i lavori previsti dall'art. 1, il solo degli altri
articoli della legge che, insieme con quello ora citato, viene all'esame
della Corte nel presente giudizio. E cosl disponendo, essa, com'� di
tutta evidenza, non approva gi� un bilancio n� una norma di bilancio,
ma autorizza il Governo ad inscrivere nei bilanci futuri determinate
somme destinate a determinate spese, e il Ministro dei LL. PP. ad
assumere impegni di spese entro limiti definiti e lungo un certo arco
di tempo. Sicch� la norma impugnata si pone come un prius di fronte
alla legge di approvazione del bilancio, quale titolo giuridico della
futura spesa, e non ricade perci� tra quelle per le quali il precetto
costituzionale impone la procedura normale di assemblea. La legge
di bilancio nella quale queste spese saranno inscritte, ed essa soltanto,
n. 168, in questa Rassegna, 1963, 174) e con riferimento alle Leggi di proroga
di � delegazione legislativa � (sent. 10 aprile 1962, n. 32, Giur, it., 1962, I,
1, 913).
Con la decisione in rassegna la 'Corte 1afferma il principio che per

� legge di approvazione di bilanci �, ai fini dell'art. 72, ult. comma, Cast.,
si deve intendere la legge di bilancio in senso formale, cio� il documento
politico-legislativo che autorizza il Governo alla spesa, in conformit� alle
previsioni delle leggi sostanziali che tali spese prevedono a carico dello
Stato. E la decisione appare ineccepibile, in considerazione del fatto che
solo la legge di bilancio cosl intesa importa una valutazione politica globale,
tale da dover essere esaminata da ciascun ramo del Parlamento in
Assemblea, e non in Commissione; senza contare, infine, �Che l'interpretazione
contraria bloccherebbe l'attivit� del Parlamento, dato il gran numero
di leggi di spesa, anche di iniziativa parlamentare, che trovano ordinato
ed oculato esame, perfettamente ortodosso, in sede di Commissioni legislative
permanenti delle Camere
(2) Si segnala l'importanza di questa seconda massima, non tanto e
solo sul piano giuridico, quanto su quello della politica legislativa, di diretta
competenza del Parlamento.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE

deve essere approvata con la procedura dell'ultimo comma dell'art. 72.
Non pu� asserirsi, quindi, che questa seconda questione sia parte o
costituisca un aspetto della prima; o lo si pu� asserire soltanto nel
significato, ben diverso, che la norma dell'art. 4 offre la riprova della
mancanza di �copertura� della spesa e, pertanto, si pone in violazione
anch'essa del quarto comma dell'art. 81 della Costituzione.

�2. -Va respinta anche, preliminarmente, la tesi, svolta dalla
Avvocatura negli iscritti difensivi, che il fine della legge impugnata
altro non sia se non di � programmare � le spese che, istituzionalmente,
corre l'obbligo all'A.N.A.S. di erogare per la costruzione e la manutenzione
delle strade; dal che conseguirebbe che le norme delle quali
� denunciata l'incostituzionalit� non si porrebbero in contrasto con
l'ultimo comma dell'art. 81, limitate come sono ad autorizzare l'iscrizione
nel bilancio preventivo, secondo una certa distribuzione nel
tempo, di voci che vi dovrebbero figurare aliunde. Ora, tralasciando
di esaminare il punto se, anche cosi interpretata, la legge dia luogo
a una questione di costituzionalit�, sta di fatto che le spese che essa
prevede sono spese straordinarie, cosi qualificate negli stati di previsione
del Ministero dei LL. PP. (legge 26 ottobre 19>60, n. 1201, e successive),
e straordinari sono qualificati i contributi versati all'A.N.A.S.,
negli stati di previsione dell'entrata e della spesa di questa Azienda
allegati ai ricordati stati di previsione della spesa del Ministero dei
LL. PP. (�Contributo straordinario per l'attuazione del programma di
sistemazione, miglioramento e adeguamento delle strade statali rientranti
fra gli itinerari internazionali e le arterie di grande circolazione
� -art. 1 legge 13 agosto 1959, n. 904).

3. -Pertanto la questione di costituzionalit�, che la Corte deve
esaminare, si pu� dire sia soltanto quella che sorge dall'asserito contrasto
delle norme contenute nei due articoli della legge 13 agosto 195,9,
n. 904, con la norma del quarto comma dell'art. 81, che dispone lo
obbligo del legislatore di indicare i mezzi per far fronte a nuove o
maggiori spese.
Si sa che l'interpretazione di questa norma ha dato luogo a discussioni
e contrasti che non si possono dire, non gi� conclusi, ma
nemmeno sopiti: sostenendosi da molti con vigore che l'obbligo di

L'Avvocatura aveva dedotto, per sostenere la legittimit� costituzionale
della legge denunciata, che essa non importava n� spese � nuove � n� spese

� maggiori �, e quindi era del tutto fuori della previsione dell'art. 81 Cost.
Infatti, poich� l'ANAS ha il compito istituzionale sia di gestire le strade
e le autostrade appartenenti allo Stato, curandone la manutenzione ordinaria
o straordinaria, sia di realizzare il progressivo miglioramento delle
strade statali e delle nuove autostrade (d. I. Pres. 27 giugno 1946, n. 38,

leggi n. 59 del 1961 e n. 181 del 1962), la spesa prevista dalla legge in
esame non poteva essere considerata nuova, trattandosi evidentemente di
spesa diretta al raggiungimento di uno scopo gi� considerato espressamente
dalla legislazione preesistente, nella quale veniva appunto a trovare il suo
fondamento quale titolo di spesa.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

indicare i mezzi per far fronte a nuove o maggiori spese riguardi esclusivamente
le leggi che, promulgate dopo l'approvazione del bilancio
preventivo, ne alterino l'equilibrio, e sostenendo altri che, viceversa,
tale obbligo abbia riferimento e debba essere osservato nei confronti
di qualsiasi altra legge che immuti in materia di spese non gi� di
fronte alla legge di bilancio, o non soltanto di fronte a questa, ma di
fronte alla legislazione preesistente. Nel primo caso si fa riferimento
a un documento contabile quale � anche (seppure non soltanto), il
bilancio annuale; nel secondo caso, viceversa, si tiene di vista l'insieme
della vita finanziaria dello Stato, che, si sostiene, non pu� essere artificiosamente
spezzata in termini annuali, ma va, viceversa, considerata
nel suo insieme e nella sua continuit� temporale, segnatamente in un
tempo, come il presente, nel quale gli interventi statali sempre pi�
penetranti nella vita economica e sociale del Paese, i traguardi che,
attraverso la rappresentanza parlamentare, la comunit� nazionale assegna
a se stessa, impongono previsioni che vanno oltre il ristretto limite
di un anno e rendono palese la necessit� di coordinare i mezzi
e le energie disponibili per un pi� equilibrato sviluppo settoriale e
territoriale dell'intera collettivit�.

4. -Non si pu� dire che la prassi legislativa si sia ormai affatto
consolidata nel senso sostenuto da coloro i quali difendono quella
che ormai usa definire l'interpretazione restrittiva e rigorosa della
norma dell'art. 81, sulla quale verte il presente giudizio. Vero � che
sono assai frequenti i casi nei quali le spese nuove o maggiori vengono
deliberate senza riferimento ai mezzi di copertura, mediante il
rinvio alla iscrizione loro nei successivi stati di previsione della spesa.
E vero � altrettanto che non meno frequenti sono gli altri casi, nei
quali, indicati i mezzi di copertura per l'esercizio in corso -il pi�
delle volte per una parte minima se non addirittura simbolica delle
nuove o maggiori spese -, si tralascia affatto di esaminare e risolvere
il problema dei mezzi che devono fronteggiare la spesa negli
Che, poi, potessero dirsi � maggiori � rispetto agli esercizi futuri le
spese previste dalla legge denunciata, diretta alla realizzazione, in un predeterminato
periodo di tempo, del progressivo miglioramento di certe strade
statali, era parimenti da escludere, nell'ambito del bilancio statale, dove alla
normale espansione della spesa pubblica, in relazione alla illimitatezza
dei fini statali, si fa fronte con il normale incremento delle entrate.

La Corte ha ritenuto di poter superare questa impostazione facendo

leva sul carattere � straordLnario � della spesa prevista nella legge de

nunciata.

Ma -a parte il riUevo che tale qualifica non pu� trovare pi� riscontro

nella legislazione, dopo che la legge 1 marzo 1964, n. 62 ha modificato la

legge di contabilit� di Stato sopprimendo la distinzione fra spese ordi

narie e spese straordinarie, e distinguendo, invece, i titoli di spesa in

titoli di parte corrente (o di funzionamento e mantenimento) e titoli in

conto capitale (o di investimento) -non � detto che una spesa straordinaria

(o di investimento) esuli dalla attivit� istituzionale dell'Amministrazione

che � chiamata, per legge, ad intervenire, in maniera esclusiva e globale,

in un determinato settore.

,
...�

.��

.~ '

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE

esercizi successivi a quello in corso. Ma non mancano tuttavia casi
per i quali, viceversa, la legge reca l'indicazione dei mezzi per fronteggiare
la nuova o maggiore spesa anche per gli esercizi futuri si
tratti di spesa continuativa, si tratti di spesa straordinaria ripartita
in un determinato numero di esercizi (cfr., ad esempio, legge 5 giugno
1954, n. 380; legge 9 agosto 19'54, n. 632; legge 2;0 dicembre 1954,

n. 1181). Mette conto di riferire in questa sede la legge 18 dicembre
1962, n. 1748, la quale modific� parzialmente la legge impugnata,
incrementando inoltre di 15 miliardi la spesa di 200 miliardi gi� stanziata
e si preoccup� di assicurare la � copertura � della � maggiore �
spesa non soltanto per l'esercizio in corso (196.2-63), ma anche per lo
esercizio successivo (1963-64), autorizzando la riduzione del capitolo
n. 52 dello stato di previsione. dell'A.N.A.S. di 10 miliardi nel primo
e di 5 nel secondo dei due esercizi considerati. Non si pu� perci� sostenere
che la prassi parlamentare sia stata costante ed univoca; e lo
stesso si pu� dire dei dibattiti, degli studi e delle relazioni che si sono
avute finora in sede parlamentare, che non sono giunti a conclusioni
unanimemente condivise, n� hanno sfociato, sul punto che qui interessa,
in provvedimenti legislativi chiarificatori. Ed � forse da dire
che in parte a questa situazione possono essere attribuite le divergenze
dottrinali sull'argomento.
5. -La Corte ritiene che l'interpretazione cosiddetta estensiva
dell'obbligo imposto dall'ultimo comma dell'art. 81 sia quella conforme
alla lettera e allo spirito della Costituzione. Che la limitazione dell'obbligo
della � copertura � al solo esercizio in corso si riduca in una
vanificazione dell'obbligo stesso � di tutta evidenza ed � dimostrata
dalla prassi sopra ricordata e dall'esempio della legge impugnata, nei
confronti della quale il problema fu dibattuto in sede parlamentare
e risolto spostando il termine a quo di efficacia della norma autorizzativa
della spesa dall'esercizio in corso all'esercizio successivo.
N� vale richiamare contro questa interpretazione le vicende legislative
della norma costituzionale. Il fatto che si prevedesse come sua
sede l'articolo che regola l'iniziativa legislativa (ora art. 71 Cost.) e
che successivamente, invece, si trovasse opportuno inserirla nell'arti-

Per cui � sempre valida la negazione della � novit� � o dell'. �aumento �
in tali spese, rispetto ad un complesso di interventi che spaziano dal campo
meramente manutentivo a quello, di pi� ampio respiro, della costruzione
e rammodernamento di importanti reti viarie.

Quanto, poi, �ai mezzi finanziari coi quali la copertura deve essere
assicurata, la Corte non ha potuto trascurare l'esigenza di salvaguardaregli interventi programmatici dello Stato -cosi come era stato prospettatodall'Avvocatura -esplicati necessariamente non nel limitato arco di un
bilancio annuale, ma in pi� esercizi successivi, che trovano il naturale corrispettivo
nella cosiddetta finanza ciclica. In questo ordine di idee, la Corte
ha precisato la esigenza di una rigida copertura coi mezzi classici (nuove
imposte, riduzione di spese, prestiti pubblici, ecc.) per quanto concerne
l'esercizio corrente; ma ha riconosciuto la possibilit� di una copertura pi�variata con riferimento agli esercizi futuri.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

colo che prevede e regola le competenze in materia di formulazione di
bilanci e di consuntivi e di approvazione di essi, non pu� comportare
una riduzione dell'ambito della sua sfera di applicazione, che � svincolato
dall'�annualit� � del bilancio, pur proclamata nel primo comma
di quest'articolo. Vero � che il quarto comma, che � al centro del
presente giudizio, segue immediatamente un terzo nel quale � disposto
che �con la legge di approvazione del bilancio non si possono statuire
nuovi tributi e nuove spese �, ma il legame tra i due commi, che �
stato sottolineato in numerosi sentenze di questa Corte, non vuole
significare che il quarto comma si ponga esclusivamente in relazione
col bilancio in corso, ma soltanto questo: che una nuova o maggiore
spesa per la quale la legge, che l'autorizza, non indichi i mezzi per
farvi fronte, non pu� trovare la sua copertura mediante la iscrizione
negli stati di previsione della spesa, siano quelli gi� approvati e in
corso di attuazione, siano quelli ancora da predisporre dal Governo
e da approvare dalle Camere. Il significato del termine adoperato
dal quarto comma: �ogni altra legge �, non � tale che possa essere
ricondotto, com'� stato sostenuto, ad ogni legge successiva al bilancio
in corso e modificatrice in peius dell'equilibrio contabile di esso, ma,
viceversa, attiene ad ogni altra legge che non sia la legge di bilanci�,
senza alcuna connessione cronologica con questa. Nemmeno vale richiamare
in proposito le norme della legge sulla contabilit� di Stato
e del relativo regolamento (art. 27 del r.d. 18 novembre 192~, n. 2440,
che considera le spese straordinarie ripartite in pi� esercizi, e art. 142
del regolamento approvato con r.d. 23 maggio l9i2�4, n. 847, che stabilisce
i modi di copertura di codeste spese straordinarie; art. 156
del medesimo regolamento, che d� la definizione di spese nuove e di
spese maggiori), non soltanto per l'ovvia considerazione che esse dovrebbero,
se necessario, cedere di fronte alla norma gerarchicamente
sopraordinata della Costituzione, e nemmeno per l'argomento testuale,
che pure ha la sua importanza (quale si ricava dal confronto tra l'articolo
43 di quella legge e il quarto comma dell'art. 81, dal quale �
scomparsa la frase �dopo l'approvazione del bilancio �), ma soprat-

Per questi, infatti, mancando uno strumento rigido e definitivo come
la legge di bilancio, il parallelismo fra nuova o maggiore spesa e la corrispondente
copertura non deve necessariamente risolversi in appostazioni di
carattere formale, ma pu� trovare riscontro anche in una previsione ragionevole
del Governo, nella sua valutazione discrezionale della situazione
economica del Paese e del suo programma di sviluppo.

Affiora, a questo proposito, l'insegnamento dello EINAUDI (Princ�pi di
scienza della finanza, Torino, 1945, pag. 337 segg.), il quale ravvisava una
prima specie di imposte straordinarie nella pi� severa esazione delle imposte
vigenti; lo stesso potrebbe dirsi, com'� ovvio, anche del maggiore
introito tributario dovuto all'aumento della base imponibile, collegato con
l'incremento del tasso di sviluppo del reddito nazionale.

La precisazione ora detta a proposito di copertura di spesa nell'esercizio
corrente e di quella negli esercizi futuri, e la motivazione logico-sistematica
che ne � alla base, danno ragione, poi, deWappMcabilit� del principio alle
sole leg.gi statali, e non pur.e a .quelle regionali, per le quali manca quella
visione organica della situazione generale del Paese, che � compito esclu

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE

tutto per l'argomento, decisivo, che, laddove quelle norme attengono
all'aspetto formale dei bilanci e dei consuntivi, ai modi e forme della
contabilizzazione delle entrate e delle spese, il precetto costituzionale
attiene ai limiti sostanziali che il legislatore ordinario � tenuto ad
osservare nella sua politica di spesa, che deve essere contrassegnata
non gi� dall'automatico pareggio del bilancio, ma dal tendenziale conseguimento
dell'equilibrio tra le entrate e la spesa.

6. -A questa interpretazione � stata mossa da pi� parti la critica
che essa ricondurrebbe a forme arcaiche di gestione della spesa
pubblica e che, assegnando a ciascun ufficio pubblico una fonte di
finanziamento. colpirebbe a morte il fondamentale principio dell'unit�
del bilancio, sostituendosi a un unico documento in cui spese ed entrate
si fronteggiano nella loro interezza, per effetto di leggi susseguentisi
l'una l'altra nel tempo, una fitta serie di minuti bilanci nei quali a
ciascuna spesa sarebbe perpetuamente legata un'entrata, ponendosi a
fronte puntualmente l'una con l'altra.
Ma la critica � senza fondamento, perch� muove dall'errato presupposto
che la norma contenuta nel quarto comma dell'art. 81 includa
una precisa � appropriazione � di un'entrata ad una spesa, laddove,
invece, l'indicazione dei mezzi che essa richiede per fronteggiare spese
nuove o maggiori, si riduce a determinare e individuare un incremento
dell'entrata che, in una visione globale del bilancio, nel quale
tutte le spese si confrontano con tutte le entrate (effettive, straordinarie
o per movimento di capitali che siano), assicuri il mantenimento
dell'equilibrio complessivo del bilancio presente e di quelli futuri, senza
pretendere di spezzarne l'unit�.

Non pu� essere revocato in dubbio che il precetto costituzionale
non ha inteso punto abrogare l'art. 39 della citata legge contenente
�Norme sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilit� generale
dello Stato�, giusta il quale Ǐ vietata l'assegnazione di qualsiasi
provento per spese ed erogazioni speciali, rimanendo soppressa
ogni destinazione gi� stabilita da particolari disposizioni�.

7. -Nemmeno si pu� dire che la Corte abbia con la sua giurisprudenza
risolto in termini la questione che ora le viene sottoposta.
Tuttavia l'interpretazione che in vari casi essa ha dato del terzo e
sivo del Governo nazionale. Il che basta anche a dimostrare la non fondatezza
di taluni rilievi mossi �all'Avvocatura per la posizione assunta, nella
soggetta materia, rispetto a leggi regionali (La voce repubbiicana, L'art. 81
nel giudizio della Corte, 13 gennaio 1966), La diversa posizione dello Stato
e delle Regioni rispetto alle previsioni globali interessanti l'intera nazione
rende coerente una diversit� di prospettazione e di interpretazione costituzionale
rispetto alla produzione legislativa dell'uno e delle altre. Del
resto, ci� sembre confermato dalle stesse precedenti sentenze d~la Corte,
citate nella motivazione, sull'art. 81 Cost., pronunciate su leggi regionali
(sent. 19 dicembrre 1959, n. 66, Giur. it., 1960, I, 225; sent. 18 maggio 1959,

n. 30, ivi, 1959, I, 1, 904; sent. 9 giugno 1961, n. 31 e sent. 24 giugno 1961,
n. 36, ivi, 1961, I, 1, 853 e 1030).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
quarto comma dell'art. 81 �, come del resto � stato visto dalla dot

trina, nel senso che il precetto costituzionale riguardi anche gli esercizi
successivi a quello nel quale ha iniziato una spesa che si pro

tragga nel tempo (cfr. sentenza n. 66 del 16 dicembre 1959; n. 31 del
6 giugno 1961 e n. 36 del 20 giugno dello stesso anno). Anzi, in una
sentenza del 30 aprile 1959, n. 30, pur toccando ihcidentalmente la
questione, che non rientrava nell'ambito di quel giudizio, non nascose
il suo pensiero favorevole all'interpretazione del precetto costituzionale
nel senso sopraindicato. N� vale addurre in contrario, come fa l'Avvocatura
dello Stato, la sentenza n. 33 del 12 maggio 1964, la quale non
si propose il problema se la copertura, prevista dagli artt. 11 e 21
della legge 26 ottobre 1957, n. 1047, fosse conforme alla Costituzione,
ma si limit� ad affermare che, non avendo la legge previsto o autorizzato
la spesa per l'assistenza sanitaria a talune categorie di pensionati,
non era tenuta, per conseguenza, a indicare i mezzi per far
fronte a una spesa, n� nuova, n� maggiore, ma inesistente.

8. -Si deve pertanto affermare, meglio precisando l'ora citata
giurisprudenza, che l'obbligo della �copertura� deve essere osservato
dal legislatore ordinario anche nei confronti di spese nuove o maggiori
che la legge preveda siano inserite negli stati di previsione della spesa
di esercizi futuri. � evidente che l'obbligo va osservato con puntualit�
rigorosa nei confronti di spese, che incidano sopra un esercizio in corso,
per il quale � stato consacrato con l'approvazione del Parlamento un
equilibrio (che non esclude ovviamente l'ipotesi di un disavanzo), tra
entrate e spese, nell'ambito di una visione generale dello sviluppo economico
del Paese e della situazione finanziaria dello Stato. � altres�
evidente che una puntualit� altrettanto rigorosa per la natura stessa
delle cose non � richiesta dalla ratio della norma per gli esercizi futuri.
Rispetto a questi, del resto, la legge di spesa si pone come autorizzazione
al Governo, che la esercita non senza discrezionalit�, nel senso
della predisposizione nel bilancio, le spese possono essere ridotte o addirittura
non iscritte nei capitoli degli stati di previsione della spesa, salvi
sempre l'approvazione e�n giudizio politico del Parlamento, quante volte

In dottrina, in generale, per l'interpretazione dell'art. 81 Cost. cfr.
MACCANICo, L'art. 81 nel sistema delle garanzie, ecc., Studi sulla Costituzione,
Giuffr�, 1958, II, 510 segg.; CIANI, L'art. 81 Costituzione, Riv. Pol. Ec.
1959, n. 786, segg.; PETRILLI e PARATORE, Relazione dei Presidenti delle Commissioni
Finanze e Tesoro del Senato e della Camera sulla interpretazione
deH'art. 81 della Costituzione, in Rass. Parl. 1959, V. 4; SICA, Osservazioni
sulla legge di bilancio, Rass. Dir. Pubbl., 1960, 1, 6, segg.; RosINI, Riv. Fin.~
1961, 70; INGROSSO, L'art. 81 u. c. Cost. e le spese pluriennali, Rass. Fin.
Pubbl., 1960, 1, 267; BENTIVEGNA, Elementi di contabilit� di Stato, Giuffr�,
1955, 152; BuscEMA, Copertura e costituzionalit� delle leggi, Riv. Dir. Fin.,
1955, 1, !l7; GIANNINI A., Sulla legge di bilancio, Cons. Stato, 1954, II, 67;
BuscEMA, Sugli stanziamenti di spesa non sorretti da norme sostanziali,
Giur. Cost., 1961, 655; GARGIULO, Sulla costituzionalit� delle leggi che auto~:
rizzano spese destinate a gravare sugli esercizi fututri, Giust. civ., 1955,

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I, 849.

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PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE

l'esigenza dell'equilibrio finanziario e dello sviluppo economico-sociale
consiglino una diversa impostazione globale del bilancio e la configurazione
di un diverso equilibrio. Si deve pertanto ammettere la possibilit�
di ricorrere, nei confronti della copertura di spese future, oltre
che ai mezzi consueti, quali nuovi tributi o l'inasprimento di tributi
.esistenti, la riduzione di spese gi� autorizzate, l'accertamento formale
di nuove entrate, l'emissione di prestiti e via enumerando, anche alla
previsione di maggiori entrate tutte le volte che essa si dimostri sufficientemente
sicura, non arbitraria o irrazionale, in un equilibrato rapporto
con la spesa che s'intende effettuare negli esercizi futuri, e non
in contraddizione con le previsioni del medesimo Governo, quali risultano
dalla relazione sulla situazione economica del Paese e dal programma
di sviluppo del Paese; sui quali punti la Corte potr� portare
il suo esame nei limiti della sua competenza.

9. -Niente di tutto questo � dato ritrovare nella legge impugnata,
la quale, senza alcuna indicazione dei mezzi di copertura, si � limitata
ad autorizzare l'iscrizione di una spesa di 200 miliardi, ripartita in
dieci rate di 20 miliardi ciascuna, in dieci esercizi successivi con inizio
dall'esercizio 1960-61, ritenendo ci� sufficiente per sfuggire al precetto
-0.ell'art. 81.
� evidente, pertanto, al lume delle sovraesposte considerazioni, la
illegittimit� costituzionale delle norme impugnate. (Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 10 gennaio 1966, n. 2 -Pres. Ambrosini -
Rel. Benedetti -Gestione Case per Lavoratori (Sost. Avv. Gen. Stato
Albisinni).

Espropriazione per pubblica utilit� -Giunta speciale per le espropria

zioni nella citt� di Napoli -Estensione anche alle espropriazioni

nella provincia di Napoli -Illegittimit� costituzionale.

(Cost., art. 77, comma primo; r. d. 11 aprile 1926, n. 752, art. 2, comma secondo;

1. 24 dicembre 1925, n. 2299; d. 1. 1. 27 febbraio 1919, n. 219, art. 17).
� costituzionalmente illegittima, per eccesso dai limiti della delega
legislativa stabilita dalla legge 24 dicembre 1925, n. 222.9, la disposizione
dell'art. 2 secondo comma, r.d. 11 aprile 1926, n. 752, nella parte in
.cui estende anche alla Provincia di Napoli la competenza della Giunta
per le espropriazioni della citt� di Napoli, stabilita con l'art. 17 del

d.l.l. 27 febbraio 1919, n. 219 (1).
(1) La questione ha tratto origine dalla ordinanza 26 novembre 1963
-della Corte di Appello di Napoli (Gazzetta Ufficiale 29 agosto 1964, n. 212).
Non si � costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri.
L'Avvocatura, peraltro, � intervenuta a sostegno delle ragioni della GESCAL,

10 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

2. -La Giunta speciale delle espropriazioni presso la Corte di appello
di Napoli -istituita in virt� dell'art. 17 del decreto legge luogotenenziale
2'7 febbraio 1019, n. 219, concernente �Provvedimenti a favore
della citt� di Napoli� convertito nella legge 24 agosto 1�921, n 1920 aveva,
in origine, una potest� giurisdizionale territorialmente limitata
al solo Comune di Napoli. In deroga alle disposizioni della legge generale
sulle espropriazioni per pubblica utilit�, la citata norma attribuisce,
infatti, alla Giunta -anzich� al giudice ordinario -la determinazione
in via contenziosa, delle indennit� per le espropriazioni relative a beni
immobili siti nel Comune di Napoli per le quali siano applicabili le
d,isposizioni di cui agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885,
n. 2.892, sul risanamento di Napoli.
L'ambito territoriale di questa speciale giurisdizione sub�, per�,
una estensione per effetto del r.d. 11 aprile 1926, n. 752, contenente
�Poteri dell'Alto Commissariato per la citt� e la provincia di Napoli rn
in materia di espropriazioni di pubblica utilit��. L'art. 2. di tale decreto,
infatti, nell'attribuire all'Alto Commissariato la facolt� di dichiarare
indifferibili ed urgenti le opere di pubblica utilit� da eseguirsi nella
citt� e nella provincia di Napoli, richiama, nel secondo comma, l'art. 17

del d.11.. 219 del 1919 riguardante la Giunta speciale, s� che dal coordii:;

namento tra le citate disposizioni � dato chiaramente inferire l'esten

sione della giurisdizione della Giunta alle procedure espropriative ese'
guite nella Provincia di Napoli.

3. -Ci� premesso, venendo all'esame di merito della questione
prospettata, per giudicare circa la sussistenza o meno del dedotto eccesso
di delega occorre accertare, attraverso un processo di raffronto tra la
norma delegata e quella delegante, se vi sia conformit� o divergenza
tra le due norme; se cio� rientri nella legge di delegazione il potere
del Governo in ordine alla operata estensione della competenza terriritoriale
della Gaunta.
Il quesito trova facile risposta, in senso negativo, nel titolo e ancor
pi� nel testo letterale della legge di delega 24 dicembre 192�5, n. 2299.

la quale aveva -rettamente, secondo la decisione in rassegna -adito il

giudice ordinario_ e non la Giunta speciale, trattandosi di controversia rela

tiva �ad espropriazione di beni siti in provincia, e non nella citt� di Napoli.

In merito a tale discriminazione di competenza territoriale, si pu� osservare
che -stante la pacifica interpretazione delle norme sulla giunta
speciale, nel senso che esse dovevano riferirsi anche alle espropriazioni
nella Provincia di Napoli, fossern o meno precedute da dichiarazioni di urgenza
ed indifferibilit� (cfr. su ci� Rel'azione Avv. Gen. Stato per gli anni
1956-60, vol. III, 383) -l'unica alternativa a tale interpretazione era data,
sul piano della validit� costituzionale delle norme delegate, dalla riscontrabile
sussistenza di u.n eccesso dai limiti della legge di delegazione. Il che
si � verificato nella fattispecie.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 11

Con essa il legislatore dell'epoca, nell'intento di adottare � provvedimenti
sull'organizzazione degli uffici per l'esecuzione di opere pubbliche
nel mezzogiorno e nelle isole�, autorizzava il Governo (art. 1) �ad
emanare disposizioni aventi vigore di legge per regolare... mediante
modificazioni agli ordinamenti attuali il decentramento e l'unificazione
delle funzioni ora esercitate dai diversi ministeri per l'esecuzione delle
opere pubbliche nonch� per l'adozione di tutte le provvidenze comunque
dirette al miglioramento delle condizioni economiche, igieniche e
sociali delle provincie meridionali �.

Trattavasi, com'� evidente, di un delega per la realizzazione di
un largo decentramento e contemporanea unificazione di funzioni esclusivamente
amministrative che il Governo intendeva attuare al fine di
avviare a concreta soluzione l'annoso e grave problema del Mezzogiorno.

La natura e l'estensione dei poteri delegati risultano, peraltro, evidenti
al lume dei lavori preparatori della legge in esame in cui si
parla di � decentrare i poteri amministrativi, per modo che la deliberazione
sia pi� vicina alla realt� � di � decentramento limitato ad un
campo amministrativo perfettamente identificato e determinato �, di
creazione di nuovi istituti nei quali � dovranno essere concentrate le
facolt� che in materia di lavori pubblici e di interventi statali... sono
adesso distribuite tra le varie branche dell'Amministrazione centrale �
e precisamente del � Ministero dei lavori pubblici, della Economia
nazionale, dell'Interno e della Pubblica Istruzione �.

Non poteva quindi il Governo, nell'attuazione di una delega riguardante
esclusivamente gli ordinamenti amministrativi, dettare norme in
materia di giurisdizione estendendo al territorio della Provincia di
Napoli la competenza della Giunta speciale che l'art. 17 del d.1.1. 219
del 19'19 aveva previsto solo per la citt� di Napoli. Cos� operando il
legislatore ha esorbitato dai poteri conferitigli e, pertanto, l'art. 2, comma
secondo, del r. d. n. 752 del 1926 va dichiarato costituzionalmente
illegittimo in relazione al disposto dell'art. 77, comma primo, della
Costituzione, secondo il quale il Governo non pu�, senza delegazione
delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.
(Omissis).

Con la decisione di cui sopra, pertanto, resta ridimensionata la competenza
della Giunta speciale per le espropriazioni per la citt� di Napoli,
la quale � limitata alle sole vertenze interessanti beni siti nell'ambito comunale.

� De iure condendo ., tuttavia, sembra auspicabile una revisione anche
di questa residua competenza, che non si vede quale pratica ragione abbia
di sussistere, ora che gli interventi dello Stato, con l'istituzione e la proroga
della Cassa per il Mezzogiorno, e le altre provvidenz�e a favore delle zone
depresse del Centro-Nord, hanno assunto natura generale e programmatica,
e lo stesso criterio della legge di Napoli per la determinazione delle indennit�
di esproprio sta assurgendo a parametro di carattere generale (cfr.
Relazione, cit., vol. III, 331).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 13 gennaio 1966, n. 3 -Pres. Ambrosini Rei.
Sandulli -Zona (n. c.).

Reato -Reato e pena -Pene accessorie conseguenti all'interdizione
dai pubblici uffici -Privazione degli stipendi, pensioni ed assegni,
a carico dello Stato o di altro ente pubblico -Illegittimit� costituzionale.

(Cost., artt. 3, 36; c. p., art. 28, secondo comma, n. 5).

� costituzionalmente iUegittima, per violazione sia del diritto alta
retribuzione stabilito aU'art. 36 Cost., sia deU'uguaglianza dei cittadini,
sancita neU'art. 3 Cost., la norma deU'art. 28, secondo comma, n. 5
del c. p., la quale, all'interdizione dai pubblici uffici, fa seguire la
'perdli;ta degli stipendi, della pensione o di altri assegni dovuti al
condannato da parte dello Stato o di altro Ente pubblico (1).

(Omissis).
Entro i riferiti limiti la Corte ritiene fondata la questione, ai sensi
degli artt. 36 e 3 della Costituzione.

Con riferimento all'art. 36, � da osservare che la retribuzione dei
lavoratori -tanto quella corrisposta nel corso del rapporto di lavoro,
quanto quella differita, a fini previdenziali, alla cessazione di tale rapporto,
e corrisposta, sotto forma di trattamento di liquidazione o di
quiescenza, a seconda dei casi, allo stesso lavoratore o ai suoi aventi
causa -rappresenta, nel vigente ordine costituzionale (che, tra l'altro,
l'art. 1 della Costituzione definisce fondato sul lavoro), una entit� fatta
oggetto, sul piano morale e su quello patrimoniale, di particolare

(1) La questione era stata sollevata dal Tribunale di Varese ,con ordinanza
6 maggio 1965 (Gazzetta Ufficiale 3 luglio 1965 n. 163).
Non essendovi stata costituzione in giudizio di alcuna parte, essa veniva
decisa con procedimento in camera di Consiglio.
In conformit� al disposto dell'art. 27 legge 11 marzo 1953 n. 87, la Corte
ha poi, nel dispositivo, dichiarato l'illegittimit� costituzionale di norme
analoghe o dipendenti da quella denunciata, e precisamente:

1) l'airt. 28, terzo comma cod. pen., nei limiti in cui i diritti del condannato
traggono origine dal rapporto di lavoro;
2) l'art. 183, primo comma, lett. a) e terzo comma, del t. u. 21 febbraio
1895 n. 70, sulle pensioni civili e militari;
3) l'art. 29, primo comma, lett. a) e quarto comma, r.d.1. 31 dicembre
1925 n. 2383 sul trattamento di quiescenza dei salariati statali;
4) 'l'airt. 43 primo comma, n 1, e quarto comma, del r.d.1. 3 marzo 1938

n. 680, sulla Cassa di previdenza degli impiegati di Enti statali;
5) l'art. 42, primo comma, n. 1, comma secondo, e l'art. 43 della legge
25 luglio 1941 n..934 sulla Cassa di previdenza Salariati Enti locali;

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 13

protezione. L'art. 36 garantisce espressamente il diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantit� e qualit� del lavoro prestato ed
in ogni caso sufficiente ad assicurare al lavoratore e alla famiglia una
esistenza libera e dignitosa. E non appare compatibile con i principi
ispiratori di questo precetto costituzionale collegare indiscriminatamente
(come fa l'art. 28, n. 5, c. p., integrato dall'art. 29), per il personale
degli enti pubblici e i loro aventi causa, la perdita di tale diritto al
fatto che il titolare di esso abbia riportato la condanna a una certa
pena detentiva.

La Corte non intende escludere in via assoluta la possibilit� di
misure del genere di quella in esame a carico di trattamenti economici
traenti titolo da un rapporto di lavoro. Non pu� ritenersi conforme alla
Costituzione per� che una sanzione siffatta venga collegata puramente
e semplicemente all'entit� della pena detentiva inflitta, cos� come
attualmente dispone l'art. 29 del c. p.

� da aggiungere poi, con riferimento all'art. 3 della Costituzione,
che la disposizione denunciata non appare conciliabile col fatto che il
trattamento retributivo avente titolo in un rapporto di lavoro riveste
carattere non dissimile, nella sostanza, -e anche a tale riguardo ha
decisiva importanza l'art. 36 :-. a seconda che sia posto a carico di
una pubblica amministrazione o di un soggetto privato.

In tale situazione, la disparit� fatta dall'art. 28, n. 5, del c. p.
correlato con l'art.. 29�, in danno delle persone retribuite a carico di enti
pubblici e dei loro aventi causa, ai fini della automatica e indiscriminata
perdita, in conseguenza della interdizione dai pubblici uffici per qualsiasi
causa, del trattamento economico collegato al rapporto di lavoro,
non appare ispirata a ragioni sufficienti a giustificarla, n� poggiata su
idonea base.

Ritiene perci� la Corte che, con riferimento ai diritti collegantisi
a un rapporto di lavoro, la norma n. 5 dell'art. 28 del c. p. sia, nella
attuale formulazione, costituzionalmente illegittima. (Omissis).

6) l'art. 36, primo comma, e l'art. 37, primo comma, deUa legeg6 luglio 1939 n. 1035 sulla Cassa pensione ai sanitari.

La giurisprudenza � ormai consolidata nel senso della precettivit�dell'art. 36 Cost. C:fu'. Cass. 11 marzo 1963, n. 1164, Foro it., Rep. 1964, voce
Lavoro (rapp.), n. 300; 18 luglio 1961, n. 1745, Foro it., 1962, I, 530; 18 febbraio
1960, n. 280, id. 1961, I, 677, con ampi richiami di P. SANDULLI.

Per la dottrina, oltre gli AA. richiamati nella nota cit., si vedano, per
il carattere programmatico di detta norma costituzionale, PETRACCONE, Su
alcuni probl'emi fondamentali dell'art. 36 della Cost., Riv. dir. lav., 1963, I,
89; DEL GIUDICE, La giurisprudenza arrischiata sull'art. 36, Boll. se. perf.,
TS, 1963, 52; SANTORO PASSARELLI, Nuove prospettive della giurisprudenza
sulla retribuzione sufficiente, Riv. dir. comm., 1961, II, 211, PROSPERETTI, n
principio della retribuzione sufficiente, Riv. dir. lav., 1956, I, 173; MAssAi:tr,:
L'art. 36 della Cost. � principio programmatico e non norma precettiva, Mass.
giur. lav., 1953, 65.

14 I

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 13 gennaio 19616, n. 4 -Pres. Ambrosini Rei.
Branca -F�residente Regione Siciliana (avv. Crisafulli, Sorren

tino) �C. Presidente Consiglio dei Ministri (Sost. Avv. Gen. Stato
Guglielmi).

Sicilia -Potere generale di annullamento del Governo -Conflitto di
attribuzioni per violazione dello Statuto regionale -Infondatezza.
(Stat. reg. sic. art. 21; r. d. 3 marzo 19.34, n. 383, art. 6).

L'annuilamento di ufficio di atti amministrativi �i comuni e pll'ovince
della Regione Siciliana non � materia che interessi la Regione nel senso
pll'evisto dall'art. 21 del suo Statuto, [trattandosi deU'esercizio di un potere
�i aita amministrazione, di spettanza �el Governo de<Uo Stato, nel quale
si manifesta l'unitariet� dell'ordinamento amministrativo statale (1).

(Omissis).

2. -Quanto al meriio, secondo la Corte !"annullamento di atti comunali
e rp:rovinciali consentito al predetto iart. 6 non � materia �che
interessi: la Regione nel senso previsto dall'art. 211 Stat. sfo. 'I1rattasi,
come � noto, di attivit� �che non va �confusa .oo1 �controllo ordinario riservato
all'enlte regionale (art. 130 Cost. e lo5 1Stat. sic.) e .che si .svolge in
una sede ,sottratta alla Regione: un potere �di alta ammind:strazione, nel
quale si manifesta la unitariet� dell'ordinamento amministra�tivo sfatale,
in che, pO'i, s'armonizzano le �stesse autonomie degli enti locali (art. 15
Stat. sic.), esclude di per Sl� che al proprio esercizio pa�r:tecdpino enti con
cui si artilcola dnvece la pluralit� di strutture dello Stato. L'interesse,
che leg~ttima e muove di volta in volta l'impiego di tale .strumento, �
quello generale dell'intera comunit� e perci�, qualunque sia la materia
ed il luogo del parUco:Jiare atto d'annullamento, � del tutto diverso dagli
interessi tipici -delle singole regtcmi.
Per lo stesso motivo per cui quel potere � rimasto al Governo dello
Stato, non passando alle regioni, il suo esercizio resta estraneo a interventi
regionali esterni od interni che ne comprometterebbero il carattere.
N� basterebbe a giustificare l'intervento il rilievo che, nel caso
di specie, si sono annullati provvedimenti di amministrazione comunali e
provinciali di un'unica regione: la particolare situazione geografica degli
enti, i cui atti vengono annullati, non modifica l'ispirazione unitaria del
provvedimento che li annulla, mentre non � un interesse puramente territoriale
quello a cui allude l'art. 21 dello Statuto siciliano. Rispetto al
quale non si pu� sostenere, e neanche la Regione sostiene, che legittimi
la presenza regionale allorch� il Governo dello Stato delibera su mate

(1) Decisione particolarmente delicata, che conferma l'attribuzione
esclusiva allo Stato, nell'esercizio del potere esecutivo diretto all'attuazione
del carattere unitario della comunit� nazionale, del poter.e di annullamento
ex ofj�cio degli atti amministrativi, giusta l'art. 6 della legge
eomunale e provinciale.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 15

rie che, interessando l'intera comunit�, riguardano per ci� stesso le
singole regioni; dimodoch� la legittimit� di tale presenza nei casi in cui
quel potere si esplichi entro l'orbita d'una sola regione � del pari insostenibile
poich� non per questo esso muta natura: tanto pi� quando il
suo esercizio rientra, come � accaduto nella specie, nel disegno generale
di risanamento delle finanze locali dell'intero paese. (Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 20 gennaio 1966, n. 6 -Pres. Ambrosini -

Rel. Papaldo -Cornetti (avv. Trabucchi) c. Ministero della Difesa

(Sost. Avv. Gen. Stato Tracanna).

Servit� -Servit� militari -Contrasto con la tutela della propriet�

privata -Sussistenza nei casi in cui importino espropriazioni

Insussistenza negli altri casi.

(Cost., art. 42, terzo comma; I. 20 dicembre 1932, n. 1849, art. 3, secondo

comma).

Il sistema coetituzionale a tutela della propriet� privata impone
di considerare che la violazione della garanzia si avrebbe non soltanto
nei casi in cui fosse posta in essere una traslazione totale o parziale del
diritto, ma anche nei casi in cui, pur restando intatta la titolarit�, il
diritto di propriet� venisse annullato o menomato senza indennizzo.

Conseguentemente, deve dichiararsi l'illegittimit� costituzionale dell'art.
3, secondo comma, della legge 20 dicembre 1932, n. 1849, sulle
servit� militari, limitatamente ai casi in cui l'imposizione di esse
importi sostanziale espropriazione senza indennizzo, ma con esclusione
dei casi in cui questo venga negato in relazione a sacrifici, previsti
dalla legge, di natura non espropriativa (1).

(Omissis).

1. -La norma denunziata � contenuta nel secondo comma dell'art. 3
della legge 20 dicembre 193<2, dal cui testo si evince, per omissione,
l'esclusione di ogni indennizzo fuori dei casi di modificazione dello
stato delle cose ai sensi del primo comma dello stesso articolo.
Il principio trova precedenti conforme nelle sentenze 26 gennaio 1957,

n. 24 (Giur. it., 1957, I, 1, 315) e 26 novembre 1959, n. 58 (ivi, 1960, I, 1, 235).
Per considerazioni pi� ampie sul tema, si rinvia alla Relazione dell'Avvocatura
deilo Stato per il quinquennio 1955-60, vol. I, (I giudizi di
costituzionalit�), 488 e 582.

(1) Ecco un'altra sentenza � condizionale � della Corte Costituzional.e,
nella qwale � nettissima la scissione, operata sul piano delli'nterpretazionecostituzionale, fra il testo e la norma della legge ordinaria denunciata. Confronta,
peraltro, per una critica di tale contrapposizione, la nota di V(irgilio)
A(nacioli) a commento della sentenza, in Foro it., 1966, I, 203.
4

16 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Per giudicare se tale esclusione sia in contrasto con l'art. 42, terzo.
comma, della Costituzione occorre vedere se le � servit� � indicate
nell'art. 1 e specificate nell'art. 2 di tale legge comportino, in tutto o.
in parte, una espropriazione ai sensi della invocata norma costituzionale.

La difesa della parte privata sostiene che le servit� militari non
pongono meri limiti al libero godimento della propriet�, ma si risolvono.
in parziali espropriazioni, alle quali deve corrispondere un giusto indennizzo.
Nella specie, le limitazioni sarebbero tali da ridurre il diritto.
del proprietario ad un merum nomen.

L'Avvocatura dello Stato nel presupposto che non si abbia espropriazione
se non nel caso di trasferimento coattivo di un diritto delloespropriato
allo espropriante, nega che possa parlarsi di espropriazione
e quindi di indennizzabilit� rispetto all'imposizione di limitazioni, tranne
che ricorra un danno permanente che produca la definitiva soppressione�
del diritto.

2. -� da premettere che questa Corte non � chiamata a risolvere
la questione se spetti o no all'attore nel giudizio a quo un indennizzo.
a causa delle � servit� � imposte nella sua propriet�: in questa sede
si giudica della legittimit� delle norme, non dell'applicazione di esse
ai casi concreti. '�
� altresi da premettere che per risolvere la questione di legittimit�
costituzionale non gioverebbe far ricorso ad un'altra questione: quella
del carattere delle cosiddette servit� militari. Che trattisi di servit�

o di limiti non ha influenza decisiva, come ha messo bene in luce
l'ordinanza della Corte di Cassazione; tanto pi� che, non essendo chiarito
a sufficienza nella legislazione, nella giurisprudenza e nella dottrina
il significato dei due termini �servit�� e �limiti� (assunti come
sinonimi ed intercambiabili i due termini � limiti � e � limitazioni �,.
le cui differenze di significato, se pure esistono, non hanno rilievo
ai fini della questione in esame), specialmente in rapporto alle servit�
militari, il tentativo di una definizione di tale significato in questa
sede non partirebbe da una base sicura e difficilmente approderebbe
ad una sicura soluzione.
Ma anche se fosse possibile giungere ad una appagante discriminazione,
rispetto alle predette �servit��, dei due concetti di servit�_
e di limite, ci� non offrirebbe un criterio valevole per identificare i
casi in cui sussista espropriazione e quindi diritto all'indennizzo. Difatti,
non sarebbe esatto affermare che si abbia sempre espropriazione�

La questione era stata sollevata con l'ordinanza 27 gennaio 1964 della
Corte Suprema di Cassazione (Gazzetta UjJ�.ciale 29 agosto 1964, n. 212). La
decisione non pu� essere esattamente intesa, se non attraverso l'attenta
lettun della motivazione, cui, del resto, il dispositivo fa espresso rinvio.

In base a ta<le coordinamento, pu� affermarsi che il dispositivo avrebbe
potuto essere esattamente capovolto, con una dichiarazione di infondatezza
della questione, solo che la norma denunciata si fosse interpretata come
preclusiva di una espropriabiHt� sostanziale della propriet� privata senza.
indennizzo.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 17

nei casi di servit� e non si abbia mai espropriazione nei casi di limiti,
giacch� possono esserci imposizioni di servit� che non importano espropriazione
e imposizioni di limiti che hanno carattere di espropriazione,
secondo la natura, l'incidenza, l'entit� del sacrificio che deriva dalla
imposizione.

3. -Giova, anzitutto, affermare che la nozione di espropriazione
enunciata nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione non pu� essere
ristretta al concetto di trasferimento coattivo n� l'obbligo della indennizzabilit�
pu� essere ricondotto esclusivamente a tale concetto.
Gi� nel periodo anteriore alla Costituzione vigente era pacifica
l'indennizzabilit� in alcuni casi nei quali non si aveva trasferimento,
fossero o no tali casi classificabili sotto il concetto di espropriazione:
si ricordino i casi di requisizione in uso, di occupazioni temporanee,
di danno permanente conseguente alla esecuzione di opere pubbliche,
la imposizione di talune servit�; la eliminazione di servit� senza il
trasferimento della servit� stessa ad altri. Del resto anche nel caso
previsto dall'art. 3, primo comma, della legge denunziata la legge
stessa prevede il diritto ad indennit� anche se non si verifichino trasferimenti.

Ora, se � vero che il Costituente nel parlare di espropriazioni si
� riferito a questo istituto quale risultava dalla tradizione in atto, �
pure certo, da un canto, che la tradizione conosceva espropriazioni
non traslative e, dall'altro, che con l'art. 42, terzo comma, non fu
esclusa l'indennizzabilit� per i casi in cui il diritto vigente ammetteva
-ed ammette -l'indennizzabilit� anche se non sussista trasferimento
di diritti.

Lo Statuto albertino, mentre dichiarava inviolabile la propriet�,

'\rmetteva, dato il suo carattere di flessibilit�, che la legge ordinaria

i.tasse o addirittura sottraesse il diritto all'indennizzo. All'opposto,

15tituzione vigente, per un verso accorda una minore tutela, ma,

'�tro, stante il suo carattere rigido, non ammette la legittimit�

'egge ordinaria che, disponendo o autorizzando misure espropria

\i l'indennizzo.

{)Sa debba intendersi per espropriazione ai sensi del terzo

, dell'art. 42 risulta dal confronto di questa norma con i due

~itni precedenti dello stesso articolo. Con il primo comma e con la
prima parte del secondo comma, si afferma, in correlazione con altri
articoli, quali precipuamente il 41, il 43 ed il 44, il principio che

Si sottolinea il concetto di espropriabilit� sostanziale, perch� -come
la Oorte ha avvertito -non � tanto fa titolarit� nominale del bene che
conta, quanto la possibilit� che esso venga concretamente utilizzata dal privato,
sia pure a prezzo di notevoli limitazioni.

In sostanza -se � qui fedelmente riportato il pensiero della Corte la
non indennizzabilit� di pesi, vincoli o limitazioni pu� ammettersi a patto
di non svuotare di pratico contenuto il diritto di propriet�, fino a renderlo
un mero nomen iuris.

La Corte, come si � detto, avrebbe potuto benissimo adottare una deci

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

l'istituto della propriet� privata � garantito; con la seconda parte del
secondo comma si enuncia che la legge ne determina i modi di acquisto,
di godimento e i limiti; nel terzo comma si prevede che la propriet�
pu� essere espropriata, salvo indennizzo. Ci� comporta che la determinazione
dei modi di acquisto e di godimento e dei limiti, volta, come
deve essere, a regolare l'istituto della propriet� privata, a stabilirne,
cio�, la configurazione nell'ordinamento positivo, non pu� violare la
garanzia accordata dalla Costituzione al diritto di propriet�, sopprimendo
l'istituto della propriet� privata o negando ovvero comprimendo
singoli diritti senza indennizzo. La logica del sistema impone di considerare
che la violazione della garanzia si avrebbe non soltanto nei casi in
cui fosse posta in essere una traslazione totale o parziale del diritto,
ma anche nei casi in cui, pur restando intatta la titolarit�, il diritto
di propriet� venisse annullato o menomato senza indennizzo.

4. -Trattandosi di materia non regolata, in via generale, dal legislatore
e ancora in elaborazione da parte della dottrina e della giurisprudenza,
non � possibile fissare criteri sicuri, valevoli a comprendere
tutti i casi e a chiarire tutte le situazioni. �
Tuttavia, si pu� affermare che la legge pu� non disporre indennizzi
quando i modi ed i limiti che essa segna, nell'ambito della garanzia
accordata dalla Costituzione, attengano al regime di appartenenza o ai
modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni
ovvero quando essa regoli la situazione che i beni stessi abbiano rispetto
a beni o a interessi della pubblica Amministrazione; sempre che, la
legge, sia destinata alla generalit� dei soggetti i cui beni si trovino
nelle accennate situazioni, salva la possibilit� di accertare con singoli
atti amministrativi l'esistenza di tali situazioni rispetto a singoli soggetti
ed a singoli beni. Per questo pu� anche dirsi che le imposizioni
devono avere carattere obiettivo, nel senso 'che devono scaturire da
disposizioni che imprimano, per cosi dire, un certo carattere a determinate
categorie di beni, identificabili a priori per caratteristiche intrinseche.

Se le imposizioni non abbiano questo carattere generale ed obiettivo,
in quanto comportino un sacrificio per singoli soggetti o gruppi
di soggetti rispetto a beni che non si trovino nelle condizioni suindicate,
allora sorge il problema dell'indennizzabilit�. In questi casi pu� dirsi
che si ha espropriazione quando il godimento del bene (nel senso

sione di infondatezza della questione, nei ,sensi sopra illustrati. Se ha accolto
la �soluzione opposta, gli � forse perch� a ci� non sono 'state estranee considerazioni
sulle recenti polemiche intorno all'artt. 392 c.p.p., che, per essere
caducato, nell'inciso �in quanto applicabili�, ha avuto bisogno di due
successive decisioni della Corte (sent. 4 febbraio 1965, n. 11, Giur. it., 1965,
I, 1, 545; sent. 26 giugno 1965, n. 52, ivi, 1965, I, 1, 1280).

Per evitare, probabilmente, il ripetersi di divergenze interpretative su
di un testo formalmente in vigore, la Corte ha preferito adottare, tout court,
un dispositivo di illegittimit� costituzionale, ma con le limitazioni ricordate
nella motivazione.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 19

di utilizzazione e di disposizione) sia in tutto o in parte sottratto al
titolare del diritto, essendo senza decisiva importanza il fatto che titolare
ne resti o no il proprietario. N� ha importanza il fatto che il
sacrificio sia imposto direttamente dalla legge o con atto amministrativo
in base alla legge, perch� non � la forma dell'atto di imposizione quella
che d� all'atto stesso la sua caratteristica come atto di espropriazione.

�, pertanto, da considerarsi come di carattere espropriativo anche
l'atto che, pur non disponendo una traslazione totale o parziale di
diritti, imponga limitazioni tali da svuotare di contenuto il diritto di
propriet� incidendJ) sul godimento del bene tanto profondamente da
renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura
del bene stesso o determinando il venir meno o una penetrante incisione
del suo valore di scambio. � altres� da considerare come di
carattere espropriativo l'atto che costituisca servit� o imponga limiti
a carico della propriet�, quando le une e gli altri siano di entit� apprezzabile,
anche se non tali da svuotare di contenuto il diritto del proprietario.

Non si pu� negare che nei criteri esposti ha parte notevole un
elemento quantitativo, nel senso che il carattere espropriativo � fatto
dipendere anche dalla maggiore o minore incidenza che il sacrificio
imposto ha sul contenuto del diritto. Ma questo � un elemento insopprimibile
del concetto di espropriazione, intesa non soltanto come trasferimento
ma anche come sottrazione o menomazione del godimento del
diritto: sottrazione o menomazione che deve essere prevista ed accertata
anche in rapporto alla concretezza del sacrificio imposto.

5. -Sulla base dei criteri enunciati, occorre ora tornare all'esame
dell'art. 2 della legge denunziata.
In primo luogo, � da dire che non trattasi di limitazioni (si qualifichino
servit� o limiti) aventi carattere generale ed obbiettivo nei
sensi sopra indicati. Trattasi di imposizioni da disporsi, in base alla
legge, con atti amministrativi, improntati a criteri di larga discrezionalit�
ed aventi contenuto �svariato.

�, tuttavia, da notare che nessuna delle previsioni contenute nell'art.
2 rappresenta, isolatamente considerata, un caso di espropriazione.
Anche le prescrizioni che appaiono pi� impegnative -come quella di
non impiantare linee elettriche o condotte di acqua o di gas o quella
di non tenere fucine o altri impianti provvisti di focolare o quella di
non fabbricare muri o edifici o quella, purch� temporanea, di non
transitare o non sostare -non sono idonee, da sole ed in astratto, a

Per le precedenti sentenze � interpretative �, o � condizionali � della
Corte costituzionale, cfT. sent. 27 maggio 1961, n. 26, Giur. it., 1961, I, 1, 756;
sent. 27 marzo 1962, n. 30, ivi 1962, I, 1, 1917, sent. 22 febbraio 1964, n. 9,
in guesta Rassegna, 1964, I, 250, e nota di richiami.

Sul merito della questione, cfr. in dottrina MoTzo e PmAs -Espropriazione
e pubblica utilit�, Giur. cost. 1959, 151, segg.; e, per la differenza tra
espropriazione ed asservimento a servit� militare cfr. Cons. St. Sez. IV,
15 gennaio 1964, n. 3, in questa Rassegna, 1964, I, 347.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

costituire atti di espropriazione: tali sarebbero se, per fare due soli
esempi, dalla imposizione di uno o pi� limiti risultasse impedita la
coltivazione della terra e la raccolta dei frutti in un fondo agricolo o
la possibilit� di abitazione (soggiorno, preparazione e consumazione dei
pasti, etc.) in un edificio a ci� destinato.

Ci� posto, mentre non si pu� dichiarare l'illegittimit� della norma
denunziata in quanto nega l'indennizzo in relazione all'uno o all'altro
dei sacrifici previsti dalla legge, tale dichiarazione si deve emettere
in relazione ai casi in cui per effetto di uno o pi� di tali sacrifici si
abbia espropriazione nel senso delineato nella motivazione di questa
sentenza. (Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 8 febbraio 1966, n. 9 -Pres. Ambrosini -
Rel. Verzl.

Reato -Disposizioni sul concorso formale di reati e sul reato continua

to -Violazione del principio di e~ua~lianza -Esclusione.

(Cost. art.� 3; c. p. art. 81, commi secondo e terzo).

Non contrastano col principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione le digposizioni all'art. 81, secondo e terzo comma, codice
penale, le quali -a differenza di quanto stabilito nel primo comma puniscono
a titolo di reato continuato pi� violazioni della stessa disposizione
di legge, dato che, secondo la prevalente giurisprudenza, a tale
regime sono sottoposti anche i reati commessi con una sola azione od
omissione (1).

(Omissis).

Secondo l'ordinanza di rimessione, la norma dell'art. 81, secondo

e terzo comma, del Codice penale -nella parte in cui concede un trat

tamento favorevole a chi con pi� azioni od omissioni, e con lo stesso

disegno criminoso, viola pi� volte la medesima disposizione di legge,

ma esclude tale trattamento nel caso in cui la pluralit� di violazioni

sia commessa con una sola azione od omissione -sarebbe in contrasto

(1) Decisione che trae origine all'ordinanza del Pretore di Pesaro
3 marzo 1965 (Gazzetta Ufficiale 10 luglio 1965, n. 171) e che � stata adottata
con procedimento in camera di consiglio non essendovi stata costituzione
di alcuna parte in giudizio.
� importante notare, nella sentenza in rassegna, che la C<>rte, per
dichiarare non fondata la questione, ha scelto la via della interpretazioneadeguatrice, facendo proprio l'elaborato della d<>ttrina e della giurisprudenza
prevalenti in tema di discriminazione tra le ipotesi di concorso forrmale
di reati (art. 81, primo comma) e quelle del reato continuato (art. 81,
secondo comma).

Mentre una interpretazione meramente letterale e formalistica delle
citate disposizioni potrebbe indurre a ritenere sussistente il reato conti

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PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 21

'Con l'art. 3 della Costituzione, che sancis�e l'eguaglianza di tutti i cittadini
di fronte alla legge. La disparit� di trattamento non sarebbe, in
:tal caso, dettata da una situazione particolare di fronte alla quale il
legislatore possa ragionevolmente disporre una diversa disciplina.

La questione non � fondata.

L'ordinanza riconosce che nella giurisprudenza � prevalente l'opinione
che il trattamento del reato continuato (art. 81, secondo comma,
del c.p.) debba estendersi anche alla ipotesi in cui, con una unica azione
ad effetto siano prodotte pi� violazioni simultanee della stessa disposizione
di legge. Secondo questa interpretazione, il fondamento e la ragione
della disposizione che, con una fi,ctio juris, considera come reato
unico (continuato) questa pluralit� di reati, risiedono nella unicit� del
disegno criminoso, che attenua la responsabilit� penale. Identica unit�
di disegno criminoso � da riconoscersi per la ipotesi in cui una sola sia
l'azione od omissione, alla quale consegua una pluralit� di beni violati
e quindi una pluralit� di infrazioni giuridiche. Nell'affermare inoltre
che il reato continuato pu� essere commesso anche con una sola azione
od omissione, si aggiunge che l'art. 81 parla di pi� azioni od omissioni,
non nel senso che esse debbano necessariamente essere plurime, ma
piuttosto nel senso che possano essere anche pi� di una.

Con siffatta interpretazione, le due ipotesi vengono equiparate sotto
il riflesso che, sussistendo una violazione plurima della stessa disposizione
di legge, non ha rilevanza -agli effetti dell'art. 81 c.p. -che
una o pi� siano le azioni o le omissioni. E le due ipotesi vengono entrambe
assunte sotto la disciplina del reato continuato, in quanto nell'uno
e nell'altro caso sussiste quella unicit� di disegno criminoso che

nuato, punito con la pena meno grave indicata nel terzo comma dell'art. 81

c. p., solo in presenza di una pluralitd di azioni od omissioni violatrici
della stessa disposizione di legge, una pi� razionale e sostanzialistica interpretazione
ritiene assoggettabile al medesimo regime giuridieo anche reati
che hanno origine da una sola azione od omissione.
Non si vede, infatti, perch� dovrebbe essere punito in maniera pi�

grave chi, ad esempio, in presenza di pi� persone riunite, pronunciasse

un'ingiuria collettiva nei loro confronti, rispetto a colui che ingiuriasse

-eparatamente le stesse persone.

Per ovviare a questa sperequazione, la dottrina e �giurisprudenza, come

detto, hanno adottato una interpretazione pi� lata del reato continuato,

mdo leva non tanto sull'elemento materiale ed estrinseco dell'unit� o del

uralit� delle azioni od omissioni, quanto sull'elemento psicotogico del

..dlit� del disegno criminoso (cfr. LEONE, Reato abituale, continuato e per

mamente, Napoli, 1933, 218; MoRo, Unitd e pluralitd di reati, Padova, 1954,

208; Cass. 6 novembre 1961, Ricci, Giust. pen., 1962, II, 606; Cass. 26 giugno

1961, rie. Scelsi, ivi, 1963, II, 871; Cass. 15 maggio 1962 rie. P. M., ivi, 1963,

II, 425). Tale orientamento non �, per�, assoluto, essendosi tornati, in qual

che sentenza, alla tesi pi� rigorosa (Cass. 6 marzo 1964, rie. Benito, Giusfl.

pen., 1964, II, 803).

� augurabile che queste � punte � interpretative delle norme in esame
si adeguino e rientrino in quella che � la loro interpretazione corrente,
fatta propria anche dalla Corte Costituzionale con la decisione in rassegna;
in diversa ipotesi, apparirebbe difficile, per le ragioni gi� dette, contestare
la sperequazione nella punizione di fattispecie legali sostanzialmente
identiche.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ha indotto il legislatore a considerare i vari reati legati fra di loro,
fino ad esere puniti come se fossero unico reato.

Orbene, la prevalente interpretazione, alla quale questa Corte ritiene
di aderire, esclude la differenza di trattamento lamentata dall'ordinanza
e raggiunge altres� l'effetto di un armonico rapporto di
proporzione fra il reato commesso e la misura della pena. (Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 8 febbraio 1966, n. 10 -Pres. Ambrosini -
Rel. Fragali.

Procedimento penale -Tribunale per i minorenni -Esclusione di com

petenza allorch� vi siano coimputati maggiori di anni 18 -Con

trasto col principio di eguaglianza Esclusione.

(Cost. art. 3; r. d. I. 20 luglio 1934, n. 1404, art. 9, secondo comma).

Non contrasta col principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione la disposizione contenuta nell'art. 9, secondo comma, del

r.d.l. 20 luglio 1934, n. 1404, istitutivo del Tribunale dei minorenni, la
quale esclude la competenza di detto T1�ibunale anche per i minori
allorch� con questi siano imputati maggiori degli anni 18, dato che la
diversit� di trattamento che in tale ipotesi il minore riceve rispetto
ad altri minori, dipende, sia quanto alla competenza, sia quanto al procedimento,
da diversit� sostanziale di situazioni (1).
(Omissis).

La sentenza di questa Corte del 4 luglio 1963, n. 130, ha deciso che
non contrasta con l'art. 2,5 della Costituzione la deroga alla competenza
generale del Tribunale dei minorenni, quando siano coimputati maggiori
e minori dei diciotto anni; e ci� sotto il riflesso che essa � ispirata
alla necessit� del simultaneus processus per ogni caso di connessione,
che � alla base di uno dei criteri fondamentali di attribuzione
della competenza giurisdizionale.

(1) Questione sollevata dal Pretore di Iseo con ordinanza 12 gennaio
1965 (Gazzetta Ufficiale 27 febbraio 1965, n. 52), e decisa con procedimento
in Camera di Consiglio non essendovi stata costituzione di akuna parte.
Con la precedente sentenza 13 luglio 1963 n. 130 (Giust. pen. 1963,
I, 278), citata varie volte in motivazione, la Corte aveva dichiarato l'illegittimit�
costituzionale della stessa norma, nella parte in cui facultizzava
discrezionalmente il Procuratore Generale a disporre lo strali.do del procedimento
a carico dei coimputati maggiori degli anni 18.

La violazione costituzionale era ravvisata con riferimento all'art. 25
Cost., sulla competenza del Giudice �naturale (su di che cfr. PxzzoRusso,
La competenza del giudice come materia coperta da riserva di legge, Giur.
it., 1963, I, 1, 1313; SOMMA, La competenza del Tribunale per i minorenni
e l'attuazione del principio di eguaglianza, Riv. it. dir. e pro,c. pen., 1963, 975).

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 23

Questa deroga non contraddice nemmeno alla norma dell'art. 3
della Costituzione, come ora invece dubita il Pretore di Iseo.

Non vi contraddice perch� la circostanza che il minore degli anni
diciotto sia imputato in concorso con persone di et� maggiore, causa
una situazione diversa da quella in cui imputati siano soltanto minori,
e rende inevitabile una normativa particolare. L'unicit� del procedimento
�, in questo caso, giustificata dalla esigenza di uniformit� nel
giudizio sull'accertamento del fatto e sulla sua valutazione; che �
una regola razionale di scelta legislativa, a preferenza dell'altra implicante
la separazione dei procedimenti, la quale crea rischio di incoerenza
o di contrasti di decisioni, oppure soltanto di incompletezza nell'esame
dei fatti. Presupposta la necessit� di precostituire la competenza
di uno solo di quegli organi giurisdizionali che ne avrebbero potuto
avere l'attribuzione, la legge ha ritenuto opportuno attrarre il minore
nella competenza del giudice precostituito per il maggiore degli anni
diciotto, anzich� portare quest'ultimo innanzi al giudice dei minorenni,
sulla base di una valutazione della concreta idoneit� dei due organi
all'esplicazione della rispettiva funzione nel procedimento unico. Questa
Corte, nella citata sentenza del 4 luglio 1963, n. 130, ha avvertito che
la scelta compiuta dalla legge non pu� formare oggetto di sindacato
di legittimit� costituzionale; e il giudizio cos� espresso deve ora essere
confermato, sia perch� il simultaneus processus potrebbe talora essere
imposto proprio da una esigenza di uguaglianza fra i coimputati ove
si consideri il pericolo gi� accennato di difformit� di giudizio sulle
medesime ipotesi di fatto, sia perch� la legge istitutiva del Tribunale
dei minorenni d� la possibilit� della separazione dei processi ove l'unico
processo non fosse ritenuto indispensabile. La norma che permette tale
divisione fu dichiarata illegittima con la suddetta sentenza 4 luglio 1963,
soltanto nella parte in cui affidava al Procuratore generale della Corte
di appello ogni decisione sull'opportunit� dello spostamento di competenza,
e gli dava poteri espressamente qualificati come esenti da
qualsiasi sindacato. La stessa sentenza � salva una nuova disciplina della
materia �; ma la mancanza attuale di questa nuova normativa n� include
l'illegittimit� costituzionale del principio di separabilit� dei procedimenti,
n� travolge nell'illegittimit� costituzonale la regola che
unifica il processo innanzi all'organo ordinario, ove debba essere ritenuto
inscindibile. Potrebbe, se mai, imporre di intendere il sistema
nella sua completezza, per decidere se esso, quando, nella singola fat-

La sentenza in rassegna, invece, considera l'art. 9 sotto il diverso profilo
visuale prospettato dall'ordinanza di remissione, quello della sperequazione
di trattamento riservato ai minori � soli � rispetto a quelli coimputati
con maggiori, specie con riferimento alle garanzie tecniche del giudice
specializzato. Ma (la Corte ha espressamente fatto prevalere il ,principiodella connessione su quello della specializzazione, data la generalit� della
sua applicazione.

Sui problemi della competenza del Tribunale dei minorenni nella
ipotesi di connessione cfr. in dottrina BAVIERA, Diritto minorile, Milano,
1957, 23, segg,; CoNso, Prospettive in ordine alla legittimitd all'art. 9 legge
minorile, Riv. it. dir. e proc. pen., 1963, 251.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tispecie, l'unione non si giustifichi, solleciti l'ordinaria competenza del
giudice a pronunciare sulla necessit� della scissione, per meglio realizzare
la volont� della legge istitutiva del Tribunale dei minorenni.

Non si vede pertanto come il principio di uguaglianza resti compromesso
dalla norma denunciata, che contiene in s� un temperamento al
rigore della regola di connessione. Quando questo temperamento non
risulta attuabile, la diversit� di trattamento che il minore riceve rispetto
ad altri minori dipende, sia quanto alla competenza sia quanto
al procedimento e quindi alla specializzazione della difesa (sulla quale
particolarmente si sofferma l'ordinanza di rimessione), da una diversit�
sostanziale della situazione che si determina quando sono coimputati
maggiori e minori di diciotto anni rispetto a quella che si concreta
quando gli imputati hanno tutti una et� minore dei diciotto anni. Questa
diversit� va considerata anche se implica il sottrarre competenza ad
un giudice specializzato, perch� i principi della connessione non concernono
soltanto problemi di ripartizione di competenza tra giudici
ordinari, come invece ritiene il Pretore di Iseo (arg. art. 49 c.p.p.).

(Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 12 febbraio 1966, n. 11 -Pres. Ambrosini
-Rel. Bonifacio -Pres. Regione Trentino-Alto Adige (avv.
Guarino) c. Presidente Consiglio dei Ministri (Sost. Avv. Gen. dello
Stato Tracanna).

Trentino-Alto Adige -Case economiche e popolari -Poteri decisori
in materia di impiego del Fondo per l'incremento edilizio -Trasferimento
alla Regione -Esclusione.

(St. reg. Trentino-Alto Adige, art. 11, n. 11; D. P. R. 26 gennaio 1959, n. 28,
art. 3; I. 10 agosto 1950, n. 715, artt. 12 e segg.).

Trentino-Alto Adige -Fondo per l'incremento edilizio -Illegittimit�
costituzionale delle relative norme e delle norme di attuazione Insussistenza.

(St. Reg. Trentino-Alto Adige art. 11, nn. 11, 13, 59; D. P. R. 26 gennaio 1959,

n. 28; I. 10 agosto 1950, n. 715).
Appartengono agii organi dello Stato, e non a queUi deUe Provincie
detia Regione Trentino-Atto Adige, i poteri decisori circa lo
impiego del Fondo incremento edilizio di cui alla legge 10 agosto 1950,

n. 715, e l'ammissione dei richiedenti alle provvidenze finanziarie ivi
previste, dato che agli organi periferici sono state attribuite solo le
competenze per l'accertamento dei requisiti richiesti dalla legge, con
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ostituzione, come ora invece dubita il Pretore di Iseo.
in vi contraddice perch� la circostanza che il minore degli anni

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le inevitabile una normativa particolare. L'unicit� del procedi'
�, in questo caso, giustificata dalla esigenza di uniformit� nel
do sull'accertamento del fatto e sulla sua valutazione; che �
:egola razionale di scelta legislativa, a preferenza dell'altra impli:
la separazione dei procedimenti, la quale crea rischio di incoea
o di contrasti di decisioni, oppure soltanto di incompletezza nelme
dei fatti. Presupposta la necessit� di precostituire la competenza
mo solo di quegli organi giurisdizionali che ne avrebbero potuto
re l'attribuzione, la legge ha ritenuto opportuno attrarre il minore
la competenza del giudice precostituito per il maggiore degli anni
iotto, anzich� portare quest'ultimo innanzi al giudice dei minorenni,
la base di una valutazione della concreta idoneit� dei due organi
.'esplicazione della rispettiva funzione nel procedimento unico. Questa
>rte, nella citata sentenza del 4 luglio 1963, n. 130, ha avvertito che
scelta compiuta dalla legge non pu� formare oggetto d� sindacato
l legittimit� costituzionale; e il giudizio cos� espresso deve ora essere
onfermato, sia perch� il simultaneus processus potrebbe talora essere

mposto proprio da una esigenza di uguaglianza fra i coimputati ove
li consideri il pericolo gi� accennato di difformit� di giudizio sulle
medesime ipotesi di fatto, sia perch� la legge istitutiva del Tribunale
dei minorenni d� la possibilit� della separazione dei processi ove l'unico
processo non fosse ritenuto indispensabile. La norma che permette tale
divisione :fu dichiarata illegittima con la suddetta sentenza 4 luglio 1963,
soltanto nella parte in cui affidava al Procuratore generale della Corte
di appello ogni decisione sull'opportunit� dello spostamento di competenza,
e gli dava poteri espressamente qualificati come esenti da
qualsiasi sindacato. La stessa sentenza �salva una nuova disciplina della
materia �; ma la mancanza attuale d� questa nuova normativa �n� include
l'illegittimit� costituzionale del principio di separabilit� dei procedimenti,
n� travolge nell'illegittimit� costituzonale la regola che
unifica il processo innanzi all'organo ordinario, ove debba essere ritenuto
inscindibile. Potrebbe, se mai, imporre di intendere il sistema
nella sua completezza, per decidere se esso, quando, nella singola fat-

La sentenza in rassegna, invece, considera l'art. 9 sotto il diverso profilo
visuale prospettato dall'ordinanza di remissione, quello della �sperequazione
di trattamento riservato ai minori � soli � rispetto a quelli coimputati
con maggiori, specie con riferimento alle garanzie tecniche del giudice
specializzato. Ma (I.a Corte ha espressamente fatto prevalere il principiodella connessione su quello della specializzazione, data la generalit� della
sua appUcazione.

Sui problemi della competenza del Tribunale dei minorenni nella
ipotesi di connessione cfr. in dottrina BAVIERA, Diritto minorile, Milano,
1957, 23, segg.; CoNso, Prospettive in ordine alla legittimit� aU'art. 9 legge
minorile, Riv. it. dir. e proc. pen., 1963, 251.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

si deve infatti disattendere, perch� non fondata su alcun valido argomento,
la tesi subordinatamente sostenuta dalla ricorrente, secondo
la quale, in virt� delle norme costituzionali dettate per la tutela delle
autonomie locali, le attribuzioni trasferite dalle norme di attuazione
debbano assumere una sfera pi� ampia rispetto a quella propria degli

organi statali periferici.

Ci� posto, � da osservare che nel sistema della legge 10 agosto
1950, n. 715, tutti i poteri decisori circa l'impiego del fondo e la
ammissione dei richiedenti alle provvidenze finanziarie sono inequivocabilmente
riservati alla Commissione statale istituita dall'art. 12 (i
provvedimenti della quale sono resi esecutivi con decreto del Ministro
dei lavori pubblici), sicch� agli uffici periferici del Genio civile, come
la Corte ebbe gi� ad osservare nella sentenza n. 71 del 1962, non sono
riservati che poteri istruttori e di riscontro delle opere finanziate. Il
che � puntualmente confermato dall'art. 6 della legge, il quale, interpretato
nella sua necessaria connessione con l'art. 13 relativo alle funzioni
demandate alla Commissione, non pu� non intendersi nel senso
che l'accertamento della � possibilit� di eventuale accoglimento � delle
domande, devoluto al Genio civile nella fase preparatoria di sua com

IIpetenza, riguarda esclusivamente la sussistenza dei requisiti richiesti
dalla legge e non comporta affatto il potere di operare una compa:~

�.;.

razione o una graduatoria fra i vari richiedenti, destinata a vincolare� .<
le determinazioni riservate alla Commissione. La provincia, invece,
chiaramente rivendica poteri ampiamente discrezionali e sostanzialmente
decisori, come emerge dalla circostanza che anche la pretesa
alla previa conoscenza dell'entit� della somma annualmente destinata
ai finanziamenti sul suo territorio vien fondata sulla sua assunta competenza
ad operare una scelta fra le varie domande presentate nel
corso dell'anno e sulla conseguente necessit� di elaborare, sia pure di
intesa con lo Stato, criteri idonei a regolare tale selezione, in primo
luogo tenendo conto dell'opportunit� di un'equa ripartizione dei fondi
fra gli appartenenti a distinti gruppi linguistici. Con il che, come espressamente
si afferma nell'atto introduttivo e si ribadisce nella memoria,
la provincia intende condizionare attraverso la sua attivit� quella della
Commissione statale: ma ci� non trova alcuna giustificazione nel sistema
della legge.

Da queste considerazioni, che assorbono tutte le altre osservazioni
prospettate dalla Regione, emerge la non fondatezza del ricorso. E
va aggiunto che sulla decisione non possono aver affatto incidenza n�
la circostanza, a puro titolo di informazione resa nota dalla difesa
della ricorrente, che nelle more del presente giudizio la Giunta di
Bolzano ha stabilito vari criteri ai quali il Comitato urbanistico provinciale
deve prestare osservanza, n� l'atteggiamento che di fronte
a tale atto possa aver assunto lo Stato.

26 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

si deve infatti disattendere, perch� non fondata su alcun valido argo

mento, la tesi subordinatamente sostenuta dalla ricorrente, secondo
la quale, in virt� delle norme costituzionali dettate per la tutela delle
autonomie locali, le attribuzioni trasferite dalle norme di attuazione
debbano assumere una sfera pi� ampia rispetto a quella propria degli
organi statali periferici.

Ci� posto, � da osservare che nel sistema della legge 10 agosto
1950, n. 715, tutti i poteri decisori circa l'impiego del fondo e la
ammissione dei richiedenti alle provvidenze finanziarie sono inequi-�
vocabilmente riservati alla Commissione statale istituita dall'art. 12 (i
provvedimenti della quale sono resi esecutivi con decreto del Ministro
dei lavori pubblici), sicch� agli uffici periferici del Genio civile, come
la Corte ebbe gi� ad osservare nella sentenza n. 71 del 1962, non sono
riservati che poteri istruttori e di riscontro delle opere finanziate. Il
che � puntualmente confermato dall'art. 6 della legge, il quale, interpretato
nella sua necessaria connessione con l'art. 13 relativo alle funzioni
demandate alla Commissione, non pu� non intendersi nel senso
che l'accertamento della �possibilit� di eventuale accoglimento � delle
domande, devoluto al Genio civile nella fase preparatoria di sua competenza,
riguarda esclusivamente la sussistenza dei requisiti richiesti

dalla legge e non comporta affatto il potere di operare una comparazione
o una graduatoria fra i vari richiedenti, destinata a vincolare
le determinazioni riservate alla Commissione. La provincia, invece,
chiaramente rivendica poteri ampiamente discrezionali e sostanzial

Imente decisori, come emerge dalla circostanza che anche la pretesa
alla previa conoscenza dell'entit� della somma annualmente destinata

II
ai finanziamenti sul suo territorio vien fondata sulla sua assunta competenza
ad operare una scelta fra le varie domande presentate nel
corso dell'anno e sulla conseguente necessit� di elaborare, sia pure di
intesa con lo Stato, criteri idonei a regolare tale selezione, in primo
luogo tenendo conto dell'opportunit� di un'equa ripartizione dei fondi
fra gli appartenenti a distinti gruppi linguistici. Con il che, come espressamente
si afferma nell'atto introduttivo e si ribadisce nella memoria,
la provincia intende condizionare attraverso la sua attivit� quella della.
Commissione statale: ma ci� non trova alcuna giustificazione nel sistema
della legge.

della ricorrente, che nelle more del presente giudizio la Giunta di
Bolzano ha stabilito vari criteri ai quali il Comitato urbanistico provinciale
deve prestare osservanza, n� l'atteggiamento che di fronte
a tale atto possa aver assunto lo Stato.

.\RTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 23 -�-...

sta deroga non contraddice nemmeno alla norma dell'art. 3
>stituzione, come ora invece dubita il Pretore di Iseo.
a vi contraddice perch� la circostanza che il minore degli anni

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.nazione diversa da quella in cui imputati siano soltanto minori,
le inevitabile una normativa particolare. L'unicit� del procedi-
�, in questo caso, giustificata d�lla esigenza di uniformit� nel
:io sull'accertamento del fatto e sulla sua valutazione; che �
�egola razionale di scelta legislativa, a preferenza dell'altra impli'
la separazione dei procedimenti, la quale crea rischio di incoea.
o di contrasti di decisioni, oppure soltanto di incompletezza nelme
dei fatti. Presupposta la necessit� di precostituire la competenza
mo solo di quegli organi giurisdizionali che ne avrebbero potuto
re l'attribuzione, la legge ha ritenuto opportuno attrarre il minore
la competenza del giudice precostituito per il maggiore degli anni
:iotto, anzich� portare quest'ultimo innanzi al giudice dei minorenni,
ila base di una valutazione della concreta idoneit� dei due organi
l'esplicazione della rispettiva funzione nel procedimento unico. Questa
orte, nella citata sentenza del 4 luglio 1963, n. 130, ha avvertito che
a scelta compiuta dalla legge non pu� formare oggetto di sindacato
Li legittimit� costituzionale; e il giudizio cosi espresso deve ora essere

~onfermato, sia perch� il simultaneus processus potrebbe talora essere
imposto proprio da una esigenza di uguaglianza fra i coimputati ove
si consideri il pericolo gi� accennato di difformit� di giudizio sulle
medesime ipotesi d� :fatto, sia perch� la legge istitutiva del Tribunale
dei minorenni d� la possibilit� della separazione dei processi ove l'unico
processo non fosse ritenuto indispensabile. La norma che permette tale
divisione fu dichiarata illegittima con la suddetta sentenza 4 luglio 1963,
soltanto nella parte in cui affidava al Procuratore generale della Corte
di appello ogni decisione sull'opportunit� dello spostamento di competenza,
e gli dava poteri espressamente qualificati come esenti da
qualsiasi sindacato. La stessa sentenza �salva una nuova disciplina della
materia�; ma la mancanza attuale di questa nuova normativa n� include
l'illegittimit� costituzionale del principio di separabilit� dei procedimenti,
n� travolge nell'illegittimit� costituzonale la regola che
unifica il processo innanzi all'organo ordinario, ove debba essere ritenuto
inscindibile. Potrebbe, se mai, imporre di intendere il sistema
nella sua completezza, per decidere se esso, quando, nella singola fat-

La sentenza in rassegna, invece, considera l'art. 9 sotto il diverso profilo
visuale prospettato dall'ordinanza di remissione, quello della �sperequazione
di trattamento riservato ai minori � soli � rispetto a quelli coimputati
con maggiori, specie con riferimento alle garanzie tecniche del giudice
specializzato. Ma Ila Corte ha espressamente fatto prevalere il principiodella connessione su quello della specializzazione, data la generalit� della

sua applicazione.

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 29

sizione, il legislatore ha inteso soltanto segnare dei limiti, mirando
essenzialmente ad impedire che l'affiittivit� superi il punto oltre il
quale si pone in contrasto col senso di umanit�.

Rimane in tal modo stabilita anche la vera portata del principio
rieducativo, il quale, dovendo agire in concorso delle altre funzioni
della pena, non pu� essere inteso in senso esclusivo ed assoluto. Rieducazione
del condannato, dunque, ma nell'ambito della pena, umanamente
intesa ed applicata.

Del resto la portata e i limiti della funzione rieducativa voluta
dalla Costituzione appaiono manifesti nei termini stessi del precetto.
Il quale stabilisce che le pene � devono tendere � alla rieducazione
del condannato: espressione che, nel suo significato letterale e logico,
sta ad indicare unicamente l'obbligo per il legislatore di tenere costantemente
di mira, nel sistema penale, la finalit� rieducativa e di disporre
tutti i mezzi idonei a realizzarla. Ci�, naturalmente, l� dove la pena,
per la sua natura ed entit�, si presti a tal fine. D'altra parte non �
nemmeno da escludere che la pena pecuniaria possa, di per s�, per
l'altro verso, adempiere a una funzione rieducativa.

Di un diverso, e radicalmente diverso, indirizzo del legislatore
�ostituente, tale cio� da dover alterare il sistema penale sino al punto
da escluderne le pene pecuniarie, e con esse, in definitiva, quante
altre fossero in analogo rapporto con la possibilit� della funzione rieducativa,
non v'� indizio alcuno nei lavori preparatori della Costituzione.
Ch� anzi da tali lavori, considerati nel loro insieme e nelle
dichiarazioni -non contrastate -di singoli commissari, risulta
chiaramente che il legislatore costituente, pur segnando i limiti e le
finalit� di cui all'art. 27 terzo comma, non intese prendere posizione
sul problema generale della funzione della pena, n�, tanto meno,
pronunciarsi per l'uno o per l'altro dei vari orientamenti della dottrina;
ma volle anzi proprio evitare che ci� avvenisse, sino al punto
che ebbe perfino a manifestarsi la preoccupazione che formule imprecise
potessero dare la apparenza del contrario.

In conclusione, con la invocata norma della Costituzione si volle
che il principio della rieducazione del condannato, per il suo alto
significato sociale e morale, fosse elevato al rango di precetto costituzionale,
ma senza con ci� negare la esistenza e la legittimit� della
pena l� dove essa non contenga, o contenga minimamente, le condizioni
idonee a realizzare tale finalit�. E ci�, evidentemente, in considerazione
delle altre funzioni della pena che, al di l� della prospettiva
del miglioramento del reo, sono essenziali alla tutela dei cittadini
e dell'ordine giuridico contro la delinquenza, e da cui dipende
la esistenza stessa della vita sociale. (Omissis).

fondata la questione relativa alla conversione della pena pecuniaria in pena.
detentiva.
In dottrina, sulla funzione della pena, VASSALLI, Funzioni ed insujJ�cienza
della pena, Riv. it. dir. e proc. pen., 1961, 297.

30 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 12 febbraio 1966, n. 13 -Pres. Ambrosini
Est. Verz� -Giansoldati (n. c.) c. Presidente del Consiglio dei
Ministri (Vice Avv. Gen. Stato Foligno).

Corte Costituzionale -Questione di le~ittimit� costituzionale sollevata

in via incidentale -Necessit� di un ~iudizio -Questione sollevata

dal Presidente del Tribunale -Inammissibilit�.

(Cost. art. 136, 1. cost. 9 febbraio 1948 n. 1, art. 1; 1. 11 marzo 1953 n. 87,
art. 23; c. p. c. art. 645; disp. attuaz. art. 43; 1. 25 febbraio 1963 n. 289,
art. 3 e 4).

� inammissibile la questione di legittimit� costituzionale degli
artt. 3 e 4 della legge 25 febbraio 1963, n. 289, recante modifiche alla
Cassa previdenza e assistenza a favore degli avvocati e dei procuratori,
sollevata dal Presidente del Tribunale in sede di opposizione ad un
atto ingiuntivo per il recupero delle spese di giustizia, dato che il Presidente
non � autorizzato a prendere alcun provvedimento di natura
decisoria sull'opposizione stessa (1).

(Omissis).

L'eccezione di inammissibilit� deve essere accolta perch� la questione
di legittimit� costituzionale non � stata sollevata nel corso di
un giudizio.

Il principio ;fondamentale, secondo il quale la questione di costituzionalit�
in via incidentale pu� essere sollevata soltanto nel corso di
un giudizio, � stato affermato dalla legge costituzionale 9 febbraio

(1) La questione era stata sollevata dal Presidente del Tribunale di
Aosta con ordinanza 9 marzo 1965 (Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1965, n. 47).
La sentenza esattissima nel dispositivo e nella motivazione, costituisce
una riconferma' della progressiva evoluzione della giurisprudenza della
Corte verso un criterio di rigida interpretazione delle norme che disciplinano
l'introduzione del giudizio di legittimit� costituzionale in via incidentale.

Si ricorder�, infatti, che, con la fondamentale sentenza pronunciata
sulla materia, la Corte aveva ammesso la proponibilit� della questione
anche se sollevata in un procedimento di volontaria giurisdizione, facendo
leva, pi� che sulla qualificazione strutturale dell'organo dal quale la questione
veniva proposta, sulla sua funzione di � attuare la legge nel caso concreto>
(sent. 12 dicembre 1957, n. 129, Giur. it., 1958, I, 1, 1). Il che non
aveva mancato di sollevare le riserve dell'Avvocatura (Relazione per gli
anni 1956-60, vol. I, I giudizi di costituzionalit� pag. 113) col rilievo che
anche l'autorit� amministrativa � chiamata ad applicare la legge, senza che
possa �ribellarvisi � contestandone la legittimit� costituzionale.

L'orientamento della Corte, con motivazione pressoch� analoga, veniva
comunque riconfermato con la successiva sentenza 11 marzo 1958, n. 24
(Giur. it., 1958, I, 1, 533), pronunciata su questione sollevata dal Giudice
dell'intavolazione di una Pretura del Trentino.

Con le successive sentenze, tuttavia, del 20 dicembre 1962, n. 109 e 9
aprile 1963, n. 44 (entrambe in Giur. it., 1963, I, 1, 708 e 938) la Corte escludeva
che il Giudice istruttore nel processo civile fosse legittimato a pro

PARTE I, SEZ. I, GIURIS. COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 31

1948, n. 1, e dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Il carattere
incidentale del giudizio di costituzionalit� � ancora ribadito da due
specifici obblighi imposti dallo stesso art. 23 del giudice a quo: quello
di esaminare se il procedimento principale non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimit� costituzionale,
e quello di sospendere � il giudizio in corso �.

La sussistenza dunque di un procedimento principale condiziona
il promovimento del giudizio di costituzionalit� davanti a questa Corte.

Nella fattispecie, non sussiste tale condizione.

Un esposto diretto al Presidente del Tribunale, definito nel contesto
come � ricorso � e contenente la dichiarazione di proporre opposizione
ad un atto ingiuntivo per il pagamento di spese di giudizio, fra
le quali � compreso anche il contributo dovuto alla Cassa di previdenza
per gli avvocati e procuratori, non � atto idoneo ad instaurare un
giudizio e dare quindi luogo allo svolgimento di un procedimento.

Infatti, a termini dell'art. 645 del Codice di procedura civile richiamato
dall'art. 42 delle relative norme di attuazione, l'opposizione alla
ingiunzione di pagamento di spese di giustizia si propone mediante
atto di citazione � davanti all'ufficio giudiziario al quale appartiene il
giudice che ha emesso il decreto �; decreto che nel caso in esame �
quello che ha reso esecutiva la parcella delle spese redatta dal
Cancelliere.

Per di pi�, il Presidente del Tribunale -al quale era diretto
quell'esposto -non era autorizzato a prendere alcun provvedimento
al riguardo e non era comunque legittimato a sollevare la questione di
legittimit� costituzionale per difetto di ogni potere decisorio. (Omissis).

porre questioni di legittimit� costituzionale in via incidentale. L'esclusione
era motivata dal fatto, questa volta, che -bench� anche il G.I. sia chiamato
ad applicare la legge, ed in particolare le norme di carattere fiscale nel
processo, come nell'ipotesi della seconda sentenza -ogni potere decisorio
spetta solo ed esclusivamente al Collegio.

Questa puntualizzazione del parallelismo fra titolarit� del potere decisorio
e legittimazione a proporre la questione (gi� ammesso dalla dottrina:
BARALDI, La questione di legittimit� costituzionale e i provvedimenti del
giudice nel processo civile, Giur. it, 1958, IV, 1; ABBAMONTE, n processo
costituzionale italiano, Napoli, 1957, 31; CAPPELLETTI, La pregiudizialit�
costituzionale nel processo civile, Milano, 1957, 100) � chiaramente ravvisabile
anche nella decisione in rassegna.

Il Presidente del Tribunale, invero, � ex se � non ha poteri diversi, nella
materia della liquidazione delle spese giudiziali, indicate nell'art. 43 disp.
attuaz. cod. proc. civ., da quelli del Capo del Collegio competente per l'opposizione
ad un normale decreto monitorio.

Anche ammessa, dunque, l'equivalenza della forma del � ricorso � a
quella della � citazione � prescritta dalla legge, il Presidente del Tribunale
avrebbe, al pi�, potuto assumere la figura di Giudice istruttore nel giudizio,
sfornito di ogni potere decisorio rispetto alla questione di merito nella quale
la questione di legittimit� costituzionale veniva ad innestarsi. E questa
considerazione giustifica pienamente, in conformit� coi precedenti citati, la
decisione di inammissibilit� adottata dalla Corte.

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un, 30 aprile 1965, n. 787 -Pres.
Lonardo -Est. Cesaroni -P. M. Tavolaro (conf.) -A.C.E.A. (avv. Toscano)
c. Muzi (avv. Agostini) e c. Ministero Tesoro (avv. Stato
Del Greco).

Impiego pubblico -Commissione di epurazione -Parere in ordine alla
riassunzione di dipendenti licenziati per motivi politici -Carattere
vincolante anche in ordine all'implicito accertamento della dipendenza
dell'interessato dall'Azienda o dall'Ente -Trasformazione
dell'interesse in diritto soggettivo del dipendente alla riassunzione.

(r. d. 1. 28 dicembre 1943, n. 29/B, art. 3; r. d. 1. 6 gennaio 1944, n. 9, art. 2).
Impiego pubblico -Ente pubblico economico -Assunzione dell'obbligo
di riconoscere ad un dipendente anzianit� retrodatata -Recesso
unilaterale -Inammissibilit�.

(c. c. artt. 2118 e 2119; r. d. 1. 13 novembre 1924, n. 1825 artt. 9 e 10).
Impiego pubblico -Ente pubblico economico -Delibera di riassunzione
di un dipendente licenziato per motivi politici -Errore circa la portata
delle disposizioni concernenti la riassunzione -Sussistenza Apprezzamento
di fatto -Sindacabilit� in Cassazione -Esclusione.

(c. c. art. 1427; c. p. c., art. 360).
La valutazione, da parte delle Commissioni provinciali di cui allo
art. 3, lett. b, r.d.l. 28 dicembre 1943, n. 29/B, della sussistenza delle
condizioni per la riassunzione in servizio delle persone dispensate o�
licenziate per motivi politici, implica l'accertamento anche della dipendenza
dell'interessato dall'Azienda o dall'Ente, costituente necessario
presupposto della valutazione riguardante il motivo del licenziamento.
Qualora il parere non sia impugnato avanti alla Commissione di secondo
grado e divenga definitivo, esso vincola l'ente o l'azienda, essendo
idoneo a trasformare l'interesse del dipendente in diritto sog�
gettivo alla riassunzione (1).

(1) Non si rinvengono precedenti specifici circa la portata della valutazione
compiuta dalle Commissioni di epurazione con riferimento non
soltanto all'accertamento dell'esistenza del motivo ,politico, ma anche all'accertamento
della preesistenza del rapporto di impiego. Circa l'efficacia

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 33

L'A.C.E.A., una volta riassunto il dipendente con attribuzione di
anzianit� retrodatata, non pu� liberarsi unilateralmente da tale obbligo,
attesa la sua qualit� di ente pubblico economico e la conseguente applicazione
al rapporto di lavoro delle norme di diritto privato (2).

L'esame sulla sussistenza e sui requisiti dell'errore -ai fini dell'annullamento
dell'atto di assunzione -si risolve in un apprezzamento
di fatto riservato al Giudice di merito onde la relativa questione
sfugge al sindacato di legittimit� della Corte di Cassazione (3).

(Omissis).

Con il primo mezzo si denunciano i vizi di violazione di legge e
di difetto di motivazione su punto decisivo della controversia, in quanto
la Corte, nel ritenere vincolante il parere della Commissione di epurazione,
non avrebbe considerato che, per l'art. 3 del r.d.l. 6 gennaio
1944, n. 9, alla detta Commissione era demandata solo la valutazione
della sussistenza o meno del motivo di licenziamento, restando
all'Amministrazione la potest� di valutare la sussistenza di tutte le
altre condizioni richieste per la riassunzione in servizio dell'ex dipendente.

Nella specie, quindi, mancando al Muzi il requisito base per essere
riammesso in servizio non essendo mai stato un dipendente dell'Acea,
nessun valore vincolate poteva attribuirsi, sotto questo aspetto, al parere
della commissione di epurazione, basato, a sua volta, sul falso
presupposto che il decreto del 1'944 potesse applicarsi anche a coloro
che non erano stati assunti in servizio per motivi politici.

II motivo � infondato.

L'art. 2 della citata legge n. 9 del 1944 prevede la � riassunzione �

in servizio di � coloro che possono dimostrare che la loro dispensa

dal servizio o il loro licenziamento sia dovuto a motivi politici �.

vincolante dell'accertamento della Commissione e la conseguente trasformazione
dell'interesse legittimo dell'ex dipendente in diritto soggettivo alla
riassunzione, conforme Oass., 18 marzo 1955, n. 823, Giust. civ., 1955, I,
1324 (F. Battistoni).

(2) La Corte di Cassazione ha costantemente affermato che i rapporti
di lavoro con enti pubblici economici sono da ritenere disciplinati dalle
norme di diritto privato, deducendo da tale principio la devoluzione alla
Autorit� giudiziaria delle relative controversie.
Cfr. Cass., Sez. Un., 19 febbraio 1964, n. 362, Foro It., 1964, I, 666;
Sez. Un., 12 ottobre 1962, n. 2966, Giust. civ., 1963, I. 561 .e, da ultimo, Sez.
Un. 7 giugno 1965, n. 1120 e 25 maggio 1965, n. 1025 in questa Rassegna,
1965, I, 659 ed ivi A. FRENI, Osservazioni sulle controversie relative ai rapporti
di impiego dei dipendenti della pubblica economia. Al riguardo, � tuttavia
da notare che il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che le contro:versie
concernenti il rapporto d'impiego con enti pubblici ed economici rientrino
nella giurisdizione amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 dicembre
1964, n. 991, Il Consiglio di Stato, 1964, I, 2273; Sez. V, 31 gennaio
1964, n. 141, Foro it. Rep., 1964, voce �Impiegato dello Stato�, n. 659 (F.B.).

(3) Massima pacifica:. Cfr. Cassazione, 16 dicembre 1960, n. 1177; 23 luglio
1959, n. 2378, Sett. Cass. 1959, 470, 11 maggio 1955, n. 1349 (F.B.).

34 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il successivo art. 3 dispone, inoltre, che la valutazione � delle
condizioni� di cui al precedente articolo � demandata, per i dipendenti
delle Aziende esercenti pubblici servizi, alle Commissioni provinciali
di cui alla lett. b) dell'art. 3 r.d.l. 28 dicembre 19i43, n. 29/b.

Le dette norme, adunque, contengono ad un tempo un richiamo
alle condizioni di fatto necessarie per farsi luogo alla riassunzione

(fra cui, in primo luogo, che il lavoratore sia stato alle dipendenze
dell'ente o dell'azienda alla quale chiede la riassunzione) e la determinazione
dell'organo competente a valutare le predette condizioni,
mediante un accertamento che non pu� quindi, limitarsi al solo motivo
del licenziamento.

Ci� risponde all'interpretazione letterale di dette norme ma la
interpretazione logica e quella sistematica convengono, in realt�, nello
stesso senso, giacch� l'accertamento del motivo politico non pu� avvenire
che rispetto a un determinato licenziamento e all'azienda che lo
ha disposto, cio� al fatto specificamente posto a base della domanda
di riassunzione. Ed in rapporto a tale situazione non �, evidentemente,
configurabile un giudizio sulla causa determinante di un fatto senza
la prova, accertata o presunta, che il fatto si sia verificato.

Da queste premesse discende che il giudizio della Commissione
di epurazione, involgendo una valutazione di ordine amministrativo,
oltre che politico, deve ritenersi vincolante su tutta la indagine di
fatto, e, quindi, anche su quella che riguarda il requisito della dipendenza
dell'interessato dall'ente o dall'azienda, il che, del resto, trova
ulterior� conferma nell'art. 1 della legge, ove si richiede come unica
condizione per il successivo provvedimento d1 ammissione, 11 possesso

lei requisiti necessari ai sensi della legge e del regolamento, per la
� permanenza � in servizio: condizione questa, necessariamente rimessa
alla valutazione dell'Ente tenuto a riassumere l'ex dipendente licenziato.
E poich� I'A.C.E.A., come giustamente ha osservato la Corte
di merito, non impugn� il detto parere, davanti alla Commissione
provinciale di II grado, ed anzi vi diede esecuzione con la delibera
9 dicembre 1946, non poteva successivamente annullare l'atto di assunzione
del Muzi, per pretesa inapplicabilit� della legge n. 9 del 1944,
atteso il carattere vincolante di quel parere, atto a trasformare l'interesse
dell'ex dipendente in un vero e proprio diritto soggettivo alla
riassunzione in servizio (Cass. 18 marzo 195151, n. 823). E se cosi �.
deve ugualmente disattendersi anche l'altra censura contenuta nel
mezzo, rivolta a negare la validit� del parere emesso dalla Commissione
provinciale, in quanto fondato, si dice, sull'erroneo presupposto
che la legge del 1944 potesse applicarsi anche a coloro che, come
il Muzi, anzich� licenziato non erano stati �assunti� per motivi politici.

La definitivit� del provvedimento emesso dalla Commissione copre,
evidentemente, anche la eccezione relativa alla violazione di legge,
dovendo an�he essa proporsi nell'ambito delle impugnative all'uopo

previste.

Ma, a parte questo rilievo, per s� decisivo, l'eccezione deve ritenersi,
in ogni caso, infondata, non potendosi prescindere da una cir-

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PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 35

costanza peculiare alla specie, sulla quale si � essenzialmente fondata
l'impugnata decisione, e cio� che la Commissione di epurazione (la
quale in un primo tempo aveva espresso parere contrario alla riassunzione
in servizio del Muzi) con delibera del 12 luglio 1946, sulla
scorta di nuovi elementi prodotti, espresse parere favorevole alla
�riassunzione�, avendo ritenuto che il �licenziamento� era stato determinato
da motivi politici. Il che dimostra che la Commissione non
manc�, in realt�, di esaminare la posizione anteatta del Muzi nei confronti
dell'A.C.E.A., ritenendo che ricorrese il requisito della dipendenza
da detta azienda. E, se cos� �, non pu� fondatamente sostenersi
che la Commissione sia incorsa in errore nel ritenere applicabile, alla
fattispecie, la legge del 1944.

Rigettandosi, per tali considerazioni, il primo motivo del ricorso,
ne consegue l'assorbimento del secondo, in quanto� proposto contro
l'altro argomento addotto dalla Corte di Appello a base della sua decisione,
e, cio�, che l'Azienda, avendo assunto nei confronti del Muzi,
con la delibera del 1946, l'obbligo di riconoscergli l'anzianit� retrodatata
al 1� luglio 1922, non poteva, con atto unilaterale, liberarsi da
siffatto obbligo, attesa la sua qualit� di ente di natura economica
e l'applicabilit� delle norme di diritto �privato, che regolano il contratto
di lavoro.

Col terzo mezzo si ripropongono, sotto altro profilo, le stesse doglianze
esposte con il primo. Rilevato che il decreto del 1944 era
applicabile solo a favore di coloro che erano stati dispensati dal servizio
o licenziati per motivi politici dopo la instaurazione del regime
fascista, si sostiene che il Muzi mai avrebbe potuto beneficiare della
ricostruzione della carriera con effetto anteriore al 28 ottobre 1922.
Donde, si rileva, la illegittimit� della delibera con la quale l'A.C.E.A.,
applicando erroneamente le disposizioni di legge, aveva concesso al
Muzi l'anzianit� di servizio con effetto dal 10 luglio 1922,_

Ma anche tale motivo deve ritenersi assorbito dal carattere vincolante
del parere espresso dalla Commissione di epurazione, e, comunque,
sussisterebbe sempre il vincolo contrattuale assunto dalla

A.C.E.A. con la delibera del 12 luglio 1946, vincolo che, come esattamente
rilevato dalla Corte di merito, non poteva essere risolto senza
il consenso del Muzi.
N�, al riguardo, la ricorrente pu� invocare, ai fini dell'annullamento
dell'atto di �assunzione, l'errore in cui essa sarebbe incorsa, circa
la portata e i limiti di applicabilit� del decreto del 1944, avendo la
Corte ritenuto che l'A.e.E.A. non aveva, in alcun modo, fornita la
prova che l'errore fosse rilevabile dal Muzi. E poich� il giudizio sulla
sussistenza o meno dell'errore e dei suoi requisiti si risolve in un
apprezzamento di fatto, la relativa questione sfugge al sindacato di
questa Corte Suprema.

La ricorrente cerca, invero, di superare l'ostacolo, sostenendo in
questa sede che l'errore sarebbe stato comune alle due parti, per cui

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

non sarebbe richiesto, nella specie, il requisito della riconoscibilit�.
Ma a parte l'inammissibilit� del motivo implicante un nuovo esame
del fatto, che non pu� essere compiuto dalla Corte Suprema, baster�
rilevare che il Muzi, nell'invocare la legge del 1944, come appare
delle delibere n. 1175 del 9 dicembre 1946 e n. 161 del 16 febbraio 1951
dell'A.C.E.A., si era limitato a chiedere la riassunzione in servizio,
senza formuJ.are alcuna specifica richiesta in ordine all'anzianit� che
gli sarebbe spettata in base alla legge stessa. Non si vede, pertanto,
come si possa affermare che fosse anche il Muzi in errore, nel pretendere
l'anzianit� retroattiva al 10 luglio 1922, che, in realt�, non
aveva chiesto. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 maggio 1965, n. 964 -Pres.
Torrente -Est. Giannattasio -P. M. Criscuoli (conf.) -Comitato
dei ministri per le opere straordinarie dell'Italia settentrionale e
centrale (avv. Stato Agr�) c. Comuni di Fucecchio, Santa Croce
sull'Arno, Santa Maria a Monte, San Miniato, Montopoli Valdarno
(avv. Barile e Clarizia) e c. Comune di Castelfranco.

Competenza e giurisdizione -Giustizia amministrativa -Decisione del
Consiglio di Stato -Contestazione dell'esistenza di interesse legittimo
-Ricorso per Cassazione -Ammissibilit�.
(COl!t., art. 111; c. p. c., art. 362).

Comune -Dichiarazione di Comune come localit� economicamente depressa
ex legge n. 365del1957 -Comuni viciniori -Interesse legittimo
all'impugnazione del provvedimento -Sussistenza.

(L. 29 luglio 1957, n. 635, art. 8).
Quando si contesta l'esistenza di interesse legittimo abiLitante alla
impugnazione del provvedimento amministrativo, interesse legittimo
ritenuto sussistente dal Consiglio di Stato, si denuncia la violazione,
da parte del Supremo Collegio amministrativo, dei limiti posti dalla
legge alle sue attribuzioni, cio� un tipico vizio attinente alla giurisdizione,
come tale suscettibile del sindacato della Corte di Cassazione
(1).

I Comuni limitrofi ad altro Comune, dichiarato locaLit� economicamente
depressa, sono titolari di un interesse legittimo che li abilita

(1) Sui limiti del sindacato delle Sezioni Unite riflettente le pronunce
del Consiglio di Stato, cfr. da ultimo, in senso conforme, Cass. Sez., 30 settembre
1965, n. 2070; 2 lugli'O 1965, n. 1372, Foro it. 1965, I, 1423; 22 settembre
1964, n. 2952; 28 luglio 1964, n. 2124, Giust. civ. 1964, I, 1946.
Un lontano precedente contrario si inviene in Cass., Sez. Un., 12 dicembre
1953, n. 3701, Riv. Corte dei conti, 1954, IV, 163, secondo la quale il giu-

'
'

f:
1

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 37

a ricorrere avverso ii provvedimento emanato in dedotta violazione
delle norme dettate dalla legge n. 635 del 1957, giacch� essi si trovano
in situazione tale da subire un danno ove la dichiarazione sia stata
illegittimamente emanata (2).

(Omissis).

Con l'unico motivo, il Comitato dei Ministri per le opere straordinarie
nell'Italia settentrionale e centrale censura la decisione del
Consiglio di Stato per difetto assoluto di giurisdizione, e ci� per avere
ritenuto che i comuni limitrofi ad altro comune, dichiarato localit�
economicamente depressa ai sensi dell'art. 8 della I. 28 luglio 1957,

n. 635, sono portatori di un interesse legittimo che li abilita a chiedere
l'annullamento del provvedimento ~mministrativo di attribuzione
della qualifica, adottato nei confronti del loro vicino.
Il ricorrente premette che, per sostenere che l'interesse I.fatto valere
dai Comuni sia un interesse legittimo, gravitante nell'orbita dell'art.
26 del t.u. delle leggi sul Consiglio ,di Stato, si adducono, nella
decisione impugnata, tre argomenti:

a) la titolarit� di un interesse legittimo in chi, pur essendo
terzo rispetto ad un atto amministrativo, che amplia la sfera dei diritti
di un altro soggetto, si trovi in situazione tale da subire un danno,
ove l'atto sia stato emanato in difformit� della legge;

b) la vicinanza quale elemento di differenziazione tra l'interesse
legittimo e quello semplice;

c) il mantenimento dello status quo fiscale (e di riflesso delle
rispettive situazioni sul piano delle possibilit� produttive) quale interesse
legittimo.

Si obietta dal ricorrente che dei tre argomenti cos� riassunti,
quello sub a) vale a definire un interesse alla legittimit� dell'atto e
non vero e proprio interesse legittimo. Quando si parla di interesse
legittimo si definisce una posizione giuridica soggettiva di vantaggio;
fra l'interesse di fatto e le norme di azione che regolano l'operato della

P. A., deve sussistere un collegamento giuridico, protezione occasionalmente
accordata dalla legge per la considerazione che essa abbia del
soggetto portatore di una certa pretesa; in altri termini, l'argomentazione
concerne non la qualificazione dell'interesse come legittimo, bens�
l'interesse a ricorrere. Relativamente all'argomento di cui alla lett. b)
il ricorrente assume che si confonde nuovamente un elemento processuale
con un elemento sostanziale: l'essere vicini all'attivit� molesta
illegalmente autorizzata pu� valere ai fini dell'interesse a ricorrere,
non vale invece a creare un nesso giuridico tra interesse di fatto e
norma di azione, n� a far trovare nella legge il requisito della protedizio
relativo alla qualificazione di un interesse come interesse legittimo ovvero
come interesse semplice non atterrebbe alla giurisdizione poich� l'eventuale
errore si risolverebbe in semplice vi-olazione di legge (F. Battistoni).

(2) La sentenza .sembra riferirsi ad una nozione di interesse legittimo
particolarmente ampia, poich� considera tale la posizione di coloro che si

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zione dell'interesse. Solo nell'argomento sub c) si dicono cose pertinenti,
ma errate. Nella legge la possibile situazione di concorrenza
tra comune e comune non � contemplata, e non viene lasciato il minimo
spazio ad opposizione di terzi soggetti i cui interessi restano nell'ambito
del mero fatto. Soggiunge il ricorrente che non soltanto non
esiste un interesse legittimo, ma, sotto le apparenze di un sindacato
di legittimit�, il Consiglio di Stato ha compiuto un giudizio di merito,
giudicando come se tutte le attivit� economiche siano del tipo c.d.
primario, e dimenticando l'esistenza di altre attivit� secondarie e terziarie
(infrastrutture, servizi, ecc.), importanti una serie di impulsi
economici che non si esauriscono nell'ambito territoriale del comune.
Tuttavia l'esatta considerazione al riguardo non pu� essere compiuta
nell'ambito di un giudizio di mera legittimit�. Il contrasto di interessi
d� luogo esclusivamente ad una questione di merito. Se viene
ad essere creato in sede giurisdizionale quel collegamento fra la norma
e l'asserito interesse di fatto che non � nella legge, il giudizio dal
piano della legittimit� strar}pa nel merito e questo straripamento determina,
fra l'altro, una situazione quanto meno d'arbitrio nella identificazione
dei presupposti processuali.

I Comuni resistenti eccepiscono, preliminarmente, l'inammissibilit�
del ricorso, a norma degli artt. 362 c.p.c. e 111 della Costituzione,
percb� non sussisterebbe una ipotesi di difetto di giurisdizione, da
farsi valere come motivo di ricorso per cassazione avverso la decisione
del giudice amministrativo, ma l'eccezione � infondata.

Secondo il disposto degli artt. 48 t.u. 26� giugno 1924, n. 1054,
360 n. 1 e 362 primo comma c.p.c., e 111 comma terzo della Costituzione,
le decisioni del Consiglio di Stato sono impugnabili in Cassazione
solo per motivi inerenti alla giurisdizione, in quanto l'attivit�
giurisdizionale del Consiglio di Stato (come, del resto, quella della
Corte dei Conti), incide sull'atto amministrativo e quindi sul potere
discrezionale che ne costituisce il motivo ispiratore. Il sindacato della
Corte di Cassazione �, quindi, configurabile allorquando il Consiglio
di Stato abbia giudicato fuori dei limiti che la legge pone alle sue
specifiche attribuzioni, e va individuato in concreto con riferimento
alla natura della controversia sottoposta all'esame del Consiglio ed alcontenuto
della pronuncia stessa. Pertanto la impugnazione � ammissibile
nei senguenti casi: a) il cosidetto eccesso di potere giurisdizionale,
per avere il Consiglio invaso il campo riservato alla libera discrezionalit�
della pubblica amministrazione; b) la invasione della sfera
della altrui giurisdizione, sia essa propria di altri poteri dello Stato,
ovvero di un giudice ordinario o speciale; c) l'esplicazione di un sindacato
di merito, allorquando la potestas iudicandi limita l'indagine

trovino in condizioni di subire danno in conseguenza dell'emanazione del
provv.edimento amministrativo senza darsi cura di valutare se la .posizione
stessa fruisca di una protezione accordata dall'ordinamento, .sia pure in
maniera indiretta o riflessa.

L'interesse legittimo viene ridotto, in tal modo, alla nozione di interesse
di fatto differenziato, e non anche qualificato dall'ordinamento, in ultima

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 39

esclusivamente alla leggittimit� dell'atto amministrativo; d) il rifiuto
di giurisdizione sull'erroneo presupposto che la materia non possa
essere oggetto di funzione giurisdizionale; e) la irregolare costituzione
del collegio giudicante, in quanto la mancanza dei presupposti
costitutivi essenziali dell'organo si inquadra anch'essa nel difetto di
giurisdizione. Al di fuori delle ipotesi anzidette, restano escluse dalla
impugnazione le violazioni di legge dipendenti, comunque, da erronea
e falsa applicazione di norme giudiche, da vizio del processo logico
della decisione, da manchevole valutazione delle prove e da inosservanza
delle disposizioni che regolano lo svolgimento del processo
(Corte Cass., Sez. Un., 2.S luglio 1964, n. 2124; 30 dicembre 1963,

n. 3246; 29 marzo 1963, n. 791).
Precisato, in tal modo, l'ambito del sindacato della Corte di

Cassazione sulle decisioni pronunciate in sede giurisdizionale dal Con

siglio di Stato, si osserva che allorquando si contesti l'esistenza di un

interesse legittimo, che abiliti a chiedere l'annullamento del provve

dimento amministrativo, interesse ritenuto invece sussistente dal Con

siglio di Stato, si denuncia che il supremo organo di giustizia am

ministrativa avrebbe giudicato fuori dei limiti posti dalla legge alle

sue attribuzioni, cio� un tipico vizio attinente alla giurisdizione, come

tale suscettibile del sindacato della Corte di Cassazione a sezioni unite,

che � chiamata a riconoscere, in base alle posizioni soggettive dedotte

in giudizio, se, nella fattispecie sottoposta all'esame di quell'organo

giurisdizionale, siano stati osservati o meno i limiti esterni della

giurisdizione, e ad individuare la materia che la legge assegna al

l'esame dell'organo e le controversie di cui esso pu� conoscere, nonch�

il contenuto finale dell'atto che definisce il procedimento giurisdi

zionale amministrativo, atto finale predeterminato dalla legge, secondo

che in relazione alla natura della controversia sia attribuita al Con

siglio di Stato giurisdizione di semplice legittimit� ovvero anche di

merito.

Ma se il ricorso � ammissibile, esso �, peraltro, da rigettare. In

vero, la tesi, secondo la quale � titolare di un interesse legittimo anche

colui che, terzo rispetto ad un atto amministrativo, che allarga la

.sfera dei diritti di un altro soggetto, s� trovi in una tale situazione
da subire un danno, ove l'.atto sia stato emanato in diffo:c;mit� della
legge, non merita alcuna censura e tanto meno pu� essere scalfita dall'adombrata
distinzione tra interesse alla legittimit� e interesse legittimo,
di cui si rinvengono traccie in letteratura, ma che non �
mai stata accolta dal1a giurisprudenza. Questa ha sempre individuato

analisi ad una posizione soggettiva a natura schiettamente processuale. Si
considerino, al riguardo, le osservazioni di A. M. SANDULLI, Repressione di
abusi edilizi ed interessi dei terzi, Giust. civ., 1963, II, 38 e segg. e di F.
AGR�, Ancora sulla distinzione fra interesse legittimo e interesse a ricorrere,
in questa Rassegna, 1964, I, 44.

Non sembra, invero, che la posizione dei C:omuni limitrofi a quello
dichiarato zona depressa sia qualificata dall'ordinamento in maniera di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nella giurisdizione amministrativa la garanzia alla legittimit� degli
atti amministrativi, non gi� mediante la protezione di un supposto interesse
astratto alla legittimit�, ma mediante la protezione di interessi
individuali che trovano salvaguardia e soddisfazione nell'emanazione
di atti legittimi. In realt�, non pu� seriamente contestarsi che sia
titolare di un interesse occasionalmente protetto, e quindi di un interesse
legittimo colui che, pur essendo nella posizione giuridica di
terzo rispetto ad un atto amministrativo che amplia la sfera dei diritti
appartenenti ad una persona fisica o giuridica, si trovi in una
situazione tale da subire un danno, ove l'atto medesimo sia stato
emanato in difformit� dell'interesse pubblico perseguito da una norma
di legge.

In tal caso -com'� stato osservato -l'interesse del terzo coincide
con l'interesse pubblico alla osservanza di detta norma e, pertanto,
trova nella norma stessa una protezione occasionale o riflessa, differenziandosi
dall'interesse generico di tutti i cittadini al buon andamento
della pubblica amministrazione.

N� � esatto che la situazione di vicinanza possa valere bens� ai
fini dell'interesse a ricorrere, ma non giustifichi la protezione dell'interesse.
Lo specifico interesse del terzo, coincidente, sia pure indirettamente,
con l'interesse pubblico protetto dalla norma, ad impugnare
il comportamento dell'Amministrazione, nel caso che esso violi il
precetto di legge, e produca al terzo, di riflesso, una diminuzione giuridica,
pu� avere origine proprio dalla particolare situazione di vicinanza,
perch� � questa che, in presenza di una norma che prescriva
all'Amministrazione un dato comportamento, pu� far sorgere nel terzo
la situazione di vantaggio, qualificata e differenziata da quella di tutti
gli altri cittadini.

La decisione impugnata cita, ad esempio, l'ipotesi di colui che
abita vicino ad un opificio industriale, dal quale sono emesse esalazioni
nocive alla salute, a proposito del quale non si � mai dubitato
che abbia un interesse legittimo di cui possa lamentare la lesione,
ove l'impianto dell'opificio stesso sia stato autorizzato ad una distanza
inferiore a quella stabilita dalla legge. Pu� aggiungersi l'ipotesi dell'interesse
che � stato riconosciuto ad un istituto di credito a rilevare
i vizi de~provvedimento amministrativo che autorizza l'apertura di
nuovi sportelli bancari, nella localit� ove esso svolge la sua attivit�.

N� pu� sostenersi che, sotto le apparenze di un sindacato di legittimit�,
il Consiglio di Stato abbia compiuto un giudizio di merito
per giungere all'affermazione della violazione dell'art. a. della legge
27 luglio 1957, n. 635, con la quale sono state emanate disposizioni
integrative della legge 10 agosto 1950, n. 647, per l'esecuzione di
opere straordinarie di pubblico interesse nell'Italia settentrionale e

versa, per esempio, dalle posizioni dei singoli che esercitano in tali Comuni
industrie concorrenziali con quelle agevolate sul piano fiscale nelle
zone depresse. Cfr., al riguado, le considerazioni di S. D'ALBERGO, Stato,
enti pubblici, zone depresse e pianifi,cazi()l)t.e, Foro it., 1964, V, 25 e segg.,
specialmente, 30 e 31 CF. B.).

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 41

centrale. Com'� noto, la competenza di merito � quella competenza
in cui il Consiglio di Stato dispone come avrebbe dovuto disporre
lAmministrazione attiva, sostituendosi ad essa nell'uso del potere
discrezionale.

Il giudice amministrativo, in sede di merito, giudica, cio�, non
solo della legalit�, ma anche dell'opportunit� amministrativa e dell'equit�.
Questo non ha assolutamente fatto il Consiglio di Stato nel
caso in esame, perch� se anche ha esaminato la fattispecie concreta,
l'ha fatto sempre per riscontrare la legittimit� dell'atto vincolato. In
altri termini, il supremo organo di giudisdizione amministrativa ha
ricostruiti i presupposti necessari per l'emanazione del provvedimento
amministrativo, non gi� in base a criteri politici, ma sulla scorta dei
lavori preparatori della legge di incentivazione, di cui si discute, lavori
i quali, seppur non costituiscono interpretazione autentica, forniscono
sempre autorevoli elementi di interpretazione della legge (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 15 luglio 1965, n. rn.20 -Pres. Lonardo
-Est. Salemi -P.M. Criscuoli (conf.) -Cucchiara Guercio ed
altri (avv. Fornario, Maniscalco Sangiorgio, Maniscalco Basile) c.
Barone ed altri (avv. Ruffini e Casales) nonch� c. Commissione
elettorale mandamentale di Partinico (avv. Stato Foligno).

Competenza e giurisdizione -Consiglio di giustizia amministrativa per
la regione siciliana -Commissione elettorale mandamentale -Natura
-Ricorso per cassazione avverso la pronuncia resa dal Consiglio
di giustizia amministrativa in ordine a delibera di detta
Commissione -Inammissibilit�.

(c. p. c., art. 362; d. I. 6 maggio 1948, n. 654, art. 5).
La competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione
siciliana � di unico grado nei riguardi dei provvedimenti definitivi
degli organi amministrativi della regione e degli enti aventi
$ede nel territorio di questa, esclusi quelli strumentali dello Stato; �
di primo grado nei riguardi dei provvedimenti definitivi degli organi
statali o regionali, ma nell'esercizio di funzioni statali, aventi sede
nel territorio della regione; � di secondo grado nei riguardi delle
controversie spettanti in primo grado alla competenza delle Giunte
provinciali amministrative: pertanto, poich� la Commissione elettoTale
mandamentale � organo statale, non di autorit� regionale, come
si desume dalle sue funzioni (di interesse statale) dalla sua composizione
(presieduta da un magistrato e composta da commissari designati
dal Prefetto e dalla Giunta provinciale) dalle modalit� di costituzione
(decreto del primo presidente della Corte di appello), e
poich� il criterio per la determinazione della natura regionale o statale
dei provvedimenti impugnati davanti al Consiglio di giustizia am

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA PELLO STATO

ministrativa � determinato non daita natura dell'atto impugnato, bens�
dan'organo che lo ha emesso, la decisione resa in primo grado dal
Consiglio di giustizia amministrativa in ordine a delibera di detta
Commissione � appellabiLe all'Adunanza plenaria del Consiglio di
Stato, ma non ricorribite in cassazione ai sensi dell'art. 362 cod. proc.

civ. come � per le decisioni emanate in grado di appello o in unico
grado (1).
(Omissis).

Si sostiene, dall'Avvocatura dello Stato, che, avendo il Consiglio
di giustizia amministrativa, con la decisione investita col presente
ricorso, pronunciato in primo (non in unico) grado, in giudizio di impugnazione
di un atto emesso da organo dello Stato (qual'� appunto
la Commissione elettorale mandamentale), la decisione medesima poteva
essere impugnata soltanto con ricorso all'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato.

L'eccezione � fondata e va accolta.

Com'� noto, il C.G.A. per la Regione siciliana ha un triplice ordine
di competenza, in quanto decide in unico grado, in primo grado ed
in grado di appello.

La competenza in unico grado comprende le attribuzioni giurisdizionali
del Consiglio di Stato, nei riguardi dei provvedimenti definitivi
degli organi amministrativi della Regione e degli enti aventi la
propria sede nel territorio di questa, esclusi gli enti strumentali dello

(1) Conforme Cass., Sez. Un., 11 maggio 1964, n. 1120, nel senso che
il Prefetto, pur quando opera nelle province facenti parte di re�gioni a
statuto speciale in genere, non � organo regionale ma organo dello Stato,
onde i provvedimenti da lui emessi nell'esercizio della competenza spettantegli
pure in materia deferita alla regione per ragione di decentramento
sono atti di natura amministrativa .statale e non regionale, impugnabili
davanti all'Adunanza plenaria del C1onsiglio di Stato dopo la pronuncia
del Consiglio di giustizia amministrativa (fattispecie in materia di espropriazione
disposta dalla regione siciliana). Nella stessa sentenza si precisa
che � le decisioni pronJUnciate dal Consiglio di giustizia amministativa presso
la regione siciliana � (in unico grado o in secondo grado) � possono essere
impugnate dinanzi alla Corte di Cassazione solo per difetto di giurisdizione
e non per motivi di merito �.
Nel senso che il C:onsiglio di giustizia amministrativa esercita le fun

zioni devolute dalla legge �al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei

riguardi degli atti e provvedimenti definitivi dell'amministrazione regionale

e delle altre autorit� amministrative aventi sede nel territorio della regione

in genere, onde in un ricorso propostogli contro uno degli atti indicati il

Consiglio di Stato deve dichiarare la propria incompetenza, v. Cons. di

Stato, Sez. V, 26 settembre 1964, n. 1059, Il Consiglio di Stato, 1964, I,

1462 (m), e d� anche per quanto attiene ai ricorsi per esecuzione del

giudicato dipen:diente da decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa

(Cons. di Stato, Sez. V, 13 marzo 1964, n. 367, Il Consiglio d1. Stato,

1964, I, 495).

In materia, cfr. altres� le decisioni dell'Adunanza plenaria del Consiglio�
di Stato 2 maggio 1960, n. 5, Il Consiglio di Stato, 1960, I, 818 (particolarmente
sull'appello avverso le decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa),
19 maggio 1960, n. 10, Il Consiglio di Stato, 1960, I, 840 (parti

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 43

Stato; la competenza di primo grado comprende le attribuzioni giurisdizionali
nei riguardi dei provvedimenti definitivi degli organi amministrativi
statali aventi sede nel territorio della Regione. Nella
competenza di secondo (ed ultimo) grado, infine, rientrano i casi spettanti
in primo grado alla competenza delle Giunte provinciali amministrative.

Ai sensi dell'art. 5 -terzo comma -del citato decreto n. 654
del 1948, qualora si tratti di decisioni adottate dal C.G.A. in sede di
impugnativa di afti e provvedimenti delle autorit� amministrative
dello Stato, � ammesso appello ali'Adunanza plenaria del Consiglio
di Stato, mentre siffatto appello non � concesso allorch� le decisioni
del C.G.A. siano state adottate in sede di impugnativa di atti e provvedimenti
di autorit� regionali.

Deve aggiungersi_ che la giurisprudenza (vedi, ad es., Cass. sent.

n. 1601 dell'anno 195,8) ha interpretato la norma citata nel senso che
l'appello al Consiglio di Stato in Adunanza plenaria � ammesso anche
quando l'atto amministrativo sia stato adottato da un organo della
Regione siciliana nell'eserdzio di funzioni statali.
Orbene, nella specie, il provvedimento impugnato davanti al

C.G.A. (deliberazione della Commissione elettorale mandamentale, relativa
all'ammissione di liste, adottato ai sensi dell'art. 18 del t.u. delle
leggi per le elezioni dei Consigli comunali nella Regione siciliana,
approvato con D.P.R.S. 20 agosto 1960, n. 3) � certamente atto di
autorit� amministrativa dello Stato.
colarmente sulla competenza del Consiglio di giustizia amministrativa e

sugli effetti del ricorso enroneamente proposto, al Consiglio di giustizia

amministrativa: declaratoria di inammissibilit�, salva la facolt� di ripro

porre il ricorso al Giudice ,competente, che potr� eventualmente riconoscere

l'errore scusabile), e 28 novembre 1960, n. 19, Il Consiglio di Stato, 1960,

I, 1977 (particolarmente suil.la inammissibilit� del ricorso all'Adunanza ple

naria delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato avverso decisioni

del Consiglio di giustizia amministrativa che ha pronunciato sull'impu

gnativa di un atto riferibile soggettivamente ed oggettivamente ad una

autorit� della regione e non dello Stato nonch� sul conflitto di competenza

tra il Consiglio di giustizia amministrativa 1e le sezioni giurisdizionali del

ConsigHo di Stato).

Sulla natura del Consiglio di giustizia ammin~strativa e sull'ammis

sibilit� dell'appello all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato contro

le decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa pronunciate in primo

grado sull'impugnativa di atti e provvedimenti di autorit� statali nonch�

di atti e provvedimenti per la ,cui ,emanazione le autorit� regionali sicHiane

abbiano agito in veste cli autorit� statali, v. pure Cass., Sez. Un., 17 mag

gio 1958, n. 1601 in Giur. it. 1958, I, 1, 1223.

In dottrina, oltre a S. DE FINA, Consiglio di giustizia amministrativa

per la regione siciliana, Enciclopedia del diritto, voi. IX, Milano, 1961, 227,

ed a C. BozzI, Consiglio di giustizia amministrativa, Novissimo Digesto

itaL'iano, voi. IV, T'orino, 1959, 142, nonch� alla bibliografia richiamata dai

due Autori, v. C. MoRTATI, Sull'incostituzionalit� dell'art. 23, ultimo comma,

Statuto Regione Siciliana, Giur. cost., 1960, 327, e F. TERESI, Appunti in

tema di conflitti di competenza tra C.G.A. e sezioni giurisdizionali del Con

siglio di Stato, Giur. sic., 1962, 285.

In argomento, cfr. Relazione Avvocatura Stato, 1956-1960, voi. II, 127.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Per negare siffatta qualifica, cio� per sostenere che si tratterebbe
sostanzialmente di un provvedimento di autorit� regionale (per cui
non sarebbe ammesso appello all'Adunanza plenaria), non vale obiettare
che la materia dell'elettorato comunale rientra nella potest� normativa
della Regione siciliana.

Questo Supremo Collegio ha gi� avuto occasione di esaminare,

con recente decisione (sent. n. 1120 dell'anno 1964), la questione del
criterio per la determinazione della natura regionale o statale dei
provvedimenti impugnati davanti al C.G.A., affermando il principio
che, per la qualificazione dell'atto, deve aversi riguardo, non alla natura
di esso, bens� all'organo che lo ha emesso.

Relativamente alla Commissione elettorale mandamentale, qualora
si considerino le sue funzioni (di interesse indubbiamente statale),
la sua composizione (presieduta da un magistrato e composta da commissari
designati dal prefetto e dalla giunta provinciale), le modalit�
di costituzione (decreto del Primo Presidente della Corte d'Appello),
non sembra potersi dubitare che si tratti di organo statale, non di
autorit� regionale.

Pertanto, deve ritenersi che il presente ricorso investe decisione

del C.G.A. pronunciata in primo grado, senza che sia stato previamente
proposto appello all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, com'�
previsto dall'art..5. -terzo comma -citato, cio� di decisione di
giudice speciale non ricorribile direttamente in Cassazione, ai sensi
dell'art. 3621 cod. proc. civ., per cui occorre decisione emanata in
grado di appello o in unico grado. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 11 ottobre 1965, n. 2113 -Pres.
Torrente -Est. D'Armiento -P. M. Di Majo (concl. conf.) -De Gennaro
Musti (avv. M. S. Giannini) c. Ministero Sanit� (avv. Stato
Lancia).

Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria ed amministrativa
-Farmacie -Controversie per la determinazione indennit� di
avviamento -Farmacie di nuova istituzione -Difetto di giurisdizione
dell'A.G.O

(t. u. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 110).
Ai sensi deU'art. 110 del T.U. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934,

n. 1265, per aversi un diritto soggettivo perfetto, azionabile, come tale,
avanti al Giudice ordinario, diretto a conseguire dal nuovo concessionario
il rilievo degli arredi, provviste e dotazioni attinenti all'esercizio i[
farmaceutico ed il pagamento di un'indennit� di avviamento per la
successione dell'esercizio stesso, occon�e che si tratti di farmacia non

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 45

di nuova istituzione, -Difetta tale presupposto e difetta, di conseguenza,
la giurisdizione dell'A.G.O., ove la apertura della farmacia sia stata
autorizzata in base a graduatoria di concorso, dichiarata poi nulla (e
per tanto, con effetto ex tunc) dal Consiglio di Stato ed il vincitore del
concorso annullato agisca nei confronti di colui cui � stata poi regolarmente
assegnata la farmacia per ottenere di esse1�e rilevato degli arredi
e dell'indennit� suindicata (1).

(1) Nel ca�so di specie -nel quale M concessionario di una farmacia di
nuova istituzione assegnatagli in base a concorso annullato dal Consiglio
di Stato agisca per il riconoscimento, nei confronti del nuovo concessionario
della stessa farmacia nominato a seguito di nuovo concorso, della propria
pretesa ad essere irilevato degli arredi ecc. ed ail pagamento dell'indennit�
di avviamento ex art. 110 del t. u. 27 luglio 1934, n. 1265 -il s�. C. ha
dichiarato il difetto di giurisdizione dell'A.G.O. non perch�, in astratto,
alla pretesa azionata dovesse negarsi la natura di diritto subbiettivo
perfetto, bens� sul. rilievo della .insussistenza in concreto del diritto stesso,
trattandosi di �farmacia di nuova istituzione�, la cui apertura era stata
autorizzata in base a graduatoria di concorso dichiarata nulla, sicch� l'attore
non ne era mai stato legittimo titolare.
Che la pretesa del f'R["lllacista verso il nuovo concessionario dello
esercizio per essere rilevato degli arredi ecc. nonch� per ottenere il pagamento
dell'indennit� di avviamento non debba qualificarsi come interesse
legirttimo, sibbene quaile diritto subbiettivo di natutra patrimoni�ale, pu�
dirsi ormai questione pacifica, atteso il costante orientamento in tal senso
della giurisprudenza ordinaria ed amministrativa: cfr., infatti, in tal senso,
Cass. 23 giugno 1964, n. 1646 e 12 maggio 1962, n. 983, Giust. civ., 1962, I,
1913; App. Bologna 16 luglio 1960, Giur. it., 1960, I, 2, 794; Cons. Stato
18 marzo 1960, n. 272, Foro amm., 1960, I, 113; id., 26 novembre 1952, n. 914,
Racc. Cons. Stato, 1952, 1513; id., 4 aprile 1951, Foro amm., 1951, I, 271, ecc.

�, poi, affermazione di indiscutibile e anche ovvia esattezza -fondata
sul chiaro tenore dell'art. 110 del t. u. n. 1265 del 1934 sulle leggi sanitarie quella
che in tanto pu� insorgere il rapporto obbligatorio tra il precedente
ed il nuovo titolare della faa.-macta, avente per oggetto il cosiddetto � rilievo�
degli arredi ed il pagamento del cOil"J:"ispettivo e dell'indennit� in
esame, in quanto si tratti di farmacta � non di nuova istituzione � e cio� gi�
in esercizio: cfr., in tal senso, conformemente alla sentenza in rassegna,
Trib. Roma 3 maggio 1961, Riv. giur. umbro-abruzzese, 1961, 329.

Per la suddetta ragione, la prescrizione di un bando di concorso farmaceutico
che esclude per le farmacie di nuova istituzione il diritto ad
indennit� di avviamento � pienamente [egittima (Cons. Stato 19 aprile
1961, n. 217, Il Consiglio di Stato, 1961, I, 663).

� stato ancora ritenuto che �precedente titolare� agli effetti dell'art.
110 in esame, non pu� qualificarsi il gestore provvisorio, nominato
dal Prefetto ai sensi del!l'art. 61 del ireg. 30 settembire 1938, n. 1760, sicch�
a tale g�estore non compete l'indennit� di avviamento di cui al cit. art. 110
del t. u. n. 1265 del 1934 (Cass. 9 gennaio 1961, n. 22, Giust. Civ., 1961, I,
629; contra Apip. L'Aquila 31 gerunaio 1959, Giust. Civ. Mass. app., 1959, 418).

Nel caso di specie, � stato escluso -facendo coriretta applicazione del
principio della retroattivit� dell'annullamento degli �atti amministrativi
iUegittimi, dai qua[i non possono mai sorgere diritti quesiti (cfr., tra le
innumerevoli. decisioni, Cass. Sez. Un. 4 luglio 1962, n. 1714, Foro amm., 1963,
II, 36) -che il vincitore di un concorso per l'apertura e l'esercizio di
una farmacia di poi annulJlato, possa essere considerato quale legittimo titolM'e
del>la farmacia stessa che devesi, pertanto, continuare a qualificare
come di nuova istituzione.

RASSEGNA DE,LL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 248'2 -Pres.
Tavolaro -Est. Iannelli -P. M. Di Maio (conf.) -Ministero LL. PP.
(avv. Stato Cafara) c. Comune di Granaglione (avv. Regard e Beorchia
Nigris) e Marconi (avv. Becca e Valenza).

Responsabilit� civile -Responsabilit� della p. a. per fatto illecito -Responsabilit�
della p. a. per attivit� lecita -Caratteristiche delle
rispettive azioni -Concorso alternativo delle medesime.

(c. c., art. 2043, I. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 46).
Responsabilit� civile -Discrezionalit� della p. a. -Insindacabilit� da
parte del G. O. Limiti -Scelta del mezzo tecnico -Rientra nella
discrezionalit� tecnica -Sindacabilit� da parte del G. O. -Ricostruzione
di strade con doppia inclinazione del piano stradale Deflusso
delle acque contro un edificio privato -Responsabilit�
della p. a. per fatto illecito e non per ristoro di sacrifici le~ittlmamente
arrecati.

(c. c., art. 2043, I. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 46).
Le azioni ex art. 46 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sulla espro

priazione per pubblica utilit� ed ex art. 2043 e.e., se possono in astratto

�~
concorrere, vanno tuttavia tenute distinte per la sostanziale diversit� :~
dei loro presupposti, giacch� esse si differenziano sia per il loro petitum,
che nell'azione di risarcimento per fatto illecito si estende a tutto il
pregiudizio economico derivato all'altrui sfera patrimoniale, mentre
nell'azione ex art. 46 della legge .<rulle espropriazioni riguarda soltanto il
detrimento arrecato, per l'esecuzione dell'opera pubblica, al patrimonio
immobiliare, sia per la causa petendi, e cio� per il fatto giuridico costitutivo
dell'azione che, per la prima ipotesi, va ravvisato nella illeceit�
del fatto, mentre, per la seconda ipotesi, va ravvisato nella liceit�
della condotta (1).

Per l:a determinazione de1l'dndennit� di avviamento -nel senso che
essa vada commisurata a tre annate del reddito medio imponibile della
fal'lllacia accertato agli effetti dell'imposta di r. m. nel quinquennio anteriore
aJila data di decadell2la del di'l'itto del precedente titolare -cfr. Cass.
6 maggio 1960, n. 1032, Giust. civ., 1960, I, 1337 e in Temi nap., 1960, I, 475
con nota di A.BBAMONTE: Surta determinazione della indennit� di avviamento
delle farmacie; id., 9 gennaio 961, n. 22, cit. In materia, cfr. anche
SoRGE, In tema di richiamo di disposizioni: indennit� di avviamento ne.Z
rilievo di farmacie, Foro it., 1955, IV, 68.

Pi� in generale, sulla natura della c. d. � autorizzazione � a:lla apertura
dell'esercizio di una farmacia e sUi caratteri pubbilicistici della disciplina
della relativa attivit�, cfr. CARUSI, nota a sent. n. 233 del 1964 della Cassazione,
in questa Rassegna, 1964, I, 327 (G. MAND�).

(1) In senso conforme Cass. Sez. Un., 29 aprile 1964, n. 1039, in questaRassegna 1964, I, 713; Cass. 12 ottobre 1959, n. 2762, Foro amm. 1959, II, 1,
549; Cass. 10 ottobre 1958, n. 3220, Giust. civ. 1958, I, 2048 (A. Q.).

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 47

Nell'ambito della discrezionalit� amministrativa, intesa come il

potere di apprezzare liberamente l'interesse pubblico e la idoneit� dei
mezzi per il suo soddisfacimento, al giudice ordinario � preclusa ogni
indagine per la ricerca di elementi di colpa, ossia di sindacare se la

p.a. abbia convenientemente apprezzato l'interesse e i bisogni della collettivit�
e scelto i mezzi idonei per soddisfarli; peraltro, allorch� non
siano in gioco l'interesse pubblico e l'interesse generale, la p.a. nell'esecuzione
di un'opera pubblica incontra dei limiti nella scelta dei
criteri meramente tecnici (c. d. discrezionalit� tecnica) in riferimento al
principio del neminem laedere, secondo il quale l'Amministrazione ha
il dovere di adottare le ordinarie misure e cautele atte a non mettere
in pericolo l'incolumit� e i beni del cittadino. Sussiste, pertanto, la
responsabilit� per fatto illecito ex art. 2043 e.e. allorch� la p.a., ricostruendo
una strada la cui precedente pendenza era verso valle (displuvio
unico), abbia tramutato la pendenza stessa verso valle e verso
monte (displuvio duplice), qualora in conseguenza della doppia inclinazione
del piano stradale, oltre che per l'omessa costruzione di apposite
cunette laterali, le acque piovane, defluendo dalla strada, vadano a
ristagnare contro un edificio privato provocando danni (2).
(Omissis).

Va precisato, anzitutto, che sebbene la Corte di Appello abbia fatto
riferimento, riguardo all'azione esperita, sia ad una responsabilit� per
atti legittimi che a quella per colpa, ossia all'azione fondata sull'art.
46" della legge sulle espropriazioni per pubblica utilit� ed all'azione

(2) In senso conforme, per -ci� che concerne la prima parte della massima,
Cass. Sez. Un., 4 maggio 1964, n. 1061, Giust. civ., 1964 I 2314� Cass.
Sez. Un., 29 aprile 1964, n. 1039, in questa Rassegna, 1964, I, 713; Ca;s. Sez.
Un., 13 febbraio 1963, n. 287, Giust. civ., 1963, I, 1622; Cass. 11 agosto 1962,
n. 2575, Resp. civ. 1963, 131; Cass. 22 gennaio 1962, n. 103; ivi, 1962, 239;
Cass. 12 luglio 1961, n. 1659, Giust. civ., 1961, I, 1563; Cass. Sez. Un. 28
aprile 1961, n. 979, ivi, 1961, 424. '
In dottrina sul problema della discreziona:lit�: GIANNINI M. S., Il potere
discrezionale derla p. a., Milano, 1939; GASPARRI, Considerazioni sulla discrezionalit�
amministrativa, Studi Cagliari, 1946; CASETTA, Attivit� e atto amministrativo,
Riv. trim. dir. pubb., 1956, 7, 253; .Al.ESSI, Su~ concetto di attivit�
discrezionale della p. a., Foro amm., 1953, IV, 62; .Al.ESSI, La responsabilit�
della p. a., Milano, 1955, 85 e segg.; VIRGA, Appunti sulla cosidetta
discrezionalit� tecnica, Jus, 1957, 95; PIRAs, Discrezionalit� amministrativa,
Enciclopedia del diritto, XIII; MoRTATI, Discrezionalit�, Nov. Dig. it., V

(A. Q.).
Osservazioni in tema di discrezionalit� e di responsabilit� della pubblica
amministrazione.

1. -Con la sentenza in :rassegna le Sezioni Unite hanno dtenuto che
la ricostruzione di una strada da parte della p. a. con una doppia inclinazione
del piano stradale (c. d. baulatura), rispetto ad una preesistente unica
inclinazione, sia fonte di responsabilit� dell'Amministrazione, oltre che per
l'omessa costruziione di apposite .cunette laterali, anche per la scelta del
tipo di inclinazione il quale abbia provocato il deflusso delle acque piovane
contro un edificio ,privato contiguo. Hanno ,cosi dedotto che la questione
6

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

aquiliana di cui all'art. 2043 e.e., tuttavia essa ha finito col ricondurre

la responsabilit� di entrambi i ricorrenti, per il fatto lamentato dagli
istanti, sotto il profilo di quest'ultima norma.

Infatti, se � possibile il concorso delle due azioni, non �, invece,
concepibile la loro unificazione, per la diversit� dei loro presupposti,
dato che, in sostanza, differiscono sia per il petitum, che nell'azione di

risarcimento per fatto illecito si estende a tutto il pregiudizio derivato
all'altrui sfera giuridico-patrimoniale, e non soltanto al detrimento arrecato
dall'esecuzione dell'opera pubblica al patrimonio immobiliare, sia
per la causa petendi, e cio� per il fatto giuridico costitutivo dell'azione,
che va ravvisato, nel primo caso, nell'illiceit� del fatto e, nel secondo
caso, invece, nella liceit� della condotta della pubblica amministrazione.

E la Corte di Appello ha tenuto conto di ci�, avendo, conformemente
al petitum della domanda, pronunciato condanna al normale
risarcimento del danno anzich� al pagamento di un indennizzo, avente
questo carattere pi� limiitato rispetto a quello, e tale da circoscrivere
la sfera di efficacia. N'� riprova il fatto che tanto il Ministero dei
LL. PP. quanto il Comune di Granaglione hanno impugnato, in effetti,
coi loro ricorsi, l'applicazione, al caso in oggetto, dell'art. 2043 e.e.

Col primo mezzo, comune ad entrambi i ricorsi, i ricorrenti denunciano
il diifetto di giurisdizione del giudice ordinario, la violazione ed
errata applicazione dei principi generali in tema di sindacato, da parte
di quest'ultimo, dell'attivit� amministrativa, nonch� dei principi generali
in tema di responsabilit� della pubblica amministrazione ed infine

relativa alla scelta del tipo di inclinazione del piano stradale era attinente
alla sfera della discrezionalit� tecnica dell'Amministrazione, come tale sindacabile
dall'A.G.0..sotto il profilo della ricerca di elementi di colpa, e
non alla sfera della discrezionalit� amministrativa, ed hanno, di conseguenza,
affermato la responsabilit� per fatto illecito della p. a. ex art. 2043

c. c. anzich� la responsabilit� per danni da attivit� lecita ex art. 46 della
legge sull'espropriazione.
2. -Traendo spunto da tale sentenza, ci sembra che possa istituirsi un
interessante parallelo tra le dicotomie discrezionalit� pura -discrezionalit�
tecnica e responsabilit� per atto lecito -responsabilit� per fatto illecito:
ci� nel senso che in correlazione con manifestazioni di attivit� discrezionali
non possono configurarsi fattispecie di illeciti, bens� soltanto, ove ne ricorrano
i necessari presupposti, responsabilit� da atti leciti, mentre nel campe>
governato dalle regole tecniche, essendo consentito al giudice ordinario la
ricei'Ca di eventuali elementi di colpa nel comportamento dell'Amministrazione,
� configurabile una vera e propria responsabilit� deHa p. a. per
illecito extra contrattuale. Costituisce, infatti, principio pi� volte affermato
tanto in dottrina (tra gli altri, ALESSI, La responsabilit� della pubblica amministrazione,
Milano 1955, 85 e segg.), quanto in giurisprudenza (da ultime>
Cass. Sez. Un. 4 maggio 1964 n. 1061, Giust. civ., 964, I, 2314; Cass. Sez. Un.
29 aprile 1964 n. 1039, dn .questa Rassegna 1964, I, 713) quello secondo il
quale il sindacato del giudice ordinario non pu� estendersi alla sfera della
discrezionalit� amministrativa, intesa �Come la facolt� della p. a. di libero
apprezzamento degli interessi pubblici e di libera scelta dei mezzi ritenuti
idonei per soddisfarre detti interessi, a differenza, invece, di quanto accada
laddove si faccia questione di discrezionalit� tecnica in relazione alla quale
I

si ritiene consentito al giudice ordinario di valutare se �l'Amministrazione,

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PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 49

la illogicit� e contraddittoriet� della motivazione, in relazione all'art. 360
nn. 1, 3 e 5 c.p.c. Premesso che la Corte di Appello ha basato, di fatto,
la responsabilit� della pubblica amministrazione sul disposto della
norma sopra citata, per essere l'opera stata eseguita senza l'osservanza
di quei criteri che la tecnica e la comune prudenza avrebbero imposto,
i ricorrenti lamentano che, malgrado la Corte avesse esattamente riconosciuto
che al giudice ordinario non � consentito di sindacare la discrezionalit�
in forza della quale la pubblica amministrazione pu�, nella
costruzione o manutenzione di un'opera pubblica, adottare, a sua scelta,
i criteri che crede per il soddisfacimento dell'interesse collettivo, abbia,
poi, ritenuto di potere indagare se, nella specie, la pubblica amministrazione
fosse in colpa, per il modo come la strada era stata riattata
e quindi mantenuta, sul presupposto che ci� rientrasse nell'ambito
della discrezionalit� puramente tecnca, suscettibile di sindacato da parte

del giudice ordinario.

Osservano, al riguardo, che la Corte avrebbe, in tal modo, fatto
mal governo dei principi che, nella soggetta materia, sono ormai convalidati
da un'autorevole dottrina e dalla consolidata giurisprudenza
di questo Supremo Collegio, incorrendo, per giunta, in una palese contraddizione,
avendo prima escluso ogni sindacato da parte del giudice
ordinario sulla natura e sulle caratteristiche di un'opera realizzata dalla
pubblica amministrazione e destinata ai bisogni della collettivit� ed
essendosi, poi, attribuita la potest� di giudicare, relativamente al caso

nella fase della tecnica esecutiva, cio� della concreta messa in opera del

mezzo tecnico liberamente prescelto, abbia osservato i criteri tecnici che

governano H funzionamento del mezzo stesso e le comuni norme di pru

denza e diligenza la cui violazione comporta responsabilit� per fatto illecito.

� noto, d'altra parte, che soltanto impropriamente si parla di � .discre

zionalit� tecnica � (si vedano VmGA, Appunti sulla discrezionalit� tecnica,

Jus, h157, 95, MoRTATI, Discrezionalit�, Nov. Dig. It., voi. V, 1099), giacch�

quando vengono in considerazione accertamenti e valutazioni di carattere

squisitamente tecnico, non pu� sussistere alcuna sfera di libero apprezza

mento, cio� di discrezionalit� nell'azione, per il vincolo che opera in rela

zione al !I'ispetto delle regole tecniche le quali non sono suscettibili di

valutazione discrezionale. � corretto, quindi, parlare di discrezionalit�

tecnka con riferimento ad una duplica fase di intervento della p. a.: in un

primo momento la discrezionalit� opera nella valutazione del grado di

pubblicit� dell'interesse da soddisfare e nella scelta del mezzo ritenuto

pi� opportuno ed efficace per soddisfare detto interesse, sicch� in tale fase

l'agire della Amministrazione � caratterizzato dalla libert� di apprezza

mento e cio� da vera e propria discrezionalit� amministrativa, mentre in

un secondo momento, quando � stata effettuata la scelta del mezzo, si

esaurisce il potere discrezionale e subentra la fase attinente alla tecnica

esecutiva la quale � vincolata all'esigenza del rispetto delle regole fisse

ed immutabili �Che governano la messa in opera del mezzo prescelto ed

il 1suo concreto funzionamento.

L'ibrida espressione � discrezionalit� tecnica� � sorta per il riferimento

contemporaneo ad entrambe le fasi, le quali per� sul piano strutturale

debbono essere tenute nettamente distinte, giacch� sono regolate da prin

cipi profondamente diversi.

3, -La distinzione tra l'attivit� discrezionale in senso proprio dell'Am

ministrazione e quella attinente alla tecnica esecutiva, la quale, come si

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

de quo, se la natura e le caratteristiche della strada fossero rispondenti
ai criteri della tecnica e della comune prudenza: tanto da avere finito
col rimproverare alla pubblica amministrazione che il rifacimento della
strada con doppia incliinazione, ossia con la c.d. �baulatura � del piano
stradale, qual'era stato operato, non fosse conforme ai suddetti criteri,
in quanto avrebbe dovuto farsi in differente modo e precisamente col
dare alla strada una sola inclinazione.

Dalla censura cosi formulata il Ministero dei LL. PP. trae, infine,
argomento per sostenere che l'annullamento della sentenza non definitiva,
sul punto in parola, importi, come conseguenza, la mancanza di
ogni obbligo dello Stato di rivalere il Comune, dato che questo ente,
per essere il proprietario della strada, sarebbe l'unico responsabile,
non dei danni per un'attivit� pretesamente illecita, bens� dell'indennizzo,
ex art. 46 della legge sulle espropriazioni.

La doglianza non ha fondamento.

Per vero la Corte del merito, come dai ricorrenti, del resto, si
riconosce, ha esattamente enunciati i principi di diritto relativi alla
discrezionalit� della pubblica amministrazione, avendo inteso tale discrezionalit�
come il potere di apprezzare liberamente l'interesse pubblico
e la idoneit� dei mezzi per il suo soddisfacimento, entro il cui ambito
al giudice ordinario �, pertanto, precluso di svolgere alcuna indagine
per la ricerca di una colpa, ossia di sindacare se la pubblica amministrazione
abbia convenientemente apprezzato l'interesse ed i bisogni

� accennato, comporta accertamenti e valutazioni non libere, ma vincolate
al Tispetto di criteri tecnici fissi, implica una differente valutazione del
comportamento della p. a. particolarmente nell'esecuzione di opere pubbliche,
nel senso che, laddove sussiste esercizio di vero e proprio potere
discrezionale, ivi � configurabile al pi�� una eventuale �responsabilit� conseguente
ad attivit� lecita �Sotto il profilo del ristoro di sacrifici legittimamente
arrecati (art. 46 della legge sull'espropriazione); mentre la responsabilit�
per fatto illecito, fondandosi sull'accertamento della colpa nel comportamento
della p. a., pu� sorgere soltanto quando si tratti di valutare
la conformit� dell'attivit� di messa in opera del mezzo tecnico, nella fase
esecutiva, alle norme generali di �Comune prudenza e diligenza, ovvero a
quelle SPeciali attinenti al particolare funzionamento del mezzo prescelto.
La Suprema Corte, con la sentenza n. 1039 del 29 aprile 1964 (in questa
Rassegna, 1964, I, 713) ha esattamente ritenuto che il giudice ordinario
non pu� svolgere alcuna indagine per la rkerca di elementi di colpa quando
si tratti dell'apprezzamento di bisogni della collettivit� e della scelta dei
mezzi ritenuti idonei a soddisfarli; ha ritenuto, per�, che allorquando
siano stati rispettati tali limiti, � �Consentito al giudice ordinario di indagare
se i mezzi prescelti siano stati adeguatamente messi in opera ed abbiano
funzionato in modo normale, ovvero se, per negligenza o imperizia, il loro
funzionamento sia stato difettoso o anormale.

In tal modo appare evidente, a nostro avviso, che la possibilit� di
qualificare con le categorie del lecito e dell'illecito il comportamtnto del1a

p. a. discende dall'esatto inquadramento dell'attivit� svolta nella sfera della
discrezionalit� pura ovvero in quella della tecnica esecutiva.
Per ci� che concerne, in particolare, il settoce delle opere pubbliche,
siffatte osservazioni comportano che la fattispecie della responsabilit� da
atto lecito ex art. 46 della legge sulla eSPropriazione, sempre che ne sussistano
gli altri elementi costitutivi, trova ingresso allorch� l'attivit� am

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 51

della collettivit� e scelti i mezzi idonei per soddisfarli. Da ci� essa, poi,
ha argomentato, non meno correttamente, che tutte le volte in cui non
sono in gioco l'interesse e le esigenze della generalit�, per il modo come
un'opera pubblica deve essere realizzata, la pubblica amministrazione
non pu� non incontrare dei limiti nella scelta dei criteri meramente
tecnici per la esecuzione dell'opera. Infine, con riguardo al riattamento
della strada in questione, dopo avere rilevato che il modo come questo
era stato praticato non era in funzione del soddisfacimento di un interesse
della collettivit�, e la pubblica amministrazione, come era risultato
chiaramente dalla consulenza di ufficio, aveva seguito un criterio
tecnico errato, non avendo mantenuto la preesistente inclinazione a
valle e ~on avendo costruito le apposite cunette, che avrebbero eliminato
le conseguenze dannose dell'anomala costruzione della sagomatura,
ha ritenuto che ci� costituiva un comportamento colposo, lesivo
di un diritto del privato; talch� la pubblica amministrazione non poteva
sottrarsi all'obbligo del risarcimento dei danni, in base al principio
del neminem iaedere, in forza del quale� il potere discrezionale
spettante alla pubblica amministrazione circa la costruzione e la manutenzione
di una strada, non esime l'amministrazione stessa dal dovere
di adottare le ordinarie misure e cautele atte a non mettere in pericolo
l'incolumit� ed i beni del cittadino.

Non sussiste, pertanto, alcuna contraddittoriet�, nella motivazione
della denunciata sentenza, tra le premesse in diritto e l'indagine, che
la Corte ritenne giustamente non esserle preclusa in fatto, relativamente
alle caratteristiche della strada, riconducibili alle modalit� di

ministrativa concerne la fase discrezionale dell'attivit� diretta al soddisfa

cimento del pubblico interesse, anche quando la scelta del mezzo tecnico

ritenuto pi� idoneo al fine da conseguire richieda l'applicazione di criteri

tecnici e la comparazione tra pi� soluzioni tecniche possibili, mentre in fase

di tecnica esecutiva, allorch� si tratta soltanto di dare attuazione concreta

al mezzo prescelto, senza che necessiti alcuna ulterime attivit� valutativa,

viene a mancare il profilo della discrezionalit�, sicch� pu� sorgere la

fattispecie dell'illecito. In fase esecutiva, infatti, il carattere vincolato

dall'azione deriva dal fatto che l'applicazione delle regole tecniche non

lascia alcun margine di scelta all'agente, ma obbliga gli esecutori ad una

attivit� il cui contenuto appare rigorosamente predeterminato.

Qualche dubbio pu� affacciarsi in ordine all'elemento della scelta del

mezzo tecnko, nel senso di stabilire se essa appartenga alla tecnica esecu

tiva, e quindi sia sindacabile dall'A.G.0. ovvero se attenga sempre alla

fase dell'apprezzamento discrezionale del pubblico interesse che si intende

soddisfare e del modo ritenuto al �riguardo pi� opportuno.

Non sembra che sussistano valide ragioni per l'abbandono del criterio

distintivo tra la fase caratterizzata della discrezionalit� amministrativa e

quella appartenente alla tecnica esecutiva �che � dato, sul piano cronolo

gico, della messa in opera del mezzo. Tutto ci� che precede tale momento

e che va dalla ponderazione comparativa dei vari interessi, al fine della

valutazione dell'opportunit� di procedere all'opera pubbUca, sino alla scelta

del mezzo tecnico, ritenuto idoneo a soddisfare il bisogno collettivo, tra le

diverse soluzioni astrattamente possibili, rientra nell'ambito dell'attivit�

discrezionale che come tale � insindacabile da parte del giudke ordinario;

mentre dal momento della messa in opera del mezzo prescelto, e per tutto

ci� che concerne il suo funzionamento, si � nella fase della esecuzione

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

esecuzione dell'opera, ossia all'inclinazione del piano stradale anche
verso il fabbricato Marconi ed alla mancata costruzione delle cunette
per il convogliamento delle acque piovane, trattandosi, in realt�, di .
un'indagine tecnica, alla quale era estranea ogni discrezionalit� ammi.
nistrativa, nel senso gi� detto, e che non comportava un sindacato del

l'uso del potere discrezionale della pubblica amministrazione, ma soltanto
la conoscenza degli effetti del comportamento colposo di essa.
L'affermazione dei ricorrenti che nella scelta indiscriminata delle
caratteristiche dell'opera, si doveva far rientrare quella della sagoma

tura, ossia della c.d. baulatura della strada, in tanto avrebbe potuto
essere condivisa, in quanto si fosse dimostrato che la detta modalit�
di esecuzione dell'opera era collegata al soddisfacimento di un pubblico
interesse. Ma, a parte che tale dimostrazione non � stata neanche
tentata dai ricorrenti, non si � tenuto conto, da parte dei medesimi, che
la Corte del merito ha configurato la colpa della pubblica amministrazione
non soltanto nel modo come la strada � stata rifatta (a sezione
convessa con un anormale displuvio), ma anche nell'omissione di quegli
accorgimenti (mancanza di apposite cunette), volti ad impedire che le
acque piovane, defluendo dal piano stradale, andassero a ristagnare
contro il fabbricato Marconi, con conseguente danno per l'immobile.
Secondo la denunciata sentenza, infatti, in qualunque sia modo la pubblica
amministrazione avesse deciso di ricostruire la strada, saarebbe
bastato l'apprestamento delle cunette ad ostacolare l'irregolare deflussa

tecnica nella quale possono essere ricercati, da parte del giudice ordinario, .

elementi di colpa nel comportamento della p. a. sotto il profilo dell'even.,

tuale difetto nella costruzione dell'opera o dell'anormalit� nel funziona=~

mento del mezzo tecnico. Va, peraltro, osservato che talvolta in fase esecu

tiva possono verificarsi fatti che comportano nuove scelte da parte del

1'A:mrrninistrazione; in tali ipotesi, limitatamente alle nuove scelte, torna

ad opere il criterio della discrezionalit� cui consegue l'insindacabilit�, da

parte del giudice oo:dinario, del comportamento della p. a.

4. -Non sembra, quindi, che possa condividersi la .sentenza annotata
nella parte in cui ha ritenuto di poter ricavare elementi di .colpa nel comportamento
dell'Amministrazione in relazione al fatto che si era proceduto
alla ricostruzione della strada mediante una doppia inclinazione del piano
stradale (displuvio duplice) rispetto ad una precedente unica inclinazione
da monte verso valle (displuvio unico). Ci sembra, cio�, �che la scelta
dell'una anzich� dell'altra soluzione tecnica del problema non atteneva alla
fase della messa in opera del mezzo e quindi alla tecnica esecutiva, per
la quale � consentito il sindacato del giudice ordinario, ma alla fase
discrezionale della scelta del criterio ritenuto pi� idoneo al soddisfacimento
del pubblico interesse relativo alla ricostruzione della strada.
L'insorgenza di un danno patrimoniale di natura permanente per la
contigua propriet� privata era, quindi, da inquadrare nell'ambito della
responsabilit� per attivit� lecita ex art. 46 della legge sull'espropriazione
anzich� in quello dell'illecito ex art. 2043 c. c., giacch� il danno non derivava
da un vizio della .costruzione o da errori commessi dai tecnici dell;
Amministrazione nell'esecuzione dell'opera, bensl dalla scelta del criterio

tecnico di ricostruzione della strada ritenuto idoneo dall'Amministrazione.
A. QUARANTA

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 53 PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 53
delle acque, produttivo dei rilevati inconvenienti, di guisa che, ai fini
della sussistenza della colpa della pubblica amministrazione e quindi,
della responsabilit� della medesima, ai sensi dell'art. 2043 e.e., doveva
ritenersi sufficiente la sola omissione della costruzione delle cunette.

Ed in proposito non sembra superfluo sottolineare che questo
punto della decisione, malgrado la sua notevole rilevanza, �non risulta
affatto confutato da parte dei ricorrenti.

Dall'infondatezza della censura, test� esaminata, rimane, ovviamente,
assorbito l'argomento di cui all'ultima parte del mezzo di ricorso
del Ministero dei LL. PP., diretto a far ricadere esclsivamente sul Comune
la responsabilit� non dei danni ma dell'indennizzo ex art. 46
della legge sulle espropriazioni. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 2490 -Pres.
Scarpello -Est. Pratillo -P. M. di Majo (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Coronas) c. Mazzanti (n.c.).

Competenza e giurisdizione -Danni di guerra -Indennizzo -Contributo
di ricostruzione -Pretesa del privato alla concessione ed alla
misura -Interesse legittimo -Giurisdizione del Consiglio di Stato.

(I. 27 dicembre 1963 n. 968, artt. 17, 25, 28).
Ai sensi della vigente legislazione sui danni di guerra, come peraltro
di quella precedente (l. 26 ottobre 1940, n. 1543), il privato in
nessun caso pu� vantare diritti soggettivi nei confronti della pubblica
amministrazione, sia riguardo alla concessione che alla misura dell'indennizzo
o del contributo di ricostruzione, sibbene soltanto interessi
legittimi, tutelabili esclusivamente in sede amministrativa e davanti al
Consiglio di Stato, sicch� in materia non � concessa al privato azione
davanti all'autorit� giudiziaria ordinaria; le disposizioni di cui agli
artt. 25 e 28 della l. 27 dicembre 1953, n. 968, che stabiliscono rispettivamente
la base per la commisurazione dell'indennizzo riguardo a determinati
beni indicati nell'art. 4 e i vari limiti entro cui l'indennizzo,
per i beni medesimi, deve essere contenuto, sono certamente norme vincolanti
per la pubblica amministrazione, ma, essendo inserite nel procedimento
amministrativo di liquidazione dell'indennizzo, costituiscono
norme d'azione e non di relazione, sicch� l'interesse del privato non
assurge a diritto soggettivo, non essendo oggetto di tutela immediata e
diretta (1).

(Omissis).

Ritenne la Corte del merito, che, contro il decreto dell'Intendente
di Finanza, che stabilisce se l'indennizzo per danni di guerra sia do

(1) In materia, oltre alla Relazione dell'Avvocatura dello Stato, 19561960,
III, 812, v. da ultimo, Cass., Sez. Un., 3 febbraio 1964, in questa Rassegna,
1964, I, 497 e Cass., Sez. Un., 12 gennaio 1965, n. 63, ivi, 1965, I, 290,
nonch� gli ampi richiami contenuti nelle relative note redazionali.

54 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

vuto o no, e che ne determina, nel primo caso, l'ammontare, � dato
ricorso al Ministro del Tesoro e, quindi, al Consiglio di Stato ex art. 17
della 1. n. 968 del 27 dicembre 1953. Ritenne la Corte essere, per�,
norme non di azione ma di relazione, vincolanti per la P.A., quelle
contenute negli artt. 25 e 28 della legge stessa, stabilenti i criteri e le
misure con cui si deve operare l'accertamento del quantum dell'indennizzo,
cosicch� la loro violazione legittima il privato ad adire il giudice
ordinario.

Obietta l'Amministrazione ricorrente, nel denunciare la violazione
dell'art. 2 della legge n. 2248 all. E del 20 marzo 1865 in rapporto agli
artt. 17, 25 e 28 della 1. n. 968 del 1953 e 360, n. 1, del c.p.c., che tutte
le norme disciplinanti l'indennizzo dei danni di guerra -anche quelle
che stabiliscono i criteri in base ai quali deve essere liquidato l'indennizzo
-sarebbero norme d'azione e, pertanto, non esisterebbero
mai, in materia, a favore del privato, diritti soggettivi, sibbene soltanto
interessi legittimi e, in conseguenza, sarebbe costantemente esclusa
nella materia stessa la giurisdizione del giudice ordinario.

L'Amministrazione rileva, altresl, che la Corte del merito avrebbe
errato nel ritenere che l'ammontare dell'indennizzo determinato dall'Intendente
di Finanza (art. 17 della 1. n. 968 del 1953) non s'identificherebbe
con quello liquidato eseguendo i calcoli di commisurazione nei
limiti fissati dagli artt. 25 e 28 della legge medesima.

Il ricorso � fondato. Il Mazzanti ha chiesto all'Autorit� giudiziaria
ordinaria che gli fosse liquidato, a carico dell'Amministrazione Finanziaria,
un indennizzo per danni di guerra superiore a quello concessogli
dall'Intendente di Finanza di Milano, assumendo che i limiti dell'indennizzo
stesso, stabiliti dall'art. 28 della I. n. 968 del 27 dicembre
1953 per gli immobili adibiti, quale il suo, all'esercizio di attivit� industriali
(art. 4 lett. b della legge), andavano applicati sull'entit� del
danno, valutato ai prezzi vigenti al 30 giugno 1943, prima che questo
fosse moltiplicato per il coefficiente cinque (art. 25); non dopo, come
aveva operato l'Intendente di Finanza.

Ora con ripetute decisioni, anche a Sezioni Unite (cfr. n. 491 del 22
febbraio 1954; n. 1954, del 26 giugno 1959; n. 1293 del 29 maggio 1962;

n. 63 del 12 gennaio 1965), Questo Supremo Collegio da tempo ha
fissato e mantenuto il principio che, ai sensi della vigente legislazione
sui danni di guerra (1. n. 968 del 27 dicembre 1953) -come, peraltro,
di quella precedente (1. n. 1543 del 26 ottobre 1940) -il privato in
nessun caso pu� vantare diritti soggettivi nei confronti della P .A., sia
riguardo la concessione che la misura dell'indennizzo o del contributo
di ricostruzione, sibbene soltanto interessi legittimi, tutelabili esclusivamente
in sede amministrativa e avanti il Consiglio di Stato, sicch�
non � concessa al privato mai, in materia, azione avanti 1 'Autorit� Giudiziaria
ordinaria. �, tuttavia, ovvio -come peraltro � stato anche precisato
in altre sentenze da questa Suprema Corte (n. 4399 del 15 novembre
1957, n. 397 del 29 febbraio 1960, n. 1179 del 13 maggio 1963}
-che il principio suddetto vale soltanto per il privato il quale chieda
al giudice ordinario nei confronti della P.A. l'accertamento del suo di

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 55

ritto all'indennizzo o al contributo di ricostruzione per danni di guerra
negatogli dall'Amministrazione stessa; ovvero, se concesso, la liquidazione
in misura diversa o superiore a quella accordatagli. Quando, invece,
la controversia sia tra privati, legati da un rapporto contrattuale
questo, anche se in relazione mediata o immediata con l'indennizzo o
il contributo suddetto � disciplinato dal diritto civile. Invero, data la
totale indipendenza tra il rapporto intercorrente tra soggetti privati
e l'altro tra uno dei privati e la P.A. una volta esaurita la procedura
amministrativa diretta ad accertare se ricorrano le condizioni per la
concessione dell'indennizzo o del contributo e, in caso positivo, dopo
che se ne sia definitivamente determinato l'ammontare, i soggetti privati
ben possono far valere i diritti e gli oh\>lighi reciproci, relativi
all'indennizzo o al contributo, innanzi il giudice ordinario, avendo essi
natura di diritti soggettivi e non di interessi legittimi, dato che, in
tale ipotesi, il giudice ordinario non � affatto chiamato a decidere sull'an
o a determinare il quantum dell'indennizzo o del contributo preteso
dal privato nei confronti della P.A.

Nella specie, come si � visto, non ricorreva, per�, tale seconda
ipotesi e la causa petendi posta a giustificazione della pretesa del Mazzanti,
pur da questi prospettata come lesione d'un diritto soggettivo,
in realt� data la intrinseca natura dell'interesse dedotto in giudizio,
e la effettiva protezione accordata dalla legislazione speciale sui
danni di guerra alla posizione del privato nei confronti della P.A. convenuta
attingeva la sua esatta ragione giuridica soltanto nell'eventuale
lesione d'un interesse legittimo.

Evidente �, poi l'errore di diritto in cui, per giustificare la propria
pronuncia, � incorsa la Corte del merito qualificando come norme di
relazione e non d'azione quelle contenute negli artt. 25 e 28 della

1. n. 968 del 1953 : errore tanto pi� palese in quanto la motivazione
contraddice apertamente sul punto, con un'esatta affermazione che la
precede. Invero la Corte, richiamandosi all'art. 17 della legge suddetta,
dapprima ed esattamente, ha affermato che, contro il decreto dell'Intendente
di Finanza che stabilisce se l'indennizzo o il contributo sia
dovuto o non e che, nel primo caso, ne determina lo � ammontare �, �
dato ricorso al Ministero del Tesoro il cui provvedimento, essendo definitivo,
� impugnabile innanzi il Consiglio di Stato. Non ha, per�, considerato
la Corte stessa che l'art. 25 della legge -il quale stabilisce
la base per la commisurazione dell'indennizzo riguardo i beni indicati
dall'art. 46 lett. b -e l'art. 28 -il quale stabilisce i vari limiti entro
cui l'indennizzo, per i beni medesimi, deve essere contenuto ove si superino
determinate somme -fissano i criteri ed i limiti che l'Intendente di
Finanza deve osservare, e i calcoli che deve eseguire per la liquidazione
dell'indennizzo, cio� per determinare proprio quell'ammontare (l'unico
previsto dalla legge) che dovr� essere specificamente indicato, acquistando
cosi rilevanza esterna, nel decreto che l'Intendente stesso emette
ai sensi dell'art. 17 della legge. Trattasi, pertanto, di norme, certo vincolanti
per la P.A., ma intimamente inserite -formando cosi un
unicum con le altre -nel procedimento amministrativo di liquidazione

56 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dell'indennizzo previsto dalla legge, vale a dire di norme dirette a
regolare, in materia, i modi, i tempi e i limiti dell'attivit� della P .A. e,
quindi il corretto esercizio del suo potere in vista del perseguimento
del pubblico interesse relativo alle provvidenze .da concedere a chi
abbia subito danni dalla guerra, cio� di norme d'azione e non di relazione
di fronte alle quali l'interesse del privato non assurge mai a
diritto 'soggettivo, non essendo oggetto di tutela immediata e diretta
(cfr. Cass. sent. n. 762 del 15 marzo 1962, n. 657 del 12 aprile 1965).
Ed infatti nella specie, il procedimento amministrativo di liquidazione
si perfeziona e si conclude con il decreto dell'Intendente di Finanza,
quel provvedimento terminale che il privato esplicitamente, ma anche
esclusivamente, � legittimato a impugnare nel modi previsti dall'art. 17
della 1. n. 968 del 1953, a difesa, come si � visto, di un suo interesse
legittimo anche se, come nel caso concreto, lamenti la violazione di
norme vincolanti per la P.A. circa i criteri, i calcoli e i limiti in base
ai quali deve essere determinato �l'ammontare � dell'indennizzo.

Il ricorso deve essere, pertanto accolto e, negandosi in conseguenza
la giurisdizione dell'autorit� giudiziaria ordinaria a decidere della lite,
la sentenza della Corte di Appello di Milano va cassata senza rinvio.

(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 12 gennaio 1966, n. 207 -Pres. Scarpello
-Est. Tamburrino -P. M. Criscuoli (diff.) -Ministero Finanze
e Azienda Autonoma dei Monopoli dello Stato (avv. Stato Carafa)

c. Soc. Agricola Industriale Meridionale (avv. Resta).
Competenza e giurisdizione -Improponibilit� della domanda -Improponibilit�
assoluta nei confronti della p. a. -Indagine sulla ipotizzabilit�
in astratto di un diritto o interesse provvisto di azione o
difesa giurisdizionale.

Competenza e giurisdizione -Contratto di acquisto di tabacco estero
da parte dell'Amministrazione dei Monopoli -Domanda di adempimento
formulata dal privato -Responsabilit� -Indagine sul se il
contratto sia stato stipulato in Italia o all'estero -Non � necessaria.

Competenza e giurisdizione -Contratti sottoposti ad approvazione Configurabilit�
di diritti soggettivi -Esclusione.

Competenza e giurisdizione -Contratti stipulati dal Ministro -Necessit�
dell'approvazione ai fini della giurisdizione dell'a.g.o. -Esclusione.

L'eccezione di improponibilit� assoluta della domanda nei confronti
della pubblica Amministrazione comporta la necessit� di effettuare una
preliminare indagine diretta a stabilire se, nei termini di fatto e di di

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 57

ritto proposti dall'attore, sia ipotizzabile in astratto un diritto o un interesse
provvisto di azione o di difesa giurisdizionale (1).

� proponibile una domanda che pretenda di fondarsi su un contratto
di acquisto, da parte dell'Amministrazione dei Monopoli, di tabacco estero,
senza che occorra indagare se l'asserito contratto sia stato stipulato
in Italia o all'estero (2).

Non sono configurabili diritti soggettivi perfetti nascenti da un contratto
con la pubblica Amministrazione ove non sia intervenuto il prescritto
decreto di approvazione (3).

La necessit� del decreto di approvazione, ai fini dell'affermazione
della giurisdizione del giudice ordinario, viene meno ove il contratto
sia stato stipulato dal Ministro (4).

(1-4) In tema di improponibilit� assoluta della domanda.

1. -I fatti di causa solo largamente noti.
Nel 1962 il Ministro delle Finanze dell'epoca e due Societ� titolari di
-concessioni per la coltivazione di tabacco addivennero ad un accordo, in
base al quale le Societ� si impegnavano a consegnare annualmente al Monopolio
una certa quantit� di tabacco estero per un prezzo da liquidare
in base alle tariffe vigenti per i tabacchi nazionali.

Questo accordo, che aveva assunto la veste di uno scambio di corrispondenza
fra il Ministro ed i rappresentanti delle Societ�, ebbe esecuzione
per un certo tempo, finch�, nel 1964, riesaminata attentamente la consistenza
giuridica della convenzione e constatata la sua assoluta inammissibilit�,
il Ministero decise di non darle pi� esecuzione in alcuna forma.

Le Societ� reagirono impugnando dinanzi al Consiglio di Stato questo
provvedimento e, contemporaneamente, citando dinanzi al giudice ordinario
l'Amministrazione finanziaria per sentir dichiarare la piena validit� ed
efficaca dell'accordo del 1962.

In questa situazione, evidentemente, si imponeva il regolamento preventivo
di giurisdizione.

L'Avvocatura sostenne, in linea principale, l'improponibilit� assoluta
delle domande delle Societ� e, in linea subordinata, la giurisdizione del
Consiglio di Stato.

La legge, che riserva a monopolio dello Stato la coltivazione, preparazione,
introduzione e vendita dei tabacchi e dei prodotti derivati (art. 45
legge 17 luglio 1942, n. 907), non consente in nessun caso l'introduzione da
parte di privati di tabacco grezzo prodotto all'estero. Solo all'Amministrazione
spetta, infatti, il potere di acquistare direttamente il tabacco estero
nei luoghi di produzione e nei principali mercati stranieri (art. 10 r.d. 18
novembre 1923, n. 2440). Si sostenne, perci�, che un rapporto contrattuale
quale quello che le Societ� pretendevano di dedurre in giudizio non � assolutamente
configurabile nel nostro ordinamento e che, quindi, la domanda
non era proponibile.

In ogni caso, poi, si dedusse che, non essendo mai intervenuto il decreto
di approvazione del preteso contratto, la posizione giuridica delle Societ�
non avrebbe potuto qualificarsi come diritto soggettivo perfetto, ma, semmai,
solo come interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo
di legittimit�.

Le Sezioni Unite hanno respinto ambedue le tesi, affermando la giurisdizione
del giudice ordinario.

La decisione non appare pienamente convincente.

Essa ha il merito di aver chiaramente riaffermato alcuni fondamentali

principi in tema di limiti della giurisdizione nei confronti della pubblica

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

Il regolamento di giurisdizione proposto dalle Amministrazioni ri
�=
correnti si fonda su due ordini di considerazioni e di motivi ben distinti,
l'uno anzi subordinato all'altro, in quanto si sostiene in primo luogo
l'improponibilit� assoluta delle domande avanzate dalla Societ� attualmente
resistente e cio� la carenza assoluta di giurisdizione su di esse sia
da parte sia del giudice ordinario che di quello amministrativo, mentre
in secondo luogo, e subordinatamente, si afferma che, ave non si potesse
addivenire a quella improponibilit� assoluta, sussisterebbe esclusivamente
la giurisdizione del giudice amministrativo e non mai quella del
giudice ordinario. Entrambe le proposizioni, sebbene abilmente prospettate
e sorrette, non possono, dopo un attento esame, essere accolte.

Anzitutto, fermando l'attenzione sul primo dei suddetti due motivi,
non pu� in alcun modo parlarsi di improponibilit� assoluta, di carenza
assoluta di giurisdizione in ordine alle domande di cui trattasi. L'eccezione
di improponibilit� assoluta della domanda importa certamente
la preliminare indagine diretta a vedere se una determinata domanda
sia in astratto configurabile nei termini di fatto e di diritto proposti
dall'attore, sia cio�, sempre tenuto conto non della mera prospettazione
soggettiva, sibbene del cosidetto petitum sostanziale, della necessaria
connessione tra petitum e causa petendi, onde dedurne la effettiva consi-

Amministrazione, ma non sembra che da tali principi abbia tratto tutte le
necessarie conseguenze rispetto al caso di specie.

In particolare: � stato giustamente riconosciuto che ogni domanda giudiziale
nei confronti della pubblica Amministrazione deve formare oggetto
di una preliminare indagine (sempre necessaria, anche se, il pi� delle volte,
resta nell'ombra) diretta a stabilire se, nei termini di fatto e di diritto proposti
dall'attore, � sia ipotizzabile in astratto un diritto o un interesse
provvisto di �azione o di difesa giurisdizionale�; ma, poi, nell'effettuare
in concreto tale indagine rispetto alla domanda di cui si trattava, sono stati
assegnati al giudizio sulla proponibilit� confini che ci sembrano eccessivamente
ristretti rispetto al giudizio sul merito.

E, ancora: � stato riaffermato il principio, ormai pacifico, per cui la
mancanza dell'approvazione dei contratti stipulati con la pubblica Amministrazione
esclude la configurabilit� di un diritto soggettivo perfetto in
capo al contraente privato; ma si � poi ritenuto che l'approvazione non
occorra, al fine di ritenere la giurisdizione del giudice ordinario, quando
l'autorit� stipulante (Ministro) sia quella stessa alla quale competerebbe
l'atto di approvazione. Il che non appare coerente col principio, generale
e assoluto, confermato dalla stessa sentenza.

Su questi punti, non ci sembra, perci�, superflua qualche breve osservazione.

2. -Com'� noto, le questioni relative al giudizio sulla proponibilit� della
domanda nei confronti della pubblica amministrazione, inteso come giudizio
sui limiti del potere giurisdizionale, hanno formato oggetto, in passato, di
una notevole elaborazione giurisprudenziale, che � pervenuta a fissare chiari
principi, ricavati da un'esatta interpretazione degli artt. 2 e 4 della legge
abolitiva del contenzioso amministrativo e delle norme della legge 31 marzo
1877, n. 3761, poi trasfuse nel vigente codice di procedura civile (1). In
tempi pi� recenti e, in particolare, dopo l'entrata in vigore della Costitu(
1) Cfr., in proposito, l'ampia trattazione contenuta nella Relazione della R.
Avvocatura Erariale per gli anni 1926-1929, Roma, 1930, pag. 15 e segg.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 59

stenza dell'intrinseco interesse dedotto in lite, ipotizzabile in astratto
un diritto o un interesse provvisto di azione o di difesa giurisdizionale,
salvo poi, all'esito positivo di questa prima indagine, passare alla seconda
e vedere la natura di quell'interesse eventualmente sussistente e
determinare, sempre sulla base del criterio del petitum sostanziale, se
esso possa configurarsi come un vero diritto subbiettivo, azionabile innanzi
il giudice ordinario, ovvero come un interesse legittimo deducibile
innanzi il giudice amministrativo: la unicit� del criterio secondo
cui vanno condotte le due indagini (petitum sostanziale) pu� portare
anche ad una commistione di argomentazioni, nel senso che le stesse
argomentazioni, possono essere utili per risolvere entrambe, ma resta
sempre la loro differenziazione sul piano logico e giuridico.

Ora, ponendo mente alle domande fatte valere dalla societ� resistente
ed alla sostanza delle stesse, nonch� alle ragioni giuridiche poste
a fondamento di esse, appar chiaro, indipendentemente dalle parole ed
espressioni, talora improprie, usate, che si � dalla stessa dedotto un
rapporto di natura convenzionale interceduto tra essa societ� e l'Amministrazione
dello Stato per l'acquisto da parte di quest'ultima di tabacco
estero. Convenzione che sarebbe stata consacrata dall'atto del
Ministro delle Finanze e dalla successiva piena accettazione del privato,
il primo del 10 gennaio 1962, la seconda dell'll gennaio dell'anno; convenzione
in base alla quale la societ� avrebbe dovuto completare la
sua produzione di tabacco in Italia con analoga produzione di tabacco
all'estero ed avrebbe dovuto consegnare tale tabacco estero ali'Amministrazione
italiana che lo avrebbe acquistato secondo precise condizioni

zione, non risulta che le questioni stesse abbiano avuto occasione di essere
riesaminate dalla Suprema Corte (2). La sentenza in esame assume, perci�,
notevole importanza per aver nettamente ribadito i risultati raggiunti dalla
precedente elaborazione giurisprudenziale, riconoscendone la validit� anche
sotto il vigore della nuova Carta costituzionale. Tanto pi� che qualche pronuncia
non molto recente (ad es.: Cass., S.U., 16 ottobre 1954, n. 3753, in
Foro it., 1955,1, 493) poteva sembrare indirizzata nel senso di attribuire all'art.
113 Cost. una portata che esso, invece, certamente non ha, quasi che

(2) Va rilevato che, fin dal 1951 (a partire dalla sentenza S. U. 29 maggio
1951, in Foro it., 1952, I, 701), si � andato consolidando un indirizzo volto ad assoggettare
alla disciplina dell'improponibilit� assoluta domande attinenti a rapporti
tra privati privi di qualunque tutela giuridica (cfr. tra le altre: Cass. S. U., 27
gennaio 1959 n. 221, in Foro it., 1959, I, 216; 6 giugno 1960, n. 1484, ivi 1960, I, 906;
8 luglio 1960, n. 1814, in Giust. civ., 1961, I, 109). Tale indirizzo (accolto con pareri
discordi dalla dottrina: cfr., da un lato, ANDRIOLI, in Giur. compl. Cass. civ., 1952,
I, 13; LIEBMAN, in Riv. dir. proc., 1953, Il, 35; e, dall'altro, SATTA, Commentario ai
cod. proc. civ., Libro I, Milano 1959, pag. 164) non interessa direttamente il nostro
tema. Va considerato, tuttavia, che alcuni principi affermati da questa recente
giurisprudenza� (e cosi, in particolare, quello per cui l'indagine sulla proponibilit�
dovrebbe essere condotta solo prima facie) possono comportare il pericolo di
indebiti ritorni a concezioni del tutto superate ove dell'improponibilit� si discuta
nel campo che � certamente suo proprio: quello dei rapporti fra potere giurisdizionale
e pubblica Amministrazione. Non � da escludere che la sentenza in esame sia
�stata indotta a restringere eccessivamente l'ambito del giudizio sulla proponibilit�

(che, invece, com'� pacifico, suppone una piena cognizione dell'oggetto della controversia)
proprio per l'influenza dell'indirizzo seguito dalla recente giurisprudenza
in tema di domande tra privati.

60 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e prezzi. Non quindi concessione-contratto, come pure � adombrato, ma
contratto stipulato tra un soggetto privato e la Pubblica Amministrazione,
sottoposto, come tutte le parti in definitiva sono d'accordo, oltre
che alle norme sul monopolio dei tabacchi, a quelle generali della
legge sulla contabilit� generale dello Stato in ordine ai contratti
riflettenti rapporti patrimoniali tra Amministrazione e privati. Questa
� la convenzione dedotta in giudizio, della quale si chiede la piena
declaratoria di validit� e di cui si chiede, con il risarcimento dei danni,
la esecuzione. � Petit�m � � adunque la domanda di esecuzione della
convenzione, con il risarcimento dei danni per la sua inesecuzione ad
opera della Amministrazione, � causa petendi � la sussistenza del rapporto
convenzionale tra la societ� privata e l'Amministrazione pubblica.
E ben determinate sono anche le norme giuridiche concernenti la fattispecie
astratta nella quale, secondo la domanda della societ�, dovrebbe
rientrare il caso concreto. Invero, le norme sul Monopolio in materia
di tabacchi (ed in ispecie quelle della legge 17 luglio 1942, n. 907 e
successive modificazioni e quelle del R.D. 29 dicembre 1927, n. 2452)
distinguono nettamente la coltivazione e produzione di tabacco in Italia
che sono soggette, quando non effettuate direttamente dall'Amministrazione,
ad un regime di concessioni a privati, dallo acquisto di tabacco
all'estero, acquisto cui � abilitata direttamente I'Amministrazione attraverso
una attivit� a caratttere patrimoniale, avente ad oggetto l'acquisto
del tabacco estero: la legge generale sulla contabilit� dello Stato, che,

l'azione amministrativa dovesse ormai ritenersi sempre soggetta al controllo
giurisdizionale e la domanda contro la pubblica Amministrazione

fosse, quindi, sempre proponibile.

� chiaro, invece, che nell'art. 113 Cost. l'esercizio del potere giurisdizionale
nei confronti deUa Pubblica Amministrazione � concepito (conformemente
ai principi tradizionali) in funzione della tutela dei diritti

Ie degli interessi legittimi dei privati ( � Contro gli atti della pubblica Amministrazione
� sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o ammi

nistrativa �). L'assoggettamento dell'azione amministrativa al controllo giu@
risdizionale incontra, quindi, un preciso limite funzionale: esso � ammissibile
soltanto ove sia coordinato al fine di attuare la garanzia giurisdizionale
di quella sfera di interessi dei privati ai quali la legge sostanziale attribui

sce la dignit� di diritti soggettivi o di interessi legittimi.
Si pone, in tal modo, il problema di identificare esattamente la sfera dei
diritti soggettivi e degli interessi legittimi ai quali � costituzionalmente as

Isicurata la tutela giurisdizionale. In concreto, sul piano processuale, ci� si

[

traduce nell'obbligo del giudice di stabilire preliminarmente se la pretesa
dedotta in giudizio corrisponda ad un diritto o ad un interesse legittimo ipo~
tizzabile nei confronti della pubblica Amministrazione, e cio� di accertare
se essa rientri nella sfera degli interessi privati giuridicamente protetti.

L'esito negativo di tale indagine comporta il riconoscimento del difetto
assoluto di giurisdizione e, quindi, dell'improponibilit� della domanda.
Posto, infatti, che la potest� giurisdizionale nei confronti della Pubblica
Amministrazione trova il suo limite invalicabile nella funzione esclusiva
di garanzia dei diritti ~ degli interessi dei privati, ove non sia ipotizzabile
in astratto alcuna posizione giuridica tutelata di fronte all'azione amministrativa,
il giudice (qualunque giudice) deve ritenersi privo di ogni potere
rispetto al merito della controversia. La violazione di questo principio as

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 61

come � noto, regola la attivit� contrattuale patrimoniale della Pubblica

Amministrazione, chiama esplicitamente, nell'art. 10, �convenzioni�

siffatti atti diretti all'acquisto di tabacco all'estero. Onde � anche indi

viduata la fattispecie astratta entro cui, secondo la domanda fatta valere

dalla societ�, dovrebbe inquadrarsi la fattispecie concreta. Da cui deriva,

come ulteriore conseguenza, la piena configurabilit� in astratto di un

diritto protetto.

A questo punto le Amministrazioni ricorrenti immediatamente

deducono �che le norme citate prevedono si la possibilit� e la concepi

bilit� di convenzioni stipulate dalla Pubblica Amministrazione per l'ac

quisto di tabacco estero, ma esse limitano tali convenzioni alla ipotesi

in cui il tabacco sia coltivato e prodotto all'estero e la convenzione

avvenga all'estero direttamente tra produttore estero e Amministra

zione, nel senso che cio� il potere di acquistare tabacco all'estero sareb

be ,subordinato alla ricorrenza di una duplice condizione, l'una integrata

da un criterio di collegamento territoriale del genere da acquistare

con il luogo in cui si trova, l'altra integrata da una attivit� diretta

dell'Amministrazione a tale acquisto; laddove nella specie manchereb

bero entrambe le condizioni, essendo stata la � convenzione � assunta

stipulata in Italia con una societ� italiana che avrebbe dovuto acqui

stare all'estero il tabacco e rivenderlo al Monopolio italiano. Qui si

pone subito una precisazione che sempre queste Sezioni Unite sono

costrette a fare, allorch� si discute in tema di proponibilit� della do

manda e di carenza di giurisdizione. La precisazione � che non occorre

in alcun modo confondere il problema della proponibilit� astratta che

sumerebbe il valore di un eccesso di potere giurisdizionale e di un'invasione
della sfera costituzionalmente riservata al potere esecutivo (conflitto di
attribuzione, deferito alla Corte Costituzionale a norma dell'art. 134
Cost. (1) ).

La valutazione giuridica di una pretesa dedotta in giudizio contro l'Amministrazione,
va, quindi, sempre effettuata in due distinti momenti. Anzitutto,
si pone un problema di configurabilit� in astratto di una posizione
giuridica tutelata come fondamento della pretesa. La soluzione positiva di
tale problema apre, quindi, l'adito al giudizio di merito (spettante al giudice
individuato in base alla qualificazione -diritto soggettivo o interesse
legittimo -attribuita alla posizione giuridica riconosciuta in astratto
configurabile): giudizio rivolto all'accertamento della spettanza in concreto
del diritto o dell'interesse legittimo all'attore e della sua eventuale lesione
da parte della pubblica Amministrazione. Il primo giudizio attiene all'accertamento
dell'esistenza del potere giurisdizionale; il secondo, all'esercizio
in concreto del potere riconosciuto esistente.

3. -La distinzione fra giudizio sulla proponibilit� della domanda e giudizio
di merito �, quindi, in linea di principio, nettissima.
Si comprende, tuttavia, come in concreto possa in qualche caso non
apparire del tutto chiara la linea di separazione fra ci� che appartiene al
primo giudizio e ci� che appartiene al secondo. La distinzione non �, infatti,
nell'oggetto dell'indagine giudiziale (che � sempre la pretesa fatta valere

(1) V., per tutti, GuGLIELMI, I conflitti di attribuzione tra i poteri detto
Stato, in La Corte Costituzionale (Raccolta di studi), Roma 1958, pag. 397, e segg.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

� l'unico che interessa in tema di giurisdizione ed il problema della
proponibilit� e fondamento in concreto della domanda che � problema
di merito, da esaminarsi dal giudice competente. Il primo problema si
limita alla determinazione della sussistenza di una fattispecie astratta
entro la quale possa in astratto rientrare la fattispecie concreta fatta
valere sicch� sia, sempre in astratto, ipotizzabile un diritto o un interesse
tutelato, nonch� alla qualificazione astratta di questo diritto od
interesse, in relazione alla fattispecie astratta invocata ed alla fattispecie
concreta fatta valere. Se si ritiene, sulla interpretazione della
domanda con il criterio innanzi indicato, che sussista una siffatta fattispecie
astratta invocata, una previsione legislativa, in cui possa in
astratto ricomprendersi la fattispecie concreta, la domanda sar� proponibile
e si tratter� allora di qualificare sempre in astratto l'interesse
fatto valere, se cio� si sia in presenza di un interesse obbiettivamente
ed effettivamente configurabile in astratto in virt� di una protezione
diretta ed immediata (diritto subbiettivo azionabile innanzi al giudice
ordinario) ovvero in presenza di un interesse protetto solo occasionalmente
in relazione alla tutela di un interesse pubblico e dell'uso di
poteri discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione (interesse
legittimo tutelabile innanzi il giudice amministrativo). Tutto il resto,

in giudizio), ma nella prospettiva, o, se si vuole, nel punto di vista, trattandosi,
in un caso, di accertare se la pretesa possa astrattamente ricondursi
alla sfera dei diritti e degli interessi legittimi tutelati dalla legge nei confronti
dell'azione amministrativa, e, nell'altro, di accertare se la pretesa
trovi in concreto fondamento in un diritto o in un interesse legittimo leso
dall'Amministrazione.

Si avverte, quindi, la necessit� di un chiaro criterio di discriminazione
fra i due giudizi.

Sul punto, la sentenza in esame, premesso che � non occorre in alcun
modo confondere il problema della proponibilit� astratta, che � l'unico che
interessa in tema di giurisdizione, ed il problema della proponibilit� e fondamento
in concreto della domanda, che � problema di merito, da esaminarsi
dal giudice compentente., precisa che �il primo problema si limita
alla determinazione della sussistenza di una fattispecie astratta entro la
quale possa, in astratto, rientrare la fattispecie concreta fatta valere, sicch�
sia, sempre in astratto, ipotizzabile un diritto o un interesse tutelato, nonch�
alla qualificazione astratta di questo diritto od interesse, in relazione
alla fattispecie astratta invocata ed alla fattispecie concreta fatta valere....
Tutto il resto, quando dalla proponibilit� astratta si passa a quella concreta,
quando dalla configurabilit� astratta si passa alla configurazione concreta,
fuoriesce dal problema di giurisdizione e diventa problema di merito �.

In linea di principio, si pu� ben consentire con questa impostazione. La
discriminazione dell'ambito del giudizio sulla proponibilit� e di quello del
giudizio di merito sta tutta nella contrapposizione astratto-concreto. Il giudizio
sulla proponibilit� riguarda la configurabilit� in astratto di una posizione
giuridica tutelata del privato nei confronti della pubblica Amministrazione
(trattandosi, appunto, di accertare se vi sia materia per l'esercizio
della potest� giurisdizionale, che esiste solo in funzione della garanzia di
posizioni 1giuridiche siffatte). Il giudizio sul merito riguarda, invece, la
concreta esistenza, in capo all'attore, della posizione giuridica gi� ritenuta,
in astratto, configurabile.

Ma � chiaro che la semplice caratterizzazione dei due giudizi in termini
di � astrattezza � e � concretezza � � ben lungi dall'essere idonea, da sola, a

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 63
quando dalla proponibilit� astratta si passa a quella concreta, quando

dalla configurabilit� astratta si passa alla configurazione concreta, fuoriesce
dal problema di giurisdizione e diventa problema di merito.

In base a siffatti principi � sufficiente stabilire nel caso in esame
che � stata dedotta dalla societ� privata una convenzione, da essa stipulata
con la Pubblica Amministrazione, e cio� un contratto regolabile
nelle norme sulla contabilit� generale dello Stato, relativo all'acquisto
di tabacco estero e del quale si chiede dal privato la esecuzione. Sussiste
la fattispecie astratta in cui si chiede che sia inquadrata quella
concreta e sussiste la configurabilit� astratta dell'interesse della societ�
ad ottenere la protezione della sua posizione contrattuale da parte dell'ordinamento
giuridico. Ci� basta perch� si debba concludere essersi
in presenza di una domanda proponibile e di una domanda concernente
un diritto subbiettivo della societ� in relazione ad un rapporto contrattuale
con la Pubblica Amministrazione relativo ad acquisto di tabacco
estero. Tutto il resto � merito. Cos� il dire che il preteso contratto non
poteva essere stipulato dalla Amministrazione con una societ� italiana
in Italia, perch� la legge prevede solo la possibilit� di contratti all'estero
con soggetti stranieri significa porre il problema del fonda

mento concreto della domanda proposta, cio� dell'inquadramento concreto
e preciso della fattispecie concreta nella fattispecie astratta invocata,
il che spetta al giudice del merito stabilire. Vale a dire il giudice
della giurisdizione deve limitarsi alla affermazione della sussistenza

risolvere il problema. Essendo l'astrattezza un concetto eminentemente relativo
e potendosene dare varie gradazioni, si tratta, in definitiva, di vedere
da quali elementi esattamente si debba � fare astrazione � per giudicare
sulla proponibilit� della domanda.

Seguendo l'impostazione della sentenza in esame, sia il giudizio sulla
proponibilit� che quello sul merito possono ricondursi al classico sillogismo
giudiziale: sussunzione della fattispecie concreta nella fattispecie legale.
Si tratta, cio�, sempre di stabilire se i fatti materiali dedotti in giudizio
corrispondano ad una ipotesi legislativa alla quale sia collegato il sorgere
di un diritto o di un interesse legittimo. Nel caso, per�, del giudizio sulla
proponibilit�, questa indagine deve condursi solo in astratto.

Non sembra dubbio che ci� null'altro pu� significare che il giudizio
sulla proponibilit� della domanda deve limitarsi alla verifica della ricorrenza,
nella fattispecie concreta, di alcuni soltanto degli elementi di una
fattispecie legale idonea a far sorgere un diritto o un interesse legittimo,
facendosi astrazione dagli elementi ulteriori.

In termini pi� rigorosi, ci� equivale a dire che la fattispecie legale alla
quale � collegata l'attribuzione al giudice della potest� giurisdizionale rispetto
ad un rapporto fra privati e pubblica Amministrazione costituisce
una sezione della stessa fattispecie contemplata dalla norma sostanziale che
regola il rapporto e che attribuisce al privato un diritto soggettivo o un interesse
legittimo nei confronti dell'Amministrazione. Alcuni elementi della
fattispecie contemplata dalla norma sostanziale, mentre, da un lato, concorrono
con gli altri 'alla produzione dell'effetto giuridico consistente nella
proteziQne dell'interesse del privato, compongono, dall'altro, una distinta
fattispecie alla quale � collegato il sorgere della potest� giurisdizionale
rispetto al rapporto di cui si tratta.

Individuare l'ambito del giudizio sulla proponibilit� della domanda

significa, quindi, individuare, fra gli elementi di fatto presi in considera

64 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e configurabilit� in astratto di un diritto subbiettivo relativo ad una
fattispecie concreta inquadrabile in una determinata fattispecie astratta,
mentre spetta al giudice del merito interpretare la norma e determinare

;)i requisiti e gli elementi della fattispecie astratta, nonch� fissare gli
elementi di quella concreta e decidere se la seconda sia inquadrabile '
nella prima e se il diritto subbiettivo, astrattamente configurabile, esi'

sta effettivamente. Se sar� accertato che effettivamente la norma non
consente un valido contratto in Italia con soggetto privato italiano
circa l'acquisto e la produzione di tabacco estero con le condizioni
nella specie fissate, si avr� invalidit�, nullit�, contrasto con le norme

di legge, della convenzione e quindi rigetto nel merito delle domande
attrici. Ma ci� non concerne il problema di giurisdizione. Anzi un giudice
vi ha pur da essere, che decida sulla validit� di quella convenzione
e sulla applicabilit� alla stessa della norma invocata e tale non pu�
essere che il giudice ordinario, dacch� � fatto valere un diritto subbiettivo
astrattamente configurabile come discendente da un rapporto contrattuale
posto in essere dalla Amministrazione con il privato. Si dice
dalle ricorrenti che potrebbe ammettersi la esistenza di � un giudice
della controversia �, ma non mai di un � giudice del contratto �. Ma,
se si � in presenza di un rapporto tra privato e Amministrazione in
ordine al quale potrebbe in astratto configurarsi o una tutela diretta
ed intima della posizione del privato ovvero una tutela indiretta an

zione dalla norma che disciplina il rapporto di cui si tratta, quegli elementi
che non condizionano tanto l'attribuzione in concreto al privato di
una posizione giuridica tutelata, quando la stessa possibilit� di una tutela
siffatta e, quindi, l'esistenza della potest� giurisdizionale rispetto al merito
della controversia.

E poich� la possibilit� di una tutela dell'interesse del privato dipende
dal modo in cui si atteggiano, nella materia di cui si tratta, i poteri della
pubblica Amministrazione, appare chiaro che gli elementi rilevanti per il
giudizio sulla proponibilit� della domanda sono appunto quelli (e tutti
quelli) che, sul piano sostanziale, rilevano ai fini del concreto atteggiarsi
dei poteri dell'Amministrazione rispetto al rapporto in contestazione.

Se la legge sostanziale, in presenza di certi presupposti di fatto, attribuisce
all'Amministrazione una potest� di azione tale da escludere che nel
suo svolgimento possano configurarsi limiti segnati da posizioni giuridiche
attribuite a privati, mentre, in presenza di altri presupposti, pone dei vincoli
al potere dell'Amministrazione a garanzia (immediata o mediata) di
interessi privati, il giudizio sulla proponibilit� di un'eventuale domanda
nei confronti dell'Amministrazione deve rivolgersi, com'� evidente, proprio
all'accertamento della ricorrenza, in concreto, dell'uno o dell'altro ordine
di presupposti di fatto.

E, ugualmente, se la legge fa dipendere dall'esistenza di certi elementi

di fatto l'esistenza o l'inesistenza del potere dell'Amministrazione di porre

in essere un'attivit� giuridica idonea .a far sorgere, essa stessa, una posizione

giuridica tutelata del privato, l'accertamento in concreto di questi elementi

di fatto non pu� non competere al giudizio sulla proponibilit� della do

manda.

In una classificazione schematica, gli elementi rilevanti per il giudizio

sulla proponibilit� della domanda possono, quindi, distinguersi in due

gruppi:1) elementi dai� gual"1 d"1pende l'es1s� tenza o l'"ines1s� tenza d"1 l"1m1"t"1, ne1

l'interesse privato all'azione amministrativa; l~

�~

W/,/W///////////////,W///,W///////_.JJJffti..xw,;w~~~X.,..//,,@/~:X..XW.,..////iiY~~...

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 65

corata a quella dell'interesse piubblico, sorge la questione della determinazione
astratta di quella tutela, sorge quindi la questione della determinazione
del � giudice della controversia �, con la conseguenza che
se la questione � risolta nel primo senso (tutela diretta ed immediata
della posizione contrattuale del privato) il giudice della controversia '
sar� il � giudice del contratto ., investito anche del potere di decisione
sulla sua validit� ed efficacia.

Queste conclusioni non sono toccate dalle considerazioni svolte
dalle ricorrenti nel secondo motivo. Questo � proposto sulla base di una
ormai costante giurisprudenza di questo Supremo Collegio secondo cui,
nei contratti stipulati tra il privato e la Pubblica Amministrazione, la
mancanza della richiesta approvazione esclude la titolarit� da parte
del privato di un diritto subiettivo perfetto verso la Amministrazione
e l'azionabilit� di una valida pretesa di esecuzione o di risarcimento
contro l'Amministrazione medesima (da ultimo sent. n. 932 del 1961
di queste Sezioni Unite). Il che importa che il giudice della giurisdizione,
nel suo potere di determinazione del giudice della controversia,
deve stabilire se il contratto invocato sia soggetto all'approvazione di
cui alla legge della contabilit� generale dello Stato e nell'affermativa
se esso � stato o meno approvato. Contrariamente a quanto opina la
difesa della societ� resistente (d'accordo peraltro con una recentissima
corrente dottrinale) questo esame non impinge nel merito in relazione

2) elementi dai quali dipende l'esistenza o l'inesistenza di un potere
dell'Amministrazione di porre in essere l'attivit� giuridica costitutiva della
posizione giuridica affermata dall'attore.

L'accertamento di questi elementi di fatto dev'essere effettuato, ovviamente,
anche ai fini del giudizio sulla proponibilit�, in concreto e con
pienezza di cognizione.

� chiaro, quindi, in che senso pu� parlarsi, a proposito del giudizio sulla
proponibilit� della domanda, di accertamento della configurabilit� in
astratto di una posizione giuridica tutelata del privato nei confronti del!'
Amministrazione: si tratta, invero, di accertare l'esistenza (ovviamente in
concreto) di alcuni soltanto dei presupposti di fatto da cui discende l'attribuzione
di un diritto o di un interesse legittimo all'attore; e precisamente
di quei presupposti che, essendo rilevanti ai fini dell'atteggiarsi dei poteri
dell'Amministrazione nel rapporto di cui si tratta, condizionano in generale,
rispetto a chiunque e non solo rispetto all'attore, la possibilit� di una tutela
giuridica degli interessi dei privati.

4. -Applicando i principi esposti, che rappresentano il logico svolgimento
dei postulati riaffermati anche dalla sentenza in esame, diversa -ci
sembra -doveva essere la decisione nel caso di specie.
Le Societ� attrici pretendevano di fondare le loro domande su un rapporto
contrattuale avente ad oggetto la fornitura di tabacco estero all'Amministrazione.
La configurabilit� � in astratto � di una posizione giuridica
tutelata delle Societ� nei confronti dell'Amministrazione dipendeva, quindi,
dalla configurabilit�, sempre in astratto, del preteso contratto. E, quindi, dipendeva
dall'accertamento dell'esistenza del potere dell'Amministrazione
di porre in essere l'attivit� costitutiva del contratto stesso.

Non occorre qui esaminare se l'attivit� di diritto privato della pubblica
Amministrazione debba trovare sempre il proprio presupposto in un potere
espressamente riconosciuto dalla legge in relazione a figure contrattuali
nominate, o se, invece, possa riconoscersi anche alla pubblica Amministra

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ad una delle condizioni di efficacia del contratto, ma, secondo la richiamata
giurisprudenza, l'approvazione � una delle condizioni e degli
elementi che incide sulla qualificazione astratta della natura della posizione
del privato e della sua tutela, vale a dire della qualificazione

' astratta di tale posizione come di diritto subbiettivo o di mero interesse
legittimo.
Ci� posto, la discussione sul punto pacifico che nella specie manca
un atto formale separato di approvazione del contratto posto in essere
con le manifestazioni di volont� del 10 e dell'll gennaio 1962, � dalle
parti concentrata sulla interpretazione ed applicazione dell'art. 10 della
legge sulla contabilit� generale, la quale esclude la necessit� di approvazione
per � le convenzioni � relative all'�acquisto di tabacco estero �
cui l'Amministrazione provveda �direttamente nei luoghi di produzione
e nei principali mercati stranieri �. Secondo le Amministrazioni
ricorrenti, tale deroga al principio generale che i contratti tutti tra
privati e Pubblica Amministrazione devono essere approvati nelle forme
di legge, presuppone la stipula della � convenzione � riguardante il
tabacco estero nel luogo di produzione o nel mercato straniero e non
si estenderebbe alla convenzione stipulata in Italia con una societ� o
soggetto privato italiano, sia pure avente ad oggetto acquisto di tabacco

zione una generale capacit� in ordine agli atti di diritto privato. Anche se
si segue quest'ultima opinione, non vi pu� esser dubbio che nel nostro ordinamento
si rinvengono limiti peculiari alla libert� contrattuale della pubblica
Amministrazione, sempre vincolata ad agire per il conseguimento dei
fini che la legge le assegna e nei modi che la legge consente.

Esiste, cio�, indubbiamente una serie pi� o meno ampia di rapporti
contrattuali che l'Amministrazione non ha il potere di porre in essere e che,
quindi, non sono assolutamente configurabili come rapporti interessanti
l'Amministrazione. L'attivit� di un funzionario tendente a porre in essere
un rapporto di questo tipo non potrebbe mai essere giuridicamente valutata
come attivit� contrattuale riferibile all'Amministrazione.

Di fronte ad una domanda che pretenda di fondarsi su un contratto
stipulato con la pubblica Amministrazione non si pone, perci�, soltanto il
priblema (di merito) relativo illla validit� del contratto invocato, ma si pone,
pregiudizialmente, il problema (di giurisdizione) relativo all'ammissibilit�,
in generale, di un contratto di quel tipo fra privati e pubblica Amministrazione.

S'e si tratta di un contratto (es. donazione) che la legge 11011 consente in
nessun caso all'Amministrazione di porre in essere, la dichiarazione dell'improponibilit�
assoluta della domanda si impone con tutta evidenza. Se
si tratta, invece, di un contratto che l'Amministrazione pu� porre in essere
solo in presenza di determinati presupposti di fatto, il giudizio sulla propo:.
nibilit� della domanda si risolve necessariamente nell'indagine sulla sussistenza
in concreto di tali presupposti.

Non basta cio�, come implicitamente hanno ritenuto le Sezioni Unite,
accertare l'esistenza nell'ordinamento di una figura contrattuale interessante
la pubblica Amministrazione, genericamente corrispondente a quella invocata
dall'attore. Se la legge subordina a determinati presupposti il potere
dell'Amministrazione di porre in essere il contratto di cui si tratta, il giudice
non pu� esimersi dal dovere di verificare, ai fini del giudizio sulla
proponibilit� della domanda, la sussistenza di tali presupposti.

Fra l'ipotesi di un contratto sempre inammissibile fra privati e pubblica
Amministrazione e l'ipotesi di un contratto inammissibile in determi

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 67

estero, in quanto in quest'ultimo caso mancherebbe la �ratio � della
deroga, costituita dalla impossibilit� ed inopportunit� di una approvazione
di convenzione stipulata all'estero. Oppone la societ� resistente
che tale deroga non pu� interpretarsi in senso cos� restrittivo e deve
estendersi a tutte � le convenzioni � relative all'acquisto di tabacco
estero, cio� prodotto all'estero e venduto nei principati mercati stranieri,
anche se la convenzione stessa � formalmente stipulata in Italia,

risiedendo la � ratio � della norma nell'oggetto della convenzione e nella
circostanza che l'attivit� del Monopolio di Stato � soggetto a controlli
generali preventivi e successivi. Ma, ad avviso di questa Suprema
Corte, la risoluzione della questione non ha reale carattere decisivo:
anche ad accettare la tesi ristretta e rigorosa, nella specie non potrebbesi
giungere alle conclusioni volute dalle ricorrenti, per una considerazione
diversa, questa di carattere decisivo.

All'uopo � necessario fermarsi, sempre ai fini preliminari della ,
questione di giurisdizione, cio� ai fini della determinazione della necessariet�
dell'approvazione separata come elemento condizionante della
qualificazione astratta di diritto subbiettivo, su taluni aspetti peculiari
della fattispecie concreta posti in essere tra le parti e risultanti dagli
atti. In particolare, � dato rilevare:

nate circostanze non sussiste, infatti, alcuna differenza che possa giustificare
la diversit� di trattamento. Sia nell'un caso che nell'altro, l'inesistenza del
potere dell'Amministrazione di porre in essere l'attivit� costitutiva del contratto
esclude ogni possibilit� di configurare posizioni giuridiche tutelate del
preteso contraente privato: esclude, cio�, in assoluto, la proponibilit� di una
sua domanda giudiziale che sul contratto pretendesse di fondarsi.

Altro �, infatti, un contratto invalido ed altro un contratto giuridicamente
impossibile come contratto della pubblica Amministrazione. E la
mancanza dei presupposti di fatto che condizionano il potere dell'Amministrazione
di porre in essere l'attivit� costitutiva del contratto non ha per
conseguenza la semplice invalidit�, ma esclude proprio la stessa possibilit�
di configurare un rapporto contrattuale in cui l'Amministrazione sia impegnata.
La situazione, cio�, � perfettamente identica a quella che si verifica
allorch� la legge esclude sempre il potere dell'Amministrazione di concludere
un contratto di un certo tipo. La circostanza che, in presenza di presupposti
di fatto diversi da quelli sottoposti al giudice, il potere dell'Amministrazione
possa sussistere non vale, infatti, certamente a stabilire alcuna
differenza: l'accertamento della mancanza di un potere dell'Amministrazione
di concludere il contratto invocato dall'attore deve sempre condurre
alla stessa conclusione (dichiarazione dell'improponibilit� assoluta d,ella domanda),
a nulla rilevando, evidentemente, che, in qualche ipotesi diversa da
quella oggetto del giudizio, il potere dell'Amministrazione possa eventualmente
sussistere. .

Appare, quindi, arbitrario restringere l'ambito del giudizio sulla proponibilit�
della domanda, ove si tratti di rapporti contrattuali con la pubblica
Amministrazione, al semplice accertamento dell'esistenza del potere
dell'Amministrazione di porre in essere, in qualche caso, contratti del tipo
di quello invocato dall'attore. Accertare se nella fattispecie concreta dedotta
in giudizio ricorra appunto uno di quei casi in cui il contratto � ammissibile
non pu� non appartenere allo stesso giudizio sulla proponibilit�, dato che,
incontestabilmente, il fine di questo non consiste nell'effettuare semplicemente
una prima, sommaria delibazione del merito, ma nel verificare la
sussistenza di tutti i presupposti di fatto che, condizionando la possibilit� di

68 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

a) che la domanda delle societ� private, tra cui la resistente,
per la effettuazione della complessa operazione relativa al tabacco estero,
fu inoltrata direttamente al Ministro delle Finanze dell'epoca;

b) che, dopo contatti interni con l'Amministrazione dei Monopoli
di Stato, la quale prima espresse parere contrario alla operazione,
poi parere eventualmente favorevole subordinato a condizioni di carattere
tecnico ed economico, il Ministro, avendo intenzione di accogliere
le dette domande, propose uno schema di convenzione che sottopose
al consiglio di Amministrazione della Azienda dei Monopoli di Stato;

c) che il detto Consiglio di Amministrazione esamin� le domande
delle societ� interessate e lo schema predisposto dal Ministro sotto il
profilo essenzialmente tecnico, ritenendo le questioni di c�rattere giuridico
avocate a s� dal Ministro medesimo, e formul�� nuove condizioni
di carattere tecnico cui il Ministro avrebbe dovuto adeguarsi nello stipulare
la convenzione con le societ� richiedenti;

d) che successivamente il Ministro, con la lettera di proposta
del. 10 gennaio e con la accettazione delle societ� del giorno successivo
11 gennaio 1962, stipul� la convenzione in oggetto. Ne consegue che
nella specie si � in presenza della rilevante peculiarit� che la deliberazione
a contrattare fu data non nei confronti di un funzionario o

configurare posizioni giuridiche tutelate nei confronti dell'Amministrazione,
condizionano, al contempo, la stessa estistenza del potere giurisdizionale
rispetto alla controversia dedotta, in giudizio.

5. -La sentenza in esame � incorsa proprio in questo errore, ritenendo,
in sostanza, la proponibilit� della domanda sulla base della considerazione
che un contratto di acquisto di tabacco estero da parte dell'Amministrazione
� contemplato nel nostro ordinamento. Ogni questione relativa ai limiti
entro i quali un tale contratto � ammesso dovrebbe qualificarsi come questione
attinente alla validit� del contratto e sarebbe, quindi, rimessa al giudice
di merito.
Va premesso che la legislazione in materia di tabacchi distingue nettamente
il regime della coltivazione e produzione del tabacco in Italia e il
regime dell'introduzione nello Stato del tabacco prodotto all'estero.

La coltivazione del tabacco in Italia pu� essere effettuata o direttamente
da parte dell'Amministrazione dei Monopoli ovvero a mezzo di concessionari
(art. 49, 1. 17 luglio 1942, n. 907). Rispetto al tabacco prodotto in
Italia nessun rapporto contrattuale di diritto privato fra l'Amministrazione
e privati fornitori �, quindi, possibile: la materia � interamente soggetta ad
una rigorosa disciplina pubblicistica.

Il tabacco grezzo prodotto all'estero pu� essere introdotto in Italia
esclusivamente dall'Amministrazione, la quale, per approvvigionarsene, �
abilitata a concludere contratti di acquisto nei luoghi di produzione e nei
principali mercati esteri (art. 10 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440; art. 12, n. 2,

r.d.
29 dicembre 1927, n. 2452).
Un contratto di acquisto da parte dell'Amministrazione di tabacco
grezzo prodotto in Italia �, quindi, assolutamente escluso.
Un contratto di acquisto di tabacco prodotto all'estero �, invece, ammesso
a condizione che sia stipulato all'estero direttamente dal Monopolio.
Trattandosi, evidentemente, di un sistema chiuso, non potrebbe ammettersi
alcun'altra fattispecie contrattuale in questa materia. Cos�, � senz'altro
da escludere che l'Amministrazione abbia il potere di acquistare tabacco
estero in Italia, ossia di pattuire l'introduzione del tabacco nello Stato
da parte di privati. L'attivit� esecutiva di un simile contratto integrerebbe,

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 69

del rappresentante della Azienda autonoma dei Monopoli, ma nei confronti
del Ministro delle Finanze e che il contratto fu effettivamente
stipulato per la Pubblica Amministrazione dal Ministro delle Finanze:
il che vuol dire che, conformemente alla deliberazione a contrattare;
la convenzione fu posta in essere da quello stesso organo cui compete
per legge la funzione di approvare le convenzioni medesime; Ora, quale
che sia la esatta definizione giuridica della approvazione ministeriale
dei contratti e delle convenzioni stipulate da una Pubblica Amministrazione
con un privato, � evidente, dal punto di vista sostanziale, che
essa si concretizza in un controllo di merito dell'operato contrattuale
dell'Amministrazione: sia essa un atto di volont� dell'Amministrazione
attiva necessario per la completa formazione dell'iter contrattuale, sia
un atto di volont� del Ministro come organo di controllo ponente una

� condicio juris � per la efficacia del contratto, � evidente che essa si
sostanzia in un esame della legittimit� ed opportunit� del contratto,
che non pu� non essere emanazione, come atto separato, di organo diverso
da quello che manifesta la volont� oggetto del controllo e del riesame.
Tutta la legislazione e tutte le decisioni giurisprudenziali che concernono
la approvazione come atto separato riguardano e presuppongono
la circostanza normale che l'approvazione provenga da organo diverso
da quello che ha stipulato il contratto. Ed invero non � possibile
infatti, gli estremi del delitto di contrabbando (art. 65, 1. 17 luglio 1942,

n. 907), n� la legge attribuisce in alcun caso all'Amministrazione il potere
di legittimare, per mezzo di un contratto, l'attivit� stessa.
� chiaro, perci�, che un rapporto contrattuale avente ad oggetto l'acquisto
di tabacco da parte della Amministrazione � configurabile soltanto
ove ricorrano i seguenti presupposti di fatto: che si tratti di tabacco estero
e che l'acquisto abbia luogo all'estero direttamente da parte dell'Amministrazione.
Mancando tali presupposti, viene a mancare radicalmente il potere
dell'Amministrazione di porre in essere l'attivit� contrattuale e, quindi,
in tal caso, la domanda del preteso contraente privato deve ritenersi assolutamente
improponibile.

La sentenza in esame, si �, invece, fermata all'accertamento che, nella
specie, si trattasse di acquisto di tabacco estero, omettendo di prendere
in considerazione la circostanza che l'acquisto fosse stato stipulato in Italia

o all'estero, ossia che l'attivit� esecutiva del preteso contratto comportasse
o meno l'introduzione nello Stato del tabacco estero da parte del contraente
privato.
E ci� perch� la sola circostanza della produzione all'estero del tabacco
acquistato condizionerebbe la possibilit� di inquadrare in astratto la fattispecie
concreta nella fattispecie contrattuale prevista dalla legge e, quindi,
la configurabilit� di una posizione giuridica tutelata delle Societ� attrici:
tutto il resto riguarderebbe, invece, il problema della validit� del preteso
contratto.

Ma tale distinzione non pu� reggersi. La legge condiziona il potere
dell'Amministrazione di acquistare tabacco mediante contratti di diritto
privato non solo alla circostanza che si tratti di tabacco estero, ma anche a
quella che l'acquisto avvenga all'estero. Ambedue le condizioni sono perfettamente
sullo stesso piano e non pu� giustificarsi che dalla mancanza
della prima si faccia derivare il difetto di giurisdizione rispetto alla pretesa
convenzione (assolutamente non configurabile come contratto interessante
la pubblica Amministrazione), mentre dalla mancanza della seconda si faccia
derivare soltanto l'invalidit� del contratto.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

concepire un'approvazione separata autonoma data a se stesso dallo

organo medesimo che stipula la convenzione; non � possibile concepire
un riesame della situazione di diritto e di fatto da parte dello stesso
organo che nel decidere la stipulazione, nell'approvare la delibera a
contrattare e nell'effettuare materialmente la stipulazione medesima
ha gi� compiuto quello esame e l'ha risolto in un certo senso: viene
meno la ratio dell'istituto dell'approvazione in materia contrattuale
che � appunto la possibilit� di riesame da parte di diverso organo della
situazione di fatto e di diritto gi� risolta in un certo senso dall'organo
che ha stipulato il contratto.

Siffatta difficolt� e siffatte ragioni non sono state disconosciute
dall'abile difesa delle ricorrenti, la quale ripiega su un'altra costruzione
giuridica, secondo la quale la approvazione sarebbe stata pur sempre

necessaria e soltanto il fatto che nella specie il Ministro approva se
stesso potrebbe portare al vizio della approvazione data dal Ministro
ad un atto stipulato con se stesso. Di guisa che anche secondo la difesa
delle ricorrenti non pu� concepirsi una autonoma approvazione da parte
dello stesso organo stipulante, il che risulta anche dall'art. 103 del

regolamento per la contabilit� generale dello Stato che vieta, nei casi

I
I
ffi

in cui � ammessa delega, di delegare lo stesso funzionario che ha

Come abbiamo detto, la mancanza, nella fattispecie dedotta in giudizio
dei presupposti di fatto che condizionano il potere dell'Amministrazione di
stipulare un contratto di un certo tipo va equiparata, ai fini che qui interessano,
alla radicale mancanza di potere rispetto allo stesso tipo contrattuale.

Tanto pi�, poi, deve escludersi, nel caso in esame, la possibilit� di co

struire un � tipo � contrattuale � acquisto di tabacco estero ., rispetto al ,

I
.
quale l'Amministrazione sarebbe fornita di potere, escludendo arbitrariamente
dagli elementi rilevanti per la costruzione del � tipo � quelli che
attengono al luogo della stipulazione.

Se si ritiene, infatti, che la natura dell'oggetto valga ad individuare una
ben' distinta fattispecie contrattuale, non si vede proprio perch� la stessa
rilevanza non dovrebbe attribuirsi al luogo della stipulazione (che, del
resto, condiziona la stessa configurazione dell'attivit� dedotta in contratto). .

L'arbitrio non pu� evitarsi che partendo dal principio che nessuna di,
stinzione � consentita fra gli elementi di fatto cui la legge subordina l'esistenza
del potere dell'Amministrazione di porTe in essere un rapporto contrattuale
con i privati. La mancanza di uno qualunque di tali presupposti
(e, cosi, nella specie, la mancanza del presupposto della stipulazione del
contratto all'estero), escludendo ogni possibilit� di configurare un vincolo
contrattuale dell'Amministrazione, non pu� non escludere in assoluto la
proponibilit� della domanda eventualmente avanzata dal preteso contraente
privato.

6. -Ritenuta la proponibilit� della domanda, le Sezioni Unite hanno
affermato la competenza giurisdizionale del giudice ordinario, respingendo
la tesi subordinata dell'Amministrazione, che si fondava sulla mancanza
dell'atto di approvazione del contratto e, quindi, sull'impossibilit� di configurare,
nella specie, diritti soggettivi perfetti in capo al contra.ente privato.
� stata ritenuta decisiva, in proposito, la circostanza che la convenzione
era stata posta in essere dal Ministro, ossia da quello stesso organo cui
compete per legge l'emanazione dell'atto di approvazione. Mancherebbe,
nella specie, � la ratio dell'istituto dell'approvazione in materia contrattuale,
che � appunto la possibilit� di riesame da parte di diverso organo

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 71

emesso l'atto e che ha stipulato il contratto ad approvare separatamente
il contratto stesso: ma questa inconcepibilit� importa non un mero vizio
formale della approvazione sibbene una sua sostanziale inutilit� come
atto separato. Nel senso che deve ritenersi come nel caso, certamente
anomalo, in cui, in vista della assunta gravit� del contratto o di altra
ragione, l'organo deliberante dia una deliberazione a contrattare, debitamente
approvata dal Ministro, in cui si demandi allo stesso Ministro
di stipulare il contratto, non sia necessaria una ulteriore approvazione
autonoma da parte dello stesso Ministro a se stesso, essendo essa
implicita gi� nell'esame fatto a proposito dell'approvazione della deliberazione
e della stipulazione effettiva, tanto pi� nel caso in cui l'attivit�
del Ministro si inserisca in quella di una azienda, sottoposta a
generali controlli preventivi e successivi. Ci� ai fini del sorgere astratto
del diritto subiettivo, ch� certamente questa situazione anomala potrebbe
anche ripercuotersi sulla validit� non del semplice e mero atto
di approvazione ma di tutto il contratto stipulato da quell'organo ed in
base a quella deliberazione, ma siffatte ripercussioni riguardano il
merito, riguardano l'iter precontrattuale, la validit� della deliberazione
a contrattare e la legittimazione a stipulare, nonch� la sostanza della
stipulazione stessa, punti tutti sui quali pu� decidere solo il giudice

della situazione di fatto e di diritto gi� risolta in un certo senso dall'organo
che ha stipulato il contratto �. Inutile, quindi, sarebbe stata un'approvazione
data con atto separato �essendo essa implicita gi� nell'esame fatto
a proposito dall'approvazione della deliberazione (a contrarre) e della stipulazione
effettiva �.

Non ci sembra che tale soluzione sia coerente con i principi.

La configurabilit� di un diritto contrattuale nei confronti della pubblica
Amministrazione dipende dal perfezionamento dell'iter formativo del vincolo,
che, come � noto, nella generalit� dei casi comprende e la stipulazione
del contratto e l'emanazione del decreto di approvazione. Prima dell'approvazione
non esiste alcun vincolo operante e, quindi, non pu� esistere alcun
diritto del contraente privato.

Di fronte a questa rigorosa disciplina � evidente che le particolarit� di
singole fattispecie concrete non possono assumere alcuna rilevanza. Accertata
l'esistenza di un contratto stipulato dalla pubblica Amministrazione,
soggetto per s� ad approvazione, la decisione sulla giurisdizione del giudice
ordinario o amministrativo non pu� che dipendere esclusivamente dall'esistenza
o meno di un formale decreto di approvazione. Le modalit� particolari
della stipulazione non possono in nessun caso eliminare l'esigenza,
posta tassativamente dalla legge, che il contratto sia approvato perch� diventi
obbligatorio per l'Amministrazione (art. 19 1. cont.). N� potrebbe
ammettersi alcun equipollente, trattandosi di un atto eminentemente formale
(decreto: art. 103 regolam. cont.), minutamente disciplinato anche
nel contenuto (art. 110).

In presenza di un contratto stipulato dal Ministro non pu�, quindi,
affermarsi n� che l'approvazione � inutile n� che essa deve ritenersi implicita
nella stessa stipulazione.

La configurabilit� di una approvazione implicita va senz'altro esclusa
per la semplice considerazione che, com'� ben noto, non pu� ammettersi
manifestazione implicita o tacita di una volont� che, per assumere rilevanza
giuridica, deve necessariamente esprimersi in una forma stabilita dalla
legge.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

competente che nella specie non pu� non essere, per le considerazioni

gi� fatte, il giudice ordinario. Aggiungasi che eventualmente le anomalie
suddette potrebbero anche configurarsi come violazione delle
norme che regolano l'iter precontrattuale dei contratti con la Pubblica
Amministrazione nonch� dei principi della buona fede e della correttezza
contrattuale sia del privato che della Pubblica Amministrazione,

principi che vanno applicati anche nei contratti tra privati e Pubblica
amministrazione, quei contratti che la pi� recente dottrina chiama
contratti privati con evidenza pubblica: questo Supremo Collegio ha
gi� ritenuto che l'esame della posizione precontrattuale sia del privato
sia dell'Amministrazione e l'osservanza tanto delle norme specifiche
quanto dei principi generali spetta al giudice ordinario (sent. n. 21 e
1675 del 1961). Il che conferma che si � in presenza, in astratto, di
diritti subbiettivi, cosa che basta -ripetesi -nell'attuale disamina.
Anzi la citata decisione n. 21 del 1961 esplicitamente consente al giudice
ordinario di esaminare se la mancata esplicazione dell'attivit� di controllo
sia dovuta a dolo o colpa dell'Amministrazione: ne consegue
che nella specie sar� compito del giudice ordinario esaminare se
quella approvazione implicita da parte dello stesso organo che ha stipulato
il contratto incida sulla validit� col contratto stesso e sull'iter

Quanto, poi, alla pretesa � inutilit� � dell'approvazione di un contratto
stipulato dal Ministro, � facile obiettare che, se la legge richiede incondizionatamente
l'emanazione del decreto di approvazione per il completamento
della fattispecie produttiva del vincolo contrattuale dell'Amministrazione, �
assolutamente arbitrario ritenere che, quando l'altro elemento costitutivo
della fattispecie (la stipulazione del contratto) si atteggi in un certo modo,
esso possa acquistare l'idoneit� a produrre da solo l'effetto giuridico.

E, invero, se la stipulazione del contratto da parte del Ministro dovesse
ritenersi ammessa dalla legge, il fatto che tale ipotesi no:n ,sia affatto
presa in considerazione, ai fini di un trattamento diverso, dalle norme sull'approvazione,
escluderebbe senz'altro che questa possa diventare superflua,
ossia che la fattispecie produttiva del vincolo contrattuale dell'Amministrazione
possa atteggiarsi in modo diverso dalla regola.

Se, invece, dovesse ritenersi che la legge esclude che il Ministro possa
procedere alla stipulazione del contratto, � chiaro che la violazione di questa

norma e la conseguente invalidit� del contratto non potrebbero mai valere
a conferire al contratto stesso un'efficacia che esso, da solo, non pu� mai
conseguire neppure quando � perfettamente valido.

In nessun caso, quindi, pu� ritenersi che ad un contratto stipulato dal
Ministro non si applichi la norma generale sulla necessit� dell'atto, formale
ed autonomo, di approvazione ai fini dell'efficacia per l'Amministrazione.

N� vale la considerazione che in tal caso, trattandosi di approvare
un'attivit� propria, verrebbe meno la ratio dell'istituto dell'approvazione. Il
decreto di approvazione, infatti, mentre, da un lato, � esplicazione di un
potere di controllo sul contratto, costituisce, dall'altro, oggetto dei successivi
necessari controlli di legittimit� (art. 19, 3� comma, 1. contabilit�).

Ed � chiaro che, rispetto a questo secondo, essenziale aspetto della funzione
del decreto di approvazione, nessuna rilevanza potrebbe mai assumere
l'identit� dell'organo che ha stipulato il contratto: l'approvazione � sempre
necessaria come presupposto dei successivi controlli.

M. CONTI
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PARTE I, SEZ. II, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

precontrattuale nonch� sulla posizione reciproca delle parti in esso.

Da ultimo, per confortare maggiormente la tesi della necessit�
dell'approvazione separata, le Amministrazioni ricorrenti si richiamano
al successivo atto del 1964 del Ministro, che esse tendono a definire
� rifiuto dell'approvazione �. Ma tale definizione urta contro le stesse
difficolt� accennate, in quanto esso proviene sempre dal medesimo
organo che, sulla base della delibera del Consiglio di Amministrazione,
ha stipulato, come organo attivo dell'Amministrazione, la convenzione,
onde anche qui si avrebbe quella medesima contraddizione, avvertita
pure dalle ricorrenti, del Ministro che controlla se stesso. E non si
vede perch� questa contraddizione inciderebbe sull'atto positivo di
controllo viziandolo e non sull'atto negativo che pure � manifestazione
della medesima potest� di controllo. Il vero � che l'atto del 1964 deve
qualificarsi giuridicamente come una manifestazione di volont� dello
stesso organo stipulante ed influente sulla stipulazione medesima; poich�
da questa � scaturita una posizione individuale astrattamente
configurabile come diritto subbiettivo sar� il giudice del merito a
decidere sulla validit� ed efficacia dell'atto e del comportamento contrattuale
successivo, come egli sar� a decidere sulla validit� ed efficacia
dell'originaria stipulazione o del comportamento tenuto in quel
momento.

In conclusione, tutta l'intera vicenda sorta dalla convenzione del
1962, conformemente alle domande svolte dalla societ� oggi resistente,
va sottoposta al giudice ordinario, che la esaminer� nei limiti e nello
ambito a lui attribuiti dalla legge sull'abolizione del contenzioso Amministrativo,
quando davanti a lui si discute su posizione individuale
astrattamente configurabile come diritto subbiettivo. (Omissis).

SEZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Ili, 25 maggio 1965, n. 1005 -Pres. Boccia
-Est. Bartolomei -P. M. Silocchi (conf.) -Fea (avv. Durandi) e
Universit� degli Studi di Torino (avv. Stato Albisinni) c. Ribet (avv.ti

Nebbia e Gianogli).

Popriet� -Unione e commistione -Cose inseparabili
accessoriet� -Proprietario della cosa principale propriet�
esclusiva del tutto -Obblighi.

(c. c., art. 939).
-Rapporto di
Acquisto della

Obbligazioni e contratti -Transazione -Interpretazione -Apprezzamento
incensurabile del giudice di merito.

(c. c., artt. 1362, 1965).
i

l
l
r.

Procedimento civile -Prove -Interrogatorio formale -Rilevanza -Apprezzamento
incensurabile del giudice di merito.

(c. p. c., artt. 116, 230).
,

�:

Ai sensi dell'art. 939 e.e., quando pi� cose, appartenenti a proprietari
diversi, siano state unite, in guisa da formare un sol tutto, e non siano
separabili senza notevole deterioramento, il proprietario della cosa
principale o molto superiore per valore acquista la propriet� del tutto,
pur avendo l'obbligo di pagare all'altro, in applicazione del principio
che vieta l'indebito arricchimento, le somme previste dalla citata norma
(1).

(1) La massima riproduce pressocch� alla lettera la disposizione dell'art.
939 c. c., di non frequente applicazione.
Tale norma, nell'ipotesi di unione o commistione di cose appartenenti
a proprietari diversi, distingue a ,seconda che le cose siano o non separabili
senza notevole deterioramento, e, quando le cose non siano separabili, a

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 75

L'interpretazione del giudice di merito, immune da erro'ri logici
e giuridici, circa l'ambito obiettivo di una transazione, � incensurabile
in Cassazione (2).

L'apprezzamento del giudice di merito circa l'ultroneit� e la genericit�
dell'interrogatorio formale dedotto da una delle parti � incensurabile
in Cassazione (3).

seconda che le cose ,si trovino o meno in rapporto di accessorio a principale.
Se le cose sono separabili, il regime giuridico preesistente rimane immutato:
ciascun proprietario conserva la propriet� della cosa sua e ha diritto
di ottenerne la separazione. L'inseparabilit� determina invece una modificazione
del regime preesistente, al quale subentra o il regime della comunione
della res nova, o, quando sussista un rapporto di accessoriet� tra una
cosa e l'altra, quello della propriet� esclusiva del tutto in favore del proprietario
della cosa principale o superiore per valore.

In ,argomento, cfr. BRANCA, voce Accessione, in Enciclopedia del diritto,
I, 27, Milano, 1958; PIGA, voce Commistione, ivi, VII, 910 e segg., Milano,
1960; PuGLIATTI, voce Cosa (teoria generale), ivi, XI, 59 e segg, e 69,
Milano, 1960; MAIORCA, voce Commistione, in Novissimo Digesto Italiano,
III, 656 e segg., Torino, 1959; DE MARTINO, Della Propriet�,, sub art. 939, in
Commentario del codice civile a cura di A. Scialoja e G. Branca, 424 e
segg., Bologna, 1954; ALBANO, Della Propriet�,, in Commentario del codice
civile cit., III/1, 492 segg., Torino, 1958; BARASSI, I diritti reali nel nuovo
codice civile, 50 e segg., Milano, 1943; BRUGI, Della Propriet�, II, 317 e
segg., Torino, 1923.

In dottrina si osserva che � nell'art. 939 � stato eliminato qualsiasi riferimento
alla distinzione concettuale romanistica tra commistio ex valutate
dominorum e mescolanza contro la volont� dei proprietari �. Ma ci�
-si precisa -� perch� � evidente che, nel primo caso, il rapporto sar�
disciplinato esclusivamente dalla volont� delle parti e, quindi, le parti ben
potranno derogare allo stesso regime della comunione o della propriet�
esclusiva � (cfr. PIGA, op. loc. cit.).

Nel senso che l'accessione presupponga unioni, specificazioni, mescolanze
di cose senza il consenso dei loro proprietari, cfr. BRUGI, op. cit.,
347; conf. BARASSI, op. cit.� 317.

(2) Giurisprudenza costante. E' infatti ius receptum che l'interpretazione
dei contratti si sottrae al sindacato di legittimit� della Cassazione,
semprech� non risulti viziata da inosservanza dei canoni ermeneutici legali
e sia sorretta da congrua motivazione. In tal senso, da ultimo, Cass., 28 febbraio
1964, n. 444; 15 giugno 1964, n. 1512; 16 giugno 1964, n. 1531: Foro it.,
Mass., 1964, 107, 393, 398. In termini, con riferimento all'interpretazione
della transazione: Cass. 1� dicembre 1962, n. 3252, ivi, 1962, 910.
(3) Nel senso che l'apprezzamento del giudice di merito sulla influenza
e pertinenza dell'interrogatorio costituisce giudizio di fatto, come tale incensurabile
in Cassazione, semprech� sia sowetto da adeguata motivazione,
cfr., da ultimo, Cass., 9 gennaio 1957, n. 34; 13 marzo 1957, n. 521: Foro it.,
Mass., 1957, 9, 102.
A. FRENI

76 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 25 ottobre 1965, n. 2248 -Pres.
Cannizzaro -Est. Speziale -P. M. Gentile (diff.). -Ministeri Interni
e Difesa-Esercito (avv. Stato Azzariti Giorgio) c. Imparato (avv.
Schir�) e Sartori (avv. Magrone).

Responsabilit� civile -Responsabilit� della pubblica Amministrazione Danno
sub�to in servizio da dipendente statale -� Compensatio
lucri cum damno � -Pensione privilegiata -Indetraibilit� dall'ammontare
del risarcimento dovuto al dipendente del valore capitale
della pensione privilegiata -Sussiste.

(c. c. artt. 1223, 1226, 1227, 2056; reg. 5 settembre 1895, n.603).
n principio della compensatio lucri cum damno pu� valere solo
quando il vantaggio, cos� come il danno, sia conseguenza diretta ed
immediata dell'illecito, quando cio� il vantaggio ed il danno si presentino
come effetti contrapposti di un medesimo fatto, avente in s�
l'idoneit� a determinare, oltre al danno, anche l'effetto vantaggioso.
Non pu� essere invocato il siiddetto p�rincipio e non pu� quindi operarsi
la detrazione dal.t'ammontare del risarcimento dovuto daLla p.a. ai
proprio dipendente rimasto infortunato in servizio del valore capitale
della pensione privilegiata spettante ai medesimo, appunto perch� tale
attribuzione patrimoniale -che, del resto, si ricollega ad un sacrificio
economico sopportato dal dipendente, per le detrazioni operate sui suoi
emolumenti -non � conseguenza diretta ed immediata del fatto illecito
(1).

(Omissis).

Col primo mezzo i Ministeri ricorrenti, denunciando la violazione
e falsa applicazione degli artt. 2056, 1223, 1226 e 1227 cod. civ., si dolgono
che la Corte di Appello abbia .ritenuto non doversi tener conto,
nella liquidazione del danno sub�to dall'Imparato, della pensione pri

(1) Cumulabilit� del risarcimento del danno e della pensione privilegiata.
I. -Confermando una giurisprudenza ormai costante (Cass., 29 luglio
1955, n. 2442, Giust. civ., 1956, I, 68 e Foro it., 1956, I, 28, con nota favorevole
di DE CuP1s, Risarcimento del danno e diritto a pensione; 8 aprile
1959, n. 1041, Giust. civ., Mass., 1959, 349; 8 settembre 1960, n. 2442, id.,
1960, 918; 7 ottobre 1964, n. 2530, id., 1964, 1178; contra: Cass., 7 luglio
1954, n. 2369, Giust. civ., 1954, 1620 e Giust. pen., 1955, III, 215, con nota
favorevole di A. VENDITTI. Ancora a proposito della � compensatio lucri
cum damno �. In dottrina, in senso favorevole all'indirizzo anche ora confermato
dalla Cassazione, v. MoNTEL, Sulla non riducibilit� del risarcimento dei
danni conseguenti ad uccisione per la coesistenza di un diritto a pensione da
parte dei superstiti, Resp. civ., prev., 1956, 25 e, in senso critiro, ancora
VENDITTI, Dei limiti di applicazione della � compensatio rucri cum damno.,
Giust. civ., 1956, I, 560), la sentenza in rassegna nega la detraibilit�, dall'ammontare
del risarcimento del danno da corrispondersi dallo Stato, del rJ
'

valore capitale della pensione privilegiata costituita a favore del dipen,
dente statale danneggiato per causa di servizio, a tal fine richiamandosi ,

,_._

if[_..�:�..~:-~,~..:..,�,.�..-:*.~......._.~�:;::-.�:::...�_,.....~:::..:=:.-�::.1rr1~~�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 77

vilegiata concessa allo stesso per l'invalidit� derivante da causa di
servizio, conseguente all'infortunio � de quo �.
La doglianza � infondata. Invero i giudici di merito si sono attenuti
ad un principio gi� pi� volte affermato da questa Suprema Corte

(v. Cass. n. 2442 del 1955, n. 1041 del 1959, n. 2442 del 1960); e, riesaminata
la questione, questa Corte ritiene di non dovere pervenire
a conclusioni diverse.
E' ben vero che nella determinazione del danno derivante da colpa,
sia contrattuale che extra-contrattuale, si deve tener presente l'eventuale
vantaggio che l'inadempimento o il fatto illecito abbia procurato
al danneggiato, non potendo il risarcimento risolversi in un
lucro indebito; ma questo principio (� compensatio lucri cum damno �)
pu� valere solo quando il vantaggio, cosi come il danno, sia conseguenza
immediata e diretta dell'inadempienza o dell'illecito; quando,
cio�, il vantaggio e il danno si presentino come effetti contrapposti di
un medesimo fatto, avente in s� l'idoneit� a determinare, oltre il danno,
anche l'effetto vantaggioso.

Tale situazione non si verifica quando la persona offesa o i congiunti
superstiti, in caso di morte della stessa, percepiscano una pensione,
poich� questa ripete la sua fonte e la sua ragione giuridica da
un titolo diverso e indipendente dal fatto illecito, il quale pone in
essere solo la condizione perch� quel titolo spieghi la sua efficacia.
Ora il porre in essere la condizione per il verificarsi di una conseguenza
giuridica non significa averla determinata, mancando, per ci�
solo, il rapporto di causalit� efficiente.

I ricorrenti assumono che, se questo pu� valere per la pensione
ordinaria, non vale, invece, per la pensione privilegiata, stante il pi�

ai principi della compensatio lucri cum damno ed escludendone l'appli

cabilit� nella fattispecie, per un duplice ordine di ragioni, ciascuno suffi

ciente a precludere la prospettata detraibilit�.

Sotto un primo profilo, il vantaggio rappresentato dal conseguimento

della pensione non pu� considerarsi -secondo la sentenza che si com

menta -quale conseguenza diretta ed immediata del fatto illecito, traendo

il relativo diritto fonte e ragione giuridica da un titolo diverso e indipen

dente da quel fatto, il quale realizza esclusivamente l'occasione perch�

quel titolo possa esplicare la sua efficacia: sicch� la relativa conseguenza

giuridica (conseguimento del diritto a pensione privilegiata) non potrebbe

dirsi determinata, cio� legata da un rapporto di causalit� efficiente, con il

fatto illecito.

Sotto altro profilo, � da negarsi in radice -sempre secondo il S. C.

la validit� del richiamo ai principi della compensatio lucri cum damno,

perch� il vantaggio rappresentato dalla pensione privilegiata non costi

tuisce � lucro � in senso stretto, e cio� un gratuito incremento patrimo

niale, quale conseguenza dello stesso fatto illecito: il diritto a pensione

trova, invero, la sua giustificazione in un correlativo, precedente sacrificio

patrimoniale sopportato dal pubblico dipendente e rappresentato dalle de

trazioni a fini pensionistici operate mensilmente sui suoi emolumenti.

II. -Appare opportuno dire subito che il primo ordine di ragioni nonostante
l'autorit� di ripetuti giudicati -non convince, mentre la seconda
serie di considerazioni pu� dar luogo a qualche perplessit�: ci� segna

78 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

intimo legame, che esiste tra il fatto illecito e la invalidit� o la morte,

che danno diritto (rispettivamente alla persona offesa o ai congiunti &

superstiti) alla pensione privilegiata. ~

L'assunto non pu� essere atteso, poich� la pensione privilegiata 9

non viene attribuita per il fatto che la persona offesa � stata vittima 1"
di un fatto illecito, imputabile alla Pubblica Amministrazione o ad ~
un terzo, ma solo perch�, sussistendo le condizioni di legge (morte

o invalidit� per causa di servizio), l'offeso o i superstiti hanno diritto
a quel determinato tipo di pensione. Neanche in questo caso, dunque,
il fatto illecito assurge a causa dell'attribuzione patrimoniale in cui
la pensione consiste, poich� il diritto sorge indipendentemente dalla
esistenza di un fatto illecito che abbia dato luogo alla morte o alla
invalidit�, essendo sufficiente che la morte o l'invalidit� siano derivate
da causa di servizio, cio� -secondo la nozione che della causa di
servizio � data dalle norme sulle pensioni civili e militari dello Stato da
un � qualunque fatto richiesto dal servizio, avente in s� il pericolo
della lesione o infermit� riportata � (v. artt. 40 e 41 del Regolamento
5 settembre 1895, n. 603).
La situazione non � affatto uguale (sia detto � per incidens �) a
quella che si verifica in presenza di un'assicurazione (volontaria od
obbligatoria) contro i� danni alla persona, ove il diritto alla prestazione
assicurativa (versamento di una somma di denaro o attribuzione
di una pensione) non pu� sorgere, se non per il verificarsi di un infortunio
alla persona: cosicch�, quando un infortunio si verifica, il rapporto
causale si profila ben diversamente.

i llimite della adesione che pu� essere data al princ1p10 enunciato dalla
sentenza in esame e della validit� del medesimo nei vari casi di pensione
privilegiata corrisposta ai dipendenti statali, rimasti danneggiati per fatto
colposo attribuibile allo Stato.

Sembra che, per la soluzione del problema che interessa, non abbia
decisiva rilevanza la legge 6 marzo 1950, n. 104, abrogratrice del d.1. 21 ottobre
1915, n. 1558 e del r.d.l. 6 febbraio 1936, n. 313: tale provvedimento,
invero, si � limitato a togliere di mezzo la limitazfone del diritto del dipendente
pubblico alla richiesta del solo trattamento pensionistico, ma non
risolve la questione -da affrontare alla luce delle norme generali del diritto
civile -se ed in che limiti la pensione privilegiata possa computarsi in
detrazione dall'ammontare della somma dovuta dallo Stato a titolo di risarcimento
del danno subito dal proprio dipendente.

Come si � accennato, per escludere il rapporto causale tra il fatto
illecito e la pensione privilegiata, la S. C. rileva che tale fatto � la semplice
� condizione � od � occasione � dell'attribuzione del diritto a pensione, mentre
la sua �causa. risiederebbe in un �titolo diverso ed indipendente�
dall'illecito, essendo sufficiente che la morte o l'inabilit� siano derivate da
una causa di servizio, condizione di legge per l'insorgere del relativo diritto
a pensione.

Ora, nessuno contesta che la morte o invalidit� per causa di servizio,
fonte del diritto a pensione privilegiata, siano dalla legislazione pensionistica
considerate indipendentemente dalla illiceit� che abbia causato
l'evento lesivo: tale dato incontestabile �, peraltro, ininfluente a risolvere
il problema che interessa e che consiste nell'accertare, in base ai
principi generali sulla causalit� giuridica, se -nell'ipotesi in cui il detto
evento lesivo verificatosi per causa di servizio sia da ricollegarsi ad un

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 79

D'altra parte il diritto alla pensione dei pubblici dipendenti si
ricollega ad un sacrificio economico, rappresentato dai contributi versati
mensilmente dai dipendenti ai fini della corresponsione della pensione
e quindi non costituisce un � lucro � nel senso proprio di questo
termine. Affinch�, nell'ambito della responsabilit�, si produca una riduzione
del danno risarcibile, � necessario che col danno prodotto
dall'illecito concorra un gratuito vantaggio economico prodotto dallo
stesso illecito: in tale caso � giusto che questo vantaggio, arrecato,
insieme col danno, ad un soggetto, sia computato nella determinazione
del risarcimento, che gli spetta. Ma, quando il fatto illecito fa semplicemente
scattare il diritto ad una attribuzione patrimoniale, che trova
la propria giustificazione in un correlativo, precedente sacrificio, non
si riscontra quel lucro, cio� quel gratuito vantaggio, che pu� compensare
il danno e ridurre la responsabilit�. Non si vede, infatti, perch�
l'altrui responsabilit� debba essere limitata, per il sorgere, a favore
del danneggiato, di un diritto, che trova alimento in un precedente
sacrificio dello stesso danneggiato.

Quanto s'� detto vale sia per la pensione ordinaria che per quella
privilegiata, poich� il pubblico dipendente, per questa sua qualit�,

fatto illecito riconducibile allo stesso Stato -il vantaggio economico conseguito,
con la pensione, dal pubblico dipendente, pur trovando immediatamente
il suo titolo nel distinto rapporto di pensione, sia da qualificarsi
come una conseguenza, legata da un nesso di causalit�, anche indiretto
(giurisprudenza costante: cfr., tra le altre, Cass., 9 luglio 1960, n. 1843,
Giust. civ., Mass., 1960, 686; 9 febbraio 1962, n. 274, id., 1962, 129; 30 ottobre
1963, n. 2909, Giust. civ., 1963, I, 2511: rispetto alle conseguenze dannose
del fatto; ma, evidentemente, come, del resto, riconosce la sentenza
in esame, identico principio deve valere per le conseguenze vantaggiose)
allo stesso fatto illecito.

� nozione, accettata anche dalla prevalente dottrina (cfr. DE CuPIS,
Il danno, Milano 1954, 116 e segg., in particolare 120 segg.), nonch� dalla
giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cass., 23 giugno 1964, n. 1629, Giur. it., Mass.,
1964, 534), quella, secondo cui, in tanto un evento pu� dirsi � causato � e
cio� legato da un nesso di causalit� con un dato antecedente, in quanto
esso costituisca effetto tipico o regolare del medesimo, sicch� non pu�
imputarsi al comportamento di un soggetto solo quell'effetto, che si presenta,
rispetto alla sua azione, come anomalo e atipico.

Applicando la teorica della �regolarit� causale� alla ipotesi che interessa,
si osserva che, non solo il fatto illecito, origine dell'evento lesivo, �
in concreto la condizione sine qua non dell'insorgere del didtto a pensione
privilegiata, ma anche che il vantaggio cos� conseguito dal dipendente non
pu� dirsi effetto atipico od irregolare del fatto dannoso (in questo senso,
cfr. Cass., 7 luglio 1954, n. 2369 cit. e VENDITTI, locc. citt.), non essendo
affatto eccezionale che -essendosi verificato l'effetto lesivo originato da
causa di servizio -lo stesS'O dipendente abbia diritto a ricevere, a titolo
di pensione, il pagamento di una somma determinata (veggasi in tal senso
per la ipotesi di preesistente contratto di assicurazione, che non sembra
differire -sotto il profilo della causalit� -dalla fattispecie in esame,
contrariamente a quanto indimostratamente afferma La sentenza in rassegna,
DE CuPis, op. cit., 163).

Se -per le considerazioni suesposte -non si possono fin qui condi

videre le considerazioni della sentenza, per escludere il richiamo ai prin

cipi della compensatio lucri cum damno, di maggior peso appare, invece,

80 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ed in correlazione con le detrazioni operate sui suoi emolumenti, acquista,
al verificarsi delle condizioni di legge, il diritto a percepire
la pensione, che sar� ordinaria o privilegiata a seconda che si veri~
fichino le condizioni relative all'uno o all'altro tipo di pensione. Ne
segue che anche la corresponsione della pensione privilegiata va ricollegata
al sacrificio economico sopportato dal dipendente, che pu�
essere anche minimo, se il servizio prestato sia di breve durata; ma a
tal fine occorre tener presente che l'aggravio eventualmente derivante
allo Stato, per la sproporzione tra i contributi percepiti e le somme
da erogare, pu� trovare il suo compenso nei casi in cui i contributi
vengano versati per un lungo periodo di tempo e la pensione venga
goduta per breve tempo o non venga goduta affatto.

Non v'� ragione di distinguere, ai fini della cumulabilit� della
pensione (ordinaria o privilegiata) con il diritto al risarcimento, a
seconda che i corrispondenti obblighi sorgano in capo a soggetti diversi
ovvero in capo ad uno stesso soggetto, poich� trattasi, in ogni
caso, di titoli diversi. Quindi, se un Ente pubblico � tenuto a rispondere
di un evento lesivo, che ha colpito un suo dipendente, al quale
spetta anche una pensione, l'Ente � tenuto, senza possibilit� di compensazione
o riduzione, a risarcire il danno e a corrispondere la pensione.

il rilievo (avente, del resto, carattere assorbente), che di �lucro� non pu�
parlarsi in relazione alla pensione privilegiata, in quanto essa trova la sua
giustificazione nella precedente corresponsione dei contributi, effettuata,
ad opera del pubblico dipendente, proprio in vista dell'eventuale conseguimento
della pensione stessa, mediante le detrazioni operate mensilmente
sul suo stipendio. Il rilievo � indubbiamente esatto se riferito alla pensione
ordinaria. In tal caso la ritenuta -che rappresenta la compensazione
legale di una parte della somma dovuta all'impiegato con quella da
lui dovuta all'Erario per fondo pensioni (cfr. ZANOBINI, Corso di dir. amm.,
vol. III, Milano, 1958, 335) -costituisce il presupposto per il riconoscimento
del diritto a pensione, sicch� non vi � ragione perch� la responsabilit�
dell'autore dell'illecito (anche se questi sia lo stesso Stato che corrisponde
la pensione) possa essere limitata, per la esistenza, in capo al danneggiato,
di un diritto ricollegandosi ad un precedente sacrificio economico sopportato
dallo stesso danneggiato.

Esatta appare, poi, l'ulteriore osservazione della sentenza circa l'irri

levanza della misura del contributo effettivamente corrisposto (a mezzo

ritenute) dal pubblico dipendente infortunato, essendo tale misura fissata

dalla legge (sia pure in misura modesta e non certo rapportata al rischio

dell'evento che viene assunto dallo Stato) e non potendosi non conside

rare quel margine di aleatoriet� che ha il rapporto di pensione, essendo

eventuale lo stesso verificarsi (oltrech� il1 momento del verificarsi) del

l'evento dal quale sorge il diritto a pensione.

L'applicazione delle argomentazioni ora esposte alla pensione privi

legiata o, meglio, alla differenza fra l'ammontare di questa e della pen

sione ordinaria eventualmente spettante al dipendente infortunato pu�

dare luogo, come si � accennato, a qualche perplessit� dovuta al fatto

che la dottrina (cfr. VICARIO, La Corte dei Conti in Italia, 1913, 348;

PErROZZIELLO, Il Rapporto di Pubblico impiego, 327, 385 e 386; .AI.ESSI,

Responsabilit� deHa Pubblica Amministrazione, 1951, 306; AMORTH, Foro

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 81

Una diversit� di trattamento esisteva in passato, in base alle disposizioni
del decreto luogotenenziale 21 ottobre 1915, n. 1558 e del

r.d.l. 6 febbraio 1936, n. 313, che limitavano i diritti spettanti verso
lo Stato ai pubblici dipendenti ed ai superstiti aventi diritto, in relazione
ad eventi lesivi della loro persona verificatisi nell'esercizio o
in occasione delle loro funzioni, al solo trattamento previsto dalla legislazione
sulle pensioni. Ma le menzionate disposizioni sono state abrogate
dalla legge 6 marzo 1950, n. 104 e in conseguenza � pienamente
ammissibile il cumulo della pensione con il diritto al risarcimento
del danno, anche quando sia� tenuta al risarcimento la stessa Amministrazione
che corrisponde la pensione.
Non vale addurre che, in altri campi (ad esempio in materia di
infortuni sul lavoro, di assicurazioni volontarie per danni alla persona),
il cumulo non � ammesso. Particolari ragioni possono indurre
il legislatore ad escludere la cumulabilit�, in quanto ritenute prevalenti
su quelle atte a giustificarla. Ma, quando tali ragioni non trovano
espressione nel testo della legge, resta valido ed operante il principio,
secondo cui l'attribuzione patrimoniale basata sul precedente ed apposito
sacrificio economico del danneggiato � ininfluente sulla misura
del risarcimento, dovutogli quale soggetto passivo di un fatto illecito.

della Lombardia, 1935, I, 657; CAO PINNA, voce Pensioni, Nuovo Digesto
Italiano, n. 10) ha sempre sottolineato la diversa natura giuridica della
pensione privilegiata nei confronti della pensione ordinaria, rilevando che
la prima viene concessa indipendentemente dalla durata del servizio prestato
e che il suo ammontare varia in relazione alla gravit� delle lesioni
riportate dal dipendente (r. d. 7 dicembre 1923, n. 2950, art. 8; d. I. 20 maggio
1917, n. 876; r. d. 23 ottobre 1919, n. 1970, art. 6) talch� si � ritenuto
che il fondamento della pensione privilegiata sia una ragione di indennizzo
di natura analoga a quella che ha ispirato la legislazione sulla assicurazione
obbligatoria a favore degli operai.

III. -Le suesposte argomentazioni della sentenza impugnata non
valgono, peraltro, nei casi in cui la corresponsione della pensione privilegiata
sia dalla legge prevista indipendentemente dalla ritenuta per la pensione
stessa, come avviene per i militari (cfr. ZANOBINI, op., vol. citt., 361).
In tal caso, invero, la detraibilit� dell'ammontare della pensione privilegiata
dal risarcimento dovuto dallo Stato deve ammettersi, non solo
ove si acceda alla critica suaccennata dell'indirizzo della Cassazione sulla
mancanza di nesso causale tra illecito e corresponsione della pensione (in
quanto che, la pensione -che costituisce vero e proprio lucro, non ricollegandosi
ad un precedente sacrificio patrimoniale del beneficiario -appare
essere conseguenza, sia pure mediata, del fatto illecito attribuibile allo
stesso Stato), ma anche se -aderendo alla criticata interpretazione del

S. C. -si voglia comunque escludere la validit� del richiamo, nella fattispecie,
ai principi della compensatio lucri cum damno.
Deve, infatti, considerarsi quel particolare modo di estinzione del

l'obbligazione, costituito dal conseguimento dello scopo (MEssINEo, Manuale

dir. civ. e comm., vol. III, Milano, 1959, ed ivi richiaini; DE CUPIS, Risarci

mento del danno e diritto a pensione, cit., 31; GIORGIANNI, Obbligazione

(diritto privato) in Novissimo Dig. Ital., voi. XI, 609).

Tra le ipotesi da ricondursi all'istituto indicato, la dottrina (cfr. MEsSINEO,
op. loc. citt.) indica come tipica quella in cui �il debitore adempia
verso il creditore una diversa obbligazione, che, per�. tutela lo stesso inte

82 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Viene, con ci�, a cadere l'argomento che le Amministrazioni ricorrenti
credono di poter trarre dalla legge 10 agosto 1950, n. 648
sulle pensioni di guerra, ove � stabilito (art. 11) che la pensione, lo
assegno o l'indennit� di guerra non � cumulabile con qualsiasi altro
indennizzo liquidato per lo stesso titolo, a meno che tale indennizzo
derivi da atti di previdenza facoltativi esistenti a favore dell'interessato.
Stante la diversit� dei principi e dei criteri a cui si ispirano,
rispettivamente, le norme relative alle pensioni di guerra e quelle
relative alle pensioni (ordinarie e privilegiate) dei pubblici dipendenti
(si tenga presente, soprattutto, che la pensione di guerra viene corrisposta
in base ad un principio di solidariet� nazionale, che prescinde
del tutto da un precedente sacrificio economico del danneggiato), � da
escludere che le disposizioni dettate per le pensioni di guerra possano
in qualche modo influire nella decisione dell'attuale controversia.

Per analoghe ragioni non possono essere invocate le disposizioni
relative alle pensioni dei ferrovieri (r.d. 7 dicembre 1923, n. 2590) e
alle pensioni dei salariati statali (r.d.l. 31 dicembre 1925, n. 2383), che
escludono la cumulabilit� della pensione eccezionale o speciale (corrispondenti
a quella privilegiata degli impiegati statali) con altre forme

resse det creditore (concorso di due cause lucrative): in tal caso, invero,
sul presupposto che unico sia il creditore, il debitore � liberato (totalmente

o parzialmente), se il creditore abbia ricevuto, per altra causa non onerosa,
la medesima prestazione, realizzandosi cos� lo scopo della obbligazione,
che non ha pi� ragione di esistere.
Certamente, presupposto per invocare l'indicato modo di estinzione dell'obbligazione
� che il detto scopo sia realizzato senza aggravio, cio� senza
un corrispondente beneficio, per il debitore (causa lucrativa); eppertanto,
� stato esattamente rilevato che all'istituto non pu� farsi utilmente richiamo
ove il conseguimento della pensione sia in funzione del precedente
sacrificio rappresentato dai contributi ritenuti al pubblico dipendente

(DE CUPIS, op. loc. citt.).

Ma, quando tale sacrificio non vi sia, ricorrono tutti i presupposti del

c.d. conseguimento dello scopo e cio� sia la causa lucrativa del diritto a
pensione, sia l'identit� del creditore (nonch� del debitore), sia la identit�
dello scopo od interesse del creditore tutelato dalle due obbligazioni (per
risarcimento e per pensione): a proposito di tale ultimo punto, non sembra
possa esserci dubbio sul fatto che la pensione privilegiata, al pari
del risarcimento, abbia natura e finalit� indennitaria, avendo anch'essa la
funzione di riparare alla diminuzione patrimoniale verificatasi in danno
del dipendente (o degli altri aventi diritto, ove trattisi di pensione di
riversibilit�), sicch� entrambe le forme di indennizzo intendono alla tutela
e realizzazione del medesimo interesse del creditore, senza che, evidentemente,
possa avere rilievo in contrario la circostanza che le due obbligazioni
siano dalla legge ricollegate a due diversi presupposti, costituiti,
per l'obbligazione di risarcimento, dal fatto illecito e, per l'obbligazione di
pensione, dalla morte od invalidit� per causa di servizio.
Deve, quindi, concludersi che, nell'ipotesi considerata (pensione privilegiata
senza previo pagamento di contributi da parte del beneficiario),
l'ammontare del valore capitale della pensione stessa deve essere conteggiato
in detrazione dalla somma dovuta a titolo di risarcimento dallo Stato
al proprio dipendente, rimasto infortunato, per causa di servizio, a seguito
di fatto illecito attribuibile allo Stato stesso.

G. MANDO'

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 83

di indennizzo. La mancanza di una disciplina uniforme impedisce che
disposizioni relative ad una determinata categoria possano valere per

categorie diverse. La eventuale situazione di sfavore di una determinata
categoria, rispetto ad altre, pu� essere una buona ragione per
rivedere la disciplina normativa che la riguarda, non per estendere
la situazione sfavorevole ad altre categorie di dipendenti, che si giovano,
in base alle disposizioni ad esse applicabili, di un trattamento
migliore.

Con il secondo mezzo le Amministrazioni ricorrenti, denunciando
la violazione e falsa applicazione degli artt. 2055 e 2043 e.e., sostengono
che la Corte di merito erroneamente ha negato il diritto del
Ministero della Difesa al rimborso, da parte dei Sartori, nei limiti del
ritenuto concorso di colpa, dell'importo della pensione privilegiata corrisposta
all'Imparato, convenientemente capitalizzata. Tale rimborso,
secondo le ricorrenti, era dovuto sia che si ritenga che l'importo della
pensione privilegiata corrisposta dallo Stato vada detratto dal danno
da risarcire all'Imparato (in tal caso i Sartori sono tenuti, in forza
del secondo comma dell'art. 2055 e.e., a rivalere lo Stato, in misura
proporzionale alla colpa addebitata al conducente del loro automezzo,
di quanto lo Stato ha gi� direttamente corrisposto per risarcire il
danno), sia che si ritenga, invece, che della pensione privilegiata non
debba tenersi conto nella liquidazione del danno (perch�, in tal caso,
bisogner� dire che dallo stesso fatto illecito sono derivati due danni
diversi a due diverse persone: all'Imparato per la menomazione fisica
subita, allo Stato per l'insorgere dell'obbligo di pagamento della pensione
privilegiata).

Entrambe le tesi sono da respingere. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 ottobre 1965, n. 2271 -Pres.
Rossano -Est. Ferrone Capano -P.M. Di Majo (conf.) -Nigro (avv.
Romanelli) c. Ferrovie Stato (avv. Stato Gentile).

Guerra -Fatto di guerra -Nozione.

(I. 27 dicembre 1953, n. 968, art. 3).
Ai sensi den'art. 3 della legge 27 dicemb1�e 1953, n. 968, che ha
ampliato ed integrato le precedenti disposizioni in materia, nella nozione
di fatto di guerra rientra qualunque fatto delle forze armate nazionali,
alleate o nemiche, comunque inerente alla preparazione od alla condotta
delle operazioni belliche. Deve, pertanto, considerarsi quale fatto di
guerra il taglio del costone di una collina, effettuato dalle truppe

84 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

alleate ai fini della costruzione di una deviazione ferroviaria, in prossi

I .
.

mit� della zona di operazione, necessaria per convogliare su di essa

il traffico delle truppe e dei materiali bellici (1).

~
::~

(1) Sulla nozione di � fatto di guerra ��
Nella :llattispecie oggetto della decisione� in rassegna, il S. C., facendo
corretta apPlicazione delle norme di legge, ha escluso ogni !responsabilit�
dell'Amministrazione F. S. per i danni subiti da un privato in dipendenza
delila distruzione di un immobile, cagionata -secondo l'insindacabile
accertamento del giudice di merito -sia dallo �scoppio di mine poste dalle
truppe tedesche nell'interno delle gallerie che attraversavano la collina al
di sotto dell'immobfile, sia dal taglio della parte terminale del costone della
collina stessa, operato dagli alleati per costruirvi una deviazione della
linea ferroviaria, al fine di consentire il trasporto di mezzi e di truppe
nella immediata vicinanza della prima linea.

Per pervenire a tale esatta �Conclusione, la .Suprema Corte -riconfermando
la <propria giurisprudenza sulla estensione della nozione �di � fatto
di guerra �, ai sensi dell'art. 3 della ~egge '27 dicemblre 1953, n. 968 -ha
ricompreso in tale concetto non solo l'espfosione di mine in galleria (come
era incontestabile), sibbene anche d1 taglio del:la parte terminale della
collina, in quanto .compiuto dalle forze alleate al fine primario ed essenzi�ale
delle operazioni belliche allora in corso (trasporto di truppe a materiaii
bellici), a nulla influendo in contrario la considerazione che, indirettamente

o sussidi:ariamente, lo stesso fatto abbia potuto soddisfa!l'e anche gli interessi
della collettivit� nazionale (per effetto della successiva riattivazione del
traffico ferroviario normale sulla diramazione esterna, costruita dalle
truppe alleate).
Per le stesse considerazioni, il S. C. ha escluso che la responsabilit� della
Amministrazione italiana potesse essere fondata sulle norme del r. d. 1.
11 febbraio 1944, n. 31 e del d. lg. lgt. 20 luglio 1944, n. 162 -che riguardano
il regime giuridico dei territori liberati e di quelli restituiti all'Ammini.
strazione itaiiana -attesoch� l'attribuzione agli organi dello Stato italiano
degli atti o fatti compiuti dalle autorit� militari alleate durante il
periodo di occupazione � da limitarsi all'attivit� meramente amministrativa
e non comprende gli atti prettamente militari, n� i c. d. fatti di guerra, i
cui danni non possono considerarsi come cagionati dalle Autorit� italiane.

� noto che il concetto di fatto di guerra, originariamente fissato nell'art.
2 della 1. 26 ottobre 1940, n. 1543, poi sostituito dall'al.'t. 1 del d. l.
6 settembre 1946, n. 226, � stato ampliato ed integrato dall'al.'t. 3 della
vigente 1. 27 dicemblre 1953, n. 968 (veggasi, pi� ampiamente, Rel'azione
Avv. Stato 1956 -1960, vol. III, 811 segg.; id. 1951 -1955, vol. II, 775 segg.),
il quale definiisce come tale (oltre ai rastrellamenti, rappresaglie, ecc.,
previsti nel secondo, terzo e .quarto comma e che qui non interessano) �il
fatto delle forze armate nemiche, cobelligeranti, alleate o nazionali � � nella
preparazione o nella coodotta delle operazioni belliche � : data l'amplissima
dizione di tale norma, rientrano nel concetto in esame tutti i fatti delle
forze armate nazionali, alleate o nemiche, che siano comunque inerenti
alla preparazione od alla condotta delle operazioni belliche (come chiarisce
fa sentenza in esame) o -come precisa la sent. della Cass., Sez. Un., 8
luglio 1958, n. 2462, Giust. civ., 1958, I, 1960 -che siano in relazione sia
pure occasionale con manifestazioni di attivit� belliche.

Sulla nozione di fatto di guerra, c:llr. anche, di recente, Casi!., Sez. Un.,
6 luglio 1963, n. 1818, Giust. civ., 1964, I, 367, ed ivi richiami ai precedenti,
cui adde Cass., S'ez. Un., 28 novembre 1961, n. 2749, Giust. civ., 1962, I, 255,
che riconosce che anche un fatto di guerra pu� assumere caratteristiche
di illecito, ove compiuto in violazione dei limiti imposti dalla legge alle

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 85

attivit� belliche, e generare, pertanto, l'azione di risarcimento danni, proponibile
avanti al Giudice ordinario.

Per la precisazione che per fatto di guerra -di cui al cit. art. 3 della
legge n. 968 del 1953 -deve intendersi una manifestazione materiale e
concreta di forza da parte dei belligeranti, nella loro attivit� di offesa o di
difesa e che abbia, nella materialit� della manifestazione, gi� insiti il fine
bellico ed il carattere dell'antigiuridicit�, siccome posto in essere in violazione
dei diritti dei singoli o della collettivit�, cfr. Cass., Sez. Un., 6 luglio
1963, n. 1818, cit.; 8 luglio 1958, n. 2462, cit.

Per l'ulteriore chiarimento che l'attivit� dannosa, per assumere la qualifica
di fatto di guerra, deve essere stata compiuta � ad esclusivo vantaggio
e nell'interesse di chi la ha posta in essere �, ricadendo altrimenti sotto la
nozione e la disciplina del comune fatto ililecito, cui partecipa anche il
terzo, �a cui vantaggio � stata esplicata l'attivit� violatrice dei diritti, cfr.
Cass., 8 luglio 1958, n. 2462 cit.; 28 settembre 1955, n. 2657, Giur. it., 1955,
I, 1, 1033.

Per quanto attiene, poi, alla questione sui limiti della riferibilit� agli
organi del'lo Stato italiano dell'attivit� esplicata dalle autorit� alleate
ocOUJpanti (ai sensi dei dd. 11. n. 31 e n. 162 del 1944), non sembra dubbia
l'esattezza della esclusione di tale attribuzione allo Stato italiano degli
atti prettamente militari (e, quindi, dei fatti di guerra), posti in essere
dalle truppe alleate.

Ci� �si desume chiaramente da'l.la stessa lettera degli artt. 1, 2� comma,
dei citt. dd. H. n. 31 e 162 de� 1944, con i quali viene mantenuta ferma
l'efficacia degli atti o fatti compiuti dalle Autorit� Militari Alleate in virt�
dei � proclami ed ordinanze � emesse dal Generale Governatore militare

o dai suoi delegati, considerandosi tali atti o fatti � come se compiuti dal
Governo italiano �.
Con tali norme --secondo 'quanto ha costantemente affermato la giurisprudenza
del S. C. (Cass., 3 marzo 1964, n. 477, Giust. civ., Mass., 1964, 207;
6 maggio 1960, n. 1035, Giust. civ., 1960, I, 2149; 30 ottobre 1957, n. 4212,
id., Mass., 1957, 1596; 6 maggio 1955, n. 1277, Giust. civ., 1955, I, 1638, ecc) si
� operata la recezione nel nostro ordinamento degli atti e provvedimenti
del G. IM. A., facendosi propria l'attivit� amministrativa posta in essere dall'Autorit�
di occupazione, sicch� gli atti stessi perdono la loro originale
provenienza, per assumere quella dei competenti organi dell'Amministrazione
Italiana.

�, cosi, chiaxo che i provvedimenti e gli atti riferiti agli organi della
Amministrazione italiana sono quelli posti in essexe dal G. M. A. nella
amministrazione civile del territorio occupato e sulla base di quei proc'lami
ed ordinanze, attraverso i quali si era esplicata -giusta la Convenzione di
Armistizio 29 settembre 1943 (artt. 20 e segg.) -l'attivit� normativa delle
Autorit� Alleate nel territorio italiano; e lo scopo delle norme di cui ai
cit. dd. ll. nn. 31 e 162 del 1944 fu proprio quello di inserire nell'ordinamento
italiano, considerandoli come posti in essere dall'Amministrazione
italiana, i provvedimenti emessi ed i fatti compiuti dal Governo Militare
alleato e che sarebbero stati, altrimenti, per lo �stesso ordinamento, irrilevanti
ed inefficaci.

Se tale fu lo scopo delle norme di cui ai citati Decreti, � per ci� stesso
evidente che l'esigenza deJ.la recezione nell'ordinamento giuridico italiano
non si pone per gJ.i atti prettamenti militari, compiuti dalle truppe alleate
combattenti, che rimangono giurridicamente attribuibili alle medesime: essi
possono venire in considerazione solo quali � fatti di guenra � ai sensi
dell'atrt. 3 della cit. legge n. 968 del 1953 ~la quale esplicitamente distingue
il fatto-delle forze armate alleate da quello delile forze armate nazionali),
in quanto produttivi di danni indennizzabili dallo Stato italiano ai sensi e
nei limiti della vigente legislazione sui danni di guerra.

G. MANDO'

86 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 29 ottobre 1965, n. 2295 -Pres. Cannizzaro
-Est. Ginetti -P. M. De Marco (conf.) -Comune di Milano
(avv.ti Consolini, Sartogo) c. Brianza (avv. Silenzi).
Comune -Spese di spedalit� -Procedura di riscossione privilegiata
prevista dalla 1. 3 dicembre 1931, n. 1580 -Applicabilit� nei confronti
del proprietario di autoveicolo investitore per ottenere il
rimborso delle spese ospedaliere sostenute per il ricovero dell'investito
-Natura autonoma e non surrogatoria dell'azione -Prescrizione
quinquennale.
(I. 3 dicembre 1931, n. 1580, artt. 3 e segg.).
Entrate patrimoniali dello Stato -Procedimento di ingiunzione previsto
dal t. u. 14 aprile 1910, n. 639 per la riscossione delle entrate
patrimoniali dello Stato, delle Province, dei Comuni e di altri
enti pubblici Opposizione
-Effetti Instaurazione
di un ordinario
processo di cognizione -Sussiste.
(t. u. 14 aprile 1910, n. 639, artt. 1 e segg.).
n Comune, per ottenere il rimborso delle spese ospedaliere sostenute
in relazione al ricovero di persona vittima di investimento da autoveicolo,
pu� avvalersi, nei confronti del proprietario dell'automezzo investitore,
dello speciale procedimento monitorio previsto dalla legge
3 dicembre 1931, n. 1580 e l'azione di rimborso attuata mediante il detto
procedimento speciale � autonoma, non surrogatoria di quella che competerebbe
all'infortunato per ottenere il risarcimento dei danni, epper�
si prescrive in cinque anni, come disposto dalla citata legge speciale, e
non gi�, in due anni, come quella del ricoverato, a norma dell'articolo
2947 e.e. (1).
Nel procedimento di riscossione previsto per le entrate partimoniali
dello Stato e di altri enti pubblici l'ingiunzione ha in sostanza l'effetto
di una intimazione di pagamento e l'opposizione dell'intimato introduce
un ordinario processo di cognizione, volto a contestare ii diritto alla
esecuzione e ad ottenere un accertamento negativo da parte del giudice
ed a favore del debitore, che assume, cos�, vera e propria veste di
attore (2).
(Omissis).
Con il primo mezzo il ricorrente Comune di Milano denuncia
violazione e falsa applicazione degli artt. 2946-2947 e.e. e 3 legge 3 dicembre
1931, n. 1580, �precisando che il Tribunale aveva erroneamente
(1) Cfr. Cass., 13 ottobr.e 1~60, n. 2719, Foro it., 19.6~, I,. 70. .
(2) Sull'ambito di applicazione della procedura ~rivil~giata,d'previd~tt~
dal t.u. n. 639 del 1910, obiettivamente, anche alla riscossione i ere i i
aventi natura tributaria, con esclusione dei soli tributi per i quali le apposite
leggi impongono l'esazione a mezzo ruoli, nonch�, subiettivamente, a
,i__;_
.
f:;I
~

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 87

applicato, al caso di specie, la prescrizione biennale prevista dall'articolo
2947, secondo comma, e.e., laddove andava applicata la prescrizione
prevista dalla legge speciale del 1931, n. 1580; denuncia altres� insufficiente
e contraddittoria motivazione su tal punto: art. 360, n. 3 e 5,

c. p. c.
La censura � foridata.
La questione prospettata � stata gi� risolta da questa Suprema
Corte con la sentenza n. 2719 del 13 ottobre 1960, Sez. I, la quale ha
fissato il principio che, per ottenere il rimborso delle spese ospedaliere
sostenute in relazione al ricovero di persona vittima di investimento
da autoveicolo, il Comune pu� avvalersi, nei confronti del proprietario
dell'automezzo investitore, dello speciale procedimento monitorio previsto
dalla legge 3 dicembre 1931, n. 1580; l'azione di rivalsa per ottenere
il rimborso delle spese ospedaliere, attuata mediante il detto procedimento
speciale, � autonoma e non surrogatoria di quella, che competerebbe
all'infortunato per ottenere il risarcimento dei danni, e si
prescrive in cinque anni, come esplicitamente detto dalla citata legge
spciale, e non in due anni, a norma dell'art. 2947 e.e., come quella del
ricoverato.

Ci� posto, poich� il Comune di Milano ha agito per la rivalsa di
spese di spedalit� e si � scrupolosamente attenuto al dettato dell'art. 3

favore degli enti pubblici in genere, pur se istituiti dopo l'entrata in vigore
del t.u. medesimo; sulla natura di atto amministrativo e non giurisdizionale
dell'ingiunzione; sugli elementi di validit� dell'atto., la forma, la notifica,
il termine di opposizione, la posizione processuale delle parti e l'onere
della prova v. Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-1960,
vol. II, Roma, 1961, 830 e segg, Sulla distinzione fra opposizioni ad ingiunzioni
emesse per la riscossione di entrate patrimoniali ed opposizioni ad
ingiunzioni emesse per la riscossione di tributi, col riconoscimento solo nei
confronti delle seconde dell'operativit� della regola del foro dello Stato,

v. Cass., 20 gennaio 1964, n. 147 e 27 gennaio 1964, n. 183, in questa Rassegna,
1964, I, 3'56-357, con nota redazfonale (sul foro dello Stato nelle
controversie tributarie v. anche Relazione cit., vol. III, Roma, 1961, 690
e seg.); sull'ingiunzione fiscale ed in particolare sulla definitivit� dell'accertamento
in materia di diritti doganali per l'inutile decorso del termine
perentorio previsto dall'art. 24 l. 25 settembre 1940, n. 1424, con conseguente
decadenza dell'opposizione e preclusione della possibilit� di ogni
ulteriore contestazione, v. Cass., 23 gennaio 1964, n. 164, in questa Rassegna,
1964, I, 358 ed ivi nota redazionale (in part., 360); sul termine dell'opposizione
ad ingiunzione doganale v. Relazione cit., vol. II, Roma, 1961,
770 e seg.; per l'avvertenza che la speciale procedura ingiunzionale � consentita,
per la riscossione delle entrate patrimoniali, soltanto quando si
tratti di crediti certi, liquidi ed esigibili, in base a titolo precostituito,
v. Cass., 16 luglio 1963, n. 1950, in Riv. leg. fisc., 1963, 2307 ed in questa
Rassegna, 1963, 139. Sulla natura dell'ingiunzione di cui al t.u. n. 639 del
1910 e sugli effetti processuali dell'opposizione dell'intimato v., altres�,
nel senso di cui alla massima (sub 2) della sentenza in rassegna: Cass.,
8 giugno 1963, n. 1530, Giust. civ., Mass. Cass., 1963, 721 (ove si precisa che
lo speciale procedimento � � apprestato per la spedita riscossione delle
entrate patrimoniali dello Stato e degli aitri enti pubblici minori); da
ultimo cfr., in argomento, Cass., 12 novembre 1965, n. 2356, in questa
Rassegna, 1965, I, 1196, con nota di MAZZELLA.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 3 dicembre 1931, n. 1580, facendo notificare al Brianza, il 26 giugno
1958, l'elenco degli obbligati, reso esecutorio dal Prefetto, con
ingiunzione coattiva di pagamento, prima della scadenza di cinque anni
dalla cessazione del ricovero dell'infortunata, verificatasi il 2 ottobre
1953, ben poteva il predetto Comune avvalersi della procedura
privilegiata stabilita con la citata legge, non essendo applicabile al
relateivo diritto la prescrizione biennale prevista dall'art. 2947, secondo
comma, e.e.

Col secondo mezzo il Comune ricorrente denuncia violazione e falsa
applicazione degli artt. 112-115, 116 e 345 c.p.c., 2697 e 2054 e.e., 4 1.
3 dicembre 1931, n. 1580, precisando che il tribunale aveva errato nel
ritenere che l'onere di provare il nesso di causalit� tra l'incidente
occorso alla Chist� ed il ricovero ospedaliero spettasse al Comune;
denuncia inoltre insufficiente, omessa e contraddittoria motivazione su
tal punto: art. 3�60, n. 3 e 5, c.p.c.

Anche questa censura � fondata.

Anzitutto occorre considerare che il Brianza n� in primo grado e
n� in appello ha mai contestato che il ricovero della donna in ospedale
non fosse dovuto alle gravi lesioni riportate in seguito all'investimento
patito ad opera del Brianza medesimo.

Peraltro, a parte ogni questione sulla compatibilit� dell'eccezione
di prescrizione �Con altre eccezioni, che tendano a vulnerare l'esistenza
del relativo diritto, � decisivo il rilievo che, per costante giurisprudenza
di questa Corte, il procedimento di ingiunzione previsto per le entrate
patrimoniali dello Stato e di altri enti pubblici determina, nel caso di
opposizione, un procedimento nel quale l'ingiunzione fiscale ha, in
sostanza, l'effetto di una intimazione di pagamento, in modo da introdurre
un ordinario processo di cognizione, volto a contestare il diritto
all'esecuzione e ad ottenere un accertamento negativo da parte del
giudice a favore del debitore, che assume, cosi, vera e propria veste di
attore (sentenze 3269 del 1958, 1530 del 1963, 3065 del 1963).

Perci� incombeva, se mai, al Brianza di dare la prova dell'infondatezza
del credito da lui impugnato. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 8 novembre 1965, n. 2329 -Pres.
Boccia -Est. Cortesani -P. M. Gedda (conf.) -Presidenza Regione
Siciliana (avv. Stato Chiarotti) c. Schirru (avv. Scaduto).

Responsabilit� civile -Danni da reato perse~uibile a querela -Decreto
di archiviazione -Decorrenza del termine di prescrizione.

{c. c., art. 2947; c. p., art. 590; c. p. p., art. 74).
n termine biennale di prescrizione dell'azione di risarcimento danni
di cui ait'art. 2947, 20 comma, c. c. -ove il procedimento penale per
il reato di lesioni colpose sia stato definito con decreto di archiviazione

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 89

ex art. 74 c.p.p., per mancanza di querela, 1�isultata necessm�ia a seguito
del successivo accertamento della durata della malattia non superiore
ai giorni quaranta -decorre dalla data del decreto stesso e non da
quella del fatto (1).

(1) Sulla decorrenza del termine di prescrizione dell'azione di risarcimento
del danno derivante da reato perseguibile a querela.
a) La sommaria motivazione della 'sentenza in rassegna, che si legge
anche in Giur. it., 1965, I, 1, 1473 (motivazione che, sulla questione principale,
si esaurisce nell'affermazione che non ha alcuna base nella legge 1'. assunto
dei ricorrenti secondo cui !l'inizio della decorrenza della prescrizione
dovrebbe essere fissato alla data di scadenza del termine per la presentazione
della querela �), impone un sia pur breve riesame, alla luce della
recente dottrina e giurisprudenza, della questione della decorrenza del termine
di prescrizione delil'azione di danno derivante da reato perseguibile
a querela.

Nel caso di specie, il Pretore, accertato che la durata della malattia
sofferta dal danneggiato da un investimento automobilistico non aveva effettivamente
,superato i gg. 40 (mentre, inizialmente, essa sembrava essere superiore
a tale limite, sicch� si era proceduto di ufficio a carico dell'investitore
per il reato di lesioni colpose gravi) e constatata la non tempestiva
presentazione della necessa'l"ia querela, aveva pronunciato il decreto di archiviazione
di cui all'art. 74, u. c., c. p. p.

Sembra dubbio che la forma adottata per tale provvedimento dal Giudice
penale fosse rituale: invero, poich� a seguito degli atti istruttori esperiti
(ed in particolare della perizia) era rimasto accertato il difetto de:tla
necessaria querela, il Pretore doveva emettere non gi� decreto di non promovibilit�
dell'azione penale, ma piuttosto sentenza istruttoria di non doversi
procedere, perch� l'azione penale non avrebbe potuto essere iniziata

(art. 378 c. p. p.). Ci� chiarito, �, per�, altrettanto vero che, sia pur sommariamente
motivato, l'adottato provvedimento aveva sostanzialmente la
natura della sentenza, di cui avrebbe dovuto assumere forma e ne produceva
gli effetti: sicch� l'irritualit� della forma adottata 'dal Giudice Penale non
pone il problema che qui dnteressa in termini diversi dall'ipotesi in cui
fosse stata pronunciata regolare sentenza (istruttoria o dibattimentale) di
proscioglimento, per difetto di tempestiva querela.

Sotto tale profilo, [e considerazioni della sentenza in rassegna sono da

condividersi: la pronuncia trova un precedente puntualmente conforme

nella sent. 31 luglio 1962, n. 2277, Resp. civ., prev., 1963, 290 (la quale, pur

senza alcuna motivazione, fissa anche la decorrenza del termine biennale

di prescrizione ana data del decreto di archiviazione). In senso conforme,

si veda, in dottrina, BoERI, L'azione di danno nei sinistri stradal'i, vol. III,

La prescrizione, Milano, 1965, 56.

b) Ci� premesso, sono da riesaminare i termini della vexata quaestio,

se il termine di prescrizione dell'azione di risarcimento del danno derivante

da reato perseguibile a querela (non tempestivamente presentata) decorra

dalla data del fatto, o dalla scadenza del termine per la presentazione della

querela, o dalla data del provvedimento (sentenza di non doversi proce

dere o decreto di impromovibilit� dell'azione, che abbia natura ed effetti

della detta sentenza), che accerti la mancata proposizione della tempestiva

querela.

La questione non trova uniforme soiuzione nella giurisprudenza.

Con sentenza 29 gennaio 1957 n. 313, Giust. Civ., 1957, I, 397 (con ivi
requisitoria del P. G. Toro), il S. C. si � posto, senza peraltro risolverlo
perch� irrilevante nel caso concreto, il problema, se la decon-enza del termine
prescrizionale iniziasse dailla data dell'evento dannoso, ovvero dalla
data della scadenza del termine di decadenza per proporre querela, o da

IJO RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

quello della rinuncia ad essa (senza, pertanto, neppure prospettarsi l'ipotesi
che il termine potesse farsi decorrere dalla data della pronuncia giudiziale).

Con successiva sentenza 27 marzo 1959, n. 937, Giust. Civ. 1959, I, 811
(con nota di A. VENDITTI), la Cassazione ha, all'incontro, deciso che �il termine
di prescrizione per il risarcimento del danno � queHo di anni due,
previsto nel secondo comma dell'art. 2947 c. c., con decorrenza dalla data
della sentenza di proscioglimento �.

In conformit� a tale indirizzo, sembra essere Cass., 31 luglio 1962,

n. 2277 citata, che, per l'ipotesi di intervenuto decreto di archiviazione, �fa
decorrere la prescrizione� dalla data del medesimo provvedimento.
Nello stesso senso, tra i giudici di merito, Trib. Padova, 18 giugno 1952,
Dir. autom., 1952, 543; id., 3 luglio 1952, Corti Brescia e Venezia, 1953, 234;
App. Milano, 3 aprile 1959, Foro Pad., 1959, I, 595; App. Firenze, 10 giugno
1960, Giur. Tosc., 1960, 683.

Con altra sentenza 29 agosto 1962, n. 2695, Resp. civ., prev., 1963, 157,
la Cassazione ha mutato nuovamente avviso, decidendo che il termine biennale
in parola decorre dal giorno in cui ebbe a verificarsi il fatto il.ilecito,
nell'ipotesi in cui la necessaria querela non sia stata presentata. Nello stesso
senso si era esplicitamente pronunciato il Tribunale di Genova, con sentenza
13 aprile 1959, Riv. it. dir. proc. pen., 1960, 329.

Nello stesso senso, cfr., anche, Trib. Firenze, 26 aprile 1954, Giur. Tosc.,
1954, 900; Pret. Roma, 5 marzo 1961, Arch. giur. circ., 1961, 1235; Trib. Parma,
26 febbraio 1962, Nuovo Dir. 1962, 655.

Alcune sentenze di giudici di merito fissano la decorrenza dell'azione
civile di risarcimento alla data in cui si � verificata la decadenza dal diritto
di proporre querela: cfr. Trib. Velletri, 21 aprile 1954, Giust. pen., 1955, II,
73; App, Firenze, 27 gennaio 1959, Giur. Tosc., 1959, 173.

Per l'analoga fattispecie di reato, perseguibile su richiesta dell'autorit�,
Cass., Sez. Un., 28 novembre 1961, n. 2749, Giust. civ., 1962, I, 255, fa decor'
rere il termine di cui ai primi due commi dell'art. 2947 dalla data in cui

. '

si � verificata la decadenza dal potere di richiesta.
La dottrina si � interessata al problema che ne occupa, pervenendo,

anch'essa, a conclusioni non uniformi.

Il DE MARINI, Prescrizione breve e querela, Riv. trim. dir. proc. civ., ::

1955, 1278, in particolare 1292, ritiene che la � decadenza dal potere di

querela o la rinunzia allo stesso determinino, per 'l'azione di risarcimento

danno, l'inizio della prescrizione breve prevista dai .primi due commi del

l'art. 2947 ..

Nello stesso senso conclude il GENTILE, Regime della prescrizione in

materia di responsabilitd civile, Resp. civ., prev., 1958, n. 302, richiamandosi

alla citata sentenza n. 312 del 1957, che, peraltro, come suaccennato, non

risolve esplicitamente la questione.

Il BoNETTO, Lesioni perseguibili a querela, danni alla persona, danni

alle cose e prescrizione dei diritti ai relativi risarcimenti, Riv. it. dir. pen.,

1960, 329 e segg., fa decorrere il termine prescrizionale in parola dal gio:no

del verificarsi del fatto lesivo ed alla stessa conclusione sembrano pervenire,

pur
dubitativamente, il CoRDERO, Procedibilitd, punibilitd, regime di pre

scrizione del credito di risarcimento del reato, Riv. dir. civ., 1959, 44 ss.,

specialmente 75, ed il VENDITTI, nella nota alla citata sent. n. 93 del 1959,

in Giust. civ., 1959, I, 811.

Non prende, invece, posizione sul punto il BoERI, L'azione di danno

cit., 68 ss.

c) Sembra che la soluzione della questione in esame sia strettamente

dipendente da quella del connesso problema della applicabilit�, all'azione

di danno derivante da un reato punibile �a querela, del termine di p;rescri

zione di cui ai primi due commi dell'art. 2947 c. c., ovvero di quello pi�

lungo, previsto dal terzo comma dello stesso articolo, per 'l'ipotesi in cui

� fil
fatto sia �Considerato dalla legge come reato �.
� noto come la ormai costante giurisprudenza (Cass., 29 gennaio 1957,
n. 313 cit.; 29 agosto 1962, n. 2695, Resp. civ., prev., 1963, 157) si sia pro

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 91

nunciata per l'applicabilit�, nella fattispecie, del termine previsto dai drue
primi commi deWart. 2947 citato, e ci� ,soprattutto in considerazione della
ratio della disposizione del terzo comma dell'articolo stesso, individuata nella
necessit� di �accomunare la sorte della pretesa risarcitoria del privato
danneggiato e della pretesa punitiva dello Stato, in guisa da evitare che
l'autore di un reato dichiarato responsabile e condannato in sede penale
resti esente dall'obbligo di risarcimento verso la vittima del reato, in conseguenza
dell'avvenuta, pi� breve prescrizione civile�. Sicch�, �in difetto
di tempestiva querela, l'azione penale � definitivamente preclusa... e l'applicazione
della pi� lunga prescrizione prevista per il reato non ha pi�
ragione di essere � (sent. n. 313 del 1959 cit.).

Se � evidente il buon fondamento logico dell'accennato indirizzo giurisprudenziale,
�, peraltro, non del tutto agevole conciliarlo con la lettera del
terzo comma dell'art. 2947, il quale prevede l'ipotesi di �fatto considerato
dalla legge come reato � : senza voler neppure sfiorare, in questa sede, il
travagliato problema della natura giuridica della querela, � da ritenere
comunque -anche a voler configurare la medesima come condizione di
punibilit� -preferibile la teoria, fondata sulla lettera dell'art. 44 c. p.,
che qualifica la detta condizione come un elemento estrinseco, che si aggiunge
e presuppone un reato gi� perfetto in tutti i suoi elementi costitutivi
{ANTOLISEI, Manuale dir. pen., vOll. I, Milano 1957, 518; GALLO, Il concetto
unitario di colpevolezza, Milano, 1951, 24; BETTIOLI, Diritto penale, Palermo
1950, 172; MAGGIORE, Principi di dir. penale, vol. I, Bologna, 1943, 200).

A maggior ragione, la tesi giurisprudenziale sembra contrastare con il
tenor.e letteraile del cit. terzo comma dell.'art. 2947, ove alfa querela si attribuisca
natura meramente processuale (cfr., per tutti, in tal senso, ANTOLISEI,
op. cit., 520 e segg.): ch�, se essa incide solo sulla procedibilit� dell'azione
penale, la sua mancanza non esclude l'esistenza di un reato, perfetto in tutti
i suoi elementi costitutivi.

H vero � che -come esattamente posto in luce dal!la dottrina (CoRDERO,
DE MARINI, BoNETTo, opp. locc. citt.) e come sembra ritenere, sia pure
implicitamente, l'accennata giurisprudenza del S. C. -il termine �reato�
di cui al terzo comma in esame va interpretato, in relazione alla suindicata
ratio della disposizione, restrittivamente e cio� nel senso di �reato concretamente
procedibile � o � reato punibile � : sicch�, ove tale concreta
possibi!lit� di esercizio dell'azione penale (in concomitanza con quella
civile) non vi 'sia, per la decadenza o rinuncia alla necessaria querela, la
fattispecie esula dalla previsione del terzo comma dehl'art. 2947 e rientra
in quella dei primi due commi deLlo stesso articolo. Principio questo che
-come acutamente rileva il BoNETTO, op. cit., 338 -deve essere applicato
in tutti i casi in cui fa procedibilit� dell'azione p�nale � subordinata
all'avverarsi di una condizione, come la richiesta o l'istanza e -ritengo
di aggiungere -anche nell'ipotesi di immunit� dalla giurisdizione penale
italiana, come avviene per i cittadini stranieri appartenenti alla NATO,
secondo la Convenzione di Londra, resa esecutiva con legge 30 novembre
1955, n 1335 (airt. VII, par. 3, lett. a), salva la ipotesi di espressa rinuncia
dell'autorit� dello Stato di origine (cui compete priorit� di giurisdizione)
a favore dello Stato di soggiorno (lett. C., par. cit.) (contra, ma non convin

centemente, App, Venezia, 15 luglio 1965, in causa Benetti e M. D. E.,

inedita).

d) A questo punto dell'indagine, � agevole la soluzione del problema

della decorrenza del termine (quinquennale o biennale).

Resta escluso -a tal fine -che possa aver rilievo ila sentenza di non

doversi procedere perch� l'azione non poteva essere iniziata, appunto perch�

la decorrenza da taile data (o pi� esattamente da quella della sua irrevo

cabilit�) � prevista dal terzo comma dell'art. 2947 (che ha chiaramente

natura eccezionale rispetto al principio generale delil'art. 2935) solo per

l'ipotesi di fatto-reato in esso contemplato e non quindi quando la necessaria

querela non sia stata tempestivamente proposta.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Del resto, � agevole rilevare a quali incongruenze logiche potrebbe dar
luogo l'accoglimento della tesi della decoo:renza del termine prescTizionale
dalla data della sentenza di proscioglimento. Infatti, nel caso, non infrequente
(proprio iin relazione alla natura dei reati perseguiibili a querela), in
cui n reato non sia ,stato mai portato a tempestiva conoscenza dell'A. G.,

il danneggiato avrebbe la possibilit� di presentare la querela i:n ogni tempo
(e, quindi, anche a distanza di parecchi anni dal fatto), ben consapevole
della �sua tardivi,t�, ma al solo fine di ottenere una pronuncia che dichiari
appunto tale ta!t'divit�, ed allo scopo di far decorrere dalla data della
sentenza l'azione di il."isarcimento danni.

Non sembra, neppure, coriretto far iniziare li.I termine di prescrizione
dalla data della intervenuta decadenza dalla querela (o della relativa
rinuncia): e ci� in applicazione del principio generale di cui all'art. 2935
cit., di cui � specifica applicazione l'ultima parte del primo comma del�
l'airt. 2947. Invero, la pendenza del termine per la proposizione della querela
non costituisce giuridico impedimento all'esercizio del dirritto ad ottenere
il risarcimento del danno (n�, ovviamente, pottrebbe richiamarsi, in contrario,
il disposto dell'art. 12 c. p. p., che si limita a dichiaTare inammissibile
la querela dopo la proposizione dell'aziooe civile e che anzi, per �tal modo,
viene implicitamente a confermare, per quanto non necessario, l'esperibilit�
dell'azione di danno anche nel.la pendenza del termine di querela); sicch� �
inammissibile il differimento del termine iniziale della prescrizione ad un
momento successivo a quello della commissione del fatto illecito, da cui
sorge la pretesa risarcitoria da avanzarsi a cura dell'avente diritto.

Deve, quindi, ritenersi correttamente che J.a prescrizione dell'azione
di danno, derivante da fatto astrattamente previsto come reato perseguibile
a querela, non tempestivamente presentata, decorre dal giorno in cui il
fatto stesso si � verificato: ed a tale conclusione deve pervenirsi anche
quando -come nella fattispecie oggetto della decisione in rassegna -si
sia originaa:-iamente proceduto di ufficio e -solo a seguito di ulteriori
accertamenti o sulla base di nuovi elementi risultati nel corso deLl'istruttoria
o del giudizio -si constati la necessit� della querela, in dipendenza
della cosiddetta degradazione del titolo del reato originariamente contestato.

La conttraria opinione della sentenza annotata (che ha un precedente

conforme nella sent. n. 937 del 1959, cit.) sembra affidarsi prevalentemente

a considerazioni di ordine equitativo, sul rilievo che � l'inattivit� del dan

neggiato .... si giustifichi in pendenza del procedimento penale in vista

della possibilit� che una pi� lunga prescrizione stabilita per il ;reato sia

riferibile al risarcimento del danno � (sent. 937 del 1959); sicch� il medesimo

potrebbe vedersi inaspettatamente privato dell'esercizio del suo diritto

(per l'intercorso periodo di prescrizione), a seguito del1a successiva pro

nuncia che degradi �a reato di azione privata il reato originariamente

perseguito d'ufficio.

Ma tale Tagionamento non pu� condividersi: inve�ro, nel caso frequente,
ricorrente anche nella sp.ecie, in cui il reato di lesioni colpose gravi venga
degradato a quello di lesioni lievi a seguito del successivo accertamento
della durata della malattia, inferiore a gg. quaranta, non sussistono neppuTe
quelle ragioni di equit�, cUi fa appello la giurisprudenza che 'si critica.
InveTo, la persona offesa ben sa -e nessuno meglio della stessa pru� sapere
-in quanti giorni � effettivamente guarita e dopo i quaranta giorni, limite
delle lesioni lievi, ne ha altri cinquanta per meditare sul da farsi: se non
propone querela, imputet sibi e non ilo imputi ad una diversa previsione
della contestazione penale, che egli sa o deve sapere errata, sicch� non
sussiste alcuna ragione di incolp.evole � affidamento �, che possa far derogaTe,
per la fattispecie, �alla rigorosit� dei principi.

In linea di stretto diritto, poi, l'indirizzo giurisprudenziale in esame
appare non corretto. La disposizione dell'art. 2935 c. �c., consacrando il
principio che la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il

1�

diritto pu� essere fatto valere, si riferisce .solo alla possibilit� .legale di
esercitarlo (cfr., da ultimo, Cass., 29 ,settembre 1964, n. 2457, Giust. civ.,

�~

Wl.,�~ll�W.W�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 93

Mass., 1964, 1146; 18 febbraio 1964, n 356; ibidem, 151; 8 gennaio 1964,

n. 20, ibidem, 9), non avendo influenza sull'inizio e sul decorso della
prescrizione n� gli impedimenti di fatto, n� J.'ignoranza, da parte del titOllare,
del proprio diritto (Cass., 20 luglio 1963, n. 2002, id., Mass. 1963, 947), n� le
valutazioni . personali e soggettive che la parte faccia sulla convenienza di
propoNe, immediatamente oppure in un successivo momento, la propria
domanda (Cass., 19 ottobre 1963, n. 2792, ibidem, 1315).
In definitiva, condizione necessaria e sufficiente perch� la prescrizione
cominci a decorrere � che il diritto, pur potendo essere giuridicamente
esercitato dal titolare, non sia di fatto esercitato (Cass., 21 marzo 1963,

n. 689, ibidem, 318): applicando tale principio, nel caso che interessa,
� indubitabile che il danneggiato ben potesse, sin dal momento del fatto,
azionare la propria pretesa di risarcimento, o con la costituzione di parte
civile nel processo penale, o con l'azione civile autonoma (salvo la sua
sospensione ex art. 295 c. p. c., in relazione all'art. 3 c. p. p.), o, comunque,
ponendo in essere validi atti stragiudiziali, interruttivi della prescrizione.
Eppertanto, il suo affidamento (che � del iresto, in ipotesi, affidamento sulla
maggior durata del tempo necessario a prescrivere e non sulla posticipazione
della decorrenza del termine di cui ai primi due commi dell'art. 2947
c. c.) � del tutto ininfluente -quale atteggiamento soggettivo del titolare
del diritto -ad impedire il decorso del termine di prescrizione, che, sempre
e comunque, ha inizio dal giorno in cui si � verificato il fatto iJlecito, che
� fonte del diritto al risarcimento.
G. MANDO'
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 novembre 1965, n. 2404 -Pres. Fibbi
Est. Arienzo -P. M. Tuttolomondo (parz. diff.) -D'Agata (avv. Foti)

c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Carafa).
Sentenza -Motivazione -Omissione o insufficienza -Sussistenza o
esclusione del vizio.

(c. p. c., artt. 132, 276, arg. ex art. 360, n. 5; disp. att. c. p. c., art. 118).
Leggi, decreti e regolamenti -Interpretazione della legge -Ricorso

dell'interprete all'analogia -Quando � consentito.

(disp. sulla legge in generale, art. 12).

Appello -Domanda nuova -Quando sussiste.

(c. p. c., art. 345).
n vizio di omessa o insujj�ciente motivazione della sentenza sussiste
soltanto nel caso di obliterazione, nel processo critico seguito per giungere
alla decisione, di elementi di fatto prospettati dalle parti, che, se
esaminati, avrebbero potuto condurre il giudice a diverse soluzioni,
ma non anche quando tali elementi siano stati valutati in modo difforme
da quello preteso dalla parte (1).

(1) Cfr. Cass., 21 marzo 1964, n. 647, Foro it., Mass., 1964, 161; v. anche
riferimenti di giurisprudenza sub nota 3 a Cass., 22 luglio 1965, n. 1715,
in questa Rassegna, 1965, I, 727. Cass., 23 gennaio 1963, n. 96, Giust. Civ.,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

n ricorso all'interpretazione analogica � consentito per regolare un

caso, non preveduto dalla legge, con la disciplina prevista per un caso
analogo: che abbia, cio�, lo stesso razionale fondamento, e consiste in
un processo logico, che faccia risalire dalle norme espresse e particolari
ai principio che le governa, per accertare se in questo rientri anche
il caso non previsto (2).

Per aversi domanda nuova in appello � necessario che la pretesa
fatta valere davanti al giudice di secondo grado alteri i presupposti
della domanda formulata innanzi al primo giudice, in modo da introdurre
nei p1�ocesso un diverso petitum, la decisione del quale, richiedendo
nuove indagini su elementi diversi da quelli dedotti a giustificazione
dell'istanza originaria, verrebbe a privare le parti della garanzia
del doppio grado di giurisdizione (3).

(Omissis).
In via preliminare i ricorsi, princiipale e incidentale, proposti contro
la stessa sentenza vanno riuniti (art. 335 cod. proc. civ.).
Il ricorrente principale denuncia col primo mezzo la omessa e
l'insufficiente motivazione circa un punto decisivo della controversia
(art. 360, n. 5, cod. proc. civ.) e sostiene che la Corte del merito non
avrebbe esaminato la domanda, proposta in appello, di provvedere
secondo i principi generali del diritto o le norme che regolano materia
analoga. Ravvisa, quindi, il fondamento giuridico del suo diritto ad
ottenere un compenso per l'elaborazione del sistema di gioco, che
sarebbe stato utilizzato dal Ministero delle Finanze, nella previsione
legislativa (art. 1 d.p.r. 18 aprile 1951, n. 581) di una commissione
istituita per esaminare tutti i progetti relativi ai giochi di abilit� e ai
concorsi pronostici, monopolizzati col d.l. 14 aprile 1948, n. 496, e per
segnalare al Ministero quelle attivit� che possono essere esercitate dallo
Stato direttamente o mediante concessione a persone fisiche o giuridiche.

La doglianza � infondata.

Con riguardo al titolo dedotto in giudizio a sostegno della domanda
di risarcimento del danno, la Corte del merito ha rilevato, in via generale,
che, essendo l'opera dell'ingegno tutelata quanto alla sua espres

1963, I, 528, avverte che � il difetto di motivazione costituisce motivo di
ricorso per cassazione contro le decisioni del giudice di merito solo quando
attiene all'accertamento e alla valutazione dei fatti e non anche per le
affermazioni di principi giuridici � (v., infatti, art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c.).

(2) Sulla funzione di autointegrazione dell'ordinamento giuridico propria
dell'analogia, sul fondamento e sui criteri dell'interpretazione analogica
v. BETTI, Interpretazione della legge e degli atti giuridici, Milano,
1949, 69 e segg., 75 e segg. Sul problema dell'interpretazione della norma
tributaria v. Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-1960,
vol. II, Roma, 1961, 304 e segg.; in particolare, per l'esclusione della pos

PARTE SEZ. GIURISPRUDENZA CIVILE 95PARTE SEZ. GIURISPRUDENZA CIVILE 95
I, III,

sione formale, l'utilizzazione compiuta dal Ministero non costituisce
violazione del diritto di autore, per non essere stata riprodotta la rappresentazione
del ritrovato. E, in particolare, ha negato che il concorso
pronostici del D'Agata, realizzato attraverso un'agevole applicazione
del calcolo attuariale, avesse quel carattere creativo, che conferisce un
apporto al mondo culturale e che giustifica la tutela giuridica come
opera dell'ingegno.

La sentenza impugnata ha, quindi, preso in esame i fatti costitutivi
del preteso diritto al risarcimento del danno e consistenti nella presentazione
del progetto del D'Agata e nella istituzione dell'Enalotto,
negando che il primo fosse caratterizzato dall'elemento creativo per
rientrare nel paradigma legale delle opere dell'ingegno e che il secondo
costituisse un'illecita utilizzazione del ritrovato.

Orbene, col motivo in esame, il ricorrente non contesta che tali
elementi di fatto siano stati considerati dalla sentenza impugnata,
bensi si duole che non sarebbero stati correttamente valutati nell'ambito
dei principi generali del diritto e di altre norme da applicare in via
analogica. Ma il difetto -di motivazione costituisce motivo di ricorso per
.cassazione contro le decisioni del giudice di merito solo per quanto attiene
all'accertamento e alla valutazione dei fatti della causa, rilevanti
per la decisione: esso non pu�, invece, dedursi come motivo di ricorso
contro l� affermazioni di principi giuridici e le applicazioni di tali principi
ai singoli casi concreti, contenute nelle decisioni di merito, che,
per queste parti, sono denunciabili soltanto a norma dei nn. 1, 2, 3 e 4
dell'art. 360 cod. proc. civ. In sostanza, il vizio di omessa o insufficiente
motivazione della sentenza sussiste soltanto nel caso di obliterazione,
nel processo critico seguito per giungere alla decisione, di elementi di
fatto prospettati dalle parti, che, se esaminati, avrebbero potuto condurre
il giudice a diverse soluzioni, ma non anche quando tali elementi
siano stati valutati in modo difforme da quello preteso dalla parte
(Cass., 21 marzo 1964, n. 647; 23 gennaio 1963, n. 96).

Il mancato accoglimento della tesi giuridica, sostenuta dal D'Agata
in sede di appello, che i fatti posti a base della domanda giustificassero
l'applicazione delle norme sulla tutela del diritto di autore, non pu�,
pertanto, essere dedotta in sede di Cassazione come vizio di omessa o
insufficiente motivazione.

sibilit� di interpretazione analogica e sui limiti di applicabilit� dell'interpretazione
estensiva, ivi, 305-308 (a proposito dei benefici tributari, ad esempio,
vi si avverte che �il minimo di elasticit�� dei medesimi � deve essere
pur sempre condizionato al concorso dei presupposti di fatto tassativamente
indicati, che debbono presentarsi nei precisi termini previsti dal legislatore
., ivi, 307, e pi� in generale si sottolinea che � l� dove il legislatore
dimostra di aver considerato una materia con criteri tutt'affatto particolari,
rimane un margine assai ristretto per l'interpretazione estensiva.,
ibidem). Secondo la recente giurisprudenza della Corte di Cassazione si

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

N� la doglianza pu� ritenersi fondata sotto il profilo che la Corte
del merito avrebbe omesso di far ricorso all'analogia (art. 12 delle
preleggi) al fine di applicare le norme del d.l. 14 marzo 1948, n. 496 e del
relativo regolamento di esecuzione approvato col d.P.R. 18 aprile 19151,

n. 5'81, che istituiscono rispettivamente il monopolio sui concorsi pronostici
e una commissione per esaminare e segnalare le attivit� che
potrebbero essere esercitate dallo Stato e da persone fisiche o giuridiche
per conto dello Stato. Infatti, il ricorso all'analogia � consentito per
regolare un caso, non preveduto dalla legge, con la disciplina prevista
per un caso analogo, che abbia, cio�, lo stesso razionale fondamento e
consiste in un processo logico per risalire dall~ norme espresse e particolari
al principio che le governa, per accertare se in questo rientri
anche il caso non preveduto. Il.. ricorrente, invece, sostiene che il suo
diritto al compenso economico era giustificato dall'utilizzazione concreta
del suo progetto di concorso da parte del Ministero delle Finanze come
effetto della istituzione del regime di monopolio e della segnalazione
della Commissione preposta all'esame dei progetti di concorsi. Pertanto,
con questa proposizione, egli sostituisce al titolo giuridico posto
'~

a base della domanda dei danni, e consistente nella violazione del suo
diritto di autore, un altro titolo, costituito dalla utilizzazione del suo ~
progetto di concorso pronostici mediante l'Enalotto; titolo di cui doveva <
provare gli estremi di fatto costitutivi del diritto al compenso. '

Col secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa

applicazione dell'art. 2578 cod. civ., in relazione all'art. 360, n. 3, cod. ~

I
.
.

proc. civ., e sostiene che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte

del merito, il disposto dell'art. 2578 cod. civ. sia applicabile in via analogica
alle soluzioni di problemi tecnici, quale sarebbe il suo progetto
di concorso pronostici. Infatti, a differenza di quanto disponeva il

r.d.l. 7 novembre 1925, n. 1950, la tutela del diritto d'autore non
I

sarebbe pi� limitata ai soli progetti di ingegneria, perch� gli artt. 2 e 99

I
I
ru

1. 22 aprile 1941, n. 633 e l'art. 2578 cod. civ. tutelano l'opera dell'ingegno
indipendentemente dal merito e dalla destinazione dell'opera
stessa, prevedendo, inoltre, un equo compenso per le soluzioni originali
di problemi tecnici.
L'esame di questa doglianza � subordinato a quello del ricorso
incidentale, che, se accolto, dispensa dall'indagine proposta col motivo
di ricorso. Infatti, lAmministrazione delle Finanze -premesso che in

riconferma che � anche in tema di leggi tributarie sussiste la possibilit�di ricorrere all'interpretazione estensiva, quando si ravvisino, nel caso
non espressamente regolato dal legislatore, motivi e finalit� propri dello
spirito della legge che si vuole applicare per estensione�: Cass., 27 lu:
g).io 1964, n. 2094, in questa Rassegna, 1964, I, 946 e segg., con nota di
CoRREALE; per la critica di un'applicazione fattane da Cass., 23 marzo 1965,

n. 477, in questa Rassegna, 1965, I, 381, v. MANn�, Sui limiti di applicazione
ecc., ivi, 382 e segg., in part. 384 (ove si avverte che � per dimo

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 97

appello il D'Agata aveva chiesto in via subordinata la corresponsione
di un equo compenso in applicazione analogica dell'art. 2578 cod. civ.
e che, eccepita da essa Amministrazione la inammissibilit� di tale
domanda perc.h� diversa da quella di risarcimento danni formulata in
primo grado, aveva precisato che la richiesta si identificava con la
domanda di danni proposta in primo grado, con la sola specificazione
del riferimento alla liquidazione equitativa -sostiene che la Corte
di merito avrebbe dovuto contenere il suo esame entro questi limiti,
astenendosi dall'indagine circa l'applicabilit� alla specie dell'art. 2578
cod. civ.; sic�h� � incorsa nel vizio di ultra petita e, comunque, ha pronunciato
su una domanda nuova (violazione degli artt. 112 e 345 cod.
proc. civ. con riferimento all'art. 360, n. 3, dello stesso� codice).

II fondamento dell'esposta censura risulta di tutta evidenza dalla
sua stessa esposizione.

Invero, per aversi una domanda nuova � necessario che la pretesa,
fatta valere davanti al giudice di secondo grado, alteri i presupposti
della domanda formulata in primo grado, in modo da introdurre nel
processo di appello un diverso petitum, la cui decisione, col richiedere
nuove indagini su elementi diversi da quelli dedotti a giustificazione
dell'istanza originaria, verrebbe a privare le parti della garanzia del
doppio grado di giurisdizione (Cass., 20 luglio 1963, n. 1984).

Nel caso concreto il D'Agata, dopo aver fondato la sua istanza di

risarcimento del danno sugli artt. 2575 e 2,577 cod. civ. e sul presup

posto di fatto che la sua opera, avente carattere creativo, fosse stata

utilizzata illecitamente dal Ministero delle Finanze, ha chiesto, in sede

di appello, un equo compenso per il suo lavoro in quanto rientrante

nel paradigma giuridico dell'art. 2578 cod. civ. Questa domanda, for

mulata in via subordinata, oltre che mutare il fondamento giuridico

della originaria pretesa, introduceva un nuovo e diverso petitum, costi

tuito dall'equo compenso, che postulava accertamenti nuovi non pro

posti in primo grado. Pertanto, la Corte del merito, a seguito dell'ecce

zione dell'appellata Amministrazione, non doveva procedere all'esame

della domanda, ma dichiararne l'inammissibilit�, cosi come � stato de

dotto col ricorso incidentale, che va accolto. In conseguenza, deve di

chiararsi assorbito il secondo motivo del ricorso principale, col quale

si censura la parte della motivazione della sentenza di appello, che ha

esaminato, peraltro rigettandola, la domanda nuova. (Omissis).

strare... che viene operata una ammissibile interpretazione estensiva e non
gi� una preclusa interpretazione analogica della norma di esenzione non
ha... rilievo il sottolineare la identit� di ratio tra due fattispecie, ma �
necessario accertare se il caso concreto, pur se non chiaramente espreSS'Odalla legge, � stato tuttavia da questa previsto (cfr. Cass., 15 aprile 1947,

n. 564, Giur. it., Rep., 1944-1947, voce Leggi, n. 70), cos� da poter ritenere
che il legislatore minus dixit quam voluit � ).
(3) Cfr. Cass., Sez. Un., 25 giugno 1965, n. 1335, in questa Rassegna,
1965, I, 945, sub 2, con nota di ulteriori riferimenti di giurisprudenza.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 gennaio 1966, n. 92 -Pres. Vistoso

-:-.�

:-;::

Est. Giannattasio -P. M. Raja (conf.) -Ministero dell'Interno (avv.

II*

Stato Colletta) c. Petrilli ed altri (avv. Vece) e Bove (avv.ti Longo,
Gaeta, Leone C.). .

Edilizia -Comune -Esecuzione di ufficio di ordinanza del Sindaco che d
ingiunga al proprietario di eseguire urgenti lavori di assicurazione
della statica di un fabbricato pericolante -Attivit� spiegata da
organi e dipendenti comunali -Riferimento allo Stato e non al
Comune -Colpevole operato di dipendente comunale che provochi
il crollo dell'edificio -Responsabilit� dello Stato e non del Comune.

(t. u. 1. com. e prov. 4 febbraio 1915, n. 148, art. 153; t. u. l. com. e prov. 3
marzo 1934, n. 383, art. 91, lett. b, n. 28; c. c., art. 2043).
Prescrizione -Sentenza penale recante condanna generica al risarcimento
dei danni -Prescrizione del diritto al risarcimento -Prescrizione
decennale da giudicato -Applicabilit� anche nei confronti
del responsabile civile non citato nel processo penale e rimasto
estraneo ad esso -Sussiste.

(c. p..p., artt. 27, 489; c. c., artt. 1306, 2953).
'i'~

Nel caso di esecuzione d'ufficio di un'ordinanza del sindaco, che

ingiunga al proprietario di un immobile pericolante di eseguirvi le neces

sarie opere di assicurazione della statica, l'attivit� da altri organi comu.
nali spiegata a tal fine � conseguenziale all'ordinanza d'urgenza, di cui .
rappresenta mezzo per il raggiungimento dello scopo, epper� non spezza
il nesso di riferibilit� allo Stato dell'operato del dipendente comunale,

l'-'

che provvede all'esecuzione d'ufficio. Del risarcimento dei danni causati

ai privati dal colpevole operato di tale dipendente risponde, pertanto,
lo Stato e non il Comune (1). ,

La conversione del termine prescrizionale prevista dall'art. 2953

c. c. si riferisce al diritto e non alle singole pe1�sone degli obbligati e non M
:~

(1) V., in senso conforme, Cass., 9 giugno 1959, n. 1718, Foro it., 1959,
I, 915; per la critica di tale pronunzia v. LA TORRE, Provvedimenti del
sindaco e responsabilit� dello Stato, in l'Amministrazione italiana, 1959,
889 e segg.; CARUSI, Sulla pretesa responsabilit� dello Stato per l'esecuzione
di ordinanze sindacali contingibili ed urgenti in materia edilizia,
Foro it., 1959, IV, 265 e segg.; ID., � lo Stato responsabile per l'esecuzione
delle ordinanze ex art. 153 l. com. e prov. t.u. 4 febbraio 1915, n. 148?,
ivi, 1960, IV, 102 e segg.; da ultimo, v. FERRERO, In tema di responsabilit� '
I .
civile per i provvedimenti contingibili ed urgenti del sindaco, in questa Ras.
segna, 1964, II, 56 e segg.
Sui presupposti, sulla portata e sui requisiti delle ordinanze ex art. 153

t.u. legge com. e prov. 4 fabbraio 1915, n. 148, v. Relazione dell'Avvocatura
I

dello Stato per gli anni 1956-1960, vol. III, Roma, 1961, 205 e segg. Sulla
questione di responsabilit� per l'esecuzione delle predette ordinanze v. Relazione
cit., vol. II, Roma, 1961, 154 e segg.

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�1.atl~�,_,.W~I�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 99

� concepibile che si verifichi per il solo imputato condannato e non anche
per il responsabile civile, solidalmente con lui obbligato, anche se 1�imasto
estraneo al giudizio penale (2).

Con il primo motivo lAmministrazione ricorrente denuncia violazione
e falsa applicazione dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
all. E, dell'art. 74 legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F, delPart. 111
Reg. 12 febbraio 1911, n. 297, degli artt. 131, 152, 153, 217 t.u. 4 febbraio
1915, n. 148 della legge comunale e provinciale, dell'art. 47 del
Regolamento edilizio del Comune di Napoli, dell'art. 16 r. d. 8 dicembre
1933, n. 1740, degli artt. 20, 91, 108 e 274 del t.u. 3 marzo 1934, n. 383 e
dell'art. 360, n. 3 e 5, cod. proc. civ., e sostiene che erroneamente la
Corte di Napoli ha affermato la legittimazione del Ministero dell'Interno.
Infatti -si afferma -la ordinanza del Sindaco con cui si
intimava ai Bove di compiere opere di assicurazione alle fabbriche pericolanti
non integrava un provvedimento contingibile ed urgente riferibile
alla potest� del Governo, ma si atteneva precisamente al giudicato
nascente dalla sentenza del Pretore 23 marzo 1945 (che condannava
i Bove alla esecuzione dei lavori suddetti) e rientrava nella

(2) In senso conforme, v. Cass., 20 ottobre 1964, n. 2633, in questa
Rassegna, 1964, I, 900 e 17 agosto 1965, n. 1961, id., 1965, I, 960, con note
critiche di CARUSI. Sulla questione della conversione della prescrizione
breve in ordinaria v. Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni
1956-1960, vol. II, Roma, 1961, 173 e seg. La sentenza in rassegna, a conforto
del proprio insegnamento di massima, ricorda anche che per l'articolo
27 c.p.p. la sentenza penale � fa stato anche contro il responsabile
civile, se pur non citato n� intervenuto nel processo penale, per quanto
attiene alla sussistenza del fatto dannoso, alla sua illiceit� e alla responsabilit�
del condannato, perch� il responsabile civile � soltanto facultato
a far accertare se debba o meno rispondere, a norma della legge civile,
del danno cagionato dal reato, se cio� possa essere chiamato responsabile,
in solido con l'imputato, dei danni gi� irrevocabilmente accertati anche nei
suoi confronti �. Non pare, per�, che l'argomento sia persuasivo. Se la
conversione del termine prescrizionale �, pel disposto dell'art. 2953 e.e.,
collegata ad una sentenza di condanna passata in giudicato, occorre considerare
che, a norma dell'art. 489 c.p.p., la condanna alle restituzioni e
al risarcimento dei danni cagionati dal reato � pronunciata anche nei
confronti del responsabile civile �se... � stato citato o � intervenuto nel
giudizio� e �quando la sua responsabilit� � riconosciuta�. N�, d'altra
parte, pare producente alludere, sia pure senza avvertirne l'esatta portata,
come fa la sentenza (sulla distinzione tra effetti secondari o indiretti ed
effetti riflessi della sentenza v. LIEBMAN, Corso di diritto processuale civile,
I, Milano, 1952, 237 e 242), al concetto di efficacia riflessa del giudicato, prescindeno
dal considerare, poi, l'importanza decisiva dell'art. 1306 c. c.
Si riporta la seguente annotazione sulla prima massima della sentenza
in rassegna :

Esecuzione d'ufficio di ordinanze del Sindaco in materia edilizia e responsabilit�
per danni.

I. -La giurisprudenza della Corte di Cassazione � ormai ferma nel
riferire allo Stato la responsabilit� dell'esecuzione d'ufficio da parte del

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

potest� esclusiva del Comune cui varie leggi espressamente attribuiscono
competenza in materia di edilit� e costituiva legittimo eserc1z10
della normale potest� comunale di polizia edilizia. Comunque -si
aggiunge -trattandosi di responsabilit� derivata dalla cattiva esecuzione
dell'ordinanza, poich� la esecuzione di essa era dalla legge affidata
al Comune, la responsabilit� farebbe carico al Comune anche se quell'ordinanza
fosse stata emessa nell'esercizio della potest� di governo,
onde illogica e contraddittoria � la motivazione della sentenza quando
esclude la responsabilit� del Comune, adducendo trattarsi di spesa conseguente
all'esecuzione.

Le censure, con tale motivo formulate, sono prive di fondamento,
come questo Supremo Collegio ha gi� avuto occasione di affermare,
con la sentenza 9 giugno 1959, n. 1718, resa in altra causa, relativa
allo stesso disastro colposo, tra la stessa I'Amministrazione dell'Interno
e il Comune di Napoli, e gli argomenti che furono allora addotti si
attagliano perfettamente al caso in esame.

L'art. 153 del t.u. della legge comunale e provinciale 4 febbraio
1915, n. 148, richiamato in vigore dall'art. 10 del d.l. 7 gennaio 1946,

n. 1 dispone: �Appartiene pure al Sindaco di fare i provvedimenti
contingibili ed urgenti di sicurezza pubblica sulle materie di cui al
n. 9 dell'art. 217, nonch� di igiene pubblica, e di far eseguire gli ordini
Comune di ordinanze emesse dal Sindaco, in materia edilizia, con formale
riferimento all'art. 153 t.u. legge com. e prov. 4 febbraio 1915, n. 148,
richiamato in vigore dall'art. 10 d.lg.lgt. 7 gennaio 1946, n. 1. Ma gi� era
stato opportunamente ed autorevolmente rilevato, in sede dottrinale, che
la reale, giuridica portata di un provvedimento � data dal suo contenuto
sostanziale e non dall'articolo di legge enunciato e addotto, onde l'indagine
preliminare, che sempre deve compiere il giudice, prima di affrontare
la questione della riferibilit� allo Stato dell'esecuzione da parte del
Comune di un provvedimento del Sindaco, effettivamente contingibile, oltre
che urgente, attiene, appunto, alla sussistenza di un siffatto, concreto provvedimento,
nel caso da decidere (LA TORRE, Provvedimenti del sindaco e
responsabilit�. deHo Stato, L'Amministrazione Italiana, 1959, 890 ed ivi
anche nota 2). La difesa dell'Amministrazione statale, nella specie, aveva
negato che l'ordinanza sindacale, intimata ai proprietari, di eseguire urgenti
opere di assicurazione della statica di un fabbricato dissestato, potesse considerarsi
effettivamente un provvedimento contingibile, ossia relativo a
casi imprevisti, contingenti e straordinari (LA TORRE, op. cit., 889). Dopo
aver ricordato l'esistenza di un giudicato civile fra i proprietari e gli
inquilini dell'immobile in discorso, recante condanna dei primi ad eseguire
determinati urgenti lavori nei quartini abitati dai secondi, giudicato
rimasto ineseguito, essa aveva, infatti, addotto che, a norma dell'art.
47 del vigente Regolamento edilizio ciel Comune di Napoli, � ... ogni
proprietario � responsabile direttamente della solidit� e stabilit� del fabbricato.
Qualora per denunzia, reclamo od altra causa qualsiasi il Sindaco avesse
motivo di ritenere a suo insindacabile giudizio che un fabbricato o parte
di esso minacci rovina... egli potr� ordinare in via di urgenza tutte le opere, i
provvedimenti, le precauzioni che fossero ritenuti necessari allo scopo di

PARTE I, SEZ. III,,GIURISPRUDENZA CIVILE 101

relativi, a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale in
cui fossero incorsi>. La norma segue quella dell'art. 152, che espressamente
qualifica il Sindaco, quale ufficiale del Governo,. allorch� egli
provvede alla pubblicazione delle leggi, degli ordini e dei manifesti
governativi; tiene i registri dello stato civile; provvede alla regolare
tenuta del registro di popolazione ecc. Da tale collocazione e dal suo
contenuto (disciplina dei provvedimenti intesi a prevenire situazioni di
pericolo o di danno, per la sicurezza pubblica e per l'ordine pubblico,
che costituiscono materia di esclusiva competenza statale) si evince che
detta norma detta la regolamentazione di una potest� non propria del
Sindaco, quale capo dell'Amministrazione comunale, ma attribuita a lui,
per ragione di decentramento funzionale; e per l'immanenza della situazione
di pericolo o di turbativa della sicurezza e dell'ordine pubblico.
Nell'esercizio di tale potest� il Sindaco travalica i confini dell'attivit�
propria dell'Amministrazione locale territoriale, perch� la difesa dal
pericolo di crollo di un fabbricato interessa non soltanto gli abitanti
del Comune, nel cui territorio il fabbricato sorge, ma chiunque si trovi,
anche casualmente, a transitare per la strada sulla quale l'immobile �
prospiciente, ossia interessa l'intera collettivit�. Ma la tutela degli interessi
della collettivit� spetta all'ente sovrano, cio� allo Stato. � appena
poi il caso di aggiungere che il decentramento funzionale in materia

ovviare al pericolo temuto �. L'esecuzione d'ufficio, nel corso della quale,
per colpa penalmente accertata del funzionario dell'Ufficio Tecnico comunale,
direttore dei lavori, si erano verificati il crollo e i danni per cui era
causa, atteneva, adunque, ad una normale ordinanza sindacale di polizia
edilizia, ossia ad una funzione comunale e non statale. Nessuna risposta
a tale assorbente obiezione sembra abbia fornito, per�, la sentenza in
rassegna, la quale d� per acquisito che, nella specie, il provvedimento
rappresentasse, invece, effettivo esercizio del diverso potere previsto dall'art.
153 t.u. n. 148 del 1915, (su cui v. Cons. Stato, Sez. V, 9 gennaio 1954,

n. 12, n Consiglio di Stato, 1954, I, 38, sub 2) e ritiene decisivo ribadire che
� nell'esercizio di tale potest� il Sindaco travalica i confini dell'attivit�
propria dell'Amministrazione locale territoriale, perch� la difesa dal pericolo
di crollo di un fabbricato interessa non soltanto gli abitanti del Comune,
nel cui territorio il fabbricato sorge, ma chiunque si trovi anche
casualmente a transitare per la strada, sulla �quale l'immobile � prospiciente,
ossia interessa l'intera collettivit�; ma la tutela degli interessi della
collettivit� spetta all'ente sovrano, cio� allo Stato �. Questa argomentazione,
tuttavia, oltre ad essere smentita dall'art. 20 t.u. legge com. e prov. n. 383
del 1934, da cui si desume che le ordinanze contingibili ed urgenti in
materia di edilit�, polizia locale e igiene � interessanti l'intera provincia
o pi� comuni della medesima � non rientrano pi� nelle attribuzioni del
Sindaco, ma in quelle del Prefetto, sembra provi troppo, poich�, stando ad
essa, anche i provvedimenti adottati dal Sindaco a norma dell'art. 47 del
Regolamento comunale edilizio finirebbero per travalicare i confini dell'attivit�
propria dell'Amministrazione locale territoriale. Eppure, � proprio
la legge ad attribuire al Comune potest� regolamentare in materia di
edilizia (cfr. art. 31, n. 6, t.u. n. 148 del 1915 e, in relazione, art. 111 Reg.
12 febbraio 1911, n. 297; art. 33 1. 17 agosto 1942, n. 1150), mentre, poi,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

102

non pu� essere inteso come fatto alla persona singola del Sindaco, perch�
ammettere ci� equivarrebbe a negare la possibilit� in concreto dell'esercizio
della funzione decentrata: il decentramento � fatto all'amministrazione
comunale nel suo complesso, onde tutti i dipendenti del
Comune debbono assistere il Sindaco nell'esercizio della potest� demandatagli
dalla legge nella sua veste di ufficiale del Governo.

A tal punto vien fatto di sottolineare -e l'indagine � pertinente
vertendosi in tema di legittimazione -che gi� con la prima ordinanza
31 agosto 1945 il Sindaco, richiamando espressamente l'art. 153 della
legge comunale e provinciale, ordin� ai Bove di fare eseguire una
verifica tecnica al fabbricato e di provvedere alle necessarie opere di
assicurazione, con formale avvertenza che, in caso di inottemperanza,
si sarebbe proceduto all'esecuzione in danno e a spese degli intimati;
che, con successiva ordinanza di pari data, venne ingiunto agli inquilini
di allontanarsi dallo stabile durante l'esecuzione dei lavori; e che, con
una terza ordinanza, a firma di un assessore nelle veci del Sindaco, dato
atto che i lavori potevano essere eseguiti anche in presenza degli inquilini,
si rinnov� l'ordine di esecuzione con l'avvertenza di provvedervi,
in danno, in caso d'inadempimento. Ora, se l'intervento d'ufficio import�
l'emanazione di provvedimenti di altri organi del Comune, l'attivit�
c,osi spiegata � conseguenziale all'ordinanza d'urgenza, di cui rappre

� princ1p10 pacifico nella giurisprudenza amministrativa che non possa
considerarsi contingibile il provvedimento adottato � per reprimere l'inosservanza
del Regolamento comunale edilizio � (Cons. Stato, Sez. V, 9 gennaio
1954, n. 12 cit., Il Consiglio di Stato, 1954, I, 38, sub 2, con nota di
riferimenti; v. anche Cons. Stato, Sez. V, 20 maggio 1950, n. 635; id., 1950,
580, sub 2).

D'altronde, supposta la validit� del solo criterio dell'interesse (v. riserve
anche in CASETTA, Sui principi general'i in materia di illecito degli enti pubblici
e su alcune loro recenti applicazioni, Giur. it., 1954, I, 1, 834), su cui fa
perno l'annotata sentenza, resta decisivo un problema di prospettiva, dovendosi
guardare � non soltanto alla qualit�, ma anche alla quantit�, alla
rilevanza � (LA TORRE, op. cit., 893), epper� � quando ... in un settore l'interesse
� comune o diffuso... allora non ci pu� essere che un solo criterio,
quello della prevalenza dell'interesse � (In., op. cit., 894). Alla stregua di
tale principio, si spiega la formulazione del citato art. 20 1. com. e prov. 1934
e si spiegano, altresi, in tema di sistemazione e manutenzione dei tronchi di
strade all'interno degli abitati, le norme di cui all'art. 22, ult. comma, 1. 20
marzo 1865, n. 2248, all. F ed all'art. 7, c), 1. 2 febbraio 1958, n. 126. Peraltro,
proprio le Sezioni Unite della Suprema Corte regolatrice hanno ritenuto
il Comune e non gi� !o Stato responsabile della mancata adozione
di quei provvedimenti sindacali istantanei, necessari a tutela della pubblica
incolumit� dei passanti (Cass., Sez. Un., 25 settembre 1953, n. 3065,
Giur. it., 1954, I, 1, 830, con nota adesiva del CASETTA, il quale indica la
norma attributiva del relativo potere al Sindaco, per le strade poste
all'interno dell'abitato, nell'art. 20, ult. comma, r.d. 8 dicembre 1933,

n. 1740).
II. -Ammesso pure che si trattasse, r:el caso deciso, di provvedimentocontingibile, non si vede perch� anche la sua esecuzione d'ufficio doveva

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 103
senta mezzo strumentale per il raggiungimento dello scopo e non spezza

il nesso di riferibilit� dell'operato del dipendente comunale, che materialmente
provvede all'esecuzione in danno, allo Stato, nel cui esclusivo
interesse egli agisce, in esplicazione di una funzione, che non � propria
dell'Amministrazione comunale, ma � propria ed esclusiva dello Stato.

N� ha alcuna rilevanza che, a norma dell'art. 91, lett. b), n. 28
del t.u. della legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383, l'onere
finanziario di siffatta attivit� d'esecuzione sia posto a carico del Comune.
Invero la norma, che pone a carico dei Comuni le spese per i servizi
dello stato civile, per la tenuta dei registri di popolazione e per l'esecuzione
dei. provvedimenti d'ufficio (art. 91, lett. b, citato t.u., n. 15,
27 e 2�8) determina semplicemente l'incidenza dell'onere delle spese
occorrenti all'esplicazione della funzione di Governo del Sindaco, cio�
ha carattere meramente contabile; essa, per�, non pu� essere intesa
come norma determinatrice della responsabilit� di un soggetto diverso
da quello, nel cui interesse la funzione e l'attivit� vengono esplicate.
Invero, � principio fondamentale del diritto pubblico quello per cui
l'attivit� del dipendente pu� essere riferita all'ente pubblico soltanto
quando essa costituisca ed appaia come esplicazione dell'attivit� dell'ente,
cio� sia diretta all'attuazione degli scopi propri di questo.

Con il secondo motivo I'Amministrazione ricorrente denuncia violazione
e falsa applicazione degli artt. 26 e 27 cod. proc. pen., 13-06,
2909, 2947 e 2953 cod. civ. ed afferma che la statuizione di condanna

essere considerata ineluttabilmente attivit� statale, se � vero, anzitutto,
che, come si � accennato, le ordinanze contingibili in materia di edilit�,
polizia locale ed igiene, in tanto sono legittimamente emesse dal Sindaco,
in quanto interessino precisamente l'ambito territoriale del Comune (articolo
20 t.u. n. 383 del 1934). Ma, anche a voler prescindere da tale rilievo
e a voler accettare, per un momento, il ragionamento dell'annotata sentenza,
in ordine all'esistenza di un interesse generale, cui servirebbe il
provvedimento, baster�, a parte ogni altra considerazione gi� fatta in altra
sede (Foro it., 1959, IV, 265 e segg.; id., 1960, IV, 102 e segg.), ricordare
che, se l'ordinanza sindacale in discorso deve essere, per il suo
contenuto innovativo dell'ordine giuridico, ritenuta manifestazione di potest�
sovrana, ossia statale, non per questo cessa di esser vero che carattere
normale dell'autarchia � proprio quello di cooperare con la stessa
Amministrazione governativa per il raggiungimento di finalit�, a cui l'ordinamento
considera che l'ente pubblico minore non debba, comunque,
restare estraneo (cfr., infatti, artt. 274 t.u. n. 383 del 1934 e 277 t.u. n. 148
del 1915). Si ritiene, in ogni modo, opportuno sottolineare, in via conclusiva,
che � la stessa sentenza in rassegna a fornire il criterio, che appare
decisivo per la soluzione del problema in senso contrario a quello da essa
ritenuto. Secondo l'insegnamento di massima della predetta pronuncia, �
tutta intera la complessa attivit� giuridica e materiale, di organi deliberanti,
esecutivi e meri agenti comunali, necessaria a realizzare l'esecuzione
d'ufficio del provvedimento contingibile, a doversi considerare attivit�
statale, siccome �conseguenziale all'ordinanza di urgenza�. Ma la
stessa sentenza ricorda in pari tempo che � principio fondamentale quello
per cui � l'attivit� del dipendente pu� essere riferita all'ente pubblico,
soltanto quando essa costituisca ed appaia come esplicazione dell'attivit�

104 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

generica dell'ing. Fulvio, emessa nel procedimento penale a favore delle
parti civili, non � opponibile al responsabile civile, rimasto estraneo
al processo, poich� l'azione civile, pur se esercitata nel processo penale,
non perde la sua autonomia e rimangono pur sempre applicabili i principi
della cosa giudicata civile sanciti nell'art. 2909 cod. civ., riaffermati
nell'ultimo comma dell'art. 27 cod. proc. pen. e non derogati dal
precedente art. 26 (che si riferisce solo all'azione esercitata contro
l'imputato). Conseguentemente -afferma la ricorrente -l'azione proposta
dall'Amendola era prescritta, dovendosi applicare, nei confronti
del Ministero, non gi� l'art. 2953, ma l'art. 2947 cod. civ., e non doveva
essere esclusa l'applicabilit�' dell'art. 1306 cod. civ.

Anche tale censura � infondata. Per regola generale i diritti si
estinguono per prescrizione con il decorso di dieci anni, salvi i casi in
cui la legge disponga diversamente (art. 2946 cod. civ.). Tra tali casi
� compreso il risarcimento del danno derivante da fatto illecito considerato
dalla legge come reato, per il quale, se � intervenuta sentenza
penale irrevocabile nel giudizio penale, la prescrizione si verifica nel
termine di cinque anni dalla data in cui la sentenza � divenuta irrevo

cabile (art. 2947, terzo comma, cod. civ.). Tale disposizione, per�, deve
essere interpretata in coordinamento con l'art. 2953 cod. civ., il quale
dispone che i diritti, per i.quali la legge stabilisce una prescrizione pi�

breve di dieci anni, si prescrivono in tale termine, quando riguardo ad

essi sia intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato. Dal l?
disposto combinato di tali articoli si desume che, quando il diritto � lli~

stato gi� giudizialmente accertato, la prescrizione si verifica nel termine

l.
dell'ente, cio� sia diretta all'attuazione degli scopi di questo � : l'attivit� ,

che costituisca ed appaia esplicazione dell'attivit� di un ente diverso da
quello di appartenenza sarebbe, adunque, riferibile al primo. Orbene, "

I.
perch� l'interprete sia autorizzato a vincere la presunzione per cui ogni f:'
ufficio agisce, di regola, per l'amministrazione nella quale � istituzional~
mente inquadrato (cfr., sul punto, Trib. Messina, 15 gennaio 1963, Ma

I
I
w.
stroeni c. Provincia di Messina, Giur. sic.� 1963, 352), � necessario, come
opportunamente � stato rilevato anche in sede dottrinale, che � dall'ordinamento
si ricavi non soltanto una discriminazione di funzioni, ma anche e
soprattutto una discriminazione di trattamento giuridico � delle medesime
(SANDULLI R., In tema di ente economico della zootecnia ecc., Foro it.,
1949, I, 1173). A questo concetto corrisponde quell'insegnamento della
Corte di Cassazione, secondo il quale, perch� si verifichi siffatto sposta.

mento dell'ordine delle imputazioni, occorre che l'attivit� del soggetto

considerato si svolga, in relazione ad una situazione giurLdica eccezionale,

<nell'orbita e nella sfera giuridica di attribuzione� del secondo ente,

�con estraneit� assoluta dell'Amministrazione da cui il funzionario, l'organo
o l'ufficio dipendono� (Cass., 27 maggio 1953, n. 1576, Resp. civ.,
1954, 28 (in part. 29). Se tutto ci� � vero, una sola obiezione sembra qui
sufficiente a dimostrare-per non dilungarsi in una inutile ripetizione di
tutti gli argomenti gi� addotti contro la giurisprudenza della Corte di
I

Cassazione qui criticata -l'inattendibilit� dell'insegnamento di massima

dell'annotata sentenza: l'art. 91, lett. A, n. 28, t.u. n. 383 del 1934 consi

!)j

dera come unica funzione comunale (sulla correlazione de jure condito

fra spese e funzioni comunali v. VITTA, Dir. Amm., I, Torino, 1949, 529)

quella de �l'esecuzione di provvedimenti d'ufficio�, senza alcuna di-

PARTE. I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 105

ordinario, perch� il titolo, in forza del quale l'indennizzo � dovuto, �
rappresentato dalla decisione giudiziaria, la quale, una volta emessa,
vive di vita propria e autonoma.

Deve perci� ritenersi che, se l'imputato, con la stessa sentenza
penale di condanna, sia stato condannato anche al risarcimento dei
danni, il diritto del danneggiato si prescrive in dieci anni con decorrenza
dalla data in cui la sentenza � divenuta irrevocabile.

N�, invocando l'art. 1306 cod. civ., secondo il quale la sentenza
pronunciata tra il creditore ed uno dei debitori in solido non ha effetto
contro gli altri debitori, pu� sostenersi che dalla sentenza di condanna
irrevocabile del Fulvio al risarcimento dei danni in favore delle Amendola
sia da escludere che derivi, nei confronti dell'Amministrazione dell'Interno,
l'effetto di far decorrere un termine di prescrizione diverso
dall'originario. La conversione del termine prescrizionale prevista dall'art.
2953 si riferisce al diritto e non alle singole persone degli obbligati
e non � concepibile che si verifichi per il solo imputato condannato e
non anche per il responsabile civile, solidalmente con lui obbligato,
anche se rimasto estraneo al giudizio penale. La conversione del termine,
che s'inquadra tra gli effetti riflessi del giudicato, si verifica
anche nel caso in cui il diritto sia stato accertato da sentenza penale,
che per l'art. 27 cod. proc. pen. fa stato anche contro il responsabile
civile, seppur non citato n� intervenuto nel processo penale, per quanto
attiene alla sussistenza del fatto dannoso, alla sua illiceit� e alla responsabilit�
del condannato, perch� il responsabile civile � soltanto facultato
ad accertare se debba o meno rispondere, a norma delle leggi civili,
del danno cagionato dal reato, se cio� possa essere chiamato responsabile,
in solido con l'imputato, dei danni gi� irrevocabilmente accertati
anche nei suoi confronti. In tali sensi si � gi�, del resto, pronunciato
questo Supremo Collegio (Cass., 18 febbraio 1960, n: 269; 12 luglio
1961, n. 1668, 6 ottobre 1962, n. 2819). (Omissis).

stinzione -e quindi differenziazione di giuridica disciplina -fra
esecuzione d'ufficio delle normali ordinanze adottate dal Sindaco come
organo del Comune ed esecuzi'One d'ufficio di quelle dal predetto emesse
nella veste di Ufficiale del Governo: trattasi, adunque, della stessa funzione,
che la legge assoggetta alla stessa disciplina, a prescindere dalla natura
comunale o statale del provvedimento, di cui quella ha da curare l'attuazione.

N� si riesce a comprendere come questa funzione, invece, in rapporto

ai provvedimenti contingibili ed urgenti, possa successivamente cambiare

natura, secundum eventum: essere, cio�, comunale, se esplicata lecitamente

(� infatti il Comune che per legge deve erogare le somme occorrenti e sop

porta il rischio finanziario dell'esecuzione in danno, nel caso di irrecupe

rabilit� delle somme addebitate ai proprietari), per divenire statale, se

esplicata in violazione dei diritti dei terzi.

�, pertanto, vivamente auspicabile che la Suprema Corte regolatrice,

ripresentandosene l'occasione, non manchi di sciogliere tutti questi inter

rogativi.

F. CARUSI

106 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 5 gennaio 1966, n. 93 -Pres. Fibbi

Est. Spagnoletti -P. M. Gedda (conf.) -Caminiti (avv. Rizzo -�.,
Manganaro) c. A.N.A.S. (avv. Stato Peronaci).

�$

]

Espropriazione per p. u. -Opposizione alla stima dell'indennit� -Terj;;:
mine di decadenza -Decorrenza dalla notificazione del decreto di
espropriazione -Equipollenti -Esclusione.

(I. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 51).
Responsabilit� civile -Danni evitabili dal creditore -Esclusione del risarcimento
-Presupposto -Colpa grave del danneggiato.

(c. c., artt. 1227, comma secondo, 2056, comma primo).
Espropriazione per p. u. -Notificazione del provvedimento ablativo al
soggetto espropriato -Omissione -Non incide sulla validit� del
decreto -Diritto all'indennit� -Lesione -Sussiste -Obbligo del
risarcimento del danno.

(1. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 51).
Appello -Divieto di mutamento della domanda -Riduzione del contenuto
giuridico della domanda originaria -Non rientra nel divieto Sostituzione
di domanda di accertamento a domanda di condanna Ammissibilit�.

(C. p, C., art. 345).
Procedimento civile -Consulenza tecnica -Non � mezzo esonerativo
della prova.

(c. p. c., artt. 61, 62, 115, 191, 194, 197).
n termine di decadenza per l'opposizione alla stima dell'indennit�
decorre soltanto dalla notificazione del decreto di espropriazione, non
essendo ammessi in materia equipollenti. Non pu� ritenersi, pertanto,
preclusa l'opposizione, in mancanza della prova della notificazione del
predetto decreto (1).

L'applicazione del secondo comma dell'art. 1221 c. c., a mente del
quale il risarcimento non � dovuto pe1� i danni che il creditore avrebbe

(1) v. Relazione deH'Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-1960,
vol. III, Roma, 1961, 359 e seg.; cfr. anche Cass., 4 agost~ 1962, n. 2363,
Giur. it., Mass., 1962, 813, sub a. Di recente Cass., 7 magg10 1.965, n. 8~6,
id., Mass., 1965, 301, ha ribadito che �la notifica del decret~ d1 espr?pr1a
�:
zione non � necessaria... per la validit� ed efficacia dell'atto d1 esproprio, ma ,~
opera solo ai fini delle impugnative concernenti le indennit� dovute

I 1:

all'espropriato � .

...,~~==:::�=':====--~~�:='~'�.:=�-~:=:��lll!aJ':�-=~:3

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 107

potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, esige la colpa grave del
danneggiato (2).

Fino a quando l'ente espropriante non adempie aH'obbUgo di notificare
ii decreto di espropriazione, la fonte generatrice deH'eventuale
danno sofferto per il ritardo dall'avente diritto all'indennit� rimane
attiva (3).

In grado di appeno ben pu� la parte sostituire aUa domanda di
condanna, proposta in primo grado, una domanda di accertamento,
purch� ne sussista la condizione di ammissibilit� (e cio� che sia controversa
l'esistenza o l'inesistenza di un diritto o rapporto giuridico), poich�
tale mutamento importa una mera riduzione del contenuto giuridico
deHa domanda originaria, chiedendosi con la nuova formulazione la
declaratoria di un diritto, di cui originariamente si era chiesta l'attuazione
(4).

(2) Ma, secondo Cass., Sez. Un., 29 aprile 1964, n. 1039, in questa Rassegna,
1964, I, 712, sub 4 (715) � per aversi un comportamento del danneggiato,
che sia idoneo ad eliminare o anche soltanto a ridurre il risarcimento
del danno, � necessario che siano accertate a suo carico una condotta
colposa ed un nesso di causalit� tra questa ed il prodursi, in tutto
o in parte, del danno... L'art. 1227 e.e., richiamato dall'art. 2056, esige bensi
che il creditore della prestazione usi l'ordinaria diligenza per evitare l'aggravarsi
del danno, contenendolo entro i limiti che rappresentino una diretta
conseguenza della colpa del debitore, ma non richiede che il danneggiato
si assoggetti ad un'attivit� abnorme e particolarmente gravosa
anche per l'onere di spesa che comporti>. I danni verificatisi successivamente
all'inadempimento e che potevano essere evitati dal danneggiato con l'uso
dell'ordinaria diligenza sono totalmente irrisarcibili, poich� v'� interruzione
del nesso di causalit� tra inadempimento �ed evento dannoso: Cass:, 3 luglio
1954, n. 2311, Riv. giur. citrc. trasp., 1955, 680, con nota (sub 1-2) di
osservazioni. Beninteso, �mentre il concorso di colpa del creditore nella
produzione del danno pu� essere rilevato anche d'ufficio, la colpa del creditore
nel non aver evitato l'aggravamento del danno deve essere eccepita
dalla parte �: Cass., 28 luglio 1953, n. 2543, Riv. giur. circ, e trasp., 1954, 827.
Cass., 16 marzo 1963, n. 658, Giur. it., Mass., 1963, 212, sub a, avverte in
generale che � la norma dell'art. 1227 e.e. consiste nell'applicazione del
principio del rapporto di causalit� alla colpa del danneggiato. Questa pu�
elidere o rompere il nesi;o di causalit� soltanto ove sia da s� sola idonea
a produrre l'evento dannoso, e cio� quando sia la causa unica, diretta ed
esclusiva del danno � e precisa che � il risarcimento dei danni non � ammesso,
soltanto nel caso in cui questi trovino la loro causa unica, diretta
ed esclusiva nel difetto dell'ordinaria diligenza da parte del danneggiato �
(ivi, 213). Sull'onere a carico del debitore di provare le circostanze liberatorie
previste dall'art. 1227 e.e., v. Cass., 7 gennaio 1965, n. 4, Giur. it.,
Mass., 1965, 1, sub. b.

(3) Cfr. Cass., 4 agost'O 1962, n. 2363, Giur. it., Mass. 1962, 813, sub a:
� l'eventuale, ingiustificato ritardo, dovuto all'inerzia dell'espropriante, nella
notifica del decreto di espropriazione, la mancata o irregolare notificazione
possono rendere, soltanto, l'espropriante responsabile per i danni, consistenti
negli interessi e, se sussistono, per i danni nel ritardo nella riscossione
dell'indennit� �; si vedano riferimenti in nota sub 1 a Cass., 21 ottobre
1965, n. 2173, in questa Rassegna, 1965, I, 1182.
(4) Cfr. Cass., 17 ottobre 1959, n. 2924, Giust. civ., Mass. Cass., 1959,
988, sub l; 27 settembre 1948, n. 1640, Foro it., Rep., 1948, voce Appello
civile, c. 91, nn. 134-135: � l'istanza dell'esplicita declaratoria di un diritto,
di cui si sia chiesta l'attuazione, n'On costituisce domanda nuova �.

108 108
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La consulenza tecnica d'ufficio non va intesa come un mezzo esonerativo
della prova, che � retta dal principio della disponibilit� di cui
all'art. 115 c.p.c., ma � solo un mezzo sussidiario, messo a disposizione
del giudice per consentirgli, quando sia necessario, la possibilit� di
ricevere chiarimenti in materia tecnica (5).

(Omissis).

Con il primo motivo del ricorso il Caminiti, denunciando violazione
degli artt. 51 e 52 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 e dell'art. 2697
e.e., nonch� motivazione illogica e contraddittoria, in relazione all'articolo
360, nn. 3 e 5, c.p.c., sostiene che la Corte di merito, ritenendo
che esso Caminiti avesse fatto acquiescenza alla liquidazione dell'indennit�,
nonostante la mancata notifica del decreto di espropriazione,

� incorsa nella violazione di legge e nei vizi di motivazione denunciati.
Osserva il S. C. che la stesura della sentenza impugnata offre, ma
solo formalmente, il fianco vuoi alla predetta censura, vuoi ad alcune�
delle successive.
Senonch� se rettamente si interpreta, come va interpretato, l'iter
logico seguito' dalla Corte di merito, si vede. che la sostanza della decisione
� informata ad una giusta valutazione del ventennale comportamento
del ricorrente.
In effetti, a parte che la denunciata sentenza ha ritenuto poco
attendibile l'assunto del Caminiti circa la mancata notificazione del
decreto di esproprio e pi� verosimile l'assunto dell'A.N.A.S., di non
aver p.otuto esibire la prova dell'avvenuta notifica, smarrita in conseguenza.
degli eventi bellici, � nel vero il ricorrente, quando assume che
il termine di decadenza per l'opposizione alla stima si inizia soltanto
per effetto della notificazione del decreto di espropriazione e che non
sono ammessi all'uopo equipollenti.
Ma la Corte di merito ha riconosciuto tale principio, laddove ha
ritenuto che l'esercizio del diritto di azione contro la stima non poteva,
nella specie, ritenersi precluso, poich�, mancando la prova della notificazione,
non era decorso il termine di trenta giorni stabilito dall'art. 51
della legge fondamentale sull'espropriazione.
Il riferimento all'inerzia ed alla acquiescenza alla stima, derivante
dal fatto che fin dal 13 settembre 1942 il Caminiti ebbe notizia certa
dell'avvenuta espropriazione attraverso la consegna della polizza, va
interpretato come elemento di contorno, corroborante il gi� formatosi
convincimento circa la congruit� della somma di L. 6.000, depositata
dall'Ente espropriante in quel lontano periodo di tempo.
(5) Cfr. Cass., 27 novembre 1964, n. 2817, Giur. it., Mass., 1964, 946,
sub a� 15 ottobre 1963, n. 2755, Giust. civ.� Mass. Cass., 1963, 1295, sub 1:
� la c~nsulenza tecnica � un particolare mezzo istruttorio, che tende ad
illuminare il giudice, mediante l'opera di un ausiliare, su cognizioni tecniche
e scientifiche; pertanto ad essa pu� farsi ricorso a_n~he senza un'esplicita
richiesta delle parti �; 11 marzo 1963, n. 596, ivi, 276, sub 2, ove
ulteriori riferimenti. Ma Cass., 30 luglio 1964, n. 2195, Giur. it., Mass.,
1964, 732, ritiene compatibile col principio di cui all'art. 115, comma primo,

PARTE I, SEZ. III, .GIURISPRUDENZA CIVILE 109

Ed invero la Corte di Messina, ammessa la proponibilit� dell'azione,
ha proceduto, come doveva, alla valutazione del bene espropriato
e, sulla scorta delle risultanze processuali, ha ritenuto che le seimila lire
rappresentavano un compenso cospicuo in relazione � ai pochi metri
quadrati di terreno agricolo e ad una minuscola casa rurale �.

Solo ad un fine complementare di argomentazione, la Corte �ha
aggiunto che potevasi trarre un ulteriore (ma non decisivo di per s�)
indizio circa la congruit� della somma da tutto il complesso delle circostanze
ed in particolare dal comportamento inerte del Caminiti, prolungato
per si lungo lasso di tempo, che induceva a ritenere che lo
stesso interessato si riteneva soddisfatto.

Il primo motivo del rieorso si appalesa svuotato di contenuto, se si
tiene presente l'impostazione fatta dalla denunziata sentenza.

Conseguenza necessaria � la reiezione altresi del secondo motivo,
relativo alla disattesa domanda di condanna dell'A.N.A.S. al risarcimento
dei danni.

Anche su tale punto la sentenza giustifica, ma solo formalmente,
qualche appunto fatto dal ricorrente, che non incide per� sulla sostanziale
esattezza ed insindacabilit� della decisione.

Non si pu� infatti disconoscere l'erroneit� dell'applicazione del
secondo comma dell'art. 1227 e.e., che esige la colpa grave del danneggiato,
mentre non pu� ritenersi tale il fatto che il Caminiti non propose
opposizione al decreto di espropriazione nell'epoca in cui gli venne
consegnata la polizza, perch� in quell'epoca questa Suprema Corte a
Sezioni Unite aveva ritenuto la inammissibilit� dell'opposizione prima
che venisse notificato il decreto di espropriazione.

D'altra parte, l'aggravarsi del danno non pu� essere imputato al
comportamento del danneggiato, dal momento che, fino a quando l'Ente
espropriante non adempie all'obbligo di notificare il decreto di espropriazione,
la fonte generatrice del danno rimane attiva.

Senonch�, nonostante l'erroneit� del predetto riferimento all'articolo
1227 e.e., la sentenza regge, dappoich� i giudici di merito, senza
negare la proponibilit� in astratto dell'azione, hanno ritenuto che nella
specie nessuna prova del danno per il ritardo era stata offerta, con un
apprezzamento di fatto, che sfugge al controllo di legittimit�.

N� pu� addebitarsi alla Corte di merito di non aver considerato
il punto decisivo, costituito dalla svalutazione monetaria, giacch� la
doglianza del Caminiti era relativa ad un danno non collegabile con
la svalutazione monetaria.

c.p.c. affermare che � secondo il sistema probatorio accolto nel nostro ordinamento
processuale, la consulenza tecnica costituisce uno strumento non
soltanto Q.i valutazione tecnica, ma anche di accertamento e di ricostruzione
storica dei fatti prospettati dalle parti, secondo il prudente apprezzamentodel giudice di merito�. Sembra, per�, pi� corretto l'insegnamento della
sentenza in rassegna e della prevalente giurisprudenza, come sopra riferito.
Occorre tener presente che la prova dei fatti allegati dalle parti non
� necessaria solo se si tratti di fatti da esse concordemente ammessi, cio�

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il vero � che le censure proposte a sostegno del motivo tendono,

sostanzialmente, ad un inammissibile riesame del giudizio di merito.

Parimenti infondato � il terzo motivo, con il quale, denunciando

violazione dell'art. 112 c.p.c., il ricorrente sostiene che, contrariamente

a quanto ritenuto dalla Corte di merito, la domanda di accertamento

dell'obbligo dell'A.N .A.S. di trascrivere il decreto di espropriazione e

di provvedere alla voltura catastale del terreno espropriato, proposta

in appello, non era nuova, perch� doveva ritenersi compresa nella do

manda di condanna proposta in primo grado.

Anche in relazione alla predetta censura � d'uopo riconoscere che
l'impugnata sentenza ha impropriamente argomentato ex art. 345 c.p.c.
in quanto in grado di appello ben pu� la parte sostituire alla domanda
di condanna, proposta in primo grado, una domanda di accertamento,
poich� tale mutamento importa semplicemente una riduzione del contenuto
giuridico della domanda originaria, chiedendosi con la nuova
formulazione, la declaratoria di un diritto, di cui originariamente si era
chiesta l'attuazione (Cass., 17 ottobre 1959, n. 2.924).

Tuttavia, nonostante l'erroneo riferimento al divieto dello � jus
novorum >, la pronuncia si regge sulla considerazione che nella specie
nessuna azione di accertamento era stata proposta, n� era configurabile,
in quanto � condizione per l'ammissibilit� dell'azione di accertamento
che sia controversa l'esistenza o inesistenza di un diritto o rapporto
giuridico.

Nel caso sottoposto non c'era nessuna situazione incerta da accertare,
dappoich� ci� che si chiedeva al giudice di dichiarare, e cio� il
difetto di trascrizione e di volturazione, gi� risultava pacifico dai documenti
esibiti.

Lo stesso ricorrente, formulando nelle conclusioni avanti la Corte
di Appello la richiesta di essere facultizzato a procedere esso stesso, a
spese della convenuta A.N.A.S., a quelle operazioni di trascrizione e
volturazione, che avrebbe senz'altro potuto compiere quando voleva,
dimostra di non aver proposto una vera azione di accertamento, ma
una nuova domanda di pagamento di quelle spese.

Resta da esaminare il quarto ed ultimo motivo del ricorso, con il
quale il Caminiti, denunciando violazione dell'art. 2697 e.e. e dell'art.
115 c.p.c., sostiene che la Corte di merito, ritenendo che egli non
avrebbe provato il suo diritto al rimborso dei tributi pagati a causa
della mancata volturazione del terreno espropriato, sarebbe incorsa in

di fatti pacifici in causa, ovvero se si tratti di fatti notori: � a parte queste
eccezioni, vale in pieno la regola espressa dall'art. 115, medesimo comma
primo, per cui il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove
proposte dalle parti o dal Pubblico Ministero�: ZANzuccHI, Diritto processuale
civile, vol. I, Milano, 1948, 330; la nomina del o dei consulenti
tecnici da parte del G. I. � �un provvedimento in sede d'istruzione probatoria.,
ma non deve confondersi � con un provvedimento relativo atle
prove � : ZANZUCCHI, op. cit., vol. II, Milano, 1948, 48.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE lll

evidente errore, poich� la prova avrebbe dovuto essere arguita dal certificato
di iscrizioni e trascrizioni, dal quale risultava che il decreto di
espropriazione non era stato trascritto; per cui avrebbe dovuto la Corte
di merito ammettere la consulenza tecnica per accertare l'ammontare
dei tributi pagati dal Caminiti.

La censura � destituita di giuridico fondamento.

Rettamente la Corte di Appello ha osservato che spetta alle parti
produrre le prove a sostegno delle domande e che non incombe al
giudice di accertarle a mezzo della consulenza tecnica.

Giova ricordare quanto gi� altre volte questa S. C. ha avuto occasione
di rilevare, che, cio�, la consulenza tecnica non va intesa come
un mezzo esonerativo della prova, che � retta dal principio della disponibilit�
di cui all'art. 115 c.p.c., ma � solo un mezzo sussidiario, messo
a disposizione del giudice, per avere, quando sia necessario, la possibilit�
di ricevere chiarimenti in materia tecnica (come ad es. nella specie
per accertare quanta �parte dei tributi, che si fossero dimostrati pagati,
afferisse alla porzione d'immobile espropriata). (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 8 gennaio 1966, n. 143 -Pres. ed
Est. Favara -P. M. Cutrupia (conf.) -Ministero Difesa Esercito
(avv. Stato Agr�) c. Menis e Di Braida (avv.ti Colle, Marpillero).

Danni -Risarcimento dei danni da fatto illecito -Interessi compensativi
-Costituiscono elemento complementare dello stesso danno
risarcibile per colpa aquiliana -Possono essere liquidati di
ufficio dal Giudice -Sentenza di condanna al risarcimento dei
danni -Omissione di pronuncia in ordine agli interessi compensativi
-Mancata impugnazione della sentenza per tale vizio -Giudicato
sostanziale sulla concreta quantificazione del danno risarcibile
Sussiste.

(c. c., artt. 2043, 2056).
Gli interessi compensativi non corrispondono ad un danno auto-
11,omo, successivo alla condanna, ma costituiscono un elemento complementare
dello stesso danno risarcibile per colpa aquiliana, cosicch� come
il giudice pu� conglobarli nella cifra liquidata per tale risarcimento,
invece di farne oggetto di una distinta liquidazione e di un ulteriore
capo di condanna, cos� egli pu� provvedere su di essi anche d'ufficio.
La domanda relativa agli interessi, lungi daU'essere autonoma, � parte
integmnte della domanda di liquidazione del danno, epper�, se la
parte accetti come giusta la liquidazione del danno, che almeno formalmente
prescinda da una separata liquidazione degli interessi com

112 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pensativi dal giorno deH'evento dannoso, essa non pu� pi� instaurare
un separato giudizio per ottenere tale liquidazione, essendo questa coperta
dal giudicato sostanziale, che si � formato suita concreta quantificazione
del danno risarcibile (1).

(Omissis).

Col primo mezzo, nel dedurre la violazione e falsa applicazione
dell'art. 2909 in relazione agli artt. 2043 e 1224 e.e. nonch� dei principi
generali di diritto sulla res judicata, con difetto di motivazione su punti
decisivi, il ricorrente si duole perch� la Corte di merito avrebbe errato
nel ritenere rilevante l'argomento che gli interessi sulle somme liquidate
a titolo di risarc~mento del danno per fatto illecito abbiano carattere
compensativo e rappresentino una domanda accessoria rispetto a
quella principale: secondo la ricorrente Amministrazione, tali argomenti
non possono superare l'eccezione della cosa giudicata, nascente dalla
precedente sentenza del Tribunale di Venezia in data 21 maggio 1958 in
base agli elementi della eadem res et causa petendi. Si afferma che, nella
specie, l'instaurazione del nuovo giudizio aveva per oggetto lo stesso
petitum (interessi) e la stessa causa petendi (responsabilit� per colpa
aquiliana) ed era perci� preclusa dal precedente giudicato, senza di
che diveniva necessario rimettere in discussione l'intero oggetto e rapporto
giuridica che gi� aveva formato oggetto del precedente giudizio.

Col secondo mezzo, che pu� essere considerato insieme al primo,
si deduce ancora violazione del giudicato, ma non solo sotto l'aspetto
sostanziale pi� propriamente considerato nel primo mezzo, ma sotto
quello del giudicato formale, di cui si deduce la sussistenza nella specie,
come ulteriore e valida preclusione di ogni riesame della specie.

(1) Cfr. Cass., 20 ottobre 1964, n. 2629, Foro it., Mass., 1964, 704; 22 ottobre
1960, n. 2867, Giust. 'Civ., 1960, I, 2100, con nota di riferimenti ed
osservazioni; 21 gennaio 1957, n. 146, Foro it., 1957, I, 563, con nota (sub 1-2)
di A. ScIALOJA. Sul principio per cui la rivalutazione della somma liquidata a
titolo di risarcimento � compensa tutto il danno e non sono perci� dovuti
interessi per il periodo anteriore � v. Cass., 10 agosto 1948, n. 1455, in
questa Rassegna, 1948, n. 9, 22, con nota di DI CIOMMo; per la critica dell'opposto
insegnamento, secondo il quale �la liquidazione dei danni con
valutazione delle conseguenze derivanti dal diminuito valore del denaro
non assorbe il debito per gl'interessi, che ha carattere autonomo � (Cass.,
30 maggio 1949, n. 1380, Giur. it., 1950, I, 344) v. GRAZIANO, in questa Rassegna,
1950, 222 e seg. Sul problema v. anche RUBINO, Decorrenza degli
interessi ecc., Giur. compl. Cass. civ., 1951, I quadr., 429 e segg. (ove si
censura il ricorso al concetto di interessi compensativi) ed ivi, altres�, note
di DI STASO (432-434) e di MICCIO (434-442); adde DE MARTINI I#valutazione
del danno da fatto illecito e danno per ritardato pagamento, id.,
1951, III quadr., 1619 e segg., con ampi riferimenti giurisprudenziali; DE
FALco, Orientamenti ecc., Riv. giur. circ. e trasp., 1953, 1022 e segg., in
nota a Cass., Sez. Un., 27 maggio 1953, n. 1584, secondo cui � la prestazione
I
.
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'/'......

-9.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 113

Deduce, infatti, il ricorrente Ministero che, producendo l'omissione
di pronuncia la nullit� della sentenza in ordine alla domanda pretermessa
e costituendo essa un vizio denunciabile in appello od in cassazione,
qualora si ammettesse la proponibilit� di un autonomo giudizio,
verrebbe a concedersi un ulteriore rimedio, che sarebbe del tutto svincolato
dal sistema delle impugnazioni ed in pieno contrasto con esso.

Le doglianze sono fondate.
Questa Suprema Corte ha gi�, infatti, avuto occasione di affermare
anche di recente (cfr. Cass., 20 ottobre 1964, n. 2629 e 21 gennaio 1957,

n. 146) che la omessa pronunzia sulla richiesta degli interessi relativi
alla somma domandata a titolo di risarcimento del danno d� luogo ad
un motivo di nullit� della sentenza, che si converte in motivo di gravame,
per cui, in difetto di impugnazione, la pronuncia passa in giudicato
e preclude la riproposizione della domanda degli interessi in separata
sede, stante il divieto del ne bis in idem, che il giudicato stesso
comporta.
Ci� perch� la domanda degli interessi forma il necessario complemento
rispetto a quella relativa al risarcimento del danno (danno-interesse),
cosicch�, come il giudice potrebbe ritenere gli interessi stessi conglobati
nella cifra liquidata per il risarcimento del danno, anzich� farne
un separato e distinto calcolo per un ulteriore capo di condanna, cos�
pu� persino provvedere di ufficio su di essi, in quanto formanti, in definitiva,
una voce dello stesso danno risarcibile per colpa aquiliana e
per nulla un'ipotesi di danno autonomo, successivo alla condanna.

Pertanto, in seguito all'omessa pronuncia rispetto alla domanda
degli interessi compensativi sulla somma liquidata a titolo di risarcimento
del danno da colpa aquiliana ed alla mancata impugnazione della
sentenza per una omessa pronunzia, si viene a formare un vero e proprio
giudicato sostanziale intorno alla concretta quantificazione del

degli interessi, pur essendo accessoria all'obbligazione principale, ha titolo
e funzione economica sua propria, che non viene meno per effetto dell'adeguamento
monetario dell'obbligazione principale: nel caso, quindi,
di danni da fatto illecito, gli interessi sono dovuti sulla somma rivalutata
con decorrenza dalla data dell'evento dannoso, tranne che nella liquidazione
di detta somma ed indipendentemente dall'adeguamento monetario
sia stato considerato il maggior danno derivante dal ritardo nell'adempimento,
nel qual caso gli interessi decorrono dalla liquidazione�, ivi, 1022,
sub 3; MARASCO M., Interessi compensativi nel risarcimento del danno da
fatto illecito, Nuovo dir., 1958, 89; VIOLA, Svalutazione monetaria e risarcimento
di danni, Giur, sic., 1958, 94. Quanto ai pi� recenti atteggiamentigiurisprudenziali, secondo Cass., 30 novembre 1963, n. 3069, in questa Rassegna,
1964, I, 102, sub 5: � sulla somma liquidata a titolo di risarcimento di
danni per fatto illecito decorrono di pieno diritto gli interessi compensativi
dal giorno dell'illecito. In particolare, per quanto riguarda il danno derivato
dalla mancata utilizzazione d'un bene (lucro cessante), la decorrenza degli
interessi sulla somma liquidata per risarcimento va stabilita con riferimento
alle singole frazioni del reddito che si sarebbe periodicamente maturato,

114 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

danno risarcibile, del quale non � pi� possibile dolersi, non trattandosi
di un capo autonomo di domanda (rispetto al quale, nell'ipotesi di
omessa pronunzia non impugnata, rimane aperta la via di un nuovo giudizio:
Cass. 2867 del 1960), ma di una domanda conseguenziale rispetto
a quella principale di risarcimento del danno, di cui il danno-interesse

forma una mera voce ed un necessario complemento.

� precisamente l'errore su questo punto, che ha fuorviato la Corte
del merito, facendole negare tanto l'esistenza del giudicato sostanziale,
ehe di quello formale e permettendole di affermare, cosi, nuovamente
esperibile l'azione per gli interessi compensativi, qualora su di . essi
non si sia pronunziato il giudice, che ebbe, con sentenza passata in cosa
giudicata, ad operare la liquidazione concreta del danno ed a calcolare
il risarcimento dovuto dal danneggiante. In realt�, la domanda relativa
agli interessi, lungi dall'essere staccata ed autonoma, � parte integrante
della domanda di liquidazione del danno, cosicch� -se la parte accetti
come giusta la liquidazione del danno, che, almeno formalmente, prescinda
da una separata liquidazione degli interessi compensativi dal

I giorno del sinistro -essa non pu� pi� instaurare un separato giudizio
per la liquidazione degli interessi stessi, essendo la liquidazione dello
intero danno, anche per quanto riguarda la voce relativa agli interessi
ed al danno-interesse, coperta dal giudicato, cosi da precludere ogni
ulteriore riesame del tema, deciso, ormai, definitivamente.

L'accoglimento, per quanto di ragione, dei primi due motivi di
ricorso assorbe e rende superfluo l'esame dei terzo, proposto in via
subordinata, come ulteriore argomento dell'impugnativa per violazione

del giudicato, sotto l'aspetto dell'acquiescenza.

La sentenza denunziata deve, pertanto, essere cassata in relazione
ai motivi cos� accolti, demandandosi alla Corte di rinvio ogni provvidenza
anche sulle spese di Cassazione. (Omissis).

dal giorno della perdita del bene e fino a quello della liquidazione�; a sua
volta: Cass., 13 luglio 1964, n. 1873, Giur. it., Mass., 1964, 612, avverte che

�la liquidazione della somma dovuta a titolo di risarcimento per un danno
~

juturo deve essere calcolata con riferimento al momento in cui tale evento
si verificher� e, nell'ipotesi in cui si tratti di risarcimento di danno per
lucro cessante, derivante da inabilit� permanente a persona che non sia
ancora giunta all'et� della piena capacit� lavorativa, con riferimento alla
data in cui questa avr� presumibilmente raggiunto tale capacit�. Pertanto,
se si segue per il risarcimento del danno il sistema della corresponsione
di una somma capitale una tantum, poich� questa andrebbe corrisposta al
momento in cui il danneggiato avrebbe potuto esplicare un'utile attivit�
lavorativa, nell'emettere la condanna al pagamento immediato di tale
somma deve essere adottato un opportuno correttivo, atto ad evitare che
si verifichi una ingiusta locupletazione in favore del danneggiato, nella
misura corrispondente alla maggiore utilit�, che gli deriva dal fatto che r
gli � stato messo a disposizione anticipata il capitale liquidato. Pertanto,
il giudice, nel liquidare tale somma, non pu� comprendervi gli interessi
compensativi dalla data del sinistro al momento della liquidazione�. 11

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 115

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. II, 22 gennaio 1966, n. 268 -Pres. La
Via -Est. Modigliani -P. M. Cutrupia (conf.) -Casole (avv.ti Sensi,
Novelli) c. Ministero Agricoltura e Foreste (avv. Stato Gargiulo).

Propriet� -Azione di regolamento di confini -Azione per apposizione
di termini -Differenza -Modificazione necessaria della originaria
domanda per apposizione di termini in domanda di regolamento
di confini se nel corso del giudizio sorge contrasto sulla linea di
confine.

(c. c., artt. 950, 951).
Competenza e giurisdizione -Competenza per valore -Cause relative a
beni immobili -Eccezione di incompetenza per valore -Onere del
convenuto che solleva l'eccezione di provare la non sottoposizione
dell'immobile a tributo ed in genere di svolgere l'attivit� probatoria
necessaria per dimostrare quale sia il giudice competente.

(c. p. c., artt. 15, 115).
Cosa giudi�ata -Giudicato sul dedotto e sul deducibile -Limite -Identificazione
delle azioni.

(C. C., art. 2909; c. p, C., art. 324).
L'azione di regolamento di confini tende ad eliminare una situazione
d'incertezza sul confine tra due fondi contigui, mentre quella per
apposizione di termini tende alla materiale demarcazione, con segni
visibili, di un confine incontroverso. Se, invece, proposta azione per
apposizione di termini, sorge, nel corso del giudizio, contrasto sulla
linea del confine, lungo la quale essi dovrebbero essere apposti, l'iniziale
domanda resta necessariamente modificata ed assume la natura
di un'azione per regolamento di confini (1).

Le cause relative a beni immobili (azioni reali) non possono essere
ritenute di valore indete1�minabile e, quindi, di competenza del tribunale,
se non quando si verifichi una situazione realmente negativa (non
sottoposizione dell'immobile a tributo), la quale non pu� essere presunta
in base al solo fatto che l'attore abbia omesso di produrre il
certificato catastale o di fornire la dimostrazione del tributo. Deve,
invece, il convenuto, il quale eccepisca l'incompetenza per valore del
pretore, svolgere l'attivit� probatoria necessaria a dimostrare quale sia
il giudice realmente competente secondo i criteri stabiliti dall'art. 15

c.p.c. Ove il convenuto abbia sollevato l'eccezione di incompetenza per
valo1�e, ma non risulti la misura del tributo, n� risulti che l'immobile
(!)"Sulla prima parte della massima, v. Cass., 29 dicembre 1964, n. 2976,
Foro it., Mass., 1964, 781. Sulla seconda parte della massima, v. Cass.,
22 febbraio 1958, n. 591, id., Rep., 1958, voce Confini, c. 564, n. 26; 18 giugno
1959, n. 1907, Giust. civ., Mass. Cass., 1959, 647, sub 1, con nota di
richiami.

116 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ne sia esente, l'eccezione stessa dev'essere disattesa per difetto di
prova (2).

L'autorit� del giudicato � limitata a ci� che ha formato l'oggetto
e la causa giuridica del giudizio e copre esclusivamente la decisione
finale, in cui si concreta la volont� di legge da attuare. Per stabilire quei
limiti non pu� che farsi richiamo agli elementi costitutivi dell'azione e
cio�, oltre che all'identit� dei soggetti, al petitum ed alla causa petendi:
solo quando tali elementi siano identici a quelli dedotti in un successivo
giudizio, � inibito, in questo, il riesame della controversia gi�
irretrattabilmente risolta. Pertanto, il giudicato sul dedotto, sul deducibile
e sui presupposti logici della decisione o sui punti di fatto pregiudiziali
deve essere contenuto nel limite insuperabile dell'identificazione
dell'azione, oggetto della decisione, di cui si intende far valere l'autorit�.
con quella. esperita nel giudizio, nel quale quell'autorit� viene invocata,
al fine ultimo di evitare una nuova discussione sul bene o sulla pretesa,
oggetto della prima decisione (3).

(Omissis). ,

Col primo mezzo il ricorrente, nel denunziare la violazione degli .
artt. 948 e 951 e.e., in relazione all'art. 360 c.p.c., sostiene che la do

Imanda proposta dall'Amministrazione forestale dinanzi al Pretore era
non gi� un'azione per apposizione di termini, come � stato erroneamente I.
ritenuto dai giudici di appello, ma una revindica o un'azione per rego.
lamento di confini, in quanto difettava l'estremo della certezza del

/!:.'

confine, che costituisce il presupposto dell'azione per apposizione di
termini. Deduce, poi, che non era consentito all'Amministrazione fore

l f;;
.

stale di addurre l'esistenza di una linea di confine diversa da quella
accertata, con efficacia di cosa giudicata, dal Tribunale di Catanzaro
con sentenza 14 dicembre 1960-30 gennaio 1961.

La doglianza, nei termini che saranno in appresso precisati, �
fondata.
� noto, per averlo questa Suprema Corte ripetutamente statuito
,

I [(cfr., da ultimo, la sentenza n. 2976 del 1964), che l'azione per regola

(2) Conf. Cass., 24 aprile 1965, n. 729, Giust. civ., Mass. Cass.,, 1965,
371, sub 2, con nota di ulteriori richiami; 13 luglio 1965, n. 1478, ibidem,
759, sub 3. Osserva, invero, la sentenza in rassegna che: �mancando la
prova del tributo, non pu� funzionare il criterio legale della moltiplicazione
per il coefficiente di legge, ai sensi dell'art. 15, comma primo, c.p.c.;
e, mancando la dimostrazione di quella situazione negativa di non sottoposizione
a tributo, che costituisce il presupposto per l'applicazione dell'ultimo
comma del citato art. 15, non pu� soccorrere, ai fini della determinazione
del valore della causa, il criterio sussidiario della valutazione
ex actis o la presunzione del valore indeterminabile �.
(3) Conf. Cass., 4 maggio 1957, n. 1497, Giust. civ., 1957, I, 1952, con
nota (sub 1) di riferimenti di dottrina e giurisprudenza; 1 agosto 1958,
n. 2853, Foro it., Rep., 1958, voce Cosa giudicata civile, c. 663, nn. 32-35.
Sul giudicato implicito, v. anche ass., 23 gennaio 1964, n. 163, in questa
Rassegna, 1964, I, 324, sub 2, con nota di ulteriori riferimenti.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 117

mento di confini tende a eliminare una situazione d'incertezza sul confine
tra i due fondi contigui, mentre quella di apposizione dei termini
tende alla materiale demarcazione con segni visibili di un confine incontroverso.
� del pari noto (cfr. le sentenze nn. 1907 del 1959 e 591
del 1958) che, proposta l'azione di apposizione dei termini, se nel corso
del giudizio sorge contrasto in ordine alla linea di confine lungo la
quale essi dovrebbero essere apposti, l'iniziale domanda resta necessariamente
modificata e assume la natura di un'azione per regolamento
di confini. Ora, nel caso in esame, la stessa Amministrazione attrice,
pur avendo chiesto l'apposizione dei termini, ha accennato, nei suoi
scritti difensivi, alla incertezza del confine e, comunque, la contestazione
tra le parti � essenzialmente vertita, nella fase di merito, sulla determinazione
della linea di confine. Si deve pertanto riconoscere che si
� in presenza di un'azione per regolamento dei confini e non di una
azione per apposizione dei termini, come � stato erroneamente ritenuto
dalla denunziata sentenza.

Stabilito ci�, va aggiunto che non pu� per� farsi adesione alla
ulteriore tesi, sostenuta dal patrono del ricorrente nella discussione
orale, secondo la quale, dovendosi escludere, data la natura della proposta
azione, la competenza per materia del Pretore, si dovrebbe dichiarare
la incompetenza dello stesso giudice per ragioni di valore,
come era stato chiesto dal convenuto nella fase di merito.

Infatti, � noto che le cause relative a beni immobili (azioni reali)
non possono essere ritenute di valore indeterminabile e quindi di competenza
del tribunale, se non quando si verifichi una situazione realmente
negativa (non sottoposizione dell'immobile a tributo), la quale
non pu� essere presunta in base al solo fatto che l'attore abbia omesso
di produrre il certificato catastale o di fornire la dimostrazione del
tributo. Deve il convenuto, il quale eccepisca l'incompetenza per valore
del pretore, svolgere l'attivit� probatoria all'uopo necessaria, onde dimostrare
quale sia il giudice realmente competente secondo i criteri
stabiliti dall'art. 15 c.p.c. E ove il convenuto abbia sollevato l'eccezione
di incompetenza per valore, ma non risulti la misura del tributo,
n� risulti che l'immobile ne sia esente, l'eccezione stessa deve
essere disattesa per difetto di prova: ci� in quanto, mancando la prova
del tributo, non pu� funzionare il criterio legale della moltiplicazione
per il coefficiente di legge, ai sensi dell'art. 15, primo comma,
c.p.c., e, mancando la dimostrazione di quella situazione negativa di
non sottoposizione a tributo, che costituisce il presupposto per l'applicazione
dell'ultimo comma del citato art. 15, non pu� soccorrere, ai fini
della determinazione del valore della causa, il criterio sussidiario della
valutazione ex actis o la presunzione del valore indeterminabile. In
tali sensi questo Collegio si � ripetutamente espresso e, da ultimo, con
le sentenze nn. 729 e 1478 del 1965.

Orbene, nel caso in esame, nella fase di merito, dal convenuto Casole
era stata eccepita l'incompetenza per valore del giudice adito, senza
che negli atti si riscontrasse il documento necessario per la determinazione
del tributo (certificato catastale) o risultasse la mancanza del

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118 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

detto presupposto: conseguentemente, alla stregua del princ1p10 giurisprudenziale
dianzi richiamato, l'eccezione di incompetenza per valore
doveva essere disattesa, perch� mancante di prova.

Circa l'ulteriore censura del primo mezzo, con la quale si sostiene
che non era consentito all'Amministrazione forestale di addurre l'esistenza
di una linea di confine diversa da quella, che, secondo l'assunto
del ricorrente, sarebbe stata accertata, con efficacia di cosa giudicata,
dalla sentenza del Tribunale di Catanzaro dei 14 dicembre 1960-30 gennaio
1961, si fa presente che tale doglianza sar� presa in esame congiuntamente
con il terzo mezzo, col quale � stata specificamente dedotta
la questione relativa all'esistenza dell'anzidetto giudicato.

Consegue da quanto si � esposto che il primo mezzo di annullamento
deve essere accolto, per quanto di ragione.

Con il secondo mezzo il ricorrente, nel denunziare la violazione
dell'art. 115 c.p.c., in relazione all'art. 360 n. 5 dello stesso codice, lamenta
che il Tribunale abbia omesso di prendere in esame la domanda,
da lui proposta in via subordinata, per ottenere l'ammissione di un
esame testimoniale diretto a dimostrare che l'appezzamento di terreno
in controversia era stato da lui posseduto per oltre un trentennio.

La doglianza � fondata.

Infatti, sebbene il Casole, nel giudizio di appello, avesse, in effetti,
invocato l'ammissione di un esame testimoniale diretto a dimostrare
che egli aveva usucapito l'appezzamento di terreno in contesa, il Tribunale
ha omesso di statuire su tale istanza ed � pertanto incorso nel
vizio di omessa pronunzia.

Col terzo mezzo il ricorrente, nel denunziare la violazione degli
artt. 2909 e.e. e 324 c.p.c., lamenta che il Tribunale di Catanzaro abbia
escluso che il confine tra i due fondi fosse stato accertato, con efficacia
di cosa giudicata, con la sentenza 14 dicembre 1960-30 gennaio 1961,
pronunciata in grado di appello dallo stesso Tribunale.

La censura � priva di fondamento.

Come questa Suprema Corte ha ripetutamente statuito (cfr., tra
le altre, le sentenze nn. 1497 del 1957 e 2853 del 1958), l'autorit� del
giudicato � limitata a ci� che ha formato l'oggetto e la causa giuridica
del giudizio e copre, esclusivamente, la decisione finale in cui si concreta
la volont� di legge da attuare. Per stabilire quei limiti non pu�
che farsi richiamo agli elementi costitutivi dell'azione, e cio�, oltre che
alla identit� dei soggetti, al petitum e alla causa petendi: solo quando
tali elementi siano identici a quelli dedotti in un successivo giudizio, �
inibito in quest'ultimo il riesame della controversia gi� irretrattabilmente
risolta. Pertanto il giudicato sul dedotto e sul deducibile e sui
presupposti logici della decisione o sui punti di fatto pregiudiziali deve
essere contenuto nel limite insuperabile dell'identificazione dell'azione,
oggetto della decisione di cui si-intende far valere l'autorit�, con
l'azione esperita nel giudizio in cui quella autorit� s'invoca, al fine
ultimo di evitare una nuova discussione sul bene e sulla pretesa oggetto

della prima decisione.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 119

Orbene, nel caso in esame, nella controversia definita con la ricordata
sentenza 14 dicembre 1960-30 gennaio 1961 del Tribunale di Catanzaro,
oggetto del giudizio era il risarcimento dei danni, che il Casole
assumeva essergli derivati dall'abbattimento di alcuni alberi, effettuato
dall'Amministrazione forestale in una zona che, in base alla linea di
confine da lui indicata, si trovava nell'ambito del suo fondo; nell'attuale
controversia il petitum consiste, invece, come si � visto, nell'accertamento
del confine tra i due fondi. Sebbene in entrambi i giudizi occorresse
accertare la linea di confine, nella presente controversia si
discute, dunque, di effetti giuridici del tutto nuovi e diversi rispetto a
quelli che furono oggetto della controversia definita con la sentenza
passata in giudicato. E, stante la diversit� delle pretese fatte valere, dei
beni della vita reclamati e delle azioni proposte, � decisamente da
escludere che l'accertamento del confine, compiuto nel primo giudizio,
possa assumere autorit� di giudicato nella presente controversia.

(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 febbraio 1966, n. 414 -Pres. Stella
Richter -Est. D'Amico -P. M. Toro (conf.) -Coghi (avv.ti Cordiali,
Precoce) c. Prefetto Verona e Ministero Sanit� (avv. Stato
Foligno).

Salute pubblica -Attribuzioni del Prefetto, del Medico e del Veterinario
Provinciale in materia di sanit� pubblica.

(d. Ig. C. P. S. 13 settembre 1946, n. 233, art. 19; d. P. R. 5 aprile 1950, n. 221,
art. 68; I. 13 marzo 1958, n. 296, art. 6).
Con L'istituzione del Ministero deHa Sanit�,, disposta con la legge
13 marzo 1958, n. 296, tutte le attribuzioni del Prefetto in materia di
sanit�, pubblica, ad eccezione dei provvedimenti relativi ano scioglimento
dei Consigli di amministrazione degli enti pubblici con compiti
di assistenza sanitaria nena provincia e dei provvedimenti contingibiU
ed urgenti per mgioni di sanit�, pubblica ai sensi deH'art. 20 t.u. legge
com. e p1�ov. n. 383 del 1934, sono state devolute al Medico ed al Veterinanrio
provinciali, secondo le competenze dei rispettivi uffici (1).

(Omissis).
A norma dell'art. 68 del decreto del Presidente della Repubblica
5 aprile 1950, n. 221, contenente disposizioni per la disciplina del

(1) Secondo Cass., 19 giugno 1962, n. 1551, Giust. civ., Mass. Cass.,
1962, 769, sub 1: � la Commissione Centrale esercenti professioni sanitarie
� organo di giurisdizione speciale, le cui decisioni, emesse nei giudizi pre

120 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

l'esercizio delle professioni sanitarie, nei giudizi di Cassazione, aventi

per oggetto i ricorsi contro le decisioni della Commissione Centrale

I ~

per gli Esercenti le Professioni predette, legittimo contraddittore era
il Prefetto, oltre al Procuratore della Repubblica e agli Ordini Professionali.

Senonch�, con l'istituzione del Ministero della Sanit�, disposta con
la legge 13 marzo 1958, n. 296, tutte le attribuzioni del Prefetto in

I
materia di sanit� pubblica -ad esclusione dei provvedimenti relativi
allo scioglimento dei Consigli di amministrazione degli enti pubblici
con compiti di assistenza sanitaria nella provincia e dei provvedimenti
contingibili ed urgenti per ragioni di sanit� pubblica ai sensi dell'articolo
20 t.u. della legge comunale e provinciale -sono state devolute
al Medico provinciale ed al Veterinario provinciale, secondo le competenze
dei rispettivi uffici (art. 6 della legge predetta).

Poich�, di conseguenza, la decisione di questa Corte doveva essere
emessa nei confronti non pi� del Prefetto, ma del Medico Provinciale,
oltrech� degli altri soggetti sopraindicati, cui il ricorso era stato regolarmente
notificato, fu disposta, ad integrazione del contraddittorio, la
notificazione del ricorso al Medico Provinciale, con fissazione del termine.
Ma a tale notificazione il ricorrente non ha in alcun modo provveduto,
nonostante che fosse stato avvertito del provvedimento di integrazione
con regolare comunicazione.

Il ricorso dev'essere, pertanto, dichiarato inammissibile. (Omissis).

visti dagli artt. 19 d.1. C.P.S. 13 settembre 1946, n. 233 e 68 d.P.R. 5 aprile
1950, n. 231, sono provvedimenti giurisdizionali, nei quali sono legittimi
contraddittori l'interessato, gli Ordini professionali, il .Procuratore della
Repubblica ed il Prefetto �. La sentenza in rassegna avverte, invece, che,
per effetto della 1. 13 marzo 1958, n. 296, trattandosi nella specie di
ricorso di un farmacista avverso decisione della cennata Commissione Centrale,
il contraddittorio doveva svolgersi � nei confronti non pi� del Prefetto,
ma del Medico Provinciale, oltrech� degli altri soggetti sopraindicati �.
� opportuno ricordare, comunque, che, secondo Cass.; 28 luglio 1964, n. 2134,
Giur. it., Mass., 1964, 709: � la disposizione dell'art. 68 del Regolamento
5 aprile 1950, n. 221, che in proposito prescrive che il ricorso per cassazione
pu� essere proposto dall'interessato, dal Prefetto o dal Procuratore della
Repubblica, deve ritenersi illegittima e deve essere disapplicata dal Giudice
ordinario, a norma dell'art. 5 della legge sull'abolizione del contenzioso
amministrativo: trattasi, infatti, di norma regolamentare non conforme
alla norma generale del nuovo sistema processuale (artt. 100, 102,
331 c. p. c.), secondo cui ogni impugnazione pu� essere proposta dalla
parte soccombente, che abbia interesse alla riforma o all'annullamento
della decisione e, correlativamente, ogni impugnazione deve essere proposta
nei confronti di tutti coloro, che sono stati parte nel giudizio in cui � stata
pronunciata la decisione impugnata �.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 121

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 febbraio 1966, n. 439 -Pres. Pece
-Est. Cesaroni -P. M. Colonnese (conf.) -Puglisi (avv. Rizzo -
Manganaro) c. A.N.A.S. (avv. Stato Angelini -Rota).

Espropriazione per p. u. -Opposizione alla stima dell'indennit� di
espropriazione di fondo rustico comprensiva del valore del soprasuolo
-Le~ittimazione autonoma del conduttore del fondo Sussiste.

(1. 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 27, comma terzo, 52, 54; c. c., art. 1638).
Il conduttore di un fondo rustico assoggettato ad espropriazione
per p. u. � legittimato a proporre autonoma opposizione giudiziale
avverso la determinazione dell'indennitd, in ordine al valore dei frutti
pendenti esistenti sul terreno espropriato (1).

(Omissis).

� da osservare, in proposito, che l'art. 27 della legge fondamentale
sulle espropriazioni per pubblica utilit� 25 giugno 1865, n. 2359 espressamente
menziona i conduttori fra coloro che possono impugnare la
indennit� come insufficiente, a norma degli artt. 52 e segg. della stessa
legge. '

Si tratta, quindi, di stabilire se i conduttori abbiano facolt� autonoma
di impugnativa dell'indennit�, offerta al proprietario locatore
anche per i frutti pendenti o se tale facolt� spetti soltanto per i diritti
di natura reale, posto che l'indennit� di espropriazione, nella sua essenza,
sostituisce il bene soppresso, col giusto prezzo che esso avrebbe
avuto in una libera contrattazione.

(1) La massima si ricollega all'insegnamento delle Sezioni Unite (Cass.,
Sez. Un., 23 novembre 1963, n. 3022, Giur. it., Mass., 1963, 1027, sub b),
secondo il quale: �in tema di espropriazione per p.u., a norma dell'art. 27,
terzo comma, legge n. 2359 del 1865, nel giudizio instaurato dal proprietario
del fondo espropriato, per l'impugnazione della stima dell'indennit�, �
ammissibile l'intervento autonomo dell'affittuario del fondo stesso, in quanto
egli faccia valere delle ragioni che aderiscono a diritti reali (nella specie,
valutazione .dei frutti pendenti, che sono in pari tempo accessori del suolo
e propriet� dell'affittuario)�. Invece, secondo Cass., 11 febbraio 1960, n. 195,
Giust. civ., Mass. Cass., 1960, 73, sub 1: � i conduttori devono essere indennizzati
dai proprietari e possono esperire le loro ragioni, solo in quanto ad
essi spetti qualche diritto sugli immobili stessi�. Cass., 30 settembre 1955
n. 2734, id., Mass. Cass., 1955, 1016, avverte, che in tema di espropriazione
per p. u., ai sensi degli artt. 1638 e.e. e 27 1. 25 giugno 1865, n. 2359: � il proprietario
del fondo � unico contraddittore nei confronti dell'Amministrazione
espropriante e, quindi, nella relativa procedura non solo compare a
tutela diretta delle proprie personali ragioni, ma funge, inoltre, da rappresentante
ex lege delle ragioni di ogni altra persona avente diritti sul fondo;

122 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ora, secondo quanto stabilisce l'art. 821 e.e., i frutti �appartengono
� al proprietario della cosa che li produce, salvo che la loro propriet�
sia attribuita ad altri, il che pu� accadere o in virt� dell'esistenza
di diritti reali o in virt� di rapporti di obbligazione, mediante
i quali il proprietario trasferisca il � godimento � della cosa, come
nelle locazioni (art. 1615 e.e.).

Ben vero che i frutti naturali si acquistano con la separazione
(art. 821, primo comma), in quanto prima di tale momento essi ancora
non esistono nella loro individualit� giuridica, ma ci� non pregiudica
la situazione di � appartenenza �, il che comporta nell'affittuario quel
rapporto immediato con la cosa, che si concretizza in quella facolt�
(agere iicere in re) di sfruttamento ed utilizzazione del fondo, con divieto
di ingerenza per tutti, locatore e terzi, che la moderna dottrina
distingue sia dai rapporti reali che dai rapporti di mero credito.

Ed infatti, nemmeno il proprietario, prima della separazione, ha
un diritto sui frutti e dopo la separazione essi diventano oggetto autonomo
di propriet� della persona che in quel momento ha il godimento
della cosa madre, per cui l'interesse del conduttore si realizza, dopo
la consegna della cosa, con l'obbligo del locatore di lasciar godere e
cio� con una mera astensione, analoga a quella che si riscontra in un
qualsiasi diritto reale. Ci� spiega, ad avviso della Corte, la portata
e il significato dell'art. 27 sopra citato, che, menzionando i conduttori
fra coloro che possono far valere proprie ragioni nella stima
dell'indennit� di esproprio, ha dimostrato di tener conto della particolare
natura del rapporto di affitto, e del fatto che con l'espropriazione
del fondo viene a risolversi sia il diritto di propriet� che ogni
altro ius in 1�e, per cui questi diritti si trasferiscono sull'indennit�, che,
rappresentando il fondo, rappresenta anche i particolari diritti spettanti
su di esso ai terzi.

accettando, come nella specie, l'indennizzo per conto dell'affittuario, assume,
pertanto, l'obbligo di cederlo a lui�; v. anche, in senso conforme, Cass.,
19 gennaio 1948, n. 70, Giur. compl. Cass. civ., 1948, I quadr., 186. Quanto
all'indennizzo ex art. 46 1. org. espr. p. u., Cass., 17 luglio 1953, n. 2352, Foro
it., 1954, I, 1217, con nota redazionale, afferma (1218, nella motivazione riportata
in nota) che: � il conduttore... che dall'esecuzione dell'opera pubblica
abbia avuto una ripercussione economica nel suo patrimonio potr� agire nei
confronti del propxietario dell'immobile per far sciogliere o far apportare
modifiche al rapporto che lo lega al locatore, che pu� anche non essere
il proprietario, ma non � legittimato in alcun caso ad esperire azione
contro la P.A., tanto meno in luogo del proprietario. A conferma della
quale conclusione sta proprio il disposto del secondo comma dell'art. 27
della legge in discorso, giacch�, con lo stabilire che gli usufruttuari, i
conduttori, i proprietari diretti ed altri a cui spettasse qualche diritto

sugli stabili (da espropriare) sono fatti indenni dagli stessi proprietari ,-.�:

o possono esperire le loro ragioni nel modo indicato dagli artt. 52, 53, 54,
55 e 56, vale a dire possono far valere tale diritto sulla indennit�, il legislatore
ha inteso scolpire ed ha scolpito che nessuna pretesa autonoma
'

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 123

In questo senso, pu� a ragione ammettersi la concorrenza del
diritto del proprietario sulla cosa con quello dell'affittuario e la legittimazione
di quest'ultimo a proporre opposizione avverso la determinazione
dell'indennit�, in ordine al valore dei frutti pendenti, esistenti
sul terreno espropriato.

N� vale opporre, al riguardo, che, per il combinato disposto dell'art.
27 e dell'art. 52 della legge, i soggetti legittimati all'impugnazione
della stima sarebbero soltanto i titolari delle azioni di revindica,
di usufrutto, di ipoteca, di diretto dominio e cio� di diritti di natura
reale. Ben vero che, nel menzionare i conduttori fra i legittimati all'impugnazione,
l'art. 27 stabilisce che essi possono esperire le loro
ragioni nel modo indicato dai successivi artt. 52, 5'3, 54, 55 e 56, ma
l'art. 52 si limita a stabilire che le azioni di rivendicazione, di usufrutto,
di ipoteca, di diretto dominio e tutte le altre esperibili su fondi
soggetti ad espropriazione non possono interrompere il corso di essa,
n� impedirne gli effetti.

Quest'ultima norma, pertanto, regola soltanto gli effetti della
espropriazione riguardo ai terzi, ma non disconosce il diritto autonomo
di impugnativa sancito dall'art. 27 a favore dei conduttori, i
quali possono per il soddisfacimento delle loro spettanze, a loro volta,

o rivolgersi al proprietario del terreno espropriato, oppure proporre
opposizione alla stima nei modi e nei termini stabiliti dalle disposizioni
citate.
Ovvia si presenta, quindi, la conclusione che ogni conduttore, in
quanto titolare del diritto di godimento del fondo e non di una mera
aspettativa nei confronti del locatore, � legittimato a proporre opposizione
giudiziale avverso la determinazione dell'indennit�. (Omissis).

possa il conduttore sperimentare direttamente contro la pubblica Amministrazione,
poich� esso � considerato terzo agli effetti della legge sulle
espropriazioni per causa di pubblica utilit� e terzo � da considerarsi anche
ai fini della risarcibilit� del danno permanente risentito dal fondo e che
sia conseguenza diretta ed immediata dell'esecuzione o della manutenzione
di un''Opera pubblica�. Secondo Cass., 26 maggio 1964, n. 1295, Foro Amm.,
1964, I, 410, in part. 411: � � controverso se il conduttore abbia facolt�
autonoma d'impugnativa nei confronti dell'espropriante dell'indennit� offerta
al proprietario locatore per i frutti pendenti, sembrando che tale facolt�
competa al conduttore solo per i diritti che abbiano contenuto analogo ai
diritti reali, come le migliorie �. � opportuno, infine, avvertire che, secondo
Cons. Stato, iSez. V, 20 maggio 1950, n. 623, Giur. compl. Cass. civ., 1950, III
quadr., 789: � � ammissibile il ricorso giurisdizionale avverso il decreto
di espropriazione di un immobile anche da parte dei titolari di un diritto
di natura personale sul bene colpito dal provvedimento autoritativo �:
contra: ARDIZZONE, Questioni in tema di espropriazione per p. u., ivi, 791.
Sulla questione dei diritti del conduttore sull'indennit� di espropriazione
v., in dottrina, RossANO, L'espropriazione per p. u., Torino, 1964, 302 e seg.;
CARUGNO, L'espropriazione pe�r p. u., Milano, 1958, 196 e seg.

124 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 febbraio 1966, n. 440 -Pres. Stella
Richter -Est. D'Amico -P. M. Caccioppoli (conf.) -Impresa De
Liguoro (avv.ti D'Elia, Ingrosso, Nicol�) c. Ministeri Tesoro e Difesa
Esercito( avv. Stato Terranova).

Contratti di guerra -Ritardo nella liquidazione e nel pagamento di somme
dovute dalla P. A. -Azione di risarcimento danni -Svalutazione
monetaria -Irrilevanza.

(d. Ig. 25 marzo 1948, n. 674, art. 5).
Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici -Potest� discrezionale
della P. A. di sospendere durante lo stato di guerra l'esecuzione
di opere in corso -Mancato o difettoso esercizio -Lesione diritti
subiettivi -Insussistenza -Azione giudiziaria risarcitoria -Improponibilit�.

(I. 28 novembre 1940, n. 1772, art. 1).
Atti amministrativi -Atti interni -Circolari -Differenza rispetto ai
regolamenti.
Responsabilit� civile -Rapporto di causalit� tra azione ed evento dan

noso -Principio contenuto nell'art. 41, cpv., c. p. -Si applica anche

I
I'

nel campo della responsabilit� civile. ~

(c. c., art. 2043; c. p., art. 41, cpv.). "'
I'

A norma deH'm�t. 5 d. lg. 25 marzo 1948, n. 674, � esclusa la proponibilit�
di qualsiasi domanda risarcitoria, fondata sul ritardo deHa P. A.
nena liquidazione di contratti di guerra (1).

L'art. 1 i. 28 novembre 1940, n. 1772 dispone che durante lo ~
stato di guerra �� in facolt�� dell'Amministrazione statale sospendere
l'esecuzione di opere in corso. Si tratta, pertanto, di una tipica facolt�
discrezionale deHa P. A., il mancafo o difettoso esercizio della quale non

d� luogo a lesione di diritti subiettivi e, quindi, ad azione di risarcimento

danni (2).

A differenza dei regolamenti, i quali dettano norme anche per i
terzi estranei aHa P. A., le circolari regolano soltanto il comportamento

(1) Sulla nozione di contratto di guerra non ancora definito e sull~
relativa liquidazione v. Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli
anni 1956-1960, voi. III, Roma, 1961, 118 e segg.; v. anche Cass., Sez. Un.,
28 dicembre 1957, n. 4771, I!'oro it., Mass., 1957, 966; sui rimedi giurisdizionali
avverso i provvedimenti del Commissario liquidatore v. Cass., Sez.
Un., 24 luglio 1964, n. 2031, in questa Rassegna, 1964, I, 1038 ed ivi nota
(1-2) di ulteriori riferimenti.
I

(2) In argomento, v. Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni <
1956-1960, voi. II, Roma, 1961, 93 e segg.; v. anche Cass., Sez. Un., 29
i

aprile 1964, n. 1039, in questa Rassegna, 1964, I, 712, sub l; 25 luglio 1964,

n. 2064, ibidem, 861, sub 1-2; 7 aprile 1965, n. 593, id., 1965, I, 308, sub 2;
12 aprile 1965, n. 657, ibidem, 318.
I

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 125

degli uffici dipendenti, con la conseguenza che, mentre i regolamenti
emanati in conformit� della legge determinano il sorgere di diritti soggettivi
del privato verso la P. A., ci� non avviene per le circolari, spiegando
esse efficacia obbligatoria solo rispetto ai funzionari gerarchicamente
dipendenti dall'ufficio che le ha emanate, cosicch� non � dato
al privato di agire in via giudiziaria per la violazione di un suo preteso
diritto in seguito alla disapplicazione di una circolare (3).

Il principio contenuto nell'art. 41, cpv., c. p., secondo il quale le
cause sopravvenute escludono il rapporto di causalit�, quando sono
state da sole sufficienti a determinare l'evento, � applicabile anche nel
campo della responsabilit� civile (4).

(Omissis). ,

Col primo mezzo del ricorso principale il De Liguoro denuncia la
violazione degli artt. 1218, 12,23, 1224, 1176, 1372 e segg., 2729 e.e. e
dell'art. 5 del d.1. 25 marzo 1948, n. 674, nonch� il difetto di motivazione,
e sostiene che la Corte di Appello ha errato nel negargli il diritto
alla rivalutazione delle somme, dovutegli, per la revisione dei
prezzi, l'importo delle riserve e la rata di saldo, in conseguenza della
svalutazione monetaria postbellica; precisa al riguardo che erano state
da lui poste in evidenza le molteplici vi�lazioni contrattuali commesse
dall'Amministrazione della Difesa (l'erroneit� del progetto, con il conseguente
ritardo nella consegna dei lavori, l'illegittimo diniego di recesso
dal contratto, l'imposizione dell'esecuzione di imperio dei lavori fuori
dei limiti di legge, l'ingiustificato diniego della revisione dei prezzi nel
corso dell'appalto, il rifiuto della sospensione dei lavori in base alla
circolare ministeriale del 19 luglio 1943), cosicch� nella specie non si
trattava di ritardo nell'adempimento di un'obbligazione pecuniaria, ma
di una tipica ipotesi di responsabilit� contrattuale a norma dell'art. 1218
e.e.: era sorta cosi un'obbligazione di risarcimento costituente un indubbio
debito di valore, con la conseguente inapplicabilit� degli articoli
1224, comma 20, e.e. e 5 del decreto legislativo n. 674 del 1948 e
l'applicabilit� invece dell'art. 1218 e.e.

La censura deve essere disattesa. Il ricorrente infatti, come risulta
chiaramente dalla sentenza impugnata, in base agli esaminati atti del
processo, non ha chiesto il risarcimento del danno derivante dalle inadempienze
come sopra addotte, ma la rivalutazione di una somma determinata
di danaro (L. 13.526.375), costituita da specifici titoli di credito
(revisione dei prezzi, riserve varie e quota saldo), adducendo i com

(3) Cfr. Cass., 12 luglio 1963, n. 1884, Foro it., Rep., 1964, voce Atto
amministrativo, c. 195, n. 39. In dottrina, sulle circolari e sui regolamenti
interni, v. SILVESTRI, L'attivit� interna della Pubblica Amministrazione,
Milano, 1950, 234 e segg.
(4) Cfr. Cass., 5 ottobre 1964, n. 2499, Giur. it., 1965, I, 1, 200 ed ivi
nota (sub 1) di riferimenti di ulteriore giurisprudenza e di dottrina, cui
adde: Cass., 26 luglio 1952, n. 2341, Foro it., 1952, I, 833 e, per la dottrina,
BoNASI-BENUCCI, La res1.10nsabilit� civile, Milano, 1955, 95 e segg.
I

i
Ii

126 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

portamenti antigiuridici dell'Amministrazione della Difesa solo come
cause del ritardo nella liquidazione e nel pagamento della somma pre

detta. t � � lt nto

N� vale addurre che nella svalutazione mone aria s1. er~ so a
inteso indicare il criterio di liquidazione del dann?, cos~cche .i;on ne
poteva risultare snaturata l'azione promossa, da qua~ificars~ perc10. cor_ne
azione di risarcimento per colpe contrattuali, poic~� 1~ver ~iferito
l'incidenza della svalutazione a ben determinate partite di credito sta
sicuramente a significare, come in modo c~iaro ri.sulta .dalla senten~a
�mpugnata che in tanto si chiedeva la rivalutaz10ne, m quanto: sia ~ure a cau'.sa dei fatti attribuiti all'Amministrazione, si era determinato
un ritardo nella liquidazione e nell'esazione delle somme predette. Ma,
se � cos�, si rientra indubbiamente nella previsione dell'~rt.. 5 del de:
creto legislativo n. 67 4 del 1948, secondo cui, nei c~ntr.atti.di g.uerra, e
esclusa qualsiasi pretesa fondata sul ritardo nella hqmda~ione. co~ l~
detta norma eccezionale si � voluto infatti negare, per i contratti di
guerra, ogni rilevanza giuridica ai mutamenti intervenuti, a causa del
ritardo, nel rapporto tra valore e valuta. . . ,

Col secondo e col terzo mezzo del ricorso principale, che. e opp?rtuno
esaminare congiuntamente per l'identit� delle censure di maggior
rilievo il De Liguoro, denunciando la violazione degli artt. 1218, 1221,
122.3, i225, 1176, 2043 e.e. e il difetto di motivazione,. s.o~tiene, quanto
al chiesto e negato risarcimento del danno per la reqmsiz~o?e ~ la conseguente
distruzione del cantiere ad opera delle forze militari, alleate,
che la Corte di Appello non si � occupata in alcun ~~do d~ll addo~t.o
diniego di sospensione dei lavori da parte dell'~m~imst~azione ~ulltare
a fine luglio 1943, nonostante le ripetute richieste di. esso ricorrente
e l'evidente ordine di sospensione contenuto nella circolare del
Ministero della Guerra 19 luglio 1943, essendosi limita~a a te~er conto
soltanto della circostanza del ritardo nella consegna dei ~avori: I.a co~siderazione
e l'accertamento del predetto diniego erano mvece di. d.e~i:
siva rilevanza ai fini della pronuncia, poich� il giudizio di prev~dibihta
del danno non doveva riferirsi, come ha fatto la Corte, al mag~~o ~9.41,
tempo della conclusione del contratto, ma al luglio 1943, ben pm vicmo
all'invasione e alla requisizione del cantiere da parte delle trupp~
alleate, ed ugualmente, per apprezzare l'esistenza o meno del nes70 d1
causalit�, bisognava tener conto del predetto compor.tamento, dell A~,ministrazione
della Difesa nel luglio 1943; assume moltre 1erroneita
dell'interpretazione data dalla Corte di Appello agli artt. 1223 e.e. e
41 c.p., poich� il nesso causale fra il fatto illecito e l'evento ~annoso
pu� essere anche indiretto e mediato, come avviene, q~ando il fatto
commissivo od omissivo abbia posto in essere uno stato di cose tale che
senza di esso il danno non si sarebbe verificato.

Le dette censure devono essere parimenti disattese.

i: esatto che la Corte non ha esaminato l'addotto comportamento
dell'Amministrazione della Difesa nel luglio 1943, ma la relativ.a i.n~agine
di fatto � da ritenere inutile, non avendo alcuna rilevanza giuridica
ai fini della decisione.

11�&rtl1YM1I���1-���tl'��11mrwt10~11.u1�1:111~

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 127

L'art. 1 della legge 28 novembre 1940, n. 1772 dispone che, durante
lo stato di guerra, Ǐ in facolt� � dell'Amministrazione statale
sospendere l'esecuzione di opere in corso. Si tratta pertanto di una tipica
facolt� discrezionale della pubblica amministrazione (questione posta
dall'Avvocatura dello Stato nelle comparse di risposta di primo grado
e di appello 20 settembre 1958 e 19 gennaio 1960 e ripetuta nello
stesso controricorso), il cui mancato o difettoso esercizio non pu�
creare diritti soggettivi, per la cui lesione soltanto � ammessa l'azione
giudiziaria. N� si dica che nella specie l'ordine di sospensione era stato
disposto con la circolare 19 luglio 1943 del Ministero della Guerra e
che alla circolare fu data esecuzione, dal direttore dei lavori, per erronea
interpretazione della circolare stessa, per di pi� con ordine verbale
e non scritto, soltanto a fine agosto 1943, poich� le circolari, a differenza
dei regolamenti, i quali dettano norme anche per i terzi estranei alla
pubblica amministrazione, regolano soltanto il comportamento degli
uffici dipendenti, con la conseguenza che i regolamenti emanati in conformit�
delle leggi determinano il sorgere di diritti soggettivi, che il
privato pu� vantare nei confronti della pubblica amministrazione, mentre
ad esso non � consentito di esercitare l'azione giudiziaria per violazione
di un suo preteso diritto, in conseguenza della disapplicazione di
una circolare, che spiega la sua efficacia obbligatoria solo rispetto ai
funzionari gerarchicamente dipendenti dall'ufficio che l'ha emanata.

Pertanto, essendo irrilevante la situazione di fatto come sopra
dedotta dal ricorrente, con la conseguente inutilit� del suo accertamento
in sede di merito, il comportamento dell'Amministrazione della Difesa
nel luglio 1943 non pu� essere tenuto presente, n� ai fini del giudizio
sulla prevedibilit� del danno (che peraltro la disposizione dell'art. 1225

e.e. riferisce al tempo in cui � sorta l'obbligazione), n� ai fini dell'accertamento
del nesso di causalit� tra fatto ingiusto ed evento dannoso.
Invano ha opposto il ricorrente, nelle osservazioni scritte di replica
alle conclusioni del Pubblico Ministero, che nella specie non si
tratterebbe di accertare se il diritto alla sospensione sorgeva dalla circolare,
ma piuttosto di valutare se, in base al contratto, l'appaltatore
aveva il diritto di chiedere la sospensione dell'esecuzione dei lavori e
l'Amministrazione l'obbligo di aderire a tale richiesta. Invero, dalla
stessa esposizione dei fatti contenuta negli scritti difensivi del ricorrente
in sede di merito e ripetuta nel ricorso con riferimento anche
al contenuto della circolare, diramata dopo l'invasione del territorio
nazionale in considerazione della nuova situazione politica e militare,
risulta che la circolare stessa fu emanata in applicazione del potere
discrezionale previsto dall'art. 1 della richiamata legge n. 1772 del
1940, che concerne la sospensione, durante lo stato di guerra, di qualsiasi
opera in corso. Ne risulta perci� anche confermata l'inutilit� del
rinvio, poich� le considerazioni in diritto sopraesposte conseguono alla
situazione di fatto cosi come � stata prospettata dallo stesso ricorrente.

E poich� questi considera l'evento, consistito nella requisizione e
nella distruzione del cantiere, come effetto non solo del ritardo nella
consegna dei lavori, ma anche della mancata sospensione di essi nel

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

luglio 1943, particolarmente insistendo in quest'ultimo comportamento
dell'Amministrazione, � ovvio che, dovendosi escludere il comportamento
stesso dal nesso causale, per le ragioni gi� esposte, non pu� avere
alcuna rilevanza la critica rivolta al criterio, che la Corte ha ritenuto
di dover seguire, quanto al problema che riguarda il significato e la
portata da attribuire al nesso di causalit�, come uno degli elementi

indispensabili per l'affermazione della responsabilit� da illecito. Va
tuttavia rilevato che il principio giurisprudenziale richiamato dal ricorrente
(da ultimo Cass., 9 luglio 1960, n. 1843), secondo cui il nesso causale
fra il fatto illecito e l'evento dannoso pu� essere non soltanto immediato
e diretto, ma anche indiretto e mediato, ci� che si verifica quando
il fatto commissivo od omissivo, pur non producendo di per s� quel
determinato evento, tuttavia abbia posto in essere uno stato di cose
tale che senza di esso il danno non si sarebbe prodotto, non pu� giovare
nella specie a conferire fondamento alla censura, poich� la Corte di
Appello, con apprezzamento di fatto incensurabile in questa sede, ha

considerato la requisizione e la distruzione del cantiere come fatto
autonomo e causa sopravvenuta, che ha interrotto il rapporto di causa

lit�, secondo il principio contenuto nell'art. 41, cpv., c.p., applicabile
anche in tema di responsabilit� civile ed ha considerato il fatto remoto

I della ritardata consegna dei lavori come un semplice antecedente materiale,
inidoneo a produrre l'evento dannoso finale.

In conseguenza del rigetto del secondo e del terzo mezzo del ricorso

principale, va dichiarato assorbito il primo mezzo del ricorso inciden'
tale condizionato, con cui sotto altro profilo, non accolto dalla Corte

(acquiescenza dell'appaltatore al provvedimento con cui l'Amministra.
zione aveva ordinato l'inizio dei lavori), si sostiene l'infondatezza della '
pretesa a conseguire il danno per la perdita del cantiere. ,

Passando ad esaminare il quarto mezzo del ricorso principale ed
il secondo mezzo del ricorso incidentale condizionato, che concernono
la pronuncia su un medesimo capo di domanda, � da osservare che il
Tribunale aveva negato al De Liguoro le maggiori aliquote previste

dagli artt. 1 e 2 della legge 2'5 novembre 1940, n. 1772, perch� non era
stato redatto un regolare verbale scritto di sospensione e perch� il De
Liguoro non aveva chiesto la risoluzione del contratto. La Corte di
Appello conferm� la sentenza di primo grado sotto il profilo della mancata
istanza di risoluzione, attribuendo per� effetto all'ordine verbale
di sospensione, poich� la redazione scritta del verbale stesso era stata

resa impossibile dagli avvenimenti politici e militari sopravvenuti.

Ora, col quarto mezzo del ricorso principale, il De Liguoro, denunciando
la violazione degli artt. 1 e 2 della legge predetta e il difetto
di motivazione, sostiene che la Corte, una volta che aveva escluso la
necessit� dell'atto scritto per il verbale di sospensione dei lavori, doveva
ritenere ormai cessato ogni rapporto, essendo divenuta impossibile la.
prosecuzione dell'opera per l'intervenuto armistizio dell'S. settembre

1�943 e per l'occupazione della zona da parte degli alleati. Da parte
sua l'Amministrazione del Tesoro, denunciando la violazione delle stesse
disposizioni di legge e il difetto di motivazione, sostiene col secondo

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 129

mezzo del ricorso incidentale che la Corte di Appello non poteva escludere
la necessit� dell'ordine scritto di sospensione dei lavori.
Il predetto mezzo del ricorso incidentale deve essere respinto, mentre
deve essere accolto il quarto mezzo del ricorso principale.

Invero, l'avere ammesso che all'affrettato ordine verbale di sospensione
dei lavori disposto a fine agosto 1943 non era potuta seguire da
parte dell'Amministrazione la semplice formalit� della redazione per
iscritto, a causa degli immediati gravi avvenimenti politici e militari,
� apprezzamento di fatto dei giudici di merito, incensurabile in questa
sede. Senonch�, e per tale ragione, il quarto mezzo del ricorso principale
appare fondato, poich� � chiaro che la Corte, una volta che aveva dato
rilievo, quanto al verbale di sospensione, ai predetti avvenimenti (armistizio
dell'8 settembre 1943 e occupazione dell'Italia Meridionale da parte
degli alleati), non poteva esimersi dall'esaminare se ormai una richiesta
di risoluzione del contratto da parte del De Liguoro si fosse ridotta ad
una mera formalit� e se, a causa dei predetti avvenimenti, che avevano
reso del tutto inutile la prosecuzione dei lavori, il rapporto non dovesse
ritenersi definitivamente troncato. (Omissis).

TRIBUNALE DI ROMA, Sez. I civ., ordinanza 30 dicembre 1965 -
Pres. ed Est. Elia -Gaetani Lovatelli (avv. Bracci) c. Presidenza
Consiglio dei Ministri (avv. Stato Pentinaca).

Nobilt� -Cognomizzazione dei predicati nobiliari di titoli esistenti

prima del 28 ottobre 1922 -Riconoscimento� incidenter tantum�

di tali titoli dopo l'entrata in vigore della Costituzione Repubbli

cana -Necessit� di applicazione delle norme araldiche -Incompa

tibilit� delle norme araldiche con l'art. 3 e con la disp. trans. XIV

della Costituzione -Non manifesta infondatezza della questione.

(Cost., art. 3, disp. trans. XIV; r. d. 11 dicembre 1887, n. 1550; r. d. 2 luglio
1896, n. 313; r. d. 5 luglio 1896, n. 314; r. d. 23 marzo 1924, n. 442; r. d. 23
dicembre 1924, n. 2337; 1. 17 aprile 1925, n. 473; r. d. 16 agosto 1926, n. 1489;

r. d. 21 gennaio 1929, n. 61; r. d. 7 giugno 1943, n. 651).
Non � manifestamente infondata e, pertanto, siccome altresi rilevante,
va rimessa alla decisione della Corte Costituzionale la questione
di legittimit� costituzionale delle norme dell'ordinamento araldico, anteriori
e successive al 28 ottobre 1922, in rapporto con l'art. 3 e con la
disp. trans. XIV della Costituzione, sollevata nel corso di un giudizio, in
cui si chieda in via contenziosa ed in contraddittorio con lo stesso Ufficio
stralcio della Consulta Araldica la cognomizzazione del predicato di
un titolo nobiliare, esistente prima del 28 ottobre 1922 e non ancora
riconosciuto all'atto dell'entrata in vigore della Costituzione (1).

(1) Significativa importanza riveste l'ordinanza del Tribunale di Roma,
in rassegna, dopo le sentenze della Corte di Cassazione nn. 986 e 987, in
data 20 maggio 1965, a Sezioni Unite (v. in questa Rassegna, 1965, I, 516

130

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

Il Collegio osserva che la XIV disposizione transitoria della Costituzione,
riconoscendo il diritto al predicato, per gli insigniti di
titoli nobiliari esistenti prima del 28 ottobre 1922, stabilisce che, dall'entrata
in vigore della Carta Costituzionale, i titoli nobiliari non
sono riconosciuti e la legge regola la soppressione della Consulta Araldica.
Fu ritenuto in alcuni giudicati di merito che il diritto al predicato
spettasse solo agli insigniti di titoli riconosciuti prima del 28 ottobre
1922: ci� sia per la natura transitoria della disposizione XIV, sia
per il carattere meramente giuridico, non biologico, dei titoli nobiliari
(che vengono ad esistenza solo mediante un atto formale) e sia in considerazione
del fatto che la stessa disposizione costituzionale prevedeva
la soppressione della Consulta Araldica, cio� dell'organo statale
preposto alle indagini necessarie per poter riconoscere i titoli araldici.

e segg., con nota critica redazionale) e n. 3189, in data 18 dicembre 1963,
a Sezione semplice (in questa Rassegna, 1964, I, 294 e segg., con nota critica
di F. CARUSI). Qui si pubblicano, per estratto dalla memoria dell'avv. V.
Pentinaca, le infrascritte:

1. DEDUZIONI PER LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI NEL GIUDIZIO
DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE DELLE NORME DELL'ORDINAMENTO ARALDICO
ANTERIORI E SUCCESSIVE AL 28 OTTOBRE 1922 IN RELAZIONE ALL'ART. 3 ED
ALLA DISP. TRANS. XIV DELLA COSTITUZIONE.
(Omissis). -Le sopraspecificate norme, della cui legittimit� costituzionale
si discute, costituiscono il complesso di norme, emanate, dopo l'unificazione
del Regno d'Italia, in attuazione degli artt. 79 ed 80 dello Statuto del
Regno, i quali stabilivano:

art. 79. -I titoli di nobilt� sono mantenuti a coloro che vi hanno
diritto. Il Re pu� conferirne dei nuovi.
airt. 80. -Niuno pu� ricevere decorazioni, titoli di nobilt� e pensioni
da una potenza straniera, senza l'autorizzazione del Re.

Non sembra, quindi, menomamente dubbia l'esistenza del denunciato
contrasto costituzionale tra esse e la vigente Costituzione della Repubblica
italiana, la quale stabilisce invece:

art. 3. -Tutti i cittadini hanno pari dignit� sociale e sono eguali
davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

XIV Disp. trans. e finale. -I titoli. nobiliari non sono riconosciuti.
Le norme denunciate costituiscono il cosiddetto ordinamento araldico
e vanno dal primo atto emanato in materia -il r.d. 10 ottobre 1869,

n. 5318/II, istitutivo della Consulta Araldica (che suscit� l'ode del Carducci
intitolata appunto � Consulta araldica �) -agli ultimi -i rr.dd.
7 giugno 1943, nn. 651 e 652 sull'Ordinamento dello Stato Nobiliare Italiano
e Regolamento per la Consulta Araldica del Regno.
Le attuali raccolte di legislazione non le riportano, ritenendole praticamente
� non pi� in vigore con la Costituzione repubblicana � (v. Repertorio
Lex, alla voce � Araldica ., o Raccolta generale di legislazione,
ed. Giuffr�, alla voce � Nobilt� � ), ma � evidente come non trattasi di un
problema di abrogazione tacita od implicita, bens� di tipica legittimit�
costituzionale (Corte Costituzionale, 14 giugno 1956, n. 1 e 16 gennaio
1957, n. 3).

PARTE I, SEZ, III, GIURISPRUDENZA CIVILE 131

Peraltro, la Corte di Cassazione ha, invece, rilevato che, potendo il
giudice accertare se l'insignito avesse, prima del 28 ottobre 1922., diritto
al titolo, indipendentemente da un riconoscimento anteriore a tale
data, il predicato compete anche agli insigniti di titoli anteriori al
28 ottobre 1922, ancorch� non riconosciuti.

Osserva che, per accertare l'esistenza di un titolo non riconosciuto,
� peraltro necessario applicare le leggi araldiche anteriori al vigente
ordinamento costituzionale e sorge anche questione se siano applicabili
le leggi araldiche emanate prima della Costituzione, ma dopo il
28 ottobre 1922. Fra queste ultime, alcune norme condizionano lo
stesso diritto al titolo al previo riconoscimento, in termini stabiliti,
attualmente decorsi, ed escludono la trasmissibilit� in linea femminile.
Sorge, infine, questione sulla permanenza, o meno, del diritto
alla iscrizione del titolo in taluni pubblici registri e sulle modalit�,

Correttamente, pertanto, il Tribunale di Roma ha deferito la questione
a codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, quale suo � giudice naturale �.

Le norme in esame sono esattamente le seguenti e passono distinguersi
-secondo l'osservazione formulata nella motivazione dell'ordinanza
di rimessione al giudizio della Corte Costituzionale -in due periodi:
quello anteriore e quello successiV'O al 28 ottobre 1922.

Appartengono al primo:

-il r.d. 10 ottobre 1869, n. 5318/II, istitutivo della Consulta Araldica

�per dare parere al Governo in materia di titoli gentilizi, stemmi �ed
altre pubbliche onorificenze � : alla Consulta veniva altres� affidato il censimento
della nobilt� e la tenuta dei registri araldici;
-il r.d. 8 maggio 1870, senza numero, costituente il regolamento del
precedente e nel quale furono per la prima volta indicati i titoli gentilizi
ammessi nel Regno in base alla tradizione degli antichi Stati preesistenti
all'unificazione: principe, duca, marchese, conte, barone, nobile, cavaiiere
e patrizio, ed eccezionalmente visconte;

-il r.d. 11 dicembre 1887, n. 5138/III, che modificava il numero dei

consultori, ne affidava la presidenza al Ministro dell'Interno, istituiva un

comitato ristretto interno, denominato Giunta Araldica;

-il r.d. 7 aprile 1889, n. 6093, che trasferiva i servizi araldici alla

Presidenza del Consiglio dei Ministri;

-il r.d. 23 luglio 1889, senza numero, riguardante le iscrizioni di

ufficio nei registri della Consulta Araldica;

-il r.d. 2 luglio 1896, n. 313, che creava nella Consulta Araldica i

consultori onorari e ritrasferiva al Ministero dell'Interno le attribuzioni

in materia;

-il r.d. 5 luglio 1896, n. 314, che approvava le nuove norme regola

mentari.

AppartengQno al secondo periodo:

-il r.d. 11 febbraio 1923, n. 325, che trasferiva nuovamente al Pre

sidente del Consiglio dei Ministri ed agli uffici della Presidenza le attri

buzioni in materia;

-il r.d. 24 gennaio 1924, n. 95, relativo alla composizione della Con

sulta araldica;

-i dd.ll. 20 marzo 1924, n. 442 e 28 dicembre 1924, n. 2337, conte

nenti norme per disciplinare l'uso dei titoli ed attributi nobiliari, allo scopo

di "impedire e reprimere gli abusi;

-i rr.dd. 16 agosto 1926, n. 1489 e 16 giugno 1927, n. 1021, con cui
fu dato avvio al riordino della materia;
-il fondamentale r.d. 21 gennaio 1929, n. 61, il quale: abrog� �le
antiche leggi, disposizioni e consuetudini, che, con norme diverse nei diversi

132 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

permanenti, dopo la Costituzione, per l'esercizio di tale eventuale diritto.
Anche per tali questioni � necessario ricorrere alla legislazione
araldica anteriore alla Costituzione e cio� stabilire quali norme anteriori
alla Carta Costituzionale siano tuttora applicabili ed inoltre,
se possano o meno applicarsi le norme successive al 28 ottobre 1922,
essendo tale data richiamata, espressamente, dalla stessa disposizione
costituzionale XIV.

Osserva che l'Avvocatura dello Stato, con conclusioni cui ha aderito
il P.M., ha dedotto che le norme araldiche anteriori alla Costituzione
non possono applicarsi, per incompatibilit� con l'art. 3 della
Carta Costituzionale. L'incompatibilit� delle norme araldiche, aventi
natura di leggi ordinarie, con la norma costituzionale si risolve in una
illegittimit� della legge ordinaria, subordinata al rispetto della norma
costituzionale: il grado e l'efficacia diversa delle due norme non fanno

Stati prima dell'unificazione politica, regolavano la concessione, il riconoscimento,
la successione, l'uso e la perdita dei titoli e delle distinzioni
nobiliari�; abrog� tutti gli anteriori decreti e tutte le disposizioni �contrarie
al presente ordinamento dello stato nobiliare italiano �; lasci� salvi
i dianzi citati dd.ll. relativi alla repressione degli abusi; approv� il nuovo
Ordinamento formulato in 134 articoli;

-i rr.dd. 14 febbraio 1930, n. 101, 10 luglio 1930, n. 974, 9 ottobre
1930, n. 1405, contenenti modificazioni al precitato ordinamento;

-infine i definitivi trr.dd. 7 giugno 1943, nn. 651 e 652, che riordinarono
nuovamente l'intera materia, abrogarono ogni norma precedente (adeccezione, sempre, dei dd.ll. del 1924 relativi agli abusi) ed approvarono
il nuovo Ordinamento dello Stato Nobiliare Italiano, formulato in 74 articoli,
nonch� il Regolamento della Consulta Araldica, formulato in 128
articoli.

Ora, per quanto anacronistico possa sembrare l'insorgere di un pro

blema di applicazione attuale della suddetta legislazione di tipica prerogativa
regia e di specifica quanto testuale attuazione dei soprariportati
artt. 79 e 80 dello Statuto del Regno, � evidente l'inconciliabilit� e l'assoluto
contrasto dell'intera legislazione stessa con gli opposti, soprariportati
art. 3 e Disp. XIV della Costituzione �della Repubblica, la quale -come
risulta anche dai lavori preparatori dell'Assemblea Costituente -volle
definitivamente liquidare la materia nobiliare, negandole ogni rilevanza
giuridica nel nuovo ordinamento dello Stato.

Conseguentemente, tutti gli atti legislativi denunciati sono da dichiararsi
incostituzionali, nel loro intero complesso, a norma dell'art. 27 della

1. 11 marzo 1953, n. 87.
Si obbietta che, per�, la XIV Disp. trans. della Costituzione, dopo aver
affermato che �i titoli nobiliari non sono riconosciuti., ha affermato, nel
secondo comma, che �i predicati di quelli esistenti prima del' 28 ottobre
1922 valgono come parte del nome�: dal che si pretenderebbe far derivare
la piena legittimit� costituzionale e la legale applicabilit� attuale della
predetta legislazione araldica.

Ma � evidente l'erroneit� dell'assunto, sol che si considerino: la lettera

e la ratio della norma; la sua limitata natura di eccezione al principio

sancito nel primo comma; il suo mero carattere transitorio; la sua ridotta

portata, quale illustrata dai lavori preparatori dell'Assemblea Costituente;

le assurde e paradossali conseguenze del contrario assunto.

Con la norma de qua la Costituzione repubblicana, nel cancellare conformemente
al principio dell'art. 3 -ogni distinzione nobiliare, ha
semplicemente voluto far salvi, agli ex insigniti di quelle soppresse distin

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PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 133

sorgere, in ipotesi di contrasto fra loro, un problema di abrogazione,
ma, invece, generano una questione di legittimit� costituzionale, devoluta,
ove rilevante e non manifestamente infondata, alla competenza
della Corte Costituzionale.

Tale questione, appunto, sorge, per effetto delle deduzioni svolte
dall'Avvocatura dello Stato e fatte proprie del P. M.

La questione ha indubbia rilevanza nella causa, per poter stabilire
quali norme araldiche, dell'ordinamento anteriore, siano da applicarsi
e quali, invece, siano da ritenersi illegittime, per inconciliabilit�
con l'art. 3 della Costituzione e, conseguentemente, per poter stabilire,
dal punto di vista sostanziale, il contenuto attuale dei diritti
delle parti e, dal punto di vista formale, i limiti del potere del
giudice. L'Avvocatura ha osservato che, in ipotesi di affermazione del
diritto al predicato relativo ad un titolo non riconosciuto (che, si sostiene,
solo la prerogativa regia e, comunque, solo il potere ammini

zioni, il diritto, proprio di ogni cittadino, alla conservazione ed alla tutela
del proprio nome.

A prescindere da quale potesse essere la procedura pi� adatta allo
scopo -(a noi, invero, � sempre parsa quella prevista dalla 1. 9 luglio
1939, n. 1238 sull'ordinamento dello stato civile, artt. 153 e segg., dacch�
non si comprende perch� le eventuali ag,giunte di cognomi, per motivi,
diciamo cos�, nobiliari, dovessero trattarsi diversamente da quelle consuetamente
determinate da motivi affettivi o di qualsiasi altro genere) -�,
quindi, evidente che il cosiddetto diritto di cognomizzazione, fatto salvo dal
secondo comma della XIV Disp. trans. della Costituzione, non poteva e non
pu� che riferirsi a coloro, il cui titolo nobiliare e conseguente predicato
cognomizzabile fosse gi� stato riconosciuto a recepito nell'ordinamento giuridico
vigente alla data dell'entrata in vigore della Costituzione (ed anzi,
pi� esattamente, alla data del 28 ottobre 1922, espressamente indicata dalla
Disposizione), ma non gi�, assurdamente, a coloro, le cui pretese nobiliari
intendessero -sotto il pretesto di volerne cognomizzare il sin allora sconosciuto
predicato -ottenere inconcepibile, primo e nuovo riconoscimento,
sotto il vigore della Costituzione repubblicana.

Diversamente opinando, si attribuirebbe al detto secondo comma della
XIV Disp. trans. l'effetto:

a) di porre nel nulla il primo comma (dacch� si consentirebbe al
Magistrato, o a chi per esso, di operare, sia pur in via incidentale o indiretta,
il nuovo riconoscimento di titoli nobiliari, vietato invece tassativamente,
dal primo comma, ad ogni Potere dello Stato, tanto in via diretta
che indiretta, cosi in via esplicita che in via implicita);

b) di trasformare in permanente la norma espressamente dichiarata
transitoria (dacch� in ogni tempo sarebbe cosi possibile far valere, al fine
di cognomizzarne i pretesi predicati, remoti e sconosciuti titoli nobiliari:
la n01rma dice, infatti: � i predicati di quelli... � ossia dei titoli nobiliari);

c) di tenere indefinitamente impegnati nelle vertenze del genere
-sorprendentemente pullulanti dopo una interpretazione della Cassazione,
favorevole. a quella tesi -uffici amministrativi (di cui la norma costituzionale
prevedeva invece la soppressione: v. quarto comma della stessa
XIV Disp.) ed uffici giudiziari (cos� distolti da ben altre esigenze di
giustizia);

d) di far raggiungere alla Carta Costituzionale Repubblicana il
paradossale effetto di consentire -in regime di abolizione di ogni status
ed ordinamento nobiliari -ci� che gli interessati non avevano mai raggiunto
in regime di piena, ma ben rigorosa, rilevanza degli status del genere;

134 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

strativo avrebbe potuto, e non potrebbe pi�, riconoscere), il giudice
non si limita a dichiarare gli effetti gi� esauriti delle leggi araldiche
ed a conservare tali effetti, ma, invece, attribuisce alle leggi antiche
nuova ed attuale efficacia, modificando la situazione giuridica e c1oe
conferendo, praticamente, un sostanziale riconoscimento al titolo non
ancora riconosciuto.

Al riguardo, poi, vi � contrasto fra le parti, se sia da applicare
solo la legislazione araldica anteriore al 28 ottobre 1922, o anche la
successiva e tale subordinata, senza risolvere la quale non � possibile
decidere il giudizio presente, involge una questione di legittimit�
costituzionale, quanto meno relativa alle norme araldiche successive
alla data predetta.

Osserva il Collegio che la questione riguarda, specificatamente,
la legittimit� costituzionale, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
innanzi tutto delle norme successive al 28 ottobre 1922 (e cio� del

r.d. 23 dicembre 1924, n. 2337, specie art. 127; del r.d. 23 marzo 1924,
e) di rendere insomma -ci sia consentito il paradosso -incostituzionale...
una norma della stessa Costituzione (dacch� il secondo comma
-che � la diretta norma permissiva del diritto di cognomizzazione de quo
-sarebbe, cos� malamente inteso ed avulso dal primo comma, in evidente
contrasto con esso e con l'art. 3.

Il labile motivo che viene addotto a sostegno della contraria tesi sempre
contrastata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nelle vertenze
del genere, con il pieno favore dei giudicati della Magistratura
romana di merito (Trib. Roma, 30 giugno 1960, n. 2846; App. Roma, 21 maggio
1962, in Rass. Avv. Stato, 1964, I, 295), ma con l'avverso giudizio definitivo
della Cassazione (20 maggio 1965, nn. 986 e 987, in Rass. Avv. Stato,
1965, I, 516) -� semplicemente costituito dall'uso fatto, nel secondo comma
della XIV Disp. trans., del vocabolo � esistenti � invece di quello pi� inequivocabile
� riconosciuti �.

Ma, dopo quanto si � detto, � davvero palese l'inconferenza, se non
pure la pretestuosit�, di siffatto argomento lessicale, assolutamente incapace
di sovvertire i principi e le norme della Costituzione.

Anzitutto, il termine stesso � esistenti � non pu� affatto riferirsi ad
una mera esistenza fenomenica (o, come acutamente osserva l'ordinanza
di rimessione, � biologica �), bens� �ad una esistenza giuridica: tamquam
non esset si dice appunto, nel campo giuridico, di ci� che, pur in fatto
esistendo, non ha rilevanza alcuna per l'ordinamento giuridico.

Ed i titoli nobiliari, che non avessero ottenuto il debito riconoscimento
-di grazia o di giustizia, da parte del Sovrano o da parte del
Magistrato -non avevano appunto alcuna rilevanza giuridica secondo
l'ordinamento araldico (che anzi ne perseguiva penalmente l'uso: v. i precitati
dd.ll. del 1924): essi erano, cio�, giuridicamente inesistenti.

Anche l'accusa d'imprecisione, fatta alla parola della Costituzione,
sembra quindi potersi piuttosto ritorcere sull'interprete.

Peraltro, dai lavori preparatori dell'Assemblea Costituente risulta
chiaro che l'Assemblea stessa, nel formulare la disposizione, non distinse
affatto -n�, come s'� detto, v'era alcuna seria ragione per farlo -tra
� riconoscimento � ed � esistenza ., cosicch� l'uso del termine � esistenti �
non indicava affatto una volont� politica e normativa di attribuire alla
materia nobiliare la persistente e permanente, quanto anacronistica e
contraria ai nuovi principi, rilevanza giuridica.

Lo sbarazzarsi, poi, di cos� autorevoli lavori preparatori della norma,
affermando che � le norme giuridiche, una volta legalmente emanate, vi

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 135

n. 442, specie artt. 2, 3 e 4; della legge di conversione 17 aprile 1925,
n. 473; del r.d. 21 gennaio 1929, n. 61, specie art. '5'3; del r.d. 16 agosto
1926, n. 1489, specie art. 1; dell'art. 127 del citato r.d. n. 61 del
1929 e del r.d. 7 giugno 1943, n. 651, specie artt. 63, 67, 72 e 73) e
inoltre, anche con riferimento alla disposizione XIV citata, delle norme
anteriori alla data predetta (r.d. 11 dicembre 1887, n. 5150; r.d. 2 luglio
1896, n. 313; r.d. 5 luglio 1896, n. 314, specie artt. 1, lett. b,
25 e 42). Indipendentemente dalla eccezione di parte, la questione dovrebbe
essere sollevata anche di ufficio, essendo pregiudiziale alla
decisione della causa.
Osserva che la questione stessa non � manifestamente infondata.
Invero, pur sussistendo seri dubbi, in ordine alla inapplicabilit� delle
disposizioni predette ed in relazione alla loro incompatibilit� con lo
art. 3 della Costituzione e con la citata disposizione XIV, nonch� sulle
tesi svolte dall'Avvocatura dello Stato, cui ha fatta adesione il P. M.,
non si pu�, con certezza e senza esitazioni e perplessit� ragionevoli,

vano una vita autonoma � e che i lavori preparatori hanno valore trascurabile
� quando da essi si desuma una volont� del legislatore diversa da
quella che risulta dal testo della norma., sembra errore assai grave (e,
per quanto riguarda la seconda proposizione, una palese petizione di principio)
al lume stesso dell'art. 12 delle Preleggi, che, nell'interpretazione
della legge (ed ancor pi�, dovremo dire, della Carta Costituzionale), pone
sullo stesso piano la parola della norma e l'intenzione del legislatore; senza
parlare, poi, di quei principi generali dell'ordinamento giuridico dello
Stato e di quei limiti dell'ordine pubblico, che pur debbono sovraintendere
all'applicazione delle norme giuridiche e che, come si � visto, non
possono C�er.tamente consentire, al pretesamente impreciso termine � esistenti
� del secondo comma della norma costituzionale, l'assurdo effetto
sovvertitore, che gli si pretenderebbe attribuire, riammettendo pretestuosamente
con il secondo comma ci� che dal primo � assolutamente vietato.

Spettando comunque alla Ecc.ma Corte Costituzionale -custode e
garante, oltrech� interprete autentica, della Costituzione repubblicana definire
l'esatta portata della XIV Disp. trans., ci sembra di poter confidare
nel ritenere che, per le ragioni suesposte, il mero disposto del secondo
comma della Disposizione non escluda affatto il dimostrato, insanabile contrasto
della intera legislazione araldica preesistente con l'art. 3 e con la
completa Disposizione trans. XIV: con l'ineluttabile conseguenza della
dovuta declaratoria d'incostituzionalit� dell'intera legislazione stessa, senza
distinzione alcuna tra quella anteriore e quella successiva al 28 ottobre
1922, tutta costituendo, essa, espressione e manifestazione degli artt. 79 e
80 dello Statuto del Regno, nonch� di poteri assolutamente incompatibili
con la Costituzione repubblicana.

L'incostituzionalit� dell'intero ordinamento araldico regio travolge pur
le norme particolari di esso, in base alle quali si pretenderebbe attribuire
agli Uffici della pubblica amministrazione oneri ed incombenze assolutamente
esulanti dalle proprie attuali competenze, in materia priva oggi
costituzionalmente di ogni rilevanza giuridica per il pubblico interesse:
particolarmente quello di partecipare ai pretesi giudizi di cognomizzazione,

�in rappresentanza della regia prerogativa�! (art. 72 dell'Ordinamento
approvato con il r.d. 7 giugno 1943, n. 651) e nell'inammissibile posizione inconcepibile
anche al lume dello stesso art. 100 c. p. c. -di convenuto di
comodo o di parte-consulente, con relative condanne alle spese di causa!
(v. Rass. Avv. Stato, in Z.c.).
V. PENTINACA

136 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

escludere che il contrasto, eventuale, fra le citate norme ordinarie e
il disposto costituzionale possa essere ritenuto sussistente dal giudice
naturale, cio� dalla Corte Costituzionale, alla quale, quindi, questo
Collegio non ritiene di avere il potere di sottrarre l'esame della questione
stessa. E tale perplessit� � ancora pi� evidente, in ordine alla
subordinata, attinente alla legittimit� delle norme successive al 28 ottobre
1922, in relazione, anche, al testo della disposizione XIV della Carta
Costituzionale.

Pertanto, a sensi della legge 11 marzo 1953, n. 89, gli atti vanno
rimessi alla Corte Costituzionale, mentre il presente processo deve
essere sospeso, non potendosi, prima della risoluzione della questione
di legittimit� costituzionale, emettere nella fattispecie alcun provvedimento,
sulle istanze delle parti, a detta questione strettamente collegato.

P.Q.M.
Il Tribunale, uditi il P. M. ed i procuratori delle parti e vista
la legge 11 marzo 1953, n. 89, ordina rimettersi gli atti alla Corte
Costituzionale, perch� si pronunci sulla eventuale illegittimit� costituzionale,
per contrasto con l'art. 3 de.Ila Costituzione e con la disposizione
transitoria XIV della Costituzione, delle norme del r.d. 23 dicembre
1924, n. 2337; del r.d. 23 marzo 1924, n. 442; della 1. 17
aprile 1925, n. 473; del r.d. 21 gennaio 1929, n. 61; del r.d. 16 agosto
1926, n. 1489; del r.d. 7 giugno 1943, n. 651; del r.d. 11 dicembre
1887, n. 1550; del r.d. 2 luglio 1896, n. 313 e del r.d. 5 luglio
1896, n. 314, sopra citate. Ordina sospendersi il giudizio fino
alla decisione della Corte Costituzionale. Ordina che a cura della Cancelleria
la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al

P. M., nonch� al Presidente del Consiglio dei Ministri. Ordina che la
presente ordinanza sia dalla Cancelleria comunicata al Presidente del
Senato ed al Presidente della Camera. (Omissis).

SEZIONE QUARTA

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 674 -Pres. De
Marco -Est. Granito -Garelli (avv. Bodda) c. Ministero Lavori
Pubblici (avv. Stato Peronaci) e Scirocchi (avv. Barra Caracciolo).

Appalti pubblici -Appalto-concorso -Perfezionamento -Scelta del
progetto da parte della Commissione -Impugnativa -Esclusione Provvedimento
della p. a. che rende propria la scelta o che approva
il contratto di appalto -Impugnativa -Ammissibilit�.

(R. d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 16, comma 4�; reg. 23 maggio 1924,
n. 827, art. 91).
Appalti pubblici -Appalto-concorso di opera d'arte -Perfezionamento
-Scelta del pro~etto da parte della Commissione -Impugnativa
-Esclusione -Provvedimento che approva la graduatoria, aggiudicando
la esecuzione dell'opera -Impu~nativa -Ammissibilit�.

(Reg. 23 maggio 1924, n. 827, art. 40; 1. 11 maggio 1942, n. 839; 1. 29 luglio 1949,

n. 717; 1. 3 marzo 1960, n. 237, art. 3).
n provvedimento dell'appalto-concorso, al pari della trattativa privata
-e a differenza dei pubblici incanti e delle licitazioni private,
che di regola si concludono con il processo verbale di definitiva aggiudicazione
-termina con la stipula e l'approvazione del contratto di
appalto. Pertanto la scelta del progetto operato dalla Commissione giudicatrice,
consistendo in un parere obbligatorio e vincolante, � atto
..nterno, che non pu� essere direttamente impugnato, neanche dai con'
rrenti, esclusi o non prescelti, mentre � direttamente impugnabile il
~vedimento col quale la p.a. dichiara di far propria la scelta com.:
i, dalla Commissione o stipula ed approva il contratto di appalto (1).

Nel provvedimento di appalto-concorso di opere d'arte, il giudizio
della Commissione relativo alla scelta del progetto non � suscettibile
di immediata impugnativa giurisdizionale, costituendo atto interno, mentre
� impugnabile il provvedimento ministe1�iale che approva la graduatoria,
dichiarando il vincitore (2).

(1-2) In tema di formazione dei contratti dello Stato cfr. Cass. 30 gennaio
1964 n. 263, in questa Rassegna, 1964 I, 489 con nota di CARUSI, che
individua la natura e gli effetti del verbale di aggiudicazione, e sul parere
espresso dalla Clommissione aggiudicatrice cfr. Relazione Avvocatura dello
Stato, 1956-60, III, 95.

138 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 675 -Pres. De
Marco -Est. Granito -Palazzi (avv. Nigro) c. Ministero DifesaAeronautica
(avv. Stato Azzariti) e Soc. De Martis (avv. Soddu).

Atto Amministrativo -Annullamento di ufficio -Ricorso giurisdizio

nale -Ordinanza di sospensione -Rinnovazione dell'atto, immune

da vizio -Legittimit�.

Concessione Amministrativa -Idoneit� del concessionario a far fronte
agli impegni assunti -Diniego di approvazione -Legittimit�.

Giustizia Amministrativa -Interesse a ricorrere -Annullamento di
ufficio di un atto impugnato in s. g. -Difetto di interesse.

Atto Amministrativo -Comunicazione -Comunicazione in copia fotostatica
accompagnata da nota della p. a. -Legittimit�.

Contratti pubblici -Aggiudicazione -Interesse a ricorrere da parte di
chi non sia precedente concessionario o non abbia partecipato alla
gara -Non sussiste.

L'ordinanza di sospensione non preclude alla p.a. di annullm�e di
ufficio il provvedimento impugnato e sospeso, senza attendere l'esito del
giudizio, e di sostituirlo con altro provvedimento, formalmente e sostanzialmente
diverso, quanto meno sotto l'aspetto giuridico e immune da
vizi di illegittimit� rilevabili nel provvedimento impugnato (1).

La p.a. pu� legittimamente non approvare il contratto qualora il
contraente privato, gi� immesso nel possesso dei locali, non abbia provveduto
al pagamento dei canoni, dimostrando cos� la sua inidoneit� a
far fronte agli impegni assunti (inidoneit� confermata dalla dichiarazione
di fallimento poscia inte1�venuta) (2).

� inammissibile, per difetto di interesse, l'impugnativa dell'annullamento
di ufficio di un provvedimento, avverso il quale � stato proposto
dallo stesso ricorrente ricorso giurisdizionale (3).

(1) Esatta applicazione dei principi in tema di annullamento di ufficio;
cfr. Relazione Avv. Stato 1956-60, III, 13 e giuds. ivi cit., in particolare,
Cons. Stato, 23 agosto 1956, n. 282.
(2) Cfr. Relazione, cit., III, 87, sui criteri di scelta del contraente privato
e Cons. Stato, Sez. IV, 14 novembre 1962, n. 618, Foro amm., 1963, I,
64; Sez. V 5 aprile 1963, n. 186, ivi, I, 694, sulla esclusione della ditta dalla
trattativa privata e sull'i.n:teresse alla impUgnativa; e Relazione, cit. III,
103 sul rifiuto di approvazione e sulla necessit� della motivazione.
(3) Cfr. Relazione, cit., III, 26; e Ad. plen. 23 febbraio 1963, Foro amm.,
1963, I, 790 con nota di richiami.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 139

� legittima la comunicazione di un provvedimento, compiuto, ai
fini deU'esecuzione, in copia fotostatica se questa � accompagnata, e
quindi autenticata, da una nota della p.a., (4).

� carente di interesse a ricorrere avverso l'aggiudicazione di un
servizio pubblico colui che non sia pi� precedente concessionario, n�
abbia partecipato alla nuova licitazione (5).

(4) In applicazione dei principi della libert� di forma � stata ritenuta
anch~ legi~tima la !redazione. di ~n p~o~vedimento su un {nodulo a stampa
o a ciclostile, purch� la motlvaZ>ione ivi contenuta aderisca alla fattispecie
e giustifichi la .decisione (Sez. IV, 20 marzo 1963, n. 173, Foro amm., 1963(,
I, 474); a maggior ragione � legittima la comunfoazione in copia fotostatica
del provvedimento se accompagnata da una nota della p. a.
(5) v. sopra nota 3.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 676 -Pres. De
Marco -Est. Napolitano -Marchi (avv. Taddei) c. Ministero Difesa
Esercito (avv. Stato Chiarotti).

Atto amministrativo -Atto confermativo -Nozione -Fattispecie.

� confermativo l'atto che sia privo di qualsiasi autonomo contenuto
e che faccia perci� riferimento a precedenti determinazioni della

P. A. Rientra in tale nozione l'atto che abbia un attergato, apposto successivamente
alla formazione dell'atto stesso, dall'Autorit� (1).
(1) � esatta la nozione di atto confermativo, che consiste nella riaff~
r~azione di un atto gi� adottato ~alla P. A., ed � perci� privo di qualsiasi
autonomo contenuto. Laddove mvece abbia un solo elemento diverso
da quello gi� adottato, non ricorre la figura dell'atto confermativo: ad
~sempio. la motivazione (cfr. Sez. IV, 10 novembre 1965, n. 683) o la
istruttoria (Sez. IV, 10 novembre 1965, n. 690). Per la indicazione di altri
casi, cfr. Relazione Avvocatura dello Stato, 1956-60, III, 23.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 3 novembre 1965, n. 677 -Pres. De
Marco -Est. Napolitano -Carmine e Giannini (avv. De Liberis)

c. Ministero LL. PP. (avv. Stato Casamassima).
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Ricorso cumulativo
-Ammissibilit� -Presupposti.

Espropriazione per p. u. -Decreto di approvazione del progetto -Impugnativa
fuori termine -Inammissibilit� -Censure relative ai conseguenziali
decreti di accesso e di occupazione -Inammissibilit�.

140 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Espropriazione per p. u. -Occupazione -Stato di consistenza -Autoriz zazione
all'accesso su un fondo comune -Omessa indicazione e
omessa notifica a un comproprietario -Partecipazione dello stesso
comproprietario all'accesso -Irrilevanza delle omissioni.

Espropriazione per p. u. -Discordanza, per la superficie da occupare, tra

il decreto di accesso e il decreto di occupazione -Adeguamento di

questo ultimo alle risultanze dell'accesso -Legittimit�.

Espropriazione per p. u. -Opera prevista nel piano. -Dichiarazione implicit�
di p. u. -Decreto di esproprio. -Legittimit�.

� ammissibile un unico ricorso avverso pi� provvedimenti, ove
questi riguardino lo stesso oggetto, si riferiscano agli stessi soggetti,
incidano sul medesimo bene e per la loro interdipendenza funzionale
si possano considerare elementi di un unico provvedimento (1).

La inammissibilit� per tardivit� del ricorso, proposto contro il decreto
di approvazione che dichiara i lavori urgenti ed indifferibili,
determinando l'opera da realizza1�e, investe altresi le censure relative
all'esistenza e alla validit� della dichiarazione di indifferibilit� e ur

genza, dedotte con riguardo ai conseguenziali decreti di accesso al
fondo e di occupazione (2).

L'omessa indicazione, nel decreto di accesso al fondo, di un conf:
domino e l'omessa notifica dell'avviso di sopraluogo devono ritenersi '

superate e sanate dalla presenza del condominio alla formazione dello
stato di consistenza, che fa fede a tutti gli effetti fino ad impugnazione
di falso (3).

La discordanza tra la superficie dell'area indicata nel decreto di
accesso al fondo e quella indicata nel decreto di occupazione non costi-

(1) Esatta applicazione dei principi: cfr. Relazione Avvocatura dello
~

Stato, 1956-60, III, 46.

(2) Massima esatta; non vi � dubbio che la dichiarazione di urgenza e
indifferibilit� che determina l'opera da eseguire, � provvedimento autoI

nomo che va impugnato ex se, e perci� le censure che ad esso possono muoversi
non possono farsi valere in occasione della impugnativa di altri provvedimenti
conseguenziali alla predetta dichiarazione: cfr. su tale punto
Cons. Stato, 22 dicembre 1964, n. 1573, Il Consiglio di Stato, 1964, I, 2186.

(3) Negli stessi termini cfr. Cons. Giust. amm. Reg. Sic., 11 giugno 1956,
n. 210; ivi, 1956, I, 810 che riguardava l'omissione dell'avviso ad un comproprietario.
Se invece l'avviso non � stato eseguito e tuttavia il proprietario
ha partecipato alle operazioni, il Consiglio di <Stato ha ritenuto illegittimo
il decreto di occupazione con giurisprudenza pacifica: cfr. Cons.
Giust. amm. Reg. Sic., 2 febbraio 1959, n. 58, ivi, 1959, I, 265; Sez. IV, 29 maggio
1957, n. 596, ivi, 1947, I, 651.
La soluzione adottata con la decisione in rassegna appare pi� esatta: se
invero la funzione dell'avviso � quella strumentale di rendere possibile la
partecipazione degli interessati alle operazioni di sopraluogo, la effettiva
presenza di questi ultimi, anche in mancanza dell'avviso (a tutti o a uno
solo), deve ritenersi decisiva per sanare la irregolarit�: v. anche Sez. IV,
17 novembre 1965, n. 763.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 141

tuisce causa di illegittimit�, perch� il primo atto, di carattere preparatorio,
non poteva contenere l'esatta indicazione dell'area, accertata
solo in seguito al sopraluogo, alle cui risultanze si � adeguato il decreto
di occupazione (4).

� legittimo il decreto di espropriazione qualora esso, attraverso il
decreto di approvazione del p1�ogetto esecutivo, si basi su un piano di
ricostruzione ed inerisca a particolari beni necessari per l'esecuzione
di una sede stradale, la quale, essendo inclusa nel piano, venga dichiarata
di pubblica utilit� ai sensi dell'art. 7 della legge 27 ottobre 1951,

n. 1402 (5).
(4) La soluzione adottata appare logica: infatti, solo attraverso la delimitazione
dell'area, se ne pu� conoscere la effettiva consistenza, e il decreto
di occupazione si deve basare su quest'ultima, non su quella, eventualmente
pi� ampia, indicata nel decreto di accesso.
(5) Massima esatta.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 10 novembre 1965, n. 679 -Pres. De
Marco -Est. Tozzi -Soc. Costruzioni Opere Specializzate (avv. Duranti)
c. Ministeri LL. PP. e Trasporti (avv. Stato Lancia) e Comune
di Torino (avv. Bodda).

Piano regolatore -Principi generali -Vincoli -Differenze con le espropriazioni
e con le imposizioni di servit� -Natura e finalit� -Contrasto
con l'art. 42 della Costituzione -Eccezione di incostituzionalit�
-Manifesta infondatezza.

Piano regolatore -Principi generali -Vincoli di verde agricolo -di verde
privato -di verde pubblico -Rapporti con la futura espropriazione
-Contrasto con l'art. 42 della Costituzione -Eccezione di incostituzionalit�
-Manifesta infondatezza.

Piano regolatore -Principi generali -Vincoli -verde pubblico -Natura
e finalit� -Suscettibilit� di indennizzo -Necessit� di un piano
finanziario -Esclusione.

Piano regolatore -Principi generali -Vincoli -verde pubblico -Destinazione
della zona al verde pubblico -Implicita concreta designazione
dell'area.

Piano regolatore -Principi generali -Vincoli -verde pubblico -Imposizione
su area ove esistono costruzioni -Legittimit�.

I vincoli imposti con piani regolatori non costituiscono espropriazione,
perch� non danno luogo al trattenimento coattivo dell'immobile;
n� costituiscono imposizione di servit�, perch� non si risolvono nella

142 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
costituzione di un diritto reale sul fondo servente a favore di un fondo
dominante. Sono puri e semplici limiti posti nell'interesse collettivo, i
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@

quali riguardano non la titolarit� del diritto e delle facolt� in esso contenute,
ma soltanto il modo di esercizio. Pertanto � manifestamente .
infondata l'eccezione di incostituzionalit� della legge urbanistica 17 ago

.
sto 1942, n. 1110, che prevede i predetti vincoli, per preteso contrasto '
con l'art. 42 della Costituzione, nella cui nozione i vincoli stessi non

sono compresi (1).

I vincoli di verde (agricolo, privato, publico) imposti dal piano
regolatore hanno, tutti, la stessa efficacia immediata di impedire o
ridm�re la edificabilit�. Soltanto in sede di esecuzione del piano, mediante
la compilazione dei piani particolareggiati, i vincoli si differenziano
tra di loro, in quanto il vincolo di verde privato o di verde agri

colo non ha bisogno di alcuna particolare esecuzione, rimanendo la
propriet� del bene affidata al privato, mentre il vincolo di verde pubblico,
richiedendo che il bene sia messo a disposizione della comunit�,
postula necessariamente la sua espropriazione: la imposizione di verde
pubblico non equivale cos� ad espropriazione. � pertanto manifestamente
infondata l'eccezione di incostituzionalit� della legge urbanistica,
che prevede i predetti vincoli, per preteso contrasto con L'art. 42
della Costituzione, nella cui nozione il vincolo di verde pubblico non
� compreso (2).

I vincoli di ve1�de pubblico, come tutti i vincoli imposti dal piano
regolatore, non costituiscono espropriazione, n� danno inizio alla procedura
espropriativa, e pertanto non sono suscettibili di indennizzo, n�
la loro previsione in sede di piano regolatore, richiede la esistenza del
piano finanziario di cui all'art. 18 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (3).

La destinazione di una data zona a verde pubblico importa, implicitamente
ma necesariamente, la designazione concreta delle aree che
sono sottoposte a vincolo, sicch� la differenza di espressione usata dal
legislatore per i piani regolatori generali (aree da riservare) e per i
piani regolatori particolareggiati (aree riservate) ha solo un valore temporaneo,
nel senso che in sede di piano regolatore generale si ha riguardo

I alla p1�evisione generale della zona, mentre in sede di piano particolareggiato
si individuano e concretano le aree da vincolarsi, con la indi

cazione dei proprietari (4).
La esistenza di precedenti costruzioni sulla zona non rende incompatibile
la destinazione della zona stessa a verde pubblico (5).

(1) Giurisprudenza pacifica: cfr. Sez. V, 25 marzo 1964, n. 155, Il ConI

siglio di Stato, 1964, I, 448. V. tuttavia sulla nozione di vincoli, servit� ed

espropriazioni, la recente sentenza della Corte Costituzionale... r
(2-3) Giurisprudenza pacifica: cfr. Sez. IV, 19 ottobre 1960, n. 855, ivi,
1960, I, 1722.
(4-5) Massime esatte; non risultano precedenti.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 143
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 10 novembre 1965, n. 691 -P1�es. De

Marco -Est. Cuonzo -Marra (avv. Lanzara) c. Comune di Napoli.

Atto amministrativo -Atto definitivo -Atti del Sindaco -Requisizione
ex art. 7 L. n. 2248 all. E del 1865 -Non � definitiva.

La requisizione adottata dal Sindaco ai sensi dell'art. 7 della legge
20 marzo 1865, n. 2248, all. E non � atto definitivo, e pertanto � impugnabile
con ricorso gerarchico al Prefetto (1).

(1) Si tratta infatti di provvedimento emesso dal Sindaco nella veste
di ufficiale di Governo, e perci� non pu� ritenersi definitivo. Dopo la
decisione Ad. plen., 2 dicembre 1958, n. 24, Il Consiglio di Stato, 1958, I,
1421, la giurisprudenza � in tali sensi costante: cfr. Sez. IV, 31 marzo 1965,
n. 210, ivi, 1965, I, 436.
V. sui provvedimenti di urgenza, a contenuto libero o tipico, Relazione
Av;vocatura dello Stato, 1956-60, III, 175.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 17 novembre 195�5., n. 702 -Pres. Polistina
-Est. Urciuoli -Petris (avv. De Francesco) c. Ministero
Tesoro (avv. Stato Casamassima).

Competenza e giurisdizione -Requisizioni alleate -Indennit� ai sensi
delJa legge n. 10 del 1951 -Giurisdizione della A.G.O. -Sussiste.

Le controversie sulla determinazione dell'indennit� per requisizioni
ed occupazioni ai sensi della legge 9 gennaio 1951, n. 10, sono devolute
alla giurisdizione dell' A.G.O., ispirandosi detta determinazione a criteri
rigidi che escludono qualsiasi discrezionalit�; e pertanto la pretesa
del privato assume la consistenza d.i un diritto soggettivo (1).

(1) La giurisprudenza del Consiglio di Stato � in tali sensi costante:
cfr. Sez. IV, 5 giugno 1963, n. 426, Il Consiglio di Stato, 1963, I, 888. V. anche,
per precedenti pronunce della Cassazione, Relazione Avvocatura dello Stato,
1956-60, III, 818.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 13 novembre 1965, n. 1053 -Pres.
Chiofalo -Est. Laschena -Melone (avv. Iaccarino).

Giustizia amministrativa -Giudicato amministrativo -Esecuzione Licenza
edilizia -Annullamento -Costruzione eseguita in conformit�
a licenza annullata -Poteri del Sindaco ai sensi dell art. 32

L. 17 agosto 1942, n. 1150 -Discrezionalit� -Limiti.
12

144 RASSEGNA DSLL'AVVOCATURA DELLO STATO

Giustizia amministrativa -Giudicato amministrativo -Esecuzione ~
Licenza edilizia -Annullamento in s. g. -Discrezionalit� ai sensi
dell'art. 32 L. 1150 del 1942 -Facolt� di non adottare alcun provvedimento
-Esclusione.

Annullata in s. g. una licenza edilizia, il Sindaco, ai sensi dell'art.
32 della legge urbanistica, non ha l'obbligo di ordinare senz'altro
.la demoliz.ione dell'edificio costruito in base alla licenza annullata, ma
deve valutare, secondo i suoi poteri discrezionali, quale sia la soluzione

pi� idonea da adottare nell'interesse pubblico, emanando i provvedimenti
pi� idonei (1).

Annullata in s. g. una licenza edilizia, il Sindaco, ai sensi dell'art.
32 della legge urbanistica, usufruisce di poteri discrezionali, in
base ai quali pu� ordinare la demolizione dell'edificio, ma non pu�
astenersi da adottare qualsiasi provvedimento, giacch� la richiamata
norma impone al Sindaco di emanare un provvedimento, che � pertanto
un atto dovuto (2).

(1) Cfr. Ad. pl. 28 luglio 1965, n. 19, n Consiglio di Stato, 1965, I, 1069.
La giurisprudenza, cos� orientata, �, in linea di massima, da condividere perch�,
nella particolare materia di annullamento in s.g. di licenza edilizia,
lascia integri i poteri della p.a., di valutare, ai fini della esecuzione del
giudicato, la soluzione pi� idonea al pubblico interesse. Sui poteri del
Consiglio di Stato in tema di esecuzione del giudicato di annullamento di
licenza edilizia, cfr. in questa Rassegna, I, 1122.
(2) Cfr. negli stessi sensi, Sez. IV, 16 dicembre 1964, n. 1468, ivi, 1964,
I, 2170.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 3 novembre 1965, n. 758 -Pres. Breglia
-Est. Benvenuto -Frizzarin (avv. Viola) c. Ministero P. I.
(avv. Stato Azzariti).

Demanio -Demanio storico e artistico -Prelazione -Notifica del prov�
vedimento oltre il termine di legge -Illegittimit� -Emanazione
entro il termine -Irrilevanza.

� illegittimo il provvedimento col quale lo Stato esercita il diritto
di acquisto, in via di prelazione, dei beni sottoposti alla tutela della
legge 1 giugno 1939, n. 1049, concernente le cose di interesse storico ed
artistico, qualora esso venga notificato oltre il termine di due mesi dalla
data di denuncia, da parte dell'interessato, dell'alienazione, ed anche
se sia emanato entro tale termine (1).

(1) Appare dubbia la questione di giurisdizione, nella specie non
affrontata, sul se sia competente il giudice amministrativo, qualora il
potere di prelazione sia stato esercitato oltre il termine previsto dalla
legge. Per la soluzione positiva della questione, v. Sez. VI, 2 febbraio 1965,
n. 48, n Consiglio di Stato, 1965, I, 312, la quale ha deciso una specie
identica: e, in particolare Ad. plen. 4 dicembre 1964, ivi, 1964, I, 2141, che
espressamente risolve la questione affermando la giurisdizione del giudice 1:1
I.�

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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 145

amministrativo, in base al rilievo che nella specie si tratta, anche dopo la
scadenza del termine, di esercizio illegittimo di una potest� amministrativa,
che opera la degradazione a interesse legittimo del diritto di propriet�. ln
senso contrario, anche se implicito, � la Cassazione: Cass. 23 gennaio 1953,

n. 204, Giust. civ. 1963, I, 304; 26 giugno 1965, n. 2291, Foro amm. 1956, II,
431; 21 agosto 1962, n. 2613, in questa Rassegna, 1963, I, 35.
Non vi � poi alcun dubbio sulla natura di atto ll'icettizio che deve riconoscersi
al provvedimento ex art. 32 I. 1 giugno 1939 n. 1089, di atto cio�
che non produce effetti se non dal momento in cui i destinatari ne abbiano
avuto notizia. Qualche perplessit�, invece, sor.ge sul termine entro il quale
il provvedimento deve essere notificato. La giurisprudenza � orientata nel
senso che il provvedimento non solo deve essere emanato nel termine di due
mesi dalla data della denuncia (art. 32 cit.), ma deve essere anche notificato
entro lo stesso termine ai sensi dell'art. 65 r. d. 30 gennaio 1913, n. 363', il
quale dispone: � Quando il Governo decida di esercitare il diritto di prelazione
notificher� tale sua decisione entro il termine di due o quattro mesi �.
A codesto orientamento (v. anche la cit. dee. n. 48, e in particolare Cass.;
23 gennaio 1953 n. 204 cit.) non si pu� aderire. Anche se appare chiara la
norma dell'art. 65, pu� ritenersi che essa, essendo contenuta in un regolamento
di esecuzione, si pone in contrasto con l'art. 32 della legge: questa
infatti precisa il termine di due mesi per l'esercizio del diritto di prelazione,
e cio� per l'emanazione dell'atto; quella invece precisa lo stesso termine
per la notifica, limitando in tal modo il termine di due mesi, entro il quale,
secondo la legge, l'atto va emanato, mentre secondo il regolamento va anche
notificato.

D'altra parte, che la data di emanazione del provvedimento sia decisiva
per gli effetti traslativi che esso produce, si rileva dalla sua natura, che lo fa
inquadrare nella categoria degli atti di espropriazione in senso lato, per la
quale � irrilevante la notifica (Cass. sent. cit. n. 204 e n. 2613): infatti il
passaggio del bene in propriet� della p. a. si verifica alla data del provvedimento
ed a partire da tale data i diritti dei terzi costituiti sul bene si
estinguono (App. Roma, 28 giugno 1955, Giur. it. 1956, I, 2, 806).

Vedi anche Relazione dell'Avvocatura dello Stato, 1956-60, II, 284, con
altri richiami di giurisprudenza.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 9 novembre 1965, n. 770 -Pres.
Stumpo -Est. Toro -Bruschi (avv. Serafini) c. Ministero Finanze
{avv. Stato Faranda).

'i;igo pubblico -Stipendi, assegni, indennit� -Ripetibilit� di emomenti
non dovuti -Limiti -Fattispecie.

Per il pagamento di assegni non dovuti, vige il principio generale
della ripetibilitd, salvo i casi in cui la corresponsione sia stata eseguita
in applicazione di un'inesatta interpretazione di leggi singole, adottata
con risoluzione ministeriale, s� da creare e consolidare nei dipendenti la
certezza del diritto alla riscossione. Pertanto � legittimo il recupero di
somme indebitamente corrisposte a titolo di aggiunte di famiglia, qualora
il pagamento sia stato effettuato per errore di fatto dagli uffici
esecutivi (1).

(1) Sulla ripetizione di indebito in materia di pagamento di assegni e
stipendi e sui limiti in cui tale principio opera per il recupero dei crediti
verso impiegati e pensionati, cfr., con ampia motivazione, Ad. plen.,

146

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

28 ottobre 1958, n. 19, Il Consiglio di Stato, 1958, I, 1033; per una analoga
fattispecie (errore degli uffici esecutivi nel pagamento) cfr. Ad. plen., 8 novembre
1953, n. 17, ivi, 1963, I, 1521. V. anche Sez. IV, 9 dicembre 1964,

n. 1423, ivi, 1964, I, 2156; e per il caso di riscossione a titolo di trattamento
economico provvisorio di somme maggiori di quelle dovute e quindi per
l'ammissibilit� del recupero, cfr. Sez. VI, 26 novembre 1965, n. 851, ivi,
1165, I, 1989.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 9 novembre 1965, n. 788 -Pres. De
Martino Rossaroll -Est. Longo -Carta ed altri (avv. Guicciardi)

c. Ministero Marina Mercantile (avv. Stato Carbone).
Demanio -Demanio marittimo -Delimitazione -Impugnativa -Posizione
soggettiva dei privati -Diritto soggettivo -Giurisdizione dell'A.
G.O.

n procedimento di delimitazione dei beni del demanio marittimo,
che acquistano it carattere di demanialitd ex lege, � diretta a dichiarare
la delimitazione fra it demanio stesso e le proprietd private finitime, e
si svolge pertanto su posizioni necessariamente gid individuate, di diritto
soggettivo dominicale, pubblico e privato, concludendosi nelt'ambito
dette medesime. La impugnativa per vizio del provvedimento di delimitazione
rientra, di conseguenza, nena giurisdizione dell'A.G.O. (1).

(1) In tal senso v. Sez. Un., 2 maggio 1962, n. 849, Giur. it., 1962, I, 1,
796, con nota. Circa i problemi relativi alla competenza dell'autorit� marittima
per la risoluzione delle questioni sulla propriet� delle spiagge e per
la tutela del demanio marittimo, v. anche Cass., 7 febbraio 1955, n. 340,
Giur. it. Mass., 1955, 78.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 9 novembre 196�5, n. 791 -Pres. Breglia
-Est. Garofalo -Lucente (avv. Ingangi) c. Istituto Froebeliano
Vittorio Emanuele II in Napoli (avv. D'Aiuto).

Giustizia Amministrativa -Rlcorso giurisdizionale -Rlcorsi proposti
avverso lo stesso atto dinanzi al Consiglio di Stato e dinanzi alla

G. P. A. -Litispendenza -Inapplicabilit�.
L'istituto della litispendenza, previsto datl'art. 39 c.p.c., non �
applicabile al caso di ricorso, proposto, avverso lo stesso provvedimento,
al Consiglio di Stato e, con atto anteriore, alla G.P.A. (1).

(1) Massima esatta. La litispendenza non � applicabile al caso esaminato
dalla decisione, data la diversa posizione del Consiglio di Stato e
della G.P.A. La pronuncia di competenza, che venga emessa dal Consiglio,
non pu� dar luogo ad un conflitto positivo che possa essere risolto
da un giudice superiore, e si pone, perci�, nei riguardi della Giunta con
la autorit� di cosa giudicata. Nello stesso senso cfr. Sez. V, 27 dicembre
1956, n. 789, Il Consiglio di Stato, 1956, I, 1064.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 147

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 9 novembre 1965, n. 795 -Pres.
Toro -Est. Benvenuto -Orsini ed altri (avv. Scarnati) c. E.A.M.
(avv. D'Amelio).

Atto amministrativo -Sanatoria -Deliberazione da parte di organi incompetenti
-Ratifica da parte dell'organo competente -Legitti�
mit�.

Non � illegittima, per incompetenza, la deliberazione di un organo
di un ente pubblico, qualora essa, prima della notifica del ricorso, sia
stata fatta propria dall'organo competente (1).

(1) Non vi � dubbio che nella specie si tratta di ratifica e non di convalida:
negli stessi sensi cfr. Sez. V, 16 ottobre 1965, n. 1015, Il Consiglio
di Stato, 1965, I, 1670, con richiami; e da un punto di vista gener~le sulla
sanatoria, cfr. Ad. plen., 26 febbraio 1964, n. 6, in questa Rassegna, 1965,
I, 530.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 19 novembre 1965, n. 839 -Pres. Breglia
-Est. Pezzana -Coletti (avv. Gasparri) c. Ministero Agricoltura
e Foreste (avv. Stato Lancia).

Giustizia amministrativa -Controinteressati -Bando di concorso Impugnazione
-Oneri di notifica ai controinteressati -Esclusione.

Deve escludersi che sussistano controinteressati nel caso di un
ricorso proposto avverso il bando di un concorso per la concessione di
borse di studio ai sensi della legge 30 giugno 1954, n. 493, e che di
conseguenza sussista l'onere di notifica (1).

(1) Coloro che hanno presentato domanda per un concorso a borsa di
studio non possono, in linea di massima, qualificarsi rontrointeressati, non
sussistendo nei confronti del loro interesse, al momento della impugnativa
del bando, una lesione concreta ed attuale: cfr. in tal senso, e da un punto
di vista generale, Ad. plen., 25 gennaio 1965, n. 4, Il Consiglio di Stato,
1965, I. 11.
La massima si ispira al principio, pi� volte affermato in giurisprudenza
(cfr. Sez. V, 31 gennaio 1964, n. 132, Il Consiglio di Stato, 1964, I, 78; Sez.
IV, 1 dicembre 1965, n. 752, ivi, 1965, I, 2073), secondo il quale la nozione
di controinteressato, di cui agli artt. 36 t. u. 26 giugno 1924, n. 1054 e 7 r. d.
17 agosto 1907, n. 642, si identifica non solo con il soggetto che pu� ricevere
vantaggio o pregiudizio dalla conservazione o dall'annullamento dell'atto
impugnato, bensi anche con il soggetto a cui l'atto impugnato direttamente
si riferisce; con la conseguenza che nel caso di impugnativa di regolamenti

o di atti a contenuto generale -nei quali manca l'indicazione dei soggetti
cui essi direttamente si riferiscono, ed essendo perci� problematica la loro
individuazione -il contraddittorio � ritualmente instaurato con la notifica
del ricorso alla sola autorit� emanante.

148 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 26 novembre 1965, n. 85~ ~ Pres.. Bre:
glia _ Est. Chieppa -Pala (avv. D'Abbiero) c. Comm1ss1one r1cors1

Provveditorato Studi di Roma (avv. Stato Faranda).

Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -N~tificazione ~11~ ,. '

;:'..::.

e
autorit� che ha emesso il provvedimento -Omissione -Motivi di
ricorso -Inammissibilit�.

Devono dichiararsi inammissibili i motivi di ricorso relativi. all'impugnativa
di un'ordinanza ministeriale, se il ricorso stesso non sia stato
notificato ai Ministero che ha emesso il provvedimento (1).

�
(1) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. VI, 9 luglio 1965, n. 525,, ~i

e
� ,. d' Stato 1965 I 1337� Sez VI 30 settembre 1964, n. 664, ivi,

onsig.io i ' � � ' �. . ' , t'fi t all'auto

1964 I 1566 Se il ricorso � inammiss1b1le, perche non no i ca o . .
rit� 'che ha� emanato il provvedimento, eguale sorte devono . seguire 1
motivi che siano stati even~ua~mente notificati alla stes~a. auto~1tfiiA~:1i~

� rilevante a superare l'omissione la spontanea comparizione e

nistrazione.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 30 novembre 1965,, n. 86~ -Pres. B~eglia
_ Est. Mastropasqua -Chiavarella (avv. P1ccard1) c. Comm .ssione
ricorsi Provveditorato Studi di Roma (avv. Stato Peronac1).

Impiego pubblico -Mutilati ed invalidi di servizio -Assunzione ~b~l~gatoria
_ Documentazione -Prove della qualifica -Omessa esibizione
del documento richiesto dalla P. A. -Conseguenze.

Impiego pubblico _ Concorsi -Mutilati ed invalidi di guerra e di servizio
_ Preferenze -Documentazione -Esibizione -Termine.

Impiego pubblico _ Concorso -Documentazione -Regolarizzazione Limiti.

Giustizia amministrativa -Interesse a ricorrere -Interesse a impugnare
norme regolamentari -Presupposti.

La norma dell'art. 6, n. 1, della legge 24 febraio 1953, n. 142 ~i riferisce
alla documentazione che gli interessati devono presen~ar~ ai com:
petenti uffici del lavoro per ia iscrizione nell'elenco provi?1'ciale degl~
aspiranti ai collocamento; ma non concerne la docume1'.'taz.ione che gl
interessati devono esibire alla P. A. o ai p~ivat~ ~ator~ ~i lavoro .P.er
l'assunzione nena aliquota dei posti riservati agli invalidi per servizio,

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 149

con la conseguenza che la P. A. ben pu� prescrivire una speciale documentazione
per tale assunzione (1).

Il principio affermato dalla giurisprudenza, secondo il quale la documentazione
della qualit� di invalido di guerra pu� essere esibita
anche prima che venga deliberata la nomina, non si applica laddove,
come per gli invalidi di servizio, il bando di concorso disponga altrimenti
(2).

Il p.rincipio affermato dalla giurisprudenza, secondo il quale � ammessa
la regolarizzaione della documentazione, riguarda solo i documenti
di rito, e non anche quelli relativi a titoli di merito e preferenziali,
limitatamente per� ai casi di imperfezione formale (3).

. La impugnativa di una norma regolamentare � inammissibile, per
difetto di interesse, qualora essa prescriva l'esibizione di una certa
documentazione, ed il 1�icorrente non ha adempiuto l'onere della esibizione
nei modi richiesti dalla norma impugnata (4).

(1-4) La prima massima riguarda la interpretazione di una norma
di legge speciale per invalidi di servizio; la quarta massima � una applicazione
dei principi generali sull'interesse a ricorrere (con particolare
riguardo alle norme regolamentari). Entrambe sono esatte.

La seconda massima concerne la prefissione di termini per la esibizione
di documenti, in conformit� alla costante giurisprudenza: cfr. Sez. VI,
3 luglio 1963, n. ~9?, Il Consiglio di Stato, 1963, I, 1083; Sez. VI, 30 giugno
1954, n. 476, ivi, 1954, I, 641. La terza massima limita la possibilit� di
reg.olarizzazione, in conformit� ai rilievi svolti dall'Avvocatura (cfr. Relazione
Avvocatura dello Stato, 1956-60, III, 548), alle sole imperfezioni
�formali dei documenti di rito: in tal senso Sez. VI, 4 dicembre 1963 n. 964

' Consiglio di Stato, I, 1940. ' '

1LIO DI STATO, Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 871 -Pres. Bre
�~ Est. Chieppa -Rinaldi (avv. D'Abbiero) c. Ministero P. I.
�c;>tato Savarese).

,.oblico -Trasferimento in seguito a vacanza di sede o a do....
nda -Moralit� -Regole proprie del concorso -Applicabilit� Esclusione
-Fattispecie.

Impiego pubblico -Trasferimento -Elementi rilevanti per il trasferimento
a domanda -Anzianit� di ruolo -Irrilevanza -Condizioni
di famiglia -Nozione e limiti.

Il procedimento di trasferimento, anche quando avviene a seguito
deila dichiarazione di vacanza della sede o su istanze concorrenti di
pi� interessati ai sensi dell'art. 32 t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 (applicabile
ai trasferimenti di direttori didattici), non d� luogo ad un procedimento
concorsuale con le regole proprie dei concorsi, quali la pre

150 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

determinazione dei criteri, del punteggio e della graduatoria, ma d�
luogo ad una semplice valutazione comparativa, che termina con la
scelta di colui che � ritenuto in possesso dei maggiori requisiti; e la

P. A. non � tenuta ad enunciare nel decreto di trasferimento le ragioni
della scelta, essendo sufficiente che risulti l'esame e la valutazione delle
posizioni dei vari aspiranti ai trasferimento (1).
Tra gli elementi rilevanti ai fini dei trasferimenti a domanda non
rientra l'anzianit� di ruolo; mentre tra le condizioni di famiglia rientrano
sia la necessit� di assistenza ai genitori o altri prossimi congiunti,
pur se non costituenti un unico nucleo familiare, sia la necessit�
di cure in un determinato centro, non potendosi esigere che il malato
si sottoponga a frequenti viaggi, sia la circostanza di consentire ai figli
dei dipendenti di non frequentare pi� scuole al di fuori della residenza
di servizio del padre, in modo da evitare scissioni e smembramenti
dannosi per la famiglia (2).

(1-2) Le massime sono esatte: il trasferimento di sede ex art. 32 t.u.

n. 3 non deve seguire la procedura del concorso, anche se per una sola
sede vi sia una pluralit� di domande. � per� necessaria una motivazione
che spieghi, in base ad un giudizio comparativo, le ragioni della scelta:
Sez. VI 12 febbraio 1964, n. 123, n Consiglio di Stato, I, 343; Ad. Gen.,
15 mar~o 1962, n. 267, ivi, 1964, n. 232 (parere sul ricorso straordinario);
Sez. VI 12 giugno 1963, n. 334, ivi, 1963, I, 1029; v. anche Relazione Avvocatur~
dello Stato, 1956-60, III, 561, sui limiti dell'obbligo di motivazione
del provvedimento di trasferimento; e in particolare sull'obbligo di
motivazione delle sole esigenze di servizio, v. Ad. Gen., 3 dicembre 1959,
n. 565, ivi, 1963, I, 1283, con la precisazione che !'esigenze d~ servizio
possono giustificare, da sole, il trasferimento in una sede, la cui vacanza
non sia stata pubblicata sul bollettino, senza la necessit� di una valutazione
comparativa di altre eventuali domande, mentre sia le esigenze di servizio
sia gli altri criteri fissati dalla legge devono g�iustificare il trasferime~
to in una sede, la cui vacanza sia stata pubblicata: Sez. IV, 24 giugno
1960, n. 684, ivi, 1960, I, 1149 ed anche Sez. VI, 23 maggio 1962, n. 424,
ivi, 1962, I, 1030. La giurisprudenza ha infine precisato che la presc~izion~
di tener conto delle condizioni di famiglia si riferisce solo ai trasferimenti
su domanda: Sez. IV, 30 agosto 1963, n. 466, ivi, 1963, I, 1237.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 874 -Pres.
Toro -Est. Chieppa-Aletti (avv. Ughi) c. Ministero P. I. (avv. Stato
Savarese).

Giudicato -Giudicato amministrativo -Esecuzione -Annullamento di
graduatoria di un concorso -Necessit� di ulteriori provvedimenti Posizione
dei dichiarati idonei -Retroattivit�.

Se la decisione di annullamento richiede ulteriori provvedimenti
amministrativi ai fini dell'esecuzione di giudicato, i provvedimenti stessi
hanno una tendenziale retroattivit�, salvo che sussistano limiti derivanti
dalla loro natura o dal loro oggetto (ad. es. la irrogazione di sanzioni
disciplinari, la mancanza di effettivit� di una situazioine di servizio).

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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 151

Pertanto, annullata in s. g. una graduatoria di. concorsi per titoli, la
rinnovazione della graduatoria per quanto riguarda il riconoscimento
della idoneit� ha effe.tti retroattivi, in modo che i concorrenti risultati
idonei nella seconda gmduatoria vengono ad ottenere una saldatura
della loro posizione che fa loro acquisire la qualit� di idonei sin dalla
prima graduatoria (1).

(1) Sull'esecuzioe del giudicato v. Relazione Avvocatura dello Stato,
1965-60, III, 66. Non vi � dubbio che nella specie i provvedimenti, emessi
dalla p.a. in esecuzione del giudicato, producono effetti retroattivi per tutti
coloro che vengono a subire la caducazione dell'atto annullato.
CONSIGLIO DI STATO, Sez.. VI, 30 novembre 1965, n. 883 -Pres.
Stumpo -Est. Pezzana -ALPI (avv. Sorrentino) c. Ministero Trasporti
(avv. Stato Pietrini).

Contratti pubblici -Licitazione privata -Lettera d'invito -Clausole Interpretazione
-Competenza del Consiglio di Stato -Sussiste.

Rientra nella competenza di legittimit� del Consiglio di Stato la
interpretazione del contenuto della lettera di invito alla gara, in rapporto
al giudizio sulla legittimit� del provvedimento di approvazione
dei risultati sulla licitazione, al fine di accertare se le clausole in essa
contenute siano cosi oscure ed equivoche da giustificare interpretazioni
contrastanti che facciano venir meno la parit� di condizione dei concorrenti
alla gara e la comparabilit� delle offerte (1).

(1) La difficolt� di interpretazione di clausole oscure od equivoche, inserite
in una lettera di invito alla gara, pu� influire sullo svolgimento e sul
risultato della licitazione, e quindi � rilevante in sede di esame sulla legittimit�
della gara. V. Relazione Avvocatura dello Stato, 1956-60, III, 90.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 30 novembre 1965, n. 884 -Pres.
Stumpo -Est. Pezzana -Mor� ed altri (avv. Parri) c. Ministeri
Agricoltura e Foreste -Grazia e Giustizia (avv. Stato Faranda).

Giudicato -Giudicato amministrativo -Esecuzione -Rinnovazione del-_
l'atto annullato -Vizi accertati nel giudicato e rinnovazione dell'atto
immune dai vizi stessi -Limiti.

152 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Giustizia amministrativa -Ricorso in sede di le~ittimit� al Consi~lio
di Stato -Prova per testi -Ammissibilit� -Esclusione.

Caccia e pesca -Caccia -Inclusione coattiva di fondi nelle riserve Condizioni
-Divieto di esercizio di caccia -Differenza.

In seguito all'annullamento in sede giurisdizionale di un atto
amministrativo, la p. a. non � tenuta a rinnovare l'intero precedimento,
salvo quando l'annullamento sia stato determinato da vizi che inficiano
tutto il procedimento; ma � tenuta a rinnovare gli atti prep�ratori, di
cui sia stata accertata la iUegittimit�, e l'atto finale. Pertanto, annullato
un provvedimento di inclusione coattiva di un fondo in una riserva
di caccia, per vizi inerenti all'accertamento del pregiudizio all'agricoltura,
la p. a. � tenuta a rinnovare l'istruttoria solo su tale punto (1).

La prova per testi non � ammissibile nel giudi.zio di legittimit�
dinanzi al Consiglio di Stato (2).

La norma dell'art. 30 t. u. 5 giugno 1939, n. 1016, non riguarda
l'inclusione dei fondi nelle riserve (e tra l'altro tale inclusione � ammissibile
anche se il fondo � recintato ai sensi del precedente art. 29), ma
riguarda l'esercizio della caccia che viene vietato se il fondo fa parte
di una riserva (3).

(1-3) La prima massima costituisce un'esatta applicazione dei principi in
tema di esecuzione di giudicato amministrativo.
La seconda si uniforma ad una giurisprudenza costante sull'art. 44 t. u.
26 giugno 1924, n. 1054; cfr. Sez. VI, 10 febbraio 1953, n. 20, Il Consiglio di
-Stato, 1953, I, 122; Sez. VI, 19 aprile 1961, n. 362, ivi, 1961, I, 786.
Per la terza massima cfr. Sez. VI, 18 dicembre 1963, n. 1020, ivi, 1963,
I, 1990, con nota.

SEZIONE QUINTA

GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 27 luglio 1965, n. 1787 -Pres. Pece Est.
Gambogi -P. M. Toro (conf.) -Ministero Finanze (avv. Stato
Soprano) c. Giorgetti ed altri (avv. Arnabaldi, Mileto e Bonadia).

Imposta di registro -Agevolazione fiscale ex articolo unico legge 28
giugno 1943 n. 666 -Trasferimento di immobili soggetti a sistemazioni
edilizie a carico di privati -Inapplicabilit� -Trasferimento
in mancanza di convenzione diretta tra l'acquirente e il Comune Inapplicabilit�.

(I. 17 agosto 1942, n. 1150; I. 28 giugno 1943, n. 666).
Le agevolazioni fiscali previste dall'articolo unico della legge 28 giugno
1943, n. 666, per gli atti di trapasso a favore di enti o privati, che
provvedano in luogo e vece dei Comuni alle costruzioni per l'esecuzione
dei piani regolato1�i, non sono applicabili agli atti di trasferimento
di immobili, per i quali i piani particolareggiati prevedano sistemazioni
edilizie a carico dei privati (che possono essere compiute dai
Comuni soltanto in caso di inadempienza dei privati medesimi), n�
comunque quando non si tratti di atti stipulati con i Comuni, in vece
e nei riguardi dei quali i privati assumano gli obblighi di attuazione
dei detti piani (1).

(1) Decisione di indubbia esattezza. Dal piano regolatore particolareggiato
(non � il caso di esaminare in questa sede se direttamente 'O per
effetto dell'ingiunzione del sindaco) pu�, com'� noto, derivare l'obbligo
del proprietario di un immobile di provvedere ad una determinata sistemazione
edilizia dell'immobile stesso. A tale obbligo di � facere � il proprietari'O
pu� ottemperare egli stesso, spontaneamente oppure in seguito
all'ingiunzione ed eventualmente alla diffida previste dai primi due commi
dell'art. 20 della legge urbanistica; in tal caso il � comando positivo �
(cfr. SANDULLI, Profili giuridici in materia di urbanistica e di paesaggio
napoletani, Amm. it., 1957, 955, e la nota della DmEZIONE della Rivista Giur.
Edilizia, Sulle posizioni soggettive dei proprietari soggetti a trasformazioni
per l'attuazione di piani regolatori, in detta Rivista, 1958, II, 51) dettato
dal piano viene realizzato mediante l'esercizio da parte del proprietario
delle ordinarie facolt� dominicali.

L'inadempimento dell'obbligo di che trattasi non d� luogo a sanzione
(in senso proprio), n� ad esecuzi'One coattiva in forma specifica, ma � costitutivo
del potere dell'Amministrazione comunale di procedere all'espropriazione
dell'immobile da sistemare (in ordine al sorgere di questo potere
di esproprio cfr. Cass. 19 febbraio 1957, n. 591; 24 ottobre 1958, n. 3457;

154 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

L'art. 20 della legge urbanistica dispone che il Sindaco ingiunga ai
privati proprietari di immobili che, in esecuzione di un piano particolareggiato,
debbano essere costruiti, ricostruiti o modificati, di eseguire
i necessari lavori entro un congruo termine, decorso il quale senza che
i lavori stessi siano stati compiuti, dovr� procedersi a nuova ingiunzione.
Solo nel caso che anche la seconda diffida resti senza effetto, il Comune
potr� procedere ad espropriazione per far direttamente eseguire le
opere.

Dall'esegesi di tale disposizione appare chiaro che chi ha l'obbligo
primario di costruire, ricostruire o modificare gli edifici previsti dal
piano regolatore � il proprietario dell'area o dell'edificio preesistente;
la legge non proclama espressamente tale obbligo, ma lo presuppone
necessariamente se d� al Comune il potere di costringere il proprietario
al relativo facere sotto pena di espropriazione.

Solo nel caso di inadempienza da parte dell'obbligato primario,
dunque, sorge l'obbligo sussidiario del Comune, tenuto ad espropriare
e costruire o ricostruire in esecuzione del piano regolatore.

Pertanto, qualora pi� proprietari tenuti in via primaria a costruire

o ricostruire sulle loro aree fabbricabili, od a modificare gli edifici
preesistenti, sempre in esecuzione del piano, si accordino per cedere ~
i

ad uno di loro, o ad un terzo, gli immobili sottoposti al vincolo, perch�
detto cessionario adempia alle prescrizioni di legge e dell'Autorit�

.
amministrativa, il relativo atto di cessione degli immobili non pu� '

godere del beneficio fiscale previsto dalla legge n. 666 del 1943, non ,
potendosi dire, in tal caso, che il cessionario si sia obbligato ad edifi-

10 gennaio 1959, n. 42; e 26 giugno 1962, n. 1657). Tuttavia, se � potere ~
del Comune il provocare la rimozione del soggetto inadempiente dalla
posizione soggettiva di titolare del diritto di propriet� sull'immobile e la

il sua sostituzione con altro soggetto disposto a compiere le opere di sistemazione
edilizia (soggetto che non � prescritto debba necessariamente ,

essere lo stesso Comune che ha promosso l'espropdo), non costituisce fun,
zione amministrativa del Comune l'effettuare le sistemazioni edilizie di cui '
all'art. 20 citato, neppure in via eventuale ed in sostituzione dei proprie

I '
tari inadempienti ed espropriati; ed il Comune che eventualmente vi provveda,
agisce uti dominus, in quanto cio� � divenuto ed � rimasto proprietario
dell'immobile da sistemare. Diversamente, costituisce compito istituzionale
del Comune il provvedere a quegli �impianti pubblici� (espressione
questa usata in contrapposizione agli � edifici privati � e comprensiva
di strade, piazze, parchi, scuole, fabbricati per pubblici uffici e servizi,
etc.: cfr. TESTA, Funzione del piano regolatore particolareggiato, Atti del
VII Convegno di Varenna, 1962, 185) la cui costruzione e manutenzione
� dal legislatore posta a carico dei Comuni e perci� ritenuta funzione loro
propria.

� pertanto evidente che il privato il quale provvede alle sistemazioni
edilizie in ottemperanza al piano regolatore particolareggiato esercita ordinarie
facolt� dominicali, ancorch� in modo tale da porre in essere una
situazione di fatto conforme alle previsioni del piano, e non svolge una
attivit� attribuita alla competenza degli organi del Comune o comunque
una attivit� � in luogo e vece � (cos� il testo della legge n. 666 del 1943)
del Comune, cosa che invece si ha quando � enti o privati � provvedono a

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 155

care o riedificare in luogo e vece del Comune, che nella pattuizione
non � in alcuna veste intervenuto.
Va in proposito ancora rilevato che questa Suprema Corte ,decidendo
analoga fattispecie con sentenza n. 70 del 19 gennaio 1963, ebbe

ad affermare che, perch� sorga la situazione di favore fiscale prevista
dalla legge, occorre la sussistenza di una apposita convenzione che
ponga di fronte, in modo immediatamente diretto, da un lato il Comune,
cui incombe l'attuazione del piano regolatore, e dall'altro il privato,
col quale viene stipulato l'atto di trasferimento e che nei riguardi
del Comune medesimo assume tale obbligo.

Nella specie, la pattuizione tra il Giorgetti e gli altri proprietari
privati fa parte di un unico complesso di convenzioni.

Alcune di dette convenzioni sono state stipulate col Comune, che
acquista le aree destinate a pubblica via ed affida al Giorgetti i lavori
relativi alla sistemazione stradale. Ed a tali convenzioni � stata pacificamente
concessa la registrazione a tassa fissa. Al contrario, il Comune
� estraneo alla vendita del terreno dagli altri proprietari al Giorgetti
stesso, che costituisce un contratto autonomo e ben distinto dagli altri
sopra menzionati, nonostante la formale unicit� del rogito.

Anche sotto il profilo gi� indicato da questa Suprema Corte, quindi,
la fattispecie non pu� essere inquadrata nella previsione di legge.
I controricorrenti osservano che se non si concedesse il beneficio
fiscale in casi del genere di cui � causa, la disposizione della legge

n. 666 del 1943, a favore di chi compri del terreno dal Comune per
costruirvi �in luogo e vece� del Comune stesso, resterebbe senza applicazione,
perch�, una volta escluso il caso del proprietario che venda
al terzo, a costruire � in luogo ed in vece � dell'Amministrazione resterebbero
solo gli appaltatori, che non comprano il terreno su cui edificano.
quelle opere di urbanizzazione la cui costruzione rientra nei compiti istituzionali
dell'ente pubblico Comune.

Sulla questione sin qui esaminata non constano precedenti pronuncie
della Corte di Cassazione. Sulla questione invece di cui all'ultima partedella massima che si commenta, la Corte regolatrice si � gi� pronunciata
in senso conforme nella sentenza 19 gennaio 1963, n. 70 (Giust. civ. 1963,
I, 536; Mon. trib., 1963, 892 con nota di SALAFIA), affermando il principio
di diritto per cui l'agevolazione di che trattasi � spetta solo nel caso in cui
l'impegno di attuazione del piano regolatore sia assunto dall'ente o dal
privato (acquirente dell'immobile) verso il Comune� e non anche se tale
impegno venga assl.lnto verso altri privati.

In ordine alle condizioni per l'applicazione dell'agevolazione di che
trattasi, possono segnalarsi la sentenza della Corte di Appello di Milano,
17 gennaio 1961, Finanze c. Soc. Casa della Scienza e della Tecnica
(Giust. civ., 1961, I, 1289) e le decisioni della Comm. Centr. 9 giugno 1959,

n. 17748 "(Riv. leg. fi,sc. 1960, 1426) e 8 febbraio 1954, n. 57095 (Riv. leg.
fi,sc. 1954, 1173). Che la analoga agevolazione prevista dalla legge 19 febbraio
1934, n. 433 relativa al piano regolatore di Milano non possa essere
concessa, in base ai principi generali in tema di tributo di registro, per
un contratto di permuta, � stato affermato dalla sentenza della Corte di
Cassazione n. 2150 del 20 giugno 1958 (Foro It., 1958, I, 1814).
F. FAVARA

156 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il rilievo non � esatto, perch� l'art. 23 della legge urbanistica prevede
il sistema della riedificazione per comparti (normalmente usato
nella pratica), mediante il quale il Comune, qualora i proprietari non
provvedano direttamente alle opere previste dal piano regolatore, procede,
previa espropriazione, all'assegnazione del comparto da riedificare
con una gara indetta tra i proprietari espropriati o, occorrendo, tra
tutti i terzi interessati. Non � difficile identificare in coloro che acquistino
alla gara i terreni facenti parte del comparto da edificare i destinatari
pi� ovvi del beneficio fiscale previsto dalla seconda parte della
legge n. 666 del 1943, trattandosi appunto di persone che non appaltano
i lavori spettanti al Comune, ma da questo acquistano il terreno per
edificarci �in luogo ed in vece� del Comune stesso. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 ottobre 1965, n. 2231 -Pres. Fibby
-Est. Roperti -P. M. Pedote (conf.) -Ministero Finanze (avv. Stato
Masi) c. Consorzio Bonifica Osa Albegna (avv. Cortesi).

Imposta di registro -Opere di bonifica -Atti stipulati dai Consorzi di
bonifica aventi ad oggetto lavori di riparazione e manutenzione

delle opere di bonifica idraulica -Agevolazioni tributarie -Ap

I
'

plicabilit�.

(t. u. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 88; t. u. 30 dicembre 1923, n. 3256,
artt. 66, 67).
~

Ai sensi deU'art. 88 del t.u. 13 febbraio 1933, n. 215, godono deHe

I '

Iagevolazioni tributarie sia gii atti che hanno per oggetto l'esecuzione
di opere originarie di bonifica idraulica, sia gii atti che hanno per
oggetto opere di riparazione e manutenzione deUe stesse, concorrendo
entrambe aHa realizzazione deUe finalit� specifiche deHa legge che ha
io scopo non solo di favorire la creazione di opere di bonifica, ma anche

di conservarle e mantenerle in efficienza (1).

(Omissis).

Con unico mezzo di annullamento la Amministrazione ricorrente
deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 88 del t.u. 13 febbraio
1933, n. 215, degli artt. 33, 56, 66 del t.u. 30 dicembre 1923,

n. 3256, in relazione agli artt. 9, 17, 24, 104 t.u. 30 dicembre 1923, nu(
1) Ancora in tema di opere di bonifica.
� gi� apparsa su questa Rassegna, 1957, 197, a commento di una sentenza
del!la Corte di Appello di Catania, una breve nota avente sostanzialmente
lo scopo di faxe il � punto � sulilo stato delila dottrina e della giuri

sprudenza riguardanti il regime fiscale in materia di bonifica; ma all'ultima
delle conclusioni al:le quali si era allora pervenuti (pagg. 199-200), si op

pone oca la recente decisione della S. C. in esame: la quale per� ha con

I ~?

fermato -per altro verso -alcune affermazioni di principio rilevanti sia

������:�:,.,,':.. ,u:.~.r:~:�=�=~:::=:~'.::~:;:'.~:::~::,.:_�~~.::~~=:��:�~:~;~�:�rn:��..~=~::,::"'"~

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 157

mero 3256; 4 e 6 legge 24 dicembre 1928, n. 3134 in relazione all'articolo
360, n. 3 c.p.c.; omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione,
omesso esame di punto decisivo in relazione all'art. 360, n. 5 c.p.c. In
particolare si sostiene che la Corte di Appello ha errato nel ritenere
che il privilegio oggettivo spettante alle opere di bonifica idraulica e
di sistemazione montana si estenda anche ai lavori di manutenzione e
riparazione delle opere stesse. Dette opere godono del privilegio soggettivo
se ed in quanto ne �gode il Consorzio stipulante, ma non godono
del privilegio oggettivo che � limitato alle opere di bonifica di prima
categoria tra cui non rientrano quelle di manutenzione.

Il mezzo � infondato. Come � noto l'art. 88 del t.u. 13 febbraio 1933,

n. 215 sulla bonifica integrale, pur avendo sottoposto al normale trattamento
tributario tutti gli atti compiuti in materia di bonifica integrale,
ha tuttavia mantenuto in vigore i privilegi tributari stabiliti nelle
leggi anteriori sia a favore dei Consorzi (privilegio soggettivo) sia a
favore delle opere di bonifica idraulica e di sistemazione montana da
chiunque eseguite (privilegio oggettivo). Da ci� deriva che ai fini dell'individuazione
ed applicazione di detti benefici (registrazione degli
atti a tassa fissa) bisogna richiamarsi alle norme della legislazione
'nteriore. Ora mentre il privilegio soggettivo � disciplinato dalle norme
cui
agli art. 66 e 67 del t.u. 30 dicembre 1923-, n. 3256 e 8 della ta'
ali. B alla legge di registro ed � soggetto al limite temporale decen

'liti dello specifico argomento della bonifica, sia agli effetti della

-~gistro in generale.

"(;lassazione ha infatti ribadito l'esigenza della distinzione tra

'?iettivo ed obiettivo, necessaria al fine di una corretta applica

~vo1azioni fiscali in genere, e nella specie non disconoscibile

'I -al chiaro dettato della legge speciale (art. 88 t. u. 1933;

''-1923). Ha altresi ribadito ehe i .privilegi medesimi spet

-�~mbito dell'originario concetto di �bonificazione delle

'litato cio� alla legislazione anteriore al t. u. 1933 sulla

(Ca:ss. 17 giugno 1959, n. 1886; Cass. 27 luglio 1965,

" Jl'mai ddvenuto fermci � quello delia applicabilit� del-...,
legge del registro, e della conseguente limitazione tempo.:
dnio) di ogni privilegio subiettivo, anche a quei benefici fiscaAi
in voci delle ta!t'iffe allegate alla legge organica: con ci� con.,
(Cass. 22 ottob:re 1958, n. 3391) la fondatezza della tesi dell'Avvo,.,
con la quale si era .sostellJUto -non senza suscitaTe dissensi -che

�'� -29 cit. valeva appunto a limitare nel tempo 'l'efficacia del favore tri.
rutario accordato non soltanto con leg~ speciali.
3) Rilevante � altres� l'ultima parte della sentenza in esame, la qualeha ripudiato la tesi sostenuta nell'interesse della p. a., affermando sostanzialmente
che non pu� pa:rlal'sd comunque di lavori di manutenzione fino a
quando non sia sopravvenuta la dichiarazione ministeTiale dd ultimazione
dei lavori di bonifica e q.uesti non siano stati di conseguenza consegnati
al Consoo-zio per la manutenmone. L'aspetto negativo di questo capo della
pTonuncia sta in ci�: che tutti i relativi atti e contratti continuerebbero
a godere del privilegio obiettivo, -anche �se le opere di bonifica siano ulltimaite
di fatto ma non ancora ufficialmente dichiarate tali. Essendo notodo che
quasi sempre un lungo lasso di tempo intercorre tra l'ultimazione effettiva
ed il funzionamento delle opere, e l'emanazione del relativo provvedimento
ministeriale di affidamento al Consorzio, ci� comporterebbe la sottrazione

W%.fWf4fuf7t.W%'..4.E'ft:tf:f%fy~--.ff%Mfn$ff%.fffiVff..-Z@rflWf.fffe.[9'9."4tfWi@!-#.i@fff.'iff&.f$lfif@fj

158 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nale dell'art. 29 della stessa legge di registro, il privilegio oggettivo
resta sempre in vigore e poi�h� esso a norma dell'art. 88 del citato

t.u. n. 215 del 1933 non � applicabile a tutte le opere di bonifica, ma
soltanto alle opere di bonifica idraulica e di sistemazione montana,
classificate di prima categoria e, di conseguenza, a totale carico dello
Stato, occorre dimostrare, per dedurne l'applicabilit� del privilegio, che
le opere di cui trattasi appartengono a quest'ultima categoria.
Nella specie non si dubita che si verte in tema di bonifica idraulica
quale � quella di OSA Albegna e, partendo da questo presupposto certo,
la Corte di merito ha ritenuto competere al Consorzio di bonifica il trattamento
tributario di favore sotto il profilo oggettivo in quanto l'atto
registrato riguarda opere di bonifica rientranti nella seconda parte del
secondo comma dell'art. 88 del t.u. 13 febbraio 1933, n. 215�. Sostanzialmente
la Corte di Bologna ha considerato che le opere, oggetto dello
appalto, anche se di riparazione e di manutenzione dell'opera pubblica
di bonifica idraulica, godono della agevolazione fiscale in quanto la
legge non distingue tra opere originarie di bonifica idraulica ed opere
di riparazione e manutenzione delle stesse, concorrendo entrambe alla
realizzazione delle finalit� specifiche della legge che mira evidentemente
non solo a favorire la creazione di opere di bonifica, ma anche
a conservarle e a mantenerle in efficienza.

alla normale imposta di un cospicuo numero di contratti (in genere di finanziamento
e di appalto).

Resta inoltre da considerare -relativamente ail caso deciso -se la
Cassazione ormai orientata per il rigetto del ricorso dell'Amministrazione,
non siaisi impegnata in una affermazion.e criitica~ile anche ?-al punto ~i
vista processuale dell'onere probatorio. C1 ~embra mfatti che i:1 S. p. fa.cc1a
carico alla Finanza di non aver dimostrato in causa .che le opere d1 borufi.ca
dei cui lavol'li di manutenzione trattavasi, erano gi� state oggetto di riconoscimento
ministeriale di ultimazione.

4) Afl'argomento che precede si. allaccia strettamente ?n ~ltro punto
-il pi� grave -della decisione m ras~gna, .che non ir1teruamo poss~
venire condiviso: non solo per una questione di fondo ma anche perche
foriero di conseguenze imponenti per rilievo econo~co. .

Se per avventura l'orientamento della S. C. rimanesse fermo, diverrebbe
irrilevante, agli effetti fiscali, anche la ~OI1;Si~er!'2'ione �sopra :sposta
sub 3), perch� irrilevante ~ebbe ~p~unto. ogm d~s~1nzi<;>ne tr~ lav?r1 a.~tecedenti
e lavori susseguenti fa d1ch1acraz10ne m1ruster1ale d1 ultimazione
delle opere di bonifica idraulica.

Tutti i lavori di manutenzione, infatti, secondo la sentenza (ch7 ?On

trasta con l'orientamento assunto della giwrisprudenza della Comnuss10!1;e
Centrale) rientrano nel privilegio obiettivo ex art. 33 t.u. 19.23: perch�-dice
il s. c.'-l'interpretazione restrittiva propugnata.dalla Fma~za_non � ad~:
rente alla legge� perch� anche i lavol'i di manutenzlone sono indispensabili
alla funzionalit� delle opere di bonifica; perch� lo stesso t .. u. 1923. preved:
all'art. 9 (che parla delle opere eseguibili media:i;te conc�essione) dei �lavori
sostanzialmente classificabili come di manutenzion~.�. . . .

Sarebbe bastato spingere un po' pi� a fondo 1indagine per discopr1re
la debo1ez2)a di .consimili affermazioni. . . .

Il t. u. 1923 prevede al Titolo I le opere di bonifica e ne d1sc1i>lma le
modalit� di progettazione e di esecuzione( airtt. 1 a 55); mentre parla della
loro manutenzione ed eser.cizio soltanto nel Titolo III (~rtt: 102 e .segg.).
L'art. 33 che prevede il privilegio obiettivo -incluso, qumd1, nel T1t. I

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 159

Cos� giudicando la Corte di merito ha fatto corretta applicazione
della norma non sembrando che la interpretazione restrittiva, propugnata
dalla Finanza, sia aderente alla lettera ed allo spirito della legge.

Poich� la legge all'art. 88 parla di opere di bonifica in genere,
nessun dubbio che in esse siano da comprendere anche le opere di riparazione
e manutenzione delle stesse, non essendo esse meno importanti
e necessarie delle opere destinate all'attuazione dell'originario piano di
bonifica. Trattandosi, come nella specie, di opere di canalizzazione, esse
perderebbero tutta la loro funzionalit� se non venissero assoggettate a
quei lavori di manutenzione e di riparazione che sono necessari per
tenerle in efficienza, posto che un'opera di bonifica resa non funzionale
per mancata manutenzione sarebbe come se non esistesse. Appare
pertanto esatto il criterio interpretativo adottato .dall'impugnata sentenza
dovendosi ritenere che nella norma dell'art. 88 il legislatore
abbia voluto includere anche i lavori di riparazione e di manutenzione,

stante la stretta e necessaria connessione tra questi ultimi e le opere
di esecuzione.

testualmente recita: � ai concessionaa.-i di opere di bonifica di prima categoria
si applicano le disposizioni degli artt. 65 e 66 del presente t. u .�.
Tutto sta dunque a vedere se tra le opere di bonifica di I categoria
eseguibili mediante concessione, rientrano anche i lavori di manutenzione.

Gi� l'espressione legislativa: � opera di bonifica � (aa.-tt. 2 e segg.;
art. 88 t. u. 1933) dmplica, dal semplice punto di vista lessicale, un concetto
diverso dall'altra: (lavori di) �manutenzione� (aa.-tt. 103 e segg.); e non
vediamo come la Cassazione abbia potuto affermare che e i lavori di sistemazione
degli alvei e di arginazione dei corsi d'acqua in pianura� (art. 9,
lett. c), nonch� �le opere occorrenti ad assicurare il grado di umidi1:�
necessaria per le colture e il movimento delle acque nei canali� (art. 9,
lett. d), debbano ritenersi in sostanza lavori di manutenzione: e ci� non
solo perch� ci semb:ra chiaro trattarsi invece di lavori di primo intervento
in zone pianeggianti attraversate da corsi d'acqua da irregimentare onde
assicurare lo stabHe risanamento e la coltivabilit� delle terre; ma anche
e sopratutto perch� -sotto un profilo di stretta ermeneutica -queste
previsioni del Tit. I della legge non possono che riguardare soltanto e certamente
i progetti di costruzione di opere di bonifica, poich� non vi � ancora
luogo a parlare della disciplina della loro manutenzione che la corretta
sistematica del t. u. rimanda ad un momento successivo alla loro ultimazione

(Tit. III della :legge).

Di pi�: posto il principio che il privilegio obiettivo spettante alle
opere di bonifica di I cat. si attua a vantaggio dei concessionari di esse
(art. 33 cit.}, ne discende ineluttabile ila conclusione che oggetto della concessione
non possono che essere soltanto quelle opere e quei lavori la cui
esecuzione � riservata alla competenza dell'Amministrazione dell'Agricoltura
e delle Foreste e da questa, appunto, data in concessione a terzi (la stessa
Cassazione aveva gi� affermato che il privilegio obiettivo riguarda le opereche possono essere eseguite in concessione: 8 ottobre 1958, n. 3156 e 3157).

Orbene, i lavori di manutenzione non possono formare oggetto di concessione
per il'assorbente ragione che essi sono gid di esclusiva competenza
dei consorzi (artt. 103 e 104), a meno che un consorzio non esista e non
possa costituirsi (art. 105). Pe:rtanto non � previsto da questa parte del t. u.
intervento alcuno dell'Amministrazione dell'Agricoltura e delle Foreste n�
mediante concessione n� altrimenti, salva facendosi -tutt'al pi�, in determinate
circostanze ed in base a particolari disposizioni -la mera ipotesi di
un eventuale concorso finanziario alla spesa per la manutenzione da parte

160 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

N� giova richiamarsi -come fa l'Amministrazione Finanziaria all'art.
9 del t.u. 30 dicembre 19213, n. 3256, perch� tale norma non fa
che confermare l'ambito di applicazione del privilegio oggettivo, ritenuto
dalla Corte di merito, dal momento che tra le opere di bonifica
la norma stessa prevede alle lettere e) e d) anche lavori sostanzialmente
classificabili come di manutenzione.

Non sono del pari invocabili le norme di cui agli art. 56 e 78 del

t.u. n. 325,6 del 1923 secondo cui la manutenzione delle opere di bonifica
di prima categoria spetta ai consorzi ai quali l'Amministrazione
d� in consegna le opere eseguite a mano a mano che siano ultimate
(art. 104), perch� nella specie non risulta che sia ancora intervenuta la
apposita dichiarazione ministeriale di riconoscimento dell'ultimazione
delle stesse, onde le spese di manutenzione non possono gravare sui
proprietari interessati. (Omissis).
defila p. a. -La Cassazione aveva gi� del resto confermato (25 gennaio 1953,

n. 208, Giur. 00. PP. 1953, II, 35) che le spese per la manutenzione gravano
-proporzionalmente -sui proprietari consorzdsti.
La tesi disattesa dalla Cassazione � dunque frutto di interpretazione
della norma non restrittiva, bensi correttamente conseguente al sistema
della legge.

N� infine -dal punto di vista finalistico -la motivazione del:la decisione
si sorregge, in quanto scopo della legge speciale � quello di facilitare
l'esecuzione di apere di bonifica che operino la prima, necessaria trasformazione
delle tea:-re paludose; ma quando la spinta iniziale � stata ormai
data, l'ulteTiore impulso per la manutenzione e la continua efficienza di
quanto � stato fatto compete diK"ettamente ai proprietari consorziati i
quali traggono dalla nuova vita delle loro terre sia interesse personale e
diretto a curare i lavori necessari alla conservazione del complesso loro
affidato dallo Stato, sia vantaggio finanziario dallo sfruttamento delle
nuove fonti di reddito e di lavoro. Ed � aLlora legge economica che siano i
redditi di tale lavoro (o meglio, quota parte di essi) a dover venire reinvestiti
per la efficiente conservazione nel tempo di quel capitale che costitudsce
la base del nuovo ciclo produttivo.

D'altra parte, poich� all'interesse della co11ettivit� (e dunque, dello
Stato) si sovr�appone e si sostituisce ben p!l'esto il prepond&ante, diretto,
tangibile interesse dei singoli, � evidente che la Pubblica Amministrazione
limiti il proprio intervento a quelle sole opere -di tutto il complesso dei
lavori occorrenti all'attuazione di quel vasto, e diremmo onnicomprensivo,
concetto qruale � oggi quello della bonifica inte~ale --che ne costituiscono
il pi� profondo e vitale substrato, il tessuto connettivo: a quelle
opere primigenie e basilari che la tecnica della bonificazione aveva indicato
gi� al legislatore del secolo scorso, e che erano state fissate nel nostro diritto
positivo con la nota legge del 30 dicembre 1923, n. 3256. Ecco perch� il
nuovo t. u. 1933, se da un lato assoggetta all'ordinario trattamento fiscale�
gli atti compiuti da consorzi ed esecutori di opere di bonifica integrale,
dall'altro tiene ferme le agevolazioni gi� concesse ai consorzi ed agli esecutori
delle opere di bonificamento delle paludi (c. d. bonifica idraulica
stricto sensu). Ed � in questa stessa ragione che va ricercato il fondamento.
del perch� il privilegio subiettivo spettante ai consorzi di bonifica viene
limitato ad un decennio dalla lmo costituzione; ad un lasso di tempo, cio�,
largamente sufficiente a permettere ai proprietari consorziati di cominciare�
a raccogliere i frutti nascenti dall'investimento produttivo del capitale�
concesso dallo Stato.

F. DE LUCA.
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PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 161

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 novembre 1965, n. 2345� -Pres.
Pece -Est. Roperti -P. M. Cutrupia (conf.) -Consorzio Autonomo
del porto di Genova (avv. Ukmar e Cavallo) c. Ministero Finanze
(avv. Stato Coronas).

Imposte e tasse in genere -Commissione tributaria -Procedimento
davanti alla Commissione Centrale -Ricorso in Cassazione ex
art. 111 Costituzione -Contribuente vittorioso dinanzi alle Commissioni
-Interesse a ricorrere -Insussistenza.
(Cost., art. 111).

Imposte e tasse in genere -Commissione tributaria -Procedimento davanti
alle Commissioni -Decisione della Commissione Centrale Ricorso
in Cassazione ex art. 111 Costituzione -Azione giudiziaria
ex art. 120 r. d. 11 luglio 1907 n. 560 -Autonomia funzionale.
(Cost., art. 111; r. d. 11 luglio 1907, n. 560, art. 120).

Poich� l'esercizio del diritto di impugnazione � condizionato dalla
esistenza di un interesse giuridicamente apprezzabile a proporla, che
sussiste quando da una determinata pronuncia possa derivare alle parti
un concreto pregiudizio, difetta di interesse -ad impugnare in Cassazione
una decisione della Commissione centrale -la parte che sia
riuscita sostanzialmente vittoriosa nella precedente fase, anche se ii rigetto
delle istanze avversarie sia fondato su ragioni di diritto diverse
da quelle dedotte a propria difesa dalla parte vittoriosa (1).

It procedimento davanti alla Corte di Cassazione, a seguito di
ricorso ex art. 111 Costituzione, avverso la pronunzia della Commissione
centrale delle imposte, costituisce una prosecuzione del procedimento
svoltosi innanzi agli organi di giustizia amministrativa tributaria. Sussiste,
invece, autonomia funzionale fra il processo giurisdizionale tributario
e quello proposto ex novo in primo grado dinanzi alla autorit�
giudiziaria, nei sei mesi della definizione del processo amministrativo
tributario. Pertanto, la questione della tempestivit� o meno dell'azione
ex novo proposta dinanzi al giudice ordinario non pu� essere introdotta,
direttamente o indirettamente, dinanzi alla Corte di Cassazione in sede
di ricorso ex art. 111 della Costituzione, spettando la decisione di
tale questione unicamente al giudice investito con l'azione ex novo (2).

(1) Il principio di cui alla prima massima trovandosi enunciato, con
espressioni praticamente identiche, nelle precedenti sentenze del 14 maggio
1963, n. 1197, Brissolese c. Cassanello, e 9 aprile 1965, n. 628, Ente
Valorizzazione del Fucino c. Saturno, deve considerarsi pacifico. � tuttavia
oppOII'tuno soggiungere che con sentenza 5 novtmbre 1963, n. 3083,
Piazza c. Campo (Giur. it., 1964, I, 1. 143), � stato precisato che all'accertamento
dell'interesse ad agire deve provv.edeve d'ufficio la stessa Cocte
cui compete l'indagine preliminare cir.ca l'ammissibilit� o meno del ricmso.
(2) La seconda massima ribadisce la duplice funzione attribuita alla
Autorit� Giudiziaria Ordinaria nella vigente sistematica del contenzioso
tributario: in alcuni casi, �infatti, il procedimento dinanzi ad essa, introdotto

162 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

L'amministrazione finanziaria solleva, in via pregiudiziale, la eccezione
di inammissibilit� del ricorso principale del Consorzio Autonomo
del Porto di Genova per difetto di interesse di detto Consorzio a
propol'lo.

Deduce essa Amministrazione che, avendo la Commissione provinciale
delle imposte respinto l'appello dell'ufficio avverso la decisione
della Commissione distrettuale che aveva dichiarato non tassabili a
carico del Consorzio i redditi accertati dall'ufficio, ed avendo, questo
ultimo, del tutto soccombente, rinunciato al proprio ricorso innanzi la
Commissione Centrale, il Consorzio, restato totalmente vittorioso, era
carente di interesse a proseguire il giudizio davanti a questa Corte di
Cassazione, a sensi dell'art. 111 della Costituzione, pur avendo la Commissione
centrale con la definitiva decisione del 9 novembre 1962 respinto
il ricorso incidentale del predetto Consorzio.

L'eccezione � fondata. � risaputo che l'esercizio del diritto di impugnazione
� condizionato dalla esistenza di un interesse giuridicamente
apprezzabile a proporla e che tale interesse sussiste quando da una
determinata pronuncia possa derivar,e alle parti un concreto pregiudizio.

Ora, � evidente che difetta l'interesse all'impugnazione nella parte
che sia riuscita sostanziamente vittoriosa nella precedente fase, anche
se il giudice, nel rigettare le istanze avversarie, si sia fondato su ragioni
di diritto diverse da quelle dedotte dalla parte vittoriosa a propria

difesa.

Posti questi principi, ripetutamente ribaditi da questa Corte regolatrice,
non vi � dubbio che il Consorzio, essendo riuscito pienamente
vittorioso nel merito per essere stato annullato l'accertamento tributario
effettuato nei suoi confronti dall'ufficio delle imposte di Genova, non
poteva impugnare, in via principale, la decisione della Commissione
Centrale del 9 novembre 1962, che aveva respinto il ricorso incidentale
di esso Consorzio.

I con un vero e proprio �ricorso ., costituisce una prosecuzione di quello
svoltosi dinanzi alle Commissioni delle imposte: in altri, invece, trattasi di
azione giudiziaria funzionalmente autonoma rispetto ad un processo amministrativo
tributario ormai definito.

La fattispecie in esame, decisa sulla scorta di precedenti della stessa
Corte (10 agosto 1961, n. 1949, Finanze c. Gambino, Riv. teg. fi,sc., 1962, 286;
6 febbraio 1961, n. 242, Massa c. Finanze, Riv. leg. fi,sc., 1961, 1022), non
esaurisce, peraltro, le i.potesi del prri.mo tipo. Infatti 'le Sezioni Uni.te, con
sentenz,a 6 ottobre 1962, n. 2828 (Perrier c. Finanze, Rass. Avv. Stato, 1963,

44), hanno !ritenuto che anche il ricorso ex art. 29, 3� comma r. d. 1. 7 agosto
1936, n. 1639, deve considerarsi come una fase ,eventuale del giudizio ammini.,
strartivo di accertamento dell'imposta e �quindi come una fase ,del
procedimento avanti le commissioni tributarie� (conf., in motivazione,

Cass. Sez. Un. 17 luglio 1965, n. 1594, Finanze c. Cammarata e Taocmina,
Rass. Avv. Stato, 1965, I, 1070). iDiverse sono peraltro le :ragioni che, nei due casi, g,iustificano \la cennata
configurazione del � ricorso � al giudice ordinario. ~
Nel primo, infatti, l'inteo:-vento della Cocrte Suprema deriva dall'esi!

I f

genza, consacrata neH'art. 111 Cost., di assicurare, nei conf�ronti della

--�--IIi

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 163

E ci� perch� il vincitore, anche se siano state disattese alcune sue
eccezioni ed abbia avuto ragione per altra via, non pu� proporre impugnazione
in via principale. Egli pu� avere solo interesse a riproporre
le dette eccezioni al giudice della impugnativa, adito in via principale
dalla controparte.

Il Consorzio ha dedotto che, nella specie, l'interesse di esso Consorzio
al presente ricorso avverso l'impugnata decisione della Commissione
centrale sarebbe fornito dal particolare che qualora la predetta
decisione (come a suo tempo sostenuto dal Consorzio con il proprio
ricorso incidentale in quella sede) avesse dichiarato inammissibile l'appello
della Finanza alla Commissione provinciale avverso la decisione
della Commissione distrettuale, quest'ultima decisione sarebbe passata
in cosa giudicata; sicch� l'azione innanzi al giudice ordinario (Tribunale
di Genova) promossa dalla Finanza con la citazione 16 novembre 196,2
sarebbe -a giudizio di esso Consorzio -improponibile perch� proposta
oltre il termine di sei mesi, di cui all'art. 120 r.d. 11 luglio 1907, n. 560.
E cio�, in sintesi, il Consorzio vorrebbe ricavare il proprio interesse allo
odierno ricorso in Cassazione dalla asserita influenza che l'esito di detto
ricorso dovrebbe avere sulla tempestivit� o meno della azione promossa
dalla Finanza, per la stessa pretesa tributaria, innanzi al giudice
ordinario, a seguito della rinuncia, effettuata dalla Finanza, al proprio
ricorso innanzi la Commissione centrale.

L'assunto del Consorzio non pu� essere condiviso e va ribadita la
inammissibilit�, per difetto di interesse, del ricorso del Consorzio in
Cassazione, di cui qui si discute.

A contrastare la riassunta tesi del ricorrente � sufficiente richiamare
e rilevare schematicamente, che: a), il procedimento presso questa
Corte Suprema, a seguito del ricorso ex art. 111 Cost., avverso le pronunzie
della Commissione Centrale per le imposte, non � che una prosecuzione
del procedimento svoltosi innanzi agli organi di giustizia tribu

't1S10tne tenninale del ciclo giurisdizionale speciale, il pieno controlilo

'gittimit� demandato �appunto aJ.la Oassazdone; nel secondo, invece, deve

~~a!rsi un'eccezione al fondamentale principio, 'sancito nell'art. 6 della

~O maTzo 1865, n. 2248 aJ.1. E e disposizioni successive, secondo cui le

.ni di estimazdone semplice sono devolute all'esclusiva competenza

giudici speciali; eccezione confermata dai limiti del potere attribuito
"'fil'A. G. O. che, come � noto, pu� solo sindacall'.'e la legittimit� della decisione
della Commissione, ma non decidere i!I. merito della vertenza.

Dal riaffermato principio dell'autonomia funzionale dell'azione giudiziaria
p!roposta ex novo, entro iil termine dii legge deco11re:Q.te dalla definizione
del processo amministrativo tributario (conf. Cass. 6 dicembre 1963,

n. 3111, Duse c. Finanze, Rass. Avv. Stato, 1964, I, 168), la Corte ha dedotto
l'ineccepibile CO!rOllaTio che 1J.e questioni concernenti l'ammissibHit� e la
propon~bilit� di essa a:i;ione debbono essere dedse dal giudice �che ne �
investito. Il che, evidentemente, non esclude il controllo, da parte della
Corte Suprema, della tempestivit� dell'azione giudiziaria in discorso, purch�
rkhiesto, in sede di .impugnativa 'Secondo le norme de[ codice di rito,
nell'ambito del IllUovo giudizio, diver,so e distinto da quello vertito dinanzi
alle Commissioni tributarie.
R. SEMBIANTE

164 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

taria (sent. 242 del 1961 di questa stessa Sezione); b) sussiste autonomia
funzionale tra il processo giurisdizionale tributario e quello innanzi al
giudice ordinario (Sez. Un. n. 128 del 1957 e n. 133 del 1963). Di qui
la conseguenza che la tempestivit� dell'azione proposta (dal contribuente

o dalla Amministrazione finanziaria), innanzi al giudice ordinario, al
fine di fare accertare la legittimit� o meno della pretesa tributaria
della Finanza, deve essere controllata dallo stesso giudice ordinario,
la cui decisione sar� suscettibile dei normali gravami, tra questi incluso
il ricorso per cassazione.

Consegue, ancora, che non pu� essere anticipata, direttamente o
indirettamente, in sede di ricorso per Cassazione (ex art. 111 della
Costituzione) dalla decisione della Commissione centrale per le imposte,
la discussione sulla tempestivit� o meno della possibile e distinta azione
ex novo (del contribuente o della Finanza) innanzi al giudice ordinario
per la stessa pretesa tributaria. E tale anticipazione non � possibile
anche perch� (come gi� notato con la menzionata sentenza delle Sezioni
Unite n. 128 del 1957) la posizione della Corte Suprema di Cassazione
non consente una duplicit� di giudizio di legittimit�, da parte di essa
Corte Suprema, sulla stessa questione (nella specie, sulla tempestivit�

o meno dell'azione gi� promossa dalla Finanza per la stessa pretesa
tributaria, innanzi al Tribunale di Genova ove il relativo processo �
tuttora pendente). (Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 30 dicembre 1965, n. 2494 -Pres.
Scarpello -Est. Giannattasio -P. M. Di Majo (conf.) -Ministero
Finanze (avv. Stato Mataloni) c. Societ� Zuccherificio di Avezzano
(avv. Rufini).

Imposta di negoziazione -Valutazione di titoli non quotati in borsa Decisioni
della Commissione provinciale delle imposte, sezione
speciale -Ricorso all'Autorit� giudiziaria ai sensi dell'art. 29,
terzo comma, del d. 1. 7 agosto 1936, n. 1639 -Ammissibilit�.

(d. 1. 25 maggio 1945, n. 301, art. 1; r. d. 15 dicembre 1938, n. 1975, art. 10;
d.l. 7 agosto 1936 n. 1639, art. 29).
Imposte e tasse in genere -Imposte indirette -Controversie di valutazione
-Decisioni della Commissione provinciale -Vizio logico di
motivazione -Non deducibilit� con azione giudiziaria ex art. 29,
terzo comma, d. 1. 7 agosto 1936 n. 1639 -Deducibilit� con ricorso
per cassazione, ex art. 111 Costituzione.

(Cost., art. 111; d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 29).

Le decisioni della Commissione provinciale delle imposte, sezione
speciale, in tema di valutazione di titoli non quotati in borsa, ai fini
dell'imposta di negoziazione, sono impugnabili dinanzi all'Autorit�

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 165

giudiziaria ordinaria per grave ed evidente errore di apprezzamento

o per mancanza o insufficienza di calcolo, ai sensi dell'art. 29, terzo
comma, del d.l. 7 agosto 1936, n. 1639 (1).
Il vizio logico di motivazione delle decisioni delle Commissioni
provinciali delle imposte, in tema di valutazione, non � denunciabile
col ricorso all'Autorit� giudiziaria, ai sensi dell'art. 29, terzo comma,
del d.l. 7 agosto 1936, ma � soltanto deducibile col ricorso in Cassazione,
proponibile a norma dell'art. 111 della Costituzione (2).

L'imposta di negoziazione, ora abolita dagli artt. 26 e 27 della

I. 6 agosto 1954, n. 603, era stata istituita con la remota 1. 21 aprile
1862, n. 588, come equivalente, per i titoli azionari ed obbligazionari,
delle imposte di trasferimento relative agli altri beni mobili. Per i
titoli quotati in borsa, la base imponibile era data dal valore medio
di borsa; per quelli non quotati era determinata da un certificato
rilasciato da un sindacato di pubblici mediatori, divenuto in seguito
comitato direttivo degli agenti di cambio. Anche dopo l'entrata in
vigore della legge tributaria 30 dicembre 1923, n. 3280, detto certificato
fu sempre ritenuto sottratto a qualsiasi impugnazione.
Il regime dell'imposta di negoziazione sui titoli delle societ� veniva
per� modificato con r.d.l. 15 dicembre 1938, n. 1975. La valutazione,
da parte del comitato direttivo degli agenti di cambio (art. 4),
diveniva in certi casi facoltativa, prendendosi, in difetto, per base,
il valore nominale del titolo (art. 5) ed era ammesso in ogni caso reclamo
ad un collegio peritale centrale (art. 9). Contro le decisioni del
Collegio peritale non era ammesso alcun gravame, n� in sede amministrativa,
n� in sede giudiziaria (art. 10).

(1) In ordine all'impugnabilit� -ai sensi dell'art. 29, terzo comma,
del d.l. 7 agosto 1936, n. 1639 -delle decisioni della Commissione provinciale,
sezione speciale, in tema di valutazione di titoli non quotati in
borsa, ai fini della ora soppressa imposta di negoziazione, le Sezioni
Unite confermano il proprfo precedente orientamento (sent. 15 gennaio
1960, n. 21, Finanze-soc. Edil Spes, Giust. Civ., 1960, I, 233), rispetto
al quale si vedano le osservazioni contenute nella Relazione deH'Avvocatura
dello Stato, 1956-60, II, 667 ss.
Argomento ritenuto decisivo, anche nell'attuale incontro, per la conclusione
di ammissibilit� dell'impugnativa delle decisioni, dinanzi al giudice
ordinario, per grave ed evidente errore di apprezzamento o per
mancanza o insufficienza di calcolo, � quello desunto dall'art. 1 del d.l.
25 maggio 1945, n. 301, col quale, stabilendosi la competenza delle Commissioni,
in sostituzione di quella del Collegio peritale previsto dall'art. 9
del r.d. 15 dicembre 1938, n. 1975, nelle controversie di valutazione in
discorso, si faceva rinvio, per il funzionamento delle commissioni stesse
e � ...le decisioni in materia... �, alle disposizioni del citato d.1. 1639 del
1936; il quale rinvio, secondo la Corte Suprema, non essendo altrimenti
limitato, deve ritenersi fatto anche alle disposizioni concernenti i mezzi
di impugnazione delle pronunce richiamate.

Ma sembra potersi osservare, in contrario, ed in primo luogo, che il
richiamo pu� intendersi riferito alle sole norme relative al procedimento,
come pu� dedursi anche dal rilievo che un parallelo rinvio era fatto, dal

166 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Una ulteriore riforma della disciplina legislativa dell'imposta di
negoziazione si aveva con il d.l. 5 settembre 1947, n. 1173, modificato
con 1. 12 marzo 1948, n. 326, ma il nuovo sistema non entr� mai in
vigore, perch� l'applicazione ne fu ripetutamente differita. Occorre,
perci�, sempre riportarsi al ricordato r.d. 15 dicembre 1938, n. 1975, le
cui disposizioni, peraltro, furono integrate dal d.l. 25 maggio 1945,

n. 301. Quest'ultimo, nel devolvere temporaneamente ad una speciale
sezione della Commissione provinciale delle imposte la competenza
gi� attribuita ai collegi peritali in materia di imposta di negoziazione,
stabiliva nel comma quarto dell'art. 1 che �per il funzionamento della
Commissione e le decisioni in materia ... si osservano le disposizioni
di cui al r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639 e del r.d. 8 luglio 1937, n. 1516 �.
Il rinvio, per quanto attiene al funzionamento delle commissioni
e alle decisioni, al r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, senza alcuna specificazione
o limitazione, implica necessariamente il rinvio anche all'art. 29
di quel decreto, il quale, dopo aver determinato nel secondo comma
quali sono gli organi competenti a decidere sulle controversie in materia
di imposte indirette sui trasferimenti della ricchezza, che si riferiscono
alla determinazione del valore, stabilisce nel terzo comma:

� Il giudizio delle commissioni provinciali sulle questioni di cui al
comma precedente (cio� sulla determinazione del valore) � definitivo,
salvo ricorso all'autorit� giudiziaria per grave ed evidente errore dj
apprezzamento ovvero per mancanza o insufficienza di calcolo nella determinazione
del valore�. Non appare dubbio, quindi, data la genericit�
e la chiarezza del richiamo, che la regola rigorosa dell'art. 10
l'art. 9 del citato r.d. 1975, per il Collegio peritale, alle disposizioni sul
funzionamento della Commissione centrale, e come in via pi� generale pu�
ritenersi in base alla considerazione che il rinvio in parola, per quanto
ampio, non potrebbe comunque riguardare, in mancanza di ulteriori specificazioni,
che le sole norme dell'ordinamento nel cui ambito si collocano
le decisioni oggetto del richiamo, e cio� soltanto quelle proprie del procedimento
dinanzi alle Commissioni, e quindi con esclusione di quanto
relativo all'azione giudiziaria, la quale, pur se avente carattere di impugnazione,
nei casi di cui al terzo comma dell'art. 29 citato, non pu� tuttavia
dirsi strutturalmente inserita in quel sistema processuale.

Ci� posto, e poich� lo stesso d.1. n. 301 del 1945, disponendo che la
competenza del Collegio peritale era devoluta alle Commissioni, non altrimenti
innovava al precedente sistema di cui al d.1. 1975 del 1938, l'articolo
10 del quale escludeva ogni gravame, anche in via giudiziaria, avverso
le decisioni di quel collegio, non dovrebbero vedersi ostacoli per ritenere
la ulteriore vigenza anche di tale norma, ovviamente da intendere riferita
-~

alle decisioni del nuovo organo sostitutivamente investito della cognizione
delle controversie di valutazione di cui si discute, e tanto dovrebbe anzi
ritenersi in linea col sistema voluto e considerato dallo stesso legislatore
del 1945, che una conforme esclusione da gravami, e proprio per le decisioni
delle Commissioni, espressamente prevedeva (art. 4).

Le Sezioni Unite hanno osservato che la non impugnabilit� precisata
dalla ricordata norma riguardava soltanto le decisioni relative alla valu

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 167

del d. del 1938 � stata attenuata dal decreto del 1945., e che, in tema
di determinazione del valore dei titoli non quotati in borsa, la valutazione
annuale, ad opera del comitato direttivo degli agenti di cambio, era
suscettibile di reclamo alla sezione speciale della commissione provinciale
delle imposte e contro le decisioni di questa era ammesso ricorso
all'autorit� giudiziaria ordinaria nei precisi limiti fissati dal terzo
comma dell'art. 29 del d. n. 1639 del 1936.

N� giova, in contrario, far richiamo al secondo comma dell'art. 4
del ricordato d. 25 maggio 1945, n. 301, il quale esclude ogni possibilit�
di gravame, in sede amministrativa o giudiziaria, contro le
determinazioni delle competenti commissioni provinciali delle imposte,
perch� questa disciplina specifica, com'� detto espressamente nel primo
comma dell'art. 4 e come � dato rilevare dal coordinamento tra le
varie disposizioni del d. n. 301, riguarda la valutazione delle commissioni
provinciali aventi per oggetto le valutazioni eseguite in conformit�
degli articoli 2 e 3, e questi due articoli riguardano soltanto
i titoli azionari quotati in borsa (art. 2) e le obbligazioni e gli altri
titoli a reddito fisso quotati in borsa (art. 3) e non � perci� applicabile
alle decisioni della Commissione provinciale emesse in base all'art. I,
rispetto alle quali la facolt� d'impugnativa avanti al giudice ordinario,
e nei limiti indicati, si desume dal coordinamento con le disposizioni
del d. 7 agosto 1936, n. 1639.

Nulla, poi, autorizza ad affermare che quando l'art. 1, quarto comma,
del d. del 1945 richiama le norme del d. del 1936 per il � funzionamento
� della Commissione provinciale e per le � decisioni � in materia,
intenda riferirsi, per le decisioni, soltanto alle modalit� delle

tazione di titoli quotati in borsa, nei casi di cui ai precedenti articoli 2 e 3

'\el d.1. 301.

� Ed in proposito, per�, sembra potersi rilevare: che per i titoli quotati
regola era quella della determinazione dell'imponibile sulla base dei
'�zi ufficiali di compenso, sicch� restava esclusa la stessa competenza
commissioni; che le disposizioni dei citati articoli 2 e 3, consentendo
\ eccezionale, per la liquidazfone del tributo per alcuni specificati
di richiedere l'applicazione dell'imposta in base al valore venale
...1i, anzich� a quello ufficiale, coerentemente prevedevano la com~
nza delle Commissioni, per il giudizio su quel valore medesimo, e cio�
1a competenza degli organi normalmente competenti nelle controversie di
estimazione per i titoli non quotati, e cosi sostanzialmente evidenziavano
che, una volta esclus� quella che potrebbe dirsi la valutazione automatica,
di ugual natura e portata sarebbe stata l'indagine valutativa, per i titoli
quotati e per quelli non quotati; che, conseguentemente, la espressa esclusione
anche del gravame giudiziario, disposta dal citato art. 4 del d.l. n. 301
del 1945, lungi dal potersi intendere in funzione di una peculiarit� delle
controversie ivi contemplate, appare piuttosto espressione di un principio
considerato per tutte le controversie di valutazione, nella S'Oggetta materia,
e pu� costituire elemento di controllo della interpretazione innanzi vista,
alla stregua del coordinato disposto dell'art. 10 del d.l. n. 1975 e dell'art. 1
del d.l. n. 301, in ordine alla non impugnabilit�, ai sensi del terzo comma

168 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

deliberazioni ed alla forma delle decisioni e non anche al sistema delle

impugnazioni. Trattasi di una interpretazione restrittiva e arbitraria,

giacch� il d. del 1936, nel titolo IV, non contiene soltanto la disciplina
delle forme e delle modalit� delle decisioni (di cui � pi� specifica re,

IIgolamentazione nel r.d. 8 luglio 1937, n. 1516), ma anche quella delle
impugnazioni, per cui il richiamo alle decisioni va inteso come richiamo
all'intera disciplina di queste pronunce, ivi compresa la facolt� del
ricorso al giudice ordinario per grave ed evidente errore di apprezzamento
ovvero per mancanza od insufficienza di calcolo nella determinazione
del valore.

Ad identica conclusione erano, del resto, gi� pervenute queste Sezioni
Unite, con la sentenza 15 gennaio 1960, n. 21, e con la successiva
sentenza 13 ottobre 1960, n. 2689, non contradette dalle sentenze 10
ottobre 1961, n. 2225 e 3 maggio 1962, n. 858.

Gli stessi criteri sono quelli che hanno guidato la Corte di merito
nella sua decisione, la quale ha rilevato che la Commissione provinciale
delle imposte, nella valutazione dei titoli si � limitata ad una
apodittica e non dimostrata attribuzione di valore alle azioni, incorrendo
nella omissione di calcolo nella determinazione dei valori e cio�
proprio in uno dei vizi che la rende censurabile secondo la previsione
del terzo comma dell'art. 29 del d. del 1936, in quanto, dalla motivazione,
non � possibile individuare l'iter logico-giuridico della Commissione
e quali siano gli elementi di fatto sui quali � stato impostato il
calcolo a fini della determinazione dei valori imponibili.

dell'art. 29 del d.l. 7 agosto 1936 n. 1639, delle decisioni delle commissioni

relative ai titoli non quotati.

Tale non impugnabilit�, � appena il caso di rilevarlo, non d� luogo a
pregiudizio dei diritti di difesa delle parti, poich� le Commissioni, come
� noto, sono da ritenere organi di natura giurisdizionale, ed avverso le loro
decisioni definitive, e perci� non impugnabili dinanzi alla Commissione centrale,
� poi sempre ammesso il ricorso per cassazione, ai sensi dell'art. 111
della Costituzione: sul qual punto, cfr., tra altre, Cass., 10 ottobre 1961,

n. 2225, soc. Vigo-Finanze, in questa Rassegna, 1962, 96; id., 3 maggio 1962,
n. 858, soc. SIALVA-Finanze, Riv. Leg. Fisc., 1962, 1616. Per altre questioni
(in tema di procedimento: natura dei deliberati dei Comitati degli
agenti di cambio e condizioni per l'ammissibilit� del gravame dinanzi alla
Commissione provinciale), cfr. la recente Sez. Un., 2 ottobre 1965, n. 2072,
soc. Imm. Agr.-Finanze, in questa Rassegna, 1965, I, 1251, con nota di
A. ROSSI.
(2) Decisione ineccep~bile. Il difetto di motivazione, quale vizio in
procedendo, pu� essere indubbiamente denunciato col ricorso in Cassazione
ex art. 111 della Costituzione, ma non � deducibile nel giudizio dinanzi
all'Autorit� giudiziaria ordinaria, quando non si risolva in uno dei
vizi di cui all'art. 29, terzo comma, del d.l. 7 agosto 1936, n. 1639. Sul sindacat'O
del giudice ordinario, nella soggetta materia, si veda la Relazione
dell'Avvocatura dello Stato, 1956-60, II, 357; cfr., inoltre, L. CoRREALE, Limiti
dell'impugnativa giudiziaria delle decisioni delle commissioni provinciali
in tema di valutazione, in questa Rassegna, 1964, I, 169, in nota a Cass.,
6 dicembre 1963, n. 3111.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 169

La sentenza impugnata rimprovera alla Commissione anche un
vizio logico di motivazione, andando in tal modo al di l� dei limiti
1�ssati dall'art. �29, e di ci� si duole l'Amministrazione ricorrente, os.
servando che tale censura avrebbe giustificato, semmai, il ricorso diretto
alla Corte di Cassazione, ai sensi dell'art. 111 della Costituzione.

Il rilievo della ricorrente � esatto, ma non pu� portare alla cassazione
della sentenza, perch� la decisione di merito � conforme al diritto
-e si sorregge sugli esatti argomenti gi� indicati.

L'affermazione esuberante e non necessaria ai fini della pronuncia
va considerata come non esistente, in forza dell'ius corrigendi ricono.
sciuto alla Corte di Cassazione dal secondo comma dell'art. 384 c.p.c.

-CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 4 gennaio 19-6.6, n. 44 -Pres. Pece Est.
Arienzo -P. M. Di Maio (conf.) -Ministero Finanze (avv. Stato
Masi) c. Laurent ed altri (avv. Romanelli).

1mposta di registro -Agevolazioni per gli atti di assegnazione di beni
a soci da parte di societ� immobiliari -Nozione di societ� immobiliare
secondo la legge 18 ottobre 1955 n. 930.

(L. 18 ottobre 1955 n. 930, art. unico; 1. 6 agosto 1954 n. 603, art. 30).
A norma dell'articolo unico della legge 18 ottobre 1955, n. 930,
-ed ai fini delle agevolazioni fiscali ivi previste (anche con proroga del
termine di applicacabilitd dei benefici previsti dall'art. 30 della legge
6 agosto 1954, n. 603) devono intendersi societ� immobiliari anche
quelle che abbiano proceduto, nel periodo edittale, alla costruzione di
fabbricati, su aree a tal fine acquistate, quando la relativa attivit� sia
da ritenere diretta alla costituzione del patrimonio sociale e sia escluso
-ogni intento speculativo (1).

(1) La legge 18 ottobre 1955, n. 930 definisce societ� immobiliari, per
i fini da essa previsti (estensione e proroga di agevolazioni fiscali) le societ�
che negli ultimi cinque esercizi (anteriori all'entrata in vigore della legge
.medesima) �abbiano svolto una attivit� limitata esclusivamente alla propriet�
ed alla gestione di beni immobili, anche se nell'atto costit:utivo siano
.state previste operazioni di commercio�, E poich� � chiaro, cosi, che non
si vollero comprendere nella previsione normativa le societ� che avessero
.svolto attivit� commerciale, nel periodo considerato, del tutto corretto � da
ritenere il criterio discretivo di base assunto dalla Cassazione, secondo cui
l'attivit�, non ostativa ai fini dei benefici fiscali, era soltanto quella a carattere
non speculativo.
Riserve debbono esprimersi, invece, quanto all'ulteriore specificazione
-di cui alla sentenza in nota, la quale fa posto, per l'individuazione di quel
�carattere, ad un elemento finalistico soggettivo, cos� considerando, con riguardo
all'ipotesi di costruzione di fabbricati su aree a tale scopo acquistate,
.che la relativa attivit� pu� anche essere attinente alla semplice �propriet�

170

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

La ricorrente amministrazione, sotto il profilo della violazione e
falsa applicazione dell'art. 30 legge 6 agosto 1954, n. 603 e dell'articolo
unico della legge 18 ottobre 1955, n. 930, e dell'omessa e contraddit
�:&

.-:-;

toria motivazione, censura la sentenza impugnata per aver erronea

~
mente interpretato la norma che concede l'agevolazione fiscale di cui ���:� ~
si discute e per avere disatteso il convincimento del Tribunale, secondo
cui la societ� non si era limitata alla gestione dei propri beni ma
aveva svolto attivit� commerciale mediante atti intesi alla produzione
di nuovi beni.
Stante la dizione della norma agevolatrice, afferma la ricorrente,
la societ� deve essere formalmente commerciale e non aver, in concreto,
compiuto atti di commercio. E, anche ad ammettere che il primo
acquisto di immobili diretto alla costituzione di un patrimonio sociale
non faccia venir meno il beneficio dell'agevolazione tributaria, non
pu� configurarsi tale la costruzione di un grosso edificio mediante
ricorso a finanziamenti, trattandosi di tipica attivit� imprenditoriale di
costruzione.
La doglianza � infondata.
L'applicabilit� o meno al caso concreto dell'agevolazione fiscale di
registrare a tassa fissa gli atti di assegnazione ai soci, secondo le singole
quote, dell'immobile sociale, postula l'accertamento della natura
immobiliare o meno della societ� Dora Valdocco secondo la nozione
contenuta nella legge 18 ottobre 1955, n. 930. L'articolo unico di detta
legge dispone che, ai fini perseguiti, si debbano intendere per societ�
immobiliari quelle che, nei cinque esercizi chiusi anteriormente all'entrata
in vigore della legge, abbiano svolto un'attivit� limitata esclusivamente
�alla propriet� e alla gestione di beni immobili �, anche se
nell'atto costitutivo siano state previste operazioni di commercio.
La sentenza impugnata, pervenendo a conclusioni opposte, ha disatteso
il convincimento del primo giudice che aveva ravvisato, nell'acquisto
di un'area fabbricabile e nella successiva costruzione di un fabbricato,
una attivit� dinamica di natura commerciale in contrasto con
quella statica diretta soltanto alla gestione del patrimonio. Ha ritenuto
la Corte che il criterio di identificazione della mera attivit� di gestione

e gestione ., e perci� non speculativa, quando sia volta alla costituzione o
all'incremento del patrimonio sociale e non al fine della rivendita a terzi.

Alla individuazione della natura dell'attivit�, invero, dovrebbe procedersi
con criteri obiettivi ed univoci, e perci� un'attivit� diretta alla
produzione di beni, quale indubbiamente � anche quella, tipicamente dina-�
mica ed imprenditoriale, volta alla realizzazione di 'Opere edilizie, dovrebbe�
sempre ritenersi ostativa ai fini di cui si tratta.

Per altro, una discriminazione in funzione del fine -di incremento
del patrimonio o di rivendita -si presenta in contrasto con la stessa ratio�
legislativa, nella specie ravvisabile (come emerge dal coordinamento delle
disposizioni della legge n. 930 del 1955 con quelle della legge n. 603 del
1954) nell'intento di agevolare lo scioglimento delle sole societ�, che non.
avessero svolto, nel periodo edittale, un'attivit� produttiva, limitandosi

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 171

si debba cogliere nella mancanza di finalit� speculative e che costituisca
appunto atto di gestione di propriet� immobiliare, il quale caratterizza
le societ� come immobiliari, l'acquisto di beni non destinati
allo scambio. A conforto di tale assunto ha richiamato la costante interpretazione
della stessa amministrazione finanziaria, la quale ha inteso
il concetto di gestione �in senso piuttosto lato�, si da comprendervi
atti che abbiano determinato variazioni nella consistenza patrimoniale
(circolare 1� dicembre 1955, n. 352750) e ha precisato, inoltre, che il
beneficio fiscale non possa negarsi nel caso che vi siano stati trasferimenti
dei titoli azionari della societ� immobiliare dai soci a terzi
(circolare 21 marzo 1956, n. 350540) ovvero nel caso che finanziamenti,
provenienti da fonti esterne nel quinquennio di riferimento, abbiano
avuto per scopo il primo acquisto di immobili diretto alla costituzione
di quel patrimonio immobiliare rappresentante il necessario presupposto
per lo svolgimento dell'attivit� di gestione (circolare 21 marzo
1956, n. 350540). La sentenza impugnata ha, quindi, concluso, con
accertamento di merito aderente al caso concreto, che gli avvenuti
trasferimenti delle quote e l'unicit� dell'acquisto, con relativa costruzione,
di un solo edificio, erano diretti alla costituzione del patrimonio
da gestire, con esclusione di ogni intento speculativo.

Le conclusioni della sentenza impugnata, conformi alla interpretazione
data alla norma anche in sede amministrativa, resistono alle
censure della ricorrente, la quale sostanzialmente non contesta che il
primo acquisto di beni immobili, destinati non ad attivit� speculative
di commercio bensi alla costituzione del patrimonio sociale, non privi
la societ� immobiliare del beneficio fiscale.

Su questa esatta premessa di diritto, la successiva indagine della
sentenza impugnata, circa l'unicit� dell'operazione compiuta dalla So~
iet� Dora Valdocco, di acquisto del terreno in funzione della costru\
one da eseguirsi per la costituzione del patrimonio sociale, attiene
valutazione del merito ed � sottratto al sindacato di legittimit� attesa
~gicit� della congrua motivazione. L'acquisto di un'area fabbrica~
ulla quale successivamente venga costruito dalla societ� acqui'
m immobile sociale, � funzionalmente diretto alla costruzione e

~.i'attivit� statica, di semplice godimento ed amministrazione dei beni:
..,.:1diment'O ed amministrazione, del resto, che devono appunto .ritenersi
corrispondenti alla attivit� di �propriet� e gestione� enunciata nel testo
della legge, come la stessa Corte Suprema, in riferimento a simili espressioni
adoperate altra volta dal legislatore, per definire ugualmente le
societ� immobiliari (t.u. 9 maggio 1950, n. 203, art. 78), ha avuto di recente
occasione di riconoscere, anzi puntualizzando che quella endiadi esprime i
ooncetti � della conservazione della propriet� immobiliare e della gestione
di essa... � (Cass., 14 gennaio 1965, n. 70, Soc. Ed. Centrale-Finanze, in
questa Rassegna, 1965, I, 769, con nota di ANGELINI RoTA), e cio� concetti,
dovrebbe conseguentemente ritenersi, nei quali non potrebbero rientrare
le attivit� di incremento del patrimonio, e tanto meno quelle non di mero
acquisto di altri beni, ma di diretta produzione, oon relativi rischi di
impresa, degli stessi.

172 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tutta l'attivit� deve essere unitariamente considerata con riguardo alle
finalit� di commercio, nel caso di rivendita per fini speculativi, o, nel
caso opposto, di costituzione del patrimonio sociale da gestire. Ordunque,
essendosi nel caso concreto verificata la seconda ipotesi, confermata,
inoltre, dalla destinazione del patrimonio sociale ai soci, titolari delle
quote azionarie, mediante proporzionale assegnazione dei beni, la So

ciet� Dora Valdocco e, per essa, i soci dovevano godere dell'agevola

zione tributaria, di cui alla legge n. 930 del 1955, registrando gli atti

di assegnazione a tassa fissa. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 8 gennaio 1966, n. 148 -Pres. Favara
-Est. Gambogi -P. M. Trotta (conf.) -Falconi (avv. Piccarozzi)
c. Ministero Finanze (avv. Stato Soprano).

Imposte e tasse in genere -Imposte dirette -Accertamento -Avviso
di accertamento -Natura nel sistema anteriore alla legge 5 gennaio
1956 n. 1 -Poteri di accertamento delle Commissioni Distrettuali
-Soppressione -Conseguenze in ordine alla natura dell'avviso.

(1. 5 gennaio 1956, n. 1, art. 1, e segg.; t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 31 e
segg.: t. u. 24 agosto 1877, n. 4021, art. 43; r. d. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 39).
Imposte e tasse in genere -Imposte dirette -Avviso di accertamento
-Legge 5 gennaio 1956 n.1 -Motivazione analitica -Necessit� Sistema
precedente -Superfluit�.

(1. 5 gennaio 1956, n. 1; t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 37; t. u. 24 agosto
1877, n. 4021; r. d. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 39).
Imposte e tasse in genere -Imposte Dirette -Avviso di accertamento Legge
5 gennaio 1956 n. 1 -Necessit� della motivazione -Retroat

tivit� -Insussistenza.

(l. 5 gennaio 1956, n. 1; t. u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 37).
In materia di imposte dirette gli artt. 1 e segg. della legge 5 gennaio
1956, n. 1, trasfusi negli artt. 31 e segg. del t.u. 29 gennaio 1958,

n. 645, hanno apportato un radicale mutamento al sistema di accertamento
preesistente alla istituzione della dichiarazione unica dei redditi,
in quanto hanno soppresso la facolt� delle Commissioni distrettuali
delle imposte, prevista dagli artt. 43 del t.u. 24 agosto 1877, n. 4021 e
39 del r.d. 7 agosto 1936, n. 1639, di aumentm�e i redditi accertati dall'Ufficio.
Pertanto, l'accertamento tributario delle imposte dirette si �
trasformato da un atto introduttivo (suscettibile di successiva variazione)
del giudizio di valutazione, in un presupposto che fissa irrevocabilmente
il quantum e la specificazione dei redditi imponibili, salva la
I

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 173

possibilit� di altro accertamento integrativo ai sensi dell'art. 35 del t.u.
645 del 1958 (1).

In base all'art. 1 della legge 5 gennaio 1956, n. 1 (art. 37 del t.u.
29 gennaio 1958, n. 645) l'avviso di accertamento deve contenere, a
pena di nullit�, una analitica motivazione la quale, nel sistema precedente
all'entrata in vigore della legge, poteva considerarsi superfiua,
in considerazione del fatto che era prevista la facolt� delle Commissioni
distrettuaU, ora soppressa, di aumentare i redditi accertati (2).

Il principio legislativo che impone la motivazione analitica dell'avviso
di accertamento non ha efficacia retroattiva, sicch� esso non
trova applicazione in riferimento agli accertamenti effettuati prima
dell'entrata in vigore della legge 5 gennaio 1956, n. 1, anche se soltanto
successivamente sono pronunciate le relative decisioni delle Commissioni
distrettuali (3).

(Omissis).

� noto che, per quanto concerne i requisiti di validit� dell'accertamento
fiscale in materia di imposte dirette gli artt. 1 e segg. della
legge 5 gennaio 1956, n. 1, successivamente trasfusi negli artt. 31 e
segg. del t.u. 2�9 gennaio 1958, n. 6�45, hanno apportato al sistema precedente
alla istituzione della dichiarazione unica dei redditi un radicale
mutamento, essendo stata soppressa quella facolt� di aumentare i red

(1-3) Osservazioni sulla natura giuridica e sulla funzione dell'avviso di
accertamento.

1. Con la sentenza in rassegna la Cassazione, al fine di risolvere il
problema di diritto transitorio concernente i requisiti di validit� degli
avvisi di accertamento notificati prima dell'entrata in vigore della legge
5 gennaio 1956, n. 1, ed in relazione ai quali le relative pronunce delle
Commissioni tributarie, in sede di opposizione proposta dal contribuente,
siano di data posteriore, ha posto in rilievo, per quanto concerne le imposte
dirette, il mutamento di disciplina giuridica dell'accertamento tributario
in conseguenza dell'entrata in vigore della citata legge poi trasfusa
nel t.u. 29 gennaio 1958, n. 645.
Gli artt. 31 e segg. del t.u. n. 645 del 1958 (artt. 1 e segg. della legge
5 gennaio 1956, n. 1) hanno, infatti, soppressa la facolt� di diretto accertamento
delle Commissioni distrettuali p1revista dagli artt. 43 del t.u. 24 agosto
1877, n. 4021 e 39 del r.d. 7 agosto 1936, n. 1639 ed hanno demandato
agli uffici finanziari, in via esclusiva,, di procedere in maniera autorita��
tiva o mediante accordo con il contribuente alla rettifica degli imponibili
dichiarati e all'accertamento di quelli omessi. Il relativo avviso di accertamento,
con il quale l'Amministrazione � tenuta a comunicare al contribuente
i risultati del controllo eseguito e le sue valutazioni della base
imponibile, deve essere motivato (art. 37 t.u. 1958, n. 645), a pena di nullit�
deducibile entro breve termine dal contribuente nel rkorso alla commissione
di primo grado, con indicazione analitica delle fonti produttive
e degli elementi in base ai quali viene determinato l'imponibile stesso,
mediante espresso riferimento alla dichiarazione del contribuente, se presentata.

Dalle norme innanzi indicate, le quali hanno apportato un effettivo
e radicale mutamento al sistema precedente alla dichiarazione unica dei
redditi, la Suprema Corte ha ritenuto di poter trarre l'illazione, avente
rilievo esclusivamente teorico e che riecheggia note teorie del BERLmI,
che l'accertamento di ufficio si � trasformato, da un mero atto introdut

174 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

diti accertati dall'Ufficio delle Imposte che l'art. 43 del t.u. n. 4021 del
1877 riservava alle Commissioni distrettuali per le imposte dirette, con
disposizione confermata (sia pure con un limite temporale) dall'art. 39
del r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, ed essendosi, quindi, trasformato
l'accertamento di ufficio da un mero atto introduttivo, suscettibile di
successiva variazione, in un presupposto che irrevocabilmente fissa

(salva la possibilit� di altro accertamento integrativo ai sensi dell'art. 35
del t.u. 645 del 1958, per il quale valgono, naturalmente, gli stessi principi)
il quantum e la specificazione dei cespiti imponibili per quanto
concerne la pretesa dell'ufficio.

Coerentemente a tale nuova natura dell'accertamento, l'art. 1 della
legge 5 gennaio 1956, n. 1 (art. 37 del t.u. del 1958) richiede, a pena di
nullit�, l'analitica motivazione dell'avviso di accertamento; analitica
motivazione del tutto superflua, o quanto meno priva di sostanziale
importanza, nel precedente sistema, in cui quella che si potrebbe definire
la contestatio litis del procedimento fiscal~ si verificava nel giudizio

tivo del .giudizio di valutazione, in un presupposto che fissa irrevocabilmente
il quantum e la specificazione del cespiti imponibili.
Tale affermazione offre lo spunto per alcune brevi osservazioni sulla
natura giuridica e sulla funzione deH'avviso di accertamento considerato

come un atto del complesso procedimento volto all'accertamento dell'imposta.
In tale indagine, � bene subito precisare, si prescinde in maniera

assoluta dalla dibattuta questione circa la natura dell'accertamento tributario,
cio� la sua efficacia dichiarativa o costitutiva (1). Si intende soltanto,
invece, portare l'esame specificamente sull'avviso di accertamento e sul

problema della sua natura giuridica.

2. L'indagine sulla natura giuridica dell'avviso di accertamento appare
di attualit� in relazione al fatto che, ancora una volta, � stata sostenuta
I
,

in dottrina (2) l'opinione secondo la quale l'accertamento del presupposto
costituirebbe una mera operazione logica per giungere alla liquidazione
del tributo, al pari ad esempio dell'accertamento della causa di un atto
amministrativo.

N� prima, n� tantomeno dopo la liquidazione del tributo, tale accertamento
avrebbe una vita propria, costituirebbe cio� un atto giuridico di
per s� stante, capace, come tale, di effetti giuridici propri, giacch� l'unico

atto rilevante sarebbe 1'� atto di imposizione �. Il BERLmI (3) distingue a
tal fine l'avviso di accertamento, inteso come l'atto con il quale l'Amministrazione
porta a conoscenza dell'interessato la individuazione da essa
compiuta degli elementi da porre a base dell'imposizione, tanto dall'ac
�certamento definitivo, con il quale si determinano appunto in via definitiva
gli elementi contestati al contribuente con l'avviso, quanto dall'accer

Iteamento come situazione giuridica nascente dall'atto definitivo, definita
come �cosa accertata�. Per ci� che attiene al primo di tali momenti, cio�
all'avviso di accertamento, oggetto specifico di queste brevi osservazioni, il
BERLmI ritiene che esso, lungi dal porsi come atto autonomo del proce

(1) Sul problema, in vario senso: GIANNINI A. D., Istituzioni di diritto tributario,
Milano 1960, 143 e segg.; id. Rapporto giuridico d'imposta, Milano 1937, 229~ TEsoao,
Principi di diritto tributario, Bari 1938, 180, e segg.; PUGLIESE, Istituzioni di diritto
.finanziario, Padova 1937, 130; ALLORIO, Diritto processuale tributario, Torino 1962,
60 e segg.; CocivERA, Accertamento tributario, Enc. del dir., Milano 1958, I; BERLIRI,'
Processo amministrativo tributario, Reggio Emilia 1940, I, 115; id. Principi di diritto
�tributario, vol. Ill, L'accertamento, Mlano 1964.
(2) BEBLIRI, Principi di diritto tributario, vol. Ili, L'accertamento, Milano 1964.
(3) Op, ult. cit., 29.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 175

dinanzi alla Commissione distrettuale, anche indipendentemente dal
precedente avviso di accertamento.
Nella specie, pertanto, sorge una questione di diritto transitorio,

perch� l'avviso di accertamento fu notificato nel dicembre 195.3, quando
il sistema poi instaurato dalla legge n. 1 del 1956 ancora non vigeva.
Ma trattasi di questione di breve momento, perch� sia che si consideri
la natura processuale dell'avviso di accertamento, che introduce, appunto,
il procedimento fiscale, sia che si inquadri la questione stessa
dal punto di vista della forma prevista a pena di nullit� per questo atto,
la conclusione pu� esere una sola: l'applicazione del principio tempus
regit actum che regola gli atti processuali e i requisiti di forma di
qualsiasi atto giuridico.

dimento, avente propria autonomia funzionale, costituisca una semplice
proposta dell'Amministrazione finanziaria diretta al contribuente ed avente
lo scopo di sollecitare quest'ultimo ad aderire all'accertamento dell'Ufficio,
in quanto giammai l'Ufficio stesso potrebbe procedere, con i suoi poteri
autoritativi, ad un accertamento unilaterale che prescinda dal consenso
del contribuente. In tal modo la mancata opposizione del contribuente
avrebbe il valore di assenso all'operato dell'Ufficio, mentre in presenza
di una opposizione verrebbe ad instaurarsi il procedimento giurisdizionale,
il quale costituirebbe l'unica alternativa alla soluzione consensuale mediante
concordato, e, d'altra parte, alla mancata opposizione del contribuente
dovrebbe attribuirsi il valore di adesione implicita all'operato del1'
Amministrazione finanziaria.

In siffatta visione del fenomeno l'avviso di accertamento, inteso come
proposta dell'Amministrazione al contribuente, verrebbe ad assumere la
natura dell'atto iniziale del procedimento avente ad oggetto la valutazione
della base imponibile.

L'annotata sentenza, peraltro, senza nessuna pretesa di inquadramento

'9rico del problema e piuttosto come un'affermazione di carattere mera

v.te incidentale, sembra implicitamente riferirsi a tale teoria allorch�

''\fica l'avviso di accertamento, sia pure con esclusivo riferimento alla

\Una precedente alla legge 5 gennaio 1956, n. 1, come un atto intro

\ di un procedimento, suscettibile di successiva variazione.

'l,uesta Ra~seg'f!'U {4).l'op~ni<;me. de,l BERLmI, esaminata n~l}e su~

�one ed 1mphcaz1om prmc1pal1, e stata sottoposta a critica. S1

\fatti, in evidenza che non � assolutamente accettabile la quali

il'avviso di accertamento come semplice proposta con la quale

vidua e comunica gli elementi concernenti il presupposto di

__.fe nemmeno pu� condividersi l'affermazione che la mancata

AOne del contribuente costituisca un'accettazione tacita dell'accer

.di.to operato dall'Ufficio.

In realt� non sembra potersi negare, particolarmente sulla base della
nuova disciplina dettata dalla legge 5 gennaio 1956, n. 1, una autonoma
rilevanza giuridica all'avviso di accertamento inteso come atto autoritativo
con il quale l'Amministrazione fissa una situazione giuridicamente
rilevante del tl'apporto d'imposta.

Con tale atto l'Amministrazione puntualizza in maniera autoritativa
un momento del complesso procedimento di accertamento dell'imposta
non soltanto identificando il soggetto passivo del rapporto, ma principalmente
determinando e qualificando i cespiti imponibili e l'ammontare
della base sulla quale dovr� essere commisurato il tasso d'imposta.

La sua autonomia trova decisiva conferma nel fatto che � concesso al

.contribuente la possibilit� di proporre un'impugnativa avverso l'avviso din

(4) FANELLI, Recensione a BERLIRI, op, ult. cit., Rass. Avv. Stato 1964, II, 193.

176 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Conseguentemente il principio legislativo che impone la motivazione
analitica dell'avviso di accertamento non pu� avere efficacia retroattiva
ed essere applicato all'accertamento de quo, notificato, ripetesi,
nel 1953. Vero � che il giudizio dinanzi alla Commissione distrettuale
si svolse poi, dopo ben sei anni, nel 1959, quando gi� erano entrate in

vigore sia la legge n. 1 del 1956 che il t.u. del 1958, e che, quindi, pi�
non sussisteva, in tale momento, quel potere di nuovo accertamento da
parte della commissione di prima istanza che rendeva, come si � premesso,
non essenziale la specificazione motivata dell'avviso di accertamento.
Ma questo rilievo non pu� influire sulla applicabilit� alla specie
del principio tempus regit actum; se i successivi mutamenti legislativi
diretti non possono caducare l'atto processuale o l'atto formale

nanzi alle competenti Commissioni tributarie (5), nell'esigenza legislativa-�
mente sancita della necessaria analitica motivazione, la cui mancanza ne
determina l'invalidit� deducibile ad istanza del contribuente medesimo
entro un termine di decadenza, e nella definitivit� �ed inoppugnabilit�, in.
relazione all'inutile decorso dei termini d'impugnativa, le quali caratterizzano
l'avviso al pari degli altri atti amministrativi autoritativi. Le indicate
caratteristiche strutturali �e funzionali dell'avviso di accertamento mal
si conciliano con la sua asserita natura di semplice proposta la quale non
potrebbe giammai essere considerata come atto autoritativo, bens� soltanto i::�

come atto paritetico della Pubblica Amministrazione. � noto, d'altra parte,
che gli elementi della inoppugnabilit� per decorso dei termini di decadenza '
per l'impugnativa, dell'annullabilit� da parte di appositi organi giurisdi-.

zionali e della necessit�, a pena di nullit�, di una analitica motivazione,
non possono considerarsi come caratterizzanti gli atti c.d. paritetici delle�

p. A., ma soltanto gli atti amministrativi in senso tecnico, emanati cio��
nell'esercizio di una pubblica funzione e ai quali consegue l'efficacia pro'
.

pria degli atti amministrativi (presunzione di legittimit� ed esecutoriet�)
fino a quando non siano annullati dagli organi giurisdizionali competenti.

Data la sua rilevanza esterna e la produttivit� di effetti giuridici che

Igli � propria, l'avviso di accertamento ha carattere di atto recettizio"
giacch� � destinato a rendere il contribuente legalmente edotto del valore
che l'Amministrazione autoritativamente attribuisce ai cespiti tassabili (6)~

Sembra, quindi, che all'avviso di accertamento debba riconoscersi la

I f: natura di atto amministrativo in senso tecnico avente ad oggetto l'identificazione
del soggetto passivo dell'imposta, la specificazione dei cespiti
da sottoporre ad imposizione e la determinazione quantitativa della base
imponibile, sulla quale dovr� essere commisurato il tasso d'imposta.

3. Precisata la natura dlel'avviso di accertamento come atto amministrativo
e non come semplice proposta dell'Amministrazione al contribuente,
appare necessario procedere all'inquadramento dell'avviso nelle
note categorie degli atti amministrativi elaborate dalla dottrina.
Generalmente l'avviso viene classificato nella categoria degli accertamenti
amministrativi; dubbi sono sorti soltanto sulla questione se esso
costituisca un atto di accertamento semplice o di accertamento costitutivo,
e ci� in quanto si � attribuita all'avviso la stessa natura riconosciuta
all'atto finale del procedimento amministrativo di accertamento tributario,

(5) �Il rico~so tempestivo alla Commissione di prima istanza � l'unico rime-..
dio per impugnare l'accertamento dell'Ufficio impositore ed impedire la definitivit�
del reddito accertato� (Cass. 20 ottobre 1965 n. 2155).
(6) Sulla natura della comunicazione dell'avviso come � operazione amministrativa
�� vedesi Cass. 15 luglio 1965, n. 1537, in questa Rassegna 1965, 1046, con.
nota redazionale adesiva.

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 177

posti in essere secondo i canoni della legge precedente, anche se detti
atti debbano spiegare efficacia sotto il nuovo regime legislativo, a maggiore
ragione sar�, a tale effetto, irrilevante la novatio legis che riguardi
soltanto un presupposto logico della cessata regolamentazione legislativa
dell'atto processuale o formale; e cio�, nella specie, il potere diretto
di accertamento conferito alla commissione di prima istanza.

Del resto, il vero presupposto logico della relativa libert� di forma

e di sostanza che, nel sistema precedente a quello della dichiarazione
unca dei redditi, vigeva per l'avviso di accertamento di ufficio, doveva
ravvisarsi nella possibilitd di difesa concessa per altra via al contribuente
contro la contestazione di cespiti o redditi non contenuta o
specificata in detto avviso.

Il meno rigido e formale sistema, infatti, consentiva codesta possibilit�,
e nella specie il Falconi pienamente la ebbe, secondo quanto
rileva la decisione impugnata, perch� subito dopo l'avviso di accertamento,
fu verbalmente informato dall'ufficio che tra i cespiti non specificati
rientravano i beni della moglie ed il denaro presunto.

Tale considerazione circa l'esistenza di specifica possibilit� di difesa
era quindi quella che contava nella specie; e poich�, ripetesi, essa
si rinviene, sia pure in forma concisa, nella decisione impugnata, viene

senza tener conto del fatto che esso rappresenta soltanto un momento, e
non certo quello finale, sia pure dotato di autonomia funzionale e di efficacia
autoritativa esterna, del complesso procedimento volto all'accertamento
dei tributi.

Il problema quindi della classificazione dell'atto in questione nell'ambito
degli atti amimnistrativi non � influenzato, a nostro avviso, da quello
diverso che concerne la natura, dichiarativa o costitutiva del rapporto di
imposta, dell'accertamento tributario nel suo complesso.

Sgombrato cosi il campo da tale possibile equivoco, va precisato che
non sembra possa farsi rientrare l'avviso di accertamento nella categoria
degli atti amministrativi di accertamento in senso stretto.

La pi� recente dottrina, sia con riferimento al problema dell'accertamento
nella teoria generale del diritto (7), sia pi� specificamente per quanto
attiene agli atti amministrativi (8), ha chiarito che i fatti e gli atti di
accertamento, oltre a comportare come minimo irriducibile una dichiarazione
di scienza (pur potendo contenere per� un ulteriore elemento
volitivo), sono caxatterizzati dalla loro efficacia preclusiva e dalla funzione
diretta alla eliminazione di un possibile conflitto di apprezzamenti
intorno ad una realt� giuridica precedente che presenti obbiettivi caratteri
di incertezza. Intesa in tal modo la categoria degli atti e fatti di accertamento,
quelli che generalmente sono ritenuti tali, in realt� non lo sono,
in quanto rientrano nella categoria degli atti e fatti di certazione � nei
quali ha rilievo pi� che il processo intellettuale dell'accertamento, nel senso
pregiuridico di acclaramento dei fatti -nelle varie pi� precise forme che
esso pu� assumere -il fine di determinare una realt� giuridica per l'innanzi
non esistente � (9).

Cosi precisata la nozione degli atti di certazione, consegue che essi
non sono diretti, come gli atti di accertamento, ad eliminare, con efficacia

(7) FALZEA, Accertamento (teoria generale), Enc. det dir. Milano 1958, I, 205.
(8) GIANNINI M. S., Accertamento (diritto costituzionale e amministrativo).
Enc. det dir., Milano 1958, I, 219 e segg.
(9) GIANNINI M. s., op. toc. cit.

178 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cosi meno ogni fondamento anche alla censura di omessa pronunzia su

di un punto decisivo, mossa con l'ultima parte del mezzo.

� poi appena il caso di osservare che se anche alla presente con

troversia si volesse in via di ipotesi applicare il nuovo regime legisla

tivo in tema di nullit� dell'avviso di accertamento, bisognerebbe allora,

ovviamente, applicare integralmente l'art. 37 del t.u. del 1958, che

prevede la decadenza dal diritto di eccepire tale nullit� se l'eccezione

non venga proposta �nel ricorso alla commissione di primo grado �;

il che non fu fatto nella fattispecie, perch� lo stesso ricorrente rico

nosce di aver sollevato la questione di nullit� solo in sede di discus

sione orale dinanzi alla commissione; fatto questo che non soddisfa,

evidentemente, il voto di legge. Il primo mezzo di ricorso deve essere

quindi, comunque riguardato, respinto. (Omissis).

preclusiva, preesistenti incertezze, ma hanno la funzione di porre delle
statuizioni nuove che producano mutamenti nella realt� giuridica.

Il loro effetto non � quindi di carattere preclusivo, ma � qualificatorio �,
cio� a dire di creazione di modi di essere della realt� giuridica per fini
rilevanti per il diritto.

L'atto di certazione pu�, pertanto, definirsi come l'atto della p. A.
che nel mondo del diritto opera una qualificazione giuridica della realt�
preesistente.

In relazione aUa sua natura ed alla sua funzione, appare sterile la
polemica imperniata sulla dicotomia efficacia dichiarativa-efficacia costitutiva,
giacch� l'effetto tipico dell'atto di certazione � quello di far assumere
ad una certa realt� una qualificazione giuridica (effetto qualificatorio).

Ci sembra, facendo applicazione dei concetti innanzi precisati, che,
data la funzione dell'avviso di accertamento nell'ambito del procedimento
di accertamento tributario, possa ad esso riconoscersi la ulteriore qualifica
di atto di certazione mediante il quale l'Amministrazione finanziaria puntualizza
un dato di fatto rilevante ai fini della tassazione identificando il
contribuente, identificando e qualificando il cespite tassabile, e quantificando
la base imponibile per la successiva applicazione del tasso d'imposta.

Data la sua incidenza nel procedimento complesso diretto all'accertamento
del tributo, esso assume un carattere neutro, non potendo ritenersi
dotato n� di efficacia dichirativa n� di efficacia costitutiva del rapporto
d'imposta, e consiste in una esplicazione del pubblico potere diretta
alla puntualizzazione, ai fini dell'imposizione, ,di una certa realt� nel mondo
del diritto; puntualizzazione operata in via autoritativa ed unilaterale
attraverso un'attivit� formalmente e sostanzialmente amministrativa.

Non sembrano in contrasto con siffatta qualificazione le caratteristiche,
pi� sopra messe in rilievo, dell'avviso di accertamento (autoritativit�, presunzione
di legittimit�, inoppugnabilit� per decorso dei termini di impugnativa)
giacch� esse non contrastano con la natura di atto di certazione
volto, nella specie, autoritativamente, alla determinazione qualitativa e
quantitativa di uno degli elementi incidenti nel procedimento amministrativo
di accertamento tributario.

Nella categoria, infine, delle certazioni di conoscenza e delle certazioni
di scienza, ci sembra che l'avviso di accertamento debba farsi rientrare
nell'ambito delle certazioni di scienza, giacch� esso costituisce una manifestazione
di giudizio avente carattere descrittivo-valutativo, cui consegue
la sussunzione nella realt� giuridica, ai fini del procedimento di accertamento
tributario, di dati di fatto preesistenti nella realt� materiale.

A.QUARANTA

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 179

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 28 gennaio 1966, n. 332 -Pres. Pece
-Est. Saya -P. M. di Majo (conf.) -Ministero Finanze (avv. Stato
Masi) c. Societ� Bombrini Parodi-Delfino (avv. Pieroni).

Imposta di registro -Disposizioni necessariamente connesse e derivanti
per intrinseca loro natura le une dalle altre -Nozione -Fattispecie.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 9).
Le disposizioni, necessariamente connesse e derivanti per intrinseca
loro natura le une delle altre, soggette all'imposta di registro per la
sola disposizione che d� luogo all'imposta pi� grave, ai sensi dell'art. 9
cpv. del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, sono soltanto quelle tra loro
collegate -e non per mera volont� delle parti, bens� in forza di legge
-da un nesso di causalit� necessaria ed oggettiva, che le renda elementi
indispensabili dell'unico rapporto imponibile. Pertanto, � soggetta
autonomamente all'imposta la fidejussione collegata ad un contratto di
fornitura, anche se questo sia stipulato con un'Amministrazione dello
Stato, non sussistendo alcun precetto legislativo che quella garanzia
imponga, in via generale o rispetto alla pubblica amministrazione (1).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 febbraio 1966, n. 496 -Pres. Fibbi
-Est. Gambogi -P. M. Raja (conf.) -Benedetti (avv. Spartano) c.
Ministero Finanze (avv. Stato Lancia).

Imposta di registro -Disposizioni necessariamente connesse e derivanti
per intrinseca loro natura le une dalle altre -Nozione.

(r. d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 9).
Le disposizioni, necessariamente connesse e derivanti per l'intrinseca
loro natura le une dalle altre, soggette all'imposta di registro per
la sola disposizione che d� luogo all'imposta pi� grave, ai sensi dell'art.
9 cpv. del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, sono soltanto quelle tra
le quali esista -e non per mera volont� delle parti, bens� in forza di
legge -una concatenazione logica necessaria, tale che esse possano
essere tutte riassorbite, quali elementi indispensabili, nell'unico rapporto
giuridico tassabile, restando cos� esclusa dalla previsione normativa
l'ipotesi di connessione, tra disposizioni contrattuali, che non dipenda
dall'astratta configurazione giuridica, di ciascuna di esse, bens� dall'impossibilit�
materiale o addirittura dalla mancanza di convenienza economica
di una stipulazione distinta ed autonoma (2).

(1-2) Giurisprudenza consolidata, nei sensi che la connessione tra le
varie disposizioni deve essere voluta dalla legge ed in termini tali da dar
luogo ad una concatenazione o compenetrazione di carattere oggettivo, che

180 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).

Con il primo mezzo la ricorrente Amministrazione delle Finanze
lamenta la violazione e falsa applicazione degli art. 9 e 53 della legge
di registro (r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269) e dell'art. 54 ali. A a detta
legge in relazione all'art. 360, n. 3 c.p.c. per avere la Corte di merito
ritenuto non suscettibile di distinta imposizione la fidejussione consentita
dal Banco di Sicilia perch� connessa al contratto di fornitura intercorso
tra la societ� resistente e il Polverificio dell'Esercito Fontana
Liri.

La censura � fondata.

Ai sensi dell'art. 9 della legge di registro, se in un atto sono comprese
pi� disposizioni indipendenti e non derivanti necessariamente le
une dalle altre, ciascuna � sottoposta a tassazione come se formasse un

atto distinto, mentre, se esse sono necessariamente connesse e derivanti
per la loro intrinseca natura le una dalle altre, si procede ad unica

tassazione in base alla disposizione che importa l'imposta pi� grave.
La norma citata si riferisce al caso di una pluralit� di negozi giuridici

contenuti nel medesimo documento, in tali sensi dovendosi interpretare
il termine � disposizioni � da essa usato, giacch�, se si trattasse di pattuizioni
o clausole concernenti un solo negozio giuridico, sia pure misto,
l'unicit� della tassazione discenderebbe evidente dai principi generali
che informano la legge medesima. Ed appunto per il caso considerato
� stato posto il criterio discretivo fondato su un particolare tipo di con'
nessione tra i vari negozi giuridici contenuti nello stesso documento, in
base al quale il negozio, che importa la tassazione pi� grave, esclude
una distinta tassazione degli altri solo quando questi ultimi, come chiaramente
discende dalla formula legislativa, debbano in base a una norma
giuridica e perci� necessariamente essere compiuti insieme al primo.
Non � quindi sufficiente un qualsiasi rapporto di connessione, ed in
particolare quello dipendente dalla volont� delle parti, ma � richiesto
che per legge vi sia tra la pluralit� dei negozi giuridici posti in essere
un collegamento necessario, cosi da potere essere tutti riassorbiti per

valga a riassorbire tutte le disposizioni in un unico negozio: cfr., in argomento,
anche per ampia casistica, la Relazione dell'Avvocatura dello Stato,
1956-60, II, 488; cfr., inoltre, la recente Cass., 12 marzo 1965, n. 416, in
questa Rassegna, 1965, I, 781, con nota di L. CoRREALE.

Potrebbero lasciare perplessi, peraltro, le ulteriori considerazioni contenute
nella seconda parte della prima delle sentenze in nota, l� dove,
osservandosi che una connessione ai sensi dell'art. 9, cpv., della legge del
registro non pu� ravvisarsi, tra un contratto di fornitura ed una collegata
fideiussione, e ci� nel rilievo che nessuna norma prevede un tale collegamento
con carattere di necessit�, n� in via generale n� per contratti stipulati
con la pubblica amministrazione, potrebbe ritenersi implicitamente
affermata la possibile ricorrenza di disposizioni non imponibili autonoma

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 181

la loro intrinseca natura quali elementi indispensabili nell'unico rapporto
tassabile ai fini dell'imposta di registro (cfr. Cass. 3 ottobre 1958, numero
3087, 12 marzo 1965, n. 416). Se manca il rilevato nesso di causalit�
necessaria e obbiettiva, la tassazione dovr� essere operata distintamente
e separatamente per ogni singolo negozio. posto in essere, a
nulla rilevando un qualsiasi altro nesso che tra i negozi medesimi possa
esistere. Di ci� non ha tenuto conto l'impugnata sentenza, la quale
-sul semplice rilievo che la fidejussione era connessa al negozio fondamentale
di fornitura; che dava luogo all'impost� maggiore -ha
ritenuto che essa non era soggetta a distinta imposizione tributaria.
Mentre era necessario porsi il quesito se insieme alla fornitura, per cui
era stata corrisposta un'anticipazione del prezzo -secondo la qualificazione
del rapporto che � stata data dalla Corte di merito e che rimane
ferma -, doveva necessariamente coesistere per legge una garanzia
da parte del somministrante per l'eventualit� della mancata esecuzione
del contratto, quesito che andava intuitivamente risolto in senso negativo,
non sussistendo alcun precetto legislativo che tale garenzia imponga
n� in via generale n� rispetto alla Pubblica Amministrazione.
Sicch� non era dubbio che nella specie la fidejussione doveva distintamente
essere tassata a norma dell'art. 53 della legge di registro e dell'art.
54 della Tariffa all. A a detta legge, risultando pertanto destituita
di giuridico fondamento su tale punto l'opposizione proposta dalla

societ� Bombrini Parodi-Delfino.

(Omissis).

Con l'unico motivo di ricorso il Benedetti denunzia la violazione
degli artt. 8 e 9 della legge organica del registro, la falsa applicazione
degli artt. 7 e 52 della stessa legge, la difettosa ed erronea motivazione,
lamentando che la sentenza impugnata abbia erroneamente valutato la
fattispecie, non tenendo conto del fatto che la concessione del terreno
ad uso di sfalcio d'erba e pascolo si trovava collegata con i lavori di
sistemazione agraria del terreno stesso non solo da un vincolo sog

mente nel caso che un collegamento tra i due negozi, ed eventualmente

anche soltanto per particolari ipotesi, sia dalla legge voluto.

Tale conclusione, per vero, non sarebbe accettabile, poich�, come del

resto � ribadito nella stessa sentenza in esame, � richiesto non soltanto

che la connessione sia imposta dalla legge, ma anche che essa sia tale, e

sempre per volont� legislativa, che le varie disposizioni rappresentino gli

� elementi indispensabili dell'unico rapporto tassabile ., e cio�, in definitiva,
che si tratti di disposizioni che non siano concepibili per una propria
autonoma funzione, restando cos� da qualificare come indipendenti, e perci�
separatamente soggette al tributo, � tutte le disposizioni che non rientrano
nel paradigma normale dell'atto� (GuGLIELMI e AzzARITI, Le imposte di

182 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

gettivo, e cio� voluto dalla libera scelta delle parti, ma anche da un
vincolo obiettivo, costituito dalla dipendenza causale tra sfalcio d'erba,
pascolo e lavori di sistemazione.

In proposito va ricordato che la giurisprudenza di questa Suprema
Corte ha affermato ripetutamente che, agli effetti previsti dall'art. 9
della legge di registro, la ipotesi delle � disposizioni necessariamente
connesse e derivanti, per l'intrinseca loro natura, le une dalle altre �
si verifica solo allorquando tra dette disposizioni esista, in forza della
legge e non per mera volont� delle parti, uria concatenazione logica
necessaria, cosi da poter essere tutte riassorbite, per la loro intrinseca
natura, quali elementi indispensabili, nell'unico rapporto giuridico tassabile
ai fini del registro (da ultimo, sentenze n. 3087 del 3 ottobre 1958,

n. 1520 del 9 maggio 1956). Basta il richiamo di tale consolidata giurisprudenza
per dimostrare che nella ipotesi da essa configurata non pu�
rientrare il caso di una connessione tra disposizioni contrattuali che
dipenda non gi� dalla astratta configurazione giuridica di ciascuna di
esse, bensi dalla impossibilit� materiale, o, addirittura, dalla mancanza
di convenienza economica di una stipulazione distinta ed autonoma
delle due convenzioni. Ora, nella specie, proprio questo il ricorrente
I,

deduce: e cio� la impossibilit� materiale di concedere lo sfalcio ed il
pascolo sui terreni senza che il concessionario si assumesse contemporaneamente
l'obbligo di sistemare i terreni, � date le condizioni in cui .
erano ridotti i campi di volo �. Tale impossibilit� materiale, anche se
in realt� fosse stata rigorosamente obiettiva, e cio� dovuta a necessit�

contingenti assolute e non alla semplice considerazione degli interessi

Ijeconomici delle parti, non potrebbe mai assimilarsi, agli effetti di cui �
causa, a quella impossibilit� giuridica di concepire le due convenzioni
distinte ed autonome tra di loro che, come si � premesso, la giurispru

denza di questa Corte all'uopo richiede. (Omissis).

registro, Torino, 1959, p. 83), senza alcuna possibilit� di distinguere in
rapporto alle concrete stipula:ziioni, siano esse poste in essere per volont�
delle parti ovvero per obbedire ad un particolare precetto, che non riguardi
la fattispecie normativa tipica.

E le ragioni di perplessit�, per�, devono ritenersi fugate dalla pi� completa
enunciazione contenuta nella seconda delle sentenze in rassegna,
dalla quale, col rilievo che la necessit� della connessione dipenda esclusivamente
� dalla astratta configurazione giuridica � delle varie disposizioni,
risulta chiarito che appunto allo schema legale generale deve sempre aversi
riguardo, e non gi� a concrete situazioni, nelle quali, per avventura, ed
anche se in dipendenza di particolari disposizioni di legge, pi� negozi, ciascuno
in via generale autonomamente da considerare per una propria
rilevanza giuridica, s� trovino ad essere collegati. �

Sulla questione specifica della fideiussione, che pu� dirsi del resto testualmente
risolta (art. 53 legge del registro), cfr. Sez. Un., 15 aprile 1937,

n. 1134 (Foro It., 1938, I. 44).

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 183

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 21 febbraio 1966, n. 537 -Pres. Fibbi
-Est. Giannattasio -P. M. Caccioppoli (conf.) -Ministero Finanze
(avv. Stato Varvesi) c. Soc. Ugo Milici (avv. Traverso).

Imposta di registro -Agevolazioni per l'hlcremento delle costruzioni
edilizie previste dalla legge 2 luglio 1949, n. 408 -Acquisto con
unico atto di a:i;ea desthlata alla costruzione di una pluralit� di
edifici -Ultimazione di una parte soltanto degli edifici entro il
biennio dall'hlizio dei lavori sull'area complessivamente considerata
-Decadenza dalle agevolazioni -Si verifica.

(1. 2 luglio 1949 n. 408, art. 14; r. d. 30 dicembre 1923, n . .3269, art. 9).
Nell'ipotesi di acquisto con unico atto di un'area destinata alla costruzione
di una pluralit� di edifici, � necessario, per l'applicabilit� dei
benefici di cui all'art. 14 della l. 2 luglio 1949, n. 408, che l'intero complesso
edilizio venga ultimato entro il biennio dall'inizio dell'attivit�
costruttiva relativa al terreno unitariamente considerato, cio� entro il
biennio dall'inizio della prima costruzione, e tanto anche in vista della
stessa unitariet� ed inscindibilit� del rapporto tributario cui le agevolazioni
andrebbero riferite (1).

(Omissis).

L'Amministrazione ricorrente, con un unico motivo, censura la
denunciata sentenza lamentando violazione e falsa applicazione degli
artt. 13 e 14 della 1. 2 luglio 1949, n. 408, e dell'art. 9 del r.d. 30 dicembre
1923, n. 3269, in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c., per
avere ritenuto che, quando l'area edificabile acquistata con unico atto
sia destinata alla costruzione di una pluralit� di edifici, per fruire delle
agevolazioni per l'imposta di registro relativa all'acquisto delle aree,
di cui alla citata I. n. 408 del 1949, non � necessario che l'intero complesso
edilizio venga portato a compimento entro il biennio dall'inizio
dei lavori edificatori, ma basta che ogni singola costruzione sia ultimata
entro due anni dall'inizio dei relativi lavori;

(1) Alle conclusioni, di cui alla massima, la Corte Suprema � pervenuta
attraverso un completo e rigoroso esame dei vari profili della questione,
che per la prima volta veniva al suo esame.
La ineccepibile ed esauriente motivazione, non limitata all'indicazione
delle ragioni essenziali del decidere, ma estesa alla analitica confutazione
degli argomenti che la Corte del merito aveva ritenuto rilevanti ai fini di
opposta soluzione (App. Genova, 24 gennaio 1964, Dir. Prat. Trib., 1964,
II, 337, ove anche Trib. Genova, 10 gennaio 1963, nella stessa causa, in
senso favorevole alla tesii dell'Amministrazione, e Comm. centr., 20 giugno
1962, n. 89668, contraria, nonch� nota di S. Dus), dispensa da ogni pi�ampio commento.

Baster�, dunque, osservare: a) che l'autonomia di disciplina, quanto ai
benefici in tema di imposte di registro (ed ipotecarie), dii cui all'art. 14

184 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Secondo la ricorrente, degli argomenti addotti dalla Corte di merito,
quello letterale, desunto dall'impiego al singolare del termine

� costruzione � nel contesto dell'art. 14, appare poco probante, in quanto
pu� essere ugualmente riferibile al complesso dei lavori da farsi nell'area;
se poi detto termine si inquadra nell'insieme della disposizione,
appare chiaro che nell'art. 14 della 1. n. 408 � stato fissato un termine
acceleratorio a se stante. Dopo aver rilevato che l'ulteriore argomentazione
della sentenza si risolve in una petizione di principio, perch� parte
dal presupposto della diversit� di disciplina, la ricorrente sostiene che,
dopo l'entrata in vigore della 1. 2 febbraio 1960, n. 35, la considerazione
di una causa di decadenza in relazione al mancato rispetto del
termine acceleratorio biennale si pone soltanto con riguardo alle agevolazioni
sulle imposte indirette.
E, quanto al secondo comma dell'art. 14, l'affermazione della Corte
di merito, che esso mira a determinare il limite del concetto di pertinenza
per estendere anche alla parte del suolo che vi � destinata i benefici
riservati alla costruzione, non modifica la portata effettiva della
disposizione, che impone di tassare il valore dell'area residua a costruzione
ultimata, e non supera l'obiezione della Finanza, che, se il legislatore
avesse voluto lasciare arbitro il privato di iniziare separatamente
costruzioni distinte su di un'area acquistata con unico contratto,
avrebbe dovuto subordinare la riscossione dell'imposta ordinaria non
all'ultimazione della costruzione, ma alla scadenza del termine utile
per l'inizio delle costruzioni. La tesi della Corte di merito -si osserva
infine -trova ostacolo nella norma dell'art. 9 della legge di registro,
imponendo separate tassazioni per separati lotti dell'area stessa, con la
possibilit� che la decadenza risulti limitata solo ad una frazione di
area, laddove � principio generale di diritto tributario che anche lo
inadempimento parziale delle condizioni poste dalla legge porta alla
decadenza totale delle agevolazioni gi� applicate.

Il ricorso � fondato. A norma dell'art. 14 della 1. 2 luglio 1949,

n. 408 sull'incremento delle costruzioni edilizie il beneficio dell'imposta
fissa di registro � concesso �per gli acquisti di aree fabbricabili e per
i contratti di appalto, quando abbiano per oggetto la costruzione delle
case di cui al precedente art. 13 � (e cio� case di abitazione non aventi
della legge 2 luglio 1949, n. 408, ed a quelli per l'imposta sui fabbricati,
di cui all'art. 13 della stessa legge, trova la sua ragione giustificativa, come
� sottolineato nella sentenza in nota, nella diversit� stessa dei presupposti
obiettivi dell'imposizione, poich� nel primo caso i tributi (e le correlative
agevolazioni) sono indubbiamente ed esclusivamente riferibili all'atto, nella
sua struttura unitaria, mentre nel secondo, riguardando l'imposta fondiaria
il reddito di ciascuna delle unit� immobiliari, ognuna di queste pu�, anche
ai fini dell'esenzione, essere separatamente considerata; b) che quella considerazione
unitaria, del resto, � imposta anche dalla regola che si desume
dall'art. 9 della legge organica del registro, in vista della quale lo stesso
rapporto tributario, che si riferisca ad una � disposizione � unica, non pu�
subire scissioni di sorta, ed evidentemente anche per ci� che attiene all'adempimento
delle condizioni volute per l'applicabilit� dei benefici, posto
che la situazione conforme alla fattispecie contemplata dalla norma di

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 185

earattere di lusso) � purch� la costruzione sia iniziata e ultimata entro
i termini stabiliti nello stesso art. 13 �. Detto art. 13 dispone che le
costruzioni debbono essere iniziate entro il 31 dicembre 1953 (termine
pi� volte prorogato con leggi successive e, da ultimo, sino al 31 dicembre
1967 con legge 2 febbraio 1960, n. 35) e compiute entro il biennio
dall'inizio dei lavori. Di fronte a tali disposizioni si pone il quesito se,
-qualora nell'area compravenduta siano da effettuare diverse costruzioni,
per il computo del biennio di ultimazione si debba aver riguardo alla
data d'inizio di ciascuna costruzione, oppure alla data di inizio dell'attivit�
costruttiva su tutto il terreno, unitariamente considerato (praticamente
alla data d'inizio della prima costruzione). �

Che la tesi esatta sia quest'ultima e che, cio�, anche chi si rende
acquirente di un'area per effettuarvi la costruzione di pi� case di abitazione
non di lusso debba essere in condizione di ultimare l'edificazione
dell'area acquistata entro il biennio dall'inizio dei lavori, per godere
dei benefici fiscali di cui si discute, si ricava dall'ultimo comma
dell'art. 14 della 1. 2 luglio 1949, n. 408 cos� formulato: � Sulla parte
del suolo attigua al fabbricato, la quale ecceda il doppio dell'area co-
perta, � dovuta, a costruzione ultimata, l'imposta ordinaria di registro
e ipotecaria �. Tale disposizione precisa il criterio della strumentalit�
diretta dell'atto di acquisto dell'area rispetto all'attivit� economica volta
alla costruzione, nel senso che tutta l'area con l'atto compravenduta
-0.ev'essere effettivamente destinata, entro un certo termine, all'edificazione,
da eseguirsi, una volta iniziata, nello spazio di due anni. Il
-termine biennale dall'inizio della costruzione serve a garantire quel
�collegamento strumentale diretto, or ora ricordato, che il legislatore
ba voluto per far si che le costruzioni abbiano inizio ed esecuzione con
la maggiore rapidit� possibile. Il legislatore, cio�, lascia all'acquirente
dell'area la scelta del momento dell'inizio della costruzione -e ci�
per ovvie considerazioni, principale fra tutte: per consentirgli il reperimento
dei mezzi finanziari necessari -purch� questo abbia luogo
i:!ntro un termine massimo (non oltre il 31 dicembre 1967), ma vuole
�che il programma di costruzione -sia esso di una sola casa come di
pi� case -venga portato a termine senza indugi, perch� intende incoraggiare,
con un trattamento fiscale di favore, programmi biennali di

favore non pu� dirsi verificata, se non quando gli elementi della fattispecie
medesima siano realizzati nella loro integrit�; e) che lo stesso intento per:
seguito dal legislatore, esattamente rilevato dalla Cassazfone, di favorire
� programmi biennali di costruzione �, idonei a sopperire con la dovuta
:sollecitudine ai considerati bisogni, sicuramente induce a respingere ogni
�pi� lata interpretazione, e consente, all'opposto, di individuare la funzione
.del previsto termine biennale (anche in relazione alla strumentalit� dell'atto
di acquisto ai fini dell'attivit� costruttiva); d) che sarebbe, infine, del
tutto incongruente ogni diversa conclusione, la quale avesse riguardo non
-ostativamente ad un'attivit� costruttiva frazionata nel tempo, poich� quell'intento
vale anche ad evidenziare che i benefici furono appunto previsti
per ottenere un rapido sviluppo edilizio, ed ai costi pi� economici (onde
la riduzione o eliminazione degli oneri fiscali), nell'interesse delle categorie
:meno abbienti (ed i benefici furono concessi, invero, soltanto per la costru

186 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

costruzione che contribuiscano con rapidit� a dare sollievo ad uno dei
pi� urgenti bisogni della collettivit�. E' evidente che se il legislatore
avesse voluto lasciare arbitra la parte privata d'iniziare costruzioni
distinte su un'area acquistata con un unico contratto, avrebbe dovuto
subordinare la riscossione delle imposte ordinarie non alla mancata
ultimazione della costruzione, ma alla scadenza del termine finale ultimo

per l'inizio delle costruzioni (al 31 dicembre 1953, secondo la legge

n. 408 del 1949, e al 31 dicembre 1967, secondo la vigente legge n. 35
del 1960), perch� lo spirare del termine finale utile avrebbe comportato
la definitiva non realizzazione delle finalit� economiche strumentalmente
collegate alla contrattazione.
Ma altri decisivi argomenti a sostegno della tesi della ricorrente si
ricavano dalla confutazione dei motivi che la Corte di merito ha ritenuto
di poter trarre dal suo approfondito esame.

La sentenza impugnata appoggia la tesi che ricollega il biennio
all'inizio delle singole frazionate costruzioni innanzi tutto alla dizione
letterale dell'art. 14 della 1. 2 luglio 1949, n. 408, che subordina il beneficio
alla ultimazione della � costruzione �, intesa, a suo dire, come

� singolo fabbricato �, e non come � complesso di edifici �. Senonch�,
se si considera che nell'art. 14 il legislatore fa un uso promiscuo di singolari
e di plurali, parlando di � acquisti � e di � contratti � laddove
avrebbe potuto benissimo riferirsi ad un singolo acquisto di aree o ad
un singolo contratto d'appalto, e fa seguire al sostantivo � costruzione �
la specificazione � delle case �, che rende la complessiva espressione
� costruzione delle case � per lo meno ambigua, proprio se si considera
questa espressione adoperata al singolare, si pu� dedurre da essa la
interpretazione contraria a quella accolta dalla corte del merito, e cio�
che il legislatore abbia inteso riferirsi, per tutto l'oggetto del contratto
di acquisto, ad un unico termine iniziale, intendendo per costruzione
il complesso dell'edificazione da compiersi sull'area, indipendentemente
dalla circostanza che essa fosse comprensiva di uno o pi� edifici.
Agevole � anche la confutazione dell'altro argomento, contenuto

nella denunciata sentenza, e secondo il quale nell'art. 14 della legge

n. 408 del 1949 non � stato fissato un termine acceleratorio a se stante,
con riferimento alla fattispecie disciplinata in quella norma, ma si sia
semplicemente richiamato, per gli stessi effetti per i quali � stabilito
nell'art. 13 della legge, il termine ivi contemplato. Vien dato di obietzione
di case non di lusso), e non certamente per agevolare la speculazione
sulle aree, per gli acquisti relativi alle quali, perci�, ciascun interessato
avrebbe potuto fruire dei benefici nei limiti in cui gli acquisti medesimi
fossero stati proporzionati ai programmi costT'uttivi effettivamente realizzabili,
~ da realizzare, nel termine acceleratorio all'uopo fissato.

Sulla decadenza dai benefici in caso di ultimazione delle costruzioni,
sia pure nel termine biennale, ad opera di un successivo acquirente dell'area,
cfr. Cass., 21 dicembre 1962, n. 3398 (Riv. Leg. Fisc., 1963, 692),.
ricordata nella stessa annotata sentenza, che, inoltre, sul punto della decadenza
dai benefici per inadempimento anche parziale delle condizioni di
legge, richiama Cass., 10 luglio 1961, n. 1650 (Riv. Leg. Fisc., 1961, 1960).

PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 187
tare che se davvero nell'art. 14 non si fosse voluto prescrivere un ter

mine, corrispondente nella misura ma autonomo, dal punto di vista
obiettivo, rispetto a quello stabilito nel precedente art. 13, sarebbe
bastato precisare che i benefici fiscali erano concessi anche per gli acquisti
di aree e per i contratti di appalto � quando abbiano per oggetto la
costruzione di case di cui al precedente art. 13 � (che sono appunto
quelle costruite come unit� singole nel termine di due anni dall'inizio),
e non sarebbe stato affatto necessario aggiungere l'inciso, che pur deve
avere un concreto significato, � purch� la costruzione sia iniziata od
ultimata entro i termini stabiliti nello stesso art. 13 �. In realt�, poich�
gli artt. 13 e 14 regolano fattispecie completamente diverse, e cio� lo
art. 13 attivit� materiale di costruzione e l'art. 14 attivit� giuridica
di contrattazione, i due termini, anche se quantitativamente corrispondenti,
sono autonomi rispetto all'oggetto, e il termine dell'art. 14 opera
non gi� sul singolo fabbricato, ma sull'area compravenduta ai fini della

costruzione.

La sentenza impugnata contrasta la tesi, or ora enunciata, del diverso
riferimento oggettivo del termine acceleratorio rispetto alle fattispecie
regolate dall'art. 13 e dall'art. 14 della legge n. 408 del 1949,
osservando che, qualora si attribuisse all'art. 14 un'interpretazione tale
da ricavarne la prefissione di un termine acceleratorio applicabile con
riguardo ad una entit� distinta rispetto a quella cui si � riferito il corrispondente
termine dell'art. 13, si verrebbe a creare una dissociazione
tra il regime giuridico delle agevolazioni rispetto all'imposta diretta
sui fabbricati e rispetto alle imposte indirette. In questo ragionamento
si annida un'evidente petizione di principio, perch� si d� per dimostrato
quello che attende ancora dimostrazione: il problema da risolvere �
proprio quello di stabilire se, con riferimento alla previsione di un
termine di esecuzione, dall'esame delle disposizioni risulti o meno una
diversit� di disciplina; n�, d'altro canto, esistono ragioni logiche o
giuridiche per le quali debba esservi necessariamente una corrispondenza
perfetta tra il regime giuridico delle agevolazioni in tema di
imposte dirette e quello delle agevolazioni in materia di imposte indirette.
Basterebbe tener presente la differente natura dei tributi, per
cui l'imposta diretta sui fabbricati ha per oggetto il reddito del fabbricato
in se stesso considerato, mentre le imposte indirette hanno per
oggetto attivit� economico-giuridiche; e considerare inoltre che per
una situazione di fatto originaria, o per cause sopravvenute, pu� mancare
in pratica la concorrenza delle due agevolazioni. Soprattutto la
previsione di un regime autonomo e dissociato delle due agevolazioni
si ricava dal principio affermato da questo Supremo Collegio in tema
di decadenza dalle agevolazioni, quando � stato precisato che il beneficio
fiscale della registrazione a tassa fissa degli atti di acquisto di
aree edificabili, concesso dalla I. 2 luglio 1949, n. 408, a condizione
che la costruzione dei fabbricati sia iniziata e compiuta entro determinati
termini, non pu� essere invocato nell'ipotesi che, a seguito di atto
di scioglimento consensuale e transattivo del trasferimento stesso, il
fabbricato sia stato ultimato da un successivo acquirente della stessa

188 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

area, sia pure prima della scadenza dei termini di legge (Cass. 21 dicembre
1962, n. 3398). Se davvero il regime giuridico delle agevolazioni
sulle imposte dirette sui fabbricati e sulle imposte indirette sui
contratti escludesse la possibilit� di cause distinte di decadenza, dovrebbe
concludersi che in ogni caso in cui ricorre la decadenza dalle
agevolazioni sui contratti d'acquisto o d'appalto, ricorre altres� la decadenza
dal beneficio dell'esenzione venticinquennale dall'imposta sui
fabbricati, il che � ovviamente illogico ed antigiuridico.

N� maggior pregio ha l'altro q,rgomento, sul quale fa leva l'impugnata
sentenza, secondo cui alla tesi dell'Amministrazione finanziaria
farebbe contrasto l'art. 20 della legge n. 408 del 1949, che stabilisce
decadenze dai benefici rispetto ai termini contemplati negli artt. 13 e 19
e non di quelli posti autonomamente dall'art. 14, perch� il fatto che
non siano previste dall'art. 20 specifiche cause di decadenza per l'art. 14
non esclude che la materia in tale articolo regolata non possa avere
una particolare disciplina, resa necessaria, come gi� si � rilevato, dalla
diversit� dell'oggetto e dei tipi di imposta. ;,

Infine � da sottolineare l'argomento che si ricava dall'art. 9 della
legge di registro 30 dicembre 1923 n. 3269, secondo il quale la tassazione
di un atto � sempre unitaria, anche se esso contenga pi� disposizioni,
a meno che queste non siano indipendenti o non derivanti necessariamente
le une dalle altre. Nel caso di un'unica compravendita
di una sola area (in cui certamente non ricorrono queste ultime ipotesi)
si avrebbero, ove fosse esatta la tesi accolta dalla corte di merito,
distinte tassazioni per separati lotti dell'area medesima, e, mentre per
il primo si sarebbe gi� realizzata la condizione di esenzione per il compimento
della relativa costruzione, per gli altri la condizione sarebbe
ancora sospesa e l'applicazione della tassa incerta. La possibilit� di
.separati termini iniziali e di distinti periodi biennali consentirebbe, poi,
qualora venisse superato il primo bienno senza l'ultimazione della relativa
costruzione, che la decadenza fosse limitata alla sola tassa relativa
a quella frazione di area, mentre resterebbero pendenti separate
condizioni per le altre frazioni. Tutto ci� in contrasto evidente con
il principio vigente in materia tributaria che l'inadempimento, anche
parziale, delle condizioni poste dalla legge porta alla decadenza totale
delle agevolazioni gi� applicate (Cass. 10 luglio 1961, n. 1650).

Il ricorso va, pertanto, accolto; l'impugnata sentenza va cassata e

la causa va rinviata, per nuovo esame, ad altra Corte d'appello che

dovr� uniformarsi al seguente criterio di diritto: � Quando un'area edi

ficabile acquistata con unico atto sia destinata alla costruzione di una

pluralit� di edifici, per fruire delle agevolazioni per l'imposta di regi

stro, di cui all'art. 14 della I. 2 luglio 1949, n. 408, � necessario che

l'intero complesso edilizio venga portato a compimento entro il biennio

dall'inizio dell'attivit� costruttiva di tutto il terreno unitariamente

considerato, pi� precisamente dalla data di inizio della prima co

struzione �. (Omissis).

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE
PUBBLICHE, APPALTI E FORNITURE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 15 gennaio 1966, n. 216 -Pres.
Lonardo -Est. Iannelli -P. M. Di Majo (concl. diff.) -Ministero
Lavori Pubblici (avv. Stato Albisinni) c. S.p.A. Montecatini (avv.
Tumedei e Mazzullo).

Acque pubbliche ed elettricit� -Sovracanoni dovuti dai concessionari
di grandi derivazioni d'acqua perforza motrice le cui opere di presa
siano site nell'ambito di bacini imbriferi montani -Decreto del
Ministro dei Lavori Pubblici determinante il perimetro dei bacini
imbriferi montani -Provvedimento di perimetrazione adottato
non sulla base di criteri tecnici sibbene per scopi di pubblico interesse
-Illiceit� e disapplicazione.

(L. 27 dicembre 1953, n. 959, art.1; l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, artt. 4 e 5).
Atti amministrativi -Interpretazione -Criteri -Criteri previsti dal
Codice civile per l'interpretazione dei contratti -Applicabilit� Giudizio
di legittimit� -Incensurabilit�.

L'onere della contribuzione, di cui all'art. 1 della legge 27 dicembre
1953, n. 959, non sorge immediatamente dalla legge, sibbene dalla.
esistenza del provvedimento ministeriale, in quanto � il Ministro dei Lavori
Pubblici che stabilisce, con proprio decreto, quali sono i bacini
imbriferi montani, con il risultato di individuare, in tal modo, sia i
Comuni beneficiari del sovracanone, sia i concessionari di grandi derivazioni
di acqua per produzione di forza motrice, che ne vengono onerati
per il solo fatto di avere le opere di presa, in tutto o in parte, situate
nell'ambito del perimetro del bacino. Il Ministro dei Lavori Pubblici
deve, nella determinazione del perimetro di un bacino imbriferomontano,
seguire criteri di ordine eminentemente tecnico e non scegliere,
invece, una soluzione che, astraendo da tali criteri, sia diretta.
a meglio favorire gli scopi di pubblico interesse che la legge intende
perseguire. Dal che deve inferirsi che, ove l'alternativa venga risolta.
in tale ultimo senso, il Ministro procede ad una individuazione non.
tecnica del bacino, esercitando, all'uopo una discrezionalit� amministrativa
che non gli compete. Il provvedimento, quindi, di perimetrazione�
viene ispirato, di fatto, daila intenzione di agevolare le zone ad economia
montana e tale intento, determinato dall'interesse pubblico liberamente
apprezzato, viene a risolversi, in concreto, nella violazione del..

190 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

diritto soggettivo dell'Ente concessionario. Tale violazione � rilevabile
dal Giudice ordinario agli effetti della disapplicazione dell'atto
amministrativo (1).

(Omissis).

Con l'unico mezzo di ricorso il Ministero dei Lavori Pubblici denuncia
la violazione e falsa applicazione dell'art. 1 comma primo della
legge 7 dicembre 1953, n. 959 e l'omessa, insufficiente o contraddittoria
motivazione su un punto decisivo della controversia, in relazione allo
art. 360, nn. 3 e 5 c.p.c.

Premesso l'aspetto storico della menzionata legge, istitutiva del
sovracanone, con le ragioni che l'avrebbero ispirata e le finalit� da
essa perseguite, rileva che la perimetrazione del bacino imbrifero montano
in questione, contrariamente al giudizio, all'uopo, espresso dal
Tribunale Superiore, � stata effettuata con criterio tecnico, giacch� devesi
ritenere tale l'apprezzamento, anche se sintetico, in base al quale
� stato fissato il livello inferiore del bacino ad una quota che, per
comune nozione, non escludeva n� la sussistenza di caratteristiche fisiche
montane n�, comunque, quelle di un territorio montano. Sostiene,
al riguardo, che la guida tecnica tracciata nei due voti del Consiglio
Superiore dei LL.PP. organo eminentemente tecnico, ai fini di un'esatta
perimetrazione dei bacini imbriferi montani, era proprio quella a cui
la legge aveva inteso riferirsi e che il contenuto del secondo voto non
era divergente, sostanzialmente, da quello del voto precedente, anche
se con questo si era suggerita l'adozione di criteri analitici, posto che

si era dovuto, con il successivo voto, ripiegare necessariamente sulla
adozione di un criterio sintetico, peraltro egualmente esatto, attesa la
brevit� del tempo (appena un anno) concesso al Ministero per l'emana

zione dei provvedimenti.

(1) I provvedimenti di determinazione dei bacini imbriferi montani e '
limiti del sindacato giudiziario. ili
�

La parte della sentenza da cui � stata estratta la prima massima lascia,
per verit�, seriamente perplessi.

I termini di fatto della delicata controversia, analoga a numerosissime
altre interessanti l'applicazione della J.egge 27 dicembre 1953, n. 959, emanata
per venire incontro a:lla depressa economia delle zone montane,
erano i seguenti.

Il Ministro dei LavOII'i Pubblici, in applicazione dell'art. 1 della leggeindicata, provvide, con propri decreti, a determinare il perimetro dei
bacini imbriferi montani. I decreti furono emanati dopo che il Ministro
aveva richiesto ed ottenuto il parere del Consiglio Superiore dei LL. PP.,
bench� tale parere non fosse prescritto dalla legge. Il Consiglio Superiore
si p!l'onunzi� con un primo voto -n. 700 dell'S apriJ.e 1954 -, con il qualeespresse l'avviso che fossero da considerare montane le parti dei bacini
imbriferi definite dalle sezdoni fluviali aventi J.a quota 500 sul livello del
mare e che il compito delle indagini e della conseguente individuazione
dei bacini dovesse essere affidato agli Uffici idrografici, i cUi elaborati
avrebbero dovuto essere riveduti dall'Ufficio idrografico centrale e dalla
furono proposti da parte di Concessionari ricorsi al Tribunale Superiore

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 191

Le no1�me dettate dal codice civile per l'inte1�pretazione dei contratti
devono considerarsi comuni a tutti gli atti consistenti in manifestazioni
di volont� e, quindi, anche ai provvedimenti amministrativi.
Ne consegue che valgono gli stessi principi per quanto attiene alla incensurabilit�
dell'interpretazione stessa nel giudizio di legittimit�, per
l'ovvia ragione che non trnttandosi deZL'interpretazione di norme giuridiche,
quella degli atti suddetti si risolve in un giudizio di fatto insindacabile
in Cassazione, se non inficiato da vizi logici e giuridici.

Affermato, poi, che il vero criterio suggerito dal legislatore sarebbe
quello teleologico, in relazione, cio�, allo scopo di assicurare determinate
provvidenze alle zone ad economia montana, obietta che il secondo
voto, al quale il decreto impugnato aveva fatto richiamo, si era ispirato
al criterio anzidetto e che se col primo voto si era detto che la
tecnica da adottare doveva essere anche quella morfologica, in base
alla quale le caratteristiche per la perimetrazione dei bacini potevano,
in via di massima, ritenersi presenti, in ogni caso, a partire da quota
500, salve diverse risultanze delle indagini svolte per singoli casi, non
per questo poteva sostenersi fondatamente che col secondo voto fosse
stata tracciata una tecnica diversa.

Infatti se, con quest'ultimo voto, altro non si era fatto che riassumere
i risultati delle indagini suggerite col precedente voto, stando ai
quali, data la ripartizione del territorio nazionale in zone orografiche
differenti, per alcune di queste la quota 500 poteva essere confermata
e stabilizzata e per altre, invece, la si doveva abbassare a quota 300,
era evidente che non si era abbandonato, in tal modo, il criterio morfologico;
n� a far ritenere diversamente poteva influire il fatto che tale
criterio, anzich� analitico, come si era inteso �suggerire in un primo
momento, avesse assunto, dopo, un carattere sintetico.

Presidenza della IV Sezione del Consiglio Superiore, per poi tornare

all'esame del Consiglio medesimo. Con il secondo voto -n. 1930 del 12

ottobre 1954 -, il Consiglio Superiore, premesso che erano stati trasmessi

gli elaborati degli Uffici idrografici riguardanti 78 corsi di acqua, con i

quali era stata determinata la sezione fluviale avente la quota 500 suI mare,

che la Direzione Generale delle Acque aveva trasmesso numerose richieste,

osservazioni e proposte di Enti o di Comuni ad essa pervenute, esprimeva

l'avviso che la quota di metri 500 sul livello del mare dovesse essere

abbassata a metri 300 per i corsi d'acqua del Veneto, ad eccezione della

Drava, nonch� per d corsi d'acqua del versante appenninico del Po e di

tutta la parte peninsulare d'Italia; che la indicata quota di metri 500 sul

livello del mai!"e dovesse irimanere ferma invece per i corsi d'acqua della

Lombardia e del Piemonte. �

Al voto del Consiglio 8uperiore venivano allegate, per formarne parte

integrante, le tabelle, in cui venivano riportati tutti i corsi di acqua, per

i quali veniva proposta la delimitazione del bacino imbrifero montano,

con la indicazione delle quote sul livello del mare, a cui il bacino si sarebbe

dovuto chiude["e a valle.

Il Ministro dei Lavori Pubblici si attenne al secondo voto, che irichiam�

nei provvedimenti di perimetrazione dei bacini. Avverso i provvedimenti

delle Acque, sostenendosi che i provvedimenti fossero infici,ati di eccesso

192 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Lamenta, quindi, il Ministero ricorrente che il Tribunale Superiore,
col qualificare non tecnico il criterio adottato, nella specie, con il decreto
de quo, abbia anzitutto, interpretato erroneamente la legge e sia,.
inoltre, pervenuto a siffatto risultato senza una motivazione adeguata
ma, piuttosto, con una affermazione apodittica, non avendo precisato
affatto quali dovevano essere i criteri tecnici che il Ministero avrebbe
dovuto seguire, perch� il proprio provvedimento fosse legittimo e, sotto
quale profilo, tali criteri si discostavano da quelli che, suggeriti dal
duplice voto del Consiglio Superiore dei LL.PP. erano stati fatti propri
dal provvedimento ministeriale.

La censura � priva di fondamento. Essa, sebbene si estrinsechi in
due diversi aspetti, attinenti l'uno all'asserita violazione o falsa applicazione
dell'art. 1 comma primo della legge 27 dicembre 19�53, n. 9,5.9 e
l'altro all'attivit� del giudice per preteso vizio di motivazione, prospetta,
tuttavia, un'unica questione, concernente l'interpretazione della
menzionata norma di legge in relazione a quello che � stato l'atto amministrativo
(decreto ministeriale di perimetrazione del bacino imbrifero
montano), emanato in base alla norma medesima.

di potere, in quanto il Ministro si sarebbe avvalso di una discrezionalit�
amministrativa, non consentita dalla Legge, per stabilire la chiusura a
valle dei bacini imbriferi montani ad altitudini inferiori a quelle a cui
la mon tagna perveniva. L'Avvocatura Generale dello Stato, in difesa del
Ministro dei Lavori Pubblici, eccepi il difetto di giurisdizione del Giudice
amministrativo, deducendo che il Ministro aveva proceduto alla determinazione
del perimetro dei bacini sulla base di criteri tecnici e di comune
esperienza e che l'eventuale errore in cui fosse incorso nella adozione di
tali criteri poteva, in ipotesi, determinare la violazione del diritto subiettivo
del concessionario, diTitto subiettivo che non risultava affievolito
dalJla legge n. 959 del 1953, in quanto la legge stessa non attribuiva al
Ministro il potere di determinare la peTimetrazione dei bacini imbriferi
montani in relazione al pubblico interesse.

I ricorrenti sollevarono anche innanzi al Tribunale Superiore delle
AA. PP. una eccezione di illegittimit� costituzionale della legge, per avere
questa attribuito al Ministro dei Lavori Pubblici la determinazione in
concreto dei sovracanoni, in violazione del precetto contenuto nell'art. 23'
della Costituzione.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 122 dell'8 luglio 1957, dichiar�
infondata la questione di legittimit� costituzionale sollevata, affermando
che era del tutto conforme al J)Tecetto costituzionale, di cui si
denuciava la violazione, l'attribuzione al Ministro di un potere amministrativo
di determinazione, sulla base di criteri tecnici, del perimetro dei bacini
imbrifeTi montani.

Conseguentemente, il Tribunale Superiore delle Acque dichiar� il
proprio difetto di giurisdizione a conoscere dei ricorsi innanzi ad esso
proposti.

Le Ditte concessionarie trasferirono allora le proprie doglianze innanzi

al Giudi-ce dei diritti (Tribunale Regionale delle AA. PP.), proponendo�

opposizioni alle ingiunzioni di pagamento che, nel frattempo, in attesa

della -:ostituzione dei consor:zii previsti dall'art. 1 della legge, il Ministro

dei Lavori pubblici aveva emesso, nell'ambito di poteri dalla legge stessa

attribuiti. Sostennero le opponenti che il Ministero non si era attenuto,

nella determinazione del perimetro dei bacini imbriferi montani a criteri

tecnici, sibbene a criteri di discrezionalit� amministrativa e che, perci�

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 193

Ora, per quanto concerne il primo aspetto della doglianza, � da
rilevare, anzitutto, che l'onere della contribuzione di che trattasi sorge
non dalla legge immediatamente ma dall'esistenza del provvedimento
ministeriale, in quanto � il Ministero dei Lavori Pubblici che stabilisce,
con proprio decreto, quali sono i bacini imbriferi montani, determinando
il perimetro di ognuno, col risultato di individuare, in tal
modo, sia i Comuni beneficiari del sovracanone, sia i concessionari di
grandi derivazioni di acqua per produzione di forza motrice che ne
vengono onerati per il solo fatto di avere le opere di presa, in tutto
od in parte, situate nell'ambito del perimetro del bacino. V'� da aggiungere,
come la stessa denunciata sentenza ha sottolineato, che la
Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi se, col congegno della legge
in esame, fosse stato violato l'art. 23 della Costituzione (secondo il quale
nessuna prestazione patrimoniale pu� essere imposta se non in base alla
legge) e si dovesse, pertanto, negare la legittimit� costituzionale della
attribuzione alla pubblica amministrazione del potere di determinazione
dei bacini imbriferi montani, ha ritenuto, dopo aver qualificato il decreto
ministeriale come un atto amministrativo, la legittimit� costituzionale
del rinvio della legge all'organo amministrativo ma che tale

stesso, i decreti medesimi non fossero conformi a legge e vfolassero i
diritti subiettivi dei vari concessionari.

Tali i .termini generali delle numerose controversie, delle quali parte

sono tuttora pendenti innanzi al Tribunale Regionale delle Acque, altra

parte sono pendenti innanzi a�l Tribunale Superiore Acque, in grado di

appello, ed altre infine .sono state decise dalla Corte di Cassazfone Sez. Un.

con sentenze del tutto analoghe a quelle che ora si annota.

Nella controversia decisa con la sentenza sopraindicata la opponente

Soc. Montecatini aveva, fu-a l'altro, chiesto al Tribunale Regionale delle

Acque di Roma che fosse dichiarata � la illegittimit� del decreto ministe

riale 14 dicembre 1954, delimitativo det perimetro del bacino imbrifero

montano e conseguente illegittimit� della ingiunzione. per avere il Ministero

fatto uso di una discrezionalit� amministrativa che gli era vietata e per

non aver tracciato il perimetro del bacino montano anzidetto secondo esatti

criteri tecnici �.

A nostro avviso, di fronte a tale conclusione, di fronte a tale prospettazione
del:I'azione, il Tribunale Regionale delle Acque, Giudice dei diritti,
avirebbe dovuto esaminare se la perimetrazione del bac�:no fosse stata
appunto fatta secondo criteri tecnici esatti oppure no e, nel caso che avesse
ritenuto che vi fossero stati in detta perimetrazione errori di carattere
tecnico, in dipendenza dei quali erano state illecitamente comprese nel
perimetro del bacino imbrifero montano anche le opere di presa dell'impianto
oggetto della controversia, avrebbe dovuto dichiarare, nell'ambito
dei poteri .spettantigli ai sensi del:I'art. 5 della legge 20 marzo 1865 -,

n. 2248 -ali. E, la non conformit� 1a legge del decreto, in relazione al caso
in discussione, e disapplicarlo. Il Tribunale Regionale, invece, per pervenire
alla conclusione di dichiarare � illegittimo il decreto col quale il
Ministero dei Lavori Pubblici ha delimitato il perimetro del bacino imbrifero
montano ., affermava: � Ai fini della decisione del giudizio presente
� sufficiente, infatti, avere accertato che il Ministro, attenendosi ai voti
esaminati, che ha richiamati nel proprio decreto, ha decampato dai limiti
della discrezionalit� tecnica, che la legge gli imponeva, ed ha fatto uso di�
una discrezionalit� amministrativa che gli era vietata, allo scopo di includere
nel perimetro montano gli impianti da assoggettare al sovracanone �.

194 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

organo, tuttavia, non disponeva, nella perimetrazione dei bacini, di una
discrezionalit� amministrativa, bensi di una discrezionalit� tecnica, risolventesi
nell'applicazione di un criterio tecnico, escludendo che esso
avesse una facolt� di scelta tra le varie soluzioni possibili in funzione
degli scopi di pubblico interesse, perseguiti dalla legge.

Premesso ci� ed una volta escluso che lo indicato decreto potesse,
conseguentemente, avere l'effetto di degradare il diritto soggettivo del
concessionario ad interesse o a diritto affievolito, dato che esso � tale,
invece, da influire sulla sfera del diritto soggettivo, va osservato, in
relazione all'impostazione dei termini di risoluzione della controversia,
che l'indagine devoluta al Tribunale Superiore doveva essere diretta
a stapilire la liceit� o meno del provvedimento adottato nel caso concreto,
essendo al risultato di una siffatta indagine collegata la legittimit�
o meno della pretesa del Ministero alla riscossione del sovracanone.
Incombeva, pertanto, a quel Collegio controllare se il Ministero
avesse determinato il bacino imbrifero montano, nell'ambito del quale
sono situate le opere di presa della concessione in oggetto, in base ad
un criterio di ordine eminentemente tecnico, ossia attraverso un'atto di
accertamento che avesse tenuto conto delle strutture e delle caratteristiche
dei settori montani interessati o non avesse, piuttosto, scelto una
soluzione che, astraendo da tale criterio era diretta a meglio favorire
gli scopi di pubblico interesse che la legge in esame intendeva perse-

Perdippi�, lo stesso Tribunale Regionale affermava: �Vero � che, dalla
indagine tecnica disposta da questo Tribunale � risultato che la linea di
perimetrazione della parte montana del bacino imbrifero del Tirino potrebbe,
secondo criteri tecnici, essere posta a valle della zona ove trovasi
l'opera di presa dell'impianto in questione. Ma l'indagine non sembra decisiva
in difetto dei cennati accertamenti, che, come si � detto, sono nei compiti
dell'Amministrazione e che questa, affidando il suo giudizio ad un
criterio di discrezionalit� amministrativa, ha trascurato>,

Ora, appaiono evidenti i vizi in cui era incorso il Tribunale Regionalenella impostazione della controversia e, conseguentemente nel procedimentologko seguito per pervenire alla sua soluzione. Il Giudice dei diritti, nella
sostanza, tratto in inganno dalla prospettazione della controversia da partedella Societ� opponente, aveva esercitato sull'atto amministrativo sottoposto
al suo esame un controllo sotto il P!l.'Ofilo della motivazione, che,
peraltro, poteva anche non esserci; sotto il profilo, a ben considerare,
dell'eccesso di potere, in quanto avere usato di una non consentita discrezionaliit�
amministrativa, invece che attenersi ad esatti criteri tecnici, costituisce
-a nostro avviso -vizio nell'esercizio del potere. Aveva, cio�, �n
definitiva, il Giudice dei dkitti usato dei poteri attribuiti al Giudice degli
interessi legittimi, esercitando sull'atto amministrativo un contrnllo, al
Giudke dei diritti non consentito, sull'eccesso di potere.

Avrebbe dovuto, invece, il Tribunale Regionale trarre proprio dagli

accertamenti tecnici disposti ed effettuarti le conseguenze del caso, per

stabilire se, a parte la motivazione dell'atto, la perimetrazione del bacino

ccmrispondeva oppure no a quella che le norme tecniche e di comune espe

rienza suggerivano. Ci� facendo, il Tribunale Regionale non si sarebbe

sostituito, come erroneamente mostvava di ritenere, alla Amministrazione,

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 195

guire. Dal che dove inferirsi che, ove l'alternativa fosse stata risolta
in quest'ultimo senso, non poteva il Tribunale Superiore non pervenire
alla conclusione alla quale � pervenuto di fatto, che cio� il Ministero
ha proceduto ad una individuazione non tecnica del bacino, avendo
esercitato, all'uopo una discrezionalit� amministrativa, che non gli competeva.

Orbene il Tribunale Superiore, dopo avere ribadito il carattere vincolato,
nel senso test� indicato, del provvedimento amministrativo, uniformandosi,
in tal modo, alla decisione della Corte Costituzione ha
accertato, in esito all'indagine avente il mentovato contenuto, cos� interpretando
il provvedimento stesso, che, con questo, si era pervenuti alla
determinazione del bacino montano in questione, in base all'adozione
di un criterio puramente teleologico (tale chiaramente espresso nel secondo
voto del Consiglio Superiore dei LL.PP.), prescindendo, quindi,
dalle caratteristiche orografiche e morfologiche del bacino e senza alcuna
indagine concreta, che avrebbe dovuto essere condotta, per aversi un
risultato utile, con l'impiego di strumenti di accertamento analitico,
come, infatti, era stato suggerito col primo voto dell'organo tecnico
suddetto. Invero, la perimetrazione del bacino era stata fissata presuntivamente,
col semplice riferimento all'elemento altimetrico, nel senso
che le condizioni per la determinazione del bacino si sarebbe dovuto
ritenere presenti per il fatto stesso che si fosse ad un certo livello, cor

ma avrebbe effettuato il controllo che gli competeva sulla attivit� tecnica

del:l'Ammindstrazione; non avrebbe, quindi, dovuto annullare il provvedi

mento di perimetrazione, in ipotesi non conforme a legge, per sostituire

ad esso altra perimetrazione da esso effettuata, ma avrebbe dovuto dichia

rare, in ipotesi, la non conformit� a legge della perimefu:azione effettuata

dall'Amministrazione e disapplicarla nel caso concreto.

Spettava, se mai, poi alla Amministrazione di trarne le conseguenze

dovute, sostituendo, ad una perimetrazione non conforme a legge, altra

conforme.

Avverso la decisione del Tribunale Regionale fu proposto dall' Ammini

strazione dei Lavori Pubblicd appello al Tribunale Superiore, ma questo

si \I.asci� prendere dalla stessa suggestione da cui non aveva saputo man

tenersi indenne il Tribunale Regionale, e, richiamati i due voti, in pre

cedenza citati, del Consdglio Superiore n. 700 deH.'8 aprile 1954 e n. 1830

del 12 ottobre de'llo stesso anno, che costituivano la motivazione per rela

tionem del decreto ministeriale di perimetrazione, afferm�: � Ora appare

evidente che cos� operando l'Amministrazione non si � ispirata soltanto a

criteri tecnici, ma anche e prevalentemente a criteri di discrezionalit� am

ministrativa �. E dalla sentenza del Tribunale Superiore appare ancora pi�

evidente come H. Giudice dei diritti avesse, nel caso in contestazione, trava

licato dai poteri ad esso attribuiti dagli artt. 4 e 5 della leg.ge abolitiva

del contenzioso amministrativo, effettuando un'inammissibile controllo su

di un asserito vizio di eccesso di potere. Il Tribunale Superiore, infatti,

affermava, nella sua decisione: �Infondata � la tesi della appellante,

secondo la quale il Giudice avrebbe il potere-dovere di compiere indagini

tecniche per accertare se i decreti stessi, ancorch� adottati in virt� di un

procedimento illegittimo, siano eventualmente conformi nel risultato a

196 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

rispondente ad una linea tracciata a quota 300 di altitudine, quale
confine tra la montagna-collina e la pianura.

Ma il criterio teleologico, che sarebbe stato quello adottato nella
specie, non era tale, ad avviso del Tribunale Superiore, da garantire
che la perimetrazione del bacino fosse avvenuta conformemente ad un
sistema tecnico, dato che avrebbe dovuto tenersi conto, oltre che dell'accertamento
altimetrico, degli elementi orografici e morfologici, previo
le indagini del caso, e ci� proprio in vista delle differenze notevoli di
struttura dei settori montani, le quali, lungi dall'essere state considerate
dal provvedimento ministeriale, erano state invece pretermesse
completamente, dato l'abbassamento a 300 metri della quota di altitudine
per la definizione della montanit�, tipica, piuttosto, nella nozione
comune, di quella che � la collina.

Avendo, rilevato, pertanto, che il provvedimento era stato ispirato,
di fatto, dall'intento di agevolare le zone ad economia montana (per
essere stata assunta la nozione di bacino montano nella pi� ampia
accezione) e che tale intento (del quale era esplicita e chiara conferma
il parere in data 15 dicembre 1961 del Consiglio Superiore dei LL.PP.),
in funzione dell'interesse pubblico apprezzato liberamente, veniva a risolversi,
in concreto, nella violazione dei diritto soggettivo dell'ente concessionario,
il Tribunale Superiore ha disatteso giustamente la tesi del
Ministero ricorrente, secondo la quale doveva ritenersi sufficiente il criterio
teleologico, in quanto, dalle finalit� stesse della legge, si sarebbero
dovute enucleare quei criteri tecnici in base ai quali la perimetrazione
del bacino doveva essere fatta, non senza avere, puntualmente, osser

quelli che si sarebbero ottenuti seguendo criteri tecnici. La legge non
richiede soltanto che i presupposti della qualificazione di �montano� ~a
attribuirsi ad un bacino realmente sussistano, ma vuole anche che la sussistenza
di essi sia riconosciuta da un decreto del Ministro dei LL. PP. permodo che se it Giudice esercitando il controllo di legittimit� sul decreto,
ne abbia 'dichiarato l'illegittimit�, � necessario che un nuovo decreto sia
emanato dallo stesso Ministro e non da altra Autorit� amministrativa o
giudiziaria ~.

Ora per come dicevamo in precedenza, non vi � dubbio che non potesse
il Giudi~e dei diritti sostituire la propria perimetrazione a quella, in ipotesi
non conforme a legge, effettuata dal Ministro, ma doveva quel Giudice
proprio controllare i risultati, per stabilire se, malg>t~ado la motivazione
dell'atto le opere di presa di quel determinato impianto fo.ssero oppure
no in z~na compresa nel bacino imbrifero montano, per come la natura e
la tecnica !o indicavano.

Il potere attribuito al Ministro dei Lavori Pubblici, per la determina

zione del perimetro del bacino imbrifero montano, dall'art. 1 della legge

27 dicembre 1953, n. 959 � del tutto analogo a quello relativo alla formazione

degld elenchi delle Acque Pubbliche, di cui all'art. 1 del t. u. sulle acque

e gli impianti elettrici, approvato con r. d. 11 dicembre 1933, n. 1775. Il

Tribunale delle Acque chiamato a pronunziarsi se un determinato corso

di acqua, iscritto in uZ:: elenco di acque pubbliche, abbia od acquisti atti

tudine ad usi di pubblico generale interesse, deve esaminare obiettivamente

la situazione dell'acqua, non interessando stabilire se il Ministro dei Lavori

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 197

vate che la c.d. tecnica teleologica (cui con la suddetta tesi si fa tuttora
richiamo) altro non fosse, dopo tutto, che una discrezionalit� amministrativa,
intesa questa come il potere della pubblica amministrazione
di apprezzare liberamente l'interesse pubblico.

La quota di 300 metri, come livello del bacino, era stata assunta,

infatti, non in base a regole tecniche, ma in base a criteri di mera opportunit�
politico-sociale, che avrebbero dovuto, invece esulare completamente
dalla valutazione, all'uopo, richiesta dalla legge. Ed al riguardo
� appena il caso di avvertire che, discostandosi la interpretazione del
provvedimento de quo, data dal Ministero ricorrente, dall'interpretazione
cui � pervenuta la sentenza denunciata, la doglianza �, sotto questo
secondo aspetto, irricevibile.

Escluso, infatti, il vizio di motivazione, lamentato col mezzo di
ricorso, data la completezza dell'ineccepibile procedimento logico che
sta a base della decisione, avendo il Tribunale Superiore, una volta
sceso all'esame del contenuto del decreto, precisato in che cosa esso
fosse manchevole rispetto a quello che avrebbe dovuto contenere in
effetti, va rilevato che l'interpretazione del decreto medesimo, per essere
stata condotta con la osservanza delle norme di ermeneutica dettate
per i contratti, � incensurabile in questa sede.

Pubblici si sia ispirato a criteri di accertamento tecnico oppure a discrezionalit�
amministrativa. Nello stesso modo il Tribunale delle Acque, nel
controllare la perimetrazione di un bacino imbrifero montano, deve darsi
carico di esaminare se quella perimetrazione sia obiettivamente oppur non
esatta, senza occuparsi n� della motivazione dell'atto n�, tanto meno, del
proceddmento seguito per pervenire a quelle determinate conclusioni.

Avverso la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque l'Ammini

strazione dei Lavori Pubblici propose ricorso in Cassazione denunciando

violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma lo della legge 27 dicem

bre 1953, n. 959, nonch� omessa insufficiente o contradittorfa motivazione

circa un punto decisivo del1a controversia. Il difetto di motivazione si con

cretava e si sostanziava nella circostanza che non soltanto, attraverso

una motivazione del tutto insufficiente e inadeguata, non appariva assoluta

mente quale fosse stato n procedimento logico seguito ma appariva, anzi,

che .si fosse seguito, nella impostazione e nella \risoluzione della contro

versia, un procedimento logico .erroneo e falso.

Ma le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza che

si -annota, hanno escluso che sussistesse la denunciata violazione di legge

ed hanno, altresi, escluso il vizio di motivazione, e data la completezza del

l'ineccepibile procedimento logico che sta a base della decisione, avendo

il Tribunale Superiore, una volta sceso all'esame del contenuto del decreto,

precisato in che cosa fosse manchevole rispetto a quello che avrebbe dovuto

contenere in effetti... � e risolto, poi, la questione in relazione alla dnter

pretazione data all'atto amministrativo dal Giudice di merito e non cen

surabile dal Giudice di legittimit� (cfr. la motivazione, sopra riportata,

della decisione). � per questo che abbiamo, all'inizio di questa nota, detto

che la senten2'la delle Sezioni Unite ci lascia assai perplessi.

Illustrando, in memoria i motivi del ricorso, noi avevamo rilevato che

il Tribunale Superiore, usando dei poteri attr.ibuiti al Giudice degli interessi

legittdmi, era incorso in un eccesso di potere giurisdizionale, avendo violato

gli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, an. E. A tale nostro rilievo,

198 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

N� pu� dirsi che il processo interpretativo doveva essere operato
con criteri diversi, posto che, per principio ormai consolidato nella
giurisprudenza di questo Supremo Collegio, le norme dettate dal codice
civile per l'interpretazione dei contratti devono considerarsi comuni a
tutti gli atti consistenti in manifestazioni di volont�, quindi, anche ai
provvedimenti amministrativi, egualmente per quanto attiene all'ncensurabilit�
dell'interpretazione stessa nel giudizio di legittimit�, per la
ovvia ragione che, non trattandosi dell'interpretazione di norme giuridiche,
quella degli suddetti si risolva in un giudizio di fatto insindacabile,
in cassazione se non sia inficiato da vizi logici o giuridici.

E, come non pu� fondatamente sostenersi che il Tribunale Superiore
abbia violato o falsamente applicato l'art. 1 della legge n. 959
del 195,3, dal momento che esso, come gi� detto, sulla guida della pronuncia
della Corte Costituzionale, ha ritenuto che quella concernente
l'emanazione del decreto di perimetrazione del bacino dovesse essere
una discrezionalit� diversa dalla discrezionalit� esercitata, nella specie,
dalla pubblica amministrazione, parimenti non pu� dirsi che quel Collegio
avrebbe dovuto fare di pi� di quanto ha fatto e, pi� specialmente,
procedere alla ricostruzione, in concreto, secondo il suo giudizio tecnico,
della perimetrazione del bacino, indipendentemente dalla motivazione
del provvedimento in questione, per compararne, poi, il risultato con
quello al quale si sarebbe pervenuti in forza del provvedimento mede-

la ;sentenza che si annota ha rispo.sto che quanto da noi dedotto non era
esatto, � ove si consideri che le dette norme non contengono un divieto
assoluto di sindacato del Giudice ordinario sugli atti della pubblica amministrazione,
ma stabiliscono soltanto i limiti entro i quali tale sindacato va
esercitato, disponendo che il Giudice Ordinario, pur potendo portare la sua
indagine sulla legittimit� di un atto amministrativo, denunziato come lesivo
di un diritto soggettivo, deve, tuttavia, conoscere dei soli effetti lesivi dello
stesso atto, in relazione all'oggetto dedotto in giudizio, senza mai SPingersi
fino a sostituire la propria volont� a quella della Pubblica Amministrazione,
alla quale soltanto � riservato il potere di revocare, annullare o modificare
gli atti amministrativi emanati dai suoi organi. Ed infatti it Tribunale Superiore,
dopo avere rilevato l'illegittimit� del Decreto in questione, non lo
ha revocato n� annullato e tanto meno modificato ma soltanto lo ha disapplicato,
non senza aver considerato, nell'ultima parte della sua pronuncia,
che gli era inibito sostituirsi alla pubblica Amministrazione, fissando un
diverso criterio per la perimetrazione del bacino, dato che non rientrava
nei suoi poteri �. Ma in tal modo la sentenza, resa sulle difformi conclusioni
del P. M., il quale aveva richiesto l'accoglimento del nostro ricorso, non
ha risposto all'interrogativo, che costituiva la questione centrale ed essenziale
da noi proposta, e cio� se censurare l'atto sotto il profilo che il Ministro
avesse usato di una discrezionalit� amministrativa non consentita
significava portare l'esame su di un vizio attinente all'esercizio del potere
e se, in tal caso, la conoscenza di tale vizio rientrasse nel potere giurisdizionale
attribuito al Giudice ordinario dagli artt. 4 e 5 della legge abolitiva
del contenzioso amministrativo.

A noi pare, in conclusione, che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione
si siano lasciate attrarre dalla stessa suggestione da cui erano stati

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. .
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PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 199

simo, e, indi, concludere che l'atto di perimetrazione fosse legittimo,
se conforme al tipo, ovvero illegittimo, se da questo difforme.

Per vero, i limiti del giudizio erano quelli del sindacato del provvedimento,
esercitato, di fatto, dal Tribunale Superiore; vedere, cio�,
se il Ministero avesse proceduto alla perimetrazione del bacino in base
a criteri tecnici o, invece, si fosse avvalso di criteri diversi, la qual
cosa richiedeva soltanto l'esame del provvedimento, perch� solo dalla
valutazione del contenuto dello stesso era possibile rendersi ragione
dei criteri adottati per accettarli, se tecnici, e respingerli, se differenti,
disapplicando, in tal guisa, il provvedimento medesimo.

N� �, infine, esatto quanto sostenuto dal Ministero, nella memoria
illustrativa e poi ampiamente ribadito durante la discussione orale,
ossia che il Tribunale Superiore sia incorso in un eccesso di potere
giurisdizionale, avendo violato gli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865,

n. 2248, ali. E, ove si consideri che le dette norme non contengono un
divieto assoluto di sindacato del giudice ordinario sugli atti della pubblica
amministrazione, ma stabiliscono soltanto i limiti entro i quali
tale sindacato va esercitato, disponendo che il giudice ordinario, pur
potendo portare la sua indagine sulla legittimit� di un atto amministrativo,
denunziato come lesivo di diritti soggettivi, deve tuttavia,
conoscere dei soli effetti lesivi dello stesso atto, in relazione all'oggetto
dedotto in giudizio, senza mai spingersi fino a sostituire la propria
volont� a quella della pubblica amministrazione, alla quale soltanto �
riservato il potere di revocare, annullare o modificare gli atti amministrativi
emanati dai suoi organi. Ed infatti il Tribunale Superiore,
dopo avere rilevato l'illegittimit� del decreto in questione, non lo ha
revocato, n� annullato e tanto meno modificato ma soltanto lo ha
disapplicato, non senza avere considerato, nell'ultima parte della propria
pronuncia, che gli era inibito sostituirsi alla pubblica amministrazione.
fissando un diverso criterio per la perimetrazione del bacino, dato che
ci� non rientrava nei suoi poteri.
Il ricorso, pertanto, deve essere rigettato... (Omissis).

attratti il Tribunale Regionale prima e il Tribunale Superiore delle acque
poi. A noi pare che il procedimento logico seguito dal Giudice del merito
fosse del tutto erroneo e falso e denotasse proprio l'uso di un potere giurisdizionale
ddverso da quello attribuito; un potere che, nella sostanza, era
potexe di annullamento, anche se, in concreto, nelle singole fattispecie,
l'annullamento dei decreti di perimetrazione non � stato disposto. Censurare
l'atto in questione, cos� come � stato o censurato, sotto il profilo dell'esercizio
del potere significa che, poich� li. voti del Consiglio Superiore dei LL.
PP. sono gli stessi per tutti i provvedimenti di determinazione del perimetro
dei bacini imbriferi montani adottati, debbono ritenersi non conformi
a legge e, quindi, da disapplicare, anche quelli irelativi ai bacini
alpini. Questo � l'assurdo pratico a cui la erronea impostazione e definizione
della controversia verrebbe a portare.

G. ALBISINNI

200 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE D'APPELLO DI MESSINA, 21 maggio 1964 -Pres. Luciani Est.
Scribano -Provincia Regionale di Messina (avv. Pollicino) c.
Panarello (avv. Bonfiglio).

Arbitrato -Capitolato Generale della Cassa per il Mezzogiorno -Richiamo
contenuto nell'art. 45 di detto capitolato all'art. 49 del Capitolato
generale dello Stato del 1895 -Non vale ad introdurre nel
capitolato della Cassa la rinunzia alle impugnazioni ivi previste.
(Cap. gen. Cassa Mezzogiorno, art. 45; Cap. Gen. Stato 1895, art. 49).

Arbitrato -Nullit� del lodo -Inosservanza delle regole di diritto Estremi.
((c. p. c., artt. 360, n. 3, 829).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Divieto di cessione di credito e
di rilascio di procure per l'appaltatore -Limite temporale.

(1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F, sui lav. pubblici, art. 339).
Appalto -Difficolt� nell'esecuzione dei lavori -Applicabilit� dell'art.
1664 c. c. -Estremi -Prezzo di scavo comprendente anche la roccia
da mina -Rinvenimento, in quantit� eccezionale, di roccia di particolare
durezza -Inapplicabilit� dell'art. 1664.

(c. c., art. 1664).
Arbitrato -Indivisibilit� del lodo -Nullit� di un capo -Estensione dell'invalidit�
all'intera decisione.

(c. p. c., art. 829).
Le norme del capitolato generale della Cassa per il Mezzogiorno
hanno regolato ex novo e compiutamente la materia della definizione
delle controversie, senza lasciare lacune da colmare mediante disposizioni
tratte aliunde, con la conseguenza che il rinvio generico dell'art.
45 di detto capitolato all'art. 49 del capitolato generale dello
Stato del 1845 non � sufficiente ad introdurre nel primo capitolato
la 1�inunzia ai rimedi dell'appello e del ricorso per Cassazione (1).

(1) La giurisprudenza della Suprema Corte (Cass. 19 gennaio 1963,
n. 67, Riv. giur. edil., 1963, I, 239 e Giust. civ., 1963, I, 270; Cass. 23 giugno
1958, n. 2219, Foro It., 1958, I, 1450, con nota di E. CAPACCIOLI e di alcune
nagistrature di merito (Trib. Firenze 3 luglio 1963, Giur Tosc., 1963, 828
e Riv. giur. edil., 1964, I, 110; App. Catanzaro 9 maggio 1959, Riv. giur.
umbro-abruzzese, 1962, 137) ha ritenuto che, in forza del disposto dello
art. 8, ultimo comma, della legge 10 agosto 1950, n. 646, istitutiva della
Cassa per il Mezzogiorno, le norme vigenti per l'esecuzione delle opere di
competenza del Ministero dei Lavori Pubblici, e quindi anche quelle del
capitolato generale di appalto, approvato con D. M. 28 maggio 1895, devono
ritenersi applicabili agli appalti stipulati dalla Cassa per il Mezzo

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 201

L'inosservanza delle regole di diritto che, a norma dell'uitimo
comma dell'art. 829 c.p.c., rende ammissibile l'impugnazione per nullit�
della sentenza arbitrale, dev'essere intesa nello stesso senso della
violazione o falsa applicazione di norme di diritto, di cui alt'art. 360

c.p.c. (2).
Il divieto posto all'appaltatore dall'art. 339 della legge 20 marzo
1865, n. 2248, all. F, sui lavori pubblici, di effettuare cessioni di
credito o rilasciare procure non riconosciute dalt' A mministradione interessata
viene meno quando sia intervenuto il collaudo, che, accertando
l'esatto compimento delle opere e la loro conformit� ai patti
del contratto ed alle regole dell'arte, esaurisce il contenuto dell'appalto
e rende superflua ogni cautela circa i mezzi finanziari dell'appaltatore
(3).

Nel contratto d'appalto, per il riconoscimento del diritto ad un
equo compenso, ai sensi dell'art. 1664 e.e., � necessario che le cause
produttive delle difficolt� di esecuzione dei lavori, insorte nel corso
dell'opera, non siano state previste dalle parti, nel senso cio� che siano
rimaste assolutamente estranee alla loro rappresentazione ed alla disciplina
del contratto. Di conseguenza non spetta alcun compenso se
nel contratto il prezzo previsto per lo scavo comprende anche la roccia
da mina, senza alcuna distinzione di qualit� e quantit� (secondo l'abituale
dizione: �scavo di materiali di qualsiasi natura e consistenza,
asciutta e bagnata, ovvero in presenza di acque, compresa la roccia
da mina �) e durante l'esecuzione dei lavori � stata rinvenuta roccia
di pm�ticolare durezza ed in quantit� eccezionale. D'altra parte la dichiarazione,
rilasciata dall'appaltatore, di essersi recato sul luogo dei
lavori e di avere preso conoscenza delle circostanze generali e speciali
influenti sulla determinazione dei prezzi fa si che vengano riversate
sull'appaltatore stesso le conseguenze derivanti da una pi� gravosa

giorno (o da altro ente pubblico per affidamento avutone dalla Cassa). Sul
punto e per altri aspetti del problema del rinvio alle norme del Capitolato
generale 00.PP. si v. l'ampia nota di CARUSI, Spunti in tema di
efficacia regotamentare del apitolato generale 00.PP. e di rinvio alle sue

norme, in questa Rass., 1965, I, 224.

(2) Giurisprudenza costante. Negli stessi termini della massima si
vedano: Cass. 23 luglio 1964, n. 1986, Giust. civ. Mass. 1964, 1900, Cass.
8 agosto 1959, n 2501, Giust. civ 1960, I, 131, Cass. 11 dicembre 1956, n. 4403,
Giust. civ. Mass. 1956, 1518, Cass. 19 agosto 1950, n. 2479, Giur. It. Mass.,
1950, 595.
Dal principio enunciato la sentenza in rassegna fa discendere la conseguenza
che l'impugnazione per nullit� del lodo arbitrale, prevista dall'ultimo
comma dell'art. 829, c.p.c., consente di denunciare non solo la
erronea enunciazione del principio di divitto ma anche l'inesatta applicazione
al caso concreto del principio di diritto correttamente enunciato.
Ci�, peraltro, non comporterebbe -secondo App, Napoli 17 marzo 1959,
Giust. civ. Mass. App. 1959, 23 -che, in sede rescindente, !i.I giudice della
nullit� possa toccare aspetti di merito della controversia. La dottrina che
si � occupata dell'argomento trovasi richiamata in Giust. civ. 1960, I, 131,
nota.

(3) Sul punto si v. App. Napoli 29 settembre 1962, Dir. giur. 1964, 227,
Trib. Napoli 28 febbraio 1961, ibidem.

202 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

esecuzione dei lavori, senza che possa riconoscirsi il diritto ad un
equo compenso (4).

Per il principio d'indivisibilitd del lodo arbitrale la nullitd di uno
dei suoi capi si estende a tutti gli altri, sicch� 1�isultano invalidi l'intero
giudizio arbitrale e tutta la decisione (5).

(4) La prima parte della massima costituisce giurisprudenza costante.
La motivazione della decisione sulla seconda par.te presenta notevole interesse
per l'applicazione che si � fatta dei principi costantemente enunciati
dalla Suprema Corte all'ipotesi di rinvenimento di �roccia di particolare
durezza (ed in quantit� eccezionale) durante l'esecuzione di scavi per cui
era stato previsto un prezzo comprendente anche la roccia da mina
Sulla legittimit� della clausola, inserita in un contratto di appalto di
opere pubbliche, con cui si limiti o si escluda la revisione del prezzo,

v. Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 1962, n. 775, in questa Rass., 1963, 50.
(5) Giurisprudenza pacifica. Negli stessi termini della massima il principio
si trova affermato in Cass. 18 dicembre 1964, n. 2906, Giust. civ.,
Mass., 1964, 1348; Cass. 24 febbraio 1964, n. 396, Foro It., 1964, I, 489; Cas!j.
7 ottobre 1963, n. 2666, Riv. giur. edH., 1964, I, 318; Cass. 21 ottobre 1961,
n. 276, Giust. civ., 1962, I, 518.
CORTE DI APPELLO DI ROMA, 5 gennaio 1966, n. 1 -Pres. De Rosa Est.
Venditti -Ministero Difesa-Esercito (avv. Stato Lancia) c. Soc.

S.B.A.R.E.C. (avv. Palandri).
Arbitrato -Mancata notifica della domanda arbitrale all'Avvocatura
dello Stato -Nullit�.

(1. 25 marzo 1958, n. 260, art. 1).
Nell'ipotesi di clausola compromissoria, l'atto istitutivo del giudizio
m�bitrale � costituito da quello in cui viene precisata la controversia.
Questo atto ha funzione analoga a quella della citazione; ed � cio� di
promuovimento dell'attivitd giurisdizionale, rispetto a un determinato
tema controverso. Pertanto nel sistema dei pubblici appalti, la domanda
arbitrale costituisce l'atto istitutivo del relativo giudizio, e deve essere
notificata a pena di nullitd presso l'Avvocatura dello Stato (1).

(Omissis).

Con il secondo motivo dell'impugnazione viene riproposta l'eccezione
di nullit� del giudizio arbitrale, per essere stata la relativa
domanda notificata direttamente all'Amministrazione anzich� all'Avvocatura
Generale dello Stato, e ci� in violazione dell'art. 1 della legge
25 marzo 1958, n. 260, secondo cui debbono essere notificati al compe

(1) Il lodo annullato � stato riportato, e criticamente annotato, in
questa Rassegna, 1965, 836. La sentenza della Cassazione 6 ottobre 1964, numero
2523, richiamata nel testo, risulta anch'essa riportata ed annotata in
questa Rassegna, 1964, 973.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 203

tente ufficio dell'Avvocatura anche gli atti istitutivi di giudizi che si
svolgono dinanzi alle giurisdizioni amministrative o speciali, ed innanzi
agli arbitri �.

L'eccezione fu disattesa dal collegio arbitrale, il quale rilev� che,
agli effetti della richiamata disposizione, la domanda di arbitrato non
pu� essere considerata istitutiva del giudizio arbitrale, perch� questo
s'instaura soltanto con l'accettazione dell'incarico da parte degli arbitri;
prima di tale accettazione non v'� organo giudicante, e quindi non pu�
esservi processo.

Contesta 1'Avvocatura il fondamento di una tale tesi, ed assume
che nei giudizi arbitrali rituali i Collegi giudicanti sono organi sostitutivi
del magistrato ordinario, da considerarsi precostituiti in base alle
norme del capitolato, o, comunque, della clausola compromissoria, che
stabiliscono il numero dei componenti del collegio e, in particolare, per
quanto attiene ai contratti della Pubblica Amministrazione, indicano
anche le qualifiche che detti componenti debbono rivestire per poter
far parte del collegio. N�, secondo l'impugnante, ha rilievo il fatto che
la costituzione del collegio � avvenuta dopo la proposizione della
domanda di arbitrato, perch� devono tenersi distinti l'ufficio, esistente
per norma di capitolato e indipendentemente dal suo funzionamento,
dall'organo che prende vita dopo la nomina delle persone fisiche.

L'eccezione dedotta con il motivo � fondata, anche se non esatta

mente per le ragioni prospettate.

Ad avviso di questa Corte, infatti, l'errore in cui � incorsa la sentenza
arbitrale non consiste nell'avere ritenuto necessaria la costituzione
del collegio arbitrale per l'instaurazione del rapporto processuale arbitrale
(perch� la particolare predeterminazione delle qualifiche per la
nomina degli arbitri se garantisce la costituzione dell'organo, non equi
�Vale gi� a sua precostituzione); ma, pi� precisamente consiste nell'avere
condizionato ad una tale instaurazione l'osservanza della norma che,
a tutela della difesa giudiziaria dell'Amministrazione, prescrive a chi
debbono essere notificati gli atti introduttivi di qualsiasi giudizio nei

suoi confronti.

� noto che la identificazione del momento genetico della contro

versia, nella sua rilevanza processuale, ha spesso dato adito a dubbi sia

con riferimento al procedimento ordinario che a quello arbitrale. Con

particolare riferimento alla litispendenza, si � sostenuto che tale momento

� successivo a quello in cui una delle parti porta a conoscenza dell'altra

la sua determinazione di chiedere al giudice una decisione, essa verifi

candosi solo quando sia compiuto l'atto con il quale il giudice � investito

della lite. � stato, quindi, deciso, che come nel giudizio ordinario,

perch� esso possa intendersi instaurato, occorre che la domanda sia

portata a conoscenza del giudice mediante la costituzione di una

delle parti, cosi deve ritenersi che il giudizio arbitrale abbia il suo

inizio con la nomina degli arbitri e la conseguente costituzione del

relativo collegio (Cass. 23 luglio 1964, n. 1989).

A questa costruzione si � attenuta la sentenza impugnata, la quale

infatti ha ritenuto valida la notificazione della domanda di arbitrato fatta

204 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

direttamente all'Amministrazione per il motivo che, non essendosi
ancora costituito il collegio arbitrale, alla domanda stessa non poteva
essere riconosciuto il valore di atto istitutivo del relativo giudizio.

Il quesito, ora, che si pone all'esame di questa Corte � se il principio
innanzi enunciato, secondo cui il procedimento arbitrale inizi soltanto
con la costituzione del collegio decidente, costituisca una regola tale
da escludere ogni rilevanza processuale della domanda di arbitrato.

La clausola compromissoria, com'� noto, differisce dal compromesso
in quanto non demanda agli arbitri la decisione di controversie gi� sorte,
ma stabilisce preventivamente che viene demandato ad arbitri nominati

o da nominare la decisione di controversie future ed eventuali. Tanto
nel compromesso che nella clausola compromissoria vanno individuati
un accordo basilare tra le parti contendenti, dal quale gi� scaturiscono
effetti in ordine all'esercizio dell'azione, ed un rapporto nei confronti
degli arbitri, rapporto che si istituisce con l'accettazione da parte di
costoro, e da cui prende a decorrere il termine per emettere la decisione
(art. 820 c. p. c.).
Perch� gli arbitri siano investiti dalla controversia � opinione
dominante che non occorra una domanda giudiziale in senso tecnico.
Se vi � compromesso, questo contiene anche la formulazione dei quesiti,
ed allora dall'accettazione degli arbitri, opportunamente sollecitati, sorge
a tutti gli effetti il procedimento arbitrale. Se invece si tratta di clausola
compromissoria occorrer�, oltre alla costituzione del collegio, anche un
atto integrativo della clausola, volto a formulare i quesiti da sottoporre
agli arbitri (artt. 823, 825 c. p. c.).

Nell'uno e nell'altro caso, tuttavia, � individuabile un atto di
iniziativa o di primo impulso processuale. Nell'ipotesi di compromesso,
tale atto normalmente coincide con quello in cui � chiesta la nomina
degli arbitri. Nell'ipotesi di clausola compromissoria, l'atto � costituito
dalla precisazione della controversia, che, si noti, deve necessariamente

precedere l'accettazione degli arbitri, perch� questa deve riferirsi ad
una controversia determinata.

Fermando l'esame al caso della clausola compromissoria, deve quindi
dirsi che l'atto con cui si specifica la controversia, e si manifesta la
determinazione di dar corso al giudizio arbitrale, ha rilevanza diretta
ed esclusiva in relazione al processo, e quindi adempie ad una funzione
analoga a quella della citazione, di promovimento, cio�, dell'attivit�
giurisdizionale rispetto ad un precisato tema controverso (art. 2907 c. c.;
art. 99 c. p. c.).

La concorrenza di tali requisiti certamente � dato riscontrare nella

� domanda di arbitrato � in questione, a proposito della quale non �
fuori luogo rilevare che la stessa denominazione indica un significativo
accostamento alla domanda giudiziale.
La costituzione del Collegio arbitrale, quindi, segna il momento�
genetico del rapporto processuale, inteso come rapporto tra le parte e
il giudice, e fissa l'inizio del termine per la decisione ai sensi dell'art. 820

c. p. c., ond'� che appunto facendo richiamo a questa disposizione, e�
al rigore della sua osservanza (art. 813, capv. 829, n. 6 c. p. c.), la,

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 205'

giurisprudenza ha desunto la necessit� della nomina e costituzione del
collegio arbitrale per poter considerare sorto il rapporto processuale
arbitrale e decorrente il termine per il relativo espletamento (Cass. 29�
luglio 1963, n. 2127; Cass. 22 febbraio 1961, n. 409). Ma quando si
tratta di stabilire se un determinato atto sia idoneo a dar vita al giudizio
arbitrale, e cio� se contenga la necessaria delimitazione e contestazione
del temo controverso, e se con esso si manifesti la volont� di una parte
di richiedere la decisione arbitrale nei confronti di un'altra, non v'�
dubbio che la circostanza dell'essere l'organo decidente precostituito o
meno � priva di rilevanza, perch� la mancata costituzione dell'organo,
tanto pi� se il suo funzionamento � garantito dalle prescrizioni del
capitolato, non esclude nell'atto considerato la rilevanza processuale di
una domanda giudiziale.

Ritiene pertanto la Corte che la domanda di arbitrato in esame si
pone tra quegli atti istitutivi di giudizio ai quali si riferisce l'art. 1
della legge 25 marzo 1958, n. 260.

Conferma tale convincimento il rilievo che con la citata norma si
� inteso assicurare alla Pubblica Amministrazione una particolare ed
ampia tutela giudiziaria, intesa a garantire l'immediata difesa da parte
dell'Avvocatura in ogni tipo di controver;oiia in cui gli interessi da quella
rappresentati possono comunque formare oggetto di giudizio da parte
di organi ai quali, ancorch� in via di costituzione, risulti gi� attribuito
il potere di decidere.

Rafforza, inoltre, l'avviso espresso, la considerazione che se alla

domanda di arbitrato non si riconoscesse il valore di atto introduttivo

del giudizio agli effetti qui considerati, non si vedrebbe a quale altro

atto, fornito dei necessari requisiti, poter attribuire un siffatto carattere.

N� varrebbe opporre, come fa la diligente difesa della Societ�, che

all'arbitrato la determinazione della lite avviene sempre con un atto

negoziale e non processuale, se da una tale affermazione si vuol fare�

conseguire che non sarebbe configurabile un onere di notifica dell' Am

ministrazione, oppure che per una tale notifica possa prescindersi dalle

prescrizioni in esame. Premesso che nell'istituto dell'arbitrato, per la

presenza di elementi privatistici e guirisdizionalistici che vi confluiscono

la distinzione tra attivit� negoziale e processuale si configura in maniera

necessariamente meno tipica di quanto avviene in altri campi, deve

rilevarsi che la natura negoziale della clausola compromissoria, e cos�,

anche se meno nettamente, dell'atto integrativo che delimita la contro

versia, non e�sclude, come innanzi s'� detto, che la domanda di arbitrato,.

che quell'integrazione contiene, si ponga altresi quale atto di propul

sione del procedimento, in una fase prodromica rispetto al giudizio

arbitrale, alla cui costituzione � diretto; fase nella quale ognuna delle

parti ha poteri di impulso coordinati e diretti al fine predetto.

Diversamente ritenendo, come si � accennato, la stessa prescrizione

della legge del 1958, che espressamente riferisce � ad atti istitutivi

di giudizi che si svolgono dinanzi ad arbitri � resterebbe priva d'effetto,

e l'Amministrazione non sarebbe assicurata quella tutela che invece�

la legge ha voluto garantire anche nei giudizi arbitrali.

206 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

� chiaro, quindi, che per la particolarit� delle forme del procedimento
arbitrale, e per le finalit� perseguite dalla norma sulla difesa
giudiziaria dell'amministrazione, deve adottarsi sul punto la soluzione
opposta a quella accolta nell'impugnata sentenza arbitraJe, in tal modo
questo Corte uniformandosi all'insegnamento del Supremo Collegio (sent.
6 ottobre 1964, n. 2523) e allo stesso esplicito orientamento legislativo

(v. art. 46, D.P.R. 16 luglio 1962, n. 1603).
Ritenuto, pertanto, che la notificazione della domanda di arbitrato
� colpita dalla nullit� di cui all'art. 11 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611,
in relazione all'art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260, e che trattasi
di nullit� assoluta non sanabile neppure con la costituzione dell'Amministrazione
citata (Cass. 18 maggio 1964, n. 1215), segue che deve
essere dichiarata la nullit� del lodo e del relativo giudizio arbitrale.

Stante la causa di tale nullit�, resta precluso ogni esame del merito
della controversia, perch� se da un lato l'invalidit� ha inficiato l'intero
pr~cedimento arbitrale, il quale non avrebbe potuto avere svolgimento
e quindi non pu� costituire il necessario presupposto di una pronuncia
di merito in questa sede (Cass. 11 dicembre 1956, n. 4408), dall'altro
l'invalidit� medesima non ha impedito il verificarsi della scadenza dei
termini di cui all'art. 60 dei capitolati d'oneri, con la conseguente decadenza
della societ� convenuta dal diritto di far valere in questa sede
le pretese invalidamente proposte in sede arbitrale. (Omissis).

TRIBUNALE DI ROMA, 6 agosto 1965, n. 5646 -Pres. Maccarone Est.
Virgilio -Impresa A. Farsura (avv. Dedin e Vescovin) c. Ministero
LL. PP. (avv. Stato Pentinaca).

Arbitrato -Tempo del giudizio arbitrale -Giudizio durante la escuzione
dei lavori e prima dell'approvazione del collaudo -Presupposti Rilevanza
economica della controversia -Valutazione -Se spetti
ad una delle parti o al Collegio arbitrale.

(D. P. R. 16 luglio 1962 n. 1063, artt. 44 lett. b), 47).
Nel caso di giudizio arbitrate promosso durante l'esecuzione dei
lavori e prima dell'approvazione del collaudo, in deroga al principio
generale che rimette la risoluzione di ogni controversia ad epoca successiva
a detta approvazione, la valutazione della rilevanza economica
della controversia la cui soluzione non pu� essere differita spetta non
alla parte che ha promosso il giudizio, bens� agli arbitri (1).

(1) � la prima sentenza dell'A.G.0. che -dopo l'entrata in vigore del
nuovo Cap. Gen. Dpp. LL. PP. -esamina a precisa i limiti delle controversie,
che -in deToga al principio generale secondo cui il giudizio con~enzioso
in materia di <pubblico appalto deve avere luogo dopo l'approvazione

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 207

(Omissis).

Come si � accennato nell'esposizione che procede, l'Amministrazione
ha in via preliminare eccepito l'impromovibilit� del giudizio in corso
d'opera. Considerato il carattere della eccezione stessa, il Collegio deve
esaminarla prima di ogni altra questione.

Secondo la tesi dell'attrice, l'art. 44, lett. B del Capitolato Generale
d'Appalto 16 luglio 1962, n. 106, che autorizza il procedimento arbitrale
durante la esecuzione dei lavori per quelle controversie �la cui
natura o rilevanza economica, ad avviso di una delle parti, non consenta
che la loro risoluzione sia differita �, andrebbe interpretato nel senso
che, in sede di esame pregiudiziale relativo all'effettiva promovibilit�
del giudizio immediato, gli arbitri non possano in alcun modo esaminare
la fondatezza delle pretese attrici, essendo sufficiente, per legittimare
il procedimento, l'opinamento dell'istante circa la rilevanza economica
della vertenza e la conseguente indifferibilit� della sua risoluzione. Lo
stesso principio varebbe, sempre secondo l'assunto dell'attrice, quando,
essendo stata declinata la competenza arbitrale, la domanda fosse stata
proposta al giudice ordinario.

Oppore la difesa dell'Amministrazione che, per ritenere realizzata
'~ condizione eccezionale richiesta dall'ordinamento al fine di derogare
\Ili norma generale secondo la quale ogni decisione deve essere rin..,
ad un momento successivo all'approvazione del collaudo, non
�-che l'attore formuli pretese di una certa rilevanza economica,
�wece indispensabile che gli arbitri, o rispettivamente il giudice,
se nella specie ricorra effettivamente la condizione predetta.

'?ione � fondata.

dal coordinamento delle norme che disciplinano la defini

�'Q.troversie tra il Ministero dei Lavori Pubblici e l'appal

e seguenti del Capitolato), si evince chiaramente come

'i cui all'art. 44, che prevede i casi tassativi in cui

"re luogo durante l'esecuzione dei lavori, costituisca

'eroga al principio di carattere generale per cui la

,.tenza � rimessa ad epoca successiva all'approva

....:ome � stato acutamente ritenuto in dottrina, la

...cipio va infatti ravvisata nell'interesse, proprio della

/de, a che l'esecuzione dei lavori si svolga nel modo pi�

.!ollaudo -possono essere �risolte durante l'esecuzione dei Lavori e

.~tma di detta approvazione. La soluzione accolta dal Tribunale � esatta.
Non vi � dubbio, invero, che il giudizio sulla rilevanza economica della
controvel'sia spetta al. giudice, e non alla parte che l'ha promossa.

La diver.sa formulazione prevista nel Capitolato abrogato (che enunciava
solo le controversie e la cui natura, ad avviso di una delle parti, non
consente che la loro risoluzione sia differita �) aveva fatto sorgere qualchedubbio sul se la valutazione della natura dovesse svolgersi in senso soggettivo
(in relazione cio� alle condizioni dell'appaltatore) o soltanto in senso
oggettivo: ma la seconda interpretazione era prevalente (CIANFLONE, L'appalto
di opere pubbliche, 790, al quale si rinvia per richiami di giurisprudenza)
ed ha trovato nel nuovo Cap. Gen. espresso riconoscimento.

Vedi, in sede arbitrale, in questa R.a,ssegna, 1965, 850.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

piano (senza quello stato di animosit� che tende fatalmente a determinarsi
nelle discussioni in sede giudiziaria), e inoltre nelle maggiori
probabilit�, che in tal modo vengono a sussistere, di un bonario componimento,
in quanto le parti, esaminando le questioni complessivamente,
sono pi� facilmente indotte ad una conciliazione.

Nel quadro di queste regole va esaminata ed interpretata la norma
di cui all'art. 44, lett. b, la quale, opportunamente innovando rispetto
al corrispondente art. 44, lett. b) del precedente Capitolo Generale di
Appalto, 28 maggio 189�5, che prevedeva l'immediato giudizio arbitrale
solo per quelle controversie la cui natura, ad avviso di una delle parti,
non ne consentisse il differimento (onde era controverso in dottrina e
in giurisprudenza se il concetto di �natura � dovesse essere inteso oggettivamente
o anche soggettivamente, in relazione alle condizioni economiche
dell'appaltatore), ha espressamente stabilito che si possa far ricorso
al procedimento predetto anche quando la rilevanza economica
della controversia, sempre ad avviso di una delle parti, non consenta
che la sua risoluzione venga differita. Detta disposizione va peraltro
coordinata con quella dell'ultimo comma dello stesso articolo, nonch�
con l'altra dell'art. 47, II cpv., le quali rimettono rispettivamente agli
arbitri e al magistrato competente la decisione circa l'effettiva indifferibilit�
del giudizio: da tale coordinamento si evince che il legislatore,
non potendo adottare una formula rigida che limitasse le possibilit� di
applicazione della norma, ha inteso lasciare al prudente apprezzamento
degli arbitri o del giudice di valutare volta per volta se le circostanze
siano effettivamente tali da imporre la maggiore sollecitudine del giudizio
e la conseguente deroga al principio generale (in tali sensi esplicitamente
ha chiarito la portata della norma la relazione ministeriale
al nuovo Capitolato).

Pertanto, l'inciso di cui alla lett. b dell'art. 44, � ad avviso di una
delle parti., non intende gi� rimettere a questa ogni valutazione
come assume l'istante, bensi semplicemente riferirsi al potere di iniziativa
nella richiesta di arbitrato, ed in questo senso costituisce il caso
contrapposto a quello dell' �accordo � delle parti, previsto sotto la precedente
lett. a).

La diversa interpretazione dell'espressione predetta (prospettata
dall'attrice) non solo contrasta con il chiarissimo disposto dei citati
ultimi capoversi degli artt. 44 e 47, ma determinerebbe l'effetto di capovolgere
la portata della norma, rimettendo in definitiva il giudizio
sulla sua applicabilit� in concreto all'apprezzamento e all'arbitrio di
una delle parti.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, deve il Collegio
esaminare se nella specie la rilevanza economica della controversia, da
valutare in relazione all'importo totale dell'appalto, sia effettivamente
tale da non consentire il differimento della sua risoluzione e da portare
notevole pregiudizio alla continuazione dei lavori, come dispone l'articolo
44, lett. b. A' questo scopo occorre necessariamente procedere ad

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 209

una sommaria deliberazione circa la fondatezza delle pretese attrici,
al limitato fine di accertare, in concorso con ogni altro elemento di
giudizio, la sussistenza dei requisiti di promovibilit� della domanda in
corso d'opera.

L'oggetto di tale indagine nella specie si riduce sostanzialmente
all'esame della riserva indicata al n. 3 (relativa al compenso per il
ritardo nell'inizio dei lavori e per la sospensione di essi, il cui ammonmontare
� di lire 238.82.7.55-0), sia perch� per alcune delle altre riserve
� venuta a cessare totalmente o parzialmente la materia del contendere
in seguito al nuovo atto di sottomissione stipulato il 21 dicembre
1964, sia perch� non si palesano comunque tali da integrare di
per s� solo gli estremi richiesti dall'art. 44, lett. b.

Osserva il Collegio che la richiesta predetta non denota la sussistenza
dei requisiti previsti dalla norma.

Notevole rilievo va innanzitutto attribuito a tale proposito alla relazione
del collaudatore nominato in corso d'opera, il quale ha ritenuto
del tutto fantastiche le pretese formulate dall'attrice. Dalla documentazione
esibita dall'Amministrazione si � inoltre indotti a desumere che
il ritardo nell'inizio dei lavori �, almeno in gran parte, imputabile alla
stessa Impresa, la quale omise di presentare puntualmente il programma
dei lavori stessi, con palese violazione dell'art. 7 del Capitolato Speciale
d'appalto 23 maggio 1960.

Di non minore importanza, sempre ai fini della valutazione del fondamento
della riserva in esame, � ancora la considerazione che l'appaltatrice,
in attesa della risoluzione delle difficolt� sopravvenute, non rimase
affatto inattiva, in quanto, essendo impegnata nella costruzione
degli altri lotti della ferrovia (che avevano costituito oggetto di distinti
appalti), ebbe egualmente la possibilit� di utilizzare sia il personale
che il materiale da costruzione e gli attrezzi.

Va altresi tenuto presente che l'attrice, nonostante l'insorgere dei
pretesi fatti dannosi, ha regolarmente continuato i lavori per oltre
due anni: circostanza questa che costituisce un sintomo rivelatore della
concreta mancanza, nella controversia di cui si discute, di quei caratteri
di gravit� e di incidenza sul proseguimento dell'opera, che sono
indispensabili per la richiesta della risoluzione immediata della vertenza.
Va infine, considerato (anche tale argomento � di intuitiva efficacia)
che nel corso del presente giudizio l'Impresa e l'Amministrazione
hanno stipulato un nuovo atto di sottomissione, che non solo ha fissato
nuovi accordi delle parti, eliminando pertanto la materia del contendere
per alcune delle riserve gi� formulate, ma ha addirittura aumentato
l'importo iniziale dell'appalto di L. 602.012.943.

Da quanto precede appare evidente che nel caso difetta la condi

zione cui la legge subordina la possibilit� di risoluzione giurisdizionale

immediata della controversia. (Omissis).

210 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 8 giugno 1965, n. 15 -Pres. Reale Est.
Granito -Nasuti e Ciarrapico (avv. Conte) c. Ministero LL. PP.
(avv. Stato Carbone) ed ACEA (avv. Mazzullo).

Acque pubbliche ed elettricit� -Sottensione totale di utenza -Compenso
-Determinazione della qualit� e quantit� della prestazione Liquidazione
del compenso in danaro -Rifiuto dell'Amministrazione
dei LL.PP. a provvedervi -Ille~ittimit�.

(T. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 45).
Nell'ipotesi di sottensione totale di utenza, l'Amministrazione dei
Lavori Pubblici, oltre a stabilire il modo in cui l'utenza sottesa debba
essere compensata -se mediante fornitura di acqua o di energia ovvero
mediante pagamento di una somma di danaro -deve, aitres�, procedere
alla determinazione quantitativa dell'una o dell'altra prestazione: pertanto,
deve ritenersi illegittimo il rifiuto della p. a. a provvedere alla
liquidazione dei compenso in danaro (1).

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 12 ottobre 1965, n. 21 -Pres. Reale
-Est. Giannattasio -Cassa per il Mezzogiorno (avv. Stato Carafa) c.
Romano Maria (avv. Maglione).

Espropriazione per pubblica utilit� -Stima -Caratteristica di suolo
edificatorio -Elementi.

(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 39).
(1) Per le sottensioni par2Jiali la giurisprudenza ha sempre statuito che
il compenso spettante al concessionario sotteso dev'essere stabilito prima o
contestualmente al provvedimento che dispone la sottensione. La necessit�
deil.la determinaztione quantitativa del �compenso trovasi affermata pure nelil:a
motivazione della senten:z:a 27 luglio 1963, n. 24 del Tribunale Superioredelle AA. PP., :riprodotta a pag. 206 e segg. di questa Rassegna, 1964. Per lo
stesso principio, massimato, si veda: Trib. Sup. AA. PP., 9 luglio 1960, n. 22,
Acque, bonif. costr., 1960, 375, Tdb. Sup. AA. PP., 24 ottobre 1960, n. 30,
ivi, 463. Secondo la giur.iisprudenza ora citata, la mancata determinazione
del compenso produce il.'illegittitmit� del decreto deil. Ministro dei LL. PP.
Secondo, invece, la pi� recente sentenza del Trib. Sup. AA. PP., 8 novembre
1963, n. 30, Foro Amm., �1964, I, 1, 444, la mancata fissazione del quantum/
non rende illegittimo il decreto di cui s'� detto n� ne comporta la disapplicazione
da parte del giudice ordinario, ma postula solo la integrazione dello
stesso ad opera della p. a. Per le sottensioni totali la statuizione contenuta
nella decisione in rassegna non ha, per quello che ci consta, precedenti. La
massima desta perplessit� perch� urta contro la lettera della legge che se
all'art. 47, per le sotten:sioni parziali, impone esp:licitamente alla p. a. di
determinare il compenso che il nuovo utente deve corrispondere a quello

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 211

Espropriazione per pubblica utilit� -Espropriazione parziale e totale Differenza
-Rapporto tra il fondo espropriato ed altro fondo contiguo.

(L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 40).
La posizione marginale di un terreno 1�ispetto ai centro abitato non
esclude di per s� il carattere edificatorio del fondo, potendosi tale
carattere anche desumere, in via riflessa, da un complesso di elementi
certi ed obbiettivi quali l'ubicazione, l'accessibilit�, io sviluppo edilizio,
l'esistenza di servizi pubblici di muminazione, riscaldamento e rifornimento
idrico, che attestino un'attuale e concreta abitabilit� deUa

.zona; tuttavia, non � da ritenere edificatorio un terreno che non � situato
ai margini di una grande citt�, ma a notevole distanza da un
centro abitato di provincia ed in piena zona agricola e sopratutto sfornito
delle c.d. opere di urbanizzazione sopraricordate (1).

Si versa nell'ipotesi dell'espropriazione parziale quando iL fondo

espropriato rappresenta un elemento insostituibile per l'organizzazione

ed iL funzionamento di un'impresa agricola o, quanto meno, � posto in

modo durevole, per un'esigenza tecnica, ai servizio di un altro fondo

preesistente, all'art. 45, per le sottensioni totali, Si Limita a disporre che il
Ministro dei LL.PP. deve stabilire in quai modo -se mediante fornitura
di acqua o energia o mediante compenso in denaro -l'utenza sottesa debba
essere compensata, senza accennare minimamenrte ad un obbligo di detetrminaziione
del quantum. E ci� senza dire che il principio affermato non
tiene afllatto conto della sostanziale diversit� di presupposti e di disciplinaesiostente tra le due ipotesi di sottensione.

(1) Il principio secondo il quale il carattere edificatorio di un suolo si
pu� desumere da un complesso di elementi certi ed obbiettivi di ubicazione,
accessibilit�, sviluppo edilizio, esistenza di servizi pubblici (c. d. opere di
urbanizzazione) � stato, in questi ultimi tempi, afllermato ripetutamente
dalla Corte di Cassazione, della quale costituisce giurisprudenza consolidata.
Si cfr. Cass. 30 marzo 1965, n. 557, Gimt. civ., 1965, I, 1137; Cass. 18 maggio
1964, n. 1213, in questa Rassegna, 1964, 729 (con nota di ll"ichiami); Cass. 3
giugno 1963 n. 1483, Giur. it., 1963, I, 1, 839; C'ass. 21 dicembre 1962 n. 647,
Giust. civ. Mass., 1962, 317; Cass. 9 agosto 1962, n. 2490, ivi, 1962, 371;
Cass. 25 maggio 1962, n. 1239, Foro it. Mass., 1962, 1378; Cass. 16 mag:gio
1962, n. 1105, Giust. civ., 1962, I, 1004; Cass. Sez. Un. 28 marzo 1962, n. 647,
Foro amm., 1962, II, 363.
La sentenza in rassegna ha escluso recisamente che ad un terreno, sulla
considerazione di una sua remota �possibilit� di urbanizzazione, si possa
attribui.Te un valore intermedio tll"a suolo agricolo e suolo edificatorio; e
ci� perch� l'indennit� di esproprio dev'essere commisurata al valore attuale
del bene e non a quello che il fondo potr� avere in futuro se si realizzeranno
alcuni fattori di natntra puramente aleatoria. Se il terreno, quindi,
non pu� ritenersi edificatorio per mancanza dei requisiti necessari per tale
qualifica, attribuire ad esso una stima superiore a quelila dei terreni agricoli

(anche se inferiore a quella dei terreni edificatori urbani) significa dare al
bene un valore che esso ancora non ha ed operare un ingiustificato arricchimento
a favore dell'espropriato, di cui la legg:e intende compensare H
sacrificio ma non certo favorire la speculazione.

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212 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cosi da costituirne una necessaria pertinenza; in mancanza di un tale
nesso fra le varie parti di un fondo, l'espropriazione di una parte
di terreno configura l'ipotesi dell'espropriazione totale anche se al proprietario
espropriato 1�esti in propriet� altro terreno contiguo (2).

(Omissis).

L'appellante lamenta l'illogicit� della sentenza impugnata, per aver
ritenuto la natura edificatoria della fascia di terreno espropriata, e ci�
in contrasto non soltanto con le risultanze degli atti, ma con le stesse
proposizioni della sentenza.

La censura � fondata. La sentenza del Tribunale Regionale, dopo
aver riconosciuto da un lato la rilevante distanza del terreno in questione
dal centro abitato di Pomigliano d'Arco (un chilometro) e dall'altro
l'assoluta mancanza di ogni opera di urbanizzazione (assenza di
acquedotto, fognatura, illuminazione pubblica, ecc.), ha tuttavia, fondato
il giudizio su di una remota possibilit� di urbanizzazione per
negare al terreno il valore agricolo e stabilire un valore intermedio
tra quello fissato dal Consulente, come suolo agricolo e quello reclamato
dalla � Romano come suolo edificatorio urbano. Cosi ragionando,
l'appellata sentenza si � discostata dai criteri costantemente seguiti nell'accertamento
del carattere edificatorio di un terreno in tema di espropriazione
per pubblica utilit�.

Invero, anche a voler accettare in via astratta la distinzione tra
edificabilit� e possibilit� edificatoria ed anche a concedere che la posizione
marginale del terreno rispetto al centro abitato, non esclude il
carattere edificatorio del terreno stesso, che si pu� desumere, in via
riflessa, da un complesso di elementi certi e obiettivi, quali l'ubicazione,
l'accessibilit�, lo sviluppo edilizio, i servizi pubblici di illuminazione, di
riscaldamento e di rifornimento idrico e cosi via, che attestano una
attuale e concreta abitabilit� (Cass. 30 marzo 19615, n. 537, 3 giugno
1963, n. 1483; 16 maggio 1962, n. 1105); tuttavia, non � consentito qualificare
edificatorio un terreno che non � situato ai margini di una
grande citt�, ma a notevole distanza da un centro abitato di provincia
e in piena zona agricola, e soprattutto non fornito di quelle opere, or
ora ricordate, che sono state definite di urbanizzazione.

(2) Sull'espropriazione parziale si cfr. Cass. 15 luglio 1964, n. 1909,
Giust. civ. Mass., 1964, 864, ed in questa Rassegna 1964, 730; Cass. 18 maggio
1964 n. 1213, in questa Rassegna 1964, 719; cass. 15 maggio 1964, n. 1184,
Riv. giur. ed., 1964, I, 1061; Foro amm., 1964, I, 1, 378; Cass. 3 marzo 1962,
n. 396, Foro amm., 1962, II, 213; 'fiib. Lecco, 29 aprile 1960, Foro it., 1961,
I, 164; Cass. 19 dicembre 1934, n. 3622, Foro it., Rep. 1934, v. Espr. p. u. n. 76.
In dottrina si vedano: CARUGNO, L'espropriazione per pubblica utilit�, Milano,
1958, 227 segg.; RossANo, L'espropriazione per pubblica utilit�, Torino,
1964, 251, segg.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 213

In siffatta situazione l'attribuire al terreno una stima che superi
di gran lunga quella corrispondente ai terreni agricoli, sia pure tenendosi
a mezza strada tra la stima del terreno agricolo e quello edificatorio.
�urbano significa attribuire al bene espropriato un valore che esso
non ha ed operare un ingiusto arricchimento a favore dell'espropriato
e in danno dell'ente espropriante.

Non merita, invece, censura il criterio di stima, suggerito dai periti
nominati ai sensi dell'art. 32 legge 25 giugno 1865, n. 2359 e seguito
dal Tribunale Regionale, relativo all'occupazione parziale (art. 40 stessa
legge) e non all'occupazione totale (art. 39). Invero si versa nel caso
di espropriazione parziale quando il fondo espropriato � elemento insostituibile
per l'organizzazione ed il funzionamento dell'impresa agricola
o, quanto meno, � posto in modo durevole, per un'esigenza tecnica, a
servizio di altro fondo, cosi da costituire una pertinenza necessaria; ove
invece il nesso fra le varie parti non esiste, si ha espropriazione totale,
nulla rilevando che al proprietario espropriato rimanga altro terreno
contiguo. Nel primo caso la parte residua � sicuramente soggetta a deperimento
e di questo occorrer� tener conto, a norma dell'art. 40, nella
determinazione dell'indennit� di espropriazione; nel secondo caso, pur
non potendosi negare, in via assoluta, che il fondo residuo possa subire
una diminuzione di valore, di regola non si ha riguardo ad essa e la
indennit� di espropriazione � determinata, a norma dell'art. 39, in base
al valore venale dell'immobile espropriato. Nel caso in esame, il fondo
della Romano, della superficie complessiva di mq. 14.n2 � risultato
diviso, a seguito della espropriazione, nella striscia di mq. 12..392 e
nell'altra di mq. 1.500. Quest'ultima, di forma triangolare, sebbene conservi
la comunicazione con la strada, viene ad essere priva di comunicazione
diretta con la maggior parte del fondo, si da subire un evidente
deprezzamento del quale deve tenersi conto.

Ora, prendendo a base i valori attribuiti agli altri fondi contigui
dalla perizia giudiziale, e la dichiarazione di accettazione di Beneduce
Pasquale, che ha concordato il valore di L. �62�5 al mq., pu� fissarsi in

L. 7-00 al mq. il valore del terreno in contestazione, sicch� l'intero fondo
della Romano, valeva all'epoca dell'espropriazione L. 9.9'20.000 (mq.
14.172 X 700). Per effetto dell'espropriazione di mq. 280, la residua
parte di mq. 13.892 ha conservato, per l'estensione di mq. 12.392 lo
stesso valore di L. 700 al mq. e vale quindi L. 8.674.400 (mq. 12.392 X
700), mentre la parte separata di mq. 1.500 � stata come si � detto
deprezzata, valutando il deprezzamento di L. 300 a mq., si ha un valore
residuo di L. 600.000.
Detraendo, perci�, dal giusto prezzo che avrebbe avuto il terreno
avanti l'occupazione (L. �9.920.400) il giusto prezzo che potr� avere la
residua parte di esso dopo l'occupazione (L. 8.674.400 X 600.000 =
9.274.000) si ottiene l'indennit� di espropriazione pari a L. 646.000.
(Omissis).

214 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 13 gennaio 1966, n. 1 -Pres. Reale Est.
Tozzi -Iavarone (avv. di Maio e Marotta) c. Cassa per il Mezzogiorno
ed il Prefetto di Napoli (avv. Stato Carafa).

Acque pubbliche -Espropriazioni per le opere di raccolta e re~olazione
delle acque -Determinazione dell'indennit� -Perizia disposta
dal Presidente del Tribunale -Inammissibilit� -Valutazione
da parte del Genio Civile -Le~ittimit�.

{L. 20 giugno 1865, n. 2359, artt. 31, 32; t. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 33).
Ai sensi dell'art. 33 del t.u. n. 1775 del 1933 sulle espropriazioni
per le opere di raccolta e di regolazione delle acque, la determinazione
delle somme da depositarsi a titolo di indennit� di. espropriazione nei
confronti dei proprietari che non accettarono la indennit�, deve essere
effettuata dal Genio Civile e non tramite una perizia disposta dal Presidente
del Tribunale (1).

(Omissis).

Deve invece ritenersi ammissibile il primo ricorso in quanto rivolto
avverso il decreto di espropriazione emesso dal Prefetto di Napoli e
notificato il 17 ottobre 1962, che si assume il legittimo perch� la indennit�
sarebbe stata liquidata in base ad una consulenza tecnica disposta
dal Tribunale di Napoli, mentre nella specie la indennit� avrebbe dovuto
essere determinata dal Genio Civile a norma dell'art. 33 del t.u.

n. 1775 del 1933.
E invero, secondo la costante giurisprudenza, rientrano nella competenza
del giudice ordinario soltanto le controversie riguardanti il
quantum della indennit� offerta, mentre il giudice di legittimit� � competente
a conoscere delle controversie che hanno per oggetto i criteri
mediante i quali il Prefetto ha determinato l'indennit� stessa nei confronti
dei proprietari, con le quali in sostanza si deducono vizi del procedimento
conclusosi con l'atto di espropriazione impugnato (v. per tutte
decc. IV Sez., n. 777 del 1960 e n. 515 del 1957).

N� ha maggior fondamento l'altro profilo di inammissibilit� dedotto
dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui i ricorrenti non avrebbero
interesse a dedurre che la stima della indennit� � stata fatta dal perito
nominato dal Tribunale anzich� dal Genio Civile, in quanto l' Amministrazione
avrebbe comunque rispettato il principio fondamentale
dettato dalla legge fondamentale sulle espropriazioni per pubblica utilit�.
Qui infatti i ricorrenti non lamentano la violazione del principio
che la determinazione della indennit� debba essere effettuata mediante
una stima, ma si limitano a dedurre la incompetena dell'organo al
quale la stima � stata demandata e non pu� dubitarsi che abbiano un
interesse a dedurre il vizio di incompetenza, sia perch� il riconosci

mento dell'esistenza di esso farebbe loro raggiungere lo scopo di ottenere
l'annullamento dell'atto impugnato, sia perch� non si pu� a priori

(1) Massima esatta. Non risultano precedenti.
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PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 215

e in astratto escludere che la stima effettuata dall'organo competente
sarebbe stata pi� favorevole (v. per tutte decc. Consiglio di Stato, V
Sez., n. 826 del 1960 e IV Sez., n. 585 del 1961).

Ci� premesso, ritiene il Tribunale che la censura sia fondata.

E invero, ai sensi dell'art. 33 del t.n. n. 1775 del 1933, sulle espropriazioni
per le opere di raccolta e di regolazione delle acque, come
quella cui il decreto di espropriazione impugnato si riferisce, la determinazione
della somma da depositarsi a titolo di indennit� di espropriazione
nei confronti dei proprietari che non accettarono la indennit�
offerta deve essere effettuata dal Genio Civile. Nella specie, invece,
� stato erroneamente applicato l'art. 32 della legge del 1865 e la indennit�
� stata determinata mediante una consulenza tecnica disposta dal
Tribunale di Napoli, il che � evidentemente illegittimo. Deve pertanto
essere accolto il primo ricorso in quanto rivolto avverso il decreto di
espropriazione, che deve essere annullato. (Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 17 gennaio 1966, n. 2 -Pres. Reale Est.
Daniele -Soc. Finlago (avv. Ferri e Scarpa) c. Ministero Finanze
(avv. Stato Carbone).

Demanio -Concessione -Imposizione del canone -Impugnativa -Giurisdizione
del giudice amministrativo -Concessione di utilizzazione
di sponde lacuali -Canone -Giurisdizione del Tribunale Superiore
delle Acque.

(T. u. 11 dicembre 193.3, n. 1775, art. 143 lett. a).
Le controversie sulla legittimit� dell'imposizione del canone, relativo
alla concessione in uso di un bene, demaniale, rientrano nella
competenza del giudice amministrativo. Pertanto sono di competenza
del Tribunale Superiore delle Acque in sede di legittimit� i ricorsi
contro provvedimenti definitivi determinativi del canone di concessione
di sponde lacuali (1).

(Omissis).
L'eccezione di difetto di giurisdizione di questo Tribunale, sollevata
dall'Avvocatura Generale dello Stato, non � fondata.
Non � contestato fra le parti che le controversie, relative alle
legittimit� dell'imposizione del canone relativo ad una concessione in

(1) Nello stesso senso, cfr.: Cass Sez. Un. 21giugno1963, n. 1666, in questa
Rassegna 1963, 135, secondo cui � nel caso in cui il privato, che ha ottenuto
dalla Pubblica Amministrazione la concessione in uso di un bene demaniale,
contesti la legittimit� dell'imposizione di un canone relativo alla
concessione stessa, la controversia, investendo la maniera con la quale la
P.A. ha esercitato in concreto il proprio potere discrezionale, rientra nella
competenza del giudice amministrativo e non gi� in quella del giudiceordinario �. V. pure CARUSI, In tema di concessione d'uso di beni pubblici,
ivi, 1964, 1066).

216 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

uso di un bene demaniale, rientrano (come ha anche ritenuto la suprema
Corte di Cassazione -Sez. Un. con sentenza 21 giugno 1963, n. 1666)
nella competenza del giudice amministrativo e non in quella del giudice
ordinario.

Eccepisce per� l'Avvocatura dello Stato, che, nella specie, la controversia
esulerebbe dalla giurisdizione del Tribunale Superiore delle
Acque Pubbliche in quanto non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi
previste dall'art. 143 del t. u. 11 dicembre 1933, n. 1775.

Osserva il Tribunale che, nel caso in esame, -l'oggetto della concessione
sarebbe stato costituito da un'area, qua-si tutta coperta, del
Lago Maggiore costituente uno specchio d'acqua (cfr. lettera Ministero
delle Finanze 8 aprile 1964, n. 103891) da destinarsi alla costruzione
di una darsena coperta e di due moli in calcestruzzo.

Non solo, quindi, l'oggetto della richiesta concessione era costituito
da una parte del lago (alveo e relative acque) ma la finalit� della
concessione era quella dell'utilizzazione delle acque del lago stesso,
per mezzo della costruzione di una darsena e di due moli.

Ci� posto, la controversia rientra nella previsione dell'art. 143,
lett. a) del t. u, 11 dicembre 1933, n. 177-5 il quale deferisce alla
cognizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in sede di
giurisdizione amministrativa, i ricorsi, per motivi di legittimit�, avverso
i provvedimenti definitivi in materia di acque pubbliche, fra le
quali sono comprese, ai sensi dell'art. 1 del citato testo unico, le
acque lacuali. (Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 17 gennaio 1966, n. 4 -Pres. Reale Est.
Giannattasio -Consorzio Verdia Passolargo (avv. C. Selvaggi)

c. Ministero LL. PP. e Assessorato LL. PP. presso la Regione Siciliana
(avv. Stato Del Greco) e Zuccarello (avv. Conte e A. C.
Jemolo).
Acque pubbliche -Giudizi e procedimenti dinanzi ai Tribunali delle
Acque -Norme processuali applicabili -Rinvio del t. u. n. 1775
del 1933 al c.p.c. del 1865 -Natura -Effetti -Estinzione del processo
-Inapplicabilit�.

(T. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 191 e 202; c. p. c. abr., art. 338).
Acque pubbliche -Utenze di acque pubbliche attuate per il trentennio
anteriore alla pubblicazione della 1. 10 agosto 1884 n. 2644 e regolarmente
riconosciute -Concessione di utenze in base alla legislazione
vigente -Preferenza delle prime rispetto alla seconda.

(T. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 2, lett. a) e b), e 19).
Anche dopo t'e_ntrata in vigore dei nuovo codice di procedura civile,
il sistema processuaie reiativo aUe controversie in materia di

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 217

acque pubbliche rimane collegato, nella sua interezza, attraverso i riferimenti
di cui al t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, azze norme contenute
nel codice di rito del 1865; le quali devono considerarsi come recepite
dal testo unico medesimo, rimanendo estranee azza materia le modificazioni
deZZa procedura ordinaria apportate dal nuovo codice. Pertanto
non � applicabile al processo dinanzi al Tribunale delle acque l'istituto
deZZ'estinzione del processo (1).

I titolari di utenze di acque pubbliche, che risultino derivate ed
utilizzate per tutto il trentennio anteriore alla pubblicazione della

l. 10 agosto 1884, n. 2644, e che abbiano ottenuto iZ riconoscimento dell'utenza
daZZa p. a., sono posti sullo stesso piano giuridico (salva naturalmente
la differenza del quantitativo di acqua, che ciascuno ha ottenuto
di poter continuare a derivare e che corrisponde al quantitativo
utilizzato nel detto trentennio), con possibilitd di essere ridotte in modo
proporzionale, e sono preferiti ai titolari di concessioni, Ze quali hanno
effetto daZZa data del decreto (2).
(Omissis).

Gli appellanti incidentali Cancelliere propongono, in via preliminare,
il problema se sia applicabile al processo innanzi ai Tribunali
delle Acque l'art. 305 c.p.c., secondo il quale il processo interrotto
(per una delle cause previste nei precedenti artt. 299, 300 e 301)
deve essere proseguito e riassunto entro il termine perentorio di sei
mesi dall'interruzione, altrimenti si estingue. La questione, risolta negativamente
dal Tribunale Regionale, ha pratica rilevanza, perch� dinanzi
a quel Tribunale fu dichiarata l'interruzione del processo per
morte .di uno dei difensori il 18 settembre 1956 e la riassunzione avvenne
il 10 agosto 1957, dopo cio� oltre sei mesi.

Questo Tribunale Superiore, nel ritenere non applicabile al processo
dinanzi ai Tribunali delle acque l'istituto dell'estinzione del processo,
non fa che riconfermare la propria giurisprudenza, secondo la
quale, in armonia a quanto � stato ritenuto dalle Sezioni Unite della
Corte di Cassazione (Cass. 6 novembre 195'8, n. 3619), pur dopo l'entrata
in vigore del nuovo codice di procedura civile, il sistema processuale
relativo alle controversie in materia di acque pubbliche rimane
collegato, nella sua interezza alle norme del codice di rito del 1865,
attraverso i riferimenti di cui al t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, le quali
norme devono considerarsi come recepite dal testo unico medesimo,
rimanendo estranee alla materia le modificazioni della procedura ordinaria
apportate dal nuovo codice (Trriib. Sup. 30 gennaio 1965, nn. 3 e 4;
22 gennaio 1964, n. 5).

(1) Giurisprudenza pacifica: cfr. Trib. Sup. Acque 30 gennaio 1965, n. 1,
in questa Rassegna, 1965, I, 233 con nota; 30 gennaio 1965, n. 4, ivi, 1965,
I, 575, con nota.
(2) Esatta applicazione delle norme di cui agli artt. 2 e 19 del
t. u. n. 1775.

218 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La giurisprudenza, che ha fatto applicazione di questo principio,
non sempre si � espressa in termini di integralit�, ma anzi, in vari casi
(Cass. Sez. Un. 7 aprile 1953, n. 2.675; 22 marzo 1953, n. 765; 27 luglio
1948, n. 1244) ha pronunciato su fattispecie, per le quali, nel testo unico
sulle acque e sugli impianti elettrici v'era un rinvio recettizio ad una
precisa norma dell'abrogato codice di procedura civile del 1865; pi�
precisamente, all'art. 518 delativo al termine per ricorrere alle sezioni
unite della Corte di Cassazione, richiamato dall'art. 202 quarto comma
del testo unico; o all'art. 493 relativo alla pronuncia sulla competenza
da parte del giudice d'appello, richiamato dall'art. 191 del testo unico.
Anche inteso in questi pi� ristretti limiti, il principio sopra enunciato
trova specifica applicazione nel caso in esame, perch� l'istituto della
perenzione di istanza (art. 338 c.p.c. 186�5), che il Tribunale Regionale
ha applicato in luogo dell'estinzione del processo, � richiamato dall'art.
186 del t.u. del 1933.

I ricorrenti incidentali sostengono, per�, che la soluzione contraria
dovrebbe ritrovarsi nell'art.208 del pi� volte ricordato t.u. del 1933,
che, se fa rinvio al codice di procedura civile allora vigente, cio� al
codice del 1865, estende poi il rinvio anche alle �successive leggi
modificatrici ed integratrici�, tra le quali sarebbe da annoverare il
codice di procedura civile del 1940-42.

Il rilievo non appare fondato. Allorquando fu emanato il testo unico
sulle acque e sugli impianti elettrici, i criteri ai quali doveva informarsi
il codice allora in gestazione, avevano gi� trovato accoglimento
nella pi� autorevole dottrina, onde il regolamento processuale in tema
di acque (titolo IV del t.u.) volle costituire una anticipazione della
riforma in corso. Nel testo unico trovarono cosi collocazione norme innovatrici
rispetto al comune processo civile (si pensi, ad es. alla preventiva
fase istruttoria dinanzi al giudice delegato e alla successiva
rimessione al collegio, artt. 157 e 180) ed una serie di rinvii ricettizi
al codice di procedura civile del 1865, il che significa che si attu� un
sistema processuale autonomo, comprensivo di criteri gi� sperimentati
e di criteri nuovi. L'art. 208 del testo unico dice appunto questo, quando
precisa che nel processo in materia di acque pubbliche si ha riguardo
in primo luogo a � tutto ci� che sia regolato dalle disposizioni del
titolo IV � del testo unico, e, per quanto non regolato da quelle disposizioni,
si applica il codice di procedura civile allora vigente, con la
precisazione, del resto ovvia, che tale codice non doveva intendersi
richiamato nell'originaria stesura, ma tenuto conto �delle successive
leggi modificatrici ed integratrici�. (Omissis).

A tal punto, prima di esaminare se � fondata la censura dell'appellante
principale, devesi senz'altro escludere che abbia fondamento l'appello
incidentale sul punto di una pretesa precedenza a titolo preferenziale
in forza di antichi titoli prodotti in causa, o da esibire, dietro

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 219

ordine, dall'amministrazione dei LL. PP., che permetterebbero di considerare
gli utenti di acqua pubblica della riva sinistra quali possessori
di un titolo legittimo (art. 2 lett. a del t.u.) o comunque utenti per
tutto il trentennio anteriore alla pubblicazione della legge 10 ago.
sto 1884, n. 2644 (art. 2 lett. b) con particolare modalit� di esercizio.
� agevole obiettare che non solo non v'� stato alcun riconoscimento
di un titolo preferenziale a favore di Cancelliere e C., ma tale riconoscimento
non venne neppure da loro richiesto allorch� invocarono ed
ottennero il decreto 31 gennaio 1939, il quale non fece che accogliere
la richiesta di riconoscimento di ls. 20,5�58 per antica utenza. Tale decreto,
che corrispondeva all'istanza degli interessati non fu, naturalmente,
impugnato da questi ultimi, per cui l'accertamento � divenuto
definitivo nei loro confronti, senza riconoscimento di preferenziali modalit�
di esercizio.

Ma non esiste neppure un titolo preferenziale del Consorzio Verdia
Passalongo rispetto agli utenti di sinistra, anteriore al 1939, che il
decreto 31 gennaio 1939 avrebbe violato.

Invero, la scrittura 6 settembre 193�9, a parte che � firmata dal
.solo Gaetano Cancelliere e non anche dagli altri utenti, per cui, in mancanza
di procura, sarebbe vincolativa solo per il sottoscrittore (n�
potrebbe, naturalmente, parlarsi di convalida di un atto per mancanza
della forma richiesta ab substantiam) non contiene alcun riconoscimento
a favore del Consorzio n� correlativa di diritti sostanziali.
Dalla ragione che indusse le parti presenti a rilasciare le rispettive
dichiarazioni e dallo stesso loro tenore ( � Il Consorzio non si oppone
all'assegnazione a Cancelliere... �; �I ricorrenti non intendono pregiudicare
le assegnazioni fatte al Consorzio ... �) emerge chiaramente che
con esse le parti vollero regolare il loro comportamento nel processo
in corso per favorirsi a vicenda, in modo che i ricorrenti potessero
vedersi riconoscere il diritto di utilizzare un maggior quantitativo di
acqua, senza che venissero rimessi in discussione il diritto di antica
utenza riconosciuto al Consorzio e la concessione fatta allo stesso ente.
Se un riconoscimento a titolo preferenziale dovesse ravvisarsi in quella
scrittura, dovrebbe trattarsi di un riconoscimento reciproco, il che �
assolutamente inconcepibile, perch� assurdo.

Ma se la scrittura del 1933 non � fonte di riconoscimento di un
titolo preferenziale a favore del Consorzio tanto meno pu� esserlo la
sentenza 9 giugno 1937 del Tribunale regionale di Palermo, per aver
fatto proprio il contenuto di quella scrittura, tanto pi� che questa venne
presa in considerazione unicamente ai fini della dichiarazione di cessazione
della materia del contendere. � noto che quando il Giudice dichiara
cessata la materia del contendere per fatti sopravvenuti nel corso
del giudizio (e nel caso in esame la dichiarazione � avvenuta ex officio)
egli ritiene, a torto o a ragione, che sia sopraggiunto un fatto, che,
incidendo sul diritto sostanziale dedotto in causa, elimini la ragione
stessa del contendere fra le parti e, quindi, sia venuta meno oggettivamente
la necessit� di affermare la concreta volont� giurisdizionale,
.sicch� la cessazione della materia del contendere si risolve in una pro

220 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

nuncia di declaratoria che pone fine al processo, facendo venir meno
perisno le sentenze gi� pronunciate.

Una volta esclusa la ricorrenza di una ragione preferenziale a
favore dell'uno o dell'altro gruppo di utenti, in caso di insufficienza
d'acqua i riconoscimenti di utenza a favore del Consorzio e del gruppo
Cancelliere devono ridursi proporzionalmente ed in tal caso si fa luogo
alla riduzione dei riconoscimenti dopo che sono state sacrificate le concessioni.
Infatti i titolari di utenze di acque pubbliche, che risultino
derivate ed utilizzate per tutto il trentennio anteriore alla pubblicazione
della legge 10 agosto 1884, n. 2644 e che abbiano ottenuto il riconoscimento
dell'utenza dall'Amministrazione, sono posti sullo stesso piano
giuridico, salva, naturalmente, la differenza del quantitativo di acqua,
che ciascuno ha ottenuto di poter continuare a derivare e che corrisponde
al quantitativo utilizzato nel detto trentennio. I riconoscimenti
di uso trentennale, invero, avendo tutti effetto dalla stessa data (e cio�
dall'entrata in vigore della legge del 18'84, qualunque sia la data del
riconoscimento) debbono considerarsi tutti di pari grado. L'antica
utenza, invece, � preferita, com'� pacifico fra le parti, alla concessione,
che prende data dalla data del decreto e tale preferenza si desume
chiaramente dall'art. 19 del testo unico 11 dicembre 1933, n. 1775, per
n quale �la concessione si intende fatta entro i limiti di disponibilit�
dell'acqua � ed il concessionario � sempre responsabile di qualsiasi
lesione che, in conseguenza della concessione, possa essere arrecata ai
diritti dei terzi. (Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 25 gennaio 1966, n. 6 -Pres. Reale Est.
Ferrati -A.C.E.A. (avv. Carugno) c. Consorzio acquedotto del
Peschiera (avv. Carloni) e Tesoriere Comune di Roma (avv. D'Angelantonio).

Acque pubbliche -Controversia fra privati -Competenza dei Tribunali
delle acque pubbliche.

(T. u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140; lett. e).
Giustizia amministrativa -Motivi di ricorso -Poteri del Giudice.

Ai sensi deH'art. 140 lett. c. del t. u. 11 dicembre 1933, n. 1775,
secondo il quale sono devolute alta cognizione dei Tribunali delle
acque pubbliche � le controversie aventi ad oggetto qualunque diritto
relativo alle derivazioni ed utilizzazione di acque pubbliche�, ricorre
la competenza di detti Tribunali quando, pur vertendo la lite tra
privati, sia in discussione il contenuto e la portata del provvedimento
amministrativo di derivazione e di concessione, giacch� le relative contestazioni
involgono necessariamente quegli interessi di ordine pubblico,
in vista dei quali � stato costituito il giudice specializzato (1).

(1) L'affermazione che le controversie tra privati, relativamente alla
materia delle acque pubbliche, sono di competenza dei Tribunali specia

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 221

In materia di ricorsi giurisdizionali amministrativi il giudice � vincolato
ai motivi ed alle istanze dedotte dalla parte, nel senso che non
gli � consentito di procedere per ragioni diverse all'annullamento del
provvedimento impugnato (2).

Piuttosto si deve considerare che ai sensi dell'art. 140 lett. c) del

t. u. 11 dicembre 1933, n. 1175 sono devolute alla cognizione dei Tribunali
Regionali delle Acque Pubbliche �le controversie aventi ad
oggetto qualunque diritto relativo alle derivazioni e utilizzazioni di
acqua pubblica � e che secondo la costante interpetrazione giurisprudenziale
ricorre la competenza di quei Tribunali quando, pur vertendo
la lite tra privati, sia in discussione il contenuto e la portata del provvedimento
amministrativo di derivazione e di concessione di un'acqua
pubblica giacch� le relative contestazioni involgono necessariamente
quegli interessi d'ordine pubblico, in vista dei quali � stato costituito
il giudice specializzato.
Ora nella specie tutta la controversia s'impernia proprio sulla interpretazione
di provvedimenti amministrativi riguardanti l'acqua pubblica,
giacch� la pretesa del Consorzio del Peschiera di pi� nulla
pagare alla ACEA per l'acqua goduta ed anzi di aver in restituzione
le somme precedentemente gi� corrisposte, presuppone che si accerti
la sua qualit� di diretto concessionario dallo Stato fin dal momento

lizza ti, ricorre molto spesso in giurisprudenza: cfr. Trib. Sup. Acque,
3 settembre 1964, n. 3, in questa Rassegna, 1964, I, 1166, con ampia nota
redazionale in cui � dato conto degli orientamenti giurisprudenziali pi�
rilevanti. Il collegamento degli interessi privati con quelli di ordine pubblico,
che giustifica siffatta soluzione, viene di volta in volta individuato
nelle peculiarit� della fattispecie in esame. La decisione si inquadra nell'orientamento,
che identifica tale collegamento nella necessaria presa in
considerazione del �contenuto e dei limiti del povvedimento di concessione:
cfr., oltre alle decisioni di cui alla nota ricordata, Cass. 30 luglio 1964,

n. 2170, Foro it., Rep. 1964, voce acque, n. 111, in cui � pure precisato,
che la questione coinvolgente l'interesse pubblico deve costituire premessa
necessaria per la risoluzione della questione insorta fra i privati.
(2) Massima consolidata. Cfr.: Cons. Stato, Sez. VI, 18 marzo 1964,
n. 247, in questa Rassegna, 1965, I, 751, con nota critica di LA PORTA, id.,
Sez. V, 29 maggio 1964, n. 593, Xl Consigl'io di Stato, 1964, I ,980.
Peraltro la giurisprudenza ammette la possibilit� di annullare un atto
per un vizio formale che, pur non essendo stato denunciato, sia tuttavia
rilevabile di ufficio (cfr.: Cons .Stato, Sez. V, 27 aprile 1964, n. 511, Il
Consiglio di Stato, 1964, I, 738): casi del genere sono stati !ravvisati nelle
questioni pregiudiziali attinenti .alla validit� della costituzione del rapporto
processuale (Cons. Stato, Sez. V, 27 aprile 1964, n. 251, ivi, 1964, I,
753); e nella rilevanza di una questione di illegittimit� costituzionale dell'atto
(cfr. oltre alla decisione 247/64 citata, Cons. Stato, Sez. IV, 8 luglio
1964, n. 930, Foro amm., 1964, I, 2,837).

� stato, per altro, correttamente precisato �Che �non costituisce pronuncia
extra petita quella che abbia avuto ad oggetto il contenuto esatto
della doglianza, ma abbia riconosciuto fondata la pretesa sulla base di
norme diverse da quelle indicate dal ricorrente� (Cons. Stato, Sez. V,
3 luglio 1964, n. 861, Il Consiglio di Sato, 1964, I, 1226).

222 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

in cm m1z10 l'utilizzazione da parte sua dell'acqua pubblica, e m funzione
quindi della interpretazione che vien data sia al decreto prefettizio
che ha autorizzato in via provvisoria il prelievo dell'acqua dalla
vasca di Salicano dell' ACEA, riconoscendo a quest'ultima il diritto
al reintegro in natura e alla percezione di un corrispettivo, sia al decreto
ministeriale di concessione, che ne ha stabilito la decorrenza
a tutti gli effetti dal 5 luglio 1947 e cio� dalla data del precedente
decreto prefettizio.

Qutisto rilievo � pi� che sufficiente per giustificare la devoluzione
della lite al Tribunale Regionale delle acque pubbliche anzich� al giudice
ordinario. (Omissis).

� noto invero che in materia di ricorsi giurisdizionali amm1mstrativi
al giudice � dato pronunciarsi soltanto sui motivi e sulle istanze
dedotte dalla parte e non gli � consentito procedere ad annullamento
del provvedimento impugnato per ragioni diverse (cfr. Cass. 25 maggio
1965, n. 1029): ci� significa che l'annullamento opera nei limiti
della impugnazione e non incide nei rapporti dei terzi, che, pur potendolo,
non avevano proposto l'impugnazione. (Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 10 febbraio 1966, n. 9 -Pres. Reale
-Est. Cortesani -Bonarrigo (avv. Ferlito) c. E.N.E.L. (avv. Piacitelli)
e A.C.E.A. (avv. AmbrosioJ.

Acque pubbliche -Opere di utilizzazione delle acque pubbliche -Domanda
di risarcimento dei danni -Ammissibilit�.

(T. u. 11 luglio 1913, n. 959, art. 51).
Ai sensi dell'art. 51 t. u. 11 luglio 1913 n. 959, secondo il quale
� spetta esclusivamente all'autorit� amministrativa lo statuire e provvedere,
anche in caso di contestazioni, sulle opere di qualunque natura
ed in generale sugli usi, atti e fatti, anche consuetudinari, che
possono avere relazione col buon regime delle acque navigabili e con
l'esercizio della navigazione�, la necessit� del ricorso all'autorit� amministrativa
concerne la sola ipotesi che la controversia investa il
regime dell'acqua pubblica e la sua utilizzazione, venendo cosi ad incidere
su interessi di carattere generale: al contrario l'immediato
esperimento dell'azione giudiziaria deve ritenersi pienamente consentito,
ogni qual volta la lite si presenti circoscritta alla valutazione
delle modalit� di esercizio della concessione e all'accertamento degli
effetti che ne conseguono nella ben delimitata sfera delle parti private
contendenti (1).

(1) Le decisioni richiamate nel testo (Cass. 9 febbraio 1963, n. 254,
Giust. Civ., 1963, I, 1630, e Cass. 10 settembre 1956, n. 3197, ivi, 1957, I,

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 223

(Omissis).

Orbene dispone il citato art. 51 che �Spetta esclusivamente all'autorit�
amministrativa lo statuire e provvedere, anche in caso di
contestazioni, sulle opere di qualunque natura e in generale sugli usi,
atti o fatti, anche consuetudinari, che possono avere relazione col buon
regime delle acque navigabili e con l'esercizio della navigazione.

�Quando dette opere, usi, atti, siano riconosciuti dall'autorit� amministrativa
dannosi al regime dalle linee navigabili, essa sola sar�
~ompetente per ordinare la modificazione, cassazione, la distruzione.
Tutte le contestazioni relative saranno regolate dall'autorit� amministrativa,
salvo il disposto dell'art. 23, n. 6 t. u. Cons. di Stato del
1907, n. 638.

� Tuttavolta che vi sia inoltre ragione a risarcimento di danni la
:relativa azione sar� promossa dinanzi ai giudici ordinari, i quali non
potranno discutere le questioni gi� risolute in via amministrativa�.

La norma in esame recepisce nella sostanza il contenuto precettivo
dell'art. 2 t. u. n. 523 del 1904, sicch�, ai fini interpretativi, ben
pu� tenersi presente la pi� diffusa e recente elaborazione giurisprudenziale,
consolidatasi in ordine all'analoga disposizione vigente in
tema di opere idrauliche. Al riguardo il S. C., con le sentenze 16 gennaio
1966, n. 91; 10 settembre 1956, n. 3197; 11 novembre 1959, n. 3341
e 9 febbraio 1963, n. 354, ha avuto occasione di precisare che la ne-
cessit� del preventivo ricorso all'autorit� amministrativa concerne la
.sola ipotesi che la controversia investa il regime dall'acqua pubblica

e la sua utilizzazione, venendo cosi ad incidere su interessi di carattere
generale. In considerazione del contenuto pubblicistico e del limite
:funzionale del citato art. 2, la improponibilit� della domanda davanti
.all'autorit� giudiziaria ordinaria e specializzata presuppone, adunque,
.che la contestazione abbia ad oggetto opere, usi, atti o fatti, che alte
�rino il modo di essere del corso d'acqua, inteso in ogni sua parte, in
_guisa da restare pregiudicato, in modo concreto e attuale, l'uso della
massa fluente nei riguardi della generalit� dei cittadini.

Al contrario l'immediato esperimento dell'azione giudiziaria deve
ritenersi pienamente consentito, ogni qual volta la lite si presenti
circoscritta alla valutazione delle modalit� di esercizio della conces

264), argomentavano sulla scorta dell'art. 2, t. u. 25 luglio 1904, n. 523;

che, come avverte esattamente la sentenza, deve intendersi sostanzialmente

recepito nell'art. 51 del testo unic9 11 luglio 1913, n. 959.

Nel senso che la competenza dell'autorit� amministrativa, di cui al

l'art. 2 del dtato testo unico del 1904, ricorre solo quando la controversia

incida su interessi di natura pubblicistica, cfr.: Cass. 11 novembre 1959,

n. 3341, Giust. civ., 1960, I, 509, e Acque bonif. costr., 1960, 43 con nota�di
SANGIORGIO, In tema di danni arrecati dall'esecuzione di un'opera di pubblica
utilit�; Oass. 18 gennaio 1956, n. 111, Giust. civ. Reip. 1956, voce acque, n. 23.
In precedenza la Corte Suprema aveva affermato che, prima che il
giudice possa decidere le controrversie sul risarcimento del danno che sia

224 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sione e all'accertamento degli effetti, che ne conseguono nella ben
delimitata sfera delle parti contendenti.
Eguale interpretazione va ovviamente accolta in ordine all'art. 51.

t. u. n. 959 del 1913, che, come gi� accennato, sostanzialmente riproduce
la disciplina predisposta in materia di opere idrauliche. Del restala
norma in questione costituisce la implicazione logica del generaleprecetto,
sancito dall'art. 38 del t. u. sulla navigazione interna, cheesplicitamente
riserva all'autorit� amministrativa �la suprema tutela
sulle vie navigabili e la ispezione sui relativi lavori�, riconoscendo,
per ci� stesso, la esistenza di un amplissimo potere discrezionale di.
apprezzamento e disposizione quanto al modo di utilizzare l'acqua
pubblica e alla adozione delle provvidenze e cautele necessarie persalvaguardarne
il regime.
Ora la istanza di danni, in quanto prospettata sotto il profilo del
pregiudizio arrecato dall'esercizio dei serbatoi esistenti nel bacino del
Nera-Velino, al regime di navigabilit� del Tevere, investe direttamente�
il modo di essere del corso d'acqua, e quindi incide su interessi di carat-�
tere generale e pubblicistico, donde la necessit�, ai sensi del tassativo�
disposto del citato art. 51, del preventivo esame da parte dell'autorit�
amministrativa, neppure sindacabile in sede giudiziaria, della conformit�
o meno delle su indicate opere idrauliche alle esigenze del buon
governo dell'acqua pubblica.

� evidente quindi l'infondatezza del primo motivo dell'appelloprincipale,
con il quale il Bonarrigo, senza punto considerare la sfera.
di specifica competenza dell'amministrazione, pretende in definitiva
dal giudice ordinario specializzato che sia accertata, attraverso le�
informazioni della Capitaneria di Porto e l'espletamento di consulenza
tecnica, la dannosit� delle opere idrauliche nei riguardi della sicurezza.
e libert� di navigazione del fiume Tevere.

Passando all'esame dell'altra causa petendi posta a fondamento�
della medesima istanza di danni, si � gi� precisato che con essa il Bo-.
narrigo denuncia l'improvviso abbassamento delle acque del fiume,
verificatosi in un giorno imprecisato della fine di giugno 1957, in se-guito
all'irregolare esercizio delle derivazioni da parte delle societ�
appellata. Con questa seconda e diversa prospettazione della domanda,
il thema decidendum si esaurisce nell'accertare il modo di esercizi0>

derivato dal compimento di un'opera pubblica in materia di acque pub-

bliche, � sempre necessario che l'autorit� amministrativa si 'Pronunci sulla

liceit� dell'opera, restando sospesa nel frattempo l'esercizio della giurisdi

zione (Cass. 14 maggio 1955, n. 1402, Giust, Civ. Mass., 1955, 509). Il prin-�

cipio era stato applicato anche nei rapporti fra 'Privati (Cass. 25 giub1lo

1952, n. 1877, Foro it. Rep. 1952, voce: acque, n. 63).

Per quanto concerne la fattispecie risolta, la domanda di risarcimento�

era stata prospettata anche in relazione ad un improvviso abbassamento

del livello dell'acqua, a seguito di presunto irregolare esercizio della societ�

concessionaria. Il Tribunale Superiore ha esattamente ritenuto, che la circo-�

stanza non implicava una valutazione relativa al buon governo dell'acqua

pubblica, riguardando semplicemente le modalit� di esercizio della con

cessione.

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PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 225 PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 225
della concessione, la sussistenza dell'episodico abbassamento improvviso
delle acque e le eventuali conseguenze pregiudiziali derivatene nella
sfera patrimoniale del ricorrente, restando esclusa la necessit� e rilevanza,
ai fini del decidere, di una ulteriore valutazione relativa al buon

governo dell'acqua pubblica. E poich�, ai sensi dell'art. 51 t. u. n. 9,39
del 1913, quest'ultima indagine soltanto � riservata alla competenza
dell'amministrazione, esattamente i primi giudici, sia pure con motivazione
non del tutto soddisfacente, hanno disatteso la eccezione di
improponibilit�, sollevata dalle societ� appellate. (Omissis).

LODO ARBITRALE, 11 giugno 1965, n. 318 (Roma) -Pres. Mastropasqua
-Impresa Mellucci (avv. Pistolese) c. Ministero LL. PP.
(avv. Stato Zagari).

Arbitrato -Richiesta di deposito atti progettuali e relazioni riservate Inammissibilit�.

(r. d. 24 maggio 1895, n. 350, art. 100; c. p. c., art. 210).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Applicabilit� dell'art. 1664,
2, comma cod. civ. -Condizioni.

(r. d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 20, 21; c. c. art. 1664, 2� comma).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Termine di ultimazione -Proroghe
-Condizioni e conseguenze.

r. d. 25 maggio 1895, n. 350, art. 17).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Riserve -Decadenza .. Concetto
e distinzioni.

(r. d. 25 maggio 1895, n. 350, art. 54).
L'Amministrazione non � tenuta a produrre nel giudizio arbitrale
i documenti di progetto e gli atti interni, che non rientrano tra quelli
destinati a provare i fatti attinenti all'appalto (1).

Gli artt. 21 e 22 del r.d. 25 maggio 1895, n. 350, regolano la formazione
dei prezzi per le specie di lavoro non previste in contratto :
l'art. 1664, 20 comma e.e., stabilisce, invece, i limiti ai rischi che l'appaltatore
deve affrontare nella esecuzione dell'opera, escludendo a
carico del medesimo i maggiori oneri conseguenti a circostanze che
non siano state obiettivamente previste (2).

(1) I documenti di cui l'impresa aveva chiesto l'esibizione erano gli
atti relativi alla compilazione del progetto, quelli di controllo del progetto;
la corrispondenza intercorsa tra il geno civile ed il Provveditorato alle
oo.pp.; le relazioni riservate del collaudatore e del direttore dei lavori.
Si trattava, quindi, di atti interni e riservati, e non comuni all'appaltatore.
Al riguardo, nello stesso senso, cfr.: lodo 26 marzo 1964, in questa Rassegna
1964, 1175; CIANFLONE, L'app, di oo.pp., 1957, 797.

226 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Quando ii termine di ultimazione dei lavori deve essere prolungato
per l'impossibilit� di osservarlo in cui venga a trovarsi l'appaltatore
per fatto a lui non imputabile, il medesimo ha un diritto al
prolungamento del termine. Ed anche se il nuovo termine � :fissato
sotto forma di proroga, non si tratta di vera e propria proroga (la
quale presuppone un potere discrezionale della p.a. nel concederla o
meno), ma di termine suppletivo dovuto, che non pu� essere di ostacolo
al diritto dell'appaltatore ai connessi maggiori compensi (3).

Le riserve che, in virt� dell'art. 54 r.d. 25 maggio 1895, n. 350,
devono inserirsi, sotto comminatoria di decadenza, nel registro di contabilit�
all'atto di presentazione per la firma dell'appaltatore, sono
quelle riguardanti le contestazioni relative ai fatti registrati. Le riserve
aventi riferimento a fatti continuativi, o quelle che danno luogo
a pretese di carattere generale sono, invece, deducibili anche all'atto
della chiusura della contabilit� (4).

(Omissis).

La documentazione esibita dall'Amministrazione � sufficiente a lumeggiare
i termini della controversia e consente una adeguata valutazione
delle tesi sostenute dalle parti.

(2) La giurisprudenza arbitrale, sulla scorta di alcuni precedenti dottrinali
(e, in particolare, CIANFLONE, op. cit., 1957, 436 ss.; BIAMONTI, Sulla
eccessiva onerosit� sopravveniente nel corso di concessioni amministrative
di servizi e degli appalti pubblici, Foro it., 1949, I, 772 ss.), continua a ritenere
l'applicabilit� del secondo comma dell'art. 1664 e.e. a situazioni che,
secondo la tesi costantemente sostenuta dall'Avvocatura, andrebbero ricomprese
piuttosto nell'ambito degli artt. 21 e 22 del regolamento 25 maggio
1895, n. 350. Negli stessi sensi si era di recente espresso il lodo arbitrale
24 febbraio 1964, n. 11 (in questa Rassegna, 1964, I, 414). Nella nota a
quest'ultima decisione non si era mancato di rilevare, come la delicatezza
della questione rendesse auspicabile un approfondimento di indagine ad opera
dei collegi giudicanti: il che, occorre dire, non pu� ritenersi compiuto dal
lodo in rassegna, il quale motiva sul punto in maniera alquanto apodittica,
limitandosi a richiamare l'opposto orientamento di dottrina e giurisprudenziale.
Quanto al merito della questione, la tesi dell'Avvocatura, come risulta
gi� dalla ricordata nota, � che la legislazione sui lavori pubblici (della
cui specialit� rispetto all'art. 1664 e.e. non dubita la stessa giurisprudenza:
cfr. per qualche riferimento, il lodo 12 novembre 1962, Arbitrati e appalti,
1964, 6, che fa parola di funzione � in certo senso surrogatoria � di tale
norma rispetto ad altra norma o patti) appresti ogni opportuno rimedio
per ovviare alle situazioni previste nel secondo comma dell'art. 1664 e.e.;
e ci� perch� le difficolt� di esecuzione previste da tale norma, quando non
trovano possibilit� di compenso nelle voci di tariffa, si risolvono necessariamente
in una � specie di lavoro non prevista �, che integra appunto
l'ipotesi cui hanno riguardo gli artt. 21 e 22 del regolamento del 1895.

Qui sembra opportuno aggiungere, che la sostanziale fondatezza di
questa tesi risulta confermata dalla sterilt� del tentativo, operato con la
decisione in esame, di determinare per il secondo comma dell'art. 1664 un
ambito di applicazione concettualmente distinto da quello della � specie
di lavoro non prevista �. Sembra chiaro, infatti, che la formula prescelta
di � limitazione del rischio nell'esecuzione dell'opera � non possa avere, sul

15
..;.:

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 227

Non pu� disporsi l'esibizione degli altri documenti di cui ha fatto
richiesta l'Impresa, perch� l'Amministrazione non pu� essere costretta
a fornire atti di carattere interno che essa non produca spontaneamente,
applicando anche nei confronti di essa il principio generale che nessun
nemo tenetur laedere contra se. (Omissis). �

(Omissis).

L'Impresa fonda il diritto al chiesto maggiore compenso, anzitutto
sull'art. 1664 2� comma e.e.

L'Avvocatura oppone in proposito che tale articolo non sarebbe
applicabile perch� i casi da esso regolati troverebbero specifica ed
autonoma disciplina negli artt. 21 e 22 del regolamento 25 maggio
1895, n. 350.

Tale tesi, per�, in contrasto con la pi� autorevole dottrina e giurisprudenza,
non � fondata.
I due citati articoli del regolamento regolano la formazione dei
prezzi per le specie di lavoro non previste in contratto.

L'art. 1664 e.e., invece, stabilisce dei limiti ai rischi che l'appaltatore
deve affrontare nell'esecuzione dell'opera, escludendo che le
difficolt� in esso considerate facciano parte della prestazione cui lo
appaltatore � tenuto, e che quindi, sono coperte dal prezzo pattuito.

Trattasi, come � evidente di � oggetti � diversi.

Orbene, l'art. 1664 2� comma e.e. stabilisce che se nel corso della
opera si manifestano difficolt� di esecuzione, gi� esistenti al momento
del contratto e non previste dalle parti, derivanti da cause geologiche,

piano obbiettivo, altro significato che quello di escludere ogni nuovo e
diverso lavoro, che non rientri in quelli cui l'appaltatore � tenuto. Dunque,
per tener ferma la distinzione, occorrerebbe poter dimostrare un qualche
collegamento fra le opere resesi necessarie per effetto delle difficolt� sopravvenute
e l'originaria formulazione della prestazione. Esclusa, come si � visto,
ogni possibilit� di collegamento sul piano obbiettivo, non rimarrebbe che
far leva sull'elemento soggettivo del rapporto; in riferimento, cio�, alla
prevedibilit� o meno della difficolt� sopravvenuta dopo la conclusione dell'appalto,
ed in diretta connessione con l'oggetteo tipico di quest'ultimo.
Ma il lodo, escludendo ogni riferimento alla prevedibilit� dell'evento sopravvenuto,
ha ribadito anche sul piano soggettivo l'assoluta autonomia
del lavoro resosi necessario in corso di esecuzione, rispetto alla originaria
prospettazione della prestazione: ha finito, cio�, col tornare in pieno in
quel concetto di � lavoro nuovo � che in tesi avrebbe dovuto essere escluso.

Sul punto specifico, la giurisprudenza arbitrale � prevalentemente
orientata in senso contrario alla decisione annotata: cos� il lodo 27 dicembre
1963, Foro It., Rep., 1964, voce: appalto, n. 25, richiede la imprevedibilit�
dell'evento sopravvenuto; cosi pure implicitamente, il lodo 15 marzo
1961, ivi 1963, voce cit., n. 109. Il lodo 23 giugno 1960, Acque, bonif.
costruz. 1961, 506, ha ritenuto che si rende applicabile il 2� comma dell'art.
1664 e.e. nell'ipotesi di impiego di pali di fondazione, resi necessari

� dalla presenza nel sottosuolo, non prevista e non prevedibile all'inizio
dei lavori, di rocce e ruderi di antiche murature �. In dottrina, nello stesso
senso, MIRABELLI, Dei singoli contratti, in Commentario e.e., Torino, 1960.
sub. art. 1664.

228 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

idriche e simili, le quali rendano notevolmente pi� onerosa la prestazione
dell'appaltatore, questi ha diritto ad un equo compenso.

L'indicazione delle cause di difficolt� dell'esecuzione non � tassativa
(come emerge dalla aggiunta � e simili>); e si riferisce anche
alle altre cause naturali, e come generalmente si ammette, non naturali
(la relazione ministeriale parla di cause � obbiettive � ).

Dette cause debbono comportare difficolt� di esecuzione che, anche
se prevedibili, non siano previste dalle parti, e debbono altresi
comportare un aggravio � notevole � dell'onerosit� delle prestazioni
dell'appaltatore.

Non pu� quindi ritenersi fondata l'eccezione che l'Avvocatura
oppone in subordine che cio�, le difficolt� invocate dall'Impresa appaltante
si riferiscano a circostanze che potevano e dovevano essere accertate
dall'Impresa al momento dell'appalto. Per l'invocabilit� della disposizione
in esse � sufficiente che le difficolt� non siano state � previste�
dalle parti; e ci� si � verificato nella fattispecie.

Oggetto infatti dell'appalto, come si evince dall'art. 1 del Capitolato
speciale, fu la costruzione di alloggi nella borgata semirurale

� Cappuccini � in agro di Matera.
La costruzione della borgata era stata decisa nel quadro degli
interventi previsti dalla legge 17 maggio 1952, n. 619 sul risanamento
dei rioni � sassi � di Matera: legge che costituisce uno dei presupposti
dell'appalto.

L'Impresa accett� di costruire gli alloggi in una borgata semirurale;
e non in una campagna priva di sistemazioni idrologiche e
stradali e con pali telegrafici e telefonici sparsi anche nelle zone in
cui le costruzioni dovevano essere effettuate.

Stante, come � pacifico in dottrina e giurisprudenza, la natura
contrattuale del Capitolato speciale, e dovendosi il contratto interpretare
secondo la comune intenzione delle parti (art. 1362 e.e.) e secondo
buona fede (art. 1366 stesso codice), deve ritenersi giuridicamente
fondata la presunzione, da parte dell'Impresa appaltatrice, che la sistemazione
della zona a borgata sarebbe seguita, quanto meno, in concomitanza
ed in rapporto alla costruzione degli alloggi.

(3) Nella fattispecie, la concessione della proroga era stata subordinata
alla dichiarazione, che essa non costituiva riconoscimento per pretese o
indennizzi, conseguenti alla maggior durata dei lavori. Il lodo ha escluso
che la formula importasse rinuncia alle pretese ed agli indennizzi, poich�
il relativo diritto dell'impresa ad ottenerli conseguiva obbiettivamente dalla
constatata necessit� di un prolungamento del termine di ultimazione, a
causa di circostanza non imputabile all'appaltatore.
(4) La massima ripete concetti consolidati nella giurisprudenza arbitrale.
Sulla nozione di fatto continuativo, cfr. il lodo 15 ottobre 1964, n. 69, in
questa Rassegna, 1964, I, 1178, con nota del DEL GRECO, In tema di tempestiI

vit� deUe riserve; lodo 27 giugno 1960, Riv. giur. ed., 1961, I, 763; lodo 24 novembre
1960, ivi, 1961, I, 535; lodo 25 maggio 1960, Acque, bonif., costr.,
1960, 522.

In senso conforme alla prima parte della massima, cfr.: Corte dei Conti,
8 febbraio 1962, n. 695, Riv. giur. ed., 1962, I, 1105; lodo 3 dicembre 1962,
Foro it., Rep., 1963, voce: opere pubbliche, nn. 147-150.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 229

E che tale evento fosse presupposto anche dall'Amministrazione �
:provato dal fatto che non fu previsto alcun compenso a corpo per oneri
di carattere generale.

Accanto a tale voce, nel Capitolato speciale, sono apposti due
trattini: il che significa che il compenso venne escluso, contrariamente
a quanto si sostiene dall'Impresa con la formulazione del terzo
quesito.

L'esclusione appare spiegata dalla circostanza che all'Impresa si
assicurarono dei notevoli vantaggi (in ordine alle spese di impianto,
di costruzione, di impianto del cantiere) con l'appalto simultaneo dei
quattro lotti di lavori nella stessa zona, nonch� col fissare per i lavori
da svolgere prezzi corrispondenti a quelli normalmente corrisposti
in quell'epoca con previsioni autonome rispetto a ciascuno dei
contratti relativi ai vari lotti.

Orbene, la situazione che, con ogni ragionevole previsione, doveva
tradursi in economia notevole di tempo e denaro per l'Impresa, si
tradusse, invece, in grave dispendio ed in grave perdita di giornate
lavorative per le ragioni esposte dall'impresa stessa e sopra specificate.

Il difetto di sistemazione idrologica e stradale, la natura argillosa
del terreno fecero s� che le piogge torrenziali abbattutesi con insolita
frequenza durante l'esecuzione dei lavori trasformassero la zona in
un enorme pantano; furono necessarie, in aggiunta alle normali opere
provvisionali a carico dell'Impresa appaltatrice, urgenti opere di sistemazione
provvisoria per la protezione dei fabbricati, lo scolo delle
acque, la creazione di piste di passaggio, la formazione di massicciate
ed inghiaiate per l'accesso al cantiere.

Ed i danni furono aggravati dalla esistenza nelle zone in cui le

costruzioni dovevano sorgere, dei pali telegrafici e telefonici che le

Societ� interessate tardavano a rimuovere.

Questi eventi non sono addebitabili a colpa dell'Amministrazione,

perch� il ritardo fu la conseguenza di normali difficolt� di ordine buro

cratico dovute in massima parte al ritardo della concessione delle sov

venzioni da parte della Cassa per il Mezzogiorno.

Ma le conseguenze non possono perci� ricadere a carico del solo

appaltatore, cui la stessa Amministrazione appaltante non addebita

alcuna colpa, per un ritardo nell'ultimazione dei lavori tanto notevole

da potersi giudicare eccezionale: un anno e mesi cinque di proroghe,

In senso contrario alla prevalente giurispurudenza v. per�, lodo

15 febbraio 1964, in questa Rassegna, 1964, I, 410.

In base alla citata giurisprudenza, il lodo in rassegna ha ritenuto che

l'impresa fosse decaduta dalla riserva per i maggiori oneri degli scavi a

causa della natura dell'argilla (compatta) che era stata rinvenuta in corso

d'opera. E ci� perch� la riserva si riferiva � a lavori registrati nei registri

di contabilit� senza alcuna osservazione all'atto della firma da parte della

impresa, ed era stata proposta solo ad avvenuta ultimazione dei lavori

stessi, e non in relazione alle singole partite di lavoro contabilizzate nei

registri anzidetti �.

230 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

aggiunto all'anno previsto contrattualmente per i lavori principali,
ai mesi tre per i lavori aggiuntivi ed a mesi cinque e giorni 18 di
sospensioni.

Qualora nella esecuzione dei lavori si verifichino eccezionali ritardi
ed intralci con passivo prolungamento della gestione per cause
non attribuibili all'appaltatore, bensi a nuove esigenze sopravvenute
che hanno modificato l'andamento dell'esecuzione dell'opera appaltata,
ed il contratto non assegni alcun compenso a corpo per oneri di
carattere generale a carico dell'appaltatore, deve ritenersi che l'insorgere
di detti intralci e difficolt� di esecuzione costituisca un evento
di forza maggiore che, col mantenimento delle condizioni dell'ordinaria
gestione, dia diritto all'impresa di ottenere la corresponsione
del compenso previsto dal nominato art. 1664 2-0 comma e.e.; compenso
destinato non ad assicurare all'impresa appaltante l'iniziale sperato
vantaggio, ma a non far ricadere da una parte sola, in omaggio
a principi di equit� e di diritto comune, le conseguenze dannose di
circostanze non previste sorte a modificare i presupposti di fatto
in base ai quali sorse il contratto.

N� vale obiettare, come fa l'Avvocatura Generale dello Stato,
che il prolungamento del termine di ultimazione dei lavori � collegato
a due proroghe concesse dall'Amministrazione, su richiesta dell'impresa
�alla espressa condizione che le predette concessioni non costituivano
riconoscimento alcuno di eventuali indennizzi o pretese �;
e ad altre due proroghe convenute consensualmente con gli atti aggiuntivi
relativi ai supplementi di lavoro che l'impresa era tenuta
a compiere come aumento del quinto.

Quando il prolungamento del termine deriva, come nella fattispecie,
dall'impossibilit� di osservarlo in cui venga a trovarsi l'appaltatore
per fatto a lui non imputabile, questi ha un diritto al prolungamento
del termine; e se anche il nuovo termine � fissato sotto forma
di proroga, non si tratta di vera e propria proroga (la quale presuppone
un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione nel concederla
o meno), ma di termine suppletivo dovuto all'appaltatore, termine
che, come � ovvio, non pu� essere di ostacolo al diritto dello
appaltatore stesso all'ulteriore compenso.

N�, infine, alla richiesta di un compenso pu� essere di ostacolo
il rilievo opposto dall'Avvocatura, che con le riserve relative a tali
oneri non furono fatte all'Impresa all'atto della firma dei documenti
amministrativi di sospensione e ripresa dei lavori.

Le riserve che sotto comminatoria di decadenza debbono, in virt�
dell'art. 54 del Regolamento, inserirsi nel registro di contabilit� allo
atto di presentazione per la firma dell'appaltatore sono quelle relative
all'esecuzione dei lavori per i quali sorge contestazione, sui fatti registrati,
tra Direzione dei lavori ed Impresa.

Le riserve aventi riferimento a fatti continuativi che danno luogo
a pretese di� carattere generale sono deducibili come tali, anche all'atto
della chiusura della contabilit�, come ha fatto l'impresa. (Omissis).

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 231

LODO ARBITRALE, 22 giugno 1965, n. 46 (Roma) -Pres. Zingale -Soc.
Marchini (avv. Lessona e Marucchi) c. Ministero LL. PP. (avv.
Stato Zagari).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Opere provvisionali -Defini

zione.

(Cap. gen. 00. PP. 28 maggio 1895, art. 21; cap. gen 00. PP. 16 luglio 1962,

n. 1063, art. 16).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Opere di difesa dalle piene fluviali
-Morbide -Assimilazione a causa di forza maggiore -Esclusione.

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Danni dipendenti da opere
idrauliche -Rischio -Imputazione.

Le c. d. opere provvisionali sono soltanto quelle aventi carattere
preparatorio e strumentale rispetto alla esecuzione dei lavori appaltati,
e pertanto non rientrano fra esse quei lavori che non hanno un siffatto
carattere in quanto rappresentano varianti dell'originario progetto (1).

Le �morbide � di acque fluviali costituiscono fenomeni ordinari
di variazione idrometrica, e pertanto rientrano nella normale prevedibilit�
all'atto della formulazione deli'offerta per l'aggiudicazione dell'appalto;
per conseguenza, i danni prodotti dalle piene del fiume non
possono essere assimilati a danni di forza maggiore, imprevedibili e inevitabili
che, come tali, siano suscettibili di risarcimento da parte della
stazione appaltante (2).

Anche i mutamenti di regime idrico connessi al funzionamento di
opere idrauliche esistenti lungo il corso di un fiume sono eventi prevedibili,
che vanno, come tali, compresi nel rischio contrattuale assunto
dall'impresa appaltatrice con l'aggiudicazione dei lavori: in ogni caso
una eventuale responsabilit� per danni derivati a terzi da fatti conseguenti
al funzionamento di dette opere non sarebbe mai ipotizzabile
nei confronti della p. a. concedente, ma semmai del concessionario
delle opere stesse (3).

(Omissis).

Le opere provvisionali (cui si riferisce la predetta disposizione)
sono soltanto quelle aventi carattere preparatorio e strumentale rispet

(1) Sul concetto di opera provvisionale, cfr. in dottrina: ClANFALONE,
L'appalto di opere pubbliche, 1950, Milano, 322 ss. Per qualche riferimento,
v. pure: Coll. arb. Roma, 12 gennaio 1960, Foro it., 1963, voce appalto,
n. 14.
La decisione ha ribadito, in via di massima, la nozione tradizionale di
opera provvisionale, ma ne ha fatto un'applicazione non �convincente a11a
fattispecie, ritenendo che costituisse vera e propria variante al progetto
originario �il maggior scavo di splateamento resosi necessario in seguito
all'arretramento del muro di difesa ed al piazzamento a ridosso di esso

232 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

to alla esecuzione dei lavori appaltati, e pertanto non rientrano fra
esse quei lavori che non hanno un siffatto carattere in quanto rappresentano
varianti dell'originario progetto, che nel caso di specie � il
maggior scavo di spalteamento resosi necessario in seguito all'arretramento
del muro di difesa ed al piazzamento a ridosso di esso delle
macchine battipalo.

(Omissis).

La seconda riserva, riguardante la richiesta da parte dell'Impresa
di un compenso per la rimozione delle frane verificatesi nella scarpata
a causa delle � morbide � del fiume Arno, si appalesa giuridicamente
infondata e, come tale, va rigettata.

Devesi al riguardo rilevare che le �morbide� del fiume costituiscono
fenomeni ordinari di variazione idrometrica e pertanto rientrano
nella normale prevedibilit� all'atto della formulazione dell'offerta
per l'aggiudicazione dell'appalto dei lavori, onde i danni prodotti
dalle piene del fiume non possono essere assimilati a danni di
forza maggiore, imprevedibili ed inevitabili, che, come tali, siano
suscettibili di risarcimento da parte della stazione appaltante. (Omissis).

(Omissis).

Ne pu� avere alcuna rilevanza il fatto che i mutamenti di regime

idrico furono provocati, nel caso di specie, � da cacciate di acque �

eseguite dai bacini idroelettrici di Levane e Penna in concessione alla

Societ� Elettrica Valdarno.

Ed invero vale pur sempre il rilievo che anche i mutamenti di

regime idrico connessi al funzionamento delle opere idroelettriche

esistenti lungo il corso del fiume erano eventi prevedibili e come tali

vanno compresi nel rischio contrattuale assuntosi dall'Impresa con

l'aggiundicazione dei lavori in appalto. D'altra parte non � dato rav

visare su qule fondamento giuridico possa ipotizzarsi una eventuale

responsabilit� della Pubblica Amministrazione concedente per fatti

compiuti dalla Societ� Valdarno, concessionaria dei bacini idroelet

trici, e solamente quest'ultima Societ� potrebbe rispondere di tali fatti

nei confronti dei terzi, ove in ipotesi essi non fossero stati legittimati

dall'atto di concessione e rivestissero i caratteri dell'illiceit�.

Una riprova della infondatezza della pretesa avanzata dall'Im

presa con la seconda riserva si deduce indirettamente dalla circostanza

delle macchine battipalo �. Data la specifi.ca natura delle opere appaltate,
ed essendo a carico dell'appaltatore tutti gli apprestamenti di cantiere per
l'esecuzione delle stesse, dovevano intendersi come provvisionali anche i
lavori in questione, che costituivano necessario presupposto per l'esecuzione
delle opere.

(2) La massima � puntuale conseguenza dell'affermazione della normalit�
del fenomeno delle � morbide � e del principio dell'assunzione del
rischio da parte dell'appaltatore (sul quale, dr.: CIANFLONE, op. cit. 406 ss.).
(3) Cfr., nello stesso senso, Trib. Sup. acque 23 settembre 1964, n. 24, l.'
Il Consiglio di Stato, 1964, II, 339. !
!t

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 233

che, allorch� durante l'esecuzione dei lavori avvennero per fattori
naturali improvvise piene del fiume Arno, che per la loro rilevante
entit� potevano essere considerate fenomeni eccezionali e imprevedibili,
l'Impresa fece denuncia dei danni subiti e la Amministrazione non
ebbe difficolt� a riconoscere all'Impresa il diritto ad essere risarcita
(erosioni alle arginature e scarpate con conseguente riempimento dei
cavi), come risulta dai verbali 13 ottobre 1960, 12 gennaio 1961, 8 maggio
1961, richiamati nel verbale di collaudo, ed il predetto risarcimento
fu regolarmente corrisposto, come risulta dal registro di contabilit�:
invece per gli ulteriori danni verificatisi a causa di normali mutamenti
del regime idrico del fiume, l'Impresa nel corso dei lavori non
avanz� mai alcuna pretesa risarcitoria, implicitamente riconoscendo
che essi rientravano nell'ambito del rischio contrattuale. (Omissis).

LODO ARBITRALE 20 ottobre 1965, n. 81 (Roma) -Pres. Landi -Istituto
Bancario Romano (avv. Piaggio) c. Ministero Difesa-Aeronautica
(avv. Stato Pentinaca).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Ordine errato della Direzione
dei lavori -Concorrente responsabilit� dell'Impresa.

{r. d. 17 marzo 1932 n. 366, art. 18).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Riserve riguardanti controversie
di diritto -Proposizione tardiva -Ammissibilit�.

{r. d. 17 marzo 1932, n. 366, art. 17 e 33; r. d. 25 maggio 1895 n. 350, art. 54~.
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Riserve per prescrizioni difformi
dalla normativa contrattuale -Onere dell'immediata proposizione.

{r. d. 17 marzo 1932 n. 366, art. 17; r. d. 25 maggio 1895 n. 350, art. 23).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Accertamenti relativi a danni da
forza maggiore -Contestazioni dell'Impresa -Onere dell'immediata
riserva.

{r. d. 17 marzo 1932 n. 366, artt. 30 e 33; r. d. 25 maggio 1895 n. 350, art. 25).
Appalto -Appalto di opere pubbliche -Impreviste difficolt� di esecuzione
-Oneri relativi -Riserva immediata.

{r. d. 17 marzo 1932 n. 366, artt. 17 e 33; r. d. 25 maggio 1895 n. 350, art. 37).
L'esecuzione di un'errata prescrizione della Direzione dei lavori,
.costituisce in colpa concorrente l'appaltatore. Il quale ha il diritto ed
il dovere di controllare gli atti, attraverso i quali si esplica la ingerenza
collaboratrice dell'Amministrazione, al fine di contestare, ed eventualmente
rifiutare di eseguire, quelli ritenuti incompatibili con la regolare
e puntuale esecuzione dell'opera o considerati di impossibile attuazione.

234 RASSEG;NA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Conseguentemente l'omessa segnalazione di vizi od errori di cui siano

inficiati gli ordini impartiti daH'Amministrazione, induce l'appaltatore
in responsabilit� per i difetti che derivano aH'opera (1).

Quando ia riserva non riguardi ia materiale esecuzione dei lavori,
n� abbia riferimento a specifiche contabilizzazioni o ad ordini o prescrizioni
di servizio, ed invece riguardi una controversia di puro diritto

che non trovi rispondenza neHe registrazioni contabili, non � soggetta
a decadenza e pu� essere proposta anche a lavori ultimati (2).

Nel caso, invece, che si controverta su prescrizioni od ordini di
servizio che si assumono difformi daHa normativa contrattuale, la riserva
deve essere immediatamente proposta a pena di decadenza (3).

Anche neH'ipotesi di danni di forza maggiore, l'appaltatore � tenuto
a proporre immediata riserva, quando intende contestare i risultati degli
accertamenti ai riguardo disposti daH'Amministrazione (4).

Se nei corso dei lavori si manifestino aggravi o difficolt� determinanti
impreviste onerosit�, l'appaltatore � tenuto a proporre riserva nei
documento immediatamente successivo ai verificarsi dei fatti generatori
deHe pretese (5).

(Omissis).

Con il primo quesito si chiede il riaccredito della somma di lire

7.510.813,20, in un primo tempo corrisposte alla Impresa per la � for

mazione di mq. 125.180, 22 di coltre vegetativa� sugli argini dei canali
Ascolano e Pratica di Mare ed in seguito detratta �per mancato attecchimento
di detta coltre �. '

Si assume al riguardo dall'Istituto Bancario Romano che l'operata 8'
detrazione non sarebbe giustificata n� a norma delle condizioni del i
capitolato, n� in relazione al reale svolgersi dei fatti, in quanto mentre
le condizioni tecniche allegate al capitolato speciale prevedevano per
la formazione della � coltre vegetativa � operazioni molteplici e com

I plesse, non certo realizzabili su degli argini, la Direzione dei lavori si
era limitata ad ordinare il semplice spandimento del seme, determinando�
il tempo in cui tale lavoro doveva effettuarsi ed applicando, inoltre,
J;l.On gi� il prezzo dovuto secondo tariffa, ma un terzo di esso.

(1) � noto che l'appaltatore, quando non sia nudus minister del c~mmittente,
ha responsabilit� piena ed esclusiva nella condotta dei lavori, e
nel risultato dell'opera. In sede di opere pubbliche, data la competenza del
committente quanto meno pari a quella dell'appaltatore, il principio non
viene rovesciato, ma attenuato; nel senso che l'ingerenza dell'Amministrazione,
per quanto intensa e penetrante, non annulla ogni funzione dell'appaltatore
la cui obbligazione fondamentale � di eseguire l'opera secondo�
il contratto 'e le regole dell'arte. Di qui l'obbligo dell'appaltatore di segnalare
i vizi progettuali, o gli eventuali errori negli ordini dati in sede
esecutiva; con la conseguenza che, la responsabilit� dell'appaltatore resta
esclusa (nei riguardi dell'Amministrazione, ma -ovviamente -non nei
confronti di terzi), solo quando la segnalazione venga respinta, e siano confermati
il progetto o l'ordine. In dottrina (con richiami giurisprudenziali),
cfr.: C1ANFLONE: L'appalto di opere pubbliche, 1950, 328 e segg.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 235

Dall'Amministrazione si oppone che la pretesa � priva di fondamento
in quanto in base ai principi generali in tema di appalto, l'appaltatore
� responsabile della esecuzione a regola d'arte della buona riuscita
dell'opera a lui commessa, e che se anche l'ordine impartito fosse stato
errato, ci� in alcun modo avrebbe potuto esimere da responsabilit�
l'Impresa, in quanto per esplicita clausola contrattuale � la responsabilit�
� della buona riuscita delle opere spetta unicamente all'Impresa
sempre che essa non abbia presentato riserva scritta agli ordini ricevuti.

Osserva il Collegio che ai fini della risoluzione della controversia in
ordine alla prospettata questione giova rammentare che, come chiaramente
emerge dalle Condizioni tecniche allegate al Capitolato speciale,
per la formazione della � coltre vegetativa ., per la quale la voce n. 10
della tariffa stabilisce un prezzo di lire sessanta al metro quadrato,
riguarda: � la costituzione di uno strato uniforme e continuo di terreno,
avente caratteristiche fisiche e chimiche tali da assicurare un ottimo
sviluppo del prato stabile �, per quest'ultimo, invece, previsto dalla voce

n. 16 della tariffa con l'applicazione di un prezzo di lire centoventi al
metro quadrato, si intende la concimazione, la semina, l'erpicatura ed
altre molteplici operazioni necessarie � all'attecchimento e lo sviluppo
di un tappeto verde fitto, uniforme, esente da erbe infestanti ed in
perfetto stato di vegetazione �.
La distinzione delle due opere risulta, quindi, evidente dalle predette
Condizioni tecniche, avendo la coltre vegetativa per oggetto la preparazione
del solo terreno, da destinare, in seguito, a prato stabile, con
esclusione della inseminazione, prevista, invece, unitamente ad altre
operazioni, dalla seconda.

Nel caso di specie si � verificato che la Direzione dei lavori, pur
avendo, per l'opera di cui trattasi, applicato e contabilizzato il prezzo

n. 10 relativo alla coltre vegetativa (e non gi� due terzi di esso come
si afferma dalla difesa dell'Istituto), aveva in realt� disposta la esecuzione,
non g� di tale lavoro, ma il semplice spandimento del seme da
prato sugli argini di due canali per una estensione di mq. 125.180,20;
e poich� era mancata una preparazione del terreno cos� come prevista
dall'art. 10, mentre non erano state disposte ed effettuate tutte le altre
operazioni previste dal successivo art. 16 e destinate ad assicurare l'at~
tecchimento e lo sviluppo del seme. Tale attecchimento e tale sviluppo
(2) L'opinione della difesa dell'Amministrazione sul punto � nettamente
diversa. Essa � stata illustrata nella nota riportata in questa Rassegna,
1964, 1179.
(3) L'affermazione costituisce puntuale applicazione dell'art. 23 del
Regolamento 25 maggio 1895, n. 350, ed � di particolare interesse per l'ipotesi
di ritardo nella consegna dei lavori, o di varianti ordinate senza la
prescritta procedura. L'affermazione istessa per quanto collegata a precise
disposizione di legge, deve essere segnalata con favore, essendosi frequentemente
nella giurisprudenza arbitrale superata l'eccezione di tardivit� anche
in casi del genere, con riferimento al principio del cosidetto onere rilevabile
in ogni tempo.

236 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

non si sono verificati con la conseguenza che la Direzione dei lavori,
in sede di contabilit� finale, ha detratto l'importo di lire 7.510.813,20,
gi� accreditato all'Impresa.

Cosi stando le cose si tratta nella specie di accertare se l'accettazione
pura e semplice dell'ordine errato e la sua esecuzione da parte

dell'appaltatore abbia lasciato permanere in lui quella responsabilit�
che gli deriva in relazione alla illimitata assunzione del rischio inerente
a tale specie di contratto, o se, invece, per effetto della errata
prescrizione si sia verificato, in tutto o in parte un trasferimento delle
responsabilit� dall'Impresa appaltatrice all'Ente appaltante.

Ed al riguardo va rilevato che mentre l'arbitro nominato dall'Istituto
Bancario, aderendo alla tesi prospettata dalla difesa del predetto
Istituto, ha sostenuto che le conseguenze dell'errata prescrizione dovrebbe
far carico interamente all'Amministrazione trattandosi di ordine
la cui erroneit� non era facilmente rilevabile, l'arbitro da questa ultima
nominato ha, invece, affermato che all'Impresa nulla competerebbe per
l'eseguito lavoro, trattandosi di una �variante� non prevista in contratto
ed eseguita dall'Impresa senza l'ordine scritto di cui all'art. 18
delle Condizioni Generali per l'appalto dei lavori del Genio Militare.

Il Collegio, a maggioranza, mentre non pu� non escludere che nella

..:

specie possa trovare applicazione la norma dell'art. 18 delle richiamate
Condizioni Generali, giacch�, come chiaramente emerge dagli stessi
scritti difensionali dell'Amministrazione e dai documenti acquisiti al
processo, non vi � stata una variazione dei lavori contrattualmente previsti,
ma un'errata interpretazione da parte della Direzione dei lavori
delle disposizioni contenute nelle condizioni tecniche allegate al Capitolato
speciale e della tariffa contrattuale, ritiene che in ordine alla
mancata riuscita dell'opera debba essere affermata la responsabilit�
concorrente dell'Amministrazione e dell'Impresa.

Ed invero se nessun dubbio pu� sorgere sul comportamento negligente
e colpevole della Direzione dei lavori, per aver disposto l'esecuzione
di un lavoro di impossibile attuazione, altrettanto indubbia appare
la responsabilit� dell'Impresa.

E' noto che la responsabilit� dell'appaltatore per il buon risultato
dell'opera, mentre gli impone di prendere ogni pi� opportuna iniziativa
per eseguire l'opera appaltata, indipendentemente da qualsiasi in

(4-5) Il lodo esattamente identifica la ragione della necessit� della riserva
immediata, tanto nella inderogabile esigenza di consentire all'Amministrazione
il controllo dell'esistenza delle circostanze e condizioni su cui
la riserva � fondata; quanto nella esigenza di calcolare l'aggravio economico,
che dalla riserva consegue, al fine dell'eventuale esercizio della facolt�
di recesso. Di questi principi, il secondo � stato finora del tutto trascurato
nella giurisprudenza arbitrale; mentre deve ritenersi che costituisca uno
dei cardini fondamentali di tutto il sistema relativo alle riserve, che va
considerato nel pi� vasto problema del finanziamento dell'opera pubblica,
nel quadro delle peculiari esigenze di un pubblico bilancio. Al riguardo,
cfr. la nota ricordata, in questa Rassegna, 1964, 1179.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 237

tervento dell'appaltante, gli attribuisce d'altra parte un diritto, che �
poi anche un dovere, di controllare gli atti attraverso i quali si esplica
l'ingerenza collaboratrice del committente al fine di contestare, ed eventualmente
rifiutare di eseguire, quelli da lui ritenuti incompatibili con
la regolare e puntuale esecuzione dell'opera o considerati di impossibile
attuazione. ~

Conseguentemente, la omessa segnalazione di vizi o di errori di
cui siano eventualmente inficiati gli ordini impartiti dal committente
induce l'appaltatore in responsabilit� per i difetti che ne derivano alla
opera.

Vero � che nei contratti di appalto di opere pubbliche il cennato
diritto-dovere del controllo dell'appaltatore sulle prescrizioni del com

I mittente ha, come si � ritenuto dalla giurisprudenza, un'attenuante
possibilit� di estrinsecazione, in quanto l'appaltatore viene a trovarsi
di fronte ad un committente avente una competenza da presumersi
almeno pari alla propria, ma rileva il Collegio che nella fattispecie lo
errore da cui era inficiata la impartita disposizione era facilmente rilevabile,
dato che la voce relativa alla coltre vegetativa non comprendeva
la operazione dell'inseminagione, mentre � noto ed �, comunque,
dato di comune esperienza, come il semplice spandimento del seme,.
specie se operato, come nel caso, durante i mesi estivi ed in terreno
non adeguatamente preparato, rimane sterile di risultati, qualora non
vengano eseguite tutte quelle ulteriori lavorazioni, come la concimazione,
l'erpicatura e l'irrigazione, necessarie per l'attecchimento e lo�
sviluppo del seme.

L'errore, quindi, non poteva sfuggire all'attezione di un appaltatore
di diligenza e perizia normali, n� tanto meno alla C.A.I., la cui
capacit� tecnica, come si assume dalla stessa difesa dell'Istituto Bancario,
sarebbe stata superiore a quella comune.

Si deve, pertanto, concludere che nella specie non possa attribuirsi
all'Amministrazione appaltante la esclusiva responsabilit� per la mancata
riuscita dell'opera, dovendosi riconoscere che alla produzione di
tale evento abbia concorso, in pari misura, il comportamento negligente
e colpevole dell'Impresa. (Omissis).

Con la quarta riserva l'Istituto ha avanzato una pretesa di indennizzo
di lire 81.000.000 e ci� sia per l'apportata riduzione dell'importo�
dell'appalto da lire 2.610.000.000, quale indicato nell'invito alla gara,
a lire 1.900.000.000, quale previsto in contratto, sia per l'avvento stralcio
di lavori di sistemazione idraulica, facenti parte dell'appalto, per
un importo di lire 100.000.000.

Sostiene al riguardo l'Istituto Bancario che, essendo stato il notevole
ribasso offerto in funzione dell'importo posto a base dell'asta, la
avvenuta riduzione di questo ultimo, dopo l'aggiudicazione, aveva gravemente
sovvertito l'equilibrio contrattuale, come del pari tale equilibrio
era stato turbato con i lavori fatti eseguire in gestione diretta
.dall'Amministrazione.

238 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La pretesa� stata contestata dall'Amministrazione in via pregiudiziale,
in quanto la relativa riserva sarebbe stata tardivamente iscri:ta
in violazione degli artt. 17 e 33 delle Condizioni Generali, e nel merito
in quanto il contratto di cottimo fiduciario intervenuto tra le parti non
era stato proceduto da alcuna gara formale, ma da una semplice esplorativa
e l'importo dell'appalto era esclusivamente quello indicato e
convenuto nel contratto liberamente accettato e sottoscritto dalla e.A.I.,
e non quello presuntivamente indicato nell'indagine esplorativa, mentre
lo stralcio dei lavori di sistemazione idraulica era avvenuto quando
gi� la e.A.I. era caduta in dissesto. e d'a.ltra parte l'Ammi~ist~az~one
aveva pieno diritto di effettuarlo a1 sensi della nota facolta d1 riduzione
del quinto. .

Indubbiamente infondata � l'eccezione di inammissibilit� della richiesta
per tardiva proposizione della relativa riserva.

Il richiamato art. 33 delle Condizioni Generali, sulla traccia del
ben noto art. 54 del regolamento 25 maggio 1895, n. 450, stabilisce che
nel caso in cui l'appaltatore firmi il libretto delle misure senza riserve
o, dopo averlo firmato con riserva, non esplichi la riserva nel termine
ivi previsto � s'intende che abbia rinunciato ad ogni riserva ed ~c~et:
tata la eseguita contabilit� ., mentre l'art. 17 delle stesse Cond1z1om
contempla il caso di prescrizioni date per iscritto e di ordini di servizio
della Direzione dei lavori relativi all'esecuzione dei lavori, e consente
all'appaltatore di elevare riserva contro tali prescrizioni ed ordini,
qualora li ritenga non corrispondenti alle condizioni contrattuali.

Ora nella fattispecie ove si consideri che le due questioni sollevate
con la richiesta in esame dall'Istituto Bancario non riguardano in alcun
modo la materiale esecuzione dei lavori, n� hanno riferimento con specifiche
contabilizzazioni o con ordini o prescrizioni di servizio, concernendo
una di esse una controversia di puro diritto che non trova
alcun~ rispondenza ~elle registrazioni contabili, mentre l'altra riguarda
la valutazione di un fatto ai puri effetti giuridici, non � chi non veda
come non sussista motivo che suffraghi la dedotta ragione preclusiva
della indagine di merito.

Costante � al riguardo il prevalente indirizzo della giurisprud~~z~
arbitrale che ha ognora respinto la ragione di decadenza per tard1v1ta
di riserva, anche se formulata a lavori ultimati, ove si tratti di pretese
strettamente collegate alla interpretazione della volont� contrattuale
0 di questioni la cui soluzione non presupponga l'accertamento dei fatti,
posti a base delle singole pretese, ma involga semplicemente una loro
valutazione ai soli effetti giuridici. (Omissis).

Con la quinta riserva l'Istituto Bancario Romano, deduce~do eh~,
pur avendo la e.A.I. iniziato, prima ancora della consegna dei lavori,
avvenuta il 30 giugno 1955, tutti i lavori di apprestamento del cantiere
l'Amministrazione appaltante era stata in grado di ordinare
l'ini;io dei lavori soltanto il 15 luglio 1955, ha chiesto, a titolo di risar

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 239

cimento del danno per la forzata inattivit� di numerosi macchinari gi�

predisposti per l'immediato impiego, la somma di lire 12.000.000.

Anche tale richiesta � stata contestata dall'Amministrazione sia
in via pregiudiziale in quanto la relativa riserva sarebbe stata tardivamente
iscritta, sia nel merito in quanto il lamentato intervallo di
tempo tra la consegna dei lavori e l'ordine di inizio dei lavori stessi
non sarebbe imputabile ad essa Amministrazione, essendo dipeso dalla
ritardata approvazione da parte delle competenti autorit� amministrative
dei progetti esecutivi predisposti dall'Impresa per la deviazione del
canale Ascolano, e che d'altra parte, l'Impresa aveva diritto di provvedere
alla redazione dei progetti esecutivi fino a due mesi dopo la consegna
dei lavori e correlativamente l'Amministrazione aveva quello di
approvarli nell'adeguato tempo necessario. Aggiunge che, in ogni caso,
nessun danno sarebbe derivato all'Impresa dal lamentato ritardo.

Il Collegio ritiene pienamente fondata l'eccezione pregiudiziale di
inammissibilit� della domanda.

Come dianzi detto l'art. 17 delle Condizioni Generali, analogamente
all'art. 23 del regolamento del 1895, regola le contestazioni tra
direttore dei lavori ed appaltatore in ordine alle prescrizioni ed agli
ordini di servizio con riferimento all'ipotesi in cui il secondo lamenti
la difformit� delle prescrizioni medesime della normativa contrattuale.

Esso dispone che in tale ipotesi l'appaltatore deve presentare per
iscritto le sue osservazioni al Direttore dei lavori entro il termine di
tre giorni dalla data dell'ordine �a pena di decadenza �.

Ora nella fattispecie � pacifico che avverso l'ordine di servizio

n. 1 del 15 luglio 1955, con il quale la Direzione dei lavori disponeva
l'inizio dei lavori appaltati interessanti la deviazione del canale Ascolano,
nessuna osservazione venne formulata dall'Impresa nel termine
e nei modi previsti dal citato art. 17.
Ne consegue che, ai sensi della citata disposizione non pu� non
.considerarsi preclusa ogni richiesta di indennizzo fondata sull'asserita
illegittimit� dell'impartito ordine di servizio.

Con la sesta riserva l'Istituto Bancario ha chiesto la somma di
trenta milioni a titolo di risarcimento dei danni subiti dalle opere nel
<Corso di esecuzione dei lavori in dipendenza da eventi di forza maggiore.

Esplicando la riserva l'Istituto ha sostenuto che, pur avendo l'Impresa
regolarmente denunciato con lettere del 15 settembre 1955, 8 otiobre
1955, 25 settembre 1956 e 20 novembre 1956 i gravi danni derivati
alle opere in corso di esecuzione a seguito delle piogge eccezionali
verificatesi in quei periodi di tempo e che avevano determinato anche
lunghe sospensioni dei lavori, l'Amministrazione appaltante nessun
indennizzo aveva liquidato per la prima e per la quarta domanda, mentre,
quanto alla seconda denunzia, dopo aver valutato i lamentati danni
in tredici milioni di lire, aveva in seguito arbitrariamente ridotto tale
importo a sole lire 8.512.090, come del pari arbitrariamente aveva ridotto
da lire 500.000 a lire 448.974 l'importo dei danni lamentati con
la terza denuncia.

240 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Alla richiesta l'Amministrazione, in via pregiudiziale, ha eccepito
la tardivit� dell'iscrizione della riserva e nel merito ha osservato che
i danni denunciati con la lettera del 15 settembre 1955 erano inesistenti
e quelli denunciati con la lettera del 20 novembre 1956 erano
imputabili a negligenza dell'Impresa, mentre la riduzione degli importi
relativi alle altre due denuncie era stata effettuata in mera rettifica.
di conformit� ai relativi prezzi contrattuali.

Il Collegio osserva, quanto alle denuncie di danni di cui alle lettere
15 settembre 1955 e 20 novembre 1956 che la richiesta formulata
dall'Istituto si ravvisa inammissibile perch� le circostanze al riguardo
accertate dalla Direzione dei lavori dovevano formare oggetto di tem-pestiva
riserva.

Risulta, invero, dai documenti acquisti al processo che, a seguito.
delle predette denuncie, la Direzione dei lavori procedette regolarmente,
a norma dell'art. 30 delle Condizioni Generali, alla verifica dei
lamentati danni, redigendo appositi verbali nei quali diede atto che,
mentre i danni di cui alla lettera 15 settembre 1955, pur se causati
da precipitazioni a carattere temporalesco, erano di trascurabile entit�,
quelli invece di cui alla lettera del 20 novembre 1956 non potevano.
considerarsi dovuti ad eventi di forza maggiore, avendo concorso alla
loro produzione la colpevole omissione da parte dell'Impresa di quei
semplici accorgimenti suggeriti dalla comune prudenza e diligenza che:
ne avrebbero impedito il verificarsi.

Ora non vi � dubbio che tali determinazioni della Direzione dei
lavori e la conseguente omessa contabilizzazione dei richiesti indennizzi
avrebbero dovuto, ai sensi dell'art. 33 delle Condizioni generali, formare
oggetto di tempestiva riserva da parte dell'Impresa, per cui la.
inosservanza di tale obbligo non pu� non importare decadenza della.
stessa Impresa dal diritto di reclamare compensi.

Non sar� del resto inopportuno osservare nel merito che l'affer-mazione
della difesa dell'Istituto secondo cui i danni lamentati con la.
lettera del settembre 1955 non sarebbero stati di trascurabile entit�,
mentre quelli lamentati con la lettera del novembre 1956 non sarebbero
imputabili a negligenza dell'Impresa, � rimasta meramente tale�
perch� sfornita di qualsiasi dimostrazione, tanto pi� doverosa dinanzi
alla mancanza di riserva in sede di verbale di contestazione.

Per quanto, poi, concerne i danni denunciati con le lettere 8 ottobre
1955 e 23 settembre 1956, si osserva come la richiesta dell'Istituto�
intesa ad ottenere la condanna dell'Amministrazione al pagamento della
differenza tra l'importo indicato nei due verbali di constatazione e
quello determinato in sede di chiusura della contabilit� si ravvisi.
infondata.

Ed invero come chiaramente si evince dai due verbali di constatazione
redatti, a norma dell'art. 30 delle Condizioni generali e dello.
art. 42 del regolamento, lo stesso giorno dell'avvenuta denuncia, mentre�
la verifica dei lamentati danni venne effettuata dalla Direzione dei lavori
in maniera dettagliata e precisa, con la minuziosa indicazione delle�
opere distrutte o danneggiate, la determinazione invece dell'indennizzo..

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 241

spettante all'Impresa fu effettuata come testualmente si afferma nei relativi
verbali �in modo approssimativo ., attesa la materiale impossibilit�
di commisurare, come prescritto dal citato art. 30 delle Condizioni
generali, il complessivo importo delle opere di ripristino ai prezzi di
capitolato.

Tale commisurazione venne in seguito effettuata in sede di chiusura
della contabilit� e dalla stessa risulta (libretto delle misure n. 11)
che l'importo dei lavori di riparazione delle opere distrutte o danneggiate
� stato calcolato nei modi previsti dall'art. 30 delle Condizioni
generali, applicando a ciascun lavoro i prezzi del contratto, i prezzi,
cio�, della mano d'opera e delle materie prime portati nella tariffa
annessa al capitolato speciale.

Ora tale preciso ed analitico computo non ha trovato specifiche
contestazioni da parte dell'Istituto, il quale si � limitato a svolgere
deduzioni generiche in ordine alla necessit� di liquidare i lamentati
danni nella misura indicata in maniera approssimativa nei verbali di
verifica, sicch� la richiesta in esame non pu� non essere rigettata.

Il settimo ed ultimo quesito � volto ad accertare il diritto della
Impresa alla corresponsione di un indennizzo di lire 177.100.000 per
i maggiori oneri sopportati nella esecuzione dei lavori in dipendenza
delle condizioni di soggezione e di vincolo determinata dall'intensissima
attivit� addestrativa svolta dai reparti aerei presenti nella zona dei
lavori.

L'Istituto, premesso che la programmazione del ritmo dei lavori,
la predisposizione dei mezzi e delle attrezzature, le previsioni sull'andamento
sul coordinamento delle singole categorie di lavori appartengono
al dominio esclusivo dell'appaltatore, espone che nella fattispecie
la presenza in sito di un'intera aerobrigata aveva reso assolutamente
impossibile alla e.A.I. di svolgere i lavori secondo un preciso proprio
programma con piena utilizzazione delle proprie possibilit� organizzative
e tecniche e ci� a seguito delle continue variazioni dei programmi
esecutivi imposte dalla Direzione dei lavori per aderire alle necessit�
del Comando Aeroportuale, dei divieti di circolazione dei mezzi della
Impresa disposti dalla stessa Direzione per le medesime esigenze e delle
limitazioni e conseguenti restrizioni apportate alla condotta dei lavori.

L'Istituto, pertanto, ha chiesto di essere indennizzato della somma
complessiva di lire 177.100.000 determinata in via presuntiva, tenendo
conto della maggior lentezza del ritmo produttivo, del maggior costo
della mano d'opera, del maggior impiego e maggior costo unitario ed
orario dei mezzi di trasporto e della parziale utilizzazione della loro
portata.

L'Amministrazione oppone in via pregiudiziale la tardivit� della
iscrizione della riserva, mentre nel merito ha osservato che l'Impresa,
per espressa previsione contrattuale, era tenuta ad eseguire i lavori

� anche in presenza di attivit� aerea �.
Il Collegio ritiene, che l'eccezione di inammissibilit� sollevata dal1'
Amministrazione per l'intempestiva formulazione della riserva sia
fondata.

242 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Come � noto l'Impresa che intenda far valere il diritto ad un equo
compenso per la eccessiva onerosit� dell'impegno assunto determinata
da aggravi o difficolt� incontrati durante l'esecuzione dei lavori a causa
di determinati fatti deve formulare apposita riserva per questo titolo
nel corso dell'appalto e precisamente all'atto dello stato dei lavori immediatamente
successivo al verificarsi dei fatti generatori delle pretese
oggetto delle riserve stesse. Trattasi di un onere che investe ogni pretesa
che, qualunque ne sia il titolo, si concreti in una richiesta di maggiori
compensi e di indennizzi in aggiunta ai corrispettiv contabilizzati
dalla Amministrazione. Tale principio, fondato sull'interpretazione letterale
e logica degli artt. 23 e 25 del regolamento 25 maggio 1895,

n. 350 e dei pi� volte richiamati artt. 17 e 33 delle condizioni generali
per l'appalto dei lavori del Genio Militare (r.d. 17 marzo 1932, n. 366)
trova giustificazione nell'esigenza di consentire all'Amministrazione di
controllare l'esistenza delle circostanze e delle condizioni sulle quali
l'appaltatore fonda le proprie richieste e di rendersi conto del conseguente
aggravio economico che dalle richieste stesse pu� derivare, cos� -=i
da provvedere ad ulteriori provviste di fondi o al recesso di cui allo il
art. 345 della legge fondamentale sulle opere pubblich�, espressamente
richiamato dall'art. 47 delle suaccennate Condizioni Generali.
I

Ora che nella specie la e.A.I., in conseguenza della notevolissima d
attivit� addestrativa svolta, nel corso dei lavori, dai reparti aerei gra

l~:~

dualmente immessi nell'aeroporto di Pratica di Mare fino a raggiunim,

i .
gere, come � emerso dalle richieste informazioni scritte, l'entit� di
una brigata, sia stata assoggettata ad interferenze ed a limitazioni nello
svolgimento del programma di lavoro e nella esecuzione stessa delle
singole lavorazioni, costituisce affermazione sulla cui esattezza non �
lecito dubitare. (Omissis). %

Senonch� sta di fatto che la e.A.I., non soltanto alcuna osserva'

zione, nei modi e nei termini stabiliti dall'art. 17 delle Condizioni Ge

I1I
.
nerali ebbe a formulare avverso tali prescrizioni, a suo dire, �contrarie
ai patti del contratto ., ma, pur ripercuotendosi quelle prescrizioni in
aggravi economici che trovavano corrispondenza, almeno, per implicazione,
nelle successive registrazioni contabili, mai una idonea riserva,
a norma dell'art. 33 delle stesse Condizioni ebbe a sollevare in occasione
della sottoscrizione dei singoli stati di avanzamento o dei libretti
delle misure, i quali, come � noto, hanno, per le Amministrazioni Militari,
le funzioni che, ai fini delle riserve, adempie, negli appalti della
Amministrazione dei lavori pubblici, il registro di contabilit�.

Solamente dopo la comunicazione dell'ordine di servizio n. 13 del

I25 maggio 1956, la C.A.I., con lettera in data 8 giugno 1956 diretta ,J
alla Direzione dei lavori, nel denunciare l'incompatibilit� tra il programma
di lavoro impostole con quell'ordine di servizio e �l'inatteso !;

sviluppo � assunto dall'attivit� aerea nell'aeroporto, ebbe a lamentare ~

genericamente l'eccessiva onerosit� insorta nell'adempimento degli ob-

I I.i
~=
,,~

-4fi*1WA%WJR'.-,@'<W-�?%Mfir__

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 243

blighi contrattuali, riservandosi di indicare in seguito l'ammontare
dell'equo indennizzo che riteneva dovuto a tale titolo.

Ma � chiaro come a tale generica protesta, formulata a circa un
mese di distanza dalla impartita prescrizione, non possa essere attribuito
alcun valore, essendo la riserva forma essenziale delle � osservazioni
� e delle contestazioni dei dati contabili da parte dell'appaltatore.
Le richieste, le domande ed i reclami dell'Impresa su tutto quanto forma
oggetto delle scritture contabili debbono, infatti, per acquisire esistenza
giuridica, esprimersi nella forma della riserva, scritta nei documenti
contabili e tempestivamente esplicata. Ci� chiaramente si evince dalle
richiamate disposizioni delle Condizioni generali, nonch� nell'art. 41
del regolamento.

Non pu�, quidi, non ritenersi, in ordine all'avanzata richiesta di
indennizzo, efficace ed operante la preclusione derivante dal mancato
inserimento in occasione delle firme man mano apposte nei libri contabili
successivamente ai fatti generatori della pretesa oggetto della riserva
di cui trattasi.

N� vale obiettare, come si obietta dalla difesa dell'Istituto, che la
giurisprudenza arbitrale ha da tempo attenuato la rigorosit� del principio
sancito nelle richiamate disposizioni, affermando l'inesistenza di
un onere della immediata riserva relativamente ai fatti che durano nel
tempo o i cui effetti nel tempo si potraggono.

Pu� invero, senz'altro essere condivisa l'opinione che le riserve
attinenti ad aggravi di carattere continuativo, se omesse non importano
decandenza per quei lavori che si appalesano accertabili in ogni
tempo e computabili nel loro ammontare.

Ma sarebbe contro legge estendere detta mitigazione nel caso in
cui, come nella specie indubbiamente si verifica, i lavori non sono
pi� accertabili, almeno che non si voglia minare il fondamento stesso
delle suaccennate disposizioni sancite appositamente a favore dell'Amministrazione
per una pi� pronta ed efficace difesa di fronte a richieste
di compensi addizionali ingiustificate ed incontrollabili.

D'altra parte, nella specie, trattavasi di fatti che, se anche di carattere
continuativo, concernevano direttamente le partite di lavoro
che risultavano riportate nei libretti delle misure al momento stesso
in cui l'Impresa veniva invitata alla firma. Nel caso, quindi, l'asserita
impossibilit� avrebbe potuto incidere sulla possibilit� di precisare le
cifre di compenso cui credeva di avere diritto, ma tale impossibilit�
non poteva costituire motivo idoneo per dispensarla dall'onere della
formale riserva al momento della sottoscrizione dei registri contabili,
nei quali erano riportate le partite di lavoro a cui il fatto continuativo
si riferiva e sulle quali esso si ripercuoteva.

Si assume, ancora, dalla difesa dell'Istituto che i lamentati maggiori
oneri sarebbero stati determinati, non soltanto dalle arbitrarie
prescrizioni impartite dalla Direzione per l'esecuzione dei singoli lavori,
ma anche e soprattutto dalle numerosissime sospensioni dello svolgimento
dei lavori, sospensioni determinate, a dire dei relativi provvedimenti
che le imponevano, dalle cattive condizioni atmosferiche, ma

244 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

in realt� dovute, per la massima parte, alla presenza nella zona dei
lavori di attivit� aerea che impegnava le giornate di bel tempo, proprio
quelle, cio�, pi� utili e produttive per il lavoro.

Senonch� l'inconsistenza di siffatto assunto risulta evidente, ove si
consideri che dai documenti acquisiti al processo risulta che di ogni

sospensione e della conseguente ripresa dei lavori venne redatto apposito
e regolare verbale sul quale la e.A.I., a norma del secondo comma
dell'art. 34 delle Condizioni generali, aveva facolt� di esprimere riserva
da svilupparsi nei termini e nei modi del precedente art. 33.

Non avendo la C.A.I. ritenuto di esercitare tale facolt�, � chiaro
come ci� precluda ora all'Istituto la facolt� di proporre utilmente richieste
e domande comunque afferenti alla legittimit� delle disposte
sospensioni e della loro durata. (Omissis).

LODO ARBITRALE, 11 gennaio 1966, n. 9 (Roma) -Pres. Fortini Impresa
Otello Torsello (avv. Dino Ambrosio) c. Ministero Difesa-
Aeronautica (avv. Stato Gargiulo).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Cottimo fiduciario stipulato

dal Ministero Difesa-Aeronautica -Riserve -Scavo di sbanca

mento in terreno argilloso di eccezionale durezza. -Allibramento

dei relativi lavori ed apposizione, accanto alla firma dell'Impresa,

dell'espressione �con riserva�, senza altra specificazione -Ratio ii

delle norme sulla tempestivit� delle riserve -Controllo sul fatto

conteso e controllo sul costo dell'opera -Tempestivit� della riser

va -Condizioni -Fattispecie.

(Condizioni generali di appalto approvate con r. d. 17 marzo 1932, n. 377,
artt. 32 e 33; Regolamento approvato con r. d. 17 marzo 1932, n. 365, art. 41).

Se durante L'esecuzione dei lavori di sbancamento si rinviene un
terreno argilloso di eccezionale durezza, affinch� le riserve, che l'Impresa
intende formula1�e per richiedere un compenso per i maggiori
oneri eventualmente subiti, possano ritenersi tempestive, non � sufficiente
l'apposizione, accanto alla firma, dell'espressione e con riserva�,
ma � necessaria anche la specificazione sia delle ragioni che giustificano
.le riserve stesse, sia del compenso che d� volta in voita viene
richiesto, in quanto la ratio delle norme relative alla decadenza delle
riserve va individuata non solo nella necessitd da parte della p.a. di
esercitare un immediato controllo sul fatto conteso e di impedire che
il trascorrere del tempo ne renda pi� difficile o improbabile l'accertamento,
ma sopratutto nella necessitd di eseguire il controllo costante

sul costo dell'opera onde mantenerlo nel previsto limite di spesa. Va

j
I

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI A-CQUE, APPALTI ECC. 245

pertanto dichiarata la decadenza laddove l'impresa abbia firmato sol.
tanto �con riserva �, senza sviluppare le ragion.i della ri.serva e
l'importo dei compensi nei dieci giorni successivi alla firma (1).

(Omissis).

Passando all'esame del secondo quesito il Collegio osserva che la
Impresa ha richiesto il compenso di L. 117.095.777 per i maggiori oneri
ehe essa assume aver subito durante l'esecuzione dei lavori di sbaneamento
specificando di avere trovato un terreno argilloso di ecce:
zione durezza che avrebbe richiesto l'uso dei mezzi eccezionali e straordinariamente
onerosi, nonch� per aver dovuto eseguire gli scavi per
la costruzione dei fognoli senza l'uso delle mine, impeditole dalla p. a.

La difesa dell'Amministrazione ha eccepito la inammissibilit� delle
riserve perch� intempestive, nonch� la loro infondatezza perch� la natura
della terra scavata rientrava nella categoria prevista dall'art. 16
Cap. gen. (il quale, nel descrivere la nozione �di terra e materiali�,
vi comprende la terra di qualsiasi consistenza, argilla compatta compresa):
in ogni caso aggiunge l'Avvocatura dello Stato, i mezzi impiegati
per lo scavo come risulta dallo stesso memoriale dell'Impresa in
data 25 ottobre 1961 furono mezzi normali di scavo e non. mezzi
eccezionali.

Il Collegio ritiene che l'eccezione di inammissibilit� delle riserve
perch� intempestive, sia fondata.

Giova ricordare infatti che, in conformit� ai principi fondamentali
in materia di esecuzione di opere pubbliche, gli artt. 3,2 e 33 delle
Condizioni generali di appalto approvate con il r.d. 17 marzo 1932,

n. 367 e l'art. 41 del Regolamento approvato con r.d. in pari data
n. 365 tassativamente stabiliscono l'obbligo per l'appaltatore di� firmare
con riserva le contabilizzazioni delle partite di lavori relativamente
alle quali pretende maggiori compensi, nonch� di sviluppare
entro il termine di 10 giorni le ragioni della riserva indicando anche
l'importo dei compensi cui ritiene di avere diritto: �trascorso tale
termine s'intende che abbia rinunziato ad ogni riserva ed accettata
la eseguita contabilizzazione�.
Or bene, dal libretto della misura (che negli appalti militari
adempie alle funzioni del registro di contabilit� per gli appalti civili)
risulta che dei 34 allibramenti relativi a scavi compiuti in date diverse
(ma tutte comprese nel periodo che va dal 15 luglio 1961 al 14 dicembre
dello stesso anno) ben 32 risultano firmati genericamente �con riserva
� e 2 senza riserva: risulta per� dalla documentazione esibita

(1) Esatta applicazione dei principi sulla tempestivit� delle riserve,
in conformit� alla tesi sostenuta dall'Avvocatura (v. in particolare, DEL
Gni;;co, In tema di tempestivit�, delle riserv.e, in questa Rassegna, 1964, I,
1179) e gi� accolta in una non recente sentenza della Corte Suprema (23
marzo 1943, n. 719, Sett. Cass., 1943, 611).

246 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

.che l'Impresa ha specificato e sviluppato le sue riserve con due soli

memoriali: l'uno in data 25 ottobre 1961 e l'altro in data 20 dicembre
1961.

Di guisa che i due memoriali avrebbero reso efficaci -giusta
le norme dianzi richiamate -soltanto le riserve annotate sul libretto
delle misure entro i dieci giorni antecedenti, e cio� soltanto quelle
segnate sotto la data del 16 e 19 ottobre nonch� del 13 e 14 dicembre
1961, mentre invece per tutti gli allibramenti precedenti alla data
del 16 ottobre 1961, avendo l'Impresa Torsello semplicemente e genericamente
apposto la firma � con riserva � senza giammai esplicare la
riserva stessa nei termini stabiliti dall'art. 33 delle Condizioni Generali
succitate, dovr� ritenersi decaduto l'appaltatore dal diritto di far
valere in qualsiasi tempo e modo le riserve e le domande che ad essi
si riferiscono.

Contesta l'Impresa la eccepita decadenza deducendo che la tardivit�
dell'esplicazione pu� considerarsi, nella specie, superata dalla circostanza
che �la vicenda dell'argilla dura� era a conoscenza dell'Amministrazione
poich� durante i lavori erano stati interessati il Laboratorio
Geodetico dell'Aereonautica nonch� i rappresentanti della stessa
Direzione dei Lavori: aggiunge ancora che le ripetute riserve riguardavano
l'esecuzione � continuata � di lavori difficoltosi data la
imprevedibile presenza della argilla dura, per cui il semplice allibramento
� con riserva � ed una specificazione sia pure tardiva potevano
bastare allo scopo, trattandosi di �fatti continuativi�.

Ma le suddette obiezioni non resistono ad una seria critica.

� bene precisare innanzitutto che le riserve di cui al secondo
quesito riguardano gli artt. 6/5,80-7/581-8/586-10/5'95-11-12-13-15-17
dell'estimativo, in ordine ai quali i compensi indicati in contabilit�
ammontano a complessive lire 20.079.500, mentre l'enorme maggior
pretesa dell'Impresa (in ben 117.095.777) non avrebbe potuto giammai
prevedersi ricompresa in una generica riserva, apposta per anco a
contabilizzazioni comprensive di altre categorie di lavori e di voci

diverse dall'estimativo. ""

Giova ricordare che la ratio della tempestiva esplicazione della
riserva viene individuata non soltanto nella necessit� da parte del1'
Amministrazione di esercitare un immediato controllo sul fatto conteso
ed impedire che il trascorrere del tempo ne renda difficile e addirittura
impossibile l'accertamento, ma soprattutto per il rispetto e controllo
costante del costo dell'opera onde mantenerlo nel previsto limite
di spesa.

Ci� viene imposto dal principio di gestione di un bilancio pubblico,
dal divieto di aumentare i prezzi senza autorizzazione o d.i mutare
i limiti dei lavori, dalla responsabilit� personale dei tecnici in caso di
inosservanza, dalle modalit� per la determinazione di prezzi di categoria,
dall'obbligo della immediata denuncia delle contestazioni suscettibili
di causare un onere per l'Amministrazione e infine, dalla facolt�
per quest'ultima di risolvere in ogni tempo l'appalto dietro pagamento
del decimo dell'importo dei lavori da eseguire secondo contratto.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE, APPALTI ECC. 247

Espressamente la Corte di Cassazione (23 marzo 1943, n. 719,
Sett. Cass., 1943, 611) riconobbe essere la causa giustificatrice del precetto
della decadenza dalle riserve quella �che gli organi della p.a.
siano prontamente messi al corrente di domande, che tendano ad alterare
le basi economiche del contratto per poterle esaminare e fronteggiare
con adeguati provvedimenti... �, precisando altresi che il termine
di decadenza riguarda tanto le riserve relative a fatti transeunti
che quelli relativi a fatti continuativi.

� da aggiungere, infine, che la cosiddetta continuit� potrebbe esimere
l'Impresa dall'obbligo di specificare l'importo del compenso complessivo
preteso, ma giammai da quello di esplicar le ragioni, della
apposta generica riserva. Non avendo l'Impresa ci� adempiuto, la decadenza
sancita dalle citate norme appare certamente fondata.

Rimangono da esaminare nel merito quelle parti di riserve che
per essere state esplicate nel termine di giorni dieci non sono precluse.
(Omissis).

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA PENALE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 gennaio 1964, n. 81 -Pres. D'Aniello
-Est. Peronaci -P. M. Biscotti -Rie. Piccolo.

Reati :finanziari -Incetta di buoni per l'acquisto di carburante a prezzi
ridotti -Reato confi.~urabile.

(1. 2 luglio 1957, n. 474, art. 12 bis).
L'acquisto di buoni turistici di benzina da parte del gestore di u~
distributore di carburante, con successiva vendita di carbur~nte a prezzi
ordinari richiesta di rimborso dei buoni e lucro della differenza fra
prezzo drdinario e prezzo pagato per l'illecito acquisto, configura l'ip?tesi
delittuosa di cui all'art. 12 bis deHa L. 2 luglio 1957, n. 474, e non gi�
quelle pi� gmvi di cui all'art. .1 O della legge, che punisce la desti.nazione
di speciali carburanti agevolati ad uso diverso da quello previsto per
l'agevolazione (1).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez, I, 23 marzo 1965 n. 502 -Pres. Valillo Est.
Ferrero -P. M. Peluso -Rie. Piccolo.

Reati :finanziari -Incetta di buoni speciali per l'acquisto di carburante Evasione
dall'imposta di fabbricazione -Non sussiste -Fattispecie
-Amnistia -Applicabilit�.

(1. 2 luglio 1957, n. 474, art. 12 bis).
Chi si sia reso responsabile del reato di cui all'art. 12 bis della
legge 2 luglio 1957, n. 474, non � per questo solo fatto soggetto passivo
del rapporto tributario relativo all'imposta di fabbricazione del carburante
-Non osta pertanto all'applicazione dell'amnistia il mancato pagamento
del tributo (2).

PAl'l'l'E I, SEZ. VII, GIUl'IISPl'IUDENZA PENALE 249

(Omissis).
La Corte osserva che, in accoglimento dell'unico motivo di ricorso,

l'impugnata sentenza dev'essere annullata con rinvio per erronea applicazione
della legge penale.

L'imputato, era stato, tra l'altro, ritenuto responsabile dell'ipotesi
delittuosa prevista dall'art. 10 della L. 2 luglio 1957, n. 474, per avere
acquistato buoni turistici (soprattutto SETAF) di benzina, per l'ammontare
complessivo di Litri 86.854.

Ed era stata, nella specie, ritenuta applicabile, in contrasto con la
tesi difensiva, la norma sopra citata, in quanto l'imputato avrebbe erogato
il quantitativo di benzina corrispondente ai buoni a prezzo normale,
lucrando la differenza tra questo prezzo e quello pagato per i buoni.

Di questo l'imputato si duole e sostiene, giustamente, che sia applicabile
invece le norma specifica dell'art. 12 bis della citata legge n. 474.

Ed ,linvero tale norma punisce il fatto di chi � procura a s� gli
speciali buoni che danno titolo al ritiro della benzina col pagamento
di imposta in misura ridotta �.

Di tal che, tale appunto essendo _il fatto ritenuto dalla Corte di
merito, questa norma e non quella dell'art. 10, era applicabile al caso
in esame, in virt� dell'art. 15 c. p.

Ed infatti l'errore della Corte di merito � stato quello di aver ritenuto
che vi sia uno speciale carburante destinato ad usi turistici, il
quale sarebbe stato venduto come carburante comune sottraendolo cosi
alla sua specifica destinazione.

A prescindere dal secondo pronunciato, che rappresenta il logico svolgimento
dell'affermazione di diritto contenuta nella prima sentenza, e su cui
non giova pertanto soffermarsi, si rileva come il punto controverso deciso
dalla Corte regolatrice sia se il mutamento di destinazione dei carburanti

� agevolati � ai fini della perfezione del reato di cui all'art. 10 legge 2 luglio
1957, n. 474, debba intendersi sotto il profilo naturalistico ovvero sotto
quello giuridico.

I giudici di merito avevano acceduto alla seconda soluzione, ravvisando
nel comportamento del gestore di una pompa di carburante che,
procuratosi i buoni turistici, avesse venduto a prezzi normali il carburante,
lucrando il rimborso a prezzo pieno, un mutamento � giuridico � della destinazione
del carburante idoneo ad integrare il reato in esame.

La Suprema Corte, accedendo invece ad una interpretazione � naturalistica
., ha affermato che per la perfezione della fattispecie prevista dalla
norma incriminatrice � necessario il concreto storno di un oggetto individuato
dall'una all'altra destinazione. Esempio tipico potrebbe essere quello
della nafta per usi agricoli (fra l'altro, diversamente colorata) che venisse
adibita a rifornimento di veicoli stradali.

Conseguentemente nel comportamento dell'imputato ha affermato non
potersi ravvisare altro che il particolare reato a consumazione anticipata
previsto dall'art. 12 bis della stessa legge: il procacciamento dei buoni con
mezzi fraudolenti.

L'orientamento della Suprema Corte sembra meritevole di approvazione
oltre che sotto un profilo equitativo anche sotto un profilo di logicaformale. �

Potrebbe sembrare a prima vista un'incongruenza il punire con la

stessa pena cosi colui che si sia limitato a procacciarsi i buoni (o abbia solo

250 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Invece il sistema di agevolazione per i turisti � ben diverso. Essi

I
acquistano, previa prova della loro qualit� di turisti, i buoni benzina,
a prezzo speciale, e possono spenderli presso qualsiasi distributore, ricevendone
benzina comune. Tali buoni vengono poi rimborsati dallo Stato�

al venditore della benzina. .

Mancando quindi il presupposto giuridico dell'art. 10 della legge
(destinazione di benzina agevolata ad uso diverso da quello previsto .
per la agevolazione), e ricorrendo, viceversa, la fattispecie prevista specificamente
dall'art. 12 bis, � quest'ultima norma che dev'essere applicata.

(Omissis).

Osserva la Corte che il motivo dedotto in via principale � fondato.

Infatti, per l'applicazione dell'amnistia al reato ritenuto a carico

del ricorrente, non sussiste la causa ostativa del pagamento del tributo.
L'art. 12 bis della legge 2 luglio 1957, n. 474, sotto la cui disciplina
ricade il reato per il quale il ricorrente � stato condannato, prevede
e punisce il fatto meramente formale di procurarsi mediante frode i
buoni la cui esibizione d� titolo al ritiro di benzina ammessa ad

aliquota ridotta di imposta di� fabbricazione, indipendentemente dal

fatto che vi sia o meno evasione dell'obbligo fiscale.

if�

tentato di farlo, trattandosi di reato a consumazione anticipata) come colui

~ltfi.

che, oltre a ci�, abbia utilizzato i buoni stessi lucrando in frode allo Stato.

A ben vedere si pu� rilevare come una tale incongruenza sia per� soltanto
apparente, e si ponga anzi in linea con una costante del nostro ordinamento .
punitivo.

L'attivit� delittuosa fraudolenta non � i)lfatti mai fine a s� stessa, ma r1:

mira ad un risultato ulteriore, costituisce un mezzo a fine. Sembra equo .
dunque non colpire ulteriormente il reo quando quel fine si realizzi, avendolo
assoggettato previamente a pena per il solo fatto della frode.

l.,

Cosi ad e.sempio il falsario (in atti o in moneta) non � pi� gravemente
punito se usa l'atto falso o spende la moneta non genuina (art. 455 e 489' .
cod. pen.) proprio perch� tale utilizzazione � il naturale epilogo della azione

Icriminosa (ANTOLISEI, Manuale, Giuffr�, 1954, Parte Speciale, II, 456).

Un'altra considerazione ancora pu� essere fatta in sostegno della sen.
tenza annotata.

Accogliendo la tesi dei giudici di merito in ordine alla concezione � formale
� del mutamento di destinazione, il problema non sarebbe pi� di
applicabilit� dell'art. 10 invece dell'art. 12 bis, ma di applicabilit� dell'articolo
10 oltre all'art. 12 bis.

La conseguenzialit� logica ed il disposto degli artt. 15 e 71 ss. cod. pen.
non consentono altra impostazione. Le due fattispecie previste dalle norme
incriminatrici sono infatti del tutto distinte, onde non � configurabile, a
mente del principio di specialit�, un concorso apparente di norme, tra le
quali non � ipotizzabile un rapporto di genere a specie. D'altronde, poich�

Iil reato di cui all'art. 12 bis � integrato dalla semplice acquisizione (o tentata
acquisizione) fraudolenta dei coupons, ove si ritenga di ravvisare nella
utilizzazione degli stessi da parte del gestore, un � mutamento di destinazione
� del carburante a sensi dell'art. 10, non resterebbe conseguenzialmente
che ravvisare la sussistenza, in concorso, di entrambi i reati. f:

Il che, non si pu� non riconoscerlo, sarebbe una severit� eccessiva, ~
non giustificata dal dettato legislativo.

I. F. CARAMAZZA ~
I f:

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 251

Poich� l'imposta di fabbricazione colpisce esclusivamente la produ:
zione, ne deriva che il soggetto passivo del rapporto tributario � soltanto
il produttore della merce mentre non lo sono gli altri soggetti ai quali
sono imposti obblighi, sia pure penalmente sanzionati, per prevenire
le frodi o per garantire la certezza della eseguita prestazione tributaria.

Conseguentemente, per l'applicazione dell'amnistia di cui al D.P.
24 gennaio 1963, n. 5, a questi ultimi reati, non sussiste l'obbligo dello
adempimento tributario che presuppone, per espressa disposizione di
legge contenuta nell'art. 6 del D.P. di amnistia, la qualit� di soggetto
passivo del rapporto tributario che nel caso in esame manca nel ricorrente.
(Omissis).

TRIBUNALE DI ROMA, Sez. IV, 16 gennaio 1966 -Pres. ed Est. Testi
-Imp. Guarnaschelli.

Gioco d'azzardo -Esercizio di case da gioco.di Taormina -Esercizio
da parte della Societ� A. Zagara -Costituisce attivit� criminosa.

L'esercizio del gioco d'azzardo in Taormina, da parte della Societ�

A. Zagara, quale avente causa dell'E.T.A.L., costituisce attivit� criminosa
secondo le leggi dello Stato, non potendo la predetta Societ� essere
titolare di alcun diritto all'esercizio del gioco di azzardo in Italia n�
in base a provvedimenti regionali assolutamente privi di effetti esimenti
(dee. ass. 27 aprile 1949, n. 1; dee. reg. 31 maggio 1961, n. 36/A;
15 febbraio 1960, n. 55/A), n� in base a precedenti provvedimenti statali
che sono stati o revocati o dichiarati privi di efficacia (dee. interm.
30 aprile 1947, rev. con dee. 3 marzo 1951 e con l. 30 febbraio 1952,
n. 1301 (1).
(Omissis).
In data 8 novembre 1962 tal Sorbello Rosario, amministratore e
mandatario della Signora Marjorie Varaschini, proprietaria della Villa

� Mon Repos � di Taormina, immobile a suo tempo locato alla Soc. p. A.
� a' Zagara ., in persona del suo Consigliere Delegato Guarnaschelli
Domenico, denunciava costui al Pretore di Taormina, lamentando il
fatto della istituzione di una casa da giuoco nei locali della Villa.
Lo stesso giorno il Guarnaschelli, dicendosi � edotto � della presentazione
della denuncia, si presentava spontaneamente al Magistrato,
ammetteva pienamente il fatto denunciato, peraltro assumendo con
dettagliato esposto e in base ad una copiosa documentazione la liceit�
dell'intrapreso esercizio e comunque indicando al Pretore quali dovevano
essere le modalit� e il contenuto dell'eventuale emanando decreto
di sequestro.

(1) La parte della motivazione, relativa all'esercizio della casa da giocoin Taormina qui pubbUcata, accoglie integralmente le tesi dell'Avvocatura,
riportate in precedenza in questa Rassegna, 1964, I, 223; 1964, I, 801;
1964, I, 1190.

252 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il Pretore promuovendo l'azione penale nei confronti del Guarnaschelli
in ordine al reato di cui agli artt. 718 e 719, nn. 1 e 2, c.p.,
emetteva infatti in pari data decreto di sequestro a sensi dell'art. 337�

c.p.c. in relazione all'art. 722 c.p. delle attrezzature e degli oggetti
destinati al giuoco d'azzardo, peraltro come richiesto -autorizzando�
la prosecuzione del giuoco stesso fino all'esito del procedimento penale,
sotto la gestione della predetta societ�, in persona del suo consigliere
delegato.
Conseguentemente disponeva il Pretore il sequestro � del 50 %
dei proventi lordi derivati dalla esecuzione del giuoco �, con l'obbligo�
per il Guarnaschelli del versamento mensile e del deposito di tali
proventi in un libretto di risparmio della locale Agenzia della Cassa
di Risparmio Vittorio Emanuele, libretto a lui intestato e col vincologiudiziario.

Avocava a s�, a norma dell'art. 392 c.p.p. l'Istruttoria sommaria il
Procuratore Generale presso la Corte di Appello di Messina con provvedimento
del 5 novembre e in pari data -ritenuto che il decreto
emesso dal Pretore era in contrasto col disposto dell'art. 337 c.p.p. in
quanto, mentre ordinava il sequestro di cose pertinenti a reato, consentiva
nel contempo che le stesse restassero in possesso dell'imputato,
al fine di essere ulteriormente usate per l'esercizio del giuoco�
d'azzardo -revocava il predetto decreto e disponeva il sequestro
degli arnesi e degli oggetti � destinati al giuoco d'azzardo esistenti
nei locali del � Casin� � di Taormina, denominato � A Zagara Kursaal �.

Cessava cosi di funzionare appena inaugurato e aperto detto Casin�.

Con sentenza del 30 gennaio 1963, peraltro, la Corte di Cassazione,
Sez. IV, annullava senza rinvio, su ricorso dell'imputato, il provvedimento
di avocazione e conseguentemente il decreto di sequestro
9 novembre 1962.

Veniva cos� ripristinata la situazione giuridica processuale messa
in essere dal decreto Pretorile.

Tratto dunque a giudizio del Pretore di Taormina per rispondere�
del reato � di cui agli artt. 718 e 718, nn. 1 e 2, c.p. per aver istituito
una casa da giuoco di azzardo, approntando il banco e gli arnesi da
giuoco in luogo aperto al Pubblico in Taormina il giorno 8 novembre
1962 ., reato peraltro amnistiabile a norma degli artt. 1 e ss. d.p.r.

24 gennaio 1963, n. 5, il Guarnaschelli con sentenza del 19 febbraio
1963 (quando gi� da dieci giorni era ripresa, alle condizioni fissate�
dal decreto 8 novembre 1962, l'attivit� del Casin�, interrotta il 9 novembre
1962), veniva assolto dalla ascrittagli contravvenzione � trattandosi
di persona non punibile perch� il fatto non costituisce reato �,
a norma dell'art. 51 c.p. e in applicazione del cpv. dell'art. 152 c.p.p.

Proponeva tempestivo appello il Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Messina, e il Tribunale de lAquila (al quale il
procedimento era stato, su istanza dell'imputato, rimesso dalla Corte
di Cassazione, ai sensi dell'art. 55 c.p.p. con ordinanza del 3 giugno
1963), confermava �in ogni sua parte � l'impugnata decisione pretorile,
con sentenza del 18 aprile 1964.

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 253

Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale de L'Aquila,
ricorreva per Cassazione avverso detta sentenza e in data 14 novembre
1963, il Supremo Collegio a Sezioni Unite emetteva sentenza
nella quale, ritenuta la eccepita inammissibilit� del ricorso per omessa
indicazione nella copia dell'atto di impugnazione notificato all'imputato
del mezzo di gravame proposto, osservava peraltro come la sentenza
del Tribunale de L'Aquila -non ancora irrevocabile -fosse
parzialmente affetta da nullit� assoluta � rilevabile d'ufficio in ogni
stato e grado del procedimento �.

Invero -rilev� la Corte -i giudici di appello, previa distinzione
del giuoco d'azzardo tenuto nella villa � Mon Repos ., in due
distinti periodi: 7-8 novembre 1962 e 5 febbraio 1963 in poi, avevano
dichiarato, quanto al primo periodo non punibile l'imputato per avere
agito � nella convinzione della liceit� del fatto �, e, quanto al secondo
periodo, avevano assolto il medesimo per essere il fatto stesso divenuto
lecito a partire dalla data di pubblicazione della legge 18 febbraio
1962, n. 67, che, aveva imposto un diritto addizionale di L. 3500>
a favore dello Stato, su ogni biglietto di ingresso alle case da giuoco.

Ora -osserv� la Corte -poich� il Pretore aveva giudicato del
fatto commesso il 7 e 1'8 novembre 1962, non poteva il Tribunale de
L'Aquila, in grado di appello, giudicare dei � fatti � successivi non
presi in esame dal Pretore, senza violare l'art. 185, n. 2 in relazione
all'art. 211 c.p.p. poich� l'osservanza della prima norma � stabilita
a pena di nullit� assoluta, questa doveva essere dichiarata, nonostante
l'inammissibilit� del ricorso.

Concludeva pertanto la Corte nel senso che la sentenza del Tribunale
de L'Aquila, nella parte in cui aveva giudicato in grado di
appello sul fatto gi� contestato al Guarnaschelli dal Pretore di Taormina,
era intangibile, stante appunto l'inammissibilit� del gravame e
che quindi il proscioglimento dell'imputato dal reato ascrittogli per
difetto dell'elemento soggettivo, cosi come ritenuto dal Giudice di appello
(e non gi� per aver esercitato un diritto, come ritenuto dal Pretore),
passava in cosa giudicata, mentre doveva dichiararsi la nullit�
della sentenza nella parte in cui aveva esaminato la responsabilit�
del Guarnaschelli per il giuoco d'azzardo esercitato successivamente
all'8 novembre 1962.

Conseguentemente la citata sentenza delle Sezioni Unite ordinava
la trasmissione degli atti al P. M. competente e cio� al Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Messina per l'ulteriore corso
di giustizia in ordine ai fatti dal Guarnaschelli commessi � dal 5 febbraio
1963 in poi �.

Promuoveva pertanto l'azione penale il Procuratore della Repubblica
di Messina nei confronti del Guarnaschelli, non solo, in ordine
alla contravvenzione ex artt. 718 e 719 c.p. (di competenza pretorile),
per avere tenuto una casa da giuoco di azzardo nella Villa � Mon Repos �
di Taormina dal 5 febbraio 1963 e anche successivamente alla sentenza
emessa dalle Sezioni Unite della Cassazione, ma altresi, in ordine al
delitto di omissione continuata di atti di ufficio per avere in tempi di

254 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

versi omesso di depositare presso la Cancelleria della Pretura di Taormina
il rendiconto mensile relativo al sequestro del 50 % dei proventi
del giuoco esercitato nei locali della predetta villa, di cui era custode
sequestratario; in ordine al delitto di peculato continuato per essersi in
tempi dipersi appropriato della somma costituita dal 50 % dei proventi
lordi dell'esercizio del giuoco d'azzardo tenuto nella Villa � Mon Repos
�, somme in giudiziale sequestro e delle quali egli aveva il possesso
nella succitata qualit�, in Taormina dall'8 novembre 1962, nonch�
in ordine al delitto di peculato continuato per essersi in tempi diversi

appropriato del 50 % delle somme provenienti dall'esercizio del giuoco
d'azzardo, costituite dall'incasso per mance e biglietti di ingresso, somme
in giudiziale sequestro e delle quali aveva il possessa nella precisata
qualit� di custode giudiziario. In Taormina dal 5 febbraio 163 e
successivamente.

Veniva pertanto il 7 gennaio 1965 emesso a carico del Guarnaschelli
ordine di comparizione e contestualmente decreto di sequestro, _,
a norma dell'art. 337 c.p.p. in relazione all'art. 722 c.p., degli arnesi
e degli oggetti destinati all'esercizio del giuoco, del denaro da esso
proveniente anche se in giudiziale deposito, nonch� dei registri, dei
documenti e di quanto altro connesso alla tenuta del giuoco stesso, e

� ci� sia per garantire l'esecuzione della misura di sicurezza della
I

confisca, sia per impedire che il reato sia ulteriormente consumato �. ~

Veniva cos� interrotta, a partire dal 7 gennaio 1965 e dopo 23
mesi di esercizio, l'attivit� del Casin� di Taormina, ripresa e proseguita
in virt� del decreto del Pretore dell'8 novembre 1962, a partire

dal 9 (e non gi�' dal 5) febbraio 1963, come pacificamente risulta
dagli atti.

In data 14 gennaio 1965, a mezzo della Avvocatura dello Stato,
i Ministeri di Grazia e Giustizia e del Tesoro si costituivano parte

I.
-civile e il successivo 16 gennaio, su istanza dell'imputato e del Pro,

.curatore Generale presso la Corte di Cassazione, avanzate ai sensi e
per gli effetti dell'art. 55 c.p.p., questa con ordinanza designava il ' ,
Tribunale di Roma quale giudice competente per il procedimento pe,
nale pendente presso l'Ufficio del P. M. di Messina, e ordinava per'

Itanto la trasmissione degli atti al Procuratore della Repubblica presso
.questo Tribunale, peraltro dichiarando che conservavano validit� tutti
gli atti della istruttoria sommaria fino allora compiuta, ivi compreso
il decreto di sequestro 7 gennaio 1965.

Iu Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma di:
Sponeva in data 16 febbraio 1965 il sequestro dei libri di commercio,

registri e atti contabili, compresi quelli-relativi alle spese di gestione
della casa da giuoco � Mon Repos � della Soc. A. Zagara e la Polizia
Tributaria di Roma dava esecuzione al disposto sequestro, inoltrando
pure alla Autorit� Giudiziaria -a seguito degli esperiti accertamenti
-rapporto giudiziario n. 535 9/9/474 in data 22 marzo 1965.
Completata la istruttoria sommaria con l'interrogatorio in data

7 aprile 1965 del Guarnaschelli, che presentava, in aggiunta a quello,

gi� esibito dai suoi difensori, memoria scritta, in cui ribadiva la pro-

I li
I

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 255

pria innocenza in ordine a tutti i reati ascrittigli, di cui alla epigrafe,
l'imputato veniva tratto a giudizio di questo Tribunale, competente
anche per materia, per rispondere della contravvenzione ex
artt. 718 e 719 c.p. e dei delitti di cui agli artt. 81 cpv. e 328 c.p. e
81 cpv. e 334 c.p.p., cos� come meglio e pi� dettagliatamente in
rubrica precisati, reati commessi a partire dal 9 febbraio 1963 e fino
al 7 gennaio 1965.

All'udienza del 3 dicembre 1965, ritualmente costituitosi il rapporto
giuridico processuale e dichiarata su eccezione della difesa dell'imputato,
l'inammissibilit� della costituzione di parte civile dell'Amministrazione
dello Stato. limitatamente al reato contravvenzionale
per le ragioni indicate nella relativa ordinanza, il Guarnaschelli rendeva
il proprio interrogatorio e veniva raccolta la deposizione del verbalizzante
Boi Ennio, capitano del Corpo delle Guardie di Finanza.

All'odierna pubblica udienza, cui il processo veniva rinviato per
acquisire agli atti il fascicolo del ricorso del Guarnaschelli proposto
davanti al Pretore di Taormina nel maggio 1962, nonch�, in copia o
in originale, i contratti di locazione della Villa � Mon Repos �, a suo
tempo stipulato tra la Veraschini e il Consigliere Delegato della Soc.

� A Zagara ., veniva escusso su richiesta del P. M. il verbalizzante
Giuliano Oliva, ufficiale superiore del Corpo delle Guardie di Finanza,
si dava atto dell'acquisizione dei documenti richiesti e si disponeva
l'acquisizione, ritenutane l'utilit� al fine di decidere, di alcuni documenti
dalla parte civile esibiti e provenienti dalle Amministrazioni
del Tesoro e delle Finanze nonch� della sentenza 14 dicembre 1965,
n. 87 della Corte Costituzionale.
Veniva infine dichiarato chiuso il dibattimento e la parte civile
e il P. M. concordemente concludevano perch� venisse affermata la
penale responsabilit� del Guarnaschelli, in ordine a tutti i reati ascrittigli,
per i quali la difesa invocava invece l'assoluzione del giudicabile,
trattandosi di persona non punibile perch� il fatto non costituisce
reato, in particolare insistendo, perch�, circa la contravvenzione, venisse
dichiarata al liceit� ex art. 51 c.p. della condotta del Guarnaschelli.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Osserva il Collegio che le conclusioni del P. M. meritano integrale
accoglimento.

Come si � accennato in narrativa, l'imputato � stato assolto dalla
nota contravvenzione, limitatamente al periodo 7-8 novembre 1962,
perch� il fatto non costituisce reato sotto il profilo della carenza
-nella ritenuta e indiscussa materialit� del fatto contestato -dell'elemento
soggettivo del reato.

Quanto precede, perch� la sentenza in grado di appello del Tribunale
de L'Aquila, che in ordine a quel fatto ritenne, sia pur confermando
nel dispositivo la sentenza del primo giudice, che il Guarnaschelli
avesse agito nella � convinzione della liceit� del fatto �, �

256 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

passata in cosa giudicata, stante appunto l'inammissibilit� del proposto
gravame, che non consent� al Supremo Collegio di entrare nel
merito del proscioglimento stesso (cfr. Cass., Sez. Un., 14 novembre
1964).

Osserv� peraltro la Cassazione nella citata sentenza, alla stregua
di una logica e corretta interpretazione delle norme di rito e sostanziali,
che per il periodo di funzionamento del Casin� di Taormina
successivamente all'8 novembre 1962, ancora insoluto doveva considerarsi
il problema della liceit� obiettiva dell'esercizio del giuoco
d'azzardo, che, nonostante il disposto sequestro, il Pretore aveva consentito,
cos� in pratica autorizzando proprio la prosecuzione di quel
reato, che del sequestro era il presupposto.

Di qui l'esatto, se pur non necessario, provvedimento da parte
delle Sezioni Unite della Cassazione di trasmissione degli atti al P. M.
perch� procedesse per il giuoco d'azzardo successivo a quello oggetto
della sentenza del Pretore (cfr. Cass. S.U. 13 febbraio 1965 in C.
Guarnaschelli).

Di qui la competenza di questo Tribunale a conoscere e giudicare
anche della contravvenzione di cui alla lett. A) della rubrica, per il
periodo compreso tra il 9 febbraio 1963 (giorno in cui il Casin� di
Taormina inizi� praticamente le attivit�) e il 6 gennaio 1965 (giorno
in cui ad essa pose fine il decreto di sequestro disposto dal Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Messina).

E a nulla giova rilevare che, _per essere stata la sentenza assolutoria
del Pretore di Taormina emessa il 19 febbraio 19�63, dovevasi
nel presente giudizio contestare al Guarnaschelli il reato ex art. 718

c.p. a partire dal giorno successivo 20 febbraio, giacch� in tema di
reato permanente la contestazione del reato stesso concerne i fatti
successivi alla data della sentenza di primo grado, a meno che non
sia espressamente specificato che la permanenza sia cessata anteriormente
a quella data.
� noto infatti che la contravvenzione de quo � reato commissivo,
eventualmente permanente e che -ove sussista -la permanenza
cessa con l'interruzione dell'attivit� e cio� con la chiusura della casa
da giuoco non autorizzata o comunque con la cessazione del giuoco.

Nel caso di specie, ci� �S� verific� in virt� del noto decreto di
sequestro del Procuratore Generale di Messina del 9 novembre 1962
(cfr. Cass., 13 febbraio 1965, citata).

Ora, ai fini della cessazione della permanenza quel che ha rilevanza
non sono i motivi -siano essi spontanei o forzosi -che hanno
determinato la interruzione dell'attivit�, ma il fatto obbiettivo della
interruzione dell'attivit� stessa.

D'altra parte � fuori discussione che la sentenza del Pretore atteso
il relativo capo di imputazione, si � -senza possibilit� di equivoco limitata
(non importa se a torto o a ragione), a considerare il fatto
della istituzione e dell'esercizio del giuoco d'azzardo, circoscritto nel
breve lasso di tempo del 7-8 novembre 1962 (come la stessa difesa
ebbe giustamente a sostenere, per eccepire la inammissibilit� di uno

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 257

di motivi dell'appello proposto dal P. M. di Messina avverso appunto
quella sentenza e quindi la relativa pronuncia di assoluzione,
poi fondata, in virt� della sentenza di appello -passata in giudicato
-sull'asserito difetto dell'elemento psicologico del reato, non
pu� davvero costituire causa di immunit� per l'ulteriore illecita attivit�
del Guarnaschelli.

� principio generale -del resto -pacifico in dottrina e in giurisprudenza,
che la permanenza, una volta interrotta, importa che
l'ulteriore stato di permanenza oltre il provvedimento e il fatto interruttivo
� perseguibile a titolo di nuovo reato (cfr. Cass., Sez. Un.,
13 febbraio 1965 citata e sent. Trib. L'Aquila 18 aprile 1964).

Il fatto poi che deve escludersi, per le ragioni indicate nella sentenza
delle Sez. Un. della Cassazione 14 novembre 1964, ragioni che
questo Collegio ampiamente condivide e di cui in narrativa si � fatto
cenno, che sia passata in cosa giudicata la sentenza del Pretore di
Taormina, la quale aveva ritenuto la liceit� della istituzione della casa
da giuoco impedisce che allo stato possa conseguentemente affermarsi,
come ha fatto la difesa, partendo appunto da questa errata premessa,
la legalit� della tenuta del Casin� e quindi la legalit� dell'esercizio
di esso.

Ci� posto, il Collegio � dell'avviso che nessun diritto (reale o putativo)
aveva l'imputato nel 1962 e antecedentemente che gli consentisse
di poter aprire e gestire una casa da giuoco e pertanto di svolgere una
attivit� in contrasto col precetto penale e che di ci� il Guarnaschelli
era fin da epoca precedente ben consapevole.

Anzi, pu� aggiungersi che nel 1962 la condotta del Consigliere
Delegato della S.p.A. � A Zagara �, protesa alla realizzazione dell'apertura
del Casin� in Taormina, chiaramente si manifest� come la risultante
condizionata della consapevolezza di versare in illicita, del che
pi� sotto ampiamente si dir�.

E neppure il Collegio ritiene che successivamente al 19612 siano
intervenute norme di legge o atti giuridicamente rilevanti dello Stato,
che abbiano potuto, sia pur per via indiretta, attribuire alla condotta
criminosa del Guarnaschelli (esercizio abusivo di una casa da giuoco)
il crisma della liceit�, sotto il profilo dell'abolitio criminis e infine
che abbiano potuto discriminare le condotta del Guarnaschelli le cosiddette
� autorizzazioni � pretorili del 24 maggio e dell'8 novembre 1962.

In realt�, non sembra difficile al Collegio dimostrare sul piano di
fatto e giuridico la infondatezza delle molteplici tesi al riguardo dall'imputato
suggestivamente addotte (Omissis).

Contravvenzione ex art. 718 e 719, nn. 1 e 2 c.p.

1) Liceit� del Casin� di Taormina.
Sotto il profilo della validit� dei titoli accampati dal Guarnaschelli,
e che a suo avviso avrebbero reso legittimi e leciti l'apertura del Ca

258 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sino di Taormina e l'esercizio del giuoco d'accordo, tali titoli secondo
la difesa andrebbero identificati nella legge costitutiva dell'E.T.A.L.
(Ente Turistico Alberghiero della Libia): RG 31 maggio 1935, n. 1410;
nel decreto interministeriale 30 aprile 1947, in relazione alla legge
l!.8 maggio 1942, n. 669 e al r.d. 22 aprile 1943, n. 560; nella transazione
E.T.A.L. -Guarnaschelli dell'll aprile 1949 e nel decreto del1'
Assessore per il Turismo e lo Spettacolo della Regione Siciliana, 27
aprile 1949, n. 1.

Ma � appena il caso di rilevare che la questione relativa alla validit�
di tali titoli � stata ampiamente e ripetutamente esaminata e definitivamente
risolta in senso negativo dalla Corte Costituzionale.

Vero � che con r.d. 31 maggio 1935, n. 1410 venne istituito l'Ente
Turistico e Alberghiero per la Libia (E.T.A.L.), persona giuridica di
diritto pubblico, con il compito di esercitare in quel territorio alcune
attivit� economiche per lo sviluppo e l'incremento del turismo locale.

Vero � che con provvedimento del 10 agosto 1937 (approvato dal
Governatorato Generale per la Libia, con delibere nn. 22328 e 30762
del 17 agosto e del 6 novembre 1937) il Municipio di Tripoli revocava
la concessione rilasciata il 2'7 aprile 1935 alla S.C.I.T.A. (Societ� Coloniale
Incremento Turismo Anonima) di cui era amministratore delegato
il Guarnaschelli e autorizzava l'E.T.A.L. a gestire una casa da giuoco
in Tripoli.

Al riguardo pu� anzi aggiungersi che la relativa vertenza giudiziaria
intercorsa tra la S.C.I.T.A. e il Guarnaschelli da un lato e
l'E.T.A.L. e il Municipio di Tripoli dall'altro, si concluse favorevolmente
per l'Ente con sentenza della Corte di Appello di Tripoli del 18 aprile
1939, passata in giudicato.

Vero ancora � che, qualche anno dopo il suo trasferimento in Italia
per le note vicende belliche, l'E.T.A.L. fu autorizzata con decreto
interministeriale del 30 aprile 1947 -della cui legittimit� -per la
data in cui fu emanato -pu� fortemente dubitarsi, atteso che le leggi
del 1942 e del 1943 consentivano che gli enti gi� operanti nei Paesi
di oltremare fossero autorizzati a esercitare in Italia le attivit� svolte
nei predetti territori � fino alla data di cessazione dello stato di guerra �
-ad espletare in Patria le attivit� economiche gi� esercitate in Libia.

Vero � che, successivamente a tale autorizzazione, il Commissario
dell'Ente stipulava col Guarnaschelli in data 11 aprile 1949 una transazione
per effetto della quale l'Ente si obbligava ad affidare all'avente
causa della S.C.I.T.A. come subconcessionario la gestione del giuoco di
azzardo per la durata di anni 20 �dovunque -in Italia o in Libia l'E.
T.A.L. (cosi peraltro si precisava nell'atto) potr� esercitarla in virt�
dei propri titoli e degli accordi che porr� in essere con organi statali
e regionali, comuni, enti e privati�.

Vero �, infine, che con decreto 17 aprile 1949, n. 1, pubblicato sulla

G.U.R.S. del 30 aprile 1949, n. 19 (decreto chiaramente permissivo, nello
spirito e nella lettera, dell'esercizio del gioco d'azzardo), 1'Assessore
al Turismo e allo Spettacolo della Regione Siciliana, autorizzata l'E.T.
A.L., conformemente alla clausola n. 3 dell'atto transattivo, a svolgere

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 259

in Sicilia direttamente o �a mezzo organi dipendenti o di subconcessionari
� i programmi inerenti al proprio scopo di incremento turistico
e alberghiero e quindi � tutte le attivit� connesse con lo scopo anzidetto,
gi� esercitati in Libia, ivi compreso l'esercizio del giuoco di az2ardo �
e che nel relativo contestuale regolamento si facoltizzava il subconcessionario
dell'E.T.A.L., sig. Guarnaschelli a sostituire a s� una societ.�,
purch� in essa egli detenesse, almeno per i primi cinque anni, la maggioranza
delle quote o delle azioni (onde la immediata costituzione della

S.p.A. �A. Zagara�).
Senonch�, al predetto decreto assessoriale non fu data mai esecuzione,
in quanto privo, giova subito rilevare, di qualsiasi efficacia giuridica
(del che pi� avanti ancora si dir�).

Invece sulla G.U.R.S. del 4 maggio 1949, n. 20, si dette notizia che
�agli effetti della efficacia esecutiva del decreto n. 1 dell'assessorato
questo trovasi al vaglio della Corte dei Conti per la registrazione, ma
successivamente tale decreto, restituito alla Regione con rilievi, non
fu pi� inoltrato alla detta Corte dei Conti.

E cos� fino al 1959 non si parl� pi� dell'apertura della casa da
giuoco in Taormina, apertura a cui si era sempre opposto l'Esecutivo
dello Stato, a mezzo dei suoi organi centrali e periferici.

Infatti solo nel 1959, ovviamente su richiesta del Guarnaschelli,
il Presidente della Regione Siciliana, con decreto n. 203/A del 28
maggio, confermava per la durata di anni 20 alla S.p.A. �A. Zagara�,
quale avente causa dall'E.T.A.L. e per essa al Guaranschelli, l'autorizzazione
concessa col sopra citato decreto 27 aprile 1949 e a seguito
dell'annullamento di quel provvedimento operato con decreto del Presidente
della Repubblica 25 giugno 1959, n. 1098. Il Presidente della
Regione emanava il d.l. 1� luglio 1959 (�provvidenze a favore del Comune
di Taormina�), avente lo stesso contenuto del precedente decreto

n. 203/A.
Ora -� bene tenere presente -con due distinte sentenze rispettivamente
in data 29 luglio e 26 novembre 1959, n. 58, la Corte Costituzionale,
su ricorso rispettivamente del Commissario dello Stato presso
la Regione Siciliana (contro il decreto legge regionale), del Presidente
del Consiglio dei Ministri (contro il decreto regionale 203 I A) nonch�
del Presidente della Regione Siciliana (contro il decreto di annullamento
n. 1098) ha -statuito che la Regione eccede la propria competenza
legislativa non soltanto se legifera in materia non compresa nella specifica
elencazione delle norme statutarie, ma anche quando emana disposizioni
legislative in contrasto con la Costituzione, che lo Statuto
Speciale della Regione Siciliana non prevede l'emanazione di decreto
legge (sent. 29 luglio 19�59) e, infine, che alle Regioni � precluso di
emanare provvedimenti in materia penale, la quale invece � riservata
alla competenza dello Stato (Parlamento), preclusione esistente anche
nel senso di divieto di emanare provvedimenti che rendono lecite attivit�
considerate illecito penale (giuoco d'azzardo). (Omissis).

260 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis).
Chiaramente dunque si evincono dalle citate sentenze della Corte '
Costituzionale del luglio e del novembre 1959 e del maggio 1961:
'

'
1) che la Regione Siciliana non pu� emanare provvedimenti in '
materia di giuoco d'azzardo che, quale materia penale, esula dalla sua .'
competenza; .
2) che la Societ� � A. Zagara � neppure quale avente causa dell'ETAL
pu� vantare diritto alcuno di esercitare in Italia il giuoco
d'azzardo n� in base a provvedimenti regionali assolutamente privi di
effetti esimenti e comunque regolarmente posti nel nulla (cfr. Cass.,
Sez. Un., 14 novembre 1964, Guarnaschelli e Sez. Un., 7 dicembre 1963,
Zorli + 2) n� in base a precedenti provvedimenti statali che anche
a volerli ritenere riguardanti il giuoco d'azzardo, sono stati revocati o
hanno cessato di avere efficacia.
Pu� aggiungersi che il Decreto Interministeriale 30 aprile 1947,
revocato con successivo decreto del 3 marzo 1951, risult� comunque
ulteriormente caducato per effetto della legge 30 febbraio 1952, n. 1301,
che pose fuori dell'ordinamento giuridico italiano l'ETAL, Ente poi
soppresso e messo in liquidazione con d.P. 14 febbraio 1958 ai sensi
della legge 4 gennaio 1956, n. 1404.
Come � dunque agevole desumere, il Guarnaschelli nel 1962 sapeva
-senza alcuna possibilit� di equivoco -che non aveva alcun diritto
di esercitare il giuoco d'azzardo e quindi di istituire e gestire una casa
da giuoco in Taormina, come ben sapeva la Regione Siciliana di non
avere la potest�, n� con decreto assessoriale, n� con decreto presidenziale,
n� con quello legislativo n� con atto ricognitorio, di consentire
alla Soc. � A. Zagara � e per essa al suo Consigliere Delegato, di esercitare
una attivit� ritenuta criminosa dalle leggi dello Stato.
Nessun credito merita pertanto l'assunto difensivo secondo cui la
Corte Costituzionale non avrebbe affrontato se non indirettamente la
legittimit� e la liceit� dell'esercizio del Casin� di Taormina.
Tanto meno � fondata la tesi del Guarnaschelli che l'esame e la
valutazione in senso negativo della questione era comunque preclusa
alla Corte.
Vero � che questa era stata chiamata di volta in volta a decidere
della legittimit� e quindi dell'annullamento o meno di atti o decreti
regionali, anche nella forma del decreto legge, ma � pur vero che, per
pervenire al loro annullamento, l'organo costituzionale si � necessariamente
preso cura di dimostrare la infondatezza della tesi prospettata
dalla Regione, che aveva implicitamente riconosciuto alla S.p.A.

� A. Zagara � il diritto, quale avente causa dell'ETEL, di poter lecitamente
gestire una casa da giuoco sul territorio nazionale.
D'altra parte le argomentazioni giuridiche addotte, per ci� che
attiene alla presente fattispecie, nelle citate sentenze della Corte Costituzionale,
sono pienamente condivise, attesa la loro esattezza, dal Collegio,
il quale, pertanto, non ha motivo di discostarsi dalle conclusioni cui,
al riguardo, quel sovrano Collegio � pervenuto, e a nulla giova rilevare

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 261

peraltro erroneamente che questo eserciterebbe funzioni non giurisdizionali.

Circa poi l'asserita estraneit� del Guarnaschelli e della sua Societ�
ai giudizi svoltisi dinanzi alla Corte, baster� osservare, a parte il
fatto che in sostanza i vari decreti regionali concernevano direttamente
la Societ� amministrata dall'imputato, che di volta in volta essi decreti
avevano autorizzato all'esercizio del giuoco d'azzardo, che la piena validit�
giuridica delle osservazioni e conclusioni espresse nelle citate sentenze
per negare alla Regione la potest� di riconoscere un diritto che
doveva sotto ogni profilo ritenersi inesistente, non viene meno cos�
perch� il Guarnaschelli non era parte (n� poteva esserlo) nei sopraricordati
giudizi.

Ma, osserva il Collegio, v'ha di pi�, giacch�, come implicitamente
hanno pure fatto intendere la Corte di Cassazione a Sezioni Unite
(Sent. del 14 novembre 1964) e il Tribunale di L'Aquila, � da escludersi
qualsiasi analogia tra la situazione giuridica riflettente la casa
da giuoco di San Remo, Campione e Venezia, concessionaria dei rispettivi
Comuni e quella attinente al Guarnaschelli, subconcessionario, per
effetto della transazione 11 aprile 1949 dell'ETAL, giacch� nessuna
analogia pu� riscontrarsi tra i rr.dd.ll. 22 dicembre 1927, n. 2448 (Casin�
di San Remo); 2 marzo 1933, n. 201 (Casin� di Campione) e
16 luglio 1936, n. 1404 (Casin� di Venezia), da un lato, e il r.d. 31 maggio
1935, n. 1410, istitutivo dell'ETAL dall'altro.

Infatti, anche se ambigua, generica e poco chiara � la formula in
quelli adottata e tortuoso e ipocrita l'iter previsto, anche se, cio�, in
nessuno di tali provvedimenti il legislatore espressamente autorizz�,
per ragioni di politica legislativa, l'apertura di casa da giuoco, � fuori
discussione che Egli, proprio loro mezzo, intese autorizzare l'esercizio
del giuoco d'azzardo nei tre menzionati Comuni per un complesso di
ragioni d'ordine soprattutto economico (vedansi i lavori preparatori in
occasione della conversione in legge (27 dicembre 1928) del r.d. 22 dicembre
1927, n. 2448), ed � indubitabile che presupposto giuridico necessario
di ci�, fu l'espressa facolt� data per legge al Ministero dell'Interno
di autorizzare i suddetti Comuni ad adottare tutti i provvedimenti
necessari a sanare il bilancio � anche in deroga alle leggi
vigenti�.

Per contro, il provvedimento legislativo istitutivo dell'ETEL, non
contiene alcuna autorizzazione a derogare alle leggi vigenti, e tanto
meno a quelle penali; pertanto � da escludere che in esso possa riscontrarsi,
come erroneamente ritenuto dal Pretore di Taormina, la fonte
normativa derogativa al divieto penale.

Vero � -come si � sopra ricordato -che con delibera n. 55 del
10 giugno 1937 la Consulta Municipale di Tripoli, peraltro non facendo
richiamo esplicito al p:reambolo del r.d. 1935, n. 1400, provvide a revocare
alla SCITA, la concessione 27 aprile 1935 dell'esercizio dei giuochi
d'azzardo �ammessi al Casin� Municipale di San Remo., attribuendola
alla ETAL.

262 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Vero � che con sentenza 18 aprile 1939 la Corte di Appello di
Tripoli ritenne pienamente legittimo l'operato dell'Autorit� Comunale,
affermando che a norma dell'art. 1 del r.d. n. 1410, atteso l'oggetto di
tale provvedimento legislativo e poich� l'ETAL aveva lo scopo di promuovere
e incrementare il movimento turistico in Libia, di gestire
alberghi e di svolgere ogni altra attivit� attinente a quello scopo, essa
.� era di certo naturalmente adatta ad assolvere quella attivit� (l'esercizio
del giuoco d'azzardo) fin qui svolta dalla SCITA �.

Tutto ci� non toglie che la pretesa asserita analogia -da escludere
per il difetto della menzione nel r.d. n. 1410 della deroga alle
leggi vigenti -tra la situazione giuridica delle societ� che gestiscono
le case da giuoco di San Remo, Campione e Venezia, concessionarie
dei rispettivi Comuni, e il Guarnaschelli, subconcessionario della ETAL
per effetto della transazione 11 aprile 1949, non avrebbe comunque mai
portato alla conseguenza di un legittimo esercizio della concessione
dopo la revoca del decreto Interministeriale 30 aprile 1947 e dopo la
soppressione dell'Ente.

A riprova dell'esattezza delle argomentazioni sopra esposte baster�
poi rilevare, che, ove si volesse ritenere il contrario, si avrebbe l'illogico
e antigiuridico effetto che mentre in precedenza il destinatario della
deroga era un Ente pubblico (l'ETAL), che aveva l'obbligo di soddisfare
a uno scopo specifico (incremento turistico della Libia), destina

.j Itario della stessa, con l'estinzione dell'Ente, risulterebbe il Guarna

schelli, privato cittadino che non avrebbe alcun obbligo giuridico nei
confronti sia della Regione che del Comune di Taormina.
A nulla giova far presente sotto questo profilo che nelle more del '

presente giudizio (luglio 1965), certamente nel tentativo di moralizzare
la questione e di dar vita almeno nelle apparenze, a una situazione

analoga a quella concernente le altre case da giuoco, debitamente auto

rizzate, si sia concordata e attuata la cessione da parte del Guarna

schelli � del diritto (sic) � per l'esercizio del giuoco di azzardo nel Ca

sin� di Taormina al locale Comune e correlativamente l'affidamento

da parte di questo della gestione ventennale di quel Casin� ad esso

cedente (vedasi convenzione 4 luglio 1965), giacch� tale cessione non �

certo idonea a rendere lecita una attivit� di per s� illegittima, nel di

fetto assoluto dei presupposti indispensabili per la sua liceit�.

Pu� dunque concludersi -a parte che il r.d. n. 1410 neppure

implicitamente autorizzava l'ETAL (come acutamente sostenne il Guar

naschelli nel giudizio innanzi alla Corte di �ppello di Tripoli) a svol

gere al giuoco d'azzardo in deroga agli artt. 718 e 719 c.p. -che l'auto

rizzazione rilasciata all'Ente suddetto dalle autorit� libiche e comunque

localizzate in Libia, perch� connessa all'interesse turistico di quella

zona, non poteva avere efficacia discriminante altrove, giacch� una

discriminazione concessa eccezionalmente a un soggetto e per un inte

resse pubblico determinato e localizzato, non potrebbe essere estesa

per atti negoziali -recanti addirittura deroghe a una norma del Co

dice penale -ad altri soggetti (vedasi atto di transazione 11 aprile

1949), per di pi� privati cittadini e per un interesse diverso; e che,

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 261

peraltro erroneamente che questo eserciterebbe funzioni non giurisdizionali.

Infatti, anche se ambigua, generica e poco chiara � la formula in
quelli adottata e tortuoso e ipocrita l'iter previsto, anche se, cio�, in
nessuno di tali provvedimenti il legislatore espressamente autorizz�,
per ragioni di politica legislativa, l'apertura di casa da giuoco, � fuori
discussione che Egli, proprio loro mezzo, intese autorizzare l'esercizio
del giuoco d'azzardo nei tre menzionati Comuni per un complesso di
ragioni d'ordine soprattutto economico (vedansi i lavori preparatori in
occasione della conversione in legge (27 dicembre 1928) del r.d. 22 dicembre
1927, n. 2.448), ed � indubitabile che presupposto giuridico necessario
di ci�, fu l'espressa facolt� data per legge al Ministero dell'Interno
di autorizzare i suddetti Comuni ad adottare tutti i provvedimenti
necessari a sanare il bilancio � anche in deroga alle leggi
vigenti�,

Vero � -come si � sopra ricordato -che con delibera n. 55 del
10 giugno 1937 la Consulta Municipale di Tripoli, peraltro non facendo
richiamo esplicito al p;reambolo del r.d. 1935, n. 1400, provvide a revocare
alla SCITA, la concessione 27 aprile 1935 dell'esercizio dei giuochi
d'azzardo � ammessi al Casin� Municipale di San Remo �, attribuendola
alla ETAL.

264 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
della addizionale era stata compresa nella formazione del bilancio,

anche il Casin� di Taormina, per l'importo di L. 330.984.920.

E poich�, ha incalzato la difesa, � principio fondamentale delle
leggi sulla contabilit� dello Stato che l'entrata iscritta in bilancio sia
vera e legittima, derivi cio� da un titolo idoneo a procurarla secondo
l'ordinamento giuridico sostanziale vigente, ne consegue che anche

se fino al 18 febbraio 1963 si volesse considerare reato l'esercizio del
giuoco di azzardo nel Casin� di Taormina, con la pubblicazione della
legge n. 67 e delle leggi di bilancio 28 giugno 1964, n. 444 e 27 febbraio
1965, n. 49, nei cui rispettivi capitoli nn. 67 e 1226 � stata appunto
presunta l'entrata, calcolando gli ingressi delle 5 case da giuoco
esistenti (compresa Taormina), si sarebbe verificata senza ombra di
dubbio una abolitio criminis che concellerebbe dal novero dei reati,
per il Casin� di Taormina, l'esercizio del giuoco per tutto il periodo
successivo >.

Onde, a parere della difesa, l'indiscussa efficacia di fonte primaria
della legge 18 febbraio 1963, n. 67, con l'effetto di derogare alle norme
del Codice penale.

Se infatti l'imposta deve colpire una attivit� lecita, permessa nel
territorio dello Stato, non potendosi pensare che il legislatore abbia
inteso assoggettare a tributo ci� che � vietato e se il Casin� di Taornwia
era compreso nella previsione legislativa, come in pratica ha
dimostrato l'applicazione di quella legge, l'esercizio in esso del giuoco
di azzardo-ha concluso la difesa -non pu� non considerarsi, per
effetto della legge stessa, pienamente lecito; anzi deve considerarsi la
attivit� del giuoco del Comune di Taormina un fatto non previsto dalla
legge come reato.

Ha infine la difesa osservato che non ha importanza che le leggi 11
di bilancio abbiano carattere puramente formale, siano cio� � inidonee
ad emanare dei precetti di legge forniti di forza imperativa � ,

giacch�, nel caso di specie, non � che con la legge di bilancio si �
imposto, nei capitoli dianzi citati un nuovo tributo (si che peraltro
osterebbe il dievieto di cui all'art. 81, n. 3, della Costituzione), che

implicitamente avrebbe legittimato -in deroga alla legge penale un'attivit�
criminosa del soggetto, sul quale quel tributo andrebbe a

gravare, ma in esso � solo precisata la fonte dell'entrata, gi� autorizzata,
nel caso in esame, dalla legge n. 67.
Si � sopra detto che la tesi test� prospettata, seppur suggestiva,

va disattesa.

Non si vuol contestare infatti l'esattezza del principio affermato
dalla Corte di Appello di Firenze nella sentenza 14 dicembre 1962,
Zorli e ribadito dalle Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza
7 dicembre 1963, secondo cui deve escludere la punibilit� del reato
ex art. 718 c.p. ogni qualvolta possa ritrovare nell'insieme dell'ordinamento
giuridico una norma che ne riconosca la liceit�, dell'esercizio
del giuoco d'azzardo, qualunque possa essere l'ubicazione della
norma autorizzativa e anche in altri testi legislativi, in una concezione
necessariamente unitaria del diritto, che non pu� essere disconosciuta ��

264 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

della addizionale era stata compresa nella formazione del bilancio,
anche il Casin� di Taormina, per l'importo di L. 330.984.920.

l'ordinamento giuridico sostanziale vigente, ne consegue che anche @
se fino al 18 febbraio 1963 si volesse considerare reato l'esercizio del
giuoco di azzardo nel Casin� di Taormina, con la pubblicazione della
legge n. 67 e delle leggi di bilancio 28 giugno 1964, n. 444 e 27 febbraio
1965, n. 49, nei cui rispettivi capitoli nn. 67 e 1226 � stata appunto
presunta l'entrata, calcolando gli ingressi delle 5 case da giuoco
esistenti (compresa Taormina), si sarebbe verificata senza ombra di
dubbio una abolitio criminis che concellerebbe dal novero dei reati,
per il Casin� di Taormina, l'esercizio del giuoco per tutto il periodo
successivo �.

Onde, a parere della difesa, l'indiscussa efficacia di fonte primaria
della legge 18 febbraio 1963, n. 67, con l'effetto di derogare alle norme
del Codice penale.

Se infatti l'imposta deve colpire una attivit� lecita, permessa nel
territorio dello Stato, non potendosi pensare che il legislatore abbia
inteso assoggettare a tributo ci� che � vietato e se il Casin� di Taorn:
wia era compreso nella previsione legislativa, come in pratica ha
dimostrato l'applicazione di quella legge, l'esercizio in esso del giuoco
di azzardo-ha concluso la difesa -non pu� non considerarsi, per
effetto della legge stessa, pienamente lecito; anzi deve considerarsi la
attivit� del giuoco del Comune di Taormina un fatto non previsto dalla
legge come reato.

Ha infine la difesa osservato che non ha importanza che le leggi
di bilancio abbiano carattere puramente formale, siano cio� � inidonee
ad emanare dei precetti di legge forniti di forza imperativa � ,
giacch�, nel caso di specie, non � che con la legge di bilancio si �
imposto, nei capitoli dianzi citati un nuovo tributo (si che peraltro
osterebbe il dievieto di cui all'art. 81, n. 3, della Costituzione), che
implicitamente avrebbe legittimato -in deroga alla legge penale un'attivit�
criminosa del soggetto, sul quale quel tributo andrebbe a
gravare, ma in esso � solo precisata la fonte dell'entrata, gi� autorizzata,
nel caso in esame, dalla legge n. 67.

Si � sopra detto che la tesi test� prospettata, seppur suggestiva,
va disattesa.

~66 ll;ASS;E(;N"A :OELI/AVVOCA'l'Ull;;\ DELJ.,O STNFO

Ora; quel �� l'apido .e�� fugace �.accenno . � ��davvero troppo � poca cosa
perch�i si pos$a affermare, come ha fatto il Tribunale de L'Aquila, . che

� nell'iter formativo della legge 18 febbraio 1963, n. 67, si era tenuto
presente e si era volut() sanare . legislativamente l'esercizio del giuoco
d'azzardoa Taormina.
. ln. .altre .parole, . da questa�� m.odestissima circostanza in relazione.
alla quale � fuori �dll110go invocare l'illlportanza e itval<!re dei lavori
preParatod~� inlin~. di .generale�pr~dpio non contestati.-� nessun
fc:m..dato arg()l�ento p.Q. trar~ che n~ll'iter .parl.am~ntare. della legge

n. 67 si sia fatto conto e� qt.�ndi che la lE!gge abbia tenuto conto delle
entrate derivanti dall:appUca,zione delle .imposte1 tasse e addizionali,
sulle attivit� che di fatto.si stavano svolgendo -e pel'.altro solo. da qualche
giorno ~nella casa c:la. giuoco di Taormina� .
� Sul punto si pu� quindi. concludere che n� la legge 18 febbraio
��..... . 1963,�.n;~~7~ ��!'�.� i suoi; pr:esupposti�. ftessen~iali, n�. la. relazione c}Je accom
��.��� ��..... pagn 1~ re1atiy0 .disegno n� in ne ,1. lavori prepar,atori,. consentono
�... � . . tnin�mamente . di �.poter. aft'erma:re che il�legislatore .abbia .. voluto cb,e

� � ~<�9,ddetta�� legge . riguarda$se .. anche il Casin�.� di . Taormina e con essa
.,"'"'-0.li.tto legittimare l'esercizio deLgiu9co di azzardo in quel pub

��-:-;,.,......... .� .

'-~. da stabilire il valore giuridico, con riferimento
��"'"~;w azzardi) in Taormina, delle due leggi di bi"
� ,_,,~nno,. percn� a nulla rileva .. nella relazione
.,.,;:~~igne delle spese del Ministero delle
.. '*<..Jl~��.�s~ �. Commissi9ne . ,PE!)."manente
��-~ di legge avente per ogito
per l'anno finanziario
Aza . -si noti bene _:_ il
/case da giuoco esistenti in
Aie quella di Taormina -in
J$i aveva cessato di funzionare,
,Aie aveva sottoposto a .procedi~

i/proposito che la Corte�.. costitu~
/ dicembre 1965, pronunciando . sul
/dello St.ato presso la Regione . SiciJ
aprile 1965 con Ja . quaie erano stati
.~� per� l'eserCizio finanziario � dell'anno
)freritrata contemplava i proventi del}
do nel Casin� di Taormina, ha d�chia/
�1tendere per �ssere. sfata dalla Assemblea
I ottobre 1965 approvat� Uri� nota di va~
ui, tra Jfaltro, � stato appunto soppresso
le per essere stata pubblicata sulla G.U.R;S .
.fressivo la relativa legge col n. 32 (Variazioni

/O.ell'eitr�ta; ecc,) .
.falore e il� significato, �ai nostri fini delle due
/1, nn. 444 e 49,. va subito rilevato che nei rispet

(

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PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 267

tivi capitoli nn. 67 e 1226, pur essendovi un richiamo implicito alle
case da giuoco in genere, stante la citazione della legge 18 febbraio
1963, n. 67, non � inserito il richiamo nominativo alle case da giuoco
contribuenti e ci� perch�, come � noto, il provento della addizionale

ha carattere globale per tutti i casin� che operano nel territorio dello
Stato.

Del resto, neanche lo stato di previsione delle entrate e delle
spese della Regione Siciliana per l'esercizio 1 luglio 1963-30 giugno
1964, approvato con legge regionale 6 dicembre 1963, n. 33, fornisce
alcuno elemento di identificazione del Casin� di Taormina, giacch�
in esse sono previsti capitoli di entrata che in analogia con quelli del
bilancio dello Stato riguardano genericamente diritti erariali sugli
ingressi agli spettacoli e su altre scommesse in genere, a' sensi della
legge 26 novembre 1955, n. 1109, mentre si � sopra visto che il tentativo,
tardivo, della Regione di inserire i proventi del Casin� di Taormina,
peraltro non funzionante, nello stato di previsione delle entrate
per l'esercizio finanziario 1965, � subito rientrato con la soppressione
del cap. 77 bis.

Inoltre, non � certamente elemento rivelatore di una abolitio criminis
il fatto che, come risulta dalla lettera 21 marzo 1964, n. 65437,
e dalla nota 26 maggio 1965, n. 16436, del Ministero delle Finanze,
lo Stato e la Regione abbiano riscosso dal Casin� di Taormina, i diritti
erariali nonch� quelli addizionali di cui alla legge n. 67.

� noto infatti che lo Stato assoggetta a imposta tutte le attivit�
pi� disparate senza per questo sollevare chi le esercita dall'obbligo
di fornirsi delle autorizzazioni richieste, cos� l'accettazione del pagamento
non costituisce riconoscimento di liceit� giuridica.

Il pagamento da parte della gestione del Casin� di Taormina del
tributo e le relative doverose certificazioni degli organi finanziari
-periferici e centrali -in quanto riflettono elementi di fatto noti
e pacifici, non possono da soli rendere dunque lecita una attivit� criminosa
che non sia o non sia stata, per altra via, debitamente legittimata,
in deroga alla legge penale.

Come si � sopra gi� accennato risponde infatti ad un principio
fondamentale delle leggi fiscali che le attivit� anche illecite, che diano
comunque luogo alla manifestazione di una base imponibile, siano
colpite ai fini tributari per il solo fatto di prodursi (cfr. Cass, Sez. I,
30 luglio 1952, n. 2402 e la decisione della Commissione Centrale,
Sez. I, del 15 marzo 1955, n. 69752, che ha ribadito il concetto affermando
circa la pretesa intassabilit� delle entrate sotto il profilo della
sua illiceit�, che la giurisprudenza � pacifica � nel riconoscere la piena
assoggettabilit� all'imposta mobiliare dei redditi derivanti anche da
attivit� non consentite dalla legge, giacch� tale illiceit� � irrilevante
ai fini della imposizione tributaria, la quale trae il suo presupposto
dalla esistenza di un reddito prodotto nel territorio dello Stato, che
come incremento di ricchezza di un determinato soggetto, costituisce
materia imponibile assoggettata alla imposta dei redditi � ).

268 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Con particolare riferimento al Casin� di Taormina, come � stato
precisato nella nota 20 agosto 1965, n. 7893, del Ministero delle Finanze,
va osservato:

1) che da esso non fu mai riscossa la tassa di concessione governativa
proprio perch� mancava l'atto e il provvedimento amministrativo
(avente la natura di quelli tassativamente indicati nella tabella
all. A al vigente t. u. approvato con d.P.R. 1 marzo 1961, n. 121), che
ne legittimasse l'esercizio, mentre furono accertati, per le ragioni sopradette,
i diritti erariali sul prezzo di ingresso alla casa da giuoco;

2) che in presenza di materia imponibile indicata dalle leggi
d'imposta, l'amministrazione finanziaria non poteva esimersi dall'accertamento
del tributo, imposto dall'ordinamento giuridico con disposizioni
imperative, oltre che per i soggetti passivi, anche per gli organi
dello Stato, essendo ad essa precluso -a tale specifico fine -ogni
esame sulla liceit� della manifestazione o comunque sull'attivit�
(peraltro nel caso in esame addirittura permessa dalla autorit� giudiziaria:
. vedasi decreto pretorio 8 novembre 1962) che crea materia
imponibile da assoggettare in ogni caso a tributo;

3) che, comunque, il diritto erariale e relative addizionali colpiscono
lo spettatore o partecipante alla manifestazione e quindi il
pubblico e non gi� l'organizzatore e che, anche sotto questo profilo,
non � consentito alla amministrazione finanziaria considerare la liceit�

o meno dell'attivit� posta in essere dal detto organizzatore;
4) che l'iscrizione del provento nel bilancio dello Stato ha
carattere globale, che prescinde per quello, come per altre entrate,
dai singoli soggetti contributivi.

Ritiene dunque il Collegio che nessuna norma di legge abbia autorizzato
o autorizzi direttamente o implicitamente il Guarnaschelli a
gestire una casa per lo esercizio del giuoco di azzardo, onde � evidente
la sussistenza della materialit� della contravvenzione ascrittagli, stante
il fatto indiscusso che il Casin� di Taormina, istituito e organizzato
dall'imputato e sotto la sua gestione, ha abusivamente funzionato dal
9 febbraio 1963 al 6 gennaio 1965.

Il Collegio, cio�, � dell'avviso che il Guarnaschelli, in tale sua attivit�,
non ha esercitato un diritto (art. 51 c.p.), n� in suo favore si �
verificata alcuna ipotesi di abolitio criminis.

3) Casin� di Saint Vincent.

Ha sostenuto per� la difesa che la fattispecie concernente l'eser

cizio del giuoco di azzardo nel Casin� di Taormina sarebbe identica

a quella del Casin� di Saint Vincent, sulla legittimit� del quale ha

deciso la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la gi� citata sen

tenza 7 dicembre 1963. Anche questo assunto appare al Collegio in

fondato.

Ed invero baster� infatti osservare al riguardo innanzitutto che
-come giustamente rilevato dalla Cassazione e diversamente da quanto

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 269

� accaduto per il Casin� di Taormina (gestito da privati) nei confronti
della Regione Siciliana, che le leggi dello Stato concernenti la
finanza della Regione Valdostana con contributi dello Stato per integrare
le entrate regionali insufficienti ai bisogni normali della Regione
(legge 29 luglio 1949, n. 486; legge 28 dicembre 1950, n. 1206;
legge 2 marzo 1954, n. 27; legge 3 maggio 1955, n. 397; legge 29 novembre
1955, n. 1179, quest'ultima regolatrice dell'ordinamento finanziario
delle Regioni), hanno recepito, necessariamente come premessa
indispensabile, i bilanci regionali, dato che quei bilanci hanno determinato
il contenuto economico delle leggi citate, non altrimenti giustificate
di fronte ai limiti vincolanti della Costituzione e della legge
Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, sullo Statuto della Valle d'Aosta,
contenuto cui � legato l'equilibrio fra bilancio regionale e bilancio
dello Stato integratore.

Inoltre va osservato che in quei bilanci regionali diversamente
da quanto � accaduto in Sicilia sono state considerate anche le entrate
relative al Casin� di Saint Vincent e, ancora, che nei lavori preparatori
delle leggi citate si � fatto esplicito richiamo ai proventi del
Casin� suddetto come entrate primarie della Regione, appare dunque
corretto interpretare le leggi dello Stato sopracitate, per effetto dello
anzidetto rigoroso collegamento tra le stesse e i bilanci regionali, nel
senso che esse esprimono, con procedimento non abituale, ma tuttavia
inequivocabile, la manifestazione di volont� che determinate entrate
(relative alla casa di giuoco di Saint Vincent) concorrono al complesso
della disciplina finanziaria che regola la vita economica della
Nazione e contemporaneamente della Regione, nella distribuzione di
entrate tributarie tra l'una e l'altra.

Da qui la ritenuta esimente ex art. 51 c.p. nei confronti dei gestori
del Casin� valdostano a partire dal periodo successivo alle mentovate
leggi (della legge 29 luglio 1949, n. 486), operando le stesse
come riconoscimento ex nunc della liceit� per il futuro dell'esercizio
della casa da giuoco e non gi� sotto il profilo (giuridicamente incompatibile
con il principio di diritto pubblico), di ratifica ex tunc di un
atto amministrativo regionale invalido, quale devesi considerare il
decreto 3 marzo 1946 del Presidente della Val d'Aosta, autorizzante
l'istituzione per la durata di anni 20 nel Comune di Saint Vincent di
una casa da giuoco, nella quale � permesso anche il giuoco di azzardo
(cfr. Cass., 7 dicembre 1963, citata; Corte Costituzionale, 26 febbraio
1959, citata).

Ci� chiarito � certamente indagine che non rileva, che esula dai
limiti della presente fattispecie e che comunque non spetta al Collegio,
quella che fosse diretta a stabilire perch�, nei confronti del
Casin� di Saint Vincent, il Governo Italiano non solo non ebbe ad
impugnare il decreto del marzo 1946 con denuncia di conflitto di attribuzioni
fra lo Stato e la Regione, dopo l'entrata in vigore della Costituzione
e l'inizio del funzionamento della Corte Costituzionale (come
consentivano le disposizioni transitorie) ma ebbe anzi, a dimostrare un
interesse collaterale a quello della Regione con la accertata tolleranza

270 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dei vari organi del potere esecutivo -centrali e periferici -che mai
intervennero per reprimere la esistenza della casa da giuoco.

Devesi, per� ,registrare il fatto obbiettivo che ragioni di perequazione
di trattamento inducono molti italiani a domandarsi perch�
lo Stato -il quale gi� altre volte e contro l'interese protetto dall'art.
718 c.p. ha ritenuto di autorizzare il giuoco d'azzardo (che di
per s� costituisce non soltanto un'offesa al lavoro e al risparmio, ma
altresi una forma di parassitismo e di sperpero) -non abbia finora
voluto sanare legislativamente una situazione che a parte gli evidenti
scopi di lucro del Guarnaschelli, sta a cuore, sotto molteplici e non
trascurabili aspetti e presumibilmente per le stesse ragioni che determinarono
la istituzione, in Italia, di altri Casin� a diversi enti autarchici
della Regione Siciliana.

4) Auto1�izzazioni p1�etorili -iL dolo ex art. 716 c.p.

� noto che per la imputabilit� del reato preveduto dall'art. 718

c.p. � necessaria quella volontariet� del fatto che di regola � sufficiente
per l'imputabilit� di ogni altra contravvenzione.
Occorre cio� la volont� cosciente e libera di tenere il giuoco,
conoscendone la specie.
Ora, non pu� davvero affermarsi che il Guarnaschelli per il periodo
contestato 9 febbraio 1963-6 gennaio 1965, abbia agito nella
convinzione della liceit� del fatto e che, per avere il Pretore �autozirrato
� l'esercizio del giuoco col decreto 8 novembre 1962, esuli dalla
di lui condotta l'elemento psicologico del reato ascrittogli.

Al riguardo la difesa ha fatto riferimento anche all'ordinanza
emessa dal Pretore di Taormina il 24 maggio precedente, a seguito
del ricorso ex artt. 689-700 e 703 c.p.c. proposto dal Guarnaschelli,
nella qualit� di locatario della Villa � Mon Repos � nei confronti di
Serbello Rosario (mandatario della locatrice signora Maraschini) che,
a suo dire gli avrebbe impedito l'installazione e sistemazione nei locali
delle attrezzature tecniche e di quant'altro necessario all'esercizio del
giuoco di .azzardo, nonostante la legittimit� dell'attivit� da esercitare
e il fatto che questa era stata prevista nel contratto di locazione. In
effetti il Pretore ritenute pienamente fondate le ragioni del ricorrente,
ordin� come � noto al Sorbello e � a chiunque (ivi compresi
dunque gli organi amministrativi e di polizia -Prefettura e Questura
di Messina -preposti al rispetto e alla osservanza delle leggi e alla
prevenzione dei reati), di desistere dagli atti di turbativa diretti a
impedire l'installazione e l'attivazione da parte del Guarnaschelli, nel
nome delle attivit� tutte previste dal DARTS 27 aprile 1949, n. 1 �
e alla forza pubblica di prestare la necessaria assistenza per l'osservanza
del provvedimento.

Senonch� come sopra si � ampiamente dimostrato, il Guarnaschelli
fin dal 1961 era perfettamente edotto della nessuna consistenza giuridica
dei titoli che a suo dire lo legittimavano ad esercitare in Italia
il giuoco di azzardo.

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PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 271

Anzi, dubbiamente abile e scaltra l'iniziativa dell'imputato mirante
a conseguire, con l'ausilio del giudice ordinario, ci� che non gli era
stato possibile ottenere a mezzo dei provvedimenti regionali, stante
la tenace e fondata opposizione dello Stato.

Da qui, dunque, nel maggio 1962 lo strumentale ricorso in sede
civile, la cui pretestuosit� � evidenziata dal comportamento e dalle
dichiarazioni delle parti in causa (vedansi gli atti relativi, acquisiti
al processo), col conseguente provvedimento pretorile che consente al
Guarnaschelli -indisturbato -di completare la sistemazione delle
attrezzature di giuoco. Di qui, appena aperto il Casin�, il procedimento
penale ex art. 718 c.p., che -si noti bene -ebbe inizio con la presentazione
spontanea, concomitante alla denuncia contro di lui sporta
dal Serbello (anch'egli evidentemente non pago dell'ordinanza pretoria
del maggio 1962), del Consigliere Delegato della soc. � A Zagara �
al magistrato, cui si premur� far pervenire un lungo ed elaborato
esposto difensivo, nel quale, dopo aver riaffermato la propria legittimazione
ad intraprendere il giuoco d'azzardo, chiedeva che il Pretore,
con ampia sentenza di proscioglimento ribadisse in sede pi� propria
il di lui diritto ad esercitare un'attivit� altrimenti criminosa e altres�,
che nelle more del giudizio, fosse consentita la prosecuzione dell'attivit�
del Casin�, sia pur previo sequestro -meramente formale delle
attrezzature e di parte dei proventi.

Di qui dunque il noto decreto di sequestro 8 novembre 1962, cosi
anomalo ed abnorme nella sua struttura e concezione, che, in pendenza
di reato, non solo autorizzava l'esercizio del giuoco d'azzardo e
quindi la prosecuzione nella consumazione del reato, ma sanciva addirittura
nella parte motiva, la legittimit� di quell'attivit�, cosi anticipando
un giudizio proprio della fase cognitiva.

Cosi stando le cose e poich� il Guarnaschelli sapeva bene di versare
in re illicita per avere la Corte Costituzionale annullato quelle
autorizzazioni regionali da lui richieste, nella carenza di altri titoli,
legittimati, per aprire la casa di giuoco, e ciononostante ebbe a provocare
manifestamente in mala fede i provvedimenti del Pretore, simulando
fatti e circostanze, invocando atti amministrativi che egli sapeva
essere stati dichiarati inefficaci, ed esibendo documenti senza rendere
noto che la loro efficacia e validit� avevano formato oggetto di ripetute
valutazioni negative da parte della Corte Costituzionale, nessuna
idoneit� ad escludere la sussistenza dell'elemento psicologico della
contravvenzione contestata, possono aver le dette � autorizzazioni � del
maggio e del novembre 1962, frutto palese dell'inganno e della frode
dell'imputato.

D'altra parte, � noto che nessun organo dello Stato e nemmeno
il magistrato con i propri provvedimenti e le proprie sentenze pu�
derogare o consentire che si deroghi ad una legge penale e in particolare
n� il decreto n� successivamente la sentenza assolutoria del
Pretore possano tenr luogo di una legge autorizzativa del giuoco di
azzardo in Taormina.

272 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il decreto 8 novembre 1962 che -sia chiaro -non � un ordine
al quale il Guarnaschelli non poteva sottrarsi, bensi una autorizzazione
di natura amministrativa da lui stesso sollecitata, non pu� dunque
essere richiamato per invocare la buona fede dell'imputato. Invero,
a parte quanto si � gi� detto che gi� consente di poter affermare che
il Guarnaschelli abbia gestito la casa di giuoco nella convinzione della
illeceit� della sua attivit�, sol permesse da un provvedimento abnorme
che egli sapeva antigiuridico anche nella sostanza, non fosse altro
perch� si fondava su presupposti di fatto giuridici che l'imputato
sapeva essere stato pi� volte -in sede autorevolissima -disattesi,
quelle autorizzazioni (l'una implicita, l'altra diretta) vanno considerate,
oltre che pienamente sindacabili, del tutto inidonee a colorare
di buona fede la condotta del giudicabile, come quelle che si risolvono
nel consenso al compimento e alla consumazione del reato.

Tali autorizzazioni non servono dunque ad eliminare l'elemento
morale del reato perch�, a prescindere dalla considerazione che in
materia contravvenzionale basta solo la volontariet� del fatto, se mai
esse sarebbero valse soltanto a determinare un errore di diritto che,
per il principio fissato nell'art. 5 del c.p. non esclude la responsabilit�
di chi ha commesso il reato (Cass., 4 aprile 19515, Riv. It. Dir. Pen.
1955, 683).

Va dunque affermata la penale responsabilit� del Guarnaschelli
in ordine al reato sub A) nel quale come contestato, concorrono, attese
le accertate modalit� del fatto, le due circostanze aggravanti di cui ai
nn. 1 e 2 dell'art. 719 c.p. per avere l'imputato istituito e tenuto una
casa da giuoco e per aver commesso il fatto in un pubblico esercizio.
(Omissis).

PARTE SECONDA

QUESTIONI

SULLA PRETESA RESPONSABILITA DEL DOCENTE DI
SCUOLA PUBBLICA PER IL FATTO ILLECITO COMMESSO
DA UN ALLIEVO IN DANNO DI UN CONDISCEPOLO

L'orientamento giurisprudenziale che afferma la responsabilit� del docente
di scuola pubblica nelle ipotesi in cui, durante una momentanea e
giustificata assenza del medesimo dall'aula, un allievo minore d'et� ma
naturalmente capace d'intendere e di volere cagiona un danno ingiusto
ad un condiscepolo, va sempre pi� consolidandosi, specialmente tra le magistrature
di merito (1).

La statuizione non ci sembra, per�, convincente ed intendiamo, pertanto,
dare qui di seguito le ragioni del nostro dissenso.

Com'� noto, l'art. 2048 e.e., nel suo primo comma, dispone che il padre
e la madre, o il tutore, sono responsabili del danno cagionato dal fatto
illecito dei figli minori non emancipati o delle persone soggette alla tutela,
che abitano con essi, e che la stessa nomna si applica all'affiliante; nel secondo
comma, aggiunge che i precettori e �coloro che insegnano un mestiere

o un'arte �sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro
allievi ed apprendisti, nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza.
Gi� dal tenore letterale della norma risulta chiaro che sia il fatto dei
minori non emancipati (o delle persone sottoposte a tutela), nel primo
comma, sia quello degli allievi e degli apprendisti, nel secondo comma, �
qualificato iHecito, e cio� produttivo, di per s�, dell'obbligo del risarcimento
del danno per il suo autore.

La qualifica si spiega agevolmente se si considera che l'articolo 2046

e.e. sancisce la piena responsabilit� dei minori, per le conseguenze dannose
del loro operato, se sono capaci d'intendere e di volere (2). Ancor pi� la
(1) Cfr. Trib. Napoli 16 ottobre 1964 (ined.); App. Milano 8 giugno 1962,
Riv. dir. sport. 1963, 351; Trib. L'Aquila 31 dicembre 1962, Foro It., 1963, I, 1804;
Trib. Firenze 30 novembre 1961, Giur. it., 1963, 1, 2, 107; Trib. Venezia 22 agosto
1958, Giust. civ. 1958, I, 1984 (nota); Nuovo Dir. 1959, 129; Arch. resp. civ., 1963,
577. Contra: App. Genova 11 Zuglio 1962, Arch. resp. civ., 1962, 608 ma in fattispecie
diversa. Sull'argomento si vedano, da ultimo: Cass. 19 ottobre 1965, n. 2132,
Giust. civ. Mass., 1965, 1097; Cass. 22 ottobre 1965, n. 2202, Giust. civ. 1966, 1, 297.
Cfr. pure: Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli anni 1956-60, m, 197.
(2) Sul punto cfr. Trib. Aosta 2 maggio 1964, Arch. resp. civ., 1964, 329; App.
Milano 29 febbraio 1955, ivi, 1963, 638. Circa la esclusione, in sede civile, di ogni
riferimento ai criteri dettati dall'art. 97 c. p. sull'imputabilit� dei minori e circa la
necessit� di un accertamento, caso per caso, della capacit� d'intendere e di volere
del minore per l'affermazione della sua personale responsabilit�, v. Cass. 10 agosto
1964, n. 2291, Giust. civ., 1964, I, 2190; Cass. 4 aprile 1959, n. 1006, Giur. it., 1959,
I, 1, 619; Cass. 7 luglio 1958, n. 2435, Giust. civ. Mass., 1958, 866; Cass. 18 giugno
1953 n. 1812, Foro it. 1953, I, 1432 (nota di A. TABET); App. Firenze 13 marzo 1964,
Giur. Tosc., 1964, 598; Trib. Piacenza 4 marzo 1961, Arch. resp. civ., 1963, 639.
Per la dottrina v., per tutti, MEssINEO (Manuale di diritto civile e commerciale,
Vol. III, parte I, tomo 2, Milano 1954, 498-9) il quale afferma che ad integrare gli
estremi dell'atto illecito occorre quella che si chiama capacitd d'intendere e di volere,
senza che sia necessaria la capacitd legale e che, quindi, anche l'incapace legale
per et�, purch� non sia incapace d'intendere e di volere, risponde dell'atto illecito.
L'A. aggiunge che sia il principio racchiuso nell'art. 97 c. p. -per cui il minore
di 14 anni � inimputabile -e sia l'analogo principio civilistico, risultante dal
comb-disp. degli artt. 2, cpv. e 1425, I comma, c, c, ed operante in materia contrattuale,
non sono applicabili in tema di responsabilit� aquiliana e che, quindi, il
soggetto � sempre responsabile, salvo che si possa dimostrare, in concreto ed indipendentemente
dalZ'etd, l'incapacit� d'intendere e di volere, ai sensi dell'art. 2046 c. c.

2 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stessa qualifica si spiega per gli atlievi e per gli apprendisti, potendosi dare
addirittura il caso che essi siano maggiori d'et�, e, come tali, responsabili
direttamente per il disposto dell'art. 2043 e.e.

Da tutto quanto precede si evince che la responsabilit� posta dalla
legge a carico dei genitori, tutori, precettori e maestri d'arte non elimina
ma si aggiunge a quella gravante sui soggetti autori del fatto illecito.

Non pu� condividersi, perci�, la tesi, secondo cui nelle ipotesi previste
dall'art. 2048 e.e. si avrebbe una sostituzione di responsabilitd, o pi� precisamente
una disseparazione tra l'atto illecito e la responsabilit�, !Per cui un
soggetto sarebbe l'autore dell'ingiusto danno ed un altro sarebbe esposto
all'obbligo di risarcirlo (1).

� vero, invece, che nella specie la responsabilit�, a seconda dei casi,
dei genitori, del tutore, del precettore o del maestro d'arte concorre, in maniera
ovviamente atternativa, e non cumulativa o parziale, con quella dell'autore
del fatto dannoso.

Senonch�, mentre la responsabilit� di quest'ultimo � diretta o per
fatto proprio, quella degli altri soggetti !t'itenuti responsabili dai primi due
commi dell'art. 2048 c. c. � indiretta o per fatto altrui.

Che la responsabilit� dei genitori, tutori, precettori e maestri d'arte sia
indiretta o per fatto altrui lo chiarisce, a tacer di altro, in modo inequivocabile
il raffronto con la situazione giuridica disciplinata dall'art. 2047 e.e.
Qui il fatto dell'incapace d'intendere e di volere, minore o maggiore d'et�,
viene considerato come un mero fatto fisico, non rivestibile dalla qualifica
di illecito rispetto al suo autore e viene direttamente riferito dalla legge
alla persona tenuta alla sorveglianza dell'incapace, la quale deve rispondere
dell.e conseguenze del fatto dannoso imputando a sua colpa, a suo difetto
di sorveglianza materiale il verificarsi dell'evento (2).

Volendo qui usare la distinzione, recentemente introdotta in materia
aquiliana da un chiaro Autore (3h diremo che mentre l'art. 2047 e.e. � norma
di e nascita � della responsabilit� per fatto illecito, l'art. 2048 e.e. contiene
solo norme di e propagazione� della predetta responsabilit�.

Il presupposto logico ed eziologico dell'art. 2047 e.e. � palesemente
l'art. 2046, a tenor del quale non � imputabile chi non abbia la capacit�
d'intendere e di volere. Il principio, dunque, � che non nascendo responsabilit�
a carico dell'incapace, l'unica responsabilit� che pu� nascere � ap

(1) MESSINEO, Manuale di diritto civile e commerciale, vol. Ili, p. I, t. 2, Milano
1954, 498 e segg.
(2) L'osservazione contenuta nel testo � rilevante anche in tema di azione di regresso.
A nostro avviso, se pu� affermarsi che le persone dichiarate responsabili dai primi
due commi dell'art. 2048 c. c. sono tenute solidamente con l'autore del fatto illecito
a risarcire il danno nei confronti del danneggiato, non pu� negarsi, d'altro canto,
che le medesime, nei rapporti interni, abbiano regresso verso l'autore medesimo.
:e solo questi che, essendo l'autore ed il diretto responsabile del fatto illecito, non
pu� avere rivalsa alcuna, se adempie al suo obbligo di risarcire. In tal senso, v.
App. Milano 16 maggio 1941, Riv. resp. civ. 1941, 186.
In altri termini, si verifica, secondo noi, nella specie una situazione analoga a
quella prevista dall'art. 2049 c. c. per la responsabilit� dei padroni e committenti.
Sul punto cfr. Cass. 17 maggio 1955, n. 388, Rassegna di giurisprudenza sut codice
civile, Milano, 1958, n. 1015. In maniera diversa stanno le cose nell'ipotesi disciplinata
dall'art. 2047 c. c. Qui la persona tenuta alla sorveglianza dell'incapace d'intendere
e di volere che ha risarcito il danno non ha rivalsa alcuna nei confronti dell'incapace,
avendo essa risposto a titolo di responsabilitd diretta o per ilatto proprio. Su quanto
ora detto v. ancora infra, nel testo.

(3) BARBERO, Criterio di � nascita � e criterio di � propagazione � della responsabilitd
per fatto illecito, Studi in onore di B. BIONDI, ripubblicato in Riv. dir. civ.,
1960, 572 e riassunto in e Sistema Istituzionale del diritto privato italiano >, vol. II,
Torino, 1965, pagg. 815 e segg,
Secondo il B., tutte le norme del codice sulla disciplina dei fatti illeciti si
ripartiscono in due sfere: norme di nascita e norme di propagazione della responsabilit�,
dovendosi intendere per nascita il momento in cui la responsabilit� � originariamente
collegata ad un fatto determinato e per propagazione il momento in cui

la stessa responsabilit�, gi� nata in capo ad un soggetto, si estende ad uno o pi� altri. ~;

PARTE II, QUESTIONI 3

punto quella che l'art. 2047 pone a carico di chi � tenuto alla sua sorveglianza
(1).

Premesso il principio della non imputabilit� dell'incapace di intendere
e di volere (art. 2046 e.e.), la sola colpa ravvisabile nella specie diventa
quella, eventuale, della persona tenuta alla sua sorveglianza che � chiamata
a risnondere direttamente (come avverte la stessa relazione al codice civile),
perch� la responsabilit� �nasce� originariamente in essa. In altri termini,
data l'incapacit� naturale dell'autore del fatto, il fatto medesimo non pu�
essere considerato -pi� che il fatto dell'animale -come factum humanum
in relazione al suo autore; la causa umana di quest'operato � riferita alla
persona tenuta alla sorveglianza, ragion per cui un nesso di causalit� diretta
viene cosi ad interporsi tra l'inadempimento del dovere di sorveglianza materiale
(inadempimento presunto fino a prova di non aver potuto impedire il
fatto) ed il fatto stesso che ha prodotto il danno.

L'art. 2048 e.e. presuppone, invece, una responsabilit� gi� nata per
colpa di un soggetto ed il suo obbiettivo � solo quello di estenderla ad altri
soggetti, diversi da quello che � il responsabile diretto. Considerato che la
capacit� di assumere la responsabilit� dei propri fatti illeciti non � commisurata
alla capacit� legale di agire ma alla capacit� naturale, l'art. 2048
muove dal presupposto della imputabilit� innanzitutto dell'autore del fatto
e, quindi, dal presupposto che il fatto stesso sia ascrivibile a dolo o colpa
dello stesso autore, bench� persona minore o soggetta a tutela. La prova
di ci� � offerta dal fatto che, mentre l'art. 2046 ed il successivo art. 2047
parlano, rispettivamente, di fatto dannoso e di danno cagionato da persona
incapace d'intendere e di volere, ma nessuna delle due norme parla di
fatto illecito, perch� la contraddizione non consente di parlare di illecito
con riferimento a persona naturalmente incapace, di fatto illecito parlano,
invece, come si � gi� rilevato supra, entrambi i commi dell'art. 2048 e.e.,
con ci� presupponendo, sempre per quella contraddizione che non consente
di parlare d'illecito senza colpa, che i fatti di cui sono chiamati a rispondere
tanto i genitori ed i tutori, quanto i precettori ed i maestri d'arte, siano

prima imputabili ai loro autori come illeciti, cio� in ragione d'una loro
colpa (2).

(1) Su ci� e su tutto quanto precisato innanzi, in tema di distinzione tra norme
di nascita e norme di propagazione della responsabilit� per fatto illecito, v. sempre
BARBERO, Sistema istituzionale dei diritto privato italiano, Milano, 1965, voi. II,
819 e segg.

(2) Da quanto precisato nel testo risulta chiaro che non pu� assolutamente
condividersi la tesi fatta propria dalla Suprema Corte in una recente sentenza
(Cass. 22 ottobre 1965, n. 2202, Giust. civ. 1966, I, 297; ma v. pure App. Napoli 3
novembre 1965, inedita), ed in base alla quale la responsabilit� dei genitori,
tutori, precettori e maestri d'arte dovrebbe ritenersi diretta per l'esistenza di
un preteso nesso di causalit� tra il comportamento di quei soggetti e l'evento
dannoso. Dire, infatti, che in ipotesi del tipo di quella in esame l'evento dannoso
� conseguenza tanto dell'.azione del soggetto che ha materialmente commesso
il fatto, quanto dell'omissione del genitore, tutore, precettore o maestro d'arte, che
quel fatto aveva l'obbligo di impedire e che non ha impedito, ed aggiungere che il
predetto obbligo di impedire l'evento trova la sua fonte, per il genitore (o il tutore)',
nell'art. 147 c. c. che impone il dovere di educare ed istruire la prole, e per il
precettore, nel trasferimento a lui, per accordo contrattuale, dello stesso dovere
previsto dal citato art. 147, significa, a nostro avviso, enunciare un'affermazione del
tutto inesatta. A parte, infatti, l'impossibilit� logica e giuridica (di cui si dir�, infrw,
nel testo) di far derivare dal dovere di educare ed istruire la prole sancito dall'art. 147
un obbligo di sorveglianza materiale, da svolgersi cotidie et singulis momentis, assolutamente
fuori luogo, peraltro, per soggetti che sono pienamente capaci d'intendere
e di volere, anche se minori (ma abbiamo visto che potrebbero essere, nel caso degli

allievi e degli apprendisti, anche maggiorenni), v'� da aggiungere che la tesi criticata
intende il rapporto di causalit� tra il fatto e l'evento dannoso in modo tale da far
scolorire ogni differenza concettuale tra causa in senso proprio ed occasione o
condizione. L'assenza della persona, ritenuta responsabile accanto al minore, all'allievo
o all'apprendista, dall'art. 2048 c. c., dal luogo di commissione dell'illecito

4 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Accertato, dunque, che con l'articolo 2048 e.e. il Legislatore ha voluto
solo aggiungere altri responsabili a quelli gi� considerati e qualificati tali
da altre norme del codice (norme di � nascita �: artt. 2043 e 2046), dobbiamo
ora chiederci quale sia stata la ratio ispiratrice della normativa,
di cui ci stiamo occupando. Non sembra dubbio che la norma dell'art. 2048
abbia il fine di perseguire una maggiore certezza di tutela del danneggiato,
per evidenti ragioni politico-sociali. Data la qualit� del soggetto danneggiante
(minore d'et�, persona sub-tutela, allievo od apprendista maggiorenne
o minorenne ma verosimilmente in stato di personale inopia), senza
una tale norma, il danneggiato rischierebbe di restare, in pratica, privo di
�effettivo ristoro.

Ma bisogna ancora chiedersi: in ragione di che cosa il Legislatore ha
fatto �propagare�, estendere la responsabilit� dei minori naturalmente capaci
ai genitori, tutori, precettori e maestri di arte?

La risposta a questo quesito �, a nostro avviso, di somma importanza
perch� da essa dovranno trarsi gli elementi utili per determinare, in modo
retto, il contenuto della -prova liberatoria, prevista dal terzo comma dell'articolo
2048 e.e.

Se si rtiene, infatti, che la responsabilit� indiretta, di cui � discorso,
.. si propaga � sul filo di una � colpa � dei genitori, tutori, precettori e
maestri d'arte (colpa, ovviamente del tutto indipendente e diversa da quella
determinante l'evento dannoso) � in relazione a tale � colpa � che dovr� essere
stabilito il contenuto della prova liberatoria, in quanto i soggetti ritenuti
responsabili in via indiretta dovranno appunto dimostrare l'assenza
in loro di quella � colpa� adottata dal legislatore come criterio di � propagazione
� della responsabilit� del minore naturalmente caipace.

Orbene, anche in questa indagine dev'essere tenuta presente la differenza
esistente tra la situazione giuridica disciplinata dall'art. 2048 e.e. e
quella regoiata dall'art. 2047, perch�, se � vero che in entrambi gli articoli
ora menzionati � detto che la urova liberatoria deve conststere nella dimostrazione
di non aver potuto impedire il fatto, � altrettanto incontestabile
che nell'ipotesi del �danno cagionato da minore naturalmente incapace la presenza
di un obbligo di sorveglianza materiale nella persona tenuta, obbligata
a ci� fa ritenere necessariamente che la prova debba consistere nella dimostrazione
che il fatto dannoso siasi verificato nonostante il diligente
esercizfo della predetta sorveglianza (ovvero che l'omissione della sorveglianza
sia stata determinata da un impedimento legittimo), mentre nel caso
di danno cagionato da persona capace d'intendere e di volere, non potendosi
desumere da alcuna norma un obbligo di stretta sorveglianza su di essa, la
prova liberatoria non pu� non avere diverso contenuto. La contraria tesi che
fa derivare un tale obbligo di sorveglianza materiale sui minori naturalmente
capaci e sugli allievi, .per i genitori ed i tuttori dal dovere di educare
ed ~struire la prole, sancito dall'art. 147 e.e. e per i precettori dal trasferimento
ad essi, per accordo negoziale, dello stesso dovere (1) non ci sembra
convincente per diverse ragioni.

pu� ritenersi, al pi�, una circostanza favorevole che invita all'azione ma giammai una

causa determinante e diretta deU'evento dannoso, al pari dell'azione dell'autore

materiale dell'illecito. Essa non � che un'occasione, una condizione ma, proprio in

quanto tale, non pu� e non deve essere mai confusa con la causa determinante, alla

quale soltanto � veramente connesso l'evento. Dire che la condizione dell'assenza

della persona sopradetta � condicio sine qua non, senza la quale, cio�, il fatto non

avrebbe potuto essere commesso, � affermazione inesatta, anche dal punto di vista

che stiamo qui criticando, non potendosi certamente escludere che la commissione

dell'illecito sarebbe potuta avvenire anche in presenza della persona di cui � discorso.

L'errore di fondo, in cui ��caduta la giurisprudenza qui criticata, � stato quello

di non aver tenuto presente che la responsabilit� dei genitori, tutori, precettori e

maestri d'arte presuppone una responsabilit� gi� nata e definita in tutti i suoi

Ielementi costitutivi, l'esistenza di un fatto gi� imputato in base a dolo o colpa ad
un autore capace pienamente di assumere la responsabilit� dei propri fatti illeciti.

(1) In tal senso, v. Cass. 22 ottobre 1965, n. 2202, Giust. Civ., 1966, I, 297.
I

PARTE II, QUESTIONI 5

Innanzitutto, perch� se un obbligo di sorveglianza materiale da svolgersi
cotidie et singulis momentis � giustificato rispetto a persone incapaci d'intendere
e di volere, lo stesso appare inconcepibile dspetto a soggetti che la
legge stessa ritiene pienamente capaci di assumere le responsabHit� dei
propri fatti illeciti. In secondo luogo, perch� da un obbligo di educare, sia
esso sancito dalla legge o contrattualmente assunto, �pu� derivare un dovere
di � vigilare � sull'educazione del minore o dell'allievo, al fine di individuare
subito le eventuali cattive inclinazioni del medesimo per coNeggerle,
ma non pu� certo scaturire un obbligo di �:sorvegliare� istante per
istante la condotta del soggetto da educare.

Opinare diversamente significherebbe, in definitiva, parificare del tutto,
quanto a necessit� di essere �sorvegliate�, persone ritenute pienamente
capaci d'intendere e di volere (minori d'et� o addirittura maggiorenni, come
pu� avvenire per gli allievi) �e persone alle cui azioni si nega perfino la
qualificazione di � fatti umani �.

Orbene, poich� una tale parificazione appare in contrasto sia con la
logica che con il nostro diritto vigente, si deve necessiariamente ritenere
che se una persona tenuta a � sorvegliare � un incapace di intendere e di
volere deve dimostrare, per essere esente da responsabilit�, di avere adempiuto
al suo obbligo (o di non averlo potuto fare per legittimo impedimento),
una persona tenuta ad � educare � un sogg�etto naturalmente capace deve
solo dimostrare, per l'esonero dalla sua responsabilit�, di avere assolto
adeguatamente l'obbligo di educare.

La giurisprudenza ha certamente intuito tutto ci� quando ha statuito
che � alle persone cui incombono compiti di educazione di minori si deve
richiedere la prova di aver fatto tutto il possibile, in Telazione alle condizioni
sociali ed all'ambiente dei minori medesimi, per avviarli ad una
corretta vita di relazione nel consorzio sociale, per�ch� � da ritenere verosimile
che il comportamento illecito del minore non si sarebbe verificato
se egli fosse stato sottoposto ad una pi� completa educazione � (1), ma erroneamente,
a nostro avviso, ha parlato anche di una � culpa in vigilando .,
analoga a quella prevista per la persona tenuta alla sorveglianza dell'incapace,
a proposito dei soggetti indicati dall'art. 2048 e.e.

Stabilito che la responsabilit� dei minori naturalmente capaci e degli
allievi si �propaga � rispettivamente ai genitori (o tutori) ed ai precettori in
ragione di una � culpa in educando � e che la prova liberatoria, prevista
dal terzo comma dell'art. 2048, deve avere per contenuto la dimostrazione
di aver fatto tutto il possibile per impartire al minore una sana ed adeguata
educazione, dobbiamo aggiungere che non v'� alcun motivo di ritenere
che la prova liberatoria di cui sopra non debba essere la stessa per genitori
e tutori da un lato e precettori dall'altro. E ci� per due ordini di
ragioni. Innanzitutto, perch� nel terzo comma dell'art. 2048 non si rinviene
alcuna distinzione, quanto alla prova liberatoria, tra i vari soggetti indicati
come �responsabili indiretti nei primi due commi.

(1) Cosi, testualmente, Cass. 15 gennaio 1943, n. 68, Foro It. Rep., 1943, v.
resp. civ. 45, ma sul punto. v. pure: Cass. 16 giugno 1964, Cass. pen. Mass., 19~,
1061; Cass. 26 luglio 1962, Resp. civ. prev., 1963, 281; Cass. 9 giugno 1960, Resp. civ.
prev., 1961, 85. Per la dottrina cfr. CAPACCIOLI, Responsabilit� del genitore per it
fatto it!ecito del figlio minore, Riv. dir. comm. 1946, Il, 257; CONTURBI LISI, Responsabilit�
civile dei genitori e violazione dell'obbligo di educare la prole, Riv. trim. dir.
e proc. civ., 1949, 977; PASETTI, In tema di responsabilit� del genitore per mancat~
educazione del figlio, Giur. It., 1949, I, 2. 291; AUBERT, La responsabilit� per il fatto
illecito dei genitori, dei precettori, dei tutori, Arch. ricerche giur., 1950, 757; TABET,
Questioni in tema di fatti illeciti dei minori, Foro It., 1953, I, 1432; BRASIELLO, Responsabilit�
del genitore per il fatto commesso dal minore capace o incapace, Foro pad.
1954, I, 377; VENDITTI. Il dovere dei genitori di educare e vigilare la prole in relazione
alla prova liberatoria della responsabilit� per i fatti illeciti commessi dai figli
minori, Giust. civ. 1955, I, 1620; PERETTI-GRIVA, Sulla responsabilit� dei genitori per
il fatto lesivo dei figli minori, Riv. giur. circ. trasp., 1956, 39.

6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
In secondo luogo, perch� non v'� alcun motivo per dubitare che la culpa
6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
In secondo luogo, perch� non v'� alcun motivo per dubitare che la culpa
ID

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del precettore sia stata colta dal legislatore proprio come inosservanza dello
stesso obbligo di educare, che genitori e tutori possono ad esso contrattualmente
trasferire. Dallo stesso significato letterale del termine si ricava che

precettore � proprio chi svolge, per incarico ricevutone, quelle funzioni

1
.educative e correttive che in via normale vengono esercitate nell'ambito .
familiare. Precettore � parola che ha origine dal latino � praeceptum �

l w
(=precetto, regola di vita, norma morale o di buona educazione) che indica
con chiarezza il contenuto della funzfone. Precettore � l'aio, l'educatore
di giovani in case s~gnorili, il rettore, il censore, l'istitutore nei luoghi
di educazione (istituti, colleg-i, convitti, educandati), cui si affidano i minori
perch� siano educati, perch� sia opportunamente corretta la loro condotta,
spesso non buona, anche con mezzi punitivi di varia natura. Il precettore,
quando assume l'impegno di � vigilare � sull'educazione dei minor-i, per il
tempo in cui esercita la predetta vigilanza, finisce con il sottra.rre totalmente
i medesimi alla sfera d'influenza dei genitori (o del tutore) e con il
sostituirsi completamente a quelli nell'esercizio delle funzioni educative
previste dall'art. 147 e.e. �, pertanto, perfettamente comprensibile che egli,
limitatamente al tempo di esercizio delle predette funzioni (1) risponda
dei fatti illeciti dei minori affidatigli, a norma dell'art. 2048, in luogo dei
genitori (o del tutore). Con il trasferimento dei compiti educativi passa al
precettore anche l'obbUgo di rispondere per � culpa in educando � dei
fatti illeciti degli allievi.

Ma, se la � ratio � dell'art. 2048 e.e. � quella da noi indicata, se il contenuto
dell:a prova liberatoria richiesta dal terzo comma del medesimo articolo
� quello delineato innanzi, non si pu� ora non convenire nella duplice
affermazione che tra i precettori non possono assolutamente rieomprendersi
i docenti di scuola pubblica (2) e che a questi ultimi, pertanto, il disposto
dell'art. 2048 risulta del tutto inapplicabile.

A parte, infatti, le considerazioni di natura letterale che gi� chiaramente
escludono un'identificazione concettuale tra �precettore� e �docente., v'�
da rilevare che i gravosi compiti di istruzione affidati ai docenti di scuola
pubblica, specie in relazione alla vastit� dei programmi d'insegnamento, la
limitatezza del tempo e dei mezzi di cui gli insegnanti dispongono, appena
sufficienti per assolvere alla loro funzione specifica, che � quella d'insegnare
nozioni scientifiche, impediscono del tutto ai docenti di valutare l'educazione
degli allievi, ed eventualmente di correggerla, se non nei limiti ristretti
in cui questa � connessa con l'attivit� scolastica.

E ci� senza dire che la valutazione e la eventuale correzione della

educazione degli allievi, specie se minori, si potrebbe ritenere addirittura

sottratta, se non per i limitati fini di cui s'� detto, ai docenti di scuola pubblica
dalla stessa Costituzione che demanda ad essi unicamente l'attivit�
d'istruzione (artt. 33-34) mentre riserva esclusivamente alla famiglia ed agli
appositi istituti privati l'attivit� educativa (art. 30).

I docenti di scuola pubblica non vivono, come i precettori, in costante,
continuo e diuturno contatto con i loro alunni ma li frequentano solo le
ore strettamente necessarie all'insegnamento delle nozioni comprese nei

(1) In tal senso deve intendersi l'espressione � nel tempo in cui i minori sono
sotto la sua vigilanza � contenuta nel II comma dell'art. 2048 c. c.
(2) Sul punto cfr. App. Genova 29 aprile 1938, Mon. TTib., 1939, 302. In dottrina,
MEssmEo (op. loc. cit.) afferma che il termine allievo va inteso in maniera da ricomprendere
i casi in cui un'azione educativa sia esercitata sull'autore del danno, anche
se l'allievo sia maggiore d'et�. Anche il termine pTecettoTe � da intendere -secondo
il chiaro A. -nel senso di persona che abbia funzioni educative (prima ed oltre
che didattiche). Il MEssINEO sostiene, ancora, che � immune da responsabilitt� ex
art. 2048 chi insegni senza specifiche funzioni educative o insegni qualcosa di diverso
dal mestiere o dall'arte; cosi il maestro, l'insegnante (pubblico o privato che sia)
perch� a tali soggetti non incombe obbligo di sorveglianza (e, secondo noi, di
educazione).

PARTE II, QUESTIONI 7

programmi di studio; ad essi gli allievi non vengono affidati per l'esercizio
di quelle funzioni educative proprie dei genitori e dei tutori. Come conseguenza
di ci� appare pienamente naturale che essi non siano tenuti a rispondere
degli atti illeciti commessi dall'allievo per la inadeguata ed incompleta
educazione ricevuta in famiglia.

Da tutto quanto precede risulta chiaro che la giurisprudenza, parificando
l'affidamento di un allievo alla vigilanza di un precettore e l'iscrizione di un
alunno in una scuola pubblica, si � posta su di una strada sbagliata. � di
ovvia evidenza, infatti, che se, nel primo caso, si demanda all'aio, per un
tempo continuativo e contrattualmente determinato, il compito di educare
(ed eventualmente anche di istruire) l'allievo, nel secondo caso, si realizza
solo, attraverso un classico atto amministrativo di ammissione, l'utilizzazione
da parte del cittadino di un pubblico servizio, secondo la disciplina
giuridica dello stesso, al limitato fine di consentire all'alunno di istruirsi,
fermo restando l'obbligo dell'educazione a carico dei genitori e del tu

tore (1).

Ne consegue che se il minore, per difetto d'educazione, danneggia altri
in una scuola pubblica, assente l'insegnante, il caso non potr� essere
regolato diversamente da come si farebbe se l'evento fosse avvenuto
in altro luogo: ritenendo, cio�, responsabile in primo luogo ed in via diretta
il minore naturalmente capace, in secondo luogo ed in via indiretta, per

� propagazione � di responsabilit�, i genitol'i (o il tutore), in caso di coabitazione
del minore con essi, il precettore, nel senso da noi precisato supra, in
caso di affidamento del minore alle sue cure per l'educazione (2), ma giammai
il docente di scuola pubblica.
In conclusione, possiamo dire che le maggiori esigenze di tutela del
danneggiato, che evidentemente la giurisprudenza intende perseguire ricomprendendo
il docente di scuola pubblica tra i precettori, si ottengono
al prezzo di una patente violazione della lettera e dello spirito della legge,
con un'estensione della responsabilit� indiretta 'Prevista dall'art. 2048 a soggetti
certamente estranei alla previsione del Legislatore.

L. MAZZELLA
(1) Sul punto cfr. Cass. Sez. un. 14 luglio 1961, n. 1714, Giur. It., 1962, I, l, 347
(nota); Trib. L'Aquila 31 dice.mbre 1962, Foro It., 1963, I, 1804.
(2) Si faccia l'esempio di un minore che viva in collegio.

RASSEGNA DI DOTTRINA

-~
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.
'

L. PALADIN, Il principio costituzionale d'eguaglianza, Editore A. Giuffr�, '
'(-:~

Milano, 1965, pagg. 346.

Nell'esaminare il volume XIV dell'Enciclopedia del Diritto (v. questa
Rassegna 1965, II, 133) abbiamo omesso deliberatamente di segnalare la
voce relativa al principio di Eguaglianza in diritto costituzionale, curata
da L. Paladin (pagg. 519-551), avendo, fin d'allora, in animo di recensire
per i lettori il libro sopraindicato, che verte sul medesimo argomento ma
presenta, per motivi ovvi, maggiori pregi di completezza.

L'opera, che ora segnaliamo, consta di due parti nettamente distinte:
la prima, riguardante gli sviluppi storici dell'idea di eguaglianza giuridica,

;)dalle prime Carte Costituzionali francesi e nord-americane fino alle Costituzioni
del XIX secolo ed alle attuali tendenze; la seconda, relativa all'esame
dettagliato del principio di parit� giuridica nel nostro ordinamento costi

I 'tuzionale.

Nella prima parte, l'A. inizia la trattazione osservando che -a differenza
della massa delle libert� costituzionali, enunciate e disciplinate, per
la prima volta nella storia, nelle carte nord-americane -il principio di

eguaglianza, inteso nella sua moderna accezione di limite alla stessa potest�

legislativa, ha manifestamente origini francesi e trova le sue radici nel
pensiero filosofico di G. G. Rousseau.

w.
La dimostrazione di tale assunto viene data, nel testo, con un'accurata
disamina dei testi costituzionali nord-americani, statali e federali, antecedenti
al 1789, i quali -secondo il P. -rendono evidente l'assoluta inade.
guatezza di tutte le formule in essi espresse a porre ed a svolgere integral;;.
mente il principio di parit� giuridica, qual'� inteso oggi.

~ .

L'A., per�, aggiunge che, se di ci� non � lecito dubitare, � da ritenere
altrettanto vero che, mentre in Francia la mancanza di un consapevolesviluppo degli assunti dogmatici della Rivoluzione fin� per fare scadere il Il::;;
principio d'eguaglianza da imperativo di leggi generali ed astratte a mutellif:
jvole e vaga direttiva di giustizia, nel Nord-America l'assenza di una formulazione,
in termini generali, del principio nel senso anzidetto non
impedi affatto l'applicazione egualitaria di moltissime norme, grazie alla
esistenza di numerose clausole costituzionali, limitative dei poteri del legi,
'
slatore statale e federale, variamente collegate al principio di cui si discorre.
I successivi, molteplici tentativi, da pi� parti compiuti, di ridurre il prin,
cipio d'eguaglianza a mera espressione del principio di legalit� e di identi

lcarlo con la necessit� di una codificazione sono ricordati dall'A. nel capitolo
in cui egli esamina la diffusione del principio medesimo nella maggior parte
degli Stati dell'Europa Continentale.

Secondo il P., invece, una maggiore aderenza all'essenza del principio
si ebbe nel nostro ordinamento giuridico, dove l'art. 24 dello Statuto Albertino
fu sempre considerato dalla dottrina come un imperativo alla legge,
non solo materiale ma anche formale, di uniformarsi a determinati criteri
di giustizia; cosi come direttive al legislatore furono sempre intese le specificazioni
statutarie del principio. Solo il carattere flessibile dello Statuto
impedi che il vincolo avesse una portata effettiva e fece si che esso restasse
piuttosto un limite, non assoluto, un'imprecisa raccomandazione etica, un
avvertimento, sia pure solenne.

L'A. rileva, poi, che la potenziale, vastissima portata del principio
potette concretarsi in modo pieno solo in Nord-America ed in Svizzera,
perch� questi due paesi furono i primi a darsi una Costituzione rigida, giu

f
esame delle disposizioni costituzionali dei due ordinamenti, soffermandosi, i'i.

risdizionalmente garentita. A tal proposito il P. si diffonde in un ampio

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 9

in particolare, sul XIV emendamento alla Carta Nord-Americana, sul due
process clause e sull'equal protection clause.

La prima parte termina con una disamina delle norme costituzionali
della IV Repubblica di Francia, del Regno di Gran� Bretagna, delle Repubbliche
di Weimar e di Bonn, le quali tutte mostrerebbero ,a giudizio dell'A.,
quanto vasta e palese sia stata, in questi ultimi tempi, la rivalutazione del
principio d'eguaglianza per effetto del mutato concetto del valore delle
Carte Costituzionali e delle Dichiarazioni che solitamente le precedono,
intese, entrambe, non pi� come formulazioni di principi estranei all'Ordinamento
ma come testi interamente positivi, cui deve riconoscersi il massimo
tra i significati giuridicamente possibili.

Passando ad esaminare gli aspetti del problema del principio d'eguaglianza
nel nostro ordinamento costituzionale vigente, l'A. confuta, innanzitutto,
la tesi che vorrebbe ridurre il principio a norma generale della
funzione giurisdizionale o di �quella amministrativa e ribadisce che esso si
presenta nella nostra Carta Costituzionale come limite della potest� legislativa.

Quanto alla determinazione del modo e della sfera in cui il principio
d'eguaglianza, cosi inteso, debba operare, il P. ritiene che il disposto dell'art.
3, comma 1�, della Costituzione, non si riferisca ad un preciso gruppo
di materie, ad una cerchia comunque definita di classificazioni normative,
ma costituisca piuttosto una norma generale concernente l'intero ordinamento
giuridico o, quanto meno, l'intera funzione legislativa ordinaria. In
conseguenza, l'efficacia precettiva del principio non potrebbe risolversi in
quella dei suoi contestuali corollari e neppure dovrebbe ritenersi che la
legge sia perfettamente libera di differenziare soggetti e rapporti dove la
Costituzione non frapponga specifici divieti di classificazione. Le particolari
affermazioni costituzionali della parit� giuridica non rappresenterebbero
limitazioni al principio della parit� giuridica ma rafforzamenti che lascerebbero
intatta la sua normale efficacia per tutta la sfera residua delle
discipline e delle situazioni.

Circa l'individuazione dei criteri, in base ai quali si possa, nel caso
concreto, stabilire l'eguaglianza o la diseguaglianza delle norme, l'A. rileva
che il nostro principio di parit� giuridica riguarda sia l'eguaglianza soggettiva.
intesa come parit� di trattamento delle persone, e sia l'eguaglianza
oggettiva, intesa come pari disciplina delle situazioni e dei rapporti. Da
qui la conseguenza di dover ritenere parimenti vietate sia le leggi personali
e sia quelle speciali o eccezionali mancanti di fondamento giustificativo.

Sul divieto delle leggi personali, il .P. osserva che sia la proclamazione
d'eguaglianza fatta in termini generali dall'art. 3, comma 1�, della Costituzione
e sia l'esclusione di classificazioni fondate sulle condizioni personali,
sancita nella stessa disposizione, postulano chiaramente norme poste in
termini astratti o, quanto meno, del tutto impersonali.

In altri termini, principio di parit� giuridica e divieto particolare delle
distinzioni personali, [ungi dall'elidersi a vicenda, concorrerebbero insieme
a determinare un medesimo vincolo per il legislatore. Pi� precisamente,
secondo il P ., tra le due disposizioni non passerebbe quel rapporto di sostituzione
o sovrapposizione della norma speciale a quella generale -rapporto
che contraddistingue, a suo giudizio, tutte le altre specificazioni enumerate
dall'art. 3, comma 1�, rispetto al principio d'eguaglianza giuridica -ma
piuttosto il divieto delle distinzioni personali varrebbe a ribadire e precisare
il limite di tutta la legislazione posto dalla precedente affermazione
di parit� giuridica dei cittadini.

L'A. aggiunge che, per determinare esattamente il criterio di individuazione
delle leggi personali, bisogna porsi sul medesimo piano di operativit�
dell'intero principio di parit� giuridica e qualificare personali le sole
disposizioni concrete mancanti di oggettiva giustificazione ed in tal senso
praticamente emanate per determinate persone. Non sarebbero, invece, tali
quelle norme che, pur rivolgendosi a soggetti ben determinati, disciplinino
un'intera e per s� stante categoria di situazioni, oppure siano meramente

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

esecutive d'una precedente legge astratta. In questi casi, infatti, la mancanza
d'imputazione, in via generale, a soggetti distinti per mezzo di caratteri
oggettivi non determinerebbe alcuna incompatibilit� della disposizione con
l'art. 3, comma 1�, della Costituzione.

Circa il divieto delle leggi speciali o di eccezione, il P. precisa che non
tutte le eccezioni o deroghe apportate dal legislatore alle regole ed agli
orientamenti complessivi del diritto vigente debbano ritenersi escluse dal
principio d'eguaglianza. Contrastano con tale principio, secondo l'A., solo
quelle leggi speciali o eccezioni che non rispondano a criteri di giustifi,catezza
e ragionevolezza.

Dopo un'ulteriore precisazione sulla nozione di leggi speciali o eccezionali
e dopo una serie di considerazioni sulla sfera soggettiva ed oggettiva
del sindacato costituzionale di eguaglianza (considerazioni sulle quali avremo
modo di ritornare appresso, in sede di commento alle tesi esposte nel
testo) l'A. conclude l'esame del principio nella sua formulazione generale,
accennando agli strumenti attraverso i quali si svolge il controllo della
Corte Costituzionale sulle leggi,

Nel capitolo dedicato alle specificazioni del principio di eguaglianza,
il P., dopo aver precisato che, a suo avviso, le specificazioni medesime devono
assumersi -fino a prova contraria -non quali conferme, bensi quali
norme a s� stanti, che si sovrappongono al principio d'eguaglianza formale
ed in tal senso vi apportano deroga, sebbene allo scopo d'una pi� radicale
parificazione giuridica, esamina, innanzitutto, i problemi connessi all'affermazione
costituzionale della eguaglianza di sesso.

Sul problema derivante dall'interferenza con l'art. 3, comma 1�, dell'art.
51, comma 1�, della Costituzione, in tema di accesso ai pubblici uffici,
l'A. si sofferma solo brevemente, per la considerazione che la legge 9 febbraio
1963, n. 66, abrogando le norme della legge 17 luglio 1919, n. 1176,
ed ammettendo le donne ad ogni pubblico ufficio e professione, con la sola
eccezione dell'arruolamento nelle forze armate e nei corpi speciali, ha
troncato, in gran parte, il vivace dibattito sull'interpretazione dell'articolo.
Secondo il P., la soluzione da dare alle questioni riguardanti l'obbligo del
servizio ed il correlativo accesso agli uffici militari si trova nell'apposita
disciplina prevista dalla Costituzione per le Forze Armate. Difatti, egli
aggiunge, l'art. 52 della Costituzione riconoscendo, nel suo terzo comma,
che l'ordinamento militare ha natura speciale e pu�, conseguentemente,
derogare al sistema complessivo e. definendo, nel secondo comma, obbligatorio
il servizio militare solo nei modi e limiti stabiliti dalla legge, senza
ripetere l'affermazione d'eguaglianza di sesso, comprova che nel settore
in esame non vige la norma dell'art. 51, comma 1�: sicch� il problema
degli obblighi militari va risoluto secondo opportunit�, fermo soltanto il
divieto di arbitrarie differenziazioni, imposto, anche in tale materia, dal
principio dell'art. 3, comma 1�.

A proposito dell'art. 37, comma 1�, della Costituzione, che pone il
problema della parit� di retribuzione relativamente al lavoro femminile,
l'A. fa rilevare la diversa portata e la differente destinazione di quest'articolo
rispetto all'art. 3, comma 1�, per dedurne la mancanza di ogni �interferenza
tra le due norme.

Secondo il P., mentre il principio d'eguaglianza riguarderebbe le funzioni,
specialmente normative, dei pubblici poteri, oggetto principale dell'art.
37, comma 1�, sarebbero i contratti di lavoro, collettivi e forse anche
individuali, e quindi, in definitiva, l'autonomia privata; la destinazione alla
funzione normativa di quest'ultima norma si avrebbe soltanto, a suo giudizio,
nei casi di disciplina legislativa dell'ammontare dei salari e degli
stipendi come, ad esempio, nelle ipotesi di disposizioni in tema di diritti
patrimoniali nel pubblico impiego; casi certamente non problematici, attesa
l'assoluta parit� di retribuzione vigente tra il personale maschile e quello
femminile dello Stato.

Maggiore interesse l'A. dedica al problema dell'eguaglianza dei coniugi
nel matrimonio, posto dall'art. 29 cpv. della Costituzione, esaminandolo sia

I
r

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 11

sotto il profilo civilistico (organizzazione dell'unit� familiare ed istituto
della potest� maritale e paterna) sia sotto quello penalistico (conseguenze
dell'inosservanza degli obblighi di fedelt� coniugale). Relativamente a
questo secondo aspetto del problema, il P. critica la nota sentenza della
Corte Costituzionale che ha ritenuta infondata la questione di illegittimit�
costituzionale dell'art. 559 del codice penale.

Altri problemi esaminati nel testo sono quelli relativi all'eguaglianza
di razza, di lingua, di opinioni politiche e di religione. A proposito di
quest'ultimo problema, l'A. sostiene che nell'art. 3, comma 1 �, la proclamazione
di eguaglianza religiosa comporta la piena parit� di trattamento sia
delle religioni che dei rispettivi fedeli ma aggiunge che la presenza nella
Carta Costituzionale dell'art. 19, che garantisce a tutti la pari professione
della propria fede religiosa, fa sl che si possa ricorrere all'art. 3, comma 1�,
in difesa dell'individuale parit� di religione, isolo nelle rare ipotesi in cui
non si faccia -parallelamente -questione della libert� di culto.

Altri problemi di diritto costituzionale ecclesiastico sarebbero poi sottratti,
secondo il P., alla sfera di applicazione dell'art. 3, comma 1 �, dalle
disposizioni contenute negli artt. 7 cpv, ed 8, comma 1 �, della Costituzione
(disciplina dei rapporti tra Stato Italiano e Chiesa Cattolica e pari libert�
di tutte le confessioni religiose esistenti in Italia).

Nell'ultimo capitolo del volume in rassegna, il P. punta l'attenzione sul
secondo comma dell'art. 3 ed aggiunge alle considerazioni svolte in tema di
egu�glianza formale quelle necessarie a determinare l'esatta portata positiva,
nel nostro ordinamento, dell'eguaglianza sociale.

Come altri commentatori dell'articolo, l'A. ritiene la disposizione del
secondo comma di natura � programmatica � in contrapposto a quella del
comma precedente di carattere immediatamente �precettivo�. Essa, per�,
avrebbe un valore normativo proprio, tale da renderla potenzialmente molto
importante. In primo luogo, la collocazione del disposto tra � i principi fondamentali
della Carta � la renderebbe determinante ai fini dell'interpretazione
del restante ordinamento, Costituzione compresa; in secondo luogo,
sarebbe innegabile, per la norma in esame, un effetto limitativo delle
pubbliche funzioni, preclusivo, cio�, di normazione e di qualsiasi altra attivit�
degli organi dello Stato in contrasto con la programmata necessit� di
ottenere l'eguaglianza sostanziale o di fatto.

� Il P. nega, per�, che dall'art. 3, comma 2�, .si possa ricavare un principio
di eguaglianza diverso e pi� vasto di quello fissato dal comma precedente,
perch�, a suo giiudizio, la portata del vincolo derivante dalla disposizione
in esame non incide sull'ambito o sul contenuto della norma generale di
eguaglianza davanti alla legge e la disposizione dell'art. 3, comma 2�, mostrerebbe
chiaramente come alla generalit� della prima previsione si contrapponga
la relativa determinatezza della seconda norma, che non ha per
beneficiari � i cittadini � ma i � lavoratori � (sia pure nel senso pi� vasto
del termine) e non si propone il generico scopo d'imporre una certa struttura
all'intero ordinamento giuridico ma il fine pi� specifico di una giustizia
sociale, per favordre il � pieno sviluppo della persona umana � e � l'effettiva
partecipazione dei lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale
del Paese�. In definitiva, secondo l'A., la norma del secondo comma dell'art.
3, lungi dal trasformare la nozione d'.eguaglianza fino a farla coincidere
con la giustizia distributiva, vigerebbe in una sfera diversa da quella
del primo comma e tenderebbe solo a produrre effetti sussidiari di un
principio altrove compiutamente stabilito.

Le considerazioni sul rapporto tra l'eguaglianza davanti alla legge e
l'eguaglianza sociale portano l'A. ad affrontare anche il problema della c. d.
crisi dello Stato di Diritto.

Le opinioni di coloro che ritengono superato il concetto di Stato fondato
sul valore dell'eguaglianza formale o giuridica e contrappongono ad esso
lo Stato sociale (o amministrativo), ispirato all'opposto criterio dell'eguaglianza
sostanziale o di fatto sono vivamente criticate dal P., il quale ritiene
che nel nostro ordinamento la riforma sociale non deve ritener.si incompa

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tibile con la conservazione della parit� giuridica, ma dev'esserle associata
in modo da realizzare la rimozione degli ostacoli frapposti all'effettiva
eguaglian21a e libert� dei lavoratori nelle forme dello Stato di Diritto.

Esposto, in rapida sintesi, il contenuto del libro in rassegna, ci sia
consentito un breve, e necessariamente sommario, commento.
Indubbiamente la notevole gamma di interpretazioni cui ha dato luogo

il principio d'eguaglianza nel nostro ordinamento giuridico e le rilevanti
conseguenze che a tali interpretazioni direttamente si connettono rendono
la lettura del volume molto interessante. Chiari ed indiscutibili pregi dell'opera
ci sembrano, poi, quelli della ricchezza dell'informazione e della
completezza dell'indagine svolta: ed infatti, nella prima parte del volume,
il panorama delle legislazioni, presenti e passate, dei maggiori Stati Europei
e della Repubblica Nord-Americana sul principio di eguaglianza � veramente
vasto e convenientemente approfondito, cos� come del tutto soddisfacente
appare, nelle note, il richiamo alle opere pi� significative dei maggiori
studiosi dell'argomento; nella seconda met� del libro, il principio di
eguaglianza nel nostro ordinamento giuddico viene esaminato, sempre con
numerosi ed utili richiami alla pi� qualificata dottrina, in tutti i suoi possibili
aspetti.

Ma se pu�, tranquillamente, affermarsi che l'opera del P. soddisfa pienamente
l'esigenza, da pi� parti avvertita, di avere, in un campo di estrema
delicatezza e suscettibile di estese applicazioni in ogni ramo del diritto, una
organica sistemazione teorica dei concetti fino ad oggi elaborati dalla dottrina
e dalla giurisprudenza costituzionale, non pu� certo dirsi che le opinioni
espresse dall'A. nel testo possano accettarsi da coloro che, nell'interpretazione
del principio d'eguaglianza, si rifiutano di operare richiami a
valori, per definizione, metagiuridici (quali giustifi,catezza e ragionevolezza
delle leggi, arbitrio del legislatore et similia).

Per gli stessi Umiti del presente scritto, non possiamo addentrarci, in
questa sede, nel vivo dei numerosi problemi trattati dall'A. nella parte
relativa alle specificazioni del principio d'eguaglianza ed esprimere il nostro
avviso sulle soluzioni di volta in volta adottate. Per tale parte, facciamo
rinvio alle tesi esposte, con riguardo alla maggior parte delle questioni
affrontate nel testo, nella Relazione dell'Avvocatura dello Stato per gli
anni 1956-60, vol. I (I giudizi di costituzionalit�), pagg, 91 segg. e 345 segg.

Poche osservazioni vogliamo aggiungere, invece, sul problema dei limiti
del sindacato della Corte Costituzionale sulle leggi, nell'ipotesi di asserita
violazdone del principio d'eguaglianza, anche al fine di sciogliere una
riserva fatta supra.

A completamento dell'esposizione del pensiero del P., dobbdamo aggiungere
che il medesimo critica, nel suo libro, la sentenza 26 g.ennaio 1957,

n. 28 in cui la Corte Costituzionale ha affermato che � il legislatore pu�
sempre dettare norme diverse per regolare situazioni che esso considera
diverse�, purch� la sua disciplina si riveli �obbiettiva� e �senza alcun
riferimento alle persone� e ritiene, sulla scia del MoRTATI, che, lasciando
libero il legislatore di valutare la diversit� delle situazioni per ritenerla
sufficiente a consentire una differente disciplina normativa, si finisce con
lo svuotare in gran parte del suo valore il principio d'eguaglianza. In altri
termini, secondo l'A., la legge potrebbe disporre una differenziata disciplina
solo in presenza di una peculiarit� di rapporti regolati in modo speciale,
non priva dei caratteri di giustifi,catezza e di ragionevolezza.

L'unica sentenza della Corte Costituzionale fatta salva nel testo, tra le
tante criticate, � quella del 29 marzo 1960, n. 16, secondo cui non solo le
differenziazioni su basi soggettive, ma tutti i casi, in cui l'attivit� legislativa
di classificazione, comunque, si concreti in manifesto arbitrio ovvero
sia vi:data per patente irragionevolezza, non sono conformi al principio
di eguaglianza.

� chiaro che la stesura del libro in rassegna � stata anteriore al pi�
recente orientamento, in materia, del giudke di costituzionalit�, se l'A.
non cita anche quelle decisioni che hanno, pi� o meno negli stessi termini,

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA
13

affermato che mentre � da ritenere implicita nel principio d'eguaglianza
l'esigenza di disporre trattamenti differenziali per situazioni obbiettive
diveme, rimane tuttavia aperto alla Corte Costituzionale l'accertamento
delle circostanze dalle quali si possa desumere l'idoneit� dei presupposti a
giustificare la diversit� di trattamento e la non arbitrariet� del trattamento
differenziato.

Ora a noi sembra che, aderendo a tesi del tipo di quella propugnata
dal P., si viene a dare alla Corte Costituzionale la possibilit� di sindacare
a suo piacimento l'apprezzamento compiuto dal legislatore circa le caratteristiche
differenziali di certi rapporti o istituti al fine di sottoporli ad una
disciplina diversa da quella disposta per altri e si consentono allo stesso
giudice della costituzionalit� valutazioni di natura prettamente politica
sull'uso del potere discrezionale da parte del Parlamento che assolutamente,
anche alla luce dell'art. 28 della legge 11 marzo 1953, n. 87, non rientrano
nella sua competenza.

Che la Corte Costituzionale possa e debba accertare che il trattamento
differenziato corrisponda a situazioni differenti e che la diversit� delle situazioni
non sia fondata su uno dei criteri enunciati dall'art. 3, comma 1�
(sesso, razza, lingua, ecc), nessuno contesta.

Ma che essa possa assumersi il compito di sindacare l'idoneit� della
giustificazione di tutte le norme speciali che pongano una disciplina particolare
per situazioni differenziate, ci sembra assolutamente di dover escludere
se si vuoJ.e evitare che il controllo della Corte assuma una coloritura
politica, del tutto inammissibile alla luce del disposto dell'art. 3, comma 1�,
della Costituzione.

L. MAZZELLA
A.
PALERMO, Enfiteusi, Supe�rficie, Oneri reali, Usi civici, UTET, Torino,
1965, pagg. 1107.
Il libro in rassegna, frutto dell'esperienza di un valoroso magistrato
-che ha partecipato, in questi ultimi anni, quale rappresentante dell'ufficio
del P.M., nelle controversie per l'accertamento e la liquidazione degli
usi civici presso la sezione speciale della Corte d'appello di Roma -fa
parte della Collana dell'UTET � Giurisprudenza sistematica civile e commerciale�,
diretta da W. BIGIAVI.

Le finalit� della collana -che, come l'Editore ha cura d'avvertirci, sono

quelle di fissare i principi teorici dai quali muovono i magistrati per ri

solvere le singole questioni, di vedere se tali principi si accordino con quelli

fissati dalla dottrina e di illustrare le applicazioni pratiche dei principi

medesimi attraverso l'esposizione di una esauriente casistica -ci sembra

che
siano state ampiamente raggiunte dall'A.

I dati teorici di tutti gli istituti presi in esame sono esposti con no

tevole chiarezza e risultano sempre corredati da una ampia indicazione

bibliografica e da un'adeguata indagine storica, risalente fino al diritto

romano attraverso le varie fasi del diritto intermedio. Numerose e perti

nenti sono le citazioni giurisprudenziali.

Il volume � arricchito da tre indici -analitico-alfabetico, degli autori

e della legislazione -che risultano molto accurati e di grandissima utilit�

per una pi� agevole consultazione dell'opera.

L. M.
AUTORI VARI, Novissimo Digesto Italiano, Voll. XI (N-Ora) e XII (Ord-Pes),
UTET, Torino, 1965.

Limiti di spazio ci impongono di soffermare la nostra attenzione soltanto
su alcune � voci � di maggiore interesse per i lettori di questa Rassegna tra

14 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

le tante, veramente di notevole rilievo, contenute nei due volumi in esame
del � Novissimo Digesto Italiano�.

Solo di sfuggita ricordiamo, pertanto, che nell'undicesimo volume E.
BETTI ha curato la voce Negozio giuridico (pagg. 208-220), dandoci una ::a
breve ma efficace sintesi della sua nota opera sul Negozio, aggiornata con

l'indicazione bibliografica dei pi� recenti �Contributi dottrinali sull'argo.
mento; M. GioRGIANNI ha svolto, con la consueta chiarezza espositiva, i due .
temi della Obbligazione, in diritto privato (pagg. 581-614) e della Obbli

lgazione solidale e parziaria (pagg. 674-685); F. SANToRo-PAssARELLI ha
trattato l'argomento del contratto di Opera (pagg. 982-989) e che altre voci
meritevoli di 'menzione sono: Novazione, in diritto civile (pagg. 431-438) a
cura di P. RESCIGNo; Nullit� ed annullabilit�, in diritto civile (pagg. 455

467) a cura di R. SAcco; Obbligazione divisibile ed indivisibile (pagg. 636654)
a cura di R. CICALA; Opposizione, in diritto amministrativo (pagine
1055-1060) a cura di s. LESSONA.

Nel secondo dei volumi in rassegna segnaliamo come voci di maggiore
interesse quelle relative a: Ordinanze e provvedimenti di necessit�
e di urgenza (dir. cost. e amm.vo) (pagg. 89-103) a cura di G. U. RESCIGNO
Ordine pubbtico {pagg. 130-135) a cura di L. PALADIN; Organo delle persone
giuridiche pubbliche (pagg. 216-233) a cura di S. FoDERARo; Parte civile
(pagg. 464-492) a cura di E. CAPALozzA; Pegno, (diritto vigente) {pagg. 772798)
a cura di A. MoNTEL; Pegno irregolare (pagg. 798-807) a cura di A.
DALMARTELLO.

A parte esaminiamo le voci: Norma giuridica (pagg. 330-337) a cura di

N. BoBBIO; Nullaosta amministrativo (pagg. 450-455) a cura di C. FERRARI;
Obbligazione tributaria (pagg. 685-693) a cura di G. ZINGALI, tutte contenute
nel volume undecimo; ed Ordine amministrativo (pagg. 107-111) a
cura di L. GALATERIA, compresa nel volume decimo secondo.
N. BoBBIO, Norma giuridica, vol. XI, pag. 330-337.
I

Sulla definizione e sulle pi� rilevanti classificazioni delle norme giuridiche
verte questo studio di NORBERTO BoBBio, che si segnala ai lettori per

i notevoli nessi che presenta con il contenuto del libro di HERBERT L. A. �~
HART, Il Concetto di diritto, da noi recensito tempo addietro (V. questa

Rassegna 1965, II, 67).

L'A. ci offre, condensato in poche pagine, un vastissimo panorama delle
pi� importanti ed interessanti teorie contemporanee sul tema: dalla dottrina
italiana (CARNELUTTI, PERASSI, DEL VECCHIO, SCARPELLI) a quella francese
(RouBIER), da quella tedesca (KELSEN) a quella inglese (HART) e scandinava
(OLIVECRONA, Ross).

Non mancano accenni, necessariamente sommari per ragioni di spazio,

ai problemi del linguaggio normativo.

C. FERRARI, Nulla osta amministrativo, vol. XI, pagg. 450-455.
I

Di questo studio ricordiamo qui di seguito solo il nucleo essenziale,
relativo alla natura giuridica del nullaosta amministrativo, tralasciando
sia il problema dell'autonoma impugnabilit� di tale atto (risolto, peraltro,
negativamente dall'A.) sia quello della sua differenziazione dalle figure affini,
ma distinte, dell'abilitazione, dell'approvazione e del parere.

Contrariamente a auesto affermato dall:a dominante dottrina (che, per�,
non si � mai occupata -ex professo dell'argomento, fatta eccezione per uno
studio del DEL Pozzo, edito a Bari nel 1959 ed intitolato, appunto, � Il nullaosta
amministrativo�), il F. esclude, nel lavoro in rassegna, che il nullaosta
possa ricomprendersi tra i �provvedimenti autorizzativi�. Per far rilevare

I !

la differenza esistente tra le due figure dell'autorizzazione e del nullaosta,
l'A. comincia con il richiamare l'attenzione degli studiosi sul fatto che,

I !

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 15

nella sfera di azione istituzionalmente libera dei soggetti, privati e pubblici,
vi sono: a) comportamenti la cui attuazione � �Condizionata, oltre che all'accertamento
dell'esistenza di determinati presupposti, ad una loro diretta
valutazione discrezionale, in relazione alle esigenze del pubblico interesse,
da parte degli organi amministrativi e b) comportamenti, invece, la cui
attuazione � subordinata solo all'accertamento da parte della competente
autorit� amministrativa della sussistenza di dati presupposti di fatto.

Orbene -egli aggiunge -mentre relativamente ai primi comportamenti
gli organi amministrativi, dopo aver valutata la loro legittimit� ed
opportunit�, la loro conformit� al pubblico interesse, devono emettere, se
del caso, una manifestazione di volont� che ha, rispetto ad essi, un effetto
direttamente permissivo, relativamente ai secondi, invece, l'autorit� amministrativa
competente non deve compiere alcuna valutazione della loro
conformit� al pubblico interesse, perch� una tale valutazione � stata gi�
fatta in sede normativa, ma deve solo emettere una dichiarazione di conoscenza
o di scienza attestante la conformit� di determinati dati di fatto
al disposto normativo, il quale, in conseguenza, � il solo a produrre realmente
l'effetto permissivo.

Tutto ci� significa che mentre per l'attuazione dei comportamenti del
primo tipo sono necessari dei veri e propri provvedimenti amministrativi,
dei negozi di diritto pubblico, quali sono le manifestazoni di volont�, per
l'attuazione dei comportamenti della seconda specie bastano dei meri atti
di accertamento (o fatti di certazione, secondo la terminologia del GIANNINI
M. S.) quali sono le dichiarazioni di conoscenza o di scienza.

Secondo il F., i provvedimenti richiesti per l'attuazione del primo
tipo di comportamenti sono le autorizzazioni, i fatti di certazione Tichiesti,
invece, per l'attuazione dell'altro tipo di comportamenti sono i nullaosta.

Da quanto precede si ricava che la distinzione tra autorizzazione e nullaosta
si pone, per l'A., sotto un duplice profilo: a) da un lato, mentre le
autorizzazioni sono veri e propri provvedimenti amministrativi, come tali
consistenti in manifestazioni di volont�, i nullaosta sono meri fatti di certazione,
consistenti in dichiarazioni di conoscenza o di scienza; b) da un
altro lato, mentre le autorizzazioni hanno un effetto direttamente permissivo
in quanto � l'autorit� amministrativa con la sua pronuncia a consentire il
comportamento, i nullaosta hanno effetti solo indirettamente permissivi,
perch� tali effetti, anzicch� essere voluti dagli organi ammin1strativi, sono
direttamente ricollegati dalla norma giuridica all'accertamento dell'esistenza
dei presupposti di fatto dalla stessa norma previsti.

Dopo aver cosi differenziato il nullaosta dall'autorizzazione, il F. aggiunge
che il fatto di certazione, costituente l'essenza del nullaosta, pu�
implicare sia accertamenti semplici, vale a dire da compiersi secondo
regole rigidamente prefissate dalla legge, sia accertamenti valutativi, da
compiersi, cio�, con discrezionalit� mista, amministrativa e tecnica insieme.
In quest'ultima ipotesi -aggiunge l'A. -non pu� ritenersi estraneo al
nullaosta un elemento votitivo, dato dall'autonomia di determinazione dell'organo
agente, sia pure svolgentesi � nell'ambito del conoscere e non in
quello dell'agire�; elemento che finisce con il conferire al nullaosta carattere
discrezionale amministrativo.

Dalla presenza di un elemento volitivo cos� inteso il F. fa derivare
una .duplice conseguenza: a) la possibilit� di apporre al nullaosta clausole
accidentali (condizioni, termini, modi) idonee a limitare o ad ampliare indirettamente
gli effetti ad esso ricollegati; b) la possibilit� che l'atto risulti
invalido, oltre che per vizi di legittimit�, anche per vizi di merito.

Esposto nelle sue linee essenziali il pensiero dell'A. sull'argomento
ci sembra di poter dire che non sempre le tesi enunciate riescono a con~
vincere. L'asserita �presenza nel nullaosta di una discrezionalit� amministrativa
dovrebbe far escludere, a nostro avviso, che il medesimo possa
ricomprendersi tra i meri fatti di certazione, i quali possono, al pi� ritenersi
discrezionali quanto alla loro emanazione (quanto all'an, seco~do la
nota formula del GIANNINI M. S.), ma giammai quanto al loro contenuto:
qui non pu� ammettersi altra discrezionalit� che non sia meramente tecnica.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In tal senso, d'altronde, � tutta la migliore dottrina amministrativistica e
non ci sembra che il F. sia riuscito, con lo scritto in rassegna, a fugare le
perplessit� che suscita la tesi contraria.

Ci sembra, poi, di poter aggiungere che l'affermazione dell'A. -secondo
cui nel nullaosta, per la presenza di un elemento volitivo, si possono
inserire clausole dirette a limitare od ampliare gli effetti permissivi contraddica
chiaramente alle premesse del suo ragionamento, in base alle
quali nel nullaosta gli effetti permissivi dovrebbero ricollegarsi direttamente
alla norma giuridica, senza alcuna mediazione della volont� dell'organo
amministrativo agente. Ci pare, infatti, che, se l'autorit� amministrativa
pu� limitare od ampliare gli effetti permissivi del nullaosta, la sua
volont� non pu� dirsi del tutto fuori causa. E se non � fuori causa, ci�
altro non vuol dire che anche il nullaosta rientra tra le manifestazioni
di volont� della p. A., cio�, tra i provvedimenti amministrativi di natura
autorizzativa, cosi come ha sempre ritenuto la dottrina. ~ doveroso aggiungere,
comunque, che lo studio in rassegna, anche se non del tutto convincente
per i motivi ora esposti, ha il merito di aver sottoposto all'attenzbne
degli studiosi la figura giuridica del nullaosta, che, poco approfondita in
dottrina, ha nella pratica una rilevante frequenza, cosi com'� fatto chiaro
anche dalle note esemplificative poste dall'A. in calce al suo scritto.

G. ZINGALt, Obbligazione tributaria, vol. XI, pagg. 685-693.
Lo studio in rassegna contiene una piana esposizione dei lineamenti
generali dell'obbligazione tributaria con deliberata esclusione di ogni approfondimento
delle pi� vive dispute dommatiche (ma ricche di pratiche
implicazioni -aggiungiamo noi) che si sono avute e �Continuano ad aversi
sul delicato argomento.

Per il carattere stesso dello scritto, ci limitiamo, in questa sede, ad
accennare unicamente al problema della c. d. solidariet� formale nel rapporto
giuridico tributario che, in contrasto con le premesse, viene vivacemente
affrontato dall'A. e risolto in senso contrario alla tesi sostenuta
dall'Amministrazione finanziaria e sempre condivisa dalla Giurisprudenza.

In proposito dobbiamo rilevare che le osservazioni dello Z. si riducono,
per la verit�, ad un'elencazione di pretesi inconvenienti pratic~ per ci�
stesso assolutamente irrilevanti ed inadeguati a contrastare le solide argomentazioni
da pi� parti svolte in favore della solidariet� formale (Sul
punto si v. la Relazione dell'Avv.ra dello Stato per gli anni 1956-1960, II,
341, nonch� AzzAfUTI Gms., La solidariet� nelle obbligazioni tributarie,
Scritti giuridici, CEDAM, 1963, 502). . . . �

Non ci sembra, infatti, che l'affermazione -secondo cm l~ sohdarieta
formale consente agli uffici fiscali di � scegliere � per lo svolgimento dell'intero
rapporto tributario � il contribuente pi� malleabile, pi� abulico,
meno preparato ed eventualmente in rotta con gli altri condebitori (!) e
trovare in tale scelta un motivo per avere risultati vantaggiosi � -possa
avere qualche valore sul piano strettamente giuridico.

Sul delicato tema dell'accertamento tributario lo scritto in rassegna
fa rinvio, per motivi di coordinamento, all'apposita � voce � contenuta nel
primo volume dell'opera.

L. GALATERIA, Ordine amministrativo, vol. XII, pagg. 107-111.
In nucleo centrale la parte pi� interessante, del breve scritto in rassegna
� dato dall'esam'e del noto problema dell'obbedienza all'ordine ~mministrativo
da parte del destinatario; problema che per la scarsa ed im.perfetta
regolamentazione giuridica della m~teria ha ric.evuto,. fi~o a~ oggi,
soluzioni contrastanti, non di rado suggerite da cons1deraz10m etiche e
politiche del tutto estranee al tema.

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA 17

L'A. alle dottrine che controvertono sull'ammissibilit� di un sindacato
solo formale o anche sostanziale sull'ordine da parte del soggetto passivo
oppone una sua teoria, secondo cui la valutazione della giuridicit� dell'atto
amministrativo operata dal destinatario di esso non pu� assolutamente
rientrare in una forma di �sindacato., se questo viene rettamente inteso.

A tal proposito il G. rileva che il sindacato, per sua stessa natura, non
pu� che essere esercitato da un soggetto che occupa una posizione di
supremazia rispetto all'autore dell'atto, ovvero da un terzo che si pone
super partes. Esso presuppone l'esistenza di una potest� speciale attribuita
dall'ordinamento giuridico solo ad alcuni organi, i quali rivestono una particolare
posizione di autonomia e di indipendenza ed hanno, normalmente,
poteri inquirenti, intesi in senso molto lato. Il suo effetto �, poi, quello
di agire sulla volont� dell'organo sottoposto ad esso o impedendole di venire
giuridicamente in vita o annullandola.

il chiaro -prosegue l'A. -che nessuno dei caratteri propri del sindacato,
forma tipica di eterovalutazione, si riscontra nella valutazione dell'ordine
da parte del suo destinatario; valutazione che si appalesa come mera
autovalutazione, svolgentesi tutt'intera in un ambito �strettamente psicologico

Difatti, la posizione di soggetto ipassivo del rapporto autoritario, propria
del destinatario dell'ordine, la mancanza in lui del potere di compiereoperazioni dirette a procurargli la certezza giuridica intorno agli elementi
di fatto che stanno a base dell'atto da valutare, l'assoluta inidoneit� dell'autovalutazione
ad incidere positivamente sulla volont� del soggettoattivo dell'atto fanno si che la valutazione del destinatario,. oltre ad agireesclusivamente sulla stessa volont� del soggetto che la compie, si presenti
con carattere di incompletezza, parzialit� e superficialit� che sono in apertocontrasto con l'essenza di ogni forma di sindacato.

Per accertare l'esistenza dei fatti che stanno alla base dell'ordine amministrativo,
delle norme da cui scaturisce la potest� ordinatoria del soggetto
attivo e degli stessi elementi costitutivi dell'atto, il destinatario secondo
l'A. -pu� solo compiere quegli accertamenti dei fatti che cadono
sotto la sua osservazione immediata e diretta, pu� solo fondarsi, cio�, su
quelle prove storiche, che, per loro stessa natura, non potranno mai dargli
una vera e propria certezza giuridica.

Oltre alla critica delle teorie che ammettono un sindacato formale o
sostanziale del destinatario .sull'ordine amministrativo, lo scritto in rassegnacontiene, a mo' di premessa all'accennato �problema, un'analisi degli elementi
costitutivi dell'atto in esame ed una descrizione delle sue principali
classificazioni.

L. MAZZELLA

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

LEGGI E DECRETI *

d. P. R. 18 novembre 1965, nn. 1477�1485. -Sono nove decreti emanati
(in virt� della delega conferita al Governo con legge 9 ottobre 1964,
n. 1058) per il riordinamento e la organizzazione dell'Amministrazione
della difesa e del relativo personale, anche civile (G. U. 15 gennaio 1966,
n. 11, Suppl.).
d. P. R. 22 n�ovembre 1965, n. 1646. -Modifica l'articolo 9 del regolamento
generale dei servizi postali (parte seconda -servizi a danaro)
approvato con r. d. 30 maggio 1940, n. 775, specificando la documentazione
necessaria per ottenere il pagamento di somme dall'Amministrazione
postale (G. U. 18 febbraio 1966, n. 43).
d. P. R. 24 novembre 1965, n. 1531. -Disciplina l'attuazione dello Statuto
speciale per la Sardegna in materia di turismo e di industria alberghiera
(G. U. 29 gennaio 1966, n. 24).
d. P. R. 24 novembre 1965, n. 1532. -Disciplina l'attuazione dello Statuto
speciale per la Sardegna in materia di biblioteche e di musei di
Enti locali (G. U. 29 gennaio 1966, n. 24).
d. P. R. 24 novembre 1965, n. 1562. -Disciplina l'attuazione dello Statuto
speciale per la Sardegna in materia di espropriazione per pubblica
utilit� (G. U. 2 febbraio 1966, n. 28).
d. P. R. 24 novembre 1965, n. 1563. -Sostituisce il quarto comma dell'articolo
420 del regolamento sulla contabilit� generale dello Stato
approvato con r. d. 23 maggio 1924, n. 827 (comma aggiunto con l'articolo
31 del d. P. R. 30 giugno 1955, n. 1544 e gi� modificato dall'articolo
3 del d. P. R. 25 gennaio 1962, n. 71), elevando, fra l'altro, a lire
600.000 l'importo delle somme il cui pagamento pu� essere effettuato
su esibizione degli indicati documenti di identit� personale (G. U. 2 febbraio
1966, n. 28).
legge 20 di.:embre 1965, n. 1443. -Modifica l'articolo 139 del testo
unico sullo statuto degli impiegati civili dello Stato approvato con

d. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, disponendo una diversa composizione del
Consiglio superiore della pubblica amministrazione (G. U. 5 gennaio
1966, n. 3).
d. P. R. 30 dicembre 1965, n. 1498. -Apporta variazioni al regime daziario
della tariffa doganale, in applicazione de~li articoli 14 e 23. del
Trattato di Roma (G. U. 24 gennaio 1966, n. 19, Suppi.).
d�.p, R. 30 dicembre 1965, n. 1655. -Dispone, in attuazione dell'articolo
221 del Trattato istitutivo della Comunit� Economica Europea, che

� Si segnalano i provvedimenti ritenuti di maggiore interesse.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 19

il terzo comma dell'articolo 26 della legge 7 marzo 1938, n. 141 (con
prescrizioni per i cittadini e gli Enti stranieri portatori di azioni delle
Banche dichiarate di interesse nazionale) non si applica nei confronti dei
cittadini ed Enti degli Stati membri della Comunit� Economica Europea

(G. U. 28 febbraio 1966, n. 52).
NORME SOTTOPOSTE A GIUDIZIO
DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE*

NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI

Codice penale, art. 28 (Interdizione dai pubblici uffici) sec�ondo com�
ma, .n. 5, e terzo c:omma, limitatamente alla parte in cui i diritti in essi
previsti traggono titolo da un rapporto di lavoro (1).

Sentenza 13 gennaio 1966, n. 3, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
Ordinanza di rimessione 6 maggio 1965 del Tribunale di Varese,

G. U. 3 luglio 1965, n. 163 e in questa Rassegna, 1965, II, 106.
r. d.
21 febbraio 1895, n. 70 CTesto unico delle leggi sulle pensioni
civili
e militari), art. 183, primo comma, lettera aJ, e terzo comma (2).
Sentenza 13 gennaio 1966, n. 3, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
(Ordinanza di rimessione 6 maggio 1965 del Tribunale di Varese,

G. U. 3 luglio 1965, n. 163 e in questa Rassegna, 1965, II, 106).
r. d. I. 31 dicembre 1925, n. 2383 (Norme per il trattamento di quiescenza
dei salariati statali), art 29, primo comma, lettera aJ, e quarto
comma (2).
Sentenza 13 gennaio 1966, n. 3, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
(Ordinanza di rimessione 6 maggio 1965 del Tribunale di Varese,

G. U. 3 luglio 1965, n. 163 e in questa Rassegna, 1965, II, 106).
r. d. 11 aprile 1926, n. 752 (Poteri dell'alto Commissario per la citt�
e la provincia di Napoli in materia di espropriazioni per pubblica
utilit�), art. 2, secondo comma, nella parte in cui estende la competenza
della Giunta speciale presso la Corte di appello di Napoli alle procedure
espropriative riguardanti beni immobili situati nella provincia
di Napoli (art. 77, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 10 gennaio 1966, n. 2, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.

Ordinanza di rimessione 29 novembre 1963 della Corte di appello
di Napoli, G. U. 29 agosto 1944, n. 212 e in questa Rassegna, 1964,
II, 132.

� Fra parentesi sono indicati gli articoli della Costituzione in riferimento ai
quali sono state sollevate o decise le questioni di legittimit� costituzionale.
(1) L'illegittimit� costituzionale del terzo comma � stata dichiarata a norma
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
(2) Illegittimit� costituzionale dichiarata a norma dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 20 dicembre 1932, n. 1849 (Riforma deZ testo unico deUe Zeggi
suHe servit� militari), art. 3, secondo comma, in quanto non prevede
l'indennizzo per limitazioni della propriet� privata di natura espropriativa
(art. 42, terzo comma, della Costituzione).

Sentenza 20 gennaio 1966, n. 6, G. U. 29 gennaio 1966, n. 25.
Ordinanza di rimessione 27 gennaio 1964 della Corte di Cassazione,
G. U. 29 agosto 1964, n. 212 e in questa Rassegna, 1964, II, 132.

r. d. I. 3 marzo 1938, n. 680 (Ordinamento deZla cassa di previdenza
per Ze pensioni agii impiegati degli enti ZocaZi), art. 43, primo comma,
n. 1, e secondo comma (1).
Sentenza 13 gennaio 1966, n. 3, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
(Ordinanza di rimessione 6 maggio 1965 del Tribunale di Varese,

G. U. 3 luglio 1965, n. 163 e in questa Rassegna, 1965, II, 106).
legge 6 luglio 1939, n. 1035 (Approvazione deU'ordinamento deUa
cassa di previdenza per Ze pensioni dei sanitari), art. 36, prim�o comma;
art. 37, primo comma (1).

Sentenza 13 gennaio 1966, n. 3, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
(Ordinanza di rimessione 6 maggio 1965 del Tribunale di Varese,

G. U. 3 luglio 1965, n. 163 e in questa Rassegna, 1965, II, 106).
legge 25 luglio 1941, n. 934 (Ordinamento deUa cassa di previdenza
per Ze pensioni ai salariati degZi enti locali), art. 42, primo comma, n. 1,

� secondo comma; art. 43 (1).
Sentenza 13 gennaio 1966, n. 3, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
(Ordinanza di rimessione 6 maggio 1965 del Tribunale di Varese,

G. U. 3 luglio 1965, n. 163 e in questa Rassegna, 1965, II, 106).
legge 13 agosto 1959, n. 904 (Sistemazione, migZioramento ed adeguamento
deUe strade statali di primaria importanza e integrazione
di fondi per Z'esecuzione deZ programma autostradale), artt. 1 e 4 (articolo
81, quarto comma, della Costituzione).

Sentenza 10 gennaio 1966, n. 1, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.
Ordinanza di rimessione 10 aprile 1964 del Consiglio di Stato,

G. U. 12 settembre 1964, n. 225 e in questa Rassegna, 1964, II, 180.
d. P. R. 14 luglio 1960, n. 1019 (Norme sui licenziamenti per riduzione
di personale dei Zavoratori dipendenti daHe imprese industriali), arti�
~olo unico, in quanto rende obbligatorio erga omnes l'Accordo interconfederale
del 20 dicembre 1950 per la parte in cui prescrive l'obbligo
di un previo procedimento di conciliazione fra le organizzazioni sindacali.
Sentenza 8 febbraio 1966, n. 8, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.

Ordinanze di rimessione 23 e 31 marzo 1964 del Pretore di Monsummano
Terme (G. U. 13 giugno 1964, n. 144 e in questa Rassegna,
1964, II, 97) e 9 marzo 1965 del Pretore di Firenze (G. U. 30 aprile
1965, n. 109 e in questa Rassegna, 1965, II, 50).

(1) Illegittimit� costituzionale dichiarata a norma dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
j

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
21

NORME DELLE QUALI � STATA DICHIARATA NON FONDATA
LA QUESTIONE DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE

Codice penale, art. 81 (Pi� violazioni di una o di dive1�se disposizioni
di legge con una o pi� azioni. Reato continuato), secondo e terzo
comma (art. 3 della Costituzione).

Sentenza 8 febbraio 1966, n. 9, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.
Ordinanza di rimessione 3 marzo 1965 del Pretore di Pesaro, G. U.
10 luglio 1965, n. 171 e in questa Rassegna, 1965, II, 106.

r. d.
18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 62 (artt. 4 e 35 della Costituzione).
Sentenza 8 febbraio 1966, n. 7, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.
Ordinanza di rimessione 16 ottobre 1964 del Pretore di Torino,

G. U. 3 aprile 1965, n. 85 e in questa Rassegna, 1965, II, 48.
r. d. I. 20 luglio 1934, n. 1404 (Istituzione e funzionamento del Tribunale
dei Minorenni), art. 9, secondo comma, prima parte (art. 3 della
Costituzione).
Sentenza 8 febbraio 1966, n. 10, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.

Ordinanza di rimessione 12 gennaio 1965 del Pretore di Iseo, G. U.
27 febbraio 1965, n. 52 e in questa Rassegna, 1965, II, 14, con richiamo
ai precedenti.

r. d. 14 luglio 1960, n. 1019 (Norme sui licenziamenti per riduzione
di personale dei lavoratori dipendenti dalle imprese industriali), arti�
colo unico, in quanto rende obbligatori erga omnes gli artt. 2, lettera e)
(salvo per quanto concerne l'inciso � tanto in caso di accordo, come
in caso di insuccesso della procedura conciliativa � ), 4, 5 e relativa
clausola di chiarimento dell'Accordo interconfederale del 20 dicembre
1950 (artt. 76 e 77 della Costituzione).
Sentenza 8 febbraio 1966, n. 8, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.

. NORME DELLE QUALI � STATO PROMOSSO
GIUDIZIO DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE

Codice penale, art. 11 (Rinnovamento del giudizio), primo co1nma,
in quanto incompatibile con il principio ne bis in idem, cui deve riconoscersi
natura di norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta
(art. 10 della Costituzione).

Corte di assise di La Spezia, ordinanza 5 novembre 1965, G. U.
15 gennaio 1966, n. 12.

22 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Codice penale, art. 204 (Accertamento di pericolositd. Pericolositd
sociale presunta), seo:ondo comma; art. 222 (Ricovero in un manicomio
giudiziario), primo comma, in quanto, nel contemplare e disciplinare
ipotesi di pericolosit� sociale presunta, rendono possibile il ricovero
in manicomio di persone attualmente sane di mente ed impediscono
al giudice l'esercizio del potere di discrezionale apprezzamento sulla
ricorrenza dei presupposti di fatto per la restrizione della libert� personale
(art. 13, primo e secondo comma, della Costituzione).

Sezione istruttoria presso la Corte di appello di Genova, ordinanza
16 novembre 1965, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12 (1)

Codice penale., art. 222 (Ricovero in manicomio giudiziario), in
quanto, in relazione all'art. 204 del codice penale, rende possibile il
ricovero in manicomio di persone attualmente sane di mente (art. 32
della Costituzione), comporta una indiscriminata applicazione della misura
di sicurezza (art. 27, terzo comma, della Costituzione), impedisce
al giudice di valutare se applicare o meno la sanzione (art. 13, secondo
comma, della Costituzione) e pregiudica il diritto dell'imputato alla
difesa (art. 24, secondo comma, della Costituzione).

Giudice istruttore del Tribunale di Siena, ordinanza 9 novembre
1965, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12 (1)

Codice penale, art. 559 (Adulterio), in quanto punisce l'adulterio
solo della moglie (artt. 3 e 29 della Costituzione) (2).

Tribunale di Ascoli Piceno, ordinanza 13 ottobre 1965, G. U. 29 gennaio
1965, n. 25.

Codice di procedura penale, art. 398 (Poteri del Pretore nel procedimento
con istruzione sommaria), terzo comma, in quanto implicitamente
consente al Pretore di emettere decreto di citazione a giudizio
senza che l'imputato sia stato interrogato.

Pretore di Ferrara, ordinanza 30 novembre 1965, G. U. 12 feb

braio 1966, n. 38 (art. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione).

Tribunale di Ferrara, ordinanze 26 ottobre 1965, G. U. 29 gennaio
1966, n. 25; 9 novembre 1965 (due), G. U. 15 gennaio 1966, n. 12;
16 novembre 1965 (due), G. U. 29 gennaio 1966, n. 25 e 12 febbraio
1966, n. 38; 23 novembre 1965 (tre), G. U. 12 febbraio 1966, n. 38
(art. 24, secondo comma, della Costituzione) (3).

Codice di procedura penale, art. 435 (Reati commessi in udienza;
giudizio immediato), secondo comma, in quanto non concede termine

(1) Per altre ordinanze di rimessione cfr. in questa Rassegna, 1965, II, 13
e 173.
(2) La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 559 del codice penale
� stata gi� dichiarata non fondata con sentenza 28 novembre 1961, n. 64 della
Corte Costituzionale.
(3) Per altre ordinanze di rimessione cfr. in questa Rassegna, 1965, II, 78, 107,
142 e 173. Analoga questione � stata sollevata per r,art. 506 del codice di procedura
p�nale dal Pretore di Padova (ord. 19 luglio 1965, Gazzetta Ufficiale 30 ottobre
1965, n. 273 e in questa Rassegna, 1965, II, 142).
~:::�ft"Jllif-W.~?&::"...-/.-=:::.:.::::-=:@"x::.:0:.:=:.:::-.::.:..:-::::::g:=<::u=::?.W...:.:...-x::=::..-w.-%".t:w%::%.-=-==---:::::::-=-:.:w-.?-w.�-:m::-=--=-.::..~::-:.-...-x:-=--=-�x:�:--..:-:-:::..-=-=-=::...:..x:-=-=�=-=.:::=r.::::::.:;=;�.::==-%~-=-0.r.-:-:.:-:-w.-//.-x::!:::::::x:w

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 23

per la difesa in ipotesi di giudizio immediato (artt. 3 e 24 della Costituzione)
(1).
Tribunale di Belluno, ordinanza 10 dicembre 1965, G. U. 12 febbraio
1966, n. 38.

Codice di procedura penale, art. 503 (Atti del giudizio direttissimo),
ultima parte, in quanto rimette alla discrezione del giudice la concessione
di un termine per preparare la difesa (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Tribunale di Belluno, ordinanza 10 dicembre 1965, G. U. 12 febbraio
1966, n. 38.

legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F (Legge sui lavori pubblici), arti�
colo 317, in quanto conferisce al Governo il potere di emanare norme
penali nell'esercizio di una potest� regolamentare (artt. 1, secondo
comma, 70, 76, 77 e 25, secondo comma, della Costituzione) (2)

Pretore di Caltanissetta, ordinanza 6 dicembre 1965, G. U. 12 febbraio
1966, n. 38.

legge 13 giugno 1912, n. 555 (Sulla cittadinanza italiana), art. 8,
ultimo comma, in quanto impone l'adempimento del servizio militare
anche a persone che non siano attualmente cittadini italiani (art. 52
della Costituzione).

Tribunale militare di Padova, ordinanza 3 dicembre 1965, G. U.
12 febbraio 1966, n. 38.

r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267 (Riordinamento e riforma della legislazione
in materia di boschi e di terreni montani), se ed in quanto
conferisca ai comitati provinciali forestali il potere di dettare norme
per la previsione e la repressione di reati (artt. 25 e 77 della Costituzione)
(3).
Pretore di Troina, ordinanza 11 novembre 1965, G. U. 29 gennaio
1966, n. 25.

r. d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
art. 15, in quanto consente all'autorit� di pubblica sicurezza
di privare temporaneamente il cittadino della libert� personale, senza
atto motivato dell'autorit� giudiziaria (art. 13, secondo comma, della
Costituzione).
Tribunale di Ascoli Piceno, ordinanza 31 maggio 1965, G. U. 29
gennaio 1966, n. 25.

(1) Altra questione di legittimit� costituzionale dell'art. 435 del codice di procedura
penale, proposta con riferimento all'art. 25 della Costituzione, � stata
dichiarata non fondata con sentenza 9 luglio 1963, n. 122 della Corte Costituzionale.
(2) La questione � stata gi� sollevata, in riferimento al solo art. 25, secondo
comma, della Costituzione, con ordinanza 23 giugno 1965 del Pretore di Borgo San
Lorenzo, (Gazzetta Ufficiale 31 luglio 1965, n. 191 e in questa Rassegna, 1965,
Il, 107).
(3) Dal testo dell'ordinanza di rimessione la questione di legittimit� costituzionale
risulta proposta, in riferimento al r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267, per gli
artt. 27 e 30 delle prescrizioni di massima e di polizia forestale per la provincia
di Enna.

24 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d. P. R. 29 gennaio 1958, n. 645 (Testo unico delle leggi sulle imposte
dirette), art. 136, sia per eccesso dai limiti della delega conferita con
l'art. 63 della legge 5 gennaio 1956, n. 1 in quanto, limitando la detraibilit�,
ai fini dell'imposta complementare, ai soli oneri afferenti
i redditi, innova restrittivamente all'art. 8 della legge 30 dicembre
1923, n. 3062 (art. 76 della Costituzione), sia perch�, escludendosi
la detraibilit� di altri oneri, non viene ad essere presa in seria ed
adeguata considerazione, ai fini della determinazione dell'imposta complementare,
la capacit� contributiva del soggetto passivo (art. 53 della
Costituzione) (1).
Commissione distrettuale delle imposte di Polistena, ordinanza
9 novembre 1965, G. U. 29 gennaio 1966, n. 25.

d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art. 15, n. 6 (artt. 1, 3 e 51 della Costituzione) (2).
Consiglio comunale di Chieuti, deliberazioni 5 marzo 1965 (due)

G. U. 29 gennaio 1966, n. 25.
d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali),
art. 93, in quanto prevede, per il fatto di chi sottoscrive pi� di una
dichiarazione di presentazione di candidatura, una pena pi� grave rispetto
a quella prevista, per Io stesso fatto, dall'art. 106 del d. P. R.
30 marzo 1957, n. 361 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Caltanissetta, ordinanze 21 novembre 1965, G. U. 15 gennaio
1966, n. 12, e 6 dicembre 1965, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.

d. P. R. 14 febbraio 1964, n. 237 (Leva e reclutamento obbligatorio
nell'esercito, nella marina e nell'aeronautica), art. 1, lettera b, in quanto,
per il richiamo alle leggi vigenti in materia di cittadinanza e quindi
anche all'art. 8, ultimo comma, della legge 13 giugno 1912, n. 555,
impone l'adempimento del servizio militare a persone che non siano
attualmente cittadini italiani (art. 52 della Costituzione).
Tribunale militare di Padova, ordinanza 3 dicembre 1965, G. U.
12 febbraio 1966, n. 38.

(1) Sotto il primo profilo, in riferimento, cio�, all'art. 76 della Costituzione,
la questione � stata gi� sollevata dalla Commissione provinciale delle imposte di
Genova con ordinanza 20 novembre 1964 (Gazzetta Ufficiale 1965, n. 65 e in
questa Rassegna, 1965, II, 48).
(2) La questione, recentemente riproposta in riferimento agli artt. 51, 24 e
113 della Costituzione (Consiglio comunale di Cassala, deliberazione 24 febbraio
1965, Gazzetta Ufficiale 17 aprile 1965, n. 98 e in questa Rassegna, 1965, II, 49)
e in riferimento agli artt. 3, 24, 51 e 113 della Costituzione (Consiglio comunale
di Reggio Emilia, deliberazione 25 marzo 1965, Gazzetta Ufficiale 5 giugno 1965,
n. 139 e in questa Rassegna, 1965, II, 80), � stata gi� dichiarata non fondata in
riferimento agli artt. 24 e 113 della Co11tituzione (sentenza 11 luglio 1961, n. 42), in
riferimento agli artt. 24, 25, 48 e 113 della Costituzione (ordinanza 7 luglio 1962,
n. 81) e in riferimento agli artt. 24, 25, 51 e 113 della Costituzione (ordinanza
20 dicembre 1962, n. 119). Per le altre questioni di legittimit� costituzionale dell'art.
15 del d. P. R. 16 maggio 1960, n. 570 (nei vari numeri della disposizione)
cfr. in questa Rassegna, 1964, II, 134 e 1965, II, 49, 80, 110, 143, con richiamo alle
relative pronunce della Corte costituzionale.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 25

NORME DELLE QUALI IL GIUDIZIO DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE
� STATO DEFINITO CON PRONUNCE DI INAMMISSIBILITA,
DI MANIFESTA INFONDATEZZA O DI RESTITUZIONE
DEGLI ATTI AL GIUDICE DI MERITO

Codice civile, art. 274 (Ammissibilit� dell'azione) -manifesta infon

datezza (artt. 24 e 111 della Costituzione) (1).

Ordinanza 13 gennaio 1966, n. 5, G. U. 15 gennaio 1966, n. 12.

Ordinanza di rimessione 29 dicembre 1964 del Tribunale di Siracura,
G. U. 17 luglio 1965, n. 178 e in questa Rassegna, 1965, II, 106.

Codl�:e penale, art. 509 (Inosservanza delle norme disciplinanti i
rapporti di lavoro e delle decisioni dei magistrati del lavoro), primo
comma -manifesta infondatezza (art. 39 della Costituzione) (2).

Sentenza 8 febbraio 1966, n. 8, G. U. 12 febbraio 1966, n. 38.

Ordinanze di rimessione 24 e 31 marzo 1964 del Pretore di Monsummano
Terme, G. U. 13 giugno 1964, n. 141 e in questa Rassegna,
1964, II, 91.

(1) L'art. 274 del codice civile � stato gi� dichiarato illegittimo con sentenza
12 luglio 1965, n. 70 della Corte Costituzionale.
(2) Questione gi� dichiarata non fondata con sentenza 17 aprile 1957, n. 55
della Corte coatituzionale.

CONSULTAZIONI

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

Responsabilit� per annullamento di illegittima iscrizione all'Universit�.

Se una studentessa, iscritta all'Universit� nonostante che il suo titolo
di studio non fosse idoneo, possa richiedere il risarcimento dei danni subiti
in conseguenza dell'annullamento, da parte del Rettore, dell'esame di ammissione
e dell'iscrizione ai primi due anno di corso (n. 307).

APPALTO

Legittimazione attiva all'azione ex art. 1668 c. c. nei confronti dell'appaltatore.

Se l'Amministrazione che abbia agito quale stazione appaltante dietro
incarico della soppressa gestione INA-Casa, a norma degli artt. 11 1. n. 43
del 1949, 2 1. n. 1148 del 1955, 6 e 7 d. P. R. n. 1265 del 1956, per la costruzione
di un certo edificio, che sia stato collaudato e consegnato alla predetta
Gestione giusta le leggi di cui sopra, sia legittimato attivamente alla
azione di responsabilit� decennale nei confronti dello appaltatore a sensi
dell'art. 1669 c. c. (n. 291).

ASSICURAZIONI

Crediti all'esportazione -Garanzia assicurativa -Pagamento dell'indennizzo.

Se il pagamento, da parte dell'Istituto Nazionale Assicurazioni, dell'indennizzo
derivante da un contratto di assicurazione dei crediti alle esportazioni
di merci e servizi soggetti a rischi speciali, debba essere effettuato
al soggetto in cui favore e quale creditore pignoratizio siano stati vincolati
tutti i diritti nascenti dal contratto di assicurazione, ovvero all'assicurato
(n. 68).

AUTOVEICOLI

Ipoteca.

Se, in caso di distruzione per eventi bellici dell'autoveicolo gravato da

I diritto reale di garanzia, sia operativo l'art. 2, 5� comma del r.d(.l. 15 )mar-,
zo 1927 n. 436, relativo alla disciplina del termine quinquennale n. 68.

Se sia opponibile ai terzi la decadenza dell'ex proprietario da diritti
ed azioni derivanti da contratti di guerra non denunciati entro il termine
utile di cui al d. 1. 25 marzo 1948 n. 674 art. 1 (n. 68).

BORSA

Agente di cambio -Compatibilit� con la professione di cambiavalute Compatibilit�
con qualifica di socio accomandante in ditta esercente atti

vit� di cambiavalute.

Se la professione di agente di cambio sia compatibile con quella di
cambiavalute (n. 20).

PARTE II, CONSULTAZIONI 27

Se la professione di agente di cambio sia compatibile con la qualifica
di socio accomandante in ditta esercente attivit� di cambiavalute (n. 20).

CACCIA E PESCA

Licenze.

Se l'obbligo di munirsi della licenza di pesca valga anche per gli utenti
di un uso civico di pesca (n. 30).

CINEMATOGRAFIA

Premi governativi -Sequestro.

Se, nel pagamento dei premi e contributi governativi concessi ad un
film, l'Amministrazione sia obbligata a tener conto di un atto di sequestro
di detti crediti, annotato sul Pubblico Registro Cinematografico, ma non
notificato all'Amministazione medesima (n. 34).

COMUNI E PROVINCIE

Decadenza dalla carica di consigliere comunale, per cancellazione dalle liste

elettorali.

Se l'impugnazione avanti la G.P.A. della delibera del Consiglio Comunale
in sede giurisdizionale, con la quale sia stato dichiarato decaduto dalla
cadca di consigliere comunale uno dei suoi membri, perch� cancellato
dalle liste elettorali, abbia carattere sospensivo agli effetti della decadenza,
in attesa delle decisioni della G.P.A. (n. 118).

Enti e beni eccl'esiastici.

Se per i fabbricati ex conventuali devoluti al Demanio dello Stato e
. concessi ai Comuni in forza dei provvedimenti eversivi del periodo napo'
eonico, il Comune abbia diritto verso lo Stato al rimborso delle spese di

\anutenzione straordinaria (n. 119).

'1:.PROMESSO ED ARBITRI

�to -Nuovo capitolato generale.

'ia illegittima la costituzione di un collegio arbitrale composto
.'art. 42 del capitolato generale del 1895, quando la domanda del.
esa sia stato notificata successivamente alla data di entrata in vigore

nuovo capitolato generale di appalto (n. 22).

CONTABILITA' GENERALE DELLO STATO

Limiti originari di somma.

Se l'adeguamento dei limiti originari di somma (60 volte i limiti inizali),
comunque indicati nella legge e nel regolamento di contabilit� generale
dello Stato, nelle leggi e nei regolamenti contabili speciali o in disposizioni
correlative, e di quelli stabiliti dall'art. 18 del t.u. delJ.e leggi sull'ordinamento
della Corte dei conti, sia applicabile all'art. 11, lett. b) del
Regolamento per la coltivazione indigena del tabacco (r.d. 12 ottobre 1924,

n. 1590), relativo alle garanzie pecuniarie da prestare per l'esatto adempimento
degli obblighi inerenti alla coltivazione (n. 210).

28 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Riconoscimento di debito -Mancanza del capitolo di bilancio.

Se possa provvedersi a riconoscimento di debito per regolarizzare una
convenzione stipulata tra la Amministrazione ed un privato quando del
decreto di approvazione di tale convenzione sia stata negata la registrazione
per mancanza del capitolo di bilancio cui imputare la spesa (n. 211).

CONTRATTI AGRARI

Mezzadria.

Se vi sia interferenza tra la norma che sancisce l'improrogabilit� del
contratto di mezzadria, nel caso in cui il concedente voglia attuare sul
fondo trasformazioni radicali, incompatibili .con la continuazione dello stesso
contratto, e la norma che accorda al mezzadro la facolt� di eseguire
innovazioni anche se il concedente vi si opponga (n. 18).

DANNI DI GUERRA

Sfruttamento di brevetto.

Se sia assoggettabile ad imposta di R.M. l'indennizzo liquidato di concerto
dai Ministeri del Tesoro e dell'Industria e Commercio ad una So

Iciet� italiana per un danno di guerra consistente nella confisca da parte
degli U.S.A., a danno di detta Societ�, dei canoni maturati nel periodo bellico
per lo sfruttamento di un brevetto della Societ� stessa (n. 119).

DAZI DOGANALI

Spedizioniere doganale -Fallimento.

Se uno spedizioniere doganale dichiarato fallito debba essere sospeso

dalle sue funzioni (n. 30).

Quali siano, ai sensi dell'art. 37 del Regolamento per la esecuzione

della legge doganale (app. con r.d. 13 febbraio 1896 n. 65), le condizioni per

essere riammesso nell'esercizio della patente di spedizioniere o di altro
rappresentante doganale (n. 30).

EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE

Alloggi popolari -cessione in propriet� -spese contrattuali.

Se le spese contrattuali che il d. P. R. 17 gennaio 1959 n. 2 (art. 10) e
la legge 27 aprile 1962, n. 231 (art. 7) pongono a carico degli acquirenti
degli alloggi popolari soggetti alle disposizioni delle norme suindicate, siano
costituite soltanto dagli oneri strettamente connessi con la stipula degli
atti di compravendita (n. 170).

Alloggi popolari -cessione in propriet� -spese successive alla stipulazione
dei contratti.

Se le spese che l'Ente proprietario o gestore di alloggi popolari, soggetti
alle disposizioni del d. P. R. 17 gennaio 1959, n. 2 e successive modificazioni,
deve sostenere per le operazioni successive alla stipulazione dei contratti
di vendita si possano porre a carico degli assegnatari degli alloggi (n. 171).

PARTE II, CONSULTAZIONI 29

Se le suddette spese possano invece trovare idonea copertura sul
prezzo di vendita secondo il disposto dell'art. 21 (lett. b) d. P. R. 17 gennaio
1959, n. 2, modificato dall'art. 11 della 1. 27 aprile 1962, n. 231 (n. 171).

Appalto -Legittimazione attiva all'azione ex art. 1669 c. c. nei confronti.
dell'appaltatore.

Se l'Amministrazione che abbia agito quale stazione appaltante dietro
incaricato della soppressa Gestitone INA-Casa, a norma degli artt. 111. n. 43
del 1949, 2 1. n. 1148 del 1955, 6 e 7 D. P. R. n. 1265 del 1956, per la costruzione
di un certo edificio, che sia stato gi� collaudato e consegnato alla predetta
Gestione giusta le leggi di cui sopra, sia legittimato attivamente all'azione
di responsabilit� decennale nei confronti dell'appaltatore a sensi
dell'art. 1669 c. c. (n. 172).

Assegnazione di alloggi con patto di futura vendita.

Quale sia la natura del contratto di assegnazione degli alloggi con
patto di futura vendita (n. 173).

Se, in presenza di tale contratto ed in pendenza di una procedura di
liquidazione coatta' amministrativa, competa al Commissario Liquidatore la
facolt� ex art. 72 L. F. di scegliere fra l'esecuzione e lo scioglimento del
negozio od invece la natura pubblicistica della destinazione prevista per gli
alloggi precluda l'applicabilit� di tale norma (n. 173).

EsproPriazioni.

Se in virt� della 1. 29 febbraio 1965, n. 217 possa la Gescal procedere
ad espropriazioni di aree comprese in piani di zona (di cui alla 1. 167)
adottati ma non ancora approvati dal Ministero LL. PP., entro il termine
triennale prescritto (n. 174).

Se con la legge 21 luglio 1965, n. 940, sia stato modificato anche l'art. 25

1. 14 febbraio 1963, n. 60, nel �senso che si sia voluto dare valore esclusivo
al procedimento di espropriazione previsto dalla legge 167 (n. 174).
Se, nel caso di occupazione d'urgenza prima dell'approvazione del piano
di zona, possa ritenersi che l'espropriazione sia stata iniziata prima dell'approvazione
del piano stesso (n. 174).

Gescal -Appalti.

Se per i contratti di appalto della Gestione INA-Casa dopo l'emissione
del nuovo capitolato generale del 1962, la disciplina sia rimasta immutata
ovvero abbia subito una modifica nel senso che concorra a stabilirla, con il
capitolato della Gestione, quello del 1962, anzich� quello del 1895 del Ministero
LL. PP. (175). .

Se il nuovo e futuro capitolato della Gestione si applicher�, oltre che
per il piano decennale della Gescal, anche per i precedenti piani settennali

(n. 175).
Se all'ultima parte dei lavori per il completamento del secondo .settennio
si applichi il capitolato del Ministero LL. PP. del 1962 in quanto richiamato,
in virt� dell'art. 36 1. 14 febbraio 1963, n. 60, nei singoli contratti (n. 175).

ENTI E BENI ECCLESIASTICI

Fabbricati ex conventuali.

Se 1per i fabbricati ex conventuali devoluti al Demanio dello Stato e
concessi ai Comuni in forza dei provvedimenti eversivi del periodo napoleonico,
il Comune abbia diritto verso lo Stato al rimborso delle �spese di
manutenzione straordinaria (n. 42).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ESPROPRIAZIONE PER P. U.

Cessione gratuita del bene da espropriare.

Se sia possibile giuridicamente l'espropriazione per pubblica utilit�
ove il proprietario del bene, in sede di accordo amichevole, abbia ceduto
gratuitamente il bene stesso all'Amministrazione espropriante (n. 214).

Gescat.

Se in virt� della 1. 29 febbraio 1965, n. 217 possa la Gescal procedere
ad espropriazioni di aree comprese in piani di zona (di cui alla 1. 167) adottati
ma non ancora approvati dal Ministero LL. PP., entro il termine
triennale prescritto (n. 215).

Se con la 1. 21 luglio 1965, n. 904 sia stato modificato anche l'art. 25

1. 14 febbraio 1963, n. 60, nel senso che !S� sia voluto dare valore esclusivo
al procedimento di espropriazione previsto dalla 1. 167 (n. 215).
Se, nel caso di occupazione d'urgenza prima dell'approvazione del piano
di zona, possa ritenersi che l'espropriazione sia stata iniziata prima dell'approvazione
del piano stesso (n. 215).

FALLIMENTO

Interessi moratori.

Se i crediti d'imposta assistiti da privilegio generale continuino a
produrre interessi dopo la dichiarazione di fallimento (n. 95).
Se tali interessi siano anch'essi assistiti da privilegio (n. 95),

Penale per forniture inadempiute.

Se la penale prevista per l'inampimento del fornitore possa essere
applicata anche quando il contratto non abbia esecuzione per effetto della
dichiarazione di fallimento del fornitore stesso (n. 96).

Spedizioni doganali.

Se uno spedizioniere doganale dichiarato fallito debba essere sospeso
dalle sue funzioni (n. 97).

Quali siano, ai sensi dell'art. 37 del Regolamento per la esecuzione
della legge doganale (approvata con r. d. 13 febbraio 1896, n. 65), le
condizioni per essere riammesso nell'esercizio della patente di spedizioniere

o di altro rappresentante doganale (n. 97).
FERROVIE

Poteri di vigilanza sui concessionari di linee ferroviarie.

Se l'Amministrazione dei Trasporti nell'esercizio del suo potere di
vigilanza �sui concessionari di linee ferroviarie possa adottare qualsiasi
provvedimento che, nel suo discrezionale apprezzamento di merito, ritenga
necessario, ancorch� non previsto da alcuna norma, salvo che si tratti
di provvedimenti espressamente vietati dalla legge (n. 372).

IMPIEGO PUBBLICO

Aumento anticipato di stipendio.

Se .sia legittima la revoca dell'atto con cui � stato attribuito l'aumento
anticipato di stipendio per la nascita di un figlio, in base unicamente alla
espressa rinuncia fatta dall'impiegato dello Stato a percepire il suddetto
emolumento (n. 598).

I I

I;~~
I

PARTE II, CONSULTAZIONI 31

Benefici di carriera.

Se ai pubblici dipendenti che, beneficiando della I. 2 febbraio 1962

n. 37, siano stati inquadrati nelle qualifiche dell'ex gruppo A con decor~
renza dal 1� gennaio 1957 possano essere riconosciuti anche i benefici di
carriera previsti dalla 1. 16 luglio 1960, n. 705 (riconoscimento nei limiti
di legge, ai fini dell'anticipata ammissione agli scrutini per la promozione
ad ispettore di 1 � classe del servizio precedentemente prestato nel gruppo
di concetto o in quello dei dirigenti dell'esercizio) (n. 599).
Combattenti -Benefici.

Se l'attribuzione della qualifica di combattente integri una questionedi diritti soggettivi ovvero di interessi legittimi (n. 600).

Dipendenti dell'Ufficio Italiano Cambi -Compilazione dell'e note di qualifica
-Criteri da seguire.

Se ai fini della compilazione delle note di qualifica dei dipendenti
dell'Ufficio Italiano Cambi, il requisito dell'assiduit�, e cio� della regolarit�
e puntualit� della presenza in servizio, debba essere valutato in senso
relativo o assoluto, vale a dire indipendentemente o meno da quelle
situazioni legittimamente riconosciute che giustifichino un'assenza dal servizio
(n. 601).

Se il requisito della produttivit�, sempre al medesimo fine, nel caso
di assenza giustificata dal servizio, vada valutato in rapporto ad una
situazione obbiettiva, e cio� da un punto di vista prevalentemente quantitativo
(n. 601).

Equo indennizzo.

Se l'equo indennizzo previsto dall'art. 68 t. u. n. 3 del 1957 a favore
dell'impiegato che sia rimasto infortunato per ragioni di servizio, sia da
decurtare della somma che l'interessato abbia conseguito o potr� conseguire
a titolo di risarcimento del danno da parte di un terzo (n. 602).

E.N.P.A.S. -Concessione mutui.
Se l'Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza per i Dipendenti
Statali (E.N.P.A.S.) possa concedere mutui al di fuori delle ipotesi previste
dall'art. 29 1. 19 gennaio 1942, n. 22 e successive modifiche (n. 603).

Impiegati del Poligrafico dello Stato.

Se la diversa misura dell'assegno forfettario da corrispondere ai graduati
del personale dell'Istituto Poligrafico dello Stato addetto al controllo
ed alla vigilanza sulla produzione dei valori dipenda dalle mansioni concretamente
esercitate dal personale stesso ovvero dall'appartenenza alle
particolari qualifiche tecniche previste nella delibera istitutiva (n. 604).

Lavoro a cottimo -Sanzioni disciplinari.

Se sia legittima la disposizione dell'Amministrazione PP. TT. che

impone l'obbligo di apporre la firma di presenza con l'indicazione dell'ora

di inizio e termine del lavoro a coloro che eseguono prestazioni a cottimo,

anche straordinarie (n. 605).

Se al personale che incorra in atti di indisciplina fuori dell'orario

d'obbligo, ma in occasione delle prestazioni straordinarie a cottimo, possano

irrogarsi le sanzioni disciplinari stabilite dal D. P. R. 10 gennaio 1957,

n. 3 (n. 605).
Se sia legittima l'applicazione della sanzione pecuniaria per errori
contabili involontari anche nei confronti del personale di concetto che
esegua prestazioni straordinarie cottimizzate di carattere esecutivo (n. 605).

32 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

IMPORTAZIONI -ESPORTAZIONI

Assicurazione crediti all'esportazione.

Se il pagamento, da parte dell'Istitut? Na;zional~ Assic1;1razio~i: dell'indennizzo
derivante da un contratto di assicurazione dei crediti alle
esportazioni di merci e servizi soggetti a rischi. specia.li, deb):>~ es_sere
effettuato al soggetto in cui favore e quale cr�editore p1gnoi;atizio siano
stati vincolati tutti i diritti nascenti dal contratto di assicurazione, ovvero
all'assicurato (n. 37).

IMPOSTA DI BOLLO

Istanze in materia di applicazione di norme sul lavoro.

S'e devono redigersi in bollo, ai sensi dell'art. 38 della tariffa. a~l. A
alla legge sul bollo di cui al D. P. R. 25 giugno 1953, n. 492, le richieste
che vengono rivolte da ditte e privati datori di lavoro per ottenere proroghi;
di termini fissati per la regolarizzazione delle inosservanze alle norme di
legge, la cui applicazione � affidata alla vigilanza degli Ispettorati del
Lavoro, ai sensi dell'art. 9 del D. P. R. 19 marzo 1955, n. 5~2, no~ch� per
la proroga dei termini fissati per l'adempimento d:i ~ltre disposizio~i che
i detti organi possono impartire in altri casi previsti dalla legge (n. 28).

IMPOSTA DI R. M.

Sfruttamento di brevetto.

Se sia assoggettabile ad imposta di R. M. l'indennizzo liquidato di
concerto dai Ministeri del Tesoro e dell'Industria e Commercio ad una
Societ� italiana per un danno di guerra consistente nella confisca da P.arte
degli U. S. A., a danno di detta Societ�, dei canoni m!iturati nel periodo
bellico per lo sfruttamento di un brevetto della Societ� stessa (n. 31).

I.G.E.
Prova del presupposto tributario.

Se possa essere assoggettabile ad I. G. E. una ~ttivit� svolta. in c<?ntropartita
di un corrispettivo virtuale (nella specie �contropartita di una
concessione accordata da Societ� che gestiva un'aeroporto) (n. 110). . .

Se sia ammissibile la prova per testi ai fini di indiV:iduare ur:'attivit�
in concreto svolta per stabilire il modo di cor:responSione dell'imposta,
estraneo restando al thema decidendum sia l'an che il quantum debeatur

(n. 110).
Societ� cooperative -Contributi ver ispezioni.

Se il contributo dovuto dalle Societ� cooperative per le spese relative
alle ispezioni ordinarie sia da assoggettare ad I. G. E. (n. 111).

IMPOSTE E TASSE

Condono tributario.

S'e la concessione del condono in materia tributaria pr7visto. dalla 1. 31
ottobre 1963, n. 1458 sia condizionata anche alla espressa rmunc1a del contribuente
alla pretesa di rimborso dell'imposta pagata (n. 401).

PARTE II, CONSULTAZIONI 33

Fallimento del contribuente.

Se i crediti d'imposta assistiti da privilegio generale continuino a produrre
interessi dopo la dichiarazione di fallimento (n. 402).

Se tali interessi siano anch'essi assistiti da privilegio (n. 402).

Imposta di fabbricazione sulla saccarina.

Se debbano applicarsi le sanzioni previste dall'art. 9 1. 2 luglio 1902,

n. 238 quando la saccarina assegnata dalla Direzione Generale Dogane per
esclusivo uso farmaceutico sia stata impiegata per uso diverso da quello
consentito (n. 403).
Pena pecuniaria.

Se l'obbligazione di pagamento della pena pecuniaria inflitta per le
violazioni delle norme tributarie che non costituiscono reato, ai sensi della

1. 1929, n. 4, art. 3, si trasmette agli eredi del trasgressore (n. 404).
Ripetizione di somme indebitamente versate a titolo di imposta.

Se l'Amministrazione Finanziaria debba restituire le somme percette
indebitamente a titolo di imposta nel loro esatto ammontare, quando vi
sia staJta una tempestiva richiesta in tal senso da parte del contribuente,
anche se, nella richiesta, sia indicata erroneamente una somma inferiore
a quella indebitamente versata (n. 405).

Agevolazioni fiscali di cui al d.l. C.P.S. 14 dicembre 1947, n. 1598.

Se la definizione contenuta nell'art. 2 del d. 1. C. P. S. 14 dicembre
1947, n. 1598, dei soggetti agevolati come stabilimenti industriali tecnicamente
organizzati e costruzioni annesse comprenda o meno l'impianto industriale
di trasporto del gas naturale, comunemente denominato metanodotto

(n. 406).
ISTRUZIONE SUPERIORE

Iscrizione all'Universitd -Annullamento -Danni.

Se una studentessa, iscritta all'Universit� nonostante che il suo titolo di
studio non fosse idoneo, possa richiedere il risarcimento dei danni subiti
in conseguenza dell'annullamento, da parte del Rettocre, dell'esame di
ammissione e dell'iscrizione ai primi due anni di corso (n. 18).

MEZZOGIORNO

Cassa per il Mezzogiorno -Contributi agli imprenditori artigiani -Revoca.

Se, nel caso di cancellazione, dal relativo ,albo, dello imprenditore artigiano
operante nel Mezzogiorno o nelle Isole, possa essere revocato il
contributo .concesso dalla Cassa per il Mezzogiorno al fine della trasformazione,
ammodernamento e meccanizzazione della azienda o per le opere
murarie (n. 32).

Stabilimenti industriali -Gasdotti.

Se la definizione contenuta nell'art. 2 del d.1. C. P. 8'. 14 dicembre
1947, n. 1598, dei soggetti agevolati come stabilimenti industriali tecnicamente
organizzati e costruzioni annesse, comprenda o meno l'impianto industriale
di trasporto del gas naturale, comunemente denominato metanodotto

(n. 33).

34 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

MONOPOLI

Apparecchi di accensione.

Se la norma di cui all'art. 4 1. 11 gennaio 1956, n. 2, che ha degradato
ad illecito amministrativo il fatto della detenzione di apparecchi di accensione,
debba rHenersi innovatrice nell'intera materia de qua od invece
abbia la pi� limitata portata di modificare la disciplina legislativa in relazione
al sopradetto specifico fatto (n. 47).

Cessione di rivendita di generi di monopolio a trattativa privata.

Se l'Amministrazione dei Monopoli dello Stato possa legittimamente
rifiutarsi di acconsentire acch� una rivendita di generi di monopolio venga
ceduta ad 'altri a trattativa privata (art. 31 1. 22 dicembre 1957, n. 1293),
ove il cessionario sia il coniuge di noto e pericoloso contrabbandiere (n. 48).

Coltivazione di tabacchi.

Se l'adeguamento dei limiti originari di somma (60 volte i limiti iniziali),
comunque indicati nella legge e nel regolamento di contabilit� generale
dello Stato, nelle leggi e nei regolamenti contabili speciali o in disposizioni
correlative, e di quelli stabiliti dall'art. 18 del t.u. delle leggi
sull'ordinamento deLla Corte dei Conti, sia applicabile all'art. 11, lett. b')1
del Regolamento per la coLtivazione indigena del tabacco (r.d. 12 ottobre
1924, n. 1590), relativo alle garanzie pecuniarie da prestare per l'esatto
adempimento degli obblighi inerenti alla coltivazione (n. 49).

MUTUO

E.N.P.A.S. -Concessione di mutui.
Se l'Ente Nazionale di Previdenza ed Assistenza per i Dipendenti
Statali (E.N.P.A.S.) possa concedere mutui al di fuori delle ipotesi previste
dall'art. 29 1. 19 gennaio 1942, n. 22, e successive modifiche (n. 4).

OPERE PUBBLICHE

Capitolato generale -Gescal.

Se per i contratti di appalto della Gestione INA-Casa, dopo l'emissione

del nuovo capitolato generale del 1962, la disciplina sia rimasta immutata

ovvero abbia subito una modifica nel senso che concorra a stabilirla, con

il capitolato della Gestione, quello del 1962, anzich� quello del 1895 del

Ministero LL. PP. (n. 66).

Se il nuovo e futuro capitolato della Gestione si applicher�, oltre che

per il piano decennale della Gescal, anche per i precedenti piani setten

nali (n. 66).

S'e all'ultima parte dei lavori per il completamento del secondo set

tennio si applichi il Capitolato del Ministero dei LL. PP. del 1962 in quanto

richiamato, in virt� dell'art. 36, 1. 14 febbraio 1963, n. 60, nei singoli con

tratti (n. 66).

POSTE

Pubblicit� su!la corrispondenza.

Se, irn tema di pubblicit� effettuata mediante stampigliatura sulla corrispondenza,
ed in considerazione della concessione in monopolio delle

. PARTE II, CONSULTAZIONI. 35

forme pubblicitarie industriali, cotnm�rciali e professionali ~fatta alla Soc.
Publipost, debba !ritenersi nullo il contratto stipulato dalla P. A. con detta
Societ� per una propaganda di carattere solidaristico (nella specie divulgazione
di norme del codice deLla strada) e quindi ripetibili le somme a
tali fini corrisposte (n. 119).

PROPRIETA INDUSTRIALE

Danni di guerra.

Se sia assoggettabile ad imposta di R. M. l'indennizzo liquidato di
concerto dai Ministeri del Tesoro e dell'Industria e Commercio ad una
Societ� italiana per un danno di guerra consistente nella confisca da parte
degli U.S.A., a danno di detta Societ�, dei canoni maturati nel periodo
bellico per lo sfruttamento di un brevetto della Societ� stessa (n. 6).

REGIONI

'~gione Trentino-Alto Adige -Casse rurali.

$e la Regfone Trentino-Alto Adige pu� istLtuire o autorizzare l'istitu\
di istituti di credito con provvedimento regionale (n. 133).

~ABILITA CIVILE

'TtA.T.O. adibiti a conduzione di autoveicoli.

' dicembre 1962, n. 1833, che attiene alla disciplina della
\i dipendenti dello Stato italiano, abiliti alla conduzione di
\plicabile ai dipendenti della N.A.T.O. (n. 222).

' la Turchia.

li accordi di consolidamento in vigore con la

.1trisposto l'interesse moratorio del 3 %, convenuto

,., sui versamenti fatti da debitori turchi al Banco

��a per il successivo trasferimento a favore di creditori

,, a favor.e di tali creditori sia stato stipulato nei singoli

1fiteresse di mora c.d. contrattuale da corrispondersi per tutto

., coJ:'ll'ente da1la scadenza fino all'effettivo trasferimento (n. 21).

, gli interessi moratori c.d. contrattuali debbano essere calcolati in

, �aso sul costo della fornitura (n. 21).

SPESE GIUDIZIALI

Condanna del querelante nelle spese.

Se la condanna alle spese del querelante sia titolo per la iscrizione
di ipoteca legale a favore dello Stato (n. 18).

Se tale condanna, in caso di querela proposta dal legale rappresentante
dell'offeso, debba intendersi far carico al rappresentato od invece al rappresentante
(n. 18).

36 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

TRATTATI E CONVENZIONI INTERNAZIONALI

Accordo multilaterale d� Parigi -Interessi moratori.

Se, in base a:gli attuali accordi di consolidamento in vigore con la
Turchia, debba essere corrisposto l'interesse moratorio del 3 % , convenuto
con gli accordi stessi, sui versamenti fatti da debitori turchi al Banco
Centrale di Turchia, per il successivo trasferimento a favore di creditori
italiani, quando a favore di tali creditori sia stato stipulato nei singoli
contratti un interesse di mora c.d. contrattuale da cOTTispondersi per tutto
il periodo corrente dalla scadenza fino all'effettivo trasferimento (n. 23).

Convenzione di Londra per la N.A.T.O.

Se la particolar.e procedura di risarcimento dei danni stabilita daJ.l'aTt.
VIII della Convenzione di Londra ratificata con la 1. 30 novembre 1955,

n. 1335 sia applicabile anche ai casi di responsabilit� contrattuale (n. 24).
TRATTATO DI PACE

Accordo con l'India.

Se, alla luce dello scambio di note tva l'Italia e l'India del 17 marzo
1959, il blocco dei saldi di cassa in contanti si possa considerare come
una pura e semplice misura di difesa valutaria da parte del Governo Indiano
dell'epoca, occasionata dalla guer.ra e destinata a cessare automaticamente
con il riattivarsi dei normali rapporti, sicch� il suddetto accordo
andxebbe inteso come una messa a disposizione delle somme a favore dei
titolari, di cui l'art. 4 dell'Annesso Il verrebbe a dare al nostro Governo
piena libert� d'apprezzamento amministrativo e politico per il riparto, sia
per quanto gi� conseguito, sia per quanto ancora da conseguire dall'India
(n. 86).

NOTIZIARIO

L'INAUGURAZIONE DELL'ANNO GIUDIZIARIO 1966
PRESSO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

All'apertura del nuovo anno giudiziario presso la Suprema Corte di
Cassazione il consueto interesse ha destat'O la Relazione Annuale del Procuratore
Generale della Repubblica.

Il dott. Poggi, dopo essersi brevemente soffermato sull'esame dei dati
statistici relativi all'andamento degli affari presso i vari uffici giudiziari e
dopo aver rilevato la crisi dell'istituto della Conciliazi'One, ha fatto constatare
il progressivo accrescersi del numero dei procedimenti civili esauriti,
nell'ambito dello stesso grado, oltre il triennio dal loro inizio ed un
costante aumento delle pendenze, presso quasi tutti gli uffici giudiziari,
nonostante la generale diminuzione deg1i affari .civili e penali sopravvenuti
nel corso dell'anno.

Una parziale spiegazione del mancato pareggio annuale tra cause
sopravvenute e cause esaurite � stata trovata dal P. G., per la materia
civile, nel tempo vanamente impiegato dai magistrati per la preparazione
e nel corso delle udienze istruttorie, e, per la materia penale, nella frequenza
di sospensioni o rinvii dei dibattimenti per omessa o irregolare
citazione o per difetto di altri adempimenti di legge causati dall'imperfetta
organizzazione dei servizi di cancelleria, degli uffici giudiziari ed anagrafici.

Sugli aspetti sostanziali della litigiosit� civile, il dott. Poggi ha rilevato
che non vi sono state variazioni notevoli rispetto agli anni precedenti,
salvo l'aumento delle dichiarazioni di fallimento, dei protesti cambiari,
dei pignoramenti e delle separazioni personali tra coniugi.

Nel campo della criminalit�, invece, all'aumento di alcuni reati (adulterio,
concubinato, atti osceni, omicidio preterintenzionale o colposo, truffa
e contravvenzioni in genere) ha fatto riscontro una diminuzione di altri
(lesioni personali colpose, ingiurie, minacce, violazioni di domicilio, violenze
carnali, omicidi, lesioni personali volontarie, risse, estorsioni ed
emissioni di assegni a vuoto).

Dopo un rapido ma particolare accenno al problema della mafia siciliana
e dopo un esame delle ben note questioni relative alla carriera dei
magistrati ed alla riforma dell'ordinamento giudiziario, il P. G. � entrato
nel vivo dei temi dibattuti sia nel Congresso dei Mag�istrati, organizzato
dall'Associazione Nazionale Magistrati a Gardone Riviera nel settembre
del decorso anno e sia nel Convegno organizzato dal Centro internazionale
di studi giuridici a Monza nell'ottobre sucessivo.

Il dott. Poggi si � occupato cosi del disegno di legge-delega per la
riforma del codice di procedura penale, dichiarandosi favorevole alla sottrazione
della funzione istruttoria al P. M. e del delicato problema della
funzione giurisdizionale in relazione all'indirizzo politico della Costituzione,
negando all'interpretazione del giudice carattere di vera e propria
partecipazione alla produzione del diritto.

Richiamandosi al concetto tradizionale proprio della cosidetta giu

risprudenza concettuale e del positivismo giuridico, il dott. P'Oggi ha

riaffermato il concetto dell'inammissibilit� di lacune nell'ordinamento giu

ridico e del carattere meramente conoscitivo o dichiarativo della attivit�

interpretativa, definita tipicamente vincolata.

RASS'EGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La relazione s'� conclusa con l'auspicio, formulato dal P. G., di un
perfezionamento nel metodo della massimazion~ dell~ s~ntenze del~a !'~-m
prema Corte, nel senso do� di far precedere ail.l enuncia~ione del iprmc1pio ~
di diritto una sintetica esposizione del fatto accertato m sede di ~erito! @
per meglio individuare la ratio decidendi specifica e concreta ed i reali d
confini del contenuto della pronuncia.

CONVEGNO DI STUDI

Organizzato dall'Istituto di Architettura e di Urba~istic~ e dalla Ca~tedra
di materie giuridiche della Facolt� d'Ingegneria, si svolger� m
Napoli, il giorno 12 marzo 1966, un convegno di studi.avente per oggetto
i riflessi giuridici ed econoin:ici della .sent~nza 2~ ,geru:~io ~966, n. 6 emessa
dalla Corte Costituzionale m materia di servitu militari. . .

Al convegno parteciperanno eminenti giuristi e noti cultori d! ur~anistica
e di estimo per esaminare quali conseguenze potr� avere. il p~mcipio
affermato dal giudice di costituzionalit� circ~ la c. d. general~zzaz~one
'dell'indennfazo nella materia relativa alla formazione ed alla realizzazione
dei piani urbanistici.